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FUNDAÇÃO EDSON QUEIROZ
UNIVERSIDADE DE FORTALEZA - UNIFOR
CENTRO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS - CCJ
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DIREITO
CONSTITUCIONAL
SEGURANÇA PÚBLICA E MEDIAÇÃO DE CONFLITOS: A
POSSIBILIDADE DE IMPLEMENTAÇÃO DE NÚCLEOS DE
MEDIAÇÃO NA SECRETARIA DE SEGURANÇA PÚBLICA E
DEFESA SOCIAL DO ESTADO DO CEARÁ
Andrine Oliveira Nunes
Fortaleza - CE
Abril, 2010
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ANDRINE OLIVEIRA NUNES
SEGURANÇA PÚBLICA E MEDIAÇÃO DE CONFLITOS: A
POSSIBILIDADE DE IMPLEMENTAÇÃO DE NÚCLEOS DE
MEDIAÇÃO NA SECRETARIA DE SEGURANÇA PÚBLICA E
DEFESA SOCIAL DO ESTADO DO CEARÁ
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-
Graduação em Direito como requisito parcial para a
obtenção do título de Mestre em Direito
Constitucional, sob a orientação da Profª. Drª. Lilia
Maia de Morais Sales.
Fortaleza - Ceará
2010
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_______________________________________________________________________________
N972s Nunes, Andrine Oliveira.
Segurança pública e mediação de conflitos: a possibilidade de implementação
de núcleos de mediação na secretaria de segurança pública e defesa social do Estado
do Ceará / Andrine Olveira Nunes. - 2010.
210 f.
Dissertação (mestrado) – Universidade de Fortaleza, 2010.
“Orientação: Profa. Dra. Lilia Maia de Morais Sales.”
1. Segurança pública – Ceará. 2. Mediação e conciliação. 3 Polícia. I. Título.
.
CDU 351.78(813.1)
______________________________________________________________________________
1
ANDRINE OLIVEIRA NUNES
SEGURANÇA PÚBLICA E MEDIAÇÃO DE CONFLITOS: A
POSSIBILIDADE DE IMPLEMENTAÇÃO DE NÚCLEOS DE
MEDIAÇÃO NA SECRETARIA DE SEGURANÇA PÚBLICA E
DEFESA SOCIAL DO ESTADO DO CEARÁ
BANCA EXAMINADORA
_____________________________________________
Profª. Dra. Lilia Maia de Morais Sales
UNIFOR
_____________________________________________
Prof. Dr. Gustavo Raposo Pereira Feitosa
UNIFOR
_____________________________________________
Profª. Dra. Fabiana Marion Spengler
UNISINOS
Dissertação aprovada em: 26 de abril de 2010
2
Ao meu amado esposo, Ernando, por acreditar e confiar.
3
AGRADECIMENTOS
A Deus, pela misericórdia e alento nas madrugadas a fio, pela fortaleza e bênçãos dos
dias sombrios. Graças Pai, por ser meu porto seguro, sempre.
Aos meus amados pais, Nunes e Janete, por todo amor e dedicação, por tudo que me
ensinaram, principalmente, a responsabilidade para com o próximo e com a pátria.
Ao meu caríssimo esposo, Ernando, fonte de inspiração, espelho profissional, sua
honradez desmedida e coragem singular me creditaram a certeza que a minha gota faz
diferença no oceano.
Aos meus queridos irmãos, Álinson e Anderson, pela alegria de viver e solicitude
constante, pelo zelo e proteção, pela generosidade e afeição.
À minha estimada avó, Neuza Oliveira, pela simplicidade e serenidade.
Aos meus padrinhos, Hildernando Bezerra e Lourdes Oliveira, que, em meio às lutas do
cotidiano, incutem em mim o despojamento das vaidades e a entrega ao trabalho solidário.
Aos meus diletos “tios”, Ernando e Regina, pela amizade e carinho, pelo incentivo e
amor, por comprovar no dia a dia que não importa o que se tem, mas sim quem se tem na
vida.
À família Uchôa, Esther, Auristela, Márcia, Marcos, Selma, Narcélio, Salete, Lígia,
Larissa e Marcos Paulo, pelos exemplos de vida, dedicação, força, sabedoria, desprendimento,
união, trabalho, ternura, integridade e bondade.
Às amigas-irmãs Rochele Nunes, Ana Catarina Dond, Rívia Bastos, Rejane Nunes, Ana
Marques, Maria do Carmo Moreira Conrado, Mariana Vieira, Eveline Oliveira, Conceição
Oliveira, Neujuvane Lima e Maria do Carmo Oliveira, pela torcida sincera e, sobretudo, pela
compreensão despendida em decorrência da ausência constante.
Aos meus afilhados, Thiago, Ana Beatriz e Raul, pela doçura do afeto que acalenta.
Aos inesquecíveis tutores do conhecimento, pelo ensino das mais diversas artes:
Martônio Mont’Alverne – a arte da competência, Arnaldo Vasconcelos – a arte do
conhecimento, Júlio Ponte – a arte da serenidade, José de Albuquerque Rocha – a arte de ser
4
exemplo, Ana Maria D’Ávila – a arte da firmeza, Luciano Rodrigues – a arte das relações,
Paulo Albuquerque – a arte da nobreza, Roberto Martins – a arte da emoções, Luiz Moreira –
a arte da confiança, Rosendo Amorim – a arte do entusiasmo, Gina Pompeu – a arte da
perseverança, Humberto Cunha – a arte da arte, Filomeno Morais – a arte da cortesia, Uinie
Caminha – a arte do destemor, Joyceane Menezes – a arte da simpatia, Newton Albuquerque
– a arte da amizade e Lírida Calou – a arte do amor.
Aos amigos cientistas jurídicos, Ana Katarina Soares, Rodrigo Remígio, Janaína Fortes,
Isabelle Chehab, Luis Freitas, Dione Moura, Marina Cartaxo, Franzé Gomes, Clarissa Maia,
Cid Peixoto, Nathalie de Paula Carvalho, Sérgio Néry, Ana Carolina Magalhães, Alberto
Sampaio, Fabíola Alves, Diego Petterson, Felipe Albuquerque, Hugo Machado, Darlene
Braga, Cynara Mariano, Herberth Figueiredo, Walléria Marques, Valdana Vidal, Christiane
Bezerra, Rogério Sousa, Nilsiton Aragão, Eduardo Girão, Valter Moura, Walber Muniz,
Alcimor Rocha, Jaqueline Silva, Marcos Antonio Cardoso, Giovani Magalhães, Rafael Mota,
Patrícia Sá Leitão, Rodrigo Vieira, Vicente Kleber, Renata Neris, Alcyvânia Rebouças,
Roberta Quaranta e Cecília Oliveira, pelo companheirismo dentro e fora da academia.
Às “sempre amigas” – Joana, Jany, Renata, Raquel, Keyla, Michelle, Carol, Illa,
Janaína, Rebeca, Lílian, Olívia e Vanessa, pela delicadeza e garra da mulher brasileira.
Aos parceiros de pesquisa, Plauto e Ana Karine, e aos colegas do projeto Mulheres da
Paz: Sheila, Henrique, Jaqueline, Daniel, Mara, Vita, Thalyany, Mariana, Narah, Marcello. A
ciência é bem mais interessante quando se pode compartilhar as idéias.
Aos companheiros doutores da arte de mediar Adolfo Braga, Elisabeth Ribeiro e Gildo
Carvalho pelos ensinamentos e companheirismo.
Ao Dr. João Batista Galhardo Jr., Juiz da Vara da Infância e Juventude do Fórum de São
Carlos/SP, pela disponibilidade dos dados do Núcleo de Atendimento Integrado – NAI de
forma tão desprendida e cordial. E à Ellen Márcia Lopes Santos de Carvalho por compartilhar
a sua experiência de pesquisa em Belo Horizonte de maneira afável e prestimosa.
À Coordenadora do Programa de Pós-Graduação em Direito Constitucional/Mestrado e
Doutorado, Profª. Dra. Lília Maia de Morais Sales, pelo dinamismo e humanismo, pela
amizade e consideração. Agradeço penhoradamente à orientação, que me ensinou,
especialmente, a calma e a mansidão, a paciência e a determinação, a respirar e a calar, enfim,
5
a acreditar que sonhos podem e se transformam em realidade quando cremos no sonho e
lutamos por ele.
Aos professores da banca examinadora, Profª Dra. Fabiana Marion Spengler e Prof.
Gustavo Raposo Pereira Feitosa, pela atenção ao trabalho e benevolência nas observações
feitas sobre a presente dissertação.
Ao Prof. José Bastos, pela colaboração técnica à luz das regras gramaticais da nossa
língua pátria e pelas conversas instigadoras à pesquisa.
À Profª Núbia Garcia, pela acuidade na correção metodológica.
À Fundação Cearense de Amparo ao Desenvolvimento Científico e Tecnológico –
FUNCAP, pelo apoio.
Aos funcionários-amigos do Mestrado: Patrícia, Beth, Michaele, Lanuce, Luis Carlos,
Ana Paula e Nadja, pela paciência e gentileza contínuas.
6
“As técnicas do Caminho da Paz mudam constantemente;
cada encontro é único, e a resposta apropriada deve
emergir naturalmente. As técnicas de hoje serão diferentes
das de amanhã. Não fique preso à forma e aparência de um
desafio. A Arte da Paz não tem forma - pois é o estudo do
espírito.”
(UESHIBA, 2002, p. 13)
8
RESUMO
A segurança pública é um conjunto de processos destinados a resguardar o respeito às leis e a
manutenção da ordem pública, incluindo ações de prevenção e controle de manifestações de
criminalidade e violência, visando à garantia do exercício de direitos fundamentais, sendo
caracterizada constitucionalmente como dever do Estado, direito e responsabilidade de todos.
No entanto, nem sempre o conceito de segurança foi associado ao conceito de segurança
humana, ou seja, com enfoque nas pessoas e voltado para o desenvolvimento humano
sustentável. Por muito tempo entendeu-se segurança pública como segurança nacional. Ao
retomar a história constitucional brasileira verifica-se que em meio às crises vivenciadas,
nunca houve um período de tantas incertezas e angústias quanto o atual, apesar da
promulgação de uma constituição cidadã. Vários problemas sociais dificultam a segurança
pública do País. Em meio a este panorama, a violência e a criminalidade desafiam o Estado e
a sociedade brasileira sendo uma preocupação constante dos cidadãos. Para tanto, um sistema
de segurança voltado para a repressão, somente, não basta para assolar o recrudescimento
destes problemas, se faz necessária a cooperação entre polícia e sociedade. Esta mudança de
paradigma requer uma nova formação policial para a realização de um polícia preventiva,
formação esta baseada no respeito aos direitos humanos e na prática de mecanismos
alternativos de solução de conflitos, como a mediação. Exemplo deste modelo é a polícia
comunitária, que por estar próxima da comunidade, consegue identificar as pessoas e os
conflitos ajudando na administração adequada dos mesmos. A mediação é um método
alternativo, consensual e não-adversarial de resolução de conflitos, objetivando solucionar e
prevenir conflitos, incluir e pacificar pessoas, por meio da prática do diálogo, da participação
ativa e cooperação das partes, desenvolvendo o sentimento de responsabilidade dos
envolvidos para consigo, para com o próximo e para com a sociedade. Nessa perspectiva, foi
realizada a presente pesquisa objetivando encontrar uma adequação conceitual entre as
propostas da mediação de conflitos e da segurança cidadã e se haveria possibilidade de
implementação da mediação junto à Secretaria de Segurança Pública e Defesa Social do
Estado do Ceará. Para tanto, utilizou-se como método: levantamento bibliográfico, pesquisa
documental e de campo. Ao analisar as principais ocorrências policiais no Estado do Ceará nos
anos de 2001 a 2008, coletados pela Coordenadoria Integrada de Operações de Segurança
(CIOPS), responsável pelas estatísticas criminais, visualizou-se um grande número de solicitações
para as ocorrências catalogadas como briga de família, embriaguez e desordem, que
representavam mais de 70% dos conflitos registrados. Assim, com base nas experiências
brasileiras, foi averiguado que a maioria dos tipos de conflitos encaminhados às delegacias de
polícia no Ceará se caracterizavam decorrentes de relações continuadas, demonstrando a
aderência entre as temáticas e a possibilidade de implementação da mediação em parceria
com a segurança pública. Daí se entende que a mediação, por ser instrumento democrático de
resolução de conflitos e pacificação social, pode contribuir para o desenvolvimento de uma
cultura de paz na sociedade, por prevenir a má-administração dos conflitos, que quando não
solucionados ou mal solucionados podem desencadear em delitos.
Palavras-chave: Segurança pública; polícia comunitária; mediação de conflitos; diálogo.
9
ABSTRACT
The public security is a set of destined processes to protect the respect to the laws and the
maintenance of the public order, including action of prevention and control of manifestations
of crime and violence, aiming at to the guarantee of the exercise of basic rights, being
characterized constitutionally as to have of the State, right and responsibility of all. However,
nor always the security concept was associated with the security concept human being, that is,
with approach in the people and come back toward the sustainable human development. For
much time security guard understood itself public as national security. When retaking
Brazilian constitutional history is verified that in way to crises lived deeply, never had a
period of as many uncertainties and distresses how much the current one, although the
promulgation of a constitution citizen. Many social problems make it difficult the public
security of the Country. In way to this, the violence and the crime defy of the State and the
Brazilian society, being a constant concern of the citizens. For in such a way, a system of
security directed toward the repression, only, is not enough to devastate the new outbreak of
these problems, if it makes necessary the cooperation between policy and society. This
change of paradigm requires a new police formation for the accomplishment of a preventive
policy, formation this basing on the respect to the human rights and on the practical one of
alternative mechanisms of solution of conflicts, as the mediation. Example of this model is the
communitarian policy, that for being next to the community, obtains to identify to the people
and the conflicts helping in the adequate administration of the same ones. The mediation is an
alternative method, consensual and not adversarial of conflict resolution, objectifying to solve
and to prevent conflicts, to include and to pacify people, by means of the practical one of the
dialogue, of the active participation and cooperation of the parts, developing the feeling of
responsibility of the involved ones for I obtain, it stops with the next one and it stops with the
society. From this perspective, the present research was conducted aiming to find a fit
between the conceptual proposals of conflict mediation and public safety and whether there is
possibility of implementation of mediation by the Ceará State Secretary of Public Safety and
Social Defense. So, was used as method: bibliographic, documentary research and fieldwork.
When analyzing the main police complaints in the state of Ceara in the years 2001 to 2008,
collected by Coordination Integrated Security Operations (CIOPS), responsible for crime
statistics, envisioned to be a large number of requests for events cataloged as family feud,
drunkenness and disorder, which represented more than 70% of the conflicts reported. Thus,
based on the experiences of Brazil, was examined that most types of conflict referred to police
stations in Ceará were characterized due to continuing relations, demonstrating the adhesion
between the themes and possible implementation of mediation in partnership with public
safety. It is understood that mediation, being democratic instrument of conflict resolution and
social peace, can contribute to the development of a culture of peace in society, to prevent the
mismanagement of conflicts, which when unresolved or poorly resolved may trigger in crime.
Keywords: Security; communitarian policy; mediation of conflicts; dialogue.
10
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO .................................................................................................................... 14
1 SEGURANÇA PÚBLICA .................................................................................................. 21
1.1 O que se entende por segurança pública ...................................................................... 21
1.2 Segurança pública: natureza e conceito ....................................................................... 23
1.3 Breve evolução histórica da segurança pública: do Estado Antigo ao Estado
Contemporâneo ............................................................................................................ 26
1.4 A estruturação da Segurança Pública no Brasil-Colônia .............................................. 35
1.5 A segurança pública nas constituições brasileiras ........................................................ 36
1.5.1 A segurança pública na Constituição de 1824 ..................................................... 37
1.5.2 A segurança pública na Constituição de 1891 ..................................................... 39
1.5.3 A segurança pública na Constituição de 1934 ..................................................... 40
1.5.4 A segurança pública na Constituição de 1937 ..................................................... 42
1.5.5 A segurança pública na Constituição de 1946 ..................................................... 43
1.5.6 A segurança pública na Constituição de 1967/69 ................................................ 44
1.5.7 A segurança pública na Constituição de 1988 ..................................................... 45
1.6 Segurança pública: dever do Estado, direito e responsabilidade de todos ................... 46
2 SEGURANÇA PÚBLICA INCLUSIVA: INTEGRAÇÃO ENTRE POLÍCIA E
COMUNIDADE ................................................................................................................ 50
2.1 O autoritarismo e a segurança pública no Brasil ......................................................... 51
11
2.2 Polícia e segurança pública .......................................................................................... 54
2.3 O fortalecimento dos vínculos entre a polícia e a sociedade para uma segurança de
prevenção por meio do respeito aos direito humanos .................................................. 57
2.4 Formação policial: a educação em direitos humanos como proposta para a realização de
uma polícia cidadã ........................................................................................................ 61
2.5 Polícia comunitária: integração por intermédio da mediação de conflitos ................... 65
3 A MEDIAÇÃO DE CONFLITOS ...................................................................................... 74
3.1 O porquê de novos mecanismos ................................................................................... 74
3.2 Meios consensuais de solução de conflitos .................................................................. 75
3.2.1 Negociação .......................................................................................................... 76
3.2.2 Conciliação .......................................................................................................... 76
3.2.3 Arbitragem .......................................................................................................... 78
3.2.4 Mediação ............................................................................................................. 79
3.3 A mediação de conflitos – peculiaridades .................................................................... 80
3.3.1 O conflito visto com outros olhos .......................................................................... 81
3.3.2 A definição de mediação ........................................................................................ 84
3.3.3 Objetivos da mediação ........................................................................................... 86
3.3.4 O diálogo e os objetivos da mediação .................................................................... 89
3.3.5 Os princípios norteadores da mediação ................................................................. 90
3.3.6 O mediador ............................................................................................................. 92
3.3.7 Espécies de conflitos cabíveis à mediação ............................................................. 94
3.4 A construção da paz pelo diálogo ................................................................................. 94
12
4 SEGURANÇA PÚBLICA E MEDIAÇÃO DE CONFLITOS: ADEQUAÇÕES
CONCEITUAIS E PRÁTICAS ......................................................................................... 98
4.1 A problemática da segurança e a possibilidade da associação entre a segurança pública e
a mediação de conflitos ................................................................................................ 99
4.2 A experiência de segurança cidadã realizada em São Paulo ........................................ 109
4.3 A experiência de associação entre segurança pública e mediação de conflitos realizada
em Minas Gerais .......................................................................................................... 112
4.4 A avaliação do Estado do Ceará: dados estatísticos, tipos de conflitos e a efetivação da
segurança pública pela mediação de conflitos ............................................................. 114
4.5 A proposta da mediação de conflitos para a cidade de Fortaleza no Estado do Ceará ..117
4.6 A implementação da mediação de conflitos na Secretaria de Segurança Pública e Defesa
Social do Estado do Ceará ........................................................................................... 118
CONCLUSÃO ...................................................................................................................... 123
REFERÊNCIAS .................................................................................................................... 128
ÍNDICE ONOMÁSTICO ......................................................................................................140
ANEXOS .............................................................................................................................. 146
ANEXO A ............................................................................................................................. 147
ANEXO B ............................................................................................................................. 149
ANEXO C ............................................................................................................................. 152
ANEXO D ............................................................................................................................. 156
ANEXO E ............................................................................................................................. 161
ANEXO F ............................................................................................................................. 178
ANEXO G ............................................................................................................................. 189
13
ANEXO H ............................................................................................................................. 192
ANEXO I .............................................................................................................................. 194
ANEXO J .............................................................................................................................. 197
ANEXO K ............................................................................................................................. 201
ANEXO L ............................................................................................................................. 203
ANEXO M ............................................................................................................................ 205
ANEXO N ............................................................................................................................. 207
ANEXO O ............................................................................................................................. 209
14
INTRODUÇÃO
Observa-se, no Brasil, um agudo quadro de conflitos sociais que se estende por
diferentes esferas. Áreas urbanas e rurais, bairros de diferentes classes, escolas públicas e
particulares estão sendo palco de agressões físicas e psicológicas quase diárias, gerando uma
sensação de insegurança e revolta na população do país. Alega-se que a questão é agravada
com a erosão das instituições que são responsáveis pela formação dos cidadãos e pela
segurança de todos. A família, a escola, os órgãos de segurança pública, entre outros, são
sempre citados por estarem falhando no cumprimento de suas funções sociais.
Paralelo à violência real existente, conforme apontam os números registrados pelo
sistema DATASUS/Ministério da Saúde divulgados em 2004 pela Secretaria Nacional de
Segurança Pública do Ministério da Justiça
1
de que as taxas de homicídios vêm aumentando
em todo o país
2
, bem como a pesquisa realizada pelo UNICEF
3
sobre o alto índice de
homicídios na adolescência – IHA, demonstrando que os problemas com a segurança pública
no Brasil se agravam periodicamente, há, ainda, o medo real e o “falso medo” ou o que se
denomina cultura do medo, protagonizada pela mídia e por agentes da sociedade que tem
interesse na disseminação desta, promovendo o alarmismo
4
, o pavor, o pânico.
Esse medo, ocasionado pela insegurança ou até mesmo pela sensação desta, assim como
o “falso medo” – impressão sensorial de medo decorrente da falta de informação ou mesmo
1
Pesquisa realizada entre os anos de 1998 a 2002 cujo estudo completo pode ser solicitado à Secretaria Nacional
de Segurança Pública pelo email: [email protected].br.
2
Visualizar comparação de dados entre os anos de 1980 a 2000 sobre homicídios no Brasil realizada no estudo
de Robson Sávio Reis Souza. Disponível em:
<http://www.observatoriodasmetropoles.ufrj.br/publicacoes/mapa_homic_brasil.pdf>. Acesso em: 26 jan. 2010.
Verificar pesquisa sobre as taxas de homicídios, entre os anos 2000 e 2003, descrita no artigo “Análise da
mortalidade por homicídios no Brasil”. Disponível em:
<http://portal.saude.gov.br/portal/arquivos/pdf/1artigo_mortalidade_homicidios.pdf>. Acesso em 26 jan. 2010.
Verificar pesquisas entre os anos 2004/2005 e 2006/2008. Disponível em:
<http://www.mj.gov.br/portal/data/Pages/MJCF2BAE97ITEMIDC5C3828943404A54BF47608963F43DA7PTB
RIE.htm>. Acesso em 26 jan. 2010.
3
Disponível em: <http://www.unicef.org/brazil/pt/IHA.pdf>. Acesso em 26 jan. 2010.
4
Expressão utilizada pelo sociólogo Barry Glassner (2003) cuja obra – A cultura do medo –, enfatiza a discussão
sobre o medo fantasmagórico que afeta as sociedades contemporâneas.
15
da informação direcionada por interesses midiáticos ou empresariais ou políticos –, provoca
na sociedade a reclusão e o isolamento, indicando que segurança e liberdade são dois valores
preciosos para o ser humano, mas que parece não conseguir caminhar juntos. Se a pessoa quer
mais segurança, tem que abdicar em parte de sua liberdade. Percebe-se esse fato quando se
tornam comuns as “falas” que refletem uma cultura de medo: “Não fale com estranhos,
converse o mínimo com as pessoas, afinal, ninguém conhece ninguém”; “Você quer ter um lar
mais seguro? Instale câmeras, ponha alarmes em sua porta”; “Você quer proteção? Nunca
deixe as janelas abertas, podem estar bisbilhotando seus movimentos, se possível jamais
abra”; “Não esqueça de fazer os seguros do carro, da casa, de vida” [...].
Enfim, as cidades deixaram de ser o local de identidade entre pessoas e espaço
geográfico para transformarem-se em áreas movidas pela desconfiança, pelo medo e pela
insegurança, cada vez mais submetida à vigilância policial, seja de forma física, com
policiamento ostensivo nas ruas, ou virtual, por meio de monitoramento eletrônico. “A
arquitetura do medo e da intimidação espalha-se pelos espaços públicos das cidades,
transformando-a sem cessar – embora furtivamente – em áreas extremamente vigiadas, dia e
noite”. (BAUMAN, 2009, p. 63). A partir desse medo ou de um “falso medo”, surge,
outrossim, a indignação e a insatisfação com o sistema de segurança, daí passam a ser
sugeridas e, muitas vezes, exigidas, por parte da sociedade, políticas públicas de segurança
voltadas para o armamento, o policiamento ostensivo e a repressão ao crime
5
. Entretanto, “na
segurança pública, medidas isoladas não funcionam, porque os problemas são complexos e
têm várias conexões com diversos aspectos da vida social, econômica e cultural” (SOARES,
2006, p. 47).
Essas considerações, por si, já justificam a importância de se estudar sobre o direito
fundamental à segurança e ainda sobre políticas públicas que garantam esse direito. Passou-se
5
Por meio da Mensagem de nº 147, de 2008, o Governador do Estado de São Paulo encaminhou à Assembléia
Legislativa do mesmo Estado, Projeto de lei Complementar nº 51, de 2008, que dispõe sobre o efetivo e a
organização da Polícia Militar do Estado de São Paulo, tendo por objetivo alterar a distribuição do efetivo da
Corporação com a criação de postos no Quadro de Oficiais Policiais Militares (QOPM), no Quadro de Oficiais
de Polícia Feminina (QOPF), no Quadro Auxiliar de Oficiais Policiais Militares (QAOPM), bem como, de
graduações no Quadro de Praças Policiais Militares (QPPM) e no Quadro de Praças de Polícia Feminina (QPPF),
pretendendo, portanto, reestruturar o efetivo da Polícia Militar, possibilitando a ampliação de unidades de
policiamento ostensivo em algumas regiões do Estado para atender o clamor social por uma melhoria nas
atividades de segurança pública, conforme especifica o Parecer nº 3470/2008 da Assembléia Legislativa do
Estado de São Paulo. Mensagem nº 147/2008 do Governador do Estado de São Paulo: Disponível em:
<http://webspl1.al.sp.gov.br/internet/download?poFileIfs=12331908&/PLC51.doc%22>. Acesso em 13 jan.
2010. Parecer nº 3470/2008 da Assembléia Legislativa do Estado de São Paulo: Disponível em:
<http://webspl1.al.sp.gov.br/internet/download?poFileIfs=12465152&/par3470.doc%22>. Acesso em: 13 jan.
2010.
16
então a se questionar qual seria a temática específica do presente estudo, já que segurança
pública seria um tema muito amplo.
Com base na experiência vivenciada pela orientadora da autora desse trabalho sobre a
mediação comunitária, um fato aparecia como recorrente: os núcleos de mediação
comunitária de conflitos
6
, em funcionamento na cidade de Fortaleza desde 1999,
constantemente recebiam encaminhamentos de conflitos familiares e de vizinhança por
delegados de polícia. As delegacias de polícia, portanto, apresentavam-se como locais
procurados pela população para resolução de conflitos de família e de vizinhança. A partir
desse dado, surgiu a inquietação: que tipos de conflitos estão sendo solucionados pelos
agentes de segurança pública; que tipos de conflitos chegam às delegacias de polícia; e que
tipos de mecanismos seriam adequados a solucionar os conflitos recebidos pelas delegacias de
polícia.
Iniciou-se, em 2007, a pesquisa sobre segurança pública em dois projetos de pesquisa:
“Mediação de conflitos como instrumento de inclusão e pacificação social: a proposta da
implementação da mediação na Secretaria de Segurança Pública do Estado do Ceará”
7
e
“Mediação de conflitos e a segurança pública: uma proposta de justiça restaurativa”
8
.
Os resultados iniciais mostraram que, ao se analisar os conflitos sociais em Fortaleza,
capital do Estado do Ceará, por meio das estatísticas da Coordenadoria Integrada de
Operações de Segurança (CIOPS), vinculada a Secretaria da Segurança Pública e Defesa
Social (SSPDS) – setor que recebe as ligações da população por meio do número de
emergência 190 e compila as ocorrências que dão entrada nas delegacias –, os conflitos mais
comuns solicitados pela população são: briga de família, desordem e embriaguez e desordem.
6
Desde 2002 que a Professora Lilia Maia de Morais Sales, juntamente com a sua equipe, da qual faço parte
desde 2007 (Anexo H), desenvolve pesquisas na área de mediação de conflitos e, em parceria com o Governo do
Estado do Ceará – que desde 1998 desenvolvia o Projeto Casa de Mediação Comunitária/CMC –, ajudou na
implementação dos núcleos de mediação, dentre eles os do Pirambu e da Parangaba, cujas estatísticas dos
atendimentos e tipos de conflitos encaminhados, encontra-se no anexo D. Para maior aprofundamento sobre a
criação e a evolução da mediação comunitária no Estado do Ceará verificar: SALES, 2010, p. 113-125.
7
Esse projeto foi contemplado com o Edital Universal do Conselho Nacional de Pesquisa (CNPq) e tem por
objetivo desenvolver uma tecnologia social que bem administre os conflitos sociais em Fortaleza, com a
participação direta da população e de policiais civis e militares, contribuindo para a diminuição da violência
urbana e para o fortalecimento dos vínculos de confiança entre os atores envolvidos. A presente aluna de
mestrado é integrante deste projeto – Anexo H.
8
Este projeto foi contemplado com o Edital de Segurança Pública da Fundação Cearense de Apoio ao
Desenvolvimento Científico e Tecnológico – FUNCAP, cujo objetivo é apresentar um estudo da prevenção
terciária por meio da análise de práticas e políticas legais que promovam a reinserção social e a redução de
reincidências criminais, utilizando-se o instituto da justiça restaurativa, isto é, da mediação de conflitos penais
como instrumento democrático de resolução de conflitos, inclusão e pacificação social. A presente aluna de
17
Esses tipos de questões representaram entre os anos de 2000 e 2008 mais de 50% dos casos
registrados. Percebe-se que tais conflitos ocorrem, em sua grande maioria, entre pessoas
conhecidas e que possuem relação contínua ou continuada.
Esses números geraram novos questionamentos: Seria possível utilizar a mediação em
conflitos da área de segurança? Qual seria a relação entre segurança pública e mediação de
conflitos? Haveria compatibilidade? Seria a mediação adequada para resolver os conflitos
encaminhados às delegacias de segurança pública? Como a mediação poderia ser utilizada
para bem administrar os conflitos urbanos na capital cearense? A delegacia seria um ambiente
propício para a implementação de um núcleo de mediação de conflitos? A sociedade
reconhece a delegacia como ambiente de acesso à justiça?
Com o objetivo de responder a esses questionamentos a presente dissertação foi
elaborada. Cujo tema central a ser analisado seria a compatibilidade entre a temática da
segurança pública e a mediação de conflitos e quais seriam os meios de aplicabilidade para
esta congruência.
Para a consecução desse objetivo realizou-se levantamento bibliográfico, pesquisa
documental e pesquisa de campo. No estudo bibliográfico, foram utilizados livros, artigos e
periódicos científicos; o levantamento documental foi realizado a partir do estudo das
estatísticas do CIOPS – Coordenadoria Integrada de Operações de Segurança (governo do
estado) sobre os conflitos decorrentes das ligações para o número 190 (Anexo A), sobre as
ocorrências por bairro (Anexo B) e sobre os conflitos de menor potencial ofensivo (Anexo C).
Coletou-se, ainda, os dados dos Núcleos de Mediação Comunitária do Pirambu e Parangaba
(Anexo D), as estatísticas do estudo da experiência da mediação policial da cidade de Belo
Horizonte (Minas Gerais) - mediação realizada junto à delegacia (Anexo E). A pesquisa de
campo (Anexo F) foi realizada a partir de informações colhidas a partir de questionários
aplicados junto à sociedade sobre o reconhecimento das delegacias como ambiente de acesso
à justiça. Ao longo do desenvolvimento da pesquisa a autora participou de diversos eventos na
área da segurança pública (palestras
9
, congressos
10
, cursos
11
) com o intuito de discutir a
mestrado é bolsista de transferência tecnológica deste projeto - Anexo I.
9
Durante a realização desta pesquisa a participação em diversos eventos científicos na área de mediação de
conflitos e segurança pública foi relevante em razão do debate teórico sobre a mediação e a possibilidade de
implementá-la de forma efetiva. Dentre eles evidencia-se o Fórum Mundial de Mediação que se realizou em Isla
Marguerita/Venezuela – cuja participação se deu como expoente (Anexo J), a IV Jornada Internacional de
Políticas Públicas que se realizou em São Luis/MA e o I Congresso Latino-Americano de Educação em Direito
Humanos que ocorreu em Araraquara/SP, – nestes dois últimos eventos, a participação se deu na qualidade de
18
amadurecer a temática.
Para desenvolver o presente trabalho e alcançar de forma adequada o objetivo final –
avaliar a possibilidade de implementação da mediação junto à Secretaria de Segurança
Pública e Defesa Social do estado do Ceará, o trabalho foi dividido em quatro capítulos,
partindo-se de uma perspectiva geral sobre a segurança pública para alçar circunstâncias e
aspectos específicos sobre o assunto e sua adequação com a mediação de conflitos, para, ao
final, tecer considerações a respeito da possibilidade efetiva de implementação da mediação
na seara da segurança pública e, consequentemente, nas delegacias que compõem a Secretaria
de Segurança Pública e Defesa Social do Estado do Ceará.
O primeiro capítulo parte da idéia geral de segurança, para dispor sobre a especificidade
da segurança pública, sua origem terminológica e histórica, seus caracteres ideológicos e
deontológicos, a ontologia constitucional brasileira, e como, ao longo do tempo, houve uma
mudança de perspectiva quanto à sua aplicabilidade e ao seu próprio conceito, visto que
outrora a segurança era visualizada apenas como artigo de obrigação do Estado,
principalmente no tocante a defesa nacional. Atualmente, após a Constituição Federal de
1988, segurança pública passou a ser compreendida como dever do Estado, direito e
responsabilidade de todos.
O segundo capítulo versa sobre a co-responsabilidade da sociedade pela segurança
pública e da necessidade de parceria entre Estado e sociedade, iniciando-se o aprofundamento
sobre o sentido de polícia inclusiva, trazendo a polícia comunitária como prática de polícia
próxima da sociedade, que respeita os direitos humanos e que, em função dos problemas
vivenciados pelos cidadãos, passa a aplicar o diálogo como meio para resolver controvérsias.
Daí analisa-se os tipos de conflitos recebidos por essa polícia e inicia-se a proposta de uma
prática com mecanismos de solução de conflitos fundados no diálogo, como a mediação de
conflitos, instrumento de colaboração para a adequada resolução das controvérsias que
estimula a percepção da segurança pública como responsabilidade de todos.
exposição de trabalho (Anexo K e L).
10
Dentre os congressos e conferências jurídicas, a participação na comissão organizadora da 1ª Conferência
Nacional de Segurança Pública – Etapa Estadual/Ceará foi de salutar importância para o bom entendimento da
temática e desenvolvimento da pesquisa. (Anexo M e N).
11
Em meio ao processo de feitura do trabalho, a participação no “Curso Convivência e Segurança Cidadã”
promovido pelo Ministério da Justiça em parceria com o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
– PNUD realizado em Aracaju/SE, foi fundamental como base de comparação entre o sistema de segurança
pública desenvolvido no Brasil – em seus vários estados, que ocorre de forma desigual – e os modelos adotados
19
O terceiro capítulo é dedicado à mediação de conflitos, seu conceito, princípios,
objetivos, procedimento, características e peculiaridades que apontam a compatibilidade para
apresenta-se como mecanismo a ser utilizado como ponto de referência para práticas de
prevenção e resolução de problemas, inclusão e pacificação social, daí resultando a sua
adequação aos princípios atuais norteadores da segurança pública.
O quarto capítulo visa, a partir dos estudos realizados sobre o direito à segurança,
segurança inclusiva e mediação de conflitos, avaliar a realidade do Estado do Ceará e a
possível implementação a mediação de conflitos junto às delegacias de polícia. Analisa-se os
dados do CIOPS - Coordenadoria Integrada de Operações de Segurança (governo do estado)
sobre os tipos de conflitos que são recepcionados pelos órgãos de segurança pública do
Estado do Ceará e a experiência da mediação policial realizada em Belo Horizonte (Minas
Gerais) desde 2006. Avalia-se ainda, com base no estudo de tipos de ocorrências por bairros
em Fortaleza, qual bairro seria interessante para uma iniciativa piloto de mediação junto às
delegacias.
As conclusões desse trabalho apontam para uma adequação entre os conceitos
segurança cidadã e mediação de conflitos; para a evidência de que mais de 50% dos conflitos
encaminhados às delegacias de polícia do Estado do Ceará são conflitos de família e
vizinhança, conflitos que guardam a peculiaridade de envolvimento emocional e (ou) relação
continuada, adequando-se assim à mediação de conflitos; a percepção do cidadão de que a
delegacia é espaço de acesso à justiça e a forte probabilidade de êxito dessa iniciativa a partir
da experiência existente no Brasil que apresentou considerável redução em registro de termos
circunstanciados de ocorrência (TCO), desde a implantação da mediação policial.
Ressalta-se por fim que os resultados dessa pesquisa estão sendo acompanhados pelo
Secretário de Segurança Pública e Defesa Social do Estado do Ceará, Roberto Monteiro, que,
convencido da importância da mediação para a solução de conflitos encaminhados às
delegacias, autorizou a implementação da primeira delegacia do Estado do Ceará
12
com salas
de mediação de conflitos. A experiência da mediação policial em Fortaleza deverá ter início
em outros países, como a Colômbia e a Venezuela, além de proporcionar o debate científico sobre a temática,
ajudando na construção do pensamento científico efetivo e na sua aplicabilidade. (Anexo O).
12
Encontra-se em fase de acabamento a primeira delegacia de polícia do Estado do Ceará integrada a um núcleo
de mediação de conflitos (Anexo G). Esta está situada no bairro Jangurussu em Fortaleza/CE, que segundo
pesquisa (Anexo B) sobre as comunidades que demandavam um número maior de reclames sobre os conflitos de
embriaguez, desordem, briga de família e vizinhança, foi apontado dentre os primeiros. Portanto, será o projeto
piloto desta nova metodologia de inclusão e pacificação social.
20
em maio de 2010.
Aponta-se assim, a partir desse estudo, que o diálogo científico aberto é capaz traduzir
e efetivar os anseios do cotidiano social e apontar caminhos, nesse caso específico, para
possíveis aprimoramentos na política de segurança pública dos estados brasileiros.
21
1 SEGURANÇA PÚBLICA
A criminalidade e a violência são problemas sociais que mobilizam a opinião pública,
pois podem atingir a qualquer pessoa, tanto de forma direta, por meio da delinqüência ou da
vitimização nos delitos, quanto indireta, como reflexo no imaginário coletivo ou em
decorrência dos seus custos. Esta temática está diretamente relacionada à segurança pública,
por ser seu objeto de preocupação, e, consequentemente, à governança e à democracia, haja
vista a disposição constitucional que configura a segurança pública como dever do Estado e
responsabilidade de todos.
Assim, por suscitar interesses e cuidados, a recrudescência da violência somada às altas
taxas de criminalidade traz a questão da segurança pública ao debate contemporâneo. O que
fazer? Como fazer? Quando fazer? Onde fazer? Quem pode fazer? Quem vai fazer?
Gestão de governo, políticas públicas, posturas institucionais, vontade ou “coragem”
política
13
, participação popular, enfim, inúmeras são as atividades, os caminhos, as atuações
que podem inferir neste processo de mudança para diminuir a violência, buscar o
desenvolvimento humano-social e a proliferação da paz. Portanto, estudar sobre segurança
pública, requer a elucidação do seu conceito, da sua origem terminológica e histórica, dos
seus caracteres ideológicos e deontológicos, bem como a sua ontologia constitucional, para
melhor entendimento da sua práxis.
1.1 O que se entende por segurança
Derivado do verbo segurar – que tem por significado tornar seguro, e por sinônimos
fixar, firmar, garantir, assegurar, amparar –, terminologicamente, entende-se que o instituto da
segurança expressa a condição de seguro, de garantia, de confiança, sendo entendido como
13
Entende-se por vontade política o querer político, isto é, aquilo que detém o interesse público-particular
associado ao interesse político-institucional. Fala-se, também, em coragem política devido à atitude voraz que
deve determinar à atuação dos gestores públicos na defesa da primazia do interesse social frente ao particular ou
mesmo liberal.
22
instrumento de guarda e de proteção.
Derivado de segurar, exprime, gramaticalmente, a ação e efeito de tornar seguro, ou
de assegurar e garantir alguma coisa.
Assim, segurança tem sentido equivalente a estabilidade, pois o que é estável é
seguro: a garantia, a firmeza, a fiança. Garantia, firmeza, fiança, sem dúvida, dão
sempre idéia do que está no seguro, ou é seguro, para que se evitem prejuízos em
caso de danos ou riscos.
Segurança, qualquer que seja a sua aplicação, insere o sentido de tornar a coisa livre
de perigos, livre de incertezas, assegurada de danos ou prejuízos, afastada de todo
mal. Neste particular, portanto, traduz a idéia de seguridade, que é o estado, a
qualidade, ou a condição, de estar seguro, livre de perigos e riscos, de estar afastado
dos danos ou prejuízos eventuais. (SILVA, 2004, p. 1266).
A proteção aos perigos e às possíveis perdas caracteriza a segurança como instituto que
se utiliza da confiabilidade para o seu exercício, aspecto este determinante no conhecimento
do seu significado. Tal assertiva coincide com a sua proveniência do latim securus que
significa, salvo, garantido, confiável. “Por isso, segurança é a ausência de risco, a
previsibilidade, a certeza quanto ao futuro. Risco é qualquer fator que diminui a
previsibilidade e portanto a certeza sobre o futuro.” (MATOS, [s.d.], p. 1).
Pode-se fazer referência à segurança em três perspectivas em função a quem está
destinada: individual, social e coletiva.
Vista a segurança como relação entre o segurado e o risco, este é natural ou humano
– uma dada catástrofe física ou acção humana que ameaça o homem. O risco
humano é, para igual dano, considerado pior do que o natural, pois este é tido por
inevitável ao passo que o humano é considerado discricionário. A segurança é
individual, quando o ameaçado é um ser humano (caso do crime contra as pessoas
ou a propriedade); social, quando uma dada sociedade, ou parte dela, é ameaçada
por uma outra parte (sendo o conteúdo da ameaça a subversão ou a revolução); ou
colectiva, uma espécie do género social, se o risco para a sociedade vem de outra
organização política.
Quando analisamos uma organização política, a segurança conflitua com a liberdade
individual: quanto mais livre é o indivíduo, mais dificuldade tem a organização
política em proteger dos riscos os seus membros. Com efeito, qualquer acção
humana, é um risco potencial, para os restantes membros da sociedade e, em muitos
casos, para as outras sociedades. (MATOS, [s.d.], p. 1).
Dado as esferas possíveis de aplicabilidade da segurança – individual, social e coletiva
– visualiza-se a segurança como tema interdisciplinar, que requer averiguação de diversos
apontamentos, sob vários aspectos. Daí a necessidade de delimitação da temática, a fim de
aprimorar o entendimento e aplicabilidade da matéria, pois a segurança, como gênero, detém
várias espécies de classificação como: segurança jurídica, segurança social, segurança
nacional, segurança pública.
23
Na teoria jurídica a palavra “segurança” assume o sentido geral de garantia,
proteção, estabilidade de situação ou pessoa em vários campos, dependente do
adjetivo que a qualifica. “Segurança jurídica” consiste na garantia de estabilidade e
de certeza dos negócios jurídicos, de sorte que as pessoas saibam de antemão que,
uma vez envolvidas em determinada relação jurídica, esta mantém-se estável,
mesmo se se modificar a base legal sob a qual se estabeleceu. “Segurança social”
significa a previsão de vários meios que garantam aos indivíduos e suas famílias
condições sociais dignas; tais meios se revelam basicamente como conjunto de
direitos sociais. [...] “Segurança nacional” refere-se às condições básicas de defesa
do Estado. “Segurança pública” é manutenção da ordem pública interna. (SILVA,
2005, p. 777).
Por conseguinte, a especificação que deve circunscrever, ou seja, a adjetivação que
interessa vir associada à palavra segurança, neste diapasão, é a ‘pública’, haja vista a sua
finalidade estar relacionada à manutenção do estado democrático de Direito, da ordem
pública, entendendo-se por ordem pública a convivência pacífica entre os indivíduos em
sociedade sob a égide de um Estado, “em que as autoridades exercem suas precípuas
atribuições e os cidadãos as respeitam e acatam.” (SILVA, 2004, p. 988). “No conceito de
ordem pública se compreende a ordem administrativa geral, ou seja, a normal execução do
serviço público, o regular andamento das obras públicas, o devido exercício das funções da
Administração pelas autoridades constituídas.” (MEIRELLES, 1989, p. 58).
El orden consiste en la acertada disposición de las cosas. El concepto de orden, por
lo tanto, importa pluralidad real ó ideal de seres, partes ó propriedades, razão de
Santo Tomás de Aquino ter definido orden “diciendo que es la recta disposición de
las cosas à su fin”, salientando após que “compréndese por esto que el orden público
es la base fundamental de toda organización social e política. Quando aquél falte, no
puede existir el Derecho ni, por lo tanto, seguridad de las personas ni de la
propiedad, con lo qual faltará la tranquilidad, la paz social, y la vida de los pueblos
quedará á mereced del más fuerte. (EUIE
apud LAZZARINI, 2000, p. 115).
Ordem pública será uma situação de pacífica convivência social, isenta de ameaça
de violência ou de sublevação que tenha produzido ou que supostamente possa
produzir, a curto prazo, a prática de crimes. Convivência pacífica não significa
isenta de divergências, de debates, de controvérsias e até de certas rusgas
interpessoais. Ela deixa de ser tal quando discussões, divergências, rusgas e outras
contendas ameaçam chegar às vias de fato com iminência de desforço pessoal, de
violência e do crime. A segurança pública consiste numa situação de preservação ou
restabelecimento dessa convivência social que permite que todos gozem de seus
direitos e exerçam suas atividades sem perturbação de outrem, salvo nos limites de
gozo e reivindicação de seus próprios direitos e defesa de seus legítimos interesses.
(SILVA, 2005, p. 777/778)
.
Isto é o que se entende por segurança, uma situação oposta à desordem, que resguarde a
tranqüilidade e a salubridade, o bem-estar coletivo, servindo de anteparo para a defesa dos
bons costumes e dos normativos jurídicos.
1.2 Segurança Pública: natureza e conceito
24
A segurança pública é objeto de estudo da Sociologia, da Antropologia, da Psicologia,
enfim, das ciências sociais e humanas e, consequentemente, das ciências sociais aplicadas,
como o Direito, isto é, a ciência jurídica. Desta forma, para se entender e se conceituar
segurança pública é necessário o diálogo entre pensamentos e vivências, teorias, leis e
experiências, possibilitando encontrar práticas de socialização e de desenvolvimento humano
que caracterizem a compreensão sobre segurança pública.
A segurança pública faz parte do conjunto estrutural da sociedade, apresentando-se
como um dos instrumentos que possibilita a organização do Estado, a disposição necessária
para que outros institutos cumpram a função as quais se destinam, garantindo a ordem social,
a estruturação econômica e a política da sociedade. Daí a sua relação com as ciências sociais,
pois a teleologia do objeto ao qual está destinada é integrante da averiguação e da linha de
pesquisa destas ciências, ex vi: o homem em sociedade.
Ademais, por deter a tutela policial e penal, a segurança pública, igualmente, defende a
ordem jurídica
14
e a ordem política
15
, assegurando a obediência às normas e a proteção das
relações interpessoais, interinstitucionais e entre os indivíduos e o Estado, o que caracteriza a
sua natureza de serviço público essencial proveniente do Estado cuja finalidade é garantir a
incolumidade dos bens jurídicos e dos direitos fundamentais, “é o estado antidelitual que
resulta da observância dos preceitos tutelados pelo ordenamento jurídico” (PESSOA, 1971, p.
7) podendo-se, portanto, conceituar segurança como instituto que traduz certeza e convicção.
Assim, entende-se que segurança pública:
É o afastamento por meio de organizações próprias, de todo perigo, ou de todo mal,
que possa afetar a ordem pública, em prejuízo da vida, da liberdade, ou dos direitos
de propriedade do cidadão.
A segurança pública, assim, limita as liberdades individuais, estabelecendo que a
liberdade de cada cidadão, mesmo em fazer aquilo que a lei não lhe veda, não pode
ir além da liberdade assegurada aos demais, ofendendo-a.
É da competência da União organizar e manter os seus órgãos e instituições, a quem
compete também legislar sobre a matéria.
É dever do Estado e direito e responsabilidade de todos. Exerce-se para a
preservação da Ordem Pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio. São
seus órgãos: polícia federal, polícia rodoviária, polícia ferroviária, polícia civil,
polícia militar e corpo de bombeiros militar. (SILVA, 2004, p. 1268).
14
Entende-se por ordem jurídica o “complexo de regras e princípios ditados pelo poder público, como normas
obrigatórias, para que se regulem e se protejam todas as relações e interesses dos cidadãos entre si, e entre eles e
o próprio Estado, no intuito de manter a própria ordem social e política do Estado.” (SILVA, 2004, p. 987).
15
A ordem política é entendida como “o conjunto de princípios responsáveis pela harmonização das funções e
relações internas e externas do Estado.” (SILVA, 2004, p. 987).
25
Outrossim, associa-se ao conceito de segurança pública o de segurança do direito
16
, por
ser esta, ao mesmo passo, dever e direito, estado de seguridade e de garantia legal, daí
sobrevir a noção de ser um “estado anti-delitual, proveniente da observância das normais
sanções, com ações policiais repressivas ou preventivas típicas, na limitação das liberdades
individuais, mas sempre sob o prisma legal, sob pena de serem ilegais”. (HOLANDA, 1988,
p. 43).
Assegurar a tranquilidade pública, a ausência de desordem ou de atos de violência
desabonadores da boa convivência em sociedade, garantir o cumprimento das normas, manter
a ordem pública é tornar certo a segurança, a segurança pública, conceituada no Projeto BRA
04/029 Segurança Cidadã do Ministério da Justiça
17
, que fundamentou e representou a base
para a 1ª Conferência Nacional de Segurança Pública
18
do Brasil:
Segurança pública – conjunto de processos destinados a garantir o respeito às leis e a
manutenção da paz social e ordem pública. Inclui ações para prevenir e controlar
manifestações de criminalidade e de violência, visando a garantia do exercício de
direitos fundamentais. Abrange instrumentos de prevenção, vigilância, repressão,
reparação, garantia de liberdades individuais e defesa de direitos sociais. Deve estar
articulada com ações sociais priorizando a prevenção e buscando atingir as causas
que levam à violência, sem abrir mão das estratégias de ordenamento social.
(PROJETO BRA 04/029, 2008, p. 6).
Segurança pública é pré-requisito para consolidação dos processos democráticos e,
também, valor fundamental para que se tenha qualidade de vida. É ela quem garante
a integridade física e moral do cidadão, bem como o direito ao patrimônio
conquistado. Sem tal garantia, um país dificilmente floresce, tanto do ponto de vista
econômico quanto do social. (CARDIA, 1997, p. 16).
Esta abrangência de conteúdo nem sempre foi dada ao conceito de segurança. Ao longo
do tempo, assim como as normas e o direito, os valores mudam, há uma construção constante,
haja vista o aprimoramento político e social da humanidade.
[...] os direitos não nascem todos de uma vez. Nascem quando devem ou podem
nascer. Nascem quando o aumento do poder do homem sobre o homem – que
acompanha inevitavelmente o progresso técnico, isto é, o progresso da capacidade
do homem de dominar a natureza e os outros homens – ou cria novas ameaças à
liberdade do indivíduo, ou permite novos remédios para as suas indigências:
ameaças que são enfrentadas através de demandas de limitações do poder; remédios
que são providenciados através da exigência de que o mesmo poder intervenha de
modo protetor. (BOBBIO, 2004, p. 26).
16
A segurança do direito, pela qual sempre é o seu titular assegurado em seu livre uso e gozo, é firmada em
preceito legal, de que se retira todo poder para o defender e o livrar das violações e esbulhos. (SILVA, 2004, p.
1267).
17
Para maiores informações sobre o Projeto BRA 04/029, verificar material sobre o assunto. Disponível em:
<http://www.pnud.org.br/projetos/governanca/visualiza.php?id07=251>. Acesso em: 20 set. 2009.
18
Fundamento aqui no sentido de origem, razão, base.
26
Da mesma forma que os direitos, os valores originam-se de transformações sociais no
decorrer do desenvolvimento humano-social. Diferentemente não ocorreu com a segurança
pública, sendo esta contemporânea ao surgimento do Estado, salutar discorrer sobre a sua
evolução histórica tendo por fundamento o Estado.
1.3 Breve evolução histórica da segurança pública: do Estado Antigo ao
Estado Contemporâneo
Existem várias teorias sobre a origem e formação do Estado
19
, dentre elas três posturas
são colocadas como discriminantes: a primeira entende que o Estado sempre existiu, relaciona
a existência do Estado à existência do homem e da vivência em sociedade organizada
20
; a
segunda, e aceita pela maioria, é a que defende a existência da sociedade anterior ao Estado e
este surgiu em decorrência das necessidades dos grupos sociais
21
; e a terceira, tida como a
teoria contratualista, afirma que o Estado é uma figura com características definidas, tendo
alguns dos seus defensores determinando inclusive a data de nascimento do Estado
22
.
O fato é que, para melhor compreensão do Estado contemporâneo e, principalmente, do
valor segurança em relação ao Estado, segue uma breve sucessão cronológica do
desenvolvimento humano como sociedade, dos tipos estatais e da formatação da segurança
em cada modelo, abrangendo desde as primeiras civilizações organizadas até os dias atuais,
evolução que se passa pela Idade Antiga (5000 a.C. – Séc. V), Idade Média (Séc. V – Séc.
XV), Idade Moderna (Séc. XV – Séc. XVIII) e Idade Contemporâneo (Séc. XVIII – Séc.
XXI)
23
.
19
Para maior aprofundamento sobre a matéria verificar DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos da teoria geral
do estado
. 23. ed. São Paulo: Saraiva, 2002.
20
Eduard Meyer é um dos seus defensores, este afirma que o Estado é o princípio unificador da humanidade
como organismo social, portanto onipresente na sociedade humana. Herman Heller critica Meyer por ser a
compreensão do conceito de estado tão ampla que se torna sem configuração. (DALLARI, 2002, p. 52).
21
Dentre as necessidades dos grupos sociais que determinaram o surgimento do Estado estão: as causas de
origem familiar ou patriarcal; as causas oriundas de ato de força, violência ou conquista; as causas econômicas
ou patrimoniais e/ou o próprio desenvolvimento da sociedade. (DALLARI, 2002, p. 54-56). Contudo, a tese de
maior repercussão é a de Marx e Engels, que afirma ser o Estado uma conseqüência da divisão da sociedade em
classes, tornando-se uma necessidade para o desenvolvimento econômico. (GRUPPI, 1986, p. 30).
22
Badallore Pallieri indica que o ano do nascimento do Estado é o de 1648, quando foi assinada a paz de
Westfália. No Brasil sua teoria é seguida por José Carlos Ataliba Nogueira. (DALLARI, 2002, p. 53).
23
Esta divisão histórica é baseada na história ocidental, de acordo com a evolução da Europa. Ademais, a divisão
dos períodos históricos é demarcada por eventos políticos, assim, o início da Idade Antiga data do aparecimento
da escrita cuneiforme e o seu término com a queda do Império Romano do Ocidente (476 d.C.), começando,
então, a Idade Média que foi tida como finalizada com a queda do Império Romano do Oriente e a tomada de
Constantinopla pelos turcos otomanos (1453 d.C.), o que deu início à Idade Moderna que perdurou até a
Revolução Francesa de 1789, surgindo o período atual, isto é, a Idade Contemporânea.
27
Denominadas de teocráticas, as primeiras civilizações do Oriente e do Mediterrâneo
eram caracterizadas pela natureza unitária, devido à ausência de divisões – seja territorial ou
de funções, e pela religiosidade, atributo predominante em virtude da relação estreita entre
poder organizado e divindade, como se a autoridade dos governantes e os normativos de
comportamento individual e coletivo fossem determinados por um poder divino
24
.
(JELLINEK, 1954, p. 216-219).
A segurança nesse tipo de sociedade, se comparada ao modelo contemporâneo, era
como a espécie ‘segurança nacional’
25
, tida em decorrência apenas da defesa do território.
Segundo Raymond Gettell (apud DANTAS, 2008, p. 64) “a unidade estatal do Oriente não
tinha por base, como no mundo moderno, a raça e a linguagem, mas apenas o culto aos deuses
comuns. Os deuses apoiavam a autoridade dos governantes e protegiam, na guerra, os seus
fiéis”.
Destaca-se no
período antigo, especificamente na antiguidade clássica (800 a.C. – Séc.
V), demonstrando uma mudança na organização política, o Estado grego e o Estado romano.
O Estado grego tinha como característica peculiar, desde o período pré-homérico (1700-
800 a.C.) até o helenístico (359-30 a.C.), as cidades-estados. Das cidades-estados proveio o
conceito de polis – primeira denominação para organização política – e, consequentemente,
para Estado. Dentre os atributos da polis, a auto-suficiência e a autonomia imperavam como
sendo necessárias para a preservação da cidade, assim, por mais expansão territorial que
houvesse – decorrente das conquistas –, não se efetivava a integração (DALLARI, 2002, p.
63-64), daí a estratificação na sociedade. Como exemplo coloca-se as cidades-estados mais
conhecidas: Esparta e Atenas. Esparta era dividida em esparciatas, periecos e hilotas
26
,
24
A ausência de doutrinas políticas nas civilizações antigas determina com maior poder o sistema teocrático de
monarquia absoluta onde o governante era tido como o próprio Deus, exemplo característico é a civilização
egípcia, em que o faraó era tido como a encarnação do Deus vivo.
25
Segurança nacional traduz a idéia de defesa da nação, do país, do seu povo, seu território, sua soberania. Nas
civilizações antigas não havia, ainda, esta determinação de Estado como ente político ou organização política
detentora de um território, um povo, um governo. O que existia eram agrupamentos humanos heterogêneos onde
o mais forte predominava sobre o mais fraco, sob uma territorialidade instável, ou seja, “os povos viviam em
constante guerra, os territórios aumentavam ou diminuíam em função da vitória ou derrota militar, a qual, por
conseguinte impunha escravidão aos vencidos. Não existiram, assim, unidades nacionais que agregassem grupos
sociais homogêneos. Sob a égide de um mesmo império reuniam-se povos de diferentes raças, conquistados e
escravizados”. (MALUF, 2008, p. 102).
26
“Os esparciatas constituíam a aristocracia de Esparta. Eram os cidadãos-soldados (os “iguais”) e
monopolizavam as instituições políticas em Esparta. Os periecos, homens livres, mais sem cidadania,
dedicavam-se à agricultura, ao comércio e ao artesanato. Os hilotas eram os escravos e realizavam todos os
trabalhos manuais; constituíam a maioria da população de Esparta”. (MELLO, COSTA, 1993, p. 102).
28
enquanto que Atenas era composta por cidadãos, metecos e escravos
27
. Esparta era militarista
e oligárquica, Atenas era mercantil e democrática. Enfim, apesar da educação espartana
priorizar o vigor físico e a formação militar, o maior legado deixado pela civilização grega foi
a filosofia, a ciência e a democracia (MELLO; COSTA, 1993, p. 88). Apesar dessas mudanças
políticas, a segurança no Estado grego, como característica do Estado antigo, tem o viés da
defesa da cidade-estado como se classifica hoje a segurança nacional.
“O Estado romano primitivo era também a cidade (civitas), que diferente do Estado
grego, era expansionista, colonialista, imperialista” (TABOSA, 2002, p. 27). Assim, o Estado
romano apresentava algumas diferenças do Estado grego, especialmente no tocante, à
estrutura social, à organização das cidades e à segurança interna.
Ao contrário dos gregos, que se lançaram ao mar e se transformaram num povo de
navegadores e comerciantes os romanos foram, no início de sua história, um povo de
camponeses e pastores extremamente vinculados à terra. Numa fase posterior,
conquistaram os territórios da Itália peninsular e, finalmente, expandindo-se pelo
Mediterrâneo, construíram o mais poderoso império do Mundo Antigo. (MELO;
COSTA, 1993, p. 138).
Além destas, a maior peculiaridade da civilização romana advém da base familiar na sua
formação como sociedade, “o Estado, a civitas, resultou da união de grupos familiares (as
gens), razão pela qual sempre se concederam privilégios especiais aos membros das famílias
patrícias, compostas pelos descendentes dos fundadores do Estado” (DALLARI, 2002, p. 65).
A valorização das gens se dava em relação à filiação da terra, ou seja, detinha privilégios
quem era nascido em Roma, de família romana, romano, patrício. Podendo-se concluir que o
Estado romano servia aos seus cidadãos, a sua gente, aos patrícios
28
, consequentemente, a
segurança interna
29
estava relacionada à posição na sociedade, se o indivíduo era patrício ou
não, enquanto que a segurança externa propõe o padrão de defesa do território como Estado.
27
“Os cidadãos eram homens livres, filhos de pais atenienses. Esta classe era formada por diversas camadas
sociais. [...] tinham pleno direitos políticos. A classe dos metecos era formada por estrangeiros residentes em
Atenas [...] dedicavam-se, geralmente, ao artesanato e ao comércio. As leis atenienses proibiam, aos metecos, a
compra de terras ou a participação no governo. Os escravos [...] constituíam a maioria da população de Atenas.
[...] desempenhavam todas as atividades manuais, desde os mais simples serviços domésticos até o trabalho na
agricultura”. (MELLO, COSTA, 1993, p. 106-107).
28
A civilização romana era escravista e estratificada, sendo composta por: patrícios, plebeus, clientes e escravos.
Os patrícios constituíam a nobreza, eram aristocratas e proprietários de terras, e após a queda da monarquia
passaram a compor as organizações políticas republicanas. Os plebeus, maior parte da população, eram
agricultores, comerciantes, pastores e artesãos. Os clientes eram aqueles que se colocavam a disposição de um
patrício para efetuarem o cultivo de uma pequena gleba de terra sob o pagamento de uma renda. E os escravos
eram tidos como coisa, dispostos a todo e qualquer serviço ou utilidade. (MELLO, COSTA, 1993, p. 142).
29
Segurança aqui é tida como direito, haja vista que no Estado romano somente os patrícios eram titulares de
direitos. Esta metodologia, isto é, esta “noção de superioridade dos romanos, que fora a base da unidade do
Estado Romano” (DALLARI, 2002, p. 65).
29
Ademais, por ser um centro da unidade interior e geral, o Estado Romano, quando da
constituição do Império, passa a corporificar na pessoa do “príncipe” os poderes do Estado e
do povo, o que influenciou as demais organizações políticas, daí se dizer que o legado romano
para as civilizações foi a possibilidade de unificação do poder em um representante de forma
legalizada, conforme explica Miranda (2007, p. 28) “o desenvolvimento da noção de poder
político, como poder supremo e uno, cuja plenitude – imperium, potestas, majestas – pode ou
deve ser reservada a uma única origem e a um único detentor.” Somado a isto, a separação
entre direito público e privado, entre poder público e poder privado, caracterizado pelo
pater
familias
30
.
Apesar do longo tempo decorrido e do extraordinário vulto das conquistas, Roma
sempre manteve as características básicas de cidade-Estado, desde sua fundação, em
754 a.C., até a morte de Justiniano, em 565 da era cristã. O domínio sobre uma
grande extensão territorial e sobretudo o cristianismo iriam determinar a superação
da cidade-Estado, promovendo o advento de novas formas de sociedade políticas,
englobadas no conceito de Estado Medieval. (DALLARI, 2002, p. 64).
Segundo Dallari (2002), o Estado Medieval é caracterizado pela forte influência do
cristianismo, pelas inúmeras invasões dos bárbaros e pela formação social decorrente do
feudalismo. Aqui a sociedade deixa a concentração das cidades, e passa a buscar os campos, o
que caracteriza a descentralização do poder, consequentemente, a estratificação da mesma,
renomeada entre senhores feudais e dependentes.
A bem da verdade, o cristianismo não é uma característica apenas do estado medieval,
no estado moderno esta influência também se fez presente
31
, no entanto, isto não configura
como pré-requisito para uma legitimidade estatal. Ademais, as invasões bárbaras foram
conseqüências da descentralização do poder decorrente do feudalismo. Este é o atributo deste
período.
Sistema econômico, político e social, o feudalismo está assinalado por deter um modo
de produção agrícola, auto-suficiente, não-monetário e servil, cuja sociedade estamental, isto
é, sem mobilidade social, rigidamente estanque, se dividia em quem possuía terra – nobreza e
30
O pater famílias era o poder que o chefe da família detinha sobre os demais membros desta. Na sociedade
romana, este poder era ilimitado, com exercício independente e sem fiscalização do Estado, caracterizando-se
como poder análogo ao do Estado. “A primitiva família era por assim dizer uma célula social autônoma, auto-
suficiente, com vida própria, em que o chefe não era apenas o administrador responsável, mas também o juiz e o
sacerdote. Em razão disso, a autoridade estatal parava à soleira do lar, em nada intervindo no âmbito privado da
família”. (TABOSA, 1999, p. 166).
31
Segundo Ernst H. Kantorowicz (1998) a teoria política de legitimação do poder, defendida pela dinastia Tudor,
cuja maioria dos representantes é posterior a 1450 – como exemplo o rei inglês Henrique VIII, era totalmente
fundamentada na teologia política cristã. Nesta obra, o autor fala sobre a figura dupla do rei, seu aspecto físico
30
clero – e quem não possuía terra – servos e vilões
32
, o que determinava a hierarquia social.
(MELLO; COSTA, 1993, p. 237-241). A posse ou a propriedade da terra garantia o poder
sobre os demais, estes em troca da possibilidade de nesta poder estar, se dispunham à
servidão, em contrapartida os senhores feudais lhes asseguravam proteção, enquanto que aos
nobres
33
cabiam as batalhas, os torneios e as caçadas. Daí se dizer que a segurança interna
neste período decorre do posicionamento social, do estamento, da classe social a qual o
indivíduo pertencia, pois por ser um período de marcante descentralização de poder
34
não
havia uma unificação de território e de governo cabendo aos senhores feudais a defesa de seu
patrimônio.
Já no final do século XI o feudalismo começa a decair. O renascimento comercial e
urbano em decorrência da reabertura do Mediterrâneo e da permuta entre Ocidente e Oriente;
a formação de uma nova classe social, a burguesia, com ideais de ascensão ao poder em meio
às alianças com as monarquias nacionais; a gradual centralização do poder na pessoa do rei,
associada à substituição do teocentrismo pelo antropocentrismo; a insatisfação social devido à
fome, às guerras e às pestes, eclodiram diversas rebeliões de servos e abalaram as instituições
feudais, dando margem a uma revolução econômica, política e social, a revolução comercial,
e fazendo surgir um novo modelo de Estado, conhecido como Estado Moderno (Séc. XV –
XVIII).
Os aspectos sociais, políticos e econômicos decorrentes da expansão do comércio, da
ascensão da burguesia, da centralização de poder e, conseqüente, formação das monarquias
como humano e seu aspecto místico como Deus, por estar relacionado ao divino.
32
“O estamento dos dependentes, incorporando a maioria da população medieval, compunha-se de servos e
vilões. Os servos não tinham a propriedade ou a posse da terra e estavam presos a ela. Eram trabalhadores
semilivres. Não podiam ser vendidos fora de suas terras, como faziam com os escravos, mas não tinham
liberdade para abandonar as terras onde nasceram. Em número reduzido, havia outro tipo de trabalhador
medieval, o vilão. Este não estava preso à terra. Descendia de antigos pequenos proprietários romanos. Não
podendo defender suas propriedades, entregava suas terras em troca de proteção de um grande senhor feudal.
Recebia tratamento mais brando que os servos”. (MELLO; COSTA, 1993, p. 239).
33
“Os nobres não trabalhavam, sendo esta uma condição de sua situação social. Os costumes da época
impunham-lhes uma vida ativa em outros aspectos: guerras, torneios e caçadas. Qualquer pretexto era tentativa
para conquista de feudos vizinhos. O gosto pela violência convulsionava de tal forma a sociedade que a Igreja
resolveu intervir no século XI, proclamando a Trégua de Deus”. (MELLO; COSTA, 1993, p. 242).
34
“Cada feudo produzia, praticamente, tudo o que necessitava para sua sobrevivência. Era, portanto, uma
economia descentralizada. O mesmo acontecia com a política. Não havia um poder central que determinasse
regras sociais, idênticas para todos os feudos. Em cada feudo, o senhor feudal organizava e administrava
independentemente de outro poder. Havia o rei, mas, particularmente durante os séculos IX ao XII seu poder foi
meramente formal. No feudo, cada senhor feudal era soberano. Possuía o monopólio da força, pois chefiava o
exército. Administrava a justiça, de acordo com costumes que garantiam a sua apropriação sobre boa parte do
que era produzido. Apenas temporariamente, em ocasiões de guerra, realizava-se a centralização político-militar,
colocando-se todos os senhores feudais, com seus exércitos, sob as ordens e comando do rei”. (MELLO;
COSTA, 1993, p. 240).
31
nacionais, caracterizam este modelo por determinar uma maior identificação do povo com o
território, as expensas de um governo soberano que lhe garanta harmonia social.
O Estado Moderno, inicialmente, se firma pelo absolutismo, corrente doutrinária
defendida, dentre outros, por Maquiavel e Hobbes, teóricos que acreditavam que o poder
centralizado no rei garantiria à sociedade a liberdade e a igualdade, já que o Estado tem um
fim em si mesmo e que este fim justifica os meios (MAQUIAVEL, 1974) e que o homem,
detentor de instintos – lobo do próprio homem, necessita da intervenção estatal para bem
viver em sociedade (HOBBES, 2000). No entanto, logo se fez aprazível a separação entre
público e privado, esta doutrina fica determinada com a teoria política do liberalismo que
defende a liberdade dos indivíduos tanto política como econômica, isto é, defende a atuação
do homem na sociedade sem a intervenção do Estado, cujos princípios fundamentais são: a
preponderância do cidadão frente ao Estado; a livre iniciativa; a defesa da propriedade
privada; a prevalência da lei; a independência da justiça; a livre concorrência; enfim, uma
democracia aberta que permita a transparência das instituições e o exercício do espírito
crítico.
Desta forma, a defesa de um sistema de economia livre, menos protecionista e
intervencionista foi implantada decorrente dos ideais liberais, vislumbrados em meados do
século XVIII. Daí o célebre ditado laissez-faire, laissez-passer, le monde va de lui-même
35
cuja autoria é denominada a Vincent de Gournay
36
. No contexto histórico da época, a
eliminação do intervencionismo, para dar asas aos indivíduos – por isso a expressão “deixai
fazer” –, assim como o estímulo à circulação de riquezas, rompendo com as barreiras
alfandegárias – “deixai passar” –, eram quase que um clamor social.
Associada a isto, a teoria da vontade geral defendida por Rousseau (2000), para a
criação de uma nova sociedade e daí um Estado, expõe que o homem, bom e livre por
natureza, pode sim ceder à vontade geral, porque coaduna com esta que está materializada na
lei, e não na vontade particular de um só, caracterizando o primeiro Estado constitucional de
Direito.
O Estado moderno, no seu processo histórico de desenvolvimento, evolui a partir de
um modelo de Estado absoluto, em que o poder estava concentrado no rei e era
exercido de forma ilimitada, para um novo modelo denominado de Estado
35
Significado da expressão: “Deixai fazer, deixai passar, o mundo caminha por si só”.
36
Para referência sobre Vincent de Gournay visualizar artigo: Vincent de Gournay. In Infopédia. Porto: Porto
Editora, 2003-2009. Disponível em <http://www.infopedia.pt/$vincent-de-gournay>. Acesso em: 27 mar. 2009.
32
constitucional, de separação de poderes, submetido ao direito, regido por leis e
conformado por uma Constituição que regula tanto sua organização, como a relação
com os cidadãos, de modo a impedir o arbítrio.
[...]
O Estado moderno surge e se justifica como meio para dar segurança ao homem,
garantindo sua vida, sua liberdade e sua propriedade diante de agressões partidas de
seus semelhantes. A noção de segurança, sob a inspiração do princípio democrático,
estende seu âmbito de proteção também à segurança dos direitos fundamentais,
impondo ao Estado que encontre caminhos que possibilitem a efetivação de todos os
direitos garantidos na Constituição. A democracia pressupõe segurança, pois a
insegurança pode levar a soluções contrárias ao ideal democrático e até mesmo à
falência da democracia, fragilizando o próprio Estado e suas instituições. Opera-se
uma mudança do foco do Estado em direção ao indivíduo como ser humano e
cidadão, expandindo a concepção de segurança, tornando-a mais complexa e
abrangente e dotando-a de múltiplas dimensões. (AVELINE, 2009, p. 11-12).
Fundado nos princípios iluministas de liberdade, igualdade e fraternidade, cujo foco era
a legitimação dos direitos para o cidadão, fica, portanto, caracterizado o Estado Moderno
como aquele em que o indivíduo passa a ser detentor de direitos por si mesmo, pois foi neste
período que, mesmo marcado pelo absolutismo sem limites, a convicção de que o indivíduo
era um sujeito de direitos em face do Estado jamais deixou de existir, sendo assim
reconhecido moral e juridicamente por este. (JELLINEK, 1954, p. 315-317).
Assevera BOBBIO (2004, p. 22-23) que a característica marcante da formação do
Estado moderno ocorreu na relação entre Estado e cidadãos, pois “passou-se da prioridade dos
deveres dos súditos à prioridade dos direitos do cidadão, emergindo um modo diferente de
encarar a relação política, não mais predominantemente do ângulo do soberano, e sim daquele
cidadão, em correspondência com a afirmação da teoria individualista da sociedade em
contraposição à concepção organicista tradicional”.
Com as mudanças apresentadas, ocorreram também transformações na percepção de
segurança. Pressuposto da liberdade individual perante o Estado, a segurança, no liberalismo
estava adstrita à segurança pessoal e jurídica, visualizando a liberdade de cada um e a pessoa
na sua esfera individual. O Estado abstinha-se das ingerências abusivas e o indivíduo
obedecia à lei. Este era o protótipo do Estado Liberal, que, mesmo assim, instituiu, na
Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão (art. 2º), a segurança como direito natural
do ser humano; e, juntamente com a Declaração de Direitos da Virgínia de 1776, influenciou
o constitucionalismo em vários países.
Declaração de Direitos da Virgínia (1776). Art. 1º. Todos os homens nascem
igualmente livres e independentes, têm direitos certos, essenciais e naturais dos
quais não podem, pôr nenhum contrato, privar nem despojar sua posteridade: tais
são o direito de gozar a vida e a liberdade com os meios de adquirir e possuir
propriedades, de procurar obter a felicidade e a
segurança. Art. 3º. O governo é ou
33
deve ser instituído para o bem comum, para a proteção e segurança do povo, da
nação ou da comunidade. Dos métodos ou formas, o melhor será que se possa
garantir, no mais alto grau, a felicidade e a
segurança e o que mais realmente
resguarde contra o perigo de má administração.
37
(Grifo nosso).
A Revolução Francesa e o advento da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão
(1789) marcam o início do Estado Contemporâneo que apontava a segurança como direito
inerente ao ser humano (art. 2º) e expressava a necessidade da força pública para a garantia
deste direito (art. 12).
Declaração dos Direitos do Homem e do cidadão de 1789.
Art. 2º. A finalidade de toda associação política é a conservação dos direitos naturais
e imprescritíveis do homem. Esses direitos são a liberdade, a propriedade, a
segurança e a resistência à opressão.
Art. 12. A garantia dos direitos do homem e do cidadão necessita de uma força
pública; essa força é assim instituída para o benefício de todos e não para a utilidade
particular daqueles a quem ela é confiada. (MONDAINI, 2006, p. 66-67). (Grifo
nosso).
O advento das declarações de direito elevou a segurança à categoria de direito humano
de primeira geração – dimensão
38
. “Os direitos da primeira geração ou direitos da liberdade
têm por titular o indivíduo, são oponíveis ao Estado, traduzem-se como faculdades ou
atributos da pessoa e ostentam uma subjetividade que é seu traço mais característico; enfim,
são direitos de resistência ou de oposição perante o Estado”. (BONAVIDES, 2004a, p. 563-
564). Assim, a segurança, como direito, resguarda, protege a liberdade em meio ao império do
Estado, principalmente no tocante às intervenções abusivas e infraconstitucionais.
Os direitos fundamentais da primeira dimensão encontram suas raízes especialmente
na doutrina iluminista e jusnaturalista dos séculos XVII e XVIII (nomes como
Hobbes, Locke, Rousseau e Kant), segundo a qual, a finalidade precípua do Estado
consiste na realização da liberdade do indivíduo, bem como nas revoluções políticas
do final do século XVIII, que marcaram o início da positivação das reivindicações
burguesas nas primeiras Constituições escritas do mundo ocidental. (SARLET,
2007, p. 56).
Ao passo que houve a garantia das liberdades, populares que não estavam entre os
nobres nem faziam parte da burguesia ansiavam por garantir direitos relacionados à sua
condição. Daí, advém o clamor pela legitimação dos direitos sociais.
Só a luta de classes e as necessidades repressivas do sistema faziam a razão de ser
do Estado, mero fenômeno histórico, mero artefato de um processo dialético às
37
Declaração de Direitos da Virgínia (1776). Disponível em:
<http://www.dhnet.org.br/direitos/anthist/dec1776.htm>. Acesso em 10 jan. 2010.
38
Existe, na doutrina constitucional brasileira, uma discussão quanto à terminologia mais correta e precisa a ser
utilizada quando se dispõe sobre a mutação histórica dos direitos fundamentais. Há quem entenda que o termo
correto seria ‘gerações’ (BONAVIDES, 2004a, p. 563-564), outros entendem que seria ‘dimensões’ (SARLET,
2007, p. 54-55) e ainda quem defenda ‘famílias’ (ROMITA, 2005, p. 89-90). No entanto, não há distinção quanto
ao conteúdo das respectivas gerações, dimensões ou famílias de direitos fundamentais.
34
vésperas de encerrar-se. Encerramento coroado com o advento da sociedade
comunista.
O vendaval político-doutrinário que açoitava o Estado constitucional do Liberalismo
acabou por convelir os alicerces do Estado de Direito de inspiração individualista e
burguês. Despontou, então, a proposta de um modelo de Estado constitucional em
que o teor social das instituições se tornava a nota mais predominante de sua
caracterização. (BONAVIDES, 2004b, p. 43).
O Estado social ou o segundo Estado constitucional redimensiona o conteúdo da
segurança agregando o valor da socialidade, fundado na constituição de regras sociais
reguladoras das atividades do homem, seja em suas relações entre si, seja em suas relações
com as instituições de ordem privada ou de ordem pública.
Os direitos sociais fizeram nascer a consciência de que tão importante quanto
salvaguardar o indivíduo, conforme ocorreria na concepção clássica dos direitos da
liberdade, era proteger a instituição, uma realidade social muito mais rica e aberta à
participação criativa e à valoração da personalidade que o quadro tradicional da
solidão individualista, onde se formara o culto liberal do homem abstrato e insulado,
sem a densidade dos valores existenciais, aqueles que unicamente o social
proporciona em toda a plenitude. (BONAVIDES, 2004a, p. 565).
Garantir as instituições passou a ser alvo dos publicistas alemãs. Tanto que na
Constituição de Weimar de 1919, dentre os direitos e deveres fundamentais dos alemães,
a
segurança social, nomeada de segurança pública, está disposta em dois artigos: 9º e 123.
Art. 9º. Verificando-se a necessidades de estabelecimento de regras uniformes, o
Império tem o direito de legislar sobre: 1º - O bem-estar público; 2º - A proteção da
ordem e da
segurança pública. (MIRANDA, 1990, p. 272).
Art. 123. Todos os alemães têm o direito de se reunir pacificamente e sem armas
sem declaração prévia ou autorização especial. Mas as reuniões ao ar livre podem
carecer, se assim dispuser lei do Império, de declaração prévia e ser proibidas em
caso de perigo imediato para a
segurança pública. (MIRANDA, 1990, p. 285).
Isto resguardou os valores norteadores do texto constitucional de forma a dar maior
unidade e congruência entre os princípios e as regras e caracterizou os direitos sociais como
dimensão dos direitos fundamentais do homem, como prestações positivas proporcionadas
pelo Estado
39
direta ou indiretamente, enunciadas em normas constitucionais, possibilitando
melhores condições de vida, tendendo a realizar a equidade nas situações sociais.
A elevação dos direitos fundamentais ao grau da normatividade principiológica os
situa, doravante, na mesma esfera dos princípios que regem a Constituição, da qual
são em certa maneira a substância mesma, a essência, o tecido.
Com os direitos humanos, à medida que se convertem em direitos fundamentais,
segundo a terminologia jurídica, em virtude de inserção no ordenamento positivo
39
“Não se cuida mais, portanto, da liberdade do e perante o Estado, e sim da liberdade por intermédio do Estado.
Estes direitos fundamentais, [...] caracterizam-se, ainda hoje, por outorgarem ao indivíduo direitos a prestações
sociais estatais”. (SARLET, 2007, p. 57).
35
das Constituições, se tornaram o norte do Constitucionalismo, de sua legitimidade,
de sua ética, de sua axiologia, de sua positividade. (BONAVIDES, 2004b, p. 47).
Se os direitos fundamentais passaram ao grau de princípios básicos para o
constitucionalismo, e assim ocorreu em razão do clamor social, fica confirmada a participação
da sociedade. Há o renascimento da democracia, ou seja, da busca pela participação e pelo
consenso, pelo envolvimento dos governados nas decisões, advindo o Estado democrático,
onde deve imperar a liberdade e a justiça.
Esta é a proposta da Declaração Universal dos Direitos do Homem, de 1948, que após
os efeitos da Segunda Guerra Mundial, firmou-se como documento universal, reconhecendo a
dignidade da pessoa humana; o ideal democrático como fulcro no progresso econômico,
social e cultural; o direito de resistência à opressão; e, finalmente, a concepção comum desses
direitos.
A Declaração consagrou três objetivos fundamentais: a certeza dos direitos, exigindo
que haja uma fixação prévia e clara dos direitos e deveres para que os indivíduos possam
gozar dos direitos ou sofrer imposições; a segurança dos direitos, impondo uma série de
normas tendentes a garantir que em qualquer circunstância os direitos fundamentais serão
respeitados; a possibilidade dos direitos, exigindo que se procure assegurar a todos os
indivíduos os meios necessários à fruição dos direitos.
Básico, essencial, fundamental, para tanto, a segurança, que passa a ser condição
primordial de garantia dos valores e princípios que regem o ordenamento jurídico, a ordem
pública e o bem-estar social.
Neste estágio, a segurança perpassa por uma pluridimensionalidade, onde subdivide-se
em diversas espécies – segurança nacional, segurança jurídica, segurança social, segurança no
trabalho, segurança alimentar, biosegurança, segurança pública –que, em razão da sua
primazia, da sua importância, em qualquer âmbito, ganha amparo constitucional,
principalmente no Brasil com a Constituição Federal de 1988. Salutar, portanto, discorrer
sobre a segurança pública no Brasil e nas suas constituições.
1.4 A estruturação da Segurança Pública no Brasil-Colônia
A segurança pública no Brasil Colônia ficava sob o encargo dos vice-reis e ouvidores
gerais. Com a chegada da família real, dentre as mudanças sofridas a de maior monta foi o
36
crescimento populacional e com ele os agravantes da falta de infra-estrutura.
A criminalidade atingiu índices altíssimos. Roubos e assassinatos aconteciam a todo
momento. No porto, navios eram alvos de pirataria. Gangues de arruaceiros
percorriam as ruas atacando as pessoas a golpes de faca e estilete. Oficialmente
proibidos, a prostituição e o jogo eram praticados à luz do dia. [...]
A tarefa de colocar ordem no caos foi confiada por D. João ao advogado Paulo
Fernandes Viana. Desembargador e ouvidor da corte, nascido no Rio de Janeiro e
formado pela Universidade de Coimbra, Viana foi nomeada intendente geral da
polícia pelo alvará de 10 de maio de 1808, cargo que ocupou até 1821, ano de sua
morte. Tinha funções equivalentes ao que seria hoje a soma de um prefeito com um
secretário de Segurança Pública. Mais do que isso, era “um agente civilizador” dos
costumes no Rio de Janeiro. (GOMES, 2007, p. 228-229).
Era preciso adaptar à colônia aos anseios da nobreza, portanto, escalada estava a
segurança pública como instrumento para dotar, dignamente, a província à monarquia
portuguesa. Todavia, apesar da criação da Intendência Geral de Polícia da Corte e do Estado
do Brasil, o foco era a segurança nacional – a unidade territorial e a integridade das fronteiras,
responsabilidades das forças militares. Não havia interesse em capacitar a colônia
estruturalmente, a não ser para o bem-estar da corte e para a defesa territorial contra inimigos
que pudessem abalar o domínio português. O viés da segurança pairava sob a perspectiva de
criar uma guarda que garantisse a tranquilidade da corte e das fronteiras. A ordem pública,
atributo da polícia, deveria ser mantida sob o objetivo de assegurar o absolutismo, isto é,
cercear qualquer ideal iluminista que pudesse chegar de além-mar. (GOMES, 2007).
Com a independência do Brasil em relação a Portugal, e a outorga da primeira
constituição, este objeto ficou ainda mais acentuado, pois além da manutenção das fronteiras,
era preciso assegurar a unidade do governo monárquico-hereditário – objetivos da
Constituição de 1824. Conveniente, portanto, discorrer sobre o instituto da segurança pública
nas constituições brasileiras.
1.5 A segurança pública nas constituições brasileiras
Desde a primeira constituição brasileira que se faz referência ao instituto da segurança
pública. A princípio seu aspecto era tímido relacionado à defesa do Estado-nação, sob o foco
da ‘segurança nacional’, hoje, descrito deste o preâmbulo, perpassando pelo artigo 5º, caput –
o que o caracteriza como cláusula pétrea –, pelo artigo 6º, garantindo-o como direito social, e
especificado pelo artigo 144, o legislador demonstra que a segurança pública tem sim uma
nota de fundamentalidade no ordenamento jurídico, e chega ao discurso da efetividade como
dever do Estado, todavia de responsabilidade de todos.
37
1.5.1 A Segurança Pública na Constituição de 1824
40
O desenvolvimento prévio da sociedade, sob um regime colonial, não criara, por si
mesmo, uma nação. Mas dera origem a estamentos em condições econômicas,
sociais e políticas de identificar o seu destino histórico com esse processo. Desse
modo, a constituição de um Estado nacional independente representava o primeiro
passo para concretizar semelhante destino. (FERNANDES, 2008, p. 76).
“O Diploma Constitucional do Império, fortemente influenciado pelas idéias de
Clermont Tonerre e Benjamin Constant, sobretudo na formulação da dinâmica e estrutura do
Poder Moderador, foi a receita institucional encontrada pelo imperador para perpetuar-se no
trono”. (BULOS, 2001, p. 25).
Tida como pretensiosa, a Constituição outorgada de 1824, institui uma forma unitária de
Estado, com centralização do poder político-administrativo nas mãos do imperador, o que
caracteriza a monarquia como forma de governo. Divide o território em províncias
(municípios), consagra a religião católica como oficial do Império e determina quatro funções
políticas: Moderadora, Executiva, Legislativa e Judiciária. Assegura, em seu artigo 179,
caput, a segurança individual como direito fundamental, pois estava no pórtico dos direitos
civis e políticos.
Art. 179. A inviolabilidade dos Direitos Civis, e Politicos dos Cidadãos Brazileiros,
que tem por base a liberdade,
a segurança individual, e a propriedade, é garantida
pela Constituição do Imperio, pela maneira seguinte. (Grifo nosso).
Estabelece como atribuição do Chefe do Poder Executivo, artigo 102, inciso XV, prover
a segurança interna e externa do Estado, entendendo-se segurança interna como segurança
pública.
Art. 102. O Imperador é o Chefe do Poder Executivo, e o exercita pelos seus
Ministros de Estado. São suas principaes attribuições:
[...]
XV. Prover a tudo, que fôr concernente á
segurança interna, e externa do Estado,
na fórma da Constituição. (Grifo nosso).
Dispõe ainda, no artigo 133, sobre a responsabilidade dos Ministros de Estado pelo que
obrassem contra a segurança; e, no artigo 169, atribui às câmaras municipais a formação da
postura policial.
Art. 133. Os Ministros de Estados serão responsáveis: [...] V. Pelo que obrarem
contra a Liberdade,
segurança, ou propriedade dos Cidadãos.
[...]
40
Constituição de 1824. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao24.htm>. Acesso em: 20 jan. 2010.
38
Art. 169. O exercicio de suas funcções municipaes, formação das suas Posturas
policiaes
, applicação das suas rendas, e todas as suas particulares, e uteis
attribuições, serão decretadas por uma Lei regulamentar. (Grifos nossos).
Instituída para fazer as vezes das Ordenanças e das milícias municipais, a Guarda
Municipal foi criada em 1831 sob a razão aparente de garantir a ordem, contudo caracterizou-
se como instrumento de dominação e perseguição de reacionários (FAORO, 2001, p. 349). A
ascensão à Guarda se dava por nomeação do Governo Central, apesar do encargo da
segurança pública ser determinado às câmaras municipais, a quem era resguardada a
administração das cidades.
Desta feita, a Constituição de 1824 tornou-se a expressão do absolutismo imperial
caracterizado pelo Poder Moderador, razão para insuflar um clima de insegurança
institucional em decorrência dos inúmeros descontentamentos e embates políticos, haja vista o
sufocamento das casas legislativas e dos governos provinciais
41
. (BONAVIDES; ANDRADE,
1990, p. 87-128).
A insatisfação com este panorama instigou, ainda mais, os ideais liberais e a insurreição.
A constituição de 1824 simbolizava, portanto, as ingerências antidemocráticas e o despotismo
do Imperador, instigando ânimos revolucionários, resultando na abdicação do trono em 7 de
abril de 1831, dando início às regências.
No período regencial a descentralização ficou um pouco acentuada. O código de
processo penal (1832) “deu fisionomia nova aos municípios, habilitando-os a exercer, por si
mesmos, atribuições judiciárias e policiais, num renascimento do sistema morto desde o fim
do século XVII”. (FAORO, 2001, p. 351). Contudo, após muitas discussões e expectativas de
reformas constitucionais, o Ato Adicional de 1834 não descentralizava os mecanismos de
poder político nem concedia total autonomia às províncias. Assim, a ilegitimidade que
acompanhava a figura do regente associada à carência por um texto normativo que
expressasse descentralização de poder e províncias autônomas, demonstrava o quão
provisório seria este modo de governo.
41
As Províncias não podiam legislar sobre os assuntos primordiais de seu interesse, pois ate mesmo aqueles que
a Carta de 1824 (artigos 71 a 89) considerava projetos peculiares e urgentes das Províncias eram, após
deliberados pelos Conselhos Gerais da Província, remetidos ao Poder Executivo Central para apreciação como
projeto de lei da Assembléia Geral do Império, podendo o Imperador executá-los sem a oitiva da Assembléia.
(BONAVIDES; ANDRADE, 1990, p. 87-103).
39
1.5.2 A Segurança Pública na Constituição de 1891
42
O que ocorreu com o Estado nacional independente é que ele era liberal somente em
seus fundamentos formais. Na prática ele era instrumento da dominação
patrimonialista no nível político. Por essa razão, esdrúxula para os que não
raciocinam sociologicamente, ele combinou de maneira relativamente heterogênea e
ambivalente as funções da Monarquia centralizada com as da Monarquia
representativa. (FERNANDES, 2008, p. 90).
Impregnado pelo positivismo e com forte influência de Montesquieu (2004), o texto
constitucional de 1891, separa a Igreja e o Estado, mantendo o poder público neutro; dispõe
sobre as funções do Estado: Executiva, Legislativa e Judiciária; prevê expressamente o
habeas corpus; caracteriza-se pela forma federativa de Estado, com observância do
federalismo dualista, ou seja, separação de competência entre União e Estado-membro, estes
passaram a ter competência legislativa própria em matéria eleitoral (BULOS, 2001, p. 26).
A descentralização tão requerida é enfim delimitada na Constituição de 1891 e
aplaudida como forma de manutenção de governo. “Para que o laço federal possa durar,
primeiro a união há de ser livre, segundo, há de reduzir-se a ação do governo central ao
mínimo possível, resumindo-se a regular exclusivamente os interesses comuns dos Estados
brazileiros”. (VARELA, 2002, p. 48). Ademais, a primeira constituição republicana garante a
segurança na sua declaração de direitos: artigo 72.
Art. 72. A Constituição assegura a brasileiros e a estrangeiros residentes no País a
inviolabilidade dos direitos concernentes à liberdade, à
segurança individual e à
propriedade, nos termos seguintes:. (Grifo nosso).
Outrossim, trata sob o aspecto da segurança nacional, o fazendo em seu artigo 34: inciso
XVI, atribui ao Congresso Nacional a competência de adotar o regime conveniente à
segurança das fronteiras; inciso XX, utilizar a guarda nacional; inciso XXX, legislar sobre
polícia.
Art. 34. Compete privativamente ao Congresso Nacional:
[...]
XVI - Adotar o regime conveniente à
segurança das fronteiras;
[...]
XX - mobilizar e utilizar a
guarda nacional ou milícia cívica, nos casos previstos
pela Constituição;
[...]
XXX - legislar sobre a organização municipal do Distrito Federal bem como sobre a
polícia, o ensino superior e os demais serviços que na capital forem reservados para
o Governo da União. (Grifos nossos).
42
Constituição de 1891. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao91.htm>. Acesso em: 20 jan. 2010.
40
Ocorre que a Constituição de 1891, ao transcorrer sobre os interesses dos Estados-
membros, excedeu os limites postos pelo próprio federalismo, como é o caso do artigo 6º, n.3,
no qual a União pode intervir no Estado para manter (impor) o federalismo, além de artigos
que não ficaram bem definidos, como o 4º e o 8º, § 3º. Daí, sobrevieram várias críticas
apontando para a ineficácia da constituição, e, muito principalmente, para os constituintes de
1891 por terem criado uma nova legislação ao invés de aperfeiçoar a que já existia, tomando
como modelo o perfil norte-americano, demonstrando que não houve sequer averiguação se
os preceitos delimitados na Carta Política seriam aplicáveis ao Brasil, daí a instável situação
da República.
[...] a atitude mental de quem pretenda reformar a constituição política de um país,
deve ser, não a de idear o mais belo plano, com os dados desta ou daquela filosofia,
para substituir o que existe; mas, sim, observar qual a constituição histórica da
sociedade correspondente e, conhecida esta, adotar, como critério, uma sã filosofia,
não para descobrir a melhor forma de governo, sim aquela que lhe seja adaptável,
isto é, uma filosofia que lhe ajude a desvendar o que a constituição referida tem de
imutável e o que tem de modificável. As instituições que tal estudo nos revele serem
imperecíveis e da essência mesma da própria sociedade, cumpre que as respeitemos
no plano inovador: aquelas que tem caráter transitório e cuja oportunidade passou, é
dever nosso eliminá-las, ficando-nos ainda o arbítrio de melhorar as primeiras,
dentro dos limites de variação dos fenômenos respectivos. Esta mesma limitada
intervenção tem de ser prática, para que nos aproveite: jamais tentaremos realizar o
ideal do aperfeiçoamento concebível para cada caso: tão somente o que apropriado
as circunstancias do meio político sobre que agirmos. Esta é a única racional atitude
de um espírito reformador, este o critério que deve inspirar seus labores. (VARELA,
2002, p. 25).
1.5.3 A Segurança Pública na Constituição de 1934
43
Marca de desenvolvimento do pensamento federalista nacional, a Constituição de 1934
nasce em meio aos proclames liberais de descentralização, positivando em seu corpo
elementos sócio-ideológicos, cujo compromisso era o social. Portanto, as primeiras
constituições, de 1824 e 1891, não designavam qualquer intervencionismo na propriedade
privada, ao contrário, pregava a sua plenitude. Somente após a reforma constitucional de 1926
é que fica atribuído ao Congresso Nacional legislar sobre comércio exterior e interior
podendo autorizar limitações.
Com a crise de 1929 a democracia liberal e o liberalismo econômico foram colocados a
prova, levantando correntes extremistas de direita e de esquerda e fazendo surgir regimes
43
Constituição de 1934. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao34.htm>. Acesso em: 20 jan. 2010.
41
fortes em várias partes do mundo
44
. Internamente, a Revolução de 1930 exigia a
reconstitucionalização e a redemocratização do Brasil. (MENDES; COELHO; BRANCO,
2007, p. 156).
A partir daí a Constituição de 1934 adere ao novo discurso, qual seja: de que a ordem
econômica e social será disciplinada pelo Estado. Implanta a Justiça do Trabalho, a Justiça
Eleitoral e o voto secreto; constitucionaliza os direitos sociais; garante o acesso das mulheres
à cidadania; institucionaliza o Ministério Público, o Tribunal de Contas e os Conselhos
Técnicos; cria o mandado de segurança e a ação popular; nomeia o Supremo Tribunal Federal
à “Corte Suprema”, composta por 11 ministros; (BULOS, 2001, p. 27) enfim, assegura a
todos os brasileiros à inviolabilidade do direito à segurança (art. 113), dispondo-o dentre os
direitos e garantias individuais.
Art. 113. A Constituição assegura a brasileiros e a estrangeiros residentes no País a
inviolabilidade dos direitos concernentes à liberdade, à subsistência, à
segurança
individual
e à propriedade, nos termos seguintes:. (Grifo nosso).
Ademais, compete privativamente à União organizar a defesa nacional externa e prover
a polícia marítima e portuária (art. 5º, inciso V e XI); prevê o crime de responsabilidade do
Presidente da República se atentar contra a segurança interna nacional (art. 57, alínea “e”); e
dispõe as polícias militares como reservas do Exército (art. 167).
Art. 5º. Compete privativamente à União:
[...]
V – organizar a defesa externa, a
polícia e segurança das fronteiras e as forças
armadas;
[...]
XI - prover aos serviços da
polícia marítima e portuária, sem prejuízo dos serviços
policiais dos Estados;.
[...]
Art. 57. São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República,
definidos em lei, que atentarem contra:
[...]
e) a
segurança interna do País;.
[...]
Art. 167. As
polícias militares são consideradas reservas do Exército, e gozarão das
mesmas vantagens a este atribuídas, quando mobilizadas ou a serviço da União.
(Grifos nossos).
Em verdade, a característica marcante da Constituição de 1934 foi o viés democrático
sob o foco dos direitos sociais e da preponderância da coletividade, entretanto, este esforço
tornou-se estéril, pois não houve como conciliar pensamento políticos e formas de governo
44
Exemplos de regimes fortes foram: o nazismo de Hitler, na Alemanha; o fascismo de Mussolini, na Itália;
dentre outros.
42
tão divergentes.
O traço dominante da Constituição de 1934 foi o seu caráter democrático, com certo
colorido social, traduzido no esforço, que acabou se mostrando infrutífero, de
conciliar a democracia liberal com o socialismo, no domínio econômico-social; o
federalismo com o unitarismo, no âmbito político; e o presidencialismo com o
parlamentarismo, na esfera governamental. (MENDES; COELHO; BRANCO, 2007,
p. 158).
1.5.4 A Segurança Pública na Constituição de 1937
45
O golpe de 10 de novembro de 1937 impôs uma carta constitucional que encerrou o
rápido período de vigência da Constituição de 1934, nascida da Assembléia
Nacional Constituinte.
Pode-se afirmar que até então as Constituições haviam sido resultantes de debates e
decisões constituintes.
Mesmo a Constituinte de 1824, outorgada por D. Pedro I, deve ser considerada
como fruto do trabalho dos constituintes. Quando o texto já estava concluído, o
Imperador dissolveu a Assembléia, mas a Carta que outorgou foi na sua
integralidade, a que os irmãos Andradas e outros ilustres brasileiros haviam
preparado.
Por isso, pode-se afirmar que a Constituição de 1937, foi a primeira que dispensou o
trabalho de representação popular constituinte. (BONAVIDES; ANDRADE, 1990,
p. 339).
Denominada de polaca, por ser inspirada na carta ditatorial polonesa de 1935, a
Constituição de 1937 resume-se na expressão: intervenção estatal, pois ao revés da liberdade e
da descentralização, descaracterizou a autonomia dos estados federados; concedeu ao
presidente da república autoridade suprema, com poder de influência até sobre decisões
judiciais; reduziu os direitos e garantias individuais, além de outras providências de cunho
intervencionista.
Na seara da segurança, já no preâmbulo dispõe sobre a defesa da segurança; mantém a
idéia da organização da defesa da segurança ser de competência privativa da União (art. 15,
inciso IV), que poderá, privativamente, legislar sobre segurança, forças policiais e Exército
(art. 16, inciso V e XXVI); assegurou o direito a segurança individual (art. 122) e dispôs que a
garantia dos direitos terá limites na segurança da Nação (art. 123).
Art. 15. Compete privativamente à União:
[...]
IV -
organizar a defesa externa, as forças armadas, a polícia e segurança das
fronteiras
;.
[...]
Art. 16. Compete privativamente à União o poder de legislar sobre as seguintes
matérias:
[...]
45
Constituição de 1937. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao37.htm>. Acesso em: 20 jan. 2010.
43
V - o bem-estar, a ordem, a tranqüilidade e a segurança públicas, quando o exigir a
necessidade de unia regulamentação uniforme;
[...]
XXVI - organização, instrução, justiça e garantia das
forças policiais dos Estados e
sua utilização como reserva do Exército;;.
[...]
Art. 122. A Constituição assegura aos brasileiros e estrangeiros residentes no País o
direito à liberdade, à
segurança individual e à propriedade, nos termos seguintes;
[...]
Art. 123. A especificação das garantias e direitos acima enumerados não exclui
outras garantias e direitos, resultantes da forma de governo e dos princípios
consignados na Constituição. O uso desses direitos e garantias terá por limite o bem
público, as necessidades da defesa, do bem-estar, da paz e da ordem coletiva, bem
como as exigências da
segurança da Nação e do Estado em nome dela constituído e
organizado nesta Constituição. (Grifos nossos).
A Constituição de 1937 foi marcada por autoritarismo e frustração institucional,
limitada em sua força normativa, dando asas à legislação ordinária e à conveniência do regime
ditatorial implantado por Getúlio Vargas.
A Constituição de 1937, enfim, está na base do surgimento de uma burocracia estatal
com pretensões legislativas, de um Poder Executivo centralizado e extremamente
forte, de um Legislativo pulverizado e convertido em Conselho Administrativo. Ela
é o reflexo de uma corrente autoritária de pensamento que subjugou nossas melhores
esperanças democráticas. [...] A constituição de 37 não respeitou nem mesmo seu
próprio texto, concentrando direitos numa única pessoa (o Presidente). Ela foi o
biombo de uma ditadura que sequer tinha preocupações com os disfarces.
(BONAVIDES; ANDRADE, 1990, p. 333).
1.5.5 A Segurança Pública na Constituição de 1946
46
O fim da Segunda Guerra Mundial criou um ambiente propício a novos textos
constitucionais. Diferentemente não ocorreria com o Brasil, que promulgou a Constituição de
1946, após a queda de Getúlio Vargas, redemocratizando o país, retomando a autonomia aos
municípios; recuperando o princípio federativo; restabelecendo a liberdade de culto;
condicionando a propriedade ao bem-estar da sociedade; assegurando o direito à segurança
aos brasileiros e estrangeiros residentes no país (art. 141); determinando que as polícias
militares fossem consideradas auxiliares na segurança interna e na manutenção da ordem (art.
183).
Art. 141. A Constituição assegura aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no
País a inviolabilidade dos direitos concernentes à vida, à liberdade, a
segurança
individual e à propriedade, nos termos seguintes:
[...]
Art. 183. As
polícias militares instituídas para a segurança interna e a manutenção
da ordem nos Estados, nos Territórios e no Distrito Federal, são consideradas, como
forças auxiliares, reservas do Exército. (Grifos nossos).
46
Constituição de 1946. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao46.htm>. Acesso em: 20 jan. 2010.
44
Enfim, “a constituição de 1946 nos traz a certeza de que toda ditadura, por mais longa e
sombria, está determinada a ter um fim. E, no caso da ditadura de Vargas, pode-se dizer que a
luz que se seguiu às trevas foi de especial intensidade: o liberalismo do texto de 46 deve ser
motivo de orgulho para todos os brasileiros”. (BONAVIDES; ANDRADE, 1990, p. 409).
Todavia, o texto constitucional era longo, prolixo, minucioso, pleonástico, consequentemente,
pouco objetivo e pragmático tornando-se, assim, não muito eficaz.
1.5.6 A Segurança Pública na Constituição de 1967/69
47
“Queremos devolver o Brasil à democracia, diziam os militares, mas antes vamos
aproveitar o momento para introduzir algumas reformas e mudanças que possam garantir a
longevidade de nossa “democracia” e a articulação do Brasil com a economia mundial”.
(BONAVIDES; ANDRADE, 1990, p. 429).
Em meio à necessidade de uma reforma constitucional, a constituição de 1967 surge,
realmente, para transformar, entretanto, esta transformação não foi baseada nos valores
democráticos, mas no autoritarismo próprio do período ao qual estava inserida: a ditadura
militar.
Foco finalístico do Estado, a segurança, foi alvo de ações e reações. O governo militar
detinha a idéia de que os crimes passavam da condição do indivíduo para converterem-se em
ataques ao Estado, esta linha de raciocínio e postura institucional ficou tão demarcada neste
período que toda e qualquer pessoa poderia ser suspeita de subversão à ordem e aos bons
costumes. Constitucionalmente, competia a União organizar e manter a Polícia Federal (art.
8º, inciso VII); legislar sobre as polícias (art. 8º, inciso XVII); à polícia militar é atribuída a
função de manter a ordem (art. 13 § 4º) e assegura aos brasileiros e estrangeiros residentes no
país a inviolabilidade do direito à segurança (art. 150).
Art. 8º. Compete à União:
[...]
VII - organizar e manter a
policia federal com a finalidade de prover: a) os serviços
de política marítima, aérea e de fronteiras b) a repressão ao tráfico de entorpecentes;
c) a apuração de infrações penais contra a
segurança nacional, a ordem política e
social, ou em detrimento de bens, serviços e interesses da União, assim como de
outras infrações cuja prática tenha repercussão interestadual e exija repressão
uniforme, segundo se dispuser em lei; d) a censura de diversões públicas;
[...]
47
Constituição de 1967. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao67.htm>. Acesso em: 20 jan. 2010.
45
XVII – legislar sobre: [...] v) organização, efetivos, instrução, justiça e garantias das
policias militares e condições gerais de sua convocação, inclusive mobilização.
[...]
Art. 13. § 4º. As
polícias militares, instituídas para a manutenção da ordem e
segurança interna nos Estados, nos Territórios e no Distrito Federal, e os corpos de
bombeiros militares são considerados forças auxiliares, reserva do Exército.
[...]
Art. 150. A Constituição assegura aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no
Pais a inviolabilidade dos direitos concernentes à vida, à liberdade, à
segurança e à
propriedade, nos termos seguintes:. (Grifos nossos).
Sob o pretexto da ameaça socialista, há a instauração da Emenda Constitucional de
1969, cujo aspecto modificativo e supressivo, fizeram alguns alçarem-na ao patamar de
constituição. Entretanto, as normas relativas à segurança pública e polícias não foram
alteradas. O que a caracteriza como peça meramente instrumental, “destinada tão-somente a
dar fisionomia jurídica a um regime de poder de fato”. (MENDES; COELHO; BRANCO,
2007, p. 169).
1.5.7 A Segurança Pública na Constituição de 1988
48
A transição democrática, sob a perspectiva de descumprir o autoritarismo, ansiava pela
liberação política e pela expansão e resguardo dos direitos e liberdades individuais. O
“Movimento das Diretas Já” mobilizou o país na esperança de eleições diretas para a
Presidência da República, o que findou por ocorrer, consequentemente, em 1988, é
proclamada uma nova Carta Política de direitos, fundada na soberania, na cidadania, na
dignidade da pessoa humana, nos valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e no
pluralismo político.
No tocante à segurança, a Constituição de 1988, já no seu preâmbulo
49
, afirmar que esta
deve ser entendida como diretriz geral que origina e legitima as justificativas, objetivos e
finalidades da nova ordem constituída, pois mesmo não constando do corpo prescritivo da
lex
mater, as aspirações postas na parte introdutória do texto constitucional “sintetizam os fins
primordiais da nova ordem implantada, traçando as diretrizes políticas, filosóficas e
ideológicas do Estado” (BULOS, 2007, p. 380), haja vista o entendimento de Peter Haberle
48
Constituição Federal de 1988. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao.htm>. Acesso em: 20 jan. 2010.
49
Mensagem preambular da Constituição Federal de 1988: “Nós, representantes do povo brasileiro, reunidos em
Assembléia Nacional Constituinte para instituir um Estado Democrático, destinado a
assegurar o exercício dos
direitos
sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça
como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e
comprometida, na ordem interna e internacional, com a solução pacífica das controvérsias, promulgamos, sob a
proteção de Deus, a seguinte CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL”. (BRASIL,
1988) (Grifos nossos).
46
(2001, p. 276) que os preâmbulos são “pontes do tempo”, interligando o corpo da norma às
origens, desejos e anseios que alicerçaram o pensamento e, consequentemente, os atos do
constituinte originário.
Garantia constitucional assegurada como cláusula pétrea, a segurança encontra-se no
artigo 5º, caput, de forma a configurar direito fundamental (SANTI, 2004, p. 80), difuso
(ALVIM, 2006, p. 15-33), “transindividual, de natureza indivisível, de que são titulares
pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato” (SOUZA NETO, 2008, p. 86).
Art. 5º. Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade
do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à
segurança e à propriedade, nos termos
seguintes:. (Grifo nosso).
Ademais, o artigo 6º, caput, elenca a segurança como direito social, daí subtrai-se o
entendimento de Herkenhoff (2006), que afirma ser este um direito do cidadão, para a
cidadania, para a vivência em sociedade.
Art. 6º. São direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a
segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência
aos desamparados, na forma desta Constituição:. (Grifo nosso).
Esse bem jurídico, a segurança pública, é serviço tutelado pelo Estado sob a mesma
nomenclatura, encontrando-se discriminada no artigo 144, que a legitima como dever do
Estado, direito e responsabilidade de todos, a ser exercida pelas polícias – por isso falar-se da
norma como regra
50
.
Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de
todos
, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das
pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:
I -
polícia federal;
II -
polícia rodoviária federal;
III -
polícia ferroviária federal;
IV -
polícias civis;
V -
polícias militares e corpos de bombeiros militares. (Grifos nossos).
1.6 Segurança pública: dever do Estado, direito e responsabilidade de todos
Apesar de disposta no texto constitucional nos artigos 5º, caput; 6º, caput; e 144; a
doutrina jurídica constitucional não discorre com veemência sobre a temática da segurança,
nem sobre a categoria teleológica que se enquadra. Direito, garantia, bem jurídico, interesse
difuso e finalidade política são alguns dos discriminantes que podem caracterizar a segurança.
47
Verifica-se que, ao longo do tempo, a finalidade e o modus operandis da segurança
sofreu transformações. Iniciada sob a perspectiva apenas de garantir a defesa das fronteiras
como sendo responsabilidade única e restrita do Estado, a segurança, com a constituição
cidadã, chega ao patamar de direito fundamental do ser humano, assegurada como regra e
princípio constitucional determinando todos como responsáveis pela sua consecução e ao
Estado a obrigação de manter a ordem e a incolumidade dos bens juridicamente tutelados.
Com efeito, o discurso de outrora delineado – segurança vista unicamente como
mecanismo de combate a práticas ilícitas, ou seja, apenas sob o foco da repressão –, é tomado
pelo discurso da segurança cidadã, da segurança inclusiva onde a sociedade é chamada a
participar do processo de construção da cidadania, e neste panorama não pode ser cerceada a
ingerência sobre a segurança, instituto de fundamental importância para a ordem pública e
social.
Ao expor com tanta veemência sobre segurança pública e ditar a responsabilidade de
todos sobre esta, a Constituição de 1988 abre o debate contemporâneo para edificação de uma
sociedade mais livre, justa e solidária, para a efetivação do direito à segurança por meio da
parceria entre Estado e sociedade. Ato reflexo, quando da troca de idéias, há uma abrangência
no tocante ao mero conceito e delinear histórico, desembocando o assunto – devido à
inerência dos mesmos –, em governança, democracia, gestão de governo, políticas públicas,
posturas institucionais, participação popular. Ao retomar a história constitucional brasileira,
verifica-se que em meio a tantas crises políticas vivenciadas, dentre elas a queda do Império,
o predomínio das oligarquias, o coronelismo, o Estado Novo, a ditadura militar, o movimento
pelas diretas; da passagem do Estado liberal ao social nunca houve um período de tantas
incertezas e angústias quanto o atual, pois o Estado social não aconteceu.
Visualiza-se que a Constituição de 88 é política
51
, fundamentada pela declaração de
direitos humanos, repleta de direitos individuais e sociais, mas entre a sua terminologia legal e
a efetivação prática há uma distância considerável. Houve uma mudança ocasionada pelo
50
O artigo 144 é um dispositivo constitucional de caráter híbrido por deter, em seu caput, determinação
principiológica e, no decorrer dos incisos e parágrafos, normatizações jurídicas que configuram regras.
51
As Constituições do século XX, especialmente após a Segunda Guerra Mundial, são políticas, não apenas
estatais, na expressão de Maurício Fioravanti. Assumem conteúdo político, ou seja, englobam os princípios de
legitimação do poder, não apenas sua organização. O campo constitucional é ampliado para abranger toda a
sociedade, não só o Estado. A Constituição, nas palavras de Konrad Hesse, também, é a “ordem jurídica
fundamental da comunidade” (“die rechtliche Grundordnung dês Gemeinwesens”), ou seja, ela é Constituição do
Estado e da sociedade. A política se manifesta não apenas na instauração da Constituição (o poder constituinte
originário), mas também nos momentos seguintes, de efetivação da ordem constitucional por meio de uma
48
discernimento teórico e desenvolvimento social sobre o instituto da segurança, contudo esta é
dissociada da práxis desenvolvida pelas instituições responsáveis pela sua consecução e pela
própria sociedade que se mantém numa postura de omissão. Ou seja, assegurar tais direitos se
torna um processo bastante complexo visto ser o Brasil ainda marcado por problemas sociais
próprios de países caracterizados como periféricos
52
.
O contexto social brasileiro no qual a segurança pública deve ser garantida apresenta
vários problemas que atrapalham a efetivação desse direito. Problemas como a ingerência de
valores de outras sociedades facilitada pela tecnologia, por exemplo, acaba por enfraquecer a
identidade nacional, apresentando como conseqüência uma sociedade alienada com ares de
informatizada. Informação sim, conscientização não. A “fala” é possibilitar à população o
conhecimento das informações, que não existe predomínio de nenhuma nação ou ideologia,
entretanto, o sistema consagra o discurso único, qual seja: o poderio do dinheiro e do
consumo. (SANTOS, 2005, p. 18-19). Fabulações que vulgarizam o ser em detrimento do ter.
A falta de emprego, de moradia, de educação e serviço médico de qualidade – que
corroboram para que a faixa de pobreza seja cada vez maior –; a inversão dos valores, a
corrupção, o egoísmo, a ausência de ética, principalmente, dos que detêm o poder, assolam a
população, carente de responsabilidade social do sistema, dificultam a segurança pública do
País.
Este modelo de sociedade vigente não favorece a solidariedade, mas sim a concorrência;
não o diálogo e o consenso, mas a disputa e a luta de todos contra todos. Por isso, as virtudes
humanas da sensibilidade pelo outro e de colaboração desinteressada são secundarizadas para
dar lugar aos sentimentos menores da violência, da exclusão e da vantagem pessoal.
O aumento da violência urbana, em grande parte fruto de uma política econômica de
exclusão social, tem em muito contribuído para a violação de direitos humanos e
para o aumento da criminalidade em nossas cidades. Diante de uma população que
se sente desprotegida, o Estado (União, Estados e Municípios) tem que oferecer uma
resposta imediata, pois apesar das causas sociais, a criminalidade também tem seu
política constitucional. (SOUZA NETO, 2003, p.103-104).
52
Periféricos, conceito elaborado nas sociedades modernas para designar países subdesenvolvidos, isto é: “a) são
países que sofreram e sofrem um processo de dominação estrangeira que os mantém em posição de dependência
exterior; b) a existência simultânea neles de um modo de produção capitalista avançado, ligado ao setor da
economia externa, ao de um capitalismo atrasado e, por vezes, de modos de produção pré-capitalistas. (...) c) no
plano internacional, os países do terceiro mundo desempenham o papel de fornecedores de matéria prima,
contribuindo assim, para o enriquecimento da economia dominante (economia externa) e a conseqüente
manutenção do setor colonial e pobre; d) contemporaneamente, o instrumento de dominação das economias ricas
sobre as pobres é o empréstimo de capital financeiro que produz rendimentos superiores às inversões diretas em
capital produtivo”. (ROCHA, 1995, p. 135).
49
caráter patológico, e deve ser combatida em qualquer situação social, esta é uma
responsabilidade obrigatória do Estado para com a população (ROCHA, 2005).
Ao voltar o olhar para problemas internos à segurança pública, aponta-se a formação
dos agentes de segurança direcionado para uma postura apenas repressiva como um dos
problemas que dificultam a compreensão da segurança como responsabilidade de todos e o
respeito aos direitos humanos. Esse será o aspecto tratado nesse estudo.
50
2 SEGURANÇA PÚBLICA INCLUSIVA: INTEGRAÇÃO ENTRE POLÍCIA E
COMUNIDADE
A importância do tema da segurança pública pode ser compreendida a partir da
dimensão do papel que a polícia desempenha em qualquer sociedade. A forma de atuação da
Polícia pode até mesmo definir o caráter do governo, ou seja, se a polícia age prioritariamente
de forma repressora, esse governo passa a ser reconhecido como arbitrário, mas se os
governantes conseguem nortear a ação policial, respeitando os direitos fundamentais e os
limites legais, o governo recebe o selo de democrático. Isso justifica o fato de que alguns
regimes autoritários são chamados de “Estados policiais”.
O monopólio estatal da violência
53
é um dos maiores desafios da instauração do Estado
de direito, tanto pelo lado do efetivo controle, por parte da sociedade civil e do governo, das
forças repressivas de estado, na imposição responsável de lei e ordem, quanto pelo o controle
da violência endêmica na sociedade civil, que faz valer a vontade do mais forte pelo uso de
armas
54
.
A relação de oposição estabelecida entre poder e violência, revela-se quando a
afirmação absoluta de um significa a ausência do outro. A redução do poder pelo déficit da
capacidade de agir em conjunto é um convite à violência, pois aqueles que perdem esta
capacidade – sejam governantes ou governados – dificilmente se opõem à tentação de
substituir o poder que está desaparecendo pela violência (ARENDT, 1994, p. 41-44).
O mito de que a soberania do Estado é capaz de garantir ordem e controle da
criminalidade foi derrubado. Ademais, o próprio conceito de segurança pública sofreu
mutações passando a ser entendido como processo que resguarda a ordem social por meio do
respeito e da participação da sociedade. Para tanto, é preciso que a população transfira a
necessidade individual à responsabilidade de cada indivíduo pela coletividade, lance a mão e
53
Para Max Weber (1970, p.56), o monopólio estatal da violência legítima não significa apenas ter o direito
exclusivo da violência, mas sim o monopólio de ditar e interditar a violência.
54
Notadamente se vê a guerra entre quadrilhas pelo controle do tráfico.
51
seja parceira do Estado, não no sentido de privatizar a segurança
55
, mas na intenção de ser co-
responsável, cooperante na obtenção de um Estado cidadão.
Se a segurança pública no Brasil é delimitada como direito e responsabilidade de todos,
pressupondo a manutenção da ordem e da tranqüilidade por meio de práticas que incentivem a
participação de todos na consecução desse direito, a integração entre Estado e sociedade deve
existir.
Da mesma forma é possível a cooperação entre polícia e comunidade se houver uma
mudança de paradigma, visto que outrora a prática policial era voltada, muito principalmente,
para a repressão, com o advento da valorização do indivíduo, da cidadania e da sociedade
como unidade de ordem e direitos, surge a necessidade de uma nova formação policial para a
realização de um polícia preventiva.
Esta formação deve ser fundada no respeito aos direitos humanos, tanto em função do
cidadão, receptor do serviço de segurança pública, como o próprio agente de segurança
pública, a fim de constituir, além de uma polícia preventiva, uma polícia inclusiva, onde
juntas, polícia e comunidade possibilitem e percebam a segurança pública como
responsabilidade de todos, estabelecendo uma relação de confiança entre o policial e o
cidadão, facilitando o diagnóstico da realidade do local de atuação, permitindo a adequada
administração dos conflitos.
Exemplo característico deste modelo é a polícia comunitária, que representa uma prática
de polícia próxima da sociedade e que, em função dos problemas vivenciados pelos cidadãos,
passa a se especializar em mecanismos de solução de conflitos com base no diálogo, na
mediação de conflitos – instrumento de colaboração para a adequada resolução das
controvérsias –, temática a ser desenvolvida a seguir.
2.1 O autoritarismo e a segurança pública no Brasil
Ao longo de mais de cem anos de vida republicana, a violência em suas múltiplas
formas de manifestação permaneceu enraizada como modo costumeiro,
institucionalizado e positivamente valorizado – isto é, moralmente imperativo -, de
solução de conflitos decorrentes das diferenças étnicas, de gênero, de classe, de
propriedade e de riqueza, de poder, de privilégio, de prestígio. Permaneceu
atravessando todo o tecido social, penetrando em seus espaços mais recônditos e se
55
Sobre a tendência à segurança privada verificar a obra de: CUBAS, Viviane de Oliveira. Segurança privada:
a expansão dos serviços de proteção e vigilância em São Paulo. São Paulo: Associação Editorial Humanitas:
FAPESP, 2005.
52
instalando resolutamente nas instituições sociais e políticas em princípio destinadas
a ofertar segurança e proteção aos cidadãos (ADORNO, 1995, p. 301).
As raízes históricas da violência no Brasil mostraram-se translúcidas na forma de hiato
entre o mundo das leis e o mundo real; no autoritarismo socialmente implantado, enfim, na
lacuna entre os direitos civis, sociais e políticos. Ao perpassar pela vida política brasileira,
pode-se observar que a violência sempre repercutiu e esteve presente em momentos da sua
história como na estruturação do poder local; nos movimentos pré e pós-independência; no
estado de sitio, nos golpes de estado e na ditadura da era republicana e na contenção dos
movimentos populares. Com isso, verifica-se que, por muito tempo, a postura do Estado
frente aos problemas de ordem pública foi voltada para a prática repressiva e autoritária
56
.
Não obstante a Constituição de 1988 albergar valores de ruptura a este modelo de
autoritarismo
57
, as possibilidades de sua efetiva concretização parecem limitadas, outrossim,
pela própria sociedade – que ainda se encontra enraizada na omissão e no conformismo
58
,
pelo manutenção de determinadas instituições autoritárias e hierarquias de poder.
59
Esta dificuldade de concretização material dos ditames constitucionais e,
consequentemente, do Estado Democrático de Direito, associado ao autoritarismo socialmente
implantado, trava o sistema de segurança
60
no tocante à integração Estado e sociedade, polícia
e comunidade, obstacularizando a prática de valores sociais baseada no respeito aos direitos
humanos.
Reflexo deste panorama é a segurança ser reduzida, na prática, exclusivamente, a uma
questão de polícia, ou seja, há a institucionalização de um valor social de forma arbitrária.
Não que a instituição policial não tenha lugar preponderante na manutenção da ordem, ao
56
Destaca-se nesta seara as reflexões desenvolvidas no Núcleo de Estudos da Violência da Universidade de São
Paulo (NEV/USP) dentre elas: CARDIA, Nancy. Transições Políticas: continuidades e rupturas, autoritarismo e
democracia – os desafios para a consolidação democrática
. In: Continuidade autoritária e construção da
democracia
: Relatório Final (Org. Paulo Sérgio Pinheiro); PINHEIRO, Paulo Sérgio. Violência urbana e crime
no Brasil: o caso de São Paulo. In
Continuidade autoritária e construção da democracia: Relatório Final
(Org. Paulo Sérgio Pinheiro); PINHEIRO, Paulo Sérgio. Autoritarismo e Transição. In:
Revista USP, n. 09. São
Paulo: USP, 1991, p.45-56; ADORNO, Sérgio. A violência na sociedade brasileira: um painel inconcluso em
uma democracia não consolidada. In:
Sociedade e Estado, vol. X, n. 2. Brasília: UnB, jul-dez 1995, p. 323-327;
PINHEIRO. Paulo Sérgio et al.
Continuidade autoritária e construção da democracia: Relatório Final.
Disponíveis em: <http://www.nevusp.org/downloads/down000.pdf>. Acesso em 17 jul. 2009.
57
Entende-se por autoritarismo um modelo de postura ou princípio da autoridade que aplica, com freqüência, em
detrimento da liberdade individual, o rigor pela repressão, despotismo, ditatorialismo.
58
Sobre o assunto verificar: CHAUÍ, Marilena. Conformismo e resistência. São Paulo: Brasiliense, 1993.
59
Sobre a temática visualizar: ADORNO, Sérgio. A violência na sociedade brasileira: um painel inconcluso em
uma democracia não consolidada. In:
Sociedade e Estado, vol. X, n. 2. Brasília: UnB, jul-dez 1995, p. 325.
60
Alguns autores, como João Gaspar Rodrigues (2009, p. 23-24), entendem que a própria noção do direito à
segurança pública foi firmado sob o autoritarismo, o ponto de vista policial, com métodos de atuação ortodoxos,
53
contrário, sabe-se da sua importância para a real efetivação do bem-estar social, como será
delimitado adiante. O que se suscita é o fato da permanência do mesmo sistema de
estratificação e hierarquia mantido por classes dominantes
61
e a formação policial brasileira
voltada privativamente para a prática repressiva, isto é, a continuidade estrutural e
regulamentar do aparelho de segurança erigido no regime militar, com todas as suas
características autoritárias, persistir no regime democrático.
Ademais, a própria Constituição (art. 142)
62
ainda dá às Forças Armadas poder de
interferência na segurança pública interna para a garantia da lei e da ordem e às Polícias
Militares dos Estados, Distrito Federal e Territórios a natureza de forças auxiliares e reserva
do Exército (art. 144, § 6º)
63
.
Isto significa que se pode vir a ter nas ruas uma polícia ainda mais repressiva e com
formação para o conflito de natureza belicosa e não conflitos sociais característicos de um
Estado de Direito. Pari pasu, a ausência de conhecimento de alternativas consistentes de
gestão de segurança pública parece recrudescer na sociedade que soluções repressivas são
eficazes frente à violência e à criminalidade, difundindo como legítima esta cultura
autoritária, violenta e miserável. (ADORNO, 1995, p. 330).
Apesar dos esforços governamentais
64
e da prática ainda continuar bastante dissociada
da teoria disposta constitucionalmente, acredita-se que um grande avanço já foi dado, com a
consagração de uma constituição cidadã. O resguardo dos direitos fundamentais, como a vida,
a liberdade e a segurança, e dos direitos sociais, como a educação, a saúde e o trabalho, nas
cláusulas pétreas demonstra a disposição para fazer valer a normatização.
com objetivos imediatos, repressivos e seletivos socialmente.
61
Para aprofundamento na matéria verificar: SOARES, Luiz Eduardo. Pressupostos, raízes e condições para uma
reforma das polícias brasileiras. In:
Polícia, Democracia e Sociedade. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007, p. 06.
62
Constituição Federal de 1988. Art. 142. As Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo Exército e pela
Aeronáutica, são instituições nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na
disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da República, e destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos
poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao.htm>. Acesso em: 10 jan. 2010.
63
Constituição Federal de 1988. Art. 144. § 6º - As polícias militares e corpos de bombeiros militares, forças
auxiliares e reserva do Exército, subordinam-se, juntamente com as polícias civis, aos Governadores dos
Estados, do Distrito Federal e dos Territórios. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao.htm>. Acesso em: 10 jan. 2010.
64
O Governo Federal, por meio do Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania – PRONASCI, está
investindo mais de seis bilhões de reais em segurança pública, isto é, em um novo paradigma: a associação entre
segurança e cidadania, tudo com o intuito de diminuir os índices de criminalidade e perpassar para a sociedade
um ideal de inclusão social, cidadania e desenvolvimento.
54
Espera-se e trabalha-se pela mudança. E um dos pontos delimitados passíveis de
transformação e de conseqüências direta no sistema de segurança é a formação policial, a
seguir referida.
2.2 Polícia e segurança pública
Os Romanos utilizam o termo grego politeia, que corresponde para eles a dois
conceitos, o de
res publica, a “coisa pública”, e o de civitas, que designa os “negócios da
cidade” derivado da palavra polis. Quando se considera a etiologia, existe comum acordo em
ligar o termo ‘polícia’ ao grego politeia. Utilizando a sua derivação do latim, tem-se politia ou
polícia para nós, que quer dizer, em sentido amplo, organização política, ordem política
erigida pelo Estado que resulta da instituição de princípios que impõem respeito às normas
para que se garanta e proteja as regras jurídicas preestabelecidas (MONET, 2002, p. 20).
Na Grã-Bretanha, a palavra “polícia” designa a uma política pública posta em ação num
domínio de atividades sociais determinadas, como por exemplo, a construção de casas para os
pobres. Foi durante o século XIX que a palavra “polícia” ganhou na Europa seus significados
atuais, através de um duplo movimento de especialização. Primeiramente, especialização
polícia e logo depois, especialização judiciária (MONET, 2002, p. 23).
No Brasil, a Polícia começou oficialmente no dia 10 de maio de 1808, bem como, a sua
divisão em militares e civis. Com a chegada da família real ao Rio de Janeiro, D. João VI
nomeou o desembargador, advogado e ouvidor da Corte, Paulo Fernandes de Viana, ao cargo
de Intendente Geral de Polícia. Seria o que corresponde hoje às atribuições de um Prefeito
com um Secretário de Segurança Pública. Sua missão incluía, além de policiar as ruas, aterrar
pântanos, organizar o abastecimento de água, melhorar a iluminação pública, coleta de lixo e
esgoto, construir estradas, pontes, praças e passeios públicos (GOMES, 2007, p.229).
A Polícia Militar possui suas origens na Guarda Real, de onde assimilou a estética
militar, fundamentada na hierarquia e disciplina. Em 1831, o então regente, Padre Antonio
Diogo Feijó, autoriza a criação dos corpos policiais civis e militares nas províncias
65
.
Com a proclamação da República e advento da nova Carta Política, em 1891, o Brasil
transforma suas províncias imperiais em estados regionais. Esse federalismo, mesmo que
65
“As polícias militares em alguns Estados foram criadas em 1831 após o ato do regente Padre Diogo Feijó. O
termo civil originou-se do Decreto n°1599 de 27 de janeiro de 1866 que criou
a guarda urbana no município da
corte e dividia a polícia, em civil e militar. O ramo militar era constituído pelo corpo militar de polícia da corte, a
atual policia militar e o ramo civil era constituída pela guarda urbana,
subordinada aos delegados do chefe de
polícia da corte, e extinta após a proclamação da republica, hoje denominada policia civil.” Disponível em:
<http://www.aprasc.org.br/forum/index.php?action=printpage;topic=13578.0> Acesso em 20 jan. 2010.
55
apenas formal, exigia dispositivos de dissuasão e mediação política e econômica com o poder
central, a União. Montam-se pequenos exércitos estaduais – forças públicas, guardas, brigadas
e outras designações do gênero consoantes à tradição ou cultura local (MIR, 2004, p. 418).
Assim, as polícias eram subordinadas aos Estados-membros que, de forma autônoma e
independente, poderiam administrá-las. Até meados da Primeira Guerra Mundial (1914) as
polícias desta forma permaneceram. Foi neste período que a legislação possibilitou, a fim de
reformular as Formas Armadas, a incorporação das polícias militares ao Exército brasileiro.
Nos anos seguintes, mais precisamente em 1917, a Brigada Policial e o Corpo de
Bombeiros tornaram-se reservas do Exército
66
, isto possibilitou a reaproximação das
corporações que, após a revolução de 1932 fundiram-se num mesmo modelo. Em 1946, as
polícias retornaram ao controle dos Estados-membros
67
, sendo-lhes delineadas novas
atividades e serviços, e acentuando a diferença entre polícia militar e guardas civis. Com o
regime militar (1964 -1985), o policiamento se tornou efetivamente ostensivo e repressivo.
Em 1967, foi criada a Inspetoria Geral das Polícias Militares (IGPM), extintas as guardas
civis e unificada as polícias. A recomposição das imagens e identidades das polícias vieram
com o fim do governo militar e chegada da Constituição cidadã (1988), bem como, a busca
por novos métodos de policiamento e integração com a sociedade.
Este enredo demonstra que, em alguns momentos históricos, como a ditadura de Vargas
e a ditadura militar, por meio da influência de líderes políticos que buscavam a legitimação do
poder pela intimidação da população, subjugada pela polícia, houve uma predominância da
imagem dessa instituição associada à repressão e violência.
Com efeito, além da influência do autoritarismo decorrente do período ditatorial, ao
longo do tempo, a credibilidade da polícia vem sendo afetada em função do envolvimento de
vários de seus segmentos e agentes em atos ilícitos
68
e desrespeito aos direitos humanos. Tais
atividades corrompem a estrutura policial, podendo desencadear no envolvimento de seus
membros em uma gama de crimes como: ameaças, extorsões, seqüestros, assaltos,
narcotráfico e torturas.
Outro problema que afeta a polícia é a dificuldade enfrentada pelas autoridades públicas
frente ao “poder paralelo” imposto pelo crime organizado. Esse fato resulta no sentimento de
incapacidade de combater às facções criminosas, sendo intensificada pela insatisfação quanto
66
Dispositivo delimitado na Lei n º. 3.216, de 03 de janeiro de 1917, art. 7º.
67
Decreto-Lei n º. 8.660, de 14 de janeiro de 1946.
68
Sobre o tema visualizar pesquisa disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S1517-
45222002000200005&script=sci_arttext&tlng=en>. Acesso em 15 ago. 2008.
56
aos baixos salários, carga horária excessiva e baixa qualificação desses profissionais de
segurança pública. Esse descontentamento pode facilitar o envolvimento de policiais com o
mundo do crime.
O envolvimento com crimes, por parte de agentes de segurança pública, as questões
organizacionais, a dificuldade de enfrentar e resolver os problemas causados pelo “crime
organizado”, assim como, a concepção autoritária da polícia – fruto das suas raízes históricas
no Brasil –, dificultam a atuação adequada das polícias, demonstrando o formato vigente de
polícia como repressiva, assim como a própria formação dos policiais, visto que ainda existe
fortemente a concepção de que as instituições policiais devem existir com fins exclusivamente
de repressão
69
.
Essa concepção repressora da polícia resultou na dificuldade de compatibilizar as
diretrizes internacionais dos direitos humanos com a segurança pública. A manutenção da
ordem nas ruas, usada para justificar a ação exclusivamente repressora por parte de polícia,
não somente tende à restrição dos direitos dos cidadãos, como são ineficazes.
Como a convivência harmônica reclama a preservação dos direitos e garantias
fundamentais, é necessário existir uma atividade constante de vigilância, prevenção
e repressão de condutas delituosas. Daí a razão de ser da segurança pública do
Estado, isto é, manter a paz dentro da adversidade, pois é dentro do embate de
interesses antagônicos que emerge o seu papel fundamental, qual seja, o de procurar
manter o equilíbrio nas relações sociais. (BULOS, 2001, p. 1023).
As ações policiais devem ser percebidas como parte de um sistema em que a função
coercitiva deve ser enquadrada nos limites do estado de direito, além de complementar essas
ações com a participação de vários atores sociais. Bem como, a violência deve ser
compreendida como um fenômeno social, onde a responsabilidade policial deve ser
compartilhada com participação da comunidade, por meio da responsabilidade de todos.
Pois a missão primordial da polícia é a manutenção da ordem pública, do bem-estar
coletivo e do respeito às instituições ditas como indispensáveis para que o Estado cumpra seus
objetivos. Sua função precípua é, assim, a vigilância à aplicabilidade das leis, ou seja,
salvaguardar a aplicação das normas que nos organizam em sociedade; trabalho que deve ser
pautado na proteção dos bens juridicamente tutelados. Portanto, “a Polícia pode ser definida
como a organização destinada a prevenir e reprimir delitos, garantindo assim a ordem pública,
a liberdade e a segurança individual” (MORAES, 1992, p.25) sendo esta definida “como a
69
Sobre o tema verificar artigo disponível em: <http://www.mundojuridico.adv.br/cgi-bin/upload/texto547.rtf>.
57
prática de todos os meios de ordem de segurança e de tranqüilidade pública. A polícia é um
meio de conservação para a sociedade.” (MORAES, 1992, p. 24). “A Polícia, em seu ideal de
bem servir, deve ser tranqüila na sua atuação, comedida nas suas ações, presente em todo
lugar e sempre protetora, velando pelo progresso da sociedade, dos bons costumes, do bem-
estar do povo e pela tranqüilidade geral.” (DALBOSCO; et al., 2007, p. 26).
Com esse conceito a polícia passa a ter sua atuação pautada na estrita legalidade,
alicerçada no respeito aos direitos humanos, propiciando a defesa à cidadania e ao bem-estar
coletivo.
2.3 O fortalecimento dos vínculos entre a polícia e a sociedade para uma
segurança de prevenção por meio do respeito aos direitos humanos
Inverso da desordem, do caos, da desarmonia social, porque visa preservar a
incolumidade da pessoa e do patrimônio, a ordem pública é uma situação de pacífica
convivência social, distante de ameaças de violências ou sublevação que podem gerar,
inclusive, a curto prazo, a prática de delitos.
O Estado, por meio dos agentes de segurança pública possui o dever de garantir a
ordem, devendo se manifestar “como a instituição de defesa e segurança, cuja principal
função consiste em manter a ordem pública, a liberdade, a propriedade e a segurança
individuais” (SILVA, 2004, p. 1054). Para a consecução desse fim conta com a participação
da sociedade “a segurança pública não se resume a uma questão de polícia, mas de toda
sociedade. Tanto é assim que a Constituição enuncia, no preceito em epígrafe, que ela é dever
do Estado, direito e responsabilidade de todos.” (BULOS, 2001, p.1024).
No entanto, em alguns países, observa-se que muitas ações que violam direitos humanos
são de autoria do próprio Estado
70
– no que concerne à segurança pública, pelos seus próprios
agentes. Como conseqüência, as políticas estatais de segurança pública vêm sendo alvo de
constante crítica pelos mais diversos segmentos da sociedade. Diariamente, os jornais escritos
e televisivos veiculam notícias de violência que assustam o país. Ações de grupos
organizados, chacinas, assaltos, violência familiar e entre vizinhos, violência nas escolas,
Acesso em 13 out. 2009.
70
Sobre o tema verificar matérias disponíveis em: <http://www.cotianet.com.br/seg/dh.htm>. Acesso em 13 out.
2009; <http://www.polis.org.br/download/102.pdf>. Acesso em: 13 out. 2009;
<http://www.direitos.org.br/index.php?option=com_content&task=view&id=2737&Itemid=2>. Acesso em: 13
out. 2009.
58
entre várias outras. Esses fatos não estão restritos apenas aos grandes centros, mas à quase
totalidade das cidades brasileiras e gera um sentimento de grande insegurança entre todos os
brasileiros.
De um lado, a fala oficial da eficiência da polícia frente à crescente criminalidade e
violência nos grandes centros urbanos; de outro, a contestação aos métodos violentos e,
principalmente, discriminatórios dessa polícia. Em aditamento a estas ações têm-se, não raros,
os atos discriminatórios às classes menos favorecidas economicamente, como os casos de
chacinas em favelas e participação da polícia em grupos de extermínios
71
.
Os direitos humanos expressam condições necessárias e imprescindíveis para que
qualquer ser humano – sem distinção de sexo, raça, religião, opiniões políticas, condições
sócio-econômicas ou orientação sexual – possa existir, desenvolver-se plenamente como
pessoa e participar plenamente da vida. Estas condições são as mesmas para todos os
membros da espécie humana, pois todos compartilham das mesmas necessidades básicas e
possuem as mesmas características: a faculdade de pensar, a faculdade de sentir, a faculdade
de criar e a consciência (a faculdade de se perceber como um ser individual relacionado com
os outros, de compreender-se a si mesmo e de compreender os demais). Afirmar a igualdade
essencial dos seres humanos não significa deixar de reconhecer o valor da imensa diversidade
humana. (SEDH, 2009a).
Os direitos humanos são garantidores da liberdade, tanto sob o aspecto político quanto
filosófico como o de Direito; compreendendo, assim, os direitos individuais, políticos e
sociais. A admissão destes caracteriza a exigência de relações humanas dignas, especialmente
entre governantes e governados.
Friedrich Muller (1994, p. 537-538) destaca que nas normas de direito humano se
encontram as representações dos valores da dignidade, liberdade e igualdade de todos os seres
dotados de semblante humano.
Ao se defender os direitos humanos, ampara-se, protege-se, resguarda-se a sociedade, o
bem-estar social, as garantias da existência de comunhão entre as pessoas e entre os povos,
devendo as instituições, os governos e as normas, enfim, toda a gente, cuidar para que assim
71
Sobre o tema verificar matérias disponíveis em:
<http://www.agenciabrasil.gov.br/noticias/2009/03/16/materia.2009-03-16.5509739172/view>. Acesso em: 13
out. 2009; <http://www.agenciabrasil.gov.br/noticias/2009/03/09/materia.2009-03-09.2012229855/view>.
Acesso em: 13 out. 2009; <http://periciacriminal.com/novosite/2009/02/09/presidios-de-alagoas-tem-grupos-de-
exterminio/>. Acesso em: 13 out. 2009.
59
seja, principalmente quem tem a função finalística de fazê-lo, como a polícia, ente
encarregado da manutenção da ordem social e da consecução dos direitos.
O tratamento digno e o respeito à incolumidade física e moral são direitos garantidos,
indistintamente, a todos na Constituição Federal de 1988. Deste modo, a consonância entre a
atuação policial e o respeito aos direitos humanos é de suma importância para garantir o
exercício adequado das funções de segurança pública de um país.
Os agentes de segurança pública – dispostos nas polícias, militar e civil, cuja atribuição,
delimitada pela norma
72
, se caracteriza pelo policiamento repressivo e preventivo –, muitas
vezes, encontram dificuldades no desenvolvimento de seu mister em face do medo e da
desconfiança que a sociedade lhes remete devido o envolvimento de alguns de seus membros
com o crime
73
, o que prejudica a imagem desses profissionais e da própria instituição (Polícia
– Estado).
Essa barreira invisível, porém sentida, criada entre os agentes da segurança pública e a
população dificulta a cooperação entre eles no sentido da realização de denúncias, na
cooperação para o bom desenvolvimento de ações de segurança que objetivem prevenir e
reprimir a violência. O estigma negativo que às vezes acompanha a ação dos policiais, como
violentos, agressivos, corruptos, autoritários, contribui para criar barreiras de comunicação e
confiança entre esses profissionais e a população (COSTA, 2004).
Para tanto, o combate a práticas ilícitas requer do policial conhecimento sobre o nexo de
causalidade, ou seja, a relação entre a conduta do sujeito e o resultado delitivo, sobre os tipos
penais, sobre a penalidade a ser imposta em relação ao fato delituoso, sobre as causas que
originaram o comportamento ilícito, e, sobretudo, sobre os direitos humanos, a fim de que sua
ação seja adequada ao conflito encontrado.
Bengochea e outros (2004, p. 119) questionam a possibilidade de uma polícia diferente
em uma sociedade democrática. Para eles, essa possibilidade passa por alguns eixos: por
mudanças nas políticas de qualificação profissional, por um programa de modernização e por
processos de mudanças estruturais e culturais que discutam questões centrais para as polícias,
como as relações com a comunidade, contemplando a espacialidade das cidades; a mediação
72
Artigo 144 da Constituição Federal de 1988.
73
Sobre o tema verificar as obra de Luis Eduardo Soares: Segurança tem saída. Rio de Janeiro: Sextante, 2006
e
Meu casaco de general: quinhentos dias no front da segurança pública do Rio de Janeiro. São Paulo:
Companhia das Letras, 2000.
60
de conflitos do cotidiano como o principal papel de sua atuação; e o instrumental técnico e
valorativo do uso da força e da arma de fogo.
No modelo tradicional de polícia, a força tem sido quase o único instrumento de
intervenção, sendo usada frequentemente da forma não profissional e desqualificada, às vezes
até a margem da legalidade. Para se ter um outro modelo de polícia, argumentam que é
preciso centrar sua função na garantia e efetivação dos direitos fundamentais do cidadão e na
interação com a comunidade, estabelecendo a mediação e a negociação como instrumentos
principais (BENGOCHEA; et al., 2004, p. 119-120). Para os autores (2004, p. 120):
No momento em que começa a existir essa transformação política e social, a
compreensão da sociedade como um ambiente conflitivo, no qual os problemas da
violência e da criminalidade são complexos, a polícia passa a ser demandada para
garantir não mais uma ordem pública determinada, mas sim os direitos, como está
colocado na constituição de 88. Nesse novo contexto, a ordem pública passa a ser
definida também no cotidiano, exigindo uma atuação estatal mediadora dos conflitos
e interesses difusos e, muitas vezes, confusos. Por isso, a democracia exige
justamente uma função policial protetora de direitos dos cidadãos em um ambiente
conflitivo. A ação da polícia ocorre em um ambiente de incertezas, ou seja, o
policial, quando sai para a rua, não sabe o que vai encontrar diretamente; ele tem
uma ação determinada a fazer e entra num campo de conflitividade social. Isso exige
não uma garantia da ordem pública, como na polícia tradicional, sustentada somente
nas ações repressivas, pelas quais o ato consiste em reprimir para resolver o
problema. O campo de garantia de direitos exige uma ação mais preventiva, porque
não tem um ponto determinado e certo para resolver.
Deve-se ter sempre clara a idéia de que a sociedade é complexa, ocorrendo conflitos de
diversos tipos todos os dias, e que para a resolução destes os órgãos de segurança pública
devem utilizar ações diferenciadas. A polícia não pode utilizar um procedimento padrão,
único, para todas as formas de conflito, ela precisa ter a capacidade de ampliar o espaço de
decisão nas escolhas de ações e intervenções para cada fato que enfrenta. Assim, a postura
mediadora passa a ser uma função importantíssima na ação da polícia (BENGOCHEA; et al.,
2004, p. 120).
Para que a segurança pública seja preventiva ela precisa, solucionar os problemas
existentes para que deles não decorram novos conflitos e, ao mesmo tempo, incluir. O modelo
do policial mediador de conflitos aponta para um policiamento de maior proximidade, uma
forma dialogada e consensual de se fazer segurança, portanto, inclusiva.
A responsabilidade funcional de manter a ordem pública faz com que ser policial não
seja apenas um ofício, e sim uma causa. Percebe-se que para a maioria das pessoas a distância
dos riscos e dos perigos é uma necessidade. Já para os policiais isso é uma profissão. Com
61
foco no que se entende por segurança pública, por polícia e por atuação policial, busca-se
demonstrar que a eficiência dos agentes de segurança deve estar associada ao conhecimento
da realidade dos conflitos, qualificação profissional e ao respeito aos direitos humanos. A
manutenção de um Estado Democrático de Direito está fundamentada pelo desenvolvimento
da sociedade por meio da educação, do acesso irrestrito à justiça e da proteção aos direitos
individuais e sociais.
A integração entre polícia e comunidade, expressa um caminho por meio do qual a
segurança pública passa a ser compreendida e vivida como responsabilidade de todos,
facilitando a resolução dos conflitos por gerar reciprocidade de confiança entre policial e
comunidade. Definir o perfil do policial, nesse novo contexto da segurança, estimula a
necessidade de uma formação fundada nos direitos humanos. Essa formação permitirá a sua
compreensão como detentor de dignidade humana, ao passo que, outrossim, conseguirá
perceber o cidadão da mesma forma.
2.4 Formação policial: a educação em direitos humanos como proposta para
a realização de uma polícia cidadã
A segurança pública no Brasil é realizada por 599.973 profissionais, sendo 412.096
policiais militares, 123.403 policiais civis, 64.474 bombeiros militares, segundo dados de
2007 do Ministério da Justiça
74
. Além desses, há ainda policiais federais, policiais rodoviários
federais, guardas municipais, de órgãos federais e estaduais e de empresas estatais, vigilantes
particulares e profissionais que desempenham funções administrativas e técnicas (MIR, 2004,
p. 427).
A incidência de ilícitos na sociedade brasileira contribui para um posicionamento de
repressão ao crime por parte do Estado, por meio do aumento do contingente policial, de
armamentos e de posicionamentos de combate armado direto. Todavia, a insatisfação da
sociedade em relação às políticas públicas de segurança continua crescente (por vários
motivos já apontados como: envolvimento em atos de corrupção, comportamento autoritário e
muitas vezes discriminatório, etc). Esses problemas criam obstáculos entre os agentes de
segurança pública e a sociedade, dificultando a cooperação entre si, impedindo muitas vezes o
diálogo que favoreceria o desenvolvimento de ações de segurança a partir do conhecimento da
74
Estatísticas de segurança pública do Ministério da Justiça sobre os órgãos estaduais. Disponível em:
<http://portal.mj.gov.br/data/Pages/MJCF2BAE97ITEMIDAACCEEFBA784458E99DCADBC672C3096PTBR
IE.htm>. Acesso em: 20 nov. 2009.
62
realidade
75
. A realidade “dita e vivida” pela sociedade.
À guisa destas considerações, questiona-se: será que não haveria possibilidade de uma
polícia diferente? No tocante aos atos de corrupção e envolvimento em outros crimes, o
policial, como qualquer cidadão, deve ser processado e, se comprovada sua culpa, expulso da
corporação. Afastada a questão da corrupção e do envolvimento com crimes – fatos que
viciam e impedem qualquer outra mudança –, apontam-se algumas mudanças que poderiam
resultar em uma polícia principalmente nas políticas de qualificação profissional.
De acordo com a 1ª Conferência Nacional de Segurança Pública – CONSEG
76
,
realizada em Brasília, em agosto de 2009, foram estabelecidos princípios e diretrizes para
nortear a política pública de segurança do Brasil.
Dentre os princípios mais votados estão: a) ser uma política de Estado que proporcione
a autonomia administrativa, financeira, orçamentária e funcional das instituições envolvidas;
b) pautar-se pelo art. 144 da Constituição Federal de 1988; c) ser pautada pela defesa da
dignidade da pessoa humana, com valorização e respeito à vida e à cidadania, assegurando
atendimento humanizado a todas as pessoas, com respeito às diversas identidades religiosas,
culturais, étnico-raciais, geracionais, de gênero, orientação sexual e as das pessoas com
deficiência, devendo ainda combater a criminalização da pobreza, da juventude, dos
movimentos sociais e seus defensores, valorizando e fortalecendo a cultura de paz e d)
fomentar, garantir e consolidar uma nova concepção de segurança pública como direito
fundamental e promover reformas estruturais no modelo organizacional de suas instituições,
nos três níveis de governo, democratizando, priorizando o fortalecimento e a execução do
SUSP – Sistema Único de Segurança Pública, do PRONASCI – Programa Nacional de
Segurança Pública com Cidadania, e do CONASP – Conselho Nacional de Segurança Pública
com Cidadania.
Dentre as diretrizes podem ser citadas: a) melhorar as condições de trabalho –
renumeração, carga horária, cursos de capacitação – dos agentes penitenciários, dos órgãos
periciais criminais e bombeiros militares, estruturando os órgãos policiais federais e estaduais
75
O estigma negativo (polícia violenta, corrupta, autoritária) que acompanha a ação dos policiais contribui para
criar barreiras de comunicação e confiança entre esses profissionais e a população. Sobre o tema verificar
Naldson Ramos da Costa (2004).
76
A 1ª Conferência Nacional de Segurança Pública – CONSEG é um marco histórico na política nacional, pois
se apresenta como valioso instrumento de gestão democrática para o fortalecimento do Sistema Único de
Segurança Pública – SUSP, dentro de um novo paradigma iniciado pelo Programa Nacional de Segurança
Pública com Cidadania – PRONASCI, onde a sociedade civil, os agentes de segurança pública e os gestores do
poder público, de forma compartilhada e consensual, determinaram diretrizes e princípios para a segurança
63
para que atuem em ciclo completo de polícia, delimitando competências para cada instituição
de acordo com a gravidade do delito sem prejuízo de suas atribuições específicas; b) criar,
implantar, estruturar, reestruturar em todos os municípios, conselhos municipais de segurança,
conselhos comunitários de segurança pública; c) desenvolver e estimular uma cultura da
prevenção nas políticas públicas de segurança, através da implementação e institucionalização
de programas de policiamento comunitário, com foco em três aspectos: primeiro, dentro das
instituições de segurança, estudos, pesquisas, planejamento, sistemas de fiscalização e
policiamento preventivo; segundo, transparência nas ações policiais, bem como, reeducação e
formação das forças policiais, reduzindo a postura militarizada; terceiro, programas
educativos de prevenção dentro das escolas, famílias, comunidades, movimentos sociais e
culturais; e d) criar mecanismos de combate e prevenção a todas as formas de preconceitos e
discriminações e a impunidade de crimes por motivações preconceituosas, com os recortes em
pessoas com deficiência, geracional, étnico-racial, orientação sexual e identidade de gênero.
Aponta-se então para a necessidade de mudanças no perfil de formação do policial de
maneira a educar para socializar a polícia com a comunidade, educar para a prática do
respeito ao próximo, para construir uma nova perspectiva de “combate”. Não o combate
armado direto de outrora, mas o combate à raiz da criminalidade, à fonte da discórdia, ao
início do problema, por vezes oriundo de conflitos de família ou de vizinhança, enfim, que
acabam por desencadear um conjunto de ações que descambam para o ilícito.
No momento em que começa a existir essa transformação política e social, a
compreensão da sociedade como um ambiente conflitivo, no qual os problemas da
violência e da criminalidade são complexos, a polícia passa a ser demandada para
garantir não mais uma ordem pública determinada, mas sim os direitos, como está
colocado na constituição de 88. Nesse novo contexto, a ordem pública passa a ser
definida também no cotidiano, exigindo uma atuação estatal mediadora dos conflitos
e interesses difusos e, muitas vezes, confusos. Por isso, a democracia exige
justamente uma função policial protetora de direitos dos cidadãos em um ambiente
conflitivo. A ação da polícia ocorre em um ambiente de incertezas, ou seja, o
policial, quando sai para a rua, não sabe o que vai encontrar diretamente; ele tem
uma ação determinada a fazer e entra num campo de conflitividade social. Isso exige
não uma garantia da ordem pública, como na polícia tradicional, sustentada somente
nas ações repressivas, pelas quais o ato consiste em reprimir para resolver o
problema. O campo de garantia de direitos exige uma ação mais preventiva, porque
não tem um ponto determinado e certo para resolver. (BENGOCHEA; et al., 2004,
p. 120)
A educação aqui proposta é espelhada nos princípios e diretrizes da citada conferência,
não configurando apenas na tradução de palavras e de fatos delineados pela linguagem, mas
na educação que dê autonomia, que ajude a compreender o mundo critica e criativamente,
para daí se ter a possibilidade de transformá-lo por meio das mudanças de atitude, ou seja,
pública nacional.
64
ações convertidas em função do conhecimento do ser humano.
[...]O caráter de intervenção nas realidades seria momento fundamental do ato de
conhecer. Pronunciar o mundo seria testemunhar nossa ação de transformá-lo, na
intenção de superar as condições que geram a opressão e o sofrimento social.
[...] Sabe-se que instrução é diferente de educação e que intelectualismo não supre o
necessário laborar com os sentimentos e as ações para educar-se. Conhecer nessa
perspectiva será aprofundar um caminho de esperança para superação do que em nós
é desumanização
77
, nunca para quedarmo-nos passivamente ante as realidades
sociais. Condicionamentos não são determinações definitivas, são aspectos do real
que podem ser mudados, daí que não se poderia olhar o futuro como fado, sina,
determinação inexorável, mas como possibilidade de transcender o que se configura
como desumanidade em nós, no presente (LINHARES, 2007, p. 19).
Assim, propõe-se o aprimoramento na formação dos agentes de segurança pública para
auxiliá-los a serem atores do desenvolvimento humano e social de suas vidas e da vida da
comunidade. Deve-se inferir na realidade para transformá-la, tendo como premissa a educação
em direitos humanos, onde o ser humano esteja incluído, ao passo de se colocar como agente
transformador da realidade social, isto é, seja indivíduo emancipado humanamente,
interventor do processo histórico-humano.
Educar em diretos humanos é fomentar processos de educação formal e não-formal,
de modo a contribuir para construção da cidadania; o conhecimento, a construção e a
vivência dos direitos fundamentais; o respeito à pluralidade e à diversidade sexual,
étnica, racial, cultural, de gênero e de crenças religiosas. (FESTER, 2006, p. 12).
Educação em Direitos Humanos é essencialmente a formação de uma cultura de
respeito à dignidade humana através da promoção e da vivência dos valores da
liberdade, da justiça, da igualdade, da solidariedade, da cooperação, da tolerância e
da paz. Portanto a formação desta cultura significa criar, influenciar, compartilhar e
consolidar mentalidades, costumes, atitudes, hábitos e comportamentos que
decorrem, todos, daqueles valores essenciais citados – os quais devem se
transformar em práticas. Quando falamos em cultura, é importante deixar claro que
não estamos nos limitando a visão tradicional de cultura como conservação: dos
costumes, das tradições, das crenças e dos valores. Pelo contrário, quando falamos
em formação de uma cultura de respeito aos direitos humanos, à dignidade humana,
estamos enfatizando, sobretudo no caso brasileiro, uma necessidade radical de
mudança. (BENEVIDES, 2000, p. 1).
Se a função precípua dos agentes de segurança pública é garantir a ordem social, o bem-
estar coletivo e a aplicabilidade das normas, a fim de asseverar a harmonia e a pacificação
social, nada mais condizente que sua formação seja fundada na razão dos valores
78
e das
diretrizes delimitados pela educação em direitos humanos.
A Educação em Direitos Humanos é compreendida como um processo sistemático e
77
Para melhor entendimento do significado de desumanização se faz pertinente a referência ao conceito de
humanização dado por Antonio Candido (1995) citado por FESTER (2006, p. 13) ‘é o processo que confirma no
homem aqueles traços que reputamos essenciais, como o exercício da reflexão, a aquisição do saber, a boa
disposição para com o próximo, o afinamento das emoções, a capacidade de penetrar nos problemas da vida, o
senso da beleza, a percepção da complexidade do mundo e dos seres, o cultivo do humor’.
78
Solidariedade, tolerância, sustentabilidade, pluralidade, inclusão e justiça social são alguns dos valores que
fundamentam a educação em direitos humanos. A temática encontra-se disponível em:
<http://www.dhnet.org.br/educar/index.html>. Acesso em: 06 out. 2009.
65
multidimensional que orienta a formação do sujeito de direitos, articulando as
seguintes dimensões: a) apreensão de conhecimentos historicamente construídos
sobre direitos humanos e a sua relação com os contextos internacional, nacional e
local; b) afirmação de valores, atitudes e práticas sociais que expressem a cultura
dos direitos humanos em todos os espaços da sociedade; c) formação de uma
consciência cidadã capaz de se fazer presente nos níveis cognitivo, social, ético e
político; d) desenvolvimento de processos metodológicos participativos e de
construção coletiva, utilizando linguagens e materiais didáticos orientados à
mudança de mentalidades e de práticas individuais e coletivas que possam gerar
ações e instrumentos em favor da defesa, da promoção e ampliação dos direitos
humanos. (SEDH, 2009b).
Neste desiderato, o policial será formado para a promoção da cidadania, para a prática
do diálogo, para a participação política e social, para a transformação da sociedade e da
realidade, pois a teleologia da educação em direitos humanos é modificar o processo de
conhecimento do simples cognitivo para a construção da ética social.
Sob essa percepção encontra-se o compromisso do Estado brasileiro na formação
organizada da sociedade por meio da concretização dos direitos humanos. Para tanto, desde
1997, que o governo federal instituiu uma secretaria especial para tratar da promoção e
proteção dos direitos humanos, articulando e implementando políticas públicas sobre essa
temática. Em vigor, o Plano Nacional de Educação em Direitos Humanos (PNEDH), que vem
sendo debatido e difundido desde 2003, tem como objetivo o combate à discriminação e a
promoção da igualdade, estabelecendo a educação em direitos humanos como prioridade para
o desenvolvimento humano e social.
O Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH) dispõe um eixo orientador (Eixo
IV) voltado para ‘Segurança pública, acesso à justiça e combate à violência’ onde a proposta
da polícia comunitária encontra-se, assim como, a formação policial fundada na educação em
direitos humanos. Portanto, a possibilidade de fazer uma polícia diferente, cidadã começa a
ser real.
2.5 Polícia comunitária: integração por intermédio da mediação de conflitos
“As atuais reformas na área policial estão fundadas na premissa de que a eficácia de
uma política de prevenção do crime e produção de segurança está relacionada à
existência de uma relação sólida e positiva entre a polícia e a sociedade. Fórmulas
tradicionais como sofisticação tecnológica, agressividade nas ruas e rapidez no
atendimento de chamadas do 190 se revelam limitadas na inibição do crime,
quando não contribuíram para acirrar os níveis de tensão e descrença entre policiais
e cidadãos. Mais além, a enorme desproporção entre os recursos humanos e
materiais disponíveis e o volume de problemas, forçou a polícia a buscar fórmulas
alternativas capazes de maximizar o seu potencial de intervenção. Isto significa o
reconhecimento de que a gestão da segurança não é responsabilidade exclusiva da
polícia, mas da sociedade como um todo.” (DIAS NETO, 2007, p. 23)
O policiamento comunitário constitui uma estratégia relativamente recente utilizada
66
para tratar dos múltiplos problemas que desafiam as forças policiais de hoje. Precipuamente, é
importante, de maneira a estabelecer a validade dessa nova abordagem do policiamento,
avaliar a evolução da sociedade pós-moderna, a natureza evolutiva do crime nessa sociedade e
até que ponto as atuais estruturas policiais sofrem limitações diante do crime (FELTES, 2003,
p.109).
Em janeiro de 1985, a revista Newsweek estampava uma manchete: “Existe algo de
novo nas ruas do Brooklyn. A polícia voltou a fazer patrulhas a pé”. A Newsweek descreve a
nova linguagem como “em parte cavaleiro azul em parte assistente social, que tanto pode
organizar uma associação de quarteirão quanto prender um viciado. No fundo, a estratégia
encarna uma idéia que poucos chefes ousaram algum dia admitir em público: os tiras não
podem manter as ruas seguras sozinhos” (BAYLER; SKOLNICK, 2006a, p. 223). Com isso a
polícia se volta à comunidade para manter a ordem pública.
No Brasil, a questão da Segurança Pública – Polícia, Justiça e Sistema Penitenciário –
tem sido entendida restritivamente, como questão de justiça criminal. Equivocada a
compreensão que supõe o crime como um mero enfrentamento simbólico entre o infrator e a
lei transferindo uma pseudo-idéia de que o delito preocupa e interessa apenas à sistemática
vigente.
Contrapondo-se ao modelo tradicional – a exemplo dos EUA –, surgiram novas
propostas que apresentam uma abordagem alternativa, enfatizando o caráter interdisciplinar,
transversal e comunitário na problemática da segurança. Esse modelo alternativo partilha a
visão de que “segurança” deixa de ser competência exclusiva das polícias para converter-se
em ação plurigerencial do conjunto das políticas públicas.
É nesse espaço que advém a polícia comunitária, tendo nascido a partir da concepção de
que a polícia poderia responder de modo sensível e apropriado aos cidadãos e às
comunidades, sob os pilares da participação popular e da prevenção criminal. Esta concepção,
por meio da formação educacional
79
do profissional de segurança pública, do resgate da sua
79
Educacional no sentido de construir o conhecimento do profissional com base na ética, na filosofia, na
sociologia e na antropologia. Educação com o objetivo de ensinar que uma sociedade livre, justa e fraterna é
aquela que respeita as diferenças e baseia sua conduta com deferência aos direitos humanos. De acordo com o
Ministério da Justiça, já estão sendo implementados cursos para formação de profissionais da área de segurança
pública voltada para o policiamento comunitário com a teleologia baseada na educação em direitos humanos e
mediação de conflitos, denominado Curso Nacional de Multiplicador de Polícia Comunitária, inserto na Matriz
Curricular Nacional para a Polícia Comunitária, nomeado pela Portaria Senasp, nº 14, de 26/04/06, publicado no
Diário Oficial da União de 08/05/06. Para maior aprofundamento sobre o tema visualizar matéria sobre o
assunto. Disponível em:
<http://www.mj.gov.br/data/Pages/MJE9CFF814ITEMID006F145729274CFB9C3800A065051107PTBRNN.ht
67
auto-estima, da sua dignidade como pessoa humana, visa a humanização do policial, que é
estimulado a refletir sobre a condição humana, sobre a realidade prática da sua atividade,
sobre a existência de conflitos reais escondidos pelos aparentes. O policial comunitário é
orientado para mediar conflitos, na busca de uma solução resultante da construção do
consenso, incentivando uma iniciativa comunitária de cultura de paz em prol da defesa dos
direitos humanos e do exercício real da cidadania.
A premissa central do policiamento comunitário é que o público, a população em geral,
deve exercer um papel mais ativo e coordenado na obtenção de segurança. Desse modo, o
policiamento comunitário impõe uma responsabilidade nova para a polícia, ou seja, criar
maneiras apropriadas de associar o público ao policiamento e à manutenção da lei e da ordem
(BAYLER; SKOLNICK, 2006b, p.18). Porém, mesmo sendo bastante discutido atualmente
como sendo o modelo ideal a ser aplicado no combate a violência e criminalidade, o consenso
acerca de seu significado ainda é pequeno.
As experiências de policiamento comunitário, implantadas em vários locais do mundo
80
,
tendem a seguir quatro normas: 1. Organizar a prevenção do crime tendo como base a
comunidade; 2. Reorientar as atividades de patrulhamento para enfatizar os serviços não-
emergenciais; 3. Aumentar a responsabilização das comunidades locais; e 4. Descentralizar o
comando (BAYLER; SKOLNICK, 2006b, p.19).
A polícia comunitária caracteriza-se por ser voltada para a comunidade, para os
problemas por esta vividos, visando a inclusão social, o desenvolvimento tanto humano como
estrutural. O intuito é de solucionar os conflitos, com a ajuda dos membros da comunidade, de
forma mais pacífica e harmoniosa possível, por meio do diálogo e, consequentemente, da
transformação do comportamento das pessoas.
Polícia Comunitária é uma filosofia e uma estratégia organizacional fundamentadas,
principalmente, numa parceria entre a população e as instituições de segurança
pública e defesa social. Baseia-se na premissa de que tanto as instituições estatais,
quanto à população local, devem trabalhar juntas para identificar, priorizar e resolver
problemas que afetam a segurança pública, tais como o crime, o medo do crime, a
exclusão e a desigualdade social que acentuam os problemas relativos à
criminalidade e dificultam o propósito de melhorar a qualidade de vida dos
m>. Acesso em: 06 out. 2009. Ceará, Mato-Grosso, Rio de Janeiro e Pará são os Estados-membros precursores
desta filosofia policial. No caso do Ceará, o Programa de Governo, implementado pelo atual governador Cid
Gomes, denominado ‘Ronda do Quarteirão’, com apenas 10 (dez) meses de funcionamento, tem proliferado na
sociedade uma sensação de segurança e de assistência da polícia à comunidade. Para fundamentar esta assertiva,
verificar reportagem veiculada por jornal de distribuição nacional. Disponível em:
<http://www.opovo.com.br/opovo/colunas/politica/818896.html>. Acesso em: 06 out. 2009.
80
“A linhagem histórica da polícia comunitária pode ser localizada desde a antigüidade na China e no Japão. Na
época contemporânea, seu modelo foi adotado pelos Estados Unidos, Canadá, França, Espanha, Austrália e
Argentina. No Brasil, a comunitarização policial ocorre a partir de 1980.” (CHAGAS, 2009a).
68
cidadãos. (BRASIL, 2008b.)
O fio condutor para esta prática de policiamento são os princípios norteadores
necessários à intervenção policial, que ajudam a traçar políticas, planos e estratégias de ação,
servindo de base justificativa e teleológica para o bom desenvolvimento do exercício da
polícia comunitária. Dentre eles elenca-se: a filosofia e estratégia organizacional
81
, que é a
maneira de pensar a polícia associada à comunidade, onde juntos buscam novas formas de
combate à criminalidade e à violência; o comprometimento com a concessão de poder à
comunidade
82
, ou seja, é dada à comunidade a condição de parceira da polícia, para tanto, se
faz necessária a conscientização dos policiais; o policiamento descentralizado e
personalizado
83
; a resolução de problemas a curto e longo prazo
84
; a ética, a legalidade, a
responsabilidade e a confiança
85
– estes elementos são indispensáveis para a boa convivência
social e, muito principalmente, para a parceria entre polícia e comunidade, especialmente no
tocante à responsabilidade, visto que a compreensão da segurança pública deve se dá sob a
perspectiva da condição de responsável adstrita a todos –; a extensão do mandato policial
86
; a
81
“A visão filosófica acredita que os cidadãos podem e devem interferir no processo policial e com isso ter o seu
apoio. Também se acredita que possíveis soluções para os problemas que atingem a comunidade exigem que seja
analisado pela comunidade e pela polícia, parceria que pode proporcionar uma visão ampliada da questão
evitando com isso que os incidentes criminais sejam contemplados apenas por um lado individual.” (CHAGAS,
2009b).
82
Isto “requer uma posição do departamento policial, incluindo tanto o pessoal civil quanto o fardado, no sentido
de pode aproximar da prática as propostas da filosofia da participação do poder. Ou seja, é uma mudança
acentuada na visão e no modo de agir de todos no setor policial, com a finalidade de fazer notar a importância
que tem para a resolução de problemas da comunidade, que o pessoal envolvido no processo de policiamento
esteja consciente dessa filosofia. Portanto, o policiamento comunitário requer mudança dentro do próprio
ambiente profissional visando promover mais autonomia na tomada de decisões para os Policiais que estão
atuando, o que também supõe a maior contemplação de suas visões e idéias como profissionais do setor.”
(CHAGAS, 2009b).
83
“ou seja, na implantação de um policiamento comunitário, é fator imprescindível que os departamentos
policiais tenham condições de criar e desenvolver um novo tipo de policial operacional, cujo trabalho seja
realizado visando servir como uma ligação direta entre a polícia e as pessoas da comunidade. Havendo
especialistas na própria comunidade, os policiais comunitários podem ir sendo liberados do trabalho realizado
sob a forma de patrulhamento e atendimentos via rádio, passando a conviver em contatos diários com a
população para a qual direciona o seu trabalho além de ficar estabelecida uma área bem definida de
patrulhamento”. (CHAGAS, 2009b).
84
“Mesmo que as atribuições da profissão de Policiais comunitários exijam que eles atendam aos chamados e
efetuem prisões, seu trabalho não fica restrito a essa visão simplista, sendo que eles devem desenvolver e
monitorar iniciativas mais abrangentes em longo prazo, que podem envolver todos os elementos da comunidade
nos esforços para melhorar a qualidade geral de vida. Este modelo de policial funcionaria então, como algo
parecido com uma ouvidoria da comunidade, podendo ainda funcionar também como um elo em relação a outras
instituições públicas e privadas que possam ser úteis uma dada situaçã”. (CHAGAS, 2009b).
85
“O Policiamento Comunitário pressupõe um novo contrato entre a polícia e os cidadões aos quais ela atende,
com base no rigor do respeito à ética policial, da legalidade dos procedimentos, da responsabilidade e da
confiança mútua que devem existir.” (MENDONÇA, 2009).
86
“Cada policial passa a atuar como um chefe de polícia local, com autonomia e liberdade para tomar iniciativa,
dentro de parâmetros rígidos de responsabilidade.” (MENDONÇA, 2009).
69
ajuda para pessoas com necessidades específicas, que se enquadram nos grupos vulneráveis
87
;
a criatividade e o apoio básico
88
; a mudança interna
89
; e a construção do futuro
90
.
(MENDONÇA, 2009).
Esse modelo de policiamento envolve a comunidade e a faz sentir-se responsável por si
e por todos. O fato do policial estar perto da comunidade, vivenciando a sua realidade e se
fazendo presente por meio de conversas, conselhos e solução de problemas, passa ao
indivíduo, além da sensação de segurança, o sentir-se incluído – partícipe de decisões –, o
sentir-se importante para a sociedade. O respeito pela pessoa que vivencia os conflitos
diretamente e/ou por aquelas atingidas indiretamente demonstra a atividade policial focada
nos direitos humanos, traçada em parceria com a comunidade, gerando o aumento da
participação civil no policiamento.
“É preciso deixar claro que “Polícia Comunitária” não tem o sentido de ASSISTÊNCIA
POLICIAL, mas sim o de PARTICIPAÇÃO SOCIAL. Nessa condição entendemos, que todas
as forças vivas da comunidade devem assumir um papel relevante na sua própria segurança e
nos serviços ligados ao bem comum”. (MENDONÇA, 2009). Assim, a comunidade auxilia o
policiamento, apresentando o que a comunidade entende como prioridade para aquela área, o
que mais preocupa, o que entendem que deve ser feito para a obtenção de um lugar seguro de
se viver. Preserva-se a ordem com a aproximação entre a comunidade e a polícia, permitindo-
se a maior confiança nas instituições públicas, estimulando a participação ativa nas mudanças.
Dessa forma, a polícia comunitária associa e valoriza dois fatores, que
freqüentemente são dissociados e desvalorizados pelas instituições de segurança
pública e defesa social tradicionais: i) a identificação e resolução de problemas de
87
Entende-se por integrante de grupos vulneráveis aquele indivíduo que por alguma razão está mais propenso à
desigualdade de tratamento em relação às demais pessoas, seja por motivo de idade, raça, religião, cor, condição
financeira ou física, etc. Cabe ao policial comunitário resguardar a equidade entre os membros da sociedade.
88
Estes princípios estão diretamente relacionados ao grau de confiança desenvolvido entre o gestor de segurança
pública, os policiais comunitários e a sociedade, quanto maior o crédito, maior será o apoio e a segurança na
aplicabilidade desta filosofia, daí desencadeando métodos, discernimentos, abordagens mais criativas para os
problemas vivenciados pela comunidade.
89
“O Policiamento Comunitário exige uma abordagem plenamente integrada, envolvendo toda a organização. È
fundamental a reciclagem de seus cursos e respectivos currículos, bem como de todos os seus quadros de
pessoal”. (MENDONÇA, 2009). Ademais, “o policiamento comunitário deve se concretizar sob um aspecto de
integração que une todo o departamento, os Policiais e a população atendida. É nesse contexto que aparece uma
via dupla para a abordagem do policiamento comunitário, pois, além de fornecer informações e esclarecimentos
sobre os problemas da comunidade, também pode buscar o apoio da comunidade para os objetivos gerais do
departamento”. (CHAGAS, 2009b).
90
“Dentre os princípios que norteiam a polícia comunitária, eis o principal, no qual o policiamento comunitário
proporciona à comunidade um serviço policial descentralizado e personalizado. Mesmo porque, o próprio
policiamento comunitário é consciente de que a polícia não pode impor ordem na comunidade de fora para
dentro, mas que as pessoas devem ser encorajadas a pensar na polícia como um recurso a ser utilizado para
ajudá-las a resolver os seus conflitos na convivência dentro comunidade.”. (CHAGAS, 2009b).
70
defesa social com a participação da comunidade e ii) a prevenção criminal. Esses
pilares gravitam em torno de um elemento central, que é a parceria com a
comunidade, retroalimentando todo o processo, para melhorar a qualidade de vida
da própria comunidade. Na referida parceria, a comunidade tem o direito de não
apenas ser consultada, ou de atuar simplesmente como delatora, mas também
participar das decisões sobre as prioridades das instituições de defesa social, e as
estratégias de gestão, como contrapartida da sua obrigação de colaborar com o
trabalho da polícia no controle da criminalidade e na preservação da ordem pública e
defesa civil. As estratégias da filosofia de polícia comunitária têm um caráter
preferencialmente preventivo. Mas, além disso, estas estratégias visam não apenas
reduzir o número de crimes, mas também reduzir o dano da vítima e da comunidade
e modificar os fatores ambientais e comportamentais. Tendo em vista que a proposta
da polícia comunitária implica numa mudança de paradigma no modo de ser e estar
a serviço da comunidade e, conseqüentemente, numa mudança de postura
profissional perante o cidadão, este tema também é trabalhado dentro de uma
abordagem transversal, estando presente em todas as práticas pedagógicas.
(BRASIL, 2008b.).
Essa mudança de proposta de policiamento, do tradicional para o comunitário, age na
mudança de atitude do polícia com a comunidade. Os policiais comunitários aconselham,
mediam conflitos, ministram palestras, participam, cooperam, comunicam-se, são acessíveis e
encorajadores, tanto em lugares públicos como em privados.
O policiamento comunitário não pode e nem deve ser concebido como apenas uma
tática a ser aplicada e que depois pode ser substituído simplesmente por um novo
modelo. O policiamento comunitário deve ser apreendido como uma nova filosofia e
uma estratégia organizacional que fornece a flexibilidade capaz de atender as
necessidades e prioridades locais, à medida que elas mudam através do tempo.
(CHAGAS, 2009b).
No Brasil, um dos fundadores desta filosofia de policiamento foi o Coronel Carlos
Nazareth Cerqueira, que implementou no Estado do Espírito Santo, em 1994, nas cidades de
Guaçui e Alegre, medidas de prevenção da ordem pública, sendo considerada a primeira
experiência brasileira em polícia comunitária. (CHAGAS, 2009a). Gradativamente os
exemplos aceitação da filosofia do policiamento comunitário foram surgindo no Brasil e se
multiplicando.
Na década de 1990, projetos de policiamento comunitário ou de "policiamento
interativo" e "segurança cidadã", como foram algumas vêzes chamados, começaram
a ser implantados em diversas cidades e bairros em diversos estados do Brasil:
Ribeirão Preto (SP), Copacabana no Rio de Janeiro (RJ), Samambaia (DF), Guaçuí
(ES), Recife (PE), Porto Alegre (RS) e Macapá (AP). Em dezembro de 1997, a
polícia militar lançou um projeto para implantação do policiamento comunitário em
todo o estado de São Paulo - o mais ambicioso projeto de policiamento comunitário
até agora iniciado no país. Entretanto, apesar do crescente entusiasmo com o
policiamento comunitário, há pouquíssima discussão da possibilidade de
desenvolvimento do policiamento comunitário, o tipo de policiamento comunitário
que pode ser implantado e as condições necessárias para a implantação deste tipo de
policiamento no Brasil. Muitas das condições que contribuiram para o
desenvolvimento do policiamento comunitário nos Estados Unidos e no Canadá não
estão presentes no Brasil. (DHNET, 1995).
71
Em contrapartida aos fatores
91
que descreditaram o policiamento comunitário, o
Governo Federal, por meio do Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania –
PRONASCI está investindo nesse novo paradigma para a polícia
92
: a associação entre
segurança e cidadania, com o intuito de diminuir os índices de criminalidade e perpassar para
a sociedade um ideal de inclusão social, de cidadania e de desenvolvimento, sendo esta
última, ‘todo mundo trabalhando pelo desenvolvimento’, uma das metas do milênio
93
sancionadas pela ONU, e ratificadas pelo Brasil.
Desenvolvido pelo Ministério da Justiça, o Programa Nacional de Segurança Pública
com Cidadania (Pronasci) marca uma iniciativa inédita no enfrentamento à
criminalidade no país. O projeto articula políticas de segurança com ações sociais;
prioriza a prevenção e busca atingir as causas que levam à violência, sem abrir mão
das estratégias de ordenamento social e segurança pública.
Entre os principais eixos do Pronasci destacam-se a valorização dos profissionais de
segurança pública; a reestruturação do sistema penitenciário; o combate à corrupção
policial e o envolvimento da comunidade na prevenção da violência. Para o
desenvolvimento do Programa, o governo federal investirá R$ 6,707 bilhões até o
fim de 2012. (BRASIL, 2008a.).
Ademais, a Secretaria Nacional de Segurança Pública, do Ministério da Justiça (MJ,
2007, p.1), com o apoio do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento – PNDU,
desenvolve desde o segundo semestre de 2007, o Curso Nacional de Promotor de Polícia
Comunitária
94
, que se dirige a líderes comunitários e membros da segurança pública. O curso,
com 40 horas/aula e duração de uma semana, objetiva transmitir lições de segurança pública,
mobilização social, estruturação de conselhos comunitários, bem como aulas sobre direitos
humanos, relações interpessoais e mediação de conflitos.
91
“Apesar de receber o apoio do governo e de segmentos expressivos da polícia militar e da comunidade, o
projeto de policiamento comunitário se defrontou desde o início com a resistência e com o ceticismo de grande
parte da polícia, principalmente da polícia civil, e da comunidade. Para os céticos, o projeto do policiamento
comunitário não passa de uma proposta eleitoreira do governo e de uma estratégia de relações públicas da polícia
militar. Para os opositores, o policiamento comunitário enfraquece a polícia, desviando policiais e recursos do
combate à criminalidade para as relações públicas e a assistência social.” (DHNET, 1995).
92
É valido salientar que alguns dos destaques do PRONASCI é a ‘Bolsa Formação’ e a ‘Formação Policial’,
sendo o primeiro um estímulo – bolsa de R$400,00, dado aos profissionais de segurança pública de baixa renda
para estudar e trabalhar em comum acordo com a comunidade, e o segundo um investimento na qualificação
deste mesmo profissional, com base na multidisciplinaridade, ou seja, cursos de direitos humanos, de mediação
de conflitos, utilização de tecnologias não-letais, enfim, a formação de uma polícia mais humana e
comprometida com os direitos fundamentais.
93
No ano 2000, em Nova Iorque, 191 países participantes da Organização das Nações Unidas – ONU aprovaram
as ‘8 Metas do Milênio’ pertencentes ao Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento, dentre eles
estava o Brasil, que se comprometeu a cumprir os 8 objetivos (1. Erradicar a extrema pobreza e a fome; 2.
Atingir o ensino básico universal; 3. Promover a igualdade entre sexos e a autonomia das mulheres; 4. Reduzir a
mortalidade infantil; 5. Melhorar a saúde materna; 6. Combater o HIV/AIDS, a malária e outras doenças; 7.
Garantir a sustentabilidade ambiental; e 8. Estabelecer uma Parceria Mundial para o Desenvolvimento.) até
2015. Para maior aprofundamento sobre o tema visualizar matéria sobre o assunto. Disponível em:
<http://www.pnud.org.br/odm/index.php?lay=odmi&id=odmi>. Acesso em 23 nov. 2009.
94
Para maiores informações sobre o Curso Nacional de Promotor de Polícia Comunitária verificar
esclarecimentos dispostos no portal da Secretaria Nacional de Segurança Pública. Disponível em:
72
O objetivo da Secretaria é capacitar 28 mil agentes em todo o país, com uma média de
mil profissionais em cada estado federado, com exceção do estado do Rio de Janeiro, no qual
se pretende formar o dobro de profissionais. O Tenente Coronel Eraldo Viegas
95
(MJ, 2007,
p.1) destaca que: “é importante que os agentes participem desses cursos para que se
aproximem e interajam ainda mais com a comunidade, garantindo assim sucesso nas ações de
prevenção da violência”.
Segundo o Ministério da Justiça (2007, p.1), a polícia comunitária trabalha em conjunto
com a população e as instituições de segurança pública e defesa social. O objetivo é que todos
juntos tenham condições de identificar, priorizar e resolver problemas relativos à
criminalidade, para garantir qualidade de vida aos brasileiros. Nesse projeto, os próprios
moradores se tornam co-responsáveis pela segurança pública no local em que residem,
contribuindo para a concretização do dispositivo constitucional (CF, art. 144).
O ideal da construção da segurança a partir da participação da coletividade, apontando
para uma sociedade mais justa e fraterna passa pela educação em direitos humanos, ou seja,
“os enfrentamentos atuais para a construção da democracia no Brasil passam,
necessariamente, pela ética e pela educação para a cidadania” (SOARES, 1997, p. 12). Assim,
a aproximação da polícia com a comunidade, criando, portanto, a polícia comunitária, exige o
estudo sobre os conflitos vividos em cada localidade e o encontro de mecanismos para a sua
boa administração.
A polícia comunitária como uma polícia próxima da população encontra na mediação de
conflitos um forte aliado na consecução de uma política preventiva de segurança, pois a
mediação de conflitos se apresenta como instrumento adequado de solução de controvérsias
surgidas no seio da comunidade que necessitam do diálogo para a solução. Daí a relação entre
segurança e mediação de conflitos, devido à existência de uma convergência de objetivos
entre a mediação e a segurança pública sob o aspecto da proposta de uma polícia comunitária,
por possuir um denominador na construção e na vivência dos direitos humanos, da justiça
social, da cultura de paz e do desenvolvimento humano e social. Molda-se, desta feita, uma
nova polícia, mais democrática e solidária: a comunitária.
O Estado do Ceará com o entendimento de um novo formato de política de segurança
<http://portal.mj.gov.br/data/Pages/MJE9CFF814ITEMID0A2359602DF54922934DABBCD8744AFDPTBRIE.
htm>. Acesso em: 18 set. 2008.
95
Coordenador-geral do Plano de Implantação e Acompanhamento de Programas Sociais de Prevenção da
Violência da Secretaria Nacional de Segurança Pública – SENASP.
73
pública – onde o policial esteja mais integrado com a comunidade, onde o respeito aos
direitos humanos seja um caminho possível a ser seguido e a prática da mediação seja mais
valorizada do que o egoísmo, do que a força e do que a intolerância –, desde 2008, dá
provimento ao Programa Ronda do Quarteirão, cujo objetivo é aproximar a polícia da
sociedade, e, assim, dar início a um policiamento comunitário, desenvolve políticas no sentido
de aproximar as polícias da comunidade
96
.
O Ronda
97
como atividade policial, apresenta um tipo de ação que institui como base
fundamental o diálogo da Polícia com a comunidade e estabelece uma relação de atenção e
proximidade. O policial Ronda se propõe a ser um mediador de conflitos sociais, sua atitude
para com a comunidade é de integração e respeito, a fim de incluir e ser incluído, de respeitar
e ser respeitado, de pacificar e ser pacificado.
A mediação de conflitos apresenta-se como instrumento hábil para o desenvolvimento
desta proposta, por ser um mecanismo que pratica a educação em direitos humanos, busca a
resolução de conflitos a partir da participação ativa das pessoas, prevenindo contendas,
incluindo e pacificando a sociedade. Temática a ser discorrida no próximo capítulo.
96
Além de estar inserido no Curso Nacional de Promotor de Polícia Comunitária, o Estado, por meio da
Secretaria de Segurança Pública e Defesa Social – SSPDS, desenvolve dentro do Projeto Ceará Seguro, a
revitalização dos Conselhos Comunitários de Defesa Social – CCDS. O principal objetivo da SSPDS (2007), ao
fomentar o a formação do CCDS, é a aproximação com a comunidade, na busca de uma parceria responsável,
concidadã, onde todos somem esforços e compartilhem responsabilidades e solidariedade, em benefício da
ordem pública e do convívio social sadio.
97
O Programa Ronda do Quarteirão vem passando por severas críticas, haja vista atuações inadequadas, muitas
vezes ilícitas por parte de policiais, necessitando várias mudanças para adequar-se ao ideal de polícia
comunitária. Segundo o deputado Nelson Martins, líder do governo na Assembléia Legislativa Estadual, haverá
uma reformulação do programa, com uma nova estratégia de comando que será votada na terceira semana do
mês de abril do corrente ano, a fim de regulamentar a nova estrutura de regimental do Programa Ronda do
Quarteirão, que será um Batalhão de policiamento comunitário. Detalhes sobre o assunto verificar matéria
veiculada no dia 04 de abril de 2010 na TV Diário. Disponível em:
<http://verdesmares.globo.com/v3/canais/noticias.asp?codigo=287390&modulo=183> Acesso em: 05 abr. 2010.
74
3 A MEDIAÇÃO DE CONFLITOS
A abrangência variada, o crescente número e a diversidade dos tipos de conflitos
individuais e coletivos que as pessoas (físicas ou jurídicas) vivenciam, requerem mecanismos
de resoluções diversas que satisfaçam os interesses dos indivíduos envolvidos, que visualizem
a sociedade como um sistema, sem segmentações estanques, baseadas nos ditames sociais de
dignidade e da fraternidade.
O Poder Judiciário, espaço tradicional de solução de conflitos, apresenta-se na
sociedade atual ainda como caminho quase exclusivo para aqueles que necessitam resolver
querelas de todas as naturezas. A complexidade dos conflitos, no entanto, passa a exigir
mecanismos variados e adequados às especificidades dos problemas e o Judiciário passa a
dividir a função de solução de conflitos com outros mecanismos como a negociação, a
conciliação, a mediação e a arbitragem. Alia-se a esse fato o descontentamento da população
com o formalismo judicial, morosidade, e o descompasso entre decisões judiciais e anseios
sociais.
A fim de que se efetivem os ditames constitucionais e seja assegurada a paz social, no
tocante a solução de conflitos (já que esses refletem vários tipos de problemas individuais e
sociais), necessária se faz a implementação desses vários mecanismos de solução de
controvérsias, especialmente para lidar com situações que pela falta do diálogo, podem
resultar em crimes.
3.1 O porquê de novos mecanismos
Os enormes desafios contemporâneos e o turbilhão de mudanças nas relações sociais,
políticas, econômicas e culturais alteram radicalmente os fundamentos da vida em sociedade.
O desenvolvimento da tecnologia, a globalização da economia, a crescente
desregulamentação e desburocratização dos mercados e o recrudescimento constante do
reconhecimento dos direitos de cidadania estão, sem dúvida, entre as transformações que
maior impacto nos diversos extratos sociais.
75
Observa-se claramente que, com transformações tão marcantes, os antigos modelos e
princípios de organização, legislação e gestão que moldaram a sociedade e a cultura durante
anos tornam-se ineficientes e obsoletos para os novos padrões que surgem. Esses modelos
foram desenvolvidos para lidar com um mundo muito mais lento, hierarquizado, de muitas
fronteiras e regras, poucas escolhas e excessivo controle.
Para uma sociedade virtualizada, cada vez mais horizontalizada, que se movimenta na
velocidade da luz e oferece uma surpreendente diversificação em produtos, serviços, idéias,
crenças e costumes, os métodos rígidos, formais e burocráticos de gerenciamento e de tomada
de decisão, como única forma de solução, tornam-se insuficientes.
O que se verifica, devido à extrema agilidade, diversidade e imprevisibilidade
contemporâneas, é que a resolução das situações de todas as situações sociais sob a
responsabilidade exclusiva da intricada organização judiciária, não responde aos anseios da
sociedade. Seja pela complexidade dos contextos dos conflitos que necessitam um diálogo
mais atento e profundo, seja pela agilidade ou tecnicidade que questões empresariais exigem,
a sociedade passa a requerer mecanismos diversos de solução de conflitos que se mostrem
adequados às suas especificidades.
O modelo tradicional de jurisdição carrega consigo a característica da
conflituosidade (ganha/perde), enquanto surgem experiências que propõem um
modelo consensual (ganha/ganha) para solução das demandas.
Devemos caminhar com passos articulados, com destino ao aperfeiçoamento de
novas técnicas que propiciem à população o mais amplo acesso à justiça, com a
rápida e eficaz solução dos litígios.
[...]
Nessa linha de raciocínio, precisamos aperfeiçoar o modelo tradicional de aplicação
da Justiça que funciona integrada ao Estado – monopólio jurisdicional –, e
concomitantemente assimilar o modelo consensual com as suas novas técnicas de
resolução de conflitos. (BACELLAR, 1999, p. 125-126).
Por isso, a tarefa de criar alternativas mais adequadas às especificidades dos conflitos,
que atendam aos anseios desse novo tempo, se faz necessária.
3.2 Meios consensuais de solução de conflitos
As soluções das controvérsias podem ser realizadas por modalidades consensuais ou
alternativas (tomando-se como referência o Judiciário) de inclusão e de pacificação social. O
Estado, tutor da prestação jurisdicional, pode dividir com a sociedade a responsabilidade de
resolução de conflitos, oferecendo novas possibilidades de gerenciamento e mecanismos de
tomadas de decisão.
76
Falar de mecanismos alternativos de solução de conflitos é falar de uma nova cultura
(pela mudança que implica na cultura atual), todavia tão velha quanto a humanidade
e infelizmente em desuso na mesma sociedade que a relegou ao esquecimento
quando de maneira incondicional entregou ao próprio Estado os mecanismos básicos
para solucionar suas disputas. Daí ser indispensável fazer avançar simultaneamente
um processo educativo para que a sociedade entenda em que consistem esses
mecanismos, mas não só no nível jornalístico ou publicitário, mas também para que
compreenda e avalie as novas ferramentas que ajudarão a obter a consecução dos
objetivos finais desse processo, que é a paz social. (ARAUJO, 1999, p. 129).
Tidos como possibilidades da sociedade resolver suas controvérsias, os meios
alternativos mais conhecidos de solução de conflitos são a negociação, a conciliação, a
arbitragem e a mediação. Não há hierarquia ou prevalência entre eles, nem entre eles e o
poder Judiciário. A proposta é que se visualize a adequação ao caso concreto, ao conflito que
por se caracterizar distinto requer mecanismos diversos de resolução.
3.2.1 Negociação
Procedimento mais comum para a solução de conflitos, “a negociação, de regra, se faz
diretamente entre os interessados na resolução da controvérsia (negociação direta), mas pode,
excepcionalmente, contar com o auxílio de um terceiro (negociação assistida)” (BACELLAR,
1999, p. 127), não existindo, portanto a participação de uma terceira pessoa. Os envolvidos
buscam a solução por eles mesmos, por meio da conversa. Exemplo característico são
discussões cotidianas entre empresas ou nas empresas ou ainda as mesas de negociação que
ocorrem durante as greves, as partes envolvidas – trabalhadores de um lado e empresários de
outro, reúnem-se e procuram uma solução que satisfaça os dois grupos.
O mecanismo de autocomposição implica o repúdio a soluções impostas e a
valorização da vontade dos parceiros sociais, [...].
A negociação coletiva constitui o mais eficiente instrumento de autocomposição.
Pode definir-se como processo conducente à convenção coletiva. E, como processo,
deve desenvolver-se com a participação exclusiva das partes interessadas, só se
justificando a participação de terceiros, notadamente agentes do Estado, quando
expressamente convidados. (MAGANO, 1985, p. 43).
[...] um processo pelo qual duas ou mais partes interagem em uma situação de
conflito/transação/desenvolvimento de idéias, seguindo regras estabelecidas com ou
sem a participação de intervenientes, objetivando o acordo entre as partes ou a busca
de um consenso que satisfaça interesses recíprocos. (COLAIÁCOVO, J.;
COLAIÁCOVO, C.; 1999, p. 33).
De maneira formal ou informal, a negociação abriga a possibilidade de resolução de
conflitos entre pessoas que possam desenvolver um diálogo, franco e aberto, baseado na boa-
fé das partes, a fim de que o resultado seja benéfico e efetivo para ambas.
3.2.2 Conciliação
77
A conciliação, como o próprio nome determina, é a harmonização entre os interesses
divergentes por um terceiro denominado conciliador, buscando um acordo satisfatório para as
partes envolvidas.
[...] a conciliação se apresenta como uma tentativa de se chegar voluntariamente a
um acordo neutro, na qual pode atuar um terceiro que intervém entre as partes de
forma oficiosa e desestruturada, para dirigir a discussão sem ter um papel ativo. Já a
mediação se apresenta como um procedimento em que não há adversários, onde um
terceiro neutro ajuda as partes a se encontrarem para chegar a um resultado
mutuamente aceitável. (BOLZAN DE MORAIS; SPENGLER, 2008, p. 135).
Segundo Magano (1985, p. 43-44) a conciliação é o negócio jurídico em que as partes,
com a assistência de um terceiro, põem fim ao conflito entre elas existentes em decorrência da
convergência das suas vontades, sendo o conciliador mero coadjuvante. No entanto, em
muitos casos, a atuação do terceiro é que possibilita a realização do acordo entre os
envolvidos, visto as ingerências, sugestões e opiniões explanadas na conversa, que podem
levar ao convencimento para a composição.
A conciliação pode ser extraprocessual ou endoprocessual. Em ambos os casos visa
a induzir as próprias pessoas em conflito a ditar a solução para a sua pendência. O
conciliador procura obter uma
transação entre as partes (mútuas concessões), ou a
submissão de um à pretensão do outro (no processo civil, reconhecimento do
pedido: v. art. 269, inc. II), ou a desistência da pretensão (
renúncia: CPC, art. 269,
inc. V). Tratando-se de conciliação endoprocessual, pode-se chegar ainda à mera
“desistência da ação”, ou seja, revogação da demanda inicial para que o processo se
extinga sem que o conflito receba solução alguma (art. 267, inc. VIII).
(GRINOVER; CINTRA; DINAMARCO, 1997, p. 28).
Prevista no Código de Processo Civil (especialmente no art. 133 que indica que a
qualquer momento o juiz pode decidir pela conciliação). Na Justiça do Trabalho a realização
da conciliação possui grande intensidade. A conciliação também está legitimada no
ordenamento jurídico brasileiro, nas leis 9.099/95 – Juizados Especiais e 10.259/2001 –
Juizados Especiais Federais, de forma que pode solucionar qualquer lide de qualquer matéria,
desde que obedecidas as especificações destas.
Ademais, o Conselho Nacional de Justiça – CNJ, desde 2006
98
, com o fito de conter o
número demasiado de processos, minorar a morosidade da justiça, e, consequentemente,
refazer a imagem do Poder Judiciário perante a sociedade, vem promovendo e incentivando a
conciliação em todo país. O “Movimento pela Conciliação”, cujo lema é “conciliar é legal”,
tem como carro-chefe as “Semanas de Conciliação”, estas detém aderência considerável de
98
Sobre o Movimento pela Conciliação protagonizado pelo Conselho Nacional de Justiça verificar conteúdo.
Disponível em: <http://www.cnj.jus.br/index.php?option=com_content&view=article&id=7932&Itemid=973>.
Acesso em: 16 dez. 2009.
78
tribunais, juízes, servidores, promotores, defensores e advogados, e trazem a baila números
relevantes de acordos, transações e realizações judiciais. Todavia, pela própria natureza desta
modalidade não jurisdicional, em que há a interferência de terceiro no processo, números não
significam satisfação, justiça e pacificação, para tanto, a realidade e a vontade embutidas nas
entrelinhas é que, quando postas em consideração, resolvem os conflitos.
A conciliação também pode ser realizada fora do ambiente processual jurisdicional. São
as conciliações extrajudiciais, como as que acontecem nas sedes dos órgãos de defesa do
consumidor (PROCON e DECOM).
A diferença entre este método e a mediação é a forma de condução da conversa entre as
partes, havendo, no caso da conciliação, ingerência de opiniões e sugestões por parte do
terceiro. Enquanto que na mediação o que existe é um incentivo às próprias partes, por meio
do diálogo sem grilhões, encontrarem suas soluções, a fim de que estas sejam passíveis de
convivência.
A diferença entre a conciliação e a arbitragem já é mais clara, tendo em vista que na
conciliação as partes possuem o poder de decidir, já na arbitragem que decide é o árbitro
escolhido ou aceito pelas partes.
3.2.3 Arbitragem
Determinada como um dos maiores bens do ser humano, a liberdade pode ser associada
a arbitragem, na mesma esteira da negociação, da conciliação e da mediação, em razão da
dispensa da tutela dos Estados, quando o homem livre, por saber e poder, a elenca como
método para a solução das controvérsias. Portanto, demarcada como hino à liberdade,
ferramenta da cidadania, a arbitragem é uma alternativa à jurisdição, para toda e qualquer
pessoa que detenha litígio de natureza patrimonial disponível, e que queira se comprometer
com terceiro na solução deste – convenção de arbitragem
99
. José de Albuquerque Rocha
(2003, p. 96-97) a define como “um meio de resolver litígios civis, atuais ou futuros, sobre
direitos patrimoniais disponíveis, através de árbitro ou árbitros privados, escolhidos pelas
partes, cujas decisões produzem os mesmos efeitos jurídicos das sentenças proferidas pelos
99
A convenção de arbitragem ocorre em duas espécies, quando existe ou não um conflito – compromisso arbitral
e cláusula compromissória, respectivamente. O compromisso arbitral é um subcontrato do contrato, onde as
partes, em comum acordo, instituem a arbitragem como mecanismo hábil à solução do seu conflito. Enquanto
que a cláusula compromissória é um dispositivo determinado no contrato onde as partes optam pela arbitragem
caso daquela relação jurídica decorra alguma controvérsia, daí a necessidade da rubrica das partes neste
79
órgãos do Poder Judiciário.”
Legitimada atualmente pela Lei 9.307/96, a arbitragem garante que as pessoas
gerenciem seus interesses na resolução de conflitos relativos a direitos patrimoniais, de modo
rápido e definitivo, por meio de um processo formal, onde as partes, em audiência,
apresentam seus depoimentos, testemunhas, relatos, provas e acusações, com ou sem auxílio
de seus advogados, oferecendo evidências para a decisão do juiz arbitral. Este é um juiz de
fato e de direito (art.18 da Lei 9.307/96), a sentença que proferir não está sujeita a recurso ou
homologação pelo Poder Judiciário. A sentença é rápida, isto é, deve ser proferida em no
máximo 180 dias, tem o mesmo efeito da sentença proferida pelos órgãos do Poder Judiciário
e sendo condenatória constitui título executivo.
100
Daí concluir-se que às pessoas, interessa a arbitragem quando os conflitos exigirem,
para sua adequada solução, sigilo, celeridade e decisões que requerem conhecimento técnico
específico.
3.2.4 Mediação
Caracterizada de forma diferenciada dos demais meios alternativos de solução de
conflitos, como explica VEZZULLA (2006, p. 79-80):
A mediação de conflitos já é conhecida na maior parte do mundo como o
procedimento que, associado ou não ao sistema judicial tradicional, pode ser usado
na abordagem dos conflitos interpessoais. Todos os autores consultados coincidem
em descrever esta abordagem por sua informalidade e a partir da sua diferenciação
dos outros procedimentos, por estar baseada no diálogo, na cooperação e no respeito
entre os participantes. [...] temos apontado as características diferenciais da
mediação de conflitos a respeito do processo judicial (formal, adversarial e
impositivo), da negociação cooperativa (diálogo com objetivo resolutivo,
autocompositivo), da conciliação (procedimento rápido que inclui um terceiro que
orienta e até pressiona na obtenção de um acordo que, ainda que não satisfaça
totalmente, consegue encerrar o assunto) e da arbitragem (procedimento privado e
misto: negocial e impositivo, que parte da escolha livre de um terceiro para decidir
sobre uma questão de sua competência).
A mediação é um procedimento não-adversarial onde as partes controvertidas, com a
ajuda de um terceiro, por meio do diálogo e da cooperação, resolvem o conflito, sendo estas,
portanto, as responsáveis pela solução da contenda. Daí o desenvolvimento dos seus
dispositivo ratificando a nomeação arbitral.
100
Para maior aprofundamento sobre a arbitragem verificar as obras: STRENGER, Irineu. Comentários à lei
brasileira de arbitragem
. São Paulo: LTR, 1998.; ALVIM, J. E. Carreira. Comentários à lei de arbitragem: lei
nº 9.307, de 23/9/1996. 2. ed. atual. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004.; CACHAPUZ, Rozane da Rosa.
Arbitragem: alguns aspectos do processo e do procedimento na lei nº 9.307/96. São Paulo: LED, 2000;
80
objetivos: solucionar, incluir, prevenir e pacificar. Pois na medida em que as partes, por si
mesmas, encontram juntas a decisão do litígio que melhor as satisfaçam, está sendo
desenvolvidos um processo de inclusão, por meio de falas e escutas de ambas as partes,
solvendo o conflito real, prevenindo novos conflitos dali decorrentes e pacificando, afinal a
decisão tomada foi de acordo com a possibilidade de convivência com esta e sua
aplicabilidade.
Para melhor entendimento da matéria e verificação da sua importância para a solução
das controvérsias sociais, se faz necessário um estudo acurado sobre a temática, haja vista a
sua especificidade quanto à visualização do conflito, à definição, aos objetivos, aos princípios,
ao processo de desenvolvimento, à abrangência de conflitos e ao mediador.
3.3 A mediação de conflitos - peculiaridades
A mediação é um procedimento consensual de solução de conflitos no qual as pessoas
envolvidas resolvem o conflito. Para tanto, contam com a participação de um terceiro –
escolhido ou aceito pelas partes, o mediador – que estimula o diálogo, buscando, junto com
estas, os liames dos discursos e interesses discorridos, a fim de mitigar a desavença e facilitar
a comunicação.
Muitas vezes as pessoas estão de tal modo ressentidas que não conseguem visualizar
nada de bom no histórico do relacionamento entre elas. A mediação estimula, através
do diálogo, o resgate dos objetivos comuns que possam existir entre os indivíduos
que estão vivendo o problema. (SALES, 2007, p. 23).
Outrossim, a mediação demonstra que é possível uma solução de conflito onde ambas
as partes ganhem
101
, tentando, por meio do diálogo, restaurar os bons momentos que fizeram
parte da relação, reconhecer e conhecer os conflitos reais oriundos dos conflitos aparentes
perfilados pelos envolvidos, suscitar o questionamento da razão real do desentendimento, ao
invés da competição, provocar a cooperação mútua e o respeito ao próximo ao analisar que
cada pessoa tem a sua forma de visualizar a questão, facilitar a compreensão da
ROCHA, José de Albuquerque. Lei de arbitragem: uma avaliação crítica. São Paulo: Atlas, 2008.
101
Conhecido como método ganha-ganha, esta é uma das características da mediação de conflitos, onde ambas
as partes, ao administrar o conflito e, em razão da cooperação e do diálogo, chegam a solução da controvérsia de
forma satisfativa, entendendo que os envolvidos saem vencedores. É válido salientar que Robert Cedar, da
Boston University, revisou 26 diferentes estudos de pesquisa sobre a solução de conflitos entre pais e filhos, pelo
método ganha-ganha, e mostrou que é significativamente mais bem sucedido do que todos os outros modelos
estudados, especialmente porque aumenta a auto-estima e a capacidade de cooperação da criança. (BOLSTAD;
HAMBLETT, 1998). Para maior entendimento e aprofundamento sobre a teoria do ganha-ganha, que é defendida
pelos autores Richard Bolstad e Margot Hamblett, defensores da transformação por meio da comunicação, pode
ser visualizada em artigo disponível em: <http://www.golfinho.com.br/artigos/artigodomes1299.htm>. Acesso
em: 28 set. 2008.
81
responsabilidade que cada um possui em face do problema e da sua resolução, de modo que o
coletivo, o todo, o solidário seja preponderante frente ao particular, ao unitário, ao egoísmo e,
assim, encontrar uma saída onde todos aceitem, concordem e acreditem que a divergência será
solucionada.
Ademais, a mediação possibilita a visualização dos envolvidos de que o conflito é algo
inerente a vida em sociedade, possibilitando a mudança, o progresso nas relações, sejam elas
individuais ou coletivas. A boa ou má administração de um conflito é que resultará em
desfecho positivo ou negativo.
3.3.1 O conflito visto com outros olhos
À medida que as pessoas são colocadas, a cada dia, com maior freqüência, em contato
com situações novas, imprevistas, divergentes, inúmeras vezes conflitantes, as soluções
passam a depender substancialmente menos de normas ou de regras, e muito mais de
sensibilidade, inteligência e criatividade.
Para ser capaz de atender, por excelência, aos novos paradigmas, imprescindível o
desenvolvimento de recursos como o talento, a ética, a auto-estima e as habilidades de
comunicação pessoais visto que todo conflito, seja constituído pelo coletivo ou de forma
individual, envolvem pessoas responsáveis por atos e por fatos. Muitas vezes estes atos ou
fatos são oriundos de sonhos, aspirações, desejos, frustrações, enfim, vontades que para serem
realizadas demandam ações.
A resolução dos conflitos está na revelação desses desejos e na capacidade de diálogo
entre as partes para a aceitação do outro, afinal, a conscientização advinda da conversa obtém
a possibilidade de convivência e, conseqüente, equilíbrio para as relações. De forma que, o
conflito, após clarificar-se, pode tratar-se de um simples mal entendido ou uma distinta
compreensão da realidade ou simplesmente a sua própria inexistência, o que configura um
falso conflito oriundo de interpretação individual.
Os conflitos são inerentes a vida humana, pois as pessoas são diferentes, possuem
descrições pessoais e particulares de sua realidade e, por conseguinte, expõem
pontos de vista distintos, muitas vezes colidentes. A forma de dispor tais conflitos
mostra-se como questão fundamental quando se pensa em estabelecer harmonia nas
relações cotidianas. Pode-se dizer que os conflitos ocorrem quando ao menos duas
partes independentes percebem seus objetivos como incompatíveis; por conseguinte,
descobrem a necessidade de interferência de outra parte para alcançar suas metas.
(SCHNITMAN, 1999, p. 170).
Daí o entendimento de que o primeiro passo para esta mudança, para a realização de
82
novos paradigmas de resolução das controvérsias, se encontra na visualização do conflito.
Note-se que a idéia de conflito atrelada às coisas ruins e destrutivas, na verdade não é uma
visão adequada, visto que todo o crescimento, todo conhecimento, toda evolução e até a
própria vida estão ligados ao conceito de conflito, pois o conflito é inerente a condição de ser
humano.
O conflito, normalmente, é compreendido como algo ruim para a pessoa, para a
família e para a sociedade. Um momento de instabilidade, de sofrimento, de
angústia pessoal dificilmente é percebido como um momento de possível
transformação. O termo
crise é atribuído a situações caóticas, negativas, sem
esperanças. A mediação propõe desmistificar essas premissas, possibilitando que o
conflito e a contradição sejam vistos como situações próprias das relações humanas,
necessárias para o seu aprimoramento. Por este motivo, devem ser tratados com
tranqüilidade. (SALES, 2007, p. 25).
[...] redefinir a noção de conflito implica no reconhecimento do mesmo como uma
parte da vida que pode ser utilizada como oportunidade de aprendizagem e
crescimento pessoal. Considerando-se que o conflito é inevitável, a aprendizagem da
habilidade em resolvê-los torna-se tão educativa e essencial quanto a aprendizagem
da matemática, história, geografia etc., [...]. (BATTAGLIA, 2004).
Por isso deve-se ter uma visão positiva do conflito, como uma oportunidade de
crescimento, de aprendizado. “O conflito é luz e sombra, perigo e oportunidade, estabilidade e
mudança, fortaleza e debilidade. O impulso para avançar e o obstáculo que se opõe a todos os
conflitos contêm a semente da criação e da desconstrução”. (TZU, 2000, p. 32).
Na mediação procura-se evidenciar que o conflito é natural, inerente aos seres
humanos. “El conflicto es una realidad humana basada en las diferencias individuales, la
autonomía y la posibilidad de disentir.” (RAMIRÉZ, 2006, p. 23). Sem o conflito seria
impossível haver progresso e provavelmente as relações sociais estariam estagnadas em
algum momento da história. Se não houvesse insatisfação, as situações da vida
permaneceriam iguais, constantes. “El conflicto es un sistema, un producto social, un proceso
interactivo particular, presente en las relaciones, consecuencia de la interacción humana, tan
natural como comer, estudiar, trabajar, descansar.” (RAMIRÉZ, 2006, p. 23) Portanto, o
conflito e a insatisfação tornam-se necessários para o aprimoramento das relações
interpessoais e sociais.
El conflicto, desde la “Teoría de la Resolución de Conflictos”, es la exteriorización
de diferencias. Es lo que se capta en forma inmediata. Es la punta del iceberg. Detrás
del conflicto, hay necesidades insatisfechas que ameritan un proceso de diálogo
social, durante el cual se intercambia información de buena fe, para que las partes
puedan encontrar opciones que les permitan satisfacer esas necesidades en la mejor
medida posible. Este es el enfoque constructivo del conflicto.
Para otros, el conflicto ES inherente a la personalidad agresiva; otros agregan que el
conflicto a la naturaleza “mala” de las personas. El conflicto es destructivo porque
83
se asocia con lo malo, con la pérdida de vidas humanas, con la guerra, con la
violencia, con la ruptura de relaciones. Es el enfoque destructivo del conflicto.
Para la autora, el conflicto es neutral. Ni bueno ni malo. Depende de los medios que
se utilicen para abordarlo. (RAMÍREZ, 2007, p. 28).
O que interfere no cotidiano humano são as conseqüências da boa ou má
administração dos conflitos. Se for bem administrado, ou seja, se as pessoas conversarem
pacificamente ou se procurarem a ajuda de uma terceira pessoa para que as auxilie nesse
diálogo, será o conflito bem administrado. Se as pessoas, por outro lado, se agredirem física
ou moralmente ou não conversarem, causando prejuízo para ambas, o conflito terá sido mal
administrado. Assim, não é o conflito que é ruim, pelo contrário, ele é necessário, a sua boa
ou má administração é que será positiva ou negativa.
O conflito é inevitável e salutar (especialmente se queremos chamar a sociedade na
qual se insere de democrática); no entanto, o importante é encontrar meios
autônomos de manejá-lo fugindo da idéia de que seja um fenômeno patológico e
encarando-o como um fato, um evento fisiológico importante, positivo ou negativo,
conforme os valores inseridos no contexto social analisado. Ademais, uma sociedade
sem conflitos é estática. (SPENGLER; LUCAS, 2008, p. 25).
A resolução construtiva dos conflitos implica em compreender o conflito, como algo
natural, simplificando a existência de divergências, facilitando a sua resolução. É a resposta
que se dá aos conflitos que os torna positivos ou negativos, construtivos ou destrutivos. A
questão é como resolvê-los, se por meios violentos ou não violentos (GUIMARÃES, 2004, p.
2).
A premissa de que o conflito é algo importante para a formação do indivíduo e da
coletividade faz com que as posturas antagônicas deixem de ser interpretadas como algo
eminentemente mau para se tornar algo comum na vida de qualquer ser humano que vive em
sociedade. É fruto da convivência e sempre ocorrerá sob diferentes aspectos. Quando se
percebe que um impasse pode ser um momento de reflexão e, em conseqüência, de
transformação, torna-se algo de positivo.
O conflito é uma forma social possibilitadora de elaborações evolutivas e retroativas
no concernente a instituições, estruturas e interações sociais, possuindo a capacidade
de constituir-se num espaço em que o próprio confronto é um ato de
reconhecimento, produzindo simultaneamente, uma transformação nas relações daí
resultantes. Desse modo, o conflito pode ser classificado como um processo
dinâmico de interação humana e confronto de poder no qual uma parte influencia e
qualifica o movimento da outra.
O conflito pode ser considerado tanto uma potencialidade como uma situação, uma
estrutura, uma manifestação, um evento ou um processo. Em cada uma dessas
formas existe um confronto dialético entre a realidade e a perspectiva do homem, em
entrelaçadas potencialidades, disposições e poderes. (SPENGLER; LUCAS, 2008,
p. 26-27).
Em síntese, o conflito, quase sempre tomado como algo negativo, é entendido pela
84
mediação como algo positivo, natural e necessário para o aprimoramento das relações, e sua
boa administração representa o caminho para o entendimento e para a harmonia entre as
partes.
3.3.2 A definição de mediação
Nascida da necessidade de obter novos modos de relacionamento, a Mediação surge
como resposta a essa necessidade de não mais querermos que decidam por nós, pois
estamos preparados para sermos criativos e procurarmos nossas próprias soluções
para nossos problemas.
A Mediação é a técnica privada da solução de conflitos que vem demonstrando, no
mundo, sua grande eficiência nos conflitos interpessoais, pois, com ela, são as
próprias partes que acham as soluções. O mediador somente as ajuda a procurá-las,
introduzindo, com suas técnicas, os critérios e os raciocínios que lhes permitirão um
entendimento melhor.
A Mediação é uma técnica de resolução de conflitos não adversarial, que, sem
imposições de sentenças ou de laudos e, com um profissional devidamente formado,
auxilia as partes a acharem seus verdadeiros interesses e a preservá-los num acordo
criativo onde as duas partes ganhem. (VEZZULLA, 1998, p. 18).
De acordo com o Código de Mediação, em seu artigo 1º, elaborado pelo Centre
Nacional de la Médiation – associação francesa de mediadores que se dedica à pesquisa e ao
desenvolvimento da mediação na França, a mediação é:
um procedimento facultativo que requer o acordo livre e expresso das pessoas
envolvidas, de se engajarem em uma ação (a ‘mediação’) com a ajuda de um
terceiro independente e neutro (o mediador), especialmente formado nesta arte. A
mediação não pode ser imposta. Ela é aceita, decidida e realizada pelo conjunto dos
protagonistas. (SIX, 2001, p. 287).
Em concordância de posicionamento encontra-se o CONIMA – Conselho Nacional das
Instituições de Mediação e Arbitragem, do Brasil, cujo Regulamento Modelo da Mediação do
CONIMA explica a mediação como:
processo, não adversarial e voluntário de resolução de controvérsias, por intermédio
do qual, duas ou mais pessoas, físicas ou jurídicas, buscam obter uma solução
consensual, que possibilite preservar o relacionamento entre elas. Para isso recorrem
a um terceiro facilitador, o Mediador, especialista imparcial, competente, diligente,
com credibilidade, e comprometido com o sigilo, que estimule, viabilize a
comunicação e auxilie na busca da identificação dos reais interesses envolvidos.
(CONIMA, [s.d]).
Assim, caracterizada pelo auxílio de um terceiro em negócio ou contrato ou
controvérsia que se realiza entre as partes, a mediação é uma espécie alternativa de resolução
de conflitos, no qual o mediador, escolhido pelas partes ou instituído, servirá como
pacificador e canal de discussão, em nada interferindo nas decisões a serem tomadas, mas
apenas auxiliando as partes em como chegar a uma decisão satisfatória para ambas.
85
A mediação é um processo no qual uma terceira pessoa – o mediador – auxilia os
participantes na resolução de uma disputa. O acordo final resolve o problema com
uma solução mutuamente aceitável e será estruturado de modo a manter a
continuidade das relações das pessoas envolvidas no conflito. (HAYNES;
MARODIN, 1996, p. 11).
A mediação é um processo em que uma terceira pessoa imparcial facilita uma
negociação entre os pessoas no conflito ou que estão tentando “fazem um negócio”.
O processo de mediação autoriza os participantes para tomar o controle de suas
vidas e para encontrar as soluções que encontram seus interesses e necessidades. É
um processo confidencial, voluntário, informal onde o mediador ou os mediadores
ajudam aos participantes a resolver sua disputa ou a alcançar um acordo de uma
maneira aceitável a tudo.
102
(CARTER, 2009, p. 9).
Segundo Bacellar (1999, p. 127) “a mediação pode ser, a grosso modo, definida como
técnica que conduz as pessoas interessadas na resolução de um conflito a encontrar, por meio
de uma conversa, soluções criativas, com ganhos mútuos, e que preservem o relacionamento
entre elas”, visando, de acordo com WARAT (2001, p. 80) “ajudar as partes a redimensionar o
conflito, aqui entendido como conjunto de condições psicológicas, culturais e sociais que
determinam um choque de atitudes e interesses no relacionamento das pessoas envolvidas”.
Procedimento consensual de resolução de conflitos, cujo objetivo é auxiliar na
construção do diálogo e da pacificação, a mediação age no sentido de encorajar e facilitar a
resolução dos problemas. Luis Alberto Warat (1999, p. 5), assim afirma: “[...] mediação é uma
forma ecológica de resolução dos conflitos sociais e jurídicos; uma forma na qual o intuito de
satisfação do desejo substitui a aplicação coercitiva e terceirizada de uma sanção legal”,
complementado pelo entendimento de Valéria Solange Warat (1999, p. 120), de que a “[...]
mediação é uma forma de abordar os conflitos de maneira não-adversarial, sustentada pela
intervenção de um terceiro imparcial que colabora com as partes, para que elas interatuando,
descubram por si mesmas, pela palavra e pela comunicação, os caminhos de transformação de
seus desacertos.”
[...] a mediação apresenta-se muito mais como um procedimento do que como uma
estrutura. O direito é uma estrutura, a lei é uma estrutura. O objeto da mediação é
conduzir a disputa à criação de uma estrutura própria mediante a construção de
normas relevantes para as partes, e não apenas adequar a disputa em uma estrutura
legal preestabelecida. (SERPA, 1999, p. 145).
A mediação é um procedimento consensual de solução de conflitos por meio do qual
uma terceira pessoa imparcial – escolhida ou aceita pelas partes – age no sentido de
encorajar e facilitar a resolução de uma divergência. As pessoas envolvidas no
conflito são as responsáveis pela decisão que melhor as satisfaça. A mediação
102
Texto original: “Mediation is a process in which as impartial third person facilitates a negotiation between
people in conflict or who are trying to “make a deal”. The mediation process empowers the participants to take
control of their lives and find solutions that meet their interests and needs. It is a private, voluntary, informal
process where the mediator or mediators assist participants to resolve their dispute or reach an agreement in a
manner acceptable to all”. (CARTER, 2009, p. 9).
86
representa assim um mecanismo de solução de litígios utilizado pelas próprias partes
que, movidas pelo diálogo, encontram uma alternativa ponderada, eficaz e
satisfatória. (SALES, 2007, p. 15).
Em resumo, a mediação é um processo, por meio da ajuda de uma pessoa imparcial, o
mediador, que ajuda os indivíduos a dialogarem e a cooperarem para resolver um problema.
Busca os pontos de convergência entre os envolvidos na contenda para que possam amenizar
a discórdia e facilitar a comunicação, que, por muitas vezes, o ressentimento torna obscuro o
que existe de salutar entre as pessoas envolvidas, estimulando, por meio do diálogo, o resgate
dos objetivos comuns que possam existir entre os indivíduos que estão vivendo o problema.
“A mediação tenta mostrar às partes que elas não são adversárias. O problema é comum a
todos os envolvidos, logo eles são responsáveis pela melhor administração e pela busca da
solução mais eficaz para a divergência vivida” (SALES; ALENCAR, 2004, p. 23). Nesse
sentido, a mediação é mais do que um método para solucionar os conflitos; também é uma
forma de prevenir conflitos futuros, pois favorece a cooperação entre as pessoas. Daí se
caracterizarem como os principais objetivos da mediação (SALES, 2004) a solução de
conflitos, a prevenção da má-administração de conflitos, a inclusão social e a paz social.
3.3.3 Objetivos da mediação
Os principais objetivos da mediação são: a solução de conflitos, a prevenção da má-
administração de conflitos, a inclusão social e a pacificação social.
A solução de conflitos é o objetivo mais claro da mediação. A solução se dá por
meio do diálogo, no qual as partes interagem em busca de um acordo satisfatório
para ambas, possibilitando uma boa administração da situação vivida. A
comunicação e a conseqüente participação dos indivíduos na resolução das
controvérsias são imprescindíveis para o alcance do acordo adequado. (SALES,
2004, p. 21).
A solução de conflitos é caracterizada em razão do conhecimento do conflito de
forma acentuada, pois, quando as partes buscam a mediação, em grande parte dos casos, o
fazem pleiteando questões que suscitam certos tipos de problemas, tidos como aparentes,
pois no desenvolver do processo, por meio do diálogo e da cooperação, as partes acabam
por expressar as reais razões que desencadearam o conflito. Daí a possibilidade de
solucionar o problema real, desempenhando, portanto, de forma satisfatória a
administração do conflito.
Destaca-se que o acordo configura-se uma conseqüência da mediação e não o seu
objetivo. A mediação objetiva a facilitação de diálogo, solucionando e prevenindo
conflitos, pacificando e incluindo. O acordo pode vir ou não, desde que o diálogo
87
tenha efetivamente ocorrido. O fato de confundir o acordo com o objetivo da
mediação pode comprometer todo o andamento do processo. Em alguns casos o
mediador poderia estar tão preocupado em chegar a um acordo que deixa de seguir
os passos necessários para uma mediação adequada. (SALES, 2007, p. 34).
Importante ressaltar que a solução do conflito deve ter como fundamento, a visão
positiva, a perspectiva do ganha-ganha, a percepção que existem conflitos aparentes que se
sobrepõem a conflitos reais e que as pessoas envolvidas devem participar ativamente da
solução.
A solução dos conflitos, apesar de sua importância, não é o único objetivo a ser
perseguido pela mediação, os outros objetivos deste instrumento, como a prevenção da má
administração dos conflitos, que possibilita o tratamento adequado do problema e a
mantença dos vínculos afetivos entre as partes, é também meritório, principalmente por ser
precursor da consecução da pacificação.
A mediação estimula a prevenção da má administração do conflito, pois incentiva: a
avaliação das responsabilidades de cada um naquele momento (evitando atribuição
de culpas); a conscientização de adequação das atitudes, dos direitos e deveres e da
participação de cada indivíduo para a concretização desses direitos e para as
mudanças desses comportamentos; a transformação da visão negativa para a visão
positiva dos conflitos (percepção do momento do conflito como oportunidade para o
crescimento pessoal e aprimoramento da relação); e, finalmente, o incentivo ao
diálogo, possibilitando a comunicação pacífica entre as partes, criando uma cultura
do ‘encontro por meio da fala’, facilitando a obtenção e o cumprimento de possíveis
acordos. (SALES, 2007, p. 36).
A prevenção da má administração de conflitos sobrevém na mediação em razão do
desenvolvimento de uma cultura de paz e de comunicação cooperativa entre os indivíduos.
Ao passo que a conscientização pela autonomia da resolução dos conflitos ocorre, as
pessoas se sentem aptas, capazes de bem administrar suas contendas e divergências,
representando a mediação como “a possibilidade do questionamento do exercício dos
papéis, da identificação dos direitos e da reformulação dos deveres” (DIAS;
GROENINGA, 2001, p.63), transformando, pois, o paradigma existente.
A mudança de paradigma no trato das pessoas em sofrimento permite compreender
que não é função do operador do direito a solução dos problemas das partes. A
função destes profissionais é de despertar nos litigantes o resgate da
responsabilidade pela autoria da própria vida. (BARBOSA, 2001, p. 47).
A mediação preventiva é, portanto, a mediação transformadora, que ultrapassa o
objetivo do acordo entre as partes para modificar a relação entre elas, passando da
relação de uma disputa para uma relação de colaboração, estabelecendo
comunicação harmônica, mitigando os conflitos futuros. (SALES, 2004, p. 24).
O despertar da responsabilidade sobre a própria vida e sobre os problemas a ela
inerentes, assim como, sobre as ações realizadas e seus reflexos ocorre no momento em
88
que os indivíduos resgatam a sua autonomia, a sua valorização, a sua capacidade de
resolução dos problemas. Daí o diálogo, a cooperação e a participação das partes na
solução do conflito, em razão da mediação, ocasionar a
inclusão social.
A inclusão social é desenvolvida na mediação porque esta “propicia a retomada da
autodeterminação das pessoas com relação às próprias vidas” (NAZARETH, 2001, p. 55),
pois o diálogo desempenha esta função, quando as partes falam e escutam, e sabem que
estão tendo a oportunidade para falar e serem ouvidas, automaticamente, há a sensação de
acolhimento, decorrendo daí a inclusão, a reflexão sobre as suas obrigações em relação à
contenda e ao próximo.
A mediação apresenta-se, pois, com o objetivo de oferecer aos cidadãos participação
ativa na resolução de conflitos, resultando no crescimento do sentimento de
responsabilidade civil, cidadania e de controle sobre os problemas vivenciados.
Dessa maneira apresenta forte impacto direto na melhoria das condições de vida da
população – na perspectiva do acesso à Justiça, na discussão de responsabilidades,
na conscientização de direitos, enfim, no exercício da cidadania. (SALES, 2010, p.
8).
A pacificação social é decorrente dos demais objetivos, pois “a mediação existe para
resolver conflitos e preveni-los, incluindo os indivíduos na participação política do Estado,
possibilitando o alcance da paz social.” (SALES, 2004, p. 25). Nesta perspectiva, torna
clarividente ser a mediação instrumento de promoção da dignidade da pessoa humana, da
paz e de diminuição da violência, pois dá oportunidade ao diálogo, à escuta, à participação
das partes e ao respeito pela opinião e sentimento do outro.
“[...] mediação é uma alternativa à violência, que permite às partes conflitantes se
concentrarem nos problemas que envolvem a disputa, abstraindo-se de seus
sentimentos e posições e da própria pessoa do opositor. É uma opção de auto-ajuda
baseada no poder de cada parte. Pode ser definida como o processo no qual os
participantes, com a assistência de uma ou mais pessoas, sistematicamente, isolam
questões em disputa para desenvolver opções, considerar alternativas, e alcançar
uma decisão baseada em consenso, que possa atender às necessidades das partes.”
103
(KENNETH, 1995, p. 6).
Ademais, o diálogo, tão importante para a construção do conhecimento, deve ser
valorizado e estimulado na sociedade, possibilitando a construção de vínculos mais sólidos
entre as pessoas. O incentivo ao diálogo franco e aberto na comunidade, que abranja os
103
Texto original: “[...] mediation is an alternative to the violence, that allows the conflicting parts if to
concentrate in the problems that involve the dispute, being losted in thought from its feelings and position and
the proper person of the opponent. It is an option of auto-aid based on the power of each part. It can be defined
as the process in which the participants, with the assistance of one or more people, systematically, isolate
questions in dispute to develop options, to consider alternatives, and to reach a decision based on consensus, that
can take care of to the necessities of the parts.” (KENNETH, 1995, p. 6).
89
atos de falar e escutar, possibilita que diferentes idéias e pontos de vista sejam conhecidos,
discutidos e, espera-se, respeitados. Quando alguém encontra no ambiente em que convive
diariamente com outras pessoas um espaço no qual sabe que poderá falar, ouvir e ser
escutado, a inclusão de logo é percebida. Assim, desenvolver a mediação de conflitos como
prática inclusiva e de não-violência que resolve conflitos por meio do estimulo ao diálogo,
contribui para a efetivação dos direitos de forma ampla, pacífica, incluindo socialmente e
construindo a paz.
3.3.4 O diálogo e os objetivos da mediação
Meio precursor para o alcance da solução e da prevenção dos conflitos, da inclusão e da
pacificação social, o diálogo franco e honesto suscita nas partes um acordo satisfatório e justo
para ambas, dirimindo a controvérsia existente. “El diálogo busca que las partes se acerquem,
se conozcan y ganen confianza.” (BEDOYA; et al., 2007, p. 41)
O diálogo possibilita na mediação a transcorrência de uma comunicação livre, franca,
tranqüila e harmoniosa, onde as partes se sintam ouvidas e incluídas, a fim de melhor
solucionar o conflito, o que caracteriza, nesse sentido, a mediação como ação transformadora,
criando uma relação de respeito que vai além do acordo que resolveu o problema original,
prevenindo, assim, novos conflitos.
A solução de conflitos configura o objetivo mais evidente da mediação. O diálogo
que é o caminho a ser seguido para se alcançar essa solução deve ter como
fundamento a visão positiva do conflito, a cooperação entre as partes e a
participação do mediador como facilitador dessa comunicação. (SALES, 2010, p. 6).
O aprofundamento no problema existente, por meio do diálogo, durante o processo de
mediação, tanto por parte do mediador quanto das pessoas envolvidas, visa reconhecer o
conflito em todos os seus parâmetros, para daí chegar à solução definitiva, real. Assim, no
processo de mediação, as pessoas criam uma consciência maior dos seus direitos e deveres,
possibilitando uma reflexão mais abrangente sobre as questões que as levaram ao conflito.
Com efeito, a percepção de si e do outro, a sensibilidade, o estímulo, a inclusão, a
confiança, a criatividade, a colaboração e a união são alguns dos fatores desenvolvidos na
mediação sob o viés de difundir o direito, a justiça e a paz social.
Ao conseguir uma solução pacífica para os conflitos, a mediação também previne a
violência e pacifica a sociedade. Por meio do diálogo, as partes envolvidas em um conflito
90
evitam partir para a violência física ou moral. Portanto, a mediação é um processo que se
alicerça, principalmente, na solidariedade, ajuda as pessoas a buscar os interesses em comum,
a não prejudicar um ao outro, e tudo isso auxilia na criação de uma cultura de paz.
3.3.5 Os princípios norteadores da mediação
Para o alcance dos seus objetivos a mediação necessita de um fio condutor, de diretrizes
que auxiliem no correto e bom desenvolvimento de sua prática. Desta forma, os princípios são
os norteadores do exercício da mediação, podendo variar de país para país. No Brasil, os
princípios da mediação são: liberdade das partes, não-competitividade, poder de decisão das
partes, participação de terceiro imparcial, competência do mediador, informalidade do
processo, confidencialidade no processo. Enquanto que no México são: a voluntariedade, a
confidencialidade, a imparcialidade, a neutralidade, a informalidade relativa ou flexibilidade,
a cooperação, a criatividade, a autocomposição e o acento no futuro. (LEAL, 2005, p. 36-43).
A
liberdade das partes caracteriza-se pela voluntariedade, pela vontade das partes, em
razão de serem as partes livres para decidir sobre a participação na mediação, se esta deve ter
continuidade e sobre a adesão ao acordo realizado, daí “as partes devem estar livres para
escolher a mediação como processo para solucionar o conflito e livres para escolher o
mediador em que depositem confiança”. (MICHELON, 1999, p. 158).
“La mediación es un procedimiento voluntario en el que las partes participan y se
mantienen en éste sólo si así lo desean, pudiendo retirarse en cualquier tiempo, sin que ello
implique responsabilidad alguna.” (LEAL, 2005, p. 37).
“A liberdade das partes como princípio da mediação significa que estas devem estar
livres quando resolvem os conflitos através da mediação. As partes não podem estar sofrendo
qualquer tipo de ameaça ou coação.” (SALES, 2004, p. 33).
A não-competitividade fica evidente quando as partes cooperam para a solução do
problema, distinguindo a mediação como procedimento que estimula a colaboração entre as
partes, desenvolvendo uma parceria entre os indivíduos envolvidos na controvérsia,
equilibrando as relações.
Deve-se deixar claro que na mediação não se pode incentivar a competição. As
pessoas não estão em um campo de batalha, mas sim cooperando para que ambas
sejam beneficiadas. Na mediação não se pretende determinar que uma parte seja
vencedora ou perdedora, mas que ambas fiquem satisfeitas. O consenso só é
91
adequado se todas as partes envolvidas participam e se sentem contempladas com a
decisão encontrada. (SALES, 2010, p. 3-4).
Una vez que los mediados han presentado su percepción del conflicto, es necesario
que se comprometan a trabajar juntos para producir opciones que les permitan
resolverlo y cooperar para lograr el fin propuesto; es decir, sumar voluntades en una
búsqueda común que les permita llegar a un acuerdo mutuamente aceptable es el
compromiso de las partes en conflicto. (LEAL, 2005, p. 41).
O poder de decisão das partes é a maior característica da mediação, pois a distingue
dos demais meios alternativos de solução de conflitos. Na mediação as partes são as
protagonistas de todo o procedimento, deste o seu início até a resolução da controvérsia,
cabendo única e exclusivamente a estas a decisão sobre o que será e como será acordado.
Mediação não é um processo impositivo e o mediador não tem poder de decisão. As
partes é que decidirão todos os aspectos do problema, sem intervenção do mediador,
no sentido de induzir as respostas ou as decisões, mantendo a autonomia e controle
das decisões relacionadas ao conflito. O mediador facilita a comunicação, estimula o
diálogo, auxilia na resolução dos conflitos, mas não os decide. (SALES, 2004, p.
26).
A participação de terceiro imparcial fundamenta a confiança das partes no
mecanismo da mediação, pois este não dispensa interesse algum em relação ao conflito ou em
relação a qualquer das partes.
[...] o mediador deve tratar igualmente as pessoas que participam de um processo de
mediação. Não poderá de forma alguma privilegiar qualquer uma das partes. Para
tanto, deve falar no mesmo tom de voz, oferecer o mesmo tempo para que elas
possam discutir sobre os problemas, destinar o mesmo tratamento cordial, enfim, o
mediador deve agir sem beneficiar uma parte em detrimento da outra. (SALES,
2007, p. 32).
La mediación exige una conducta imparcial del mediador, por lo que éste no ha de
actuar por intereses personales ni por simpatía para favorecer a alguno de los
mediados.
La imparcialidad implica el compromiso del mediador de abstenerse de participar en
el procedimiento si existen causas tanto objetivas como subjetivas que puedan
influir en su estado de ánimo para favorecer o afectar a alguno de los mediados.
[…]
Manifestaciones de imparcialidad son: a) que el mediador mantenga la distancia
entre los protagonistas del conflicto; b) que trate a los mediados de forma semejante
y c) que se impulsen relaciones equilibradas y acuerdos equitativos. (LEAL, 2005, p.
38-39).
A competência do mediador é um instrumento importante, pois se faz necessário que
aquele que é o responsável pelo auxílio e estímulo ao diálogo o faça, de forma capacitada, por
meio de técnicas propícias à inclusão e à pacificação.
Competência é a capacidade para mediar a controvérsia. O mediador somente deverá
aceitar a tarefa quando tiver as qualificações necessárias para satisfazer as
expectativas razoáveis das partes. Deverá ser diligente, cuidadoso e prudente,
assegurando a qualidade do processo e do resultado.
92
Deve o mediador ser capaz de entender a dinâmica do conflito (ambiente em que
ocorre o conflito), ser paciente, inteligente, criativo, confiável, humilde, objetivo,
hábil na comunicação, imparcial com relação ao resultado. (SALES, 2004, p. 27).
A informalidade do processo significa que a mediação não é afeita a regras,
procedimentos, formalismos, sendo realizada pelo desenvolvimento do diálogo e da
cooperação das partes, de forma flexível e de acordo com a vontade das mesmas, pois “en
mediación los mediados están en condiciones de avanzar, retroceder o reiniciar el
procedimiento sin más condiciones que su consenso.” (LEAL, 2005, p. 40).
A confidencialidade no processo quer dizer que tudo o ocorre no processo de
mediação é sigiloso, cabendo ao mediador a ética de não revelar as questões suscitadas na
mediação, assim como as partes assumem um compromisso de não expor o que ali será
conversado. “A Mediação respeita o sigilo e a intimidade das partes, ajudando-as a solucionar
seus conflitos num clima em que se preservam os laços fundamentais.” (VEZZULLA, 1998,
p. 18).
O processo de mediação é confidencial. Ao mediador cabe o respeito ao processo de
mediação e às partes. O cuidado com o processo se revela quando o mediador, ciente
da importância da mediação como forma de resolução de conflitos, guarda para si o
conteúdo de cada processo. O mediador deve agir como protetor do processo de
mediação, garantindo sua lisura e integridade.
A confiança das partes nasce a partir do momento em que têm a certeza de que o
mediador não revelará seus anseios e problemas para um terceiro. (SALES, 2004, p.
28).
3.3.6 O mediador
Conhecido como terceiro desinteressado o mediador é aquele que sugere, que aconselha
as partes a chegarem a um denominador comum. De formação e conhecimento adequado, é o
responsável pela condução da mediação, pois auxilia as partes, estimulando a participação, o
diálogo e a cooperação, na solução satisfatória da contenda. “O mediador não é um juiz nem
árbitro que impõe decisão às pessoas; é um profissional treinado para assistir as pessoas, para
negociar suas resoluções próprias para seus conflitos.” (GRUNSPUN, 2000, p. 18).
O mediador pode ser melhor definido como um facilitador da comunicação entre os
mediados, uma vez que ele passa a trabalhar em conjunto com eles, no sentido de
auxiliá-los na busca incessante de seus reais interesses, em razão de um trabalho
cooperativo, que deverá ser comum entre todos os envolvidos. Esse conceito
cooperativo possibilitará que os mediados não se enfrentem (daí ser uma técnica,
não adversarial), mas sim se solidarizem, assumindo o problema e buscando uma
solução satisfatória para eles próprios. Dessa cooperação dependerá o trabalho
investigativo, durante as sessões, inerente à atividade desempenhada pelo mediador,
pois dele dependerá e muito o atingimento da descoberta dos reais interesses,
necessidades e anseios dos mediados. (BRAGA NETO, 1999, p. 94).
93
O mediador é um terceiro neutral. Conduz, sem decidir. É neutral em tudo o que seja
esperado dele como intervenção na decisão. E ele, nesta condição, deve fazer com
que as partes envolvidas participem ativamente na busca das melhores soluções que
se ajustem a seus interesses, pois ninguém sabe mais do que as próprias partes para
decidir sobre si mesmas. (VEZZULLA, 1998, p. 48).
Cabe ao mediador retirar o conflito do espaço negativo, que apresenta sentimentos
como a vingança, e levá-lo ao espaço positivo, de possibilidade do reencontro. Deve
o mediador ser capaz de acalmar os ânimos e fazer com que as partes resolvam os
conflitos com base na razão e em sentimentos bons. Jamais poderá o mediador
deixar as partes discutirem tomadas pela ira, pelo ódio. (SALES, 2004, p. 27).
Qualquer pessoa capaz e que detenha a confiança das partes pode ser mediador,
contudo, salutar a capacitação, teórica e prática, em técnicas de mediação de conflitos a fim
de bem desenvolver o procedimento e estar configurado no princípio da competência.
O mediador é aquele que auxilia as partes na construção da solvência dos conflitos,
valorando a diversidade de forma imparcial, honesta, vocacionada. Segundo Nelly Cuenca
Ramiréz (2007, p. 62) o mediador é aquele que organiza os encontros, promove a participação
das partes, aplica as técnicas, a fim de lograr decisões consensuais, acrescentando que:
Es una persona formada en métodos pacíficos de gestión de conflictos. Facilita la
negociación y acompaña el proceso de mediación. Hombre, mujer, estudiante,
trabajador(a), empresario(a), jubilado(a), ama de casa, desempleado(a), docente,
político(a), niño(a), joven, adulto-a, anciano-na, ... reconocido(a) por la comunidad
del sector, barrio, o urbanización, por su disposición y capacidad de difundir la
mediación como una forma educativa exitosa para resolver pacíficamente los
problemas de la convivencia. […] Es capaz de escuchar sin juzgar, apoya a las partes
brindándoles respeto, confianza, seguridad y contención. Invita a conseguir
alternativas de consenso, con paciencia, justicia y objetividad. (RAMIRÉZ, 2007, p.
62-63).
Ademais, o mediador deter a capacidade de ouvir e tranqüilizar as partes, fazendo-as
compreender que o mediador entende o problema; de passar confiança às partes; de explicitar
a sua imparcialidade; de mostrar às partes que seus conceitos não podem ser absolutos; de
fazer com que as partes se coloquem uma no lugar uma da outra, entendendo o conflito por
outro prisma; de auxiliar na percepção de caminhos amigáveis para a solução do conflito; de
ajudar as partes a descobrir soluções alternativas, embora não deva sugerir o enfoque; e de
compreender que, ainda que a mediação se faça em nome de um acordo, este não é o único
objetivo. (WARAT, V., 1999, p. 122-123).
Há coincidência em que para ser mediador devem existir mediados que o escolham
ou aceitem como tal na base da confiança de que dará conta da função de mediador.
Por sua parte o profissional que atua como mediador deve ser imparcial, neutral (no
sentido de não interferir a autonomia da vontade dos mediados) e saber manter sigilo
do apresentado e dito na mediação. Deve estar alerta para ocupar o espaço da
necessidade de seus clientes. Deve saber que cada mediação exigirá dele uma coisa
diferente, que cada sessão de uma mesma mediação demandará que seja flexível e
94
acompanhe as mudanças de seus clientes.
Deve estar convencido de que em mediação não existem culpados e/ou inocentes,
que não existem verdades e mentiras, que não há verdades absolutas. Somente existe
a responsabilidade, o respeito e a cooperação e ele deve saber como apelar a seus
clientes para que sejam responsáveis, respeitosos e cooperativos. (VEZZULLA,
2003, p. 120).
3.3.7 Espécies de conflitos cabíveis à mediação
Diante da definição de mediação e dos objetivos desse processo, percebe-se que ela
pode ser instrumento de resolução para vários tipos de conflitos. Acredita-se, na verdade, que
a mediação pode ser utilizada para quase toda sorte de antagonismo
104
, esclarecendo-se,
porém, que determinadas controvérsias, para ter validade jurídica, devem ser enviadas ao
Poder Judiciário ou formalizada, quando possível, em contrato.
Ademais, ainda não existe legislação específica que trate sobre a natureza dos conflitos
que possam ser objeto da mediação. No entanto, doutrinariamente
105
, o Direito permite ser
objeto de mediação conflitos familiares
106
; cíveis; comerciais, consumeristas, escolares; de
vizinhança, ambientais, trabalhistas. Enfim, conflitos que sejam decorrentes de relações
continuadas, entendidas estas como aquelas decorrentes da convivência contínua e que se
mantém apesar do problema vivenciado.
“A mediação propõe, em breve tempo, com baixos custos e procurando manter o bom
relacionamento entre as partes, construir as soluções que mais as beneficiem. Todas as
questões comerciais, cíveis, trabalhistas e familiares podem ser submetidas à Mediação.”
(VEZZULLA, 1998, p. 18).
3.4 A construção da paz pelo diálogo
A paz social deve ser compreendida como algo que vai além da inexistência de
violência física e moral, passando pela necessidade de efetivação dos direitos fundamentais.
104
De acordo com SERPA (1999, p. 161) a mediação é aplicável em diversos tipos de conflitos, dos cíveis aos
de família, trabalho, comercial, industrial, questões de vizinhança, comunitárias, consumeristas, enfim, tanto no
âmbito interno como internacional.
105
Para maior aprofundamento na matéria verificar a obra SALES (2004, p. 20) onde a autora discorre,
exemplificando, quais os conflitos passíveis de serem solucionados pela mediação.
106
Os conflitos que tratam de sentimentos e situações frutos de um relacionamento – mágoas, frustrações,
traições, amor, ódio, raiva – revelam-se adequados à mediação. Isso porque, é nesses tipos de conflitos que se
encontram as maiores dificuldades para o diálogo, em virtude da intensidade dos sentimentos. Na mediação, há
um cuidado, por parte do mediado, de facilitar esse diálogo entre as partes, de maneira a permitir a comunicação
pacífica e a discussão efetiva dos conflitos.
95
Não se alcança a paz em sociedades onde existe fome, alto índice de desemprego, trabalhos
forçados ou situação análoga à escravidão, exploração sexual infantil, falta de moradia, baixos
níveis de educação e saúde, entre outros graves problemas sociais que interferem no
desenvolvimento harmônico e sustentável da sociedade, imiscuindo na manutenção da paz
social.
Ensina-se a paz quando se resolve e se previne a má administração dos conflitos;
quando se busca o diálogo; quando se possibilita a discussão sobre direitos e deveres e sobre
responsabilidade social; quando se substitui a competição pela cooperação, o egoísmo pela
solidariedade.
A mediação, como forma pacífica e participativa de resolução de conflitos, exige das
partes envolvidas a discussão sobre os problemas, sobre os comportamentos, sobre direitos e
deveres de cada um – todo esse diálogo realizado de forma cooperativa, fortalecendo o
compromisso ético com o diálogo honesto.
Como a prática da mediação estabelece a participação ativa das pessoas na solução
de conflitos, passa-se a não somente se discutir sobre questões individuais, mas questões de
natureza coletiva também. As experiências brasileiras em mediação, especialmente aquelas
realizadas nas periferias dos municípios, têm revelado mudanças de comportamento das
pessoas: tornaram-se mais participativas nas decisões individuais e coletivas (luta e conquista
de curso de alfabetização para adultos, cursos jurídicos, cursos sobre planejamento familiar,
discussões sobre ressocialização da pena ao se receber para auxiliar nos trabalhos
administrativos dos centros de mediação pessoas condenadas à prestação de serviços etc.)
Desta feita, a prática da mediação, por incentivar o diálogo entre partes, estimula as
pessoas a debaterem não apenas os seus conflitos interpessoais, mas contribui para o
empoderamento dessas pessoas a partir do momento em que se sentem sujeitos de direitos e
que devem criar ferramentas sociais para reivindicar e efetivar os seus direitos garantidos pelo
ordenamento.
Ademais disso, na medida em que se abrem espaços de diálogo, que são os locais
onde se realizam as mediações, sejam em instituições privadas ou públicas, disponibiliza-se à
sociedade mais um meio capaz e eficaz de resolução de litígios, sendo uma alternativa
acessível a todos, ao invés de se buscar a autotutela (fazer justiça com as próprias mãos) ou de
não buscar nenhuma solução, o que só agrava o conflito.
96
[...] a violência, tanto na educação como no conjunto da sociedade, constitui-se
como uma forma de expressão dos que não têm acesso à palavra (...). Quando a
palavra não é possível, a violência se afirma e a condição humana é negada. Neste
sentido, a reversão e a alternativa à violência passam pelo resgate e devolução do
direito à palavra, pela oportunidade de expressão das necessidades e reivindicações
dos sujeitos, pela criação de espaços coletivos de discussão, pela sadia busca do
dissenso e da diferença, enfim, pela mudança das relações educacionais, ainda
estruturadas no mandar e obedecer, para uma forma mais democrática e dialógica.
(GUIMARÃES, 2004, p. 3).
Nesse contexto, a mediação tenta solucionar e também prevenir a má administração
dos conflitos que se desenvolvam na sociedade. Ela se revela importante porque “se presenta
como una herramienta que puede aportar a la resolución constructiva de conflictos, en
especial en una organización donde sus integrantes se encuentran frente al desafío de convivir
todos los días respetando sus diferencias” (OLIVEIRA, 2004).
A mediação, por meio do diálogo e da escuta ativa, possibilita que as partes
exponham o problema, se escutem, se percebam, possibilitando que os envolvidos consigam
encontrar a melhor solução para as divergências a partir do reconhecimento do mundo e do
sofrimento do outro, ponderando as suas atitudes. Uma técnica fundamental que auxilia a
administração pacífica dos litígios é “comprender los sentimientos de la outra parte,
interpretar su cultura, entendiendo las diferencias y no considerándolas como deficiências
para lograr ponerse en el zapato del otro’” (EiCaMe, 2004).
[...] considerando a escola como instituição que objetiva a educação cultural e social
do homem, a mediação escolar se coloca como um convite à aprendizagem e ao
aperfeiçoamento da habilidade de cada um na negociação e na resolução de conflito,
baseada no modelo ‘ganha-ganha’, onde todas as partes envolvidas na questão saem
vitoriosas e são contempladas nas resoluções tomadas”. (BATTAGLIA, 2004).
A mediação se caracteriza por possibilitar a educação em valores, a educação para a
paz e uma nova visão acerca dos conflitos. Ada Corti (2004) afirma que não apenas a solução,
mas também a prevenção de conflitos é possível na medida em que se entende a mediação
como:
[…] un proceso de comunicación y podamos implementarla no como una técnica
sino como un método pedagógico, válido para todos los atores sociales: padres,
alunos, docentes, directivos, administrativos etc. Basado en la escucha, la
aceptación, la comprensión y el respeto por los miembros de un sistema, donde la
diversidad, el otro, tiene cavida y aceptación.
Este enfoque da mediação privilegia a formação participativa da sociedade,
incluindo-a nas decisões da comunidade, criando um compromisso social e exercitando a
97
cidadania, em prol da solidariedade e cooperação
107
.
Mirta Gómez Olivera (2004) completa, dispondo que “mediar es pacificar, extender
la cultura de la mediación en cualquier campo es haber optado por un futuro más humano,
más civilizado, de soluciones más duradoras en los métodos de resolver conflictos inherentes
a toda vida en sociedad”. Concordando com este entendimento, Maldonato (citada por
GUIMARÃES, 2004) dispõe que “para construir uma cultura de paz é preciso mudar atitudes,
crenças e comportamentos, até se torna natural resolver os conflitos de modo não violento
(por meio de acordos) e não de modo hostil”.
Nessa perspectiva, e acreditando que a mediação pode contribuir para o
desenvolvimento de uma cultura de paz na sociedade, na medida em que valoriza o diálogo, a
escuta, a cooperação e a solidariedade entre as pessoas, é que se visualizou a possibilidade de
aplicá-la nas comunidades e, consequentemente, em parceria com a segurança pública.
A parceria com a segurança pública deve se dar, partindo do pressuposto da existência
de conflitos conseqüentes de relações continuadas e que podem terminar em delitos, sob a
proposta da polícia cidadã, isto é, em espaços onde há a participação ativa de agentes de
segurança pública – as polícias civil e militar, avaliando os tipos de conflitos enfrentados pela
sociedade para verificar se a mediação configura instrumento adequado para prevenir a má-
administração desses conflitos (caso haja demanda em questões familiares e de vizinhança,
por exemplo). Temática a ser desenvolvida no próximo capítulo.
107
Para o entendimento da pacificação pela cooperação, explicam Richard Bolstad e Margot Hamblett (1998)
sobre a relação cooperativa entre pais e filhos (que pode ser aplicado para professores e alunos, alunos e
alunos, ou seja, os diversos segmentos da escola) O relacionamento cooperativo entre pais e filhos repousa
numa compreensão muito simples: As soluções de sucesso são aquelas que são iniciadas pelas pessoas que as
desejam, a fim de atender seus próprios objetivos básicos. Leia novamente essa frase. Essa compreensão
significa que quando estamos numa relação, é de vital importância deixar bem claro quais são os objetivos de
cada um. Na teoria de solução de conflitos, isso se chama identificar a quem pertence o problema (um
problema é uma lacuna entre o que você é e o que você deseja alcançar).
98
4. SEGURANÇA PÚBLICA E MEDIAÇÃO DE CONFLITOS:
ADEQUAÇÕES CONCEITUAIS E PRÁTICAS
Para se pensar em política de segurança pública, com o intuito de tratar adequadamente
a segurança de uma localidade, deve-se analisar a realidade social, cultural e econômica da
região, os conflitos existentes, quais as peculiaridades dos conflitos neste espaço, quais
medidas seriam satisfatórias para a solução dos problemas decorrentes das relações humanas,
quais os instrumentos que proporcionariam ao indivíduo condições adequadas para o seu
desenvolvimento pessoal, familiar e social, enfim, vincular a segurança à cidadania, a fim de
oferecer medidas que atinjam o cerne das questões.
Em analogia ao clamor da população pelo aumento de policiais nas ruas, justificado por
uma suposta guerra urbana sem precedentes, apontando como única saída o aumento do
aparato policial e mais encarceramento dos que insistem em andar a margem da lei, pode-se
utilizar a mitologia grega (BAUMAN, 2003, p. 13-14), descrevendo o exemplo de Tântalo,
filho de Zeus e de Platô. Os gregos contam que Tântalo tinha excelentes relações com os
deuses. Sua vida transcorria sem problemas, até que ele cometeu um crime que os deuses não
poderiam perdoar. Os narradores da estória dizem que ele abusou da confiança divina e
revelou aos homens mistérios que deviam permanecer ocultos dos mortais. A punição foi
imediata. Tântalo foi mergulhado até o pescoço num regato, mas quando baixava a cabeça,
tentando saciar a sede, a água desaparecia. Sobre sua cabeça estava pendurado um belo ramo
de frutas, mas quando ele estendia a mão tentando saciar a fome, um repentino golpe do vento
carregava o alimento para longe. Surge daí o termo “tantalizados”, ou seja, quando as coisas
desaparecem no momento em que nos parecia que as tínhamos ao alcance, por sua
“tantalizante” proximidade.
Bauman (2003), comentando a mensagem do mito de Tântalo, diz que você só pode
continuar feliz, ou pelo menos continuar numa felicidade abençoada e despreocupada,
enquanto mantiver sua inocência: enquanto desfrutar de sua alegria ignorando a natureza das
coisas que o fazem feliz sem tentar mexer com elas, e muito menos tomá-las em suas próprias
99
mãos. E que se você se atrever a tomar o problema em suas próprias mãos você nunca poderá
reverter a dádiva que só pode aproveitar no estado de inocência.
Segurança “tantalizante” para uma sociedade de “tantalizados”. Esse recalque coletivo
para manter a inocência é de fato o grande produto que algumas instituições ou setores
públicos ou privados da sociedade apresentam quando decidem ou exigem política de
segurança pública. A proposta aqui é o oposto. A segurança pública é dever do Estado e
responsabilidade de todos (Art. 144 CF/88), devendo ser adequadamente estudada e “tomada
pelas próprias mãos”, do povo
108
.
4.1 A problemática da segurança e a possibilidade da associação entre a
segurança pública e a mediação de conflitos
Dentre as questões que desafiam o Estado e a sociedade brasileira nos últimos anos,
poucas tendem a ser consideradas mais urgentes e graves do que a segurança pública. A
violência e a criminalidade em geral tem-se tornado, principalmente no entorno das grandes
capitais brasileiras, uma preocupação constante dos cidadãos que vêem seu direito de ir e vir
e, em última análise, o direito à vida, ameaçados.
Desigualdade social, ausência de políticas públicas, existência de um poder paralelo
praticado pelo tráfico de entorpecentes e armas, aliados à corrupção policial formam uma
combinação explosiva. Portanto, não há como permear a problemática da segurança pública
sem adentrar a questão da violência e da criminalidade.
A violência, definida como qualidade ou ação de violento, constrangimento físico ou
moral, significa o uso extremo de força, com intenção deliberada de causar dor ou danos
corporal, psíquico, emocional, econômico ou cultural a uma pessoa ou a uma coletividade,
podendo, ainda, ser direta, quando afeta de maneira imediata o corpo e a consciência dos seres
humanos, ou indireta, quando se faz por meio de estruturas de empobrecimento ou de
privação de direitos fundamentais.
Caracteriza aquele de caráter violento ou bravio, quem age com ímpeto, força; de
forma tumultuosa; intensa; irascível; brutal; contrário ao direito e à justiça. Percebe-se, assim,
que o agressor possui algum tipo de poder e o utiliza desmedidamente, rompendo a paz e
108
Definição de povo no entendimento de Friedrich Muller (2003, p. 75-77), como destinatário das prestações
civilizatórias do Estado.
100
trazendo conseqüências físicas e/ou psicológicas para as vítimas, existindo o dolo ou a
intenção do ato violento.
Teoricamente, as civilizações são quase unânimes no que diz respeito à violência. Na
prática, caracterizar um ato como violento significa considerar valores e cultura de um povo. A
violência tem-se expressado de várias formas, em diferentes lugares através do tempo, e
produzido incalculáveis vítimas.
O problema da violência, que se agrava periodicamente, requer das autoridades medidas
urgentes e enérgicas. Entretanto, em razão das seguidas cobranças da sociedade, o quadro de
segurança pública que se visualiza é o de uma implantação cada vez maior de meios
repressivos, com o objetivo de tentar conter a onda de agressividades que parece
incontrolável.
“A segurança é uma necessidade fundamental do homem. É tão fundamental que
quando não satisfeita eleva a tensão individual e coletiva, causando não raro, a
ruptura do equilíbrio do organismo ou da estabilidade social. Consciente dessa
exigência “biopsicossocial” de garantir segurança, o Estado criou organismos e
mecanismos destinados a inibir as pulhões agressivas do homem a limites
toleráveis, com base na lei e na justiça.” (DALBOSCO, 2007, p. 28).
As cidades estão cada vez mais monitoradas por sistemas de fiscalização eletrônica; a
polícia está cada vez mais presente nas ruas, mas nem sempre consegue o apoio da população
porque esta, algumas vezes, não confia e tem medo de seus membros; as escolas, as
residências, os comércios estão sendo vigiados por meios eletrônicos, protegidos por cercas
elétricas e detectores de metal, medidas consideradas paliativas, pois só repassam a sensação
de segurança e não a real garantia de estar seguro.
Apesar dessas medidas, o recrudescimento da violência não cessa, sendo, ainda,
agravado pela fixação da mídia em veicular, de forma excessiva, matérias sobre a temática. O
que torna urgente se pensar em alternativas inovadoras que possam bem administrar toda essa
problemática.
É por este motivo que as soluções para esse problema devem se adequar às peculiaridades
de cada local, justificando-se, assim, alguns insucessos de planos de segurança que obtiveram
êxito em certos locais e que quando aplicados em outras regiões não produziram os mesmos
resultados. Exemplo característico é o Programa Tolerância Zero
109
que, baseado na teoria das
109
O programa Tolerância Zero é um modelo de política de segurança pública onde a atuação policial não é
complacente a pequenos delitos, como atos de vadiagem e vandalismo, prostituição, pequenos furtos, enfim, com
o intuito de tornar habitual, na sociedade, uma postura de civilidade e legalidade, visa reprimir a
101
janelas quebradas (Broken Windows Theory
110
) e implementado pelo Prefeito Rudolph Giuliani na
cidade de Nova York no início da década de 90, diminuiu drasticamente os índices de homicídios
e criminalidade neste município, mas que não deteve o mesmo efeito em outros municípios, como
na Cidade do México
111
.
A aplicação de programas de segurança de determinados lugares em outros é vista
com reservas pela advogada Florencia Fontan Balestra, mestre em direito pela
Universidade de Harvard e pesquisadora em temas de violência e segurança pública
do Viva Rio. Para ela, não existem modelos policiais ideais e universais. “Por
exemplo: o Tolerância Zero parte da premissa de que qualquer violação legal, seja
grave ou não, como urinar na rua ou atravessar fora da faixa de pedestres, habilita a
policia a parar ao suspeito, revistá-lo e questioná-lo. Isso seria impraticável na
maioria dos países latino-americanos. É inconcebível criminalizar determinadas
condutas enraizadas culturalmente”, afirma.
A pesquisadora acredita, entretanto, que a análise comparada de diferentes modelos
policiais ajuda a obter ensinamentos úteis para a definição de sistemas mais
apropriados a cada realidade. “O sistema eleito deve adaptar-se à particular
organização da cidade, à cultura, aos costumes da sociedade e à tradição histórica
em matéria de segurança”, explica.
A opinião de Florencia é partilhada pelo professor de direito, ciência política e
justiça criminal do John Jay College of Criminal Justice da Universidade da Cidade
de Nova York, Eli B. Silverman, autor do livro
NYPD Battles Crime: Innovative
Strategies in Policing (Departamento de Polícia de Nova York combate o crime:
estratégias inovadoras em policiamento)
. Para ele, um sistema de segurança não é
uma receita de bolo, que se possa copiar com exatidão. “Um modelo pode ser bem
sucedido com adaptações que levem em conta a natureza do departamento de polícia
local e da sociedade”, afirma. Ele dá como (mau) exemplo o caso da cidade do
México, que contratou a firma de consultoria de Rudolph Giuliani para remodelar o
sistema de segurança da cidade e obteve uma cópia do projeto de Nova York, que
não funcionou, já que as realidades eram diferentes. (LEMLE, 2006).
Por muito tempo o paradigma da segurança pública no Brasil foi pautado no princípio
de que a violência e a criminalidade é uma agressão contra o Estado – ordem pública. Neste
paradigma o Estado deve responder por meio da sua força policial com o intuito de conter
quem atentou contra a ordem pública. A vítima toma forma de pessoa jurídica - Estado.
Assim, o crime deixa de ser pessoal, transformando-se apenas em um percentual que deve ser
reduzido, haja vista os resquícios dos moldes militares nas ações policiais, onde a manutenção
microcriminalidade e, consequentemente, a partir desta inibição, prevenir e combater os delitos de maior
potencial ofensivo, como roubos, estupros e homicídios. Para maiores informações sobre a temática verificar a
tese de doutorado de Benoni Belli, Disponível em: <http://vsites.unb.br/ics/sol/banco_teses.php>. Acesso em: 13
jan. 2010; a entrevista com o sociólogo Sérgio Adorno e o pesquisador Túlio Kahn, Disponível em:
<http://www.nevusp.org/portugues/index.php?option=com_content&task=view&id=396&Itemid=29>. Acesso
em: 13 jan. 2010; o pensamento de Loic Wacquant em “Dissecando a tolerância zero”, Disponível em:
<http://diplo.uol.com.br/2002-06,a336>. Acesso em 13 jan. 2010; dentre outros.
110
A teoria das janelas quebradas trata da relação de causalidade entre desordem e criminalidade, como elas se
infiltram nas comunidades e demandam a queda na qualidade de vida. Considerações mais específicas sobre a
teoria visualizar o artigo
The police and neighborhood safety. Disponível em: <http://www.manhattan-
institute.org/pdf/_atlantic_monthly-broken_windows.pdf>. Acesso em: 13 jan. 2010. E o artigo do promotor de
justiça Daniel Rubin. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=3730>. Acesso em: 13 jan.
2010.
111
Para maiores informações sobre este exemplo verificar:
102
da ordem serve como justificativa para o império da força.
Manter a ordem pública, no entanto, vai muito além da prática ostensiva de repressão,
pois impõe também a necessidade de se cuidar do cidadão, de olhar o infrator como um ser
humano, impõe estudar os conflitos vividos e administrá-los da melhor forma possível,
requer, em muitos casos, “levar para ao posto de saúde o bêbado que ziguezagueia na rua”,
“interromper uma briga entre jovens”, “mediar um conflito entre vizinhos ou familiares”.
A principal e mais antiga missão da polícia, como ressaltado nos capítulos 2 e 3, é a
manutenção da ordem, do bem estar coletivo e do respeito às instituições ditas como
indispensáveis para que o Estado cumpra seus objetivos; é a vigilância à aplicabilidade das
leis, salvaguardando a aplicação das normas que nos organizam em sociedade; trabalho que
deve ser pautado na proteção do bem estar social ou do bem público. E isso concerne ao que
se chama tradicionalmente na França, a sécurité publique, na Itália, a sicureza publica, na
Espanha, a seguridad ciudadana – expressão que remete, com justiça, à idéia de proteção de
um cidadão que é ao mesmo tempo um citadino (MONET, 2002, p.105). Assim deve ser
entendida a segurança pública, como mecanismo de fortalecimento da cidadania.
Segurança pública é pré-requisito para consolidação dos processos democráticos e,
também, valor fundamental para que se tenha qualidade de vida. É ela quem garante
a integridade física e moral do cidadão, bem como o direito ao patrimônio
conquistado. Sem tal garantia, um país dificilmente floresce, tanto do ponto de vista
econômico quanto do social. (CARDIA, 1997, p. 16).
Na década de noventa, a Organização das Nações Unidas – ONU passou a associar o
conceito de segurança pública ao de segurança cidadã, como ressaltado no capítulo 2 estando
esta fundamentada no desenvolvimento humano sustentável
112
.
Por outro lado começou-se a compreender a noção de segurança humana como a
busca pela segurança fundada no fortalecimento das instituições democráticas e do
Estado de Direito, proporcionando ao indivíduo condições adequadas para o seu
desenvolvimento pessoal, familiar e social. Dessa forma, na atualidade, a segurança
é vista pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD)
113
como
um assunto relacionado diretamente com o respeito à vida e à dignidade, que inclui
segurança econômica, alimentar, sanitária, ambiental, pessoal, comunitária e
<http://www.humanrightsfirst.org/mexico_policing/mex_policing.htm>. Acesso em: 13 jan. 2010.
112
Entende-se por desenvolvimento humano sustentável “o processo de expansão das capacidades das pessoas,
as quais vêem ampliadas suas opções e oportunidades” (VELÁSQUEZ, 2009, p. 43).
113
O PNUD chega a especificar esta postura no Relatório de Desenvolvimento de 1994, quando especifica a
segurança pública: “Ao se falar em segurança cidadã ou segurança pública, faz-se alusão a uma dimensão mais
ampla do que a mera sobrevivência física. A segurança é uma criação cultural que, hoje em dia, implica uma
forma igualitária (não hierárquica) de sociabilidade, um âmbito compartilhado livremente por todos. Essa forma
de
trato civilizado representa o fundamento para que cada pessoa possa desdobrar sua subjetividade em interação
com os demais. Está em jogo não somente a vida da pessoa individual, mas também a da sociedade.”
(SERRATO, 2009, p. 4).
103
política, dimensões estas relacionadas com as Metas de Desenvolvimento para o
Milênio.
O conceito de segurança humana tem como enfoque as pessoas, o que resulta, por
sua vez, em um novo significado para o conceito de segurança. Até relativamente
pouco tempo atrás, o conceito predominante, ao se tratar de segurança, era o de
segurança nacional, entendida como a defesa da nação e de seus valores
fundamentais em face dos inimigos externos e internos que ameaçam seriamente a
integridade do Estado. Sob a doutrina da segurança nacional, o sujeito ameaçado não
era o cidadão, que relegava diariamente ao segundo plano seu direito de se
desenvolver livre de ameaças à sua vida ou aos seus bens. Dar novo conceito à
segurança pressupõe considerar que o centro da mesma é o cidadão, a pessoa
considerada como indivíduo e ser social. Assim a segurança cidadã é uma parte vital
da segurança humana. Se a segurança humana é um componente necessário e
inerente ao desenvolvimento humano, a segurança cidadã é, por sua vez, um
elemento intrínseco e essencial àquela e, portanto, ao desenvolvimento.
(VELÁSQUEZ, 2009, p. 44)
Assim, por estar diretamente relacionada ao respeito à vida, à liberdade e à dignidade
humana, e muito principalmente, por estar eivada de valores constitucionais, caracterizando-
se como direito do homem, a segurança pública abrange o conceito da segurança cidadã
114
,
tanto sob a perspectiva de ser responsável pela cidadania e pelo cidadão quanto pelo cidadão
ser por ela responsável.
Este paradigma de segurança pública resulta na possibilidade de associação conceitual
entre este instituto e a mediação de conflitos, pois se o foco é a cidadania, o cidadão, o
indivíduo detentor de direitos e obrigações, responsável por suas ações, a mediação é um
mecanismo que se adéqua a esta filosofia, por transformar o conflito e as partes por meio do
diálogo e da cooperação, incluindo, pacificando e prevenindo a má-administração de conflitos
futuros.
A possibilidade de se associar à segurança pública à mediação de conflitos, que dentro
da conjuntura atual de políticas de segurança pública demonstra-se como algo interessante, é
salutar, pois evidencia a probabilidade real de sucesso em relação à resolução de conflitos, à
prevenção dos mesmos, à inclusão social e à pacificação social.
Antes, no entanto, de explanar sobre a implementação da mediação na esfera da
segurança pública, apresentam-se uma série de questionamentos de doutrinadores e de
gestores de segurança pública nacionais no que se refere à efetiva segurança, especialmente
decorrente do conceito se segurança humana, que volta a atenção ao bem-estar social e
desenvolvimento humano sustentável.
114
“Entendida como bem público, a segurança cidadã refere-se a uma ordem cidadã democrática que elimina as
ameaças de violência na população e permite a convivência segura e pacífica.” (VELÁSQUEZ, 2009, p. 44-45).
104
O resguardo dos direitos fundamentais – como a vida, a liberdade e a segurança –, e dos
direitos sociais – como a educação, a saúde e o trabalho – dispostos como cláusulas pétreas
demonstra a disposição para fazer valer a normatização. Para a concretização desses direitos,
no entanto, vários obstáculos são encontrados. Em relação à segurança pública, fazem-se
necessárias mudanças no tocante à gestão de governo, políticas públicas, posturas
institucionais e participação popular.
A gestão de governo deve visualizar a segurança pública como política nacional,
implementando diretrizes e princípios gerais que norteiem a atuação das instituições de
prevenção e repressão da violência e da criminalidade – dentre elas a autonomia de tomada de
decisões para os estados e municípios, haja vista a especificidade de cada região e dos
problemas vivenciados – e definindo funções e atribuições de cada ente institucional, de
forma que o trabalho, o sistema seja integrado e completivo. Plano de cargos e carreiras nas
instituições, planejamento de metas a curto, médio e longo prazo, implementação de
corregedorias e assistências sociais e psicológicas aos agentes de segurança pública são
medidas possíveis.
Para resolver o problema da segurança é preciso transformar as estruturas sociais
brasileiras. [...] Sempre disse, não é novidade para ninguém, que nosso problema na
segurança, é, antes de mais nada, gestão, por um lado, e estrutura organizacional, por
outro. Estrutura organizacional que ofereça mecanismos adequados à gestão. Só
haverá gestão racional quando as instituições da segurança se organizarem como
qualquer empresa bem sucedida se organiza no mundo contemporâneo: conhecendo
o problema para o qual têm de oferecer resposta; planejando o vai ser feito;
avaliando o que foi feito; identificando erros e acertos, e monitorando todo o
circuito, para que haja aperfeiçoamento progressivo. (SOARES, 2006, p. 13 e 33).
Quanto às políticas públicas, há uma necessidade veemente destas em diversos setores:
educacionais, culturais, de saúde, de acesso à justiça, de segurança, enfim, se não houver uma
mudança de paradigma, isto é, estrutural e organizacional, não haverá qualquer modificação
da situação, fazer segurança pública requer disposição e interdisciplinaridade.
115
“Na
segurança pública, medidas isoladas não funcionam, porque os problemas são complexos e
têm várias conexões com diversos aspectos da vida social, econômica e cultural”. (SOARES,
2006, p. 47).
115
Sobre a implementação de políticas públicas na área de segurança a obra Luiz Eduardo Soares aponta
diretrizes e dicas para o desenvolvimento eficaz destas, partindo do pressuposto de que “segurança é uma
questão de Estado e deve estar cima das diferenças políticas. Precisamos de um pacto por uma reforma
institucional profunda. Ou haverá segurança para todos, ou ninguém estará seguro”. (2006, capa). Assim como
em BEATO (2008), que ao avaliar os projetos de segurança pública existentes compreende que um dos segredos
nesta seara é a prevenção, dada pelo planejamento, avaliação e monitoramento, sugerindo a implementação de
projetos bem-sucedidos a fim de adquirirem maior consistência e densidade, ordenando melhor a sociedade.
105
[...] cada vez mais a sociedade brasileira tem compreendido que segurança pública
não corresponde a um problema necessariamente de polícia, mas a um dever do
Estado e uma responsabilidade coletiva. As medidas nessa área demandam ações
complexas e articuladas entre instituições, sociedade e distintas esferas do poder
público. (TEIXEIRA, 2005, p. 5).
Destarte, para atuar adequadamente com a temática segurança pública deve-se olhar a
segurança pública como um conjunto de atividades desenvolvidas pelo Estado cujo objetivo é
criar ações e oferecer estímulos positivos para que os cidadãos possam conviver em paz entre
si.
Segurança pública é uma forma de política pública estatal, que envolve diversas
outras políticas públicas em sua aplicação, entre elas, educação de qualidade para
população, urbanização regular das cidades, mercado de trabalho satisfatório para os
trabalhadores, oferecimento em abundância e de qualidade de cultura, esporte e lazer
para juventude, em fim, uma série de ações que se destinam ao respeito aos direitos
humanos da população, que uma vez ofertadas refletem em tranqüilidade social.
(ROCHA, 2005).
No Brasil, a ação direta na área da segurança pública e do combate da criminalidade
tem sido preponderantemente de responsabilidade das instituições de segurança pública
(Polícia Federal, Polícia Civil, Polícia Militar, Corpo de Bombeiros Militar e as Guardas
Municipais). Porém, diretamente, os agentes da segurança pública são fundamentais para a
realização desta ação protecional. A sociedade e o Estado entregam a este servidor público, a
confiança da segurança de todos. Haja vista a responsabilidade atribuída ao profissional de
segurança pública, seja ele de qualquer instituição de segurança, é necessário que seja
acompanhada de condições reais para a realização deste mister.
Em nosso país tem se pecado no que diz respeito à valorização desses profissionais,
muitas vezes violando os direitos humanos destes agentes. É necessário que
tenhamos uma política de segurança pública em que se inclua como condição sine
qua non o oferecimento de condições de trabalho para o servidor público desta área.
Inclui-se ai, salários dignos, assistência social a suas famílias, seguro de vida
permanente, formação profissional completa e de qualidade, políticas de assistência
social especifica, entre outras. É necessário, também, que estes servidores tenham
seus direitos humanos respeitados, como forma do Estado cobrar dos mesmos que
respeitem os direitos humanos da população indiferentemente de classe social, cor,
religião, orientação sexual, atividade profissional, etc. Neste sentido, em especial os
regimentos internos e estatutos disciplinares dos órgãos de segurança pública em
nosso país precisão ser revisto, adequando-os aos novos preceitos constitucionais
advindos com a Constituição Federal de 1988, democratizando de direito e de fato
estas instituições (ROCHA, 2005).
Em contrapartida se espera do profissional de segurança pública uma ação voltada
para a proteção da sociedade, pois ele é antes de tudo um cidadão, e na cidadania deve
fundamentar sua razão de ser e de agir, não deve existir dualidade ou antagonismo entre
“sociedade civil” e “sociedade policial”. Conforme ressaltado no capítulo 2, o agente de
106
segurança pública deve ser um “educador” da cidadania e um protagonista dos direitos
humanos enquanto cidadão qualificado no serviço de segurança pública.
Essa atitude pedagógica, que deve norteá-lo, não lhe furta o direito ao exercício do uso
da força quando necessário no combate à criminalidade. Ao ter que usar da força para
prevenir ou combater o crime, o agente de segurança pública deve fazê-lo, é seu dever, mais
sempre norteado pelo princípio de que o faz para proteger a comunidade e não para se
sobrepor a ela. Seu objetivo é proteger as pessoas, aí está o fator que reveste de nobreza o
exercício da sua atividade profissional. Qualquer atitude ilegal ou que afronte os direitos
fundamentais da pessoa humana, praticada por agentes de segurança, deve ser coibida
rigorosamente.
Nesta linha de uma ação enérgica contra o crime e respeitosa com a população, a
atividade policial e defesa dos direitos humanos são ações aliadas, pois certamente o cidadão
tendo seus direitos humanos fundamentais respeitados – entre eles, direito à saúde, educação,
emprego, alimentação, lazer –, será mais fácil o exercício da atividade do agente de segurança
pública; além de se possibilitar a este exercer outras atividades junto à comunidade dentro de
uma visão pedagógica e solidária. A concretização dos direitos humanos se constitui em uma
ação fundamental de combate à criminalidade e à violência, logo, caminha em parceria com
as ações voltadas para a efetivação da segurança pública.
O conceito tradicional de políticas públicas de segurança, como ressaltado no capítulo
2, restringe-as à ação policial ostensiva e repressiva contra o crime. Contrapondo-se a essa
abordagem que já se mostrou ineficaz no Brasil, tem-se buscado – como objetivo específico
ou transversalmente às outras áreas de trabalho desenvolvidas – instigar a participação da
sociedade em políticas voltadas para a prevenção e redução da violência, para a modernização
do aparelho de segurança e para a democratização do sistema de justiça no Brasil. Pois, se
objetiva essencialmente estimular a atuação efetiva da sociedade civil por meio de
instrumentos que possam apoiar sua participação, quer na formulação e implementação, quer
no acompanhamento e na avaliação das políticas públicas de segurança, quer como parceira
dos agentes de segurança, afinal, a violência é um fenômeno social, onde a responsabilidade
policial deve ser compartilhada com participação da sociedade, esta participação deve ser uma
das condicionantes para o desenvolvimento da segurança inclusiva, visto ser responsabilidade
de todos a sua consecução.
107
Para tanto, com intuito de averiguar a compreensão da segurança pública pela
população e se a mesma compreende se a sociedade pode ser parceira do Estado e ajudar a
mudar a segurança pública foram aplicados questionários a pessoas residentes do bairro
Grande Bom Jardim
116
no município de Fortaleza (Anexo D), com as seguintes perguntas:
quais são as principais mudanças para melhorar a segurança do seu bairro? Você acha que a
população pode ajudar a mudar na diminuição da criminalidade e da violência? As respostas
dadas pela sociedade a estas questões demonstra que a noção de segurança cidadã, humana
esta intrínseca no discurso social e, em sua grande maioria, 89,2%, entende que a sociedade
pode auxiliar na redução da violência e da criminalidade, haja vista os resultados:
116
A escolha do Grande Bom Jardim justificou-se por dois motivos: o primeiro por ser o Bairro Grande Bom
Jardim eleito o bairro mais violento do Município de Fortaleza pelo Ministério da Justiça, tanto que foi escolhido
pelo Governo Federal como “Território da Paz”; o segundo foi o fato da orientadora da presente dissertação
coordenar o projeto Mulheres da Paz, que é destinado a 300 mulheres residentes no Grande Bom Jardim que
realizaram, junto com 6 (seis) bolsistas (Daniel Teles Barbosa, Mara Lívia Moreira Damasceno, Marcello Renato
Alves de Araújo, Narah Cristina Maia Teixeira, Vita Caroline Mora Saraiva e Thalyany Alves Leite) da
Fundação Cearense de Apoio ao Desenvolvimento Científico e Tecnológico do Estado do Ceará – FUNCAP, a
aplicação desses questionários.
Quais são as principais mudanças que você considera necessárias para melhorar a
segurança do seu bairro?
12,0
13,2
4,5
12,7
6,8
8,4
9,5
11,0
3,7
12,8
4,5
0,9
0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0 12,0 14,0
Aumentar o número de policiais no bairro
Criar programas de prevenção ao uso de drogas
Fazer um programa de controle de natalidade
Mais programas de esporte e lazer para a juventude
Limitar o horário para a venda de bebidas alcoólicas
Trabalhar os valores familiares
Criar escola em tempo integral
Combater o trafico de drogas
Melhorar iluminação pública
Mais programa de emprego
Criar espaços de resolução de conflitos na comunidade
Outros
108
RESPOSTA
Nº
%
Aumentar o número de policiais no bairro 566 12,0
Criar programas de prevenção ao uso de drogas 623 13,2
Fazer um programa de controle de natalidade 212 4,5
Mais programas de esporte e lazer para a juventude 598 12,7
Limitar o horário para a venda de bebidas alcoólicas 321 6,8
Trabalhar os valores familiares 399 8,4
Criar escola em tempo integral 449 9,5
Combater o trafico de drogas 520 11,0
Melhorar iluminação pública 176 3,7
Mais programa de emprego 606 12,8
Criar espaços de resolução de conflitos na comunidade 214 4,5
Outros 41 0,9
TOTAL 4725100
RESPOSTA Nº %
Não 106 10,8
Sim 878 89,2
TOTAL 984 100
Você acha que a população pode ajudar na diminuição da criminalidade
e da violência?
Não
11%
Sim
89%
109
Estes dados demonstram e confirmam que a sociedade entende que a segurança será
melhor realizada com a parceria da mesma com o Estado e com a integração de vários fatores
sociais, restando, então, a esta mesma sociedade sair do seu estado de latência, assumindo o
seu papel de parceira do Estado e transformando-se em real protagonista da sua história.
Por conseguinte, importa averiguar na prática, se a mediação de conflitos é adequada
para resolver conflitos que chegam às instituições policiais. Ou seja, a realidade social
brasileira aponta para que realidade de conflitos? Os conflitos que são encaminhados pela
população aos órgãos de segurança pública são adequados à mediação de conflitos?
4.2 A experiência de segurança cidadã realizada em São Paulo
117
As experiências práticas de segurança pública no Brasil sob o formato de segurança
humana e cidadã ainda são muito incipientes, contudo, em São Carlos, interior paulista,
encontra-se um exemplo de integração entre diversos órgãos públicos com o fito de realizar o
resgate da cidadania e da valorização do ser humano.
A experiência do NAI – Núcleo de Atendimento Integrado de São Carlos/SP
118
é
117
Para maiores informações sobre a experiência do Núcleo de Atendimento Integrado em São Carlos – SP,
verificar palestra proferida pelo Juiz da Vara da Infância e Juventude do Fórum de São Carlos, Dr. João Batista
Galhardo Jr., no I Congresso Latino Americano de Educação em Direitos Humanos e no II Encontro de Direitos
Humanos da UNESP, ambos realizados em Araraquara/SP, entre os dias 16 a 18/09/2008, na Faculdade de
Ciências e Letras, no Campus da Universidade Estadual Paulista - UNESP, Disponível em:
<http://www.fclar.unesp.br/edhunesp/>. Acesso em 10 mar. 2009.
118
Esta experiência foi contemplada com o primeiro lugar da IV edição do Prêmio Innovare, na categoria “Juiz
Como?
13,5
38,3
6,3
1,6
2,9
3,7
5,0
2,6
7,4
1,6
1,6
7,9
7,7
0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0 35,0 40,0 45,0
Boa estrutura familiar
Denunciando
Com programas profissionalizantes e educativos
Com geração de emprego
Com trabalho preventivo e social junto a polícia
Evitando conflitos
Com participação comunitária
Respeitando a cidadania
Ajudando uns aos outros
Com espaços de lazer/ esporte/ cultura
Com realização de palestras
Outros
Não respondido
110
voltada para o resgate de criança e adolescentes em situação de risco ou que já se envolveram
em ações delituosas. Dentre os objetivos específicos deste projeto estão a recuperação da
identidade, o descobrimento e realce do valor família, o cultivo de valores e princípios
morais, a realização pessoal por meio do trabalho, o resgate da auto-estima, da cidadania e da
disciplina.
Com base no Estado da Criança e do Adolescente foi construído um projeto político
pedagógico voltado para a cidadania, para o modelo ideal de sociedade e de desenvolvimento
humano, traçando diretrizes de posturas institucionais de caráter preventivo, que oferecesse
respostas rápidas, ou seja, especificamente, do momento da apreensão pela polícia, passando
pelo sistema de justiça até o início do cumprimento da medida sócio-educativa as ações
devem ocorrer rapidamente, para não desenvolver na criança ou no adolescente o sentimento
de impunidade.
Sob o invólucro de que a vida de uma criança ou um adolescente é algo muito mais
amplo do que um ato de violência olhado isoladamente, fora do contexto maior da sua
existência, é que o NAI – Núcleo de Atendimento Integrado de São Carlos parte da
perspectiva de que somente uma proposta ampla e articulada torna possível uma reversão no
quadro da violência infanto-juvenil. Qualquer proposta fracionada, segmentada e destituída de
uma profunda fundamentação pedagógica não produz resultados e tende a deixar que a
situação se agrave sempre mais. Daí a necessidade de articulação e integração com as
diferentes áreas: saúde, educação, assistência social, cultura, esporte, etc,; e com diferentes
setores e órgãos
119
: Ministério Público, Judiciário, Conselhos, Secretarias Municipais,
Defensoria, Policiais, Delegacias, ONGs, etc.
Individual”, tendo o Dr. João Batista Galhardo Jr., Juiz da Vara da Infância e Juventude do Fórum de São Carlos,
recebido ao prêmio pela implementação do NAI – Núcleo de Atendimento Integrado em São Carlos – SP e
realização de um trabalho que realmente se adéqua ao tema do Prêmio: “Pacificação Social e Segurança
Pública”. Para maiores informações sobre a premiação verificar matéria sobre a temática. Disponível em: <
http://www.premioinnovare.com.br/praticas/implantacao-do-nai-nucleo-de-atendimento-integrado-cumprimento-
do-art-88-inciso-v-do-estatuto-da-crianca-e-do-adolescente-882/> e
<http://www.saocarlosagora.com.br/?area=noticias&nid=516> . Acesso em: 10 mar. 2009.
119
Os principais parceiros do NAI – Núcleo de Atendimento Integrado em São Carlos – SP são: Poder
Judiciário: Vara da Infância e Juventude; Ministério Público: Promotoria da Infância e Juventude; Procuradoria
de Assistência Jurídica; Centro de Defesa; Secretaria Estadual de Segurança Pública; Fundação CASA;
Secretaria Municipal e Estadual da Educação; Secretaria Municipal da Saúde; Secretaria Municipal de Esportes e
Cultura; Secretaria Municipal de Promoção Social; Conselho Tutelar; Entidades Assistenciais; Rede de Serviços.
Para aprofundamentos sobre a metodologia do NAI – Núcleo de Atendimento Integrado de São Carlos/SP,
verificar artigo sobre o assunto. Disponível em:
<http://www.promenino.org.br/Ferramentas/Conteudo/tabid/77/ConteudoId/e7abe00a-2806-44b5-89e0-
b4b582d70b52/Default.aspx>. Acesso em: 10 mar. 2009.
111
Implantado desde março de 2001, o NAI – Núcleo de Atendimento Integrado de São
Carlos/SP representa a parceria entre vários órgãos para a consecução da pacificação social e
da segurança cidadã. A metodologia utilizada se fundamenta no resgate da criança e do
adolescente estar baseada na valorização do ser humano, para tanto, no próprio núcleo, que é
composto por assistentes sociais, educadores, psicólogos e demais profissionais da área de
saúde, é feita uma triagem, direcionando a criança ou o adolescente para o tratamento
específico em relação ao conflito vivenciado, isto é, um ato infracional leve ou grave. Daí a
criança ou o adolescente é encaminhado para o UAI (Unidade de Atendimento Inicial - onde o
adolescente permanece por 24h antes do primeiro contato com o juiz) ou UIP (Unidade de
Internação Provisória – onde o adolescente pode permanecer por até 45 dias), daí para o
conselho tutelar ou o centro de defesa ou o Fórum (juiz/promotor), podendo, e dependendo da
gravidade, da sua conduta resultar em prestação de serviço à comunidade, liberdade assistida,
semi-liberdade ou internação.
Os principais resultados desta experiência são: a redução no número de atos infracionais
graves: em 1998 – 15 homicídios praticados por adolescente, em 2005 – 01 homicídio
praticado por adolescente, 2006 – 00 homicídio praticado por adolescente; a redução no
número de internações: média de 6 a 7 adolescentes/ano em 6 anos; reincidência na ordem de
112
4%; além de outros dados
120
.
Verifica-se que a implantação do NAI e sua manutenção fazem parte de um Plano
Municipal Integral de Segurança Pública, que tem como objetivo central articular políticas de
segurança pública, políticas sociais e atividades de integração e colaboração comunitárias,
configurando, por conseguinte, em uma prática, em uma demonstração evidente de parceria
entre Estado e sociedade para a consecução da paz.
4.3 A experiência de associação entre segurança pública e mediação de
conflitos realizada em Minas Gerais
121
Ao pesquisar sobre práticas de mediação de conflitos associadas a posturas voltadas à
construção da paz social e de uma segurança cidadã, deparou-se com o Projeto Mediar,
desenvolvido no Centro Setorial de Polícia Comunitária, dentro das instalações da 5ª
Delegacia Distrital, da 4ª Delegacia Seccional Leste, na cidade de Belo Horizonte – Minas
Gerais.
O objetivo do Projeto Mediar seria a introdução ao programa de polícia comunitária da
metodologia da mediação de conflitos, com a finalidade da prevenção criminal, propondo
alcançá-la por meio da intenção policial preventiva e do controle social, para tanto, utilizando
de medidas alternativas de solução de conflitos.
[...] o Projeto Mediar possui como premissa que: “ao buscar soluções para os
problemas que deterioram a qualidade de vida das comunidades locais e ao envolver
os cidadãos nesse processo, a polícia poderia, com a cooperação de outros órgãos,
contribuir para reforçar laços sociais, favorecer a população a gerir os seus próprios
problemas e por extensão, prevenir crimes”. (CARVALHO, 2007, p. 26).
O Projeto Mediar está implantado e efetivado, desde setembro do ano de 2006. No
centro de mediação são atendidas pessoas envolvidas em crimes de menor potencial
ofensivo, tais como lesão corporal leve, ameaça, calúnia, difamação, injúria, perturbação
do sossego, dentre outros, em sua maioria os envolvidos são familiares e vizinhos, pois
120
Para maiores informações sobre os dados relacionados à redução da violência e criminalidade do NAI –
Núcleo de Atendimento Integrado em São Carlos – SP, verificar pesquisa. Disponível em:
<http://www.premioinnovare.com.br/praticas/implantacao-do-nai-nucleo-de-atendimento-integrado-
cumprimento-do-art-88-inciso-v-do-estatuto-da-crianca-e-do-adolescente-882/>. Acesso em: 10 mar. 2009.
121
Para maiores informações sobre o Projeto Mediar, ou seja, a experiência da implantação de um centro de
mediação em uma unidade policial (5ª Delegacia Distrital) na cidade de Belo Horizonte – Minas Gerais,
verificar: CARVALHO, Ellen Márcia Lopes Santos de.
Mediação de conflitos em um Distrito Policial: uma
estratégia preventiva de polícia comunitária
. Belo Horizonte, Escola Superior Dom Helder Câmara, 2007.
59p. Monografia (Pós-Graduação
lato sensu em Segurança Pública e Direitos Humanos). Escola Superior Dom
Helder Câmara, 2007.
113
grande parte do público que procura as delegacias de polícia, no Estado de Minas Gerais, para
o registro de boletins de ocorrências sofre de conflitos recorrentes, com pessoas que se
vinculam por algum laço relacional
.
É no Centro Setorial de Polícia Comunitária, que funciona o “Projeto Mediar”, em
atividade dentro das instalações da 4ª Delegacia Seccional Leste. Através deste
trabalho, ouve uma diminuição considerável no número de T.C.O lavrados nesta
unidade, desde a implantação do projeto. A mediação foca as pessoas envolvidas no
conflito, e não o problema que gerou o conflito.
O Projeto Mediar efetivou uma estratégia de integração entre a Policia Civil e
Militar de Minas Gerais, uma vez que articulou a participação de uma policial
militar de forma integral no desenvolvimento e prática de mediação de conflitos.
Uma policial do 16º Batalhão PM está a disposição da Seccional Leste, atuando no
Centro Setorial de Polícia Comunitária, sendo que este fato, em muito viabiliza o
trabalho de encaminhamentos de demandas para a PM, nas trocas de informações e
coletas de dados entre as instituições.
Possibilitar um espaço dentro das Delegacias de Policia, onde o indivíduo possa ser
efetivamente atendido, através de um setor de Polícia Comunitária, onde este tenha a
oportunidade de falar sobre seu problema, e após triagem técnica, havendo demanda
para mediação, esta seja efetivamente realizada, é tentar algo melhor do que o
Direito Penal pode fazer pela pessoa.
O cidadão é tratado dentro da Unidade Policial de forma digna, exercitando o poder
de decidir pelo modo com que seus conflitos podem ser resolvidos. São atendidos
por policiais capacitados e treinados para o exercício da promoção e respeito aos
Direitos Humanos, que lhe oferecem alternativas passivas e eficientes para lidarem
com seus problemas. (CARVALHO, 2007, p. 29-30).
Os resultados
122
da implantação de um núcleo de mediação dentro de uma unidade
policial em Belo Horizonte são encontrados na redução dos números das ocorrências policiais
de 1681 para 916, configurando uma diminuição de 45,5% das ocorrências; diminuição de
13% nos Termos Circunstanciados de Ocorrência (TCO); no fato de que 51% dos casos
encaminhados ao distrito policial foram mediados; e dos casos encaminhados que não foram
decorrentes de registros policiais foram 91% mediados.
Comparativo de ocorrências encaminhadas para a TCO na 5ª DD, no mesmo período de sete meses antes e após a
implantação do projeto mediar. Fonte: 5ª DELEGACIA DISTRITAL LESTE 2007, CARTÓRIO GERAL.
122
Para averiguação dos dados expostos e maiores informações sobre os resultados levantados pela pesquisa
realizada de fevereiro a setembro de 2006, em comparação com levantamento até maio de 2007. (Anexo E).
114
Percebe-se assim, pela experiência de Minas Gerais que além da adequação conceitual,
os tipos de conflitos encaminhados à delegacia também são adequados às soluções por meio
do diálogo, especialmente por meio da mediação de conflitos. A relação existente entre a
prática da mediação e a prevenção criminal, fica clara quando dos primeiros resultados do
trabalho realizado na delegacia, podendo-se concluir pela possibilidade real de congruência
entre a segurança pública e a mediação de conflitos, tanto teoricamente quanto na questão
prática, ressaltando-se ainda a possível diminuição da criminalização, bem como, da
vitimização.
4.4 A avaliação do Estado do Ceará: dados estatísticos, tipos de conflitos e a
efetivação da segurança pública pela mediação de conflitos
Ao se analisar as principais ocorrências policiais no Estado do Ceará entre os anos 2000
a 2008, com a base nos dados coletados por intermédio do telefone de emergência 190 e dos
dados que são enviados pelas delegacias de polícia, dados estes gerenciados pela
Coordenadoria Integrada de Operações de Segurança (CIOPS), responsável pelas estatísticas
criminais, chama a atenção o grande número de solicitações para as ocorrências catalogadas
como briga de família, embriaguez e desordem.
Estes tipos de conflitos somaram 56.976 ocorrências de 68.334, no ano de 2000, 44.772
ocorrências de 53.528, no ano de 2001, 63.551 ocorrências de 74.052, no ano de 2002, 62.951
ocorrências de 75.284, no ano de 2003, 54.752 ocorrências de 68.615, no ano de 2004, 51.916
ocorrências de 68.580, no ano de 2005, 49.276 ocorrências de 67.811, no ano de 2006, 47.568
ocorrências de 67.323, no ano de 2007, e 55.225 de 73.643, em 2008. Estes dados enunciam
que, no período elencado, 3 (três) espécies de ocorrências representavam aproximadamente
mais de 70% do total das solicitações registradas naquela Coordenadoria, quais sejam:
desordem, briga de família, e embriaguez e desordem. (DADOS CIOPS – ANEXO I).
115
COMPARATIVO DAS OCORRÊNCIAS DE ROUBO A PESSOA, DESORDEM,
EMBRIAGUEZ E DESORDEM, BRIGA EM FAMÍLIA E BRIGAS DE GANGUES NA
GRANDE FORTALEZA (Capital e Reg. Metropolitana) DE 2000 A 2008*,
CONFORME REGISTROS DA COORDENADORIA INTEGRADA DE OPERAÇÕES
DE SEGURANÇA - CIOPS.
0
3.000
6.000
9.000
12.000
15.000
18.000
21.000
24.000
27.000
30.000
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008*
Roubo a Pessoa Desordem Embriaguez e Desordem
Briga em Família Briga de Gangues
Fonte: COIN/SSPDS * Até o mês de outubro.
A análise da realidade cearense, ou seja, dos conflitos que são encaminhados aos órgãos
de segurança pública, apresentou dados que apontava para um número relevante de conflitos
ANO 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008*
Roubo a Pessoa 7.999 5.878 7.510 9.786 12.306 15.206 17.300 18.913 17.768
Desordem 29.225 21.439 27.041 26.641 24.159 24.822 24.447 22.900 26.613
Embriaguez e
Desordem
12.770 11.772 17.017 15.474 11.680 9.835 8.963 8.634 9.454
Briga em Família 14.981 11.561 19.493 20.836 18.913 17.259 15.866 16.034 19.158
Briga de Gangues 3.368 2.878 2.991 2.547 1.557 1.458 1.235 842 650
Total de conflitos 68.343 53.528 74.052 75.284 68.615 68.580 67.811 67.323 73.643
Total de conflitos
passíveis de
mediação
56.976
=
83,36%
44.772
=
83,64%
63.551
=
85,81%
62951
=
83,61%
54.752
=
79,79%
51.916
=
75,70%
49.276
=
72,66%
47.568
=
70,65%
55.225
=
74,99%
116
que envolvem relação continuada e sentimentos. A partir desse fato, confirmando a
experiência apresentada por Minas Gerais, demonstrou-se a possibilidade de implementação
do mecanismo de resolução pacífica de controvérsias, a mediação. Haja vista que os conflitos
como desordem, briga de família, e embriaguez e desordem são decorrentes de relações
continuadas, o que caracteriza e propicia a utilização do diálogo para a resolução do conflito.
Assim, o estudo dos tipos de conflitos mais comuns em uma localidade é fundamental
para se decidir quais medidas devem ser priorizadas pelo governo para que o impacto positivo
das ações seja otimizado. Especialmente quando se fala em segurança pública, em função da
sua importância para uma sociedade.
Espaços de escuta e de diálogo – salas de mediação – nas delegacias de polícia podem
ser medidas adequadas à eficácia da segurança pública, já que possibilitarão soluções com
enforque nos conflitos reais vivenciados e construídas pelas partes envolvidas com o auxílio
do mediador. Aponta-se um caminho para a resolução de conflitos por meio da paz e,
conseqüentemente, a efetivação da segurança pública no que toca aos conflitos familiares e de
vizinhança.
Sob o ponto de vista “etiológico”, o conceito de prevenção não pode se desvincular da
gênese criminal, isto é, reclama uma intervenção dinâmica e positiva que neutraliza suas
causas. A simples dissuasão deixa essas causas intactas. Por outro lado, a prevenção deve ser
contemplada, antes de tudo, como prevenção “social”, isto é, como mobilização de todos os
setores comunitários para enfrentar solidariamente um problema “social”. A prevenção
primária do crime orienta-se nas causas do conflito criminal. Educação e socialização, casa,
trabalho, esporte, cultura e lazer, bem-estar social e qualidade de vida são os âmbitos
essenciais para uma prevenção primária, que opera sempre a longo e médio prazo e se dirige a
todos os cidadãos (GARCÍA-PABLOS, 2006).
Uma polícia com atividades meramente repressoras não gerará uma sociedade pacífica.
Daí a proposição da mudança de paradigma tanto no tocante a formação do policial, com base
nos direitos humanos, se faz necessária, a fim de que este se entenda como detentor de
dignidade e consiga visualizar o próximo da mesma forma, quanto estruturalmente, quando da
implantação de núcleos de mediação junto às delegacias, a fim de que por meio do diálogo e
da cooperação entre as partes possa se chegar a uma recrudescência considerável de conflitos
e, consequentemente de violência e criminalidade.
117
Se o respeito ao próximo e desenvolvimento humano sustentável é a máxima de quem
quer garantir qualquer ordem, assim, a segurança pública pode e deve associar-se à
mecanismos alternativos de solução de conflitos, a fim de garantir, além da sociabilidade na
comunidade, a obediência às normas jurídicas preestabelecidas e a proteção ao bem estar
social, sua função precípua.
Daí o papel da mediação, por desenvolver em meio as suas técnicas a modificação na
formação educacional do profissional de segurança pública, resgatando sua auto-estima, sua
dignidade como pessoa humana, estimulando-o a refletir sobre a condição humana e a
realidade prática da sua atividade, sobre a existência de conflitos aparentes além dos reais,
para assim se formar como real mediador de conflitos, gerando soluções resultantes da
construção do consenso, incentivando a uma iniciativa comunitária de uma cultura de paz em
prol da defesa dos direitos humanos e do exercício real da cidadania.
Nesse contexto, a mediação policial apresenta-se como um instrumento eficaz de acesso
à justiça, inclusão e pacificação social, pois firma-se no protagonismo das partes, na
importância do reencontro entre elas, na possibilidade do diálogo e na conscientização de
direitos e deveres para se alcançar uma cidadania participativa mais efetiva e atuante.
Portanto, a efetivação de núcleos de mediação junto às delegacias se faz salutar, senão vital.
4.5 A proposta da mediação de conflitos para a cidade de Fortaleza no
Estado do Ceará
A realidade dos dados coletados pelo CIOPS – Centro Integrado de Operações de
Segurança, no Estado do Ceará, cujos quais elencam para a maioria dos tipos de conflitos que
chegam às delegacias do Ceará ter a existência de algum laço relacional entre as partes,
permite a possibilidade do diálogo entre as mesmas, conseqüentemente, o conhecimento do
problema real, amenizando as barreiras sociais e pessoais, incluindo e pacificando, para
culminar na solução pelo consenso.
Em função destes aspectos, como já descrito alhures, a mediação apresenta-se como
mecanismo adequado por se caracterizar como instrumento por meio do qual uma terceira
pessoa – neutra e imparcial, o mediador – ajuda os indivíduos a dialogarem, a conhecerem
suas razões e a cooperarem para resolver o problema existente.
Com base no entendimento desenvolvido sobre segurança inclusiva, cidadã, onde há a
118
real parceria entre Estado e sociedade, participando esta do processo de construção social por
meio da fiscalização dos agentes de segurança pública, da probidade nas informações
cotidianas e dos laços de confiança edificados, e comprometendo-se o Estado pela estrutura e
manutenção da ordem, visando à cidadania e à paz por meio do investimento em políticas
públicas de inclusão e de valorização social, a associação entre polícia e comunidade se faz
salutar, ao ponto de ser possível a implementação de núcleos de mediação de conflitos nas
delegacias de polícia.
Exemplo similar foi elencado pela experiência de Belo Horizonte/MG, que ao implantar
a mediação de conflitos em seguimentos públicos, mais precisamente em uma unidade
policial, ocorreu um considerável decréscimo no número de ocorrências policiais e de termos
circunstanciados de ocorrência, demonstrando, ainda, que solucionar questões de menor
potencial ofensivo previne conflitos de maior gravidade lesiva.
Confirmada, portanto, a possibilidade de associação entre segurança pública e mediação
de conflitos, tanto sob o aspecto teórico quanto prático, averiguou-se a possibilidade de
implementação na cidade de Fortaleza. Seriam os conflitos vivenciados e encaminhados às
delegacias nesta cidade passíveis de serem solucionados pela mediação de conflito?
De acordo com os dados do CIOPS, na cidade de Fortaleza, mais de 70% dos conflitos
que chegam às unidades policiais e que são registrados pelo número 190 são dos tipos:
embriaguez, desordem e briga de família, considerados como, em sua maioria, originários de
relações continuadas, por isso, podendo ser solucionados por meio do diálogo entre as partes.
Conclui-se, que é possível e seria favorável ao desenvolvimento humano sustentável, a
implementação de núcleos de mediação de conflitos junto às delegacias de polícia na cidade
de Fortaleza.
4.6 A implementação da mediação de conflitos na Secretaria de Segurança
Pública e Defesa Social do Estado do Ceará.
Com o intuito de averiguar a legitimidade da implementação da mediação de conflitos
junto às delegacias de polícia alguns questionários sobre mediação, segurança pública e
acesso à justiça foram aplicados a pessoas residentes no Bairro do Grande Bom Jardim
123
123
Sobre os motivos que justificaram a escolha do Grande Bom Jardim para a realização da pesquisa verificar
nota de rodapé n. 116.
119
(Anexo F). Mais de duas mil pessoas foram ouvidas e responderam aos questionários
separadamente.
Para o questionário sobre o acesso à Justiça (no amplo sentido de Justiça), mais de 1300
pessoas foram entrevistadas. Dentre as várias questões sobre acesso à justiça, a questão que se
fazia referência à segurança pública era: você conhece algum equipamento de acesso à
justiça? Chamou atenção o fato de que 63% dos entrevistados afirmaram que conheciam
algum equipamento de acesso á justiça; 20% afirmaram que não conheciam; e 17% não
sabiam o que significava. Dos 63% que responderam que conheciam, 23,07% responderam
“fórum”; 20,71% responderam “delegacia”; 16,91% responderam “defensoria pública”. As
respostas eram cumulativas. Ainda foram citados internet, juizados especiais, PROCON,
advogado, conselho tutelar e outros, mas em percentuais muito baixos. Seguem os resultados:
RESPOSTA
Nº
%
Sim 679 63
Não
213 17
Não sei o
que é
179 20
TOTAL 1071 100
Você conhece algum equipamento de acesso
à justiça?
SIM
63%
NÃO SEI O QUE É
17%
NÃO
20%
23,07%
16,91%
20,71%
4,33%
3,01%
2,49%
1,97%
1,31%
3,80%
11,27%
1,44%
9,70%
0,00
5,00
10,00
15,00
20,00
25,00
30,00
F
ó
r
u
m
D
e
f
e
n
s
o
r
i
a
D
e
l
e
g
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J
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P
R
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C
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n
s
e
l
h
o
T
u
t
e
l
a
r
A
d
v
o
g
a
d
o
M
T
E
O
u
t
r
o
s
120
Para o questionário sobre mediação de conflitos 487 pessoas foram ouvidas e ao serem
perguntadas sobre: você gostaria que existissem salas de mediação de conflitos nas
delegacias?, 84% responderam que sim e 16% responderam que não. Sobre os motivos a
maior parte das pessoas respondeu que a mediação evita conflitos, valoriza o diálogo, diminui
a violência, evita ir ao Judiciário dentre outros. Seguem os resultados:
RESPOSTA Nº %
Sim 404 83,82
Não 78 16,18
TOTAL 482 100
Esses resultados, aliados à adequação teórica entre segurança humana e mediação de
conflitos e ainda à realidade dos tipos de conflitos que chegam aos órgãos de segurança
VOCÊ GOSTARIA QUE EXISTISSE SALAS DE
MEDIAÇÃO DE CONFLITOS NAS DELEGACIAS?
Sim
84%
Não
16%
Por quê?
28,67
6,44
12,22
10,00
8,67
6,22
2,89
3,78
2,22
18,00
0,89
0,00
5,00
10,00
15,00
20,00
25,00
30,00
35,00
Evitar
conflitos
Pela rapidez
Valoriza o
diálogo
Diminui a
violência
Evita ir ao
Judiciário
Melhora a
qualidade de
vida
Seria Bom/
Ajudaria
Deve ser na
própria
comunidade
Para
Conscientizar
as pessoas
Outros
Não
respondeu
121
pública do Estado do Ceará, refletem um campo propício à implementação de conflitos nas
delegacias de polícia. Além de que, do levantamento realizado e elencado acima se pode
concluir que as pessoas procuram as delegacias tanto quanto procuram o Judiciário e que as
delegacias são visualizadas, mais do que as defensorias, como equipamentos de justiça.
Portanto, configuram as delegacias como ambiente de procura e acesso à justiça.
Se há este reconhecimento das delegacias serem consideradas pela população como
local propício a solução de suas querelas, a implantação de núcleos de mediação junto às
delegacias proporciona, ainda mais, a possibilidade de realmente haver a resolução de
conflitos, bem como, a redução destes, decorrendo daí o abatimento na violência e na
criminalidade.
Com efeito, foi realizado um levantamento dos bairros de Fortaleza que detinham uma
maior incidência de ocorrências de conflitos do tipo: briga de família, embriaguez e
desordem, no período de 2005 a 2007 (Anexo B). Dentre eles, continuamente, encontra-se o
bairro Jangurussu nas primeiras colocações na quantidade destes tipos de ocorrências, por
conseguinte, sendo este o bairro escolhido para a implementação do projeto piloto desta nova
metodologia de inclusão e pacificação social.
REGISTRO DAS OCORRÊNCIAS DE CONFLITOS NA GRANDE
FORTALEZA ENTRE 2005 E 2007, POR BAIRRO DE MAIOR INCIDÊNCIA
Ocorrência
: Desordem
Bairros
2005
Bairros
2006
Bairros
2007
1
Centro 2114
1
Centro 2192
1
Centro 2412
2
Barra do Ceará 1589
2
Barra do Ceará 1818
2
Messejana 1529
3
Messejana 1510
3
Bom Jardim 1123
3
Barra do Ceará 1512
4
Jan
gurussu
1327
4
Ant. Bezerra 901
4
Jangurussu
1427
Ocorrência
: Embriaguez e Desordem
Bairros
2005
Bairros
2006
Bairros
2007
1
Jangurussu
623
1
Jangurussu
699
1
Jangurussu
665
2
Messejana 619
2
Barra do Ceará 674
2
Mondubim 652
3
Barra do Ceará 605
3
Messejana 636
3
Messejana 615
4
Mondubim 593
4
Mondubim 632
4
Barra do Ceará 575
Ocorrência
: Briga de Família
Bairros
2005
Bairros
2006
Bairros
2007
1
Jangurussu
1328
1
Jangurussu
1266
1
Jangurussu
1180
2
Barra do Ceará 1003
2
Barra do Ceará 1012
2
Mondubim 948
3
Mondubim 981
3
Mondubim 969
3
Barra do Ceará 920
4
Messejana 822
4
Messejana 851
4
Bom Jardim 900
Fonte: SSPDS/CIOPS.
Convencido da importância da mediação para a solução de conflitos encaminhados às
delegacias, o Secretário de Segurança Pública e Defesa Social do Estado do Ceará, Roberto
Monteiro, autorizou a implementação da primeira delegacia do Estado do Ceará com salas de
122
mediação de conflitos.
Situada no bairro Jangurussu, esta, por sua vez, encontra-se em fase de acabamento,
(Anexo G), devendo ser entregue a comunidade em maio de 2010, podendo-se dizer que a
experiência da mediação policial em Fortaleza deverá ter início em meados de junho de
2010.
124
124
Inicialmente, isto é, no primeiro ano de funcionamento, as atividades desenvolvidas no Projeto Piloto de
Mediação Policial em Fortaleza/CE se darão com profissionais da Universidade de Fortaleza sob a coordenação
da Professora Lilia Maia de Morais Sales. Posteriormente, uma vez aprovado orçamento próprio, a mediação
deverá ser efetuada por policiais devidamente capacitados, aptos à proposta da mediação de conflitos. A intenção
é a de que, dependendo dos resultados, a proposta seja replicada para todas as novas delegacias do estado do
Ceará.
123
CONCLUSÃO
Segundo pensamento hobbesiano, existe a necessidade de um poder que se possa
legitimamente confiar a segurança de todos, pois homo homini lupus – o homem é o lobo do
próprio homem (HOBBES, 2000). Este pensamento do homem mau por natureza é bastante
atual, principalmente se o relacionarmos a idéia comum de criminalidade
125
e de que
segurança pública se restringe a atuação policial repressiva sob o foco da preservação da boa
convivência social. O fato é que a segurança pública vai além, determinada em cláusula
constitucional (Art. 144 CF/88), este instituto após a Carta Política de 1988 deixou de ser
apenas dever do Estado e passou a figurar como responsabilidade de todos, necessitando,
portanto, de cooperação e integração entre Estado e sociedade.
A análise da atuação da polícia na sociedade, priorizando a sua falsa cognição de
segurança pública, assim como a decorrência da cisão da comunicação entre esta e a
sociedade, haja vista o descrédito nas instituições oficiais e a sua importância em virtude da
assunção de uma postura comprometida com as transformações sociais e jurídicas, trazem a
compreensão que as atividades correlatas na experiência prática, bem como, o regime paralelo
imposto pelo crime ocasionam implicações significativas na sociedade, traduzindo um novo
perfil da ação policial relacionada à dignidade humana.
A principal e mais antiga missão da polícia é a manutenção da ordem, do bem estar
coletivo e do respeito às instituições ditas como indispensáveis para que o Estado cumpra seus
objetivos; é a vigilância à aplicabilidade das leis, salvaguardando a aplicação das normas que
nos organizam em sociedade; trabalho que deve ser pautado na proteção do bem estar social
ou do bem público. E isso concerne ao que se chama de segurança pública, mecanismo de
fortalecimento da cidadania, pré-requisito para consolidação dos processos democráticos e,
também, valor fundamental para que se tenha qualidade de vida. É ela quem garante a
125
A criminologia define-se como o estudo do crime e do criminoso, da criminalidade. No entanto, no ideário
habitual, a criminalidade não é visualizada como objeto de análise das relações entre os homens e entre estes e os
bens juridicamente tutelados, comumente se associa criminalidade à noção de violência, ao medo da violência,
aos interesses da que levam à violência. Pensamento que pode ser tido como vulnerável, devido às influências do
medo social implantado ou mesmo dos discursos midiáticos sobre a temática.
124
integridade física e moral do cidadão, bem como o direito ao patrimônio conquistado. Sem tal
garantia, um país dificilmente floresce, tanto do ponto de vista econômico quanto do social.
Apresenta-se que o fim precípuo da polícia é assegurar o bem estar da coletividade,
garantindo segurança, paz e tranqüilidade à sociedade. A atuação policial deve ser pautada
pelos direitos humanos e a população deve estar cada vez mais próxima da polícia, refletindo
o dispositivo constitucional que expressa que a segurança pública é responsabilidade de todos.
Ato reflexo, ao pesquisar sobre o conceito de segurança, e qual modalidade poderia se
adequar melhor sob esta perspectiva, se verificou que, contemporaneamente, a política de
segurança pública que melhor compartilha com os ideais de igualdade e fraternidade é a
chamada segurança cidadã, que consiste na parceria entre Estado e sociedade, sendo o Estado
o responsável pela estruturação e manutenção da ordem, visando a proteção da cidadania e a
promoção da paz e à sociedade, por meio da fiscalização dos agentes de segurança, da
probidade nas informações cotidianas e dos laços de confiança edificados, reputa-se a
condição de cooperador para uma real convivência cidadã.
A polícia comunitária apresenta-se com o intuito de promover a integração entre o
policial e a comunidade, respeitando os direitos humanos e resgatando a confiabilidade na sua
atividade funcional, prevenindo o crime por meio da mediação de conflitos – que é um
instrumento hábil para o desenvolvimento desta proposta, por ser um mecanismo de prática da
educação em direitos humanos. Conscientiza-se e permite-se oferecer a possibilidade de
participação por parte da população nas questões de segurança e na efetivação de uma cultura
de paz.
Sob a égide da mediação de conflitos, onde impera a liberdade e o poder de decisão das
partes, a inclusão, a informalidade, a confidencialidade, a confiabilidade, a não-
competitividade e a criatividade; a participação de terceiro imparcial, sensível, ético e
competente ajuda no encontro de um novo olhar para a situação negativa por meio da escuta
ativa e do diálogo transformador, chega-se ao conhecimento pleno do conflito, ao
despojamento das convicções negativas relacionadas a este, à cooperação entre os envolvidos
e a soluções ganha-ganha, isto é, onde ambas as partes encontrem benefícios, saiam
ganhando. Assim, configura-se a prevenção do conflito e a pacificação, pois ao bem
solucionar a controvérsia existente não decorrerá novo problema.
125
Conforme foi analisado, os índices da violência no Estado do Ceará apontam para
quatro modalidades de ocorrências que tem como característica a violência social, mas se não
houver uma intervenção correta poderá desencadear em violência criminal. A missão
prioritária dos órgãos policiais é a manutenção da ordem pública, porém, para a resolução dos
problemas considerados de baixa complexidade, onde denominamos de violência social, em
que estão envolvidas todas as carências dos serviços públicos sociais básicos, a comunidade
deve ser a mediadora desses conflitos, ou seja, deve participar do esforço para garantir a sua
própria segurança. Desta forma, a prevenção e o controle dos delitos não se reservam aos
órgãos do Estado, já que se entende que “é coisa do povo” e deve ser assumida por todos os
agentes sociais como “ação coletiva”.
O diálogo, tão importante para a construção do conhecimento, deve ser valorizado e
estimulado na sociedade, possibilitando a construção de vínculos mais sólidos entre as
pessoas. O incentivo ao diálogo franco e aberto na comunidade, que abrange os atos de falar e
escutar, possibilita que diferentes idéias e pontos de vista sejam conhecidos, discutidos e,
espera-se, respeitado. Quando alguém encontra no ambiente em que convive diariamente com
outras pessoas um espaço no qual sabe que poderá falar, ser escutado e ouvir, sente-se
incluído.
Assim, resolver conflitos por meio do estímulo ao diálogo é desenvolver a mediação de
conflitos como prática inclusiva e de não-violência, é contribuir para a efetivação dos direitos
de forma ampla e pacífica, é incluir socialmente, é construir e solidificar a paz, por em prática
o conceito de segurança cidadã, onde há a valorização do indivíduo por este ser ator da sua
vida, da sua realidade, responsável por seus atos. Isto é o desenvolvimento da cidadania e do
ser humano sustentável. O que demonstra a possibilidade de associação entre a mediação de
conflitos e a segurança pública no ponto conceitual. Na práxis do cotidiano, verificou-se, com
base nas experiências de São Paulo e de Minas Gerais, que a mediação de conflitos é uma
opção adequada para a redução da violência e da criminalidade. Daí, averiguando-se a
possibilidade de implementação de núcleos de mediação de conflitos junto à Secretaria de
Segurança Pública e Defesa Social do Estado do Ceará, especificamente, nas delegacias de
polícia.
Ao se analisar os conflitos sociais em Fortaleza, capital do Estado do Ceará, cujos
números da estatística da Coordenadoria Integrada dos Órgãos de Segurança (CIOPS),
vinculada a Secretaria da Segurança Pública e Defesa Social (SSPDS) – setor que recebe as
126
ligações da população por meio do número de emergência 190 e compila as ocorrências que
dão entrada nas delegacias –, apontam para os conflitos: briga de família e vizinhos,
embriaguez e desordem, como as ocorrências com maior número de solicitações da
população, verifica-se que tais conflitos ocorrem, em sua grande maioria, entre pessoas
conhecidas e que possuem relação contínua ou continuada.
Essa realidade permite a possibilidade do diálogo entre as partes, conseqüentemente, o
conhecimento do problema real, amenizando as barreiras sociais e pessoais, incluindo e
pacificando, para culminar na solução pelo consenso. A mediação é um mecanismo que, por
meio da ajuda de uma pessoa neutra e imparcial, auxilia as pessoas a dialogarem, a
conhecerem suas razões e a cooperarem para resolver um problema.
O conhecimento dos problemas e sua discussão adequada proporcionam resultados
benéficos e pacíficos para a sociedade. Diminuir a importância desses tipos de conflitos,
tratando-os de maneira inadequada, pode resultar em grandes tragédias. A mediação visa
solucionar o conflito real, e não apenas aquele que aparenta ser o problema controvertido, e o
faz por meio do diálogo e do consenso. Relatos de policiais
126
afirmam que simples
discussões de família ou de vizinhos, casos de embriaguez e desordem quando não bem
resolvidos podem resultar em delitos de natureza grave, como lesão corporal e homicídio.
Para se ter a convicção em implementar uma nova política pública de segurança, isto é,
núcleos de mediação em delegacias de polícia, achou-se por oportuno questionar a sociedade
se esta entendia e reconhecia as delegacias como espaços de procura e de acesso à justiça. Os
dados indicam que as pessoas reconhecem a delegacia como local de acesso e que, tanto
quanto ao fórum e até mais que a defensoria, as pessoas procuram as delegacias quando tem
algum conflito. Por conseguinte, este equipamento de justiça é hábil para a implementação de
salas e/ou núcleos de mediação.
Com efeito, ao comprovar que a mediação transforma, por meio do diálogo, as
controvérsias, torna fácil efetuar a relação entre segurança pública e mediação de conflitos.
Tanto o é, que a Secretaria de Segurança Pública e Defesa Social do Estado do Ceará, por
meio de seu Secretário Roberto Monteiro, acreditou na proposta e autorizou a implantação de
126
No Curso de Aperfeiçoamento em Mediação de Conflitos, ministrado na Universidade de Fortaleza, nos
meses de agosto, setembro, outubro de 2009, alguns alunos – policiais da ativa, de várias corporações: civil,
militar e do programa ronda do quarteirão –, exemplificararm diversos casos em que conflitos de menor
intensidade, como briga de família ou vizinhança, embriaguez e desordem, resultaram em delitos de maior
potencial, como lesão corporal e homicídios.
127
núcleos de mediação de conflitos em uma delegacia, como projeto piloto, devendo esta iniciar
suas atividades em maio de 2010.
Ademais, dentre os bairros de Fortaleza/CE, qual teria a maior incidência de conflitos
dos tipos passíveis de serem mediados, como desordem, briga de família, embriaguez e
desordem? Com base em pesquisa realizada pelo CIOPS – Coordenadoria Integrada de
Operações de Segurança, o bairro Jangurussu detinha um maior número de conflitos desta
natureza por maior tempo, sendo, portanto, escolhido para desenvolver o projeto piloto desta
nova metodologia de inclusão e pacificação social.
Com essa pesquisa, percebe-se que os conceitos de mediação de conflitos e de
segurança pública, com o enfoque da segurança cidadã e segurança humana, se adéquam.
Percebe-se que na prática os conflitos que chegam aos órgãos de segurança pública são, em
sua grande maioria, conflitos que versam sobre relação continuada (vizinhança – desordem,
embriaguez e desordem) e entre pessoas conhecidas, muitas vezes envolvidas
emocionalmente (são conflitos de família). A segurança ocupa-se então de conflitos que se
adequam à mediação. Dados esses fatos, compreende-se como uma boa política pública de
segurança a implementação da mediação nas delegacias do município de Fortaleza.
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ALENCAR, Emanuela Cardoso Onofre de, 86.
ALVIM, J. E. Carreira, 46.
ANDRADE, Paes de, 38, 42, 43, 44.
ARAÚJO, Luis Alberto Gómez, 76.
ARENDT, Hannah, 50.
AVELINE, Paulo Vieira, 32.
BACELLAR, Roberto Portugal, 75, 76, 85.
BARBOSA, Águida Arruda, 87.
BATTAGLIA, Maria do Céu Lamarão, 82, 96.
BAUMAN, Zygmunt, 15, 98.
BAYLER, David H., 66, 67.
BEATO, Cláudio, 104.
BEDOYA, César, 89.
BENEVIDES, Maria Victoria, 64.
BENGOCHEA, Jorge Luiz Paz, 59, 60, 63.
141
BERCOVICI, Gilberto, 48.
BOBBIO, Norberto, 25, 32.
BOLSTAD, Richard, 80, 97.
BOLZAN DE MORAIS, José Luís, 77.
BONAVIDES, Paulo, 33, 34, 35, 38, 42, 43, 44.
BRAGA NETO, Adolfo, 92.
BRANCO, Paulo Gustavo Gonet, 41, 42, 45.
BULOS, Uadi Lammêgo, 37, 39, 41, 45, 56, 57.
CARDIA, Nancy, 25, 102.
CARTER, Alexandra, 85.
CARVALHO, Ellen Márcia Lopes Santos de, 112, 113.
CHAGAS, José Ricardo, 67, 68, 69, 70.
CINTRA, Antonio Carlos de Araújo, 77.
COELHO, Inocêncio Mártires, 41, 42, 45.
COLAIÁCOVO, Cynthia Alexandra, 76.
COLAIÁCOVO, Juan Luis, 76.
CORTI, Ada, 96.
COSTA, Luís César Amad, 27, 28, 30.
COSTA, Naldson Ramos da, 59, 62.
DALBOSCO, Jari Luiz, 57, 100.
DALLARI, Dalmo de Abreu, 26, 27, 28, 29.
142
DANTAS, Ivo, 27.
DIAS, Maria Berenice, 87.
DIAS NETO, Theodomiro, 65.
DINAMARCO, Cândido Rangel, 77.
FAORO, Raymundo, 38.
FELTES, Thomas, 66.
FERNANDES, Florestan, 37, 39.
FESTER, A. C. R, 64.
GARCIA-PABLOS DE MOLINA, Antônio, 116.
GLASSNER, Barry, 14.
GOMES, Laurentino, 36, 54.
GOMES, Martin Luiz, 59, 60, 63.
GRINOVER, Ada Pellegrini, 77.
GROENINGA, Giselle, 87.
GRUNSPUN, Haim, 92.
GRUPPI, Luciano, 26.
GUIMARÃES, Luiz Brenner, 59, 60, 63.
GUIMARÃES, Marcelo Rezende, 83, 96, 97.
HABERLE, Peter, 45.
HAMBLETT, Margot, 80, 97.
HAYNES, John M., 85.
143
HERKENHOFF, João Baptista, 46.
HOBBES, Thomas H., 31, 123.
HOLANDA, Marcos de, 25.
JELLINEK, Georg, 27, 32.
KANTOROWICZ, Ernst H, 29.
KENNETH, R. R, 88.
LAZZARINI, Álvaro, 23.
LEAL, Jorge Pesqueira, 90, 91, 92.
LEMLE, Marina, 101.
LIMA, Martonio Mont’Alverne Barreto, 48.
LINHARES, Ângela, 64.
MAGANO, Octávio Bueno, 76, 77.
MALUF, Sahid, 27.
MAQUIAVEL, 31.
MARODIN, Marilene, 85.
MATOS, Luis Salgado de, 22.
MEIRELLES, Hely Lopes, 23.
MELLO, Leonel Itaussu A., 27, 28, 30.
MENDES, Gilmar Ferreira, 41, 42, 45.
MENDONÇA, Moisés de, 68, 69.
MICHELON, Regina Maria Coelho, 90.
144
MIR, Luiz, 55, 61.
MIRANDA, Jorge, 29, 34.
MONDAINI, Marco, 33.
MONET, Jean Claude, 54, 102.
MONTESQUIEU, 39.
MORAES, Bismael B., 56, 57.
MORAES FILHO, José Filomeno de, 48.
MÜLLER, Friedrich, 58, 99.
NAZARETH, Eliana Riberti, 88.
OLIVERA, Mirta Gómez, 96, 97.
PESSOA, Mario, 24.
RAMÍREZ, Nelly Cuenca de, 82, 83, 93.
ROCHA, Arimá, 49, 105.
ROCHA, José de Albuquerque, 48, 78.
RODRIGUES, João Gaspar, 52.
ROMITA, Sayão Arion, 33.
ROUSSEAU, Jean-Jacques, 31.
SALES, Lília Maia de Morais Sales, 16, 80, 82, 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94.
SANTIN, Valter Foleto, 46.
SANTOS, Milton, 48.
SARLET, Ingo Wolfgang, 33, 34.
145
SCHNITMAN, Dora Fried, 81.
SERPA, Maria de Nazareth, 85, 94.
SERRATO, Héctor Riveros, 102.
SILVA, De Plácido e, 22, 23, 24, 25, 57.
SILVA, José Afonso da, 23.
SIX, Jean-François, 84.
SKOLNICK, Jerome H., 66, 67.
SOARES, Luiz Eduardo, 15, 104.
SOARES, Maria Victória Benevides, 72.
SOUZA NETO, Cláudio Pereira de, 46, 48.
SPENGLER, Fabiana Marion, 77, 83.
TABOSA, Agerson, 28, 29.
TEIXEIRA, Paulo Augusto Souza, 105.
TZU, Sun, 82.
UESHIBA, Morihei, 7.
VARELA, Alfredo, 39, 40.
VELÁSQUEZ, Hugo Acero, 102, 103.
VEZZULLA, Juan Carlos, 79, 84, 92, 93, 94.
WARAT, Luiz Alberto, 85.
WARAT, Valéria Solange, 85, 93.
WEBER, Max, 50.
ANEXOS
ANEXO A – Dados CIOPS (Tipos de Conflito)
148
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IX)
ESTADO
no CEAR..\.
COORDENADORIA DE INTELIGfNCIA - CÉLULA DE ESTATÍSTICA
COMPARATIVO DAS OCORRÊNCIAS DE ROUBO A PESSOA, DESORDEM, EMBRIAGUEZ E
DESORDEM, BRIGA EM FAMÍLIA E BRIGAS DE GANGUES NA GRANDE FORTALEZA
(Capital e Reg. Metropolitana) DE 2000 A 2008*, CONFORME REGISTROS DA
COORDENADORIA INTEGRADA DE OPERAÇÕES DE SEGURANÇA - CIOPS.
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Desordem
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008*
7.999 5.878 7.510 9.786 12.306 15.206 17.300 18.913 17.768
29.225 21.439 27.041 26.641 24.159 24.822 24.447 22.900 26.613
Embriaguez e Desordem 12.770 11.772 17.017 15.474 11.680 9.835 8.963 8.634 9.454
Brigaem Família 14.981 11.561 19.493 20.836 18.913 17.259 15.866 16.034 19.158
Brigade Gangues 3.368 2.878 2.991 2.547 1.557 1.458 1.235 842 650
Fonte: COIN/SSPOS
• Atê
o mês
de Outubro.
08SERVAÇÃO
OS números acima referem-se as ocorrências registradas na
CIOPS,
quer tenham gerado procedimento policial ou não;
ANEXO B – Dados CIOPS (Bairros)
150
GoVERNaDO
EsTADO
DO
CEARÁ
SeudaTÍa da Segurança Públic.a e, Defesa Social
COORDENADORIA DE INTELIGÊNCIA - NÚCLEO DE ESTATisTICA
REGISTROS DAS OCORRÊNCIAS DE CONFLITOS NA GRANDE FORTALEZA ENTRE 2005
E 2007, POR BAIRRO DE MAIOR INCIDÊNCIA.
FI.02
151
Bairros 2006 Bairros 2007
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Bairros 2005
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8 Aldeota 2
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Bairros 2005
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SSPOS/CIOPS
Bairros 2005
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7 QuintinoCunha 73
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M"õntese--------------------- ---70--
Fonte:
SSPDS/CIOPS
Bairros 2006 Bairros 2007
1 Barrado Ceará 1759 1 Barra do Ceará 2629
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5 João XXIII
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7 Bom Jardim 982 7 João XXIII 1435
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ANEXO C – Dados CIOPS
(Ocorrências de menor potencial ofensivo)
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160
ANEXO E - Dados da experiência de Belo HorizontelMG
162
Ellen Márcia Lopes Santos de Carvalho
MEDIAÇÃO DE CONFLITOS EM UM DISTRITO POLICIAL:
UMA ESTRATÉGIA PREVENTIVA DE POLíCIA
COMUNITÁRIA
Monografia apresentada ao Curso de Pós-
Graduação lato sensu em Segurança Pública e
Direitos Humanos promovido pela Escola
Superior Dom Helder Câmara como requisito
parcial para obtenção do titulo de Especialista
em Segurança Pública e Direitos Humanos
Orientador: Prot. Dra. Sandra Azeredo
Belo Horizonte
Escola Superior Dom Helder Câmara
2007
163
1.INTRODUÇAO
Grande parte do público que procura as delegacias de polícia para o registro
de boletins de ocorrências sofre de conflitos recorrentes, com pessoas que se
vinculam por algum laço relacional. A mediação tem como objetivo a proposta de
responsabilizar o sujeito pela resolução de seus conflitos. Por este motivo se faz
necessário avaliar esta proposta de polícia comunitária, uma vez que legitimada
passa a ter pressupostos científicos, o que desencadeia sua ampliação para demais
segmentos interessados na resolução pacífica dos conflitos.
A Polícia Civil de Minas Gerais, a partir da
4"
Delegacia Seccional Leste,
desenvolveu o "Projeto Mediar", com o objetivo de introduzir o programa de polícia
comunitária e a metodologia de mediação de conflitos, com a finalidade de
prevenção criminal. Este projeto apresentou a proposta de se utilizar como método
de intervenção policial preventiva e de controle social a busca de soluções
alternativas para a resolução de conflitos.
Em um primeiro momento deste trabalho apresentamos uma reflexão sobre a
Polícia que se espera de um Estado Democrático de Direito, seus princípios, sua
ética, e sua prática.
O segundo Capitulo deste trabalho é uma análise dos norteadores teóricos e
práticos da mediação de conflitos, para que a população que vive um conflito possa,
ao procurar uma delegacia, ter a oportunidade de exercer uma função ativa na
resolução de seu problema. Esta autonomia ocorre por meio de um mediador
imparcial, que possibilita a construção de um acordo moral entre as partes.
É
164
discutido também sobre o papel do mediador, sua formação para a técnica de escuta
e promoção do diálogo entre as partes em conflito. Ressalta-se ainda neste capitulo
que o mediador é facilitador do processo de constituição de capital social.
Verificamos frequentemente, nos diferentes setores da mediação, que esta
é fundamentalmente uma espécie de parto de si mesma. por si mesma
graças a uma pessoa - catálise. Os grandes educadores, diz-se, são
socráticos: eles permitem a um ser decobrir a ele mesmo por ele mesmo, o
que tem de melhor nele, capacidades que não suspeitava. intuição,
compreensão (Six, 2001, p.77).
O apego a métodos que isolam o fenômeno a ser estudado de todo o
contexto que o produziu precisa ser superado pelo esforço critico e pelo
desenvolvimento de uma outra metodologia que possa encarar a realidade
como algo em permanente movimento e os fenômenos como algo que se
constroi nesse movimento (Bock, 2002, p.33).
o
objetivo do terceiro capitulo é avaliar os resultados do projeto, o papel que
ocupa nas práticas preventivas, de ação social; avaliar os resultados obtidos
relacionados a prevenção criminal, desde a implantação da mediação de conflitos,
na 5" Delegacia Distrital.
A Mediação de Conflitos e os recursos metodológicos de que se serve
auxiliarão a Policia e a comunidade no convívio com os contextos de desavenças,
discórdias, controvérsias e violência. A experiência tem mostrado que a mediação
desempenha um papel importante enquanto procedimento capaz de responder
eficazmente aos conflitos emergentes nos mais diversos seguimentos
SÓCIO-
econômicos. Trata-se de uma forma eficaz que viabiliza o acesso a soluções rápidas
165
e criativas, sendo, portanto, um elemento essencial para a concretização do Estado
Democrático de Direito.
166
3. MATERIAL E MÉTODOS
A pesquisa foi realizada através do estudo teórico de bibliografias existentes
sobre o assunto, do levantamento estatístico de registros dos atendimentos feitos na
unidade policial, como também da observação das sessões de mediação, desde a
triagem das pessoas envolvidas até o monitoramento posterior ao processo de
mediação, para validar a legitimidade do processo.
O trabalho de campo realizou-se na 5" Delegacia Distrital, da 4" Seccional
Leste, onde o Projeto Mediar está implantado e efetivado, desde setembro do ano
de 2006, há aproximadamente um ano. No centro de mediação são atendidas
pessoas envolvidas em crimes de menor potencial ofensivo, tais como lesão corporal
leve, ameaça, calúnia, difamação, injúria, perturbação do sossego, dentre outros, em
sua maioria os evolvidos são familiares e vizinhos.
A estatística levantada dentro do setor cartorário responsável pelo
atendimento a estes casos antes da implantação do projeto, acusa indices de
diminuição de ocorrências dessa natureza, por estas pessoas terem sido mediadas
no centro de Polícia Comunitária.
167
4. RESULTADOS
4.1 Redução de Ocorrências Policiais
Com o objetivo de avaliar os resultados e reflexos do Projeto Mediar foi feito
um levantamento do número de Registros de Ocorrência Policiais no período de sete
meses anterior
à
implantação do Projeto e uma nova estatistica após sete meses da
implantação efetiva dos atendimentos de mediação. Estes números foram
alcançados por meio de pesquisa nos registros dos livros do Protocolo Geral da
Seccional Leste, de fevereiro a setembro de 2006, e sendo comparado com um
levantamento até maio de 2007. Como pode ser vizualizada na Fig. 1, no ano de
2007, após a implementação de o Projeto Mediar, ocorreu uma diminuição de 45,5%
no número de ocorrências em relação aos setes meses anteriores.
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Figura 1 - Comparativo de ocorrências encaminhadas para a TCO na 5" DO, no mesmo periodo
de sete meses antes e após a implantação do projeto mediar.
Fonte: 5" DELEGACIA DISTRITAL LESTE 2007, CARTÓRIO GERAL
4.2 Análise comparativa de T.C.O
Com a proposta de comparar o número de expedientes gerados antes e
depois da efetivação da metodologia de mediação de conflitos, foi realizada uma
pesquisa nos registros dos livros do Protocolo Geral da Seccional Leste, nos meses
de maio, junho e julho de 2006 e 2007. A Fig. 2 ilustra estes dados, no ano de 2007,
após a implementação do Projeto Mediar, ocorreu uma queda no número de
expedientes de Termo Circunstanciado de Ocorrência em relação aos registros
anteriores deste mesmo período no ano de 2006 (131
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24,8 e 150
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de maio, junho e julho. Linhas verticais representam o desvio padrão.
Fonte: 5" DELEGACIA DISTRITAL LESTE 2007, CARTÓRIO GERAL
170
4.3 Número de casos atendidos
Com a finalidade de verificar os resultados obtidos pelos atendimentos da
mediação policial, foi feita uma estatística no Centro Setorial de Polícia Comunitária,
e o levantamento de dados demonstraram que, dos 174 casos atendidos no período
de 10 meses de efetivação do projeto, 51% foram mediados, outros 39% eram
alheios a mediação e 13% ainda estão em processo de mediação. Como pode ser
observado na Figura 3.
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DALH30SÀ MEllAÇÃO
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Figura 3- Porcentagem dos resultados dos casos atendidos pelo Projeto Mediar
FONTE: 4" DELEGACIA SECCIONAL LESTE, CENTRO SETORIAL DE POLiCIA COMUNITÁRIA,
PROJETO MEDIAR, 2007.
171
4.4 Resultados dos casos mediados
Com a proposta de verificar as possiveis variáveis no alcance do êxito da
mediação policial, foi feita uma análise dos resultados da mediação proposta, após o
registro da ocorrência policial (REDS) e as que são realizadas sem que uma das
partes tenha feito o registro. O resultado da análise pode ser observado na Fig. 4,
onde
é
demonstrado que, dentre as mediações advindas de ocorrência policial, o
indice de êxito
é
47%, e das mediações em que não há o registro do REDS, o
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Figura 4 - A diferença de resultados dos casos mediados com e sem o Registro de Defesa
Social (REDS)
FONTE: 4" DELEGACIA SECCIONAL LESTE, CENTRO SETORIAL DE POLíCIA COMUNITÁRIA,
LIVRO DE REGISTROS DO PROJETO MEDIAR, 2007.
172
5.DISCUSSÃO DOS RESULTADOS
Os cidadãos que buscam os serviços policiais para a resolução de seus
conflitos de menor potencial ofensivo, são, em sua maioria, familiares e vizinhos que
habitam em um mesmo lote ou que têm um convívio tortuoso constante. Percebe-se
também que é alta a quantidade de acionamento
à
Polícia Militar para atender estes
casos. Além disso, a natureza das ocorrências pode agravar com uma ameaça se
transformar em lesão corporal, que por sua vez pode se tornar um uma tentativa de
homicídio e culminar num homicídio consumado.
A polícia que se espera, é aquela capaz de desconstruir uma triste história de
autoritarismo e violência, e construir de forma perseverante, uma instituição capaz
de promover a justiça e a paz social. Para que isso ocorra, se faz necessário o uso
de mecanismos de controle social adequados
à
preservação da dignidade humana,
a apropriação dos direitos sociais e civis por parte do cidadão.
O mediador é o facilitador do diálogo entre as partes envolvidas, oferecendo
um espaço ao exercicio da cidadania e prática do diálogo. Cabe ao mediador focar
as pessoas e não o conflito. Por este motivo, pode o conflito reaparecer, porém de
forma diferente, porque as pessos foram modificadas. A mediação tem também
como objetivo provocar a emancipação da comunidade a que serve, para a
autonomia na resolução pacífica de seus conflitos. A Polícia utiliza-se desta
metodologia como instrumento catalizador no processo de dissolução das causas
motivacionais de crimes de menor potencial ofensivo. A prática da mediação provoca
um empoderamento nos cidadãos, que se apropriam de direitos e da condição de
173
serem eles ativos e responsáveis pela solução de seus conflitos. Visando entender
esse processo de mediação, este trabalho teve o intuito de teorizar e discutir a
prática da mediação de conflitos no âmbito policial e a iniciativa de se construir uma
segurança cidadã, por meio da institucionalização de políticas públicas preventivas,
como a de policia comunitária.
Os primeiros resultados mostram uma significativa diminuição no número de
ocorrências policiais registradas após a implantação do Projeto Mediar, de 1681 para
916 ocorrências. Estes números estão relacionados com os atendimentos realizados
pelas mediadoras que viabilizaram a resolução do conflito antes que esse gerasse o
registro da ocorrência policial. Vale ressaltar que mesmo sem este registro, após a
mediação, é gerado pela unidade policial um termo de acordo que é válido como
título público. Isto permite que o cidadão tenha garantia legal para uma futura
execução judicial, caso o compromisso firmado não seja cumprido. Outro fator
relevante indicado nestes resultados é a relação entre a diminuição do número de
ocorrências policiais e esta efetiva prevenção criminal promovida pela estratégia de
polícia comunitária de mediar conflitos. Isto mostra que, ao mediar conflitos
interpessoais, ocorre a redução da vitimização de uma forma paralela ao processo
judicial. Este método substitui a forma de exclusão, adotada pelos tramites normais,
pela intervenção, que significa, para os envolvidos, uma revalorização, acolhimento,
respeito e compreensão dos atos humanos.
Outro resultado importante que corrobora com o anterior é a diminuição no
número de expedientes de Termo Circunstanciado de Ocorrência (TCO) durante a
aplicação do Projeto Mediar. Entretanto, é importante lembrar que a queda de 13%,
em um corte de três meses, não expressa um dado real do efeito de prevenção por
meio da prática de mediação de conflitos, podendo este resultado ser mais relevante
174
do que este apresentado. A diminuição dos indíces de encaminhamentos não foi
maior uma vez que os casos mediados, advindos do registro de ocorrência policial,
geram o expediente de T.C.O, que são encaminhados com o termo de desinteresse
para o Juizado Especial Criminal. Vale ressaltar também que a otimização do serviço
cartorário e a diminuição de novas ocorrências viabilizam estes encaminhamentos,
como também, agilizam os trabalhos dos expedientes em tramitação e os retornados
da justiça.
Ao analisar a eficiência da mediação policial os dados indicam que 51
%
dos
casos foram mediados e apenas 36% daqueles que passaram pelo núcleo de
mediação foram alheios a este processo. Normalmente isto acontece quando as
partes envolvidas em um conflito não têm laço relacional, ou não aceitam o método,
ou já adotaram meios judiciais para solucionarem seus conflitos. Ocorrem casos
também que não cabe a mediação, e sim o encaminhamento para outro segmento
policial.
O êxito de 91
%
da mediação é alcançado quando não há o Registro de
Evento de Defesa Social (REDS), a ocorrência policial, indicando que o
ressentimento provocado por este registro é um dificultador para a preservação dos
laços relacionais. Pelo fato de a mediação se tratar de um método informal e
extrajudicial, impera a necessidade dos trãmites legais (inclusive o REDS)
transcorrerem de forma adjunta
à
intervenção do mediador. Uma vez havendo uma
tipificação penal, há a possibilidade do termo de desinteresse, quando se trata de
ação pública condicionada ou privada, ou desenvolve-se o procedimento informal da
mediação, juntamente com os meios formais previstos. Os resultados mostram o
índice de 47% de êxito das mediações advindas do registro de ocorrência policial,
175
reafirmando mais uma vez a maior legitimidade do processo quando se faz
preventivamente, antes de se noticiar legalmente o conflito.
O que é mediado é o conflito interpessoal, e isto quer dizer de um não
reconhecimento por parte do outro, e esta manifestação de insatisfação é que gera a
violência e o conflito. A mediação policial atua nesse contexto como uma
interlocutora que promove um campo retórico, que oportunisa o acolhimento, a
ressignificação e a quebra de oposição. A polícia comunitária intervindo desta forma
preserva a paz e a harmonia na comunidade, exerce função educativa e preventiva
e principalmene encaminha para a solução. O mediador policial promove não
somente os direitos humanos, mas também o empoderamento do cidadão, que teve
na resolução de seus conflitos, a autonomia de decidir.
176
6.CONCLUSÃO
Os resultados obtidos com a prática da mediação policial dentro de um distrito
policial demonstram que este método deve atingir de modo muito amplo, as
instâncias responsáveis por fazer segurança pública. O sucesso de tal método se
deve a vários fatores, dentro os quais se podem citar: a promoção a autonomia do
cidadão na resolução de seus conflitos, a emancipação da comunidade que
desenvolve princípios de cidadania, e o primordial para a Policia Civil de Minas
Gerais, promover a prevenção criminal. A mediação de conflitos feita por mediadores
policiais, faz desses profissionais legitimos servidores da democracia, promotores de
capital social, e facilitadores, através do trabalho em rede, para que o cidadão se
aproprie de seus direitos.
Diante do Projeto Mediar ocorreu a construção de uma doutrina e de uma
metodologia de resultados, assim, torna-se interessante propor e nomear esta
prática de Mediação Policial. E, desta forma, através da institucionalização deste
método, a Policia Civil de Minas Gerais deverá capacitar e padronizar a Mediação
Policial para que esta tenha valor e reconhecimento técnico/cientifico, para que seja
reaplicada nos demais setores e poderes defensores da justiça e paz social.
As instituições policiais devem agir de forma sistêmica, não apenas entre elas
próprias, mas, sobretudo com a sociedade, adotando novas politicas institucionais
com o enfoque na prevenção criminal, não deixando de lado a sua função
repressora, mas que esta seja exercida de forma qualificada e legal.
177
A apresentação dos resultados obtidos na 5" Delegacia Distrital, por meio
deste trabalho das mediadoras policiais, comprova a importância de se investir cada
vez mais em práticas preventivas e de resoluções pacíficas de conflitos. Além disso,
vale ressaltar que a mediaçâo de conflitos desempenha um papel importante
enquanto procedimento capaz de responder eficazmente aos conflitos emergentes
nos mais diversos seguimentos sócio-econômicos. A implantaçâo de centros de
mediação em todas as instâncias responsáveis por Segurança Pública é uma forma
de se criar a Segurança Cidadã que tanto se espera. Mediar viabiliza o acesso a
soluções rápidas e criativas, sendo, portanto, um elemento essencial para a
concretização do Estado Democrático de Direito.
ANEXO F - Dados da Pesquisa de Campo
(Questionários aplicados no Bairro Bom Jardim)
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conflitos, situada no bairro do Jangurussu - Fortaleza/CE
(Construção em fase de acabamento)
191
Salas de mediação da Delegacia do bairro Jangurussu em
Fortaleza - Projeto Piloto da Secretaria de Segurança Pública e
Defesa Social do Estado do Ceará (Construção em fase de
acabamento)
ANEXO H - Declaração comprobatória da participação
em projetos de pesquisa na área de mediação de conflitos e
segurança pública
193
UNIVERSIDADE DE FORTALEZA
VICE-REITORIA DE PESQUISA E PÓS-GRADUAÇÃO - VRPPG
Programa de Pós-Graduação em Direito
Constitucional
I Mestrado
e
Doutorado
Declaro, para os devidos fins, que ANDRINE OLIVEIRA NUNES, participa como
pesquisadora nos projetos de pesquisas dos quais sou coordenadora. São eles:
'" A mediação de conflitos como instrumento de inclusão e pacificação social: a
proposta de implementação da mediação na Secretaria de Segurança Pública do
Estado do Ceará;
'" Mediação de Conflitos e a Segurança Pública: uma proposta de justiça restaurativa;
'" A Mediação Escolar e a Educação em Direitos Humanos: a busca da paz e da
inclusão a partir de práticas de mediação de conflitos.
Fortaleza, em 10 de março de 2009
ANEXO I - Termo de outorga de bolsa (FUNCAP)
196
CONDIÇÕES GERAIS PARA CONCESSÃO DO BENEFÍCIO
A Diretoria Executiva da Fundação Cearense de Apoio ao Desenvolvimento Cientifico e Tecnológico -
FUNeAP, aqui designada simplesmente OUTORGANTE, usando das atribuições que lhe confete o Artigo
5°, inciso VI, da Lei Estadual
13.104,
de
24
de janeiro de
2001,
defete ao OUTORGADO uma bolsa
especificada neste Termo, mediante as condições seguintes:
1. Abolsa de que trata este Termo destina-se a subsidiar o OUTORGADO, para desenvolver atividades de
difusão e (ou)
transferência de
conhecimentos
cientifico, tecnológicos c inovação tecnológica.
2. O OUTORGADO
compromete-se apresentar um
plano de aúvidades, previamente aprovado pela
INSTITUIÇAo PROMOTORA, a ser desenvolvido durante a vigência deste contrato.
3. O valor mensal da bolsa será paga ao OUTORGADO até o décimo quinto dia útil do mês seguinte ao
qual o pagamento se rcfere.
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4. O OUTORGADO obriga-se a
"apresentar
à
OUTORGANTE, anualmente, relatório de suas atividades de
acordo com o plano de atividade.
5. O OUTORGADO não poderá acumular a bolsa de que trata este Termo com qualquer bolsa, desta ou de
qualquer outra instituição.
6. Sempre que, em virtude da bolsa concedida, houver resultado técnico ou científico divulgáveis, deverá seu
autor fazer, na divulgação, e~pressa referência
à
OUTORGANTE, fornecendo-lhe um exemplar da obra
publicada.
7. O OUTORGADO d~clara que aceita a bolsa que neste ato lhe é concedida, comprometendo-se a cumprir
o disposto neste instrumento, em todos os seus termos e condições.
8. A bolsa de que trata este Tenno terá a duração de 12 (doze) meses, podendo porém ser CANCELADA
com antecedência mínima de 30 (trinta) dias, nas seguintes hipóteses:
a) aplicação inadequadâ da modalidade de bolsa;
b) desempenho insati~fatóriodo bolsista;
c) interrupção das ativi.dadesconstantes do plano de atividade;
d) a pedido do bolsista;
e) por determinação da outorgante, em decisão fundamentada pela Diretoria Executiva;
f)
deixando de"subsistir recursos para pagamento da bolsa de estudos, hipótese esta, que poderá ocorrer
sem aviso antecipado por parte da outorgante.
8.1.Inclui-se ainda no exposto acima, o cancelamento da bolsa por falecimento do bolsista.
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9. A INSTITUIÇÃO PROMOTORA responderá, perante a FUNCAP, pelo controle e supervisão das
atividades do OUTORGADO, constantes do plano de atividade.
10.Será de responsabilidade única da INSTITUIÇÃO PROMOTORA o acompanhamento e supervisão do
cumprimento, pelo OUTORGADO, das atividades inerentes a cada modalidade de bolsa concedida, em
conformidade com o que está prescrito nas alíneas "a",
Uh",
el
c" e "d" do art. 6° do Estatuto da FUNCAP,
aprovado pelo Decreto n.o24.381,de 21de fevereirode 1997.
11.O presente Tenno não corresponde a qualquer espécie de relação de emprego entre o OUTORGADO e a
OUTORGANTE, vez que nijo configura contrato de uabalho nem objetiva pagamento de salário.
12.A interrupção das atividades constantes do plano de atividade será motivo de automática suspensão da
bolsa, a partir da ocorrência do evento.
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