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Fernando Ramalho Ney Montenegro Bentes
A Separação de Poderes da
Revolução Americana à
Constituição dos Estados Unidos:
O Debate entre os Projetos
Constitucionais de Jefferson, Madison e
Hamilton
DISSERTAÇÃO DE MESTRADO
Departamento de Direito
Programa de Pós-Graduação em Direito
Rio de Janeiro
setembro de 2006
PUC-Rio - Certificação Digital Nº 0410806/CB
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Fernando Ramalho Ney Montenegro Bentes
A Separação de Poderes na
Constituição dos Estados Unidos: Da
Revolução Americana ao
Constitucionalismo de Jefferson, Madison e
Hamilton
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-
Graduação em Teoria do Estado e Direito
Constitucional da PUC-Rio como requisito parcial para
obtenção do grau de Mestre em Direito.
Orientadores:
Prof. Adrian Varjão Sgarbi
Prof. Adriano Pilatti
Rio de Janeiro
Julho de 2006
PUC-Rio - Certificação Digital Nº 0410806/CB
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Fernando Ramalho Ney Montenegro Bentes
A Separação de Poderes na
Constituição dos Estados Unidos:
Da Revolução Americana ao
Constitucionalismo de Jefferson,
Madison e Hamilton
Dissertação apresentada como requisito parcial
para a obtenção do grau de Mestre pelo
Programa de Pós-Graduação em Teoria Geral
do Estado e Direito Constitucional do
Departamento de Direito da PUC-Rio. Aprovada
pela Comissão Examinadora abaixo assinada.
Prof. Adrian Sgarbi
Orientador
Departamento de Direito – PUC-Rio
Prof. Adriano Pilatti
Co-Orientador
Departamento de Direito – PUC-Rio
Prof. Fernando Daniel Quintana
UNIGRANRIO
Prof. Cláudio Pereira de Souza Neto
Universidade Federal Fluminense - UFF
Prof. João Pontes Nogueira
Vice-Decano de Pós-Graduação do Centro de
Ciências Sociais - PUC-Rio
Rio de Janeiro, 11 de setembro de 2006
PUC-Rio - Certificação Digital Nº 0410806/CB
Todos os direitos reservados. É proibida a reprodução
total ou parcial do trabalho sem autorização do autor, do
orientador e da universidade.
Fernando Ramalho Ney Montenegro Bentes
Graduou-se em Direito na UERJ e em Ciências Sociais na
UFRJ. É pesquisador do Grupo de Estudos em História
Constitucional do Departamento de Direito da Puc-Rio.
Coordena a pesquisa sobre a Judicialização dos Direitos
Sociais no Brasil, do convênio Banco Mundial-Núcleo de
Direitos Humanos da Puc-Rio. É professor de Ciência Política,
Teoria do Estado, Teoria da Constituição e Direito
Constitucional da Faculdade DOCTUM-MG e coordena os
núcleos de extensão e de monografia na mesma instituição.
Ficha Catalográfica
CDD: 340
Bentes, Fernando Ramalho Ney Montenegro
A Separação de Poderes na Constituição dos
Estados Unidos: Da Revolução Americana ao
Constitucionalismo de Jefferson, Madison e
Hamilton / Fernando Ramalho Ney Montenegro
Bentes; Orientador: Adrian Sgarbi. – 2006.
96 f. ; 30 cm
Dissertação (Mestrado em Direito)–
Pontifícia Universidade Católica do Rio de
Janeiro, Rio de Janeiro, 2006.
Inclui bibliografia
1. Direito – Teses. 2. Estados Unidos. 3.
teoria da constituição mista. 4. Revolução
Americana. 5. Constituição dos Estados Unidos.
6.separação de poderes. 7. teoria dos freios e
contrapesos. 8. Thomas Jefferson, 9. James
Madison. 10. Alexander Hamilton. I. Sgarbi,
Adrian. II. Pontifícia Universidade Católica do
Rio de Janeiro. Departamento de Direito. II.
Título.
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Para as mulheres da minha vida, Maria Helena,
Helen, Daniela e Marcella.
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Agradecimentos
Ao Prof. Adriano Pilatti, pela paciência, estímulo e seriedade com que me
orientou.
Ao Prof. Adrian Sgarbi, pelas inestimáveis contribuições e críticas.
Ao Prof. Florian Hoffmann, pela confiança que me dedicou.
Ao Prof. José Ribas, pelo incentivo.
À Puc-Rio e ao CNPq, pelos auxílios sem os quais este trabalho não poderia ter
sido realizado.
Aos funcionários da Pós-graduação do Departamento de Direito da Puc-Rio,
Marcos, Anderson e Carmen, pela diligência e apoio indispensáveis.
A Kelly Sampaio Baião e João Fernando pela amizade e confiança.
Ao fiel grupo de estudos formado pelas colegas Mariana Fittipaldi, Priscila
Pivatto e Teresa Robichez, pelo companheirismo.
A José Guilherme, pela salutar troca de informações e periódicos.
Aos colegas Carlos Frederico, Pedro, Lígia, Marcos Brito, Maurício, Paulo
Abraão, Dênis, Thomas, Mariana Beluzzo, Eduardo e Vinícius, pela criação de
um ambiente acadêmico complexo, rico e aberto.
Aos colegas de eventos e publicações acadêmicas, Francisco, Marcus Dantas e
Rachel Herdy.
A todos os meus familiares, com destaque especial para as minhas avós, Marôla e
Bertha, in memoriam, pelo incentivo ao estudo.
Aos amigos mais próximos, Felipe, Gabriel, Mauro, Paulinho, Rafael, Renato e
meu primo, Rodrigo, pelo apoio nos momentos mais difíceis.
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Resumo
Bentes, Fernando Ramalho Ney Montenegro; Sgarbi; Adrian. A
Separação de Poderes na Constituição dos Estados Unidos: Da Revolução
Americana ao Constitucionalismo de Jefferson, Madison e Hamilton Rio de
Janeiro, 2006. 96p. Dissertação de Mestrado – Departamento de Direito,
Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro.
A Revolução Americana registrou uma intensa participação política
popular nos Estados da Confederação. Este período marcou a preferência pela
doutrina da separação absoluta de Poderes, uma vez que o sistema de governo
balanceado inglês permitiu que o clientelismo real corrompesse a independência
do Parlamento, órgão supostamente responsável pela defesa das liberdades civis
nas colônias. Porém, o engajamento do povo foi condenado pela elite norte-
americana, que liderou um movimento de centralização do poder capaz de
controlar o excesso de democracia local, identificado com a supremacia que as
assembléias possuíam no âmbito estadual. Neste contexto surge a Constituição de
1787, que funda suas bases na teoria dos freios e contrapesos como um método de
fiscalização recíproca dos Poderes, mas, com especial destaque, para o controle do
Legislativo. O evento constitucional enfraqueceu a virtude dos cidadãos, que se
restringiu à atividade de expansão rumo à fronteira e criou um mecanismo de
governo autônomo, que concentrou a política na ação de uma elite dirigente e na
relação entre os diferentes órgãos intra-estatais. O estudo da concepção de
separação de Poderes em Jefferson, Madison e Hamilton ajuda a esclarecer o
modo com que o projeto constitucional de 1787 rompeu com a ideologia a
essência revolucionária.
Palavras-chave:
Estados Unidos; teoria da constituição mista; Revolução Americana;
Constituição dos Estados Unidos; separação de poderes; teoria dos freios e
contrapesos; Thomas Jefferson; James Madison; Alexander Hamilton.
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Abstract
Bentes, Fernando Ramalho Ney Montenegro; Sgarbi; Adrian. The
Separation of Powers on The United States Constitution – From The
American Revolution to Jefferson, Madison, and Hamilton’s
Constitutionalism. Rio de Janeiro, 2006. 96p Master in Law Dissertation – Law
Departament, Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro.
The American Revolution presented a high level of popular politics
participation under the Confederation years. This moment marked the option for
the absolute doctrine of the separation of powers as a response against the failure
of the balanced constitution theory and the incapacity of the British Parliament to
protect the colonies civil liberties. However, the fear of popular engagement made
the American elites lead a centralization of power that could be able to control the
popular local democracy. The Constitution of the United States and its checks and
balances system were born as a result of that conservative process. The
constitutional structure protected the government of the people direct action and
influence, creating a separated dimension to the politics forces game. The study of
the concepts of this era and the meanings they were used, particularly, the
Jefferson’s, Madison’s and Hamilton’s conception concerning of the separation of
powers doctrine helps to understand how the Constitution ruptured the spirit of the
American Revolution, based on the active citizenship.
Key words:
United States; mixed constitution theory; American Revolution;
Constitution of the United States; separation of powers; checks and balances;
Thomas Jefferson; James Madison; Alexander Hamilton.
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Sumário
1. Introdução...................................................................................................... 11
2. A Corrupção da Constituição Mista Inglesa e a Revolução Americana........... 14
2.1. O Significado Múltiplo do Termo “Virtude” ............................................... 14
2.2. O Debate Country Versus Court na Política Inglesa do Século XVIII ......... 15
2.3. A Constituição Mista e a Virtude Country................................................... 17
2.3.1. A Corrupção da Constituição Mista.......................................................... 21
2.3.2. A Corrupção da Constituição Mista Inglesa e a Usurpação da Liberdade
nos Estados Unidos............................................................................................ 23
2.4. O Debate Country versus Court nos Estados Unidos.................................... 24
2.5. A Representação Revolucionária................................................................. 26
2.5.1. Democracia Radical e Poder Constituinte................................................. 28
2.5.2 Participação Popular nos Estados Confederados ........................................ 29
2.6. Conclusão ................................................................................................... 32
3. A Constituição de 1787 e a Limitação da Participação Popular....................... 34
3.1. A Constituição de 1787 e O Federalista....................................................... 34
3.2. O Princípio do Auto-Interesse ..................................................................... 36
3.3. As Facções.................................................................................................. 38
3.4. A Representação e a Dimensão da República .............................................. 39
3.5. O Veto Nacional ......................................................................................... 41
3.6. A Limitação do Poder Constituinte.............................................................. 41
3.7. Conclusão ................................................................................................... 43
4. A Separação de Poderes na Constituição de 1787........................................... 47
4.1. Os Antifederalistas e a Doutrina Pura da Separação de Poderes................... 47
4.2. A Influência da Teoria da Constituição Mista.............................................. 49
4.3. O Sistema de Separação de Poderes na Constituição de 1787 ...................... 52
4.4. A Representação como Limitação da Soberania Popular ............................. 54
4.5. O Mecanismo de Freios e Contrapesos como um Aperfeiçoamento da
Limitação da Participação Popular ..................................................................... 55
4.6. O Poder Legislativo..................................................................................... 58
4.6.1. A Câmara dos Representantes .................................................................. 59
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4.6.2. O Senado ................................................................................................. 60
4.7. A Presidência da República......................................................................... 61
4.8. O Poder Judiciário....................................................................................... 62
4.8.1. A Consolidação do Projeto Federalista pela Suprema Corte ..................... 67
4.9. Conclusão ................................................................................................... 69
5. Três Projetos Constitucionais de Separação dos Poderes: Jefferson,
Madison e Hamilton........................................................................................... 71
5.1. A Ideologia Country em Thomas Jefferson.................................................. 71
5.2. James Madison e a Supremacia Judicial ...................................................... 75
5.3. Propriedade, Comércio e Segurança: a Ideologia Court no Projeto
Constitucional de Hamilton................................................................................ 78
5.4. Conclusão ................................................................................................... 82
6. Conclusão ...................................................................................................... 85
7. Referências Bibliográficas 92
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A grande segurança contra a gradual
concentração de vários poderes no mesmo
ramo do governo consiste em dar aos que
administram cada um deles os necessários
meios constitucionais e motivações pessoais
para que resistam às intromissões dos
outros.(...) A ambição será incentivada para
enfrentar a ambição. Os interesses pessoais
serão associados aos direitos constitucionais.
(...) Se os homens fossem anjos, não seria
necessário haver governos. Se os homens
fossem governados por anjos, dispensar-se-
iam os controles internos e externos.
James Madison, artigo n° 51 de O Federalista.
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1
Introdução
O objetivo deste trabalho é analisar o modelo de separação de Poderes na
Constituição dos Estados Unidos. Temporalmente, está compreendido entre a
Revolução Americana e as primeiras décadas do século XIX. Thomas Jefferson,
James Madison e Alexander Hamilton são personagens-chave do debate
constitucional desta época e, por isso, merecem uma atenção especial.
O conceito de separação de Poderes sofreu profundas mudanças entre o
período revolucionário e a Constituição de 1787. As discussões sobre qual seria o
melhor sistema para a divisão das funções governamentais suscitou intensas
disputas em torno dos debates políticos constitucionais desta época.
A teoria da constituição mista foi seguidamente defendida e abandonada.
A doutrina da separação pura foi o mote do discurso antifederalista, contrário aos
partidários da Constituição, que adotou o modelo de freios e contrapesos. No
âmago destes embates, havia o antagonismo entre dois projetos de sociedade e de
país.
Os federalistas queriam construir uma estrutura política nova, que
contivesse a participação popular generalizada na política dos Estados. Os
antifederalistas, apesar de sua heterogeneidade, uniam-se na defesa da
Confederação e do sistema de poder centrífugo, baseado na autonomia dos
Estados e na abertura do governo à participação popular.
O âmago deste confronto permite um paralelo com duas ideologias –
Country e Court – que já se rivalizavam na Inglaterra e que também nortearam o
debate público norte-americano do século XVIII.
A ideologia Country defendia um ideal de sociedade agrária, em que a
posse da terra garantia a independência não só econômica, quanto política dos
cidadãos. O governo deveria ser o cenário de ação da virtude destes fazendeiros
cívicos, seja através de um modelo de supremacia legislativa, seja por
mecanismos de participação direta.
A tradição Court, contrariamente, reconhecia as mudanças que o comércio
produzia na sociedade. A divisão do trabalho gerada pelo incremento das
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12
atividades comerciais tornava o homem mais egoísta, voltado para o sucesso de
seus projetos pessoais e não para o bem estar da república. O governo era
compreendido como um veículo para que as grandes forças econômicas
progredissem. O Executivo deveria se fortalecer para impor ao país um plano de
expansão comercial, calcado no poderio das forças armadas.
Neste sentido, uma margem de clientelismo do Executivo no Legislativo e
a rejeição de mecanismos de participação popular no governo eram necessárias
para que as resistências ao expansionismo comercial fossem minimizadas.
O segundo capítulo deste trabalho expõe a origem deste antagonismo entre
as ideologias Country e Court e seu desdobramento no debate constitucional
norte-americano que discutia o modelo de separação de Poderes a ser adotado.
No terceiro capítulo, o foco de análise são os princípios essenciais da
Constituição dos Estados Unidos, destacando-se seu papel de contenção da
participação popular. No capítulo seguinte, o sistema constitucional de separação
de Poderes definido em 1787 é estudado de modo pormenorizado.
A influência de Madison, Jefferson e Hamilton no sistema de separação de
Poderes que se consolidou na política norte-americana é o tema do quinto
capítulo, que ainda aponta a semelhança do pensamento destes dois últimos
estadistas com as tradições Country e Court, respectivamente.
O trabalho se conclui com a retomada dos principais itens das conclusões
parciais de cada capítulo e com um aprofundamento da discussão entre o
comércio e a virtude, que serve de pano de fundo para o debate sobre a separação
de Poderes ao longo do texto.
O trabalho se baseia nos estudos de história dos conceitos de John Pocock
e Bernard Baylin para apontar quais eram os termos e quais as nuances com que
foram usados como fundamento nos debates sobre a separação de Poderes. A
importância deste método foi esclarecer como a linguagem utilizada no discurso
dos principais publicistas da época pode revelar a ideologia, os interesses
políticos e a conjuntura histórica da adoção da teoria dos freios e contrapesos na
Constituição.
Os autores utilizados nesta pesquisa, com destaque para Antonio Negri e
os já citados Baylin e Pocock, foram escolhidos para sustentar a hipótese central
do trabalho: a de que o sistema de separação de Poderes de 1787 surgiu como um
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13
mecanismo de resposta e controle da tendência popular da política norte-
americana pré-constitucional.
A relevância deste estudo é demonstrar como uma constituição pode ser
analisada sob um enfoque plural, que valoriza a conjuntura histórica e o caráter
político com que foi criada. Além disso, o trabalho almeja esclarecer alguns temas
tradicionais da teoria constitucional norte-americana, como a pertinência do
controle de constitucionalidade das leis pelo Judiciário, a teoria do governo misto,
a separação de Poderes e o modelo de freios e contrapesos.
Antes que o conteúdo da pesquisa possa ser tratado diretamente, a partir do
próximo capítulo, são necessários alguns esclarecimentos de ordem formal para
uma compreensão mais correta do texto.
Sempre que o termo “poder” se vincular a uma ramo específico do
governo será empregado com letra maiúscula.
Só será empregada letra maiúscula nos termos “executivo”, “legislativo” e
“judiciário” quando se referirem à instituição de um governo específico.
No contexto da relação entre os Poderes, os termos “fiscalização”,
“controle” e suas derivações serão empregados com o sentido de um meio de
impedir o abuso ou a extrapolação de competências e funções governamentais.
Não há qualquer conotação de submissão, no sentido em que o termo será
empregado.
Distingue-se o nome do livro, O Federalista, de todos os partidários da
ratificação da Constituição, os “federalistas”, e daqueles contrários a sua adoção
os “antifederalistas”.
Martin Diamond
1
esclarece que os federalistas se referiam ao termo
“federal” não como “nacional” ou que pertence a toda uma Federação, acepção
atual da palavra, mas como uma estrutura de poder delegado ou concentrado nos
Estados, ou seja, como sinônimo de “federalismo”. Neste trabalho, o termo
“federal” segue o sentido hodierno, ou seja, como sinônimo de poder concentrado.
1
DIAMOND, Martin. “The Federalist on Federalism: ‘Neither a National Nor a Federal
Constitution, But a Composition of Both’” in Yale Law Journal, Vol. 86, 1976-1977.
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2
A Corrupção da Constituição Mista Inglesa e a Revolução
Americana
2.1
O Significado Múltiplo do Termo “Virtude”
O conceito de virtude descende do termo areté, palavra empregada pela
filosofia grega com o sentido de excelência moral de que é revestido o cidadão. O
areté significaria a consciência da relação de causa e efeito entre a ação humana
singular e seus desdobramentos na realidade social.
1
Neste sentido, Aristóteles afirmava que toda a ação humana era orientada
para a perseguição de um bem e que o homem seria um “animal político” porque
naturalmente tende a se associar para satisfazer seus valores.
2
Enquanto
participante da definição de bem comum, o homem garantia que o seu interesse e
os dos outros não fossem desrespeitados, de modo que os valores da república
fossem os seus próprios. A ação cívica se baseava na afirmação da convergência
entre os objetivos individuais e os da comunidade política. A busca da satisfação
privada do cidadão se confundia com o bem-estar da república.
3
O termo romano virtus assimilou o significado do areté grego, mas
potencializou a capacidade de ação do homem que estava inserida neste conceito.
A virtus romana se equivalia à atividade humana voltada para a resolução de
problemas e busca da felicidade. A origem etimológica do termo se liga ao radical
vir, que significa homem. A virtus é a própria qualidade de ser ou agir como
homem, de maneira corajosa e arrojada, não só na vida pessoal, mas
principalmente na vida cívica, que se confunde com a esfera privada.
4
1
POCOCK, J. G. A. The Maquiavellian Moment. Florentine Political Thought and the
Atlantic Republic Tradition. New Jersey: Princeton University Press, 1975, p. 37 e 40.
2
ARISTÓTELES, A Política. 7ª ed.. São Paulo: Atena, 1965, livro I, cap. I, §§ I, IX, p.
11.
3
Ibid., livro I, cap. I, § XI, p. 15, livro III, cap. IV, § III, p. 109, livro III, cap. V, § XI, p.
115, livro IV, cap. XII, § V, p. 179, livro IV, cap. XIII, § XII, p. 184; POCOCK, p. 37, 40, 67 e
68.
4
POCOCK, The Maquiavellian Moment..., p. 37 e 40.
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15
Contrariamente ao ideal de vita contemplativa que marcava a sociedade
cristã medieval, o Renascimento reabilitou a virtus como eixo da vida social. A
realização da felicidade numa comunidade transcendental, a civitas Dei
agostiniana, foi substituída pela responsabilidade com a vida na comunidade
temporal. A ação cívica greco-romana voltou a ser a tônica da vida pública e da
própria definição do homem.
5
A vita ativa renascentista expunha a república como o campo de atuação
do homem, que se define pela sua ação cívica criativa e inovadora, que resolve
quaisquer inconveniências. Estes contratempos que a virtù maquiavélica pretende
resolver se referem ao seu conceito de fortuna, errática e imprevisível, que pode
tanto beneficiar quanto prejudicar. É a capacidade ativa do agente em reestruturar
as condições que se lhe apresentam que muda, de maneira misteriosa o seu
carisma ou predisposição em ser agraciado com a “boa” fortuna.
6
Com a Renascença, a felicidade fincou bases imanentes à sociedade
política e somente a ação virtuosa do homem poderia realizá-la. Era pelo
engajamento cívico do cidadão, pela sua busca do bem comum que se tornaria
feliz. É este conceito renascentista de virtude que irá fundamentar a ideologia
Country.
7
2.2
O Debate Country Versus Court na Política Inglesa do Século XVIII
O debate sobre a aceitação e as posteriores análises sobre a Constituição
norte-americana de 1787 reproduzem, em grande medida, um conteúdo
5
Ibid., p. 37, 40 e 56 et. seq..
6
MACHIAVELLI, Niccolò Di Bernardo Dei. O Príncipe. 9ª ed. Rio de Janeiro:
Civilização Brasileira, 1985, cap. VI, p. 34 e 35; cap. VII, p. 40 e 41; cap XXV, p. 139 et. seq.;
NEGRI, Antonio. O Poder Constituinte. Ensaio sobre as Alternativas da Modernidade. Rio de
Janeiro: DP&A, 2002, p. 77 et. seq. e 88; POCOCK, The Maquiavellian Moment.., p. 36 e 37.
Para esclarecer o caráter ativo da virtù, Maquiavel remete à própria origem do radical vir,
comparando a capacidade de ação virtuosa e a passividade da fortuna com o comportamento de
uma inteligência masculina ativa em tentar dominar uma imprevisibilidade feminina passiva, que
irá recompensá-lo por sua força e insistência ou traí-lo por sua fraqueza e inoperância.
7
POCOCK, J. G. A. Virtue, Commerce, and History: essays on political thought and
history, chiefly in the Eighteenth Century. Cambridge: Cambridge University Press, 1985, p. 41 e
42.
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16
semelhante da discussão entre duas tendências de pensamento que se rivalizaram
na Inglaterra do século XVIII.
8
A ideologia Country vicejou numa base social de pequenos e médios
fazendeiros e comerciantes ingleses. Sua propriedade se baseava numa relação
concreta e real com o seu meio de vida, seja a terra e seus insumos ou o
estabelecimento comercial e seus produtos. O ethos Country promovia a virtude
cívica como diretriz da relação do homem com a sua comunidade, sempre em
defesa do bem comum e da república.
9
Enquanto o pensamento católico medieval propunha uma comunhão dos
cristãos em uma sociedade sobrenatural, a influência protestante não só valorizou
a secularização da busca pela felicidade do homem, como também atribuiu a sua
realização a cada indivíduo. A noção de autonomia passou a reger a vida do
cristão, o que o aproximava do vínculo com a sua própria terra, da qual tirava o
sustento e a independência para dirigir a vida de sua família. Uma vez que o
sobrenatural perdia espaço, o próprio homem deveria assumir a responsabilidade
pela sua felicidade, o que inclui a ingerência sobre o seu governo. A virtude
surgiu como expressão política da autonomia que a propriedade da terra
garantia.
10
A busca da felicidade pessoal, baseada nos vícios e desejos particulares,
poderia se rivalizar com o bem comum, mas o cidadão Country teria a consciência
do dever de agir politicamente e transformar seu interesse pessoal em paixão pelo
bem público.
11
De maneira oposta, a ideologia Court refletiu o pensamento dos grupos
sociais ligados ao poderoso interesse financeiro e comercial inglês, baseados na
propriedade mais abstrata de seu meio de vida, como títulos da dívida pública e
ações. Considerava o comércio como uma força geradora desta abstração da
propriedade e da divisão do trabalho social.
12
Numa sociedade agrária, o homem
garantia sua independência pelo controle da atividade essencial à sua vida, ou
seja, o cultivo da terra, de onde tirava seu sustento. Havia uma relação direta e
perceptível entre seu trabalho e o seu meio de vida, a propriedade rural. Desta
8
POCOCK, J. G. A. “Virtue and Commerce on the Eighteenth Century.” In Journal of
Interdisciplinary History, Vol. 3, n° 1, 1972, p. 119 e 120.
9
POCOCK, The Maquiavelian Moment…, p. 486.
10
Ibid.,p. 462 e 463.
11
Ibid., p. 466 e 472.
12
Ibid., p. 464 e 466.
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17
independência econômica derivava a liberdade de participação política e de
autodefesa.
13
Numa sociedade comercial, no entanto, a propriedade abstrata
desconectava a ação produtiva do homem com seu trabalho, o que gerava a perda
de sua independência. O homem se alienava pelo trabalho numa sociedade
comercial, e a complexidade das atividades econômicas o tornava mais voltado ao
âmbito privado de sua vida, fazendo com que perdesse os laços de solidariedade
que fundamentavam a busca pelo bem comum republicano. Nesta concepção, o
cidadão não poderia mais ser considerado virtuoso, mas egoísta, motivado por
vícios, paixões e pela satisfação do interesse próprio.
14
Se o homem não era mais virtuoso, seu governo jamais o seria. Esta
consideração antropológica se desdobrou em teorias que enxergavam um
resultado positivo na competitividade social voltada para o auto-interesse. Na
esfera de governo, a ideologia Court não acreditava em um Estado fundado em
princípios virtuosos e propunha um Executivo forte, que policiasse a realidade de
uma sociedade faccional e, ao mesmo tempo, apelava aos diferentes interesses
sociais para impedir que um único grupo se estabelecesse no poder.
15
A tradição Court admitia, porém, que grupos econômicos mais poderosos
usassem este Executivo fortalecido como meio para a realização de seus objetivos
de expansão do comércio. Neste sentido, incentivavam o desenvolvimento das
forças armadas como um instrumento que assegurasse a proteção de seus
interesses contra instabilidades populares internas e contra a competição
comercial internacional.
16
2.3
A Constituição Mista e a Virtude Country
A teoria da constituição mista estabelece que as três formas clássicas de
governo – monarquia, aristocracia e democracia – podem se degenerar,
respectivamente, em uma tirania, oligarquia e anarquia, quando a arbitrariedade e
13
Ibid., p. 463 e 466.
14
Ibid., p. 463 et. seq. e 475.
15
Ibid., p. 487.
16
Ibid., p. 466 et. seq..
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18
o interesse particular de uma pessoa ou grupo se impõem à justiça e ao bem-estar
da comunidade de cidadãos ou súditos.
17
Estas três formas se sucediam em um ciclo que se inicia com a monarquia.
Esta forma de governo podia sucumbir frente à ascensão de um governante
autoritário. Sendo assim, alguns homens valorosos e sábios se unem para demovê-
lo do poder, formando uma aristocracia. Esta, por sua vez, tende a se transformar
numa oligarquia, quando defende apenas seus privilégios, em detrimento do
restante da comunidade. Nestas condições, o povo se mobiliza para afastar aquela
elite de dirigentes e formar uma democracia, repudiando as formas concentradas
de exercício do poder - a monarquia e a aristocracia. Dado o caráter igualitário e
libertário da sociedade democrática, alguns homens mais ambiciosos se
impacientam em não atingir seus objetivos, usando todos os meios ao seu dispor
para seduzir e corromper o povo. A própria democracia fenece diante desta ação
demagógica e passa a agir de maneira desordenada e anárquica. O ciclo de
constituições - anakuklōsis politéiōn - se reinicia, então, com a formação natural
de uma autoridade monárquica, capaz de concentrar o poder e garantir a
estabilidade, a paz e a segurança.
18
Segundo a teoria da constituição mista, a solução que impediria este ciclo
deveria brotar das próprias formas de governo que se sucedem ao longo do tempo.
Embora afirmasse a tendência de toda sociedade em se polarizar entre um grupo
numeroso de pobres e outra parte minoritária de ricos, Aristóteles estabelecia que
todos os homens formavam uma minoria naquilo a que se dedicam com mais
afinco. Esta elite pode ter origem na bravura, na riqueza, no gozo de privilégios,
na sabedoria ou em outro valor qualquer.
19
17
ARISTÓTELES, op. cit., livro III, cap. V, § I ao VIII, p. 111 a 114; livro III, cap. XI, §
11, p. 142 e 143; POLÍBIOS, História. Brasília: UNB, 1985, livro VI, p. 326 et. seq. Aristóteles se
refere às formas de governo puras como realeza ou monarquia, aristocracia e república e as formas
degeneradas, como tirania, oligarquia e demagogia. Políbios segue as formas descritas no texto, à
exceção da anarquia, que qualifica como oclocracia, que significa o governo das massas
anárquicas. Acredita-se que os termos utilizados no texto para denotar as seis formas de governo –
monarquia, aristocracia, democracia e tirania, oligarquia, anarquia – aproximam o sentido que os
conceitos possuíram tanto na literatura política antiga, quanto na moderna.
18
ARISTÓTELES, op. cit., livro III, cap. V, § I ao VIII, p. 111 a 114; livro III, cap. XI, §
11, p. 142 e 143; POCOCK, The Maquiavelian Moment..., p. 76 et. seq.; POLÍBIOS, op. cit., livro
VI, p. 326 et. seq.. A constituição é empregada, neste sentido, como a politéiōn grega, que
significa a composição social e a distribuição formal de autoridade em um governo.
19
ARISTÓTELES, op. cit., livro III, cap. V, § VI e VII, p. 113; livro III, cap. VII, §§ III ao
VI, p. 124 e 125; POCOCK, The Maquiavelian Moment..., p. 69 e 70.
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19
Ainda que considere a existência de múltiplas elites, Aristóteles constata
que todas as sociedades são divididas entre uma minoria e outra maioria, sendo de
menor importância a causa desta divisão. Este fato gera o problema de como estas
diferentes ordens podem ocupar a constituição.
20
Aristóteles estabelece, então, que alguns deveres são mais bem realizados
por uma elite, enquanto outros, por todos os cidadãos. Cria-se uma divisão sócio-
política de tarefas em que a minoria – “poucos” – adquire poder para desempenhar
funções de sua especialidade e a maioria – “muitos” – reservam a capacidade de
decidir questões dependentes da experiência de vida compartilhada por toda a
comunidade. Neste esquema, conserva-se a ação cívica de qualquer popular, ao
mesmo tempo em que a elite se diferencia e realiza funções políticas especiais e
restritas. Tal como a elite e o povo podem contribuir para a sociedade política,
também a realeza monopolizaria atribuições devem ser realizadas por “um” do
que por “poucos” ou “muitos”.
21
Sendo assim, a teoria da constituição mista estabelece que as três formas
de governo relativas às três classes que representam - monarquia e realeza,
aristocracia e nobreza, democracia e povo - devem se juntar de maneira a agregar
os fatores positivos de cada uma, ou seja, a capacidade de ação de um executivo
forte, a função mediadora de uma nobreza e a legitimidade popular. A estrutura
política se configura numa balança de poder que reconhece a importância do
conflito social e tenta dirimi-lo nas instituições estatais. Se a sociedade é
fragmentada em diversas classes, não há como garantir a estabilidade política sem
que elas participem do governo de maneira igual.
22
No século XVIII, a Constituição mista inglesa já consolidara um modelo
político de atribuição de poderes às três ordens básicas da sociedade: a realeza,
símbolo da unidade do Estado, que velava pela ordem e autoridade; os cidadãos
em geral, que representavam a maioria da população e promoviam as liberdades
civis; e a nobreza, bem instruída, rica e que gozava de privilégios, exercendo o
papel independente de dirimir os conflitos entre as duas outras ordens. A exclusão
20
POCOCK, The Maquiavelian Moment…, p. 69 e 70.
21
ARISTÓTELES, op. cit., livro VI, cap. XI, § I, p. 256; MONTESQUIEU, Charles Louis
de Secondat, Baron de la. Do espírito das leis. São Paulo: Abril Cultural, 1979, Livro XI, cap. VI,
p. 148 e 149; POCOCK, The Maquiavelian Moment..., p. 71. Pocock afirma que Aristóteles faz
uma diferenciação mais teórica e fluida do conceito de elite, de maneira que um cidadão pudesse
fazer parte de uma elite para cumprir determinada função pública e, ao mesmo tempo, pertencer ao
demos, quanto às habilidades que não tinha e às competências que não possuía.
22
POLÍBIOS, op. cit., livro VI, p. 332 et. seq..
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20
de uma destas forças sociais poderia degenerar as três formas clássicas de governo
incorporadas no cenário político – monarquia, aristocracia e democracia – na
tirania ou oligarquia, caso a realeza ou a nobreza, respectivamente, assumissem
poderes exorbitantes, ou na anarquia, se o povo desprezasse as outras ordens e
tentasse governar caoticamente segundo seus múltiplos e inconciliáveis interesses.
A estabilidade da nação e a proteção das liberdades civis dependiam do correto
funcionamento deste sistema de controle mútuo, consolidado paulatinamente na
história inglesa pelo embate destas forças sociais.
23
Este modelo de governo balanceado garantia que não houvesse a
proeminência de nenhum grupo social sobre a coletividade e permitia, ao mesmo
tempo, que o destino do país dependesse da ação virtuosa de todos os cidadãos. Se
a função executiva era exercida pela realeza, o Legislativo se dividia no
Parlamento, composto pela Câmara dos Lordes, ocupado pela nobreza e pela
Câmara dos Comuns, onde a virtude dos cidadãos deveria aflorar na defesa da
liberdade e da igualdade, compreendida como igual sujeição à autoridade pública.
A igualdade Country, porém, não se reduzia a este caráter formal, opondo-se,
também, ao perigo que um grupo econômico excessivamente poderoso pudesse
representar na harmonia criada pela Constituição. Nesta ótica, a virtude só poderia
ser garantida numa base de igualdade social, numa sociedade em que a economia
não gerasse a subordinação entre os homens.
24
A virtude Country se baseava numa estrutura econômica de pequenos e
médios proprietários de terras e comerciantes. A igualdade republicana intrínseca
nesta ideologia não propunha uma equivalência absoluta de renda, mas tentava
impedir que a excessiva desigualdade econômica gerasse relações de dependência
na sociedade, o que inviabilizaria a manifestação da virtude.
25
Esta ameaça se concretizaria com o acúmulo de poder em alguns grupos
econômicos cuja noção de subordinação é inerente a sua atividade. O uso do
trabalho assalariado e o empréstimo monetário são dois exemplos de como a
dependência seria utilizada na relação patrão-empregado e credor-devedor,
respectivamente. Estas atividades se fundam num conceito abstrato de
23
BAYLIN, Bernard. The Ideological Origins of the American Revolution. Cambridge: The
Belknap Press, 1971, p. 273 e 274.
24
POCOCK, The Maquiavelian Moment..., p. 468, 469, 473 e 478.
25
MONTESQUIEU, op. cit., livro V, cap. 1 a 5, p. 56 a 64 e livro VII, cap. I, p. 99 a 100;
POCOCK, The Maquiavelian Moment…, p. 468.
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21
propriedade. Enquanto o manuseio do seu meio de vida marca a propriedade
Country e serve como base para sua autonomia política, a economia virtual opera
com dinheiro, ações, cartas de crédito, títulos, etc.
26
A abstração da propriedade, marca da ideologia Court, esfacela a
autonomia dos cidadãos e mina as bases da virtude que Pocock define como a
public and a personal characteristic, a devotion of the self to the universal good,
in one form or another, wich only a highly autonomous self could perform.
27
O
indivíduo é definido por forças flutuantes e caóticas, alheias ao seu controle e
vontade. Sua subjetividade fica condicionada a esta economia virtual e não se
baseia nem na expressão de sua liberdade, nem num ato imposto pela república,
como resultado da ação política de cidadãos virtuosos. A ideologia Court
conseguiria corromper a virtude ao criar uma consciência falsa, imaginária e
imaterial sobre a propriedade.
28
A ideologia Country conseguia lidar com a tensão entre paixões, vícios e
egoísmo, características típicas do homem numa sociedade comercial e a virtude,
que faz o cidadão transpor seu auto-interesse em nome da república. Porém, estas
marcas da sociedade comercial ou especulativa sempre se constituíram numa
ameaça à república, pois se opõem frontalmente ao ethos republicano de
construção política do bem comum. No momento em que a desigualdade social se
exacerba, a virtude não consegue mais conter a força dos interesses comerciais,
que irão corromper a república ao fragilizarem a constituição mista. A república
perde a capacidade de controlar sua própria história.
29
2.3.1
A Corrupção da Constituição Mista
A virtude Country é a inspiração que motiva os cidadãos a defender os
princípios republicanos de distribuição de poderes, rotatividade de cargos
(inclusive na magistratura) e independência dos representantes no Parlamento para
o controle do Executivo (rei). A Constituição mista inglesa, por sua vez, garantia a
sobrevivência da virtude ao viabilizar a participação do rei, dos nobres e dos
26
POCOCK, The Maquiavelian Moment…, p. 468 e 469.
27
Ibid.,p. 489.
28
Ibid., p. 464
29
Ibid., p. 493.
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22
comuns – na clássica diferenciação de um governo balanceado que congrega a
monarquia (“um”), a aristocracia (“poucos”) e a democracia (“muitos”). A
parceria entre estes três grupos, com diferentes funções na república, formava um
equilíbrio sócio-político no processo de legislação e no governo, o que garantia a
permanência de uma sociedade livre e virtuosa.
30
A corrupção da virtude, que se inaugurou com o surgimento de uma
sociedade especulativa, baseada num conceito abstrato de propriedade,
completou-se com a crescente influência que especuladores, capital financeiro e
grande companhias comerciais assumiram no Executivo. Criou-se, então, uma
simbiose. Estes grupos lucram com a dívida pública e o investimento preferencial
do Estado, que lhes usa como força propulsora da economia e fonte de crédito. O
casamento destes dois pólos criou um hiato entre a participação política dos
cidadãos e as diretrizes estatais, sufocando os canais de manifestação da virtude.
31
Este quadro de aliança de interesses entre uma nova economia e o
Executivo, remonta ao ataque da ideologia Country contra a corrupção da
Constituição inglesa a partir do século XVIII. A balança de poder garantida
constitucionalmente começou a pender para o Executivo, que usava seus recursos
para submeter ou subordinar o Parlamento ao seu comando, uma prática que
Pocock qualifica como patronage ou clientelismo:
“But whenever – as was increasingly common – patronage and corruption were
the issue, the executive have been attacked...for bringing the individuals
composing the legislature into a personal and demoralizing dependence on the
Crown and the financial forces it controlled.”
32
Com o distúrbio na balança de governo que permitia a independência do
Parlamento, a virtude perde um dos seus meios de expressão:
“A corollary, however, was that the threats to the balance of the constitution and
increases in the power of the executive were thought to entail the terrifying social
and moral threats we have considered. To disturb the balance was, as ever, to
corrupt virtue.”
33
30
Ibid., p. 473 et. seq..
31
Ibid., p. 496.
32
Ibid., p. 478 e 479.
33
Ibid., p. 479.
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23
2.3.2
A Corrupção da Constituição Mista Inglesa e a Usurpação da
Liberdade nos Estados Unidos
A segunda metade do século XVIII registrou uma série de eventos que são
interpretados pelos colonos norte-americanos como um movimento de usurpação
da liberdade.
Missões religiosas se fixaram em diversos locais do país, reproduzindo a
hierarquia da Igreja Anglicana, onde antes imperava a pluralidade religiosa e a
liberdade de culto, marca da maior parte das igrejas protestantes. Enquanto as
colônias viviam numa atmosfera de tolerância religiosa, este movimento apontava
para uma cruzada espiritual de submissão da população ao controle do credo pelos
bispos anglicanos. Se a liberdade religiosa do protestantismo estabelecia uma via
direta entre o crente e Deus, o intermédio dos clérigos se avizinhava como mais
um momento da História em que o Estado se aliava à religião para aumentar seu
controle sobre os cidadãos.
34
Acontecendo de modo isolado, talvez este movimento não tivesse tanta
repercussão no debate público colonial, mas a usurpação da liberdade não se
restringia ao aspecto religioso, pois outros fatos mais graves corroboravam o
medo da usurpação: o aumento da tributação nas colônias em decorrência das
dificuldades financeiras da Inglaterra com a Guerra dos Sete Anos; a transferência
de um contingente maior de funcionários metropolitanos para fiscalizar a
cobrança dos tributos; e a fixação de tropas militares inglesas em diversos locais
estratégicos nas colônias norte-americanas.
35
Nem mesmo o Judiciário escapou do aumento da ingerência da Inglaterra,
que determinou como competência do Conselho Real a organização judicial nas
colônias e o pagamento do salário dos juízes, descaracterizando sua independência
para controlar o Executivo. Até o tribunal do júri estava submetido à revisão de
suas decisões pelos governadores reais.
36
34
BAYLIN, op. cit., p. 96, 97 e 101.
35
Ibid., p. 102, 103, 112 et. seq..
36
Ibid., p. 106 et. seq..
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24
Tal como na Inglaterra, vários publicistas nas colônias, como John Adams,
Benjamin Franklin e Thomas Paine,
37
também qualificaram este processo de
usurpação como uma violação da Constituição mista, que garantia a capacidade
parlamentar de defender as liberdades civis. Sob a influência de poderosos grupos
financeiros ingleses, o Executivo empreendeu uma política clientelista que
submeteu a independência do Parlamento. O Estado se submeteu a uma nova
força política, egressa da economia, que não estava prevista e nem podia ser
controlada pela Constituição:
38
“the greed of 'monied interest' created by the crown's financial necessities and the
power of a newly risen, arrogant, and irresponsible capitalist group, that battened
on wars and stock manipulation. The creation of this group was accompanied 'by
levying taxes, by a host of tax gatherers, and a long train of dependents of the
crown. The practice grew into system, till at length the crown found means to
break down those barriers wich the constitution had assigned to each branch of
the legislature, and effectually destroyed the independence of both Lords and
Commons.'”
39
Nas palavras explícitas de Thomas Paine, publicista americano do período
revolucionário,
“É difícil achar um nome adequado para o governo da Inglaterra. Sir William
Meredith chama-lhe república; mas, no seu atual estado, é indigno de tal nome,
porque a corrupta influência da Coroa, tendo à sua disposição todos os postos, de
tal modo absorveu o poder e devorou a virtude da Câmara dos Comuns (parte
republicana na Constituição) que o governo da Inglaterra é quase tão monárquico
quanto o da Espanha ou da França.”
40
2.4
O Debate Country versus Court nos Estados Unidos
37
Ibid., p. 135 e 136; PAINE, Thomas... [et al.] Common Sense. Coleção “Os Pensadores”,
vol. XX, 2ª edição. São Paulo: Abril cultural, 1979, p. 54 e 55.
38
BAYLIN, op. cit., p. 103, 123 et. seq.; VILE, M. J. C. Constitutionalism and Separation
of Powers. Indianapolis: Liberty Fund, 1998, p. 171 e 178. Vile aponta a concomitância do
questionamento sobre as relações entre legislativo e executivo na Inglaterra, no final do século
XVIII, e na Convenção de Filadélfia, que formulou a Constituição de 1787, como um perigo para a
manutenção de um governo livre. Isto se reflete com especial ênfase na rejeição do sistema
parlamentarista tanto nos debates da Convenção, quanto nos debates políticos norte-americanos do
período pré-constitucional.
39
JOHNSON, Spencer. Some Important Observations. Newport, 1766: JHL Pamphlet 19, p.
15 apud BAYLIN, op. cit., p. 123 e 125.
40
PAINE, op. cit., p. 54 e 55.
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25
Desde o final do século XVII, na Inglaterra, a ideologia Country havia
resgatado autores como Maquiavel, Aristóteles e Políbios para discutir os
conceitos de republicanismo e cidadania ativa que remetiam à Renascença
florentina e à Antiguidade grega. Inspirada por autores ingleses que atualizaram
esta tradição política, a Revolução Americana reproduziu este arsenal ideológico
ao longo do processo de Independência.
41
O evento revolucionário abriu o processo político à participação das
massas. Contrariamente ao período colonial, quando imperava a administração da
aristocracia local e dos representantes oficiais ingleses, neste momento houve o
engajamento da pequena burguesia urbana e, principalmente, de modestos
fazendeiros interioranos. Seu pensamento remetia a um tempo imaginário com
idealizações sobre a autonomia do indivíduo baseada na livre propriedade e na
capacidade de autodefesa.
42
Este independent warrior-farmer, (...) master of his own family, property,
and arms
43
julgava que a arena política era o cenário da virtude, onde cada
cidadão deveria ter a segurança de agir livremente de pressões financeiras e
estatais, marcas da sociedade Court. A independência do indivíduo era uma
precondição para a realização do bem comum. Logo, sua preocupação central era
impedir que houvesse uma subordinação de natureza social ou política entre os
homens. A mudança nas condições econômicas na qual a sociedade era fundada –
independência e igualdade de propriedade – poderia levar o homem a uma
degeneração moral que desfocaria sua preocupação do bem comum para o
interesse pessoal. A corrupção desta personalidade cívica, porém, poderia ter uma
outra origem, fundada na subordinação política.
44
Aos olhos da Revolução, a virtude inglesa havia sido ceifada justamente
por esta segunda causa de corrupção. A balança de governo que sustentara a
ideologia Country no Parlamento foi quebrada com o clientelismo do Executivo.
Sendo assim, a própria teoria da constituição mista foi desacreditada pelos
revolucionários em nome da separação absoluta dos Poderes. Esta doutrina foi a
41
Ibid., p. 54 e 55; POCOCK, J. G. A. “Virtue and Commerce on the Eighteenth Century”,
p. 120 e 121; Dentre os autores que anglicizaram este debate, Pocock cita o Visconde de
Bolingbroke e James Harrington.
42
POCOCK, “Virtue and Commerce on the Eighteenth Century.”, p. 129.
43
Ibid., p. 129.
44
Ibid., p. 121, 128 e 129.
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26
tônica não só da Declaração de Independência como das Constituições estaduais
que a sucederam.
45
Ao invés de compreender o povo como uma fatia da sociedade que tinha
direito ao poder, como na doutrina do governo balanceado, a Revolução atribuiu à
massa todo o poder. Neste ponto, a radicalidade do processo de Independência
encontrou sua maior expressão: a virtude limitada da constituição mista foi
remodelada pela ampliação da atuação do povo como poder constituinte. Este fato
se concretizou em graus variados nos Estados: ascensão de cidadãos comuns às
Assembléias Legislativas, o fortalecimento de comitês populares de segurança, a
formação de milícias por cidadãos locais, a discussão dos assuntos públicos por
todos os cidadãos, enfim, pela participação popular generalizada na política e no
governo.
46
È a marca indelével de ação cívica e inspiração republicana que leva
Pocock a descrever a Revolução Americana como o último grande ato da
Renascença.
47
2.5
A Representação Revolucionária
A representação política durante o período revolucionário norte-americano
reproduziu o modelo inglês medieval, em que os representantes estavam
vinculados intimamente aos interesses de seus constituintes (attorneys of their
electors). Este modelo representativo de base local, fundado no diálogo perene
entre representantes e representados, contrapunha-se ao processo de escolha dos
parlamentares ingleses, em que o Parlamento se colocava como a voz da nação
para o exercício do governo. O Legislativo inglês evoluiu de uma espécie de
congresso de embaixadores com interesses particulares e antagônicos, típico do
medievo, para o fortalecimento do Parlamento como a principal instituição
política do Estado, transformada em uma assembléia deliberativa com visão
45
Ibid., p. 123; VILE, op. cit., p. 131 e 132.
46
POCOCK, “Virtue and Commerce on the Eighteenth Century.”. 124 e 125; VILE, op.
cit., p. 132.
47
POCOCK, “Virtue and Commerce on the Eighteenth Century.”, p. 120; Id., Virtue,
Commerce ..., p. 74.
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27
nacional, onde os representantes atuavam em nome de todos e não de seus
constituintes locais.
48
Para o debate público colonial, este modelo representativo só se adequava
aos interesses dos cidadãos metropolitanos. Na Inglaterra, havia uma divisão entre
não-eleitores, eleitores e representantes. Virtualmente, toda a população nacional
de não-eleitores e de eleitores era defendida no Parlamento. Caso houvesse
alguma violação às liberdades civis, os não-eleitores poderiam pressionar os
eleitores ou se juntar a estes para exigir mudanças políticas de seus representantes.
Esta representação virtual poderia ser transparente e exercível pelos ingleses, mas
não se efetivava de maneira concreta para os cidadãos americanos.
49
Toda a discussão sobre as Constituições estaduais e sobre o destino da
América nos anos anteriores e posteriores à Independência tratava de um modelo
de representação que garantisse o princípio da autolegislação. A condenação ao
Parlamento inglês, incapaz de impedir a usurpação das liberdades civis nas
colônias e indefeso frente ao clientelismo do Executivo, serviu para desacreditar o
próprio modelo representacional da Inglaterra, reafirmando a superioridade da
representação praticada nas colônias.
50
Baseada no consenso contínuo dos cidadãos (everyday process), a
representação americana condenava um governo cujo corpo político agia
independentemente e legislava com distanciamento da vontade de seus
governados. A legitimidade dos representantes descenderia de sua transparência e
obediência aos ditames dos representados. O próprio governo seria um amálgama
entre cidadãos e governantes, característica típica de uma república em formação
que desejava se diferenciar da monarquia parlamentar inglesa:
51
“In effect the people were present through their representatives, and were them
selves, step by step and point by point, acting in the conduct of public affairs. No
longer merely an ultimate check on government, they were in some sense the
government. Government had no separate existence apart from them; it was by
the people as well as for the people; it gained their authority from continous
consent.”
52
48
BAYLIN, op. cit., p. 162 e 163.
49
Ibid., p. 166 e 167.
50
Ibid., p. 166 e 167.
51
POCOCK, Virtue, Commerce..., p. 74.
52
BAYLIN, op. cit., p. 172 et. seq..
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28
Dentre as diversas nuances debatidas nas colônias acerca da formação de
uma constituição, destaca-se sua função fundamental de construir uma estrutura
política que limitasse os poderes governamentais e que permitisse a contínua
participação popular, sem qual uma constituição não poderia ser alterada.
53
A ideologia central da Revolução se ancorava nesta perenidade do
engajamento popular, que promovia um ideal de cidadão autônomo e virtuoso que
poderia fazer frente à tendência corruptível dos representantes. O clientelismo real
sobre o Parlamento inglês ensinara que a maior defesa contra a corrupção era o
resguardo da virtude, apontada como princípio constitucional essencial.
54
2.5.1
Democracia Radical e Poder Constituinte
O processo revolucionário norte-americano colocou o povo em armas,
inspirando-lhe a confiança e o poder necessários para que assumisse um papel
protagonista nos debates sobre os rumos da nação.
55
Temas como a autogestão, a
legitimidade do governo baseada na soberania popular, a necessidade de institutos
de democracia direta criavam as bases para a expressão permanente do poder
constituinte. Qualquer formalização jurídica, como foi a Declaração de
Independência, de 1776, servia meramente como afirmação dos direitos
preexistentes de autonomia popular.
56
Nesta atmosfera democrática, o poder constituinte é dotado de uma força
incontrolável e ilimitada de estruturação do processo político. Sua marca
característica, no entanto, não se esgota na radicalidade de seus debates e ações,
mas funda-se na particularidade de um espaço potencialmente infinito. Enquanto
houvesse um vácuo para o exercício da liberdade, em especial a liberdade de
apropriação, a revolução social poderia ser deixada à margem, na fronteira. O
poder constituinte não se esgotaria em um universo a ser conquistado, ao
contrário, permaneceria aberto e dinâmico estruturando as novas relações sociais
segundo o mote da emancipação política:
57
53
Ibid., p. 182 e 183.
54
POCOCK, “Virtue and Commerce on the Eighteenth Century.”, p. 123 e 124.
55
MACHIAVELLI, op. cit., cap. XIII, p.82; NEGRI, op. cit., p. 80 e 81.
56
NEGRI, op. cit., p. 222 e 225.
57
Ibid., p. 225 et. seq..
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29
“O poder constituinte americano funda um direito que é anterior a toda
constituição. É uma forma formante, geradora de relações sociais dinâmicas que
se reconhecem como tal ... Querem ter eficácia, mas uma eficácia universal num
espaço em que o autogoverno não criará conflitos, mas exprimirá consenso,
novos ordenamentos, dinâmicos e abertos.”
58
Na França e na Inglaterra, as revoluções burguesas positivaram suas
conquistas na constituição, o que invariavelmente implicava em um déficit
democrático. O constitucionalismo nasceu como uma "teoria do governo
limitado" e o princípio da legalidade dissipava o poder constituinte. Nos EUA,
porém, a sociedade já vivia sob uma atmosfera política de igualdade e democracia
que a luta pela Independência só incrementou. O poder constituinte se revelou
como um movimento ilimitado de participação das massas e apropriação do
espaço que fundava a política com base nesta "socialização expansiva".
59
O espaço criava uma via para alternativa à igualdade social, firmando a
tendência da sociedade americana pela realização do bem-estar material e pelo
“aburguesamento generalizado.”
60
2.5.2
Participação Popular nos Estados Confederados
O período entre a Guerra de Independência das treze colônias inglesas,
iniciada em 1774 e a elaboração da Constituição de 1787 marcou uma era de
intensa participação do povo na política local. Delegado mais influente na
Convenção da Filadélfia depois de James Madison, Governeur Morris
61
analisou
esta manifestação:
“Eu estava na sacada e a minha direita estavam todas as pessoas donas de
propriedade, com alguns pobres dependentes e, do outro lado, os comerciantes
etc., que pensavam que valiam a pena largar seu trabalho diário pelo bem do país.
58
Ibid., p. 230; TOCQUEVILLE, Alexis de. A Democracia na América. Leis e Costumes.
São Paulo: Martins Fontes, 1998, p. 61.
59
NEGRI, op. Cit., p. 258 et. seq.; TOCQUEVILLE, op. cit., p. 60 e 61.
60
ARON, Raymond. As Etapas do Pensamento Sociológico. São Paulo: UNB/Martins
Fontes, 1987, p. 213 e 236; TOCQUEVILLE, op. cit., p. 61.
61
YOUNG, Alfred. ``Os Conservadores, a Constituição e o Espìrito de Conciliação`` in
GOLDWIN, Robert A. e SCHAMBRA, William A. (ORG) A Constituição Norte-
Americana.CapitalismoDemocracia. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1986, p. 326. Cf. sub-
capítulo 3.1..
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30
(...) A plebe começou a pensar e raciocinar. Pobres répteis! (...) A classe instruída
começa a temer isto. (...) Eu vejo, e vejo com temor e tremendo, que, se as
disputas com a Grã-Bretanha continuarem, ficaremos sob o pior de todos os
domínios possíveis: ficaremos sob o domínio de uma plebe turbulenta. (...) Eles
discutiam claramente a respeito das futuras formas de nosso Governo, se ele
devia fundar-se em princípios aristocráticos ou democráticos.”
62
A Guerra de Independência estimulou este processo de engajamento.
63
Artesãos, mecânicos, pequenos fazendeiros, pescadores e modestos comerciantes
começaram a se familiarizar com os problemas públicos e a tentar encontrar suas
soluções. A massa popular se organizou em comissões e sociedades que discutiam
o papel das milícias, o estabelecimento de boicotes comerciais, o conteúdo das
Constituições estaduais, enfim, todos os temas políticos.
Manifestos, panfletos e jornais apresentavam os diferentes projetos de
futuro da América independente ao povo. Em todo o país discutiam-se temas
como a democracia direta, eleições regulares a pequenos intervalos e alternância
no poder.
64
Thomas Paine, um dos publicistas mais famosos da época, afirmava que
circunstâncias históricas de conflito entre diferentes forças sociais justificavam a
Constituição mista na Inglaterra. Nos Estados Unidos, porém, estas condições não
se repetiam, o que tornaria impertinente a formação de um governo balanceado. A
sociedade colonial sempre consagrou a liberdade, o que deveria se refletir nas
instituições políticas. Sendo assim, o modelo de governo deveria consagrar a
independência dos Estados, concentrando o poder local em assembléias
unicamerais e atribuindo as decisões sobre questões comuns a uma assembléia
nacional, ambas dirigidas pelo princípio majoritário. A grande bandeira de Paine
era a crítica à representação virtual do Parlamento inglês, que tentava reformular
em bases mais democráticas, estabelecendo os critérios da rotatividade dos
representantes, da duração anual dos mandatos e do controle popular contínuo.
65
62
Governeur Morris a John Penn, em 20 de maio de 1774. FORCE, Peter. American
Archives. Washington, D.C.: Congresso dos Estados Unidos, 1837 – 1853, Volume I, p. 342 e 343
apud YOUNG, op. cit, p. 309, 310 e 318. Cobra e cavalo são algumas outras metáforas
empregadas por Morris para se referir à plebe, sempre no sentido de destruição ou contenção:
esmagando a primeira e domando o segundo.
63
RAMSAY, David. The History of the American Revolution. Filadélfia: R. Aitken & Son,
1789 apud YOUNG, op. cit., p. 310, 314 e 315.
64
PAINE, op. cit., p. 64 e 65; YOUNG, op. cit., p. 311 e 312.
65
BAYLIN, p. 285 et. seq.; NEGRI, op. cit., p. 220 e 221; PAINE, op. cit., p. 64 et. Seq.;
YOUNG, op. cit., p. 311 e 312. No folheto Common Sense, que obteve 25 edições somente em
1776, Paine especificava um ideal de assembléia estadual com, pelo menos, 390 representantes,
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31
A crítica ao conceito de representação virtual, porém, não é inerente
apenas ao pensamento de Paine. Esta tendência perpassa tanto as obras de John
Adams, quanto de Thomas Jefferson, estadistas que souberam captar o espírito de
da Revolução Americana, marcada pela abertura do cenário político à participação
popular.
66
O efeito institucional desta efervescência popular foi a ocupação de boa
parte das assembléias estaduais por políticos mais humildes, com pouca instrução
formal e ligados a interesses específicos de uma categoria profissional urbana ou
de alguma província do interior. Enquanto os Legislativos coloniais registravam a
presença da aristocracia regional, neste período, nem mesmo o Senado estadual
esteve imune à presença da “plebe.”
67
Esta participação popular alcançou seu
ponto culminante quando os Legislativos estaduais estabeleceram uma espécie de
governo por convenção, assumindo todos os Poderes e efetivando suas decisões
por intermédio de comitês populares de segurança que exerciam funções
executivas.
68
Sob a influência da pressão popular, algumas Constituições estaduais
institucionalizaram mecanismos de ampla participação política. A Constituição da
Pensilvânia, precedida por uma Declaração de Direitos, estabelecia o direito de
voto a todos os contribuintes de impostos, eleições anuais, máximo de quatro
mandatos exercidos em um intervalo de sete anos e ausência de requisito
censitário para ser candidato. O Legislativo era unicameral, um projeto de lei não
poderia ser votado antes de ser discutido em todo Estado, as sessões legislativas
deveriam ser públicas, as votações abertas e as discussões plenárias, publicadas. O
Executivo, formado por um Conselho de doze membros, era subordinado à
Assembléia. O voto popular escolhia, diretamente, os cargos superiores da milícia,
algumas autoridades judiciais e o Conselho de Censores, responsável pela
apreciação da constitucionalidade das leis. Os juízes da Corte Suprema,
eleitos anualmente e responsáveis pela escolha do governador. Nesta época, cada edição de folheto
possuía uma tiragem de, aproximadamente, 5.000 exemplares.
66
NEGRI, op. cit., p. 216 et. seq.; VILE, op. cit., p. 159. Embora Adams propusesse
algumas limitações à democracia, afirmava também a importância capital da assembléia como
órgão de expressão da soberania popular, fundamento da legitimidade do governo. Vile, no
entanto, afirma que quando Adams defendia a supremacia legislativa, tinha em vista o modelo
parlamentar inglês, em que o Legislativo é concebido desde o início como um poder inserido no
sistema de controles da constituição mista.
67
WOOD, Gordon. “A Democracia e a Constituicão” in GOLDWIN, Robert A. e
SCHAMBRA, William A. op. cit., p. 202 e YOUNG, op. cit., p. 315 e 316.
68
VILE, op. cit., p. 137.
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32
escolhidos pelo Executivo, poderiam ser afastados pela Assembléia por mau
comportamento.
69
Os Legislativos estaduais eram objeto de interesses variados e voláteis.
Muito próximos da realidade cotidiana, dificilmente resistiam às pressões
populares mais insistentes. Este fato gerou uma legislação em constante mudança
e que ameaçava a segurança dos contratos privados. O interesse do pequeno
proprietário era defendido por leis de anistia de dívidas, suspensão de hipotecas,
emissão de papel-moeda e tributação sobre os mais ricos. No intervalo de uma
legislatura, os devedores poderiam até mesmo se transformar em credores.
70
2.6
Conclusão
Fundada nos princípios essenciais da ideologia Country, a Revolução
Americana simbolizou uma abertura da política à participação popular. Os
Estados adotaram formas variadas de supremacia legislativa que estreitavam o
governo com a ação da massa. A representação não era compreendida como uma
limitação da virtude dos cidadãos, mas como um meio para que o povo pudesse
agir na política. Neste período, o poder constituinte encontrou uma via de
expressão contínua, que não se prendia aos ditames do poder constituído.
Esta atmosfera de participação política popular não se desdobrou sem
resistências. As elites nacionais consideravam esta situação de popularização
política como um excesso de democracia.
71
Contra este processo, duas ações deveriam ser coordenadas. Contra o
poder exacerbado das Assembléias, a solução conservadora seria o reforço do
senado e da governadoria como instrumentos de contenção dos eventuais abusos
das maiorias, o que, muitas vezes, exigiu reformas nas Constituições estaduais.
72
Numa visão mais ampla, um governo nacional forte e fundado na proteção
dos direitos privados poderia impedir o desvio de um Estado na direção dos
apelos populares. Esta seria a principal função da Constituição de 1787, que,
segundo Hamilton, contou com a “boa vontade da maioria dos homens de
69
YOUNG, op. cit., p. 312 e 313.
70
Ibid. p. 323.
71
WOOD, op. cit., p. 196 e 197.
72
Idem, p. 197.
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33
propriedade, nos vários estados, que desejam um governo da união capaz de
protegê-los contra a violência doméstica e as depredações que o espírito
democrático é capaz de fazer contra a propriedade.”
73
Pouco antes da Guerra de Independência, a democracia nas colônias já
assumia feições que desagradavam uma elite de grandes fazendeiros e poderosos
comerciantes, credores de governos ou de pequenos proprietários. Sendo assim, o
processo político que antecedeu a Constituição de 1787 opunha o interesse local
de pequenos proprietários ao projeto unificador da elite, temerosa de que a
democracia inviabilizasse o desenvolvimento econômico nacional pelo
desrespeito à segurança jurídica, ao compromisso contratual e à propriedade.
74
Em
síntese:
“Quaisquer que fossem os termos usados, os federalistas, em suas declarações
públicas, não podiam dizer francamente o que pelo menos alguns haviam dito
dentro do sigilo da Convenção de Filadélfia: que a fonte de suas dificuldades
vinha do excesso de democracia local e que a solução era limitar esta democracia
local erigindo sobre ela uma estrutura mais aristocrática.”
75
73
HAMILTON, Alexander. “Conjectures about the New Constitution” in SYRETT (ORG.)
Papers of Hamilton, vol. 4 apud YOUNG, op. cit., p. 324.
74
BEARD, Charles A. “An Economic Interpretation of the Constituion.” In LEVY,
Leonard. Essays on the Making of the Constitution. New York: Oxford University Press, 1969, p.
30.
75
WOOD, op. cit., p. 207.
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3
A Constituição de 1787 e a Limitação da Participação
Popular
3.1.
A Constituição de 1787 e O Federalista
No ano de 1787, por quatro meses, delegados representantes dos Estados
da Confederação se reuniram na Convenção de Filadélfia para a elaboração de
uma constituição que deveria ser submetida à ratificação estadual.
Charles Beard caracterizou este grupo de políticos como uma minoria de
industriais, grandes comerciantes, especuladores financeiros e credores públicos
que tinham interesses nacionais. Seu âmbito de atuação não se restringia a um
Estado, mas a todo o país e ao exterior. A Constituição seria um meio de
assegurar que o poder fosse transferido da esfera estadual, mais aberta à
participação e controle populares, para um poder central e distante das massas. A
unificação acarretaria, fatalmente, na adoção de uma lógica nacional de Estado
que se coadunaria com os interesses deste grupo minoritário.
1
A forma do Estado criado pela Constituição corresponderia à consagração
da ideologia Court contra o pensamento Country, ou, nos termos de Beard,
“capital as opposed to land.” Sua primeira parte, defende a nacionalização da
competência para a declaração de guerra, a tributação, o comércio e o controle dos
territórios a oeste. Assim, resguardam-se a segurança interna e externa, a
estabilidade das negociações comerciais domésticas e internacionais e a
arrecadação de recursos para a tranqüilidade dos credores públicos. A segunda
parte da Constituição consiste na restrição de poderes estaduais.
2
A caracterização beardiana sobre o texto constitucional aponta uma
maneira concreta de se criar o governo ideal Court. A concentração dos poderes
facilitava a atuação dos grandes grupos econômicos em apenas um foco, o
nacional. A federalização da competência tributária e comercial, viabilizava o
1
BEARD, op. cit., p. 6 et. seq.. Beard realizou um estudo pormenorizado do interesse
pessoal de cada um dos envolvidos na Convenção de Filadélfia.
2
Ibid., p. 13 et. seq. e 26.
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35
pagamento da dívida pública e a homogeneidade das regras mercantis. A primeira
medida contemplava os interesses do capital financeiro, geralmente, o maior
credor público; a segunda servia de base para a expansão do capital comercial. Por
último, a nacionalização da competência para guerrear garantia que a sua
conveniência fosse decida pela mesma esfera de atuação dos grandes grupos
econômicos, o governo federal, formando a amalgamação necessária à ideologia
Court entre a guerra e o comércio.
3
Além de apontar o caráter econômico da Constituição, Beard salientou seu
aspecto relativamente ilegal e antidemocrático. A Convenção de Filadélfia teria
sido convocada pelos representantes estaduais no Congresso Continental e não por
um movimento popular ou a pedido expresso dos Estados confederados. Em 1782
foi firmada a lei suprema da união confederativa, os Artigos da Confederação, que
exigiam a aprovação unânime dos Legislativos estaduais para qualquer mudança
de seus termos. Porém, a vigência da Constituição dependia de sua ratificação por
apenas nove Convenções nos Estados, contrariando, frontalmente, o Estatuto
confederativo.
4
O próprio sistema de ratificação foi revestido por críticas, pois estabelecia
critérios censitários para a eleição de delegados. Estes, muitas vezes, sucumbiram
à atuação do grupo interessado na adesão à Constituição, mudando seu voto de
contrário para favorável à aprovação. Esta inversão, em vários casos, contrariava a
própria intenção de voto que o delegado havia exposto publicamente. Além disso,
a manipulação de resultados e a exclusão da maioria dos homens adultos do
processo (aproximadamente 5/6 do total) viciaram as bases jurídicas e
democráticas da Constituição.
5
Uma das iniciativas de convencimento à ratificação foi elaborada por três
personalidades políticas que se uniram sob o pseudônimo de Publius para escrever
uma série de artigos, reproduzidos em diversos jornais da época. Seus autores são
Alexander Hamilton, delegado na Convenção pelo Estado de Nova Iorque e
secretário do Tesouro do primeiro governo nacional; James Madison, delegado
pelo Estado de Virgínia e futuro presidente da República; e John Jay, que se
3
Ibid., p. 6; POCOCK, “Virtue and Commerce on the Eighteenth Century”, p. 128 et. seq.;
POCOCK, Virtue, Commerce…, p. 77. Pocock estabelece a ligação íntima entre o uso da guerra e
a expansão comercial. Cf capítulo 5.3. deste trabalho.
4
BEARD, op. cit., p. 25 e 26.
5
Ibid., p. 27 et. seq..
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36
tornaria o primeiro presidente da Suprema Corte dos Estados Unidos, cargo
posteriormente abandonado para que exercesse a função de governador de Estado.
Reunidos em livro intitulado O Federalista, estes artigos formam a mais
completa análise sobre a Constituição de 1787. Dentre os temas que abordam, há
pelo menos seis pontos fundamentais que merecem uma análise mais profunda.
São eles: o princípio do auto-interesse, as facções, a representação, as dimensões
de uma República, o veto nacional e o princípio da separação de Poderes, que será
tema do próximo capítulo.
3.2
O Princípio do Auto-Interesse
Nos artigos n° 10 e n° 11 de O Federalista, Madison expôs sua
compreensão da natureza humana, que serviria de base para a construção de todo
o modelo político-constitucional baseado na neutralização das facções e na adoção
de remédios republicanos para a democracia, como a separação de Poderes, a
representação e o sistema federal.
Esta concepção humana negava a perfectibilidade do homem, que seria
governado por paixões e que agiria em sociedade somente para satisfação do seu
próprio interesse. Madison afirmava uma natureza humana em bases realistas e
desmascaradoras, completamente diferente da concepção do cidadão virtuoso, que
atua diretamente na política como um meio de realizar o bem comum.
6
Neste sentido, Benjamim Fletcher Wright analisa a intenção dos autores da
Constituição de 1787, discorrendo sobre a concepção antropológica em O
Federalista:
“As limitações da natureza humana devem ser levadas em consideração do
mesmo modo que o arquiteto atenta para o ponto de ruptura da viga do aço.
Assim como o arquiteto deve conhecer a resistência do aço, da madeira ou da
pedra, os projetistas de um novo governo terão de estar a par da capacidade e das
limitações humanas.”
7
6
DIAMOND, Ann Stuart. “Apropriada, Embora Democrática” in GOLDWIN, Robert A. e
SCHAMBRA, William A., op. cit, p. 220 e 221.
7
WRIGHT, Benjamim Fletcher. “Introdução” in HAMILTON, Alexander; MADISON,
James; JAY, John. O Federalista. Brasília: UNB, 1984, p.87 e 88.
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37
Uma sociedade fragmentada e baseada no auto-interesse se coadunava
com a concepção madisoniana do pluralismo econômico, fundada na diversidade
de profissões e atividades comerciais, marca de toda república extensa. Embora o
faccionismo social pudesse se revelar em torno de outras distinções de
preferência, a multiface econômica é a que merece uma atenção principal.
Na arena pública, a competição entre os diferentes interesses privados
geraria uma neutralidade entre as forcas antagônicas, fato que se refletiria na
política, uma arena maior em que as rivalidades individuais e egoístas seriam
cooptadas por homens racionais. As paixões da sociedade civil seriam filtradas
pelos políticos, promotores necessários do interesse geral ou bem comum.
8
De acordo com as afirmações madisonianas, Bruce Ackerman afirma a
existência de dois tipos de cidadania criados pela Constituição de 1787. A
primeira tem natureza privada, e faz com que os indivíduos pensem de maneira
egoísta, em seus objetivos mais importantes, geralmente, de ordem econômica.
Em tempos de política ordinária – normal politics – o associativismo resulta em
grupos de pressão antagônicos, que influenciam o governo com base numa ótica
privada. Durante este período, não há nenhum movimento de massa
permanentemente organizado.
9
Segundo Ackerman, esta cidadania privada só se altera em momentos de
efervescência constitucional – constitucional politics – quando determinados
rumos políticos fundamentais devem ser tomados e toda a estrutura da democracia
se altera. Nestes momentos específicos, os indivíduos assumem uma cidadania
pública, que nos períodos de política ordinária, são exercidos, quase
exclusivamente, por uma categoria específica de profissionais, os políticos. Nos
períodos de efervescência constitucional, a ação política resulta do engajamento
popular generalizado.
10
Outro desdobramento do principio do auto-interesse na arena política está
contido no modelo de separação dos poderes adotado pela Constituição de 1787.
Motivados pelo interesse pessoal, os funcionários de cada um dos Poderes teriam
a ambição de conservar sua esfera de dominação e influenciar a alheia. A primeira
tendência é benigna, a segunda, não. O sistema de controles mútuos atuaria
8
WOOD, op. cit., p. 201 e DIAMOND, “Apropriada, Embora Democrática”, p. 220.
9
ACKERMAN, Bruce. We the People. Cambridge: The Belknap Press, 1993, p. 306 et.
seq.
10
ACKERMAN, p. 6 e 312.
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38
confinando a ambição pelo poder onde ela serve ao bem comum, ou seja, na
conservação da esfera de atribuições e competências de um dado Poder. Ao
mesmo tempo, anularia a tendência perniciosa da ambição, impedindo a
usurpação, ou seja, no choque de ambições, a tendência de conservação é
amparada pelo sistema de controles mútuos e a tendência de influenciar a esfera
de outro poder é repelida.
11
3.3
As Facções
Com base no princípio do auto-interesse, no artigo n° 10 de O Federalista,
Madison estabelecia que a tarefa fundamental de um governo seria a
administração de interesses distintos, que surgem da própria diversidade dos
talentos humanos e que tendem a se unir em facções:
“
Entendo como facção um grupo de cidadãos, representando quer a maioria,
quer a minoria do conjunto, unidos e agindo sob um impulso comum de
sentimentos ou de interesses contrários aos direitos dos outros cidadãos ou aos
interesses permanentes e coletivos da comunidade
.”
12
Embora várias atividades humanas possam servir de base para o conflito e
para a formação das facções, Madison acreditava que a maior rivalidade social se
originava no antagonismo de interesses econômicos:
“a fonte mais comum e duradoura das facções tem sido a distribuição variada e
desigual da propriedade. Os que a possuem jamais constituíram, com os não
proprietários, um grupo de interesses comuns na sociedade. Os que são devedores
sofrem discriminação semelhante em relação aos credores. Interesses decorrentes
da posse de terras, de atividades industriais e comerciais, de disponibilidade de
capital, acompanhados de uma série de outros menores, surgem da necessidade
das nações civilizadas e as dividem em classes diferentes, motivadas por
sentimentos e pontos de vista distintos. A coordenação destes diferentes
interesses em choque constitui a tarefa principal da legislação moderna e envolve
o espírito do partido e da facção nas atividades necessárias e comuns do
governo.”
13
11
BESSETTE, Joseph M. “Democracia Deliberativa: o Princípio da Maioria no Governo
republicano” in GOLDWIN, Robert A. e SCHAMBRA, William A. op. cit., p. 302.
12
HAMILTON, Alexander; MADISON, James; JAY, John. O Federalista. Brasília: UNB,
1984, p. 148.
13
MADISON, O Federalista n° 10, p. 149.
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39
Madison estabeleceu dois critérios para a formação destas facções: o nível
de renda e a diversidade econômica. Sendo assim, a sociedade se dividia entre
proprietários e não-proprietários e entre uma gama variada de diversos interesses
resultantes da pluralidade de atividades econômicas. Este conflito de interesses
não era isolado da arena política. Ao contrário, as diversas tendências econômicas
se organizavam em grupos faccionais cujo objetivo era conquistar o governo e
dirigir a república na direção de seus desejos particulares.
Para Madison, as facções se transformariam em um problema quando se
unissem em um grande grupo majoritário que tende a impor sua vontade sobre os
direitos das minorias. Esta maioria opressora poderia se originar pela união de
diversas facções pequenas ou pela organização da maioria pobre, que forma a
facção majoritária natural em qualquer sociedade.
14
Considerando a tendência ao faccionismo social, Madison afirmava que o
governo deveria possuir meios de impedir a formação de uma facção majoritária,
sem perder seu caráter eminentemente popular. Estes mecanismos de moderação
da maioria são o aumento da esfera da república e a representação política,
considerados como uma evolução da Ciência Política para a melhoria dos
governos populares.
15
3.4
A Representação e a Dimensão da República
Madison definiu a democracia como democracia direta - “o povo constitui
e exerce pessoalmente o governo”.
A república, por sua vez, foi definida como
república representativa, ou seja, “um governo no qual o esquema de
representação tem lugar.”
16
No pensamento de Madison, a forma republicana garantia a existência de
um governo popular e a representação tornava sua existência viável em um grande
espaço territorial. O aumento da esfera política nacional impediria a formação de
facções majoritárias, uma vez que a pluralidade de interesses nesta sociedade seria
grande demais para a consolidação de uma maioria homogênea. A capacidade de
14
BEARD, op. cit., p. 9 e PARENTI, Michael. “A Constituição como um Documento
Elitista” in GOLDWIN, Robert A. e SCHAMBRA, William A. op. Cit., p. 249 e 250.
15
HAMILTON, O Federalista n° 9, p. 142.
16
MADISON, O Federalista n° 14, p. 173.
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40
alargamento político da república dificultaria a percepção de interesses comuns,
bem como sua comunicação e coordenação. As facções se tornavam apenas
alguns estilhaços esparsos cuja união numa maioria opressora teria menos chance
de ocorrer. Em suas palavras:
“teremos uma variedade maior de partidos e interesses, tornando menos provável
a constituição de uma maioria no conjunto, alegando um motivo comum, para
usurpar os direitos de outros cidadãos; ou, se tal motivo existe, será mais difícil
para todos que o perceberem, mobilizar suas próprias forças e agir em uníssono.
Além de outros obstáculos, deve-se registrar que, onde houver uma suspeita de
propósitos injustos ou desonestos, o relacionamento estará sempre sujeito a
desconfianças, em proporção ao número daqueles cujo concurso é necessário.”
17
O governo teria, necessariamente, que compor diferentes desejos e
projetos, transformando a política numa atividade de negociação entre diversas
facções não-predominantes e evitando que os direitos de frações sociais
minoritárias fossem desrespeitados.
18
Segundo Ackerman, a influência
concorrente destas facções no governo deveria gerar uma atmosfera deliberativa
de decisão, permeada pela racionalidade de seus atores em definir projetos
comuns.
19
Em síntese, a representação permitiria o crescimento ilimitado e o aumento
da república impossibilitaria a constituição de facções majoritárias.
20
Nas palavras
de Montesquieu, depreendem-se as origens do pensamento madisoniano:
“Já que, num Estado livre, todo homem que supõe ter alma livre deve governar a
si próprio, é necessário que o povo, no seu conjunto, possua o poder legislativo.
Mas como isto é impossível nos grandes Estados, e sendo sujeito a muitos
inconvenientes nos pequenos, é preciso que o povo, através de seus
representantes, faça tudo o que não pode fazer por si mesmo.”
21
Numa sociedade baseada no auto-interesse, a representatividade consegue
voltar a atenção do indivíduo para o bem comum, quando do ato da escolha de
representantes altamente qualificados para o exercício de funções públicas.
17
Id., O Federalista n° 10, p. 153.
18
NEGRI, op. cit., p. 245, 246 e 276. Este pensamento pluralista irá desconsiderar, em tese,
que uma minoria possa ser alijada das políticas públicas, fato que a realidade da história dos EUA
não corrobora. Sem voz na política, o poder constituinte se manifestou através dos movimentos
afro-americanos que tentaram vencer o "bloqueio constitucional" nos anos sessenta do século XX.
19
ACKERMAN, op. cit., p. 197 e 198.
20
MADISON, O Federalista n° 10, p. 152 et. seq..
21
MONTESQUIEU, op. cit., livro XI, cap. VI, p. 150.
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41
Segundo Bellamy, a intenção de Madison era fazer com que a cidadania privada
fosse motivada a se transformar em ação cívica ocasional, ao mesmo tempo que se
forma uma classe selecionada de políticos profissionais para governar.
22
Tal como
Montesquieu afirmara,
“A grande vantagem dos representantes é que são capazes de discutir os negócios
públicos. O povo não o é de modo algum, capaz disso, fato que constitui um dos
graves inconvenientes da democracia.”
23
3.5
O Veto Nacional
Tendo em vista o momento histórico anterior à Constituição, a necessidade
de uma república extensa também pode ser analisada à luz da instabilidade
estadual. Aumentar a órbita política significaria transferir competências de
governo dos Estados para a esfera federal, criando-se um sistema de neutralização
do poder local.
24
Este fato se esclarece nas tentativas insistentes de Madison em
fazer incorporar ao texto constitucional um poder de veto nacional às legislações
estaduais, pois sem ele
“nenhum dos grandes objetivos que levavam à Convenção – nem a necessidade
de mais autoridade central nem o desejo de evitar a instabilidade e a injustiça na
legislação estadual – seriam atingidos. Quando a convenção acabou pondo de
lado este poder de veto nacional, Madison, inicialmente, pensou que a
Constituição estava fadada ao fracasso.”
25
3.6
A Limitação do Poder Constituinte
Madison acreditava que a função precípua de uma constituição era limitar
a política, colocá-la nos trilhos. Para isso, estabeleceu um pressuposto
antropológico fundado no pessimismo. O Federalista realçava a maldade e a
ganância do homem, movido apenas pelo interesse próprio. Por conseqüência, o
22
BELLAMY, Richard. “The Political Form of the Constitution: the Separation of Powers,
Rights and Representative Democracy” in Political Studies , 1996, XLIV, p. 450.
23
MONTESQUIEU, op. cit., livro XI, cap. VI, p. 150.
24
YOUNG, op. Cit., p. 325.
25
WOOD, op. Cit., p. 199.
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42
poder constituinte, formado da união destes homens corruptos, deveria ser contido
na malha constitucional criada na Convenção de Filadélfia.
Segundo Negri, a Constituição criou um conceito puramente formal e
jurídico de soberania popular, que passava a existir somente nos termos definidos
em seu texto. O poder constituinte foi limitado e sua manifestação, fora dos
termos da Lei Fundamental, seria reputada como ilegítima. A dimensão social
ficou subordinada à política, que se restringia à esfera estatal, guardando apenas
um vínculo tênue de soberania popular exercida no sistema representativo.
26
Negri estabelece, no entanto, que esta limitação do poder constituinte não
irá, no entanto, extinguir a liberdade, mas redefini-la. Se Constituição conseguiu
impedir que a dimensão difusa e conflitante dos interesses sociais, o que os
federalistas qualificaram como facções, resultasse em anarquia e violência, ao
mesmo tempo protegeu o indivíduo da interferência estatal invasiva. Este conceito
de liberdade negativa, contraria frontalmente a liberdade revolucionária, definida
como participação política e possibilidade inesgotável de apropriação.
27
A Constituição de 1787 iniciou uma tensão perene na história americana
entre o poder constituinte e o ideal republicano consolidado pelos federalistas.
"A irrecuperabilidade da potência do princípio constituinte determina, desde o
início e sincronicamente, a crise do evento constitucional, e esta crise torna-se o
verdadeiro paradigma político americano."
28
Elucidativo desta tensão, o pensamento do senador sulista John Calhoun
criticou o poder constituído hermético. A Constituição deveria ser um espaço de
equilíbrio no conflito social entre diferentes interesses e não uma estrutura de
eliminação deste antagonismo. Seu temor era dirigido explicitamente às
competências constitucionais do Congresso Nacional, que avocou grande parte da
soberania dos Estados em matéria doméstica.
29
26
NEGRI, op. cit., p. 233 et. seq., 243 e 246.
27
Ibid., p. 237 e 247.
28
Ibid., p. 259.
29
VASCONCELOS, Pedro Carlos Bacelar de. “A Separação de poderes na Constituição
Americana. Do Veto Legislativo ao Executivo unitário – A Crise Regulatória.” In Boletim da
Faculdade de Direito. Studia Iuridica. 4, Coimbra: Coimbra, 1994, p. 29. Se a competência do
Congresso Federal, definida no art. I da Constituição, garantia-lhe a soberania sobre os assuntos
domésticos, o art. II, alocava a soberania em assuntos externos com a presidência da república, de
modo que em ambos os casos, o poder havia se transferido da esfera estadual para o âmbito
federal.
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43
Defendia que aos Estados se reservava um direito de resistência ou de veto
das determinações federais, pois a relação entre os entes federativos e a União não
foi criada com base no princípio da maioria absoluta, em que o poder central
representa o interesse geral e pode obrigar o poder local a seguir suas
determinações. Na verdade, o compromisso constitucional teria sido fundado no
princípio de maioria concorrente, segundo o qual a União decidia mediante a
autorização dos diversos Estados autônomos entre si.
30
Calhoun condenava o aspecto contratualista inerente à concepção de
associação dos Estados como uma submissão absoluta ao Estado constitucional. A
Constituição não foi um contrato, mas deveria ser um procedimento constituinte.
A imposição dos interesses protecionistas e industriais do Norte a todo o país
poderia se efetivar com o fortalecimento do poder central criado pela
Constituição, entendida como um compromisso pré-constituído e esgotado. A
defesa dos interesses dos Estados sulistas fez com que Calhoun afirmasse uma
abertura da Constituição ao poder constituinte, fundado na construção da política
com base no antagonismo social e que não deveria ser amarrado nos ditames do
poder constituído.
3.7
Conclusão
Pocock afirma que, na Inglaterra, a soberania do Parlamento conseguiu
estabelecer uma simbiose entre os ideais Country e Court. Apesar da força do
comércio e do clientelismo, a virtude permanecia viva, garantindo a
independência dos cidadãos e sua capacidade de minimizar a corrupção da
política. A sobrevivência da virtude não era um papel reservado apenas à Câmara
dos Comuns; a defesa dos privilégios hereditários de terra pela Câmara dos
Lordes também servia para defender a independência Country, baseada na
pequena e média propriedade rural. Além disso, a Câmara Alta atuava na
limitação da soberania popular, controlado as atividades da Câmara Baixa. Era um
autêntico órgão intermediário entre os conflitos Country e Court, virtude e
comércio, tirania popular e fortalecimento do executivo.
31
30
NEGRI, op. cit., p. 265 et. seq..
31
POCOCK, The Maquiavellian Moment …, p. 513 e 514.
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44
Nos EUA, no entanto, o legislativo era identificado unicamente com a
soberania popular. Enquanto o Parlamento inglês incorporava função de limitação
do povo através da Câmara dos Lordes, nas colônias americanas esta característica
não poderia vicejar pela ausência de uma nobreza, marca da aristocracia política
que cumpre este papel de contenção em um governo misto.
32
Embora não houvesse uma nobreza colonial, Pocock registra o debate
norte-americano do século XVIII em torno do papel de uma aristocracia natural,
formada pela elite intelectual e econômica nos Estados. A própria defesa do
governo misto por Adams pode ser interpretada como uma tentativa de
conciliação da democracia com esta aristocracia natural.
33
No entanto, a intensa
participação popular no período anterior à Constituição de 1787 colocou em
dúvida a capacidade destas aristocracias estaduais em manter certos limites à
democracia. A tese federalista deve ser analisada como uma resposta a esta
incapacidade, o que exigiu a construção de outros paradigmas teóricos para a
fundamentação do governo.
34
A primeira inversão da tendência revolucionária foi o abandono da
“política clássica”, compreendida como o engajamento de todo cidadão nas
decisões e debates públicos. A sociedade federalista não é formada por pessoas
que agem virtuosamente, mas que visam a realização de seu interesse particular. A
racionalidade humana, que deveria forçar a ação política voltada ao bem comum,
não é a tônica deste novo pressuposto antropológico. Ao contrário, o homem é
movido por paixões, e, apenas secundariamente, realiza um cálculo racional de
custo e benefício que cria um laço de destino comum com os seus semelhantes.
35
Nesta concepção, a sociedade não é marcada pela união de cidadãos que
participam do debate público para a articulação de valores e ações convergentes.
A ideologia federalista irá reconhecer uma realidade social plural e diferenciada
entre diversas funções. Nos termos de Pocock, o comércio operou de tal modo que
a sociedade se tornou complexa demais para que a virtude fosse exercida. O
homem perdeu a ligação concreta que mantinha com seu meio de vida, com sua
propriedade, e que garantia sua independência e autonomia políticas. Ou seja, a
virtude perdeu terreno para o dinamismo comercial, que abstraiu o conceito de
32
Ibid., p. 513 et. seq..
33
VILE, p. 146.
34
POCOCK, The Maquiavellian Moment …, p. 523 e 524.
35
Ibid., p. 521 e 522.
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45
propriedade e condenou o homem a viver nesta realidade social de caráter
imaginário ou fantasioso. Sua racionalidade, que antes se refletia na atividade
política, foi tragada pelas suas paixões, única via de expressão deixada em aberto.
Decai o homem político e ascende o auto-interesse.
36
O grande perigo nesta sociedade seria a articulação dos interesses privados
em torno de grupos faccionais tendentes a generalizar sua vontade para toda a
coletividade. A paixão corrompe a virtude de tal forma que a ação política se volta
unicamente para a realização de interesses particulares, uma das maiores ameaças
ao apreço republicano pelo bem comum. Contra este perigo, Madison ofereceu
duas soluções. A primeira foi a estrutura de separação de Poderes com controles
mútuos, tema do próximo capítulo, e a segunda, o caráter aberto da estrutura
política federal, com capacidade ilimitada de absorver os conflitos sociais.
37
“the classical theory of the individual as civic and active being, directly
participant in the res publica according to his measure, toward (if not fully
reaching) a theory in which he appears as conscious chiefly of his interest and
takes part in government in order to press for its realization, making only an
indirect contribution to that mediating activity whereby government achieves a
reconciliation of conflicts which is all the common good there is.”
38
Segundo Pocock, a soberania popular não foi abandonada, mas
reformulada pela representação. Se o homem não for mais considerado virtuoso,
sua participação direta no governo tende a decrescer. A soberania popular está
desfocada do exercício do poder para a função de escolha – o povo não é soberano
para governar, mas para escolher quem deve ser independente o suficiente para
fazê-lo.
39
A tendência revolucionária se fundava no pressuposto da virtude de seus
cidadãos, que fazem da política a arte da construção de conceitos e ações
benfazejas tanto ao homem quanto à comunidade. Mas se a sociedade for
considerada como um agregado de interesses antagônicos, esta busca pelo bem
comum torna-se inviável.
Neste sentido, Pocock afirma que a teoria federalista descredenciou o
homem na sua capacidade de agir como um “animal político”. Como
36
Ibid., p. 463, 464, 503 e 522.
37
Ibid., p. 522 e 523.
38
Ibid., p. 523.
39
Ibid., p. 518 et. seq..
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46
conseqüência, considerou a sociedade como uma massa indiferenciada, que se
perde em suas rivalidades. Com isso, fortaleceu um conceito de “povo” como um
ente abstrato e não participativo, em nome de quem o governo deve ser exercido.
A massa de cidadãos deixa de refletir o poder constituinte e se vulgariza como um
agregado heterogêneo, incapaz de qualquer ação política dentro de sua
desorganização. Se por um lado o discurso federalista desqualifica o povo como
poder constituinte, por outro ele é considerado soberano, uma atribuição que se
esvazia diante da ausência de meios efetivos de participação popular decisiva no
governo.
40
Destas caracterizações de homem e massa popular, nasce a concepção de
separação de Poderes, que não deve obedecer à diferenciação de classes que
fundamenta o governo misto; Executivo, Legislativo e Judiciário representam
todo o povo, considerado como uma unidade indiferenciada.
41
“All power was entrusted to representatives, and every mode of exercising power
was a mode of representing people. If the people was a undifferentiated mass,
possessed of infinitely diverse qualities, they possessed also an infinite capacity
for differentiating between diverse modes of power and embodying themselves in
correspondingly diverse means of representation.”
42
A luta contra a centralização do poder foi o cerne da bandeira política
revolucionária, que apontava a corrupção da Constituição inglesa pelo
clientelismo do Executivo como o início da usurpação das liberdades civis nas
colônias.
43
O evento constitucional, porém, firmou-se como um movimento
político de contenção das formas de participação política das massas nos Estados
e de rompimento com as características democráticas típicas da Revolução.
40
POCOCK, “Virtue and Commerce on the Eighteenth Century.”, p. 125.
41
MANIN, Bernard. “Frontières, freins et contrepoids: la séparation des pouvoirs dans le
débat constitutionnel américain de 1787” in Revue Française de Science Politique, Ano 1994,
volume 44, número 2, p. 259.
42
POCOCK, The Maquiavelian Moment …, p. 517.
43
BAYLIN, op. cit., p. 104, 121 et. seq., 130 e 132; WOOD, op. cit., p. 191.
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4
A Separação de Poderes na Constituição de 1787
4.1
Os Antifederalistas e a Doutrina Pura da Separação de Poderes
A despeito de sua heterogeneidade, o movimento antifederalista se formou
para impedir a ratificação da Constituição de 1787 e seu projeto de centralização
do poder. O caráter difuso e centrífugo que marcava a política confederativa seria
sacrificado pela formação da república federal, tendente a usurpar o poder dos
Estados.
A máxima de Montesquieu
1
segundo a qual uma república vingaria apenas
em pequenos territórios – “É da natureza da república que seu território seja
pequeno; se não for assim, ela dificilmente poderá subsistir.”
2
– serviu de
munição aos antifederalistas, que acusavam seus inimigos de mostrar a bandeira
federativa sem revelar sua verdadeira face. Na sua concepção, um país tão extenso
só poderia ser efetivado por um Estado de feições monárquicas.
3
Os antifederalistas afirmavam que esta ameaça poderia se concretizar com
o sistema de freios e contrapesos da Constituição de 1787, que criava
competências compartilhadas entre diferentes ramos do governo. Montesquieu já
havia advertido que a concentração de poderes em um mesmo corpo de
funcionários ou instituição política poderia levar um país à tirania.
4
Norteando-se
por esta afirmação, os antifederalistas elegeram o sistema constitucional de
separação de Poderes como seu principal objeto de crítica.
1
SPURLIN, Paul Merrill. Montesquieu in America. 1769 – 1801. New York: Octagon
Books, 1969. Discorrendo sobre a importância suprema de Montesquieu para o debate público
americano da segunda metade do século XVIII, Paul Merril Spurlin afirma que o autor possuía tal
ascendência que mesmo as correntes de opinião mais antagônicas se valiam de seus argumentos
sem demonstrarem incômodo com o recurso à mesma fonte.
2
MONTESQUIEU, op. cit., Livro VIII, cap. 16., p. 120.
3
Ibid., Livro VIII, cap. 16., p. 120; HAMILTON, O Federalista n° 9, p. 142 e 143.
Hamilton rejeitou este argumento com a constatação de que o espaço ocupado pela maioria dos
Estados da época já seria muito mais extenso do que o autor francês julgava ideal para uma
república. Na verdade, Hamilton irá inverter a aparente aversão de Montesquieu pela república
extensa adotando seu conceito de “república confederada”, que reúne as vantagens internas de um
governo republicano, baseado na liberdade, e os benefícios externos de uma monarquia, cujo
espírito é a expansão internacional pela guerra.
4
MONTESQUIEU, op. cit., Livro XI, cap. VI, p. 149.
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48
Alternativamente a este mecanismo de controles recíprocos, os
antifederalistas propunham a adoção da doutrina pura ou absoluta da separação
dos Poderes, que se baseia na atribuição de diferentes funções aos ramos do
governo. O legislativo seria responsável, apenas, pela elaboração das leis e o
executivo e judiciário teriam, somente, o dever de efetivá-las. O primeiro o faria
de acordo com o a urgência das decisões de Estado e o segundo, aplicaria a lei ao
caso concreto.
5
A separação absoluta impossibilitaria a concentração do poder, impedindo
que um órgão tivesse o controle de todos os campos de atuação do governo, ou
seja, que o legislativo aplicasse as leis que elabora e que o judiciário e o executivo
legislassem no ato de aplicar e interpretar as leis.
6
Outra vantagem da doutrina da separação pura seria a obediência ao
imperativo da separação de funções governamentais. Dividindo-se o poder entre
diferentes órgãos, cada um deles se especializaria mais na sua competência
particular, aumentando a eficiência da máquina estatal.
7
Além disso, a doutrina pura define com mais clareza as competências de
cada órgão de governo, facilitando a fiscalização e compreensão da estrutura
estatal pelo povo. Ao definir funções concorrentes a várias instituições, o texto da
Constituição não só abriria espaço para a tirania, como daria vazão à
ambigüidade, confusão e potencial conflito entre os Poderes para a definição do
órgão realmente competente para agir. Como as decisões governamentais tinham
que passar por várias instâncias para se aperfeiçoar, tornava-se difícil apontar qual
era a autoridade responsável pelo resultado final, diminuindo-se, com isso, a
possibilidade de fiscalização popular do governo.
8
Os antifederalistas afirmavam que apesar da retórica de prevenção da
tirania que a teoria dos freios e contrapesos se dispunha a solucionar, em verdade,
não havia nenhuma garantia de que um Poder fosse exercer os mecanismos de
controle e veto que tinham a sua disposição. Se os Poderes não se fiscalizassem
mutuamente, o governo se tornaria incontrolável, uma vez que os mecanismos
diretos de participação popular não foram desenvolvidos pela Constituição. O
sistema de freios e contrapesos alijava o povo das instituições governamentais e
5
MONTESQUIEU, op. cit., livro XI, cap. VI, p. 149 e MANIN, op. cit., p.270.
6
BELLAMY, op. cit., p. 437 e 438.
7
MANIN, op. cit., p. 260.
8
Ibid., p. 271 e 275.
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49
refundava a esfera política em termos intra-estatais, o que feria o princípio da
soberania popular.
9
Contrariamente ao modelo federalista, a doutrina absoluta da separação de
Poderes fazia uma opção clara pela supremacia do legislativo sobre os demais
órgãos. A capacidade dos legisladores em criar as bases para a atuação do
judiciário e do executivo lhes reveste de uma proeminência sobre estes Poderes.
10
Na verdade, a própria separação pura seria uma forma de não se furtar à soberania
popular pelo controle das atividades legislativas.
11
A despeito de sua aparente coerência, o desenvolvimento da doutrina pura
pelos antifederalistas não levou em consideração que os Poderes, fatalmente,
devem assumir funções alheias para viabilizar sua operatividade. O judiciário
exerce uma função legislativa no sistema de vínculo ao precedente e no ato de
selecionar a lei aplicável. Também o executivo deve criar alguns protocolos de
ação que podem assumir a importância de leis. O legislativo, por sua vez, está
sempre preocupado com a forma com que suas determinações devem ser
interpretadas.
12
Como a lei possui caráter geral, haverá sempre uma delegação de
interpretação ao responsável pela sua aplicação em circunstâncias concretas,
função desempenhada tanto pelo executivo, como pelo judiciário.
13
Além disso, os antifederalistas não apontavam nenhum mecanismo
confiável para impedir que um Poder invadisse as competências de outro. Mesmo
dentro da crítica antifederalista da ausência de meios de fiscalização popular da
teoria dos freios e contrapesos, não houve a apresentação de uma alternativa
consistente da participação política dos cidadãos como fator de legitimidade,
controle e contenção do governo.
14
4.2
A Influência da Teoria da Constituição Mista
Na Inglaterra e nas colônias norte-americanas pré-revolucionarias, o
governo balanceado representava uma abertura à ação virtuosa dos cidadãos e à
9
Ibid., 275 et. seq..
10
MANIN, op. cit., p. 270.
11
VILE, op. cit., p. 151.
12
BELLAMY, op. cit., p. 439 e MONTESQUIEU, op. cit., livro XI, cap. VI, p. 152.
13
VILE, op. cit., p. 156 e 157.
14
MANIN, op. cit., p. 274.
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50
expressão da ideologia Country. A incapacidade deste sistema em impedir a
corrupção da Constituição inglesa e a usurpação das liberdades civis coloniais
afastou a crença em sua eficácia durante a Revolução Americana. Ao contrário do
princípio de equilíbrio e cooperação da constituição mista, o constitucionalismo
revolucionário enfocava a supremacia do legislativo como a efetivação da
soberania popular e a teoria da separação absoluta dos Poderes como um meio de
evitar o que acontecera na Inglaterra.
Se na metrópole as relações entrelaçadas entre o Executivo (Rei) e o
Legislativo (Parlamento) geraram a corrupção constitucional, os Estados Unidos
não poderiam reproduzir este modelo novamente.
Porém, a abertura que o período revolucionário representou à participação
popular fez com que a teoria do governo misto fosse reabilitada por alguns
membros da elite norte-americana, no final do século XVIII. Identificada com o
excesso de democracia que tomava os Estados, a doutrina pura foi criticada por
vários publicistas que enxergavam a reabilitação da teoria da constituição mista
como uma forma de solucionar o problema da contenção do legislativo. Este
movimento começa a surgir antes mesmo de 1787, na alteração de várias
Constituições estaduais. Nesta nova versão, o vínculo das instituições políticas às
diferentes ordens sociais é extirpado da teoria, permanecendo, apenas, o princípio
do controle recíproco dos Poderes.
15
A função essencial da Câmara dos Lordes, no entanto, permanecia de
grande importância diante do crescimento dos movimentos populares e da
supremacia das Assembléias estaduais, o que Pocock qualificou como legislative
governments.
16
John Adams condenava um governo baseado unicamente na vontade
majoritária de uma assembléia que pudesse controlar as funções judiciais e
executivas. Esta forma seria pouco transparente e difícil de ser fiscalizada pelos
constituintes. Além disso, o governo assembleístico era muito aberto para exercer
o Poder executivo e muito lento e despreparado para a função judicial. Em
consonância com outros publicistas, como Carter Braxton, Adams propunha a
15
VILE, op. cit., p. 165 e 166, 133 e 134. Vile afirma que os controles recíprocos não são
uma invenção norte-americana. Embora o sistema possa ter sido desenvolvido na Constituição de
1787, suas origens remontam ao antigo constitucionalismo inglês, como parte integrante da teoria
da constituição mista.
16
POCOCK, Virtue, Commerce..., p. 83; VILE, op. cit., p. 146.
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51
formação de uma outra casa legislativa, com independência suficiente para vetar
as determinações da assembléia.
17
Braxton asseverava que a existência de uma assembléia popular com
prerrogativas que garantissem sua independência contra a influência do capital
financeiro seria importante, mas não suficiente. Fundada na dignidade e na
vitaliciedade de seus membros, uma outra casa legislativa deveria refletir com
cuidado sobre leis e políticas públicas inapropriadas ao bem comum e exercendo o
poder de veto, se necessário.
18
O próprio vocabulário empregado pela doutrina da constituição mista, que
deve agregar monarquia, aristocracia e democracia, é alterado nos debates pré-
constitucionais, que enfatizam a natureza técnica exercida por cada um dos
Poderes e não sua origem classista. Esta mudança aponta o abandono da
concepção de governo como um sistema de cooperação política entre ordens
sociais, para a adoção da diretriz afeta à doutrina pura, que define os Poderes
segundo o seu papel funcional.
19
É o fato de fundamentar a atuação dos Poderes em suas funções e não em
diferentes classes sociais que formará o arcabouço teórico federalista que vincula
todos os ramos do governo, de maneira equânime, ao povo, e não apenas um
deles, o legislativo, como determina a teoria da constituição mista.
20
Se os federalistas continuassem aceitando o fato de que a democracia
estava confinada ao legislativo, fatalmente deveriam acolher o conceito de
virtude, incondizente com seu pressuposto antropológico. Na teoria do governo
misto, a aristocracia e a democracia possuíam qualidades diferentes. A primeira
possui educação, honestidade, talento, inteligência e riqueza e a segunda, permite
a expressão da ação cívica voltada à realização do bem comum. Quando os
federalistas desqualificaram o legislativo como único representante dos “muitos”
ou da democracia, a virtude ficou órfã e a supremacia legislativa, injustificável.
21
Em síntese, a teoria constitucional americana evoluiu no sentido de adaptar
os debates em torno da separação dos Poderes que percorreram a segunda metade
17
BAYLIN, op. cit., p. 289 et. seq..
18
BAYLIN, op. cit., p. 291 e 292.
19
ARON, op. cit., p. 36; MANIN, op. cit., p. 259; VILE, op. cit., p. 165 e 166.
20
MANIN, op. cit., p. 259.
21
POCOCK, “Virtue and Commerce on the Eighteenth Century.”, p. 124 e 133.
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52
do século XVIII às circunstâncias de um país que procurava uma saída para o
controle das Assembléias estaduais.
22
Por um lado, o aspecto antifederalista da separação funcional garantia a
eficiência do governo e permitia que todos os Poderes fossem dependentes,
igualmente, do povo; por outro lado, o princípio do controle recíproco, próprio da
teoria do governo misto, evitava a usurpação e concentração de poder. Este é o
pano de fundo do debate constitucional norte-americano que adotou o sistema dos
freios e contrapesos.
4.3
O Sistema de Separação de Poderes na Constituição de 1787
Richard Bellamy afirma que o objetivo da Constituição de 1787 foi a
construção de um mecanismo eficiente de resolução de conflitos sociais. O
pragmatismo federalista propunha que somente uma estrutura política ajustada às
particularidades da sociedade norte-americana poderia criar um esteio sólido e
duradouro para a defesa dos direitos individuais.
Os fundamentos deste pragmatismo estão no determinismo de
Montesquieu, que afirmava a pertinência das leis dependendo das variáveis que
caracterizam uma sociedade específica. Sendo assim, a natureza das instituições
deve obedecer ao imperativo de adaptabilidade às circunstâncias sociais. Dado
que os federalistas apresentavam o homem como egoísta e a sociedade como uma
arena de conflito de interesses inconciliáveis, a constituição resultante deveria
refletir o que o auto-interesse e o envolvimento do povo representavam para a
república. Neste sentido, surge a concepção de separação de Poderes, que vem se
somar à representação e à federalização como uma medida controladora da
tendência perniciosa do homem e da sociedade.
23
Ao invés de proclamar formalmente uma série de garantias, a Constituição
se vinculava a um sistema de separação de Poderes que assegurava, por via
indireta, a proteção do indivíduo. Na verdade, os direitos não preexistiriam à
22
MANIN, op. cit., p. 261.
23
ARON, op. cit., p. 47 cf WOOD, op. cit., p. 204.
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53
sociedade política, mas seriam definidos a partir da esfera estatal criada pela
Constituição.
24
O constitucionalismo americano rompeu com a concepção de governo
misto, que Montesquieu defendia como um fator de manutenção da liberdade
política na Constituição inglesa.
25
Em seu lugar, adotou uma definição jurídico-
formal de governo e separação de Poderes. A distribuição das competências
estaduais e federais, a representação e a solução dos conflitos políticos entre os
Estados, tudo está inserido no tecido constitucional, celebrado pelos federalistas
como grande instituição impessoal, que funciona como árbitro de uma sociedade
que não poderia ser dividida nas mesmas bases classistas rígidas com as quais a
teoria do governo misto fora criada.
26
A Constituição deu origem a um verdadeiro “organismo com vida própria”
que funcionava separadamente da dimensão social e que se baseava na
competição entre as diversas instituições oficiais. O conflito entre os Poderes não
se resolveria pelo recurso aos mecanismos de consulta e decisão popular, mas
estaria voltado para a solução apresentada na Constituição, que construiu um
mecanismo "de controle recíproco de diferentes autonomias", ou seja, o sistema
de checks and balances.
27
Os federalistas remontaram a Montesquieu ao afirmar que a separação
pura dos Poderes é quase impossível na prática. No artigo n° 47 de O Federalista,
Madison elenca uma série de exemplos de como os Poderes já se encontravam
imbricados nos Estados, cuja prática política os antifederalistas diziam resguardar
ao se oporem à Constituição de 1787.
28
Ao mesmo tempo em que a separação pura seria inviável, um governo
popular deveria conviver com a constante ameaça à estabilidade de uma maioria
legislativa tirânica que poderia assumir as funções e competências de um outro
Poder.
29
No artigo n° 48 de O Federalista, Madison elenca vários casos de
usurpação legislativa nos Estados, concluindo que “O Legislativo está, por toda a
24
BELLAMY, op. cit., p. 436 et. seq., 455 e 456.
25
MONTESQUIEU, op. cit., livro XI, cap. VI.
26
ARON, op. cit., p. 333 e NEGRI, op. cit., p. 238 e 243.
27
NEGRI, op. cit., p. 238, 244 e 245.
28
MADISON, Federalista nº 47, p. 396 et. seq.; MANIN, op. cit., p. 262;
MONTESQUIEU, op. cit., livro XI, cap. VI, p. 152.
29
BELLAMY, op. cit., p. 448 e MADISON, O Federalista n º 51, p. 417 e 419.
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54
parte, estendendo a esfera de suas atividades e abarcando todo o poder com seus
ambiciosos tentáculos.”
30
4.4
A Representação como Limitação da Soberania Popular
Tanto na Inglaterra quanto nas repúblicas em geral, o povo, identificado
com o legislativo, era limitado por uma outra classe social, a nobreza. Os
federalistas, porém, não tinham como fundar um governo misto num país que não
possuía nobres. Durante o período revolucionário, este papel não foi cumprido a
contento por quem poderia fazê-lo, as aristocracias naturais de cada Estado.
Na ausência de uma classe social que pudesse limitar o legislativo, a
solução se voltou para o sistema de representação, responsável pela criação deva
uma elite de dirigentes políticos.
Se na teoria do governo misto o povo ocupava uma fração do poder e era
contido horizontalmente pela nobreza, depois da Constituição a participação
popular foi afastada do governo, opondo-se em termos verticais ao poder. Como
não havia uma classe que limitasse o povo, então ele mesmo foi retirado da
estrutura política, totalmente dominada por representantes e funcionários estatais.
Sua função se restringia a escolher quem deveria governar em seu nome.
31
A doutrina federalista conseguiu defender sua concepção de que todos os
Poderes estavam submetidos à soberania popular como uma prova da
concretização dos princípios democráticos nos Estados Unidos. A despeito de
toda crítica da Constituição como um documento que criava uma elite dirigente,
fixou-se a crença comum de que a sociedade norte-americana vivia sob uma
democracia e que, por isto, seu conteúdo e forma não deveriam ser discutidos. Os
princípios democráticos se tornaram apolíticos, assumindo a categoria de uma “fé
à qual todos os norte-americanos e todas as instituições norte-americanas
precisam, inquestionavelmente, aderir.”
32
Defendia-se a Constituição por seus
pontos democráticos, ainda que a soberania popular, na verdade, tivesse sido
limitada e não contemplada em seus termos.
30
MADISON, O Federalista nº 48, p. 402.
31
VILE, op. cit., p. 137 e NEGRI, op. cit., p. 245 e 246.
32
WOOD, op. cit., p. 208.
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55
Apesar da representação limitar, efetivamente, a participação popular,
Madison não se furtou a defender outros meios constitucionais que pudessem
impedir uma exacerbação do Legislativo, ainda considerado a instituição mais
próxima do povo. Estes outros mecanismos de contenção são definidos no sistema
de freios e contrapesos da Constituição de 1787.
4.5
O Mecanismo de Freios e Contrapesos como um Aperfeiçoamento da
Limitação da Participação Popular
A base material da concepção de separação dos Poderes da teoria do
governo misto, que usava as vantagens de cada classe no exercício das funções de
governo, não se sustentava nos EUA. Seria impossível, na sociedade norte-
americana, estabelecer Poderes fundados em diferentes ordens sociais para limitar
o povo. Para os federalistas, sem instituições de controle, a própria democracia
poderia perecer frente a uma maioria tirânica legislativa ou degenerar para a
anarquia, tal como previsto na anakuklōsis politeiōn.
33
O pensamento federalista buscou as soluções para impedir estes
inconvenientes da democracia dentro da sua própria concepção de homem,
motivado apenas pelo auto-interesse e que tende a se associar em torno de facções
para a realização egoísta de suas vontades. Se o faccionismo social era
considerado, isoladamente, uma ameaça à estabilidade republicana, dentro do
organismo político-constitucional, foi uma solução.
Os federalistas souberam aproveitar a forma como definiram a sociedade
para fundar uma estrutura política que julgavam mais adequada para inibir a
participação política popular, bastante intensa no período revolucionário.
Com base no pressuposto do auto-interesse, os federalistas afirmavam que
o melhor controle do governo se fazia pela ganância dos homens que ocupam os
diferentes Poderes. Como cada instituição estatal é composta por indivíduos
egoístas, sempre existiria a ameaça de que um órgão tentasse usurpar a
competência e as funções de um outro ramo do governo. Mas como cada Poder
ameaçado também seria composto por homens que visam o auto-interesse,
33
BELLAMY, op. cit., p. 449.
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56
certamente ele agiria de modo a conter os excessos que adviriam de uma outra
instituição.
Os três Poderes deveriam se contralar mutuamente, formando uma
estrutura dans laquelle les limites de chaque pouvoir sont le produit de la
résistance et la réaction éventuelles des autres.
34
A política transcenderia a ação de grupos sociais e se transportaria para o
jogo de forças entre os Poderes. A racionalidade inerente ao sistema equilibraria
as disputas, uma vez que cada ramo de governo não deveria extrapolar suas
funções porque saberia que, se o fizesse, seria contido. A Constituição criou uma
teoria auto-reforçante da estabilidade política, o que leva alguns autores a
descrever sua dinâmica entre os Poderes como uma concepção da teoria dos
jogos
35
ou um jogo de soma zero.
36
A irracionalidade, própria do engajamento popular, é afastada do governo
e o perigo da usurpação ou da ditadura de um dos Poderes se anula por uma
solução que brota do próprio tecido constitucional e que não depende da
intervenção popular para funcionar.
37
Os federalistas construíram uma teoria
constitucional que afastou o poder constituinte da política como um meio de
torná-lo soberano.
38
Contrariando as críticas antifederalistas, Madison afirmou que
Montesquieu não condenava a intervenção recíproca entre os três Poderes, mas
sim a concentração total de funções em um mesmo órgão, o que geraria um
governo tirânico:
“Tudo estaria perdido se o mesmo homem ou o mesmo corpo dos principais, ou
dos nobres, ou do povo, exercesse esses três poderes: o de fazer leis, o de
executar as resoluções públicas e o de julgar os crimes ou as divergências dos
indivíduos.”
39
E, após discorrer sobre a competência de cada poder e as formas de
controle recíproco, conclui:
34
MANIN, op. cit., p. 274.
35
Ibid., p. 289.
36
VASCONCELOS, op. cit., p. 23.
37
NEGRI, op. cit., p. 245 e 246 e MANIN, op. cit., p. 287 e 292.
38
MANIN, op. cit., p. 291 e 292.
39
MONTESQUIEU, op. cit., livro XI, cap. VI, p. 149.
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57
“Eis, assim, a constituição fundamental do governo de que falamos. O corpo
legislativo sendo composto de duas partes, uma paralisará a outra por sua mútua
faculdade de impedir. Todas as duas serão paralisadas pelo poder executivo, que
o será, por sua vez, pelo poder legislativo.”
40
Os freios e contrapesos seriam a forma norte-americana de impedir a
ameaça de usurpação de poder que Montesquieu atribuiu à Constituição mista
inglesa. Tal como os federalistas afirmavam, o Livro XI da obra Do Espírito das
Leis corrobora que o “oráculo” francês, longe de repudiar mecanismos de
controles mútuos, exaltava-os.
41
A defesa jurídico-formal da teoria dos freios e contrapesos se sustenta
sobre a igualdade hierárquica das instituições controladoras, ou seja, os três
Poderes e suas respectivas funções fiscalizatórias estão definidas na mesma fonte
de legitimação, a Constituição de 1787.
42
Estes mecanismos jurídicos de controle
recíproco representam um sistema de regulação endógena do poder, que atua
preventivamente ao desequilíbrio entre os órgãos republicanos.
43
Embora a participação política dos cidadãos seja menosprezada neste
modelo político, a retórica federalista se negava a assumir seu caráter refratário à
vontade popular. O objetivo dos freios e contrapesos seria impedir a manifestação
efêmera e conturbada do povo por meio de mecanismos de filtragem, dos quais se
destacam o papel do Senado e da Suprema Corte. A vontade popular não seria
esquecida ou alijada do governo, mas sim submetida a uma ponderação mûrement
réflechie.
44
John Taylor repudiou a limitação da participação popular no governo, ao
afirmar que o sistema de separação de Poderes adotado criava, em verdade, uma
nova aristocracia nacional. Esta classe não se vincularia à terra, como a nobreza
feudal européia, mas sim aos grandes interesses financeiros nacionais, que
atuariam diretamente na esfera federal para cumprir seus objetivos. A ação desta
nova aristocracia era viabilizada pelo modelo de freios e contrapesos que permitia
a inter-relação e interdependência dos Poderes, principalmente, entre Executivo e
Legislativo. O primeiro atuaria pervertendo as ligações populares do segundo,
40
Ibid., livro XI, cap. VI, p. 153.
41
Ibid., livro XI, cap. VI, p. VILE, p. 175 e MADISON, O Federalista nº 47, p. 393 e 394.
O termo “oráculo” é usado pelo próprio Madison nesta passagem do livro.
42
MANIN, op. cit., p. 286.
43
Ibid., p. 286.
44
MADISON, O Federalista n ° 63, p. 486 e 487 e MANIN, op. cit., p. 292.
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58
usando expedientes clientelistas para submetê-lo aos interesses dos big business
men.
45
4.6
O Poder Legislativo
A Constituição estabeleceu um Legislativo que deveria compor os diversos
interesses sociais com a marca de um país já segmentado em diversos Estados
autônomos. Segundo Bellamy, este objetivo foi atingido through dividing the
legislature against it self, ou seja, adotando critérios distintos para a composição
de cada casa legislativa.
46
Madison afirmou que, em um regime republicano, o legislativo é dotado
de uma supremacia que advém de sua legitimidade popular. Além disso, o poder
dos legisladores é potencializado pela sua competência para definir tributos e pelo
caráter indeterminado de sua função. Um ramo de governo tão poderoso poderia
assumir as atribuições judiciais e executivas, tendendo a perverter os termos da
separação de Poderes originalmente fixados pela Constituição.
47
O recurso a convenções constitucionais que pudessem corrigir eventuais
desequilíbrios na separação de Poderes é descartado por Madison nos artigos nº
48 e nº 49 de O Federalista, sob o argumento de que a consulta popular constante
ou periódica minaria a confiança da sociedade em seu governo.
48
Madison julgava que a solução mais adequada à limitação do Legislativo
seria a doutrina dos freios e contrapesos, que facultava uma parcela da função
típica de um ramo do governo a outras instituições. Esta teoria não seria, porém,
45
VILE, op. cit.,
p. 184, 188, 189 e 290. Taylor afirmava, porém, que a separação pura não
seria suficiente para garantir a expressão da soberania popular. Defendia um o no princípio de
fragmentação do poder em diversas esferas, o que não se restringe ao âmbito do governo nacional,
mas, também, à relação entre Estados e Federação. Tal como Jefferson, defende a separação pura e
as eleições para o Judiciário como forma de submeter todos os poderes ao povo. No entanto,
afirma que a independência dos Estados frente ao governo federal seria indispensável para a
efetivação da soberania popular, pois impediria que a esfera nacional pudesse submeter os
mecanismos decisórios das populações locais. Embora Calhoun não fosse partidário da doutrina
pura, a origem de sua bandeira política se situa neste conceito tayloriano de fragmentação vertical
do poder, da onde deriva a afirmação do poder de veto ou nulificação dos Estados contra as
decisões da Federação.
46
BELLAMY, op. cit., p. 450.
47
MADISON, O Federalista nº 48, p. 402 e 403 e MANIN, op. cit., p. 279 et. seq.
48
MANIN, op. cit., p. 284 e 285.
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59
uma exceção à separação dos Poderes, mais o princípio fundamental do sistema
político.
O constitucionalismo norte-americano inverteu as bases da Constituição
mista inglesa, que delegava a um órgão específico, a Câmara dos Comuns, a
legitimidade para representar o povo. No sistema de separação de Poderes adotado
em 1787, porém, decai a vinculação dos ramos do governo a diferentes ordens
sociais, típica da teoria da constituição mista e nasce a vinculação equânime de
todas as instituições à soberania popular. Isto cria, obviamente, uma janela à
fiscalização do Legislativo, uma vez que os legisladores não seriam os únicos a
representar o povo. Neste escopo, os mecanismos de veto presidencial e exame
judicial da constitucionalidade das leis – o judicial review – se consolidam como
controles externos do Legislativo, enquanto o bicameralismo ou a existência do
Senado, como um controle interno.
49
4.6.1
A Câmara dos Representantes
A Constituição de 1787 estabelece que a Câmara dos Representantes
obedece ao princípio majoritário e à eleição direta, consagrando de maneira mais
completa a soberania popular. Representando os interesses nacionais, a Câmara
deveria intervir em eventuais abusos de poder ou violação dos direitos das
minorias praticados pelos Estados. Sendo assim, no quadro dos órgãos federais a
Câmara seria um órgão da maioria e na sua relação com os Estados, protegeria a
minoria local segundo uma ótica nacional.
50
A maior parte das críticas federalistas dirigidas ao Legislativo tem por
objetivo, na verdade, a Câmara dos Representantes, mais intimamente ligada ao
interesse popular, tanto pela brevidade do mandato de seus membros, como pelo
critério de eleição direta. Sendo assim, a leitura do questionamento sobre a
atuação de Legislativo deve ser compreendida, como uma contenção da Câmara
dos Representantes e, em última instância, do próprio povo.
51
49
VASCONCELOS, op. cit., p. 28; VILE, op. cit., p. 174 e 175. O veto presidencial
encontra-se no art. I, seção VII, alíneas 2ª e 3ª da Constituição. Destacam-se, ainda, a proibição de
leis retroativas e a prática de atos condenatórios, individuais e concretos sob a forma legislativa -
Bill of Attainder Clause - no art. I, seção IX, alínea 9ª.
50
BELLAMY, op. cit., p. 451.
51
MANIN, op. cit., p. 289.
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60
4.6.2
O Senado
"Ressentimentos e temores transbordam dos artigos do Federalist sobre o
Senado: o espírito constituinte, as massas livres e democráticas que vivem o novo
espaço americano - eis o inimigo."
52
Eleito pelos Legislativos estaduais, o Senado deveria servir como um
contraponto à tendência nacional da Câmara dos Representantes, impedindo que o
poder central pudesse negligenciar os interesses locais ou que os Estados mais
populosos e ricos pudessem ter um predomínio sobre os demais, uma vez que a
eleição de senadores se baseava na igualdade de representação (dois por Estado).
53
Este veto local também atuaria no caso de alteração formal da Constituição, que
precisa da aprovação senatorial para se efetivar.
54
O Senado também cumpriria a função classicamente atribuída à nobreza
dentro da teoria do governo misto: o controle, realizado por uma elite política, da
Câmara dos Representantes, órgão de feição majoritária que poderia se desviar da
realização do bem comum para satisfazer os interesses de uma maioria ocasional.
O Senado teria a competência de moderar o Legislativo,
55
exercendo na República
uma função estabilizadora que advém da exigência de gozo de direitos políticos
por nove anos para a candidatura e da longa duração de seu mandato (seis anos).
56
Estes requisitos somados à eleição “filtrada” pelos Legislativos estaduais
contribuiriam para que os senadores fossem homens de “maior grau de
conhecimento e firmeza moral”.
57
Os antifederalistas criticavam o papel do Senado pela sua acumulação de
funções legislativas, executivas – aprovação da nomeação presidencial de
autoridades públicas e de celebração de tratados – e judiciais, quando do
52
NEGRI, op. cit., p. 251.
53
Artigo I, seção III, alínea 1ª da Constituição dos Estados Unidos.
54
MADISON, O Federalista n° 62, p. 480 e 481 e BELLAMY, op. cit., p. 451. Mais uma
característica da proteção do interesse local numa alteração da Constituição seria a exigência de
sua aprovação pelos Legislativos estaduais, além do Senado e da Câmara dos Representantes.
55
MELLO, José Luiz de Anhaia. Da Separação dos Poderes à Guarda da Constituição.
São Paulo: EGRT, 1968, p. 20. Alguns autores como Romagnosi e Luigi Palma chegaram a
qualificar o Senado como um poder Moderador e não Legislativo, dada a sua função de coordenar
e mediar o conflito entre os demais.
56
Artigo I, seção III, alínea 1ª da Constituição dos Estados Unidos.
57
MADISON, O Federalista n° 62, p. 479 e 480 e BELLAMY, op. cit., p. 451.
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61
julgamento do impeachment do presidente e da aprovação dos nomes que este
indicar para a Suprema Corte. A Constituição teria criado uma assimetria
legislativa ao atribuir poderes exacerbados justamente à Casa menos
representativa da soberania popular, fato corroborado pela eleição indireta dos
senadores.
58
Segundo Negri, se a Constituição se apresenta como uma contenção do
poder constituinte, por outro lado, o próprio fortalecimento do poder central se
opõe à autonomia dos Estados. Neste ponto, o Senado, órgão formado pelas
aristocracias locais, que deveria servir como instituição de defesa dos Estados,
assume uma função concentradora, bem próxima à exercida pelo Executivo.
Despido dos inconvenientes da representação por critério majoritário, como a
Câmara dos Representantes, o Senado serve como instituição republicana de
solução de conflitos estaduais, manutenção da estabilidade política, proteção das
garantias constitucionais e controle do Executivo. Logo a instituição que deveria
representar a mais completa descentralização de interesses federativos, servirá
como um meio de nacionalização do poder e defesa incondicional da
Constituição, tal como o Judiciário.
59
4.7
A Presidência da República
Na ausência de uma monarquia hereditária e na sua insustentabilidade
frente ao discurso federalista de formação de um governo popular, o Poder
Executivo foi confiado ao cargo de um presidente da República, que deveria gozar
de certas prerrogativas inerentes à eficiência exigida para o desempenho de suas
funções. Embora a Constituição lhe outorgasse poderes discricionários, sua
atividade deveria ser limitada pela aprovação senatorial de algumas de suas
decisões e pela possibilidade do impeachment. Em consonância com a teoria dos
freios e contrapesos, o presidente tem uma função limitadora dos abusos
eventualmente realizados pelo Legislativo através do mecanismo de veto e
58
MANIN, op. cit., p. 264 et. seq.; VASCONCELOS, op. cit., p. 31. Estas competências
senatoriais de controle do Executivo encontram-se no art. II, seção II, alínea 2ª da Constituição. A
prerrogativa de aprovação dos recursos financeiros do Estado, bem como do poder de declara a
guerra, não pertencem somente ao Senado, mas a todo o Congresso Federal, conforme o art. I,
seção VIII, alínea 1 e o art. I, alínea 2ª, respectivamente.
59
NEGRI, op. cit., p. 250 e 251.
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62
resguarda a competência de indicar os membros do órgão capital do Judiciário, a
Suprema Corte.
60
Parte dos publicistas antifederalistas consideravam esta interferência em
outros ramos do governo como um indício da perigosa concentração de Poderes
posta em marcha pela Constituição.
61
Segundo os federalistas, o mecanismo de eleição presidencial pelo colégio
eleitoral, que atribui a função de escolha do candidato a determinados delegados
serviria não apenas para garantir a legitimidade popular de sua escolha, mas
também para filtrar o desejo popular contra a atuação de políticos demagógicos.
62
4.8
O Poder Judiciário
Montesquieu qualificava o Judiciário como um poder nulo ou invisível,
que nascia do Executivo e velava pela aplicação das leis em seu desenvolvimento
espaço-temporal. Os tribunais não deveriam ser fixos, mas fundados na
rotatividade de seus membros. Seus “julgamentos devem sê-lo a tal ponto que
nunca sejam mais do que o texto exato da lei.”
63
Nos Estados Unidos, porém, a
atividade judicial ganhou um peso inédito na teoria da separação dos Poderes.
O Federalista atribui ao poder judiciário a função de equilibrar as disputas
entre Legislativo e Executivo, atuando como uma fonte de estabilidade das
instituições e de guarda dos preceitos constitucionais. Contra as determinações
perniciosas de uma maioria ocasional, principalmente advindas do Legislativo, o
Judiciário deveria proteger a vontade popular, expressa na Constituição. Sempre
que os legisladores pervertessem os preceitos constitucionais, os juízes teriam a
incumbência de resguardar a vontade constituinte. Desse modo, embora o
Judiciário não fosse escolhido diretamente pelos cidadãos, sua função estaria
intimamente ligada à defesa dos interesses do povo.
60
MADISON, O Federalista n° 69, p. 522 e 525 e BELLAMY, op. cit., p. 452.
61
MANIN, op. cit., p. 268.
62
BELLAMY, op. cit., p. 451.
63
MONTESQUIEU, op. cit., livro XI, cap. VI, p. 149 a 151; MELLO, op. cit., p. 18;
AVRIL, Pierre. “La séparation des pouvoirs aujourd’hui” in TROPER, Michel; JAUME, Lucien.
1789 et l’invention de la constitution. Paris: L.G.D.J. - Bruylant, 1989, p. 296 e 297.
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63
Sob este prisma nasce o judicial review, praticado antes mesmo de 1787,
em alguns Estados.
64
O exame judicial se coadunaria com a própria idéia de
Constituição, obrigando o Judiciário a não aplicar leis incongruentes com a
vontade constituinte originária. Vile salienta, porém, que este papel não teve um
desdobramento natural tão grande em outros países e que, em nenhum deles, a
função judicial alcançou, desde logo, a competência para invalidar leis
consideradas inconstitucionais.
65
Segundo Vile, a possibilidade de exercício destes mecanismos de controle
na Constituição, como o poder de veto e o próprio judicial review, deve ser
compreendida dentro de uma lógica bastante vinculada com a teoria dos freios e
contrapesos como barreiras essenciais à tentativa de um Poder extrapolar suas
competências. Sem este compromisso, não há como justificar uma intromissão tão
grande na esfera funcional alheia, a não ser pelo fato de ambos os institutos
servirem, em regra, para a limitação do Legislativo, considerado o ramo do
governo mais aberto a extrapolar sua esfera de poder.
66
Tal como os agentes de outras instituições, os juízes também deveriam ser
controlados. Hamilton afirmou no Federalista n° 78 que a ausência de controle
sobre os recursos de segurança, orçamento e finanças do Estado - “the sword or
the purse” - mina a potencial ameaça da atividade judicial. Além disso, o
Congresso teria competência para criar regras e estabelecer exceções à jurisdição
da Suprema Corte.
67
Em síntese, defende-se a independência e o fortalecimento do papel dos
juízes como um meio de garantia dos direitos contra os prejuízos que uma maioria
ocasional pudesse trazer ao país. O Judiciário torna-se, também, uma instância de
inovação e adaptação do ordenamento jurídico que a rigidez constitucional
poderia engessar. Uma vez que a realidade social é mutável, o juiz assume a
64
KRAMER, Larry. “Foreword: We the Court” in The Supreme Court 2000 Term. Harvard
Law Review. 115:4, 2001, p. 36 e 37.
65
VILE, op. cit., p. 173.
66
Ibid., p. 173.
67
MADISON, O Federalista n° 78, p. 576 e BELLAMY, op. cit., p. 452. Esta prerrogativa,
no entanto, resta em desuso, tendo sido empregada somente uma vez, durante a Reconstrução
(período imediatamente posterior à Guerra de Secessão) para subtrair a competência recursal da
Suprema Corte no julgamento de habeas corpus, cujo direito de exercício havia sido suspendido
nos Estados do sul durante a guerra civil.
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64
legitimidade de ajustar a interpretação constitucional a estas novas situações de
fato, como se incorporasse uma competência do poder constituinte.
68
A função judicial definida pelos federalistas funda, segundo Ackerman,
uma democracia dual nos EUA. A participação política popular só se inflama em
momentos extraordinários, de efervescência constitucional, marcados pela fixação
de padrões nacionais e duradouros de direitos ou de regras políticas. Nestes
momentos, os homens assumem um caráter cívico diferente, uma cidadania
pública, que forma uma atmosfera de deliberação em torno das questões de grande
relevo para o país. Esta conjuntura democrática, no entanto, não é contínua. A
política ordinária criada pela Constituição de 1787 é marcada pela cidadania
privada, quando os homens estão mais voltados para realização de seus projetos
pessoais de vida e delegam o exercício das funções de governo a representantes.
69
Ackerman afirma que neste período de política ordinária, o Legislativo
segue a tendência geral da sociedade, buscando a realização de interesses de
alguns grupos políticos mais bem organizados. Nasce, então, a ameaça de uma
maioria legislativa ocasional, que pode perverter os valores fundados nos
momentos de política constitucional. A retórica federalista não negava a
supremacia legislativa, mas também não queria torná-la onipotente, posto que esta
característica pertence ao povo e não ao Legislativo, definido como um poder
derivado inferior.
70
O Judiciário serviria, segundo esta concepção de democracia dual de
Ackerman, para resguardar as decisões fundamentais do povo durantes estas
ocasiões em que se revestiu da cidadania pública. O controle de
constitucionalidade assumiria, então, uma função conservadora positiva,
preservando aqueles momentos de ampla deliberação democrática.
71
A Suprema
Corte, localizada no cume da função judicial de controle de constitucionalidade,
68
NEGRI, op. cit., p. 254 et. seq.
69
ACKERMAN, op. cit., p. 6, 10, 15, 191 et. seq. e 296; BELLAMY, op. cit., p. 452 e 453.
70
LAMBERT, Edouard. Lê Gouvernement dês juges et la lutte contre la législation sociale
aux états –Unis. L’experience américaine du controle judiciaire de la constitutionalité des lois.
Paris: Marcel Giard, 1921, chapitre I, p. 15 e 16 apud MELLO, op. cit., p. 34 e 35; VILE, op. cit.,
p. 158 e 167. LAMBERT afirma que se a teoria da separação dos poderes consagrou a supremacia
legislativa na França e na Inglaterra, nos EUA ela não só foi combatida como o Judiciário ganhou
a proeminência sobre os demais ramos do governo.
71
ACKERMAN, op. cit., p. 191 et. seq.; BELLAMY, op. cit., p. 453.
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65
seria uma instituição de representação do povo, desmobilizado nos momentos de
apatia, ignorância e egoísmo que marcam a vida coletiva da cidadania privada.
72
Tal como a concepção de governo federalista só tem cabimento segundo
seu pressuposto antropológico particular, o papel reservado ao Judiciário só
resiste diante da distinção estabelecida por Ackerman entre cidadania privada e
pública. Se esta diferença não existir, sucumbe a diferenciação entre os momentos
de política ordinária e política constitucional, além da própria função garantidora
da Suprema Corte.
Ackerman não discute frontalmente se havia uma cultura política
profundamente enraizada nos conceitos do republicanismo clássico na sociedade
norte-americana pré-constitucional.
73
Se o fizesse, talvez tivesse de admitir que a
Constituição rompeu com esta ideologia em nome da concepção dualista. Ao
invés disso, Ackerman prefere ressaltar a força do liberalismo e da defesa dos
direitos naturais à vida, liberdade e propriedade na história americana. Em suas
palavras, the ghost of Republicanism has long since deserted the center of
American life, where Liberalism is now Hegemonic.
74
Se a tônica da sociedade norte-americana for o liberalismo, talvez seja
pertinente interpretar o evento constitucional como um momento de garantia que a
cidadania pública pudesse se expressar em momentos ocasionais de grande
relevância nacional. Esta consideração, no entanto, sucumbe ante a crítica da
própria Constituição americana como um documento inibitório do poder
constituinte.
Segundo Negri, se a Constituição consegue enfraquecer a soberania
popular a ponto de confinar a política em termos meramente estatais, a atividade
judicial de guarda constitucional deve ser considerada como mais um meio de
limitação do poder constituinte, da remissão de sua manifestação à malha
republicana de contenção da atividade criativa e inovadora das massas. Se for
verdade que o poder constituinte se revelou em alguns momentos da história
americana, não se deve imputar esta manifestação à Constituição, que simboliza
uma contenção da participação do povo na política, típica da era revolucionária.
75
72
ACKERMAN, op. cit., p. 265.
73
Ibid., p. 27 et. seq..
74
Ibid., p. 28 et. seq..
75
NEGRI, op. cit., p. 256, 271 e 272.
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66
Já na época dos debates sobre a ratificação da Constituição, os
antifederalistas criticavam o excesso de poder que havia sido confiado ao poder
judiciário e, em especial, à Suprema Corte. O medo desta ingerência judicial
desmedida se baseava na franquia ao julgamento com base na eqüidade, tal como
previa o texto de 1787
76
e na garantia que interpretação constitucional fosse uma
tarefa exclusiva dos juízes. Este questionamento se baseava não só na leitura da
Constituição, mas também nas impressões de Hamilton no Federalista n° 78 a
respeito da competência da Suprema Corte para o controle de constitucionalidade.
Em 1803, esta prerrogativa foi finalmente confirmada por uma decisão do
presidente deste tribunal, John Marshall, no caso Marbury vs Madison.
77
O julgamento com base na eqüidade oferecia uma margem muito ampla e
discricionária para a atuação do juiz, que poderia até mesmo anular leis que, em
sua interpretação, fossem contrárias à Constituição. Esta prerrogativa judicial iria,
mais uma vez, estabelecer uma invasão na competência de outro Poder, o
Legislativo, fato que é duramente condenado pelos antifederalistas, dentro da
lógica da separação pura:
78
“Il n' y a pas de limites bien definies des Pouvoirs Judiciaires, il semble qu'on les
ait laissés comme un océan sans bornes, qui a submergé les digues établies par le
Législateur Suprême ... et, comme ils ne peuvent pas être compris par les
intelligences les plus pénétrantes, ni par les esprits les plus sagaces, ce serait une
tâche herculéenne que de tenter de décrire les dangers dont ils sont gros.”
79
Walter Burns compara a compreensão de Hamilton sobre o Judiciário
como uma tentativa de substituição do papel exercido pelo monarca e pela
Câmara dos Lordes, na Inglaterra. Assim como estas instituições conservavam
prerrogativas de limitação do povo pelo controle da Câmara dos Comuns, o
judicial review teria sido a solução federalista para a contenção da participação
popular na política. O reflexo desta afirmação se comprovou tanto pela submissão
da legislação estadual à federal, quanto pela contenção do Legislativo, ações que
76
Artigo III, seção II, alínea 1ª da Constituição dos Estados Unidos.
77
MANIN, op. cit., p. 268, 269 e 276.
78
MANIN, op. cit., p. 268 e 269.
79
WARREN, Mercy. “Columbian Patriot”, Storing, IV, 28, 4, apud MANIN, op. cit., p. 271
e 272. Mercy Warrem era um publicista antifederalista.
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67
foram efetivadas pela Suprema Corte logo nas primeiras décadas posteriores à
vigência da Constituição.
80
Enquanto a Inglaterra usava a concepção classista do poder (realeza e
nobreza) para limitar o povo, os federalistas tiveram que buscar dentro do sistema
de freios e contrapesos uma solução para o controle da democracia ou dos
“muitos” – o Judiciário. É neste escopo que a oposição do ativismo judicial ao
interesse dos Estados e do Poder Legislativo, mais próximos da influência
popular, deve ser interpretada.
81
4.8.1
A Consolidação do Projeto Federalista pela Suprema Corte
O papel decisivo que a Suprema Corte assume na História americana
comprova este receio antifederalista. O momento de destaque, porém, pertence à
presidência de John Marshall à frente do tribunal, de 1801 a 1835.
8283
Neste período, as decisões da Suprema Corte não se restringiram ao mérito
dos processos, mas afirmaram competências e funções que reforçavam o poder
nacional, garantiam o cumprimento dos contratos e disciplinavam o comércio, três
pilares do projeto constitucional federalista.
84
No caso Marbury v. Madison, Marshall afirmou que a rigidez de uma
constituição implica na declaração de nulidade de leis incongruentes com seus
termos, sob pena de se comprometer sua supremacia. Se o controle de
constitucionalidade não se efetiva, a constituição passa a ser flexível. Além de
defender a restrição da autonomia legislativa, a decisão ainda solidificou a
interpretação de Hamilton, no Federalista n° 78, sobre a competência do
Judiciário para este exame de constitucionalidade, o judicial review.
85
80
BERNS, Walter. “A Constituição ‘Assegura Estes Direitos?’” in GOLDWIN, Robert A.
e SCHAMBRA, William A., op. cit., p. 270 e 271.
81
Ibid., p. 270 e 271.
82
MELLO, op. cit., p. 30.
83
JEFFERSON, Thomas. Democracy. Edição: Saul K. Padover. Nova Iorque: D. Appleton
– Century Company, 1939, p. 100, em carta a Pleasant (1821). As decisões da Corte Suprema são
emitidas em apenas um acórdão, facultando-se a declaração dos juízes de voto discordante.
Marshall fazia questão de redigir a maior parte das decisões da Suprema Corte, ainda que não
concordasse com seus termos.
84
RODRIGUES, Lêda Boechat. A Corte Suprema e o Direito Constitucional Americano.
Rio de Janeiro: Forense, 1958, p. 33, 39 e 42.
85
MELLO, op. cit., p. 35 e 36; RODRIGUES, op. cit., p. 35 et. seq.
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68
No mesmo caso, Marshall estabeleceu a doutrina das questões políticas,
segundo a qual o presidente e os altos funcionários do Executivo estão investidos
de um alto grau de discricionariedade em razão de sua função.
86
Uma outra indicação do confinamento do poder constituinte na esfera
estatal foi a solução criada pela jurisprudência americana para preencher as
lacunas de poder. A doutrina dos poderes implícitos – implied powers – definiu
que a interpretação sistemática da Constituição afirmava o princípio da
supremacia nacional em todos os casos em que a Constituição não fosse expressa.
Ou seja, o próprio sistema constitucional deveria procurar uma solução intrínseca
à esfera estatal para resolver os casos lacunosos, sem espaço para a manifestação
da soberania popular.
87
No mesmo sentido de reforçar a consolidação do poder nacional, no caso
Martin v. Hunter's Lessee (1816), Joseph Story estabeleceu a competência da
Suprema Corte em reformar decisões das cortes estaduais e federais em matéria de
direito constitucional.
88
Marshall reforçou tal função no caso Cohens v. Virginia,
em 1821, declarando que
"A América escolheu ser, sob muitos aspectos, uma nação; e em relação a todos
êles seu govêrno é completo, ... competente, ... supremo. Pode, para atingir êsse
efeito, controlar legitimamente todos os indivíduos ou govêrnos dentro do
território americano. A Constituição e as leis de um Estado, se Contrárias à
Constituição e às leis dos Estados Unidos, são absolutamente nulas. Os Estados
são partes constituintes de um grande império - para alguns fins, soberanos, para
outros subordinados."
89
Nos casos Gibbons v. Ogden, em 1821, e Brown v. Maryland, em 1827,
Marshall defendeu a competência da esfera federal para regulamentar o comércio
interestadual e internacional, proibindo os Estados de tributá-lo.
90
Nos casos Fletcher v. Peck, em 1810, e Trustees of Dartmouth College v.
Woodward, em 1819, Marshall desprezou a onerosidade excessiva de contratos
que prejudicavam os Estados e que haviam sido revogados por lei das respectivas
86
RODRIGUES, op. cit., p. 38 e 39.
87
RODRIGUES, op. cit., p. 33; VASCONCELOS, op. cit., p. 26; NEGRI, op. cit., p. 238 e
242. Foram as decisões nos casos Mac Culloch v. Maryland (1819) e Gibbons v. Ogden (1824)
que delinearam a teoria dos poderes implícitos. No primeiro destes casos, houve uma restrição do
poder dos Estados em benefício da competência do Congresso Federal.
88
RODRIGUES, op. cit., p. 39 e 40. Story era contemporâneo de Marshall, como juiz da
Suprema Corte e compartilhava da maior parte de seus posicionamentos constitucionais.
89
Cohens v. Virginia, 6, Wheat, 1821, p. 413 e 414, 1821 apud RODRIGUES, p. 41.
90
RODRIGUES, op. cit., p. 49 et. seq..
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69
assembléias. Apesar do prejuízo à população local, a Suprema Corte protegeu o
regular cumprimento dos contratos e declarou estas leis estaduais como
inconstitucionais.
91
4.9
Conclusão
O conceito de soberania se origina com o Estado absolutista moderno na
Europa. A Reforma não foi apenas um conflito entre credos, mas entre duas bases
sociais antagônicas, burgueses protestantes e nobreza rural católica. Para dirimir
estes conflitos, o Estado absorveu atividades outrora praticadas pela sociedade
civil, como a estrutura tributária e militar dos feudos e a organização econômica
do comércio baseado em corporações. Estas funções se transformaram em poderes
públicos, de modo que a soberania nasce como reflexo da capacidade de operação
e controle do Estado absoluto.
92
Tanto na Inglaterra quanto na França, o constitucionalismo e a teoria da
separação de Poderes atuaram no sentido de enfraquecer esta soberania do Estado
absolutista e de consagrar formas variadas de supremacia legislativa. Nos EUA,
porém, a conjuntura sócio-política era diferente da européia. A sociedade colonial
americana já vivia sob o manto do sistema constitucional inglês de garantias
individuais. O rompimento com a metrópole não só manteve estas liberdades,
como potencializou a ação do povo no cenário político, fato que gerou a
Constituição e seu sistema de freios e contrapesos como um meio de limitar este
engajamento popular.
Estes países que lutaram contra o absolutismo consagraram a supremacia
legislativa como um meio de aproximar o povo do governo. Os federalistas norte-
americanos, porém, estavam alarmados, justamente, com o aumento da
participação popular no período revolucionário e não se empenharam em
desenvolver um tipo de governo centrado no Legislativo. Ao contrário,
91
RODRIGUES, op. cit.,
p. 46 e 47. Nestes dois casos, destaca-se o interesse pessoal do
presidente da Suprema Corte e de sua família, proprietários de vastas extensões de terras, em
garantir a estabilidade das obrigações contratuais.
92
GRIMM, Dieter. “Souveraineté et checks and balances” in TROPER, p. 226 e 227.
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70
construíram mecanismos que o contivessem, como o veto presidencial, o controle
interno do Senado e o judicial review.
93
Bandeira política dos antifederalistas, a doutrina pura da separação dos
Poderes era refratária a estes mecanismos constitucionais de controle do
Legislativo e propunha que a ação dos departamentos deveria se restringir à sua
esfera de competência. Isto garantiria a eficiência governamental e impediria a
usurpação de poderes alheios. A teoria da constituição mista, no entanto, ressurgiu
no período pré-constitucional como uma solução de equilíbrio entre Poderes
contra a supremacia legislativa.
Da doutrina pura, os federalistas aproveitaram o requisito funcional de
cada poder como pressuposto para que não fossem atribuídos a uma classe
específica. E, da teoria da constituição mista, o pensamento federalista absorveu o
espírito cooperação e controle recíproco entre os Poderes.
A operação constitucional de vinculação equânime dos três ramos do
governo ao povo descredenciou o Legislativo como seu único representante. Além
disso, a teoria dos freios e contrapesos fundou uma forma de política que dependia
da dinâmica entre os três Poderes e não da relação entre governo e governados.
Negri afirma que embora O Federalista apresente a soberania popular
como um meio de se fiscalizar o governo e impedir a violação dos direitos das
minorias, a Constituição não criou um sistema de contrapoder que fortalecesse a
sociedade de modo satisfatório e suficiente para cumprir esta função de controle.
94
93
LAMBERT, op. cit., p. 15 e 16 apud MELLO, op. cit., p. 34 e 35.
94
NEGRI, op. cit., p. 245 e 246.
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5
Três Projetos Constitucionais de Separação dos Poderes:
Jefferson, Madison e Hamilton
5.1
A Ideologia Country em Thomas Jefferson
1
Jefferson defendia um ideal de sociedade agrária e virtuosa que o
aproximava do pensamento Country. A República deveria ser um ambiente de
pequenos fazendeiros que garantem sua independência pela livre propriedade da
terra. A atividade comercial só teria relevância na medida de sua capacidade em
atender as necessidades da agricultura.
2
O viés econômico do pensamento de Jefferson reproduziu a ideologia
fisiocrata inglesa, que rejeitava o comércio e a manufatura como fatores de
agregação de valor aos bens extraídos da terra.
3
Nesta sociedade agrária, a política seria o resultado da atuação destes
yeomen, que conseguiriam coordenar sua atividade para a realização do bem
comum. A ação cívica individual se confunde com o amor pela república, o que
reproduz a tradição da “política clássica” aristotélica, como se depreende na
leitura de sua correspondência com Nathaniel Niles (1801) – the good citizen must
never despair of the commonwealth
4
– e Dupont de Nemours (1816):
“We consider society as one of the natural wants with wich mas has been
created; that he has endowed with faculties and qualities to effect its satisfaction
by concurrence of others having the same want; that when, by the exercise of
these faculties, he has procured a state of society, its one of his acquisitions wich
he has a right to regulate and control, jointly indeed with all those who have
1
JEFFERSON, Thomas. Notes on the State of Virginia.East Rutherford: Viking Penguin,
1998, p. 2. Jefferson foi deputado do Congresso Continental durante a Revolução, redigiu a
Declaração de Independência em 1776, foi o secretário de Estado do primeiro governo federal e
iniciou, em 1801, seus dois mandatos como presidente da República.
2
JEFFERSON, op. cit., p. 50, periódico “First Inaugural”, 4 de março de 1801; POCOCK,
The Maquiavellian Moment..., p. 532 e 533; “Virtue and Commerce on the Eighteenth Century.”,
p. 134.
3
MACDONALD, Forrest. “A Constituição e o Capitalismo Hamiltoniano” in GOLDWIN,
Robert A. e SCHAMBRA, William A, op. cit., p. 84 e 85.
4
JEFFERSON, Notes on the State of Virginia, p. 55.
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72
concurred in the procuremen, whom he cannot exclude from its use or direction
more than they him.”
5
No entanto, a virtude jeffersoniana não se restringe à consideração
individual do cidadão, mas também em sua atividade conjunta. A massa também
era qualificada para tomar decisões e agir politicamente. Em seu Notes on the
State of Virginia, Jefferson declara que
“The mobs of great cities add just so much to the support of pure government, as
sores do to the strength of the human body. It is the manners and spirit of a
people which preserve a republic in vigour. A degeneracy in these is a canker
which soon eats to the heart of its laws and constitution.”
6
No mesmo sentido, em carta a Madison (1789): If the morality of one man
produces a just line of conduct in him, acting individually, why should not the
morality of one hundred men produce a just line of conduct in them, acting
together?
7
E conceituando o que é uma república, em correspondência ao juiz
Johnson (1823):
“I would say, purely and simply, it means a government by citizens in mass,
acting directlly and personally, according to rules established by the majority; and
that every other government is more or less republican, in proportion as it has its
composition more or less of this ingredient of the direct action of the citizens.”
8
No período pré-constitucional, Jefferson condenava a separação pura dos
Poderes e o fortalecimento desmedido do Legislativo. Sua frase clássica em Notes
on the State of Virginia foi reproduzida por Madison no artigo n° 48 de O
Federalista: “Cento e sessenta e três déspotas serão certamente tão tirânicos
quanto um único... Um ‘despotismo eletivo’ não era o governo pelo qual
lutamos”.
9
Na primeira década do século XIX, Jefferson ainda defendia a teoria dos
freios e contrapesos, mas repudiava a fraqueza dos meios de controle da atuação
da Suprema Corte. Deste período até o fim de sua vida, sua correspondência
demonstra uma evolução gradual pelo abandono desta teoria e pela adoção da
5
Ibid., p. 55.
6
Ibid., p 208.
7
JEFFERSON, Democracy, p. 57.
8
JEFFERSON, Democracy, p. 61.
9
MADISON, O Federalista n° 48, p. 403.
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73
doutrina pura, que defende como única forma de manter a independência dos
poderes frente à ação do Executivo e, principalmente, do Judiciário. O judicial
review é qualificado como uma doutrina muito perigosa, que contraria o espírito
da Constituição em franquear a cada ramo do governo a capacidade de interpretá-
la.
10
A supremacia da interpretação judicial da Constituição era refratária à
concepção de soberania popular no qual havia sido fundada. Se todos os Poderes
eram submetidos igualmente ao povo, então cada um deles deveria ter a
autonomia de interpretar a Constituição, sendo regulados diretamente pelos
cidadãos e não por outros Poderes. A própria soberania popular iria reprimir os
governantes responsáveis por atos inconstitucionais.
11
Jefferson questionava a teoria dos freios e contrapesos, pois ela
apresentava uma solução contra a usurpação que é intrínseca ao aparelho estatal e
não abre espaço para o controle popular. Foi justamente este aspecto hermético da
separação dos Poderes que permitiu a ascensão desproporcional do Judiciário, um
órgão-chave dentro do sistema constitucional de controle recíproco.
A crítica à supremacia judicial fez até com que Jefferson cedesse uma
abertura à análise política por intermédio do pressuposto antropológico de
Madison:
“to consider the judges as the ultimate arbiters of all constitutional questions [is] a
very dangerous doctrine indeed, and one wich would place us under despotism of
an oligarchy. Our judges are as honest as other men, and not more so. They have,
with others, the same passions for party, for power, and the privilege of their
corps. Their maxim boni judicis est ampliare jurisdictionem and their power the
more dangerous as they are in office for life...The constitution has erected no
such single tribunal, knowing that to whatever hands confided, with the
corruptions of time and party, its members would become despots.”
12
A mudança no pensamento de Jefferson conciliou sua defesa incondicional
da ação cívica e do controle popular do governo com a crítica do judicial review
como um meio de limitar o poder constituinte.
13
Além da censura à supremacia
judicial e da defesa da doutrina pura da separação de Poderes, seu pensamento
10
PATTERSON, Caleb Perry. The Constitutional Principles of Thomas Jefferson. Austin:
University of Texas, 1953, p. 120; VILE, op. cit., p. 181.
11
PATTERSON, op. cit., p. 123; VILE, op. cit., p. 181. Além da usurpação dos Poderes
Executivo e Legislativo, Jefferson afirmava que o Judiciário invadia a competência dos Estados.
12
JEFFERSON, Democracy, p. 98 e 99, em carta a Jarvis (1820).
13
NEGRI, op. cit., p. 254 et. seq., e 262
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74
também se modificou radicalmente quanto à concepção de todos os ramos do
governo: deveriam ser eleitos diretamente pelo povo, e submetidos a pequenos
mandatos, de modo que o povo pudesse aprovar ou rejeitar uma autoridade em
intervalos bastante curtos.
14
Esta seria a concretização do ideal republicano de
participação popular e responsabilidade dos governantes que, segundo Jefferson,
estava bem enraizado na cultura cívica dos cidadãos, mas que não foi consagrado
pela Constituição.
15
Porém, antes mesmo de 1787, o valor da soberania popular e da virtude
dos cidadãos e o papel destrutivo e irremediável do comércio já ocupavam o
centro das atenções de Jefferson:
“Corruption of morals in the mass of cultivators is a phaenomenon of which no
age nor nation has furnished an example. It is the mark set on those, who not
looking up to heaven, to their own soil and industry, as does the husbandman, for
their subsistance, depend for it on the casualties and caprice of customers.
Dependence begets subservience and venality, suffocates the germ of virtue, and
prepares fit tools for the designs of ambition. This, the natural progress and
consequence of the arts, has sometimes perhaps been retarded by accidental
circumstances”
16
Jefferson advertiu que o processo de especialização de funções e divisão
do trabalho – progress and consequence of the arts – iria deixar a sociedade ao
sabor das forças do comércio, imprevisíveis por natureza. Este cenário
evidenciaria a corrupção da república, dirigida mais pela fortuna do que pela
virtude de seus cidadãos. Aquela comunidade de fazendeiros independentes,
autosuficientes na subsistência, na política e na autodefesa, perderia o controle de
sua própria história. Uma vez que a desigualdade penetrasse no seio republicano,
os laços de dependência e subordinação iriam proliferar, alienando a consciência
cívica dos cidadãos e tornando-os instrumentos do comércio.
17
14
JEFFERSON, Democracy, p. 100, em carta a Pleasants (1821); PATTERSON, op. cit., p.
125. No caso da Suprema Corte, Jefferson propôs o fim da vitaliciedade com a fixação de um
mandato de 6 anos aos juízes, que deveriam ser indicados pelo presidente e aprovados pelas duas
casas legislativas e não apenas pelo Senado. Além disso, exigia que se mudasse o procedimento
decisório da Suprema Corte, em que as decisões eram elaboradas por apenas um membro do
tribunal. Todos os juízes deveriam declarar seus motivos e expor os fundamentos que os levaram a
assumir determinada postura, o que tornaria o processo mais transparente e possibilitaria a
responsabilização e, até mesmo, o impeachment do magistrado por má conduta.
15
VILE, op. cit., p. 182 e 191.
16
JEFFERSON, Notes on The State of Virginia, p. 207 e 208.
17
POCOCK, The Maquiavellian Moment..., p. 533 e 534.
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75
A sobrevivência da virtude republicana, permanentemente ameaçada pelo
comércio, sustentava-se na potencial inesgotabilidade do espaço a ser conquistado
pelos empreendedores. A liberdade de apropriação apontava para uma igualdade,
marca da sociedade Country. Porém, Jefferson já antecipava o limite desta
expansão, momento em que a apropriação vira propriedade e a igualdade não pode
mais ser mantida pela conquista em direção à fronteira. O comércio geraria laços
de subordinação e desigualdade que criariam uma assimetria na sociedade,
corrompendo a virtude.
18
À luz do pensamento jeffersoniano, a teoria dos freios e contrapesos e a
supremacia judicial seriam a consagração deste processo que tenderia a excluir a
virtude da vida pública. O desprezo do modelo de separação de Poderes pela
participação popular era o indício mais forte desta corrupção republicana que,
como o próprio Jefferson constatou nas primeiras décadas do século XIX, ganhou
impulso com a Constituição de 1787.
5.2
James Madison e a Supremacia Judicial
Madison compartilhou o receio de Jefferson com a assimetria de poder que
o judicial review garantia ao Judiciário e, em especial, à Suprema Corte. Este fato
era corroborado pela atuação deste tribunal nos primeiros anos de vigência da
Constituição.
Na Convenção de Filadélfia e em propostas de mudanças das
Constituições dos Estados de Virgínia e Kentucky, antes mesmo de 1787,
Madison propunha modelos alternativos de controle de constitucionalidade que se
coadunavam com a teoria dos freios e contrapesos. A declaração de
inconstitucionalidade das leis deveria ser julgada por um conselho formado pelo
governador e por juízes dos tribunais superiores. Tal decisão poderia, no entanto,
ser alterada por uma maioria legislativa de 2/3 (dois terços). Posteriormente,
propôs um poder de veto executivo e judicial às leis inconstitucionais,
permanecendo a reserva legislativa em reformar tal decisão. Como se percebe,
18
NEGRI, op. cit., p. 261, 273 e 275; POCOCK, The Maquiavellian Moment..., p. 533 e
534.
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essas considerações preliminares afastam qualquer concepção de exclusividade
judicial no julgamento da inconstitucionalidade das leis.
19
Embora boa parte das controvérsias constitucionais não chegasse à
apreciação judicial, Madison se preocupava com a envergadura dos casos que
efetivamente eram decididos pela Suprema Corte. O desequilíbrio de poder que o
judicial review representava se chocava frontalmente com o mecanismo
constitucional de freios e contrapesos, tema de seu artigo n°51 em O
Federalista.
20
Madison se aproximava de Jefferson ao indicar o perigo que o Judiciário
poderia representar para o equilíbrio dos Poderes:
“[A]s the courts are generally the last in making their decisions, it results to them
by refusing or not refusing to execute a law, to stamp it with its final character.
This makes the Judiciary Department paramount in fact to the Legislature, wich
was never intended and can never be proper.”
21
Contrariamente à supremacia judicial, Madison defendia que cada ramo do
governo gozaria de uma competência constitucionalmente definida. Embora
admitisse o controle de constitucionalidade exercido pelo Judiciário, afirmava que
esta função não podia contrastar com a esfera de atribuições de outro Poder, o que
seria equivalente a violar a própria Constituição. Legislativo, Executivo e
Judiciário teriam uma capacidade concorrente de interpretação de seus atos e
competências à luz da Constituição.
22
Na verdade, a intenção de Madison era propor uma forma de cooperação
entre os departamentos do governo que alterasse o papel exclusivo e definitivo da
supremacia judicial na interpretação constitucional. Em consonância com a teoria
19
KRAMER, op. cit., p. 50 e 51, nota de rodapé 187; MADISON, James. Writings. Editado
por Jack N. Rakove. Nova Iorque: The Library of América, 1999, p. 417, em carta de 1788 para
Thomas Jefferson intitulada “Observations on the ‘Draught of a Constitution for Virginia’”. No
primeiro modelo, Madison indicava uma maioria de 2/3 em ambas as casas legislativas e, no
segundo, uma maioria de 2/3 (dois terços) em uma casa ou de 4/5 (quatro quintos) em ambas. Esta
segunda proposta foi elaborada em 1788 e ainda exigia que a lei ficasse suspensa um ano após a
reforma legislativa do veto. Após este período, a lei deveria ser confirmada pela mesma maioria
em uma ou ambas as casas para adquirir, novamente, efetividade.
20
KRAMER, op. cit., p. 99.
21
MADISON, Writings, em carta de 1788 para Thomas Jefferson intitulada “Observations
on the ‘Draught of a Constitution for Virginia’”, p. 417.
22
KRAMER, op. cit., p. 84 e 85. Com estas considerações, Madison fundou o que o
constitucionalismo norte-americano qualifica como departamentalism (departamentalismo). A
afirmação da igualdade de interpretação da Constituição, porém, não resolve definitivamente a
questão dos entendimentos discordantes entre os Poderes, o que gera uma intensa crítica,
atualmente, à teoria departamental.
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de freios e contrapesos que ajudou a construir, seu objetivo era criar uma
dinâmica de acomodação entre os diferentes significados da Constituição. A
própria mecânica da separação de Poderes deveria se reproduzir na interpretação
dos preceitos constitucionais.
23
A intensa produção de leis e os embates entre a esfera federal e estadual
que percorreram as primeiras décadas do século XVIII, porém, fizeram com que
Madison confiasse mais no papel estabilizador e unificador que a Suprema Corte
representava.
24
Este período expôs um intenso confronto não só entre os Poderes federais,
mas entre estes e os Estados. Todo o projeto constitucional de unificação nacional
e harmonia política poderia ser perdido sem a atuação da Suprema Corte. Sendo
assim, Madison alterou sua concepção de judicial review, passando a considerar o
Judiciário como o órgão supremo na atividade de interpretação constitucional:
25
“[i]t is the Judicial department in wich questions of constitutionality, as well as of
legality, generally find their ultimate discussion and operative decision: and the
public deference to and confidence in the judgement of the body are peculiarly
inspired by the qualities implied in its members; by the gravity and deliberation
of their proceedings; and by the advantage their plurality gives them over the
unity of the Executive department, and their fewness over the multitudinous
composition of the Legislative department”
26
Esta inversão reconcilia a concepção de controle de constitucionalidade
com o constitucionalismo madisoniano, fundado nos princípios essenciais do
pluralismo social e da concepção de governo autocentrado.
27
Na medida em que o
faccionismo eclode como antagonismo político entre Estados, entre Estados e
Federação e entre os Poderes federais, o Judiciário surge como uma solução
intrínseca ao aparelho estatal. A instabilidade é contida por um outro vetor do
sistema de freios e contrapesos, o ativismo judicial, que aperfeiçoa o mecanismo
constitucional de confinamento da política no Estado.
23
KRAMER, op. cit., p. 86.
24
MADISON, Writings, “Advice to my Country”, em 1834, p. 866.
25
KRAMER, op. cit., p. 91, 92 e 106.
26
MADISON, James. Letters and Others Writings of James Madison. Filadélfia: J. B.
Lippincott & Co, 1865, p. 349 e 350 apud KRAMER, p. 91.
27
NEGRI, op. cit., p. 274.
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78
5.3
Propriedade, Comércio e Segurança: a Ideologia Court no Projeto
Constitucional de Hamilton.
O projeto constitucional de Hamilton refletiu de maneira clara sua ligação
com a tradição Court. Toda sua vida pública indica o compromisso com as duas
diretrizes centrais desta ideologia: a ligação íntima do comércio com a guerra e a
necessária corrupção legislativa pela atuação de um Executivo poderoso,
intimamente ligado com o capital financeiro e comercial.
28
Hamilton alegava que quanto mais as forças do comércio se impunham,
menos espaço restaria para a virtude. A compreensão da política como a atividade
de cidadãos que buscam o bem comum ficaria comprometida numa sociedade que
busca potencializar a auto-satisfação material.
29
Típica da era revolucionária, a liberdade positiva, compreendida como
participação política, deveria ser transformada em livre atuação na economia. Nas
palavras de Michael Parenti, este novo conceito “significava liberdade de investir
e comerciar, de levar avante as atividades de negócios e de desfrutar da segurança
da propriedade.”
30
A garantia da propriedade poderia assegurar que esta liberdade negativa,
entendida como possibilidade irrefreada de comércio e progressão material, fosse
um substituto eficiente para a moralidade republicana.
31
Neste sentido, Hamilton
teve um papel ativo em incluir e, provavelmente, redigir a Cláusula de Contrato
no artigo I, seção X, da Constituição.
32
Este preceito garantia que a obrigação
gerada pelos contratos não fosse alterada por uma lei estadual.
33
Esta cláusula contrariava a tendência de abolição das dívidas e revogação
de contratos públicos onerosos que marcara os Legislativos dos Estados até 1787.
Hamilton e os federalistas conseguiram proteger o interesse do capital financeiro
28
POCOCK, “Virtue and Commerce on the Eighteenth Century.”, p. 130. Segundo Pocock,
por mais que Hamilton representasse um pensador na tradição Court, não há como afirmar que
tivesse consciência ou conhecimento desta influência.
29
POCOCK, “Virtue and Commerce on the Eighteenth Century.”, p. 131.
30
PARENTI, op. cit., p. 256.
31
BERNS, op. cit., p. 281.
32
MACDONALD, op. cit. , p. 93 a 95.
33
Cf. capítulo 4.8.1..
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79
– credor da dívida pública – e assegurar o cumprimento dos contratos,
pressupostos básicos de uma economia de mercado.
34
Hamilton não se baseava, porém, na capacidade de o laissez-faire trazer a
felicidade para todos e nem na crença jeffersoniana da possibilidade de
acumulação geral direcionada à fronteira. Enxergava a economia como um “jogo
de um-perde-e-o-outro-ganha”.
35
Nas relações internacionais, também observava
que não há complementaridade nas trocas comerciais – algum dos atores sempre
obterá vantagem. Daí decorre seu projeto de unificação republicana e sua rejeição
à concepção liberal de Estado.
36
O governo nacional estabelecido na Constituição poderia eliminar a
natural beligerância entre Estados vizinhos,
37
definir um projeto comum para a
conquista dos territórios a oeste e intervir em potenciais revoltas populares
localizadas antes que assumissem proporções desmedidas.
38
Todos estes objetivos
garantiriam uma atmosfera de segurança interna para o desenvolvimento da
economia, que ainda lucraria com a padronização da legislação comercial
interestadual e internacional.
39
O foco da preocupação hamiltoniana não era a
pequena atividade comercial, mas o capital capaz de operar em larga escala e que
só teria a ganhar com a consolidação de um vasto mercado interno,
uniformemente regulado.
A unificação também permitiria que a concentração dos tributos
aumentasse os recursos do governo nacional.
40
O Estado poderia ampliar sua
capacidade de operação e intervenção na sociedade; criar um sistema organizado
de financiamento público às atividades econômicas mais importantes; honrar o
pagamento aos seus credores; e garantir a confiabilidade para a instituição de um
34
NEGRI, op. cit., p. 242 e 243.
35
BURNHAM, Walter Dean. “A Constituição, o Capitalismo e a Necessidade de
Regulamentação Racionalizada.” In GOLDWIN, Robert A. e SCHAMBRA, William A., op. cit.,
p. 136 e 137.
36
POCOCK, The Maquiavellian Moment..., p. 531.
37
HAMILTON, O Federalista n° 7, p. 130. “Nos largos espaços do território ocidental
vislumbramos um amplo teatro para pretensões hostis, sem que haja um árbitro ou juiz para
interpor-se aos contendores. Raciocinando com base no passado, temos boas razões para recear
que a espada seja algumas vezes chamada a arbitrar as dissensões.”
38
MONTESQUIEU, op. cit., livro IX, cap. I, p. 142. Este trecho também foi citado por
Hamilton no artigo de n° 9, de O Federalista, p. 144. “Se acontecer uma insurreição popular em
qualquer dos Estados confederados, os outros serão capazes de dominá-la. Se começarem a surgir
defeitos em algumas partes, eles serão corrigidos pelas partes sadias.”
39
Cf. capítulo 4.8.1..
40
HAMILTON, O Federalista n° 12.
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80
mercado especulativo em torno dos títulos da divida pública, o que serviria como
mecanismo de capitalização estatal.
41
Outro desdobramento da acumulação nacional de recursos seria o
incremento das forças armadas. Enquanto o republicanismo revolucionário
exaltava a formação de milícias como reflexo da capacidade de autodefesa dos
cidadãos, o constitucionalismo hamiltoniano qualificava a militarização como
uma pré-condição à expansão comercial. Numa economia desenvolvida, não
havia mais espaço para o warrior farmer da tradição Country.
42
A especialização
de funções atingira a segurança da comunidade e a corrupção da virtude se
impunha pela dependência dos cidadãos com um corpo de profissionais treinados
para a guerra e submissos ao Estado.
43
Tal como a ideologia Court, Hamilton estabelecia que as forças armadas
deveriam ser poderosas o suficiente para assegurar os interesses da expansão
comercial interna (territórios do oeste continental) e externa (mercado
internacional). A formação e a ação do Estado deveriam ser condicionadas à
direção da economia, dentro de uma lógica internacional de competição entre os
países.
44
Quanto mais o comércio se desenvolvesse, maior seria a capacidade de
aumentar e melhorar o efetivo militar para a defesa e ampliação da atividade
econômica.
45
Hamilton delineou a formação de um império comercial-militar, do
Estado inspirado pela economia e que tendia a ordenar a sociedade civil segundo
uma diretriz de dominação expansionista.
46
A república fundada na participação
popular e na atividade virtuosa de seus cidadãos não está compreendida nesta
ideologia. Contra a virtude antiga, impõe-se a modernidade comercial.
47
Hamilton defendia uma sociedade política vinculada ao capital financeiro
– monied interest – que deveria fomentar o imperialismo ao oferecer crédito para
41
JENSEN, Merril. “The Ideal of National Government during the American Revolution”
in LEVY, Leonard, op. cit., p. 74 e 75.
42
POCOCK, “Virtue and Commerce on the Eighteenth Century.”, p. 129.
43
Ibid., p. 129.
44
HAMILTON, O Federalista n° 11, p. 155 et. Seq.; n° 12, p. 163; n° 34, p. 295; MILLER,
Stephen. “A Constituição e o Espírito de Comércio.” In GOLDWIN, Robert A. e SCHAMBRA,
William A., op. Cit., p. 169; POCOCK, “Virtue and Commerce on the Eighteenth Century.”, p.
130; Id., The Maquiavellian Moment…, p. 531.
45
POCOCK, The Maquiavellian Moment..., p. 530.
46
NEGRI, op. cit., p. 272 e 273.
47
Ibid, p. 243; POCOCK, The Maquiavellian Moment, p. 529 et. seq..
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81
o desenvolvimento comercial e industrial e para o fortalecimento das forças
armadas – standing army.
48
49
No artigo n° 9 de O Federalista, Hamilton tornou mais explícito seu
projeto imperial. Baseado em Montesquieu, defendeu que a Constituição criou
uma espécie de “República Confederada”, que congregava as vantagens um
governo republicano, baseado na liberdade, na paz e na moderação e os
benefícios externos de uma monarquia, cujo espírito é a guerra e o
engrandecimento.
50
Na Convenção de Filadélfia, Hamilton propusera um modelo de separação
de Poderes que concentrava as decisões no Executivo. Ao longo dos debates,
sugeriu, alternativamente, a formação de uma monarquia,
51
a vitaliciedade do
presidente e dos senadores
52
e um poder de veto absoluto do Executivo ao
Congresso, proposta que não obteve o apoio de nenhum Estado.
53
Após 1787,
ainda defendeu a doutrina dos poderes inerentes – inherent powers – que afirmava
a não restrição do presidente às atribuições explícitas das seções II e III do artigo
II da Constituição.
54
O grande perigo da Constituição seria a supremacia legislativa, tendência
de todo o governo republicano e causa das agitações populares estaduais contra o
direito de propriedade e o cumprimento dos contratos. Para impedir esta ameaça,
Hamilton não cansou de defender os mecanismos de contenção executivos,
senatoriais e o próprio judicial review. No artigo n° 78 de O Federalista, declara
que o Legislativo é um poder delegado do povo, autor da Constituição e, por isso,
cumpre ao Judiciário a competência de restringir os possíveis desvios de leis
inconstitucionais:
48
NEGRI, op. cit., p. 243; POCOCK, The Maquiavellian Moment…, p. 529.
49
JENSEN, op. Cit., p. 80 et. Seq. Merril Jensen expõe a convergência do projeto de
unificação nacional nos interesses do exército, em se tornar permanente, e nos credores públicos,
em serem pagos, fato que evoluiu até a confabulação de planos para um golpe contra a
Confederação que elegeria o general George Washington como futuro governante de uma
Ditadura.
50
MONTESQUIEU, op. cit., Livro VIII, cap. 16., p. 120; HAMILTON, O Federalista n°
9, p. 143.
51
YOUNG, op. cit., p. 327.
52
Ibid., p. 307.
53
VASCONCELOS, op. cit., p. 31. O veto absoluto impediria que o veto presidencial
pudesse ser anulado por uma ampla maioria congressual.
54
Ibid., p. 28.
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82
“Ao qualificar uma Constituição como limitada, quero dizer que ela contém
certas restrições específicas à autoridade legislativa... Limitações desta natureza
só poderão ser preservadas na prática através das cortes de justiça, que têm o
dever de declarar nulos todos os atos contrários ao manifesto espírito da
Constituição.”
55
A compreensão hamiltoniana do sistema de separação de Poderes guarda
íntima relação com seu constitucionalismo imperial. Um Executivo fortalecido,
preferivelmente monárquico, serviria ao propósito de manutenção da ordem
interna e coordenação nacional para a expansão comercial-militar externa. Contra
as perturbações legislativas, o sistema de freios e contrapesos poderia servir como
uma salvaguarda para a consecução deste projeto, que em todas as suas nuances,
assemelha-se à ideologia Court.
5.4
Conclusão
Enquanto a concepção de governo autocentrado alinhava o
constitucionalismo de Madison e Hamilton, a necessária dose de corrupção
inerente ao projeto de expansão comercial-militar deste último os afastava.
O sistema de freios e contrapesos federalista servia como um meio de
separar a atividade de governo da massa de cidadãos, que não eram
compreendidos como virtuosos nem em seu aspecto individual, nem coletivo. No
pluralismo de Madison o homem pautava sua ação pelo auto-interesse e a
sociedade era formada por grupos antagônicos que disputavam o poder.
Contra o perigo que uma maioria faccional pudesse dominar a política e
submeter as minorias, Madison propunha a concentração de poder no governo
nacional, a representação e, principalmente, o sistema de freios e contrapesos. As
duas primeiras soluções afastavam os Estados e o povo do governo e, a segunda,
criava uma dinâmica de disputa entre os Poderes que impediria a usurpação de
competências funcionais.
Hamilton concordava com todos estes problemas e soluções para a
sociedade norte-americana. Porém, seu conceito de separação de Poderes
favorecia claramente um papel mais ativo e independente do Executivo,
55
HAMILTON, O Federalista n° 78, p. 577.
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83
considerando positivo que este ramo do governo corrompesse o Legislativo em
nome do projeto comercial-militar expansionista.
56
Esta usurpação, porém, era tudo que Madison visava impedir com a teoria
dos freios e contrapesos. Sua preocupação com o Legislativo advinha do medo
que a supremacia legislativa pudesse se sobrepor aos demais Poderes ou que
canalizasse o interesse de uma facção majoritária da sociedade para a política.
57
Em nenhum momento Madison propôs a usurpação do Executivo pelo
Legislativo. Em seu constitucionalismo, enquanto a sociedade buscava a
satisfação privada, o governo realizava o bem comum. Em Hamilton, a usurpação
do Legislativo pelo Executivo seria altamente desejável, pois depuraria o
processo político das resistências contrárias ao projeto de expansão imperial.
58
Este conflito se tornou patente durante o primeiro governo nacional.
Enquanto Hamilton, como secretário do Tesouro, desejava implantar o Banco dos
Estados Unidos, Madison lhe fazia oposição no Congresso.
59
Tal medida iria
reordenar as finanças públicas, permitir o pagamento das dívidas e criar vínculos
preferenciais com os setores econômicos importantes para a expansão do
comércio.
60
Esta ampliação dos meios à disposição do Executivo para o
planejamento estatal e a para a regulação da economia se opunham frontalmente
ao liberalismo madisoniano.
Para Madison, a função do Estado não era privilegiar alguns setores, mas
permitir o pluralismo, deixar a economia ao alvedrio da própria sociedade. Neste
aspecto, o constitucionalismo de Hamilton não só contestava o laissez-faire,
como ainda permitia que o Estado fosse dirigido por uma facção social – tudo
contra o que Madison lutara durante a formação e defesa da ratificação da
Constituição de 1787.
O antagonismo mais radical ao constitucionalismo de Hamilton, porém,
não pertenceu a Madison. Foi o republicanismo de Jefferson que representou a
oposição mais profunda entre dois modelos de sociedade-política nos Estados
Unidos pós-constitucional.
56
POCOCK, The Maquiavellian Moment..., p. 530 e 531.
57
Ibid., p. 530 e 531.
58
Ibid., p. 530 e 531.
59
NEGRI, op. cit., p. 242 e 243.
60
Ibid., p. 242 e 243.
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84
Hamilton afirmava que o homem era guiado por sua auto-satisfação
material e que a sociedade deveria ser submetida à tutela estatal. Defendia a
segurança dos contratos e a centralização do poder na esfera federal. Acreditava
na supremacia do Executivo, que deveria convergir seus interesses com o do
capital financeiro, credor da expansão comercial e da dívida pública, voltada,
principalmente, para o fortalecimento das forças armadas.
61
Jefferson, por sua vez, estabelecia a concorrência entre os interesses
privados e os da república. A política deveria ser o campo de atuação da virtude,
considerada individual e coletivamente, por meio da participação política das
massas. Seu pensamento remetia a um ideal de vida agrária independente, em que
o homem não era submisso a ninguém para sua subsistência e defesa. As milícias,
formadas pelos próprios cidadãos-fazendeiros seria responsável pela segurança
comunitária. Como meio de expressão da soberania popular, o Legislativo
deveria ser soberano e os entraves judiciais e executivos à sua livre atuação
deveriam ser minimizados na vida política nacional.
62
Este pensamento
departamentalista
63
também seduziu Madison, que só mudou de tendência no
final de sua vida, diante da cacofonia leis estaduais discordantes do espírito
unificador da Constituição.
64
Nas raízes deste confronto, encontrava-se o embate Country v. Court da
Inglaterra do século XVIII e a busca de uma solução política às mudanças que o
comércio imprimia à sociedade. Se o republicanismo de Jefferson resistia à
dinâmica de especialização de funções de uma economia moderna, Hamilton se
rendia à competição crescente entre as nações e adotava o modelo de Estado que
julgava mais pertinente a este processo.
65
61
POCOCK, “Virtue and Commerce on the Eighteenth Century.”, p. 130 e 131;
RODRIGUES, op. cit., p. 29.
62
POCOCK, “Virtue and Commerce on the Eighteenth Century.”, p. 129 e 134;
RODRIGUES, op. cit., p. 29.
63
Cf. nota 233.
64
Cf. sub-capítulo 5.2.
65
POCOCK, “Virtue and Commerce on the Eighteenth Century.”, p. 129 e 132.
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6
Conclusão
A Revolução Americana reproduziu algumas características da ideologia
Country ao consagrar a virtude dos cidadãos e a participação das massas como os
dois eixos da política nos Estados. O poder local se transformou numa via de
expressão para grupos sociais modestos de mecânicos, pescadores, fazendeiros do
interior, pequenos comerciantes, etc.
1
Os Estados adotaram formas variadas de governo por convenção,
centrados na supremacia legislativa e na intangibilidade da divisão entre
governantes e governados. No período revolucionário americano, o poder
constituinte encontrou um campo aberto para sua expressão.
2
Contrariamente a esta tendência, a Constituição de 1787 foi elaborada por
um grupo de políticos ligados ao interesse de poderosos credores, especuladores e
comerciantes. O engajamento do povo nos Legislativos estaduais e na política em
geral era um óbice ao pleno desenvolvimento de sua atividade econômica. Sendo
assim, os federalistas criaram uma estrutura de poder muito menos permeável à
participação popular e à supremacia legislativa e que se fundava na unificação
nacional e na garantia da segurança jurídica.
3
O pressuposto antropológico dos federalistas se baseava no egoísmo, nas
paixões e na tendência faccional. Esta predisposição do homem para se associar
em torno de objetivos privados e não republicanos servia como fundamento para
que a “política clássica” fosse abandonada. A política não poderia mais ser
compreendida como a ação de cidadãos virtuosos porque o próprio homem fora
considerado perverso e mesquinho, a priori. Este pensamento rompia com a
tônica revolucionária e guardava grande semelhança com a ideologia Court.
4
Se a sociedade é o campo das paixões e das facções, os federalistas
acreditavam que o governo deveria ser um ente independente e incólume às
agitações populares. Neste sentido, a Constituição operou em três direções:
1
YOUNG, op. cit., p. 310, 314 e 315.
2
BAYLIN, op. cit., p. 172 et. seq..
3
BEARD, op. cit., p. 6 et. seq..
4
DIAMOND, Ann Stuart. Op. cit, p. 220 e 221.
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86
concentrou o poder na esfera nacional, criou um complexo sistema representativo
e adotou o modelo freios e contrapesos entre os diferentes ramos do governo.
Baseado no equilíbrio que a teoria da constituição mista pregava, este
sistema permitia um controle recíproco entre as instituições políticas, impedindo
que um departamento usurpasse as competências de outro. A teoria dos freios e
contrapesos ainda incorporou parte da doutrina pura da separação de Poderes, ao
romper com a divisão classista do poder e fundamentar a existência de cada ramo
do governo segundo uma função específica.
5
Os federalistas usavam seu pressuposto antropológico pessimista e a teoria
dos freios e contrapesos para justificar porque o governo não seria tomado pelo
mesmo faccionismo social: governantes com ambições usurpatórias seriam
contidos por outros governantes que não quereriam perder o poder que
acumularam. O desejo de poder que serviria para motivar a extrapolação de
competências, também funcionaria para contê-las, quando utilizada pelos que
estivessem sofrendo ou percebendo uma assimetria de poder. O modelo de
separação de Poderes da Constituição criou um sistema intrínseco ao Estado para
o controle da atividade governamental que não carece da intervenção popular para
se efetivar.
6
Como o legislativo era interpretado como a instituição mais próxima do
povo, os federalistas defenderam vários meios de frear a Câmara dos
Representantes: o veto presidencial, o controle senatorial e o judicial review,
antecipado por Hamilton no artigo n° 78 de O Federalista e depois consolidado
por Marshall no caso Marbury v. Madison.
Foi justamente pelo caráter refratário à participação popular, que Jefferson,
nas primeiras décadas do século XIX, criticou a Constituição e seu sistema de
freios e contrapesos.
7
Em seu lugar, um modelo baseado na doutrina absoluta seria
o único capaz de impedir a usurpação dos Legislativos federal e estaduais pelas
ações do Executivo federal e do Judiciário, fato que se iniciou depois de 1787.
Ligado à tradição Country, Jefferson acreditava em um ideal de sociedade agrária,
que permitia a independência econômica, militar e política. O homem deveria
pautar sua vida pela convergência entre seus objetivos privados e os do bem
5
MANIN, op. cit., p. 274.
6
NEGRI, op. cit., p. 245 e 246.
7
JEFFERSON, Democracy, p. 100.
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87
comum, participando seja individual, seja coletivamente, como massa, da
política.
8
Achava que o modelo mais democrático de governo deveria proteger a
supremacia legislativa, idéia discordante com Hamilton, que defendia a
concentração de poderes no Executivo como um meio de se empreender a
expansão comercial e militar.
9
Em consonância com a ideologia Court, o pensamento hamiltoniano
permitia até a ingerência do Executivo no Legislativo como uma corrupção
necessária para que o projeto imperialista fosse desenvolvido. Madison não
compartilhava desta opinião, confiando que o desequilíbrio no sistema de freios e
contrapesos e o privilégio a um grupo social específico perverteriam
completamente a Constituição como um sistema imparcial de governo frente ao
pluralismo econômico e às facções sociais.
10
O pensamento de Madison também se opôs a Jefferson, quando defendeu,
nas últimas décadas de sua vida, o judicial review como um meio de se impedir
uma multiplicidade de interpretações da Constituição e da legislação federal.
11
Embora Madison tenha demonstrado uma preocupação mais institucional
com a dinâmica entre os Poderes, os pensamentos divergentes entre Jefferson e
Hamilton estão eivados de uma carga ideológica maior, ligada, respectivamente,
às tradições Country e Court ou ao debate entre virtude e comércio.
Parte da tradição republicana italiana do século XV e da literatura política
inglesa do século XVIII considerava que a atividade comercial obrigava o ser
humano a viajar, conhecer mais, desenvolver sua perspicácia e criatividade,
ampliar sua teia de relacionamentos pessoais e comparar diversas culturas,
personalidades e situações diferentes. Sendo assim, o comércio expande os
horizontes de vida para além de meros costumes repetitivos, atuando como uma
fonte de liberação da mente humana que contribui para o engajamento político do
cidadão. As experiências acumuladas na atividade comercial conscientizam o
homem a se interessar pela república, que é um reflexo coletivo de sua vida.
12
A atividade de troca e negociação de bens não serve apenas para a
satisfação de necessidades materiais, mas para o desenvolvimento de novas
8
JEFFERSON, Thomas. Notes on the State of Virginia, p. 50.
9
POCOCK, “Virtue and Commerce on the Eighteenth Century.”, p. 130.
10
POCOCK, The Maquiavellian Moment..., p. 530 e 531.
11
KRAMER, op. cit., p. 91, 92 e 106.
12
POCOCK, The Maquiavellian Moment..., p. 495 e 496.
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88
capacidades e aspirações que enriquecem a personalidade humana. Antes da
cidadania, a sociedade precisaria de uma dose de comércio civilizatório. Segundo
Pocock, existiria, na verdade, um momento ótimo em que a atividade comercial
enriquece a personalidade humana até o ponto em que os homens se
conscientizam dos valores republicanos. Depois deste limiar, o desenvolvimento
comercial não teria mais um papel formacional, mas predatório da virtude.
13
O ponto de inflexão ocorre quando o comércio cria uma sociedade cada
vez mais complexa, isolada em vários tipos de especializações – militares,
sacerdotes, especuladores, advogados, etc. O paradigma do homem virtuoso e
independente, que podia realizar quase todas as funções essenciais para sua
autonomia, começa a se esfacelar, dando lugar a uma sociedade interdependente.
14
Pocock afirma que desde o século XVII a literatura anglo-escocesa que
discutia a influência do comércio na história já indicava a passagem de uma
sociedade de cidadãos-guerreiros e autônomos para um outro estágio
culturalmente superior e mais rico, em que os homens se diferenciavam em
diversos ofícios. A primeira incerteza deste novo cenário social repousava sobre a
dependência de todos em relação ao corpo profissional de militares, pois, ao
mesmo tempo, os cidadãos perdiam os meios de autodefesa e ainda sofriam com o
perigo de uma insurgência dos soldados contra a república.
15
Nos Estados Unidos, este momento de inflexão ocorreu em 1787. A
Constituição se formou como um desdobramento da consideração de que o
comércio houvera operado de tal forma que alguns arranjos institucionais
deveriam ser adotados. O pluralismo de Madison reconheceu esta necessidade de
especialização de funções tanto no princípio da representação quanto na separação
dos Poderes.
A sociedade foi interpretada como o cenário de disputa entre diferentes
funções e a política, como o locus de uma categoria específica de profissionais,
escolhidos pelos mecanismos representativos. Dentro do governo, as atividades
também deveriam obedecer ao imperativo da especialização, dividindo-se em
ramos distintos de atuação de acordo com sua capacidade técnica.
13
Ibid., p. 502 et. seq.
14
Ibid., p. 499 et. seq.
15
Ibid., p. 499.
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89
Este modelo madisoniano de separação de Poderes, fundado no equilíbrio,
coloca-se entre dois extremos. Em um pólo, encontra-se a supremacia legislativa
de Jefferson, e no outro, a hegemonia do Executivo, de Hamilton.
O processo de especialização das funções não tem conseqüências
meramente institucionais. Numa sociedade mais complexa e diversificada, o
homem desenvolve múltiplas aspirações, partilhando sua virtude com outros
interesses e paixões. Seus valores deixam cada vez mais de ser individuais e
dirigidos ao bem comum, para se construírem na relação de dependência com
aquelas pessoas e conceitos afetos ao seu ramo de atividade ou função específica.
The personality was impoverished even as it was enriched. We are at the point
where the classical concept of corruption merges into the modern concept of
alienation...
16
A perda do contato com seu meio de vida, marca da economia
agrária Country, faz com que a própria capacidade humana de pensar e agir
politicamente sucumbam.
O comércio é responsável pelo crescimento material e pelo progresso
cultural que formam a base de uma república. Em determinado momento, porém,
esta sociedade política não consegue resistir à dinâmica comercial incontrolável,
terminando por se corromper. Tal como Montesquieu afirmara: “Pode-se dizer
que as leis do comércio aperfeiçoam os costumes, pela mesma razão pela qual
estas mesmas leis deturpam os costumes.”
17
Esta ameaça de corrupção pela própria força que cria as condições para o
exercício da virtude é qualificada por Pocock como jeremiad, uma espécie
fantasma ou mito assombroso que sempre pairou sobre o destino das repúblicas. A
concretização desta ameaça de corrupção menospreza a virtude e afasta do homem
o poder sobre a História, abrindo o caminho para a fortuna e para o crescimento
ilimitado do comércio.
18
As principais operações da engenharia constitucional federalista – a
separação de Poderes, a concentração das decisões no governo nacional e a
representação – conseguiram limitar esta virtude clássica, sinônimo de
participação política na república.
16
Ibid., p. 501 e 502.
17
MONTESQUIEU, op. cit., livro XX, cap. I, p. 283.
18
POCOCK, The Maquiavellian Moment..., p. 497 et. seq..
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90
Um outro conceito de virtude, porém, permaneceu vivo na política norte-
americana. Sua expressão, no entanto, não se dá pela manifestação dos cidadãos
no governo, mas pela atividade de expansão. A atividade livre de conquista de um
espaço teoricamente ilimitado garante um poder residual de autonomia ao povo,
que parte rumo à fronteira em busca de terras. O dinamismo desta ação
expansionista baseada na igualdade de propriedade rural e na autonomia
econômica e militar destes fazendeiros-empreendedores lhes garantiria certa
margem de independência política que serve como um contraponto à sociedade
comercial.
19
Na realidade, a oposição entre o comércio e a virtude refletirá o
antagonismo entre uma sociedade com profunda diferenciação social, marcada
pela influência corruptora das facções, dos monopólios econômicos e do capital
financeiro na república e, por outro lado, uma força dinâmica de expansão
baseada na igualdade da propriedade rural e na autonomia política.
20
“A republic wich desired to reconcile virtue with commerce must be equally
dynamic and expansive in the search for land. (...) An infinite supply of land,
ready for occupation by armed and self-directing yeomanry, meant an infinite
supply of virtue.”
21
Esta virtude apresentada por Pocock deve ser descrita mais como uma
força ativa ou vita activa - a virtù de Maquiavel - do que a garantia da
participação política dos cidadãos, minimizada radicalmente pela Constituição de
1787, se comparada com seu exercício no período revolucionário. A fronteira faz
com que o pessimismo ou a jeremiad da corrupção da república pelo comércio
seja substituído pelo otimismo de uma nação que se orienta não só pelo
dinamismo comercial e pela paixão, mas também pela força expansiva do yeoman
virtuoso. Da convivência destes dois dínamos, funda-se a essência do ethos
americano:
"So long as the partnership of expansion lasts, the plunge into nature can be
described simultaneously in pastoral and industrial terms; for what the American
19
Ibid, p. 534 e 535.
20
Ibid, p. 463, 473, 503 e 534.
21
Ibid, p. 535.
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is in search of is ...his own nature as a man, wich is civic, military, commercial,
and in a word active."
22
A liberdade norte-americana dependia da possibilidade de apropriação
numa enorme dimensão territorial. A liberdade e criatividade do cidadão são
exercidas na ação de colonizar o espaço, o que estabelece a política não como
ação virtuosa de seus cidadãos, mas fundada na sua capacidade de expansão
apropriadora.
23
A inaplicabilidade da teoria da constituicão mista torna-se, então,
flagrante, pois a política não tem que balancear o conflito de diferentes classes no
governo, mas sim a existência de uma massa indiferenciada de apropriadores.
24
Para Hamilton, a expressão desta virtude deveria ser submetida ao
imperativo da expansão comercial. Jefferson compreendia a fronteira como uma
possibilidade de equilíbrio entre o comércio e a virtude, onde, talvez, a
participação política dos cidadãos e das massas poderia, novamente, assumir a
dimensão da era revolucionária. O liberalismo de Madison vinculava a virtude ao
dinamismo de uma economia plural, da massa de apropriadores, resguardando-se
às instituições públicas o papel independente de tutela dos diferentes interesses
em disputa. Dessa concepção de governo autocentrado surge a teoria dos freios e
contrapesos, como fundamento de criação de uma dinâmica política intrínseca à
esfera estatal e imune à usurpação.
Obviamente, a simbiose entre o comércio e a virtude dependeriam do
caráter inesgotável da fronteira. O fim da expansão ou a urbanização de todo o
território seriam o limite da capacidade desta virtù em substituir o conflito de
classe,
25
inerente às relações de dependência criadas pela sociedade comercial.
Apesar da convivência entre virtude e comércio, a ameaça à república permanecia
viva – nunca foi eliminada, mas adiada.
26
22
Ibid, p. 539. O termo "industrial" utilizado por Pocock se refere a uma sociedade em que
o comércio naturalmente conduz à industrialização.
23
NEGRI, op. cit., p. 212 et. seq.; TOCQUEVILLE, op. cit., p. 60 e 61.
24
NEGRI, op. cit., p. 215.
25
ARON, op. cit., p. 213; POCOCK, The Maquiavellian Moment…, p. 542 e 550. Pocock
afirma que o desenvolvimento de uma ideologia de conflito de classe, de um homo faber que
atuasse como ator da história nunca se desenvolveu nos EUA, porque o cidadão comum se
encarava muito mais como um conquistador de espaço e desbravador de oportunidades do que
como um revolucionário, ao contrário do que aconteceu na Europa. A própria história americana
não deve ser analisada do ponto de vista dialético, mas espacial ou mesmo, uma história fora da
história.
26
POCOCK, The Maquiavellian Moment…, p. 549 e 550.
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