( PDF ) A lei de responsabilidade fiscal: impactos e inovações nos mecanismos de controle dos gastos públicos no município do Recife

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UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO

PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DESENVOLVIMENTO URBANO

MESTRADO EM DESENVOLVIMENTO URBANO

DISSERTAÇÃO DE MESTRADO

CARLOS MALHEIROS LACERDA

A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL: IMPACTOS E

INOVAÇÕES NOS MECANISMOS DE CONTROLE DOS

GASTOS PÚBLICOS NO MUNICÍPIO DO RECIFE

Orientadora:

Profª Drª Suely Maria Ribeiro Leal

RECIFE - 2005

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CARLOS MALHEIROS LACERDA

A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL: IMPACTOS E

INOVAÇÕES NOS MECANISMOS DE CONTROLE DOS

GASTOS PÚBLICOS NO MUNICÍPIO DO RECIFE

Dissertação apresentada como requisito

final para a obtenção do grau de Mestre em

Desenvolvimento Urbano no Programa de

Pós-Graduação em Desenvolvimento

Urbano da Universidade Federal de

Pernambuco, sob a orientação da Profa.

Dra. Suely Maria Ribeiro Leal.

Recife - 2005

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Lacerda, Carlos Malheiros

A Lei de Responsabilidade Fiscal : impactos e

inovações nos mecanismos de controle dos gastos

públicos no município do Recife / Carlos Malheiros

Lacerda. – Recife : O Autor, 2005.

228 folhas : il., tab., gráf.

Dissertação (mestrado) - Universidade Federal de

Pernambuco. CAC. Desenvolvimento Urbano, 2005.

Inclui bibliografia.

1. Gestão pública – Receitas públicas municipais. 2.

Políticas públicas – Descentralização – Distribuição

alocativa – Gestão de Roberto Magalhães, 1997-2000 –

Primeira gestão de João Paulo de Lima e Silva, 2001-

2003 – Estudo comparativo. 3. Aplicação da Lei de

Responsabilidade Fiscal - Endividamento – Gastos

públicos. 4. Recife – municipalização – Controle

orçamentário. I. Título.

351.72 CDU (2.ed.) UFPE

351 CDD (22.ed.) BC2006-020

CARLOS MALHEIROS LACERDA

A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL: IMPACTOS E

INOVAÇÕES NOS MECANISMOS DE CONTROLE DOS

GASTOS PÚBLICOS NO MUNICÍPIO DO RECIFE

Dissertação aprovada como requisito final

para a obtenção do grau de Mestre em

Desenvolvimento Urbano no Programa de

Pós-Graduação em Desenvolvimento

Urbano da Universidade Federal de

Pernambuco, pela Banca Examinadora

formada pelos professores:

Drª Suely Maria Ribeiro Leal

Presidente

Professora do Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento Urbano / UFPE

Drª Tânia Bacelar de Araújo

1ªExaminadora

Professora do Programa de Pós-Graduação em Geografia / UFPE

Dr. Marcus André B. C. de Melo

2° Examinador

Professor do Programa de Pós-Graduação em Ciências Políticas / UFPE

Recife, 12 / 09 / 2005

Dedico a meus pais, por tudo que representam:

honestidade, amor, ética, obrigado pelo exemplo.

AGRADECIMENTOS

Meus sinceros agradecimentos a todos que participaram do processo de construção desta

dissertação. Na verdade, hoje sou outra pessoa.

À amiga Genita, que me encaminhou ao mestrado.

Aos novos colegas do MDU, Evânia, Ana Burgos e, em especial, Catarina.

Aos entrevistados, da maneira como fui recebido e atendido.

Aos velhos amigos, por entenderem a minha ausência.

Em especial, Suely, com sua competência e sensibilidade, agradeço a sua solicitude na

orientação, fundamental para a realização deste trabalho.

A gestão dos exíguos recursos públicos no Brasil já era uma

preocupação, no início do século XX, como demonstra o

economista João Pandiá Calogeras (1928) :

Bem ou mal aplicados, os impostos modernos se destinam a satisfazer

necessidades públicas. Nesse empenho, no rumo impresso à utilização das

somas pedidas ao contribuinte, é essencial julgar os gestores da fortuna

nacional do ponto de vista muito alto: o da conformidade de sua ação com as

exigências da organização do país. Grave erro tende a generalizar-se no

Brasil. As tristes deficiências morais de alguns depositários do poder

público são injustamente atribuídas ao conjunto desses funcionários. Ao

invés de lutar e de sanear o ambiente pelo exemplo, pelo esforço e pelo

sacrifício, preferem muitos, por egoísmo cômodo, deixar de lado a estéril

agitação governativa, subsidiá-la mesmo, tolerá-la como calamidade

inelutável e fazer vida à parte de labor e progresso.

RESUMO

As mudanças nos padrões de gestão e organização político-institucional do Estado brasileiro,

introduzidas a partir do final de 1980, pautadas, sobretudo, no ideário do modelo

descentralizador, trouxeram repercussões profundas na estrutura federativa e no papel

desempenhado pelos entes locais. No entanto, apesar dos efeitos positivos do processo de

descentralização, grande parte dos municípios brasileiros demonstra um despreparo para

exercer as novas funções de entes autônomos. Aliado a este fato, o modelo

desenvolvimentista e burocrático, herdado do regime autoritário, trouxe para escala local

problemas na estrutura econômica e social das cidades.

Como agravante, a crise fiscal derivada do endividamento interno e externo, o aumento dos

custos sociais do Estado e a transferência dos encargos de forma indefinida, gerando

responsabilidades crescentes, maiores que suas receitas, vêm tornando os municípios reféns

da política do Governo Central. Em 1990, a reforma do Estado e a melhoria das formas de

gestão pública foram temas recorrentes, com propostas de redução da máquina estatal, da

burocracia, de políticas públicas na área social, além de um processo extensivo de

privatizações dos serviços públicos. Na tentativa de adequação e reformulação do Estado aos

novos tempos, surgiram novas idéias e atores que passaram a agir a partir de alguns

regimentos, como forma de controle da atividade estatal e com maior participação nas

decisões.

No final da década de 1990, o fortalecimento da situação financeira dos entes estatais passou

a ser um anseio da sociedade, principalmente pelo crescente grau de exigência de controle e

transparência das contas públicas. A Lei de Responsabilidade Fiscal, sancionada em maio de

2000, veio suprir a lacuna como instrumento normativo de impor o equilíbrio e fiscalização

das finanças públicas.

As investigações deste trabalho buscam evidenciar as alterações advindas do modelo

descentralizador, voltando-se para compreensão e avaliação dos aspectos fiscais e de

reordenamento financeiro da máquina governamental decorrentes da implementação da Lei de

Responsabilidade Fiscal, tendo como foco o município do Recife.

PALAVRAS-CHAVE: crise fiscal, descentralização, municipalização, endividamento, gastos

públicos.

ABSTRACT

The political-institutional organization and the management standards changings in the

Brazilian State, introduced in the late 80’s, designed, above all, on the decentralist pattern

ideals, brought deep repercussion both in the federative structure and in the role performed by

the town entities. However, despite the effectiveness of the decentralization process, a great

number of the Brazilian cities shows a lack of capability to carry out the new functions as an

autonomous entity. Associated to that fact, the developmental and bureaucratic pattern,

inherited from the authoritarian political system, brought some problems for the economic and

social structure of the cities.

As aggravating, the fiscal crisis originated from the internal and external outstanding debts,

the raise of the State social costs and transference of charges in an indefinite manner –

bringing about higher responsibilities, bigger than its budget – have been making the cities

dependent on the Central Government policies. In 1990, new approaches for the State reform

and the improvement of the public management came up with many proposals to reduce the

state machine, the bureaucracy, the public policy in the social area, and also a far-reaching

process of public services privatization. Attempting to adequate and reformulate the State to

the present time, new ideas and actors have come up to act in agreement with some

regulations, as a way to control the state activity and with a better participation in the

decisions.

In the late 90’s, the strength of the state entities financial situation came to be a society

longing, mainly by the increasing degree of demand related to the control and transparency of

the public expenses. The “Fiscal Responsibility Law”, ratified in May of 2002, filled the

blank as a normative instrument to impose the equilibrium and public financial inspection.

This paper searches for evidencing the alterations presented by the decentralized model,

turning about for comprehension and assessment of the fiscal aspects and the financial

rearrangement of the governmental structure due to the implementation of the “Fiscal

Responsibility Law”, focusing on the city of Recife.

KEY WORDS: Fiscal crisis, decentralization, municipalization, outstanding debts, and public

expenses.

Gráfico 1 Brasil - Evolução Dívida Externa 1960-1981

Gráfico 2 Brasil – Transferências Constitucionais União p/Estados como proporção da

carga tributária bruta (%) 1990-2001

Gráfico 3 Brasil – Transferências Constitucionais União p/Municípios como proporção

da carga tributária bruta (%) 1990-2001

Gráfico 4 Brasil - Taxa de Matrícula do Ensino Fundamental 1997-2000

Gráfico 5 Brasil - Distribuição Receita Tributária Disponível 1988-2002

Gráfico 6 Brasil - Receita das Contribuições Indiretas da União 1989-2003

Gráfico 7 Brasil - Arrecadação ICMS Estados 1989-2003

Gráfico 8 Brasil – Transferências Constitucionais Estados p/Municípios como proporção

da carga tributária bruta (%) 1990-2001

Gráfico 9 Brasil - Transferências Voluntárias União p/Estados e Municípios

Gráfico 10 Brasil - Transferências da União FPE e FPM 1989-2003

Gráfico 11 Recife - Receitas Correntes 1983-1989

Gráfico 12 Recife - Receitas Correntes 1990-1996

Gráfico 13 Recife - Transferências Correntes 1990-1996

Gráfico 14 Recife - Receita Patrimonial 1990-1996

Gráfico 15 Recife - Despesas Correntes 1983-1989

Gráfico 16 Recife - Despesas Correntes 1990-1996

Gráfico 17 Recife - Despesas com Pessoal 1990-1996

Gráfico 18 Recife - Despesas com Terceiros 1990-1996

Gráfico 19 Recife - Transferências Constitucionais 1997-2003

Gráfico 20 Fortaleza - Transferências Constitucionais 1997-2003

Gráfico 21 Salvador - Transferências Constitucionais 1997-2003

Gráfico 22 Recife - Transferências FPM 1996-2003

Gráfico 23 Recife - Transferências ICMS estadual 1997-2003

Gráfico 24 Recife - Receita Próprias (Tributárias) 1997-2003

Gráfico 25 Recife - Receita do Imposto IPTU 1997-2003

Gráfico 26 Recife Receita do Imposto ISS 1997-2003

Gráfico 27 Brasil - Taxa de desemprego total Regiões Metropolitanas Jan-Dez/2003

Gráfico 28 Recife - Evolução da receita do ISS RMR X Recife 1997-2003

Gráfico 29 Recife - Tendência Receitas Correntes 1997-2003

Gráfico 30 Recife - Tendência Receitas Operações de Crédito 1997-2003

Gráfico 31 Recife - Tendência Despesas Correntes 1997-2003

Gráfico 32 Recife - Tendência Juros e Encargos da Dívida 1997-2003

Gráfico 33 Recife - Investimentos 1997-2003

Gráfico 34 Recife - Despesas com Pessoal 1997-2003

Gráfico 35 Recife - Despesas com Terceiros 1997-2003

Gráfico 36 Recife - Despesas com Ensino 1997-2003

Gráfico 37 Recife - Taxa de Mortalidade Infantil 1997-2003

Gráfico 38 Recife - Despesas Próprias com Saúde 1997-2003

Gráfico 39 Recife - Restos a Pagar 1998-2003

Gráfico 40 Recife - Despesas Câmara Municipal 1997-2003

Organograma 1 Orçamentos e Relatórios

Organograma 2 Estrutura Organizacional da Administração Municipal do Recife 1997-

2000

Organograma 3 Estrutura Organizacional da Administração Municipal do Recife 2001-

2003

Mapa 1 Brasil Evolução da malha municipal

Mapa 2 Região Metropolitana Recife

Tabela 1 Brasil – Valores obtidos com as privatizações estaduais 1996-2002

Tabela 2 Brasil – Transferências Constitucionais como proporção da carga tributária

bruta (%) 1988-2001

Tabela 3 Brasil – Crescimento do número de Municípios 1970-2000

Tabela 4 Brasil - Número de Municípios Instalados entre 1984-1997

Tabela 5 Brasil - Receita Corrente Própria dos Municípios como % da sua Receita

Corrente total 1996

Tabela 6 Brasil Municipalização da Saúde 1998-2000

Tabela 7 Brasil - Percentual de distribuição da Receita Tributária Disponível entre

União, estados e municípios 1988-2002.

Tabela 8 Brasil - Carga Tributária em % do PIB 1994-2003

Tabela 9 Brasil - Carga Tributária arrecadada em relação ao PIB (%)

Tabela 10 Brasil – Evolução da arrecadação tributária das esferas de Governo (1989-1998)

Tabela 11 Brasil - Receita Corrente própria dos Municípios -2001

Tabela 12 Brasil - Despesa com Pessoal em relação à RCL 1997

Tabela 13 Recife - Receita Total e Despesa Total 1983 a 1996

Tabela 14 Recife - Transferências Intergovernamentais União e Estado 1997-2003

Tabela 15 Recife - Receitas Próprias 1997-2003

Tabela 16 Recife - % ISS sobre Receita Tributária 1997-2003

Tabela 17 Recife - PIB e PIB per capita 1998-2003

Tabela 18 Recife - Receita Corrente Líquida 1997-2003

Tabela 19 Recife - Receita Total e Despesa Total 1997-2003

Tabela 20 Recife - Despesas com Pessoal 1997-2003

Tabela 21 Recife - Comparativo Despesas com Pessoal X Receita Total 1997-2003

Tabela 22 Recife - Despesas Serviços de Terceiros X RCL 1997-2003

Tabela 23 Recife - Despesas com Ensino 1997-2003

Tabela 24 Recife - Quadro Geral Educação 1999-2003

Tabela 25 Recife - Despesas com Saúde 1997-2003

Tabela 26 Recife - Número de servidores na Saúde 2000-2003

Tabela 27 Recife - Dívida Consolidada Líquida 1997-2003

Tabela 28 Recife - Demonstrativo de Operações de Crédito 1997-2003

Tabela 29 Recife - Análise Comparativa LDO 1997-2003

ACS - Agentes Comunitários de Saúde

ADIn - Ação Direta de Inconstitucionalidade

AMF - Anexo de Metas Fiscais

ARF - Anexo de Riscos Fiscais

ARENA - Aliança Renovadora Nacional

ARO - Antecipação de Receita Orçamentária

AT - Ativo Financeiro

BACEN - Banco Central do Brasil

BNDES - Banco Nacional de Desenvolvimento Social

BNH - Banco Nacional de Habitação

CEBS - Comunidades Eclesiais de Base

CEF - Caixa Econômica Federal

CGF - Conselho de Gestão Fiscal

CIDE - Contribuições de Intervenção no Domínio Econômico incidente sobre a

importação e a comercialização de combustíveis

COFINS - Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social

CONDEPE/FIDEM - Agência Estadual de Planejamento e Pesquisas de Pernambuco

CONFAZ - Conselho de Política Fazendária

CPMF - Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira

CSSL - Contribuição Social sobre o Lucro Líquido

CSURB - Companhia de Serviços Urbanos do Recife

CTN - Código Tributário Nacional

CTTU - Companhia de Trânsito e Transporte Urbano do Recife

CTU - Companhia de Transportes Urbanos

DATASUS - Banco de Dados do SUS

DAUD - Departamento de Auditoria

DC - Dívida Consolidada

DCL - Dívida Consolidada Líquida

DGAF - Diretoria Geral de Administração Financeira

DGAT - Diretoria Geral de Administração Tributária

DGCM - Diretoria Geral de Contabilidade do Município

DGCO - Diretoria Geral de Compras do Município

DIEESE - Departamento Intersindical de Estatísticas e Estudos Socioeconômicos

DRH - Diretoria de Recursos Humanos

EC - Emenda Constitucional

EMLURB - Empresa de Manutenção e Limpeza Urbana

EMPREL - Empresa Municipal de Informática

EUA - Estados Unidos

FAS - Fundo de Apoio do Desenvolvimento Social

FEF - Fundo de Estabilização Fiscal

FINBRA - Finanças do Brasil

FHC - Fernando Henrique Cardoso

FMI - Fundo Monetário Internacional

FNDU - Fundo Nacional de Apoio ao Desenvolvimento Urbano

FPE - Fundo de Participação dos Estados

FPM - Fundo de Participação dos Municípios

FUNDEF - Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de

Valorização do Magistério

GSN - Governos Sub-Nacionais

IASC - Instituto de Assistência Social e Cidadania

IBAM - Instituto Brasileiro de Administração Municipal

IBAMCO - Banco de Dados Municipais

IBEP - Instituto Brasileiro de Estudos Políticos

IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

IBPT - Instituto Brasileiro de Planejamento Tributárias

ICM - Imposto sobre Circulação de Mercadorias

ICMS - Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços

IDH - Índice de Desenvolvimento Humano

IGP-DI - Índice Geral de Preços – Disponibilidade Interna

II - Imposto sobre Importação

INEP - Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira

INSS - Instituto Nacional de Seguridade Social

IOF - Imposto sobre Operações Financeiras

IPEA - Instituto de Pesquisas Econômicas e Aplicadas

IPEADATA - Banco de Dados do IPEA

IPI - Imposto sobre Produtos industrializados

IPMF - Imposto Provisório sobre Movimentação Financeira

IPTU - Imposto Predial e Territorial Urbano

ITBI - Imposto sobre a Transmissão de Bens Imóveis Inter-Vivos

IR - Imposto sobre a Renda

IRPF - Imposto de Renda Pessoa Física

ISSC - Impostos sobre Serviços de Comunicação

IST - Imposto sobre Transportes Rodoviários

IUE - Imposto Único sobre Energia

IULCGL - Imposto sobre lubrificantes e combustíveis líquidos e gasosos

IUM - Impostos sobre Minerais

IVVC - Imposto de Venda a Varejo de Combustíveis e Lubrificantes

IPI - Imposto sobre Produtos Industrializados

IR - Imposto sobre a Renda

ISS - Imposto sobre Serviços

LAR - Legião Assistencial do Recife

LDO - Lei de Diretrizes Orçamentárias

LOA - Lei Orçamentária Anual

LRF - Lei de Responsabilidade Fiscal

MA - Maranhão

MCI - Instituto Marketing, Estratégia e Comunicação Institucional

MDB - Movimento Democrático Brasileiro

MEC- Ministério da Educação e Cultura

MG - Minas Gerais

MP - Medida Provisória

MS - Mato Grosso do Sul

NFSP - Necessidade de Financiamento do Setor Público

ONG - Organização não Governamental

OP - Orçamento Participativo

OSCIP - Organização da Sociedade Civil de Interesse Público

PACS - Programa Agentes Comunitários

PE - Pernambuco

PEF - Programa de Estabilidade Fiscal

PC do B - Partido Comunista do Brasil

PCB - Partido Comunista Brasileiro

PCR - Prefeitura da Cidade do Recife

PDS - Partido Democrático Social

PDT - Partido Democrático Trabalhista

PEF - Programa de Estabilização Fiscal

PFL - Partido da Frente Liberal

PIB - Produto Interno Bruto

PIS - Programa de Integração Social

PL - Partido Liberal

PMAT - Programa de Modernização da Administração Tributária

PPA - Plano Plurianual

PPP - Parceria Público-Privada

PMDB - Partido do Movimento Democrático Brasileiro

PND - Plano Nacional de Desenvolvimento

PPB - Programa Prefeitura nos Bairros

PPB - Partido Progressista Brasileiro

PPP - Parcerias Público-Privadas

PREZEIS - Programa de Regulamentação das Zonas Especiais de Interesse Social

PSA - Política de Saúde Ambiental

PSB - Partido Socialista Brasileiro

PSDB - Partido da Social-Democracia Brasileira

PSF - Programa Saúde da Família

PT - Partido dos Trabalhadores

PTB - Partido Trabalhista Brasileiro

RCL - Receita Corrente Líquida

RECIPREV - Autarquia Previdenciária do Município do Recife

RELUZ Programa Nacional de Iluminação Pública Eficiente

RGF - Relatório de Gestão Fiscal

RGPS - Fundo do Regime Geral de Previdência Social

RLR - Receita Líquida Real

RMR - Região Metropolitana do Recife

RREO - Relatório Resumido da Execução Orçamentária

RS - Rio Grande do Sul

SAMU - Serviço Móvel de Urgência

SEGES - Secretaria de Gestão Esplanada dos Ministérios

SEFIN - Secretaria de Finanças

SELIC - Sistema Especial de Liquidação e Custódia

SEPLAN - Secretaria de Planejamento, Urbanismo e Meio Ambiente

SIAFI - Sistema Integrado de Administração Financeira

SM - Salário Mínimo

SOF - Secretaria do Orçamento Federal

SOFIN - Sistema Orçamentário e Financeiro

SP - São Paulo

STF - Supremo Tribunal Federal

STN - Secretaria do Tesouro Nacional

SUS - Sistema Único de Saúde

TCE - Tribunal de Contas do Estado

UF - Unidade da Federação

UNICEF – Fundo das Nações para a Infância

URB - Empresa de Urbanização do Recife

URV - Unidade Real de Valor

1 Antecedentes Históricos da Crise do Estado...........................................................................7

Endividamento do Estado

Crise Fiscal

2 Redemocratização e o Veio Descentralizante da Constituição de 1988............................34

Novo Pacto Federativo

Novo Papel do Estado

Multiplicação do Número de Municípios

Guerra Fiscal

2.1Trajetória e Condicionantes da Repartição Tributária entre a União, Estados e

Municípios .........................................................................................................................62

3.1 Antecedentes da Lei de Responsabilidade Fiscal...........................................................77

Herança da crise fiscal

Modelo imposto pelo FMI

3.2 Objetivo da Lei de Responsabilidade Fiscal..........................................................87

Planejamento

Receitas Públicas

Despesas Públicas

3.3 Dívida Pública e Endividamento...................................................................................108

3.4 Transparência, Responsabilização e Controle.............................................................111

Capítulo IV

4.1 Os Impactos da LRF sobre a Gestão Orçamentária da Administração Municipal

(1997/2000; 2001/2003)

A Cidade.........................................................................................................................116

O Percurso das Finanças Municipais entre 1983/1996 Dinâmica do Comportamento das

Receitas e Despesas entre 1997/2003

Execução Orçamentária: Restrições Legais, Limites de Endividamento e Prática de

Renúncia Financeira na Receita Orçamentária

4.2 Novos Procedimentos no Planejamento.........................................................................180

PPA

LDO

4.3 Transparência Administrativa.......................................................................................192

4.4 Regras de Controle do Orçamento e Responsabilização.......................................198

Introdução

A Lei Complementar n. 101/2000, Lei de Responsabilidade Fiscal veio à tona como

importante inovação estrutural da administração pública brasileira fixando limites ao

endividamento, à expansão das despesas e para instituição de metas fiscais, levando a

consolidação de um novo regime fiscal no País. A trajetória de sua promulgação e

implementação foi longa, desde a instalação da Comissão Especial encarregada na discussão

do projeto de lei até a sanção pelo Presidente da República, em 4 de maio de 2000.

A temática da crise fiscal do Estado brasileiro tem sido exaustivamente tratada por um amplo

campo de pesquisas e autores

. No entanto, ainda são limitados os estudos empíricos voltados

para verificar as implicações sobre a capacidade de governabilidade das gestões municipais

oriundas dos mecanismos de controle dos gastos públicos, instituídos através da LRF.

A presente dissertação pretende avaliar os impactos da Lei de Responsabilidade Fiscal sobre

os entes subnacionais, no que diz respeito às mudanças orçamentárias e de reordenamento

financeiro da máquina governamental aos novos paradigmas e limites nos padrão de gestão

urbana, tendo como estudo de caso o Município do Recife.

Por meio de uma análise moldada na Crise Fiscal do Estado Brasileiro e sobre regras fiscais

ditadas a partir da descentralização oriunda da Constituição de 1988, procura contribuir para

complementar as abordagens acadêmicas relativas à questão federativa do Brasil, apresentando

elementos sobre a Reforma do Estado e evidenciando a necessidade de compreensão dos

avanços e limites impostos pela Lei Complementar.

Na intenção de demonstrar o ideário contido no processo de sua formulação, foram avaliados

os precedentes da elaboração, sua essência e implicações para a gestão dos municípios

brasileiros, sendo realizado um exercício exploratório acerca dos significados resultantes das

suas intenções e dos impactos gerados na governabilidade urbana.

O estudo sobre o caso específico do Município do Recife, ainda inédito sob os aspectos

mencionados, busca entender as mudanças, os impactos e as inovações na gestão e

Cf. LOPREATO, 1993; REZENDE, 1982

planejamento fiscal-orçamentário e nos mecanismos de controle dos gastos públicos, de

maneira histórico-comparativa. Considerando esse universo mais amplo, a pesquisa foi

desenvolvida a partir da análise do ideário que marcou a gestão do prefeito Roberto Magalhães

(1997-2000) e a trajetória do primeiro governo de João Paulo de Lima (2001-2003), do Partido

dos Trabalhadores (PT).

O referencial teórico que fundamentou a análise sobre as alterações nos padrões de gestão e

suas implicações após a implantação da Lei de Responsabilidade Fiscal apoiou-se em ampla

pesquisa bibliográfica e documental, de modo a aferir os níveis de pertinências e discordâncias

que serviram de instrumento para a compreensão do problema

Questões relacionadas ao Estado brasileiro e à crise fiscal-financeira que alterou a forma do

modelo de intervenção serviram de leitura sistemática, crise esta que estabeleceu relações de

causalidade e finalidade. Foram investigados elementos que explicassem quais os pressupostos

que trouxeram como conseqüência a necessidade de programas de reestruturação e ajuste

fiscal, consolidando uma nova perspectiva de entendimento e atuação do Estado e de suas

relações com a sociedade na história recente do Brasil.

O estudo da organização tributária do Município do Recife foi priorizado como pano de fundo

da análise do desempenho fiscal, do planejamento e aperfeiçoamento da máquina tributária.

Foram discutidas as inovações introduzidas a exemplo dos instrumentos de controle fiscal,

extrafiscal, de execução tributária, além de controle social e incentivo à prática da cidadania

presentes no Orçamento Participativo do Município do Recife.

Por intermédio de análises do orçamento público local, foram identificados e conceituados

seus elementos e inovações e sua utilização como instrumento de planejamento e

democratização da gestão local, entre as quais se destaca o Orçamento Participativo,

mecanismo que favorece a prática da participação democrática e a influência dos segmentos

populares nessas administrações, a aplicação dos recursos destinados a este instrumento e as

implicações para o planejamento urbano no Recife.

A partir da combinação dos elementos teórico-empíricos acima enfocados, a estrutura

metodológica da pesquisa buscou ater-se aos elementos analíticos e conclusivos do estudo com

base na utilização de variáveis e indicadores. Identificaram-se os aspectos histórico-

institucionais em livros, códigos, revistas, jornais, Internet, assim como, os demais trabalhos

que tratam do assunto em pauta.

Complementou-se, ainda, com a aplicação de entrevistas sistematizadas e estruturadas, junto a

gestores, segmentos técnicos e políticos, com a finalidade de analisar as percepções e

sentimentos de cada entrevistado acerca da LRF e confrontar com os elementos que

fundamentaram a ação administrativa, interpretando conceitos subjetivos, transformando-os

em proposições para tentar solucionar o problema de pesquisa.

A investigação cercou-se de amplo exame de publicações sobre as finanças públicas, em

particular, sobre a distribuição fiscal e as relações de poder entre os entes governamentais

nacionais, codificando as discussões atuais sobre a matéria e a apresentação de novos fatos aos

já conhecidos, buscando, assim, uma definição sobre os pontos apresentados e uma coerência

prática entre eles. Com isso, obteve-se uma base conceitual satisfatória para realização do

estudo ora apresentado, sobre o descontrole financeiro na gestão pública no Brasil e em

específico sobre a implantação da LRF no Município do Recife, como medida de início do

processo de gestão responsável.

Esta dissertação compreende quatro capítulos, somando ainda, a Introdução, que descreve

sumariamente o objeto de estudo, sua relevância temática e o percurso desenvolvido na sua

elaboração. O Capítulo I, “Antecedentes Históricos da Crise do Estado”, trata sobre

governabilidade, realizando uma análise sobre as relações econômicas de cunho centralizador

do Estado brasileiro, no período ulterior a 1964. Esta fase destaca-se pelo caráter autoritário,

excessiva centralização e subordinação das esferas inferiores ao governo federal, com

aparecimento de grande número de empresas estatais e aumento do volume de empréstimos

externos. A crise fiscal é delineada a partir dos anos setenta, em função da maneira de

intervenção e burocracia da administração estatal, decorrentes das irresponsabilidades na

gestão da receita e das limitações distributivas de políticas públicas. Com a Nova República e

promulgação da Constituição em 1988, instalou-se um período com forte presença do ideário

democrático e reformas econômicas implementadas com os diversos planos: Cruzado, Bresser,

Verão, Collor e Real, cujos esforços centraram-se no controle da dívida pública e do processo

inflacionário.

No Capítulo II, “Redemocratização e o Veio Descentralizante da Constituição de 1988”, foram

questionados os paradigmas da centralização no Estado brasileiro, ensejando a reforma do

Estado Federativo pelos processos de municipalização e aprofundamento da descentralização,

oriunda da Constituição de 1988. Grandes mudanças transformaram o papel do Estado como

mantenedor das políticas econômicas e sociais, apoiadas na discussão sobre os impactos

orçamentários e financeiros dos municípios. Abordou-se o tema das receitas constitucionais

vinculadas, sustentado por um vasto arcabouço legal. Procurou-se, também, evidenciar, de

uma forma mais ampla, a importância das transferências fiscais a partir de 1988, elencando

alguns pontos tais como: as modalidades de transferências, os dilemas básicos e o sistema de

transferências brasileiro.

Em seguida, foram examinadas as reflexões de alguns autores sobre a Reforma do Estado, o

fortalecimento do federalismo brasileiro, origens, elementos característicos, estruturação no

texto constitucional, essencialidade no sistema político e econômico com relação a autonomia

dos GSN, citando mazelas que contrariam os ideais do federalismo como: a guerra fiscal e a

crescente multiplicação no número de municípios. Observou-se o atual modelo

descentralizador sob os enfoques da responsabilidade, direitos e obrigações dos entes federais,

as características da divisão de competências tributárias entre as esferas de governos e os

impactos financeiros da repartição tributária sobre os municípios brasileiros, reféns de taxas de

inflação elevadas, do endividamento externo, da má administração das contas públicas, da

estagnação econômica e do desemprego.

Por sua vez, o terceiro capítulo, “Antecedentes da Lei de Responsabilidade Fiscal”, contempla

considerações sobre os fundamentos legais da aprovação da LRF, percurso histórico e herança

da crise fiscal. São analisadas as interferências do Fundo Monetário Internacional na

implementação do ajuste fiscal no ciclo recente de mudanças nas finanças públicas, no período

compreendido entre 1988 a 2000, no qual verificaram-se transformações significativas na

dinâmica da política brasileira.

Procurou-se realizar uma reflexão a respeito do enquadramento dos orçamentos públicos

provenientes de recursos escassos, aspecto esse, sem dúvida, um contra-senso às demandas

sociais legítimas da sociedade civil. A LRF trouxe impactos nos processos da administração

dos recursos públicos, o que objetivou o estudo da nova maneira de atuação governamental, o

desempenho não fragmentado dos instrumentos de planejamento, execução e controle

orçamentário.

No último capítulo, "Os Impactos da LRF sobre a Gestão Orçamentária da Administração

Municipal (1997/2000; 2001/2003)”, foram avaliados os reflexos da Lei Complementar sobre

a esfera orçamentária e de planejamento no Município do Recife, nas gestões dos prefeitos

Roberto Magalhães (PFL),1997-2000, e João Paulo de Lima (PT), 2001-2003, cujos ideários

ideológico-partidários configuraram engenharias políticas distintas e adversas na

administração da cidade. O estudo do Município do Recife, além de permitir compreender

esses aspectos de significado estratégico na gestão e governança local, impôs-se, ainda mais,

pelo fato da Prefeitura do Recife ser uma das responsáveis por uma das maiores receitas

tributárias da região Nordeste.

Esta investigação permitiu delinear um perfil das finanças públicas, com a finalidade de

verificar o desempenho e o grau de aderência ao cumprimento das exigências legais. Tratou-

se, portanto, da apreciação de maneira empírica desta evolução e, para facilitar a análise,

trabalhou-se com subperíodos, descrevendo-se o comportamento do endividamento municipal

de acordo com os acontecimentos econômicos importantes de cada época.

A partir da estrutura tributária do Município do Recife e das alterações nos anos de 1990,

foram realizadas abordagens acerca dos limites e avanços na gestão financeira do município.

Neste capítulo, convém esclarecer, que se traça um perfil da administração tributária no

Recife, analisando-a em termos de esforço fiscal desenvolvido pelos gestores municipais e sua

viabilidade econômico-financeira.

O exame de dados estatísticos, a partir de variáveis e indicadores de desempenho da política

fiscal e orçamentária, visou o entendimento de suas repercussões inovadoras, percorrendo o

exercício exploratório e comparativo da situação anterior à Lei e o que ocorreu,

posteriormente, a sua implementação no Município do Recife. A partir da evolução das

principais categorias de receita e despesa locais naquele período, relacionaram-se os dados

financeiros e não financeiros, procurando-se identificar e analisar a postura fiscal.

Por fim, as conclusões da dissertação contemplam uma síntese de todo o percurso da

investigação, focalizando-se os resultados e efeitos da LRF e impactos e inovações na gestão,

no que se refere ao enquadramento da referida Lei. Foram abordados temas acerca das

inovações e novos cenários trazidos com a LRF para o saneamento das finanças públicas,

pondo em contraste o Município do Recife, suas implicações e seus rebatimentos,

principalmente após o processo de descentralização das políticas públicas, ensejado pela

reforma do Estado, quando os municípios assumiram encargos e funções de outros entes

federados.

Capítulo I

1 Antecedentes Históricos da Crise do Estado

Ao longo dos anos, a organização federativa

no Brasil passou por uma série de

transformações institucionais decorrentes das mudanças na organização econômica e política

do país, ora com maior ou menor centralização fiscal. Segundo pode-se depreender da leitura

de Afonso, Ramundo e Araújo (1997, p. 1) “acompanhando os momentos de abertura e

fechamento do regime político, foram registradas fases de maior ou menor participação dos

governos estaduais e municipais na arrecadação e no dispêndio público”.

A associação entre crise financeira e modelo federativo instalado no País é estreita, haja vista

os interesses conflitantes das esferas governamentais com a imposição da política

macroeconômica da União frente aos demais entes. Para a compreensão do processo de

endividamento devem ser revistas as relações fiscais entre Governo Federal e os governos

subnacionais (GSN).

Percorrendo um roteiro histórico, o início do período republicano no Brasil no final do século

XIX, marcou o surgimento do trabalho assalariado na nova relação capitalista assinalada pela

crise abolicionista e expansão econômica. Naquele momento, a burguesia cafeeira colocou-se a

favor da República e contrária à centralização política como forma de proteção de seus

interesses. Dessa maneira, as forças políticas e econômicas provocaram o fim da monarquia

centralizadora e o surgimento da República, elevando as antigas províncias a Estados

autônomos e independentes na esfera política-administrativa.

A partir de Carta de 1881, os limites e atribuições dos Municípios passaram a ser delegados

pelas Constituições de cada estado federado. Apesar do caráter descentralizador dessa Carta

Magna, confirmou-se a concentração excessiva de poder na figura do Presidente da República,

tradição herdada pelo poder autocrático da Constituição Imperial de 1824.

O princípio constitucional no qual se baseia o Estado Federal é a pluralidade de centros de poder soberanos,

coordenados entre eles, de modo tal que ao Governo federal, que tem competência sobre o inteiro território da

federação, seja conferida uma quantidade mínima de poderes, indispensável para garantir a unidade política e

econômica, e aos Estados federais, que têm competência cada um sobre o próprio território, sejam assinalados os

demais poderes.(BOBBIO et al., 2004, p. 481).

A dura realidade social da época, as desigualdades regionais e as concessões aos diversos

interesses políticos relacionados com a economia cafeeira desencadearam um desequilíbrio na

harmonia federativa entre o Poder Central e os Estados mais ricos, principalmente São Paulo e

Minas Gerais. A política de alianças com a burguesia local utilizou o artifício de alternância de

poder entre essas unidades estatais, o que gerou relações clientelistas

com o Governo Federal.

Em 1929, a economia brasileira confrontou-se com uma situação crítica de uma supersafra

cafeeira e a grande crise no cenário internacional. A candidatura de Júlio Prestes à Presidência

da República desencadeou uma união política entre Minas Gerais e Rio Grande do Sul,

associando os nomes de Getúlio Vargas como presidente e João Pessoa, vice-presidente. A

vitória de Júlio Prestes, aliado ao fato político do assassinato de João Pessoa e ao

descontentamento das camadas sociais urbanas, pôs em xeque as oligarquias cafeeiras, que

sem o apoio do mercado externo, passou a necessitar que o Estado Brasileiro estendesse seu

papel de mediador e de regulador das ineficiências de mercado.

A Revolução de 30 e a Revolução Paulista coagiram Getúlio Vargas a formar a base para uma

Assembléia Nacional Constituinte. Brito (2004) leva a compreender que a Constituição de

1934 fortaleceu o Poder Central, conduzindo a ampliação de suas competências,

principalmente no campo social e consagrou um federalismo cooperativo, inclusive no plano

tributário, com a distribuição do produto da arrecadação dos impostos entre a União, Estados e

Municípios, delineando o primeiro registro de atribuições e responsabilidades administrativas

delegadas pelo Poder Central ao âmbito municipal. “A Revolução de 1930 marca o fim de um

ciclo e o início de outro na economia brasileira: o fim da hegemonia agrário-exportadora e o

início da predominância da estrutura produtiva de base urbano-industrial”. (OLIVEIRA, F. ,

2003b, p. 35).

Na relação de clientela, os políticos de profissão oferecem, em troca da legitimação e apoio (consenso

eleitoral), toda a sorte de ajuda pública que têm ao seu alcance (cargos e empregos públicos, financiamentos,

autorizações). (BOBBIO et al., 2004, p. 178).

O clientelismo é a concessão privilegiada de serviços públicos em troca de apoio político. Serviços estes que,

diga-se de passagem, seriam de usufruto universal e ‘garantidos’ pelo ordenamento, mas passam a figurar como

benesse particular de um governante e não a prestação normal e gratuita de um dever estatal. Quando envolve

cargos públicos o clientelismo tem sido denominado de fisiologismo. (BEURLEN, 2001, p.198).

As conquistas municipalistas foram asseguradas, mesmo com a derrogação da Carta Magna

pela Constituição do Estado Novo. Os Municípios ganharam maior autonomia e flexibilidade

para legislar sobre matérias tributárias, conferindo maior atuação na área de políticas públicas.

Em 1937, a Carta Constitucional do Estado Novo representou uma grande hipertrofia do Poder

Executivo e em virtude da não-observância de muitos dispositivos legais, que garantiam a

democracia, desenhou-se um Estado ditatorial. Contudo, conforme Brito (2004), sob a ótica

econômica, o poder intervencionista centralizado estatal permitiu a implementação de projetos

industriais, configurando-se em marco de inversão sobre o perfil da tradicional arrecadação

tributária vigente no País. Em 1945, a participação majoritária dos impostos de importação foi

sendo substituída pelo imposto sobre o consumo, com a produção de bens de consumo que

passaram a ser produzidos internamente.

Com o aumento dos conflitos políticos e sociais contra o Estado Novo, Getúlio Vargas foi

deposto, e um ano mais tarde, com o advento da Constituição de 1946, em resposta à abertura

política, retomou-se a concepção de Estado Federal descentralizador, harmonia entre os

poderes e recuperação das autonomias política, administrativa e financeira dos Estados e

Municípios, mantendo-se a mesma estrutura consagrada na Constituição de 1934 com relação

à capacidade municipal em termos de finanças.

A partir da década de 1950, as pressões por uma reforma tributária intensificaram-se. O

governo de Juscelino Kubistschek (1956-1961), em esforço desenvolvimentista nacional,

alimentou o crescimento das despesas desproporcional ao das receitas. A industrialização

continuou a expandir-se, reforçando o caráter da nova realidade econômica calcada na

atividade interna.

O início de década de 1960 foi caracterizado por um período inflacionário e de arrocho

salarial, com limitações tributárias-financeiras que evidenciavam a necessidade de um ajuste

fiscal. Mergulhado em um cenário marcado por tensões políticas, insatisfação popular e

instabilidade econômica, o governo foi interrompido pelo golpe militar, iniciando-se o regime

autoritário, supressão dos direitos constitucionais e perseguição política. O novo governo

apresentou-se como uma intervenção corretiva e restauradora da normalidade social e

democrática, reinstalando-se a fase centralizadora das receitas e o comando dos gastos em

mãos do Governo Central, criando o cenário para a Constituição de 1967.

O regime militar foi aquele que tentou exacerbar mais o modelo centralizador e

autoritário. A alteração da estrutura federativa era um objetivo explícito e fundamental

no projeto de fortalecer a cúpula governante, aumentar a capacidade decisória do

Executivo Federal e evitar a articulação oposicionista da elite civil nos estados,

especialmente a que pertencesse aos quadros dos partidos do período pré-64. (MELO,

1999, p.169).

A progressão dos fatos que se seguiram, através da utilização dos Atos Institucionais utilizados

pelos militares para legalização de ações políticas não previstas ou contrárias à Carta Magna

vigente, foi abolindo as conquistas da Constituição de 1946, com redução progressiva da

autonomia dos Estados e Municípios e conseqüente enfraquecimento da estrutura federativa, o

estabelecimento de eleições indiretas para presidente e governadores e o fechamento dos

canais de participação política. Como ressalta Varsano (1981, p. 217):

Os mentores da reforma tributária tinham plena consciência de que estavam reduzindo o

grau de autonomia fiscal dos Estados e Municípios, porém julgavam que os benefícios da

maior coordenação e da racionalidade econômica do novo sistema compensavam a perda

de autonomia.

Por meio da aprovação do texto constitucional, em 1967, o federalismo passou a ser visto

como o mantenedor da segurança nacional e do desenvolvimento. A União Federal manteve a

unidade de comando e estabeleceu a política de segurança nacional em todo o País e ao

concentrar recursos, definiu a condução da reforma tributária no plano econômico-financeiro.

As medidas instituídas pela Reforma Tributária de 1967 diminuíram a autonomia dos entes

subnacionais e levaram à centralização dos recursos financeiros no âmbito do Governo

Central, induzindo Estados e Municípios a aumentar sua participação no processo de

endividamento do País.

A Reforma de 1967, trouxe como conseqüência imediata o desmoronamento do

moribundo federalismo fiscal e o aprofundamento da dependência dos estados e dos

municípios ao Poder Central, abrindo-se a primeira das portas para a União exercer, com

maior eficiência, seus propósitos de comandar o processo de acumulação e influir mais

incisivamente em sua direção. (OLIVEIRA, F. , 1981, p.46).

Confirmando a tendência de centralização, a Reforma permitiu à União a possibilidade de

cobrança da maioria dos impostos, extinção de tributos e criação de outros, concessão através

de lei complementar, de isenções mesmo fora de sua competência, inclusive a ingerência nas

decisões sobre as aplicações dos recursos estaduais e municipais, até alteração de alíquotas,

como o Imposto sobre Circulação de Mercadorias (ICM), subordinando a sua definição ao

Senado Federal. Uma das metas evidenciadas foi o crescimento econômico expresso na

“política desenvolvimentista”, com a diversificação e modernização da indústria e serviços,

amparada por mecanismos de concentração de renda, elevado endividamento externo e

abertura ao capital internacional, sem a devida contrapartida pela procura da justiça tributária.

De acordo com os dados levantados por Bordin (2003, p. 61), em 1965, 54,8% da receita

tributária

disponível no Brasil pertencia à União, 35,1% cabia aos Estados e 10,1% aos

Municípios. Já no ano de 1974, a participação do Governo Federal subiu para 66,4%,

enquanto os GSN diminuíram para 25,2% e 8,4% respectivamente.

A autonomia dos Estados e Municípios, a independência do Poder Legislativo e a captação dos

recursos financeiros por aqueles entes governamentais estavam comprometidas pela própria

essência do período autoritário. Corrobora com essa opinião Arretche (1996a, p .75) quando

assinala que:

O conjunto de análises do perfil da intervenção social do Estado, no pós-64, tem

destacado a centralização a nível federal como uma de suas características fundamentais,

assentada sobre a dependência financeira e a desterritorialização decisória, compatível

com a inexistência de eleições diretas para os executivos estaduais e das capitais e

instâncias de segurança nacional. Às esferas centrais cabiam as grandes decisões; às

esferas locais, a administração das conseqüências sociais de tais decisões.

Em decorrência da diminuição dos recursos próprios, as administrações passaram a depender

cada vez mais das transferências do Governo Federal que vinham de forma regular. As

transferências realizadas através da criação do Fundo de Participação dos Estados (FPE) e do

Fundo de Participação dos Municípios (FPM), foram importantes receitas obtidas pelos

governos subnacionais (GSN) para compensar a perda da capacidade tributária dessas esferas,

cabendo-lhes o total de 10% da arrecadação do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e

10% do Imposto sobre a Renda (IR), ambos de alçada da União. Este fato, permitiu ao Poder

Central um certo grau de controle sobre a aplicação de recursos e possibilitou aos GSN

viabilizar projetos na área social e investimentos, através de convênios e transferências

repassadas pela União. Como essas transferências, a fundo perdido, não tinham regras claras

quanto ao beneficiário, tornou-se moeda de barganha política para as esferas nacionais mais

influentes. Afonso e Rezende (1996, p.3) salientam que:

Receita tributária é oriunda da cobrança de tributos pagos pela população; tem por base suas propriedades, suas

rendas, suas atividades e os benefícios diretos e imediatos que lhes são propiciados pelo Estado. (CRUZ et al.,

2003, p. 44).

Até meados dos anos 60, o volume da dívida pública estadual e municipal era

relativamente inexpressivo. Avaliações da época indicavam que o estoque acumulado da

dívida era, na maioria dos casos, razoavelmente inferior à receita orçamentária, bem

como os compromissos com pagamento de juros e amortizações comprometiam parcela

insignificante do orçamento anual de receitas.

Ocorre que em 1968, pelo Ato Complementar n. 40, na tentativa de combate à inflação, a

União reduziu o percentual das transferências do FPE e FPM de 20% para 12%, provocando

uma drástica diminuição nas receitas das esferas inferiores, caracterizando esvaziamento do

poder decisório desses entes de governo. No final de 1960, em meio à abundância de crédito

interno e externo, os Estados e Municípios, como forma de sanear as dificuldades financeiras,

optaram pela captação de recursos por empréstimos e operações de crédito para adaptarem-se à

falta de recursos próprios, o que gerou grande endividamento, surgindo como a via mais fácil

de alargar a restrição orçamentária imposta.

Até meados da década de 60, a captação sistemática e voluntária de recursos pelo setor

público nacional era impossibilitada pela existência de tetos legais para as taxas de juros

nominais (lei da usura), em um cenário econômico marcado por taxas elevadas e

ascendentes de inflação. Com as reformas institucionais do início do governo militar, a

instituição da correção monetária dos títulos públicos permitiu que o endividamento se

tornasse não apenas um instrumento de política fiscal e monetária como também uma

importante fonte de financiamento para o governo. (ALMEIDA, A. , 1996, p.8).

Quanto aos créditos externos, os cenários favoráveis da economia mundial fizeram com que

grandes volumes de recursos entrassem no País em busca da lucratividade das altas taxas de

juros oferecidas. A obtenção desses empréstimos pelos GSN foi regulamentada pela Resolução

63/67

, que permitiu a contratação desses créditos sem avaliação da importância do

empreendimento e sem autorização do Senado, em função da necessidade do Governo Central

em obter divisas para o fechamento de suas contas no Balanço de Pagamento.

A partir de 1970, sob a influência da crise do padrão keynesiano de Estado do bem estar

social, nas economias capitalistas desenvolvidas, fundado na forte intervenção estatal na

economia e na regulação do trabalho, instala-se a crise fiscal e financeira no País. As suas

origens remontam ao ciclo expansivo de 67/73, a atuação do Estado desenvolvimentista do

“milagre brasileiro”, fase que foi interrompida em 1973, pela crise do petróleo, que elevou os

índices inflacionários e colocou a crise energética em destaque. Serra (1982) refere-se que o

Resolução 63/67 BACEN – Tratou da contratação direta de empréstimos externos, disciplinando a captação de

recursos no exterior pelas instituições financeiras para repasses a empresas no País, quer para financiamento de

capital fixo, quer de capital de movimento.

aumento súbito dos preços do petróleo provocou desaceleração do crescimento industrial,

desequilíbrio do balanço de pagamentos e desordem no sistema financeiro.

A ocorrência desta primeira crise, fruto do aumento nos preços do barril de petróleo, em época

de grande dependência do Brasil dessas importações, viria a comprometer o êxito do “milagre

brasileiro” do Governo Médici. Na gestão de Geisel, através ao II Plano Nacional de

Desenvolvimento (PND), é feita a opção por continuar na escalada desenvolvimentista

passando-se a gerar déficits na balança comercial, permanecendo o País com crescimento da

dívida externa, direcionando os investimentos na indústria em projetos que substituíssem as

importações. O segundo choque do petróleo confirmou a derrocada da escolha de crescimento

com endividamento externo e o “papel desenvolvimentista do Estado brasileiro foi perdendo

fôlego”. (ARAÚJO, 2000a, p. 163).

O endividamento brasileiro tem sido apontado

como o principal fator de financiamento do

gasto público. Dada fluidez de recursos no mercado externo, o Estado passou a assumir um

esforço de investimento maior que a sua capacidade de arrecadar. Leal (1990, p. 92) ressalta

que “em 1979, o segundo ‘choque’ do petróleo e a elevação das taxas de juros internacionais –

provocada pela mudança da política norte-americana – agravaram a situação de endividamento

do setor público”.

Os investimentos públicos realizados para manter o crescimento do País, naquela década,

foram financiados com operações de crédito externo e, em 1973, a dívida externa brasileira

estava no patamar de US$ 12 bilhões, atingindo US$ 54 bilhões no final dos anos 1970,

recursos utilizados para a implantação de um grande bloco de investimentos, como pode ser

observado no gráfico 1.

O governo Geisel, nos anos 70, em um ousado programa de investimentos públicos,

financiado, em grande parte, com o endividamento externo, conseguiu manter a

economia do País crescendo[...] A crise brasileira instala-se nos anos 80, quando o

‘choque dos juros’ atinge de frente o Estado brasileiro, patrocinador principal do

‘crescimento em meio à crise’, promovido nos anos 70. A dívida externa havia mais do

que quadruplicado, passando dos US$ 12 bi, no período Geisel, e seu principal tomador-

o setor público – é que vai receber o impacto principal do ‘choque dos juros’. Os

encargos dessa dívida explodem e instala-se a crise financeira do setor público brasileiro.

Crise, aliás, que só tendeu a se agravar, na década seguinte. (ARAÚJO, 2000b, p. 12).

Cf. ALMEIDA, A. ,1996; ARAÚJO, 2000; LOPREATO, 1993

EVOLUÇÃO DA DÍVIDA EXTERNA BRUTA BRASIL

3,1 3,1

3,2 3,2

3,1

3,5

3,7

3,4

3,8

4,4

5,3

6,6

17,2

21,2

26,0

32,0

43,5

49,9

53,9

9,5

12,6

0,0

3,0

6,0

9,0

12,0

15,0

18,0

21,0

24,0

27,0

30,0

33,0

36,0

39,0

42,0

45,0

48,0

51,0

54,0

57,0

1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981

ANO

VALORES: BILHÕES DE DÓ LARES US$ 109

Gráfico 1

Brasil - Evolução Dívida Externa 1960-1981

Fonte:Relatórios Banco do Brasil; Boletins Banco Central do Brasil; FMI (apud CRUZ, 1983, p. 61).

Valores em bilhões de dólares US$ 10

A conseqüente debilidade financeira do setor público, devido às responsabilidades geradas

pela expansão das dívidas interna e externa, a perda da competência de autofinanciamento das

empresas estatais pelos custos financeiros dos passivos em dólares e o hiato da falta de

reajustes de seus preços e tarifas, pôs a nu o desencontro das estimativas de gastos públicos e

as condições de seu financiamento com base em recursos próprios.

Apesar do processo de endividamento ter levado à perda de autonomia decisória dos

níveis inferiores de governo, a dependência financeira, paradoxalmente, encobriu a

irresponsabilidade fiscal destes níveis, já que a utilização de mecanismos de

transferências intergovernamentais e o endividamento acabaram sendo usados no repasse

do financiamento de despesas estaduais e municipais para o conjunto da Federação.

(COSSIO, 1998, p.28).

O problema foi agravado pela menor participação das receitas tributárias como fonte de

financiamento do governo e pela expansão das despesas públicas, justificadas pelo estímulo de

poder transferir o financiamento dos déficits para a União. A proliferação dos incentivos

fiscais diminuiu a capacidade de arrecadação e levou o sistema tributário a mostrar os

primeiros sinais de exaustão.

A expansão descontrolada da dívida externa, de outra parte, tem funcionado como

mecanismo de reforço e de crescimento deste circuito financeiro de curto prazo. A

necessidade premente de conseguir novos recursos, para pagar os juros e amortizar o

principal da dívida externa já contraída, obriga à manutenção de taxas de juros internas

muito elevadas, de modo que se torne vantajoso, às empresas internacionais e bancos

brasileiros, tomar dinheiro em grandes volumes no exterior. (TAVARES e

BELLUZZO, 1983, p.137).

A partir de 1975, com o aumento da dívida pública estadual, houve alterações significativas

sobre os critérios que subordinavam as operações de crédito (Resolução 62/75)

. Entretanto,

esta resolução deixou aberturas para contratação de novas operações além dos limites legais,

permitindo que Estados e Municípios pudessem pleitear que os limites, fixados no artigo 2,

fossem temporariamente elevados, a fim de realizarem operações de crédito especificamente

vinculadas a empreendimentos financeiramente viáveis e compatíveis com os objetivos e

planos nacionais de desenvolvimento, ou ainda, em casos de excepcional necessidade e

urgência.

Em 1976, a Resolução n° 93/76, do Senado, retirou das operações intralimites

estabelecidas acima, as operações de crédito contratadas pelos estados com recursos

provenientes do Fundo Nacional de Apoio ao Desenvolvimento Urbano (FNDU), do

Fundo de Apoio do Desenvolvimento Social (FAS) e do Banco Nacional de Habitação

(BNH). Estas operações passaram para a categoria extralimite, que não se sujeitavam aos

limites de controle estabelecidos na Resolução 62/75. (SIQUEIRA, 2002, p.40).

Segundo Mora (2002, p. 5), essa resolução “estabelecia limites às operações de crédito

internas e definia aquelas classificadas como extralimites, mas não tratava da dívida externa.”

Em contrapartida, na visão de Rezende (1982), a existência de duas vias de acesso ao crédito,

pela regulamentação das operações de crédito intralimites e extralimites, contribuiu para a

ineficácia do controle do montante de empréstimos proposto pela resolução, tendo como

resultado o crescimento significativo do endividamento dos Estados.

A grande facilidade de financiamento em nível interno e externo, funcionou como instrumento

de clientelismo político. Os governos subnacionais com maior poder de barganha junto ao

Governo Central obtinham maior facilidade para que suas operações de crédito fossem

aprovadas, ficando a negociação na dependência da força e influência dos governadores, na

configuração do momento político. Esses financiamentos fizeram com que os Estados

superassem as dificuldades impostas pela falta de recursos próprios e pelo alto grau de

comprometimento das receitas com gastos correntes e serviço da dívida.

Resolução 62/75 do Senado Federal:

O montante global de novas dívidas não poderia exceder a 70% da receita realizada no exercício anterior.

O crescimento real anual da dívida não poderia ultrapassar a 20% da receita realizada

O dispêndio anual com a respectiva liquidação, compreendendo o principal e acessórios, não poderia ser

superior a 30% da diferença entre a receita total e a despesa corrente, realizada no exercício anterior.

As operações de crédito por antecipação de receitas orçamentárias ficaram sujeitas ao limite de 25% das receitas

orçamentárias e o pagamento com serviços da dívida (amortização, juros e encargos) não deviam ultrapassar 5%

da receita líquida real.

Pelas considerações anteriores, pode-se concluir que, a partir da Reforma de 1967, os Estados

e Municípios tiveram uma redução na partilha constitucional de tributos, não conseguindo

fazer face aos seus encargos. Apenas em 1979 foram revistos os percentuais dos FPE e FPM,

retornando ao patamar de 20% previstos pela Constituição de 1967.

Este período de desaceleração econômica ocorre ao mesmo tempo da abertura política, que

revigora as práticas democráticas e fornece maior evidência às demandas sociais. Nas eleições

de 1978, o crescimento do único partido de oposição da época, o Movimento Democrático

Brasileiro (MDB), em detrimento do partido governista, Aliança Renovadora Nacional

(ARENA), colaborou na instalação de um processo de abertura política, iniciando a transição

para a democracia. Em 1979 foram aprovadas a Lei da Anistia, que indultou os opositores do

regime militar e, no mesmo ano, a Lei Orgânica dos Partidos, que restabeleceu o

pluripartidarismo e as eleições para governadores e senadores.

No início dos anos 1970, a crise instalada no âmbito internacional teve, no caso brasileiro, suas

repercussões intensificadas na década seguinte. O declínio do regime militar, após um período

com altas taxas de crescimento na economia, acarretou sinais de fadiga do modelo de

desenvolvimento socioeconômico, levando o agravamento do déficit público, financiado pela

emissão progressiva de títulos da dívida mobiliária e a crescente estatização da dívida externa,

que ganhou vulto sob a forma de dívida privada e transformou-se em dívida essencialmente

pública.

Com a maxidesvalorização de 30% promovida pelo governo, em dezembro de 1979, e a

reversão do quadro externo com o choque dos juros, o setor privado transferiu para o

Banco Central a responsabilidade de parcela expressiva de sua dívida externa,

socializando o ônus da crise cambial e aprofundando o processo de estatização da

dívida, o que retraiu a carga tributária, debilitou as finanças das empresas estatais,

expandiu a dívida mobiliária e acelerou o processo inflacionário. (OLIVEIRA, F. , 1988,

p.41).

Naquele momento histórico de abertura democrática, em janeiro de 1983, o Brasil assume

acordo com o FMI, prenunciando a instabilidade fiscal dos Estados e Municípios, que se

agravava com a falta de financiamento externo e altas taxas de juros. O País foi submetido a

um processo de ajustamento recessivo, monitorado pelo FMI, após a moratória decretada pelo

México para recuperar o equilíbrio das contas. Com relação à crescente transferência de

recursos ao exterior, Carneiro (2002, p.121-122) argumenta :

Do ponto de vista das relações econômicas do Brasil com o exterior, a década de 1980 é

marcada por uma mudança radical. A absorção de recursos reais ou financeiros, que

havia sido a marca da inserção externa desde o pós-guerra, se vê abruptamente revertida,

transformando-se em transferência de recursos para o exterior pelo pagamento de serviço

e amortização parcial da dívida externa.

O’Connor (1977) destaca que a crise do Estado capitalista é resultado da crise fiscal devido à

expansão do gasto público, com os governos compensando a diminuição das receitas

tributárias por um aumento da dívida pública e ação das taxas de juros positivas, no sentido de

aumentar o peso orçamentário do serviço da dívida. A crise fiscal do Estado capitalista é

conseqüência inevitável da brecha estrutural entre as despesas e receitas estatais.

Na década de 1980, evidencia-se a redução dos fluxos externos, aumentos nas taxas de juros,

perda de dinamismo da economia brasileira dependente do capital externo e aumento vultoso

dos níveis de inflação. Leal (1990, p. 98) afirma que “os sucessivos ajustes procedidos pela

economia brasileira a partir de 79 tiveram no estrangulamento financeiro do setor público uma

de suas conseqüências mais graves”.

A falta de recursos externos tornou aparente a fragilidade do financiamento dos gastos

públicos dos governos, obrigando-os a contratar outras fontes para as despesas vinculadas a

projetos de investimentos, a gastos correntes e pagamentos de juros externos. A queda da

arrecadação estadual, aliada ao efeito corrosivo da inflação, declínio da taxa de crescimento da

economia e a prática de renúncia fiscal como maneira da atração de empresas provocou a

desestruturação fiscal, com situação de receitas tributárias declinantes.

A escala e intensidade da severa crise cambial que se instalou, no início dos anos 80,

configuraram uma crise de múltiplas dimensões. A visibilidade de seus aspectos

econômicos, que se manifestaram por altos índices de inflação, forte endividamento

externo, recessão e desemprego, obscureceram a percepção de seus componentes

políticos e institucionais, cuja principal expressão é a crise do Estado. (DINIZ, 1995,

p.385).

O desequilíbrio financeiro da década de 1970 agravou-se pelo padrão de financiamento

adotado nos anos de 1980. O programa de ajuste fiscal do Fundo Monetário Internacional

(FMI), em 1982, dificultou o financiamento do setor público através de endividamento interno,

pois uma das metas estava associada ao déficit público, instaurando-se no Brasil uma crise de

governabilidade.

A Resolução 831, do Banco Central, impôs limites ao crescimento do financiamento do

setor público junto ao sistema financeiro nacional. Os estados assistiram a cortes no

fluxo de recursos externos e queda na receita fiscal, devido às implicações recessivas do

ajuste sobre a economia e pela redução das transferências federais, como conseqüência

da maior restrição orçamentária federal. (MORA, 2002, p. 6).

A pressão da sociedade civil exigindo abertura política e a redemocratização do País tornou

insustentável a manutenção do estado de exceção. O caráter centralizador autoritário começa a

dar sinais de esgotamento, sinalizado por mudanças da política externa, a partir de ações

descentralizadoras, implementadas por governos socialistas e neoliberais, com retorno

gradativo dos poderes do legislativo, associado à falência do programa desenvolvimentista e às

transformações do cenário internacional. Melo (1995, p.16) afirma que “nos países egressos de

experiências autoritárias, como é o caso da maioria dos países latino-americanos, a

descentralização passou a ser entendida enquanto dimensão essencial da democratização”.

O processo de redemocratização foi acelerado com o movimento das “Diretas-já”, levando ao

fim do período de autoritarismo. A emenda Dante de Oliveira, que definia eleições diretas, foi

derrotada na Câmara e iniciou-se a disputa pelas eleições indiretas, em 1984, com Tancredo

Neves candidato de oposição e Paulo Maluf (PDS), do governo. Devido a divergências

políticas, alguns integrantes do Partido Democrático Social (PDS) coligaram-se ao Partido do

Movimento Democrático Brasileiro (PMDB), surgindo a Aliança Democrática, tendo José

Sarney como vice-presidente. Tancredo Neves foi eleito primeiro presidente civil, pós-1964,

vindo a falecer e assumindo José Sarney. A expressão Nova República, criada para assinalar o

plano de governo da Aliança Democrática foi adotada pelo novo presidente.

Paralelamente, no campo fiscal, as tentativas de negociação das dívidas com os Estados não

tiveram êxito, tendo em vista a frágil base de sustentação política do Governo Sarney no

Congresso Nacional. Diniz (2004, p.77-78) acrescenta que “foi um período marcado pela

configuração de uma coalizão de interesses bastante heterogêneos e diferenciada internamente,

expressão do amplo leque de forças políticas que liderou a transição do regime militar para o

governo civil”.

O processo de democratização favoreceu a emergência e surgimento de novos partidos como:

O Partido Trabalhista Brasileiro (PTB), Partido dos Trabalhadores (PT), Partido Democrático

Trabalhista (PDT), entre outros. A Emenda Constitucional de 10 de maio de 1985 extinguiu a

fidelidade partidária e reduziu a exigência para o registro de novos partidos. Com isso,

permitiu-se a legalização do Partido Comunista do Brasil (PC do B), Partido Socialista

Brasileiro (PSB) e Partido Comunista Brasileiro (PCB). Essas organizações são compostas por

lideranças que se unem ao Partido da Social-Democracia Brasileira (PSDB), dissidência do

Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB), para fazer frente de oposição ao

Partido Democrático Social (PDS), dos aliados ao regime autoritário, o Partido Liberal (PL),

Partido da Frente Liberal (PFL) e o Partido Progressista Brasileiro (PPB). O restabelecimento

do pluripartidarismo no País impulsionou o movimento das eleições diretas para os cargos

executivos.

A falta de expressão política por parte do Governo Federal, em decorrência de um presidente

mobilizado em obter legitimação e marcado por uma política de estabilização que não continha

os índices inflacionários, prejudicou sensivelmente a elaboração da nova Constituição. Ao

longo da década, a negociação de recursos junto ao Governo Central marcou a gestão das

finanças públicas dos GSN, na disputa das transferências e nas iniciativas de financiamento de

rolagem da dívida. Diante desse quadro, a implantação de uma política macroeconômica de

estabilização foi dificultada pela vinculação de maiores receitas aos Estados e Municípios, sem

a contrapartida de uma obrigação na contenção dos gastos.

Para alguns autores

, o aumento das transferências de recursos e a não vinculação de

obrigações com gastos, sem a instituição de uma compensação ou criação de mecanismos de

regulação para o controle orçamentário, são considerados como responsáveis pelo descontrole

das finanças públicas dos governos subnacionais. Os Estados e Municípios, ao verem suas

receitas aumentadas, a partir da descentralização da Carta de 1988, acresceram também seus

dispêndios, principalmente com a folha de pagamento, reduzindo o esforço fiscal e a

possibilidade de estabilização. O aumento nos gastos com pessoal ultrapassou muito o

incremento das receitas originado pela descentralização.

A partir de 1986, a economia brasileira passou por diversos planos de estabilização baseados

em âncoras cambiais, congelamento de preços ou ambos, com elevada intervenção estatal,

direta ou indireta, na determinação dos preços. Bresser Pereira (1998, p. 181) analisa que “O

Plano Dornelles foi implementado em 1985, baseado em congelamento de preços públicos e de

setores oligopolistas, combinado com uma política monetária rígida, conduzida pelo Banco

Cf. TER-MINASSAN, 1997; WERNECK, 1995.

Central”. A inflação reduziu-se durante o congelamento parcial dos preços porém, no

momento de sua liberação, retornou aos níveis anteriores.

Em seguida, foi adotado em 1986, o Plano Cruzado, também baseado em congelamento de

preços e contando com enorme apoio popular. Colaborou para o seu fracasso a política

salarial adotada, com a concentração de reajustes e utilização das médias dos salários reais

dos 12 meses anteriores e o forte excesso de demanda, que gerou desabastecimento quase

generalizado.

Diante do quadro de desequilíbrio financeiro nas esferas subnacionais, a União financiou a

rolagem da dívida estadual realizada junto às instituições de créditos externas. Em 1987, o

Tesouro Nacional autorizou a contratação de empréstimos e a emissão de títulos mobiliários

para a rolagem da dívida interna, dado o alto comprometimento das receitas com os déficits

correntes. (ALMEIDA, A. , 1996).

Na tentativa de estabilizar a economia, o governo federal aplicou o Plano Bresser, no qual não

estavam inclusas medidas de desindexação da economia, nem reforma monetária. Baseado em

um congelamento temporário de preços e em ajuste fiscal que restou incompleto, mostrou-se

incapaz de conter a inflação, uma vez que os preços relativos e a taxa de câmbio estavam

desalinhados no momento de sua implementação. Sobre o Plano Bresser, de junho de 1987,

Silva (1991, p. 8) afirma que “foi declaradamente, um programa provisório de redução das

taxas de inflação a patamares que se julgavam administráveis, enquanto se preparava uma

reforma fiscal para o ano seguinte, supostamente capaz de garantir um equilíbrio permanente

das contas públicas”.

Em 1989, adotou-se o Plano Verão, que incorporou um conjunto de medidas baseadas também

no congelamento de preços e na desindexação. Ao tentar sustentar-se em uma taxa de juros

extremamente alta, acelerou o fracasso e transformou uma inflação elevada em hiperinflação,

em dezembro daquele ano.

Uma vez que a crise fiscal era diagnosticada como a causa principal do caráter crônico

da inflação brasileira, o Plano Verão incorporou um amplo conjunto de medidas

aumentando receitas e diminuindo despesas do setor público, mas que não seriam aceitas

integralmente pelo Congresso Nacional, justamente no final de uma administração que já

falhara em duas tentativas anteriores de estabilização econômica. (Silva, op. cit. , p. 8).

O governo Collor, em 1990, ao optar por um programa de reformas liberalizantes, iniciado

com a abertura da economia nacional ao mercado externo e um amplo programa de

privatização, provocou o fechamento de muitos postos de trabalho. As propostas

compreendiam também, a redução das funções do Estado e a desregulamentação dos setores

privados. Na tentativa de estabilizar os preços mediante confisco provisório da liquidez, a

política econômica provocou deflação por um curto período de tempo porém, não surtiu efeito

esperado, com o retorno da inflação, após alguns meses. Implantou-se a máquina da corrupção,

fato que acabou levando, em 1992, o presidente ao impeachment.

Em março de 1990, aplica-se um programa apoiado em um drástico corte na liquidez

financeira do sistema, por meio de bloqueio de ativos financeiros. Houve congelamento

dos preços, porém, a inflação deveria ser controlada por uma combinação de política

fiscal, monetária e de renda. O abandono formal da política de renda, que deveria ter sido

utilizada para controlar a inflação residual, marcou o final de um plano de estabilização

incompleto. (BRESSER PEREIRA, 1998, p. 182).

Os governos locais apresentavam a tendência ao desequilíbrio fiscal, acumulando dívidas

superiores a sua capacidade de pagamento. O Poder Central, responsável pela manutenção do

equilíbrio macroeconômico, tentava, através da implementação de algumas medidas legais

para restringir os gastos e a dívida pública, impor limites institucionais à geração de déficit

público nos GSN. Quanto às regras que delimitam o endividamento público, a Constituição de

1988 fixou o valor máximo dos salários dos deputados estaduais e vereadores

e manteve a

competência do Senado Federal de limitar o comprometimento da dívida estadual, atribuindo

ao Banco Central a função de supervisionar e controlar as operações de crédito junto ao

sistema financeiro.

Com a nova Carta Magna, através da Resolução n° 94/89

, intensificaram-se as medidas para

a redução do déficit público e controle do endividamento estadual. Nos anos 1989 e 1993, o

desajuste fiscal estadual obrigou a negociação das dívidas junto à União. Rigolon e Giambiagi

(1999) consideram que houve diversas tentativas para solução do desequilíbrio financeiro dos

Constituição Federal, artigo 27, § 2° e art. 29, incisos V ao VII

Introdução do critério de margem de poupança real substituindo o uso da receita líquida real como critério de

apuração da capacidade de pagamento. A margem de poupança real é definida como a diferença entre a Receita

Líquida Real (RLR) e a Despesa Corrente Líquida (DCL). A RLR é definida como a receita apurada nos doze

meses anteriores, liquida de operações de crédito, alienação de bens, transferências voluntárias e transferências

constitucionais a municípios. A DCL é igual a despesa corrente, também apurada nos doze meses anteriores,

líquida do pagamento de encargos de dívida e de transferências constitucionais a municípios. O volume das

operações de crédito (e não o estoque da dívida) passou a ser a variável de controle. (ALMEIDA, A. , 1996, p.

14).

Estados e de seus bancos, através da redução da capacidade de financiamento de seus

acionistas controladores.

Em 1989, sob o amparo da Lei n° 7.976/89, a falta de ajuste fiscal na esfera estadual levou à

realização de renegociação da dívida junto à União, que incluiu as dívidas interna e externa,

contraídas através de empréstimos, com prazo de vencimento até 01.01.1990, com o aval do

Tesouro Nacional. Mora (2002, p. 7) complementa:

A esfera financeira irrompeu a década de 90 em aberto. O endividamento, uma forma de

driblar a restrição orçamentária em tempos de centralização tributária-financeira,

reforçou a dependência junto ao governo central, com implicações sobre a autonomia e

sobre o processo de descentralização.

Em 1993, ocorreu refinanciamento, pelo Tesouro Nacional, dos saldos devedores de operações

de créditos de responsabilidade estadual e municipal, contratadas até 31.09.91, junto à

instituições financeiras federais (Lei n. 8.727/93). Entretanto, essas renegociações, ao

incluírem apenas parte da dívida, deixando de fora a dívida mobiliária e a não exigência de

superávits primários, mostraram-se insuficientes para evitar a eclosão da crise dos anos de

1990. Foram impostos limites à expansão da dívida bancária dos estados e privatização de

empresas estatais estaduais. As várias negociações realizadas pelo Estado e Poder Central

incentivaram o endividamento excessivo dessas unidades subnacionais, estimulados pela

confiança de que o próprio Governo Federal assumiria o papel de credor das dívidas contraídas

no futuro.

A ausência de um programa que visasse efetivamente melhorar o perfil e diminuir o risco

de rolagem da dívida mobiliária estadual, somou-se uma falha legislativa que permitiu

que essa dívida assumisse um crescimento acelerado frente à elevação de taxas de juros

reais que acompanharam a implementação do Plano Real. (ALMEIDA, A. , 1996, p. 16).

Após a saída de Fernando Collor, assumiu a Presidência da República seu vice, Itamar Franco,

que tentou com a equipe econômica retomar medidas neoliberais. A transferência de Fernando

Henrique Cardoso (FHC) para o Ministério da Fazenda, deu início a um processo de

implementação de medidas econômicas que iriam desaguar no Plano Real de estabilização, que

materializou-se como carro chefe da propaganda eleitoral e via para o eleger presidente, em

1994.

Após sucessivos fracassos dos programas de estabilização, incluindo o Plano Collor I (1990),

Plano Collor II e Plano Marcílio (1991), executados pelos dois primeiros governos da Nova

República (1985-1992), alargou-se o leque dos problemas não resolvidos, gerando grande

desgaste de recursos e de credibilidade das instituições. O exercício financeiro de 1993 marca

o surgimento de uma nova política de estabilização, desenvolvida com a adoção da Unidade

Real de Valor (URV), cujo objetivo central era o saneamento das finanças públicas, como

uma referência para preços e salários. Por fim, com a implementação da reforma monetária,

em julho de 1994, o Real passou a vigorar como nova moeda da economia brasileira.

O primeiro governo de Fernando Henrique, 1994-1998, colocou o País na rota da globalização

neoliberal. Neste sentido, ressalta-se a visão de Fiori (1997), de que o conjunto de reformas

estruturais advindas com o novo plano de estabilização, desregulamentação dos mercados,

privatização do setor público e redução do tamanho do Estado integraram estratégias

discutidas no Consenso de Washington

, no início de 1990. A respeito do Plano Real,

Lopreato (2004, p.3) sustenta:

O fim do regime de alta inflação, ao eliminar a possibilidade de ajuste fácil das despesas

e os ganhos com o processo inflacionário, colocou a nu as dificuldades de gestão

correntes, sobretudo com a folha de pagamentos. Por outro lado, a política de juros altos

indicou a insustentabilidade da situação financeira.

A abertura comercial, como medida de combate à inflação, fez crescer o afluxo de capital

externo, promovendo a valorização do real, queda das exportações e grande aumento nas

importações. Foram implementadas medidas, como a continuidade do processo de

privatização do setor produtivo estatal, iniciado por Fernando Collor, o que tornou mais

evidente a crise do Estado brasileiro, com a perda de função e poderes pela transferência da

responsabilidade dos serviços de infra-estrutura ao capital privado.

A crise fiscal aprofundou-se nos anos noventa e encontrou no Plano Real o mecanismo

para sua propagação, na medida em que este se assentou na idéia de que a estabilização

seria mantida através da valorização cambial e do controle da política monetária, via

contenção do crédito e do consumo, induzindo taxas de juros necessariamente altas.

(MENEZES, 2003, p. 53).

A implantação do Plano Real agravou a situação fiscal dos Estados, uma vez que pôs fim ao

artifício de equilíbrio das contas através da indexação das receitas e despesas às variações

Em 1989, em Washington, no International Institute for Economy, funcionários do governo dos EUA, dos

organismos internacionais e economistas latino-americanos promoveram reunião, cujo objetivo era discutir as

reformas necessárias para que a América Latina saísse da estagnação, da inflação, da dívida externa e retomasse

o caminho do crescimento, desenhando um programa de políticas e reformas alinhadas com a hegemonia

neoliberal dominante dos países centrais, desde o início dos anos 80. (FIORI, op. cit. , p.127 et. , seq.).

inflacionárias. Em regime de indexação perfeita, as receitas tendem a elevar-se em termos reais

sob inflação, aumentando a arrecadação tributária e gerando impactos positivos sobre a

capacidade de financiamento público, é o chamado “efeito-Tanzi”. Giambiagi e Além (2000,

p.146) argumentam que, “a perda de valor da receita, em termos de moeda constante, é uma

função direta do prazo de recolhimento dos impostos e da taxa de inflação”.

Até 1994, a inflação passou a ser conveniente para o setor público brasileiro, uma vez que a

receita era indexada, a despesa estabelecida em termos nominais e a retenção de recursos por

algum tempo era extremamente eficaz para controlar a evolução dos dispêndios. Após a

estabilização, em 1994, este efeito deixa de existir, obrigando o setor público a promover um

ajuste no fluxo dos gastos para evitar incorrer em déficits.

Também contribuiu para a deterioração das finanças dos GSN a alta taxa de juros do pós-real,

utilizada como âncora nos preços, fato que encareceu os serviços da dívida, principalmente

quando estavam sujeitos à cobrança da taxa de juros do Sistema Especial de Liquidação e

Custódia (Selic

). Araújo (2000, p. 342) acrescenta que “a dívida mobiliária (ou dívida em

títulos) praticamente triplicou depois do Real, superando,[...], a casa dos R$ 150 bilhões, valor

maior que o da dívida externa do país”.

O Plano Real aprofundou a crise para as finanças públicas. O controle da inflação permitiu à

economia brasileira uma fase de crescimento nos anos 1994-1995 e conseqüente expansão das

receitas públicas globais. Lemgruber (1999) sustenta que, a partir de 1994, a estabilização

monetária promoveu o desenvolvimento da atividade econômica interna.

Porém, os juros altos e o reconhecimento de algumas dívidas “escondidas”, os chamados

“esqueletos”

, gerados de operações com instituições públicas, na fase inflacionária da

As taxas Selic situaram-se em 52,8% ao ano em 1995; 27,4% em 1996; 24,2% em 1997; e 29,1% em 1998.

Deflacionadas pelo IPCA, essas mesmas taxas ficaram também muito elevadas: 24,8% em 1995; 16,2% em

1996; 18,0% em 1997; e 26,9% em 1998. Diante disso, a despesa de juros nominais do setor público consolidado

manteve-se entre 5,1 e 7,5% do PIB durante todo aquele período. Em conseqüência, as Necessidades de

Financiamento do Setor Público (NFSP) alcançaram níveis bastante elevados, atingindo 7,5% do PIB ao final da

primeira fase do Plano Real. (VELLOSO, 2002, p. 3).

Mesmo sem definição e instituição legal da Taxa Selic para fins tributários, os legisladores inseriram-na em

diversos diplomas legais como taxa de juros, não mencionando explicitamente em todos os casos que espécie de

juros seriam esses [...] o emprego da Taxa Selic provoca enorme discrepância com o que se obteria se, ao invés

dessa taxa, fossem aplicados os índices oficiais de correção monetária, além dos juros legais. (NETTO, 2000,

p.9 et. , seq.).

Refere-se a dívidas da administração pública, existentes mas não reconhecidas, e por isso, ainda não

contabilizadas. (REZENDE et al. , 2003, p.35)

economia do País, a exemplo dos mutuários da Caixa Econômica Federal e dos empréstimos

agrícolas do Banco do Brasil, provocaram expressivo aumento da dívida pública interna. Em

relação ao Plano Real, Velloso (2002, p. 2) nos ensina :

Mesmo com ingressos relevantes de recursos oriundos do programa de privatização e

taxas de câmbio relativamente estáveis, na fase em que predominou regime de câmbio

quase fixo (1995-1998), a dívida pública acabou subindo muito, pois os juros internos

foram altos, e os resultados primários pífios. Ao lado disso, dívidas escondidas ou

“esqueletos” foram postos para fora em volume relevante nesse período.

Coaduna com essas reflexões, Bresser Pereira (1998, p.200), quando ressalta :

A manutenção de taxas de juros tão elevadas trouxe conseqüências adversas para a

economia. Em primeiro lugar, aumentou o nível de inadimplência de pessoas e de

empresas e colocou o país praticamente em recessão; em segundo lugar, elevou os gastos

públicos com pagamentos de juros, constituindo-se em um importante fator de elevação

do déficit público em 1995. O segundo semestre de 1995 foi claramente um semestre

recessivo.

A partir de 1995, os governos subnacionais perderam o controle das contas públicas e tiveram

que aceitar as condições impostas de renegociação com a União, que iniciou novo

refinanciamento da dívida estadual (Lei 9.496/97)

. O Tesouro Nacional avocou todas as

obrigações das esferas inferiores, inclusive as bancárias e as mobiliárias (AFONSO, 2004).

Porém, a liberação do financiamento foi condicionada à adesão ao Programa de Estabilização

Fiscal (PEF) que previa amplas reformas

, incluindo metas de desempenho e vedação de

novas captações até que a dívida fosse reduzida a um teto nacional.

No diagnóstico das causas da crise, estava a inadequação das formas de financiamento, a

natureza pouco transparente das relações em torno do endividamento e a inocuidade dos

mecanismos de controle ao endividamento. Nesse contexto, a União propôs o Programa

de Reestruturação Fiscal e Financeira. Estruturado, na medida do possível, sob bases

reais, o Programa incorporou a dimensão patrimonial e fiscal ao equilíbrio intertemporal

das contas públicas a ao controle do endividamento. (MORA, 2002, p.79).

O PEF foi lançado na intenção de reduzir o déficit público e a estabilização do montante da

dívida em relação ao Produto Interno Bruto (PIB). Medidas de natureza estrutural estavam

sendo apreciadas pelo Legislativo, em um pacote de mudanças estruturais impostas pela

A União assumiu a dívida pública mobiliária e outras obrigações decorrentes de operação de crédito interno e

externo, os empréstimos das unidades da federação junto à Caixa Econômica Federal e compensou créditos

então assumidos com eventuais créditos de natureza contratual, líquidos e exigíveis, detidos pelos Estados

e Distrito Federal contra a União. (SIQUEIRA, 2002, p.51).

Controle e redução da despesa com pessoal; privatização das empresas públicas e bancos estatais, concessão

dos serviços, reforma patrimonial e controle de estatais estaduais; aumento das receitas, modernização e

melhoria dos serviços de arrecadação; compromisso com resultado fiscal mínimo; redução e controle do

endividamento estadual. (SIQUEIRA, op. cit. , p. 52).

União, com destaque para as reformas tributária e patrimonial, esta última, realizada com a

venda das empresas e bancos estaduais.

O Poder Central visou à diminuição da presença estatal na economia, a partir da privatização

de empresas públicas e bancos estaduais. Com a redefinição do papel do Estado, tentou-se o

equilíbrio financeiro e fiscal do governo. Diante da crescente dificuldade em manter o

orçamento, os governos subnacionais viram-se impedidos de realizarem investimentos nas suas

empresas e vislumbravam a privatização como fontes de recursos, em curto prazo, para saldar

suas dívidas.

A escolha pela privatização dos serviços públicos estatais surgiu, na maioria dos países, a

partir da crise de fins de 1970, com o desajuste das contas públicas. Baumann (1999) aponta

que, no Brasil, o processo de desestatização tomou impulso a partir de 1990. Como

conseqüência, a venda dos ativos produtivos do Estado passou a ser vista como uma

importante fonte de recursos para melhorar a situação das finanças públicas.

Destaca-se a visão oportuna de Araújo (2000, p. 271 et., seq.) sobre as privatizações no País,

nos primeiro anos da década de 1990, com o lançamento do Plano Nacional de Desestatização

(PND), fase em que o governo aceitava, como meio de pagamento, títulos que eram

negociados por um valor abaixo do seu valor de face, “o Estado passa a patrocinar a

privatização de empresas públicas com as chamadas ‘moedas podres’, enquanto as contas do

governo continuam deficitárias”,[...], “estamos mais endividados e sem o patrimônio que foi

privatizado”.

Em 1996, o governo FHC deu continuidade ao processo de vendas das estatais, com a figura

do Estado regulador se sobrepondo ao Estado produtor, iniciando a privatização em setores de

energia e telecomunicações

, consideradas prioridades da política econômica.

A decisão de privatizar surge, assim, na maioria dos países, como resposta à existência de um desajuste nas

contas públicas. Como conseqüência da crise fiscal, a venda de ativos produtivos do Estado passou a ser vista

como forma de viabilizar uma melhora da situação das finanças públicas: por um lado, os recursos gerados

colaborariam para uma redução do estoque da dívida pública; por outro, a transferência de propriedade das

empresas estatais representaria a redução da demanda por recursos fiscais, à medida que a operação das

empresas e mesmo a ampliação de sua capacidade produtiva deixariam de ser responsabilidade do Estado.

(GIAMBIAGI e ALÉM, op. cit. , p.372).

O total das receitas geradas pelas vendas das empresas estatais, incluindo as federais e as

estaduais, bem como a venda de concessões ao setor privado e o montante das dívidas

transferidas foram significativos. Como também o aumento da entrada de investimentos

externos diretos para a privatização, o que contribuiu para o financiamento parcial do

déficit em transações correntes, no Brasil, durante alguns anos. (GIAMBIAGI e ALÉM,

2000, p.390).

O resultado proveniente da privatização das estatais estaduais, entre 1996 e 2002, é

demonstrado na tabela 1, com destaque para a fase até 1999, em decorrência da venda de

empresas do setor de energia elétrica e telecomunicações. Em face da moratória da Rússia no

segundo semestre do ano anterior, do desaparecimento do crédito internacional e do ajuste

fiscal no País, com a ida ao FMI, percebe-se um arrefecimento no volume acumulado do total

das vendas das estatais.

Tabela 1

Brasil – Valores obtidos com as privatizações estaduais 1996-2002

US$ Milhões Resultados Acumulados 1996/2002

Ano

Receita dos

Leilões

Dívidas

Transferidas

Resultado

Geral

1996/1999 25.168 6.461 31.629

Empresas Privatizadas 21.441 6.461 27.902

Venda de Participações/Ofertas Públicas 3.727 - 3.727

2000/01 2.781 289 3.070

Empresas Privatizadas 2.377 289 2.666

Concessões 404 - 404

Total 27.949 6.750 34.699

US$ milhões Resultados acumulados 1996/2002

Fonte : BNDES Atualizado em: 31/12/2002

Um dos maiores problemas em relação ao endividamento subnacional era o número elevado

de instituições de crédito (bancos oficiais e privados, Tesouro Nacional), postas à disposição

daqueles entes, servindo como emissores líquidos de moeda, que resultavam em ampliação de

suas dívidas mobiliárias. Em 1998, o Governo Federal estabeleceu mecanismos de

privatização, extinção ou transformação de instituições financeiras em agência de fomento.

Dessa maneira, delimitou-se o campo de atuação estatal até seu potencial fiscal e restringiu-se

a oferta de créditos aos Estados e Municípios através de regras de controle de endividamento

definidas na renegociação da dívida.

Embora seja possível assegurar a importância da cláusula de liquidação ou privatização

dos bancos estaduais, é difícil avaliar a magnitude desta medida para cada unidade da

Federação. Além da fragilidade estatística, observa-se que os efeitos futuros da

liquidação de bancos, que funcionavam como caixa para os governos estaduais, são de

difícil mensuração. (MORA y ARAÚJO de COUTO e SILVA , 2000, p. 46).

A facilidade dos governos estaduais possuírem acesso facilitado ao crédito através de suas

próprias instituições bancárias foi uma das razões do grave desequilíbrio financeiro em que se

encontravam, sendo socorridos nas operações de financiamento pelo Banco Central, o que se

constituiu na chamada federalização da dívida, evidenciando um foco de problemas para o

sistema federativo do País.

A desestatização serviu para a venda de empresas lucrativas enquanto as estatais deficitárias

continuam nas mãos do governo, atuando em setores sociais não rentáveis. O País perdeu seu

patrimônio e a evolução da dívida pública aumentou em trajetória independente do processo de

privatização.

As privatizações tiveram sentido mui pragmáticos, é uma privatização da esfera pública,

sua dissolução, a apropriação privada dos conteúdos do público e sua redução, de novo, a

interesses privados. Não é por outra razão que as medidas de privatização, de dissolução

da esfera pública, de destituição de direitos, de desregulamentação, por parte das

burguesias e dos governos, encontram resistência social que não se transforma em

alternativa política. (OLIVEIRA, F. ,1999, p.58).

Na continuidade do processo de renegociação das dívidas dos entes subnacionais, o Governo

Federal conseguiu implementar redução da presença do Estado na economia. Além da

Reforma Patrimonial, realizada com a venda das empresas estatais, outras duas, a Reforma

Administrativa e a Previdenciária foram incluídas nas modificações estruturais.

Em relação à Reforma Administrativa, aprovada em junho de 1998, o ponto principal foi a

perda de estabilidade do emprego público para os níveis de governo que se encontrassem com

excesso de gasto com pessoal. “A crise fiscal dos governos estaduais, sinalizada no

crescimento vertiginoso do gasto com pessoal, que passou a absorver, em vários estados, o

total da receita líquida, exacerbou-se no final de 1995, contribuindo para o realinhamento dos

interesses na reforma”. (MELO, 2002, p.172).

A Reforma Previdenciária, aprovada em dezembro de 1998, representou redução do déficit

público e consistia em “mudanças previstas inicialmente que visavam desconstitucionalizar as

regras previdenciárias e, através de legislação ordinária, remover os privilégios e distorções”.

(MELO, 2002, p.134). As contribuições previdenciárias pagas pelos servidores ativos para a

cobertura dos gastos crescentes com os benéficos dos inativos apresentam grandes

desequilíbrios devido ao envelhecimento da população. As mudanças propostas permitiram

tornar mais rígidas as regras para a aposentadoria na administração pública, reduzindo algumas

vantagens como as aposentadorias precoces e sem um maior tempo de contribuição prévia.

Na era pós-Real, o Governo Federal ganhou força no quadro político e adotou regras que

foram capazes de limitar a ação dos entes subnacionais para o controle do endividamento e

garantir a subordinação às restrições macroeconômicas. Mora (2002, p.80) conclui que, como

conseqüência dos contratos de refinanciamento:

A trajetória do endividamento foi controlada, na dependência de manter resultados

primários estipulados no contrato. Missões enviadas pela Secretaria do Tesouro Nacional

(STN) monitoram metas e compromissos a fim de adequá-las, na medida do possível, à

situação das finanças estaduais. No entanto, não obstante hercúleo esforço para se

adequar ao Programa de Reestruturação Fiscal e Financeira, não necessariamente as UFs

estão suficientemente ajustadas para fazer jus às exigências contratuais.

Em 1998, a balança comercial do País apresentava resultados negativos com acúmulo de

déficits sucessivos desde o início dos anos FHC. O governo não conseguiu gerar os ganhos

desejados para as contas públicas, apesar de uma carga tributária em ascensão e dos recursos

oriundos das privatizações, fato que ampliou a necessidade de financiamento externo. Após a

escalada das crises do México (1994), do sudeste asiático (1997) e da Rússia (1998), a

desconfiança dos organismos financeiros internacionais fez o crédito externo desaparecer,

obrigando o Brasil a recorrer ao FMI, em 1998. Foi celebrado um acordo guiado por metas de

superávit primário para garantir a saúde financeira do País, subestimando questões

concernentes à eficiência dos tributos e ao equilíbrio federativo.

Então, a partir de 1999, houve a adoção do câmbio flutuante, política monetária visando a

contenção da inflação e política fiscal subordinada aos compromissos assumidos junto ao FMI,

propiciando a geração de resultados primários positivos para pagamento dos encargos e

redução da dívida. Assim, ao mesmo tempo em que o sistema tributário perdia em qualidade,

os conflitos na Federação refletiam em atitudes mais agressivas, que se revelavam com o

acirramento da guerra fiscal.

No início do segundo mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso, em face aos

impactos da política econômica mais austera, foi adotada a maxi-depreciação do Real.

Priorizou-se a contenção dos gastos públicos através da fixação de metas fiscais de superávits

primários firmadas com o FMI, tendo como conseqüência um movimento de caráter recessivo

que diminuiu a renda per capita e reduziu as receitas públicas. Neste cenário, a atividade

econômica entra em processo de estagnação, atrelada à desvalorização do câmbio e à redução

do déficit da balança comercial pela queda das importações. Apesar da geração de excedente

primário, as contas públicas estavam subordinadas à desvalorização cambial e às elevadas

taxas de juros.

Na esteira da renegociação, visando o equilíbrio orçamentário e consolidação da legislação

fiscal, surgiu na área das finanças públicas um novo padrão regulatório, a Lei de

Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar n. 101, sancionada em 4 de maio de 2000,

considerada como marco no processo de reforma do Estado.

A LRF foi um meio de assegurar condições de governança

como modo de promoção de

situação social mais justa. Fez parte de um elenco de importantes inovações estruturais da

administração do Estado consolidando um novo regime das finanças públicas no País. Na

vigência de ambiente orçamentário mais favorável, foram fixados limites para o

endividamento público e para a expansão de despesas continuadas, instituindo-se mecanismos

prévios para assegurar o cumprimento de metas fiscais a serem atingidas pelas três esferas de

governo. Afonso (2004, p.15) considera que, para alcançar-se a austeridade orçamentária:

[...] foi editada a Lei de Responsabilidade Fiscal vedando a concessão de novos

créditos pela União, bem assim como qualquer repactuação do que já tinha sido

renegociado (exceção apenas para avais em empréstimos externos, desde que haja

contragarantia suficiente e adequada). De fato, cortado o cordão umbilical entre

governos federal e subnacionais, foi possível combinar autonomia e responsabilidade

pela primeira vez na história da federação brasileira.

A LRF foi concebida para mudar o regime fiscal do País, em substituição à prática de

recorrentes pacotes tributários de final de ano. Ao patrocinar uma visão abrangente e

intertemporal da realidade fiscal, cumpriu atribuição importante como regulador do novo papel

estabelecido com o Fundo Monetário Internacional.

Existe governança em um Estado quando seu governo tem as condições financeiras e administrativas para

transformarem realidade as decisões que toma. Contrariamente, um Estado em crise fiscal, com poupança pública

negativa, sem recursos para realizar investimentos e manter em bom funcionamento as políticas públicas

existentes, é um Estado imobilizado. A crise do Estado dos anos 80 foi uma crise de governança porque se

manifestou, primeiramente, como uma crise fiscal. (BRESSER PEREIRA, 1997, p. 27).

Em 2001, a crise do setor energético, a desaceleração da economia mundial, a crise na

Argentina e os atentados terroristas nos Estados Unidos (EUA) apontavam rumos

desfavoráveis para a economia brasileira. Na cena econômica, no ano seguinte, um novo

compromisso foi repactuado com o FMI, impondo maiores vinculações que resultaram em

redução da taxa de crescimento econômico em virtude da política restritiva para evitar a volta

da inflação.

A partir da resolução do período de instabilidade na Argentina, recuperação da economia dos

EUA e do setor elétrico nacional, esse quadro passou a ser redesenhado, tendo sido obtidos

resultados positivos na balança comercial e do controle inflacionário. Entretanto, o desgaste

dos rumos da economia foi acentuado pela incerteza do cumprimento dos compromissos

assumidos diante da possível vitória da eleição presidencial pelo Partido dos Trabalhadores. O

então candidato, Luiz Inácio Lula da Silva, comprometeu-se a assumir os contratos firmados

no governo FHC, inclusive o acordo feito com o FMI, tranqüilizando os organismos

internacionais quanto ao cumprimento das metas pactuadas, mostrando-se aberto a

negociações e adotando um discurso moderado

A eleição de Lula, em 2002, por meio de uma coligação com o Partido Liberal, teve como

vice-presidente o empresário José Alencar e transcorreu em um contexto de mudança de

trajetória da grande parte da esquerda brasileira, afastando-se da tradição de seus ideais mais

radicais. O fortalecimento do PT nas urnas consolidou a institucionalização da democracia no

País.

A aliança nacional estabelecida em 2002, com o Partido Liberal (PL),[...], insere-se nessa

quebra de tradições. Nunca tendo integrado o arco de alianças do PT, o PL era

historicamente encarado como adversário, por serem ambos os partidos filiados a

distintas tradições ideológicas e por terem notórias divergências de concepções e

práticas. (LEAL, 2005, p.68).

Durante a criação e promulgação da LRF, no governo de FHC, o Supremo Tribunal Federal

julgou contrariamente às alegações de inconstitucionalidade de diversos dispositivos por parte

do PT. Contudo, no cenário político, a eleição de Lula para presidente do Brasil configurou-se

em uma situação singular: o partido que fazia oposição à LRF agora tinha que por em prática

tal dispositivo legal, sob pena de falta de compromisso com o equilíbrio orçamentário.

Estamos conscientes da gravidade da crise econômica. Para resolvê-la, o PT está disposto a dialogar com todos

os segmentos da sociedade e com o próprio governo, [...] Vamos preservar o superávit primário o quanto for

necessário para impedir que a dívida interna aumente e destrua a confiança na capacidade do governo de honrar

os seus compromissos . (LULA DA SILVA, 2002, p. 2-3).

No sentido de continuar a disciplina na gestão pública, o novo governo incentivou a cultura

administrativa do País, com a aplicação da LRF. Apesar de entendimento geral da necessidade

de um controle dos gastos públicos de forma responsável, existiram diversas tentativas de

desmoralizá-la. Forças políticas

têm demonstrado opção pelo fisiologismo, com discursos

contrários aos artigos que regulamentam as finanças públicas.

Nas comemorações de cinco anos da promulgação da LRF, em 2005, o ex-presidente Fernando

Henrique Cardoso (PSDB) acusou a bancada petista de posicionamento contrário à Lei, no

momento da sua aprovação no Congresso (2005, Diário do Pará, 05/05/2005). O Ministro da

Fazenda do governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, Antônio Palocci, admitiu que ele

e os demais erraram em não dar apoio à implementação da LRF.

No primeiro mandato FHC – e nós falamos isso não como uma crítica – houve uma

fragilidade fiscal muito grande. A carga tributária e a dívida cresceram. Já no segundo

mandato, a preocupação com a responsabilidade fiscal aflorou e o governo mandou para

o Congresso a lei. E o governo Lula corrigiu a falha da bancada do PT, assumindo com

forte determinação de equilíbrio fiscal. (FOLHA ONLINE, 04-05-2005).

Após cinco anos da implementação da LRF, de certa maneira, pode-se afirmar que a

administração local apresentou sensível melhora no equilibro orçamentário, na transparência e

controle das contas públicas. Em comparação, 82,2% dos Municípios brasileiros, no ano de

1995, estavam em déficit fiscal e esse percentual foi reduzido para 44,0%, em 2002.

(BREMAEKER, 2003, p.4).

Em São Paulo, o prefeito eleito em 2004, José Serra (PSDB), vem propondo alterações no

limite da dívida líquida, além da polêmica de sua antecessora Marta Suplicy, que descumpriu a

Lei de Responsabilidade Fiscal, ao realizar operação de crédito irregular para o Programa

Nacional de Iluminação Pública Eficiente (Reluz), acrescentando um aditivo contratual à

operação de empréstimo, sem autorização do Ministério da Fazenda, em clara inobservância ao

Aécio Neves (PSDB-MG); Itamar Franco (PMDB-MG); José Serra (PSDB–SP); Olívio Dutra (PT-

RS); Zeca (PT-MS).

artigo 32

, da LRF.

Ocorre que o Governo Lula editou a medida provisória MP 237/2005, que regularizou as

operações de crédito irregulares realizadas por mais de vinte prefeituras envolvendo o

Programa Reluz, excluindo esses convênios dos limites de endividamento dos Municípios e

abrindo uma séria brecha na LRF. A MP 237/2005 compromete a aplicação da Lei

Complementar, que representa uma medida de controle dos recursos públicos e da “farra”

fiscal. Roga-se para que o Ministério Público investigue e exerça seu papel, responsabilizando

os culpados pelos atos de improbidade administrativa e responsabilização penal, através da

Lei de Crimes Fiscais, que introduziu instrumentos específicos de punição para os

administradores que descumpram o arcabouço legal.

A falência do modelo de financiamento adotado pelo Estado desenvolvimentista e início do

processo democrático, no País, inserem-se em contexto de profunda crise fiscal , originada,

entre outras causas, pelo endividamento interno e externo, por desequilíbrios

macroeconômicos e explosão inflacionária. As formas encontradas para fazer frente à crise

expressaram-se nos processos de financiamento e efetivaram-se através de endividamento

interno e externo, pelas privatizações das empresas estatais e renegociação da dívida estadual

culminando com a aprovação da LRF e o estabelecimento de novas regras de controle fiscal.

Desde sua promulgação, este instrumento teve fundamental importância na condução e

equilíbrio das finanças públicas e no processo de gestão e planejamento orçamentário.

Entretanto, esta pauta ainda está por ser consolidada, haja vista que a priorização do controle

fiscal, conforme dito anteriormente, obriga a realização de cortes de ajustes orçamentários,

preservando-se os gastos financeiros e deixando em segundo plano as políticas sociais.

Artigo 32. O Ministério da Fazenda verificará o cumprimento dos limites e condições relativos à realização de

operações de crédito de cada ente da Federação, inclusive das empresas por eles controladas, direta ou

indiretamente.

§ 1° O ente interessado formalizará seu pleito fundamentando-o em parecer de seus órgãos técnicos e jurídicos,

demonstrando a relação custo-benefício, o interesse econômico e social da operação e o atendimento das

seguintes condições:

I - existência de prévia e expressa autorização para a contratação, no texto da lei orçamentária, em créditos

adicionais ou lei específica.

II - ...

III – observância dos limites e condições fixados pelo Senado Federal

Capítulo II

2 Redemocratização e o Veio Descentralizante da Constituição de 1988

A reorganização do capitalismo em nível mundial associado à política do crescimento com

endividamento, pôs em xeque o modelo de intervenção estatal instaurado pelo regime militar e

a sua conseqüente base de financiamento externa e interna, promovendo a redução na

capacidade de poupança e de investimentos, vítima da própria política desenvolvimentista. A

crise de governabilidade instaurou-se no Brasil, a partir de 1983, após quase 20 anos de

regime autoritário.

Descentralização é um processo nitidamente político, circunscrito a um Estado nacional,

que resulta da conquista ou transferência efetiva de poder decisório a governos

subnacionais, os quais adquirem autonomia para escolher seus governantes e

legisladores, para comandar diretamente sua administração, para elaborar uma legislação

referente às competências que lhes cabem e, por fim, para cuidar de sua estrutura

tributária e financeira. (ABRUCIO, 2002a, p.145).

No curso da abertura democrática, o Governo Central sofreu pressão dos Estados e

Municípios por uma revisão nos critérios de partilha tributária, diante da situação de

debilidade das receitas próprias, carga tributária declinante devido à desaceleração da

economia e hiperinflação. Como resposta, a Emenda Constitucional 23/1983

aumentou os

percentuais dos repasses do FPE e FPM.

Descentralização é a situação caracterizada por um sistema de vários níveis com a

responsabilidade fiscal se encontrando distribuída pelo governo central e pelos níveis

mais baixos de governo e com ampliação da teoria dos bens públicos em termos de

governos estaduais e locais. (MUSGRAVE, 1980, p. 531).

A rearticulação de movimentos sociais, centrais sindicais e partidos políticos aos poucos foi

pressionando pela volta das liberdades fundamentais. Esse longo processo envolveu a

retomada das eleições municipais em 1982, a campanha das Diretas-já, dois anos depois, com

milhares de pessoas às ruas exigindo eleições diretas para presidente, a instalação da

Assembléia Nacional Constituinte em 1986, que culminaria com a promulgação da nova Carta

Magna, em 1988 e as eleições diretas para Presidência da República, em 1989. No bojo da

A Emenda Constitucional n. 23 (Emenda Passos Porto) determinou o fim do crédito do ICM em operações

isentas e acabou com as isenções sobre mercadorias importadas. Elevou o valor das transferências do FPE e FPM,

respectivamente, para 12,5 e 13,5% em 1984 e para 14 e 16% em 1985. Além disso, alterou a forma de distribuição

do IULCGL, a ser implementada paulatinamente até 1988, quando então prevaleceria a seguinte forma: 40% à

União, 40% aos estados, DF e territórios e 20% aos municípios, ao invés da repartição que vigorava em 1983: 60,

32 e 8%. (LOPREATO, 2000, p.11).

discussão política originada nos movimentos citados, a crítica à centralização contrapõe-se ao

ideário da descentralização política, administrativa e econômico-financeira (PRADO, 2001).

No entanto, as aspirações pelo modelo descentralizador não se deram de forma tranqüila no

percurso histórico. A política local foi considerada, durante muito tempo, como o retrato do

poder oligárquico, da apropriação privada do Estado, da rígida hierarquia das relações sociais,

das relações patrimonialistas, clientelistas e de crescente exclusão social. Souza (2003, p.140)

nos exemplifica que “na literatura brasileira e na mídia, ‘pork barrel’ significa fisiologismo ou

clientelismo, estando em geral associado a paroquialismo ou localismo.”

Brito (2004) sustenta que a concretização da República Federativa foi marcada por sucessivos

períodos alternados com viés “descentralizatório-centralizatório-descentralizatório”, ora

apoiados na hegemonia das oligarquias e dos grupos privados na estrutura do poder, ora

sustentados pelas diferenças socioeconômicas interregionais, acentuando as desigualdades

sociais. A marca da cultura oligárquica expressa-se, sobretudo, no fenômeno do

“coronelismo”

, em especial na atividade partidária nos Municípios. As normas fiscal-

tributárias eram conseqüências da troca de favores, apoiada na debilidade financeira da esfera

local, onde questões como a representatividade e disputas locais pelas transferências

obrigatórias e voluntárias revelavam a prática clientelista da destinação de recursos federais.

No Brasil, durante bem mais de meio século, o município foi considerado o território

onde se frustravam ou se pervertiam os projetos democráticos; o espaço da dura

realidade do poder oligárquico, do patrimonialismo e das relações de clientela,

enraizados na desigualdade da propriedade e das oportunidades econômicas.

(ALMEIDA, 2003, p.125).

O sentido municipalista constituiu-se em uma das forças mais ativas no federalismo recente.

Abrucio (2002b) destaca que alguns avanços como a participação popular foram inovações

que se contrapõem a idéia de que os municípios podem resolver todos os problemas de ação

coletiva pública. Essa pressuposição torna-se inviável pela grande assimetria demonstrada

entre os Municípios, que incentivam a competição por recursos e apresentam problemas que

perpassam sua circunscrição.

A participação da Frente Municipalista Nacional como força política, criada em 1983, cujo

objetivo era lutar pela descentralização política e fiscal da federação brasileira para ter como

Cf. OLIVEIRA, O. , 1999.

resultado Municípios autônomos financeiramente, influenciou o texto constitucional de 1988.

“A descentralização fiscal, na medida que assegura menor dependência fiscal e a

recomposição da capacidade decisória dos governos subnacionais, participaria de um processo

mais amplo de reafirmação dos princípios federativos”. (MORA y COUTO E SILVA, 2000,

p. 33).

O termo municipalização tomou força no País, mais recentemente, a partir da segunda metade

dos anos 1980, com a crescente importância dada aos Municípios no cenário nacional, atrelada

ao processo de redemocratização e à fase descentralizatória consolidada com a nova Carta

Magna. Complementa Melo (1995, p.16) que “nos países egressos de experiências autoritárias

– como é o caso da maioria dos países latino-americanos – a descentralização passou a ser

entendida enquanto dimensão essencial da democratização”.

Do ponto de vista constitucional, por força do artigo 60, § 4°, Inciso I, o Estado Federal

representa cláusula pétrea, ou seja, não pode ser modificada através de emenda à Constituição.

O federalismo brasileiro é caracterizado por um movimento pendular de centralização e

descentralização que, basicamente, coincide com a alternância entre regimes autoritários e

democráticos. Nos períodos 1937-1945 (Getúlio Vargas) e 1964-1985 (regime militar),

observou-se a concentração do poder na esfera federal que praticamente anulou as

características do pacto federativo, diminuindo a autonomia política e administrativa dos

Estados.

As bases do sistema federalista no Brasil, estabelecidas pela Reforma Tributária de 1967, de

cunho extremamente centralizador, transformaram Estados e Municípios em unidades

dependentes do Governo Central e a escolha pelo padrão desenvolvimentista não

proporcionou o fortalecimento do federalismo, como visão de uma melhor repartição

tributária.

A procura por um equilíbrio entre a divisão de competências para tributar e a disponibilidade

de recursos orçamentários ofereceu um aporte na capacidade tributária dos entes subnacionais,

com a criação do Imposto sobre Circulação de Mercadorias (ICM), do Imposto sobre Serviços

(ISS) e dos fundos de participação. Outro elemento importante do federalismo do final da

década de 1960 foi a parceria de instituições federais, estaduais e municipais na implantação

de políticas de investimentos e infra-estruturas. Nos anos de 1980, começaram a surgir os

reflexos da política de liberalização empreendida pelo regime de exceção, através de um lento

retorno à democracia, como resposta à falência do modelo estatal imposto.

Característica visível no novo sistema constitucional foi a tendência a distribuição de renda

mais favorável a Estados e Municípios. Fato este comprovado pelo aumento do número de

impostos à disposição daquelas esferas de governo, como também pelas alterações

importantes ocorridas na órbita da incidência de determinados tributos, incrementando o

potencial de arrecadação. “Além de ter se transformado em ente federativo, o município

recebeu a parcela maior do aumento das transferências constitucionais e foi o principal

destinatário da descentralização de competências e atribuições na área social”. (ALMEIDA e

CARNEIRO, 2003, p.129).

A promulgação da Constituição de 1988 representou importante transformação no cenário

político-administrativo para as esferas inferiores, com a conclusão do processo de

descentralização, que se iniciou no final da década de 1970, e prolongou-se até a realização de

eleições diretas, para Presidente da República, em 1989. Melo e Costa (1994, p.52),

argumentam que: “as reformas das políticas nacionais no período recente não podem ser

entendidas sem que se incorpore à análise a interação entre os atores internacionais e os atores

nacionais relevantes das diversas arenas decisórias.” Ainda complementando a idéia, Arretche

(1996a, p. 75) acrescenta que:

No cenário político brasileiro dos anos 80, a idéia de descentralização ganha força e

conteúdo, seja porque está inserida no debate internacional sobre a reforma do Estado,

seja porque está fortemente associada às expectativas de democratização do sistema

político ou, finalmente, porque ao longo da década ensaiaram-se efetivamente

movimentos no sentido de maior autonomia financeira para estados e municípios e de

re-territorialização das decisões.

A Carta Magna de 1988 promoveu uma maior descentralização tributária e aumentou a

autonomia financeira nos níveis inferiores de governo. Procurou-se corrigir as distorções da

estrutura anterior e resgatar o princípio do federalismo fiscal perdido com a reforma tributária,

em meados dos anos sessenta, após a tomada do poder pelos militares.

O processo de descentralização no Brasil, iniciado nos anos 1980 e aprofundado com a

Constituição de 1988, teve basicamente uma motivação política. O objetivo era o

fortalecimento financeiro e político de estados e municípios em detrimento do governo

central, visto como essencial ao movimento de redemocratização do país. A

descentralização brasileira não foi conduzida pelo governo central, mas sim pelos

estados e, principalmente pelos municípios, através dos seus representantes no

legislativo federal. (GIAMBIAGI e ALÉM, 2000, p. 318).

Com a fusão de alguns impostos e a modernização da capacidade de arrecadação de outros,

pretendia-se uma estrutura tributária mais moderna e progressiva e, por sua vez, menos injusta

que a anterior

. Os Municípios foram bastante favorecidos

, em diversos aspectos, pela

Constituição Cidadã de 1988, alcançando posição única entre os países em desenvolvimento.

Adquiriram o status de entes federados, a partir da inovação da inclusão do artigo 1, como

membros da Federação, junto com os Estados e o Distrito Federal. Obtiveram grande aumento

da receita disponível, como conseqüência do crescimento do percentual do Fundo de

Participação dos Municípios. A participação sobre o Imposto sobre Circulação de Mercadorias

e Serviços (ICMS) elevou-se para o percentual de 25%, e destinou-se o Imposto sobre a

Transmissão de Bens Imóveis Inter-Vivos (ITBI) e o Imposto de Venda a Varejo de

Combustíveis e Lubrificantes, exceto Óleo Diesel (IVVC).

A descentralização tornou-se sinônimo de redistribuição de receitas em prol de estados e

municípios ao serem rejeitadas as propostas apresentadas de um projeto articulado de

divisão de encargos entre as esferas governamentais, o que enfraqueceu as próprias

bases do sistema que se pretendia fortalecer e tornou uma incógnita as responsabilidades

das esferas governamentais no atendimento das demandas da população por políticas

públicas. (OLIVEIRA, F. , 2003, P.204).

Porém, o critério adotado para o rateio do Fundo de Participação de Estados e Municípios

acarretou desequilíbrios na repartição da receita orçamentária favorecendo, principalmente,

municípios de menor densidade populacional, com maiores recursos financeiros per capita,

em detrimento de cidades com mais de 200 mil habitantes e capitais estaduais.

O injusto modelo de desenvolvimento econômico, evidenciado por um grande déficit social,

colocou em confronto o padrão de intervenção estatal na economia e no campo social. As

discussões iniciais sobre as reformulações da estrutura fiscal e financeira do País foram

marcadas por desafios urgentes. Assim, o debate sobre o papel do Estado foi acompanhado

pelas propostas de reforma econômica, de intervenção na área social e do próprio

funcionamento e tamanho do aparelho estatal.

A perda de recursos disponíveis da União, decorrente da expansão das transferências, bem como da eliminação

de cinco impostos, cujas bases foram incorporadas à do ICM dando origem ao ICMS, imposto sobre lubrificantes

e combustíveis líquidos e gasosos (IULCLG), energia elétrica (IUE) e minerais (IUM), como também, os

impostos sobre serviços de comunicação (ISSC) e transportes rodoviários (IST) ensejaram ajustes, compatíveis

com o objetivo de fortalecer a federação e a descentralização de encargos. (ALÉM e GIAMBIAGI, 2000, p.254).

Cf. SOUZA, 1998.

Cf. GOMES e Mac DOWELL, 2000.

No contexto de discussão do papel dos Estado na Federação ocorreu a eleição para a

Assembléia Nacional Constituinte, em 1986. Destarte, a falta de expressão política do

Governo Central à procura de legitimidade comprometeu sobremaneira o resultado deste

cenário, com a montagem de um pacto federativo bastante descentralizado pela Carta Magna

de 1988. (WERNECK, 1995).

A configuração de um novo padrão de políticas públicas e governança foi conseqüência dos

ditames constitucionais, da adoção da municipalização de serviços de saúde e educação e de

políticas criadas por pressão dos segmentos locais.

A descentralização fiscal de 1988 permitiu significativa transferência de recursos,

particularmente pela elevação do volume de transferências automáticas, e de poder de

taxação para Estados e municípios, operando uma efetiva descentralização fiscal. Sabe-

se também que não ocorreu nesta ocasião um processo pactuado de redefinição de

funções na área social, capaz de estabelecer, paralelamente à descentralização fiscal, um

conjunto minimamente equivalente de atribuições a serem desempenhadas pelas

unidades de governo beneficiadas pelo novo arranjo tributário. (ARRETCHE, 2000a,

p.26).

O País vivia um processo de abertura democrática, com a redução progressiva do poder

político federal. A falta de uma regulamentação específica das obrigações de cada esfera de

governo originou uma superposição de tarefas e jogo de transferências de responsabilidade.

Dessa maneira, a Carta Suprema de 1988 não previu os meios legais e financeiros para que se

desenvolvesse um processo ordenado de descentralização de encargos e implantação de

capacidade decisória para as esferas locais, abrindo-se, como conseqüência, a possibilidade

de pressão dos Estados e Municípios na obtenção de verbas federais destinadas aos gastos de

competência comum com a União. (OLIVEIRA, F. , 2003).

A reversão do modelo centralizador permitiu a ampliação das receitas dos GSN porém, a

recessão derivada da política antiinflacionária do Governo Federal reduziu a capacidade

produtiva da economia e da arrecadação de impostos, evidenciando a crise financeira do setor

público brasileiro. Esse nível de arrecadação impossibilitou novos investimentos, em face de

dificuldades advindas da questão do endividamento.

Apesar do incremento nos recursos municipais, a necessidade de ajuste fiscal ficou

evidenciada, por conta da rigidez fiscal, orçamentária e expansão do gasto social crescente.

Não foi imposto aos governos subnacionais um mecanismo de regulação para o controle

orçamentário que promovesse um ajuste fiscal nas suas contas no momento que existiam

recursos. E esse maior repasse de recursos e a desoneração das obrigações com determinados

gastos foram a causa dos descontroles nas finanças públicas, verificados em anos recentes.

(TER-MINASSAN,1997).

O processo democrático ampliou os espaços de participação em nível local de governo, que

passou a ser considerado esfera ideal para a prestação de alguns serviços públicos a exemplo

da saúde, educação, saneamento, habitação e assistência social.

A transferência do poder decisório para o município tem duas vertentes: uma, usada

por tendências democratizantes, vê a descentralização como possibilidade de tornar o

governo mais acessível ao cidadão, aumentando a participação direta da cidadania, o

controle e a responsabilização social. Outra vertente, focalizando apenas os processos

de modernização gerencial da gestão pública, enxerga na descentralização a

possibilidade de aumento da eficiência do governo local. (ROLNIK e SOMEKH,

2002, p. 127).

À medida que o sistema político abria-se, ocorriam mudanças na estrutura centralizada

anterior, com novas formas de provisão de atuação estatal, que levaram a reconsiderar o papel

do Poder Público permitindo uma maior participação de lideranças locais e regionais na

divisão da execução das funções públicas. A ampliação da ação estatal no desenvolvimento

nacional exigiu uma postura administrativa diferente, um novo modelo de gestão pública, com

discussões sobre o tamanho do Estado, suas necessidades de financiamento e de como as

esferas de governo devem conduzir suas prioridades.

O discurso descentralizador teve suas principais qualidades associadas à democratização do

Poder Público e à autonomia política dos governos subnacionais para um melhor resultado do

desempenho governamental. A vantagem na produção e distribuição de certos serviços

públicos pela via da descentralização apostava na redução da distância entre o governo e os

beneficiários como fatores de aumento da eficácia e eficiência, favorecendo a identificação de

prioridades, viabilizando maior accountability dos governos e controle social dos recursos

públicos, possibilitando a prestação de serviços de melhor qualidade, em oposição à prática do

clientelismo. (ARRETCHE, 1996b).

A forma como foi estabelecida a descentralização no País dificultou a implantação de uma

política de estabilização. Com a Constituição de 1988, os governos subnacionais foram

contemplados com maiores transferências de recursos sem uma contraprestação na contenção

de gastos, além da irresponsabilidade dessas esferas no cumprimento de uma política

macroeconômica de controle da inflação. Entretanto, a União necessitava de agilidade para

dispor de instrumentos que possibilitassem executar políticas de estabilização e em uma

economia muito descentralizada torna-se difícil a utilização desses recursos.

A estabilização macroeconômica não é percebida como um objetivo de política estadual

e dos grupos locais. Os governos subnacionais contribuem – muitas vezes

significativamente – para agravar os problemas macroeconômicos ou dificultar sua

solução. Primeiro porque são incentivados a produzir déficits e a transferir o seu

financiamento para o governo central. Segundo porque a crença na capacidade do

governo central assegurar, em última instância, a solvência dos governos subnacionais

cria um problema de perigo moral que estimula o endividamento excessivo. (RIGOLON

e GIAMBIAGI, 1999, p. 122-125).

A descentralização tende a acentuar o problema da desigualdade em economias com grandes

disparidades regionais, na medida que a autonomia fiscal dos governos tende a privilegiar as

regiões mais ricas, que possuem maior capacidade de mobilização de recursos. Este processo

de reforma do Estado brasileiro, de formato centralizado para um Estado federativo, delineou-

se com fortes desigualdades regionais e com um grande número de municípios de pequena

efetividade fiscal e econômica. Sobre o tema, Souza (2004, p.29) adverte que:

A Constituição alocou aos municípios o direito de tributar bens e serviços, cujo fato

gerador decorre do ambiente urbano, o que privilegia os de maior porte demográfico. No

que se refere às transferências estaduais, via ICMS, os municípios de pequeno porte

também são penalizados, visto que essas transferências são calculadas de acordo com o

volume arrecadado em cada município.

Um dos objetivos do processo de descentralização é aperfeiçoar a vinculação entre

preferências individuais e as instituições políticas e sociais representadas pelo sistema

tributário-fiscal. Do mesmo modo, no debate sobre o organograma mais conveniente para a

atuação das funções fiscais estatais, deve-se pensar em uma estrutura federativa com

diferentes estágios no grau de descentralização.

Todos os ordenamentos jurídicos positivos são parcialmente centralizados e, em parte,

descentralizados, isto é, que, considerada a centralização e a descentralização como dois

possíveis valores, não existe um sistema político-administrativo que esteja

exclusivamente orientado para a otimização de uma ou de outra. (BOBBIO et al. , 2004,

p. 329).

Uma inquietação essencial do federalismo é o equilíbrio entre a repartição de competência e a

autonomia dos entes federados, sendo fundamental a definição do papel das diferentes esferas

de governo, estimulando o estabelecimento de regras claras quanto ao orçamento de cada ente

estatal para a diminuição das diferenças regionais. O equilíbrio dessas economias requer um

Cf. GIAMBIAGI e ALÉM, 2000.

sistema de repasses compensatórios. A elevação da capacidade de financiamento da esfera

local pelo aumento de transferências constitucionais, atrelado a um desenho institucional de

políticas públicas, representou um importante mecanismo do período pós-constitucional.

A Carta Magna de 1988, no artigo 157 e seguintes, determina a repartição das receitas

tributárias entre as unidades da federação, objetivando o ajuste da capacidade financeira às

necessidades de financiamento das políticas públicas. Em função disso, eleva os recursos

disponíveis

dos governos subnacionais, consolidando um instrumento importante de

compensação dos desequilíbrios federativos, oriundos das desigualdades distributivas do

crescimento econômico.

A tabela 2 ilustra as transferências tributárias da União às esferas inferiores, como

porcentagem da carga tributária bruta arrecadada, no período 1988 a 2001. No ano de 1990, a

União alcançou um volume de 67,3% dos recursos tributários totais e ficou com 57,1%. Os

Estados obtiveram 29,6% e ficaram com 28% e os Municípios arrecadaram 3,1% e

retiveram 14,8% da carga tributária bruta do País.

Não obstante a participação dos Municípios no bolo tributário tenha aumentado no período

pós-constitucional, principalmente na fase posterior ao Plano Real, o governo federal procurou

recentralizar a distribuição dos recursos tributários, ao mesmo tempo em que transferiu

diversos gastos antes federais para as esferas locais.

A pesquisa realizada pelo IBAM indica o crescimento das despesas realizadas pelos

Municípios com as atividades de competência da União e dos Estados, que atingiram 4,52%

de suas receitas, chegando ao patamar de R$ 5,0 bilhões, em 2002. (BREMAEKER, 2003,

p.7).

O equacionamento de problemas centrais das sociedades urbanas, como os de

transportes, infra-estrutura, saúde, educação (até certos níveis), segurança, defesa

ambiental, entre outros, tem sido cada vez mais tratado no plano dos governos locais.

(GUIMARÃES NETO e ARAÚJO, 2002, p.10).

A Receita disponível é resultado da arrecadação própria, mais as transferências constitucionais recebidas das

outras esferas governamentais, deduzindo-se os repasses concedidos. (BORDIN, 2003, p.4).

A queda do volume de gastos e dos serviços prestados diretamente pelo governo central não provocou uma crise

social porque foi atenuada pelas ações estaduais e municipais, especialmente aquelas voltadas aos programas sociais

básicos nas áreas de educação e saúde. (GARSON e ARAÚJO, 2001, p.1).

Tabela 2

Brasil – Transferências Constitucionais como proporção

Da carga tributária bruta (%) 1988-2001

Transferências constitucionais como proporção da carga tributária bruta (%)

ANO

Arrec. União

73,3

70,5

67,3

66,3

67,7

71,8

69,5

67,3

66,8

67,7

68,7

69,9

69,1

68,7

(-)Trans. p/ est

5,7

6,2

5,9

6,3

5,6

6,3

6,2

6,0

5,3

5,5

5,4

(-)Trans. p/mun

4,5 4,7 4,6 4,9 4,1 4,6 4,5 4,5 4,2 4,3 4,0 4,0

Rec disponível

60,1

61,1

57,1

55,4

57,2

60,6

59,8

56,4

56,2

57,3

59,2

60,1

59,6

59,3

Arrec.Estados

23,9

25,0

29,6

28,9

28,4

25,1

27,1

28,0

28,3

27,3

26,2

25,4

26,4

26,8

(-)Trans. p/ mun

7,3

7,0

6,2

6,6

6,8

6,9

6,7

6,4

6,2

6,5

5,7

(+)Trans. da União

5,7 6,2 5,9 6,3 5,6 6,3 6,2 6,0 5,3 5,5 5,4 5,4

Rec disponível

25,0

26,6

28,0

28,2

27,4

25,3

26,2

27,6

27,7

26,6

25,0

24,7

25,4

26,5

Arrec.Municípios

2,8 2,6 3,1 4,7 3,8 3,0 3,4 4,7 4,8 5,1 5,2 4,7 4,5 4,5

(+)Trans. da União

4,5

4,7

4,6

4,9

4,1

4,6

4,5

4,2

4,3

4,0

(+)Trans. dos est

7,3 7,0 7,0 6,2 6,6 6,8 6,9 6,7 6,4 6,2 6,5 5,7

Rec disponível

14,8

16,4

15,4

14,1

14,0

16,0

16,2

15,8

15,2

15,0

14,2

Fonte: Secretaria da Receita Federal – SRF e BNDES/Federativo .

(2002 apud SILVA, 2002, p.130).

Valores em %

Obs.: Os valores das transferências não foram disponibilizados para os anos de 1988 e 1989

Os gráficos 2 e 3 esclarecem a evolução das transferências constitucionais da União para as

esferas inferiores, como porcentagem da carga tributária bruta arrecadada. Percebe-se, para

ambos, no período 1990-2001

, uma trajetória declinante (linha de tendência na cor verde).

Esta tendência decrescente opõe-se ao crescimento da receita disponível da União, no mesmo

espaço temporal, de 57,1% para 59,3% da carga tributária bruta arrecadada. A situação sugere

que a esfera federal vem usufruindo a crise fiscal, concentrando maior quantidade de recursos

na sua órbita, sustentada pelas contribuições sociais que não são sujeitas à repartição com os

A equação da linha de tendência, integrante do gráfico em apreciação, precedida de sinal negativo, indica

tendência declinante das transferências constitucionais.

demais entes federativos. Tais elementos denotam constituir que as regras do pacto federativo

entram em choque quando desequilibram a balança do poder em favor da União.

Gráfico 2

Brasil – Transferências Constitucionais União p/Estados como proporção

da carga tributária bruta (%) 1990-2001

Transferências Constitucionais p/Estados como proporção

da carga tributária bruta (%) 1990-2001

5,7

6,2

5,9

6,3

5,6

6,3

6,2

5,3

5,5

5,4

y = -0,0601x + 125,8258

= 0,3280

0,0

2,0

4,0

6,0

8,0

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

ANO

VALOR

(-)Trans. p/ est Linear ((-)Trans. p/ est )

Fonte: Secretaria da Receita Federal/ SRF/ BNDES/Federativo

Valores em %

Gráfico 3

Brasil – Transferências Constitucionais União p/Municípios como proporção

da carga tributária bruta (%) 1990-2001

Transferências Constitucionais p/municípios como

proporção da carga tributária bruta (%) 1990-2001

4,5

4,7

4,6

4,9

4,1

4,6

4,5 4,5

4,2

4,3

4 4

y = -0,057x + 118,14

= 0,5109

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

5,0

6,0

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

ANO

VALOR

(-)Trans. p/mun Linear ((-)Trans. p/mun )

Fonte: Secretaria da Receita Federal/ SRF/ BNDES/Federativo

Valores em %

O cenário redesenhado no final dos anos de 1990 evidenciou uma propensão à centralização e

maiores restrições à autonomia financeira dos GSN, desvirtuando o federalismo fiscal

brasileiro.

Ocorreram mudanças na redistribuição do bolo tributário, com ganhos relativos e

absolutos para a União, sem que, verdade seja dita, tenham sido reduzidos os recursos

brutos dos governos subnacionais, embora sua participação percentual tenha caído.

(ABRUCIO, 2002b, p. 216).

A idéia de que a esfera local foi a grande favorecida no processo descentralizatório instituído

pela Carta Magna de 1988 pode não ser totalmente correta. Em uma análise mais criteriosa,

deve-se levar em consideração que com a multiplicação de novos municípios, a partir de

1988, a receita tributária total foi distribuída por um maior número de entes locais, o que pode

ser um indício de redução de recursos.

A estrutura tributária baseada em transferências intergovernamentais, não obstante ser

essencial numa federação desigual, não estabelece no caso brasileiro, ao contrário de

outros países federativos, qualquer tipo de estímulo para aumentar a arrecadação

tributária. A distribuição dos recursos tornou-se ainda mais irracional com a

multiplicação de municípios, que ganhou força após a promulgação da Constituição de

1988. (ABRUCIO, 2002a, p.190).

Esta prática predatória do federalismo brasileiro foi um dos resultados da ação de lideranças

municipalistas que pretendia aumentar suas bases eleitorais. A Constituição de 1988, no artigo

18 §4°, transferiu a definição dos critérios para a criação de novos municípios para os

Estados, através de plebiscito às populações diretamente interessadas. Uma grande parte

dessas novas estruturas administrativas não possui viabilidade econômica ou administrativa e

depende integralmente dos repasses constitucionais do FPM, aumentando sobremaneira os

gastos com a manutenção da máquina administrativa e contribuindo para o enfraquecimento

da estrutura federativa brasileira. (AFONSO e ARAÚJO, 2001).

Deve-se ressaltar que os programas centralizados de desenvolvimento urbano, durante o

governo militar, viveram uma experiência intensa de submissão e condicionamento para

acesso aos recursos do Governo Central, o que dificultava a fragmentação municipal. Essa

situação prolongou-se até o início dos anos de 1980, com avanço do processo de

democratização. “A criação de novos municípios teve um impulso extraordinário nas duas

últimas décadas, parcialmente como resultado da redemocratização. Isso porque, no regime

militar, as exigências para a criação de novos municípios eram difíceis de serem cumpridas”.

(SOUZA, 1999, p. 199).

Outra razão desse aumento expressivo de novos municípios pode ser creditada à busca

desenfreada por recursos federais, pulverizando o acréscimo de receita que os governos locais

obtiveram após a Constituição de 1988 e possibilitando o compartilhamento dos Fundos de

Participação entre as unidades novas e antigas. Esse processo foi parcialmente interrompido

com a Emenda Constitucional n. 15, em 1996, que exigiu um estudo de viabilidade municipal

para o andamento do pedido de emancipação.

De 1970 a 2000, o número de municípios aumentou em 40%, com destaque para as regiões

Norte, mais que o triplo e o Sul, 66% de crescimento de novas municipalidades (tabela 3). O

mapa 1 compara a malha municipal no País, entre os anos 1940 e 2000, comprovando a

excessiva proliferação dessas unidades federadas. Este movimento de pulverização de

Municípios alterou significativamente a estrutura municipal brasileira. A dependência das

transferências intergovernamentais originou renúncia fiscal em relação às receitas tributárias

próprias. Melo (1995, p.32) enseja reflexão sobre a questão:

[...], em primeiro lugar, devido ao impacto fiscal da multiplicação de estruturas

administrativas e instâncias político-institucionais (secretarias municipais, câmaras de

vereadores etc.) ao nível local, sem a contrapartida de geração de riquezas. Em

segundo lugar, a existência de um número extremamente elevado de unidades

subnacionais potencializa as dificuldades de coordenação federativa no país.

Tabela 3

Brasil – Crescimento do número de Municípios 1970-2000

Brasil - Evolução dos Números de Municípios

Ano Norte Nordeste Centro-oeste Sudeste Sul Brasil

2000 449 1.791 463 1.668 1.189 5.560

1990 298 1.509 379 1.432 873 4.491

1980 153 1.375 317 1.410 719 3.974

1970 142 1.376 306 1.410 717 3.952

Fonte: IBGE e TSE. (2000 apud Tomio, 2002, p. 63)

Mapa 1

Brasil - Evolução da malha municipal

Fonte: Atlas geográfico escolar. Rio de Janeiro: IBGE

(2001 apud Perfil dos Municípios Brasileiros, 2001, p.20)

A Tabela 4 demonstra que, entre 1984 a 1997, foram instalados 1.405 novos municípios no

Brasil, destes, 1.329 (94,5%) tinham menos de 20 mil habitantes, e eram portanto, pequenos

municípios, o que comprova a proliferação maior dessas unidades locais. Na verdade, como

pode ser estimado a partir de dados publicados pelo IBGE, de 1940 a 1997, a proporção de

municípios com até 20 mil habitantes sobre o total de Municípios existentes no Brasil saltou

de 54,5% para 74,8%.

Os grandes beneficiários dos critérios de repartição de recursos tributários (especialmente

federais) entre os municípios são os pequenos municípios e, dentre estes, especialmente

os de até 5 mil habitantes. [...]. É fácil antecipar que, como a simples repartição de um

bolo não aumenta o seu tamanho, se os municípios pequenos têm recebido mais recursos,

então os médios e grandes têm recebido menos recursos. (GOMES e MAC DOWELL,

2000, p. 18).

Tabela 4

Brasil - Número de Municípios Instalados entre 1984-1997

Número de Municípios Instalados entre 1984 - 1997

População Nordeste

Norte

Centro-

Oeste

Sul Sudeste

Brasil

Até 5.000 hab.

146 97 80 296 116 735

5.000 a 10.000 hab.

107 49 30 87 87 360

10.000 a 20.000 hab.

125 42 19 19 29 234

20.000 a 50.000 hab.

21 18 6 2 14 61

50.000 a 100.000 hab.

2 3 3 1 2 11

100.000 a 500.000 hab.

1 * * * 3 4

Total

402 209 38 405 251 1.405

Fonte:IBGE -

Organização do Território e Contagem da População 1996.(1997 apud GOMES

e MAC DOWELL (2000, p.7)

Notas: o símbolo (*) indica que inexistem municípios (ou informações) na classe de tamanho e

região especificadas na célula.

No Brasil, em 1996, as esferas locais de até 5 mil habitantes apresentavam receita próprias

equivalentes a apenas 9% da receita corrente total.. No intervalo entre 10 mil e 20 mil

habitantes, esta proporção ainda era muito baixa (12,3%), comprovando o pequeno esforço

arrecadatório dessas unidades. Contrariamente, essa participação aumentava continuamente

com o crescimento de suas populações. Os Municípios com mais de 1 milhão de habitantes

tinham receitas próprias equivalentes a quase 56% de suas receitas correntes totais. (tabela 5)

Tabela 5

Brasil - Receita Corrente Própria dos Municípios como %

da sua Receita Corrente total 1996

Receita Corrente Própria dos Municípios como Percentagem da sua Receita Corrente Total 1996

População Nordeste Norte

Centro-

Oeste

Sul Sudeste Brasil %

Até 5.000 hab.

2,9 4,4 7,5 9,9 10,1 8,9

5.000 a 10.000 hab.

4 3,4 7,8 12,9 12,6 10,1

10.000 a 20.000 hab.

4 4,2 9,7 16,3 17,7 12,3

20.000 a 50.000 hab.

5,8 9,1 15,4 23,1 23 17,5

50.000 a 100.000 hab.

10,6 15 19,4 27,1 30,8 25,3

100.000 a 500.000 hab. 21,3 18,8 25 37,7 36,3 34,2

500.000 a 1.000.000 hab. 28,1 * 47,7 * 41,4 38,1

Mais de 1.000.000 hab.

43,6 32,2 43,4 52,5 60,2 55,9

Total

17,9 20,3 20,9 29,2 41 33,5

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional - STN e IBGE - Contagem da População 1996.

(1996 apud GOMES e MAC DOWELL, 2000, p..9).

Nota: A tabela inclui 4 628 municípios, para os quais os dados estiveram disponíveis.

Desta análise, pode-se concluir que para custear suas despesas (inclusive os gastos com sua

própria administração) os pequenos municípios dependem fortemente das transferências

intergovernamentais, principalmente dos impostos federais, via o Fundo de Participação dos

Municípios.

Apesar dos aspectos citados, existem opiniões a favor da multiplicação de novos Municípios.

Bremaeker (2001b) divulgou que foi feita uma pesquisa nos Municípios emancipados e

detectou-se que em 75% dos casos a população estava insatisfeita com a atenção dispensada

pelo Município de origem. Entretanto, a conseqüência direta da intensa criação de Municípios

foi o aumento do número de vereadores, prefeitos, vice-prefeitos e assessores, fator que

elevou os gastos municipais com o Legislativo e com a administração.

Dados da Secretaria do Tesouro Nacional mostram que mais de 18% das despesas dos

municípios em 2002 eram destinadas a gastos com a chefia do Executivo, o Legislativo

e o Judiciário, e que esse percentual supera 22% no caso dos municípios com menos de

5.000 habitantes. (REIS e VALADARES, 2004, p. 26)

Constata-se assim que, uma parcela maior dos recursos tributários globais mobilizados pelas

três esferas de governo estaria sendo destinada ao pagamento desses salários. Portanto, uma

proporção menor dos mesmos recursos estaria destinada a financiar a prestação direta de

serviços públicos e o investimento dos vários níveis de governo.

O intenso processo de emancipação local vem despertando críticas sobre a viabilidade

econômico-financeira das novas municipalidades. A falta de planejamento do processo

descentralizatório tem aumentado a complexidade das relações federativas e posto em dúvida

a eficiência econômica e a qualidade dos serviços públicos prestados à população.

A maioria dos pequenos municípios carece de capacitação técnica para o correto

desempenho de suas funções e para integrar o corpo de funcionários municipais ou, em

alguns casos, prestar assessoria. A ausência de contadores, por exemplo, é comum em

muitos municípios, o que torna difícil a elaboração do relatório anual de prestação de

contas, a ser enviado à Câmara Municipal e, posteriormente, ao Tribunal de Contas.

(MELLO, 2001, p.94).

No início de 1990, alguns fatores comprometeram a capacidade de financiamento das esferas

de governo, tais como: a ampliação de receitas através da adoção de mecanismos que

consolidaram a recentralizaçâo tributária por parte da União e a implementação do Plano Real,

baseado em uma estratégia de ajuste fiscal. “A era do Real marca o início da crise do

federalismo, embora não tenha conseguido eliminar todas suas características predatórias –

uma delas, a guerra fiscal, até aumentou de intensidade”. (ABRUCIO, 2002a, p. 195).

Esse novo padrão de intervenção provocou desequilíbrio no regime de partilhas e

transferências de recursos. Rezende (1997) alerta que a partir das relações fiscais da estrutura

federativa do País, a União perdeu receita e ganhou maiores atribuições no âmbito da

seguridade. Por outro lado, os Estados e Municípios viram seus recursos aumentados sem o

devido esforço fiscal e não tiveram a obrigação constitucional de elevar proporcionalmente

suas responsabilidades. Os GSN passaram a gastar excessivamente, incentivados a produzir

déficits acima do que poderiam, salvaguardados pela vinculação do compartilhamento dos

recursos federais e pela possibilidade de transferir seu financiamento para o Governo Central.

Como conseqüência da redefinição do papel dos entes federados, em face ao processo de

transferência de recursos para os GSN, a União sofreu prejuízos com os sucessivos

desequilíbrios fiscais, tendo como implicação a utilização de medidas compensatórias para

reverter o declínio da arrecadação e o aumento da repartição dos recursos e atribuições, fatos

que originaram uma perda de qualidade do sistema tributário brasileiro, com a cumulatividade

de tributos, aumento de alíquotas e elevação da carga fiscal.

Além da competição tributária estadual, conhecida por ‘guerra fiscal’, existe, no Brasil,

um processo competitivo entre União e os governos subnacionais, desconhecido da

população em geral, mediante a manipulação do mecanismo de transferências de

recursos intergovernamentais. Assim, pela priorização da arrecadação de receitas não

partilháveis, sobretudo das contribuições sociais, o Governo Federal consegue alterar o

volume de recursos repassados a estados e municípios, diminuindo a receita disponível

desses governos. (LEMGRUBER, 1999, p.54).

Ao longo da década de 1990, a desoneração dos encargos tributários relativos aos bens e

serviços destinados à exportação, inclusive produtos primários e produtos industrializados

semi-elaborados (Lei Kandir), reduziu a base de cálculo do ICMS e afetou as disponibilidades

dos governos subnacionais. A partir de 1997, constatou-se declínio crescente da arrecadação

dos Estados e redução das transferências dessas esferas para os Municípios, que pode ser

demonstrado na penúltima linha (tabela 2), quando o percentual cai de 6,9% da carga

tributária bruta, em 1996 para 6,4%, em 1998.

Vários aspectos têm sido destacados como conseqüências importantes do federalismo fiscal

implantado no Brasil

. A guerra fiscal, declaradamente predatória, exemplifica a corrida pela

busca por recursos, com a prática de leilão para conseguir atrair mais investimentos privados,

muitas das vezes aplicados e setores não prioritários.

A guerra fiscal, apesar de permitir ganhos pontuais regionais, produz uma situação

coletivamente perversa por duas razões: em primeiro lugar, a renúncia fiscal e a

compressão da receita pública para baixo têm efeitos negativos em quadro de crise

fiscal generalizada nos estados. Essa guerra torna-se um leilão fiscal por aquilo que

poderia ser obtido sem ônus, na medida em que há fortes evidencias de que as

empresas jogam estrategicamente com decisões locacionais tomadas ex ante. Por

outro lado, com a guerra fiscal, a lógica coletiva do desenvolvimento econômico se

torna caudatória da lógica individual das empresas. (MELO, 2002, p.104).

O padrão de relacionamento entre os entes federados brasileiros é caracterizado por uma

competição em busca de investimentos. Os GSN oferecem enormes incentivos fiscais e

financeiros às empresas, em disputa irracional por recursos e poder político, de caráter

eminentemente predatório. Adoção de programas de concessão desses incentivos para a

atração de novos empreendimentos, sem a efetiva elaboração de políticas planejadas de

Entre outros, houve um aumento da carga tributária e repartição do bolo fiscal; expressiva deterioração da

qualidade do sistema tributário; elevada descentralização fiscal; acirramento da guerra fiscal; incentivo à

proliferação de novos municípios. (GASPARINI, 2000, p.15).

crescimento regional, afeta o pacto federativo brasileiro, uma vez que, praticadas

individualmente pelos entes estatais, de maneira não cooperativa, ferem os interesses do País,

impondo uma situação de conflito ao modelo federalista estatuído na Constituição Federal.

Um fator que auxiliou um melhor entendimento do fenômeno da competição

intergovernamental por investimentos foi a concessão aos GSN de grande parcela de

autonomia em matéria tributária e financeira pela Constituição de 1988, permitindo que, no

exercício de sua competência, utilizassem o artifício de renúncias fiscais para incentivar o

desenvolvimento local.

A reconquista do espaço de representação política no Congresso Nacional, somada ao

aumento significativo das receitas próprias – em particular do ICMS (agora fortalecido

pela incorporação dos antigos impostos únicos) - dá aos Estados autonomia suficiente

para decidirem por seus próprios destinos. Conseqüentemente, há um esgarçamento

progressivo da capacidade coercitiva do governo federal e a fragilização do caráter

impositivo das regras do Confaz

. (PRADO e CAVALCANTI, 2000, p. 81).

A competição tributária horizontal, entre governos de mesmo nível hierárquico, ocorre

primordialmente entre os Estados com relação ao ICMS, como medida de atração de capital

privado. Já entre os entes locais, a disputa entre municípios vizinhos é pela instalação de

empresas prestadoras de serviços no seu território, seduzidas por alíquotas mais baixas. As

regiões metropolitanas das capitais são as grandes vítimas, uma vez que demandam maiores

gastos com serviços públicos e vêem suas receitas tributárias diminuírem com a adoção dessas

práticas.

Paralelamente aos benefícios fiscais, alguns Estados ainda oferecem incentivos de natureza

financeira, através de empréstimos de recursos oficiais para a instalação das indústrias,

evidenciando a defesa da livre negociação para atrair novos empreendimentos, alegando ser

um direito constitucional a instituição de incentivos fiscais

O Conselho de Política Fazendária (CONFAZ) assumiu as atribuições de coordenar, dirigir, disciplinar e

fiscalizar a celebração de convênios entre os Estados brasileiros, de forma a viabilizar a harmonização do ICM

em todo território nacional. É formado por um representante de cada Estado e do Distrito Federal e por um

representante do governo – em geral, o Ministro da Fazenda ou seu Secretário Geral (ou Executivo)

(LEMGRUBER, 1999, p.59).

Artigo 151, I .... admitida a concessão de incentivos fiscais destinados a promover o equilíbrio do

desenvolvimento sócio-econômico entre as diferentes regiões do País.

Outra argumentação a favor da utilização destes mecanismos é a chamada desconcentração

industrial, onde Estados menos desenvolvidos utilizariam o recurso de renúncias fiscais e para

atrair empresas que teriam a tendência de se instalarem em regiões mais desenvolvidas.

Porém, o processo de diminuição das desigualdades regionais é atribuição da União, agindo

como ator principal na conciliação das necessidades públicas com os interesses nacionais, sem

ferir a autonomia e a representatividade dos entes federados.

A partir de 1994, a retomada dos investimentos privados e a estabilização econômica com a

implantação do Plano Real, fizeram com que os conflitos intergovernamentais aumentassem

de volume, evidenciando uma profunda paralisia por parte do Governo Central com relação à

intensificação desse processo, comprometendo o desenvolvimento nacional. Sobre a

concessão de benefícios tributários e financeiros, Prado e Cavalcanti (2000, p. 84) opinam:

A partir de 1994, nota-se a transformação da natureza dos mecanismos utilizados

pelos Estados para atrair as inversões privadas. A guerra fiscal acirra-se e, ao mesmo

tempo, ganha ênfase a utilização de fundos públicos, diretamente vinculados aos

orçamentos estaduais, com renúncia fiscal prevista, e aprovados pelas assembléias

legislativas estaduais. Acirra-se o conflito federativo e explicita-se o uso do

financiamento do ICMS, através de operações triangulares, com o uso dos bancos

públicos como agentes financeiros dos fundos criados.

Os instrumentos de concessão de benefícios fiscais oferecidos pelos GSN tendem a anular-se

com a perda de receita, em função da falta de análise do custo e do benefício dos

investimentos, muitas vezes alocados em setores não essenciais. A prática desse processo de

competição tributária causa o agravamento da situação financeira e conseqüente diminuição

dos investimentos e políticas públicas. Em relação a redução de receita destinada aos serviços

públicos, ocasionada pela guerra fiscal, Musgrave (1980, p. 651) expõe que:

A concessão de tratamento tributário preferencial a um investimento cujos resultados em

termos de crescimento adicional de renda não reponham os custos de financiamento

envolve não apenas uma perda de receita mas, na medida em que este tratamento é

concedido às pessoas de rendas mais elevadas, tal prática piora o estado de distribuição

de renda. Julgados nestes termos, os incentivos fiscais ao investimento têm sido, de um

modo geral, considerados como verdadeiros desperdícios e também como geradores de

desigualdades.

Quando um Estado concede benefício fiscal a uma empresa ocorre uma perda global de

arrecadação, haja vista que o empreendimento seria implantado em qualquer Estado da

federação, independente da concessão do incentivo. Contrariamente, as empresas não

agraciadas com as isenções ficam em desvantagem competitiva e passam a reclamar do Poder

Público a extensão dos benefícios. Para Ferreira (2000, p.2), a guerra fiscal não contribuiu

para reduzir as desigualdades regionais da produção industrial:

Do ponto de vista da federação, a guerra fiscal é extremamente prejudicial. Primeiro,

porque ao reduzir a receita tributária dos estados, aumenta a pressão por transferências

fiscais da União. Segundo, porque no longo prazo pode induzir a concentração regional

da produção, interferindo perversamente na tendência histórica de descentralização.

Com visão nas engenharias políticas, um dos fatores que incentivam a competição

intergovernamental é a estratégia eleitoreira, agregando dividendos políticos ao governante

que tem a implantação de um empreendimento produtivo em sua jurisdição, denotando os

chamados “currais eleitorais”. É o fenômeno do “coronelismo”, liderança do chefe local na

atividade partidária dos municípios, ainda presente no atual sistema representativo, que

através do uso de prestígio político obtém recursos para uso local.

Um modo de atenuar os efeitos maléficos da guerra fiscal seria o equilíbrio nas contas

públicas dos governos subnacionais, uma vez que os governos locais deveriam planejar os

investimentos e as renúncias de receita para não comprometer suas finanças. Com relação aos

mecanismos de guerra fiscal, utilizados nos últimos anos, Abrucio (2002a, p.229) ensina que:

O jogo predatório da guerra fiscal teve efeitos piores no Brasil porque não havia, até a

aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal (2000), instrumentos de restrição

orçamentária forte nos governos subnacionais. Assim, possíveis déficits poderiam ser

repassados para o Governo Federal.

A generalização desse processo leva a uma perda global da capacidade de arrecadação dos

Estados, que acabam dividindo o prejuízo com os demais entes federativos, uma vez que esse

tipo de competição materializa-se pela substituição de tributos que entram na composição das

transferências, conseqüentemente, reduzindo os repasses e a receita disponível local.

Entretanto, apesar de todos os tipos de competição tributária trazerem prejuízos à economia

nacional por produzirem efeitos perversos sobre a federação brasileira, ainda não existem

estimativas confiáveis da dimensão de tais práticas além de que, todo o processo desenvolve-

se à margem da lei. Em análise sobre a competição tributária predatória, no País, Lemgruber

(1999, p. 99) complementa:

Não se pode tolerar que os governos continuem a competir sem, ao menos, possuir um

orçamento realista de renúncias tributárias, sem apresentar uma análise efetiva dos

impactos esperados do novo investimento atraído (em termos de perda de arrecadação,

geração de empregos, impacto ambiental, etc) e sem possuir estimativas dos efeitos da

guerra fiscal sobre a federação brasileira, isto é, sem se atentar para a importante

questão das externalidades.

O compromisso com o aumento das despesas decorrentes da estagnação econômica e seus

efeitos nocivos sobre o emprego e renda, contribuem para a crescente pressão social por

recursos e políticas públicas, em Municípios como Recife, por exemplo, que têm em sua

região metropolitana cidades com baixo dinamismo econômico e que apresentam a tendência

a transferir demandas de saúde, transportes, entre outros, para a capital.

Apesar das grandes desigualdades entre os Municípios brasileiros, os governos locais estão

substituindo a União em algumas dessas funções, principalmente onde se encontram o hiato

de política federal. Para superar as dificuldades financeiras foram criadas novas possibilidades

na construção da dinâmica de contrapartida monetária para a municipalização na provisão de

serviços de saúde, educação fundamental, assistência social, saneamento e habitação popular.

A construção de novo modelo de desenvolvimento que melhore a situação dos estados

depende basicamente de ações nacionais. É preciso atacar as desigualdades regionais,

que impedem a obtenção de resultados satisfatórios em várias partes do País.

(ABRUCIO, 2002a, p.216).

O fortalecimento financeiro advindo do texto constitucional transferiu, gradualmente, parte

das responsabilidades para os governos municipais, porém sem o suficiente aporte de recursos

que promovessem a prestação de serviços de qualidade.

Assim, no início dos anos 90, assumia-se que não era mais possível que o governo

federal desempenhasse as funções que cumpria quando da vigência do Estado

Desenvolvimentista. E, esperava-se que, como decorrência da democratização e da

descentralização fiscal, Estados e municípios passassem a assumir tarefas de gestão das

políticas públicas. (ARRETCHE, 2000a, p. 27).

Em 1980, a primazia atribuída aos programas de estabilização econômica e o acirramento dos

conflitos em torno da distribuição de recursos escassos colocaram, em segundo plano, itens

importantes da agenda pública, tais como as reformas sociais. O fracasso sucessivo de oito

programas de estabilização, executados pelos dois primeiros governos da Nova República

(1985-1992) aumentou os problemas não resolvidos, alem de gerar grande desgaste de

recursos e de credibilidade das instituições.

Por não conseguir tratar questões em evidência, como a inflação, a miséria e a violência, o

sentimento de impotência política alastrou-se no País. “Com o advento da Nova República,

abre-se um processo de discussão a propósito do resgate da dívida social legada pelos

sucessivos governos militares, e com ele, um reequacionamento do conjunto dos programas

sociais”. (ARRETCHE, 1996a, p. 81).

Estas modificações configuraram-se, principalmente, nas mudanças implantadas na

distribuição dos recursos tributários e no processo de descentralização das políticas públicas,

que ao tomarem a direção da municipalização, conferiram aos entes locais novas

responsabilidades político-administrativas, deflagrando movimentos de participação popular

para a resolução das demandas e dos problemas municipais.

Na esfera local de governo ao mesmo tempo em que se procura implantar um processo

de descentralização em prol de uma maior eficiência e racionalidade dos gastos,

procura-se também, promover uma democratização das políticas públicas no sentido de

buscar uma maior participação da sociedade civil não só no acompanhamento da gestão

estatal, mas também, no que diz respeito ao controle de mesma em todos os níveis.

(CLEMENTINO, 1998. p.5).

A questão social mereceu, tanto por ARRETCHE quanto por MELO, destacada atenção nos

estudos que elaboraram. Na segunda metade da década de 80, com a Nova República, foram

implementados alguns movimentos de reformas setoriais no sistema de proteção social

brasileiro, principalmente na área da saúde, educação e previdência social. Algumas

experiências bem sucedidas ofuscaram a visibilidade acerca dos efeitos perversos que o

neolocalismo produziu, principalmente em relação à competição por atração de indústrias e

serviços.

O neolocalismo tem repercussões predatórias sobre a cidadania social ao produzir uma

espécie de hobbesianismo municipal, que se expressa, entre outras coisas, na disputa

entre localidades por investimentos industriais, deslegitimando as prioridades sociais em

lugar de benefícios fiscais e isenções tributárias. (MELO, 1995, p.29).

Destaca-se a crescente mudança assumida no perfil municipal juntamente com o processo de

questionamento e redefinição do papel do Estado. A prática adquirida com descentralização

concorreu para a consolidação da democracia no País e seus resultados permitiram o

surgimento de um novo federalismo, a partir da predominância do Poder Central sobre matéria

fiscal-tributária. Este fato imprimiu, aos governos locais, maior restrição na autonomia da

gestão de políticas tributárias e alocação dos recursos financeiros, priorizando a formulação e

execução de políticas públicas orientadas a gastos sociais.

A proposta de descentralização envolveu a regionalização dos programas nacionais de

saneamento e habitação, incorporando, ainda, mudanças radicais na educação e assistência

social. Essas mudanças apenas poderiam ocorrer a partir da montagem de coalizões associadas

a variável de ordem política que possibilitassem a governabilidade.

A formulação e a prática de medidas destinadas a transferir funções de gestão aos Estados e

Municípios em áreas de política social foram definidas constitucionalmente

. Deve-se

destacar o artigo 198

, que determinou a descentralização das ações de execução e gestão

ligadas à saúde ao nível local, com desdobramento em dois sistemas de transferências

intergovernamentais, o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e

de Valorização do Magistério (FUNDEF), instituído na Emenda Constitucional (EC) n. 14, na

Lei n. 9.424/96 e no Decreto n. 2.264/97 e o Sistema Único de Saúde (SUS), Emenda

Constitucional n. 29/2000.

Mudanças recentes introduzidas no sistema de financiamento das áreas de educação e de

saúde no Brasil têm sido apontadas como exemplos que podem ser promissores para o

avanço e fortalecimento do processo de descentralização, por estabelecerem maiores

vínculos entre encargos e responsabilidade fiscal dos entes federados, à luz da grande

diversidade e desigualdade que marcam a realidade econômica brasileira regional.

(OLIVEIRA, F. , 2003, p.203).

Os recursos

do FUNDEF são destinados ao ensino fundamental público e sua distribuição

aos municípios é feita de acordo com número de habitantes. Abrucio (2002a) ressalta que são

fixadas faixas populacionais, cabendo a cada uma delas um coeficiente individual, que

constitui em um caráter mais justo de repartição, vinculado à real assunção de encargos.

Artigo 193. A ordem social tem como base o primado do trabalho, e como objetivo o bem-estar e a justiça

sociais.

Artigo 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e

constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes:

I – descentralização, com direção única em cada esfera de governo;

II – atendimento integral, com prioridade parra as atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais;

III – participação da comunidade.

Em todos os municípios brasileiros, de 1998 a 2000, o gasto médio anual per capita com educação passou de

R$ 134,00 para R$ 166,00. O aumento de gastos se deu em todas as faixas de porte populacional, sendo que

entre os menores municípios, aqueles com menos de cinco mil habitantes, dobrou o percentual daqueles que

gastavam acima de R$ 250,00 per capita com educação, passando de 22% em 1998 para 48%, ou seja, quase a

metade deles gasta acima desse valor. Por outro lado, quanto maior o porte populacional dos municípios, menor

o gasto per capita com educação. Entre os municípios com mais de 500 mil habitantes, 38% deles gastam até R$

70,00 per capita. Entre os de menor porte, apenas 7% deles gastaram até esse valor. A pesquisa mostrou ainda

que, no Nordeste, 15% (o maior percentual entre as regiões) dos municípios gasta mais de 45% da sua receita

disponível com educação. (IBGE -Pesquisa Perfil dos Municípios Brasileiros - Finanças Públicas/2004).

A crescente municipalização do ensino fundamental, no Brasil, é comprovada pela trajetória

ascendente (linha na cor verde) do percentual desse nível de ensino para os Municípios. Em

oposição, com tendência declinante para os Estados. (gráfico 4).

O FUNDEF foi bem sucedido no que se refere à questão federativa por ter melhorado a

redistribuição de recursos (em termos verticais e horizontais), aumentando a esperança

por simetria entre os níveis de governo, além de impulsionar uma municipalização mais

planejada e a colaboração intergovernamental.(ABRUCIO, 2002a, p.225).

Gráfico 4

Brasil Taxa de Matrícula do Ensino Fundamental 1997-2000

Taxa de Matrícula no Ensino Fundamental

por nível de Governo

59,3

53,3

50,7

48,6

40,7

46,7

49,3

51,4

y = -3,47x + 6987,8

= 0,9345

y = 3,47x - 6887,8

= 0,9345

0,0

20,0

40,0

60,0

80,0

1997 1998 1999 2000

Ano

Estadual municipal

Linear (Estadual) Linear (municipal)

Fonte: Inep/2005

Em 1997, a taxa de matrícula no ensino fundamental da rede estadual, era de 59,3% e a dos

municípios, 40,7%. Entretanto, em 2000, ocorreu a inversão deste percentual, com 48,6%

para os estados e 51,4% para os governos locais. (Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas

Educacionais Anísio Teixeira - Inep/2005).

Com relação ao SUS, o sistema tem o intuito de zelar pela saúde e pelo bem estar da

população brasileira, através de ações e serviços, assegurando o acesso universal e igualitário

nessa área. A gestão da política de saúde passou a ser responsabilidade dos Municípios, com a

cooperação técnica e financeira das demais esfera de governo. O princípio da descentralização

político-administrativa foi sendo cumprido com ênfase na municipalização da saúde, fato que

pode ser comprovado pela análise da tabela 6, que demonstra a quase totalidade dos governos

locais aderindo ao SUS, a partir do ano 2000.

A EC da Saúde parece representar um importante passo para fortalecer a capacidade de

cobertura na oferta pública de seus serviços para a população, para torná-los mais

previsíveis e para aprofundar e aprimorar o processo de descentralização dessa

atividade, com o aumento da responsabilidade financeira dos entes subnacionais no seu

financiamento. (OLIVEIRA, F. , 2003, p.248).

Tabela 6

Brasil Municipalização da Saúde 1998-2000

Municipalização da Saúde no Brasil 1988-2000

Ano

Nº de Municípios

que Aderiram a

Municipalização

Total de Municipios

% de

Municipalização

1988 0 0 0,0%

1993 670 0 0,0%

1996 3.127 4.973 62,9%

2000 5.450 5.507 99,0%

Fonte: www.datasus.gov.br (2000 apud Souza, 2004b, p.36).

Em virtude das grandes desigualdades regionais, Estados e Municípios procuraram buscar,

nos recursos locais, a melhor maneira de ajustarem-se aos programas de descentralização e

municipalização da saúde. Foram executadas novas práticas, a exemplo da desconcentração da

oferta de serviços com os agentes de saúde, a participação democrática das instâncias locais, a

política de valorização da medicina preventiva, entre outras. “A municipalização das políticas

de saúde e educação está em processo de ampliação e se constituem em experiências exitosas,

enquanto as demais não obtiveram o mesmo resultado, seja pela escassez de recursos ou

ausência de repasses regulares”. (ARRETCHE, 2000a, p.244).

Com relação à capacidade de financiamento, a estrutura de arrecadação do atual sistema

tributário nacional foi idealizada na reforma da década de 1960, introduzidas algumas

alterações em 1988 e, posteriormente, incluídas diversas mudanças na legislação que

afetaram a qualidade da tributação, que serão vistas mais adiante. As profundas

transformações ocorridas no plano externo e para a inserção internacional da economia do

País comprovam que o sistema tributário atual é bastante prejudicial à competitividade do

mercado brasileiro nos fluxos financeiros globais. Nos esclarece Draibe e Henrique (1988,

p.55) que:

A aceleração inflacionária, a desorganização do sistema financeiro internacional, as

elevadas taxas de desemprego têm imposto reordenamentos econômicos de grande

significado e têm trazido consigo profundas alterações tecnológicas, assim como

redefinições dos papéis e ações das instituições sociais e políticas.

As mudanças econômicas, as políticas de liberalização e privatizações produziram alterações

no perfil do relacionamento público-privado, que no modelo anterior autoritário estava

direcionado ao clientelismo e fisiologismo. Agora surge, nos anos de 1990, um novo modelo

de relação Estado-empresariado, compartilhando as responsabilidades sociais.

[...]. A reforma do modo de intervenção do estado na economia implicou em mudanças

marcadas em suas estruturas organizacionais. Impulsionadas por crises fiscais

importantes, tais reformas redefiniram globalmente o mix público-privado, o marco

regulatório – desregulamentando e flexibilizando mercados (mercados de capitais, de

trabalho, financeiro, etc) – e promoveram a descentralização e reordenamento

administrtativo. (MELO, 1998, p. 240).

Um desses novos papéis desempenhados pelo Estado brasileiro é de promotor do aumento no

nível de investimentos na economia, auxiliado pela iniciativa privada como co-patrocinador

desse incremento, com assunção em áreas tradicionalmente restritas ao setor público,

principalmente em projetos de infra-estrutura, em conseqüência do fim das fontes tradicionais

de financiamento.

As causa dessa mudança pode ser entendida com a entrada da iniciativa privada nos negócios

nacionais e a conseqüente saída do setor público do controle direto de áreas da economia, a

partir das privatizações, surgindo o empresariado como novo ator social. Diante da

comprovada falta de recursos das várias instâncias de governo para executar as obras de

interesse social necessárias, a alternativa à abertura do setor ao capital privado tem-se

demonstrado como uma maneira viável de construção de um novo modelo da sociedade.

As parcerias entre o setor público e o privado

são um instrumento que garantem

investimentos em infra-estrutura no País, ao transferir para a órbita particular a

responsabilidade por grandes projetos com a contrapartida de rentabilidade dos

empreendimentos. A crise fiscal do Estado promoveu o incremento destes contratos,

impulsionada pela redução da capacidade do governo em arcar com os custos de

implementação e manutenção de obras estruturadoras.

As parcerias público-privadas (PPP) não se constituem em instrumento de política pública novo. Surgiu no

Plano Plurianual de 1996-1999 e foi incorporado ao PPA de 2000-2003. (SOARES e CAMPOS NETO, 2004, p.7).

Encaminhado ao Congresso Nacional o Projeto de Lei n. 2.546/2003, promulgado em Jan./2005, regulou a

viabilidade de ações de interesse do Estado, de forma a atrair capitais privados.

No art. 2° tem sua definição: PPP é o acordo firmado entre a administração pública e entes privados, que

estabeleça vínculo jurídico para a implantação ou gestão, no todo ou em parte, de serviços, empreendimentos e

atividades de interesse público, em que o financiamento e a responsabilidade pelo investimento e pela exploração

incumbem ao partícipe privado. (SOARES e CAMPOS NETO, op. cit. , p.11).

O receio de autores

de que as PPP fossem utilizadas como meio de descumprimento da LRF,

deixando obrigações para as administrações sucessoras, foi reduzido. Como forma de

assegurar a realização dos requisitos legais, a Lei 11.079/05

introduziu um limite de

comprometimento de 1% da receita corrente líquida do exercício com gastos orçamentários

destinados aos empreendimentos no âmbito das parcerias público-privadas (PPP), sob pena de

suspensão de repasses de recursos voluntários às unidades federativas.

Outra obrigatoriedade foi a transparência no processo de licitação, tomando por base as

propostas técnicas e econômicas, na modalidade concorrência, com pré-qualificação dos

licitantes, permitindo a participação de empresas interessadas. A imposição de um limite para

a participação de instituições públicas no financiamento dos projetos privados, impediu que o

aporte de recursos necessários ao investimento fosse feito, na totalidade, junto ao Banco

Nacional de Desenvolvimento Social (BNDES) e a outros organismos oficiais de crédito, o

que causaria o aumento na despesa orçamentária estatal.

A intensificação de investimentos privados é, portanto, objeto de questionamentos quando não

se leva em consideração o grau de prioridade de ações de intervenção no município. Obras de

infra-estrutura, em geral, desviam os recursos prioritários, pois tendem, de uma maneira

demagógica, chamar a atenção. Dessa forma, contrapõem-se aos problemas inerentes e de

responsabilidade das políticas sociais, cuja meta deveria constituir-se na inclusão da

população carente nos processos de governança.

No exame da experiência brasileira recente, constata-se, por meio do Plano Plurianual

2000-2003, que o governo federal já vem implementando uma série de parcerias em

Programas/Ações que recebem investimentos da iniciativa privada, destacadamente nos

setores da infra-estrutura econômica. Das 283 ações previstas para serem executadas em

parceria com a iniciativa privada, 231 (81,9%) são de infra-estrutura. (SOARES e

CAMPOS NETO, op. cit. , p.8)

As PPP são alternativas para viabilização de um novo paradigma em investimentos para um

Estado endividado e incapaz de gerar empreendimentos de interesse público. Entretanto, é

necessário o aperfeiçoamento institucional para atração da iniciativa privada nesses tipos de

projetos de infra-estrutura, somados a mecanismos de garantias que promovam a

responsabilidade fiscal, conseqüentemente, a obediência aos ditames da LRF.

Cf. Garcia; Pinheiro. (2003 apud SOARES e CAMPOS NETO, op. cit. , p.14).

O texto da Lei 11.079/05 deixa bem claro que não se trata de um sistema de parcerias entre iguais, mas sim de

uma nova modalidade de relacionamento Estado/setor privado, com direitos e obrigações distintos por parte dos

contratantes. (JURUÁ, 2005, p.4).

Na esteira das reformas constitucionais, diante de problemas tão abertos, gerados pelo

federalismo fiscal, com rebatimentos nas políticas sociais, tanto Melo (1995), quanto Arretche

(1996) referem-se ao “issue” destacado na agenda dos anos 1990, que colocou em pauta a

discussão de uma estratégia de recentralização, em face da necessidade de correção de certos

excessos descentralizantes ocorridos. Temas como a recentralização da autonomia federal para

a criação de municípios, a indisciplina fiscal dos GSN, que se constitui em obstáculo ao

programa de estabilização econômica, a nova repartição dos encargos e atribuições dos entes

subnacionais e a guerra fiscal, gerando repercussões sobre a questão social, foram abordagens

no cenário político-econômico dos anos de 1990.

Para análise dos desdobramentos do processo de descentralização política, advindos com a

Constituição de 1988, é essencial a aferição dos efeitos provocados sobre as gestões estaduais

e municipais dos repasses constitucionais de recursos transferidos pela União e a execução

orçamentária de receitas e despesas, no âmbito daquelas esferas.

2.1 Trajetória e Condicionantes da Repartição Tributária entre a União,

Estados e Municípios:

A descentralização política, iniciada com o processo de redemocratização e concretizada com

a promulgação da nova Carta Constitucional, desenvolveu-se em contexto de pressão por

ampliação do controle social sobre as ações do Estado. A expansão do papel dos GSN,

decorrente do novo padrão de organização federativa configurou-se, principalmente, em

mudanças na distribuição dos recursos tributários e no desempenho dos entes locais quanto à

esfera das políticas sociais. A maior autonomia dada aos governos subnacionais, na gestão

fiscal, teve origem no aumento das transferências constitucionais sem vinculação específica e

na vedação da concessão de isenções, pela União, sobre tributos de competência estadual ou

municipal.

A forma como foi desenvolvido o processo de ajuste fiscal, nos anos de 1990, baseado em

aumento da carga tributária e expansão dos gastos públicos, comprometeu o crescimento da

economia. Em função da rigidez das despesas e da ampliação da vinculação das receitas, com

Artigo 151. É vedado à União:

III – instituir isenções de tributos da competência dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios.

as transferências para educação e, posteriormente, pelo aumento das contribuições vinculadas

a cunho social, dificultaram a implementação de ajustes no processo orçamentário brasileiro.

Velloso (2001, p. 3) argumenta que “a rigidez orçamentária se manifesta na destinação de

parcela muito elevada das receitas públicas a itens como pessoal, benefícios previdenciários e

assistenciais, cujo ajuste esbarra em dificuldades de ordem jurídica e, principalmente,

política”.

No período pós-constitucional, confirmou-se o elevado grau de descentralização das finanças

públicas, com aumento da participação dos Estados e Municípios na receita disponível, em

detrimento da União. Pela apreciação dos dados expostos na tabela 7, nos anos 1990-1991,

percebe-se o patamar máximo para os Estados, de 28,2% da receita disponível nacional e para

os municípios, 16,4%. Este fase refere-se ao Plano Collor I e aos ajustes posteriores efetuados

pela equipe econômica, sustentado pelo corte na liquidez monetária do sistema, por meio de

confisco dos ativos financeiros, na tributação desses ativos através do Imposto sobre

Operações Financeiras (IOF) e possibilidade legal de quitação de dívidas tributárias com as

disponibilidades financeiras bloqueadas.

O período 1992-1994 apresentou um cenário marcado pelo agravamento da instabilidade

macroeconômica do país. A crise federativa fiscal configurou-se através de padrões de

conflitos entre a União, Estados e Municípios, na luta por ampliação da participação no bolo

de recursos públicos disponíveis. Face às perdas iniciais de receita impostas à União, pós-

1988, iniciou-se um processo descentralizador de encargos para os demais entes subnacionais,

ao mesmo tempo em que o Poder Central criou mecanismos de redefinição do arranjo

federativo, através da compensação, para incrementar suas receitas, atenuando as

transferências aos demais entes e impondo contribuições sociais cumulativas de receita

privativa.

Tabela 7

Brasil - Percentual de distribuição da Receita Tributária Disponível

entre União, Estados e Municípios 1988-2002

Distribuição da Receita Tributária Disponível no Brasil (%)

Ano União Estados Municípios Total

2002 60,0 24,6 15,4 100

2001 59,3 26,5 14,2 100

2000 59,6 25,4 15,0 100

1999 60,1 24,7 15,2 100

1998 59,2 25,0 15,8 100

1997 57,2 26,6 16,2 100

1996 56,2 27,6 16,2 100

1995 56,4 27,6 16,0 100

1994 59,8 26,2 14,0 100

1993 60,6 25,3 14,1 100

1992 57,2 27,4 15,4 100

1991 55,4 28,2 16,4 100

1990 57,1 28,0 14,9 100

1989 61,1 26,6 13,9 100

1988 60,1 25,0 13,3 100

FONTE: Bordin (2003, pFFonte:

Bordin (2003, p. 61)

Valores em %

Demonstra-se que a participação na evolução da receita disponível da União elevou-se de

55,4%, em 1991, para 60,6%, em 1993, aumento de 10% em apenas dois anos, enquanto as

esferas subnacionais reduziram praticamente 10% nas suas receitas disponíveis, no mesmo

período. O aumento da participação dos impostos indiretos na arrecadação total causou

conflitos federativos entre as esferas de governo, principalmente, quando se observa que os

impostos cumulativos, criados a maior parte deles na última década, são de competência

federal e comprovam a recentralização tributária no Brasil. A partir de 1993, essa foi a

principal variável explicativa da inversão na tendência do índice de participação das esferas de

governo subnacionais na receita total.

A trajetória declinante da arrecadação federal, até 1992, pode ser comprovada pelo gráfico 5

(observar a linha de tendência na cor verde) e a conseqüente elevação da participação das

receitas disponíveis, a partir da recentralização tributária, imposta pela União, naquele ano em

diante. A ascensão da receita da União, a partir de 1993, no mesmo espaço temporal em que

diminuem às do GSN, foi materializada pela atitude do Governo Federal em aumento do

incremento das receitas por meio de impostos, contribuições fiscais e para-fiscais que fogem

ao crivo das repartições constitucionais.

Em relação aos Estados e Municípios, percebe-se, ao contrário, uma fase de crescimento das

receitas até 1993, quando então a linha de tendência apresentou-se declinante. Nos períodos

seguintes, constata-se, praticamente, a manutenção dos percentuais da receita disponível,

relativos ao ano de 1993, para a União e um reduzido aumento da participação dos

Municípios sobre os Estados.

Gráfico 5

Brasil - Distribuição Receita Tributária Disponível 1988-2002

DISTRIBUIÇÃO DA RECEITA TRIBUTÁRIA DISPONÍVEL NO BRASIL

60,0

59,3

59,6

60,1

59,2

57,2

56,1

56,3

59,8

60,6

57,3

55,4

57,1

61,1

60,1

24,6

26,5

25,4

24,7

25,0

26,6

27,6

27,5

26,1

25,3

27,4

28,2

28,0

25,0

26,6

13,3

14,2

15,0

15,2

15,8

16,2

14,1

16,2

15,8

15,2

15,0

15,6

15,4

y = 0,0536x - 48,262

= 0,0169

y = -0,1254x + 276,39

= 0,2024

y = -0,09x + 194,84

= 0,2122

0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

30,0

35,0

40,0

45,0

50,0

55,0

60,0

65,0

70,0

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

ANO

VALOR EM BILHÕES

União Estados Municípios

Linear (União) Linear (Estados) Linear (M unicípios)

Fonte: BNDES, a partir de SRF, IBGE, FGV, BACEN, Ministério da Fazenda, Ministério da Previdência,

CEF, Abrasf, governos estaduais e balanços municipais.

Valores em %

Visando a recomposição da capacidade de financiamento, foram adotados mecanismos

aumento de receitas, pelo Poder Central, para a recondução de seus recursos, aos níveis

anteriores a 1988. Na precipitação de contrabalançar eventuais perdas, a União empregou o

expediente de ampliação da incidência fiscal, após a preservação da Contribuição Provisória

de Movimentação Financeira (CPMF), sem o necessário compartilhamento dessa receita e de

outras relacionadas à seguridade social (Cofins, PIS, CSSL)

, ficando a totalidade de sua

arrecadação nas mãos do governo federal, fato que contribuiu para a restrição ainda maior do

ritmo da atividade econômica.

No período de 1989-2003, a tendência de crescimento (linha na cor verde) da arrecadação dos

impostos indiretos é demonstrada no gráfico 6. A reação do Governo Federal às perdas

impostas pela Constituição de 1988 foi influenciada pelo novo padrão da arrecadação federal

modificando o arranjo dos recursos disponíveis. O crescimento das contribuições sociais e,

atualmente, das Contribuições de Intervenção no Domínio Econômico incidente sobre a

importação e a comercialização de combustíveis – “CIDEs”, que entraram em vigor em 2002,

ocasionaram admirável prejuízo de qualidade técnica no Sistema Tributário Nacional, por

promover a tributação em efeito cascata sobre a receita das empresas e afetar a

competitividade dos produtos locais frente aos importados por não incidirem sobre estes.

As contribuições vinculadas à seguridade social, incluindo a CPMF, consolidaram-se como o

terceiro principal tributo federal, no final da década de 1990. (Termômetros

Fiscais/BNDES/2003). Posteriormente, as “CIDEs” propiciaram elevado volume de recursos,

alterando profundamente o padrão de financiamento do gasto público federal, fato que

proporcionou crescimento da carga tributária, em detrimento da participação dos demais entes

federados na divisão dos recursos disponíveis.

Através do FEF, Fundo de Estabilização Fiscal, destinado a diminuir temporariamente as vinculações

constitucionais, entre outras a parcela referente à cota-parte de estados e municípios correspondente ao imposto de

renda de funcionários públicos das repartições federais. (GIAMBIAGI e ALEM, 2000, p. 321).

Com o Plano Real, a moeda se apreciou e as exportações passaram a ter um crescimento medíocre. O governo

federal procurou estimular as vendas ao exterior através de mecanismos não cambiais. Um dos instrumentos foi a

chamada Lei Kandir, que isentava as exportações de bens primários e semi-elaborados do pagamento do ICMS.

Os estados foram ressarcidos da perda com aumento de transferências federais. (GIAMBIAGI e ALEM, op. cit. ,

p. 321).

Durante 1997 e 1998, a maioria dos estados renegociou as suas dívidas, passando para o governo federal um

montante expressivo de dívidas mobiliárias. (GIAMBIAGI e ALEM, op. cit. , p. 321).

Cofins (Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social), CSSL (Contribuição Social sobre o Lucro

Líquido), PIS (Programa de Integração Social).

Gráfico 6

Brasil Receita das Contribuições Indiretas da União 1989-2003

RECEITA DAS CONTRIBUIÇÕES INDIRETAS DA UNIÃO

y = 2.163,53x - 4.307.958,70

= 0,88

y = 4042,60x - 8031818,59

= 0,92

y = 824,64x - 1634113,79

= 0,80

y = 344,74x - 673367,62

= 0,61

y = 587,76x - 1171112,75

= 0,43

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

30.000

35.000

40.000

45.000

50.000

55.000

60.000

65.000

70.000

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

ANO

VALOR

CPMF COFINS CSLL PIS CIDE

Linear (CPMF) Linear (COFINS) Linear (CSLL) Linear (PIS) Linear (CIDE)

Fonte: STN, MPAS, CEF, CONFAZ, Secretarias Estaduais de Fazenda e BACEN

Valores : R$ milhões

Utilizando o artifício da criação de tributos de sua competência, ampliação da base de

incidência e incremento das alíquotas dos existentes, o Governo Federal aumentou a carga

tributária do País. Com a elevação crescente da CPMF de 0,25% (1993-1996) até atingir

0,38% (1999-2004), do Imposto de Renda Pessoa Física (IRPF) com a alíquota máxima de

25,0% para 27,5% em 1998, do Imposto sobre a Receita das Empresas (COFINS) de 2% para

3% em 1999 e da contribuição do Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS) de 10% para

11% em 2002. (AMARAL e OLENIKE, 2004, p. 3-8 passim), possibilitando dessa maneira,

superávit fiscal, em 1999 e 2000, apesar do desaquecimento da economia.

Os preços em segmentos de grande peso como telefonia e energia elétrica subiram acima da

média por estarem parcialmente indexados à taxa de câmbio. Outro fator importante, na área

de preços administrados, foi o expressivo aumento dos combustíveis, na medida em que o

governo decidiu repassar a subida do preço do barril de petróleo, além da maxi-depreciação do

Real, fatores que contribuíram para o aumento da base de incidência daqueles tributos. Para

Velloso (2002, p.9) estes fatos explicam a admirável elevação, no período, da receita pública

nas contas das esferas de governo.

Face ao incremento das contribuições sociais cumulativas de receita privativa e pelo aumento

da arrecadação do ICMS sobre combustíveis, energia elétrica e telecomunicações, a carga

tributária do País evoluiu de 28,61% do PIB

, em 1994, para 32,84% do PIB, em 2000 (tabela

8).

Tabela 8

Brasil - Carga Tributária em % do PIB 1994-2003

Carga Tributária

do Brasil

em relação ao PIB

Ano %

2003 36,11%

2002 35,84%

2001 33,68%

2000 32,84%

1999 31,31%

1998 29,33%

1997 27,47%

1996 27,29%

1995 28,92%

1994 28,61%

Fonte: Evolução da Carga Tributária 1994/2004

(apud AMARAL e OLENIKE, 2004, p.2)

O presente aspecto corrobora com a grande fragilidade dos governos subnacionais com

relação às políticas macroeconômicas ditadas pelo governo central, visto que os citados anos

de 1999 e 2002 são marcos exponenciais de endurecimento das políticas de ajustes fiscais nas

negociações com o FMI, que reduziram o desempenho da atividade econômica do País,

colocando em confronto a autonomia federativa tão apregoada pelo processo de

descentralização.

Continuando a análise da arrecadação para os Estados, a implantação do Plano Real

promoveu, no primeiro momento, a valorização monetária, recompondo as receitas estaduais

de uma participação de 25,3% da receita disponível, em 1993 para 26,2%, em 1994 (tabela 7).

O término da corrosão significativa no valor real das despesas, a partir de 1996, aliado ao

crescimento da pressão por mais gastos, a rigidez orçamentária e o fim da indexação da

arrecadação afetaram negativamente a gestão das contas públicas estaduais.

Produto Interno Bruto

[...], que após 1994, a elevação substancial da taxa de juros (o que gerou pressão

adicional sobre o estoque da dívida) e a deterioração do resultado primário (decorrente

da falência dos mecanismos de adequação da despesa à receita) tornam flagrante a

fragilidade fiscal-financeira dos governos estaduais e agravam o desequilíbrio das já

combalidas finanças estaduais. (MORA y COUTO e SILVA, 2000, p.37).

Conjuntamente à taxa de juros elevada, buscaram-se mecanismos precários de financiamento,

através de operações de antecipação de receitas orçamentárias e contratação de dívidas.

Constatada a existência de uma crise financeira grave dos governos estaduais, a União propôs

o Programa de Reestruturação Fiscal e Financeira, formalizando a proposta de

refinanciamento, pela Lei 9.496/97, com a previsão de ajustes nas esferas patrimonial, fiscal,

financeira e indução à privatização ou liquidação dos bancos estaduais.

Como conseqüência, constatou-se a regularização da trajetória de endividamento, apesar do

crescimento moderado da arrecadação do ICMS, principalmente a partir da vigência da Lei

Kandir, em 1996, que isentou as exportações do pagamento do ICMS. Denota-se o crescente

declínio da participação da receita tributária disponível dos Estados em comparação ao total

no País. (1997, 26,6%; 1998, 25,0% - tabela 7). No final da década de 1990, constata-se a

redução da arrecadação dos Estados para 24,7% do bolo tributário nacional, queda de 14%

em relação ao ano de 1990. Sobre tais informações, Giambiagi e Além (2000, p. 164)

ressaltam que:

A origem das dificuldades dos estados foi associada por muitos governadores eleitos em

1994 à perda de receita do ICMS, que caiu 0,5 ponto do PIB entre 1994 e 1998, em

cumprimento da Lei Kandir e pelo aumento inicial do gasto com o funcionalismo por

parte das novas administrações que assumiram em 1995 e pelo peso crescente dos

inativos na composição da folha de pagamento dos Estados.

Este cenário reverteu-se nos dois períodos seguintes, 2000 e 2001, pelo bom desempenho da

arrecadação do ICMS, principal imposto estadual e pelo resultado do crescimento de setores

significativos para a receita estadual como os segmentos de energia elétrica, telefonia e

combustíveis. Contrariamente, em 2002-2003, houve queda da receita desse imposto devido

aos efeitos da crise energética

instalada e do novo acordo com o FMI.

As medidas de contenção do consumo de energia elétrica acarretarão impactos diretos

sobre a atividade das empresas de energia elétrica afetadas pelos cortes estabelecidos,

bem como sobre a atividade econômica e, conseqüentemente, sobre as receitas e

despesas dos diferentes níveis de governo. (PEGO FILHO et al. , 2001, p.6).

No que se refere especificamente a estados e municípios, deverá haver uma perda de arrecadação da ordem de

R$ 866 milhões em 2001 e de R$ 953 milhões em 2002, decorrente do impacto direto do corte de 20% na receita

correspondente ao ICMS incidente sobre a venda de energia. (PEGO FILHO et al. , 2001, p. 9).

Apesar da queda crescente da participação estadual no bolo tributário, a tendência da

arrecadação do ICMS, no período 1989-2003 foi de crescimento (linha de tendência na cor

verde, gráfico 7), ainda que prejudicada pelos fatores de ordem macroeconômica e da forte

competição tributária horizontal.

Gráfico 7

Brasil - Arrecadação ICMS Estados 1989-2003

ARRECADAÇÃO ICMS ESTADO

100.739

121.901

132.032

134.256

129.187

121.289

121.323

123.223

126.054

118.241

89.766

95.785

104.857

110.596

99.620

y = 2521,09x - 4916836,28

= 0,65

10.000

20.000

30.000

40.000

50.000

60.000

70.000

80.000

90.000

100.000

110.000

120.000

130.000

140.000

150.000

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

ANO

VALOR - ICMS

ICMS Linear (ICMS)

Fonte: STN/Receita Federal, CEF, CONFAZ E BACEN

Valores em R$ milhões DEZ./2003

A participação dos estados na receita tributária global vem decrescendo vis-à-vis as duas

outras esferas de governo. Existem inúmeras razões para esse declínio, que vão desde a

reação do governo federal às perdas impostas pela Constituição de 1988, até a chamada

guerra fiscal entre os estados. (SOUZA, 2004a, p.6).

Fazendo o mesmo paralelo com relação às administrações locais, pode-se afirmar que a

Constituição Federal de 1988 favoreceu o aporte de receitas aos Municípios. “A

descentralização orçamentária se deu predominantemente como um processo de

municipalização: o nível de governo que teve sua participação na capacidade de gasto

efetivamente ampliada nas duas últimas décadas foram os municípios”. (PRADO, 2001, p.2).

A partir do Plano Real, houve uma fase de crescimento da economia, anos 1994-1995, com

alinhamento dos preços de bens e serviços e conseqüente expansão das receitas públicas

globais com impactos significativos sobre as despesas dos municípios. Comparativamente, em

1993, os municípios detinham 14,1% das receitas disponíveis no País, elevando para 16,2%,

em 1996 (tabela 7).

As mudanças ocorridas nas relações financeiras entre o Poder Central e os GSN estão

intimamente ligadas ao plano de estabilização adotado no País e ao esforço de uma postura

mais condizente com o equilíbrio fiscal. A crise financeira instalada pós-Real facilitou ao

governo central a imposição de metas como a privatização dos bancos estatais, de empresas

estaduais e municipais e a redução de despesas de pessoal, com a Lei Camata e modernização

da máquina administrativa, através de financiamentos com o BNDES.

Os impactos restritivos da política de ajuste econômico, no segundo mandato do Presidente

Fernando Henrique Cardoso, com prioridade para contenção dos gastos públicos provocaram,

para os municípios, uma onda recessiva que produziu tendência declinante da arrecadação das

receitas públicas para 15,2%, em 1999 e 14,2% em 2001, anos dos acordos com o FMI. Esta

queda refletiu sobre o mercado de trabalho e penalizou o nível da atividade econômica,

comprovando a crise fiscal instalada. A queda da participação dos Estados na receita tributária

disponível também refletiu no declínio das transferências para os Municípios, como pode ser

demonstrado pelo gráfico 8, que exibe tendência decrescente, para o período 1990-2001.

Gráfico 8

Brasil – Transferências Constitucionais Estados p/Municípios como proporção

da carga tributária bruta (%) 1990-2001

Transferências Constitucionais Estados p/municípios como

proporção da carga tributária bruta (%) 1990-2001

7,3

7 7

6,2

6,6

6,8

6,9

6,7

6,4

6,2

6,5

5,7

y = -0,092x + 190,11

= 0,5679

0,0

3,0

6,0

9,0

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

ANO

VALOR

(-)Trans. p/mun Linear ((-)Trans. p/mun )

Fonte: Secretaria da Receita Federal – SRF e BNDES/Federativo

Valores em %

As transferências de atribuições do governo federal para as administrações locais

representaram encargos adicionais para essas subunidades. Desde 1998, a política econômica

reduziu a inflação, entretanto, aumentou os índices de desemprego e as demandas sociais, ao

passo que as fontes de financiamento municipais não se elevaram na mesma proporção.

Nos anos de 1990, os municípios brasileiros sentiram o aumento ascendente das demandas

sociais e apresentaram restrição da capacidade arrecadatória pelo limitado crescimento

econômico. Este fato criou maiores dificuldades na administração das finanças orçamentárias,

principalmente quanto às limitações impostas em relação ao endividamento pela Lei de

Responsabilidade Fiscal.

Entretanto, a participação relativa do total dos tributos arrecadados pelos Municípios cresceu

em comparação aos Estados e à União, a partir das transferências voluntárias e de outros

transferências, impondo às subunidades federativas uma posição de dependência dos repasses

das outras esferas. Este fenômeno coloca em questão a autonomia do pacto federativo, através

da impossibilidade de independência com a arrecadação própria e da falta de definição precisa

da destinação das transferências constitucionais, portanto não passíveis de articulações com as

esferas superiores. Essa eventual subordinação das transferências intergovernamentais, de

maneira desigual, fere o princípio do sistema federativo da autonomia e da descentralização

dos recursos tributários.

As transferências voluntárias da União para as esferas inferiores estão representadas no

gráfico 9. Os municípios expõem uma trajetória com tendência ascendente (linhas nas cores

verde e amarela), manifestando um pleno crescimento, resultado dos convênios amparados

pela União como suporte financeiro para as demandas públicas. Os Estados mostram uma

disposição de estabilidade desses repasses. A conclusão que se pode deduzir é a preferência do

Poder Central pela opção municipalista como presença crescente na cobertura das ações

sociais básicas.

Gráfico 9

Brasil - Transferências Voluntárias União p/Estados e Municípios

União Transferências Voluntárias

p/estados e municípios 1995-2003

20.455

21.875

20.081

17.381

20.228

14.047

11.183

6.916

8.119

7.446

19.990

6.489

7.944

6.359

5.073

7.002

5.276

4.181

3.264

5.906

7.044

12.108

12.308

13.722

13.930

13.966

13.073

y = 1558,35x - 3098176,54

= 0,73

y = 1313,37x - 2614828,74

= 0,78

y = 245,05x - 483481,73

= 0,26

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Ano

Valor

Total Estados Municípios

Linear (Total) Linear (Municípios) Linear (Estados)

Fonte: Receita Federal, STN, CEF, CONFAZ, Secretarias Estaduais de Fazenda

Valores: R$ milhares a preços constantes Dez./2003 pelo IGP-DI informado pelo IPEADATA

O Fundo de Participação dos Municípios é outra transferência constitucional que merece

destaque. É composto de 22,5% da arrecadação do IR e do IPI e apresenta uma redistribuição

baseada no número de habitantes. Com esse critério de repartição, as cidades menos

populosas são mais beneficiadas porque há apropriação de uma parcela maior de recursos em

proporção aos seus habitantes, em relação aos municípios de maior porte, gerando um

descompasso em relação às demandas sociais

. “Os critérios de rateio dos FPE e FPM

acarretaram profundos desequilíbrios na distribuição da receita orçamentária per capita entre

Estados e Municípios, em benefício, principalmente, daquelas unidades federadas de menor

densidade populacional”. (REZENDE, 2003, p.30). Complementa essa opinião, Prado (2003,

p.65), com relação a lógica de “renda mínima fiscal” do FPM:

Não é demais acrescentar que o FPM, se representa, por um lado, a primeira fonte de financiamento para a

grande maioria das prefeituras, por outro, tem uma relevância inversamente proporcional ao tamanho do

município. Nos últimos anos, as regras de repartição do FPM incentivaram a proliferação de centenas de novas

unidades municipais, na maioria dos casos muito pequenas e sem a menor condição de se sustentarem sem os

repasses do governo federal. (AFONSO e ARAÚJO, 2001, p.6)

O sistema privilegia os pequenos municípios, com dotações que se reduzem à medida

que cresce o tamanho da população e, a partir de uma certa faixa, são congeladas. É

muito importante ressaltar o pressuposto básico que orientou o FPM desde sua origem:

municípios pequenos teriam, por princípio, menor capacidade de arrecadação, quanto

maior o município, maior a densidade econômica e, portanto, a base tributária.

Os pequenos municípios se vêem desmotivados em desempenhar esforço próprio de

arrecadação, em virtude do mecanismo de transferências intergovernamentais, principalmente

o FPM, que não considera o comportamento tributário como fator preponderante no montante

a ser repassado. Tomio (2002, p.70) assegura que “a receita tributária própria da maioria dos

municípios criados nas últimas décadas é insuficiente para a sua manutenção e que, aliado a

falta de dinamismo econômico das unidades emancipadas, resulta em uma relação direta do

FPM para sua sobrevivência”.

A evolução ascendente (linha na cor verde) das transferências do FPE e FPM está

representada no gráfico 10 e reflete os movimentos macroeconômicos da série histórica 1989-

2003. Destaca-se o ano de 2003, que apresentou redução desses repasses, reflexo do

desaquecimento da economia e do acordo de superávit primário firmado pelo Governo Central

com o FMI, no ano anterior. “O superávit primário, acertado em 3,5% do PIB, com o Fundo

Monetário Internacional, foi aumentado para 4,5% do PIB, por decisão da nova equipe

econômica”. (ALMEIDA, P.,2004, p.7).

Gráfico 10

Brasil - Transferências da União FPE e FPM 1989-2003

Transferências União FPE e FPM 1989 A 2003

14.472

11.784

19.182

18.491

20.449

22.401

18.879

12.766

23.477

19.784

21.430

20.752

20.074

15.531

y = 605,8495x - 1190851,7124

= 0,7687

y = 600,6120x - 1181556,9030

= 0,7817

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Ano

Valor

FPE FPM Linear (FPM) Linear (FPE)

Fonte: Receita Federal, STN, CEF, CONFAZ, Secretarias Estaduais de Fazenda

Valores: R$ Milhares a preços constantes Dez./2003 pelo IGP-DI, informado pelo IPEADATA

Por outro lado, observa-se que, nos anos de 1990, todas as esferas de governo foram

favorecidas pelo crescimento da arrecadação em relação ao Produto Interno Bruto (tabela 9).

A União teve incremento de 38% entre 1988 e 2000, passando de 16,7% do PIB para 23% do

PIB. Os Estados expandiram 58%, no mesmo período, crescendo de 5,5% do PIB para 8,7%

do PIB e os Municípios passaram de 0,6% do PIB, em 1988, para 1,5% do PIB, em 2000,

aumento de mais de 100%. Entretanto, conforme demonstrado, a participação do Governo

Federal no bolo tributário cresceu em maior proporção que à dos GSN. O crescimento da

carga tributária entre 1986 e 2002 foi de 530,04%, enquanto o crescimento do PIB ficou em

287,00%, no mesmo período. (AMARAL e OLENIKE,2003, p.3).

Tabela 9

Brasil - Carga Tributária arrecadada em relação ao PIB (%)

Carga Tributária Arrecada em Relação ao PIB (%)

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

UNIÂO 16,7 17,5 20,5 16,7 17,5 18,5 20,5 20,0 19,4 19,7 20,4 22,4 23,0

ESTADOS 5,5 6,7 9,0 7,3 7,4 6,5 8,0 8,3 8,2 7,9 7,8 8,2 8,7

MUNICÍPIOS

0,6 0,7 1,0 1,2 1,0 0,8 1,0 1,4 1,4 1,5 1,5 1,5 1,5

TOTAL 22,8 24,9 30,5 25,2 25,9 25,8 29,5 29,7 29,0 29,1 29,7 32,1 33,2

Fonte: ( Estudo e Pesquisa do IBPT, em Fev./ 03, p.3).

Valores em %

Por fim, é importante mencionar que as perdas relativas do volume de recursos das unidades

federativas locais e estaduais, associadas à redução da mobilidade destas esferas em assuntos

referentes à temática fiscal-tributária, ao ajuste macroeconômico e à política monetária

restritiva, sugerem o surgimento de um novo federalismo, com perda da autonomia das esferas

federativas e forte predominância de controle financeiro pelo Poder Central.

A redução na participação dos Estados e Municípios no conjunto da arrecadação, a partir do

Plano Real, ocorreu de maneira concomitante com o crescimento da arrecadação própria

destas esferas, especialmente os Municípios. Esse fenômeno demonstra que as

disponibilidades atuais destas esferas são resultantes, dentre outros fatores, do próprio esforço

de arrecadação dessas unidades federativas. A

redução relativa do volume de transferências

sugere uma desaceleração nas possibilidades de redução das desigualdades regionais via

instrumentos fiscais tributários.

Ao concluir este capítulo, destaca-se a crescente mudança assumida no perfil municipal

juntamente com o processo de questionamento e redefinição do papel do Estado. O novo

federalismo que surgiu, a partir da predominância do Poder Central sobre matéria fiscal-

tributária, imprimiu, aos governos locais, maior restrição na autonomia da gestão de políticas

tributárias e alocação dos recursos financeiros, priorizando a formulação e execução de

políticas públicas orientadas a gastos sociais. A transferência de atribuições e vinculação de

recursos implicou na necessidade do fortalecimento da capacidade fiscal do Estado, em razão

da manutenção da estabilidade macroeconômica e da construção de políticas públicas sociais.

Além dessas considerações, a Lei de Responsabilidade Fiscal engessou o processo de

acréscimo de disponibilidade de recursos, pela imposição de medidas restritivas ao

endividamento. Neste sentido, o ajuste fiscal promovido pelo governo federal foi possível, em

face à elevação da carga tributária nos três níveis de governo, conforme demonstrado na tabela

9. Ao mesmo tempo, os Estados e Municípios assistem à uma paulatina diminuição de suas

fontes de financiamento, produzindo desequilíbrios no federalismo fiscal, a chamada

competição tributária, com resultados, em geral, prejudiciais para toda a federação.

Capítulo III

3 Antecedentes da Lei de Responsabilidade Fiscal

A perseguição a um novo modelo de regime fiscal equilibrado foi desencadeada por diversas

medidas econômicas e orçamentárias para adequação dos recursos disponíveis dos entes

federativos. A despeito desta constatação, a postura tradicional dos gestores públicos, no

Brasil, caracterizava-se pela omissão em relação às despesas. A partir da década de 1970, o

surgimento de grandes déficits, processos inflacionários crônicos e crises de endividamento

acentuaram a importância dos impactos monetários da política fiscal e forçaram o governo a

estabelecer limites para os gastos públicos.

Entretanto, um exame minucioso da legislação brasileira demonstra que, a preocupação com a

administração da “coisa pública” não é recente, haja vista a promulgação da Lei 4.320/64, que

instituiu normas gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos

públicos e dos balanços dos entes governamentais. É evidente que o regime político vigente à

época não favorecia a transparência das ações públicas, dificultando o cumprimento das

normas legais.

Em 1985, na intenção de impor sistemas mais rígidos de controle sobre a política fiscal, foram

surgindo movimentos contrários ao financiamento monetário do déficit público, aliados ao

processo de eleições diretas no País. Ao mesmo tempo, seguindo a tendência mundial, a

América Latina abriu seus regimes políticos à democracia, fortalecendo a descentralização

fiscal. Este fato permitiu que a sociedade começasse a exercer maior controle sobre o destino

dos gastos públicos a partir da valorização do orçamento e definição das prioridades.

A descentralização fiscal tornou-se uma tendência crescente em todo o mundo ao longo

das duas últimas décadas. Nesse movimento, as relações financeiras entre as diferentes

esferas de governo foram desenhadas, em geral, perseguindo objetivos, dentre outros, de

evitar constrangimentos ao gerenciamento das políticas fiscal e macroeconômica e

melhorar a eficiência e a eficácia da prestação de serviços públicos, notadamente na área

social. (AFONSO, 2004, p .1).

A partir do início do processo de redemocratização do País e de sua consolidação com a nova

Carta Constitucional, temas relacionados à responsabilidade fiscal e orçamentária passaram a

ter maior ênfase

, a exemplo dos artigos 163 a 169, que disciplinam aspectos gerais de

finanças públicas e dos orçamentos.

Este posicionamento demonstra a tendência apresentada nos últimos anos, tanto dos países

desenvolvidos, como aqueles em desenvolvimento, na adoção de medidas para atacar

desequilíbrios e déficits fiscais. São as regras fiscais, restrições legais ou constitucionais a

determinadas variáveis como endividamento, gastos e desequilíbrios orçamentários. Tal

entendimento é confirmado por Souza (1998, p.2):

Nas décadas de 70 e 80, a maioria dos países em desenvolvimento passou a responder

aos desafios provocados pelas restrições fiscais e pela internacionalização da economia

via a adoção de políticas convergentes, tais como: eliminação de funções

governamentais, cortes em despesas com custeio e investimento, redução da folha de

pessoal, privatização, desregulamentação, planejamento estratégico para as cidades

voltado para a competição entre as mesmas e descentralização.

Inúmeros países desenvolveram mecanismos para limitação de endividamento público, quer

de forma direta, com limites para o montante, quer de forma indireta, restringindo-se os

fatores que aumentam a dívida pública, como o nível de gastos ou déficit público.

Este movimento no sentido de regularização fiscal foi iniciado nos Estados Unidos, nos anos

de 1980, com a introdução de diversos mecanismos para alcançar um orçamento equilibrado,

cujas normas de disciplina e controle de gastos levaram à edição do Budget Enforcement

Act

, em 1990. Alguns dispositivos deste diploma foram importados para o caso brasileiro:

como o princípio do “pay as you go”, compensação orçamentária que determina que qualquer

aumento de despesa deve ser equilibrado através da redução em outras despesas ou aumento

de receitas, e restrição a que novas legislações apresentassem despesas obrigatórias sem

respectivas fontes de financiamento. Como também o “sequestration” que limita o empenho

para garantir a demarcação de metas orçamentárias, ou seja, é o corte automático linear das

despesas, na proporção necessária para atender as metas anuais de dívida e resultado fixadas

na lei de diretrizes orçamentárias.

Artigo 163. Lei Complementar disporá sobre: I – finanças públicas; II – dívida pública externa e interna ...; III

- concessão de garantias pelas entidades públicas;

Artigo 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão I- plano plurianual, II- as diretrizes

orçamentárias III- os orçamentos anuais...[...].

O Congresso fixa metas de superávit e mecanismos de controle de gastos pela aplicação de regras adotadas pelo

Budget Enforcement Act (BEA).

Os países da comunidade européia utilizaram regras fiscais para aprofundar a integração

econômica, com o Tratado de Maastrich

, de 1992. Deste instituto, a LRF importou

conceitos de sustentação financeira, limitação de endividamento e a missão de evitar déficits

sucessivos através do monitoramento do orçamento e da dívida para identificar desvios

apresentando metas e punições. Em 1994, a Nova Zelândia estabeleceu o Ato de

Responsabilidade Fiscal

gerando significativa influência como modelo referencial sobre a

LRF, recepcionando experiências como o Princípio de Prudência, redução total de débitos,

gerenciamento de riscos fiscais que ameaçavam o Estado e incorporando também os

mecanismos de transparência das contas públicas. Os princípios de responsabilidade fiscal,

contidos na LRF, seguem aos adotados pelo instituto neozelandês. (MELO, 2002).

E também aplicou a Fiscal Transparency

, Código de Boas Práticas para a Transparência

Fiscal, editada pelo Fundo Monetário Internacional, em 1998, para atender às expectativas da

sociedade brasileira na busca pela responsabilidade e bom uso dos recursos públicos, onde se

constata que o ideário da LRF está contido:

Dentro do setor público, as funções de política e de gestão devem ser bem definidas

e divulgadas ao público, informando sobre as atividades fiscais passadas, presentes e

programadas (transparência dos atos). A documentação orçamentária deve

especificar objetivos da política social, estrutura macroeconômica, políticas

orçamentárias e riscos fiscais (planejamento). As informações orçamentárias devem

facilitar sua análise, com apresentação periódica ao Legislativo e ao público

(publicidade, prestação das contas, relatórios fiscais). (MANUAL REVISTO DE

TRANSPARÊNCIA FISCAL – FMI, 2001)

No Brasil, na década de 1970, o cenário era de grande ineficiência na preparação dos

orçamentos, com a falta de transparência fiscal sendo um dos fatores que contribuiu para o

endividamento público. O descalabro do governo, aliado à crise da dívida externa, conduziu o

País à década perdida, apresentando uma continuidade de orçamentos elaborados com

avaliações de receita superestimada, resultado da dificuldade de previsão ou erros da

conjuntura econômica e inflacionária e as despesas subestimadas, sugerindo gastos não

Pacto de estabilidade e crescimento, de 1997, com a definição dos critérios para verificação da sustentação

financeira de cada governo, como em uma confederação.

A redação do anteprojeto da LRF baseou-se na Fiscal Responsibility Act, editado em Junho de 1994, que difere

dos programas anteriores porque não prevê metas fiscais, admite afastamentos temporários, desde de que com

previsão de meios para retorno. Considera perigosa a perda de credibilidade pelo não cumprimento de metas, teme

pela manipulação de informação para ajustá-las às metas fixadas. O Estado é unitário e parlamentarista. O

Congresso fixa princípios e exige forte transparência do Executivo, que tem a liberdade para orçar e gastar, com a

orientação de uma gestão fiscal responsável, reduzir o débito total da Coroa (dívida pública) a níveis prudentes.

O Código de Boas Práticas para a Transparência Fiscal – Declaração de Princípios, adotado pelo FMI, em 1998,

criou um conjunto de diretrizes para as melhores práticas – “best practices for budget transparency” - que

informa as melhores práticas relacionadas especificamente à qualidade das informações fiscais, autonomia e

abertura na administração tributária e à declaração de dados sobre as finanças do setor público.

autorizados que ultrapassavam o exercício financeiro, evidenciando a necessidade da

promoção de reforma na gestão da despesa pública.

Em face da insatisfatória coordenação entre as políticas monetária, fiscal e da dívida pública,

como parte integrante do diagnóstico da crise brasileira, o Governo Federal determinou, a

partir de 1986, a adoção de uma série de medidas com vistas a alterar as relações entre o

Tesouro Nacional e o Banco Central. Em 1987, começou uma primeira mudança com a

criação da Secretaria do Tesouro Nacional, extinção da “conta-movimento” do Banco do

Brasil e dos fundos de fomento do Banco Central. Outra medida de impacto foi a transferência

da administração da dívida pública para o Tesouro Nacional, como também as funções da

execução orçamentária do Banco do Brasil para o Orçamento da União, com a universalização

das receitas e das despesas. O financiamento direto do Banco Central ao Tesouro Nacional

sofreu vedação constitucional, pelo artigo 164, δ 1°

. A Carta Magna de 1988, em seu artigo

52, inciso VI, manteve a competência do Senado Federal, por proposta do Presidente da

República, a fixação do endividamento público para o montante da dívida consolidada.

O Plano de Estabilização Econômica, implementado em 1994 (Plano Real), trouxe algumas

modificações importantes que levaram o processo inflacionário a patamares aceitáveis. Os

desequilíbrios fiscais tornaram-se mais transparentes, pois todas as decisões de gasto do setor

público passaram a ter impacto real sobre os orçamentos.

Até então, em períodos de inflação elevada, os Estados simulavam um resultado primário

expressivo, atrasando a liberação de seus pagamentos, uma vez que sua receita era indexada,

as despesas eram em termos nominais e tinham o valor corroído pela inflação. Sobre tal

fenômeno, Tavares et al. (1999, p.4) argumentam que “em um processo inflacionário, é

possível acomodar pressões, uma vez que a inflação constitui fonte de financiamento

importante para o setor público, através do imposto inflacionário, como mecanismo invisível

de compressão das despesas em termos reais”.

O novo padrão de financiamento do déficit público e a espiral inflacionária refletiram-se no

crescimento expressivo do endividamento, tornando mais visíveis às deficiências

Artigo 164, δ 1° É vedado ao banco central conceder, direta ou indiretamente, empréstimos ao Tesouro Nacional

e a qualquer órgão ou entidade que não seja instituição financeira.

intertemporais do processo orçamentário. As fragilidades do federalismo brasileiro foram

evidenciadas através do relacionamento entre entes da federação e entre poderes. Destaca

Melo (2002, p.49), “a estabilidade monetária no país, introduziu uma nova transparência

social que conferiu forte visibilidade aos desequilíbrios fiscais existentes”.

Com o Plano Real, não obstante ao aumento significativo da arrecadação, logo após a

estabilização monetária, a grande maioria das unidades da federação defrontou-se com

sucessivos déficits primários, pelo fim do artifício de ajuste da despesa às receitas. O

desequilíbrio orçamentário antecedia o agravamento da crise da dívida e colocava em risco o

próprio plano de estabilização. Observou-se a necessidade de ajuste fiscal rigoroso com amplo

debate sobre os gastos públicos, endividamento e privatizações de estatais.

A persistência das dificuldades conduziu ao início do programa de apoio à reestruturação e ao

ajuste fiscal dos Estados, proporcionando refinanciamento de dívidas. A Lei Complementar

82/95, a chamada “Lei Camata”, definiu o conceito de Receita Corrente Líquida e estabeleceu

que o comprometimento dos gastos com a folha de pagamentos não poderia ultrapassar 60%

da receita disponível.

Até 1998, havia uma inconsistência entre a lei – que definia o mencionado teto e a

Constituição – que impedia os estados de se ajustarem, através do enxugamento de

pessoal. A reforma constitucional, aprovada em 1998, adaptou a Constituição à lei,

dando aos estados condições de cumprir com os dispositivos da denominada Lei

Camata”. (GIAMBIAGI e ALÉM, 2000, p. 166)

Pagamentos e recebimentos ocorridos nos termos da Lei Complementar 87/96, “Lei Kandir” ,

que visou à promoção de subsídios às exportações, pautados em isenções do ICMS e do

Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do

Magistério (FUNDEF), criado para servir de instrumento de operacionalização do processo de

municipalização do ensino fundamental, passaram a ser usados como parâmetros no cálculo

de receita corrente líquida dos Estados.

Correlato a esses fatos, a Lei 9.496, de 1997, autorizou a União a assumir a dívida pública

mobiliária dos Estados e Distrito Federal. Em contrapartida, esses entes comprometeram-se a

cumprir acordos e programas de apoio a reestruturação e ao ajuste fiscal, que trazia metas ou

compromissos referentes a dívida financeira em relação à Receita Líquida Real – RLR,

resultado primário, despesas com funcionalismo público e arrecadação de receitas próprias.

Para Lage (2002, p.192) “a Lei 9.496 dispunha sobre a rolagem da dívida, com metas não

apenas relacionadas às receitas, despesas e endividamento, mas também metas referentes à

reorganização administrativa e patrimonial, à privatização etc”.

Aliado a esses problemas históricos e estruturais do desequilíbrio das contas públicas, houve

redução dos fluxos financeiros externos motivada pela crise econômica da Ásia, em 1997, e da

moratória da dívida externa da Rússia, em 1998. Nesse contexto macroeconômico de

instabilidade dos mercados financeiros mundiais, a partir do segundo semestre de 1998,

ocorreu no Brasil uma nova crise cambial que culminou com a desvalorização do real, em

janeiro de 1999, devido à saída contínua de capitais e ao esgotamento das reservas ajudando a

reduzir as importações.

Foi assinado novo acordo com o FMI e iniciou-se programa de privatizações, concessão de

serviços públicos, reforma administrativa, patrimonial, controle e saneamento das estatais. O

aumento da dívida pública interna e do endividamento externo do setor privado cresceu

enormemente, em 1998, como conseqüência da desvalorização da moeda. Tavares (1999,

p.477-479) alerta que “as medidas de liberalização comercial, flexibilização do mercado de

trabalho, reformas econômicas e do Estado e privatizações, que constam do catálogo do

Consenso de Washington, foram executadas de forma acelerada pelo governo FHC, em menos

de 5 anos”.

No Brasil, em meio a um cenário de estabilização pós-Real, baseado numa onerosa âncora

cambial, sobreveio uma significativa desvalorização cambial que poderia vir a ser positiva, no

contexto de um novo projeto.

O governo FHC, de inclinação neoliberal, reeleito, parece entretanto, perplexo e

paralisado, não ataca os focos de desperdícios e de corrupção no gasto público – não há

aparentemente um projeto claro, nem de radicalização das reformas liberais nem

tampouco uma formulação alternativa de reformas democráticas, visando a

sustentabilidade do desenvolvimento e a ampliação da cidadania. (COUTINHO, 1999,

p. 351).

Este novo cenário tornou imperativo acelerar o processo de ajuste fiscal para fazer o Estado

viver dentro de seus limites orçamentários, com a propositura de alterações, a exemplo dos

orçamentos federais serem elaborados e executados considerando metas fiscais de resultado

primário predeterminadas, conforme legislação. Posteriormente, a Lei Complementar 96/99,

“Lei Camata II”, introduziu limites para cada ente da federação, fixando em 50% para os

gastos com folha de pagamento da União.

O crescimento do endividamento público interno cresceu muito em decorrência dos déficits

fiscais e das taxas reais de juros elevadas. No plano das finanças públicas, como conseqüência

da “crise da dívida”, a grave desorganização minou a capacidade ordenadora do Estado

brasileiro. Como destaca Belluzzo (1999, p.110), “o Fundo Monetário exigiu o de sempre:

ajuste fiscal, metas rigorosas para o crédito líquido doméstico, limites para o endividamento

externo de curto prazo”. Aglutinada a esta conjuntura de incertezas e ajustes estruturais, sob a

ótica macroeconômica

, surge a Lei de Responsabilidade Fiscal.

O Poder Executivo Federal apresentou o projeto de lei complementar com objetivo de

estabelecer “normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal”

para atender às exigências oriundas do FMI, entre as quais a definição clara de funções e

responsabilidades do governo, gestão das atividades governamentais orçamentárias e extra-

orçamentárias como também a geração de superávit primário. No estudo sobre a

modernização tributária e federalismo fiscal, Rezende (2003, p. 25) afirma :

Nos últimos anos, as preocupações com a macroeconomia comandaram as decisões da

política fiscal. A necessidade de assegurar o equilíbrio das contas públicas e atender às

metas para o superávit primário acordadas com o Fundo Monetário Internacional (FMI)

relegou a segundo plano questões relativas à eficiência dos tributos e ao equilíbrio

federativo.

Confrontando-se a LRF com o Código de Boas Práticas para a Transparência Fiscal –

Declaração de Princípios, de 1998, nota-se que em diversos momentos os princípios e idéias

são comuns, atendendo às condições impostas pelo FMI e credores estrangeiros.

A adoção do Código é uma prova do consenso de que a governança é fundamental para

a estabilidade econômica e o crescimento de alta qualidade, e de que a transparência

fiscal é um aspecto essencial da boa governança. Os módulos de transparência fiscal dos

Relatórios sobre a Observância de Normas avaliam até que ponto as práticas de

administração fiscal em alguns países estão em conformidade com o Código. Graças a

sua experiência na área de gestão das finanças públicas e à universalidade de seus países

membros, o FMI está bem situado para liderar a promoção de uma maior transparência

fiscal. (MANUAL REVISTO DE TRANSPARÊNCIA FISCAL, 2001, p. 5).

A lei fiscal disciplina o manejo das contas públicas visando objetivos macroeconômicos (nível geral de preços,

dos juros, emprego etc.).

Caput do artigo 1, da LRF, promulgada em 4 de Maio de 2000, é instrumento complementar à Carta de 1988,

não se limitando a suprir lacuna aberta pelo art. 163 da CF. Vai além, quando preceitua certos conteúdos das

Diretrizes Orçamentárias e do Orçamento Anual.

A estrutura do Código de Boas Práticas para a Transparência Fiscal visa à promoção da

responsabilidade na gestão fiscal com pressupostos de ação planejada e transparente para

prevenir riscos e corrigir desvios que possam afetar o equilíbrio das contas públicas.

Assim, a aplicação do Código de Boas Práticas para a Transparência Fiscal, pelos

países-membros, é baseado nos seguintes objetivos primordiais: definição clara das

funções e responsabilidade do governo; divulgação de informações ao público sobre as

atividades do governo; abertura na preparação e execução do orçamento, bem como na

prestação das contas orçamentárias; e avaliação independente da integridade das

informações fiscais; tudo o que facilitará as vigilâncias das políticas econômicas pelas

autoridades nacionais, mercados financeiros e instituições internacionais. (MANUAL

REVISTO DE TRANSPARÊNCIA FISCAL, 2001, p. 6).

Lei de Responsabilidade Fiscal integra um conjunto de medidas do Programa de Estabilização

Fiscal (PEF), com as primeiras discussões realizadas sob a forma de anteprojeto. Foi

apresentada pelo Ministério do Orçamento e Gestão e submetida a um processo aberto de

consulta pública. Sua elaboração já estava prevista no artigo 163, da Constituição de 1988,

mas, apenas em 1998, o anteprojeto foi encaminhado pelo Poder Executivo Federal ao

Congresso Nacional. Para o Governo, a importância da iniciativa era fortalecida pelo fato do

Projeto de Lei de Responsabilidade Fiscal constituir um compromisso junto ao Fundo

Monetário Internacional (FMI), assumido pelo País, por ocasião de acordo firmado em

novembro de 1998.

À parte de quaisquer considerações de natureza política, a Lei de Responsabilidade

Fiscal integra o conjunto de medidas impostas pelo FMI ao país, com o escopo de

instituir um regime fiscal responsável, visando a reduzir o déficit público, controlar as

contas públicas e estabilizar o montante das dívidas internas e externas, em relação ao

PIB. (CUÉLLAR, 2001, p. 182)

Ao contrário da grande maioria dos autores, Afonso (2002, p.488-489) destaca que o projeto

da LRF foi gerado nos debates sobre a Reforma Administrativa. Assim, na opinião do autor,

erra redondamente quem acredita que a iniciativa partiu de autoridades econômicas ou dos

organismos internacionais, quando na verdade teria partido do Congresso Nacional.

Durante a tramitação da proposta de Reforma Administrativa, na Câmara dos Deputados,

havia um dispositivo criado pela Assembléia Constituinte que tinha sido ignorado. A

publicação da Emenda Constitucional da Reforma Administrativa n. 19/98, em 05 de junho de

1998, editava em seu artigo 30: “O projeto de Lei Complementar a que se refere o artigo n.

163, da Constituição Federal, será apresentado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional

no prazo máximo de cento e oitenta dias da promulgação desta emenda”. Portanto, é anterior à

crise externa do País, à divulgação do Programa de Estabilidade Fiscal (em 28.10.1998) e

mesmo ao primeiro memorando técnico do FMI (em 13.11.1998) sendo, na sua concepção,

fruto de gestação e criação genuinamente brasileiras e não idealizada ou imposta pelo FMI ou

qualquer organismo internacional, afirma Afonso (2002, p.2-3).

A Câmara de Deputados instalou, em 12 de maio de 1999, uma comissão especial para

discussão do projeto da LRF tendo como presidente o Deputado Joaquim Francisco (PFL/PE)

e como relator da matéria o Deputado Pedro Novais (PMDB/MA). A primeira audiência

pública para discussão foi realizada em 18 de maio de 1999, com a presença do Secretário

Executivo do Ministério de Orçamento e Gestão, Martus Tavares. No dia 14 de dezembro de

1999, por 17 votos a 5, a Comissão Especial da Câmara aprovou o Substitutivo do Relator,

Deputado Pedro Novais, sobre o projeto que cria a Lei de Responsabilidade Fiscal.

Encaminhado ao Plenário da Câmara dos Deputados para votação, foi aprovado no dia 25 de

janeiro de 2000 por 385 votos a 86 e quatro abstenções.

O Projeto de Lei de Responsabilidade Fiscal foi aprovado sem emendas, no dia 04 de abril de

2000, na Comissão de Assuntos Econômicos do Senado. No dia 04 de maio de 2000, a Lei

Complementar n. 101 foi sancionada pelo Presidente da República, Fernando Henrique

Cardoso e no dia 05 de maio de 2000 foi publicada no Diário Oficial da União quando ainda

persistia déficit nas contas de grande parte dos Estados e Municípios brasileiros.

O Senado aprovou, em outubro de 2000, o Projeto de Lei 10.028/00, sobre Crimes contra a

Responsabilidade Fiscal com sanção do Presidente da República, Fernando Henrique Cardoso,

tipificando os crimes e infrações contra a responsabilidade fiscal cometidos pelos

administradores públicos com penas de multas, detenção e reclusão de até quatro anos.

Diferente de outras medidas de ajuste de curto prazo, a LRF representa mudança estrutural do

regime fiscal na intenção do equilíbrio das contas públicas. Tem como escopo a

responsabilidade na gestão fiscal com os princípios de aplicação de ação planejada e

transparente atuando como medida de prevenção de riscos, garantia de equilíbrio e correção

de desvios nas contas públicas, através do cumprimento de metas de resultados entre receitas e

despesas, com limites e condições para renúncia de receita e a geração de despesas com

pessoal, seguridade, dívida, operações de crédito, concessão de garantia e inscrição em restos

a pagar.

As ações estatais devem mirar a direção que consista em maximizar as receitas

originárias e derivadas, tendo como meta a ser atingida a prevenção de déficits

reiterados, estabelecendo o equilíbrio entre as aspirações sociais e os gastos

efetivamente desembolsados no sentido de satisfazer tais expectativas, sendo esse o

objetivo primordial da lei de responsabilidade fiscal. (NASCIMENTO, C. , 2001, p. 18)

Uma pesquisa realizada pelo Instituto Marketing, Estratégia e Comunicação Institucional

(MCI), em 16 de Novembro de 2000, em Brasília, de um grupo de mil entrevistados, 92%

apoiava a LRF. A convocação da sociedade para participar do processo de regulamentação de

práticas fiscais delineou-se em um consenso político demonstrado na aprovação da LRF para

por fim aos desmandos dos recursos públicos. Este fator explica a mudança de comportamento

e a receptividade da lei. Nessa linha, Tavares (2001, p. 2) afirma que:

A sociedade está mais exigente: não quer pagar mais tributos e cobra gestão

responsável no uso dos tributos pagos. Na verdade, o Congresso respondeu a uma

demanda da sociedade e a mídia compreendeu o significado histórico, que viraria a

página política e administrativa do país. A governança moderna envolve a

participação da sociedade, a prestação de conta, enfim, um compromisso mais sério.

Pode-se concluir que a Lei de Responsabilidade Fiscal é fruto de diversos fatores, entre eles,

alguns internos, como a situação de insustentabilidade que atravessava o País naquela década,

após anos de farra fiscal; a convocação de uma sociedade saturada de tantos desmandos e tão

necessitada de políticas sociais básicas e do Congresso Nacional, presente na figura de alguns

parlamentares. Fatores externos também impulsionaram a implementação da LRF, como a

pressão dos organismos e credores internacionais que precisavam assegurar-se da capacidade

de pagamento da dívida contratada.

Um grupo importante, durante a negociação da lei, foram os 150 deputados federais que

eram candidatos nas eleições de outubro de 2000, para os quais era essencial que se

introduzissem dispositivos que restringissem o gasto porque, se eleitos, eles teriam que

arcar com os custos de praticar austeridade fiscal nos municípios. (MELO, 2002, p.167).

3.2 Objetivos da Lei de Responsabilidade Fiscal

É importante para o poder público ter as finanças e o orçamento equilibrados e administrar

com austeridade o dinheiro do contribuinte. Através de uma ação planejada e

transparente, exige-se o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas, com

prevenção de riscos e correção de desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas.

Abrucio (2002b, p.216) comenta que “a aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal foi o

maior avanço fiscal”.

Um longo processo de mudança de posicionamento em relação aos recursos governamentais

foi consolidado nas últimas décadas com o estabelecimento de uma forte restrição

orçamentária na perspectiva intertemporal dos governos subnacionais, tendo como

conseqüência a obediência a normas e limites na administração pública em relação às receitas

e despesas, a fim de se evitar práticas irresponsáveis de manejo do dinheiro público. Ainda

segundo o mesmo autor, a LRF também marcou uma mudança na cultura da coletividade em

relação aos gastos governamentais, aumentando os mecanismos de transparência do

Orçamento Público.

Comprovando a maior integração e participação da sociedade, foi realizada uma pesquisa pelo

Instituto Brasileiro de Estudos Políticos (IBEP), em abril de 2001, com aplicação de

questionário para 211 formadores de opinião – 106 cientista sociais, 43 jornalistas, 30 outros

formadores de opinião de categorias diversas e 32 políticos, integrantes da elite parlamentar.

Como resultado do estudo, obteve-se uma avaliação francamente positiva sobre as reformas

estruturais empreendidas pela administração Fernando Henrique Cardoso. Porém, 52% dos

entrevistados consideraram a LRF um projeto das elites do País, ao invés de 42% que

optaram ser uma demanda do eleitorado. A grande maioria dos formadores de opinião, 86%

tinha uma avaliação muito confiante da Lei de Responsabilidade Fiscal. Para 58% deles, a

LRF refletia um compromisso da sociedade brasileira com o equilíbrio fiscal, mais do que

uma decisão do governo, e 81% dos entrevistados entendiam que estar associado à idéia de

responsabilidade fiscal seria importante para um candidato à presidência da República.

A despeito de algumas ações contrárias ao projeto da LRF, a exemplo da Ação Direta de

Inconstitucionalidade (ADIn.) n.2.238, de Julho de 2000, a recente legislação de

responsabilidade fiscal e suas conseqüências práticas são revistas por Afonso (2004, p. 13),

“que constata a mudança de mentalidade que a LRF viabilizou para a criação de uma nova

consciência em torno da necessidade do equilíbrio macroeconômico, agora um consenso

nacional”. O Partido dos Trabalhadores, o Partido Socialista e o Partido Comunista Brasileiro

alegaram, junto ao Supremo Tribunal Federal (STF), vício de inconstitucionalidade do artigo

9, δ3

, da LRF, na medida que autorizava interferência do Poder Executivo nos Poderes

Legislativo e Judiciário, além do Ministério Público, configurando quebra de autonomia entre

poderes.

Ainda naquele mesmo ano, parlamentares do Partido dos Trabalhadores pronunciaram-se

contrários a alguns dispositivos da LRF, entre os quais, a limitação de despesa com pessoal e a

proibição de antecipação de receitas orçamentárias, a exemplo de Olívio Dutra (RS), Zeca

(MS) e Marta Suplicy (SP), ampliando o discurso com a visão de que a lei pretendia atender

ao FMI e ao capital internacional. O partido que votou contra a LRF, no Congresso, agora é

obrigado a adequar-se e a cumprir as exigências legais de controle de gastos e saneamento das

ações de gestões anteriores irresponsáveis.

Na edição da Lei de Responsabilidade Fiscal, enquadrada ao sistema federativo nacional,

foram estabelecidos indicadores de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na

gestão fiscal, apresentando-se como grande avanço nas relações intergovernamentais. Surgiu

como resposta ao desequilíbrio fiscal e financeiro dos governos subnacionais, na pretensão de

garantir continuidade da política fiscal, quando propôs controle do endividamento com caráter

estrutural e de forma responsável.

A LRF harmoniza e consolida muitos dos objetivos do processo de mudança do regime

fiscal, empreendido nas últimas décadas, no Brasil. É conseqüência de um longo

processo de evolução das instituições orçamentárias do País, que gerou na sociedade a

percepção de que o governante não deve gastar mais do que arrecada e deve administrar

de forma responsável os escassos recursos públicos. (NASCIMENTO, E. , 2003, p. 2).

Artigo 9 [...]. os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos

trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira,[...].

Artigo 9, δ 3 . No caso de os Poderes Legislativo e Judiciário e o Ministério Público não promoverem a

limitação no prazo estabelecido no caput, é o Poder Executivo autorizado a limitar os valores financeiros

segundo os critérios fixados pela Lei de Diretrizes Orçamentárias

Argumentam Durand e Abrucio (2002, p. 157), que a gestão responsável imposta pela LRF

marco na gestão fiscal no País, pretende desenvolver nova cultura fiscal, como peça de

controle e ajustamento, propondo a necessidade de estabelecer regras claras e precisas sobre

receita e gastos governamentais, tendo por eixo o planejamento, com a introdução de novas

rotinas na administração fiscal dos entes federados, a transparência das contas públicas, a

responsabilização, o controle dos gastos com a limitação das despesas e do endividamento e o

equilíbrio fiscal, aplicável aos três níveis de governo, em toda a administração pública, tanto a

direta como a indireta.

O desequilíbrio fiscal experimentado pelos entes da federação brasileira, tem raiz,

também, nas deficiências do planejamento governamental, consubstanciadas pelas más

práticas orçamentárias. Elaboradas desprezando sua utilidade como instrumento de

controle, muitas vezes inexiste correlação com a realidade e serve apenas para o

cumprimento de exigência constitucional. (FIGUEIREDO, 2001, p.27).

Como o objetivo principal a ser alcançado pela LRF é o equilíbrio das finanças públicas,

foram fixadas restrições para o crescimento da despesa e fixação de limites para gastos com

pessoal e com serviços de terceiros, nos três níveis de governo. Em contrapartida, o controle

dos recursos públicos está submetido a regras rigorosas que disciplinam a forma como podem

ser concedidos os benefícios fiscais, impondo limitações à renúncia de receitas, estimulando a

competência do exercício de tributar de maneira plena, obrigando a instituir, prever e

arrecadar todos os impostos de órbita estatal, evitando que os Municípios, pelo fato de terem

assegurado boa parte de receita orçamentária em transferências, terminem negligenciando sua

arrecadação própria.

Para alcançar esses objetivos, a LRF configura ação transparente na gestão fiscal da

administração pública, aliada ao planejamento no âmbito do processo de execução

orçamentária. Entre os principais requisitos para atingir os supracitados objetivos, a LRF

incorpora os princípios constitucionais relativos ao artigo 163, que define a adoção dos

instrumentos de planejamento: Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei

Orçamentária Anual. Alicerçada no orçamento público como peça de planejamento e controle,

a LRF promove o aprimoramento desses processos pela inclusão da participação popular nas

A LRF se apóia em quatro eixos: o planejamento, a transparência, o controle e a responsabilização. A

preocupação do legislador fica bem clara no § 1º, do artigo 1, quando recomenda a ação planejada e transparente,

“em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas.”

audiências públicas, consistindo em fator de estímulo ao controle social e instrumento de

participação democrática nas instâncias do Orçamento Participativo (OP).

3.2.1 Planejamento

Nos dias de hoje, a difusão da idéia de planejamento como instrumento de administração e

monitoramento no setor público está inserida em um contexto de mudança que ocorre na

sociedade, que cobra uma gestão fiscal responsável e o equilíbrio das contas públicas, como

o objetivo de qualquer processo orçamentário.

Um dos aspectos mais importantes da LRF, e dos menos conhecidos, divulgados e

debatidos, é a questão do planejamento. Doravante, os municípios deverão se

preparar para serem capazes de administrar suas finanças de forma mais planejada,

de dispor de controles mais apurados sobre suas despesas e receitas, de realizar

previsões e acompanhá-las. (OLIVEIRA, W. , 2000, p. 2).

Como salienta Nascimento, C., (2001, p.39), a Constituição de 1988 trouxe capítulo

específico com preocupação de institucionalizar a integração entre os processos de

planejamento e orçamento, ao tornar compulsórias regras a serem elaboradas e aplicadas para

esse fim. Este fato conferiu singular importância aos instrumentos orçamentários que

envolvem o planejamento da ação governamental em todos os seus aspectos fundamentais,

voltados para a atividade financeira desenvolvida em cada exercício fiscal.

Diante disso, a LRF surge em busca da verdade orçamentária e pressupõe que a gestão

eficiente das finanças públicas depende de uma ação planejada, permanente e direcionada a

vários exercícios financeiros. Dentro desta ótica, Figueiredo e Nóbrega (2001, p.9) sugerem

que o “estabelecimento de regras para o processo orçamentário como instrumento de

planejamento foi um ponto inovador da LRF, com a valorização da LDO, como o mais

importante dos instrumentos orçamentários”. Com efeito, a LRF instrumentaliza a articulação

entre os três instrumentos do planejamento, o Plano Plurianual - PPA, a Lei de Diretrizes

Orçamentárias – LDO e a Lei Orçamentária Anual – LOA, uma vez que a execução das ações

governamentais passa a estar condicionada à demonstração de compatibilidade com os

referidos instrumentos.

O Plano Plurianual é a lei de maior alcance no estabelecimento das prioridades e no

direcionamento das ações do governo no uso eficiente do dinheiro público e desenvolvimento

programado, proporcionando uma certa continuidade nas administrações. É lei ordinária de

iniciativa do Poder Executivo, que deve ser encaminhada ao Poder Legislativo para aprovação

até o dia 31 de agosto do primeiro ano de mandato. Elaborado para um período de quatro

anos, dispõe sobre as diretrizes, os objetivos e as metas da Administração Pública Federal,

para as despesas de capital

e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de

duração continuada

, buscando otimizar as ações do governo para gerar o máximo de

resultados positivos sobre a sociedade a partir dos recursos disponíveis.

Em outubro de 1998 foi tomada a decisão de fazer o PPA, que é uma disposição, uma

exigência constitucional, um instrumento de gestão. O sentido desta decisão foi o de

utilizar uma ferramenta prevista na legislação brasileira, reformá-la, ajustá-la, para ter o

efeito de implementação da gestão de desenvolvimento, do projeto de desenvolvimento.

(SILVEIRA, 2002, p.165).

É um documento que descreve, de maneira detalhada, as diretrizes, metas e indicadores de

desempenho como processo de planejamento da administração das finanças públicas,

contemplando ações que deverão ser implementadas para a otimização da performance da

gestão fiscal. Entre elas, pode-se enumerar a atividade de organizar em programas todas as

ações desenvolvidas pela Prefeitura, tornar públicas as informações referentes à execução das

metas de Governo, possibilitando maior controle quanto à aplicação dos recursos públicos,

estimular parcerias das diversas esferas de governo e da iniciativa privada como fontes

alternativas ao financiamento dos programas (ex: Parcerias Público Privadas - PPP).

Outro objetivo desta peça orçamentária é prover os administradores públicos de um sistema

gerencial, estruturado e atualizado, visando facilitar a tomada de decisão e correção de desvios

das metas. Cria condições para avaliação e mensuração dos indicadores e efeitos sobre a

realidade municipal, com vistas às políticas públicas, devendo haver, necessariamente,

compatibilidade das metas estabelecidas com os recursos efetivamente disponibilizados para

executá-las. Apresenta, de certa maneira, uma limitação à atuação do executivo, pelo que se

depreende de Martins (2000, p. 47), “uma vez que nenhum investimento cuja execução

ultrapasse um exercício poderá ser iniciado sem sua prévia inclusão no Plano Plurianual, o que

significa, ser aprovado antes pelo Legislativo”.

As Despesas de Capital, significam: O grupo de despesas da administração pública, direta ou indireta, com

intenção de adquirir ou constituir bens de capital que contribuirão para a produção ou geração de novos bens ou

serviços e integrarão o patrimônio público. (VILAÇA e CAMPOS, 2001, p.30).

Despesa Obrigatória de Caráter Continuado é a despesa corrente derivada de lei (que não é do orçamento),

medida provisória ou ato administrativo normativo que fixa a obrigação legal de sua execução por um período

superior a dois exercícios. (VILAÇA e CAMPOS, op. cit., p.30).

Diante disso, o PPA deve ser subsidiado por previsões de receitas e despesas, sustentadas por

um cenário macroeconômico realista, sob pena de inviabilizar o cumprimento das metas. Na

visão de NUNES e NUNES (2003, p.17) “uma das condições fundamentais para o sucesso do

PPA é a consistência entre metas e custos. O valor dos projetos e atividades deve ser realista e,

ao mesmo tempo, suficiente para atingir os objetivos do programa.”.

O passo seguinte no processo orçamentário é a elaboração da Lei de Diretrizes

Orçamentárias

, definido pela Constituição de 1988, para que, anualmente, oriente a

preparação do orçamento. Nesse sentido, a LRF adotou uma metodologia que institucionaliza

o regime de metas fiscais na elaboração do orçamento. Com a LDO, estabelecem-se

parâmetros necessários à alocação dos recursos no orçamento anual de forma a garantir a

realização das metas e objetivos contemplados no PPA.

A LDO se constitui em instrumento que funciona como elo entre o PPA e os

orçamentos anuais, compatibilizando as diretrizes do Plano à estimativa das

disponibilidades financeiras para determinado exercício. Seu envio à Câmara deve

ser feito até o dia 15 de abril de cada ano, devendo ser devolvido para sanção do

Poder Executivo antes do recesso parlamentar do meio do exercício.

(NASCIMENTO e DEBUS, 2000, p.16).

Segundo o artigo 169, da Carta Magna de 1988, compete à LDO definir os limites de despesa

com pessoal ativo e inativo da União, Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, inclusive

considerar nulo de pleno direito qualquer ato que provoque aumento com pessoal, de acordo

com o artigo 21, da LRF, no caso autorização não prevista, instituto absorvido pela Budget

Enforcement Act.

Artigo 165 § 2°. A Lei de Diretrizes Orçamentárias é uma lei ordinária com validade apenas para um exercício

financeiro e compreende as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de

capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as

alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de

fomento.

Organograma 1. Orçamento e Relatórios

Lei de

Diretrizes

Orçamentárias

sssssssssssssssS

Anexo de

Metas Fiscais

Anexo de

Riscos

Fiscais

Lei

Orçamentária

Anual

Metas

bimestrais de

Arrecadação

Programação

Financeira

Mensal

Relatórios

Quadrimest.

Gestão Fiscal

Avaliação

Metas

Fiscais

Limite

Gastos Serv.

Terceiros

Limite

Gastos

Pessoal

Limite

Dívida

Consolidada

Relatórios

Bimestrais

Execução

Orçamentári

Prestação

de Contas

Anual

Plano

Plurianual

A iniciativa do projeto de lei é do Poder Executivo, mas os departamentos de planejamento e

contabilidade dos Municípios têm grande responsabilidade na correta elaboração do referido

texto e anexos, pois são neles que os valores das metas fiscais, do resultado nominal e

primário

são definidos e deverão ser obedecidos no próximo exercício, além das elencadas

na Constituição Federal, artigo 165, §2°

A prática do incrementalismo na definição das metas, com a elaboração da dotação de um ano

a partir do orçamento do ano anterior, acrescido por índices inflacionários, têm causado

prejuízos às contas públicas. Isto ocorre na medida em que promove um elevado grau de

rigidez orçamentária, oriundo de compromissos passados que são indexados a índices mais

elevados e de vinculações legais dos recursos próprios e transferências. Pode-se destacar

também um certo nível de engessamento do Executivo, em obediência às diretrizes, definição

de prioridades e estratégia de arrecadação fixadas no PPA e LDO.

De modo geral, compete à lei de diretrizes orçamentárias traçar orientação no sentido

de alcançar o equilíbrio entre receitas e despesas e fixar critérios de limitação de

empenho, de normas pertinentes ao controle de custos de programas de

financiamento, bem como requisitos para a transferência de recursos a entidades

públicas e privadas. (NASCIMENTO, C. , 2001, p. 40).

Na elaboração da LDO, a introdução do Anexo de Metas Fiscais (AMF)

, pela LRF, foi uma

grande inovação, permitindo uma visão do grau de endividamento do ente federado. Esta foi

uma tentativa de cumprir a função de planejamento, que consiste em acompanhar a política

fiscal dos próximos exercícios e avaliar o desempenho fiscal dos exercícios anteriores,

auxiliando assim, na elaboração das novas metas a serem alcançadas.

,[...], o Programa de Estabilização Fiscal – PEF provocou significativas mudanças

nos processos de planejamento e orçamentação brasileiros. A partir do projeto de lei

orçamentária para 1999, os orçamentos federais passaram a ser elaborados e

executados levando em consideração metas fiscais de resultado primário pré-

determinadas, estabelecidas na legislação. Com isso, tais metas passaram a fazer

parte do processo e, embora não explicitamente, condicionaram também a

elaboração do Plano Plurianual – PPA e a partir do exercício de 2000, introduziu-se

a prática de fixar a meta de resultado primário da LDO. (TOLLINI, 2002, p.175).

O resultado primário é obtido confrontando-se receitas e despesas não-financeiras, permitindo a identificação

da situação de auto-suficiência do ente público, dentro de seus limites financeiros. (NASCIMENTO, E. , 2003,

p.29).

A elaboração da lei orçamentária anual disporá sobre alterações na legislação tributária e estabelecerá a

política de aplicação das agências oficiais de fomento.

Artigo 4, § 2°. O AMF deverá conter metas anuais relativas a receitas, despesas, resultado nominal, resultado

primário, e montante da dívida pública, bem como, avaliação da situação financeira e atuarial dos regimes gerais

de previdência e fundos atuariais, demonstrativos do efeito das renúncias de despesas e expansão de despesas

obrigatórias de caráter continuado, e a evolução do Patrimônio Líquido, a origem e aplicação de recursos obtidos

com alienação de ativos, com o objetivo de estabilizar a dívida pública.

As receitas não financeiras

são inerentes de órgão público atuando como arrecadador de

impostos. Para evitar a dupla contagem, não devem ser consideradas como receitas não-

financeiras as provenientes de transferências entre as unidades que compõe o ente federativo.

Em relação às despesas não-financeiras, correspondem ao total das despesas orçamentárias,

deduzidas as despesas com juros e amortização da dívida interna e externa, com aquisição de

títulos de capital integralizado e as despesas com concessão de empréstimos com retorno

garantido. (COSTA e VALVERDE, 2002, p.51).

Para a obtenção do resultado nominal, acrescentam-se ao resultado primário os valores pagos

e recebidos de juros nominais (juros líquidos) decorrentes de operações financeiras. Pode ser

considerado como a própria Necessidade de Financiamento do Setor Público – NFSP, que

determinará a situação de dependência de empréstimos do ente público junto às entidades

financeiras ou setor privado para regularizar dispêndios.

Uma exigência imposta pela LRF foi a demonstração da margem de expansão das despesas

obrigatórias de caráter continuado que são despesas que decorrem de lei, medida provisória ou

ato administrativo e tem abrangência de mais de dois exercícios. Para estes casos, deverá

haver uma compensação por meio do aumento permanente de receita ou da redução

permanente de despesa. A renúncia fiscal e as despesas de caráter continuado terão impacto

sobre o resultado primário, situação que necessitará de atenção por parte do gestor público no

tocante à coerência entre as ações planejadas e os resultados pretendidos.

Outros demonstrativos que compõe os Anexos de Metas Fiscais são: Evolução do Patrimônio

Líquido e Aplicação dos Recursos

, demonstrativo de Renúncia de Receitas Tributárias

Quanto às receitas não-financeiras, correspondem ao total da receita orçamentária deduzidas as operações de

crédito, as provenientes de rendimentos de aplicações financeiras e retorno de operações de crédito (juros e

amortizações), recebimento de recursos oriundos de empréstimos concedidos, as receitas de privatizações e

aquelas relativas a superávits financeiros. (COSTA e VALVERDE, op. cit. , p.51).

A evolução do patrimônio líquido e aplicação dos recursos fornece a movimentação ocorrida no Patrimônio

Líquido durante o exercício, destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos,

indicando a formação e a utilização desses recursos durante os últimos três exercícios. (COSTA e VALVERDE,

op. cit. , p.56).

O demonstrativo de renúncia de receita procura dar transparência na gestão dos recursos públicos. Entretanto,

a concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária devem ter sido estimadas pela lei

orçamentária e comprovadamente não devem afetar as metas de resultados fiscais, além do estabelecimento de

medidas de compensação. (NASCIMENTO, E. , 2003, p.37).

e Situação Financeira e Atuarial do Fundo ou Regime de Previdência Social.

A avaliação dos passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas está

em outro instrumento instituído pela legislação, o Anexo de Riscos Fiscais

, nos quais serão

avaliados os riscos que possam afetar as contas públicas a partir dos objetivos das políticas

monetária, creditícia e fiscal e as metas da inflação para o exercício subseqüente e de

processos judiciais em andamento, salvaguardando contra o surgimento de despesas

imprevistas.

A Lei Orçamentária Anual (LOA) é a terceira etapa no processo orçamentário. Constitui-se na

elaboração de peça com detalhamento sobre a estimativa da receita, a fixação da despesa, a

autorização para a abertura de créditos suplementares e para a contratação de operações de

crédito. “A Lei Orçamentária Anual – LOA, popularmente conhecida por Orçamento da

União, é o mais importante instrumento de gerenciamento orçamentário e financeiro da

Administração Pública, cuja principal finalidade é gerenciar o equilíbrio entre receitas e

despesas públicas”. (NASCIMENTO, E. , 2003, p.44).

A LOA tem o objetivo de fixar a programação dos recursos para o exercício financeiro,

viabilizando a execução dos programas governamentais, tendo como finalidade principal a

busca do equilíbrio entre as receitas e despesas públicas, devendo demonstrar compatibilidade

da programação do orçamento com as metas da LDO, previstas no Anexo de Metas Fiscais.

Deve apresentar previsão para reserva de contingência, destinada ao pagamento de restos a

pagar, passivos contingentes e demonstrativo de despesas relativas à dívida pública, mobiliária

ou contratual e respectivas receitas.

Apesar do controle fiscal, é fundamental a previsão realista das receitas que serão arrecadadas

a cada ano, fato que irá determinar a autorização para o gasto. Entretanto, a LRF disciplina

uma permanente reavaliação da expectativa de arrecadação e valor da despesa do ente público,

no intuito de ajustar a execução orçamentária e financeira com o programado na LOA, sob

pena de realização de cortes de contingenciamento nos gastos.

Demonstrativo contendo a análise da situação financeira e atuarial do regime próprio dos seus servidores,

evidenciando a coerência entre os recursos aportados a fim de verificar a sustentabilidade financeira dos

mesmos. (COSTA e VALVERDE, 2002 , p.57).

Preserva o equilíbrio das contas públicas, determinando, previamente, as medidas a serem tomadas em caso de

efetivação de despesas eventuais, com grau de incerteza quanto à sua efetiva ocorrência. (COSTA e

VALVERDE, op. cit. , p.60).

Grande inovação, no que se refere ao procedimento orçamentário, foi implementada pela

Portaria Interministerial STN/SOF n.163/2001, alterada pelas Portarias SOF/STN n. 325/2001

e n. 519/2001, que uniformizou os procedimentos de execução orçamentária, impondo a

utilização de uma mesma classificação orçamentária de receitas e despesas públicas. Desta

maneira, as receitas próprias das autarquias, fundações e empresas estatais dependentes

passam a integrar a receita geral do orçamento, ficando vedada a consignação de recursos, a

título de transferências orçamentárias indiretas, devendo ser repassadas a cada unidade

orçamentária os créditos consignados na LOA.

A implantação do Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAFI) possibilitou a

unificação das contas públicas e o acompanhamento, em tempo real, da execução

orçamentária dos recursos, permitindo um maior controle e transparência dos gastos. A

apropriação do SIAFI pelo Legislativo permitiu o acesso democrático às informações das

finanças públicas, possibilitando o fortalecimento do processo orçamentário como peça de

planejamento. É através deste instrumento que os parlamentares e a mídia têm conhecimento

da situação orçamentária das esferas estatais. Em artigo no jornal “O Valor”, de 08-07-04, a

matéria “Deputado denuncia ao TCU repasses irregulares” comprova a importância do banco

de dados do SIAFI no processo de fiscalização:

O governo federal liberou recursos irregularmente para a prefeitura de São Paulo nos

meses de maio e junho. A denúncia, amparada por dados do Sistema de

Administração Financeira do Tesouro Nacional (SIAFI), foi feita ontem pelo

deputado distrital Augusto de Carvalho (PPS-DF), ao representante do Ministério

Público junto ao Tribunal de Contas da União (TCU), Lucas Rocha Furtado. (O

VALOR, 08/07/04).

A experiência brasileira de participação popular nos processos orçamentários, a partir das

práticas de Orçamento Participativo, vem consolidando-se no contexto político brasileiro, a

partir da Constituição de 1988, com o fortalecimento do ideário democrático que legitimou a

participação dos indivíduos na cultura política, em nível local e nacional.

Nas eleições de 1988, com a vitória do Partido dos Trabalhadores em um maior número de

administrações municipais de sua história, imprimiu-se um “modo de governar” referencial,

convocando a população para decidir conjuntamente, visando “desprivatizar o público” e

combater a forma elitista tradicional de governar. O Orçamento Participativo ganha destaque

neste ideário e nas decisões de governo, afirma Pires (2001, p.610), transformando o

orçamento municipal em um catalisador da participação popular dirigido a melhorias na infra-

estrutura urbana e políticas públicas locais.

Na década de 1990, a criação dos canais de participação popular possibilitou o surgimento de

nova cultura de discussão entre população e Estado, com base no exercício da cidadania.

Através de uma parceria conjunta e da concepção de novos caminhos de participação, a

sociedade civil organizada intervém no processo decisório das ações locais, com interesses na

melhoria da gestão dos recursos públicos.

A LRF, ao tratar da transparência, controle e fiscalização das contas públicas promove

incentivo a prática do orçamento participativo quando estabelece como condição prévia, a

participação popular e a realização de audiências públicas durante o processo de elaboração e

discussão dos planos, LDO e LOA . Trata-se de introdução de controle social na destinação de

recursos públicos para implementação de práticas participativas em políticas públicas, com a

execução dos investimentos sendo decididos pela população.

O orçamento participativo amplia e aprofunda a democracia e desenvolve a

cidadania, na medida em que estabelece melhor controle social sobre o Estado, reduz

o clientelismo, cria maior co-participação entre governo e comunidade e, no

processo de seu desenvolvimento, são aprimoradas as regras de discussão,

deliberação e acompanhamento orçamentário das prioridades pactuadas com o

governo. (KHAIR, 2000, p.61)

O OP permite a exposição da situação financeira do governo e convoca a população para

apresentar suas reivindicações quanto a aplicação dos investimentos, em uma discussão prévia

do orçamento, dentro das possibilidades dos recursos. Entretanto, a LRF, ao invocar a

consulta popular, é omissa em algumas questões importantes. Uma delas é a determinação do

caráter dessas audiências, se apenas deliberativo ou vinculante, no tocante à Administração

Pública. Outra, é a falta de legislação local que regulamente a maneira como serão realizadas

essas discussões, institucionalizando a forma de convocação, a publicização e amplitude das

arenas populares.

A institucionalização do OP local contribui para consolidar uma interpretação extensiva sobre

a competência privativa do Executivo e Legislativo em matéria de lei orçamentária. Todo o

arcabouço democrático da Carta Magna de 1988 constitui um material normativo no sentido

de legitimação das deliberações populares, apoiado no preceito contido no artigo 29

, Incisos

XII e XIII, da Constituição Federal e na LRF, artigo 48°

, parágrafo único. Dessa maneira, a

participação do OP consiste em subsídios que devem ser levados em consideração pela

Administração Pública, ensejando um modo mais democrático de governar, baseado na

transparência e inversão de prioridades, que melhore a distribuição de renda e as condições de

vida das populações mais carentes.

As práticas dos Orçamentos Participativos vêm sendo difundidas como um novo

mecanismo de expressão da participação e do estreitamento na relação

Estado/Sociedade, representando, sem dúvida, um avanço no sentido de inversão de

prioridades, e significando a presença de um novo espaço de hegemonia dos setores

populares. O princípio basilar que vem orientando o ideário do Orçamento

Participativo é o de que o Orçamento Público Municipal pode ter um maior papel

distributivo, através da participação da sociedade, e na medida em que propicia uma

melhor identificação na solução dos problemas da cidade, particularmente das áreas

carentes. (LEAL, 2003, p.61-61).

Fica evidenciada a importância da participação da Câmara Municipal no processo de

aprovação e fiscalização da execução do orçamento, a partir do momento em que esta Casa

pode alterar as prioridades estabelecidas pelo Executivo. Dessa maneira, é necessária a

interação entre os mecanismos de participação popular com o Legislativo para que o

orçamento contemple suas reivindicações.

3.2.2 Receitas Públicas

Preliminarmente, faz-se necessário considerar o conceito de receita pública. Na visão de

Baleeiro (1984, p.116), a Receita Pública é “a entrada que, integrando-se no patrimônio sem

qualquer reserva, condições ou correspondência no passivo, vem acrescentar o seu vulto,

como elemento novo e positivo”. A receita pública é originada de fontes de patrimônio

público e privado, constituída de recebimento de dinheiro pelo governo para fazer face às suas

funções típicas, custeio da máquina administrativa, aplicação nos investimentos de infra-

estrutura social, material e estabilização econômica. Kohama (2001, p.85) define receita

pública como:

Artigo 29. O Município reger-se-á ....e os seguintes preceitos:

XII – cooperação das associações representativas no planejamento municipal

XIII – iniciativa popular de projetos de lei de interesse específico do Município, da cidade ou de bairros, através

de manifestação de,pelo menos, cinco por cento do eleitorado.

Artigo 48, parágrafo único: A transparência será também assegurada mediante incentivo à participação

popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, Lei de

Diretrizes Orçamentárias e Orçamentos.

100

É todo e qualquer recolhimento feito aos cofres públicos, quer seja efetivado através de

numerário ou outros bens representativos de valores – que o Governo tem o direito de

arrecadar em virtude de leis, contratos ou quaisquer outros títulos de que derivem

direitos a favor do Estado -, quer seja oriundo de alguma finalidade específica, cuja

arrecadação lhe pertença ou caso figure como depositário dos valores que não lhe

pertençam.

De acordo com a LRF, a cada ente federado cabe instituir, prever e efetivamente arrecadar

todos os tributos de sua competência constitucional. Toda esfera deverá explorar

adequadamente a sua base tributária e, conseqüentemente, ter capacidade de estimar qual será

a sua receita, auxiliando o cumprimento das metas fiscais e a alocação das receitas para as

diferentes despesas. Constitui-se elemento importante para a consecução dos objetivos

orçamentários-fiscais a previsão da estimativa do montante a ser arrecadado, observadas as

normas técnicas legais e a respectiva metodologia de cálculo para esta projeção.

A efetiva arrecadação de todos os tributos é ressaltada como requisito essencial da

responsabilidade na gestão fiscal. O descumprimento dessa norma terá como conseqüência a

imediata suspensão das transferências voluntárias ao ente público que se mostrar negligente

nessa questão. Entretanto, em artigo publicado no jornal “O Globo”, de 07-05-2004, na

matéria “Verbas à margem da lei”, foram feitas denúncias de prefeituras que não enviaram, no

prazo, os balanços anuais ao Ministério da Fazenda, como também algumas destas de

receberem recursos de convênios, firmados com o Governo Federal, apesar do

descumprimento daquele requisito legal.

No discurso, os governantes enaltecem a importância da Lei de Responsabilidade

Fiscal (LRF) para o controle das finanças públicas. Na prática, ela vem sendo

desrespeitada por boa parte das prefeituras e pelo governo federal. Dos 5.559

municípios brasileiros, 1.011 ou 18,1% não enviaram ao Tesouro Nacional, no prazo

previsto na lei, suas contas referentes ao exercício de 2003. Com isso, segundo o

artigo 51 da LRF, ficaram impedidos de receber qualquer transferência voluntária de

recursos da União. Mesmo assim, segundo levantamento feito no Sistema Integrado

de Administração Financeira (SIAFI), 32 municípios que estão com as contas

atrasadas receberam R$ 4,758 milhões nos meses de maio e junho, enquanto o prazo

para a entrega dos documentos encerrou-se em 30 de abril. (O GLOBO, 07/05/

2004).

Caso seja confirmada a ilegalidade, espera-se que o governo, como guardião da lei,

responsabilize o agente público pelo descumprimento da LRF e aplique as penalidades

previstas na Lei de Crimes Fiscais, sob pena de tornar seus dispositivos punitivos inócuos.

Segundo Afonso, Araújo e Ferreira (2003, p.4), as transferências ainda correspondem a maior

parcela da receita disponível municipal, porém o quadro tem se alterado significativamente

101

nos últimos anos, com os Municípios explorando amplamente suas competências tributárias

próprias. É possível confirmar o esforço arrecadatório dos Municípios pela tabela 10, uma vez

que em 1989, participação tributária da esfera local era de apenas 2,7% do total da

arrecadação do País, elevando-se para 5,3%, em 1998.

Destaca-se a evolução positiva da participação dos Municípios na arrecadação total do País,

como empenho das prefeituras em suprir a diminuição das transferências e dar continuidade

nas ações de políticas sociais. Segundo dados da STN, no ano de 2000, de uma amostra de

4.215 prefeituras, apenas 14 não coletaram nenhum imposto, e a maior parte, 3.860

municípios, cobrou os impostos de sua competência, IPTU, ISS e ITBI, atendendo à

determinação da LRF.

Tabela 10

Brasil – Evolução da arrecadação tributária das esferas de Governo (1989-1998)

Evolução da Arrecadação Tributária das Esferas de Governo – 1989 / 1998

(Em R$ milhões de dezembro de 1998)

UNIÃO ESTADOS MUNICIPIOS

ANOS

TOTAL

Arrecadação % Arrecadação % Arrecadação %

1998 275.561 187.733 68,1

73.176 26,6

14.652 5,3

1997 257.424 171.174 66,5

72.287 28,1

13.963 5,4

1996 247.258 162.345 65,7

71.237 28,8

13.676 5,5

1995 228.521 153.618 67,3

64.543 28,2

10.630 4,5

1994 210.244 144.534 68,8

58.253 27,7

7.457 3,5

1993 184.463 130.542 70,7

46.979 25,5

6.942 3,8

1992 178.652 119.741 67 51.124 28,6

7.787 4,4

1991 184.831 119.687 64,8

56.055 30,3

9.089 4,9

1990 207.165 143.981 69,5

56.906 27,5

6.278 3,0

1989 182.183 125.288 68,8

52.004 28,5

4.891 2,7

FONTES : AFONSO, José Roberto R. et al.( 1998 apud BREMAEKER, 2000, p.5). .

(*) Valores em R$ milhões em Dez./1998 deflacionados pelo IGP-DI

Aliado ao empenho local, a Constituição Federal de 1988, possibilitou o incremento na

participação dos Estados e dos Municípios na repartição das receitas tributárias, em virtude do

aumento das transferências de recursos através dos fundos de participação.

Desde o início dos anos oitenta, houve uma forte elevação das transferências de

impostos federais em favor dos governos subnacionais. A fração dos dois principais

impostos federais – sobre a renda (IR) e sobre o valor adicionado pela indústria (IPI)

– transferida aos fundos de participação dos estados (FPE) e dos municípios (FPM)

aumentou de 18 para 44 por cento entre 1980 e 1990. (SERRA e AFONSO, 1999, p.

6).

102

O aumento das transferências da União, a partir do início dos anos 90, trouxe como

conseqüência maléfica a renúncia, por parte do GSN, de suas receitas próprias, por terem

assegurado boa parte de sua receita orçamentária. Nascimento, C. (2001, p.94) acrescenta que

“exprime a expressão renúncia de receita a desistência do direito sobre determinado tributo,

por abandono ou desistência expressa do ente federativo competente para sua instituição”.

A concessão indiscriminada dos incentivos fiscais é danosa para o ente da federação por não

levar em consideração a perda na estimativa de receita da lei orçamentária, como também,

compromete as metas de resultado fiscais definidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias. “A

renúncia fiscal é uma despesa e, portanto, precisa ser aprovada pelo Legislativo e ser

compatível com as receitas disponíveis e as metas fiscais”, defende o relator da Lei de

Responsabilidade Fiscal, na Câmara dos Deputados, Pedro Novais (PMDB-MA). (2000, apud

SAFATLE e OLIVEIRA, 2000, p. A11).

A exigência de transparência na renúncia de receita é uma regra básica da LRF, acompanhada

de estimativa de impacto orçamentário-financeiro, em conformidade com a LDO e LOA. De

outra forma, terá que ser compensada por aumento de receita a partir da elevação de alíquota,

ampliação da base de cálculo ou criação de tributo.

As transferências intergovernamentais, sejam constitucionais ou voluntárias, são importantes

por representarem consolidação da autonomia financeira dos entes federados. No aspecto do

sistema tributário, estes repasses melhoram a oferta ineficiente de bens e serviços dos

governos locais, contribuindo para a distribuição de renda de forma mais eficiente. A

realização de convênios para recebimento de transferências voluntárias da União às outras

esferas é regida pela Instrução Normativa n. 01/2001, da Secretaria do Tesouro Nacional. Para

sua contratação, alguns requisitos são obrigatórios

, entretanto, são efetuados sem critério

rígido podendo ser alterado de acordo com as circunstâncias, destinação e negociação política.

O recebimento dessas receitas provoca um aumento na Receita Corrente Líquida (RCL)

, que

serve de limite para garantir o equilíbrio permanente das contas públicas.

Dentre as exigências legais: cumprimento das disposições da LDO sobre a matéria; existência de dotação

específica na lei orçamentária; não serem destinadas a pagamento de pessoal, o beneficiário deverá comprovar

que se acha em dia com tributos, empréstimos e financiamentos; existência de contrapartida no orçamento do

beneficiário. (NASCIMENTO, E., op. cit. , 2003, p.113).

No caso dos municípios, a RCL corresponde à Receita Corrente total, subtraídas as contribuições ao regime

próprio de previdência e assistência social (quando houver) e das receitas oriundas de compensação entre esses

sistemas. (NASCIMENTO, E., op. cit. , 2003, p.31).

103

Apesar dessas receitas não poderem ser utilizadas para pagamento de despesas de

pessoal, exercerão influência no seu limite, a partir do aumento da RCL, principal

fator de restrição desses gastos, sobrando recursos para outros gastos, inclusive a

folha de pagamentos. (NASCIMENTO, E., 2003, p.2).

As relações intergovernamentais devem ser analisadas com prudência, uma vez que as

transferências voluntárias compreendem recebimento de recursos que necessitam

regulamentação e assumem papel importante na negociação de autonomia, já que se destinam

a uma função essencialmente redistributiva e tendem a promover o equilíbrio federativo com a

redução das desigualdades.

Conforme visto no Capítulo II, o Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de

Valorização do Magistério – FUNDEF e a Emenda Constitucional da Saúde – EC 29/2000,

que estabeleceu vinculação de recursos orçamentários, dos três níveis de governo, com a

saúde, são exemplos de transferências constitucionais redistributivas que propiciam aos entes

federativos recursos que não guardam relação com bases tributárias. Castro, J. (2001. p.435)

situa “a educação no âmbito das responsabilidades do poder público, compondo o núcleo

central dos atuais sistemas de bem-estar social, que absorve quantidade expressiva de recursos

públicos”.

O FPE, FPM e o Sistema Cota Parte do ICMS

, arrecadação do ICM devolvido aos

Municípios em compensação pelas operações tributadas em seu território, são fundos

instituídos por percentual de tributos, distribuídos de acordo com critérios previamente

definidos.

Da mesma forma que com o FUNDEF, a Emenda Constitucional 29/2000 foi estabelecida na

intenção de imprimir descentralização da atividade de saúde e reduzir as desigualdades

existentes, com a vinculação de percentual de recursos orçamentários para os diversos níveis

de governo. Os Municípios devem destinar, obrigatoriamente, a alíquota de 15% de sua

receita de impostos e transferências constitucionais para saúde, percentual que deverá ser

atingido no prazo de 5 anos, contados a partir da entrada em vigor da emenda, assegurando

fonte de financiamento estável. Essa vinculação de recursos foi importante para o

fortalecimento da capacidade de cobertura na oferta pública dos serviços na saúde,

Constituição Federal/1988 . Artigo. 158, inciso IV – Vinte e cinco por cento do produto da arrecadação

imposto do Estado sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de

transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação.

104

aprimorando o processo de descentralização e responsabilização financeira dos entes

federados.

Apesar da diferença de tratamento inicial conferido aos entes federativos em se

tratando da vinculação de recursos, a EC da saúde parece representar um importante

passo para fortalecer a capacidade de cobertura na oferta pública de seus serviços

para a população, para torná-los mais previsíveis e para aprofundar e aprimorar o

processo de descentralização dessa atividade, com aumento da responsabilidade

financeira dos entes subnacionais no seu financiamento. (OLIVEIRA, F. , 2003, p.

248).

O volume de arrecadação própria de tributos municipais é concentrado nos grandes centros e

regiões mais desenvolvidas, conforme demonstrado na tabela 11. Em 2001, a participação de

cidades com até 5.000 hab. com referência às receitas próprias, foi apenas 2,4% e às

transferências, da ordem de 92,8%. Em contrapartida, os municípios com população entre

100.000 e 500.000 hab. o percentual foi de 19,7%, em relação às receitas próprias e 65,7%

para as receitas de transferências.

Tabela 11

Brasil - Receita Corrente própria dos Municípios -2001

Receita Corrente Própria dos Municípios como Percentagem da sua Receita Corrente Total

População (hab.)

Receita Total

Receita Tributária

Transferências Outras receitas

Até 5.000

100 2,4 92,8 4,8

5.000 a 10.000

100 4,1 90,1 5,8

10.000 a 20.000

100 4,7 89,1 6,2

20.000 a 50.000

100 12,3 76,9 10,8

50.000 a 100.000 100 15,6 71,3 13,1

100.000 a 500.000 100 19,7 65,7 15,5

500.000 a 1.000.000 100 20,2 64,4 15,4

Mais de 1.000.000 100 33,8 47,3 18,9

Total

100 17,5 69,8 12,7

Fonte: Ministério da Fazenda.Secretaria do Tesouro Nacional 2001

Tabulações Especiais: IBAM. Banco de Dados Municipais (IBAMCO)

Nota: A tabela inclui 4.884 municípios, para os quais os dados estiveram disponíveis.

Valores em %

3.2.3 Despesas Públicas

A despesa pública é considerada como a soma dos gastos de recursos constantes das leis

orçamentárias e de leis específicas, empregados no pagamento de obrigações assumidas pelos

entes públicos. O crescente incremento de responsabilidades e encargos dos Municípios sobre

programas antes executados pelo Governo Central e Estados, diminuiu a posição

relativamente cômoda desses entes subnacionais perante as outras esferas.

105

Constituem Despesas Públicas os gastos fixados na lei orçamentária ou em leis especiais

e destinadas à execução dos serviços públicos e dos aumentos patrimoniais; à satisfação

dos compromissos da dívida pública; ou ainda à restituição ou pagamento de

importâncias recebidas a título de cauções, depósitos, consignações, etc. (KOHAMA,

2001, p.109).

De acordo com a regra básica da LRF, os artigos. 15 e 16, exigem que para toda geração de

nova despesa ou obrigação deve ser feito estudo de impacto financeiro e estar de acordo com

os instrumentos de planejamento, sob pena de serem consideradas não autorizadas, irregulares

e lesivas ao patrimônio público. No caso de novas despesas obrigatórias de caráter continuado,

nos termos do artigo 17, que são as Despesas Correntes

, derivadas de lei, medida provisória

ou ato administrativo normativo

, terão origem em medidas compensatórias

. Este

mecanismo proposto para compensação dos efeitos decorrentes de aumentos esperados do

gasto público é o pay-as-you-go, da legislação orçamentária do Budget Enforcement Act..

As despesas de pessoal são definidas na LRF, artigo 18

, e constituem o principal item de

despesas do setor público brasileiro, com o comprometimento, segundo dados do STN, em

2000, a 43,52% da Receita Corrente Líquida total. Outro exemplo tomado como comparação é

o gasto com pessoal, nos Estados, em média 66,5% da receita líquida, demonstrado na tabela

12, ano base de 1997, que confirma o elevado grau de comprometimento das esferas estatais

com esses gastos.

Despesas correntes são os gastos com a folha de pagamentos, serviços terceirizados e compra de material de

escritório, ou seja, tudo o que é necessário para o custeio e a manutenção da máquina pública. (NASCIMENTO,

E. , 2003, p.82).

Despesa rígida que obriga os dirigentes públicos à sua execução.(NASCIMENTO, E. , op. cit. , p.83).

Aumento permanente de receita e/ou redução permanente de despesa. (NASCIMENTO, E. , op. cit. , p.85).

Para efeitos desta Lei Complementar, entende-se como despesa total com pessoal: o somatório dos gastos do

ente da federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou

empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como

vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive

adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e

contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência.

106

Tabela 12

Brasil - Despesa com Pessoal em relação a RCL - 1997

Fonte: Ministério da Administração e Reforma do Estado (1997 apud Mendes, p.24 , 1998).

Valores em %

A questão do ajustamento das contas é dificultada pelo elevado grau de rigidez orçamentária

(VELLOSO, 2004, p.3). A margem de expansão das receitas é praticamente inexistente e as

despesas com pessoal, encargos sociais e previdenciários são rígidas à queda. Alguns fatores

como as vinculações de receita, queda dos índices inflacionários e aumentos anuais do salário

mínimo passaram a comprometer as metas estabelecidas. O controle das despesas com a folha

de pagamentos é de fundamental importância para o ajuste estrutural das contas do conjunto

do setor público.

Despesa com Pessoal em Relação à Receita Liquida (%) 1997

ESTADO

% DA RECEITA

LIQ

ACRE 66,1

AMAPÁ 75,3

AMAZONAS 61,0

ALAGOAS 74,0

BAHIA 52,0

CEARÁ 61,0

DISTRITO FEDERAL 77,3

ESPÍRITO SANTO 65,4

GOIÁS 62,0

MARANHÃO 66,0

MINAS GERAIS 82,0

MATO GROSSO 61,0

MATO GROSSO DO SUL 65,2

PARÁ 69,5

PARANÁ 68,8

PARAIBA 58,0

PERNAMBUCO 71,0

PIAUÍ 70,0

RONDÔNIA 83,0

RORAIMA 40,1

RIO DE JANEIRO 79,3

RIO GRANDE DO NORTE 67,0

RIO GRANDE DO SUL 84,9

SÃO PAULO 62,3

SANTA CATARINA 66,9

SERGIPE 65,0

TOCANTINS 43,8

MÉDIA 66,5

INTERVALO 40,1- 84,9

107

Pela LRF, a Despesa Total com Pessoal, na qual incluem-se gastos com ativos e inativos, será

apurada somando-se a realizada no mês em referência com as dos 11 meses imediatamente

anteriores e não poderá exceder, sob a forma de percentual, sobre a Receita Corrente Líquida,

para União 50%; para os Estados 60%; e para os Municípios, também 60%, dos quais 54%

para o Executivo e 6% para o Legislativo. E mais, a Emenda Constitucional n. 25/2000

estabeleceu limites escalonados de 5% a 8%, para a folha de pagamento

dos Poderes

Legislativos locais, dependendo da população do município, tomando por base o somatório

das receitas tributárias e das transferências constitucionais realizadas no exercício anterior.

Questão que deve ser levantada é se o detalhamento de limites percentuais de despesas de

pessoal, entre as esferas políticas e seus Poderes, não constituiriam uma disfarçada vinculação

de receita. A Carta Magna, no artigo 167, IV proíbe a vinculação de receita de impostos a

órgãos, fundos ou despesa, ressalvada a repartição do produto da arrecadação aos entes

federativos, por meio de transferências constitucionais. Registra-se opinião do jurista Roberto

Magalhães, na época, prefeito de Recife:

Todos sabemos que a Constituição proíbe a vinculação. Se o projeto, em lugar de

dizer que será transferido 3% ou 6%, limitar a um teto de ‘x’ – de 3%, por exemplo

– é possível defender uma posição de constitucionalidade da lei, porque aí se dirá:

não estamos vinculando, estamos fixando limite

A regulamentação da terceirização de mão-de-obra foi feita pelo artigo 18, δ 1°, da LRF, que

exigiu a contabilização dessa conta em Outras Despesas de Pessoal. São contratos feitos com

empresas de prestação de serviços, referindo-se à substituição de servidores e empregados

públicos, para execução de determinados serviços ou trabalho, sem vínculo jurídico ou

funcional com o Poder Público. As atividades-fim são as insuscetíveis de terceirização,

aquelas que figuram ações próprias da administração pública e integram o montante dos

Gastos com Pessoal.

8% para municípios com população até 100.000 hab

7% entre 100.001 e 300.000 hab

6% entre 300.001 e 500.000 hab

5% acima 500.000 hab

Câmara dos Deputados, DETAQ, Comissão Especial PLP 18/99 – Responsabilidade Fiscal, audiência pública

0762/99, de 24.08.1999. Notas taquigráficas.

108

A restrição de gastos com terceiros foi definida pelo artigo 72

, na LRF, e vigorou até

31/12/2003. Estabelecia como limite, o percentual dessa despesa sobre a RCL, verificada em

1999. Dessa maneira, após o exercício de 2003, apesar de inexistência de regra definida para

esta rubrica, o gestor deverá limitá-la, uma vez que concorrem com outras despesas que

influenciam no superávit primário.

Atualmente, muitos fatores vêm agregar novo fôlego à tese da contratação indireta,

que estende seu campo de ação para abranger, cada vez mais, novas classes de

atividades. É de se considerar a hipótese de complementaridade entre

funcionalização e terceirização no âmbito da mesma organização pública, sendo

objeto de experiências por parte de Estados e Municípios. Com o recente incremento

das contratações de serviços terceirizados, o que se tem verificado com mais

freqüência é o flagrante conflito entre as duas realidades, caso coexistentes na

mesma organização. (CASTRO et al. , 2001, p. 111-113).

A imposição de limites e restrições orçamentárias não são autorizações de gastos, apenas

criam níveis máximos a partir dos quais os orçamentos devem substabelecer, objetivando

fazer com que o governante cumpra o papel que a sociedade lhe atribui, de prover as

necessidades básicas e demandas sociais, na educação, saúde, habitação, saneamento, com a

intenção de reduzir a pobreza e dar oportunidade para a formação de gerações futuras, a partir

dos recursos que lhe são entregues em forma de impostos.

O processo histórico de endividamento no Brasil tem origem nos anos de 1970. A partir da

década seguinte, traça-se um caminho rumo à descentralização político-administrativa,

aperfeiçoado pela Constituição Federal, em 1988. Conforme visto no capítulo anterior,

autores

enumeram três momentos de renegociação do controle da dívida pública dos GSN,

pelo Governo Federal: o primeiro em 1989, motivado pelas dívidas externas contraídas por

empréstimos; o refinanciamento, em 1993, foi originado pelas operações de crédito com

instituições financeiras federais; e o último, com o Programa de Reestruturação Fiscal e

Financeira (PEF), em 1997, ocasionado pelas dívidas bancárias e mobiliárias.

Artigo 72. LRF. A despesa com serviços de terceiros dos Poderes e órgãos referidos no art. 20 não poderá

exceder, em percentual da receita corrente líquida, a do exercício anterior à entrada em vigor desta Lei

Complementar, até o término do terceiro exercício seguinte.

Artigo 20. LRF – Refere-se à repartição dos limites globais, da despesa total com pessoal...

Cf. ALMEIDA, A. , 1996; MORA, 2002.

Dessa perspectiva, nota-se que, a partir de 1994, ocorreu um crescente e desproporcional

aumento nas despesas públicas, como comprova a ampliação da dívida consolidada

dos

entes subnacionais de 10% para 18% do PIB (2000 apud NASCIMENTO e DEBUS, 2000,

p.45). Uma gestão responsável deve procurar reduzir o endividamento e um dos principais

pontos da LRF é o controle da dívida pública, com a apresentação de novas regras para

contratação de operações de crédito, antecipação de receitas e o estabelecimento de

condicionantes para a recondução da dívida aos seus limites. Afonso (2004, p.14)

complementa que “até meados dos anos noventa, o País atravessou um processo descontrolado

de endividamento estadual e municipal, às vezes, induzido pela própria política econômica,

por vezes sem registro adequado das dívidas”.

Alguns conceitos abordados pela LRF, como a Dívida Pública Mobiliária

, Dívida

Consolidada Líquida (DCL)

e Operações de Crédito

são importantes para a determinação

de limites legais que demonstram reformulações no processo orçamentário, estimulando

práticas de nova cultura fiscal de planejamento do gasto público. Giambiagi (2002, p.22)

comenta que:

Houve a tendência de uma maior austeridade no trato das contas públicas, a partir de

uma economia estabilizada e uma preocupação crescente quanto à questão fiscal,

que passou a ser muito mais valorizada que no passado, como também uma

mudança cultural na administração pública em níveis local e estadual.

O problema do endividamento e desequilíbrio fiscal tende a ser mais acentuado nos governos

locais, uma vez que a União é responsável pela manutenção do equilíbrio macroeconômico e

mantém um controle orçamentário forte para impor limites às demais esferas. Recomenda-se

aos governos centrais um diálogo crescente e a adoção de controle do endividamento

subnacional com base em regras específicas contidas na Constituição ou em lei, que

harmonize restrição orçamentária com controle eficaz da dívida local.

(TERESA TER-MINASSIAN,1997).

LRF, Artigo 29, Inciso I. Dívida Pública Consolidada – montante total de obrigações financeiras do ente da

Federação assumidas para amortização em prazo superior a doze meses, apurado sem duplicidade, decorrentes

de leis, contratos, convênios, tratados e oposições de crédito.

Dívida Pública Mobiliária é representada por títulos emitidos pelos Estados, Distrito Federal ou pelos

Municípios.(NASCIMENTO e DEBUS, 2000, p.49).

Dívida Consolidada Líquida corresponde à Dívida Pública Consolidada deduzidas as disponibilidades de

caixa, as aplicações financeiras e demais haveres financeiros.( NASCIMENTO e DEBUS, op. cit. , p.49)

Operações de Crédito correspondem a compromissos assumidos com credores situados no País ou no exterior,

em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento

antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras

operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros. (NASCIMENTO e DEBUS, op. cit.,

p.49).

110

Em 2001, o Executivo Federal enviou ao Congresso a Resolução n. 40, propondo o prazo de

quinze anos para os entes públicos obedecerem aos limites para a dívida liquida dos

Municípios, fixada em 1,2 vezes a sua RCL anual, e para os Estados, duas vezes a sua RCL

anual. Entretanto, não foi fixado limite para a dívida da União Federal.

Com relação à contratação de Operações de Crédito num exercício financeiro, a Resolução n.

43/2001 estabeleceu o limite de 16% da Receita Corrente Líquida. Para o caso das Operações

de Antecipação de Receita Orçamentária (ARO), exige-se que sejam utilizadas apenas para o

atendimento de insuficiência de caixa durante o exercício, devendo ser saldadas até 10 de

dezembro de cada ano, com o impedimento de ser contratadas no último ano do mandato do

Chefe do Poder Executivo.

A conta Restos a Pagar destina-se a compatibilizar o fim do exercício financeiro com a

continuidade da Administração Pública, uma vez que algumas despesas não coincidem com o

término do exercício e que restam a pagar no exercício seguinte. Nascimento, E. (2003,

p.169) discorre que esta rubrica “foi sendo utilizada como instrumento de rolagem de dívidas,

dando origem a uma trajetória crescente de endividamento”. O artigo 42, da LRF, foi

concebido para evitar que em último ano de mandato, sejam contraídas despesas que não

possam ser pagas no mesmo exercício, evitando a transferência para o sucessor. Em respeito

aos contratos, a LRF não autoriza a quebra ou maquiagem contábil. A prudência deve ser

colocada em prática, evitando-se contrair despesas sem condições financeiras para saldá-las.

Uma vez empenhada a despesa e não sendo paga até o dia 31 de dezembro, será

considerada como Restos a Pagar, para efeito de encerramento do exercício financeiro.

Em outras palavras, uma vez empenhada a despesa, ela pertence ao exercício financeiro,

onerando as dotações orçamentárias daquele exercício. (KOHAMA, 2001, p.173).

A questão do endividamento público é um dos temas mais abordados nas finanças públicas. A

LRF representou uma alternativa para esse problema, contribuindo com importantes inovações

ao impor limites para as dívidas, vedações para contrair operações de crédito, antecipação de

receitas orçamentárias e determinação de medidas para recondução aos limites fixados. A

partir do fim de uma legislatura completa sob a vigência da lei é que se poderá mensurar o real

alcance do equacionamento feito às necessidades de financiamento do setor público.

111

A responsabilidade fiscal está intrinsecamente ligada à transparência administrativa e

financeira, constituindo-se em importante instrumento para fornecer subsídios para análise e

fiscalização das finanças públicas. Um traço marcante da Lei de Responsabilidade Fiscal foi a

exigência da transparência do planejamento e da execução fiscal. Mendes (2001, p.335)

conceitua o termo accountability, próprio do sistema anglo-saxão, identificando-o com a idéia

de responsabilidade fiscal e com o princípio da transparência, guardando estreita relação com

o fortalecimento democrático.

A obrigatoriedade da divulgação, inclusive pela Internet, dos relatórios de acompanhamento

da gestão fiscal, Anexo de Metas Fiscais (AMF), Anexo de Riscos Fiscais (ARF), Relatório

Resumido da Execução Orçamentária (RREO) e o Relatório de Gestão Fiscal (RGF),

permitem identificar as receitas e despesas, aprimorando a transparência, fato que evidencia a

obediência ao Princípio Constitucional da Publicidade.

Houve uma profunda mudança do padrão fiscal no Brasil, na visão do FMI, quando

emitiu uma avaliação extremamente positiva sobre as contas e práticas fiscais no

País, ao final de 2001, sublinhando que alcançamos um grau de transparência fiscal

como o de poucos outros países em desenvolvimento, inclusive na liderança de uso

do chamado governo eletrônico. (AFONSO, 2004, p. 13).

A LRF exige ampla divulgação desses instrumentos, como também dos planos, LDO, LOA,

prestações de contas e respectivo parecer prévio, de maneira a incentivar a ocorrência de

audiências públicas. A garantia de uma eficaz administração pública está centrada na interação

entre o Executivo, Legislativo e a população. Esse intercâmbio ocorre pela exposição das

prestações de contas, dos relatórios de gestão e, principalmente, pelo estímulo à participação

popular. O Orçamento Participativo e a realização de audiências públicas são instrumentos

que incentivam a transparência e o controle social no processo de elaboração e discussão dos

instrumentos de planejamento. DOWBOR (2001, p. 69) enriquece o tema quando afirma:

Batalhar as regras da transparência em cada instituição, reforçar e democratizar o

poder da comunicação, e gerar instrumentos institucionais de participação de atores

sociais diversificados nas diversas instâncias de decisão, torna-se assim, hoje, um

eixo fundamental de transformação da sociedade.

112

Entretanto, a qualidade e o êxito das experiências do OP dependem de outros fatores como, da

vontade política do prefeito e tradição associativa da comunidade local. Outrossim, a

linguagem contida nos relatórios é de difícil acesso ao cidadão comum, o que prejudica,

sobremaneira, a participação democrática.

A adoção do Orçamento Participativo eleva consideravelmente a demanda por

informações, tanto para tomada de decisões como para acompanhamento, assim

como eleva a exigência de qualidade dessas informações, que precisam ser

compreendidas pelo amplo leque de agentes que passa a integrar o colegiado decisor.

(PIRES, 2001, p.623).

Os instrumentos postos à disposição das Câmaras Municipais, do Tribunal de Contas e,

especialmente dos contribuintes possibilitam o conhecimento e acompanhamento da situação

das contas municipais. Além disso, os cidadãos terão durante todo o exercício, as contas

apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo à sua disposição para apreciação. Ressaltando a

importância do tema, aquiesce Tollini (2002, p. 177):

É elevado grau de transparência, reconhecida por vários organismos internacionais, com

que são tratadas as contas públicas no Brasil, consubstanciada por publicações regulares

pré-estabelecidas, inclusive em meio eletrônico, disponíveis para todos os agentes

sociais interessados.

Importante salientar que, para uma gestão fiscal responsável é necessária a definição de

princípios ou fundamentos que exijam dos administradores públicos a restrição ao

endividamento, com imposição de limites a níveis prudentes para a dívida pública, compatível

com a arrecadação e com o patrimônio líquido. Dain (2001) destaca como objetivo declarado

da LRF, a garantia da sustentabilidade intertemporal da política fiscal. Para tanto, a Lei cria

regras, limites e controles com a intenção de modificar o tratamento dado à gestão pública e à

responsabilização dos governantes por seus atos.

A obrigação de prestar contas ao público e às autoridades competentes, e existência

de mecanismos de cobrança e de controles mútuos constituem um fator favorável ao

êxito da execução, na medida em que permitem evitar a apropriação da máquina por

interesses privados, o desperdício, bem como a alocação de recursos para fins não

previstos. (DINIZ, 1995, p. 403-404).

A responsabilização deverá ocorrer sempre que houver o descumprimento das regras, com a

suspensão das transferências voluntárias, das garantias e da contratação de operações de

crédito. Integrado ao arcabouço legal está a

propositura de um sistema de sanções e punições

que prevê penalidades para entidades públicas e para os governantes que se comportem em

113

desacordo com os princípios e contra os limites da gestão fiscal responsável. Figueiredo e

Nóbrega (2001, p.14) advertem que foi aprovada, em 2000, a Lei n. 10.028 (Lei de Crimes

Fiscais) que “estabelece sanções de ordem pessoal ao gestor que não tomar medidas

necessárias para a recondução das despesas de pessoal aos limites fixados na LRF”.

As sanções pessoais, previstas pela Lei de Crimes Fiscais, recairão diretamente sobre os

agentes públicos que não seguirem as regras gerais da LRF, desde a confecção das leis

orçamentárias até a publicação de todos os relatórios exigidos, inclusive os limites com

despesas de pessoal, terceiros e endividamento, importando em cassação de mandato, multa e

até prisão. Sobre o tema, Diniz (2004, p.46) demonstra a necessidade de instrumentos de

controle democrático que condenem a impunidade, quando diz:

[...]. O segundo componente da crise do Estado está relacionado ao déficit de

accountability historicamente acumulado. Dessa forma, se, desde a Constituição de

1988, as liberdades básicas da democracia liberal estão garantidas, por outro lado,

nosso sistema político revela-se extremamente deficitário quanto à eficácia dos

mecanismos de cobrança e de prestação de contas, inexistindo praticamente os

instrumentos garantidores da responsabilização pública dos governantes, sobretudo

da elite tecnocrática, quer diante da sociedade, quer diante das demais instâncias de

poder.

Com relação ao controle, diversas instituições públicas têm a obrigação de fiscalizar ou

legislar sobre o uso de verbas públicas: os poderes legislativos locais (Câmara de Vereadores

e Assembléias Legislativas), os tribunais de contas (da União, dos Estados e Municípios),

Ministério Público, Senado Federal e o Banco Central. Serra (1989, p. 94) comenta que

“uma das inovações fundamentais da Constituição de 1988 refere-se à abrangência dos

orçamentos que deverão ser encaminhados pelo Executivo ao Legislativo, onde serão

apreciados o mérito e as condições de financiamento de todos os gastos públicos”.

Contrariamente, porém, Garson (2003, p. 8), coloca em xeque a participação das Câmaras

Legislativas quando questiona a aprovação do orçamento apenas como figura de retórica e

barganha política:

No que diz respeito ao controle, a posição dos Legislativos estaduais e municipais,

apesar de terem importância acrescida como órgão de controle, assessorado pelos

Tribunais de Contas, não se registrou mobilização significativa em busca de

conhecimento das novas regras.

Cabe aos Tribunais de Contas uma maior responsabilidade na fiscalização e orientação para o

efetivo controle das finanças públicas, com a obrigação de acompanhamento permanente das

metas relativas ao endividamento, aos gastos com pessoal e com a previdência dos entes

114

federados e, no caso de estarem próximos aos limites fixados em lei, alertá-los inclusive com a

emissão de parecer prévio conclusivo sobre as contas recebidas.

Com o advento da LRF, a necessidade de tornarem mais efetivas e transparentes as

ações governamentais, trouxe aos Tribunais de Contas uma importância e

valorização acentuadas no contexto de estes órgãos estarem atentos, na esteira e na

vanguarda do processo de mudança cultural, especialmente no estágio inicial de

planejamento estratégico público nacional. (CAVALHEIRO e FLORES, 2001,

p.16).

A constituição do Conselho de Gestão Fiscal (CGF) representa uma das últimas etapas para a

consolidação da LRF e terá a função de acompanhar e avaliar a política e a operacionalidade

da gestão fiscal. Na opinião de Afonso (2002, p. 491), o projeto de lei que cria o CGF ainda

está em tramitação, no Congresso Nacional, “porque alguns parlamentares querem

transformar o referido conselho em um órgão auxiliar do Congresso, o que, a juízo do

Governo, abriria precedente para propostas semelhantes relativamente a outros conselhos,

como até mesmo o Conselho Monetário”. Nesse sentido, Abrucio (2003, p. 260) alerta:

É preciso ativar os fóruns de negociação intergovernamentais que estão por ora

paralisados, como o Conselho de Gestão Fiscal, que virou letra morta na implantação

da LRF, bem como criar novas arenas e preparar os governos superiores (União e

Estados), cada qual no seu âmbito, para o relacionamento democrático com os

demais entes.

As disposições da LRF trazem profundas transformações no modo de funcionamento da

máquina administrativa e financeira do Estado. Diante disso, os órgãos de controle terão a

difícil incumbência de aferir situações concretas, fazendo contraponto entre a norma jurídica,

“o que a lei queria dizer com tal artigo”, e as regras morais da administração responsável dos

recursos e gastos condizentes com o orçamento. Existe um discurso de apoio à moralidade

administrativa e financeira, apesar de todos os componentes externos que a implantação da

LRF apresenta. Pode-se destacar a alteração nos mais enraizados conceitos, práticas de

administração e de ação política dos governantes, sob pena de submeterem-se às punições

previstas.

115

Algumas tentativas de encontrar brechas para a desvinculação de receitas foram apontadas

pelos meios de comunicação, a exemplo do Jornal “O Globo”

, de 19-07-2004 e do Jornal

“Folha de São Paulo”

, 05-04-2002. Esses precedentes abertos, pelo governo do Mato

Grosso do Sul e do Rio de Janeiro, são perigosos e podem resultar no descumprimento

generalizado aos princípios restritivos da LRF e dos acordos pactuados de refinanciamento da

dívida com a União.

A despeito dos benefícios no que concerne a um maior controle da sociedade sobre a

administração dos recursos públicos, a Lei de Responsabilidade Fiscal produziu alterações de

procedimentos nas unidades federativas no Brasil. A determinação do grau de impacto destas

mudanças nas administrações municipais será visto a partir do estudo de caso no Município do

Recife, no capítulo seguinte.

O Governador Zeca, do PT do Mato Grosso do Sul, vem adotando práticas pouco ortodoxas na administração

das contas públicas. O estado tem uma dívida de R$ 5,6 bilhões com a União, que supera os limites da LRF. E

ainda assim utiliza artifícios para reduzir o repasse de recursos destinados ao pagamento dessa dívida. O estado

criou fundos para financiar a recuperação de estradas, a área social, a cultura e o esporte e permite que os recursos

ai depositados se transformem em créditos do Imposto de Circulação de Mercadorias e Serviços. Com isso, as

empresas recolhem menos impostos e a parcela de recursos destinada aos fundos não entra no cálculo da receita

líquida para efeito do pagamento da dívida. Este financiamento é objeto de uma Ação Direta de

Inconstitucionalidade encaminhada em junho ao Supremo Tribunal Federal pelo procurador-geral da República,

Cláudio Fonteles. A ação decorre de uma representação do Ministério Público do Mato Grosso do Sul, que aponta

prejuízos para a União, os municípios e as áreas de saúde e educação. É que a receita do ICMS tem de ser rateada

com os municípios e uma parcela dos recursos é destinada, por determinação constitucional, a saúde e educação.

E mais ainda:

Outra operação, envolvendo o Petrobrás e 37 empresas credoras do estado está sob investigação do Tribunal de

Contas da União, Procuradoria Geral da Fazenda, Receita Federal e Polícia Federal. De 2001 a 2003, o estado

autorizou a Petrobrás a depositar na conta das empresas R$ 80 milhões, segundo cálculo do Ministério Público. As

empresas tinham créditos no estado, a que a estatal devia ICMS. A triangulação permitiu que os débitos da

Petrobrás fossem quitados, sem que os recursos entrassem no caixa estadual. Com isso, mais uma vez, os

municípios ficaram sem a sua fatia de 25% do imposto, nem computada a receita para pagar a dívida. (“O

GLOBO”, 19-07-2004)

O caso Antony Garotinho é o primeiro desafio concreto à nova Lei de Responsabilidade Fiscal. A lei determina

restrições e gastos a menos de oito meses do final de mandato. Determina limites na rubrica “restos a pagar”. Mas

não previu que o final de mandato de um governante deveria ser o dia em que ele deixa o cargo. À falta dessa

definição clara, Garotinho recorreu a uma esperteza. Interpretou como último dia de mandato 31 de dezembro,

com isso, viu-se com liberdade para ampliar os gastos. (“Folha de São Paulo”, 05-04-2002).

116

Capítulo IV

4.1 Os Impactos da LRF sobre a Gestão Orçamentária da Administração

Municipal (1997/2000; 2001/2003)

A Região Metropolitana do Recife (RMR) é constituída por 14 municípios, tendo o Município

do Recife como epicentro, com aproximadamente 1.422.905 habitantes, conforme dados do

IBGE/2000 (Mapa 2). A trajetória de desaceleração no crescimento da população pode ser

explicada pela redução da taxa de natalidade, pela pequena dimensão territorial, o alargamento

das fronteiras metropolitanas a partir da criação de distritos industriais fora da capital e a

política habitacional centralizada em conjuntos localizados na Região Metropolitana do

Recife.

O Município do Recife tem uma extensão territorial de 218,7 km², distribuídos em mangues,

áreas alagáveis, espaços em planícies secas e morros. Os solos são predominantemente

argilosos e propícios a deslizamentos de encostas na estação chuvosa, o que exige ação

permanente dos governos estadual e municipal, no sentido de reduzir os riscos inerentes a

essas localidades.

O parque industrial apresenta-se diversificado e descentralizado, com destaque para os

distritos industriais de Cabo de Santo Agostinho, Jaboatão dos Guararapes e Paulista, onde se

concentram os gêneros alimentícios, têxteis, químicos, metalúrgicos, materiais elétricos e de

comunicação. A construção do Porto de Suape, na cidade de Ipojuca, transferiu importância

do antigo Porto de Recife, levando consigo considerável montante de recursos.

A vocação de prestação de serviços, desde a época da fundação da cidade (mascates), foi

evidenciada com a implementação dos pólos de informática, médico e a função comercial.

“Dada a tradição terciária de Recife e diante das potencialidades que esse centro urbano

apresenta para ampliar o terciário moderno, o poder local entende ser também seu papel

patrocinar a modernização e a ampliação desse setor na cidade”. (GUIMARÃES NETO e

ARAÚJO,2002, p.41).

117

Mapa 1 - Fonte:

Mapa 2

Fonte: FIDEM

118

Apesar da diversificação do parque industrial e da importância que desempenha na função

comercial e de serviços, estes não se tornaram capazes de gerar empregos suficientes para

absorver a maior parte da população que se dirige para o Recife. A atividade informal,

caracterizada pela prestação de serviços de baixo poder remunerativo, é a solução encontrada

pela população que se vê atraída pelas áreas centrais da cidade, cujos índices de concentração

e densidade populacional são acrescidos de elevados níveis de desemprego, um dois maiores

do País. (Departamento Intersindical de Estatísticas e Estudos Socioeconômicos -

DIEESE/2004). “As diferenças socioeconômicas são expressas em um padrão de urbanização

no qual os habitantes da cidade, embora convivam entre si pela proximidade territorial, estão

separados pelas enormes diferenças sociais”. (LEAL, 2003, p.35).

Apesar de situada em região economicamente frágil e de recursos exíguos, o Município do

Recife vem destacando-se nacionalmente pela presença, na agenda local, de experiências

exitosas para o desenvolvimento urbano, a exemplo da implantação das Zonas Especiais de

Interesse Social – ZEIS; do Orçamento Participativo; de mecanismos de controle social, como

Conselhos Setoriais e outras de caráter democrático. (LEAL, 2003, p.38-46 passim). No

entanto, essas experiências têm sido desenvolvidas em uma conjuntura de dependência em

grande parte de recursos estaduais e federais, como a maioria dos Municípios brasileiros,

demonstrando que o desempenho fiscal e arrecadatório municipal, pelo lado das receitas

próprias, apresentam ainda uma margem importante para expansão.

Nota-se, a partir de uma avaliação dos índices de IDH (Índice de Desenvolvimento Humano)

de 0,797, em 2000 (IPEA/FJP/PNUD/2003), que existe profunda relação entre a condição de

vida do cidadão recifense e os níveis de arrecadação do município, seja em tributos próprios

ou através dos repasses das outras esferas de governo. Apesar de apresentar evolução do IDH,

quando comparado a anos anteriores, existem muitas disparidades em relação a outros

municípios brasileiros de mesmo porte e de igual potencial arrecadatório. Em 2000, Recife

ocupava a 11ª posição entre as principais capitais brasileiras, superando apenas Fortaleza

(IDH de 0,786).(IPEA/FJP/PNUD/2003)

Classificação IDH: Porto Alegre, Curitiba, São Paulo, Brasília, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Goiânia,

Salvador, Belém, Manaus, Recife, Fortaleza. (FGV/Banco Pesquisa-2005).

119

“Na sua história política, Recife sempre foi marcada por uma forte polarização entre

segmentos de esquerda e direita” (LEAL, 2003, p.46) e pela presença de lutas sociais por parte

dos segmentos organizados do movimento popular. Na década de 1970, a população

reivindicava a participação nas decisões, impulsionadas pela ampliação da visão dos

movimentos populares nas relações sociais, desenvolvidos pelas Comunidades Eclesiais de

Base (CEBS) e pelo agravamento da questão social. “Os anos 70, a Igreja do Recife, tendo

Dom Hélder à frente, dá um grande impulso aos movimentos sociais urbanos. A igreja passa a

trabalhar a questão da organização popular a partir das comunidades de base”. (SOLER, 1996,

p.26).

Durante o processo Constituinte, a participação popular na administração pública local tornou-

se alvo dos governos, consolidando as garantias da democracia direta e do acesso aos direitos

sociais. Os anos 1990 apresentaram um contexto que levou a sociedade civil, principalmente

através dos movimentos sociais, a ampliar o exercício da cidadania na definição e na avaliação

das políticas públicas.

Em Recife, a primeira eleição direta para prefeito, após o autoritarismo, ocorreu em 1985,

sendo eleito Jarbas Vasconcelos (PMDB), iniciando uma política de participação social na

gestão municipal. O País estava mobilizado pela Campanha das Diretas-Já, firmando a

presença marcante de novos partidos de esquerda como o PT, o reaparecimento de outros que

estavam na clandestinidade como o PCB, aqueles que estavam já nas disputas eleitorais desde

a anistia, PMDB, PDT e PTB e outros pequenos partidos pulverizados.

Este é o primeiro ciclo do novo modelo de ‘democracia urbana’ e pode ser caracterizado

pelos seguintes traços: valorização da participação dos movimentos sociais na definição

das políticas públicas locais; a hegemonia de uma frente política democrática com um

discurso que combinava a condenação ao autoritarismo com propostas de uma

democracia substantiva que ultrapassasse os marcos da representação parlamentar;

mudanças no comportamento de segmentos da esquerda quanto à validade de as

organizações da sociedade civil abandonarem uma postura meramente contestatória,

passando a combinar reivindicação com interlocução direta com as agências estatais.

(SOARES E GONDIM, 2002, p. 65).

Na disputa eleitoral, Jarbas Vasconcelos elegeu-se prefeito do Recife, pelo PSB, apoiado por

grande parte do PMDB, setores de esquerda e lideranças populares. Com a colaboração de

Pelópidas Silveira e Miguel Arraes, foi resgatada a tradicional Frente Popular do Recife, como

base política de sua candidatura, baseada em três compromissos de gestão democrática e

120

efetiva participação social dos movimentos populares: intercomunicação entre prefeitura e

cidadãos, descentralização político-administrativa e participação nas decisões.

No primeiro governo de Jarbas Vasconcelos, novas condições democráticas foram exigidas

pela população, com a valorização de práticas participativas. Foram implantados programas

que tinham por fundamento a participação da sociedade civil, como a aprovação da Lei de

Regulamentação das Zonas Especiais de Interesse Social (PREZEIS), que impede áreas

ocupadas por favelas de serem alvos de especulação imobiliária. Outra inovação foi o

Programa Prefeitura nos Bairros (PPB), que possibilitou a discussão e a decisão de prioridades

do orçamento do município.

O princípio fundamental do modelo de gestão proposto pela primeira administração de

Jarbas Vasconcelos foi o rompimento com as opções autoritárias dominantes até então

na cultura política brasileira, cuja base era de subordinação da sociedade ao Estado. O

processo de democratização exigia inversão dessa relação, eliminando procedimentos

que implicavam essa obediência: a centralização do poder, o clientelismo e

assistencialismo da máquina pública e a exclusão social. (LEAL, 2003, p.117).

No percurso de descontinuidade de administrações de linha progressista que marca a cultura

política local, elegeu-se prefeito, no período de 1989 a 1990, Joaquim Francisco (PFL),

terminando o mandato seu vice-prefeito, Gilberto Marques Paulo (1990-1992). A

administração democrática e participativa não foi privilegiada, embora o processo de

aprovação da Lei Orgânica do Recife, em 1989, tenha sido desenvolvido com participação da

sociedade civil. Leal (2003, p.166) afirma, sobre este período:

A administração de Joaquim Francisco não incorporou os interesses dos setores

populares, primou, ao contrário, pelo desprezo aos mecanismos de participação no

cotidiano da administração. Procedeu-se a um verdadeiro desmonte da concepção

anterior e dos programas que estreitavam a relação entre o poder público e a população.

O Programa Prefeitura nos Bairros deixou de ser executado e o PREZEIS, por estar

institucionalizado, continuou a processar-se, embora com pouca operacionalização. “Recife

viveu um hiato no executivo municipal no que tange à implementação de políticas de

participação social na gestão local”. (FERNANDES, 2002, p. 103).

Em 1993, Jarbas Vasconcelos, agora como candidato do PMDB, retornou à Prefeitura, em um

novo cenário democrático nacional. A segunda gestão incluiu o retorno do PPB e o

fortalecimento do PREZEIS. Afirmando o compromisso básico de participação popular, foram

121

criados diversos mecanismos a exemplo dos “Conselhos Setoriais” (Conselho Municipal de

Educação, de Saúde, de Cultura, de Desenvolvimento Urbano), que definiam políticas sociais

e planejamento. Incorporaram-se, também, parcerias com a iniciativa privada na recuperação

de espaços públicos e desenvolvimento de projetos urbanos. “O cerne da proposta de

desenvolvimento local de Recife consistia na realização de ampla parceria com a iniciativa

privada e, em especial, com produtores culturais para dinamizar a vida econômica e cultural

da cidade”. (ARAÚJO, 2000a, p.50).

No terceiro ano da administração de Jarbas Vasconcelos, em 1995, constituiu-se o Orçamento

Participativo, a partir da necessidade de institucionalizar o PPB, principal programa de

descentralização e participação democrática da primeira gestão. Foi elaborado um orçamento

que considerou a previsão de recursos destinados a investimentos de caráter local, sendo o

plano de aplicação regionalizado decidido por um colegiado de delegados eleitos em

assembléias públicas, com definição de prioridades, acompanhamento da prestação de contas

e descrição dos serviços. “A sistemática do Orçamento Participativo buscava associar a

democracia representativa à participação direta do cidadão, aumentando o número de agentes

que participariam na definição das políticas e no controle dos gastos públicos”. (LEAL, 2003,

p.214).

No período de 1997-2000, o prefeito eleito Roberto Magalhães, do PFL, assumiu o

compromisso em dar continuidade às propostas implementadas pelo seu antecessor, o prefeito

Jarbas Vasconcelos (PMDB), comprometendo-se em concluir as obras não acabadas e em

manter os canais de participação não institucionalizados, como o Orçamento Participativo.

Melo e Moura (2000, p.67) acrescentam que a falta de compromisso e legitimidade da gestão

do prefeito Roberto Magalhães com o OP foi contestada pelos delegados do programa. Houve

reivindicação de aumento no percentual que era aplicado e alegação de falta de negociação

para novos investimentos, uma vez que apenas as pendências deixadas pela administração

anterior tinham sido priorizadas.

A incursão na história política dos governos municipais revela que Recife foi palco de

diferentes modelos de gestão. A eleição do prefeito João Paulo de Lima, pelo Partido dos

Trabalhadores, no período 2000-2004, representou uma ruptura no âmbito das forças políticas

tradicionais que, durante longo período, alternavam-se no governo e através de pactos e

alianças, potencializavam a reprodução de grupos no poder.

122

A administração do prefeito João Paulo de Lima acenou com resultados concretos, de caráter

distributivo, em termos de efetivação de políticas públicas. Os conflitos e discussões ocorridos

nesse período colocaram o Município no centro das atenções, como espaço potencial de

organização sociopolítica e não como espaço de privilégios, adotando como lema principal a

participação popular.

Atualmente, o prefeito João Paulo de Lima exerce seu segundo mandato, demonstrando um

desempenho político conciliador e moderado. Sua atuação no que se refere à reestruturação

democrática da máquina pública, através de aprimoramento dos mecanismos de participação

popular e de ampliação do acesso aos serviços institucionais tem ratificado sua posição de

referencial na estruturação de um novo modelo de gestão, pautado nos direitos sociais e

cidadania.

Uma das principais ações políticas efetivadas pelo governo foi a revitalização da dinâmica do

sistema de orçamento participativo segundo os moldes petistas, caracterizado pela

descentralização político-administrativa, inversão de prioridades e transparência nas ações do

governo, comprovando a importância do papel desempenhado pelo representante popular na

contribuição da legitimação e funcionamento desse mecanismo de participação. Foi

promovido uma ampla divulgação do programa e desenvolvido um trabalho de capacitação

dos delegados do OP, mostrando sua relevância, seus princípios e objetivos. A socialização de

informações é fundamental quando se privilegia a democracia participativa e serve de

convocação para a população no compartilhamento das discussões e debates sobre a alocação

dos recursos. Os desafios para um planejamento urbano mais democrático e participativo

comprovam o legado das continuidades e descontinuidades políticas, na recuperação das lutas

e das ações da participação popular dos governos passados, com vistas à promoção de

políticas sociais menos fragmentadas, evitando a pulverização e superposição dos recursos.

A investigação sobre o comportamento das finanças públicas no Recife permitiu montar um

perfil fiscal-orçamentário

para verificar o desempenho e cumprimento às exigências legais.

A base material da análise documental foi extraída dos relatórios de gerenciamento produzidos pela Diretoria

Geral de Administração Tributária (DGAT), relatórios orçamentários da Diretoria Geral de Contabilidade do

Município (DGCM), retirados do Sistema Orçamentário e Financeiro (SOFIN), da Secretaria de Finanças (SEFIN),

através do banco de dados do Datawarehouse, dos livros contábeis e folha de pagamento da Diretoria de Recursos

Humanos (DRH), das Finanças do Brasil-FINBRA, da Secretaria do Tesouro Nacional (STN-MF) e Banco

Federativo/BNDES

123

Trata-se, portanto, de apreciação empírica desta evolução e, para facilitar a análise, trabalhou-

se com subperíodos, descrevendo-se o comportamento do endividamento municipal de acordo

com os acontecimentos econômicos importantes de cada época. A descoberta das atas das

reuniões para adequação da Lei de Responsabilidade Fiscal e da implantação do sistema

SOFIN/2000 originaram informações importantes.

A análise do comportamento evolutivo das finanças públicas do Município do Recife, nos

períodos pré-constitucional e posterior à reforma constitucional de 1988, é essencial para

identificar as potencialidades de desenvolvimento local e conseqüente capacidade estratégica

de planejamento orçamentário-fiscal, considerando a influência de política macroeconômica

do Governo Central. Todos os indicadores usados para análise dos dados relativos às receitas

tributárias do Município do Recife foram transformados para valores constantes, corrigidos

pelo IGP-DI, informado pelo IPEADATA, tomando como referência dezembro de 2003.

Ao realizar uma comparação dos dados relativos às receitas e despesas, no período 1983/1987,

constata-se uma evolução positiva na participação da arrecadação e nas repartições

constitucionais, concernentes ao processo descentralizador do poder local, na perspectiva da

redemocratização do País. As receitas apresentaram-se irregulares, como resultado das

grandes oscilações inflacionárias, tendo o período da vigência do Plano Cruzado, com os

melhores resultados (gráfico 11). Em 1988-1989, devido aos percalços e dificuldades na

economia, ocorreram inflexões dos recursos nas finanças municipais, entretanto, a trajetória

desta conta apresenta tendência crescente (linha na cor verde), no período 1983-1989.

Gráfico 11

Recife - Receitas Correntes 1983-1989

Receitas Correntes Recife 1983-1989

418.066

397.328

507.327

640.376

584.520

504.656

562.131

y = 25858,7143x - 50839063,1429

= 0,4055

200.000

400.000

600.000

800.000

1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989

Ano

Valor

RECEITAS CORRENTES Linear (RECEITAS CORRENTES)

Fonte: Balanços gerais da PCR (apud Silva, 1998, p. 182-183)

Valores em R$ mil a preços constantes Dez./2003 pelo IGP-DI

informado pelo IPEADATA.

124

Em relação ao período 1990-1996, demonstra-se aumento expressivo no comportamento das

receitas, em consonância ao ideário descentralizador da Constituição de 1988, apesar de

períodos de picos inflacionários e do insucesso dos planos de estabilização: Plano Verão,

Plano Collor I, II e Plano Marcílio. É possível observar pelo gráfico 12 a continuidade da

tendência ascendente (linha na cor verde) desta rubrica.

Gráfico 12

Recife - Receitas Correntes 1990-1996

Receitas Correntes Recife 1990-1996

658.780

843.426

734.216

753.571

726.717

704.744

927.761

y = 28845,6429x - 56725192,6429

= 0,4651

400.000

800.000

1.200.000

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

Ano

Valor

RECEITA CORRENTE Linear (RECEITA CORRENTE)

Fonte: Balanços gerais da PCR (apud Silva, 1998, p. 182-183)

Valores em R$ mil a preços constantes Dez./2003 pelo IGP-DI

informado pelo IPEADATA.

O impacto destas receitas no ano de 1990, com resultado muito superior ao ano anterior,

presume-se estar associado às medidas iniciais que a Reforma Constitucional de 1988

possibilitou à descentralização política-fiscal, a exemplo de 1995, quando acumulou os

primeiros resultados positivos do Plano Real.

O ano de 1993 foi um período marcado pela inflexão originada da opção do Governo Federal

em recentralizar a receita tributária, através dos impostos indiretos, sem a repartição com os

GSN. Em 1994, a receita total caiu em relação a 1993, reflexo do impacto inicial da

estabilização monetária, justificada pelas políticas de combate à inflação e ajuste das contas

públicas. O clima de credibilidade no governo FHC refletiu na arrecadação própria no período

seguinte, 1995-1996, começando a recompor-se e a atingir ao patamar máximo do período.

Ao observar-se a série histórica compreendida pelos anos 1990 e 1996, referente às receitas

próprias, percebe-se um grande avanço desta conta, um crescimento de 62%. Entretanto, esta

fase é caracterizada pela forte participação das transferências correntes, em média mais de

125

50%, indicando grande dependência de repasses das outras esferas, uma posição desfavorável

à autonomia municipal, provavelmente em função de dificuldade e reduzido esforço de

manutenção de estrutura eficiente de arrecadação. A tendência de crescimento da conta

Transferências Correntes (linha de tendência na cor verde) é apontada no gráfico 13.

Gráfico 13

Recife - Transferências Correntes 1990-1996

Tranferências Correntes Recife 1990-1996

433.399

407.054

369.819

342.759

374.533

458.326

498.731

y = 10830,5000x - 21173097,7857

= 0,1812

200.000

400.000

600.000

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

Ano

Valor

TRANS CORREN Linear (TRANS CORREN)

Fonte: Balanços gerais da PCR (apud Silva, 1998, p. 182-183)

Valores em R$ mil a preços constantes Dez./2003 pelo IGP-DI

informado pelo IPEADATA.

Quanto às receitas patrimoniais, outro item importante das receitas próprias, ao contrário do

ocorrido com as receitas tributárias, percebe-se uma diminuição na sua evolução, entre 1989 e

1995, gráfico 14 (linha de tendência na cor verde). A queda brusca ocorre em 1994 (Plano

Real) e está associada à perda da receita sobre o patrimônio financeiro.

No âmbito do Poder Central, iniciou-se com os programas de demissão voluntária e de

privatizações e de desmontagem de parte do acervo mobiliário, imobiliário e das

participações societárias do estado. Os reflexos destes primeiros encaminhamentos

também alcançaram, as gestões locais, tal o comportamento declinante das receitas

fruídas com o patrimônio municipal. (BRITO, 2004, p.304)

126

Gráfico 14

Recife - Receita Patrimonial 1990-1996

Receita Patrimonial Recife 1990-1996

15.074

43.581

124.033

164.528

33.403

26.854

7.910

y = -5199,1429x + 10421232,1429

= 0,0347

40.000

80.000

120.000

160.000

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

Ano

Valor

REC PART Linear (REC PART)

Fonte: Balanços gerais da PCR (apud Silva, 1998, p. 182-183)

Valores em R$ mil a preços constantes Dez./2003 pelo IGP-DI

informado pelo IPEADATA.

Com relação às despesas, demonstra-se que apenas nos anos 1987, 1993 e 1995 houve

resultado orçamentário positivo (tabela 13). Conforme o gráfico 15, no período 1983-1989, a

trajetória de acréscimo desta rubrica foi bastante acentuada (linha de tendência na cor verde),

em decorrência do aumento das contas Serviços de Terceiros.

Gráfico 15

Despesas Correntes Recife 1983-1989

582.103

494.622

642.922

627.930

511.174

384.211

421.607

y = 29787,7857x - 58635032,5714

= 0,4185

200.000

400.000

600.000

1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989

Ano

Valor

despesas correntes des corr

Linear (despesas correntes des corr)

Fonte: Balanços gerais da PCR (apud Silva, 1998, p. 182-183)

Valores em R$ mil a preços constantes Dez./2003 pelo IGP-DI

informado pelo IPEADATA

127

Tabela 13

Recife - Receita Total e Despesa Total 1983 a 1996

Receitas e Despesas 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

Receita Total 506.315

417.933

613.026

682.392

740.191

558.324

598.959 740.334 822.412

826.681

804.190

682.565

910.699

971.324

Receitas Correntes 418.066

397.328

507.327

640.376

584.520

504.656

562.131 704.744 726.717

753.571

734.216

658.780

843.426

927.761

Receita Tributária 147.261

128.404

160.143

188.035

156.108

128.206

145.963 232.128 248.781

225.421

190.655

214.867

319.110

367.000

Receita de Contribuição 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

Receita Patrimonial 904 9.189 9.288 4.365 37.077 47.718 62.007 15.074 43.581 124.033

164.528

33.403 26.854 7.910

Receita de Serviços 0 372 1.328 1.527 1.636 157 0 2.503 2.263 912 5.856 4.750 4.469 3.141

Transferências Correntes 238.219

237.979

319.015

430.761

375.587

317.687

343.483 433.399 407.054

369.819

342.759

374.533

458.326

498.731

Outras Receitas Correntes 31.678 21.378 17.547 15.683 14.107 9.617 10.614 21.632 25.030 33.379 30.409 31.221 34.663 50.975

Receitas de Capital 88.246 20.604 105.699

42.013 155.671

53.666 36.828 35.588 95.693 73.109 69.974 23.784 67.273 43.561

Operações de Crédito 61.777 16.249 90.616 10.741 121.822

33.057 34.548 28.236 84.742 20.659 3.871 0 36.469 12.087

Alienação de Bens 38 0 58 2 18 64 52 159 231 417 14 4 9.423 42

Transferências de Capital 26.428 4.353 15.022 31.267 33.829 20.544 2.224 7.192 10.717 52.031 66.084 23.780 21.378 31.428

Outras Receitas de Capital 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

Despesa Total 530.978

450.476

680.427

711.688

724.252

587.430

728.661 914.454 839.351

870.915

793.446

733.746

902.910

1.029.537

Despesas Correntes 421.607

384.211

511.174

627.930

642.922

494.622

582.103 742.331 706.509

726.787

658.504

635.098

762.350

850.175

Pessoal 123.186

101.475

136.399

137.054

116.191

117.721

107.914 140.814 112.261

121.005

169.802

146.763

202.916

240.724

Encargos da Dívida Interna 57.886 38.037 63.123 45.298 83.277 15.695 19.923 31.660 40.149 16.517 15.157 18.700 22.222 28.323

Serviços Terceiros e Encargos 57.027 71.856 81.086 79.794 77.712 56.084 87.307 119.927 89.873 92.424 118.589

146.652

149.264

169.133

Despesas de Capital 109.371

66.263 169.250

83.756 81.328 92.805 146.558 172.120 132.841

144.125

134.941

98.648 140.558

179.361

Investimentos 28.889 27.740 35.352 16.930 26.265 26.233 49.266 43.907 28.768 9.915 10.010 14.075 42.333 28.903

Inversões Financeiras 0 239 1.608 362 669 2.887 3.835 7.331 76 884 0 997 1.122 7.460

Amortização da Dívida 27.257 9.931 38.557 24.183 20.973 23.325 19.655 16.745 12.839 10.207 11.199 10.199 11.211 17.720

Resultado Orçamentário -24.663

-32.543

-67.401

-29.296

15.939 -29.106

-129.702

-174.120

-16.939

-44.243

10.744 -51.181

7.789 -58.213

Fonte: Balanço PCR (apud Silva, 1998, p.183-184)

Valores R$ mil a preços constantes de Dez./2003

informado pelo IGP-DI IPEADATA

128

Com relação às despesas, demonstra-se que apenas nos anos 1987, 1993 e 1995 houve

resultado orçamentário positivo (tabela 13). Conforme o gráfico 15, no período 1983-1989, a

trajetória de acréscimo desta rubrica foi bastante acentuada (linha de tendência na cor verde),

em decorrência do aumento das contas Serviços de Terceiros e Investimentos.

Gráfico 15

Despesas Correntes Recife 1983-1989

582.103

494.622

642.922

627.930

511.174

384.211

421.607

y = 29787,7857x - 58635032,5714

= 0,4185

200.000

400.000

600.000

1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989

Ano

Valor

despesas correntes des corr

Linear (despesas correntes des corr)

Fonte: Balanços gerais da PCR (apud Silva, 1998, p. 182-183)

Valores em R$ mil a preços constantes Dez./2003 pelo IGP-DI

informado pelo IPEADATA

No período subseqüente, 1990-1996, as despesas correntes prosseguem em ascensão, gráfico

16 (linha de tendência na cor verde) porém, esta rubrica denota arrefecimento quando

comparado ao período anterior. As despesas com serviços de terceiros e despesas com pessoal

são as responsáveis pela continuidade deste crescimento (gráficos 17 e 18).

129

Gráfico 16

Recife - Despesas Correntes 1990-1996

Despesas Correntes Recife 1990-1996

762.350

635.098

658.504

726.787

706.509

742.331

850.175

y = 12268,7500x - 23725653,8929

= 0,1395

200.000

400.000

600.000

800.000

1.000.000

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

Ano

Valor

DESP CORREN Linear (DESP CORREN)

Fonte: Balanços gerais da PCR (apud Silva, 1998, p. 182-183)

Valores em R$ mil a preços constantes Dez./2003 pelo IGP-DI

informado pelo IPEADATA

Entre 1990 a 1996, percebe-se um incremento constante do percentual da conta Despesas de

Pessoal, comprovado pela a linha de tendência ascendente (na cor verde) no gráfico 17.

Gráfico 17

Recife - Despesas com Pessoal 1990-1996

Despesas com Pessoal Recife 1990-1996

121.005

202.916

146.763

169.802

112.261

140.814

240.724

y = 18099,9286x - 35911116,9286

= 0,7184

50.000

100.000

150.000

200.000

250.000

300.000

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

Ano

Valor

DESP PESSOAL Linear (DESP PESSOAL)

Fonte: Balanços gerais da PCR (apud Silva, 1998, p. 182-183)

Valores em R$ mil a preços constantes Dez./2003 pelo IGP-DI

informado pelo IPEADATA

A conta Serviços de Terceiros desenhou-se crescente no período, impulsionada pelos

dispêndios com prestadores de serviços e contratos temporários (gráfico 18).

130

Gráfico 18

Recife - Despesas com Terceiros 1990-1996

Despesas com terceiros Recife 1990-1996

149.264

146.652

118.589

92.424

89.873

119.927

169.133

y = 11451,0000x - 22695291,2857

= 0,6862

40.000

80.000

120.000

160.000

200.000

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

Ano

Valor

DESP TERCEIRO Linear (DESP TERCEIRO)

Fonte: Balanços gerais da PCR (apud Silva, 1998, p. 182-183)

Valores em R$ mil a preços constantes Dez./2003 pelo IGP-DI

informado pelo IPEADATA

Pode-se concluir que o comportamento ascendente das despesas com pessoal e serviços de

terceiros tiveram fôlego no período intertemporal, 1990-1996, e que serão responsáveis pelo

aumento das Despesas Correntes nos períodos seguintes, não demonstrando sinais de

arrefecimento. Através da comparação do orçamento entre 1983-1996, constata-se a expansão

das receitas em 92% e das despesas em 94%, quando considerados os extremos da série.

Destaca-se a participação das transferências correntes, que se elevou em mais de 100%, no

período.

A receita tributária do Município do Recife, no ano de 2002, foi da ordem de 300 milhões de

reais, sendo que 50% deste valor estavam diretamente relacionados ao Imposto Sobre Serviço

(ISS), enquanto que o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) representava 80 milhões

de reais, efetivamente arrecadados como receita própria. (Secretaria de Finanças - Execução

Orçamentária/2004).

Para avaliar o nível de aderência da administração municipal à LRF, torna-se relevante o

exame do quadro econômico-fiscal em que se situa o comportamento orçamentário do

Município, nos períodos 1997/2000 e 2001/2003. Tentativas de problematizar esse quadro das

finanças não podem ser elucidadas apenas pelas peculiaridades econômicas, sociais e

administrativas na esfera local. As tendências das finanças públicas municipais têm seu

desempenho orientado pela dinâmica da economia no País, muitas vezes dependente da

131

conjuntura internacional e, em particular, do regional e estadual. Deve-se destacar a

importância da relação com o Governo Central no que se refere ao processo de

descentralização, nas tendências do gasto público, nas condições de gestão do aparelho fiscal

e na capacidade arrecadadora do ente municipal.

É possível observar no gráfico 19, o processo evolutivo das transferências constitucionais,

para o Município do Recife (1997-2003), denotando a presença do Poder Central na condução

coordenada de geração de meios materiais que assegurem a governança local, confirmando

uma trajetória declinante dos repasses (linha de tendência na cor verde). Esta redução é

bastante contraditória, levando-se em consideração o processo de descentralização, ocorrido

com a Carta Magna de 1988, uma vez que um de seus reflexos seria a repartição de

competências tributárias na assunção de encargos, a partir de remessas crescentes de recursos,

no sentido de atenuar as desigualdades regionais. No cenário de repasses cadentes, uma das

alternativas para a gestão municipal atenuar as necessidades coletivas seria o aumento das

receitas próprias.

Em nível local, esse declínio pode ser explicado, entre outros fatores, pela desaceleração

industrial do Município, a atração de recursos pelo Complexo Portuário de Suape, a

conseqüente mudança no quadro político e o deslocamento de investimentos para os

Municípios do Cabo de Santo Agostinho, Ipojuca, entre outros.

Gráfico 19

Recife - Transferências Constitucionais 1997-2003

Transferências Constitucionais Recife 1997-2003

140.180.980

187.851.328

159.059.720

143.234.235

152.237.422

146.588.329

131.348.097

y = -4137390,8929x + 8426281801,5714

= 0,2390

50.000.000

100.000.000

150.000.000

200.000.000

250.000.000

300.000.000

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Ano

Total

TRANSFERENCIAS CONSTITUCIONAIS

Linear (TRANSFERENCIAS CONSTITUCIONAIS)

Fonte: STN/MF – Banco Federativo/BNDES

Valores em R$ 1,00 a preços de Dez./2003 pelo IGP-DI

informado pelo IPEADATA.

132

Observando-se o quadro para outras cidades do Nordeste, a exemplo de Salvador e Fortaleza,

atestam-se os valores crescentes das transferências constitucionais, em contraposição ao

Recife. (gráficos 20 e 21).

Gráfico 20

Fortaleza - Transferências Constitucionais 1997-2003

Transferências Constitucionais Fortaleza 1997 - 2003

199.907.160

289.899.357

270.026.477

272.626.720

249.293.896

281.349.335

294.093.890

y = 7611398,2143x - 14957482595,0204

= 0,2575

50.000.000

100.000.000

150.000.000

200.000.000

250.000.000

300.000.000

350.000.000

400.000.000

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Ano

Total

TRANSFERENCIAS CONSTITUCIONAIS

Linear (TRANSFERENCIAS CONSTITUCIONAIS)

Fonte: STN/FINBRA

Valores em R$ 1,00 a preços de Dez./2003 pelo IGP-DI

informado pelo IPEADATA

Gráfico 21

Salvador - Transferências Constitucionais 1997-2003

Transferências Constitucionais Salvador 1997- 2003

204.382.787

197.286.780

189.435.114

181.684.765

185.145.503

155.862.807

198.492.018

y = 6218305,3571x - 12249140746,5714

= 0,7005

50.000.000

100.000.000

150.000.000

200.000.000

250.000.000

300.000.000

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Ano

Total

TRANSFERENCIAS CONSTITUCIONAIS SALVADOR 1997 - 2003

Linear (TRANSFERENCIAS CONSTITUCIONAIS SALVADOR 1997 - 2003)

Fonte: STN/FINBRA

Valores em R$ 1,00 a preços de Dez./2003 pelo IGP-DI

informado pelo IPEADATA.

Em relação às transferências do FPM para o Recife, entre 1997-2003, importante repasse

constitucional, apresentou tendência de redução. A estagnação econômica pode ser citada

como uma das causas deste declínio (gráfico 22).

133

Gráfico 22

Recife - Transferências FPM 1996-2003

Transferências FPM Recife 1997-2003

126.890

140.718

145.640

136.543

142.357

137.839

140.178

y = -1100,8214x + 2340237,8571

= 0,1596

30.000

60.000

90.000

120.000

150.000

180.000

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

ANO

VALOR

TOTAL Linear (TOTAL)

Fonte: Relatórios Fiscais do município. Secretaria de Finanças/2004

Valores em R$ mil a preços de Dez./2003 pelo IGP-DI

informado pelo IPEADATA.

Com relação às transferências do governo estadual, a dinâmica dos repasses ao Município

reproduziu-se de maneira semelhante às da União, em decorrência das implicações da

inconstância dos volumes de arrecadação do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e

Serviços.

No caso do Recife, evidenciou-se queda no desempenho das transferências do ICMS, nos anos

de 1999 e 2002 (gráfico 23). As negociações firmadas entre o Governo Central com o FMI, no

âmbito da política fiscal e definição de elevação da meta de superávit primário, impuseram

retração no gasto público. Estes fatores originaram forte compressão da atividade econômica,

o que provocou deterioração da capacidade de contribuição fiscal e arrecadação dos Estados.

Em 2001, houve recuperação nos índices de repasses de ICMS, motivada pelo resultado do

crescimento de setores significativos para esta receita, como os segmentos de energia elétrica,

telefonia e combustíveis, que levaram a uma trajetória ascendente, confirmando a

instabilidade dos valores destes repasses para o Município. Estes fatores proporcionaram uma

tendência positiva na série histórica, 1997-2003.

134

Gráfico 23

Recife - Transferências ICMS estadual 1997-2003

Transferência ICMS estado para Recife 1997 - 2003

264.493.436

303.309.790

295.054.722

295.530.446313.489.148

304.534.469

289.542.553

y = 817443,2143x - 1339750062,2857

= 0,0128

50.000.000

100.000.000

150.000.000

200.000.000

250.000.000

300.000.000

350.000.000

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Ano

Total

ICMS Linear (ICMS)

Fonte: STN/FINBRA

Valores em R$ 1,00 a preços de Dez./2003 pelo IGP-DI

informado pelo IPEADATA.

No que concerne às transferências intergovernamentais, os dados da tabela 14 revelam que, de

modo geral, o Município do Recife apresentou evolução inconstante ao longo do período

intertemporal observado. Estas transferências ainda correspondem, em maior parcela, às

receitas disponíveis municipais, não obstante ao esforço do crescimento das receitas próprias,

no exercício de função fiscal-tributária. Pelo exame da dinâmica dos balanços orçamentários

disponibilizados pela Secretaria de Finanças da PCR, percebe-se que a evolução destas

transferências evidenciou os percalços que a condução da política econômica de estabilização,

em nível macro, provocou nas receitas orçamentárias das esferas descendentes do poder

público. Tendo em vista a grande dependência da base das transferências de outras esferas, o

fortalecimento da governança urbana, em nível local, não se materializou.

Tabela 14

Recife - Transferências Intergovernamentais União e Estado 1997-2003

Transferências Intergovernamentais da União e Estado para o Município do Recife

Receitas Receita % %

Ano Próprias Total Próprias Transferências

(Tributárias)

Transferências

sobre total sobre total

2003

356.646

571.990 1.030.949 34,59% 55,48%

2002

337.254 576.586 1.017.309 33,15% 56,67%

2001

364.772 643.418 1.124.695 32,43% 57,20%

2000

353.562 614.579 1.140.542 30,99% 53,88%

1999

335.310 605.518 1.135.429 29,53% 53,32%

1998

372.589 669.966 1.318.344 28,26% 50,81%

1997

351.947 500.815 965.823 36,44% 51,85%

Fonte: Relatórios Fiscais do município. Secretaria de Finanças/2004

Valores em R$ mil a preços de Dez./2003 pelo IGP-DI

informado pelo IPEADATA.

135

É possível perceber que a participação das transferências intergovernamentais vem ocupando

lugar de destaque na receita total do Município. O grau de autonomia municipal reduziu-se de

uma participação de 36,44%, em 1997, para 30,99%, ao final da administração do prefeito

Roberto Magalhães, apesar da capacidade de gerar recursos próprios. A adimplência do

IPTU, em média, 65%, na série histórica (Relatório EMPREL/2003), pode ser considerada

baixa, em comparação com o potencial arrecadatório.

No ano de 2003, na gestão do prefeito João Paulo de Lima, a participação das receitas próprias

sobre a receita total atingiu o percentual de 34,59%, o que demonstra um aumento da

autonomia local. Entretanto, a série histórica aponta uma tendência declinante (linha na cor

verde) das receitas próprias de ambas as gestões, evidenciando os limites da crise fiscal

instalada, onde os entes federados participam com pouca margem de ação, submetidos à

política macroeconômica do Poder Central e uma maior dependência das transferências

intergovernamentais (gráfico 24).

Gráfico 24

Recife - Receita Próprias (Tributárias) 1997-2003

Receita Tributária Recife 1997-2003

372.048.250

353.342.818

392.467.704

367.080.762

356.646.641

337.255.045

383.873.948

y = -2422242,2000x + 5212085920,2000

= 0,0372

y = -13613653,5000x + 27613792851,6667

= 0,3379

50.000.000

100.000.000

150.000.000

200.000.000

250.000.000

300.000.000

350.000.000

400.000.000

450.000.000

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Ano

Valor

Roberto Magalhães João Paulo

Linear (Roberto Magalhães) Linear (João Paulo)

Fonte: Relatórios Fiscais do município. Secretaria de Finanças/2004

Valores em R$ mil a preços de Dez./2003 pelo IGP-DI

informado pelo IPEADATA.

O quadro apresentado de redução nominal das transferências constitucionais, conjugado ao

crescimento na participação desses repasses no total da receita tributária do Município,

comprometeu as condições de desenvolver um grau de autonomia financeira que pudesse

possibilitar a confirmação do ideário que via na descentralização um canal de abertura, capaz

de criar novas alternativas de recursos em termos de políticas públicas.

136

Os impactos das reformas econômicas de estabilização e controle do endividamento,

implementado pelo Governo Central, apresentaram relevância sobre as condições de

governança no Município do Recife. Neste sentido, a tabela 15 demonstra efetivamente a

evolução das receitas tributárias no Recife, depois de descontados os efeitos inflacionários do

período.

137

Tabela 15

Recife - Receitas Próprias 1997-2003

Tributos arrecadados Valores em R$ Receitas Próprias

Ano IPTU IRRF ITBI ISS IVVC Impostos Taxas Receita Tributária

2004 - - - - - - - -

2003 92.706.321 19.208.158 16.897.065 166.505.775 11.555 295.328.320 61.318.321 356.646.641

2002 86370.814 18.341.540 14.203.039 162.509.551 3.877 281.428.822 55.826.223 337.255.045

2001 100.508.672 19.102.199 15.503.539 183.044.008 6.492 318.164.911 65.709.037 364.772.948

2000 93.984.560 18.486.401 19.288.100 168.963.097 0 300.722.158 71.326.092 353.562.250

1999 90.186.250 18.033.650 17.545.141 159.200.943 0 284.965.984 68.376.834 335.310.818

1998 103.078.461 19.877.887 17.851.392 183.526.606 0 324.334.347 68.133.370 372.589.704

1997 98.473.675 15.131.467 19.124.098 175.226.685 46.222 308.002.147 59.078.615 351.947.762

Fonte: Relatórios Fiscais do município. Secretaria de Finanças/2004

Valores em R$ 1,00 a preços de Dez./ 2003 pelo IGP-DI informado pelo IPEADATA.

138

Percebe-se que o ano de 1998, na gestão do prefeito Roberto Magalhães, foi o de maior

arrecadação das receitas próprias da série histórica, ensejado pelo desempenho da máquina

arrecadadora municipal, com esforço empreendido pelos impostos IPTU e ISS. Ocorreu uma

queda em 1999, e no ano seguinte, houve recuperação da receita própria, em resposta à

reestruturação efetuada a partir do Programa de Modernização da Administração Tributária

(PMAT/Recife)

que possibilitou aumento nos prazos de parcelamentos dos débitos fiscais,

permitiu a implementação de melhoria da tecnologia de informação e de equipamentos de

informática, além do desenvolvimento de sistema de telecobrança, para recuperação de

créditos. Afonso et al. (1998, p.13), admitindo a importância desse programa, afirmam:

Reconhecendo o potencial de geração de receita própria inexplorada pelos municípios, o

BNDES lançou, em setembro de 1997, o Programa de Modernização das

Administrações Tributárias Municipais (PMAT),[....], caminho para incremento da

receita fiscal nacional e da capacidade de autofinanciamento dessa esfera, como também

melhoria da qualidade do sistema tributário.

No primeiro ano de governo do prefeito João Paulo de Lima, em 2001, os indicadores de

aumento na arrecadação continuavam a ser obtidos, com as modificações nos procedimentos

derivadas do PMAT e, a partir do ano de 2002, ocorreu queda da expansão das receitas.

O ano de 2003 é referência de patamar de recuperação das receitas tributárias, em relação ao

ano anterior. Foram implementadas ações para o incremento da participação dos tributos

arrecadados, tais como: a modernização dos sistemas gerenciais da administração tributária, o

desenvolvimento de uma nova concepção de cadastro imobiliário e mercantil, o tratamento

dos débitos fiscais e a utilização de ferramentas que possibilitaram o acesso às bases de dados

tributárias em tempo real. O resultado do esforço, a partir de atualizações e modernização dos

cadastros, revisão na legislação e levantamento cartográfico aerofotogramétrico foi o aumento

das receitas próprias e tributárias.

O IPTU é o imposto com potencialidades de promover o crescimento das receitas próprias do

Recife, a partir da revisão da planta genérica de valores. Na primeira gestão do prefeito João

Paulo de Lima foi realizada modernização de procedimentos, com atividades de implantação

O PMAT foi concebido com o objetivo de aumentar o nível de eficiência fiscal dos municípios, garantindo-lhes

um fluxo adicional de recursos estáveis e não-inflacionários para o financiamento das despesas e investimentos

locais. Pretende-se, igualmente, contribuir para a redução da dependência dos municípios em relação às

transferências e, como conseqüência, para a redução do risco de financiamento ao setor público e sistema

financeiro. (AFONSO et ali, op. cit., p.24).

139

de um novo cadastro imobiliário, incluindo informações que contemplaram a digitalização das

plantas cartográficas, com o intuito de aumentar a base tributária.

Esta reestruturação produziu melhoria dos sistemas de avaliação dos valores das propriedades

imobiliárias, atuando como forte componente de justiça e eqüidade tributária. A utilização da

tecnologia de geoprocessamento integrou as Secretarias de Planejamento e de Finanças,

configurando o uso desta ferramenta para manter o cadastro atualizado, promovendo um

planejamento viário, além de monitoramento do meio ambiente, elegendo as melhores

políticas de preservação e desenvolvimento sustentável. ...“internamente, houve mudanças

significativas. Interação maior entre a Secretaria de Planejamento, que fazia o orçamento e a

Secretaria de Finanças, que operacionalizava a parte financeira”

A correção da alíquota e atualização do valor venal dos imóveis, para efeito do Imposto

Predial e Territorial Urbano, encontra obstáculo no confronto entre a capacidade contributiva

do cidadão e a disponibilidade patrimonial imobiliária. “O desafio de elevar a produtividade

do IPTU, nos municípios brasileiros, deve ser transposto, pois é um imposto mais adequado

para atender a necessidade de expansão de receitas próprias que decorre das exigências da

LRF”. (GARSON, 2001, p.3). Apesar dos esforços procedidos visando à modernização no

processo arrecadatório, a trajetória dos valores obtidos com o IPTU, nas duas gestões em

análise, apresentou-se declinante, conforme demonstrado no gráfico 25.

Com relação ao ISS, este tributo apresentou, no período, elevada participação no total das

receitas municipais. Além de ser um imposto de maior fonte de receita do Recife, apresenta

um grande potencial a ser explorado, em função da característica peculiar da predominância

econômica no setor de serviços (tabela 16). Este cenário expõe uma situação privilegiada, com

algumas políticas de convênios estabelecidas, em 2001-2004, na gestão do prefeito João Paulo

de Lima, a exemplo das empresas de tecnologia de informação, instaladas no Porto Digital,

como maneira de fomentar o crescimento da economia, e conseqüentemente a arrecadação

(Lei n° 16.731/2001) . ...“o mecanismo de incentivo fiscal para o Pólo de Informática é

absolutamente inovador. Reconhecido pelo setor e por outras secretarias, condiciona o

incentivo à meta de faturamento”.....(trecho da entrevista com gestor da PCR).

Trecho da entrevista com membro técnico da Secretaria de Finanças.

140

Gráfico 25

Recife - Receita do Imposto IPTU 1997-2003

IPTU 1997 - 2003

93.984.560

90.186.250

103.078.461

98.473.675

92.706.321

86.370.814

100.508.672

y = -2635955,6000x + 5364388003,1000

= 0,3722

y = -3901175,5000x + 7903348620,0000

= 0,3035

85.000.000

90.000.000

95.000.000

100.000.000

105.000.000

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

ANO

VALOR

Roberto Magalhães João Paulo

Linear (Roberto Magalhães) Linear (João Paulo)

Fonte: Relatórios Fiscais do município. Secretaria de Finanças/2004

Valores em R$ 1,00 a preços de Dez./2003 pelo IGP-DI

informado pelo IPEADATA.

São exemplos de ações importantes que refletiram diretamente na receita do ISS, a atuação

intensiva de fiscalização nas empresas obrigadas a efetuar a retenção do imposto devido na

fonte e a regulamentação dos transportes alternativos, fato que concorreu para um aumento do

faturamento das empresas de ônibus (Jornal do Commercio, 09/05/2005, Caderno Especial).

Tabela 16

Recife - % ISS sobre Receita Tributária 1997-2003

%ISS sobre Receita Tributária Município Recife 1997-2003

Ano %

2003 46,69%

2002 48,18%

2001 47,68%

2000 45,41%

1999 45,06%

1998 46,76%

1997 47,74%

Fonte: Relatórios Fiscais do município. Secretaria de Finanças/2004

Valores em R$ 1,00 a preços de Dez./2003 pelo IGP-DI

informado pelo IPEADATA

Em meio ao clima de mudanças anunciadas pelo governo do presidente Luiz Inácio Lula da

Silva, foi aprovada, em julho de 2003, a Lei Complementar n. 116, que trouxe alterações em

pontos controversos a respeito da legislação do ISS. Um deles foi a determinação do

recolhimento do Imposto sobre Serviços, a ser pago no local onde está sendo prestado,

141

independente da sede de empresa, tendo como principal objetivo acabar com a guerra fiscal. A

propósito, o aumento da alíquota do ISS tende a provocar como externalidade, a mudança de

empresas prestadoras de serviços para municípios limítrofes. O gráfico 26 compara a trajetória

declinante (linha na cor verde) da arrecadação do ISS, em termos nominais, no período 1997-

2003.

Gráfico 26

Recife - Receita do Imposto ISS 1997-2003

ISS Recife 1997 - 2003

168.963.097

159.200.943

183.526.606

175.226.685

166.505.775

162.509.551

183.044.008

y = -4311642,7000x + 8788547268,7000

= 0,2941

y = -8269116,5000x + 16725457677,6667

= 0,5769

50.000.000

100.000.000

150.000.000

200.000.000

250.000.000

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Ano

Valor

Roberto Magalhães João Paulo

Linear (Roberto Magalhães) Linear (João Paulo)

Fonte: Relatórios Fiscais do município Secretaria de Finanças/2004

Valores em R$ 1,00 a preços de Dez./2003 pelo IGP-DI

informado pelo IPEADATA.

Alguns questionamentos com relação ao fenômeno de não progressão das receitas no Recife,

levam a respostas como a dependência de uma disposição da gestão urbana em praticar uma

política fiscal, em harmonia com a realidade da população. Nessa linha, a crise do mercado de

trabalho, que apresentou taxa de desemprego total, na Região Metropolitana do Recife, em

dezembro de 2003, de 22,8%, superior à média nacional (DIEESE-RMR)

, apresenta forte

correlação com a inadimplência fiscal e expansão das atividades informais. O gráfico 27

comprova as maiores taxas de desemprego para a Região Metropolitana de Salvador, seguida

da Região Metropolitana do Recife..

Os indicadores econômicos foram pesquisados na Agência Estadual de Planejamento e Pesquisas de

Pernambuco (CONDEPE/FIDEM), no Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e no Departamento

Intersindical de Estatísticas e Estudos Sócio-econômicos (DIEESE).

142

Gráfico 27

Brasil - Taxa de desemprego total Regiões Metropolitanas Jan.-Dez./2003

Brasil Taxa de Desemprego das Regiôes Metropolitanas Dez/2003

20,6

19,3

19,1

21,0

20,9

19,2

14,3

14,8

15,3

16,3

16,6

17,6

17,7

17,8 17,8

17,7

17,3

15,9

20,1

20,5

22,3

23,5

26,9

27,2

28,4

29,4

29,7

30,0

28,9

28,8

27,9

27,4

26,8

26,0

19,7

20,6

20,3

21,1

22,3

23,7

24,0

23,6

23,4

23,3

23,6

23,0

22,5

21,8

21,4

19,2

20,4

19,7

20,2

19,4

18,0

25,4

23,9

23,6

23,7

23,3

23,5

22,8

19,1

20,4

19,7

20,6

19,9

20,6

20,0

18,6

0,0

4,0

8,0

12,0

16,0

20,0

24,0

28,0

32,0

Jan Fe v M ar Abr M ai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez

Mês

Valor

Dist. Federal Belo Horizonte Porto A legre Recife Salvador São Paulo

Fonte: DIEESE /2004

143

Outros indicadores, como o Produto Interno Bruto e do Produto Interno Bruto per capita, do

Município do Recife, no período 1998-2002, também contribuem para explicar este

fenômeno. É possível observar a taxa negativa do Produto Interno Bruto do Recife,

evidenciando os percalços da economia local e como conseqüência, a inadimplência das

obrigações tributárias municipais (tabela 17). Segundo dados do IBGE, a queda de renda do

trabalhador brasileiro, no período pós-Real, foi muito grande. Em 1993, os salários

representavam 35% do PIB, caindo, em 2002, para 25% do PIB, em oposição ao crescimento

progressivo da carga fiscal.

Tabela 17

Recife - PIB e PIB per capita 1998-2003

Produto Interno Bruto Recife 1998-2002

Ano

PIB do Município do Recife

PIB per capita

2002 12.292 8.427

2001 13.661 9.456

2000 14.157 9.894

1999 14.361 10.133

1998 17.036 12.164

Fonte: Agência CONDEPE/FIDEM

Valores: R$ milhão a preços constantes IGP-DI Dez./2003

A competição municipalista entre os municípios que compõem a Região Metropolitana do

Recife, principalmente em relação às alíquotas do ISS, na construção civil, gráficas e

hospitais, traz danos à tributação e inibe o crescimento da adimplência local (gráfico 28). No

período de 1997-2003, a tendência da arrecadação do ISS na RMR apresenta-se crescente, em

contraponto à queda da trajetória no Município do Recife. Um exemplo é a alíquota aplicada

para o Imposto sobre Serviços no Município de Olinda, 2,5%, enquanto no Recife o

percentual é de 5%.

144

Gráfico 28

Evolução da receita do ISS RMR X Recife 1997-2003

ISS Região Metropolitana Recife 1997- 2003

45.084.348,00

45.783.174,42

46.343.877,46

38.046.639,48

39.547.262,40

49.294.658,89

43.477.545,12

166.516.775,00

183.044.007,97

162.513.428,72

168.963.097,29

159.200.942,82

175.226.685,12

183.526.606,06

y = -1582607,8532x + 3336500212,5714

= 0,1264

y = 164073,3843x - 284207124,8929

= 0,0081

0,00

50.000.000,00

100.000.000,00

150.000.000,00

200.000.000,00

250.000.000,00

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Ano

Valor

RMR Recife

Linear (Recife) Linear (RMR)

Fonte: FINBRA

Valores em R$ milhões em Dez./03

Considerando que as transferências de recursos ainda constituem as principais fontes de

receita para os governos locais, o planejamento municipal deve ser realizado, acompanhando

o desempenho econômico federal e estadual. Isto porque, o conceito mais importante para a

operacionalização da Lei de Responsabilidade Fiscal, a Receita Corrente Líquida (RCL), é um

parâmetro decorrente de fatores macroeconômicos que mensura a capacidade municipal de

cumprir as exigências impostas pelo arcabouço legal. A determinação da RCL é importante

porque, conforme explicado no Capítulo III, serve de parâmetro para o equilíbrio das contas

públicas. As receitas próprias e os recebimentos das demais esferas, que compõem a Receita

Corrente Líquida, garantem um aumento dos limites de endividamento e de investimentos.

No Município do Recife, embora o comportamento da RCL mantenha-se equilibrado,

observa-se declínio nos anos 1999 e 2002, o que implica em necessidade de redução do

endividamento para cumprir os limites estabelecidos na LRF. As razões deste decréscimo

podem ser explicadas em função do atendimento às metas de superávit primário, acordadas

com o FMI, nas negociações do Governo Central, para garantir o equilíbrio das contas

públicas (tabela 18).

145

Tabela 18

Recife - Receita Corrente Líquida 1997-2003

Receita Corrente Líquida

Ano Últimos 12 meses

2003 1.018.019

2002 998.218

2001 1.111.634

2000 1.090.897

1999 1.020.390

1998 1.171.325

1997 953.033

Fonte: Relatórios Fiscais. Secretaria de Finanças /2004

Valores em R$ mil a preços de Dez./2003 pelo IGP-

informando pelo IPEADATA.

A evolução das receitas e despesas totais no Município do Recife (1997-2003) está

demonstrada no exame do balanço orçamentário resumido (tabela 19). O limite extremo da

série histórica refere-se ao volume das receitas orçamentárias do ano de 1998, administração

do prefeito Roberto Magalhães, valor de R$ 1.318.344.000,00. Confrontando-se com 1994, na

implantação do Plano Real, valor de R$ 682.565.000,00 (tabela 13), percebe-se um aumento

de 93%, reflexo da elevação das transferências correntes e do esforço fiscal empreendido

sobre as receitas tributárias. Com relação à mudança cambial, Velloso (2002, p.21) explica:

A maxi-depreciação do Real (de dezembro de 1998 para cá, o câmbio dobrou, enquanto

o IPCA aumentou apenas 27%) foi talvez o principal fator a explicar, isoladamente, a

surpreendente subida da receita pública que acabou ocorrendo, na prática, a despeito do

cenário macroeconômico francamente desfavorável que se descortinava para 1999-2001.

O que se deu tanto direta como indiretamente, e nas contas não só de uma, mas de todas

as esferas/níveis de governo.

No primeiro ano de mandato, o prefeito Roberto Magalhães sancionou lei que anistiou os

contribuintes devedores de obrigações tributárias municipais, com a redução de multas e juros

dos débitos em atraso. Na época, os técnicos municipais foram contrários a tal medida por

considerarem um total desserviço à educação tributária e aos adimplentes com a PCR. Os

efeitos da anistia, como previstos, não foram percebidos na arrecadação, uma vez que, em

1997, a receita total atingiu o patamar de R$ 965.823.000,00 (tabela 19), a menor da série

1997-2003, e também em comparação ao ano anterior, 1996, R$ 971.324.000,00 (tabela 13).

Nota-se que, em 1999, as receitas perdem o ímpeto, apresentando valores cadentes. Este fato

pode ser explicado pela retração econômica originada da negociação do Governo Federal com

146

o Fundo Monetário Internacional. A partir de 2000, ocorre a recomposição da arrecadação,

com o desempenho positivo representado pela implementação do PMAT, possibilitando

incremento das receitas tributárias.

Nos primeiros anos do governo do prefeito João Paulo de Lima, 2001-2002, sucedeu um

período de declínio das receitas, em função da probabilidade de colapso de energia e do novo

acordo firmado com o FMI, fatores que inibiram a economia do País. Este choque recessivo

faz contraponto com a autonomia que a reforma constitucional pretendia conferir aos

Municípios para ampliação da capacidade de gerar receita.

Em 2003, percebe-se um incremento nas receitas orçamentárias, resultando na composição de

certa parcela desta conta. Entretanto, a série história 1997-2003 caracterizou-se por uma

trajetória com tendência à inflexão na arrecadação destas receitas, com perda de eficiência, em

nível per capita, o que configura uma realidade de redução na autonomia fiscal e

administrativa, em contraponto a intenção da Constituição de 1988.

147

Tabela 19

Recife - Receita Total e Despesa Total 1997-2003

Receita Total e Despesa Total Recife

(Valores constantes IGP-DI Dez/2003) Ano 1997 a 2003

Receitas e Despesas 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Receita Total 965.823 1.318.344 1.135.429 1.140.542 1.124.695 1.017.308 1.030.949

Receitas Correntes 953.033 1.268.379 1.081.863 1.099.513 1.115.306 1.000.181 1.021.316

Receita Tributária 351.947 372.589 335.310 353.562 364.772 337.255 356.647

Receita de Contribuição 0 0 0 0 3.671 1.963 4.955

Receita Patrimonial 5.952 25.962 11.313 16.101 29.131 25.865 26.421

Receita de Serviços 3.240 102.809 68.249 8.123 21.610 6.825 11.206

Transferências Correntes 500.815 669.966 605.518 632.501 643.418 576.586 571.990

Outras Transf. Correntes 91.076 97.053 61.640 89.225 52.704 51.686 50.098

Receitas de Capital 12.790 49.965 53.566 41.028 9.391 17.128 9.633

Operações de Crédito 2.944 5.963 11.756 3.889 3.164 4.374 0

Alienação de Bens 9.589 0 84 1.545 0 206 34

Transferências de Capital 258 44.002 41.726 32.582 6.227 12.548 9.599

Outras Receitas de Capital 0 0 0 3.013 0 0 0

Despesa Total 935.322 1.390.124 1.148.219 1.143.685 1.028.491 1.051.680 1.073.189

Despesas Correntes 837.588 1.272.140 1.074.753 996.467 975.515 953.319 999.818

Pessoal e Encargos Sociais 434.573 634.454 537.439 470.374 507.275 462.245 478.543

Juros e Encargos da Dívida 16.751 63.507 40.886 15.791 13.965 11.694 9.793

Outras Despesas Correntes 386.265 574.180 496.428 510.302 454.276 479.381 511.482

Despesas de Capital 97.734 117.984 73.466 147.218 52.976 98.361 73.371

Investimentos 42.256 66.352 42.960 115.981 35.106 82.461 58.124

Inversões Financeiras 43.769 15.304 13.282 13.551 0 0 600

Amortização da Dívida 11.709 36.328 17.224 17.686 17.870 15.900 14.647

Resultado Orçamentário 30.501 -71.780 -12.790 -3.143 96.204 -34.372 -42.240

Fonte: Relatórios Fiscais do Município. Secretaria de Finanças /2004

Valores em R$ mil a preços de Dez./2003 pelo IGP-DI informado pelo IPEADATA.

148

O resultado do desempenho positivo do PMAT sobre ação fiscal e a atuação sobre a

inadimplência está demonstrado no gráfico 29 (período 1997-2000), trajetória com tendência

ascendente das receitas correntes. Entretanto, no período seguinte, 2001-2003, começa a

declinar, diante dos fatores recessivos já mencionados.

Gráfico 29

Recife - Tendência Receitas Correntes 1997-2003

Tendência Receitas Correntes Recife 1997 - 2003

953.033

1.099.513

1.081.863

1.268.379

1.115.306

1.000.181

1.021.316

y = 25292,4000x - 49446164,4000

= 0,0636

y = -46995,0000x + 95129591,0000

= 0,5880

400.000

800.000

1.200.000

1.600.000

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

ANO

VALOR

Roberto Magalhães JOÃO PAULO

Linear (Roberto Magalhães) Linear (JOÃO PAULO)

Fonte: Relatórios Fiscais do Município. Secretaria de Finanças/2004

Valores em R$ mil a preços de Dez./2003 pelo IGP-DI

informado pelo IPEADATA.

Quanto ao item Receitas de Capital, comparando-se a média dos períodos 1997-2000 e 2001-

2003 (tabela 19), percebe-se um declínio que demonstra as dificuldades enfrentadas pelo

Município, na gestão do prefeito João Paulo de Lima, na captação de recursos para

investimentos e aplicações na expansão patrimonial, o que comprova o grau de rigidez

imposto pela Lei de Responsabilidade Fiscal em relação ao endividamento.

No cumprimento da chamada “regra de ouro” da LRF, em relação às operações de crédito

(gráfico 30), aponta-se a gestão 1997-2000, do prefeito Roberto Magalhães, que apresentou

tendência ascendente à obtenção de empréstimos (linha na cor verde), enquanto o governo do

prefeito João Paulo de Lima, praticamente, chegou a zerar esta rubrica.

No que se refere ao endividamento, fica consagrada a chamada “regra de ouro”, segundo

a qual o produto das operações de crédito não poderá ultrapassar o montante das

despesas de capital, no exercício financeiro. É uma regra moralizadora que visa a evitar

que o endividamento seja utilizado para pagar despesas de custeio e sobretudo despesas

de pessoal. (FIGUEIREDO e NÓBREGA, 2001, p.10).

149

Gráfico 30

Recife - Tendência Receitas Operações de Crédito 1997-2003

Tendência Receita Operações de Crédito Recife

1997-2003

2.944

3.889

11.756

5.963

3.164

4.374

y = 8 6 2,8 00 0x - 17 18 16 7,8 000

= 0,0 79 4

y = -15 8 2,0 00 0x + 3 16 9 67 6 ,6 6 67

= 0,4 90 6

2.000

4.000

6.000

8.000

10.000

12.000

14.000

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

ANO

VALOR

Roberto Magalhães JOÃO PAULO

Linear (Roberto Magalhães) Linear (JOÃO PAULO)

Fonte: Relatórios Fiscais do Município

Valores em R$ mil a preços de Dez./2003 pelo IGP-DI

informado pelo IPEADATA.

O descontrole dos recursos tributários no Município do Recife pode ser demonstrado por meio

da análise dos gastos com a despesa total. Na fase 1997-2003, as despesas foram superiores

ao do período 1990-1996 (tabela 13). Tal elemento denota a instabilidade do processo

descentralizatório pós-constitucional. Percebe-se, dessa maneira, a inexistência de correção

dos desequilíbrios financeiros pelo lado dos gastos. Entretanto, a poupança pública municipal

(receitas correntes menos despesas correntes), no período pós-Real, manteve-se positiva,

exceto em 1998, fato este que vem permitindo o custeio da conta Despesas de Capital, que

apresenta valores bem superiores ao da rubrica Receitas de Capital.

Com relação às despesas, na fase 1997-2003, percebe-se que o Município do Recife conseguiu

manter uma evolução de superávit apenas nos anos de 1997 e 2001, coincidentemente,

primeiro ano das duas gestões em análise, e por este motivo apresentam uma tendência de

maior austeridade do orçamento, uma vez que no começo do mandato, as novas

administrações ainda estão apreciando a situação financeiro-fiscal herdada (tabela 19).

...“em 2001, houve o apagão, e como energia é insumo básico, todos os governos

passaram a trabalhar com a hipótese de corte na receita. A possibilidade de colapso de

energia contingenciou o orçamento, possibilitando, naquele ano, um superávit de quase

100 milhões de reais. Então, dois fatores foram os responsáveis pelo resultado positivo:

o efeito energético da crise e que todo governo, no primeiro ano, se segura mais”

Trecho da entrevista com membro técnico da Secretaria de Finanças.

150

Uma das razões da formação desses déficits sucessivos pode ser atribuída à rigidez da despesa

não financeira, em decorrência da destinação de parcela muito elevada das receitas públicas a

itens como: pessoal, benefícios previdenciários e assistenciais. O funcionamento da máquina

administrativa representou elevada participação nas despesas correntes, uma vez que

alcançaram, em média, o patamar de 90% da receita total, nos dois governos em estudo.

....“da parte do custeio, a principal preocupação tem sido o crescimento da folha de pessoal e

encargos. Ela é irredutível, ou seja, em condições normais, todo o ano é pressionada”... (trecho

da entrevista com gestor da PCR).

Um dos focos de ação da LRF é o controle das despesas. A esse respeito, a gestão do prefeito

João Paulo de Lima demonstra um controle mais rígido desta conta, em comparação à

administração do prefeito Roberto Magalhães (gráfico 31). Este fato pode ser atribuído ao

resultado da centralização das compras em um único departamento, a Diretoria Geral de

Compras (DGCO).

....“a implantação do sistema de compras foi para ganhar preço. A centralização na

Diretoria Geral de Compras (DGCO), foi no sentido de que as compras do Município

fossem para todos os órgãos, evitando a aquisição de forma pulverizada”... (trecho da

entrevista com gestor da PCR).

Gráfico 31

Recife - Tendência Despesas Correntes 1997-2003

Tendência das Despesas Correntes Recife 1997 - 2003

837.588

996.467

1.074.753

1.272.140

975.515

953.319

999.818

y = 27 9 25,0 0 00x - 54 7 6 287 5 ,50 0 0

= 0 ,03 9 8

y = 12 15 1,5 000x - 23 3 510 85,6 6 67

= 0 ,27 3 0

300.000

600.000

900.000

1.200.000

1.500.000

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

ANO

VALOR

Roberto Magalhães JOÃO PAULO

Linear (Roberto Magalhães) Linear (JOÃO PAULO)

Fonte: Relatórios Fiscais do Município. Secretaria de Finanças/2004

Valores em R$ mil a preços de Dez./2003 pelo IGP-DI

informado pelo IPEADATA.

Com efeito, da noção de controle das despesas também emerge a idéia da vedação de

concessão de privilégios visando a satisfação de interesses privados. Na gestão do prefeito

151

João Paulo de Lima, denota-se a redução da prática do favoritismo, do ato administrativo sem

proveito público.

....“a auditoria abre a despesa de forma micro. Verifica se todo o processo está de acordo

com a Lei, dando ênfase maior em determinadas despesas. Antes da LRF, a PCR

concedia recursos a terceiros sem limite definido, exemplo das bolsas de estudo,

infringindo o Princípio da Impessoalidade. Hoje é necessário de lei que normatize

quanto vai ser liberado, quem será o beneficiado e qual a situação específica em que a

pessoa se enquadra. É o fim do clientelismo”....(trecho da entrevista com gestor da

PCR).

A despesa com a conta Juros e Encargos da Dívida do Município do Recife é reduzida. Houve

queda acentuada desta rubrica no governo de João Paulo de Lima (gráfico 32). ....“em

decorrência de empréstimos, que não são de grande valor, os juros e encargos da dívida

repercutem pouco nas finanças do município, para um orçamento a ordem de grandeza de um

milhão”....(trecho da entrevista com agente técnico da PCR).

Gráfico 32

Recife - Tendência Juros e Encargos da Dívida 1997-2003

Tendência Juros e Encargos da Dívida Recife

1997 - 2003

16.751

63.507

40.886

15.791

9.793

11.694

13.965

y = -2 5 50,1000 x + 5 13 0 608 ,6 000

= 0 ,02 10

y = -2086,0000x + 4187989,3333

= 0,9974

10.000

20.000

30.000

40.000

50.000

60.000

70.000

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

ANO

VALOR

Roberto Magalhães JOÃO PAULO

Linear (Roberto Magalhães) Linear (JOÃO PAULO)

Fonte: Relatórios Fiscais do Município. Secretaria de Finanças/2004.

Valores em R$ mil a preços de Dez./2003 pelo IGP-DI

informado pelo IPEADATA.

O período pós-constitucional, principalmente a partir de 1994, representou uma fase de grande

instabilidade ao financiamento dos Estados e Municípios. A partir de 1998, o ciclo de

estagnação econômica, aumento do desemprego, a conseqüente elevação da demanda social e

uma política recentralizadora do Poder Central, refletiram no alto comprometimento da

arrecadação tributária com despesas.

Conforme visto no Capítulo II, o Governo Federal recorreu à elevação da carga tributária, para

promover o ajuste fiscal. No entanto, na contramão desse crescimento da receita pública, os

152

investimentos mantiveram-se estáveis, representando assim, uma queda na participação em

relação ao PIB. O ajuste fiscal implementado pela União, sob monitoramento do FMI, a

resultante institucionalização de limites no endividamento, através da Lei de Responsabilidade

Fiscal e a vinculação constitucional com despesas, foram fatores que engessaram as

administrações públicas, contribuindo para redução da capacidade de investimento dos

governos municipais.

Desde 1999, as dificuldades criadas pela rigidez orçamentária foram contornadas por

cortes de gastos de investimentos e de outras despesas menos rígidas e pelo aumento da

arrecadação de impostos, inclusive cobrança de atrasados, opção que, no momento,

parece ter se exaurido (VELLOSO, 2004, p.4).

Deste encontro de idéias, pode-se deduzir que, no Município do Recife, o gasto relativo da

conta Investimentos apresenta uma série histórica inconstante. No governo do prefeito

Roberto Magalhães, esta rubrica exibe-se com trajetória ascendente (linha na cor verde),

gráfico 33, apesar do decréscimo, no ano de 1999, explicado pela desaceleração da economia,

o que inibiu a arrecadação e aplicação de receitas.

Gráfico 33

Recife - Investimentos 1997-2003

INVESTIMENTOS RECIFE 1997 A 2003

115.981

66.352

42.960

42.256

35.106

58.124

82.461

y = 19778,3000x - 39460045,3000

= 0,5449

y = 11509,0000x - 22982454,3333

= 0,2362

20.000

40.000

60.000

80.000

100.000

120.000

140.000

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

ANO

VALOR

Roberto Magalhaes Joao Paulo

Linear (Roberto Magalhaes) Linear (Joao Paulo)

Fonte: Indicadores Fiscais e de endividamento-Secretaria da Fazenda (2004)

Valores em R$ mil a preços de Dez./2003 pelo IGP-DI

informado pelo IPEADATA.

A partir de 2000, com a construção da nova feição descentralizatória, a vinculação

constitucional para o financiamento da saúde aumentou gradualmente os valores desta conta,

de 7% das receitas de impostos e transferências recebidas, até atingir 15%, no ano de 2004. A

alocação progressiva desses recursos na saúde, decisivamente, contribuiu para a queda na

capacidade de investimentos, como se demonstra pela trajetória de menor crescimento, no

153

período 2001-2003. (gráfico 33). ....“a capacidade de investimentos do município

caiu”...(trecho da entrevista com agentes técnicos da PCR).

O início do governo do prefeito João Paulo de Lima, em 2001, foi afetado negativamente na

capacidade de investimentos em função da necessidade de estruturação das ações para a

vinculação constitucional e pela crise energética instalada no País. Em 2002, houve um

incremento nesta rubrica em mais de 50%, em comparação ao ano anterior. A redução, em

2003, tem rebatimento no aumento das outras contas de despesas, principalmente das despesas

correntes (folha de pessoal, previdência e assistência social) e à crescente vinculação

constitucional com os gastos na área da saúde que alcançaram, em 2004, o percentual de 15%

obrigatório exigido pela Lei Complementar.

Outro fator que contribuiu para a redução dos investimentos foi a frustração em relação à

conta Transferência de Capital, recursos recebidos de outras entidades públicas ou privadas e

destinados ao atendimento de Despesa de Capital. Este fato pode ser demonstrado na rubrica

Receita de Capital, pela grande diferença apresentada entre o previsto no Orçamento Anual

(LOA) e o efetivamente arrecadado.

...“ao comparar a conta Receita de Capital, nos últimos orçamentos, percebe-se uma

diferença significativa entre o previsto e o efetivamente arrecadado. Houve queda de

entrada de Receita de Capital, dificultando a aplicação em investimentos”.... (trecho da

entrevista com gestor da PCR).

Sobre o ideário da vinculação constitucional, AFONSO (2004, p.18) sugere que, a vinculação

ou desvinculação orçamentária não assegura, por si só, boas ou más performances dos gastos.

O que se pretende é uma melhora no desempenho das ações e contas fiscais, especialmente

para dar maior eficiência e eficácia na prestação de serviços sociais básicos.

Nesse contexto, a LRF tem como um dos objetivos controlar a correta aplicação do dinheiro

público, através do estabelecimento de normas de finanças que garantam o equilíbrio na

gestão fiscal. Para o cumprimento do arcabouço legal, criaram-se amarras ao endividamento

como meio de diminuir os gastos, a exemplo da contabilização, pelo FMI, da conta

Investimentos como endividamento público. Dessa maneira, a União considera essa rubrica

como despesa para efeito de superávit primário, em cumprimento ao acordo com o FMI,

engessando a economia e repercutindo na aplicação dos investimentos. Este fato demonstra

que parte da dívida dos Estados e Municípios tem origem nas políticas macroeconômicas

154

impostas pela União, como reflexo de juros elevados, colocando em xeque, a questão

federativa

...“a política de superávits primários rígidos classifica investimentos como despesas.

Cerca de 40% dos municípios em dificuldades financeiras não poderiam obter

empréstimos devido à Lei de Responsabilidade Fiscal. Os outros 60% não conseguem os

recursos por causa da política macroeconômica do governo, que impôs limites ao

endividamento dos Estados e Municípios”... (JORGE MATTOSO, Presidente da CEF,

Jornal O Globo, Primeiro Caderno, 14/06/2003).

Com limites rígidos de endividamento foi cortada a fonte de ampliação das despesas para os

entes federados, vedando a utilização da estratégia de aumento dos gastos públicos como

mecanismo anticíclico, um recurso empregado para minimizar a recessão e a estagnação

econômica. Para Jayme Jr e Crocco (2005, p.13), a LRF, ao determinar controles

excessivamente rígidos e não negociáveis, pode conduzir a quedas nos investimentos públicos.

E mais:

O investimento privado tende a se direcionar para regiões e setores de menor risco e

maior retorno. É fácil prever que, sem a atuação direta do Estado, os investimentos em

infra-estrutura e aqueles que possibilitem diminuição de desequilíbrios regionais ficam

prejudicados. Inevitavelmente, a rigidez da LRF levou a queda nos investimentos

públicos, e o que é pior, aumentou as desigualdades regionais, uma vez que a

lucratividade de esferas já consolidadas tende a conduzir a participação do setor privado

e do fluxo de caixa, em detrimento de projetos pouco atrativos, de maiores riscos.

(JAYME JR e CROCCO, 2005, p.10).

Mesmo com uma grande inflexão nas receitas e a redução das transferências constitucionais, o

Município do Recife conseguiu manter um programa de investimentos continuado, ao longo

do período 1997-2003. Em que pese este fato, as suas despesas per capita com investimentos

estão muito aquém dos gastos com custeio e pessoal. Praticamente, apenas 5% da receita total,

em média, é gasto com investimentos. Esse valor é reduzido face às necessidades públicas

locais, diante da magnitude de um orçamento de um milhão de reais.

Outra regra definida pela LRF, visando a gestão fiscal responsável, refere-se às restrições

legais e limites específicos em relação à despesa com pessoal e serviços de terceiros. Este foi

um passo importante nos princípios de controle dos gastos públicos, diante do quadro anterior

da estrutura administrativa brasileira, marcada pelo patrimonialismo e clientelismo, uma vez

que os cargos públicos sempre se constituíram em arena dos interesses e disputas nas

engenharias políticas.

4,4% do PIB foi o superávit primário verificado em 2003, valor recorde da série, desde 1995. Velloso (2004)

155

...“a restrição de gasto com pessoal foi um avanço da Lei. Caso contrário poderia

comprometer o pagamento da própria folha e dos recursos com investimentos na cidade,

deixando a imagem da máquina pública desgastada. A LRF, nesse aspecto ajudou. Veio

dar certo enquadramento nos gastos básicos da PCR, junto com algumas reformas

constitucionais que aumentaram os recursos com educação e saúde.”....(trecho da

entrevista com agente técnico da PCR).

Até o ano de 1996, os gastos com custeio (pessoal e serviços terceirizados) estavam em

patamar inferior a 50% sobre o total das receitas arrecadadas (tabela 13). Entretanto, em

1997, no primeiro ano de mandato do prefeito Roberto Magalhães, ocorreu forte compressão,

elevando-se para quase 85% sobre essa receita total, demonstrando forte tendência de

progressão. Naquele ano, a despesa líquida com pessoal, 45,59% da RCL, apresentou-se como

mais alto da série história 1997-2003 (tabela 20), apesar de não atingir o limite legal (54% da

RCL) nem o limite prudencial (51,30% da RCL). A partir de 1998, por força dos ajustes

fiscais e exigências das regulamentações antecedentes à LRF, como a Lei Camata, os

dispêndios de pessoal foram sendo reduzidos, até o ano de 2000.

A LRF não inovou em matéria de pessoal, pois a Lei Complementar 96/1999 já havia

adotado idênticos limites para o gasto agregado de pessoal ativo e inativo. Na verdade os

limites das despesas com pessoal vêm sendo mantidos na maioria dos municípios e dos

estados brasileiros, graças ao congelamento dos vencimentos dos funcionários e às

mudanças de regras da aposentadoria dos servidores. (JURUÁ, 2005, p. 2)

Tabela 20

Despesas com Pessoal Recife 1997-2003

Despesas com Pessoal Município Recife 1997-2003

Ano Despesa RCL Desp.Líq. 54% RCL 51,30%Limite

c/pessoal pessoal/RCL Limite Legal prudencial

2003 437.881 1.018.019

43,01% 549.730 522.244

2002 425.510 998.218

42,74% 539.038 512.086

2001 427.147 1.111.634

38,43% 600.282 570.266

2000 415.418 1.090.897

38,08% 589.084 559.602

1999 423.791 1.020.390

41,53% 551.010 523.459

1998 461.824 1.171.325

39,42% 632.515 600.890

1997 434.573 953.033

45,59% 514.638 488.905

Fonte : Relatórios Fiscais do Município.Secretaria de Finanças/2004

Valores em R$ mil a preços constantes Dez./2003 pelo IGP-DI

informado pelo IPEADATA.

Ainda nesta gestão, um projeto que pôs fim à estabilidade financeira foi aprovado na Câmara

Legislativa, contribuindo para redução dos gastos nessa conta até o ano de 2000 (38,08% da

RCL).

156

...“o prefeito Roberto Magalhães enviou um pacotaço cortando privilégios do servidor,

como cumulatividade de gratificação, representando alívio para a folha de pagamentos.

Incorporou apenas uma gratificação e não a série, eliminando o efeito cascata, porém

perdurou o quinqüênio”... (trecho da entrevista com agente técnico da PCR).

A formação de uma equipe específica para implantação das exigências legais ao

enquadramento dessa despesa constituiu-se em medida importante no governo do prefeito

Roberto Magalhães, concorrendo para a trajetória descendente dos gastos com pessoal em

relação à Receita Corrente Líquida (gráfico 34).

...“em maio de 2000, foi constituído grupo de trabalho composto por procuradores,

auditores, técnicos da contabilidade e de recursos humanos, para estudar aspectos

conceituais e quantitativos das Despesas com Pessoal, sobretudo, as ‘Outras Despesas de

Pessoal’, terceirização de mão-de-obra”....(trecho da entrevista com gestor da PCR).

Outro fator que onerou a folha de pagamentos foi o substancial aumento do número de

inativos, de 2.208, em 1997 para 4.436, em 2000 (SOFIN/2000-2004), que pode ser explicado

pela retirada do servidor público da ativa, face às alterações na legislação propostas pela

Reforma de Previdência.

Gráfico 34

Despesas com Pessoal Recife 1997-2003

Despesa com Pessoal Recife 1997-2003

415.418

423.791

461.824

434.573

437.881

425.510

427.147

y = -9549,8000x + 19519176,8000

= 0,3726

y = 5367,0000x - 10314554,6667

= 0,6379

200.000

400.000

600.000

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

ANO

VALOR

Roberto Magalhães João Paulo

Linear (Roberto Magalhães) Linear (João Paulo)

Fonte: Relatórios Fiscais Municipais. Secretaria de Finanças/2004.

Valores em R$ mil a preços de Dez./2003 pelo IGP-DI

informado pelo IPEADATA.

No caso da Reforma da Previdência, os perdedores em potenciais são claramente

identificáveis, [...], Em geral, produzem custos concentrados para pensionistas,

trabalhadores da ativa e certos grupos ocupacionais privilegiados, tais como

parlamentares, servidores públicos, entre outros. (MELO, 2002, p.177).

A partir de 2001, na gestão do prefeito João Paulo de Lima, nota-se um crescente aumento nos

gastos com pessoal (gráfico 34). Em 2003, esta rubrica atingiu o percentual de 43,01% da

157

RCL, o que ainda permitiu certa folga em relação aos salários, uma vez que o limite legal e o

prudencial não tinham sido atingidos (tabela 20).

...“Com a implantação do Sistema Orçamentário Financeiro Municipal

(SOFIN/2000)

ocorreu a assunção do pagamento dos encargos de INSS e FGTS das

empresas indiretas na conta Despesa de Pessoal e Encargos, o que elevou

significativamente esta rubrica” ... (trecho da entrevista com agente técnico da PCR).

Nesta gestão, o incremento da despesa com os inativos foi pequeno, da ordem de 2,8%, de

4.436, em 2000, para 4.565, em 2003. Entretanto, houve grande contratação, via concurso

público, em setores sociais básicos, principalmente, nas áreas da saúde e educação, o que é um

fator positivo.

...“a quantidade de profissionais contratados nas áreas de saúde e educação é algo

indiscutível. Contratamos mais de 2.000 professores que tinham suas funções

desempenhadas por estagiários. A idéia é ter em toda a rede, nas diversas disciplinas,

professores concursados e estagiários dando suporte. Esta é uma das explicações para o

aumento desta conta. Também contribuíram: as negociações salariais, o pagamento de

tributos na administração indireta e as contratações em finanças, analistas, contadores,

auditores, professores, guardas e mais de 5.000 na área da saúde”....(trecho da entrevista

com gestor da PCR).

No governo do prefeito João Paulo de Lima, o comprometimento da folha com o salário

mínimo (SM) foi decrescente. No ano 2000, 6,4% da folha era destinado ao pagamento de

38,37% de servidores que recebiam esse piso salarial. Em 2003, esse número reduziu-se para

20,40%, um comprometimento com a folha de apenas 1,97% (Banco de Dados DW-

SEFIN/2005). Este fato indica que, nessa gestão, houve elevação real do piso base dos

salários, com menos funcionários ganhando apenas o SM.

Os gastos com a folha de pagamentos em relação à receita total estão demonstrados na tabela

21. Este aspecto comprova o elevado grau de rigidez orçamentária de despesas contínuas

como salários, aposentadorias e encargos, postas em confronto com as receitas praticamente

sem expansão. O reflexo vai ocorrer por meio de cortes em investimentos e nas despesas de

custeio e a manutenção dos serviços públicos.

O sistema SOFIN será tratado na seção de Planejamento

158

Tabela 21

Recife - Comparativo Despesas com Pessoal X Receita Total 1997-2003

Comparativo Total das Receitas x

Despesas com Pessoal em Recife 1997-2003

Ano

Receitas

Despesas

c/pessoal

Últimos 12 meses

2003 1.030.949 437.881 42,47%

2002 1.017.308 425.510 41,82%

2001 1.124.695 427.147 37,97%

2000 1.140.542 415.418 36,42%

1999 1.135.429 423.791 37,32%

1998 1.318.344 461.824 35,04%

1997 965.823 425.684 44,07%

Fonte : Relatórios Fiscais do Município. Secretaria de Finanças/2004.

Valores em R$ 1.000,00 a preços constantes Dez./2003 pelo IGP-DI

informado pelo IPEADATA.

Com relação ao cumprimento das exigências legais da LRF, uma das críticas mais incisivas

foi condicionar a produção de superávits e elevação da carga tributária para um aumento das

despesas não financeiras, definidas no Capítulo III. Dessa maneira, ocorreu forte restrição dos

gastos destas despesas, especialmente serviços públicos, permitindo-se liberdade quanto às

despesas financeiras. ...“a Lei prende o prefeito que não paga as dívidas com os bancos e

deixa solto o prefeito que fecha uma escola. Tem que ter um ajuste que não permita que uma

escola seja fechada por causa da Lei”... (CRISTOVAM BUARQUE, Jornal O Globo, Primeiro

Caderno, 03/07/2003).

Nessa linha, em relação às metas fiscais, no caso de indisciplina que possa ameaçar a liquidez

ou pagamento da dívida, ocorrerá limitação automática das despesas não-financeiras, mesmo

em função de redução da arrecadação tributária que decorra de política macroeconômica do

Governo Central. De certa maneira, esse fato privilegia os compromissos financeiros

governamentais. De fato, tem grande contribuição, no processo de endividamento das esferas

GSN, os contratos que decorrem das taxas elevadas de juros.

159

Os problemas atuais de excesso de endividamento de estados, municípios, e da própria

União, não são fruto da irresponsabilidade dos governantes, pois decorrem de contratos

com cláusulas contratuais inadaptadas à realidade brasileira. Decorrem de taxas

extorsivas de juros. Pretender resolver esses problemas ampliando os limites legais do

endividamento é jogar o problema para a frente. Há uma equação perversa que precisa

ser desfeita, pois seus efeitos nefastos não podem ser evitados pela simples alteração dos

parâmetros. Defendemos aqui o ponto de vista que é necessário rever os contratos de

dívida pública e promover uma ampla revisão da Lei Complementar 101/00 com base na

experiência dos 4 últimos anos. (JURUÁ, 2005, p. 6)

Os legisladores incluíram no arcabouço da LRF, artigo 68

, um dispositivo criando o Fundo

do Regime Geral de Previdência Social (RGPS), vinculado ao Ministério da Previdência e

Assistência Social. Entretanto, a Lei de Responsabilidade Fiscal reporta-se ao texto

Constitucional, artigo 195, somente a alínea ‘a’ do inciso I

, omitindo as alíneas ‘b’, receita

ou o faturamento e ‘c’, o lucro, transferindo as duas fontes tradicionais de financiamento da

previdência social, a COFINS (Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social) e a

CSLL (Contribuição Social sobre o Lucro Líquido) para outras finalidades.

A retirada desses recursos de financiamento compromete o orçamento previdenciário,

contribuindo decisivamente para aumento do déficit. Esse debate conduz à questão de

inconstitucionalidade da LRF, uma lei complementar e infraconstitucional, que ao alterar o

definido pela Lei maior do País, prejudica aposentados e pensionistas quanto ao acesso dos

recursos destinados ao financiamento da Seguridade Social.

A criação de um Fundo do RGPS, no texto da LRF, propiciou o desvio para outras

finalidades, de duas fontes tradicionais de financiamento da previdência social: a

COFINS (Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social) e a CSLL

(Contribuição Social sobre o Lucro Líquido). De fato, a LRF determina que apenas as

contribuições que incidem sobre salários e demais rendimentos do trabalho podem ser

canalizadas para o financiamento da previdência social (artigo 68), o que exclui,

evidentemente, COFINS e CSLL. Este é o embasamento legal para o tão propalado

‘déficit da Previdência Social’. Na verdade, sem os recursos da COFINS e da CSLL, há

um déficit previdenciário. (JURUÁ, 2005, p. 4)

...é criado o Fundo do Regime Geral de Previdência Social,...

Artigo 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade,[...], e das seguintes contribuições sociais:

Inciso I : alínea ‘a’ - a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer

título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício;

alínea ‘b’ - a receita ou o faturamento (OMISSO)

alínea ‘c’ - o lucro (OMISSO)

160

Outro mecanismo que demonstra a liberalidade da LRF, no que concerne às despesas

financeiras, é a autorização expressa, pelo artigo 17, § 6°

, que autoriza o aumento das

despesas destinadas ao serviço da dívida, independente de qualquer obrigação de

compensação. Para aumento dessas despesas exige-se a necessidade de cortes em outras

dotações, a exemplo de gastos em investimentos, mesmo no caso em que o aumento de

encargos da dívida decorra de elevação da taxa de juros, decretado a partir de política do

Governo Federal, sem contrapartida dos GSN.

Ao contrário do rígido controle sobre as despesas não-financeiras, por meio da Lei

Complementar 101/2000, o Banco Central ganhou o privilégio de ter seus prejuízos

automaticamente cobertos pelo Tesouro Nacional (artigo 7, § 1º, LRF) deixando-o livre de

qualquer restrição orçamentária, uma vez que, qualquer resultado negativo constituirá

obrigação do Tesouro, consignado em dotação específica no orçamento.

Um item que mereceu especial atenção da LRF foi a conta Despesas com Terceiros. Os

contratos de terceirização de mão-de-obra, referentes à substituição de servidores, foram

designados como “Outras Despesas de Pessoal”, conforme visto no Capítulo III.

A prática de terceirizar atividades na Administração Pública é questão tormentosa, pelo

vínculo estranho às normas administrativas, dificuldades de identificar atividade

terceirizável e necessidade de fiscalizar a utilização do instituto, quando não raro

desvirtuado do interesse coletivo. (SILVA, L. , 2003, p.1).

Ao comprimir os gastos com pessoal, a LRF facilitou a terceirização, mecanismo que guarda

relação direta com as demandas em bens e serviços da cidade. A administração do prefeito

Roberto Magalhães apresentou a tendência de declínio no comprometimento com

terceirizados, de 48,96% da RCL, em 1997, para 40,76% da RCL, no último ano de governo,

como reflexo do enquadramento à LRF, não obstante, situou-se em patamar superior ao da

gestão do prefeito João Paulo de Lima (tabela 22).

Artigo 17 . Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada em lei, medida

provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um

período superior a dois exercícios.

§ 1°. Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa

do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes, e

demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.

§ 6°. O disposto no §1° não se aplica às despesas destinadas ao serviço da dívida ....

161

Tabela 22

Recife - Despesas Serviços de Terceiros em relação à RCL

1997-2003

Despesas de Serviços de Terceiros em relação à Receita Corrente

Líquida

Ano

Despesas

c/Terceiros

R.C.L

% do total

Sobre a R.C.L

2003 388.181 1.018.019 38,13%

2002 352.162 998.218 35,30%

2001 366.950 1.111.634 33,02%

2000 444.649 1.090.897 40,76%

1999 414.730 1.020.390 40,64%

1998 458.288 1.171.325 39,13%

1997 465.580 953.033 48,96%

Fonte: Relatórios Fiscais Municipais

Valores em R$ mil a preços de Dez./2003 pelo IGP-DI

informado pelo IPEADATA.

Percebe-se, porém, que o município não partiu para uma diminuição nas despesas com

terceiros. Em 2001, esta rubrica atingiu o menor valor da série histórica, 33,02% da RCL,

primeiro ano do novo governo e manifestou uma tendência de alta crescente (gráfico 35).

Porém, mesmo diante da realidade de declínio de receita orçamentária em 2002, a despesa

com terceirizados elevou-se para 35,30% da RCL, atingindo 38,13% da RCL, no ano

seguinte.

...“quando se compara o serviço de terceiros, do ponto de vista global, o percentual

diminuiu em relação ao número encontrado em 2000. Isto ocorreu apesar do

crescimento desta rubrica na área da saúde, que provocou uma forte pressão. A

administração também lida com ONGs e OSCIPs e enfrenta questionamentos. Na

Secretaria de Desenvolvimento, utilizou-se a chamada operação ‘trabalho’, ONGs que

tinham capacitação legal, eram empresas regularizadas. Porém, utilizar essas

organizações não se deu em contrapartida à estrutura interna própria da PCR, como um

todo”....(trecho da entrevista com gestor da PCR).

Em matéria do Diário de Pernambuco, Caderno de Economia, de 28/06/2005, publicou que o

TCE investigava contratação de pessoal terceirizado:

O uso de mão-de-obra terceirizada pelas prefeituras pernambucanas através de contratos

com as Oscips (Organização da Sociedade Civil de Interesse Público) está na mira do

Tribunal de Contas do Estado (TCE). Levantamento preliminar feito pela equipe de

auditores do tribunal revela que os prefeitos estão abusando da terceirização,

principalmente nas áreas de saúde e educação. Há suspeitas de que alguns prefeitos estão

usando as Oscips para contratar pessoal sem concurso público e burlar a Lei de

Responsabilidade Fiscal (LRF). O uso dessas organizações como atividade

complementar em parceria com o poder público não é irregular. Mas alerta que há

municípios onde essas entidades estão substituindo o papel do poder público, se

transformando em verdadeiras cooperativas de mão-de-obra.

162

Gráfico 35

Despesas com Terceiros Recife 1997-2003

Despesa com Terceiros Recife 1997- 2003

444.649

414.730

458.288

465.580

366.950

352.162

388.181

y = -10635,1000x + 21700059,1000

= 0,3736

y = 10615,5000x - 20883133,3333

= 0,3438

100.000

200.000

300.000

400.000

500.000

600.000

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Ano

Valor

Roberto Magalhaes Joao Paulo

Linear (Roberto Magalhaes) Linear (Joao Paulo)

Fonte: Relatórios Fiscais Municipais

Valores em R$ mil a preços de Dez./2003 pelo IGP-DI

informado pelo IPEADATA.

Vale destacar que, os dispêndios com terceiros evoluíram em maior proporção que as despesas

com pessoal, chegando mesmo a ultrapassá-las, nos períodos referentes aos anos 1997 e 2000,

onerando o esforço na realização das receitas. Entretanto, a partir de 2003, o fato das despesas

com terceirizados não apresentarem limites definidos, conforme visto no capítulo anterior,

podem servir de manobra clientelista para gestores, ao competirem com as outras despesas de

custeio e de capital, na intenção de “inchar” a máquina estatal.

Não obstante estas considerações, há de destacar-se um aspecto em relação ao papel das

despesas de pessoal e serviços de terceiros. A terceirização constitui um instrumento de

redução da participação estatal em tarefas não específicas do Estado, porém a opção pelo

aumento desses serviços, sem uma análise prévia dos custos e critérios de eficiência é

duvidosa. A partir da adoção do pressuposto do neoliberalismo, como reação contra a crise

fiscal, procedeu-se cortes nos gastos e redução do tamanho do Estado, através de ajustes

fiscais, privatização e reforma administrativa e previdenciária, buscando uma estrutura menor.

O Estado Gerencial veio dar fôlego à tese da contratação indireta nas atividades em que a

capacidade de atendimento era pouco eficiente (BRESSER PEREIRA, 2001, p.32).

163

Ocorre que, em nada se justifica o aumento das contratações terceirizadas sob o argumento de

redução de custos, racionalidade econômica ou maior eficiência no atendimento de demandas

públicas. Pode-se aceitar como uma solução de complementariedade porém, nunca como

solução de substituição de servidor ou empregado público.

Em contrapartida, quando se faz uma análise em valores absolutos, percebe-se que, no ano de

1997, a PCR tinha em seus quadros 13.913 servidores, número este que se elevou para 19.952,

em 2000. Houve aumento de 43% do número de funcionários municipais. O crescimento da

folha foi de 55%, elevando-se de R$ 8.210.278,42 para R$ 12.785.206,39 nesses quatro

anos (Banco de Dados DW-SEFIN/2005).

Na gestão do prefeito João Paulo de Lima, a opção da contratação de servidores foi por

intermédio de concurso público. Elevou-se o número de funcionários da PCR, de 19.952, em

2000, para 25.948, em 2003, um incremento de 30%. O crescimento da folha de pagamentos

foi de 74%, subindo de R$ 12.785.206,39 para R$ 22.283.025,69, nesses três anos. (Banco de

Dados DW-SEFIN/2005).

O exame das restrições legais quanto às transferências constitucionais recebidas pelo

Município estão vinculadas ao Ensino Fundamental e ao Sistema Único de Saúde. Os gastos

municipais com educação em Recife, no período 1997-2003, foram explicitados na tabela 23.

A primeira coluna cita o ano da análise, a segunda indica o valor total das transferências

constitucionais, a terceira o total que foi destinado para o ensino no Recife, a quarta coluna

mostra o limite mínimo obrigatório definido pela Constituição de 1988, de 25% sobre aqueles

repasses e a quinta coluna refere-se ao percentual destinado para esta rubrica, no Município do

Recife, sobre o total das transferências constitucionais.

164

Tabela 23

Recife - Despesas com Ensino 1997-2003

Despesas com Ensino Recife 1997-2003

Ano

Transferências

Constitucionais

Receitas Líquidas

Total das Despesas

com Ensino

Total p/fins

Constitucionais

Cumprimento dos

Limites

Constitucionais

2003 788.694 197.878 197.174 25,09%

2002 759.474 192.084 189.869 25,29%

2001 827.508 223.806 206.876 27,05%

2000 808.126 206.293 202.031 25,53%

1999 767.543 202.198 191.887 26,35%

1998 837.648 242.728 209.411 28,97%

1997 784.927 197.095 196.231 25,11%

Fonte: Relatórios Fiscais do Município

Valores em R$ mil a preços de Dez./2003 pelo IGP-DI

informado pelo IPEADATA.

A administração do prefeito Roberto Magalhães apresentou aporte decrescente no volume dos

gastos com educação, conseqüência da redução das transferências constitucionais recebidas. A

maior destinação desta rubrica foi em 1998, valores nunca mais atingidos, início da

implantação deste mecanismo de financiamento educacional.

Em relação ao governo do prefeito João Paulo de Lima, no ano de 2001 houve um aumento na

aplicação desta rubrica, em comparação ao final da gestão anterior. Apesar da constância

destas destinações, nos anos seguintes ocorreu um arrefecimento desta conta, como

implicação da diminuição das transferências. O gráfico 36 expõe a trajetória declinante (linha

na cor verde) dos dispêndios com ensino, em Recife, a despeito do cumprimento dos limites

fixados na Carta Magna de 1988.

Gráfico 36

Recife - Despesas com Ensino 1997-2003

Despesas com Ensino Recife 1997-2003

206.293

202.198

242.728

197.095

197.878

192.084

223.806

y = -1293,6000x + 2797338,1000

= 0,0065

y = -12964,0000x + 26158517,3333

= 0,5890

50.000

100.000

150.000

200.000

250.000

300.000

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Ano

Valor

Roberto Magalhães João Paulo

Linear (Roberto Magalhães) Linear (João Paulo)

Fonte: Relatórios Fiscais do Município

Valores em R$ mil a preços de Dez./2003 pelo IGP-DI

informado pelo IPEADATA.

165

A perda de recursos que esse mecanismo tem proporcionado aos Estados, em situação de crise

das finanças públicas e em cumprimento às exigências da LRF, provocou a desaceleração

desta aplicação. Acresce-se ao fato que, a melhoria no ensino fundamental e a procura por um

maior grau de escolaridade agravou a demanda da população por ensino médio, sob a

responsabilidade daqueles entes federativos. Dessa maneira, é importante a análise de alguns

parâmetros que podem inferir a melhoria na qualidade do ensino. Adotou-se a fonte do

MEC/INEP, como comparação aos anos 1999 e 2003, para afirmar-se que houve uma

significativa melhora no quadro geral da educação no Município do Recife, como destacam-se

os números a seguir.

Percebe-se expressivo aumento no número de matrículas no ensino fundamental e de escolas

destinadas a esse grau de instrução (tabela 24). Agrega-se a informação, a melhoria na taxa de

aprovação de 35,53%. E mais ainda, em relação ao corpo docente, denota-se progresso na sua

qualificação, resultado da obrigatoriedade na destinação de, no mínimo, 60% dos recursos do

FUNDEF para o pagamento dos salários dos professores, com a finalidade de valorização do

magistério e avanço na qualidade do ensino.

Tabela 24

Recife - Quadro Geral Educação 1999-2003

Quadro Geral da Educação do Município do Recife 1999 - 2003

Parâmetros 1999 2003 Aumento

Nº Matrícula Ensino Fundamental 79.840

102.130

27,92%

N° Estabelecimento com Ensino Fundamental 190

232

22,10%

Nº De Aprovados dos Alunos na Série Fundamental 52.136

70.659

35,53%

Docente com Formação na Educação Básica 2.472

3.570

44,42%

Docente com Formação Fundamental Completa 229

514

124,45%

Docente com Formação Média Completa 976

1.495

53,31%

Docente com Formação Superior Completa 2.504

3.050

21,81%

Fonte: MEC/INEP/2005

Outro dado que confirma a melhoria na destinação destes gastos é o crescente aumento do

número de professores, em Recife. Entre 1997 e 2000, ocorreu um crescimento de 13,65% no

número de professores, elevando-se de 2.951 para 3.354 docentes. Em 2003, na administração

do prefeito João Paulo de Lima, este número ampliou-se para 4.334, um acréscimo de 29%

(Banco de Dados DW-SEFIN/2005).

166

A quantidade de estabelecimentos estaduais de ensino fundamental no Estado de Pernambuco

cresceu 3,8% entre 1999 e 2003, ampliando-se de 1.007 para 1.046 unidades. Em termos

comparativos, no mesmo período, apenas no município do Recife, houve um incremento de

22% do número de escolas de ensino fundamental, elevando-se de 190 para 232

estabelecimentos (MEC/INEP/2005).

Esses resultados confirmam a importância dada pela gestão do prefeito João Paulo de Lima

na melhor aplicação da receita vinculada ao desenvolvimento da municipalização do ensino

fundamental, como esforço por parte da Secretaria de Educação e mudança na cultura política.

Pode-se concluir que as transferências para o FUNDEF tiveram resultados positivos,

decorrentes do inegável caráter distributivo. A promoção efetiva da municipalização

processou-se pela descentralização dos recursos financeiros e aumento do número de

matrículas e de escolas.

Em relação aos gastos com saúde, a administração do prefeito Roberto Magalhães, anterior à

vinculação de um percentual dos recursos orçamentários, aplicou, em média, 5% das receitas

das transferências, nos quatro anos (tabela 25).

Na gestão 2001-2003, do prefeito João Paulo de Lima, a questão da saúde orientada segundo

os princípios delineados pela Reforma Sanitária de universalidade, equidade, integralidade e

democratização, transformou-se em um dos pilares da administração. A disputa pelos escassos

recursos federais ficou mais acirrada, uma vez que a saúde conseguiu garantir,

constitucionalmente, aumento de sua participação no bolo da despesa não financeira total.

....“a exigência de aumentar a alíquota de despesas próprias de saúde, para 15% em

2004, foi fundamental em um país com déficit de saúde pública como o Brasil. Coube ao

nosso governo fazer a migração e teria que se tirar recursos ‘livres’ por assim dizer. Foi

um esforço, o processo não está concluso na administração, teve-se que acomodar

internamente, ainda que de maneira gradual, o aumento desse percentual. Perdeu

custeio, as negociações salariais foram impactadas”.....(trecho da entrevista com gestor

da PCR).

Ocorreu a ampliação gradativa da alíquota de 9,06%, em 2001, para 12,05%, em 2003, a partir

da reestruturação dos gastos e diminuição do custeio de outras despesas correntes. Nesta

167

administração, percebe-se o crescimento do percentual aplicado na saúde em valores mais

elevados que o fixado como obrigatório pela Emenda Constitucional 29/2000

...“participei do governo do PFL e verifiquei que a forma de apresentar o orçamento e as

políticas públicas mudou completamente. Na área da saúde, verifica-se que foi forçado

pela própria legislação federal, porém tem uma parte que foi obrigatoriedade de lei, e

outra parte espontaneidade, a aplicação de mais de 15%”... (trecho da entrevista com

vereador do legislativo municipal)

Tabela 25

Recife - Despesas com Saúde 1997-2003

Despesas Próprias com Saúde

Receita Acumulada % Desp. Própria/ Receita Acumulada

Receitas Transferências Despesas Despesas

% Desp própria

Ano

Impostos + SUS com Saúde Próprias

c/Saúde

Transferências

União p/Município

Corrent+Capital

c/Saúde

/ Receita

2003

788.694 93.186 189.761 95.003 12,05%

2002

759.474 90.004 165.984 80.384 10,58%

2001

827.508 103.944 180.124 74.973 9,06%

2000

808.126 103.822 163.039 42.280 5,23%

1999

767.543 106.608 164.540 37.670 4,91%

1998

837.648 117.832 197.936 45.530 5,43%

1997

784.927 9.589 38.755 38.755 4,94%

Fonte: FINBRA/2004

Valores em R$ milhares

A reorientação do modelo de atenção à saúde fundado na proximidade do cidadão, inaugurado

na gestão do prefeito João Paulo, criou inovações importantes no sistema. A ampliação do

número de Equipes de Saúde da Família, em contraposição sistemática ao modelo de

implantação de postos de saúde e o aumento da cobertura assistencial, mostraram a

necessidade de acréscimo e capacitação do número de profissionais, com a realização de

concurso público (tabela 26). O número do quadro do Programa Agente de Saúde teve um

expressivo aumento de 96 equipes, em 1997, para 759 equipes, em 2003. (Relatórios Fiscais

Municipais, SEFIN/2005).

Percentual mínimo obrigatório a ser aplicado na saúde, sobre sua receita de impostos e transferências

recebidas, deduzindo-se a parcela recebida do SUS. (EC 29/2000):

2000 7,00%;

2001 8,60%;

2002 10,20%;

2003 11,80%;

2004 15,00%.

168

Mais ainda, o número de equipes do Programa Saúde da Família (PSF) aumentou de 27, no

ano de 2000, para 146, em 2003. Nesse mesmo ano, introduziu-se 44 Equipes de Saúde Bucal

e ampliou-se de 1.045 Agentes Comunitários de Saúde (ACS), em 2000, para 1.398, no ano

de 2003. (Secretaria de Saúde Recife – Relatórios/2004). Também houve um grande aumento

no número de terceirizados, da ordem de 84,6%, entre 2000 e 2003.

Um dos assuntos que está sendo debatido atualmente no Conselho Municipal de Saúde

do Recife é a OSCIP, organização social para discutir formas de terceirização dos

pagamentos de alguns técnicos que trabalham na área da saúde. Vê-se, portanto, que é

um tema bastante polêmico, pois muitos conselheiros são contra o projeto OSCIP, pois

concordam que é necessário legalizar a situação dos trabalhadores por meio de

concursos públicos, e não pela terceirização, pois é uma forma extremamente precária de

reconhecer os técnicos. (PEREIRA e SARMENTO, 2004, p.56).

Tabela 26

Recife - Número de servidores na Saúde 2000-2003

Número de servidores da Secretaria de Saúde

Categoria de servidores dez/00 dez/03 Incremento

Servidores efetivos 4.651 5.086 9,40%

Programa Saúde da Família PSF 81 543 570,40%

Programa Agentes Comunitários PACS 1.045 1.398 33,80%

Programa Saúde Ambiental 0 1.084 -

Terceirizados 551 1.017 84,60%

Total 6.328 9.128 44%

Fonte: Secretaria de Saúde PCR

Nesse processo de ampliação e requalificação na área da saúde, algumas propostas

representaram um avanço significativo, a exemplo da reversão da política de saúde mental

tradicional, centrada na internação hospitalar, através do “Programa Rehabitar”, que visa à

integração social de pacientes internados em sanatórios. Do mesmo modo, a política de saúde

ambiental (PSA), de combate à filariose e a intensificação da descentralização das ações para

os distritos sanitários foram outras iniciativas de reconhecimento nacional.

Na mesma direção, foi implantado o Serviço Móvel de Urgência (SAMU), criado em

dezembro de 2001, atualmente utilizado como padrão de referência pelo governo federal no

desenvolvimento de política nacional de saúde para cidades de grande porte. Este serviço

presta assistência em situações de risco e transferência Inter-Hospitalar, com plantão 24 horas.

169

Em 2002, foram realizados 8.843 atendimentos, e em 2003, 11.271 atendimentos.(Secretaria

de Saúde Recife – Relatórios/2004).

Outra ação exitosa foi o desenvolvimento do Programa Academia da Cidade. Em 2004, este

projeto possuía 7 pólos implantados, envolvendo diretamente 145 pessoas, atingindo a uma

média de 17.000 freqüentadores por mês, contribuindo para divulgação de hábitos saudáveis e

combate às doenças degenerativas.(Secretaria de Saúde Recife – Relatórios/2004).

Esta reorientação do modelo de atenção à saúde, através da ampliação e reestruturação da rede

básica de prestação de atendimento diferenciado e qualificação profissional, teve impactos

positivos sobre o decréscimo da mortalidade infantil no Município do Recife. Em 1997, a taxa

de mortalidade era de 26,6 em cada mil crianças nascidas vivas, decrescendo, em 2003, para

15,7 (gráfico 37). Duas maternidades municipais, Bandeira Filho e Barros Lima, receberam o

título da UNICEF “Hospital Amigo da Criança”.

Gráfico 37

Recife - Taxa de Mortalidade Infantil 1997-2003

TAXA DE MORTALIDADE INFANTIL RECIFE

1997 A 2003

26,6

20,4

15,7

y = -1,8167x + 3654,2

= 0,9937

15,0

17,0

19,0

21,0

23,0

25,0

27,0

29,0

1997 2000 2003

ANO

PERCENTUAL

TM I Linear (TMI)

Fonte: Secretaria de Saúde Recife – Relatórios/2004

Valores para 1.000 nascidos vivos

A grande importância dada pela gestão do prefeito João Paulo de Lima à saúde pode ser

comprovada no gráfico 38. A trajetória ascendente (linha na cor verde) desses dispêndios

contrasta com a tendência de estabilidade na administração do prefeito Roberto Magalhães.

Outra importante ação da gestão do prefeito João Paulo de Lima foi a criação da Secretaria de

Saneamento. Tem a missão de “assegurar à população da Cidade do Recife os benefícios da

salubridade ambiental e da saúde pública, mediante a qualidade e universalização dos serviços

de saneamento, privilegiando o controle social, a educação sanitária e ambiental e,

170

principalmente, a construção de uma cidade saudável com base na cidadania”. (Relatório de

Gestão 2001-2002).

Optou-se pelo conceito de saneamento ambiental e adotou-se como modelo de

intervenção o Saneamento Integrado. Em cada área de intervenção é instalado um

escritório local de saneamento que possui uma equipe técnica que acompanha as obras

de recuperação e implementação do sistema de esgoto num determinado bairro. Através

da mobilização comunitária e ações voltadas para a educação sanitária e ambiental,

permite a participação popular e o controle social durante a execução das obras.

(PEREIRA e SARMENTO, 2004, p.61)

Gráfico 38

Despesas Próprias com Saúde Recife 1997-2003

Despesas próprias com Saúde

42.280

37.670

45.530

80.384

74.973

38.755

95.003

y = 10015,0000x - 19966576,6667

= 0,9342

y = 271,5000x - 501534,0000

= 0,0096

10.000

20.000

30.000

40.000

50.000

60.000

70.000

80.000

90.000

100.000

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Ano

Roberto Magalháes Joáo Paulo

Linear (Joáo Paulo) Linear (Roberto Magalháes)

Fonte: Relatórios Fiscais do Município

Valores em R$ mil a preços de Dez./2003 pelo IGP-DI

informado pelo IPEADATA.

No caso do Município do Recife, a expansão dos serviços prestados à saúde evidencia o

considerável impacto da Emenda Constitucional 29/2000 no avanço da descentralização. A

estabilidade das transferências de recursos e a ampliação do financiamento desta área

aumentaram a capacidade de atendimento da demanda pública e promoveram a redução das

desigualdades sociais no segmento da população carente. Os resultados positivos comprovam

a centralidade que a administração do prefeito João Paulo de Lima deu às políticas sociais,

resgatando o ideário da participação e controle social.

171

Um fator da imposição de limites ao endividamento é o fortalecimento do equilíbrio fiscal das

contas públicas. A transparência das obrigações contraídas visa a garantir e fiscalizar estes

limites. A variação da Dívida Consolidada no período em estudo requer um exame minucioso.

Algumas questões chamam a atenção quando se compara o grau de endividamento

(DCL/limite definido pelo Senado) nas duas gestões (tabela 27).

Percebe-se que a Dívida Consolidada Líquida (DCL) na administração do prefeito Roberto

Magalhães era maior que a do seu sucessor, prefeito João Paulo de Lima. Contudo, ambas

situavam-se muito aquém do limite definido pelo Senado. A partir de 2002, em virtude da

reclassificação contábil de passivos previdenciários existentes, os chamados ‘esqueletos’

não contabilizados e nem reconhecidos por gestões passadas, levou a um aumento

significativo da dívida interna, de 6,5% da RCL para 16,42% da RCL. ...“em 2002 houve um

aumento expressivo da dívida consolidada, em virtude do parcelamento da dívida com o

INSS, herdadas de gestões passadas”....(trecho da entrevista com agente técnico da PCR).

...“no caso do Recife, a Dívida Consolidada não tem peso significativo. Não quer dizer

que a PCR não tenha dívidas. Tem dívidas consideráveis, principalmente na área de

tributos, notadamente nas indiretas, que apesar de estarem reconhecidas contabilmente,

não foram objeto de parcelamento. Na direta, parcelou-se o período de janeiro de 2000

até 2002. Isto foi descoberto, não se encontrou à mão, entretanto, o problema é

nacional”.... (trecho da entrevista com gestor da PCR).

Em matéria no Caderno de Economia, o jornal Diário de Pernambuco, de 29/06/2005 publicou

entrevista com o Secretário de Finanças do Recife, Elíseo Carvalho:

...“existe um débito de R$ 280,6 milhões da administração indireta (EMPREL, URB e

EMLURB) aguardando as novas regras de parcelamento para serem negociados. [...],

essa dívida foi herdada da gestão anterior e agora estamos recebendo ações de execução

fiscal.”....

Referem-se a dívidas existentes mas não reconhecidas da administração pública, e por isso, ainda não

contabilizadas. (REZENDE et al. , 2003, p.35).

172

Apesar desse fato, o limite fixado pelo Senado para a Dívida Consolidada em 2003, no

Município do Recife, R$ 1.221.623.000,00, ainda era muito abaixo do efetivamente realizado,

R$ 186.718.000,00, representando um percentual de apenas 15,28% de comprometimento

líquido. Tal aspecto demonstra que, a ordem de grandeza do limite da capacidade de

endividamento, fixado pelo Senado, é elevada quando comparada à receita total. ...“o ruim da

Lei é que ela dá um limite muito grande para o endividamento dos Municípios”. (entrevista

com agente técnico da PCR). Estes dados confirmam a boa situação financeira em que se

encontrava o Município do Recife, no período entre 1997-2003, como reflexo da adequação

orçamentário-financeira promovida anterior à vigência da LRF e atesta a continuidade no

aprimoramento dos processos de planejamento fiscal.

...“em 2000, foi formado grupo responsável pelo estudo, análise e divulgação das

implicações da Lei de Responsabilidade Fiscal para o Município do Recife. Das ações,

foi efetuado estudo integral do texto do Dr. Amir Khair, definições de indicadores

econômico-financeiros e montagem de sistema para seu acompanhamento e controle,

bem como, das exigências contidas na LRF pertinentes ao Recife, como limites de

despesas e resultado primário”.... (trecho da entrevista com gestor da PCR).

173

Tabela 27

Recife - Dívida Consolidada Líquida 1997-2003

Demonstrativo da Dívida Consolidada Líquida

Recife 1997-2003

Dívida Ativo Dívida %DC/ Limite Definido DCL

Ano Consolidada Financeiro Consol líquida RCL RCL Senado / Limite

DC AT DCL=DC-AT

DCL\RCL

1,2 X RCL Senado

2003 395.259 208.941 186.718 1.018.019 38,83% 18,34% 1.221.623 15,28%

2002 404.187 240.267 163.920 998.218 40,49% 16,42% 1.197.862 13,68%

2001 381.331 309.041 72.290 1.111.634 34,31% 6,50% 1.333.961 5,42%

2000 349.936 107.871 242.065 1.090.897 32,07% 22,19% 1.309.076 18,45%

1999 343.617 53.779 289.838 1.020.390 33,67% 28,40% 1.224.468 23,67%

1998 358.479 31.978 326.500 1.171.325 30,60% 27,87% 1.405.589 23,23%

1997 362.815 38.790 324.025 953.033 38,07% 33,99% 1.143.640 28,33%

Fonte: Relatórios Fiscais do Município

Valores em R$ mil a preços de Dez./2003 pelo IGP-DI

informado pelo IPEADATA.

174

A excelente saúde fiscal do Município do Recife é ratificada quando se demonstra que as

operações de crédito estão muito aquém dos limites da LRF, além da inexistência de

Antecipações de Receita Orçamentária (ARO) (tabela 28). Na gestão do prefeito Roberto

Magalhães, as operações de crédito foram de pequena monta, e na gestão petista, em 2003,

foram nulas. Conclui-se, portanto, que as duas gestões estudadas enquadravam-se em todos

os limites de endividamento da Lei de Responsabilidade Fiscal e encontravam-se fiscalmente

ajustadas.

Tabela 28

Recife - Demonstrativo de Operações de Crédito 1997-2003

Demonstrativo de Operações de Crédito

Operações de crédito < despesa de capital

Total % operações Limite de Limite saldo

Ano

Operações de

crédito RCL Crédito s/RCL Saldo p/ Op.Cred.

p/ op. Cred

Antec.Rec.

2003

0 1.018.019 0% 16% 7%

2002 4.374 998.218 0,44% 16% 7%

2001 3.164 1.111.634 0,28% 16% 7%

2000 3.889 1.090.897 0,35% 16% 7%

1999 11.759 1.020.390 1,15% _ _

1998 5.963 1.171.325 0,50% _ _

1997 2.944 953.033 0,30% _ _

Fonte: Relatórios Fiscais do Município

Valores em R$ mil a preços de Dez./2003 pelo IGP-DI

informado pelo IPEADATA.

A conta Restos a Pagar

é prioritariamente utilizada para ajustar o final do exercício

financeiro com a continuidade da administração pública, uma vez que algumas despesas que

são de um exercício restam a pagar no seguinte. Esta conta, nas duas administrações em

análise, apresenta-se em trajetória descendente, conforme é demonstrado no gráfico 39.

...“nós recebemos Restos a Pagar, em 2001, com a provisão financeira. O básico desta rubrica

é que não represente a transferência de despesa para diante e que fique de fato

previsão”....(trecho da entrevista com gestor da PCR).

Referem-se a dívidas existentes mas não reconhecidas da administração pública, e por isso, ainda não

contabilizadas. Rezende; Cunha; Figueiredo, et ali. (2003)

175

Gráfico 39

Recife - Restos a Pagar 1998-2003

Restos a Pagar 1998 A 2003

295.834

362.685

364.600

21.604

49.719

310.232

y = -34383,0000x + 69072656,6667

= 0,7709

y = -144314x + 3E+08

= 0,8223

50.000

100.000

150.000

200.000

250.000

300.000

350.000

400.000

450.000

500.000

550.000

600.000

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

ANO

VALOR

Roberto Magalhaes Joao Paulo

Linear (Roberto Magalhaes) Linear (Joao Paulo)

Fonte: Indicadores Fiscais e de Endividamento-STN-MF (2004)

O valor para o ano de 1997 não foi informado.

Valores em R$ mil a preços de Dez./2003 pelo IGP-DI

informado pelo IPEADATA.

No início do governo do prefeito João Paulo houve a assunção de obrigação tributária com o

INSS, fator que elevou sobremaneira esta conta. Nos anos posteriores, 2002-2003, a trajetória

apresentou-se declinante, tendendo ao valor zero. ...“a conta Restos a Pagar é fiscalizada

dentro de uma legislação. Em 2005 será a primeira vez que a Câmara irá verificar se ficou

dinheiro em caixa para conclusão das obras” ... (trecho da entrevista com vereador do

legislativo municipal). Com relação ao Poder Legislativo, foram fixados limites para diminuir

os gastos com a folha salarial e tornar compatível as receitas e despesas com a economia local.

Mendes (2000, p.2) expõe que: “quanto mais pobre o município, maior é a parcela da receita

local absorvida pelo Poder Legislativo”. De mesma opinião Gomes e Mac Dowell (2000,

p.20), demonstram que:

...“parcelas cada vez maiores dos recursos tributários totais tornados disponíveis para os

três níveis de governo estão sendo consumidas no pagamento de vereadores (e de

funcionários administrativos e políticos, em geral). Menos dinheiro está sobrando,

portanto, para o financiamento de investimentos e para a prestação de serviços públicos,

por exemplo, nos setores de saúde, educação, segurança pública, saneamento e outros”.

Para o Município do Recife, as despesas com pessoal do legislativo foram fixadas, pela

Emenda Constitucional n. 25/2000, em 5% da RCL, enquadrada, de acordo com o capítulo III,

na situação de município com população acima de quinhentos mil habitantes.

176

...“os acordos acabaram. Até 2000, era liberado o que se devia para a Câmara e qual era

o valor do duodécimo. Havia um acordo entre os poderes executivos e legislativos

através dos partidos, mostrando a necessidade. Agora, a única coisa ruim que é que o

duodécimo da Casa Legislativa está limitado a 5%, e antes, quatro anos atrás, era de

7,8%”...(trecho da entrevista com vereador do legislativo municipal).

As despesas com a Câmara Municipal do Recife exibem valores decrescentes. Em 1997 os

gastos com o legislativo atingiam 6,81% da RCL, diminuindo para 5,41% da RCL no ano de

implementação da LRF, mesmo assim, ainda acima do limite fixado pela LRF (Relatórios

Fiscais Municipais/Secretaria de Finanças/2004). Este fato pode ser explicado pela rejeição

por parte dos vereadores da Casa Legislativa em reduzir as despesas.

Foi necessário o enquadramento à Lei, sob pena de não recebimento de transferências

voluntárias, obtenção de garantias e contratação de operação de crédito. obteve-se a

adequação aos limites legais a partir de uma Reforma Administrativa na Câmara Municipal,

com redução e enxugamento de cargos, devolução de pessoal cedido de outros poderes e

diminuição nas despesas fixas. Ao final de 2001, atingiu-se o patamar de 4,11% da RCL, valor

abaixo da exigência legal (Relatórios Fiscais Municipais/Secretaria de Finanças/2004).

...“houve adequação muito séria da Câmara, no primeiro ano da Lei, em 2001.

Reduziram-se despesas com pessoal, conta de luz e telefone. Os gabinetes começaram a

pagar suas próprias contas de telefone, convencional e celular. Houve uma Reforma

Administrativa, para diminuição dos cargos, devolução de pessoal cedido de outros

poderes. A austeridade foi verificada na Câmara do Recife”...(trecho da entrevista com

vereador do legislativo municipal).

177

Gráfico 40

Recife - Despesas com Câmara Municipal 1997-2003

Evolução das Despesas com a Câmara Municipal

59.066

63.793

73.967

64.944

45.972

42.281

45.733

y = -2780,8000x + 5622871,3000

= 0,3325

y = 119,5x - 194577

= 0,0033

20.000

40.000

60.000

80.000

100.000

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

ANO

VALOR

Roberto Magalhaes Joao Paulo

Seqüência3 Linear (Roberto Magalhaes)

Linear (Joao Paulo)

Fonte: Relatórios Fiscais Municipais

Valores em R$ mil a preços de Dezembro de 2003 pelo IGP-DI

informado pelo IPEADATA.

Conforme demonstrado, a evolução do endividamento no Município do Recife apresentou um

quadro financeiro amplamente favorável ao equilíbrio das contas públicas, o que resultou na

comprovada viabilidade das duas administrações estudadas.

Um requisito essencial da gestão fiscal responsável (artigo 11, da LRF) é a cobrança de todos

os tributos de competência municipal. Portanto, a concessão de incentivos fiscais ou isenções

devem ser acompanhadas de estudos indicando que não causarão impactos orçamentários nem

afetarão as metas de resultados previstos. No início do mandato do prefeito João Paulo de

Lima ocorreu um conflito com os ditames legais expressos na LRF. A promessa da campanha

petista de acabar com a taxa “tapa buraco”, criada na gestão do prefeito Roberto Magalhães,

não pôde ser implementada. Houve restrição, por parte da Câmara Municipal, pois exigiu-se,

de acordo com a Lei, a compensação orçamentária, informando fonte de custeio que a

substituísse (trecho da entrevista com auditor do TCE).

A competição entre municípios tem sugerido outras práticas sistemáticas de incentivos em

áreas estratégicas. É o caso da redução da alíquota de ISS dos laboratórios e clínicas de

178

imagens, de 5% para 2%, a partir de análises do potencial arrecadatório dessas empresas. Este

mecanismo possibilitou aumento no recolhimento espontâneo e regularização da situação da

dívida ativa, resultando em crescimento do recolhimento do ISS deste segmento.

Outro caso foi a redução da alíquota do ISS, de 5% para 4%, para os hospitais, através de

estimativas de impacto orçamentário-financeiro. Esse setor foi responsável pelo terceiro

maior recolhimento do ISS do Município (PPA, 2001) e a ação permitiu aumento de

arrecadação e o emprego de política pública voltada para a população carente, haja vista que,

aqueles hospitais que realizassem atendimentos pelo Sistema Único de Saúde, teriam alíquota

diferenciada de ISS para 2%.

...“a alíquota do ISS, por exemplo. Eu, pessoalmente, quero redução porque os

prestadores de serviço estão indo para os municípios limítrofes, que oferecem alíquota

menor. As empresas divulgadoras de outdoor , usam espaço de Recife, mas todas são

sediadas em Olinda”... (trecho da entrevista com vereador do legislativo municipal).

São exemplos de iniciativas exitosas de conciliação dos interesses públicos aos privados, em

prática na PCR: o apoio financeiro, a fundo perdido, para empresas produtoras de tecnologias

da informação, participantes do projeto Porto Digital, no Bairro do Recife (Lei 16.731/2001);

o estímulo para que empresas invistam recursos próprios no sistema de transporte municipal

(Lei 16.958/04); a alteração do teto de faturamento para o enquadramento de empresas, como

micro ou pequeno porte, com alíquota reduzida de 5% para 2%.

...“fomos muito criteriosos. O prefeito recebe a demanda geral e encarrega a Secretaria

de Finanças para trabalhar as alternativas junto ao Desenvolvimento Econômico. Outro

viés importante, nós sempre nos recusamos a discutir o incentivo isoladamente. Sempre

é discutido à luz de uma política de desenvolvimento, caso contrário estaria apenas se

transferindo dinheiro público para resolver problema de segmento de empresa destinada

a lucro”... (trecho da entrevista com gestor da PCR).

Apesar de tema polêmico, as parcerias público-privadas (PPP) constituem-se em mecanismo

que poderá propiciar desenvolvimento ao Município, na medida em que a iniciativa privada

assuma parte dos investimentos necessários em infra-estrutura, tradicionalmente restritos ao

setor público. No Recife, práticas nessa direção vêm sendo seguidas, embora em pequena

proporção. Servem de exemplo o Programa de Adoção de Praças e, mais recentemente, o

financiamento, por parte de empresários do setor de transporte urbano, em contrapartida de

redução de ISS, o financiamento da obra de alargamento da Avenida Herculano Bandeira, no

bairro do Pina.

179

A PPP tem sido vista, por parte do Poder Público, como uma chance de viabilizar

empreendimentos de grande porte e relevância social para o Município. No entanto, ao impor

compromisso por diversos exercícios, deve estar submetida aos princípios orçamentários,

Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e a LRF. Porém, o horizonte de quatro anos

do PPA é insuficiente para o planejamento e retomada de investimentos privados, sendo

necessária uma cultura mais apropriada de longo prazo para assegurar bons frutos desta

parceria. Juruá (2004, p.4) alerta para algumas reflexões a respeito do grau da abrangência

que a lei concede às Parcerias Público- Privadas, quando afirma que:

Abre-se a possibilidade de que sejam transferidas ao setor privado as principais decisões

sobre investimentos governamentais, principalmente na ausência de um sistema de

planejamento governamental capaz de sinalizar os objetivos da ação governamental e as

prioridades de alocação dos recursos públicos no médio e longo prazo. Por isto, parece

muito difícil crer que a parceria possa ser utilizada pelo governo para direcionar o

investimento privado. Em nossa tradição o contrário é mais provável: as decisões de

investimento ficarão por conta dos investidores privados que os selecionarão de acordo

com seus critérios de poder de mercado e de maximização de lucros.

4.2 Novos Procedimentos no Planejamento

O Plano Plurianual constitui-se em um instrumento de fundamental importância no

planejamento municipal, ao fornecer uma visão geral das intenções e modelos adotados em

uma gestão. Deve conter as ações a serem priorizadas pela administração, seguindo o

programa de governo adotado.

A mudança que vem ocorrendo no padrão de intervenção estatal na esfera local provoca a

adoção de instrumentos mais participativos e uma reformulação na execução e avaliação das

políticas públicas, de maneira mais transparente ao lidar com o dinheiro público. Isso pode ser

constatado ao compararmos o PPA da administração de Roberto Magalhães e do prefeito

João Paulo de Lima, nos quais podem-se apontar diferentes elementos que identificam as

tendências dos ideários de cada gestão.

Na gestão do prefeito Roberto Magalhães, o PPA apresentava três premissas básicas: “a

consolidação da democracia, o resgate e a ampliação da cidadania e o fortalecimento da

competitividade da economia do Município” (PPA, 1997, p.4). Esta visão de competitividade

180

pode ser evidenciada, inclusive, pela privatização da Companhia de Transportes Urbanos

(CTU).

A estrutura administrativa da gestão de 1997/2000 era formada por 16 secretarias e 9

empresas indiretas. Entretanto, a articulação das secretarias de governo apresentava-se

dissociada, segundo avaliação dos técnicos da PCR, inclusive com os mecanismos

participativos de formulação e discussão de políticas públicas sem a centralidade e

importância administrativa propalada no discurso oficial. Como assinala Silva, E. , (2003,

p.21):

Não foi previsto nenhum mecanismo de articulação entre as secretarias de governo, de

modo a promover uma intersetorialidade nas ações e projetos. Mesmo no caso do

Orçamento Participativo, cuja responsabilidade cabia à Secretaria de Políticas Sociais, a

avaliação, realizada por delegados e delegadas participantes, acentuava a ocorrência de

desagregação entre as secretarias, ao questionarem, na prática, o papel que

desempenhavam na dinamização do Orçamento Participativo, tendo em vista dar maior

racionalidade às iniciativas de governo e articular um sistema de ações conjunto, assim

como revelava a fragilidade da Secretaria de Políticas Sociais na condução dessa

articulação intersetorial.

Acrescenta-se, às engenharias políticas, a tentativa de desarticulação do OP pelos vereadores,

fato que causou excessivos transtornos entre a administração e a Casa Legislativa, como

também a inexistência de controle, prestação de contas e desencontros de informações quanto

às ações implementadas por este instrumento de participação popular. A alegação dos

vereadores era baseada na suposta perda de prestígio para os delegados do OP, principalmente

em relação aos redutos eleitorais.

Para a administração do prefeito João Paulo de Lima, eleito em 2000, com base em uma

coligação político-partidária de esquerda, o PPA 2002-2005 - Recife Cidade Saudável,

resulta:

De discussões internas, nas diversas secretarias, e de consulta à sociedade, através de

instâncias do Orçamento Participativo, bem como de outros fóruns de participação e

representação da sociedade recifense, implementando, de um lado, uma nova forma de

trabalhar a eleição das prioridades que serão objeto da ação municipal e, de outro, uma

diferente filosofia de governo em que a busca da inclusão social seja o norte principal.

Pretende-se a “introdução de novas práticas de intervenção levando a ser uma cidade

sustentável, nas dimensões social e ambiental e uma gestão radicalmente democrática e

solidária apoiada na ampla mobilização popular”. Apresenta três compromissos básicos

“manter resistência às políticas neoliberais implementadas no País, ser radicalmente

democrático e construir uma cidade fisicamente organizada, economicamente

sustentável e socialmente justa. (PPA, 2001, p. 1-2).

181

No governo de João Paulo, a estrutura administrativa era formada por 15 secretarias e 11

empresas indiretas. O orçamento participativo ganhou centralidade, com a criação da

Secretaria de Orçamento Participativo e Gestão Cidadã, para coordenar o planejamento das

demandas populares e definir o montante de investimento.

O governo municipal está implantando um modelo de gestão em que privilegia

mecanismos concretos de participação popular, além de praticar a transparência

administrativa e democratizar as informações existentes. O planejamento do Recife hoje

conta com um processo implantado de participação – Orçamento Participativo – de

forma atuante e efetiva, além de reconhecer o PPA como ferramenta fundamental do

planejamento municipal. Orienta-se por uma prática radicalmente democrática e

solidária que visa promover importante mudança político/cultural no modo de planejar

as ações públicas municipais. Nesta gestão, o OP é uma política central de planejamento

da alocação dos recursos captados pela Prefeitura. (PPA, 2001, p.18).

Estava prevista a organização do modelo da gestão do Município pela integração das

secretarias, em esforço de coordenação, articulação e integração das ações do planejamento

municipal, a partir de valores democráticos, em um cenário de representatividade, participação

e transparência administrativa.

Mais ainda, o PPA da administração de João Paulo de Lima fez menção direta à necessidade

do cumprimento dos limites da Lei de Responsabilidade Fiscal, apresentando um estudo das

finanças públicas municipais, estimativas de recursos, análise da conjuntura econômica e

ações a serem implementadas no sentido de aumentar a participação dos tributos (PPA, 2001,

p.49). Ao ampliar valores como “a ética, a transparência, a construção do sentido de equipe

(solidariedade) e a orientação pelo senso de urgência da população” (PPA, 2001, p. 33),

percebe-se, diversas vezes, a importância dada à transparência administrativa, legado da LRF.

...“quando o prefeito João Paulo de Lima assumiu a PCR, não existia essa ótica de estrutura e

orçamento, de planejamento. A elaboração do PPA era terceirizada, por uma consultoria, não

guardava nenhuma relação com a despesa real”... (trecho da entrevista com gestor da PCR).

Comprovadamente, a administração do prefeito João Paulo valorizou, em uma maior

dimensão, as políticas sociais, fato evidenciado pela melhoria dos indicadores da educação e

saúde, a partir de uma mudança na cultura política e do processo de planejamento. As

premissas contidas no PPA apresentaram estratégias que elegeram as diretrizes para

compreensão das potencialidades e mazelas da cidade, recuperando a trajetória do processo de

articulação entre a gestão e a participação popular.

182

Prefeito

Vice-Prefeito

1- Sec. Extraordinária de Projetos

Especiais

2 - Sec. Desenvolvimento Institucional e

de Recursos Humanos

3 - Sec. de Educação

4 - Sec. Assuntos Jurídicos

5 - Sec. de Imprensa

6 - Sec. de Desenvolvimento Econômico,

Turismo e Esportes

7 - Sec. de Serviços Públicos

17– Fundação de Cultura

18 - Geraldão

19 - CSURB

20 - CTU

21 - EMPREL

22 - EMLURB

23 - URB

24 – PPB/OP

25 - LAR

9 – Sec. de Finanças

10 - Sec. de Governo

11 - Sec. de Planejamento, Urbanismo e

Meio Ambiente

12 - Sec. de Saúde

13 - Sec. de Políticas Sociais

14 - Sec. de Habitação

15 - S

ec. de Cultura

16 - Sec. de Articulação Municipal

ESTRUTURA ORGANIZACIONAL DA ADMINISTRAÇÃO

MUNICIPAL DO RECIFE 1997 - 2000

Secretarias Indiretas

183

Prefeito

Vice-Prefeito

1 - Sec. de Administração

2 - Sec. de Planejamento, Urbanismo e

Meio Ambiente

3 - Sec. Assuntos Jurídicos

4 - Sec. de Educação

5 - Sec. de Finanças

6 - Sec. de Governo

7 - Sec. de Saneamento

8 - Sec. de Saúde

16 - RECIPREV

17 - URB

18 - EMPREL

19 - Geraldão

20 - CSURB

21 - EMLURB

22 - CTTU

23 - Fundação de Cultura

24 - Coordenadoria do Voluntariado

25 - Coordenadoria da Mulher

26 - IASC (Ex-LAR)

9 - Sec. de Turismo e Esportes

10 - Sec. de Políticos de Assistência

Social

11 - Sec. de Serviços Públicos

12 - Sec. de Comunicação Social

13 - Sec. de Desenvolvimento Econômico

14 - Sec. de Cultura

15 - Sec. Orçamento Participativo e

Gestão da Cidade

ESTRUTURA ORGANIZACIONAL DA ADMINISTRAÇÃO

MUNICIPAL DO RECIFE 2001 – 2003

Secretarias

Indiretas

184

No que se refere à definição das metas, a dificuldade dos técnicos responsáveis pela

elaboração dos relatórios fiscais é grande, tendo em vista a obscuridade da LRF quanto a

alguns aspectos. O artigo 42, da referida Lei, por exemplo, faz referência à vedação de

contrair-se despesas nos últimos dois quadrimestres de mandato, entretanto, alguns contratos

como a prestação de serviços (recolhimento de lixo, transporte) estendem-se após o final do

exercício. ...“existem alguns pontos obscuros, duvidosos. Os contratos que se encerram após o

final de mandato, precisam ser esclarecidos quais são eles”..... (trecho da entrevista com

agente técnico da PCR).

Outra imprecisão, refere-se ao artigo 12, do mesmo diploma legal, item da projeção das

receitas. A Lei obriga a considerar os efeitos das alterações na legislação, da variação do

índice de preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante, porém não

define qual seria esse fator de referência. ...“no primeiro momento, teve-se que construir tudo,

não havia nada preparado, relatórios, as definições das metas não eram muito claras nem as

orientações do Tesouro Nacional. Depois foi melhorando”...(trecho das entrevistas com agente

técnico da PCR).

Ao comparar a LDO, antes e depois da LRF, percebe-se que a prática, no período anterior era

de orçamentos que superestimavam com grande intensidade as receitas e despesas, como

ressalta a tabela 29, que demonstra uma diferença muito maior entre as metas estimadas e

realizadas na administração de Roberto Magalhães, quando comparadas com as do prefeito

João Paulo. ...“a elaboração do PPA, LDO e LOA era muito frágil. Como não tinham

instrumentos de controle, não eram a expressão de um planejamento em longo prazo,

expresso por exemplo, em um Plano Plurianual”.... (trecho da entrevista com gestor da PCR).

Ademais, o controle das despesas pode ser realizado pelo gestor de maneira mais fácil,

adequando-a no decorrer do ano-exercício. Já quanto às receitas, oriundas da arrecadação

própria e das transferências intergovernamentais, o controle é mais rígido, uma vez que

existem diversas variáveis envolvidas, como a política macroeconômica, as práticas do

executivo municipal e a capacidade contributiva do cidadão. Dessa maneira, o

aperfeiçoamento dos modelos de previsão de receitas é imprescindível ao planejamento, tendo

em vista a existência de mecanismos legais para corte de despesas, em caso de insuficiência

de arrecadação. A fixação das metas fiscais através do incrementalismo é pouco

185

representativa quando se levam em consideração o crescimento do País e a variação da carga

tributária.

Tabela 29

Recife - Análise Comparativa LDO 1997-2003

Análise LDO 1997 a 2003

Metas

LDO

Receitas

Estimadas

Receitas

Realizadas

Diferença

Despesas

Estimadas

Despesas

Realizadas

Diferença

2003 1.075.001 1.030.949 44.052 1.075.001 1.079.189 1.812

2002 965.878 944.271 21.607 965.878 976.175 -10.297

2001 806.983 826.493 19.510 806.983 756.163 50.820

2000 806.688 759.026 47.662 806.688 775.657 31.031

1999 793.987 688.074 105.913 793.987 695.933 98.054

1998 833.238 665.886 167.352 833.238 702.232 131.006

1997 774.099 479.655 294.444 774.099 447.308 326.791

Fonte: Lei Orçamentária Anual / Relatórios Fiscais do Município

Valores em R$ mil

Na gestão de João Paulo de Lima, a capacitação dos técnicos da PCR foi fundamental para o

avanço das práticas do processo de planejamento, ao minimizar desvios e garantir uma

execução orçamentária mais compatível com as receitas e despesas. O enquadramento das

empresas indiretas aos ditames da LRF contribuiu para a reestruturação dos gastos e

cumprimento das metas fixadas. Antes de 2000, aquelas entidades apresentavam orçamentos

em separados, como verdadeiras empresas privadas.

A reestruturação interna no Departamento de Contabilidade foi uma medida necessária, com a

formação de um grupo técnico exclusivamente para acompanhar a estimativa das metas de

LDO e resultados fiscais, utilizando o processo orçamentário como instrumento de

planejamento. Em 2000, no momento da promulgação da LRF, eram realizadas reuniões

semanais na PCR, com discussões a respeito da implementação da Lei, quais seriam os

reflexos e impactos no sistema orçamentário. ...“nas reuniões semanais do grupo de estudos

sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal, foi feita consolidação final dos encontros realizados

com a apresentação das tabelas de prazos e relatórios”.... (trecho da entrevista com agente

técnico da PCR).

A inexistência de uma contabilidade única, um plano de contas único, nas administrações

diretas e indiretas, impedia a obtenção das informações e a emissão de relatórios periódicos de

186

desempenho municipal, de maneira rápida e confiável. Algumas empresas eram regidas pela

Lei 4.320/64, que estatui normas gerais de Direito Financeiro, para elaboração e o controle

dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.

Outras entidades eram subordinadas à Lei 6.404/76, das Sociedades Anônimas.

...“um exemplo da dificuldade da linguagem não uniforme: a conta Restos a Pagar, na

Administração Indireta era contabilizada como Passivo Circulante. Houve necessidade

de compatibilização com as disponibilidades da PCR, o que comprovou a importância

de unificação dos mesmos paradigmas, para o controle no tratamento dos fatos

orçamentários”..... (trecho da entrevista com agente técnico da PCR).

Em 1999, PCR informatizou a área de operacionalização orçamentária, financeira e contábil, a

partir de um antigo sistema que existia desde 1984, Sistema Orçamentário e Financeiro

(SOFIN). Esta ferramenta foi desenvolvida pela Empresa Municipal de Informática

(EMPREL), para acompanhar as fases da execução da despesa e receita públicas da PCR e de

todas as demais entidades da administração indireta, com informações mais rápidas e mais

confiáveis. Naquela data, este sistema era executado apenas na administração direta,

entretanto, mesmo de forma embrionária, a concepção de controle de execução orçamentária

já existia.

Naquele ano, o problema do ‘bug’ do milênio trouxe a necessidade de reformulação interna do

sistema, para ser realizada a migração das bases das informações. Com recursos do

financiamento do PMAT, fez-se a opção por desenvolver um novo produto, seguindo a linha

do sistema adotado pelo governo federal, o SIAFI. Esta ferramenta, comentada no Capítulo

III, foi criada por decreto do STN, a partir de determinação imposta pelo FMI. Esse sistema

obrigava a unificação das contas e o uso de linguagem da contabilidade pública para facilitar o

controle dos passos da execução da despesa e receita, como também da verificação das metas

fiscais acordadas.

O SOFIN foi considerado como o início do aprimoramento do orçamento, materializado a

partir de estudos e reuniões de técnicos da Diretoria Geral de Contabilidade do Município

(DGCM), Diretoria Geral de Administração Financeira (DGAF) e EMPREL. Desenvolvido no

último ano de governo do prefeito Roberto Magalhães, incluía, naquele primeiro momento,

apenas a administração direta. Até 2000, a consolidação do orçamento da PCR era feita em

duas etapas. Uma, com os dados da administração direta, feita em sistema semi-automatizado

187

e outra, nas indiretas, a partir de dados em meio papel, regidas pela Lei das S.A., a exemplo da

EMPREL e URB, com filosofia contábil totalmente diferente de empresa pública.

Em maio de 2000, apesar da execução já ter sido inicializada, o governo federal começou o

trabalho de conscientização da necessidade de consolidação das informações contábeis.

Neste mesmo ano, a administração da PCR tentou implantar o projeto SOFIN/2000 nas

indiretas, e não obteve sucesso, devido à resistência de diretores e de técnicos, avessos a

mudanças e a um maior controle orçamentário. A falta de vontade política, por ser ano

eleitoral, e o momento de adaptação à LRF

pelos GSN, foram determinantes para o fracasso

da tentativa de desenvolver o projeto da unificação da contabilidade em todos os órgãos da

PCR. ...“o transtorno maior para a implantação da LRF no Recife foi a falta de um plano de

contas único. Recebia-se as informações de várias maneiras e juntava-se para a elaboração

dos relatórios. A consolidação não era via sistema, recebia-se em meio papel. O SOFIN/2000

ajudou muito”......(trecho da entrevista com gestor da PCR).

A mudança administrativa, com o novo governo petista, colocou em questão a origem e os

interesses da aplicação da LRF, sob alegação de que a Lei garantia apenas os encargos da

dívida e omitia-se em relação ao social. Entretanto, era necessário levantar a bandeira da

moralidade e a exigência legal da unificação da contabilidade. De certa maneira, os

demonstrativos exigidos por Lei esclarecem a situação financeira do ente público, porém não

são instrumentos de controle da eficácia dos gastos sociais.

...“a LRF se preocupa apenas com o equilíbrio fiscal, e não aonde foi alocado o recurso,

é injusto. Não há preocupação de melhor uso das receitas públicas quanto a qualidade. O

avanço nas técnicas do orçamento não significam melhor uso dos recursos públicos,

porque, estes são alocados em projetos e atividades de natureza genérica, em atividade

diversa. O que definiria seu melhor uso seria a transparência política e a capacidade do

gestor de ver os problemas da sociedade”..... (trecho da entrevista com agente técnico da

PCR).

Uma das primeiras medidas tomadas, em 2001, foi a realização de concurso público para a

contratação de contadores. Iniciou-se a implantação do Sistema Orçamentário e Financeiro em

todas as indiretas, de maneira impositiva ou com cooptação, sujeitando-as ao controle de

programação financeira. Foi um grande avanço, existiu muita resistência política e dos

100

Art. 50 da LRF. Além de obedecer às demais normas de contabilidade pública, a escrituração das contas

públicas observará as seguintes:

III – as demonstrações contábeis compreenderão, isolada e conjuntamente, as transações e operações de cada

órgão, fundo ou entidade da administração direta, autárquica e fundacional, inclusive empresa estatal dependente;

188

segmentos técnicos, mas o prefeito João Paulo de Lima, recém eleito com uma margem

mínima de votos, sabia da necessidade de um melhor controle das finanças do município. ...“a

LRF foi usada como bandeira de competência e seriedade, para a implantação do

SOFIN/2000. A legalidade exigia o controle interno dos custos indiretos”... (trecho da

entrevista com agente técnico da PCR).

....“montar a estrutura do SOFIN/2000 foi a principal medida interna que o governo

tomou. Existiam unidades indiretas que parte da despesa era feita por empenho e parte

por cheque. A transparência era praticamente nenhuma, porque os documentos contábeis

tinham grau de exatidão menos consistente, baseado naquela estrutura de

acompanhamento da despesa”. .....(trecho da entrevista com gestor da PCR).

Em contraponto, a oposição argumentava que o PT não tinha capacidade e competência para

governar. O prefeito João Paulo, necessitando da Lei de Responsabilidade Fiscal para exigir a

consolidação das contas, ofereceu suporte político suficiente para exigir a implantação do

SOFIN/2000 nas indiretas e, a partir de 2002, todas as empresas estavam no sistema,

apresentando uma enorme facilidade de consolidar dados para gerar os relatórios, oferecendo

uma maior transparência e controle interno dos custos. ...“não se entra no mérito sobre o que

cada gestor da empresa que fazer, mas precisa ter isso declarado, saber se cabe no

orçamento”...(trecho da entrevista com agente técnico da PCR).

A implantação do SOFIN/2000, no âmbito da PCR, proporcionou maior visibilidade para a

administração, em termos de controle do empenhamento e liquidação das despesas. Antes de

2000, algumas empresas indiretas não realizavam o empenho dos gastos ou descumpriam a

Lei das Licitações (Lei 8.666/93). Outras, recolhiam ISS e utilizavam esse tributo como fonte

de receita ou repassavam o montante sem a definição do contribuinte. ...“a utilização do

SOFIN/2000, como sistema de planejamento e controle, gerou incremento de 11% no ISS

próprio, ou seja, aumento de receita, partir do plano de contas único”.... (trecho da entrevista

com agente técnico da PCR).

A atividade de planejamento foi aprimorada com o cumprimento das exigências legais, como

obediência à Lei de Licitações e da Portaria Interministerial STN/SOF n. 163/2001, artigo

101

. Foi obrigatório por lei, a apresentação dos orçamentos das empresas indiretas em

separado, na Lei Orçamentária Anual, proibindo as transferências orçamentárias indiretas,

101

Artigo 7. A alocação dos créditos orçamentários na lei orçamentária anual deverá ser feita diretamente à

unidade orçamentária responsável pela execução das ações correspondentes, ficando vedada a consignação de

recursos a título de transferência para unidades integrantes dos orçamentos fiscal e da seguridade social.

189

tendo sido fixado o prazo limite para esse enquadramento, o exercício de 2003 (Portaria

Interministerial n. 519/2001, artigo 2, parágrafo único

102

Neste cenário, surgiram problemas de continuidade e agilidade nos procedimentos da PCR,

que culminaram com a transferência da DIROC (Diretoria de Orçamento da SEPLAN) para a

Secretaria de Finanças, dando maior celeridade para a máquina pública, do ponto de vista

operacional. Em uma mesma secretaria tinha-se o orçamento, a programação financeira e o

contingenciamento. O resultado das mudanças internas exigidas pela LRF, teve

desdobramentos na maneira de fomentar a presteza nos procedimentos da execução

orçamentária. Ao centralizar o orçamento em uma única secretaria, a DIROC definiu as

receitas vinculadas e o rateio para as demais secretarias, permitindo uma maior estruturação

do processo de planejamento.

Percebe-se, a partir das entrevistas realizadas, um maior intercâmbio entre a Secretaria de

Planejamento, que dimensiona o orçamento e a Secretaria de Finanças, que o operacionaliza.

A idéia ultrapassada de “perda de poder” entre as secretarias foi sepultada, resultado da

valorização dos canais de interlocução da nova gestão.

A consolidação de um plano de contas único na administração direta e indireta, da PCR,

permitiu o acesso a informações da execução orçamentária, em tempo real, de maneira

transparente e de forma consistente. Para um governo democrático, que acredita em um

modelo da participação popular como condição fundamental no processo de gestão,

desenvolvimento municipal e democratização das instâncias públicas locais, a disponibilidade

sistemática dessas informações é fator imprescindível. ...“grande mudança de gestão

comparada uma com a outra foi a continuidade no aprimoramento do sistema orçamentário,

tornando-o mais técnico, sistematizado, dentro da realidade”...(trecho da entrevista com

agente técnico da PCR).

102

Artigo 2, Parágrafo único: em decorrência ...., a aplicação da determinação constante do artigo 7 da Portaria

Interministerial MF/MP n. 163, de 2001, passa a ser obrigatória a partir do exercício de 2003.

190

4.3 Transparência Administrativa

A transformação no padrão de intervenção estatal, profundamente influenciada pelos

processos de descentralização, tem pressionado novas modalidades de participação na esfera

local, como condição para o enfrentamento da crise do Estado. A implementação da Lei de

Responsabilidade Fiscal, como resultado deste processo de mudança, tem aperfeiçoado

instrumentos democráticos de planejamento e renovação das práticas de execução,

transparência e accountability na gestão dos recursos públicos.

Em relação às práticas de participação popular, o orçamento participativo constitui-se em

importante mecanismo de transparência e controle social sobre a administração pública. É

parte da peça orçamentária facultada ao poder decisório da sociedade organizada, apesar de

reconhecer-se que a verba reservada para esse programa é reduzida. ...“um erro recorrente do

OP é a discussão apenas do pouco que é disponibilizado para investimentos, ao invés de todo

o orçamento”...(trecho da entrevista com auditor do Tribunal de Contas do Estado).

A história da participação popular é uma tradição da política recifense que teve origem nas

heranças e articulações do poder local, manifestando-se de maneira descontinuada, na

dependência da base partidária. Em 1993, o prefeito Jarbas Vasconcelos, eleito para o segundo

mandato incluiu no programa de governo o PPB e o fortalecimento do PREZEIS, como

compromisso básico de participação popular. Em 1995-1996 houve a necessidade de

promover a reformulação e articulação entre os vários canais de participação da sociedade e,

como novo modelo de gestão de políticas públicas e descentralização, consolidou-se a

institucionalização do Orçamento Participativo. (LEAL, 2003).

O prefeito Roberto Magalhães, ao sucedê-lo, comprometeu-se em manter o compromisso de

continuidade à gestão administrativa e democrática do prefeito Jarbas Vasconcelos,

preservando o chamado Programa Prefeitura nos Bairros/Orçamento Participativo (PPB/OP),

coordenado pela Secretaria de Políticas Sociais. Durante o período de 1997 a 2000, alguns

conflitos de interesse revelaram-se, indicando que os mecanismos participativos nas ações das

políticas públicas não haviam conquistado tanta importância como era divulgado. Havia

muitas obras pendentes da gestão passada, percentual em torno de 46% (MELO e MOURA,

2000, p.67), o que inviabilizava as negociações de novas obras com os delegados do

programa.

191

Existiam descontentamentos em relação ao processo de fixação das prioridades, uma vez que

eram os delegados que definiam as obras a serem alocadas no orçamento, criando-se nova

instância de representação das comunidades junto ao Poder Público (Prefeitura, vereadores e

outros políticos da cena local). Inexistia articulação entre as ações do OP e a política de

planejamento urbano, o que demonstrava total desencontro entre a gestão municipal e as

demandas sociais.

Outro fato que desestabilizou esta participação democrática, conforme visto anteriormente,

foi a tentativa de desestruturação do Orçamento Participativo por parte dos vereadores. Silva,

E. (2003, p.33) confirma a insatisfação dos vereadores com a ação dos delegados do OP, que

indicavam e acompanhavam as obras em detrimento dos representantes da Casa Legislativa,

fato que causou polêmica à reeleição do prefeito Roberto Magalhães. A manchete do Caderno

Política, do Jornal do Commercio, de 14 de Junho de 1999 destacou: “O prefeito Roberto

Magalhães (PFL) está disposto a rever a sua candidatura à reeleição, se a Câmara Municipal

não repensar a decisão de derrotar o seu veto à emenda que extinguiu o Orçamento

Participativo”. De fato, essa realidade é comprovada quando se menciona a aprovação pela

Câmara Municipal do Recife, de emenda a Lei de Diretrizes Orçamentárias, que pretendia

extinguir o Programa Orçamento Participativo.

Na Assembléia Legislativa, o então deputado João Paulo de Lima (PT) criticou a postura dos

vereadores e pediu que o prefeito Roberto Magalhães vetasse a matéria. ...“Problema político

deve ser resolvido entre os parlamentares e o prefeito e não restringindo um instrumento

popular”, afirmou. (Jornal do Commercio,10/06/1999). Vale registrar que, em trecho da

entrevista realizada em 2004 com vereador do legislativo municipal, ouviu-se o mesmo

discurso:

...“o vereador é o representante do povo, deveria ser inserido no Orçamento

Participativo. Esse sistema o exclui por completo. Deveria ter um ‘peso’ na decisão,

uma pontuação. Ele não tem peso nenhum, apesar da votação da eleição. Exclui o

vereador, fazendo com que ele perca o interesse pelo OP”....

Em relação à prestação de contas, não havia acompanhamento seguro dos números do OP na

gestão de Roberto Magalhães. O Executivo ajustava-o como Programa Parceria nos Morros e

PREZEIS, apesar de constar na peça orçamentária como integrante do Programa Prefeitura

nos Bairros. “A informação aparece como uma condição chave da construção de processos

192

democráticos e envolve a transparência das tomadas de decisão, sejam elas de governo, de

empresas ou de uma organização social”. DOWBOR (2003, p. 7).

No balanço das ações implementadas do PPB/OP, entre 1997 e 1998, foram

acrescentadas as intervenções típicas de outras secretarias, como a EMLURB e URB,

fato que gerou confusão nas informações, na medida que se consolidou aquelas contas

junto aos dados exclusivos do OP. (SILVA, E. , 2003, p.34).

No quadro dos atores envolvidos, entre 1997 e 2000, participaram 3.214 pessoas nas reuniões

e foram eleitos 470 delegados. (SILVA, E. , 2003, p.48). Estima-se que, neste período, tenham

sido investidos valores, em torno de R$ 17.000.000,00, nas atividades do Orçamento

Participativo, média de R$ 4.250.000,00, para cada ano de governo. (MELO e MOURA,

2000, p.70).

Eleito pela frente de esquerda, que levou João Paulo a conduzir a administração do Recife, o

novo governo municipal (2001-2004) iniciou o processo de reestruturação dos instrumentos

participativos, divulgando o chamado Novo Orçamento Participativo. Algumas mudanças

ocorreram, a partir da adoção de elementos mais inovadores, aperfeiçoando as experiências já

implementadas em outras cidades brasileiras, buscando ampliar o espaço de participação da

população, sobretudo do cidadão comum, sem vinculação a entidades organizadas,

ultrapassando a cultura de representação via associações e líderes comunitários, há muito nos

canais de participação abertos na cidade.

A administração de João Paulo herdou um planejamento urbano com distintas

características, dentre elas uma política de terceirização na elaboração dos principais

planos e projetos para a cidade, de modo que o pensar a cidade estava sendo processado

fora da esfera governamental. (SILVA, E. , 2003, p.56)

Entre os anos 2001-2003, participaram do Orçamento Participativo, aproximadamente,

180.000 pessoas, elegendo 2.346 delegados, resultado do novo modelo de gestão democrática

que privilegia a transparência e inclusão social. (Secretaria do Orçamento

Participativo/Balanço/2003). “A transparência dos processos de gestão e de execução é um

requisito da ação do governo em um regime democrático. Enquanto tal, esse fator não

representa ameaça à consecução das políticas, senão que contribui para aumentar a eficácia

governamental”. (DINIZ, 1995, p. 404).

A decisão de constituir-se uma Secretaria de Orçamento Participativo deu maior legitimação

ao processo de democracia participativa na gestão local, adicionando maior rapidez às ações e

193

articulação com os outros conselhos da cidade, por estar previsto no ciclo institucional,

diferentemente da administração de Roberto Magalhães, onde o OP estava sob

responsabilidade da Secretaria de Políticas Sociais. “O novo modelo de gestão tem no

Orçamento Participativo o instrumento central de planejamento das políticas públicas e da

descentralização das atividades de governo”.(PPA 2002-2005, 2001, p.37).

Os recursos destinados ao Orçamento Participativo, no período de 2001-2003, foram da ordem

de R$ 55.000,00, para aplicação em obras decididas pela população, em média R$ 18.333,00

para cada ano de governo (Prestação de Contas/PCR/2003). A gestão do prefeito João Paulo

evidenciou a valorização da participação democrática e inclusão popular no processo de

planejamento orçamentário, inclusive com a sanção da Lei 16.745/2002, que delibera normas

para a realização das audiências públicas.

...“a matriz orçamentária vai toda para ser discutida no Conselho do Orçamento

Participativo. Como parte da preocupação inicial se expressou na forma de obras locais,

não entrou em discussão obras estruturalizadoras nem uma avaliação mais geral do

orçamento”.... (trecho da entrevista com gestor da PCR)..

Outra medida de impacto da administração de João Paulo foi a capacitação dos delegados do

OP, através de convênio da Prefeitura da Cidade do Recife com o TCE, através da Escola de

Contas Públicas. Este processo de “empoderamento” da população foi realizado no sentido de

dotá-los de conhecimentos em matéria orçamentária como maneira de fortalecer e qualificar

os espaços de participação popular no Município do Recife ...“a PCR assumiu os custos para a

capacitação dos delegados do OP, ‘empoderando’ a população para fiscalizá-la”....(trecho da

entrevista com auditor do TCE).

Entre os compromissos gerados durante o processo de redemocratização estava o de

restaurar a Federação, através do aumento do poder político e tributário das entidades

subnacionais, e o de consolidar a democracia, por meio do empoderamento

(empowerment) das comunidades locais no processo decisório sobre políticas públicas.

(SOUZA, 2004, p.27)

Para que a participação popular torne-se efetiva, exige-se que as plenárias do OP e as

audiências públicas de aprovação do orçamento sejam modelo de discussão de

aperfeiçoamento das práticas de políticas públicas, com elaboração dos relatórios exigidos

pela LRF em linguagem simples e objetiva, ao alcance do cidadão comum.

194

...“a LRF colocou a obrigatoriedade das audiências públicas para exame das contas

quadrimestralmente. Apesar da ampla divulgação nos jornais, a população não se

interessa. Essas audiências são restritas a apenas alguns vereadores, o Secretário de

Finanças da PCR, o Secretário de Finanças da Câmara e a Comissão de Finanças, que

examinam e questionam sobre os números apresentados”... (trecho da entrevista com

vereador do legislativo municipal).

Salienta-se que o não comparecimento da população às sessões públicas talvez seja motivado

pela difícil linguagem traduzida em expressão excessivamente técnica da contabilidade

pública, que não permite ao cidadão comum interpretar o orçamento. ...“a participação popular

nas audiências públicas é muito reduzida. Eu nunca tive pedido de inscrição de cidadão para

discutir o orçamento”....(trecho da entrevista com gestor da PCR).

A Carta Magna de 1988 possui dispositivos convocando a população para participar do

controle das políticas e dos gastos públicos, a exemplo, da criação de conselhos estaduais e

municipais. Ocorre que este nível de organização e mobilização social está muito aquém do

que seria desejado, seja pela falta de desenvolvimento de noções de cidadania, desinteresse da

população ou carência de capacitação para compreensão das informações que são

disponibilizadas de forma muito técnicas.

...“apesar da LRF exigir ampla divulgação dos planos, orçamentos e prestações de

contas, é omissa em diversos aspectos, entre os quais, a forma da convocação, como será

a publicidade, qual a amplitude desse convite, qual o caráter das audiências:

deliberativo ou apenas informativo”....(trecho da entrevista com auditor do TCE).

Por este motivo, a qualificação do cidadão é imperiosa para o fortalecimento da democracia

participativa com o Estado e a sociedade civil definindo, conjuntamente, o foco da

administração, decidindo a aplicação dos recursos, deliberando a prioridade dos serviços,

resultando na descentralização e socialização da administração pública.

A exposição das informações fiscais das unidades da federação na Internet pela Secretaria do

Tesouro Nacional/ Ministério da Fazenda, Banco Federativo/ BNDES, Finanças do Brasil

(FINBRA), www.portaldatransparência.gov.br e dos endereços eletrônicos

www.datasus.gov.br, sobre a saúde e www.mec.gov.br , relativo à educação, possibilitam a

comparação e o acompanhamento da situação fiscal dos governos subnacionais. Entretanto, a

linguagem excessivamente técnica dos relatórios foge ao domínio do cidadão comum.

195

...“a linguagem deve ser traduzida em uma expressão mais comum, mais conhecida. É

uma dificuldade interpretar o orçamento do Recife. Mostrar os números de forma

técnica, como manda a Lei está sendo feito. Porém, é uma minoria da população que

entende os relatórios”....(trecho da entrevista com vereador do legislativo municipal).

Não obstante a estes impedimentos, percebe-se que a ampliação da transparência, através da

divulgação das contas fiscais auxilia o equilíbrio orçamentário, uma vez que, aumentam-se os

mecanismos de controle social e avaliação do grau de sucesso obtido na administração das

finanças públicas. É suficiente lembrar o caso da reeleição de João Paulo de Lima, no pleito

de 2004. Apesar do impacto de políticas restritivas de gasto, em contraponto com a disputa

política, obteve sucesso eleitoral nas urnas, sedimentado por austeridade fiscal, em obediência

ao artigo 42 da LRF, que impede contrair despesa nos últimos dois quadrimestres que não

possa ser cumprida dentro do mandato ou no exercício seguinte sem disponibilidade de caixa.

“A agenda político-eleitoral visa à construção ou reconstrução das instituições democráticas,

mas objetiva também a formação de coalizões eleitorais, que dêem aos partidos, vitórias

eleitorais. Essa agenda tenta conciliar austera disciplina fiscal com vitórias eleitorais”.

(SOUZA, 2004, p.5).

4.4 Regras de Controle do Orçamento e Responsabilização

A inegável carência dos mecanismos de controle popular torna mais importante e decisivo o

controle externo da Administração. O sistema adotado pelo ordenamento jurídico brasileiro,

para a fiscalização das contas do poder público e dos atos orçamentários, propõe um controle

amplo sobre a administração pública. A Câmara Legislativa exerce o controle formal das

contas municipais do Recife, auxiliada pelo Tribunal de Contas do Estado. DINIZ (1995,

p.403-404) esclarece que:

A obrigação da prestação de contas ao público e às autoridades competentes, a

existência de mecanismos de cobrança e de controles mútuos, constituem um fator

favorável ao êxito da execução, na medida em que permitem evitar a apropriação da

máquina por interesses privados, o desperdício, bem como a alocação de recursos para

fins não previstos.

A partir da vigência da LRF, a atuação do TCE foi de compromisso com o resultado da gestão

municipal, com proposta de orientação e aplicação de treinamentos. Atuando neste novo

papel, o Tribunal de Contas promoveu a capacitação dos gestores e delegados do OP, em

busca da ética na gestão pública e como medida de incentivo à transparência. Em um segundo

momento, iniciou-se a fiscalização da aplicação da Lei, tanto de maneira preventiva quanto

inibidora, aplicando multas e rejeitando contas.

196

...“o TCE procurou orientar a todos sobre o que a Lei dizia, o que trazia de novo, tanto

para os gestores como para a população. A partir de 2002, o Tribunal está sendo um

pouco mais duro, contra as prefeituras que vêm descumprindo os trâmites da Lei,

aplicando multas, rejeitando contas”...(trecho da entrevista com agente técnico do TCE).

A Lei Orgânica n. 12.600/2004 fixa o prazo de apreciação das contas até o final de cada

exercício e o arcabouço da LRF, artigos 57 e 58, conclama a elaboração de parecer prévio

sobre a prestação de contas das prefeituras e Câmaras Legislativas até sessenta dias do

recebimento, além de acompanhamento permanente da evolução das receitas próprias. Na

prática, o prazo para a emissão do parecer prévio é insuficiente, em virtude do grande número

de documentos a serem analisados. Para se resolver a morosidade no julgamento das contas

seria necessário aperfeiçoar os procedimentos de fiscalização e julgamento do TCE.

Os dados referentes à emissão dos pareceres prévios e das prestações de contas anuais das 184

prefeituras do Estado de Pernambuco comprovam a demora dos julgamentos. Em março de

2004, os relatórios do TCE apontavam que, do ano de 2000, 126 prefeituras tinham o parecer

prévio emitido (68% do total). Em 2001, apenas 97 prefeituras (53%do total) e em 2002,

somente 25 prefeituras (14% do total).

Em relação aos pequenos municípios é grande a dificuldade em apresentar os documentos

orçamentários. A LRF é uma norma técnica, de aplicação complexa na elaboração dos

instrumentos orçamentários e não leva em consideração a diversidade dos municípios no País.

...“a LRF não promoveu distinção entre os municípios maiores e menores, exceto quanto aos

prazos na elaboração dos relatórios”... (trecho da entrevista com auditor do TCE).

Ademais, faltam para as pequenas comunidades organização gerencial de controle, quadros

qualificados, interesse em investir em planejamento e dificuldade na cobrança de seus

tributos, além de algumas vezes, a má intenção do uso da coisa pública. Conseqüentemente,

menos recursos são destinados ao financiamento de investimentos e para a prestação de

serviços públicos. Para FIGUEIREDO (2002, p.3):

Os Tribunais de Contas têm um espaço institucional a ser ocupado, de promoção da

ética na gestão pública e garantia do exercício pleno da cidadania. Parece-nos clara a

necessidade de instituições que levem ao cidadão informações, que confiram

transparência à gestão da coisa pública, que sirvam como verdadeiras agências de

accountability, agências de transparência, de responsividade e prestação de contas de

recursos públicos.

197

Alguns exemplos são modelo do descaso administrativo com a coisa pública, como o do

município de Itacuruba (PE), no sertão do rio São Francisco, que apresentou despesa com

pessoal de 58,8% da RCL, em 2003 (TCE) e do município de Araripina (PE), no sertão do

Araripe que, antes da LRF, não realizava a cobrança o Imposto Predial e Territorial Urbano.

Dessa maneira, de acordo com a análise no capítulo III, acredita-se que a constituição do

Conselho de Gestão Fiscal, art. 67 da LRF, exerceria papel importante na medida em que uma

de suas atribuições seria o estabelecimento de regras mais simples para os pequenos

municípios levando em consideração as peculiaridades regionais. No entanto, a discussão do

projeto de lei que cria o Conselho ainda não foi votada, apesar de passados cinco anos da

implementação da LRF.

Nessa linha, com a criação da Ouvidoria, pelo TCE, em abril de 2000, iniciou-se amplo

processo de comunicação com o cidadão comum, permitindo promoção de solução de

dúvidas, denúncias e solicitações, inclusive atuando como fonte de informação para as

inspeções nas visitas aos municípios, ampliando o controle social através da transparência.

Essa mudança de comportamento, originada com a LRF, possibilitou um volume de 4.296

consultas, entre 2000 e 2004. As informações sobre atos de gestão foram as mais freqüentes,

36% do total, seguidas das questões referentes à orientação técnica, 21% do total (Ouvidoria -

TCE, abr./2000 a out./2004).

Contrariamente, um dado que surpreende é que nesses cinco anos de funcionamento, em

nenhum momento houve qualquer consulta de forma direta sobre a Lei de

Responsabilidade Fiscal, o que comprova que a LRF está ainda longe do alcance do

cidadão comum. Porém, as consultas sobre a Lei são mais freqüentes quando os técnicos

da Ouvidoria-TCE visitam as cidades, realizando palestras educativas nas rádios,

divulgando as funções da ouvidoria, ou seja, no momento em que se encontram mais

próximos aos cidadãos. (trecho da entrevista com agente técnico do TCE).

Com relação a ação de fiscalização da gestão fiscal, por parte da Câmara Municipal, as

audiências públicas são realizadas para exame das contas, garantindo a participação do

Legislativo no processo de planejamento, com a exigência legal de demonstrar e avaliar o

cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre. Entretanto, o não comparecimento dos

vereadores que compõem a Comissão de Finanças e Orçamento da Câmara Municipal é fato

constante, prejudicando a prestação de contas. Na audiência do dia 07 de Outubro de 2004,

apenas o presidente da Comissão, vereador Carlos Gueiros (PTB), compareceu, o que

198

comprova a falta de interesse e o esvaziamento dessas sessões públicas (Jornal do Commercio,

08.10.2004).

Após a LRF, percebe-se poucas mudanças no Legislativo em relação a atividade de

fiscalização e apreciação das contas do Executivo. O processo de análise das contas e a

verificação do atendimento às metas estabelecidas na LDO são realizados nessas audiências,

com exame apenas dos números totais, sem grandes questionamentos. É assegurada ampla

publicidade para o resultado desses julgamentos e dos pareceres prévios do TCE,

diferentemente do período anterior à LRF, quando eram divulgados apenas pela imprensa

oficial.

...“o legislativo mudou pouco, em relação à fiscalização e apreciação das contas do

executivo, após a LRF. A Câmara Municipal tem mais dificuldade de se estruturar pela

influência da Lei, sobre seus serviços, seu funcionamento, que propriamente sobre sua

atividade fim”...(trecho da entrevista com auditor do TCE).

O controle informal sobre a utilização dos recursos públicos é exercido pela própria

sociedade. Para que isto ocorra, é necessária a difusão da informação sobre a aplicação desses

recursos pelo governo. Quando o conhecimento da composição patrimonial tornar-se

transparente e de fácil entendimento, crescerá a confiabilidade e o controle por parte do

cidadão. Deve-se destacar a importância do desempenho da mídia como ‘fiscal’ da Lei,

exercendo papel de controle e divulgação dos atos de improbidade na gestão pública.

O controle interno das contas públicas no município foi reestruturado para atender às novas

exigências da LRF. Antes da LRF, na administração direta, praticava-se um nível de controle

aceitável, a partir do trabalho desempenhado pelo Departamento de Auditoria (DAUD). Com

a consolidação das contas públicas, através da classificação orçamentária única das receitas e

despesas, conseguiu-se controle de toda a execução orçamentária da PCR. O controle interno é

normatizado pela Lei 14.513/83 (Código de Administração Financeira) e é composto pela

Secretaria de Finanças, a contabilidade, a auditoria e a administração financeira.

...“antes da LRF, não havia limites para a transferência de recursos ao setor privado. As

engenharias políticas definiam as prioridades. A Lei de Responsabilidade Fiscal exigiu a

obrigatoriedade de lei específica, normatizando o destino recursos. Foi uma maneira de

evitar o clientelismo que existia antes de 2000”...(trecho da entrevista com agente

técnico da auditoria da PCR).

No último ano da gestão do prefeito Roberto Magalhães, por tratar-se de período de adaptação

à LRF, o TCE desenvolveu um papel de orientador sobre as exigências legais, realizando

199

treinamentos específicos sobre a LRF, com a formação de grupo técnico responsável pelo

estudo, análise e divulgação das implicações do arcabouço legal. Na administração do prefeito

João Paulo, intensificaram-se os recursos de aperfeiçoamento, adequação e execução de

rotinas que a Lei Complementar exige. ...“houve a contratação, via concurso público, de

contadores para trabalhar nas indiretas, lotados na Diretoria Geral de Contabilidade da

Secretaria de Finanças (DGCM)”...(trecho da entrevista com agente técnico da PCR).

Para a função de controle, é estratégica a ênfase no aperfeiçoamento do sistema de

informações, para aumento da fiscalização financeira, em função da necessidade de tomada de

decisão. No governo do prefeito Roberto Magalhães, grande parte das informações gerenciais

não estavam informatizadas e era difícil a obtenção, em tempo real, de dados confiáveis.

Diferentemente, o destaque dado à divulgação de informações da contabilidade pública, na

gestão do prefeito João Paulo, facilitou a articulação política do governo municipal,

promovendo credibilidade e permitindo que a sociedade tenha condições de exercer controle

quanto a utilização dos recursos públicos.

Conclui-se que, a Prefeitura do Recife, a partir da implementação da LRF, divulgou

amplamente, por meio eletrônico de acesso público, a prestação de contas, demonstrativos

contábeis e informações sobre as audiências públicas, como forma de incentivo à participação

popular. Entretanto, a linguagem excessivamente técnica, baseada exclusivamente na

legislação, prejudicou o entendimento das informações contábeis pelo cidadão comum.

A contabilidade governamental pública deve ser adequadamente utilizada pelos governantes,

permitindo à sociedade informação e confiança no plano de contas apresentado. Os delitos

contra a Administração Pública estão previstos na Lei de Crimes Fiscais, Lei n° 10.028/2000.

A descrição de novos crimes, no Capítulo IV – “Dos Crimes Contra as Finanças Públicas”, a

partir do artigo 359-A, representa o tratamento penal para o descumprimento da LRF.

No caso das contas da Prefeitura do Recife, até setembro de 2004, o TCE tinha julgado apenas

os exercícios de 1997, 1999 e 2000, gestão do prefeito Roberto Magalhães, considerando-os

na situação de aprovados com ressalvas, enquanto o ano de 1998 ainda não tinha sido

apreciado. (<www.tce.pe.gov.br/sistemas/ap/consulta_processo.asp> Acesso em 20 set. 2004).

200

De maneira semelhante, as contas dos exercícios referentes aos anos 2001, 2002 e 2003,

gestão do prefeito João Paulo, não tinham sido julgadas. Este fato demonstra um grande

descompasso entre as exigências legais ao executivo municipal e o que é efetivamente

realizado como resposta às suas demandas legítimas, por exemplo, ter as contas apreciadas no

prazo fixado pela Lei.

É preciso maior agilidade na apreciação das contas municipais, com acompanhamento mais

célere, no próprio mandato do gestor, como maneira de facilitar o retorno orçamentário às

metas fiscais e a punição do chefe do executivo nos casos de descumprimento da Lei

Complementar. A existência de regras de controle e de medidas punitivas que não são

aplicadas podem gerar sentimento de impunidade, constituindo-se em fator que prejudique os

objetivos de cunho redistributivos da descentralização quanto à redução de desigualdades.

O deputado Antônio Carlos Mendes Thame (PSDB-SP) alerta para os prejuízos que o

descumprimento da LRF por parte do governo federal poderão acarretar no controle e no

acompanhamento das contas públicas. Ele prevê que, não havendo punições, daqui a

pouco os grandes municípios vão deixar de prestar contas ao Tesouro nos prazo

previstos na Lei. O governo tem de ser o guardião da lei. O ordenador de despesa que

deixa de cumprir a lei tem que ser responsabilizado. É o caso para uma ação popular.

(Jornal O Globo, Caderno Economia, 05/07/2004).

Neste capítulo foram expostos os resultados das análises, sobre os dados que puderam ser

coletados ao longo da investigação. Partindo-se dessa apreciação, a implementação da Lei de

Responsabilidade Fiscal, no Município do Recife, possibilitou o desenvolvimento de

mecanismos que permitiram a administração ter uma visão global dos processos de geração de

receita e despesa. A partir da definição do ‘novo’ planejamento, ampliaram-se as práticas

democráticas de participação popular na discussão do orçamento, com maior transparência,

controle e divulgação das informações contábeis.

201

CONCLUSÕES

O processo de descentralização fiscal no Brasil, após a abertura democrática, foi um

componente importante de uma estratégia, destinada a aumentar o poder político da

população, expressa no governo local. A conquista de direitos manifestada na Carta Magna de

1988 permitiu a inclusão de canais de participação na discussão de proposições e fiscalização

de políticas públicas, voltadas para o enfrentamento dos problemas sociais e desenvolvimento

de práticas de democracia representativa.

A maior distribuição de recursos para os municípios e o evidente aumento da repartição

tributária conduziu a uma crise fiscal em nível federal. Como conseqüência, o Governo

Central lançou mão de medidas compensatórias para incrementar sua receita, por meio de

contribuições sociais não partilháveis com as demais esferas. Esse fato resultou em um

expressivo crescimento da carga fiscal e perda de qualidade do sistema tributário. A

ampliação das responsabilidades e encargos dos Municípios sobre atividades anteriormente

executadas pela União e pelos Estados agravou as despesas e diminuíram a posição favorável

dos entes locais.

Em meados dos anos de 1990, foi implementado um ajuste fiscal para compatibilizar a gestão

do déficit orçamentário dos governos subnacionais e o controle das ações orientadas à

estabilização macroeconômica, a partir do cumprimento do acordo de superávit primário

negociado com o FMI, engessando a economia e denunciando a debilidade do sistema

federativo brasileiro. É inegável que este ciclo constituiu-se em um processo gradual, com

uma seqüência de fatos: o Plano Real, a Lei Camata I e II, a renegociação das dívidas dos

Estados, o acordo com o FMI /1999 e, finalmente, no ano de 2000, a aprovação da Lei de

Responsabilidade Fiscal.

As perdas relativas do volume de disponibilidades das unidades federativas locais e estaduais

e a redução da mobilidade destas esferas em assuntos referentes à temática fiscal-tributária

sugerem um novo federalismo, com forte predominância do controle financeiro da esfera

central. Produziu-se uma estrutura federativa onde o governo local passou a dispor de uma

margem cada vez menor de autonomia para a gestão das políticas de tributação e alocação dos

recursos financeiros públicos.

202

Apesar dos efeitos positivos da estabilização econômica sobre as finanças públicas, o Plano

Real teve custos elevados na área econômica, com destaque para o baixo crescimento e

elevação do desemprego. Os últimos anos foram de maiores dificuldades para a esfera local,

com aumento dos encargos e elevação das demandas sociais para os municípios sem a

contrapartida proporcional dos recursos.

Na década de 1990, o aprofundamento da discussão sobre as ações adotadas pelo Governo

Federal, em relação à questão da dívida pública, conduziu a análises dos fatores relevantes

para o ajustamento fiscal-orçamentário e reordenamento financeiro do Município do Recife,

no período 1997-2003. O desempenho fiscal local está diretamente relacionado com a atuação

da União e dos Estados, na medida em que grande parte das receitas da Prefeitura do Recife

provém das transferências federais e estaduais.

A gestão do prefeito João Paulo de Lima, cujo mandato iniciou-se em janeiro de 2001, já tem,

em princípio, uma característica que a diferencia das demais: foi a primeira administração sob

a vigência da LRF. Como tal, está sujeita às limitações impostas pela Lei, ao compromisso

com a transparência e cumprimento de metas estabelecidas.

A evolução comparativa da fase marcada pela adequação à LRF reuniu os componentes do

perfil das finanças públicas e responsabilidade fiscal da esfera local, apontando uma evolução

declinante na distribuição dos recursos tributários, a despeito da lógica do processo de

descentralização conferida pela Constituição de 1988. A redução relativa do volume de

transferências sinaliza para o enfraquecimento de um instrumento importante de compensação

dos desequilíbrios federativos produzidos pela desigual distribuição dos frutos do crescimento

econômico, sugerindo uma desaceleração nas possibilidades de redução das desigualdades

regionais via instrumentos fiscais tributários.

A crise fiscal apresenta uma forte correlação com a realidade socioeconômica, política e

financeira do Município do Recife ao comprometer o ajuste orçamentário da administração,

como conseqüência da redução das transferências constitucionais e descentralização de

encargos para a esfera local, fatores que acarretaram um aumento na demanda por serviços

públicos e impactaram as receitas municipais. O declínio e a estagnação econômicos,

originados por políticas fiscal e monetária restritivas, apresentaram implicações sobre o

volume da receita arrecadada e nos recursos transferidos, gerando perda de dinamismo da

203

atividade econômica local, como efeito prejudicial sobre as receitas municipais, representando

uma queda significativa na tendência da arrecadação de seus principais impostos, ISS e IPTU,

como demonstrado no Capítulo IV.

A Lei de Responsabilidade Fiscal tornou-se um elemento adicional de dificuldade para o

financiamento das ações do Município do Recife, a despeito do fortalecimento da situação

financeira do ente estatal a partir das vantagens relativas de um maior controle intertemporal

sobre as finanças públicas locais. Isto ocorreu porque foram criados impedimentos e restrições

ao aumento do endividamento, acrescido ao fato que o rigor do controle dos gastos implicou

em redução nos investimentos e um maior engessamento da capacidade de custeio destas

despesas.

O acompanhamento dos indicadores fiscais e a avaliação da capacidade de endividamento

possibilitaram conhecer a realidade da situação financeira do município. De fato, o equilíbrio

fiscal obtido pelo Município do Recife não se configurou em possibilidade de aumento da

capacidade de endividamento em virtude das amarras impostas pela Lei Complementar. A

LRF, por ser excessivamente restritiva, combinada com a política macroeconômica de

obtenção de superávits primários para fazer face ao acordo com o FMI, tem impedido que os

municípios aumentem sua capacidade de endividamento.

O aumento do percentual dos recursos financeiros que apresentam vinculação obrigatória de

aplicação em saúde e na educação fundamental, apesar de se constituírem em mecanismos

exitosos na construção de políticas sociais, são aspectos capitais para a compreensão dos

fatores que resultaram na gradativa redução da conta investimentos, o que propiciou

transtornos de qualidade distributiva dos serviços públicos. A rigidez do processo

orçamentário é evidenciada pela grande proporção de receitas vinculadas comprometidas com

o financiamento de gastos específicos, o que limita a capacidade estatal na distribuição dos

recursos.

No período analisado, a situação financeira da Prefeitura do Recife manteve-se estável, e isto

pode ser observado, fundamentalmente, pela evolução do endividamento. Contudo, a

municipalização da provisão dos serviços de saúde e educação fundamental está em processo

de ampliação no Recife, apesar dessas novas institucionalidades necessitarem do apoio

204

financeiro do Governo Federal, revelando as dificuldades crescentes para uma agenda de

investimentos sociais.

De certa maneira, a finalidade exclusiva de buscar o equilíbrio das contas públicas priorizando

as informações estritamente financeiras não se configura como um fator de essencial

importância para os municípios que é a perda da capacidade de investimentos sociais em

infra-estrutura, decorrente dos impedimentos da Lei Complementar que, em nenhum

momento, preocupa-se com a qualidade dos gastos, com o resultado social do emprego dos

recursos públicos. A primazia dada ao controle fiscal e a não definição de valores mínimos a

serem gastos com o social são fatores determinantes na preferência da escolha destas despesas

para cortes de ajuste orçamentário. Conclui-se que são preservadas as despesas financeiras

prejudicando os gastos na área social.

É praticamente impossível não se levar em consideração a rigidez dos gastos com a folha de

pagamentos no orçamento do Município do Recife. Desde meados da década de 1990, as

despesas com pessoal e serviços de terceiros apresentam uma propensão para o crescimento,

conforme visto anteriormente, o que se constituiu em parcela importante das despesas

correntes da Prefeitura do Recife. A intensificação do contingenciamento da folha de

pagamentos por meio de regras fiscais, a exemplo da Lei Camata, impôs restrição dessas

despesas não-financeiras, concorrendo para o enquadramento aos limites legais no momento

da aprovação da LRF. Ocorre que os efeitos positivos daquela regulação não foram muito

percebidos, uma vez que o ajuste macroeconômico forçou redução nas receitas tributárias.

Essas constatações reafirmam a necessidade do Município do Recife racionalizar as despesas

e promover procedimentos que permitam uma maior arrecadação fiscal, o que se constituirá

na maneira de financiamento dos gastos municipais. Em suma, é fundamental a ascendência

das receitas originárias sobre as transferências constitucionais para o resgate da autonomia

local e na busca de maior volume e otimização do uso dos recursos públicos por meio de

esforço próprio de arrecadação, confirmando a concretização do equilíbrio das receitas e

despesas, sob a égide da nova Lei.

O crescimento do número de funcionários municipais, principalmente nas áreas da saúde e

educação, elevou a folha de pagamento da PCR. A partir do ano 2000, a relação entre gastos

com pessoal e a Receita Corrente Líquida manteve-se entre 38% e 43%, abaixo do limite da

LRF. Ao se considerar que a Lei Complementar 101/2000 fixou teto para pessoal sem

205

conceber a especificidade dos mais de 5.000 municípios brasileiros, comprimindo os gastos

desta conta, pode-se afirmar que se facilitou a terceirização dos serviços, sem uma análise

prévia de custos e de critérios de eficiência econômica. Diante deste fato, a administração do

Município do Recife recorreu à atividade terceirizada, como substituição da mão-de-obra de

atribuições próprias de servidores públicos pela de serviços de terceiros em atividades-fim,

devido à ampliação de serviços sociais.

Uma das principais intenções da LRF é a de que os municípios adotem o orçamento como

instrumento do processo de planejamento. Este é um dos grandes méritos propiciados pela Lei

no Município do Recife, evidenciando a integração das peças orçamentárias, Plano Plurianual,

Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual. Durante a sua elaboração, estes

instrumentos foram submetidos à discussão por parte dos Delegados do Orçamento

Participativo, representantes eleitos pela população, o que veio a fortalecer o processo

participativo e o controle social sobre sua execução. Além disso, desenvolveu-se uma nova

metodologia de elaboração do PPA, haja vista que antes da LRF era produzida por uma

empresa terceirizada. O planejamento do gasto público especifica a estrutura de governo

municipal em um período mais longo, permitindo assim, um maior controle social. Os

indicadores de desempenho, as metas e as prioridades, ao comprometerem a execução do

orçamento-fiscal ao que foi planejado, criaram dispositivos de controle eficazes sobre as

receitas e despesas.

O Programa de Modernização da Administração Tributária, lançado em 1998, foi concebido

para aumentar a margem de eficiência local, garantindo recursos estáveis para o financiamento

das despesas e investimentos. Este apoio financeiro foi fundamental para a implementação do

sistema SOFIN/2000, constituindo-se em fator importante para o rearranjo das finanças na

PCR. Esta inovação verificada com a estruturação do sistema, nos mesmos moldes do

instrumento similar da União, o SEAFI, sugeriu medidas operacionais de implementação da

conta única nas empresas indiretas, visando estabelecer a efetividade da Lei. Dessa maneira,

permitiu-se o acompanhamento da execução do orçamento da PCR em tempo quase real da

destinação das verbas orçamentárias.

A partir de inclusão das atividades contábeis das administrações direta e indireta no sistema

SOFIN/2000, tiveram como resultados: a eficiência nos registros, relatórios e análises das

mutações patrimoniais, permitindo uma melhor qualidade dos serviços contábeis e agilidade

206

na prestação de contas. Ao contrário, o monopólio das informações tende a acirrar o

clientelismo político e a sobreposição do público pelo privado. O sistema centralizou e

uniformizou o processamento da execução orçamentária, representando uma fase importante

para o controle dos gastos municipais, funcionando como estratégia para aumentar o nível de

transparência das contas da administração.

Outro grande impacto da LRF no Recife foi o destaque dado pela gestão do prefeito João

Paulo de Lima à transparência, através da publicação de relatórios e demonstrativos contábeis,

dando papel de visibilidade aos discursos políticos, com amplo acesso público às informações

dos documentos orçamentários, contábeis e financeiros e a publicidade dos atos praticados no

curso da gestão das finanças públicas. A propagação da informação contábil, através de

balanços, relatórios e outras demonstrações, a exposição desses instrumentos em meios

eletrônicos (com ênfase à Internet) e o incentivo à participação popular, configuraram-se em

prática democrática importante na administração dos recursos públicos locais, com a

divulgação das atividades desempenhadas pelo Poder Público e inclusão do cidadão nos

procedimentos de tomada de decisão.

Uma das falhas dos relatórios exibidos é a exposição de versão em uma linguagem

excessivamente técnica, baseada exclusivamente na legislação, de modo que dificulta o

entendimento do indivíduo comum, constituindo-se em fator que desestimula a procura das

informações nos demonstrativos divulgados. Apesar desse aspecto, concluiu-se que a Lei de

Responsabilidade Fiscal foi um instrumento que respaldou a inserção da população do

Município do Recife no processo de planejamento, execução e fiscalização da administração

pública municipal, porém sua aplicabilidade ainda está em estágio embrionário. Observou-se a

necessidade de ações voltadas para incentivar e informar a sociedade do seu papel de agente

fiscalizador e direcionador dos recursos públicos, para que posteriormente, ela possa exercer

um maior controle social das ações públicas municipais.

Novos setores foram incorporados à arena política com reflexos sobre o crescente aumento da

necessidade de despesas com serviços públicos. A prática da experiência do Orçamento

Participativo, de acordo com o Estatuto da Cidade e com a LRF, promoveu o princípio da

democracia participativa.

207

Na gestão petista percebe-se a centralidade dada ao OP, com estímulo às políticas

participativas na questão de alocação dos recursos orçamentários. A LRF incentivou a

realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão do PPA,

LDO e LOA. Nestes encontros, a população foi informada sobre o volume da arrecadação e da

maneira como o dinheiro público foi investido, verificando-se, na prática, o cumprimento das

metas definidas no orçamento.

Como se pôde observar no Capítulo IV, o Município do Recife encontra-se hoje com suas

contas públicas equilibradas. As dívidas provenientes de gestões anteriores foram negociadas

através de acordos e confissões, compromissos esses que até o momento estão sendo honrados

e não comprometem as futuras arrecadações. Em 2001, a pendência referente ao déficit da

administração direta com o Ministério da Previdência e Assistência Social foi parcialmente

negociada. Existe um grande débito da administração indireta, dívida herdada de gestões

passadas, que dificultam a renovação do Certificado de Regularidade Previdenciária. No

período 1997-2003 as receitas municipais decorrentes de operações de crédito não foram

expressivas. Pela análise das respostas às questões da pesquisa, da documentação apresentada

e das entrevistas realizadas permite-se deduzir que o município está perfeitamente aderente no

que diz respeito ao cumprimento do que dispõe a Lei de Responsabilidade Fiscal.

Disso pode-se concluir que a Lei trouxe benefícios concretos para a administração pública,

mas ainda há um longo caminho a ser percorrido na sua implantação definitiva. A sociedade

civil e os meios de comunicação devem continuar com seus esforços visando à mudança da

cultura da má gestão do dinheiro público. Verificaram-se novas diretrizes para a administração

pública, vinculando receitas a despesas, adoção de técnicas de planejamento governamental,

controle interno e externo, buscando a transparência nas ações do governo, estabelecendo

prazos e padronizando procedimentos.

No percurso da vigência da Lei de Responsabilidade Fiscal, podem-se apontar, no período

recente, algumas implicações de natureza econômica e política que trouxeram à tona novos

cenários sobre a funcionalidade deste mecanismo. Em 2003, o governo Lula procedeu à

Reforma da Previdência e a novos ajustes na política econômica, com revisão do acordo com

o FMI e aumento da meta de superávit primário para o setor público. Em relação à política

monetária, iniciou-se a elevação da taxa de juros, evidenciando as incertezas a que se submete

208

o processo orçamentário e as dificuldades no planejamento em longo prazo das políticas

públicas.

Outro mecanismo em curso, o projeto da Reforma Tributária, talvez seja a solução para

proporcionar a correção dos desequilíbrios federativos, com uma divisão mais justa do bolo

tributário entre a União e as demais esferas. Os principais pontos abordados da reforma como

a unificação de alíquotas do ICMS, a cobrança deste imposto apenas no destino da

mercadoria, a proibição de concessão de incentivos fiscais para atração de novos

investimentos, a criação de um Fundo de Desenvolvimento Regional, que destinaria recursos

orçamentários para investimentos em infra-estrutura em regiões menos desenvolvidas, são

medidas que podem revelar um novo cenário para o ajustamento da organização federativa

compatibilizando a autonomia dos entes federativos com a necessidade de coordenação central

da política econômica. A instituição e a realização dos consórcios intermunicipais para o

atendimento de demandas comuns poderiam constituir-se em resposta à falta de capacidade de

ampliação do endividamento de prefeituras, mesmo enquadradas nos limites da LRF, para que

possam contar com a possibilidade de financiamentos, superando a dependência das outras

esferas.

A necessidade de descentralizar e de democratizar a nossa sociedade resulta dos problemas

que temos de enfrentar: a dramática polarização entre ricos e pobres, de gerir os milhares de

pequenos projetos de desenvolvimento que devem ser promovidos nos cinco mil municípios

do País. E isto obriga medidas muito concretas e pragmáticas.

Neste plano, é indiscutível que aproximar o poder de decisão e de controle das pessoas que

arcarão com o benefício ou o prejuízo e que estão, portanto, diretamente interessadas nos

resultados, constitui simplesmente boa política administrativa.

209

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