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elisabete frança
Favelas em São Paulo (1980-2008)
Das propostas de desfavelamento aos projetos de urbanização
A experiência do Programa Guarapiranga
Tese apresentada à Universidade Presbiteriana
Mackenzie, como requisito parcial para a obtenção
do título de doutor em Arquitetura e Urbanismo
Orientador: Prof. Dr. Rafael Antonio Cunha Perrone
São Paulo | 2009
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À cidade de São Paulo e o que ela tem de melhor, sua capacidade de receber
a todos os que querem aqui construir suas vidas e de aceitar as novidades e
novas formas de construções de territórios.
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agradecimentos
Ao professor Rafael Perrone pela orientação zelosa e o apoio em todos os momentos,
principalmente quando as dificuldades eram maiores.
Aos professores da primeira turma do doutorado em Arquitetura e Urbanismo da
Universidade Mackenzie, e também, aos meus colegas de classe - pelo convívio agra-
dável e as muitas trocas de experiências.
Aos funcionários da secretaria do pós-graduação sempre zelosos dos nossos prazos e
compromissos.
À enorme equipe de apoio que me apoiou durante a jornada de trabalho: Helena,
Tânia e Carlos, estagiários dedicados; Cristina e Lucia competentes com a tradução
e a revisão. Às Ana Elena e Sirlene pelo carinho com que lerem e relarem o texto e
suas consistentes críticas e revisões.
Ao Gustavo pela paciência com as constantes revisões e pelo projeto gráfico.
Aos colegas da habi, equipe que está construindo e implantando a política habita-
cional da cidade de São Paulo, e merece respeito pela dedicação ao trabalho. E, em
especial, à Tereza Herling pela coordenação do plano de habitação.
Aos colegas do Programa Guarapiranga da primeira fase (1993-2000) que colabora-
ram para o sucesso do trabalho e seu reconhecimento pela sociedade e aos da segunda
fase (2005-) que acreditam que a urbanização de favelas é um dos caminhos a ser
explorados nesse complexo mundo das políticas para a habitação de baixa renda.
Em especial ao Ricardo Araújo, dedicado defensor do Programa Guarapiranga e à
Violêta que teve grande responsabilidade na construção das novas legislações estaduais
de proteção aos mananciais.
À minha equipe de apoio, em especial à Alessandra, ao Eliseu, a Lana e ao Paulo.
Aos jovens arquitetos da habi que fazem a diferença com seu trabalho dedicado aos
projetos de urbanização de favelas e afins: Alonso, Eliene, Maria Teresa, Vanessa,
Marina, Pedro. E aos “jovens” arquitetos que vem melhorando os espaços dessa cidade:
Marcão, Stetson, Suzel, Suzuki e Sun Alex.
Aos meus estimados amigos, Elton pelo apoio e confiança e Marcelo por ter me
convidado para voltar para a prefeitura.
Aos Jucá e Katia pelos nossos tempos de projetos internacionais de slum upgrading e
aos Rodrigo e Josefina parceiros das viagens internacionais.
Aos novos colegas de slum upgrading Alfredo + Hubert, Christian Werthman e Rainer
Helh. Ao George Brugmans que merece um agradecimento especial porque a bienal que
está construindo traz novas luzes para o debate sobre a informalidade nas cidades.
Às minhas amigas paulistanas de tanto tempo Mônica, Marta, Elza, Cris e Liane e de
tempos mais recentes Marisa Barda.
À lembrança alegre do Paulo Amaral sempre curioso dos projetos de urbanização
de favelas.
À nova geração que está chegando e nos dá alento para seguir em frente, especialmente
à recém chegada Natalia.
Ao meu amigo Juscelino Gadelha que propôs que eu me transformasse em cidadã
paulistana. Agora posso dizer com muito orgulho que tenho dupla cidadania –
curitibana de nascimento e paulistana por adoção.
Aos meus amigos curitibanos de mais de três décadas Marisa e Alceu, Cri e Cacá.
E, aos amigos paulistanos Gildo e Simone. No final somos todos paulistanos de
diferentes origens.
Ao Ademir pelo incentivo, paciência, monitoramento dos prazos de entrega, críticas
e sugestões, discussões filosóficas, linha do tempo e tudo mais que possibilitou a
elaboração deste trabalho.
resumo
Neste trabalho, a urbanização de favelas na cidade de São Paulo é estudada a partir
de duas vertentes: os caminhos percorridos pelas políticas públicas para as favelas e a
experiência do Programa de Saneamento Ambiental da Bacia do Guarapiranga e sua
contribuição para a construção de uma metodologia para os projetos de urbanização,
abrangendo o período de 1980 até os dias atuais.
A primeira parte do trabalho busca compreender o fenômeno das favelas na
cidade de São Paulo, suas origens, transformações e sua consolidação como elemento
integrante da morfologia urbana. As notícias publicadas nos principais jornais da
cidade servem de referência para o entendimento da aceitação da sociedade para as
políticas públicas implantadas pela Prefeitura. Integra esta vertente o estudo sobre
a contribuição dos principais organismos internacionais, com tradição de financia-
mentos para programas de urbanização, na construção de um pensamento sobre a
urbanização de favelas e sua influência nos programas locais. E, finalmente, é realizado
um estudo sobre os programas implantados na cidade de São Paulo e as transformações
que vêem sofrendo ao longo dos anos e de diferentes gestões à frente da Prefeitura.
A segunda parte do trabalho analisa a experiência do Programa Guarapiranga
e seu tributo para a construção de uma política pública abrangente e multisetorial,
com foco na sua contribuição para a construção de uma metodologia para projetos
de urbanização de favelas, visando, principalmente, sua transformação em bairro
integrado à cidade formal.
a bstract
In this study, the urbanization of favelas in the city of São Paulo is examined from
two perspectives: the paths taken by public policies for favelas and the experience
with the Guarapiranga Basin Environmental Sanitation Program and its contribution
to the building of a methodology for urbanization projects, covering the period from
1980 to the present day.
The first part of the study seeks to understand the favela phenomenon in the
city of São Paulo, its origins, transformations and its consolidation as an integral
element of urban morphology. Articles published in the city’s principal newspapers
serve as reference for understanding society’s level of acceptance of the public po-
licies implanted by city hall. This part also includes the study of the contribution
of the main international bodies, with a tradition of financing favela urbanization
programs, to the building of a body of thought about the urbanization of favelas and
their influence on local programs. Finally, a study is made of the programs implanted
in the city of São Paulo and the transformations they have been undergoing over the
years and under different administrations at the head of city hall.
The second part of the study analyses the experience with the Guarapiranga
Program and its contribution to the building of a wide-ranging and multisectorial
public policy, focusing on its contribution to the building of a methodology for fa-
vela urbanization projects, with a view chiefly to their transformation into districts
integrated within the formal city.
Introdução 8
1 Favelas em São Paulo 1980- 2008
Das propostas de remoção aos projetos de urbanização
16
2 Urbanização de favelas
Uma agenda para as organizações internacionais
64
3 Urbanização de favelas
Os Programas Oficiais na Cidade de São Paulo
104
4 Programa Guarapiranga – mananciais:
O conflito entre a proteção ambiental e a
recuperação urbana nos assentamentos precários
148
5 Os Projetos de Urbanização de Favelas 192
Considerações Finais 237
Referências 247
Bibliografia 259
Introdução
introdução | 9
O urbanismo contemporâneo se valeu da contribuição importante de estudos e pu-
blicações divulgadas a partir da década de 1960, que se propunham a rever a doutrina
urbanística moderna. Kevin Lynch (1960), em seu livro mais importante, A Imagem
da Cidade, trata de compreender a cidade a partir das experiências individuais e da
atribuição pessoal de valor aos dados visuais. Lynch propôs a eliminação de abstrações
de conveniência que levavam a considerar a cidade como uma máquina que deve
realizar sua função naturalmente produtiva, não o lugar onde se mora. Para ele, o uso
das abstrações contribuiria para o abandono do conceito histórico da cidade, posto
que afasta o indivíduo da sua experiência pessoal com a cidade e, portanto, da sua
consciência da cidade.
Ele decompôs a forma da cidade em identidade, estrutura e significado, e incor-
porou, na sua análise, os elementos constitutivos tradicionais como o bairro, as praças,
as ruas, as esquinas. Para o autor, os indivíduos na sua relação com a cidade trabalham
com a memória e com a imaginação, assim o itinerário diário do indivíduo permite
que ele construa o seu mapa da cidade, ao mesmo tempo em que ele tem a sensação
de estar na cidade e a ela pertencer.
O conjunto desses mapas individuais da cidade será chamado por Rossi (1966),
no livro A Arquitetura e a Cidade, de “memória coletiva”, entendida como a relação
que se estabelece entre um lugar determinado, os indivíduos que nele vivem e a
história conhecida do lugar. A memória coletiva pressupõe a existência de uma
base espacial para se realizar, onde são desenhados os mapas individuais, e reforça
a importância da construção de espaços de uso público nas cidades, apropriados em
todos os mapas individuais.
Rossi se antecipava em contradizer aqueles que, frente às condições atuais das
cidades contemporâneas, expressavam posturas pessimistas sobre a possibilidade da
construção ou existência de uma memória coletiva. Para ele, mesmo com a expansão
urbana, os indivíduos continuam desenhando seus mapas individuais, porque, em
seus itinerários cotidianos, atravessam fragmentos da cidade, que constituem sua
maior riqueza. Nenhum indivíduo entende a cidade como uma totalidade, mas, sim,
introdução | 10
como a soma de fragmentos particulares que integram o seu cotidiano. O conjunto
dos vários fragmentos individuais expressará a diversidade local de cada região ou
de cada grupo.
Outro debate importante, já na década de 1970, foi estimulado pela publicação
de Venturi, Brown e Izenour (1977), Aprendendo com Las Vegas, quando os autores
propõem que os arquitetos aprendam “com o existente para questionar o modo de ver
as coisas”, abrindo caminho para o reconhecimento da diversidade e da pluralidade
reconhecíveis nas cidades contemporâneas.
Argan (1984), ao discorrer sobre a crise da arte e da cidade em seu livro História
da arte como história da cidade, define o urbanismo como a disciplina que busca “a
mudança de uma situação de fato reconhecida como insatisfatória”, cujo “objeto é
sempre a existência humana como existência social” e, portanto, o projeto resultante
da atividade urbanística, reflete o entendimento que “a existência social será, deverá
ou deveria ser diferente e melhor em relação ao que é” (argan, 1984). Para ele, o
campo de operação do urbanismo é a esfera social que se realiza em um espaço urbano,
sendo este, necessariamente, produto de um projeto (argan, 1984).
O projeto do espaço urbano contemporâneo pressupõe o entendimento da socie-
dade atual com vistas a superar barreiras ideológicas que influenciaram o urbanismo
racionalista ou o “urbanismo do imperativo categórico” (argan, 1984), construído a
partir dos anos 1920. Nessa concepção, o projeto visava atender a função hegemônica
da sociedade que era a produção industrial, porque “o homem tem o dever dessa
produção, nela deve empenhar toda a sua existência, porque tal é o fim da sociedade”
[…] “e porque dá-se por demonstrado que, “através dessa função, a sociedade realiza
seu progresso […]” (argan, 1984).
Para Argan, busca-se dotar ou restituir ao indivíduo “a capacidade de interpretar e
utilizar o ambiente urbano de maneira diferente das prescrições implícitas no projeto
de quem o determinou” […], “dar-lhe a possibilidade de não se assimilar, mas de reagir
ativamente ao ambiente” (argan, 1984). Atualmente, o urbanismo e a arquitetura
se desenvolvem em uma situação em que a cidade “não é a dimensão de uma função,
é a dimensão da existência” (argan, 1984).
Em seu livro A Cidade na incerteza, Magalhães (2007) afirma que esses estudos
de revisão do modernismo “deram alento às expressões populares na arquitetura e
no urbanismo”, as quais se preocupam em “valorizar a estética popular”, “estimular
a cultura de vizinhança” e “estimular a participação da população nas decisões que
lhe afetam”.
Para o autor, essa nova percepção dos urbanistas forneceu elementos teóricos para
a construção de um pensamento sobre a cidade informal e, também, sobre os bairros
produzidos pelos mais pobres. Essa forma de pensar a cidade incorpora o esforço
anteriormente realizado pelas famílias, como ponto de partida para a construção de
um plano de futuras intervenções. É o reconhecimento da “pluralidade urbana” e,
também, “uma expressão do reconhecimento de uma outra estética, com estrutura
morfológica e signos próprios” (magalhães, 2007).
introdução | 11
Analisando sua experiência de longos anos na coordenação do programa Favela-
Bairro, ele conclui que “os trabalhos urbanísticos realizados no âmbito desse programa
para as favelas cariocas têm um embasamento teórico que incorpora os estudos dos
críticos do urbanismo moderno e formuladores do urbanismo contemporâneo.” Tais
estudos influenciaram na incorporação de novos elementos adotados nos projetos,
como “a busca de conexões entre […] a favela e o bairro vizinho”, “a preservação
da estrutura formal do assentamento”, “a valorização dos espaços apropriados pela
comunidade”, “a inserção de novas estruturas ambientais respeitando escalas, imagens
e usos precedentes”, e “a definição urbanística com o entendimento entre arquitetos
e moradores” (magalhães, 2007).
Esse conjunto de idéias apoiado na observação empírica de um número considerável
de realidades diversificadas existentes nas favelas - observação possibilitada pelos
mais de vinte anos de experiência profissional da autora, vinculada ao universo das
favelas - reforça a ideia da construção da “memória coletiva”, incorporada aos projetos
de urbanização de favelas implantados na primeira fase do Programa Guarapiranga
(1994-2000), quando especial atenção foi dada aos novos elementos urbanísticos,
conforme apontado por magalhães (2007). Naquele tempo, perseguia-se uma
utopia possível de ser alcançada, mesmo no caso de uma grande cidade como São
Paulo e mesmo em regiões caracterizadas pelas condições de precariedade: a da
transformação de favelas em bairros pertencentes à cidade, e não mais territórios
apartados da cidade.
De uma parte, as observações empíricas levaram ao entendimento da realidade
das favelas, que vai além do que, em geral, se escreve sobre o tema. De ocupações
que, inicialmente, ocorrem à margem da legalidade constituída, com o passar dos
anos, se consolidam com a incorporação de novos elementos construtivos: a alvenaria
substitui o material precário utilizado na construção inicial, as casas crescem em
altura, aos poucos são reformadas, ganham acabamentos externos, como o reboco,
pintura colorida, portão eletrônico e elementos decorativos nas fachadas, tudo isso
com o objetivo de se diferenciar da casa do vizinho e se destacar na paisagem das
vielas estreitas do bairro. Esse movimento vincula-se à construção dos mapas indi-
viduais de cada morador, a casa é o primeiro elemento do mapa e, portanto, ela deve
se diferenciar na paisagem.
Na sequência, pequenos comércios locais são implantados para atender às ne-
cessidades mais imediatas da clientela vizinha, e logo se transformam em locais de
encontros e de socialização de informações sobre o bairro, o que resulta em ampliações
da construção, diversificação do comércio, enfim na “modernização” do atendimento
(cartões de crédito, parcelamento das compras).
Ao longo dos anos, novas atividades vão sendo implantadas, e a vida social e
cultural do bairro vai adquirindo suas particularidades, o que o conformará como
elemento urbano “único” na cidade. Esse espaço “único” incorpora dezenas de mapas
introdução | 12
individuais, integrados sob a influência de um cotidiano comum ao conjunto de
indivíduos que vivem naquele bairro
1
.
Como consequência dessa construção de um elemento urbano “único”, é possível
afirmar que as favelas não são locais sem identidade, nos quais seria impossível
realizar a capacidade gregária possibilitada pela cidade. Ao contrário, são bairros que,
mesmo frente à precariedade das condições ambientais e sociais em que vivem seus
moradores, apresentam um convívio social caracterizado pela existência de fortes
relações de solidariedade.
Como áreas que se consolidaram na cidade, as favelas requerem ações públicas
para transformar a precariedade urbana em que se encontram e, consequentemente,
a tarefa que se impõe à atuação da disciplina urbanística é, a partir de planos e
projetos, propor, além da implantação da infraestrutura básica, a qualificação dos
espaços públicos, urbanizando-os e definindo centralidades que sejam valorizadas
pela coletividade.
A ênfase dada à implantação dos espaços públicos nas urbanizações de favelas
está relacionada à especificidade da favela, não apenas como ocupação físico-territorial
diferenciada, mas principalmente, pelas condições de vulnerabilidade social que, em
geral, caracterizam esses bairros. Os moradores das favelas não dispõem de espaços
públicos onde se realize a “sociabilidade” como forma de “civilidade”, conforme res-
saltado no estudo de Paulo Cesar da Costa Gomes (2002) sobre a condição urbana
2
.
Portanto, implantar espaços públicos para a realização da vida pública nas áreas
de baixa renda traz desafios para a política de urbanização de favelas: a adoção de
conceitos de cidadania desenvolvidos por outros campos de estudos sociais e a ruptura
de paradigmas consagrados derivados de atitudes antiurbanas (alex, 2008, p. 23).
Ao contrário do ideário dominante, reforçado e divulgado em artigos, publicações,
jornais, noticiários, para o qual a favela se resume a “foco de problemas” e “vizinhança
indesejada”, o morador de uma favela não se vê como sujeito desse ideário. Para ele,
a urbanização da favela é uma solução que permitirá sua fixação no local, bem como
a possibilidade de futuros investimentos na sua moradia.
A hipótese sobre a qual este trabalho foi estruturado é a de que a intervenção
do setor público em favelas, através de programas de urbanização, pode alcançar
1 As favelas da cidade de São Paulo, em especial as consolidadas há mais de uma década, são locais
onde vivem famílias que convivem em geral, desde o momento da primeira ocupação. Quando
muito antigas, o grupo social original é ampliado conforme os filhos constituem novas famílias.
O resultado é a formação de uma rede social fortalecida por laços de parentesco, por um histórico
de lutas para permanecer no local ou de reivindicações por melhorias nos serviços públicos, por
amizade ou afinidades culturais relacionadas aos locais de origem das famílias.
2 “No caso do espaço público a sociabilidade se transforma em civilidade, em comportamento que
extrapola a simples maneira convencional que uma sociedade atribui ao homem educado de se
apresentar […] ganha uma dimensão nova nesse espaço, que é um universo de trocas e de encontros
que reafirmam o estatuto de uma sociedade civil […]” (Costa Gomes, 2002, p. 163).
introdução | 13
resultados mais efetivos, quando tem como objetivo central a criação de um sistema
de espaços públicos nos quais os moradores possam compartilhar a vida em socie-
dade, além da implantação dos serviços de infraestrutura básicos que garantam a
acessibilidade, a salubridade e a universalização do acesso à água e coleta de esgotos
domésticos. Nesse sentido, os programas de urbanização pressupõem a implantação de
projetos elaborados a partir de visões integradas sobre as favelas, adotando soluções
criativas para implantar ou adequar os espaços que se transformem em referências
para a população que vive no local.
Na elaboração do plano de urbanização e dos projetos, serão observadas as
particularidades de cada uma delas. Conforme expressão utilizada por Solá-Morales
(1986) - ao defender que os projetos para as regiões periféricas caracterizadas por
toda sorte de precariedades devem apostar em uma definição baseada em novas re-
lações de espaço, tempo e distância próprios, que entendam as rupturas e a ordem
das diversas ocupações - o projeto para uma área precária não deve ser o “espelho da
cidade convencional”.
O objetivo principal do trabalho é apresentar o avanço dos programas de urba-
nização de favelas, no decorrer de cerca de três décadas - as quais viram passar oito
prefeitos à frente da gestão da cidade de São Paulo -, com especial destaque para as
experiências que buscaram consolidar a nova forma de morfologia urbana, repre-
sentada pelas favelas. Busca-se transformar o que era antes precário em um bairro
habitável através de investimentos em infraestrutura básica de saneamento, abertura
de acessos que possibilitem a diluição de barreiras materiais com o bairro vizinho e a
criação de espaços públicos que sirvam de referência para os moradores e contribuam
para a diluição da fronteira simbólica entre a favela e a cidade. Ao final, pretende-se
a consolidação da cidade como o espaço privilegiado para a coexistência democrática,
ao mesmo tempo em que é reforçado o espaço da diversidade.
Com vistas a demonstrar a hipótese anunciada, este trabalho está dividido em
cinco capítulos. O primeiro, Favelas em São Paulo.
1980-2008
. Das propostas de remoção
aos projetos de urbanização, trata de entender o pensamento vigente sobre as favelas
e sua transformação nos últimos 28 anos, agrupados em oito períodos de governo
3
.
As gestões analisadas atuaram nas favelas conformando políticas públicas, expressas
em programas de intervenção com vistas à urbanização, cada uma delas com carac-
terísticas próprias, refletindo compromissos partidários ou ideológicos e, às vezes, o
perfil particular do prefeito.
Em conformidade com seu tempo, algumas políticas públicas representaram
avanços para a consolidação das favelas, outras resultaram em retrocessos, ou ainda,
continuidades de políticas existentes sob a forma de “novos programas”. Ao final, o
conjunto de políticas e programas analisados constituiu um acervo importante sobre
3 Reynaldo de Barros, Mario Covas, Jânio Quadros, Luiza Erundina, Paulo Maluf, Celso Pitta, Marta
Suplicy e José Serra/Gilberto Kassab.
introdução | 14
o pensamento predominante à época de cada gestão, o qual se transforma em um
importante instrumento de análise quando se trata de transformar a realidade de
situações complexas, como no caso das favelas.
As pesquisas que subsidiam a construção desse Capítulo 1 foram realizadas em
acervos oficiais, nos quais se encontram arquivados documentos que relatam expe-
riências ocorridas até o final da década de 1970. Nos anos seguintes, obedecendo ao
recorte temporal definido no trabalho (1980-2008), foi agregada a pesquisa realizada
nos acervos dos três principais jornais com circulação diária na cidade de São Paulo
4
, a
qual resultou na constituição de um arquivo considerável com cerca de mil publicações
sobre o tema favela, incluindo reportagens, artigos e editoriais.
Esse conjunto de informações contribuiu para a compreensão do pensamento
vigente no momento da elaboração ou proposição de programas destinados a resolver
o problema das favelas na cidade de São Paulo. As diferentes opiniões sobre um mesmo
tema, possíveis de serem conhecidas através do material jornalístico, explicam, em
parte, a diversidade de soluções encontradas em cada gestão. Da mesma forma, ele
permite caracterizar o avanço dessas políticas e programas, que oscilam de propostas
de remoção de favelas às de urbanização.
O segundo capítulo, Urbanização de Favelas. Uma Agenda para as Organizações
Internacionais, trata de investigar os caminhos percorridos por organismos internacio-
nais na busca de construir um pensamento sobre a forma de atuar em assentamentos
precários. As pesquisas ficaram limitadas às instituições que detêm experiência con-
sagrada, tanto na adoção do conceito “urbanização de favelas”, como na destinação
de recursos técnicos e financeiros para países pobres ou em desenvolvimento, com
vistas a apoiar a estruturação e implantação de programas.
Foram realizadas buscas eletrônicas nos arquivos da un-Habitat, do Banco Mun-
dial (bird), do Banco Interamericano de Desenvolvimento (bid) e da Aliança das
Cidades. Na primeira, por ser o setor da Organização das Nações Unidas, que tem
como atribuição acompanhar os processos do habitat, sua evolução, os investimentos
que vêm sendo feitos e, principalmente, acompanhar os resultados da implantação
das Metas do Milênio, nos países signatários. No Banco Mundial e no bid, por terem
incentivado a elaboração e implantação de programas de urbanização de favelas,
tendo destinado, ao longo das duas últimas décadas, uma quantia significativa de
recursos técnicos e financeiros para sua implementação e, na Aliança das Cidades,
em função do seu papel como articuladora de financiamentos para programas de
urbanização de favelas.
No terceiro capítulo, Urbanização de favelas – os programas oficiais na cidade de
São Paulo, foram analisados os programas de urbanização de favelas implantados
na cidade ao longo dos últimos 28 anos. A pesquisa teve início na década de 1980,
4 Foram considerados como principais periódicos com circulação diária na cidade de São Paulo, os
jornais a Folha de São Paulo, o Estado de São Paulo e o Jornal da Tarde.
introdução | 15
quando intervir em favelas era uma atividade limitada à implantação de redes de
água e iluminação pública, porém de resultados positivos junto à população. E ela se
estende até o ano 2008, quando as intervenções visam à transformação das favelas
em bairros da cidade e, para alcançar o objetivo, demandam recursos mais elevados.
Nesse capítulo, a pesquisa verificou os avanços das políticas de urbanização de
favelas ao longo dos anos e sua recente consolidação como parte integrante da política
urbana da cidade, embora ainda conviva com a resistência de setores da sociedade
que defendem a construção de novas moradias como solução única para os problemas
enfrentados pelas famílias moradoras nas favelas.
O quarto capítulo, Programa Guarapiranga. O conflito entre a proteção ambiental e a
recuperação urbana nos assentamentos precários, trata de apresentar ao leitor o caminho
percorrido para a construção e implantação do programa desde 1992 até 2000, o
qual, partindo do objetivo principal (que tratava de recuperar a qualidade da água
desse importante manancial, durante o decorrer da sua implantação), encontrou, na
urbanização de favelas, uma política pública avant la lettre.
As intervenções nas favelas, limitadas inicialmente à implantação da infraestru-
tura de saneamento básico, ganharam novas dimensões: ao incorporar o conceito de
“qualificação urbana” aos projetos de urbanização de favelas, passaram a apresentar
resultados que integraram essa ação à política habitacional da cidade de São Paulo,
representando uma evolução nas formas de intervir em assentamentos precários até
então utilizadas pelo poder público.
O quinto capítulo, Os projetos de urbanização de favelas, apresenta a estruturação
da metodologia para a elaboração de projetos e os resultados alcançados, a partir
da apresentação de seis favelas urbanizadas no âmbito do Programa Guarapiranga.
A experiência adquirida com a urbanização de favelas, entre os anos 1994 (início das
obras) e 2000 (término da primeira fase do programa), resultou em um conjunto de
lições aprendidas, constituindo um rico acervo para futuras intervenções em progra-
mas similares.
Ao final, são feitas algumas considerações que sintetizam os resultados alcan-
çados após a realização da pesquisa que serviu como referência para a elaboração do
trabalho, e algumas reflexões sobre quais os caminhos a seguir na implantação de
novos programas de urbanização de favelas na cidade de São Paulo.
1
Favelas em São Paulo 1980-2008
Das propostas de remoção aos projetos de urbanização
favelas em são paulo 1980-2008 | 17
A favela é um fenômeno urbano que se configura no território, sendo, portanto, parte
integrante da cidade, um dos elementos da morfologia urbana que conformam seu
desenho. De existência relativamente recente no país, desde as primeiras décadas do
século xx, tem sido objeto de análise de vários campos da ciência como a Sociologia,
a Antropologia, a Economia, a Arquitetura e o Urbanismo.
A configuração urbana resultante de uma ocupação classificada como favela não
obedece aos parâmetros da disciplina urbanística: o traçado viário não foi definido
anteriormente à construção das casas, as redes de infraestrutura básica são implan-
tadas após a sua ocupação e as construções são definidas em função dos espaços
disponíveis. Ademais, ela não segue as diretrizes e normas estabelecidas pelas leis de
uso e ocupação do solo.
Considerando essas características das favelas, a princípio, tais padrões de irregu-
laridade urbanística não deveriam ser suficientes para enquadrá-las como ocupações à
margem da cidade constituída oficialmente, tendo em vista que as normas e padrões
urbanísticos estabelecidos pelos códigos urbanos oficiais são sempre adaptáveis ao
sabor das necessidades do mercado imobiliário.
1
Outro aspecto determinante para classificar uma ocupação como favela está
relacionada à forma da apropriação do terreno, que, em geral é público, e se dá sem
o consentimento do proprietário. A “apropriação não consentida” como forma de
classificar a favela também pode ser considerada um conceito discutível, posto que,
1 Os exemplos clássicos dessas “adaptações” da legislação urbana são as mudanças de altura permitida
para edifícios em frente a vistas exploráveis comercialmente, como frentes para o mar ou para
parques. À medida que o mercado imobiliário abre fronteiras para a implantação de empreendi-
mentos, as leis, em geral, passam a ser adaptadas às novas exigências. Ou seja, teoricamente, não
há motivos aceitáveis para que a legislação urbana não seja adequada ao padrão de ocupação do
solo ocupado por favelas.
favelas em são paulo 1980-2008 | 18
na cidade, podem ser encontradas outras ocupações com as mesmas características,
as quais não são definidas como favelas
2
.
Oficialmente, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (ibge)
3
adota um
termo genérico para sua definição “aglomerado subnormal” o qual é:
[…] constituído de, no mínimo 51 unidades habitacionais (barracos, casas) ocupando ou
tendo ocupado até recentemente, terreno de propriedade alheia (público ou particular),
dispostas, em geral, de forma desordenada e densa, bem como, carentes, em sua maioria,
de serviços públicos essenciais.
4
O fato é que a favela, em função da sua complexidade e diversidade como fenôme-
no urbano, tem sido conceituada a partir de pressupostos centrados em parâmetros
negativos, os quais se sustentam em torno das “ideias de ausência, carência e homo-
geneidade, e tomam como significante aquilo que a favela não é em comparação com
um modelo idealizado de cidade” (observatório de favelas, 2009b).
No entanto, considerando os padrões que caracterizaram o processo da urba-
nização no país, no qual, à exceção das cidades planejadas, as ocupações urbanas
precederam os marcos oficializados como legais, do ordenamento territorial, não é
justificável que as favelas, apenas pelas suas características morfológicas, tenham sido
relegadas ao lugar da ilegalidade e da desconformidade com as normatizações.
Portanto, é mais prudente considerar que, além de não seguirem os padrões
hegemônicos que o Estado e o mercado definiram como sendo o modelo de uso e
ocupação do solo na cidade, as favelas desfazem as certezas construídas no imaginário
ideal dos modelos urbanísticos. Ela é a representação da desigualdade social, da
crescente pobreza urbana e da segregação socioespacial existente em nossas cidades;
é uma desigualdade que resulta da brutal concentração de renda existente no país.
Devido à situação das favelas na cidade, as soluções propostas para resolver o
problema necessariamente devem partir da aceitação da cidade real, onde vivem
2 Na cidade de São Paulo, é possível encontrar imóveis particulares ocupando terrenos públicos
de forma irregular, como é o caso das áreas remanescentes da restituição do leito dos rios Tietê e
Pinheiros, onde podem ser encontradas sedes de clubes sociais, estacionamentos de shoppings, clubes
de futebol e, também, favelas. Até hoje, o Ministério Público move uma ação contra a Prefeitura
de São Paulo, sob a acusação da construção indevida dos conjuntos habitacionais do Cingapura, os
quais não podem ser regularizados e comercializados, passados mais de dez anos de sua ocupação,
como consequência dessa situação irregular.
3 O ibge é uma instituição da administração pública federal, subordinado ao Ministério de Planejamento,
Orçamento e Gestão, criado em 1934, como Instituto Nacional de Estatística – ine. Sua missão é a produção
de estatísticas oficiais, sendo o órgão responsável pela elaboração dos censos demográficos decenais.
4 O conceito adotado oficialmente é meramente operacional, tendo em vista as dificuldades encon-
tradas na área para a realização do censo. As favelas são consideradas “setores especiais”, assim
como os quartéis, presídios, asilos, aldeias.
favelas em são paulo 1980-2008 | 19
parcela considerável de pobres, espacialmente segregados. Além disso, as soluções
devem incorporar o reconhecimento de que a favela pode contribuir para a reinvenção
da cidade, entendida como lugar de troca entre diferentes.
Conforme Cristóvão Duarte (2009, p. 7), em artigo no qual discute a pertinência
do mito da cidade ideal, a favela “foi construída como resposta aos processos de
exclusão social e segregação espacial”, ao mesmo tempo em que ela representa, para
seus moradores, “uma forma alternativa e clarividente de autoproteção com relação
aos rumos que tomava a grande cidade a sua volta”, e que resultaram lições a serem
consideradas, pois, “[…] A um tempo, reflexo e espelho de uma sociedade desigual, a
sociodiversidade presente nas favelas figura hoje como parte fundamental da solução
para os problemas enfrentados pela cidade como um todo.”
Consideramos importante, neste trabalho, estabelecer os novos modos de apre-
ensão do fenômeno da favelização, que superem as análises estatísticas, que, em geral,
tratam apenas de comprovar o crescimento das favelas e da população favelada, bem
como a mudança de padrão de vida dos favelados e do padrão construtivo das moradias.
Da mesma forma, há interesse, neste trabalho, de buscar caminhos diferenciados
daqueles que criticam os programas de urbanização de favelas, defendendo soluções
centradas na construção massiva de conjuntos habitacionais para onde a população
será transferida, ou então, na substituição das construções existentes por conjuntos
habitacionais no mesmo local.
Os novos modos de apreensão da realidade da favela são os que podem orientar
as políticas públicas e, portanto, não devem se fundamentar em modelos equivocados
ou em estereótipos construídos a partir de exemplos isolados (todo favelado é ladrão,
desempregado, criminoso ou traficante). Definir a favela como o espaço das carências,
ausências e homogeneidades não contribui para a construção de soluções adequadas.
Assim, é necessário que seja observada e reconhecida sua especificidade socioterritorial,
bem como sua morfologia que deve ser entendida como referência para os moradores,
local onde se desenvolvem vivências coletivas e se constroem identidades.
Objetivamente, há que se considerar também importante para este trabalho a ca-
racterização construída pelo Observatório de Favelas (2009a, p. 3),
5
para o qual a favela
é um território constituinte da cidade, caracterizada por algumas referências comuns:
• a insuficiência histórica de investimentos do Estado e do mercado formal, principal-
mente o imobiliário, financeiro e de serviços;
• forte estigmatização socioespacial, especialmente inferida por moradores de outras
áreas da cidade;
5 Criado em 2001, o Observatório de Favelas é uma organização da sociedade civil de interesse
público – oscip, dedicada à produção de conhecimento e de proposições políticas sobre as favelas
e fenômenos urbanos, fundada e coordenada por profissionais e pesquisadores dedicados ao estudo
do tema favela.
favelas em são paulo 1980-2008 | 20
• níveis elevados de subemprego e informalidade nas relações de trabalho;
• edificações predominantemente caracterizadas pela autoconstrução, que não se orien-
tam pelos parâmetros definidos pelo Estado;
• apropriação social do território, com uso predominante para fins de moradia;
•
indicadores educacionais, econômicos e ambientais abaixo da média do conjunto da
cidade;
• ocupação de sítios urbanos marcados por um alto grau de vulnerabilidade ambiental;
• alta densidade de habitações no território;
• taxa de densidade demográfica acima da média do conjunto da cidade;
• relações de vizinhança marcadas por intensa sociabilidade, com forte valorização dos
espaços comuns como lugar de encontro;
• alta concentração de negros (pardos e pretos) e descendentes de indígenas, de acordo
com a região brasileira;
• grau de vitimização das pessoas, sobretudo a letal, acima da média da cidade.
Esse conjunto de referências, acima alinhadas, permite que seja estabelecida uma
plataforma de necessidades que devem compor as políticas públicas que tenham como
objetivo implantar programas de urbanização de favelas. Os princípios em que se
fundamentam são baseados em uma cidade diversa, que reconhece a especificidade
de cada território e de seus moradores, considerando-os como cidadãos que devem
ter seus direitos sociais garantidos na forma de políticas públicas afeiçoadas a seus
territórios.
Este capítulo tem, como primeiro propósito, apresentar a favela como é apreendida
contemporaneamente, momento em que as suas históricas carências de infraestrutura
não são mais os elementos centrais para o desenvolvimento dos programas de urba-
nização de favelas. A implantação de infraestrutura e serviços básicos é um consenso
entre todos aqueles envolvidos com o tema. Trata-se agora de elaborar projetos de
urbanização que busquem a construção da cidade una e plural, em contraposição ao
conceito de “cidade partida”.
O segundo objetivo visa percorrer um longo caminho, de vinte e oito anos (1980-
2008), buscando entender as transformações relacionadas às favelas, considerando
as opiniões da sociedade sobre as propostas de remoção ou fixação desenvolvidas
pelos governos municipais; por mais esforços que um governo faça para implantar
favelas em são paulo 1980-2008 | 21
um programa de consolidação das favelas, ele não o fará contrariando grande parcela
dos “formadores de opinião”
6
, principalmente, os representantes das associações de
“defesa da cidade”, das entidades que representam moradores vizinhos das favelas,
de setores representantes do setor produtivo da construção civil, das entidades dos
profissionais, entre outros.
A compreensão sobre o caminho trilhado pelos governos e sociedade na busca
de consensos é importante, posto que daí serão retirados os aprendizados para o
aprimoramento dos programas de urbanização. Quando os projetos de urbanização
de favelas passam a ser divulgados nos cadernos de cultura dos jornais, como veremos
adiante, um novo patamar de entendimento do problema foi alcançado.
Foram adotados, como período de estudo, os anos de 1980 a 2008, que represen-
tam a passagem de oito diferentes prefeitos na condução da cidade, filiados aos mais
diversos partidos políticos. O início da pesquisa - 1980 - não coincide com o início
de uma das oito gestões municipais, porém representa a virada da década, quando
a sociedade brasileira começou a vislumbrar o fim de um período de cerceamento
das liberdades democráticas e, no caso das favelas, o fim de um período de políticas
radicais de remoção.
Vinte e oito anos depois (2008), a política de urbanização de favelas na cidade
de São Paulo consolida-se como o principal componente da política habitacional do
governo municipal, o que se dá com o apoio dos setores da sociedade civil, os chamados
“formadores da opinião pública” e, com o aporte de recursos financeiros do governo
estadual e federal.
Antes disso, é apresentado um breve histórico do período que precede os anos
1980-2008, como forma de ilustrar o modo de agir das autoridades municipais, frente
ao problema que representavam as primeiras favelas surgidas na cidade de São Pau-
lo. Frente ao ineditismo da situação, os técnicos da administração municipal, quase
sempre assistentes sociais, tratavam de estabelecer políticas públicas minimizadoras
dos problemas enfrentados pela população que ocupava as primeiras favelas que se
implantaram na cidade.
Com esse propósito, foi adotada como metodologia de pesquisa, a busca de infor-
mações nos três jornais mais importantes da cidade, com circulação diária, O Estado de
São Paulo, Folha de São Paulo e Jornal da Tarde, desde 1980 até 2008, sendo, a partir
da pesquisa, destacados fatos relevantes relacionados às favelas que contribuíram para
a compreensão sobre a forma como a sociedade vem assimilando a existência da favela
e, as políticas públicas que visam à sua integração à cidade consolidada.
6 Nesse caso, foi utilizada a expressão “formadores de opinião” para definir os profissionais e pes-
quisadores em geral, que são ouvidos pelos principais jornais da cidade de São Paulo (Estado de
São Paulo e Folha de São Paulo) para expressar sua opinião frente a um assunto polêmico publicado
na forma de notícia, editorial ou artigo assinado.
favelas em são paulo 1980-2008 | 22
A seleção de informações para análise priorizou os fatos de maior relevância
para o trabalho, quase sempre acompanhados da publicação de editoriais ou artigos
assinados; também foi dada atenção às reportagens sobre o cotidiano dos moradores
e os problemas que afetam suas vidas. Assim, foram destacadas reportagens sobre a
favela quando ela é objeto de intervenção ou de ação de reintegração de posse; quando
foi lançado um novo programa de urbanização ou quando se reconhece a importância
de um projeto implantado com vistas à transformação urbana da favela.
Complementarmente, foram pesquisados os arquivos da Prefeitura de São Paulo,
que relatam as primeiras experiências municipais relacionadas ao tratamento do
problema, publicações sobre debates técnicos, os primeiros “censos” de favelas.
1.1 o percurso de uma mudança: da remoção à urbanização (1942-1979)
As primeiras favelas na cidade de São Paulo surgiram na década de 1940, prova-
velmente entre 1942 e 1945, conforme informa a publicação da Divisão de Serviço
Social da Prefeitura (dss) (são paulo (Cidade), 1962). À época, o governo municipal
considerava que a solução para o problema estava no campo das ações sociais, tendo,
como propósito, a eliminação desses primeiros assentamentos. Para Bonduki (1998,
p. 270), sobre o mesmo tema, a primeira favela de São Paulo, provavelmente, foi
a ocupação do terreno do Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Industriários
(iapi), localizado junto à Avenida do Estado, que recebeu o nome de Várzea do
Penteado (1942). A ocupação foi promovida por famílias despejadas que não tinham
para onde ir.
O surgimento das primeiras favelas causava indignação na sociedade paulistana
e, em 1947, o então prefeito Abraão Ribeiro determinou a demolição dos barracos e a
transferência das famílias para alojamentos provisórios enquanto aguardavam algum
atendimento. Surgiu, daí, a favela do Glicério, que persistiu no local até 1957, quando
os moradores foram despejados, para que a prefeitura pudesse devolver o terreno para
seu proprietário, o iapi
7
. Como consequência, outras favelas se formaram em terrenos
públicos, entre elas, a do Canindé, Barra Funda, Piqueri e Ibicaba.
8
7 Esses processos de reintegração de imóveis de autarquias federais, como o caso do iapi, não diferem
das ocorrências recentes, como o exemplo da reintegração do prédio do Instituto Nacional do
Seguro Social (inss), localizado na Av. Nove de Julho, em julho de 2009, desocupado há mais de
20 anos. Famílias integrantes da Frente de Luta por Moradia (flm) ocuparam o imóvel, em 2004,
reivindicando sua transformação em prédio destinado a habitações de interesse social. O inss
desconheceu a reivindicação, dando início à reintegração da propriedade e as famílias se alojaram
sob os baixos do viaduto Nove de Julho, sendo transferida para a prefeitura a responsabilidade de
atendimento, através do programa Parceria Social (aluguel social durante 30 meses).
8 Godinho, 1955 apud Tanaka, 1993.
favelas em são paulo 1980-2008 | 23
Apesar da iniciativa do prefeito e das referências no noticiário da época, as favelas
não foram mencionadas na pesquisa realizada em 1947, pelo Padre Lebret, sobre a
habitação em São Paulo
9
.
Em 1953, o prefeito Jânio Quadros iniciou as primeiras ações de desfavelamento,
atribuindo, à Comissão de Assistência Social Municipal (casmu), a função de elaborar
um plano de extinção de quatro favelas situadas em terrenos municipais (Barra Funda,
Piqueri, Ibicaba e Canindé). Os favelados podiam optar por recursos financeiros para a
construção da casa própria ou para o aluguel dos primeiros meses. Em 1954, primeiro
ano de execução do programa, o casmu conseguiu remover 57,5% dos barracos. Com
a mudança de governo, o convênio foi abandonado, os trabalhos interrompidos e as
favelas voltaram a crescer.
10
No estudo posterior, Estrutura Urbana da Aglomeração Paulistana, elaborado
pela sagmacs
11
em 1957, coordenado pelo mesmo Padre Lebret, que se propôs a
realizar “o mais completo levantamento sobre a cidade de São Paulo” (sagmacs,
1958), continua o entendimento de que a favela é um fenômeno passageiro, dado
o fato da cidade de São Paulo ser mais rica do que outras capitais nas quais a ocor-
rência de mocambos e favelas era grande, como o caso de Recife e do Rio de Janeiro
(sagmacs, 1958).
Essa definição continuou a ser adotada, ao mesmo tempo em que a Divisão de
Serviço Social da Prefeitura (são paulo (Cidade), 1962) divulgava a pesquisa urbana
realizada pela sagmacs, a qual registrou, em 1957, a existência de 141 favelas em São
Paulo, com 8.488 barracos e cerca de 50 mil moradores. Esses números apontavam
para um fenômeno urbano que estava longe de ser passageiro, ao contrário, seu
crescimento era considerável e sua expansão extrapolava os limites da área central.
As áreas preferidas para ocupações eram em geral terrenos particulares e públicos,
remanescentes de intervenções do setor público – obras viárias e retificação dos rios
Tietê e Tamanduateí.
Nessa época, se evidenciavam duas formas de intervenção que caracterizaram a
atuação municipal face à necessidade de resolver o problema ocasionado pela exis-
tência desses assentamentos precários. A primeira era o entendimento do fenômeno
favela como passageiro, como se a cidade de São Paulo fosse identificada apenas
por sua pujança econômica, e se recusasse a aceitar a existência de habitações fora
dos padrões estabelecidos. A segunda forma de atuação do poder público estava
relacionada ao planejamento das grandes obras viárias, que abandonava terrenos
9 Padre Louis-Joseph Lebret foi fundador do Movimento Économie et Humanisme, e formador de toda
uma geração de planejadores urbanos paulistas a partir das atividades da Sociedade de Análise
Gráfica e Mecanográfica Aplicada aos Complexos Sociais (sagmacs), escritório de planejamento
criado primeiro em São Paulo (1947) e, depois, em outras cidades brasileiras.
10 São Paulo (Cidade), 1962.
11 Sociedade de Análise Gráfica e Mecanográfica Aplicada aos Complexos Sociais, equipe multidis-
ciplinar coordenada pelo Padre Lebret.
favelas em são paulo 1980-2008 | 24
remanescentes à sua própria sorte, resultando na sua maior parte em locais ocupados
por favelas. Por muito tempo, não houve uma preocupação com a transformação das
áreas remanescentes em espaços públicos qualificados de modo a evitar ocupações
informais.
Reforçava-se a ideia de que a favela é um fenômeno social e, portanto, as interven-
ções nesses assentamentos precários passam a ser de responsabilidade do setor social
da Prefeitura de São Paulo. Primeiro, a gestão das favelas ficou a cargo da Divisão de
Serviço Social (dss), encarregada das atividades relacionadas às ações de desfavela-
mento. Em 1961, a dss publicou um trabalho sobre o Desfavelamento do Canindé (são
paulo (Cidade), 1962, p. 13), no qual está explicitado, a partir de uma experiência de
remoção, qual era o entendimento do poder público sobre esse fenômeno.
No documento, a dss tratava a favela como um problema de desajuste tempo-
rário, que se estabeleceu como consequência dos fluxos migratórios que se dirigiam
para a cidade com a esperança de encontrar melhores condições de trabalho. Dessa
forma, a primeira opção de moradia desses imigrantes era a favela, porém, com a
perspectiva de passagem, até que as condições econômicas permitissem a aquisição
de uma casa própria.
O documento sistematizava a metodologia que deveria ser adotada quando da
intervenção para a remoção da favela, dando diretrizes para o trabalho social e criando
a verba de atendimento, destinada às famílias removidas nas ações de desfavelamento.
Dentre as diretrizes do plano de desfavelamento elaborado na época, destacavam-se:
• adoção de soluções diversificadas e individualizadas, evitando-se a transferência dos
moradores para conjunto habitacional, e facilitando a ação educativa do convívio com
outros grupos, em bairros operários;
• organização de equipe de trabalho multidisciplinar, contando com assistentes sociais,
advogados, engenheiros e apoio administrativo, além de motoristas, ajudantes e
operários;
• elaboração de levantamento topográfico e cadastramento das famílias;
• apresentação do plano ao conjunto das famílias e desenvolvimento de programas edu-
cativos, dirigidos a grupos de moradores;
• estabelecimento de uma Verba de Atendimento para ajuda financeira às famílias, a ser
manejada com alguma flexibilidade, de modo a oferecer um leque de soluções;
• definição de um “teto” para a ajuda financeira destinada a cada família;
• participação dos moradores na escolha da alternativa de ajuda mais adequada a cada
caso, mediante atendimento individualizado por assistente social;
favelas em são paulo 1980-2008 | 25
• avaliação da intervenção através de visita da assistente social às famílias que se mu-
daram para casa própria, realizada seis meses após a remoção. (são paulo (Cidade),
1962, p. 13).
A sistematização dos procedimentos, aplicados na remoção da favela do Canindé,
compreendia as seguintes modalidades de “soluções para mudança dos favelados”
(são paulo (Cidade), 1962, p. 55):
• viagem para a cidade ou estado de origem;
• mudança para quarto ou casa alugada;
• mudança para casa adquirida;
• mudança para construção de madeira construída pela prefeitura (em terreno do próprio
favelado ou em terreno municipal);
• mudança para construção de madeira ou alvenaria, efetuada pelo próprio favelado;
• compra de material para construção em terreno de propriedade do favelado.
Em 1961, foi criado o Movimento Universitário de Desfavelamento (mdu), con-
gregando estudantes das universidades da cidade de São Paulo, cujo objetivo era a
“promoção dos favelados”. A Divisão de Serviço Social da Prefeitura proporcionava
aos estudantes a participação em programas de desfavelamento, de modo a que
conhecessem experiências concretas relacionadas à realidade (cadernos lap,
1995).
O mdu atuou em algumas favelas que seriam removidas – Moóca, Tatuapé e
Vergueiro -, prestando assistência a seus moradores, através de programas educativos,
orientação jurídica, implantação de saneamento básico. Da participação dos estudantes
nas ações em apoio aos favelados, resultavam trabalhos publicados, onde se divulga-
vam as ideias sobre a natureza dos problemas sociais, os problemas habitacionais e a
preparação dos estudantes para a futura vida profissional.
Uma das experiências mais significativas para os integrantes do mdu foi a par-
ticipação na remoção da favela Vergueiro (1962), oportunidade que permitiu aos
estudantes a preparação de uma metodologia de trabalho que abrangia desde os
levantamentos socioeconômicos, o levantamento cadastral e topográfico, até a ela-
boração do Plano de Desfavelamento.
Das 98 famílias que perderiam suas casas, sete delas constituíram-se como “fa-
mílias remanescentes”, para as quais foi elaborado um projeto de habitação coletiva,
de autoria do então estudante Paulo Bruna, o qual foi implantado em um terreno
recebido pelo mud, no município de Jandira (cadernos lap, 1995, p. 31).
favelas em são paulo 1980-2008 | 26
1.1 Elevações do conjun-
to de Jandira, observa-
se uma preocupacão
com a insolação das
unidades. Acervo
lap-fauusp. Arq. Paulo
Bruna, ago. 1962.
1.2 Planta do conjunto
de Jandira com 7 unida-
des habitacionais e uma
área comum. Acervo
lap-fauusp. Arq. Paulo
Bruna, ago. 1962.
1.3 Perspectiva do con-
junto de Jandira. Acervo
lap-fauusp. Arq. Paulo
Bruna, ago. 1962.
favelas em são paulo 1980-2008 | 27
Em 1967, a cohab-sp
12
divulgou novo estudo sobre as favelas do município,
coordenado pela dss. O documento informava que existiam 22 favelas conhecidas
em São Paulo, nas quais viviam 4,6 mil famílias. Realizada dez anos depois da pesqui-
sa coordenada pela sagmacs (1957), seus resultados apontavam para uma redução
significativa do número de favelas (119) e o de famílias (50%), uma diferença que é,
provavelmente, decorrente da diferença de metodologia utilizada nas duas pesquisas,
e não da provável diminuição das favelas.
No início do governo do prefeito Figueiredo Ferraz, em 1971, a Secretaria do Bem
Estar Social (sebes)
13
elaborou um Projeto de Desfavelamento, que em setembro do
mesmo ano passou a chamar-se Projeto de Remoção de Favelas (são paulo (Cidade),
1971b). O trabalho propunha a remoção de 37 favelas consideradas prioritárias por
estarem em situação de risco ou em frente de futuras obras públicas, com a transferên-
cia das famílias para alojamentos que foram denominados de Centros de Triagem ou
Vilas de Habitação Provisória (vhp). Esses alojamentos seriam construídos em áreas
municipais sem finalidade definida, ou ainda, em outras favelas que se situassem em
terrenos municipais, os quais tinham como finalidade servir de estágio intermediário
para a população até a construção da solução habitacional definitiva, o que não chegou
a acontecer, e os alojamentos serviram de abrigo por mais tempo
14
.
Apesar da continuidade da política de desfavelização, em 1973, a sebes elaborou
um cadastro das favelas, que resultou no primeiro diagnóstico consistente sobre o
tema. Os resultados foram consolidados na publicação Estudo sobre o fenômeno favela
no Município de São Paulo, elaborada sob a responsabilidade da Coordenação do
Programa de Estudos e Documentação de Habitação e Trabalho, vinculada a sebes
(véras, 1974).
Esse trabalho adotou como definição para o “problema favela”:
[…] Situa-se geralmente em terrenos ocupados pela invasão ou cessão verbal do proprie-
tário; os terrenos situam-se quer no chamado cinturão periférico, quer próximo a vias de
12 Em 1965, foi criada, pelo prefeito Faria Lima, a Companhia Metropolitana de Habitação de São
Paulo (Cohab-sp), através da Lei n
o
6738 de 19/11/65, órgão responsável pela promoção e gestão
da política habitacional do Município, de acordo com as normas estabelecidas pelo Banco Nacional
da Habitação - bnh.
13 Em 1967, foi criada a Secretaria do Bem Estar Social – sebes, em substituição à dss.
14 Os alojamentos provisórios, solução adotada para abrigar famílias em processos de remoção,
mostraram ser totalmente ineficazes, quase sempre transformando-se em definitivos. Até 2004,
a prefeitura continuou adotando essa solução para as situações emergenciais que obrigavam a
remoção de famílias, o que resultou na construção de um número significativo de abrigos. Em
2005, existiam na prefeitura 16 abrigos provisórios, alguns com mais de 16 anos de existência,
abrigando cerca de 1.600 famílias. Atualmente, essa solução não é mais adotada, sendo que, quando
necessária a remoção, as famílias são transferidas para moradias de aluguel, e os antigos abrigos
estão em processo de desmonte; atualmente, apenas seis deles remanescem.
favelas em são paulo 1980-2008 | 28
trânsito, ou zonas à margem de córregos ou rodovias. São as favelas caracterizadas pela
sua unidade habitacional: o barraco, construído com material precário, o que de certa
forma evidencia o baixo padrão de vida da população (véras, 1974, p. 17).
No total, foram cadastrados 525 aglomerados, sendo 327 núcleos (aglomerados com
até 10 barracos) e 198 favelas (aglomerados com mais de 10 barracos), totalizando
14.304 barracos com aproximadamente 71.840 habitantes.
Outro dado significativo apresentado na pesquisa foi o tempo médio de existência
das favelas: na faixa de zero a cinco anos, revelava-se a maior concentração, 44,4%; de
cinco a dez anos, 32,5%, sendo que o tempo médio detectado era de 6,7 anos. Ou seja,
tendo em vista que os dados foram coletados em 1973, o período de maior concentração
de surgimento dos aglomerados foi o de 1968 a 1973.
No capítulo introdutório, o Estudo apresenta uma síntese das diversas linhas
de interpretação teórica sobre o fenômeno das favelas e suas causas, superando a
abordagem reducionista que vinha caracterizando os poucos documentos produzidos
pelo poder público municipal sobre a questão. As abordagens apresentadas são: a) a
favela como uma subcultura, grupo marginal segregado; b) a favela como aglomerado
físico, uma descontinuidade na paisagem urbana; c) a favela como fase de transição
dos migrantes ao ingressarem na metrópole; d) a favela como resultado do processo
econômico que gera um subproletariado (exército industrial de reserva).
Os autores do trabalho reconhecem que
[…] o presente trabalho é uma contribuição para um diagnóstico da situação, com a fina-
lidade de subsidiar uma política habitacional e que a forma de intervir sobre o fenômeno
favela varia conforme a visão que se tem do problema. Uns sugerem o controle da migração,
outros a intervenção sobre o feitio da urbanização e ocupação do solo; outros, ainda,
procuram a remoção da população no sentido de ressocializá-la através de um processo
cujo primeiro passo seria a melhoria das condições habitacionais (véras, 1974, p. 18).
No final da década de 1970, a cidade de São Paulo tinha um número significativo de
favelas, evidenciando que não se tratava de um fenômeno transitório. Eram ocupações
que se consolidavam, e não mais o abrigo provisório do recém chegado à metrópole.
Pesquisas sobre o perfil dos moradores revelavam que: 53% dos chefes de família
residiam na Capital há mais de cinco anos; 37% viviam na cidade há mais de dez anos;
e 41% tinham chegado à favela por algum processo de pauperização, após outro tipo
de experiência habitacional (kowarick, 1983).
Os prefeitos que se sucediam à frente da Prefeitura de São Paulo tinham dificul-
dades em tratar desse assunto, tendo em vista que o projeto de remoção ou desfavela-
mento não era suficiente para apresentar resultados perceptíveis. Em 1979, ao final da
sua gestão, o prefeito Olavo Setúbal transformou a sebes na Coordenadoria de Bem
Estar Social (cobes), subordinada à Secretaria das Administrações Regionais, e criou
a Supervisão de Remoção de Favelas. Vinculado à cobes e em busca de autonomia
favelas em são paulo 1980-2008 | 29
1.4 Estudo sobre o fenô-
meno favela no município
favela no município de
São Paulo. habi – coped,
out. 1974.
favelas em são paulo 1980-2008 | 30
para o município em relação às regras de financiamento do sistema vigente sfh/bnh
15
,
foi criado o Fundo de Atendimento à População Moradora de Habitação Subnormal
(funaps), que apoiaria as intervenções nas áreas ocupadas por favelas. Paralelamente,
ainda em 1979, foi criado o Programa promorar
16
junto ao bnh, dirigido aos grupos
de menor renda e permitia o financiamento da construção de embriões habitacionais
em terrenos ocupados por favelas.
No final da década de 1970, as políticas de remoção e desfavelização, baseadas
na ideia da temporalidade da favela, tinham se esgotado. A partir daí, as políticas
públicas para as favelas passaram a considerá-las como fenômeno urbano, integrante
da paisagem da cidade. Tal percepção coincidia com as primeiras mobilizações dos
movimentos de representantes dos favelados, os quais reivindicavam o acesso às
benfeitorias mínimas, em oposição às ideias do desfavelamento.
1.2 a consolidação das favelas e a política de implantação de melhorias
No período de governo do engenheiro Reynaldo de Barros (1979-1982)
17
, o país se
encontrava na fase da transição democrática, que se fortalecia desde a aprovação da
anistia para os exilados políticos (1979). As forças governamentais preparavam-se para
enfrentar a disputa eleitoral no ano seguinte (1982), quando ocorreriam as eleições
diretas para governadores de estado, e a oposição ao regime vigente se apresentava
como alternativa de governo. Preocupados com esse avanço da oposição, tanto o gover-
no municipal, representado pelo prefeito Reynaldo de Barros, quanto na área federal,
representada pelo ministro Mario Andreazza, buscavam divulgar para o público um
conjunto de medidas dirigido para a população de baixa renda.
15 A Lei Federal n. 4.380 de 21 de agosto de 1964 instituiu o Sistema Financeiro da Habitação e
o Banco Nacional da Habitação, definindo, em seu artigo 1. a centralização total dos recursos
financeiros destinados a programas habitacionais para baixa renda, “O Governo Federal, através do
Ministro de Planejamento, formulará a política nacional de habitação e de planejamento territorial,
coordenando a ação dos órgãos públicos e orientando a iniciativa privada no sentido de estimular
a construção de habitações de interesse social e o financiamento da aquisição da casa própria,
especialmente pelas classes da população de menor renda.”
16 O Programa promorar foi criado em 1979, atuando com recursos do bnh, dirigidos ao finan-
ciamento de unidades habitacionais do tipo embrião, destinadas ao atendimento de famílias
removidas no âmbito de programas de erradicação de sub-habitações. Em São Paulo, o promorar
foi coordenado pela cohab, tendo obtido, como resultado de sua atuação, a construção de cinco
mil unidades.
17 Em 1980, o governador de estado e o prefeito das principais capitais ainda eram indicados pelo
governo central; o retorno das eleições diretas para o executivo estadual se daria em 1982, e para as
prefeituras, em 1985. Reynaldo de Barros era o prefeito indicado pelo governador Paulo Maluf.
favelas em são paulo 1980-2008 | 31
Reynaldo de Barros era considerado um candidato em potencial para a sucessão
estadual e, com esse objetivo em vista, a equipe do governo municipal estava envolvida
na campanha, buscando formas de apresentar medidas populares que qualificassem
o prefeito junto às faixas de menor poder aquisitivo.
Dentre os principais problemas urbanos enfrentados pela cidade de São Paulo,
o crescimento das favelas começava a ser identificado como um dos grandes desafios
para a gestão municipal; cerca de um milhão de pessoas vivendo em situações precárias
era um fato novo e marcante para o planejamento da cidade.
Essa realidade, aliada às constantes manifestações de moradores de favelas rei-
vindicando soluções para seus problemas emergenciais relacionados à ausência de
infraestrutura e de serviços públicos, passou a atrair a atenção dos jornais
18
. O tema
favelas passou a compor a pauta da mídia e da administração municipal de São Paulo,
demandando a apresentação de políticas de intervenção que melhorassem a situação
precária em que viviam as famílias nesses assentamentos precários.
Dando início à polêmica que caracterizará a gestão do prefeito Reynaldo de Barros,
em consequência de sua postura favorável à melhoria das favelas, contrariando os
18 Grande parte destes movimentos de favelados era apoiada pelos setores mais progressistas da
Igreja Católica, que defendiam uma agenda de reformas sociais no país. Os movimentos católicos
tiveram uma forte posição na defesa dos setores menos privilegiados da sociedade e também no
combate ao governo militar que dirigia o país naquele momento, tendo consolidado bases muito
fortes nas associações de moradores de favelas. Esse fato resultava em uma relação consonante
entre os interesses dos moradores de favelas e os interesses políticos de oposição ao regime. Em
1980, foi realizado o 1
o
Congresso de Favelados, em Belo Horizonte, organizado pela pastoral da
arquidiocese de Belo Horizonte, cujo tema central foi O Direito Fundamental de Morar.
1.5 Folha de S. Paulo., 17
abr. 1979.
favelas em são paulo 1980-2008 | 32
setores que apostavam na remoção, o jornal O Estado de São Paulo dá destaque especial
para uma entrevista em que o prefeito anuncia que 75% da população da cidade, apro-
ximadamente 8,5 milhões de habitantes, viviam com menos de cinco salários mínimos
e outros 10% eram favelados, os quais representavam 800 mil pessoas vivendo em
900 favelas. Para o prefeito:
[…] o empobrecimento da população é consequência da situação inflacionária, o achata-
mento dos salários e o preço dos terrenos, agravado pelos elevados índices de migração
para a cidade e, frente ao momento econômico por que passava o país, em curto prazo, a
prefeitura só poderia oferecer medidas “quebra galho”: água, luz, coleta de lixo, construção
de creches comunitárias (urbanização […], 1980b, p. 24)
Na continuidade do debate, e contrariando a posição do prefeito, em 22 de maio 1980,
o jornal publica um editorial em que defende que “é preciso combater as causas da
favela”, não apenas apresentar soluções como o promorar, cuja efetividade era ques-
tionada pelo editorialista, posto que representasse mais uma despesa para a família.
Como tentativa de responder às crescentes pressões da mídia, contrária às soluções
oferecidas através do promorar, em maio 1980, a prefeitura organizou o 1
o
Seminário
de Integração que abordou como tema central o Programa Municipal de Erradicação
de Habitações Subnormais (promorar), com o objetivo de ouvir as reclamações
e tentar atender algumas reivindicações dos moradores. Nessa ocasião passou a se
destacar como interlocutor dos representantes das favelas, o coordenador da cobes,
engenheiro Wilson Quintella.
No ano seguinte, 1981, dois fatos mereceram destaque na mídia, a continuidade e
ampliação do programa profavela
19
e, as remoções de favelas por reintegração de posse,
objeto de um grande número de artigos publicados. As tentativas de reintegração, em
grande parte das vezes, eram frustradas pela reação da comunidade, quase sempre apoiada
por instituições ligadas à luta pelos direitos humanos, pela Igreja Católica ou ainda por
parlamentares de oposição ao regime. Quando a remoção era inevitável, eram oferecidas
para as famílias, as casas embriões do promorar, através da intermediação da cobes.
Eli Serenza, em artigo publicado no jornal O Estado de São Paulo em 14 de maio
de 1981, Projeto não muda a imagem das favelas, tratava de analisar os resultados das
intervenções do profavela. O artigo era bastante crítico em relação aos resultados
alcançados com as ações do programa; o prefeito Reynaldo de Barros, entrevistado
19 O programa profavela foi criado em 1979, pelo Prefeito Reynaldo de Barros, e sua coordenação
estava sob responsabilidade da cobes. Seus objetivos eram a instalação de água, luz, esgotos, vias
de circulação interna, recondicionamento das moradias, desobstrução de córregos, construção de
pontes, valetas para drenagem superficial, e outras melhorias em favelas. A Empresa Municipal
de Urbanização (emurb) foi contratada pela cobes como agente executor do programa, sendo
remunerada pelo FUNAPS. Ao final do programa, 12 favelas localizadas em terrenos municipais
tinham recebido obras de melhorias (São Paulo (Cidade), 1981).
favelas em são paulo 1980-2008 | 33
1.6 Jornal da Tarde, 28
abr. 1980.
1.7 Folha de S. Paulo, 20
mai. 1981.
favelas em são paulo 1980-2008 | 34
pelo periódico, contesta a jornalista: “A favela é um problema concreto que já se per-
petuou. Não adianta querer removê-la ou erradicá-la, pois para isso seria necessária
a solução definitiva do problema habitacional e o que podemos fazer atualmente é
tentar melhorar as condições de vida”.
Em continuidade às críticas relacionadas à postura do prefeito Reynaldo de Barros,
a qual era considerada uma política para a consolidação das favelas na cidade, em
15 de maio de 1981 o mesmo periódico publica o editorial Favela pede estudo a sério.
Para o jornal, “os favelados têm o seu universo próprio, e a sua maneira de encarar
a vida difere muito daquela adotada pelas pessoas não faveladas. A verdade é que os
favelados nem sempre estão dispostos a mudar, porque não raramente a mudança
resulta prejudicial ao seu nível de vida”. E continua, “cumpre às autoridades, até mesmo
como defesa dos interesses da sociedade, alterar as condições subumanas de moradia
de quase meio milhão de pessoas…” a partir de “[…] um estudo realmente sério do
mundo da favela e do universo dos favelados. Estudo que deverá abranger aspectos
econômicos, sociais e até políticos” (favela […], 1981e, p. 18).
Na defesa dos seus programas de atendimento às favelas , em 31 de maio de 1981,
o jornal Folha de São Paulo publica um artigo assinado pelo prefeito Reynaldo de Barros
intitulado Um problema de todos nós. Escreve o prefeito:
Os efeitos mais óbvios da distorção social provocada pelo crescimento desordenado
da metrópole estão em toda parte: sob os viadutos, nas várzeas, nos morros ou em
qualquer lugar onde se possa improvisar um barraco. Nesses locais vive uma população
que cresce seis vezes mais rapidamente do que a população da cidade como um todo
(barros, 1981, p. 3).
Em continuação, o prefeito informa que essas pessoas recebem menos de dois salá-
rios mínimos ao mês, o que não lhes permite acessar programas de financiamento
habitacional. Posto isso, seu programa de governo estava voltado para a resolução dos
problemas sociais, aí incluído como prioridade o tema das favelas. Dada a dimensão
e complexidade do tema, foi iniciada uma:
[…] experiência – piloto em algumas dezenas de favelas. Essa experiência consistiu em levar
aos núcleos selecionados alguns serviços mínimos que permitissem tirar seus habitantes da
condição subumana em que viviam. Foram feitas ligações de água e luz; abriram-se valetas
para escoamento da água pluvial e para afastamento de esgoto (barros, 1981, p. 3).
Diz o prefeito:
A urbanização, então, é o estágio intermediário entre a infra-estrutura mínima e o
preparo do favelado para uma vida melhor, pois não basta dar algum equipamento a
essa população há tanto tempo marginalizada. É preciso ensinar-lhes noções de higiene,
saúde, cuidados com as crianças, etc (barros, 1981, p. 3).
favelas em são paulo 1980-2008 | 35
O plano para a construção de 5.000 novas moradias em São Paulo, através do
promorar, coordenado pelo engenheiro Wilson Quintela, previa a implantação de
moradias em tempo recorde (90 dias), o que seria possível, segundo o coordenador,
em função do material utilizado nas construções ser “simples e barato”. Esses grandes
números despertavam o interesse dos empresários da construção civil. Em entrevista
ao jornal A Folha de São Paulo (23 de junho de 1981), o presidente da Companhia
de Desenvolvimento de São Paulo (Codespaulo) conclamou os empresários do setor
a se engajarem nos programas habitacionais “para deter o crescimento de favelas,
oferecendo mais empregos e atendendo à demanda de moradias pela população de
baixa renda”. O presidente informou que as favelas entre 1972 e 1979 cresceram 600%
e que “está na hora de fazermos casas sem muitos problemas de projeto, de arquiteto,
e em mais quantidade”.
Tal atitude caracterizava o ideário existente à época sobre a produção habitacional
para famílias de baixa renda, fruto das políticas conduzidas pelo bnh – onde imperava
o domínio da “quantidade” em detrimento da “qualidade”, lógica perversa que perdura
até os dias atuais. Em conformidade com o ideário disseminado pelo bnh, o projeto
bem elaborado das casas, assim como o plano urbanístico que garantisse a integração
dos novos bairros com a cidade existente, eram considerados gastos desnecessários que
acarretavam a elevação dos custos finais da moradia. Do mesmo modo, os arquitetos,
profissionais capacitados para desenvolver o projeto e o plano eram considerados
dispensáveis, e sua participação no processo também era vista como motivo para a
elevação dos custos da moradia.
20
Novos dados divulgados pela cobes (1982) confirmavam o crescimento da popu-
lação favelada: entre 1970 e 1980, enquanto a população do município de São Paulo
aumentou pouco mais de 44%, a de favelados cresceu 446%. O levantamento foi
baseado nos últimos recenseamentos realizados pelo ibge. Em 1973, a cidade contava
com 77 mil favelados, o que representava um aumento de 80% em relação a 1968.
E, em 1977, o Departamento de Estatística concluiu que “enquanto o crescimento da
população era de 4,03% ao ano, as favelas aumentavam 66% em dois anos”.
Esses dados confirmando a expansão acelerada das favelas na cidade reforçavam
as preocupações que os jornais vinham divulgando sobre o processo de favelização
da cidade, classificada como “uma Suíça cercada de Biafras por todos os lados” (são
paulo […], 1982).
20 A lógica perversa que atribui à elaboração do projeto e do plano urbanístico e à participação do arqui-
teto o aumento dos custos na produção da moradia social perdura até hoje e, em certos casos, domina
o pensamento oficial. Ao contrário dos países europeus que investem na pesquisa para a habitação
social e na qualidade da construção, no Brasil, entende-se que o barateamento da moradia tem relação
direta com a qualidade do projeto, e não com os custos da produção decorrentes do modelo adotado,
que aposta na utilização de mão-de-obra desqualificada e na construção não industrializada.
favelas em são paulo 1980-2008 | 36
1.8 Jornal da Tarde, 14
out. 1981.
1.9 Folha de S. Paulo, 23
mai. 1982.
Frente os temores de uma cidade favelizada e o reconhecimento que a favela era
uma alternativa de moradia encontrada pelas famílias de baixa renda, frente a inexis-
tência de políticas habitacionais consistentes, o artigo publicado em 9 de novembro
1982, pelo O Estado de São Paulo – Urbanização de favelas - representou um turning
point na postura que o jornal vinha mantendo até o momento, o artigo representava
a aceitação favela como parte integrante da cidade. O jornal afirmava que:
[…] as favelas continuam se multiplicando, ao passo que se modificou radicalmente
o conceito que ainda há pouco se fazia a respeito delas e de seus moradores. Não são
mais tratadas as favelas como redutos de marginais e sim núcleos habitacionais, cujos
ocupantes são pessoas honestas, que vivem do seu trabalho, mas jamais poderiam arcar
com as despesas, com aluguéis ou as prestações do bnh, já insuportáveis para uma grande
faixa da classe média (urbanização […], 1982b, p. 24).
E, continuava, “Em consequência partiu-se para uma espécie de urbanização de fave-
las, proporcionando-lhes serviços essenciais…” E ainda: “A urbanização das favelas,
digamos assim, se acompanhada de campanhas educativas, pode significar um passo
para sua eliminação, ainda que substituídas por pequenos módulos de alvenaria”
(urbanização […], 1982b, p. 24).
favelas em são paulo 1980-2008 | 37
Estava dado um passo importante para a aceitação dos programas de urbanização
de favelas na cidade. A imprensa reconhecia, mesmo que timidamente, ser possível
adotar a solução que mantinha as famílias no lugar onde viviam, porém dotados de
infraestrutura básica. Além disso, reconheceu que as favelas eram ocupadas em sua
grande maioria por pessoas honestas, que não tinham como arcar com os custos de
aluguéis e prestações de financiamento habitacional. O entendimento da favela como
“reduto de marginais” parecia estar dando passagem a uma nova visão sobre a questão
das favelas e da sua expansão continuada e crescente.
1.3 o retorno à democracia e as novas propostas para as favelas
No início do ano de 1979, a sociedade brasileira experimentava os sinais do retorno
das liberdades democráticas, cerceadas desde 1964. Em janeiro desse ano, os parla-
mentares que haviam sido cassados em 1969, depois da edição do Ato Institucional 5
(ai 5), recuperaram seus direitos políticos, e, entre eles, estava o engenheiro Mario
Covas, líder da bancada oposicionista em 1968. Uma sucessão de eventos marcando
a abertura do regime autoritário era motivo de comemoração; em 1981, o retorno de
dezenas de exilados políticos ao país, em 1982, as primeiras eleições diretas para a
Câmara Federal e para os governadores de estado.
André Franco Montoro foi eleito governador de São Paulo em 1982, e em março
de 1983 tomava posse após vinte anos de governadores nomeados. Vencedor de elei-
ções diretas, com forte apoio de quase todos os setores da oposição ao regime militar,
iniciou um governo caracterizado pela implementação de um conjunto de medidas
de propósitos democráticos, entre elas, um conjunto de canais de participação da
sociedade civil.
Em 11 de maio de 1983, por indicação do novo governador eleito, assumiu a
Prefeitura de São Paulo, o engenheiro Mario Covas (1983-1985).
Nos primeiros dias do governo, o prefeito Mario Covas se defrontou com um
problema de difícil solução, o ano se iniciara com uma série de ações de despejo de
favelados em fase de execução na justiça, em um total de 21 ações que afetavam a
vida de 3.000 famílias
21
. Frente à dimensão do problema a ser enfrentado, os jornais
21 Até o início da década de 1980, os movimentos populares organizavam grandes ocupações de
áreas vazias, como forma de protestar contra a ausência de uma política habitacional adequada
e, também, contra o regime militar. Os movimentos ligados aos partidos de oposição recebiam
apoio de parlamentares ilustres, e Mario Covas era um dos que apoiavam as ocupações. Em 1
o
de
outubro de 1981, uma gleba de grandes dimensões foi ocupada na zona leste; ao lado das lideranças
estavam Mario Covas, Gilberto Natalini e Walter Feldman, entre outros parlamentares do pmdb.
A ocupação (Loteamento 1
o
de outubro) foi considerada um marco para a história dos movimentos
populares de oposição.
favelas em são paulo 1980-2008 | 38
passaram a dar destaque para o tema, alertando que, diante da possibilidade da lei
de usucapião para áreas rurais ser expandida para as áreas urbanas, era natural que
os proprietários dos terrenos ocupados por favelas garantissem suas propriedades,
abrindo processos de reintegração da posse (kotscho, 1983, p. 20).
Representando um retrocesso diante dos avanços obtidos – quando foram
aceitas as obras em favelas, entendendo-as como forma de minimizar os problemas
desses assentamentos que não eram mais vistos como temporários -, os jornais
iniciaram um debate (principalmente o Estado de São Paulo) sobre a necessidade
de implantação de medidas descentralizadoras que impedissem a vinda de famílias
para a cidade.
O jornal pressionava o governo estadual e municipal para que cumprissem os
compromissos elencados no Plano de Governo, onde a descentralização era con-
siderada um dos pilares de sustentação de um governo democrático (são paulo
[…], 1983).
A defesa da descentralização vinha acompanhada dos temores dos vizinhos das
favelas beneficiadas com a implantação das obras de urbanização. O contato com a
nova realidade trazida pelas obras de infraestrutura, quando não mais se vislumbrava
a remoção dos vizinhos indesejados, trouxe novamente à tona o preconceito das
classes médias em relação aos moradores das favelas, os quais seriam responsáveis
pelos problemas relativos à segurança de suas residências e famílias, ou então, pela
desvalorização dos seus imóveis.
1.10 Folha da Tarde, 20
jul. 1983.
favelas em são paulo 1980-2008 | 39
O prefeito Mario Covas estava colocado frente ao dilema de implantar benfei-
torias ou remover os favelados em um momento em que se aceleravam as ocupações
as quais rapidamente adquiriam características de áreas consolidadas.
22
Após superar a fase de pressões contra as ações municipais que beneficiavam
as favelas, um passo importante para sua consolidação ocorreu em 1984, quando foi
estabelecida a tarifa social para a água, dirigida para famílias de baixa renda, espe-
cialmente aquelas que viviam em favelas. No lançamento do programa, o governador
Franco Montoro afirmou:
A intenção é não remover as favelas – como quer a política habitacional do gover-
no federal, para beneficiar grandes empresas construtoras – mas urbanizá-las […].
(favelados […], 1984).
22 As casas construídas nas áreas ocupadas, em geral, utilizavam materiais precários na edificação (papelão,
chapas de fibra). A partir dessa época (1983), as casas passaram a utilizar materiais mais resistentes
(alvenaria estrutural e tijolo de barro) que caracterizava a construção como mais consolidada. Esse
novo ”modelo construtivo”, em regiões periféricas, na vizinhança dos loteamentos irregulares de baixa
renda, resultava em uma paisagem uniforme, onde não se distinguia o que era favela (ocupação não
consentida da área) do que era loteamento irregular (lote adquirido pelo morador).
1.11 Jornal da Tarde. 26
out. 1984, p. 12.
favelas em são paulo 1980-2008 | 40
Logo no início do terceiro ano da gestão Mario Covas, em 1985, um fato isolado
chamou a atenção dos jornais, quando ele anunciou que a Favela Esperantinópolis
seria urbanizada, e que o arquiteto e urbanista responsável pelo projeto seria Pedro
Taddei Neto. Foi a primeira vez na história da intervenção em favelas em São Paulo
que a prefeitura contratava um arquiteto para elaborar o projeto de urbanização, o que
representou um novo patamar na consolidação urbana das favelas, reconhecendo-se
que eram fatos urbanos, objetos de intervenção projetual.
Finalmente, cabe destacar outro passo importante para a consolidação das favelas.
Em 1985, o prefeito Mario Covas enviou à Câmara Municipal o projeto de lei propondo
a transferência de 56 áreas municipais de uso comum para a classe de bens dominiais
da prefeitura. O projeto previa que, após a desafetação as áreas, seriam vendidas
para os moradores, que pagariam pequenas parcelas mensais. A ideia teve grande
aceitação, embora alguns vereadores e representantes de movimentos de favelados
reivindicassem a concessão gratuita.
Três aspectos importantes para a consolidação das políticas relacionadas à con-
solidação das favelas como parte integrante da cidade podem ser mencionados como
avanços ocorridos durante o período de governo do prefeito Mario Covas, os quais
foram amplamente divulgados pela mídia: a formulação de uma política de urbani-
zação de favelas, a elaboração de um projeto que visava à regularização da posse da
terra, e a contratação de um escritório de arquitetura para a elaboração do projeto de
urbanização de Esperantinópolis.
1.12 Shopping News. 3
fev. 1985.
favelas em são paulo 1980-2008 | 41
1.4 o retorno à ideia de desfavelamento: a interrupção do processo de
urbanização
Em 1
o
de janeiro de 1986, assumia a Prefeitura do Município de São Paulo o prefeito
Jânio Quadros que responderia pelos destinos da cidade nos próximos três anos
(1986-1988)
23
.
Sua eleição contrariava todas as expectativas da sociedade e da mídia, que davam
como certa a continuidade do pmdb no poder através da vitória do então candidato
à prefeitura, Fernando Henrique Cardoso, cuja derrota eleitoral significou um retro-
cesso nos avanços conseguidos nos três primeiros anos de uma gestão democrática e
comprometida com a cidade.
A partir de fevereiro de 1986, um novo enfoque público é adotado em relação
às favelas. Jânio iniciou sua gestão com o discurso do “desfavelamento”. No dia 14 de
fevereiro de 1986, O Estado de São Paulo publicou a reportagem A prefeitura tentará
erradicar favelas. Nela, o então secretário de Planejamento, Marco Antônio Mastro-
buono, anunciou o novo método a ser adotado para a erradicação de favelas: “oferecer
vantagens urbanísticas para iniciativas privadas para que financiem o desfavelamento”
(a prefeitura […], 1986, p. 36).
O primeiro passo dado pelo prefeito Jânio Quadros nessa direção foi o envio de
um projeto de lei à Câmara Municipal, em março de 1986, com o objetivo de alavan-
car recursos não orçamentários para a construção de moradias populares. O artigo
1 do Projeto de Lei estabelecia: “os proprietários de terrenos ocupados por favelas
ou núcleos poderão requerer à Prefeitura de São Paulo a modificação dos índices
e características de uso e ocupação do solo do próprio terreno ocupado pela favela”,
no entanto para usufruir tal benefício deverão “construir e doar ao poder público,
habitações de interesse social para a população favelada”.
No final desse mesmo ano, por decurso de prazo, o projeto foi transformado na
Lei n. 10.209, que ficou conhecida como Lei das Operações Interligadas. Nessa época,
não existia um plano diretor na cidade que estabelecesse o controle do uso do solo
urbano através de instrumentos específicos, o que gerou uma série de polêmicas
quando da aprovação da lei. Para Marco Antonio Mastrobuono, secretário municipal
de Planejamento, a lei representava:
23 Esse era seu segundo mandato frente à prefeitura da cidade; o primeiro foi exercido em 1953-1954,
quando ele retirou-se do cargo com o objetivo de concorrer às eleições para governador. Ganhou
as eleições e seu mandato durou de 1955 a 1959. Angariou grande popularidade e se consagrou
como um líder entre os paulistas. A Presidência da República seria o passo seguinte: foi eleito
presidente em 3 de outubro de 1960, para o mandato de 1961 a 1966, com 5,6 milhões de votos - a
maior votação até então jamais obtida no Brasil. Assumiu a presidência (pela primeira vez a posse
se realizava em Brasília) no dia 31 de janeiro de 1961 e sete meses depois renunciou ao mandato,
quando assumiu seu vice, João Goulart.
favelas em são paulo 1980-2008 | 42
Um grande avanço na história da cidade. […] o interesse maior do projeto é acabar com
milhões de favelados da cidade, o que contraria o interesse dos grupos políticos que
manipulam ideologicamente o problema (desfavelamento […] 1986a).
O arquiteto Jorge Wilheim
24
, ex-secretário municipal do Planejamento, se manifes-
tou favoravelmente à nova lei, mas: “pode usar empresas privadas para construir
habitações, desde que o objeto em questão, ou seja, o favelado, esteja de acordo com a
mudança e que o local de sua nova moradia seja de concordância”. E ainda: “Por outro
lado, o benefício dado a quem construiu deve ser compatível com o plano diretor e
com a Lei de Zoneamento” (desfavelamento […] 1986a).
24 O arquiteto Jorge Wilheim tinha sido secretário de Planejamento na gestão do prefeito Mario Covas
(1983-19855). Foi o secretário-geral da Conferência das Nações Unidas para os Assentamentos
Humanos (Habitat), realizada em Istambul em 1996. Em 2001, assumiu a Secretaria Municipal de
Planejamento, pela segunda vez.
1.13 O Estado de S. Paulo.
30 jan. 1987, p. 11.
favelas em são paulo 1980-2008 | 43
Em 1987, continuava o debate sobre o projeto de “desfavelamento” do prefeito
Jânio Quadros, fortalecido, ao menos com referência à mídia, pela remoção da favela
Cidade Jardim. Apesar de pequena em relação ao número de famílias, a favela estava
no imaginário de todos os que circulavam pela região e, portanto, em termos midiáticos,
Jânio alcançou grande sucesso ao atender as aspirações de determinada camada da
população que não queria ver a favela por perto.
Enquanto o então prefeito defendia o fim das favelas na cidade, garantindo que ia
acabar com a favela de Paraisópolis em 40 dias, (fsp. 28/04/1988) dados da Secretaria
Municipal de Habitação e Desenvolvimento Urbano apontavam para um crescimento
do número de favelas, indicando a desfaçatez do discurso assumido nessa gestão sobre
uma possível eliminação do problema. A posição da prefeitura era dúbia: o discurso
oficial ora era o da urbanização, ora o da remoção das favelas. No segundo caso a
remoção era uma iniciativa sem condições de atingir os resultados previstos, dado os
números que apontavam para o crescimento de favelas e famílias moradoras.
O jornal A Folha de São Paulo foi preciso quando publicou um artigo sobre o
suposto dilema:
1.14 Jornal da Tarde. 21
set. 1988.
favelas em são paulo 1980-2008 | 44
1.15 Folha de S. Paulo. 26
mai. 1988.
A Prefeitura de São Paulo não sabe o que fazer: urbanizar ou remover favelas. A se-
gunda opção é a mais usada e está causando muita polêmica já que trata os favelados
como objetos levando para lugares longe e sem infraestrutura (prefeitura […] 1988.
p. A19).
A política do desfavelamento adotada pelo prefeito Jânio Quadros estava na contramão
da história. Em 1988, era aprovada a nova Constituição do país, trazendo uma série
de novos instrumentos de controle do uso e ocupação do solo e a garantia da moradia
como direito social.
1.5 urbanização de favelas: a retomada da agenda
No dia 1
o
de janeiro de 1989, assume a Prefeitura de São Paulo, Luiza Erundina. Eleita
pelo Partido dos Trabalhadores (pt), sua biografia a credenciava como uma das grandes
favelas em são paulo 1980-2008 | 45
lideranças políticas do país
25
. Na área da habitação, suas ações tomaram um rumo em
sentido contrário ao que o prefeito Jânio Quadros vinha adotando. Sempre se posi-
cionou contra o desfavelamento e sua principal preocupação era manter as famílias
nos locais em que moravam. Uma série de ações consideradas conservadoras foram
revistas, sendo a lei do desfavelamento a primeira delas, o que obrigou a prefeita a
enviar novo projeto para a apreciação da Câmara dos Vereadores.
No primeiro ano da gestão da prefeita Luiza Erundina, em outubro de 1989, a
cidade de São Paulo se depara com uma tragédia de grande proporção. Houve uma
queda de um aterro sobre a favela Nova República, na zona sul da cidade, causada
pelas chuvas fortes que ocorreram nesse período e provocaram o deslizamento de
um morro que estava sendo aterrado, de forma irregular, para a construção de um
loteamento de alto padrão resultando em quatorze vítimas fatais.
Durante vários meses, a tragédia dominou as manchetes dos jornais, que re-
lacionavam o soterramento das famílias à omissão do poder público, e exigiam
medidas emergenciais para evitar novos problemas em outras áreas faveladas
26
.
25 Luiza Erundina entrou para o quadro de assistentes sociais da Prefeitura de São Paulo em 1971.
Construiu uma trajetória de luta ao lado dos movimentos de luta pela moradia e dos movimentos
da Igreja Católica.
26 fsp 27/10/1989 – editorial – Tragédia e Omissão; fsp 28/10/1989 – carta da prefeitura – A
Prefeitura e o Desabamento; FSP 29/10/1989 – Uma tragédia e muitos responsávei. (Walter Ceneviva);
jt 06/11/1989 – O Brasil resumido em um só buraco; ESP 21/11/1989 – editorial – Uma função do
poder público; esp 24/11/1989 – artigo – Regularizar as favelas; esp 6/12/1989 – errata – Favelas
em áreas de risco (do dia 30/11/1989).
1.16 O Estado S. Paulo. 25
out. 1989.
favelas em são paulo 1980-2008 | 46
1.17 ”ipt vê risco de
novos desabamentos”.
O Estado S. Paulo. 26
out. 1989.
1.18 “Cenas de dor e
esperança na favela des-
truída”. O Estado S. Paulo.
24 nov. 1989.
As principais críticas estavam relacionadas ao posicionamento da prefeitura de
urbanizar favelas e não construir moradias para a remoção das favelas localizadas
em áreas sujeitas a riscos.
O ano de 1990 iniciava-se sob o signo das chuvas e da lembrança da tragédia
da Nova República, que continuava tendo destaque na mídia. Como consequência, a
prefeitura dedicava atenção especial às favelas localizadas em áreas de risco. Nesse ano,
favelas em são paulo 1980-2008 | 47
1.19 Folha de S. Paulo. 8
out. 1990.
1.20 Folha de S. Paulo. 26
nov. 1990.
os estudos sobre as favelas começavam a ganhar maior consistência. Em 21 de junho,
O Estado de São Paulo divulga um trabalho do Instituto de Pesquisas Tecnológicas
(ipt), onde foi analisada a situação de 18.605 moradias, para verificar as condições
de risco em que se encontravam. Segundo os técnicos do ipt, na maioria dos casos a
implantação de muros de arrimo para a contenção das áreas resolveria o problema
(favela […], 1990a).
favelas em são paulo 1980-2008 | 48
Esse foi o primeiro trabalho importante de monitoramento de áreas de risco
realizado na cidade e, como resultado dos estudos, foram identificadas 500 famí-
lias em situação de risco iminente (a serem removidas imediatamente) e mais 6,9
mil famílias em áreas de “Risco I”, onde eram recomendadas obras emergenciais. O
conjunto das ações em áreas de risco resultou na remoção de 4,9 mil domicílios
de favelas, sendo 1,3 mil famílias atendidas em novas unidades habitacionais, 900
famílias em alojamentos provisórios, 2,4 mil com Verba de Atendimento, e 300 com
outras alternativas.
27
Passada a comoção causada pela tragédia, a prefeita Luiza Erundina pôde
retomar algumas pautas importantes para a consolidação do seu programa de ur-
banização de favelas. Em 8 de março, no Jornal da Tarde, Luiza Erundina declarava
querer realizar um antigo sonho: dar direito real de uso da terra por 90 anos aos
favelados, projeto que estava na Câmara e, se aprovado, iria beneficiar 45 mil
famílias de 159 favelas (37 com urbanização e 122 com serviço de infraestrutura)
(erundina […], 1990).
Os principais periódicos da cidade também começavam a dar atenção à quali-
dade da informação sobre as favelas. Em 27 de junho, a Folha de São Paulo publicava
informações do indifolha
28
: Bairro do Ipiranga tem maior favela de São Paulo. Em 8
de outubro, novos dados do indifolha: Favelas em SP cresceram
1.000
% em
14
anos.
Em 26 de novembro, o indifolha informava que a população favelada aumentava
na cidade de São Paulo.
O ano de 1992 iniciava-se com o debate sobre os projetos para resolver o proble-
ma da posse da terra nas favelas. No dia 9 de abril, O Estado de São Paulo publicava
reportagem crítica sobre os dois projetos que estavam na Câmara e, segundo o jornal,
se aprovados, serviriam para perpetuar as favelas em São Paulo; referiam-se ao projeto
que dava a concessão de uso real da terra por 90 anos e a outro, que visava vender
aos favelados a terra (grande, 1992).
Os debates na Câmara Municipal e nos jornais eram intensos e os vereado-
res estavam em desacordo com a proposta de conceder o uso das áreas públicas
27 Paralelamente às ações da sehab, a Secretaria das Subprefeituras (sar) atuou em 35 favelas,
executando obras de contenção de encostas e drenagem, sendo que, em 20 núcleos, as famí-
lias foram totalmente removidas e as áreas receberam tratamento como áreas verdes. A sebes
ampliou programas de creches comunitárias e cursos profissionalizantes em favelas, e também
prestou apoio às ações de remoção, com verba de assistência às famílias, refeições e colchões.
A Secretaria de Vias Públicas, responsável pelas obras viárias e de drenagem, bem como pelo
procav, investiu na articulação de seus cronogramas com os de sehab/habi, além de atender
demandas de habi quanto a estudos de viabilidade da urbanização e consolidação de favelas
(Bueno, 2000).
28 Base de dados criada pelo jornal para armazenar informações sobre a cidade de São Paulo. As
informações do indifolha (atual datafolha) permitiam a criação de indicadores que possibilitam
análises sobre fatos de interesse da cidade.
favelas em são paulo 1980-2008 | 49
ocupados pelas favelas para seus moradores. Os jornais publicavam notícias sobre
os projetos de lei e, em geral, de maneira bastante crítica, acusavam a prefeitura
de incentivar a ocupação das áreas de mananciais e consolidar as favelas que
ocupavam espaços públicos da municipalidade, impedindo a construção de creches
e áreas de lazer.
O projeto não foi aprovado na gestão da prefeita Luiza Erundina, por forte pressão
dos setores da sociedade que acreditavam ser a concessão de uso em terras públicas
uma forma de perpetuar as favelas na cidade. Contribuiu para a não aprovação do
projeto de lei a posição contrária de setores, principalmente movimentos de defesa de
bairros da classe média, que viam no projeto uma brecha para a perda de áreas verdes
da cidade, posto que as áreas ocupadas por favelas eram, em geral, aquelas destinadas
à implantação de equipamentos públicos e áreas de lazer e recreação.
Faltou, aos setores cujo posicionamento foi contrário ao projeto de lei, um diá-
logo maior com a prefeitura, em que pudesse ser encontrado o ponto de equilíbrio
da proposta, tendo em vista que os principais argumentos utilizados para a rejeição,
conforme exposto no parágrafo acima, eram passíveis de refutação, uma vez que a
concessão não seria a responsável pela perpetuação e não se perderiam áreas livres
que já não existiam.
A relação da mídia com a gestão da prefeita Luiza Erundina não se caracterizava
pela divulgação dos aspectos positivos das ações desenvolvidas, especialmente em
relação à urbanização de favelas. Isto pode ser atribuído a alguns episódios, sendo o
mais marcante a tragédia da favela Nova República, que acabou por criar um “estigma”
contra as favelas e sua não remoção. A esse fato, somou-se a intenção do governo
municipal de conceder a posse da terra aos moradores da favela e, nesse caso, preva-
leceu o pensamento dominante na sociedade brasileira sobre a propriedade privada
ser um direito intocável.
1.6 a urbanização de favelas em ritmo de grandes obras
No dia 1
o
de janeiro de 1993, assumia a Prefeitura de São Paulo o engenheiro civil
Paulo Maluf, eleito pelo pps
29
. Nesse seu segundo mandato, seu plano de governo
estava centrado em projetos de apelo social e grandes obras, o que lhe rendeu o
maior índice de aprovação de um prefeito na
história de São Paulo
. Ao final do
seu mandato, 93% da população paulistana aprovava sua gestão. Ele indicou para
secretário da Habitação o jornalista João Mellão, que foi substituído no ano seguinte
pelo engenheiro civil Lair Krähenbuhl.
29 Era a segunda vez que Paulo Maluf dirigia a cidade; em 1969 foi indicado pelo presidente Costa e
Silva como prefeito de São Paulo.
favelas em são paulo 1980-2008 | 50
A Folha de São Paulo anunciava, em 31 de março de 1993, que o prefeito Paulo
Maluf iria verticalizar favelas. Segundo depoimento do secretário de Habitação, João
Mellão, a verticalização das favelas representava a continuidade da política de urba-
nização desenvolvida em outras gestões, realizada agora de uma forma mais racional,
pois fixaria todos os moradores no bairro através da construção de prédios de cinco
andares dotados da necessária infraestrutura. O plano foi inicialmente batizado de
Bairro Comunitário, e pretendia beneficiar 350 mil pessoas nos quatro anos da gestão
(agostinho, 1993a; mellão neto, 1993).
Em ritmo de tocador de grandes obras, foi publicado no dia 8 de setembro 1993, no
O Estado de São Paulo, um Comunicado anunciando a licitação, para a contratação de em-
presa para urbanização de favelas
30
(prefeitura do município de são paulo, 1993a).
30 As primeiras favelas que se “transformariam em bairros” e faziam parte desse primeiro edital de
obras do Projeto Cingapura eram: Autódromo/Vila da Paz/Nicarágua; Jardim Santo Antônio;
Miguel Stefano; Real Parque – Luiz Bragança; Imigrantes; Real Parque – Jardim Panorama; Parque
Novo Mundo; Benfica; São Remo; Jardim Maninos; Campo Grande; Água Branca; Zaki Narchi e
Nova Jaguaré, totalizando 14 núcleos de favelas. Nesta primeira etapa do programa, foram utilizados
recursos orçamentários, posto que o contrato de financiamento com o Banco Interamericano de
Desenvolvimento ainda não existia.
1.21 Folha de S. Paulo. 31
mar. 1993.
favelas em são paulo 1980-2008 | 51
Após seis meses do anúncio do Programa Bairro Comunitário, o projeto passava a ser
chamado de Cingapura
31
(agostinho, 1993b, p. 3-10).
A partir do lançamento do Projeto Cingapura, um sucesso do marketing publici-
tário eleitoral, tendo em vista que, durante os anos da gestão do prefeito Paulo Maluf,
muitas foram as publicações sobre o projeto dedicadas a explorar as suas várias facetas
– prédios no lugar de barracos, fixação dos moradores na área, regularização da posse
e, o projeto foi incorporado ao imaginário popular
32
(krähenbuhl, 1994; programa
[…], 1994; para favelados […], 1994; verticalização […], 1994).
Em janeiro de 1995, O Estado de São Paulo anunciava o início da segunda fase do
Projeto Cingapura. A meta era verticalizar mais 13 favelas da capital, agora trazendo
uma novidade: cinco favelas receberiam prédios de dez andares com elevadores
33
(mello, 1995e).
Em 1995, a implantação dos prédios do Cingapura criava uma nova referência
na paisagem, e várias eram as reportagens publicadas com depoimentos de morado-
res fazendo elogios à nova moradia. As principais vantagens anunciadas, segundo
depoimentos de moradores, eram a localização privilegiada, a segurança, o resgate
da cidadania (amaral, 1995a).
Mesmo no último ano da gestão de Paulo Maluf, 1996, o Projeto Cingapura con-
tinuava sendo um sucesso de divulgação na mídia; eram publicados artigos contrários
e a favor do projeto, porém o debate mantinha acesa a marca da administração.
Em 1
o
de janeiro de 1997, assume a Prefeitura de São Paulo o economista e admi-
nistrador Celso Pitta (1997-2000). Foi um período de governo caracterizado por muitas
turbulências e classificado como uma das piores gestões municipais na cidade.
31 Em 1996, foi publicado o livro Cingapura: o encontro de São Paulo com a cidadania, (krähenbuhl,
1996), que relata a experiência do projeto, em uma visão “oficializada” e bastante parcial do Pro-
grama à época da sua implantação. Nesse livro, o Secretário explicou os conceitos de “Singapura
com S”, e sua transformação em “Cingapura com C”. Segundo ele: “Dentre os diferentes modelos
de políticas habitacionais desenvolvidas a nível internacional, chamou a atenção o Programa
de Habitação Popular do Governo de Singapura, Malásia, que serviu de inspiração ao projeto
paulistano.” Ainda, segundo o Secretário, o “programa Cingapura com C tinha como objetivo
fundamental […] o de dar condições dignas de moradia para a população residente em favela,
implantando toda uma série de benfeitorias na área” (krähenbuhl, 1996, p. 5).
32 O projeto Cingapura se tornou uma marca forte do ponto de vista de ações de marketing. Ainda
hoje, é possível ouvir depoimentos de pessoas que moram em favelas se referirem aos novos
empreendimentos habitacionais que estão sendo implantados no âmbito das urbanizações de
favelas, como “prédios tipo Cingapura” ou “tipologia Cingapura”.
33 A segunda etapa de licitação do Projeto Cingapura abrangeu obras em 13 núcleos de favelas: Edú
Chaves, Lidiane-Sampaio Correa, Dom Macário, Santo Antônio-Parque Otero, São Judas, Heliópolis,
Raul Seixas, Jardim Vera Cruz, Maria Cursi, Haia do Carrão, Chaparral, São Jorge-Arpoador e
Uirapurú, totalizando cerca de três mil unidades habitacionais. Dos 13 empreendimentos, cinco
receberiam prédios de dez andares com elevadores: Chaparral, Santo Antônio, Uirapurú, São Judas
e Raul Seixas.
favelas em são paulo 1980-2008 | 52
1.22 O Estado de S. Paulo.
22 mar. 1998.
1.23 O Estado de S. Paulo.
17 dez. 1995.
favelas em são paulo 1980-2008 | 53
Inicialmente, ele deu continuidade às ações do governo anterior e seu secretariado
pouco mudou. À frente da Secretaria da Habitação e Desenvolvimento Urbano, du-
rante os dois primeiros anos do governo, continuou o secretário Lair Krähenbuhl.
No dia 1
o
de julho, a Folha de São Paulo anunciava que a Prefeitura de São Paulo
iniciaria a exportação do Projeto Cingapura para outras cidades do Estado. Santos era a
primeira cidade a assinar o acordo, depois Bertioga, Itaquaquecetuba, Jundiaí e Cubatão.
Lair Krähenbuhl disse que prefeitos procuraram a prefeitura para conhecerem o Projeto,
que virou referência nacional, e que cidades de outros estados como Pernambuco, Minas
Gerais e Rio Grande do Sul também se interessavam em conhecer a experiência de São
Paulo, com vistas à implantação em seus estados. (gentile, 1997b).
1.24 “Índio quer aparta-
mento. A prefeitura dá
o Cingapura”. Jornal da
Tarde. 19 set. 2000.
As gestões Paulo Maluf e Celso Pitta mantiveram, em linhas gerais, a diretriz de con-
solidação e urbanização das áreas de favelas, embora tenham promovido modificações no
formato dos programas e na estrutura administrativa responsável por sua implementação.
É dessa época a pesquisa amostral realizada pela Fundação Instituto de Pesquisas Econô-
micas (fipe) sobre a situação das favelas em São Paulo, da qual resultou uma estimativa
da existência de 1,9 milhões de moradores em favela, representando 20% da população
paulistana e um aumento explosivo em relação ao Censo de Favelas de 1987.
O Projeto Cingapura tornou-se uma das principais marcas da gestão de Maluf
(1993-1996) e teve continuidade no governo de seu sucessor, Celso Pitta (1997-2000).
O Cingapura foi planejado para ser executado em etapas, devendo atender 92 mil
famílias de 243 favelas (com mais de 200 famílias cada uma), envolvendo a construção
de 28,1 mil novas unidades habitacionais e obras de urbanização beneficiando as
favelas em são paulo 1980-2008 | 54
famílias que não fossem transferidas para as novas unidades nos conjuntos verticali-
zados. O projeto não alcançou as metas estabelecidas no que se refere ao número de
empreendimentos e unidades.
Porém, tornou-se referência na cidade de São Paulo, como um programa de
sucesso para resolver o problema das favelas. Embora outros programas tenham sido
implantados durante esse período, Lote Legal e Guarapiranga, o Cingapura, com suas
singularidades, despertava o interesse da mídia e da sociedade em geral. Representava
um retorno aos tempos do bnh, agora com um “desenho” atualizado, onde não mais
seriam construídos conjuntos distantes, mas sim, conjuntos no local das favelas.
1.7 a consolidação da urbanização de favelas como política habitacional
No dia 1
o
de janeiro de 2001, assume a Prefeitura de São Paulo, a psicóloga Marta Su-
plicy (2001-2004), eleita pelo Partido dos Trabalhadores. Seu governo caracterizou-se
como contraposição aos dois anteriores e deu início a uma série de “novos programas”.
Como Secretário da Habitação, foi nomeado o advogado Paulo Teixeira.
Logo no início do governo, os jornais publicavam críticas constantes, da prefeita e
seus secretários, aos programas habitacionais desenvolvidos nas gestões dos prefeitos
Paulo Maluf e Celso Pitta, com especial ênfase ao Projeto Cingapura, que passou a
ser chamado de prover. O secretario de Habitação, Paulo Teixeira, em entrevista
a O Estado de São Paulo, declarou que o Banco Interamericano de Desenvolvimento,
que financiava o Cingapura, reprovou o projeto, principalmente pelas altas taxas de
inadimplência (corsalette; lopes, 2001).
A falta de um projeto alternativo de mesmo impacto na imprensa como foi
o Projeto Cingapura resultou que a gestão da prefeita Marta Suplicy focasse sua
política habitacional nas críticas aos programas desenvolvidos nos últimos oito anos.
Seu “novo programa” habitacional, o Bairro Legal, agrupava todos os programas que
estavam em desenvolvimento: verticalização de favelas, Guarapiranga, Lote Legal,
e criava uma nova linha de intervenções relacionada à urbanização de favelas, que
não apresentavam características inovadoras que os credenciassem para substituir os
prédios padronizados do Cingapura no imaginário popular.
Em setembro de 2001, foi realizada a 1
a
Conferência de Habitação do Município,
contando com grande participação de representantes dos movimentos de mora-
dias. Ao final da Conferência, foi divulgada uma carta de princípios contendo as
reivindicações do setor, sendo a principal delas a criação do Conselho Municipal
de Habitação (cmh), como órgão de participação da sociedade civil na formulação,
gestão e controle da política habitacional. No Conselho, teriam assento três setores
da sociedade - governo, sociedade civil e movimentos de moradia –, sendo que os
favelas em são paulo 1980-2008 | 55
1.25 “Favelas e cortiços
em São Paulo têm mais
de 1 milhão”. O Estado de
S. Paulo. 22 mai. 2001.
representantes do terceiro setor deveriam ser escolhidos através de processo eleitoral
universal (teixeira; vieira, 2001).
Um grande passo para o avanço das políticas habitacionais foi dado em 2001, com
a aprovação, pelo Congresso Nacional, do Estatuto da Cidade, lei que regulamentou
o direito à cidade e à moradia, conforme estabelecido nos artigos 182 e 183 da Cons-
tituição Federal, uma antiga reivindicação de vários setores da sociedade civil e dos
movimentos populares de luta pela moradia.
A partir da aprovação do Estatuto da Cidade, no ano 2001, a habitação de interesse
social conquistou avanços importantes, o direito à moradia digna se tornou um direito
constitucional, e ficou definido como uma das diretrizes da política urbana:
[…] a regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa
renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação
do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as normas
ambientais (presidência da república, 2001).
favelas em são paulo 1980-2008 | 56
A Medida Provisória n
o
2220/01 regulamentou a concessão de uso especial para fins
de moradia, estabelecendo as condições para a regularização da posse da terra em
áreas públicas.
Na sequência da aprovação do Estatuto da Cidade e incorporando os novos instru-
mentos jurídicos contidos na lei federal, em 2003, foi aprovado o novo Plano Diretor
Estratégico do Município de São Paulo, que instituiu as Zonas Especiais de Interesse
Social, abrangendo a quase totalidade das favelas e, definiu “moradia digna” como:
[…] aquela que dispõe de instalações sanitárias adequadas, que garanta as condições
de habitabilidade, e que seja atendida por serviços públicos essenciais, entre eles: água,
esgoto, energia elétrica, iluminação pública, coleta de lixo, pavimentação e transporte
coletivo, com acesso aos equipamentos sociais básicos (prefeitura do município de
são paulo, 2003).
A partir desses avanços constitucionais, a prefeita Marta Suplicy pôde proceder à
regularização fundiária em favelas, desafetou 160 áreas municipais da categoria de
bens de uso comum do povo, permitindo que 45,8 mil famílias moradoras de favelas
fossem beneficiadas com instrumentos de garantia da posse, mediante a outorga de
títulos de concessão de direito real de uso ou de concessão de uso especial para fins
de moradia, registáveis em cartório. Todas as favelas que receberam os títulos foram
enquadradas pelo Plano Diretor como zeis, tornando-se também regularizáveis em
relação à legislação urbanística do Município.
1.26 “Morador pagará
aluguel no Parque do
Gato”. Folha de S. Paulo.
18 mai. 2004.
favelas em são paulo 1980-2008 | 57
No dia 1
o
de janeiro de 2005, assume a Prefeitura de São Paulo, o ecomomista José
Serra, do psdb, tendo deixado o cargo um ano depois para concorrer nas eleições para
governador do estado. No dia 31 de março de 2006, assume a prefeitura o engenheiro
e economista Gilberto Kassab, vice-prefeito de José Serra. Ele indicou para o cargo de
secretário da Habitação, o advogado Orlando de Almeida Filho.
Seguindo a já tradicional iniciativa dos principais jornais da cidade de a cada início de
nova gestão publicarem artigos sobre o problema do crescimento das favelas, a ausência
de programas habitacionais, para alertar o prefeito eleito sobre o problema, no dia 9
de janeiro, O Estado de São Paulo publicava o artigo A cidade clandestina dos sem-prefeito,
assinado pelo sociólogo e professor aposentado da fflch-usp José de Souza Martins.
Ele comentava sobre o crescimento das favelas, que hoje são verdadeiras cidades sem-
prefeito, pois elas possuem comércios, agência de viagens etc (martins, 2005, p. C3).
O prefeito José Serra definiu como diretriz de governo a continuação dos progra-
mas contratados na administração anterior, dando início à implantação do Programa
de Urbanização de Favelas, cujo carro-chefe era a transformação da favela Paraisópolis
em bairro.
No ano seguinte, já tendo assumido o vice-prefeito Gilberto Kassab, em 6 de
julho, na Folha de São Paulo, o prefeito e governador anunciaram o início das obras
de urbanização em Paraisópolis com recursos da Companhia de Saneamento Básico
(sabesp), para a implantação das redes de água e esgoto e do governo federal para a
construção de unidades habitacionais. A urbanização da segunda maior favela de São
Paulo começaria em outubro. José Serra anunciava que Paraisópolis viraria um bairro,
e também, que outras cinco favelas teriam as obras iniciadas: Jardim Senice, Nova
Teresa, Jardim Tietê, Haia do Carrão e Jardim Santo Eduardo (harnik, 2006).
No dia 27 de junho de 2007, o Fundo de População das Nações Unidas (unfpa)
divulgou o relatório Situação da População Mundial
2007
: desencadeando o potencial do
1.27 “Favela de Parai-
sópolis começa a virar
bairro”. Jornal da Tarde. 1
dez. 2006.
favelas em são paulo 1980-2008 | 58
crescimento urbano, o qual informava que, até 2008, cerca de 3,3 bilhões de pessoas,
metade da população mundial atual, estarão vivendo em áreas urbanas. Segundo o
relatório, até 2030, esse número deverá chegar a quase 5 bilhões de pessoas, corres-
pondendo a cerca de 60% da população mundial. No próximo ano (2008), a população
da cidade ultrapassará pela primeira vez a do campo e das favelas (organização
das nações unidas; prefeitura de são paulo, 2007).
A partir de 2005, os jornais passaram a divulgar, com frequência, notícias sobre
a urbanização de favelas na cidade. Além dos fatos cotidianos do dia-a-dia dessas
comunidades e das notícias sobre os problemas denunciados pelos moradores dos
conjuntos Cingapura, presente constantemente nos jornais, parece ter ocorrido uma
mudança de postura em relação às favelas.
Alguns editoriais anunciaram positivamente a urbanização de favelas, entenden-
do que era a solução encontrada pelos governantes para equacionar um problema que
atingia grandes dimensões, além de ser um fato comum a todas às grandes cidades
brasileiras (solução […], 2006).
A postura de divulgação das ações do governo municipal relacionadas à urba-
nização de favelas, desprovidas de preconceito, representou um avanço importante
para a consolidação das intervenções como parte integrante da política habitacional.
1.28 Jornal da Tarde. 15
jul. 2006.
favelas em são paulo 1980-2008 | 59
De uma parte, o governo municipal e de outra, a sociedade passaram a entender o
fenômeno favela como objeto de intervenção para propiciar melhores condições de
vida a seus moradores. Na realidade, tratava-se da consolidação de uma postura que
vinha sendo amadurecida na última década.
1.8 de cidades/cotidiano para ilustrada/caderno 2
34
As notícias relacionadas às favelas sempre fizeram parte da pauta dos cadernos dos
jornais dedicados aos fatos cotidianos da cidade, onde são divulgadas informações
sobre as tragédias urbanas (incêndios, assaltos, sequestros, rebeliões), notícias sobre
atividades da prefeitura relacionadas a novas obras ou problemas ocasionados pela
ausência do poder público e, finalmente, notícias sobre tipos e atividades particulares
da cidade de São Paulo.
A partir do ano 2000, uma mudança de enfoque pôde ser verificada nos jornais.
Ela não foi radical, de modo a representar uma aceitação generalizada do fenômeno
favela, porém representou uma sensibilização para as possíveis intervenções para
promover a qualificação urbana das favelas.
Em 15 de junho de 2002, O Estado de São Paulo publicou reportagem no Caderno
2, na seção de Arquitetura, Nova favela brasileira vai à Bienal de Veneza. O jornalista
Jotabê Medeiros escreve:
O Brasil vai a 8 .
a
Mostra Internacional de Arquitetura de Veneza, em setembro, com uma
representação da experiência mais marcante da cena urbana do País: as favelas. […] o
Brasil mostrará 24 projetos de 12 arquitetos que apresentam propostas para o sistema
de improvisação eterna das favelas brasileiras (medeiros, 2002).
Com o tema Next Cities: Cities without Slums, o Pavilhão Brasileiro em Veneza mostrará
que, “para os arquitetos brasileiros, transformar favelas e dar-lhes melhores condições
de habitação tem sido um desafio novo e gigantesco”, informava a Folha de São Paulo,
em julho de 2002.
O tema escolhido para a representação brasileira gerava polêmica, conforme
informava a Folha Ilustrada na reportagem Favelas & Controvérsias: polêmico pavilhão
brasileiro na
8 .
a
Mostra de Arquitetura é inaugurada hoje na Itália. “Os comissários brasi-
leiros na
8 .
a
Mostra […], inauguram hoje o pavilhão do país, depois de enfrentarem
34 O subtítulo se refere aos nomes dos cadernos sobre cidades, Cidades, na Folha de São Paulo, e Cotidiano,
no Estado de São Paulo. E os cadernos sobre cultura, Ilustrada, na Folha de São Paulo, e Caderno
2
, no
Estado de São Paulo.
favelas em são paulo 1980-2008 | 60
uma forte oposição nos corredores diplomáticos ao tema que resolveram mostrar na
Itália” (leite neto, 2002, p. E13).
No dia 7 de setembro, O Estado de São Paulo informava que:
[…] sob o título Favelas Upgrading, o Brasil apresentava 23 projetos de transformação
em favelas para a Bienal de Arquitetura. Nenhum deles trazia conceitos mirabolantes
nem delírios de alumínio, vidro e concreto que se tornaram tão comuns na arquitetura
moderna. São intervenções cuidadosas que resultaram na melhoria da qualidade de
vida das comunidades brasileiras e estão expostas em dois módulos (medeiros, 2002,
p. D16).
Paralelamente às controvérsias publicadas nos jornais, a revista Carta Capital publi-
cava um artigo assinado por Elisa Byington, intitulado O Futuro Real (2002). Sobre a
representação brasileira, a jornalista escrevia:
Provavelmente respondendo à expectativa internacional, o Brasil trouxe a Veneza alguns
projetos realizados no âmbito do programa favela-bairro, aqui batizados de Favelas Up-
grading. Uma exposição de coragem talvez inédita para o País que tende a dar sempre
uma imagem hipócrita e edulcadora de si mesmo, pensando em controlar desse modo a
opinião pública internacional […] Tanto vale encarar a realidade e mostrar que alguma
coisa de bom tem sido feita. Ainda é pouco […] Mesmo assim, os projetos escolhidos
mostram pracinhas, simples escadas, um gradil amarelo, detalhes espantosamente eficazes
na requalificação de determinadas áreas de tecido degradado. (byington, 2002, p. xx)
1.29 Carta Capital. 18 set.
2002.
favelas em são paulo 1980-2008 | 61
No entanto, o artigo publicado na revista Bravo, do jornalista Rogério Eduardo
Alves, foi o que revelava a importância de se levar, para uma bienal internacional
de arquitetura, uma mostra do que os arquitetos brasileiros estavam projetando
para a transformação das favelas. Com o título Favelas na Prancheta. A representação
brasileira em Veneza dá atenção às intervenções em áreas degradadas, o artigo desta-
cava esse importante segmento onde os arquitetos passaram a atuar, e de cujas
pranchetas saíam propostas que transformavam realidades antes precárias (alves,
2002, p. 39-41).
A exposição brasileira em Veneza e a polêmica gerada entre os setores da “alta
cultura” na cidade, que eram contra o pavilhão brasileiro apresentar uma exibição
com a temática das intervenções para a urbanização de favelas, são uma mostra das
dificuldades que a sociedade brasileira tem para aceitar a existência desse fenômeno,
tão presente nas cidades brasileiras. Porém, um fato simples, como mudar o enfoque
dos jornais sobre o tema dos cadernos sobre as cidades para os cadernos sobre a
cultura, apontava para uma mudança do pensamento corrente. Entretanto, o que
1.30 ”Polêmico pavilhão
brasileiro na 8
a
mostra
de Arquitetura é inaugu-
rado hoje na Itália” Folha
de S. Paulo. 6 set. 2002.
favelas em são paulo 1980-2008 | 62
mais nos interessa no âmbito do presente trabalho é que a transformação se deve,
em grande parte, pela presença da arquitetura na transformação do enfoque. A
partir do momento em que foi possível divulgar os projetos elaborados para mudar
as feições das favelas, a arquitetura se fez presente como parceira importante na
“reinvenção da cidade”.
1.31 O Estado de S. Paulo.
7 set. 2002.
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Linha do Tempo
1980 1990 2000
73 ... 81 82 83 84 85 86 87 88 89 91 92 93 94 95 96 97 98 99 01 02 03 04 05 06 07 08
• Estudo sobre o fenômeno favela no município de São Paulo (Sebes)
• Entre 70 e 80 população favelada aumentou 400% (Cobes)
• Primeira Carta Geotécnica da Grande São Paulo (IPT)
Estudos
• Mais de um milhão de favelados em São Paulo, crescimento de 1363% de 73 a 90 (IBGE)
• País tem 1323 favelas, 66% no eiro Rio- São Paulo (IBGE)
• Favelados são 19,4% da população de São Paulo (Fipe)
• Mais de 6,5 milhões nas favelas, SP e RJ tem metade (IBGE)
• Primeiro congresso de favelados: O direito fundamental de morar
• Seminário: O programa municipal de erradicação de assentamentos subnormais
• Seminário nacional sobre favelas: A realidade de Campinas
• Movimento popular de moradia propõe ocupação de áreas públicas
• Seminário: Aumenta tensão na favela (FSP)
• 500 representantes de favelas debatem com a secretária do bem estar social
Sociedade
• Primeiro encontro de mulheres faveladas
• Primeiro congresso de favelas de São Paulo
• Congresso Nacional do movimento de defesa dos favelados
• "Desfavelamento", tema do primeiro fórum de debabes do mercado imobiliário
• Oitava Mostra de Arquitetura de Veneza. "Brazil: Favelas Upgrading"
• Seminário melhores experiências em urbanização de favelas
• Diálogo Internacional sobre políticas públicas: Desafios da urbanização de favelas
Compartilhando a experiência de São Paulo
• Reinaldo de Barros, prefeito de 1979 a 1982
• BIRD libera emprestimo para favela
• Programas: Profavela, Proluz e Proágua
Mario Covas, prefeito de 1983 a 1985
• Marta Godinho solicita empréstimo para financiar melhorias em favelas
• "Parte das favelas nos manaciais é irreversível" (Almino Afonso)
• Projeto de lei propondo transferência de áreas para bens dominiais
• Plano Habitacional do Município de São Paulo
• Janio Quadros, prefeito de 1986 a 1988
• Lei de operacoes interligadas
• Nova Constituição de 1988
• Programa de canalização de córregos e construção de avenidas de fundo de vale (Procav)
• Luiza Erundina, prefeita de 1989 a 1992
• Divulgacao de 108 favelas que serão urbanizadas
Governo • Paulo Maluf, prefeito de 1993 a 1996
• Programa de Verticalização de Favelas - Cingapura
• Primeira urbanização do programa Guarapiranga
• Jardim Alpino, segunda urbanização do programa Guarapiranga
• Celso Pitta, prefeito de 1997 a 2000
• Entrega Jardim Esmeralda, programa Guarapiranga
• Visita do VP do BID à favela para financiamento de urbanização
• Marta Suplicy, prefeita de 2001 a 2004
• Apresentação do programa Bairro Legal no Habitat
• Aprovacao do Estatuto da Cidade
• Entrega de títulos para representantes de 160 favelas
• José Serra e Gilberto Kassab, desde 2005
• Projeto de urbanização da favela Paraisópolis
• Programa de Urbanização de Favelas
• Lançada a atualização dos dados sobre assentamentos precários
para o público: www.habisp.inf.br
• "Erradicacao de favelas" (OESP)
• "População favelada" (OESP)
• "O seminário dos favelados" (OESP)
• "A favela como solução fácil" (OESP)
• "Favelas no Brasil" (Washington Post)
• "Prefeitura tentará erradicar favelas" (OESP)
• "As favelas abrigam 13 milhões" (FSP)
• "Aprovada a reforma urbana na Constituinte" (JT)
• Tragédia da favela Nova República: deslizamento
• "Bairro ipiranga tem maior favela em São Paulo" (FSP)
• "Ação da prefeitura nas áreas de risco" (OESP)
• "As favelas serão bairros" (OESP)
• "Paulo Maluf decide verticalizar favelas" (FSP)
• "Secretaria retoma obras do projeto Guarapiranga" (OESP)
Imprensa • "São Paulo é a capital das favelas" (OESP)
•" Crise financeira de São Paulo atinge o projeto Cingapura" (OESP)
• "Prefeito Pitta anuncia projeto para recuperar represa Billings" (OESP)
• "Favelados quase 20% população da capital paulista (Sempla, Fipe (1994)
• "Parceria Rio de Janeiro e Alemanha para urbanização de favelas (OESP)"
• Fuga do aluguel alimenta crescimento de favelas na cidade (FSP)
• "O avanço das favelas" (OESP)
• "Primeira favela legalizada: Parque Royal, no Rio de Janeiro" (OESP)
• O problema das favelas (OESP)
• "As estatísticas das favelas" (OESP)
• "Regularização de favelas: idéia esbarra em teses de realidade" (JT)
• "Início das obras de urbanização em Paraisópolis e mais cinco favelas" (FSP)
• "Prefeitura está urbanizando 18 favelas e vai ampliar o número" (FSP)
• Reportagem sobre o índice de favelização da ONU (OESP)
• "Solução é urbanizar as favelas" (JT)
• Editorial "Urbanizar as favelas" (JT)
• Editorial "O crescimento das favelas" (JT)
• "Verba de 416 milhões para urbanização: 120 mil beneficiados" (JT)
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1.32 Favelas em São
Paulo (1980-2008)
2
Urbanização de favelas
Uma agenda para as organizações internacionais
urbanização de favelas | 65
Este capítulo tem como objetivo apresentar um panorama sobre a influência das
organizações internacionais que têm contribuído, através do compartilhamento de
experiências, para o aprimoramento dos programas de urbanização de favelas na
cidade de São Paulo. O intercâmbio que a cidade de São Paulo vem mantendo desde
o final dos anos 1980 resultou na obtenção de financiamentos para três diferentes
programas relacionados ao objeto do nosso trabalho, o Programa de Canalização de
Córregos – procav, o Programa de Saneamento Ambiental da Bacia do Guarapi-
ranga, e o Programa de Verticalização de Favelas – prover. Isto representou uma
contribuição para o estabelecimento de convênios de cooperação, por meio dos quais
se investiu na capacitação técnica das equipes responsáveis pelo desenvolvimento
da política habitacional do município, cujo exemplo mais ilustrativo foi o convênio
firmado com a Aliança das Cidades, em 2001.
Busca-se, também, compreender, neste trabalho, o desempenho e as transforma-
ções dos programas implantados e as influências existentes em dois sentidos – dos
programas locais de urbanização de favelas e sua repercussão internacional; e dos
programas desenvolvidos com recursos dos organismos internacionais e sua reper-
cussão nos programas locais.
O que se pretende apresentar, aqui, é a contribuição dessas organizações para
a elaboração dos programas de urbanização de favelas, implantados na cidade de
São Paulo, bem como a contribuição da experiência paulistana para a formulação de
metodologias de alcance internacional.
Logo após a Segunda Guerra Mundial, foram criadas várias organizações interna-
cionais com vistas a promover a reconstrução das cidades nos países destruídos durante
o conflito. Além disto, visavam à manutenção da paz e da segurança mundial, às boas
relações entre as nações e o progresso social, melhores condições de vida e garantia dos
direitos humanos. Dentre elas, as que tiveram maior destaque podem ser relacionadas
ao Banco Mundial (1944), à Organização das Nações Unidas (1945), e ao Banco Inte-
ramericano de Desenvolvimento (1956), todas exercendo as funções e objetivos acima
citados, como também promover os programas para a implementação dos mesmos.
urbanização de favelas | 66
A princípio, as ações das organizações internacionais mais destacadas estavam
voltadas para a reconstrução da Europa no pós-Segunda Guerra Mundial. Esse objetivo,
a partir dos anos 1970, é direcionado para ações de combate à pobreza, tendo em vista
que o mundo passava por mudanças significativas, como consequência do crescimento
urbano das cidades e da pobreza urbana concentrada nesses territórios. A partir daí,
principalmente, o Banco Mundial passou a financiar programas de “combate à pobreza”
e, como ação integrante dessa linha de trabalho, programas de “urbanização de favelas”
passaram a ser uma nova linha estratégica de atuação.
A partir do início dos anos 1960, estudos sobre o setor informal da economia e
a pobreza urbana passaram a influenciar as políticas dos organismos internacionais,
especialmente, os divulgados por John Turner (1967, 1968 e 1976), cujas ideias foram
adotadas nos programas financiados pelo Banco Mundial. Turner chamava a atenção
para a forma como os pobres investiam na construção de suas casas (autoconstrução).
Recomendava que os investimentos fossem dirigidos para “ajudar os pobres a se
ajudarem”, apoiando-os na implantação de serviços de infraestrutura básica, crédito
barato para materiais de construção, reduzindo as despesas com o Estado e ajudando
a promover a capacidade de organização das comunidades.
O Banco Mundial criou linhas de apoio financeiro a programas que buscassem
contribuir para o combate à pobreza urbana, com abertura de investimentos para
projetos nas áreas de educação, saúde e infraestrutura básica. Assim, começaram a ser
implantados os primeiros programas em áreas de baixa renda – sites-and-services, como
ficaram conhecidos. Foram substituídos, em seguida, por programas integrados que
tinham como pressuposto investimentos nas áreas pobres que garantissem a perma-
nência da população na área, através da introdução do componente da regularização
da posse – slum upgrading programmes
1
.
No Brasil, os primeiros debates sobre a urbanização de favelas, em oposição à
sua remoção, foram iniciados na década de 1980, quase vinte anos depois da im-
plantação do primeiro programa financiado pelo Banco Mundial, no Senegal, e as
linhas internacionais de crédito para programas de urbanização de favelas passaram
a ser utilizadas a partir dos anos 1990. Isso se explica pela condição política do país
à época, quando um governo autoritário havia tomado o poder desde 1964, e as
decisões sobre políticas de desenvolvimento eram conduzidas de modo centralizado.
No caso de uma política habitacional para a população de baixa renda, as ações do
governo estavam voltadas para a construção dos grandes conjuntos habitacionais,
localizados em regiões distantes das áreas centrais, vinculados aos financiamentos
disponibilizados pelo Banco Nacional da Habitação.
1 O primeiro programa de implantação de infraestrutura básica em áreas urbanas de baixa renda
(sites-and-services), financiado pelo Banco Mundial, foi desenvolvido para o Senegal, em 1972, e
até 1983, mais de 70 programas foram financiados com esse mesmo objetivo (cohen, 1983 apud
choguill, 1995).
urbanização de favelas | 67
Para entender como se deu esse intercâmbio de ideias, entre linhas de progra-
mas de apoio financeiro e políticas conduzidas pelas organizações internacionais e
os governos locais, foram pesquisadas as ações do Programa das Nações Unidas para
os Assentamentos Humanos (Habitat), do Banco Interamericano para a Recons-
trução e Desenvolvimento (bird), do Banco Interamericano de Desenvolvimento
(bid) e da Aliança das Cidades. A pesquisa foi realizada nos sites oficiais dessas
instituições, o que permitiu o acesso aos documentos e publicações no período de
interesse da pesquisa (1980-2008).
2
A escolha dessas organizações se deu pelo fato
de que as mesmas têm, como membros, um grande número de países que passam
a estar em acordo com as políticas estabelecidas por essas instituições, a partir do
momento em que são signatários das cartas de compromisso relativas a cada uma
das organizações.
O Programa das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos (Habitat)
é um órgão da Organização das Nações Unidas cuja atribuição é a de acompanhar
os processos de acesso à moradia, seu desenvolvimento, os investimentos que vêm
sendo feitos e, principalmente, acompanhar os resultados da implantação das Metas
do Milênio
3
, nos países signatários. O Banco Internacional para a Reconstrução e
Desenvolvimento e o Banco Interamericano de Desenvolvimento, por suas carac-
terísticas de bancos de fomento, têm entre seus múltiplos objetivos o incentivo à
elaboração e implantação de programas de combate à pobreza e urbanização de
favelas. Deste modo, destinaram, ao longo das duas últimas décadas (anos 1990 e
anos 2000), quantias significativas de recursos técnicos e financeiros para vários
países em desenvolvimento. Finalmente, a Aliança das Cidades, por ser um orga-
nismo criado a partir do conhecimento adquirido pelo Banco Mundial e Habitat,
em suas experiências de elaboração e financiamento de programas de urbanização
de favelas, tem como objetivo incentivar programas de urbanização de alcance
significativo, incorporando ações de capacitação técnica e compartilhamento de
experiências entre países e cidades.
2 Os sites oficiais acessados para a pesquisa do Capítulo 2 foram: www.worldbank.org, www.iadb.
org, www.unhabitat.org, www.un.org e www.citiesalliance.org.
3 As Metas do Milênio (mdms) foram adotadas no ano 2000, durante a Conferência do Milênio,
promovida pelas Nações Unidas. Na ocasião, 191 países – a maioria dos quais representados na
conferência por seus chefes de estado ou governo – subscreveram a Declaração do Milênio, as-
sumindo o compromisso de até 2015: a) erradicar a extrema pobreza e fome; b) atingir o ensino
básico fundamental; c) promover a igualdade entre os sexos e a autonomia das mulheres; d) reduzir
a mortalidade infantil; e) melhorar a saúde materna; f ) combater o hiv/Aids, a malária e outras
doenças; g) garantir a sustentabilidade ambiental; e h) estabelecer uma Parceria Mundial para o
desenvolvimento.
urbanização de favelas | 68
2.1 programa das nações unidas para o meio ambiente (pnuma)
A Organização das Nações Unidas (onu), criada em 1945 para realizar seu propósito
de garantir e defender os direitos humanos, tem constituído, ao longo de sua história,
um conjunto de órgãos e agências especializadas. O objetivo é sistematizar as informa-
ções, organizar e disseminar boas práticas que possam ser compartilhadas, monitorar
resultados sobre indicadores estabelecidos, entre outras atividades.
Em relação aos temas do crescimento urbano, das migrações para as áreas urba-
nas e do comprometimento do meio ambiente, foram criados, até o momento, dois
programas: o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (pnuma)
4
, em 1972,
e o Programa das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos (Habitat)
5
, em
1978. Em geral, os novos programas são criados a partir de conferências mundiais, nas
quais são estabelecidas agendas para a atuação dos governantes e da sociedade civil.
O pnuma foi criado a partir da Resolução 2997, da Assembleia das Nações Unidas,
ocorrida em dezembro de 1972, seguindo as Resoluções da Conferência de Estocolmo
(1972) e o Habitat foi criado em 1978, seguindo as Resoluções da Conferência de
Vancouver (1978).
O primeiro encontro de grande significado para o debate sobre os problemas
urbanos foi a Conferência das Nações Unidas para o Desenvolvimento Humano
6
,
realizada em Estocolmo, em 1972. Nela, reuniram-se representantes dos países in-
dustrializados e em desenvolvimento para discutir sobre as mudanças que estavam
ocorrendo em todo o mundo e, principalmente nas áreas urbanas, decorrentes do
crescimento populacional acelerado e das migrações para as áreas urbanas. Debateram-
se, também, os problemas daí recorrentes em relação à degradação do meio ambiente.
Ao final do encontro, foi apresentado um documento – a Declaração da Conferência
das Nações Unidas sobre o Ambiente Humano
7
–, divulgado em 16 de junho de 1972.
O texto continha as recomendações elencadas durante os debates.
A Declaração transformou-se, de imediato, no documento de referência para todos
aqueles interessados no desenvolvimento sustentável, frente aos desafios impostos
pelas economias mundiais. Até então, o conflito existente entre desenvolvimento
sustentável e econômico não havia sido explicitado de modo universal e, a partir de
então, ficou consolidado que os esforços necessários para garantir o progresso eco-
nômico, social e político do mundo atual não poderiam comprometer as necessidades
das futuras gerações. Essa mensagem difundida para todos os países membros da
Organização das Nações Unidas estabeleceu que o crescimento econômico deveria
estar amparado no necessário equilíbrio global e que as decisões governamentais sobre
4 United Nations Environment Programme (unep).
5 United Human Centre for Human Settlement (unchs).
6 United Nations Conference on the Human Environment.
7 Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment.
urbanização de favelas | 69
as formas para o crescimento deveriam ser analisadas em relação ao custo/benefício
dos efeitos futuros, de modo a garantir os recursos para as gerações que virão.
O texto do item três do documento alerta para o fato de que a capacidade do
homem para transformar a natureza pode seguir por dois caminhos diversos e que se
confrontam ou seguir no mesmo caminho, desde que sejam integradas as políticas para
a universalização do acesso às oportunidades para todos, acompanhada de políticas
de preservação do meio ambiente.
O homem deve fazer constante avaliação de sua experiência e continuar descobrindo,
inventando, criando e progredindo. Hoje em dia, a capacidade do homem de transformar
o que o cerca, utilizada com discernimento, pode levar a todos os povos os benefícios do
desenvolvimento e oferecer-lhes a oportunidade de enobrecer sua existência. Aplicado
errônea e imprudentemente, o mesmo poder pode causar danos incalculáveis ao ser
humano e a seu meio ambiente. Em nosso redor, vemos multiplicarem-se as provas do
dano causado pelo homem em muitas regiões da terra: os níveis perigosos de poluição
da água, do ar, da terra e dos seres vivos; grandes transtornos de equilíbrio ecológico
da biosfera; destruição e esgotamento de recursos insubstituíveis e graves deficiências,
nocivas para a saúde física, mental e social do homem, no meio ambiente por ele criado,
especialmente naquele em que vive e trabalha (onu, 1972).
O documento final dessa Conferência reconhece a necessidade de integrar as ações,
para que as populações, cada vez mais numerosas, especialmente as que habitam em
ambientes urbanos, vivam de maneira digna. Devem ter acesso a um conjunto de
benefícios, ao mesmo tempo em que se preserve o meio ambiente, de forma a protegê-
lo de ações destrutivas, conforme definido no Princípio 13 da Declaração:
Com o fim de se conseguir um ordenamento mais racional dos recursos e melhorar
assim as condições ambientais, os Estados deveriam adotar um enfoque integrado e
coordenado de planejamento de seu desenvolvimento, de modo a que fique assegurada
a compatibilidade entre o desenvolvimento e a necessidade de proteger e melhorar o
meio ambiente humano em benefício de sua população (onu, 1972).
Após uma avaliação dos dez anos da Conferência de Estocolmo, com o objetivo de
promover audiências em todo o mundo e produzir um resultado formal das discussões,
em 1983, a Assembleia Geral das Nações Unidas criou a Comissão Mundial sobre
Meio Ambiente e Desenvolvimento, um órgão independente ligado aos governos e
ao sistema das Nações Unidas, porém fora do controle dos mesmos.
O mandato da Comissão estabeleceu três objetivos: o primeiro seria o de ree-
xaminar as questões críticas relativas ao meio ambiente e ao desenvolvimento, bem
como formular propostas realistas para abordá-las. O segundo seria o de propor novas
formas de cooperação internacional nesse campo, de modo a orientar as políticas e
ações no sentido de fazer as mudanças necessárias. O terceiro, o de dar, aos indivíduos,
urbanização de favelas | 70
organizações voluntárias, empresas, institutos e governos uma maior compreensão e
compromisso em relação aos problemas existentes.
A Comissão foi presidida pela então Primeira Ministra da Noruega, Gro Harlem
Brundtland, que apresentou, em 1987, o resultado final dos trabalhos, no texto Report
of the World Commision on Environment and Development: Our Common Future
8
, conhecido
como Relatório Brundtlandt.
Na apresentação deste documento, a Presidente fez um importante comentário
sobre a visão existente no início dos trabalhos da Comissão:
Em 1982, quando se discutiam pela primeira vez as atribuições de nossa Comissão, houve
quem desejasse que as suas considerações se limitassem apenas a “questões ambientais”.
Isso teria sido um grave erro. O meio ambiente não existe como uma esfera desvinculada
de ações, ambições e necessidades humanas, e tentar defendê-lo sem levar em conta os
problemas humanos deu à própria expressão “meio ambiente” uma conotação de inge-
nuidade em certos círculos políticos. Também a palavra “desenvolvimento” foi empregada
por alguns num sentido muito limitado, como “o que as nações pobres devem fazer para
se tornarem mais ricas”, e por isso passou a ser posta de lado por muitos, no plano inter-
nacional, como algo atinente a especialistas, àqueles ligados a questões de “assistência ao
desenvolvimento. […] é no “meio ambiente” que vivemos todos; “desenvolvimento” é o
que todos fazemos ao tentar melhorar o que nos cabe neste lugar onde vivemos. Os dois
são inseparáveis (cmmd, 1991, tradução nossa).
A Comissão expõe sua definição sobre Desenvolvimento Sustentável no tópico Visão
Panorâmica da Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento:
A humanidade é capaz de tornar o desenvolvimento sustentável – de garantir que
ele atenda as necessidades do presente sem comprometer a capacidade das gerações
futuras atenderem também às suas. O conceito de desenvolvimento sustentável é claro
que tem limites, não limites absolutos, mas limitações impostas pelo estágio atual da
tecnologia e da organização social, no tocante aos recursos ambientais, e pela capacidade
da biosfera de absorver os efeitos da atividade humana. Mas tanto a tecnologia como
a organização social podem ser geridas e aprimoradas a fim de proporcionar uma nova
era de desenvolvimento econômico. Para a Comissão, a pobreza generalizada já não
é inevitável. A pobreza não é mais apenas um mal em si mesmo, mas para haver um
desenvolvimento sustentável é preciso atender as necessidades básicas de todos e dar
a todos a oportunidade de realizar suas aspirações de uma vida melhor. Um mundo
onde a pobreza é endêmica estará sempre sujeito a catástrofes, ecológicas ou de outra
natureza (cmmd, 1991, tradução nossa).
8 Relatório da Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento: Nosso Futuro
Comum (1972, tradução nossa).
urbanização de favelas | 71
No Capítulo 9 desse Relatório, o Desafio Urbano, o tema do crescimento das cidades
merece destaque, bem como os resultados daí recorrentes.
Na virada do século, quase a metade da humanidade viverá em cidades: o mundo do
século xxi será predominantemente urbano. Em apenas 65 anos, a população urbana
do mundo em desenvolvimento decuplicou, passando de aproximadamente 100 milhões
em 1920 para um bilhão hoje. Em 1940, de cada 100 pessoas, uma vivia em cidades com
um milhão ou mais de habitantes; em 1980, isso ocorria com uma de cada 10. De 1985
até o ano de 2000, as cidades do Terceiro Mundo poderão abrigar mais de 759 milhões
de pessoas. Isto indica que, nos próximos anos, o mundo em desenvolvimento precisa
aumentar em 65% sua capacidade de proporcionar infraestrutura, serviços e moradias
urbanos apenas para manter as condições atuais, quase sempre bastante precárias (cmmd,
1991, tradução nossa).
Os dois fatos destacados acima – a Conferência de Estocolmo e o Relatório Brundtland –
estão diretamente relacionados à preocupação da Organização das Nações Unidas
e países membros com a proteção do meio ambiente, decorrente da cada vez maior
concentração humana em grandes cidades.
2.2 o programa das nações unidas para assentamentos humanos
(habitat)
A partir da década de 1970, os problemas urbanos cada vez mais comparecem na pauta
dos governos nos cinco continentes. O crescimento da população urbana, a falta de
infraestrutura nas grandes cidades, o surgimento de um número considerável de
assentamentos precários, entre outros, levou a realização, em 1976, em Vancouver,
no Canadá, da Primeira Conferência das Nações Unidas sobre os Assentamentos
Humanos, conhecida como Habitat i. Os debates ocorridos durante o encontro e as
principais diretrizes definidas pelos representantes dos países presentes resultaram
na publicação da Declaração de Vancouver. O documento elenca um conjunto de
princípios a serem observados pelos governantes na busca de solução para os proble-
mas urbanos, bem como um conjunto de ações a serem executadas visando encontrar
soluções para esses problemas.
2.2.1 Declaração de Vancouver
O documento, em seu preâmbulo, relata as preocupações da Organização das Nações
Unidas e dos países membros com as condições dos assentamentos urbanos, e a im-
portância da cooperação entre os diversos países para buscar soluções que atendam
urbanização de favelas | 72
a todos os povos. Reconhece que os problemas urbanos não podem ser tratados à
margem dos problemas sociais e econômicos dos países.
A Declaração alerta para as consequências que a concentração populacional pode
trazer para as grandes cidades: destruição do meio ambiente, poluição, desagregação
social e racial, desagregação das relações culturais, entre outras. O documento reco-
nhece ainda ser necessário o estabelecimento de uma nova pauta econômica e social
e, ao mesmo tempo, considera que é uma grande oportunidade para que os países e
cidades reavaliem suas políticas de desenvolvimento e seus resultados de questões na
área urbana. Ele relaciona um rol de oportunidades e soluções a serem buscadas pelos
países signatários, em sua maioria bastante genérica, como, por exemplo, a adoção de
práticas de planejamento das cidades, a busca da melhoria da qualidade de vida e a
participação das comunidades na busca das melhores alternativas.
O princípio fundamental estabelecido no documento é a busca da melhoria da
qualidade de vida dos assentamentos humanos como centro das atenções de toda
e qualquer política governamental. Em acordo com o seu tempo, faz uma defesa
firme contra qualquer tipo de segregação nas cidades, e em especial, faz menção
ao apartheid, em referência direta às políticas adotadas pelo governo sul-africano à
época da realização da conferência. Na continuidade, aponta para princípios gerais
de proteção ao meio ambiente, ao patrimônio histórico, ao direito de acesso à terra
e à infraestrutura básica.
As diretrizes para a ação são de ordem genérica na mesma linha dos princí-
pios estabelecidos – os governos devem criar planos gerais de desenvolvimento que
integrem os vários aspectos da vida urbana. O documento dá atenção especial ao
estabelecimento de políticas para as áreas rurais, de forma a atender à necessidade
das populações que aí vivem, e evitar mais êxodos para a cidade.
Conforme estabelecido no documento, as políticas e programas urbanos devem
definir parâmetros mínimos para garantir a qualidade de vida nas cidades, que são
variados conforme a especificidade de cada região. Indicam, também, que tais pro-
gramas e políticas devem estimular e fortalecer a participação das comunidades nos
processos de escolha e decisão, e que se observe a importância do estabelecimento
de políticas públicas que garantam o acesso à terra e à não expulsão de comunidades
dos seus lugares.
A Declaração define que:
Um assentamento humano é mais que um grupo de pessoas, abrigos e locais de trabalho.
Deve ser respeitada e incentivada a diversidade nas características dos assentamentos
humanos que reflita a diferença de valores culturais e estéticos e áreas de importância
histórica, religiosa ou arqueológica e áreas de especial interesse de serem preservadas
para a posteridade. Os locais de culto, especialmente em áreas de expansão de assenta-
mentos humanos, devem ser fornecidos e reconhecidos, a fim de satisfazer as necessidades
espirituais e religiosas dos diferentes grupos de acordo com a liberdade de expressão
religiosa (un-habitat, 1976, tradução nossa).
urbanização de favelas | 73
Durante a Conferência de Vancouver, foi aprovado, também, um plano de ação com-
posto de 64 recomendações para serem observadas quando da elaboração dos planos
nacionais de assentamentos.
Um dos principais resultados da Conferência foi a criação de um programa di-
rigido especificamente à temática dos assentamentos humanos e, em especial, dos
urbanos. Assim, em 1978, foi constituído, pela Assembleia Geral das Nações Unidas,
o Programa para Assentamentos Humanos (Habitat), com o propósito de promover
o crescimento sustentável das cidades, abrangendo aspectos sociais e ambientais, e
tendo como objetivo central incentivar a provisão de moradia adequada para todos.
Inicialmente, sua ação era direcionada aos problemas das famílias sem abrigo em
consequência de conflitos, desastres ambientais e situações emergenciais em geral.
Porém, a partir da década de 1980 e, principalmente, na década de 1990, quando
metade da população mundial passou a viver nas cidades, o Habitat foi se fortalecendo
e passou a ter uma atuação mais decisiva na defesa da promoção do desenvolvimento
sustentável das cidades. Endende-se esse conceito como a mediação entre as preocu-
pações com a preservação do meio ambiente e a promoção da qualidade de vida de
seus habitantes.
2. 2. 2 Habitat ii – Segunda Conferência para os Assentamentos Humanos
Em 1996, considerando a dimensão que o tema adquiriu, foi realizada, em Istambul,
na Turquia, a Segunda Conferência para os Assentamentos Humanos – Habitat ii, um
marco na história do Habitat. Duas décadas haviam transcorrido após o encontro de
Vancouver, e o mundo se deparava com uma nova realidade, em que o crescimento
das cidades e metrópoles e os problemas daí decorrentes adquiriram proporções até
então desconhecidas.
A Habitat ii destinava-se a reavaliar a questão abordada em Vancouver, cen-
trada no padrão de habitação e assentamentos humanos nas nações desenvolvidas
e industrializadas. A diferença é que a reunião de Vancouver foi realizada em um
período de relativo otimismo em relação às perspectivas econômicas dos países em
desenvolvimento. Os governos participantes não estabeleceram as ligações entre a
agenda urbana e as questões de espectro mais amplo que afetam os países, como a
ampliação das disparidades econômicas e sociais entre os países e dentro dos mesmos,
a importância crescente do ambiente e o papel do comércio no desenvolvimento.
O legado de Vancouver foi modesto, em termos de transformações e influências
nas mudanças das políticas públicas; raramente é considerado um ponto de referência
para a mudança nas abordagens sobre assuntos urbanos. Bastante diferente do discurso
que o presidente do Banco Mundial, Roberto MacNamara, proferiu no Encontro Anual
realizado em 1973 em Nairóbi, quando foi lançado o programa de combate à pobreza
proposto pelo Banco, que teve uma forte influência na condução das políticas públicas
construídas a partir desse evento.
urbanização de favelas | 74
Passados mais de 20 anos da primeira conferência, os países que tinham uma
população predominantemente rural apresentavam agora um crescimento urbano
considerável, principalmente nas grandes cidades. Economicamente, os anos 1980 com-
puseram um período de endividamento e de implantação das políticas de ajustamento
econômico, principalmente nos países da América Latina e da África, que resultaram em
expectativas limitadas em relação ao futuro. Ao contrário, na Ásia, parte das economias
nacionais passava por um período de grande crescimento econômico. Os países da Ásia
e da África estavam vivendo sua primeira geração da pós-independência e, na América
do Sul, os governos ditatoriais tinham sido substituídos por governos democráticos.
O Muro de Berlim foi derrubado e a União Soviética entrou em colapso, abrindo
um novo caminho para a estruturação da Europa em uma comunidade integrada. Em
1992, durante a Conferência do Rio, os líderes mundiais foram alertados sobre os
riscos da deterioração ambiental.
Frente a todas essas mudanças, o desafio da Conferência de Istambul foi o de con-
vencer os governantes sobre a importância de colocar, na pauta das políticas públicas,
as questões urbanas e definir objetivos gerais a serem buscados por todos os países.
A Conferência teve como propósito debater e criar uma agenda de compromissos
relacionada a dois temas centrais: moradia adequada para todos e desenvolvimento
sustentável dos assentamentos humanos no mundo em urbanização.
Após vários dias de debates, e tendo como base os relatórios enviados pelos
países, ficaram definidos princípios e diretrizes que objetivavam a busca da gover-
nabilidade nas cidades. Dois documentos foram firmados ao final dos trabalhos: a
Agenda Habitat, referendada por representantes de 171 países presentes ao encontro,
que se comprometiam a adotar os compromissos e recomendações ali estabelecidas;
e a Declaração de Istambul, onde os países reafirmaram seus compromissos com os
objetivos, princípios e recomendações estabelecidos na Agenda Habitat.
2.2.3 Agenda Habitat
A Agenda Habitat é o principal documento político que nasceu da Conferência Ha-
bitat ii. Aprovada por 171 países, na chamada Cúpula das Cidades, contém mais de
100 compromissos e 600 recomendações sobre questões de assentamentos humanos.
O documento final está estruturado em: Introdução; Preâmbulo; Metas e Princípios;
Compromissos e Plano Global de Ação: Estratégias de Implementação.
Os Compromissos estabelecidos no documento são relacionados aos seguintes te-
mas: Moradia adequada para todos; Assentamentos humanos sustentáveis; Habilitação
e participação; Igualdade de gênero; Financiamento de habitações e assentamentos
humanos; Cooperação internacional; Avaliação dos progressos.
O plano global de ação e as estratégias para sua implantação são dirigidos para
os seguintes temas: Moradia adequada para todos; Desenvolvimento sustentável em
assentamentos humanos em um mundo em processo de urbanização; Capacitação e
urbanização de favelas | 75
desenvolvimento institucional; Cooperação e coordenação internacionais; Implemen-
tação e acompanhamento da Agenda Habitat.
O documento final avançou no reconhecimento de novas agendas que se impu-
nham face ao novo perfil mundial, predominantemente urbano. O principal resultado
da Conferência foi reconhecer o direito à moradia, como direito humano. Para tal,
reforçou a importância da integração de ações entre os diversos níveis de governo
e destacou a participação dos poderes públicos locais. Da mesma forma, reforçou a
importância dos governos, em especial os locais, buscarem parcerias com a sociedade
civil organizada e com o setor privado.
Outro tema ressaltado na Conferência foi o destaque dado às experiências da
participação das comunidades na definição das políticas e programas das quais se-
riam as beneficiárias. A partir do encontro, ocorreu um fortalecimento dos canais de
participação da comunidade, junto ao Estado, nos vários níveis de governo.
Finalmente, é importante destacar que, na Conferência, ficou reconhecida a ne-
cessidade imperativa da intervenção nos assentamentos precários existentes na cidade.
Embora não se tenha tratado de modo especial o tema da urbanização de favelas, um
primeiro passo foi dado no momento em que se reconhece que é necessário prover
os assentamentos precários de condições mínimas de habitabilidade.
De modo geral, o documento final tratou de definir as grandes linhas de trabalho
para os problemas urbanos e, embora tenha avançado em questões polêmicas como a
do direito à moradia como direito humano, não houve um enfrentamento da principal
questão que emergia, em quase todos os países do mundo em desenvolvimento, que
se tratava do crescimento, cada vez em maior escala, dos assentamentos precários.
Desde o Preâmbulo, é possível observar as linhas conceituais de caráter geral,
quando é reconhecida a necessidade imperativa de
[…] melhorar a qualidade dos assentamentos humanos que afeta profundamente o dia-
a-dia e o bem-estar dos nossos povos. Há um senso de grande oportunidade e esperança
de que pode ser construído um novo mundo, no qual o desenvolvimento econômico
e social e a proteção ambiental, como componentes do desenvolvimento sustentável
interdependentes e que se reforçam mutuamente, podem ser realizados por meio da
solidariedade e cooperação dentro e entre países e através de parcerias eficazes em todos
os níveis. A cooperação internacional e a solidariedade universal, guiadas pelos propósitos
e princípios da Carta das Nações Unidas, e em um espírito de parceria, são cruciais para a
melhoria da qualidade de vida das pessoas em todo o mundo (fernandes, 2003, p. 17).
A melhoria da qualidade de vida nos aglomerados humanos pressupõe o combate ao
consumo ambientalmente insustentável, em particular o dos países industrializados;
pressupõe ainda, propostas dirigidas aos sem abrigo, ao combate à pobreza e ao
desemprego, à exclusão social, às deficiências de infraestrutura urbana, ao aumento
da insegurança e violência, à degradação ambiental e à vulnerabilidade aos desastres
naturais.
urbanização de favelas | 76
E, para tal, a Agenda Habitat reconhece a necessidade de intensificar esforços
para melhorar as condições de vida nas cidades. Reconhece ainda que seja a cidade o
local onde é realizada da melhor forma a condição humana relacionada à dignidade,
saúde, segurança, felicidade e esperança. Nessa direção, a Agenda Habitat ressalta
a importância das famílias viverem em locais adequados e, principalmente, terem
garantida a posse da sua moradia.
Em relação ao tema específico da urbanização dos assentamentos precários, o docu-
mento destaca, nos Compromissos do Capítulo 3, no item b, em relação aos Assentamentos
Humanos Sustentáveis, que é necessário “promover, quando adequado, a melhoria dos
assentamentos informais e favelas urbanas como uma medida expedita e solução prag-
mática para o déficit habitacional urbano” (un-habitat, 1996, p. 13, tradução nossa).
No item b do Capítulo iv – Moradia adequada para todos – fica definido no
Plano de Ação dedicado às políticas de habitação,
[…] para assegurar uma provisão mais justa de sistemas de distribuição de habitações,
os Governos, nos níveis apropriados, devem: (a) adotar um enfoque propício para o
desenvolvimento habitacional, incluindo a renovação, reabilitação, a melhoria e aumento
do estoque existente de moradias nas áreas rurais e urbanas… (un-habitat, 1996, p.
26, tradução nossa).
Ainda, neste item, fica definido:
(f ) aprimorar o planejamento, projeto, construção, manutenção e recuperação das redes,
equipamentos e serviços de infraestrutura.
Para atender às necessidades reais dos indivíduos, famílias e comunidades, não
se deve considerar a moradia de maneira isolada. A oferta de serviços e equipamentos
urbanos adequados, a melhoria e a racionalização do planejamento urbano e de projeto
habitacional para enfrentar as necessidades reais das comunidades e o oferecimento de
assistência técnica e outros tipos importantes de assistência à população de assentamen-
tos não planejados aos habitantes são essenciais para a melhoria das condições de vida.
Aprimorar o planejamento, projeto, construção, manutenção e recuperação das redes,
equipamentos e serviços de infraestrutura (un-habitat, 1996, p. 37, tradução nossa).
No final do documento, foi enfatizado que a
Conferência em Istambul marca uma nova era de cooperação, a era da cultura da solida-
riedade. À medida que entramos no século xxi, nós oferecemos uma visão positiva para os
assentamentos humanos sustentáveis, um senso de esperança para o nosso futuro comum
e um estímulo para enfrentarmos um desafio verdadeiramente válido e comprometedor,
o de construirmos, juntos, um mundo onde todos possam viver em uma casa segura,
com a promessa de uma vida decente, com dignidade, boa saúde, segurança, felicidade
e esperança (un-habitat, 1996, p. 37, tradução nossa).
urbanização de favelas | 77
Para que as propostas estabelecidas na Agenda Habitat fossem efetivadas, foi recomendado
que o Programa das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos (un-habitat):
considerasse a necessidade desse Centro de enfocar em objetivos e questões estratégicas bem
definidas e detalhadamente desenvolvidas” (un-habitat, 1996, p. 37, tradução nossa).
No Brasil, a preparação para a Conferência Habitat ii representou, para o governo
e a sociedade civil brasileira, uma oportunidade positiva de debate sobre as grandes
questões urbanas e sobre quais as ações deveriam ser tomadas para enfrentar o tema.
Foi, também, uma oportunidade para que se trouxesse a público um conjunto de
práticas bem sucedidas que estavam em andamento, naquele momento.
A elaboração do Relatório Nacional Brasileiro apresentado pelo governo à Or-
ganização das Nações Unidas realizou-se com vistas ao aprimoramento do processo
fundado nas experiências utilizadas na preparação de relatórios para as conferências
anteriores. Por meio de um decreto presidencial, foi constituído o Comitê Nacional
para a preparação da participação brasileira, que reunia representantes das esferas de
governos federal, estaduais e municipais, representantes da sociedade civil, instituições
acadêmicas e do setor empresarial (brasil, 1996).
Realizaram-se quatro seminários preparatórios em Belo Horizonte, no Rio de
Janeiro, Salvador e São Paulo, que subsidiaram a elaboração do documento final,
que teve como relatora a arquiteta Marlene Fernandes, representante do Instituto
Brasileiro de Administração Municipal (ibam). A Conferência era vista com muita
expectativa, posto que não tinham sido regulamentados os artigos 182 e 183 da Cons-
tituição Federal (1988), referentes às questões urbanas. Estes foram regulamentados
apenas em 2001, pela Lei n
o
10.257, conhecida como o Estatuto da Cidade. Diversos
setores da sociedade civil se mobilizaram para participar da Conferência, como forma
de disseminar e divulgar a importância da aprovação do Estatuto da Cidade, que
circulava no Congresso Nacional, na forma de Projeto de Lei, desde 1983.
Importante destacar que o relatório relacionou um conjunto de práticas bem
sucedidas, selecionadas pelo Comitê Nacional, que se encaixavam nos moldes su-
geridos pelo secretariado da Conferência. Segundo a Secretaria de Política Urbana
do Ministério do Planejamento e Orçamento (sepurb), à época responsável pela
coordenação do grupo que selecionou as práticas bem sucedidas, eram experiências
relacionadas às “políticas, ações, iniciativas e projetos, no âmbito local, que tenham
resultado em melhoria tangível e mensurável das condições de vida e do habitat
da população, contribuindo para a redução de seu custo e a melhoria da vida das
pessoas” (brasil, 1996).
A participação brasileira no Habitat II foi significativa. Conforme destacou o
jornal Folha de São Paulo, no caderno especial sobre o Habitat (a Conferência), pu-
blicado no dia 26 de maio de 1996: “a delegação brasileira em Istambul, composta por
parlamentares, governo federal e sociedade civil, será a maior já enviada a um evento
da onu” (habitat […], 2003).
urbanização de favelas | 78
Em 1996, foi publicado um livro, organizado pelo arquiteto Nabil Bonduki sobre
as boas práticas brasileiras, selecionadas conforme os critérios estabelecidos pelo
secretariado da Conferência. No texto introdutório ele destaca que:
[…] o grande mérito da Secretaria de Política Urbana (Sepurb), do Ministério de Plane-
jamento e Orçamento, em propor o processo de seleção das Práticas Bem-Sucedidas, de
modo vinculado ao processo de elaboração da participação brasileira na 2
a
Conferência
das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos – Habitat ii está em revelar para o
país programas e projetos de grande importância, mas que, na sua grande maioria, eram
desconhecidos da população, dos técnicos e administradores municipais e mesmo de
muitos especialistas (bonduki, 1996, p. 9).
No caso da urbanização de favelas, foram selecionadas duas práticas, uma no município
de Diadema, São Paulo, e a segunda, em Belo Horizonte, Minas Gerais.
Também foi selecionado o Programa Guarapiranga como um bom exemplo de
Articulação entre Habitação, Saneamento e Meio Ambiente. Conforme o relatório:
Iniciativas expressivas vêm sendo implementadas buscando articular, através da interven-
ção pública, programas de melhorias habitacionais com regularização fundiária, provimen-
to de infraestrutura, recuperação ambiental e aumento da renda familiar. As principais
práticas neste campo são: o projeto Guarapiranga, na cidade de São Paulo, que beneficia
cerca de 15 mil famílias, assegurando a remoção, quando o assentamento acontece em áreas
de risco, e integrando os assentamentos irregulares a cidade formal (brasil, 1996).
2.2.4 Declaração sobre Cidades e Outros Assentamentos Humanos no Novo Milênio
Em 2001, a Assembleia Geral das Nações Unidas reuniu-se em uma sessão especial,
para revisar a implementação da Agenda Habitat, verificar os progressos ocorridos e
identificar os obstáculos para sua efetivação, bem como os novos temas emergentes
nos assentamentos humanos, no período dos cinco anos, decorridos da Conferência
de Istambul.
Como resultado do encontro, foi publicada a Declaração sobre Cidades e Outros
Assentamentos Humanos no Novo Milênio, que reafirma os compromissos estabele-
cidos na Conferência Habitat ii, especialmente em um momento de virada de século,
quando metade da população mundial – portanto, cerca de três bilhões de habitantes
de um total de seis bilhões – vive em cidades, e que cerca de um quarto da população
mundial vive abaixo da linha de pobreza.
Na Declaração, foi reconhecido o progresso que os governos centrais e as auto-
ridades locais faziam para o cumprimento da Agenda Habitat, principalmente pelo
fato da promoção de duas campanhas globais, conforme o texto da declaração:
urbanização de favelas | 79
Reconhecem que a orientação geral da nova visão estratégica do Programa das Nações
Unidas para os Assentamentos Humanos (Habitat) e sua ênfase sobre as duas campanhas
globais de posse garantida e governança urbana são pontos estratégicos de entrada para
a implementação efetiva da Agenda Habitat, especialmente para orientar a cooperação
internacional em relação à moradia adequada para todos e ao desenvolvimento sustentá-
vel dos assentamentos humanos. Neste contexto, damos boas vindas à criação do ‘Comitê
Consultivo de Autoridades Locais’ (Advisory Commitee of Local Authorities) e manifestamos
o nosso apreço pela sua contribuição para o trabalho do Habitat e para os preparativos
para a sessão especial da Assembleia Geral (un-habitat, 2001, tradução nossa).
Também foram reconhecidos os obstáculos para o cumprimento da Agenda Habitat:
Observamos com preocupação, que um dos principais obstáculos à implementação da
Agenda Habitat é a discrepância entre os compromissos assumidos em Istambul e a vonta-
de política para honrá-los. Reconhecemos, ainda, como empecilhos, as lacunas existentes
na informação e conscientização do público (un-habitat, 2001, tradução nossa).
Os principais obstáculos estavam relacionados aos limites da cooperação internacional,
ao acesso diferenciado às informações e novas tecnologias, e aos horizontes para o
financiamento das políticas públicas; a declaração alerta para que:
[…] pela primeira vez na história da humanidade a maioria dos seis bilhões de pessoas
do mundo viverá em cidades. Para muitas pessoas as condições de vida têm piorado,
ao invés de melhorar. As deficiências e os obstáculos encontrados nos últimos cinco
anos retardaram o progresso global no desenvolvimento sustentável de assentamentos
humanos. É fundamental que ações sejam adotadas para assegurar que a Agenda Habitat
seja agora traduzida em políticas e em prática em todos os países (un-habitat, 2001,
tradução nossa).
No texto da declaração, é proposto ir além das ações existentes, considerando que o
início do novo milênio traz novos desafios para os governos e sociedade frente à neces-
sidade de criar um projeto comum de sustentabilidade dos assentamentos humanos:
[…] conscientes de nossas responsabilidades para com as gerações futuras, estamos
solidamente comprometidos com a provisão de habitação adequada para todos e com
o desenvolvimento sustentável de assentamentos humanos, em um mundo em urbani-
zação. Convidamos as pessoas de todos os países e todas as classes sociais, bem como a
comunidade internacional, a integrarem-se com dedicação renovada, ao nosso projeto
comum de um mundo mais justo e igualitário (un-habitat, 2001, tradução nossa).
Além de renovar as políticas públicas, o documento propõe que sejam mobilizados
recursos adicionais dos governos nacionais e das agências internacionais, além do
urbanização de favelas | 80
fortalecimento da assistência técnica internacional para os países em desenvolvimento,
de modo a, com seus esforços, promover a diminuição dos níveis de pobreza.
No caso das novas ações governamentais, é dado destaque especial à promoção da
urbanização de favelas e à regularização dos assentamentos precários. O documento
reitera “o objetivo das iniciativas do programa ‘Cidades sem Favelas’ (Cities without
Slums), que é melhorar significativamente a vida de pelo menos 100 milhões de
moradores de favelas até 2020” (un-habitat, 2001, tradução nossa).
Uma das recomendações mais positivas da declaração considera que uma nova meta é
a “de traduzir melhores práticas em políticas e permitir sua transposição. A esse respeito, a
comunidade internacional deveria assegurar a estruturação e difusão efetivas de melhores
práticas e políticas de eficácia comprovada” (un-habitat, 2001, tradução nossa).
Em 2001, na 90
a
Reunião Plenária, a Assembleia Geral da Organização das Nações
Unidas decidiu:
[…] a partir de 1° de Janeiro de 2002, transformar a Comissão de Assentamentos Humanos
e seu secretariado, o Programa das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos (Ha-
bitat), incluindo a Fundação das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos, passam
a compor o “Programa das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos”, conhecido
também como un-Habitat (united nations, 2002, tradução nossa).
A resolução foi um reconhecimento da Organização como uma das principais respon-
sáveis pelo combate à pobreza urbana, tendo sob sua responsabilidade o desenvolvi-
mento da Agenda Habitat. Além disso, a un-Habitat assumiu a responsabilidade pelo
monitoramento da implantação da Sétima Meta do Milênio – Garantir a sustentabi-
lidade ambiental –, a qual tem como objetivo alcançar uma melhora significativa nas
vidas de pelo menos 100 milhões de moradores da favela, de acordo com os indicadores
estabelecidos pelas Nações Unidas para as Metas de Desenvolvimento do Milênio.
9
As metas definidas devem ser atingidas, em sua maioria, num período de 25 anos
(entre 1990 e 2015), devendo ser ajustadas de modo a levar em conta as especificidades
nacionais. Assim, cada país deverá adaptar as metas e os objetivos fixados internacional-
mente e adicionar outras metas e objetivos relevantes para a sua situação específica.
Em 2001, ao mesmo tempo em que a Organização das Nações Unidas decidiu
reforçar o papel da Agência Habitat transformando-a em un-Habitat, foi, também,
reforçado o conceito de urbanização de favelas como um dos principais instrumentos
de intervenção nos assentamentos precários. Até então, as experiências de urbaniza-
ção de favelas, conhecidas e divulgadas, eram poucas e as diretrizes para os problemas
relacionados à precariedade ou não acesso à moradia eram vistas sob a ótica da
9 As oito metas internacionais comuns se desdobraram em 18 objetivos e mais de 40 indicadores,
os quais foram definidos conjuntamente pela onu, Banco Mundial, fmi e ocde, para possibilitar
um entendimento e avaliação uniformes das mdms, nos níveis global, regional e nacional.
urbanização de favelas | 81
construção de novas unidades habitacionais para a baixa renda, que era o modelo
adotado pela maioria dos países para o enfrentamento do déficit habitacional.
Nesse mesmo ano, no Brasil, o Congresso Nacional aprovou a Lei 10.257 (Estatuto da
Cidade), em 18 de junho de 2001, que regulamentou os artigos 182 e 183 da Constituição
Federal de 1988, que tratam especificamente da política urbana. O projeto de lei de n
o
181
de 1989, proposto pelo senador e jornalista Roberto Pompeu de Souza Brasil, logo após
a aprovação da nova Constituição em 1988, 12 anos depois, foi finalmente aprovado.
Haroldo Pinheiro Villar de Queiroz, presidente nacional do Instituto de
Arquitetos do Brasil, na ocasião, recuperando a história do projeto de lei, lembra que é
importante parabenizar entre outros, “o senador Roberto Pompeu, a quem o Conselho
Superior do Instituto de Arquitetos do Brasil outorgou sua comenda maior – o Colar
do iab -, particularmente pela tarefa a que ele se entregou com eficiência, dedicação
e sentimento social, de elaboração e aprovação no Senado Federal – em menos de um
ano – a matriz do atual Estatuto da Cidade” (estatuto, 2001).
2.3 o banco mundial e suas políticas para o combate à pobreza e a
urbanização de favelas
Em 1944, representantes de 44 países aliados, incluindo aí o Brasil, reunidos na
Conferência de Bretton Woods
10
, debateram o futuro do mundo após a finalização
do conflito mundial.
A aproximação do término da Segunda Guerra Mundial apresentava, para os
governantes dos países europeus, o desafio da reconstrução das cidades. Assim, foi
criado o Banco Internacional para a Reconstrução e Desenvolvimento (bird), a partir
da ideia de estabelecer uma instituição financeira receptora de aportes de recursos
de vários países, reunidos cooperativamente de modo a criar condições financeiras
para a sustentação da reconstrução pós-guerra.
Em dezembro de 1945, foi firmada a Convenção sobre o Banco Internacional para
a Reconstrução e Desenvolvimento (
ibrd
Articles of Agreement), que entrou em vigor a
partir da assinatura de 28 países, à qual se integraram vários outros nos meses e anos
seguintes. O Brasil assinou a Convenção em 1946, quando se tornou o 32
o
membro
associado ao Banco Mundial.
Em conformidade com seu objetivo inicial, o primeiro empréstimo da Instituição
(Empréstimo 1), de us$ 250 milhões, autorizado em 1947, tinha como propósito
10 Em julho de 1944, foi realizada na cidade de Bretton Woods (New Hampshire, eua), a Conferência
Monetária e Financeira das Nações Unidas, na qual compareceram quarenta e quatro delegações
aliadas e associadas e um país neutro (Argentina). Ao final do encontro, foi anunciada a criação
de organizações financeiras multilaterais, entre elas, o Banco Mundial.
urbanização de favelas | 82
auxiliar a França na sua reconstrução, após a devastação das cidades, resultante dos
bombardeios da guerra e, também, para compra de equipamentos necessários para a
sua reabilitação econômica.
O Brasil recebeu seu primeiro empréstimo (Empréstimo 0011) em 1949, destinado
ao Projeto de Energia e Telefone, com objetivo de auxiliar na expansão de implantação de
novas instalações hidroelétricas e telefônicas. Esse empréstimo se enquadrava no objetivo
da reconstrução, embora o país não tivesse sofrido diretamente os efeitos da guerra.
Em 1952, no seu Sétimo Encontro Anual (Seventh Annual Meetings), realizado no
México (pela primeira vez em um país da América Latina), o Ministro das Finanças
do Brasil, Horacio Lafer, Presidente do Conselho de Governantes, alertou os presentes
para três problemas da economia internacional: a inflação persistente, o desequilíbrio
com a balança de pagamentos, e o mais importante, o rápido crescimento da população
mundial. Esse último problema apontava para novos desafios a serem enfrentados, por
meio de políticas e programas financiados com recursos do Banco Mundial, que iam
além da política de reconstrução do pós-guerra que vinha sendo, até então, adotada.
Em seu discurso, o Ministro Horacio Lafer expôs sua preocupação frente ao rápido
crescimento populacional e as consequências que ele poderia trazer:
Até o final do século a população mundial deverá aumentar de 2.4 a 4 bilhões. De 1920
até os dias de hoje, a população cresceu 76% na América Latina, 46% na África, 44% nos
Estados Unidos e Canadá, 28% na Ásia e 22% na Europa. A população deste grande país,
México, deve saltar de cerca de 27 milhões para 57 milhões até 1980. E o meu próprio
país, agora com cerca de 53 milhões de habitantes, até 1980 deverá atingir mais de 100
milhões de habitantes. Apesar deste aumento substancial previsível da população mundial,
acredito que os geógrafos e nutricionistas são extremamente pessimistas quando expressam
dúvidas quanto à nossa capacidade de desenvolver os necessários recursos alimentícios. O
desenvolvimento científico e melhores técnicas de utilização dos recursos da terra, aliados
à engenhosidade humana vão permitir-nos enfrentar esse desafio. Devemos ter em mente
que a cooperação internacional é indispensável se quisermos aumentar a produtividade dos
alimentos aos níveis necessários para assegurar os meios de subsistência de quatro bilhões
de pessoas em todo o planeta […] O mundo precisa do Fundo Monetário, com seus técnicos
competentes, para esclarecer os elementos básicos nos problema dos pagamentos interna-
cionais. O mundo precisa do Fundo Monetário para proporcionar maiores recursos para
atender ao desequilíbrio temporário nos pagamentos internacionais vigentes […] Quanto
ao Banco Internacional, eu não considero a sua missão como restrita às estreitas definições
de reconstrução e desenvolvimento: a sua missão é cada vez maior na sua esfera de ação.
Nenhuma instituição está mais bem preparada para responder ao desafio, em longo prazo, do
aumento da produção alimentar e da distribuição para a população mundial, em crescimento
muito acelerado. A grande contribuição que o Banco pode fazer a todos os estados membros é
o de combinar princípios bancários sólidos com um esforço criativo para ajudar o mundo em
desenvolvimento, nas questões de transportes, energia elétrica e de produção de alimentos
(world bank group archives, 2008, set. 1952, p. 46, tradução nossa).
urbanização de favelas | 83
Em 1968, vinte e quatro anos após a sua criação, Robert S. McNamara é nomeado pre-
sidente do Banco Mundial, do International Finance Corporation (ifc) e do International
Development Association – (ida)
11
. Sua gestão teve longa duração – foi presidente da
instituição até 1981, e também foi reconhecido como um dos melhores presidentes
da instituição (shapley, 1993). McNamara dedicou parte considerável da sua gestão
ao combate à pobreza, linha de ação em que viriam a ser incluídos os programas de
urbanização de favelas apoiados pelos financiamentos do Banco Mundial.
Quando pronunciou seu discurso de abertura no Annual Meetings de 1971, ele esta-
beleceu um novo caminho a ser percorrido, além daquele estabelecido no pós-guerra:
O Presidente do Banco Mundial Robert McNamara dirigiu-se ao Conselho de Admi-
nistração na Reunião Anual, em Washington, afirmando que as questões básicas de
desenvolvimento global ultrapassaram muito as estatísticas do produto nacional bruto
dos países mais pobres do mundo.
Nutrição adequada, oferta de emprego, distribuição mais equitativa da renda, e a
própria melhoria na qualidade da vida são as metas que mais de dois bilhões de pessoas do
mundo em desenvolvimento estão buscando […] A menos que saibamos lidar com estas
questões fundamentais, o desenvolvimento falhará. A lição da última década é que não
podemos depender somente do crescimento econômico […] Os planos futuros do Banco
Mundial, bem como de outras instituições financeiras de fomento e, principalmente, dos
próprios países em desenvolvimento, devem dar muito mais atenção aos problemas básicos
que afetam a vida dos povos em desenvolvimento. Minha opinião é que as políticas de de-
senvolvimento devem visar, claramente, a mais emprego e a maior igualdade de distribuição
de renda (world bank group archives, 2008, set. 1971, p. 142, tradução nossa).
A partir da década de 1970, passa a fazer parte da agenda do Banco Mundial a pre-
ocupação em buscar soluções para o crescimento acelerado da população, apontado
nos estudos realizados. Um dos principais estudos sobre o crescimento da população
elaborados pelo Banco Mundial é publicado em 1972, o Population Planning. A Sector
Study [Planejamento Populacional: Um Estudo de Setor], no qual são descritos os es-
forços realizados para colaborar com os países membros no sentido de reduzir as taxas
11 O Banco Mundial, neste período compunha-se de três instituições de desenvolvimento associadas,
sendo elas: o International Bank for Reconstruction and Development (ibrd), o International Deve-
lopment Association (ida) e a International Finance Corporation (ifc). Segundo Pereira (2009), o
Grupo Banco Mundial, atualmente, “é composto por sete organizações com diferentes mandatos,
gravitação política, estrutura administrativas e instâncias de decisão.” Essas organizações são o
Banco Internacional para a Reconstrução e Desenvolvimento (bird), Associação Internacional
de Desenvolvimento (aid), Corporação Financeira Internacional (cfi), Centro Internacional
para Conciliação de Divergências Financeiras em Investimentos (cicdfi), Agência Multilateral
de Garantias de Investimentos (amgi), Instituto do Banco Mundial (ibm) e Painel de Inspeção.
“A sigla ‘Banco Mundial’ designa apenas bird e aid” (pereira, 2009, p. 7).
urbanização de favelas | 84
de crescimento populacional. O documento também descreve os efeitos econômicos
de se reduzir o crescimento da população, nos países em desenvolvimento, e resume
as informações disponíveis sobre a situação demográfica mundial, as tendências e
projeções da população mundial, e os feitos e o potencial dos programas de planeja-
mento familiar (world bank group, 1972).
É importante lembrar que 1972 foi o ano da realização da Conferência sobre Meio
Ambiente Humano, organizada pela Organização das Nações Unidas, em Estocolmo.
Na mensagem apresentada pela presidência do Banco Mundial, McNamara enfatizou
a importância da integração entre as políticas para o desenvolvimento e as questões
ambientais. Ele descreveu o desenvolvimento econômico à época como “inaceitável,
porque centenas de milhões de pessoas estão vivendo em níveis de privação que
simplesmente não podem ser concebíveis com qualquer definição racional da decência
humana […] Estes fatos não são, nem agradáveis, nem confortáveis. Mas são fatos
reais” (world bank group archives, 2008, jun. 1972, p. 145, tradução nossa).
Segundo esse mesmo texto, havia o reconhecimento de que o mundo, assim,
enfrentava um dilema: aumentar o crescimento econômico para reduzir a pobreza,
embora reconhecendo que o crescimento econômico, tal como praticado no passado,
representara uma inegável ameaça ao ambiente e à saúde do homem. Esse discurso
foi precursor do que viria a se transformar em um dos principais elementos de forma-
tação dos programas financiados pelo Banco Mundial: a proteção ao meio ambiente,
a qual estava diretamente vinculada ao crescimento da população, tendo em vista
as consequências que poderiam ser causadas, como aquelas relacionadas à poluição,
destruição de florestas, aumento da produção de lixo e consumo de energia.
Assim, ao mesmo tempo em que estava estabelecida a preocupação com o cres-
cimento populacional e o combate à pobreza, também crescia a importância relativa
à consciência ambiental elemento essencial das políticas financiadas pelo Banco
Mundial. Ou seja, saindo de políticas dirigidas à reconstrução das cidades europeias
destruídas, nos anos 1970, as políticas eram elaboradas a partir de lógicas bem mais
complexas que deveriam contemplar variáveis que, em determinado momento, po-
deriam parecer antagônicas.
Em 1974, foi publicado pelo Banco Mundial o livro Redestribuction with Growth
[Redistribuição com crescimento], de autoria de Hollis B. Chenery, cuja intenção
maior era estudar a reorientação das estratégias de desenvolvimento, de modo que os
benefícios do crescimento econômico pudessem chegar a um leque considerável da
população dos países em desenvolvimento (world bank group archives, 2008,
maio 1970, p. 136-7, tradução nossa).
O livro pretende ser um relatório do progresso do nosso trabalho para a formulação de
estratégias viáveis para redistribuição e crescimento. Esperamos que ele forneça alguma
contribuição para o crescente debate sobre estas questões vitais por aperfeiçoá-las e
fornecer o quadro para uma análise mais aprofundada (world bank group archives,
2008, 30 set. 1974, p. 151, tradução nossa).
urbanização de favelas | 85
Para confirmar a importância que o combate à pobreza urbana adquiriu nas políticas
do Banco, na Reunião Anual de 1975, o presidente McNamara enfocou a pobreza
urbana no seu discurso perante o Conselho de Administração. Ele afirmou ser fun-
damental uma estratégia de ataque à pobreza absoluta e uma redução substancial das
desigualdades de rendas, por meio das medidas especialmente destinadas a aumentar
a produtividade dos mais pobres. Ressalte-se que, enquanto no Encontro Anual de
Nairóbi, em 1973, a preocupação era dirigida à pobreza rural, agora o discurso estava
dirigido ao combate à pobreza urbana.
O auxílio do Banco aos projetos de urbanização das favelas começou a diminuir
no final dos anos 1980. O Setor Urbano do Banco deslocou-se para a política e os
requisitos institucionais para cidades produtivas e, em especial, para os mercados
habitacionais e agrários mais eficazes, financiamento habitacional e atuação muni-
cipal. Isto foi acompanhado por uma grande ação de deslocamento para a cidade e,
portanto, para uma política de planejamento e gestão, em vez de assistência direta
às áreas necessitadas.
O Banco passou a canalizar, cada vez mais, seus auxílios ao combate à pobreza,
para o novo instrumento dos fundos para desenvolvimento social, que foram forte-
mente orientados para o setor rural e não eram receptivos à criação de programas de
longo prazo de urbanização de favelas e às suas necessidades institucionais.
As mudanças burocráticas internas e de administração também tiveram um
papel importante neste cenário. A reorganização de 1987 dispersou o núcleo central
de especialistas em urbanização de favelas, para as regiões geográficas de atuação.
Durante a década de 1990, apenas uma região, a da América Latina e Caribe (alc),
conseguiu permanecer engajada, de maneira significativa, na urbanização de favelas
(Brasil, Guatemala, Venezuela e Colômbia). Quando foram lançadas as novas estra-
tégias urbanas do Banco e do Programa Aliança das Cidades no final da década, foi
necessário um esforço concentrado para difundir o conhecimento da alc, e para
atualizar e restaurar a memória institucional no resto do Banco.
Em 1996, foi organizado um grupo, que reuniu especialistas com experiências nos
setores de água e saneamento urbano e de análise documental, coordenado por An-
thony Pellegrino, que analisou os resultados de cerca de 70 projetos finalizados ou em
andamento, que receberam ou estavam recebendo recursos do Banco Mundial e tinham
como objetivo o combate à pobreza e, principalmente, à urbanização em áreas informais.
O resultado dos trabalhos do grupo foi publicado em 1997: World Bank Experience with
the Provision of Infraestructure Services for the Urban Poors: Preliminary Identification and
Review of the Best Practices
12
, organizado por Christine Kessides. Antes da publicação
oficial, foi apresentada uma minuta ao Conselho de Administração do Banco Mundial,
que o incorporou ao seu documento apresentado na Conferência Habitat ii.
12 As experiências do Banco Mundial com a Provisão de Serviços de Infraestrutura para os Carentes
em Áreas Urbanas: Identificação e Revisão preliminar de Melhores Práticas (tradução nossa).
urbanização de favelas | 86
O objetivo da pesquisa era, após duas décadas de financiamento de programas,
para a provisão de serviços urbanos básicos, nas suas várias modalidades, refletir sobre
os resultados das experiências analisadas e organizar as lições para os futuros esforços
nessa direção. Conforme define Kessides, “a experiência do Banco é reconhecidamente
uma pequena fatia da atividade internacional nesta área, no entanto, o presente
relatório é apenas um primeiro passo no sentido de elucidar algumas das principais
questões, as melhores práticas e, em última análise, as diretrizes” (kessides, 1997,
p. 12, tradução nossa).
O estudo permite entender o desempenho dos programas financiados pelo Banco
Mundial que tinham como objetivo a implantação de infraestrutura nas áreas pobres
das cidades, bem como a provisão de abrigo para as famílias que se encontravam em
desabrigo decorrente de várias situações. Esses programas começaram a ser implantados
no início dos anos 1970, no âmbito da nova linha de atuação do Banco Mundial – o
combate à pobreza urbana. A primeira geração dessas operações, conhecidas como
projetos de habitação (shelter projects) estava baseada em dois componentes: os novos
assentamentos construídos, que forneciam um abrigo mínimo e infraestrutura básica
(sites and services) aliada à urbanização dos assentamentos precários (slum upgrading).
Os sites and services introduziram normas de serviço para permitir a recuperação
dos custos e melhoria progressiva da habitação, por meio de moradia autoconstruída,
ampliando em grande escala a oferta dos serviços de infraestrutura. A urbanização
das favelas (slum upgrading) expandiu os padrões básicos relacionados à infraestrutura,
saneamento no local (banheiros públicos ou privados), abastecimento de água (geral-
mente tubulações), vias de acesso e caminhos, drenagem de ruas, iluminação pública,
coleta de resíduos sólidos e algumas instalações comunitárias para assentamentos de
baixa renda já estabelecidos.
O Kampung Improvement Program ou kip (Programa Melhoria de Kampung) – o
“avô” de programas de urbanização de assentamentos urbanos – é considerado o pri-
meiro dessa geração. Foi iniciado em Jacarta, no ano de 1969, como um esforço quase
único naquela época voltado para os assentamentos precários, deteriorados e sem
serviços de infraestrutura (Kampungs), pelo fornecimento de infraestrutura básica,
em contraste com os esforços físicos, simultâneos em vários países, de reconstruir
ou demolir essas comunidades. A Câmara Municipal de Jacarta foi quem concebeu
o programa, com o objetivo de introduzir ou melhorar os serviços básicos de vias de
acesso de veículos e drenagem, trilhas, abastecimento de água potável (torneiras pú-
blicas), saneamento (instalações sanitárias, para banho e de coleta de resíduos sólidos),
iluminação pública, escolas primárias e postos de saúde. O kip foi direcionado para o
terço das comunidades urbanas mais pobres, que também sofria as piores condições
ambientais, e desde o começo, foi concebido para ser de baixo custo, suficiente para
permitir uma rápida expansão nesses assentamentos a curto prazo (kessides, 1997,
Annex p.12, tradução nossa).
Após quase uma década de programas da primeira geração, no final de 1970
e início dos anos 1980, os projetos de desenvolvimento urbano se expandiram.
urbanização de favelas | 87
Passaram a incluir nos componentes de financiamentos, não apenas S&S (abrigo
mínimo e infraestrutura) e urbanização de favelas, mas também muitos outros
serviços, incluindo transporte, de apoio às empresas e ao crédito, emprego e for-
mação profissional, atividades geradoras de receitas (mercados, matadouros), e
até mesmo assistência à infância. Essas intervenções adicionais foram vistas como
necessárias para enfrentar as múltiplas dimensões da pobreza e de restrições ao
crescimento urbano.
Uma segunda geração de projetos integrados de desenvolvimento urbano (muitas
vezes chamado de “Árvore de Natal”, devido a seus vários componentes distintos) caiu
de moda no Banco pelos meados da década de 1980. A reputação desses projetos sofreu
em virtude de algumas das atividades tangenciais (como os sistemas de geração de
emprego) terem sido mal preparadas e não terem implicado em suficiente empenho
dos esperados beneficiários ou patrocinadores.
No Brasil, foram implantados dois programas considerados da segunda geração,
o Projeto para as Cidades Brasileiras de Médio Porte (fy79) e o Desenvolvimento da
Região Metropolitana de Recife (fy82). A avaliação do primeiro considerou que sua
implantação se deu de modo satisfatório, enquanto que o segundo foi considerado
insatisfatório. Os dois programas tratavam de desenvolver componentes de capacitação
técnica para as equipes de governo e possibilitar o acesso a recursos para o combate
à pobreza, porém nenhum dos dois programas introduziu o tema da urbanização de
favelas na sua implantação.
A partir dos anos 1990, há uma nova mudança na condução das políticas do
Banco Mundial. Elas passam a se concentrar nas reformas estruturais, para as quais foi
dada prioridade quando da montagem de programas, o que também passou a ser uma
diretriz estabelecida nos documentos do Setor Urbano, conforme definido no Urban
Policy Paper (world bank, 1991) e Housing Policy Paper (world bank, 1993). Apesar
da diretriz principal – as reformas estruturais -, ambos os documentos reafirmavam
a pertinência de melhorias de infraestrutura básica como um elemento central da
estratégia de desenvolvimento urbano, especialmente, por meio da urbanização das
favelas, para atender às necessidades das pessoas de baixa renda.
Um foco mais especializado e dedicado à aceleração de abastecimento de água e
de melhorias de saneamento, para pessoas de baixa renda da região urbana, só tem
êxito na década de 1990, devido ao baixo nível de cobertura e do fraco desempenho
alcançado pelos projetos tradicionais nas zonas periurbanas. O programa central que
definiu o padrão para essas novas modalidades de operações de água/saneamento do
Brasil foi o prosanear, que o Banco apoiou com o Programa de Saneamento para os
Municípios e a População de Baixa Renda.
O prosanear desenvolveu-se em duas etapas: o primeiro empréstimo (us$ 245
milhões) do Banco Mundial foi assinado em 1992, e o segundo (us$ 47 milhões), no ano
2000. O objetivo inicial do prosanear era o de encontrar novas formas para prover
o acesso à água e aos serviços sanitários nas favelas. Esses benefícios eram realizados
a partir do estímulo à busca de novas soluções tecnológicas, arranjos institucionais,
urbanização de favelas | 88
participação comunitária e recursos financeiros. Não havia uma forma prévia como
cada projeto devia ser concebido e executado. Ao contrário, o prosanear i estabeleceu
um conjunto de princípios básicos que iriam guiar os planejadores dos projetos no
esboço de planos específicos para os diferentes assentamentos (katakura; bakalian,
1998, tradução nossa).
Esse caso mostra a importância dos programas desenvolvidos no âmbito do Setor
de Água e Saneamento (wss) para o desenvolvimento dos programas de urbanização
de favelas no Brasil. Enquanto as primeiras experiências coordenadas pelo Setor Urba-
no ficaram limitadas a projetos de menor dimensão, nesse segundo caso, os programas
foram mais abrangentes e resultaram em experiências que foram sendo incorporadas
nas urbanizações atuais. É importante lembrar que o Programa Guarapiranga, com
sua extensa intervenção nas favelas, foi desenvolvido e coordenado pelo Setor de
Água e Saneamento (wss).
2.4.1 O Banco Mundial e seus grupos temáticos
Em 1999, o Banco Mundial, com a participação da Aliança das Cidades, organizou o
Grupo Temático sobre Serviços para as Pessoas de Baixa Renda em Áreas Urbanas,
sob a direção de George Gattoni, cuja experiência em programas de urbanização de
áreas precárias, remonta ao início dos anos 1970
13
.
O grupo sistematizou a bibliografia até então produzida sobre o tema de slum
upgrading, em quatro principais grupos de informações: 1) iniciando a identificação;
2) fixando a definição; 3) executando a implementação e avaliação; e 4) captação
de experiências e fundamentos gerais. Esses conjuntos de pesquisa bibliográfica
possibilitavam a busca dos mais diversos aspectos que faziam parte de um projeto
de urbanização de favelas. É importante destacar que o projeto urbanístico para as
urbanizações não era um foco de interesse para os programas.
Isso significa que, até 1999, a urbanização de assentamentos precários era enten-
dida como uma das estratégias de combate à pobreza, onde se destacavam ações sociais
integradas, implantação de infraestrutura básica e mecanismos de fortalecimento da
participação comunitária. Até aquele momento, os programas para assentamentos pre-
cários não adotavam estratégias de integração do território formal com o território in-
formal, tendo como pressuposto a implantação de projetos urbanísticos integradores.
Vale relembrar que os esforços realizados para pesquisar e ordenar as experiências
anteriores dos programas de urbanização de assentamentos precários financiados pelo
13 Coordenou, em 1973, através do mit (Massachusetts Institute of Technology), o projeto de urbanização
para o bairro La Presita, em El Salvador, que foi considerado como uma das experiências pioneiras
na área. Em El Salvador a experiência foi coordenada pela Fundación Salvadoreña de Desarrollo y
Vivienda Mìnima – fundasal.
urbanização de favelas | 89
Banco Mundial, bem como para sistematizar a metodologia de preparação e execução
desses programas, estavam relacionadas ao fato do Banco Mundial e o Programa das
Nações Unidas para os Assentamentos Humanos lançarem a Aliança das Cidades.
Era uma parceria com uma pluralidade de doadores para desenvolver estratégias
para melhorar as condições de vida nas cidades dos países em desenvolvimento, que
ocorreu em 1999.
Os membros do Grupo Temático, com experiência reconhecida na coordenação
de projetos de urbanização de assentamentos precários, financiados com recursos do
Banco Mundial, se integraram ao Grupo de Interesses Especiais em Assentamentos
Urbanos (sigus) do Massasuchets Institute of Technology (mit).
O primeiro resultado prático da parceria do sigus/mit com o Grupo Temático
do Banco Mundial, ambos contando com a parceria da Aliança das Cidades, foi o
manual sobre a urbanização de favelas, distribuído em formato eletrônico – Melho-
rando Comunidades Urbanas: Um Instrumento para Profissionais (cities alliance, 1999,
tradução nossa). Com o objetivo de auxiliar autoridades locais a estruturarem seus
programas, esse manual sistematizou, a partir de algumas experiências, o trabalho
de urbanização de favelas, considerando os programas financiados ao longo de duas
décadas pelo Banco Mundial.
O grupo de trabalho adotou a seguinte definição:
Favelas são partes negligenciadas das cidades em que a habitação e as condições de vida
são assustadoramente falhas. As favelas vão desde as de alta densidade, cortiços esquá-
lidos no centro da cidade, aos assentamentos espontâneos em terrenos irregulares sem
reconhecimento legal ou de direitos, expandindo-se na margem das cidades. Algumas
existem há mais de cinquenta anos e algumas ainda são invasões de terrenos em curso.
Há uma diversidade de termos e significados em vários idiomas e culturas como favelas,
slums, kampungs, tugurios, mas guardam em comum grandes carências na qualidade de
vida (cities alliance, 1999, tradução nossa).
Na introdução, é possível entender o porquê da adoção do conceito de urbanização
de favelas, frente à nova realidade urbana dos anos 1990, desafio que a Conferência
de Istambul trouxe à superfície no que tange às políticas de habitação social.
Desde a década de 1960, as cidades dos países em desenvolvimento vêm enfrentando
uma taxa de urbanização e aumento da pobreza sem precedentes. O resultado foi a
proliferação descontrolada de favelas. Em geral, esses assentamentos não são planejados e
subassistidos, são ocupados por sem-tetos, sem o reconhecimento legal ou os seus direitos.
As populações das favelas carecem até dos serviços municipais mais básicos, tais como
abastecimento de água, saneamento, coleta ou infraestrutura para coleta de resíduos,
portanto, estão expostas a doenças, ao crime e às catástrofes naturais […]
A segunda abordagem foi de desocupação e reabilitação. Isso significa o desloca-
mento temporário dos residentes de favela, limpeza do terreno e construção de novas
urbanização de favelas | 90
habitações para eles, no mesmo local. Prédios altos são frequentemente propostos para
abrigar mais pessoas. No entanto, as experiências têm mostrado que a densidade de um
conjunto habitacional não é muito maior do que de uma comunidade das favelas das
regiões centrais […]
A alternativa do deslocamento compulsório das pessoas ou a substituição de suas
casas é a urbanização. A urbanização consiste na melhoria da infraestrutura existente,
por exemplo, na implantação de redes de água, saneamento, drenagem de água pluvial
e eletricidade até atingir um nível satisfatório. Normalmente, a urbanização não implica
em construções de casas, uma vez que os próprios moradores podem fazer isso, mas sim,
oferece empréstimos opcionais para melhorias das casas[…]
A urbanização tem vantagens significativas, não apenas porque é uma alternativa
acessível para desocupação e recolocação (que custam até dez vezes mais do que a ur-
banização), mas também, porque minimiza a perturbação na vida social e econômica
da comunidade. Os resultados da urbanização são altamente visíveis, imediatos e fazem
uma diferença significativa na qualidade de vida das pessoas de baixa renda dos centros
urbanos (cities alliance, 1999, tradução nossa).
O propósito do grupo foi o de sistematizar as lições aprendidas nos vinte e cinco
anos de trabalho do Banco Mundial, das instituições regionais de fomento, da Orga-
nização das Nações Unidas (em particular o Habitat, o unicef, o pnud e a oit), das
agências bilaterais de assistência e de organizações não governamentais e grupos
comunitários.
As principais lições aprendidas sistematizadas no trabalho foram:
• A urbanização das favelas e dos assentamentos é uma forma viável e eficaz de ajudar
as pessoas de baixa renda dos centros urbanos a resolver suas necessidades de moradia
e a viver num ambiente limpo, seguro e saudável.
• A participação local é crucial. Os projetos devem ser concebidos de baixo para cima,
junto com as comunidades, para que elas possam decidir quais serão os níveis de
serviços que passarão a receber.
• A sustentabilidade exige que sejam tomados em consideração os custos envolvidos e
que o nível de serviço projetado seja acessível à comunidade e ao governo local.
• Os programas de urbanização devem ser provenientes das estratégias locais e nacionais, a
fim de alcançar sinergia com outras medidas de apoio ao combate da pobreza no país.
• Os programas de urbanização são mais eficazes quando liderados pelas autoridades
municipais e implementados nas comunidades, por meio de um amplo conjunto de
intermediários, incluindo organizações voltadas para a comunidade, ongs, e agências das
Nações Unidas como a unicef e o Habitat (cities alliance, 1999, tradução nossa).
urbanização de favelas | 91
Através das lições aprendidas e organizadas no estudo do Grupo Temático, foi possível
compreender que o problema de fornecimento de serviços básicos às favelas poderia
ser resolvido, com custo muito razoável, se feito de forma correta. Os vinte e cinco
anos de experiência do Kampung Improvement Program (Jacarta-Indonésia) resultaram
em benefícios para cerca de cinco milhões de pessoas, em quinze anos (o programa
atingiu 15 milhões de euros durante três anos), contando com a participação de mais
de 300 unidades dos governos locais em toda a Indonésia, enfatizando o fornecimento
de água, saneamento, habitação e estradas.
Outras experiências analisadas apontaram para resultados semelhantes no Brasil,
Índia, Jordânia, Tunísia e Filipinas, entre outros, demonstrando a viabilidade da opção
adotada, tanto técnica como financeiramente, mas principalmente, destacando que a
essência do sucesso das experiências era o compromisso político assumido no início
e ao longo do tempo.
O manual vinha ao encontro do que o grupo definiu como um forte interesse
detectado naquele momento, pelos projetos de urbanização, em especial a partir do
lançamento da Aliança das Cidades:
As pesquisas indicaram uma alta demanda de urbanização das favelas e um forte apoio
para esses projetos. Em muitos países, houve uma dramática mudança de governança,
com os governos locais assumindo maior responsabilidade pela prestação de serviços
municipais. Com a democratização, os governos locais são agora capazes de responder
com mais eficácia às necessidades da sua população. O governo local tem mais poder e
está mais interessado no que acontece nas favelas, devido ao crescente poder de voto
das comunidades de baixa renda. Um forte setor das ongs está agora funcionando e
trabalha de forma mais eficaz com o governo. As comunidades das favelas são muitas
vezes maduras politicamente e capazes e dispostas a pagar pelos serviços. Está claro
também que, com o crescimento econômico é crescente a disparidade entre os que têm
e os que não têm em muitas economias. A falta de serviços básicos ambientais está em
rápido crescimento, e a densidade dos assentamentos urbanos e periurbanos resultaram
em perigos para a saúde e a segurança públicas. Programas que materializem direitos
de cidadania às pessoas de baixa renda dos centros urbanos detêm alta prioridade social
(cities alliance, 1999, tradução nossa).
As lições aprendidas após vinte e cinco anos de experiências financiadas pelas agências
de fomento, em especial pelo Banco Mundial, foram reunidas em Estudos de Casos,
para servir de referência para equipes técnicas, especialistas e profissionais liberais,
com interesse relacionado aos programas de slum upgrading
Estudos de casos foram selecionados para ilustrar as questões específicas e fornecer insights
para a elaboração e desenvolvimento de projeto. O objetivo é incluir informação suficiente
para destacar lições aprendidas, permitindo, simultaneamente, que o profissional possa julgar
se essas lições se aplicariam a outro contexto (cities alliance, 1999, tradução nossa).
urbanização de favelas | 92
No caso brasileiro, foram estudadas três experiências: o Programa Favela-Bairro
(rj), financiado pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento; o Programa de
Saneamento Ambiental da Bacia do Guarapiranga (sp) e o Programa Novos Alagados
(ba), ambos financiados pelo Banco Mundial.
É importante notar que, no quesito lições aprendidas, no caso do Programa Gua-
rapiranga, o manual informa “o que funciona e por quê” (what worked and why?):
O projeto evitou o problema da reassentamentos através da urbanização dos assentamen-
tos irregulares ao longo dos mananciais. Para proteger os terrenos desocupados contra
novas invasões, foram criados parques multifuncionais que também atuam como centros
de educação ambiental e proporcionam espaços abertos e de lazer (cities alliance,
1999, tradução nossa).
E também informa o que não funciona e por quê (“what didn’t work and why?”):
Os aspectos financeiros e a recuperação dos custos não foram consistentes. As obras da
Prefeitura foram justificadas com base no aumento da arrecadação de tributos devido ao
aumento do incremento da renda em regiões de favela, mas isso não era viável (cities
alliance, 1999, tradução nossa).
Dois fatos devem ser destacados como resultado da divulgação desse trabalho, em
1999; o primeiro trata da abordagem favorável à intervenção em áreas precárias
utilizando-se da metodologia aprendida em experiências anteriores, particularmente
as da década de 1980, e dos programas de urbanização a partir do fornecimento de
infraestrutura pública.
O segundo fato a destacar é o estudo de casos selecionados e a experiência do
Programa Guarapiranga estar relatada entre esses. Cabe lembrar que os motivos que
levaram à seleção do programa como Estudo de Casos estarão expostos no Capítulo 4.
Nos anos que se seguiram, o Banco Mundial continuou a apoiar programas de
urbanização de favelas em vários países, em maior ou menor escala, porém aper-
feiçoando seus mecanismos de controle na área de reassentamentos de famílias, de
proteção ambiental e outras.
2.5 a aliança das cidades e a urbanização de favelas
O Grupo Temático sobre Serviços para as Pessoas de Baixa Renda dos Centros Urbanos,
coordenado por George Gattoni, foi um dos principais responsáveis pela preparação
da proposta que resultou na criação da Aliança das Cidades, anunciada em maio de
1999, pelo Banco Mundial e pelo Centro das Nações Unidas para Assentamentos
Humanos (unchs), como uma coligação de cidades e seus parceiros empenhados
urbanização de favelas | 93
em viabilizar melhorias, sem precedentes, nas condições de vida das pessoas de baixa
renda dos centros urbanos.
A partir do lançamento da aliança, outros parceiros foram se integrando, in-
cluindo os bancos regionais de desenvolvimento, outras agências da onu, como
o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento – pnud, o Fundo das
Nações Unidas para a Infância – unicef e a Organização Internacional Trabalho
– oit, ongs internacionais e líderes empresariais, bem como parceiros nacionais
e locais.
Como uma das tarefas principais da Aliança das Cidades, foi elaborado o Plano
de Ação Cidades sem Favelas (world bank; unchs – habitat, 1999, tradução
nossa), que se constituiu em um documento que elencava os princípios e as diretrizes
da Aliança. Entre as principais referências para sua elaboração, está o Aprimorando
Comunidades Urbanas: Referências para Profissionais (Upgrading Urban Comunities: a Re-
source for Practicioners) (cities alliance, 1999, tradução nossa).
O Plano de Ação foi lançado pelo ex-presidente sul-africano, Nelson Mandela, na
sessão inaugural da Aliança das Cidades, na cidade de Berlim, em dezembro de 1999,
na qual anunciou que seria o patrono da iniciativa Cidades sem Favelas, destacando
a importância da Aliança:
A iniciativa do projeto Cidades sem Favelas é uma resposta criativa e ousada para a
pobreza urbana […] A redução da pobreza e a melhoria de assentamentos informais
não serão possíveis, a menos que as cidades sejam produtivas, eficientes e capazes de
oferecer oportunidades econômicas aos necessitados, para que eles possam construir
bens e rendas (world bank, 1999, tradução nossa).
A relevância da Aliança e do Plano de Ação também contou com a participação do
presidente do Banco Mundial, James Wolfensohn:
O rápido crescimento das áreas urbanas do mundo em desenvolvimento nas próximas
décadas coloca um enorme desafio para a luta contra a pobreza. As pessoas de baixa renda
nos centros urbanos devem ser uma preocupação de todos, se quisermos obter cidades
sustentáveis e bem sucedidas (world bank, 1999, tradução nossa).
E do Diretor Executivo do Habitat, Klaus Toepfer, que disse:
[…] o novo esforço do Plano Cidades sem Favelas funde a nova estratégia urbana do
Banco com a recém formulada visão estratégica do Habitat, que vai ser promovida por
meio de campanhas mundiais sobre posse garantida e governança urbana […] Para
muitos milhões de pessoas ao redor do mundo a vida urbana tornou-se um pesadelo,
especialmente para os jovens, que herdarão o milênio urbano. O maior desafio na
elaboração de novas estratégias reside no enfoque da dimensão social da pobreza urbana
e da concepção de novas estratégias […] O Plano de Ação desafia doadores, governos
urbanização de favelas | 94
e comunidades de favela a melhorar a vida de 5 a 10 milhões de moradores de favelas,
em 2005, e 100 milhões, em 2020 […] Seu sucesso vai se basear na hipótese de que
a comunidade internacional do desenvolvimento está preparada para criar uma nova
coerência de esforços centrados na melhoria das condições de vida e de subsistência
dos pobres que vivem em centros urbanos. Fundamenta-se em programas de urbani-
zação bem sucedidos e com bases comunitárias, abordando, ao mesmo tempo, questões
institucionais e planos de ação mais amplos, os quais têm, muitas vezes, restringidos
sua sustentabilidade. Ao apoiar as autoridades nacionais e locais que estão preparadas
para desenvolver programas municipais e nacionais de urbanização, o Plano se com-
promete a desencadear um movimento global que transformaria a vida dos residentes
urbanos mais vulneráveis e marginalizados (world bank; unchs – habitat, 1999,
tradução nossa).
O Plano de Ação foi endossado pelos chefes de estado do mundo na Cúpula do
Milênio da onu, em setembro de 2000, que gerou as Metas de Desenvolvimento
do Milênio. Os objetivos ali estabelecidos estão refletidos na mdm 7, objetivo 11,
que visa a uma melhoria significativa nas vidas de pelo menos 100 milhões de
habitantes de assentamentos precários até 2020. “Não pouparemos esforços para
libertar os nossos semelhantes, homens, mulheres e crianças, das condições abjetas
e desumanas da pobreza extrema, à qual estão submetidos. Queremos, até 2020,
ter alcançado uma melhora significativa nas vidas de pelo menos 10 milhões de
favelados, como proposto na iniciativa Aliança das Cidades.” (united nations,
2000, tradução nossa).
O projeto Cidades sem Favelas enfoca a urbanização das favelas urbanas insalu-
bres e sem infraestrutura e de assentamentos irregulares em todo o mundo. O plano
também exige:
a) incremento de investimentos destinados à prestação de serviços básicos às pessoas de
baixa renda dos centros urbanos, como o objetivo fundamental de responder à nova
Estratégia Urbana Global e para Governos Locais,
b) condução de um esforço mundial para passar de projetos piloto para urbanização efe-
tiva, em níveis municipal e nacional, gerando os recursos necessários para fazê-lo.
Na próxima geração, o número de residentes urbanos aumentará em 2.5 bilhões, a
atual população urbana de todo o mundo. Além disso, 98% do aumento da população
mundial, na próxima geração, serão nos países em desenvolvimento – todos em áreas
urbanas. Cerca de 30% da população urbana do mundo em desenvolvimento já vivem
abaixo da linha da pobreza oficial. A capacidade das cidades de perceber os benefícios
do crescimento econômico e do desenvolvimento sustentável irá depender, em grande
parte, do êxito na melhoria da qualidade de vida desse número crescente de pessoas
de baixa renda nos centros urbanos.
urbanização de favelas | 95
O fim do último milênio viu o desenvolvimento urbano no mundo ser radicalmente
moldado pelos processos de urbanização e de globalização, os quais estão intrinsecamen-
te relacionados. Nenhum desses fenômenos é novo; o que é inédito é seu ritmo e sua
escala. De fato, os processos de urbanização, na maioria dos países em desenvolvimento,
estão intensificando-se. Isto impõe enormes desafios para os governos em todos os níveis.
Tais desafios são o rápido crescimento da população urbana e a urbanização da pobreza.
Esta última se manifesta, mais marcadamente, na proliferação e expansão de favelas
e assentamentos informais, que são o lar de uma crescente proporção de habitantes
urbanos. Isso constitui um grande desafio para a comunidade internacional.
Não existe nenhuma definição, internacionalmente aceita, de favela. No en-
tanto, um grupo de peritos chegou ao acordo sobre uma definição genérica, o que é
recomendado para a futura utilização internacional. Nessa definição (un-habitat,
2002b21), uma favela é definida como:
[…] um assentamento contíguo no qual os habitantes são caracterizados como possuindo
habitação e serviços básicos inadequados. A favela não é geralmente reconhecida e abor-
dada pelas autoridades públicas como uma parte integrante ou igual da cidade. É uma
área que combina em vários níveis as seguintes características:
• estado das residências precário;
• acesso à água potável inadequado;
• acesso ao saneamento e a outros itens de infraestrutura inadequados;
• qualidade estrutural de habitação deficiente;
• superlotação.
Ao aderir ao projeto Aliança das Cidades, quatro principais esferas – a população
carente dos centros urbanos, as autarquias locais e respectivas associações, governos
nacionais e agências bilaterais e multilaterais – comprometem-se com formas ino-
vadoras de parceria. O objetivo é melhorar a eficiência e o impacto do planejamento
urbano, gestão e desenvolvimento de duas formas principais (cobbett, 2001):
• apoio de abordagens inclusivas e participativas por meio das quais os agentes locais
definem sua visão para a sua cidade e estabelecem prioridades para a ação de combate
à pobreza urbana e a crescente desigualdade como uma parte integrante de uma Es-
tratégia de Desenvolvimento da Cidade; e
• reforço nas parcerias com as autoridades locais e organizações de base comunitária para
apoiarem as ações de urbanização em todas as redes municipal e nacional.
urbanização de favelas | 96
A urbanização das favelas é comumente vista como o meio mais dinâmico e efi-
caz de atingir esta meta. Com efeito, no âmbito da Agenda Habitat os Governos
comprometem-se a “promover, quando apropriado, a urbanização dos assentamentos
informais e favelas urbanas como uma medida oportuna e uma solução pragmática
para o déficit urbano de moradias” (unchs, 1997. Par. 43, f ).
2.6 as experiências de urbanização de favelas apoiadas pelo banco inte-
ramericano de desenvolvimento
Em 1959, foi criado o Banco Interamericano de Desenvolvimento (bid), com o objetivo
de dar suporte técnico e financeiro para os países da América Latina e Caribe, nos mes-
mos moldes que o Banco Mundial vinha adotando. O objetivo central dos empréstimos,
no momento da sua fundação, era apoiar a construção das grandes infraestruturas,
necessárias para o desenvolvimento econômico e social dos países pobres da região.
Durante os primeiros vinte anos de operação, o bid concentrou seus esforços no
suporte aos setores de energia, agricultura e pesca, indústria e mineração, transporte
e comunicações, saúde pública e meio ambiente, educação, ciência e tecnologia, e de-
senvolvimento urbano. No final dos anos 1960 e começo dos 1970, vários países latino-
americanos passavam por profundas mudanças nos seus governos, com forte pendor
para a implantação de governos autoritários, que buscavam, para seus países, uma
modernização conservadora, com forte peso nos investimentos em infraestrutura.
O combate à pobreza urbana, diretriz adotada pelo bid nos anos 1970, se con-
centrava em ações voltadas para as áreas rurais onde a pobreza era extrema. As áreas
urbanas que apresentavam índices de urbanização cada vez mais elevados, não eram
objeto das políticas e programas financiados pelo bid.
Segundo Brakarz, Greene e Rojas (2002), nos anos 1960 “os governos latino-
americanos concentraram seus esforços na criação de instituições nacionais de habi-
tação e no financiamento de projetos de enormes moradias prontas”, aos moldes de
grandes investimentos em infraestrutura e por isso “a partir da década de 1980 e de
forma mais acentuada na de 1990, os governos adotaram uma posição mais realista
diante do problema habitacional” (brakarz; greene; rojas, 2002). Essa nova pos-
tura coincidia com o período de retorno dos governos democráticos em muitos países
da região, em especial, o Brasil.
A evolução das políticas habitacionais nos países latino-americanos foi carac-
terizada por Brakarz, Greene e Rojas (2002, p. 20) em três fases. A primeira delas
considerava que o problema dos assentamentos precários era passageiro e que políticas
de construção de moradias em larga escala resolveriam a situação, fase esta que pode
ser caracterizada “por uma visão da marginalidade como uma situação transitória
e por uma perspectiva otimista da solução dos problemas habitacionais mediante a
construção pública de moradias prontas”.
urbanização de favelas | 97
Essa fase teve consequências negativas para as cidades, pelo fato de excluir os
setores informais dos cadastros legais e criar uma cidade periférica e distante das
oportunidades, gerando demandas de infraestrutura e transporte, entre outros. Essa
fase contribuiu para a criação de uma dinâmica própria dos setores de baixa renda,
construída com base na lógica da informalidade e que permanece até hoje em grande
parte das cidades latino-americanas.
Em uma segunda fase, como a demanda por unidades era bem maior que a oferta
existente, ocorreu uma “guinada nas políticas habitacionais, quando se passou do
fornecimento de soluções habitacionais de baixo custo para soluções mais básicas de
lotes com serviços” (brakarz; greene; rojas, 2002, p. 21).
Do mesmo modo que na primeira fase, essa solução resultou em custos signifi-
cativos para a cidade e para a população que era deslocada para os lotes periféricos.
Ambas as soluções não contribuíam para a construção de cidade e resultavam em
cidades divididas, partidas, conforme definição de Zuenir Ventura (1998).
Finalmente, após anos de busca de soluções ideais para o problema da moradia,
passou-se para a terceira fase, caracterizada “pelo reconhecimento de que o problema
dos assentamentos informais é uma realidade inevitável e uma grave questão social
nas cidades” (brakarz; greene; rojas, 2002, p. 21). Nessa fase, os assentamentos
informais passam a ter destaque nas agendas governamentais, entendendo-se que a
fixação das pessoas, nos locais em que construíram um patrimônio econômico e social,
faz parte da construção da cidade, ao mesmo tempo em que a intervenção, por meio de
investimentos massivos nessas áreas, faz parte da estratégia de combate à pobreza.
A adoção de políticas de intervenção em assentamentos precários e informais, atu-
almente denominadas pelo bid como Programas de Melhoramento de Bairros (pmb), é o
resultado de um longo aprendizado baseado, na definição da Agenda Habitat (unchs-
Habitat, 1996), na aceitação da impossibilidade do mercado, na maior parte dos países
latino americanos, de atender às populações de baixa renda (gilbert, 1998) e no reco-
nhecimento do patrimônio construído nos assentamentos precários (de soto, 2000).
A partir da publicação do Report on the Eight General Increase in Resources [Relatório
para o Oitavo Aumento de Recursos] do Banco Interamericano de Desenvolvimento,
em 1994, os programas de melhoramento de bairros (ainda não tinham essa deno-
minação) passam a fazer parte da agenda do Bank’s Lending Program [Programa de
Empréstimo do Banco].
Será dada especial atenção às necessidades dos grupos de baixa renda, através de progra-
mas e projetos nas seguintes áreas: educação pré-escolar e básica (primário e secundário);
cuidados básicos de saúde materna, infantil, e alimentação; urbanização de favelas e ações
para aumentar a capacidade de produção de pequenos agricultores e microempresas
(inter-american development bank, 1994, tradução nossa).
A partir dessa nova estratégia, os primeiros programas de melhoramento de bairros
começaram a ser financiados, sendo que o principal e de maior repercussão foi
urbanização de favelas | 98
o Programa de Melhoria Urbana do Rio de Janeiro (Urban Upgrading Program),
conhecido como Favela-Bairro, cujo primeiro contrato de empréstimo foi firmado
em 1995, com a Prefeitura do Rio de Janeiro, para um montante de us$ 300 mi-
lhões (inter-american development bank; governo da cidade do rio de
janeiro, 1995).
2.6.1 O Programa Favela-Bairro – Uma Experiência Reconhecida
O objetivo do Programa de Melhoria Urbana do Rio de Janeiro
14
, conforme definido
no Sumário Executivo do Contrato de Empréstimo, não se diferenciava dos programas
conhecidos:
[…] melhorar as condições de vida da população urbana de baixa renda mediante a
modernização da infraestrutura básica e aumento da oferta de serviços sociais urbanos
em vizinhanças especificadas. O programa apoia as iniciativas municipais em curso,
de urbanização de favelas e assentamentos irregulares, envolvendo as comunidades na
definição e execução do projeto (inter-american development bank, 1995, tradução
nossa).
Para o bid, o programa estava vinculado ao setor urbano, ao mesmo tempo em que
contribuía nos esforços de combate à pobreza, o que representava:
[…] atenuar as repercussões da pobreza por meio de uma combinação de investimentos
em infraestruturas, melhoria da cobertura e da qualidade dos serviços sociais, alterações
regulamentares, e os incentivos e apoio para legalização da terra (inter-american
development bank, 1995, tradução nossa).
Contendo os componentes tradicionais de programas de melhoramento de bairros –
urbanização da favela, formalização dos assentamentos irregulares, monitoramento e
avaliação, educação sanitária e desenvolvimento institucional, o projeto Favela-Bairro
tratou de alocar investimentos em saneamento básico (água e esgoto), sistemas viários,
drenagem, coleta de lixo, sistemas de iluminação pública, estabilização de encosta,
reflorestamento, creches e legalização de posse de terrenos.
14 O Programa de Melhoria Urbana (Mejoramiento de Barrios) do Rio de Janeiro (br 0182) foi aprovado
em 1995, com o objetivo de melhorar a qualidade de vida nas favelas e loteamentos irregulares,
no município do Rio de Janeiro, através da provisão de serviços de saneamento básico, sistema
viário, drenagem, reflorestamento, serviços de limpeza urbana e serviços sociais. O montante do
empréstimo era de US$ 300 milhões, divididos em US$ 180 milhões do bid e o restante (us$ 120
milhões) do orçamento da prefeitura do Rio de Janeiro.
urbanização de favelas | 99
O envolvimento da comunidade na definição do projeto, na supervisão e na
avaliação de resultados, era considerado um dos pontos fortes do programa para o
pleno sucesso da implantação dos componentes previstos.
Para as autoridades municipais da cidade do Rio, na última década do século
xx, a intervenção em favelas era um fato inquestionável, posto que um quarto da
população da cidade ali vivia, demandando o acesso aos serviços básicos que a cidade
oferecia para os bairros legalmente constituídos. Além disso, a adoção da política de
urbanização de favelas estava em consonância com as diretrizes estabelecidas no Plano
Diretor da Cidade (1992)
15
, e com a política habitacional aprovada em 1993
16
.
O conceito de melhoramento de bairros do bid e a concordância das autoridades
municipais com a necessidade de implantação de infraestrutura básica nas favelas não
seriam suficientes para elevar o Programa Favela-Bairro à condição de boas práticas a
serem seguidas. O elemento que resultou em um diferencial para o programa estava
relacionado à ideia defendida pelo então Secretário de Habitação e Urbanismo da Ci-
dade do Rio de Janeiro, arquiteto Luiz Paulo Conde, e pelo Coordenador do Programa,
arquiteto Sergio Ferraz de Magalhães, que pode ser assim resumida:
acolher as formas preexistentes foi a ideia-chave em torno da qual se desdobrou o pro-
grama Favela-Bairro […] passou-se a prover as favelas com redes de infraestrutura e
serviços, potencializando o esforço despendido pelas famílias na construção de suas casas.
Ou seja, construiu-se uma cidade onde já havia moradia (conde, 2004, p. 59).
A proposta para a urbanização de favelas não se tratava de uma novidade apre-
sentada por um novo governo municipal (Prefeito Cesar Maia 1993-1996). Tratava-se
do resultado do trabalho de um conjunto de técnicos com experiências anteriores
em projetos de urbanização de favelas, que remontava à época do projeto pioneiro
implantado na favela Brás de Pina, nos anos 1970, coordenado pelo arquiteto Carlos
Nelson dos Santos.
17
Embora o bid tenha classificado o programa como contribuição no esforço de
combate à pobreza urbana, o conceito adotado pelo programa Favela-Bairro ia além
15 Lei Complementar n. 16, de 4 de junho de 1992, que dispõe sobre a política urbana do município,
institui o plano decenal da cidade do Rio de Janeiro e dá outras providências.
16 Em 1993 foi criado o Grupo Executivo de Assentamentos Populares (geap), composto por vários
órgãos municipais envolvidos com a questão da moradia: Secretarias Municipais de Desenvolvimen-
to Social, de Educação, de Fazenda, de Obras e Serviços Públicos, de Urbanismo e Meio Ambiente,
IplanRio, Empresa de Urbanização (Rio-Urbe) e Procuradoria Geral do Município. Esse grupo, em
1994, foi transformado em Secretaria Municipal de Habitação.
17 Carlos Nelson dos Santos, arquiteto e urbanista – 1943-1989, coordenou o projeto de urbanização da
Favela Brás de Pina, desenvolvido entre 1967 e 1970, uma intervenção inovadora que se contrapunha à
política habitacional da época que defendia a transferência dos moradores para conjuntos habitacionais
e que se consolidou como o primeiro caso exemplar de urbanização de favela no Rio de Janeiro.
urbanização de favelas | 100
2.1 Remanejamento,
desmontagem do barra-
co. Brás de Pina.
2.2 Remanejamento,
montagem do barraco no
novo lote. Brás de Pina.
2.3 Construção da
habitação, mutirão para
colocação da laje. Brás
de Pina.
2.4 Exemplo de croqui
apresentado pelos mora-
dores. Brás de Pina.
in Habitação em Questão,
1980, pp. 103 e 105.
da visão quantitativa, ancorada em estudos estatísticos. O programa refletia uma
compreensão da complexidade cultural, social e econômica que podia ser encontrada
em cada uma das favelas, o que resultava em propósitos que buscavam a inclusão social
e territorial, mais além da simples oferta de infraestrutura básica.
Nesse sentido, o programa representou um avanço em relação aos programas
e às políticas anteriores. Defendia uma integração de setores da cidade a partir de
intervenções físicas que criassem redes de conectividade, apostava na satisfação das
necessidades coletivas por serviços básicos e infraestrutura e preconizava a multise-
torialidade das ações públicas, entre outras ações inovadoras.
Outro avanço significativo estava relacionado com o desenho e uso dos espaços
públicos entendidos, no âmbito do programa, como locais que aproximam pessoas,
espaços simbólicos e referenciais que possibilitam a integração física e social dos
moradores.
O espaço público enfatizado por uma arquitetura pública de qualidade reforça
a condição de “pertencimento ao lugar” porque no caso carioca, “o espaço urbano,
afinal, não é apenas a forma, mas a relação que estabelece; não é apenas significado,
mas igualmente memória” (magalhães, 2007).
urbanização de favelas | 101
2.5 Favela-Bairro. in
Favela-Bairro – uma outra
história da cidade do Rio
de Janeiro, 2004
urbanização de favelas | 102
Os avanços conceituais do Programa Favela-Bairro não implicaram em um
resultado satisfatório na sua totalidade, posto que o programa sofreu interrupções
decorrentes de mudanças de governo. Da mesma forma, a integração pretendida
entre os vários setores da prefeitura nem sempre alcançou os resultados esperados e a
participação comunitária não resultou nos índices previstos, entre outros aspectos.
Os críticos do programa apontam ainda outras deficiências como:
[…] a concentração da atuação habitacional da Prefeitura nas políticas corretivas que
tem como efeito perverso, manter como única alternativa de acesso à terra e à moradia
a ocupação de áreas inadequadas – seja sob o ponto de vista ambiental (áreas frágeis,
encostas ou margens de rios, de proteção ambiental, de risco, etc.) seja sob o ponto de
vista legal (cardoso, 2002, p. 49).
Outros apontam a limitação da participação comunitária (randolph, 2001), entre
muitas outras críticas às limitações do programa.
Mesmo concordando com as limitações para a implantação do programa, para
Fiori, Riley e Ramirez (2004, p. 204): “no contexto do Rio de Janeiro, em que cem anos
de política governamental não foram suficientes para livrar a cidade da desigualdade e
a pobreza manifestada em suas favelas, o Favela-Bairro representa um avanço conside-
rável em termos de abordagem do problema”. Esse avanço considerável, representado
pelo Programa Favela-Bairro, foi incorporado como aprendizado pelo bid. A partir da
prática pioneira, seguida de outras experiências, os programas foram sistematizados,
no estudo de Brakarz, Greene e Rojas (2002), e o conhecimento adquirido tem sido
disseminado por meio de ações de aprendizado. Nos novos programas financiados pelo
bid, sob a rubrica de Melhoramento de Bairros, existe uma grande preocupação com
o tema da integração social das comunidades beneficiadas e a integração econômica
dos beneficiários.
O aumento dos índices mundiais de pobreza, principalmente urbana, e o cresci-
mento da população nessas áreas, em escalas até então desconhecidas, trouxe novas
desafios para os formuladores de políticas públicas, principalmente aqueles respon-
sáveis pelas decisões sobre as linhas de investimentos dos organismos internacionais,
que até então eram dirigidos para programas de reconstrução do pós-guerra.
A partir dos anos 1960, é possível observar mudanças de paradigmas em função da
compreensão das causas da pobreza urbana, da natureza dos processos de urbanização,
da articulação existente entre habitação e desenvolvimento urbano e da importância dos
processos participativos na tomada de decisões. As políticas habitacionais, em geral, ado-
tadas nos países pobres apostavam na remoção das favelas e o reassentamento das famílias
em conjuntos habitacionais construídos em regiões distantes dos locais de origem.
Os resultados dessas políticas não conseguiram deter o crescimento dos assen-
tamentos precários nas cidades, posto que o ritmo de produção de unidades era sig-
nificativamente inferior ao crescimento da demanda, a mudança da população para
regiões distantes implicava em novos investimentos em sistemas de transporte público,
urbanização de favelas | 103
e os grandes conjuntos habitacionais desprovidos de serviços públicos rapidamente
se deterioravam, implicando na falência do modelo adotado.
Este capítulo buscou explorar os caminhos seguidos pelos organismos interna-
cionais na construção dos programas de urbanização de favelas, a partir dos anos 1970,
quando era aberto o caminho para a formulação de uma nova geração de políticas
habitacionais que tinham como foco o combate à pobreza urbana. Os programas, além
da diminuição e erradicação da pobreza, visavam o desenvolvimento de políticas
integradas e multisetoriais, implantadas na escala da cidade existente, reforçando os
processos participativos.
A pesquisa desenvolvida através da revisão da literatura existente, procurou en-
tender o percurso dos organismos internacionais focados em programas direcionados
para o combate à pobreza urbana – Habitat, Banco Mundial, Banco Interamericano de
Desenvolvimento e Aliança das Cidades -, que teve, como resultados, a construção de
um novo modelo de intervenção para os assentamentos precários, buscando responder
aos desafios colocados pelas cidades contemporâneas.
Nesse percurso dos organismos internacionais, ficam evidentes os avanços qua-
litativos, os quais resultaram na definição de novas linhas de financiamento para
programas que tinham como objetivo implantar um conjunto de ações integradas e
multisetoriais visando ao combate à pobreza urbana e à melhoria das condições de
precariedade dos assentamentos precários.
A opção adotada, cujo conceito central está baseado no respeito à cidade cons-
truída, suas pré-existências e aos investimentos realizados pelos mais pobres, mesmo
que de forma não regular e formal, mostrou-se mais eficaz e socialmente mais inclu-
siva. Isto será demonstrado adiante, quando se analisarão os resultados das ações do
Programa Guarapiranga, um exemplo a ser considerado entre os da nova geração de
políticas habitacionais.
3
Urbanização de favelas
Os Programas Oficiais na Cidade de São Paulo
urbanização de favelas | 105
O objetivo deste capítulo é apresentar uma análise sucinta dos principais programas
governamentais desenvolvidos na cidade de São Paulo, desde 1980 até 2008, que
contemplaram a urbanização de favelas, como componente da política habitacional.
A presente pesquisa enfrentou limites decorrentes da pouca bibliografia dis-
ponível sobre o tema. A bibliografia encontrada se resume a estudos acadêmicos
desenvolvidos por técnicos da Prefeitura de São Paulo, que em algum momento es-
tiveram envolvidos com a coordenação e implantação de programas habitacionais,
portanto relatos de experiências profissionais vivenciadas. Sobre as duas primeiras
administrações aqui estudadas, dos prefeitos Reynaldo de Barros (1979-1982) e Mario
Covas (1983-1985), poucas são as publicações que fazem menção específica sobre
elas. A administração da Prefeita Luiza Erundina, entretanto, despertou mais atenção,
tendo sido objeto de estudos e publicações, os quais serviram como referência para
a nossa pesquisa, em especial os trabalhos de Bonduki, Andrade e Rossetto (1993) e
de Bueno (2002).
As administrações que se sucederam, de Paulo Maluf (1993-1996), Celso Pitta
(1997-2000), Marta Suplicy (2001-2004) e José Serra/Gilberto Kassab (2005-2008), não
foram, até o momento, objeto de investigação acadêmica, e as poucas publicações exis-
tentes foram, em geral, produzidas no âmbito da gestão como material de divulgação.
Assim, a pesquisa se valeu de documentação técnica produzida no âmbito da
Prefeitura e na experiência profissional vivenciada ao longo de vários anos pela autora
do presente trabalho, exercendo a coordenação do Programa Guarapiranga (1993-
2000) e a Superintendência de Habitação Popular – habi (2005-2008), na Secretaria
Municipal de Habitação.
O objeto de estudo específico do presente trabalho, que será detalhado no Capí-
tulo 4, é a experiência do Programa de Saneamento Ambiental da Bacia do Guarapi-
ranga como modelo que demonstra a importância de uma política pública continuada,
independentemente das divergências político-ideológicas por parte das diferentes
gestões e, consequentemente, dos partidos no poder, portanto, de uma política de
Estado (continuada), e não apenas uma política de governo (descontinuada).
urbanização de favelas | 106
Também é objetivo deste capítulo destacar a importância das lições aprendidas
em cada uma das “gerações” dos programas de urbanização de favelas desenvolvidos
ao longo dos últimos 28 anos (1980-2008) na cidade de São Paulo, constituindo um
acervo de experiências. Atenção especial deve ser dada àquelas que investiram esforços
para introduzir o projeto como instrumento determinante para a transformação das
favelas em novos bairros, o que também contribuiu para preparar novas gerações de
arquitetos e urbanistas com competência para atuar nessa área
1
.
3.1 a urbanização de favelas como política de governo
No âmbito da Prefeitura de São Paulo, os programas e ações relacionados à urbaniza-
ção de favelas têm sido um processo de aprendizado para os técnicos e profissionais
envolvidos (arquitetos e urbanistas, engenheiros e assistentes sociais), na sua pre-
paração e implantação. Ao mesmo tempo, as várias mudanças do governo municipal,
por vezes radicais, resultaram em rupturas e mudanças de rumo na condução da
política habitacional, fragmentando-a em ações descontínuas e de curto-prazo na
maior parte do tempo.
Ao contrário dos países em que o regime democrático é consolidado há décadas,
a jovem democracia brasileira, de implantação recente, não possibilitou ainda, aos
Estados e Municípios, a criação, manutenção e educação continuada de um quadro
técnico capacitado e dirigente da condução das políticas públicas municipais. Isto
permitiria a continuidade das política públicas independentemente das mudanças
de gestão.
No Brasil e, em particular na cidade de São Paulo, é comum que o novo Prefeito,
ao assumir o poder, tenha como Plano de Governo um conjunto de novos programas
e ações, em geral, com grande disposição para ignorar as iniciativas dos governos
anteriores
2
. Da mesma forma, é comum, aos novos governantes, a troca do corpo
técnico gerencial, aproveitando-se da instituição dos cargos de confiança, o que pode
acarretar a descontinuidade do trabalho e a perda do saber acumulado.
O compromisso com as políticas públicas mais efetivas para a solução de pro-
blemas da cidade, que objetivam soluções dirigidas à maioria dos cidadãos, é logo
1 O ensino de Arquitetura e Urbanismo tem mantido, ao longo dos anos, uma grade curricular que
parece desconhecer a informalidade existente nas cidades brasileiras, especialmente a parte do
território ocupada por favelas e outras formas precárias de construção da cidade.
2 A administração pública no país tem uma larga tradição de apadrinhamento, em que as pessoas
ocupam postos por força da indicação política, resultando em a carreira pública ser considerada de
menor importância, frente ao setor privado. Só mais recentemente, os concursos públicos passaram
a ser uma forma de acesso a certas carreiras e, em algumas universidades, foram criados cursos de
administração pública visando à preparação de funcionários públicos.
urbanização de favelas | 107
esquecido pelos novos governantes, que, em geral, têm um maior compromisso com
seus programas partidários e caminhos estabelecidos nos programas eleitorais co-
mandados por empresas de marketing. Esse é ainda um dos maiores desafios que a
sociedade brasileira tem a enfrentar – a gestão pública como compromisso com a
sociedade em sua totalidade e não com bandeiras eleitorais e ideológicas.
Nesse sentido, os programas habitacionais implantados na cidade de São Pau-
lo podem ser considerados casos exemplares da intromissão partidária e ideológica,
que tem comparecido de forma sistemática, ao longo das últimas gestões municipais,
transformando-se em prática comum dos prefeitos e seus partidos. Esse modo de
conduzir a gestão pública municipal, que não investe na continuidade de programas
e na formação de quadros técnicos permanentes, dificultou a formação de um acervo
de experiências com as quais seja possível aprender e avançar, e seus resultados
negativos até hoje são sentidos.
Essa cultura reflete, de alguma forma, a ausência de autonomia municipal na con-
dução de políticas públicas, obrigando os municípios a uma dependência das decisões
e recursos financeiros dos governos estaduais e federal. Essa dependência aumentou
a partir de 1964, como consequência da ruptura democrática ocorrida, levando o país
a viver um longo período de fechamento e controle que resultou na centralização
total da distribuição de recursos e implicou na não formação de quadros técnicos
capacitados, para responder pela gestão pública, especialmente a municipal.
A instituição do Sistema Financeiro da Habitação (sfh) e do Banco Nacional da
Habitação (bnh) representou o mais elevado nível de centralização que uma política
pública poderia ter alcançado, o qual, até hoje, continua exercendo influência na
formatação de programas habitacionais.
O modelo adotado pelo sfh/bnh foi perverso ao privilegiar a produção de moradias
através da construção intensiva de casas, visando estimular um importante setor indus-
trial – o da construção civil – e a criação de empregos que não exigissem qualificação
profissional. A produção da moradia era um subproduto dessa política governamental,
cujos resultados foram, em sua totalidade, negativos, produção de unidades de baixa
qualidade, construídas em terrenos impróprios localizados em áreas distantes.
A centralização autoritária, prevista no modelo, obrigava a adoção de um projeto
padrão de casa de quarenta metros quadrados em todo país, independente da configu-
ração topográfica dos terrenos onde seriam implantados os conjuntos habitacionais.
Da mesma forma autoritária, o governo central entendia que, para as ocupações
informais, a única solução era a erradicação.
3
3 Em maio de 1968, o Governo do Estado do Rio de Janeiro, através de autoridade conferida pela
publicação do Decreto Estadual n. 62.654/68, estabeleceu que todos os assentamentos precá-
rios localizados no Rio de Janeiro (leia-se: favelas na cidade do Rio), deveriam ser erradicados,
constituindo-se em um dos momentos mais intensos da ação erradicatória presenciados na
história do país.
urbanização de favelas | 108
Os vinte e dois anos de vigência do sistema (sfh/bnh) deixaram marcas profun-
das no país, principalmente por ter criado uma cultura que ainda exerce influência
em setores vinculados à produção habitacional, para os quais a moradia social é um
produto de segunda categoria, que não demanda projeto de arquitetura, qualidade
construtiva e localização urbana adequada.
Como consequência dessa cultura enraizada no ideário da sociedade brasileira,
as primeiras intervenções em favelas na cidade de São Paulo, sem o propósito da
erradicação, causaram polêmica, tanto em setores do governo como da sociedade,
acostumados que estavam com os programas habitacionais de construção de moradia
em larga escala, conforme apresentado no Capítulo 1.
Essa situação começou a mudar na cidade de São Paulo, no início da década de
1980. Nessa época, a precariedade urbana passou a ser reconhecida e, considerando a
dimensão que alcançava – milhares de pessoas vivendo em áreas precárias –, foi dado
início às primeiras intervenções em favelas, as quais eram limitadas à implantação
de redes de água, iluminação pública e, por vezes, pavimentação de ruas. Naquele
momento, o objetivo era diminuir a precariedade em que se encontravam os moradores
dessas áreas ocupadas de forma espontânea.
Com o início da primeira administração democrática da cidade, quando Mario
Covas assumiu a prefeitura, a partir de 1983, o governo municipal não só reconhe-
ceu o problema e sua dimensão dando continuidade à política de implantação de
infraestrutura básica, como avançou no entendimento desse quadro de pobreza
urbana, elaborando o primeiro plano habitacional para a cidade de São Paulo, aí
incluídas ações em favelas, com vistas a atender a demanda por habitação de inte-
resse social.
Com a vitória de Jânio Quadros para Prefeito (1986-1988), ocorreu um retrocesso
na condução da política de habitação, com o retorno das propostas para a “desfave-
lização na cidade”, que, embora tivesse ocupado amplos espaços de publicidade, seus
resultados foram pífios em termos de solução habitacional, reduzindo-se a poucas
ações de remoção de favelas. Não promoveu as necessárias ações de capacitação de
quadros técnicos e não deu continuidade ao plano habitacional da gestão anterior.
Na gestão Luiza Erundina (1989-1992), com fortes compromissos sociais e gran-
des expectativas de realizações, fortaleceu-se a ideia do planejamento como instru-
mento de gestão. Foi preparado um plano habitacional abrangente, que adotava os
conceitos principais do plano da gestão Mario Covas, porém continha uma visão
mais aprofundada do problema e um conteúdo programático mais específico dirigido
a um conjunto de programas a serem implantados. Como parte integrante do plano
habitacional, o programa de urbanização de favelas era de grande impacto, prevendo
ações em um grande número de favelas.
Uma característica dessa gestão foi a de concentrar, nos cargos de direção e ge-
renciamento dos programas e funções de condução da política municipal de habitação,
técnicos comprometidos com a linha ideológica do Partido dos Trabalhadores e com
os compromissos eleitorais assumidos durante a campanha.
urbanização de favelas | 109
Porém, essa compatibilidade muito próxima entre o plano de habitação com
o programa partidário de governo resultou ser uma experiência negativa nas duas
gestões que se seguiram, a de Paulo Maluf (1993-1996) e seu sucessor Celso Pitta (1997-
2000). Estes buscaram desconstruir o trabalho que vinha sendo implantado, para
descaracterizar os programas anteriores, e legitimar “novas” linhas programáticas.
Assim, surgiram os mesmos programas com novas “roupagens”, perdendo-se, no
entanto, a qualidade que havia sido adquirida anteriormente e as lições aprendidas com
o esforço realizado. O mesmo ocorreu, na sequência, com a eleição da Prefeita Marta
Suplicy (2001-2004). Novos programas foram implantados, com as mesmas caracte-
rísticas dos anteriores e, principalmente, com as novas “roupagens” ao sabor da época
eleitoral. As experiências anteriores foram então esquecidas, aí podendo ser incluído
o imenso aprendizado adquirido na gestão anterior da Prefeita Luiza Erundina.
A partir de 2005, José Serra assumiu o governo municipal, e de forma diferenciada
dos prefeitos anteriores, decidiu pela continuidade dos programas em andamento,
particularmente, o de urbanização de favelas. Buscava, dessa forma, consolidar tal ação
como uma política pública contínua, preparando, para alcançar tal objetivo, técnicos
pertencentes ao quadro profissional da prefeitura.
3.2 as primeiras experiências públicas em favelas
A gestão do Prefeito Reynaldo de Barros deu início, de forma pioneira, às primeiras
intervenções em favelas, através da implantação de redes de água, pavimentação de
vias de acesso e drenagem de córregos sujeitos a inundações constantes. Embora se
tratassem de intervenções de caráter imediatista, eram ações públicas que reconheciam
que as favelas não eram fenômenos passageiros ou temporários, consequentemente,
deveriam receber investimentos públicos, mesmo que eles não tivessem o objetivo
de consolidar os assentamentos precários como parte constituinte da cidade. A in-
tervenção nas favelas representava o reconhecimento dos limites e capacidades de
intervenção do setor público para responder à crescente demanda por moradia para
baixa renda, bem como apontava para a revisão do modelo adotado pelo governo
central, que não tinha alcançado os resultados anunciados.
A decisão tomada de levar infraestrutura aos assentamentos precários criou um
novo patamar de atuação da Prefeitura para as áreas de baixa renda. Segundo Bueno
(2000), a decisão da administração municipal:
[…] demarca um salto qualitativo da postura da Prefeitura em relação às favelas, referenciada
em mudanças que estão ocorrendo no próprio fenômeno favela em São Paulo, nas pressões
sociais em todo Brasil em relação à inclusão desses setores na política habitacional nacional,
bem como uma pressão local, das associações comunitárias de favelas, das comunidades
cristãs, de políticos e de outros movimentos sociais, que reaparecem no quadro político
(bueno, 2000, p. 61).
urbanização de favelas | 110
Essa postura governamental, ao mesmo tempo em que aceitava a expressão territorial
da pobreza crescente das áreas urbanas, apontava para um caminho que políticos
representantes do sistema autoritário vigente passaram a seguir, dadas as mudanças
políticas que se avizinhavam, com o retorno das liberdades democráticas.
Os resultados das intervenções do profavela e seus subprogramas o proluz
e o proagua foram relevantes em termos de atendimento às demandas existentes
4
.
Entre 1979 e 1981, foram conectados às redes de água e luz, aproximadamente 60.000
domicílios, segundo dados da Prefeitura (São Paulo (Cidade), 1982), que, comparados
aos dados do ibge (1980) para a cidade de São Paulo (que à época contava com
4 Os programas proluz e proagua foram implantados como subprogramas do profavela, através
de convênios com a Eletropaulo e sabesp, concessionárias dos serviços, envolvendo as primeiras
inovações tecnológicas relacionadas com a urbanização de favelas. A Eletropaulo adotou um padrão
de poste mais leve e metálico, que podia ser instalado nos espaços reduzidos da favela e permitia
ligações individualizadas. Para as ligações de água, as limitações dos sistemas convencionais, que
somente conseguiam atender vielas com mais de quatro metros de largura, foram parcialmente
superadas por meio da adoção de tubos de polietileno flexível (pead), desenvolvidos por funcio-
nários da sabesp (bueno. 2000).
3.1 O Estado de S. Paulo,
27 jun. 1981, p. 15.
3.2 Folha de S. Paulo, 24
mai. 1982, p. 9.
urbanização de favelas | 111
71.259 domicílios localizados em favelas), representava um conjunto significativo de
moradias atendidas.
É importante destacar que, ao mesmo tempo em que a administração facilitava
o acesso aos serviços básicos para as comunidades de baixa renda, ela afirmava uma
trajetória de não planejamento na cidade, ou seja, sua ação centrava-se na implantação
de soluções emergenciais, de curto prazo, para problemas de longo período histórico,
cujas soluções, complexas, demandavam planos minuciosos de longo prazo.
Essa forma de atuação da gestão pública municipal na cidade de São Paulo, mesmo
no início da década de 1980, não se assemelhava às experiências de outras cidades
brasileiras que investiram nos seus departamentos de urbanismo. Em Curitiba, data de
1965 a criação do Instituto de Pesquisas e Planejamento Urbano de Curitiba (ippuc),
que tinha como objetivo acompanhar a implantação do Plano Preliminar de Urbanis-
mo da Cidade. No Rio de Janeiro, data de 1979 a criação do RioPlan (atual Instituto
Pereira Passos), que sempre teve como objetivo “pensar o Rio de Janeiro do futuro”,
nas ações vinculadas ao planejamento da cidade.
Em São Paulo, a Empresa Municipal de Urbanização (emurb), criada em 1971, com
os mesmos propósitos do ippuc e do RioPlan, ou seja, pensar e planejar o futuro da
cidade, não cumpriu essa missão. Ao contrário, ela servia como órgão empreendedor
na cidade, tendo como objetivo agilizar a elaboração de projetos e realização de obras,
alternativamente aos sempre demorados órgãos da administração direta.
3.3 a urbanização de favelas se integra aos programas habitacionais
Em 1983, não tendo ainda sido restabelecidas as eleições diretas no âmbito municipal,
Franco Montoro, com o apoio dos principais nomes da sua base de apoio, indicou o
Governador Mario Covas para Prefeito da Cidade de São Paulo, para o período de
1983-1985, quando então seriam realizadas as primeiras eleições diretas municipais.
A gestão do Prefeito Mario Covas, afirmando seu compromisso com as causas sociais
e com a população de baixa renda que vivia em assentamentos precários, consolidou
uma série de avanços pioneiros em relação à política habitacional. As principais
diretrizes dessa política estavam alinhadas aos compromissos da frente democrática
brasileira, que lutava pelo retorno do país ao regime democrático, que, além de de-
fender as liberdades democráticas e o Estado de Direito, tinha plataformas específicas
como “a democracia começa pela cidade”.
5
5 Candidatos a vereador em 1981, vinculados ao Partido do Movimento Democrático Brasileiro
(pmdb), defendiam em seus programas e plataformas eleitorais o compromisso com a cidade como
fórum privilegiado da luta pela democracia, Arnaldo Madeira, em São Paulo, e Sergio Granja, no
Rio, foram os principais representantes dessa bandeira peemedebista.
urbanização de favelas | 112
Os principais compromissos dessa plataforma eleitoral estavam baseados no desafio
que se apresentava, nesse período de transição política, para a gestão das cidades, com
enormes problemas habitacionais, cuja expressão mais concreta era a existência de cen-
tenas de assentamentos precários no território urbano, caracterizados por altos índices
de vulnerabilidade socioambiental e de infraestrutura. A partir do reconhecimento da
precariedade, as diretrizes gerais estavam relacionadas à legalização de ocupações irre-
gulares, a transformação do padrão existente por meio da implantação de infraestrutura
básica, e a participação comunitária, que se dava através de mecanismos ainda incipientes,
como as assembleias gerais com moradores e reuniões com lideranças
6
.
Após alguns meses à frente da Prefeitura, Mario Covas apresentou para a socieda-
de seu Plano Habitacional do Município de São Paulo 1983/1987 (são paulo (cidade),
1983, p. 86), o qual pode ser considerado como a primeira sistematização de ideias e
elaboração de linhas de ação sobre o tema da habitação de interesse social na cidade
de São Paulo. Para executar essa tarefa, o Prefeito contou com a colaboração de três
6 Na campanha para as primeiras eleições diretas para governadores e deputados que ocorreram
em 1982, o Partido do Movimento Democrático Brasileiro (pmdb/sp) publicou a sua proposta de
Programa de Governo 1982-1985, base da campanha do candidato a governador André Franco
Montoro Filho. O documento, resultado dos trabalhos dos comitês temáticos que se reuniam no
partido e apoiavam a candidatura Franco Montoro, continha as “proposta de governo democrático”
e suas “diretrizes setoriais”.
3.3 Mutirão Jardim
Três Marias (Itaquera).
Sem autor. Jornal do
Partido do Movimento
Democrático Brasileiro –
pmdb/sp, Ano ii, n. 16,
set. 1985, p. 17.
urbanização de favelas | 113
secretários com reconhecida experiência em ação social, habitação e planejamento
urbano, e afinados com os compromissos democráticos da gestão – Marta Godinho,
Secretária de Família e Bem-Estar Social (fabes); Arnaldo Madeira, Secretário da
Habitação e Desenvolvimento Urbano (sehab); e Jorge Wilheim, Secretário Municipal
de Planejamento (sempla).
Os três secretários contaram com o apoio das suas equipes, todas elas forma-
das por profissionais com larga experiência em desenvolvimento social, habitação e
planejamento urbano. Eram profissionais que nas últimas duas décadas estavam no
campo da oposição e, portanto, entusiasmados com a ideia de viabilizar a proposta do
Governo Municipal, focada na ideia da cidade como local privilegiado para o avanço
democrático. Divulgado para a sociedade em novembro de 1983, nele foi reconhecida
a gravidade do problema habitacional no município de São Paulo e, a partir daí, foram
estabelecidas as políticas municipais para a habitação, que tinham como objetivos:
• a ampliação da disponibilidade de terras para a implantação dos programas
habitacionais;
•
a busca de recursos financeiros para ampliar a capacidade do município de produzir
soluções habitacionais;
• a participação da iniciativa privada;
• uma política de participação da comunidade nas diferentes etapas de implementação
do plano (são paulo (Cidade), 1983).
Os programas habitacionais propostos para alcançar esses objetivos eram dirigidos
a dois eixos:
• o provimento de novas unidades habitacionais;
• a melhoria das condições de subhabitação, i.e., de habitabilidade das moradias já exis-
tentes (são paulo (Cidade), 1983).
No primeiro eixo era proposta a oferta de lotes urbanizados com ou sem embrião
habitacional e unidades habitacionais acabadas. No segundo eixo, o plano propunha
os seguintes programas:
• Urbanização de Favelas;
• Melhoria em Favelas;
• Melhoria em Cortiços Existentes;
urbanização de favelas | 114
• Melhoria em Loteamentos Precários;
• Oferta de Habitações de Aluguel (são paulo (Cidade), 1983).
A gestão do Prefeito Mario Covas representou um avanço significativo, quando com-
parada às gestões anteriores, pois foi a primeira a preparar um plano habitacional
contendo um conjunto de propostas para os vários problemas que a cidade enfren-
tava. Além dos vários programas apresentados no plano, eram ainda contemplados
programas complementares, tais como:
• apoio à autoconstrução e mutirão;
• revisão da legislação sobre a habitação popular;
• criação de um sistema de informações habitacionais (são paulo (Cidade), 1983).
O Plano Habitacional do Município de São Paulo de 1983/87 abordou as favelas como
parte integrante da questão habitacional, abandonando o enfoque do problema como
desajuste social, apesar de manter a coordenação das políticas para favelas junto ao
órgão de assistência social da Prefeitura.
Foi o primeiro plano habitacional elaborado para a cidade, com uma visão da
totalidade dos problemas que deveriam ser enfrentados. Os programas especificamen-
te dedicados à questão das favelas eram: a) o Programa de Urbanização de Favelas,
dirigido à regularização da ocupação de áreas de favelas, tendo em vista sua fixação
e inserção no tecido urbano, previa ação em 79 aglomerados, localizados em áreas
públicas dominiais, em bens de uso comum do povo, em propriedades mistas ou par-
ticulares passíveis de negociação, envolvendo 13,3 mil domicílios e 60,4 mil pessoas;
b) o Programa de Melhorias em Favelas
7
, dirigido à redução da precariedade das
condições de vida da população em favelas, com execução de infraestrutura mínima,
eliminação de situações de risco e permissão de uso das áreas a título precário, de
modo a possibilitar, à Prefeitura e aos moradores, o controle da ocupação.
É importante lembrar que, em 1983, ainda vigorava no país um regime de exceção.
A nova carta constitucional era uma bandeira de luta da oposição e instrumentos
jurídicos, hoje estabelecidos pelo Estatuto da Cidade, na época, eram apenas objeto
de estudos acadêmicos. Dessa forma, a publicação do Plano de Habitação representava
um avanço no sentido de iniciar o processo de planejamento na área habitacional.
7 O Programa de Melhorias em Favelas previa ações em 364 favelas, sendo 322 áreas ocupadas há
cinco anos ou menos, que não tinham sido incluídas no Programa de Urbanização e 42 áreas de
uso comum do povo que apresentavam situações de risco. Para estas, o Plano previa intervenções
que pudessem superar os problemas mais agudos de segurança, associadas à remoção parcial dos
barracos (estimadas em 50% de cada núcleo).
urbanização de favelas | 115
3.4 Plano Municipal do Município de São Paulo.
Quadro Síntese. são paulo (cidade). Secreta-
ria Municipal de Planejamento; Secretaria de
Habitação e Desenvolvimento Urbano; Secretaria
da Família e Bem-Estar Social. Plano Habitacional
do Município de São Paulo: 1983/1987. São Paulo:
Sempla, 1983. p. 37.
urbanização de favelas | 116
3.5 Mapa Localização
de Habitações Sub-
normais. são paulo
(cidade). Secretaria
Municipal de Planeja-
mento; Secretaria de
Habitação e Desen-
volvimento Urbano;
Secretaria da Família
e Bem-Estar Social.
Plano Habitacional do
Município de São Paulo:
1983/1987. São Paulo:
Sempla, 1983. p. 77.
urbanização de favelas | 117
Nessa linha de análise, é necessário reconhecer que não fazia parte dos planos do
governo municipal, elaborar projetos de arquitetura e urbanismo para as áreas a serem
urbanizadas. A única experiência pioneira dessa gestão foi o projeto de urbanização
elaborado pelo arquiteto Pedro Taddei, para a Favela Esperantinópolis, o qual não
chegou a ser implantado.
3.4 primeiro programa de urbanização de favelas da cidade de são paulo
Os três anos seguintes, 1986 a 1988, foram os da gestão Jânio Quadros.
O novo prefeito era adepto de um estilo de governo que ignorava planos de
ação, sendo alavancado pelos expedientes que o marketing político era capaz de em-
preender em termos de publicidade apelativa e sensacionalista, fincando sobre as
bases midiáticas todo um arcabouço de estratégias que veiculava diretrizes gerais e
populistas, obscurecendo seus reais interesses e objetivos de governo. Seu secretariado
era composto por nomes que se submetiam a essa forma de gestão.
Com a volta de Jânio Quadros à Prefeitura, a política de urbanização de favelas
foi interrompida e o discurso da remoção foi recuperado.
Ele nomeou, como Secretário da Habitação, João Aparecido de Paulo, que não
deu continuidade ao plano habitacional produzido pela gestão anterior; as ações do
Prefeito na área habitacional passavam ao largo de objetivos e diretrizes definidos a
partir de demandas existentes. Iniciou o governo com a promessa de “desfavelizar” a
cidade, prometendo remover todas as favelas, embora, na prática, tenha conseguido
resultados pífios nesse sentido: removeu as duas favelas mais “visíveis” da cidade,
a situada na Ponte da Cidade Jardim, no bairro nobre do Morumbi e a da Avenida
Juscelino Kubistchek, área já em foco, nessa época, de grandes interesses imobiliários,
para permitir a abertura de sistema viário.
Suas outras promessas, como a remoção das favelas Paraisópolis e da Vila Pru-
dente, não se realizaram, em função dos protestos dos moradores. E seu projeto de
construção de 6.000 casas na favela de Heliópolis, em substituição aos barracos exis-
tentes, também não se efetivou. A atuação da Prefeitura nessa época ficou limitada
à construção de casas populares através da cohab, em glebas localizadas em regiões
periféricas, as quais eram destinadas às famílias das “remoções” ou àquelas que estavam
cadastradas na cohab, além de outras demandas que surgiam, como remoções de
famílias que viviam embaixo de viadutos.
A proposta prioritária do governo Jânio Quadros, aprovada pela Câmara dos Vere-
adores, na forma da Lei n
o
10.209 (Lei das Operações Interligadas), em 9 de dezembro
de 1986, dispunha sobre a construção de habitações de interesse social destinadas
aos moradores das favelas. Para o governo, a nova Lei, permitindo a modificação dos
índices e características de uso e ocupação do solo de um terreno ocupado por uma
favela, de modo que o empreendedor imobiliário adquirisse potencial construtivo em
urbanização de favelas | 118
3.6 O Estado de S. Paulo.
Edvard Costa. 27 mai.
1988, p. 34.
3.7 Remoção da Favela
da Cidade Jardim. Jornal
da Tarde. 27 nov. 1986.
urbanização de favelas | 119
troca da construção de unidades habitacionais de interesse social, era a solução para
acabar com todas as favelas da cidade de São Paulo.
8
A promulgação dessa Lei representou um retrocesso para o processo de plane-
jamento iniciado na gestão Mário Covas. Substituiu-se o plano habitacional por um
instrumento jurídico que possibilitaria a arrecadação de recursos ou a produção de
8 O pagamento correspondente a essas operações era depositado na conta do funaps. Entre 1988
e 1996, a aplicação desse mecanismo viabilizou a construção de 7,4 mil unidades habitacionais
(suplemento do diário oficial do município, 1996).
3.8 Folha de S. Paulo. 12
mai. 1988, p. a12.
urbanização de favelas | 120
unidades para o reassentamento das famílias que viviam em favelas. O mais lamentável
é que essa forma de administração dos problemas a serem enfrentados na Gestão
Pública Municipal tem sido recorrente ao longo dos últimos anos – substituiu-se o
planejamento, que, por sua própria natureza, refere-se a ações de longo prazo, pela
solução de curto prazo, e ao sabor de leis feitas na hora para um presente imediato.
Em trabalho publicado, Nabil Bonduki (2000) faz uma análise da Lei das Operações
Interligadas e seus resultados como produtora de habitação de interesse social, no qual
considera que a busca de alternativas de financiamento para a produção habitacional
era legítima, em face da aniquilação do Sistema Financeiro da Habitação em 1986:
[…] neste aspecto, merecem destaque, pela magnitude das intervenções, as iniciativas
tomadas pelo Estado e município de São Paulo, que, indiscutivelmente, foram as que
proporcionaram a maior quantidade de recursos para o financiamento habitacional ob-
tido de fontes alternativas ao sfh. Enquanto o estado aprovou em 1988, na Assembleia
Legislativa, uma elevação provisória (que já dura cinco anos) de 1% do icms destinada
especificamente à produção de moradias populares, […] o município buscou, além da
utilização do orçamento, criar novos instrumentos capazes de extrair do próprio processo
imobiliário privado os recursos necessários ao financiamento da produção habitacional
(bonduki, 2000, p. 56).
Apesar das “boas intenções” da Lei das Operações Interligadas e dos resultados al-
cançados ao longo do seu período de vigência como forma de superar a limitação de
recursos para a solução do problema habitacional, o que pode ser observado é que, até
1988, não se assumiu o problema habitacional como um dos grandes temas da cidade,
ao lado da educação, saúde e transporte. A criação de novos instrumentos jurídicos
que possibilitem a entrada de novos recursos financeiros lastreados na criação de solo
ou potencial de uso, não foi e nunca será o caminho para a solução de um problema
que atinge 30% da população da cidade.
Também nessa gestão, foi contratado e iniciado, com financiamento do bid, o
Programa de Canalização de Córregos e Construção de Avenidas de Fundo de Vale
(procav), cuja execução implicava em remoção de favelas. No total, foram removi-
dos 4,3 mil domicílios de favelas, durante o governo de Jânio (bonduki; andrade;
rossetto, 2003).
Por outro lado, o Prefeito promoveu a transferência da coordenação da política
de favelas, da Secretaria de Bem-Estar Social (sebes) para a Secretaria da Habitação
e Desenvolvimento Urbano (sehab), através da criação da Superintendência de Ha-
bitação Popular (habi), para a qual foi transferida a gestão do funaps. Através do
funaps, a Prefeitura procedeu à compra de unidades produzidas pela cohab e também
à construção de conjuntos habitacionais, destinados ao atendimento de famílias re-
movidas de favelas, mediante financiamento, com subsídio. Consolidava-se a ideia de
que as favelas eram um problema predominantemente afeto à política habitacional e,
em 1987, a habi foi encarregada de elaborar o primeiro Censo das Favelas da cidade.
urbanização de favelas | 121
Em 1989, a Prefeita Luiza Erundina assumia o posto de Prefeita da Cidade de São
Paulo. Em consonância com sua visão de gestão pública, quando assumiu a Prefeitura,
convidou profissionais de várias áreas, com experiência reconhecida, para assumirem
as Secretarias vinculadas ao tema social – Educação, Saúde e Habitação. Assumiram
como Secretários, respectivamente, Paulo Freire, Eduardo Jorge e Ermínia Maricato.
Os movimentos de luta pela moradia tinham grandes expectativas com relação
às políticas habitacionais que seriam implantadas pela nova gestão que se iniciava,
posto que a trajetória política de Luiza Erundina estava vinculada aos movimentos de
defesa dos favelados. Nessa direção, sua gestão se destacou no campo da habitação de
interesse social. Nomeou, como Secretária de Habitação e Desenvolvimento Urbano, a
arquiteta Ermínia Maricato, e como Superintendente de Habitação Popular, o arquiteto
Nabil Bonduki, ambos estudiosos dos processos de construção de alternativas para
a habitação popular, desenvolvidos na Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da
Universidade de São Paulo. Seu objetivo era o de desenvolver um grande projeto de
habitação popular durante seu governo, em consonância com as diretrizes nacionais
do Partido dos Trabalhadores.
O programa de governo e o plano de ação na área da habitação de interesse
social podem ser considerados um marco para a condução das questões habitacio-
nais na cidade. Foram elaborados diagnósticos para conhecimento da demanda; o
atendimento foi descentralizado nas administrações regionais através da criação das
habis regionais; foi elaborado um plano setorial de atendimento – cortiços, mutirões,
favelas; foi estruturada uma equipe dedicada ao trabalho na área da habitação social,
e uma equipe técnica para a condução do plano, a qual era apoiada por um conjunto
de profissionais contratados para a elaboração de projetos
9
.
Ênfase especial foi dada aos projetos de urbanização de favelas, conforme desta-
cado por Bueno (2000), e avanços significativos foram obtidos, tanto na normatização
dos projetos para as favelas quanto no estabelecimento da prática da contratação de
escritórios de arquitetura para a elaboração de projetos. Segundo Bueno (2000, p. 74),
“a política proposta pelo governo para as favelas era a de promover a consolidação
física e jurídica das favelas existentes, especialmente as existentes até 1989”.
A atuação do grupo técnico que coordenava o Programa de Urbanização de Fa-
velas, de início, estruturou um programa que priorizava:
[…] a execução das obras de infra-estrutura no interior das favelas, envolvendo o menor
número de remoções ou de remanejamento de barracos. No primeiro ano da adminis-
tração, tentou-se realizar os anteprojetos através das equipes montadas nos escritórios e
executar as obras através da contratação de empreiteiras por preço unitário de serviços,
com 5 diferentes contratos por região da cidade. Entretanto, apenas uma empresa, que era
9 Data dessa época a introdução da figura da terceirização dos serviços, por meio da contratação de
empresas de gerenciamento de projetos e obras como forma de apoio às ações de governo.
urbanização de favelas | 122
de médio porte, apresentou-se à licitação, o que inviabilizava a operacionalização de uma
grande demanda trazida par os fóruns regionais de habitação (bueno, 2000, p. 79).
Em 1989, foi criado, na habi, o Grupo Executivo de Urbanização de Favelas (geu-
favelas), com vistas a estabelecer uma nova estruturação para a coordenação do
Programa de Urbanização de Favelas. Ainda segundo Bueno (2000):
[…] nesta nova estruturação os escritórios de arquitetura e urbanismo e os engenheiros
sanitaristas são mais atuantes. Passou-se a contratar escritórios para desenvolver projetos,
baseados em diretrizes quase sempre social e tecnicamente bem precisas, elaboradas pela
Habi Regional (bueno, 2000, p. 79).
A partir da constituição do geu-favelas:
[…] foi elaborada uma espécie de normatização para a concepção e apresentação de
projetos, com a colaboração de profissionais do Rio de Janeiro que haviam trabalhado
em favelas. As obras foram contratadas uma a uma, ampliando o número de pequenas
e médias empreiteiras. Contrataram-se funcionários para trabalhar na Prefeitura, reali-
zando a preparação de diretrizes e projetos (quase sempre quando as obras eram feitas
em mutirão). Contratou-se também uma empresa com especialização em geotecnia e
gerenciamento de obras
10
(bueno, 2000, p. 80).
O Programa de Urbanização de Favelas, coordenado pelo geu favelas, segundo
Bueno (2000, p. 115), “tornou-se, não prioridade, mas um programa relevante dentro
da política da Habi, na disputa por encaminhamentos técnicos e administrativos e
por recursos financeiros”. Ainda, segundo a autora:
Com a criação do geu favelas procurou-se disseminar a postura de que a favela era
um fenômeno urbano e habitacional que necessitava de ações diferenciadas e integradas
para sua solução, sendo uma delas a urbanização. A urbanização das favelas foi definida
10 Foi contratada a Bureau de Projetos e Consultoria Ltda como gerenciadora de projetos e obras, que
ficou responsável pela elaboração da maioria dos projetos de urbanização de favelas. As empresas
de gerenciamento surgiram a partir dos anos 1970, quando o governo central investia em grandes
obras de construção civil (usinas hidroelétricas, pontes, barragens, etc). Sua função era a de fis-
calizar o andamento das obras, em apoio às equipes da administração pública, quase sempre com
capacidade limitada para exercer as funções que por lei lhes correspondiam. A crise econômica
estrutural dos anos 1980, que reduziu os investimentos em obras de grande porte, levou grande
parte dessas empresas a reduzir drasticamente seus quadros técnicos, enquanto algumas não
tiveram capacidade de continuar suas atividades. Nos anos 1990, com a retomada dos investimentos
no país, o gerenciamento recuperou seu lugar, porém agora de forma mais limitada em termos de
volume de contratos.
urbanização de favelas | 123
como um processo que devia conjugar as intervenções sociais, físicas e de regularização
fundiária (bueno, 2000, p. 115).
A defesa do Programa de Urbanização, para Bueno (2000, p. 117), estava baseada na
comparação dos resultados em relação aos investimentos, tendo em vista que, entre
1989 e 1991, os investimentos em favelas não chegavam a 20% do orçamento da sehab,
porém beneficiava cerca de 16.000 famílias. Na mesma época, os investimentos em
construção de novas unidades em todas as suas modalidades, que recebiam a maior
parte do orçamento da sehab, beneficiavam cerca de 4.000 famílias. Três eram as
posturas básicas do programa:
[…] deve-se priorizar as obras de urbanismo e infraestrutura, sem necessariamente inves-
tir na reconstrução de novas unidades habitacionais na favela; a urbanização é entendida
como um processo, incluindo-se, além das obras, a regularização fundiária e urbanística, o
acesso aos serviços públicos e sua manutenção pelos setores responsáveis; a participação
popular é fundamental para o sucesso deste processo (bueno, 2000, p. 117).
Uma postura importante foi definida para os projetos de urbanização de favelas, no
capítulo das concepções urbanísticas:
[…] visando respeitar os investimentos anteriores dos moradores e ampliar ao máximo
a amplitude do atendimento social com os recursos financeiros disponíveis, deve-se
buscar respeitar o traçado das vias existentes e minimizar o número de demolições de
casas. A ação prioritária deve estar voltada para a inserção da área e de sua população
à infra-estrutura urbana existente no entorno, deixando-se para o próprio morador a
responsabilidade quanto à melhoria ou ampliação de sua casa (bueno, 2000, p. 118).
3.9 Urbanização da
Favela Nossa Senhora
Aparecida. Arquitetura e
Habitação Social em São
Paulo, 1993, p. 41.
urbanização de favelas | 124
3.10, 11 e 12 Urbanização
da Favela Nossa Senho-
ra Aparecida. Arquitetu-
ra e Habitação Social em
São Paulo, 1993, p. 42.
urbanização de favelas | 125
Porém, essa diretriz base dos programas de urbanização de favelas, segundo Bueno
(2000):
[…] encontrou resistência inicial dentro dos movimentos organizados de favelas. As
lideranças reivindicavam a manutenção dos moradores nas favelas, mas queriam que
fosse feito um reparcelamento regular da favela – lote mínimo 100 m
2
, ruas de no mínimo
5 m de largura e a reconstrução de todas as casas, mesmo que fosse apenas o primeiro
piso (bueno, 2000, p. 119).
De acordo com a autora: “Essa reação inicial comprova o enraizamento no imaginário popu-
lar da política habitacional do bnh – casinha e lote num loteamento ‘regular e oficial’”.
Essa mesma diretriz também encontrava resistência no próprio quadro de téc-
nicos da habi:
A relação entre a equipe central (habi), as regionais (habis) e a iniciativa privada, entretanto,
não se deu sem conflitos. Além das cobranças por rapidez da execução das ações programadas
de parte a parte, verificou-se a resistência por parte dos técnicos da própria habi quanto
à política de consolidação de favelas, quanto à diretriz e reconstrução de casas e quanto à
operacionalização do trabalho social. […] a forma tradicional das intervenções em favela
de São Paulo (de demolição, loteamento regular e construção de novas casas, quase sempre
embrião) indica uma rejeição do profissional e do poder público ao urbanismo produzido pela
população pobre, fora das normas impostas pelo saber constituído (bueno, 2000, p. 127).
Ao final da gestão da Prefeita Luiza Erundina, tinham sido executadas obras em 91
favelas, beneficiando cerca de 7.000 famílias. As obras realizadas eram intervenções
de pequeno porte que não transformavam as favelas em bairros, nem obedeciam a
planos de urbanização de caráter estruturador, porém proporcionavam acesso às redes
de água, drenagem de pequeno porte, pavimentação.
Em 1990, foram iniciadas as tratativas entre Estado e Prefeitura, para a preparação
de um programa que enfrentasse os problemas das ocupações irregulares na Bacia
do Guarapiranga. A sabesp, desde 1989, negociava, junto ao Banco Mundial, um
financiamento para a melhoria do sistema de abastecimento da região metropolitana
e procurou a sehab para discutir os encaminhamentos sobre as ações que deveriam
ser implantadas nos assentamentos precários da região. A partir dessas primeiras
tratativas, foi proposta uma ação conjunta para a recuperação desses assentamentos
irregulares, baseada na implantação de redes coletoras de esgoto, redes de água, e
outras obras de infraestrutura básica. Estava dado o início à participação da Prefeitura
no futuro Programa de Saneamento Ambiental da Bacia do Guarapiranga.
Esse conjunto de intervenções possibilitou o aprendizado de algumas lições que
deveriam ter sido incorporadas ao acervo da Prefeitura para serem utilizados nos novos
programas de urbanização ou na continuidade dos existentes no início da gestão que
sucedeu a da Prefeita Luiza Erundina.
urbanização de favelas | 126
O programa de urbanização de favelas, segundo Bueno foi o de “mais ampla
abrangência social e de menor custo unitário”. Os maiores problemas encontrados
estavam relacionados à implantação e operacionalização das redes e ligações de água
e esgoto, resultante da falta de entrosamento entre a Prefeitura e a concessionária, ou
a falta de experiência em obras conjuntas. Um dos problemas apontados no estudo
de Bueno (2000) estava relacionado à falta de preparo profissional e conhecimento
técnico de arquitetos e engenheiros para a intervenção em favelas:
Essas equipes (arquitetos e engenheiros) tiveram que se reciclar e se adaptar ao novo
objeto de trabalho, durante o processo, sendo que muitos profissionais acabaram por
sair. Alguns não podiam ouvir, analisar, discutir e, eventualmente, concordar com as
propostas ou solicitações dos moradores. […] A postura pré-concebida era de que a
favela, apesar de tudo, era uma ocupação transitória que deveria se transformar para o
desenho convencional da cidade “legal”, e não um lugar urbano produzido em padrões
diferentes dos convencionais, onde a estrutura tinha sido vagarosamente auto arranjada,
e que tinha qualidade (bueno, 2000, p. 148).
E, finalmente, um aspecto importante destacado no estudo de Bueno (2000) está
relacionado ao desenvolvimento das novas tecnologias e metodologias necessárias
para a intervenção em áreas de baixa renda:
O fato de que as favelas têm passado a incorporar-se no objeto da gestão urbana, exige o
desenvolvimento de tecnologias, metodologias e normas técnicas para projetos e obras
que respondam a suas peculiaridades físicas e sociais, proporcionando uma ação mais
expressiva e abrangente. Afinal, trata-se de uma realidade a enfrentar e transformar, não
mais uma realidade provisória (bueno, 2000, p. 149).
Todos os fatos aqui destacados, a partir da análise crítica da experiência pioneira
do programa de urbanização de favelas colocada em prática a partir de 1989 até
1992, deveriam ser considerados referências a serem observadas pelas gestões que se
sucederam, inclusive como aprendizado que contribuiria para o aperfeiçoamento do
programa. Para efeitos do presente estudo, a experiência desenvolvida foi considerada
como a da “geração” que consolidou a urbanização de favelas como parte integrante
da política habitacional do município.
3.5 mesmas ideias, “novos programas”
O Prefeito Paulo Maluf assumiu a Prefeitura como representante da oposição ao
governo de Luiza Erundina. Tal fato representou um retrocesso para a condução da
política habitacional na cidade, tendo em vista que, como oposição eleita, o governo
urbanização de favelas | 127
iniciou mudanças significativas, que representavam um rompimento radical com as
políticas públicas em andamento, particularmente aquelas que estavam começando
a ser organizadas na área habitacional.
A estrutura funcional da habi voltou a ser centralizada na sede da sehab, com
a volta de todos os funcionários que estavam nas administrações regionais, nos cha-
mados escritórios regionais. Muitos técnicos, que prestavam serviços na forma de
assessoria técnica a movimentos, tiveram seus contratos encerrados e os que prestavam
serviços em cargos de confiança foram demitidos. Isto resultou em uma estrutura
técnica pequena, porém composta de servidores públicos, engenheiros, arquitetos e
assistentes sociais.
A experiência iniciada na gestão da Prefeita Luiza Erundina, de terceirizar os
serviços de elaboração de projetos e fiscalização de obras, através da contratação
dos serviços de gerenciadoras, continuou e seus serviços foram ampliados; em
1994, além da Bureau, foi contratada a Ductor Engenharia. Dois anos depois
(1995), para responder às necessidades de acompanhamento social no programa
Cingapura, foi contratada uma gerenciadora de trabalho social, a Diagonal Urbana
Consultoria.
Também ocorreram várias transferências, para outras Secretarias, de técnicos do
quadro efetivo que trabalharam nos quatro anos anteriores e não concordavam com
as propostas da nova gestão. Com essas mudanças de estrutura e transferência de
profissionais – cultura praticada até os dias de hoje -, ocorreu um rompimento com as
políticas anteriores, e também com a produção do conhecimento sobre os problemas
habitacionais e suas soluções.
Na gestão do Prefeito Paulo Maluf, os programas habitacionais que estavam em
andamento foram paralisados, para avaliação da possibilidade ou não de continuidade.
Optou-se, então, pela realização de um novo programa de grande visibilidade, que
expressasse a imagem do Prefeito eleito, o qual propunha a substituição das favelas
por conjuntos habitacionais verticalizados, construídos no próprio local.
O primeiro Secretário de Habitação, na gestão Paulo Maluf, foi o então deputado
João Mellão, que, em depoimento, relata a experiência daquela época:
Em meados de dezembro ele (Paulo Maluf) me chamou à sua casa e me convidou para o
cargo de Secretário da Habitação. Uma proposta estranha, visto que eu conhecia muito
pouco sobre a área. Ele insistiu, dizendo que a habitação era uma das prioridades de seu
governo e ele precisava de um bom administrador para coordenar o setor […].
Fui Secretário de janeiro a agosto de 1993. Foi um período muito turbulento. Não
havia dia em que eu não tinha que enfrentar uma passeata de protesto do aguerrido e
organizado movimento dos “sem teto”.
Guardo duas recordações de minha gestão que valem a pena ser lembradas: o projeto
“Novo Bairro” e o Programa de Revitalização do Centro de São Paulo. O projeto “Novo
Bairro” nada mais era do que aquilo que depois foi batizado de “Projeto Cingapura” e
se tornou uma das bandeiras da gestão Maluf. A ideia e o projeto foram totalmente
urbanização de favelas | 128
realizados pela minha equipe técnica na Secretaria. O conceito original era o seguinte:
os maiores problemas das favelas não tem uma relação direta com a baixa renda de seus
moradores [… ]
Os problemas na verdade eram os seguintes:
1
o
Os moradores não investiam em casas de alvenaria porque não tinham o título
de propriedade da área e corriam risco de ser despejados a qualquer momento;
2
o
O excessivo adensamento das moradias não permitia que se fizesse o arruamento
e a pavimentação. Também, por falta de espaço, não havia como estender para lá
as redes de água e esgoto, além da iluminação.
As favelas, portanto, estavam condenadas a serem eternamente favelas. Como resolver
o problema?
1
o
Outorgando títulos de propriedade aos moradores. Com essa garantia em mãos,
boa parte deles trataria de construir casas de alvenaria.
2
o
Verticalizando uma parte da favela. Desde que se construíssem alguns prédios
com um mínimo de qualidade, havia com certeza uma clientela para adquirir
apartamentos. Uns 20% dos favelados seriam transferidos para os apartamentos
e, com isso, sobrava espaço na favela para os arruamentos e as redes sanitárias.
Tudo se resolveria sem que ninguém tivesse que se mudar dali.
[…] dois meses depois que deixei o governo (agosto de 1993), Maluf chamou a imprensa e,
com grande estardalhaço apresentou meu projeto como se tivesse sido ideia sua, inspirada
em Cingapura! (mellão, s/d).
Assim surgiu o programa de “verticalização de favelas”, inicialmente batizado como
“Bairro Novo”, o qual se converteu no Projeto Cingapura. A verticalização era uma pro-
posta a ser considerada e já tinha sido adotada no governo anterior, no caso de algumas
intervenções em favelas mais adensadas (Minas Gás e Água Branca). O aspecto negativo
do novo programa estava relacionado ao fato de não ter sido aliado a bons projetos de
arquitetura e urbanismo que integrassem de fato as favelas urbanizadas à cidade.
A padronização dos edifícios, com vistas a criar uma “marca” da gestão, resultou
na repetição dos mesmos conjuntos habitacionais nas áreas de intervenção que se
distribuíam por toda cidade, e em especial, em áreas de grande visibilidade, como, por
exemplo, avenidas com grande fluxo de veículos. Nesse aspecto – a padronização de
projetos-, o Cingapura incorporava a cultura imposta pelo bnh nos anos 1960.
O objetivo da transformação da favela em um novo bairro integrado à cidade,
conceito central dos projetos e programas de urbanização de favelas, levando em con-
sideração as especificidades de cada comunidade, não foi aplicado no caso do Projeto
urbanização de favelas | 129
3.13 Folha de S. Paulo. 31
mar. 1993, p. 3-2.
urbanização de favelas | 130
Cingapura. Os prédios eram repetidos, com variações de duas ou três tipologias de
blocos e com utilização de tonalidades de cores diferentes.
Por outro lado, a divulgação do Programa, adotada pela gestão do Prefeito Paulo
Maluf, de efeitos midiáticos sem precedentes na história da habitação social na cidade,
ganhou tempo e espaço na imprensa, bem maiores do que os resultados concretos de
novas unidades habitacionais construídas. Na época, o publicitário Duda Mendonça
era o responsável pela campanha publicitária da Prefeitura e encarregado de divulgar
o programa habitacional da gestão. Em depoimento inserido no livro de Krähenbuhl
(1996), ele diz:
Por ter participado do “batismo” do nome, me sinto uma espécie de padrinho do Projeto
Cingapura. É muito gostoso participar de um projeto desde o início e vê-lo crescer,
dar certo e ficar famoso. Torço pelo dia em que ele vai chegar na Bahia (krähenbuhl,
1996).
O projeto alcançou grande receptividade junto à população, remanescendo até hoje no
imaginário popular. Esse resultado foi obtido através da campanha publicitária feita à
época, pois simbolizava o sonho da casa própria ao alcance das famílias de baixa renda,
o “ter um endereço”, o “poder receber visitas”, o “ter segurança”, o “ser respeitado”. Estes
3.14 Cingapura. Lair
Krähenbühl. 1996, pp.
30-31.
urbanização de favelas | 131
são todos termos de depoimentos de moradores do Programa Cingapura, compilados
na mesma fonte (krähenbuhl, 1996).
As famílias que, atualmente, residem nos conjuntos habitacionais a eles se re-
ferem como Cingapura, embora, esse nome tenha sido abolido na gestão da Prefeita
Marta Suplicy, que o denominava Programa de Verticalização de Favelas (prover),
nome oficial adotado no contrato de empréstimo com o Banco Interamericano de
Desenvolvimento (bid).
3.5.1 Fatos e Mitos do Projeto Cingapura
O Projeto Cingapura teve início em 1994, ano da concepção e licitação das primeiras
obras (fase 1), e apenas em 1996, foi assinado o contrato de financiamento com o bid
(fase 2 e 4). Na realidade, a execução da maior parte das obras, previstas no contra-
to firmado com o bid, foi realizada na gestão do Prefeito Celso Pitta (1997-2000),
contrariamente ao que foi divulgado e continua sendo, que seriam obras da gestão
Paulo Maluf.
Como um programa da política habitacional, a verticalização das favelas face
à necessidade de desadensamento da área, poderia ter sido considerado como uma
das metodologias de intervenção em áreas de baixa renda muito adensadas. Po-
rém, a forma como os debates sobre o Projeto foram conduzidos terminaram por
interromper um processo de construção do conceito de urbanização de favelas, que
vinha sendo elaborado, desde 1983, com o esforço de vários profissionais da área
da habitação.
Poucos são os documentos oficiais produzidos nessa época que registraram a
política habitacional adotada na gestão Paulo Maluf. Em 1994, foi aprovada a Lei n
o
11.632/94, que dispôs sobre o estabelecimento de uma política integrada de habitação
voltada para a população de baixa renda, e autorizou a instituição do Fundo Municipal
da Habitação (fmh) e criou o Conselho do Fundo Municipal de Habitação (cfmh).
Em janeiro de 1995, foi publicado, em uma edição especial do Diário Oficial do
Município, a Política Setorial do Governo Municipal para a Habitação, na qual foi apre-
sentado um diagnóstico do problema habitacional na cidade de São Paulo, com base
nos números resultantes de uma pesquisa realizada pela fipe, em 1993 (são paulo
(cidade), 1995). A partir do diagnóstico, uma série de premissas, estratégias e diretrizes
foram apresentadas, entre elas, propostas específicas para a situação das famílias
que viviam em favelas. Parecia ser um consenso à época que as favelas consolidadas
deveriam ser urbanizadas e as famílias deveriam continuar no local, porém não foram
apresentadas propostas de intervenção nessas áreas.
Em 1994, quando foram realizadas as licitações para a urbanização das primeiras
favelas, observando o novo modelo adotado, estava prevista apenas a construção de
conjuntos habitacionais (edifícios de apartamentos) e não foram apresentados projetos
de urbanização das áreas. Durante o processo de construção, as famílias aguardaram
urbanização de favelas | 132
em alojamentos provisórios
11
, onde era realizado o trabalho social de preparação das
famílias para o ingresso nos apartamentos.
O resultado dessa primeira fase foram conjuntos habitacionais sem preocupa-
ções com projetos integrados de urbanismo, paisagismo ou mobiliário para a área,
implantação de equipamentos públicos e, principalmente sem alternativas para a
utilização das áreas remanescentes, as quais, posteriormente, foram ocupadas por
novas favelas, na maioria dos conjuntos implantados. Nessa época foram contratados
onze empreendimentos objetivando a construção de 2.828 unidades habitacionais.
Paralelamente, a Prefeitura deu início aos acordos com o bid, na busca de um
empréstimo para a execução da quarta fase do programa. Após dois anos de prepara-
ção, em julho de 1996, o contrato foi firmado em Washington, entre representantes
da Prefeitura e do bid, com grande divulgação na mídia da época. Assinaram, pela
cidade de São Paulo, o Prefeito e o Secretário da Habitação e, pelo bid, o próprio
Presidente da Instituição. Essa cerimônia mostrou que, tanto para a Prefeitura, como
para o bid, o Programa era considerado prioritário. Entre os vários documentos que
definiram as regras gerais para o desenvolvimento do Programa, três deles contêm as
referências sobre o seu conteúdo: a) o Contrato de Empréstimo N
o
938-
oc-br
, celebrado
entre o Município de São Paulo e o Banco Interamericano de Desenvolvimento para
o Programa de Melhoramento em Favelas no Município de São Paulo, b) o Sumário
Executivo do Contrato e c) o Regulamento Operacional, que ordenou o processo de
execução do Programa (inter-american development bank, 1996a).
O quadro de referências do Programa estava baseado na pesquisa que a fipe
havia realizado em 1993 (são paulo (cidade), 1995), com o objetivo de conhecer os
números relativos aos assentamentos precários na cidade de São Paulo. Os números
sobre as favelas mostravam um crescimento considerável de famílias que buscavam
essa opção como moradia:
Existe hoje em São Paulo um total de 1.544 favelas. Suas populações cresceram a uma
taxa de 15% ao ano entre 1987 e 1993 passando de 815.000 para aproximadamente 2
milhões. Enquanto isso, a população total da cidade cresceu à taxa anual de 1,7% durante
o mesmo período. Devido a este crescimento, a um desalojamento intraurbano massivo
de famílias de baixa renda em São Paulo, e ao fato de que 45% dos chefes de família nas
favelas viviam originalmente em cortiços, o florescimento de favelas em São Paulo é um
fenômeno social mais permanente e, praticamente, a única forma de moradia acessível
11 Os alojamentos provisórios foram construídos para abrigar as famílias que saíam das favelas du-
rante o período de construção dos novos prédios. Preocupados com o reassentamento de famílias,
objeto de regulamentação específica no âmbito dos contratos com o Banco Interamericano de
Desenvolvimento, o regulamento operacional determinou que as famílias que seriam alojadas
provisoriamente nessa nova condição, deveriam ser objeto de tratamento específico e constante,
o qual foi realizado pela gerenciadora do trabalho social, Diagonal Urbana Consultoria Ltda.,
contratada no âmbito do Programa Cingapura.
urbanização de favelas | 133
para famílias de baixa renda na cidade. A renda mensal de famílias vivendo nas favelas
mostra que aproximadamente 65% delas estão abaixo da linha da pobreza (510 dólares
americanos) (inter-american development bank, 1996b, p. 3, tradução nossa).
Ao mesmo em tempo que se detectava o crescimento das favelas, também se reconhecia
que as favelas estavam recebendo melhoramentos e se consolidando:
Tipicamente, as favelas se concentram em lugares bem localizados na cidade, represen-
tando um risco ambiental e físico alto
12
. A consolidação física da infraestrutura básica nas
favelas, em parte, tem sido o resultado da mudança de política pela Prefeitura Municipal
de São Paulo (pmsp) para atender demandas de seus residentes durante a primeira metade
da década de 80. Naquela época, a percepção de que as favelas de São Paulo estavam
se tornando cada vez mais permanentes levou à substituição de políticas de realocação
de moradores de favelas, comum nas décadas anteriores, para uma política de melhoria
de infraestrutura básica (inter-american development bank, 1996b, p. 3, tradução
nossa).
Com base nesses dados e na situação das famílias de baixa renda residentes nas favelas,
no acordo do empréstimo ficou firmado que:
O objetivo geral do programa é melhorar as condições sociais e ambientais para os
moradores dos assentamentos de baixa-renda e áreas adjacentes no município de São
Paulo. Seus objetivos específicos condizem com a natureza de dois componentes princi-
pais: desenvolvimento de favelas (assentamentos informais) e legalização de subdivisões
irregulares.
O objetivo específico do componente de desenvolvimento da favela é fornecer
casas que estejam em conformidade com a lei, para aproximadamente 11.000 famílias
de baixa-renda, que vivem nas favelas do município de São Paulo. Uma premissa central
das atividades planejadas para esse componente é o respeito por laços existentes na
comunidade e na região, evitando, sempre que possível, o reassentamento de famílias.
As metas do componente são: a) salvaguardar a integridade física dos residentes através
da redução de riscos de acidentes causados por incêndios, correntezas, deslizamentos
de terra, e outros perigos; b) dar acesso a essa população alvo, às necessidades básicas
12 Os conceitos utilizados na preparação do programa e na elaboração dos documentos oficiais nem
sempre expressavam a realidade existente. No caso do texto “as favelas se concentram em lugares
bem localizados na cidade, representando um risco ambiental e físico alto”, é possível observar
a contradição. Primeiramente, a maioria das favelas da cidade de São Paulo, certamente, não se
concentrava “em lugares bem localizados”, ao contrário, apenas uma pequena parcela das favelas
se encontrava nessa situação. O segundo equívoco do texto “[…]bem localizadas, representando
um risco ambiental e físico alto […])” provavelmente fazia referência ao risco que representavam
as favelas situadas nos grandes eixos viários, embaixo de viadutos ou alças de acesso.
urbanização de favelas | 134
e outros serviços, para que os distritos de favela atuais façam parte da estrutura de
vida da cidade; c) amenizar a superlotação, melhorando a qualidade de vida através do
planejamento e criação de bairros; d) acelerar a legalização da posse de terra; e) ajudar
residentes dessas comunidades a se tornarem membros integrais da sociedade urbana,
incutindo neles um sentido renovado de pertencer e de envolvimento cívico (inter-
american development bank, 1996a, p. 1, tradução nossa).
Na descrição dos componentes do Programa, foi definido como os recursos seriam
utilizados da seguinte forma no caso da urbanização de favelas:
O objetivo do investimento neste componente é instalar e melhorar serviços urbanos e
moradias em cerca de 20 favelas. Duas soluções de moradia serão oferecidas nestes projetos,
para as quais os habitantes da favela terão o direito de preferência: a) locais de serviços
convencionais com 71 m
2
de área, com unidades de moradia de 23 m
2
, ou b) apartamentos de
um, dois ou três quartos, em edifícios para muitas famílias, de cinco a oito andares de altura.
O plano é disponibilizar cerca de 9.000 apartamentos novos e 2.000 lotes com unidades
de moradias, que cumprirão os requisitos de zoneamento e de uso do solo. Estas opções de
moradia terão valores de mercado variados, para atender os diferentes níveis de renda dos
beneficiários, que farão um pagamento à vista, igual à compensação que receberão por suas
casas atuais, e pagarão a diferença através de um empréstimo hipotecário […] O programa,
em geral, abrange uma ampla gama de projetos de construção, serviços de utilidade pública
e estabelecimentos básicos, incluindo sistemas de água e esgoto, infraestrutura viária (in-
cluindo áreas para pedestres), estruturas de drenagem, sistema de coleta de lixo, iluminação
pública, estabilização de encostas, reflorestamento, áreas verdes e estrutura para esportes,
áreas de estacionamento e construção de edifícios de apartamentos, e unidades nucleares
de moradia (inter-american development bank, 1996a, p. 3, tradução nossa).
O documento ainda considerou que, em conformidade com as estratégias estabeleci-
das pelo setor de políticas urbanas do bid, ao qual o programa estava vinculado, era
importante propor ajustes à forma como o Programa vinha sendo desenvolvido em
suas fases iniciais:
O financiamento do bid proposto para o programa aqui descrito forneceria recursos para a
terceira fase de uma renovação mais ampla da favela e para o programa de desenvolvimento
prover, que se iniciou em 1994. Como resultado da análise desta operação pela equipe do
projeto, foi recomendado à sehab (a secretaria responsável por projetar e implementar o
prover) que diversos elementos do projeto do programa fossem ajustados, para minimizar
os riscos potenciais apresentados nessa proposta. Esses ajustes, que podem ser considerados
como um valor agregado pelo Banco a este projeto, eram os seguintes: a) fornecer um
processo de suporte social e monitoramento abrangente; b) revisar os mecanismos de
distribuição e de financiamento de soluções de moradia, que levaram a um maior número
de alternativas, uma abordagem de autofocalização pelos beneficiários, e um modo mais
urbanização de favelas | 135
simples e transparente de vender as soluções em moradia; e c) incluir uma análise ambiental
dos projetos, mesmo que a legislação local não requeira tais estudos para empreendimentos
desta natureza (inter-american development bank, 1996a, p. 7, tradução nossa).
O Programa de Melhoramento em Favelas no Município de São Paulo (prover),
ou Projeto Cingapura, na estrutura organizacional do bid, era considerado como de
urbanização de favelas, embora tenha sido adotada, como proposta de intervenção, a
construção de edifícios verticais, como a principal solução. Essa forma de conceber este
Programa resultou na implantação de projetos de conjuntos isolados, sem integração
com a cidade, e que demonstrou não existir propostas de urbanização para as favelas
que foram objeto de intervenção.
Cabe lembrar que data dessa mesma época o contrato celebrado entre a Prefeitura
da Cidade do Rio de Janeiro e o bid para a implantação do Projeto Favela-Bairro. Sua
concepção era bem mais avançada no que diz respeito à compreensão do conceito de
urbanização de favelas como elemento de integração dos assentamentos precários à
cidade formal, em comparação ao Programa paulistano. O Favela-Bairro priorizou a
contratação de projetos de urbanização para as favelas, os quais foram escolhidos a
partir de um concurso promovido pelo Instituto de Arquitetos do Brasil-Departamento
Rio de Janeiro (iab/rj), que mobilizou dezenas de escritórios de arquitetura e equipes
multidisciplinares para a realização da tarefa.
A sehab desenvolveu, através das gerenciadoras de projetos e obras (Bureau
e Ductor), um projeto de tipologia única, que permitia variações nas plantas dos
apartamentos, de acordo com a necessária adaptação aos terrenos. Essa forma de
intervenção influenciou os técnicos da habi, das gerenciadoras e das empresas
de construção envolvidos à época com o projeto, e ainda hoje é possível encontrar
defensores do pensamento único sobre a intervenção em favelas, sob o pretexto de
que agiliza a elaboração de projetos e simplifica a implantação das obras.
Uma série de compromissos firmados no contrato não foi cumprida, principal-
mente aqueles que se referiam à regularização fundiária das áreas e a consequente
possibilidade de comercialização das unidades habitacionais. Em função dessas indefi-
nições, muitos moradores passaram a comercializar suas unidades, o que representava
uma quebra do protocolo estabelecido entre eles e a sehab
13
. Até o final de 2008, dos
cerca de 50 empreendimentos implantados, apenas três foram comercializados após
a regularização fundiária dos terrenos.
13 O morador, quando passava a ocupar uma unidade habitacional do Programa Cingapura, recebia
um Termo de Permissão de Uso (tpu), instrumento jurídico caracterizado por certa fragilidade e
usado inicialmente, pela Prefeitura, para “legalizar” a situação dos trabalhadores informais nas ruas
da cidade (camelôs). Estes, a partir da comprovação de determinado período de ocupação do espaço
público para a comercialização de produtos não legalizados, passavam a ter sua situação regularizada.
Esse instrumento continua sendo utilizado como forma de caracterizar o morador de uma unidade
habitacional não regularizada como tendo direitos sobre ela quando da futura comercialização.
urbanização de favelas | 136
3.11 Cingapura. Lair
Krähenbühl. 1996, p. 51.
3.15 Cingapura Inter-
lagos. Cingapura. Lair
Krähenbühl. 1996, p. 45.
3.16 Cingapura Parque
Novo Mundo. Cingapura.
Lair Krähenbühl. 1996,
p. 53.
3.17 Favela-Bairro. Bra-
sil – Favelas Upgrading.
Fundação Bienal de São
Paulo. 2002, p. 41.
3.18 Favela-Bairro. Bra-
sil – Favelas Upgrading.
Fundação Bienal de São
Paulo. 2002, p. 49.
urbanização de favelas | 137
O Programa, além do componente da urbanização de favelas, contemplava a
regularização legal de loteamentos irregulares:
A meta deste componente é trazer aproximadamente 21.000 lotes em subdivisões
clandestinas ou ilegais para o cumprimento da lei e do planejamento urbano e pa-
drões de zoneamento, para beneficiar 100.000 residentes do município. Requisitos de
investimento irão variar de um projeto para o outro; em média, o custo estimado é de
3.300 dólares americanos por lote, incluindo levantamento, estruturas de drenagem,
pavimentação, esgotamento sanitário, fornecimento de água, terraplanagem, iluminação
pública e trabalhos acessórios (inter-american development bank, 1996a, p. 3,
tradução nossa).
O desenvolvimento desse componente urbanístico foi possível a partir da promulga-
ção da Lei 11.775
14
, de 29 de maio de 1995, que permitiu a regularização fundiária de
loteamentos irregulares implantados de 1972 a 1994. Sua implantação se deu a partir
da gestão de Celso Pitta. Por serem obras de menor aporte financeiro, foi possível con-
templar um número significativo de loteamentos e, por ser um componente de menor
visibilidade, não estava atrelado à determinação da padronização construtiva.
Ao contrário da uniformidade arquitetônica característica do Programa Cinga-
pura, as intervenções do Lote Legal permitiram a implantação de espaços públicos
de qualidade, resultado dos projetos elaborados por escritórios de arquitetura que
acumulavam experiência anterior nos projetos de urbanização de favelas no âmbito
do Programa Guarapiranga
15
.
Quando o contrato se encerrou, em 2005, após uma série de adiamentos de
prazo, foi elaborado, sob a coordenação do bid, o Relatório Final para avaliar os re-
sultados do projeto. O documento forneceu um conjunto de lições aprendidas – não
necessariamente com as ações do Programa, mas, principalmente, com os problemas
decorrentes da estruturação original do Projeto (inter-american development
bank, 2005). Após passar por três gestões, o que resultou em mudanças na condução
14 Autoriza a regularização de parcelamentos do solo para fins urbanos, implantados irregularmente
no município de São Paulo a partir de 2 de novembro de 1972, e dá outras providências (Diário
Oficial do Município de São Paulo. 30 de maio de 1995. Pg.1).
15 Na representação brasileira, exibida na 8
a
Mostra Internacional de Arquitetura da Bienal de
Veneza (2002), denominada “Brazil. Favelas Upgrading”, três projetos elaborados no âmbito do
Lote Legal, foram exibidos. A Praça Morada do Sol, implantada no loteamento de mesmo nome
na região de Perus (2000), de autoria dos arquitetos Marta Lagreca, Marcos Boldarini e Stetson
Lareu; o conjunto de praças Parada de Taipas 1 e 2, implantadas no loteamento de mesmo nome,
na região do Jaraguá (2001), de autoria dos arquitetos Marcos Boldarini, Ronaldo Pezzo e Rita
Canutti; e a Praça Alpes do Jaraguá, implantada no loteamento de mesmo nome, na região do
Jaguará (2001), de autoria dos arquitetos Marcos Boldarini, Eulália Portela, Ronaldo Pezzo e Rita
Canutti (fundação bienal de são paulo (Brasil), 2002).
urbanização de favelas | 138
de alguns componentes do Programa, a equipe do bid que preparou o Relatório Final
do Projeto fez uma série de críticas em relação à forma como o Projeto foi implantado,
atribuindo as responsabilidades à gestão municipal. O relatório iniciou informando
que desde seu início, se destacava a face controversa do Projeto:
O Programa de Melhoramento de Favelas no Município de São Paulo – prover (mais
conhecido como Cingapura) teve como objetivo melhorar a qualidade de vida da popula-
ção de baixa renda, por meio da urbanização de favelas e da regularização de loteamentos.
Desde sua aprovação, em julho de 1996, o Programa tem gerado controvérsia, sendo uma
das primeiras operações a financiar moradia após a aprovação da nova política de finan-
ciamento habitacional (op-751), em março de 1995 (inter-american development
bank, 2005, p. 3, tradução nossa).
Segundo o Relatório Final, a equipe técnica do bid à época da preparação (1994)
considerou o Projeto um grande desafio que resultou na adoção de:
[…] três aspectos estratégicos na orientação do desenho do Programa: a) a importância de
ser mantida, na medida do possível, a localização central destas famílias, minimizando a
necessidade da sua realocação; b) a redução dos custos de expansão urbano-metropolitana,
considerando a possibilidade de adensar as áreas faveladas; c) a busca de soluções ur-
banísticas baseadas na combinação ótima de diferentes soluções de urbanização e de
moradias para aquelas áreas, dentro das quais a verticalização representava apenas uma
das soluções (inter-american development bank, 2005, p. 3, tradução nossa).
Os primeiro aspecto estratégico pode ter sido alcançado, embora não tenha sido
mensurada a movimentação de famílias nos processos de comercialização de unidades
de forma irregular. Já o segundo aspecto é de difícil aceitação, posto que a implantação
de cerca de 50 empreendimentos, abrangendo não mais de 20.000 famílias, não
podem ser responsáveis pela “redução dos custos da expansão metropolitana”. Porém,
o terceiro aspecto, apontado no relatório como um desafio – a combinação ótima de
diferentes soluções de urbanização –, não foi alcançado, e pode-se afirmar que não
era um objetivo a ser alcançado desde a origem do programa.
No relatório, justificou-se a adoção da verticalização como solução quase que
única, apontando-a como um dos principais problemas observados, mas também
esclarece e faz o balanço dos benefícios conquistados:
Não obstante, considerando a escala do problema de favelas em São Paulo e a escassez de
áreas […], a oferta diversificada foi limitada quase totalmente a soluções multi-familiares
verticalizadas, o que foi caracterizado como uma das maiores críticas ao Programa. […] o
Programa efetivamente logrou seu objetivo de desenvolvimento: atingiu mais de duzentos
mil paulistanos de baixa renda (217.140) distribuídos entre o componente de Urbanização
de Favelas (37.900) e o de Regularização de Loteamentos (179.240); melhorou as suas
urbanização de favelas | 139
3.19 Morada do Sol.
Resolo, 2003.
3.20 Alpes do Jaraguá.
Resolo, 2003.
condições habitacionais, urbanísticas e ambientais; e aprimorou o seu acesso a serviços de
água, esgotamento sanitário, coleta de lixo, e energia. Embora o processo de regularização
fundiária não tenha avançado da forma prevista, espera-se que, devido aos avanços dos
últimos dois anos de execução do Programa, os beneficiários de ambos os componentes
(Urbanização de Favelas – uf, e Regularização de Loteamentos – rl) possam, no futuro,
obter a titularidade individual do imóvel ou do lote (A respeito dos beneficiários do
componente rl, cabe lembrar que a obtenção da titularidade não depende de intervenção
do poder público; ela é de responsabilidade do proprietário do lote) (inter-american
development bank, 2005, p. 3-4, tradução nossa).
urbanização de favelas | 140
O Programa de Melhoramento em Favelas ou Projeto Cingapura resultou em um
conjunto de lições aprendidas pela equipe do bid e da sehab, porém não resultou
em transformações imediatas na condução da política habitacional na cidade de São
Paulo. Tendo em vista as constantes mudanças pela quais passava o corpo técnico
responsável pela condução da habi, não foi constituído um arcabouço teórico baseado
nas avaliações das experiências desenvolvidas.
A primeira recomendação para a política habitacional da sehab deveria ter sido
a de desenvolver um corpo permanente pela condução da política municipal, res-
ponsável pela continuidade dos programas, mesmo quando as mudanças políticas
são significativas.
3.5.2 O Programa de Saneamento Ambiental da Bacia do Guarapiranga
No início da gestão do Prefeito Paulo Maluf, não foi dada grande atenção ao Programa
Guarapiranga, por ele ser coordenado pelo Governo do Estado de São Paulo, quando
era governador o engenheiro Mario Covas, com o qual o Prefeito não mantinha boas
relações por suas militâncias em campos opostos da política brasileira.
Além disso, o Programa estava em sua fase inicial e não se mostrava atrativo do
ponto de vista da divulgação da nova gestão. A única atividade realizada até 1992 era
a elaboração de sete projetos “pilotos” de urbanização de favelas integrantes do grupo
de urbanizações, previstas no Programa.
Após a organização de uma pequena equipe para coordenar as ações sob respon-
sabilidade da sehab, conforme definido na estrutura do Programa, foi dado o início
à contratação dessas primeiras obras, principalmente com o objetivo de cumprir o
determinado no contrato com o Banco Mundial.
Em setembro de 1995, em função das repercussões positivas e aceitação das obras de
urbanização por parte dos moradores da Favela Sete de Setembro, integrante do primeiro
lote de urbanizações do Programa Guarapiranga, o interesse do Prefeito Paulo Maluf
nas ações municipais deste Programa aumentou. Ele passou a fazer parte da agenda de
governo, tendo os seus investimentos aumentados em escala crescente até o ano 2000.
3.6 bairro legal – “novo programa” para a urbanização de favelas
Em 2001, acontecia nova reviravolta partidária na condução da política municipal com
a eleição de Marta Suplicy, do Partido dos Trabalhadores, para Prefeita da cidade de
São Paulo. Na Secretaria de Habitação assume o então vereador Paulo Teixeira, anun-
ciando de imediato uma revisão dos programas habitacionais e em especial os novos
caminhos do Projeto Cingapura, que passou a ser chamado de prover – Programa
de Melhoramento de Favelas do Município de São Paulo (a palavra Cingapura foi
urbanização de favelas | 141
abolida de todos os documentos publicados na gestão). Ao contrário do anunciado, a
decisão da revisão do Programa Cingapura resultou em poucas mudanças na condução
do mesmo, porque o empréstimo do bid estava em fase final de execução, restando
apenas os recursos que aumentaram frente à valorização do dólar ocorrida em 2001.
Até esse momento, a sehab tinha desenvolvido dois programas de urbanização
de favelas, de dimensões consideráveis, com suporte técnico e recursos financeiros
do Banco Mundial (Programa Guarapiranga 1994-2000) e do bid (prover e Lote
Legal 1996-2005), além de participar, desde 1987, como órgão de apoio na execução
do Programa de Canalização de Córregos (procav)
16
, financiado pelo bid.
Essa experiência anterior credenciava a sehab para a busca de novas parcerias
internacionais, o que estava facilitado pelo momento institucional, quando o Con-
gresso Nacional tinha aprovado recentemente o Estatuto da Cidade (Lei 10257/2001).
Este Estatuto estabelecia a obrigatoriedade da elaboração do Plano Diretor da Cidade,
permitia a criação das Zonas Especiais de Interesse Social (zeis) e permitia a utilização
de vários novos instrumentos jurídicos favoráveis às famílias empobrecidas que viviam
em áreas públicas ocupadas.
Além disso, o corpo técnico-profissional da sehab também estava sob influência
das decisões da Conferência de Istambul e da criação da Aliança das Cidades, que
haviam estabelecido novos paradigmas para a intervenção em assentamentos precários.
A ideia do “novo programa”, chamado Bairro Legal, nasceu da parceria estabelecida
com a Aliança das Cidades, para esse que seria o primeiro, no país, a receber apoio
técnico e financeiro da instituição recém criada.
Em conformidade com o convênio estabelecido:
O Programa Bairro Legal é um programa integrado para o desenvolvimento urbano
e de habitação. Suas ações-alvo, áreas específicas predominantemente ocupadas por
população de baixa-renda, através de iniciativas de urbanização de favelas, regularização
fundiária em assentamentos precários e loteamentos ilegais, modernização das atuais
16 O Programa de Canalização de Córregos e Construção de Avenidas de Fundo de Vale (procav)
foi um programa de obras múltiplas realizadas em bacias hidrográficas da Região Metropoli-
tana de São Paulo, iniciado em 1987, onde foram investidos, na fase 1, US$ 421,6 milhões, na
canalização de nove córregos, num total de 27,9 km de canais, 23,8 km de avenidas, remoção
de 1.590 famílias e 995 imóveis das áreas de intervenções das obras. Na segunda fase, deno-
minada de procav 2, foram investidos US$ 627 milhões. O procav 2 canalizou onze córregos
distribuídos pelas zonas leste, norte e sul do município de São Paulo, totalizando cerca de 35,4
km de córregos canalizados, 36,6 km de vias marginais paralelas ao longo desses córregos, a
construção de oito reservatórios de detenção, a remoção de 4.500 famílias para três conjuntos
habitacionais, denominados Inácio Monteiro, City Jaraguá e Garagem, a desapropriação de cerca
de 900 imóveis das áreas de intervenção das obras, a urbanização de 3 favelas e a implantação
de 29 praças públicas. O programa recebeu recursos do bid, da Caixa Econômica Federal e da
Prefeitura de São Paulo.
urbanização de favelas | 142
unidades de habitação construídas pelo poder público e construção de novas unidades.
O programa visa desenvolver as suas ações em articulação com as políticas de inclusão
social e programas sociais empreendidos por outros departamentos governamentais e
agências de forma articulada e com mecanismos participativos envolvendo a sociedade
civil (cities alliance, 2004, p. 6, tradução nossa).
O Programa Bairro Legal, agregava às experiências anteriores (prover, Lote Legal e
Programa Guarapiranga), o componente da regularização fundiária, possibilitado, a
partir de 2001, com os novos instrumentos jurídicos introduzidos com a promulgação
do Estatuto da Cidade:
As ações da sehab ampliaram a urbanização de favelas e a regularização fundiária que são
focalizados no Programa Bairro Legal. É por esta razão, junto com a singular programação
multidisciplinar e a abordagem inter-institucional, que o Bairro Legal é o tema deste
livro (cities alliance, 2004, p. 17, tradução nossa).
A assistência técnica e financeira da Aliança das Cidades possibilitou a contratação de
quatro planos locais integrados, desenvolvidos para quatro distritos da cidade: Jardim
Ângela, Cidade Tiradentes, Brasilândia e Paraisópolis, com o objetivo de fornecer as
diretrizes para as ações de urbanização de favelas:
[…] um componente importante do Programa Bairro Legal foi a preparação de planos
integrados de desenvolvimento local de habitação e desenvolvimento urbano para áreas
de baixa renda, caracterizadas por elevados níveis de exclusão física, econômica e social.
Estes planos forneceram um amplo diagnóstico da situação econômica, jurídica, social, e
do desenvolvimento da situação ambiental de setores da cidade. Além disso, eles oferecem
orientações pormenorizadas para ações estratégicas a serem desenvolvidas a curto, médio
e longo prazo com o objetivo de promover o desenvolvimento de base ampla nas áreas
em questão (cities alliance, 2004, p. 40, tradução nossa).
O Programa de Urbanização de Favelas na gestão da Prefeita Marta Suplicy, divulgado
como de “grandes dimensões”, ficou limitado à elaboração de projetos
17
e à contratação
de obras para as dezesseis favelas, embora nenhuma delas tenha sido iniciada na gestão
2001-2004. Representou um avanço para a consolidação da urbanização de favelas,
17 A contratação dos projetos executivos de urbanização de favelas foi possível graças aos recursos
remanescentes do empréstimo tomado ao Banco Interamericano de Desenvolvimento para o Pro-
grama prover (Cingapura). Os projetos foram contratados nos moldes preconizados pelo bid e as
empresas foram selecionadas em função da “melhor técnica”. Integravam os pacotes de licitação de
projetos as maiores favelas da cidade (Paraisópolis, Heliópolis, São Francisco e Nova Jaguaré), bem
como outras de menor porte (Jardim Olinda, Dois de Maio, Vila Nilo, Santa Inês, Vergueirinho,
Monte Taó, Nova Tereza, Jardim Senice, Recanto dos Humildes).
urbanização de favelas | 143
como parte integrante da política habitacional do município, e a elaboração dos
projetos representou um passo importante na consolidação da necessária participação
dos arquitetos para sua efetivação.
Em agosto de 2003, a Secretaria Municipal da Habitação divulgou o Plano Mu-
nicipal de Habitação (secretaria de habitação e desenvolvimento urbano,
2003), em versão de minuta para debate, o qual, por força da exiguidade dos prazos,
não foi examinado na Câmara Municipal. O texto trouxe contribuições importantes
para o entendimento da questão habitacional na cidade, definindo diretrizes para
a política habitacional, bem como estabelecendo objetivos, entre os quais, merece
destaque aquele relativo aos projetos urbanísticos e arquitetônicos. Outro aspecto
importante do trabalho foi o de ter dimensionado as necessidades habitacionais e o
total de recursos necessários para atender à demanda. Esses recursos dependeriam
da somatória de esforços dos três níveis de governo.
Considerando os números elevados do crescimento do número de habitantes
das favelas, e sua permanência no território da cidade, o Plano adota, como proposta
metodológica, a urbanização de favelas de assentamentos consolidados:
Enfim, as diversas formas de abrigo conquistadas pelas próprias famílias de baixa renda
se impuseram no cenário da metrópole e se transformaram em soluções de fato para a
questão da moradia popular, a despeito da precariedade que as caracteriza. Transformar
o imenso estoque de cortiços, casas autoconstruídas em lotes irregulares, e favelas, em
moradia digna, através de processos de regularização jurídico-urbanística e de recupera-
ção física, constitui o principal componente das necessidades habitacionais do Município
(secretaria de habitação e desenvolvimento urbano, 2003, p. 12-3).
Os avanços observados na política habitacional adotada na gestão da Prefeita Marta
Suplicy estão relacionados à aceitação da favela como realidade a ser integrada ao res-
tante da cidade, o que pressupõe investimentos de significativo porte em um programa
de urbanização de favelas, bem como a colaboração de diferentes níveis de governo.
3.7 programa de urbanização de favelas
Quando o Prefeito José Serra assumiu a Prefeitura, em 2005, já em março desse ano
anunciou que seu propósito era a “transformação de favelas em bairros”, e o início
dessa política se daria com a urbanização de Paraisópolis, a qual teve início em 2006.
A gestão Serra não criou “novos” programas habitacionais, adotando como política de
governo a continuidade dos programas existentes, observados os necessários ajustes
contratuais e revisões orçamentárias. A adoção do princípio da continuidade permitiu
que o Programa de Urbanização de Favelas alcançasse grandes dimensões, em números
de famílias beneficiadas com as intervenções.
urbanização de favelas | 144
A manutenção dos compromissos com os contratos assinados na gestão anterior,
para a urbanização de dezesseis favelas, permitiu que em 2007 a Prefeitura de São
Paulo firmasse um convênio com a Companhia de Desenvolvimento Habitacional
e Urbano de São Paulo (cdhu), para receber repasse de recursos para viabilizar o
Programa de Urbanização de Favelas.
Logo em seguida, foi firmado um acordo com o Governo Federal com o mesmo
objetivo. Esses convênios elevaram significativamente a participação dos gastos
com a habitação no orçamento municipal, passando a representar, em 2008, 4%
do orçamento total, sendo que, em média, de 1983 a 2004, essa porcentagem re-
presentava no máximo 1,5% do orçamento total. Não tendo que apresentar novos
programas como bandeira de governo, foi possível percorrer um caminho para o
aperfeiçoamento da gestão do programa, através da capacitação técnica do quadro
de funcionários, busca de intercâmbio com universidades e aperfeiçoamento dos
projetos de urbanização.
Também foi dada continuidade ao convênio com a Aliança das Cidades, através
da segunda etapa da cooperação técnica, realizada entre 2005 a 2008, que:
[…] consolida e amplia os avanços da primeira fase da parceria. Seu principal objetivo
foi implantar um conjunto de instrumentos de planejamento que permitem apoiar a
elaboração e revisão sistemática da política municipal de habitação social. […] Construído
com ampla participação de técnicos da sehab, o objetivo foi o de renovar os procedi-
mentos de trabalho pela implementação de planejamento estratégico, uma ferramenta
que consiste em instrumentos e ações para a formulação, avaliação e ajuste contínuo do
atendimento habitacional (frança; herling, 2008, p. 43).
A contrapartida da sehab na cooperação técnica foi a implementação de um sistema
de informações para habitação social em São Paulo (habisp, acesso em 2008):
O habisp é um Sistema de Informações para Habitação Social na cidade de São Paulo voltado
para a atualização permanente dos cadastros sociais, econômicos, legais e urbanísticos
dos assentamentos precários no município. A necessidade de informações precisas sobre
as condições de habitabilidade em áreas urbanas, associada às novas tecnologias e ao
conhecimento técnico acumulado dos funcionários da Prefeitura, induziu à sua criação
(secretaria da habitação; prefeitura da cidade de são paulo, 2008).
Além da continuidade dos programas iniciados na gestão anterior, desde 2005 foi
realizado um grande esforço para aprimorar os critérios para a elaboração dos pro-
jetos de urbanização. Como alternativa à padronização de projetos, a sehab buscou
implantar soluções diferenciadas, definidas em funções de realidades locais específicas
e resultado do trabalho dos arquitetos e suas equipes. Com esse objetivo, foram con-
tratados vários arquitetos para desenvolverem projetos complementares para cada
uma das favelas incluídas no programa de urbanização.
urbanização de favelas | 145
O trabalho realizado nas favelas da cidade de São Paulo, com a importante con-
tribuição de vários escritórios de arquitetura que participam dos projetos, tem atraído
a atenção de universidades e entidades internacionais.
Desde 2007, a sehab vem realizando intercâmbios com duas universidades
estadunidenses – Harvard Graduate School of Design e Columbia University Graduate
School of Architecture, Planning and Preservation -, que desenvolveram pesquisas e pla-
nos de trabalho com seus alunos, tendo como objeto de investigação a urbanização
de Paraisópolis
18
(Morumbi) e a do Cantinho do Céu (Represa Billings). E, mais
recentemente, a SEHAB foi convidada a participar da quarta edição da Bienal Inter-
nacional de Arquitetura de Rotterdam, Open City: Designing Coexistence (2009), onde
foram apresentados seis projetos, cada um deles desenvolvido por um escritório de
arquitetura convidado para esse fim específico, propondo diferentes espaços públicos
a serem implantados em Paraisópolis
19
.
Ao final da análise das diversas gestões à frente da Prefeitura, desde 1980 até
2008, e dos programas de urbanização de favelas propostos e implementados a
cada nova administração da cidade, é possível concluir que, ao longo desses quase
trinta anos, as favelas consolidaram-se como parte integrante da cidade. Isto se
deve à consolidação dos assentamentos ao longo dos anos e, também, à mudança do
pensamento oficial, que passou a entender o problema não apenas como de caráter
social, mas, também, como alternativa de moradia encontrada pela população de
baixa renda.
E como tal, passaram a ser objeto de intervenção de políticas públicas, principal-
mente por ser um território diferenciado, onde se concentram, além da irregularidade
e informalidade da ocupação do solo, populações caracterizadas por um perfil econo-
micamente desfavorecido, mas social e culturalmente muito rico em capacidade de se
organizar, construir, trabalhar e de sobreviver frente às dificuldades do cotidiano.
Atualmente, as cerca de 1.500 favelas da cidade concentram mais de 350.000
famílias (seade, 2008), que ocupam não mais de 23 km
2
do território da cidade, não
tendo sido apontada ampliação significativa do território se comparada aos números
de 2003 (habisp, 2008). Portanto, as favelas na cidade de São Paulo adquiriram suas
18 O primeiro resultado do intercâmbio entre o Sustainable Living Urban Model
lab
da Columbia
University Graduate School of Architecture, Planning and Preservation (
gsapp
) e a Secretaria Municipal
de Habitação foi a publicação Informal Toolbox. Slum
lab
Paraisópolis (prefeitura da cidade de
são paulo, 2008), onde são apresentadas as propostas desenvolvidos para Paraisópolis por um
grupo de estudantes do laboratório de pesquisa interdisciplinar do gsapp.
19 A Bienal Internacional de Arquitetura de Rotterdam (iabr) foi fundada em 2001. Na sua quarta
edição, com a curadoria de Kees Christiaanse, a experiência de Paraisópolis (
test site paraiso-
polis
) foi apresentada no segmento Squat. Informal City Under Construction, com a subcuradoria
dos arquitetos Rainer Hehl e Jorg Stollmann. Participaram na elaboração dos seis projetos, os
arquitetos Marcos Boldarini, Carlos Dias, Suzel Marcel, Analia Amorin, Ciro Pirondi, Ruben Otero,
MMBB Arquitetos, Urban Think Tank, Elemental e Christian Kerez.
urbanização de favelas | 146
características de bairros que apresentam sua própria história. Como novos bairros,
devem ser planejados e receber investimentos públicos para que não sejam transfor-
mados em territórios de desigualdade, apartados do conjunto da cidade.
O estudo da evolução dos programas de urbanização de favelas mostra que, a
partir do início da década de 1980, mesmo quando os governantes resolvem criar
“novos programas” para fixar a marca da sua gestão, a alternativa adotada é a de fixar
as famílias no local de moradia e implantar um conjunto de melhorias infraestrutu-
rais. No caso do Prefeito Jânio Quadros, que alardeava a remoção como solução, não
foram encontrados casos de grande relevância que caracterizassem a proposta como
política pública.
As atuais intervenções da Prefeitura são caracterizadas pela implantação de um
plano de urbanização e de projetos desenvolvidos por escritórios de arquitetura que
têm se dedicado a entender o programa de necessidades dos seus “clientes”, a buscar
novas soluções arquitetônicas, pesquisar materiais construtivos e aprimorar os projetos
destinados às áreas públicas.
O estudo dos programas de urbanização revela a mudança de paradigma no
enfrentamento dos problemas na cidade de São Paulo, mostrando que, se até o final
de década de 1970, a favela era um fenômeno social e a solução era encontrada na
remoção para conjuntos habitacionais periféricos, a partir da década de 1980, um
novo pensamento foi se estabelecendo até os dias atuais. Essa nova forma de atuação
da municipalidade, que reconhece a existência da favela como fenômeno territorial,
resultou na implantação de uma série de projetos, que foram sendo aprimorados, e que
atualmente apontam para a organização desses territórios de modo a incorporá-los à
cidade reconhecida dentro das normas das legislações vigentes.
urbanização de favelas | 147
3.21 Promorar. Folha de S.
Paulo, 23 ago. 1981.
anos 1980 fim dos anos 1990 início dos anos 2000 projetos atuais
início dos anos 1990
3.22 Conjunto São
Francisco – mutirão. Ha-
bitação e Urbanismo – A
Política que a Prefeitura de
São Paulo está praticando,
1990, p. a9.
3.23 Cingapura – São
Francisco. Cingapura,
1996, p. 80.
3.25 Parque do Gato.
Habitasampa, 2004, p. 13.
3.24 Parque Amélia.
Acervo sehab.
3.26 Nova Jaguaré.
Habisp, 2008, p. 51.
4
Programa Guarapiranga
O conflito entre a proteção ambiental e a recuperação
urbana nos assentamentos precários
programa guarapiranga | 149
A Represa do Guarapiranga, desde 1929, passou a responder por boa parte do abaste-
cimento de água da Região Metropolitana de São Paulo (rmsp), no entanto, na época
de sua construção, em 1906, seu objetivo era apenas a regulação produtiva de energia
elétrica e não o abastecimento hídrico. Ao contrário do que ocorrerá no território da
Represa Cantareira, onde o Governo do Estado adquiriu as terras adjacentes, necessárias
para a proteção de suas águas, na região da Guarapiranga, essa ação preventiva não foi
implantada. Isto resultou em forte interesse do mercado imobiliário, pela aquisição de
terras para a exploração do potencial turístico e paisagístico da região. Foi implantada a
Avenida Atlântica (posteriormente, Avenida Robert Kennedy), que cumpria uma função
de avenida beira mar, na qual se localizavam clubes náuticos, restaurantes e outras ame-
nidades ligadas ao lazer da população paulistana. O principal exemplo dessa forma de
ocupação do território à época foi o loteamento Interlagos (tombado pelo conpresp
1
).
Quando, na década de 1970, a função principal da Represa Guarapiranga passou
a ser a de abastecimento, e o Governo do Estado promulgou a Lei de Proteção aos
Mananciais, congelando a utilização do potencial dos terrenos, os proprietários se
sentiram desestimulados frente à impossibilidade de realizar os negócios imobiliá-
rios previstos. Alguns abandonaram suas áreas, sem interesse na utilização, e outros,
entregaram a responsabilidade da guarda desse patrimônio a pessoas que loteavam as
áreas em pequenos lotes e os vendiam irregularmente para pessoas de baixa renda.
Ao mesmo tempo em que essa parte considerável do território paulistano se
transformava em zona de proteção aos mananciais, também na década de 1970 era
1 “O Conselho Municipal de Preservação do Patrimônio Histórico, Cultural e Ambiental da Cidade
de São Paulo – conpresp - foi criado pela Lei n
o
10.032, de 27 de dezembro de 1985, como um
órgão colegiado de assessoramento cultural ligado à estrutura da Secretaria Municipal de Cultura.
Suas atribuição, definida Lei n
o
10.236, de 16 de dezembro de 1986 e Lei n
o
14.516, de 11 de outubro
de 2007 (prefeitura de São Paulo. Secretaria Municipal da Cultura. Disponível em: http://www.
prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/cultura/conpresp/historico/index.php?p=1132. Acesso em:
26 out. 2009).
programa guarapiranga | 150
estimulada a construção de indústrias ao longo da Marginal Pinheiros, abrindo novos
postos de trabalho, que atraíram uma população considerável para a região. A situação
fundiária à época era por si só conflituosa - por um lado, os proprietários das glebas
localizadas na área de proteção do manancial Guarapiranga estavam diante da desva-
lorização do seu patrimônio e, por outro, um contingente de trabalhadores das novas
fábricas buscava local para morar perto do trabalho e evitar grandes deslocamentos. A
procura por áreas para as moradias dos trabalhadores encontrou oferta no território
do manancial quando começaram a ser vendidos os lotes irregulares e ilegais a preços
acessíveis e sem fiscalização do Estado.
Começaram a ser construídas milhares de novas unidades em lotes mínimos que
se caracterizavam pela precariedade construtiva e ausência de infraestrutura básica.
O resultado mais tangível dessa ocupação ocorreu na qualidade da água da represa.
Milhares de fontes poluidoras difusas jogavam o esgoto doméstico em canais de dre-
nagem, redes clandestinas, a céu aberto, que chegavam aos córregos contribuintes da
represa, concentrando altos níveis de poluição em suas águas.
Essa situação se estendeu para os municípios vizinhos, que fazem parte da
Sub-bacia Cotia-Guarapiranga
2
, e que tem seus territórios, em parte ou na totalidade,
classificados como área de proteção de mananciais. Parte significativa dos moradores
destes municípios, em especial as populações de baixa renda, fixou residência nesses
locais, fundamentalmente em função do baixo preço da terra, comercializada na maior
2 A bacia do Rio Tietê é uma unidade hidrográfica da Bacia do Rio Paraná, composta por seis sub-
bacias: Alto Tietê, onde está inserida a Região Metropolitana de São Paulo; Piracicaba; Sorocaba/
Médio Tietê; Tietê/Jacaré; Tietê/Batalha e Baixo Tietê. […] A bacia hidrográfica do Alto Tietê
corresponde à área drenada pelo Rio Tietê, desde sua nascente em Salesópolis, até a Barragem
de Rasgão. Com uma área de 5.985 km
2
, com grande superfície urbanizada, composta por 35
municípios. É considerada uma das bacias mais complexas do país no que se refere à gestão
ambiental, principalmente por decorrência das profundas alterações causadas aos seus rios por
diversas obras hidráulicas e pelo modelo de urbanização adotado no último século. As alterações
nos regimes hidrológicos e hidráulicos e a poluição dos rios, somadas ao fato da Região Metro-
politana de São Paulo ser uma das áreas de maior adensamento urbano do mundo, com uma
população em torno de 17,8 milhões de habitantes, com previsão de atingir 20 milhões em 2010,
resulta numa baixa disponibilidade de água por pessoa, com índices comparáveis às áreas mais
secas do Nordeste Brasileiro. Apesar de apresentar índices pluviométricos na faixa de 1.400 mm
por ano e de ter sido conhecida como a “terra da garoa”, a baixa disponibilidade hídrica ocorre
também por estar localizada numa região de cabeceiras. Os principais contribuintes do Rio
Tietê, na sua cabeceira, são os Rios Claro, Paraitinga, Jundiaí, Biritiba-Mirim e Taiaçupeba, que
juntamente com o próprio Tietê compõem os mais importantes mananciais de abastecimento
da região, formados pelos reservatórios de Ponte Nova, Jundiaí e Taiaçupeba, projetados para
abastecimento público e, secundariamente, para controle de enchentes. A área urbana da bacia
ocupa aproximadamente 37% de seu território e, apesar das taxas de crescimento populacional
estarem sofrendo acentuada diminuição, isto não se reflete na contenção da expansão da mancha
urbana (Rede das Águas) Disponível em: <http://www.rededasaguas.org.br/nucleo/alto_tiete.htm>.
Acesso em: 25 out. 2009.
programa guarapiranga | 151
parte das vezes no mercado imobiliário informal. No entanto, os custos de transporte,
para esta população, em muitos casos, aumentaram, dada a grande distância dos prin-
cipais centros de trabalho. Para as municipalidades, os gastos também aumentaram
muito nessa região, seja com o tratamento das águas para abastecimento, como com
a remediação dos problemas resultantes dessa poluição, nos serviços de atendimento
às necessidades da população vulnerabilizada, em transportes, urbanização e na
saúde pública.
Por um lado, a ameaça constante de perda e encarecimento dos recursos hídricos
para toda rmsp, concentrados nessa bacia, por outro, o adensamento populacional
irreversível da região constituem o quadro de problemas – ambientais, sociais e
urbanísticos. Suas soluções são das mais desafiadoras que tanto as municipalidades,
quanto o Governo do Estado têm enfrentado.
Dois objetivos são buscados neste território de complexidade inédita: a preserva-
ção dos mananciais para abastecimento hídrico da rmsp e a manutenção das condições
operacionais de seus sistemas, bem como o controle e ordenamento da ocupação do
território e, ao mesmo tempo, a melhoria da qualidade de vida da população residente,
particularmente no que diz respeito à implantação de redes de infraestrutura básicas
e essenciais, como sistemas adequados de esgotamento sanitário, assim como coleta
e disposição de resíduos sólidos. Trata-se de buscar a um só tempo a correção e o
controle dos problemas de poluição existentes (de fontes domésticas ou não), com
urbanização e gestão ambiental adequadas, para a recuperação da qualidade, seja das
águas represadas, seja da vida da população.
No caso das áreas ocupadas de forma irregular, trata-se de manter ou introduzir,
quando for o caso, padrões de qualidade de uso que signifiquem níveis aceitáveis
de cargas poluidoras atingindo o sistema natural. Isto quer dizer que o controle da
poluição hídrica e qualidade de vida da população residente devem ser considerados
variáveis interligadas e indissociáveis. Implícita está, também, a consideração de que
a remoção de população para fora dos mananciais é o recurso de última instância,
dados os vultosos custos econômicos e sociais que representa.
Paralelamente às ações de correção, existe ainda, o necessário e imprescindível
controle da ocupação que deve ser buscado por intermédio de ações eficazes de mo-
nitoramento e fiscalização e, principalmente, pela gestão ativa do território, com a
promoção de formas adequadas de ocupação, compatíveis com a condição de manancial
hídrico. Essa gestão ativa já é hoje uma possibilidade para o futuro próximo, com a
instituição da nova legislação específica de proteção aos mananciais: a Lei Estadual
n
o
12.233 de 2006 e o Decreto Estadual n
o
51.686 de 2007, que definem a Área
de Proteção e Recuperação dos Mananciais da Bacia Hidrográfica do Guarapiranga
(aprm-g). Definem também todos os instrumentos de regularização, licenciamento,
gestão, urbanização, recuperação, compensação e fiscalização ambiental, orientando
o Plano de Desenvolvimento e Proteção Ambiental(pdpa).
A complexidade e a magnitude do problema exigem a gestão integrada em escala
regional, de abrangência metropolitana.
programa guarapiranga | 152
4.1 guarapiranga: a construção do lago
A história da região onde hoje se localiza a represa do Guarapiranga e sua atual
condição tem uma antiga relação com a The São Paulo Tramway Light and Power Co (a
Light), empresa canadense que se instalou no país em 1899, interessada na exploração,
produção e distribuição de energia elétrica, bem como nos serviços de iluminação e
transporte coletivo.
A Light, em 1900, após ter arrematado em leilão o acervo da Cia Carris de
Ferro São Paulo a Santo Amaro (na época município), continuou como responsável
pela operação da linha férrea a vapor (carvalho, mendes, 2000, p. 42). Desde
sua implantação, a Light foi responsável pelo desenho, implantação e operação
do sistema de energia elétrica da cidade. Em 1901, inaugurou sua primeira usina
hidrelétrica, a de Santana do Parnaíba, a partir da qual foi possível viabilizar seus
planos de fornecimento de energia elétrica às indústrias, expansão das linhas de
bonde e disputa da iluminação pública da cidade com a então concessionária São
Paulo Gas Co.
Com a crescente demanda por energia elétrica, a Light precisou ampliar a capa-
cidade de geração da Usina de Santana do Parnaíba, através da instalação de novas
turbinas que requereram a regularização da vazão das águas do rio Tietê, e decidiu
pela implantação de um novo reservatório, a partir do represamento das águas do rio
Guarapiranga, localizado em Santo Amaro:
As águas do Guarapiranga, afluente do Rio Pinheiros, deveriam ser represadas, formando
um imenso lago artificial. Estas águas seriam descarregadas durante o período de estiagem
no Rio Pinheiro, que corre em direção ao Rio Tietê, alimentando finalmente as turbinas
da Usina de Parnaíba (carvalho; mendes, 2000, p. 43).
Em 1906, a Light deu início à construção da barragem que represaria cerca de 200
milhões de metros cúbicos de água, inundando glebas ocupadas por chácaras que foram
desapropriadas pela companhia. O represamento das águas resultou no surgimento de
um grande lago artificial com características paisagísticas, cênicas e função recreativa
até então desconhecidas na cidade. Por se localizar no planalto, esse lago não tinha
contato com o mar. Em 1908, quando a represa foi inaugurada, a cidade de São Paulo
contava com 1,3 milhões de habitantes.
Com o crescimento contínuo da cidade de São Paulo e, consequentemente, do
aumento da demanda por abastecimento de energia e água, os sistemas de produção
de energia e o de abastecimento de água começaram a disputar as mesmas fontes
disponíveis. A Light estudava novas possibilidades para a produção de energia elétrica
e, na década de 1920, elaborou um plano para a ampliação da produção;
Para aumentar seu potencial gerador, a Light colocaria em prática um plano grandioso, que
implicava na retificação e reversão do Rio Pinheiros, na retificação e represamento do Rio
programa guarapiranga | 153
4.1 Rio Guarapiranga
em 1900, antes da
construção da barragem.
Mananciais, p. 66.
4.2 Construção da
barragem em 1908.
Mananciais, p. 67.
Jurubatuba (ou Rio Grande) e construção de uma nova represa, que alimentaria do alto
da Serra do Mar as turbinas de uma usina em Cubatão. O engenheiro responsável pelo
projeto e construção foi o americano Asa Kenney Billings. […] É a partir desse momento
que a Represa do Guarapiranga passa a integrar o Projeto da Serra e deixa de ser um
reservatório regulador da vazão do Rio Tietê (carvalho; mendes, 2000, p. 45).
programa guarapiranga | 154
Em 1929, foi colocado em atividade o Sistema de Abastecimento do Guarapiranga, através
do qual as águas da Represa Guarapiranga eram aduzidas para o abastecimento da cidade
de São Paulo, transformando-se de imediato no segundo sistema produtor de água da ca-
pital, ficando atrás do sistema Cantareira. Desse modo, a Light transferiu para a Repartição
de Águas e Esgotos (rae), órgão do governo estadual, o controle da captação das águas e,
principalmente, o de desenvolvimento de políticas de proteção da área do manancial.
4.2 o bairro jardim cidade satélite balneária de interlagos
No início dos anos 1930, a cidade crescia e buscava implantar uma imagem de moder-
nidade correspondente aos padrões industriais que representavam a grandeza de São
Paulo. A abertura de autoestradas para a circulação dos automóveis - o símbolo maior
do progresso paulistano -, assim como a construção do novo aeroporto de Congonhas,
do autódromo de Interlagos e, na região da nova represa, a Cidade Satélite Balneária
de Interlagos, são faces desta imagem.
Usufruindo da paisagem e da função balneária, reforçada “com a construção de
uma praia artificial, com areia branca trazida de Santos por caminhões, cobrindo uma
extensão de mais de um quilômetro às margens da represa”, onde “foram instalados
equipamentos de apoio aos banhistas, como cabines de banho, bares, aparelhos
de ginástica e playground” (carvalho; mendes, 2000, p. 51), foi implantado
esse grande empreendimento, ocupando uma área de quatro milhões de metros
quadrados.
O espírito visionário do idealizador da Cidade Satélite, Louis Romero Sanson,
diretor da Sociedade Anônima de Autoestradas
3
, levou-o a apostar em um novo modo
de viver em São Paulo. Estava representado por bairros residenciais implantados a
partir de planos de urbanização, localizados em meio a jardins e vedados a outras
atividades que não as de residências horizontais, aos moldes dos que a Companhia
City
4
vinha implantando em São Paulo (Jardim América, Jardim Europa e Jardim
Paulista, entre outros).
3 A Sociedade Anônima de Auto-Estradas foi formada a partir da S/A Derrom-Sanson, tendo por
presidente William B. Lee vice-presidente, Melville M. Smith e diretores, os engenheiros Louis
Romero Sanson, Domicio de Lacerda Pacheco e Silva e Donald Laird Derrom. L.R. Sanson era na-
tural de Trinidad Tobago e formou-se em Caracas, na Venezuela. Já no Brasil, entre seus primeiros
trabalhos está o Plano de Urbanização da Chácara Flora (Cf. reis filho, Nestor Goulart. São Paulo
e outras cidades, p. 194-195).
4 Constituída em Londres, em 1912, The City of São Paulo Improvements and Freehold Land iria contratar
Raymond Unwin (1863-1940) e Barry Parker (1867-1941), ambos responsáveis pelas primeiras
cidades-jardins inglesas, para os projetos urbanísticos do Jardim América e City Lapa, a partir de
1917 (Cf carvalho; mendes, 2000, 2000, p. 56).
programa guarapiranga | 155
A S/A de Auto-Estradas contou com a colaboração do urbanista francês Alfred
Agache nos estudos elaborados para a região com o objetivo de aproveitar as condições
privilegiadas da região (carvalho; mendes, 2000, p. 56). As glebas adquiridas pela
S/A estavam situadas nas colinas suaves na porção direita da represa Guarapiranga,
que se transformaram no bairro-jardim:
De traçado sinuoso adaptado à topografia em relevo, lembrando o desenho de outros
bairros de São Paulo organizados pela Cia. City, a “Cidade Satélite” previa, além dos
amplos lotes residenciais, áreas comerciais, de lazer e um pequeno lago; destinando
um lote amplo, ou melhor, uma quadra, situada de maneira a coroar o eixo visual da
principal avenida proposta, e postada frente à represa, para a instalação de um grande
hotel; que, apesar de nunca chegar a ter sido realizado, teve o desenho de sua projeção
(e provavelmente a estrutura de seus primeiros pavimentos) parcialmente aproveitado
para a instalação do Clube Santapaula (zein; oliveira, 2003, s/p).
O bairro-jardim se concretizou, embora não na totalidade do seu projeto e, até hoje,
mesmo envolvido pela malha urbana desorganizada da região, mantém seu desenho
original. O hotel da praia – Hotel Interlagos - não foi implantado e, no início dos
anos 1960, os arquitetos João Baptista Vilanova Artigas e Carlos Cascaldi realiza-
ram o projeto de reforma do conjunto para abrigar as dependências do Iateclube
Santapaula.
Para completar o programa do Iateclube, Vilanova Artigas utilizou o terreno em
frente ao clube, atravessando a avenida, na beira da represa, para implantar uma obra
que “irá sinalizar uma nova etapa no panorama artístico da obra do arquiteto através
da criação de uma das mais notáveis obras da escola brutalista paulista: a garagem de
barcos do clube Santapaula” (zein; oliveira, 2003).
4.3 Guarapiranga, praia
dos paulistanos, c. 1930,
antes da construção da
barragem. Mananciais,
p. 66.
programa guarapiranga | 156
4.4 Planta de projeto do
bairro-jardim. Guarapi-
ranga, p. 57.
4.5 Foto aérea Lotea-
mento Interlagos, Clube
Santapaula e Garagem
de Barcos
.
programa guarapiranga | 157
Infelizmente, a partir da década de 1950, a região da represa dava sinais de uma
ocupação descontrolada, ocasionando a poluição das águas do lago, o que, aliado às
facilidades de acesso às praias do litoral de São Paulo, resultou na diminuição do
número de associados do Iateclube, que encerrou suas atividades nesse período. Suas
instalações, atualmente, encontram-se em adiantado estado de deterioração.
4.3 guarapiranga – patrimônio cultural da cidade
Desde 1998, resultado das visitas diárias à região realizadas pela equipe que coordenava
as ações do Programa Guarapiranga no âmbito da Prefeitura de São Paulo, responsável
pela implantação das urbanizações de favelas, chamou atenção do grupo de arquitetos
vinculados ao Programa o abandono do conjunto arquitetônico Iateclube Santapaula
e, especialmente, a Garagem de Barcos, projetada por Vilanova Artigas.
Após ciceronear dezenas de visitas de interessados em conhecer a obra do mestre
brutalista, a equipe do Programa Guarapiranga decidiu que era tempo de formalizar o
pedido de tombamento do conjunto arquitetônico, que foi coordenado pela arquiteta
Violêta Kubrusly, a qual subsidiou, com as informações necessárias, o Departamento
de Patrimônio Histórico (dph).
Após anos de análises e avaliações, em 2004:
[…] considerando que o conjunto urbano constituído pelo Bairro de Interlagos apresenta
inestimável valor ambiental, paisagístico, histórico e turístico; que o padrão de ocupação
dos lotes, do qual decorre significativa densidade arbórea e alta porcentagem de solos
permeáveis capazes de garantir climas urbanos mais amenos para a Cidade como um
todo; e, que o Bairro de Interlagos é inerente à Represa Guarapiranga igualmente de
inestimável valor ambiental, paisagístico, histórico e turístico […] (prefeitura do
municipio de são paulo. conpresp, Resolução n° 18/2004).
O conpresp tombou a área do Bairro Interlagos. Na sequência, em 2007, foi
tombado o conjunto de edifícios do antigo Santapaula Iateclube, “consideran-
do o valor histórico, ambiental e arquitetônico do conjunto” (prefeitura do
municipio de são paulo. conpresp, Resolução n° 18/2004), no que pode ser
considerado um tributo à primeira fase da conformação urbana da área da Re-
presa Guarapiranga, quando foi explorada sua vocação para o lazer e a recreação
proporcionada pela presença do lago artificial implantado no início do século.
Transformado em patrimônio cultural pelas resoluções do conpresp, o Bairro
Interlagos, o Iateclube e a Garagem de Barcos representam o espírito visionário de
uma época, que preparava a cidade para cumprir sua função de centro industrial
do país. Importante notar que as intervenções implantadas naquela época foram
resultado de um projeto urbano, inspirado nas melhores tradições do urbanismo
programa guarapiranga | 158
francês (Agache) e inglês (Unwin&Parker), aos quais mais tarde foi incorporada
a arquitetura de Vilanova Artigas.
O tempo decorrido dessa primeira fase da represa até os dias de hoje foi acom-
panhado de mudanças significativas da paisagem urbana da região, principalmente
pela ocorrência de centenas de ocupações irregulares, favelas ou loteamentos, que
ali se instalaram sem uma organização prévia e sem os cuidados necessários para a
preservação e manutenção desse importante manancial. O mesmo ocorreu com a
Avenida Robert Kennedy, pela implantação de construções na área que contorna a
represa, que impedem a população de ter maior contato com esse patrimônio am-
biental da cidade.
Mesmo com a mudança de padrão ocupacional construído, a região da represa,
como patrimônio cultural consolidado, contém um conjunto de qualidades que podem
4.6 Estudos para o Clu-
be Santa Paula. Arquivo
das obras do arquiteto
João VBaptista Vilanova
Artigas, Biblioteca da
fau-usp.
.
programa guarapiranga | 159
ser exploradas, potencializadas ou recuperadas. Sua importância maior está no fato
de se constituir em exemplo relevante da “configuração organizadora” tão cara ao
projeto urbano modernista (meyer; gronstein; biderman, 2004, p. 26), aplicada
na cidade de São Paulo.
4.4 os anos da “urbanização sem cidade”
5
A expansão urbana na cidade de São Paulo, ao longo das primeiras décadas do século
xx, já apontava para uma ocupação horizontalizada nas áreas periféricas, e entre os
anos 1940 e 1960, essa foi a principal forma encontrada para a “construção dos novos
territórios urbanos” demandados pelos contingentes de imigrantes que chegavam com
a expectativa de encontrar trabalho. O padrão periférico de crescimento decorrente da
enorme expansão populacional da cidade passou a ser a forma de resolver o problema
da moradia para os milhões de novos paulistanos que chegavam egressos da área rural
e, posteriormente, os que chegavam em busca de emprego na indústria paulistana
que se firmava como a mais importante do país.
Segundo Meyer, Grostein & Biderman (2004), a estruturação da metrópole
paulistana está vinculada a três elementos articulados:
[…] a dispersão intensiva do padrão periférico; o deslocamento da função residencial para
áreas desprovidas de atributos urbanos básicos; e a acentuada desarticulação do sistema
de transporte público e dos fluxos responsáveis pela modernidade metropolitana (meyer,
grostein; biderman, 2004, p. 37).
Em pequenos lotes, as famílias de baixa renda construíam suas casas próprias através
da autoconstrução, muitas vezes ao longo de décadas. Este era um expediente encon-
trado para não terem que se submeter ao aluguel da moradia ou aos mecanismos de
financiamento da casa própria, que sempre representavam compromissos significativos
para a renda familiar. Assim, foi construída a periferia paulistana, que se estendeu
para os municípios vizinhos, integrantes da Região Metropolitana de São Paulo. É uma
imensa extensão uniforme, cujo padrão é a horizontalidade das construções, qua-
se sempre sem acabamento externo, de onde decorre uma uniformidade de padrão
5 Conceito utilizado por Meyer, Gronsteim e Biderman para definir a expansão urbana baseada na
irregularidade das ocupações que resulta na oferta de habitação sem a construção de “cidade”: “[…]
dessa prática urbanística emerge e se fundamenta o conceito de “urbanização sem cidade”, produto
da omissão do poder público, tanto na oferta de infraestrutura e serviços quanto no controle
adequado sobre a atividade de parcelamento do solo urbano” (meyer; gronstein; biderman,
2004, p. 45).
programa guarapiranga | 160
“estético” dominado pelo tijolo aparente e a cobertura em laje sempre antevendo uma
futura ampliação. A seu padrão construtivo precário, soma-se o acesso limitado à
infraestrutura básica, como água, coleta de esgotos, redes de drenagem, sistema viário,
equipamentos públicos e espaços de lazer.
A partir da década de 1970, a política habitacional adotada pelo Governo Federal
e implantada na cidade de São Paulo, através da Companhia Municipal de Habita-
ção (cohab), contribuiu para deteriorar ainda mais a “cidade sem urbanização”, a
partir da implantação de conjuntos habitacionais em grandes glebas desprovidas de
infraestrutura e localizados em áreas distantes. A diretriz central dessa política era
a da construção do maior número de unidades ao menor custo, o que resultou em
construções de péssima qualidade construtiva, em terrenos nem sempre apropriados
e, muitas vezes, em estado de irregularidade jurídica.
Foram mais de 100 mil unidades habitacionais construídas nas Zonas Sul e Leste,
entre 1977 e 1988, que resultaram em ocupações que bem representam o conceito da
“urbanização sem cidade”, resultado do crescimento urbano à margem do planejamento
das cidades conduzido pelo próprio poder público:
[…] a partir da observação do processo instalado em São Paulo no período entre 1940
e 1970, Cardoso, Camargo e Kowarick (1971) estabeleceram um parâmetro. As teses
desenvolvidas pelos autores no início dos anos 70 (sic) chegam aos nossos 90 (sic)
perfeitamente eficazes […] Um registro básico é colocado no seu ponto de partida: a
ausência de uma participação decisiva do poder público na condução do desenvolvimento
urbano metropolitano (meyer; grostein; biderman, 2004, p. 49)
6
.
O território resultante dessa ocupação sem controle, sem diretrizes definidas, foi a
melhor expressão de um processo de planejamento ineficiente sob responsabilidade
do poder público que possibilitasse a condução do crescimento metropolitano.
A “urbanização sem cidade” não poupou o quadrante sul da cidade, onde se
localizam as áreas de proteção dos mananciais Guarapiranga e Billings, compartilhadas
com os municípios vizinhos. Durante o processo de expansão industrial da cidade,
uma parte considerável dos empregos relacionados à indústria e aos serviços estava
concentrada nessa região, principalmente ao longo do rio Pinheiros, onde as novas vias
permitiriam a implantação de um número considerável de novas indústrias. Na região
da Guarapiranga e da Billings, com os acessos facilitados pelas estradas de Parelheiros,
do M’Boi Mirim, do Bororé e do Alvarenga, novos loteamentos se multiplicavam,
bem como as ocupações irregulares das áreas públicas (bens de uso comum do povo).
Os trabalhadores que vinham em busca dos novos postos de trabalho oferecidos no
quadrante sul da cidade encontravam, nestas áreas de mananciais, uma alternativa
de moradia para suas famílias, com alguma proximidade a este polo de empregos:
6 A referência dos autores é: Cardoso, Camargo e Kowarick (1971).
programa guarapiranga | 161
E nesse movimento incontido se configurou um dos grandes problemas da ocupação
contemporânea: a ocupação urbana precária e ilegal em áreas de proteção aos mananciais
metropolitanos, especialmente nos arredores das represas Guarapiranga e Billings, que
deveriam estar preservadas de ocupações irregulares (meyer, grostein & biderman,
2004, p. 42).
Com o passar dos anos, a região passou por um processo de transformação intenso,
acompanhando o crescimento da metrópole paulistana. A paisagem da represa
mudou significativamente, caracterizada por ocupações irregulares, altas densida-
des e inexistência de infraestrutura. Apenas em algumas regiões ainda é possível
encontrar vestígios de um passado não tão distante, no Extremo Sul da bacia, na
região envoltória próxima ao lago, onde se localizam os clubes, restaurantes e áreas
de recreação.
4.7 Evolução da área
urbanizada, São Paulo
Metrópole, pp. 43-44.
programa guarapiranga | 162
Frente à realidade da expansão da metrópole paulistana, a partir dos anos 1940,
de forma gradativa, e dos anos 1970 de forma acentuada, é importante entender
os fenômenos que caracterizaram o modelo de desenvolvimento adotado e que foi
comum a todas as grandes cidades e metrópoles brasileiras. O país privilegiou o
desenvolvimento centrado no crescimento do parque industrial que teve como base
a indústria automotiva, ou seja, produzir carros e construir sistemas de circulação,
tais como estradas de integração nacional e vias de acesso e penetração, relacionadas
ao sistema de cidades. Na Região Metropolitana e na Cidade de São Paulo, sede do
modelo de desenvolvimento, foi implantado um número significativo de indústrias
automotivas, que abriram possibilidades de acesso ao emprego, atraindo milhões de
novos moradores.
Os números eram impressionantes, de cerca de 240 mil em 1900, para apro-
ximadamente 11 milhões em 2008. O crescimento populacional em proporções
desconhecidas implicava em oferta de uma série de serviços para atender a esses
novos moradores, tanto aqueles relacionados à saúde (hospitais, postos de saúde) e
educação (creches, escolas, universidades), como a oferta de novas unidades habita-
cionais. O ritmo exponencial da expansão urbana brasileira, aliado à cultura de um
planejamento ineficaz, fez com que os chamados déficits só viessem a aumentar ao
longo das últimas décadas.
As diretrizes definidas no Programa Guarapiranga tinham como propósito o
fornecimento dos elementos urbanos para que a “urbanização sem cidade” se trans-
formasse na “urbanização com cidade”. Ou seja, a partir de uma realidade existente,
a da ocupação irregular das áreas de mananciais, tratou-se de propor a implantação
de redes coletoras de esgoto, elemento básico para evitar a contaminação das águas
que abastecem a represa. Eram redes de drenagem das águas pluviais que impedissem
o carregamento de terras e resíduos difusos para o reservatório; vias de acesso para
serviços públicos como coleta de lixo; e, na medida das possibilidades encontradas em
cada área, equipamentos públicos, como Unidades Básicas de Saúde, Escolas, Creches
e Áreas de Lazer.
O modelo de urbanização que se formulou para intervir sobre a estrutura
urbana precária existente nas áreas de mananciais precisou estabelecer diretrizes
de qualificação no espaço existente, que pressupõe a elaboração do projeto “qua-
lificador” (bohigas, 1986), o qual integrando as diferentes disciplinas de projeto,
propõe a construção de espaços públicos que sirvam como referência do novo
espaço qualificado ou alçado à condição de bairro integrado à cidade. Este conceito
foi adotado nas intervenções realizadas em favelas e loteamentos irregulares que
fizeram parte da primeira fase do Programa Guarapiranga e que será desenvolvido
adiante neste capítulo.
programa guarapiranga | 163
4.5 a legislação ambiental de proteção aos mananciais
Na década de 1970, o movimento ambientalista dava os primeiros passos na tentativa
de divulgar o ideário da construção de uma sociedade “alternativa”, partindo de uma
crítica radical à sociedade industrializada. A ideologia ambientalista estudava os proble-
mas resultantes dos modelos de desenvolvimento industrial adotados pelos países que
abraçaram o modo capitalista de desenvolvimento, assim como aqueles que seguiram
em direção à socialização da economia. Conforme definido por Ancona (2002):
[…] o envenenamento da vida social por relações puramente utilitárias e o envenenamen-
to do ar pela fumaça das indústrias, foi captado como resultante da mesma raiz nociva, o
capitalismo industrial, tanto pelo romantismo sócio-político quanto pelo ambientalismo
contemporâneo, ou pós-moderno (ancona, 2002, p. 24).
A Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano realizada em 1972,
em Estocolmo, considerada um marco na história do ambientalismo contemporâneo,
reconhecia na pobreza uma das causas da degradação ambiental, alertando para a
necessidade de comprometimento dos governantes no sentido de estabelecer políticas
públicas que rompessem essa relação.
Nesse cenário mundial de debates entre os limites do crescimento econômico e a
necessidade da preservação do ambiente para as gerações futuras, o governo brasileiro
se posicionou contra políticas de controle ambiental que cerceassem os planos nacio-
nais de desenvolvimento. Conforme investigado por Ferreira (1998), a Conferência
de Estocolmo foi dominada pelos países europeus e chegou até a existir momentos
de hostilidade contra as posições defendidas por países em desenvolvimento como o
Brasil, que defendiam a primazia absoluta do crescimento econômico como preocu-
pação central do governo, o qual não poderia se submeter à proteção ambiental.
O país encontrava-se no período do “milagre econômico”
7
, com a economia crescen-
do em ritmo acelerado, novas indústrias se instalando no país e milhares de empregos
sendo criados. Se, por um lado, esse ambiente de prosperidade econômica alimentava
a esperança da população frente à perspectiva de empregos garantidos e acesso ao
consumo de bens duráveis, por outro, o desenvolvimento a todo custo se traduzia em
prejuízos à qualidade de vida da população de baixa renda no que concerne aos índices
de qualidade de vida. Em 1973, o índice de mortalidade infantil (para crianças menores
de um ano de idade) era de 93 óbitos em mil nascidos ao ano (quase 10% das crianças que
7 Período da História do Brasil que pode ser considerado entre os anos de 1968 e 1973, caracteri-
zado pelo acirramento da hegemonia militar aliada ao intensivo capital estrangeiro, buscando o
crescimento acelerado da industrialização. Somada à mão-de-obra extremamente barata, a total
indiferença com relação à exploração irrestrita dos recursos naturais, i.e. matéria-prima, constituem
os dois principais fatores que marcam esse “milagre”.
programa guarapiranga | 164
nasciam morriam antes de completar um ano), quando a Organização Mundial da Saúde
(oms) tinha como meta um índice menor de 30 óbitos por mil nascidos ao ano.
Segundo Ancona (2002, p. 114), na década de 1970, o modelo desenvolvimentista
adotado pelo governo militar enfrentou a discordância ambientalista que “começava a
penetrar no discurso da mídia e da opinião pública, questionando o comprometimento
dos recursos naturais e a degradação da qualidade de vida gerada pela concentração
industrial e demográfica da metrópole.”
As ações imediatas para evitar a disseminação de uma imagem negativa do país
concentravam-se em investimentos elevados para a ampliação dos serviços de abas-
tecimento de água e geração de energia elétrica, imprescindíveis para o crescimento
industrial e, para a melhoria das condições de vida da população trabalhadora. Ao
mesmo tempo, a não implantação de redes de coleta e tratamento de esgoto resultou
na deterioração dos recursos hídricos das cidades, que, no caso de São Paulo, teve
efeitos desastrosos com os quais até hoje a cidade convive.
Além das respostas imediatas para minimizar os efeitos do crescimento popula-
cional que as cidades enfrentavam, os governos autoritários adotaram uma “fórmula
tecnocrática” para o enfrentamento das questões urbanas, o que resultou na implan-
tação de uma “cultura do planejamento”, que creditava aos planos as soluções para
todas as mazelas que o país enfrentava. Foram elaborados os planos nacionais de
desenvolvimento (pnd i e ii), e foram criadas as regiões metropolitanas
8
.
A Região Metropolitana de São Paulo foi constituída em 1974 (Lei Complementar
Estadual n. 94 de 1974), ao mesmo tempo em que ficava instituída a Empresa Metro-
politana de Planejamento da Grande São Paulo S.A. (emplasa) com a responsabili-
dade de coordenar o sistema de planejamento metropolitano. Entre suas principais
atividades, estava a integração dos serviços de saneamento básico, controle do uso do
solo, transportes e sistema viário que fossem comuns aos 37 municípios integrantes da
região metropolitana. Com o propósito de controlar a poluição dos recursos hídricos,
a equipe técnica da emplasa preparou um conjunto de instrumentos jurídicos que
se transformaram na Lei Estadual n. 898/75, na Lei Estadual 1172/76 e no Decreto
Estadual n. 9714/77, conhecido como Legislação de Proteção aos Mananciais da Região
Metropolitana de São Paulo. Conforme Alvim (2003), no momento da publicação da
lei, a região metropolitana vivia:
8 Lei Complementar Federal n. 14, de 8 de junho de 1973, criou as regiões metropolitanas de São
Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba, Belém e Fortaleza, com o objetivo
(entre outros) de facilitar o manejo dos “serviços comuns de interesse metropolitano”, tais como o
saneamento básico, o planejamento do desenvolvimento econômico e social, o uso do solo metro-
politano, o transporte e o sistema viário, i.e., o desenvolvimento da industrialização, cada vez mais
concentrado em cidades menores ao redor das capitais. Muitas destas cidades, até os dias de hoje,
sofrem muito por esta sua configuração histórica, uma vez que, já em processo de desindustrialização,
tornaram-se “cidades-dormitório” de uma população extremamente pauperizada e obrigada a viajar
diariamente para os polos de empregos, mais concentrados nas capitais, e no setor de serviços.
programa guarapiranga | 165
[…] uma escassez dos recursos hídricos em função do comprometimento da qualidade das
águas (poluídas pela crescente industrialização e urbanização descontrolada) e a partir
da necessidade que o poder público estadual sentiu de proteger as bacias de contribuição
de seus reservatórios (alvim, 2003, p. 301).
A Lei 898/75, sucedida e detalhada pela Lei 1172/76
9
, tinha como objetivo: a pri-
meira (898), fundamentalmente, disciplinar o uso do solo para a proteção dos
mananciais, cursos d’água e demais recursos hídricos de interesse da rmsp, e a
segunda (1172), delimitar as áreas de proteção dos mananciais e cursos d’água a que
se refere o Artigo 2
o
da primeira. Juntas, delimitaram como área a ser protegida 53%
do território metropolitano (4.243km
2
), abrangendo partes ou, em alguns casos, a
totalidade da área de 27 dos 35 municípios que integravam a região metropolitana
de São Paulo.
Oito municípios tiveram seus territórios totalmente incluídos como área de
mananciais e, em 80% da área total delimitada pela legislação, o limite de densidade
populacional máximo ficou restrito a 12 habitantes por hectare. Ou seja, 50% da área
da região metropolitana foi congelada, tendo que observar limites de uso e ocupação
do solo extremamente rígidos, que impediam a implantação de novas atividades
econômicas e, até mesmo, a implantação de empreendimentos habitacionais que
atendessem à demanda reprimida existente nos municípios. Isto porque privilegiavam
a preservação das águas da bacia sem considerar que a mesma se localizava em um
território já em processo de urbanização, com tendência de crescimento populacional
e expansão da ocupação urbana.
O “território protegido” foi dividido em duas categorias: as áreas não edificáveis
ou de primeira categoria e as áreas edificáveis ou de segunda categoria. As primeiras
eram constituídas por:
• faixas de 50 metros situadas às margens dos reservatórios e dos rios conside-
rados como principais contribuintes da represa;
• faixas de 20 metros marginais aos afluentes diretos;
• faixas estabelecidas como non aedificandi pelo Código Florestal (de 1965) para
os demais córregos;
• áreas com declividades superiores a 60% e áreas cobertas com mata e toda
forma de vegetação primitiva.
9 A Lei Estadual 1172/96 é conhecida como Lei de Proteção de Mananciais, e é considerada um
marco histórico no planejamento regional paulista, por ser classificada como uma lei de comandos
e controles.
programa guarapiranga | 166
• As áreas edificáveis foram classificadas em três categorias:
a: ocupadas com densidades acima de 30 habitantes/hectare, até o limite de 50
habitantes/hectare;
b: contíguas às primeiras (a);
c: todas as outras restantes.
Nas áreas b e c, a densidade deveria ser discutida caso a caso, com limite admissível de
34 hab/ha resultando em lotes mínimos de 1.500 e 6.000 m
2
. A legislação foi elaborada
a “partir de estudos técnicos de geração de cargas poluidoras pelas diversas atividades
humanas e rurais e a capacidade de assimilação dessas cargas pelos corpos d’água, foram
deduzidos os limites máximos de aproveitamento do solo” (alvim, 2003, p. 301), o que
era bastante avançado para a época. Entretanto, como foi preparada em um ambiente de
centralização de tomada de decisões da “cultura tecnocrática”, os municípios não foram
consultados e as especificidades de cada um deles não foram consideradas, valendo
apenas o critério da capacidade de autodepuração dos recursos hídricos.
O caráter vanguardista dessas legislações era inegável do ponto de vista da cons-
trução de uma peça jurídica que atendesse às expectativas ambientalistas mais radicais,
que ganhavam destaque após a Conferência de Estocolmo. Porém, elas eram dirigidas
para um território inserido em uma economia de mercado no qual a terra sempre foi
considerada uma mercadoria valiosíssima, localizado na maior metrópole do país e
onde estavam concentrados os capitais para investimento, bem como as indústrias
que demandavam mais oferta de mão-de-obra.
Como à época (década de 1970):
[…] não estivesse desenvolvida suficientemente uma consciência ambiental coletiva, os
proprietários das grandes glebas circundantes aos mananciais, vendo-se impedidos de
potencializar ao máximo índices construtivos, parecem preferir a opção mais econômica
naquele momento, entregando suas propriedades aos loteadores clandestinos e, iniciando
um comércio ilegal de terras parceladas, em lotes mínimos, dentro das áreas protegidas, ten-
do como público alvo comprador a população de baixa renda (kubrusly, 2000, p. 237).
Assim, se inicialmente a lei impediu a expansão de atividades industriais e processos
de adensamento na região, por outro lado, propiciou uma queda no valor imobiliário
de mercado dos terrenos, que favoreceu, inadvertidamente, o crescimento da ocupação
urbana descontrolada. Ela foi marcada por um número significativo de assentamentos
precários, caracterizados por um adensamento muito superior ao compatível com a
preservação do manancial e sem a implantação adequada dos devidos sistemas de
infraestrutura urbana. A lei, que era para proteger, acabou sendo contraditória, por
suas consequências.
Conceitualmente, essa legislação partiu de uma premissa que permitia antever o
seu fracasso, ao transferir os encargos econômicos da proteção para os proprietários
das áreas na região, sem que nenhum trabalho de educação e assistência – para a
programa guarapiranga | 167
gestão ambiental e para a conscientização da importância desta proteção - fosse
realizada junto a estes proprietários, ou mesmo junto à população local. Potenciali-
dades econômicas no setor imobiliário e turístico são possíveis de serem estabelecidas
nessas áreas, mas exigiria uma série de recursos em conhecimento científico sobre
sustentabilidade (que na época ainda pouco se ouvia falar), assim como recursos
humanos e tecnológicos para o desenvolvimento do turismo sustentável ou mesmo
da habitabilidade com padrões adequados à região.
Assim, a legislação rigorosa, a desvalorização e a falta de interesse dos pro-
prietários na exploração econômica de suas propriedades, e a incapacidade do setor
público em fiscalizá-las, resultou em um “território abandonado a sua própria sorte”.
Grandes glebas vazias, desvalorizadas, desprotegidas passaram a ser objeto de cobiça
de “mercadores da ilegalidade”, pessoas que, em nome próprio ou do proprietário,
transformaram as áreas vazias no lucrativo negócio de lotes irregulares.
Desde a promulgação da legislação de proteção dos mananciais, tanto o Governo
do Estado como do Município passaram por várias mudanças; a legislação vigorou
durante o período de 1975-1981, quando não havia eleições para a escolha dos gover-
nos estadual e municipal. Em 1982, Franco Montoro assume o governo do estado e,
em sua gestão, é criado o Conselho Estadual do Meio Ambiente (consema)
10
, uma
reivindicação dos movimentos ambientalistas que haviam apoiado Franco Montoro,
e que tinha como atribuição a proposição e acompanhamento da política ambiental
do estado. Desde 1983, ano de sua criação, até 1986, o consema deliberou sobre a
realização de estudos para salvaguardar a área de proteção dos mananciais, através
da criação das Áreas de Proteção Ambiental (apas) (27 de abril de 1983), e propôs a
criação da apa do Guarapiranga (17 de fevereiro de 1984).
Uma análise geral dos anos de vigência da legislação de proteção aos mananciais
e da real situação de ocupação da região, combinando expansão e pobreza urbana e
degradação da qualidade dos corpos hídricos, conduziu a um debate recorrente sobre
a “validade das restrições impostas ao uso e ocupação do solo e as eventuais novas
formas de gestão do território” (cnec, 1997).
No entanto, o que se pode observar é que, entre os anos 1970 e 1990, uma grande
extensão territorial da cidade estava sendo ocupada pela “urbanização sem cidade”,
como demonstravam as dezenas de loteamentos irregulares e favelas que ocuparam
o território da Bacia do Guarapiranga.
O resultado dessa “urbanização sem cidade” ocasionou uma rápida deterioração da
qualidade das águas da represa, que em 1990 começou a apresentar seguidas florações
de algas
11
, que afetavam a regularidade da produção de água tratada, representando um
risco para sua utilização continuada para o abastecimento público. Preocupados com
10 Decreto n. 20.903 de abril de 1983.
11 Principal característica do processo de eutrofização (ou fertilização) do reservatório, com o aumento
do lançamento de esgotos domésticos (resíduos orgânicos na sua maior parte).
programa guarapiranga | 168
o futuro do abastecimento da metrópole, o governo estadual deu início a tratativas
para a elaboração de um programa que revertesse essa situação a partir da implantação
de ações que mantivessem as condições operacionais da represa para sua função de
abastecimento. Assim, foi dado início à preparação do Programa Guarapiranga.
4.6 um manancial urbano: a bacia hidrográfica do guarapiranga
A Bacia Hidrográfica do Guarapiranga, cujas águas contribuem para a formação da
Represa Guarapiranga, estende-se por uma área de 640 km
2
,
abrangendo porções
territoriais de sete municípios – São Paulo, Embu, Itapecerica da Serra, Embu-Guaçu,
Cotia, São Lourenço da Serra e Juquitiba -, constituindo-se em um manancial aquífero
metropolitano, localizado em área com elevados índices de urbanização. Essa situ-
ação já o diferencia de mananciais tradicionalmente usados para abastecimento de
metrópoles e grandes cidades, posto que a mancha urbana ocupada pela metrópole
paulistana avança cada vez mais sobre esse território.
O Sistema Guarapiranga atualmente é o segundo manancial em importância
no Sistema de Abastecimento da Região Metropolitana de São Paulo, operado pela
sabesp
12
, responsável pelo atendimento de cerca de três milhões de habitantes re-
sidentes em Taboão da Serra e nos bairros da cidade de São Paulo – Campo Limpo,
Morumbi, Butantã e Santo Amaro.
A Bacia do Guarapiranga é uma Sub-bacia do Alto Tietê e tem como principais
contribuintes os rios Embu-Mirim e Embu-Guaçu, os dois respondendo por 97% da
vazão total regularizada. Está assentada em uma região de transição entre a mancha
urbana da metrópole e as escarpas da Serra do Mar, onde ainda é possível encontrar
remanescentes da Mata Atlântica.
A cidade de São Paulo tem grande responsabilidade sobre o manancial, tendo
em vista que abriga 229 km
2
da área total da bacia (36% da área total) e apresenta
particularidades em relação aos outros municípios. A cidade abriga a quase totalidade
do espelho d’água, e a captação de água bruta para o abastecimento é realizada em
território paulistano próximo às sub-bacias dos córregos Guavirutuba e Itupu, na
margem esquerda, e Bonito, das Pedras, São José e Tanquinho, na margem direita.
Esses córregos são cursos d’água com pequena contribuição hídrica para a represa,
porém como consequência das grandes densidades demográficas dessas sub-bacias,
a quantidade de carga poluidora que enviam para a represa faz com que eles sejam
considerados contribuintes que requerem maior atenção e controle. Outro aspecto
12 Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo. Empresa de economia mista, cujo maior
acionista é o Governo do Estado de São Paulo.
programa guarapiranga | 169
4.8 Hidrografia da Bacia
do Guarapiranga. Gua-
rapiranga – Recuperação
urbana e ambiental no
município de São Paulo,
2000, p. 76.
programa guarapiranga | 170
delicado da ocupação dessas sub-bacias urbanas é o número acentuado de favelas
que se localizaram ao longo desses fundos de vale.
Além das favelas, na porção paulistana da Bacia do Guarapiranga, ao longo das
décadas de 1970 e 1980, um número considerável de loteamentos irregulares ali se
instalou, e como consequência da ausência de infraestrutura característica dessa
forma de ocupação, a produção de carga poluidora foi ampliada. Os milhares de
pessoas que aí se localizaram e que não tiveram outra alternativa de moradia senão
a compra de um pedaço de terra em um loteamento irregular, ou a construção de
uma casa precária ao longo dos fundos de vale, passaram a ser denominadas como
“fontes dispersas de poluição”.
Ainda hoje, mesmo que em menor escala, a área vem sofrendo pressões de novas
ocupações irregulares, à medida que as forças da “cidade legal” reforçam o vetor sudo-
este (canal do rio Pinheiros), como o principal eixo de expansão de desenvolvimento
da cidade. Atualmente, o ritmo de crescimento desse vetor impressiona, principal-
mente, pela substituição de usos que vêm ocorrendo, quando os grandes terrenos
anteriormente ocupados por indústrias atualmente estão sendo transformados em
áreas residenciais e de serviços e comércio.
Com vistas à publicação sobre as ações coordenadas pela municipalidade no âmbito
do Programa, em 2000, o grupo técnico à frente do Programa Guarapiranga na Prefeitura
4.9 Mananciais e áreas
de favelas e loteamen-
tos: Sehab. www.habisp.
inf.br.2009
programa guarapiranga | 171
de São Paulo sistematizou um conjunto de informações sobre a região, com destaque para a
forma como se deu a ocupação do território da Bacia (sales; frança; filardo, 2000).
O que se observou à época era que a mancha urbana na bacia configurava uma
ocupação densa e descontínua, sem diretrizes precisas, em que prevaleciam ocupações
inadequadas ao uso social, e predatórias ao meio físico. Isto não poderia ser considerado
uma excepcionalidade se comparado com o restante da ocupação periférica da cidade de
São Paulo, que se convencionou caracterizar como a “urbanização sem cidade”. A exceção
a esse padrão de ocupação era encontrada nas áreas a nordeste (margem direita), na
Sub-bacia da Capela do Socorro. Ali, as feições topográficas e condições geotécnicas
mais favoráveis à ocupação permitiram que se instalassem, no local, loteamentos de
baixa densidade, com lotes amplos, servidos por um sistema viário adequado ao terreno,
providos de infraestrutura, onde o padrão construtivo foi considerado de alto padrão.
A parte do território localizada na margem direita era mais propícia à ocupação, o que
resultou em um número considerável de loteamentos implantados anteriormente à
legislação de proteção aos mananciais, que cumpriam as normas urbanísticas estabe-
lecidas à época. Esses loteamentos ocuparam áreas com boas condições topográficas,
dispondo de redes de abastecimento de água, de coleta de esgoto e sistema viário
adequado, com acesso ao transporte coletivo. A partir da década de 1970, os espaços
livres desses loteamentos foram sendo ocupados por pequenas favelas, que aí se
localizaram por terem acesso fácil à infraestrutura e ao transporte público.
Em direção ao sul da bacia, o “padrão horizontal periférico” dominava a paisagem,
caracterizada pela horizontalidade das construções assentadas em pequenos lotes (125
e 200 m
2
), distribuídos em uma malha viária formada por ruas estreitas, conformando,
sempre que possível, uma certa ortogonalidade que se adaptava ao terreno quase sempre
acidentado. A sucessiva ocupação dessa parte do território da Bacia por loteamentos
com essas mesmas características resultou no fato de que as áreas destinadas aos espaços
verdes e institucionais, que deveriam cumprir a função de conexão entre bairros, fossem
ocupadas por favelas. Estas se destacam na paisagem por força de seu traçado sinuoso e
terreno cuja feição topográfica indica a inadequação para construção edilícia.
Na margem esquerda da represa, ao longo do eixo de penetração da Estrada do
M’Boi Mirim, o território se configura por extensas áreas contínuas, conformando uma
paisagem uniformemente árida constituída por favelas e loteamentos precários, com
a quase completa ocupação de encostas e anfiteatros por moradias autoconstruídas.
A precariedade se acentua em razão da dificuldade ao acesso aos serviços básicos de
infraestrutura, principalmente à rede de coleta de esgoto domiciliar e à inexistência
de redes de drenagem, que transformam os fundos de vale dos córregos da região em
canais de disposição dos esgotos residenciais, cujo destino final é a represa.
A ocupação precária, na ocasião (2000) foi classificada em dois tipos – favelas e
loteamentos, esses últimos diferenciando-se pela menor densidade, traçado viário mais
definido e com alguma infraestrutura instalada. Ambos, entretanto, apresentavam formas
de ocupação similares com casas de dois ou três pavimentos construídas com blocos de
programa guarapiranga | 172
concreto, laje pré-fabricada e bloco cerâmico e cobertura em telhas de cimento amianto,
ou laje sem impermeabilização com esperas para a verticalização da moradia. Observou-
se, durante o estudo, que os locais mais desfavoráveis constituídos por encostas com
declividades elevadas, cabeceiras de drenagem e margens de córregos foram ocupados
por favelas. Os resultados foram os principais processos de risco ambiental e geotécnico
na região, agravados conforme o grau da declividade da encosta (até 30%) e a área de
contribuição do curso d’água, bem como o gradiente de declividade da drenagem.
Essas ocupações foram classificadas entre as mais problemáticas face à implan-
tação de edificações em cortes realizados nas encostas de estabilidade vulnerável ou
nas margens dos cursos de água sujeitas a inundações constantes. As moradias que
aí se localizaram têm, na precariedade construtiva e na inadequação da implantação,
suas características comuns, aliadas ao sistema de vielas estreitas (0,50 a 2,00 m).
Outro fator que contribuiu para a precariedade da ocupação urbana na região estava
relacionado à ausência de um sistema de esgotamento sanitário, aliado às deficiências
nos sistemas de drenagem pluvial, resultando em erosões e carregamento de resíduos
sólidos para os córregos que alimentam a represa.
É importante destacar que o sistema de esgotamento sanitário desenhado para a
bacia, provável consequência da legislação de proteção aos mananciais, foi fundamen-
tado em um sistema que segue a sequência: redes coletoras, coletores-tronco, estações
elevatórias e respectivas linhas de recalque com o objetivo de “exportar” os esgotos pela
bacia do rio Pinheiros para a estação de tratamento de Barueri, em um longo trajeto de
aproximadamente 47 km. Além dos esgotos domésticos, cabe destacar o carregamento
de cargas difusas - provenientes da má disposição e coleta deficiente de lixo - que
chegam ao reservatório pelas águas pluviais, e o de sedimentos sólidos - ocasionado
pela ocupação irregular das várzeas dos rios e córregos e pela remoção de mata ciliar.
Para a equipe técnica do Programa, nos anos iniciais da implantação das ações sob
responsabilidade da Prefeitura de São Paulo, ficava claro que a ocupação do território da
bacia era irreversível. Portanto, tratava-se de projetar as intervenções prioritárias a par-
tir da realidade existente, conforme descrito nos parágrafos anteriores, e compreender
as identidades dos lugares, mesmo os que se apresentavam de forma fragmentária.
À época da preparação do Programa Guarapiranga (início da década de 1990), a
população total da bacia era de aproximadamente 550 mil habitantes
13
. Em 2000 esse
número passou a 754 mil na bacia e, em 2007, o número previsto era 925 mil. A análise
das informações sobre a distribuição dos chefes de família por faixa de rendimentos
(ibge, 1991) mostrou que 70% dos chefes de famílias da região recebiam até cinco salários
mínimos, o que, comparado aos números gerais da cidade, permitem classificar a área
entre as mais pobres. Essas informações apontam para a existência de um complexo
quadro de pobreza social, alojado em uma área estratégica para o futuro da metrópole.
13 População estimada com base nas taxas de crescimento do período 1991/1996 e taxas de crescimento
do período 1991/1996 da Contagem de População do ibge 1996 (Secretaria de energia e
saneamento, 1995).
programa guarapiranga | 173
Apesar do entendimento comum existente na sociedade sobre a necessidade da
preservação da área de manancial, sucessivos governos municipais investiram recursos
para a melhoria das principais rotas de acesso à região às quais se conectam, direta ou
indiretamente, à marginal do rio Pinheiros, de onde saem - pelo lado esquerdo, a Estra-
da da Guarapiranga e a Estrada do M’Boi Mirim e, pelo lado direito, a Avenida Robert
Kennedy e Avenida Teotônio Vilela. Essas rotas de acesso facilitaram a penetração viária
rumo ao interior da bacia, que, ao longo das duas últimas décadas, foi o local escolhido
para a implantação de um grande número de estabelecimentos comerciais e de serviços
dirigidos ao consumo da população de baixa renda, já residente nessa região.
As duas principais vias de penetração, a Avenida M’Boi Mirim e a Avenida Teotô-
nio Vilela, transformaram-se em centros lineares de bairro, nos quais são encontrados
supermercados, farmácias, padarias, lojas de roupas, artigos de primeira necessidade,
bem como serviços de apoio odontológico, médico, jurídico, entre outros. Aos sábados e
domingos, o que se vê na região é um aglomerado de milhares de pessoas consumindo
nessas lojas, e um incômodo engarrafamento de veículos, que pode ser comparado
aos mais graves da cidade de São Paulo. Na década de 2000, o governo municipal
incrementou o transporte público na região, através da implantação de dois corredores
de ônibus nessas duas vias, melhorando a acessibilidade e o tempo de transporte da
população moradora e seus locais de trabalho fora da região da bacia.
Recentemente, foi implantado também um conjunto significativo de equipamen-
tos públicos de grande porte, como Centros de Educação Unificada (ceu), Hospital
de M’Boi Mirim, escolas, postos de saúde, em sua maior parte localizados nessas vias,
para facilitar o acesso da comunidade aos serviços públicos. Ao mesmo tempo, tais
melhorias contribuem para aumentar a atração de uma demanda populacional ainda
maior, inclusive para regiões mais ao sul. E quanto maior o número de domicílios
instalados, maior a complexidade de fontes dispersas de poluição, e mais difíceis de
serem detectadas e conectadas para a remediação deste problema. Tem-se, então, um
desafio único e exclusivo para o poder público – proteger uma região de manancial,
estratégica para o abastecimento de água da rmsp, melhorar as condições de vida
urbana da população residente, mas, ao mesmo tempo, evitar novas ocupações nos
territórios vazios que ali ainda podem ser encontrados.
4.7 o programa de saneamento ambiental da bacia do guarapiranga
O impacto da ocupação do território da Bacia do Rio Guarapiranga e seus tributários
desde finais da década de 1980 era motivo de atenção do governo e da sociedade
civil paulistana, principalmente aquela relacionada aos movimentos ambientalistas.
A gradativa deterioração da qualidade da água nos tributários e no corpo da represa,
colocando em risco a utilização do manancial para o abastecimento da rmsp, era
considerada um impacto de grandes dimensões para o futuro desta, posto que a
programa guarapiranga | 174
substituição desse manancial por novas alternativas de abastecimento represen-
taria um investimento elevadíssimo para os padrões da sabesp. Da represa que
possui uma capacidade de acumulação ao redor de 180 milhões de metros cúbicos,
a Companhia retira 10,5 m
3
/s de água para consumo de uma população estimada
em três milhões de habitantes (20% do abastecimento da Região Metropolitana).
Relembrando que trata-se do segundo maior sistema produtor de água da Grande
São Paulo.
A situação da área se configura como um caso excepcional para a aplicação de
uma política pública compatível com a complexidade urbana, que requer uma atuação
diferenciada dos padrões tradicionais de atuação pública e, sob essa ótica, foi preparado
o programa de recuperação ambiental da região, que teve como pressupostos básicos
para sua implementação uma série de intervenções que objetivavam a mitigação das
consequências negativas da ocupação do solo.
Esse programa começou a ser desenhado no início dos anos 1990, por iniciativa
do governo estadual, sendo que, desde sua estruturação, a Prefeitura de São Paulo
participou como organismo executor das futuras ações que viriam a ser implantadas.
Em 1991, a rmsp conheceu uma experiência diferenciada, com o Sistema Integrado de
Fiscalização (sos Mananciais), programa do qual participavam o Governo do Estado
e as prefeituras, cujos territórios faziam parte da Bacia do Guarapiranga, e que tinha
como objetivo fiscalizar, proteger e recuperar áreas de mananciais. Considerando
a experiência da ação integrada positiva, iniciou-se, em 1991, a preparação de um
programa de atividades com o objetivo central de recuperação da qualidade das águas
do manancial para o abastecimento público.
Nessa época, a poluição dos recursos hídricos também integrava a agenda do
Governo Federal também, tendo em vista os problemas de abastecimento que a
contaminação de bacias hidrográficas de caráter metropolitano poderiam apresentar
em um futuro não tão distante, como, por exemplo, as bacias do Alto-Tietê (sp),
do Alto Iguaçu (pr), do Paraíba do Sul (rj; sp), do Piracicaba (sp), entre outras.
Em 1991, por meio do Ministério da Ação Social, o Governo Federal buscou uma
cooperação financeira junto ao Banco Mundial, com o objetivo geral de apoiar os
governos estaduais no desenvolvimento de uma abordagem efetiva de controle da
poluição dos corpos d’água. Em especial, aquela referente ao controle da poluição
em mananciais de interesse para o abastecimento público, as quais resultaram
em um empréstimo para o Projeto Qualidade das Águas e Controle da Poluição
Hídrica (pqa):
Os objetivos do projeto são desenvolver uma abordagem de custo eficaz para controlar
a poluição da água no Brasil e ajudar os Estados na preparação dos sistemas de controle
de poluição da água, econômica e ambientalmente viáveis e sustentáveis, nas zonas mais
poluídas do país.
O projeto, sujeito a modificações consideradas necessárias pelo Mutuário e o Banco,
de tempos em tempos, para se alcançarem os objetivos acima mencionados, consiste na
programa guarapiranga | 175
execução de subprojetos elegíveis nas zonas mais poluídas dos Estados (international
bank for reconstruction and development; federative republic of brazil,
1994, tradução nossa).
No Relatório de Avaliação do Projeto, elaborado em 2004, observa-se que ocorreu
uma ampliação dos objetivos iniciais:
O objetivo geral do Projeto Qualidade das Águas e Controle da Poluição Hídrica (pqa)
foi ajudar o Brasil a desenvolver uma proposta eficiente de controle da poluição da
água, através de mecanismos de recuperação de custos para garantir a cobrança das
receitas suficientes para financiar os subprojetos de investimentos necessários. O projeto
promoveu reformas políticas e institucionais que minimizam as distorções alocativas.
Para obter uma alocação eficiente dos recursos, o projeto enfatizou a internalização
das externalidades, englobando todos aqueles que estão envolvidos com os custos e
benefícios do controle da poluição das águas da bacia hidrográfica (finance private
sector and infrastructure. brazil management unit. latin america and the
caribbean region - world bank, 2004, tradução nossa).
Além disso, na sequência do pqa, foram firmados dois novos empréstimos para o
Programa de Saneamento Ambiental da Bacia do Guarapiranga (Empréstimo 3504br)
e o Programa da Bacia do Alto Iguaçu (Empréstimo 3505br):
O projeto pqa compreendeu investimentos e apoio institucional a dois componentes
de demonstração de controle de poluição da água nas bacias hidrográficas dentro de
duas das áreas metropolitanas mais congestionadas e poluídas do Brasil: a Bacia do
Guarapiranga, em São Paulo e a Bacia do Alto Iguaçu em Curitiba. Também incluiu
um componente nacional para financiar a preparação de projetos e assistência técnica
para projetos de controle de poluição da água em outras áreas altamente urbanizadas
e industrializadas do país (finance private sector and infrastructure. brazil
management unit. latin america and the caribbean region - world bank,
2004, tradução nossa).
4.7.1 O Contrato de Empréstimo: Governo do Estado de São Paulo e Banco Mundial
Os dados e informações relatados a seguir têm como fonte os documentos preparados
pelos principais atores responsáveis pela preparação e implantação do Programa:
• o Acordo do Empréstimo 3504 br, firmado entre o Banco Mundial e o Governo do
Estado de São Paulo (international bank for reconstruction and develop-
ment; state of sao paulo, 1992);
programa guarapiranga | 176
• o Relatório Final, versão do tomador do empréstimo, elaborado pela Unidade de Geren-
ciamento do Programa (secretaria de energia, recursos hídricos e saneamento
do estado de são paulo, 2003);
•
o Relatório Completo de Implementação (finance private sector and infrastruc-
ture. brazil management unit. latin america and the caribbean region
- world bank, 2004);
• o Relatório de Avaliação do Desempenho do Projeto (campbell, 2007).
Em dezembro de 1992, foi encerrada a fase de preparação do programa e assinado
o contrato de financiamento entre o Governo do Estado e o Banco Mundial (bird),
bem como os convênios e contratos de repasse entre o Governo do Estado e os órgãos
executores, entre eles, a Prefeitura de São Paulo
14
.
O Acordo de Empréstimo (Loan 3504 br) firmado entre o Banco Mundial e o
Governo do Estado estabelecia que:
Os objetivos do projeto são desenvolver uma abordagem de custo eficiente para controlar
a poluição da água, reduzir os níveis atuais de poluição da água, melhorar e manter a
qualidade do abastecimento de água na Área do Projeto; e criação de entidades de gestão
da água da bacia, com autonomia administrativa e financeira adequadas. O projeto
consiste das seguintes partes, estando sujeito, de tempos em tempos, a modificações, que
se façam necessárias pelo Mutuário e o Banco, para atingir tais objetivos:
Parte a: Programa de Investimentos. Execução de Subprojetos elegíveis.
Parte b: Gestão de Bacia Hidrográfica. Um programa que compreende estudos, prestação
de assistência técnica e treinamento para: (a) estabelecer uma Agência de Gestão da
Bacia Hidrográfica para a Área de Projeto, (b) preparar um plano ambiental que abranja
o uso do solo, esgotamento sanitário, recolhimento e eliminação de resíduos sólidos, e o
desenvolvimento de mineração e tratamento de água potável e abastecimento; (c) realizar
programas de educação para a saúde pública e a proteção do ambiente; e (d) desenvolver
a gestão ambiental de bacias hidrográficas e planejamento de capacitação de gestores
locais e não-governamentais.
14 É importante lembrar que, na época da assinatura do contrato e do início efetivo do Programa
Guarapiranga, o governo municipal estava em um momento de transição da gestão da prefeita
Luiza Erundina (1989-1992) para o recém eleito prefeito Paulo Maluf (1992-1996), enquanto
que Mario Covas era o governador do estado (1990-1994). A transição municipal e a conhecida
incompatibilidade entre o novo prefeito e o governador foi motivo de desconfiança sobre o futuro
do programa na Prefeitura de São Paulo.
programa guarapiranga | 177
Parte c: Projeto de Gestão e Coordenação. Prestação de assistência técnica e aquisição e
utilização de equipamentos e materiais para fins de gestão e coordenação da execução
global do projeto, incluindo atividades de monitoramento e auditoria (internatio-
nal bank for reconstruction and development; state of sao paulo, 1992,
tradução nossa).
Considerando a vinculação com o Projeto Qualidade das Águas e Controle da Poluição
Hídrica (pqa), que apoiava os governos estaduais na abordagem efetiva do controle da
poluição dos corpos d’água, a concepção do Programa Guarapiranga adotou práticas de
planejamento inovadoras, que objetivou conciliar o binômio resultante da complexa
realidade da região - a apropriação dos recursos naturais e os limites dessa apropriação.
Tratou-se de estabelecer uma política pública que enfrentasse a realidade e os fatos
que se apresentavam, sendo que o principal deles estava relacionado à possibilidade
de esgotamento de um recurso natural - a água - e suas consequências catastróficas
para o futuro da metrópole.
Até então, a política pública adotada para o controle dos mananciais tinha de-
finido os limites da ocupação sem reconhecer as variáveis que resultaram em uma
realidade que fugia ao controle dos padrões estabelecidos. O reconhecimento inicial
das condições diferenciadas presentes no objeto de intervenção foi fundamental para
a definição do escopo do programa. Tratava-se de uma área de preservação localizada
junto a uma das maiores concentrações populacionais do mundo, cuja população
apresentava os mais altos índices de pobreza da metrópole:
A metodologia utilizada para determinar a hierarquia das intervenções propostas e estimar
seus efeitos sobre a qualidade da água foi, com base nos dados do monitoramento realizado
pela sabesp e cetesb, o desenvolvimento de um primeiro modelo de correlação entre uso
do solo e qualidade da água, denominado matriz de poluição. Esse modelo, embora simples,
estabelecia, ao início do Programa, um método de avaliação de impactos que foi utilizado
ao longo de todo seu andamento, tendo sido sofisticado e detalhado ao longo dos trabalhos.
Com o uso desse instrumento, as intervenções físicas foram definidas e hierarquizadas, e
foram ainda determinados os padrões de uso e ocupação do território que deveriam ser
buscados pelos esforços de desenvolvimento institucional que o Programa iria empreender
(secretaria de energia, recursos hídricos e saneamento do estado de são
paulo, 2003).
Assim, as seguintes premissas foram adotadas para a elaboração do Programa:
• a poluição hídrica na Bacia do Guarapiranga tinha origem em milhares de fontes
emissoras dispersas – parte significativa delas de ordem doméstica –, em estreita
relação com o baixo padrão de uso e ocupação do solo. A urbanização de extensas
áreas, especialmente aquelas contíguas às margens direita e esquerda do reservatório,
apresentavam, no geral, caráter de irreversibilidade;
programa guarapiranga | 178
• o crescimento urbano no interior da região estava subordinado a processos econômicos
tipicamente de mercado, cujos epicentros se situavam fora da bacia, e cuja influência
deve-se exercer de forma continuada no futuro;
• a conjugação dessas características da região Guarapiranga – fontes dispersas de polui-
ção e escassa autonomia relativa de seu desenvolvimento – resultava na impossibilidade
de controle do processo de urbanização pelo uso exclusivo de mecanismos legais de
regulação e fiscalização, e na inviabilidade da elaboração de um plano “clássico” de
desenvolvimento regional para a bacia;
•
ações efetivas de ordenação e uso do solo estariam condicionadas a mudanças na quali-
dade da intervenção do poder público. Isto implicava em adicionar atitudes e atividades
de articulação e apoio de interesses de mercado – convergência de propósitos com
a iniciativa privada consubstanciada em empreendimentos específicos – as funções
reguladoras e de fiscalização previstas nas legislações existentes (estadual e municipais)
e que deveriam ser reforçadas durante o desenvolvimento do Programa;
• a gestão integrada da bacia deveria considerar principalmente: (a) os dispositivos da
legislação estadual relativa a recursos hídricos (Lei 7.663/91); (b) as legislações muni-
cipais pertinentes; (c) o caráter pactuado de sua constituição, de suas responsabilidades
e de seu programa de ação, firmado pelas diferentes esferas de governo, órgãos públicos
e organizações da sociedade civil (secretaria de energia, recursos hídricos e
saneamento do estado de são paulo, 2003).
A partir das premissas estabelecidas quando da concepção do Programa, foi definido
um único objetivo central claro e sintético a ser buscado – recuperar, em curto prazo,
a qualidade das águas para abastecimento de parte da população da região metropo-
litana. Com essa decisão, os resultados alcançados puderam ser facilmente medidos
através da sistemática de monitoramento adotada, e todas as ações previstas para
serem desenvolvidas pelos agentes executores sempre tiveram como meta atingir
esse objetivo.
Ao definir de forma precisa os objetivos e as áreas de intervenção do Programa,
e os limites exatos da Bacia Hidrográfica, adotou-se uma metodologia de trabalho que
permitia verificar os resultados das ações implementadas através de resultados mensu-
ráveis em cada um dos pontos de verificação da qualidade da água. Estabeleceram-se
duas estratégias complementares de atuação, bastante diferenciadas das práticas até
então conhecidas. A primeira tinha como meta desenvolver a capacitação técnica,
financeira e institucional para a gestão da bacia, integrando o governo estadual, os
governos dos municípios e a sociedade civil, a qual resultou em um novo estatuto
jurídico para a área de mananciais; a segunda tinha como objetivo melhorar a quali-
dade de vida dos moradores dos assentamentos de baixa renda, através da melhoria e
expansão da infraestrutura de saneamento básico, da qualificação das áreas urbanas
programa guarapiranga | 179
mais densamente ocupadas e em condições de insalubridade, e da proposição de novos
espaços públicos para o desenvolvimento de atividades de caráter coletivo.
A coordenação dos trabalhos ficou a cargo da Unidade de Gerenciamento do Pro-
grama (ugp), criada com esse propósito específico, sediada na Secretaria de Recursos
Hídricos, Saneamento e Obras do Governo do Estado de São Paulo. A responsabilidade
pelas obras, serviços e demais atividades foi dividida entre cinco organismos execu-
tores, além da própria ugp. Os cinco executores eram:
• Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo (sabesp);
• Secretaria do Meio Ambiente do Estado de São Paulo (sma);
• Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de São
Paulo (cdhu);
• Eletricidade de São Paulo S.A (Eletropaulo);
• Prefeitura do Município de São Paulo (pmsp).
Os primeiros quatro órgãos estavam subordinados ao Governo do Estado de São Paulo.
As prefeituras de Embu, Itapecerica da Serra e Embu-Guaçu tinham responsa-
bilidades operacionais, relativas à infraestrutura e equipamentos implantados no
decorrer do programa.
O arranjo institucional estruturado para conduzir as ações do Programa o dis-
tinguiu como uma política inovadora, pois, contrariando a tradição da gestão pública
setorializada, a criação da unidade de gerenciamento, composta por representantes
dos vários órgãos executores dos dois níveis de governo – estadual e municipal -,
impunha uma nova cultura para os órgãos públicos, com vistas a buscar agilidade na
execução, a complementaridade de esforços e a otimização de recursos. A unidade de
gestão representou um primeiro passo no novo arranjo institucional, que passou a
gerenciar a sub-bacia. Os executores tinham como atribuição desenvolver de forma
integrada as ações previstas no programa.
O exemplo mais característico desse arranjo institucional era o subprograma de
recuperação urbana sob responsabilidade da Prefeitura de São Paulo, que estava em
conexão direta com a sabesp (responsável pelo estabelecimento das normas para os
projetos de urbanização de favelas), com a cdhu (que produzia a maior parte das
unidades habitacionais destinadas às famílias que deveriam ser reassentadas quando
da execução das obras de urbanização), e com a Secretaria do Meio Ambiente, para
obter as licenças ambientais para as intervenções. Foi necessário um período de
adaptação dos técnicos das empresas e órgãos públicos que participavam da ugp, tendo
em vista suas diferentes formações, interesses, dimensões e regimes diferenciados de
trabalho, para que se adaptassem à nova forma de atuação integrada que contribuiu
programa guarapiranga | 180
conselho consultivo da
bacia do guarapiranga
grupo técnico
prefeitura municipal
de embu
prefeitura municipal
de itapecerica da serra
prefeitura municipal
de embu-guaçu
unidade de gerenciamento
do programa
______________________________
· Estudos
· Educacão Ambiental
· Capacitacão Técnica
· Adequação da coleta e
tratamento de lixo
· Gerenciamento
sabesp
___________________
· Ampliação de Sistemas
de Esgotamento
· Melhorias em Redes
de Esgoto
· Melhoria no Tratamento
de Água
pmsp
___________________
· Adequação de Infra-estrutura
viária e de drenagem
· Urbanização de favelas
· Remoção e reassentamentos
· Construção de habitações
cdhu
___________________
· Adequação de Infra-estrutura
viária e de drenagem
· Remoção e reassentamentos
· Construção de habitações
· Melhoria da coleta de lixo
sma
___________________
· Implantação de parques
· Recuperação de
áreas mineradas
· Licensiamento ambiental
· Fiscalização integrada
secretaria de recursos hídricos,
saneamento e obras
Organograma da Unidade de Gerenciamento do Programa Guarapiranga
para que as ações fossem implementadas a contento. Este arranjo institucional foi
objeto de avaliação no Implementation Completion Report:
Os principais riscos do projeto identificados no relatório de avaliação (sar) foram aqueles
associados com o caráter dos componentes inovadores e os requisitos para a integração
institucional no âmbito estadual e local. Estes riscos foram cuidadosamente avaliados
durante a preparação do projeto, e foi julgado que se valeria a pena correr tais riscos. Uma
série de medidas de mitigação foram incorporadas, principalmente sendo a formação
de grupos de trabalho trans-setoriais e intermunicipais para realizar subprojetos. Estes
grupos de trabalho também envolveram representantes da sociedade civil, e ajudaram a
garantir que os clientes compreendessem o projeto e estivessem totalmente comprome-
tidos com ele. Isto resultou em um elevado nível de participação no projeto final. As ins-
tituições envolvidas em cada bacia decidiram criar ugps respectivas para cada Estado,
responsáveis pela supervisão geral e coordenação com as agências executoras. Por sua vez,
todas as agências executoras contaram com profissionais altamente qualificados, com a
experiência em Banco ou projetos similares, e reconheceram a importância estratégica
das Bacias Hidrográficas como as fontes de água insubstituível para as respectivas áreas
metropolitanas (finance private sector and infrastructure. brazil manage-
ment unit. latin america and the caribbean region - world bank, 2004, p. 9,
tradução nossa).
Os desafios colocados pelo programa exigiam recursos relativamente elevados para
sua realização. O total dos recursos inicialmente disponíveis para o desenvolvimento
programa guarapiranga | 181
das ações resultou em um orçamento inicial de US$ 262 milhões, dos quais US$ 119
milhões era o total do empréstimo do Banco Mundial e os US$ 143 milhões comporiam
a contrapartida dos executores. Ao final da implementação do programa (2000), o
orçamento total passou para US$ 338 milhões, dos quais foram mantidos os valores
estabelecidos inicialmente para o agente financiador e aumentou a contrapartida
dos executores, que totalizou US$ 220 milhões, assim distribuídos entre os cinco
subprogramas:
Subprogramas Objetivos Orçamento (us$ milhões)
Serviços de água e esgoto
Ampliação do sistema de coleta e afastamento de esgotos, atendendo
mais de 80% da população, e melhorias operacionais nos sistemas de
coletas existentes
71
Coleta e disposição final de lixo
Adequação e controle ambiental do sistema de coleta, tratamento e
disposição final de resíduos sólidos nos municípios Embu, Itapecerica da
Serra e Embu-Guaçu, e aquisição de equipamentos de limpeza de áreas
públicas para as Prefeituras Municipais de Embu, Itapecerica da Serra e
Embu-Guaçu
9,5
Recuperação urbana
Urbanização de núcleos de favelas; remoção e reassentamento de famílias
residentes em favelas, em áreas de risco ou sem condições de esgotamento
sanitário, e adequação de infra-estrutura viária e de drenagem em áreas
urbanas degradas
113,9
Proteção ambiental
Repovoamento vegetal das margens da represa e das faixas de
domínio público; recuperação de matas ciliares e arborização urbana, e
implantação de seis parques
96,9
Gestão da Bacia
Elaboração de estudos visando a organizacão da gestão da Bacia, incluindo
um Plano Diretor para o desenvolvimento e a proteção ambiental do
seu território; educação ambiental e capacitação técnica para a gestão,
e operacionalização dessa gestão por meio do reforço à fiscalização
integrada e da criação de um sistema de informações gerenciais sobre
a bacia
30,7
De acordo com o Staff Appraisal Report (sar), elaborado pelo Banco Mundial antes do
início do Programa, em 1992, os custos totais do componente Guarapiranga estavam
distribuídos para:
Componente Guarapiranga Custos do Projeto (em us$ milhões) - P
0
: 1991
Obras de água e esgoto 61,3
Coleta e disposição de resíduos sólidos 8,3
Reabilitação urbana 97,6
Proteção ambiental 31,3
Gerenciamento da Bacia Hidrográfica 20,5
Gerenciamento do projeto 7,2
Custo base total 226,2
Contingências físicas 9,8
Contingências financeiras 25,9
Custo total do componente 261,9
O plano de financiamento inicial fixava, para o Banco Mundial e os executores,
as seguintes quantias totais:
programa guarapiranga | 182
Participante do Programa Parcela Atribuída (em us$ milhões) – P
0
: 1991
Banco Mundial 119,0
Estado de São Paulo 70,8
Município de São Paulo 25,3
sabesp 39,8
eletropaulo 7,0
Total 261,9
Os valores investidos no decorrer do período 1993-2000, conforme publicado no
Relatório Final (versão do tomador do empréstimo - 2003), mostraram que o Programa
Guarapiranga, cujo desenvolvimento se deu em um período de sete anos (três anos
além da data prevista para seu encerramento, porém perfeitamente aceitável consi-
derando o conjunto de iniciativas institucionais e operacionais a serem implantadas),
superou a meta inicialmente estabelecida: dos US$ 262 acordados, foram investidos
US$ 338 milhões, que representou um acréscimo de US$ 76 milhões em sua maior
parte utilizado na implantação do componente da recuperação urbana no município
de São Paulo
.
4.7.2 As Lições Aprendidas
Após quase vinte anos de seu início e dos vários estudos críticos realizados so-
bre os resultados do programa, é possível concluir que ocorreram muitos avanços.
O mais importante deles diz respeito às mudanças da legislação de proteção aos
mananciais.
O programa nasceu no âmbito do novo marco normativo que representava a Lei
Estadual 7663/91, quando ficou estabelecida, como unidade de gestão dos recursos
hídricos, a Bacia Hidrográfica. Esta lei introduziu o Sistema Integrado de Geren-
ciamento de Recursos Hídricos (sigrh), do qual faziam parte as Agências de Bacia
do Estado de São Paulo e seus respectivos Comitês de Bacia (cbh), constituídos por
representantes dos segmentos do estado e da sociedade civil organizada. Tinham como
base uma gestão compartilhada entre três níveis de responsabilidades, que passaram
a compor o grupo como agente deliberativo, fato inédito até aquele momento nas
formas de deliberação do setor público.
A nova legislação reconheceu a existência das ocupações irregulares e definiu que
cada sub-bacia instituísse sua legislação específica, baseada em suas especificidades,
limites e possibilidades.
Um novo avanço foi obtido com a aprovação da Lei Estadual 9.866/97, que dispôs
sobre diretrizes e normas para a proteção e recuperação das bacias hidrográficas dos
mananciais de interesse regional do Estado de São Paulo, estabelecendo três tipos de
ocupação, conforme se segue:
programa guarapiranga | 183
• áreas de restrição à ocupação (aro), de especial interesse para a preservação e para a
conservação e recuperação dos recursos naturais;
•
áreas de ocupação dirigida, de interesse para a consolidação ou implantação de usos
urbanos e rurais, desde que assegurada a manutenção das condições ambientais ne-
cessárias à produção de água para abastecimento público. Estas áreas possuem, por sua
vez, subáreas, sendo elas:
- subárea de ocupação consolidada (suc)
- subárea de urbanização controlada (suct)
- subárea especial corredor (sec)
- subárea de ocupação diferenciada (sod)
- subárea envoltória da represa (ser)
- subárea de baixa densidade (sbd)
• áreas de recuperação ambiental (ara), onde estão localizados usos ou ocupações que
comprometam a quantidade e a qualidade das águas, exigindo intervenções urgentes de
caráter corretivo, como as favelas e loteamentos irregulares. Estas áreas são divididas
em duas categorias:
- ara 1: ocorrências de assentamentos habitacionais de interesse social, desprovidos
de infraestrutura de saneamento ambiental, onde o Poder Público deverá prover
programas de recuperação urbana e ambiental,
- ara2: ocorrências degradacionais previamente identificadas pelo Poder Pú-
blico, que exigirá, dos responsáveis, ações de recuperação imediata do dano
ambiental.
Com a definição das “áreas de recuperação ambiental”, atribuía-se ao poder pú-
blico a responsabilidade de promover programas de recuperação ambiental para
a redução das cargas poluidoras, através da implantação e adequação dos sistemas
de infraestrutura urbana, reassentamento de população removida de áreas de risco
e desenvolvimento de atividades sociais e de educação ambiental. Essa legislação
foi um marco que permitia ao poder público intervir nas áreas ocupadas de forma
precária nas regiões de mananciais; era um passo importante para a transformação
da “urbanização sem cidade”. Para Gronstein (1996), não se tratava apenas de uma
simples revisão da lei:
[…] mas de uma nova abordagem para a proteção e recuperação dos mananciais de água
do Estado de São Paulo. A opção adotada é promissora e estimulante: a ênfase na gestão
descentralizada por bacias e sub-bacias; o reconhecimento da diversidade presente nas
áreas a serem protegidas ou recuperadas, necessitando, portanto, de atuações particu-
larizadas, e a participação comunitária na gestão e preservação dos recursos hídricos
(grostein, 1996).
programa guarapiranga | 184
Como resultado do novo marco regulador, a Bacia Guarapiranga pôde contar com
novos instrumentos de gestão: o Plano de Desenvolvimento e Proteção Ambiental da
Bacia do Guarapiranga (pdpa), o Sistema de Monitoramento da Qualidade Ambiental,
baseado no Modelo de Correlação do Uso do Solo e Qualidade da Água (mqual)
15
, o
Sistema Gerencial de Informações, que passaram a servir de base para o licenciamento,
a regularização, a compensação ambiental e fiscalização, as penalidades e a busca de
suporte financeiro.
E, finalmente, dez anos depois, foi aprovada a Lei Estadual 12.233/2006, que
define a Área de Proteção e Recuperação dos Mananciais da Bacia Hidrográfica do
Guarapiranga (aprm Guarapiranga), coroando um conjunto de lições aprendidas
que se tornaram um referencial para a elaboração de políticas públicas no estado e
na cidade de São Paulo.
Os maiores aprendizados para aqueles que participaram da implantação do
Programa Guarapiranga estão relacionados a dois temas centrais, à compreensão da
questão ambiental como componente central das políticas públicas, e à criação de uma
cultura de integração institucional para o desenvolvimento de ações multissetoriais.
De acordo com o Relatório de Project Performance Assessment, elaborado em 2007,
o Programa Guarapiranga se antecipava ao que seria estabelecido como Metas do
Milênio:
Estes projetos adotaram um maior alcance geográfico, movendo-se para uma escala da
bacia hidrográfica para atingir os objetivos de qualidade e eficiência em suas densas áreas
urbanas. Durante a execução, o Banco e as equipes locais aprenderam que os projetos
de qualidade de água estavam indissoluvelmente ligados com as questões da pobreza.
Estudos realizados durante a execução do projeto em várias cidades revelaram que os
15 Trata-se de uma representação matemática para se quantificar a qualidade da água através da
quantidade de fósforo presente. “O fósforo é o indicador mais apropriado para o acompanhamento
da meta de qualidade da água do reservatório Guarapiranga, pois este é o elemento limitante do
processo de eutrofização do reservatório (crescimento de algas), além de ser conservativo e facil-
mente mensurável. O fósforo foi escolhido como indicador de qualidade da água do reservatório,
pois em termos de qualidade da água o maior problema constatado se refere ao lançamento de
esgotos domésticos nos cursos d’água afluentes ao reservatório, elevando a carga de fósforo e,
consequentemente, o acentuado crescimento de algas, prejudicando a qualidade da água captada
para abastecimento público. Ressalta-se ainda que o monitoramento realizado pela sabesp e cetesb
inclui uma gama ampla de parâmetros físico-químicos e biológicos, os quais, sem dúvida, continuam
a sendo válidos. […]” Portanto, o mqual […] é um instrumento que correlaciona o uso do solo
com a qualidade da água. Não é utilizado diretamente no licenciamento de atividades, mas como
importante instrumento de simulação de cenários e avaliação de impactos positivos ou negativos de
grandes intervenções na bacia hidrográfica” (subcomitê cotia guarapiranga, 2005) subcomitê
cotia guarapiranga. Lei Especifica Guarapiranga. 06 out. 2005. Catalisa – Rede de Cooperação
para a Sustentabilidade. Disponível em: <http://www.catalisa.org.br/site/index.php?option=com_c
ontent&view=article&id=174&Itemid=59>. Acesso em 01 nov. 2009.
programa guarapiranga | 185
problemas mais graves de poluição da água eram consequência do descarte (esgotos) dos
resíduos sólidos e líquidos provenientes de assentamentos de baixa renda, não de fontes
industriais. Assim, mesmo antes do advento Metas de Desenvolvimento do Milênio
(Metas do Milênio), estes projetos demonstraram que as soluções para a melhor qualidade
da água eram muito ligadas às medidas para aliviar a pobreza, pelo menos em algumas
regiões metropolitanas (campbell, 2007, p. vii, tradução nossa).
Ainda de acordo com o Relatório:
O conjunto de projetos alcançou seu objetivo primordial de abordar as questões da quali-
dade da água e da pobreza, do ponto de vista das bacias hidrográficas urbanas. Ao fazê-lo,
o Banco ajudou a lançar uma inovação que prenunciou as Metas de Desenvolvimento do
Milênio (Metas do Milênio). Gestão dos recursos hídricos, qualidade da água e a redução
da pobreza foram reunidos em um único pacote de intervenções. Os múltiplos objetivos de
recursos naturais e sociais são tão fortemente entrelaçados, que estes projetos acabaram por
virar modelos para cada setor. O Projeto Guarapiranga, por exemplo, é visto pela Aliança
de Cidades como uma das grandes histórias de sucesso em urbanização e melhoramento
de assentamentos irregulares, embora o projeto seja muito mais do que isso. Da mesma
forma, esta abordagem dada à bacia hidrográfica é referência na literatura sobre recursos
hídricos, que o Banco pode oferecer (citado frequentemente no Banco Mundial, 2004a),
embora muito de seu sucesso dependa de ser tratado de forma eficaz junto às questões dos
assentamentos de baixa renda (campbell, 2007, p. 12, tradução nossa).
Construído a partir do início da década de 1990, o Programa Guarapiranga pode ser
considerado uma política pública que merece ser analisada e seus bons resultados
incorporados ao acervo técnico das instituições públicas. Por sua abrangência e
expressividade à época de sua implantação, o programa foi objeto de muitas críticas
em relação a vários dos seus aspectos, principalmente àqueles relacionados à extensão
da infraestrutura de saneamento básico para os assentamentos precários e irregulares
da região, ao financiamento da agência internacional, ao modelo de gestão adotado
e ao componente de urbanização de favelas. Também são encontrados estudos que
consideram que o programa não trouxe contribuições significativas para a estrutu-
ração de projetos integrados ou para programas de urbanização de favelas (martins,
s., 1999; filardo, 2004; martins, m., 2006; whately; cunha, 2006). Apesar
das críticas sobre os resultados do programa, seu princípio central era entender a
realidade tal qual se apresentava, e tratar de propor ações para transformá-la, tendo
como enfoque central, a proteção ambiental. Não era tarefa das mais fáceis, porém os
resultados apontaram para a correção do modelo, baseado na postura adotada pelo
governo à época da preparação, onde imperou o discernimento técnico, a cooperação
institucional e a clara visão da necessidade de uma ação permanente.
A postura pública atual e o conjunto de programas em execução e previstos para
a região mostram que a tendência de deterioração da represa foi superada por uma
programa guarapiranga | 186
busca de recuperação e preservação do manancial. Assim, decorridos quase duas
décadas após as florações algais nas águas da represa, mesmo com a expansão da
mancha urbana e o crescimento populacional, as águas do Guarapiranga continuam
sendo utilizadas como fonte de abastecimento da rmsp.
No entanto, a mancha urbana continuou sua expansão no território da bacia,
passando a cobrir 9.000 hectares em 2002 (eram 7.500 ha em 1994). Entre 1994-2002,
os usos urbanos aumentaram cerca de 1.530 hectares no total: 20% a mais de área
que em 1994 (na data do levantamento, participação de 18% do total do território).
A expansão média foi de 191 ha/ano (ou 2,4%), equivalentes a aproximadamente
16 quarteirões (de 100 x 100 metros cada) novos por mês, ou um quarteirão novo
a cada dois dias. Paralelamente, os usos rurais apresentaram considerável redução
de área e de participação no total da bacia – respectivamente, 1.279 ha, ou 2,1% a
menos, principalmente pela substituição de uso das chácaras para loteamentos de
baixa renda. A cobertura vegetal se manteve estável. Houve redução importante de
áreas de reflorestamento (1/3 da área existente em 1994 foi perdida), mas expansão de
campos e capoeiras. Porções de mata e capoeirão permaneceram estáveis. Isto permite
concluir que a expansão da mancha urbana acompanhou o crescimento da metrópole,
e as políticas de controle de ocupação dos mananciais não foram efetivas o suficiente
para barrar essa tendência na área de proteção. Por outro lado, não ocorreu nenhum
crescimento excepcional ou diferenciado da metrópole que pudesse ser imputado ao
Programa Guarapiranga como ação que atrairia novas ocupações.
Dessa forma, considerados os principais objetivos do Programa Guarapiranga, os
resultados alcançados permitem apontar tanto aspectos positivos quanto insuficiências.
Merece destaque o fato de que o Programa Guarapiranga rompeu o imobilismo das
políticas públicas para a região, comprovando ser possível desenvolver um amplo
conjunto de ações públicas de forma integrada e cooperativa. Como conseqüência,
exerceu influência na redefinição de políticas de intervenção pública e na legislação
relacionada às áreas de bacias hidrográficas de mananciais da Região Metropolitana
de São Paulo. Acima de tudo, a represa foi mantida para o abastecimento público, não
obstante o forte crescimento demográfico verificado desde 1991.
Bacias Guarapiranga e Billings - Evolução da População (1991-2006)
Bacia/ Ano 1991 2000 2006
Guarapiranga 548.000 754.000 925.000
Billings 534.400 841.000 976.000
Sub-bacia Rio Grande 124.200 177.000 202.000
Total 1.082.000 1.595.000 1.901.000
A cobertura da área relativa às redes de água e captação de esgoto não foi completa-
da, porém os recursos investidos no âmbito do programa não poderiam compensar
inteiramente o resultado de um longo período marcado por baixas taxas de expansão
de infraestrutura pública.
Fontes: Secretaria de
Saneamento e Energia,
1995; Secretaria do Meio
Ambiente, 2005; docu-
mentos preparatórios
do Programa Manan-
ciais; Projeções para o
Estado de São Paulo
– População e Domicí-
lios até 2025 (estudo
da Fundação Seade
para a Sabesp); Planos
Integrados Regionais –
pir (sabesp).
programa guarapiranga | 187
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Dentre suas principais limitações, a mais importante é que a avaliação prospectiva
do desenvolvimento urbano da bacia, efetuada quando do primeiro Plano de Desen-
volvimento e Proteção Ambiental (pdpa), subestimou o seu crescimento demográfico,
que se revelou mais intenso que o projetado.
Do ponto de vista institucional, a alteração da legislação sobre a bacia consumiu
um tempo desproporcional para sua efetivação (um intervalo de nove anos entre as
Leis Estaduais 9.866/97 e 12.230/2006), sendo que a implantação da Lei Específica
da Guarapiranga ainda representa um desafio para os órgãos gestores.
Finalmente, cabe destacar os aspectos relevantes do subprograma de recuperação
urbana, destinado a prover de infraestrutura os assentamentos precários situados na
área da bacia, que inicialmente era entendido como uma ação destinada a mitigar
os impactos da poluição resultante do lançamento do esgoto produzido nesses as-
sentamentos, diretamente nos córregos que alimentavam a represa. Ao definir como
conceito central do programa que a capacidade de poluição não estava vinculada
diretamente às famílias de baixa renda que viviam na região, mas, sim, à falta de
investimentos no setor de infraestrutura básica, as ações de recuperação urbana e
ambiental passaram a cumprir uma função além do simples combate à contamina-
ção das águas do manancial. Conforme Campbell (2007), a maior contribuição dos
programas de águas financiados pelo Banco Mundial no Brasil foi ter demonstrado
que era possível integrar os programas de combate à pobreza, de provisão de serviços
básicos e de proteção ambiental:
Nesses setores, pelo menos, o país está numa encruzilhada estratégica. Ele foi além
da simples divisão de projetos hídricos, que incluem projetos de urbanização de fave-
las, mas enfatizam a água. O que é mais importante, as questões de desenvolvimento
para o Brasil são definidas pela equipe local em termos de mudança de paradigma, por
exemplo, mudando o quadro regulatório para acomodar a mais ampla gama de direitos
de propriedade e envolvimento do setor privado no desenvolvimento. O conjunto de
projetos deu passos importantes nesse sentido e constituiu um teste de viabilidade que
demonstrou que as questões políticas que ligam a redução da pobreza, a prestação de
serviços básicos, e a melhoria do ambiente em escala regional podem ser tratadas com
sucesso em conjunto (campbell, 2007, p. 1, tradução nossa).
Após as primeiras intervenções com projetos centrados na implantação de redes de
infraestrutura básica, a urbanização de favelas evoluiu para ações bem mais complexas.
Os projetos e obras passaram a ter como objetivo maior a integração dos assentamentos
precários e informais, à cidade reconhecida como formal, adotando-se, a partir daí, o
conceito de “qualificação urbana”, ou seja, a transformação de áreas de “urbanização
sem cidade” em novos bairros dotados de serviços e que permitam aos moradores, o
seu “pertencimento” à cidade.
programa guarapiranga | 191
Para que isso ocorresse, a urbanização de favelas passou a demandar projetos de
urbanização que privilegiassem os desenhos para os espaços públicos, que Campbel
(2007, p. 9) classificou como “descobertas”, “aprendizados” e “inovações” (Discovery,
Learning, and Innovation):
O caráter inovador da abordagem da bacia hidrográfica urbana foi uma das principais
razões pelas quais descobertas notáveis, lições e inovações surgiram durante o curso
da execução. Algumas dessas ideias - técnicas para a atualização in loco em São Paulo, a
conversão de várzea em campos para a prática de esportes (por exemplo, para o futebol
e voleibol) e da mudança de terrenos para completar faixas de estacionamento ao longo
das áreas ribeirinhas urbanas em Curitiba, e grupos de cidadãos em Guarapiranga -,
foram convertidos diretamente para os prêmios do projeto na forma de pequenas in-
tervenções ou inovações que estão sendo utilizados mais amplamente hoje (campbel,
2007, tradução nossa).
Ou seja, além das ações relacionadas ao Programa Guarapiranga voltadas para a
implantação de infraestrutura básica de saneamento, a municipalidade definiu que
a urbanização de favelas representava a construção de um projeto voltado não só à
construção de moradias, mas à superação de um conjunto de déficits relacionados à
acessibilidade, equipamentos e serviços públicos.
5
Os Projetos de Urbanização de Favelas
os projetos de urbanização de favelas | 193
O Programa Guarapiranga, ao longo de seu desenvolvimento (1992-2000), implantou
um conjunto de práticas inovadoras na esfera pública, entre elas, a Unidade de Gestão
do Programa, a integração de ações entre órgãos públicos de diferentes níveis e a
preparação dos fundamentos para a nova legislação ambiental.
Dentre essas práticas inovadoras, merece destaque especial o programa de urba-
nização de favelas desenvolvido no âmbito do subprograma de recuperação urbana
coordenado pela Prefeitura da Cidade de São Paulo.
Inicialmente, o componente de urbanização de favelas foi incorporado ao pro-
grama, através de um viés de saneamento ambiental, cujo objetivo era o de reduzir
a contaminação dos córregos que afluíam para a represa, ocasionada pelos esgotos
domésticos residenciais não coletados. À época da sua formulação, enfrentar o problema
ocasionado pelos “poluidores difusos” (ocupações irregulares) era um dos principais
desafios do programa, e buscar soluções diferenciadas era o propósito dos executores.
As práticas anteriores relacionadas à implantação de redes de água e de coleta
de esgoto em assentamentos precários vinham sendo desenvolvidas pelos órgãos
públicos participantes da ugp, principalmente a sabesp e a Prefeitura de São Paulo,
porém de forma limitada e com o propósito de diminuir as carências da população
que vivia em áreas precárias.
Embora restritas ao saneamento, essas experiências serviram de modelo para os
formuladores do programa, mesmo porque, até então, a urbanização de favelas era um
campo quase que desconhecido para a maioria dos técnicos dos órgãos executores
1
.
1 Desde a década de 1980, a sabesp implantava rede de água nas favelas e a Prefeitura de São Paulo,
a partir de 1989 iniciou um programa de urbanização de favelas. Ambos os programas entendiam
a implantação de infraestrutura como medida emergencial, que atendia às demandas das famílias
que viviam em favelas ou loteamentos irregulares (Relatório de Urbanização de Favelas. Anexo
do Relatório Final. Programa de Saneamento Ambiental da Bacia do Guarapiranga. Acordo de
Empréstimo bird 3504.0 – BR. Secretaria de Energia, Recursos Hídricos e Saneamento. Governo
do Estado de São Paulo. mar. 2003).
os projetos de urbanização de favelas | 194
Nessa época, as intervenções em áreas precárias eram vistas como emergenciais,
posto que a possibilidade de transformações desses assentamentos em partes inte-
grantes da cidade formal não era entendida como ação integrante da política habita-
cional dos governos estadual e municipal. Com base nessas experiências anteriores,
as ações previstas no componente de recuperação ambiental tinham um conteúdo
bastante simplificado frente à dimensão do problema. Eram intervenções com vistas
à implantação de infraestrutura de saneamento básico e obras complementares, como
drenagem e pavimentação de ruas.
Ao longo de quase uma década, a urbanização de favelas no âmbito do Programa
Guarapiranga, conduzida pela Prefeitura de São Paulo, percorreu um longo caminho
de erros e acertos e, principalmente, de lições aprendidas, as quais foram sendo apri-
moradas e, a partir dos conhecimentos adquiridos, passaram a servir de modelo para
outros programas similares.
À época do início de sua implantação, eram poucas e isoladas as experiências
similares que pudessem servir como exemplo, o que nos permite concluir que, na
dimensão trabalhada, cerca de uma centena de áreas, o Programa Guarapiranga, em
São Paulo, assim como o Projeto Favela-Bairro, na cidade do Rio de Janeiro, podem ser
considerados os precursores da urbanização de favelas como componente importante
da política habitacional nas cidades brasileiras.
Dessa forma, a partir de 1993, sem um projeto metodológico definido, foi dado
início à implantação de um ambicioso programa de urbanização de favelas localizadas
na Bacia do Guarapiranga, com vistas a diminuir os crescentes níveis de poluição
ocasionados pelos poluidores dispersos que viviam nessas áreas precárias. Ao final da
primeira fase do Programa Guarapiranga (2000), as ações que visavam à urbanização
de favelas eram reconhecidas como uma das práticas de melhor resultado no âmbito
dos programas financiados pelo Banco Mundial
2
.
Este capítulo tem como objetivo apresentar o processo de construção da metodolo-
gia para a elaboração e implantação de projetos de urbanização de favelas, tendo como
principal referência o trabalho desenvolvido pela autora, ao longo de oito anos à frente
da coordenação do Programa Guarapiranga (1993-2000), na Prefeitura de São Paulo.
Tal construção não se deu de forma linear, mas a partir de observações empíricas
dos primeiros resultados das intervenções, que eram realizadas com base em projetos
que visavam apenas ao saneamento ambiental da área e resultavam em questiona-
mentos sobre a limitação dos projetos e intervenções.
2 No manual sobre a urbanização de favelas de 1999 – Melhorando Comunidades Urbanas: Um Instru-
mento para Profissionais, produzido pelo grupo temático do Banco Mundial em conjunto com o Grupo
de Interesses Especiais em Assentamentos Urbanos (sigus), do Massachusetts Institute of Technology
(mit), e em parceria com a Aliança das Cidades (world bank group, 1999), o Programa Guara-
piranga foi uma das experiências consideradas como práticas de sucesso. Na ocasião do lançamento
do manual (mídia digital), que ocorreu durante o Upgrading Low-Income Settlements - A Regional
Roundtable for Africa, em outubro de 2000, a apresentação do programa fez parte da primeira seção
do seminário dedicada à apresentação das Global Experiences and General Lessons.
os projetos de urbanização de favelas | 195
Essas intervenções também implicavam em investigações acadêmicas que per-
mitissem compreender os caminhos da cidade, como objeto da ação projetual. Em
outras palavras, a experiência prática estava mostrando que novos caminhos deveriam
ser buscados e que era possível propor desenhos para a cidade, o que implicava na
necessária leitura de estudos e investigação sobre os autores que trabalhassem com
essa linha de pensamento.
A partir da análise das primeiras transformações do espaço urbano ocupado pelas
favelas assim que finalizada a implantação das obras, várias dúvidas e questionamentos
passaram a fazer parte da agenda da equipe técnica. Como consequência, era consenso
que os projetos a serem desenvolvidos nas próximas fases do programa, deveriam
incorporar novos conceitos urbanísticos, sendo o principal deles o da “qualificação
urbana”, através do qual se buscava implantar, nessas áreas de “urbanização sem cidade”,
elementos urbanos característicos da cidade formal.
Os dois primeiros anos de aprendizado, bem como os resultados obtidos, ainda que
limitados, apontavam para a adoção de conceitos urbanísticos adequados à realidade das
áreas objeto da intervenção. Nos estudos realizados à época, destacava-se o conceito de
“novo urbanismo” (lamas, 1993), no sentido de “contestação à urbanística operacional
burocrática e às suas formas, procurando novos caminhos no desenho da cidade”, através
do qual seria possível recuperar a importância da forma urbana projetada com o objetivo
de contribuir para a melhoria da qualidade de vida nas cidades.
A partir de um conjunto significativo de estudos e publicações dos anos 1960-1980,
Lamas fortaleceu sua convicção de que “a urbanística e o desenho urbano poderão ser as
disciplinas de reconciliação do homem com a cidade, capazes de produzir ambientes de
grande qualidade, esteticamente estimulantes e acolhedores das actividades humanas”
(lamas, 1993, p. 390).
Também influenciaram, nessa mudança de paradigma, os debates que vinham
ocorrendo entre um grupo de professores quando da implantação do novo projeto de
ensino para a Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Braz Cubas
(1991), que introduziu a disciplina de Desenho Urbano, em substituição à tradicional
disciplina de Planejamento Urbano
3
.
Vários livros “clássicos” sobre urbanismo eram objeto de “descobertas” por parte
dos professores, permitindo que ideias que movimentavam o debate internacional sobre
os rumos do urbanismo passassem a ser objeto de debate e apoio para a construção da
nova disciplina que estava sendo criada. Importantes contribuições foram os trabalhos de
3 O trabalho de Lamas fortalecia a ideia que vinha sendo construída por alguns professores da Faculdade
de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Braz Cubas, que, desde 1990, implantaram a disciplina de
Desenho Urbano no quarto ano do curso, a partir da convicção de que o planejamento urbano ensinado
nas escolas contribuía para formar profissionais que eram capacitados para gerir o espaço urbano,
indiferente de sua forma física. Para reverter essa tendência, a nova disciplina implantada recolocava a
produção da cidade e do território como de responsabilidade da arquitetura e o desenho urbano como
o método através do qual era possível produzir transformações qualitativas na produção do espaço.
os projetos de urbanização de favelas | 196
Aldo Rossi (L’architettura Della Città, 1966), Jane Jacobs (Morte e Vida das Grandes Cidades,
1966), Kevin Lynch (The Image of the city, 1960), Gordon Cullen (Townscape, 1960), entre
outros, que contribuíam para uma mudança de pensamento sobre a cidade.
Essas leituras, quando adotadas na prática profissional que se iniciava na coor-
denação do programa, reforçavam as ideias sobre os resultados esperados quando da
urbanização de favelas, que deveria ir muito além da implantação de infraestrutura;
eram contribuições para a “qualificação” de parte da cidade. Para isso ser possível,
era importante que a elaboração do projeto partisse da capacidade da arquitetura de
propor mudanças no espaço, com base em informações que iam além das forças de
mercado, como precisou rykwert (1988), mencionando um comentário de Aldo van
Eyck sobre a importância da publicação do artigo A ideia de cidade, que segundo ele:
[…] serviria para lembrar os arquitetos de algo que eles pareciam ter esquecido: de que
a cidade não era simplesmente uma solução racional para os problemas de produção,
comercialização e distribuição, circulação e higiene – ou uma resposta automática à
pressão de certas forças naturais e de mercado – mas que deveria igualmente cultuar as
esperanças e os temores de seus cidadãos (rykwert, 1988).
Todas essas novas ideias colaboravam para a formação de um novo entendimento para
o futuro das intervenções em favelas na área da Guarapiranga. A maior contribuição
desses estudos para o trabalho que vinha sendo desenvolvido nas favelas foi o de ampliar
os objetivos iniciais das intervenções, que passaram a buscar a integração entre as duas
realidades existentes na cidade – aquela que incluía urbanização e a que não a incluía.
A metodologia adotada para a urbanização de favelas que tinha como pressuposto
“a qualificação urbana” resultou de um processo de construção de conhecimento dife-
renciado, pois incorporava novos aprendizados recolhidos na experiência cotidiana
da equipe técnica, ao mesmo tempo em que se apropriava de conceitos que estavam
sendo debatidos em alguns fóruns internacionais de arquitetura e urbanismo.
5.1 a urbanização das primeiras sete favelas – lote i
Em 1992, foi constituído o Grupo de Trabalho para coordenar e implementar a
participação da Prefeitura de São Paulo na implantação do Programa Guarapiranga
4
.
4 O Grupo de Trabalho foi constituído através da Portaria n. 260, da Prefeitura do Município de
São Paulo, publicada em 17 de julho de 1992, e dele faziam parte representantes da Secretaria de
Habitação e Desenvolvimento Urbano, Secretaria de Negócios Jurídicos, Secretaria de Finanças,
Secretaria das Administrações Regionais, Secretaria do Planejamento, Secretaria de Serviços e
Obras e Secretaria do Governo Municipal, cabendo a coordenação dos trabalhos à sehab.
os projetos de urbanização de favelas | 197
As ações do grupo com vistas à implantação do programa foram muito limitadas,
tendo em vista que sua formação ocorreu em meados de 1992, seis meses antes da
mudança que ocorreria na administração como consequência das eleições municipais.
Uma das suas iniciativas foi a preparação da licitação das obras das sete primeiras
favelas, cujos projetos haviam sido elaborados pela equipe técnica da gerenciadora
Bureau, que prestava serviços à sehab, no âmbito do programa de urbanização de
favelas da habi (1992)
5
.
Alguns trabalhos acadêmicos (ancona, 2002; fillardi, 2004) publicados a
partir do final dos anos 1990 atribuem, de forma equivocada, os créditos para a me-
todologia desenvolvida para a elaboração dos projetos de urbanização de favelas no
âmbito do Programa Guarapiranga à equipe técnica que esteve à frente da habi nos
anos 1989-1992. Porém, a participação dessa equipe resumiu-se à seleção das áreas
que deveriam ser urbanizadas e a elaboração dos projetos básicos para sete favelas
localizadas de forma dispersa no território da bacia – duas na margem esquerda
(Jardim Souza – fase 1, Santa Lucia ii) e cinco na margem direita (Sete de Setembro,
Jardim Alpino, Presidente/Jordanópolis, Imbuias, São José iv).
A escolha dessas primeiras sete áreas não obedecia a critério técnico estabelecido
com o fim de atender os objetivos dispostos no âmbito do Programa Guarapiranga. As
duas primeiras localizadas na margem esquerda guardavam distância significativa e
não pertenciam à mesma bacia de drenagem, sendo que, no caso do Jardim Souza, o
projeto elaborado contemplava menos que 10% da área ocupada pela favela. No caso
das cinco favelas localizadas na margem direita, a mesma situação foi reproduzida,
posto serem isoladas e sem relação de influência entre elas
6
.
Esses primeiros projetos foram elaborados com propósitos bastante limitados,
visando atender aos objetivos do programa, implantar redes de saneamento básico e
infraestruturas complementares, como pavimentação, drenagem e obras de contenção,
conforme descrito por lagreca (2000):
As expectativas iniciais e premissas do Programa Guarapiranga entendiam a urbaniza-
ção de favelas como forma de reduzir as cargas afluentes de esgotos e resíduos sólidos
à represa, através da implantação de redes de água e esgoto, sistemas de drenagem e
abertura de acessos viários que permitissem a coleta de lixo e manutenção das redes. Era
uma urbanização voltada primordialmente para as questões de saneamento ambiental
(sales; frança; filardo jr, 2000, p. 115).
5 Aviso de Licitação, publicado em 14 de novembro de 1992, no Diário Oficial do Município, conforme
o modelo estabelecido no Contrato de Empréstimo com o Banco Mundial, para as obras das favelas
Santa Lucia ii, Jardim Souza, Imbuias, Presidente/ Jordanópolis, Jardim Alpino, Sete de Setembro
e São José iv.
6 Conforme descrito no Relatório Final do grupo constituído através da Portaria n. 260/92. secre-
taria municipal de habitação e desenvolvimento urbano; prefeitura do município
de são paulo, 1992.
os projetos de urbanização de favelas | 198
Na mudança de governo, em 1993, uma equipe técnica reduzida assumiu a coor-
denação do Programa Guarapiranga na Secretaria de Habitação e Desenvolvimento
Urbano, tendo, como desafio inicial, descobrir a abrangência das ações de respon-
sabilidade do município, organizar os trabalhos para a implantação do programa de
urbanização de favelas e criar mecanismos de integração com os demais executores
do diferentes níveis de governo
7
.
No novo cenário resultante do processo de transição governamental, o Progra-
ma Guarapiranga não fazia parte das prioridades estabelecidas pelo novo governo
e sua manutenção se dava apenas como resposta às responsabilidades definidas
no convênio firmado com o Governo do Estado e com o Banco Mundial. Como
consequência, durante o ano de 1993 e parte de 1994, as funções da coordenação do
programa estavam limitadas às tarefas administrativas solicitadas pela coordenação
da ugp.
A inoperância do programa no âmbito municipal no início do governo criou
expectativas negativas em relação a sua implantação, resultando na realização de
um esforço considerável por parte do governo estadual para que as ações sobre
responsabilidade da prefeitura não fossem abortadas por uma decisão unilateral
do então prefeito Paulo Maluf, inimigo político histórico do governador Mario
Covas. Adicionalmente a essa preocupação, até aquele momento, o empréstimo
internacional para a prefeitura ainda não havia sido aprovado pelo Senado Federal,
conforme previsto em lei.
A partir desse esforço desenvolvido pela equipe de coordenação da Unidade de
Gerenciamento do Programa , um fato importante deve ser destacado, pois permitiu
o bom desempenho do programa ao longo dos anos: o trabalho integrado entre
equipes técnicas de governos de partidos diferentes e até antagônicos, mostrando
que uma nova ordem pública poderia existir quando se buscam objetivos comuns e
estratégicos.
Assim foi que o Governo do Estado e a Prefeitura de São Paulo passaram a
trabalhar de forma conjunta, em uma parceria inédita até aquele momento.
Em meados de 1994, o novo secretário da Habitação do município decidiu reunir
esforços para levar o programa adiante, tanto no que se referia a sua institucionali-
zação (aprovação do empréstimo), como às ações previstas (urbanização de favelas).
Uma assessoria especial foi colocada à disposição da coordenação para viabilizar a
7 É importante lembrar que nesse ano ocorreu uma mudança no cargo de prefeito da cidade, quando
saiu Luiza Erundina (1989-1992), que não foi reeleita e assumiu Paulo Maluf (1993-1996), o que
resultou em uma mudança significativa na condução da gestão da cidade, resultando em mudan-
ças de diretrizes de governo. No caso da política habitacional, conforme exposto nos Capítulos
1 e 3, frente à ruptura com as diretrizes estabelecidas no governo anterior, ficou definido que a
“verticalização de favelas” seria o novo conceito a ser adotado para a urbanização de favelas, o qual
ficou conhecido como Projeto Cingapura.
os projetos de urbanização de favelas | 199
execução do programa, sendo que a primeira atividade desenvolvida foi dar início à
contratação de obras a partir dos sete projetos existentes
8
.
Finalizada a fase da licitação e conhecida a empresa vencedora
9
, quando do início
das obras, ocorreu um primeiro impasse relacionado à aprovação dos projetos de água
e esgoto apresentados à sabesp. Como não respeitavam as diretrizes estabelecidas
no âmbito do programa e as normas da sabesp, foi solicitada uma revisão completa
dos projetos apresentados.
Um dos principais problemas relatados pela equipe da sabesp era o elevado nú-
mero de ligações condominiais de esgoto previstos em projeto, contrariando as normas
estabelecidas que limitavam a utilização dessa tecnologia, devido à dificuldade de
manutenção das redes, além de não garantir a coleta de 100% dos esgotos das casas.
Como consequência, a sehab, através da empresa construtora responsável pelas
obras, contratou a elaboração de novos projetos que se adequassem às exigências
estabelecidas, o que resultou em uma série de mudanças na condução dessa primeira
fase. A adequação dos projetos derivou em um atraso dos cronogramas de obras, um
aumento dos valores estabelecidos no processo de licitação, entre outras consequências
negativas quando considerados os objetivos e compromissos contratuais estabelecidos
pelo Governo do Estado junto ao Banco Mundial.
Algumas questões se colocavam a partir das primeiras obras e tratavam das difi-
culdades peculiares a esta situação especial – dificuldades de acesso de equipamentos,
instabilidade das construções existentes, impossibilidade de cumprimento dos prazos
estabelecidos em cronogramas (imposto pela imprevisibilidade das frentes de obras),
descompasso cronológico nos calendários de reassentamento, bem como a incompatibi-
lidade da renda das famílias reassentadas com as exigências do sistema de financiamento
das unidades em conjuntos habitacionais (sales; frança; filardo jr, 2000, p. 115).
No entanto, todos esses problemas que a princípio poderiam parecer grandes
obstáculos para a condução do programa representaram aprendizados de grande im-
portância para a sequência das ações previstas. A principal lição dessa primeira fase
8 A equipe de coordenação do Programa na sehab, a partir de 1994, era formada pela arquiteta Elisa-
bete França – coordenadora (1993-2000), pela assistente social Cleusa Chimelli Mello – coordena-
dora do trabalho social (1994-2000), pela arquiteta Violêta Saldanha Kubrusly - coordenadora do
sistema de informações geográficas (1995-2000), pelo engenheiro Ricardo Sampaio – coordenador
de obras (1995-2000), apoiados pela engenheira Denise Lopes Souza, da habi. A coordenação de
projetos da gerenciadora esteve sob responsabilidade da arquiteta Elza Maria Braga de Carvalho
(1994-1995), seguida do arquiteto Paulo Brasil Esteves Sant’Anna (1995-1997) e da arquiteta Marta
Lagreca (1997-2000).
9 Em 1994, a sehab publicou dois editais de licitação internacional, organizados aos moldes do
estabelecido no contrato com o Banco Mundial, para a seleção das empresas de engenharia com
vistas à implantação das obras das sete primeiras favelas. A licitação foi organizada em dois lotes,
o primeiro contendo as favelas da margem direita e o segundo, as favelas da margem esquerda.
A Construtora Beter S/A foi a vencedora dos dois lotes.
os projetos de urbanização de favelas | 200
estava relacionada ao projeto de urbanização e seu resultado quando da implantação
das obras previstas. O foco dos projetos no tema do saneamento ambiental não res-
pondia aos desafios encontrados na realidade desses bairros precários.
As principais disciplinas abordadas nesses projetos estavam relacionadas à im-
plantação de redes de água e coleta de esgoto, sistemas de drenagem e pavimentação
de vias e acessos. As conexões da favela com os bairros vizinhos e a “qualificação” dos
espaços públicos remanescentes, definidas a partir de um plano de urbanização, não
compunham a pauta de prioridades para a urbanização.
A fragilidade desses primeiros projetos era verificável nas áreas, à medida que iam
sendo urbanizadas. Uma quantidade significativa de espaços, inicialmente ocupados
de forma precária, resultava em pequenos espaços vazios, quando da abertura de vias,
da canalização de córregos e outras intervenções, para os quais não havia uso previsto.
Essas áreas remanescentes, sem uso especificado em projeto, eram objeto de incorpo-
ração individual por parte dos moradores, com fins de ampliação da moradia.
Durante as primeiras urbanizações, ficava cada vez mais perceptível a importância
de ampliar o conceito de urbanização lastreado nas prioridades definidas no âmbito
do Programa Guarapiranga, diretamente vinculadas às exigências do saneamento
ambiental. A estruturação urbana resultante das primeiras intervenções implicava
em revisão dos projetos, de modo a incorporar o conceito “qualificação urbana” da
favela, a fim de possibilitar sua transformação em um novo bairro da cidade.
Cabe relembrar que, nesse início do programa, as percepções do corpo técnico eram
empíricas e as soluções adotadas nos pequenos espaços públicos que remanesciam ao
longo da implantação das obras, não previstas em projeto, eram resultado da observação
diária do que poderia ser melhorado. Assim, foram sendo implantadas praças dotadas
de equipamentos de lazer, áreas para plantio de árvores, e o uso da cor foi estimulado
para diferenciar esses espaços como públicos, cuja apropriação e utilização deveriam ser
feitas pelo conjunto dos moradores. A mudança era significativa, os moradores se viam
diante de serviços públicos que antes não desfrutavam e as mudanças no desenho do
novo bairro que estava se conformando tinham uma ampla aceitação da população.
Os primeiros resultados começaram a surpreender os executores e as autoridades,
tal era a diferença verificável entre a situação inicial e a posterior, no que se convencio-
nou chamar à época do “antes” e “depois” da intervenção. As primeiras visitas da equipe
técnica do Banco Mundial, responsável pelo acompanhamento do programa, resultaram
em impressões positivas e bastante acima das expectativas
10
. Para o coordenador, o sub-
programa de recuperação urbana era um novo campo de atuação e o resultado foi uma
experiência de aprendizado com os técnicos da Prefeitura e do Governo do Estado.
10 No início do Programa, o coordenador, pelo Banco Mundial, era o engenheiro Emilio Rodriguez,
integrante do Setor de Água e Saneamento (wss), com pouca experiência em programas de ur-
banização de favelas, que, naquela época (1992), eram programas que faziam parte da carteira do
setor de infraestrutura.
os projetos de urbanização de favelas | 201
5.1 e 2 Jardim Esmeral-
da / Iporanga. Situacão
anterior às obras. Gua-
rapiranga – Recuperação
urbana e ambiental no
município de São Paulo,
2000, p. 144.
5.3 e 4 Jardim Esmeral-
da / Iporanga. Córrego
canalizado, sistema
viário e unidades habita-
cionais. Guarapiranga
– Recuperação urbana e
ambiental no município
de São Paulo, 2000,
p. 144.
os projetos de urbanização de favelas | 202
O caso mais significativo em termos de aprendizado foi a urbanização da favela
Sete de Setembro
11
. Tratava-se da canalização do córrego sobre o qual um número de
casas precárias haviam sido construídas. À medida que a obra foi sendo implantada,
com a remoção das casas, remanescia um espaço público sem destinação clara, nem
tratamento adequado, que tivessem sido previstos em projeto. Além disso, a topografia
da área exigia a implantação de escadarias que permitissem os acessos da população
de forma mais confortável.
A opção por canalização fechada resultou na abertura de um sistema viário,
formada pela via principal sobre o canal com a qual se conectavam as pequenas vielas
que permitiam o acesso a todas as casas, para a implantação das redes de água e esgoto.
Isto resultou em um conjunto coerente no sentido de forma urbana, proporcionando
aos moradores: a conformação de um sistema de acessos estruturado, a via principal
estruturadora de fluxos e permanências, a ampliação dos espaços públicos permitindo
maior iluminação e ventilação, o acesso universal aos serviços de água e esgoto.
11 Sete de Setembro, atualmente um bairro, localiza-se na margem direita da represa, com acesso pela
av. Teotônio Vilela. Na ocasião dos trabalhos de urbanização, moravam na favela 132 famílias.
5.3 Favela Sete de Se-
tembro. Acervo sehab
5.4 Favela Sete de Se-
tembro. Acervo sehab
os projetos de urbanização de favelas | 203
Mesmo com um projeto inicialmente limitado, os resultados mostravam um
desenho urbano articulado não só internamente, mas também com relação ao bairro
vizinho, ou seja, reforçando a ideia do “construir a cidade” onde a “urbanização ocorreu
sem cidade”.
5.2 a construção da metodologia de projeto - lotes ii e iii
Passada a “etapa piloto”, das sete primeiras intervenções e as lições aprendidas com
os resultados espaciais obtidos, foi dado início ao processo de contratação de novos
projetos. Nesse momento, a estrutura de trabalho do programa estava se ampliando
e mais técnicos participavam da condução do programa, permitindo um maior inter-
câmbio de ideias, comparando experiências, resultados das primeiras intervenções e
definindo quais caminhos seguir.
As ideias sobre o “novo urbanismo” eram cada vez mais aceitas como referência
para a intervenção na região da Guarapiranga, e reforçava-se a certeza de que a atuação
da prefeitura não estava apenas vinculada à implantação do componente de urbanização
de favelas, mas, sim, à transformação de um território ocupado à margem da legislação
de uso e ocupação do solo, habitado por milhares de pessoas de forma irregular e pre-
cária, onde deveriam ser feitos investimentos na “qualificação urbana” e não apenas na
implantação de infraestrutura básica. Os assentamentos precários localizados no âmbito
do programa eram parte de uma cidade que se expandiu à margem de uma cidade con-
siderada legal e formal, porém havia se constituído como cidade onde famílias moravam
há décadas, desenvolveram laços afetivos com o lugar, criaram suas redes sociais, e não
fazia parte de suas preocupações cotidianas a mudança para outros locais.
Os contatos com os moradores das favelas fortaleciam a convicção, de difícil
compreensão para um olhar externo, da importância de que fossem considerados,
nos projetos, os fortes vínculos existentes entre moradores e seus bairros, mesmo
considerando a extrema precariedade em que viviam
12
.
Em outras palavras, era possível detectar ligações que iam além do simples lo-
cal para a instalação de uma moradia, o que permitiu, à coordenação do programa,
preparar um conjunto de intervenções que reforçasse os vínculos desses moradores
com seu bairro. Em geral, os moradores estavam ali há uma década, mantinham laços
de vizinhança e apoiavam uns aos outros quando necessário, o que caracterizava a
12 Recentemente, em outubro de 2008, foram entregues os primeiros títulos de concessão de uso
especial para as famílias que moram nas áreas urbanizadas em 1996, no âmbito do Programa Gua-
rapiranga. Foi constatado que nos novos bairros Sete de Setembro, Jardim Souza I, Jardim Alpino,
entre outros, dez anos depois, as famílias cadastradas à época, em grande parte, continuavam ali
vivendo, não tendo ocorrido o êxodo dos moradores após a urbanização.
os projetos de urbanização de favelas | 204
formação de uma rede de solidariedade que, se rompida fosse, ocasionaria um aumento
da vulnerabilidade social das famílias
13
.
A experiência resultante da execução efetiva do primeiro conjunto de obras
foi enriquecedora não somente pelas “descobertas” relacionadas à capacidade trans-
formadora das intervenções, mas também por ter possibilitado, à equipe técnica, a
construção de um arcabouço conceitual que se contrapunha ao conhecimento existente
em relação à urbanização de favelas, que, até então, era entendida como “corretora”,
no sentido de atender necessidades básicas de acesso à infraestrutura.
Amparados no trabalho de Bohigas (1986), ficava cada vez mais presente, para
os técnicos que conduziam o programa, a compreensão de que a favela não era a
expressão física de um aspecto marginal da cidade, ao contrário, tratava-se apenas
de uma ocupação à margem do marco legal estabelecido. Em outras palavras, para os
moradores da favela, importava inicialmente a construção das suas moradias, deixando
para o futuro a construção dos espaços públicos, constituidos pelo sistema viário, redes
de infraestrutura e áreas de lazer.
Essa “urbanização marginal” requeria uma metodologia de intervenção cujo ponto
de partida deveria ser o reconhecimento de que a urbanização da favela tratava do
aperfeiçoamento da organização territorial existente, e não da aplicação de padrões
urbanísticos estabelecidos nas normas urbanas oficiais.
Bohigas (1986), em seu trabalho referencial, enfatizava que propor um novo
desenho urbano que desconhecesse o existente resultaria em uma série de danos
para os moradores:
[…] a implantação de novas estruturas como as quadras habitacionais massivas, des-
truiriam o desenho existente de forma definitiva, isso se imposições fossem possíveis;
o simples recurso do desenho formal, neste caso, seria ingênuo e, consequentemente,
ineficaz (bohigas, 1986, p. 27,tradução nossa).
As observações desse autor significam que a metodologia para a elaboração dos pro-
jetos incorporava como princípio a aceitação da morfologia urbana existente, a qual
deveria ser aperfeiçoada com investimentos nas áreas consideradas espaços comuns
ou públicos, de uso do conjunto dos moradores, aí incluídos os sistemas de acesso, de
13 A pesquisa realizada pela Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados (seade) para a sehab,
em 2008, Atualização de dados censitários de favelas e loteamentos irregulares do município de São Paulo
mostrou que 57% dos chefes de família têm longo período de permanência nas favelas e loteamentos
irregulares, o que justifica a existência dos laços de vizinhança, pois as famílias se conhecem de
longa data e estabelecem redes de solidariedade, as quais são úteis em momentos de dificuldade
como, por exemplo, em casos de doença, falta de vagas em creches, situações de desemprego; da
mesma forma, os moradores com laços familiares são encontrados em grande número como famílias
que vieram de uma mesma região ou filhos que se casaram e passaram a morar no piso superior
da casa dos pais.
os projetos de urbanização de favelas | 205
saneamento, de drenagem e de áreas de lazer. Esse princípio representou um marco
na política habitacional da cidade, até então preocupada com a remoção das favelas
para conjuntos habitacionais ou com a implantação de infraestrutura corretiva na
perspectiva de uma mudança futura para novas unidades habitacionais, que melhor
expressavam os padrões estabelecidos na cidade formal
14
.
Para a aplicação desse novo modelo de intervenção, que definiu o desenho urbano
como metodologia de projeto, foi elaborado o Termo de Referência e Diretrizes para
Projetos (TdR), que passou a direcionar as propostas para a urbanização de favelas
(calder, 1994).
Preparado pela coordenação do programa, com o apoio de uma consultoria
contratada para esse fim específico, o TdR, a partir do conjunto de variáveis que
compunham a pauta inicial de intervenção em favelas - a coleta dos esgotos e resíduos
sólidos, principais poluidores dos corpos de água do manancial -, ampliava o escopo
de atividades, para a atingir um objetivo ampliado, que era o da incorporação dos
assentamentos precários à cidade legal.
O passo mais importante quando da elaboração do TdR foi o de estabelecer
o conceito a ser seguido, ou seja, além de dotar as áreas da infraestrutura neces-
sária para atingir padrões razoáveis de urbanidade, promover ações para elevar a
área de aplicação do projeto à condição de bairro socialmente integrado à cidade
reconhecida. O maior desafio para os proponentes era o de elaborar e utilizar pro-
postas metodológicas que transformassem as favelas em novos bairros conectados
à cidade, indo além do conteúdo tradicional de implantar as redes de saneamento
básico, sistemas de drenagem e viário, e eliminação de riscos de encostas e fundos
de vale.
Adicionalmente, o TdR instigava os proponentes a ir além da integração física
entre os moradores dos dois lados da cidade. Era necessário buscar formas para a
integração sociocultural que fosse apoiada nos valores culturais existentes nas comu-
nidades objetos das intervenções a partir da compreensão das vontades locais.
Seus conteúdos eram abrangentes, prevendo ações que deveriam:
[…] levar em conta a solução dos seus problemas de infra-estrutura, a influência destas
soluções no entorno, e as interferências com a rede viária e de infraestrutura instalada,
a demanda local por equipamentos e mobiliários urbanos, a salubridade das unidades
habitacionais e a consolidação geológica e geotécnica de modo a configurar este núcleo
urbano como um bairro, integralmente atendido. A prospecção das influências nas escalas
14 Ainda hoje, uma década depois das primeiras urbanizações de favelas no seu conceito mais amplo
– manutenção das famílias no local e estruturação urbana através da implantação dos serviços - é
comum a pergunta sobre quando as casas existentes serão substituídas por novos apartamentos. Em
geral, a “estética” e os padrões construtivos encontrado nas favelas não é assimilado pelo cidadão
acostumado aos padrões ditos formais.
os projetos de urbanização de favelas | 206
urbanas extra favelas tem por objetivo harmonizar as intervenções, e impedir que por
exemplo, uma visão estrita da área, como drenagem de águas pluviais ou canalização de
córrego interfira negativamente em alguma importante ligação viária entre sub bacias
contíguas (calder, 1994, p 3.2).
No conjunto das diretrizes específicas, eram indicados parâmetros para os projetos,
baseados em normas, orientações e especificações técnicas existentes na sehab e
que tivessem sido utilizadas em programas anteriores - embora fosse permitida a
apresentação de novas soluções, desde que devidamente justificadas do ponto de vista
técnico, econômico e jurídico.
Apesar do objetivo ampliado definido, as diretrizes específicas, para o urbanismo,
analisadas à luz da experiência atual, seriam consideradas tímidas, porém, na ocasião,
refletiam as preocupações da equipe técnica, relacionadas à necessária reorganização
da ocupação física que possibilitasse a todas as unidades habitacionais existentes o
acesso direto dos moradores e das redes de infraestrutura por via de circulação de
veículos ou pedestres. Isto, ao mesmo tempo em que existiam limites para o reassen-
tamento de famílias, que deveriam estar “restritas ao mínimo necessário”.
As duas condições impunham limites à abertura de espaços públicos, os quais
“deveriam ser dimensionados em compatibilidade com a oferta de áreas internas e
adjacentes” (calder, 1994, p. 3.5), ou seja, ainda eram limitadas às possibilidades de
intervenção urbana nas favelas, objeto das ações do programa.
Também foram definidas as áreas para as quais seriam elaborados os projetos, a
partir do critério de capacidade de poluição dos cursos de água e de sua localização
em regiões mais densamente ocupadas, o que permitiu elencar as 30 favelas mais
poluidoras localizadas nas cercanias dos principais contribuintes do lago, as quais
foram divididas em sete lotes de intervenção, o que se convencionou chamar à época
de Lotes ii e iii
15
.
Para a seleção dos consultores para o desenvolvimento dos projetos, optou-se
pela modalidade de contratação para consultorias, conforme as normas de licitação
do Banco Mundial. Ou seja, um número limitado de escritório de arquitetura ou
engenharia, três a seis para cada lote de projetos (short list), foi convidado para apre-
sentar propostas, e a escolha foi feita com base nas propostas técnicas apresentadas,
significando um grande avanço em relação ao processos licitatórios tradicionalmente
utilizados, baseados que são, em primeiro lugar, em menores preços.
15 Os lotes eram organizados da seguinte forma: Lote ii a – Dezenove, Vinte, Nova Guarapiranga
I e ii; Lote ii a e ii c – Vila Rubi, São José i e ii, São José iii e Vila Eda e Jardim Manacás; Lote ii
b – Jardim Esmeralda e Iporanga; Lote ii c – Jardim Imbuias, Jardim Floresta, Pouso Alegre e Santa
Rita ii; Lote iii a – Parque Amélia, Santa Tereza i e Jardim Souza ii; Lote iii a – Jardim Dionísio i
e iii, Vila Santa Lucia I e Jardim Copacabana; e Lote iii b – Ângelo Tarsini, Jardim Aracati, Jardim
Capela, Santa Bárbara, Jardim Fujihara i e iii e Jardim Nakamura.
os projetos de urbanização de favelas | 207
A oportunidade dessa forma de contratação de projetos, facilitada por ser um progra-
ma financiado com recursos do Banco Mundial, permitiu que fosse privilegiado o trabalho
intelectual (proposta técnica) na elaboração das propostas, em detrimento da supremacia
da proposta financeira, garantindo um padrão de projetos de alta qualidade, elaborados
por equipes de arquitetos, urbanistas e engenheiros de renomada experiência.
Decidida a forma de seleção de consultores, o TdR e outras etapas administra-
tivas do processo, passou-se para a fase de convites para consultores interessados,
entendendo-se, como tal, escritórios de arquitetura ou empresas de arquitetura e
engenharia, de modo a garantir a participação de profissionais experientes. Nos sete
lotes de projetos em que ficaram divididas as 30 favelas prioritárias, foram convida-
dos 25 escritórios de arquitetura e empresas de consultoria de pequeno porte com
experiência anterior em projetos de urbanização de favelas.
O objetivo dos convites era abranger um rol significativo de consultores com
relativa experiência no tema, e para tal se procedeu a uma pesquisa em vários locais
para que fosse possível coletar essas informações, utilizando-se revistas de arquitetura
e experiências similares em outros órgãos públicos. Ao final do processo, 18 equipes de
consultores apresentaram propostas, tendo sido selecionadas uma para cada lote, no
total de sete empresas contratadas – Diagonal Consultores Associados, A. M. Savelli
Engenharia, Promapen Engenharia, Paulo Bastos Arquitetos Associados, João Walter
Toscano Arquitetos Associados, cps Engenharia e Vetec Engenharia.
Das sete empresas contratadas, duas eram coordenadas por arquitetos reconhecidos
por sua experiência e conjunto de suas obras (Paulo Bastos e João Walter Toscano), três
empresas de engenharia tinham na função de coordenação arquitetos com experiência
reconhecida (Promapem-Raymundo de Paschoal, cps-Marcos Carrilho e Vetec- Volker
Link), uma empresa tinha experiência anterior em urbanização de favelas (Diagonal),
e apenas uma das empresas propôs, como coordenador, um engenheiro (A. M. Savelli).
Esse resultado refletia as dificuldades encontradas à época para que os escritórios de
arquitetura participassem do processo, devido a alguns fatores, como a falta de inte-
resse no objeto do convite ou a falta de experiência para preencher as qualificações
mínimas solicitadas, o que justifica a busca de apoio em empresas de engenharia para
a integração de experiências de modo a atender os requisitos do edital.
Ao final, a seleção das sete equipes resultou em avanços significativos em relação
à qualidade técnica das propostas e das equipes multidisciplinares que compunham
os grupos definidos para a condução dos trabalhos.
Esta modalidade de contratação se mostrou oportuna, pois resultou em mudanças
nos parâmetros urbanísticos adotados em termos da qualificação dos espaços. As
propostas, em geral, reconheceram as particularidades de cada favela de forma a não
considerá-las como objetos homogêneos, buscando explorar as singularidades de cada
lugar. Os projetos, além de apresentarem soluções para os problemas de estabilidade,
saneamento e acessibilidade, propunham, em geral, a articulação entre os espaços
livres, de forma a propiciar locais de convivência, explorando as características da
configuração topográfica e das morfologias locais.
os projetos de urbanização de favelas | 208
Os projetistas propuseram soluções mais generosas para o tratamento dos fundos
de vale e das encostas e do sistema de acessibilidade em geral, de modo a “conquistar
áreas para o sistema de espaços públicos”, que, mesmo resultando em um maior número
de remoções, proporcionavam um certo desadensamento do território.
O resultato obtido a partir da “qualificação” das favelas foi destacado no Relatório Final
do Programa, elaborado em 2003 pela Unidade de Gerenciamento do Programa (ugp):
[…] a partir de um amadurecimento desta concepção inicial, o partido dos projetos passou
a obedecer a uma ótica algo distinta que, antes de qualquer outro aspecto, acentuou as
alterações espaciais, no sentido de uma caracterização do núcleo como um aglomerado
urbano mais próximo da realidade física dos bairros da vizinhança (secretaria de
energia, recursos hídricos e saneamento – estado de são paulo, 2003, p. 9).
Também foi reconhecida a importância dos espaços públicos e sua importância como
articuladores da integração “formal” e “informal”:
Implantaram-se, também, em alguns núcleos, área públicas de lazer, as quais passaram,
em vários casos, a atrair moradores de bairros adjacentes aos núcleos, configurando uma
situação inédita de integração da cidade formal e informal (secretaria de energia,
recursos hídricos e saneamento - estado de são paulo, 2003, p. 9).
Assim, passada quase uma década do início da elaboração dos projetos (1995) até
a elaboração do Relatório Final (2003), a hipótese formulada quando da elaboração
do Termo de Referência, que adotou o conceito da “qualificação urbana” como forma
de transformar o território periférico desestruturado em bairro integrado à cidade,
se mostrava correta, posto que o resultado alcançado foi reconhecido como um dos
melhores entre as várias ações implantadas no âmbito do programa:
Este segundo estágio evolutivo, expresso de forma mais clara nos Lotes 2 e 3 de obras
da Prefeitura de São Paulo, indica que amadurecia a ideia de uma “formalização” da
informalidade urbana: as intervenções físicas passaram a corresponder também a um
esforço prévio de uma política, ainda em desenho, de “regularização fundiária e urbana”,
incorporando os núcleos à “cidade legal” (secretaria de energia, recursos hídricos
e saneamento - estado de são paulo, 2003, p .9).
5.3 diretrizes e critérios técnicos adotados para a elaboração de projetos
Como consequência do alto grau de especificidades física, ambiental e cultural encontra-
das nas favelas, o método de intervenção estava lastreado no conhecimento das condições
físico-espaciais e socioculturais da área, o que permitia a elaboração de um conjunto de
os projetos de urbanização de favelas | 209
propostas que solucionassem os problemas da ocupação desordenada, ao mesmo tempo
em que buscavam as melhores formas de apropriação dos espaços públicos criados.
Não se tratava de resolver, através de intervenções físicas, os problemas decor-
rentes da ocupação sem legislação, mas, sim, tratava-se de integrar os dois principais
desafios do programa - a proteção ambiental e a recuperação urbana - e apresentar
soluções consensuadas que apontassem para a transformação das áreas precárias em
bairros integrados à cidade.
Para tal, o TdR recomendava que fosse elaborada uma leitura da área, buscando
coletar informações sobre a história do assentamento, organização da comunidade,
suas principais lideranças, formas de organização, acesso a equipamentos públicos,
situação fundiária da área, relações com os bairros vizinhos, de modo a fornecer um
quadro geral que permitisse ao projetista definir algumas prioridades relacionadas,
principalmente, à integração ao restante da cidade.
Outro aspecto importante a ser investigado estava relacionado às questões
construtivas encontradas na favela e, para tal, era importante conhecer o grau de
consolidação, as tipologias habitacionais existentes (um ou mais pavimentos), mate-
riais construtivos, e outros usos além do habitacional (comércio, serviços, religiosos,
comunitários). Esse levantamento era realizado paralelamente ao cadastro domiciliar,
momento em que eram coletadas informações gerais sobre as famílias.
Paralelamente a essa coleta de informações realizadas por uma equipe formada
por arquitetos, engenheiros e assistentes sociais, eram desenvolvidos os diagnósticos
das condições físico-ambientais do sítio, a partir de levantamentos topográficos, en-
saios ou outros métodos de investigação que se fizessem necessários. Para a elaboração
do projeto, era necessário verificar o comportamento geotécnico do solo, das águas
superficiais e subterrâneas e as vazões da bacia de drenagem, as áreas de risco de
solapamento de encostas ou alagamentos em fundos de vale.
Verificava-se o potencial paisagístico do sítio, posto tratar-se de ocupações em
áreas privilegiadas em função da proximidade do lago, explorando a existência de
nascentes, cursos de água, remanescentes de vegetação nativa e outras possibilidades
a serem explorados no projeto dos espaços públicos.
A partir desse conjunto de informações, o projeto era desenvolvido a partir de uma
estrutura urbana que considerasse as informações colhidas anteriormente. A definição
do sistema viário e a hierarquização das vias e acessos era um primeiro ponto a decidir,
aliada à necessidade de estender ou implantar as redes de água e de coleta de esgoto
com conexões em todos os domicílios. Essa foi uma das principais diretrizes definidas
desde o início dos trabalhos, qual seja, 100% dos casas deveriam estar ligadas às redes
da sabesp com ligações individuais, uma vez que o objetivo central do programa era
a eliminação de focos de poluição geradas por poluidores dispersos no território.
As áreas de favela em geral são muito adensadas e as diretrizes para a acessi-
bilidade em certos casos eram bastante flexibilizadas, de modo a evitar um número
excessivo de remoções de casas. Nesses casos, era importante garantir o acesso de
serviços básicos, como carros de bombeiro, ambulâcia, ou coleta de lixo em pontos
os projetos de urbanização de favelas | 210
determinados que permitissem, àqueles que não tinham a coleta em frente de casa,
poder carregar o lixo percorrendo a menor distância possível
16
.
Um tema importante do projeto estava relacionado ao sistema de drenagem,
que exercia funções diversas, como impedir o carreamento de material sólido para os
córregos e evitar problemas de traficabilidade por ocasião das chuvas. Os projetos de
drenagem trouxeram importante contribuição para o acervo de técnicas bem sucedi-
das em projetos de urbanização de favelas, posto que foi uma especialidade bastante
desenvolvida e com soluções diferenciadas que utilizavam canaletas centrais quando
as vias eram estreitas laterais, compondo o passeio para pedestres e escadarias de
dispersão, no caso dos acessos feitos dessa forma.
Alguns aspectos de projeto foram explorados de forma integrada, buscando a
melhor solução técnica aliada às possibilidades de criar espaços públicos para a uti-
lização comunitária. Isto ocorreu principalmente na canalização de córregos, que,
feita em canal aberto, possibilitava quase sempre a utilização das vias laterais, e
passeios, como locais de contemplação e passeio. Também as contenções de encostas
foram utilizadas como espaços públicos, através da adoção do escalonamento onde
era possível implantar pequenas áreas de lazer.
Um destaque foi dado ao tema da remoção e reassentamento de famílias que
estavam localizadas em frentes de obras ou áreas de risco. Embora a diretriz fosse a
de evitar as remoções ao máximo, elas necessariamente ocorreram. Nesse caso, duas
alternativas eram oferecidas às famílias afetadas, a mudança para conjuntos habita-
cionais localizados fora da área de mananciais ou, quando possível, ficar em casas
construídas na própria área
17
.
Ao final de um longo processo de preparação, que se iniciou com a elaboração
do TdR, seleção de equipes, apresentação de propostas e desenvolvimento de proje-
tos, o resultado final, constituído por propostas de urbanização para trinta favelas,
elaboradas por profissionais de diversas especialidades, que desenvolveram soluções
urbanísticas diferenciadas, representou um grande avanço no sentido da construção
e aprimoramento de uma metodologia de elaboração de projetos da sehab.
As principais diretrizes adotadas nos projetos foram consolidadas no documento
“Normas e Especificações para a Elaboração de Projetos de Urbanização de Favelas”,
16 No caso do Projeto Favela-Bairro, a coleta de lixo era realizada por pequenas viaturas que tinham a
capacidade de acessar quase todas as casas, o que permitia resultados melhores em relação à totali-
dade das casas. Esse serviço não pôde ser implantado na cidade de São Paulo, posto que as empresas
contratadas para a coleta de lixo tinham dificuldades em flexibilizar seus critérios de atendimento.
17 Os projetos foram elaborados quando vigorava a Legislação de Proteção aos Mananciais da região
Metropolitana de São Paulo (Lei Estadual n. 898/75, na Lei Estadual 1172/76 e no Decreto Estadual
n. 9714/77. Para a implantação de novos conjuntos para reassentamento das famílias removidas das
favelas por estarem em situação de risco ou para permitir a realização das obras, foram selecionadas
áreas fora da área de proteção aos mananciais, posto que, no âmbito da área protegida, não era
permitida a verticalização. A Prefeitura de São Paulo construiu dois conjuntos habitacionais na
região de Interlagos e a cdhu construiu conjuntos habitacionais na região do Campo Limpo.
os projetos de urbanização de favelas | 211
elaborado pela sehab em 1994, para atender às exigências do Programa Guarapiranga.
Tratava-se de um extenso manual para orientar a elaboração de projetos de sistema
de abastecimento de água, esgotamento sanitário, drenagem, sistema viário, canaliza-
ção de córregos, consolidação geotécnica, além de especificações para levantamentos
planialtimétricos cadastrais e mapeamentos geológico-geotécnico e orientações para
projetos de conjuntos residenciais.
O manual incorporou os resultados do trabalho conjunto realizado pelos técnicos
da sehab a da sabesp, que buscou a padronização dos componentes das redes de água
e esgoto, de modo a garantir as condições de manutenção e segurança dos conces-
sionários na operação das redes, através da flexibilização dos critérios estabelecidos
inicialmente pela sabesp sobre a largura das vias para passagem de redes de esgoto.
O Quadro abaixo a seguir apresenta uma síntese dos critérios adotados, a partir
das quais se configurou a metodologia para a elaboração de projetos de urbanização
de favelas, que a partir de 1995 passou a ser utilizada pela sehab. Desde então, a
cada nova contratação de projetos de urbanização, a metodologia é atualizada em
função de novas legislações relacionadas aos temas do uso do solo, proteção ambiental,
materiais construtivos, procedimentos de concessionárias de serviços, entre outros.
A estrutura central, no entanto, permanece a mesma, confirmando a consistência
daquele trabalho inicial.
critérios para a elaboração de projetos
sistema de
abastecimento
de água
· atendimento integral a todos os domicílios da favela, incluindo execução de ligações domiciliares, abrigos,
cavaletes e instalação de hidrômetros para cada unidade habitacional;
· pontos de interligação, pressões dinâmicas e condições gerais de abastecimento a serem adotados eram
os indicados pela sabesp;
· implantação das redes preferencialmente deveria ser realizada nas vias de circulação, para garantir o
acesso dos técnicos da concessionária para manutenção dos serviços.
sistema de
esgoto
· esgotamento de 100% das habitações da favela;
· caminhamento de redes, sempre que possível, efetuado pelo sistema viário, para garantir o acesso para a
manutenção;
· interligação dos efluentes provenientes das favelas às redes existentes ou projetadas, indicando os
pontos de interligação e condições gerais de esgotamento.
sistema de micro
drenagem
· projetos completos da rede de drenagem de águas pluviais (galerias, escadas, dispositivos de absorção,
etc.), de modo a garantir e perenizar as demais obras necessárias à consolidação da ocupação do núcleo
e propiciar as condições hidráulicas para escoamento das águas pluviais;
· obtenção do máximo aproveitamento da capacidade hidráulica das vias e demais elementos
constituintes, nos limites dos recursos disponíveis, com respeito a exigências normativas;
· rebaixamento do lençol freático, quando necessário, através de drenos subterrâneos, em função dos
laudos geológicos e geotécnicos;
· avaliação do sistema de drenagem dos bairros vizinhos, abrangendo as vias lindeiras cuja drenagem
tivesse influência na área de intervenção.
os projetos de urbanização de favelas | 212
canalização de córregos
· intervenções em córregos com ocorrência de inundações localizadas, provocadas por insuficiência de
calha ou presença de singularidades que reduziam a eficiência de escoamento de córrego;
· linearização do traçado, quando possível, para viabilizar ganho de espaço e/ou a necessidade de
implantação de vias de circulação laterais ao córrego, consoantes com o sistema viário;
· adoção de soluções que envolvessem o menor movimento de terra possível e implicassem menor
número de remoções;
· utilização preferencial de soluções em galeria aberta, recomendando a adoção de canalizações fechadas
apenas quando absolutamente necessárias, ou quando esta alternativa fizesse parte de diretrizes de
outro órgão municipal, com as devidas justificações técnicas e econômicas;
· consideração, no projeto, do dimensionamento da canalização, contemplando toda a bacia
contribuinte, coincidente ou não com a área de projeto, inclusive o projeto de adequação de
infraestrutura externo à favela, bem como todas as singularidades e interferências existentes ao longo
do curso d’água;
· consolidação das margens mediante tratamento adequado, impedindo ocupação por moradias, devendo
ser prevista transposição de veículos e/ou pedestres quando necessária.
sistema viário
· integração do núcleo da favela às áreas vizinhas e à malha viária urbana, garantindo o acesso a todas as
unidades habitacionais através de, no mínimo, via de pedestres;
· consideração, no projeto, das vias de circulação de veículos, sua funcionalidade, condições de
manutenção, implantação de infraestrutura e de sistema de drenagem das águas pluviais, para
garantir a eficiência do sistema.
contenção de encostas
· consideração das condições locais das encostas e do seu entorno imediato;
· análise geológico/geotécnica do conjunto, bem como avaliar os demais projetos de intervenção na
área;
· priorização de soluções como retaludamento, cobertura vegetal e drenagem superficial, que não exigem
estruturas de contenção;
· redução do custo das obras e de intervenções que resultem em remoções de famílias;
· adequação à implantação do sistema viário, drenagem e redes de infra-estrutura;
· priorização de soluções que não exijam grandes movimentos de terra ou utilização de equipamentos
de porte.
paisagismo, áreas livres
e mobiliários urbanos
· implantação, quando possível, de equipamentos infantis, mobiliário urbano ou equipamentos esportivos ·
com características de durabilidade e facilidade de manutenção;
· aproveitamento ao máximo da topografia natural do terreno, com a implantação de equipamentos
adequados ao relevo;
· implantação de sistema de drenagem superficial e consolidação das encostas com o plantio de espécies
adequadas;
· utilização de elementos drenantes (gramados, saibro, pedrisco, etc) para o tratamento de pisos;
· forração com vegetações de crescimento rápido e espécies resistentes, utilizando também árvores
frutíferas e de rápida recomposição;
· realização de correções de solo, quando necessárias, sem o uso de agentes agressivos ao meio
ambiente.
coleta de lixo
· facilitação do acesso ao interior da favela mediante a adoção de vielas com largura que permitam o
tráfego de caminhões de coleta;
· atendimento de forma individualizada a todas as moradias, dentro de critérios de segurança técnica,
com a compatibilização dos projetos básicos de urbanização às necessidades apresentadas pela
concessionária.
os projetos de urbanização de favelas | 213
remanejamento, remoções e
alojamentos provisórios
· nos casos de remanejamento, deveria estar prevista a reconstrução de área equivalente à unidade
habitacional no mesmo local, ou em outro local da própria favela, nos casos onde houve necessidade de
demolição de parte ou de toda a edificação;
· nos casos de demolição total ou da maior parte da edificação, e onde não havia disponibilidade de área
no local da favela e áreas contíguas, construíram-se novas moradias para o atendimento às famílias
removidas, em novos conjuntos habitacionais ou na própria favela, conforme plano de reassentamento;
· foi prevista a construção de alojamentos, garantindo as condições sanitárias durante o tempo de uso
para atender as necessidades do programa, visando à desocupação imediata da área para abrir frentes
de obra, e permitindo posterior remanejamento ou relocação.
construção de unidades
habitacionais
· implantação de novas unidades habitacionais na favela, desde que examinadas em conjunto com as
diretrizes de consolidação geotécnica e drenagem de águas pluviais, em especial quando da possibilidade
de ocupação de áreas de encosta;
· evitar a construção de patamares nas encostas de modo a reduzir ao mínimo a necessidade de
terraplanagem;
· dimensionamento dos cômodos de forma a permitir o uso confortável pelos usuários, seguindo padrões
ergométricos;
· garantia de boas condições de aeração e insolação dos imóveis de modo a adensar a ocupação
residencial, liberando áreas para outros usos considerados necessários.
5.4 a terceira fase de elaboração de projetos – lotes iv a xiii
Na sequência da contratação dos projetos para os Lotes ii e iii, a prefeitura assumiu,
junto ao Banco Mundial e ao Governo do Estado, o compromisso de agilizar a im-
plantação das ações sob sua responsabilidade no âmbito do programa, o que a levou a
organizar a terceira fase de elaboração de projetos, denominada Lotes iv a xiii. Nesse
momento, então, definiu-se que, nas sub-bacias com maior potencial de poluição e
com processos erosivos significativos, seriam incluídas, além da urbanização de favelas,
ações de recuperação de áreas localizadas em loteamentos irregulares.
Dessa forma, foram instituídos “núcleos” de projetos, constituídos por favelas de
menor porte localizadas em loteamentos irregulares, definidos no território a partir
da área da microbacia de drenagem. Assim, se por um lado a contratação dos projetos
não tenha sido feita da forma mais adequada, por outro, a escolha das áreas a partir
da microbacia de drenagem representava um avanço significativo para a afirmação
do território como ponto de partida de definições urbanísticas.
Para o cumprimento dos prazos acordados, a gerenciadora contratada para apoiar
as ações do programa na prefeitura, jns-Hagaplan, ficou responsável pela elaboração
do conjunto de projetos básicos, atribuindo-se a responsabilidade pelo desenvolvi-
mento do projeto executivo à construtora contratada para a implantação das obras.
Essa modalidade de elaboração de projetos não era a mais adequada, pois limitou o
espaço de contratação dos escritórios de arquitetura que contribuiam para a ampliação
do acervo de soluções urbanísticas propostas em conformidade com a especificidade de
cada área. Embora os projetos dos Lotes iv a xiii tenham sido elaborados em consonân-
cia com os TdRs, as soluções adotadas eram caracterizadas por certa padronização.
os projetos de urbanização de favelas | 214
Secretaria de Energia,
Recursos Hídricos e
Saneamento do Estado
de São Paulo. Programa
Guarapiranga. Relatório
Final, 2003
os projetos de urbanização de favelas | 215
Com a contratação das construtoras responsáveis pela implantação das obras, a
elaboração dos projetos executivos, conforme estabelecido no contrato, ficou sob a res-
ponsabilidade das empresas, que, para tal fim, deveriam contratar um escritório de
arquitetura. A coordenação dos projetos da equipe da gerenciadora jns-hagaplan, a
partir daí, assumiu uma importante função de analisar e aprovar os projetos e também
de acompanhar a execução das obras em conformidade com o proposto, garantindo que
os avanços alcançados na segunda fase (Lotes ii e iii) fossem incorporados aos projetos
dessa fase.
Ao final, estabelecidos esses controles de qualidade de projeto que garantiam que
as construtoras seguissem as diretrizes estabelecidas pela coordenação do programa, os
resultados obtidos foram positivos, conforme informado em seu Relatório Final:
[…] nos Lotes iv a xiii, a integração dos núcleos favelados com os bairros vizinhos avançou
em direção a um conjunto de obras que, atendendo os núcleos propriamente ditos, nos
moldes dos Lotes ii e iii, estendeu-se também em direção às áreas próximas, implantan-
do ou melhorando infraestrutura pública básica, como a instalação de redes de água e
esgotos; de micro drenagem, guias e sarjetas; de pavimentação e algumas intervenções de
consolidação geotécnica. Neste caso, tratou-se de “socializar” as intervenções do Programa,
considerando que, mais e mais, estavam sendo atendidos núcleos localizados em bairros
de renda média bastante baixa e com evidentes deficiências de infra-estrutura, neste
sentido pouco diferenciado a sua situação se cotejada situação com a das favelas neles
abrigadas (secretaria de energia, recursos hídricos e saneamento - estado
de são paulo, 2003, p. 9).
Etapas para a elaboração de projetos de urbanização de favelas
18
etapa 1-
levantamentos
preliminares
· topografia planimétrica e cadastral;
· cadastramento dos imóveis;
· pesquisa socioeconômica;
· pesquisa fundiária;
· levantamentos geológicos e geotécnicos;
· levantamento de diretrizes e de projetos de outros órgãos para a região.
18 Em março de 2008, foi realizado um seminário internacional promovido pela sehab em parceria com
a Aliança das Cidades, Diálogo Internacional sobre Políticas Públicas: Desafios da Urbanização de Favelas:
Compartilhando a Experiência de São Paulo, com o objetivo de compartilhar a experiência de urbanização
de favelas desenvolvida em São Paulo com em seis cidades. Segundo Billy Cobbet, secretário geral
da Aliança das Cidades, “[…]a cidade de São Paulo tornou-se um dos principais proponentes de um
processo disseminado e sustentado de urbanização de favelas, em todo o mundo […]”. (Urbanização
de Favelas em Foco Experiências de Seis Cidades. The Cities Alliance, 2008. p. iv)
os projetos de urbanização de favelas | 216
etapa 2 – estudos
preliminares
· diagnóstico integrado e programa de necessidades;
· apresentação do diagnóstico para a comunidade;
· estudos integrados de alternativas de solução e de viabilidade;
· partido de projeto e plano urbanístico preliminar;
· apresentação do partido de projeto e do plano urbanístico preliminar para a comunidade.
etapa 3 – anteprojeto
· definição do traçado geométrico do sistema de espaços públicos;
· definição dos remanejamentos, relocações e reassentamentos;
· projetos de terraplenagem, sistema viário e drenagem;
· projetos de consolidação geotécnica;
· projetos de rede de água e esgoto;
· projeto para o percurso do recolhimento de resíduos sólidos;
· integração das interferências entre projetos distintos;
· plano urbanístico;
· anteprojetos preliminares;
· apresentação do anteprojeto para a comunidade.
etapa 4 – projetos executivos
detalhamento do anteprojeto urbanístico;
projeto geométrico e pavimentação;
drenagem e canalização de córregos;
rede coletora de esgoto;
rede de abastecimento de água;
consolidação geotécnica;
caderno de especificações técnicas;
plano de obras;
planilha de quantidades e preços;
cronograma físico-financeiro.
5.5 novos bairros – os resultados alcançados
A seguir, são apresentados seis projetos, cinco deles integrantes dos Lotes ii e iii e um dos
Lotes iv a xiii, que ilustram os objetivos buscados pela coordenação do programa - da
transformação da favela em novo bairro integrado à cidade -, o que pode ser observado
a partir dos resultados alcançados quando da implantação das obras - os novos bairros
resultantes da intervenção. As seis áreas escolhidas apresentavam certa diversidade
morfológica, duas delas ocupando fundos de vale (Jardim Esmeralda/Iporanga e Jardim
Imbuias), uma implantada em uma encosta de grande declividade (Jardim Floresta),
duas implantadas em fundo de vale com declividades não acentuadas (Parque Amélia
e Jardim Kagohara) e a última localizada a poucos metros da represa constituindo um
caso peculiar de limite de localização permitido pela legislação de mananciais.
os projetos de urbanização de favelas | 217
A partir das investigações iniciais sobre as áreas, buscando entender todos os aspectos
da sua formação e seus principais problemas, os projetos apresentados definiram partidos,
respeitando a diversidade encontrada em cada um dos seis territórios. As propostas para
a definição do sistema viário, a abertura de vazios em função da remoção de casas em
situação de risco ou para a implantação de redes coletoras de esgoto, bem como a cana-
lização de córregos, ao final, definiam um plano urbanístico propondo a organização do
sistema de espaços públicos, transformando completamente a realidade da ocupação
19
.
O primeiro projeto é o da favela Jardim Esmeralda/Iporanga, de autoria do ar-
quiteto Raymundo de Paschoal, a maior favela da Bacia do Guarapiranga. Com uma
população aproximada de 4.000 famílias moradoras, localizada na margem direita da
represa, se caracterizava por uma intensa ocupação das encostas por vezes acentuadas
e outras mais suaves, e do fundo de vale em toda sua extensão, a montante formado
por nascentes localizadas no interior do perímetro da favela e a jusante desaguando
no ribeirão das Pedras. No início do programa o ribeirão das Pedras estava entre os
maiores carreadores de poluição para a represa.
A proposta apresentada pela equipe definia como partido urbanístico o aproveita-
mento do fundo de vale, canalizado a céu aberto, servido por pontes de transição entre
os dois setores do bairro (margens direita e esquerda do córrego), para transformá-lo
em um eixo de conexão com os bairros vizinhos, ao longo do qual poderiam ser im-
plantadas áreas de lazer e de encontro que permitisse sua fruição pela comunidade:
Foi projetada uma rede de vias cuja característica principal foi percorrer os pontos de
“menor resistência” quanto às condições topográficas e de ocupação pela área construída
existente. Tais vias, com características dimensionais mínimas, cruzam por estes pontos,
ora se acomodando na encosta, ora mais no fundo do vale e ora se articulando com o
sistema viário existente. As travessias do fundo de vale são fundamentais para articular
o tecido formado de um lado e de outro, propiciando a expansão de influência do projeto
para além do limite da área de intervenção. […] A canalização do córrego a céu aberto
foi considerada a solução mais viável para compatibilizar as necessidades de drenagem,
não aumentando a desconformidade da impermeabilização do solo, bem como não con-
sagrando a tendência de ocupação do leito do córrego. Como solução urbanística mais
adequada, o Eixo Linear resultante da canalização do córrego transformou o fundo de
vale, antes considerado o fundo da favela, na área de integração dos dois segmentos
(fundação bienal de são paulo (Brasil), 2002).
19 Quatro projetos apresentados (Jardim Esmeralda/Iporanga, Jardim Imbuias, Jardim Floresta e
Parque Amélia)fizeram parte da exposição Brasil. Favelas Upgrading, apresentada no Pavilhão Bra-
sileiro, na
8
a
Mostra Internazionale D’Architettura, organizada pela Fundação Bienal de São Paulo,
com a curadoria das arquitetas Elisabete França e Gloria Bayeux, em 2002. A curadoria selecionou
23 projetos de urbanização de favelas que integravam o Programa Favela-Bairro, no Rio de Janeiro,
Programas Guarapiranga e Lote Legal em São Paulo, e o Projeto Novos Alagados, em Salvador.
os projetos de urbanização de favelas | 218
5.6 Análise da Topogra-
fia. promap
5.7 Análise da Topogra-
fia, seções transversais.
promap
5.8 Localização
5.9 Foto aérea
5.10 Plano urbanístico
da proposta.
5.5 Jardim Esmeralda/
Iporanga, antes. Acervo
sehab
os projetos de urbanização de favelas | 219
Em síntese, toda a vida do bairro passaria a ter como referência o grande canal que
atravessava a área desde as nascentes até sua desembocadura.
Esse projeto foi o de mais longa implantação, considerando que a obra teve início
em 1996, sofreu uma interrupção em 2001 e foi finalizada em 2007, tendo nesse
período, passado por necessárias adaptações de projeto. A mais visível delas ocorreu
quando se decidiu que as novas casas que estavam sendo implantadas ao longo do
córrego se abrissem para a via que atravessava a área, fazendo com que o bairro se
voltasse para o novo elemento urbanístico criado, que passou a se constituir em polo
de referência para os moradores.
Quando da conclusão da obra em 2007, as novas adaptações do projeto resultaram
na criação de um parque protetor das áreas de nascentes, as quais foram captadas e
expostas, permitindo que a população pudesse conviver com o regime natural das
águas. Além disso, a abertura do parque permitiu a implantação de um conjunto de
equipamentos de lazer utilizados de forma permanente. Finalizada a intervenção
na área, ela se transformou em uma referência em função dos resultados alcançados.
Atualmente, o córrego que corta o novo bairro faz parte da primeira etapa do Programa
5.11 e 12 Jardim Iporan-
ga, antes. Acervo sehab.
5.13 e 14 Jardim Ipo-
ranga, depois. Acervo
sehab.
os projetos de urbanização de favelas | 220
Córrego Limpo
20
, cujas águas chegam despoluídas no ribeirão das Pedras, ao mesmo
tempo em que os espaços públicos criados para o convívio da população, localizados
ao longo do córrego, são referência da “qualificação urbana” de uma área que se trans-
formou em novo bairro, integrado de forma inquestionável aos bairros vizinhos.
O arquiteto Paulo Bastos coordenou dois projetos aqui apresentados - Jardim
Floresta e Jardim Imbuias -, sendo que o primeiro recebeu o Grande Prêmio Ex Aequo,
na categoria urbanismo, da 4
a
Bienal de Arquitetura de São Paulo, em 1999. São
dois outros modelos de soluções utilizados nas urbanizações do programa, uma área
implantada em encosta acentuada e outra cortada por um córrego para o qual se
adotou a canalização fechada.
No caso do Jardim Floresta, um pequeno conglomerado de 250 famílias assentadas
em uma encosta íngreme, o projeto propôs soluções urbanísticas a partir do reconhe-
cimento dessa forma de ocupação, explorando o sistema de vielas nas encostas, única
solução possível para o acesso dos moradores, o qual se conectava ao sistema principal
caracterizado como uma via de fundo de vale, permitindo uma distribuição dos fluxos
internos à favela e externos com possíveis conexões com os bairros vizinhos.
Conforme o arquiteto Paulo Bastos:
[…] os projetos criaram, aproveitando ao máximo o existente, um sistema de vielas secun-
dárias nas encostas, articuladas a uma viela principal de fundo de vale, à qual se acoplam
algumas áreas livres constituindo o conjunto, ao mesmo tempo acesso e espaço público
principais, permitindo trânsito esporádico de caminhões de lixo, ambulâncias, bombeiros,
caminhões de manutenção das tubulações de esgoto, etc., no interior da favela. A coleta
de águas pluviais dirige-se para os córregos canalizados dos vales. A de esgoto, para
interceptores ligados à rede oficial (fundação bienal de são paulo (Brasil), 2002).
O arquiteto, ao elaborar o projeto, incorporou o objetivo central buscado, que ia além
de um projeto de saneamento:
Assim, mais que um projeto de saneamento, trabalhou-se em um projeto de identificação
da comunidade organizada para com seu próprio espaço, abrindo a possibilidade de
que ela também assumisse, em sua inserção urbana, uma identidade cultural específica
(fundação bienal de são paulo (Brasil), 2002).
20 O Programa Córrego Limpo é coordenado pela sabesp e conta com a participação da Prefeitura
de São Paulo. Através da implantação ou complementação de coletores troncos e regularização
das ligações de esgoto domiciliares, o programa tem como objetivo limpar os córregos da cidade
de São Paulo. Entre 2007 e 2008, 40 córregos foram despoluídos e até abril de 2010 mais 60
córregos deverão estar na mesma situação. A Prefeitura se responsabiliza pela desobstrução do
córrego para permitir a passagem dos coletores e, também de obras complementares. O córrego
Iporanga integrou a primeira fase do programa e a qualidade da água quando medida após as obras,
apresentou níveis de Demanda Bioquímica de Oxigênio (dbo) inferiores a 10 (quanto menor o
nível de dbo, menos poluído é o efluente).
os projetos de urbanização de favelas | 221
5.15 Favela Jardim
Floresta. Vielas e padrão
de construção existente.
Arq. Paulo Bastos.
5.16 Favela Jardim
Floresta. Plano geral de
urbanização e paisagis-
mo. Arq. Paulo Bastos.
5.17 Favela Jardim Flo-
resta. Seção transversal.
Arq. Paulo Bastos.
5.18 Favela Jardim Flo-
resta. Arq. Paulo Bastos.
5.19 Favela Jardim Flo-
resta. Arq. Paulo Bastos.
5.20 Localização
5.21 Favela Jardim Flo-
resta. Arq. Paulo Bastos.
os projetos de urbanização de favelas | 222
No projeto para o Jardim Imbuias, favela localizada ao longo do córrego São José, im-
portante contribuinte da represa, localizado em sua margem direita, onde viviam cerca
de 800 famílias, a opção pela canalização fechada tinha o propósito de criar um eixo
referencial pelo qual se ordenavam as redes de água e esgoto, a circulação viária e de
pedestres. Para tal, foi necessária a remoção e reassentamento das famílias cujas casas
estavam localizadas sobre o córrego, o que permitiu a abertura de um espaço livre onde
se implantou um grande espaço público com áreas para esporte e recreação em geral.
No memorial do trabalho, Paulo Bastos justificou a escolha do partido
urbanístico:
[…] a canalização do córrego São José, afluente importante da represa, ao longo do qual se
desenvolveu e consolidou a favela, e da linha d’água que nele desemboca, para dotar a favela
de um eixo central de acesso e trânsito esporádico de veículos de serviços, lixo, bombeiros,
ambulância, etc. […] Ao mesmo tempo, porém, a canalização fechada do córrego foi pensada
em termos de agregação, antes inexistente no assentamento, dos espaços públicos de convi-
vência e uso previsto de pedestres” (fundação bienal de são paulo (Brasil), 2002)
A favela Parque Amélia (margem esquerda da represa) apresentava uma situação
diferenciada das anteriores, por estar implantada em área de talvegue, com índices de
ocupação elevados, o que impedia a implantação de rede de coleta de esgoto em várias
residências localizadas em cotas abaixo da cota referência para a captação. O projeto,
coordenado pelo arquiteto João Walter Toscano, adotou, como partido urbanístico, a
necessária remoção das famílias localizadas nos pontos não esgotáveis, transformando
o local em uma grande praça, a qual se tornou referência para os moradores, ao mesmo
tempo em que articulava os acessos e distribuição do sistema viário.
Quando a obra foi iniciada (1998), cerca de mil famílias viviam no local, e na
revisão da topografia e das condições geotécnicas da área, verificou-se a necessidade
de um número significativo de remoções de famílias como consequência das condições
impróprias do terreno. 170 foram removidas e reassentadas, o que demandou uma
necessária atualização do projeto da praça central, a qual foi ampliada, posto que a área
remanescente das remoções era bem mais ampla do que previsto no projeto inicial
21
.
21 Em 1994 foi elaborado o Plano Geral de Reassentamento do Programa Guarapiranga, no qual
eram tratadas as questões das remoções previstas, assim como propostos os locais que serviriam
de moradia para essas famílias. A Prefeitura de São Paulo ficou responsável pela construção de três
conjuntos habitacionais - Pascoal Melantonio, Celso dos Santos e iv Centenário -, totalizando 528
unidades. A Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano (cdhu) do Estado de São
Paulo responderia pela construção de cerca de 1.000 unidades, todas localizadas em áreas fora dos
limites de proteção aos mananciais. Ao final do Programa em 2000, a prefeitura não destinou o
conjunto iv Centenário para a demanda do programa, porém construiu um número significativo
de 693 unidades nas áreas de urbanização e transferiu 1.253 famílias para os conjuntos habitacio-
nais, conforme informado no Relatório Final do Programa (secretaria de energia, recursos
hídricos e saneamento do estado de são paulo, 2003).
os projetos de urbanização de favelas | 223
5.22 Favela Imbuias.
Vielas e padrão de cons-
trução existente. Arq.
Paulo Bastos.
5.23 Favela Imbuias.
Plano geral de urbaniza-
ção e paisagismo. Arq.
Paulo Bastos.
5.24 e 25 Favela Im-
buias. Arq. Paulo Bastos.
5.18 Favela Imbuias.
Seção transversal. Arq.
Paulo Bastos.
5.19 Localização
5.21 Favela Imbuias.
Espaço Público. Arq.
Paulo Bastos.
os projetos de urbanização de favelas | 224
No local, foi possível fazer a captação de várias nascentes, integrando-as ao
tratamento paisagístico da nova praça construída em patamares que respeitavam a
topografia resultante dos aterros onde foram localizados equipamentos de recreação,
transformando o lugar em um espaço público referencial para o novo bairro. Em 2000,
o projeto da praça recebeu o prêmio do iab-sp na categoria Urbanismo.
A favela Jardim Kagohara i (margem esquerda da represa) era parte do núcleo
de mesmo nome, integrado por um conjunto de dez favelas de pequeno porte, cujos
projetos foram desenvolvidos a partir da contratação das obras, procedimento adotado
para os Lotes iv a xiii. A ocupação de cerca de 200 famílias se estendia ao longo do
córrego representando risco de enchente permanente, embora o fundo de vale não
fosse caracterizado por grandes declividades.
O projeto coordenado pelo arquiteto Pascoal Guglielmi adotou como partido ur-
banístico, a canalização fechada do córrego de forma a conquistar um novo espaço
público no qual foi implantada uma área de lazer de porte considerável (4.000 metros
quadrados), que resultou em ser o elemento integrador da favela e do bairro vizinho.
O projeto previa a remoção de moradias localizadas em áreas de risco de alagamento e
foi proposta a construção de um alojamento provisório na área da futura praça para as
famílias que aguardariam a mudança para novas unidades construídas na própria área.
Quando as famílias mudaram para as novas moradias, os moradores propuseram
que o alojamento provisório fosse transformado em centro comunitário, proposta
acatada pelo arquiteto que procedeu às devidas adaptações de programa de uso.
Finalmente, o último projeto apresentado é o da favela Nova Guarapiranga, loca-
lizada na margem direita da represa, em área de preservação permanente. Essa favela
foi implantada em 1967, constituindo-se em uma das mais antigas da região, ocupa
uma área de preservação permanente, ou seja, onde é vetada qualquer ocupação. Porém,
tratava-se de favela consolidada, com 90% das moradias conectadas ao serviço de água
oficial e, apenas 10% não conectadas às redes de captação de esgotos.
O projeto coordenado pela Diagonal Urbana propôs a implantação de uma bar-
reira imaginária entre as casas e a borda da represa de modo a impossibilitar novas
ocupações. Fazendo parte do sistema viário foi implantada uma rua de lazer com
locais para a contemplação do lago, campo de futebol e área para a implantação de
um parque ao longo da borda da represa.
Os exemplos de urbanização de favelas aqui apresentados como resultado da
metodologia de projeto adotada pelo Programa Guarapiranga têm como propósito
confirmar a hipótese inicial da tese sobre a integração dos assentamentos precários
a partir da sua qualificação urbana, obtida através de projetos que privilegiem a
organização e o desenho do sistema de espaços públicos, resultando em um novo
território integrado a áreas da cidade, das quais se encontravam desconectados.
Os resultados alcançados com esses projetos permitem afirmar que, a partir de
soluções diferenciadas – canalização de córrego a céu aberto estruturando o sistema
viário principal, aproveitamento da encosta para a organização do sistema viário,
canalização de córrego confinado ampliando o espaço do sistema viário e público
os projetos de urbanização de favelas | 225
5.25 e 26 Parque
Amélia, depois. Acervo
sehab.
5.26 Localização
5.27 Parque Amélia.
Vista aérea. Acervo
sehab.
5.22 Parque Amélia.
Plano urbanístico.
5.23 Parque Amélia.
antes. Acervo sehab.
os projetos de urbanização de favelas | 226
5.28 Favela Kagohara.
Projeto da praça.
5.29 e 30 Favela Ka-
gohara. antes. Acervo
sehab.
5.31 Localização.
5.32 e 33 Favela Ka-
gohara. Vista geral da
praça. Acervo sehab.
os projetos de urbanização de favelas | 227
5.34 Nova Guarapiranga.
Foto aérea.
5.35 Nova Guarapiranga,
depois. Acervo sehab.
5.36 Localização.
5.37 e 38 Nova Guara-
piranga, depois. Acervo
sehab.
os projetos de urbanização de favelas | 228
estruturador e abertura de claros nas áreas centrais para a criação de praças -, as
propostas urbanísticas exploraram possibilidades de projeto que foram descobertas
na ocupação informal desestruturada. Não eram intervenções de grandes dimen-
sões espaciais, porém mudavam completamente a paisagem local, possibilitando as
conexões com os bairros vizinhos, e outra descoberta dessa fase, criando um relação
de “pertencimento” à cidade entre os moradores e o novo bairro, que se sentiam
recompensados após anos de convívio com condições precárias e bastante orgulhosos
de seu bairro “diferenciado”.
5.6 as áreas de lazer dos novos bairros
22
Nas favelas, em geral, os moradores estão preocupados com o acesso à moradia indi-
vidual e, com esse propósito, investem, inicialmente na construção do abrigo e, ao
longo dos anos, na melhoria e ampliação do patrimônio construído. Assim, é possível
encontrar, nas favelas paulistanas, casas de vários pavimentos e com acabamento
interno refinado, em conformidade com os padrões predominantes nas lojas populares
de materiais de construção.
O que vai além da soleira da porta, considerado espaço público, não é objeto da
atenção do morador, o que resulta na transformação destas áreas em locais sem usos,
cuidados, quase sempre transformados em lugar da marginalidade, da violência, das
práticas ilícitas, como por exemplo, o consumo de drogas, que tanto amedronta as
famílias que vivem em sua vizinhança mais próxima
23
.
Conforme relatado no início deste capítulo, à medida que as primeiras obras de
urbanização de favelas (Lote i) eram implantadas, os espaços públicos remanescentes
tendiam a ser ocupados de modo individual, mesmo quando se tratava de uma viela sa-
nitária, aberta para a passagem das redes de água e esgoto. Em geral, os moradores não
consideravam ser um problema ou uma infração ampliar sua casa ocupando as novas
áreas livres que iam surgindo, mesmo porque não existia um “código pré-estabelecido”
definindo os limites entre privado e público aos moldes das urbanizações formais.
As evidências sobre um possível embate que ocorreria entre os moradores propensos
à incorporação das áreas livres ao seu “patrimônio” e a prefeitura, interessada em preservar
a condição de “área livre comum”, apresentaram-se como novas oportunidades de projeto
22 Esse texto foi elaborado a partir da experiência apresentada em Sales, França e Filardo Jr. (2000,
p. 185).
23 É comum, nas favelas que estão sendo urbanizadas, que a população vizinha aos futuros espaços
públicos se manifeste contra sua implantação, alegando que será usado para o consumo de drogas,
motel ao ar livre, local para atividades que causam barulho e conflitos. Em geral, após longo
processo de debates em reuniões com os arquitetos, as famílias se convencem da melhoria que um
espaço aberto com o acesso livre para os moradores representa uma valorização geral do bairro.
os projetos de urbanização de favelas | 229
e como forma de controle dessas expansões e adensamento ilimitado. A partir dessa
primeira experiência, adotou-se, como premissa dos projetos, a qualificação dos espaços
públicos remanescentes com o propósito de delimitar o território de interesse comum,
em suas várias escalas, definindo usos para o desenvolvimento de atividades coletivas, a
qual foi incorporada quando da elaboração do Termo de Referência para Projetos.
Os projetos e obras dos espaços públicos realizados tanto no interior das favelas,
como nas áreas livres dos loteamentos localizados na Bacia do Guarapiranga, com-
preendiam desde pequenas intervenções, como melhoria urbanística de escadarias de
acesso, espaços remanescentes com locais de estar com bancos, floreiras, playgrounds,
equipamentos para prática de esportes (campos de futebol, pistas de skate, quadras
de basketball, ciclovias entre outros), até praças maiores com ambientes para jogos
de mesa, quadras poliesportivas e campos de futebol, parques lineares com diversas
atividades localizadas ao longo do córrego. O uso de cores que destacassem o espaço
público na paisagem cinza das habitações autoconstruídas foi estimulado, bem como
a adoção de bons padrões técnicos quando da especificação de projeto.
A implantação dos espaços públicos seguiram o modelo adotado por Oriol Bohigas
em Barcelona (1986, p. 22), conhecido como “método das ações pontuais programa-
das”, com o objetivo de implantar uma pequena rede de espaços públicos, até então
inexistente no interior desses assentamentos. O impacto desses projetos assume uma
dimensão urbanística e social, na medida em que funcionam como elementos de
qualificação e estruturação, conferindo identidade e “pequenas centralidades” a setores
com uma morfologia urbana fragmentada e extremamente densa. Socialmente, esses
espaços de convivência funcionam como elementos agregadores, direcionando e ca-
nalizando as energias dos moradores para atividades esportivas, culturais e sociais.
É evidente que, quando em um bairro degradado ou não conformado urbanis-
ticamente se constrói um espaço público, este atua como um spot exemplar, como
motor de uma regeneração do entorno sob a iniciativa dos próprios usuários, inclusive
provocando um novo equilíbrio da demografia, frequentemente alterada pela persis-
tência de algumas condições físicas deficientes e pela ausência de uma estrutura de
habitabilidade e de significação e representação urbanas:
[…] A criação de espaço livre e a atribuição de um significado a este espaço são os dois fatores
decisivos para a reconstrução de um bairro. Esta é a política urgente de transformação, porque
através dela se conseguem três objetivos muito claros – a permeabilidade e higienização
sem destruir a estrutura essencial do bairro, uma maior aglutinação social do setor afetado
mediante os processos de significação e monumentalização, e a geração de transformações
sucessivas a partir do foco constituído pelo novo espaço livre (bohigas, 1986, p. 18).
Entre 1995 e 2000, cerca de vinte espaços públicos foram implantados nas áreas urbani-
zadas, variando em dimensões entre 1.000 a 7.000 metros quadrados, todos observando
as mesmas diretrizes estabelecidas nos TdR, que previa a “qualificação urbana” como
forma de incorporar os assentamentos precários à cidade reconhecida como formal.
os projetos de urbanização de favelas | 230
Os seis exemplos apresentados a seguir ilustram os resultados obtidos com a
implantação dos projetos que foram elaborados segundo a hipótese apresentada no
presente trabalho.
No loteamento Parque Boulogne, situado na margem esquerda da represa, tendo
acesso às Estradas do M'Boi Mirim e da Baronesa, foi implantada a praça na área
destinada como espaço livre público do loteamento (1.800 m
2
), o qual configurava
um talude íngreme com processos erosivos e depósitos de lixo em sua base. O projeto
buscou uma melhor destinação para o terreno público localizado entre dois setores
do loteamento, que não se comunicavam devido às diferenças de nível entre eles.
A partir da escadaria proposta, os dois setores foram conectados. E nos patamares
criados para vencer o grande desnível, foram implantados espaços de estar com jogos
e equipamentos de lazer.
5.39 Parque Boulogne.
Projeto.
5.40 Parque Boulogne.
Acervo sehab.
5.41 Localização.
5.42 Parque Boulogne.
Acervo sehab.
os projetos de urbanização de favelas | 231
A praça do Jardim Vista Alegre, também área pública municipal – espaço livre
do loteamento contíguo -, tem como acessos principais a Avenida Guarapiranga e a
Estrada do Itupu. A área sofreu, durante décadas, aterros de ponta (tipo “bota-fora”),
o que ocasionou a configuração de taludes inadequados sobre o talvegue, assim como
processos erosivos que contribuíam para o contínuo assoreamento da represa. A praça
executada (7.000 m
2
) recuperou geomorfológica e urbanisticamente o terreno an-
teriormente abandonado e mal utilizado. Buscou-se, além da instalação de quadras
de esportes, campo de futebol e equipamentos de lazer, tirar partido da localização
privilegiada que dispõe o lugar – um belvedere para a represa.
A praça do loteamento Vila Natal (7.500 m2) localiza-se em área destinada a espaço
livre do loteamento, correspondendo a situações desfavoráveis, seja do ponto de vista
da topografia, seja com relação à situação geomorfológica. Neste caso, o terreno dis-
ponível, além dos desníveis existentes, consistia num grande talvegue, caminho das
águas de toda a sub-bacia denominada Campinas, na margem direita da represa. As
obras de macrodrenagem e de pavimentação executadas nas ruas lindeiras e no próprio
terreno, permitiram, seguindo a declividade do terreno e com alguns ajustes de nível,
a construção de montante a jusante de duas quadras poliesportivas, um grande piso
arborizado com bancos e mesas de jogos, e patamares nas cotas inferiores com áreas
de estar, playground e gramados.
5.43 Jardim Vista Ale-
gre. Projeto.
5.44 Localização
5.45 JardimVista Ale-
gre. Acervo sehab..
5.46 Jardim Vista Ale-
gre. Espaço público.
os projetos de urbanização de favelas | 232
Também localizada nos limites da Bacia do Guarapiranga, ao sul do bairro de
Campo Limpo, a praça implantada no Parque Amélia ocupou uma área de convergência
da contribuição de drenagem natural e de esgotos tanto da favela, quanto do lotea-
mento a montante. O espaço livre tem como referência a copa de um alto eucalipto,
marco paisagístico na árida paisagem do entorno. Nesse espaço de aproximadamente
2.700 m
2
, geometricamente central em relação à favela, foram definidos diferentes
tratamentos para os pisos, configurados acessos que respeitavam a relação com as
vielas existentes e a topografia, e implantados equipamentos de lazer, como pista de
patins, quadra de esportes, playground, tirando-se partido, também, da canalização de
três nascentes que hoje funcionam como pequeno lago para crianças. O novo espaço
funciona como nó de articulação entre a comunidade local e os loteamentos lindeiros,
como comprova a maior frequência verificada nos finais de semana.
5.44 Vila Natal. Acervo
sehab.
5.45 Localização
5.46 Parque Amélia.
Acervo sehab..
5.47 Localização
os projetos de urbanização de favelas | 233
Ainda na margem direita, no Jardim Boa Sorte, foi implantada uma área de lazer
(4.000 m
2
), em uma encosta antes ocupada por habitações precárias e em situação
de risco. Após a remoção das famílias, foram criados patamares que possibilitaram a
implantação de uma quadra de esportes e locais de lazer contemplativo, os quais se
conectavam por várias escadarias. A posição privilegiada da área de lazer permitiu
criar um belvedere com vista para o lago.
5.48 Localização
5.49 Jardim Boa Sorte.
Projeto.
5.50 e 51 Jardim Boa
Sorte. Acervo sehab.
Na margem esquerda da represa, cabe destacar o exemplo da Praça Israel,
localizada no bairro Interlagos. Em 1999, os moradores da região procuraram a
coordenação do programa para expressar seu incorformismo frente às notícias de
implantação de praças nas favelas da região, enquanto o bairro de classe média não
recebia investimentos e a área pública localizada na Avenida Robert Kennedy era
castigada pelos constantes alagamentos nos períodos de chuva. Assim, foi implantada
a nova praça (4.700 m
2
), com projeto paisagístico adequado à região e elementos
que desenhavam caminhos a serem percorridos para integrar os vários pequenos
equipamentos ali instalados.
os projetos de urbanização de favelas | 234
5.7 a implantação dos projetos e novos aprendizados
A experiência adquirida com as primeiras obras permitiu entender que os proje-
tos executivos, mais que um instrumento técnico a ser executado automaticamente,
constituiam-se em referência para a equipe da empresa construtora, que necessitava
de constantes mediações e readequações, tendo em vista a realidade das áreas, as
condições de solo, a topografia e, as reivindicações sociais, que surgiam à medida que
a população se interava do projeto.
Inicialmente, o projeto de urbanização parte da definição do traçado urbano geral, o
qual ocorre em função de determinada realidade existente e das possibilidades oferecidas
pela morfologia da área, a partir do qual são distribuidos os fluxos internos e externos,
5.52 Praça Israel.
Acervo sehab.
5.53 Praça Israel.
Projeto.
5.54 Localização.
5.55 Praça Israel.
Acervo sehab.
os projetos de urbanização de favelas | 235
a acessibilidade para pedestres, veículos, serviços urbanos, redes de infraestrutura e as
conexões com outros bairros e equipamentos públicos localizados na região.
Definido o traçado, parte-se para a elaboração dos projetos de redes de infraestrutura,
geométrico e pavimentação, micro e macro-drenagem, distribuição de água, esgotamento
sanitário e consolidação geotécnica. Ao final dessa fase, também estará definido o número
de remoções de casas (famílias que serão reassentadas em unidades localizadas fora da
área de mananciais) e de relocações (parte da moradia que será perdida).
O traçado das redes internas de esgotamento sanitário, a viabilização da passagem
de coletores de esgoto em fundos de vale, bem como a viabilização de acesso para coleta
de lixo e manutenção mecânica das redes de esgoto mais importantes, definidos em
funções dos padrões estabelecidos pela empresa concessionária dos serviços de água e
esgoto (sabesp) e empresas concessionárias de serviços públicos no caso da coleta de
lixo, constituíram o principal condicionante para a definição da abertura do sistema
viário, das obras de macrodrenagem e de parte das obras de consolidação geotécnica.
Os padrões e normas exigidos por esses órgãos implicaram na busca do diálogo
entre o projeto e a norma, obtendo avanços significativos, seja mediante a adaptação
destas, seja por meio da colaboração intensa com concessionárias no sentido da criação
de padrões adequados.
Durante a fase de obras, o processo de revisão de projetos continua existindo
de forma intensa, tendo em vista que parte considerável das decisões será tomada
durante o desenvolvimento dos trabalhos.
O período que separa a elaboração do projeto e o início da obra pode resultar no
surgimento de novas interferências, quase sempre com consequências que impedem a
implantação das soluções adotadas para o acesso viário e redes de infraestrutura, resul-
tando na obsolescência prematura dos projetos executivos, e na necessária revisão e re-
elaboração dos projetos, bem como em alterações no escopo dos serviços contratados.
Essa realidade apontava para a necessidade dos projetos executivos serem ela-
borados pari passu com as obras, implicando em uma mudança de procedimentos
quando da contratação de obras de urbanização, que passou a ser realizada a partir
do projeto básico, previsto na legislação que regulamenta as licitações no país (Lei
Federal n
o
8666/93).
Um avanço significativo, resultado do aprendizado empírico possibilitado pela
implantação das primeiras obras, foi a consolidação da ideia de que a intervenção em
favelas não deve prender-se à ideia da obra “mais barata”, mas, sim, ao serviço mais
adequado à realidade dessas áreas, o que poderá representar custos mais elevados do
que os utilizados em situações não sujeitas a mudanças de toda ordem. O exemplo mais
significativo deste enunciado está relacionado às áreas de lazer: um playground implan-
tado em uma nova praça será utilizado ao máximo da sua capacidade, portanto deve ser
produzido com material mais resistente e durável, o que representa custos maiores do
que os equipamentos tradicionais implantados em locais onde são pouco utilizados.
Aprendeu-se que, para implantar ações dessa natureza em condições tão adversas,
é necessário o envolvimento de profissionais com enorme capacidade técnica e de
os projetos de urbanização de favelas | 236
iniciativa diante das interferências e “surpresas” que se apresentam no dia a dia
da obra, experiência no enfrentamento da contínua necessidade de adequação dos
projetos à realidade mutante da favela, treinamento e desenvoltura para trabalhar
com a comunidade e com profissionais das mais diversas disciplinas. Enfim, exige-se,
desse técnico, ao mesmo tempo que um perfil polivalente, treinamento específico
para aliar a boa técnica ao trato das questões sociais e urbanísticas, muito além do
estabelecido nos currículos escolares.
A implantação de obras em situações de insalubridade, com risco de escorrega-
mentos de encostas e margens de córregos, inundações, baixa capacidade de suporte
do solo e do subsolo, lençol freático aflorante, dificuldade de acessos, e principalmente
interferências com as moradias existentes, significa enfrentar dificuldades, muitas
delas não previstas. Essa realidade demanda o trabalho de acompanhamento social,
e o esclarecimento contínuo dos objetivos a serem alcançados com a urbanização, a
participação das lideranças comunitárias e dos moradores na definição dos projetos,
e o cadastramento daqueles que sofrerão interferências diretas com as obras, são
fundamentais para o bom andamento das intervenções.
Imediatamente após a conclusão das obras, novas dinâmicas dominam os novos
espaços públicos - ruas ocupadas com a circulação de veículos e pedestres, moradores
investindo na melhoria das suas casas, utilização das áreas de lazer. O contraste
acentuado entre as favelas e o bairro vizinho, assim, desaparece.
A implantação das “pequenas centralidades”, espaços de convivência que funcio-
nam como elementos agregadores da vida social do bairro, ao mesmo tempo em que
cumprem uma função educativa, os quais servem como observatórios de reconheci-
mento dos processos naturais (como no caso da recuperação das nascentes), conferem
uma dimensão urbana aos novos bairros.
O impacto desses projetos assume uma dimensão urbanística, ambiental e social,
na medida em que funcionam como elementos de qualificação e estruturação, confe-
rindo identidade a setores com uma morfologia urbana fragmentada e extremamente
densa. Ambientalmente, permite-se recuperar parte dos processos naturais, antes
rompidos pelas ocupações precárias.
Considerações Finais
considerações finais | 238
Em 2007, o relatório do Fundo de População das Nações Unidas (unfpa) divulgava
que mais da metade da população mundial se tornara urbana, que as cidades passaram
a ser responsáveis pela maior parte do crescimento futuro da população mundial, e
que a população moradora em favelas poderá atingir três bilhões de habitantes em
2050. A cidade contemporânea passa a ser protagonista das políticas públicas, como
consequência, entre outros aspectos, da velocidade atual do processo de urbanização
decorrente da complexidade cada vez maior da nossa civilização.
Nas duas maiores cidades brasileiras - São Paulo e Rio de Janeiro -, aproximada-
mente 20% da população vive em favelas. O fato se repete, da mesma forma, em cidades
como México, Lima e Caracas, nas quais parcelas consideráveis da população vivem
em assentamentos “informais”. A realidade dos países do chamado Sul
1
mostra que
“territórios da informalidade” assumem proporções consideráveis na estrutura urbana
atual, principalmente se analisados os dados relativos ao crescimento da informalidade
nas regiões metropolitanas e mesmo em cidades de médio porte.
Nessa realidade, as favelas, territórios considerados “subnormais”, “espontâneos”,
“não controlados”, “informais” ou “marginais”, nada mais são do que o resultado do
processo dinâmico de urbanização não inclusiva e desatenta com os mais pobres. São
formas de crescimento urbano que se contrapõem à rigidez e obsolescência dos rígidos
esquemas de uso e ocupação do solo impostos pelas normas oficiais.
Os assentamentos precários, atualmente, devem ser considerados elementos da
morfologia urbana que definem a complexidade da cidade contemporânea, os quais
1 A divisão Norte-sul é uma divisão socioeconômica e política utilizada para separar os países
desenvolvidos, chamados páises do norte, dos países do Sul, grupo de países subdesenvolvidos ou
em desenvolvimento, a maior parte deles localizados abaixo da linha do Equador. Anteriormente,
esse grupo era chamado de países do Terceiro Mundo, porém esta definição tornou-se errônea
desde a extinção do grupo de países socialistas pertencentes ao Segundo Mundo, pois que este
não existe mais.
considerações finais | 239
podem ser objeto de duas possíveis análises: a primeira, parte de uma avaliação mera-
mente estatística dos números do crescimento mundial da população e possibilita que
os porta-vozes do fim do mundo anunciem que o planeta está se transformando em
uma favela, e que qualquer ação com vistas a enfrentar esta realidade urbana estará
fadada ao fracasso. A segunda inclui a utopia como elemento de análise, impondo
uma comparação crítica com o presente e sua história para propor possíveis mudanças
com vistas a um futuro plausível.
Para a primeira análise, criou-se uma expressão utilizada para criticar uma atitude
comum entre acadêmicos que se dedicam ao estudo das favelas – There is no alternative
(
tina
)
2
. Atualmente, o livro de Mike Davis (2006), Planeta Favela pode ser conside-
rado a “bíblia” dos
tina
, para os quais parece não haver futuro. O entendimento das
favelas como “invasores de santuários ecológicos e bacias hidrográficas vitais” (davis,
p. 141), como “funestas e inseguras” (davis, p. 158) ou ainda, “museu de exploração
humana” (davis, p. 187) parecem colaborar mais para a venda de livros do autor do
que para a busca de soluções para aqueles cuja única opção de moradia é a “ocupação
não consentida” de uma determinada área.
A segunda análise aponta para a viabilidade dos programas de urbanização de
favelas, como solução a ser buscada nos casos de famílias cujas condições socioeco-
nômicas não lhes permitem acessar os programas de financiamento de moradia. Para
os programas que apostam neste caminho não há alternativas fáceis, mas apenas
aquelas baseadas no trabalho continuado com vistas à transformação da precariedade
e informalidade das áreas pobres das cidades.
Quando se trabalha com políticas públicas visando a intervir em favelas, adota-se,
como conceito, que a favela é uma expressão territorial com características próprias,
porém não apartada da cidade existente. No início da sua formação, foi resultado
de movimentos migratórios internos, originários da atração que a cidade exercia - e
exerce, em todos os que buscavam emprego digno ou uma atividade informal que
proporcionasse uma renda monetária mínima. Eram os locais de moradia daqueles
que vislumbravam possibilidades de prosperidade e acesso aos serviços públicos.
Se no início eram ocupações precárias, construídas com materiais de pouca du-
rabilidade, com o passar dos anos, as favelas têm se transformado em bairros conso-
lidados, verdadeiros laboratórios de criatividade, onde se constroem relações sociais
que há tempos desapareceram da cidade legal. Na favela, o comércio vende “fiado”
na caderneta, as compras são parceladas em até dez vezes sem cartão de crédito ou
boleto de pagamento. No plano social, constituem-se hierarquias, e se estabelecem
códigos mercantis, civil e penal próprios; enfim, estruturam-se regras de convivência.
As casas têm soluções próprias de engenharia, e durante muito tempo, foram um
2 Em seu texto New anti-urban theories of metropolitan region: “Planet of Slums” and apocalyptic regionalism,
ANGOTTI (2005) acusou Mike Davis de promover uma visão anticidade, classificando-o como
tina
da expressão “There is no altenative”.
considerações finais | 240
espaço de reciclagem avant la lettre do movimento ecológico. É o lugar onde o pobre
brasileiro é alguém com nome reconhecido pelos demais moradores e deles conhecedor.
A convivência é fundamental. A estética e a ética são próprias, porém – ao contrário
do olhar superficial –, a favela é sempre muito bem organizada.
Assim, os programas de urbanização de favelas nada mais são do que a forma
possível de intervenção pública em resposta à esta realidade urbana consolidada, bus-
cando, inicialmente, um modelo urbano menos rígido, contrapondo-se àqueles mais
ortodoxos e restritivos, permitindo entender as favelas como uma forma diferenciada
de crescimento urbano, produzidas à margem dos mecanismos estabelecidos para a
construção da cidade “legal”.
E isso ocorre como consequência do entendimento dos expressivos investimentos
realizados pela população das favelas ao longo dos anos, na construção de suas casas,
e também na execução de algumas melhorias urbanas. Estas, devem ser reconhecidas
e valorizadas pelo poder público, por meio da realização de investimentos destinados
à consolidação das ocupações, mediante a implantação de redes de infraestrutura, de
equipamentos urbanos essenciais e da oferta de serviços públicos, caracterizando tais
ações como vetores básicos para o desenvolvimento da cidadania.
Essa valorização e reconhecimento, além de ratificarem o respeito e a aceitação
dos direitos sociais dos moradores das favelas, acabam por se converter em estratégia
para o equacionamento da viabilidade econômica das intervenções projetadas, já que
reassentar a população em outras áreas, onde tudo teria de ser construído, a partir da
estaca zero, acabaria sendo – em termos estritamente financeiros –ainda mais oneroso,
quando se considerassem os gastos envolvidos para construção de novas moradias e
na implantação dos serviços de água, esgoto, pavimentação, iluminação pública e dos
equipamentos urbanos básicos etc.
Mas, além desse cálculo, seria necessário acrescentar, também, os custos sociais
desse tipo de intervenção, porque a remoção dos moradores para outras áreas impli-
caria em rompimentos nas teias já constituídas de relações socioeconômicas, culturais,
familiares e de amizade, impondo danos provavelmente irreparáveis às condições de
existência desses moradores.
A compreensão dessa realidade diferenciada é o primeiro passo para a urbanização
de uma favela com vistas a transformá-la em bairro, onde o respeito às preexistências
construídas pelos moradores é fundamental. A urbanização supõe transferir lógicas
que caracterizam o resto da cidade para dentro da favela, porém com adaptações que
respeitem o existente.
Outro passo importante a ser considerado é a demarcação do espaço privado e
do público, este último, integrado pelo conjunto das ruas, escadarias, acessos e praças,
passagens para serviços, circulação de moradores, e principalmente as praças e áreas
de recreação. A rua, local público por excelência, sempre foi e continua sendo um
elemento importante na cidade, não apenas para o fluxo de carros e pedestres, mas
como “a morada do coletivo”, conforme observou Walter Benjamin (1982) em seu
livro Passagens:
considerações finais | 241
As ruas são a morada do coletivo. O coletivo é um ser eternamente desperto, eternamente
agitado que vivencia, experimenta, reconhece e imagina tantas coisas entre as fachadas
quanto os indivíduos no abrigo de suas quatro paredes [...] mais do que em qualquer
outro lugar, a rua apresenta-se na passagem como o interior mobiliado e desgastado,
habitado pelas massas (benjamin, 1982, p. 959).
A rua como o local da flânerie
3
, embora às vezes esquecida nas grandes cidades, continua
presente na intrincada organização morfológica das favelas, e como tal é importante que
seja preservada e qualificada para que se consolide como a referência dos moradores
(pois aí construíram seus mapas dos lugares). No interior das favelas, o ir e vir de mo-
radores para a escola, trabalho, comércio, lazer, é uma constante, porque, ao contrário
do que é divulgado pelos jornais as favelas, não são um campo de batalha permanente
entre polícia e traficantes ou então territórios da exclusão e do apartheid.
Apresentado o quadro conceitual que permeia o presente trabalho, partiu-se para a
abordagem de vários aspectos da urbanização de favelas com o objetivo de apresentar
o longo caminho percorrido desde as primeiras intervenções, no início da década
de 1980, até os dias atuais. O Capítulo 1 tratou da mudança de enfoque sobre as
favelas quando na virada da década (1970-1980), de problema social a ser tratado
com políticas de remoção, passou a ser um problema que se consolidou no território
de forma não temporária, requerendo intervenções do poder público, com vistas a
diminuir a precariedade dos primeiros assentamentos e atender às reivindicações
dos moradores.
A mudança ocorrida nessa época (início dos anos 1980) foi acompanhada pela
sociedade paulistana, que observava com atenção as ações do poder público, ora
aceitando as primeiras intervenções, ora rejeitando a convivência com as favelas.
As opiniões divulgadas pela mídia demonstram a dificuldade de construção de um
pensamento comum sobre o futuro das favelas.
A partir das primeiras intervenções, na sequência dos governos municipais, o
que se fez foi incorporar a urbanização de favelas como parte da política municipal
de habitação (1983-1985), consolidar um programa de urbanização de favelas (1989-
1992), e criar “novos programas” ao gosto das estratégias de marketing (1992-1995 e
2001-2004), sem perder, no entanto, o objetivo principal que trata da consolidação
das favelas na malha urbana.
A mudança de rumos momentânea representada pela política de remoção (1986-
1988) não tendo obtido o resultado esperado, também não significou prejuízos para os
avanços obtidos. E, finalmente, a partir de 2005, a adoção do programa de urbanização
3 Expressão francesa utilizada para caracterizar a atitude do flâner, o indivíduo que passeia pelas
ruas da cidade para apreciar o espetáculo do momento, sem compromisso.
considerações finais | 242
de favelas como componente central da política habitacional da cidade de São Paulo,
pode representar a consolidação do conceito da urbanização como definitivo.
Um aspecto a ser destacado nesse primeiro capítulo é que os arquitetos desde a
década de 1960 estiveram presentes na busca de soluções que enfrentassem o pro-
blema da precariedade urbana, representada pelas favelas. A melhor ilustração dessa
participação foi a presença de estudantes de arquitetura no Movimento de Defesa
dos Favelados, com disposição para desenvolver os primeiros planos de ação para as
favelas, aí incluído o projeto do então estudante Paulo Bruna para atender as famílias
remanescentes da urbanização da favela Vergueiro (1962).
Assim, a urbanização de favelas foi ganhando adeptos na sociedade paulistana. Os
projetos foram sendo aprimorados e ganharam escala, e mesmo que às vezes tenham
ocorrido interrupções no pensamento que vem permeando as políticas públicas para
as favelas, pode-se concluir que, em cerca de três décadas, trata-se de um conceito
consolidado que permite que a cidade caminhe para sua consolidação como espaço
democrático por excelência.
No Capítulo 2, foram apresentados os rumos seguidos pelas organizações interna-
cionais responsáveis pela divulgação do conceito da urbanização de favelas que passa
a ser adotado pelos países do chamado Sul, os quais têm como característica comum,
nas suas cidades, o território ocupado por assentamentos precários e informais.
No percurso seguido por este trabalho foi possível observar que também no
caso das organizações internacionais (un-Habitat, Banco Mundial, bid e Aliança
das Cidades), a urbanização de favelas foi um conceito construído por suas equipes
técnicas. Primeiramente, como política governamental para o combate à pobreza
(anos 1970), e só bem mais tarde como programas urbanos com vistas à melhoria das
condições de vida da população mais pobre das cidades, aliada à qualificação urbana
das áreas precárias das cidades (anos 1990).
Nesta etapa do trabalho foi possível afirmar a influência exercida pelas expe-
riências implantadas em São Paulo (Programa Guarapiranga) e no Rio de Janeiro
(Programa Favela-Bairro) na consolidação dos programas de urbanização de favelas
financiados pelo Banco Mundial e bid a partir de meados da década de 1990 e que
segue influenciando até os dias atuais. Ou seja, o acervo acumulado a partir das várias
intervenções em favelas, desde a década de 1960, que se contrapunham aos programas
habitacionais oficiais patrocinados pelo sfh/bnh, permitiu que os programas de
urbanização em algumas cidades brasileiras se destacassem pela sua criatividade. Isto
deve ser creditado, em grande parte, ao trabalho sob responsabilidade dos arquitetos
e urbanistas, que data do final dos anos 1960, cuja experiência pioneira remonta à
urbanização da favela Brás de Pina, no Rio de Janeiro, coordenada pelo arquiteto
Carlos Nelson dos Santos.
Na sequência, o Capítulo 3 apresentou o caminho percorrido pelos vários pro-
gramas de urbanização de favelas implantados na cidade de São Paulo, quando foi
possível entender o processo de aprimoramento ao longo dos anos. É importante
destacar que não se trata de uma política pública concebida com base em cânones
considerações finais | 243
preestabelecidos, ao contrário, surge da observação empírica das equipes técnicas
dedicadas à implantação dos programas e seus resultados na transformação urbana
das áreas de baixa renda.
Daí, a riqueza inerente ao acervo técnico acumulado ao longo das quase três
décadas de lições aprendidas a partir de experiências inéditas, construída à margem
das teorias urbanísticas consolidadas, dos modelos estabelecidos como oficiais, da
legislação urbanística vigente.
A primeira intervenção, estabelecida como programa público (profavela, 1979),
foi definida como de caráter corretivo com vistas a minimizar a precariedade encon-
trada nas favelas, consequência da longa ausência do poder público nestas áreas, que
teve como resultado um déficit acumulado de infraestrutura de enormes proporções
(urbanização sem cidade). O profavela não tinha o propósito de transformar a
favela em bairro consolidado e integrado à cidade, o que seria impossível à época
que o prefeito Reynaldo de Barros tentava demonstrar à sociedade a correção dos
seus propósitos. Porém, deve ser reconhecida como experiência pioneira e corajosa
tendo representado um turning point no pensamento vigente até aquele momento, ao
mesmo tempo em que era uma resposta do poder público às constantes pressões dos
movimentos de luta por moradia que se avolumavam, em especial, aquela exercida
pelo movimento de favelas.
Quando Mario Covas assumiu a Prefeitura, as expectativas a respeito do seu
governo eram bem maiores do que a capacidade de realização de uma gestão com
limitações financeiras, em um período de crise econômica e de mudanças políti-
cas. Mesmo assim, o grande avanço representado pela inclusão de programas de
urbanização de favelas no plano municipal de habitação representou a adoção de
um novo paradigma que partia da aceitação das favelas como parte integrante da
cidade caracterizada por particularidades que deveriam ser observadas em programas
criados para tal fim.
Isso só foi possível porque a gestão municipal integrou, aos seus quadros téc-
nicos, profissionais que conheciam bem a realidade das favelas, fruto da experiência
adquirida junto aos movimentos de favelados.
Outra contribuição dessa época foi a participação de arquitetos na condução das
políticas públicas, como no caso do projeto de urbanização da favela Esperantinópolis
(1985), conduzido pelo arquiteto Pedro Taddei na cidade de São Paulo.
Consolidada a idéia de implantar melhorias nas favelas da cidade, e introduzido
o conceito de urbanização no plano municipal da habitação, os próximos prefei-
tos puderam preparar programas de urbanização com escala mais abrangente em
um primeiro momento, e com padrões urbanísticos aprimorados em um segundo
momento.
A partir de 1989, a urbanização de favelas era um programa de governo aceito
pela sociedade, e tratava-se então de aprimorar os critérios de projeto de modo a
incorporarem novos elementos, indo além da implantação da infraestrutura básica.
As gestões que se sucederam até 2008, cada uma a seu modo, passaram a implantar
considerações finais | 244
programas de urbanização de favelas, algumas mais preocupadas em criar “novos
programas” para caracterizar a marca da gestão ou então do partido no poder e, outras,
interessadas em desenvolver programas que consolidassem as favelas como partes
integrantes da cidade, abandonando em definitivo a idéia de remoção.
Nesse capítulo foi possível observar a crescente participação dos arquitetos e
urbanistas na coordenação dos projetos de urbanização, que cada vez mais tratavam do
desenho de novos bairros a serem incorporados à cidade, e para tal, requeriam projetos
específicos para cada área, tendo como propósito central, a busca pela “qualificação
urbana” dos assentamentos precários.
O Capítulo 4 teve como propósito apresentar o percurso percorrido pelo Programa
Guarapiranga, desde a sua preparação (início dos anos 1990) até o encerramento da primei-
ra fase (2000), quando se conclui o contrato de financiamento com o Banco Mundial.
O breve relato inicial aborda a história do lago artificial, suas finalidades e sua
transformação em manancial importante para a região metropolitana, a ocupação
irregular do território decorrente da expansão da cidade de São Paulo em direção ao
eixo sudoeste, a preparação do Programa Guarapiranga com vistas à recuperação da
qualidade das águas e, finalmente, a revisão da legislação que estabelecia a política
de proteção aos mananciais.
Na sequência, procura-se situar o programa como uma política diferenciada,
responsável pela introdução de novos conceitos de gestão na esfera pública. O pro-
grama foi pioneiro na integração de ações entre diferentes esferas de governo e no
estabelecimento de uma unidade gestora composta por representantes dos diferentes
organismos responsáveis pela condução das dezenas de componentes implantados
ao longo de quase uma década. Como unidade espacial, foi definida no âmbito do
programa, a sub-bacia hidrográfica como território da intervenção, um grande avan-
ço em comparação com programas anteriores que não consideravam a delimitação
territorial como um elemento importante para o planejamento.
Um dos principais resultados do programa foi o de ter alavancado a revisão
da legislação de proteção aos mananciais, consolidadas de forma definitiva com
as recentes aprovações das leis específicas para as bacias Guarapiranga (2006) e
Billings (2009).
O maior desafio encontrado para os elaboradores do Programa Guarapiranga
era a ocupação irregular do território da represa, e os problemas daí decorrentes,
principalmente os relacionados à poluição dos córregos contribuintes, posto que
a opção de urbanizar as favelas em vez de removê-las, era considerada, à época,
uma solução bastante heterodoxa para os padrões ambientais. Reproduziu-se em
1990 um debate, que para o conjunto da cidade já havia sido superado no início
da década de 1980, quando a urbanização de favelas começou a ser implantada na
cidade e São Paulo.
A opção pelo modelo corretivo – levar cidade onde antes não existia – até hoje é
debatida em certos fóruns onde participam os que acreditam que a poluição está direta-
considerações finais | 245
mente relacionada aos níveis de pobreza da população
4
, e não à falta de investimentos
públicos direcionados para os setores de baixa renda. A solução fácil da remoção dos
moradores poluidores para conjuntos habitacionais distantes reproduziria também
outro modelo adotado a partir dos anos 1960 e abandonado no início da década de
1980, alavancado pelas políticas habitacionais do sfh/bnh, cujos resultados nefastos
são por demais conhecidos da sociedade.
Ao final a opção adotada – urbanização de favelas – mostrou-se a mais adequada
para realidade da cidade de São Paulo, constituindo-se em referência para vários
programas que passaram a adotar o mesmo enfoque em relação às favelas.
O Capítulo 5 foi desenvolvido com o propósito de apresentar o processo de
elaboração da metodologia de projetos para a urbanização de favelas, desenvolvida
pela Prefeitura de São Paulo no âmbito do Programa Guarapiranga, cujo eixo central
era a busca da qualificação urbana de áreas precárias consolidadas
Aos poucos e como resultado de um aprendizado constante, a metodologia para a
elaboração de projetos passou a incorporar elementos além da simples implantação de
infraestrutura básica. Desde os primeiros resultados, vislumbrava-se uma reformulação
cultural na forma de projetar. Os arquitetos e urbanistas convidados para apresentar
propostas se deparavam com um cliente de novo tipo (coletivo) a ser atendido, cujas
características e necessidades remetiam-se à esfera pública, diferentemente do cliente
individual (privado).
Outro aspecto importante que comporia a metodologia de projetos desenvolvida
no Programa está relacionado aos mecanismos que valorizassem a participação dos
moradores nas decisões de projeto, bem como seu comprometimento na manutenção
das infraestruturas implantadas e dos espaços públicos criados. Ouvir o “cliente”,
discutir soluções adequadas à sua realidade e respeitar o patrimônio construído era
uma condição definidora do perfil dos profissionais adequados para desenvolver os
projetos.
A título de ilustração foram apresentados projetos de urbanização de favelas
e seus resultados, como afirmação da hipótese inicial deste trabalho, sobre a possi-
bilidade da integração dos assentamentos precários à cidade oficial, a partir da sua
qualificação urbana obtida através de projetos que privilegiassem a organização e o
desenho do sistema de espaços públicos.
4 A postura vigente em certos setores da sociedade que se atribuem a condição de defensores do
meio ambiente, e continuamente defendem a remoção de populações de baixa renda de lugares
considerados de proteção permanente, é por demais retrógrada e conservadora. Qualquer análise
primária sobre quais os principais agentes poluidores na cidade de São Paulo apontaria para a
construção de políticas ambientais que focassem na exigência da retirada dos carros de circulação
e na redução da produção da indústria automobilística, e do enquadramento criminal dos gestores
públicos das cidades vizinhas que despejam 100% dos seus esgotos no rio Tietê. Aparentemente este
não tem sido o foco da atenção dos ambientalistas paulistanos, que preferem se dedicar a campanhas
contra as populações socialmente mais vulneráveis e incapazes de conduzir suas próprias defesas.
considerações finais | 246
Os escritórios de arquitetura, responsáveis pelos projetos, enfrentaram a com-
plexidade do programa apresentando propostas para a recomposição urbana através
de soluções urbanísticas diferenciadas, que tinham como principal parâmetro o
respeito aos elementos morfológicos existentes. O desafio central para os arquitetos
e urbanistas era o de articular espaços e equipamentos, estimuladores da convivên-
cia social, capazes de incitar a solidariedade e organização dos moradores, em um
processo de construção da identidade de cada assentamento e da cidadania de seus
componentes em um novo patamar: o de habitante pleno e reconhecido da cidade,
tanto quanto os demais.
Como resultado, as propostas de intervenção tiravam partido da configuração
topográfica, da morfologia urbana, assim como de áreas livres disponíveis, para criar
um todo articulado, onde cada morador dispusesse do mínimo indispensável de servi-
ços de infraestrutura urbana, de endereço certo e sabido, bem como de novos espaços
coletivos, nos quais fosse possível realizar os processos de sociabilidade e cidadania.
As propostas são, também, discutidas e aprovadas pelos moradores o que reforça o
apoio ao partido urbanístico adotado.
A urbanização de favelas, e sua integração à cidade, dotada dos serviços urbanos
necessários à vida urbana contemporânea, faz com que os moradores adquiram condi-
ções reais de cidadania nos seus novos bairros consolidados. A implantação do projeto
urbanístico que privilegia a construção de espaços públicos de qualidade contribui
para a diluição das fronteiras urbanísticas e simbólicas existentes entre a favela e o
bairro vizinho, reafirmando a idéia que a arquitetura e o urbanismo contribuem para
melhorar a vida nos assentamentos precários.
Ao final da experiência de quase uma década, o acervo constituído pelas urba-
nizações de favelas no âmbito do Programa Guarapiranga resultou em um conjunto
de lições aprendidas que vem sendo incorporadas em programas similares. No caso
da cidade de São Paulo, a experiência é um modelo seguido que vem sendo aprimo-
rado constantemente, por influência de novas legislações ambientais e urbanísticas,
mas, principalmente, pela melhoria dos padrões arquitetônicos e urbanísticos que
ao longo dos anos incorporam novas linguagens, materiais construtivos, tecnologias
sustentáveis.
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2
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É PRECISO combater as causas da favela. O Estado de
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Folha de São Paulo, São Paulo, 22 jun. 2004. Coti-
diano, Habitação, p. C5.
EINSTEIN abre 2
a
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de São Paulo, São Paulo, 07 mar. 2001. p. C6.
ELETROPAULO concede terreno para urbanização
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ELETROPAULO cria tarifa única para favelados. Folha
de São Paulo, São Paulo, 26 ago. 1984b. p.20.
EM 10 ANOS, população favelada quintuplicou. Folha
de São Paulo, São Paulo, 24 jun. 1984. p.20.
EM BRASÍLIA, sindicatos repudiam a ação policial. Fo-
lha de São Paulo, São Paulo, 12 set. 1981. p. 06.
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Folha de São Paulo, São Paulo, 23 maio 1982. p.21.
EM DIA de protestos, sem-teto deixam CDHU. Folha
de São Paulo, São Paulo, 31 jul. 2003a. Cotidiano,
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EM DIA de protestos, sem-teto deixam CDHU. Folha
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EM SAPOPEMBA, “reduzir núcleo é golpe da Surs”. Fo-
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EM SETEMBRO tem mais, afirma líder de movimento.
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lherme. Tomada de Preços n
o
13/80. Folha de São
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EMURB – Empresa Municipal de Urbanização. Execu-
ção de obras de serviços das redes de água, esgo-
tos e galerias pluviais. Administração Regional
de Vila Maria, Vila Guilherme. Tomada de Pre-
ços n. 14/80. Folha de São Paulo, São Paulo, 31
maio 1980b. p. 09.
EMURB promete obras de melhoramentos em favelas
de São Paulo. Folha de São Paulo, São Paulo, 24
maio 1982. p.09.
ENCONTRO de favelados na V. Prudente. Folha de São
Paulo, São Paulo, 28 jul. 1980. p. 10.
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ENTIDADES evitam despejo de favela. Folha de São
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ERUNDINA anuncia plano de ação para as favelas que
correm riscos. Folha de São Paulo, São Paulo, 07
nov. 1989. p.D4.
ESPECIALISTAS criticam Projeto Cingapura. Folha de
São Paulo, São Paulo, 15 maio 1995. p.03-2.
ESPECIALISTAS questionam lei do “desfavelamento”.
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ESSES FAVELADOS podem ser expulsos? Jornal da Tar-
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ESSES FAVELADOS, Curiati recebeu. Jornal da Tarde,
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FALTA de moradia impede solução do caso, diz secre-
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FALTAM água e luz na favela Coréia – Moradores re-
clamam ação da Prefeitura. Folha de São Paulo,
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FAMÍLIA parou obra do Cingapura na Justiça. Folha de
São Paulo, São Paulo, 11 ago. 2002. Cotidiano, Lar,
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FAMÍLIA que vivia em Fusca passa primeira noite em
hotel ocupado. Folha de São Paulo, São Paulo, 27
abr. 2004. Cotidiano, Habitação, p. C5.
FAMÍLIAS de Guarapiranga ainda estão desabrigadas. O
Estado de São Paulo, São Paulo, 26 fev. 1985. p.51.
FAMÍLIAS deixam prédio ocupado há 4 anos. Folha de
São Paulo, São Paulo, 21 jan. 2004a. Cotidiano,
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FAMÍLIAS despejadas passam noite nas ruas ao lado do
prédio da S. João. Folha de São Paulo, São Paulo,
22 jan. 2004b. Cotidiano, Habitação, p. C6.
FAMÍLIAS insistem: preferem a favela. O Estado de São
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FAMÍLIAS invadem antigo Cingapura. O Estado de São
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FAMÍLIAS perderam privacidade. Jornal da Tarde, São
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FAMÍLIAS receberão para se hospedar em hotéis. Jornal
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FAMÍLIAS reclamam de alojamento provisório. O Esta-
do de São Paulo, São Paulo, 25 ago. 1995b. Fave-
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FAMÍLIAS reivindicam. Folha de São Paulo, São Paulo,
19 out. 1983. p.20.
FAMÍLIAS são expulsas do Cingapura. Folha de São
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FAMÍLIAS têm orgulho de receber cartas. Folha de São
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FARIA, Antônio Carlos de. Uma “classe média” surge
dentro das favelas. Folha de São Paulo, São Paulo,
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São Paulo, São Paulo, 24 set. 1992a. p.03-5.
FAVELA causa protesto. O Estado de São Paulo, São Pau-
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FAVELA cresce e perturba moradores de Vila Basiléa.
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FAVELA cresce e sobram casas em SP. Folha de São Pau-
lo, São Paulo, 24 jan. 1992b. p. 03-1.
FAVELA cresce no Brooklin. O Estado de São Paulo, São
Paulo, 31 mar. 1981a. p. 25.
FAVELA descontente com obras da Emurb. Folha de São
Paulo, São Paulo, 21 fev. 1981b. p. 12.
FAVELA do Jaguaré só quer mais segurança. O Estado
de São Paulo, São Paulo, 10 nov. 1982a. p. 16.
FAVELA do Jardim Eliane ameaçada – Morros podem
cair sobre os barracos. Folha de São Paulo, São
Paulo, 21 maio 1982b. p.24.
FAVELA do Jardim Paraisópolis quer várias melhorias
Folha de São Paulo, São Paulo, 07 jun. 1982c. p.14.
FAVELA do Sapé cobra os melhoramentos prometidos. O
Estado de São Paulo, São Paulo, 19 mar. 1981c. p. 13.
FAVELA é destruída para a construção de nova aveni-
da. Folha de São Paulo, São Paulo, 13 dez. 1991a.
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FAVELA em Cumbica, o novo plano do governo. O Es-
tado de São Paulo, São Paulo, 15 jul. 1987. p.08.
FAVELA em Vila Nhocumé será urbanizada. Folha de
São Paulo, São Paulo, 21 jan. 1985. p.10.
FAVELA exige água da Sabesp. O Estado de São Paulo,
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FAVELA existe há anos. Folha de São Paulo, São Paulo,
31 dez. 1983a. p.18.
FAVELA faz mutirão para erguer muro de arrimo. Fo-
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FAVELA JK recebe a ordem de despejo. Com protestos.
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São Paulo, São Paulo, 31 out. 1983b. p.09.
FAVELA muda e ameaça represa. Folha de São Paulo,
São Paulo, 20 nov. 1980c. p. 12.
FAVELA na área da represa era “desconhecida”. Folha de
São Paulo, São Paulo, 21 nov. 1980d. p. 11-12.
FAVELA não pára de crescer. Jornal da Tarde, São Paulo,
14 ago. 2006a. p.11A.
FAVELA no Brooklin não acaba tão cedo. O Estado de
São Paulo, São Paulo, 23 jul. 1981d. p. 17.
FAVELA no início, em área municipal. Folha de São
Paulo, São Paulo, 16 nov. 1980e. p. 23.
FAVELA obstrui serviços de asfalto em duas ruas. Folha
de São Paulo, São Paulo, 27 fev. 1982e. p. 09. Car-
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FAVELA ocupa final de ponte na Zona Norte. Jornal da
Tarde, São Paulo, 26 jul. 2006b. p.15A.
FAVELA ocupa o acesso do viaduto Vila Maria. O Esta-
do de São Paulo, São Paulo, 14 abr. 1984. p.36.
FAVELA Pantanal terá posto permanente da PM. O Es-
tado de São Paulo, São Paulo, 25 mar. 2002. Cida-
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FAVELA pede água e luz elétrica. Folha de São Paulo,
São Paulo, 26 nov. 1980f. p. 10.
FAVELA prolifera na Zaki Narchi. Folha de São Paulo,
São Paulo, 29 abr. 1983c. p.11.
FAVELA provisória teme perder PMs – Posto da polícia
funciona há 10 anos. Folha de São Paulo, São Pau-
lo, 13 maio 1982f. Folha Emergência, p. 23.
FAVELA que cresce. O Estado de São Paulo, São Paulo,
29 nov. 1983d. p.14.
FAVELA que desabou será parque infantil. O Estado de
São Paulo, São Paulo, 24 jan. 1990b. p.14.
FAVELA quer a área do Inamps cedida a Mauá. Folha de
São Paulo, São Paulo, 27 jun. 1981f. p. 21.
FAVELA recebe energia. Folha de São Paulo, São Paulo,
27 ago. 1983e. p.15.
FAVELA sai para obras na marginal. O Estado de São
Paulo, São Paulo, 15 abr. 1981g. p. 15.
FAVELA será inspecionada. Folha de São Paulo, São Pau-
lo, 22 maio 1983f. p.27.
FAVELA só muda de lugar. O Estado de São Paulo, São
Paulo, 20 fev. 1991c. p.03.
FAVELA sob viaduto causa preocupação. Jornal da Tar-
de, São Paulo, 17 dez. 2000a. Fax do Leitor, p.04A.
FAVELA solicita obras. Folha de São Paulo, São Paulo,
04 jul. 1983g. p.09.
FAVELA vista por Presidente tem prioridade . Folha de
São Paulo, São Paulo, 02 set. 1982g. p.09.
FAVELA volta para Água Espraiada. Jornal da Tarde,
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FAVELA. O Estado de São Paulo, São Paulo, 23 ago.
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FAVELA: o depoimento do regional do Butantã. Jornal
da Tarde, São Paulo, 17 nov. 1989c. p.19.
FAVELADA ameaçada de despejo convidada a morar
com Covas. Folha de São Paulo, São Paulo, 16 dez.
1983. p.18.
FAVELADAS pedem posse da terra e postos médicos.
Folha de São Paulo, São Paulo, 30 abr. 1984. p.10.
FAVELADO muda e a vida fica mais difícil. O Estado de
São Paulo, São Paulo, 27 maio 1988a. p.34.
FAVELADO será dono do terreno. Folha de São Paulo,
São Paulo, 01 jul. 1981a. p. 14.
FAVELADO terá casa financiada. O Estado de São Paulo,
São Paulo, 23 abr. 1980. p. 36.
FAVELADO terá casa, por permuta. O Estado de São
Paulo, São Paulo, 03 ago. 1988b. p.12.
FAVELADO terá propriedade. O Estado de São Paulo,
São Paulo, 30 jun. 1981b. p. 15.
FAVELADOS acampam em frente à Câmara Munici-
pal. Folha de São Paulo, São Paulo, 19 jun. 1985a.
p.23.
FAVELADOS acham que as casas-embrião são muito
inseguras. Folha de São Paulo, São Paulo, 23 ago.
1981a. p. 24.
FAVELADOS adiam reunião. Folha de São Paulo, São
Paulo, 12 abr. 1981b. p. 24.
FAVELADOS ainda não podem fazer mudança. Folha de
São Paulo, São Paulo, 25 fev. 1980a. p. 08.
FAVELADOS ainda nos barracos ameaçados. Folha de
São Paulo, São Paulo, 12 jul. 1981c. p. 21.
FAVELADOS ainda sem moradia. O Estado de São Paulo,
São Paulo, 11 maio 1988a. p.40.
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FAVELADOS ameaçados. O Estado de São Paulo, São
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FAVELADOS apresentam exigências. Folha de São Paulo,
São Paulo, 25 set. 1981e. p. 12.
FAVELADOS aumentaram 1.039% em 14 anos. Folha de
São Paulo, São Paulo, 29 abr. 1988b. p.A13.
FAVELADOS bloqueiam rua como protesto. O Estado de
São Paulo, São Paulo, 26 ago. 1988c. p.12.
FAVELADOS chegam a 850 mil na cidade. O Estado de
São Paulo, São Paulo, 19 abr. 1980b. p. 15.
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FAVELADOS compram área com ajuda da Prefeitura.
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FAVELADOS compram terreno em Campo Limpo. Fo-
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FAVELADOS conseguem 90 dias para deixar terreno.
Folha de São Paulo, São Paulo, 21 abr. 1980c. p. 08.
FAVELADOS consolidam a ocupação. Folha de São Pau-
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FAVELADOS criticam distribuição do Cingapura. O
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FAVELADOS criticam novas moradias. Folha de São
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FAVELADOS da Onze de Junho podem ir para casas
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FAVELADOS da Penha não querem mudar e criticam
a Cobes. Folha de São Paulo, São Paulo, 19 abr.
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São Paulo, São Paulo, 15 out. 1981h. p. 12.
FAVELADOS de Santana querem luz. Folha de São Pau-
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FAVELADOS defendem “justiceiros”. Folha de São Paulo,
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FAVELADOS despejados de área denunciam ameaças.
Folha de São Paulo, São Paulo, 07 abr. 1982b. p. 16.
FAVELADOS destroem casas interditadas por defeitos.
Folha de São Paulo, São Paulo, 23 nov. 1984c. p.19.
FAVELADOS dizem esperar soluções só até dia 15. Fo-
lha de São Paulo, São Paulo, 01 fev. 1981j. p. 25.
FAVELADOS do ABC têm encontro com ministros. Fo-
lha de São Paulo, São Paulo, 24 ago. 1980f. p. 18.
FAVELADOS do Glicério protestam contra falta de
água. Folha de São Paulo, São Paulo, 10 mar.
1985d. p.26.
FAVELADOS e escolares, dividindo 13 salas de aula.
Jornal da Tarde, São Paulo, 23 fev. 1984d. p.14.
FAVELADOS e policiais: quase um confronto. Jornal da
Tarde, São Paulo, 28 ago. 1989a. p.15.
FAVELADOS em área do DER recebem ordem de des-
pejo. O Estado de São Paulo, São Paulo, 22 jul.
1982c. p. 16.
FAVELADOS enviam reivindicações ao Palácio do Pla-
nalto. Folha de São Paulo, São Paulo, 26 fev. 1986a.
p.21.
FAVELADOS esperam votação na Câmara. O Estado de
São Paulo, São Paulo, 05 dez. 1991a. Fotograma,
p.02.
FAVELADOS fazem “enterro” de Jânio. O Estado de São
Paulo, São Paulo, 15 ago. 1986b. p.39.
FAVELADOS fazem ato contra remoção. Folha de São
Paulo, São Paulo, 12 fev. 1987b. p.A16.
FAVELADOS fazem casas de terra crua. Folha de São
Paulo, São Paulo, 10 abr. 1985e. p.22.
FAVELADOS fazem denúncia contra entidade civil. Fo-
lha de São Paulo, São Paulo, 04 out. 1984e. p.13.
FAVELADOS fecham por 3
o
dia seguido as marginais.
Folha de São Paulo, São Paulo, 24 ago. 1995. p.3-6.
FAVELADOS ficam com o terreno invadido. O Estado
de São Paulo, São Paulo, 30 jan. 1988d. p.10.
FAVELADOS foram removidos para os barracos da Sa-
besp. Folha de São Paulo, São Paulo, 24 jun. 1981l.
p. 11.
FAVELADOS insistem e prefeito os recebe. Folha de São
Paulo, São Paulo, 17 abr. 1980g. p. 14.
FAVELADOS instalam-se em nova área. Folha de São
Paulo, São Paulo, 01 dez. 1984f. p.17.
FAVELADOS intimados a sair de terras no Rio. O Esta-
do de São Paulo, São Paulo, 04 set. 1981m. p. 14.
FAVELADOS invadem área da Prefeitura. Folha de São
Paulo, São Paulo, 22 mar. 1980h. p. 13.
FAVELADOS mantêm a invasão em Itaquera. O Estado
de São Paulo, São Paulo, 28 nov. 1984g. p.38.
FAVELADOS mantêm acampamento de protesto na
Lapa. Folha de São Paulo, São Paulo, 22 maio
1986c. p.39.
FAVELADOS mudam-se esta semana para Vila Bela.
Folha de São Paulo, São Paulo, 31 mar. 1980i. p. 10.
FAVELADOS não podem cultivar área invadida. Folha
de São Paulo, São Paulo, 15 ago. 1984h. p.20.
FAVELADOS não podem voltar aos barracos. Folha de
São Paulo, São Paulo, 15 nov. 1981n. p. 29.
FAVELADOS não querem as casas da Cohab. Folha de
São Paulo, São Paulo, 15 dez. 1986d. p.17-18.
FAVELADOS não querem deixar a vila provisória. O
Estado de São Paulo, São Paulo, 24 jul. 1981o. p.
36.
FAVELADOS não querem ir para casas da Cohab. Folha
de São Paulo, São Paulo, 27 nov. 1986e. p.A16.
FAVELADOS não recebem verba. Folha de São Paulo,
São Paulo, 01 fev. 1980j. p. 11.
FAVELADOS não saem ainda: a Justiça decide. O Estado
de São Paulo, São Paulo, 27 jun. 1987c. p.12.
FAVELADOS não serão retirados. O Estado de São Paulo,
São Paulo, 27 mar. 1984i. p.14.
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FAVELADOS ocupam prédio da Fabes e pedem moradia.
Folha de São Paulo, São Paulo, 27 nov. 1984j. p.19.
FAVELADOS ouvem promessa para 81. Folha de São
Paulo, São Paulo, 18 dez. 1980l. p. 14.
FAVELADOS pedem a Ackel medidas contra repres-
são. Folha de São Paulo, São Paulo, 27 ago. 1980m.
p. 11.
FAVELADOS pedem a Covas moradia na zona Norte.
Folha de São Paulo, São Paulo, 08 abr. 1984m. p.13.
FAVELADOS pedem posse de terras. Folha de São Paulo,
São Paulo, 26 mar. 1982d. p. 11.
FAVELADOS pedem que bairro não os aceite. O Estado
de São Paulo, São Paulo, 26 mar. 1981p. p. 26.
FAVELADOS preparam congresso para lutar contra
desfavelamento. O Estado de São Paulo, São Paulo,
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FAVELADOS pretendem reconstruir na área incendiada.
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FAVELADOS protestam contra desapropriação. Folha
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FAVELADOS protestam contra Eletropaulo. Folha de
São Paulo, São Paulo, 03 maio 1981q. p. 13.
FAVELADOS protestam e exigem desapropriações. O
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FAVELADOS protestam na Cohab. Folha de São Paulo,
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FAVELADOS protestam na volta de Erundina. O Estado
de São Paulo, São Paulo, 04 jun. 1989b. p.36.
FAVELADOS protestam no parque Ibirapuera. O Estado
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FAVELADOS querem acordo para mudar. Folha de São
Paulo, São Paulo, 23 nov. 1980n. p. 35.
FAVELADOS querem direito a áreas invadidas em SP.
Folha de São Paulo, São Paulo, 27 set. 1985f. p.25.
FAVELADOS querem ficar em perus. O Estado de São
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FAVELADOS querem garantir áreas ocupadas. Jornal da
Tarde, São Paulo, 04 dez. 1991b. p.15.
FAVELADOS querem permanecer na área. Folha de São
Paulo, São Paulo, 12 abr. 1982e. p. 14.
FAVELADOS querem rever plano para doar terras. Fo-
lha de São Paulo, São Paulo, 11 maio 1982f. p. 10.
FAVELADOS querem revisão de projeto sobre áreas
públicas. Folha de São Paulo, São Paulo, 30 abr.
1985g. p.22.
FAVELADOS querem solução para compra de terras.
Folha de São Paulo, São Paulo, 26 jan. 1986h. p.12.
FAVELADOS querem tempo para mudança. Folha de
São Paulo, São Paulo, 11 abr. 1980o. p. 14.
FAVELADOS querem terrenos para construir suas casas.
Jornal da Tarde, São Paulo, 23 fev. 1987e. p.02.
FAVELADOS recebem ‘ordem’ de despejo. Folha de São
Paulo, São Paulo, 07 dez. 1982g. p.13.
FAVELADOS recebem casa. O Estado de São Paulo, São
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FAVELADOS recebem casas-embrião no Parque Novo
Mundo. Folha de São Paulo, São Paulo, 28 set.
1980p. p. 18.
FAVELADOS reclamam ajuda, em carta a príncipe árabe.
Folha de São Paulo, São Paulo, 26 mar. 1982h. p. 13.
FAVELADOS reclamam do atendimento. Folha de São
Paulo, São Paulo, 03 dez. 1982i. p.25.
FAVELADOS reclamam verba da Prefeitura. Folha de
São Paulo, São Paulo, 07 out. 1980q. p. 12.
FAVELADOS reivindicam no Ibirapuera. Folha de São
Paulo, São Paulo, 27 abr. 1982j. p. 13.
FAVELADOS reivindicando seus terrenos. Jornal da
Tarde, São Paulo, 02 out. 1981r. p. 08.
FAVELADOS resistem e impedem cadastramento. O Es-
tado de São Paulo, São Paulo, 26 nov. 1987f. p.18.
FAVELADOS resistem e impedem despejo. O Estado de
São Paulo, São Paulo, 27 nov. 1986i. p.12.
FAVELADOS saem da Juscelino amanhã. O Estado de São
Paulo, São Paulo, 05 maio 1988g. Noticiário Geral, p.19.
FAVELADOS saem decepcionados de reunião na Fabes.
Folha de São Paulo, São Paulo, 13 abr. 1983e. p.14.
FAVELADOS são despejados – oitenta e cinco famílias
perdem seus barracos e não têm para onde ir. Fo-
lha de São Paulo, São Paulo, 10 dez. 1980r. p. 13.
FAVELADOS se reúnem e reivindicam lotes. Folha de
São Paulo, São Paulo, 01 mar. 1982l. p. 09.
FAVELADOS serão transferidos para o Bairro do Limão.
Folha de São Paulo, São Paulo, 23 mar. 1981s. p. 12.
FAVELADOS sob risco em Osasco. O Estado de São Pau-
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FAVELADOS têm apoio do governo Montoro. Folha de
São Paulo, São Paulo, 13 fev. 1987h. p.A13.
FAVELADOS têm luz mais barata. O Estado de São Pau-
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FAVELADOS temem perder barracos – Ameaça de des-
pejo para famílias no Butantã. Folha de São Paulo,
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FAVELADOS terão casa no campus. O Estado de São
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FAVELADOS vaiam Montoro. E ele sai. O Estado de São
Paulo, São Paulo, 14 jun. 1984p. p.12.
FAVELADOS vão à Emurb cobrar antiga promessa. Fo-
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FAVELADOS vão à Fabes e exigem cessão de terrenos.
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PREFEITURA lança o Bolsa Aluguel e quer edifício São
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