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UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE
INSTITUTO DE CIÊNCIAS HUMANAS E FILOSOFIA
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM CIÊNCIA POLÍTICA
EUROREGIÕES E POLÍTICAS REGIONAIS
A Dinâmica Política das Regiões de Fronteira da
Europa
ALESSANDRO FARAGE FIGUEIREDO
NITERÓI
2008
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EUROREGIÕES E POLÍTICAS REGIONAIS;
A Dinâmica Política das Regiões de Fronteira da Europa.
ALESSANDRO FARAGE FIGUEIREDO
Dissertação apresentada ao Curso de Pós-
Graduação em Ciência Política da
Universidade Federal Fluminense, como
requisito para a obtenção do Grau de
Mestre.
Orientador: Professor Doutor EDUARDO GOMES.
Niterói
2008
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ii
AGRADECIMENTOS
A minha família e a minha namorada, pelo apoio irrestrito em
todas as horas.
A Euroregião Śląsk Cieszyński/ Těšínské Slezsko, pelo suporte
institucional.
Ao Professor Dr. Eduardo Gomes, pelo incentivo ao estudo da
Ciência Política.
Aos professores da Universidade da Silésia do Campus de
Cieszyn, pelas valiosas observações sobre as euroregiões e, em
especial, a Professora Dra. Barbara Grabowska.
Ao Departamento de Estatística da Áustria e da Lituânia, pelo
acesso aos seus arquivos e a biblioteca.
iii
BANCA EXAMINADORA
Prof Dr Eduardo Rodrigues Gomes (orientador)
Prof Dr Bernardo Kocher (UFF)
Profª Drª Miriam Saraiva (UERJ)
iv
Resumo
As fronteiras européias passam por uma nova fase de reestruturação oriunda do
desenvolvimento da integração européia. Tal fato político tem produzido uma nova
dinâmica na fronteira: a difusão das euroregiões, organizações de cooperações
transfronteiriças, valorização das políticas regionais, e programas políticos (na busca
por reduzir as disparidades sócio-espaciais por meio do desenvolvimento econômico).
Praticamente não existe mais nenhum tipo de governo local europeu em regiões de
fronteira que não se encontre envolvido direta ou indiretamente em cooperações
transfronteiriças. Além disso, a União Européia incentiva esse tipo de atividade
governamental com um elevado investimento financeiro, normalmente complementado
com uma quantia equivalente doada pelos Estados europeus. Esses fatos demonstram
que as euroregiões possuem um importante significado político para a Europa. Assim,
merecem atenção especial da Ciência Política, principalmente depois da sua difusão na
década de 1990 e o aumento do interesse da União Européia por estas organizações.
Palavras-chave: Euroregião, Política Regional, Integração Regional, União Européia,
Conselho da Europa, Cooperações Transfronteiriças.
v
Abstract
There are more than seventy cross-border regions in Europe today, operating
under names such as “Euroregions”, “Euregios” or “Working Communities”. Although
some of these initiatives date back to the 1950s; the 1990s saw a large increase in cross-
border regions all over Europe. In fact, today there are virtually no local or regional
authorities in border areas that are not somehow involved in cross-border co-operation.
This indicates that cross-border regions deserve some attention in terms of their
empirical importance. Euroregions have flourished because of their increasingly
relevant role as implementation units for European regional policy. They are often
called laboratories of the future European construction. The fact shows that cross-border
regions are part of the administrative landscape in most European border areas today. In
the context of an increasing Europeanisation and internationalisation of non-central
governments, cross-border co-operation among contiguous local and regional
authorities is only one special case amongst a variety of others.
Key words: Euroregion, Regional Policy, Europe Union, Council of Europe.
vi
Índice
Resumo.....................................................................................................................
iv
Abstract....................................................................................................................
v
Lista de Quadros.......................................................................................................
viii
Lista de Gráficos......................................................................................................
viii
Lista de Figuras........................................................................................................
viii
Lista de Tabelas........................................................................................................
viii
Glossário...................................................................................................................
ix
Introdução.................................................................................................................
1
Capítulo 1 - O regionalismo e seus fatores de integração regional..........................
6
1.1 A integração regional.........................................................................................
6
1.2 O desenvolvimento dos movimentos de integração...........................................
8
1.3 A integração regional e as regras do GATT/OMC............................................
10
1.4 Estágios e formas de integração........................................................................
12
1.5 Considerações finais sobre a integração regional...............................................
18
Capítulo 2 - A Teoria da Dependência e as políticas regionais na integração
européia....................................................................................................................
20
2.1 A concepção de centro e periferia.....................................................................
21
2.2 O cenário da União Européia............................................................................
26
2.3 A questão regional na União Européia; uma comparação entre Alemanha e
França.......................................................................................................................
29
2.4 A aplicação da Teoria da Dependência na União Européia..............................
36
2.5 Considerações finais sobre a Teoria da Dependência e a integração
européia....................................................................................................................
38
Capítulo 3 - O Desenvolvimento das Euroregiões...................................................
40
3.1.1 As regiões transfronteiriças em face da supranacionalização.........................
40
3.1.2 A definição das cooperações e regiões transfronteiriças.................................
42
3.1.3 As regiões transfronteiriças............................................................................
43
3.2.1 As regiões transfronteiriças nas cooperações regionais internacionais...........
46
3.2.2 As euroregiões e as comunidades de trabalho.................................................
48
3.3.1 Problemas de estudo quantitativo das regiões transfronteiriças na Europa.....
51
3.3.2 Considerações sobre as regiões e cooperações transfronteiriças.....................
58
3.4.1 A Institucionalização da Euroregião...............................................................
63
3.5 Considerações finais sobre a institucionalização das euroregiões e
cooperações transfronteiriças...................................................................................
71
Capítulo 4 - As Políticas Regionais do Conselho da Europa e da União Européia
em função das Euroregiões.......................................................................................
72
4.1 O Conselho da Europa em face das Cooperações Transfronteiriças..................
75
4.1.1 Os instrumentos do Conselho da Europa para as Cooperações
Transfronteiriças.......................................................................................................
75
vii
4.1.2 Os Atores do Conselho de Europa ligados às Cooperações
Transfronteiriças.......................................................................................................
77
4.1.3 Instrumentos Legais do Conselho da Europa sobre as Cooperações
Transfronteiriças.......................................................................................................
79
4.1.3.1Convenção Européia e seus Protocolos........................................................
79
4.1.3.2 Declarações Políticas do Conselho da Europa.............................................
83
4.1.3.3Recomendações.............................................................................................
85
4.1.4As políticas do Conselho da Europa para a promoção e implementação de
cooperações transfronteiriças na Europa..................................................................
85
4.1.5Assistência Legal e Técnica para Cooperações Transfronteiriças na
Comunidade Européia..............................................................................................
88
4.2 As políticas da União Européia para as Cooperações Transfronteiriças...........
89
4.2.1 Políticas e Instrumentos de Implementação de Políticas da União Européia
face as Cooperações Transfronteiriças.....................................................................
89
4.2.2 Os Atores da União Européia envolvidos no desenvolvimento das
Cooperações Transfronteiriças.................................................................................
91
4.2.3 A Legalidade das Políticas da União Européia face as Cooperações
Transfronteiriças.......................................................................................................
92
4.2.4 Programas de Cooperações Transfronteiriças da União Européia..................
93
4.2.4.1 Programa Interreg de Iniciativa Comunitária............................................
93
4.2.4.2 Programa Phare............................................................................................
95
4.2.4.3 Programa Tacis e Cards...............................................................................
97
4.2.5 As Novas Políticas para as Cooperações Transfronteiriças após 2007...........
97
4.3 Comparações entre as políticas de cooperações transfronteiriças do Conselho
da Europa e da União Européia................................................................................
103
4.3.1 Políticas convergentes.....................................................................................
103
4.3.2 Políticas divergentes........................................................................................
106
4.3.3 A Política de Colaboração do Conselho da Europa e da União Européia a
respeito das Cooperações Transfronteiriças.............................................................
109
4.4 Considerações finais sobre as políticas regionais do Conselho da Europa e da
União Européia em função das euroregiões.............................................................
110
Capítulo 5 - Estudos de casos sobre políticas regionais, euroregiões e integração
regional na Polônia e na Lituânia.........................................................................
111
5.1 A Euroregião da Silésia Tescheniana e as questões de desenvolvimento e
integração política e econômica em regiões de fronteira...................................
111
5.1.1 A Silésia Tescheniana e sua Euroregião..........................................................
111
5.1.2 As Questões de Economia Política da Euroregião na União Européia; o
caso da Polônia.........................................................................................................
111
5.2 A Política Regional da União Européia na Lituânia: o Programa PHARE,
INTERREG III e a Cooperação Territorial da Europa.............................................
114
5.2.1 O Programa PHARE e o Desenvolvimento do Turismo na Lituânia..............
114
5.2.2 O Programa INTERREG III e a Política Regional na Lituânia......................
117
5.2.3 A Lituânia e a Cooperação Territorial da Europa (2007 a 2013)....................
121
Considerações finais.............................................................................................
123
Referências bibliográficas......................................................................................
130
viii
Lista de Quadros
Quadro 1: Princípios da organização do comércio internacional......................
7
Quadro 2: Estágios da integração econômica...................................................
13
Quadro 3: Características da UEM ...................................................................
17
Quadro 4: Modelos de cooperações transfronteiriças e inter-regionais............
46
Quadro 5: Lista de Euroregiões.........................................................................
51
Lista de Gráficos:
Gráfico 1: Euroregiões por Década...................................................................
57
Lista de Figuras:
Figura 1: Euroregiões da Alemanha..................................................................
59
Figura 2: Euroregiões da Polônia......................................................................
60
Lista de Tabelas:
Tabela 1: Peso dos Blocos Regionais no Comércio Mundial...........................
10
Tabela 2: União Européia (Euro 12). PIB per capita e população das dez
regiões mais pobres e das dez regiões mais ricas; média 1989/91....................
31
Tabela 3: União Européia (Euro 12). Populações beneficiadas pelos
objetivos regionais em percentagem, conforme os objetivos 1, 2 e 5b.............
33
Tabela 4: Número de Euroregiões..................................................................... 56
ix
Glossário
Associações de Cúpula: associações inter-regionais que buscam representar os
interesses de seus associados no nível governamental europeu e também atuam como
consultoria, contando com especialistas em assuntos regionais.
Comunidades de Trabalho: cooperações entre vários governos regionais que podem
ser estender por vários Estados.
Conselho da Europa: organização internacional reconhecida pelo Direito Internacional
Público, fundada em 1949, com sede em Strasbourg na França e desdobra-se, ainda, em
várias outras organizações próprias, como o Banco de Desenvolvimento e o Centro de
Línguas Modernas (embora, o Conselho da Europa tem como um de seus objetivos a
integração européia).
Convenção de Madri: tratado internacional para o desenvolvimento de cooperações
transfronteiriças no nível subnacional de natureza não-restritiva.
Constituent Diplomacy: o termo “constituent diplomacy” (diplomacia dos
constituintes) guarda a intenção de ser um descritor neutro, que evite as implicações de
que as atividades de governos constituintes são necessariamente inferiores,
subordinadas ou suplementares às da alta política da diplomacia dos Estados-nação.
Cooperações Transfronteiriças: acordos de cooperação entre governos locais de
territórios contíguos que se traduzem em uma região transfronteiriça.
Euroregião: identidade territorial formada pela região dos governos locais em
cooperação transfronteiriça, como a instituição política, normalmente reconhecida pela
sede de sua secretaria.
Interreg: maior iniciativa comunitária financiada pelos Fundos Estruturais, além de ser
o primeiro instrumento de auxílio financeiro da União Européia para as cooperações
transfronteiriças. Funciona desde 1990 e é uma abreviação de “Interregional”.
Phare: programa de política regional que tem, como objetivo, apoiar as regiões de
fronteira de Estados candidatos à União Européia que tenham cooperações
transfronteiriças com regiões de Estados-membros da União Européia. Phare provém do
original “Poland and Hungary: Assistance for Restructuring their Economies”.
Políticas Regionais: formas como governos e organizações internacionais buscam
reduzir disparidades socioeconômicas territoriais.
Região Transfronteiriça: regiões divididas por uma fronteira que possuem uma
administração pautada numa cooperação transfronteiriça, acordo realizado entre
governos regionais que estão em territórios contíguos, mas submetidos a diferentes
Estados.
Schengen: denominação oriunda de uma pequena localidade em Luxemburgo. Em
junho de 1985, sete Estados membros da União Européia assinaram um tratado que
extinguiu os pontos de controle das fronteiras internas da União Européia. Isso significa
x
que as pessoas dentro da zona “Schengen” ou com o visto “Schengen” podem circular
livremente, tendo os postos de fronteira desaparecidos por completo.
Tacis: política regional da União Européia que busca promover as cooperações
transfronteiriças, desde 1996, com os seguintes Estados da Europa oriental: Rússia,
Ucrânia, Moldávia e Bielorússia. Seu nome advém de “Technical Aid to the
Commonwealth of Independent States”.
União Européia: organização internacional constituída atualmente por 27 Estados-
membros. Foi, de fato, estabelecida, sob tal denominação, pelo Tratado da União
Européia (costumeiramente conhecido como Tratado de Maastricht) em 1992. Muitos
aspectos desta união, porém, já existiam desde a década de 50. A União tem sedes em
Bruxelas, Luxemburgo e Strasbourg.
1
Introdução
O objetivo desta pesquisa foi repensado após o início do trabalho de campo
realizado entre maio e agosto de 2007. A princípio, pretendíamos investigar como as
políticas regionais da União Européia eram reformuladas pelos governos subnacionais
responsáveis por sua implementação. Pressupúnhamos que os referidos governos, em
cooperação, formando uma euroregião, constituíam os principais atores políticos das
políticas regionais.
Entretanto, logo no primeiro contato, verificou-se que as euroregiões possuíam
uma relação direta com as políticas regionais, com competência suficiente para atender
às demandas da União Européia, dos governos subnacionais, e das organizações
internacionais. Estabeleciam, inclusive, seus próprios objetivos e políticas regionais,
sem que elas passassem necessariamente por uma reformulação produzida pelos
governos subnacionais.
A partir desse fato, o foco da pesquisa foi alterado e se concentrou mais na
institucionalização das euroregiões, considerando o estabelecimento das cooperações
transfronteiriças como principal fato gerador das euroregiões, como também suas
relações com as políticas regionais da União Européia e do Conselho da Europa.
A escolha pelas políticas regionais da União Européia e do Conselho da Europa
se pauta pelos seguintes fatores: primeiramente, a União Européia incentiva as
cooperações transfronteiriças dotadas de euroregiões, com um elevado investimento
financeiro (normalmente complementado com uma quantia equivalente fornecida pelos
Estados europeus, utilizando políticas regionais próprias) ou em segundo lugar parcerias
com os Estados e a União Européia, na busca de redução de disparidades
socioeconômicas geográficas. Estas políticas são consideradas: a) instrumentos de
solidariedade financeira e b) catalisadora da integração econômica.
Ademais, o estudo da Euroregião da Silésia Tescheniana, na divisa da Polônia
com a República Tcheca, proporcionou a oportunidade de entendermos com maior
acuidade, o funcionamento das políticas regionais européias e a institucionalização das
2
euroregiões no cenário político europeu. Durante essa observação participante, foram
constatados alguns fatos políticos, que se tornaram a base central da pesquisa:
a) Na Europa atual, existem várias regiões transfronteiriças, (com o nome de
“euroregiões”, “euregios” ou outros, conforme a língua utilizada). Embora
algumas destas organizações sejam anteriores a 1950, foi durante a década de
1990 que ocorre uma forte propagação delas.
b) Atualmente, não existe mais nenhum tipo de governo subnacional europeu em
regiões de fronteira que não se encontre envolvido, mesmo que informalmente,
em cooperações transfronteiriças.
c) Mesmo a União Européia embora constitua um dos territórios mais ricos do
planeta não deixa de possuir uma significativa disparidade socioeconômica entre
seus territórios, fato que se agravou ainda mais: 1) com as entradas dos Estados
da Europa oriental no Alargamento de Maio de 2004 e 2) da Bulgária e da
Romênia em 2007, traduzindo se numa supervalorização das políticas regionais
no cenário político europeu.
Indiscutível é, portanto, para a Europa, em razão da grande difusão na década de
90, da presença das cooperações transfronteiriças em todas as fronteiras européias e
da valorização das políticas regionais no cenário político europeu, as euroregiões
possuíram um importante significado político para a Europa. Assim, merecem uma
atenção especial da Ciência Política, principalmente depois do aumento do interesse
da União Européia sobre elas.
Em decorrência, elaborou-se a hipótese de que, apesar da integração regional ser
considerada uma atividade produtora de benefícios multilaterais, ela também
catalisa as disparidades socioeconômicas territoriais. Por isso, produz instrumentos
de reparação como as políticas regionais.
Em vista dessas políticas surgem algumas questões: a) Como a União Européia e
o Conselho da Europa estabeleceram, ou ainda estabelecem, suas políticas
regionais? b) Em que bases se constituem as cooperações transfronteiriças e as
Euroregiões e como estão ligadas as políticas regionais? c) Por que determinadas
3
regiões da Europa, como certos Estados e as fronteiras, configuram os principais
objetivos das políticas regionais?
Metodologia
A observação participante foi o principal método de investigação
científica escolhida. Como este fenômeno a ser estudado mostrava-se recente, pouco
esmiuçado e singular no âmbito europeu esse método possibilitaria ganhos
acadêmicos como o rápido acesso a dados: 1) sobre situações habituais em que os
atores políticos se encontram envolvidos e 2) fatos que a instituição considera de
domínio privado, além de captar as declarações que acompanham as práticas dos
atores políticos.
Assim, estivemos no período de maio a agosto de 2007 na Euroregião da
Silésia Tescheniana, na divisa da Polônia com a República Tcheca, oficialmente
como pesquisador visitante. Além do entendimento sobre o funcionamento interno
da euroregião e das políticas regionais, foi possível levantar uma vasta bibliografia
política e legislativa e submetê-las à hermenêutica jurídica
1
, uma vez que se tratava
de um caso pontual – do momento presente – que, junto a observação participativa,
demonstrava a sua aplicação face às condições reais dos atores políticos e de suas
instituições (o que possibilitou que as teorias e práticas das euroregiões e das
políticas regionais fossem devidamente estudadas, a nosso ver).
Todavia, os dados oficiais não se limitaram à forma legal: foi possível a
obtenção de dados estatísticos e documentos políticos, não só no âmbito da
euroregião, mas também através dela por incursões a outras euroregiões e aos
Departamentos de Estatísticas da Lituânia e da Áustria, que garantiram acesso a seus
dados e à biblioteca. Além disso, devido à posição de pesquisador da euroregião, foi
possível obter a colaboração da Universidade da Silésia do Campus de Cieszyn,
incluindo várias observações atuais sobre as euroregiões, em especial por parte da
Professora Dra. Barbara Grabowska, chefe de um núcleo de estudos sobre
comunidades transfronteiriças.
1
Método que visa compreender a aplicabilidade de um texto legal.
4
Estrutura dos capítulos
No capítulo I, expomos a perspectiva teórica que norteia a concepção de
integração regional (regionalismo/regionalização), considerando sua característica
desenvolvimentista (da união aduaneira até uma integração política total), sempre
tendo por suporte a idéia de que todos os Estados membros se beneficiarão
economicamente com a integração - embora seus analistas já demonstrem que toda
integração econômica é, em certa medida, também política (não se efetua uma sem a
outra). Todavia, questões como disparidades socioeconômicas territoriais não foram
incluídas nessas teorias, muito menos a idéia de que a integração pode catalisar a
pobreza em algumas regiões e de que poderão ser formuladas políticas para
solucionar a questão.
Adiante, apresentamos, no capítulo II, uma leitura da integração regional
e das políticas regionais com base na Teoria da Dependência aplicada ao caso da
Alemanha e da França, a fim de explicar como as integrações regionais podem
ampliar as disparidades socioeconômicas territoriais e como as políticas regionais
estão conectadas a esta situação.
O capítulo III, por sua vez, apresenta o desenvolvimento e a
institucionalização das cooperações transfronteiriças e suas euroregiões. Tenta
demonstrar a difusão deste modelo político organizacional pela Europa, seu
reconhecimento legal e sua importância para a integração regional local,
internacional e supranacional.
Já no capítulo IV realiza-se um estudo comparado das políticas regionais
da União Européia e do Conselho da Europa, incluindo atores políticos, objetivos,
programas e pontos de convergência / divergência.
O capítulo V a seu termo, constituem estudos de casos: o primeiro versa
sobre a Euroregião da Silésia Tescheniana e o segundo, sobre as políticas regionais
5
na Lituânia. Neles apresentam-se algumas experiências em face da integração
regional, políticas regionais e euroregiões.
Na conclusão, finalmente, explicitamos sobre as relações entre a União
Européia, o Conselho da Europa, as regiões e as euroregiões com as políticas
regionais baseadas nas disparidades socioeconômicas territoriais da integração
européia.
6
Capítulo 1 - O regionalismo e seus fatores de integração regional
O regionalismo na política internacional é caracteriza-se pela existência de um
acordo preferencial, geralmente com reciprocidade, entre dois ou mais países
vizinhos, discriminando o resto do mundo. Configura-se sem dúvida, como uma
forma de bilateralismo, como descreve Krugman (1991), mas com a particularidade
de, envolver, manter, mais do que dois países e de estes países, geralmente, serem
vizinhos entre si.
1.1 A integração regional
As diferenças entre o regionalismo e as outras formas de organização do
comércio internacional estão resumidas no quadro 1 a seguir. Embora cada uma das
categorias ai indicadas possa, por um outro lado, apresentar características diferentes
de um caso concreto, é possível, encontrar linhas dominantes. Logo, no que diz
respeito ao âmbito setorial, este é geralmente mais alargado no regionalismo e no
multilateralismo do que nos outros dois tipos de políticas.
Por sua vez, no que concerne ao grau de eliminação das barreiras comerciais,
quer no unilateralismo quer no bilateralismo, essa eliminação tanto pode ser parcial
como total. Já o multilateralismo, tal como assumido quer no quadro do GATT
(General Agreement on Tariffs and Trade), quer no âmbito da OMC (Organização
Mundial de Comércio), não visa à eliminação total destas barreiras. O contrário
acontece, entretanto, com o regionalismo, porque esse parece ter vocação para a
eliminação total.
Todavia, no domínio da aproximação das legislações e das políticas
econômicas internas, é que o regionalismo se distingue mais das outras formas de
organização do comércio internacional, visto que enquanto nestas últimas tal
aproximação, embora podendo existir, não é uma característica dominante: ela
forma uma imagem de marca da integração regional.
7
Quadro 1: Princípios da organização do comércio internacional
Princípios da
organização
Âmbito setorial Eliminação das
barreiras
comerciais
Aproximação das
políticas internas e
das instituições
Unilateralismo Restrito/alargado Parcial/total Inexistente
Bilateralismo Restrito/alargado Parcial/total Inexistente/limitada
Multilateralismo Alargado Parcial Inexistente
Regionalismo Alargado Total Avançada
Fonte: Balassa (1961)
Independentemente dos princípios da organização e do âmbito setorial todas as
formas de organização do comércio internacional não se instituem facilmente. De
acordo com Amrita Narlikar (2005: 1):
“Apesar dos resultados coletivos, as cooperações entre os Estados são
difíceis de estabelecer. Mesmo com um pequeno número de Estados
considerando o nível regional, proximidade geográfica, história em comum e a
possibilidade de uma identidade política e cultural, não é razoável acreditar que
os acordos regionais, sejam eles políticos ou econômicos, são mais fáceis de
negociar do que os acordos multilaterais”.
É útil neste estudo de aproximação das políticas e das instituições ressaltar a
distinção feita por Tinbergen entre as integrações negativa e positiva (Tinbergen,
1965: 76-82). A integração negativa consiste na remoção de barreiras comerciais
existentes, limitando-se, desta forma, no nível dos mercados. A integração positiva é
caracterizada pelo alinhamento das políticas nacionais e pelo estabelecimento de
políticas comuns, sendo assim realizado num nível institucional. Entretanto essa
distinção deixa em aberto a relação entre as duas formas de integração.
A questão que se levanta sobre o assunto não se mostra de caráter semântico.
Trata-se de saber até que ponto é viável, na prática, o desmantelamento das barreiras
comerciais sem harmonização das políticas nacionais ou da adoção de políticas
comuns aos países participantes, de modo a evitar distorções de concorrência
resultantes da abertura dos mercados e a garantir uma repartição justa dos benefícios
8
e dos custos dessa abertura. Em outros termos: até que ponto é possível a integração
econômica sem alguma integração política. Embora não exista resposta de caráter
geral para tão importante questão, tem se verificado, na história da mais avançada de
todas as experiências de integração regional (a européia) que todos os avanços na
abertura dos mercados têm requerido uma maior convergência das políticas e das
legislações nacionais e, em vários casos, a sua total unificação. Em face dessa
situação que Pelkmans (1997: 3) escreveu: “No mundo real, a integração econômica
é sempre, até certo ponto, política”.
1.2 O desenvolvimento dos movimentos de integração
Encontrado, primeiramente, em contradição com o multilateralismo, a
integração regional tem, contudo, coabitado com este último. Frente à força que o
fenômeno da integração regional parecia mostrar nos anos 50 e no início dos anos
60, Haberler (1964: 132) garantia que esta é a era da integração. Acrescentava que
todas as combinações de países imagináveis já foram propostas, com maior ou
menor seriedade, como candidatas à integração.
Se avaliarmos essa força pelo número de acordos de integração assinados entre
países nas diferentes partes do mundo e notificados no GATT (dentro do artigo
XXIV) constatamos que, dos 98 casos registrados entre 1947 e 1995, 25 deles
ocorreram até finais dos anos 60, conforme descrito por Jovanovic (1998: 361-385).
Todavia, a década seguinte registraria um número ainda maior: 39 casos. Em
seguida, nos anos 80, os números de acordos diminuem fortemente, registrando-se
somente 7, mas voltaram a aumentar nos anos 90, com 27 novos casos na primeira
metade da década. Desta forma a formação de acordos de integração demonstra ter
tido uma queda significativa apenas nos anos 80.
Os números citados, todavia, podem-nos levar a conclusões erradas, porque
dentre esses acordos, notificados pelo GATT, alguns não foram aprovados, não se
concretizaram ou não duraram o suficiente para impactar a economia. Outros
consistiram somente em acordos preferenciais entre a União Européia e países
terceiros. Desta forma, pode-se afirmar que a integração regional está hoje mais
presente na economia mundial do que no passado - mas o número de experiências
9
com significado é muito inferior ao número de acordos existentes. Além disto,
considerando a integração apenas no patamar de aproximação das legislações e das
políticas nacionais, de acordo com El-Agraa (1997), constata-se que as integrações
estão num estágio inicial.
Levando se em conta ainda, os diferentes blocos comerciais regionais
existentes no mundo, conforme a tabela 1 a seguir (World Bank, 2001) - excluindo
os simples agrupamentos de países visando a certas formas de cooperação, mas sem
a inclusão de preferências comerciais - constatamos que há, atualmente, quatro
casos importantes de integração: a) a União Européia e o NAFTA (North American
Free Trade Area), em que o peso das exportações realizadas no interior da região
em relação ao total das exportações dos países pertencentes à região excede, em
1999, os 50% e b) a ASEAN (Association of South East Asian Nations) e o
MERCOSUL (Mercado Comum do Sul ou Mercado Comum do Cone Sul), em que
este peso ultrapassa ainda os 20%. Em todos os outros casos, este peso fica aquém,
não chegando nem a se aproximar dos 20%.
Considerando por outro ângulo, o peso das exportações totais da região,
incluindo as exportações intraregionais, no total das exportações mundiais,
verificou-se que só a União Européia e o NAFTA possuem um peso elevado na
economia mundial em termos comerciais: quase 40% no primeiro caso e 20% no
outro. A ASEAN tem uma modesta expressão no comércio mundial (6,5%) e o
MERCOSUL nem teria significado como experiência de integração considerando
somente este requisito.
Assim, exceto pela União Européia, os outros casos referidos são muito
recentes, pois datam apenas (ou somente adquirem significado) nos anos 90. O
acordo que deu origem ao NAFTA, entre os EUA e o México, é de 1989; entre os
EUA e o Canadá, foi somente assinado em 1992, entrando em vigor em 1994. O que
criou o ASEAN (juntando Brunei, Indonésia, Malásia, Filipinas, Singapura e
Tailândia), embora datado de 1977, foi reforçado em 1991. E, finalmente, o que deu
origem ao MERCOSUL, colocando-se junto o Brasil, a Argentina, o Uruguai e o
Paraguai, foi assinado em 1994, entrando em vigor em 1995.
10
Tabela 1: Peso dos Blocos Regionais no Comércio Mundial.
* Exportações de mercadorias no interior da zona em percentagem do total das exportações de mercadorias (incluindo as primeiras)
dos países pertencentes à zona.
** Total das exportações de mercadorias da zona (incluindo as exportações intrazona) em percentagem do total mundial das
exportações de mercadorias.
Fonte: World Bank (2001)
Com a difusão das integrações regionais, a questão do protecionismo entrou para
a pauta da política internacional, sendo seu principal centro de negociação a
GATT/OMC (General Agreement on Tariffs and Trade/ Organização Mundial de
Comércio). Todavia, essa instituição tem, como objetivo principal, a redução do
protecionismo mundial e não a integração regional, o que produz algumas dúvidas sobre
a congruência entre a política da GATT/OMC e as integrações regionais.
1.3 A integração regional e as regras do GATT/OMC
A integração regional parece, assim, estar em contradição com a cláusula da
nação mais favorecida do GATT/OMC: os países membros da região de integração
eliminam entre si a proteção comercial, mas não estendem essa preferência aos
países terceiros. Contudo, apesar de deixar subsistir a proteção face ao exterior, a
integração econômica, sob forma de zona de livre comércio ou união aduaneira, é
considerada pelo GATT/OMC compatível com os princípios do multilateralismo.
Tal compatibilidade está estabelecida no parágrafo 5
o
do artigo XXIV do GATT que
determina as duas condições que essas formas de integração devem realizar:
I) No que diz respeito às Uniões Aduaneiras, os direitos aduaneiros ou outras
barreiras entre a união e os países terceiros, membros do GATT, não devem ser
1970 1980 1990
1995 1999
UE Peso relativo das exportações intrazona* 59,5 60,8 65,9
62,4 62,6
Peso da zona nas exportações mundiais** 45,6 41,0 44,0
39,8 38,9
NAFTA Peso relativo das exportações intrazona 36,0 33,6 41,4
46,2 54,6
Peso da zona nas exportações mundiais 21,7 16,6 16,2
16,8 18,8
ASEAN Peso relativo das exportações intrazona 22,9 18,7 19,8
25,4 22,2
Peso da zona nas exportações mundiais 2,3 3,9 4,3 6,4 6,5
MERCOSUL Peso relativo das exportações intrazona 9,4 11,6 8,9 20,3 20,5
Peso da zona nas exportações mundiais 1,7 1,6 1,4 1,4 1,3
11
globalmente, em média, superiores ou mais restritivos do que os praticados pelos
países constituintes da união antes da sua formação; e
II) No que diz respeito às Zonas de Livre Comércio, os direitos ou outras
restrições aplicados por cada país da zona aos países terceiros, membros do
GATT, não devem ser superiores ou mais restritivos do que eram antes depois
de formada.
Esta compatibilidade parecia óbvia a muitos economistas quando do
lançamento do GATT, porque se o livre cambismo era a solução que permitia
maximizar o bem estar, a integração regional - ao eliminar as barreiras comerciais
entre os países participantes ao não levar, globalmente, o seu aumento em relação
aos países terceiros - constituiu um passo no sentido da liberalização comercial em
nível internacional e, por isto, um meio de fazer aumentar o bem estar dos países
participantes e do mundo no seu todo. Não sendo, assim, a solução ideal, a
integração deveria, todavia, ser considerada superior à não integração.
A referida visão simplista viria, contudo, a ser rejeitada e ultrapassada a partir
dos anos 50 por análises das uniões aduaneiras feitas por Viner (1950), Byé (1950) e
Meade (1953 e 1955). De fato, muitos autores, considerados fundadores da teoria da
integração, como Balassa, vieram mostrar que se deve distinguir dois tipos de
efeitos opostos de uma união aduaneira: o desvio do comércio, consistindo na
transferência das importações anteriores do resto do mundo para um país da união
mais eficiente do que os outros, mas menos eficiente do que o resto do mundo (o
que gera perda de bem estar) e a criação de comércio, resultante do aprofundamento
da especialização produtiva no centro da união, com a substituição de produtores
menos eficientes pelos mais eficientes, gerando ganhos de bem estar. Para que o
resultado de bem estar de uma união aduaneira seja positivo, faz-se necessário que
este último efeito prevaleça sobre o primeiro, mas tal resultado não garante a
princípio, porque tudo depende das condições concretas em que assenta a união,
principalmente em relação ao protecionismo praticado por esta em face ao resto do
mundo.
Conforme esta teoria, a compatibilidade automática das uniões aduaneiras com
as regras do GATT é colocada em questão: a sua contribuição para o bem estar tanto
12
pode ser globalmente positiva quanto negativa. Em decorrência, devemos analisar
estas uniões caso a caso e julgar de acordo com as circunstâncias concretas. É este
tipo de julgamento que tem estabelecido, ao longo do tempo, a compatibilidade (ou
não) das zonas de livre comércio e uniões aduaneiras frente às regras do GATT.
Todavia, os países em desenvolvimento passaram, a partir de 1979, a ser objeto de
um tratamento mais favorável no estabelecimento de uniões aduaneiras entre si,
introduzindo assim, neste campo, uma discriminação entre tais países e os mais
desenvolvidos.
1.4 Estágios e formas de integração
Geralmente se entende por integração um processo evolutivo, passando por
diversas fases e assumindo varias formas. A tipologia clássica neste campo,
proposta por Balassa (1961: 12-13), distingue cinco formas de integração,
relacionadas a cinco estágios diferentes neste processo. Embora essa tipologia
careça hoje de várias emendas para poder dar conta de toda a complexidade que o
fenômeno da integração tem revelado desde que foi elaborada, continua, no entanto,
a ser um bom ponto de partida para a abordagem do tema.
2
Segundo o esquema
proposto, cada estágio se constitui pelo anterior, acrescentado de novos elementos.
Os exemplos de referência indicados são meras hipóteses de ilustração das situações
que podem - devem - sempre ser relidas.
2
O próprio Balassa reconheceu posteriormente a necessidade de reformulação da sua classificação, em
especial no que diz respeito à ligação entre integração positiva e negativa. (Balassa, 1976).
13
Quadro 2: Estágios da integração econômica.
Estágio: Características: Exemplo:
Zona de Livre
Comércio
- Abolição de direitos aduaneiros e
restrições quantitativas relativas à
circulação de produtos entre os países
participantes.
- Manutenção das pautas externas próprias
em relação aos países terceiros.
EFTA
União Aduaneira
- Zona de Livre Comércio.
- Adoção de uma pauta externa comum.
Zollverein
Mercado
Comum
- União Aduaneira.
- Abolição de restrições aos movimentos de
fatores de produção; pessoas e capitais.
CEE
União
Econômica
- Mercado Comum.
- Harmonização das políticas econômicas
nacionais.
BENELUX
Integração
Econômica Total
- União Econômica.
- Unificação das políticas monetárias,
fiscais, sociais e anticíclicas.
- Estabelecimento de uma autoridade
supranacional.
-
Fonte: Balassa (1976).
Em primeiro lugar, nada parece obrigar que os processos concretos de
integração sigam rigidamente a seqüência descrita acima. Toma-se por exemplo, a
Comunidade Econômica Européia que se destinava a princípio, segundo o Tratado
de Roma de 1957, a ser um Mercado Comum mas, embora durante muito tempo se
tenha limitado a ser somente uma União Aduaneira, nunca passou, porém, pela fase
de Zona de Comércio Livre. Por outro lado, nada obriga igualmente à passagem
para os estágios seguintes. Assim, a EFTA (European Free Trade Association)
nunca deixou de constituir uma Zona de Comércio Livre que foi-se esvaziando
progressivamente de seus Estados membros e perdendo a sua razão de ser, todavia
sem ter deixado de existir.
14
Em segundo lugar, não é fácil, por vezes, estabelecer a distinção entre certos
acordos comerciais existentes (envolvendo normalmente países em
desenvolvimento) e o primeiro estágio da integração econômica: a Zona de Livre
Comércio.
Em terceiro, certas Zonas de Livre Comércio, existentes entre países
desenvolvidos, vão mais longe do que o estabelecido na tipologia em questão,
porque incluem também a abertura de certos mercados de serviços, assim como
alguma aproximação das legislações, indo além do que propôs Balassa (idem,
ibidem). É o caso do NAFTA, o qual possui, ao mesmo tempo, alguns elementos de
um Mercado Comum como direitos não só de propriedade intelectual como também
de estabelecimento (Weintraub, 1997). O Espaço Econômico Europeu que associa a
União Européia e o EFTA (European Free Trade Association), com exceção da
Suíça, vai ainda mais longe, porque obriga os países do EFTA a adotarem um vasto
acervo legislativo comunitário em relação ao mercado único. Este espaço é quase
um Mercado Comum
3
, com algumas características para além dele, visto que inclui
a circulação de produtos e fatores com eliminação de obstáculos, entretanto maior
do que costuma acontecer no Mercado Comum, embora não chegue, entretanto, a
constituir uma União Aduaneira (os países do EFTA mantêm a sua própria política
comercial individual).
No que se refere aos serviços, a ausência de referências explícitas a seu
respeito na tipologia do mesmo autor permite supormos que a integração só
apareceria na fase do Mercado Comum, junto com a circulação dos demais fatores
de produção. Contudo, a prestação internacional de serviços não requer,
necessariamente, a mobilidade dos fatores, visto que essa ausência de referências se
revela uma lacuna no esquema.
Em quarto lugar, a ausência de integração positiva, no caso da União
Aduaneira, configura-se como ilusória, pois este estágio de integração não parece
ser viável somente com a simples adoção de uma pauta ordinária. Ela requer, na
prática, uma política comercial comum em todos os seus aspectos; pauta, unificação
3
Aliás, vai ainda mais longe, pois o Mercado Único europeu inclui a eliminação de mais obstáculos ao
comércio do que o Mercado Comum conforme definido por Balassa.
15
das nomenclaturas dos produtos, harmonização das normas alfandegárias,
distribuição da receita alfandegária comum, antidumping, negociação de acordos,
participação nas instâncias internacionais, etc.
4
A experiência européia é eloqüente a
este respeito, uma vez que a Comunidade Econômica Européia incluiu desde o
início, para além dos elementos referidos, a adoção de uma política agrícola e de
uma política de concorrência comum a todos os membros. A união aduaneira
definida por Balassa seria, deste modo, de acordo com D. de Bernis (1977: 735), um
“sistema instável”, porque, apesar de várias organizações criadas desde o século
XIX se terem autonomeado “uniões aduaneiras”, na prática o único exemplo na
história que corresponde a esta definição é o Zollverein.
5
A lacuna da ausência de integração positiva é ainda mais notória no caso do
Mercado Comum, porque, para além das insuficiências do esquema relativo à União
Aduaneira contida no Mercado Comum, há ainda que levarmos em conta as
implicações políticas da integração dos mercados de fatores: capital e trabalho.
Como também demonstra claramente a experiência européia, a integração destes
mercados requer a harmonização das legislações relativas à prestação de serviços e
tributação, entre outros fatores. Se completássemos o Mercado Comum com os
necessários elementos da integração positiva, ele deixaria de se distinguir da União
Européia, de modo que a maior característica do Mercado Comum em relação à
União Econômica é a ausência de integrações positivas.
Em contrapartida, no último estágio definido por Balassa aparecem dois
elementos novos: a integração monetária, implicando a unificação das políticas
monetárias e anticíclica, e o estabelecimento de uma autoridade supranacional. No
que diz respeito a esta última, contudo, a sua necessidade já se presencia nos
estágios anteriores, a partir do momento em que a integração passa a requerer não
somente harmonização das políticas nacionais (o que poderia ocorrer numa base
intergovernamental), mas também políticas comuns. Só uma autoridade
supranacional pode, com efeito, exercer poderes correspondentes a políticas deste
4
Nota-se que, no mundo atual, os próprios direitos aduaneiros e quotas são objetos de negociação
internacional.
5
União aduaneira entre os Principados independentes alemãs do século XIX, formada ao longo do
período de 1834 a 1871, destinada a facilitar as trocas comerciais entre estes Estados, por meio da
eliminação dos direitos aduaneiros, e a protegê-los face ao exterior, através da adoção de uma pauta
externa única, para permitir a industrialização.
16
último tipo. A experiência européia confirma isto porque estes poderes existem
desde o início da Comunidade Econômica Européia para praticar as políticas
comuns existentes.
O esquema proposto por Balassa tem, no entanto, o mérito de permitir uma
visão sintética de uma realidade que apresenta uma grande complexidade, mas está
enferma do vício de conceber mercados, no plano nacional e internacional, fora do
seu contexto institucional como se eles pudessem funcionar de forma
economicamente eficaz e socialmente aceitável sem normas e políticas apropriadas a
enquadrá-los. Portanto, o esquema é melhor apresentado como uma tipologia das
formas de integração do que como uma classificação em estágios.
Outra concepção sobre o desenvolvimento da integração regional é a de
Andrew Hurrell (1995) na qual integração européia predizia que dois tipos de
spillover ocorreriam para sustentar e aprofundar a integração. O primeiro tipo era
funcional. Nele, parte dos primeiros passos da implementação da integração
produziria novos problemas que poderiam ser solucionados somente por um
aprofundamento da integração. O segundo tipo de spillover era político e
determinava que a existência de instituições supranacionais se pautariam na
autopromoção pela construção de instituições.
A caracterização das fases e das formas de integração para além do Mercado
Comum remete hoje, na literatura especializada, à idéia de UEM (União Econômica
e Monetária), introduzida no programa de criação da moeda única européia
(Relatório Delors, aprovado pelo Conselho Europeu de Madrid em junho de 1989).
17
Quadro 3: Características da UEM
União Monetária. (UM). - Convertibilidade total e
irreversível das moedas.
- Livre circulação de capitais.
- Paridades irrevogáveis/ moeda
única.
- Banco Central Único.
União Econômica. (EU). - Mercado único.
- Política comum de concorrência.
- Políticas regionais e estruturais
comum.
- Coordenação macroeconômica.
Fonte: Balassa (1976).
A definição de União Monetária baseia-se nas condições avançadas no
Relatório Werner de 1970 para a constituição de uma união monetária na Europa. A
livre circulação de capitais não é aqui considerada apenas sob a perspectiva da
mobilidade de um fator produtivo, objetivando o investimento direto, como acontece
na idéia de um Mercado Comum, mas, sim, como a integração total dos mercados
financeiro. A moeda única é a forma extrema não sendo, no entanto, a sua existência
indispensável a uma União Monetária. O Banco Central Único, independente dos
poderes políticos nacionais e comunitários, constitui um elemento de
supranacionalidade.
Por sua vez, a noção de União Econômica se forma por características distintas
da União Monetária e considera o Relatório Delors, que expõe sua noção mais
complexa e evolutiva. O mercado único, componente básico da União Econômica,
assenta-se na liberdade de circulação de bens, serviços, pessoas e capitais. Quanto à
política de concorrência, esta constitui um elemento de supranacionalidade e
engloba todas as medidas destinadas a reforçar os mecanismos de mercado e a
torná-los mais eficientes. Também as políticas regionais e estruturais comuns
possuem, da mesma forma, um caráter supranacional e são destinadas a atuar nos
domínios da produção de recursos e da repartição de rendimentos, procurando
garantir eficiência na primeira e eqüidade na segunda. Por último, a coordenação
18
macroeconômica subentende a manutenção em nível nacional de uma parte da
política macroeconômica, normalmente na política orçamental.
Definida nestes termos, a União Econômica apresenta-se simultaneamente
mais abrangente e mais restrita do que a noção dada pela tipologia elaborada por
Balassa. Mais abrangente, em matéria de integração positiva, vai mais longe do que
a simples harmonização das políticas nacionais, incluindo a unificação destas
políticas. Seu grau de abrangência se expande, ainda, na medida em que o Mercado
Único inclui a eliminação não só dos direitos aduaneiros e das restrições
quantitativas, conforme o descrito por Balassa, mas também dos outros tipos de
barreiras subsistentes: físicas, fiscais e técnicas.
6
É mais restrita, contudo, dado que
a noção de Mercado Único se aplica somente ao mercado interno, não incluindo,
assim, a política comercial integrada, presente no conceito de Mercado Comum.
1.5 Considerações finais sobre a integração regional
Para além da noção de União Econômica e Monetária, alguns autores,
julgando antecipar o futuro da Comunidade Européia ditado pelo Tratado da União
Européia (TUE), acrescentam, à seqüência de estágios de integração, a União
Política Total, como no caso de El-Agraa (1998). Em tal estágio, a organização em
questão iria se tornar, pura e simplesmente, um Estado-Nação. Trata se aqui de uma
evolução para formas de integração política que, ao contrário das já citadas, não têm
relação direta com as formas de integração econômicas já descritas. A União
Européia se encontra, com efeito, na seqüência do Tratado da União Européia,
dirigindo-se para formas de integração política deste tipo, não ligadas diretamente a
integração econômica, não sendo, contudo possível anteriormente definir o ponto de
chegada de tal desenvolvimento. A experiência européia tem sido original desde o
seu início, nada obrigando, por isso, que ela venha a culminar numa integração
política total pelo simples fato de se encontrar envolvida em algumas formas de
integração política, não diretamente relacionadas com a integração econômica.
6
As barreiras físicas dizem respeito aos postos de fronteira, enquanto que as barreiras técnicas são
exigências de certificações e controle de qualidade, e as barreiras fiscais relativas aos pagamentos de
tributos.
19
Na Europa, a integração regional se apresenta como um modelo de
desenvolvimento político e econômico que tende a se aprofundar cada vez mais. No
entanto nem todas as regiões internas e vizinhas da União Européia percebem a
integração regional como uma vantagem, pois as mudanças estruturais que a
integração produz, em algumas áreas, traduzem-se em desvantagens e em aumento
das disparidades socioeconômicas.
20
Capítulo 2 - A Teoria da Dependência
e as políticas regionais na integração européia.
As questões da desigualdade política e econômica entre Estados e regiões
ocorrem igualmente nas práticas de integração regional. Logo este problema é estudado
por diversos pesquisadores de diferentes linhas de pensamento, que buscam entender as
complicadas relações da economia política estatal. Por meio desses estudos, surgiram
algumas teorias para explicar o problema da disparidade político-econômica. Conforme
este cenário político, a Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (Cepal)
cria a concepção de “centro e periferia”. O pensamento cepalino ganhou, portanto,
tamanha notoriedade (como base teórica para as principais políticas de
desenvolvimento) a ponto de, durante sua difusão, seu modelo teórico ser reinterpretado
para ser utilizado em distintas experiências de dependência econômica com uma
dimensão maior do que somente a América Latina (Emir Sader 1993).
Utilizando a Teoria da Dependência para a situação da União Européia, percebe-
se que a integração regional ampliou o contraste entre algumas regiões dos seus Estados
membros, visto que a criação de uma união econômica monetária em médio prazo,
considerada somente nas suas interações internas, aumenta as disparidades
socioeconômicas no território em questão, mesmo que, muitas delas (entre regiões)
existam por séculos. Desta forma, podemos observar que somente uma integração entre
Estados europeus não possibilita benefícios, nem para os Estados nem para as regiões
periféricas, produzindo políticas regionais, para solucionar, ou pelos menos amenizar, a
questão da desigualdade territorial e, conseqüentemente, intensificar a integração
regional, como se propõem os fundos estruturais da União Européia.
Ao analisarmos a Teoria da Dependência em face das políticas regionais
devemos, a princípio, examinar a concepção de “centro e periferia”. Em seguida,
verificar como essa teoria se enquadra na integração regional da União Européia. E, por
último, verificar a referida questão no nível subnacional de alguns Estados membros da
União Européia.
21
2.1 A concepção de centro e periferia
A Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (Cepal) - ligada
diretamente a Organização das Nações Unidas – publicou, em 1950, um documento,
elaborado pelo economista Raúl Prebisch, denominado El desarrollo económico de
America Latina y algunos de sus principales problemas. Pautada nas idéias deste
estudo, a Cepal buscou explicar o subdesenvolvimento da América Latina em face dos
Estados centrais considerados desenvolvidos.
As concepções de Raúl Prebisch são oriundas da observação de que o
desenvolvimento nos Estados industrializados não se traduz em uma melhoria dos
países mais pobres. Na prática, as atividades econômicas nos países ricos produzem
graves problemas para os países economicamente pobres. Esta situação não é
considerada pela Teoria Neoclássica da Economia que garante que todos ganham com o
crescimento econômico, mesmo que não exista uma igualdade na divisão dos ganhos. O
surgimento de uma teoria econômica, que explicasse a situação de subdesenvolvimento
na América Latina, revelou-se um ponto importante para a política.
Conforme Emir Sader (1993), o pensamento social latino-americano é
responsável por alguns dos maiores avanços teóricos na segunda metade do século XX.
A crítica da teoria do comércio internacional, feita pela Cepal e, em particular, por seu
fundador, Raúl Prebisch, desmascarou os argumentos que pretendiam naturalizar,
legitimar e perpetuar a divisão entre um centro capitalista industrializado e uma
periferia primário-exportadora. A denúncia do intercâmbio desigual esteve na base dos
processos de industrialização em países da periferia que, mesmo com suas deformações
e limitações, constituíram uma das grandes novidades positivas do século XX. A
industrialização substitutiva de importações foi a estratégia que comandou esse
processo.
Segundo Raúl Prebisch, existe ainda um intercâmbio comercial desigual entre os
Estados: os pobres exportam material primário para os países ricos, que industrializam
este material para depois vender. Todavia, o valor final do produto industrializado é
sempre maior do que a do material primário comprado dos países pobres, de forma que
22
estes países nunca estariam ganhando o suficiente na exportação para garantir suas
importações.
Levando em conta esse fato, o economista Celso Furtado (1973) afirmou que a
industrialização, gerada em certos países capitalistas, produziu uma nova economia
mundial, na qual as lideranças deste processo escolheram novas formas de produção. Já
os demais países se especializaram em atividades cujo desenvolvimento técnico
necessário era insignificante ou alienaram reservas de recursos naturais não renováveis.
Conforme Celso Furtado (1998), a lei de vantagens comparativas legitimava a
especialização internacional, embora não percebesse nem a disparidade na obtenção de
novas técnicas de produção, nem o fato de que o excedente criado nos países periféricos
não se contentava somente com a formação de capital - esse capital seria também
utilizado no consumo de novos produtos oriundos dos países centrais. Para Furtado
(1998), as relações entre países focais e marginais, no quadro do sistema global surgido
da divisão internacional do trabalho, foram, desde o começo, bem mais complexas do
que se depreende da análise econômica convencional.
Na teoria de Prebisch, os países atrasados tinham entrado na economia mundial
em um processo de dependência frente aos países centrais, de modo que o único papel
possível para eles era o de fornecedor de matéria prima. É em face desta relação que
Raúl Prebisch estabelece o centro e a periferia. Aquele compreende os países mais
industrializados que possuem produtos com maior valor agregado e se encontram no
centro da economia mundial; estes, os países que produzem bens primários de baixo
valor.
Esta teoria que influenciou fortemente a Cepal entrou em choque com a Teoria
Clássica da Economia, uma vez que ela afirmava que a especialização dos países em
determinados produtos, em face de suas vocações naturais, denominadas na Teoria
Clássica de “vantagens comparativas”, não reduzia a disparidade entre os países, mas,
sim, ampliava as suas diferenças. De acordo com a Cepal, o aumento da renda dos
países centrais não se traduz num aumento pela demanda dos bens primários dos países
periféricos, e costumam se voltar ao consumo dos bens industrializados oriundos dos
23
próprios países centrais, catalisando assim as diferenças entre centro e periferia. Como
descrito no El desarrollo económico de America Latina y algunos de sus principales
problemas os centros não transferem os benefícios oriundos dos ganhos produtivos para
a periferia, mas se apropriam dos pequenos ganhos de produtividade produzidos por ela.
Deste modo, estabelece-se uma nova concepção da economia política mundial.
Na busca por soluções para os problemas da América Latina, a Cepal ( pautada
na concepção de centro e periferia) passou a desconsiderar a idéia da Teoria Clássica de
que os problemas da periferia poderiam ser resolvidos com simples ajustes no mercado.
Logo a Cepal produziu uma lista de medidas para reduzir as disparidades existentes
entre os dois referidos pólos, que cedo se tornaram princípios para as políticas
econômicas dos países periféricos. A principal medida apresentava uma industrialização
gerenciada pelo governo, pois um dos requisitos para o progresso industrial estaria
numa exigência legal de agregação de valor aos bens, para que estes pudessem ser
exportados. A meta estaria em aumentar o preço dos produtos para garantir a
competitividade e acabar com o ciclo de exportação de material primário para a compra
de bens industrializados. Além disto, Prebisch, por meio da Cepal, defende uma
proteção comercial dos países periféricos, que seria necessária para a transição de uma
economia agrária para a industrial, a fim de reduzir as disparidades entre centro e
periferia.
Todavia, para a realização deste tipo de política, era necessário preceder a
poupanças domésticas que seriam convertidas em investimentos, além de uma
ampliação do mercado. Em face deste problema, foi criada uma alternativa de sistemas
preferenciais entre os países latino-americanos. E do surgimento destas áreas de
preferência, advieram vários benefícios para os Estados membros, criando condições
para poupanças domésticas e aumento da produção em função de uma nova produção
com elevado valor agregado. Surgiria, então, uma nova demanda doméstica em cada
país que viabilizaria esta nova base produtiva. A criação deste tipo de mercado se
tornou, pois, a principal estratégia política dos países periféricos na busca pelo
desenvolvimento.
24
Buscando entender a questão do subdesenvolvimento em várias partes do
mundo, a Teoria da Dependência verifica diversas interações entre os países e defende
que a iniqüidade entre eles é uma constante destas relações. Nestas observações (sobre a
concepção de centro e periferia) surgem algumas discrepâncias nas análises,
produzindo, desta maneira, algumas linhas de pensamento distintas inseridas da própria
teoria.
Conforme Andrés Velasco (2004:133), a dependência veio em dois formatos
principais: primeiro a receita radical, criada por André Gunder Frank e pelo egípcio
Amir Samin, que sustentavam que o crescimento do centro se deu às expensas da
periferia, sendo a única solução o desligamento completo em relação à economia
mundial. Em segundo, a versão mais branda da dependência, iniciada por Cardoso e seu
co-autor Enzo Faletto, e por outros como Osvaldo Sunkel, do Chile, e Pedro Paz, do
México: que afirmavam que, sob o capitalismo, tanto ricos quanto pobres poderiam
crescer, mas que não necessitavam de se beneficiar igualmente.
Logo a Teoria da Dependência passou a ser formada por diversas linhas de
pensamento que possuem até algumas incongruências entre si. Assim, seria um erro
imaginar que esta teoria representa um pensamento singular soberano. A princípio
ocorreram discussões entre os reformadores (como Raúl Prebisch), os marxistas (como
André G. Frank), e os pensadores do sistema mundo (como Immanuel Wallerstein).
Estes debates foram de grande valor intelectual, pois possibilitaram um maior
desenvolvimento sobre o aparato teórico. Porém, independente da linha de pensamento,
algumas concepções eram comuns a praticamente todos os envolvidos no debate.
É possível apresentar, no entanto, algumas idéias da Teoria da Dependência que
eram compartilhadas por praticamente todas as suas linhas de pensamento. A primeira é
a concepção de que a economia política internacional é dual em face aos tipos de
“atores” (centro e periferia). Os centros são os Estados com industrialização avançada e
que fazem parte da Organização da Cooperação e do Desenvolvimento Econômico
(OCDE), enquanto que as periferias são os Estados pouco industrializados, como os
países da América Latina, com uma baixa variedade de produtos para exportação com
pouco valor agregado que se traduzem numa baixa renda per capta. Outra concepção
25
bem compartilhada é de que as forças externas são determinantes para a economia
política dos países periféricos, sendo estas forças formadas por empresas transnacionais,
produtos internacionais, a transferência de riquezas para os países ricos e todas as outras
formas dos países centrais representarem seus interesses no mercado mundial. Outro
ponto comum aos pensadores da Teoria da Dependência é a de que as interações entre e
centro e periferia possui uma dinâmica que aumenta continuamente a desigualdade
socioeconômica entre estes Estados.
Ainda que utilizada por vários Estados por muitos anos, a Teoria da
Dependência não alcançou as suas metas, uma vez que a industrialização estatal não
conseguiu alcançar o desenvolvimento desejado e a industrialização de substituição de
importações impossibilitou a eficiência econômica dos países. Além disso, houve
deterioração do intercâmbio, analisados por Prebisch como fundamento teórico, mas
não se encontrava de acordo com sua concepção teórica.
Conforme Andrés Velasco (2004) o protecionismo fazia menos sentido à medida
que o comércio mundial se expandia, após a Segunda Grande Guerra, pois esta também
gerou ineficiência, e o progresso tecnológico foi retardado. Poucos países ainda
conseguiam exportar alguma coisa além de matéria-prima. Até mesmo as médias
regionais parecem bem satisfatórias, notadamente do ponto de vista de hoje (e
especialmente quando comparadas com os desanimadores anos 1980). Mas, após anos
de experimentação, em finais dos anos 1970, até mesmo os mais ardentes advogados da
industrialização (por substituição às importações) reconheciam que esta última não era
tudo que algum dia se afirmou ser.
Embora com falhas e reorganizado, o projeto de sistemas preferenciais
defendido por Prebisch ainda é uma das possibilidades para os países periféricos
entrarem no mercado internacional, principalmente pelo fato de que suas bases
econômicas da concepção de centro e periferia são similares às do processo de
integração regional. Mesmo com uma reinterpretação desenvolvimentista feita pela
Cepal em face da Teoria da Dependência, suas idéias de inovação tecnológica para uma
reestruturação econômica de reposicionamento da periferia no mercado internacional
26
permanecem e, agora, encontra uma aproximação com a integração regional no que diz
respeito às políticas regionais. Afinal, no processo de integração regional ocorrem
vantagens assimétricas tanto entre Estados como entre regiões, o que produziu a
necessidade de políticas regionais para realizar uma integração regional mais harmônica
que reduzisse e/ou solucionassem as disparidades entre centro e periferia.
2.2 O cenário da União Européia
Durante o processo de globalização, vários Estados buscaram produzir
integrações regionais com a finalidade de estabelecerem melhores mercados de
consumo e produção. Estas integrações ocorreram em diferentes formas, desde uma
simples união aduaneira até uma união econômica e monetária, pois seu objetivo era, e
ainda é, estabelecer uma relação entre Estados considerando suas próprias sociedades
mercantis numa integração para o desenvolvimento socioeconômico.
Em face do seu objetivo, as integrações regionais se encontram obrigadas a
solucionar duas questões problemáticas. Primeiramente a necessidade de se criar uma
organização supranacional que consiga realizar as regulações necessárias entre os
Estados membros, o mercado interno e externo, a mão de obra e demais pontos da
integração. Em segundo, a implementação de um modelo político e econômico que
consiga garantir uma cidadania supranacional. Logo, a integração regional se encontra
em uma organização política que envolve um complexo grupo de atores políticos, uma
vez que ultrapassa os limites do Estado tradicional. Comparando todas as integrações,
percebe-se que a União Européia é aquela que possui um nível mais avançado de
interação entre seus membros, incluindo organizações políticas e econômicas distintas.
Essas diferenças ampliam as suas desigualdades interna no que diz respeito às regiões
centrais e periféricas.
Contudo, essas disparidades entre Estados e regiões antecedem o processo de
integração regional, não sendo esta última responsável pela maioria das desigualdades,
mas, sim, sua catalisadora. A desigualdade sócio-territorial surge com a própria
sociedade, embora na Europa sua significância política tenha-se destacado com o
27
processo de revolução industrial e comercial (colonização). O estabelecimento desigual
de tecnologia e indústria no território europeu é que determina a iniqüidade entre os
Estados e regiões. Os territórios que iniciaram um forte processo de avanço econômico
industrial se destacaram dos demais e acabaram por concentrar a produção e a riqueza,
de forma que é a industrialização, mais que o comércio, que determina as diferenças
econômicas entre as regiões da Europa.
Logo, o grande avanço da industrialização, em algumas regiões da Europa
(enquanto outras se desenvolvem menos ou simplesmente não se industrializam)
cristaliza as desigualdades regionais na Europa, assim formando regiões de centro e
periferia. Deste modo, é no processo da revolução industrial que as disparidades
socioeconômicas da Europa se instituem nas regiões que a compõem.
Comparativamente, a Europa ficou extremamente marcada a) pelas regiões que se
industrializaram, b) pelas que não o fizeram e c) pelas que se industrializaram
tardiamente. Por conseguinte, na Europa se estabeleceram as regiões centrais - com uma
forte concentração econômica com elevada renda per capta - e regiões periféricas
subdesenvolvidas, tanto sócio-economicamente quanto industrialmente. Desta maneira,
a alta concentração da indústria em determinadas regiões, na sua fase inicial de
desdobramento, atraiu para estes lugares o mercado de mão-de-obra necessário para seu
crescimento. Em resumo: o desenvolvimento, que ocorre na industrialização de certas
regiões, coopta os mercados externos e sua mão de obra, sendo que isto se traduz numa
melhora da economia nos lugares industrializados e no empobrecimento das regiões
periféricas que não se industrializaram ou que se industrializaram tardiamente.
Como explicitado, as desigualdades socioeconômicas não ocorrem somente
entre Estados, mas também no território interno entre as regiões, conforme o processo
de industrialização que estas vivenciaram (ou não). No caso europeu, as regiões que se
desenvolveram melhor foram aquelas em que se encontravam importantes centros
políticos, mercados, infra-estrutura, fontes energéticas e substancial sistema de
transporte. Este modelo de atração da industrialização na Europa continua atual,
independente das alterações do modo de produção energética ou reestruturação do
mercado e da mão de obra.
28
Neste cenário de desigualdades econômicas e territoriais - a Europa - logo após a
Segunda Grande Guerra, inicia seu processo de integração regional. A reconstrução da
Europa no pós-guerra cria a possibilidade de uma maior cooperação entre os Estados
europeus para a solução de seus problemas comuns, o que acabou catalisando o
interesse dos atores políticos por um processo de integração. Apesar de a integração
conseguir resolver vários problemas dos Estados europeus, as desigualdades
econômicas entre as regiões se tornaram um problema maior devido à dinâmica
econômica imposta pela integração, na qual a disparidade entre centro e periferia se
acentua: as reduções das práticas protecionistas afetam diretamente aquelas regiões mais
pobres, economicamente mais vulneráveis ao mercado. Logo, as políticas regionais com
seu caráter compensatório tornaram-se um ponto importante das atividades de
integração regional.
Na União Européia, a questão da integração regional em face das regiões
economicamente mais sensíveis não se tornou um problema, mas serviu de justificativa
para o estabelecimento de atividades políticas supranacionais, por meio das políticas
regionais, assim intensificando o processo de integração com ampliação da competência
dos órgãos supranacionais. Deste modo, no Ato Único Europeu, foram modificadas
várias questões do Tratado de Roma, de forma que o Fundo Europeu de
Desenvolvimento Regional (FEDER) se institucionalizou por um reconhecimento legal,
o que foi uma verdadeira evolução política supranacional, pois a União Européia passou
a dispor de um instrumento econômico próprio capaz de estabelecer políticas regionais
para territórios sensíveis às disparidades socioeconômicas. Em conseqüência o Fundo
Europeu de Desenvolvimento Regional tem, como objetivo, acabar com as disparidades
regionais e ressuscitar antigas áreas industriais.
Assim a economia política da integração regional, na União Européia,
desassocia-se da concepção de livre mercado, instituindo a política regional como
instrumento de harmonização socioeconômica territorial. A política regional como
instrumento econômico é singular, uma vez que seu objetivo de harmonização se dá
pela transferência de capital das regiões centrais para as periféricas ao mesmo tempo em
29
que aprofunda os laços de integração regional. Assim, somente a integração regional
não se traduz em benefícios para os Estados membros e ainda produz um aumento da
desigualdade regional fazendo com que seja necessária a existência das políticas
regionais, nas quais a entidade supranacional deve atuar como um órgão gerenciador de
riqueza.
2.3 A questão regional na União Européia; uma comparação entre
Alemanha e França
De acordo com François D’arcy (2002), o grau de desenvolvimento na União
Européia varia de um país para o outro. Essa desigualdade é ainda maior quando a
comparação se faz entre as unidades territoriais menores. Ainda hoje continua a haver
fortes disparidades: as dez regiões mais dinâmicas têm um Produto Interno Bruto (PIB)
quase três vezes superior ao das dez regiões menos desenvolvidas. A questão é saber se
o funcionamento de um mercado comum baseado na livre concorrência é capaz de
garantir, a longo prazo, um desenvolvimento em todas as partes, ou se vai aumentar as
desigualdades entre as regiões mais desenvolvidas e mais atrasadas. Porém, não há
dúvida da necessidade de ajuda pública para dar às regiões atrasadas condições
econômicas para desenvolverem-se.
Conforme o que foi explicitado anteriormente, a cristalização da riqueza
industrial na Europa, oriunda do período da revolução industrial, produziu a
concentração de riqueza tanto em alguns Estados quanto em determinadas regiões. Por
esta razão, os Estados europeus internamente são formados por diferenças
geoeconômicas que dificultam o processo de integração regional tanto no seu próprio
território como na Europa. Mesmo países ricos como a Alemanha e a França vivenciam
este problema. Na Alemanha, esta questão é mais substancial, pois suas indústrias se
concentraram desde o início em poucas regiões com destaque para a Silésia. A
concentração de riqueza nas regiões internas da Alemanha foi tão significativa que
algumas delas foram consideradas as áreas mais industrializadas do mundo em alguns
momentos da história. Já na França o processo de industrialização entre regiões ocorreu
de forma mais distributiva, embora o Nordeste do país tenha alcançado uma
30
concentração de riqueza muito maior e as demais áreas experimentaram processos mais
lentos de desenvolvimento econômico.
A situação das regiões germânicas é definida por John Loughlin (2000) como
um desenvolvimento da cidade de um simples centro urbano para um ente político,
apesar do constante atrito com uma burocracia feudal, o que facilitou o
desenvolvimento econômico e a industrialização, durante o século dezenove. As
autoridades locais ofereceram a infra-estrutura industrial (por exemplo, abastecimento
de água, suprimento de gás / eletricidade e transporte), asseguraram a circulação de bens
e capital (bancos e instituições de crédito, acordos alfandegários) e procederam ao
primeiro movimento em direção a uma política social (ex. saúde, segurança do trabalho
e habitação).
Depois do processo desigual de industrialização nas regiões germânicas, estas
áreas ainda passaram pela experiência da Segunda Grande Guerra e da divisão do país
em dois Estados distintos. Isto se traduziu em discrepância geoeconômica na Alemanha
que pode ser observada até hoje e que determinou uma cristalização final entre o centro
e a periferia no território alemão. Estas diferenças regionais internas da Alemanha
(como em comparação com outros países) podem ser observadas nos dados oficiais da
União Européia.
31
Tabela 2: União Européia (Euro 12)
7
. PIB per capita e população das dez regiões mais
pobres e das dez regiões mais ricas; média 1989/91.
Número de
Ordem
Região País Índice do PIB per
capita; média
1989/91 (Euro 12
= 100).
População em
1991 em
milhões.
As dez regiões de menor PIB per capita.
1 Thüringen Alemanha
30,0 2,6
2 Mecklenburg-
Vorpommen
Alemanha
33,0 1,9
3 Sachser Alemanha
33,0 4,8
4 Alentejo Portugal 33,9 0,5
5 Sachsen-
Anhaft
Alemanha
35,0 2,9
6 Voreio
Algaio
Grécia 35,2 0,2
7 Brandengburg
Alemanha
36,0 2,6
8 Ipeiros Grécia 36,2 0,3
9 Guadalupe França 39,0 0,4
10 Centro Portugal 39,6 1,7
As dez regiões de maior PIB per capita.
170 Emilia-
Romana
Itália 127,5 3,9
171 Vale d’ Aosta Itália 129,6 0,1
172 Lombardia Itália 134,7 8,9
173 Stuttgart Alemanha
137,6 3,6
174 Oberbayem Alemanha
148,1 3,8
175 Bremen Alemanha
149,7 0,7
176 Greater
London
Reino
Unido
151,2 6,8
177 Darmstadt Alemanha
162,9 3,5
178 Ilê de France França 166,8 10,7
179 Hamburg Alemanha
194,5 1,6
Fonte: Comissão Européia.
Considerando a Tabela 2 percebemos que, das dez regiões de menor PIB per
capta na Europa dos doze Estados mais ricos, cinco são alemães que, se analisa em um
dos mapas, encontram-se no antigo território da República Democrática Alemã.
Todavia, entre as dez regiões de maior PIB per capta, na Europa dos doze Estados mais
ricos, outras cinco regiões também pertencem à Alemanha, mas estas se encontram no
antigo lado ocidental do país. O problema de centro e periferia na Alemanha é visto
como grave para a integração européia, contudo este não é o único Estado a apresentar
esta situação, embora sua desigualdade entre as regiões seja uma das mais graves.
7
Euro 12 indica a União Européia composta por todos os Estados membros até 1986, quando a Espanha e
Portugal se tornaram membros totalizando 12 Estados.
32
Além das diferenças econômicas, há também questões sociais ligadas às regiões
da Alemanha. Enquanto as regiões do antigo lado ocidental constituem construções
políticas recentes, as regiões do (antigo) lado oriental possuem um passado político
histórico tradicional, pois mantiveram as mesmas fronteiras desde o fim da Segunda
Grande Guerra. Somam-se a isto as diferenças populacionais e de influência política que
existe entre estas regiões, como no caso de Berlim que é considerada uma “cidade-
estado” e a região Rhine-Westphalia que possui aproximadamente 17 milhões de
habitantes.
O surgimento da União Européia, como órgão supranacional dotado de políticas
regionais para reduzir as disparidades territoriais internas da Europa, significa, para as
regiões da Alemanha, uma grande chance de desenvolvimento socioeconômico. Por
meio de investimentos oriundos do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional
(FEDER) algumas regiões da Alemanha já receberam auxilio para o seu
desenvolvimento a fim de reduzir as diferenças entre as regiões européias. Um ponto de
destaque do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) é o fato de que
nenhuma região francesa recebeu seus investimentos, sendo isto politicamente
justificado: a industrialização francesa foi mais distributiva se comparada com o mesmo
processo em outros Estados, além da França industrial ter sofrido bem menos com a
Segunda Grande Guerra.
33
Tabela 3: União Européia (Euro 12). Populações beneficiadas pelos objetivos regionais
em percentagem, conforme os objetivos 1, 2 e 5b.
País Região População
potencialmente
beneficiária dos
objetivos 1, 2 e 5b.
Bélgica Hainaut 31,3%
Dinamarca Nenhuma região. 15,5%
Alemanha Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommem, Ost-
Berlin, Sachser, Sachsen-Anhalt, Thürigen.
39,1%
Grécia Todas as regiões. 100%
Espanha Andaluzia, Asturias, Cantabria, Castilla a León,
Castilla-La Mancha, Ceuta a Melilla,
Comunidad Valencia, Extremadura, Galícia,
Islas Canárias, Murcia.
84,3%
França Nenhuma região. 47,5%
Irlanda Todas as regiões. 100%
Itália Abruzzi, Brasilicata, Calabria, Campania,
Molise, Puglia, Sardena, Sicília.
55,8%
Luxemburgo
Nenhuma região. 41,9%
Países
Baixos
Flevoland. 24%
Portugal Todas as regiões. 100%
Reino Unido
Highlands e Islands Enterprise Areas,
Meyerside, Northern Ireland.
41,6%
Euro 12 - 51,4%
Fonte: Comissão Européia.
8
Logo, principalmente para a Alemanha, a integração da União Européia tem
resultado em benefícios sucedidos das políticas regionais, o que levou a integração
regional para além da união econômica e monetária - embora a relação de um poder
supranacional com poderes regionais seja uma experiência recente. Para os governos
regionais, condados, províncias e municípios, a integração regional da União Européia
somente se tornou politicamente interessante a partir da existência das políticas
regionais (antes tais governos se limitavam no máximo a atividades de cooperação
transfronteiriças sem investimento significativo). Entretanto, com a participação
constante da União Européia por meio das políticas regionais, as regiões européias têm-
se colocado como parceiras com vínculos políticos, históricos e econômicos a fim de
8
Observação: Estes dados se referem às políticas de 1994 da União Européia de acordo com seus
objetivos regionais 1, 2 e 5b; Objetivo regional 1: promover o desenvolvimento e a harmonização
estrutural das regiões subdesenvolvidas. Objetivo regional 2: reconverter as regiões, regiões fronteiriças
ou frações de regiões, como as regiões de maior concentração de emprego e as sociedades urbanas,
gravemente afteadas pelo declínio industrial. Objetivo regional 5b: promover o desenvolvimento rural
facilitando o desenvolvimento e a harmonização estrutural das regiões rurais.
34
instituir atividades pró-integração que ultrapassem os limites políticos territoriais
tradicionais que o Estado nação imponha às regiões.
Contudo, existem alguns pontos de tensão na relação do governo supranacional
com os governos regionais, visto que o surgimento da União Européia como órgão
supranacional representou uma perda de competência política tanto dos Estados como
das regiões. Assim, cada vez mais os Estados se flexibilizam para transferir mais poder
para a União Européia. Como conseqüência, temendo uma perda significativa de poder,
vários governos regionais se manifestaram por uma estabilidade regional no Tratado de
Maastricht, condizente com o princípio da subsidiaridade, a criação de um Comitê das
Regiões e acesso aos governos regionais ao Conselho de Ministros. A meta dos
governos regionais é conseguir instituir, na União Européia, um órgão político
representativo das regiões que consigam influenciar as decisões sobre o Fundo Europeu
de Desenvolvimento Regional (FEDER). Algumas regiões reclamam haver uma
preferência pelas regiões mais pobres.
Entretanto, conforme François D’arcy (2002), a política regional, mesmo
limitada, é eficaz, porque tem um papel importante na modernização e no
desenvolvimento dos países mais pobres (Espanha, Portugal, Grécia e Irlanda): e o
rendimento médio por habitante nesses países se aproximou do rendimento médio da
União. Também a Alemanha recebeu uma ajuda importante para o desenvolvimento da
parte leste depois da reunificação.
Embora o processo de integração regional da União Européia tenha produzido,
na Alemanha, uma relação direta entre a instituição supranacional e os governos
regionais, na França, esta relação não assumiu dimensão significativa. Contudo, desde o
surgimento da União Européia, a política da França sempre foi a de estimular mais a
relação entre os Estados-membros, de modo que, em nenhum momento, foi do interesse
do governo francês instigar a relação das regiões com a União Européia. Esta política se
deve principalmente pelo fato de que a França não sente uma grande necessidade de
receber as políticas regionais da União Européia, uma vez que seu processo interno de
industrialização foi bem mais distributivo territorialmente, ou seja, apesar de existirem
35
disparidades regionais, elas não se traduzem num grande problema econômico.
Portanto, a questão centro e periferia existe entre as regiões francesas, mas não tem uma
dimensão política expressiva suficiente para se tornar um problema de caráter
supranacional como no caso alemão
9
(além disso a França não possui o sistema
federativo como a Alemanha).
Para John Loughlin (2000) os governos subnacionais foram, até anos recentes,
em grande parte excluídos da cena européia. Isso é verdade até mesmo no campo da
política regional da União Européia, na qual a Délégation à l' aménagement du
territoire et à l'action régionale (DATAR) tem sido mais importante do que as regiões
no planejamento e implementação das Community Support Frameworks (CSFs) –
Organizações (ou Estruturas) de Apoio às Comunidades.
Todavia, a organização política francesa não tem impossibilitado as relações
entre as suas regiões e a União Européia. Mesmo sem o destaque das políticas regionais
em seu território, já é sensível certo processo de descentralização das regiões que
buscam atuar mais na política européia.
De acordo com John Loughlin (2000), primeiro, as regiões francesas, como
outras regiões européias, estabeleceram escritórios em Bruxelas (que funcionam como
centros de coleta de informação) e segundo, algumas regiões, associações de fronteira.
Em terceiro lugar, as regiões francesas constituem as forças que estão por trás
impulsionando associações inter-regionais como a Conference of Peripheral Maritime
Regions (Conferência das Regiões Marítimas Periféricas, incluindo o Arco Atlântico e o
Arco Latino) e a Assembly of European Regions (Assembléia de Regiões Européias) ou,
pelo menos são uma parte dela. Nesse contexto de atividade extraterritorial, Rhône-
Alpes é uma parte do grupo dos Four Motors ("Quatro Motores"). Por fim, políticos
franceses - que atuam localmente têm-se mostrado ativos no Comitê das Regiões, cujo
primeiro presidente foi Jacques Blanc (presidente da região de Languedoc-Roussillon).
9
Claro está que se pode identificar uma periferia econômica explícita dentro da República Francesa. Mas isso ocorre nos
departamentos e territórios de Além-mar (Département d' Outre Mer (DOM) – Territoire d' Outre Mer (TOM)) e não na França
continental. Ver Rubio (2000).
36
Existe, então, uma grande influência do modelo singular, que cada Estado
membro da União Européia utiliza para organizar suas regiões internas, em face das
relações entre governo supranacional e governos regionais. Logo, as demandas dos
governos regionais por políticas regionais da União Européia dependem de questões
políticas legais e econômicas, além do interesse político nacional e regional
propriamente dito. Todavia existe realmente um desenvolvimento das relações entre a
União Européia e as regiões, independente das diferenças, que vem produzindo
alterações políticas dentro do Estado e na integração regional, por acrescentar as regiões
como um dos objetivos das políticas supranacionais e transformar os governos regionais
em atores políticos supranacionais.
2.4 A aplicação da Teoria da Dependência na União Européia
As análises das disparidades socioeconômicas entre os Estados e as suas regiões
internas produziram diversas teorias que explicam o funcionamento dessas iniqüidades.
Dentre esses estudos, destaca se a Teoria da Dependência criada pelo economista Raul
Prebisch, que defendia a existência de centros e periferias no mercado mundial.
Ao aplicarmos a concepção de “centro e periferia” em uma integração regional
superdesenvolvida, como a União Européia, percebemos que historicamente o
surgimento de Estados e regiões, classificados como tal não ocorre devido ao efeito de
um país ser mais forte sobre o outro, mas devido ao fato de que alguns Estados e regiões
tiveram um melhor contato com o processo de industrialização. Contudo, a relação
política entre a União Européia e a América Latina com a questão “centro e periferia”
ocorre de maneira distinta, uma vez que a União Européia buscou, de forma
supranacional, solucionar as disparidades entre Estados e regiões por meio das políticas
regionais, que funcionam, ao mesmo tempo, como uma instituição reguladora e
distributiva de riquezas considerando uma futura eqüidade entre seus territórios.
37
Na prática, a integração regional européia, com o fim do protecionismo e a
criação de um órgão supranacional aumentam a desigualdade entre os territórios mais
industrializados e os menos industrializados, uma vez que os menos industrializados são
mais sensíveis a um mercado mais competitivo capaz de catalisar o seu empobrecimento
e transformar a integração regional em perdas socioeconômicas substanciais. Este fato
deu origem às políticas regionais da União Européia com sua função compensatória
integradora e distribuidora de riquezas.
Assim, a aplicação do conceito de “centro e periferia”, da Teoria da
Dependência de Raul Prebisch, na integração regional da União Européia tem
relevância, pois demonstra os possíveis efeitos malignos da integração regional para
algumas regiões - embora seja necessária uma adaptação desta teoria em face da União
Européia, visto que, nessa situação de integração regional, não caberia o uso do conceito
de centro e periferia, baseado na idéia de dominadores e de dominado (ou metrópole e
colônia). Na integração regional faz-se necessária a produção de uma nova abordagem
da concepção de centro e periferia tanto para a origem das desigualdades econômicas
quanto para a solução destas. Logo, a integração regional européia, com sua união
econômica e monetária, produziu as políticas regionais como uma possível solução das
disparidades econômicas, já que outros instrumentos, como a industrialização de
substituição de importações, não se enquadrariam neste cenário político.
Em relação à França e à Alemanha, e suas regiões internas, percebe-se que o
modelo de industrialização europeu também se reproduziu nestes países, todavia as suas
respectivas regiões têm-se organizado para um aumento da sua influência política no
âmbito supranacional europeu a fim de solucionar seus problemas. Contudo, pelos
dados oficiais da União Européia, é fato que os Estados compostos do tipo federado,
como a Alemanha, facilitam a inserção dos seus entes regionais na política
supranacional realizando uma diplomacia dos constituintes
10
, enquanto que, nos Estados
10
Kincaid (2001: 74) afirma: "Não há nenhuma terminologia estabelecida descrevendo as atividades internacionais
de governos que são partes constituintes de outros ou 'subnacionais'. O termo 'constituent diplomacy' [diplomacia dos
constituintes] guarda a intenção de ser um descritor neutro, que evite as implicações de que as atividades de governos
constituintes são necessariamente inferiores, subordinadas ou suplementares às da 'alta política' da diplomacia dos
Estados-nação".
38
simples de modelo centralizado, como a França, há um espaço mais limitado para a
participação política européia das regiões internas.
2.5 Considerações finais sobre a Teoria da Dependência e a integração
européia
Conforme o que foi analisado, podemos perceber que o cenário de disparidades
econômicas na Europa é bem distinto do Latino-Americano e, além disso, a Teoria da
Dependência continua funcionando como um bom método de análise das disparidades
econômicas, embora não consiga explicar plenamente os contrastes entre os territórios
europeus. Entretanto, a União Européia, constatando que sua prática de integração,
baseada na união econômica e monetária, produziria uma catalisação das disparidades
socioeconômicas territoriais, adotou as políticas regionais como instrumento
compensatório.
Essas políticas se pautam no princípio da subsidiaridade,
11
envolvendo tanto os
governos supranacionais, nacionais e subnacionais, que, em determinados momentos,
apresentam uma complementaridade política e em outras incongruências e disputas de
competência. Contudo, os governos subnacionais possuem uma maior proximidade com
os cidadãos europeus o que lhes dá uma maior interação com os interesses locais
garantindo legitimidade nas ações integracionais. Todavia, as competências destes
governos subnacionais variam de um país para o outro, de modo que os politicamente
mais fortes conseguem-se inserir mais facilmente nas políticas supranacionais, enquanto
outros ainda dependem muito da intermediação do Estado.
Assim, concluímos que a integração regional européia, como todo processo
político de fusão, não se traduz somente em benefícios para todas as partes envolvidas.
A catalisação das disparidades econômicas produzidas pela integração européia, ocorre
em todos os seus Estados membros tanto externamente como internamente nas suas
regiões. A relação “centro e periferia” é facilmente constatada na economia européia.
11
Artigo 5º do Tratado de Amsterdã.
39
Logo, na análise da integração européia é necessário entender o funcionamento de sua
política regional e como os governos subnacionais são integrados à política
supranacional. Tais observações são melhores analisadas nas fronteiras européias onde
as disparidades regionais são mais sensíveis e já existem instituições especiais,
denominadas euroregiões, ligadas às políticas regionais da União Européia e
trabalhando com os problemas das regiões como as diferenças socioeconômicas.
40
Capítulo 3 - O Desenvolvimento das Euroregiões
3.1.1 As regiões transfronteiriças em face da supranacionalização
A primeira euroregião foi denominada Euregio e foi fundada em 1958 na
fronteira entre a Alemanha e a Holanda, no território de Enschede (Holanda) e Gronau
(Alemanha). Após a Euregio, várias outras euroregiões e outros modelos de
cooperações transfronteiriças se desenvolveram pela Europa. Atualmente há mais de
100 casos de prefeituras e outros governos regionais em cooperação nas fronteiras com
acordos e organizações formalizadas.
Para os governos regionais estabelecerem uma cooperação transfronteiriça,
significa entrar em um campo político que, por muito tempo, pertenceu somente ao
governo central, como trabalhar questões regionais transfronteiriças de planejamento
territorial, políticas de transporte, tratamento de lixo e esgoto dentre outros assuntos –
porque, antes da década de 1980, apesar da enorme quantidade de tratados
internacionais, nada dava competência para governos regionais atuarem no campo da
política internacional (Aykaç, 1994).
Contudo, nas ultimas décadas do século XX, diversos governos não-centrais se
associaram com o objetivo de trabalhar com questões transfronteiriças e foram
catalisados pela integração da União Européia. Em pouco tempo, começaram a receber
um forte apoio da União Européia e do Conselho da Europa, sendo que o primeiro
oferecia mais auxilio financeiro e o segundo suporte jurídico e treinamento.
Em termos de política internacional, a criação de um corpo administrativo com
competência transfronteiriça é complicado. As primeiras Euroregiões foram formadas
por acordos com variados pontos de formalidades e em grande parte por “boa vontade”
de seus colaboradores. A forma clássica da Euroregião são as associações gêmeas, de
maneira que, em cada Estado, envolvido é criada uma agência local, algumas vezes
dentro do próprio município, que assinam um acordo entre elas, respeitando o sistema
legal de cada país distinto envolvido. Outra forma é realizar a Euroregião por uma
associação mútua elaborada em acordo internacional.
41
Em 1980, por iniciativa do Conselho da Europa, um grupo de Estados europeus
realizou um tratado internacional chamado Convenção de Madri, estabelecendo a
possibilidade de cooperações transfronteiriças com uma estrutura baseada no Direito
Público Internacional. Este tratado foi assinado por vinte países e desenvolvido com
protocolos adicionais. Isto garantiu a possibilidade de acordos legais multinacionais,
para as cooperações transfronteiriças, realizadas por governos regionais. Contudo, as
decisões dessas agências estão sujeitas somente às políticas públicas no que concerne às
relações transfronteiriças, assim desconsiderando agentes particulares como empresas e
organizações não-governamentais (Conselho da Europa, 2005).
Comparando com o Conselho da Europa, percebe-se que as políticas da União
Européia para as cooperações transfronteiriças se dão principalmente por investimento
financeiro. Muitos dos projetos dessas cooperações são elegíveis para financiamentos
oriundos do programa Interreg da União Européia, criado em 1990, tendo uma segunda
edição em 1994 e, uma terceira, em 1999.
Em conseqüência, para o período de 2000 a 2006, o Interreg (Interact, 2007)
recebeu um orçamento de 4875 bilhões de euros (conforme os valores de 1999) que
corresponde a 2,3% do orçamento das políticas de coesão da União Européia. O
programa da União Européia mais significativo para as cooperações transfronteiriças é o
Interreg IIIA, que possibilita as cooperações transfronteiriças de fronteiras internas e
externas da União Européia e algumas áreas marítimas a se elegerem para o
financiamento de projetos.
Os subsídios do Interreg para os projetos transfronteiriços são recebidos por
governos regionais com cooperações transfronteiriças (Quadro Comunitário de Apoio
III. Portugal 2000 – 2006). O seu objetivo é desenvolver centros socioeconômicos
transfronteiriços por meio da criação de políticas estratégicas envolvendo ambos os
governos cooperados. O principal requerimento é que os projetos tenham, como
resultado, benefícios econômicos estruturais para a região transfronteiriça.
A utilização destes fundos governado por uma comissão diretora, inclui atores
políticos regionais e também de alto escalão dos governos centrais dos Estados
envolvidos. Como o Interreg é a maior fonte de financiamento da maioria das
42
cooperações transfronteiriças, estas são forçadas a se adequarem aos requerimentos da
União Européia; na prática, muitas euroregiões se tornam agências implementadoras
deste tipo de política regional (Perkmann, 2002).
Considerando o processo político de integração da Europa, percebe-se que a
abordagem jurídica, elaborada pelo Conselho da Europa, após a Segunda Grande Guerra
- que valorizava a criação de instituições legais para a formalização das organizações de
cooperações transfronteiriças -, foi, com o passar do tempo, abandonada em função de
uma valorização de políticas mais pragmáticas e economicamente orientadas como as
políticas regionais da União Européia.
3.1.2 A definição das cooperações e regiões transfronteiriças
Em face da propagação das cooperações transfronteiriças que normalmente são
encobertas pelos termos neoregionalismo, fragmentação e região européia é preciso
definir o que são tais regiões, por meio da análise do desenvolvimento do conceito de
cooperação transfronteiriça e de região transfronteiriça. Assim, poderemos identificar
quais são as regiões transfronteiriças e distingui-las dos outros tipos de regiões
envolvidas em diferentes processos de cooperação.
Primeiramente as cooperações transfronteiriças foram definidas como
colaborações mais ou menos institucionalizadas entre governos regionais contíguos em
fronteiras internacionais. Entretanto essa conceituação, por motivos práticos, precisou
ser operacionalizada, ou seja, necessitou considerar fatores que fossem capazes de
distinguir este fenômeno político de outros. Também foi necessário que sua definição
fosse capaz de enquadrar diferentes tipos de cooperações transfronteiriças em razão do
tipo de administração, governos e financiamento (Hassink, 1995).
Logo as Cooperações Transfronteiriças passaram a ser definidas por quatro
critérios:
1) Como os atores políticos são governos regionais, devem estar pautadas em diretorias
de agências públicas;
43
2) Referem-se à colaboração entre governos subnacionais em países distintos, visto que
estes atores normalmente não são sujeitos ao Direito Internacional. Eles não possuem
competência para estabelecer tratados internacionais com governos estrangeiros, por
isto as cooperações transfronteiriças foram primeiramente realizadas na informalidade
e/ou por instrumentos carentes de legalidade;
3) Somente envolvem a solução prática dos problemas em vários campos de trabalho da
administração cotidiana; e
4) Incluem um contato transfronteiriço estável.
Esta definição de cooperação transfronteiriça é mais específica do que a
definição legal do Conselho da Europa. Para o referido Conselho, a cooperação
transfronteiriça é definida como qualquer ação, determinada e projetada para reforçar e
aprofundar as relações de vizinhança entre governos e comunidades territoriais com
jurisdições distintas entre as partes contratantes que se conclui no fechamento de
qualquer acordo ou arranjo necessário para o seu propósito. (Conselho da Europa,
1980).
A definição de cooperação transfronteiriça sugerida aqui é oriunda de uma
harmonização entre o descrito pelo Conselho da Europa, a União Européia e várias
euroregiões em seus documentos. Todas elas possuem algumas distinções e as próprias
euroregiões são permeadas de especificidades. Logo, somente foram considerados os
critérios que pudessem incluir todos os tipos de cooperações transfronteiriças sem se
limitar por nenhuma singularidade.
3.1.3 As regiões transfronteiriças
Existem várias definições para o conceito de região transfronteiriça, todavia as
definições utilizadas pelo Conselho da Europa, em seus documentos, determinam que
essas regiões sejam caracterizadas por metas homogêneas e interdependência funcional
(porque, do contrário, não haveria necessidade de uma cooperação desse tipo (Simpósio
da associação das regiões de fronteira européias, 1972.)), e o fato de a região ser
considerada como potencial, inerente em geografia, história, ecologia, grupos étnicos,
44
possibilidades econômicas dentre outras questões, mas que foi fragmentada pela
soberania dos governos centrais responsável por cada lado da fronteira (Conselho da
Europa, 1995). Além disso, há a idéia de regiões econômicas que os geógrafos
costumam utilizar tanto para suas leituras (sobre as regiões transfronteiriças) quanto
para outras formas de integração, como um desenvolvimento econômico regional
através das fronteiras dos Estados ou seja: “A formação destes espaços econômicos
“regionais” é uma das respostas do próprio capitalismo globalizado tendo em vista sua
melhor performance, tentando legitimar assim as novas escalas prioritárias de ação de
suas frações, acima do Estado-nação.” (Haesbaert, 2001: 27).
Outras caracterizações baseadas no conceito de regiões funcionais (Berry. 1969)
como unidades espaciais em que há uma forte interação interna se comparadas com as
relações externas. Este conceito é normalmente utilizado em trabalhos de planejamento
territorial e políticas públicas. As regiões funcionais são áreas reunidas conforme a
interação entre elas, conforme sua economia política e questões socioeconômicas que
apresentam um elevado intercâmbio de bens e serviços associado a uma significativa
estrutura social (Merritt, 1974).
O Conselho da Europa trata as regiões como entidades funcionais porque as
primeiras cooperações transfronteiriças envolviam principalmente questões de
planejamento territorial, embora do ponto de vista sociológico sobre as regiões
transfronteiriças esta definição seja considerada limitada. Seria muita simplificação da
realidade definir que as regiões transfronteiriças surgem de uma capacidade operacional
regional conforme as necessidades de planejamento territorial, pois estaríamos assim
desconsiderando os aspectos das interações sociais que formam uma região e garantem
a ela sua identidade política. Para os pesquisadores europeus, as regiões
transfronteiriças não formam um mero espaço geográfico, mas, sim, uma unidade, logo
- para eles - as regiões transfronteiriças são entidades territoriais que possuem história,
sociedade, mercado e cultura em comum, assim como uma identidade regional e
instituições políticas autônomas que buscam não só uma capacidade de definirem seus
próprios interesses e necessidades como também a capacidade de articularem e
defenderem seus objetivos (Milan, 2004).
45
Porém, o mais importante na definição é a questão da regionalização das regiões
transfronteiriças que não deve se limitar a determinados pontos de seu desenvolvimento
e atividades políticas que, em muitos casos, são específicos de cada região (contudo,
deve-se considerar seu desenvolvimento como uma construção social e política). Assim,
uma região transfronteiriça pode ser definida como um território na fronteira composto
por governos locais envolvidos em acordos de cooperações transfronteiriças. Logo, as
regiões transfronteiriças não são somente regiões funcionais, mas também uma entidade
sócio-territorial com certo grau de capacidade estratégica voltada para questões
organizacionais (políticas públicas, mercado, transporte, etc).
Desta maneira, a idéia de que uma região transfronteiriça compartilha de
história, sociedade, mercado e outros aspectos pode ser descartada em função de uma
concepção mais pragmática e que envolve todas as regiões transfronteiriças. Como na
concepção de que a unidade regional provavelmente é oriunda do uso exploratório da
fronteira, legalmente e ilegalmente, na busca por oportunidades ou diferenciais de
ganhos, preços e normas institucionais em cada um dos lados da fronteira (Anderson,
1999).
Logo, não se pode aferir grande importância para a formação da região
transfronteiriça se esta é oriunda de uma história ou cultura em comum, ou devido a
uma interdependência funcional, ou interesses em comum. O mais significativo é seu
processo de interação. Somente se as questões em comum no território não estiverem
ligadas a uma cooperação transfronteiriça, a natureza de região como “transfronteiriça”
de um território pode ser questionada.
Portanto, o estudo das regiões transfronteiriças encontra situações de história,
cultura e economia em comum no território, mas isso não constitui um requisito para
que se estabeleça uma região transfronteiriça. Sua construção social e política não
necessita de uma experiência passada ou identidade comum como em o caso de várias
cooperações transfronteiriças entre a Polônia e a Alemanha em sua história comum,
marcada por repulsão.
46
3.2.1 As regiões transfronteiriças nas cooperações regionais internacionais
Diversos estudos demonstram um crescimento de governos locais envolvidos em
cooperações internacionais. Como é observado pela geografia política, a criação da
União Européia como uma grande região contribuiu para uma nova divisão sobre o que
é política interna e o que é política internacional. Algumas tendências são mais
claramente identificadas. Primeiro, os pesquisadores notaram que há uma europeização
dos governos locais quando eles são acolhidos como parceiros em diversas políticas da
União Européia. Em seguida, perceberam que os governos periféricos (não centrais)
possuiam um papel importante na formulação das políticas externas e internas da União
Européia (Haesbaert, 2001). Por último, os governos periféricos na Europa passaram a
se envolver em cooperações inter-regionais e transfronteiriças, que estabelecem contato
direto entre os governos periféricos, desconsiderando em certo nível os governos
centrais e, deste modo, exercendo uma paradiplomacia.
As cooperações transfronteiriças constituem um caso especial de política
regional. Mesmo havendo várias formas de cooperações transfronteiriças, elas podem
ser relacionadas com outros modos de contatos internacionais entre governos
periféricos. Logo, podemos considerar as diferenças do ponto de vista territorial de
contigüidade, em que as cooperações transfronteiriças estão em territórios contíguos e
as cooperações inter-regionais em territórios afastados geograficamente.
Quadro 4: Modelos de cooperações transfronteiriças e inter-regionais.
Dimensão
Geográfica
Política:
Pequena Grande
Cooperação
Transfronteiriça
(territórios
contíguos).
Euroregião
(Euroregião da
Silésia)
Comunidades de Trabalho.
(“Arge Alp”).
Cooperação Inter-
regional.
Cooperações
Inter-regionais
e Inter-
municpais.
(“Four Motors
for Europe”).
Associações de Cúpula.
(Associação de Regiões de
Fronteira da Europa).
Fonte: Inforegio.
47
Conforme o tipo de governo envolvido entre as organizações inter-regionais,
faz-se possível identificar dois tipos de associações: 1) Inter-regionais; 2) Inter-
municipais. Algumas dessas associações são criadas por incitativas multilaterais
originadas em uma região ou em um grupo de regiões. O exemplo mais famoso deste
tipo de organização é o Four Motors for Europe
12
, mas há também outras associações,
como no caso da cooperação entre o país Basco e Emilia Romagna.
Muitas destas associações originaram-se nas políticas da União Européia que
financiam uma associação temporária entre governos periféricos para a implementação
de alguma política pública. Entretanto, este tipo de atividade política européia às vezes
funciona (mesmo que não intencionalmente) como uma incubadora de associações
políticas de governos periféricos (Benington, 1998). Como exemplo, tem-se o caso
COAST,
13
que era temporário, mas, ao término, seus integrantes conseguiram outro tipo
de financiamento da União Européia para manterem a associação e aumentaram os
associados, que passaram a contribuir financeiramente para a manutenção da
organização.
Já as associações de cúpula na Europa, formadas por governos periféricos, são
outro tipo de cooperação inter-regional. Um exemplo disto é o Conselho de Municípios
e Regiões da Europa
14
que administram o programa ECOS-OUVERTURE da União
Européia. Entre as organizações deste tipo também são bem conhecidas a Assembléia
das Regiões Européias
15
e a Associação de Regiões Européias de Fronteira
16
. Tais
associações buscam representar os interesses de seus associados no nível governamental
europeu. Também atuam como consultoria com especialistas em assuntos regionais.
Como resultado destas atividades, as referidas organizações ainda funcionam como
centro de informações e serviços para implementação de programas políticos regionais e
12
O “Four Motors for Europe” é uma organização cooperativa firmada pelos governos das quarto regiões
mais industrializadas da Europa (Região de Rhône-Alpes na França, Região da Lombardia na Itália,
Região da Catalunha na Espanha e a Região de Baden-Württemberg na Alemanha). Four Motors for
Europe < http://www.4motors.org/ >
13
COAST - ECOlogical NETwork for the promotion of convergent conservation strategies in COastal
HAbitatS of CommuniTy significance. Integrated Coastal Zone Management (ICZM). http://www.econet-
coast.eu/description
14
CEMR - Council of European Municipalities and Regions. (
www.ccre.org
) Fundado em Genova em
1951 é a maior organização de governos periféricos na Europa com mais de 100.000 governos membros.
15
www.a-e-r.org
16
w3.are-regions-europe.org
48
atuam como rede de contato organizando encontros para os membros e buscando novos
associados.
Na prática, a diferença entre cooperações inter-regionais e as associações de
cúpula são pequenas. Por exemplo, a organização chamada de Eurocities
17
é uma
cooperação inter-regional que também atua com lobby no nível governamental europeu.
3.2.2 As euroregiões e as comunidades de trabalho
As cooperações transfronteiriças se referem aos acordos de cooperação entre
governos locais de territórios contíguos que se traduzem numa região transfronteiriça,
embora existam vários tipos de cooperações transfronteiriças, o que faz necessário
verificar aspectos típicos desta atividade que as distinga de outras. Em função disto,
existem três questões relevantes: 1) a dimensão geográfica política: as cooperações
transfronteiriças são associações políticas pequenas, diferente das comunidades de
trabalho que costumam ser formadas por cinco ou mais governos regionais; 2) a
intensidade da cooperação, considerando a capacidade de atuação da organização
transfronteiriça (euroregião, por exemplo) e seu nível de autonomia em face do governo
central e demais órgãos governamentais; e 3) os tipos de atores políticos envolvidos
(que podem ser locais, como municípios, ou governos regionais, como províncias e
condados).
Considerando a dimensão geográfica política, as euroregiões podem ser
diferenciadas das comunidades de trabalho, que surgiram depois, entre 1975 e 1985, são
oriundas de uma cooperação entre vários governos regionais que podem ser estender por
vários Estados. Como exemplos, têm-se o Arge Alp
18
e o Alpe-Adria
19
. A estrutura das
comunidades de trabalho é normalmente formada por assembléias, comissão executiva,
grupos de trabalho e secretarias (Aykaç, 1994). Todavia, suas atividades se concentram
mais em realizar declarações políticas e realizar trocas de informações e experiências.
Apesar de não haver um objetivo central para implementar certas políticas públicas,
17
www.eurocities.org
18
http://www.argealp.org/it/
19
http://www.alpeadria.org/
49
algumas comunidades de trabalho já conseguiram receber investimentos da União
Européia.
Um problema de distinção entre a euroregião e as comunidades de trabalho é que
o termo “euroregião” se tornou muito utilizado e difundido na Europa, o que fez com
este se tornasse mais difícil de definir do que a idéia de comunidade de trabalhos.
Devido a esta popularização do termo sob crivo, existem algumas comunidades de
trabalho que se denominaram como euroregiões (como é o caso da euroregião dos
Cárpatos)
20
.
No sentido original, a euroregião representa um acordo de cooperação entre
governos locais em territórios contíguos, em uma fronteira, pertencentes a diferentes
Estados. Esta forma de cooperação já é tradicional em algumas partes da Europa como
na fronteira da Alemanha com a BENELUX, tipo de cooperação criado após a Segunda
Grande Guerra. Tanto o termo (euroregião) como euregio são utilizados no mesmo
sentido. No que diz respeito à organização, as euroregiões possuem um conselho com
presidente, grupos de trabalho com objetivos definidos e secretarias em comum. O
conceito de euroregião diz respeito tanto a uma identidade territorial formada pela
região dos governos locais em cooperação transfronteiriça como a instituição política,
normalmente reconhecida pela sede de sua secretaria. Em face das questões legais, as
cooperações podem adotar diferentes formas dependendo dos requerimentos realizados
pelas legislações nacionais dos governos envolvidos. O tamanho da euroregião costuma
ter um raio de cem quilômetros no máximo e, aproximadamente, poucos milhões de
habitantes, com raras exceções.
Apesar da euroregião, após seu surgimento, ter sido redefinida em termos por
tratados internacionais, sua identidade provavelmente não se encontra completamente
definida, visto que, a cada novo acordo de cooperação transfronteiriça, surgem novos
tipos de euroregião. Em alguns casos, por exemplo, temos governos que não são
municipais, mas governos de regiões como províncias e condados. Também existem
euroregiões de que agências de desenvolvimento de governos centrais, câmaras de
comércio e outras instituições fazem parte. A organização também pode ser diferente da
20
http://www.carpathianfoundation.org/cf/web/hq/index.jsp?id=8
50
estrutura original. Com base na idéia original de euroregião e nos tratados do Conselho
da Europa, o termo euroregião deve-se referir somente a cooperações transfronteiriças
em uma dimensão geográfica política pequena, com uma estrutura organizacional e
atores políticos definidos - como na definição de Denters, em que a cooperação
euroregional é pautada por cooperações no nível subnacional entre governos que estão
situados na fronteira. (Denters, 1998).
Buscando distinguir os diferentes tipos de euroregiões, é preciso considerar a
intensidade da cooperação. A idéia de intensidade dessa cooperação se refere ao nível
de autonomia que as organizações transfronteiriças conseguem por meio dos governos
locais, como no caso da Teoria dos Estados (em que uma federação possui uma
intensidade de cooperação muito maior do que uma confederação de Estados).
Para verificar a intensidade de cooperação entre os acordos existe uma lista de
critérios indicados pela Associação das Regiões de Fronteira na Europa
21
e União
Européia. Essa lista define que uma euroregião com alta intensidade de cooperação
possui uma estrutura transfronteiriça integrada de longa duração com uma forte
negociação para decisões políticas conjuntas. No que diz respeito à organização, ambos
os governos locais estão submetidos a um mesmo acordo legal, possuindo uma
secretaria permanente em comum e destinando, para os trabalhos, seus próprios
recursos. Em termos de prática política, a cooperação precisa ser estruturada em uma
estratégia de desenvolvimento em longo prazo, focalizando todas as políticas públicas
em função das necessidades do dia a dia da sociedade.
Existe ainda na geografia política a hipótese de que as euroregiões formadas por
governos locais (como prefeituras) possuem uma maior integração em face das
euroregiões constituídas de governos regionais, como condados, mas essa hipótese até
agora não foi verificado cientificamente.
21
Association of European Border Regions. www.aebr.net
51
3.3.1 Problemas de estudo quantitativo das regiões transfronteiriças na Europa
Um dos problemas de estudo da questão das regiões transfronteiriças na Europa
é que, em decorrência da própria variedade de definições que são utilizadas
distintamente por diversas instituições (como o Conselho da Europa, a União Européia e
a Associação das Regiões de Fronteira na Europa) faz-se difícil agregar os dados destes
órgãos para realizar um trabalho quantitativo. Além disto, há pouca produção desse tipo
de dados que, na maioria das vezes, limitam-se a questões econômicas de financiamento
e desenvolvimento ou assuntos demográficos como população.
Porém, no intuito de produzir alguns dados quantitativos foi possível listar
algumas euroregiões com que a pesquisa teve contato obtiveram-se os seguintes dados:
Quadro 5: Lista de Euroregiões.
Ano Nome Estados Governos
Modelo
1958
Euregio
Alemanha,
Holanda Local Euroregião
1964
Öresundskomitén
Dinamarca,
Suécia Regional
Comunidade de
Trabalho
1971
Nordkalottkommittén
Noruega,
Suécia,
Finlândia Regional
Comunidade de
Trabalho
1972
Kvarken Council
Suécia,
Finlândia Regional
Comunidade de
Trabalho
1972
Arge Alp
Áustria, Suíça,
Alemanha,
Itália. Regional
Comunidade de
Trabalho
1973
Euregio Rhein-Waal
Alemanha,
Holanda Local Euroregião
1974
The Franco-Genevan
Regional Committee Suíça, França Regional
Comunidade de
Trabalho
1975
Internationale
Bodenseekonferenz
Austria, Suiça,
Alemanha Regional
Comunidade de
Trabalho
1976
Euregio Maas-Rhein
Bélgica,
Alemanha,
Holanda Regional Euroregião
1977
Ems Dollart Region
Alemanha,
Holanda Local Euroregião
1977
Mittnorden Committee,
Nordens Gröna Bälte
Noruega,
Suécia,
Finlândia Regional
Comunidade de
Trabalho
1978
Euregio Rhein-Maas-Nord
Alemanha,
Holanda Local Euroregião
1978
Arko Co-operation Suécia, Noruega
Regional
Comunidade de
Trabalho
52
1978
Interreg Saaristo
Finlândia,
Suécia
1978
Skärgårdssamarbetet
Suécia,
Finlândia Regional
Comunidade de
Trabalho
1978
Alpes-Adria
Áustria, Suíça,
Alemanha,
Itália, Croácia,
Eslovênia,
Hungria Regional
Comunidade de
Trabalho
1980
Four Corners Co-operation
Dinamarca,
Suécia Local
Comunidade de
Trabalho
1980
Gränskommitén
Østfold/Bohuslän Noruega, Suécia
Local
Comunidade de
Trabalho
1980
Nordatlantiska Samarbetet
Islândia,
Dinamarca Regional
Comunidade de
Trabalho
1980
Benego
Bélgica,
Holanda Local Euroregião
1982
Communauté de Travail
des Alpes Occidentales
Suíça, França,
Itália Regional
Comunidade de
Trabalho
1982
Comité de Travail des
Pyrenees Espanha, França
Regional
Comunidade de
Trabalho
1984
Benelux Middengebied
Bélgica,
Holanda Regional Euroregião
1985
Working Community of the
Jura Suíça, França Regional
Comunidade de
Trabalho
1987
Transmanche Region
França, Reino
Unido Regional Euroregião
1987
The Tornedalen Council
Finlândia,
Suécia
1987
Conseil du Léman Suíça, França Regional Euroregião
1988
PAMINA
Alemanha,
França Regional Euroregião
1989
Scheldemond
Bélgica, França,
Holanda Regional Euroregião
1989
EuRegio SaarLorLuxRhein
Alemanha,
França,
Luxemburgo Local Euroregião
1989
Arc Atlantique
Espanha,
França,
Portugal, Reino
Unido, Irlanda Regional
Comunidade de
Trabalho
1989
PACTE Bélgica, França Regional Euroregião
1990
Working Communities of
the Riparian States of the
Danube
Áustria,
Alemanha,
Hungria Regional
Comunidade de
Trabalho
1990
Eurorégion des “Alpes de
la Mer” França, Itália
1990
Rat Wallis-Valle d’Aosta Suíça, Itália Regional Euroregião
1990
Storstrøms Amt/Ostholstein Alemanha, Local Euroregião
53
Interreg Dinamarca
1991
Transmanche Euroregion
Bélgica, França,
Reino Unido Regional
Comunidade de
Trabalho
1991
Mont-Blanc Conference Suíça, Itália Regional
Comunidade de
Trabalho
1991
Comunidade de Trabalho
Região Norte de Portugal-
Galicia
Espanha,
Portugal Regional
Comunidade de
Trabalho
1991
Euroregion Midi-Pyrénées-
Languedoc-Roussillon-
Catalunya Espanha, França
Regional Euroregião
1991
Nieuwe Hanze
Interregio/Neue Hanse
Interregion
Alemanha,
Holanda Regional Euroregião
1991
Euroregion Neisse-Nisa-
Nysa
Alemanha,
República
Tcheca, Polônia
Local Euroregião
1992
Erzgebirge
Alemanha,
República
Tcheca Local Euroregião
1992
Euroregion Elbe/Labe
Alemanha,
República
Tcheca Local Euroregião
1992
Euroregion Pro Europa
Viadrina
Alemanha,
Polônia Local Euroregião
1992
Danube 21 euroregion
Bulgária,
Romênia
1992
Euroregion Euskadi-
Navarre-Aquitaine Espanha, França
Regional Euroregião
1992
Spree-Neisse-Bober
euroregion
Alemanha,
Polônia
1992
Comunidad de Trabajo
Extremadure-Alentejo
Espanha,
Portugal Regional Euroregião
1992
Hungarian–Austrian Cross-
Border regional Council
Áustria,
Hungria Regional Euroregião
1993
Egrensis
Alemanha,
República
Tcheca Local Euroregião
1993
Barents Euro-Arctic
Council
Finlândia,
Noruega,
Rússia, Suécia
1993
Euroregion Spree-Neiße-
Bober
Alemanha,
Polônia Local Euroregião
1993
Carpathian Euroregion
Polônia,
Hungria,
Eslováquia,
Romênia,
Ucrânia Regional
Comunidade de
Trabalho
1993
Pro Europa Viadrina
euroregion
Alemanha,
Polônia
54
1993
Rives-Manche region
França, Reino
Unido Regional Euroregião
1994
Inn-Salzach-Euregio
Áustria,
Alemanha Local Euroregião
1994
Euroregion POMERANIA
Alemanha,
Polônia Local Euroregião
1994
Euregio Bayerischer Wald
– Böhmerwald – Sumava
Áustria,
República
Tcheca,
Alemanha Local Euroregião
1995
EuRegio Salzburg-
Berchtesgadener Land-
Traunstein
Áustria,
Alemanha Local Euroregião
1995
Euregio TriRhena
Suíça,
Alemanha,
França Regional Euroregião
1995
Arc Manche
França, Reino
Unido Regional
Comunidade de
Trabalho
1995
BUG euroregion
Bielorússia,
Polônia,
Ucrânia
1995
EuroRegion Oberrhein
Suíça,
Alemanha,
França Regional Euroregião
1995
Region Insubrica Suíça, Itália Regional Euroregião
1996
Euroregion Glacensis
República
Tcheca, Polônia
Local Euroregião
1996
Union of Municipalities of
Upper Silesia and Northern
Moravia
Polônia,
República
Tcheca Local Euroregião
1996
Euroregion Tatry
Eslováquia,
Polônia Local Euroregião
1996
Regio Sempione Suíça, Itália Local Euroregião
1996
Danube-Tisza-Körös-
Maros Euroregion
Hungria,
Romênia Local Euroregião
1997
Region Sønderjylland -
Schleswig
Alemanha,
Dinamarca
1997
Euroregion Nemunas
Bielorússia,
Rússia, Polônia,
Lituânia
1997
Euregio Via Salina
Áustria,
Alemanha Local Euroregião
1997
Internationale
Bodenseekonferenz
Áustria,
Alemanha,
Suécia
1997
Sonderjylland-Slesvig
Alemanha,
Dinamarca Local Euroregião
1997
Euroregiunea Dunăre - Criş
- Mureş - Tisa
Romênia,
Hungria, Suécia
55
1997
Nestos-Mesta
Bélgica,
Alemanha Local Euroregião
1997
Ausserfern and
Kleinwalsertal/Bregenzerw
ald Euregio
Áustria,
Alemanha
1997
Baltic Sea Islands
Estônia,
Alemanha,
Dinamarca,
Suécia,
Finlândia Local Euroregião
1998
Euregio Zugspitze-
Wetterstein-Karwendel
Áustria,
Alemanha Local Euroregião
1998
Euregio Baltyk
Polônia,
Letônia,
Lituânia,
Suécia,
Dinamarca,
Rússia Regional
Comunidade de
Trabalho
1998
Europaregion Tirol Áustria, Itália Regional Euroregião
1998
Danube–Dráva–Száva
Euro-regional initiative
Hungria,
Croácia, Bósnia Regional Euroregião
1998
Euroregion Śląsk
Cieszyński
República
Tcheca, Polônia
Local Euroregião
1998
Euregio Weinviertel-
Südmähren/West-Slovakia
Áustria,
República
Tcheca,
Eslováquia Local Euroregião
1998
Silesia euroregion
República
Tcheca, Polônia
1998
Euroregion Praděd
República
Tcheca, Polônia
1998
Zugspitze-Wetterstein-
Karwende euroregion
Áustria,
Alemanha
1998
West/West Pannonia
euroregion
Áustria,
Hungria
1998
Euregio Inntal
Áustria,
Alemanha Local Euroregião
1999
Ipoly Euroregion
Áustria,
Eslováquia Regional Euroregião
1999
Helsinki-Tallinn euregio
Finlândia,
Estônia
1999
Pomoraví - Záhorie -
Weinviertel euroregion
Áustria,
República
Tcheca,
Eslováquia
2000
Karelia euregio
Finlândia,
Rússia
2000
Euroregion Bílé Karpaty
República
Tcheca,
Eslováquia
56
2000
Euroregión Beskidy
República
Tcheca,
Polônia,
Eslováquia
2001
Dobrava euroregion
República
Tcheca, Polônia
2002
Euroregion Silva Nortica /
Jihočeská Silva Nortica
Áustria,
República
Tcheca
2002
Euroregion Puszcza
Białowieska
Bielorússia,
Polônia
2003
Ister-Granum Eurorégió
Hungria,
Eslováquia
2003
Belasica euroregion
Bulgária,
Grécia,
Macedônia
2004
Eurorregión Pirineos
Mediterráneo França, Espanha
2006
Adriatic euroregion
Albânia,
Bósnia, Croacia,
Itália, Monte
Negro,
Eslovenia
2007
Euroregione Alpi
Mediterraneo França, Itália
2007
Biharia Eurorégió
Romênia,
Hungria
Fonte: Europe Union, Council of Europe.
Tabela 4: Número de Euroregiões.
Década
Euroregiões
criadas Total
1950 1 1
1960 1 2
1970 14 17
1980 15 32
1990 61 94
2000 12 106
Fonte: Europe Union, Council of Europe.
57
Gráfico 1: Euroregiões por Década.
0
20
40
60
80
100
120
1950 1960 1970 1980 1990 2000
Euroregiões criadas
Total de Euroregiões
Observa se que, muitas vezes, o termo euroregião (utilizado amplamente nesta
pesquisa), assim como nos documentos da união Européia e do Conselho da Europa,
não se traduz da forma como este termo é utilizado pelos atores políticos das
cooperações transfronteiriças: em vários casos há um sentido diferente ao termo com
uso de outros critérios, fato que torna ainda mais árduo elaborar os dados sobre as
euroregiões e determinar uma tipologia ou classificação destas instituições. Por
exemplo, no caso da Carpathian Euroregion
22
apesar do nome e de uma forte
similaridade com o que definimos como euroregião, ela não corresponde ao termo
euroregião desta pesquisa, nem ao formato do termo utilizado pela União Européia e
pelo Conselho da Europa, uma vez que, mesmo possuindo governos regionais em sua
administração, na prática, os atores políticos que constituem esta instituição são os
ministérios de relações exteriores da Polônia, Romênia, Eslováquia e Ucrânia. Também
há casos em que a instituição possui todos os critérios de euroregião, mas seus atores
não adotam este nome para a instituição.
Considerando cronologicamente a lista formada por euroregiões e instituições
similares que se consideram tal - com as quais houve contato durante a pesquisa,
percebe-se que o número de euroregiões vem aumentando e que realmente houve um
“boom” de euroregiões na década de 1990 como demonstram alguns relatórios da União
Européia e do Conselho da Europa, já sendo esta questão reconhecida no meio
acadêmico europeu.
22
http://www.carpathianfoundation.org/cf/web/index.jsp
58
3.3.2 Considerações sobre as regiões e cooperações transfronteiriças
A lista de euroregiões demonstra que houve, realmente, uma difusão da idéia de
euroregião durante a década de 1990. Isto provavelmente se deve à reestruturação das
relações entre os Estados europeus com o fim da Guerra Fria, de modo que as políticas
nacionais dos Estados europeus junto às políticas regionais da União Européia
dinamizaram as cooperações transfronteiriças.
A influência dos Estados europeus se deve principalmente pela organização
política do seu território que, apesar de diferente em cada Estado, garante a existência
de governos regionais que são os atores políticos das cooperações transfronteiriças.
Considerando os aspectos históricos, podemos afirmar que, em princípio, a euroregião
foi um fenômeno típico da Alemanha, lugar onde a concepção de cooperação
transfronteiriça surgiu. Além disso, é um Estado que possui suas fronteiras quase que
completamente cobertas por cooperações transfronteiriças. Logo, na Alemanha, a
euroregião conseguiu legitimidade política para que, depois, pudesse encontrar sua
legalidade. Mas não devemos deixar de considerar que as atividades políticas
internacionais entre governos nacionais e regionais também estimulou a produção de
euroregiões.
A seguir, observe-se a distribuição dessas regiões na Europa: centralizadas, no 1º
mapa, na Alemanha e, no 2º, na Polônia:
59
Figura 1: Euroregiões da Alemanha.
Fonte: Inforegio.
60
Figura 2: Euroregiões da Polônia.
Fonte: Euroregion Śląsk Cieszyński.
Assim, podemos estabelecer alguns pontos importantes na dinâmica das
euroregiões. Em primeira instância, faz-se necessário que os Estados possuam governos
regionais reconhecidos legalmente, pois não seria possível juridicamente uma
cooperação transfronteiriça entre um governo regional em certo Estado com o país
vizinho. E, apesar de algumas cooperações transfronteiriças começarem de modo
informal - para que haja uma real cooperação, incluindo a estrutura política - é preciso o
reconhecimento legal das atividades transfronteiriças seja pelas legislações nacionais ou
por algum tratado internacional (como na Convenção de Madri). Além disso, a
catalisação das cooperações transfronteiriças pode ser estabelecida por meio de contatos
em conferências internacionais de governos regionais e de financiamento via União
Européia.
61
No que diz respeito à influência das políticas regionais da União Européia em
face das euroregiões, há uma grande discordância. Ela se manifesta principalmente
porque, na prática, quem apoiou primeiramente o surgimento das cooperações
transfronteiriças foi o Conselho da Europa e, somente mais tarde, a União Européia
passou a utilizar esta instituição junto às suas políticas de desenvolvimento e integração.
Atualmente a União Européia é considerada um ente influente sobre as
euroregiões porque se tornou o órgão que mais investe nestas instituições através do
financiamento de políticas regionais. Enquanto isso, o Conselho da Europa - que dispõe
de um orçamento muito menor - ficou limitado a dar auxilio jurídico e treinamento para
as euroregiões, de forma que perdeu muito a sua influência política nas regiões
transfronteiriças. Portanto, a União Européia se destaca não só pelo forte financiamento
de políticas euroregionais, mas também porque algumas de suas políticas regionais
acabam gerando cooperações transfronteiriças que a priori seriam temporárias, mas que,
ao final da implantação do projeto, decide-se perpetuar e buscar novas atividades.
Contudo, a União Européia não deve ser supervalorizada nem considerada um fator
determinante para a existência dessas euroregiões: existem Estados europeus não-
membros da União Européia que possuem cooperações transfronteiriças e nem todas as
regiões transfronteiriças recebem investimentos da União Européia. A principal
hipótese, defendida pelo Conselho da Europa, é que as euroregiões surgem por uma
interdependência das regiões de fronteira.
Entretanto, é fato que o aumento significativo do surgimento de euroregiões se
deu na mesma época em que a União Européia começou a investir nas atividades destas
instituições. Nota-se, ainda, a decisão da União Européia de se alargar e incluir novos
Estados da Europa oriental, o que estimulou o surgimento das euroregiões nesta área.
Analisando os programas da União Européia para as euroregiões, podemos claramente
observar que houve um estimulo direto, como no programa PHARE,
23
criado
especificamente para as regiões transfronteiriças da Polônia e da Hungria. Mais tarde,
com o sucesso do programa, essa política regional se estendeu por quase toda a Europa
oriental.
23
PHARE <
http://ec.europa.eu/enlargement/financial_assistance/phare/index_en.htm
>
62
A influência da União Européia e do Conselho da Europa acabou transformando
a euroregião como o modelo organizacional a ser seguido por todas as cooperações
transfronteiriças, sendo importante lembrar que tanto o Conselho da Europa quanto a
União Européia, através de seus documentos oficiais, determinam alguns requisitos para
as cooperações tendo, como base, o conceito que elas possuem sobre euroregião.
Na Áustria, por exemplo, as comunidades de trabalho eram valorizadas na
década de 1970 e pouco se falava das euroregiões. Todavia, com o surgimento de
financiamentos da União Européia específicos para elas, como o programa Interreg
24
, as
euroregiões começaram a se difundir e hoje já disputam espaço na política com as
comunidades de trabalho.
Praticamente a euroregião surgiu na Alemanha, difundiu-se na Europa ocidental
e, mais tarde, chegou à Europa oriental com forte apoio da União Européia - embora
existam casos especiais, como os da fronteira entre a Alemanha e a Polônia, em que a
Associação das Regiões de Fronteira na Europa teve um trabalho significativo na
criação de euroregiões. Atualmente, existe uma política de interatividade entre as
euroregiões criando um novo modelo de participação na política européia.
Contudo, a União Européia possui, sim, o mérito de estimular as euroregiões nas
ultimas décadas, seja por meio de seus programas de políticas regionais
25
, seja pelos
requisitos que determinam a euroregião, como modelo de organização das cooperações
transfronteiriças, seja ainda por realmente conseguir fazer com que as políticas
euroregionais se traduzam em desenvolvimento e integração das regiões
transfronteiriças. Esta questão da adoção do modelo de euroregião atua como requisito
para a organização das cooperações transfronteiriças junto a sua legalidade aferindo-lhe
pontos importantes para o entendimento de sua institucionalização.
24
INTERREG < http://www.interreg3c.net/sixcms/list.php?page=home_en >
25
Politique régionales Inforegio < http://ec.europa.eu/regional_policy/index_fr.htm >
63
3.4.1 A Institucionalização da Euroregião
As cooperações transfronteiriças são normalmente definidas como interações
entre governos regionais vizinhos. Todavia, isso envolve toda uma relação complexa da
realidade européia em vista do seu desenvolvimento político e histórico. O início da
cooperação transfronteiriça na Europa foi legalmente estabelecido com a Convenção de
Madri. Contudo a existência deste tipo de atividade política remonta à Europa pós-
Segunda Grande Guerra: neste momento começaram a surgir as associações gêmeas
entre municípios e comunidades
26
vizinhas nas fronteiras internacionais.
O desenvolvimento das interações econômicas e sociais, assim como o fluxo
populacional e financeiro da Benelux (Bélgica, Luxemburgo e Holanda) inspirou os
governos regionais a se associarem para tratar de questões e problemas comuns como
(1) proteção ambiental de rios compartilhados na fronteira; (2) criação de programas de
desenvolvimento e; (3) o uso dos serviços públicos, entre outros fatores. A criação das
atividades políticas em área de fronteira por parte dos governos regionais - estando cada
um deles em diferentes Estados, mas de forma geográfica contígua - foi uma iniciativa
inovadora do pós-guerra, desta forma, foi-se desenvolvendo a idéia das Euroregiões. O
Conselho da Europa
27
afirma que a primeira Euroregião data de 1958 e foi realizada por
uma cooperação batavo-germânica estabelecendo a Euroregião de Gronau
28
. Entretanto,
no que diz respeito à documentação do próprio Conselho da Europa, a primeira citação
sobre cooperação transfronteiriça data de 1966 (Conselho da Europa, 1966).
As mudanças políticas do início da década de 1990 marcaram uma
reconfiguração da geografia política européia. Conseqüentemente vários países da
Europa Oriental foram aceitos no Conselho da Europa e até na União Européia. Além
disto, novas demarcações de fronteiras foram feitas nesta época. Logo o grande
surgimento de novas Euroregiões se deu em face destas mudanças políticas que
forneceram uma conjuntura catalisadora das cooperações transfronteiriças, primeiro que
tanto a União Européia quanto o Conselho da Europa estimulavam este tipo de atividade
e a remarcação de fronteiras criava novas situações possíveis de Euroregiões. A mais
26
Comunidade no sentido lato sensu da palavra, pois pode indicar casos como o da Comunidade de
Tchecos na Alemanha, Comunidade de Língua Alemã da Bélgica e etc.
27
Não confundir Conselho da Europa com o Conselho Europeu da União Européia.
28
Euroregião de Gronau – EUREGIO (www.euregio.de).
64
ressaltada nos casos das Euroregiões é a da associação de órgãos públicos locais de
comunidades adjacentes, que - por estarem em diferentes Estados -, encontram-se
submetidas a sistemas legais distintos, de maneira que precisam fazer um esforço legal
para trabalhar em um problema em comum como migração, poluição e outros. Esta
situação demonstra como pode ser profunda a interação econômica, geográfica, urbana
e ecológica entre os dois lados da fronteira, ao ponto de eles necessitarem estabelecer
um acordo internacional e se associarem a órgãos públicos. Normalmente a primeira e
mais comum interação entre as regiões na fronteira ocorre pelo grande fluxo de
serviços, produtos e empregos dos dois lados que ultrapassa qualquer tipo de controle.
Em face deste acontecimento inicial, é importante perceber o quanto podem ser
variados os acordos e projetos de cooperação, para a formação de uma Euroregião, que
podem facilmente envolver séculos de relações na fronteira ou serem simplesmente
fatos recentes - assim como estar numa área totalmente rural, incluindo vales e
montanhas, ou ser definido em função de um complexo de centros urbanos que
compartilham estradas e ferrovias.
Além disso, nem todos os entes de uma Euroregião conseguem a mesma
estabilidade e facilidade dos demais. Os obstáculos na área de fronteira em função da
migração, cultura, instituições, administração e finanças são comum a todos os
governos que desejam implementar uma cooperação transfronteiriça. Some-se a isto o
fato de que os projetos e atividades nas Euroregiões costumam ser estabelecidos por
contratos fechados e delimitados por tempo, possuindo uma natureza experimental que
dificulta sua reprodução em outras áreas de fronteira. Tais contratos são normalmente
considerados como uma extensão das políticas locais e do planejamento territorial
pautados em um consenso entre os atores políticos dos dois lados da fronteira. Logo,
conseqüentemente afetados pelas mudanças econômicas e políticas que ocorrem em
cada área da fronteira.
Enquanto a cooperação entre órgãos públicos e governos regionais em área de
fronteira é um assunto relativamente recente, tanto as associações civis quanto as
organizações empresariais já possuem uma longa experiência em atividades deste tipo,
sem que necessitassem de intermediação dos órgãos públicos para ultrapassar a
fronteira. Entretanto, o objeto desta dissertação tem seu foco nas relações
65
governamentais, principalmente nos governos regionais (Conselho da Europa, 1980),
conforme o definido na Convenção de Madri do Conselho da Europa e nos órgãos
públicos e similares nos quais a localização geográfica lhes dá “poder sobre uma área
menor que a do Estado” (Conselho da Europa, 1980). Devemos observar que há
também situações de Euroregiões em comunidades de Estados que não ratificaram a
Convenção de Madri, mas que a legislação do seu país lhes dá a possibilidade de efetuar
tais atividades de cooperação transfronteiriça. E que o conceito de Euroregião não se
aplica principalmente a cooperações em áreas que não são contíguas e não possuam
uma fronteira internacional separando-as.
A cooperação transfronteiriça não se define pela criação de um novo poder
público homologado pelas comunidades desta região, mas, sim, pelo exercício de seus
poderes em conjunto. A cooperação transfronteiriça cobre toda a competência das
atividades destes governos numa forma comum às comunidades dos dois lados da
fronteira. Entretanto, a cooperação pode tomar a forma de um diálogo informal em
certos pontos comuns ou na construção de alguns serviços (como nas questões de saúde
pública). As formas e os métodos de se estabelecer uma cooperação transfronteiriça
variam de uma região para a outra. O resultado combina de dois pontos: 1) as decisões e
escolhas políticas feitas conjuntamente por ambos os lados envolvidos na fronteira; e 2)
os caminhos legais para a formalidade desta estrutura, respeitando tanto a legislação
nacional dos países envolvidos como o direito internacional.
Em grande parte, os acordos de cooperação costumam atuar na informalidade,
baseados numa coordenação das atividades pelos participantes que buscam um resultado
de cooperação na área de fronteira. Esta forma de cooperação é normalmente feita nos
estágios iniciais ou pela falta de uma estrutura legal que possibilite a cooperação.
Todavia, a priori, os governos buscam elaborar estas cooperações de acordo com as
formalidades exigidas, mas sua efetivação costuma ocorrer antes que as formalidades
sejam concluídas.
Assim, a cooperação é inicialmente formalizada pela assinatura de acordos entre
governos executivos regionais e que, em alguns casos, necessitam esperar a
homologação do governo legislativo regional. Na sua assinatura (e depois durante a
66
homologação), há uma busca pela harmonização
29
das diferenças institucionais dos
países como as questões legais e administrativas. Tal harmonização é vista entre os
políticos europeus como necessária para que se alcance o objetivo do acordo. Graças ao
esforço combinado de certos tratados internacionais e direito público de alguns Estados,
como os protocolos adicionais da Convenção de Madri, os governos regionais
interessados em cooperação transfronteiriça podem criar um órgão de cooperação sem
personalidade legal ou autonomia e, como decorrência, submetido à supervisão de seus
membros que são juridicamente responsáveis por ele.
Legalmente, a orientação da Euroregião é determinada pela comparação das
responsabilidades e capacidades de cada um dos membros em seu próprio Estado.
Assim as atividades da cooperação devem-se limitar às competências que são comuns
aos órgãos e governos envolvidos em cada um dos países. Devem considerar, neste
momento, estas competências comuns como ponto inicial de suas atividades, definindo
quais são as prioridades e objetivos compartilhados pelos dois lados da fronteira. A
extensão da competência da cooperação vai variar principalmente em função dos atores
políticos atuantes e do tipo de território em que esta política será aplicada, da mesma
forma que dependerá do tempo determinado no acordo e dos recursos disponíveis.
Logo, poderá haver casos em que estes acordos políticos sejam declarados em
documentação específica, mas nunca “saiam do papel” para alcançar os objetivos (ou
casos em que o acordo estabelece uma atividade para daqui a 20 anos).
Os membros deste tipo de cooperação são governos e comunidades
subnacionais. Como decorrência, a geografia humana dos acordos de cooperação
tenderá sempre a ser uma cooperação intermunicipal (ou no máximo inter-regional),
assim formando uma Euroregião, dependendo da estratégia de atuação formulada e das
instituições envolvidas. Para além disto, poderá haver casos específicos em que, de um
lado da fronteira, há um município formando uma cooperação com uma região; do outro
a necessidade ou a diferença de configurações administrativas públicas entre os países.
Em algumas outras situações, ao invés de um território terrestre, a cooperação poderá
ocorrer em face de questões marinhas (pesca e navegação).
29
O termo “harmonização” é normalmente utilizado nos litígios da Corte de Justiça da União Européia,
indicando uma adequação entre as legislações.
67
Mesmo com 33 dos 46 Estados membros do Conselho da Europa tendo
homologado a Convenção de Madri e assinado acordos internacionais sobre a
cooperação transfronteiriça, os governos regionais na fronteira somente podem
estabelecer cooperação com as comunidades vizinhas do outro lado da fronteira,
considerando as restrições impostas pelo direito público nacional. Todavia, como é
praxe no direito, a ausência de certas limitações legais faz com que haja a possibilidade
das comunidades usarem vários instrumentos, como as associações e fundações, para
que seja implementado um acordo de cooperação transfronteiriça.
Certamente o debate sobre a organização legal das Euroregiões é uma matéria
complexa, visto que as regras que regulam os governos regionais, assim como seus
poderes e competência, são particularmente definidas pela sua legislação nacional e
conforme as regras de sua própria comunidade. Logo, as cooperações transfronteiriças
sempre vão variar muito de um lugar para outro no que diz respeito à sua organização
administrativa e legal. Porém, é possível identificar alguns princípios gerais comuns as
euroregiões dos Estados membros do Conselho da Europa, uma vez que ratificaram a
Convenção de Madri. Devemos ressaltar, contudo, que estes princípios também são
aplicáveis à cooperação de governos que não configuram uma euroregião por não
estarem em uma área geográfica contígua.
Os governos regionais são os principais atores políticos na formulação e
homologação dos acordos para a criação das Euroregiões. Os efeitos combinados do
direito nacional a que os governos regionais estão submetidos com o apoio subsidiário
dos acordos internacionais (ratificados pelos Estados dos territórios envolvidos) é que
determinarão a tática necessária para a implementação da cooperação na fronteira.
Conforme o artigo 2º da Convenção de Madri tem-se: “a cooperação transfronteiriça
deve se posicionar de acordo com os poderes da rede de comunidades e governos
conforme o que é definido pelo direito nacional”. (Conselho da Europa, 1980).
68
Alguns dos princípios comuns que coordenam as cooperações transfronteiriças estão
abaixo relacionados:
1) A cooperação transfronteiriça provê às comunidades locais e seus respectivos
governos, nos dois lados da fronteira, o direito de exercer os poderes que
possuem, mas isto não se constitui num poder adicional.
2) Os governos regionais e as comunidades entram em cooperação se limitando às
áreas de competência comum.
3) A cooperação transfronteiriça toma a forma dos projetos de interesse comum às
comunidades envolvidas. Estas comunidades e governos devem demonstrar o
benefício de tais atividades.
4) As comunidades e governos entram na cooperação de acordo com a legislação
que regula seus poderes, assim como as questões processuais e as revistas de
decisões. Conseqüentemente as comunidades e governos locais não podem
exceder seus poderes e prerrogativas sobre o direito nacional. Logo, a
cooperação deve estar alinhada com o direito nacional para a assinatura de
acordos e implementação de projetos transfronteiriços (exemplo: como
resguardar contratos e procurações públicas ou gerenciar os serviços públicos
observando os princípios fundamentais de sua legislação).
5) Poderes de obrigar e regular como no planejamento urbano estão excluídos das
metas da cooperação transfronteiriça. Entretanto as comunidades e governos
regionais podem concordar em coordenar suas políticas e estratégias para estas
áreas de acordo com o direito nacional aplicável a cada membro.
6) Comunidades e governos regionais engajados em cooperações tem de estar de
acordo com as regras internacionais ratificadas pelos Estados a que cada um
pertence, incluindo questões que concernem às relações transfronteiriças e todos
os outros pontos ligados ao cruzamento da fronteira e a mobilidade em fronteira
em geral.
7) Onde a legislação permitir as comunidades e governos regionais poderão
formalizar a cooperação com a assinatura de um acordo de cooperação
transfronteiriça e instalar um corpo de cooperação com (ou sem) personalidade
legal. Neste caso, o direito nacional de um dos membros envolvidos no acordo
de cooperação deve permitir isto, principalmente no Estado em que este corpo
administrativo terá sua sede.
69
As comunidades e governos regionais criam uma cooperação transfronteiriça
primeiramente (e principalmente) solucionando a questão de como juntar diferentes
direitos e sistemas legislativos, visto que o acordo de cooperação não pode deslocar as
comunidades e governos regionais da legislação do Estado a que pertence. Devemos
lembrar que o sistema de cooperação transfronteiriço, particularmente as convenções do
Conselho da Europa e os acordos bilaterais de cooperação em áreas de fronteira, não
estabelecem um direito supranacional ou o direito de escolha pela legislação de um dos
Estados envolvidos. O que é estabelecido são as formas de processos para a cooperação
de acordo com o direito nacional de cada Estado. Somente os Estados (unitários,
federativos ou federações de Estados) e/ou entidades regionais possuem poder
legislativo para uma compreensão do sistema legal aplicável para as relações
transfronteiriças entre comunidades e governos regionais, ou, mais especificamente, às
várias políticas afetadas pelos projetos na fronteira como planejamento espacial,
transporte, saúde, desenvolvimento econômico e outros.
Conforme as questões legais, há dois pontos centrais para a implementação da
Euroregião: 1) A realização de uma revisão da legislação, administração e finanças dos
entes envolvidos na elaboração do acordo para a formação da Euroregião, de maneira
que se possa ter um quadro claro da situação atual; e 2) A identificação de questões mal
resolvidas, pontos problemáticos e obstáculos em face da cooperação transfronteiriça,
de modo que se possam buscar soluções legais para isto. Para a implementação destas
medidas os Estados membros ou entes federativos podem instrumentalmente se
referirem à Recomendação Rec(2005)2 do Comitê de Ministros do Conselho da Europa
para os Estados-membros, de 19 de janeiro de 2005 (sobre boas práticas na redução de
obstáculos para cooperação transfronteiriça entre comunidades e governos territoriais).
Na formalização dos acordos de cooperação, os governos regionais têm utilizado
todas as estruturas legais possíveis conforme o direito nacional, assim incluindo até
alguns modelos do direito privado como as associações, fundações ou, nos membros da
União Européia, os grupamentos europeus de interesse econômico.
30
Em vários
sistemas legais, as estruturas podem ser desenvolvidas pelos governos regionais. Soma-
30
European economic interesting groupings (EEIGs).
70
se a isto o fato de que alguns governos regionais possuem permissão para fazerem parte
destas estruturas conforme seus estatutos e direito nacional. Tais estruturas, incluindo os
grupamentos da União Européia, não foram originalmente elaboradas como
instrumentos de cooperação transfronteiriça, mas costumam ser utilizados
constantemente devido à ausência de uma estrutura determinada pela legislação dos
países que satisfaça as necessidades das Euroregiões. Logo, estas figuras jurídicas é que
são os instrumentos - de fato - da cooperação transfronteiriça.
Mas existe uma distinção clara entre estruturas do direito privado:
a) Estruturas do direito privado do tipo das associações e fundações que atuam como
operadores ou gerenciadores de projetos para comunidades e suas respectivas
autoridades públicas em programas transfronteiriços. Por exemplo: uma associação
cultural sem nenhuma ligação estrutural (submissão direta à secretaria dos governos,
etc) que tenha que realizar um projeto cultural na região.
b) Estruturas do direito privado para cooperações elaboradas pelos governos e outros
parceiros regionais, que atuam na consultoria e prática política, como órgãos de
pesquisa, discussão e implementação para acordos de cooperação transfronteiriça.
Em 1991 a Euroregião de Meuse-Rhine
31
adotou o modelo legal de fundação
conforme o direito alemão, estabelecendo um vínculo entre a província de Limburg
(Holanda), as províncias de Liège e Limburg (Bélgica) e a Comunidade de Língua
Alemã da Bélgica e Regio Aachen (Alemanha). Sua sede, na Holanda, contou com
órgãos próprios tais como um comitê deliberativo, com inspetorias e escritórios, e um
conselho euroregional (formado por representantes políticos, econômicos e industriais
com vários parceiros da região e responsável pelas escolhas relativas às políticas
transfronteiriças).
31
Nome em inglês nas línguas originais da região é: Meuse-Rhin; Maas-Rijn; Maas Rhein.
(www.euregio-mr.org).
71
3.5 Considerações finais sobre a institucionalização das euroregiões e cooperações
transfronteiriças
Para os parceiros na fronteira estabelecerem uma estrutura transfronteiriça
independente como uma associação, fundação ou grupamento europeu de interesse
econômico, são indicadas algumas considerações práticas, como contratar o
gerenciamento da cooperação transfronteiriça e incumbi-la de supervisionar as partes
distintas (às vezes escritórios separados) que passam a ficar submetidos à sua
responsabilidade além das questões representativas, como a instituição de um corpo
administrativo reconhecido e a apresentação da Euroregião para outras instituições. As
estruturas de direito privado deste tipo, para a criação da coordenação, são sempre
previamente submetidas à discussão, julgamento e influência de lobby tendo em vista o
projeto que está (ou estará) envolvido, assim como parte destes projetos. Entretanto
estes corpos administrativos, criados de acordo com o direito privado, não substituem
em competência para exercício do poder os governos regionais.
Neste tipo de situação é recomendado - para evitar qualquer tipo de mal
entendido entre as funções exercidas pela euroregião e a competência dos governos
regionais - que seja feito um acordo com tempo determinado sobre o projeto envolvido,
incluindo a assinatura de todos os governantes e representantes das comunidades. Este
acordo deve incluir todos os objetivos e metas determinadas para a Euroregião e seus
membros, assim como a questão dos fundos financeiros e quem será responsável por
operá-lo.
Várias destas questões políticas administrativas já se encontram
institucionalizadas em documentos tanto dos Estados europeus como na União Européia
e no Conselho da Europa, embora na maioria dos casos não se trate de um único
documento que envolva todas as questões e as instrumentalize juridicamente, apesar
deste ser a princípio a idéia da Convenção de Madri. As euroregiões muitas vezes
acabam sendo instituídas e modeladas devido às políticas regionais, principalmente da
União Européia e do Conselho da Europa, que estabelecem alguns requisitos para o
recebimento de auxílio e investimentos. Isto posto, o estudo destas políticas regionais
apresenta-se de grande importância para a compreensão da dinâmica política das
euroregiões.
72
Capítulo 4 - As políticas regionais
do Conselho da Europa e da União Européia em função das euroregiões
A importância da euroregião
32
- como ferramenta chave para a construção de
uma Europa unificada e a promoção do desenvolvimento econômico e social - tem
aumentado significativamente desde a primeira cooperação transfronteiriça. A
proliferação desta instituição política se deu principalmente nos últimos 20 anos em face
das grandes alterações ocorridas no cenário político europeu, como o fim do socialismo,
a estabilização de modelos democráticos e o processo de integração regional da União
Européia. A Euroregião passou assim a ter um papel importante como instrumento de
alinhamento político entre dois ou mais Estados europeus que buscam uma integração
regional, de tal forma que as Euroregiões exerceram um papel importante para que o
Alargamento de Maio de 2004 (em que vários países da Europa Oriental entraram para a
União Européia) ocorresse (Statistics Austria, 2007).
Com essas grandes mudanças políticas na Europa, as Euroregiões ganharam
destaque e a cooperação transfronteiriça passou a ser considerada como algo vital, a
ponto das duas maiores instituições políticas européias, a União Européia e o Conselho
da Europa, transformarem-nas em prioridades (Conselho da Europa, 2005). Mesmo
havendo diferenças significativas na institucionalidade política da União Européia e do
Conselho da Europa, ambas servem para promover o desenvolvimento local e regional
equilibrado e reduzir as barreiras geradas pelas fronteiras internacionais.
O Conselho da Europa atua nas seguintes áreas de cooperação transfronteiriça:
1) desenvolvimento de legislação internacional e padronização de modelos de
cooperação transfronteiriças; 2) disseminação do conceito de cooperação
transfronteiriça; 3) apoio jurídico e treinamento para o corpo administrativo das
Euroregiões e 4) criação de um banco de dados sobre cooperação transfronteiriça
(Conselho da Europa, 1980).
No Conselho da Europa, o principal documento de regulação da cooperação
transfronteiriça são as Recomendações e Declarações Políticas, do Comitê de Ministros,
32
Também chamada em alguns casos de cooperação transfronteiriça – transfrontier co-operation TFC;
cross-border co-operation CBC, conforme o documento legal estudado.
73
dirigidas aos Estados membros. As Declarações Políticas apresentam quais seriam as
políticas adotadas pelo Conselho da Europa em função das cooperações transfronteiriças
e quais medidas particulares os funcionários do Conselho da Europa e os Estados
membros deveriam tomar para a efetivação da mesma. Já as Recomendações servem
para ações específicas no campo das cooperações transfronteiriças propondo
determinadas soluções para os Estados membros.
Para promover a idéia de cooperação transfronteiriça, o Conselho da Europa
organiza seminários e conferências sobre o assunto. Estas atividades são dirigidas para
representantes dos governos centrais, regionais e locais, assim como ONGs e
especialistas. Além de disseminar a idéia de cooperação transfronteiriça, nestes
encontros busca-se desenvolver mecanismo de efetivação da cooperação e estimular a
criação de cooperação transfronteiriça em determinadas regiões. Além disso, o
Conselho da Europa garante auxilio jurídico aos atores políticos que desejam
implementar uma cooperação transfronteiriça, principalmente no que diz respeito à
adoção da Convenção de Madri e seus Protocolos adicionais (Conselho da Europa,
2005).
Uma das distinções entre as políticas adotadas pelo Conselho da Europa e pela
União Européia está no apoio financeiro e auxilio técnico para as Euroregiões. A União
Européia financia o desenvolvimento das Euroregiões por meio de programas
implementados por fundos estruturais. Os programas deste tipo com maiores destaque
são: Interreg, Phare, Tacis e Cards. O Interreg atua nas regiões em fronteiras internas da
União Européia; já o Tacis e Cards são utilizados para questões particulares em regiões
que a União Européia faz fronteira com Estados não membros.
O Interreg é o programa de maior extensão e esta relacionado a três tipos de
cooperações transfronteiriças, subdividindo-se assim em três modelos de auxilio: 1)
cooperações entre governos de regiões contíguas; 2) cooperações transnacionais
envolvendo o governo central, regional e local; e 3) cooperações inter-regionais. Por
exemplo, o Interreg III (2000-2006) teve, entre suas prioridades, o desenvolvimento
equilibrado das Euroregiões por meio da implementação de projetos de infra-estrutura,
projetos de fortalecimento de centros econômicos locais, projetos de gerenciamento de
recursos naturais e de forma menos profunda projetos sociais e culturais. Um
74
componente importante do Interreg é o programa Interact, a fim de facilitar a
coordenação das atividades do Interreg e servir de espaço para a troca de experiência
com a comunidade (Interreg, 2007).
O programa Phare, por sua vez, é dirigido para países que são formalmente
candidatos à União Européia. Seu objetivo é desenvolver cooperações transfronteiriças
em regiões adjacentes à União Européia, com ênfase em projetos de infra-estrutura,
desenvolvimento de economias locais e menos significativamente projetos sociais e
culturais (Phare, 2007).
O Tacis, a seu termo, dirigi-se para os novos Estados independentes da Europa Oriental
e o Cards para os países do Bálcãs, casos especiais de cooperação transfronteiriça fora
do território da União Européia. Todavia, desde 2004, a coordenação destes dois
programas junto ao Interreg tem permitido a implementação de projetos comuns em
regiões com diferentes programas (Interact, 2007).
Em relação a estes programas, grandes mudanças serão feitas pela União
Européia após 2007 com o objetivo de melhorar a eficácia das cooperações
transfronteiriças. A idéia da União Européia é lançar um novo programa chamado
Cooperação Territorial Européia para a implementação de fundos estruturais divididos
nos programas: Grupo Europeu de Cooperação Transfronteiriça, Instrumento de Pré
Acesso, e Vizinhança Européia e Instrumento de Parceria.
O Grupo Europeu de Cooperação Transfronteiriça tem, como meta, estimular o
desenvolvimento das cooperações transfronteiriças em função da União Européia por
meio da criação de bases legais para organizações oriundas de diferentes Estados, mas
somente no que diz respeito à União Européia. Já os outros dois programas,
Instrumento de Pré Acesso e Vizinhança Européia e Instrumento de Parceria serão
dirigidos para Estados vizinhos da União Européia, substituindo, assim, o Phare, o Tacis
e o Cards. O Instrumento de Pré Acesso será utilizado para Estados vizinhos com
perspectivas de se tornarem membros da União Européia, principalmente os do Sudeste
Europeu, enquanto que a Vizinhança Européia e Instrumento de Parceria será para os
outros Estados vizinhos. Apesar das diferenças todos os programas tem, como principio,
75
o desenvolvimento da cooperação transfronteiriça (Politique régionales Inforegio,
2007).
Tanto o Conselho da Europa quanto a União Européia consideram a cooperação
transfronteiriça importante no intuito de construir uma Europa estável e integrada.
Ambas as instituições fornecem relevância para os governos locais no que diz respeito
ao estabelecimento de projetos de cooperação transfronteiriças.
A adesão aos programas de auxilio, oferecidos pelo Conselho da Europa e pela
União Européia para as cooperações transfronteiriças, é sempre optativa. A Euroregião
como estrutura das cooperações transfronteiriças configura o modelo central de
institucionalização desenvolvido por ambas as instituições. Entretanto, apesar de várias
similaridades nas políticas adotadas pelo Conselho da Europa e pela União Européia,
elas apresentam várias diferenças. A União Européia oferece principalmente ajuda
financeira para as cooperações transfronteiriças, enquanto o Conselho da Europa
providencia auxilio jurídico além de pesquisas cientificas.
As atividades do Conselho da Europa, para as cooperações transfronteiriças, são
oferecidas para todos os Estados da Europa, enquanto os programas da União Européia
só atendem a regiões especificas. A União Européia tende a privilegiar os Estados
membros e os que se encontram em processo de aceitação, além de preferir projetos de
larga escala tendendo a uma desvalorização de pequenos projetos como as atividades
culturais. Na verdade, embora haja grandes diferenças entre os programas da União
Européia e do Conselho da Europa a cooperação entre estas duas instituições em face
das cooperações transfronteiriças é necessária e vem-se desenvolvendo de modo
complementar.
4.1 O Conselho da Europa em face das Cooperações Transfronteiriças
4.1.1 Os instrumentos do Conselho da Europa para as Cooperações
Transfronteiriças
A política adotada pelo Conselho da Europa em função das cooperações
transfronteiriças é seletiva: a instituição aborda somente algumas questões sobre o
76
assunto. Existem, entretanto, três pontos centrais para o Conselho da Europa em matéria
de cooperação transfronteiriça. A primeira questão diz respeito ao estabelecimento de
uma legislação internacional que promova as cooperações transfronteiriças, uma vez
que o maior obstáculo para a implementação de uma cooperação deste tipo é a ausência
de legislação internacional regulando iniciativas transfronteiriças oriundas de governos
locais em regiões de fronteira. Tais governos não possuem competência para iniciar ou
conduzir livremente acordos transfronteiriços ou qualquer outro tipo de acordo
internacional. São, também, extremamente dependentes dos governos centrais neste
aspecto.
O Conselho da Europa foi a primeira instituição internacional a se preocupar em
estabelecer questões legais para o desenvolvimento de cooperações transfronteiriças em
conformidade com as legislações nacionais. O maior instrumento legal de cooperações
transfronteiriças é a Convenção de Madri e seus Protocolos adicionais que são
fundamentais para o desenvolvimento das cooperações transfronteiriças na Europa
(Conselho da Europa, 1980).
Outros documentos do Conselho da Europa sobre as cooperações
transfronteiriças são o Estatuto Europeu de Governo Autônomo Local (1985) e as
Declarações Políticas adotadas pelo Comitê de Ministros do Conselho da Europa.
Embora parte destes documentos não esteja diretamente ligado à cooperação
transfronteiriça, a Declaração de Viena (1993) e a Declaração de Helsinki (2002)
reforçam os poderes dos governos locais para que eles possam concretizar cooperações
transfronteiriças assim como também encorajam o desenvolvimento de governos
autônomos e a descentralização. O Conselho da Europa também realiza Declarações
Políticas para a promoção da cooperação transfronteiriça, em encontros políticos
regionais. Como exemplo, temos a Declaração de Vilnius (2002) e a de Chisiniau
(2003).
Um importante instrumento legal são as Recomendações do Comitê de Ministros
no que se refere às cooperações transfronteiriças. As Recomendações são dirigidas em
particular para questões de cooperações transfronteiriças em que o Comitê de Ministros
espera que o Estado membro do Conselho da Europa realize alguma ação eficaz
(Conselho da Europa, 2005).
77
O segundo ponto central do Conselho da Europa é a promoção das cooperações
transfronteiriças por meio de seminários e conferências para especialistas, organizações
intergovernamentais, regionais e, até mesmo, locais. As conferências e seminários
possibilitam que os órgãos dos governos sejam pesquisados sobre a questão das
cooperações transfronteiriças e ainda facilitam o desenvolvimento de métodos de
gerenciamento e implementação deste tipo de cooperação. Estes encontros também
servem de base para a troca de experiências e opiniões dos diferentes atores sociais
envolvidos nas cooperações transfronteiriças.
Outro ponto central do Conselho da Europa é o compromisso em promover
auxílio e treinamento aos organismos interessados em desenvolver cooperações
transfronteiriças independentes se estas são organizações nacionais, regionais ou locais.
No caso de assistência oferecida a governos centrais temos, como exemplo, o caso da
Ucrânia que recebeu auxilio jurídico em 2003. Outra situação que demonstra bem a
contribuição do Conselho da Europa foi a implementação da Euroregião Prespa/Ohrid
na fronteira entre a Albânia, Macedônia e Grécia (Steering Committee on Local and
Regional Democracy, 2007).
Também é interessante notar que, para além destes três pontos centrais nas
políticas do Conselho da Europa para as cooperações transfronteiriças, esta organização
internacional vem financiando a elaboração de um banco de dados especifico sobre tais
cooperações. Os financiamentos do Conselho da Europa também envolvem um número
significativo de relatórios, estudos de casos e pesquisas sobre questões do ramo
estudado produzindo metodologias para facilitar a criação de novas cooperações.
4.1.2 Os Atores do Conselho de Europa ligados às Cooperações Transfronteiriças
Existem vários órgãos do Conselho da Europa compromissados com políticas
referentes às cooperações transfronteiriças. O Comitê de Diretores sobre Democracia
Local e Regional atua conforme a supervisão do Comitê de Ministros e é responsável
pela implementação de projetos de promoção da democracia nos níveis locais e
regionais. Os projetos realizados por este órgão promovem a descentralização e
estimulam a participação da comunidade na vida política (Steering Committee on Local
78
and Regional Democracy, 2007). O Comitê de Especialistas em Cooperação
Transfronteiriça auxilia o Comitê de Diretores sobre Democracia Local e Regional na
promoção da democracia, e ainda é responsável pelo monitoramento da implementação
da Convenção de Madri e de seus Protocolos adicionais. Em casos especiais, esse órgão
busca a solução de problemas em função do desenvolvimento das cooperações
transfronteiriças e costuma propor soluções envolvendo particularmente o âmbito legal
da questão. Atua também como intermediário na troca de informações sobre as
cooperações transfronteiriças e tem competência para propor soluções legais no nível
inter-governamental (Committee of Experts on Transfrontier Co-operation, 2007).
O Comitê de Conselheiros para o Desenvolvimento de Cooperações
Transfronteiriças na Europa Central e Leste (Committee of Advisors for the
Development of Transfrontier Co-operation in Central and Eastern Europe, 2007)
acompanha as grandes mudanças políticas ocorridas nestas regiões e como isto oferece
novas oportunidades para o desenvolvimento das cooperações. Este comitê apóia, pois,
a iniciativa de Estados e governos locais desta região da Europa na criação de
cooperações transfronteiriças, além de promover a ratificação da Convenção de Madri e
seus Protocolos adicionais.
Outro ator importante no Conselho da Europa em função das cooperações
transfronteiriças é o Congresso de Governos Locais e Regionais (Congress of Local and
Regional Authorities, 2007), órgão de consultoria formado por representantes de
governos locais e regionais dos Estados membros do Conselho da Europa. Uma de suas
prioridades é promover a paz, a tolerância e o desenvolvimento equilibrado por meio
das cooperações transfronteiriças.
79
4.1.3 Instrumentos Legais do Conselho da Europa sobre as Cooperações
Transfronteiriças
4.1.3.1 Convenção
33
Européia e seus Protocolos
Desde cedo, o Conselho da Europa se envolveu com as questões relativas às
cooperações transfronteiriças entre governos locais. Um dos primeiros documentos
legais sobre o assunto foi a Resolução no 15 de 1960 da Conferência Anual de
Governos Locais (Conselho da Europa, 1960) que tratou de problemas referentes a
integração de regiões naturais divididas por fronteiras. Todavia é a Convenção de
Madri, assinada em 21 de maio de 1980, que possui a maior importância como
documento legal tanto para as cooperações transfronteiriças como para as políticas
adotadas pelo Conselho da Europa. Praticamente todas as legislações européias
sofreram influência da Convenção de Madri no que diz respeito à regulação das
cooperações transfronteiriças. O objetivo maior desta Convenção é facilitar e promover
a ratificação de acordos transfronteiriços entre comunidades e governos locais em
ambos os lados da fronteira, considerando a competência de cada governo local
conforme a legislação nacional. A Convenção de Madri solicita aos Estados signatários
que apóiem os acordos transfronteiriços e aceitem seus resultados, inclusive as
resoluções legais, uma vez respeitada a legislação nacional. A Convenção de Madri é
em si mesma um aparato legal para o desenvolvimento de cooperações transfronteiriças
no nível subnacional e ao mesmo tempo possui uma natureza de tratado internacional
não restritivo, uma vez que a adoção da Convenção de Madri é voluntária e não impede
aos seus signatários de se envolverem com qualquer outra forma de cooperação
transfronteiriça não determinada por ela (Conselho da Europa, 1980).
A Convenção de Madri (1980) especifica duas formas principais de cooperação:
I) Ações conjuntas e troca de informações; e II) A criação de acordos e organizações
envolvendo o estabelecimento de elos legais específicos.
A Convenção de Madri (1980) também descreve modelos para acordos
interestaduais estabelecendo as bases legais para as cooperações transfronteiriças. Os
33
“A convenção em nada difere do tratado quanto à sua estrutura e pode ser empregada como sinônimo
deste.”. (Hildebrando Accioly, 1986: 120).
80
modelos propostos objetivam a redução dos problemas que costumam ser encontrados
quando governos locais, em diferentes Estados, trabalhando conforme legislações
nacionais distintas, envolvem-se nessas em cooperações. Cabe, então, a cada Estado
signatário da Convenção de Madri (1980) determinar quais são os órgãos competentes,
dentro da legislação nacional, para regular os governos locais envolvidos em
cooperações transfronteiriças.
As questões defendidas pela Convenção de Madri (1980) no que se refere às
cooperações transfronteiriças dizem respeito ao desenvolvimento social (regional,
urbano e rural), proteção do meio-ambiente, melhorias nos serviços públicos e ajuda
mútua em casos de emergência.
A meta da Convenção de Madri é tornar-se um instrumento legal válido para
toda a Europa, de forma que 33 entre os 46 Estados membros do Conselho da Europa já
ratificaram a Convenção de Madri e mais 3 Estados estavam negociando a ratificação
em 2006. (Conselho da Europa, 2007).
A Convenção de Madri possui somente orientações gerais sobre as cooperações
transfronteiriças, embora o fim dos regimes socialistas em vários Estados da Europa
oriental e o desenvolvimento da integração européia façam com que um instrumento
legal internacional regulando as cooperações transfronteiriças seja extremamente
necessário. Em vista disto, já foram elaborados dois Protocolos adicionais em função da
Convenção de Madri e há um terceiro, sendo negociado no Conselho da Europa. A
expectativa é que os Estados europeus signatários da Convenção de Madri também
ratifiquem todos estes protocolos adicionais.
Já o primeiro Protocolo adicional foi ratificado em 9 de novembro de 1995
(Conselho da Europa, 1995) e entrou em vigor em 1 de dezembro de 1998. Este
Protocolo reforça as cooperações transfronteiriças, garantindo, aos governos locais dos
Estados signatários, a competência de instituir um acordo internacional estabelecendo
uma cooperação transfronteiriça, desde que respeitados determinados pré-requisitos
legais. Ou seja, os governos locais podem instituir um acordo internacional de
cooperação transfronteiriça, uma vez que este acordo seja coerente com as legislações
nacionais dos Estados territorialmente envolvidos (o mesmo é válido para as políticas
81
públicas adotadas em conjunto). Um ponto importante deste Protocolo é a possibilidade
de os governos locais, em conjunto, formarem um órgão de cooperação transfronteiriça,
normalmente uma Euroregião, com personalidade jurídica.
O segundo Protocolo (Conselho da Europa, 1998) promove o desenvolvimento
das regulações em face das cooperações transfronteiriças entre os governos locais e
possibilitam a criação de acordos entre governos locais de diferentes Estados que não
estão em uma região contígua, mas que possuem algum interesse em comum. Esta nova
forma de cooperação transfronteiriça é chamada de cooperação interterritorial.
34
Este
Protocolo foi primeiramente ratificado em 5 de maio de 1998 e entrou em vigor em 1 de
dezembro de 2001, sendo uma resposta às solicitações, por um maior desenvolvimento
das cooperações transfronteiriças, realizadas na Declaração de Viena do Conselho da
Europa em 1993.
A Convenção de Madri e seus Protocolos adicionais são uma referência para os
acordos regionais no que diz respeito às cooperações transfronteiriças, como o Acordo
Basel entre os cantões da Suíça, França e Alemanha e o Acordo Karlsruhe entre os
cantões da Suíça, França, Alemanha e Luxemburgo. Estes acordos são instrumentos
legais para estas regiões que são cultural, econômica e politicamente interligadas.
Ressalta-se o fato de que estes acordos possuem questões mais precisas e detalhadas do
que a Convenção de Madri, provavelmente por terem sido elaborados em função de
pontos mais específicos das necessidades e realidades destas regiões.
Ultimamente o Conselho da Europa vem trabalhando num terceiro Protocolo
adicional para a Convenção de Madri. O objetivo deste terceiro Protocolo adicional é
criar o Grupamento Transfronteiriço de Cooperação Territorial (Conselho da Europa,
2007) que possibilitará as Euroregiões, governos locais e comunidades trabalharem nas
cooperações transfronteiriças compartilhando a mesma base legal.
Em 7 de fevereiro de 2006, foi apresentado para os especialistas em cooperações
transfronteiriças do Conselho da Europa um exemplo de possível legislação uniforme.
O interesse pela criação de uma legislação nesses moldes para as euroregiões, como
34
Interterritorial co-operation.
82
principal ente de instituição e gerência das cooperações transfronteiriças, vem
aumentando constantemente, uma vez que o número de Euroregiões cresceu
abruptamente e, no entanto, sua organização institucional varia muito em função das
diferentes legislações nacionais a que se encontra submetido. Um novo tratado
internacional sobre esta questão é, portanto, necessário para os órgãos envolvidos na
implementação de cooperações transfronteiriças, já que são inúmeros os problemas
encontrados em face das diferenças administrativas e legais de certos países. As
atividades internas dos órgãos de cooperação transfronteiriça são reguladas de acordo
com a legislação nacional do Estado em que se encontra a sede, mas, no momento de
implementação de algum projeto transfronteiriço, são encontrados vários problemas de
processos legais e administrativos em determinados países (Politique régionales
Inforegio., 2007).
Logo, o terceiro Protocolo adicional que está em negociação, tem como objetivo
estabelecer uma base legal internacional simples e única, facilitando, assim, as
operações dos órgãos de cooperações transfronteiriças. Este Protocolo possibilitaria aos
órgãos envolvidos em um projeto transfronteiriço realizarem somente um único
processo legal para a implementação do projeto. Este futuro instrumento legal deverá
incluir princípios claros e bem definidos, que junto às legislações nacionais, farão com
que a administração de órgãos e projetos de cooperações transfronteiriças ocorram de
forma mais simples e eficaz.
A idéia central deste terceiro Protocolo é que a base legal dos órgãos e projetos
de cooperações transfronteiriças será de acordo com a sede do órgão gestor. Logo, os
outros Estados deverão automaticamente aceitar a legislação do Estado em que se
encontra a sede da organização da cooperação transfronteiriça em tudo que disser
respeito à organização e aos projetos da cooperação transfronteiriça a que estão
vinculados. A ratificação deste Protocolo é opcional e somente realizada de forma
voluntária. A ratificação da Convenção de Madri não implica a ratificação obrigatória
dos Protocolos (Politique régionales Inforegio., 2007).
A elaboração do Grupamento Transfronteiriço de Cooperação Territorial pelo
Conselho da Europa ocorre paralelamente a criação do Grupo Europeu de Cooperação
Transfronteiriça da União Européia que possuirá funções similares. Isto demonstra que
83
tanto o Conselho da Europa quanto a União Européia estão preocupados em criar uma
base legal para as cooperações transfronteiriças e demais acordos entre governos locais.
Ressalta-se que a União Européia possui uma comissão própria trabalhando no
instrumento legal que está sendo elaborado pelo Conselho da Europa. Para o Conselho
da Europa, ambos os instrumentos serão complementares tanto no que diz respeito tanto
aos objetivos quanto nas áreas de atuação (Conselho da Europa, 2007).
Ao que parece, o desenvolvimento do terceiro Protocolo adicional é uma
prioridade para o Conselho da Europa no que concerne às cooperações transfronteiriças.
4.1.3.2 Declarações Políticas do Conselho da Europa
As Declarações Políticas do Comitê de Ministros do Conselho da Europa são um
importante instrumento no desenvolvimento das cooperações transfronteiriças: tanto
expressam e confirmam as políticas que serão adotadas pelo Conselho da Europa para o
desenvolvimento das cooperações transfronteiriças como também estimulam as
instituições do Conselho da Europa e os Estados membros a implementarem
determinadas iniciativas. Nesse aspecto, as declarações políticas possuem grande
importância, pois promovem os governos autônomos e a descentralização, como
também estimulam governos locais a tomarem parte, em conformidade com a legislação
nacional, nas questões internacionais (Conselho da Europa, 2003).
O Estatuto Europeu dos Governos Locais Autônomos (Conselho da Europa,
1985) costuma ser erroneamente considerado como uma Declaração Política, sendo, na
prática, um tratado internacional assinado em 1985 e que entrou em vigor em 1 de
setembro de 1988. Tem, como objetivo, a promoção de certos princípios referentes aos
governos locais autônomos, fortalecimento dos poderes dos governos locais para o
estabelecimento de cooperações com outros governos de outros Estados e a criação de
cooperações transfronteiriças conforme as legislações nacionais de cada Estado
territorialmente envolvido. Este tratado também tem como meta resguardar
determinadas competências dos governos locais na Europa.
Uma das declarações que deu importante ênfase à regulação das cooperações
transfronteiriças em vista do desenvolvimento da integração e democracia européia foi a
84
Declaração de Viena (Conselho da Europa, 1993) do Conselho da Europa em 9 de
setembro de 1993. Ressalta sobretudo a importância das cooperações entre governos
locais de diferentes Estados face às cooperações internacionais entre os Estados como
um importante instrumento político para o fortalecimento da estabilidade do continente
europeu.
A Declaração de Viena (1993) orientou os membros do Conselho da Europa no
que diz respeito à necessidade de desenvolvimento das cooperações transfronteiriças e à
importância do Comitê de Ministros do Conselho da Europa na propagação das
cooperações transfronteiriças por toda a Europa. Como resposta à Declaração de Viena,
o Comitê de Ministros realizou o segundo Protocolo (Conselho da Europa, 1998)
adicional para a Convenção de Madri, além de ter tomado outras iniciativas pro
cooperações transfronteiriças.
A Declaração de Helsinki (Conselho da Europa, 2002) sobre governos
autônomos regionais, por sua vez, foi recebida, em Julho de 2002, pela conferência de
ministros europeus responsáveis por governos locais.
35
Trata de princípios comuns
relativos aos trabalhos dos governos regionais, sendo a questão da cooperação
transfronteiriça citada indiretamente. Entretanto, há uma forte ênfase no que diz respeito
à descentralização e ao desenvolvimento da democracia em nível regional, assim como
a organização dos governos regionais para que possam cooperar com seus pares em
outros Estados.
O Comitê de Ministros do Conselho da Europa também recepcionou as
declarações que tratavam diretamente das cooperações transfronteiriças. A Declaração
de Vilnius (Conselho da Europa, 2002) de maio de 2002, sobre cooperação regional e
consolidação da estabilidade democrática na grande Europa, ressalta o significado da
daquela no processo de construção da democracia, garantia dos direitos humanos e a
solidificação das legislações. Solicita ainda que o Conselho da Europa considere os
programas regionais como uma política de extrema importância e também determina a
importância das Euroregiões como principal instrumento político para a implementação
de cooperações transfronteiriças.
35
No Brasil seria o caso do Ministério das Cidades.
85
Outro documento importante é a Declaração Política de Chisinau (Conselho da
Europa, 2003) de novembro de 2003, sobre cooperações transfronteiriças e
interterritoriais entre Estados do sudeste europeu. Possui dimensão regional,
apresentando como ponto central, o reforço dos instrumentos de cooperação no sudeste
europeu, sendo também um importante complemento para várias políticas já
implementadas nesta região para o fortalecimento das cooperações regionais.
4.1.3.3 Recomendações
As Recomendações do Comitê de Ministros do Conselho da Europa para os
Estados membros é um importante instrumento político que oferece orientação sobre as
diversas políticas a serem adotadas em questões de saúde, cultura, legalidade entre
outros fatores. Assim, o Comitê de Ministros tem produzido várias recomendações
sobre as cooperações transfronteiriças no intuito de desenvolver este tipo de política.
Estas recomendações costumam demonstrar seus objetivos e propor ações a serem
tomadas por meio de medidas políticas específicas para que os objetivos sejam
alcançados (Conselho da Europa, 2005).
4.1.4 As políticas do Conselho da Europa para a promoção e implementação de
cooperações transfronteiriças na Europa
Desde que as cooperações transfronteiriças se tornaram uma prioridade, o
Conselho da Europa tem-se esforçado para promover tal instituição, desenvolvendo
melhores métodos de cooperações transfronteiriças, estimulando o contato e a troca de
experiências entre os órgãos envolvidos em cooperações transfronteiriças. Estes
objetivos são buscados pelo Conselho da Europa por meio da organização de
conferências, seminários e encontros sobre as referidas cooperações. Tais atividades têm
ocorrido mais em função da Europa oriental, tendo em vista que, nesta área, as
cooperações transfronteiriças, assim como as euroregiões, não são tão difundidas e
desenvolvidas como no resto da Europa. Isto é tão importante para o Conselho da
Europa que foi criado um órgão interno para tratar do assunto: o Comitê de
Conselheiros para o Desenvolvimento de Cooperações Transfronteiriças na Europa
Central e Leste (Committee of Advisors for the Development of Transfrontier Co-
86
operation in Central and Eastern Europe, 2007). Várias políticas adotadas pelos
diversos órgãos do Conselho da Europa focalizam a Europa oriental, em especial o
Cáucaso, em Kaliningrad – Rússia, Lituânia, Eslováquia e Hungria.
Nos últimos anos, várias conferências e seminários foram organizados pelo
Conselho da Europa, na maior parte das vezes organizados para promover a Convenção
de Madri como instrumento legal internacional e outros aspectos das cooperações
transfronteiriças para certas regiões. Neste último caso, a idéia é organizar a conjuntura
para que a legislação nacional possa ser estruturada de modo que seja possível uma
futura ratificação da Convenção de Madri. A assistência do Conselho da Europa - na
definição das regiões em que é necessária uma cooperação transfronteiriça - também é
considerada uma política importante. Entretanto, o Conselho da Europa possui áreas de
concentração como o desenvolvimento de infra-estruturas ligadas à engenharia de
transportes, à educação de língua estrangeira e à cooperações econômicas e culturais.
Um evento significativo para o Conselho da Europa foi a conferência realizada
em Varsóvia em abril de 2005, quando do aniversário de 25 anos da Convenção de
Madri. Os participantes da conferência ressaltaram a importância da Convenção para o
desenvolvimento das cooperações transfronteiriças na situação atual da Europa
sobretudo na necessidade de se eliminarem barreiras que pudessem inviabilizar, mesmo
que parcialmente, as cooperações transfronteiriças e na importância das atividades dos
governos locais. A esse respeito discutiu-se a elaboração de um terceiro Protocolo
adicional que criaria um padrão internacional legal, regulador dos trabalhos das
euroregiões por meio do Grupamento Transfronteiriço de Cooperação Territorial. Um
fato interessante nesta conferência foi o debate sobre áreas potenciais para cooperações
transfronteiriças – salientou-se, inclusive, a possibilidade de cooperações
transfronteiriças entre entes dos Estados europeus com os dos Estados da África Oeste
(Politique régionales Inforegio, 2007).
Outro instrumento do Conselho da Europa para o desenvolvimento das
cooperações transfronteiriças na Europa é a criação de um banco de dados sobre as
cooperações. Além disso, o Conselho da Europa tem financiado várias pesquisas,
relatórios, estudos e livros sobre o assunto. As análises financiadas costumam ser sobre
87
estudos de casos específicos de cooperações transfronteiriças e a elaboração de novos
instrumentos para a implementação das cooperações.
Os problemas e possibilidades, gerados pelo alargamento da União Européia
para a Europa oriental em 1º de maio de 2004, constitui um desafio para a comunidade
européia. Logo, tornou-se também uma das prioridades do Conselho da Europa, uma
vez que esta instituição considera que o alargamento da União Européia representa um
acontecimento positivo que encoraja e reforça os valores democráticos bem como o
respeito aos direitos humanos (Politique régionales Inforegio, 2007) Como resposta a
esse desafio o Comitê de Diretores sobre Democracia Local e Regional elaborou um
documento intitulado “Developing dialogue, co-operation and trust across European
frontiers: the role and contribution of the Council of Europe” que propõe um plano de
ação para o próprio Conselho da Europa (Conselho da Europa, 2004).
Os pontos principais para as cooperações transfronteiriças - face aos desafios
gerados pelo alargamento da União Européia, conforme este documento (Conselho da
Europa, 2004), para o Conselho da Europa - são: I) Transformar as fronteiras em bases
de diálogo e cooperação ao invés de linhas dividindo a comunidade européia; II)
Desenvolvimento dos governos locais; III) Redução das disparidades econômicas e
sociais nas regiões de fronteira; IV) Criação de uma legislação internacional para
cooperações entre Euroregiões; e V) A disseminação das contribuições legais do
Conselho da Europa, Convenção de Madri e seus Protocolos adicionais.
As ações práticas propostas neste documento incluem: I) Assistência técnica
fornecida pelo Conselho da Europa para as instituições envolvidas em projetos
transfronteiriços; II) A promoção da idéia de projetos transfronteiriços; III) Elaboração
de um instrumento legal regulando as atividades das Euroregiões. Interessante notar
que, neste documento, trata-se mais dos projetos transfronteiriços do que das
cooperações transfronteiriças.
88
4.1.5 Assistência Legal e Técnica para Cooperações Transfronteiriças na
Comunidade Européia
Além de toda a promoção das cooperações transfronteiriças pela Europa, o
Conselho da Europa também possui políticas práticas na busca de seus objetivos
prioritários, como a harmonização das questões legais referentes às cooperações
transfronteiriças. Deste modo, o Conselho da Europa financia e provê suporte técnico e
legal para Estados, regiões e governos locais envolvidos em tais cooperações. Todavia,
na maior parte das vezes, esse suporte técnico e legal diz respeito à implementação da
Convenção de Madri e seus Protocolos adicionais. Este tipo de assistência técnica e
legal já foi utilizado pela Rússia em 2004 e, de maneira similar, pela Ucrânia em 2003.
O Conselho da Europa também oferece consultoria sobre ações a serem tomadas após a
ratificação da Convenção de Madri como na Bósnia-Herzegovina em 2004. (Politique
régionales Inforegio, 2007).
Entre as atividades realizadas na esfera dos governos locais pelo Conselho da
Europa, temos a instalação da Euroregião Prespa/Ohrid na fronteira entre Albânia,
Macedônia e Grécia. Um grande esforço foi realizado para a criação da Euroregião Nis-
Skopje-Sofia na fronteira da Bulgária, Macedônia e Sérvia e a Euroregião chamada de
Eurobalcans
36
passou a existir a partir de 21 de setembro de 2003 (Politique régionales
Inforegio, 2007).
Similarmente em resposta à Declaração de Chisinau (Conselho da Europa, 2003)
vários órgãos do Conselho da Europa têm tomado medidas para a conclusão e
implementação de acordos interestaduais baseados no modelo da Convenção de Madri.
Em função disto várias reuniões informais com representantes de diversos Estados
europeus foram organizadas em 2004 (Politique régionales Inforegio, 2007).
36
Eurobalkans.
89
4.2 As políticas da União Européia para as Cooperações Transfronteiriças
4.2.1 Políticas e Instrumentos de Implementação de Políticas da União Européia
face às Cooperações Transfronteiriças
Tanto o Conselho da Europa quanto a União Européia consideram que as
cooperações transfronteiriças constituem uma prioridade como políticas para o
desenvolvimento da Europa. Para a União Européia, as cooperações transfronteiriças
são um importante instrumento político para garantir o desenvolvimento equilibrado e a
integração da Europa. Em função dessa idéia, as cooperações transfronteiriças passaram
a ser traduzidas como uma política européia que promove a integração regional em face
de uma Europa unificada, além de estabelecer uma política de boas relações
diplomáticas com os Estados que fazem fronteira com a União Européia (União
Européia, 2004).
Um dos objetivos da União Européia para as cooperações transfronteiriças é
prevenir o isolamento das regiões de fronteira, uma vez que normalmente, nos Estados
europeus, as regiões de fronteira são tratadas de forma periférica, ou seja, ignoradas
pelas principais políticas públicas como projetos de desenvolvimento econômico, entre
outros fatores. Em razão disto as regiões de fronteira na Europa costumam ser
subdesenvolvidas sócio-economicamente. Entretanto, com a integração européia,
acredita-se que esta situação irá mudar, já que com o fim da fronteira internacional
(eliminação das políticas protecionistas e discriminatórias)
37
várias novas políticas sobre
questões econômicas e sociais poderão ser implementadas, inclusive por meio das
cooperações transfronteiriças e Euroregiões.
Contudo, as políticas adotadas pela União Européia para as Cooperações
Transfronteiriças diferem das utilizadas pelo Conselho da Europa. A principal distinção
está no fato de que os programas oferecidos pela União Européia para as cooperações
transfronteiriças envolvem um significativo suporte financeiro. É fato que a União
Européia possui mais recursos financeiros que o Conselho da Europa. Assim está mais
habilitada a adotar políticas que envolvem uma demanda maior por dinheiro.
37
É importante lembrar que, apesar da União Européia, a fronteira continua existindo no que diz respeito
a competência política e social do Estado.
90
Suas principais políticas para as cooperações transfronteiriças são, portanto, os
programas financiados pelos Fundos Estruturais (Structural Funds, 2007). Os programas
mais importantes e utilizados são: Interreg, Phare, Tacis e Cards. Todavia, no
planejamento do orçamento da União Européia relativo a 2007-2013, foram
estabelecidas certas mudanças quanto a políticas de financiamento, o que
provavelmente afetou a forma de funcionamento destes programas que
conseqüentemente podem ter sido alterados (Politique régionales Inforegio, 2007).
Novas políticas da União Européia para as cooperações transfronteiriças estão
sendo planejadas em 2007, como o Vizinhança Européia e Instrumento de Parceria
(European Neighbourhood Policy, 2007) e o Instrumento de Pré Acesso (Instrument for
Pre-accession Assistance, 2007), ambos elaborados para estimular as cooperações com
Estados que fazem fronteira com a União Européia e/ou que pretendem ser integrados.
Outra política que também está sendo elaborada é o Grupo Europeu de
Cooperação Transfronteiriça (European Grouping of Cross-Border Co-operation, 2007)
com o objetivo de reforçar a coesão interna e facilitar a criação de cooperações
transfronteiriças. Destinado entre as políticas adotadas pela União Européia para as
cooperações transfronteiriças dentro de seu território, como o Interreg, e as políticas
para as cooperações transfronteiriças com Estados vizinhos, como o Phare, Tacis e
Cards, o Grupo Europeu de Cooperação Transfronteiriça é de grande importância, uma
vez que os órgãos da União Européia responsáveis pelos antigos programas diferem em
responsabilidade, funcionamento e orçamento, que, por meio do grupo passarão a ser
padronizados (Politique régionales Inforegio, 2007).
A União Européia vem constantemente buscando elaborar um instrumento legal
único, como o Grupo Europeu de Cooperação Transfronteiriça, que seja aplicável a
todos os Estados membros da União Européia e seus Estados vizinhos. Este novo
instrumento será provavelmente baseado em diferentes programas com recursos
financeiros, como os Fundos Estruturais, o Vizinhança Européia e Instrumento de
Parceria e o Instrumento de Pré Acesso. Uma das metas deste instrumento legal único
seria a realização de alterações para fazer com que os programas de auxílio financeiro
ficassem integrados (Politique régionales Inforegio, 2007).
91
A União Européia vem investindo parte significativa de seus fundos no
desenvolvimento das cooperações transfronteiriças pela Europa, sendo ela a maior
contribuinte do mundo para o auxilio de cooperações transfronteiriças. Os investimentos
em cooperações transfronteiriças representam entre 5% a 10% dos recursos financeiros
do Fundo de Desenvolvimento Regional Europeu (European Regional Development
Fund, 2007). No orçamento planejado para 2007-2013, estes investimentos aumentaram
significativamente chegando a 7,5 bilhões de euros (Conselho da União Européia,
2006), conforme a política de coesão da União Européia, embora inicialmente
estivessem planejado 13,2 bilhões de euros (União Européia, 2004) para as cooperações
territoriais européias.
4.2.2 Os Atores da União Européia envolvidos no desenvolvimento das
Cooperações Transfronteiriças
A estrutura organizada pela União Européia em relação às cooperações
transfronteiriças é bastante complexa e envolve vários atores. A Diretoria Geral de
Política Regional da Comissão Européia
38
responsabiliza-se pela implementação das
políticas regionais da União Européia, incluindo as cooperações transfronteiriças das
fronteiras entre Estados membros. Esta diretoria administra os três maiores fundos
ligados às cooperações transfronteiriças: 1) o Fundo de Desenvolvimento Regional
Europeu que funciona em 25 Estados membros; 2) o Instrumento de Políticas
Estruturais de Pré-Acesso
39
que fornece assistência aos Estados candidatos a União
Européia (no que diz respeito à proteção do meio ambiente e desenvolvimento da rede
de transporte); e 3) o Fundo de Coesão
40
que auxilia projetos de transporte e meio
ambiente para os 13 Estados membros que possuem o PIB per capita abaixo de 90% da
média da União Européia. Entre estes fundos, o Fundo de Desenvolvimento Regional
Europeu é o principal sendo ele o financiador do programa Interreg nas cooperações
transfronteiriças entre Estados membros da União Européia (INTERREG, 2007;
Politique régionales Inforegio, 2007).
38
Regional Policy Directorate-General (DG Regio) of the European Comission.
39
Instrument for Structural Policies for Pre-Accession (ISPA).
40
Cohesion Fund.
92
Outro ator importante das políticas regionais da União Européia é o Comitê das
Regiões,
41
órgão de consultoria para a Comissão Européia, o Conselho da União
Européia e o Parlamento Europeu. Este comitê foi criado em 1994 e é composto por
representantes dos governos locais dos Estados membros, tendo influência nas decisões
da União Européia e especialmente representando os interesses da União Européia para
os governos locais. O Comitê das Regiões coloca grande ênfase nas questões de
desenvolvimento das cooperações transfronteiriças. Contudo, as cooperações
transfronteiriças dos governos locais de Estados membros da União Européia com
governos de outros Estados é de competência da Diretoria Geral de Relações
Externas42 e da Diretoria Geral de Alargamento,43 sendo ambos os órgãos da
Comissão Européia (Politique régionales Inforegio, 2007).
4.2.3 A Legalidade das Políticas da União Européia face às Cooperações
Transfronteiriças
As bases legais da União Européia para as cooperações transfronteiriças estão
concentradas em três políticas oficiais: a de Coesão, a Européia de Vizinhança e a de
Pré-Acesso para Estados em Ascensão (Politique régionales Inforegio, 2007).
O relatório, elaborado pela Comissão Européia em julho de 2004 (União
Européia, 2004), relata algumas reformas a serem feitas na Política de Coesão,
incluindo questões de cooperações transfronteiriças, determinadas como cooperações
territoriais européias,
44
como um de seus objetivos. Assim, tendo em vista suas
experiências com o programa Interreg, a União Européia anseia por reforçar as
cooperações desenvolvendo os programas de cooperações transfronteiriças e criando
uma rede para a troca de opiniões e experiências. As cooperações transfronteiriças são
consideradas, então, como um instrumento político de promoção da coesão sustentável
entre os Estados membros. Este mesmo relatório também propõe a criação de um novo
instrumento legal (o Grupo Europeu de Cooperação Transfronteiriça) para depois de
2007 com o qual seria possível criar uma estrutura padrão de cooperações
41
Committee of the Regions (CoR).
42
DG External Relations.
43
DG Enlargement.
44
European territorial cooperation.
93
transfronteiriças, incluindo questões dos programas e dos financiamentos feitos pela
União Européia.
A importância das cooperações transfronteiriças para a União Européia tem
também se confirmado pelos programas de cooperações criados para Estados em
ascensão ou vizinhos como: o Processo de Estabilização e Associação
45
focalizados em
Estados do Bálcãs Oeste e o Acordo de Parceria e Cooperação46 para os Estados do
Leste Europeu (European Neighbourhood Policy, 2007).
O novo instrumento de cooperação entre a União Européia e os Estados
vizinhos, aguardado para depois de 2007, é a Política Européia de Vizinhança
47
que se
baseia na idéia de uma Grande Europa: as cooperações transfronteiriças são
consideradas um instrumento político importante deste conceito (European
Neighbourhood Policy, 2007).
4.2.4 Programas de Cooperações Transfronteiriças da União Européia
4.2.4.1 Programa Interreg de Iniciativa Comunitária
O Interreg é a maior iniciativa comunitária financiada pelos Fundos Estruturais,
além de ser o primeiro instrumento de auxilio financeiro da União Européia para as
cooperações transfronteiriças funcionando desde 1990. O Interreg III
48
elaborado para o
período de 2000 a 2006 seguiu o Interreg I (1990-93) e o Interreg II (1994-99) que
buscaram auxiliar o desenvolvimento das regiões de fronteira e promover uma melhor
integração entre os Estados membros da União Européia. Na década de 90, o Interreg I
e II possuíram 90 projetos associados ao custo de 6,5 bilhões de euros que foram
financiados. Além do dinheiro financiado pelos fundos da União Européia, o Interreg I e
II também contaram com investimentos por parte dos Estados membros, regiões,
governos locais e entidades privadas. O Interreg III teve, para o período de 2000 a 2006,
45
Stabilisation and Association Process (SAp).
46
Partnership and Co-operation Agreement (PCA).
47
European Neighbourhood Policy.
48
Communication from the Comission to the Member States of 2 September 2004 laying down guidelines
for a Community initiative concerning trans-European cooperation intended to encourage harmonious
and balanced development of the European territory INTERREG III (2004/c 226/02),
(
http://europa.eu.int/eur-lex/pri/en/oj/dat/2004/c_226/c_22620040910en00020027.pdf
).
94
o orçamento de 4,875 milhões de euros, financiados exclusivamente pelo Fundo de
Desenvolvimento Regional Europeu (European Regional Development Fund, 2007).
O Interreg III é formado por 3 diferentes linhas de políticas. A linha A segue
aquilo que foi o Interreg I e II A objetiva o financiamento de cooperações
transfronteiriças entre governos locais em regiões contíguas, para o desenvolvimento de
centros socioeconômicos por meio da elaboração de estratégias de desenvolvimento
comuns a ambos os entes envolvidos, de maneira a buscar um desenvolvimento
equilibrado da Europa. A linha B segue o modelo do Interreg II C e diz respeito a
cooperações internacionais envolvendo governos nacionais, regionais e locais em
relação a políticas de planejamento territorial, tendo, como meta principal, melhorar a
integração da União Européia pela formação de grandes grupos de regiões européias no
qual se enquadram algumas euroregiões, apesar de haver distinção entre “euroregião” e
“região européia” no que diz respeito à nomenclatura política da União Européia. A
linha C do Interreg III é uma nova política que inclui dois antigos programas
desativados
49
e financia cooperações inter-regionais entre regiões e cidades divididas
por fronteiras internacionais, conforme projetos específicos. O objetivo do Interreg III C
é melhorar a eficácia das políticas de desenvolvimento regional, em especial das regiões
mais subdesenvolvidas da União Européia (INTERREG, 2007).
O orçamento do Interreg III possui uma divisão específica que determina que a
linha A receba 50% do dinheiro disponível. Para a linha B, deve ser garantido um
mínimo de 14% e, para a C, o mínimo de 6%. Fora o financiamento feito pela União
Européia, o Interreg III também recebe investimento dos Estados membros
(INTERREG, 2007).
É importante darmos atenção aos princípios do Interreg III de acordo com a
Comissão Européia. Primeiramente, os programas implementados por meio do Interreg
III são baseados em programas conjuntos e estratégias comuns de desenvolvimento,
sendo essencial que haja uma instituição de administração conjunta da cooperação
transfronteiriça, como as euroregiões. Dá-se uma ênfase especial para a implementação
e evolução de programas em regiões onde a estrutura da cooperação transfronteiriça,
49
RECITE e Ecos/Ouverture.
95
envolvendo os governos locais, possui apoio dos governos nacionais. Além disso, o
Interreg III A oferece dois tipos de programas a serem implementados: 1) Programas
que dizem respeito a toda a região da fronteira envolvida na cooperação transfronteiriça;
2) Programas específicos para uma determinada localidade da região de fronteira
(INTERREG, 2007).
Embora o Interreg seja previsto para os Estados membros da União Européia,
uma aliança com os programas Phare, Tacis e Cards envolvendo Estados não membros
também pode ser providenciada. Uma parte importante do Interreg III é o programa
Interact que tem, como objetivo, realizar o intercâmbio entre os governos locais sobre as
experiências geradas pelo Interreg III. Pelo Interact, também são financiados
treinamento e assistência para as instituições administradoras dos programas do Interreg
III. O Interact possui, como finalidade, consolidar instituições conjuntas, normalmente
euroregiões, capazes de planejar, monitorar e administrar os projetos das cooperações
transfronteiriças. A idéia central é que o Interact torne-se um banco de dados sobre os
projetos realizados no Interreg. Interessante notar que o Interact foi criado em 2002 e
que, em 2006, seu orçamento era de 25 milhões de euros (Interact, 2007).
4.2.4.2 Programa Phare
O programa Phare
50
(União Européia, 1998), criado em 2004, objetiva apoiar as
regiões de fronteira de Estados candidatos à União Européia que tenham cooperações
transfronteiriças com regiões de Estados membros da União Européia. Primeiramente, o
Phare foi elaborado para os Estados da Europa Oriental candidatos à União Européia,
assim promovendo a integração destes entre si mesmos e com Estados membros da
União Européia. Podemos notar, por conseguinte, que a meta do Phare é contribuir para
a redução da marginalização das regiões de fronteira por meio da implementação de
programas de infra-estrutura e estimulação do desenvolvimento econômico. O Phare
também funciona como instrumento introdutório, preparando estas regiões para utilizar
o Interreg quando seu Estado for integrado a União Européia. Um dos pontos
importante do Phare é a tentativa de se criar um gerenciamento e programas conjuntos
50
O Programa Phare se chamava “Poland and Hungary: Assistance for Restructuring their Economies” e
foi originalmente criado em 1998, mas em 2004 foi reestruturado para atender mais países em situações
similares.
96
nas cooperações transfronteiriças. Todavia, a organização do Phare se mostrou ser tão
problemática quanto à do Interreg, apesar do Interreg ser realizado somente entre
Estados membros da União Européia.
A primeira fase do Phare foi realizada entre 1994 e 1999, incluindo 15 fronteiras
internacionais, com um investimento de 1 bilhão de euros para os projetos. A segunda
fase estabelece-se no período de 2000 a 2006 e teve a intenção de ser equivalente ao que
é o Interreg III. Entre 2000 e 2003, foram financiados 343 programas pelo Phare com
um custo de 645,3 milhões de euros e que representavam apenas 10% de todo o
programa. Mais tarde, o programa recebeu mais 350 milhões de euros oriundos de
fundos nacionais. O Phare foi criado tendo em vista três questões: 1)Projetos de infra-
estrutura e criação de instituições; 2) Grandes estruturas; e 3) Unificação de projetos de
baixo custo (União Européia, 2004; Phare, 2007).
Considerando o fato de que oito dos Estados da Europa oriental, beneficiados
pelo Phare, entraram para a União Européia no Alargamento de maio de 2004, algumas
mudanças foram realizadas. Os novos membros da União Européia deixaram de receber
auxilio do Phare e passaram a utilizar o programa Interreg. Todavia, o programa Phare
foi passado para as regiões de fronteira da Romênia e Bulgária. O auxílio do Phare teve,
como meta, o financiamento de projetos de infra-estrutura, preservação do meio
ambiente, criação de instituições, economia local e, de forma menos significativa,
projetos sociais e culturais. Em 2003, o Phare recebeu reforço de uma outra política da
União Européia chamada de Iniciativa de Fronteira Externa
51
que forneceu 33 milhões
de euros. O objetivo da Iniciativa de Fronteira Externa foi o financiamento de
investimentos na área de cooperações transfronteiriças para regiões que, futuramente,
farão fronteira com a União Européia bem como preparar os Estados candidatos à União
Européia para a utilização do Interreg e dos Programas de Vizinhança (União Européia,
2004).
51
External Border Initiative (EBI).
97
4.2.4.3 Programa Tacis e Cards
O programa Tacis
52
(Comissão da União Européia, 2003) busca promover as
cooperações transfronteiriças, desde 1996, com os seguintes Estados da Europa oriental:
Rússia, Ucrânia, Moldávia e Bielorússia. Faz parte da política oficial da União Européia
desde 2004, inicialmente dentro do Acordo de Parceria e Cooperação, agora em
conformidade com Política Européia de Vizinhança. O Tacis tem, como objetivo
principal, desenvolver regiões de fronteiras por meio de projetos de infra-estrutura,
proteção do meio ambiente e administração dos recursos naturais, além de promover
negócios privados e crescimento econômico. Estes objetivos são normalmente
realizados por grandes e pequenos projetos no auxílio de governos locais que
desenvolvem cooperações transfronteiriças. Até 2007, o Tacis foi implementado em três
fases sendo a primeira no período entre 1996 a 1999 com um orçamento de 110 milhões
de euros; a segunda, entre 2000 e 2003, com um investimento anual de 30 milhões de
euros; e a terceira fase, entre 2004 e 2006.
Em vista das dificuldades de se administrarem tantas atividades distintas com
diferentes financiamentos, a União Européia decidiu, em 2004, integrar o Interreg III A
com o Tacis, tentando, também, desta forma, abrir caminho para a Política de
Vizinhança (especificamente a Vizinhança Européia e Instrumento de Parceria). Em
2006, estavam sendo conduzidos treze programas deste tipo (Interact, 2007).
O programa Cards
53
(União Européia, 2000) envolve os Estados do Bálcãs Oeste
para a promoção das cooperações transfronteiriças.
4.2.5 As Novas Políticas para as Cooperações Transfronteiriças após 2007
Durante a elaboração do orçamento da União Européia para o período de 2007 a
2013, em vista do alargamento da União Européia e buscando uma maior eficiência das
52
O programa Tacis é chamado de “Technical Aid to the Commonwealth of Independent States” e se
estende aos países da Ásia que pertenceram ao bloco soviético; o que incluiu até a Mongólia entre 1991 e
2003.
53
O programa Cards é chamado de “Community Assistence for Reconstruction, Development and
Stability in the Balkans”. Antes os Balcãs era atendido pelo Phare, mas em 2001 passou a ter um
programa específico. Políticamente existe uma crença de que o apoio do Cards às Cooperações
Transfronteiriças ajudará a dar estabilidade na região e desenvolverá a democracia nestes Estados.
98
políticas atuais de cooperações transfronteiriças, a União Européia planeja introduzir
novas dinâmicas de apoio às referidas cooperações (Structural Funds, 2007).
Estas novas políticas incluem: a Cooperação Territorial Européia
54
ligada aos
Fundos Estruturais,
55
na promoção das cooperações transfronteiriças dentro da União
Européia; o Instrumento de Pré Acesso,
56
focalizado em Estados com perspectives de se
tornarem membros da União Européia; e os Vizinhança Européia e Instrumento de
Parceria
57
para Estados que fazem fronteira com a União Européia.
Uma vez que o número de fronteiras internas da União Européia aumentaram
substancialmente com o Alargamento de maio de 2004, tornou-se necessário o
desenvolvimento das políticas para as cooperações transfronteiriças dentro da União
Européia. Assim, a União Européia passará a dar mais importância ao desenvolvimento
das cooperações transfronteiriças de forma a elevar o seu status quanto política
européia. Com estas mudanças, o Interreg fica como um objetivo terciário dos Fundos
Estruturais e o programa Cooperação Territorial Européia passa a ser o objetivo
principal, de maneira que as cooperações transfronteiriças terão maior significado entre
as políticas regionais e demais atividades da União Européia
58
(União Européia, 2004).
Com estas alterações, a União Européia deseja reforçar as cooperações
transfronteiriças pelos programas conjuntos, de modo que sejam realizadas mais
cooperações nas regiões divididas por fronteiras internacionais e crie-se um espaço de
troca de experiências dentro da própria União Européia.
Outra mudança importante diz respeito aos investimentos que serão fortemente
majorados. Até 2006, um total aproximado de 5.85 bilhões de euros foi destinado ao
programa Interreg, mas, com esses novos planos, a quantia deveria aumentar para 13.24
bilhões de euros em face do programa Cooperação Territorial Européia (União
Européia, 2004), que deveria envolver 4% de todos os Fundos Estruturais. Todavia, em
dezembro de 2005, o Conselho da União Européia reduziu esta soma para 7.5 bilhões de
54
European Territorial co-operation.
55
Structural Funds.
56
Instrument for Pre-accession Assistance (IPA).
57
European Neighbourhood and Partnership Instrument (ENPI).
58
Article 6 and chapter III of Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on
the European Regional Development Fund, COM(2004)495 final, 14 July 2004.
99
euros. A divisão dos investimentos entre cooperações transfronteiriças, internacionais e
inter-regionais estabelecem-se, pois, para 77%, 19% e 4%, respectivamente (Conselho
da União Européia, 2006). O investimento para essa política de integração deverá ser
equivalente a 75% dos custos da implementação dos projetos, por meio do Fundo de
Desenvolvimento Regional Europeu.
Conforme essa política, o auxilio terá, como objetivo, o estímulo das
cooperações transfronteiriças econômicas e sociais por meio do desenvolvimento de
pequenos negócios, turismo, intercâmbio cultural, administração conjunta do meio
ambiente, sistema de transporte e infra-estrutura social (educação, saúde, etc.). Além
disso, haverá auxílio para cooperações transfronteiriças de regiões marítimas, que
estejam separadas pelo mar em 150 kilômetros no máximo. Ressalta-se que a meta da
assistência às cooperações transfronteiriças marítimas é elaborar a administração
marítima, a prevenção de riscos e desenvolver uma rede de pesquisa e trabalho neste
campo. Uma política de informação e troca de experiências entre governos locais e
regionais, em cooperações transfronteiriças, é um importante elemento para a
assistência da União Européia (Politique régionales Inforegio, 2007).
Tal Comissão tem proposto, ainda, a criação de uma nova unidade legal: o
Grupo Europeu de Cooperação Transfronteiriça,
59
que teria a responsabilidade de
implementação dos programas de cooperações transfronteiriças, além dos fundos
europeus nas regiões de fronteira (União Européia, 2004). Este grupo europeu seria
formado por governos locais e regionais. Esta política configura uma resposta às
dificuldades apresentadas pelos governos locais no momento de efetivação de projetos
conjuntos, visto que a maior dificuldade está no fato de que os governos locais, em
cooperações transfronteiriças, estão submetidos a legislações nacionais distintas. O
Grupo Europeu de Cooperação Transfronteiriça buscaria então promover as referidas
cooperações entre governos locais frente aos Estados membros da União Européia,
facilitando, assim, a harmonização das legislações nacionais envolvidas, embora esta
política seja de caráter voluntário.
59
European Grouping of Cross-Border Co-operation.
100
O Grupo Europeu de Cooperação Transfronteiriça provavelmente possuirá
personalidade jurídica própria. O objetivo principal desta política é a administração e
implementação dos programas que recebem financiamento da União Européia.
Contudo, o Grupo Europeu de Cooperação Transfronteiriça estará baseado nos acordos
de cooperações transfronteiriças já realizados e nas iniciativas dos órgãos responsáveis
por estes acordos. Uma das características mais importantes do Grupo é a flexibilidade,
uma vez que a sua estrutura especifica, objetivos e métodos de ação serão definidos
conforme a singularidade de cada acordo de cooperação. Entretanto, o modelo final do
Grupo continua em discussão (Politique régionales Inforegio, 2007).
As outras duas políticas, nomeadas de Instrumento de Pré Acesso e Vizinhança
Européia e Instrumento de Parceria, são orientadas para Estados vizinhos da União
Européia, estão centradas nas questões de cooperações transfronteiriças. De acordos
com estas duas políticas a serem adotadas, será oferecido auxilio técnico e financeiro
para cooperações transfronteiriças entre Estados membros da União Européia e Estados
não membros - além de haver a possibilidade de assistência para cooperações entre
Estados não membros (Politique régionales Inforegio, 2007).
O Instrumento de Pré Acesso é voltado para Estados candidatos à União
Européia, como a Turquia, Croácia e Macedônia, entretanto ele é estendido também a
candidatos potenciais como a Albânia, Sérvia, Montenegro e Bósnia-Herzegovina. Já o
Vizinhança Européia e Instrumento de Parceria é oferecido para todos os Estados
vizinhos beneficiários da Política de Vizinhança Européia, como a Rússia, Ucrânia,
Bielorússia e outros Estados do Cáucaso sul e do sul mediterrâneo (Instrument for Pre-
accession Assistance, 2007).
O Instrumento de Pré Acesso bem como o Vizinhança Européia e Instrumento
de Parceria (União Européia, 2004) irão substituir os programas atuais como o Phare,
Tacis e Cards. O investimento para estes dois novos programas deve corresponder a
aproximadamente 12% dos fundos alocados para a Cooperação Territorial Européia
(União Européia, 2006).
Esses programas políticos variam conforme a localidade geográfica e o Estado
envolvido, principalmente no que diz respeito a Estados com perspectivas de integração
101
na União Européia e a Estados sem tal perspectiva. Entretanto, independente da situação
do Estado frente à União Européia, há alguns benefícios comuns. Estas políticas têm
como base a idéia de gerar benefícios comuns a ambos os lados da fronteira, visto que
se busca a implementação de programas conjuntos com financiamento e gestão
igualmente conjunta que tem, como meta, garantir benefícios a todas as partes
envolvidas. Esse fato muda a concepção de que as políticas da União Européia somente
podem trazer benefícios para os Estados membros e candidatos à integração.
Essas políticas têm praticamente as mesmas regras para todos os entes
envolvidos, uma vez que um dos seus objetivos é harmonizar as diferenças - pela
experiência as disparidades legislativas e administrativas se mostraram como um grande
obstáculo na implementação das cooperações transfronteiriças. A União Européia tem
perseguido, como um objetivo, a possibilidade de participação dos Estados membros e
Estados candidatos, assim como Estados aliados, nas cooperações transfronteiriças em
igualdade. Todos que tomarem parte nas cooperações transfronteiriças terão garantia de
uma participação equilibrada e serão igualmente responsáveis pelo programa e pelas
decisões sobre a implementação e o financiamento (Politique régionales Inforegio,
2007).
O Instrumento de Pré Acesso tentará reforçar a estabilidade, segurança e
desenvolvimento equilibrado da Europa. Esta política engloba questões regionais e de
cooperações transfronteiriças por meio de financiamento, criação de instituições e
outros investimentos. O Instrumento de Pré Acesso tenciona providenciar fundos para
as cooperações transfronteiriças entre Estados membros e candidatos e entre os Estados
candidatos. Os objetivos mais importantes dos programas adotados por esta política são:
a) desenvolvimento econômico e social transfronteiriço (incluindo a redução das
disparidades socioeconômicas entre os Estados); b) controle das questões ambientais; c)
combate à criminalidade; d) melhorias na segurança e administração conjunta das
fronteiras; e e) dinamização das relações sociais entre as populações das fronteiras
(Instrument for Pre-accession Assistance, 2007).
102
Os projetos do Instrumento de Pré Acesso estão organizados para ocorrerem em
três etapas. A primeira é o Plano Indicativo Financeiro Plurianual
60
que estabelece
objetivos gerais para três anos. Atualizada anualmente, é feita para determinados países
e programas. Conforme a linha do Plano Indicativo Financeiro Plurianual a Comissão
Européia, em cooperação com certos Estados, irá elaborar o Documento de
Planejamento Indicativo Plurianual
61
que é orientado por planejamentos específicos
anuais e plurianuais conforme o Estado e o próprio programa (Instrument for Pre-
accession Assistance, 2007).
Os projetos serão implementados por meio de uma administração
descentralizada. A Comissão Européia dará prioridade aos projetos integrados em que
cada um dos entes envolvidos seja capaz de implementar varias partes do projeto. Além
dessa questão, a organização do Instrumento de Pré Acesso possibilita a implementação
simétrica dos projetos em ambas as partes envolvidas, realizando assim a mesma
atividade em cada lado da fronteira ao mesmo tempo, ou um projeto de um único lado
da fronteira, mas que beneficie ambos os lados (Instrument for Pre-accession
Assistance, 2007).
Conforme as negociações iniciais, o investimento total aproximado para a
implementação integrada dos projetos do Instrumento de Pré Acesso e do Fundo de
Desenvolvimento Regional Europeu somavam 469 milhões de euros e ainda deveriam
ser discutidos no Conselho da União Européia (União Européia, 2006).
De maneira similar, o Vizinhança Européia e Instrumento de Parceria confirma a
importância de uma política de estímulo para as cooperações transfronteiriças. Os
projetos implementados de acordo com o Vizinhança Européia e Instrumento de
Parceria serão baseados em acordos oriundos de outras atividades da União Européia
orientadas pelas: Política Européia de Vizinhança, Parceria Estratégica de Mapas de
Estradas com a Rússia,
62
Dimensão Norte
63
e o Processo de Barcelona
64
(Politique
régionales Inforegio, 2007).
60
Multi-annual Indicative Financial Framework (MIFF).
61
Multi-annual Indicative Planning Documents (MIPD).
62
Strategic Partnership Road Maps with Russia.
63
Northern Dimension.
64
Barcelona Process.
103
O Vizinhança Européia e Instrumento de Parceria irão desenvolver cooperações
transfronteiriças em fronteiras terrestres e marítimas. Assim como o Instrumento de Pré
Acesso, o Vizinhança Européia e Instrumento de Parceria têm, como objetivos
principais, fomentar o desenvolvimento econômico e social das regiões de fronteira,
orientar questões comuns a ambos os lados (proteção do meio ambiente, cooperação
cultural, saúde pública e etc.), garantir fronteiras seguras e eficientes assim como
dinamizar as relações sociais entre as populações das fronteiras (European
Neighbourhood Policy, 2007).
De acordo com o Vizinhança Européia e Instrumento de Parceria, a
implementação dos programas plurianuais serão pautados na programação e
administração conjunta conforme os seus princípios sobre parceria, complementação e
financiamento. O orçamento total planejado para o Vizinhança Européia e Instrumento
de Parceria é de aproximadamente 1,1 bilhões de euros, em que 80% será destinado a
fronteiras terrestres e 20% as marítimas (European Neighbourhood Policy, 2007).
4.3 Comparações entre as políticas de cooperações transfronteiriças do Conselho
da Europa e da União Européia
4.3.1 Políticas convergentes
Um ponto comum nas políticas adotadas pela União Européia e pelo Conselho
da Europa - em face das cooperações transfronteiriças - é a crença na importância e nos
benefícios destas cooperações para a integração européia. Uma vez que ambas as
instituições estão orientadas para a uma profunda integração da Europa, conforme os
valores democráticos e os direitos humanos, as cooperações transfronteiriças recebem
um grande apoio, porque contribuem na prática para a realização de tal objetivo. Deste
modo, são elaboradas várias políticas para as cooperações transfronteiriças visando
objetivos comuns, como estabilidade, segurança e integração da Europa. As políticas da
União Européia e do Conselho da Europa têm, como meta principal, desenvolver as
cooperações em todas as fronteiras européias. Logo, isso se traduz em uma política de
influência das duas instituições sobre toda a Europa.
104
A busca por uma melhor integração européia traz conseqüentemente, como
objetivo, complementar a reparação das conseqüências negativas causadas pelas
fronteiras. Os obstáculos produzidos por práticas protecionistas geralmente afetam o
desenvolvimento social e econômico das regiões de fronteira. Estas barreiras costumam
cortar os contatos, cooperações e comércio entre as comunidades divididas pela
fronteira. A União Européia considera especialmente ser este fato um empecilho para o
desenvolvimento equilibrado dessas regiões em toda a Europa. Portanto, as políticas
regionais da União Européia e do Conselho da Europa, que estimulam as cooperações
transfronteiriças, são orientadas para solucionar este tipo de problema.
Não existe qualquer divergência entre o Conselho da Europa e a União Européia
quanto ao conceito e princípios aplicados às cooperações transfronteiriças. Em face
disto, as duas instituições confirmam a dimensão regional de tais cooperações e sua
importância para os governos e comunidades locais. Entretanto, na documentação
oficial, em inglês, há distinção quanto à terminologia por cada instituição, de forma que
a União Européia utiliza o termo cross-border co-operation e o Conselho da Europa usa
transfrontier co-operation, mas ambos possuem o idêntico significado.
Um princípio importante para a implementação das cooperações
transfronteiriças é o respeito à legislação nacional aplicável a cada um dos entes
envolvidos, assim como com os tratados internacionais ratificados pelos Estados a que
cada membro da cooperação pertence.
Todas as políticas do Conselho da Europa e da União Européia são opcionais.
Contudo, no caso de ratificação de documentos legais, como a Convenção de Madri,
este se torna obrigatório para todos os entes dos Estados signatários (os programas de
financiamento das cooperações transfronteiriças pela União Européia também são
opcionais).
Tanto a União Européia quanto o Conselho da Europa ressaltam a importância
da criação de órgãos conjuntos de cooperações transfronteiriças, como as euroregiões,
da mesma forma que valorizam a elaboração e administração de projetos conjuntos de
cooperações. A eqüidade administrativa e compartilhamento de responsabilidade das
105
partes envolvidas são considerados elementos importantes para a utilização eficiente dos
recursos recebidos, traduzindo-se em uma melhor resposta para as necessidades da
região.
Também não há qualquer desacordo entre a União Européia e o Conselho da
Europa no que diz respeito à definição das questões centrais das cooperações
transfronteiriças. Como exemplo, podemos citar o fato de que ambas as instituições
estão determinadas para reduzirem as barreiras produzidas pela diferença de legislações
nacionais aplicáveis às cooperações transfronteiriças. Para solucionar este problema as
duas instituições têm trabalhado na produção de uma legislação internacional adequada.
Assim, o Conselho da Europa negocia a criação de um terceiro protocolo adicional para
a Convenção de Madri que irá estabelecer o Grupo Transfronteiriço de Cooperação
Territorial,
65
enquanto a União Européia negocia a criação do Grupo Europeu de
Cooperação Transfronteiriça.
66
Estas duas instituições possibilitarão os governos locais,
submetidos a diferentes legislações nacionais, a trabalharem em conjunto numa mesma
base legal.
A organização mais importante das cooperações transfronteiriças são as
euroregiões que constituem a base para a administração dos projetos conjuntos,
incluindo os diferentes atores, como governos regionais e locais, comunidades, etc.
Desde o inicio dos anos 90, este modelo de instituição vem-se propagando
substancialmente pela Europa. Atualmente, as euroregiões estão estabelecidas em
praticamente todas as fronteiras da União Européia e se beneficiam de maneira
complementar, com os programas do Conselho da Europa e da União Européia para as
cooperações transfronteiriças. Logo, o Conselho da Europa procura estabelecer as
euroregiões e criar uma base legal internacional para esta organização, enquanto a
União Européia apóia as atividades das euroregiões e a implementação de determinados
projetos.
Para valorizar significativamente as cooperações transfronteiriças, a União
Européia e o Conselho da Europa costumam organizar congressos, seminários, palestras
65
Transfrontier Grouping of Territorial Co-operation.
66
European Grouping of Cross-Border Co-operation.
106
e treinamento para os entes envolvidos neste tipo de atividade. Da mesma forma, ambas
as instituições possuem uma política de organização e de disseminação de informações
sobre o assunto. O Conselho da Europa e a União Européia também apóiam pesquisas
sobre cooperações transfronteiriças e possibilidades de desenvolvimento destas
cooperações. Em função das políticas de informação, ambas as instituições possuem
programas e iniciativas conjuntas.
4.3.2 Políticas divergentes
Apesar de várias semelhanças entre as políticas do Conselho da Europa e da
União Européia na promoção das cooperações transfronteiriças, estas também diferem
em vários aspectos, principalmente em razão da diferença de natureza de cada
instituição e de seus métodos de trabalho.
O Conselho da Europa é uma organização internacional que inclui quase todos
os Estados da Europa - salvo pela Bielorússia - que tem, como objetivo, o
desenvolvimento da democracia, a defesa dos direitos humanos, a segurança e a
estabilidade da Europa. Além disto, os 46 membros do Conselho da Europa possuem
diferentes modelos políticos e econômicos.
Já a União Européia é uma união política e econômica de 25 Estados europeus
que tem, como meta, desenvolver a integração entre os seus membros. As duas
instituições possuem diferentes potenciais para a utilização de sua influência, o que se
traduz em diferenças de impacto nos processos de decisões dos Estados, como no
volume de recursos financeiros disponíveis. A União Européia disponibiliza uma
quantia de recursos financeiros substancial para as cooperações transfronteiriças. Com a
Política de Coesão, a União Européia disponibilizara 7,5 bilhões de euros para os
programas da cooperação territorial européia (Conselho da União Européia, 2006). A
organização financeira da União Européia para alocação de recursos é melhor
desenvolvida e abrange um maior espaço geográfico (daí, o financiamento do Conselho
da Europa é substancialmente menor que o deles).
Estes fatores têm impactos principalmente nas políticas empregadas pelas duas
instituições. O Conselho da Europa tem desenvolvido vários instrumentos legais para
107
facilitar as cooperações transfronteiriças. Sendo a Convenção de Madri o mais
importante e conhecido, e soma-se a isto os Protocolos adicionais, as Declarações
Políticas e Recomendações. Todos estes instrumentos legais atendem às cooperações
transfronteiriças na Europa.
Em comparação com o Conselho da Europa observamos que a União Européia
utiliza principalmente assistência financeira e técnica para as suas políticas de estímulo
ao desenvolvimento das cooperações transfronteiriças, visto que os programas Interreg,
Phare, Tacis e Cards são elaborados para financiar atividades especificas destas
cooperações. Mesmo tendo ambas as instituições tido foco nas cooperações
transfronteiriças, suas políticas abordam diferentes aspectos desta questão. Uma vez que
o Conselho da Europa atribui grande importância para as atividades de disseminação da
idéia de cooperações transfronteiriças, suas políticas tendem mais para as pesquisas
elaboradas por especialistas sobre os projetos transfronteiriços. O Conselho da Europa
também fornece assistência jurídica e administrativa para o estabelecimento de órgãos
transfronteiriços, com destaque para as euroregiões. O Conselho da Europa financia
mais projetos de menor complexidade (e custo) com o objetivo central de produzir
relações de cooperações entre as comunidades.
Já a União Européia, em relação às cooperações transfronteiriças, está mais
centralizada nos projetos de infra-estrutura, desenvolvimento econômico e social, assim
como intercâmbios culturais. Uma parte substancial do investimento da União Européia
é dirigida para projetos de infra-estrutura de grande porte. Logo, percebemos que os
programas da União Européia são para a implementação de projetos transfronteiriços,
enquanto que as atividades do Conselho da Europa têm a intenção de estabelecer
cooperações transfronteiriças e garantir as condições adequadas para isto, como uma
legislação internacional adequada sobre a matéria e apoio político dos Estados europeus.
Estas duas instituições também diferem quanto às características geográficas de
suas políticas. A documentação oficial produzida pelo Conselho da Europa é de
natureza universal e voluntária, sendo válida como instrumento legal para todos os
Estados europeus signatários, enquanto as políticas da União Européia são elaboradas
somente para os seus Estados membros e, em alguns casos, os Estados vizinhos.
Contudo, após o Alargamento de Maio de 2004, as políticas de cooperações
108
transfronteiriças da União Européia incluem quase toda a Europa. Uma das
características dos programas da União centra-se na determinação geográfica. O
Interreg apresenta-se como um programa especifico para Estados membros. Já o Tacis
volta-se para Estados da Europa oriental e o programa Cards é somente para Estados do
Bálcãs (oeste).
Recentemente - com as alterações da União Européia sobre seus financiamentos
-, a questão geográfica vem desaparecendo e dando lugar à importância política de cada
Estado em função da União Européia. Os programas da União Européia a serem
implementados, após 2007, são divididos entre os Estados com perspectiva de
integração e Estados vizinhos (aqueles que não possuem perspectiva de integração
atualmente).
Os instrumentos legais do Conselho da Europa para as cooperações
transfronteiriças não possuem tal determinação geográfica, embora os métodos
utilizados e a intensidade de apoio e monitoramento das atividades de cooperações
transfronteiriças sejam organizados conforme as necessidades e condições de cada
Euroregião. Por exemplo, o Conselho da Europa está fortemente envolvido na região
dos Bálcãs e do Cáucaso, da mesma forma que na Europa Oriental em geral, pois
considera que as cooperações transfronteiriças não são bem desenvolvidas nestas
regiões. As políticas do Conselho da Europa são praticamente divididas em duas partes:
1) o esforço do Conselho da Europa, junto com os governos nacionais, regionais e
locais de estabelecer um instrumento legal europeu para as cooperações
transfronteiriças; e 2) a implementação de projetos regionais de cooperações
transfronteiriças selecionadas, como a criação de certas Euroregiões, por meio de
auxilio legal para determinadas regiões.
Todavia, a União Européia, devido à sua maior capacidade financeira, garante
em seus programas, um maior incentivo das atividades de cooperação transfronteiriça,
por meio de treinamento, projetos e financiamento de infra-estruturas de grande porte.
Embora exista esta grande diferença financeira entre o Conselho da Europa e a União
Européia, é preciso reconhecer que o Conselho da Europa normalmente apóia questões
transfronteiriças em que a União Européia se demonstra bem menos envolvida. Este é o
caso do financiamento do Conselho da Europa para o ensino de língua estrangeira nas
109
regiões de fronteira, visto que o conhecimento da língua do Estado vizinho é um ponto
importante para garantir a qualidade das cooperações transfronteiriças e o convívio das
populações de fronteira. O Conselho da Europa também garante uma atenção maior às
cidades divididas por fronteiras internacionais (Conselho da Europa, 2003).
4.3.3 A Política de Colaboração do Conselho da Europa e da União Européia a
respeito das Cooperações Transfronteiriças
Para uma melhor eficácia dos programas e projetos das cooperações
transfronteiriças, faz-se necessária uma maior colaboração entre a União Européia e o
Conselho da Europa, embora ambas as instituições já ressaltem a importância de uma
parceria de maior ênfase para o desenvolvimento das cooperações transfronteiriças e
priorizem esta questão.
A colaboração entre o Conselho da Europa e a União Européia é regulada pela
Declaração Conjunta sobre Parceria e Cooperação (Conselho da Europa e Comissão da
União Européia, 2001), que é um instrumento legal especialmente elaborado para a
orientação das atividades realizadas em programas conjuntos da União Européia e do
Conselho da Europa. Mesmo que as cooperações transfronteiriças não sejam
determinadas como um tópico distinto dos programas conjuntos, uma das prioridades
destes programas, afirmado na reunião do Conselho da Europa com a União Européia
em 22 de maio de 2004, em Bruxelas, define-se como a promoção da Europa sem
fronteiras. Certo número de projetos conjuntos da União Européia e do Conselho da
Europa, como o programa conjunto para a promoção de um governo democrático e
desenvolvimento social na região de Kalingrado na Rússia (os programas de apoio as
instituições sociais no sudeste europeu) referem-se ao desenvolvimento das cooperações
transfronteiriças (Conselho da Europa e Comissão da União Européia, 2004). A
cooperação entre a União Européia e o Conselho da Europa é principalmente percebida
na Europa oriental, com destaque para o Leste Europeu e a Região Oeste dos Bálcãs.
A política da União Européia e do Conselho da Europa para a legalização das
euroregiões são compatíveis, uma vez que essas instituições objetivam garantir a
legalidade dos organismos transfronteiriços e suas relações com os governos. A prática
de adoção de soluções complementares pela União Européia e o Conselho da Europa
110
tem um impacto substancial no desenvolvimento das cooperações transfronteiriças por
toda a Europa.
4.4 Considerações finais sobre as políticas regionais do Conselho da Europa e da
União Européia em função das euroregiões
Mesmo havendo alguns pontos comuns, traduzindo-se em atividades de
colaborações da União Européia e do Conselho da Europa, ainda é preciso uma relação
mais estreita entre as duas instituições, pois existem varias possibilidades de
cooperações que ainda não foram devidamente exploradas. Tanto o Conselho da Europa
como a União Européia estão voltados para novos desafios integracionais, como a
promoção das cooperações transfronteiriças em local onde isto ainda não é bem
desenvolvido ou em regiões de baixo desenvolvimento econômico e social,
principalmente na Europa oriental e no Cáucaso. Logo, a participação política das duas
instituições - na promoção da legalidade das cooperações transfronteiriças por toda a
Europa - demonstra ser um bom modelo de cooperação a ser por ambas consideradas.
O modelo de cooperação entre a União Européia e o Conselho da Europa, em
função das cooperações transfronteiriças, deve ser orientado pelo princípio da
complementaridade de suas políticas e demais atividades. Os vários aspectos das
políticas adotadas pela União Européia e pelo Conselho da Europa demonstram que
cada uma destas instituições está-se especializando em determinadas questões referentes
às cooperações transfronteiriças, privilegiando, assim, aquilo que é mais do seu próprio
interesse ou que está dentro de sua capacidade de atuação.
Para que haja melhores resultados nas cooperações transfronteiriças (e as duas
instituições alcancem seus objetivos com uma Europa melhor integrada) faz-se
necessário uma harmonização das políticas regionais da União Européia e do Conselho
da Europa. Também é preciso avaliar por outro lado, a forma como as políticas
regionais são recebidas nas euroregiões, considerando seus interesses gerais, seus
limites, suas singularidades e seu próprio funcionamento.
111
Capítulo 5 - Estudos de casos sobre políticas regionais, euroregiões
e integração regional na Polônia e na Lituânia
5.1 A Euroregião da Silésia Tescheniana
67
e as questões de desenvolvimento e
integração política e econômica em regiões de fronteira.
5.1.1 A Silésia Tescheniana e sua Euroregião.
A Região da Silésia Tescheniana fica na fronteira nordeste da República Tcheca
e sudoeste da Polônia. Sua área é de aproximadamente 1.400 km2 com 630.000
habitantes em seu território, sendo 360.000 tchecos e 270.000 poloneses. Equivalente a
vários importantes centros industriais, o grande recurso da região atualmente está em
suas atrações turísticas. A indústria desenvolveu-se, em grande medida, com base nas
matérias-primas locais: carvão mineral e minérios de zinco e chumbo. Nos últimos
anos, a importância do setor tradicional de matérias-primas (mineração, siderurgia,
coque) no âmbito da economia da região tem diminuído gradualmente em favor da
indústria eletro-mecânica, energética, de aquecimento, da indústria alimentícia e
automobilística, e tem significado cada vez maior para a região as indústrias baseadas
nas mais novas tecnologias (Central Statistical Office, 2007).
Estabelecida em 1998 pela assinatura de um acordo entre associações de
municípios e conselhos regionais de cooperação e desenvolvimento, tanto do lado
tcheco quanto do polonês, a euroregião da Silésia Tescheniana, tem por objetivo, apoiar
a efetivação de políticas de planejamento especialmente nas áreas de informação,
transporte, segurança, turismo, ecologia, esporte, cultura e educação.
5.1.2 As Questões de Economia Política da Euroregião na União Européia: o caso
da Polônia
De acordo com a União Européia, com a integração regional gerada pela União
Européia - na qual a Polônia, como vários outros países da Europa oriental, passou a
fazer parte desde maio de 2004 -, a situação nas áreas de fronteiras mudou
67
Polonês: Euroregion Śląsk Cieszyński
112
significativamente, principalmente em função dos fatores econômicos nos quais a União
Européia está pautada. Os resultados demonstram que a Polônia se transformou num
lugar aberto para negócios em face da busca pelo mercado ideal, que é definido pelos
empresários locais como: “qualidade européia, preços poloneses e tributação tcheca
68
”.
Assim a euroregião da Silésia Tescheniana virou um excelente lugar para novos
investimentos.
Um dos exemplos estudados na euroregião é o caso do empresário Marek
Glinkowski. Ele possui uma empresa de portas e janelas sediada na Polônia, mas o mais
próximo possível dos consumidores tchecos. Desta forma, utiliza a cidade de Cieszyn,
capital da euroregião da Silésia Tescheniana, dividida ao meio entre a República Tcheca
e a Polônia desde o Conflito de 1919
69
. A empresa de Glinkowski enfatiza a forma
como o mercado polonês está avançando sobre os mercados vizinhos, que foram abertos
recentemente. Como conseqüência, as exportações da Polônia de 61 bilhões de dólares
americanos, em 2003, passassem para 95 bilhões de dólares americanos em 2005
(Central Statistical Office, 2007).
Até a Polônia entrar para a União Européia em maio de 2004, Cieszyn,
conhecida pelos Habsburgos como a Pequena Viena, era uma cidade de porte médio na
periferia da Polônia, isolada do resto do país pelas estradas mal cuidadas e da Europa
pela fronteira. Antes de pertencer à União Européia era difícil conseguir realizar
negócios, mesmo que simples compras no lado Tcheco devido a complicada burocracia
e aos requerimentos. De acordo com Glinkowski, seu negócio, fundado em agosto de
2004, jamais teria dado certo antes da União Européia. Graças ao vasto mercado
polonês, as portas e janelas são de 10% a 15% mais baratas do que na Republica
Tcheca, de modo que Glinkowski tem quatro vendedores no lado tcheco de Cieszyn e
12 instaladores de portas e janelas do lado polonês que cruzam a fronteira para levar o
material comprado na Polônia e fazer a instalação, sendo esta submetida à tributação
tcheca.
Para pequenas e médias empresas (como a do Glinkowski), a entrada da Polônia
na União Européia modificou completamente o mercado. Ao invés de estar isolado por
68
Value added tax (VAT).
69
No Conflito de 1919 os dois Estados lutaram pelo domínio da região gerando a divisão da cidade.
113
barreiras alfandegárias e outras práticas protecionistas, podem-se vender os produtos em
qualquer lugar. O maior problema de Glinkowski então, é a burocracia polonesa e a
tributação doméstica, apesar de a tributação não ser muito maior do que em seus países
vizinhos - mas a administração pública é largamente mais burocrática. Enquanto na
Republica Tcheca determinada tributação sobre mercadorias e serviços são devolvidas
em 60 dias nos casos de exportação, na Polônia o mesmo processo demora cerca de 6
meses, e tributação não é o único problema administrativo desse país.
Entretanto, as reclamações sobre a burocracia polonesa não são exclusivas de
médios e pequenos empresários, de acordo com uma comparação do Banco Mundial
(Banco Mundial, 2006), sobre o mercado em diferentes países. A Polônia ficou em 54º
lugar atrás de países como o Kuwait e Armênia, estando abaixo de todos os outros
paises ex-socialistas com exceção da Eslovênia. O custo da criação de uma empresa na
Polônia é de 22% do PIB per capita contra a média de 13% na região formada pelos
países ex-socialistas. Uma vez que na Polônia um empreendimento comum, como a
construção de uma casa, envolve 25 processos burocráticos e demora 322 dias, na
região vizinha em média são 21 processos burocráticos e 252 dias, enquanto nos EUA
leva aproximadamente 70 dias.
Para Glinkowski, bastaria que as normas para as empresas continuassem sempre
as mesmas para que o mercado melhorasse. Segundo ele, o governo polonês está sempre
alterando as regras, como as de tributação, além dos processos burocráticos serem
extremamente formais e rígidos. Este revela-se um ponto importante na política
polonesa, uma vez que o setor privado está preparado para competir internacionalmente,
mas se confronta com a morosidade e rigidez do setor público. Esta é uma das razões
porque tantos poloneses têm emigrado e o motivo pelo qual sediar as empresas nas
áreas de fronteiras (formadas por Euroregiões) configura uma grande vantagem.
114
5.2 A Política Regional da União Européia na Lituânia: o Programa PHARE,
INTERREG III e a Cooperação Territorial da Europa
5.2.1 O Programa PHARE e o Desenvolvimento do Turismo na Lituânia
Os anos de 2006 e 2007 foram caracterizados por grandes projetos turísticos na
Lituânia. O Terceiro Programa Nacional de Desenvolvimento Turístico para o período
de 2003 a 2006 foi concluído, uma legislação especifica para SPAs foi elaborada e os
projetos especiais de rota turística automotiva e um circuito turístico das águas foram
iniciados (Statistics Lithuania, 2006.).
Em 2006, foi dada muita atenção para o estabelecimento de projetos de grande
porte. A implementação do programa PHARE da União Européia com o projeto “O
Anel Ciclístico no Oeste da Lituânia”
70
e o projeto “Desenvolvimento e Melhorias das
Capacidades Turísticas dos Recursos Humanos nas Administrações Municipais e
Regionais”
71
foi completada. O projeto “Desenvolvimento Piloto da Infra-estrutura da
Rota Turística de Nemunas”
72
vem sendo implementado com sucesso (Eurostat, 2006.).
Com os “resorts” da Lituânia ganhando cada vez mais popularidade na Europa e
suas cidades almejando o status de região de “resorts”, a criação de um instrumento
legal regulando o desenvolvimento destas regiões fez-se necessária e acabou sendo
criada. Especificamente, tornou legal a criação de regiões de “resorts”.
Entretanto, a maior atenção foi dada para a expansão em melhorias da infra-
estrutura turística do país, como a preparação de um plano especial para as rotas
turísticas em rodovias nacionais e a criação de um circuito turístico das águas, que
foram rapidamente iniciados. Os planos devem ser completados até o segundo semestre
de 2007. Fornecem as prioridades de desenvolvimento das rotas turísticas com destaque
para aquelas que envolvem obras de valor cultural, como cidades históricas, castelos,
sítios arqueológicos e outros patrimônios históricos e culturais que possam ser
turisticamente explorados.
70
“The Bicycle Ring in Western Lithuania”.
71
“The Development and Improvement of Tourism Capabilities of Human Resources in County and
Municipality Administrations”.
72
“Pilot Development of the Nemunas Tourist Route Infrastructure”.
115
No ano de 2006, o projeto “O Anel Ciclístico no Oeste da Lituânia” do programa
PHARE foi implementado com sucesso. Durante a implementação deste projeto, a Rota
Ciclística Litorânea
73
cobriu todo o litoral da Lituânia e mais 200 km foi construído.
Ainda foram reconstruídos 24,33 km de rotas ciclísticas e colocados 533 sinais de
trânsito ao longo da rota ciclística. A Rota Ciclística Litorânea passa pela região que o
governo da Lituânia considerou como a mais pitoresco do país e se integra à Rota
Ciclística de Neringa. No futuro farão parte da Rota Ciclística Turística Européia
chamada de EuroVelo, que está sendo construída na Europa por meio da cooperação de
associações de ciclistas, governos e Euroregiões. Calcula-se que o valor total deste
projeto é de aproximadamente 3.042.374,00 de euros (Eurostat, 2006.).
O projeto Desenvolvimento e Melhorias das Capacidades Turísticas dos
Recursos Humanos nas Administrações Municipais e Regionais envolveu um elevado
orçamento para a sua execução, incluindo 120.763,00 de euros oriundos da União
Européia e 40.254,00 euros vindos do orçamento nacional lituano (Eurostat, 2006.).
Conforme os dados oficiais 150 lituanos especialistas em administração turística
foram treinados dentro deste projeto. Três novos módulos de treinamento voltados para
especialistas em planejamento turístico local e regional e a publicação do livro
“Methodological Recommendations. Planning of Tourism”, elaborado para auxiliar na
preparação de documentação e planejamento de atividades turísticas, foram financiados
pelo projeto (Statistics Lithuania, 2006.).
O projeto Desenvolvimento Piloto da Infra-estrutura da Rota Turística do Rio
Nemunas do programa PHARE tem sua conclusão prevista para o final do primeiro
semestre de 2007. O valor total deste projeto é de 2.665.699 de euros. De acordo com o
projeto, durante 2006, seis atracadouros fixos foram concluídos ou estavam em
construção e doze cais móveis foram introduzidos (Eurostat, 2006.).
Outro projeto, considerado muito importante (a que o governo da Lituânia vem
dando ênfase em 2007) é o “Desenvolvimento da Marca Registrada de Negócios e
73
“The Seaside Bicycle Route”.
116
Turismo na Lituânia”
74
. O governo da Lituânia acredita que o resultado deste projeto
beneficiará a todo o país.
Junto a estes projetos, medidas especificas foram utilizadas para o combate ao
impacto negativo da baixa estação da Lituânia, assim uma programação de eventos
culturais foi implementada. De acordo com os dados do governo central da Lituânia
foram investidos 173.849,00 de euros para a organização de eventos culturais na baixa
estação de 2007, próximos aos “resorts”. O governo lituano acredita que o
financiamento de eventos culturais é uma medida importante na redução do impacto
negativo da baixa estação, de maneira que, neste período, os turistas possam encontrar
atividades interessantes na região em que escolheram ir (Statistics Lithuania, 2006.).
Ultimamente, a Lituânia vem adotando uma política de observação de
localidades com potencial turístico, com o objetivo de fazer com que estes lugares se
tornem mais populares e entrem para o mapa das rotas turísticas. Um exemplo disto é a
estrada em que o Papa João Paulo II peregrinou durante sua visita a Lituânia e que vem-
se transformando em rota tanto turística como de peregrinarão.
Conforme os dados da OMC, a entrada de turistas estrangeiros na Lituânia é de 2
milhões, sendo 11% mais que 2004 e 1,4% a mais que a Europa do leste e central. A
entrada de turistas estrangeiros na Lituânia em 2005 representou 2% do mercado na
sub-região e a média anual de crescimento aumentou 13% no período de 2000 a 2005,
sendo que, na sub-região, representou 4,6%. No período de janeiro a setembro de 2006,
o número de turistas aumentou 9,6%, na sub-região 1%, sendo que os ganhos
financeiros aumentaram 12% (Organização Mundial de Comércio, 2006).
De acordo com a OMC, os ganhos financeiros na Lituânia oriundos de turistas
estrangeiros representam a quantia de 740 milhões de euros, o que é 3% da divisão de
mercado da sub-região. O ganho para cada entrada individual de turista fica em torno de
345 euros (Organização Mundial de Comércio, 2006).
74
“Development of the Lithuania Tourism and Business Trademark”.
117
5.2.2 O Programa INTERREG III e a Política Regional na Lituânia
No ano de 2006 o programa INTERREG III da União Européia continuou na
Lituânia. O ponto central desse programa é o apoio às cooperações transfronteiriças e
inter-regionais para promover o equilíbrio e a estabilidade do desenvolvimento das
regiões da União Européia. Este programa não é exclusivamente voltado para a Lituânia
e, diferentemente das políticas regionais nacionais de desenvolvimento, o INTERREG
volta-se para atividades de cooperações regionais que envolvam governos locais em
regiões de fronteira situados em diferentes Estados, as cooperações transfronteiriças.
Este programa é normalmente implementado em face de projetos na região de fronteira
que foram criados e são administrados por governos locais situados em dois ou mais
Estados distintos.
Desde 2004, quando a Lituânia passou a fazer parte da União Européia, os
governos locais em região de fronteira demonstram seu interesse pelo programa
INTERREG, o qual cobre uma gama variada de setores sócio-político-econômicos
(como conservação ambiental, transporte, desenvolvimento econômico, cultura,
educação, assistência social, etc.). Em uma observação mais detalhada, é possível
perceber não só uma melhoria nos setores abordados pelo programa como também um
aumento dos setores envolvidos, conforme a necessidade de cada região. Este programa
vem desenvolvendo um papel importante na criação e manutenção de cooperações
transfronteiriças, dando ênfase para os projetos elaborados por governos locais de
diferentes Estados na fronteira que objetivam desenvolver uma região em comum
(Statistics Lithuania, 2006.).
Uma atenção especial é dada ao programa, já que a implementação de projetos
comuns, oriundos de cooperações transfronteiriças, gera uma nova territorialidade, uma
vez que as pessoas, que vivem na região do programa, contribuem para o
desenvolvimento da região e, ao mesmo tempo, aprendem sobre a essência da
cooperação internacional, por meio da solução conjunta dos problemas e a certeza de
que é possível resolver as diferenças. Pelos projetos elaborados nas cooperações
transfronteiriças as populações de fronteira podem influenciar o desenvolvimento do seu
país e a integração européia, mesmo que o seu comprometimento principal seja somente
a de solucionar as necessidades da região em que vive.
118
O governo da Republica da Lituânia, buscando garantir as condições necessárias
para que seus governos locais possam participar do programa INTERREG III criou uma
legislação especifica sobre a questão em janeiro de 2006. Esta legislação estabelece as
competências das instituições envolvidas, os objetivos essenciais para o uso do Fundo
de Desenvolvimento Regional Europeu
75
voltado para o financiamento dos projetos do
programa INTERREG III, os recursos oriundos do orçamento nacional da Lituânia para
o financiamento conjunto do programa, os princípios para a implementação dos projetos
e a supervisão do programa. Da mesma forma, o Ministro do Interior ficou responsável
pela administração da implementação do INTERREG III na Lituânia, preparando assim
os documentos necessários para o financiamento conjunto oriundo do orçamento
nacional da Lituânia e dos Estados vizinhos, além de ter feito os primeiros
financiamentos.
Uma grande demanda por financiamentos conjuntos é, então esperada em 2007,
quando a Lituânia com seus Estados vizinhos terão implementado os projetos do
programa INTERREG III A. Entretanto, o governo da Lituânia tem a expectativa de
conseguir recuperar 50% da sua parte do financiamento conjunto por meio dos projetos
implementados, enquanto que os governos locais da Lituânia envolvidos nos projetos
intencionam recuperar todo o investimento oriundo do financiamento conjunto no
programa INTERREG III como um todo (Statistics Lithuania, 2006.).
Comparando os dados do programa INTERREG III para cada Estado,
percebemos que uma grande parte do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional
76
,
aproximadamente 17,5 milhões de euros, foi distribuído com complacência em função
do programa INTERREG III A no que diz respeito às cooperações transfronteiriças
entre a Lituânia, Polônia e a Região Russa de Kalingrad e às cooperações
transfronteiriças da Letônia, Lituânia e Bielorussia. Está planejado que para o fim de
2008, nas regiões de fronteira da Lituânia, estarão implementados 196 projetos
envolvendo em torno de 190 governos locais e outros órgãos da Lituânia. Ao final de
2008, boa parte do investimento oriundo do INTERREG IIIA entre a Lituânia, a Polônia
e a Região Russa de Kalingrad será provavelmente utilizado pela cidade de Alytus
75
“European Regional Development Fund”.
76
“European Regional Development Fund”.
119
(mais de 2 milhões de euros), cidade de Klaipeda (por volta de 1,7 milhões de euros) e
pelo distrito de Lazdijai (1,2 milhões de euros). Conforme o INTERREG III A entre a
Letônia, Lituânia e Bielorussia, a maior proporção de auxilio irá para o distrito de
Siauliai e o distrito de Utena, aproximadamente 1,5 milhões de euros e 1,2 milhões de
euros respectivamente (Eurostat, 2006.).
Os projetos transfronteiriços entre a Lituânia e a Polônia que estão sendo
implementados são bons exemplos de cooperações transfronteiriças. A implementação
do projeto de serviço de prevenção a incêndio da cidade de Alytus com os distritos de
Marijampole e Palenke garantirá a solução de futuros problemas de segurança na
fronteira. Os bombeiros destas localidades compraram os equipamentos necessários
(considerando a compatibilidade e a complementaridade) e passaram a organizar
treinamentos de operações de resgate conjuntamente.
Outros projetos transfronteiriços possuem focos diferentes, sendo boa parte deles
em função do desenvolvimento turístico que busca aumentar o número de turistas em
uma determinada região. Este é o caso da cooperação transfronteiriça entre o distrito de
Skuodas na Lituânia e a cidade de Malbork na Polônia. Estabeleceram vários centros de
informações turísticas em seus vilarejos de modo a oferecer não somente informações
sobre o turismo em seu país, mas também sobre o país vizinho, com especial ênfase na
região fronteiriça destas duas localidades. Assim, os turistas que realizam uma viagem
entre a Polônia e a Lituânia poderão ter informações sobre todo o percurso. Projetos
similares estão sendo implementados entre outras cidades e distritos, como Alytus e
Suvalkai, Taurage e Ilava, Silute e Pamarys.
Também ocorrem cooperações transfronteiriças relativas a projetos sociais e
culturais, apesar de - em certos relatórios oficiais da Lituânia - estas atividades serem
também consideradas importantes. Na prática, este tipo de cooperação transfronteiriça
recebe menos financiamento das instituições internacionais e supranacionais. Entre os
projetos deste tipo, planejados pela Lituânia e seus Estados vizinhos, encontramos a
organização de acampamentos conjuntos para a juventude, competições musicais,
programas culturais e educacionais e intercâmbio de material metodológico.
120
Uma determinada ênfase é dada para o legado e as necessidades culturais em
função de etnias divididas entre os Estados e eventos de massa, como festivais de
música. O desenvolvimento político da região indica que estas questões estarão
presentes quando os objetivos das cooperações transfronteiriças da Lituânia forem
renovados.
Outros pontos mencionados sobre as cooperações transfronteiriças, incluindo
governos locais da Lituânia, envolvem questões como a facilitação de negócios com os
Estados vizinhos, melhorias das estradas na fronteira, despoluição do mar Báltico e rios,
entre outros fatores.
As cooperações transfronteiriças entre a Lituânia e a Letônia também são bem
diversificadas. Um bom exemplo disto é o estabelecimento de uma região turística
internacional chamada de País do Lago Báltico
77
; a criação de uma rota ciclística
ligando cidades com parques ecológicos; a preservação das tradições (escultura em
madeira, elaboração de cruxificios etc.); projetos técnicos de desenvolvimento de infra-
estrutura rodoviária que estão sendo preparados; o plano de melhoria do serviço de
saúde para os moradores das áreas de fronteira por meio de diagnóstico remoto; a
negociação sobre a melhor maneira de garantir eletricidade para as populações na
fronteira; fortalecimento da capacidade de administração financeira de pequenas e
médias empresas em face das exportações e importações; e, finalmente,
desenvolvimento conjunto de estratégias de renovação das regiões de fronteira
(Statistics Lithuania, 2006.).
As instituições municipais, científicas, culturais e outros órgãos públicos da
Lituânia, assim como certas empresas, estão envolvidas em mais de 70 projetos na
região do Mar Báltico em face dos programas INTERREG III B e INTERREG III C
com um suporte financeiro de 9 milhões de euros oriundos do Fundo de
Desenvolvimento Regional Europeu
78
(duas vezes maior do que a contribuição da
Lituânia para os mesmos projetos). Os projetos destes programas buscam fortalecer e
aumentar as relações de parceria entre os Estados europeus, auxiliando o
desenvolvimento do sistema de transporte, rotas turísticas e promovendo a
77
“The Baltic Lake Country”.
78
“European Regional Development Fund”.
121
implementação de planos relacionados à economia, sociedade e proteção ambiental, mas
sempre com o objetivo de melhorar as políticas de desenvolvimento regional e
possibilitar a troca de experiência e informação (Eurostat, 2006.).
Devemos destacar que o ano de 2007 apresenta uma intensa implementação do
programa INTERREG III na Lituânia. Logo, as instituições da Lituânia e seus parceiros
estão-se esforçando para conseguir implementar seus projetos e alcançar os resultados
esperados. Isto exige que todas as instituições envolvidas organizem bem seus recursos
financeiros e melhorem suas habilidades administrativas. Logo para garantir o uso
eficiente dos recursos financeiros, as instituições responsáveis pela implementação do
programa estão criando órgãos de supervisão e regulação. Estas instituições também
estão-se preparando para a implementação de novos programas agendados para o
período de 2007 a 2013 e centrando-se no desenvolvimento da cooperação territorial.
5.2.3 A Lituânia e a Cooperação Territorial da Europa (2007 a 2013)
No período orçamentário da União Européia de 2007 a 2013, o INTERREG se
transformará no terceiro objetivo dos Fundos Estruturais
79
da União Européia, por meio
da Cooperação Territorial Européia
80
que trata das cooperações entre as fronteiras
internas da União Européia. Todavia, os Estados vizinhos não membros da União
Européia participarão do programa Vizinhança Européia e Instrumento de Parceria
81
. O
desenvolvimento e implementação de todos estes programas na Lituânia é de
competência do Ministério do Interior
82
(Statistics Lithuania, 2006.).
Entre 2007 e 2013, a Lituânia participará de cinco programas da Cooperação
Territorial Européia: 1) programa de cooperação transfronteiriça entre a Lituânia e a
Polônia alinhado com o programa da Letônia, Lituânia e a região do Báltico Sudoeste
(região da Polônia, Alemanha, Dinamarca e Suécia) que é continuação do INTERREG
IIIA; 2) programa de cooperação interestadual, que é continuação do INTERREG IIIB;
3) programa de cooperação inter-regional, que é continuação do INTERREG IIIC.
79
“Structural Funds”.
80
“European Territorial co-operation”.
81
“European Neighbourhood and Partnership Instrument - ENPI”.
82
Este é um ponto importante, pois representa uma nova dimensão da diplomacia, envolvendo o
Ministério do Interior nos acordos de cooperações transfronteiriças ao invés do Ministério das Relações
Estrangeiras que tradicionalmente trabalha com os tratados e acordos internacionais.
122
Citam-se também dois programas de cooperação transfronteiriça, ora nomeados de
Vizinhança Européia e Instrumento de Parceria: 1) um, entre a Lituânia, Polônia e a
Região Russa de Kalingrad; e 2) outro, entre a Lituânia, Letônia e Bielorussia (Eurostat,
2006.).
A República da Lituânia definiu que o Ministro do Interior será o chefe dos dois
tipos de programa; no de cooperação transfronteiriça entre a Polônia e a Lituânia,
conforme o objetivo da Cooperação Territorial Européia e no programa de cooperação
transfronteiriça entre a Lituânia, Letônia e Bielorussia, definido como programa de
Vizinhança Européia e Instrumento de Parceria
83
.
Para a implementação da Cooperação Territorial Européia e do programa
Vizinhança Européia e Instrumento de Parceria, a Lituânia receberá 109,5 milhões de
euros oriundos do Fundo de Desenvolvimento Regional Europeu. Entretanto, devemos
lembrar que os Estados parceiros, assim como a Lituânia, também farão suas próprias
contribuições financeiras para os programas. O governo da Lituânia estima que o
orçamento de sete anos, oriundo do Fundo de Desenvolvimento Regional Europeu para
o programa com a Polônia, deve ser aproximadamente de 71 milhões de euros; no
programa com a Letônia, aproximadamente 64 milhões de euros; no Báltico Sudoeste,
60 milhões de euros; na região do Mar Báltico, 230 milhões de euros; na cooperação
inter-regional, 409 milhões de euros; na Lituânia, Polônia e Região Russa da Kalingrad,
132 milhões de euros; e na Lituânia, Letônia e Bielorussia, 42 milhões de euros
(Statistics Lithuania, 2006.).
83
Importante ressaltar que os programas estão na gerência do Ministro do Interior, mas os projetos são
sempre organizados pelos governos locais na região de fronteira; o programa só existe para auxiliar os
projetos.
123
Considerações finais
Buscamos, neste estudo, detalhar o cenário da integração européia no que diz
respeito às políticas regionais e às euroregiões, considerando que - apesar de
teoricamente a integração regional produzir benefícios a todos os Estados envolvidos -,
na prática ela é obrigada a interagir com as iniqüidades geoeconômicas inerentes ao
território europeu. Portanto, para algumas regiões da Europa, a integração regional
mostra-se prejudicial, pois produz um aumento das diferenças socioeconômicas entre as
regiões mais ricas e as mais pobres, tanto dentro dos Estados como no território
Europeu. Logo, as instituições responsáveis pelo processo de integração, principalmente
a União Européia e o Conselho da Europa, passam a carecer de políticas regionais e
instituições de combate às disparidades socioeconômicas territoriais, com destaque para
as fronteiras internacionais onde as diferenças econômicas se constituem como mais
sensíveis.
Partindo desta hipótese três questões orientaram esta pesquisa:
1) Como a União Européia e o Conselho da Europa estabeleceram, ou ainda
estabelecem, suas políticas regionais?
2) Como as cooperações transfronteiriças e as Euroregiões são instituídas e como
estão ligadas às políticas regionais?
3) Por que determinadas regiões da Europa, como certos Estados e as fronteiras,
são os principais objetivos das políticas regionais?
Com relação à primeira questão, vimos que o Conselho da Europa é uma
organização internacional que inclui quase todos os Estados da Europa, salvo pela
Bielorússia, que objetiva o desenvolvimento da democracia, a defesa dos direitos
humanos, a segurança e estabilidade da Europa. Já a União Européia é uma união
política e econômica de 25 Estados europeus a fim de desenvolver a integração entre os
seus membros. E estas características distintas, apesar das similaridades dos objetivos
(como a integração regional), fazem com que as políticas regionais de cada organização
operem de maneira singular.
Em decorrência, o Conselho da Europa se preocupa mais com uma integração
política e, por isso, busca garantir que suas políticas regionais partam de boas bases
124
jurídicas para que as cooperações transfronteiriças sejam mais eficientes a ponto de
estabelecer uma euroregião e, assim, consigam resolver suas diferenças políticas na
instituição de políticas públicas - o que explica a maior preocupação do Conselho da
Europa com os problemas das cidades divididas por fronteiras internacionais. Todavia, a
União Européia possui um foco mais econômico e estrutural, de maneira que suas
políticas regionais envolvem um maior investimento financeiro.
Na maior parte dos casos, a União Européia aplica suas políticas regionais dentro do
seu território, nas fronteiras dos Estados membros, de forma que a cooperação
transfronteiriça fica inserida na supranacionalidade da própria União Européia. Tal fato
se traduz em uma menor preocupação com a questão legal e política permitindo mais
espaço para as questões estruturais. Logo, as políticas regionais da União Européia se
concentram mais em reduzir as disparidades socioeconômicas entre as regiões do que
aumentar a integração política dos governos subnacionais. Como exemplo, já citado no
capítulo 5, temos “O Anel Ciclístico no Oeste da Lituânia” que foi implementado pelo
programa PHARE da União Européia.
Percebe-se característica das políticas regionais da União Européia em função da
sua institucionalização, pois primeiramente era direcionada somente para os Estados
membros e, em seguida, expandiu-se para os Estados candidatos e Estados vizinhos que
fazem fronteira com os membros da União Européia. O mesmo ocorre no financiamento
por parte dos fundos estruturais da União Européia, que priorizam as políticas regionais
das fronteiras internas, como no caso do Interreg (enquanto que o Conselho da Europa
proporciona políticas regionais a todos os Estados Europeus, com exceção somente da
Bielorússia).
Por conseguinte, as políticas regionais da União Européia e do Conselho da Europa
são estabelecidas conforme a natureza política das suas organizações promotora. A
União Européia prima como uma organização supranacional, formada por uma união
econômica e monetária, utiliza as políticas regionais para corrigir as disparidades
econômicas entre suas diferentes regiões, principalmente nas áreas de fronteira, com
destaque para as fronteiras internas e as fronteiras com os Estados candidatos, e
secundariamente com Estados vizinhos com baixas expectativas de integração com a
União Européia. Já as políticas regionais do Conselho da Europa se concentram em
125
solucionar problemas legais internacionais e promover o entendimento entre os
governos subnacionais fronteiriços, para garantir uma maior estabilidade e integração
política no cenário europeu.
No que diz respeito à segunda questão, verificamos que as cooperações
transfronteiriças e as euroregiões são instituídas primeiramente em face das interações
entre os governos subnacionais em territórios contíguos, mas, em Estados nacionais
distintos. Embora a decisão de formar cooperações transfronteiriças e euroregiões seja
de competência dos governos subnacionais, o Conselho da Europa é que estabelece o
reconhecimento legal destas instituições e privilegia o modelo de euroregião como
órgão das cooperações transfronteiriças.
Da década de 1960 a 1990, o Conselho da Europa foi o principal parceiro das
cooperações transfronteiriças e euroregiões produzindo os maiores avanços
institucionais na área, como a Convenção de Madri de 1980. Todavia, na década de
1990, a União Européia se aproximou das cooperações transfronteiriças e euroregiões
tomando o lugar de destaque que antes pertencia ao Conselho da Europa.
Vários são os fatores que geraram esta aproximação, mas entre eles se destacam os
seguintes fatos:
1) a integração regional da União Européia catalisa as disparidades socioeconômicas
entre diversas regiões obrigando suas instituições a produzirem políticas regionais
reparadoras. Todavia, a União Européia, por ser um órgão supranacional, carece de
agências de campo e soluciona este problema por meio de políticas regionais
direcionadas para as cooperações transfronteiriças e euroregiões, que passam a atuar
como agências das políticas regionais;
2) na década de 1990, foi iniciada a negociação para a entrada de vários Estados da
Europa oriental na União Européia e - como a catalisação das disparidades
socioeconômicas seria ainda maior - foram criadas políticas regionais preventivas o que
se traduziu num aumento das euroregiões nestas áreas. Da mesma forma, o Conselho da
Europa, a União Européia dá preferência ao modelo da euroregião nas cooperações
126
transfronteiriças o que leva a uma forte redução dos outros modelos, como as
comunidades de trabalho.
Historicamente as cooperações transfronteiriças surgem da “boa vontade” dos
governos subnacionais, institucionalizam-se no Direito Internacional por meio da
valorização das políticas regionais do Conselho da Europa e se difundem como
euroregiões com a cooptação da União Européia que necessita de agências para as suas
políticas regionais. Atualmente, as cooperações transfronteiriças no modelo de
euroregiões estão prestes a se tornar uma organização política internacional, composta
por governos subnacionais, reconhecidas pelo Direito Europeu.
O entendimento das políticas regionais norteia a resposta da terceira questão. Como
as políticas regionais, tanto no Conselho da Europa quanto na União Européia, buscam
a estabilidade política e econômica, prontamente determinadas áreas da Europa que
apresentam uma maior instabilidade são os principais centros destas políticas. Esta é a
razão pela qual as fronteiras detêm a maior parte das políticas regionais, uma vez que as
diferenças entre os Estados são mais sensíveis em regiões de fronteira. Por exemplo: a
fronteira da Polônia com a Alemanha, que é 100% coberta pelas euroregiões e dotada de
políticas regionais oriundas da União Européia. Assim, as diferenças econômicas entre
as regiões se tornou um fator determinante para a implementação das políticas
regionais. Portanto, quanto maior forem as disparidades entre regiões contíguas na
União Européia maior será a possibilidade destas receberem as políticas regionais.
Destaca-se também o fato de que regiões politicamente instáveis como os Bálcãs
também são objetos das políticas regionais, mesmo que em menor escala.
Em resumo: as cooperações transfronteiriças, atualmente, fazem parte da
organização política territorial em praticamente todas as fronteiras da Europa. E que no
que diz respeito à integração européia e internacionalização das regiões, as cooperações
transfronteiriças (no modelo de euroregião) constituem somente um dos vários tipos de
associações de cooperação internacional entre governos subnacionais na Europa, que, de
certo modo, encontram-se em destaque pela existência de políticas especificas, para seu
tipo distinto de organização, oriundas das duas mais famosas instituições políticas de
integração européia: o Conselho da Europa e a União Européia. Assim, as euroregiões
estão na maioria das vezes ligadas, mesmo que indiretamente, na implementação e
127
difusão das políticas regionais da União Européia com destaque para o programa
Interreg.
De fato, os programas da União Européia para as cooperações transfronteiriças
foram responsáveis pela grande popularização das euroregiões na década de 1990,
quando a União Européia começou a financiar estes programas em larga escala.
Todavia, o Conselho da Europa já garantia as práticas de cooperação transfronteiriças
por governos subnacionais, por meio da Convenção de Madri e pela flexibilização das
legislações nacionais sobre as competências dos governos regionais nas áreas de
fronteira. Mesmo assim, os Estados europeus tiveram um papel importante na garantia
da institucionalização das cooperações transfronteiriças tanto em face das políticas
regionais como na Europa em geral.
As euroregiões se apresentaram como um modelo institucional que melhor se
enquadrava para atuar como agência de implementação das políticas regionais da União
Européia para as regiões de fronteira. Logo, a difusão das euroregiões por toda a Europa
pode ser considerado um novo processo político que coloca as euroregiões como
parceiras legítimas e legais da União Européia na programação de políticas regionais
nas áreas de fronteira, embora não se deva esquecer que existam outros organismos
políticos envolvidos com as euroregiões, como os próprios Estados nacionais.
É certo que o desenvolvimento das euroregiões não representa uma
fragmentação política territorial ou perda do poder do Estado, mas uma nova forma de
instituição política ligada à integração da Europa, principalmente com o fortalecimento
da União Européia como órgão supranacional, que, apesar de sua força política, não
possui uma agência apropriada para suas políticas regionais.
A cooptação das euroregiões pela União Européia teve um papel importante no
Alargamento de Maio de 2004, quando vários Estados da Europa oriental entraram para
a União Européia, uma vez que o programa Phare, com o objetivo de apoiar as regiões
de fronteira dos Estados candidatos, necessitava de uma agência que se enquadrasse em
seu programa e desenvolvesse projetos alinhados a sua política regional.
128
Com o sucesso desta parceria, as euroregiões foram valorizadas como agências
de políticas regionais a ponto que o programa Phare virou um instrumento introdutório
para o programa Interreg com políticas regionais voltadas para o período pós-
integração. E o uso das euroregiões para políticas regionais, principalmente pela União
Européia, estendeu-se para vários Estados europeus, inclusive nos Bálcãs.
Esta relação entre União Européia e euroregiões - em face da integração e
políticas regionais - fez com que os programas coordenados em euroregiões se
harmonizassem com a política supranacional: todas as políticas regionais
implementadas por euroregiões com apoio dos programas da União Européia respeitam
seus princípios legais.
A euroregião é produto da integração européia, sendo uma parte importante para
a reestruturação política da Europa. Com a institucionalização da integração européia, a
fronteira deixou de ser um ponto fundamental para o Estado nacional e passou a ser um
problema, um obstáculo à integração. Por exemplo, a situação da Alemanha e da
Polônia, que, além de estarem entre os maiores Estados desta integração, também são os
que passaram por mais conflitos de fronteira e possuem uma disparidade
socioeconômica substancial, mas que, agora, possuem suas fronteiras integradas e
preenchidas por euroregiões.
A euroregião tem, assim, a função de ajudar a dissolver os obstáculos
produzidos pela fronteira e as disparidades econômicas. E apesar do seu trabalho no
plano micro-político, não deixa de ter um importante papel na integração macro-política
da Europa. Logo, existe a possibilidade de que a fronteira, deixando de ser algo de
interesse político da sociedade, que visa diminuir, ou até acabar, com os obstáculos de
transações entre os Estados, seja substituída pela euroregião que representa os interesses
da integração européia por meio das políticas regionais.
Assim, as políticas regionais dos Estados europeus, do Conselho da Europa e da
União Européia se juntaram ao modelo político da Euroregião em prol da integração
regional da Europa, produzindo uma política européia de desenvolvimento regional
baseada na harmonização política, econômica e social que ocorre no processo de
integração regional. Mais do que integrar regionalmente os Estados europeus e
129
principalmente a União Européia, assim como outros órgãos, querem garantir que o
resultado final da integração européia seja de fato representado por um forte
desenvolvimento.
130
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