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UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI
PRÓ-REITORIA DE PESQUISA, PÓS-GRADUAÇÃO, EXTENSÃO E CULTURA –
PROPPEC
CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS E JURÍDICAS
PROGRAMA DE MESTRADO PROFISSIONAL EM GESTÃO DE POLÍTICAS
PÚBLICAS – PMGPP
IMPLANTAÇÃO DO REGIME PREVIDENCIÁRIO PRÓPRIO NO MUNICÍPIO DE
PONTAL DO PARANÁ
EVANDRO MÁRIO LÁZZARI
ITAJAÍ (SC), 2010
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UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI
PRÓ-REITORIA DE PESQUISA, PÓS-GRADUAÇÃO, EXTENSÃO E CULTURA –
PROPPEC
CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS E JURÍDICAS
PROGRAMA DE MESTRADO PROFISSIONAL EM GESTÃO DE POLÍTICAS
PÚBLICAS – PMGPP
IMPLANTAÇÃO DO REGIME PREVIDENCIÁRIO PRÓPRIO NO MUNICÍPIO DE
PONTAL DO PARANÁ
Evandro Mário Lázzari
Dissertação apresentada à Banca
Examinadora no Mestrado Profissional
em Gestão de Políticas Públicas da
Universidade do Vale do Itajaí – UNIVALI,
sob a orientação da Profª Drª Samantha
Buglione, como exigência parcial para
obtenção do título de Mestre em Gestão
de Políticas Públicas.
ITAJAÍ (SC), 2010
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Para Deus, que permite obter mais conhecimentos a cada dia.
À minha família, alicerce e objetivo da vida.
AGRADECIMENTOS
Aos professores, funcionários e colegas, que contribuíram para que eu pudesse
vencer as adversidades e seguir adiante com os estudos.
Justamente com as garantias outorgadas aos servidores, o texto
constitucional assegura ao Estado os meios para realizar uma boa
administração, dentre os quais o poder-dever de zelar pela eficiência,
moralidade e aprimoramento do pessoal administrativo.
Hely Lopes Meirelles.
SUMÁRIO
LISTA DE ILUSTRAÇÕES ........................................................................................ xi
LISTA DE SIGLAS...................................................................................................... x
RESUMO....................................................................................................................xii
ABSTRACT...............................................................................................................xiii
INTRODUÇÃO .........................................................................................................14
CAPÍTULO I..............................................................................................................19
REGIME GERAL DA PREVIDÊNCIA.......................................................................19
1.1 CONCEITO E HISTÓRIA....................................................................................19
1.2 CONTRIBUIÇÕES ..............................................................................................26
1.3 CONTRIBUIÇÃO PATRONAL.............................................................................35
1.4 CONTRIBUIÇÃO DOS EMPREGADOS..............................................................37
1.4.1 Contribuição Social Previdenciária dos Seguradores Facultativos ..........41
1.5 SEGURADOS .....................................................................................................41
1.6 INSS....................................................................................................................43
1.6.1 Universalidade de cobertura e do atendimento...........................................44
1.6.2 Uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às
populações urbanas e rurais..................................................................................45
1.6.3 Seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços ..46
1.6.4 Irredutibilidade do valor dos benefícios.......................................................46
1.6.5 Contribuição do Segurado Facultativo e do Segurado
Contribuinte Individual ...........................................................................................51
1.6.6 Segurado Especial – Artigo 25 da Lei nº 8.212/91 .......................................54
1.7 BENEFÍCIOS.......................................................................................................55
1.7.1 Aposentadoria ................................................................................................55
1.7.2 Pensões...........................................................................................................59
1.7.3 Auxílios ...........................................................................................................59
1.8 PROBLEMAS ATUAIS DA PREVIDÊNCIA SOCIAL...........................................61
CAPÍTULO II.............................................................................................................66
SERVIDORES PÚBLICOS ......................................................................................66
2.1 CONCEITO .........................................................................................................67
2.2 TIPOS DE SERVIDORES ...................................................................................70
2.3 SERVIDORES ESTÁVEIS .................................................................................72
2.4 SERVIDORES NÃO-ESTÁVEIS ........................................................................75
2.5 REGIME DE CONTRATAÇÃO DOS SERVIDORES PÚBLICOS........................76
2.6 PERFIL GERAL E ANÁLISE QUANTITATIVA DOS SERVIDORES
MUNICIPAIS DE PONTAL DO PARANÁ..................................................................79
2.7 HISTÓRIA E GEOGRAFIA DO MUNICÍPIO DE PONTAL DO PARANÁ ............81
2.8 COMPOSIÇÃO POPULACIONAL, POLÍTICA E ADMINISTRATIVA ..................83
CAPÍTULO III............................................................................................................85
REGIME PRÓPRIO PREVIDENCIÁRIO...................................................................85
3.1 CONCEITO .........................................................................................................85
3.1.1 Conceitos de servidores................................................................................92
3.2 CONTRIBUIÇÕES ..............................................................................................94
3.3 CONTRIBUIÇÃO PATRONAL.............................................................................95
3.4 CONTRIBUIÇÃO DOS EMPREGADOS..............................................................98
3.5 BENEFÍCIOS.....................................................................................................103
3.5.1 Pensão por Morte do Servidor ....................................................................105
3.6 PROBLEMAS ATUAIS RELATIVOS AO REGIME PRÓPRIO DE
PREVIDÊNCIA........................................................................................................107
3.7 RESULTADOS DE REGIMES PREVIDENCIÁRIOS PRÓPRIOS.....................112
CAPÍTULO IV..........................................................................................................127
IMPLANTAÇÃO DO REGIME PREVIDENCIÁRIO MUNICIPAL............................127
4.1 O REGIME PREVIDENCIÁRIO MUNICIPAL COMO INSTRUMENTO
DE DESCENTRALIZAÇÃO DO PODER.................................................................127
4.2 VIABILIDADE ATUARIAL DO RPPS NO MUNICÍPIO DE PONTAL DO
PARANÁ..................................................................................................................138
4.3 ETICIDADE DO REGIME PREVIDENCIÁRIO PRÓPRIO.................................158
CONCLUSÃO .........................................................................................................178
REFERÊNCIAS ......................................................................................................182
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
TABELA 1 – EMPRESAS EM GERAL ......................................................................36
TABELA 2 – TABELA DO INSS PARA PAGAMENTO DE REMUNERAÇÃO
VIGENTE DESDE 1º/05/05..................................................................38
TABELA 3 – TABELA DE SEGURADOS ..................................................................50
TABELA 4 – INTERSTÍCIO.......................................................................................52
TABELA 5 – VALORES DE BENEFÍCIOS PAGOS ................................................121
QUADRO 1 – NATUREZA JURÍDICA DA CONTRIBUIÇÃO SINDICAL...................48
QUADRO 2 – ESTATÍSTICA DOS SERVIDORES ATIVOS E INATIVOS
ESTUDADOS ...................................................................................122
QUADRO 3 – COMPARAÇÃO DE RESULTADOS.................................................123
QUADRO 4 –
DEMONSTRATIVO DE RECEITA E DESPESA
....................................124
QUADRO 5 – EVOLUÇÃO DOS REGIMES PRÓPRIOS........................................155
GRÁFICO 1 – RELAÇÃO DE ATIVOS X INATIVOS.................................................24
MAPA 1 – PARANÁ – INDICAÇÃO DE PONTAL DO PARANÁ ..............................83
FIGURA 1 – ESTRUTURA DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO BRASILEIRO.........139
LISTA DE SIGLAS
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
CAPs Caixas de Aposentadorias e Pensões
CEPAL Comissão Econômica para América Latina e o Caribe
CF Constituição Federal
CLT Consolidação das Leis de Trabalho
CMN Conselho Monetário Nacional
CPMF Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira
DF Distrito Federal
EC Emenda Constitucional
FGTS Fundo de Garantia por Tempo de Serviço
FGV Fundação Getúlio Vargas
FMI Fundo Monetário Internacional
FUNRURAL
Fundo de Assistência ao Trabalhador Rural
FPAS Fundo de Previdência e Assistência Social
IAPAS Instituto de Administração Financeira da Previdência e Assistência
Social
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
INAMS Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social
INPC Índice Nacional de Preços ao Consumidor
INPS Instituto Nacional de Previdência Social
INSS Instituto Nacional do Seguro Social
IPASE Instituto de Previdência e Assistência dos Servidores do Estado
IPEA Instituto de Pesquisa Econômica e Aplicada
IPTU Imposto Predial e Territorial Urbano
LBA Legião Brasileira de Assistência
LOPS Lei Orgânica da Previdência Social
MPAS Ministério da Previdência e Assistência Social
MPS Ministério da Previdência Social
NAP Núcleo Atuarial de Previdência
OGMO Órgão Gestor de Mão-de-Obra
PIB Produto Interno Bruto
RGPS Regime Geral da Previdência Social
RJ Rio de Janeiro
RPPS Regime Próprio de Previdência Social
SENAT Serviço Nacional de Aprendizagem do Transporte
SEST Serviço Social do Transporte
SINPAS Sistema Nacional da Previdência e Assistência Social
SNIS Segurados Constantes no Cadastro Nacional de Informações Sociais
SP São Paulo
SPC Secretaria de Previdência Complementar
SUSEP Superintendência de Seguros Privados
RESUMO
O presente trabalho tem como objeto de estudo a previdência social, mais
precisamente a previdência própria dos servidores municipais, denominada de
Regime Próprio de Previdência Social (RPPS). Neste contexto, o objetivo geral será
avaliar a implantação do regime previdenciário próprio no município de Pontal do
Paraná. Pretende-se descrever os regimes de previdência social, seus benefícios
para os servidores, identificando sua legalidade e reflexos para o município. A
metodologia compreenderá um estudo documental e bibliográfico utilizando o
método de pesquisa quali-quantitativo. Na abordagem do tema avalia-se também o
regime quanto ao aspecto da eticidade, além de estabelecer sua criação,
implantação e viabilidade atuarial em Pontal do Paraná.
Palavras-chave: Previdência Social, Regime Próprio de Previdência Social,
Implantação de Sistema Previdenciário, Pontal do Paraná.
ABSTRACT
This work focuses on the social security system, in particular, the social security of
civil servants, known as the Regime Próprio de Previdência Social - RPPS. In this
context, the general objective is to evaluate the implementation of the RPPS and its
benefits for civil servants, identifying its legitimacy and effects on the town. The
methodology includes a document study and bibliographic review, using qualitative
and quantitative research methods. It also evaluates the system in terms of its
ethnic aspects, and its creation, implementation and actuarial viability in the town of
Pontal do Paraná.
KEY WORDS: Social Security; Social Security Own Regimen; Social Security
System Implementation; Pontal do Paraná.
14
INTRODUÇÃO
Esta dissertação tem como objeto de estudo a previdência social, mais
precisamente a previdência própria dos servidores municipais, denominada de
Regime Próprio Previdenciário, o RPPS.
No Brasil, diferente de outros países nos quais o sistema previdenciário é
matéria de legislação ordinária, o significado da previdência social é dado pelo artigo
201 da Constituição Federal:
Art. 201 – A previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de
caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o
equilíbrio financeiro e atuarial, e atenderá, nos termos da lei, a:
I – cobertura dos eventos de doença, invalidez, morte e idade avançada;
II – proteção à maternidade, especialmente à gestante;
III – proteção ao trabalhador em situação de desemprego involuntário;
IV – salário-família e auxílio-reclusão para os dependentes dos segurados de baixa
renda;
V – pensão por morte do segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou companheiro
e dependentes [...].
Apesar das determinações constitucionais, as questões específicas da
previdência foram definidas pelas Leis 8.212 e 8.213, ambas de 1991.
Os trabalhadores decorrentes de vínculo empregatício ou de forma
simplesmente autônoma, em razão de que exercem atividades laborais, têm direito a
um seguro que lhes garanta a assistência em caso de impossibilidade para o
trabalho. Também, ao passar vários anos trabalhando e contribuindo
financeiramente, decorrente deste seguro previdenciário, podem usufruir de renda
sem o compromisso laboral, denominado de aposentadoria.
A previdência social foi estabelecida para atender o que a sociedade
contempla como riscos sociais básicos consequentes da perda de capacidade
laboral, abrangendo aposentadoria, doença e morte prematura segundo Varsano e
Mora (2007).
Então, considerando que a Constituição Federal, em seu artigo 40, possibilita
a criação e implantação de um regime previdenciário próprio aos entes estatais, dos
quais os municípios, com as mesmas características do regime previdenciário geral
15
(INSS), insta observar que paira dúvida se tal regime é, de fato e de direito, melhor
para o desenvolvimento do município, para melhoria na qualidade de vida dos seus
servidores e em que circunstâncias afetaria sua população.
A mudança de regime previdenciário em um município, saindo do geral para o
peculiar ou próprio, traz que tipo de consequências, benefícios e malefícios à
administração, aos servidores e à população? A previdência dos servidores será
melhorada? A assistência social acarretará diminuição de atendimentos e de auxílio
à população carente?
Uma pequena parcela de contribuições ao Instituto Nacional do Seguro Social
(INSS), tanto por parte do empregado quanto por parte do empregador, público ou
privado, servem também como fonte de custeio de parte da seguridade social,
abrangendo a assistência social de maneira universal e igual, assim compreendido:
“Universalidade subjetiva – enquanto na Previdência Social a proteção dava-se
apenas aos trabalhadores assalariados, a seguridade social estende-se a todos os
cidadãos de dado território, tenham ou não eles vínculo empregatício.” (CORREIA,
2001, p. 60).
Todavia, a assistência social, provida pela seguridade social, possui outras
fontes de custeio, como parte dos tributos e taxas arrecadadas pela União.
Os valores pagos ao INSS servem tanto para cobrir um suposto “fundo” que
ampare o trabalhador em eventual auxílio ou aposentadoria, quanto para pagar as
despesas daquele órgão, como salários, manutenção administrativa e, por fim,
custeia parte dos gastos com a assistência social e com a saúde.
Em nosso ordenamento jurídico, persiste a regra constitucional que
estabelece a obrigatoriedade da previdência social para todos os trabalhadores,
públicos ou privados, através da instituição denominada previdência social. Trata-se
do Regime Geral da Previdência Social (RGPS), que é exercido através do Instituto
Nacional do Seguro Social (INSS).
Para melhor compreender este sistema, cita-se Feijó Coimbra:
A Lei nº 8.213, de 24.07.91, estabelece o Regime Geral da
Previdência Social, pelo qual filia ao INSS os trabalhadores
vinculados à iniciativa privada. Esses trabalhadores são classificados
em empregados, empresários, autônomos, avulsos e especiais,
segundo a forma pela qual dão curso às suas atividades (COIMBRA,
1998, p. 73).
16
Em grande parte dos municípios brasileiros, o RPPS já está sedimentado,
seguindo a orientação do artigo 40 da Constituição Federal de 1988 (CF/88). O
controle e administração deste tipo de verba pública é feito com maneira mais
objetiva e clara, nos casos no qual existe o RPP, porque existe sempre, além da
fiscalização do Município através da Controladoria Interna, do Poder Legislativo
Municipal, do Ministério Público e do Tribunal de Contas, também uma comissão
municipal que gerencia tais valores. Há mais poder institucional para o município,
relativamente à descentralização do poder.
Assim, resta claro que há necessidade de se investigar a possibilidade de se
implantar o Regime Próprio de Previdência (RPP) no município de Pontal do Paraná,
porque as vantagens geradas trazem benefícios diretos aos servidores, à
Administração e à sociedade em geral. Insta ressaltar brevemente que tais
benefícios somam à distribuição orçamentária do município com reforço à educação,
saúde e assistência social, proporcionando também conforto aos servidores que não
precisam mais buscar no município vizinho seus direitos previdenciários.
Ainda, conforme os dados presentes neste trabalho, é interessante verificar
que o Município de Pontal do Paraná, apesar de ter uma população pequena, detém
um alto volume de arrecadação, fruto, principalmente, do imposto territorial e predial
urbano (IPTU). Com tal fato, decorrente do grande número de imóveis que
pertencem, principalmente, a veranistas, Pontal do Paraná não fica sujeito
exclusivamente aos repasses do Estado do Paraná e da União, onde pode efetivar
planejamentos mais condizentes com sua autossuficiência orçamentária.
Estes e outros pontos serão objetos de estudo, principalmente no que tange
às características de implantação do regime previdenciário próprio e nas sequelas
indissociáveis deixadas na assistência social.
Neste contexto, o objetivo geral deste trabalho será avaliar a implantação do
regime previdenciário próprio no município de Pontal do Paraná. Os objetivos
específicos pretendem discutir o processo do sistema de previdência social no
Brasil; descrever os regimes de previdência social; analisar os benefícios para os
servidores; identificar a legalidade do regime previdenciário próprio e os seus
reflexos no município de Pontal do Paraná; estabelecer sua criação, implantação e
viabilidade atuarial em Pontal do Paraná; e estudar a eticidade do regime
previdenciário próprio.
17
A metodologia compreenderá um estudo documental e bibliográfico. A
pesquisa será quali-quantitativa, pois se pretende analisar o volume existente de
possíveis adeptos ao novo plano de previdência, bem como indicar cálculo atuarial
específico com busca de melhor material bibliográfico à disposição e atualizado.
Ocorrerão estudos em livros e artigos disponíveis sobre o tema de maneira
geral e, especificadamente, relacionada às vantagens e desvantagens na
implantação de um regime previdenciário próprio em municípios. Também será
analisado o potencial financeiro e econômico relativo à totalidade dos servidores
municipais, ocupantes de cargos de provimento efetivo, de Pontal do Paraná, bem
como as perspectivas futuras de pagamentos dos benefícios e seus impactos. Isso
através de análises e estudos orçamentários e especificadamente no total das
despesas com pessoal.
Após a análise referencial bibliográfica e execução de cálculos atuariais, se
observarão os dados coletados dos órgãos responsáveis pelas finanças e pela
gerência administrativa dos servidores. Serão apresentados dados quantitativos
referencialmente aos servidores, valores de pagamentos totais das remunerações e
indicativos de possíveis benefícios a serem suportados em curto, médio e longo
prazos.
Para melhor compreender o sistema previdenciário no Brasil, fazem-se
necessários estudos sobre sua história e aspectos legais sobre esta instituição.
Além disso, também é relevante o levantamento de dados e bibliografia para se
situar, neste trabalho, o diferencial entre o regime geral da previdência (RGPS) e o
regime peculiar ou próprio de previdência social (RPPS).
Ademais, também se concretiza uma disposição atual de avaliar o potencial
econômico e de arrecadação do Município de Pontal do Paraná e a avaliação sobre
como se portam os regimes previdenciários próprios nos municípios que já adotaram
tal sistema. Por fim, a abordagem sobre cálculo atuarial, que é uma das exigências
da Lei Federal 9.717/1998 e na Portaria/MPS 4.882/1998, vai trazer os subsídios
necessários à conclusão do tema.
A dissertação basicamente compreende quatro capítulos, distribuídos da
seguinte maneira. No primeiro capítulo apresenta-se o regime geral da previdência,
suas características, bases instituidoras, benefícios e problemas atuais.
No segundo capítulo, aborda-se os servidores públicos, consubstanciando
suas diferentes classes e informando sobre os regimes de contratos laborais com a
18
administração pública. Além de estabelecer um breve contexto histórico e geográfico
do município de Pontal do Paraná.
No terceiro capítulo, desenvolve-se um estudo sobre o regime previdenciário
próprio ressaltando as contribuições, os benefícios e os problemas atuais relativos a
este sistema, bem como os resultados desses regimes.
O quarto capítulo compreende o regime previdenciário municipal como forma
de descentralização do poder, suas principais características, a viabilidade de
implantação no município de Pontal do Paraná e a eticidade do regime
previdenciário próprio.
19
CAPÍTULO I
REGIME GERAL DA PREVIDÊNCIA
1.1 CONCEITO E HISTÓRIA
Regime Geral de Previdência Social (RGPS) é o regime de previdência que
protege a maior parte dos trabalhadores do País. O RGPS cobre os trabalhadores
assalariados urbanos, autônomos, domésticos e rurais, ou seja, é a previdência dos
trabalhadores da iniciativa privada e dos funcionários públicos celetistas.
Atualmente, são quase 30 milhões de contribuintes,
Para Freudenthal (2000, p. 8):
O Regime Geral é, sem dúvida, um dos mecanismos mais efetivos
de proteção social no Brasil, beneficiando direta e indiretamente mais
de 40% da população brasileira. Isso, porque para cada benefício
pago estima-se que, em média, existem 2,5 pessoas da família que
também, dependam desse benefício.
Um dos principais impactos sociais do RGPS é a redução da pobreza no
País. Em 1999, 34% dos brasileiros viviam abaixo da linha da pobreza. Se não fosse
a ação de proteção social da previdência, esse percentual seria de 45,3%, ou seja, o
Regime Geral é responsável pela redução de 11,3, pontos percentuais do nível de
pobreza no Brasil. O papel social desse regime também envolve a melhoria da
distribuição de renda e o fomento ao desenvolvimento econômico, principalmente na
zona rural. O total de benefícios pagos pela previdência é muitas vezes superior à
população de vários países. As populações do Chile e do Uruguai, somadas, são
inferiores ao número de benefícios diretos pagos pela previdência brasileira
(FERNANDES, 1999).
Segundo Martinez (2003, p. 101):
O Regime Geral é de participação simples e de caráter contributivo,
que garante cobertura em caso de: incapacidade para o trabalho,
idade avançada, tempo de contribuição e gravidez, além de prisão ou
morte do segurado. A contribuição para esse regime é obrigatória.
20
Ele tem caráter nacional e público e os benefícios tem valores
máximo e mínimo definidos. É também garantida a reabilitação
profissional dos segurados que ficam parcial ou totalmente
incapacitados para o trabalho.
O cálculo para aposentadoria no Regime Geral é baseado no tempo de
contribuição (valor médio e fator previdenciário). Ao contrário do Regime Próprio de
Previdência dos Servidores, não é exigida idade mínima para aposentadoria no
RGPS. O reajuste dos benefícios desse regime é feito com base no Índice Nacional
de Preços ao Consumidor (INPC).
Segundo Oliveira et al. (1996, p. 343):
A seguridade social é definida como o conjunto de políticas e ações
articuladas com o objetivo de amparar o indivíduo ou seu grupo
familiar ante os eventos decorrentes de morte, doença, invalidez,
idade, desemprego e incapacidade econômica em geral. Essa
definição geral pode ser desagregada, dando origem a vários
componentes da seguridade social.
Nos primórdios da civilização já se podia observar a idéia de uma garantia
mútua, coletiva e social de indivíduos, como por exemplo, uma “caixa” que tinha o
objetivo de socorrer vítimas de certos infortúnios registrada no papiro “Les Tailleurs
De Pierre De La Basse-Egipte”, 4500 a.C., existente entre os operários que
construíram o primeiro grande templo dos judeus em Jerusalém na Idade Média, e,
ainda, o monopólio de caridade, assumido pela Igreja, com os soldados pós-guerras
(FREUDENTHAL, 2000).
Em 1673 surgiu, na marinha francesa, o embrião do sistema de
aposentadoria, em que os oficiais e marinheiros de todas as graduações,
contribuíam com um soldo para um “fundo” que garantia uma aposentadoria futura.
A partir daí, surgiram outros “fundos” como o da “Compagnie Les Ferros Generales”
de 1768, que criou para seus funcionários um sistema de aposentadorias, e foi
criado para empresas por Alfredo F. Dolge, em 1875, amplamente difundido
(FREUDENTHAL, 2000).
Em 1883, Bismark concebeu o modelo previdenciário alemão mantido pelo
Estado, e que foi implantado com grande sucesso, tanto que, mais tarde, foi levado
para a grande maioria dos países. Em 1908, foi implantado no Reino Unido, em
1912, no Japão e no México em 1942 (FREUDENTHAL, 2000).
21
No Brasil, o sistema de seguridade, desde sua fase inicial até nossos dias,
experimentou considerável evolução, tanto como conquistas políticas, no contexto
democrático, tanto como ação autoritária do Estado.
As medidas mais antigas no campo da Previdência Social no Brasil remontam
a 1543, portanto ainda no período colonial. A primeira medida de proteção social que
se conhece foi o estabelecimento do seguro de acidente de trabalho de 1919
(FREUDENTHAL, 2000).
Todavia, a Lei Eloy Chaves (Decreto-Lei nº 4.682, de 24 de janeiro de 1923)
pode ser considerada o ponto de partida do sistema previdenciário brasileiro. Seu
espírito definiu o conteúdo dos instrumentos legais que forjaram a criação de Caixas
de Aposentadorias e Pensões (CAPs) nas empresas ferroviárias existentes na
época. No decorrer das décadas de 20 e 30, o sistema foi estendido a empresas de
diversas categorias profissionais, chegando a existir 183 caixas em 1937 (JORDAN,
2002).
A primeira crise financeira e administrativa do sistema de previdência
brasileiro ocorreu em 1930, em pleno governo de Getúlio Vargas.
Em virtude do grande número de fraudes, corrupção e perda financeira, o
presidente Vargas, suspendeu, por seis meses, todas as aposentadorias em vigor.
Vargas começou uma reestruturação do sistema, que passou a incorporar
praticamente todas as categorias de trabalhadores urbanos. Foi criado o Ministério
do Trabalho, Indústria e Comércio e com isso a Previdência Social passou a
merecer maior atenção por parte do Estado. Foram criados os Institutos de
Aposentadoria e Pensões (IAPs) e a cobertura previdenciária estendida à virtual
totalidade dos trabalhadores urbanos, e, o Estado afastado da administração dos
sistemas, assumiu mais estreitamente a gestão das novas instituições (MEDICI,
1995).
Mas em matéria de proteção social, a organização em institutos apresentava
uma série de problemas. Porém, mesmo ao excluir os trabalhadores rurais e os do
setor informal urbano, não protegia os assalariados do próprio mercado formal
urbano, uma vez que estes não exerciam profissão nos ramos de atividade
contemplados pelos institutos (RUSSOMANO, 1983).
A primeira medida correta para diminuir a disparidade existente entre as
categorias profissionais e a unificação da previdência foi a promulgação da “Lei
Orgânica” da Previdência Social (LOPS), em agosto de 1960, sua grande
22
importância reside no fato de haver uniformizado as contribuições e os planos de
benefícios dos diversos institutos (MARTINEZ, 2003).
Em 1967, no âmbito das reformas empreendidas pelo regime militar, e
decorridos seis anos da promulgação da LOPS, a unificação institucional foi
efetivada através da criação do Instituto Nacional de Previdência Social (INPS)
(MARTINEZ, 2003).
Em 1974, através do desdobramento do antigo Ministério do Trabalho e
Previdência Social, foi criado o Ministério da Previdência e Assistência Social
(MPAS), que veio a responder pela elaboração e execução das políticas de
previdência, assistência médica e social (FREUDENTHAL, 2000).
Mas o grande momento da estruturação da proteção social brasileira ocorreu
no ano de 1988 no qual foi instituído que a previdência social é direito social,
disposto no artigo 6º do capítulo II “Dos direitos sociais”, na Constituição Brasileira.
Assim, o desenho do sistema atual é resultado direto das modificações introduzidas
pela Constituição promulgada em 1988 e pelas leis e regulamentos que a
complementam (MARQUES, 1997).
Com o governo Collor, em março de 1990, o MPAS, teve suas atribuições
divididas. As áreas assistenciais e da saúde passaram respectivamente para os
Ministérios da Ação Social e Saúde e a Previdência foi incorporada sob forma de
Secretaria Nacional, no então Ministério do Trabalho e da Previdência Social
(MTPS).
Outras alterações institucionais compreenderam a criação em 1990 do
Instituto Nacional de Seguro Social (INSS), autarquia federal vinculada ao MTPS,
que garante benefícios previdenciais na forma de aposentadorias, pensões e
auxílios, e visa garantir um amparo financeiro e atender às necessidades básicas do
trabalhador e sua família.
Para cumprir seus objetivos, a Previdência Social utiliza recursos
provenientes de várias fontes que são administrados pela União. Para tanto, existe
um plano de custeio embasado em um regime financeiro de repartição simples, em
que os recursos acumulados por trabalhadores ativos são empregados no
pagamento de benefícios dos inativos aposentados.
Atualmente, a Previdência Social no Brasil é composta pelo Regime Geral de
Previdência Social (RGPS), Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS) da
União, Estados, Distrito Federal e Municípios e pela previdência complementar. Os
23
trabalhadores do setor privado se submetem às regras do RGPS, gerido pelo INSS
(ROCHA, 2005).
Os servidores públicos estão divididos em três categorias: empregados
públicos, servidores temporários e servidores de cargo eletivo. Os empregados
públicos e os servidores temporários fazem parte do RGPS e os servidores de cargo
efetivo estão enquadrados nos RPPS da União, Estados, Distrito Federal e
Municípios. Quando os entes públicos não instituem RPPS, todos os seus servidores
são enquadrados no RGPS (FERNANDES, 1999).
O sistema previdenciário brasileiro estrutura-se de acordo com três princípios
básicos:
• princípio da universalização dos benefícios;
• o caráter contributivo e o sistema de repartição;
• a fixação de idade mínima para aposentadoria.
O princípio da universalização do sistema previdenciário, ou seja, a proteção
social a todos os indivíduos, trabalhadores ou não, é prática recente. Nos seus
primeiros 40 anos de existência, a legislação previdenciária brasileira preocupou-se
especificamente com os trabalhadores urbanos, como consequência das pressões
sociais, decorrentes do processo de industrialização.
Somente em 1963, foi criado o Estado do Trabalhador Rural, porém as
medidas instituídas na área rural, até então, podem ser consideradas muito
limitadas, se comparadas aos benefícios à disposição do cidadão urbano. Ainda que
se reconheça o mérito da universalização do sistema de proteção social,
principalmente em um país com a extensão geográfica do Brasil, o grande problema
é que a ampliação dos direitos não tem um volume adequado de recursos, que
viabilizasse um equilíbrio financeiro a longo prazo da previdência (GIAMBIAGI;
ALÉM, 1997).
A segunda característica básica é o caráter contributivo dos sistemas,
princípio no qual o indivíduo para ter o direito à proteção precisaria ter contribuído.
De maneira geral, quase todos os países financiam a sua previdência social
pública e básica pelo sistema de repartição. Desta forma, toda a receita
previdenciária obtida no ano é utilizada para o pagamento dos benefícios. Não existe
acumulação de reservas que possam ser utilizadas no futuro. O regime de repartição
implica que os benefícios a serem pagos aos atuais contribuintes, quando
futuramente passarem à condição de inativos, estarão garantidos pelas
24
contribuições das futuras gerações de trabalhadores. É de conhecimento que na
década de 50 e 60, acentuou-se o fenômeno da industrialização, levando a um
grande crescimento dos contribuintes da Previdência Social, os quais passaram à
condição de pensionistas e aposentados no início da década de 80, com pressão
para os anos 90. Ainda no final da década de 50, com a economia em expansão,
existia a relação de oito contribuintes para cada beneficiário, nos anos 70 essa
relação caiu de quatro para um. Em 1991, em plena recessão, havia mais de dois
trabalhadores ativos contribuindo para cada beneficiário. No ano 2020, se as atuais
regras forem mantidas, será de praticamente um para um (Gráfico1). Nessa relação
inversa destacam-se os efeitos do crescimento de benefícios (STEPHANES, 1998).
GRÁFICO 1: RELAÇÃO ATIVOS X INATIVOS
FONTE: STEPHANES (1998)
Além disso, não se previu a generosidade na ampliação de benefícios, com
fontes insuficientes de custeio, ou até, sem nenhuma fonte de financiamento. Nesse
quadro também tem grande influência o crescimento da economia informal, com
menos trabalhadores contribuindo e pelas mudanças demográficas que estão
ocorrendo no Brasil, em que se verifica um acentuado envelhecimento da
população. Quando o sistema era considerado jovem, ou desenvolvia-se numa
conjuntura econômica favorável, gerou saldos que deveriam constituir-se em
reservas, as quais futuramente, atenderiam à crescente concessão de benefícios.
Entretanto, esses saldos sempre foram utilizados para outras finalidades distintas
dos interesses previdenciários.
Gráfico 1 Relação ativos x inativos no Brasil
(1970-2020)
4,2
3,2
2,5
1,9
1,61
1,2
0
1
2
3
4
5
1970 1980 1990 2000 2010 2020
Anos
Relação
ativos/inativos
25
Em síntese, o restabelecimento do equilíbrio só pode acontecer através do
aumento das contribuições ou pela diminuição dos benefícios ou de seus valores
(STEPHANES, 1998).
A terceira característica fundamental é a fixação de uma idade mínima para
aposentadoria, referida há um tempo mínimo de contribuição, pois enquanto se
discute o envelhecimento da população mundial, no Brasil o maior agravante da
crise é a aposentadoria de pessoas novas que dificilmente irão parar de trabalhar. A
necessidade do estabelecimento de uma idade mínima para a aposentadoria, ponto
polêmico na discussão dos problemas previdenciários no Brasil, volta aos debates
de forma intensa nas propostas de reforma.
O RGPS aceita, atualmente, segundo Araújo (2003), quatro possibilidades
para a aposentadoria:
a) Aposentadoria por idade: 65 anos para homens e 60 para mulheres, com
diminuição de 5 anos para os professores de ambos os sexos;
b) Aposentadoria por tempo de serviço: 35 anos para os homens e 30 para as
mulheres, com diminuição de 5 anos para os trabalhadores rurais;
c) Aposentadoria proporcional por tempo de serviço: 30 anos para homens e 25
para mulheres;
d) Aposentadoria por invalidez: comprovação de perda da capacidade laboral.
O Brasil exibe aposentadorias muito precoces. Por exemplo, em 1998 um
total de 72% de aposentados das áreas urbanas tinham menos de 55 anos. Outra
questão é a existência da aposentadoria por tempo de serviço que possibilita as
pessoas a deixarem a atividade antes dos 50 anos de idade. Caso seja somada a
aposentadoria proporcional, essa situação se torna ainda mais proeminente
(ARAÚJO, 2003).
De acordo com Araújo (2003, p. 7):
As aposentadorias precoces geram necessidades crescentes de
recursos para o sistema previdenciário. Além disso, a relação entre
contribuintes e número de beneficiários, fator central em um sistema
de repartição simples, tende a se reduzir, ou seja, são menos
pessoas para financiar cada beneficiário, logo, ou os benefícios
diminuem ou os recursos aumentam de alguma forma para sustentar
o sistema. Deste ponto decorrem constantes aumentos das alíquotas
dos contribuintes para tentar estabelecer o equilíbrio do financeiro do
sistema.
26
Para Varsano e Mora (2007) devido a insuficiência da arrecadação adquirida
com as fontes específicas destinada à previdência, e dos possíveis
comprometimentos dos atuais sistemas de financiamento para a eficiência
econômica e o mercado de trabalho, são levantadas duas alternativas: limitar a
proteção proporcionada pelo Estado ao trabalhador, o que viabilizaria a diminuição
dos tributos incidentes sobre os salários, ou resguardar os benefícios e tratar de
encontrar formas de financiamento que substituam total ou parcialmente a base
tradicional.
1.2 CONTRIBUIÇÕES
O forte crescimento dos gastos previdenciários no início da década de 1990,
seja pelas disposições da Constituição de 1988, seja pelo crescimento da
informalidade no mercado de trabalho brasileiro, seja pelo envelhecimento
populacional, estimulou o debate sobre a necessidade de reformar o sistema
previdenciário brasileiro. Em um ambiente de crescimento do déficit previdenciário e
de sua consequente pressão sobre o Tesouro Nacional, a possibilidade de adotar
um sistema previdenciário alternativo, capaz de gerar poupança interna que poderia
vir a financiar o desenvolvimento nacional estimulou o surgimento de projetos de
reforma previdenciária no interior do executivo (COELHO, 1999).
Em março de 1991, o presidente do INSS, José Arnaldo Rossi, anunciou que
o governo pretendia realizar mudanças na previdência incluindo a revisão da
aposentadoria por tempo de serviço, o término das aposentadorias especiais, a
redução do teto de benefícios de dez para cinco salários mínimos, a criação de um
regime de capitalização complementar e facultativo e a extinção da contribuição dos
empregados. Este foi o primeiro projeto do executivo a propor uma retração da
participação do Estado na previdência (COELHO, 1999).
No período subsequente surgiu a possibilidade de revisão da Constituição no
que tange à previdência. Com isso, foram elaboradas outras três propostas de
reforma. A primeira foi apresentada por Reinhold Stephanes do Ministério do
Trabalho e Previdência Social em 1992. A segunda foi apresentada por Francisco de
Oliveira e Kaizô Beltrão do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA).
27
No processo de revisão constitucional foi encaminhada ao Congresso uma
proposta para estabelecer um Regime Geral de Previdência tanto para o setor
privado como para o público, bem como a criação de um sistema de previdência
complementar, público e privado, facultativo para o setor privado e compulsório para
os funcionários públicos civis e militares. Além disso, o projeto propunha eliminar as
aposentadorias por tempo de serviço, substituindo-as por aposentadorias por tempo
de contribuição. O parecer do relator dessa proposta, não chegou a ser apreciado
pelo Congresso (COELHO, 1999).
Em 1997, o presidente Fernando Henrique Cardoso criou uma comissão
liderada por André Lara Resende do Banco Nacional de Desenvolvimento
Econômica e Social (BNDES) para formular um novo projeto de reforma
previdenciária que dividiria o sistema previdenciário em duas partes. A primeira
preservaria o sistema de repartição para as contribuições até cinco salários mínimos
e a segunda instituiria um sistema de capitalização para as contribuições entre cinco
e dez salários mínimos (FERNANDES, 1999).
A introdução do sistema de capitalização geraria altos custos de transição
dados os compromissos com os já aposentados e pensionistas, dado o
reconhecimento da dívida dos trabalhadores ativos que já haviam contribuído e
adquirido direitos no sistema previdenciário e dados os custos associados ao
pagamento de pensões mínimas para as camadas mais pobres da população.
Em 1997, embora a comissão criada por Fernando Henrique Cardoso
estivesse trabalhando na “Reforma 2”, o ministro da Previdência, Reinhold
Stephanes, negava que houvesse um novo projeto de reforma.
Em 6 de abril de 1998, Waldeck Vieira Ornélas foi nomeado ministro da
Previdência e Assistência Social. Com o advento da crise da Rússia em agosto de
1998, que por sua vez aumentou a necessidade de mostrar que o Brasil estava
comprometido com reformas estruturais, parecia que o governo brasileiro estava
empenhado em antecipar o debate de “Reforma 2”. Nesse momento, até mesmo os
técnicos da previdência que haviam mostrado hostilidade ao projeto, começaram a
dar sinais de trégua (COELHO, 1999).
Mas, um ambiente onde havia necessidade de melhorar o quadro fiscal no
curto prazo e a carga de juros sobre a dívida gerava um déficit nominal do setor
público elevado, a nova reforma, que por sua vez suscitava altos custos de
28
transição, deterioraria o quadro fiscal e os indicadores de endividamento público no
curto prazo.
No que tange ao custo de uma transição completa para um sistema de
capitalização no INSS, apresentou-se algumas estimativas: para a Comissão
Econômica para América Latina e o Caribe (CEPAL) o custo seria de 200% do
Produto Interno Bruto (PIB), para o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
(IBGE) o custo seria de 218% do PIB e para a Fundação Getúlio Vargas (FGV/RJ) o
custo seria de 250% do PIB (COELHO, 1999).
A proposta do presidente Luiz Inácio Lula da Silva visa estabelecer uma
previdência pública universal (para trabalhadores do setor público e do setor
privado) até certo valor e uma previdência complementar privada ou pública de livre
escolha e com portabilidade. Porém, o principal argumento do governo para fazer a
reforma é o equilíbrio das contas da Previdência, que apresentam déficit crescente.
O presidente Luiz Inácio Lula da Silva diz que as mudanças também são
necessárias para acabar com distorções e tornar o sistema mais justo, aproximando
as condições de aposentadoria dos setores público e privado. Os funcionários
públicos são os mais antigos pelas novas propostas, que são pedidas pelo mercado
e pelo FMI.
No governo deveria haver uma vinculação completa entre os benefícios
previdenciários e os aumentos salariais da categoria funcional do aposentado. É
importante notar que no caso do INSS, cada aumento de um real do salário mínimo
ocasiona um aumento do déficit do sistema em 150 milhões de reais no período de
12 meses (MARTINEZ, 2003).
O governo destaca que dados os direitos adquiridos, a transição para o novo
sistema se daria de forma gradual. Além de um aumento do número de contribuintes
para o sistema previdenciário, o aumento da fiscalização e a maior eficácia na
cobrança da dívida ativa do INSS também contribuirão para o equilíbrio financeiro do
sistema previdenciário.
Segundo Vinícius Carvalho Pinheiro, a promulgação da emenda
Constitucional nº 20, de 15 de Dezembro de 1999, constitui-se no eixo da Reforma
da Previdência. Paralelamente, em 1999, foi enviada ao Congresso Nacional uma
série de projetos de lei ordinárias e complementares para regulamentar as
alterações constitucionais, alterando os planos de custeio, benefícios e organização
do RGPS.
29
Em relação à despesa, as modificações realizadas buscaram fortalecer o
caráter contributivo e atuarial do sistema, estreitando-se a relação entre o que os
segurados contribuem e o quanto deverão receber em benefícios. Entre as principais
mudanças, estão: a eliminação gradual da aposentadoria proporcional, a restrição e
a conversão de tempo especial trabalhado sob atividade considerada penosa para
as aposentadorias especiais e a mudança na regra do cálculo do benefício, com
introdução no fator previdenciário (FERNANDES, 1999).
Convém ressaltar a aprovação da lei de crimes contra as Previdências
Sociais. Tal aprovação aconteceu em 2000 e alterou o Código Penal tipificado e
definindo as penalidades contra os que fraudam a Previdência. E , em janeiro de
2002, foi sancionada lei que permite o “reconhecimento automático de direito”. Esta
modificação permite ao INSS, utilizar as informações sobre as remunerações do
segurados constantes no cadastro nacional de informações sociais (SNIS) para fins
de cálculo do salário-de-benefício, a partir de junho de 1994, dispensando o
segurado da apresentação da relação de salários e contribuições. Além disto, a
medida assegura, ainda, maior segurança na concessão dos benefícios, permitindo
ao INSS coibir fraudes mediante a inserção, nas carteiras de trabalho e Previdência
Social, de tempo de serviço fictícios (ROCHA, 2005).
Para as criações de atrativo para a filiação à Previdência Social foram
aprovadas medidas com a extensão do salário-maternidade às trabalhadoras
autônomas e empresários e a redução da contribuição dos autônomos que prestam
serviços às empresas.
No entanto, adianta pouco, todos esses esforços, se o INSS não prestar
eficiente serviço de qualidade. Por isso, tem-se investido tanto na modernização
gerencial com reforma nas agências. Para isso, disponibilizaram mais de 15 serviços
em terminais de auto-atendimento, Internet e telefone, ao mesmo tempo em que a
Previdência já percorre grande parte do território nacional com barcos e carros,
levando informações e benefícios à população dos municípios do interior e das
margens dos rios amazônicos, tradicionalmente sem acesso as políticas públicas de
forma a enfrentar os desafios impostos pela dinâmica demográfica.
A Previdência Social sempre foi objeto de conflitos e opiniões. Para uns há
um enorme déficit dos Estados para com a sociedade, para outros cumpre seu papel
de garantir o mínimo. Uns reclamam pela extensão de mais benefícios e outros
reclamam pela alta taxação e, muitas vezes, até pela falta de credibilidade da
30
utilização correta dos recursos arrecadados pelo Estado. Porém, a obrigação com o
indivíduo e cidadão na tarefa de participar da ação contributiva da sociedade é de
todos. A vida coletiva não pode ser pautada pelo ato individual.
Um país com ranking das nações mais desiguais do mundo, cujo tocante é a
concentração de renda deve buscar uma política pública em benefício dos menos
assistidos. Portanto, desfazer esse círculo vicioso de concentração de renda é a
“missão” que deve fazer parte de todos nós.
Entre 1998 e 2001 ocorreu um processo, conhecido como Expansão Política
Previdenciária, caracterizado pelo aumento expressivo da quantidade e do valor
médio dos benefícios pagos pelo sistema, que em treze anos duplicou o seu número
de benefícios pagos.
Esta expansão da Previdência Social cujo objetivo era reduzir os níveis de
pobreza observados em 1999, conseguiu com a transferência feita pelo sistema
previdenciário alcançar resultados satisfatórios, isto é, se não fosse essa política
pública haveria um contingente maior de pobres no país.
Por outro lado, um sistema que tem sua receita e sobrevivência básica nas
folhas de pagamento, naturalmente passará grandes turbulências econômicas e
financeiras em momentos como o atual.
Considerando que as atuais mudanças na economia mundial não são
passageiras, fica claro que o sistema deverá passar por ajuste, procurando ser
versátil quanto ao perfeito comportamento e modo de operar de sua clientela,
retirando daí os recursos indispensáveis para ampará-la quando necessário e
equilibrar suas contas de forma permanentes.
O sistema atual não pode ignorar que uma parcela expressiva da população
trabalha atualmente no mercado informal, onde quase 60% não contribuem para o
Sistema de Previdência e, mesmo nessa condição, uma boa parte deverá ser
amparada por obediência a preceitos constitucionais, ou seja, essa parcela da
população, ainda que não contribua, é coberta pelo sistema previdenciário, através
dos benefícios assistências.
Esse mercado vinha se mostrando, ao longo do tempo, uma exceção à regra,
uma vez que praticado por uma parcela inexpressiva da população. Hoje, entretanto,
estatísticas comprovam exatamente o contrário, fazendo com que o mercado
informal situe-se acima do mercado formal.
31
Se o financiamento do sistema de Previdência Social encontra-se alicerçado
em contribuições sobre as folhas de pagamento, ou seja, se no mercado formal
subsiste a certeza de que essa base está enfraquecendo cada vez mais, isso pode
conduzir a uma complexa solução, pois além das atividades informais colaboram
para tal desequilíbrio as reduções da receita à terceirização, o desemprego e o
subdesemprego. Agrega-se a essas atividades o desequilíbrio arrecadacional e
outros itens de relevância: renúncia fiscal, disfunções nos segmentos de
cooperativas, filantropias, rural, clube de futebol etc., gerando uma evasão de
receitas de bilhões de reais anuais, o equivalente a quase um quinto de toda receita
previdenciária advinda da folha de salário.
O problema do Sistema Previdenciário passa por várias questões. O primeiro
passo é saber se a sociedade quer ou não sistema solidário, no qual todos
contribuem para melhorar e aumentar a distribuição de renda do País. Os
constituintes de 1988 deram esse passo. Tentaram resgatar um pouco da dignidade
dos menos favorecidos, ampliando o conceito de Previdência Social, criando um
sistema de Seguridade Social, universal, solidário e mais equânime. Quando se
observa o debate atual sobre o Sistema Previdenciário, parece claro que o Sistema,
além de falido, é incapaz de reagir diante da crise que se encontra (FERNANDES,
1999).
Não obstante, os números comprovam que a arrecadação aumentou apesar
do índice alarmante de desemprego.
Hoje, o regime de Previdência Privada é previsto pelo art. 202 da Constituição
Federal. Tal regime é facultativo e organizado de forma autônoma em relação aos
demais regimes e baseado na Constituição de reservas que garantam o beneficio
contratado.
O artigo 202 da Constituição Federal de 1988, com a nova redação da
Emenda Constitucional nº 20 de 15 de dezembro de 1998 previu a regulamentação
da Previdência Privada por lei complementar. Por isso mesmo, foram editadas e
estão em vigor as Leis Complementares n° 108 e 109, ambas de 29 de maio de
2001.
A Lei Complementar nº 109 traz as regras gerais para o regime de
Previdência Privada, alçando tanto as Entidades Fechadas como as Entidades
Abertas de Previdência Complementar. Já a Lei Complementar nº 108 fixa tão
somente regras especiais para entidades de Previdência patrocinadas pela
32
administração pública direta ou indireta tendo em vista que a adesão seja a do
participante, a do patrocinador ou instituidor.
As Entidades Abertas de Previdência Complementar são segundo o art. 36 da
Lei Complementar nº 109, sociedades anônimas e tem por objetivo instituir e operar
planos de benefício de caráter previdenciário, acessíveis a qualquer pessoa física e,
no caso dos planos empresariais, por qualquer pessoa jurídica de um mesmo grupo
econômico, ou independentes entre si, não havendo patrocínio. Estas entidades
estão vinculadas ao Ministério da Fazenda e fiscalizadas pela Superintendência de
Seguros Privados (SUSEP).
Já as Entidades Fechadas de Previdência Complementar, são aquelas
endereçadas a um público específico, ou seja, aos associados empregados de uma
empresa ou grupo de empresas estatais ou privadas ou aos associados de
entidades de classe ou representação. Neste caso, a Entidade precisa ter
“Instituidor” como instrumento restrito de proteção social aos seus prestadores de
serviços ou associados, mediante o custeio exclusivo da patrocinadora ou do
participante, ou dividido o encargo entre participantes e patrocinadores.
Organizam-se necessariamente sob forma de fundação ou sociedade civil,
sem fins lucrativos (LC nº 109 art. 31). Estas Entidades estão vinculadas ao
Ministério da Previdência e Assistência Social e fiscalizadas pela Secretaria de
Previdência Complementar (SPC).
As Leis Complementares nº 108 e 109 propiciaram a democratização do
acesso, o incremento da concorrência e maior segurança ao setor, com regras de
previdência na gestão dos recursos e flexibilização de procedimentos em favor dos
participantes.
A Previdência Associativa é uma modalidade da Previdência Complementar.
Sua implementação tem se dado num processo de construção de uma nova
consciência previdenciária seja por parte das lideranças de entidades associativas,
seja por parte dos associados a tais entidades. Embora a Lei Complementar nº 109,
que autorizou sua criação, tenha sido editada em 2001, foi no governo Lula, com sua
regulamentação, que a Previdência Associativa tornou-se realidade. Com a
permissão concedida para que sindicatos, associações de profissionais liberais e
cooperativas mantenham Planos Fechados de Previdência.
Os Fundos de Pensão pelo vínculo associativo foram adotados no Brasil a
partir de 2001, com a Lei Complementar nº 109/01 e regulamentada pela resolução
33
MPAS/CGPC nº 12/02, e alterada pela resolução MPAS/CGPS nº 3 de 22 de maio
de 2003.
Embora a figura do instituidor esteja ligada as Entidades Fechadas, as
associações classistas podem optar por participar de planos previdenciários
ofertados por Entidades Abertas (LC 109, art. 26 II e, parágrafos 2 e 3).
Até então, para complementar aposentadoria, os trabalhadores tinham duas
opções: os Fundos de Pensão Patrocinados (criados pelos empregadores) e
restritos a seus funcionários, e os Planos Abertos (oferecidos por bancos e
seguradoras).
Agora, há também a possibilidade de criação de fundos a partir do vínculo
associativo. Ou seja, sindicatos, associações de classes, conselhos de profissionais
e cooperativas, podem oferecer Planos de Pensão a seus associados.
A Possibilidade de Instituição de Fundos de Pensão Fechada por parte de
entidades de classe é um avanço trazido pelo advento da nova legislação, porque
permitirá maiores opções de filiação e composição entre fundos, em favor
principalmente dos autônomos e profissionais liberais. É, sem dúvida, uma
alternativa para a democratização do acesso evitando eventualmente cartelização
do setor por parte das seguradoras e bancos. Importante também, a introdução da
portabilidade dos ativos e da concessão de benefício deferido, aspectos que
conferem sem dúvida maior flexibilidade em benefício dos participantes.
O Fundo Instituído é a grande vitória dos trabalhadores nesse campo. Até
então, a única possibilidade de ter Previdência Complementar era vontade do
patrocinador. Ou seja, o empregador ou tinha uma política de recursos humanos
nessa direção ou não haveria Fundo de Pensão.
A legislação de Previdência Complementar brasileira traduz a evolução do
sistema e garante segurança aos participantes dos Fundos de Pensão. Além das
regras gerais que regem o sistema de Previdência Complementar como um todo e
incluem, por exemplo, limites para aplicação de recursos das Entidades Fechadas
de Previdência Complementar e normas específicas para fundos instituídos dão
mais segurança aos trabalhadores que optarem por esse modelo. A lei estabelece
que o patrimônio do instituidor (sindicatos, associações, conselhos e cooperativas)
será distinto do patrimônio do Fundo de Pensão.
Os planos serão da modalidade Contribuição Definida, o que afasta o risco de
desequilíbrio futuro dos planos. Por último, a legislação prevê que a administração
34
dos recursos seja entregue as entidades especializadas. Essa medida afasta a
possibilidade de uso político dos recursos dos participantes e assegura uma
administração profissional do patrimônio do fundo “a gestão dos recursos será
impessoal e profissional”.
Embora tenham sido concebidos para receber apenas contribuição dos
participantes, os fundos instituídos poderão ter aporte de recursos dos
empregadores de seus associados. Essa possibilidade permitirá que pequenas e
médias empresas, que não criariam um fundo de pensão próprio, destinem recursos
para os planos instituídos e consequentemente, recebam os benefícios fiscais
previstos por lei para investimentos em Previdência. As empresas não serão
consideradas patrocinadoras do Fundo Instituído e, portanto, o aporte de recursos
não precisa ser regular.
Os trabalhadores que se associarem a um Fundo Instituído terão a sua
disposição um plano seguro e mais barato, porque haverá ganho de escalas. Ou
seja, em vez de o trabalhador investir isoladamente seus recursos, a sua
contribuição será aplicada juntamente com a dos seus colegas, e o rendimento
tende a ser maior. Os Fundos Instituídos, por serem fechados, visam exclusivamente
os interesses de seus associados que não são os benefícios previdenciários.
Para ser instituidor de um plano de Previdência Privada é necessário que a
entidade possua registro regular na condição de pessoa jurídica de caráter
profissional, desse setorial, a pelo menos três anos e com mínimo de 100
associados (pessoa física conforme o artigo sete da seção III do capítulo I da
resolução CGPC nº 12 de 17 de setembro de 2002. Os sindicatos também poderão
aderir individualmente ao plano instituído por uma, confederação por meio de uma
minuta de convênio de adesão complementar, sem obrigatoriedade da regra:
número mínimo de associados).
A Lei Complementar nº 109 é bastante clara em respeito à implementação e,
desde que tais entidades requeiram e cumpram as exigências previstas, poderão
criar seus planos de Previdência Complementar. Para tanto, é preciso que tenham
no mínimo mil associados ou filiados em um prazo de pelo menos três anos de
existência, estejam organizados sob forma de fundação ou sociedade civil sem fins
lucrativos; ofereçam planos de benefícios na modalidade de contribuição definida,
mantenham uma estrutura mínima composta por conselho deliberativo, conselho
fiscal e diretoria executiva, com representação dos participantes assistidos nos
35
conselhos e que os membros de seus conselhos deliberativos ou conselhos fiscais
atendam a requisitos mínimos de probidade administrativa e ética.
Enfim, é necessário que as instituições requerentes tenham seus
regulamentos e estatutos enviados a PREVIC e para que a inscrição no Plano
Instituído seja feita é preciso que tais regulamentos estejam dentro dos padrões
exigidos por lei. Segundo o parágrafo II do artigo 31 do capítulo III, da Lei
Complementar nº 109/01 que trata das Entidades Fechadas de Previdência
Complementar, somente os “associados ou membros de pessoas jurídicas de
caráter profissional classista ou setorial denominados instituidores” poderão ter
acesso aos planos de Previdência Complementar. Sendo assim, só será permitido
ter acesso à inscrição ao Plano Instituidor aqueles que tenham vínculo associativo a
uma entidade de classe ou sindicato (FELIPE, 2006).
1.3 CONTRIBUIÇÃO PATRONAL
As contribuições patronais destinadas à Seguridade Social, variam em
decorrência da atividade desenvolvida pela empresa. Assim sendo, é de extrema
importância o correto enquadramento no código do Fundo de Previdência e
Assistência Social (FPAS) que definirá o percentual de contribuição, bem como sua
base de incidência e vinculação às contribuições destinadas a terceiros (Sesi, Sesc,
Senar, INCRA, etc.).
Os códigos FPAS e respectivas alíquotas de terceiros constam da tabela
anexa ao Manual de Orientação e Preenchimento do SEFIP (Programa para
emissão da GFIP) (STEPHANES, 1998).
Além destas contribuições, as empresas estão obrigadas ao financiamento
dos benefícios concedidos em razão do grau de incidência de incapacidade
laborativa decorrente dos riscos ambientais do trabalho (SAT), que possui alíquota
variável em função:
•
do grau de risco de acidente do trabalho considerado leve, médio ou grave,
conforme tabela constante do anexo V do Decreto nº 3.048 de 06 de maio de
1999;
36
•
de atividade que exponha empregados à agentes nocivos que ensejam a
concessão de aposentadoria especial após 15, 20 ou 25 anos de
contribuição. Este acréscimo de que trata a Lei nº 9.732/98 é de 12 (doze), 9
(nove) ou 6 (seis) pontos percentuais respectivamente.
TABELA 1: EMPRESAS EM GERAL
Contribuição
Alíquota
Base de incidência
FPAS 20%
Remuneração paga,
devida ou creditada
aos segurados:
Empregados,
Trabalhadores avulsos
e Contribuintes
individuais.
SAT Variável
Remuneração paga,
devida ou creditada
aos segurados:
Empregados e
Trabalhadores
avulsos.
Terceiros Variável
Remuneração paga,
devida ou creditada
aos segurados:
Empregados e
Trabalhadores
avulsos.
FONTE: MARTINEZ, 2003
Observações: As agroindústrias por força de decisão do Supremo Tribunal Federal,
contribuem nos moldes das empresas em geral, ou seja, sobre a remuneração paga
aos segurados (incidência sobre a folha de pagamento e não sobre a
comercialização da produção rural) até a competência outubro de 2001.
Além das suas contribuições patronais, a empresa em geral, está obrigada a
arrecadar e recolher as contribuições dos segurados empregados e trabalhadores
avulsos a seu serviço.
Caso venha adquirir produção rural de produtor pessoa física, a empresa
ficará subrogada na obrigação de descontar e recolher a respectiva contribuição do
produtor ao INSS – 2,3% sobre o valor total da comercialização da produção rural
(FELIPE, 2006).
37
Da mesma forma, quando se tratar de contratação de serviços mediante
cessão de mão-de-obra, a empresa contratante, quando do pagamento da nota
fiscal, fatura ou recibo, ficará responsável pela retenção e recolhimento do
percentual de 11% sobre o valor total da fatura (INSS, 2009).
Ainda, no que concerne as responsabilidades, a empresa que contratar
transportador autônomo, fica obrigada a descontar do transportador e recolher ao
INSS, o percentual de 2,5% incidente sobre o valor da mão de obra, contida no total
do frete (20% sobre o total do frete), a título de contribuições destinadas a terceiros
– SEST e SENAT.
A partir de março/2000, a empresa que tomar serviços de trabalhadores
cooperados, por intermédio de cooperativas de trabalho, estará obrigada ao
recolhimento de 15% sobre o valor bruto da nota fiscal, fatura ou recibo
relativamente a estes serviços.
A contribuição a cargo da empresa, relativamente aos serviços que lhe são
prestados por cooperados por intermédio de cooperativa de trabalho na atividade de
transporte rodoviário é de quinze por cento, sobre a parcela correspondente ao valor
dos serviços que serão prestados pelos cooperados, que não será inferior a vinte
por cento do valor da nota fiscal ou fatura (MARTINEZ, 2006).
1.4 CONTRIBUIÇÃO DOS EMPREGADOS
A contribuição social previdenciária dos segurados empregado, empregado
doméstico e trabalhador avulso é calculada mediante a aplicação na alíquota de oito,
nove ou onze por cento sobre o seu salário de contribuição de acordo com a faixa
salarial constante da tabela publicada periodicamente pelo Ministério da Previdência
Social (MPS), atualmente disposta na portaria 822/05.
Para os salários de contribuição de valor até três salários mínimos, as
alíquotas serão reduzidas, em virtude da Contribuição Provisória sobre
Movimentação ou Transmissão de Valores e de Créditos de Natureza Financeira
(CPMF), instituída pela Lei nº 9.311/96, e Lei nº 9.539/97, conforme tabela publicada
pelo MPS.
38
TABELA 2: TABELA DO INSS PARA PAGAMENTO DE REMUNERAÇÃO VIGENTE
DESDE 1º/05/05
Salário de contribuição
(R$)
Alíquota
(%)
Até 800,45 7,65
De 800,46 até 900,00 8,65
De 900,01 até 1.334,07 9,00
De 1.334,08 até 2.668,15 11,00
FONTE: REVISTA BONIJURIS, 2008.
Ressalte-se que, o salário de contribuição para o segurado empregado é a
remuneração registrada em sua CTPS ou comprovada mediante recibos de
pagamento.
Empregado com mais de um vínculo empregatício
O segurado empregado, inclusive o doméstico, que possuir mais de um
vínculo, deverá comunicar a todos os seus empregadores, mensalmente, a
remuneração recebida até o limite máximo do salário de contribuição, envolvendo
todos os vínculos, a fim de que o empregador possa apurar corretamente o salário
de contribuição sobre o qual deverá incidir a contribuição social previdenciária de
segurado, bem como a alíquota a ser aplicada.
Comprovante de pagamento ou declaração
Para o cumprimento do disposto supracitado, o segurado deverá apresentar
os comprovantes de pagamento das remunerações como segurado empregado,
inclusive o doméstico, relativos à competência anterior à da prestação de serviços,
ou declaração, sob as penas da lei, de que é segurado empregado, inclusive o
doméstico, consignando o valor sobre o qual é descontada a contribuição naquela
atividade ou que a remuneração recebida atingiu o limite máximo do salário de
contribuição (R$ 2.668,15), identificando o nome empresarial da empresa ou
empresas, com o número do CNPJ, ou o empregador doméstico que afetou ou
afetará o desconto sobre o valor por ele declarado.
39
Declaração (Renovação / Cancelamento)
Quando o segurado empregado receber mensalmente remuneração igual ou
superior ao limite máximo do salário de contribuição (R$ 2.668,15), a declaração
acima citada poderá abranger várias competências dentro do exercício, devendo ser
renovada após o período indicado na referida declaração ou ao término do exercício
em curso, ou ser cancelada caso houver rescisão de contrato de trabalho, o que
ocorrer primeiro (MARTINEZ, 2006).
Prazo de guarda da declaração
O segurado contribuinte individual deverá manter sob sua guarda cópia da
declaração, juntamente com os comprovantes de pagamento, para fins de
apresentação ao INSS ou à fiscalização da SRP, quando solicitado.
A empresa deverá manter arquivada, por dez anos, cópias dos comprovantes
de pagamento ou a declaração apresentada pelo contribuinte individual, para fins de
apresentação ao INSS ou a SRP, quando solicitado.
Quando a remuneração do segurado empregado, inclusive do
doméstico e do trabalhador avulso, for proporcional ao número de
dias trabalhados durante o mês ou das horas trabalhadas durante o
dia, o salário de contribuição será a remuneração efetivamente paga,
devida ou a ele creditada, observados os valores mínimos mensal,
diário ou horário (MANNRICH, 2001, p. 23).
Para fatos geradores ocorridos até 31 de março de 2003, o valor
correspondente à aplicação da alíquota determinada pela legislação de regência
sobre o seu salário de contribuição, observados os limites mínimo;
Para fatos geradores ocorridos a partir de 1º de abril de 2003, observado o
limite máximo do salário de contribuição:
a) 20% (vinte por cento), incidente sobre:
• A remuneração auferida em decorrência da prestação de serviço a pessoa
física;
• A remuneração que lhe for paga ou creditada, no decorrer do mês, pelos
serviços prestados à entidade beneficente de assistência social isenta das
contribuições sociais;
40
• A retribuição do cooperado quando presta serviços a pessoas físicas e a
entidade beneficente em gozo de isenção da cota patronal, por intermédio da
cooperativa de trabalho.
b) 11% (onze por cento), em face da dedução prevista no §1º deste artigo,
incide sobre:
• A remuneração que lhe for paga ou creditada, no decorrer do mês, pelos
serviços prestados à empresa;
• A retribuição do cooperado quando presta serviço à empresa em geral e
equiparados a empresa, por intermédio de cooperativa de trabalho;
• A retribuição do cooperado quando prestar serviços à cooperativa de
trabalho;
• A remuneração que lhe for paga ou creditada, no decorrer do mês, pelos
serviços prestados a outro contribuinte individual, a produtor rural pessoa
física, a missão diplomática ou repartição consultar de carreira estrangeiras;
• A contribuição do ministro de confissão religiosa ou membro de instituto de
vida consagrada, de congregação ou de ordem religiosa, na situação prevista
no §10 do art. 69, da IN 03/05, a partir de 1º de abril de 2003, corresponderá
a 20% (vinte por cento) do valor por ele declarado, observados os limites
mínimo e máximo do salário de contribuição;
O condutor autônomo de veículo rodoviário (inclusive o taxista), o auxiliar de
condutor autônomo, bem como o cooperado filiado à cooperativa de transportadores
autônomos, estão sujeitos ao pagamento da contribuição para o Serviço Social do
Transporte (SEST) e para o Serviço Nacional de Aprendizagem do Transporte
(SENAT) (MARTINEZ, 2006).
A contribuição supracitada deverá ser:
I – Recolhida pelo próprio contribuinte individual diretamente ao
SEST/SENAT, quando se tratar de serviços prestados a pessoas físicas não
equiparadas à empresa;
II – Descontada e recolhida pelo contratante de serviços, quando se tratar de
empresa ou equiparado à empresa;
III – Descontada e recolhida pela cooperativa, quando se tratar de cooperado
filiado a cooperativa de transportadores autônomos.
Contribuição por pessoa jurídica – contribuição mensal – complementação
41
Quando o total da remuneração mensal recebida pelo contribuinte individual
por serviços prestados a uma ou mais empresas for inferior ao limite mínimo do
salário de contribuição, o segurado deverá recolher diretamente a complementação
da contribuição incidente sobre a diferença entre o limite mínimo do salário de
contribuição e a remuneração total por ele recebida ou a ele creditada, aplicando
sobre a parcela complementar a alíquota de 20% (vinte por cento).
Prestação de serviço à empresa e concomitantemente atividade por conta
própria
O contribuinte individual que, no mesmo mês, prestar serviços à empresa ou
à equiparado e, concomitantemente, exercer atividade por conta própria, deverá
recolher a contribuição social previdenciária incidente sobre a remuneração auferida
pelo exercício de atividade por conta própria, respeitando o limite máximo do salário
de contribuição.
1.4.1 Contribuição Social Previdenciária dos Seguradores Facultativos
Corresponde a 20% (vinte por cento) do salário de contribuição por ele
declarado, observados os limites mínimo e máximo do salário de contribuição. O
Segurado Facultativo é responsável pelo recolhimento de sua própria contribuição.
1.5 SEGURADOS
Segurado empregado é aquele que presta serviços de natureza urbana ou
rural à empresa, em caráter não-eventual, com subordinação e mediante
remuneração.
Nesta categoria estão: trabalhadores com carteira assinada, trabalhadores
temporários, diretores-empregados, que tem mandato eletivo, quem presta serviço a
órgão público, como ministros e secretários e cargos em comissão em geral, quem
trabalha em empresas nacionais instaladas no exterior, multinacionais que
42
funcionam no Brasil, organismos internacionais e missões diplomáticas instaladas no
país. Não estão nessa categoria os empregados vinculados a regimes próprios,
como os servidores públicos (MANNRICH, 2001).
O aposentado por qualquer regime de previdência social que exerça atividade
remunerada abrangida pelo RGPS é segurado obrigatório em relação a essa
atividade, nos termos do § 4º do art. 12, da Lei nº 8.212, de 1991, ficando sujeito às
contribuições de que trata a referida Lei.
O segurado filiado a RPPS que venha a exercer, concomitantemente, uma ou
mais atividades abrangidas pelo RGPS, tornar-se-á contribuinte obrigatório em
relação a essas atividades.
Trabalhador avulso é aquele que, sindicalizado ou não, contratado mediante a
intermediação obrigatória do sindicato de carteira ou, quando se tratar de atividade
portuária, do Órgão Gestor de Mão de Obra (OGMO), presta serviços de natureza
urbana ou rural, sem vínculo empregatício, a diversas empresas. Nesta categoria
estão os trabalhadores em ponto: estivador, carregador, amarrador de embarcações,
quem faz a limpeza e conservação de embarcações e vigia. Na indústria de extração
de sal e no ensacamento de cacau e café também há trabalhador avulso.
Segurado empregado doméstico é aquele que presta serviços de natureza
contínua, mediante remuneração, à pessoa, à família ou á entidade familiar, no
âmbito residencial desta, em atividade sem fins lucrativos. São empregados
domésticos: governanta, enfermeiro, jardineiro e outros.
Segurado contribuinte individual entre outros, é aquele que presta serviço, de
natureza urbana ou rural, em caráter eventual, a uma ou mais empresas, sem
relação de emprego e/ou aquele que exerce, por conta própria, atividade econômica
de natureza urbana, com fins lucrativos ou não.
Nesta categoria estão as pessoas que trabalham por conta própria
(autônomo) e os trabalhadores que prestam serviços de natureza eventual a
empresas, sem vínculo empregatício. São considerados contribuintes individuais,
entre outros, os sacerdotes, os diretores que recebem remuneração decorrente de
táxi, os vendedores ambulantes, as diaristas, os pintores, os eletricistas, os
associados de cooperativas de trabalho e outros (MARTINEZ, 2006).
No mês em que não for paga nem creditada remuneração, ou não houver
retribuição financeira pela prestação de serviço, os segurados contribuintes
43
individuais poderão, por ato volitivo, contribuir para a Previdência Social na
qualidade de segurados facultativos.
Segurado especial é o produtor, o parceiro, o meeiro, o comodatário e o
arrendatário rurais, o pescador artesanal ou o a ele assemelhado que exerça suas
atividades individuais ou em regime de economia familiar, ainda que com auxílio
eventual de terceiros, quando comercializarem sua produção rural.
Consideram-se seguro especial os trabalhadores rurais que produzem em
regime de economia familiar, sem utilização de mão de obra assalariada. Estão
incluídos nesta categoria cônjuges, companheiros e filhos de 16 anos que trabalham
com a família em atividade rural. Também são considerados segurados especiais o
pescador artesanal e o índio que exerce atividade rural e seus familiares (FELIPE,
2006).
1.6 INSS
Martinez (2003, p. 43), define a assistência social como:
um conjunto de atividades particulares e estatais direcionadas para o
atendimento dos hipossuficientes, consistindo os bens oferecidos em
pequenos benefícios em dinheiro, assistência à saúde, fornecimento
de alimentos e outras pequenas prestações. Não só complementa os
serviços da - Previdência Social, como a amplia, em razão da
natureza da clientela e das necessidades providas.
Artigo 4º da Lei nº 8.212/91:
a Assistência Social é a política social que provê o atendimento das
necessidades básicas, traduzidas em proteção à família, à
maternidade, à infância, à adolescência, à velhice e à pessoa
portadora de deficiência, independentemente de contribuição à
Seguridade Social.
Trata-se de direito constitucional, previsto no artigo 203 da Lei Maior. Todo
brasileiro que se encontre em situação de hipossuficiência tem o direito à assistência
social, como forma de promoção social.
A assistência social é, em parte, realizada pela Comunidade Solidária,
programa segundo o qual os projetos surgem da própria comunidade e,
44
posteriormente, são submetidos a uma comissão que avaliará a possibilidade de sua
implementação. Uma vez aprovados, recebem o apoio técnico da Comunidade
Solidária, sendo que os recursos financeiros necessários a sua implementação são
buscados no orçamento público.
Além da Comunidade Solidária, atuam na assistência social entidades
particulares – Associações Beneficentes – que gozam de benefícios tributários
(assim, há a colaboração indireta do Governo).
O Instituto Nacional de Seguro Social, extraordinariamente, também atua na
área da assistência social. Isso ocorre no caso da garantia de um salário-mínimo de
benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso, que comprovem não
possuir meios de prover a própria manutenção, ou de tê-la provida por sua família, o
que é previsto no artigo 203, inciso V, da Constituição Federal. Esse benefício
assistencial pago pelo Instituto Nacional de Seguro Social foi regulamentado pela Lei
nº 8.742/93, que determina que fará jus ao benefício quem ganhar até ¼ do salário
mínimo, como renda per capita da família.
O artigo 194, parágrafo único, da Constituição Federal estabelece objetivos
comuns à seguridade social. Na verdade, tais objetivos são verdadeiros princípios
constitucionais de seguridade social, pois são normas constitucionais que albergam
valores jurídicos superiores que condicionam a atividade do legislador
infraconstitucional, fornecem diretrizes interpretativas e conferem unidade ao
Sistema de Seguridade Social (MARTINEZ, 2003).
1.6.1 Universalidade de cobertura e do atendimento
a) Universalidade de cobertura
A finalidade é fazer com que todas as situações que demandem intervenção
estatal na área da saúde, previdência e assistência social sejam atendidas.
• Na área da saúde: já foi atingida, pois todos os eventos têm cobertura pelo
Estado.
• Na área da previdência: ainda não foi atingida, pois não são todos os eventos
que são atendidos, mas apenas os previstos em lei.
45
• Na área de assistência social: ainda não foi atingida. O governo apenas dá
uma cobertura esporádica a determinados eventos.
b) Universalidade do atendimento
Todos os sujeitos em situação de necessidade devem ser atendidos.
• Na área da saúde: teoricamente, o acesso é universal, pois todas as pessoas
têm direito de serem atendidas em hospitais públicos. Existe, porém, uma
limitação material do sistema, como a falta de leitos e de remédios (antes da
Constituição Federal/88, só podia ser atendido em hospitais públicos quem
fosse contribuinte do Instituto Nacional de Previdência Social (INPS).
• Na área da previdência: também há limites, uma vez que só têm direito as
pessoas que contribuem, sendo que a filiação é aberta mediante contribuição.
Ressalta-se, porém, que os menores de 16 anos não podem ser filiados a
plano de previdência social.
• Na área de assistência social: ainda não foi atingida, uma vez que não são
todas as pessoas necessitadas que recebem atendimento.
1.6.2 Uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações
urbanas e rurais
• Na área da saúde: não é atendida, uma vez que o trabalhador rural
normalmente tem que se deslocar até a cidade mais próxima para ser
atendido.
• Na área da previdência: após a Constituição Federal/88, a equiparação
existe, uma vez que os benefícios para o rural e o urbano são os mesmos.
Ressalta-se, ainda, que o tempo de trabalho rural conta para a aposentadoria
se o trabalhador passar a ser urbano e vice-versa.
• Na área de assistência social: não há equiparação, uma vez que quase nada
é feito para o trabalhador rural.
46
1.6.3 Seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços
O constituinte quis com esse princípio que o legislador tenha bom senso, uma
vez que as verbas são poucas, devendo, assim, as prestações e os serviços serem
selecionados, a fim de que sejam escolhidos os mais necessários.
Deve-se levar em conta, ainda, a necessidade de atender o maior número
possível de pessoas.
1.6.4 Irredutibilidade do valor dos benefícios
Aplica-se principalmente na previdência e assistência social, nesta, apenas
quando se trata do benefício previsto no artigo 203, inciso V, da Constituição
Federal, vez que as demais prestações da assistência social não são pecuniárias.
Trata-se da irredutibilidade do valor real, ou seja, do valor de compra do
benefício. Em caso de inflação, os benefícios devem ser reajustados.
Lembre-se que nenhum benefício que seja substitutivo do rendimento do
trabalhador (exemplo: aposentadorias, pensões, salário maternidade etc.) poderá
ser inferior a um salário mínimo (piso dos benefícios) nem superior, a partir de junho
de 2002, a R$ 1.561,56 (teto dos benefícios). Esses valores sofrem alteração
periódica, que atualmente acontece em junho de cada ano. Obviamente, os
benefícios pagos pelo valor mínimo são reajustados antes, em maio, quando há
reajustamento do salário mínimo.
Toda ação na área da previdência social tem que ser custeada; para isso são
necessários recursos financeiros. Tais recursos provêm da própria população, de
forma indireta (recursos orçamentários da União, Estados, Distrito Federal e
Municípios) ou direta (contribuições sociais, exemplo: contribuição sobre o lucro) –
artigo 195 da Constituição Federal.
Dessa forma, as contribuições para o custeio da previdência social têm
natureza tributária, assim, devem ser respeitados os Princípios Gerais do Direito
Tributário.
47
A equidade é atingida com o respeito aos Princípios da Isonomia e da
Capacidade Contributiva. Devido à equidade, cada um contribui com a previdência
de acordo com sua capacidade contributiva (quem pode mais, paga mais, quem
pode menos, paga menos ou até não paga). Além da capacidade contributiva, a
equidade impõe que empresas que provoquem uma maior atuação estatal, por
produzirem mais situações de risco social, devem pagar contribuições maiores.
Assim sendo, a lei prevê que a empresa que provoque maior risco de acidente do
trabalho deve contribuir progressivamente mais que outra que produza menos
acidentes, mesmo que esta última tenha a mesma capacidade contributiva.
Tem por objetivo a arrecadação de recursos de diversas fontes. Assim, caso
uma fonte passe por crise, haverá outras, garantindo-se a segurança do sistema.
São duas as formas de financiamento da seguridade social: a indireta e a
direta.
A forma indireta consiste no repasse de recursos orçamentários da União,
Estados, Distrito Federal e Municípios. Diz-se indireta porque a sociedade está
participando do custeio do Sistema de forma oblíqua, ou seja, os cidadãos não estão
vertendo individualmente recursos para o Sistema, mas dele participando através de
recursos públicos previstos nos orçamentos dos referidos entes da federação. Os
recursos orçamentários destinados à seguridade social constarão dos orçamentos
de cada uma das pessoas políticas acima mencionadas (artigo 195, § 1º, da
Constituição Federal).
A Lei nº 8.213/91 estabelece quem são as pessoas que têm direito aos
benefícios previdenciários e quais os requisitos necessários para fazer jus aos
benefícios.
Segurados são as pessoas físicas que, em razão de exercício de atividade ou
mediante o recolhimento de contribuições, vinculam-se diretamente ao Regime
Geral.
Dependentes são as pessoas cujo liame jurídico existente entre elas e o
segurado permite que a proteção previdenciária lhes seja estendida de forma reflexa
(MARTINEZ, 2003).
Os segurados são titulares de direitos próprios. Os dependentes também
exercem direitos próprios, mas sua vinculação com a previdência está condicionada
à manutenção da relação jurídica do segurado com o Sistema Previdenciário.
48
Os vínculos que os segurados e os dependentes mantêm com a previdência
social são diferentes.
Não se confunde o dependente da previdência social com os dependentes
dos demais ramos do Direito (MARTINEZ, 2003).
Existem várias teorias para justificar a natureza jurídica da contribuição social;
assim, seguindo a classificação de Martins (2000), temos as seguintes teorias:
• Teoria do Prêmio do Seguro.
• Teoria do Salário Diferido.
• Teoria do Salário Atual.
• Teoria Fiscal.
• Teoria Parafiscal.
• Exação sui generis.
Teoria Definição Crítica
Teoria do
Prêmio do
Seguro
Equiparação ao prêmio do seguro pago
pelas companhias seguradoras.
A contribuição pertence ao Direito
Público, pois é compulsória, já que o
seguro é firmado entre particulares.
Teoria do
Salário
Diferido
Parte do salário não é paga diretamente
ao obreiro, mas é voltada para a
Seguridade Social.
Não há ajuste de vontades quanto
ao seu pagamento.
Teoria do
Salário Atual
Duas cotas são pagas: uma pelos
serviços prestados e a outra para a
Seguridade Social.
Não há atualidade em tal salário e
nem ele é pago diretamente pelo
empregador.
Teoria Fiscal A contribuição é uma obrigação
tributária.
Não se pode enquadrá-la em
nenhuma das espécies tributárias.
Teoria
Parafiscal
Sustenta os encargos do Estado que
não lhe são próprios.
Arrecadando a autarquia a
contribuição, não desnatura sua
natureza tributária.
Exação Sui
Generis
Não é tributo nem contribuição
parafiscal. Imposição estatal atípica,
prevista na Constituição e na legislação
ordinária.
QUADRO 1: NATUREZA JURÍDICA DA CONTRIBUIÇÃO SINDICAL
FONTE: REVISTA BONIJURIS, 2008.
49
Após a Constituição Federal de 1988, com seu art. 149, houve o término da
divergência doutrinária, que se pacificou no sentido de que a contribuição social para
a Previdência Social tem natureza jurídica de tributo.
Esclarece, tal entendimento, Roque Antonio
Carrazza (apud MARTINS 2000,
p. 32), ao comentar o art. 149, parágrafo único, da Constituição Federal:
Com a só leitura desse artigo, já percebemos que as contribuições
em tela têm natureza nitidamente tributária, mesmo porque, com a
expressa alusão aos ‘arts. 146, III, e 150, I e III’, ambos da
Constituição Federal, fica óbvio que deverão obedecer ao regime
jurídico tributário, isto é, aos princípios que informam a tributação no
Brasil. Tal, diga-se de passagem, a jurisprudência do Pretório
Excelso.
Dessa forma, a contribuição social enquadra-se no art. 3º do Código Tributário
Nacional, ou seja, trata-se de “prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo
valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei
e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada”. Somente para
ilustrar nosso estudo, informamos que esse último requisito – atividade plenamente
vinculada – poderá ser confirmado com a consulta ao art. 33 da Lei nº 8.212/91.
Apesar do consenso no tratamento da contribuição social como tributo,
devemos analisar algumas especificidades, pois, conforme sua finalidade poderá ser
enquadrada como imposto ou taxa.
A taxa tem por característica uma contraprestação do Estado efetiva ou
potencialmente, segundo dispõem os arts. 145, inc. II, da Constituição Federal e art.
77 do Código Tributário Nacional. Assim, com relação ao empregado, até
poderíamos dizer que a contribuição social tem natureza jurídica de taxa. Todavia,
com relação ao empregador/empresa, não ocorrerá contraprestação, e sim uma
imposição; nesse caso, a contribuição social assemelha-se ao imposto.
Pelo exposto, percebe-se que a contribuição social é um tipo de tributo
híbrido: ora se assemelha com imposto, ora com taxa.
Uma vez considerada tributo, a contribuição social deverá estar adstrita aos
princípios tributários, como, por exemplo, o da legalidade, o do tratamento isonômico
por intermédio da capacidade contributiva, entre outros.
Há uma especificidade com relação ao princípio da anterioridade. A
Constituição Federal veda a cobrança de tributos que tenham sido criados ou
50
majorados no mesmo exercício financeiro (art. 150, inc. I, “b”, da CF). Mas a
contribuição social está vinculada ao princípio da anterioridade mitigada ou
nonagesimal (90 dias) (art. 150, inc. I, “b”, da CF).
As contribuições sociais criadas ou majoradas podem ser cobradas após 90
dias da data da publicação da respectiva lei.
A competência para legislar sobre contribuições sociais é exclusiva da União
(art. 149 da CF). Porém, a Constituição Federal autoriza os Estados e Municípios a
legislarem sobre essa matéria para custeio da seguridade dos seus próprios
servidores (art. 149 da CF).
Ressalta-se que sempre as contribuições sociais terão, como fatos geradores,
os previstos na Carta Magna.
A União pode criar outras contribuições, além das já expressamente
previstas, conforme dispõe o art. 195, § 4º, obedecendo, nesse caso, o art. 154, inc.
I, da Constituição Federal.
Segundo o art. 16 da Lei nº 8.212/91, tal competência é reflexo da
responsabilidade que a União possui em face de eventual insuficiência financeira da
Seguridade Social, quando decorrente do pagamento de benefícios de prestação
continuada da Previdência Social, na forma da Lei Orçamentária Anual.
Contribuições Sociais dos Segurados Empregado, Empregado Doméstico e
Trabalhador Avulso – Artigo 20 da Lei nº 8.212/91.
Os segurados empregado, empregado doméstico e trabalhador avulso
contribuem de acordo com uma tabela fixada em lei:
TABELA 3: TABELA DE SEGURADOS
Salário-de-contribuição
(R$)
Alíquotas para fins de
recolhimento ao INSS
(%)
Até 468,47
De 468,48 até 600,00
De 600,01 até 780,78
De 780,79 até 1.561,56
7,65
8,65
9,00
11,00
FONTE: ROCHA, 2005.
51
Observação: a Tabela 3 foi alterada pela Portaria MPAS nº 525, de 20.5.2002
(ROCHA, 2005).
Para a pessoa que ganha até três salários mínimos, a Lei nº 9.311/96 autoriza
que a alíquota seja reduzida em pontos percentuais proporcionais ao valor da
Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF).
Na hipótese de segurado que tenha mais de um emprego, o enquadramento
será feito mediante a soma dos salários-de-contribuição que receber. Exemplo: “A”
possui dois empregos: no emprego 1, recebe salário de R$ 500,00; no emprego 2,
recebe o mesmo valor – R$ 500,00; ambos os salários totalizam o valor de R$
1.000,00 – esse empregado, consoante a tabela aqui apresentada, contribui com a
alíquota de 11% (MARTINEZ, 2003).
Se a soma dos salários ultrapassar o teto, o empregado contribuirá somente
até o teto; o valor que ultrapassar não será considerado como base de cálculo para
a contribuição.
No caso do 13º salário, a contribuição será calculada isoladamente. Exemplo:
"A" ganha R$ 1.500,00. Em dezembro receberá o salário e o 13º salário – R$
1.500,00 (contribui com 11%) + R$ 1.500,00 (contribui aqui com 11%).
1.6.5 Contribuição do Segurado Facultativo e do Segurado Contribuinte
Individual
São contribuintes individuais o autônomo, o equiparado ao autônomo e o
empresário.
Essa contribuição sofreu alterações com o advento da Lei nº 9.876, de
26.11.1999, uma vez que revogou o artigo 29 da Lei nº 8.212/91, o qual determinava
o valor da contribuição por meio de uma tabela que correlacionava classes e
salários-base com períodos fixos e pré-determinados.
Dessa forma, segundo esclarecimentos de Martins (2000, p. 52):
Somente as pessoas que estavam no sistema antes da vigência da
Lei 9.876/99 é que ainda recolhem sob a forma de salário-base.
Pessoas que ingressaram no sistema a partir da vigência da Lei
9.876/99 recolhem contribuição à razão de 20% sobre sua
52
remuneração, observando o salário mínimo e o teto do salário-de-
contribuição.
O segurado tem de ficar um certo período em cada classe de salário-base
para que possa mudar para outra. Esse período é chamado interstício (MARTINEZ,
2003).
TABELA 4: INTERSTÍCIO
Classe Número mínimo
de meses de
permanência
Salário-base
(R$)
Alíquota
(%)
Contribuição
(R$)
De 1 a 6 12 De 200,00
a 936,94
20
De 40,00
a 187,39
7 12 1.093,08 20 218,62
8 24 1.249,26 20 249,85
9 24 1.405,40 20 281,08
10 - 1.561,56 20 312,31
FONTE: MARTINS, 2000.
Tabela apresentada por Martins:
O segurado vai contribuir com uma alíquota de 20%.
A tabela de transição, que está sendo gradativamente extinta, somente se
aplica aos segurados contribuintes individuais (antigos autônomos, equiparados a
autônomos e empresários) que estavam filiados ao Regime Geral de Previdência
Social antes da vigência da Lei nº 9.876/99. Nesse sentido, o artigo 28, inciso III, da
Lei nº 8.212/91 (com redação dada pela Lei nº 9.876/99), o artigo 4º da Lei nº
9.876/99 e o artigo 278-A do Decreto 3.048/99 (Regulamento da Previdência Social).
A partir dessa data há uma tabela transitória que está excluindo as escalas.
Quem se filiou após 28.11.1999 teve a possibilidade de ingressar diretamente na 3ª
classe, extinguindo-se, assim, a 1ª e a 2ª classes. Dessa forma, como já ressaltado,
gradativamente todas as classes serão extintas.
Desde abril de 2002 tornou-se possível iniciar a contribuição na 6ª classe.
A partir de dezembro de 2003 serão extintas, e será necessário apenas
respeitar os limites do piso e do teto.
53
A legislação autoriza que o contribuinte individual possa deduzir de sua
contribuição até 45% do valor que a empresa recolheu sobre a remuneração paga a
ele.
Porém, esses 45% nunca podem ultrapassar 9% do salário de contribuição do
segurado.
Exemplo: uma empresa contrata advogada para defendê-la em determinada
ação. A empresa terá de pagar a Previdência – a advogada poderá utilizar até 45%
do que foi pago pela empresa e diminuir de sua contribuição. Esse valor, se
descontado, não poderá ser superior a 9% do que ela irá pagar como contribuição.
Especificando:
A empresa paga à advogada R$ 1.000,00 pelo trabalho. A empresa recolherá
20% sobre esse valor, ou seja, R$ 200,00 ao Instituto Nacional da Seguridade Social
(INSS) (20% x 1.000,00) (ver art. 22, inc. III, da Lei nº 8.212/91).
Contudo, se, de um lado, uma empresa “X” paga a uma advogada a quantia
de R$ 1.000,00, deverá contribuir para a Previdência com 20% sobre esse valor. Por
outro lado, a segurada também contribuirá à Previdência, com base em idêntica
alíquota, incidente sobre a mesma base de cálculo. Entretanto, permite a Lei que a
segurada desconte 45% do valor efetivamente recolhido ou declarado pelas
empresas a que tenha prestado serviço, incidente sobre a remuneração que esta
tenha pago ou creditado, limitada a dedução a 9% do respectivo salário-de-
contribuição (e não da sua contribuição). Assim sendo, a advogada em questão
poderá deduzir de sua contribuição de R$ 200,00 (20% x 1.000,00) o montante de
R$ 90,00 (45% da contribuição da empresa, que foi de R$ 200,00). Como esse valor
não ultrapassa 9% do salário-de-contribuição desse segurado contribuinte individual
(lembre-se que o salário-de-contribuição do contribuinte individual é o total das
remunerações recebidas, observado o limite-teto do salário-de-contribuição), pode
ser integralmente deduzido, resultando em uma contribuição final de R$ 110,00 (R$
200,00 - R$ 90,00) (MARTINEZ, 2003).
Os segurados facultativos e contribuintes individuais que perderem a
condição de segurados (após o período de graça), se voltarem a contribuir,
começarão na 1ª classe que existir na época. Se for após dezembro 2003, será a
última classe.
54
1.6.6 Segurado Especial – Artigo 25 da Lei nº 8.212/91
• Pequeno produtor rural.
• Parceiro.
• Meeiro.
• Arrendatário.
• Pescador artesanal.
Todas essas figuras devem exercer suas atividades sob regime de economia
familiar. O conceito de regime familiar está contido no § 1º do artigo 12 da Lei nº
8.212/91. Cada um dos integrantes desse núcleo familiar, ou seja, cônjuges,
companheiros e filhos ou equiparados maiores de 16 anos, é considerado segurado
especial.
Observação: os garimpeiros não são mais segurados especiais, desde a
edição da Lei nº 8.398, de 1.1.1992.
A contribuição corresponderá a:
• 2,0% da receita bruta, proveniente de comercialização da sua produção;
• 0,1% da receita bruta, proveniente de comercialização da sua produção, para
o financiamento das prestações por acidente de trabalho.
O segurado especial e seus dependentes terão direito aos benefícios (valor
de um salário mínimo) previstos no artigo 39 da Lei nº 8.213/91.
O segurado especial que também opta por contribuir como facultativo não
perde a condição de segurado especial. A opção visa melhorar seu salário-de-
contribuição, para que possa usufruir benefícios acima do mínimo previsto no citado
artigo 39 da Lei nº 8.213/91 (MARTINEZ, 2003).
Sempre que o segurado especial comercializar sua produção rural e o
adquirente for uma pessoa jurídica, essa fica sub-rogada no direito de descontar a
contribuição de 2,1% e, depois, recolher aos cofres da Previdência. Se não houver a
retenção e o recolhimento aos cofres públicos, quem estará sonegando será a
empresa (ROCHA, 2005).
55
1.7 BENEFÍCIOS
Como já foi dito, o Regime Geral de Previdência Social, oferece vários
benefícios para o segurado e suas famílias, contra perdas salariais, por motivo de
doenças, acidente de trabalho, velhice, maternidade, morte e reclusão. Os
benefícios são classificados em três grandes grupos: aposentadoria, pensões e
auxílios, sendo a renda mensal calculada, na maioria dos casos, em função do
"Salário de benefício", que corresponde à média aritmética simples dos 80% maiores
salários de contribuição a partir de julho de 1994. Na maior parte das vezes também
é exigido um período mínimo de contribuição, sem interrupções denominado
"período de carência".
1.7.1 Aposentadoria
São pagamentos mensais vitalícios, efetuados ao segurado por motivo de
idade, por tempo de contribuição, incapacidade para o trabalho ou trabalho exercido
em atividades sujeitas a agentes nocivos à saúde (NOVAES, 2008).
a) Aposentadoria por idade
Esse é, sem dúvida, um dos benefícios mais antigos da previdência social. A
aposentadoria por idade é concedida ao segurado que, cumprida a carência,
alcança o limite de idade de 60 anos, se mulher, e 65 anos, se homem. Os
trabalhadores rurais tem direito ao benefício cinco anos mais cedo, ou seja, aos 55
se mulher, e aos 60 se homem. O tempo mínimo de contribuição é de 15 anos.
Quando o segurado alcança a idade mínima, pode escolher se utilizará o fator
previdenciário no cálculo do salário de beneficio (MARTINEZ, 2003).
O valor do benefício corresponde a 70% do salário de benefício, mais 1%
para cada grupo de 12 contribuições, até o máximo de 100%. Nenhum benefício da
Previdência Social pode ser inferior ao salário mínimo. Quanto maior a contribuição
e o período contributivo, maior será o valor da aposentadoria.
56
O segurado que cumpriu o período de carência ao completar 65 anos de
idade, se mulher, e 70, se homem, poderá ter sua aposentadoria compulsoriamente
requerida pela empresa (NOVAES, 2008).
b) Aposentadoria por tempo de contribuição
Homens e mulheres podem se aposentar por tempo de contribuição. Os
homens, para ter direito a esse benefício, precisam contribuir por 35 anos, e as
mulheres, por 30 anos. O valor do benefício corresponde a 100% do salário de
benefício.
O segurado filiado à Previdência Social, antes da reforma (de 1998) tem
direito a aposentadoria proporcional nas seguintes condições: 25 anos de
contribuição para segurado do sexo feminino e 30 anos de contribuição para
segurados do sexo masculino, mais o equivalente a 40% do tempo que faltava para
completar 25 ou 30 anos de contribuição, conforme o caso, na data da reforma; 48
anos de idade para mulher e 53 anos de idade para homens;
O valor do benefício corresponde a 70% do salário de benefício ao completar
25 ou 30 anos de contribuição, mais 5% para cada ano, até no máximo 100% aos 30
e 35 anos de contribuição conforme o caso, não podendo ser inferior ao salário
mínimo.
Os professores têm o seu tempo de contribuição reduzido em cinco anos,
desde que comprovem 30 anos (homens) e 25 (mulher) de contribuição,
exclusivamente em atividade de magistério.
Assim como na aposentadoria por idade, para se ter direito à aposentadoria
por tempo de contribuição são necessários, no mínimo, 15 anos de contribuição.
Além disso, quanto maior o tempo de contribuição e quanto maior o valor dessa
contribuição, maior será o valor do benefício.
c) Aposentadoria especial
É uma espécie do gênero Aposentadoria por Tempo de Serviço. Tem aspecto
especial porque requer, além do tempo do serviço, a exposição ao risco. Esse
benefício visa proteger a saúde ou a integridade física do trabalhador. É concedido
ao segurado que se dedica a tarefas consideradas perigosas, penosas ou
insalubres, independentemente do atingimento da capacidade laboral.
57
Para se ter direito a esse benefício é preciso estar formalmente inserido no
mercado de trabalho. O valor do benefício corresponde a 100% da média das
contribuições feitas ao sistema, não podendo ser inferior ao salário mínimo.
A aposentadoria especial, uma vez cumprida a carência exigida, será devida
ao segurado empregado, trabalhador avulso e contribuinte individual, este somente
quando cooperado filiado à cooperativa de trabalho ou de produção, que tenha
trabalhado durante 15, 20 ou 25 anos, conforme o caso, sujeito a condições
especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física.
Dependerá de comprovação, pelo segurado, perante o Instituto Nacional de
Seguro Social (INSS), do tempo de trabalho permanente, não ocasionável, nem
intermitente, exercido em condições especiais que prejudiquem a saúde ou a
integridade física durante o período mínimo fixado na legislação.
O Segurado deverá comprovar a efetiva exposição aos agentes nocivos
químicos, físicos, biológicos ou associação de agentes prejudiciais à saúde ou à
integridade física, pelo período equivalente ao exigido para a concessão do
benefício.
Para efeito da concessão da aposentadoria especial, consideram-se também
como tempo de trabalho os períodos de descanso determinados pela legislação
trabalhista, inclusive férias, os de afastamento decorrentes do gozo de benefícios de
auxílio-doença ou de aposentadoria por invalidez acidentária, bem como os de
percepção de salário-maternidade, desde que na data do afastamento, o segurado
estivesse exercendo atividade considerada especial (NOVAES, 2008).
Trabalho não ocasional, nem intermitente é aquele em que o segurado não
exerceu de forma alternada atividade comum especial, ou seja, durante a jornada de
trabalho não houve interrupção ou suspensão do exercício de atividade com
exposição a agentes nocivos.
Inscritos a partir de 25/07/91
Para ter direito ao benefício, o trabalhador inscrito a partir de 25/07/91
deverá comprovar no mínimo 180 contribuições mensais, enquanto até essa data
seguir a tabela progressiva.
58
Inscritos até 24/07/91
A carência da aposentadoria especial, para os segurados inscritos na
previdência social urbana até 24/07/91, obedecerá a aplicação à tabela de
transcrição prevista no art. 142 da Lei nº 8.213/91, levando-se em conta o ano em
que o segurado implementou todas as condições necessárias à obtenção do
benefício (MARTINEZ, 2006).
A perda da qualidade de segurado não será considerada para concessão
de aposentadoria especial, conforme dispõe a Lei 10.666/03.
O valor da aposentadoria especial corresponde a 100% do salário do
benefício. O salário de benefício dos trabalhadores inscritos até 28/11/99
corresponderá à média dos 80% maiores salários de contribuição, corrigidos
monetariamente, desde julho de 1994.
Para os inscritos a partir de 29/11/99, o salário de benefício será a média
dos 80% maiores salários de contribuição, de todo o período contributivo.
A prestação é benefício de pagamento continuado, não reeditável,
definitivo, substituidor dos salários, modalidade securitária de indenização diferida
pela assunção dos riscos de aquisição de doença profissional ou do trabalho, ou a
ocorrência de acidente do trabalho, vale dizer, séria e efetiva ameaça à saúde ou
à integridade física do segurado.
A data de início da aposentadoria especial será fixada:
• a partir da data do desligamento do emprego, quando solicitada até 90 dias
depois dessa data;
• a partir da data de entrada do requerimento, quando não houver
desligamento do emprego ou for solicitada após 90 dias do desligamento.
d) Aposentadoria por invalidez
Esse benefício é concedido ao segurado que está total e definitivamente
incapaz ao trabalho. O aposentado por invalidez terá cancelada a sua
aposentadoria, se voltar voluntariamente à atividade, ao contrário dos benefícios dos
outros tipos de aposentadoria, que são vitalícias. A doença ou a lesão de que o
segurado já for portador, ao filiar-se ao RGPS, não lhe conferirá direito ao benefício,
salvo quando a incapacidade sobrevier por motivo de agravamento da doença ou
lesão (NOVAES, 2008).
59
Para se ter direito à aposentadoria por invalidez, são necessários, no mínimo,
12 meses de contribuição. O valor do benefício corresponde a 100% do salário de
benefício, nunca inferior ao salário mínimo.
1.7.2 Pensões
Nesse tipo de benefício só existe uma modalidade, que é a pensão por morte,
concedida aos dependentes do segurado por motivo de falecimento.
Tem direito a esse benefício, nesta ordem: marido, mulher ou
companheiro(a), filho não emancipado e menor de 21 anos, filho incapaz para o
trabalho de qualquer idade, pai e mãe e irmão menor de 21 anos ou invalidade em
qualquer idade.
O valor da pensão por morte corresponde a 100% do que o segurado recebia
ou teria direito a receber caso se aposentasse por invalidez, e é dividido em partes
iguais entre os dependentes. Não há carência para pensão por morte; basta que se
comprove a qualidade de segurado.
No caso de cônjuge divorciado, companheiro(a), pais e irmãos, o dependente
terá que comprovar a dependência econômica em relação ao segurado.
1.7.3 Auxílios
a) Auxílio-Doença
O segurado tem direito ao auxílio-doença quando algum comprometimento
físico ou mental o impeça de trabalhar por mais de 15 dias. O benefício é devido a
partir do 16º dia de afastamento da atividade, no caso de segurado empregado. A
empresa paga os 15 primeiros dias. Ao trabalhador autônomo o beneficio é devido
desde o primeiro dia da incapacidade (NOVAES, 2008).
O segurado que ingressa no RGPS como portador de doença que venha
causar a incapacidade, não tem direito ao benefício por aquela doença, a não ser
que seja por seu agravamento.
60
A carência para se ter direito a esse benefício é de 12 contribuições. Fica
dispensado do cumprimento da carência o segurado que se torna incapacitado em
decorrência de acidentes de qualquer natureza, ou seja, acometido por doença ou
afecções especificadas na legislação.
b) Auxílio-reclusão
O auxílio-reclusão é um benefício pago ao dependente do segurado, que for
recolhido à prisão nas mesmas condições por morte.
O benefício é devido apenas quando o último salário do segurado for igual ou
inferior a R$ 560,81 (valor atualizado periodicamente), e este não receber
remuneração da empresa, nem estiver em gozo de auxílio-doença, aposentadoria ou
abono de permanência em serviço.
Quando não houver salário de contribuições na data do efetivo recolhimento,
o benefício será devido desde que não tenha havido perda de qualidade de
segurado. Não se exige carência para a concessão do auxílio-reclusão, basta
comprovar a qualidade de segurado. O valor desse auxílio corresponde a 100% do
valor que o segurado receberia se tivesse se aposentado (NOVAES, 2008).
c) Auxílio-acidente
Esse benefício é uma indenização que o segurado recebe quando, da
consolidação das lesões decorrentes de acidentes de qualquer natureza, inclusive
de acidente de trabalho, resultarem sequelas que reduzam a capacidade de trabalho
habitualmente exercida (MARTINEZ, 2003).
Corresponde a 50% do salário de benefício e é devido até a véspera do início
de qualquer aposentadoria ou da data do óbito do segurado. Não é exigida carência
para a concessão desse benefício (FREUDENTHAL, 2000).
d) Salário-Maternidade
Todas as mulheres seguradas do Regime Geral de Previdência Social tem
direito ao salário-maternidade durante um período de cento e vinte dias.
Esse benefício também é devido, pelo período de 120 dias em caso de
adoção de criança de até um ano de idade; pelo período de 60 dias, em caso de
adoção de criança com idade entre 1 e 4 anos; pelo período de 30 dias em caso de
adoção de criança com a idade entre 4 e 8 anos (NOVAES, 2008).
61
O valor do benefício para a assegurada empregada e para a trabalhadora
avulsa corresponde a remuneração mensal igual à última remuneração integral.
Para a empregada doméstica corresponde ao último salário de contribuição.
Para a segurada especial, equivale a doze avos da última contribuição anual e para
as demais seguradas, a um doze avos da soma dos 12 últimos salários de
contribuição, em um período não superior a 15 meses. O valor do benefício não
poderá ser inferior a um salário mínimo para nenhuma das requeridas.
e) Salário-família
É devido mensalmente ao empregado(a), exceto o doméstico(a), e ao
trabalhador avulso, na proporção do número de filhos até 14 anos de idade, contanto
que o salário seja igual ou menor a R$ 560,81, a partir de 1/6/2003. Este valor é
atualizado periodicamente. O valor do salário família é incorporado ao salário do
segurado(a) ou ao benefício, conforme o caso.
1.8 PROBLEMAS ATUAIS DA PREVIDÊNCIA SOCIAL
Segundo dados da previdência social, levando em conta o fato de que o
sistema previdenciário ter sido criado para amparar apenas aqueles que não tem
mais possibilidade de trabalhar, isto não ocorre na prática. Hoje, há muitas pessoas
que se aposentam com plena capacidade produtiva. Assim, muitos funcionários
públicos chegam a se aposentar com 37 anos de idade e um quinto deles antes dos
50, apoiando-se na utilização do tempo de serviço. Além disso, alguns se
aposentam até quatro vezes e ainda voltam a ocupar cargos públicos.
1
Outro problema é o grande desvio de verbas das aposentadorias para outros
setores do governo e o crescente número de fraudes e corrupção. Essas foram as
causas da primeira crise financeira e administrativa do sistema previdenciário
brasileiro, ocorrida em 1930 durante o governo de Getúlio Vargas (MANNRICH,
2001).
1
Previdência Social/INSS - Plantão fiscal eletrônico, legislação previdenciária, tabelas de juros Selic,
Ufir e salários de contribuição, central de informações da Previdência Social, ações de combate à
fraude, à corrupção e à sonegação e outros assuntos.
62
A previdência apresenta grandes problemas, citam-se alguns conforme dados
do site da previdência: o dinheiro destinado às aposentadorias dos servidores
inativos corresponde a 51% da quantia total. Contribuem ainda para a grande
disparidade do sistema a existência de muitos privilégios e aposentadorias
especiais, como a de militares, servidores públicos federais, professores,
parlamentares, magistrados, procuradores, jornalistas e aeronautas (NOVAES,
2008).
As causas do desequilíbrio do sistema são diversas. Identificam-se fatores
relacionados com a conjuntura, com a estrutura, com o gerenciamento, e outros. É,
portanto, imprescindível deter-se sobre os mesmos para se mensurar a magnitude
dos problemas, para posterior encaminhamento das soluções que se fizerem
necessárias.
O fator de ordem conjuntural remete-nos a uma situação em que os agentes
econômicos ficam vacilantes quanto à possibilidade de investimentos, tendo em
vista a alta taxa de juros do mercado, dificuldade de crédito, dentre outros,
inviabilizando a produção de bens e serviços, desembocando num processo
recessivo da economia. Portanto, menor produção implica menor receita fiscal,
menos emprego, e assim por diante.
Por outro lado, fatores estruturais, do lado da receita, indicam haver uma
crescente redução da participação dos salários do setor formal no Produto Interno
Bruto (PIB), haja vista a economia ter passado por períodos de desaquecimentos
contínuos; do lado da despesa, o sistema tem compromissos cada vez maiores com
as aposentadorias por tempo de serviço conjugadas com o tempo de contribuição,
muito embora essa despesa tenha crescido mais lentamente pelas novas regras
previstas pela Emenda Constitucional nº 20, de 15 de dezembro de 1998; pelas
aposentadorias especiais, já que algumas categorias têm o privilégio da
aposentadoria com uma contribuição por menos tempo que a grande maioria, como
por exemplo, os professores, os regimes especiais, as aposentadorias rurais e os
benefícios assistenciais (MANNRICH, 2001).
Gerencialmente, podem ser identificados problemas de evasão das
contribuições pela falta de controles eficazes quanto ao recolhimento devido por um
sem número de empresas de todo o país, carecendo de medidas reparadoras e
disciplinadoras; fraudes nas aposentadorias, pela falta e/ou ineficiência de sistemas
de interface entre os setores responsáveis; custos administrativos elevados para
63
gerir a máquina; e outras causas, tão amplamente divulgadas pela mídia, com
constatação comprovada por contínuas auditorias oficiais (NOVAES, 2008).
Quando o Estado tem a decisão política de reduzir os quadros de pessoal e
não repor a mão de obra que se aposentar, como acontece na união, isso
necessariamente, aumenta o peso revestido das despesas com inativos e
pensionistas não se devendo a qualquer tipo de déficit atuarial.
Mesmo com as alterações feitas, o servidor ativo recebe a sua remuneração
em razão do trabalho que está sendo feito e o inativo recebe os seus proventos em
razão do trabalho feito.
O servidor não perde sua condição de servidor quando passa á inatividade,
sendo, tão somente qualificado como servidor inativo, sendo sujeito ao serviço
público, podendo, até mesmo ter sua aposentadoria cassada em virtude de faltas
cometidas na atividade. Num regime contributivo, a pessoa nunca poderia perder a
sua aposentadoria em virtude disso. Mesmo a contribuição dos servidores, que
existe por determinação constitucional e legal, não passa de um recurso contábil. Na
verdade, alíquota nominal de contribuição e o montante de sua arrecadação é muito
menos importante do que a política remuneratória fixada unilateralmente pelo
estado. O caráter administrativo do regime previdenciário mantém-se intocado
mesmo quando se institui fundos especiais de entidades específicas para gerá-lo.
Destinados a reunir bens ativos e direitos com vistas ao pagamento dos benefícios
previdenciários dos servidores estatuários não são estes entes nada mais do que
um fundo contábil, tratando-se apenas, de separar dos tesouros públicos as contas
previdenciárias, isto é, não passam de uma estratégia de gestão de finanças
públicas (OLIVEIRA, 2000).
Pra que haja uma mudança favorável é preciso que haja uma
transformação no regime administrativo para um regime
previdenciário em transformar o regime de aposentadorias e pensões
no setor público no verdadeiro regime de previdência (NOVAES,
2008, p. 11).
A grande vantagem do novo regime é a de dar tratamento efetivamente
previdenciário a maior parte das despesas do regime previdenciário dos servidores
públicos, ou seja, custos adicionais em curto prazo não apenas pela redução das
contribuições dos servidores destinadas ao tesouro como pelas exigências de
desembolso das contribuições dos entes federados para os fundos complementares.
64
Para que exista uma combinação entre todas as decisões tomadas preciso chegar a
real e enfatizantes propostas para a implementação de uma capacidade política e
econômica (PIMENTEL, 2003).
A gestão histórica do sistema conforme Novaes (2008) enseja ainda
problemas tais como:
• aplicação dos recursos das contribuições previdenciárias, cujo gestor sempre
foi o governo, em projetos com interesse meramente político, com escassas
possibilidades de retorno econômico quando aconteciam;
• as fraudes ao longo da história em todos os níveis, demonstrando assim a
incapacidade de gerenciamento do gestor;
• a sonegação fiscal, cujos mecanismos foram sempre mais desenvolvidos do
que a fiscalização do operador, dentre outros.
Ante esse diagnóstico, sem que o sistema desenvolva mecanismos
tempestivamente poderosos para coibir manobras que venham a comprometer as
reservas compulsoriamente formadas pelos trabalhadores contribuintes, o gestor
público se vê em situação de incapacidade. Como consequência, o sistema
previdenciário brasileiro se revela injusto para a grande maioria dos seus cidadãos,
oneroso, ineficiente e improdutivo.
A economia do sistema previdenciário, do ponto de vista do seu equilíbrio
financeiro, tem a sua relevância tanto do lado de quem recebe os seus benefícios
diretamente, quanto do restante da sociedade em geral. Primeiro, porque
considerando a formação do fundo previdenciário como uma grande conta solidária,
onde os seus contribuintes/poupadores atuais suprem as necessidades através dos
benefícios àqueles a que fazem jus legalmente da aposentadoria ou pensão, para as
quais contribuíram quando estavam na sua atividade laborativa. Indicadores
apontam que há um grande número de famílias urbanas e rurais que com o
benefício previdenciário, suprem as demandas da família, constituindo-se inclusive
na principal renda do grupo familiar em muitas regiões do país.
Para Novaes (2008), há ainda outros problemas como o crescimento do
trabalho informal e do desemprego e da sonegação.
Os principais pontos da Reforma da Previdência Social são:
• A aposentadoria por idade é mantida, mas ampliada para 65 anos, no caso
dos homens, e 60 para as mulheres;
65
• Vale também o tempo de contribuição, que substitui o tempo de serviço.
Assim, os trabalhadores só poderão se aposentar depois de um determinado
tempo de contribuição e não mais exclusivamente por tempo trabalhado, sem
recolhimento de impostos. Os homens terão de contribuir durante 35 anos e a
mulher durante 30 anos;
• O teto dos benefícios na iniciativa privada será de R$ 1.200,00;
• O piso será o salário mínimo;
• Fim da maior parte das aposentadorias especiais, como a de professores
universitários e jornalistas;
• Fica mantida a aposentadoria especial para professores do ensino infantil
fundamental e médio;
• A acumulação de aposentadorias deve acabar, exceção aberta para
professores, médicos, ocupantes de cargos eletivos (governadores, prefeitos,
deputados e senadores) e cargos de confiança.
66
CAPÍTULO II
SERVIDORES PÚBLICOS
A administração pública, compreendida pelos Poderes Executivo, Legislativo
e Judiciário, em todas as suas esferas, como União, Estados e Municípios, tem
diversas obrigações para com a sociedade. Dentre elas, pode-se destacar a
promoção e aplicação de serviços públicos, como saúde, educação e segurança.
Para que as atividades administrativas, dentro das quais estão inseridos os
serviços públicos, possam ser aplicadas e efetivas à sociedade, necessita-se de
pessoas para executarem diversas tarefas, visando tornar reais os atos
administrativos.
Então, as pessoas que fazem e executam os atos administrativos devem
possuir uma forma de vínculo com o Estado. Entende-se por Estado, para fins deste
trabalho, a própria administração pública, em qualquer ente público. Quem presta
um serviço em nome da administração pública deve possuir um tipo de vínculo com
esta.
Há ainda, nos tempos atuais, o entendimento de que Estado é um ente que
abrange muito mais do que simplesmente a Administração Pública. Na verdade, por
Estado, muitos são os conceitos e teorias. Como forma de prover o desenvolvimento
social, toma-se, por exemplo, uma teoria de que Estado deve ser o do Bem Estar
Social. O Advento do Estado de Bem-Estar, também denominado de Estado-
Providência, significou uma substancial alteração na concepção do papel do poder
público e do direito a ele conexo (ROESLER, 1998, p. 74).
É papel crucial de o Estado promover o desenvolvimento social, das suas
instituições e da economia. Dar à população melhores condições de sustento e de
crescimento econômico é um dos fatores mais importantes do Estado. Prover os
menos abastados e dar-lhes ferramentas para seu crescimento econômico, visando
sua independência do Estado neste sentido, é uma das questões cruciais no papel
do Estado contemporâneo.
Outrossim, nesta forma, preconiza Bianor Scelza Cavalcanti e Alketa Peci:
67
A complexa agenda de mudanças propostas pelo atual governo
requer a reformulação da gestão pública para o realinhamento da
administração pública ao programa do governo. E, se a proposta
política do atual governo visa redimensionar o papel do Estado,
concebendo-o como um ator crucial no processo de desenvolvimento
econômico-social, nada mais justo que refletir acerca da sua
capacidade de desempenhar esse papel, democraticamente
requerido nas urnas (CAVALCANTI; PECI, 2005, p. 33).
Há quem execute tarefas públicas sendo voluntário ou convocado
esporadicamente. Mas o que interessa para o presente trabalho são aquelas
pessoas cujo vínculo com o erário está caracterizado por dependência econômica,
subordinação e não eventualidade. É o vínculo empregatício, que caracteriza o
servidor público.
2.1 CONCEITO
Os empregados da administração pública eram denominados de barnabés,
nome este vinculado à marcha carnavalesca Barnabé, há mais de cinqüenta anos
composta por Haroldo Barbosa e Antonio de Almeida, para designar os funcionários
públicos desleixados. Eram pessoas que estavam no serviço público e não tinham a
menor vontade de ascender profissionalmente. Era o estereótipo do funcionário
“fantasma”, de desídia e do emprego vitalício, sem o esforço ou força de trabalho.
Posteriormente, foram chamados de funcionários públicos, pois se tratava de
empregados assalariados semelhantes aos das empresas privadas. Até o ano de
1998, os contratados pela Administração Pública eram chamados de funcionários
públicos.
Após a Emenda Constitucional nº 18, publicada em 06/02/1998, passou-se a
denominar esta categoria de trabalhadores como sendo servidores públicos. Foi
uma forma de o legislador diferenciar, efetivamente, as classes de trabalhadores do
setor público em relação às empresas privadas.
A expressão “servidor público” é uma denominação ampla que
abrange todo aquele que se vincula profissionalmente com a
Administração Pública, seja por meio de cargo ou emprego público.
Excepcionalmente, servidores podem ser contratados para atender a
68
necessidade temporária, mas não estarão ocupando cargo ou
emprego público (art. 37, IX, da CF) (BITTENCOURT, 2007, p. 76).
Para Bittencourt (2007, p. 74), “os servidores públicos são as pessoas físicas
que compõem os quadros da Administração Pública, mediante relação profissional,
recebendo remuneração direta do Estado.”
Complementando, servidores públicos em sentido amplo, no entender de Hely
Lopes Meirelles são:
todos os agentes públicos que se vinculam à Administração Pública,
direta e indireta, do Estado, sob regime jurídico (a) estatutário
regular, geral ou peculiar, ou (b) administrativo especial, ou (c)
celetista (regido pela Consolidação das Leis de Trabalho – CLT), de
natureza profissional ou empregatícia.
Os servidores públicos em sentido estrito ou estatutários são os
titulares de cargo público efetivo ou em comissão, com regime
jurídico estatutário geral ou peculiar e integrantes da Administração
direta, das autarquias e das fundações públicas com personalidade
de Direito Público. Tratando-se de cargo efetivo, seus titulares
podem adquirir estabilidade e estarão sujeitos a regime peculiar de
previdência social (MEIRELLES, 2007, p. 414-415).
Servidores públicos ou agentes administrativos ou ainda, servidores estatais,
em sentido amplo, na visão de Prado,
são todos os que prestam serviços ao Estado, incluindo a
Administração Pública Indireta, tendo vínculo empregatício e sendo
pagos pelos cofres públicos. Nesta classificação estão presentes
tanto os servidores estatutários, sujeitos ao regime legal, quanto os
empregados públicos, do regime contratual, além dos temporários,
nos termos do art. 37, da CF/88 (PRADO, 2007, p. 2).
A CF/88 garante uma série de garantias e direitos fundamentais dos
trabalhadores em geral aplicáveis, também, aos servidores públicos. Os direitos
assegurados aos servidores públicos, pelo § 3º do art. 39 da CF/88, encontram-se
enumerados em alguns dos incisos do seu art. 7º, que são:
• salário mínimo;
• garantia de salário, nunca inferior ao mínimo, para os que percebem
remuneração variável;
• décimo terceiro;
• remuneração do trabalho noturno superior à do diurno;
• salário-família;
69
• duração do trabalho normal não superior a oito horas diárias e quarenta e
quatro semanais;
• repouso semanal remunerado;
• remuneração do serviço extraordinário superior, no mínimo, em cinqüenta por
cento à do normal;
• férias anuais remuneradas com, pelo menos, um terço a mais do que a
remuneração normal;
• licença à gestante com duração de cento e vinte dias;
• licença-paternidade;
• proteção do mercado de trabalho da mulher, mediante incentivos específicos,
nos temos da lei;
• redução dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de normas de saúde,
higiene e segurança;
• proibição de diferença de salários, de exercícios de funções e de critério de
admissão por motivo de sexo, idade, cor ou estado civil.
Ainda, existe a forma remuneratória através do subsídio. O subsídio é uma
inovação introduzida em nosso ordenamento pela reforma administrativa.
Caracteriza-se por ser um direito fixado em parcela única, vedado o acréscimo de
qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra
espécie remuneratória. É modalidade e remuneração de aplicação:
- obrigatória para os agentes políticos, como, por exemplo, os Secretários
Municipais;
- obrigatória para alguns servidores públicos, para os eleitos e de primeiro escalão;
- facultativa para os servidores públicos organizados em carreira: de acordo com as
leis federais, estaduais, municipais ou do DF.
No país, no ano de 2008, existiam 9.128.136 servidores públicos, distribuídos
na seguinte maneira: União: 2.096.299, sendo 1.118.360 ativos, 529.563 inativos e
448.376 pensionistas; Estados: 4.322.257, sendo 2.793.050 ativos, 1.144.698
inativos e 384.509 pensionistas; Municípios: 2.709.580, sendo 2.156.676 ativos,
401.793 inativos e 151.111 pensionistas (REVISTA PREVIDÊNCIA NACIONAL,
2009, p. 18).
70
2.2 TIPOS DE SERVIDORES
Embora exista uma idéia geral de que o trabalhador de instituições públicas
seja um servidor público, a verdade é que ocorrem diferenças entre eles, no tocante
ao modo de contratação e em relação as suas atividades.
Agentes públicos são todas as pessoas físicas, incumbidas, definitiva
ou transitoriamente, do exercício de alguma função estatal. Os
agentes, normalmente, desempenham funções do órgão, distribuídas
entre os cargos de que são titulares, mas excepcionalmente podem
exercer funções sem cargo (MEIRELLES, 2007, p. 74).
Ainda segundo o mesmo autor, os agentes públicos se dividem em cinco
categorias: “agentes políticos, agentes administrativos, agentes honoríficos, agentes
delegados e agentes credenciados.” (MEIRELLES, 2007, p. 75).
Para este trabalho interessa saber tão somente as características relativas
aos agentes políticos e agentes administrativos, devido ao fato de que detém
contrato de trabalho com a administração pública de forma ordinária e regular, muito
embora, para aqueles, não há incidência de estabilidade.
Agentes políticos segundo Gasparini são:
os detentores dos cargos da mais elevada hierarquia da organização
da administração pública ou, em outras palavras, são os que ocupam
cargos que compõem sua alta estrutura constitucional. Estão
voltados, precipuamente, à formação da vontade superior da
Administração Pública ou incumbidos de traçar e imprimir a
orientação superior a ser observada pelos órgãos e agentes que lhes
devem obediência (GASPARINI, 1995, p. 41).
Para Clares e Amorin (2001, p. 46), agentes políticos são “aqueles que
trabalham na Administração e exercem uma função política, exercendo um cargo
obtido politicamente.”
Nesta categoria encontram-se, por exemplo, os ocupantes dos cargos de
Presidente da República, Vereador, Secretário Estadual, Ministro e outros.
Compõem o primeiro escalão dos poderes da República. Também estão inseridos
os Magistrados e Membros do Ministério Público.
Excetuando-se os Magistrados e Membros do Ministério Público, este tipo de
servidor não tem estabilidade funcional, uma vez que sua permanência no serviço
71
público é caracterizada por eleição ou por contratação de caráter provisório
(ocupantes de cargos em comissão).
Já os agentes administrativos constituem a grande massa dos trabalhadores
na Administração Pública, cuja essência mais lhes identifica com a imagem do
Serviço Público propriamente dito. Para Meirelles:
São todos aqueles que se vinculam ao Estado ou às suas entidades
autárquicas e fundacionais por relações profissionais, sujeitos à
hierarquia funcional e ao regime jurídico determinado pela Entidade
Estatal a que servem. São investidos a título de emprego e com
retribuição pecuniária, em regra por nomeação e, excepcionalmente,
por contrato de trabalho ou credenciamento (2007, p. 78).
Na visão de Bacellar Filho (2005), os agentes estabelecem a imensa massa
de prestadores de serviços do Estado. Vinculam à Administração direta ou indireta,
por intermédio de liames estatutários ou pela Consolidação das Leis do Trabalho:
São servidores públicos e empregados públicos. Os primeiros ligados
à Administração direta e às autarquias, cujo elo, de cunho
estatutário, os faz servidores efetivos e passíveis de alcançar
estabilidade no serviço público. Já os empregados públicos integram
os quadros das empresas estatais (empresas públicas e sociedades
de economia mista) e Fundações Públicas, podendo ser admitidos,
por força de legislação recente, pelas Agências Reguladoras (2005,
p. 132).
Ainda segundo Meirelles (2007), a categoria dos agentes administrativos –
espécie do gênero – agente público compõe a grande massa dos prestadores dos
serviços à Administração direta e indireta do Estado nas seguintes formas
apresentadas pela Constituição da República de 1988:
a) servidores públicos concursados (art. 37, II); b) servidores públicos
exercentes de cargos ou empregos em comissão titulares de cargo
ou emprego público (art. 37, V); c) servidores temporários,
contratados “por tempo determinado para atender a necessidade
temporária de excepcional interesse público” (art. 37, IX) (2007, p.
79).
72
2.3 SERVIDORES ESTÁVEIS
Um dos principais atrativos no serviço público é o fato de, dependendo da
categoria, o agente adquirir uma garantia de permanência em seu emprego, em
relação à vontade dos superiores hierárquicos. É a chamada estabilidade.
A estabilidade conforme Mello:
é o direito de não ser desligado senão em virtude de a) sentença
judicial transitada em julgado (§ 1º, I, do mesmo artigo), b) processo
administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa (§ 1º, II), ou
mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na
forma de lei complementar, assegurada ampla defesa (§ 1º, III)
(2001, p. 264).
Considerando-se, ainda, as colocações de Alexandrino e Paulo, a
estabilidade é um conceito muito antigo e seu fim principal é “assegurar aos
ocupantes de cargos públicos de provimento efetivo uma expectativa da
permanência no serviço público, desde que adequadamente cumpridas suas
atribuições.” (2007, p. 248).
Meio utilizado pelos servidores públicos, para que no exercício de suas
atribuições, sejam pressionados a tomar decisões que beneficiem determinados
setores da sociedade, ou mesmo, contrariando em determinados momentos o
princípio da impessoalidade, causando prejuízos ao interesse público.
Para os autores acima citados, outra razão para a estabilidade é a
“necessidade de profissionalização dos quadros funcionais do serviço público”
(2007, p. 248), impedindo que a dinâmica da política favoreça o nepotismo e outras
regalias nos cargos públicos.
A Constituição Federal de 1988 tratou da estabilidade em seu art. 41, que
reza:
Art. 41. São estáveis após três anos de efetivo exercício os servidores nomeados
para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso público.
§ 1º. O servidor público estável só perderá o cargo:
I - em virtude de sentença judicial transitada em julgado;
II - mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa;
73
III - mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei
complementar, assegurada ampla defesa.
§ 2º. Invalidada por sentença judicial a demissão do servidor estável, será ele
reintegrado, e o eventual ocupante da vaga, se estável, reconduzido ao cargo de
origem, sem direito a indenização, aproveitado em outro cargo ou posto em
disponibilidade com remuneração proporcional ao tempo de serviço.
§ 3º. Extinto o cargo ou declarada a sua desnecessidade, o servidor estável ficará
em disponibilidade, com remuneração proporcional ao tempo de serviço, até seu
adequado aproveitamento em outro cargo.
§ 4º. Como condição para a aquisição da estabilidade, é obrigatória a avaliação
especial de desempenho por comissão instituída para essa finalidade.
Pelo texto original (antes da EC 19/1998) a estabilidade foi conferida
aos servidores nomeados em virtude de concurso público após dois
anos de efetivo exercício e, uma vez adquirida a estabilidade, não
existia qualquer hipótese de exoneração do servidor por iniciativa da
Administração, entendida como rompimento do vínculo entre o
servidor e a Administração sem caráter punitivo (ALEXANDRINO;
PAULO, 2007, p. 249).
Apenas as faltas graves, após processo administrativo disciplinar, ou o
trânsito em julgado de sentença judicial para efeito de sentença penal condenatória
gerariam perda de cargo.
Porém, a partir da EC 19/1998, publicada em junho de 1998, a estabilidade
passa a vigorar após três anos de permanência em cargo público de provimento
efetivo. É bom salientar que sempre foi de conformidade pacífica da doutrina e da
jurisprudência que nem os empregos públicos celetistas e os comissionados geram
direito à referida estabilidade.
A EC 19/1998 foi um divisor entre os servidores já em exercício e aqueles que
recém ingressaram. Para os mais antigos, aprovados em concursos anteriores a
junho de 1998, permaneceu a aquisição em dois anos de efetivo exercício para a
estabilidade. Já para os mais novos, aceitos após junho de 1998, três anos é o
regulamentado.
Outro fator a ser salientado é que o § 4º, do art. 41 da CF/88, estabeleceu
como condição para a estabilidade a submissão do servidor a uma avaliação
especial de desempenho, feita por comissão instituída para esse fim, o que extingue
74
a possibilidade de aquisição de estabilidade por cumprimento de prazo. A avaliação
por comissão passa a ser condição decisiva para a aquisição dessa garantia.
Assim, servidores públicos estáveis são aqueles que prestaram concurso
público para provimento de cargo efetivo e que foram considerados aptos para o
exercício da função no estágio probatório.
Para Amorin, Granjeiro e Dezen Júnior, esta classificação é aplicável a todos
os servidores
que se vinculam ao Estado ou às suas entidades por relações
profissionais, sujeitos à hierarquia funcional e ao regime jurídico da
entidade, e que servem ao público. São investidos em cargo ou
emprego e com uma contribuição pecuniária, em regra por
nomeação e, excepcionalmente, por contrato de trabalho.
Esses agentes ficam em tudo e, por tudo sujeitos ao regime da
entidade a que servem e às normas específicas do órgão em que
trabalham e, para efeitos criminais, são considerados funcionários
públicos, nos expressos termos do art. 327, do Código Penal (2007,
p. 8).
Pelo art. 37, II, CF, e art. 2º da Lei nº 8.112/90, servidor é a pessoa
legalmente investida em cargo público.
O servidor estável – melhor diríamos, estabilizado -, por ter satisfeito
as quatro condições constitucionais para a aquisição dessa situação
funcional – nomeação para cargo efetivo, em virtude de concurso
público, estágio probatório e avaliação especial de desempenho por
comissão específica -, não pode ser exonerado “ad nuntum”, nem
admitido sem se apurar a infração em processo administrativo ou
judicial, que sirva de base à aplicação da pena demissória (CF, art.
41, § 1º) (MEIRELLES, 2007, p. 450).
Ainda, há que se ressaltar a categoria dos servidores de caráter vitalício,
sendo que estes têm a mesma estabilidade funcional, mas somente perdem o cargo,
a título de punição, através de sentença judicial transitada em julgado. Nesta
categoria encontram-se os Magistrados, Membros do Ministério Público e os
membros dos Tribunais de Contas.
75
2.4 SERVIDORES NÃO-ESTÁVEIS
Existem outros tipos de servidores públicos que podem ser exonerados
independentemente de processo administrativo disciplinar ou sentença judicial. Para
esta classe, considerada como servidores não estáveis, o desligamento do serviço
público se dá por sua vontade ou pela vontade da autoridade contratante.
Trata-se de classe de caráter temporário, que em face de sua vinculação
precária com a Administração, não goza de estabilidade, contratada para atividades
transitórias, emergenciais, submetida a um regime jurídico especial, como, na esfera
federal, disciplinado pela Lei nº 8.745/93, com alterações posteriores, em especial
pela Lei nº 10.667/2003 e pelo Decreto nº 4.748/2003, que a regulamenta. Exercem
funções de confiança, em cargos de comissão.
O inciso V do art. 37 trata do exercício de funções de confiança e do
provimento de cargos em comissão e possui a redação abaixo:
V- as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores
ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem
preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e
percentuais mínimos, previstos em lei, destinam-se apenas ás
atribuições de direção, chefia e assessoramento (ALEXANDRINO;
PAULO, 2007, p. 209).
Esta categoria engloba:
Os empregados públicos, aqueles legalmente investidos em empregos
públicos (celetistas – CLT - DL nº 5.452/43).
Os contratados por tempo determinado para atender à necessidade
temporária de excepcional interesse público (art. 37, IX, CF), sob o vínculo
empregatício, nas autarquias e fundações de direito público da União, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municípios, assim como no Poder Legislativo e no Poder
Judiciário na esfera administrativa (Leis nº 8.745/93, 9.849/99 e 10.667/03).
Os contratados sob o regime de emprego (Lei nº 9.962/2000).
Os comissionados, ocupantes de cargo de livre nomeação e livre exoneração.
(art. 37, V, CF). Neste caso, também estão inseridos os agentes políticos, ou seja,
aqueles de detém mandato (eleitos), magistrados, membros do Ministério Público e
76
os ocupantes dos primeiros escalões no Poder Executivo, como ministro e
secretários estaduais e municipais.
Vale lembrar que os Magistrados e Membros do Ministério Público são
servidores estáveis e detém, após aprovação no estágio probatório, a vitaliciedade,
ou seja, somente podem ser demitidos através de decisão judicial transitada em
julgado.
Entretanto, a regra geral é a de que os servidores públicos, não em sua
totalidade, mas em sua grande maioria, devem ser contratados através de concurso
público, objetivando-se a estabilidade.
O Supremo Tribunal Federal, ressalvadas as exceções
constitucionais, é intransigente em relação à imposição à efetividade
do princípio constitucional do concurso público, como regra para
todas as admissões da administração pública, vedando
expressamente tanto a ausência desse postulado, quanto seu
afastamento fraudulento, por meio de transferência de servidores
públicos para outros cargos diversos daquele para o qual foi
originariamente admitido (MORAES A., 2001, p. 46).
2.5 REGIME DE CONTRATAÇÃO DOS SERVIDORES PÚBLICOS
O regime jurídico dos servidores civis segundo Meirelles:
consubstancia os preceitos legais sobre a acessibilidade aos cargos
públicos, à investidura em cargo efetivo (por concurso público) e em
comissão, as nomeações para funções de confiança; os deveres e
direitos dos servidores; a promoção e respectivos critérios; o sistema
remuneratório (subsídios ou remuneração, envolvendo os
vencimentos, com as especificações das vantagens de ordem
pecuniária, os salários e as reposições pecuniárias); as penalidades
e sua aplicação; o processo administrativo; e a aposentadoria (2007,
p. 416).
Tem-se que o regime jurídico é a forma de contratação entre o ente estatal e
o servidor público. O regime jurídico pode ser estatutário (conhecido como regime
jurídico único), celetista (CLT) e administrativo especial. O que estabelece o regime
jurídico de cada ente estatal é a sua lei. Cabe, assim, ao Município escolher a forma
de contratação de seus servidores, através de lei.
77
Os arts. 39, 40 e 41 da Constituição trazem disposições especificamente
aplicáveis aos servidores públicos. O art. 40 traça as diretrizes fundamentais do
regime previdenciário dos servidores públicos estatutários.
O art. 39 foi quase completamente alterado pela EC nº 19/1998.
O caput do art. 39, originariamente, estabelecia a obrigatoriedade de adoção,
por parte de cada ente da Federação, de um só regime jurídico aplicável a todos os
servidores integrantes de suas Administrações Direta, autárquica e fundacional (e
também tornava obrigatória a instituição de planos de carreira).
Portanto, antes da EC nº 19/1998, cada município, cada estado-membro, o
Distrito Federal e a União tinham, teoricamente, a liberdade de estabelecer o regime
jurídico as que estariam submetidos seus servidores, e os de suas autarquias e
fundações públicas, desde que este regime jurídico fosse unificado para todos os
servidores daquela pessoa política.
Não existia alusão quanto ao regime que deveria ser adotado. Não era
obrigatória a adoção de regime jurídico estatutário para estes servidores. O texto,
explicitamente, apenas impõe a unificação de regimes, eliminando a coexistência, na
mesma Administração, de servidores sujeitos as relações jurídicas diversas quanto a
seus vínculos funcionais, evitando-se a confusão, os atritos e os custos daí
resultantes. Era de natureza tipicamente estatutária, ou então pelo da CLT
(celetista), ou, até mesmo, por um regime misto, que se mostrasse, no seu
entendimento, mais adequado ao exercício de atribuições públicas.
Com base neste dispositivo constitucional a União editou a Lei nº 8.112/1990,
que instituiu o Regime Jurídico Único (RJU) dos servidores públicos
civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais. A
União optou pela adoção de regime jurídico estatutário para
disciplinar o vínculo funcional entre seus servidores e a
Administração. Por isso, os empregos ocupados pelos servidores
incluídos no regime por ela instituído foram transformados em
cargos, na data da publicação da Lei 8.112/1990 (art. 243, §1º)
(ALEXANDRINO; PAULO, 2007, p. 241).
O regime estatutário é o mais corrente para as pessoas de direito público. A
EC nº 19/1998 alterou o caput do art. 39, eliminando a obrigatoriedade de adoção,
pelas pessoas políticas, de um regime jurídico unificado para seus servidores da
ativa. A redação desse artigo passou a ser a seguinte:
78
Art. 39 A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios
instituirão conselho de política de administração e remuneração de
pessoal integrado por servidores designados pelos respectivos
Poderes.
As entidades estatais podem então,
adotar regime de contrato de trabalho com seus respectivos
servidores. Entretanto, a EC nº 19/1998, relativamente à esfera
federal, não revogou nem prejudicou as disposições da Lei
8.112/1990. Passou-se apenas a possibilitar que as Administrações
Direta, autárquica e fundacional da União prevejam diferentes
regimes para seus agentes, nos termos em que vierem a ser
regrados em leis especiais posteriores, em outros termos que não os
da Lei 8.112/1990. Em razão de haver a EC nº 19/1998 criado essa
possibilidade, a União editou a Lei nº 9.962/2000, prevendo a
contratação de empregados públicos nas Administrações Direta,
autárquica e fundacional federais
(ALEXANDRINO; PAULO, 2007, p.
242).
A alteração do caput do art. 39, pela EC nº 19/1998, teve sua eficácia
suspensa pelo STF, em agosto de 2007, porque não foi observado, quanto a esse
dispositivo, a exigência de aprovação em dois turnos (CF, art. 60, § 2º). A partir
dessa decisão, até que seja decidido o mérito da causa, voltou a vigorar a redação
original do caput do art. 39 da Constituição.
Como não mais havia a obrigação de adoção de regime jurídico único,
implementada pela EC nº 19/1998, a União editou a Lei nº 9.962/2000, que
disciplinou a contratação de pessoal na Administração Federal Direta, autárquica e
fundacional pelo regime de emprego público.
A Lei nº 9.962/2000 prevê que o pessoal admitido para emprego público na
Administração Federal Direta, autárquica e fundacional terá sua relação de trabalho
regida pela Consolidação das Leis de Trabalho (CLT). Não se aplica aos cargos
públicos em comissão, que não poderão ser providos segundo suas disposições
(não poderão ser celetistas).
O art. 2º da Lei nº 9.962/2000 exige concurso público de provas ou/e provas e
títulos prévio à contratação para emprego público, conforme a natureza e a
complexidade do emprego. A contratação de pessoal para as empresas públicas e
sociedades de economia mista, embora obrigatoriamente feita pelo regime celetista,
sempre teve que ser, e continua sendo precedida de concurso público.
79
Já para os municípios, a melhor forma de contratação de seus servidores é
aquela vinculada através do regime estatutário.
O regime estatutário é o que melhor atende aos interesses e
necessidades do serviço público local, porque somente dispondo da
faculdade de impor e alterar unilateralmente as normas
disciplinadoras da vinculação jurídica de seu pessoal pode a
administração Municipal agir com liberdade – limitada apenas pelos
preceitos constitucionais pertinentes ao funcionalismo e às garantias
individuais – para assegurar o pleno atendimento de seus objetivos,
com a continuidade, a segurança e o rendimento desejados
(MEIRELLES, 2001, p. 558).
Por regime celetista, entendem-se aqueles regidos pelas normas da CLT.
Para os servidores que estão sob tal regime, a forma de contratação é através de
concurso público para as entidades estatais que adotam a CLT nas suas relações
empregatícias. Pode um servidor público ser regido pela CLT e obter a estabilidade,
assim como aquele sob regime jurídico único. Ressalta-se que a adoção do regime
celetista implica na obrigação do ente estatal de depositar a verba relativa ao fundo
de garantia por tempo de serviço (FGTS), enquanto no regime jurídico único não há
tal previsão.
Conforme previsão do art. 37, IX, da CF/88, ainda existe o regime
administrativo especial. Neste caso, ocorre uma contratação por tempo determinado
para atender necessidade temporária de excepcional interesse público e não visa o
alcance da estabilidade funcional.
2.6 PERFIL GERAL E ANÁLISE QUANTITATIVA DOS SERVIDORES MUNICIPAIS
DE PONTAL DO PARANÁ
Os servidores públicos do município de Pontal do Paraná estão vinculados ao
regime geral da previdência social, ao INSS. Não há posto de atendimento naquele
município. Quando há necessidade de obter algum tipo de benefício, como o auxílio
acidente, por exemplo, o servidor tem de se deslocar até o município vizinho,
Paranaguá, e aguardar muito tempo para ser atendido.
Aliás, este é um problema enfrentado por todos aqueles que necessitam dos
serviços da previdência social, através do INSS. Trata-se de uma situação local, que
80
reflete condições nacionais, como o desaparelhamento do INSS, a falta de estrutura
e de servidores. Principalmente porque há mais beneficiários que devem ser
suportados pelo atual sistema. Ensina Mariana Batich:
A redução das contribuições previdenciárias, provocada por elevadas
taxas de desemprego ao lado do aumento do número de aposentados,
agravou a relação entre contribuintes e segurados da previdência,
uma vez que aqueles constituem uma das principais fontes de
recursos destinados ao pagamento dos benefícios. Segundo estudo
do Ministério da Previdência Social, na década de 50, oito
contribuintes financiavam um aposentado. Na década de 70, essa
relação era de 4,2 para um e, nos anos 90, baixou para 2,3 pessoas
trabalhando para um aposentado (BRASIL, 1997 apud BATICH, 2004,
p. 33).
Normalmente, entre o primeiro atendimento até a obtenção do benefício
previdenciário, a espera é de vários meses e, neste ínterim, o servidor,
impossibilitado de desenvolver atividades laborais, aguarda sem qualquer renda.
Esta é a realidade vivenciada no dia a dia junto à Prefeitura Municipal de Pontal do
Paraná, onde se observa profundo descontentamento dos servidores que
necessitam buscar seus direitos junto ao órgão previdenciário.
Ademais, os valores repassados ao INSS, pelo Município, seriam superiores
àqueles pagos ao regime próprio de previdência social (RPPS). Além disso, o
atendimento às solicitações dos servidores poderia ser mais rápido e feito no local,
pois existem tais previsões junto à Lei Federal 9.717/1998 e na Portaria/MPS
4.882/1998. Ressalta-se que, conforme previsto na Lei retro mencionada, o sistema
de regime próprio previdenciário pressupõe uma espécie de poupança, advinda
exclusivamente das contribuições, que garanta a cobertura dos benefícios,
diferentemente do regime geral, no qual há diversas fontes de custeio e as
contribuições não são suficientes para cobrir os benefícios atualmente pagos.
Por fim, a administração Municipal deixaria de recolher significativa
importância financeira ao fundo previdenciário, porque sua quota-parte é menor do
que aquela paga ao INSS, conforme estabelecido no art. 2º da Lei Federal
9.717/1998.
81
2.7 HISTÓRIA E GEOGRAFIA DO MUNICÍPIO DE PONTAL DO PARANÁ
Paranaguá, localizada no litoral do Estado do Paraná, logo nas primeiras
viagens exploradoras, foi a primeira região da costa meridional a ser percorrida
pelos portugueses.
O litoral do Estado do Paraná, com extensão de 97,6 Km, começa em
Ararapira, norte da baía de Paranaguá, divisa com o Estado de São Paulo e termina
na barra do rio Saí, divisa sul com o Estado de Santa Catarina.
A penetração ocorreu através dos primeiros moradores de São
Vicente e Cananéia, náufragos ou desterrados, nos períodos
compreendidos entre os anos de 1501 e seguintes, os quais
atingiram o Superagui, norte da baía de Paranaguá, navegando pela
ligação do Varadouro (FREITAS, 1994, p. 5).
Na década de 1550, através de Ararapira e Superagui as canoas vicentinas,
com os portugueses, navegaram e penetraram na vasta e bela baía de Paranaguá.
Segundo Santos, de
1550 a 1560 – Os povos de Cananéia, originários daqueles
estrangeiros europeus que, no ano de 1501, ali foram degradados,
tendo crescido a sua população, se animaram a embarcar em
pirogas ou canoas, e saindo pela barra afora, costeando as praias de
Ararapira e Superagui, entraram pela barra adentro das formosas
baías de Paranaguá (SANTOS, 2001, p. 18).
Em 1656 foi criada a Capitania de Nossa Senhora do Rosário de Paranaguá,
sendo que em 1725, tornou-se sede a 2ª Comarca de São Paulo.
Paranaguá tem a prerrogativa de ser o primeiro município fundado no Paraná,
fato que se deu através da Carta Régia, de 29 de julho de 1648. A Vila cresceu tanto
devido à procura por ouro que no ano de 1660 foi transformada em Capitania, sendo
Gabriel de Lara nomeado Ouvidor, Alcaide e Capitão Mor. A Capitania de
Paranaguá foi extinta em 1710 e anexada a Capitania de São Paulo (WACHOVICZ,
2002, p. 223).
As raízes históricas do atual município de Pontal do Paraná estão ligadas às
primeiras movimentações, ainda no século XVII, com fins de colonização do território
paranaense. A proximidade com Paranaguá, via terrestre e marítima, permitiu que
82
os fatos políticos e administrativos do primeiro município do Paraná influenciassem a
vida da localidade.
Conforme Rocha (1997, p. 22) as praias de Pontal sempre foram muito
procuradas por “turistas do interior do Estado e da capital. Também ficou conhecido
por ser o principal porto de partida dos barcos que servem as Ilhas da Baía de
Paranaguá, especialmente a Ilha do Mel, muito procurada por turistas.”
O Município de Pontal do Paraná foi originado em 20 de dezembro de 1995,
com a publicação da Lei Estadual nº 11.252, através do desmembramento de parte
da costa do Município de Paranaguá, no Litoral do Paraná, e instalado em 1º de
janeiro de 1997. Trata-se, portanto, de um município bastante recente.
Pontal do Paraná não possui indústrias. A economia está baseada nas
atividades relacionadas ao turismo, que emprega a maioria da população fixa e atrai
pessoas de todos os cantos do país, durante a temporada de verão, período que
compreende os meses de dezembro a março (WIKIPÉDIA, 2009).
A outra época, identificada como baixa temporada, a economia caracteriza-se
pela pesca e eventos como: Festa da Tainha, Festa do Camarão, Camacho (festa do
camarão e do chope), dentre outros (PMPPR, 2007).
Situa-se no litoral do Paraná a uma distância de aproximadamente 100 km de
Curitiba, tendo como atividades econômicas principais o turismo, comércio, pesca e
artesanato.
O município de Pontal do Paraná enquadra-se na planície costeira de Praia
de Leste, caracterizando-se por um relevo bastante suave e de baixa altitude, que
recebe a designação genérica de restinga.
O município faz divisas ao Sul com o município de Matinhos, a Oeste com o
Município de Paranaguá e a leste e norte é banhado pelo Oceano Atlântico, sendo a
norte pela baía de Paranaguá.
O Estado do Paraná possui 50 km de extensão em praias, das quais 23 km se
encontram em Pontal do Paraná, tornando o município totalmente voltado às
atividades praianas. Além disso, pode contar com quase 100% dessas praias com
total qualidade de balneabilidade. Conforme o mapa abaixo, pode-se ter uma visão
ampla da localização e tamanho (IBGE, 2009):
83
MAPA 1: PARANÁ – INDICAÇÃO DE PONTAL DO PARANÁ
FONTE: IBGE, 2009
2.8 COMPOSIÇÃO POPULACIONAL, POLÍTICA E ADMINISTRATIVA
Segundo o IBGE, em agosto de 2009, Pontal do Paraná possuía 200,551 km²,
com uma população estimada de 17.820 habitantes, dividida entre população
urbana, com 99% dos habitantes e 1% de população rural. Tem uma densidade de
94 habitantes por km² e possui um PIB per capita de R$ 11.879,00.
É de ressaltar que durante a temporada de verão, que incide de meados de
dezembro até início de março, persiste em todos os anos grande movimentação de
turistas e veranistas que se deslocam para Pontal do Paraná.
Em 2006, 76,5% dos turistas que visitaram Pontal do Paraná eram de Curitiba
e região metropolitana, sendo que 60,1% vinham de automóvel. O gasto médio
diário dos mesmos, ainda em 2006, foi de U$ 16,30. A renda média mensal
individual dos munícipes era de U$ 719,10 em 2006 (SETU, 2009).
A primeira eleição municipal ocorreu em 1996, sendo que a vida
administrativa deu início em 1997. Por ter somente 13.637 eleitores, a Câmara
Legislativa compõe-se de 9 vereadores (TSE, 2009).
O total bruto de arrecadação em 2008 foi de 38.650.084,09, sendo que a
receita corrente líquida, que é a base para o cálculo do percentual gasto com os
vencimentos dos servidores, foi de 33.128.938,54. Ainda em 2008, o valor gasto
com a folha de pagamento dos servidores, incluindo-se o INSS tanto do empregador
quanto dos empregados, foi de R$ 14.921.329,20. Isso quer dizer que o gasto com
84
pessoal, incluindo a verba previdenciária do INSS, foi de 45,04% em relação à
receita corrente líquida (O MUNICÍPIO, 2009).
Para 2009, a previsão de arrecadação é de R$ 40.540.000,00, enquanto a
estimativa de gasto com pessoal é de R$ 17.902.963,00, conforme a Lei Municipal
nº 960/2009.
Conforme informado através do ofício nº 205/2009 do departamento de
Recursos Humanos, o município de Pontal do Paraná possui 778 servidores
públicos, sendo que 678 são concursados. Para os concursados, a média de idade e
de salário é de 38 anos e R$ 882,13, respectivamente, em agosto de 2009, sendo
que eles têm um tempo médio de contribuição previdenciária de 05 anos.
85
CAPÍTULO III
REGIME PRÓPRIO PREVIDENCIÁRIO
A CF/88 trata, em seu art. 40, do regime de previdência social aplicável aos
servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios, incluídas as respectivas autarquias e fundações.
O regime de previdência a que estão submetidos esses servidores públicos é
diferente do regime geral, a que estão sujeitos os demais trabalhadores, não só os
da iniciativa privada regidos pela CLT, autônomos e outros, mas também os
servidores ocupantes, exclusivamente, de cargo em comissão, cargo temporário e
emprego público.
No Brasil, continuam existindo dois regimes distintos de previdência, um
aplicável aos servidores públicos estatutários: o Regime Próprio de Previdência
Social (RPPS) e Regime Geral de Previdência Social (RGPS). Isto provoca uma
profunda reflexão sobre qual o melhor caminho a seguir e, com isso, qual o regime
mais adequado para sanar os problemas do Município de Pontal do Paraná.
3.1 CONCEITO
Basicamente, quando há relação de trabalho através de vínculo empregatício
ou contrato de trabalho, deve existir a cobertura por um regime previdenciário. Para
os trabalhadores da iniciativa privada, é obrigatória a incidência da previdência
social, através do RGPS. Em caráter complementar, pode-se optar por mais um
regime de previdência privado ou mesmo estatal para certas empresas estatais.
Quanto aos servidores públicos, o respectivo ente empregador pode optar
pelo RGPS ou por um sistema de previdência próprio, denominado RPPS, assim
entendido:
86
Nos passos da EC 20/98, a EC 41/2003 manteve regras de
previdência social diferenciadas para os servidores titulares de cargo
vitalício, de cargo efetivo, cargo em comissão ou de outro cargo
temporário e de emprego público da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações
públicas de Direito Público. Para os dois primeiros – servidor vitalício
e servidor efetivo – assegura regime de previdência peculiar (arts.
40, caput, 73, § 3º, 93, VI, e 129, § 4º) enquanto que para os três
últimos – servidor em comissão ou em outro cargo temporário e
servidor empregado público – determina aplicação do regime geral
(art. 40, § 13) de previdência social previsto pelo art. 201 da CF, que
é o regime dos trabalhadores regidos pela CLT (MEIRELLES, 2007,
p. 455).
A desvinculação do RGPS e a criação de um regime próprio previdenciário
municipal é uma faculdade conferida aos municípios advinda da Emenda
Constitucional nº 20, que alterou, dentre outros, o artigo 40 da Constituição Federal
de 1988 - CF/88. Com ela, possibilitou-se manter um regime de caráter contributivo
para os servidores públicos titulares de cargos concursados, observado um sistema
financeiro positivo e atuarial.
Em outros tempos, anteriormente à CF/88, muitos eram os casos de
concessão de benefícios, como aposentadorias integrais, a servidores que pouco ou
nada contribuíram para a previdência, conforme explica Sivaldo Orlando da Silva:
Anteriormente à EC nº 20, o servidor público não era submetido ao regime
contributivo, de forma que apenas era importante a comprovação do tempo de
serviço prestado, não interessando se, de fato, houvera a efetiva dedução e o
recolhimento das contribuições previdenciárias. O Erário então arcava diretamente
com o custo das aposentadorias e pensões concedidas. Nesse pretérito sistema, as
eventuais alíquotas aplicadas sobre os vencimentos dos segurados eram quase
simbólicas, e destinavam-se ao custeio de assistência médica (SILVA, 2008).
Para a criação de um regime próprio de previdência municipal é necessário
efetuar uma série de passos técnicos e burocráticos, que são essenciais para
estabelecer sua viabilidade e sustentabilidade no decorrer dos anos.
Enquanto um Município está vinculado ao RGPS, sua contribuição
compulsória patronal sobre o total dos vencimentos dos servidores é de 21%.
Entretanto, quando o mesmo ente cria um regime próprio de previdência, a
contribuição patronal será, muito provavelmente, menor, conforme explica André
Goulart (2008, p. 3):
87
Após a criação de um Regime Próprio de Previdência, a contribuição
patronal será estabelecida em um percentual que pode ser de no
mínimo 11% a no máximo 22%. Em outras palavras, caso a nova
contribuição patronal seja de 11%, as despesas da Prefeitura com
esta contribuição irão reduzir de 21% para 11% por mês.
Para o autor, o percentual exato está sujeito ao Plano de Custeio que será
adotado e definido em lei. A legislação federal determina que o Plano de Custeio
esteja em conformidade com estudos atuariais que comprovem a sua viabilidade.
Tal estudo envolve uma série de simulações matemáticas complexas para
determinar a melhor alíquota de contribuição e a melhor maneira de financiamento
do sistema de previdência.
De acordo com Goulart (2008, p. 5): “no Regime Próprio todos os servidores
irão contribuir sob uma alíquota que deverá ser estabelecida entre 11% e 14%.
Quase todos os Municípios do país estabelecem 11%.”
Ainda segundo o autor:
Este pequeno aumento de alíquota é recompensado pela garantia de
melhores direitos para o servidor. O Regime Próprio gera benefícios
com valores superiores aos pagos pelo INSS. O INSS utiliza o Fator
Previdenciário para reduzir os ganhos do aposentado. Tal artifício
não existe no Regime Próprio de Previdência e este é um dos
motivos pelos quais o Regime Próprio é melhor para os servidores
(GOULART, 2008, p. 5).
Tudo o que se arrecada, em um regime previdenciário próprio municipal,
permanece vinculado à previdência do servidor. Não se gasta o dinheiro arrecadado
com assistência social ou com saúde. Normalmente, dependendo do tamanho e da
quantidade do respectivo sistema previdenciário próprio, os gastos com a
administração, gerenciamento e com pessoal são mínimos.
O tema previdência no serviço público sempre foi visto, em nossa sociedade,
como uma extensão da conta pessoal. Como se sabe, a tradição de nossa
administração pública direcionava os gastos com aposentados à conta dos órgãos
onde trabalhavam, distorcendo a análise do gasto público e envolvendo equívocos
comprometedores. Assim, professores aposentados, por exemplo, eram computados
como gasto governamental em educação, como se ainda estivessem em sala de
aula; o mesmo para médicos, em relação à saúde, e assim por diante.
Esse cenário, todavia, foi objeto de varadas revoluções fruto das Emendas
Constitucionais nº 19, 40 e 42, bem como da Lei nº 9.717, que fixa os contornos do
88
RGPS ao estabelecer as regras gerais para sua organização e funcionamento, com
o objetivo de conferir-lhe transparência, rentabilidade, solvência e liquidez.
Cabe registrar, ainda, que, nos termos da referida legislação de regência, os
regimes próprios de previdência sujeitam-se a controle interno e externo (art. 1º, IX).
No âmbito municipal, esse controle é exercido pela Câmara Municipal, com auxilio
do Tribunal de Contas (CF, art. 31, § 1º). Em regra, os Tribunais de Contas,
justamente pelo controle que exercem sobre os atos de pessoal, dispõem de
melhores condições para compilar informações e, consequentemente, editar
publicações técnicas dedicadas à análise de temas previdenciários. Em paralelo,
também organizam eventos tais como simpósios, seminários e palestras sempre
com vista à capacidade dos agentes públicos e ao desenvolvimento do tema.
O Regime Próprio de Previdência Social (RPPS), de caráter contributivo, é o
regime assegurado aos servidores públicos titulares de cargos efetivos da União,
dos Estados, do Distrito Federal e de 2.207 municípios, incluídas suas autarquias e
fundações, é regido pelo princípio do equilíbrio financeiro e atuarial e está sujeito à
orientação, supervisão, controle e fiscalização do Ministério da Previdência Social
(MPS, 2004).
Segundo o art. 10, § 3º do Regulamento da Previdência Social:
RPS entende-se por Regime Próprio de Previdência aqueles
instituídos pela União, Estados, DF e Municípios que assegure, pelo
menos, as aposentadorias e pensão por morte previstas no art. 40 da
CF. Assim sendo, se o Município instituir um regime próprio terá que
assegurar os benefícios mínimos previstos constitucionalmente.
No regime previdenciário dos servidores públicos, o servidor recebe sua
aposentadoria diretamente do Estado. Sendo assim, o aposentado continua como
servidor, alterando apenas sua condição de ativo para inativo.
Esse regime tem como finalidade garantir o pagamento dos benefícios
previdenciários aos seus segurados. Para que isso ocorra, deve haver contribuições
por parte dos servidores e do empregador. Os recursos recebidos são destinados
unicamente para o pagamento dos benefícios previdenciários, exceção para as
despesas administrativas do RPPS (FREUDENTHAL, 2000).
Também há que se destacar que o sistema de gerenciamento do sistema
previdenciário próprio do município é dotado de uma proteção legal, mais parecida
89
com uma “blindagem” de suas contas. Assim explica o Tribunal de Contas do
Paraná:
Fundamentação Legal
Lei nº. 9.717/98 – art. 1º e 6º.
O Município poderá instituir sistema previdenciário e gerenciá-lo,
desde que observe os critérios exigidos na legislação constante no
tópico, Legislação Previdenciária, deste Manual e, adicionalmente, os
seguintes preceitos:
a. Existência de conta distinta da conta do tesouro municipal.
b. Recolhimento e repasse das contribuições servidor e patronal para
conta bancária específica.
c. Não utilização dos recursos do fundo para outros fins que não os
previdenciários, mesmo na sua extinção.
d. Realização de avaliação atuarial inicial e reavaliações em cada
balanço.
e. Aplicação de recursos conforme estabelecido pelo Conselho
Monetário Nacional.
f. Não utilização dos recursos do fundo para empréstimos de
qualquer natureza.
g. Não aplicação dos recursos em títulos públicos, com exceção de
títulos do Governo Federal.
h. Limite de taxa de administração a 2% da folha salarial.
i. Constituição e extinção do sistema mediante lei (TCE/PR, 2004).
O regime próprio da União, Estados, Distrito Federal e Municípios será
administrado por unidade gestora única vinculada ao Poder Executivo que: a -
contará com colegiado, com participação paritária de representantes do ente
federativo e dos segurados dos respectivos poderes, cabendo-lhes acompanhar e
fiscalizar sua administração; b - procederá recenseamento previdenciário,
abrangendo todos os aposentados e pensionistas do respectivo regime, com
periodicidade não superior a cinco anos; c - disponibilizará ao público, inclusive por
meio da rede pública de transmissão de dados, informações atualizadas sobre as
receitas e despesas do respectivo regime, bem como os critérios e parâmetros
adotados para garantir o seu equilíbrio financeiro e atuarial.
Os benefícios previdenciários na maioria dos Estados se dão através do
modelo capitalizado do tipo benefício definido, composto de três componentes
fundamentais do plano previdenciário:
• patrimônio acumulado;
• contribuições a serem recebidas;
• e benefícios a serem pagos.
90
Este modelo impõe um complexo sistema de cálculo do seu custo e
financiamento, exigindo um acompanhamento constante nas avaliações dos
demonstrativos contábeis, financeiros e orçamentários. Esses demonstrativos devem
ser disponibilizados para o conhecimento e acompanhamento dos servidores, como
forma de fiscalizar e controlar os recursos, para evitar o favorecimento de fraudes. A
transparência dessas operações é fator fundamental para o sucesso desse modelo
(MARTINEZ, 2003).
O custo previdenciário do Regime Próprio é financiado pelas seguintes fontes
de recursos:
• contribuições do órgão estatal;
• contribuições dos servidores ativos, inativos e de pensionistas;
• compensação previdenciária ou financeira;
• fundo previdenciário.
Os Regimes Próprios de Previdência Social dos servidores públicos foram
regulamentados pela Lei nº 9.717, de 27 de novembro de 1998, e pelas Portarias nº
4.882, de 16 de dezembro de 1998, e nº 4.992, de 5 de fevereiro de 1999.
Para se compreender o Regime Próprio da Previdência Social dos Servidores
Públicos, importante frisar sua abrangência. Somente serão submetidos a este
regime os servidores titulares de cargo efetivo. Aliás, o § 13 do art. 40 da CF/88
determina que: “Ao servidor ocupante, exclusivamente, de cargo em comissão
declarado em lei de livre nomeação e exoneração bem como de outro cargo
temporário ou de emprego público, aplica-se o regime geral de previdência social.”
O caput do aludido art. 40 estabelece de forma bem clara que serão
vinculados ao RPPS apenas os titulares de cargo efetivo, ficando obrigatoriamente
vinculados ao RGPS os ocupantes de emprego público, aqueles ocupantes de
cargos temporários, os investidos em cargos comissionados, desde que tenham
apenas esse vínculo estatutário. Da mesma forma, também serão vinculados ao
INSS os contratados temporariamente por excepcional interesse público, bem como
os detentores de mandatos eletivos.
Assim sendo, para que seja instituído o RPPS, a regulamentação da
instituição e funcionamento dos Regimes Próprios estabeleceu uma série de
requisitos, baseados nos seguintes princípios:
91
• transparência: o ente federado deve tornar público dados relativos à sua
previdência, através dos demonstrativos instituídos pelas leis mencionadas,
onde conste inclusive, o saldo financeiro do seu Regime Próprio, bem como,
proceder a individualização das contas, por segurado;
• estruturação técnica: externada através da obrigatoriedade de efetuar
avaliações atuariais de caráter anual;
• sujeição à fiscalização: além da fiscalização do Tribunal de Contas,
atualmente os Regimes Próprios contam com o acompanhamento do
Ministério da Previdência, diretoria, conselhos (de administração e fiscal) e
dos próprios segurados;
• punibilidade: sujeição dos administradores às penalidades por irregularidades
ou pela inobservância das regras regulamentadoras.
Assim sendo, para a instituição de um “fundo contábil” para administrar o
Regime Próprio de Previdência dispõe a Lei 4.320/67, em seus artigos 71 a 74:
Art. 71. Constitui fundo especial o produto de receitas especificadas
que, por lei, se vinculam à realização de determinados objetivos ou
serviços, facultada a adoção de normas peculiares de aplicação.
Art. 72. A aplicação das receitas orçamentárias vinculadas a fundos
especiais far-se-á através de dotação consignada na Lei de
Orçamento ou em créditos adicionais.
Art. 73. Salvo determinação em contrário da lei que o instituiu, o
saldo positivo do fundo especial apurado em balanço será transferido
para o exercício seguinte, a crédito do mesmo fundo.
Art. 74. A lei que instituir fundo especial poderá determinar normas
peculiares de controle, prestação e tomada de contas, sem, de
qualquer modo, elidir a competência específica do Tribunal de
Contas ou órgão equivalente.
Nessa esfera, no momento da instituição do “fundo previdenciário”, o ente
federado deverá obedecer, além dos requisitos impostos pela Lei 4.320/67, aquelas
pertinentes aos regimes próprios, consoante legislação federal.
Ao que tange os segurados, somente permite-se a participação dos servidores
detentores de cargos efetivos, vedada a participação de cargos de confiança,
contratos emergenciais, estagiários e celetistas, à exceção dos celetistas que
detenham estabilidade constitucional, conferida pelo artigo 19, do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias, bem como aqueles celetistas não
92
detentores de estabilidade, porém que tenha sido admitido até 05 de outubro de
1988, em conformidade com o Parecer MPS/CJ nº 3.333 – DOU de 29/10/2004.
2
A única exceção, com relação à vinculação dos detentores de cargo de
confiança, dá-se no caso de o servidor ser pertencente ao quadro de servidores
efetivos, e estar temporariamente investido em cargo de confiança, podendo, desta
forma, continuar vinculado ao Regime Próprio.
Cita-se que os regimes próprios de previdência social assumiram no Brasil
formatos variados em cada ente federativo. São formas mais utilizadas:
• o Tesouro paga as aposentadorias, pensões e outros benefícios, sendo a
concessão e administração desses benefícios realizadas junto com a folha
dos servidores ativos;
• o Tesouro paga as aposentadorias, que são concedidas e administradas junto
com a folha dos servidores ativos, e as pensões e outros benefícios são
pagos por Instituto de Previdência Social;
• alguns entes federativos criaram Institutos de Previdência e repassaram o
pagamento de todos os benefícios para tais Institutos;
• alguns entes federativos criaram Institutos de Previdência, mantiveram os
benefícios já concedidos sob responsabilidade do Tesouro e concederam um
período de carência para que tais Institutos iniciem o pagamento dos novos
beneficiários.
3.1.1 Conceitos de servidores
A legislação prevê que dos regimes próprios de previdência só participam os
servidores de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, incluídas suas autarquias e fundações. A Orientação Normativa 01/2007
admite que o servidor estável abrangido pelo artigo 19 do Ato das Disposições
2
PREVIDENCIÁRIO. REGIME DE PREVIDÊNCIA DOS SERVIDORES PÚBLICOS.
INTERPRETAÇÃO DO PARECER Nº GM 030/02, DO ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO. O servidor
estável abrangido pelo art. 19 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e ao admitido até
05 de outubro de 1988, que não tenha cumprido, naquela data, o tempo previsto para aquisição da
estabilidade no serviço público, podem ser filiados ao regime próprio, desde que expressamente
regidos pelo estatuto dos servidores do respectivo ente.
93
Transitórias e o admitido até 5 de outubro de 1988, que não tenham cumprido,
naquela data, o tempo previsto para aquisição da estabilidade no serviço público,
podem ser filiados a regime próprio, desde que expressamente regidos pelo estatuto
dos servidores do respectivo ente federativo. Já ao servidor ocupante,
exclusivamente, de cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e
exoneração, bem como de outro cargo temporário ou de emprego público, se aplica
o regime geral de previdência social (INSS).
SERVIDOR EFETIVO – São aqueles servidores que pertencem a quadro de
carreira e ingressaram nos cargos mediante concurso público de provas ou de
provas e títulos, conforme previsão constitucional. Ex: Fiscal do ICMS de SP.
COMISSIONADOS – São os servidores designados para ocupar cargo em
comissão de livre nomeação e exoneração, ou seja, podem ser exonerados sem
necessidade de motivação. Ex: cargo de Secretário de Finanças do Ceará.
SERVIDORES CONTRATADOS TEMPORARIAMENTE – são os contratados
por determinado período, para cobrir necessidades temporárias de excepcional
interesse público (art. 37, IX da CF/88).
CELETISTAS – são os servidores contratados segundo as regras da CLT.
Atualmente no serviço público existe previsão constitucional para contratação de
novos servidores pelo regime de emprego público.
MANDATO ELETIVO – são os servidores eleitos para os cargos eletivos
(prefeito, governador, senador, deputado, vereador, etc.).
ESTÁVEIS – são os servidores assim enquadrados por força do art. 19 do Ato
das Disposições Constitucionais Transitórias (PIMENTEL, 2003).
No caso dos servidores que se enquadram como celetistas, contratados
temporariamente ou estáveis (art. 19 ADCT) não há que se falar em dúvida, ou seja,
a partir de 16/12/1998 com a EC nº 20, esses servidores estão obrigatoriamente
filiados ao RGPS. Mas, deve-se observar que se qualquer desses segurados tivesse
implementado as condições necessárias para se aposentar ou adquirir outro
94
benefício até 16/12/98, o RPPS teria que arcar com o pagamento do benefício.
Entretanto, se ainda não havia implementado, os segurados passariam para o
RGPS tendo computado todo o tempo de serviço vinculado ao RPPS, mas nessa
nova vinculação terão de se submeter as regras do RGPS, inclusive quanto ao teto
previdenciário (atualmente, R$ 1.561,56).
Quanto ao caso dos comissionados deve ser observado se antes de ser
nomeado para o cargo em comissão o servidor pertencia a um RPPS na qualidade
de servidor efetivo. Caso no instante da nomeação, ele estivesse amparado por
RPPS e pudesse manter essa vinculação enquanto estiver ocupando o cargo, não
será segurado obrigatório do RGPS (PIMENTEL, 2003).
3.2 CONTRIBUIÇÕES
Considerando a padronização do Plano de Contas para o Regime Próprio da
Previdência Social (RPPS), estabelecida por meio da Portaria nº 916, de 15 de julho
de 2003, do Ministério da Previdência Social (MPS), resolve: Art. 1 Alterar a
denominação das seguintes contas contábeis e respectivas funções: 5.1.2.1.7.01.00
– Contribuições Patronais do Exercício; Função: Representa o valor total dos
repasses concedidos referentes às contribuições patronais do ente estatal ao
Regime Próprio de Previdência Social (RPPS), referente ao exercício atual.
5.1.2.1.7.02.00 – Contribuições Patronais de Exercícios Anteriores; Função:
Representa o valor total dos repasses concedidos referentes às contribuições
patronais do ente estatal ao Regime Próprio de Previdência Social (RPPS), referente
a exercícios anteriores. 6.1.2.1.7.01.00 – Contribuições Patronais do Exercício;
Função: Representa os repasses recebidos relativos às parcelas de contribuições
patronais do ente estatal ao Regime Próprio de Previdência Social (RPPS), referente
ao exercício atual.
95
3.3 CONTRIBUIÇÃO PATRONAL
Representa os repasses recebidos relativos às parcelas de contribuições
patronais do ente estatal ao Regime Próprio de Previdência Social (RPPS), referente
a exercícios anteriores. Art. 2º Incluir as contas contábeis de repasse financeiro e
respectivas funções.
Patronal – Civil Ativo
Representa os repasses concedidos pelo ente ao Regime Próprio de
Previdência Social (RPPS), relativos à contribuição patronal do ativo civil do
exercício atual.
Patronal – Civil Inativo
Representa os repasses concedidos pelo ente ao Regime Próprio de
Previdência Social (RPPS), relativos à contribuição patronal do civil inativo do
exercício atual.
Patronal – Militar Ativo
Representa os repasses concedidos pelo ente ao Regime Próprio de
Previdência Social (RPPS), relativos à contribuição patronal do militar ativo do
exercício atual.
Patronal – Militar Inativo
Representa os repasses concedidos pelo ente ao Regime Próprio de
Previdência Social (RPPS), relativos à contribuição patronal do militar inativo do
exercício atual.
Patronal – Pensionista Civil
Representa os repasses concedidos pelo ente ao Regime Próprio de
Previdência Social (RPPS), relativos à contribuição patronal do pensionista civil do
exercício atual.
96
Patronal – Pensionista Militar
Representa os repasses concedidos pelo ente ao Regime Próprio de
Previdência Social (RPPS), relativos à contribuição patronal do pensionista militar do
exercício atual.
Patronal – Civil Ativo
Representa os repasses concedidos pelo ente ao Regime Próprio de
Previdência Social (RPPS), relativos à contribuição patronal do civil ativo de
exercícios anteriores.
Patronal – Civil Inativo
Representa os repasses concedidos pelo ente ao Regime Próprio de
Previdência Social (RPPS), relativos à contribuição patronal do civil inativo de
exercícios anteriores.
Patronal – Militar Ativo
Representa os repasses concedidos pelo ente ao Regime Próprio de
Previdência Social (RPPS), relativos à contribuição patronal do militar ativo de
exercícios anteriores.
Patronal – Militar Inativo
Representa os repasses concedidos pelo ente ao Regime Próprio de
Previdência Social (RPPS), relativos à contribuição patronal do militar inativo de
exercícios anteriores.
Patronal – Pensionista Civil
Representa os repasses concedidos pelo ente ao Regime Próprio de
Previdência Social (RPPS), relativos à contribuição patronal do pensionista civil de
exercícios anteriores.
Patronal – Pensionista Militar
Representa os repasses concedidos pelo ente ao Regime Próprio de
Previdência Social (RPPS), relativos à contribuição patronal do pensionista militar de
exercícios anteriores.
97
Repasse Previdenciário Concedido para Cobertura de Déficit Função:
Representa o somatório dos valores repassados pelo ente ao RGPS, necessários à
cobertura de déficit do RPPS, referente ao exercício atual.
Patronal – Civil Ativo
Representam os repasses recebidos do ente pelo Regime Próprio de
Previdência Social (RPPS), relativos à contribuição patronal do civil ativo do
exercício atual.
Patronal – Civil Inativo
Representam os repasses recebidos do ente pelo Regime Próprio de
Previdência Social (RPPS), relativos à contribuição patronal do civil inativo do
exercício atual.
Patronal – Militar Ativo
Representam os repasses recebidos do ente pelo Regime Próprio de
Previdência Social (RPPS), relativos à contribuição patronal do militar ativo do
exercício atual.
Patronal – Militar Inativo
Representam os repasses recebidos do ente pelo Regime Próprio de
Previdência Social (RPPS), relativos à contribuição patronal do militar inativo do
exercício atual.
Patronal – Pensionista Civil
Representam os repasses recebidos do ente pelo Regime Próprio de
Previdência Social (RPPS), relativos à contribuição patronal do pensionista civil do
exercício atual.
Patronal – Pensionista Militar
Representam os repasses recebidos do ente pelo Regime Próprio de
Previdência Social (RPPS), relativos à contribuição patronal do pensionista militar do
exercício atual.
98
Repasse Previdenciário Recebido para Cobertura de Déficit.
Representa o montante dos valores recebidos do próprio ente, necessários à
cobertura de déficit entre as receitas e despesas do RPPS, referente ao exercício
atual.
Repasse Previdenciário para Cobertura do Déficit, pelo Ente.
Representa o montante dos recursos recebidos do próprio ente, necessários à
cobertura do déficit entre as receitas e despesas do RPPS, referente ao exercício
atual. Art. 3 Os valores relativos à Contribuição Patronal, quando não repassados
integralmente pelo ente à Entidade Previdenciária deverão ser registrados
contabilmente, como Obrigações a Pagar, no Passivo Financeiro do Ente. Art. 4 Esta
Portaria entra em vigor na data de sua publicação.
3.4 CONTRIBUIÇÃO DOS EMPREGADOS
Os beneficiários do RPPS são:
• Magistrados
• Membros do Ministério Público
• Ministros e conselheiros dos Tribunais de Contas
• Militares
• Servidores públicos ocupantes de cargo efetivo de quaisquer dos poderes da
União, dos Estados, do DF e dos Municípios, incluídas suas autarquias e
fundações.
Caput do artigo 40 da Constituição Federal define as regras gerais para a
instituição de unidades gestoras.
Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas
autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de
caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo
ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas,
observados critérios que preservem equilíbrio financeiro e atuarial e o
disposto neste artigo.
99
Consta do parágrafo 20 do artigo 40 que limita a existência de regimes e
unidades gestoras:
§ 20. Fica vedada a existência de mais de um regime próprio de
previdência social para os servidores titulares de cargos efetivos, e
de mais de uma unidade gestora do respectivo regime em cada ente
estatal, ressalvado o disposto no artigo 142, § 3º, X.
Consonante a esses dispositivos e dos princípios previstos no artigo 37 da
Constituição Federal é que foram elaboradas as demais normas sobre o regime
próprio de previdência dos servidores públicos (REVISTA BONIJURIS, 2008).
O RPPS terá caráter contributivo e solidário, mediante contribuição:
• Do ente federativo;
• Dos servidores ativos;
• Dos inativos; e
• Dos pensionistas.
A lei federal que dispõe sobre regras gerais para a organização e o
funcionamento dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos militares dos
Estados e do Distrito Federal é a 9.717, de 27 de novembro de 1998 (REVISTA
BONIJURIS, 2008).
Esta é a norma que traz os fundamentos legais para a organização e gestão
dos regimes próprios de previdência dos servidores públicos.
O inciso VI do artigo 1º da norma assegura a ampla publicidade das
informações e a participação dos interessados na gestão.
Art. 1º Os regimes próprios de previdência social dos servidores
públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios,
dos militares dos Estados e do Distrito Federal deverão ser
organizados, baseados em normas gerais de contabilidade e atuária,
de modo a garantir o seu equilíbrio financeiro e atuarial, observados
os seguintes critérios:
[...]
VI - pleno acesso dos segurados às informações relativas à gestão
do regime e participação de representantes dos servidores públicos e
dos militares, ativos e inativos, nos colegiados e instâncias de
decisão em que os seus interesses sejam objetos de discussão e
deliberação.
100
Reza o inciso VI pode-se concluir que ao RPPS aplicam-se as mesmas regras
da gestão do orçamento público, pois se trata de recurso público dotado para o
regime próprio, além das contribuições dos servidores.
No âmbito federal: 11% sobre a totalidade da base de contribuição (Lei nº
10.887/2004, art. 4º, caput).
A alíquota da contribuição dos servidores filiados ao RPPS dos Estados, DF e
Municípios não será inferior à da contribuição dos servidores titulares de cargos
efetivos da União (CF, art. 149, § 1º).
É assegurado aos beneficiários e contribuintes a participação nos colegiados
e instâncias de decisão, mas não se trata de participação descomprometida, pois o
artigo 8º da mesma lei é muito claro ao responsabilizar seus gestores.
Art. 8º Os dirigentes do órgão ou da entidade gestora do regime
próprio de previdência social dos entes estatais, bem como os
membros dos conselhos administrativo e fiscal dos fundos de que
trata o art. 6º, respondem diretamente por infração ao disposto nesta
Lei, sujeitando-se, no que couber, ao regime repressivo da Lei no
6.435, de 15 de julho de 1977, e alterações subseqüentes, conforme
diretrizes gerais.
Há diversos casos de conselheiros que respondem judicialmente pelas
decisões que tomaram nos conselhos deliberativo e fiscal das entidades, no tocante
à aquisição de imóveis sem licitação, desvio e investimentos temerários dos
recursos dos RPPS, dentre outras decisões (REVISTA BONIJURIS, 2008).
O Ministério da Previdência, por meio de portarias, resoluções e orientações
normativas dá maior concretude aos comandos das normas anteriormente
transcritas.
Os artigos a seguir transcritos são da Orientação Normativa 1/07 do Ministério
da Previdência Social.
O artigo 14 é que, de forma mais clara, assegura aos servidores e
beneficiários o pleno acesso à gestão dos RPPSs.
Art. 14. O RPPS da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios será administrado por unidade gestora única vinculada ao
Poder Executivo que:
I - garantirá a participação de representantes dos segurados, ativos e
inativos, nos colegiados e instâncias de decisão em que os seus
interesses sejam objetos de discussão e deliberação, cabendo-lhes
acompanhar e fiscalizar sua administração;
101
II - procederá a recenseamento previdenciário, abrangendo todos os
aposentados e pensionistas do respectivo regime, com periodicidade
não superior a cinco anos; e
III - disponibilizará ao público, inclusive por meio de rede pública de
transmissão de dados, informações atualizadas sobre as receitas e
despesas do respectivo regime, bem como os critérios e parâmetros
adotados para garantir o seu equilíbrio financeiro e atuarial.
Os artigos 17 e 18 da mesma ON 01/07 do MPS preservam os direitos
individuais dos segurados a terem acesso a todas as informações sobre a sua
situação previdenciária individualizada (REVISTA BONIJURIS, 2008).
Art. 17. O ente federativo manterá registro individualizado dos
segurados do RPPS, que conterá as seguintes informações:
I - nome e demais dados pessoais, inclusive dos dependentes;
II - matrícula e outros dados funcionais;
III - remuneração de contribuição, mês a mês; IV - valores mensais
da contribuição do segurado; e V - valores mensais da contribuição
do ente federativo.
§ 1º Ao segurado serão disponibilizadas as informações constantes
de seu registro individualizado.
Art. 18. A unidade gestora deverá garantir pleno acesso dos
segurados às informações relativas à gestão do RPPS.
Parágrafo único. O acesso do segurado às informações relativas à
gestão do RPPS dar-se-á por atendimento a requerimento e pela
disponibilização, inclusive por meio eletrônico, dos relatórios
contábeis, financeiros, previdenciários e dos demais dados
pertinentes.
Existem vários casos de conselheiros que respondem judicialmente pelas
decisões que tomaram nos conselhos deliberativo e fiscal das entidades, no tocante
à aquisição de imóveis sem licitação, desvio e investimentos temerários dos
recursos dos RPPS, dentre outras decisões.
Na Contribuição de aposentados e pensionistas:
incidirá contribuição sobre os proventos de aposentadorias e
pensões concedidas pelo RPPS que superem o limite máximo
estabelecido para os benefícios do RGPS, com alíquota igual ao
estabelecido para os servidores titulares de cargos efetivos (CF, art.
40, § 18).
Quando o beneficiário for portador de doença incapacitante, conforme
definido pelo ente federativo e de acordo com laudo médico pericial, a contribuição
incidirá apenas sobre a parcela de proventos de aposentadoria e de pensão que
102
supere o dobro do limite máximo estabelecido para os benefícios do RGPS (CF, art.
40, § 21).
A conclusão literal dos dispositivos mencionados nos leva a concluir que os
RPPS devem ser administrados com absoluta transparência, publicidade e
democracia (REVISTA BONIJURIS, 2008).
Ocorre que, assim como acontece com os comandos da Lei Complementar
101/00, Lei 10.257/01 e caput do artigo 37 da Constituição, muitos administradores
públicos desenvolvem sofisticados métodos de burlas a estas normas.
As audiências públicas na elaboração e aprovação do orçamento, assim
como para prestar contas, mais parecem espetáculos onde cidadãos participam
como meros expectadores (REVISTA BONIJURIS, 2008).
Nos RPPS, em muitos casos, os diretores das unidades gestoras dos RPPS
são pessoas de confiança do chefe do Poder Executivo e não são servidores
efetivos.
Os conselhos fiscal e deliberativo são formados essencialmente por pessoas
indicadas direta ou indiretamente pelo gestor público, em que pese parte deles ali
estarem como se fossem representantes dos servidores.
Mesmo na escolha dos representantes das entidades de classe dos
servidores, os gestores procuram intervir direta ou indiretamente para ter total
controle sobre a direção e conselhos da unidade gestora do RPPS de determinado
ente federativo. Afinal trata-se de administrar milhões de reais.
O cumprimento das normas que determinam a gestão democrática da
entidade gestora dos RPPS, por todos os meios de publicidade e participação dos
servidores públicos previstos, somente se efetivará se for assegurado que a gestão
desta se dê por aqueles que são os maiores interessados na eficiência e
sustentabilidade do RPPS, quais sejam, os servidores públicos e seus dependentes.
A gestão democrática e transparente da unidade gestora do RPPS passa pela
escolha de seus dirigentes dentre servidores efetivos ativos e inativos, inclusive por
meio de eleição direta (REVISTA BONIJURIS, 2008).
Os conselhos fiscal e deliberativo devem ser formados paritariamente, de
modo que se assegure a presença majoritária de servidores indicados por seus
pares, sendo, no mínimo, tripartite entre servidores ativos, inativos e representantes
da estrutura administrativa. Estes últimos, sim, podem ser indicados diretamente
103
pelo chefe do Poder Executivo e dos demais poderes no caso da União e dos
estados-membros (REVISTA BONIJURIS, 2008).
3.5 BENEFÍCIOS
Frisa-se que o Regime Próprio deverá, no mínimo, conceder os benefícios de
aposentadoria (por invalidez, por tempo de contribuição e por idade) e pensão, sob
pena de não ser considerado Regime Próprio. Em no máximo, como preceituado no
artigo 5º da Lei 9.717/98, combinado com o artigo 16 da Portaria MPAS 4.992/99,
além dos benefícios de aposentadoria e pensão, poderá oferecer aos segurados
auxílio-doença, salário-família e salário-maternidade, e aos dependentes, auxílio-
reclusão. Quanto aos benefícios de salário-família e auxílio-reclusão, estes somente
serão concedidos àqueles servidores que percebem valores considerados de baixa
renda, pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), que atualmente é de R$
586,19.
Ainda com relação aos benefícios, o Ministério da Previdência, com base na
Orientação Normativa nº 03, de 12.08.2004, no § 2º do art. 43, dispõe que “Os
regimes próprios deverão observar também a limitação de concessão de benefício
apenas aos dependentes constantes do rol definido para o Regime Geral de
Previdência Social, que compreende o cônjuge, o companheiro, a companheira, os
filhos, os pais e os irmãos.” Isto quer dizer que se deve seguir literalmente o conceito
de dependente utilizado pelo RGPS, como por exemplo, é vedada a equiparação
como filho, de menor sob guarda, ou então, como ocorre em alguns Municípios, de
aceitação de padrasto ou madrasta, equiparados na condição de pai e mãe.
Aposentadoria por invalidez: devida ao segurado que, estando ou não em
gozo de licença para tratamento de saúde, for considerado incapaz para o trabalho e
insuscetível de readaptação para outro cargo ou função. Deverá ser precedida de
licença para tratamento de saúde, por período não excedente a vinte e quatro
meses, exceto em caso de doença que imponha afastamento compulsório, com
base em laudo conclusivo da medicina especializada, ratificado pela perícia médica
oficial do Estado. O segurado que já era portador de doença ou lesão ao filiar-se ao
104
regime de previdência social instituído pela Lei Previdenciária Estadual não terá
direito à aposentadoria por invalidez, salvo quando a incapacidade sobrevier por
motivo de progressão ou agravamento dessa doença ou lesão, após ter entrado no
exercício do cargo ou função.
A aposentadoria por invalidez permanente terá proventos proporcionais ao
tempo de contribuição do segurado, já a por invalidez em decorrência de acidente
em serviço, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável,
confirmadas pela perícia médica oficial, os proventos serão integrais. Para o
segurado que foi aposentado por invalidez com proventos proporcionais e for
acometido de doença grave devidamente comprovada por Laudo Pericial, poderá
requerer a integralização de seus proventos.
Para os fins da Lei Previdenciária Estadual são consideradas doenças graves,
contagiosas ou incuráveis: a tuberculose ativa, hanseníase, alienação mental,
neoplasia maligna, cegueira posterior ao ingresso no serviço público, paralisia
irreversível e incapacitante, cardiopatia grave, doença de Parkinson,
espondiloartrose anquilosante, nefropatia grave, estado avançado do mal de Paget
(osteite deformante), síndrome da deficiência imunológica adquirida (Aids),
esclerose múltipla, contaminação de radiação e outras que forem indicadas em lei,
de acordo com os critérios de estigma, deformação, mutilação, deficiência, ou outro
fator que lhe confira especificidade e gravidade, com base na medicina
especializada.
Aposentadoria compulsória: Considerada invalidez presumida, a
aposentadoria compulsória, ocorre quando o servidor atingir 70 (setenta) anos de
idade (tanto para homem quanto para a mulher), e será declarada pela
administração pública, a partir do dia imediato àquele em que o servidor atingir a
idade limite de permanência no serviço ativo. Os proventos serão proporcionais ao
tempo de contribuição, salvo se, ao completar 70 (setenta) anos, também completar
o tempo de contribuição exigido para proventos integrais, ou seja: 35 (trinta e cinco)
anos de contribuição, para o homem, e 30 (trinta) anos de contribuição para a
mulher.
Aposentadoria voluntária por idade: Aos servidores que completarem
sessenta e cinco anos de idade, se homem, e sessenta, se mulher e tiverem dez
105
anos de serviço público e cinco no cargo em que se dará a aposentadoria, poderão
requerê-la, e seus proventos serão proporcionais ao tempo de contribuição, na
proporção de 1/30 avos se mulher e 1/35 avos se homem.
Aposentadoria voluntária por tempo de contribuição com proventos
integrais: Aos servidores públicos detentores de cargo efetivo que ingressaram no
serviço público após a publicação da Emenda Constitucional nº 20, de 15 de
dezembro de 1998, poderão requerer aposentadoria voluntária com proventos
integrais, desde que possuam: a) sessenta anos de idade e trinta e cinco de
contribuição, se homem, e cinquenta e cinco anos de idade e trinta de contribuição,
se mulher; b) estejam a mais de dez anos no serviço público, e c) tenham cinco anos
no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria (REVISTA BONIJURIS, 2008).
Ao professor que comprovar tempo exclusivamente de efetivo exercício em
atividades de magistério, na educação infantil, no ensino fundamental ou no ensino
médio terão reduzidos em cinco anos os requisitos de idade e de tempo de
contribuição.
A Lei Estadual, assim como a Constituição Federal vedam a adoção de
requisitos e critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria aos
servidores públicos abrangidos pelo regime próprio. No entanto, excepciona os
casos de atividades exercidas exclusivamente sob condições especiais que
prejudiquem a saúde ou a integridade física, definidos em lei complementar federal,
tais como, as atividades exercidas pelas polícias civil e militar. Estes serão
transferidos para a inatividade de acordo com a lei específica que dispõe sobre os
limites de idade e outras condições especiais. Àqueles serão aposentados em
conformidade com a lei complementar federal que dispõe sobre a aposentadoria
especial.
3.5.1 Pensão por Morte do Servidor
Para Bandeira de Mello:
106
Quando se diz que os proventos serão integrais isto não significa –
como ocorria no passado – que corresponderão à integralidade dos
vencimentos mensais que percebia na atividade ao se aposentar.
Significa - isto sim - que corresponderão ao montante dos valores
que serviram de base de cálculo de sua contribuição previdenciária,
apurada ao longo de sua vida funcional (art. 40 § 3º, CF/88) e
devidamente atualizados na forma da lei (art. 40, § 17), porém tendo
a garantia de um determinado piso (MELLO, 2006, p. 19).
Entende-se que a pensão por morte é o benefício destinado ao conjunto dos
dependentes do servidor segurado que falecer em atividade ou quando já
aposentado.
No auge do vigor da redação dada pela EC nº 20/98, havia a integralidade
dos valores a serem percebidos pelo beneficiado. Tratava-se de preceito auto-
aplicável, não necessitando de qualquer integração ordinária, bem como impedia a
edição de qualquer lei ou ato normativo que visasse restringir o benefício da
integralidade da pensão (REVISTA BONIJURIS, 2008).
A EC 41/03 trouxe alterações ao sistema de pensão por morte do servidor,
deixando de garantir, em todas as hipóteses, a integralidade da pensão, em
comparação aos valores recebidos pelo servidor falecido à data do óbito. De acordo
com o § 7º do art. 40 da CF/88 em seus incisos a pensão por morte corresponderá:
I – ao valor da totalidade dos proventos do servidor falecido, até o
limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de
previdência social de que trata o art. 201, acrescido de setenta por
cento da parcela excedente a este limite, caso aposentado à data do
óbito; (Redação dada pela EC nº 41/03 – DOU 31.12.03).
II – ao valor da totalidade da remuneração do servidor no cargo
efetivo em que se deu o falecimento, até o limite máximo
estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social
de que trata o art. 201, acrescido de setenta por cento da parcela
excedente a este limite, caso em atividade na data do óbito.
(Redação dada pela EC nº 41/03 – DOU 31.12.03)
O benefício da pensão por morte passou a ser constituído de duas parcelas:
fixa e complementar:
• Fixa: correspondendo ao limite máximo estabelecido para os benefícios do
RGPS, devidamente corrigido.
107
• Complementar: 70% da diferença da remuneração do servidor no cargo
efetivo em que se deu o falecimento ou de seus proventos se estavam em
atividade ou aposentado à data do óbito (REVISTA BONIJURIS, 2008).
Essa nova disciplina para o estabelecimento dos valores dos benefícios de
pensão por morte do servidor não se aplica retroativamente, garantindo-se a
integralidade das pensões concedidas até a data da Emenda Constitucional 41/03
(DOU 31.12.2003).
Reza a CF, art. 40, § 8º. É assegurado o reajustamento dos benefícios para
preservar-lhes, em caráter permanente, o valor real, conforme critérios estabelecidos
em lei.
As aposentadorias e pensões do RPPS serão reajustados na mesma data em
que se der o reajuste dos benefícios do RGPS (Lei 10.887/04, art. 15).
O índice de reajuste será definido em lei pelo ente federativo. Na ausência de
definição, pelo ente, do índice oficial de reajustamento que preserve, em caráter
permanente, o valor real, os benefícios serão corrigidos pelos mesmos índices
aplicados aos benefícios do RGPS.
Aposentadorias e pensões, por ocasião de sua concessão, não poderão
exceder a remuneração do respectivo servidor, no cargo efetivo em que se deu a
aposentadoria ou que serviu de referência para a concessão da pensão (CF, art. 40,
§ 2º).
Frisa-se que o limite fixado na CF, art. 37, XI, à soma total dos proventos de
inatividade, inclusive quando decorrentes da acumulação de cargos ou empregos
públicos, bem como de outras atividades sujeitas a contribuição para o RGPS, e ao
montante resultante da adição de proventos de inatividade com remuneração de
cargo acumulável na forma desta Constituição, cargo em comissão declarado em lei
de livre nomeação e exoneração, e de cargo eletivo (CF, art. 40, § 11).
3.6 PROBLEMAS ATUAIS RELATIVOS AO REGIME PRÓPRIO DE PREVIDÊNCIA
O Ministério da Previdência pretende exigir de Estados e municípios mais
rigor na apuração do déficit atuarial dos regimes de aposentadorias e pensões dos
seus servidores. O objetivo é explicitar "esqueletos" fiscais previdenciários para
108
evitar que reservas já acumuladas por esses regimes sejam desviadas para outra
finalidade. Só em aplicações nos mercados financeiros e de capitais, os Regimes
Próprios de Previdência Social (RPPS) do setor público já tinham ativos de R$ 31,4
bilhões em 2007 (ANAPAR, 2009).
Os entes da federação não serão obrigados a cumprir a nova norma, que será
uma portaria ministerial. Aqueles que não a observarem, porém, não terão acesso
ao Certificado de Regularidade Previdenciária (CRP), necessário para receber
transferências voluntárias de recursos da União e que precisa ser renovado a cada
90 dias (ANAPAR, 2009).
Além dos 26 Estados e do Distrito Federal, terão de seguir a portaria 1.909
municípios. Esses são os que mantêm regime previdenciário próprio. Os demais, de
um total de 5.562, não serão afetados porque seus servidores estão no Regime
Geral de Previdência Social (RGPS), o mesmo dos trabalhadores da iniciativa
privada (MARTELLO, 2009).
Um dos problemas atacados pela portaria é a falta de padronização e a
defasagem de critérios de cálculo e de apresentação dos resultados atuariais. Em
relação à expectativa de vida, por exemplo, 85% dos RPPS ainda adotam a tábua
biométrica AT 49, baseada no censo populacional dos Estados Unidos de 1949, que
prevê sobrevida média de 18,5 anos aos 60 anos de idade.
O ministério propõe adotar a tábua do IBGE de 2006, na qual a expectativa de
sobrevida nessa idade chega há 20,9 anos. Isso elevará o volume de reservas
necessárias para bancar compromissos futuros com pagamentos de benefícios em,
pelo menos, 4%, acredita o ministério. Ainda assim, os dirigentes dos fundos devem
apoiar a mudança.
Sob o ponto de vista do fluxo financeiro - receitas de contribuições versus
despesas com pagamento de benefícios num determinado período -, o déficit dos
RPPS dos Estados e municípios está em torno de R$ 20 bilhões por ano (dado de
2007). Já sob o ponto de vista atuarial, que leva em consideração o volume de
reservas necessárias para cobrir o valor presente de todas as obrigações, atuais e
futuras, com aposentadorias e pensões, o ministério prefere, por enquanto, não
informar o montante consolidado do rombo desses regimes justamente porque não
há, ainda, uma padronização de critérios de apuração (ANAPAR, 2009).
Esclarece-se assim que a minuta da nova portaria ainda está sujeita aos
ajustes. Mas, em princípio, além de nova tábua biométrica, o texto exige que os
109
entes federados apurem o déficit tomando como hipótese que os regimes devem ser
de capitalização e não de repartição simples. Na repartição simples, não há acúmulo
de reservas. Gerações novas de trabalhadores financiam as aposentadorias dos
mais antigos, pois as contribuições referentes a servidores ativos ajudam a pagar os
benefícios dos já aposentados e pensionistas.
Os regimes de capitalização, por sua vez, pressupõem formação de reservas.
As contribuições são acumuladas e o dinheiro é investido. Nesses regimes, o
equilíbrio ou superávit só existe quando a soma dos ativos com o valor presente das
contribuições futuras é suficiente ou superior ao valor presente das obrigações
atuais e futuras. Como não houve acumulação no passado, formou-se um déficit
(ANAPAR, 2009).
A adoção de uma ou outra hipótese faz enorme diferença. No penúltimo
demonstrativo entregue ao ministério, que considerava regime de capitalização, o
Estado de São Paulo, por exemplo, informou que seu regime tinha um déficit atuarial
de R$ 121 bilhões, já contando R$ 8,3 bilhões em ativos imobiliários. No
demonstrativo mais recente, que considera regime de repartição simples, o Estado
informa déficit zero, mesmo sem contar com os ativos (MARTELLO, 2009).
O Núcleo Atuarial de Previdência da Universidade Federal do Rio de Janeiro
(NAP/UFRJ) calcula que o déficit atuarial dos RPPS dos Estados seja de R$ 425
bilhões, pelo menos, se tomada a hipótese de que os regimes previdenciários
devem ser de capitalização, informa Benedito Passos, coordenador do NAP. O
número exclui Minas Gerais. Ainda que Minas estivesse dentro, a cifra ainda estaria
subestimada, pois considera um déficit de R$ 15,5 bilhões na Rio Previdência.
A portaria ministerial que criará novos parâmetros de cálculo atuarial para os
regimes próprios de previdência do setor público também exigirá, de Estados e
municípios, um plano de amortização do déficit, em, no máximo, 35 anos. Havendo
insuficiência de reservas pelos novos critérios, os governos locais terão que propor e
cumprir um cronograma de aportes de recursos aos seus fundos previdenciários,
sob pena de ficarem sem o Certificado de Regularidade Previdenciária (CRP)
(ANAPAR, 2009).
Para aqueles com déficit muito alto e que, por isso, não quiserem se
comprometer com esse tipo de solução, a minuta da portaria prevê uma alternativa:
separar, em fundos diferentes, servidores mais antigos, incluindo inativos, e
110
servidores admitidos mais recentemente, adotando, para tais efeitos, uma data de
corte a ser definida pelos próprios governos (MARTELLO, 2009).
O fundo responsável por pagar as aposentadorias dos mais antigos será de
caráter apenas financeiro, cujo déficit poderá ser coberto pelos tesouros estaduais e
municipais em regime de caixa, ou seja, somente no montante da insuficiência das
respectivas contribuições a cada mês. O outro tipo de fundo será o previdenciário,
que continuará a receber novos servidores e terá que obedecer a um regime de
capitalização, portanto, de acumulação de reservas (ANAPAR, 2009).
Com o tempo (em função da morte dos beneficiários), os fundos financeiros
vão se extinguir, sobrando os previdenciários. Enquanto houver coexistência, porém,
a segregação entre eles terá que ser total (MARTELLO, 2009).
Para evitar que futuros governantes caiam em tentação e usem reservas
previdenciárias em outra finalidade (obras, por exemplo), mesmo havendo superávit
o fundo previdenciário jamais poderá transferir recursos ao financeiro - uma forma
indireta de liberar dinheiro para obras, ao reduzir o déficit a ser coberto a cada mês.
O fundo financeiro, por sua vez, não poderá transferir obrigações ao
previdenciário, a não ser que haja mudança na data de corte. Havendo
retroatividade da data de corte, no entanto, as reservas relativas a esses mais
antigos também terão que ser transferidas (MARTELLO, 2009). Vale destacar o
seguinte texto, oriundo do Tribunal de Contas do Paraná:
Fundamentação legal
Lei nº. 9.717/98 – art. 6º, inciso II.
A reserva matemática constituída pelos Regimes Próprios de
Previdência Social deve ser utilizada somente para pagamento dos
benefícios previdenciários. Por este motivo, o montante acumulado
para pagamento das aposentadorias não pode ser envolvido com os
recursos do tesouro municipal.
Para evitar que isso ocorra, a legislação prevê que os regimes
próprios possuam contas bancárias distintas da conta do tesouro
municipal, inclusive quando os Municípios resolverem extinguir os
seus regimes.
Deste modo, as disponibilidades de caixa do regime próprio, mesmo
que vinculadas a fundos específicos, devem ser depositadas em
contas separadas das demais disponibilidade do ente federativo.
Os Municípios que não cumprirem esta determinação estarão
sujeitos às penalidades previstas em lei (TCE/PR, 2004).
Motivado pelo processo de reestruturação de carreiras do funcionalismo
público e pela política de reajustes salariais concedida pelo governo, o déficit do
111
Regime Próprio de Previdência dos Servidores Públicos (RPPS), a previdência dos
funcionários públicos, deve ultrapassar no próximo ano, pela primeira vez desde
2003, o resultado negativo do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) - que
contempla o pagamento de benefícios previdenciários aos trabalhadores do setor
privado. As estimativas constam na proposta de orçamento federal para o próximo
ano, já encaminhada pelo governo ao Congresso Nacional.
Em 2010, segundo estimativas do governo, o déficit da Previdência pública
deverá somar R$ 43,3 bilhões (1,32% do Produto Interno Bruto), enquanto o
resultado negativo estimado para o INSS é de R$ 40,9 bilhões para 2009 - ou 1,38%
do PIB. O INSS atende a mais de 22 milhões de aposentados e pensionistas, e é
considerado o maior programa de distribuição de renda do país, enquanto o regime
público de previdência abrange cerca de 2 milhões de servidores - sendo um milhão
na ativa e um milhão de aposentados (MARTELLO, 2009).
O aumento do déficit do RPPS em 2009 “se deve às MPs que foram editadas
pelo governo, que converteram gratificação em remuneração e fizeram com que isso
fosse incorporado ao benefício dos servidores aposentados”, explicou o consultor e
ex-ministro da Previdência Social, José Cechin. Segundo ele, é uma "distorção" que
a previdência do setor público venha a apresentar, em 2009, déficit superior a do
setor privado, que atende a um universo muito maior de pessoas.
O que se pode, então, fazer é administrar da melhor maneira o presente e
buscar soluções para o futuro. Neste sentido, para Guerzoni Filho:
Aqui, o grande desafio é administrar o passado e a transição para a
nova realidade. Com relação ao passado não há o que fazer, salvo
manter a atenção e a gerência responsável, e, quanto à transição,
resta a alternativa de acelerá-la, mediante a inclusão dos atuais
servidores no regime complementar já previsto na reforma da
Previdência. Isso pode ser feito, em nosso entendimento, como já
vem sendo aventado, por algum mecanismo que, levando em conta
de forma proporcional e razoável os direitos em processo de
aquisição dos atuais servidores públicos, considere de
responsabilidade dos tesouros públicos a parcela da aposentadoria
referente ao tempo já exercido sob as regras então vigentes (2003, p.
7).
Ao todo, os dois regimes causarão um resultado negativo de R$ 74,3 bilhões
nas contas públicas neste ano, ou 2,58% do PIB, valor que deverá subir 13,1% em
2009, para R$ 84,1 bilhões (equivalentes a 2,64% do PIB). Do aumento total de R$
112
9,8 bilhões estimado para o próximo ano, R$ 7 bilhões se darão unicamente por
conta do regime dos servidores públicos. Para se ter uma idéia, a estimativa do
governo é de gastar R$ 11,4 bilhões com o programa Bolsa Família no próximo ano
- que atende a cerca de 46 milhões de pessoas (MARTELLO, 2009).
3.7 RESULTADOS DE REGIMES PREVIDENCIÁRIOS PRÓPRIOS
A seguridade social está amparada pela Constituição Federal, de 05 de
outubro de 1988 e pelas Leis 8.212 e 8.213, ambas de 24 de julho de 1991.
O conceito legal de Seguridade Social está descrito no artigo 194 da
Constituição Federal de 1988, que preceitua: “A seguridade social compreende um
conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade,
destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência
social.”
Balera (2008, p. 17) explica que:
[...] a seguridade social deve ser entendida e conceituada como o
conjunto das medidas com as quais o Estado, agente da sociedade,
procura atender à necessidade que o ser humano tem de segurança
na adversidade, de tranqüilidade quanto ao
dia de amanhã. A
capacidade de pensar é uma das características mais marcantes do
homem; e pensar no futuro é uma forma ao mesmo tempo natural e
avançada de exercer essa capacidade.
Tanto o artigo 194, parágrafo único da Constituição Federal/88, quanto o
artigo 1º da Lei 8.212/91, dispõe sobre a obrigatoriedade dos princípios e das
diretrizes da Seguridade Social, sendo:
• universalidade da cobertura e do atendimento;
• uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas
e rurais;
• seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços;
• irredutibilidade do valor dos benefícios;
• equidade na forma de participação no custeio;
• diversidade da base de financiamento;
113
• caráter democrático e descentralizado da gestão administrativa com a
participação da comunidade, em especial de trabalhadores, empresários e
aposentados.
A universalidade da cobertura e do atendimento, significa que toda pessoa
pelo fato de ser pessoa, já deve ser amparada pelo Estado.
Para Martins (2004, p. 43)
a universalidade de cobertura deve ser entendida como a
necessidade daquelas pessoas que forem atingidas por uma
contingência humana, seja a impossibilidade de retornar ao trabalho,
a idade avançada, a morte etc. Já a universalidade do atendimento
refere-se às contingências que serão cobertas, não às pessoas
envolvidas, ou seja, as adversidades ou acontecimentos em que a
pessoa não tenha condições de renda ou de subsistência.
Em se tratando da uniformidade e contrapartida dos benefícios e serviços às
comunidades urbanas e rurais, refere-se Gonçales (2008, p. 28) que:
[...] resulta do fato histórico de que os trabalhadores rurais, em
termos previdenciários, foram sempre discriminados. [...] Para afastar
essa discriminação ao trabalhador e para atender ao anseio de
justiça é que o legislador constitucional estabeleceu a uniformidade e
equivalência dos benefícios e dos serviços.
Sobre a seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços,
relata Martins (2004, p. 44), que:
A seleção das prestações vai ser feita de acordo com as
possibilidades econômico-financeiras do sistema da seguridade
social. Nem todas as pessoas terão benefícios: alguns terão, outros
não, gerando o conceito de distributividade.
No entendimento de Gonçales (2008, p. 28), “a distributividade diz respeito
apenas às prestações pecuniárias (benefícios), no sentido de que existem
segurados que recebem todos os benefícios e outros que recebem menos.”
A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e
indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes
contribuições sociais: “I – dos empregadores, incidente sobre a folha de salários, o
faturamento e o lucro; II – dos trabalhadores; III – sobre a receita de concursos de
114
prognósticos.”
No mesmo sentido está disposto nos artigos 10 e 11 da Lei 8.212/91:
Art. 10: “A Seguridade Social será financiada por toda sociedade, de forma
direta e indireta, nos termos do art. 195 da Constituição Federal e desta Lei,
mediante recursos provenientes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos
Municípios e de contribuições sociais.”
Art. 11: No âmbito federal, o orçamento da Seguridade Social é composto das
seguintes receitas:
I – receitas da União;
II – receitas das contribuições sociais;
III – receitas de outras formas.
Parágrafo único. Constituem contribuições sociais:
• as das empresas, incidentes sobre a remuneração paga ou creditada aos
segurados a seu serviço;
• as dos empregadores domésticos;
• as dos trabalhadores, incidentes sobre o seu salário-de-contribuição;
• as das empresas, incidentes sobre o faturamento e o lucro;
• as incidentes sobre a receita de concursos de prognósticos.
Moraes (2001, p. 637) menciona que:
O art. 195 e incisos da Constituição Federal, ao disporem sobre o
custeio da seguridade social, não prevê contribuição a cargo dos
aposentados e pensionistas, sendo vedado aos Estados-membros ou
Municípios editarem disciplina em contrário, seja nas Constituições
Estaduais, seja nas respectivas Leis Orgânicas Municipais.
Sobre o caráter democrático e descentralizado na gestão administrativa,
Gonçales (2008, p. 30), relata que “visam dar segurança e moralidade na
administração do sistema.”
Para o entendimento de Martins (2004, p. 45): “A Constituição dispõe que os
trabalhadores, os empresários e os aposentados participarão da gestão
administrativa da seguridade social que terá caráter democrático e descentralizado.”
O art. 10 da Constituição Federal de 1998 dispõe que “É assegurada a
participação dos trabalhadores nos colegiados dos órgãos públicos em que seus
interesses profissionais ou previdenciários sejam objeto de discussão e deliberação.”
115
Martins (2004, p. 20) conceitua:
Seguridade Social como um conjunto de princípios, normas e
instituições, integrado por ações de iniciativa dos Poderes Públicos
e
da sociedade, visando assegurar os direitos relativos à saúde, à
previdência e
à assistência social.
Desde a Antiguidade já existia a preocupação do homem com o bem-estar da
entidade familiar.
Coimbra (2001, p. 18): “Refere-se à existência, em Roma, de associação que
sobrevivia de contribuições de seus membros e que tinha como objetivo a prestação
de ajuda aos membros mais necessitados.”
Gonçales (2008, p. 21) destaca que:
Na Alemanha, no entanto, no século XIX, surgiram as primeiras
idéias da criação de um direito previdenciário. Até então, as normas
de assistência eram esparsas, desvinculadas de um sistema.
Bismarck materializou essa filosofia (criação de um direito de
previdência social) quando apresentou, em 17 de novembro de 1881,
seu projeto de seguro operário. Este projeto fez nascer, na
Alemanha, diversas leis que regulamentavam situações de
necessidades (enfermidades, acidentes do trabalho, invalidez).
Outras nações seguiram os passos da experiência alemã conforme relata
Gonçales (2008):
França – em 1898 aprova a lei de acidentes do trabalho;
Inglaterra – em 1907 regulamenta regras de proteção à velhice e acidentes do
trabalho.
Para o autor em 1919, através do Tratado de Versalhes, as nações que o
subscreveram realçam a necessidade do seguro social obrigatório. A Organização
Internacional do Trabalho, em 1927, aprovou Convenção onde prevê que nos
acidentes do trabalho é preciso garantir às vítimas uma indenização.
Destaca ainda que: O México, em termos constitucionais, foi o primeiro país a
incluir o seguro social na Constituição (1917). Em 1948, a Declaração Universal dos
Direitos do Homem estabeleceu que a proteção previdenciária é direito fundamental.
Francisco Soares Reis, no artigo publicado na Revista da Procuradoria Geral
do INSS (1998, p. 18), dispõe que:
116
As primeiras manifestações da Previdência Social no Brasil dataram
do Império, com a criação de Montepios e Montes de Socorro, em
favor dos funcionários públicos e seus dependentes. A implantação
do Seguro Social se deu com o Seguro de Acidentes do Trabalho,
com a promulgação da Lei nº 3.724, de 25 de janeiro de 1919.
Gonçales (2008, p. 22) menciona que em 24 de janeiro de 1923, “é
sancionada a chamada Lei Eloy Chaves (Decreto Legislativo nº 4.682), através da
qual foram criadas Caixas de Aposentadorias e Pensões nas ferrovias. A Lei Eloy
Chaves implantou no Brasil o sistema de Previdência Social.”
Daí, considerar-se o dia 24 de janeiro como o Dia da Previdência Social no
Brasil.
Menciona Reis (1998, p. 20) que no ano de 1960: “Em 26 de agosto, após
atribulada tramitação legislativa, que se estendeu por treze anos, foi promulgada a
tão esperada Lei nº 3.807 – Lei Orgânica da Previdência Social (LOPS) brasileira,
um dos mais importantes marcos da sua evolução.”
Gonçales (2008, p. 24) ao se referir sobre a Previdência Social no Brasil,
afirma que “em 1966 foram unificados os institutos de aposentadoria e centralizada a
organização previdenciária no Instituto Nacional de Previdência Social (INPS)
(Decreto-lei nº 72/66).”
Nas precisas palavras do citado Reis (1998, p. 22), aponta que em 1977:
A lei nº 6.439 de 1º de setembro, instituiu o Sistema Nacional da
Previdência e Assistência Social (SINPAS), destinado a integrar as
entidades vinculadas ao MPAS. [...] Essa lei criou: o Instituto
Nacional de Assistência Médica da Previdência Social (INAMPS), e o
Instituto de Administração Financeira da Previdência e Assistência
Social (IAPAS); extinguiu: o Fundo de Assistência ao Trabalhador
Rural (FUNRURAL) e o Instituto de Previdência e Assistência dos
Servidores do Estado (IPASE); alterou, substancialmente, o INPS,
transferindo para ele os benefícios (em dinheiro) antes a cargo do
FUNRURAL e do IPASE e retirando-lhe a assistência médica e a
arrecadação das contribuições; modificou, em parte, as atribuições
da Legião Brasileira de Assistência (LBA); criou o Fundo de
Previdência e Assistência Social.
Gonçales (2008, p. 24) relata que:
[...] em 1990, o Instituto de Previdência Social – INPS e o Instituto de
Administração Financeira da Previdência Social – IAPAS fundiram-se
num só instituto: o Instituto Nacional do Seguro Social – INSS (Lei nº
8.029, de 12-4-90 e Decreto nº 99.350, de 27-6-90).
117
No dia 24 de julho de 1991, foram sancionadas as Leis nº 8.212 e 8.213, a
primeira dispõe sobre a organização da Seguridade Social e institui os Planos de
Custeio - Lei Orgânica da Seguridade Social; e a segunda sobre o plano de
benefícios da Previdência Social.
Ressalta o referido autor que:
[...] em 1992 foi sancionada a Lei nº 8.422, de 13-5-92, que extinguiu
o Ministério do Trabalho e da Previdência Social e criou o Ministério
da Previdência Social e o Ministério do Trabalho e da Administração;
em 1993, o Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência
Social – INAMPS, órgão autárquico (federal) integrante da estrutura
do Ministério da Saúde, foi extinto através da Lei 8.689, de 27-7-93
(DOU de 28-7-93). O Decreto nº 907, de 31-3-93 (DOU de 1º-9-93),
regulamenta referida Lei).
O conceito de Previdência Social para DINIZ (2008, p. 713) é:
Direito previdenciário.
• Conjunto de benefícios ou medidas públicas para cobrir certos riscos normais
de existência ou que acarretem aumento de despesas, contribuindo para seu
financiamento, protegendo e amparando o trabalhador e o funcionário e suas
famílias, nos casos de velhice, prisão, morte, invalidez, doença, desemprego
involuntário, por meio de aposentadorias e assistência médico-hospitalar e
pensão a seus herdeiros.
• Contribuição que tem por fim garantir aos seus beneficiários meios
indispensáveis de manutenção por motivo de incapacidade, desemprego
involuntário, idade avançada, tempo de serviço, encargos familiares e de
reclusão
ou morte daqueles de quem dependiam economicamente.
Martinez (2005, p. 406) conceitua Previdência Social, como:
[...] a técnica de proteção social cujo objetivo é obtenção dos meios
indispensáveis à subsistência da pessoa humana – quando esta não
pode obtê-los ou não é socialmente desejável auferi-los
pessoalmente através do trabalho, por motivo de maternidade,
nascimento, incapacidade, invalidez, desemprego, prisão, idade
avançada, tempo de serviço ou morte – mediante contribuição
obrigatória ou facultativa, proveniente da sociedade e de cada um
dos participantes.
Souza (2005, p. 15) expõe que o objetivo da Previdência Social “é amparar o
cidadão com a previsão de eventos de características coletivas normalmente
118
previsíveis, tais como: nascimento, doença, acidente, velhice ou morte.”
Martins (2004, p. 84) menciona que:
Em verdade, a previdência social é eficiente meio de que se serve o
Estado moderno na redistribuição da riqueza nacional, tendo em mira
o bem-estar do indivíduo e da coletividade, prestado, por intermédio
das aposentadorias, como de forma de reciclagem de mão-de-obra e
oferta de novos empregos.
A Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991, dispõe sobre os Planos de Benefícios
da Previdência Social e dá outras providências.
A finalidade da Previdência Social está no artigo 1º desta lei, ou seja:
Art. 1º. “A Previdência Social, mediante contribuição, tem por fim assegurar
aos seus beneficiários meios indispensáveis de manutenção, por motivo de
incapacidade, desemprego involuntário, idade avançada, tempo de serviço,
encargos familiares e prisão ou morte daqueles de quem dependiam
economicamente.”
A Constituição Federal, bem como as Leis nº 8.212/91 e 8.213/91, esclarecem
que a previdência social obedecerá aos seguintes princípios e diretrizes:
• universalidade de participação nos planos previdenciários, mediante
contribuição (art. 201, § 1º da Constituição Federal/88);
• valor da renda mensal dos benefícios, substitutos do salário-de-contribuição
ou
de rendimento do trabalho do segurado, não inferior ao do salário mínimo
(art. 201, § 5º da Constituição Federal/88);
• cálculo dos benefícios, considerando-se os salários-de-contribuição,
corrigidos monetariamente (art. 201, § 3º da Constituição Federal/88);
• preservação do valor real dos benefícios (art. 41, I da Lei nº 8.213/91);
• previdência complementar facultativa, custeada por contribuição adicional;
• uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas
e rurais (art. 2º, II da Lei nº 8.213/91);
• seletividade e distributividade na prestação dos benefícios (art. 2º, III da Lei nº
8.213/91);
• irredutibilidade do valor dos benefícios de forma a preservar-lhes
o poder
aquisitivo;
• caráter democrático e descentralizado da gestão administrativa, com a
119
participação do governo
e da comunidade, em especial de trabalhadores em
atividade, empregadores e aposentados, que será feita em nível federal,
estadual e municipal (art. 2º, VII e parágrafo único da Lei nº 8.213/91).
Souza (2005, p. 14) relaciona as finalidades do INSS, ou seja:
Proceder a arrecadação, fiscalização e cobrança das contribuições sociais e
demais receitas destinadas à Previdência Social;
Gerir os recursos do Fundo de Previdência e Assistência Social (FPAS);
Conceder e manter os benefícios e serviços previdenciários;
Executar as atividades e programas relacionados com emprego, apoio ao
trabalhador, identificação profissional, segurança e saúde do trabalhador.
O princípio da autonomia dos entes federados conferiu aos Municípios o
direito/dever de criar um sistema próprio previdenciário para seus servidores
municipais, assegurado pela Constituição Federal de 1988. A regulamentação da
instituição e funcionamento dos regimes próprios veio a ocorrer somente após dez
anos da sua promulgação, com a edição da Lei Federal nº 9.717/98 de 28 de
novembro de 1998, seguida da Emenda Constitucional nº 20, de 15 de dezembro de
1998, e da Emenda Constitucional nº 41, de 19 de dezembro de 2003.
Neste ínterim, o regime próprio foi tratado de forma inadequada pelos entes
federados, mais precisamente pelos Estados e Municípios, trazendo consequências
desastrosas, cujos principais prejudicados são, diretamente, os servidores
municipais, e indiretamente, a comunidade, face à necessidade de aporte adicional
do Município, proveniente da receita dos impostos.
Como medida de auxiliar os Municípios – entes desprovidos, na maioria das
vezes, de conhecimento técnico a respeito – este estudo vem analisar de que
maneira o regime próprio poderá vir a ser implantado, levando-se em consideração a
realidade de cada Município – fundo, autarquia, fundação de direito público ou
serviço social autônomo. De que maneira a concretização do exercício conferido
constitucionalmente aos Municípios – o de administrar a previdência de seus
servidores.
A prática nos tem demonstrado que não se pode tomar como referência o
“município vizinho”, “aquele considerado modelo” ou “copiar a lei dada como
modelo”, pois “cada caso é um caso”, e cada município tem a sua própria realidade,
seja em função da receita própria, da média de vencimentos recebidos pelos
servidores, pela maneira que se dará a ingerência administrativa do Poder Executivo
120
sobre o regime próprio, quais benefícios serão oferecidos, e de outros que serão
analisados oportunamente.
Num país onde as mudanças ocorrem “da noite para o dia”, o saneamento
das contas previdenciárias é algo inevitável e de extrema urgência.
Podemos
mencionar o caos experimentado pelo Regime Geral de Previdência Social (gerido
pela autarquia previdenciária denominada Instituto Nacional do Seguro Social), e
não desejamos que esta mesma experiência seja repassada aos Municípios, estes
já sobrecarregados, p. ex., pela municipalização da saúde,
em que somente são
transferidos os ônus,
e não mais do que isto, pois as
carências da população são
sentidas diretamente pelo administrador municipal – o Prefeito, que não vê retorno
dos investimentos decorrentes desta “municipalização”.
É de extraordinária seriedade lembrar que o caráter contributivo teve como
consequência a imposição da instituição da dependência indispensável a qualquer
sistema previdenciário por parte dos servidores públicos, seja ele Próprio – Regime
Próprio de Previdência Social (RPPS) - ou Geral – Regime Geral de Previdência
Social (RGPS).
Hodiernamente em nosso país cerca de 3.000 cidades possuem
Regimes Próprios de Previdência. Ao final do ano de 2006, a soma
dos patrimônios previdenciários chegou ao montante de R$ 16
bilhões, um número significativo que se eleva a cada dia. O Regime
Próprio caracteriza-se pela desvinculação do Município e seus
servidores com o INSS, onde o mesmo passa a ser o responsável
pela afirmação de um Instituto Previdenciário próprio municipal para
apreensão e domínio dos recursos das contribuições, juntamente
com o pagamento dos aditamentos aos servidores inativos. Assim o
Ministério da Previdência possui regulamentações legais que atuam
diretamente sobre os Fundos Previdenciários Municipais. Dentre
todas, a mais recente é o CRP, Certificado de Regularidade
Previdenciária que determina diversos componentes que o município
deve emoldurar-se para que assim possa impedir o bloqueio de
repasses financeiros por parte da União (ACTUARIAL, 2009).
Assim, como forma de entender a criação ou a continuação do Regime
Próprio, elaborou-se uma comparação entre os custos e os benefícios que dizem
respeito ao INSS e ao Regime Próprio Municipal. Enfatizando que os benefícios ora
aqui dimensionados serão os mesmos, já que o Regime Próprio não pode ser
diferente do Regime Geral da Previdência Social.
121
Ao se analisar o custo do Regime Geral o município é tratado como uma
organização comum, onde o custo para as prefeituras ficariam em torno de 20% da
folha total dos servidores, somando 1% referente a questão da saúde. Assim por sua
vez, os servidores contribuem pela tabela do INSS, entre 7,65% e 11,0%, em média,
de acordo com a faixa salarial paga ao funcionário. Neste contexto o custo geral das
contribuições do município, fica em torno de 30%, valor aqui fixado em 29,65%.
Já em relação aos benefícios concedidos aos inativos o mesmo apresenta
significativa diferença entre os setores públicos e privados. Visualiza-se que no setor
privado, a remuneração encontra-se limitada a um teto de benefícios no INSS, no
setor público o benefício é integral.
Se o município é optante do Regime Próprio de Previdência, os custos são
mudáveis, ou seja, desigual de cidade para cidade onde os mesmos são resolvidos
pelas características da massa de servidores que fazem parte do plano
previdenciário.
Dentre as principais destacamos a idade média dos servidores, o
número de professores participantes, o crescimento salarial previsto
no plano de cargos e salários, o sexo dos servidores e o tempo de
contribuição ao INSS que cada participante individualmente possuía
antes de incorporado ao Regime Próprio. Outro fator relevante no
levantamento dos custos é o patamar do patrimônio já acumulado,
bem como o superávit ou déficit da rentabilidade dos recursos com
referência às metas atuariais propostas, implicando em uma maior ou
menor necessidade de aporte de recursos por parte do Município
patrocinador e dos participantes (SERPA, 2009, p. 15).
TABELA 5: VALORES DE BENEFÍCIOS PAGOS
VALORES DOS BENEFÍCIOS EMITIDOS NO ANO
UNIDADE DA
FEDERAÇÃO
2006 2007 2008
ACRE
185.630.916
202.153.229
261.508.258
ALAGOAS
559.686.829
636.812.079
758.047.031
AMAPÁ
126.582.096
155.682.731
200.506.989
AMAZONAS
1.195.084.654
1.389.983.742
1.673.256.524
BAHIA
3.343.913.850
3.986.828.133
4.783.107.964
CEARÁ
1.805.125.805
2.168.004.551
2.610.532.609
DISTRITO FEDERAL
5.285.784.230
5.433.410.831
7.257.459.050
ESPIRITO SANTO
1.935.865.614
2.120.402.666
2.433.947.574
GOIÁS
2.163.284.790
2.568.697.276
2.951.753.459
MARANHÃO
628.244.598
766.730.173
963.116.249
MATO GROSSO
1.041.747.058
1.235.186.649
1.516.816.741
122
MATO GROSSO DO SUL
839.850.991
928.150.047
1.124.278.850
MINAS GERAIS
9.636.310.731
11.076.156.544
13.157.779.957
PARÁ
1.456.058.803
1.701.590.264
1.971.704.816
PARAÍBA
638.456.804
775.758.787
946.751.888
PARANÁ
6.386.854.077
7.431.084.456
8.699.604.530
PERNAMBUCO
2.112.955.776
2.446.548.878
2.986.337.111
PIAUÍ
429.909.736
480.830.233
573.168.687
RIO DE JANEIRO
14.049.899.319
16.619.721.348
19.606.449.145
RIO GRANDE DO NORTE
798.737.854
956.676.676
1.167.207.222
RIO GRANDE DO SUL
7.572.527.284
8.614.955.305
10.076.280.993
RONDÔNIA
395.628.423
436.719.025
581.794.972
RORAIMA
149.496.249
172.685.058
190.618.569
SANTA CATARINA
4.716.904.371
5.522.458.214
6.241.048.177
SÃO PAULO
51.154.642.970
58.890.193.706
69.880.766.919
SERGIPE
584.722.082
693.805.465
838.438.423
TOCANTINS
327.007.329
392.846.320
475.289.220
IGNORADO
10.927.670.866
12.811.401.261
13.895.732.314
TOTAL 130.448.584.105
150.615.473.647
177.823.304.241
FONTE: DATAPREV, 2009
Observa-se um crescimento exponencial dos benefícios pagos. De 2006 para
2007 houve um aumento de mais de 15% e, de 2007 para 2008, ocorreu cerca de
18%. Isso é bem mais que a inflação registrada naqueles anos.
Como dito anteriormente cada cidade contrai suas próprias distintivas, assim
também custos exclusivos e diferenciados de outros Regimes Próprios. Assim, para
efeito de demonstração dispõe-se através de uma tabela um estudo realizado em 21
municípios da região Sul do país, onde se levantou uma média referente aos custos
beneficiários calculados durante os anos de 2006 a 2009 (ACTUARIAL, 2009).
Item Total
Servidores Ativos
Nº de servidores 5.855
Idade Média 40,8
Tempo de INSS Anterior ao Regime Próprio 2,8
Tempo de Serviço Total 10,7
Tempo de Regime Próprio 5,7
Tempo de Prefeitura 7,9
Provento Salarial Médio (R$) 477,63
123
Servidores Ativos e Pensionistas
Nº de Servidores 608
Idade Média 60,7
Proventos da Inatividade – Benefício Médio (R$) 503,32
QUADRO 2: ESTATÍSTICA DOS SERVIDORES ATIVOS E INATIVOS ESTUDADOS
FONTE: DATAPREV, 2009
Já no quadro 3 podem ser verificados os custos finais para cada Regime e a
forma de financiamento de custos, por repartição ou sistema de capitalização.
Em Relação à Folha de Salários
INSS Regime Próprio
Custos
Repartição Repartição Capitalização
Parcial
Capitalização
Total
Município
21,00% 5,79% 9,81% 13,64%
Servidores
8,65% 8,65% 8,65% 8,65%
Custo Normal 29,65% 14,44% 18,46% 22,29%
Custo
Complementar
(*) - 17,45% 24,86%
Total
29,65% 14,44% 35,91% 47,15%
QUADRO 3: COMPARAÇÃO DE RESULTADOS
FONTE: DATAPREV, 2009
Os custos aqui dimensionados analisam o equilíbrio financeiro
desempenhado pelo Regime Próprio e que o mesmo irá receber junto ao INSS,
referente aos períodos em que os participantes contribuíram por aquele regime
antes de ingressarem no Fundo Municipal.
124
ATIVO PASSIVO
Valor Presente Atuarial das
Contribuições
98.731.385.368,75 Valor Presente Atuarial dos
Beneficiários Concedidos
302.418.401.709,14
Sobre Salários 75.081.134.264,85 Aposentadorias 176.108.443.309,56
Sobre Benefícios 23.650.251.103,90 Pensões 126.309.958.399,58
Déficit Atuarial 425.052.849.273,00 Valor Presente Atuarial dos
Beneficiários a Conceder
221.365.832.932,62
Aposentadorias 178.382.472.128,74
Pensões 42.983.360.803,88
Total 523.784.234.641,75
523.784.234.641,75
QUADRO 4: DEMONSTRATIVO DE RECEITA E DESPESA
FONTE: DATAPREV, 2009
Assim, no Regime Próprio de Previdência, o município poderá escolher a
melhor forma de financiar o seu plano, agindo de acordo com o grau de segurança
almejado dentro da capacidade de contribuição.
Em março, a Previdência arrecadou R$ 14,2 bilhões, 10% a mais do que no
mesmo mês do ano passado, mas as despesas também subiram 10% e
ultrapassaram R$ 17,3 bilhões. Resultado: déficit de três bilhões, cento e trinta
milhões de reais, 12% maior do que em março de 2008 (ACTUARIAL, 2009).
De acordo com o Ministério da Previdência, o aumento do salário
mínimo, que este ano passou a ser pago em fevereiro, foi um dos
fatores que pesaram na conta. O reajuste dos demais benefícios do
INSS também contribuiu. De olho nos números, o secretário de
Políticas de Previdência Social diz que o déficit não vai fugir do
controle e que a Previdência vai ajudar a manter a economia
aquecida. A despesa da Previdência, o pagamento dos benefícios é
uma rede de segurança muito importante. Os benefícios da
Previdência Social ajudam no combate aos efeitos do ciclo
econômico da crise econômica, mantém o consumo em particular, o
consumo das famílias elevado e com certeza ajudam na recuperação
da economia local (NETTO, 2009).
Assim relata-se que tanto em questão de déficit quanto em atributo financeiro
e de gestão, o sistema previdenciário do Estado do Rio Grande do Sul encontra-se
em penúltimo lugar no ranking nacional dos Estados preparado pelo Núcleo Atuarial
de Previdência (NAP) da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Na terceira
avaliação realizada pelo órgão, feita a cada dois anos, foi detectado um agravo no
Estado em semelhança a momentos anteriores. Passos (2009) esclarece que um
125
dos objetivos do estudo é consentir o acompanhamento de medidas tomadas para
diminuir a intranquilidade. O autor explica que a análise não deve ser usada com
finalidade política:
Precisa-se analisar a situação do ponto de vista da sociedade, não
do sistema previdenciário, que seria um olhar de dentro do sistema,
para buscar soluções. Entre as que vislumbra, aponta o crescimento
econômico, que permite arrecadar mais sem aumento de carga
tributária, e negociação política depois de crivo técnico, com visão de
longo prazo.
O coordenador do estudo enfatiza que o levantamento não leva em conta a
criação dos fundos formados com o resultado da venda das ações do Banrisul.
Avalia que é uma tentativa, mas adverte que não se encontrou a melhor forma de
financiamento.
Assim, os maiores déficits potenciais, em R$ bilhões: São Paulo 129,64; Rio
Grande do Sul 90,79; Bahia 29,01; Santa Catarina 25,53; Ceará 21,75; Pernambuco
21,17; Rio de Janeiro 15,54; Paraíba 15,02; Mato Grosso 10,65; Mato Grosso do Sul
10,55 (ACTUARIAL, 2009).
Dessa forma, os Estados apresentam um déficit potencial que se configura
como a contestação entre o patrimônio do Regime Próprio de Previdência Social do
Servidor Público e a reserva afirmada no demonstrativo de efeitos da estimativa
atuarial mais recente. Analisando os compromissos que o município adota no
instante em que o servidor é admitido, acareados com os recursos disponíveis para
o mantimento desse custo, o que então não pode ser considerado um déficit do
presente, mas sim do futuro.
Já para os municípios, o RPPS pode ser um instrumento de excelência, tanto
para a economia, quanto para a sua face social. Neste sentido destaca o TCE/PR:
A Previdência dos Servidores Públicos Municipais tem a mesma
finalidade da Previdência Social, porém, como é destinada a um
público especifico (servidores públicos), possui características
próprias.
Os benefícios são óbvios, no sentido da aposentadoria e pensão que
seus servidores irão receber proporcionando velhice tranqüila para
aqueles que contribuíram.
O Município que constituir Reserva Matemática (montante arrecado
com as contribuições dos servidores, patronal e aportes), com
equilíbrio financeiro e atuarial, aplicando corretamente os recursos
constituídos, vai gerar poupança interna e riqueza, que poderá ser
126
disponibilizada para investimentos legais que beneficiem o conjunto
da sociedade, possibilitando, através do pagamento dos benefícios,
mobilização do comércio e atividade econômica do Município
(TCE/PR, 2004).
127
CAPÍTULO IV
IMPLANTAÇÃO DO REGIME PREVIDENCIÁRIO MUNICIPAL
4.1 O REGIME PREVIDENCIÁRIO MUNICIPAL COMO INSTRUMENTO DE
DESCENTRALIZAÇÃO DO PODER
A redefinição do papel do Estado apresenta como uma de suas principais
características a revalorização do poder local, por meio de inúmeras propostas de
descentralização, que seguiram um perfil diferente em cada país onde foram
implantadas. De uma maneira geral, a descentralização pode ser marcada como a
transferência de poder no nível nacional para as instâncias subnacionais, para
planejar, gerir, executar e tomar decisões. De acordo com Silva (1996), no campo
das políticas públicas, a descentralização denota um processo de reestruturação
interna ao aparelho de Estado, que decorre as diversas esferas de governo,
abrangendo aspectos políticos, administrativos, técnicos e financeiros. Diante desse
processo, a municipalização tem ocupado lugar de destaque nessa discussão,
distintivamente na área da saúde.
Conforme Arretche (1996) é no âmbito dos programas de saúde pública que
encontramos os maiores avanços em relação à reforma descentralizadora.
Ao longo dos anos 80, a coalizão favorável à consolidação de um
sistema hierarquizado e descentralizado de prestação de serviços de
saúde, com forte presença nos fóruns nacionais e em aliança com
governadores e prefeitos, conseguiu uma série sucessiva de
medidas que redundaram em uma efetiva reforma do setor. Essa
reforma, que redistribuiu funções e competências entre os níveis de
governo, tem uma direção clara: os municípios passam
progressivamente a ter capacidade decisória, competências e
recursos para a prestação dos serviços básicos de saúde
(ARRETCHE, 1996, p, 56).
Da mesma forma que uma articulação entre a burocracia dos profissionais do
Ministério da Saúde, governadores e prefeitos viabilizou medidas de reforma a partir
do centro do sistema político, é certo também que as objeções dessas
128
implementações sucedem das dificuldades financeiras e institucionais do governo
federal para dar continuidade ao processo de reformas. Diante disso, os aspectos do
sistema descentralizado se tornam crescentemente heterogêneos no território
nacional, devido as distintas capacidades financeiras e administrativas, assim como
as disposições políticas de governadores e prefeitos: em algumas regiões, os sinais
de falência se evidenciam diante de recursos escassos; em outras regiões, com
mais recursos, os municípios apresentam possibilidades de gestão autônoma de
seus sistemas de saúde (ARRETCHE, 1996).
No Brasil, segundo Arretche (1999) existem municípios cujos atributos
estruturais lhes admitiriam assumir a gestão de políticas sociais sem incentivos
resultantes de estratégias de indução advindas dos níveis mais abrangentes de
governo. Nestes casos, estratégias de indução podem até mesmo ser
desnecessárias. Mas, a grande maioria dos municípios brasileiros evidencia-se por
baixa capacidade econômica, expressiva dependência das transferências fiscais, e
fraca tradição administrativa. Nestes termos, programas de descentralização
desenhados de forma a minimizar os custos financeiros e administrativos de gestão
passam a ter um peso determinante na decisão das administrações locais.
Existe um consenso, conforme Silva (1996), de que o conceito de
descentralização é complexo, pois rodeia uma série de aspectos complementares e
interdependentes, e, deve ser analisado sempre a partir de sua combinação a um
determinado objeto, com correspondente autonomia política, financeira e
institucional.
Se esse objeto é a administração pública, ou ainda, as políticas
sociais, e estas são administradas/executadas por níveis ou esferas
de governo (Central, Intermediário e Local), a descentralização pode
ser traduzida como a transmissão de comando, execução ou
financiamento desta política do nível Central para o Intermediário ou
Local (MEDICI, 1994 apud SILVA, 1996, p. 81).
No Brasil, os processos de descentralização concederam prerrogativas ao
fortalecimento e ao desenvolvimento das esferas municipais. A transferência e o
controle dos serviços de saúde para os níveis locais vêm sendo recomendados
visando o alcance à equidade, à qualidade e à eficiência nos sistemas de saúde.
No regime de previdência municipal, o município, por utilizar lei local, pode
determinar condições relativas às contribuições e aos critérios de benefícios. No
129
entanto, é necessário conhecer a legislação federal aplicável aos regimes de
previdência, que contém várias exigências a serem observadas. É importante
destacar também que, nessa hipótese, as aposentadorias e as pensões serão de
responsabilidade do próprio sistema municipal (BRASIL, 2008).
Quando o regime é próprio do município, deve haver lei que
estabeleça as normas pertinentes a aposentadorias e pensões dos
servidores. A gestão de sistemas próprios de previdência, que é de
responsabilidade do município, pode ser complexa, exigindo
capacidades institucionais específicas visando ao equilíbrio das
contas previdenciárias e, conseqüentemente, a sustentabilidade do
sistema (BRASIL, 2008, p. 20).
Ademais, com o RPPS, cabe ao município arrecadar, controlar e fiscalizar os
valores relativos à previdência dos servidores, acarretando mais rendas agregadas à
esfera municipal da federação. Assim, trata-se das formas administrativa e fiscal de
descentralização do poder.
Conforme Pinheiro (2009) como ocorreu na esfera Federal e Estadual,
também no Município, a formação do Instituto ou Fundo Previdenciário deverá ser
constituído por lei devido a sua natureza autárquica. A autora define autarquia
citando Mello (2005, apud PINHEIRO, 2009, p. 2): “Sinteticamente, mas com
precisões as autarquias podem ser definidas como pessoas jurídicas de Direito
Público de capacidade exclusivamente administrativa.”
A autarquia equivale à forma clássica de descentralização
administrativa, funcionando como a "personificação" de um serviço
público devido pela Administração centralizada. A concepção de
autarquia tem como pressuposto constituição de pessoa jurídica de
direito público, enquanto as entidades paraestatais (empresa pública
e sociedade de economia mista) representam-se por pessoas
jurídicas de direito privado (PINHEIRO, 2009, p. 2-3).
De acordo com esta autora, o município organiza-se e rege-se por sua Lei
Orgânica e demais leis que escolher, mas para alcançar tal desiderato é
fundamental examinar os princípios da Constituição da República e os da
Constituição do respectivo Estado. É autônomo o Município, nos termos da
Constituição, porém autonomia não significa liberalidade para dispor normativa e
organizacionalmente sobre os poderes municipais. “Há de se agir em total
130
observância aos ditames fornecidos pela Constituição da República.” (PINHEIRO,
2009, p. 2).
A Constituição Federal de 1988 determina as bases legais em relação ao
novo papel do município no espaço institucional brasileiro. Em seu art. 18, o texto
constitucional acentua a autonomia municipal, quando determina que “a organização
político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta
Constituição”. O mesmo texto estabelece a saúde como direito de todos e dever do
Estado (art. 196) e imputa aos municípios a competência de “prestar, com a
cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à
saúde da população” (art. 30, VII) (SILVA, 1996). Para esta autora:
A idéia de descentralização, de uma forma geral, permeia esta
Constituição, diferentemente da anterior (1967 e emenda de 1969),
que tinha uma vocação centralizadora, própria do regime político em
que foi imposta. Neste particular, na área de saúde, a atual Lei
Magna estabelece, no art. 198, inciso I, que “as ações e serviços
públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada
e constituem um sistema único [...]” que tem como uma de suas
diretrizes “a descentralização, com direção única em cada esfera de
governo”. Isto conjuga, de forma lógica e sem conflito com outros
dispositivos constitucionais, o sistema de saúde com uma estrutura
de federação integrada por esferas autônomas. Neste caso, a
instituição da descentralização da gestão e execução dos serviços,
enquanto um dispositivo legal consolida uma das bandeiras do
movimento da Reforma Sanitária no Brasil (SILVA, 1996, p. 82-83).
Os princípios do Sistema Único de Saúde (SUS), estabelecidos na
Constituição Federal (CF) de 1988 e detalhados na Lei Orgânica da Saúde (Lei nº
8.080/90) e na Lei nº 8.142/90 foram o resultado de um longo processo histórico-
social, que buscava intervir nas condições de saúde e na assistência prestada à
população brasileira.
A Lei Federal nº 8.080/90 em seu artigo 7º, inciso 9, define como princípio do
Sistema Único de Saúde:
IX - descentralização político-administrativa, com direção única
em cada esfera de governo:
a) ênfase na descentralização dos serviços para os municípios;
b) regionalização e hierarquização da rede de serviços de saúde.
131
A referida Lei, em seus artigos 16 e 17, enfatiza a importância da
descentralização:
Art. 16 - A direção Nacional do Sistema Único da Saúde (SUS)
XV - promover a descentralização para as Unidades compete:
Federadas e para os Municípios, dos serviços e ações de saúde,
respectivamente, de abrangência estadual e municipal;
Art. 17. À direção estadual do Sistema Único de Saúde (SUS)
compete:
I - promover a descentralização para os Municípios dos serviços e
das ações de saúde [...]
Para Barata, Tanaka e Mendes (2004), durante grande parte do século
passado, no que tange à universalização do direito à saúde, sabe-se que os serviços
de assistência médica e odontológica só eram garantidos aos beneficiários da
previdência social e provisionados pelo Ministério da Previdência Social, que
administrava recursos financeiros muito mais elevados aos da área de saúde
pública, tratando com distinção a assistência médica curativa e os produtores
privados de serviços de saúde. Esse modelo de desenvolvimento da rede
assistencial provocou grandes disparidades regionais. Em relação aos recursos de
saúde existentes, a concentração dos serviços, especialmente, nos Estados com
economias mais avançadas, apresentou desigualdades no acesso da população aos
serviços, demonstrando carências nos locais com piores indicadores de saúde,
constatando a preocupação com a equidade no SUS.
De maneira semelhante, a separação entre os serviços previdenciários e as
demais ações de saúde pública secionavam o setor Saúde e impediam avanços no
plano da integridade do sistema. O Ministério da Saúde e as secretarias estaduais e
municipais de saúde não dispunham, entre suas principais prerrogativas, a de
afiançar assistência médica integral à população. Ao setor público cabia a realização
dos serviços tradicionais como vigilância sanitária, controle de endemias, vacinação,
puericultura, atendimento pré-natal e assistência médica aos doentes mentais,
hansenianos e tuberculosos. E com dificuldade, salientando a repercussão dos
orçamentos mínimos (BARATA; TANAKA; MENDES, 2004).
Piola (2002, p. 67) aponta que um dos problemas da descentralização do
Sistema Único de Saúde:
é a complexa e intricada rede de relações funcionais presentes no
federalismo brasileiro, que, somada aos processos de crescente
132
autonomia dos municípios, gera problemas para a construção de um
sistema de saúde minimamente coordenado. Agravam esse quadro
as heterogeneidades entre estados e entre municípios e o fato de
que os limites territoriais e administrativos desses entes de governo
muito raramente correspondem, ou mesmo podem vir a
corresponder, a uma rede de serviços capaz de oferecer
atendimentos de saúde, dos mais simples aos mais complexos.
Para este autor no Brasil, a maioria dos municípios não tem condições, por
razões econômicas e de tamanho populacional, de possuir sistemas auto-
suficientes, o que remete a instalação de redes assistenciais supramunicipais e, até
mesmo, interestaduais articuladas, com competência para favorecer acesso integral
às necessidades de saúde da população.
No que se refere aos princípios organizacionais, a descentralização recebeu
estímulo na vertente da municipalização. Entre as principais causas que
fundamentam essas propostas, Barata, Tanaka e Mendes (2004) destacam:
• A descentralização era uma resposta à estrutura anterior da assistência à
saúde, extremamente concentradora e autoritária nas decisões,
evidentemente imprópria para um país do tamanho e complexidade do Brasil.
• Somente em um sistema descentralizado, seria possível a maior participação
de todos os preocupados na formulação da política e na implantação de
serviços e ações de saúde, apropriados às diferentes regiões e realidades de
saúde.
• A noção de que o município é o mais adequado campo para tratar a questão
da saúde de maneira direta, uma vez que é o ente federado mais perto da
população, capaz, portanto, de estabelecer as peculiaridades e as
diversidades locais e adaptar as estratégias para a superação dos problemas
de saúde, de maneira integral.
• A associação dessas duas razões envolve e evidencia a responsabilidade do
gestor municipal, mais acessível à participação, avaliação e fiscalização dos
cidadãos, usuários diretos do sistema.
• Nesses moldes, a descentralização também seria uma solução para outro
problema legado do sistema de saúde anterior ao SUS: direções múltiplas e
desintegradas, cuja situação perfeita consistia no duplo comando decorrente
da divisão de funções e recursos entre os serviços do Ministério da
Previdência Social, de um lado, e do Ministério da Saúde, de outro.
133
• Daí, a ênfase do texto constitucional como na Lei nº 8.080, sobre a
“descentralização, com direção única em cada esfera de governo”. (BARATA;
TANAKA; MENDES, 2004, p. 17).
Para os autores, o princípio da participação popular se manifesta nesse
contexto,
como reação às práticas tecnocráticas e excludentes do período
autoritário e ferramenta fundamental para a adequação do SUS às
verdadeiras necessidades coletivas de saúde. Somente com a
democratização e maior participação social no setor, seria possível
romper, gradativamente, com o modelo anterior, cujas políticas eram
determinadas pelo poder econômico e pelos serviços existentes, não
pelo perfil de problemas de saúde da população (BARATA; TANAKA;
MENDES, 2004, p. 17).
Na visão de Cohn (1987, p. 55):
[...] a descentralização, se realizada ao nível meramente
organizacional, refletirá apenas a desconcentração institucional das
competências, permanecendo distantes as propostas de
democratização da saúde ou, noutros termos, parte-se do suposto de
que, se bem sejam importantes a extensão da assistência médica a
toda a população brasileira, a maior racionalidade na prestação
desses serviços e a maior responsabilidade do poder local nesse
processo, não são suficientes esses elementos para que a saúde se
transforme num direito e parte constituinte da cidadania.
De acordo com Santos e Vaz citados por Santos e Ribeiro (2005), a
descentralização política, administrativa e fiscal é o princípio caracterizador básico
de um sistema que se proclama federativo. Entretanto, ao dispor mais recursos
fiscais nas mãos das unidades subnacionais, a nova Constituição não deu plenitude
ao princípio da descentralização. Do ponto de vista político, os municípios, por
exemplo, permanecem sem função relevante, pois a participação nos parlamentos
superiores, mediante o voto distrital, lhes fora negada. Do ponto de vista
administrativo, estabeleceu-se, em definitivo, o caos, pois, de um lado, não foram
definidas as competências e, de outro, o governo federal se exonera literalmente do
que chamamos de “políticas públicas estruturantes”. E mesmo do ponto de vista
fiscal, ainda que todos (estados e municípios) tenham ficado a princípio satisfeitos,
existem dois problemas:
134
o primeiro é que se redistribui a miséria, porque essa disponibilidade
maior de recursos foi promovida num instante em que o setor público
vivia (e ainda vive) uma crise fiscal associada ao esgotamento de um
determinado padrão de financiamento; o segundo é porque, se houve
uma maior descentralização de recursos no plano vertical (da União
para os estados e municípios), permaneceu a ditadura centralizadora
no plano horizontal, tomando-se como referência o ICMS,
particularmente quando se analisa a redistribuição intermunicipal
deste tributo (SANTOS; VAZ, 1996 apud SANTOS; RIBEIRO, 2005,
p. 708).
A proximidade das pressões sociais dos estados e, particularmente, dos
municípios fez com que estes passassem a responder de maneira desordenada e
pontual às demandas. “A obrigação de atendimento à demanda social aumenta à
medida que o governo federal se desobriga das políticas públicas, ao
institucionalizar e massificar a propaganda em defesa do Estado mínimo.” (SANTOS;
RIBEIRO, 2005, p. 710).
Souza (2007) explica que é possível extrair e sintetizar elementos principais
das várias formas e definições sobre políticas públicas:
• Permite discriminar entre o que o governo pretende fazer e o que, de fato, faz.
• Abrange vários atores e níveis de decisão, apesar de ser manifestada nos
governos, e não se restringe a participantes formais, mas também considera a
importância dos informais.
• É abrangente e não se limita a leis e regras.
• É uma ação determinada, com objetivos a serem alcançados.
• Embora apresente impactos a curto prazo, é uma política de longo prazo.
• Envolve processos que requerem continuidade após sua decisão e
proposição, comprometendo a implementação, execução e avaliação.
• Estudos nessa área focalizam processos, atores e a construção de regras,
diferentemente dos estudos sobre políticas sociais que mantém o foco nas
consequências e nos resultados da política.
Segundo Falleti (2006), a descentralização é um processo de reforma do
Estado, constituída por um conjunto de políticas públicas que desloca
responsabilidades, recursos ou autoridade de níveis mais elevados do governo para
níveis inferiores. Ao estudar a realocação de autoridade para as esferas
subnacionais, o autor destaca três categorias:
135
• A descentralização administrativa
reúne o conjunto de políticas que
transferem a administração e a provisão de serviços sociais como educação,
saúde, assistência social e moradia, aos governos subnacionais. A
descentralização administrativa pode provocar a transferência da autoridade
na tomada de decisões sobre essas políticas, mas não necessariamente. Se
receitas são transferidas do centro para fornecer cobertura aos custos de
administração e provisão de serviços sociais, a descentralização
administrativa é financiada e coincide com a medida de descentralização
fiscal. Se os governos subnacionais financiam esses custos com receitas
próprias preexistentes, a descentralização administrativa não é financiada.
• A descentralização fiscal está relacionada ao conjunto de políticas delineadas
para aumentar as receitas ou a autonomia fiscal dos governos subnacionais.
As políticas descentralizadoras fiscais podem tomar diferentes formas
institucionais, tais como o aumento de transferências do governo central, a
criação de novos impostos subnacionais ou a delegação da autoridade para
cobrar impostos anteriormente cobrados pela esfera federal.
• A descentralização política é o conjunto de emendas constitucionais e de
reformas eleitorais formadas para abrir novos espaços – ou acionar espaços
existentes, mas não utilizados ou ineficazes – para a representação das
sociedades subnacionais. A descentralização política transfere autoridade
política ou capacidades eleitorais para atores subnacionais. Como exemplo
cita-se a eleição por voto popular para prefeitos e governadores que,
anteriormente, eram indicados; a criação de assembléias legislativas
subnacionais, e reformas constitucionais que fortaleçam a autonomia política
dos governos subnacionais.
Conforme Nascimento (2007) o processo de descentralização abrange tanto
questões referentes às estruturas socioeconômica e política, bem como
determinações sobre o papel e ação do Estado. Além disso, “compreende a questão
das pressões externas, para que os países adotem um conjunto de reformas que
imprimam uma determinada direcionalidade ao modo de funcionamento do estado.”
(2007, p. 110).
Para esta autora, nos fins dos anos de 1990, já não se enfatizava a máxima
redução das funções estatais, evidenciando preceitos neoliberais do Estado mínimo.
Todavia, busca-se um Estado mais flexível com redirecionamento de suas funções e
136
da reestruturação das suas ações. Apresenta-se a descentralização dos serviços
sociais básicos para os governos subnacionais, a flexibilidade gerencial do setor
público, que se ampara na ampliação do termo público, e o incentivo às parcerias
com o setor privado e às organizações não-governamentais.
A regra estabelece que a mudança nas ações da administração pública, a
partir de redefinições da competência administrativa, da descentralização e da
flexibilização, incitará impactos na qualidade dos serviços prestados, na redução do
custeio para regular a máquina estatal, mas, sobretudo, na democratização do poder
público. Segundo Nascimento:
[...] parece haver consenso de que a descentralização representa o
melhor caminho para a consolidação de um Estado moderno, mais
eficiente e racional, bem como importante passo para a
democratização da sociedade. Não obstante, a descentralização
também é considerada uma estratégia complexa e de difícil
operacionalização, sobretudo pelos riscos à governabilidade nela
presentes (2007, p. 108).
De acordo com Paula (2005), a nova administração pública que surgiu em um
período no qual a sociedade começou a requerer o espaço ocupado pelo Estado na
gestão do interesse público, concentrou de forma particular um discurso que ressalta
a democracia e a participação, ou seja, o tamanho sociopolítico da gestão. Esse
modelo de gestão pública associado a propostas práticas para a administração do
Estado se tornou referência em vários países para os processos de reforma.
Nogueira (2005) explica que a descentralização teve proximidade com a idéia
de democratização, de maneira a se confundir com ela. Diante desse caminho só
seriam democráticos os entes e espaços descentralizados com habilidade para
passar a exercer encargos antes desenvolvidos de forma centralizada e, assim
neutralizar o excesso de Estado.
Descentralizando suas atribuições e atividades, o Estado teria como
se concentrar no fundamental, reduzir seus custos operacionais,
diminuir seu tamanho e ganhar, com isso, maior leveza e agilidade.
Aliviando-se de parte da carga, o Estado incentivaria o envolvimento
subnacional (local e regional, sobretudo) na implementação de certas
políticas públicas, com o que se avançaria em termos de tomada de
decisões, sustentabilidade e controle social (NOGUEIRA, 2005, p.
56).
137
Na verdade os objetivos do desenvolvimento precisam ser revistos, pois estão
voltados além do crescimento, envolvem metas como o desenvolvimento
sustentável, o desenvolvimento equitativo e o desenvolvimento democrático. Nesse
sentido, é imprescindível buscar estratégias que simultaneamente promovam
avanços em todas as direções. Para Nogueira:
O Estado tem um papel importante a desempenhar na produção de
regulamentações apropriadas, na proteção e no bem-estar social. A
discussão não deveria ser se o Estado deve ou não se envolver, mas
sim como ele deve se envolver. A questão central não pode ser,
portanto, o tamanho do governo, mas as atividades e os métodos do
governo (2005, p. 80-81).
Nas últimas décadas, a insatisfação social com a gestão pública vem
aumentando. Isto está relacionado, grande parte, a má qualidade efetiva de alguns
serviços públicos. Existem obstáculos e baixo rendimento em diversas áreas, devido
a fatores organizacionais, que estão ligados à decisões políticas, com financiamento
escasso, com relação ao padrão predominante de reforma administrativa e de
política de recursos humanos. Outro lado da insatisfação parte da campanha contra
o Estado, que estimula as pessoas a pensarem que tudo aquilo que é público tem
menor qualidade quando comparado com o que é oferecido por uma empresa
particular. Como a expectativa gira em torno da valorização dos mecanismos da
concorrência e da livre-iniciativa, como vivemos sob hegemonia de uma cultura
mercantil, as pessoas deixam de confiar nos bens e serviços oferecidos,
desiludindo-se com eles e acabando por abandoná-los. “[...] As pessoas também
desejam participar, interferir nas escolhas, vocalizar seus direitos e prerrogativas, o
que impõe um ritmo mais lento e processual as coisas, chocando-se com as
imagens e as expectativas de velocidade.” (NOGUEIRA, 2005, p. 123).
Segundo o autor, hoje, não se pode mais governar somente com um olhar
voltado no território imediato ou apenas considerando-se uma ou outra dimensão da
vida social. “O governo se exerce a partir de influências territorialmente
diferenciadas.” (2005, p. 127).
138
4.2 VIABILIDADE ATUARIAL DO RPPS NO MUNICÍPIO DE PONTAL DO PARANÁ
As crises nos sistemas previdenciários transformaram-se em temas
fundamentais de política nacional, nestas últimas décadas, enfatizando críticas à
inviabilidade financeira vulnerabilizada pelos impactos demográficos e pelo
fenômeno do desemprego e da informalidade nas relações de trabalho.
A segurança institucional das estruturas previdenciárias públicas, que se
manteve em evidência no passado para grandes pactos sociais, encontra-se
fragilizada em sua essência e, hoje, muitas daquelas estruturas são consideradas
mecanismos que, ao serem conservados, inevitavelmente estremecerão as contas
públicas do país, alterando as perspectivas futuras das pessoas, causando-se a
impressão de que a crise previdenciária, distante de ser passageira e passível de
ser resolvida com ações corretivas superficiais, tem raízes profundas, sustentadas
ao longo de todo um processo histórico (GUSHIKEN et al., 2002).
De forma constante, o conjunto de mudanças estruturais sucedidas nos
sistemas previdenciários concentrou-se em alterações promotoras da redução dos
valores dos benefícios e/ou protelatárias do princípio da sua posse, objetivando, em
relação ao custo, se não a sua manutenção em patamares admitidos pela
sociedade, pelo menos a desaceleração do seu crescimento (GUSHIKEN et al.,
2002).
A previdência brasileira possui quatro regimes, voltados à grupos específicos
da população. O primeiro é o Regime Geral de Previdência Social (RGPS),
gerenciado pelo Instituto do Seguro Social (INSS). O segundo está direcionado ao
funcionalismo público civil, abrangendo União, Estados e Municípios, denominado
de Regime Próprio de Previdência Social (RPPS), que também é aplicado, a um
terceiro caso, aos servidores militares em nível federal. E, por fim, existe um regime
Previdenciário Complementar optativo.
As características de cada regime encontram-se resumidas na figura nº 1 a
seguir:
139
FIGURA 1 – ESTRUTURA DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO BRASILEIRO
FONTE: Informe de Previdência Social, 2004.
Segundo Gushiken et al., (2002) é importante observar as razões de fundo
que conduziram os diferentes países a decretarem urgência na reforma da
previdência:
Assim como é certo que os efeitos da longevidade cada vez mais
crescente e o grau de generosidade na elevação do valor do
benefício e nos critérios de sua concessão – carência, idade mínima
etc. – incidem de forma direta nos custos previdenciários, podendo
elevá-los a níveis críticos, também é certo que o reconhecimento
deste fato se transforma em motivação e fundamento para grandes
ações reformistas somente quando as contas públicas do país
começam a dar sinais de deterioração, o que se manifesta mais
agudamente em situações de reduzidas taxas de crescimento de sua
economia (GUSHIKEN et al., 2002, p. 12).
Ou seja, apenas quando os países se encontram em situação de
desequilíbrios fiscais é que os déficits da previdência assumem sua real dimensão
política e estratégica e acabam se convertendo em elementos de alta pressão para
as reformas dos sistemas previdenciários. Neste contexto, as mazelas, imperfeições
140
e deformações preexistentes no sistema são atraídas, potencializadas e
transformadas em justificativas para as pretendidas reformas previdenciárias. O que
se busca, na verdade, antes de tudo, é converter essas reformas em poderoso
corretivo de natureza fiscal, com vistas ao ajuste das contas públicas nacionais
(GUSHIKEN et al., 2002).
Razões como o desemprego, a informalidade nas relações de trabalho e os
embates da longevidade modificando a interdependência entre beneficiários e base
contributória, nos sistemas de repartição simples
3
, num espaço de reduzidas taxas
de crescimento econômico, ligadas com crescimento inferior ao proporcional da
folha de pagamentos do emprego formal em relação às despesas previdenciárias
correntes; as disfunções do sistema; e, principalmente, a piora dos desequilíbrios
fiscais – conduziram diversos países ao questionamento das bases do antigo
sistema previdenciário e transformaram vários países da Europa e da América
Latina num grande laboratório de experiências inovadoras a respeito da formatação
de instituições e métodos de financiamento da previdência (GUSHIKEN et al., 2002).
No Brasil, conforme os autores, a profunda modificação do sistema
previdenciário, começada com a aprovação da Emenda Constitucional nº 20, de 15
de dezembro de 1998, não implodiu o regime de repartição simples e tampouco o
sustituiu pelo capitalizado. A reforma ocorreu internamente nas instituições já
existentes, ajustando ambos os regimes de financiamento.
No que tange ao Regime Geral de Previdência Social a reforma tendeu,
fundamentalmente, a diminuição do seu custo com impacto mais concentrado nos
custos futuros relativos aos ingressantes no sistema após 15 de dezembro de 1998,
data da reforma, sobretudo permanece-se financiado pelo método de repartição
3
Repartição simples ou, simplesmente, “regime orçamentário”. Trata-se de calcular as contribuições,
necessárias e suficientes, a serem arrecadadas em determinado período de tempo, para atender,
apenas e tão somente, ao pagamento dos benefícios nesse mesmo período de tempo, portanto não
prevê a formação de reservas, pois no método puro não há sobras (GUSHIKEN et al., 2002, p. 164).
O regime de repartição simples é por excelência o método adotado pelas previdências públicas em
quase todos os países do mundo – no caso do INSS – sendo também adotado em planos
previdenciários específicos, de que são exemplos os Regimes Próprios e os Fundos de Pensão. A
diferença é que, enquanto no primeiro caso o método de repartição simples é utilizado no
financiamento, principalmente dos benefícios programáveis – como o benefício de aposentadoria com
renda vitalícia – envolvendo, portanto, os maiores custos do sistema, no segundo, nos planos
previdenciários específicos, o regime de repartição simples tem papel coadjuvante, pois, na maioria
das vezes, é utilizado somente para apurar alíquotas de contribuição dos benefícios que representam
os menores custos do plano, como por exemplo o auxílio-doença (GUSHIKEN et al., 2002, p. 165).
141
simples, ainda que o Fator Previdenciário
4
, pelos efeitos que causa, possa ser
entendido como uma espécie de “capitalização virtual” (GUSHIKEN et al., 2002).
Na área da Previdência Complementar capitalizada, orientada pelo direito
privado, a reforma procurou estender o universo de abrangência, concedendo às
entidades classistas ou profissionais a organização de fundos de pensão a seus
associados.
A evidência, no entanto, está no novo modelo da previdência dos servidores
públicos titulares de cargo efetivo. Os Regimes Próprios passam a se formar em
bases capitalizadas
5
e concede-se a criação do instituto da previdência
complementar àqueles servidores (GUSHIKEN et al., 2002).
A reforma previdenciária segundo esses autores relacionada às mudanças no
âmbito dos métodos de financiamento, busca o fortalecimento do modelo
capitalizado. No Regime Geral de Previdência Social, a capitalização não substitui o
regime de repartição simples, que permanece como pilar do sistema previdenciário
brasileiro, mas obtém vantagem indiretamente, pois a modificação do teto de
benefício e a apresentação do Fator Previdenciário, estabelecidos pela legislação
reformista, resultam na alta do potencial de pessoas interessadas no sistema
capitalizado complementar. Os principais objetivos tencionados pela reforma, no que
se refere ao regime financeiro da capitalização foram:
a) ofertar previdência complementar por meio de planos
capitalizados, de caráter facultativo, aos associados de sindicatos e
associações profissionais e aos servidores públicos, ou seja, as
parcelas da população do setor privado e público, até então,
excluídas dessa modalidade previdenciária; b) implementar o modelo
capitalizado na previdência dos servidores titulares de cargo efetivo,
como modelo operacional, administrativo, contábil e gerencial, com
características próprias, principalmente no que se refere ao processo
de acumulação de reservas (GUSHIKEN et al., 2002, p. 18).
4
Esse mecanismo visa equilibrar o tempo e o valor das contribuições e o tempo e o valor de
recebimento da aposentadoria. O fator é aplicado às aposentadorias por tempo de contribuição,
obrigatoriamente. Sua fórmula contém expectativa de vida, tempo de contribuição e idade do
segurado no momento da aposentadoria, podendo reduzir ou aumentar o valor do benefício à medida
que o segurado antecipe ou não sua aposentadoria (MPS, 2008).
5
O método de capitalização, do ponto de vista conceitual e em relação ao método de repartição
simples, está no extremo oposto. Consiste em determinar as contribuições necessárias e suficientes a
serem arrecadadas ao longo do período laborativo do segurado para custear a sua própria
aposentadoria. Esse regime pressupõe dois momentos claramente distintos: o primeiro corresponde
ao período contributivo, cujo objetivo é apenas acumular recursos e o segundo correspondente ao
período de fruição do benefício, cujo objetivo é assegurar o pagamento desse benefício (GUSHIKEN
et al., 2002, p. 173).
142
Certamente, a reforma previdenciária brasileira, nos aspectos ligados à
redução dos custos previdenciários, modificação nos métodos de financiamento e
reorganização institucional/administrativa, apresentou diversos elementos
transformadores, porém dando ênfase e complexidade técnica na previdência dos
servidores públicos titulares de cargo efetivo.
No caso do Regime Próprio após a edição da Emenda Constitucional nº 20,
de 15 de dezembro de 1998, sabe-se que este está organizado em base
capitalizada, no que se refere ao principal benefício previdenciário que é a
aposentadoria.
De acordo com Gushiken et al. (2002, p. 20):
Capitalização previdenciária quer dizer, antes de tudo, aposentadoria
pré-financiada. Expressa uma vontade de garantir o futuro com base
no sacrifício da poupança no presente, mas somente é admitida
como positiva a antecipação de recursos para formação de poupança
previdenciária quando a esta houver adição de valor proveniente dos
rendimentos de suas aplicações. Significa que haverá recebimento
de contribuições que serão aplicadas no mercado com o objetivo de
pagar todos os compromissos assumidos na forma de benefícios. É
nesta dinâmica que surge o equilíbrio atuarial, fundado em
complexos cálculos matemáticos e hipóteses sobre o futuro,
determinando que o total de contribuições – mais os valores (juros) a
elas agregados – deverá ser igual ao total dos pagamentos de
benefícios que se efetuará no futuro, e o equilíbrio financeiro, por sua
vez, exigindo compatibilidade entre os fluxos de receita e despesa.
Com a obrigatoriedade do equilíbrio atuarial, os custos previdenciários
começam a aparecer, comprovando sua formação e, quanto ao processo de
financiamento do plano, tornando mais fácil a identificação das causas dos déficits
ou superávits, possibilitando uma melhor análise dos casos com necessidade de
ajustes ou imputação de responsabilidades e penalização.
Outro aspecto importante que merece ser destacado é a necessidade de
participação dos servidores nos órgãos decisórios e a transparência que se impõe
ao Regime Próprio para fins de seu controle e fiscalização. A clareza de que esses
mecanismos compõem peças chaves para o sucesso do empreendimento encontra-
se no âmago dos regimes capitalizados.
Requer-se a preparação de um conjunto de documentos padrão que deve ser
divulgado, publicado e entregue à Secretaria de Previdência Social (SPS) do
Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS) e ao Tribunal de Contas,
143
contendo a demonstração do equilíbrio atuarial e financeiro, inclusive com proteções
do fluxo de despesas e receitas por largo período de tempo (GUSHIKEN et al.,
2002). Conforme estes autores:
A elaboração destes documentos, por si só, compelem o poder
público à busca de maior eficiência na atividade de planejamento,
sendo a sua divulgação fundamental para o processo de fiscalização
e controle, não só pela autoridade competente como, principalmente,
pela sociedade (GUSHIKEN et al., 2002, p. 22).
O RPPS organiza tanto a previdência dos servidores titulares de cargo efetivo
em atividade, quanto a dos atuais servidores inativos e pensionistas dos quais os
benefícios estejam sendo pagos pelo ente estatal. Esse regime, segundo Gushiken
et al. (2002, p. 31):
Único em cada ente público, tem a obrigação de pagar os benefícios
previdenciários dos seus segurados e, para isso, deverá receber
contribuições, podendo estruturar-se como entidade autônoma ou
órgão, os quais, também, deverão ser únicos por ente federado. Em
qualquer desses casos, deve ter contabilidade e controles apartados
do restante da contabilidade pública, estando proibida, para a
concessão de benefícios, a celebração de convênio, consórcio ou
outra forma associativa qualquer. Se sujeita à orientação, à
supervisão, ao controle e à fiscalização do Ministério da Previdência
e Assistência Social, sendo-lhe vedada, entre outras, a utilização dos
seus recursos para fins que não sejam o pagamento dos benefícios
previdenciários, os quais não podem ser distintos dos oferecidos pelo
RGPS, e, finalmente, sendo-lhe proibida a prestação de assistência
financeira ou de saúde aos seus segurados.
Quanto ao seu regime financeiro, o RPPS apresenta um traço distintivo
quanto ao antigo sistema, o financiamento da aposentadoria segue o modelo
capitalizado do tipo benefício definido que, determina um complexo sistema de
cálculo do seu custo e respectivo financiamento, demandando a participação de um
profissional habilitado em atuária, tanto para a avaliação inicial como também para
as revisões periódicas, devido aos balanços (GUSHIKEN et al., 2002).
Por ser um sistema capitalizado implica na exigência de formação de
reservas, as quais devem ser empregadas conforme as diretrizes do Conselho
Monetário Nacional, solicitando estrutura organizacional e de recursos humanos
mais intensificados que no antigo sistema, para atender as necessidades do controle
144
e da gestão dos ativos e passivos previdenciários. Contudo, algumas destas funções
podem ser terceirizadas junto a empresas privadas (GUSHIKEN et al., 2002).
No Regime Próprio, pelo menos na sua fase de formulação, a instituição do
custo total do plano previdenciário e do peso contributivo de cada agente,
compreendendo poder público, atuais servidores ativos, inativos e pensionistas,
futuros servidores, etc., ocorre em meio a processos decisórios que afetarão as
finanças de cada parte e, na hipótese desses valores serem expressivos haverá
uma dificuldade quanto ao equacionamento do Regime Próprio, exigindo soluções
inovadoras e criativas para que exista o enquadramento nas novas disposições e
limitações legais.
Na discussão do custeio,
é preciso ter em conta que a legislação impõem duas grandes
limitações quanto à capacidade contributória dos entes estatais: suas
contribuições não podem exceder o dobro da do servidor e suas
despesas líquidas com inativos não podem ultrapassar doze por
cento (12%) da sua Receita Corrente Líquida, cujo conceito jurídico é
encontrado na legislação de finanças públicas (Lei de
Responsabilidade Fiscal). A exigibilidade dessas medidas foi
postergada para 1º de janeiro de 2004 (GUSHIKEN et al., 2002, p.
32).
O Regime Próprio também está sujeito às sanções e ao sistema repressivo.
As sanções vão desde a suspensão das transferências voluntárias de recursos da
União até a dos pagamentos dos valores relativos à remuneração financeira ou
previdenciária entre o RPPS e o RGPS
6
.
Quanto ao regime repressivo, Gushiken et al. esclarece que recai sobre a
pessoa do administrador público, destacam-se duas leis: “a Lei de Responsabilidade
Fiscal – Lei Complementar nº 101/01, de 29 de maio de 2001” (2002, p. 34), esta
última impondo aos dirigentes do órgão gestor do RPPS, como também aos
membros dos seus conselhos, a responsabilidade por transgressões às disposições
da Lei nº 9.717/98, penalidades que vão de simples advertência até pesadas multas
pecuniárias.
6
Desde 31 de março de 2002, para a realização de diversos atos junto à União – como o
estabelecimento de empréstimos, convênios, recebimento de transferências constitucionais, entre
outros – será exigido o Certificado de Regularidade Previdenciária (CRP), que atesta o cumprimento
dos critérios e exigências estabelecidos na Lei nº 9.717, de 27 de novembro de 1998 (GUSHIKEN et
al., 2002, p. 34).
145
A nova legislação tem uma preocupação voltada ao término da pulverização
de organismos direcionados às questões previdenciárias.
É comum a existência de estruturas e procedimentos autônomos, no
interior de um mesmo ente federado, desenvolvendo atividades
previdenciárias, concedendo benefícios, administrando base de
dados, emitindo folha de pagamento de inativos e, por conseqüência,
gerando multiplicidades de critérios e direitos. Ora é a Câmara dos
Vereadores que aprova a concessão de pensão para seus
funcionários, por vezes através de instituto próprio, criado no âmbito
daquela casa, ou por simples despacho do seu presidente, ora é a
Prefeitura, através de órgão centralizado ou através de suas
Secretarias, que autonomamente autorizam aposentadorias de
servidores lotados em suas respectivas áreas, a isso se somando
ainda as autarquias e fundações (GUSHIKEN et al., 2002, p. 37).
Esta abundância de organismos e procedimentos administrativos pode gerar
centros difusos de autoridade, dificultar a padronização de critérios para a
concessão de aposentadorias, tornar mais fácil as fraudes, estimular a formação de
interesses corporativos e dificultar a fiscalização e transparência (GUSHIKEN et al.,
2002).
Para estes autores, a nova legislação dá fim a esta diversidade de unidades
administrativas previdenciárias, ao estabelecer que não é possível a existência de
mais de um Regime Próprio de previdência social dos servidores públicos e de mais
de uma unidade gestora do respectivo Regime em cada ente estatal, salvo
disposição em contrário da Constituição Federal.
Os Regimes Próprios, obedecendo à nova legislação, proporcionam os
mesmos benefícios oferecidos pelo INSS, com exceção à aposentadoria e à pensão
que seguem as resoluções do artigo 40 da Constituição Federal, finalizando assim, a
uma flexibilidade que no passado implicou em excesso de benefícios, muitos dos
quais incondicionalmente desprovidos de caráter previdenciário.
Constata-se na Lei nº 9.717, de 27 de novembro de 1998, os benefícios
concedidos pelos Regimes Próprios como os mesmos previstos no RGPS.
Art 5º
Os regimes próprios de previdência social dos servidores
públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios,
dos militares dos Estados e do Distrito Federal, não poderão
conceder benefícios distintos dos previstos no Regime Geral de
Previdência Social, de que trata a Lei nº 8.213, de 24 de julho de
1991, salvo disposição em contrário da Constituição Federal.
146
Parágrafo Único
. Fica vedada a concessão de aposentadoria
especial, nos termos do § 4º do art. 40 da Constituição Federal, até
que lei complementar federal discipline a matéria. (Acrescentado pela
MP nº 2.043-20, de 28.07.2000).
O que aconteceu no Brasil foi que muitos entes públicos formaram seus
regimes próprios de previdência para seus funcionários sem o cálculo atuarial
necessário. A consequência foi o aumento crescente da diferença entre o valor
arrecadado com as contribuições dos servidores ativos e a soma gasta com o
pagamento dos benefícios dos ativos e pensionistas. O resultado desse
desequilíbrio é que o valor dessa folha de inativos e pensionistas passou a onerar
excessivamente o Tesouro desses entes públicos. A auto sustentabilidade em um
sistema previdenciário é fundamental, ou seja, o montante arrecadado dos
participantes e dos empregados deve cobrir todas as despesas com o pagamento
dos benefícios. No caso dos servidores públicos isso significa ter uma conta,
separada do Tesouro, para a qual são direcionadas as contribuições dos servidores
e dos respectivos entes públicos empregados, calculadas a partir de uma análise
atuarial, e que equivala integralmente pelo custeio dos benefícios previdenciários
dos servidores (RABELO, 2001). Para este autor:
O propósito da Lei nº 9.717/98 e da portaria MPAS nº 4.992/99 é
justamente promover o equilíbrio atuarial e financeiro dos regimes
próprios de previdência da União dos estados, do Distrito Federal e
dos municípios. Um aspecto muito importante dessa legislação é que
ela permite a constituição de fundos de ativos, com fins
exclusivamente previdenciários, para auxiliar o custeio dos regimes
próprios de previdência. Com isso, o ente público tem a opção de
introduzir um certo grau de capitalização no seu regime próprio de
previdência. Se por um lado a capitalização do sistema proporciona
uma certa proteção contra déficits futuros, por outro, ela levanta a
preocupação com a aplicação adequada dos recursos acumulados
(RABELO, 2001, p. 12).
O caráter contributivo do RPPS configura-se por meio da previsão, em lei, das
alíquotas de cooperação dos segurados, ativos e inativos, dos pensionistas e do
ente federado. Os servidores em todos os níveis de governo contribuirão com
alíquotas semelhantes.
Segundo o Informe de Previdência Social (2004) obtém-se o equilíbrio
financeiro quando o que se arrecada dos participantes do sistema é bastante para
custear os benefícios concedidos. Quanto ao equilíbrio atuarial, este é atingido
147
quando as alíquotas de contribuição, a taxa de reposição e o período de duração
dos benefícios são determinados a partir de cálculos atuariais.
Para alcançar o equilíbrio atuarial é necessário considerar uma série de
critérios, que abrangem a expectativa de sobrevida dos segurados, o valor dos
benefícios a serem pagos e os períodos de cooperação dos participantes. Realizado
isso, são obtidas as alíquotas de contribuição condizentes para a manutenção dos
futuros benefícios do sistema.
Estabelecer a situação econômico-financeira de longo prazo de um regime
próprio de previdência, aferindo-se a capacidade financeira do regime em quitar
suas obrigações previdenciárias com os seus associados e dependentes é um
procedimento especializado em Ciência Atuarial (MASCARENHA; OLIVEIRA;
CAETANO, 2004).
Segundo esses autores as obrigações previdenciárias investigadas não
exibem valor conhecido e data certa para pagamento. Ou seja, apresentam
incertezas ligadas a ocasião e ao valor do benefício. Considerando aqui, incerteza,
como tendo uma acepção equivalente à palavra risco, por serem sabidas algumas
informações sobre os eventos futuros que nos possibilitem calcular suas esperanças
matemáticas e valores presentes atuariais. As incertezas relacionadas a ocasião
derivam de riscos biométricos, ou seja, a data de liquidação financeira dessas
obrigações é indeterminada, pois está sujeita aos eventos probabilísticos de morte
ou sobrevivência dos segurados e seus benefícios, da sua entrada em invalidez e do
seu afastamento do emprego, cujas distribuições de probabilidades devem ser
conhecidas. Já a incerteza quanto aos valores sucede de riscos financeiros. Os
valores destas obrigações também são de caráter probabilístico, haja vista a
aleatoriedade e tamanho que eles podem assumir, pois estão subordinados às
características previdenciais e funcionais de cada indivíduo, como, por exemplo, o
crescimento salarial que cada pessoa terá ao longo da carreira.
Ainda, os gastos com o que se arrecada têm destino certo e preciso, ficando
salvos de qualquer ingerência dos políticos inescrupulosos ou incompetentes. Para
tanto, basta analisar o texto abaixo:
Fundamentação Legal.
Lei nº. 9.717/98 – art. 6º, inciso IV – LRF – art. 43, §§ 1º e 2º.
Resolução CMN nº. 3.244/04, de 28 de outubro de 2004.
148
A aplicação das reservas dos Regimes Próprios de Previdência
Social e dos fundos com finalidade previdenciária, nos termos
previstos na Lei nº. 9.717/98, deve seguir as instruções e normas do
Conselho Monetário Nacional, tendo presentes condições de
segurança, rentabilidade, solvência e liquidez.
Os recursos em moeda corrente dos regimes próprios de previdência
social devem ser alocados em quaisquer dos seguintes segmentos
de aplicação:
I - segmento de renda fixa;
II - segmento de renda variável;
III - segmento de imóveis (TCE/PR, 2004).
A incerteza desses parâmetros cria hipóteses, suposições sobre o
comportamento futuro das variáveis que interferem no equilíbrio atuarial do regime
de previdência. Para o caso do momento da ocorrência das obrigações ser
indeterminado, é indispensável o uso de hipóteses biométricas como, por exemplo,
tábuas atuariais e hipóteses de constituição familiar. No entanto, quando o valor não
é determinado, hipóteses financeiras são utilizadas, compreendendo as de
crescimento salarial, taxa de juros e reajuste de benefícios (MASCARENHA;
OLIVEIRA; CAETANO, 2004).
Depois de eleger as hipóteses de trabalho, é possível mensurar as obrigações
previdenciais do regime com os seguintes procedimentos segundo os autores:
Calcular o fluxo de caixa prospectivo, que se refere a soma de receitas e
pagamentos futuros a serem honrados ao longo do tempo;
Calcular o Valor Presente dos direitos e obrigações do Ente Público, a partir
do fluxo de caixa referido anteriormente.
De acordo com Mascarenhas, Oliveira e Caetano (2004, p. 11):
O fluxo de caixa apresentará a movimentação financeira, os valores
de receitas e obrigações que o Ente Público terá com o servidor ao
longo do tempo. Por meio dele pode-se observar se o ente será
deficitário ou superavitário em cada instante do tempo. O Valor
Presente Atuarial (VPA) dessa movimentação financeira traduz o
valor do estoque de direitos e deveres assumidos pelo Ente, ou seja,
o VPA verifica a sua solvência financeira considerando uma
determinada taxa de desconto.
Os modelos tradicionalmente utilizados em avaliações atuariais de sistemas
de previdência social fundamentam-se nos fluxos de caixa atuariais, pois o modo de
financiamento desses regimes não é de capitalização. Todavia, diversos entes
públicos brasileiros assumem o regime financeiro de capitalização para o custeio de
149
suas obrigações previdenciárias e, para esses entes, a metodologia de avaliação ao
valor presente não é mais apropriada, não se prescindindo a apresentação dos
fluxos de caixa, que são exigidos na legislação aplicável.
Antes da promulgação da reforma previdenciária apresentada pela EC nº
41/03, a Constituição Federal em seu art. 40, § 3º determinava que os valores das
aposentadorias e pensões tivessem como base de cálculo a última remuneração do
servidor. A nova legislação estabelece que os valores das aposentadorias e pensões
terão como base de cálculo os salários-de-contribuição do servidor, atualizados na
forma de lei, tanto nos Regimes Próprios quanto no Regime Geral de Previdência
Social, ou seja, aproveita-se a média dos salários-de-contribuição do indivíduo ao
longo de sua fase contributiva. Com essa medida houve uma alteração na fórmula
de cálculo dos benefícios (MASCARENHA; OLIVEIRA; CAETANO, 2004).
Os futuros servidores seguem esta nova regra, porém para os atuais existem
condições distintas:
-
Atuais servidores com direito adquirido (já implementaram as
condições para a concessão do benefício)
: Para esse contingente
de pessoas o valor de referência para benefícios e pensões
continuará sendo a sua última remuneração;
-
Atuais servidores sem direito adquirido (ainda não
implementaram as condições para a concessão do beneficiário
:
Dentro desse contingente de pessoas há duas possibilidades de
base de cálculo para os benefícios. Caso o servidor preencha os
requisitos de 60/55 (homem/mulher) anos de idade e 35/30
(homem/mulher) anos de contribuição, além de 20 anos de efetivo
exercício no serviço público, 10 anos na carreira e 5 anos de efetivo
exercício, terá como valor de referência a remuneração do cargo
efetivo em que se der a aposentadoria. Nos demais casos de
aposentadoria, vale a regra da média dos salários-de-contribuição
(MASCARENHA; OLIVEIRA; CAETANO, 2004, p. 13).
A interação entre a gestão dos RPPS e os seus contribuintes, relativos aos
procedimentos contábeis, faz com que os registros contábeis desses fundos
passem, necessariamente, por uma padronização quanto à sua transparência e
sustentabilidade para que haja um mecanismo de controle mútuo dessas entidades
que representam o futuro financeiro dos próprios contribuintes (CRUZ; SANTOS,
2007).
“O objeto da Contabilidade dos RPPS é seu patrimônio, que disporá de
autonomia em relação ao patrimônio do ente público que o instituiu.” (CRUZ;
150
SANTOS, 2007, p. 2). Para os autores a contabilidade dos RPPS não se direciona
apenas para a execução orçamentária e financeira, como também para a
identificação correta do patrimônio e apreensão das causas de suas transformações,
examinando-se, essencialmente, o cumprimento dos Princípios Fundamentais de
Contabilidade. Empregada à previdência, a contabilidade tem o propósito de
evidenciar a capacidade econômico-financeira do ente público em prover o indivíduo
que não tenha mais capacidade laborativa.
Apesar de o RPPS ser administrado direta ou indiretamente pelo ente público
que o instituiu, apresenta aspectos distintos em relação a outros órgãos regidos pela
Contabilidade Pública:
Visão de longo prazo – a idéia é que a entidade se perpetue, possibilitando o
cumprimento do seu objeto social;
Foco no patrimônio – além da execução orçamentária e financeira, o RPPS
também busca fortalecer seu patrimônio com objetivo de garantir as
condições de honrar os compromissos previdenciários sob sua
responsabilidade;
Trazer as provisões para o balanço – no RPPS trazer informações de
compromissos futuros, com valores estimados, em seu balanço é fundamental
para conferir sua capacidade de garantir a cobertura desses compromissos
no ingresso do servidor ao regime;
Carteira de investimentos – visando a segurança, a rentabilidade, a solvência
e a liquidez dos ativos, os recursos disponíveis do RPPS devem ser aplicados
de acordo com a Resolução CNM 3.244/2004; e
Constituição de reservas – outra preocupação da contabilidade dos RPPS é
formar reservas com o objetivo de manter a integridade do seu patrimônio
(CRUZ; SANTOS, 2007).
Na questão previdenciária dos servidores municipais, existem parâmetros que
fixam as somas das contribuições que o município deve levar para o sistema. O
objetivo desses parâmetros é impedir um crescimento sem limites da despesa do
município com a previdência de seus servidores. Esses parâmetros pretendem fazer
com que os encargos do município com a previdência de seus servidores sejam
proporcionais ao ônus assumido pelo empregador privado com suas contribuições
para o RGPS, administrado pelo INSS. Devido a isso, uma alternativa que cabe ao
município para garantir a previdência social dos servidores públicos é filiá-los ao
151
RGPS e passar a contribuir para o INSS nos municípios cuja receita diretamente
arrecadada é menor que aquela que provém de transferência da União, esta opção
se torna obrigatória. Nessa situação é proibida a instituição de regime próprio,
devendo o município contribuir para o INSS na condição de empregador, salvo já
possuir RPPS na data da publicação da Lei nº 9.717/98 (MORAES M., 2001). Além
disso,
a partir de 1º de janeiro de 2002, a contribuição do município não
poderá ser superior ao dobro do total de contribuição dos segurados
nem a despesa líquida com pessoal inativo e pensionista poderá
concomitantemente ultrapassar doze por cento da receita corrente
líquida. A partir dessa data, sempre que a despesa acumulada
descumprir esses limites, não se poderá proceder a quaisquer
revisões, reajustes ou adequações de proventos e pensões que
impliquem aumento de despesas, antes que seja regularizada a
situação, sob pena de ser nulo de pleno direito todo ato neste sentido
(MORAES M., 2001, p. 25).
Entre as espécies de entes de cooperação encontram-se os Serviços Sociais
Autônomos, os quais restringimos uma breve descrição por ser a forma utilizada por
um dos Institutos Previdenciários Estaduais, a PARANAPREVIDÊNCIA.
Segundo Moreira Neto (apud RABELO, 2001, p. 96):
Os serviços sociais autônomos, embora espécie do gênero
paraestatal, tanto quanto os concessionários, os permissionários e os
autorizatórios de execução de serviços públicos, são pessoas
jurídicas de direito privado, categorizadas como entes de
colaboração, que atuem por delegação do Poder Público em setores
específicos da administração pública e não se encontram
constitucionalmente incluídos na Administração indireta.
Serviços Sociais Autônomos são entes de colaboração da Administração
Pública, constituídos por lei ou criados “mediante autorização legislativa, com
personalidade de direito privado, dotados de administração e patrimônios próprios,
sem, contudo integrarem a Administração direta e indireta do Estado, ainda que dele
recebam reconhecimento e amparo.” (GASPARINE, 2000 apud RABELO, 2001, p.
97).
Na visão de Meirelles (2007, p. 382):
São entes paraestatais, de cooperação com o Poder Público, com
administração e patrimônio próprios, revestindo a forma de
152
instituições particulares convencionais (fundações, sociedades civis
ou associações) ou peculiares ao desempenho de suas
incumbências estatutárias.
De acordo com Rabelo (2001), os serviços sociais não prestam serviço
público, mas desempenham atividades privadas de interesse público. Dispensam
assistência ou fornecem ensino a certos grupos sociais ou categorias profissionais.
Auxiliam como Estado nos setores, atividades e serviços que lhes são imputados,
por serem considerados de interesse específico de determinados beneficiários.
Por fim, Moreira Neto (apud RABELO, 2001, p. 97) complementa: “os serviços
sociais autônomos são pessoas jurídicas de direito privado constituídas pelo estado
para o desempenho de atividades delegadas de interesse público ou social, sob o
princípio da descentralização por cooperação.”
Para Marcelo Moraes (2001), o financiamento do regime próprio sucede por
meio de contribuições de seus segurados e do município. Essas cotas devem voltar-
se somente ao pagamento dos benefícios previdenciários assegurados pelo
respectivo regime, sendo aceitável a remessa de parte do recurso para a cobertura
de despesas administrativas mediante a cobrança de uma taxa de administração, a
qual não poderá ser maior que 2% do valor total da remuneração dos servidores, de
acordo com a Portaria 4.992/99. Outro ponto, também estabelece que seja proibido
ao segurado o uso de recursos do Regime Próprio de Previdência Social para fins
de assistência médica e financeira de qualquer espécie.
Para a implantação de Regimes Próprios em municípios pequenos é
observada a existência de um número de participantes mínimo capaz de diluir os
riscos, alcançar o equilíbrio atuarial e a consequente consistência e factibilidade do
plano. Contudo, a legislação estabeleceu limites à criação de sistemas
previdenciários pequenos, delimitando um mínimo de segurados atendidos, sem, no
entanto, quantificá-los, transferindo tal tarefa para os atuários conforme exposto na
Lei nº 9.717, de 27 de novembro de 1998:
Art 1º Os regimes próprios de previdência social dos servidores
públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios,
dos militares dos Estados e do Distrito Federal [...], observados os
seguintes critérios:
[...]
IV. Cobertura de um mínimo de funcionários, de modo que os
regimes possam garantir diretamente a totalidade dos riscos cobertos
153
no plano de benefícios, preservando o equilíbrio atuarial sem
necessidade de resseguro, conforme parâmetros gerais.
Portanto, é de responsabilidade do atuário do Regime Próprio a fixação dessa
quantidade mínima de participantes que resguardará o equilíbrio atuarial sem a
necessidade de resseguro, de maneira a comprovar a factibilidade do Regime
Próprio (GUSHIKEN et al., 2002).
A transparência das informações relativas à gestão do Regime Próprio de
Previdência é assegurada aos segurados, assim como a participação deles nos
colegiados e instâncias de decisão nos quais seus interesses são matérias de
discussão e deliberação. No que se refere às normas contábeis, haverá registro
contábil individualizado das contribuições feitas por cada servidor e pelo município,
compreendendo uma identificação e consolidação em demonstrativos financeiros e
orçamentários de todas as despesas fixas e variáveis com pessoal inativo (MORAES
M., 2001).
Deve constar segundo o autor, do registro individualizado das contribuições
do servidor o nome; a matrícula; a remuneração; os valores mensais e acumulados
da contribuição do servidor; e os valores mensais e acumulados da contribuição do
município referente ao servidor. Essas informações serão sempre cientificadas por
meio de extrato anual.
Assegurar visibilidade ao fluxo de receitas e despesas do regime próprio são
objetivos alcançados por ambas as determinações. Além disso, “todas as contas
devem estar sujeitas às inspeções e auditorias de natureza atuarial, contábil,
financeira, orçamentária e patrimonial dos órgãos de controle interno e externo”
(MORAES M., 2001).
De acordo com Passos (2009) atualmente existem 2.192 Regimes Próprios
de Previdência Social de servidores públicos no Brasil, significando 39% do total de
entes federativos, compreendendo os 5.572 municípios do país. Um trabalho de
pesquisa do Núcleo Atuarial de Previdência (NAP) apresenta que alguns estados
possuem um grande percentual de municípios que mantêm RPPS com mais de 60%
de seu total. No Rio de Janeiro são 75%, em Goiás 68%, em Pernambuco 63%, no
Mato Grosso 61% e no Rio Grande do Sul 60%. Por outro lado, os estados mais
jovens têm municípios com baixas adesões ao RPPS. Todavia, também existem
exceções, como o caso do Amapá que possui 41%, o mesmo percentual do Estado
154
de São Paulo comprovando que a adesão não depende da região ou mesmo da
capacidade financeira do estado.
No Estado do Paraná, 155 dos 399 municípios possuem RPPS, ocasionando
um índice de quase 39% que adotam tal regime, conforme análise dos dados que
estão disponíveis no site do INSS, mais precisamente no campo Previdência dos
Servidores Públicos – Relação dos Entes Federativos instituidores de Regimes
Próprios de Previdência Social (RPPS) para Certificação dos Gestores de Recursos
(INSS, 2009). Destes, compulsando os dados do IBGE, 96 têm menos de 20.000
habitantes (IBGE, 2009). Isto significa que 62% dos municípios paranaenses que
adotam o RPPS têm menos de 20.000 habitantes e estão em situação populacional
semelhante ou inferior ao município de Pontal do Paraná.
Conforme o Ministério da Previdência Social, baseado em dados
correspondentes a abril de 2005,
dos 293 municípios catarinenses, apenas 74 possuem Regime
Próprio de Previdência Social (RPPS). A principal motivação dos
municípios que migram do Regime Geral de Previdência Social
(RGPS) para o RPPS é a economia de aproximadamente 45% na
folha de pagamento em relação à contribuição social paga ao
Instituto Nacional de Seguro Social (INSS). Adotando o RPPS, os
servidores contribuirão com o limite mínimo de 11% de acordo com a
Ementa Constitucional 41/2004, e a prefeitura poderá vir a contribuir
no máximo com até o dobro de 11%, conforme ficar estabelecido
com o Estudo Técnico Atuarial (FERREIRA, 2005, p. 1).
Segundo Informativo da Previdência (2009), os Regimes Próprios passam por
programas de qualificação com o intuito de garantir a profissionalização de seus
dirigentes, cumprindo um programa de modernização que deve ser concluído até o
final de 2009. Até dezembro deste ano todos os 1.562 RPPS municipais e estaduais
que possuem recursos aplicados no mercado financeiro deverão corroborar junto ao
Ministério da Previdência Social (MPS) que os administradores são capacitados com
certificação na área de gestão de recursos previdenciários para gerir os planos.
Esse processo está sendo implantado em três etapas:
Em 1º de julho deste ano, um grupo de 269 RPPS municipais com
patrimônio de R$ 10 milhões ou mais, cada, passou a ter a obrigação
de apresentar ao MPS os certificados de qualificação de seus
dirigentes. Nesse grupo, 140 já atenderam a exigência. O dia 31 de
dezembro de 2009 é a data limite para os demais RPPS municipais
se adequarem à nova regra. A maior parte dos planos optou pela
155
Certificação Profissional da Associação Nacional dos Bancos de
Investimento (Anbid) Série 10, a “CPA”, mas são aceitos certificados
equivalentes (2009, p. 1).
Os planos de previdência que fazem parte do RPPS que não apresentarem a
certificação de pelo menos um de seus gestores podem perder o direito à renovação
do Certificado de Regularidade Previdenciária (CRP), oferecido pelo MPS. Estando
dessa forma, o município, na falta de certificação do plano do RPPS, sujeito a não
receber recursos das transferências voluntárias de recursos da União.
O Certificado de Regularidade Previdenciária é “um dos instrumentos
administrativos de que a União lança mão para obrigar os demais entes federados a
organizarem seus Regimes Próprios de conformidade com os normativos legais
estabelecidos.” (GUSHIKEN, 2002, p. 268).
Diante do acelerado crescimento do setor, tornou-se fundamental a
qualificação dos gestores. No final de 2006, os RPPS tinham R$ 25,1 bilhões
empregados em recursos no mercado. Depois de dois anos, no final de 2008, esse
patrimônio passou para R$ 37,5 bilhões, demonstrando um crescimento
praticamente de 50% no total de investimentos. Esses resultados podem ser
observados no quadro nº 5.
QUADRO 5: EVOLUÇÃO DOS REGIMES PRÓPRIOS
FONTE: SPS – Departamento dos Regimes de Previdência no Serviço Público
Coordenadoria-Geral de Estudos Técnicos, Estatísticas e Informações Gerenciais (CGEEJ)
156
O MPS, segundo dados preliminares, apresenta um crescimento ainda maior
em 2009 do patrimônio dos planos relacionados ao RPPS, apesar da crise
internacional, alcançando o patamar de R$ 40 bilhões até julho e, representando um
crescimento de mais 7% neste ano. Uma pequena parte de mais de 98% dos
recursos é aplicada em renda fixa, um tipo conservador de investimento
(PREVIDÊNCIA..., 2009).
Esses recursos investidos tornam-se a poupança previdenciária dos Estados
e municípios que possuem seus regimes próprios de proteção social, significando a
fonte que vai prover o pagamento de aposentadorias e pensões de servidores
públicos no futuro.
Conforme Informativo da Previdência (2009), os Regimes Próprios de
Previdência Social completam em 2009 onze anos de existência, totalizando um
patrimônio estimado em R$ 40 bilhões. Existe um total de 1.906 planos de
previdência dos servidores públicos da União, dos estados, do Distrito Federal e dos
municípios, mas somente 1.562 estão em exercício, com ativos no mercado. Os
demais obtêm recursos dos tesouros municipais e estaduais para honrar os
benefícios. Em 2008, os regimes constituídos em 1.852 municípios, 26 estados, 26
capitais, Distrito Federal e União totalizaram 9,280 milhões de pessoas diretamente
cobertas. Desse total, 6,104 milhões são servidores ativos, 2,118 milhões são
aposentados e 1,057 milhões são pensionistas. Aproximadamente 20 milhões de
pessoas são favorecidos direta e indiretamente pelos RPPS.
O MPS nos últimos meses promoveu ações para fortalecer o Regime Próprio
voltadas à previdência dos servidores públicos abrangendo iniciativas como a
certificação profissional de dirigentes e técnicos dos RPPS, determinação de regras
para garantir a sustentabilidade dos regimes, renegociação de dívidas, atualização
de normas, modernização e criação de mecanismos para garantir uma boa gestão.
O período de carência nos RPPS, em relação aos seus benefícios não é
exigido pela legislação. Em contrapartida, são requeridas condições rigorosas,
sobretudo, no que se refere às aposentadorias, conjugando-se tempo de
contribuição, idade, tempo mínimo no cargo em que efetuará a aposentadoria
(BARROS, 2009).
Tem-se, pois, que dentre os fatores de relevância para fins de estudos da
viabilidade do RPPS estão presentes a idade de cada servidor, bem como o tempo
de contribuição para outro RPPS ou para o RGPS, expectativa de vida no momento
157
da implantação do RPPS, orçamento municipal e receita corrente líquida, análise do
endividamento do município e de sua situação junto ao RGPS.
Em princípio, todo município poderia implantar o RPPS, pois não há
legislação que estipule, por exemplo, um número mínimo de servidores do quadro
ou um valor base de arrecadação. Para se saber exatamente se um município pode
ou não adotar o RPPS, há que ser adotada uma análise criteriosa e rígida quanto à
diversos aspectos contábeis, legais, financeiros e atuariais.
Diante disso, é pertinente destacar os requisitos previstos no art. 40, § 1º,
inciso III, da Constituição Federal, especialmente no tocante à exigência de um “[...]
tempo mínimo de dez anos de efetivo exercício público [...]”, que em tese será
equivalente a dez anos de efetiva contribuição.
A instituição, ou não, do regime próprio é opção do legislador local, na prática:
A Orientação Normativa nº 01, de 23 de janeiro de 2007, do
Secretário de Política da Previdência Social, considera instituído o
regime próprio de previdência a partir da edição da lei municipal que
conceda aos seus servidores efetivos, ao menos, os benefícios
básicos da aposentadoria e pensão (FELIPE, 2009, p. 3).
A própria Orientação estabelece que, com a revogação da lei que tenha
instituído o Regime Próprio, os servidores regressam sua vinculação ao RGPS.
Contudo, é discutível a disposição da Lei nº 8.213/91, conforme art. 40, da
Constituição Federal, certo é que sua validade vem sendo aceita, não apenas na
parte administrativa, mas também jurisprudencialmente (FELIPE, 2009).
Conforme o autor, muitos municípios preferem o Regime Geral de
Previdência, o que os dispensa de vários compromissos, dentre eles atender a
extensa normatização do Ministério da Previdência e considerar as exigências do
Tribunal de Contas do Estado. Por outro lado, o município que decidir pelo seu
regime próprio deve, não só atender às disposições da Lei Federal nº 9.717/98, mas
estar atento a extensa disciplina imposta pelo Ministério da Previdência Social, sob
pena de não conseguir obter inúmeros benefícios admitidos pelo governo federal,
como a obtenção de empréstimos junto a estabelecimentos oficiais e a transferência
de recursos voluntários. Além do que, deve ter a primazia da legalidade na
concessão das aposentadorias e pensões sujeitas ao crivo do respectivo Tribunal de
Contas do Estado. Ainda segundo o autor:
158
Outro aspecto importante a ser avaliado diz respeito ao custeio. A
contribuição do servidor, no regime próprio, não pode ser inferior a
11%, vigente para a União, percentual único para quaisquer valores
salariais, enquanto no regime geral o percentual é variável: 8%, 9%
ou 11%; segundo a remuneração. Para o ente federativo, no regime
próprio a contribuição é fixada por lei segundo a necessidade
decorrente de avaliação atuarial; no regime geral de previdência é
fixa de 20%, sobre o total da remuneração, além dos encargos
sociais incidentes, dentre os quais o destinado ao custeio do seguro
acidente do trabalho (FELIPE, 2009, p. 4).
Em relação às vantagens e desvantagens no regime próprio é importante
destacar que, com a promulgação das Emendas Constitucionais nº 20 e 41 foram
retirados dos servidores públicos inúmeras vantagens, antes concedidas.
Permanecendo, no entanto, a de maior importância: “o teto para efeito de benefícios
é bem superior ao limite máximo adotado pelo regime geral de previdência e, para
servidores em situação de transição, foram mantidas a integridade e a paridade.”
(FELIPE, 2009, p. 5).
A questão relativa ao teto salarial apresenta vantagens para os servidores
públicos integrantes do regime próprio em aspecto dos vinculados ao regime geral.
No serviço público o teto salarial está subordinado ao ente federativo em que
trabalhe o servidor. “Na União, corresponde aos subsídios de Ministro do Supremo
Tribunal Federal; nos Estados, aos subsídios do Governador, dos Deputados
Estaduais ou dos Desembargadores do Tribunal de Justiça e, nos Municípios, aos
subsídios do Prefeito.” (FELIPE, 2009, p. 7).
Felipe (2009) destaque que, um regime próprio local, bem estruturado, pode,
financeira e economicamente, estabelecer-se, a longo prazo, como uma solução
bem mais interessante para os servidores públicos, que podem além de fiscalizá-lo,
torná-lo um modelo de regime previdenciário, diferente do regime geral que está a
cargo do INSS, sobre o qual não possui a menor interferência.
4.3 ETICIDADE DO REGIME PREVIDENCIÁRIO PRÓPRIO
Ética é uma palavra de origem grega “éthos” que exprime a “propriedade do
caráter”, se encontra em todas as sociedades humanas e pode ser estabelecido
como um conjunto de regras, princípios ou formas que orientam ou chamam a si a
159
autoridade de guiar as ações de uma pessoa ou de um grupo, ou o estudo
sistemático da argumentação sobre como se deve agir (SINGER, 1944 apud
CARVALHO, [2004?]).
Segundo Oliveira (2008) os gregos foram os primeiros a pronunciar um saber
racional a respeito da ética. “Para eles, a ética nasce da vida coletiva, nasce na
polis, na cidade, no conjunto de instituições que marcam a vida comum.” (2008, p.
8). Não existe para os gregos uma ética completamente reduzível aos indivíduos. O
indivíduo é estabelecido em uma sociedade e a sua vida individual não pode estar
afastada da vida coletiva. Dessa forma, podemos compreender que ética é o saber
da normatividade da vida humana. Ela possui dois canais fundamentais: um é o
nível individual, no qual o indivíduo pergunta a si mesmo quais os critérios de sua
ação, denominado pelos gregos de ética; o outro nível é o das instituições públicas
que determinam a vida coletiva e condicionam a vida dos indivíduos, a qual os
gregos chamaram de política. As instituições não se justificam apenas pela sua
existência, mas sim na proporção em que são capazes de fazer o ser humano
alcançar a sua humanidade. Dessa maneira, compreendem normas e tem critérios a
partir dos quais elas se entendem. “Portanto, a ética parte da vida não somente
individual, mas da vida coletiva, social.” (2008, p. 9).
Uma sociedade propriamente democrática é aquela que revoga qualquer
prerrogativa, como inaceitável. O limite entre a defesa de reivindicações corretas,
justas e privilégios
denota carências. Dentro deste contexto, Oliveira (2008) declara
que a ação humana para poder ser efetivada, segue dois canais. “Um canal é do
horizonte ético, outro é a compreensão da real situação, porque a ação humana não
é fazer da força um valor, mas é tornar efetivo o que pode ser feito.” (2008, p. 25-
26).
Teoricamente, no âmbito da ética busca-se examinar ou explicar o
fundamento das normas morais que levaram o sujeito a agir de determinada maneira
diante da situação real. Não é a ética que cria a moral, pois não se presta a criar
juízos de valor sobre a prática moral, mas sim elucidar as mudanças da moral da
variedade, diversidade ou pluralidade; enfim, como esclarece Ferreira (2009), busca
aclarar os fundamentos das práticas morais nas diversas épocas.
Diante disso, Vasquez assevera que:
160
A ética parte do fato da existência da história da moral, isto é, toma
como ponto de partida a diversidade de moral no tempo, com seus
respectivos valores, princípios e normas. Como teoria, não se
identifica com os princípios e normas de nenhuma moral em
particular e tampouco pode adotar uma atitude indiferente ou eclética
diante delas. Juntamente com a explicação de suas diferenças, deve
investigar o princípio que permita compreendê-las no seu movimento
e no seu desenvolvimento [...] a ética deve fornecer a compreensão
racional de um aspecto real, efetivo, do comportamento dos homens
(2008, p. 8).
De acordo com Ferreira (2009) verifica-se que existe pretensão de
racionalidade ética neutra, imparcial e universal. Todavia, como a teoria ética é
produzida por homens que buscam explicar fundamentos morais, atualmente não se
aceita a produção de conhecimentos privados de quaisquer juízos de valor ou outras
influências que estabeleçam o desenvolvimento de uma racionalidade pura.
Na atualidade a mediação entre a administração pública e a ética é inevitável,
até porque as discussões éticas sempre estiveram na essência das teorizações
filosóficas da humanidade. Na antiguidade, conectada aos assuntos da natureza e
individuais do homem; à Deus na época medieval; e na modernidade, passou
definitivamente ao público e à coletividade. A composição do Estado estruturado na
tripartite de poderes levou o debate ético para o seio da sociedade, no entanto,
impressiona a eticidade, no fórum da administração pública, se volvendo para a
reflexão acerca da finalidade da atuação estatal (FERREIRA, 2009).
A administração pública é uma função a serviço dos cidadãos. Diante dessa
assertiva Mello (2006, p. 27) declara que a “[...] função pública, no Estado
Democrático de Direito, é atividade exercida no cumprimento do dever de alcançar o
interesse público, mediante o uso dos poderes instrumentalmente necessários
conferidos pela ordem jurídica.”
No Brasil, onde a ordem constitucional vigente foi instituída em uma base
antropológica, a função administrativa tem a missão de criar ambiente propício aos
cidadãos, tornando viável o exercício de direitos e garantias fundamentais, bem
como a colaboração com a Administração na gestão dos interesses públicos.
Segundo Bacellar Filho (2004, p. 87),
se a cidadania e a dignidade da pessoa humana constituem
fundamentos do Estado, o interesse perseguido com o exercício da
função administrativa deve encontrar seu princípio e fim no interesse
161
dos próprios cidadãos, tanto numa perspectiva individual, quanto
coletiva.
Na visão de Oliveira (2008) o ideal ético é sempre maior do que aquilo que
nós podemos fazer. Independentemente dos avanços, sempre é possível fazer além
do que já foi feito. É importante distinguir o grande horizonte que você tem e, outra
coisa é aquilo que você verdadeiramente pode fazer a partir da análise da situação
histórica e concreta. É dessa forma que a ética tem sempre dois princípios: “o
primeiro princípio é o imperativo categórico que é o horizonte ético, aquilo que deve
ser feito; o segundo é o imperativo histórico, você implementa uma ética dentro de
uma situação histórica. Então, você tem que analisar, conhecer, participar.” (2008, p.
27).
Camargo (2006) referindo-se a Singer destaca que ao examinar o que é ético,
ele assevera que não podemos partir somente do nosso ponto de vista pessoal, não
considerando apenas os nossos interesses. Qualquer juízo ético que defina a ação
realizada por um agente, deve ser aceito por outra pessoa, que está nas mesmas
condições que ela. Dessa maneira, para que uma ação beneficie um agente moral e
seja ética é preciso ser válida para outras pessoas, em iguais condições:
Para serem eticamente defensáveis, é preciso demonstrar que os
atos com base no interesse pessoal são compatíveis com princípios
éticos de bases mais amplas, pois a noção de ética traz consigo a
idéia de alguma coisa maior que o individual. Se vou defender a
minha conduta em bases éticas, não posso mostrar apenas os
benefícios que ela me traz. Devo reportar-me a um público maior.”
(SINGER, 2002a, p. 28).
Para Singer a igualdade entre os humanos só se integra de modo defensável
a partir do Princípio da Igual Consideração de Interesses Semelhantes (PICIS),
independentemente de raça, cor, ou inteligência, alcançando como elemento básico
“[...] o fato de levar em conta os interesses do ser, quaisquer que sejam esses
interesses - deve ser estendido, segundo o princípio da igualdade, a todos os seres,
negros ou brancos, masculinos ou femininos, humanos ou não-humanos.” (2002a, p.
51).
Singer (1998, p. 30 apud MENDES; CISNEROS, 2004, p. 242) defende que,
[...] a reivindicação da igualdade não se baseia na posse de
inteligência, de personalidade moral, de racionalidade ou outros
162
dados semelhantes. Não existe nenhuma razão logicamente
imperiosa que nos force a pressupor que uma diferença de
capacidade entre duas pessoas justifique uma diferença na
consideração que atribuímos aos seus interesses. A igualdade é um
princípio ético básico, e não uma assertiva factual.
Conforme Mendes e Cisneros (2004) na visão de Singer não existe razão em
defender, nem fundamentar a desigualdade moral entre os humanos, principalmente
pela “hierarquia da inteligência”. Na concepção de Singer: “interesses são interesses
e devem ser considerados por igual – sejam eles interesses de seres humanos ou
de animais, com ou sem consciência de si.” (1998, p. 84 apud MENDES;
CISNEROS, 2004, p. 242). É necessário buscar formas de considerar igualmente os
interesses presentes.
Para estes autores, buscando encontrar um desfecho para o problema da
base que sustente o princípio da igualdade, Singer encontra apoio nas idéias de
Rawls. Singer promove que a igualdade pode justificar-se nas características
naturais dos seres humanos, no entanto, é preciso selecionar a “propriedade de
âmbito”, no sentido de propriedade de moral, enfatizando que todos os seres
humanos são detentores igual e virtualmente dessa propriedade. Interpretando
Rawls, Singer salienta que uma pessoa moral deve possuir uma qualidade
ressaltada em relação às demais qualidades humanas, qual seja, o senso de justiça.
Resumindo, para Rawls, somos todos iguais, pois todos temos em comum uma
personalidade moral, base da igualdade. Todavia, Singer garante que o uso da
personalidade moral como base da igualdade não está livre de problemas. Ele faz
uma objeção quanto à graduação da personalidade moral, destacando que se a
personalidade moral é relacionada ao senso de justiça que cada membro da
comunidade moral deve possuir, supostamente haverá graduação do senso de
justiça nessas personalidades. Diante disso, Singer afirma: “algumas pessoas são
extremamente sensíveis a questões de justiça e ética; outras, por uma multiplicidade
de razões, têm somente uma consciência limitada de tais princípios.” (1998, p. 28
apud MENDES; CISNEROS, 2004, p. 243).
Sendo assim, para Mendes e Cisneros (2004, p. 243) “se o mínimo exigido
para identificarmos a base da igualdade é o senso de justiça, fica demonstrado que
tal base fica comprometida, uma vez que as graduações não permitem, nas palavras
de Singer, traçar uma linha que delimite esse mínimo.”
163
Singer rejeita a possibilidade da defesa de uma sociedade regulada em
formas não igualitárias como as do sexismo, ou da hierarquia social com base nas
diferenças de inteligência e na incapacidade, tanto intelectual quanto física. O limite
da senciência
7
declara Singer (2002a, p. 54) “é o único limite defensável da
preocupação com os interesses de outros. Marcar esse limite utilizando alguma
outra característica, como a inteligência ou a racionalidade, seria marcá-lo de forma
arbitrária.” Portanto,
se pudermos admitir uma sociedade na qual todos os seus membros
têm acesso aos bens produzidos, e isto trouxer como conseqüência
a eliminação de qualquer forma de discriminação, seja contra
humanos ou não, então, essa parece ser a sociedade mais desejável
possível. Por outro lado, se, apesar da distribuição eqüitativa dos
bens, ainda assim, detectarmos formas discriminatórias, tal não seria
uma sociedade desejável. O que está em questão, para Singer,
pode-se concluir, é o igual tratamento dispensado para atender
interesses semelhantes de quaisquer indivíduos de uma sociedade,
independentemente do modo de produção que se estabeleça em
dada sociedade, seja ela socialista e capitalista (MENDES;
CISNEROS, 2004, p. 246-247).
Segundo Felipe (2004) a tarefa da teoria crítica da sociedade, e
especialmente da ética prática crítica, de desnaturalizar os costumes e de alcançar
fundamentos para validar apenas os que são dignos de preservação, desarranja a
teia moral em que se amparam muitos desses costumes. A busca de um princípio
universalmente válido para orientar as relações humanas leva Singer a redefinir a
essência do critério da igualdade e o destina a todas as relações humanas que
possam afetar, de maneira negativa ou positiva, os interesses de seres vulneráveis à
liberdade de ação e expressão de outros, especialmente por aqueles que não
podem se expressar pela linguagem verbal. Para a autor:
Singer estabelece um novo sentido para a palavra igualdade. Ele não
busca uma igualdade factual naqueles que julga deverem compor a
comunidade moral. Também não afirma que todos os interesses são
iguais. Apenas lembra algo que Jeremy Bentham reconhecera em
1789, ao analisar as implicações morais da declaração francesa da
igualdade universal, humana: o que define a igualdade não é a
capacidade de falar nem a de raciocinar, mas a de sofrer. E,
analogamente ao que Bentham fizera à época, Singer afirma a ética
como a busca de um princípio de igualdade cujo critério, o da
7
C
apacidade de sofrimento e/ou fruição ou de felicidade (SINGER, 2002a).
164
senciência, não se restrinja ao âmbito humano, mas seja expansivo a
todas as espécies animais dotadas de sensibilidade e de consciência
(FELIPE, 2004, p. 191-192).
Singer (2002b) afirma que a ética tenciona um ponto de vista universal, dessa
forma não se permite nenhuma justificativa baseada estritamente em interesses
pessoais. Portanto, ao tomarmos uma decisão, é importante considerarmos os
interesses de todos os envolvidos, sem nenhum privilégio concernente ao sexo,
raça, inteligência ou espécie. Diante disso, devemos ponderar também os interesses
de todos os seres capazes de sentir dor e prazer, felicidade e sofrimento. Chamados
de seres sencientes, seres que sentem, sejam eles animais humanos e não
humanos. Para o filósofo, entender o princípio da igualdade além da nossa própria
espécie é simples, sabido que a nossa preocupação com os outros não deve sujeitar
de como são ou que aptidões possuem: as distinções de cor, inteligência e espécie
não dão direito de exploração.
O estudo realizado por Freires Barros (2007b) delineia-se na perspectiva de
que as políticas públicas necessitam de avaliação num campo multidisciplinar. O
pensamento rawlsiano, buscou elementos em várias ciências, na sua formulação,
postula a defesa e a promoção da pessoa e da vida em sociedade. Além disso, “a
constatação do pluralismo nas sociedades modernas mostra que a intervenção do
Estado ocorre em meio a variados interesses e conflitos.” (2007b, p. 8). Dessa
maneira é possível compreender as relações instáveis entre o poder público e a
sociedade organizada. A concepção rawlsiana da justiça é uma teoria normativa que
se baseia no contratualismo moderno enfatizando questões da justiça e não da
legitimidade. Para ele, a legitimidade da democracia não suprime as decisões
injustas. Portanto, a questão da justiça faz-se preponderante. Uma teoria da justiça
no plano normativo necessita manter uma discussão sobre a igualdade e a
desigualdade entre pessoas e grupos de pessoas, revelando que a igualdade é
moralmente justificável e a desigualdade injustificável. O problema da igualdade /
desigualdade apresenta várias dimensões: repartição de recursos materiais,
determinação dos crimes e das penas, acesso à educação e à saúde, participação
política, etc.
Neste sentido, Freires Barros (2007b, p. 8) ressalta que,
165
Rawls se preocupou em construir uma teoria da justiça e não uma
teoria do governo legítimo, portanto a relevância de sua teoria
repousa neste ponto e essa é a grande novidade do pensamento
rawlsiano, no qual todos os novos liberais irão se inspirar para
repensar e apresentar teorias alternativas de justiça sem centralizar a
questão da soberania.
De acordo com Iulianelli, a teoria da justiça formada por Rawls possui alguns
conceitos básicos, quais sejam,
posição original, véu da ignorância, equilíbrio reflexivo ou
ponderação racional, sujeito racional, princípio da igualdade
democrática e da diferença, justiça processual ou procedural. Esses
conceitos querem expressar primeiramente, que o sujeito da justiça é
a estrutura básica da sociedade e, por conseguinte, a justiça é
estabelecida contratualmente. A estrutura básica é composta pelo
conjunto dos indivíduos de uma dada sociedade. Isso implica numa
atitude procedural da justiça. Assim, a justiça possibilita a ação justa
e não, necessariamente, a boa ação. Embora entre o bem e a justiça
exista uma relação de proximidade e semelhança, eles não se
confundem, nem a justiça esgota a moralidade da ação ([199-], p. 39-
40).
É dever examinar uma distinção própria da forma de aplicação do ideal da
razão pública aos cidadãos e às autoridades estatais: o ideal de razão pública
emprega-se aos fóruns oficiais que são o legislativo, o executivo e o judiciário.
Sobrepõe-se ao legislativo e ao executivo enquanto estes estão no espaço do
pronunciamento público. No âmbito judiciário, em destaque, ao Supremo Tribunal, a
idéia de razão pública impõe-se porque os juízes precisam esclarecer e justificar
suas decisões baseadas em seu entendimento sobre a constituição e estatutos
relevantes e precedentes. Dessa forma, caracterizando o judiciário como um caso
exemplar de razão pública, em função de ele estar restringido a questões
constitucionais essenciais e a questões de justiça básica, tomando-se em
consideração os limites ordenados pela constituição democrática e vontade geral
(RAWLS, 2005 apud SILVEIRA, 2009).
A estrutura básica da sociedade e suas políticas públicas devem ser
justificáveis para todos os cidadãos, conforme o princípio de
legitimidade política. Ao realizar as justificações, como requer o
princípio da legitimidade política, deve-se apelar para as crenças em
geral e formas de argumentação presente no senso comum e para
os métodos e conclusões científicas, não apelando para as doutrinas
166
abrangentes que operam com a verdade toda (RAWLS, 2005 apud
SILVEIRA, 2008, p. 69).
Neste contexto, salienta-se que em uma concepção liberal destacando a
justiça como equidade, as diretrizes da razão pública (e seu princípio de
legitimidade) estão amparados nos mesmos princípios de justiça, significando que
as partes, no ponto original, ao assumirem os princípios de justiça, também tomam
as diretrizes e critérios da razão pública para a aplicação desses princípios, sendo
partes complementares de um mesmo acordo. Admitir a idéia de razão pública,
como também o seu princípio de legitimidade não denota aceitar uma determinada
concepção liberal de justiça em todos os aspectos de princípios e conteúdos, mas
entender o ideal de razão pública no qual os cidadãos, ao instituírem discussões
fundamentais, conduzam esse debate ao âmbito do que cada um pondera como
concepção política de justiça, baseada em valores com que se pode razoavelmente
esperar que outros concordem (RAWLS, 2005; 2001 apud SILVEIRA, 2009).
A razão pública especifica em um nível mais profundo os valores
morais e políticos que são determinantes para a relação de um
governo democrático constitucional com os seus cidadãos, com base
no critério de reciprocidade (reciprocity), caracterizando-se por cinco
aspectos: (i) é aplicada somente às questões políticas fundamentais,
como questões constitucionais essenciais e elementos de justiça
básica (ii) sobre as pessoas em um âmbito público, como
funcionários de governo (legislativo, executivo e judiciário) e
candidatos a cargos públicos; (iii) seu conteúdo é dado por uma
família de concepções políticas razoáveis de justiça que (iv) deve ser
aplicada na forma de lei legítima para um povo democrático (no
fórum político público), (v) com base no critério de reciprocidade
(RAWLS, 1999 apud SILVEIRA, 2009, p. 75).
Em consideração a alguns aspectos da concepção política de justiça de
Rawls é importante compreendermos primeiramente que uma concepção política
não é moral, filosófica, ou religiosa, mas sim, encontra-se fundamentada nas idéias
de uma sociedade democrática orientada pela constituição. Em segundo lugar, essa
concepção é compartilhada por pessoas, cidadãos, que iniciam nessa sociedade
pelo nascimento e só se afastam quando morrem (DIANA, 2006).
A autora ressalta que o pensamento rawlsiano é uma condição de coerência,
no qual as partes integrantes fazem sentido quando se compreendem os outros
elementos desse mesmo sistema. Também é possível afirmar que seu pensamento
167
é baseado no contratualismo político, no qual o ponto de partida pressuposto é o de
uma sociedade democrática. Tal sociedade é dirigida por uma constituição, formada
de cidadãos que participam, reconhecem e sabem que os outros participam e
reconhecem os mesmos princípios.
Diante disso, Rawls (2002, p. 23 apud DIANA, 2006, p. 18) esclarece que,
Uma concepção de justiça não pode ser deduzida de premissas
axiomáticas ou de pressupostos impostos aos princípios; ao
contrário, sua justificação é um problema de corroboração mútua de
muitas considerações, de ajuste de todas as partes numa visão única
coerente.
Verifica-se que o pluralismo, como também o desacordo estão presentes nas
sociedades liberais e democráticas. Para Diana (2006) apresentar como se origina,
como funciona e como se mantém uma concepção política de justiça é necessária
neste contexto. Conhecer a administração dessa concepção torna-se possível se
compreendermos um consenso agregador das várias doutrinas, o qual Rawls chama
de consenso sobreposto. Dessa forma, possibilita-se a análise do porque uma
concepção política de justiça estabelecer a justificação pública, e não uma
concepção de bem. Aquela concepção passa a ser a concepção geradora, o início
das assim denominadas boas razões para nos fundamentarmos perante os outros
cidadãos. “O consenso é o produto final da convergência dos confrontos e
desacordos. Ele é a cristalização das idéias aceitas como pontos de convergência.”
(DIANA, 2006, p. 19). Assim,
A concepção da razão pública passa, em primeiro lugar pela idéia de
concepção política de justiça. Essa é, por sua vez, uma concepção
moral elaborada para as instituições políticas, sociais e econômicas.
O foco é a estrutura das instituições básicas assim como os
princípios, critérios e preceitos que se aplicam a ela. As normas
devem estar expressas nas atitudes dos membros das sociedades,
que representam essas instituições. A concepção política de justiça
não se deriva de uma concepção abrangente razoável, ela é, por
assim dizer, auto-sustentável (DIANA, 2006, p. 19).
A sociedade liberal e democrática na visão de Rawls compreende um sistema
equitativo de cooperação. A cooperação é orientada por regras e procedimentos
publicamente reconhecidos, assumidos pelos indivíduos que cooperam, e, assim
considerados como reguladores de conduta. A reciprocidade é fundamental em um
168
sistema equitativo, sendo que os termos de cooperação devem ser aqueles
razoavelmente aceitos. Dessa maneira, todos executam sua parte, de acordo com
as regras e os procedimentos exigidos, devem ser beneficiados de forma apropriada
(DIANA, 2006).
A idéia de vantagem racional é outro elemento da cooperação. Essa idéia
pode convencer-nos que sempre haverá um ganho mútuo, para quem coopera.
Todavia, a reciprocidade, amparada no liberalismo rawlsiano, é uma relação entre os
cidadãos exprimida pelos princípios da justiça. Esses princípios regem um mundo
social onde todos se beneficiam, tomando-se em conta um padrão apropriado de
igualdade marcado por esse mundo. “[...] a reciprocidade é uma relação entre
cidadãos numa sociedade bem-ordenada expressa por concepção política de
justiça.” (RAWLS, 2000, p. 60 apud DIANA, 2006, p. 20).
Uma sociedade democrática, de acordo com a noção de sociedade bem
ordenada, como ressalta Diana (2006, p. 21),
Possui uma pluralidade de concepções morais, filosóficas e
religiosas abrangentes, não assegurando prioridade a nenhuma
delas e é, também, regida por uma concepção de justiça
publicamente reconhecida. Essa concepção pública não ataca e nem
critica as doutrinas razoáveis existentes. Uma sociedade bem-
ordenada possui uma concepção de justiça, a qual estabelece uma
base comum, onde os cidadãos justificam uns para os outros seus
juízos políticos.
Buscando uma explicação para a resolução de conflitos entre doutrinas
abrangentes Diana (2006) manifesta os dizeres de Rawls, no qual as sociedades
necessitam de estabilidade, permitindo a legitimidade das regras, procedimentos e
ações sociais. “Estabilidade não significa induzir os que rejeitam determinada
concepção a aceitá-la ou agir de acordo com ela por meio de sanções efetivas,
impondo formas de aceitação.” (2006, p. 31). Ao inverso, procura-se na legitimidade
política uma base pública de justificação recorrendo para a razão de cidadãos livres
e iguais, considerados razoáveis e racionais.
O percurso de Rawls é longo e complexo, mas sua finalidade é clara:
identificar de maneira racional o núcleo de princípios, capazes de
servir de fundamento para as principais instituições de uma
sociedade, de reger os direitos e os deveres dos indivíduos e de
permitir que seja organizada uma distribuição eqüitativa de encargos
169
e benefícios da cooperação social (RAWLS, 2002, apud DIANA,
2006, p. 2).
Conforme Guerra (2005) as alterações no mundo do trabalho, na esfera do
Estado, nas políticas sociais determinam novas mediações que se expressam nas
condições objetivas sobre as quais a intervenção se efetua e condicionam as
respostas dos profissionais. “Frente a estas transformações, a dimensão
instrumental da profissão passa a necessitar de vínculos cada vez mais estreitos
com um projeto ético-político em defesa dos direitos sociais e da democracia.”
(2005, p. 3).
Ainda que existam vários princípios do dever natural, todas as obrigações
sucedem do princípio da equidade. Para Silva (1998), o termo obrigação é destinado
para as exigências morais que decorrem do princípio da equidade, sendo as demais
exigências apontadas de deveres naturais. “O princípio da equidade afirma que
alguém tem a obrigação de fazer aquilo que lhe cabe, consoante o especificado
pelas regras de uma instituição” (1998, p. 204), sempre que tenha surgido
oportunidade e aceito benefícios da mesma para prosseguir os seus interesses,
desde que esta instituição seja justa e equitativa.
O princípio da equidade tem duas partes:
Uma que indica como é que contraímos obrigações, vale dizer,
praticando voluntariamente certos atos. A outra que estabelece a
condição de que a instituição em causa deve ser justa, senão de
modo perfeito, pelo menos tão justa quanto é razoável esperar face
às circunstâncias concretas. Em regra, é concebido que as
promessas obtidas por extorsão são nulas ab initio. Da mesma
maneira, as estruturas sociais injustas constituem, elas próprias, uma
espécie de extorsão e de violência, sendo, nesses casos, o
consentimento eventualmente prestado não vinculativo (SILVA, 1998,
p. 205).
Quando as leis e as políticas se distanciam, podemos pressupor que um
chamamento ao modo da justiça da sociedade é, até certo ponto, possível. Contudo,
se a concepção dominante da justiça não for infringida, a situação será muito
distinta. A ação a prosseguir depende amplamente da razoabilidade da doutrina
aceita e dos meios existentes para a transformar. Convivemos com uma série de
concepções mistas e institucionistas, como também com posições utilitaristas que
não sofram interpretações de forma excessivamente rigorosa. Todavia, de maneira
170
distinta, como acontece quando a sociedade é regida por princípios que protegem
interesses limitados de certa classe, podemos “não ter outro recurso que não seja a
oposição à concepção prevalente e às instituições que por ela são justificadas, pelas
formas capazes de obter algum sucesso.” (SILVA, 1998, p. 205).
O objetivo das partes na convenção constituinte é o de achar, entre as
constituições justas, aquela que levará a uma legislação justa e efetiva. “A
Constituição é considerada um processo justo, embora imperfeito. Não há qualquer
procedimento político que produza um resultado sempre perfeito (legislação justa).”
(SILVA, 1998, p. 205).
Na fase constituinte, as partes empenhadas nos princípios da justiça,
devem fazer concessões às outras para que o regime constitucional
funcione. Nesse momento será inevitável que as suas opiniões sobre
a justiça entrem em conflito. A regra da maioria, compatível com os
dois princípios da justiça, gera sempre imperfeições no resultado da
elaboração de leis (SILVA, 1998, p. 205).
Na visão de Soares (2008) a preocupação de Rawls é entreter-se da análise
da estrutura básica da sociedade, ponderando que esta pode mostrar-se justa, a
despeito da injustiça das ações pessoais daqueles que sob ela operam.
Assim, pode-se sustentar que a teoria de Rawls especializa uma visão
institucional da justiça, a qual parece ser dotada de dois méritos conexos: de um
lado, toma conta da idéia de imparcialidade, de maneira a não limitar o emprego da
teoria, executáveis por doutrinas morais abrangentes, que apelam a um conjunto de
valores especificamente estabelecido para legitimar sua adoção por aqueles que a
endossam; por outro, adapta-se a lidar com injustiças não casualmente imputáveis a
agentes particulares, mas referentes, diferentemente, aos modelos de organização
social. Seus critérios são adotados à chamada estrutura básica (SOARES, 2008).
Para o autor entende-se por estrutura básica da sociedade, “[...] a maneira
pela qual as instituições sociais mais importantes distribuem direitos e deveres
fundamentais e determinam a divisão de vantagens provenientes da cooperação
social.” (RAWLS, 1971, p. 7 apud SOARES, 2008, p. 106).
A justiça torna-se uma obrigação política ao sistema cooperativo justo, que é
a sociedade.
171
A idéia organizadora fundamental da justiça como eqüidade, dentro
da qual outras idéias básicas estão ligadas sistematicamente, é a da
sociedade como um sistema eqüitativo de cooperação ao longo do
tempo, de uma geração para outra. Os termos eqüitativos da
cooperação especificam uma idéia de reciprocidade: todos que estão
engajados na cooperação e que fazem parte, como as regras e
procedimentos exigem, devem se beneficiar delas num modo
apropriado, de acordo com um padrão adequado de comparação.
Uma concepção de justiça política caracteriza os termos eqüitativos
de cooperação (RAWLS, 1993, p. 16 apud FREIRES BARROS,
2007a, p. 14).
A concepção da justiça como equidade estabelece princípios que, dadas as
circunstâncias particulares de uma nação podem se cumprir, quer na democracia da
propriedade privada, quer no regime liberal-socialista (FREIRES BARROS, 2007a).
No Brasil, conforme Mileski (1999), a evolução da proteção social ocorreu de
maneira lenta, avançando de acordo com as alterações que sucediam na
mentalidade social. Evolui-se da assistência, dispensada por imposição do
sentimento de caridade, até o reconhecimento do direito do servidor às mais
diversas formas de garantia contra os riscos sociais.
A aposentadoria, como dispositivo de amparo social, surgiu receosamente,
não desmerecendo a importância da iniciativa. No entanto, com o passar do tempo
foi adquirindo aperfeiçoamento constitucional até alcançar as formas de proteção
que conhecemos hoje.
A técnica legislativa adotada na Emenda Contitucional nº 20, de 15 de
dezembro de 1998, da reforma previdenciária, diante da problemática apresentada,
não pode ser considerada das melhores. O seu conteúdo envolve questões de toda
a natureza, abrangendo direitos sociais relativos a normas trabalhistas; matérias
pertinentes à função judiciária; à orçamentária e à tributária; juntamente com as
normas direcionadas ao sistema previdenciário como um todo, inclusive com normas
de transição de um sistema para outro (MILESKI, 1999).
As reformas administrativas e previdenciárias trazidas pelas Emendas
Constitucionais nº 18, 19 e 20 apresentam mudanças estruturais nos sistemas de
previdência dos servidores públicos, em todas as esferas. Além de consolidar um
novo modelo previdenciário, enfatizando o caráter contributivo e necessidade de
equilíbrio financeiro e atuarial, também ocupou uma parte legal institucional,
determinando normas gerais para a organização e funcionamento dos regimes
próprios no setor público (ALMEIDA, 2003).
172
Esta autora ressalta que não existe ainda um conceito doutrinário de Regime
Próprio, existe sim, uma definição constitucional descrita no art. 40: “Aos servidores
titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de
previdência de caráter contributivo, observado critérios que preservem o equilíbrio
financeiro e atuarial e o dispositivo neste artigo.” Entende-se com isso, que, “regime
próprio de previdência do servidor é aquele que assegura pelo menos os benefícios
de aposentadoria e pensão, respectivamente ao segurado e dependentes.”
(ALMEIDA, 2003, p. 6).
O município pode escolher por inscrever todos os servidores municipais,
abrangendo os efetivos, no Regime Geral de Previdência Social. Neste sentido, a
princípio, haverá um acréscimo nos gastos com os encargos sociais recolhidos pelo
município, mas adiante, esse gasto será compensado com a retirada gradativa na
folha de pagamento das despesas com inativos e pensionistas (SIMÕES, 2002).
É importante salientar que, “para os servidores efetivos, o município deverá
arcar com a complementação da aposentadoria ou pensão nos casos em que a
remuneração do servidor no cargo efetivo ultrapassar o teto imposto pelo regime
geral.” (SIMÕES, 2002, p. 59). Os §§ 3º e 7º do art. 40 da Constituição da República
garantem que os benefícios corresponderão à totalidade da remuneração no cargo
efetivo em que se der a aposentadoria ou o falecimento.
Segundo Simões (2002, p. 60):
Em um sistema equilibrado do ponto de vista financeiro, as
contribuições são suficientes para custear os benefícios assegurados
em cada exercício.
Do ponto de vista atuarial, em um sistema de previdência equilibrado
há correspondência entre as contribuições exigidas e os benefícios
pagos. Com o total de seus recursos, suas contribuições e suas
reservas, o sistema será capaz de honrar todos os compromissos
assumidos em médio e longo prazos. Assim, o valor das
contribuições tem que ser em montante suficiente para fazer frente
aos encargos do sistema e, por outro lado, os benefícios só podem
ser concedidos quando de fato haja incapacidade para o trabalho por
parte do segurado. A concessão de aposentadorias precoces ou de
benefícios sem incapacidade comprovada leva ao desequilíbrio do
sistema.
Um sistema equilibrado é uma proteção de que todos os compromissos
assumidos serão realizados e significa um fator de segurança para os associados.
173
Ele propiciará a solvência fiscal do município e a convicção de que haverá recursos
a serem investidos em outras atividades que afetam diretamente a vida dos
cidadãos, como educação, saúde e saneamento básico (SIMÕES, 2002).
Não é permitido mais de um regime próprio de previdência social ou de mais
de uma unidade gestora em cada município. O município deve compor um regime
próprio exclusivo para seus servidores, não podendo firmar convênio ou consórcio
com estados ou outros municípios para essa finalidade. O objetivo é esclarecer o
ente responsável pelo pagamento dos benefícios por meio de seu respectivo regime
próprio (SIMÕES, 2002). Para a autora:
Com o objetivo de assegurar visibilidade ao fluxo de receitas e
despesas do regime próprio, o segurado deve ter pleno acesso às
informações relativas à sua gestão e direito a representação nos
colegiados e instâncias de decisão em que seus interesses sejam
objeto de discussão e deliberação (2002, p. 65).
O Regime Próprio de Previdência Social, quando da sua instituição ou
reorganização, deve possuir caráter obrigatório e contributivo e ser organizado com
base em normas de contabilidade e atuária, de maneira a compatibilizar o plano de
benefícios com o plano de custeio, determinando o equilíbrio financeiro e atuarial
que é necessário (SIMÕES, 2002). Para a autora:
Com o objetivo de assegurar um fluxo de receita compatível com o
custo do financiamento dos benefícios ao longo do tempo, é
necessário realizar uma avaliação atuarial. Para isso, o perfil da
população segurada é pesquisado, identificando-se sua idade, tempo
de contribuição, expectativa de sobrevida e custo de cada tipo de
benefício a ser concedido pelo regime à luz dessas variáveis. Com
esses dados, é possível elaborar planos de benefícios consistentes e
calcular a alíquota de contribuição dos segurados (SIMÕES, 2002, p.
62).
Com base no que se depreende da análise do art. 2º da Lei 9.717/98, o ente
estatal, no caso um município, tem a obrigação de recolher o valor igual ou superior
àquele pago pelo empregado, a título de contribuição previdenciária patronal ao
RPPS. Portanto, se a contribuição do empregado for, por exemplo, à base de 11%
ao mês sobre os seus vencimentos, o município deve recolher, no mínimo, mais
11%.
174
Conforme exposto anteriormente, em se tratando de RGPS, o município deve
pagar o equivalente à 21% como contribuição patronal. Quando este migrar para o
RPPS, pagará, provavelmente, apenas 11%, ocorrendo uma “economia” de 10%
sobre a folha de pagamento.
Acontece que esta “economia” não será utilizada para qualquer finalidade.
Estes 10% voltarão para o orçamento geral do ente estatal e deverá ser gasto em
conformidade com a legislação em vigor, contemplando, assim, gastos compulsórios
com educação, saúde e assistência social, dentre outros, conforme a Lei
Complementar Constitucional 101/2002 (Lei de Responsabilidade Fiscal).
Para a educação, o gasto mínimo obrigatório dos municípios é de 25% sobre
o orçamento, enquanto que para a saúde o percentual é de 15%, conforme artigos
212 e 198 da Constituição Federal de 1988. Já para a assistência social, embora
não exista um percentual mínimo de gasto estipulado pela legislação, há que se
ressaltar a obrigação dos municípios em contribuir para tal área, em conformidade
com a Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS) (Lei 8.742/93). Em especial
destacam-se os seguintes artigos desta Lei:
Art. 5º. A organização da assistência social tem como base as
seguintes diretrizes:
I - descentralização político-administrativa para os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios, e comando único das ações em cada esfera
de governo;
Art. 8º. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios,
observados os princípios e diretrizes estabelecidos nesta Lei, fixarão
suas respectivas Políticas de Assistência Social.
Art. 9º. O funcionamento das entidades e organizações de
assistência social depende de prévia inscrição no respectivo
Conselho Municipal de Assistência Social, ou no Conselho de
Assistência Social do Distrito Federal, conforme o caso.
Art. 11. As ações das três esferas de governo na área de assistência
social realizam-se de forma articulada, cabendo a coordenação e as
normas gerais à esfera federal e a coordenação e execução dos
programas, em suas respectivas esferas, aos Estados, ao Distrito
Federal e aos Municípios.
Vislumbra-se da análise dos artigos acima transcritos que o município está
obrigado à realizar diversas metas e tarefas, visando a boa aplicação de recursos à
assistência social, em conjunto com o Estado-membro e União. São obrigações
legais e, portanto, o município tem que gastar com o assistencialismo. Tal obrigação
175
tende à melhorar os resultados, pois se trata de gestores municipais que vão
orientar a aplicação no local, onde há conhecimento mais próximo da realidade.
Portanto, a saída do ente estatal do RGPS não acarretará prejuízos à
sociedade. Muito embora os recolhimentos ao RGPS sejam também direcionados á
assistência social do país, em uma transformação para o RPPS também acarretará
auxílio à população, porém, de forma local.
Isto não é anti-ético, pois não se estará deixando de amparar os mais
necessitados e nem ocorrerá manobra financeira para fins de lucro ou maximização
de economia, pois o ente estatal tem o dever de gastar o que arrecada, sem sobras,
para o benefício da população em geral.
O desafio para os administradores municipais de acordo com Simões (2002,
p, 58) “consiste em instituir um regime previdenciário sólido, moderno e
economicamente saudável que possa efetivamente garantir ao servidor público o
pagamento de remuneração justa após sua vida laboral.”
Vale ressaltar que o RPPS poderá ainda participar de investimentos em
infraestrutura e quaisquer outros benefícios sociais. Isto se deve ao fato de que será
criado um fundo de investimento em participações (FIP), através do Conselho
Monetário Nacional (CMN). Neste fundo, os RPPS podem investir em projetos de
infraestrutura e amparo social.
O fundo permitirá que os Regimes Próprios possam ter investimentos
em atividades da chamada economia real, inclusive no âmbito
regional, como no desenvolvimento de um projeto de infraestrutura
ou em empresa de porte regional ou nacional. Assim, os RPPS terão
a oportunidade de, com seus investimentos, também contribuir para
o desenvolvimento de determinada área ou região, chamando a
atenção para o impacto que podem ter sobre as condições de vida
dos cidadãos (REVISTA PREVIDÊNCIA NACIONAL, 2009, p. 16).
Buscando-se uma análise mais apurada sobre o fato de se retirar a
contribuição de um município que está vinculado ao INSS e passá-la para o RPPS,
sob um prisma da ética, logo se consubstancia nos ensinamentos de Singer, a
respeito de ética prática.
O fato de cessarem as contribuições ao INSS e iniciar um sistema do RPPS,
por consequente sob administração local e gestão bancária, poderia influenciar
negativamente a sociedade brasileira em geral? Poderia ocorrer uma diminuição das
contrapartidas públicas para a assistência social do país?
176
Bem, tais circunstâncias parecem estar interligadas. Porém, há que se frisar o
fato de que o financiamento da assistência social do país não está atrelado às
contribuições decorrentes de relações de emprego depositadas ao INSS. A
assistência social possui fonte distinta do INSS, oriunda de impostos e de
contribuições específicas da sociedade em geral, principalmente das empresas.
A implantação do RPPS não está priorizando apenas os interesses de um
grupo, o dos servidores públicos ou o da administração pública municipal, mas
também afeta à sociedade do ente estatal, no caso, a de um município, que terá
mais recursos para as despesas públicas, como educação e saúde. Isto também
não será de todo algo ruim para a sociedade brasileira, porque a assistência social
no Brasil continuará com as mesmas características e fonte de custeio, porque tais
verbas são de origem distinta e a retirara das contribuições ao INSS não vai afetar a
prestação social. Mas isso é uma análise sob o prisma econômico.
Sob uma ótica ética, pode-se focalizar que um sistema paralelo de
previdência pública, como é o RPPS, visa transformar uma parcela do todo (RGPS)
para um grupo isolado, sob normas e condições quase próprias. Entretanto, vale
destacar que tais normas ou condições quase próprias estão condicionadas à
legislação federal, que determina os rumos e meios de gerência e administração do
RPPS.
Para melhor explicar esta distinção de grupos, Singer assim esclarece:
Desse modo, as pessoas podem fazer todos os tipos de coisas que
consideramos erradas, mas, ainda assim, estar vivendo de acordo
com padrões éticos, desde que tenham condições de defender e
justificar aquilo que fazem. Podemos achar a justificativa inadequada
e sustentar que as ações estão erradas, mas a tentativa de
justificação, seja ela bem-sucedida ou não, é suficiente para trazer a
conduta da pessoa para a esfera do ético, em oposição ao não-ético.
Quando, por outro lado, as pessoas não conseguem apresentar
nenhuma justificativa para o que fazem, podemos rejeitar a sua
alegação de estarem vivendo de acordo com padrões éticos, mesmo
se aquilo que fazem estiver de acordo com princípios morais
convencionais (SINGER, 2002, p. 18).
Destarte, a criação de uma RPPS no município não enseja necessariamente
a formação de novos conceitos ou de distinção de classes. Formar um sistema
previdenciário próprio, somente para servidores municipais, importa em modificar os
meios de cobrança das obrigações e prestação de benefícios em relação ao regime
177
geral (RGPS), mas não afeta as condições éticas do sistema, nem mesmo afetará os
conceitos do novo grupo.
É, portanto, ético e plausível, tanto para o indivíduo quanto para a sociedade,
a criação e funcionamento de regime previdenciário próprio para servidores de um
município, pois não haverá mudança nas regras de conduta previdenciária e nem
afetará negativamente a sociedade em geral.
178
CONCLUSÃO
Os sistemas previdenciários passaram por experiências reformistas a partir
das décadas finais do século passado, em muitos países, revelando-se, no entanto,
inapropriadas diante das profundas mudanças das sociedades. É importante
salientarmos que esse processo de transformação reflete no comportamento dos
indivíduos, pois exerce influência sobre as mudanças demográficas, no desempenho
econômico e no mercado de trabalho.
O desequilíbrio nos regimes previdenciários dos servidores da União, dos
Estados e dos Municípios vem se destacando e se evidenciando como um dos
principais obstáculos ao ajuste das contas públicas no Brasil. A falta de controle
existente nas contas previdenciárias, principalmente públicas, no país, de maneira
ampla ocasionada por regramentos legais paternalistas e pela ausência de
conscientização da Administração Pública, relativos ao grande déficit futuro gerado,
fez com que o governo revesse a estrutura previdenciária nacional, principalmente
em relação à previdência do Setor Público.
A previdência social está estabelecida sob forma de regime geral, de caráter
contributivo e de filiação obrigatória, ponderando-se critérios que garantam o
equilíbrio financeiro e atuarial do sistema, consolidados pela EC nº 20 e inseridos no
ordenamento jurídico através da Lei nº 9.876/99 com a introdução do fator
previdenciário.
A previdência social beneficia pessoas que exercem atividades remuneradas,
tanto de trabalhadores de empresas privadas quanto de servidores públicos. Em
praticamente todos os países, onde está presente, ela é custeada pelas
contribuições dos trabalhadores, das empresas e do estado em proporções
variáveis.
O RGPS garante a cobertura de serviços aos segurados tidos como
beneficiários diretos e indiretos deste regime, compreendendo na sua maioria a
iniciativa privada.
O RPPS assegura benefícios e serviços aos servidores públicos titulares de
cargo efetivo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, como
também dos militares. Ressalta-se, no entanto, que se o ente federativo não estiver
179
vinculado ao regime próprio de previdência, obrigatoriamente, passará a integrar o
RGPS.
Observa-se, desde logo, que existe uma grande diferença entre o Regime
Geral da Previdência Social (RGPS) e o Regime Próprio de Previdência Social
(RPPS): valores em caixa. Enquanto o RGPS tão somente aplica toda a sua
arrecadação para o pagamento de benefícios, exigindo ainda o repasse de outros
recursos da União, o RPPS enfrenta a cômoda situação de ter um caixa que garante
os pagamentos.
É inegável que o RPPS é mais benéfico e eficaz aos servidores públicos e
também para a Administração Pública, porque, em quase todas as ocasiões paga
contribuição patronal menor do que aquela que é recolhida ao RGPS, no caso, para
o INSS.
Também o RPPS se mostra capaz de trazer benefícios à comunidade, pois
ocorrerá uma diminuição dos gastos com os encargos sobre a folha de pagamento
dos servidores, acarretando aumento de verbas a serem gastas com o orçamento
geral.
Não há que se falar em regime antiético, pois o RPPS não busca afetar
negativamente a população brasileira e nem aqueles que dependem do INSS,
mesmo que recebam benefícios sociais vinculados à Assistência Social. Vale
ressaltar que o RPPS permite gastos maiores com a saúde, educação e assistência
social e, ainda, poderá vir a contribuir com obras de infraestrutura e desenvolvimento
regional, dependendo da vontade do Conselho Monetário Nacional.
Na atual conjuntura de legislação em vigor, obteve-se uma blindagem para o
RPPS, sendo que sua gestão e administração estão totalmente vinculadas às
disposições legais federais, o que determina sua dependência às diretrizes atuariais,
contábeis, fiscais e administrativas.
A administração do RPPS é local, bem como sua gerência e aplicação
financeira. Cabe aos gestores, que são servidores do próprio quadro, cumprir e fazer
cumprir as determinações legais de sua existência. É extremamente difícil a
administração do RPPS, porque existem muitas regras a cumprir, além do que,
também está cada vez mais difícil cometer atos ilícitos visando o desvio de
finalidade dos valores arrecadados.
Ademais, traduz-se ético e viável a formação e implantação do RPPS em
Pontal do Paraná, porque o município possui estrutura humana e financeira para
180
tanto, pelo menos sob análise da legislação, recursos humanos e das contas
municipais. Claro que, conforme já esclarecido no corpo do texto, a viabilidade
depende da análise criteriosa e individual de cada um dos servidores concursados
do quadro. Mas, sob o prisma legal e ético, é de ser considerado viável sua
implantação, pois a legislação não faz distinção entre municípios pequenos, médios
e grandes.
Há que se ressaltar que a comunidade também terá benefícios, pois
certamente haverá redução da quota patronal, sendo menor que 21% sobre os
vencimentos atualmente pagos ao INSS e com isso, há obrigação legal de aumento
de gastos com a educação e saúde, por exemplo e até com obras, sem
comprometer o orçamento municipal. Os valores que terão diminuição da quota
patronal deverão integrar o orçamento geral do município.
Ainda, o RPPS deverá ser um ente autônomo, o que importa afirmar sua total
desvinculação da administração municipal, afastando ingerência política ou pessoa
sem capacidade técnica. Trata-se de um importante instrumento de descentralização
do poder.
Deixar de implantar o RPPS significa manter um regime previdenciário caro e
ineficiente, no caso o RGPS. Quando se tem o RPPS, há melhorias significativas
aos servidores públicos, pois o atendimento aos seus pedidos é local, sendo feito e
acompanhado também por servidores locais, mas com capacidade técnica, eis que
tal circunstância é exigida por Lei. Ainda, cabe ao INSS a fiscalização e controle de
todos os atos do RPPS, como movimentação financeira e concessão de benefícios.
Os pedidos de aposentadoria, pensões e auxílios acidente e doença são
objeto de formação de processos, sob gerência do corpo técnico do RPPS e
permanente controle e fiscalização do INSS em conjunto com o respectivo Tribunal
de Contas, no caso, o Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE/PR).
Absolutamente, implantar o RPPS em Pontal do Paraná somente vai trazer
melhorias aos servidores, que não mais precisarão enfrentar viagens e filas muito
demoradas para poderem protocolar pedidos de benefícios como acontece
atualmente com o RGPS, pois a agência do INSS mais próxima situa-se em
Paranaguá/PR, com 32 Km de distância. Outrossim, para terem seus benefícios
concedidos, caso façam jus, o tempo certamente vai ser menor e a qualidade do
atendimento também tende à otimizar-se, pois se tratam de servidores do mesmo
ente estatal que fazem a gerência dos pedidos.
181
Deixar que um município implante seu RPPS é trazer mais autonomia para o
mesmo e, inclusive, traça um diferencial para sua economia local, que será
fortalecida com um quadro de técnicos destacados da administração principal e com
movimentação financeira situada em agência bancária estatal (obrigatoriamente
Caixa ou Banco do Brasil) dentro do seu espaço territorial.
182
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