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FUNDAÇÃO INSTITUTO CAPIXABA DE PESQUISAS EM
CONTABILIDADE, ECONOMIA E FINANÇAS – FUCAPE
DORIVAL IZIDORO ANGELO
COORDENAÇÃO DE OBRAS PÚBLICAS FEDERAIS: A
COMPLEXIDADE DA ESPECIFICAÇÃO E DA AVALIAÇÃO DAS
OBRAS E SEU IMPACTO NA FISCALIZAÇÃO E NO ENFORCEMENT
VITÓRIA
2006
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FICHA CATALOGRÁFICA
Elaborada pelo Setor de Processamento Técnico da Biblioteca da FUCAPE
Angelo, Dorival Izidoro.
Coordenação de obras públicas federais: a complexidade da
especificação e da avaliação das obras e seu impacto na
fiscalização e no enforcement. / Dorival Izidoro Ângelo. Vitória:
FUCAPE, 2006.
137 p.
Dissertação – Mestrado.
Inclui bibliografia.
1. Obras públicas 2. Custos de transação 3. Enforcement
I.Fundação Instituto Capixaba de Pesquisas em Contabilidade,
Economia e Finanças II.Título.
CDD – 657
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2
DORIVAL IZIDORO ANGELO
COORDENAÇÃO DE OBRAS PÚBLICAS FEDERAIS: A
COMPLEXIDADE DA ESPECIFICAÇÃO E DA AVALIAÇÃO DAS
OBRAS E SEU IMPACTO NA FISCALIZAÇÃO E NO ENFORCEMENT.
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-
Graduação em Ciências Contábeis da
Fundação Instituto Capixaba de Pesquisas em
Contabilidade, Economia e Finanças
(FUCAPE), como requisito parcial para
obtenção do título de Mestre em Ciências
Contábeis – Nível Profissionalizante.
Orientador: Prof. Dr. André Carlos Busanelli de
Aquino
VITÓRIA
2006
3
Dedico este trabalho à Suely Regina
Barbaresco Angelo, minha amada esposa,
paciente e companheira constante que, com
sua presença forte, sábia e empreendedora,
tanto me incentivou e colaborou na consecução
dos meus objetivos.
A Aline, Alice e Alisson Izidoro Angelo, meus
filhos queridos, meigos e carinhosos, que
tiveram compreensão nos momentos em que
estive ausente como pai e amigo, construindo
este trabalho.
A Saulo e Cecília, meus admiráveis pais, pelos
incansáveis ensinamentos e incentivos.
4
AGRADECIMENTOS
A Deus, por tantas bênçãos e iluminação a mim concedidas durante a
realização deste trabalho.
Ao Professor Dr. André Carlos Busanelli de Aquino, pela dedicação de mestre
por vocação e competência, por compartilhar saberes, conhecimentos e amizade.
Mais que simples orientador, um incentivador nesse percurso.
Aos meus colegas de Tribunal de Contas da União pela contribuição ao
responder aos questionários de pesquisa, e, principalmente, ao Hamilton Caputo
pela sua colaboração em momentos importantes deste trabalho.
Aos colegas de mestrado da 1ª Turma CFC/CRC, especialmente ao Sérgio
Del Pupo e à Janyluce Gama que, com amizade e sentido de equipe, muito bem me
acolheram durante essa caminhada.
5
“Obra cara é obra parada. Uma obra paralisada
penaliza a população duplamente: pela
ausência da obra e pelos recursos já aplicados,
sem falar na riqueza que se deixa de produzir,
em prejuízo do desenvolvimento econômico e
social do país”.
(Senador Carlos Wilson)
6
RESUMO
Este trabalho investiga a coordenação da construção de infra-estruturas públicas, ou
obras públicas federais, fiscalizadas pelo Tribunal de Contas da União (TCU) no ano
de 2005. A fiscalização pelo TCU, como um esforço de redução de assimetria de
informação, nas fases de contratação e de execução da obra, é antecipada pelas
partes contratantes, e dado uma coerção em potencial, reduz a probabilidade de
irregularidades presentes. A estrutura teórica considerou contratação como
incompleta devido aos custos de adaptação (hold up) e custos de mensuração, este
último originado pelas dificuldades de identificar e especificar todos relevantes
atributos de engenharia. Foram analisados os relatórios de fiscalização de 273 obras
federais constantes dos Programas de Trabalhos (PT) incluídos no Orçamento Geral
da União, de 2005 (OGU/2005), envolvendo 1.129 contratos e R$19,34 bilhões em
recursos orçados. Desses relatórios foram extraídas as características das obras,
assim como as irregularidades apontadas nas fiscalizações. A complexidade das
obras foi aproximada pela percepção dos fiscais de obra quanto à dificuldade em
obter a perfeita especificação da obra no projeto e da verificação do cumprimento
desse projeto. Os resultados indicam que (i) a complexidade de especificação e de
avaliação, representada pelos custos de mensuração dos atributos da obra, e (ii) a
probabilidade de captura pelo agente privado, representada pelo montante de custos
irrecuperáveis envolvido na troca de um construtor, ambos influenciam
negativamente a efetividade da fiscalização. Em um ambiente de fraca coerção,
constante para todas as obras, tais fatores aumentam a potencial expropriação de
valor do Estado pelo Agente Privado nesses serviços licitados.
Palavras-chave: Custos de Transação, Custos de Mensuração, Hold up, Obras
Públicas, Fiscalização Pública.
7
ABSTRACT
This research investigates the coordination of federal public infrastructure
constructions, or federal public works, audited by the Tribunal de Contas da União
(TCU) in 2005. The TCU inspection, an effort to reduce the information asymmetry in
the contracting and execution phases, is anticipated by the contracting parts and
mitigates the probability of irregularities, by virtue of its potential enforcement
measures. The theoretical framework has considered the contracting incomplete, due
to adaptation costs (hold-up) and measurement costs, the latter brought by difficulties
in identifying and specifying all relevant engineering attributes. Whole 273 reports of
public works inspections were analyzed. The reports are part of the Working
Programs (PT) included in the Government Budget for the 2005 fiscal year
(OGU/2005), comprising 1.129 contracts and R$19,34 Billion on budget resources.
We use these reports to extract the public works characteristics, specifications, and
irregularities. The project complexity was proxied by the perception of TCU analysts
related to their difficulty in obtaining the adequate construction specification and
verifying the project completion. The results indicate that both (i) the complexity of
specification and evaluation, and (ii) the probability of hold up influence negatively
the efficacy of the public inspection. In an environment marked by weak enforcement
conditions, constant for all public works projects, these two factors increase the
potential for State’s value expropriation by private agents of the contracted
infrastructure constructions.
Keywords: Hold up, Measurement Costs, Public Monitoring, Public works
infrastructure, Transaction Costs.
8
LISTA DE FIGURAS
Figura 1: Partes envolvidas na realização de uma obra pública............................ 36
Figura 2 – Fluxograma de Obras Públicas............................................................. 38
Figura 3 – Etapas de Coordenação de Obras Públicas......................................... 43
Figura 4 – Atuação do supervisor privado.............................................................. 48
Figura 5 – Relação causal testada na hipótese 1.................................................. 95
Figura 6 – Relação causal testada na hipótese 2.................................................. 96
Figura 7 – Relação causal testada na hipótese 3.................................................. 97
Figura 8 – Relação causal testada na hipótese 4.................................................. 99
Figura 9 – Relação causal testada na hipótese 5................................................. 100
Figura 10 – Mapas das hipóteses testadas.......................................................... 101
9
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 – Resumo das hipóteses...................................................................... 101
Quadro 2 – Valores limites de licitação em cada modalidade.............................. 106
Quadro 3 – Resumo de Construtos e Variáveis................................................... 107
Quadro 4 – Obras e contratos – demais funções................................................. 110
10
LISTA DE TABELAS E GRÁFICOS
Tabela 1 – Evolução das fiscalizações sistemáticas de obras públicas................ 62
Tabela 2 – Indícios de irregularidades apontados nas fiscalizações..................... 63
Tabela 3 – Tipos de irregularidades graves, com paralisação............................... 64
Tabela 4 – Quantidade de obras fiscalizadas por função orçamentária................ 65
Gráfico 1 – Evolução do numero de fiscalizações por ano.................................... 80
Tabela 5 – Ocorrências de sobrepreço (over price), por modalidade de
licitação, apontadas nas fiscalizações de 2005.................................... 87
Tabela 6 – Correlação entre CXFISCAL e CXESPEC pelas escalas de média e
mediana................................................................................................................ 104
Tabela 7 – Extrato descritivo do desempenho da coordenação das obras
fiscalizadas em 2005.......................................................................... 110
Tabela 8 – Correlação entre as variáveis............................................................. 112
Tabela 9 – Coeficientes das regressões, para H
1
, H
2
e H
3
.................................. 119
Tabela 10 – Coeficientes das regressões, para H
4
e H
5
...................................... 120
11
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ...............................................................................................14
2 REFERENCIAL TEÓRICO.............................................................................21
2.1 DIREITO DE PROPRIEDADE E CUSTOS DE MENSURAÇÃO ........................................24
2.2 HOLD UP, SUNK COST E EFEITO LOCK IN ..............................................................27
2.3 C
ONTRATAÇÃO, ENFORCEMENT E 3ª PARTE .........................................................30
3 OBJETO DA PESQUISA ...............................................................................36
3.1 C
OORDENAÇÃO DAS OBRAS PÚBLICAS NO BRASIL.................................................37
3.2 ASPECTOS ESPECÍFICOS DA REGULAÇÃO DE LICITAÇÃO ........................................44
3.2.1 Processo licitatório e completude de informação..............................44
3.2.2 Seleção e habilitação............................................................................46
3.2.3 Supervisão.............................................................................................47
3.2.4 Incerteza e alterações contratuais.......................................................49
3.2.5 Rescisão contratual ..............................................................................56
3.2.6 Renegociações e penalidades..............................................................58
3.2.7 Sanções e coerção................................................................................58
3.2.8 Consórcios.............................................................................................60
3.3 SISTEMA DE FISCALIZAÇÃO DE OBRAS - FISCOBRAS ..............................................61
3.4 SELEÇÃO DAS OBRAS FISCALIZADAS ...................................................................64
3.5 UNIVERSO DA PESQUISA ....................................................................................66
4 DESENVOLVIMENTO DAS HIPÓTESES......................................................67
4.1 O EX ANTE DA LICITAÇÂO ...................................................................................71
4.1.1 Concorrência .........................................................................................72
4.1.2 Outros tópicos que afetam a concorrência.........................................75
12
4.1.3 Incerteza.................................................................................................76
4.1.4 Expectativa de Fiscalização pelo TCU.................................................77
4.1.5 Elaboração das influências ex ante.....................................................81
4.2 O EX POST DA LICITAÇÃO ...................................................................................82
4.2.1 Reajustes ...............................................................................................82
4.2.2 Choques econômicos ...........................................................................84
4.2.3 Aditivos e Irregularidades ....................................................................85
4.2.4 Irregularidades de Sobrepreço.............................................................86
4.2.5 Enforcement e coerção.........................................................................88
4.2.6 Capacidade do fiscal do TCU...............................................................89
4.2.7 Efetividade da coordenação.................................................................90
4.2.8 Hold up e complexidade da obra .........................................................91
4.3 MODELOS E HIPÓTESES .....................................................................................94
4.3.1 Monitoramento.......................................................................................94
4.3.2 Sinalização.............................................................................................95
4.3.3 Parcelamento.........................................................................................96
4.3.4 Sobrepreço inicial .................................................................................97
4.3.5 Sobrepreço em renegociações ..........................................................100
4.3.6 Resumo das hipóteses .......................................................................101
5 VARIÁVEIS ..................................................................................................102
5.1 VARIÁVEIS DEPENDENTES ................................................................................102
5.2 VARIÁVEIS INDEPENDENTES .............................................................................103
5.3 VARIÁVEIS MODERADORAS E DE CONTROLE .......................................................106
6 DADOS.........................................................................................................108
6.1 FONTE DE DADOS DA PESQUISA ........................................................................108
6.2 ANÁLISE DESCRITIVA DOS DADOS......................................................................109
6.3 P
RESSUPOSTOS DA REGRESSÃO MULTIVARIADA ................................................111
13
7 RESULTADOS.............................................................................................113
7.1 VARIAÇÃO DE VALOR .......................................................................................113
7.2 VARIAÇÃO DE PRAZO .......................................................................................113
7.3 SOBREPREÇO .................................................................................................114
7.4 PLANO REAL E ENFORCEMENT .........................................................................116
7.5 CONFIABILIDADE DA INTERPRETAÇÃO DOS RESULTADOS .....................................116
CONCLUSÕES.......................................................................................................121
REFERÊNCIAS.......................................................................................................123
APÊNDICE A – REGRESSÕES.............................................................................131
APÊNDICE B – TESTES DE MULTICOLINEARIDADE.........................................136
14
1 INTRODUÇÃO
As atividades rotineiras de fiscalização de obras públicas por parte do
Tribunal de Contas da União (TCU), como função de auxílio ao Congresso Nacional,
iniciaram em 1995, motivadas por requerimento formulado pela Comissão de
Fiscalização e Controle da Câmara dos Deputados, que solicitava, então,
informações a respeito de obras públicas paralisadas na Região Nordeste.
Por meio de fiscalizações, o TCU efetuou levantamento acerca não só
daquelas solicitadas pela Câmara dos Deputados, mas de todas as obras
paralisadas e inacabadas no País, bem como dos indícios de irregularidades nelas
existentes, fornecendo ao Congresso um panorama geral do desempenho da
coordenação das obras públicas no Brasil até então.
O termo desempenho, neste trabalho, é empregado para a coordenação do
serviço, diferentemente de “performance” que é empregado para o atendimento da
funcionalidade objetivada da obra civil em si. Portanto, desempenho é o grau com
que o arranjo de coordenação existente alcança a minimização de custos de
transação no modelo público de contratação via licitação, objetivando alcançar as
especificações contratadas, tanto em padrão de construção quanto em prazos e
manutenção do orçamento original.
A partir de 1997, a Lei de Diretrizes Orçamentárias Federal (LDO)
1
passou a
conter um dispositivo segundo o qual, anualmente, o TCU deve enviar à Comissão
1
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO): lei de iniciativa do Poder Executivo, que estabelece as
metas e prioridades da administração pública, de forma a direcionar a elaboração da proposta
orçamentária para o exercício subseqüente (Constituição Federal, art. 165, § 2°). A LDO/2005 é a Lei
n° 10.934, de 11 de agosto de 2004.
15
Mista de Planos, Orçamento Público e Fiscalização do Congresso Nacional
informações a respeito das obras custeadas pela União, incluindo os dados
relacionados com indícios de irregularidades, assim como a situação financeira de
cada obra. Com isso, o TCU passou a elaborar anualmente o Plano Especial de
Auditoria em Obras.
Nesse processo, com o objetivo de padronizar as informações a serem
encaminhadas ao Congresso Nacional, o TCU desenvolveu o Sistema de
Fiscalização de Obras Públicas (FISCOBRAS), para acompanhar e controlar a
evolução dessas fiscalizações, bem como dos demais processos autuados no
Tribunal, aumentando assim a velocidade do fluxo de informação sobre as obras
federais em andamento. Esse sistema permite que já se bloqueiem os recursos no
mesmo momento em que é constatada a irregularidade grave que possa gerar dano
ao Estado, impedindo a continuação da obra. Anteriormente, o desvio de verbas
poderia continuar por tempo indeterminado, dependendo de liminares e de
processos judiciais.
Desde sua criação, o TCU passou por três fases distintas quanto às suas
funções e decorrente organização. Na primeira fase, a partir de 1890, quando foi
criado pelo então Ministro da Fazenda Rui Barbosa, por intermédio do Decreto n.º
966-A, confirmado pela Constituição Federal de 1891, tinha a competência apenas
para examinar, revisar e julgar todas as operações relacionadas com a receita e a
despesa da União. Na segunda fase, a intermediária, a cada nova constituição
nacional foram sendo incluídas outras atribuições ao TCU. Por fim, na terceira e
última fase, a Constituição Federal, vigente desde 1988, ampliou substancialmente a
jurisdição e a competência do órgão, no auxílio ao Congresso Nacional, que passou
16
a exercer a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial
da União e das entidades da administração direta e indireta.
Essa fiscalização engloba a observação da legalidade, da legitimidade e da
economicidade das transações desses agentes públicos. Ainda, envolve a
fiscalização da aplicação de quaisquer recursos por pessoa física ou jurídica, pública
ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiro, bens e
valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma
obrigações de natureza pecuniária.
2
A partir da Constituição Federal de 1988, as fiscalizações do TCU passaram a
ser direcionadas com maior ênfase nos aspectos relacionados com a eficácia, a
eficiência e a economicidade
3
da Administração Pública, no que se refere à
aplicação de recursos federais, inclusive aqueles empregados nas obras custeadas
com recursos da União (Lei n° 8.443, de 16 de julho de 1993, art. 38). Essas
mudanças de escopo trouxeram consigo mudanças estruturais na organização,
ocasião em que foram instituídas secretarias específicas para atuar em áreas
relevantes, como avaliação de programas de governo, macroavaliação
governamental e fiscalização de obras, de desestatização e de pessoal. Para atuar
na fiscalização de obras, foi criada a Secretaria de Fiscalização de Obras e
Patrimônio da União (SECOB), subordinada à Secretaria Geral de Controle Externo
(SEGECEX).
2
Recursos pecuniários têm o significado de recursos em dinheiro.
3
Os termos eficácia, eficiência e economicidade tratados no art. 38 da Lei n° 8.443/93, constituem
normas sobre o dever de a Administração Pública observar a otimização da relação custo/benefício,
devendo as atividades ser planejadas de forma menos dispendiosa e obter o máximo resultado
econômico e social (BRASIL, 2002). Na visão positiva, essa mesma questão e observada quando tal
eficácia é atingida mesmo que a contratação e o enforcement não são plenos.
17
Estando as obras públicas federais sob o mesmo modelo de contratação e
coordenação, ou seja, sendo o modelo de coordenação constante, à medida que o
nível de complexidade envolvida nas obras permite ao Agente Privado maiores
brechas para manobras ex post, podendo reduzir o nível de qualidade da obra
entregue, relaxar prazos e orçamentos anteriormente definidos na contratação dos
serviços licitados, observando a função do TCU, questionamos: a efetividade da
coordenação é alterada conforme a complexidade da obra?
Ainda, qual seria a explicação para a possível relação de tal efetividade e as
características da obra? Tal complexidade permitiria maiores brechas para
manobras ex post do Agente Privado, quanto aos níveis da qualidade entregue,
prazos e orçamentos definidos na contratação dos serviços licitados? O Agente
Privado usa a dependência unilateral construída para capturar o agente público?
Qual a relação entre complexidade da obra e o uso da dependência desenvolvida,
na prática do hold up?
4
Como os esforços de fiscalização afetam tal relação? Uma
vez que a coordenação das obras públicas federais se traduz em um mesmo
ambiente de contratação, pergunta-se ainda: A efetividade da fiscalização é alterada
conforme a complexidade da obra?
A hipótese inicial, baseada na vertente teórica de direitos de propriedade
(Barzel, 1982) e no conceito de especificidade do ativo (WILLIAMSON, 1975; KLEIN;
CRAWFORD; ALCHIAN; 1978), considerou que a dependência unilateral decorrente
do potencial hold up, permitiria ao Agente Privado levar as irregularidades iniciais
encontradas em uma fiscalização ao limite de suas possibilidades de manobras,
4
A expressão hold up nesta pesquisa significa a possibilidade de uma das partes envolvidas na
transação ser capturada ex post pela outra parte, sendo expropriada no resíduo que lhe cabia na
relação. Isso decorre da dependência unilateral evidenciada pela existência de aditivos aos contratos,
com alteração de prazos, valores e/ou quantitativos.
18
postergando prazos e excedendo orçamentos ao limite, maximizando assim o valor
presente de seu fluxo de caixa.
Esse potencial hold up, praticado pelo Agente Privado, se daria pelo
acréscimo de sunk cost
5
por parte do Estado. Esses custos incorridos efetivamente
seriam confirmados como perdidos caso o Estado interrompesse um contrato cuja
obra já havia sido iniciada. O Estado ainda incorreria em custos pela troca do
fornecedor (um tipo de switch cost), devido a (1) custosa verificação das etapas
realizadas (alto custo mensuração), e (2) divisão de responsabilidade ao colocar
novo fornecedor (decorrente da diminuição da capacidade de imputar
responsabilidade pela baixa qualidade, à medida que não é verificável onde termina
o baixo desempenho do prestador anterior e onde começa o baixo desempenho do
novo prestador). Assim, ao reduzir o incentivo ao uso da rescisão antecipada pela
Administração Pública, como mecanismo de self-enforcement, resta como
alternativas de enforcement a penalização via não contratação futura, ou via punição
legal, por meio do acionamento do judiciário.
Neste trabalho, o objetivo, então é explorar as relações entre as
características das obras com o impacto dos esforços de fiscalização por parte do
TCU no desempenho da coordenação das obras federais, submetidas ao modelo
atual de licitação. Consideramos que os custos de transação têm papel central na
explicação do fenômeno, tanto pela dificuldade de especificação e avaliação dos
atributos das obras contratadas, quanto pelas ineficiências não resolvidas pelo baixo
enforcement e presença de dependência unilateral desenvolvida.
5
Sunk costs são custos fixos que só podem ser amortizados após um longo período de atividade e
em geral estão associados aos ativos dedicados a uma determinada atividade econômica.
19
Segundo o método de argumentação de evidências proposta na Análise
Discreta Comparada (COASE, 1960; WILLIAMSON, 1985), a unidade básica de
análise é a transação, que neste caso é representada pelas obras fiscalizadas pelo
TCU. Tais obras são organizadas entre Estado e agentes privados por meio de
contratos de terceirização pactuados por intermédio de processo licitatórios (Lei n.º
8.666, de 21 de junho de 1992).
Anualmente, o TCU seleciona as obras a serem fiscalizadas a partir dos
Programas de Trabalhos (PTs)
6
inseridos no Orçamento Geral da União (OGU),
levando em consideração os critérios de materialidade, valor liquidado no exercício
anterior, regionalização do gasto e histórico de irregularidades pendentes, obtidos a
partir de fiscalizações anteriores do Tribunal (BRASIL, 2002, p. 13). Trabalhou-se
com a população, ou seja, com as 273 obras públicas federais fiscalizadas in loco
pelo TCU no ano de 2005, ano finalizado mais recente, que apresenta a situação
dos contratos de obras ainda em andamento. Abrangemos todo o território brasileiro,
num total de 1.129 contratos, que atingiram o montante de R$19,34 bilhões previstos
pela União para aplicação nessas obras no referido ano.
Os dados são formados pelos resultados das auditorias realizadas, extraídos
dos relatórios de fiscalização, e por caracterização das obras segundo o grau de
complexidade de especificação e de avaliação, este último formado por um processo
de múltiplos respondentes especializados na função de fiscalizadores de obras
públicas.
6
Programa de trabalho é um conjunto de caracteres numéricos que representa o desdobramento da
classificação funcional programática do Orçamento Público por intermédio do qual se identifica as
ações a serem realizadas pelas Unidades Orçamentárias e se faz a ligação entre os planos de longo
e médio prazo aos orçamentos plurianuais e anuais da Administração Pública (definição do autor).
20
Cabe ressaltar que os dados, advindos dos relatórios de auditoria, foram
disponibilizados em caráter reservado e sigiloso.
Não temos conhecimento de pesquisas, no Brasil ou no exterior, que tratam
do tema em estudo sob tal abordagem teórica. Assim, a discussão da interação
entre fiscalização de obras civis e enforcement, depois de compreendida, pode ser
útil no desenho de políticas de contratação, ou, em última instância, na revisão do
modelo de licitação e seleção de fornecedores de obras. Tal revisão de modelo
justifica-se, principalmente, por serem as obras civis a parte mais aparente das
políticas públicas, cujos recursos empregados, geralmente, são elevados. Além
disso, observa-se existir uma percepção negativa por parte da sociedade a respeito
dos gastos da Administração Pública. Assim, a pesquisa acadêmica pode ajudar a
confirmar ou questionar as bases desse estigma.
21
2 REFERENCIAL TEÓRICO
Uma transação econômica ocorre quando se dá a troca de direito de
propriedade entre seus agentes (BARZEL, 1982) e essa troca não acontece sem
custos (BARZEL, 1982; COASE, 1960). De forma detalhada, tais custos englobam
os esforços ex ante ao fechamento do acordo, tais como a preparação, a
negociação e a proteção dos direitos envolvidos, e os esforços ex post, como o
monitoramento e decorrentes ajustes e adaptações resultantes de falhas, erros,
omissões e alterações imprevistas na execução desse contrato (WILLIAMSON,
1985).
Assume-se que as interações econômicas na sociedade ocorrem entre
indivíduos que se comportam racionalmente, buscando a maximização de seus
próprios interesses, incluindo potencial oportunismo
7
, na presença de informações
assimétricas acerca tanto dos atributos de bens ou serviços transacionados, quanto
da intenção das partes envolvidas durante a interação. Contudo, tal comportamento
racional dos agentes econômicos é limitado à capacidade com que eles conseguem
processar informações disponíveis.
7
O comportamento oportunista é a busca de interesse próprio, com malícia, para enganar, ludibriar
ou confundir. O oportunismo deve ser distinguido da simples busca de interesse próprio, que ocorre
quando os indivíduos jogam um jogo, cujas regras fixadas são cumpridas fielmente (WILLIAMSON,
1996, p. 378). As qualidades humanas não são na totalidade dignas de louvor e de incentivo. Se
assim fosse, os indivíduos seriam totalmente merecedores de confiança, e a incompletude contratual
devido à racionalidade limitada não seria um dos motivos de aumento dos custos de transação
(FURUBOTN; RICHTER, 2000, p. 2-4). Assim, auto-interesse inclui ações de manutenção de
informação privilegiada, rompimento de contratos, ex post, com a intenção de apropriar-se de quase-
renda associada àquela transação e, em última análise, ferindo códigos de ética tradicionalmente
aceitos pela sociedade (ZYLBERSZTAJN, 2000, p. 31).
22
Assim, os agentes são incapazes de determinar todos os possíveis
resultados
8
e ordená-los perfeitamente segundo suas preferências; não obtendo a
solução ótima para todas as possíveis contingências, são limitados em sua
racionalidade, ou seja, possuem uma racionalidade limitada (SIMON, 1972).
A interação entre indivíduos, na forma citada, se dá dentro de empresas e
demais organizações, incluindo a família como exemplo de organização, onde cada
qual representa um conjunto de direitos de decisão e responsabilidades para as
quais foram designados, ou fora delas, na convivência social.
A interação entre indivíduos, ou, no caso em questão, entre o órgão
comprador pelo Estado, o agente fiscalizador e o agente fornecedor privado, ocorre,
tanto no nível individual quanto no nível organizacional, quando os agentes
representam seus respectivos principais, ou empregadores.
Deixamos de fora da análise o problema agente-principal relativo à
administração interna de cada parte envolvida. Assim, assumimos, para fins desta
análise, que o fiscal atua no interesse pleno do TCU, o comprador da obra atua no
interesse pleno do Estado, e os engenheiros e responsáveis pela obra atuam no
interesse pleno da empresa ganhadora da licitação.
O problema de agência considerado é o existente entre as três entidades
jurídicas envolvidas na obra: comprador, TCU e construtor privado.
8
Portanto, não chega à solução maximizadora, ou, no jargão econômico, por pressuposto, não atinge
a solução first best. O simples pressuposto da assimetria de informação, mesmo sendo o agente
racional pleno, já impossibilitaria a solução first best. Contudo, o pressuposto da racionalidade
limitada é assumido para manter a aderência com os estudos anteriores da Economia dos Custos de
Transação de Oliver Williamson.
23
Nesse contexto de interação, os custos de transação (ex ante e ex post) são
positivos
9
, e, portanto, sendo as partes transacionantes maximizadoras de lucro, tais
custos são determinantes críticos da escolha do tipo de coordenação das transações
e, ainda, do tipo de resposta que os agentes terão à forma de coordenação
escolhida.
10
Por fim, essas transações ocorrem inseridas em um ambiente institucional, ou
seja, submetidas a um conjunto de regras formais e informais existentes em uma
sociedade. Essas instituições, aqui definidas como “regras do jogo”, têm o papel de
reduzir os custos de transação, para que os ganhos potenciais envolvidos se tornem
efetivos (NORTH, 1990). Tais regras, formais e informais, influenciam as
possibilidades de escolha para os diversos agentes, à medida que imputam custos
para as escolhas menos desejáveis naquela sociedade.
As principais implicações desses pressupostos são: (i) contratos complexos
são necessariamente incompletos; (ii) a confiança entre as partes envolvidas não
pode ser estabelecida simplesmente a partir da existência de um contrato: todo
contrato implica em riscos; (iii) é possível criar valor adicionado com a elaboração de
outras formas organizacionais com o objetivo de mitigar os efeitos da racionalidade
9
Basta a possibilidade do comportamento oportunista para justificar a inclusão de cláusulas de
salvaguarda nos contratos. Tal comportamento implica potenciais perdas significativas aos agentes,
modelando as estruturas de governança de forma a impedir tal comportamento pelas partes
envolvidas na transação (WILLIAMSON, 1985, p. 63).
10
Sendo os agentes maximizadores de sua utilidade, racionalmente, vão escolher consecutivas
alternativas de ação, durante a interação na relação, que proporcionem a maior expectativa de
retorno, dentre aquelas que sua limitada cognição e informação permitiram formular. Os payoffs nas
alternativas de ação são reduzidos, no caso de ação oportunista, quanto maior a probabilidade de
sua ação ser identificada, e quanto maior a efetividade das punições previstas para essa ação. Três
razões podem ser citadas para os agentes não quebrarem contratos, mesmo quando tentados pela
existência de quase-renda: a reputação, as garantias reais e os princípios éticos (ZYLBERSZTAJN,
2000). A reputação preserva a não-interrupção do fluxo de renda futura advindo de outras
oportunidades no mercado; as garantias reais e mecanismos punitivos utilizam a legislação para
imputar multas e outras perdas, e os princípios éticos, são o que se chama na literatura de
enforcement pela primeira parte, ou seja, apenas os valores do próprio agente o impedem tomar uma
ação oportunística.
24
limitada e salvaguardar as transações contra o oportunismo (WILLIAMSON, 1994, p.
369).
Os custos de transação guardam semelhança com os custos de agência em
Jensen e Meckling (1976). Na relação de agência, o Principal elege um Agente,
ambos maximizadores de utilidade, para realizar um serviço segundo sua
expectativa e delega alguma autoridade de decisão. A possibilidade de o Agente não
atuar plenamente no interesse do Principal é assumida, incluindo manipulação de
informação privilegiada. Os esforços que o Principal fará, em termos de
monitoramento e tentativas de romper assimetria de informação, de limitar as ações
do Agente, impondo incentivos e punições, assim como as perdas decorrentes da
não-obtenção plena de alinhamento de interesses, são os custos da relação de
agência. Nesse sentido, o termo moral hazard assume conotação similar à da
possibilidade de ação oportunística pelo Agente em prejuízo aos interesses do
Principal.
2.1 DIREITO DE PROPRIEDADE E CUSTOS DE MENSURAÇÃO
Toda vez que ocorre uma transação no mercado, dois conjuntos de direito de
propriedade são transferidos (BARZEL, 1997) e um conjunto de direitos de
propriedade sobre um recurso confere ao seu detentor liberdade para exercer esses
direitos, protegido de qualquer interferência de outrem, contudo com custo. Assim, o
dono de um lote de terra não tem necessariamente o direito absoluto sobre todos os
aspectos daquele lote, mas tem um conjunto ou uma lista de direitos. O que se
negocia não são os bens objeto de direito, mas os direitos de propriedade sobre
esses bens (ZYLBERSZTAJN; STAJN, 2002, p. 82).
25
Direitos de propriedade são os direitos dos indivíduos ao uso, renda e
transmissibilidade de recursos (DE ALESSI, 1990, p. 47). Porém, direitos de
propriedade, no plano legal, que os agentes possuem de acordo com as normas
legais vigentes, diferem dos direitos que eles efetivamente possuem nas atividades
de troca e produção, no plano econômico. No plano legal, o Estado reconhece o
direito sobre determinado bem como pertencente a uma pessoa, já no plano
econômico, os direitos são decorrentes das possibilidades alcançadas por aqueles
que desfrutam direta ou indiretamente de um bem, não necessariamente pautada na
definição legal (BARZEL, 1982, 1997, 2003).
Por meio da troca ou da atividade produtiva, um indivíduo desfruta de direitos
de propriedade sobre um ativo (um bem ou um recurso), em condições pré
determinadas, consumindo este diretamente ou indiretamente, por intermédio de
troca (BARZEL, 1997, p. 3). Nessa condição, seu possuidor usufrui tanto do fluxo
presente de rendas, quanto do fluxo futuro, pela valorização ou desvalorização
desse ativo (MILGRON; ROBERTS, 1992, p. 291).
Assim, direito de propriedade é a possibilidade de troca e, por conseguinte, de
apropriação dos ganhos daí decorrentes, que faz com que os agentes tomem a
iniciativa de promover a internalização das externalidades positivas (DEMSETZ,
1967, p. 348).
Para que os direitos de um ativo sejam completos ou perfeitamente
delineados, o proprietário e os demais agentes interessados têm que possuir total
conhecimento de todos os atributos avaliados. Com total conhecimento dos
atributos, a transferência desse ativo pode ser efetuada prontamente.
Reciprocamente, quando os direitos são perfeitamente delineados, não deve haver
26
custos para obtenção das informações, e os custos relevantes da negociação devem
ser zero. Disso decorre que, quando os custos de transação forem positivos, os
direitos do ativo não serão perfeitamente delineados. A razão disso é que,
relativamente ao seu valor, alguns dos atributos dos ativos são de difícil
mensuração. Assim, os atributos de tais ativos não são totalmente conhecidos pelos
respectivos proprietários e, geralmente, nem por nenhum outro agente interessado
(BARZEL, 1997, p. 4-5). Assim, quanto maior o custo de mensuração dos atributos
envolvidos, maiores os custos para delineação e proteção dos direitos de
propriedade, ceteris paribus.
Por fim, os custos de transação podem então inibir a internalização das
externalidades de uma atividade (DEMSETZ, 1967, p. 348). Daí observa-se alguns
exemplos, como a poluição dos rios, o desmatamento, o uso desequilibrado da
pesca litorânea e dos lençóis freáticos e até mesmo a poluição visual nos grandes
centros.
Bens, corpóreos ou não, são um conjunto fragmentado de atributos, ou seja, o
conjunto de atributos pode não ser totalmente transferido de uma parte a outra, e
sim transferido parcialmente, ficando a parte produtora como um conjunto
remanescente, por exemplo, mantendo consigo a responsabilidade pela durabilidade
e garantia do serviço ou bem por determinado tempo.
A fragmentação citada é função dos custos de mensuração e da proteção dos
diversos atributos que compõem o bem (BARZEL, 1982; AQUINO, 2005, p. 24),
portanto, a distribuição de tais atributos, ou seja, a contratação de direitos e
responsabilidades distribuídos ex ante e a serem preservados ex post depende dos
esforços de mensuração e proteção desses atributos.
27
Os atributos mensuráveis de uma transação é que formam a percepção da
performance dessa transação. Alguns atributos são mensurados com menor custo e
de forma precisa, como determinar o peso de uma laranja, contudo esse atributo tem
pouco valor. Por sua vez, o gosto da laranja e a quantidade de suco que pode ser
extraída dela são atributos de mensuração mais subjetivos e dispendiosos (BARZEL,
1982, p. 171). Os erros potenciais nessa mensuração, ou seja, o acesso aos reais
níveis de qualidade dos atributos relevantes é que permite manipulações e, portanto,
requer proteções e salvaguardas, o que é feito com custo.
Quanto mais complexos os atributos, maiores os custos de mensuração para
identificar os atributos ex post, portanto mais provável espaço para comportamento
oportunista, num ambiente de restrição orçamentária para esforços de
monitoramento, ceteris paribus. Daí decorre que, quanto maior o desempenho da
coordenação escolhida, no melhor trade-off entre risco de perdas com problemas de
agência e custos de delineação e proteção de direitos transacionados, maior a
performance econômica obtida dessa transação, ceteris paribus.
2.2 HOLD UP, SUNK COST E EFEITO LOCK IN
Ativos específicos são investimentos que, utilizados em uma transação,
produzem mais retornos que os de um outro uso alternativo. O grau de
especificidade decorre da fração de seu valor que se perderia se fosse prescindido
seu melhor uso (MILGRON; ROBERTS, 1992, p. 307). Objetivamente, essa fração é
representada pelo conceito de quase-renda, que é a diferença entre o retorno
advindo do emprego destes ativos na específica transação e o retorno advindo do
segundo melhor emprego alternativo (KLEIN; CRAWFORD; ALCHIAN, 1978).
28
Maiores os investimentos desse tipo, maior a perda de valor no caso de quebras
oportunísticas de contratos (WILLIAMSON, 1996).
Os investimentos específicos podem ser originados por aquisição de
equipamentos específicos a um determinado processo/produto, por plantas
industriais dedicadas a um cliente, nas proximidades deste para economizar custos
de transporte, ou por emprego de recursos humanos na prestação de serviço, que
não são recuperáveis. Outras formas de especificidades podem ser encontradas em
Williamson (1975, 1985).
Em uma relação podem surgir um ou mais tipos de investimentos específicos,
simultaneamente para as partes, em intensidades e riscos distintos. Na fase ex ante,
contratação de serviços, esforços investidos pelas partes no desenho contratual e
especificações de projetos representam ativos específicos àquele projeto. Para o
contratante esses esforços ficam vinculados à sua decisão de continuar a
contratação daquele projeto; para o candidato ao contrato, os investimentos feitos
para orçamentação ficam sujeitos ao sucesso no processo de licitação, por exemplo.
Na fase ex post, os esforços feitos pelo prestador de serviço ao longo do contrato
são específicos àquela relação, fora dela, a mão de obra empregada não tem valor,
pois não é recuperável.
Contudo, de outro lado, o contratante também desenvolve relação específica,
pois informações sobre as condições atuais do serviço seriam recuperáveis por outro
fornecedor substituto apenas com alto custo, estando o contratante preso ao
contratado. Dessa forma, todo capital físico ou intelectual desenvolvido na relação é
potencial ativo específico, por ser potencial gerador de custos irrecuperáveis (sunk
cost) quando a relação não é levada a cabo.
29
Retomando, a manutenção da quase-renda depende da continuidade da
relação. Cada uma das partes terá incentivos para apropriar-se de qualquer ganho
adicional em decorrência desta relação conjunta, gerando a possibilidade de
comportamento oportunista.
Quanto maior a especificidade dos ativos envolvidos em uma relação,
maiores são as probabilidades de surgimento de ações oportunísticas entre os
agentes com o propósito de se apropriar, ex post, da quase-renda. Esse movimento
de captura de quase-renda, ligado à presença de ativos específicos, recebe o nome
na literatura econômica de hold up.
O problema de hold up ocorre quando dois fatores estão presentes: (a) as
partes de uma transação futura precisam fazer investimentos específicos não
contratáveis antes da transação, para prepararem-se para ela, (b) a forma exata da
transação (número de unidades, nível de qualidade, tempo de entrega, entre outros
atributos) não pode ser especificada com certeza ex ante pois envolve incerteza de
condições que não podem ser objetivamente mensuradas e portanto contratadas
(ROGERSON, 1992).
O primeiro fator sugere rigidez contratual, impedindo renegociações que
possibilitam uma das partes expropriar-se da quase-renda da outra parte que tem
maior intensidade de investimentos específicos. Entretanto, o segundo fator sugere
flexibilidade contratual para que as partes adequem, no ex post, as necessidades às
condições ótimas, antes não identificadas, devido à incerteza ex ante.
O problema de hold up está associado à dependência unilateral. Uma das
partes tendo superioridade em poder de barganha, em relação à outra, força a
renegociação dos termos contratados, ou sujeita a outra parte a condições não
30
plenamente definidas ex ante, e que reduzem o resíduo da parte dependente na
relação (BESANKO; DRANOVE; SHANLEY, 2000).
Por fim, quando uma das partes tem maior perda se vier a deixar a relação,
em comparação com a perda decorrente de nela continuar, quando ocorre uma
quebra contratual unilateral, ou renegociação (quebra bilateral), ou seja, não sendo
mantidas as condições iniciais contratadas, essa parte está sob o efeito lock in,
(GROSSMAN; HART, 1986; HART; MOORE, 1988). Estando a parte presa, a outra
parte aplica o hold up expropriando renda até o limite da quase-renda, quando para
a parte capturada é indiferente ficar ou sair do contrato.
2.3 CONTRATAÇÃO, ENFORCEMENT E 3ª PARTE
Um contrato é em essência um compromisso, um acordo formalmente
exigível (MASTEN, 2000, p. 26). Os contratos são incompletos, ou seja, os atributos
não plenamente definidos ex ante, e de difícil mensuração ex post, incluindo a
imperfeita verificabilidade pelos árbitros (HART; MOORE, 1988). A quebra
contratual, decorrente de comportamento oportunista, possível pela assimetria de
informação existente entre as partes, quando identificada, incentiva a parte
prejudicada a procurar o sistema legal para fazer valer o compromisso anterior.
Contudo, romper assimetria tem custo, assim como usar o sistema legal para
resolver a quebra.
Um contrato envolve certo grau de complexidade. Essa complexidade pode
ser aproximada pelos custos de desenhar, escrever e implementar o contrato, e tais
custos são função dos dados que descrevem tal relação (MACLEOD, 2002, p. 226).
Esses custos crescem exponencialmente em função do número de tarefas
31
envolvidas no compromisso.
11
Contratos de construção civil são um exemplo de
relações multitarefas.
Dada a complexidade dos atributos contratados, a assimetria de informação e
racionalidade limitada, as partes externas à relação possuem dificuldade em verificar
as quebras e julgá-las e dar soluções eficientes. Assim, além da especificidade de
ativo (CHUNG, 1991; HART; MOORE, 1988; AGHION; DEWATRIPONT; REY,
1997), a verificabilidade dos acordos (HART; MOORE, 1988), e a possibilidade de
renegociação (AGHION; DEWATRIPONT; REY, 1997) reduzem a eficiência
contratual e geram potenciais riscos contratuais.
Mesmo quando a competição é perfeita ex ante, iniciada a relação específica,
surge algum monopólio ex post bilateral que pode levar a problemas de
oportunismo. O fornecedor tem incentivo a escolher maior preço ou menor qualidade
para aumentar seu benefício (HART; MOORE, 1988). Contratações do tipo licitação
por menor preço, via concorrência, são típico caso desse trade-off por parte do
fornecedor.
Os contratos de obras públicas firmados por intermédio de processo licitatório
são não recursivos, uma vez que cada projeto é especifico para atender a uma
demanda peculiar da sociedade gerida pela Administração Pública.
A possibilidade de captura de lucros econômicos por parte do licitante
vencedor está relacionada diretamente às incertezas que envolvem os contratos
11
Considere o contrato sendo um acordo multitarefas, onde para cada tarefa, existe um número de
eventos futuros possíveis. Para cada evento, estão relacionadas contingências a serem negociadas
ex ante, com certo custo. Assim, os custos de acordar ex ante sobre uma contingência são função do
número de eventos possíveis para cada contingência. Assim, os custos de descrever a relação são
exponencialmente crescentes com o número de tarefas envolvidas, e crescem rapidamente com o
aumento dessas tarefas.
32
firmados quando compreendem serviços que exigem altos investimentos pelas
contratadas. As repactuações ocorridas ao longo de um contrato, com modificações
de projeto não previstas inicialmente, promovem a captura de lucros adicionais por
parte da empresa contratada e determinam seus níveis de lucratividade. Por outro
lado, a Administração Pública (contratante) é compelida a conceder as alterações,
uma vez que os custos com a realização de novo processo licitatório seriam
elevados (DEMSETZ, 1967).
Na relação Estado–Agente Privado, assumimos que apenas o Agente Privado
terá incentivos à renegociação. Ainda, assumimos que a expectativa do Agente
Privado, ex ante, em utilizar-se de uma renegociação é função do seu potencial
poder de aplicação de hold up, devido às perdas inerentes à troca do fornecedor.
Tais perdas são de quatro tipos: (a) esforços de realização de novo processo de
contratação, (b) custos judiciais para encerramento do processo atual, (c) perda de
eficiência na responsabilização pelo desempenho do novo fornecedor
12
, e por fim,
(d) custos de oportunidade pelo atraso da obra. Dessa forma assumimos a
possibilidade da quebra contratual apenas pelo Agente Privado, não considerando o
interesse do Estado em realizá-la, exceto a terminação da relação incentivada pela
falha do Agente Privado.
As partes não contratam no vácuo, mas inseridas em um sistema legal.
(ARRUÑADA; GRACIANO; VASQUEZ, 2001). Esse sistema legal inclui provisões
padronizadas, além de possibilitar às mesmas recorrer a um árbitro externo para
12
Williamson (1996) trata do problema de “doctrine excuse” como sendo espaços para que uma parte
contratante dê desculpas, justificativas pela sua baixa performance em algum item contratado,
gerando dificuldades na consecução de uma quebra, não sendo plenamente verificável pelo árbitro,
dado espaço. A troca de fornecedores gera tal efeito quando não consegue ser demarcado
objetivamente a responsabilidade do fornecedor anterior e do novo.
33
resolver conflitos, mal-adaptações ex post. Esse árbitro, ou 3ª parte, assume duas
formas: um julgamento descentralizado pelo mercado, que pode forçar uma perda de
oportunidades contratuais futuras, ou um sistema judiciário que advém de um
monopólio de poder constituído. (ARRUÑADA; GRACIANO; VASQUEZ, 2001, p. 13)
Essas formas se complementam com importância individual segundo a transação
em particular. Grande proporção das disputas é resolvida nas cortes públicas.
Contudo, o fato da 3ª parte pública não ser acionada, não significa ausência de
conflitos. Apenas mostra que as partes antecipam o resultado de uma decisão
judicial e evitam o conflito (ARRUÑADA; GRACIANO; VASQUEZ, 2001, p. 15).
Assim, o sistema legal além da tarefa de enforcement (ou seja, definir as
regras e incentivar seu cumprimento) implementa suas decisões e julgamentos,
encorajando o cumprimento voluntário em antecipação a custosas decisões judiciais.
Esse sistema judicial é assumido como limitado em sua capacidade de resolução
dos conflitos, devido a racionalidade limitada dos árbitros, incompleta aderência das
regras de julgamento com a transação em si, e pela assimetria de informação entre
árbitro e partes envolvidas (ARRUÑADA; GRACIANO; VASQUEZ, 2001).
O problema de hold up só causa ineficiência se determinadas propriedade do
ambiente de contratação não existirem, ou se certos tipos de contratos não puderem
ser escritos (ROGERSON, 1992, p. 778). O que nos parece ser o caso da
contratação no Brasil, evidenciado em estudos sobre enforcement.
Nos estudos comparados entre países, o Brasil repetidamente tem
apresentado resultados convergentes ao grupo dos países cujas instituições estão
em desenvolvimento, os denominados Less Developed Countries (LDC).
13
Um
34
exemplo disso são os estudos envolvendo o impacto do ambiente institucional nas
renegociações em contratos de concessão pública, como a discussão para América
Latina e Caribe (GUASCH; LAFFONT; STRAUB, 2003).
Para se evitar uma quebra contratual, ocorrem os custos de adaptação e
renegociação dos contratos pactuados sob as modalidades de licitação, em que se
evidenciam problemas de informações assimétricas ex ante, aliados ao risco moral.
O vendedor (no caso de obras, a empreiteira) está mais bem informado sobre os
custos de produção e qualidade que o comprador (no caso, a Administração
Pública).
Porém, ambos dividem a incerteza sobre importantes mudanças de projeto
que podem acontecer depois da assinatura do contrato e quando a construção é
iniciada. Tais incertezas são exógenas tanto para a empresa contratada (construtora
privada) como para o contratante do serviço, a entidade pública que patrocina os
recursos. De igual modo, há incertezas exógenas no aspecto do benefício que os
projetos proporcionam à sociedade pelos públicos aplicados (BAJARI; TADELIS,
2001).
13
Uma das medidas de limitações institucionais encontradas em países é o Índice de risco político da
International Country Risk Guide (http://www.prsgroup.com/icrg/icrg.html) Altos valores desse índice
significam menos corrupção, melhores leis em termos de regras escritas, e melhor qualidade da
burocracia. No ranking de 2006, o Brasil na pontuação geral de risco político aparece na 64ª posição,
tendo a Finlândia na posição 141ª, a qual oferece o melhor ambiente institucional. Quanto às
condições para corrupção, Brasil, Tunísia, Ucrânia, Angola e Bolívia, oferecem maior risco que
República Checa, África do Sul, Argentina e Gâmbia, para citar alguns exemplos. Quanto à execução
das leis, Brasil, África do Sul, Uruguai, Equador, oferecem maior risco que Venezuela, Angola, Bolívia
e Peru. E quanto à qualidade da burocracia, Brasil Vietnam, Colômbia, Guatemala e África do Sul,
estão classificados como menos eficientes que Argentina, México e Índia. Nos três quesitos, Reino
Unido e Eventos Unidos possuem baixo risco, e a Finlândia a melhor condição entre todos os países
(INTERNATIONAL COUNTRY RISK GUIDE, 2006). Assumirmos esse índice como proxy ao ambiente
institucional, a exemplo de Guasch, Laffont e Straub (2003). Pela posição ocupada pelo país em
comparação com outros países, assumimos o ambiente transacional brasileiro como característico de
um tipo LDC. Entendemos existir uma limitação do uso desse índice quando estamos tratando de
uma relação Estado-Agente Privado, contudo consideramos válido o pressuposto da não resolução
do potencial hold up nessas condições.
35
Os agentes, em conseqüência da incompletude contratual, não conseguem
desenhar ex ante um projeto que contemple todas as contingências futuras. Por
ocasião da implementação do projeto é que surgem os problemas que serão
resolvidos ex post por meio de renegociações, para assegurar a possibilidade de
coordenação mais eficiente e garantir o enforcement de ambas as partes
contratadas (SCHMITZ, 2001).
36
3 OBJETO DA PESQUISA
O objeto de estudo deste trabalho são as relações entre as características
das obras públicas federais e o impacto dos esforços de fiscalização por parte do
TCU no desempenho da coordenação dessas obras, considerando-se os custos de
transação no que se refere às dificuldades de especificação e de avaliação dos
atributos e à presença de dependência unilateral dos agentes.
A execução de uma obra pública federal, de forma simplificada, envolve um
ou mais contratos, chamados de principais, entre uma entidade pública e uma ou
mais construtoras, relativos à construção em si. Existem também contratos
secundários, que dão suporte à atividade da contratante desde o início do processo
licitatório, como prospecção geológica e partes do projeto, até a fase de execução,
como supervisão privada (Figura 1).
Entidade
Contratante
(Pública)
Construtora
Contratada
(Privada)
Contrato Secundário
Contrato Principal
Ação de fiscalização pública (1 e 3) e privada (2)
Empresa
Supervisora
(Privada)
Fiscalização
pública
(TCU)
1
3
2
Entidade
Contratante
(Pública)
Construtora
Contratada
(Privada)
Contrato Secundário
Contrato Principal
Ação de fiscalização pública (1 e 3) e privada (2)
Empresa
Supervisora
(Privada)
Fiscalização
pública
(TCU)
1
3
2
Figura 1: Partes envolvidas na realização de uma obra pública.
37
A fiscalização sobre o contrato principal é tanto pública quanto privada, como
será visto no item 3.2.3.
O objeto dessa pesquisa é a fiscalização pública sobre o contrato principal.
Sendo que, para efeito do sistema FISCOBRAS (que controla a evolução das
fiscalizações e demais processos autuados no Tribunal), são considerados contratos
principais aqueles cujo valor é superior a 20% do valor do maior contrato do
empreendimento. Por conseqüência, aqueles contratos cujo valor é igual ou inferior
a 20% do valor do maior contrato do empreendimento são denominados contratos
secundários (BRASIL, 2005). Neste trabalho foram utilizados apenas os contratos
principais de cada obra.
3.1 COORDENAÇÃO DAS OBRAS PÚBLICAS NO BRASIL
Genericamente, são denominadas obras públicas construção, reforma,
fabricação, recuperação ou ampliação cujos serviços de engenharia estão inseridos
na indústria da construção civil, quando são destinadas a atender aos interesses
gerais da comunidade, contratadas por órgão ou entidade pública da Administração
Direta ou Indireta, Federal, Estadual ou Municipal, executadas sob sua
responsabilidade, ou delegadas, e custeadas com recursos públicos (SC/TCE, 2005,
p. 6).
A Administração Pública, ao tomar a decisão de contratar uma obra, recorre
ao caminho clássico de contratação do setor público, que é o processo licitatório,
para que possa garantir a seleção de uma proposta mais favorável para o Estado,
iniciando com a programação das necessidades até o procedimento de recebimento
da obra, conforme fluxograma constante da Figura 2 a seguir:
38
Programa de Necessidades
Escolha do Terreno
Estudo de Viabilidade
Escolha Preliminar ou Anteprojeto
Projeto Básico
Assinatura do Contrato
Execução da Obra
Licitação
Recebimento da Obra
Projeto Executivo
Ex ante
Ex post
Projeto
Licitação
Execução
Programa de Necessidades
Escolha do Terreno
Estudo de Viabilidade
Escolha Preliminar ou Anteprojeto
Projeto Básico
Assinatura do Contrato
Execução da Obra
Licitação
Recebimento da Obra
Projeto Executivo
Programa de Necessidades
Escolha do Terreno
Estudo de Viabilidade
Escolha Preliminar ou Anteprojeto
Projeto Básico
Assinatura do Contrato
Execução da Obra
Licitação
Recebimento da Obra
Projeto Executivo
Ex ante
Ex post
Projeto
Licitação
Execução
Figura 2 Fluxograma de Obras Públicas
Fonte: BRASIL, 2002, p. 10
A fase pré-contratual inicia com a elaboração do programa das necessidades
públicas e termina com a finalização do processo licitatório e a contratação da
empresa vencedora. Essa fase tem como declaração atender aos princípios da
legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da
probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento
objetivo e dos que lhe são correlatos, conforme estabelecem o art. 37 da
Constituição Federal (BRASIL, 1988) e o art. 3º da Lei n.º 8.666/93 (BRASIL, 1993).
Esses princípios buscam empreender procedimentos com os licitantes, de
forma a denotar inexistência de preferências, devendo obedecer a padrões de
honestidade e seriedade com o interesse público, oferecendo as mesmas condições
a todos, decidindo-se pela proposta mais vantajosa, tornando o processo licitatório
transparente, de modo a inibir ações oportunistas, em função de informações
39
privilegiadas ou de direcionamentos para interesses de agentes, alheios ao serviço
público.
A Lei das Licitações (Lei n.º 8.666/93) limitou o poder discricionário do agente
público e dificultou procedimentos associados à possibilidade de conluios e fraudes
na contratação de serviços públicos, quando ficou obrigado a licitar pelo menor
preço e proibido a restringir a participação de empresas nas concorrências públicas,
fato que representa a eliminação de barreiras à entrada no mercado. Porém, o
excesso de formalismo e de uniformidade nos procedimentos leva a uma demora
excessiva para a realização de qualquer processo de compra, além de se apresentar
como uma forma de controle burocrático de eficácia duvidosa (PIMENTA, 1998).
Em termos de instrumentos de contratação, a Lei n° 8.666/93 de 21 de junho
de 1993, em seu art. 22, estabelece as seguintes modalidades de licitação:
Concorrência, Tomada de Preços, Convite, Pregão, Concurso, Leilão. Além disso, a
mesma lei admite, em certos casos, a dispensa e a inexigibilidade da licitação.
As modalidades Concorrência, Tomada de Preços, Convite possuem
semelhantes aplicações e podem servir à mesma finalidade, diferenciando-se em
complexidade dos trâmites e a vultosidade do objeto a ser licitado. As modalidades:
Pregão, Concurso e Leilão, não são utilizadas em obras de engenharia.
Na Concorrência participa qualquer interessado que atenda aos requisitos
mínimos exigidos, previstos no edital (cujo resumo é publicado no Diário Oficial da
União com antecedência mínima de 30 dias), na fase de qualificação, para execução
do objeto (Lei n° 8.666/93, art. 22, §1º). Essa modalidade é aplicada quando o
contrato envolve o regime de empreitada global; a licitação for do tipo “melhor
técnica” ou “técnica e preço”; quando envolver aquisição de bens imóveis; e quando
40
a obra de engenharia for de valor acima de R$1.500.000,00 ou compras e outros
serviços forem de valor acima de R$650.000,00.
A Tomada de Preços envolve a chamada de um grupo de interessados
devidamente cadastrados, que atendem as condições exigidas. Os interessados
depositam seus envelopes (em resposta ao edital divulgado no DOU com 15 dias de
antecedência) contendo propostas e preços (Lei n.º 8.666/93, art. 22, §2º). Essa
modalidade se aplica a obras de engenharia até o valor de R$1.500.000,00 e
compras e outros serviços até o valor de R$650.000,00.
Por fim, o Convite dá ao administrador a possibilidade de usar seu arbítrio
para escolher entre interessados (do ramo pertinente ao seu objeto, cadastrados ou
não), um mínimo de três fornecedores. Afixará, em local apropriado, cópia do edital e
o estenderá aos demais cadastrados na correspondente especialidade que
manifestarem seu interesse com antecedência de até 24 (vinte e quatro) horas da
apresentação das propostas (Lei n° 8.666/93, art. 22, §2º). Pode-se utilizar a
modalidade de Convite em obras de engenharia de valor até R$150.000,00 e
compras e outros serviços de valor até R$80.000,00.
As modalidades Convite e Tomada de Preços podem ser substituídas pela
Concorrência, assim como o Convite pela Tomada de Preços. Entretanto, a
Concorrência não pode ser substituída pelas demais modalidades, uma vez que esta
é uma modalidade de licitação cabível em qualquer que seja o valor de seu objeto e
as outras possuem restrições específicas quanto ao valor do objeto.
41
Estes procedimentos licitatórios podem ser amenizados (dispensa de
licitação
14
, Lei n° 8.666/93, art. 24) ou até não exigidos (inexigibilidade de licitação
15
,
Lei n° 8.666/93, art.25).
Quanto aos critérios, o ganhador do processo licitatório é aquele que possui:
(a) menor preço, (b) melhor técnica, (c) conjuntamente técnica e preço
16
.
Devido a característica de cada procedimento licitatório e sua independência,
observa-se que quanto maior complexidade houver no respectivo processo, maior
será a quantidade de informações necessárias e maior será o número de agentes
envolvidos, o que poderá propiciar a ocorrência de oportunismo de algum agente,
tanto da parte da Administração Pública quanto da parte externa, como também
14
São estes: (a) no caso de obras e serviços de engenharia ou de compras ou outros serviços de
valor até 10% (dez por cento) do valor máximo permitido para a modalidade de Convite; (b) nos casos
de guerra ou grave perturbação da ordem ou de emergência ou de calamidade pública, quando
caracterizada urgência de atendimento de situação que possa ocasionar prejuízo ou comprometer a
segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou particulares; (c) no
caso de não acudirem interessados à licitação anterior e esta, justificadamente, não puder ser
repetida sem prejuízo para a Administração, mantidas, neste caso, todas as condições
preestabelecidas; (d) quando a União tiver que intervir no domínio econômico para regular preços ou
normalizar o abastecimento; (e) se as propostas apresentadas consignarem preços manifestamente
superiores aos praticados no mercado nacional, ou forem incompatíveis com os fixados pelos órgãos
oficiais competentes; (f) se houver possibilidade de comprometimento da segurança nacional, nos
casos estabelecidos em decreto do Presidente da República, ouvido o Conselho de Defesa Nacional;
ou (g) para a contratação de remanescente de obra, serviço ou fornecimento, em conseqüência de
rescisão contratual, desde que atendida a ordem de classificação da licitação anterior e aceitas as
mesmas condições oferecidas pelo licitante vencedor, inclusive quanto ao preço, devidamente
corrigido.
15
Quando: (a) houver inviabilidade de competição, em especial nos casos em que os bens ou
serviços são fornecidos por um único fornecedor ou por representante exclusivo; (b) para serviços
técnicos de natureza singular; ou (c) para contratação de profissionais com notória especialização, e
que seu trabalho seja essencial e indiscutivelmente o mais adequado à plena satisfação do objeto do
contrato.
16
O “menor preço” privilegia o licitante que apresentar a proposta de acordo com as especificações
do edital ou convite e ofertar o menor preço. A “melhor técnica” é aplicada para serviços de natureza
predominantemente intelectual, em especial na elaboração de projetos, cálculos, fiscalização,
supervisão e gerenciamento e de engenharia consultiva em geral e, em particular, para a elaboração
de estudos técnicos preliminares e projetos básicos e executivos. Por fim, “técnica e preço” é utilizado
exclusivamente para serviços de natureza predominantemente intelectual, em especial na elaboração
de projetos, cálculos, fiscalização, supervisão e gerenciamento e de engenharia consultiva em geral
e, em particular, para a elaboração de estudos técnicos preliminares e projetos básicos e executivos
(Lei n° 8.666/93).
42
apresentar a racionalidade limitada, não obstante as informações necessárias ao
cumprimento do processo esteja inserido nos normativos da espécie.
Na prática, observa-se que, muito embora a Lei de Licitações tenha
contemplado um capítulo sobre sanções, não são poucas as ocasiões em que
agentes públicos praticam atos visando à locupletação à custa do Estado, em
conluio com particulares. Entretanto, não se pode afirmar que todos os agentes
sejam oportunistas, nem que atuem assim o tempo todo; não se ignora, no entanto,
que eles possam agir oportunisticamente em algum momento (WILLIAMSON, 1975).
Na etapa pós-contratual, devido ao pressuposto teórico da racionalidade
limitada, uma vez que os agentes não são capazes de prever todas as
contingências, e do emprego de ativos específicos à transação, o contrato
incompleto supõe renegociação. Nessa fase, em virtude dos interesses diversos das
partes, o eixo da renegociação distorce os incentivos dos agentes, podendo emergir
dessa situação de hold up a ocorrência de sub-investimento e/ou apropriação
indevida de rendas. Assim, por um lado, diminui a expectativa da Administração
Pública de ter o objeto contratado da forma original e, por outro lado, impulsiona a
contratada a comportar-se de maneira oportunista na negociação (GORBANEFF,
2002, p. 13).
Dada a incompletude contratual, a Administração Pública é ineficiente para
verificar os problemas de conformidade dos serviços, o que pode possibilitar o baixo
desempenho da coordenação das obras, descoberto tardiamente, uma vez que a
qualidade ex post pode ser de difícil observação, e a probabilidade de hold up. A
Figura 3, a seguir, representa as etapas da coordenação de obras públicas:
43
Demanda
da Obra
Licitação
Aberta
Licitação
fechada
Contrato
Incompleto
(ex ante)
Fim do
contrato
Obra concluída/Qualidade aceita
Obra concluída/Qualidade não aceita
Obra não concluída
Aditivos
Prorrogação de prazo
Aumento de quantitativos
Aumento de preços
Abandono da obra
(ex post)
Linha do Tempo
Figura 3: Etapas de Coordenação de Obras Públicas
Nesse cenário, surge a figura da fiscalização exercida pelos tribunais de
contas. No caso de obras federais, essa fiscalização é efetuada pelo TCU, conforme
estabelece a Lei n.º 8.443, de 16 de julho de 1992, denominada Lei Orgânica do
TCU. “A atuação do TCU dificulta os abusos da Administração Pública pela chamada
expectativa de controle, tendo as auditorias a função pedagógico-preventiva
inibidora de irregularidades” (AFFONSO, 1997).
A sistemática de levantamento dessas fiscalizações, referentes às obras
públicas mais relevantes, gera um conjunto de informações que contribui para a
transparência das ações do Governo num segmento extremamente sensível, que
são os investimentos em obras, já que os relatórios finais são disponibilizados pela
Câmara dos Deputados em seu site (BRASIL, 2005, p. 12).
Quando a obra é concluída e a qualidade aceita, encerra-se a transação, e o
empreendimento é entregue à comunidade para usufruí-la. Entretanto, ocorrendo as
demais situações mencionadas na Figura 4, a Administração Pública, em seu
âmbito, poderá aplicar à contratada multa de acordo com a previsão contratual e,
simultaneamente, advertência, suspensão temporária de participar em outro
processo licitatório, ou declarar a empresa inidônea (art. 87 da Lei n.º 8.666/92).
44
Ao pactuar um contrato com a Administração Pública, a empresa contratada,
por intermédio de uma cláusula específica, efetua um depósito de caução no valor
estipulado no edital do processo licitatório. Se a garantia prestada for menor que o
valor da multa, a contratada, além de perder o valor da garantia, responderá pela
diferença, que será descontada dos pagamentos eventualmente devidos, ou,
quando for o caso, cobrada judicialmente.
3.2 ASPECTOS ESPECÍFICOS DA REGULAÇÃO DE LICITAÇÃO
3.2.1 Processo licitatório e completude de informação
O processo licitatório divide-se em duas fases. Uma fase interna ao órgão
contratante, na qual ocorre a especificação da obra e a preparação do Edital e outra,
externa, na qual os candidatos licitantes
17
apresentam suas propostas, que são
submetidas à avaliação da comissão de licitação, e, das propostas válidas é
escolhida a que atende ao edital, sendo por fim, a obra contratada.
As especificações dos atributos da obra nos projetos básico e executivo
18
,
assim como o detalhamento do orçamento em custos unitários, antecedem a
17
A oportunidade da licitação é divulgada no DOU, DOE e um grande jornal de circulação no Estado
ou Município em que será realizada a obra (Lei 8.666, 93 Art. 21). O prazo mínimo para o
recebimento das propostas, a contar da efetiva disponibilidade do edital ou do convite e respectivos
anexos, é de 30 (trinta) dias para a concorrência; 15 (quinze) dias para a tomada de preços; 45
(quarenta e cinco) dias para a licitação do tipo "melhor técnica" ou "técnica e preço", ou quando o
contrato a ser celebrado contemplar a modalidade de empreitada integral; ou ainda 5 (cinco) dias
úteis para o convite (Lei 8.666, 93 Art. 21, § 2º).
18
A contratante elabora o Projeto Básico que define atributos, com nível de precisão adequado, para
caracterizar a obra, ou complexo de obras objeto da licitação. É elaborado com base nas indicações
dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do
impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição
dos métodos e do prazo de execução. Contempla: a) desenvolvimento da solução escolhida de forma
a fornecer visão global da obra e identificar todos os seus elementos constitutivos com clareza; b)
soluções técnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a minimizar a
necessidade de reformulação ou de variantes durante as fases de elaboração do projeto executivo e
45
licitação. Além desses, as condições para participação na licitação, modalidade e
tipo da licitação, cronograma de pagamentos e penalizações previstas, também são
definidos na primeira fase, e todos compõem o Edital.
19
O agente contratante incorre em custos ex ante para definir o objeto a ser
contratado e detalhar unitariamente as bases para contratação via preço unitário
20
,
independente se a empreitada for via preço global, tarefa ou empreitada integral (Lei
n° 8.666/93, art. 7°, § 2º, inciso II), objetivando economia e facilidade na execução,
de realização das obras e montagem; c) identificação dos tipos de serviços a executar e de materiais
e equipamentos a incorporar à obra, bem como suas especificações que assegurem os melhores
resultados para o empreendimento, sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução; d)
informações que possibilitem o estudo e a dedução de métodos construtivos, instalações provisórias
e condições organizacionais para a obra, sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução; e)
subsídios para montagem do plano de licitação e gestão da obra, compreendendo a sua
programação, a estratégia de suprimentos, as normas de fiscalização e outros dados necessários em
cada caso; f) orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de
serviços e fornecimentos propriamente avaliados. Por sua vez o Projeto Executivo é o conjunto dos
elementos necessários e suficientes à execução completa da obra, de acordo com as normas
pertinentes da Associação Brasileira de Normas Técnicas – ABNT (Lei 8.666, 93, Art. 6).
19
O Edital entre outras informações contempla: (i) sanções para o caso de inadimplemento, (ii) se há
projeto executivo disponível na data da publicação do edital de licitação e o local onde possa ser
examinado e adquirido; (iii) condições para participação na licitação, e forma de apresentação das
propostas; (iv) critério para julgamento, com disposições claras e parâmetros objetivos, (v) o critério
de aceitabilidade dos preços unitários e global, conforme o caso critério de reajuste, que deverá
retratar a variação do custo de produção, admitida a adoção de índices específicos ou setoriais,
desde a data da proposta ou do orçamento a que esta se referir até a data do adimplemento de cada
parcela, (vi) limites para pagamento de instalação e mobilização para execução de obras ou serviços
que serão obrigatoriamente previstos em separado das demais parcelas, etapas ou tarefas, (vii)
condições de pagamento, prevendo o prazo de pagamento em relação à data final a cada período de
aferição não superior a 30 (trinta) dias, cronograma de desembolso máximo por período, em
conformidade com a disponibilidade de recursos financeiros, critério de atualização financeira dos
valores a serem pagos, desde a data a ser definida nos termos da alínea a deste inciso até a data do
efetivo pagamento, compensações financeiras e penalizações, por eventuais atrasos, e descontos,
por eventuais antecipações de pagamentos e exigência de seguros, quando for o caso; (viii)
instruções e normas para os recursos previstos na citada Lei (Lei 8.666, 93 Art. 40.) Como anexos, o
Edital pode trazer: (i) o projeto básico e/ou executivo, com todas as suas partes, desenhos,
especificações e outros complementos; (ii) demonstrativo do orçamento estimado em planilhas de
quantitativos e custos unitários; (iii) a minuta do contrato a ser firmado entre a Administração e o
licitante vencedor; (iv) as especificações complementares e as normas de execução pertinentes à
licitação (Lei 8.666, 93Art. 40. § 2º).
20
As obras somente poderão ser licitadas quando: (i) houver projeto básico aprovado pela autoridade
competente e disponível para exame dos interessados em participar do processo licitatório; (ii) existir
orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários;
(iii) houver previsão de recursos orçamentários que assegurem o pagamento das obrigações
decorrentes de obras ou serviços a serem executadas no exercício financeiro em curso, de acordo
com o respectivo cronograma e (iv) o produto dela esperado estiver contemplado nas metas
estabelecidas no Plano Plurianual de que trata o art. 165 da Constituição Federal, quando for o caso (
Lei 8.666, 93 Art. 7º, § 2º).
46
operação e conservação, sem prejuízo da durabilidade da obra, entre outros
aspectos.
21
Assim, o grau com que as especificações atingem o conjunto pleno dos
atributos objetivados da obra é função dos recursos disponíveis para mensuração
dos atributos técnicos envolvidos e do prazo para consecução e complexidade da
obra em questão. A especificação, feita com uso de recursos do órgão contratante, é
limitada à disponibilidade desses recursos. Para uma ou mais obras simultâneas, o
contratante passa por um trade-off (escolha), sobre a forma de alocação de recursos
escassos, entre projetos, e sobre o grau de especificação do projeto básico e
executivo, frente as expectativas de resoluções ex post advindas da incerteza
existente. A complexidade, ex ante, leva à falha na especificação, a qual, no ex post,
dá espaços para o agente privado reduzir atributos não especificados, ou seja, o
contratante não obtém o inicialmente contratado.
3.2.2 Seleção e habilitação
O conjunto de todos agentes privados candidatos a uma licitação é reduzido a
um grupo de agentes aptos pelos critérios de habilitação.
22
Em específico, devem
21
Outros requisitos a serem considerados são: (i) segurança, (ii) funcionalidade e adequação ao
interesse público, (iii) economia na execução, conservação e operação, (iv) possibilidade de emprego
de mão-de-obra, materiais, tecnologia e matérias-primas existentes no local para execução,
conservação e operação, (iv) facilidade na execução, conservação e operação, sem prejuízo da
durabilidade da obra ou do serviço, (v) adoção das normas técnicas adequadas, e (vi) impacto
ambiental (Lei 8.666, 93 Art. 12.).
22
Os critérios envolvem: qualificação jurídica; qualificação técnica; qualificação econômico-financeira;
regularidade fiscal (Lei 8.666, 93 Art. 27). A qualificação técnica envolve a comprovação (i) de aptidão
para desempenho de atividade pertinente e compatível em características, quantidades e prazos com
o objeto da licitação, e indicação das instalações e do aparelhamento e do pessoal técnico
adequados e disponíveis para a realização do objeto da licitação, bem como da qualificação de cada
um dos membros da equipe técnica que se responsabilizará pelos trabalhos; (ii) fornecida pelo órgão
licitante, de que recebeu os documentos, e, quando exigido, de que tomou conhecimento de todas as
informações e das condições locais para o cumprimento das obrigações objeto da licitação; (iii) de
atendimento de requisitos previstos em lei especial, quando for o caso.
47
comprovar capacitação, disponibilidade de instalações, equipamentos e técnicos,
todos condizentes à obra em questão, em porte e tecnologia envolvida.
23
Obras de
alta complexidade, em que haja possíveis impactos no prejuízo à continuidade de
serviços públicos, requerem comprovação de capacitações adicionais.
Consideramos como nula a probabilidade de captura do agente da
Administração Pública pelo agente privado, assim como a atuação do agente público
como agente privado. Ambos os casos constituem fraude pela Lei de licitações.
24
Não temos evidências de que tal enforcement é efetivo. Por outro lado, não existe a
factibilidade da mensuração desse efeito.
3.2.3 Supervisão
A partir de junho/1993, com a vigência da atual lei de licitações, o Estado
passou a contratar agentes privados para fiscalizar o contrato de construção da obra
23
A Lei prevê como comprovação eventos fornecidos por pessoas jurídicas de direito público ou
privado, devidamente certificados pela entidade profissional competente, quanto à capacitação
técnico-profissional. Apresentação de relação explícita e da declaração formal da sua disponibilidade,
sob as penas cabíveis, vedada às exigências de propriedade e de localização prévia, de instalações
de canteiros, máquinas, equipamentos e pessoal técnico especializado, considerados essenciais para
o cumprimento do objeto da licitação. No caso de obras de grande vulto, de alta complexidade técnica
(que envolva alta especialização, como fator de extrema relevância para garantir a execução do
objeto, ou que possa comprometer a continuidade da prestação de serviços públicos essenciais) a
Administração pode exigir dos licitantes a metodologia de execução, cuja avaliação, para efeito de
sua aceitação ou não, antecederá sempre à análise dos preços e será efetuada exclusivamente por
critérios objetivos (Lei 8.666, 93 Art. 30).
24
Não poderá participar, direta ou indiretamente, da licitação ou da execução de obra ou serviço e do
de bens a eles necessários: (i) o autor do projeto, básico ou executivo, pessoa física ou jurídica; (ii)
empresa, isoladamente ou em consórcio, responsável pela elaboração do projeto básico ou executivo
ou da qual o autor do projeto seja dirigente, gerente, acionista ou detentor de mais de 5% (cinco por
cento) do capital com direito a voto ou controlador, responsável técnico ou subcontratado; (iii) servidor
ou dirigente de órgão ou entidade contratante ou responsável pela licitação.É permitida a participação
do autor do projeto ou da empresa a que se refere o inciso II deste artigo, na licitação de obra ou
serviço, ou na execução, como consultor ou técnico, nas funções de fiscalização, supervisão ou
gerenciamento, exclusivamente a serviço da Administração interessada (Lei 8.666, 93 Art. 9§ 1º).
Considera-se participação indireta, para fins do disposto neste artigo, a existência de qualquer vínculo
de natureza técnica, comercial, econômica, financeira ou trabalhista entre o autor do projeto, pessoa
física ou jurídica, e o licitante ou responsável pelos serviços, fornecimentos e obras, incluindo-se os
fornecimentos de bens e serviços a estes necessários (Lei 8.666, 93 Art. 9 § 3º).
48
(art. 67 da Lei n.º 8.666/93), passando o TCU, supostamente, a utilizar a informação
gerada pelo supervisor privado, denominado “empresa supervisora” (Figura 4).
Contudo, a atuação do supervisor privado não é livre de conflito de agência.
CONSTRUTOR
ÓRGÃO
ADM PÚBLICA
T C U
SUPERVISOR
PRIVADO
c
1
c
2
π
π
χ
1
λ
(Fixed price)
(Fixed price)
CONSTRUTOR
ÓRGÃO
ADM PÚBLICA
T C U
SUPERVISOR
PRIVADO
c
1
c
2
π
π
χ
1
λ
(Fixed price)
(Fixed price)
Figura 4 – Atuação do supervisor privado
O órgão público assina um contrato c
1
com o construtor da obra, tipo preço fixo
(fixed price), num preço p’ pago segundo etapas cumpridas. Para fiscalizar o
contrato c
1
, o mesmo órgão estabelece um contrato c
2
com um supervisor privado,
também via preço fixo (p’’), pago em parcelas mensais até que a obra em questão
seja concluída. Esse supervisor privado fará esforços e
fp
para romper assimetria de
informação e reunir um conjunto de informações
π
sobre custo, prazo e qualidade da
obra contratada. Essa informação, contratualmente, seria repassada ao TCU, por
ocasião das fiscalizações, para realizar julgamentos e punições ao construtor. Esses
esforços são remunerados pelo preço p’’, e incluem atividades como sondagens,
obtenção de corpos de prova e testes de resistência, entre outros. Considerando o
problema de agência, o fiscal privado pode manter parte do conjunto
π
por ele
gerado como informação privada, e não repassar ao TCU, a uma taxa (1/
λ
)
π
.
Essa taxa é função dos incentivos envolvidos na relação com o órgão público e na
sua interação com o construtor. Quanto menor a taxa 1/
λ
, mais o TCU necessita
completar as informações (
χ
) por intermédio de seus próprios fiscais. Como não
existe a certeza de que 1/
λ
. = 1, e o TCU não consegue antecipar qual é a taxa
49
antes de incorrer em esforços próprios de fiscalização, é possível haver
sobreposição de informações entre
χ
e 1/
λ
.*
π
, e em casos mais críticos, parte não
divulgada de π não ser constante de
χ
. Considerando ainda que
π
não contempla
toda informação sobre a obra, já que não há incentivos à maximização de
π
,
entendida como a quebra total de informação sobre c
1
. Dessa forma, existe uma
duplicação de custos de transação de monitoramento, sem efetiva redução de
irregularidades.
Na etapa exploratória desta pesquisa, ocasião em que foram feitas entrevistas
com fiscais do TCU, foi apontado que as informações levantadas pelo supervisor
privado não são considerados confiáveis. Além disso, o supervisor privado é
beneficiado com o atraso da obra, visto que o contrato é em preço fixo com base
mensal até que seja concluída a obra. Por outro lado, se a obra é paralisada e o
contrato é terminado, cessam seus fluxos de caixa. Dessa forma, a maximização de
sua utilidade está no maior número de prorrogações de prazo, desde que não sejam
detectadas irregularidades graves de forma recorrente, ou seja, quanto mais
durarem as obras e menos problemas forem identificados, mais duradouro seu fluxo
de caixa na obra.
3.2.4 Incerteza e alterações contratuais
A alteração contratual expõe quatro grandes aspectos: prorrogação de prazo,
discussão de inviabilidade técnica, revisão de valores e equilíbrio econômico-
financeiro. Todas decorrem da incerteza envolvida nas especificações incompletas
do projeto e nos eventos futuros imprevisíveis ex ante.
50
A prorrogação do prazo de entrega é admitida se motivada pela ocorrência de
fatos excepcionais ou imprevisíveis, estranho à vontade das partes, que alterem
fundamentalmente as condições de execução do contrato.
25
A inviabilidade técnica
pode surgir se identificada pela Administração ou pelo agente que as escolhas e
soluções tecnológicas feitas no projeto não se adaptam às condições identificadas
ex post. É um grau exacerbado de ajuste a ser feito e pode suscitar desde revisão
qualitativa da solução até rescisão contratual. A revisão de valores se dá para
ajustar as imprecisões do projeto inicial. O equilíbrio econômico-financeiro é
acionado no caso de fatos supervenientes ou motivos de força maior.
A observação de atributos técnicos durante a construção pode demandar
variações no quantitativo da obra, ou na solução técnica e decorrentes
especificações da obra, que por sua vez alteram o valor da obra. As modificações
contratuais previstas pela Lei n° 8.666/93, formalizadas por “termo de aditamento”,
ou “termo aditivo”, contemplam acréscimos ou supressões na obra contratada
alterando os termos contratados
26
como prorrogações de prazos
27
e repactuações,
25
Os prazos de início de etapas de execução, de conclusão e de entrega admitem prorrogação,
mantidas as demais cláusulas do contrato e assegurada a manutenção de seu equilíbrio econômico-
financeiro, desde que ocorra algum dos seguintes motivos, devidamente autuados em processo: (i)
alteração do projeto ou especificações, pela Administração; (ii) superveniência de fato excepcional ou
imprevisível, estranho à vontade das partes, que altere fundamentalmente as condições de execução
do contrato; (iii) interrupção da execução do contrato ou diminuição do ritmo de trabalho por ordem e
no interesse da Administração; (iv) aumento das quantidades inicialmente previstas no contrato, nos
limites permitidos por esta Lei; (v) impedimento de execução do contrato por fato ou ato de terceiro
reconhecido pela Administração em documento contemporâneo à sua ocorrência; (vi) omissão ou
atraso de providências a cargo da Administração, inclusive quanto aos pagamentos previstos de que
resulte, diretamente, impedimento ou retardamento na execução do contrato, sem prejuízo das
sanções legais aplicáveis aos responsáveis. (Lei 8.666, 93 Art. 57. § 1º) Toda prorrogação de prazo
deverá ser justificada por escrito e previamente autorizada pela autoridade competente para celebrar
o contrato (Lei 8.666, 93 Art. 57, § 2º). “O acréscimo do objeto contratual, nos termos do art. 65,
inciso I, alínea “b” e § 1º da Lei n.º 8.666/1993, só implicará prorrogação dos prazos contratuais, em
conformidade com o disposto no art. 57, § 1º, inciso IV e § 2º do mesmo normativo, se o contratado
demonstrar, por escrito, não ter condições de produzir maior quantidade no mesmo prazo
anteriormente concedido” (Acórdão 1077/2004 Segunda Câmara).
26
Outras questões que não caracterizam alterações contratuais podem ser feitas por “simples
apostila”, como: variação do valor contratual decorrente de reajuste previsto no contrato;
compensações ou penalizações financeiras decorrentes das condições de pagamento; empenho de
51
podendo demandar novos projetos básicos
28
e revisão do equilibro econômico-
financeiro.
A alteração contratual se dá unilateralmente pela Administração, ao modificar
o projeto durante a execução, qualitativa ou quantitativamente, ou por acordo entre
as partes. Este último caso é previsto na Lei para revisão do regime de execução da
obra (preço global, unitário ou empreitada), modo de fornecimento e forma de
pagamento, vedada a antecipação de pagamento em relação ao cronograma
original.
29
Vale ressaltar que toda revisão de valores se dá por intermédio dos preços
unitários e que nos contratos que não contemplam preços unitários, tais preços
serão fixados mediante acordo entre as partes.
30
A unilateralidade da Administração é resumida pela supressão ou acréscimo
de quantitativos na execução das obras no ex post decorrentes de alterações
qualitativas ou quantitativas no projeto inicial. A alteração unilateral quantitativa é o
acréscimo ou diminuição nos quantitativos da obra modificando o valor do contrato,
dotações orçamentárias suplementares até o limite do seu valor corrigido (Lei n.º 8.666/1993. Art. 65,
§ 8º).
27
“Promova a celebração de termo aditivo sempre que ocorrer alteração de cláusula contratual, em
especial a prorrogação do prazo de vigência, visando a atender o estipulado nos arts. 60 e 61, da Lei
nº 8.666/1993”. (TCU, Acórdão 1257/2004 Plenário).
28
“Elabore projeto básico previamente a realização de aditamentos contratuais, em especial, quando
implicar acréscimos quantitativos do objeto, nos termos do art. 7º, §2º, I, da Lei nº 8.666/1993 c/c art.
65, I, b, do mesmo diploma legal” (TCU, Acórdão 740/2004 Plenário).
29
Os contratos poderão ser alterados, justificados, nos seguintes casos: (i) unilateralmente pela
Administração, quando houver modificação do projeto ou das especificações, para melhor adequação
técnica aos seus objetivos ou quando necessária a modificação do valor contratual em decorrência de
acréscimo ou diminuição quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos por esta Lei; (ii) por acordo
das partes, quando conveniente a substituição da garantia de execução, quando necessária a
modificação do regime de execução da obra ou serviço, bem como do modo de fornecimento, em
face de verificação técnica da inaplicabilidade dos termos contratuais originários, quando necessária
a modificação da forma de pagamento, por imposição de circunstâncias supervenientes, mantido o
valor inicial atualizado, vedada a antecipação do pagamento, com relação ao cronograma financeiro
fixado, sem a correspondente contraprestação de fornecimento de bens ou execução de obra ou
serviço (Lei 8.666, 93, Art. 65).
52
dentro de limites. A Administração aciona a alteração unilateral qualitativa para
modificar o projeto ou as especificações para melhor adequação técnica aos seus
objetivos. Nesses casos, a Administração está sujeita aos limites colocados na
alteração dos quantitativos, desde que a alteração seja menos dispendiosa que abrir
novo processo licitatório, não altere a natureza do objeto inicialmente contrato, e
seja justificada pela ocorrência de fatos supervenientes que impliquem em
dificuldades não previstas ou imprevisíveis por ocasião da contratação inicial.
31
Na alteração quantitativa, se a variação for menor ou igual a 25% (50% no
caso de edificações), para mais ou para menos do valor inicial atualizado do
contrato, essa variação não é repassada ao contrato. Dentro desse limite, no caso
de acréscimos o agente privado assume as novas quantidades. No caso de
supressão, o agente privado tem o direito de manter as condições iniciais e ainda
tem direito a reembolso de inversões em estoque e equipamentos já realizadas
referentes a essa variação.
32
30
Devem ser respeitados os limites de 25% de supressão ou acréscimo no caso de mudanças de
quantidades previstas (Lei 8.666, 93, Art. 65. § 3º).
31
Nas hipóteses de alterações contratuais consensuais, qualitativas e excepcionalíssimas de
contratos de obras e serviços, é facultado à Administração ultrapassar os limites aludidos no item
anterior, observados os princípios da finalidade, da razoabilidade e da proporcionalidade, além dos
direitos patrimoniais do contratante privado, desde que satisfeitos cumulativamente os seguintes
pressupostos: I - não acarretar para a Administração encargos contratuais superiores aos oriundos de
uma eventual rescisão contratual por razões de interesse público, acrescidos aos custos da
elaboração de um novo procedimento licitatório; II - não possibilitar a inexecução contratual, à vista do
nível de capacidade técnica e econômico financeira do contratado; III - decorrer de fatos
supervenientes que impliquem em dificuldades não previstas ou imprevisíveis por ocasião da
contratação inicial; IV - não ocasionar a transfiguração do objeto originalmente contratado em outro
de natureza e propósito diversos; V - ser necessárias à completa execução do objeto original do
contrato, à otimização do cronograma de execução e à antecipação dos benefícios sociais e
econômicos decorrentes; VI - demonstrar-se na motivação do ato que autorizar o aditamento
contratual que extrapole os limites legais mencionados na alínea “a”, supra que as conseqüências da
outra alternativa (a rescisão contratual, seguida de nova licitação e contratação) importam sacrifício
insuportável ao interesse público primário (interesse coletivo) a ser atendido pela obra ou serviço, ou
seja gravíssimas a esse interesse; inclusive quanto à sua urgência e emergência. (TCU, Decisão
215/1999, Plenário).
32
No caso de supressão de obras, bens ou serviços, se o contratado já houver adquirido os materiais
e posto no local dos trabalhos, estes deverão ser pagos pela Administração pelos custos de aquisição
regularmente comprovados e monetariamente corrigidos, podendo caber indenização por outros
53
No caso de acréscimo que ultrapasse o limite acima citado, a recomendação
do TCU é proceder a rescisão contratual e abrir novo processo licitatório.
33
Assim,
as alterações geradas pelo Administrador não são plenamente compensadas ao
agente privado.
34
Considerando que a supressão tem menor probabilidade de
ocorrer, visto que o contratante não superestima o quantitativo, objetivando menores
preços no processo e sabendo dessa brecha para resolver ex post, essa incerteza
propicia a expropriação por parte do agente privado na dimensão qualidade.
Esse limite para supressão e acréscimo, combinado com a divergência no
estabelecimento e aceitabilidade do preço unitário como base nos aditamentos,
causa oportunidades de sobrepreços e incentivos à paralisação das obras. O preço
unitário é a base de negociação em todo processo via menor preço. Divergências na
aceitabilidade desse preço possibilitam, no mesmo projeto, coexistirem preços
abaixo dos preços de mercado (relacionados aos maiores quantitativos no projeto
básico) e preços acima dos preços de mercado (relacionados aos quantitativos de
pouca importância no projeto básico). O aditamento, ensejado pela falha no projeto
básico, envolve o aumento dos quantitativos dos itens de preços unitários elevados
e a diminuição dos quantitativos dos itens de preços inferiores. Esse efeito, contudo,
é limitado a 25% (50%) do valor inicial contratado.
danos eventualmente decorrentes da supressão, desde que regularmente comprovados. (Lei 8.666,
93, Art. 65.§ 4º).
33
“Proceda à rescisão do contrato, consoante o previsto no artigo 78, inciso XIII da Lei 8.666/1993, e
realize nova licitação sempre que o acréscimo de seu objeto ultrapassar o limite estabelecido no
artigo 65, § 1°e § 2° da mesma Lei” (Acórdão 498/2004 Primeira Câmara).
34
O contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condições contratuais, os acréscimos ou
supressões que se fizerem nas obras, serviços ou compras, até 25% (vinte e cinco por cento) do valor
inicial atualizado do contrato, e, no caso particular de reforma de edifício ou de equipamento, até o
limite de 50% (cinqüenta por cento) para os seus acréscimos (Lei 8.666, 93, Art. 65. § 1º).
54
Atingido tal limite as obras são paralisadas.
35
Suprimir itens subvalorizados e
acrescer itens supervalorizados é uma forma de expropriar valor do Estado, o
“chamado jogo de planilha”.
36
A alteração por acordo das partes ocorre (i) quando for conveniente substituir
a garantia efetuada para a execução do contrato; ou (ii) quando for necessária a
modificação do regime de execução da obra ou serviços ou do fornecimento, pela
constatação técnica de que os termos originais do contrato não se aplicam mais; (iii)
pela forma de pagamento, por imposição de circunstâncias que surgirem após a
assinatura do contrato, devendo ser mantido seu valor inicial atualizado; (iv) para
restabelecer a relação inicialmente pactuada, objetivando a manutenção do
equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato.
35
“[...] Cumpre reproduzir aqui, acerca da hipótese de sobrepreço em proposta de licitante e de suas
repercussões ao longo da execução do contrato, trecho do voto condutor da Decisão nº 1.054/2001 -
Plenário - TCU, que proferi em sessão realizada em 11/12/2001: A experiência da fiscalização de
obras públicas demonstra que são recorrentes situações como a descrita, que envolvem a
conjugação dos seguintes fatores: má qualidade do projeto básico; falta de definição de critérios de
aceitabilidade de preços unitários; contratação de proposta de menor preço global, compatível com a
estimativa da Administração, mas com grandes disparidades nos preços unitários, alguns abaixo dos
preços de mercado - justamente os de maiores quantitativos no projeto básico - e outros muito acima
dos preços de mercado, de pouca importância no projeto básico; e, finalmente, o aditamento do
contrato com o aumento dos quantitativos dos itens de preços unitários elevados e a diminuição dos
quantitativos dos itens de preços inferiores. Os aditivos, normalmente, respeitam o limite legal de 25%
para acréscimos contratuais. O resultado dessa equação são obras interrompidas antes de seu
término, na medida em que não mais podem ser aditadas, incapazes de proporcionar o esperado
retorno à população, e executadas a preços superfaturados, tudo isso sob o manto de uma licitação
aparentemente correta, em que supostamente houve competição, tendo sido adjudicada à licitante de
melhor proposta, e executada com aparente respeito à legislação. O nó de toda a questão reside, a
meu ver, no descumprimento ou, com vênias pelo neologismo, no “mal-cumprimento” de comandos
da Lei de Licitações por parte de órgãos licitantes em geral [...]” (TCU, Acórdão 219/2004 Plenário,
2006, pg. 60).
36
“Sob pena de responsabilização dos agentes envolvidos, mantenha estrita observância ao
equilíbrio dos preços fixados no Contrato [...] em relação à vantagem originalmente ofertada pela
empresa vencedora, de forma a evitar que, por meio de termos aditivos futuros, o acréscimo de itens
com preços supervalorizados ou eventualmente a supressão ou a modificação de itens com preços
depreciados viole princípios administrativos”. Acórdão 1245/2004 Plenário “[...] é certo que diferenças
expressivas entre itens de custo possibilitam a prática do denominado ‘jogo de planilha’, em que, por
meio de termos aditivos ao contrato original, itens com preços superestimados têm seus quantitativos
aumentados, ao passo que outros, com preços subestimados, têm seus quantitativos reduzidos,
provocando, em detrimento do Estado, o desequilíbrio econômico-financeiro da avença”. (Acórdão
1658/2003 Plenário).
55
Como citado, também se dá via acordo o estabelecimento de preços unitários,
no caso em que não tenham sido citados no contrato. Destaca-se que este
estabelecimento pode levar a oferta da empresa originalmente vencedora deixar de
ser a de menor preço, o que é fonte de expropriação de valor.
37
Em licitações realizadas por item, os acréscimos ou supressões serão
efetuados proporcionalmente a cada item. Os prazos de execução do objeto
contratado poderão ser aumentados ou diminuídos proporcionalmente aos
acréscimos ou supressões que por acaso ocorrerem. A partir de 2004, pelo Acórdão
1755/2004 – TCU – Plenário, a Administração não está mais obrigada a seguir o
preço unitário contratado se este for superior ao mercado, no caso de um acréscimo
nesse item.
38
A revisão de valores está também sujeita à criação, alteração ou extinção de
tributos ou encargos legais, bem como disposições legais imprevistas que sendo
ocorridas após a data da apresentação da proposta, de comprovada repercussão
37
“Sob pena de responsabilização dos agentes envolvidos, mantenha estrita observância ao
equilíbrio dos preços fixados no Contrato [...] em relação à vantagem originalmente ofertada pela
empresa vencedora, de forma a evitar que, por meio de termos aditivos futuros, o acréscimo de itens
com preços supervalorizados ou eventualmente a supressão ou a modificação de itens com preços
depreciados viole princípios administrativos” (TCU, Acórdão 1245/2004 Plenário).
38
“Em caso de celebração de termo aditivo, com acréscimo de quantidade de serviço nos limites
legais, cujo preço unitário seja superior ao de mercado, a Administração não estará obrigada a seguir
o valor unitário inicialmente estabelecido na avença. Do contrário, a permitir a continuidade de
sobrepreço desse item, restaria vulnerado o interesse público. Assim, deve a Administração
contratante exigir que o preço unitário das quantidades acrescidas pelo aditivo tenha por limite
máximo o preço de mercado. Com efeito, em licitação decidida pelo critério do menor preço global,
em que não houve critério de aceitabilidade dos preços unitários, não há direito do contratado à
utilização dos preços unitários inicialmente cotados para remunerar os quantitativos acrescidos por
termo aditivo, mormente quando esses estão acima dos preços de mercado. O art. 65, §1º, da Lei
8.666/96 traduz benefício para a Administração e não para o contratado. Portanto, quando a
alteração contratual traduzir prejuízo para a Administração, caberá sempre o juízo de oportunidade e
conveniência por parte do administrador público, já que, ao contrário da contratada, não se encontra
ele jungido à obrigação de aceitação da alteração. Assim, poderá o administrador, frustradas as
tratativas para redução de preço excessivo de item cujo quantitativo necessita ser ampliado, contratar
esse acréscimo com outra empresa ou, se inviável a partição do serviço, rescindir unilateralmente o
contrato se entender que isso melhor atenderá o interesse público”. Acórdão 1755/2004 Plenário
(Voto do Ministro Relator).
56
nos preços contratados, implicarão a revisão destes para mais ou para menos,
conforme o caso (Lei 8.666/93, Art. 65, § 5º). Ainda, na alteração unilateral do
contrato, se originado aumento de encargos do contratado, a Administração deverá
restabelecer, por aditamento, o equilíbrio econômico-financeiro inicial (Lei 8.666, 93,
Art. 65. § 6º).
3.2.5 Rescisão contratual
Constituem motivos para rescisão do contrato, causado pelo agente privado,
o não cumprimento ou cumprimento irregular de cláusulas contratuais,
especificações, projetos ou prazos, assim como a lentidão ou atraso injustificado e a
paralisação da obra. Por outro lado, não motivado pelo agente privado, tem-se a
supressão pela Administração Pública acima do limite de 25% (50%) do valor inicial
estimado do projeto, e por suspensão da execução da obra, caso cabendo, nesse
caso, indenizações, salvo na eventualidade de calamidade publica ou grave
perturbação da ordem interna ou guerra.
39
39
Constituem motivo para rescisão do contrato: (i) o não cumprimento de cláusulas contratuais,
especificações, projetos ou prazos; (ii) o cumprimento irregular de cláusulas contratuais,
especificações, projetos e prazos; (iii) a lentidão do seu cumprimento, levando a Administração a
comprovar a impossibilidade da conclusão da obra, do serviço ou do fornecimento, nos prazos
estipulados; (iv) o atraso injustificado no início da obra, serviço ou fornecimento; (v) a paralisação da
obra, do serviço ou do fornecimento, sem justa causa e prévia comunicação à Administração; (vi) a
subcontratação total ou parcial do seu objeto, a associação do contratado com outrem, a cessão ou
transferência total ou parcial, bem como a fusão, cisão ou incorporação não admitidas no edital e no
contrato; (vii) o desatendimento das determinações regulares da autoridade designada para
acompanhar e fiscalizar a sua execução, assim como as de seus superiores; (viii) o cometimento
reiterado de faltas na sua execução, anotadas na forma do § 1º do art. 67 desta Lei; (ix) a decretação
ou a instauração de insolvência civil; (x) a dissolução da sociedade ou o falecimento do contratado,
(xi) a alteração social ou a modificação da finalidade ou da estrutura da empresa, que prejudique a
execução do contrato; (xii) razões de interesse público, de alta relevância e amplo conhecimento,
justificadas e determinadas pela máxima autoridade da esfera administrativa a que está subordinado
o contratante e exaradas no processo administrativo a que se refere o contrato; (xiii) a supressão, por
parte da Administração, de obras, serviços ou compras, acarretando modificação do valor inicial do
contrato além do limite permitido no § 1º do art. 65 desta Lei; (xiv) a suspensão de sua execução, por
ordem escrita da Administração, por prazo superior a 120 (cento e vinte) dias, salvo em caso de
calamidade pública, grave perturbação da ordem interna ou guerra, ou ainda por repetidas
suspensões que totalizem o mesmo prazo, independentemente do pagamento obrigatório de
57
A rescisão do contrato poderá ser determinada por ato unilateral da
Administração, nos casos de quebra motivada pelo agente privado, por caso de
força maior, ou de forma amigável, por acordo entre as partes, reduzida a termo no
processo da licitação, desde que haja conveniência para a Administração; ou
judicial, nos termos da legislação (Lei 8.666, 93, Art. 79). Quando a rescisão ocorrer
sem motivação do agente privado e sem que haja culpa do contratado, será este
ressarcido dos prejuízos regularmente comprovados que houver sofrido, tendo ainda
direito a: devolução de garantia; pagamentos devidos pela execução do contrato até
a data da rescisão; pagamento do custo da desmobilização (Lei 8.666, 93, Art. 79 §
2º).
A rescisão por ato unilateral implica em: (i) assunção imediata do objeto do
contrato, no estado e local em que se encontrar, por ato próprio da Administração;
(ii) ocupação e utilização do local, instalações, equipamentos, material e pessoal
empregados na execução do contrato, necessários à sua continuidade; (iii)
execução da garantia contratual, para ressarcimento da Administração, e dos
valores das multas e indenizações a ela devidos; e (iv) retenção dos créditos
decorrentes do contrato até o limite dos prejuízos causados à Administração (Lei
8.666, 93, Art. 80).
indenizações pelas sucessivas e contratualmente imprevistas desmobilizações e mobilizações e
outras previstas, assegurado ao contratado, nesses casos, o direito de optar pela suspensão do
cumprimento das obrigações assumidas até que seja normalizada a situação; (xv) o atraso superior a
90 (noventa) dias dos pagamentos devidos pela Administração decorrentes de obras, serviços ou
fornecimento, ou parcelas destes, já recebidos ou executados, salvo em caso de calamidade pública,
grave perturbação da ordem interna ou guerra, assegurado ao contratado o direito de optar pela
suspensão do cumprimento de suas obrigações até que seja normalizada a situação; (xvi) a não
liberação, por parte da Administração, de área, local ou objeto para execução de obra, serviço ou
fornecimento, nos prazos contratuais, bem como das fontes de materiais naturais especificadas no
projeto; (xvii) a ocorrência de caso fortuito ou de força maior, regularmente comprovada, impeditiva da
execução do contrato (Lei 8.666, 93, Art. 78).
58
3.2.6 Renegociações e penalidades
A expectativa de renegociações por parte do agente privado é função da
subjetividade da interpretação da Lei e dos incentivos do Estado, frente às ameaças
de paralisação dos serviços e troca de fornecedores. Já a expectativa de
penalidades, ensejada por uma fiscalização, é função do enforcement e da coerção
presentes. O enforcement se dá com a fiscalização, com a interpretação da Lei e a
jurisprudência de atuação do TCU. Já a coerção, pela efetivação das penalizações
imputadas a pessoas jurídicas e físicas envolvidas nas fases ex ante e ex post ao
processo licitatório. Nesse aspecto, assumimos a coerção como constante a todos
agentes privados, e enforcement constante dentro de dois grupos, o grupo de
agentes privados envolvidos com entidades de economia mista e estatais entre 2002
e 2005, e um segundo grupo com os demais agentes. O primeiro grupo tem a
fiscalização reduzida entre 2002 a 2005, período que vigorava os Mandados de
Segurança 23875 e 23627, em que o STF decidiu que o TCU não tinha competência
para fiscalizar as entidades de economia mista e estatais, nem julgar as contas de
seus administradores (STF, 2005).
3.2.7 Sanções e coerção
As sanções previstas para aplicação, pela Administração, por inexecução total
ou parcial do contrato são: (i) advertência; (ii) multa, na forma prevista no
instrumento convocatório ou no contrato; (iii) suspensão temporária de participação
em licitação e impedimento de contratar com a Administração, por prazo não
superior a 2 (dois) anos; (iv) declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com
a Administração Pública enquanto perdurarem os motivos determinantes de punição
59
ou até que seja promovida a reabilitação perante a própria autoridade que aplicou a
penalidade, que será concedida sempre que o contrato ressarcir a Administração
pelos prejuízos resultantes e após decorrido o prazo da sanção aplicada com base
no inciso anterior (Lei 8.666, 93, Art. 87).
Se a multa aplicada for superior ao valor da garantia financeira prestada (5%
do valor da obras), que deve ser depositada em um banco oficial, qualquer que seja
a obra pública, além da perda desta, responderá o contratado pela sua diferença,
que será descontada dos pagamentos eventualmente devidos pela Administração ou
cobrada judicialmente (Lei 8.666, 93, Art. 87 § 1º).
Em casos de irregularidades graves, assim como outras irregularidades que
anteriormente já geraram determinação pelo órgão, sendo recorrentes, o TCU multa
o administrador público (pessoa física) (Lei nº 8.443/92). Quando o agente privado
concorre para a irregularidade este também é sujeito à multa. Ocorre que a coerção,
sendo imposta sobre o administrador público, dá ao agente privado a possibilidade
de recompensa ao administrador público (pessoa física), pela penalidade suportada
por ele, caso essa recompensa seja menor que os benefícios da irregularidade.
Contudo essa possibilidade não será tratada nessa pesquisa.
Em 1995, em conseqüência dos efeitos das fiscalizações de obras
inacabadas, foram iniciadas 189 tomadas de contas especiais (TCE) dentre as 503
obras fiscalizadas in loco naquele ano. As TCEs são processos que objetivam
recuperar recursos empregados de forma contrária à lei, requerendo a devolução do
dinheiro pelo administrador público ou pelo agente privado, na qual vale o conceito
de “dívida solidária”. A parte que devolver o recurso livra a outra de fazê-lo. O agente
privado que tem o interesse em liberar-se para outras licitações pode devolver o
60
dinheiro pelo administrador público e depois tentar recuperá-lo via judiciária com
este administrador público. Já as multas imputadas são “personalíssimas”, não
transferíveis, e surgem devido a prática da irregularidade, ou decorrente do valor a
ser devolvido.
No caso de sobrepreço, como não houve repasse do dinheiro, é apontada
irregularidade grave, disparando correção contratual. No caso de superfaturamento,
é iniciada pelo órgão de contas uma TCE. Se resolvido dentro do TCU e sem
prejudicar a reputação do agente privado, então a coerção é o mesmo que a
coerção no caso de sobrepreço. No caso de envolvimento da justiça, tal inferência
sobre a coerção não pode ser feita. Assim, deveríamos considerar que, ceteris
paribus, o agente privado procurará manter o processo dentro das instâncias do
TCU, inclusive quando a responsabilidade pela irregularidade é atribuída ao agente
público.
3.2.8 Consórcios
A participação de consórcios é tratada nesta pesquisa da mesma forma que
uma empresa individual, já que as responsabilidades são imputáveis juridicamente.
Consideramos que o enforcement não é reduzido em comparação às firmas
licitantes separadas. Uma falha por parte do consórcio contratante não é imputável à
todas as empresas individuais envolvidas, mas apenas à empresa líder. Pela
responsabilidade solidária dos integrantes pelos atos praticados em consórcio, nas
fases de licitação e execução do contrato (Lei 8.666, 93, Art. 33 § 1º), a firma líder
atua como um supervisor e possui condições e interesse de monitorar as outras do
pool. Porém, neste estudo, não será controlado o arranjo contratual do contratante.
61
3.3 SISTEMA DE FISCALIZAÇÃO DE OBRAS - FISCOBRAS
Com o propósito de padronizar as informações provenientes das fiscalizações
a serem encaminhadas ao Congresso Nacional, o TCU desenvolveu o FISCOBRAS
para acompanhar e controlar a evolução dessas fiscalizações, bem como dos
demais processos autuados no Tribunal, aumentando assim a velocidade do fluxo
de informação sobre as obras federais em andamento.
O FISCOBRAS é um sistema que armazena dados e informações sobre
processos que envolvem obras públicas e sua fiscalização, especificando, entre
outros elementos, a obra fiscalizada e a sua importância sócio-econômica,
informações sobre o projeto básico, execução física, financeira e orçamentária,
contratos/convênios firmados, contratos/convênios constantes do quadro restritivo de
obras paralisadas da Lei Orçamentária Anual (LOA)
40
, que apresentam indícios de
irregularidades, nome e CGC da empresa contratada, constatações da equipe de
auditoria e proposta de encaminhamento da Unidade Técnica que fez a fiscalização.
As constatações decorrentes das fiscalizações são classificadas em quatro
grupos distintos: (i) indícios de irregularidades graves; (ii) outras irregularidades; (iii)
falhas e impropriedades e (iv) sem ressalvas (situação em que não se apresentam
indícios de irregularidades ou falhas).
40
Lei Orçamentária Anual (LOA): Lei que estima a receita e fixa a despesa para um determinado
exercício, elaborada em consonância com o PPA e a LDO vigentes, vinculando a realização de
despesas e início de programas e projetos (Constituição Federal, art. 165, § 8°, c/c art. 167, I e II). A
LOA/2005 é a Lei n° 11.100, de 25/01/2005 (BRASIL, 2005).
62
No grupo “indícios de irregularidades graves” são incluídos os casos em que a
conclusão do trabalho de fiscalização tenha ensejado proposta e/ou decisão pela
audiência
41
ou citação
42
dos responsáveis.
Irregularidades graves são aquelas que tornam recomendável a paralisação
cautelar da obra ou serviço, e que, sendo materialmente relevantes, tenham a
potencialidade de, entre outros efeitos, ocasionar prejuízos significativos ao Estado
ou a terceiros, ou ensejar nulidade do procedimento licitatório ou do contrato. Outras
irregularidades são as constatações que, não sendo suficientemente graves, para
serem enquadradas na situação anterior, demandem determinação de medidas
corretivas imediatas. As falhas e impropriedades compreendem constatações
consideradas de natureza formal (BRASIL, 2002, p. 16).
A partir de 1997, na criação do Plano Especial de Auditoria em Obras,
elaborado pelo TCU, e do FISCOBRAS, verifica-se o aumento da abrangência da
fiscalização, assim como o volume de recursos envolvidos ano a ano (Tabela 1).
Tabela 1 – Evolução das fiscalizações sistemáticas de obras públicas
ANO
Quantidade de Obras
Fiscalizadas
Dotação orçamentária
correspondente
1997 96 2,20 bilhões
1998 110 1,97 bilhões
1999 135 1,75 bilhões
2000 197 4,29 bilhões
2001 319 7,51 bilhões
2002 435 14,30 bilhões
2003 421 14,40 bilhões
2004 414 19,50 bilhões
2005 421 19,30 bilhões
Fonte: Acórdão TCU 1.469/2005-Plenário
41
Audiência é um instrumento de coerção utilizado pelo TCU em que, por intermédio de um ofício, é
solicitada ao responsável a apresentação de razões de justificativas a respeito de irregularidades ou
falhas detectadas em um processo de fiscalização. A rejeição das justificativas apresentadas enseja
multa ao responsável.
42
Citação é um instrumento de coerção do TCU utilizado pelo TCU em que, por intermédio de um
ofício, é solicitada ao responsável a apresentação das alegações de defesa ou o recolhimento aos
cofres públicos de valores desviados ou malversados, detectados em processo de fiscalização. A
rejeição das alegações apresentadas enseja julgamento pela irregularidade das contas, além de
aplicação de multa.
63
No ano de 2005, das 421 obras selecionadas, 148 foram fiscalizadas
internamente por intermédio dos dados constantes nos sistemas informatizados
Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais (SIASG)
43
e Sistema
Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI)
44
. As demais 273
obras selecionadas foram fiscalizadas in loco, entre as quais foram identificados
40,5% das obras selecionadas (168 obras) com indícios de irregularidades graves.
Destes, 19,5% sofreram paralisação até que tais irregularidades fossem sanadas
(Tabela 2).
Tabela 2 – Indícios de irregularidades apontados nas fiscalizações
Especificação Qde. de Obras Percentual
Irregularidades Graves
Com paralisação 81 19,5%
Sem paralisação 87 21,0%
Subtotal 168 40,5%
Outras irregularidades 38 9,2%
Sem irregularidades 215 50,4%
Total 415 100,0%
Fonte: Acórdão TCU 1.469/2005-Plenário
As irregularidades mais freqüentes observadas nas fiscalizações de 2005
foram o sobrepreço (32 obras), aspectos ambientais (20 obras), demais
irregularidades no processo licitatório (20 obras) e superfaturamento (17 obras)
conforme Tabela e a seguir:
43
O Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais é um conjunto informatizado de
ferramentas para operacionalizar internamente o funcionamento sistêmico das atividades inerentes ao
Sistema de Serviços Gerais (SISG), quais sejam: gestão de materiais, edificações públicas, veículos
oficiais, comunicações administrativas, licitações e contratos, do qual o Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão (MP) é órgão central normativo (Disponível no site
http://www.comprasnet.gov.br).
44
O Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI é o principal
instrumento de gestão da Secretaria do Tesouro Nacional (STN). Por intermédio do SIAFI, a STN
realiza o acompanhamento e controle de toda a execução orçamentária e financeira do Governo
Federal.
64
Tabela 3 – Tipos de irregularidades graves, com paralisação
Especificação Qde. de
Obras
Sobrepreço 32
Irregularidades graves concernentes ao aspecto ambiental 20
Demais irregularidades graves no processo licitatório 20
Superfaturamento 17
Projeto básico/executivo deficiente ou inexistente 14
Alterações indevidas de projetos e especificações 12
Administração irregular de contratos 11
Projeto básico/executivo deficiente ou inexistente com risco de dano ao erário 10
Projeto básico/executivo deficiente ou inexistente ocasionando possível nulidade do
processo licitatório ou do contrato
7
Execução orçamentária irregular 7
Demais irregularidades graves na administração do contrato 6
Sub-rogação/subcontratação irregular de contrato 6
Descumprimento de deliberações do TCU 6
Celebração irregular de contratos 6
Restrição ao caráter competitivo da licitação 6
Medição/ pagamento de serviços não realizados 6
Irregularidades graves em preços ou pagamentos 4
Contratação sem a regular licitação 4
Reajustamento irregular 4
Ausência de planilha orçamentária de quantitativos e preços unitários referentes ao projeto
básico e/ou executivo
4
Ausência, no edital, de critério de aceitabilidade de preços máximos 4
Termo aditivo superior aos limites legais sem atendimento à Dc. 215/99-P 3
Irregularidade graves concernentes ao aspecto ambiental com risco de dano ao erário 2
Acréscimo do valor contratual superior ao limite legal 2
Desvio de finalidade 2
Desapropriações ilegais com risco de dano ao erário 2
Modalidade indevida de licitação 2
Alterações indevidas de projetos e especificações com risco de dano ao erário 1
Ausência de justificativa para preços acima dos de sistemas de referência, conforme
determinado na LDO
1
Celebração irregular de convênios 1
Deficiência grave de fiscalização/supervisão 1
Execução irregular de convênios 1
Execução/pagamento de serviços não previstos no contrato 1
Irregularidade grave na execução do convênio com risco de dano ao erário 1
Omissão no dever de prestar contas 1
Desvio de objeto 1
TOTAL 228
3.4 SELEÇÃO DAS OBRAS FISCALIZADAS
A seleção das obras fiscalizadas pelo TCU no ano de 2005 foi feita a partir
dos códigos dos PTs, seguindo os parâmetros usualmente destacados pela
LDO/2005, num total de 421 obras, segregando-as da seguinte forma: (i) com
65
valores liquidados no exercício de 2004 e/ou com valores fixados para 2005; (ii) pela
regionalização do gasto; (iii) pelo histórico de irregularidades pendentes; e (iv) pela
transcrição das obras contidas no Anexo VI da LOA (Lei n° 11.100/2005), que, pela
regularidade, não foram objeto de deliberação do Tribunal durante os doze meses
anteriores à data da publicação daquela Lei.
O resultado dessa seleção indicou uma grande concentração de obras na
função orçamentária “Transporte” (189 obras, representam 45% do total), seguida da
função “Energia”, com 13,30% das obras, o que abarcou 61,4% dos recursos
fiscalizados (Tabela 4).
Tabela 4 – Quantidade de obras fiscalizadas por função orçamentária
Fiscalizações Dotações
Função
Qde. % R$ %
Transporte 189 45,00% 4.148.301.177,00 21,40%
Energia 56 13,30% 11.885.517.335,00 61,40%
Gestão Ambiental 27 6,30% 766.200.468,00 4,00%
Urbanismo 19 4,40% 474.602.708,00 2,50%
Agricultura 11 2,60% 97.248.547,00 0,50%
Saúde 9 2,20% 164.783.780,00 0,90%
Defesa Nacional 6 1,50% 241.670.632,00 1,20%
Ciência e Tecnologia 5 1,10% 48.010.266,00 0,20%
Cultura 5 1,10% 38.368.194,00 0,20%
Demais 94 22,50% 1.483.045.206,00 7,70%
Total 421 100,00% 19.347.750.318,00 100,00%
Fonte: Acórdão TCU 192/2005-Plenário
Neste trabalho foi utilizado como objeto de estudo os relatórios das
fiscalizações in loco pelo TCU no ano de 2005, realizadas nas 273 obras públicas
federais contratadas via processo licitatório, localizadas em todo o território nacional,
compondo um universo de 1.129 contratos, cujo material foi obtido pelo acesso ao
FISCOBRAS desse Tribunal.
66
3.5 UNIVERSO DA PESQUISA
Do rol das 421 obras fiscalizadas em 2005, apenas 273 foram vistoriadas in
loco pelo TCU em 2005. Estão distribuídas da seguinte forma:
a) Fiscalizações Obrigatórias: 78 PTs relacionados no Anexo VI da LOA/2005,
com e sem dotação orçamentária em 2005; 7 PTs cuja fiscalização foi determinada
por deliberações do Tribunal e 68 PTs específicos com dotações superiores a R$ 30
milhões na LOA/2005.
b) Fiscalizações eletivas: 57 PTs específicos com dotações inferiores a R$ 30
milhões, mas sem contratos registrados no SIASG, e 2 PTs escolhidos pelas
Secretarias dos Eventos.
c) Fiscalizações Especiais: 14 PTs de responsabilidade de uma conceituada
empresa estatal.
d) Fiscalizações de contratos via SIASG: 47 PTs com liquidação de
empenhos superiores a R$100 mil, em 2004.
67
4 DESENVOLVIMENTO DAS HIPÓTESES
As obras públicas são contratadas via modelos licitatórios regulados por
dispositivos legais fiscalizadas pelo TCU.
45
Tais modelos permitem ou inibem a
efetividade da coordenação da execução da obra. A efetividade da coordenação
abordada neste trabalho está relacionada com o cumprimento de valores e prazos
contratados, bem como a execução dos serviços de acordo com um projeto que se
pressupõe seja de conhecimento das empresas licitantes.
46
Uma obra executada no prazo, custo e qualidade licitados decorre de uma
coordenação eficiente. Assim, o grau em que se obtêm tais atributos contratados
(prazo, custo e qualidade) denota a efetividade da coordenação. Essa coordenação
é representada, num ambiente de contratação constante, pela combinação dos
esforços de monitoramento aplicados a uma obra contratada com as modalidades de
licitação (Concorrência, Tomada de Preço, Convite, Inexigibilidade, Dispensa de
licitação).
Por outro lado, o acréscimo de prazo e/ou custo no decorrer da execução da
obra, ou o surgimento de irregularidades de qualidade, detectadas ou não por
45
Apesar do foco dado à função do TCU, nesta pesquisa, ser a ação sobre o Agente Privado, em
suas fiscalizações de obras públicas o TCU também busca dificultar os excessos da Administração
Pública pela chamada expectativa de controle, observando, além dos quesitos da legalidade e da
aparente eficiência na execução de obras, a função pedagógico-preventiva inibidora de
irregularidades. Cumprindo o princípio constitucional da economicidade, o TCU examina as decisões
administrativas sobre gastos e investimentos públicos e nesses aspectos estão incluídas as obras
públicas, qualificando-os como ganhos ou perdas sociais, com vistas a poder evitar a despesa
antieconômica (BRASIL, 2002).
46
Dentre diversos atributos, as dimensões de prazo, custo e qualidade são as destacadas nesta
pesquisa para um projeto de obra civil, sendo a qualidade a mais subjetiva delas. Outras dimensões
podem ser citadas, como a aderência a questões ecológicas e a segurança do trabalhador envolvido
(HUGHES; TIPPETT; THOMAS, 2004).
68
ocasião das fiscalizações, indica a falta de efetividade do mecanismo de
coordenação.
No caso estudado, predominantemente, como escolha do recorte de
pesquisa, observa-se a expropriação de renda do Estado pelo Agente Privado e a
redução dessa expropriação pela redução da dependência unilateral. Não significa
assumir que o Agente Privado não tenha renda expropriada pelo agente contratante,
Apenas esta não é observada na fonte de dados disponível. A captura do agente
privado pelo contratante também decorre da presença de ativos específicos na
relação, assim, quanto maior a dependência desse agente em relação ao contrato
específico, ou em relação ao Estado como comprador, mais equilibrada será a
relação entre as partes, anulando, ou até sobrepujando, a dependência do
contratante em relação ao contratado.
Deveríamos esperar, dada a discussão teórica sobre contratos incompletos,
que o agente contratante busque o ajuste entre complexidade da obra, modalidade
de licitação e esforços de monitoramento para reduzir os efeitos do potencial hold up
e baixa qualidade não identificada. O fenômeno pode ser desdobrado em três
grandes estágios. No primeiro estágio o comprador do projeto tem incertezas em
relação a como construir o projeto, devendo fornecer ao construtor o projeto, com
especificação de instruções que informe e guie o construtor em como proceder com
a construção em diferentes cenários. No segundo estágio, o comprador contrata o
construtor e a obra começa. No terceiro estágio as necessidades do comprador vão
sendo reveladas à medida que o construtor prossegue com a obra. Nessa última
fase, se o planejado em projeto não atende às necessidades reveladas no ex post é
necessária renegociação (BAJARI e TADELIS, 2001, p. 392).
69
O fenômeno contratação em construção civil descrito, para Bajari e Tadelis
(2001) é mais uma questão de adaptação ex post, que propriamente seleção ex
ante, considerando que mecanismos como reputação e licitação resolvem a seleção
adversa, ficando assim os problemas ex ante restritos ao design contratual
incompleto. Esse design incompleto decorre do trade-off completar contratos vs
renegociação, dada a complexidade da obra.
Nossa opção de modelagem, na mesma linha, assume o mesmo trade-off –
completar contrato versus custos de renegociação –, decorrente da complexidade da
obra (primeiro estágio). Contudo, o agente privado antecipa as condições futuras do
ex post e procura adaptar as condições da relação no ato licitatório (segundo
estágio). Nosso modelo considera o impacto dos mecanismos de licitação na
interação agente privado vs. contratante público, para evitar que manobras sejam
feitas no ato da licitação, para serem depois utilizadas no ex post. Por fim, no ex post
(terceiro estágio), a capacidade do fiscal, o enforcement e a coerção são
condicionantes moderadores do efeito do hold up e da complexidade da obra na
efetividade da coordenação.
Segundo Bajari e Tadelis (2001, p. 392), a complexidade da obra e a
incerteza no projeto decorrem de eventos futuros da natureza não antecipados pelo
comprador. Um evento futuro t ∈ T⎨1, ..., n⎬ pode ser um tipo de fundação, uma
solução técnica não antecipados, que são informações necessárias à correta
definição do projeto. O custo de definir uma solução é k > 0. Sendo a probabilidade
de ocorrência de eventos t, crescentes dentro de T, o contratante prefere definir
soluções para t, antes de t
+1
. Quanto mais eventos t forem considerados, maior o
custo ex ante. O grau de complexidade de um projeto é dado por T. Assim, um
70
projeto A é mais complexo que B, se T
A
> T
B
, em número de eventos possíveis. Para
um dado grau de complexidade, os custos de definição aumentam conforme
aumenta a probabilidade de o projeto especificar bem o ex post e, portanto, reduzir
os custos de renegociação, daí o trade-off especificação versus renegociação. Por
fim, o valor do projeto para o comprador é função das falhas contratuais e das
modificações necessárias para os eventos não antecipados que surgirem. Nesse
trade-off, o comprador, ex ante, completa o projeto em um conjunto (ρ*) de
especificações dos atributos menor que o conjunto (ρ) de todas as especificações
que tornariam a contratação completa (para todos t eventos de T) em termos de
quantidades de recursos empregados, ρ* < ρ, o que significa incompletude
contratual.
O modelo de Bajari e Tadelis (2001, p. 394) assume o efeito moral hazard por
parte do construtor quanto ao uso da informação assimétrica no ato da
renegociação. Contudo não trata do monitoramento ex post, considerando
implicitamente que o construtor irá cumprir o contrato. No nosso modelo, o moral
hazard acontece também no não cumprimento dos atributos contratados no Edital
(qualidade, custo e prazo). A identificação da quebra contratual se dá apenas com
custo.
A complexidade da obra, no ato da especificação, segue o construto de Bajari
e Tadelis (2001) e chamaremos aqui de complexidade de especificação. Já a
complexidade da obra, no ato da fiscalização, quando o TCU faz esforços para
extrair informação privada do construtor sobre a obra, chamaremos de complexidade
de fiscalização. A complexidade de fiscalização é função dos esforços de
mensuração dos atributos presentes na obra. Ambos os construtos são consistentes
com a abordagem de custo de mensuração de Barzel (1982), o primeiro relativo à
71
especificação de direitos de propriedade, o segundo relativo a garantia de direitos de
propriedade.
Antes de aprofundar a discussão desses dois aspectos citados, retomemos a
questão-problema da pesquisa. Uma vez que a coordenação das obras públicas
federais se traduz em um mesmo ambiente de contratação (processo licitatório),
perguntamos: A efetividade da coordenação é alterada conforme a
complexidade da obra? Qual a explicação dessa relação? Tal complexidade
permitiria maiores brechas para manobras ex post do Agente Privado, quanto
aos níveis de qualidade de obras entregues, prazos e orçamentos definidos na
contratação dos serviços licitados? O Agente Privado usa a dependência
unilateral construída para capturar o agente público? Qual a relação entre a
complexidade da obra e o uso da dependência desenvolvida, na prática do
hold up? Como os esforços de fiscalização afetam tal relação?
4.1 O EX ANTE DA LICITAÇÂO
Os agentes privados, buscando maximizar seus fluxos de caixa, lidam com o
trade-off em ganhar a licitação ex ante, e manter ou superar as expectativas de
retorno sobre a obra ex post. A probabilidade de irregularidades encontradas nas
obras, de responsabilidade desses Agentes é função deste trade-off (Bajari e
Tadelis, 2001). Irregularidades também podem ser causadas pelo administrador
público, mas não são objetos dessa pesquisa.
Na fase ex ante, o agente privado tem informações sobre o grau de
concorrência do processo e, relacionado ao ex post, desenvolve expectativas sobre
72
a incerteza envolvida no projeto e sobre a probabilidade de a obra em particular ser
fiscalizada (Bajari e Tadelis, 2001).
4.1.1 Concorrência
O administrador público procura identificar entre fornecedores privados o
fornecedor (j) que detém a maior probabilidade de concluir a obra acima da
qualidade mínima dos atributos especificados no Edital (incluindo prazo), com o
menor custo. Quanto maior o número de licitantes habilitados envolvidos, com base
comparativa objetiva, maior a concorrência. Então, o grau de concorrência (ϕ) é
função do mecanismo de seleção envolvido na modalidade
47
de licitação a ser
utilizada para a execução da obra (concorrência, tomada de preço, convite,
inexigibilidade, dispensa de licitação) e da objetividade do critério de julgamento
envolvido na escolha do vencedor, denominado tipo de licitação (menor preço,
melhor técnica, menor preço e melhor técnica e discricionária).
48
A escolha da
modalidade de licitação é função do valor estimado do projeto a licitar
49
e o critério a
ser escolhido é função da natureza do projeto.
50
47
Modalidade de licitação é a forma específica de conduzir o procedimento licitatório, a partir de
critérios definidos em lei.
48
Tipo de Licitação é o critério de julgamento utilizado pela Administração para seleção da proposta
mais vantajosa. Os tipos de licitação mais utilizados para o julgamento das propostas são os
seguintes: menor preço, melhor técnica, técnica e preço, e podem ser utilizadas em qualquer
modalidade (Lei 8.666, 93 Art. 45).
49
Em valores atuais, para obras e serviços de engenharia, para valores estimados acima de R$
1.500.000,00, deve ser utilizada concorrência, para valores estimados entre R$ 150.000,00 e R$
1.500.000,00, deve ser utilizada tomada de preço, para valores estimados entre R$ 15.000,00 até R$
150.000,00 deve ser utilizada a modalidade Convite (TCU, 2005). Essa relação 1, 1/10, 1/100 têm
sido mantida desde a Lei 8.666/93. Para contratações Municipais os valores das faixas são reduzidos
segundo proporção de número de habitantes informados pelo IBGE. Essa estimativa cobre todo o
período de vigência do contrato a ser firmado, e todas as prorrogações previstas para a contratação.
Por meio do detalhamento deve expressar a composição de todos os custos unitários; com base nos
preços correntes no mercado onde será realizada a licitação. O uso desse parâmetro objetiva o
73
Na seleção pelo menor preço (MP) será vencedor o licitante que apresentar a
proposta de acordo com as especificações do edital ou convite e ofertar o menor
preço. Na seleção pela melhor técnica (MT), dada uma classificação das
capacitações do licitante, ao melhor colocado é dada a prioridade de entrar em
negociação com o órgão público comprador em termos dos preços unitários do
quantitativo especificado no Edital.
51
Na seleção pelo menor preço e melhor técnica (MPMT) é feita uma
ponderação entre as capacitações (especificadas/presentes) e os preços propostos
de cada licitante, o que dá o vencedor.
52
Por fim, caracterizamos nesta pesquisa, a
seleção dada nos modelos licitatórios “dispensa de licitação” e “inexigibilidade” como
sendo discricionária (D), que, no caso de inexigibilidade o contratante apenas
justifica o preço e obtém pareceres técnicos ou jurídicos; no caso de dispensa, o
contratante apresenta, sempre que possível, pesquisa de mercado junto a três
julgamento das ofertas desconformes ou incompatíveis, e conseqüente declaração de
inexeqüibilidade das propostas.
50
Os tipos de licitação melhor técnica ou técnica e preço serão utilizados exclusivamente para
serviços de natureza predominantemente intelectual, em especial na elaboração de projetos, cálculos,
fiscalização, supervisão e gerenciamento e de engenharia consultiva em geral, e, em particular, para
a elaboração de estudos técnicos preliminares e projetos básicos e executivos (Lei 8.666, 93
Art. 46).
51
O Edital fixará o preço máximo que a Administração se propõe a pagar, sendo as propostas
técnicas, exclusivamente dos licitantes previamente qualificados, avaliadas e classificadas de acordo
com critérios claros e objetivos definidos no instrumento convocatório sobre (i) capacitação e a
experiência do proponente, (ii) a qualidade técnica da proposta, compreendendo metodologia,
organização, tecnologias e recursos materiais a serem utilizados nos trabalhos, e (iii) a qualificação
das equipes técnicas a serem mobilizadas para a sua execução Passa-se à negociação das
propostas dos participantes com as melhores valorizações técnicas tendo como referência os valores
unitários propostos pelos participantes com a menor valorização obtida na proposta técnica. A
negociação não concluída com o primeiro classificado, é aberta então com o licitando subseqüente,
até ser concluída (Lei 8.666, 93 Art. 46. § 1º).
52
No tipo MPMT, as propostas dos licitantes previamente qualificados, são avaliadas classificadas de
acordo com os critérios presentes no instrumento convocatório, considerando (i) capacitação e a
experiência do proponente, (ii) a qualidade técnica da proposta, compreendendo metodologia,
organização, tecnologias e recursos materiais a serem utilizados nos trabalhos, e (iii) a qualificação
das equipes técnicas a serem mobilizadas para a sua execução. Em seguida é feita a avaliação e a
valorização das propostas de preços, de acordo com critérios objetivos preestabelecidos no
instrumento convocatório. A classificação dos proponentes far-se-á de acordo com a média
ponderada das valorizações das propostas técnicas e de preço, de acordo com os pesos
preestabelecidos no instrumento convocatório. (Lei 8.666, 93 Art. 46. § 2º).
74
fornecedores, e justificativa o preço, o que significa que a comparação de preços
como barganha entre licitantes não está presente.
Quanto à modalidade de licitação, assumindo a não existência de combinação
ou ordens pré-estabelecidas, quanto mais agentes habilitados participantes, maior o
grau de concorrência. Assumindo uma escala discreta, ordinal, no extremo mais
concorrencial temos concorrência (CC), seguido de Tomada de Preço (TP), Convite
(CN) e Inexigibilidade (IX) e Dispensa (DS), juntas, ou seja, ϕ
CC
> ϕ
TP
> ϕ
CN
>
ϕ
IX,DS
. Quanto ao tipo de licitação, assumindo uma escala discreta, ordinal, no
extremo mais concorrencial temos MP, seguido de MPMT, MT, e no outro extremo,
menos concorrencial, temos D, ou seja, ϕ
MP
> ϕ
MPMT
> ϕ
MT
> ϕ
D
.
Dado que MT, MPMT acontecem preponderantemente na modalidade CN,
TP, assim como, D acontece preponderantemente em IX e DS, e, MP acontece em
CC, e considerando, ainda, que o efeito do número de agentes provados envolvidos
é superior ao efeito da objetividade do critério
53
, assumimos que a modalidade de
licitação utilizada controla o grau de concorrência.
53
Poucos agentes têm maior probabilidade de, mesmo com objetividade de critério, atuarem em
patamar de preço acima do mercado. O baixo número de agentes coincide com especialização de
serviços, tornando a comparabilidade de preços por outras bases, fora desse grupo, menos provável,
mesmo que os preços sejam evidenciados em bases unitárias, pois estas bases unitárias podem não
ser fornecidas fora desse grupo. A objetividade do critério caminha no mesmo sentido no número de
agentes, pela padronização existente (não existente) e tecnologia específica não existente
(existente), contrapondo o número de agentes disponíveis para fornecê-la.
75
4.1.2 Outros tópicos que afetam a concorrência
Sendo vedado o fracionamento
54
das despesas, a dinâmica da licitação ainda
pode ser afetada pelo efeito no-show
55
dos potenciais licitantes, ou organização
prévia de preços e rodízio de vencedores. No primeiro caso, as modalidades
concorrência e tomada de preço, cujos processos não possuem no mínimo três
participantes, são levadas a cabo da mesma forma. Se houver apenas um
participante, contrata-se esse participante, desde que o preço seja equivalente ao
mercado. Se o preço for superior ao mercado, contrata-se por inexigibilidade. Esse
efeito não será controlado. Por fim, como a base de negociação para todos três
regimes de contratação do agente privado (empreitada por preço global, por preço
unitário, e integral) é o preço unitário, sendo esse preço a base de resolução das
divergências de preço, o regime de empreitada não será controlado.
56
54
O fracionamento de despesa, ou seja, a divisão da despesa para utilizar modalidade de licitação
inferior à recomendada pela legislação para o total da despesa, ou para efetuar contratação direta, é
vedado (Lei 8.666, 93 Art. 23. § 5º).
55
Utilizamos a expressão no-show com o significado de baixa quantidade de participantes de um
certame licitatório.
56
Regimes de contratação para execução indireta (o órgão ou entidade contrata com terceiros): a)
empreitada por preço global, preço unitário e empreitada. A empreitada por preço global é a
contratação da execução da obra ou do serviço por preço certo e total, é utilizada em contratações de
objetos mais comuns, quando os quantitativos de materiais empregados são pouco sujeitos a
alterações durante a execução da obra ou da prestação dos serviços e podem ser aferidos mais
facilmente. A empreitada por preço unitário é a contratação da execução da obra ou do serviço por
preço certo de unidades determinadas, é empregada com mais freqüência em projetos de maior
complexidade, cujas quantidades dos serviços e dos materiais relativos às parcelas de maior
relevância e de valor significativo não são definidas de forma exata no ato convocatório, nem
tampouco no orçamento apresentado junto à proposta.
A empreitada integral é usada quando se pretende contratar um empreendimento em sua
integralidade, compreendendo todas as etapas das obras, serviços e instalações necessárias, sob
inteira responsabilidade da contratada até a sua entrega ao contratante em condições de entrada em
operação, atendidos os requisitos técnicos e legais para sua utilização em condições de segurança
estrutural e operacional e com as características adequadas às finalidades para que foi contratada
(Lei 8.666, 93, Art. 6º). A empreitada por preço global e a empreitada por preço unitário são os
regimes mais utilizados de contratação.
Na empreitada por preço global, o pagamento deve ser efetuado após a conclusão dos serviços ou
etapas definidos em cronograma físico-financeiro, por exemplo: fundações, estrutura, concretagem da
laje, cobertura, revestimento, pintura e outras etapas. Na empreitada por preço unitário, o pagamento
deve ser realizado por unidades feitas, pois seus quantitativos são pouco sujeitos a alterações.
Exemplo: metragem executada das fundações, de paredes levantadas, de colocação de piso, de
pintura, de colocação de gesso.
76
Por fim, para diminuir a dependência de um grupo de fornecedores que
possuam condições de atender a uma obra de maior porte, a Lei, permite à
Administração dividir as obras em partes menores, tantas quantas se comprovarem
técnica e economicamente viáveis, considerando também a conseqüente perda da
economia de escala (Lei 8.666, 93 Art. 8 § 1º).
57
Assim, as obras que reúnem maior
número de contratos, ceteris paribus, deveriam apresentar menos efeito de hold up
comparadas àquelas que apresentassem maior concentração em poucos
fornecedores.
4.1.3 Incerteza
O contratante, ex ante, especifica o projeto e tais especificações farão parte
do Edital. Retomando, o conjunto (ρ*) de especificações dos atributos é menor que o
conjunto (ρ) de todas as especificações que tornariam a contratação completa em
termos de quantidades de recursos empregados, ρ* < ρ. Isso se deve ao custo de
mensuração de verificação de todas condições técnicas envolvidas, como solo e
logística.. Por outro lado, a factibilidade de executar a obra na especificação e prazo
previstos decorre da avaliação que o licitante faz de ρ condicionado ao conjunto (ω)
de informações que tem sobre as condições técnicas envolvidas (ex. solo, logística)
e sobre contingências futuras (ex. clima, greves ou falha de fornecimento). Pela
forma de contratação, a responsabilidade pela falha de especificação é,
preponderantemente, do contratante. Este poderá repassar parte dessas falhas de
especificação para o contratado, até 25% (50%) do valor inicial, alterando o contrato
57
O parcelamento permitiria a participação de empresas de menor porte nas licitações, ampliando o
grau de concorrência. Após avaliação técnica e decisão de que o objeto pode ser dividido e
individualizado em itens, são feitas licitações distintas para cada etapa ou conjunto de etapas da
77
de forma unilateral. Já os impactos de contingências, no agente privado, é função da
interpretação dada pelo árbitro no ato da renegociação solicitada. Quanto maior a
complexidade envolvida nas obras, dada a limitação de recursos por parte do
contratante, mais distante ρ* estará de ρ, e, portanto, maior o risco ex post de o
agente privado ser envolvido em algum tipo de supressão ou acréscimo repassado
pela Administração Pública de forma unilateral que não recompensa totalmente o
agente privado. Consideramos que todos os agentes privados possuem a mesma
incapacidade de previsão e controle de eventos de natureza futuros, e que sendo
obras civis, tais influências impactam similarmente todas as obras. Assumimos,
também, que a Administração Pública atua indistintamente em relação a todos os
agentes, em relação à proposição de alterações unilaterais, e que estas são função
unicamente da complexidade dos projetos.
4.1.4 Expectativa de Fiscalização pelo TCU
A expectativa de o agente privado ser fiscalizado (δ) é função da atribuição
dada ao TCU e dos critérios vigentes no ano da seleção das obras a serem
fiscalizadas. A Constituição Federal (CF) de 1967 permitia ao Tribunal exercer
fiscalização financeira e orçamentária. Na vigência da CF/1967, o Decreto-Lei n° 199
de 25/02/67, regulamentava a atividade do TCU. As naturezas contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial, foram acrescentadas apenas em 1988, pela
CF/1988. E por fim, a Lei n° 8.443/92, denominada "Lei Orgânica do TCU", alterou
as atribuições do órgão, as quais são vigentes até hoje. Assim, entre a CF/1988 e a
Lei Orgânica do TCU/1992 o TCU ficou descoberto de regulamentação. A partir da
obra. As diferentes licitações podem ser feitas em procedimentos distintos ou em um só processo
licitatório, quando, então, a licitação terá seu objeto dividido em itens.
78
Lei 8.443/92 o TCU começou a ser estruturado assumindo as atuais atribuições e
procedimentos.
Até 1992, o TCU iniciava uma fiscalização por demanda, seja por denúncia
(feita por qualquer cidadão), ou por representação (feita por qualquer órgão
interessado do Estado, de qualquer um dos três poderes).
58
O período de 1992 a
1995 foi de mudanças e adaptações. Pela ausência de rotina nos procedimentos,
tampouco regulamentação e amplitude das naturezas operacional e patrimonial na
fiscalização, consideramos para esse período (até 1995) δ
1
= 1.
Em 1995 a Câmara Federal solicitou ao TCU que verificasse as obras
inacabadas no Nordeste. Nessa época as informações sobre o status das obras
custeadas pelo Estado vinham inseridas nas prestações de contas pelos órgãos da
administração federal (ministérios, empresas como Banco do Brasil, Petrobras, entre
outras) que continham recursos sendo empregados em obras civis.
Em 1996, o TCU, a partir da solicitação da Câmara Federal, fiscalizou as
obras paradas no Nordeste, assim como outras nos demais Estados da Federação.
No mesmo ano, o TCU enviou a resposta apontando significativo desperdício de
recursos. Em 1997, a LDO incluiu determinação para que o TCU enviasse
anualmente à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do
58
No regimento interno do órgão, atual, qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato
tem o direito de, identificando-se, “denunciar” irregularidades ou ilegalidade sobre matéria de
competência do TCU, referindo-se ao administrador ou responsável sujeito à sua jurisdição, contendo
os indícios concernentes à irregularidade ou ilegalidade denunciada. A denúncia, preenchendo os
requisitos de admissibilidade será apurada em caráter sigiloso, até que se comprove a sua
procedência, e somente poderá ser arquivada após efetuadas as diligências pertinentes, mediante
despacho fundamentado do relator do processo. Por suas vezes, o Ministério Público da União; os
órgãos de controle interno; os senadores da República, deputados federais, estaduais e distritais,
juizes, servidores públicos e outras autoridades, têm legitimidade para “representar” ao TCU,
comunicando a ocorrência de irregularidades de que tenham conhecimento em virtude do cargo que
ocupem. Incluem-se também os tribunais de contas dos eventos, do Distrito Federal e dos municípios,
as câmaras municipais e os ministérios públicos estaduais; e, outros órgãos, entidades ou pessoas
79
Congresso Nacional (CMP) informações sobre o andamento das obras custeadas
pela União, destacando aquelas que apresentassem irregularidades. Assim, para as
obras licitadas nesse período (entre 1996 e 2002), δ
2
> δ
1
.
A partir de 1997, as obras que apresentaram irregularidades foram
automaticamente inseridas na fiscalização do próximo ano. Os critérios de seleção
das demais obras foram sendo alterados na tentativa de melhorar a seleção das
obras com potenciais irregularidades.
No ano de 2002 os critérios e procedimentos foram revistos, e mantêm-se até
o presente momento, sendo corrigidos apenas os valores monetários envolvidos nos
critérios.
59
Para esse período (a partir de 2002) δ
3
> δ
2
> δ
1
.
Destaca-se que empresas de economia mista, entre o ano de 2002 e 2005
mantiveram-se imunes à fiscalização do TCU.
60
Assim, projetos colocados nesse
que detenham essa prerrogativa por força de lei específica. Essas qualificações eram vigentes, não
na mesma forma, mas em essência, no período anterior a 1988.
59
Quanto aos critérios de seleção atuais, a cada ano são especificados os procedimentos de
fiscalização na LDO. A partir desse parâmetro os Ministros do TCU se reúnem em Plenário e decidem
quais obras serão auditadas. Somado a essas obras, de acordo com a disponibilidade de recursos, o
TCU acrescenta outras obras consideradas relevantes e necessárias à fiscalização. O Plano Especial
de Auditoria de Obras é então elaborado e enviado ao Congresso Nacional.
60
Em 2002, o STF, no julgamento dos Mandados de Segurança 23875 e 23627 (ambos julgados pelo
STF em 07/mar/2002, com e decisão de que “ao Tribunal de Contas da União (TCU), não cabe
proceder à tomada de contas especial quanto a atos da administração do Banco do Brasil, e
conseqüentemente, outras sociedades anônimas e entidades da Administração Pública indireta,
quando esses atos não se relacionarem a dinheiro, bens e valores estritamente públicos”). A partir de
então, vários mandados de segurança foram impetrados pelas estatais ou por seus dirigentes ou
empregados no Supremo contra a Corte de Contas, sob a alegação de incompetência do TCU. O MS
25181 foi impetrado pelos ex-dirigentes do Banco do Nordeste do Brasil S.A. (BNB), contra decisões
do TCU, pretendendo suspender dois acórdãos do TCU que condenaram os ex-dirigentes a
pagamento de multas por supostas irregularidades praticadas na mudança da logomarca do banco e
em relação a uma feira para promoção do turismo no Nordeste realizada em 1996 em Nova Iorque
(EUA). Já o MS 25092, impetrado pelo advogado da Companhia Hidroelétrica do São Francisco
(Chesf), questionava apuração do TCU sobre falhas em processo envolvendo a companhia. O
entendimento anterior foi sustentado. Na Sessão Plenária do dia 10 de novembro de 2005, o
Supremo Tribunal Federal julgou os Mandados de Segurança 25181 e 25092 e, nos quais aquela
Suprema Corte, revendo o seu entendimento, declarou expressamente que os precedentes dos MS
23875 e 23627 deviam ser revistos, reconheceu a competência do TCU para a fiscalização das
80
período, por empresas estatais ou de economia mista têm uma redução em δ, ou
seja, δ
3
* = ξ.δ
3 ,
sendo 0<ξ<1, portanto controlaremos para esses compradores, cujos
agentes privados esperavam nos processos licitados, no ex post, uma probabilidade
de fiscalização de δ
3
*, onde δ
3
* < δ
3
.
Por fim, a maior taxa de crescimento do número de obras fiscalizadas se deu
entre 1999 (135 obras) e 2002 (435 obras), estabilizando-se entre 2003 e 2005 em
torno de 415 obras fiscalizadas ao ano (Gráfico 1). Assim, para as obras licitadas ao
final do período de 2003, a sinalização da efetividade e ampliação do papel do TCU
enquanto órgão fiscalizador deve ter aumentado a expectativa de fiscalização. O que
consideramos ser mais um impulsionar de δ
3
, contudo a uma taxa superior a δ
3
*, o
que fortalece a justificativa de controle por obras contratadas por entidades estatais
e de economia mista.
Gráfico 1: Evolução do numero de fiscalizações por ano. (BRASIL, 2002; 2005)
estatais e para o julgamento das contas de seus administradores, inclusive por meio de tomadas de
contas especiais. Entre 1992 e 2005 o TCU não realizou auditorias nas Estatais. Na esteira dessa
ação, a Petrobras, por meio de sua diretoria, não acatou determinação do TCU a respeito do
cumprimento da Lei n° 8.666/93, alegando ter normativo próprio, tendo sido vitoriosa no Supremo
Tribunal Federal (STF), e junto com o Banco do Brasil, não aceitou fiscalizações do TCU.
81
4.1.5 Elaboração das influências ex ante
O agente privado concorrente a uma licitação considera o conjunto de
informações sobre os atributos da obra (ρ*), divulgado no Edital, incluindo o prazo de
entrega da obra, o grau de concorrência (ϕ) decorrente da modalidade e tipo de
licitação e a expectativa de fiscalização (δ), para estabelecer o preço (p). O preço
proposto p
j
pelo agente privado (j) é menor ou igual ao preço que seria colocado
para ϕ=0, p
j
*, e quanto maior ϕ, maior o gap, menor p
j
/p*
j
. Assumimos que o agente
privado não propõe um preço menor que o custo de execução da obra por ele
previsto, p
j
≥ c
j
, e que esse custo é informação privada ex ante, mas que é
compartilhada com a contratante à medida da especificação do projeto e da
realidade de mercado dos preços unitários propostos. Quanto mais o agente privado
sacrifica sua margem para ganhar a licitação, maior a probabilidade de tentar
recuperar no ex post.
Essa recuperação de margem pode se dar por revisão contratual de valor ou
por redução da qualidade. A revisão contratual do valor, a favor do contratado, é
função das expectativas de uso da subjetividade nas alterações em comum acordo
com o contratante, e da expectativa de adições de quantitativos por parte do
contratante, no limite de 25% (50%) do valor inicial licitado, que não seja passível de
discussão em instância superior.
A complexidade da especificação da obra permite espaços para uso de
brechas contratuais nas revisões de valor, enquanto a complexidade na fiscalização
permite redução da qualidade. A redução da qualidade, então, é função da
complexidade de fiscalização da obra e da expectativa de fiscalização.
82
Assim, as ações tomadas pelo contratante são influenciadas pelas
expectativas desenvolvidas ex ante, que se tornaram condições de contorno à
realização ex post (concretizadas nas promessas assumidas de preço, prazo e
especificações de projeto). Considerando as expectativas quanto ao grau de
concorrência, incerteza (complexidade de especificação e contingências) e
expectativa de fiscalização, controlamos a intensidade de ação oportunista do
contratado em resolver, ex post, as mal-adaptações dessas expectativas não
confirmadas.
4.2 O EX POST DA LICITAÇÃO
4.2.1 Reajustes
No ex post o fluxo de caixa do agente privado é pressionado pela inflação de
seus insumos, conseqüente acréscimo de custos da obra (Δc
j
), não repassados
totalmente para o preço da obra (Δp
j
). Maior a defasagem dos repasses (Δc
j,t
- Δp
j,t,
para Δc
j,t
> Δp
j,t
), para um período t, maior o incentivo econômico à quebra
contratual.
Os contratos são reajustados anualmente, ou na prorrogação de prazos via
aditivos. Tais reajustes impactam o equilíbrio econômico-financeiro do contrato, e,
portanto, as expectativas de ganho do agente privado. Índices de correção,
condizentes com a Lei nº 8.666/93 e Decreto n.º 1.054/94, são definidos ex ante,
sendo expressos no Edital e nos Contratos. Procuram refletir a variação efetiva do
83
custo de produção ou do preço dos insumos utilizados
61
, podendo ser calculados de
forma ponderada pela variação dos insumos mais relevantes.
62
A minuta contratual
a seguir, do instrumento assinado entre DNIT e agente privado define a correção dos
valores atrelada a índice setorial:
PARÁGRAFO QUARTO – Os preços contratuais serão reajustados pelos
índices setoriais utilizados pelo DNIT, para o Setor Rodoviário, apurados e
fornecidos pela Fundação Getúlio Vargas, após 1 (um) ano, da data da
apresentação da proposta ou do orçamento a que a proposta se referir, nos
termos do Art. 3º § 1º da Lei n.º 10.192, de 14/02/01, combinado com o
Decreto 1054 de 07/02/94, alterado pelo Decreto 1.110, de 13/04/94,sendo o
índice inicial (Io) referente à data base que a proposta se referir.
Essa regulação é válida para os contratos firmados pelos órgãos e entidades
da Administração Federal direta, fundos especiais, autarquias, fundações públicas,
empresas públicas, sociedades de economia mista e demais entidades controladas
direta ou indiretamente pela União (DECRETO N.º 1.054/94). Contudo, não se
aplicam as disposições deste decreto às sociedades de economia mista, empresas
públicas e demais empresas sob controle direto ou indireto da União, que adotarem
regulamentos com critérios próprios de reajuste, publicados de acordo com a Lei nº
8.666, de 21 de junho de 1993 (DECRETO Nº 1.054/94, Art. 14). Estas últimas
podem ter formas distintas de correção com seus contratados.
61
Os critérios de atualização monetária, a periodicidade e o critério de reajuste de preços são
previamente estabelecidos nos instrumentos convocatórios de licitação, ou nos atos formais de sua
dispensa ou inexigibilidade (DECRETO Nº 1.054/94, Art. 2º). Os índices devem refletir variação
efetiva do custo de produção ou do preço dos insumos utilizados, admitida a adoção de índices
setoriais ou específicos regionais, ou, na falta destes, índices gerais de preços (DECRETO Nº
1.054/94, Art. 2º, § 1º). Os preços contratuais serão reajustados para mais ou para menos, de acordo
com a variação dos índices indicados no instrumento convocatório da licitação ou nos atos formais de
sua dispensa ou inexigibilidade, ou ainda no contrato (DECRETO Nº 1.054/94, Art. 5º).
62
Para a produção ou fornecimento de bens, realização de obras ou prestação de serviços que
contenham mais de um insumo relevante, ou cuja singularidade requeira tratamento diferenciado,
poderá ser adotada a variação ponderada dos índices de custos ou preços relativos aos principais
componentes de custo considerados na formação do valor global do contrato ou de parte do valor
global contratual (DECRETO Nº 1.054/94, Art. 5º, Parágrafo único).
84
O índice contratado repõe os custos à medida que a cesta de itens que
compõe o índice se aproxima da cesta de itens da obra, e da ponderação. O agente
privado considera o impacto do índice contratado nos itens de custo relevantes do
orçamento, ex ante. Parte da informação sobre a pressão inflacionária, em relação à
aderência da cesta do índice com a cesta de insumos da obra, é antecipada. Já o
impacto desse descolamento de cestas no fluxo de caixa, decorre do
comportamento dos índices, não é plenamente antecipado, tampouco choques,
como do Plano Real em 1994, constituindo incerteza.
A pressão inflacionária que surge quando Ψ
t
< 1, Ψ
t
= Δc
j,t
/Δp
j,t
, é incentivo
para a contratada compensar tal desequilíbrio via hold up, sendo que essa pressão é
função do citado descolamento das cestas de insumos. De 1995 e 2005, dada a
estabilização econômica pelo Plano Real, considerando que os efeitos do
descolamento de cestas foi antecipado pelas empresas, e que tais índices foram
repassados, a pressão inflacionária foi constante para todas as obras, ocorrendo
similaridade no poder aquisitivo dos insumos por todas contratadas, o que também
vale para as sociedades de economia mista e empresas públicas.
4.2.2 Choques econômicos
À época da implantação da segunda etapa do Plano Real, a Medida
Provisória nº 434/94, aprovada pelo Congresso Nacional na forma de Lei nº
8.880/94, criou a URV e previu sua posterior transformação no Real.
63
As demais
63
“A segunda etapa do Programa de Estabilização foi inaugurada com a publicação da Exposição de
Motivos nº 395 de 7 de dezembro de 1993, que definiu as linhas gerais do Programa e teve
continuidade com a edição da Medida Provisória nº 434, de 28 de fevereiro de 1994, aprovada pelo
Congresso Nacional na forma de Lei nº 8.880, de 27 de maio de 1994, que criou a URV e previu sua
posterior transformação no Real” (E.M. Interministerial Nº 205/MF/SEPLAN/MJ/MTb/MPS/MS/SAF
Brasília, 30 de junho de 1994) <acesso: http://www.fazenda.gov.br/portugues/real/realem.asp>.
85
regulações dessa implantação foram dadas pela Lei 9.069/95, alterando inclusive
índices de correções dos contratos existentes com a Administração Federal. Além
dessas alterações, as variações dos padrões de inflação alteraram-se a partir de
então. Contratos firmados até 1993 continham uma expectativa inflacionária superior
aos firmados a partir de 1994. Devido a essas expectativas, e diferentes formas de
reajustes, esperamos diversos comportamentos na contratação, assim como nas
manobras de reajustes. Assim, controlamos pela data de assinatura do contrato,
antes ou após 28/02/1994, data de assinatura da citada medida provisória.
4.2.3 Aditivos e Irregularidades
Os termos aditivos representam acréscimos ou supressões na obra,
prorrogações de prazos e repactuações, assim, representam ajustes no ex post a
respeito das incertezas presentes no ex ante. Parte deles decorre de alterações
unilaterais, e parte de comum acordo. A presença de um aditivo mostra que uma
adaptação demandada foi resolvida e acrescida ao contrato. Assim, quanto mais
aditivos mais ajustes, demandados por Administração e contratado, bem sucedidos.
Os ajustes demandados e não resolvidos geram outras formas de solução, como
irregularidades detectadas ou paralisação da obra. Ambos, decorrem da imperfeição
da “contratação incompleta”.
Dentre as falhas apontadas pela fiscalização do TCU, parte substancial está
relacionada com o processo licitatório, tanto na fase ex ante (celebração irregular de
contratos, irregularidades graves no processo licitatório), quanto na fase ex post
(como reajustamento irregular e desvio de finalidade). Outra parte representa
desvios de conduta na execução da obra.
86
As falhas apontadas pelo TCU, segundo sua origem e momento na licitação,
podem ser divididas em quatro grupos. O primeiro grupo refere-se a falhas
originadas, ou conhecidas pela Administração na fase ex ante, dessa forma não está
sujeita ao o efeito hold up. Como exemplo, podemos citar: administração irregular de
contratos, irregularidades no processo licitatório graves e relevantes; e projeto
inadequado. O segundo grupo refere-se a desvios promovidos pela contratante,
cujas justificativas de desvios de projeto não foram aceitas, como alterações
indevidas de projetos e especificações; desvio de finalidade; e desvio de objeto. O
terceiro grupo refere-se a ajustes no ex post, demandados pela contratada, contra
vontade do contratante, possivelmente decorrentes de captura, quanto à perda de
prazo da obra, por exemplo, ou com consentimento da contratante, como nos casos
de sobrepreço e superfaturamento, ambos observados em aditivos. O quarto grupo
refere-se à expropriação de valor por parte da contratada, sem conhecimento da
Administração, por pressuposto, quando não consideramos o conflito de agência
entre agente público e Estado, como movimentação irregular de recursos; execução
irregular da obra; pendências em obras já concluídas, e prestação de contas
irregular. Apesar dos exemplos não resumirem toda lista de irregularidades do TCU,
os quatro grupos caracterizam a maior parte deles.
4.2.4 Irregularidades de Sobrepreço
Sobrepreço é a ocorrência de preço do contrato (inicial ou de seus aditivos)
nitidamente superior ao preço praticado no mercado, mas que ainda não se
concretizou o pagamento. Superfaturamento é o efetivo pagamento de serviços
realizados que já apresentavam sobrepreço. Assim, sobrepreço é superfaturamento
em potencial.
87
A incidência de sobrepreço (incluindo casos de superfaturamento) distribuída
pelas modalidades de licitação, apontadas na fiscalização de 2005, não mostra uma
modalidade livre do problema, mas com maior incidência na modalidade Convite.
Contudo, das três modalidades nas quais o “menor preço” é utilizado como critério, a
incidência aumenta conforme diminui-se o grau de concorrência (ϕ), 41%, 53%,
60%, 44% e 43% (Tabela 5).
Tabela 5 – Ocorrências de sobrepreço (over price), por modalidade de licitação,
apontadas nas fiscalizações de 2005
Contratos
total
Contratos com
sobrepreço
Modalidade de Licitação
Qde (a) % (b) Qde (c) % (d)
%
(c)/(a)
(5) Concorrência 512 70 209 66 41
(4) Tomada de Preço 19 3 10 3 53
(3) Convite 87 12 52 16 60
(2) Inexigibilidade 54 7 24 8 44
(1) Dispensa 56 8 24 8 43
728 100 319 100 44
Fonte: BRASIL (2005)
Nas modalidades que dispensam o uso do menor preço, perdendo-se a base
de valor, é possível sugerir que o sobrepreço já tenha sido acomodado ex ante no
ato do estabelecimento do preço inicial, o que justificaria a menor incidência, em
relação ao Convite e Tomada de preço.
As obras fiscalizadas pelo TCU em 2005 foram selecionadas no ano t
-1
segundo o critério vigente em t
-1
. Uma vez selecionadas, foram fiscalizadas em t
0
, e
se identificada qualquer irregularidade, tais obras são mantidas na lista de
fiscalizações para t
+1
. Assim, separamos a amostra em dois tipos de obras: obras
não fiscalizadas anteriormente, que passaram pela primeira fiscalização e por obras
já fiscalizadas em anos anteriores, que já apresentaram irregularidades, e, portanto,
são recorrentes. A obra já fiscalizada tem menor probabilidade de apresentar
ocorrência de sobrepreço, assim controlaremos esse efeito.
88
4.2.5 Enforcement e coerção
As obras em questão estão todas sujeitas ao mesmo ambiente institucional.
Tal ambiente, aqui representado pelo conjunto de regras formais que regulam a
interação entre os agentes na sociedade, por intermédio dessa regulação compõem
os incentivos a determinado conjunto de escolhas possíveis tecnologicamente
(NORTH, 1990). Dessa forma estão sujeitas à mesma coerção em potencial.
Contudo, como já citado, as obras contratadas por empresas de economia
mista e estatais, entre o ano de 2002 e 2005 mantiveram-se imunes à fiscalização
do TCU. Nesse período, para esse grupo o enforcement é reduzido pela ausência de
fiscalização, quando comparado ao grupo das demais obras. Dentro dos dois
grupos, dado um tipo de conflito, consideramos a mesma probabilidade de
verificação dos árbitros e as mesmas expectativas de resoluções e efetividade das
penalizações impostas, quando sujeitas a uma instância de resolução de conflitos,
ceteris paribus. Consideramos que o efeito reputação, sinalizador para outros
contratantes em potencial no mercado privado, não são relevantes na decisão do
Agente Privado envolvido na licitação, mas apenas a penalização do próprio
contratante, Estado, em cessar a contratação futura no caso de irregularidades
identificadas e não resolvidas.
Se assim, agrupamentos de possíveis conflitos concernentes de cada tipo de
obra civil apresentam fontes de riscos contratuais similares (como uso de brechas na
especificação e geração de sunk cost), e, dentro dessas classes o enforcement é
constante, não importando a corte, o árbitro ou o porte e a influência da parte
privada. Dessa forma consideramos o enforcement controlado pela natureza das
obras e pelo tipo de empresa contratante.
89
4.2.6 Capacidade do fiscal do TCU
A fiscalização é uma composição dos esforços do supervisor privado e dos
fiscais do TCU. Não consideraremos o efeito dos esforços do supervisor privado,
tampouco possível captura desse supervisor pelo construtor. Assumimos a
fiscalização como sendo limitada em termos de recursos para executar sua função,
praticada por agentes fiscalizadores que assumem parcialmente os pressupostos
comportamentais definidos anteriormente. Para simplificação do modelo, não
consideramos o conflito de agência entre fiscais e TCU, apenas a limitação no
processamento de informações observadas. Essa limitação, somada à assimetria de
informação existente entre os atributos da obra realizada e o fiscal, impedem que ele
tenha todo conhecimento dos atributos de qualidade, prazo e custo da obra, dando
espaço para manobras do Agente Privado.
Em outra notação, a obra, quando fiscalizada, envolve um conjunto A
0
de
informações sobre prazo, custo e qualidade. Existe dentro de A
0
, um subconjunto S
1
de informações críticas sobre a obra. Enquanto o custo corrente e o prazo podem
ser identificados com mais objetividade, comparando-se as metas de cada etapa
com o realizado, a qualidade dos atributos é verificada com custos bem superiores.
Pode envolver sondagens e testes in loco ou laboratoriais. Essas ações envolvem
um custo de inspeção, ou fiscalização C
f
. Devido a limitação de recursos e a
limitação da cognição, o fiscal identifica um conjunto de informações B
0
, que é
apenas de A
0,
, ou seja, B
0,
< A
0
. Por fim, a probabilidade de o fiscal chegar a um
conjunto B
0,
= S
1
, representando uma condição em que a assimetria entre fiscal e
Agente Privado seria rompida, é função de C
f
, nesse caso representado pelo tempo
90
de fiscalização, moderado pela expertise do fiscal naquele tipo de obra e limitado
pelos recursos disponíveis do TCU.
4.2.7 Efetividade da coordenação
O contratado procurará ao longo da duração do contrato acomodar potenciais
perdas e até expropriar resíduo da relação, e utilizará para isso uma ou mais formas
de reajuste de valor, aumento de prazo, ou redução de qualidade. O arranjo de
contratação, que inclui o processo de licitação e os mecanismos de renegociações,
fiscalização e enforcement, têm um certo grau de efetividade para reduzir tais
tentativas. Considerando como dada a tecnologia de licitação, e os efeitos das
expectativas ex ante à contratação, a efetividade da coordenação é tão maior quanto
menos variações de valor, prazo e presença de irregularidades (grupos 2 e 3) dos no
contratos. As irregularidades dos grupos 3 e 4, listadas no item 4.2.3, representam
baixa efetividade do agente contratante em fazer cumprir o contratado na licitação.
As irregularidade dos grupos 1 e 2 referem-se a irregularidades legais na
contratação, e não são objeto dessa pesquisa.
A variação de valor ocorre quando contratante e contratado concordam em
rever o valor da obra. O efeito colateral dos limites impostos na legislação, que
impedem a correção acima dos limites de 25% (50%) do valor inicial, é a paralisação
da obra. A variação de prazo ocorre quando a obra não é concluída e o contratante
revê o prazo devido aos custos e riscos da troca de fornecedor.
Dentro das irregularidades (grupo 2 e 3), a paralisação da obra, redução de
qualidade e sobrepreço constituem faltas graves da obra. A redução da qualidade
dos atributos da obra,e a paralisação não serão objetos de investigação.
91
Assim, a efetividade de coordenação será vista sob a ótica da variação dos
valores dos contratos, variação dos prazos e ocorrência de sobrepreço.
4.2.8 Hold up e complexidade da obra
O termo hold up decorre da dependência unilateral evidenciada pela
existência de aditivos aos contratos, com alteração de prazos, valores e/ou
quantitativos. Quanto maior a complexidade e o tempo necessário para execução
dos serviços, menos provável o rompimento contratual e a substituição por outra
empresa, com a mesma eficiência, devido ao conhecimento adquirido sobre as
etapas já concluídas e a possibilidade de desculpas do segundo contratado. Além
disso, um novo processo licitatório também poderá ser obstáculo para a troca de
contratado porque, naturalmente, os custos de transação da obra serão alterados
para maior.
A dependência unilateral, aqui considerada, decorre do potencial hold up a
ser praticado pelo Agente Privado sobre o Estado. O efeito inverso é atenuado pelo
pagamento parcelado das etapas da obra e é controlado segundo a natureza das
obras.
64
A captura acontece quando o Agente Privado leva as irregularidades iniciais
encontradas em uma fiscalização, ao limite de suas possibilidades de manobras,
postergando prazos e excedendo orçamentos, ao limite, maximizando assim o valor
presente de seu fluxo de caixa.
64
O agente privado realiza investimentos em ativos específicos, em relação à sua atividade, e em
relação ao projeto em si. No primeiro caso está a aquisição de novos equipamentos ou tecnologias.
No segundo caso estão a mobilização e desmobilização da obra, como a montagem de canteiros e
deslocamento de equipamentos. No caso de mobilização e desmobilização de obras, existe um item
no orçamento que contempla tal investimento, sendo as parcelas pagas à medida que são
executadas, dessa forma, sendo reduzidos os efeitos desse sunk cost por parte do agente privado. O
montante de mobilização e desmobilização varia em função da obra, assim, controlando pelo tipo de
obra controlamos esse efeito, atenuador de hold up. A aquisição de novos equipamentos ou
92
O potencial hold up aumenta em função do acréscimo de sunk cost por parte
do Estado. Com o decorrer da obra os custos de uma possível terminação, e troca
de fornecedor crescem. Esses custos incorridos efetivamente seriam confirmados
como perdidos caso o Estado interrompesse um contrato cuja obra já foi iniciada.
Como citado, esses sunk costs dividem-se em: (a) esforços de realização de novo
processo de contratação, (b) custos judiciais para encerramento do processo atual,
(c) perda de eficiência na responsabilização pelo desempenho do novo fornecedor, e
por fim, (d) custos de oportunidade pelo atraso da obra.
Os custos tipo (b) e (c) decorrem da troca do fornecedor (um tipo de switch
cost), devido a custosa verificação das etapas realizadas (alto custo mensuração), e
da divisão de responsabilidade ao colocar novo fornecedor (decorrente da
diminuição da capacidade de imputar responsabilidade pela baixa qualidade, à
medida que não é verificável onde termina o baixo desempenho do prestador
anterior e onde começa o baixo desempenho do novo prestador). Ambos os custos
variam positivamente com o decorrer do cronograma da obra. Assim, ao reduzir o
incentivo ao uso da rescisão antecipada pela Administração Pública, como
mecanismo de self-enforcement, resta como alternativas de enforcement a
penalização via não contratação futura, ou via punição legal, por meio do
acionamento do judiciário.
Considerando que o porte e a especialização das obras em questão envolvem
alta especificidade de ativos, de equipamentos e de capacitação e sendo o Estado o
maior contratante dessas obras, observamos que, mesmo sendo o contrato típico de
licitação um contrato não-recorrente, com terminação definida (ao final da obra em
tecnologias para certa obra não é controlada nessa pesquisa, uma forma de fazê-la seria controlar
pelo número de obras similares anteriores que o construtor já se relacionou com o governo.
93
questão), existe o interesse do Agente Privado em continuar atendendo o Estado, e
a reputação dele com o contratante é relevante fator redutor do potencial hold up.
Consideramos constante o interesse de todos os agentes em manter a
reputação. Essa consideração tem limitações, pois o interesse na manutenção da
reputação é dado pela relação benefício da quebra contratual com as expectativas
de fluxos futuros de caixa em novos contratos com o mesmo contratante. Nos casos
em que o benefício da quebra é significativo em relação às expectativas de contratos
futuros com o mesmo contratante, por exemplo, o Estado, o incentivo dado pela
reputação é mitigado. Para casos de irregularidades que envolvam o patrimônio da
empresa, o montante do valor em questão, decorrente do litígio diante do porte da
empresa, também influencia tal incentivo.
A efetividade da coordenação decorre, então, ceteris paribus, da
complexidade de especificação dos atributos da obra e do potencial hold up, dado
pelo montante de sunk cost desenvolvido.
A complexidade de especificação aumenta a incerteza sobre prazos e custos
envolvidos, dentro de uma qualidade contratada. A qualidade é representada pelas
medidas, padrões, requisitos e critérios de desempenho especificados em projetos e
cláusulas nos editais de licitação, por definição teórica, incompletas. Portanto, as
brechas da especificação estão presentes tanto nas questões de prazo e custo,
quanto nas de qualidade. O Agente Privado comprometendo-se a um prazo e custo
iniciais pela obra, poderá não cumprir esse compromisso ao longo da obra, tanto em
relação ao prazo e ao custo, quanto em relação à qualidade. E tal escolha segue
seu interesse de maximização do fluxo de caixa.
94
O aumento da complexidade eleva os custos de mensuração porque implica
na intensificação da dificuldade de mensuração da qualidade do serviço, e, portanto,
no aumento dos custos de troca de fornecedor. Por questões de simplificação do
modelo, essa relação não será testada. Reduziremos os efeitos estatísticos dessa
esperada correlação não incluindo na equação as duas variáveis explicativas. Ainda,
substituiremos o potencial hold up pelo montante de sunk cost desenvolvido, como
sendo a principal fonte de hold up por parte do Agente Privado.
4.3 MODELOS E HIPÓTESES
Nesta pesquisa buscamos testar as hipóteses circunscritas nos cinco modelos
apresentados nos tópicos seguintes, com a aplicação de regressões múltiplas nos
três primeiros, cuja técnica estatística é utilizada para analisar a relação entre uma
variável dependente e várias preditoras independentes (HAIR, 2005, p. 136) e, nos
outros dois modelos, por se tratar de variável dependente dicotômica, são aplicadas
as regressões logísticas (GUJARATI, 2000, p. 545; HAIR et al, 2005, p. 231).
4.3.1 Monitoramento
A relação Estado–Agente Privado, então, é fiscalizada pelo TCU no papel de
instrumento de quebra de assimetria de informações sobre prazo, custo e qualidade
da obra na etapa e. Assim:
H
1
: As variações de valor e prazo são negativamente relacionadas com
o monitoramento da obra (fiscalização por parte do TCU) e positivamente
relacionadas com o sunk cost desenvolvido na relação, sendo (H
1a
) tanto
95
maior impacto desse monitoramento quanto menor for a complexidade de
fiscalização.
VARVLR
t
,VARPRZ
t
MONITOR
SUNKCOST
CXFISCAL
PREAL
ABRANG
CONTRAT
VARVLR
t
,VARPRZ
t
MONITOR
SUNKCOST
CXFISCAL
PREAL
ABRANG
CONTRAT
PREAL
ABRANG
CONTRAT
Relação causal aditiva; MONITOR e
SUNKCOST independentes entre si.
O efeito de MONITOR é inversa e
linearmente, e SUNKCOST é direta e linear-
mente, proporcionais em VARVLR e
VARPRZ em t. Efeito de MONITOR
moderado por CXFISCAL.
Variáveis de controle: CONTRAT, ABRANG
e PREAL.
Testes:
VARVLR
OLS
= β
0
+ β
1
MONITOR
i
+β
2
MONITOR
i
*CXFISCAL
i
+β
3
SUNKCOST
i
+ γ
1
CONTRAT +
γ
2
ABRANG + γ
3
PREAL + ε
i
VARPRZ
OLS
= β
0
+ β
1
MONITOR
i
+β
2
MONITOR
i
*CXFISCAL
i
+β
3
SUNKCOST
i
+ γ
1
CONTRAT +
γ
2
ABRANG + γ
3
PREAL + ε
i
Onde: β
- coeficientes de variáveis explicativas; γ
- coeficientes de variáveis de controle.
β
1
< 0, β
3
> 0, e significantes, confirma H
1;
β
2
> 0 e significante, confirma H
1a.
Figura 5: Relação causal testada na hipótese 1
4.3.2 Sinalização
Se o Agente Privado utiliza a informação das fiscalizações anteriores como
medida para mensurar o quanto ainda pode praticar hold up, aproximando, com o
término do contrato, os atributos contratados com os atributos realizados, a
fiscalização passa também a ter um papel sinalizador, atuando também como
moderadora do impacto do hold up em potencial, decorrente do sunk cost
acumulado, no desempenho da coordenação. Assim:
H
2
: A presença de irregularidades detectadas nos anos anteriores
mitiga o efeito de sunk cost acumulado, na variação de valor e prazo.
96
VARVLR
t
,VARPRZ
t
MONITOR
SUNKCOST
SIGNAL
t-1
CXFISCAL
PREAL
ABRANG
CONTRAT
VARVLR
t
,VARPRZ
t
MONITOR
SUNKCOST
SIGNAL
t-1
VARVLR
t
,VARPRZ
t
MONITOR
SUNKCOST
SIGNAL
t-1
CXFISCAL
PREAL
ABRANG
CONTRAT
PREAL
ABRANG
CONTRAT
Relação causal aditiva; MONITOR e
SUNKCOST independentes entre si.
O efeito de MONITOR é inversa e
linearmente, e SUNKCOST é direta e
linear-mente, proporcionais em
VARVLR e VARPRZ. Efeitos de
SUNKCOST moderado por SIGNAL
em t-1.
Variáveis de controle: CONTRAT,
ABRANG e PREAL.
Testes:
VARVLR
t
OLS
= β
0
+β
1
MONITOR
i,t
+β
2
MONITOR
i
*CXFISCAL
i
+β
3
SUNKCOST
i,t
+β
4
SUNKCOST
i,t
*SIGNAL
i,t -1
+ γ
1
CONTRAT + γ
2
ABRANG + γ
3
PREAL + ε
i
VARPRZ
t
OLS
= β
0
+β
1
MONITOR
i,t
+β
2
MONITOR
i
*CXFISCAL
i
+β
3
SUNKCOST
i,t
+β
4
SUNKCOST
i,t
*SIGNAL
i,t -1
+ γ
1
CONTRAT + γ
2
ABRANG + γ
3
PREAL + ε
i
Onde: β
- coeficientes de variáveis explicativas; γ
- coeficientes de variáveis de controle.
β
3
> 0, β
4
> 0 e significantes, confirma H
2.
Perda de significância dos coeficientes β
1
e β
2
encontrados em H
1,
para H
2
devem ser
analisados pela troca de variáveis moderadoras.
Figura 6: Relação causal testada na hipótese 2
4.3.3 Parcelamento
Obras concentradas em um único fornecedor aumentam o poder desse
fornecedor, pelo sunk cost concentrado em uma única relação. Problemas de mal-
adaptações que podem surgir em relação a um atributo específico da obra, poderiam
ser melhor resolvidos se a solução desse atributo estivesse concentrada em um
único contrato, e esse contrato fosse relacionado, no extremo, a esse único atributo.
A objetividade na solução reduz a manobra de preços a serem repassados para
outros atributos no mesmo contrato (jogo de planilha) e facilita o monitoramento.
Ainda, a redução do escopo e magnitude do contrato reduz a concentração do
potencial sunk cost, dando maior poder ao contratante, reduzindo a potencial
97
captura por parte do agente privado. Portanto, quanto menos concentrada a obra em
um fornecedor, menor perda de eficiência na coordenação da obra.
H
3
: Quanto maior o número de contratos na obra (parcelamento),
menor o efeito de sunk cost na variação de valor e prazo, comparado àquelas
que apresentam maior concentração em poucos fornecedores, e (H
3a
) maior o
efeito do monitoramento, sendo que (H
3b
) a redução do efeito do potencial
sunk cost é mais intensa que o aumento do efeito do monitoramento.
VARVLR
t
,VARPRZ
t
MONITOR
SUNKCOST
PARCEL
PREAL
ABRANG
CONTRAT
VARVLR
t
,VARPRZ
t
MONITOR
SUNKCOST
PARCEL
VARVLR
t
,VARPRZ
t
MONITOR
SUNKCOST
PARCEL
PREAL
ABRANG
CONTRAT
PREAL
ABRANG
CONTRAT
Relação causal aditiva; MONITOR e
SUNKCOST independentes entre
si.
O efeito de MONITOR é inversa e
linearmente, e SUNKCOST é direta
e linear-mente, proporcionais em
VARVLR e VARPRZ. Efeitos de
SUNKCOST e MONITOR
moderados por PARCEL.
Variáveis de controle: CONTRAT,
ABRANG e PREAL.
Testes:
VARVLR
t
OLS
= β
0
+β
1
MONITOR
i,t
+β
5
MONITOR
i
*PARCEL
i
+β
3
SUNKCOST
i,t
+β
6
SUNKCOST
i,t
*PARCEL
i
+ γ
1
CONTRAT + γ
2
ABRANG + γ
3
PREAL + ε
i
VARPRZ
t
OLS
= β
0
+β
1
MONITOR
i,t
+β
5
MONITOR
i
*PARCEL
i
+β
3
SUNKCOST
i,t
+β
6
SUNKCOST
i,t
*PARCEL
i
+ γ
1
CONTRAT + γ
2
ABRANG + γ
3
PREAL + ε
i
Onde: β
- coeficientes de variáveis explicativas; γ
- coeficientes de variáveis de controle.
β
5
> 0 e significante, confirma H
3.
β
6
< 0 e significante, confirma H
3a.
| β
6
|
> | β
5
| , confirma H
3b.
Figura 7: Relação causal testada na hipótese 3
4.3.4 Sobrepreço inicial
A modalidade de licitação oferece maior ou menor risco ao Agente Privado,
decorrente da complexidade de especificação da obra. Essa incerteza, fixado o
preço da obra, é levada ao ex post, no qual, ceteris paribus, o Agente Privado terá
maior ou menor incentivo para usar as brechas contratuais e o hold up em potencial.
98
Se o Agente Privado é especializado e tem expectativas decorrentes de experiência
própria ou de terceiros sobre o ex post, procura mitigar esses riscos por meio de
folgas orçamentárias. Essas folgas são possíveis tanto menos concorrencial for o
modelo de licitação. A complexidade de especificação permitirá ao agente usar da
subjetividade envolvida na complexa mensuração para obscurecer seus custos
internos. Ainda, a ausência de enforcement, em função da atuação do TCU nas
contratantes de economia mista e estatais (menor enforcement) em relação às
demais (maior enforcement), intensifica o impacto de complexidade na probabilidade
de sobrepreço. Assim, a hipótese anunciada preliminarmente foi a de que quanto
maior a complexidade de especificação da obra maior a probabilidade de
sobrepreço, sendo que o efeito da complexidade de especificação é reduzido pelo
grau de concorrência do modelo de licitação e pelo enforcement presente. Contudo
por uma limitação da variável complexidade de especificação (ver detalhes na
descrição da variável), operacionalizamos o teste da seguinte forma:
H
4
: Quanto maior o grau de concorrência do modelo de licitação menor
a probabilidade de sobrepreço, sendo tal efeito controlado pela complexidade
de especificação.
Como proxy para a variável de controle da complexidade de especificação,
utilizamos os tipos e classes de obras.
99
OVERPRICE
t
MODLIC
PREAL
ABRANG
CONTRAT
TIPO_CLASSE
OVERPRICE
t
MODLIC
PREAL
ABRANG
CONTRAT
TIPO_CLASSE
O efeito de MODLIC é inversa e linearmente
proporcional em OVERPRICE em t.
Variáveis de controle: TIPO_CLASSE,
CONTRAT, ABRANG e PREAL.
Testes:
Probit (OVERPRICE) = β
0
+ β
7
MODLIC
i
+ γ
1
CONTRAT + γ
2
ABRANG + γ
3
PREAL +
γ
4
TIPO_CLASSE + ε
i
Onde: β
- coeficientes de variáveis explicativas; γ
- coeficientes de variáveis de controle.
β
7
< 0 e significante, e γ
4
significante, confirma H
4.
Figura 8: Relação causal testada na hipótese 4
Se a modalidade prevê disputa pelo menor preço, e sendo o preço fixo, existe
menos espaço para sobrepreço, contudo esperamos identificar maiores
irregularidades do tipo redução de qualidade ou renegociações, trade-off do Agente
Privado para repor possíveis margens perdidas na contratação.
Os efeitos moderadores do grau de concorrência e da expectativa de
enforcement podem se anular quando a complexidade de especificação intensifica a
probabilidade de sobrepreço no seu máximo efeito, ceteris paribus. Apesar de a
concorrência ser o principal direcionador no sobrepreço estipulado pelo Agente
Privado ex ante, para manter a uniformidade dos modelos, adotaremos a
complexidade de especificação da obra como explicativa e o grau de concorrência
na licitação, aproximada pelo modelo de licitação, como moderador do efeito sobre a
probabilidade de sobrepreço.
100
4.3.5 Sobrepreço em renegociações
Além da ocorrência de sobrepreço advindo da fase de licitação, as obras que
passaram por renegociações podem ter sido objeto de captura pelo agente privado
que, devido a complexidade de especificação, pode repassar seus preços acima do
mercado. Esse efeito é reduzido nas negociações de obras que já passaram por
fiscalizações anteriores, nas quais a assimetria informacional já foi reduzida, e a
sinalização de certeza de fiscalizações posteriores devido ao critério de manutenção
das obras irregulares na lista de auditorias do órgão. Assim:
H
5
: A obra já fiscalizada tem menor probabilidade de apresentar
ocorrência de sobrepreço em renegociações, em relação à obra não
fiscalizada.
OVERPRICE
t
MODLIC
FISCREC
PREAL
ABRANG
CONTRAT
TIPO_CLASSE
OVERPRICE
t
MODLIC
FISCREC
PREAL
ABRANG
CONTRAT
TIPO_CLASSE
Relação causal aditiva; MODLIC e
FISCREC são independentes entre si.
Os efeitos de MODLIC e FISCREC são
inversa e linearmente proporcionais em
OVERPRICE em t.
Variáveis de controle: TIPO_CLASSE,
CONTRAT, ABRANG e PREAL.
Testes:
Probit (OVERPRICE) = β
0
+ β
7
MODLIC
i
+ β
8
FISCREC
i
+ γ
1
CONTRAT + γ
2
ABRANG +
γ
3
PREAL + γ
4
TIPO_CLASSE + ε
i
Onde: β
- coeficientes de variáveis explicativas; γ
- coeficientes de variáveis de controle.
β
7
< 0, β
8
< 0 e significante, e γ
4
significante, confirma H
4.
Figura 9: Relação causal testada na hipótese 5
101
4.3.6 Resumo das hipóteses
Apresentamos a seguir o resumo (Quadro 1) e o mapa das hipóteses
enunciadas (Figura 10).
Variáveis Explicativas Variáveis Moderadoras
Variáveis
Dependentes
MONITOR SUNK COST MODLIC FISCREC CX FISCAL SIGNAL PARCEL
VARVLR
– +
H
1
VARPRZ
– +
VARVLR
+
H
1a
VARPRZ
+
VARVLR
– +
+ +
H
2
VARPRZ
– +
+ +
VARVLR
– +
H
3
VARPRZ
– +
VARVLR
+
H
3a
e H
3b
VARPRZ
-
H
4
OVERPRICE
–
H
5
OVERPRICE
– –
Legenda:
+ : relação positiva;
– : relação negativa
Obs.: Os espaços em branco significam que não houve relação testada nesta pesquisa.
Quadro 1 – Resumo das hipóteses
VARVLR
t
VARPRZ
t
SUNKCOST
SIGNAL
t-1
PARCEL
MONITOR
OVERPRICE
t
MODLIC
FISCREC
CXFISCAL
PREAL
ABRANG
CONTRAT
TIPO_CLASSE
PREAL
ABRANG
CONTRAT
VARVLR
t
VARPRZ
t
SUNKCOST
SIGNAL
t-1
PARCEL
MONITOR
OVERPRICE
t
MODLIC
FISCREC
CXFISCAL
PREAL
ABRANG
CONTRAT
PREAL
ABRANG
CONTRAT
TIPO_CLASSE
PREAL
ABRANG
CONTRAT
J
Efeitos de variáveis EX ANTE
F
Efeitos de variáveis EX POST
Figura 10: Mapa das hipóteses testadas
102
5 VARIÁVEIS
5.1 V
ARIÁVEIS DEPENDENTES
A variação entre o valor pactuado originalmente de cada contratado e o valor
pactuado após os aditivos (VARVLR) foi calculada com os valores transformados
para uma base temporal única (31/12/2005), para efeito de comparação entre todos
os contratos. Para se obter esses valores transformados de cada contrato, utilizamos
uma tabela de conversão monetária, com base nas variações dos indicadores
monetários fornecidos pelo Banco Central do Brasil. A variação de valor de cada
contrato foi obtida pela seguinte fórmula:
VARVRL
n
= (VACC
n
– VICC
n
) / VICC
n
Onde: VACC
n
– valor atual corrigido do contrato
VICC
n
– valor inicial corrigido do contato
Para VARVLR = 0, considera-se arranjo eficiente, VARVLR > 0 ineficiente. As
obras que apresentaram VARVLR < 0 foram descartadas da amostra, pois apesar
de serem considerados eficientes para a contratada, pode-se deduzir, também, que
a obra foi contratada com sobrepreço, sendo a irregularidade sanada por meio de
aditivo corrigindo o prazo original.
Procedimento semelhante foi utilizado para a variável VARPRZ (variação de
prazo), utilizando-se a seguinte fórmula:
VARPRZ
n
= (PAC
n
– PIC
n
) / PIC
n
Onde: PAC
n
– prazo atual do contrato
PIC
n
– prazo inicial do contato
103
Para VARPRZ = 0, considera-se arranjo eficiente, VARPRZ > 0 ineficiente. As
obras que apresentaram VARPRZ < 0 foram descartadas uma vez que apesar de
ser considerado eficiente para a contratada, pode-se deduzir, também, que a obra
havia sido superdimensionada e a irregularidade sanada por meio de aditivo
corrigindo o valor original.
O sobrepreço (OVERPRICE) assume valor 1 (um) para as obras cujo relatório
apontou sobrepreço e/ou superfaturamento nos contratos; e 0 (zero) para as obras
com ausência dessa irregularidade.
5.2 VARIÁVEIS INDEPENDENTES
A complexidade de especificação da obra (CXESPEC) indica a dificuldade em
perceber se a obra poderá ser executada como planejada. Quinze analistas da
Secretaria de Controle Externo do TCU no Espírito Santo, indicaram sua percepção
em relação ao grau com que “o projeto contempla todas as definições das etapas da
obra a ser executada”, para cada uma das obras. Utilizou-se escala Likert de cinco
pontos, discordo totalmente (5) a concordo totalmente (1). A validade convergente
da medida apresentou α Cronbach = 0,830.
A complexidade de fiscalização da obra (CXFISCAL) é a dificuldade em
perceber se a obra depois de concluída foi executada como projetada. Aos mesmos
quinze analistas foi pedido indicarem sua percepção em relação ao grau com que “o
Fiscal consegue identificar plenamente se a obra, depois de concluída, atende o
Projeto”, para cada uma das obras. A mensuração por meio da escala Likert de
cinco pontos (5 para discordo totalmente e 1 para concordo totalmente) obteve
validade convergente, α Cronbach = 0,785.
104
A ponderação da opinião dos respondentes segundo sua experiência em
certos tipos de obras não foi realizada, pois não foi solicitado aos respondentes que
se identificassem como forma de evitar desvios de repostas.
As duas variáveis de complexidade foram calculadas pela média das
percepções dos 15 respondentes dentro de cada obra. Para número de observações
menor que 30, no caso 15, sabemos que a média não é uma boa aproximação, visto
que a média da amostra se aproxima da média da população com o aumento das
observações, sendo uma alternativa o uso da mediana. A correlação entre
CXFISCAL e CXESPEC, pelas escalas obtidas com a média e mediana dos 15
respondentes é apresentada na Tabela 6.
Tabela 6 – Correlação entre CXFISCAL e CXESPEC pelas escalas de média e mediana.
CXESPEC
média
CXESPEC
Mediana
CXFISCAL
média
CXFISCAL
mediana
CXESPEC
média
1
CXESPEC
mediana
0,682 1
CXFISCAL
média
0,999 0,429 1
CXFISCAL
mediana
0,427 0,453 0,564 1
A análise das correlações apontaria validade divergente de construto entre
CXESPEC e CXFISCAL, contudo observamos de um lado a alta correlação entre
CXESPEC e CXFISCAL pela média, indicando baixo poder discricionário nas
respostas dadas às duas perguntas. O uso da mediana, por sua vez, podendo
indicar melhoria na validade divergente de construto, consideramos que, além de
diminuir a variabilidade entre obras, reduzindo a validade desse construto, não
resolve em si a questão de baixa discricionariedade entre CXFISCAL e CXESPEC.
Assim, a variável CXFISCAL foi utilizada, por ser mais confiável a percepção devido
105
à maior proximidade da realidade da atividade do respondente, e o efeito da variável
CXESPEC foi substituída pelo variável de controle TIPO_CLASSE.
Essa aproximação TIPO_CLASSE decorre da classificação dada pelo sistema
FISCOBRAS.
65
Foi adotada a classificação por tipos, apenas por não termos
encontrado agrupamentos entre as classes de obras (por classe, tipo ou por subtipo)
que englobassem com satisfatória significância as obras por sua (i) complexidade de
especificação, (ii) complexidade de fiscalização e (iii) diferença entre ambas as
complexidades.
O potencial hold up, nessa pesquisa representado pelo sunk cost acumulado
pelo construto (SUNKCOST), é aproximado pela taxa de acréscimo de custos
irrecuperáveis a cada unidade linear de tempo. Ceteris paribus, dentro de cada tipo
de obra, a velocidade de construção gera uma taxa de acréscimo similar. Essa taxa
é a relação entre o valor inicial (corrigido para 31/12/2005) e a duração inicial dos
contratos de cada obra. Ceteris paribus, quanto maior a duração da obra, maior o
acúmulo de custos irrecuperáveis a serem arcados pelo órgão contratante no caso
de terminação contratual sem a obra ter sido finalizada. A duração da obra é medida
como a diferença entre a data de início e a data de término previsto da obra,
pactuado inicialmente no contrato, sem levar em conta os seus aditivos.
A variável monitoramento (MONITOR) foi construída pelo fator entre a
intensidade de fiscalização e a experiência do fiscal envolvido naquela obra em
questão. Primeiramente, a intensidade de fiscalização foi obtida pela multiplicação
65
Classes: edificações, energia elétrica, espacial, energia hídrica, infra-estrutura petrolífera;
transporte aéreo; transporte aquaviário; transporte ferroviário transporte rodoviário. Tipos: adutora;
aeroporto; barragem; compl_esport; dragagem; edifício; escola; estrada; hidrovia; hospital; irrigação;
linha de Transmissão; metropolitano; obra de arte; obras especiais. Subtipo: adequação; afretamento;
ampliação; aproveitamento; construção; duplicação; edificação; equipamentos; intercâmbio;
manutenção; montagem; não Informado; perfuração; reforma; restauração; saneamento.
106
dos valores padronizados da quantidade de fiscalização (QFISC) realizada em uma
obra e a quantidade de recursos envolvidos na fiscalização (HDF). Onde QFISC é a
quantidade de vezes que uma obra foi fiscalizada, e HDF, ou seja, homens dias
fiscalização, é a quantidade de dias gastos para fiscalizar uma obra, multiplicado
pela quantidade de fiscais que executaram a fiscalização. Por fim, a experiência do
fiscal (EXPFISC) indica se é a primeira vez que o fiscal realizou a fiscalização ou se
já possuía experiência em obras, sendo 1 (um) para fiscal experiente e 0 (zero) para
não experiente.
A modalidade de licitação (MODLIC) aproxima o grau de concorrência no
processo de contratação. A escala ordinal assume maior valor, (5) para modalidade
concorrência e menor valor (1) para modalidade dispensa de licitação. Outros
valores assumidos são: (4) para tomada de preços, (3) para convite e (2) para
inexigibilidades. A principal característica que direciona a escolha do modelo pelo
órgão contratante é o valor do empreendimento, dado pelo art. 22 da Lei n.º
8.443/93 (Quadro 2).
MODALIDADE VALORES
Dispensa de Licitação Até R$15.000,00
Convite Acima de R$15.000,00 e até R$150.000,00
Tomada de Preços Acima de R$150.000,00 e até R$1.500.00,00
Concorrência Acima de R$1.500.000,00
Quadro 2 – Valores limites de licitação em cada modalidade
5.3 VARIÁVEIS MODERADORAS E DE CONTROLE
A recorrência na fiscalização (FISCREC) assume valores: (0) para obras não
fiscalizadas anteriormente; e (1) para obras já fiscalizadas em anos anteriores, que
apresentaram irregularidades. Já a expectativa de enforcement é controlada pelo
órgão contratante (CONTRAT) e pela abrangência do TCU na época em que foi feita
107
a contratação (ABRANG). Quanto ao órgão contratante, CONTRAT assume valor (0)
para obras contratadas por entidades estatais e de economia mista e valor (1) para
as demais obras. Quanto à abrangência de atuação do TCU, ABRANG, para obras
contratadas até 1995, obras contratadas entre 1996 e 2002, e obras contratadas a
partir de 2003, assume respectivamente valores 1, 2 e 3. Por fim, o impacto do Plano
Real (PREAL) assume valor (1) para obras contratadas antes do Plano Real
(anterior a 28/02/1994); e valor (0) para obras contratadas a partir de 28/02/1994.
Um quadro resumo das variáveis é apresentado abaixo (Quadro 3).
Variáveis Operacionalização
Posição no
modelo
Escala (padronização)
VARVLR Variação do valor contratado Dependente Contínua
VARPRZ Variação do prazo contratado Dependente Contínua
OVERPRICE
Ocorrência de sobrepreço nos
contratos
Dependente
0=Não há
1=Há
MONITOR
Intensidade de monitoramento. Fator
(QFISC*HDF) com EXPFISC.
Independente Contínua, padronização z.
CXESPEC
Dificuldade em perceber se a obra
poderá ser executada como foi
projetada
Independente Likert, padronização z.
CXFISCAL
Dificuldade em perceber se a obra
depois de concluída foi executada
como projetada
Independente Likert, padronização z.
SUNKCOST
Duração da obra inicialmente
projetada
Independente Contínua
MODLIC
Modalidade de Licitação empregado
no contrato
Independente
Ordinal:
5=Concorrência, 4=Tomada de Preço; 3=Convite;
2=Inexigibilidade; 1=Dispensa.
FISCREC
Constatação de irregularidades
recorrentes
Independente
0=Não há
1=Há
PARCEL
Percentual representativo de cada
contra sobre a quantidade de
contratos de uma obra
Moderadora Contínua
SIGNAL
Irregularidades detectadas nas
fiscalizações anteriores
Moderadora
0=Não há
1=Há
CONTRAT
Expectativa de enforcement segundo
o órgão contratante.
Controle
(0) para obras contratadas por entidades estatais e
de economia mista;
(1) para as demais obras
ABRANG
Expectativa de enforcement segundo
a abrangência do TCU
Controle
(1) contratadas até 1995, (2) obras contratadas
entre 1996 e 2002, e (3) obras contratadas a partir
de 2002
PREAL Efeito Plano Real Controle
(1) obras contratadas antes de
28/02/1994);
(0) para obras contratadas a partir de 28/02/1994
QFISC
Quantidade de fiscalização efetuada
em cada obra
- Discreta, padronização z.
HDF
Quantidade de dias utilizados para
fiscalização da obra
- Contínua, padronização z.
EXPFISC
Experiência do Fiscal na realização da
fiscalização
-
1=Experiente
0=Não Experiente
Quadro 3 – Resumo de Construtos e Variáveis
108
6 DADOS
Os dados utilizados nesta pesquisa são originários dos relatórios de
fiscalizações efetuadas pelo TCU nas obras públicas federais no ano de 2005,
extraídos do FISCOBRAS do TCU.
6.1 FONTE DE DADOS DA PESQUISA
Foram captados do FISCOBRAS os relatórios de todas as 273 obras federais
fiscalizadas in loco no ano de 2005, respeitados os sigilos e confidencialidades, e
extraídas as informações necessárias para compor o banco de dados. As
informações de cada relatório, consideradas necessárias a esta pesquisa, foram
compiladas em planilhas eletrônicas, com o propósito de selecionar as variáveis a
serem estudadas e submetidas aos testes estatísticos, à análise dos resultados e à
obtenção da conclusão do estudo.
Dessa base de dados, foram excluídos da população 45 relatórios que tratam
de obras ainda não contratadas e/ou não iniciadas, portanto, não estão encaixados
no escopo deste trabalho. São eles:
270 274 275 276 277 292 295 299 303 304 306 307 317 321 328
329 340 342 344 348 364 375 386 393 398 401 403 404 413 416
424 425 440 450 452 459 461 464 465 467 469 476 478 852 873
Com isso, do total de 1.129 contratos, restaram 728 referentes às obras em
andamento, paralisadas ou concluídas.
109
Desses 728 contratos, para viabilizar o estudo de desempenho, com relação a
variável dependente variação de valor (VARVLR), foram excluídos da análise os 221
contratos que tiveram seus valores reduzidos por meio de aditivos. De igual modo,
com relação à variável variação de prazo (VARPRZ) foram suprimidos da análise 19
contratos que tiveram seus prazos reduzidos via aditivo.
Para complementar o banco de dados, com o objetivo de obter a classificação
das obras objeto deste estudo quanto à complexidade de cada uma, foi aplicado um
questionário aos 15 analistas da Secretaria de Controle Externo do TCU no Espírito
Santo, visando mensurar a complexidade de especificação da obra e a
complexidade de fiscalização da obra, assim como a experiência de fiscalização em
obras públicas, o que já foi detalhado quando da explicação das variáveis.
6.2 ANÁLISE DESCRITIVA DOS DADOS
Dos 728 contratos, verificou-se que 53% (389 contratos) se referiam à função
orçamentária
66
“Transporte”, 35% (257 contratos) à função “Energia” e 11% (82
contratos) às demais funções. Considerando-se obras em vez de contratos,
observou-se que 58% (131 obras) pertencem à função “Transporte”, 13% (30 obras)
à “Energia” e 29% (67 obras) às demais funções.
Quanto às demais funções, as quantidades de obras e contratos estão
especificadas no quadro a seguir:
66
A classificação funcional do Orçamento Público é dividida em 28 funções: Legislativa, Judiciária,
essencial á Justiça, Administração, Defesa Nacional, Segurança Pública, Relações Exteriores,
Assistência Social, Previdência Social, Saúde, Trabalho, Educação, Cultura, Direitos da Cidadania,
Urbanismo, Habitação, Saneamento, Gestão Ambiental, Ciência e Tecnologia, Agricultura,
Organização Agrária, Indústria, Comércio e Serviços, Comunicações, Energia, Transporte, Desporto e
Lazer e Encargos Sociais.
110
Função Qde. Obras Qde. Contr. Função Qde. Obras Qde. Contr.
Administração 2 2 Gestão Ambiental 15 19
Agricultura 10 14 Habitação 1 2
Assistência Social 1 1 Indústria 1 1
Ciência e Tecnologia 2 3 Judiciária 2 6
Comércio e Serviços 2 2 Legislativa 1 1
Cultura 4 4 Organização Agrária 2 2
Defesa Nacional 2 2 Relações Exteriores 1 1
Desporto e Lazer 1 1 Saúde 8 8
Direitos da Cidadania 2 2 Segurança Pública 4 4
Educação 1 1 Urbanismo 5 6
Quadro 4 – Obras e Contratos – demais funções
Da análise do conteúdo dos relatórios extraíram-se as informações
constantes da Tabela 6, cujos comentários são apresentados a seguir:
Tabela 7 – Extrato descritivo do desempenho da coordenação das obras fiscalizadas
em 2005
Categoria funcional-programática
Transporte Energia Demais Total
Especificação
de
obras
de
contr.
de
obras
de
contr.
de
obras
de
contr.
De
obras
de
contr.
Quantidade fiscalizada
131
(58%)
389
(54%)
30
(13%)
257
(35%)
67
(29%)
82
(11%)
228
(100%)
728
(100%)
Variação do valor contratado
49
(37%)
166
(43%)
9
(30%)
82
(32%)
24
(36%)
28
(34%)
82
(36%)
276
(38%)
Variação do prazo contratado
67
(51%)
234
(60%)
11
(37%)
96
(37%)
40
(60%)
48
(59%)
118
(52%)
378
(52%)
Apresentação de irregularidades
103
(79%)
340
(87%)
23
(77%)
181
(70%)
60
(90%)
70
(85%)
186
(82%)
591
(81%)
Apresentação de irreg. recorrentes
54
(41%)
241
(62%)
15
(50%)
142
(55%)
27
(40%)
31
(38%)
96
(42%)
414
(57%)
Apresentação de sobrepreço/superf.
52
(40%)
175
(45%)
9
(30%)
41
(16%)
24
(36%)
29
(35%)
85
(37%)
245
(34%)
Apresentação de diverg. projeto/obra
22
(17%)
69
(18%)
0
(0%)
0
(0%)
22
(33%)
30
(37%)
44
(19%)
99
(14%)
Paralis. por bloqueio de recursos
36
(27%)
78
(20%)
2
(7%)
16
(6%)
22
(33%)
25
(30%)
60
(26%)
119
(16%)
Observa-se que, em média, há mais de oito contratos (257/30=8,57) para
cada obra sobre “Energia”, cerca de três contratos (389/131=2,93) para cada obra
sobre “Transporte” e pouco mais de um contrato (728/228=1,22) para as demais
funções programáticas.
Observa-se, também, que do total de contratos referentes às 728 obras mais
de 1/3 (38%) teve seu valor inicial majorado e mais da metade, com seu prazo
111
estendido (52%). Além disso, em 1/3 dos contratos (34%) foram detectados
sobrepreço e/ou superfaturamento.
Foram encontradas irregularidades em mais de 4/5 dos contratos (81%).
Porém, na segunda fiscalização, as irregularidades recorrentes foram verificadas em
57%.
Além disso, permanecem com recursos bloqueados pela Lei n° 11.306/06,
(LOA/2006), 22% das obras fiscalizadas in loco (60/273), cujos projetos já haviam
sido executados, em média, 26%. Com isso, foram suspensos cerca de 33% dos
recursos fiscalizados (R$6,34 bilhões/R$19,30 bilhões), a propósito das fiscalizações
efetuadas pelo TCU. Porém, em comparação com o ano anterior, em que se
constaram 86 obras bloqueadas, houve uma redução de 30% [1–(60/86)].
6.3 PRESSUPOSTOS DA REGRESSÃO MULTIVARIADA
O grau de relação entre as variáveis, tanto a dependente quanto as
independentes, pode refletir no resultado da regressão (HAIR et al, 2005, p. 129).
Um dos reflexos que podem impactar ou reduzir o poder de explicação de uma
regressão e, conseqüentemente, a comprovação ou não da hipótese é o problema
da colinearidade (correlação entre duas variáveis) ou da multicolinearidade
(correlação entre três ou mais variáveis). Multicolinearidade é a “[...] existência de
uma perfeita ou exata relação linear entre algumas ou todas as variáveis explicativas
de um modelo de regressão" (GUJARATI, 2000, p. 318).
A multicolinearidade pode ser rejeitada previamente pela baixa correlação
parcial apresentada entre as variáveis (Tabela 8a), e pelo fator de inflação da
112
variância (VIF)
67
(Tabela 8b), menor que 10, rejeitando-se valor crítico de
multicolinearidade (Apêndice B). Ainda os testes nas tabelas 9 e 10 mostram que
não existe situação de alto R
2
e baixa significância dos coeficientes das variáveis
independentes, que seriam outro indício de multicolinearidade (GUJARATI, 2000,
p.334).
Tabela 8 – Correlação entre as Variáveis
(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) (10)
(1) VARPRZ 0,113Ê
(2) OVERPRICE -0,060 -0,012
(3) MONITOR 0,069g -0,097Ê 0,182Ê
(4) SUNKCOST 0,042 -0,159Ê -0,100Ê -0,004
(5) CXFISCAL -0,045 -0,037 0,194Ê -0,154Ê 0,100Ê
(6) SIGNAL 0,047 -0,082g 0,292Ê 0,368Ê 0,176Ê 0,138Ê
(7) CXESPEC -0,103Ê 0,055 -0,002 -0,294Ê 0,145Ê 0,678Ê -0,057
(8) MODLIC -0,125Ê 0,143Ê -0,147Ê -0,126Ê -0,196Ê 0,038 -0,161Ê 0,263Ê
(9) FISCREC -0,063g -0,076g 0,534Ê 0,194Ê 0,096Ê 0,302Ê 0,716Ê 0,127Ê -0,205Ê
(10) PARCEL -0,040 0,107Ê -0,038 -0,328Ê -0,071g -0,139Ê -0,394Ê 0,186Ê 0,219Ê -0,270Ê
N
728 728 728 728 728 728 728 728 728 728
Correlação de Pearson. Ê - significante a 1%; g - significante a 5%; { - significante a 10%, significância foi testada
para cauda única.
A multicolinearidade está relacionada ao problema de micronumerosidade, e
é essencialmente um fenômeno da amostra (GUJARATI, 2000. p.325). Assim, uma
vez que, neste estudo, não se trata de amostra, mas de toda a população, considera
os testes realizados suficientes para a interpretação dos resultados.
A correlação serial, não apenas possível para correlação dos termos de erro
em períodos subseqüentes, pode acontecer em dados de corte transversal quando
unidades de observação têm uma ordem natural, por exemplo, tamanho (PINDYCK;
RUBINFELD, 2004, p.181). O teste Durbin Watson apontou para as equações
testadas o limite aceitável, e as correções foram feitas através de autoregressores,
como indicado nas tabelas 9 e 10.
67
Teste indicado para analisar a presença de multicolinearidade entre as variáveis de uma regressão.
Valores de VIF até 10 estão dentro do intervalo aceito como resultados que demonstram a não
existência do problema de multicolinearidade entre as variáveis (GREENE, 1997).
113
7 RESULTADOS
7.1 V
ARIAÇÃO DE VALOR
Nos testes 1,3 e 5, foram eliminados da amostra os contratos cuja variação de
valor foi negativa. Nada podemos concluir sobre a influência do potencial sunk cost e
do monitoramento n a ocorrência de variação de valor, seja quando moderado pela
complexidade de fiscalização, seja pela sinalização de irregularidades anteriores.
Assim, H
1
e H
2
são inconclusivas (Tabela 9). Quando moderado o parcelamento das
obras antes do processo licitatório, os valores não são consistentes, no que é
previsto para o efeito do monitoramento (β
1
= 1.115; 5%), ou seja, quanto maior
monitoramento maior a variação de valor, fazendo H
3
inconclusiva para variação de
valor. Destacam-se os valores de Durbin Watson fora do intervalo de tolerância para
rejeição da existência de autocorrelação, para os três testes (1, 3, 5).
7.2 VARIAÇÃO DE PRAZO
Para os testes 2, 4 e 6 foram eliminados da amostra os contratos que
obtiveram redução de prazo por inferir-se que pode ter sido superdimensionada a
obra e a irregularidade sanada por intermédio de aditivo, corrigindo o prazo original.
O monitoramento reduz a variação de prazo (β
1
= -0.144; 5%), contudo a
complexidade de fiscalização não modera esse impacto (β
2
= -0.010; NS), não
podendo ser aceita H
1a
. Já a presença de sunk cost aumenta a variação de prazo
(β
3
= 0.100; 10%), como esperado, não podendo ser rejeitada H
1
quanto à variação
do prazo. Quando inserido o efeito moderador de sinalização (teste 4), o modelo
114
perde a capacidade explicativa e não podemos concluir sobre H
2
. Controlando pelo
parcelamento de obras (teste 6), monitoramento reduz a variação de prazo (β
1
= -
0.130; 10%) e sunk cost aumenta a variação de prazo (β
3
= 0.198; 1%), conforme
efeito esperado. Não ocorre o efeito moderador do parcelamento no monitoramento
(β
1
= -0.001; NS), já em sunk cost (β
1
= -0.138; 5%) tal efeito se comporta como o
esperado, ou seja, quanto maior a partição das obras, menor o efeito do sunk cost
em potencial na variação do prazo da obra. Assim não podemos rejeitar H
3
em
relação aos efeitos de monitoramento e sunk cost, e H
3b
, sobre o efeito moderador
do parcelamento em sunk cost.
A fiscalização do TCU parece reduzir a variação de prazo, ao mesmo tempo
que sunk cost serve de contrapeso. O controle pelo parcelamento praticamente não
aumenta o poder explicativo do modelo em relação ao teste 4, mas altera a
significância de sunk cost. Nas obras mais recentes o contratado já constrói a
expectativa de maior fiscalização, reduzindo a variação de valor (γ
2
= -0.830; 1%),
assim como o acontecimento do plano real incentiva a redução da variação de prazo
(γ
3
= -1.679; 1%).
O uso de autoregressor reduziu os efeitos de autocorrelação, aproximando os
valores de Durbin Watson para o intervalo de tolerância para rejeição da existência
de autocorrelação.
7.3 SOBREPREÇO
A probabilidade de sobrepreço é função o grau de concorrência do modelo de
licitação (teste 7, Tabela 10). Quanto menos concorrencial o modelo, maior a
115
probabilidade de ser identificado sobrepreço (β
7
= -0.264; 1%), não podendo H
4
ser
rejeitada. O tipo de obra controla o modelo (γ
4
= 0.111; 1%), o que era esperado
como substituição à complexidade de especificação dos atributos da obra. Quanto
maior a abrangência da fiscalização do TCU esperada, menor a probabilidade de
sobrepreço (γ
2
= -0.252; 5%), como esperado. As obras contratadas antes do Plano
Real apontam ter uma menor probabilidade de sobrepreço, ou podemos propor, que
menor a probabilidade de identificação de sobrepreço (γ
3
= 0.804; 1%).
O teste 8, ao ser incluída a recursividade da fiscalização, o grau de
concorrência continua explicando o sobrepreço (β
7
= -0.160; 1%) sendo que quando
a obra já foi fiscalizada anteriormente a probabilidade de sobrepreço é maior (β
8
=
1.526; 1%). Esse resultado pode denotar que existe causalidade reversa presente,
visto que as obras já fiscalizadas podem ter sido incluídas novamente por terem
apresentado irregularidades de sobrepreço e portanto, tiveram sobrepreço no ano t
-1
e por isso, são recorrentes na fiscalização, ao mesmo tempo que se novamente em
t
+1
apresentam sobrepreço pode denotar da mesma forma falta de enforcement do
TCU nesses casos. Testes com separação de amostra poderiam solucionar qual o
efeito implícito nessa relação.
Nesse teste, entidades estatais e de economia mista possuem menor
probabilidade de ocorrência de sobrepreço no ano de 2005, quando comparadas
com outros órgãos (γ
1
= -0.386; 1%), o que não necessariamente significa ausência
de problemas. A abrangência de atuação do TCU pede significância e o plano real
continua mantendo sua explicação.
116
7.4 PLANO REAL E ENFORCEMENT
O plano real teve impacto significativo em todos os testes de variação de
preço e prazo, ou seja, a redução do ofuscamento causado pelas constantes
correções monetárias aumentava a probabilidade de ocorrência de variação. Em
contrapartida, o mesmo plano aumenta a probabilidade de sobrepreço, talvez pela
maior dificuldade de ajustes ex post, a construtora intencione proteger-se com folgas
ex ante.
Por fim, quanto ao enforcement, o aumento da abrangência de atuação do
TCU, de forma consistente, reduziu a variação de prazo, contudo não apresentou
impactos na redução de valor e sobrepreço. Da mesma forma, a obra quando
contratada por entidades estatais e de economia mista, que tinham reduzido atuação
do TCU até 2002, tem a intensidade de variação de prazo acrescida. O mesmo não
pode ser verificado para variação de valor e sobrepreço.
7.5 CONFIABILIDADE DA INTERPRETAÇÃO DOS RESULTADOS
Os resultados identificados anteriormente precisam ser analisados segundo
as limitações de desenho de pesquisa e mensuração. Alguns pontos podem ser
destacados.
Processos lançados como concorrência e tomada de preço, nos quais
ocorreram o efeito no show (baixo número de licitantes), assumem características
de modelo de inexibilidade e dispensa de licitação diminuindo o grau de
concorrência, sendo esse efeito não controlado, nesses casos há perda de validade
interna na variável MODLIC. Assim, a solução é consultar os processos de licitação
117
e criar uma escala por número de participantes em cada processo, contudo o efeito
rodízio de vencedores citado anteriormente ainda pode estar presente, mesmo nos
processos com alto número de concorrentes, reduzindo a validade do grau de
concorrência.
A experiência e especialização do agente privado em determinados tipos de
obra, assumida como constante a todos agentes, na prática não se observa
necessariamente. Entre os agentes qualificados a uma licitação, tal experiência pode
variar, podendo os agentes ter diferentes capacitações de lidar com a incerteza no
caso de mal-especificações no projeto por parte do Administrador Público. Número
de anos atuando no segmento de obra, na qual o contrato versa poderia ser um
controle factível.
Apesar de raro, a variação de prazo também pode ocorrer devido a mudança
de projeto, o que não caracterizaria oportunismo por parte do contratante. Essa
distinção não foi feita na variável VARPRZ. Não identificamos informações nos
processos que indicassem a ocorrência de alterações de projetos nas obras
constantes da amostra, contudo a confirmação disso só poderia ser feita pela leitura
individual de todos termos aditivos das obras presentes.
A variação de valor e prazo mostram imperfeições na especificação. Não
significa que sejam irregularidades. Algumas questões podem ser levantadas. O
ponto é que na amostra de obras irregulares, a presença de variação de valor está
relacionada com o tipo de obra, ou existe relação entre variação de valor e
sobrepreço? Existe relação entre variação de valor e aditivos identificados como
irregulares, ou número de aditivos? A variação de valor, decorre do preço vencedor,
e das renegociações dentro do limite de 25%. Esse limite é excedido? Já a variação
118
de prazo sim, constitui, além de falha na especificação, pois foi determinada pelo
contratante, captura do agente privado que atrasa a obra e não cumpre o contrato.
De qualquer forma, tanto variação de valor quanto de prazo constituem quebra
contratual.
O agente escolhe uma das formas, ou um conjunto de formas de
compensação de perdas ou expropriação de valor, simultânea ou seqüencialmente
na relação. Tratamos de três delas, de forma separada. Os resultados teriam maior
robustez se fosse analisada a utilização combinada, ao longo do tempo, de tais
formas de acomodação e expropriação.
Tabela 9: Coeficientes das regressões, para H
1
, H
2
e H
3
Equações:
1
2 3 4 5 6
Variável Dependente
VARVLR
VARPRZ
VARVLR VARPRZ
VARVLR
VARPRZ
Amostra
VARVLR
≥0
VARPRZ
≥0
VARVLR
≥0
VARPRZ
≥0
VARVLR
≥0
VARPRZ
≥0
Técnica
OLS OLS OLS OLS OLS OLS
β
0
C 26.69
4
Ê
4.111
Ê
26.70
7
Ê
4.09
4
Ê
27.24
4
Ê
4.19
2
Ê
(2.900
)
(0.322
)
(2.905
)
(0.322
)
(2.927
)
(0.323
)
β
1
MONITOR
i
0.92
8
-0.14
4
g
4.06
5
0.02
9
1.11
5
g
-0.13
0
{
(0.592
)
(0.072
)
(6.115
)
(0.858
)
(0.601
)
(0.077
)
β
2
MONITOR
i
*CXFISCAL
i
-0.24
0
-0.01
0
-0.74
7
-0.041
(0.469
)
(0.065
)
(1.456
)
(0.204
)
β
3
SUNKCOST
i
-1.16
7
0.10
0
{
-1.47
9
-0.02
0
-0.93
7
0.19
8
Ê
(1.247) (0.057
)
(3.205
)
(0.124
)
(1.251
)
(0.071
)
β
4
SUNKCOST
i
*SIGNAL
i-1
0.36
5
0.15
4
(3.464
)
(0.141
)
β
5
MONITOR
i
*PARCEL
i
-1.06
0
g
-0.001
(0.566
)
(0.062
)
β
6
SUNKCOST
i
*PARCEL
i
-0.59
5
-0.13
8
g
(1.350
)
(0.059
)
γ
1
CONTRAT -1.310
0.35
9
g
-1.31
9
0.36
7
g
-1.50
0
0.38
0
g
(1.245) (0.159
)
(1.249
)
(0.159
)
(1.234
)
(0.160
)
γ
2
ABRANG -0.279
-0.811
Ê
-0.28
4
-0.82
8
Ê
-0.47
3
-0.83
0
Ê
(1.228) (0.137
)
(1.230
)
(0.138
)
(1.233
)
(0.138
)
γ
3
PREAL -25.326
Ê
-1.63
9
Ê
-25.33
6
Ê
-1.591
Ê
-25.64
2
Ê
-1.67
9
Ê
(3.123) (0.323
)
(3.127
)
(0.326
)
(3.119
)
(0.323
)
ψ
AR(1)
0.26
8
Ê
0.26
7
Ê
0.27
7
Ê
(0.036
)
(0.037
)
(0.036
)
R
2
0.172756 0.25017 0.17277 0.25144 0.17852
0.25586
R
2
ajustado
0.162849 0.24267 0.16119 0.24288 0.16702
0.24734
Log likelihood
-2020.5 -1306.4 -2020.5 -1305.8 -2018.7 -1303.7
Sig. F-statistic
0.00000 0.00000 0.00000 0.00000 0.00000 0.00000
Durbin-Watson
2.46 2.07 2.46 2.07 2.48 2.07
1. Nível de significância:
Ê - significante a 1%;
g - significante a 5%;
{ - significante a 10%
2. Nas variáveis explicativas, a significância foi testada para
cauda única. Nas variáveis de controle e dummy duas
caudas.
3. Desvios-padrão entre parênteses.
4. Nas regressões OLS o teste Durbin Watson (DW) apontou
autocorrelação, tratada por termo autoregressivo de
primeira ordem. Com significância de 5%, para ρ no
intervalo:
N ~ 500, e 9 termos regredidos, 1, 82 ≤ ρ ≤ 1,89;
N ~ 700 e 9 termos regredidos, 1, 85 ≤ ρ ≤ 1,89;
Rejeitaria-se em todos os testes H
o
de existência de
autocorrelação (GUJARATI, 2000, p.824). O termo
autoregressivo AR(1), quando aplicado, procurou aproximar
DW do intervalo de tolerância, quando não citado sua
aplicação não alterou o resultado do teste DW.
5. β
0
- Intercepto, β
- coeficiente angular de variáveis
explicativas,
γ - coeficiente angular de variáveis de controle.
6. Tabelas detalhadas no apêndice.
N
508 708 508 708 508 708
118
119
120
Tabela 10 – Coeficientes das regressões para H
4
e H
5
.
Equações:
7 8
Variável Dependente
OVER
PRICE
OVER
PRICE
Amostra
Toda
Toda
Técnica
PROBIT PROBIT
β
0
C
0.04
5
-1.35
9
Ê
(0.342
)
(0.401
)
β
7
MODLIC
-0.26
4
Ê
-0.16
0
Ê
(0.051
)
(0.057
)
β
8
FISCREC
1.52
6
Ê
(0.122
)
γ
1
CONTRAT
-0.02
6
0.38
6
Ê
(0.133
)
(0.147
)
γ
2
ABRANG
-0.25
2
g
-0.11
5
(0.106
)
(0.114
)
γ
3
PREAL
0.80
4
Ê
0.90
7
Ê
(0.266
)
(0.293
)
γ
4
TIPO_CLASSE
0.111
Ê
0.02
0
(0.019
)
(0.021
)
McFadden R
2
0,07919 0,2559
Log likelihood
-459.513 -371.311
Sig. F-statistic
0.00000 0.00000
N
728 728
1. Nível de significância:
Ê - significante a 1%;
g - significante a 5%;
{ - significante a 10%
2. Nas variáveis explicativas, a significância foi testada para cauda única. Nas variáveis de controle e dummy
duas caudas.
3. Desvios-padrão entre parênteses.
4. β
0
- Intercepto, β
- coeficiente angular de variáveis explicativas, γ - coeficiente angular de variáveis de
controle.
120
5. Tabelas detalhadas no apêndice.
CONCLUSÕES
Os esforços do TCU são poucos expressivos no desincentivo ao aumento do
valor das obras. Observa-se alguma relação com os esforços de fiscalização e o
controle à variação de prazo, sendo que o aumento do prazo é incentivado pelo
montante de custos que o contratante deveria incorrer para encerrar o contrato, ou
seja, pelos sunk costs. Assim, para evitar paralisação de obras, certas concessões
são feitas. Mostra-se efetivo o parcelamento das obras em diversos contratos na
redução do efeito de captura, pelo aumento de sunk cost, que o agente privado
tende a executar sobre o contratante, no caso relativo à variação de prazo.
Na fase licitatória, a concorrência do modelo de licitação impacta a
probabilidade de incorrência de sobrepreço. Levantamos a questão se a relação
diretamente proporcional entre a recorrência na fiscalização e a probabilidade de
sobrepreço não representaria também a ausência de enforcement do órgão de
contas, pois ao se confirmar, numa análise longitudinal, que existe uma relação entre
irregularidade detectada em sobrepreço (1) e fiscalização (2), do tipo interveniente,
ou seja, 1→2→1→2, podemos questionar a sinalização de impunidade do sistema.
Contudo não temos nessa pesquisa detalhes de dados para tal confirmação, seriam
necessários cruzamentos de anos anteriores.
A ampliação da atuação do TCU, a redução das incertezas inflacionárias, com
a entrada do Plano Real; e o término das restrições de atuação do TCU junto a
entidades de economia mista e estatais, mudam o enforcement presente no
mecanismo de licitação. Tal mudança positiva é sentida na redução de prazo, mas
não na redução de valor, e inconsistente na probabilidade de sobrepreço.
122
Os efeitos da dificuldade de mensuração e captura devem ser distintos para
cada tipo de irregularidade, e estas devem ser escapes substitutos e
complementares para o agente privado reduzir seus custos operacionais ou buscar,
de alguma outra forma, aquele resíduo esperado quando no início da relação.
A ampliação dos testes para uma análise longitudinal, assim como outras
irregularidades podem mostrar tal interação dessas válvulas de escape do agente
privado. Ainda, o efeito de captura do contratante também pode vir a ser
evidenciado, e pode vir a variar de acordo com a obra e o porte da construtora.
Em termos de políticas públicas, o parcelamento da obra em vários contratos,
aplicado principalmente no caso dos modelos de baixa concorrência, pode vir a
mitigar as variações de prazo, visto que reduz a dependência de um fornecedor
específico. Contudo aumentará a complexidade na interação entre construtores,
incrementando o potencial de conflitos e de desculpas entre os mesmos.
Demandaria um árbitro para que o conflito não chegue à terceira parte, papel que
poderia ser exercido pelo supervisor privado.
123
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131
APÊNDICE A – REGRESSÕES
132
Equação 1
Dependent Variable: VARVLR
Method: Least Squares
Date: 11/22/06 Time: 13:12
Sample(adjusted): 1 727 IF VARVLR>=0
Included observations: 508 after adjusting endpoints
Variable Coefficient Std. Error t-Statistic Prob.
C 26.69415 2.900111 9.204525 0.0000
MONITORP 0.928401 0.592103 1.567973 0.1175
MONITORP*CXFISC
ALP
-0.240169 0.469403 -0.511649 0.6091
SKP -1.167633 1.247760 -0.935783 0.3498
CONTRAT -1.310676 1.245935 -1.051962 0.2933
ABRANG -0.279764 1.228176 -0.227788 0.8199
PREAL -25.32630 3.123466 -8.108396 0.0000
R-squared 0.172756 Mean dependent var 1.533509
Adjusted R-squared 0.162849 S.D. dependent var 14.21621
S.E. of regression 13.00726 Akaike info criterion 7.982576
Sum squared resid 84763.61 Schwarz criterion 8.040870
Log likelihood -2020.574 F-statistic 17.43755
Durbin-Watson stat 2.463184 Prob(F-statistic) 0.000000
Equação 2
Dependent Variable: VARPRZ
Method: Least Squares
Date: 11/22/06 Time: 12:58
Sample(adjusted): 2 728 IF VARPRZ>=0
Included observations: 708 after adjusting endpoints
Convergence achieved after 6 iterations
Variable Coefficient Std. Error t-Statistic Prob.
C 4.111596 0.322168 12.76227 0.0000
MONITORP -0.144476 0.072177 -2.001682 0.0457
MONITORP*CXFISC
ALP
-0.010767 0.065959 -0.163241 0.8704
SKP 0.100266 0.057700 1.737713 0.0827
CONTRAT 0.359819 0.159651 2.253792 0.0245
ABRANG -0.811487 0.137745 -5.891223 0.0000
PREAL -1.639820 0.323625 -5.067042 0.0000
AR(1) 0.268628 0.036487 7.362242 0.0000
R-squared 0.250171 Mean dependent var 0.951732
Adjusted R-squared 0.242673 S.D. dependent var 1.770037
S.E. of regression 1.540366 Akaike info criterion 3.713153
Sum squared resid 1660.910 Schwarz criterion 3.764706
Log likelihood -1306.456 F-statistic 33.36381
Durbin-Watson stat 2.076287 Prob(F-statistic) 0.000000
Inverted AR Roots .27
133
Equação 3
Dependent Variable: VARVLR
Method: Least Squares
Date: 11/22/06 Time: 13:36
Sample(adjusted): 1 727 IF VARVLR >=0
Included observations: 508 after adjusting endpoints
Variable Coefficient Std. Error t-Statistic Prob.
C 26.70706 2.905559 9.191710 0.0000
MONITORP 4.065027 6.115423 0.664717 0.5065
MONITORP*CXFISC
AL
-0.747472 1.456995 -0.513023 0.6082
SKP -1.478940 3.205394 -0.461391 0.6447
SKP*SIGNAL 0.365318 3.464212 0.105455 0.9161
CONTRAT -1.318856 1.249576 -1.055443 0.2917
ABRANG -0.283925 1.230023 -0.230829 0.8175
PREAL -25.33625 3.127976 -8.099885 0.0000
R-squared 0.172774 Mean dependent var 1.533509
Adjusted R-squared 0.161193 S.D. dependent var 14.21621
S.E. of regression 13.02012 Akaike info criterion 7.986491
Sum squared resid 84761.73 Schwarz criterion 8.053113
Log likelihood -2020.569 F-statistic 14.91856
Durbin-Watson stat 2.463560 Prob(F-statistic) 0.000000
Equação 4
Dependent Variable: VARPRZ
Method: Least Squares
Date: 11/22/06 Time: 13:50
Sample(adjusted): 2 728 IF VARPRZ>=0
Included observations: 708 after adjusting endpoints
Convergence achieved after 6 iterations
Variable Coefficient Std. Error t-Statistic Prob.
C 4.094040 0.322191 12.70686 0.0000
MONITORP 0.029322 0.857749 0.034185 0.9727
MONITORP*CXFISC
AL
-0.040556 0.204226 -0.198583 0.8426
SKP -0.020032 0.124435 -0.160982 0.8722
SKP*SIGNAL 0.153654 0.140559 1.093165 0.2747
CONTRAT 0.367143 0.159401 2.303268 0.0216
ABRANG -0.827808 0.138477 -5.977955 0.0000
PREAL -1.590687 0.326462 -4.872500 0.0000
AR(1) 0.266575 0.036532 7.297013 0.0000
R-squared 0.251448 Mean dependent var 0.951732
Adjusted R-squared 0.242881 S.D. dependent var 1.770037
S.E. of regression 1.540155 Akaike info criterion 3.714274
Sum squared resid 1658.083 Schwarz criterion 3.772271
Log likelihood -1305.853 F-statistic 29.35034
Durbin-Watson stat 2.075883 Prob(F-statistic) 0.000000
Inverted AR Roots .27
134
Equação 5
Dependent Variable: VARVLR
Method: Least Squares
Date: 11/22/06 Time: 14:03
Sample(adjusted): 1 727 IF VARVLR >=0
Included observations: 508 after adjusting endpoints
Variable Coefficient Std. Error t-Statistic Prob.
C 27.24381 2.927404 9.306476 0.0000
MONITORP 1.115312 0.600522 1.857237 0.0639
MONITORP*PARCEL
P
-1.059764 0.566491 -1.870752 0.0620
SKP -0.937243 1.251047 -0.749167 0.4541
SKP*PARCELP -0.594561 1.350486 -0.440258 0.6599
CONTRAT -1.500013 1.233721 -1.215845 0.2246
ABRANG -0.472881 1.233099 -0.383490 0.7015
PREAL -25.64229 3.118744 -8.221994 0.0000
R-squared 0.178521 Mean dependent var 1.533509
Adjusted R-squared 0.167020 S.D. dependent var 14.21621
S.E. of regression 12.97481 Akaike info criterion 7.979520
Sum squared resid 84172.91 Schwarz criterion 8.046142
Log likelihood -2018.798 F-statistic 15.52259
Durbin-Watson stat 2.481164 Prob(F-statistic) 0.000000
Equação 6
Dependent Variable: VARPRZ
Method: Least Squares
Date: 11/22/06 Time: 14:10
Sample(adjusted): 2 728 IF VARPRZ >=0
Included observations: 708 after adjusting endpoints
Convergence achieved after 6 iterations
Variable Coefficient Std. Error t-Statistic Prob.
C 4.192127 0.323217 12.97002 0.0000
MONITORP -0.129793 0.077429 -1.676289 0.0941
MONITORP*PARCEL
P
-0.001335 0.062405 -0.021387 0.9829
SKP 0.197918 0.071420 2.771180 0.0057
SKP*PARCELP -0.138491 0.059494 -2.327813 0.0202
CONTRAT 0.380415 0.159774 2.380955 0.0175
ABRANG -0.830356 0.138068 -6.014088 0.0000
PREAL -1.679266 0.323444 -5.191834 0.0000
AR(1) 0.277243 0.036458 7.604415 0.0000
R-squared 0.255861 Mean dependent var 0.951732
Adjusted R-squared 0.247345 S.D. dependent var 1.770037
S.E. of regression 1.535608 Akaike info criterion 3.708361
Sum squared resid 1648.307 Schwarz criterion 3.766358
Log likelihood -1303.760 F-statistic 30.04260
Durbin-Watson stat 2.077080 Prob(F-statistic) 0.000000
Inverted AR Roots .28
135
Equação 7
Dependent Variable: OVERPRICE
Method: ML - Binary Probit (Quadratic hill climbing)
Date: 11/22/06 Time: 14:20
Sample: 1 728
Included observations: 728
Convergence achieved after 4 iterations
Covariance matrix computed using second derivatives
Variable Coefficient Std. Error z-Statistic Prob.
C 0.045444 0.342221 0.132791 0.8944
MODLIC -0.264021 0.051467 -5.129883 0.0000
CONTRAT -0.026237 0.133477 -0.196566 0.8442
ABRANG -0.251597 0.105635 -2.381747 0.0172
PREAL 0.803810 0.265676 3.025525 0.0025
CLASSE 0.110595 0.018662 5.926257 0.0000
Mean dependent var 0.438187 S.D. dependent var 0.496506
S.E. of regression 0.470987 Akaike info criterion 1.278883
Sum squared resid 160.1601 Schwarz criterion 1.316715
Log likelihood -459.5133 Hannan-Quinn criter. 1.293481
Restr. log likelihood -499.0337 Avg. log likelihood -0.631200
LR statistic (5 df) 79.04076 McFadden R-squared 0.079194
Probability(LR stat) 1.33E-15
Obs with Dep=0 409 Total obs 728
Obs with Dep=1 319
Equação 8
Dependent Variable: OVERPRICE
Method: ML - Binary Probit (Quadratic hill climbing)
Date: 11/22/06 Time: 14:34
Sample: 1 728
Included observations: 728
Convergence achieved after 4 iterations
Covariance matrix computed using second derivatives
Variable Coefficient Std. Error z-Statistic Prob.
C -1.359426 0.401072 -3.389479 0.0007
MODLIC -0.159887 0.057335 -2.788647 0.0053
FISCREC 1.525827 0.121758 12.53162 0.0000
CONTRAT 0.386387 0.147155 2.625712 0.0086
ABRANG -0.115116 0.114480 -1.005556 0.3146
PREAL 0.907369 0.293115 3.095611 0.0020
CLASSE 0.020158 0.021168 0.952266 0.3410
Mean dependent var 0.438187 S.D. dependent var 0.496506
S.E. of regression 0.413275 Akaike info criterion 1.039317
Sum squared resid 123.1441 Schwarz criterion 1.083455
Log likelihood -371.3115 Hannan-Quinn criter. 1.056348
Restr. log likelihood -499.0337 Avg. log likelihood -0.510043
LR statistic (6 df) 255.4443 McFadden R-squared 0.255939
Probability(LR stat) 0.000000
Obs with Dep=0 409 Total obs 728
Obs with Dep=1 319
136
APÊNDICE B – TESTES DE MULTICOLINEARIDADE
(FATOR DA INFLAÇÃO DA VARIÂNCIA)
137
Equação 1 Equação 2
Variable | VIF 1/VIF
-------------+----------------------
preal | 2.09 0.479310
abrang | 2.05 0.487337
sunkcostp | 1.30 0.767678
contrat | 1.28 0.780007
cxfiscalp | 1.11 0.901920
monitorp | 1.07 0.933946
-------------+----------------------
Mean VIF | 1.48
V
ariable | VIF 1/VIF
-------------+----------------------
preal | 1.97 0.508431
abrang | 1.90 0.525594
contrat | 1.14 0.875161
sunkcostp | 1.12 0.896562
cxfiscalp | 1.05 0.955387
monitorp | 1.03 0.971799
-------------+----------------------
Mean VIF | 1.37
Equação 3 Equação 4
Variable | VIF 1/VIF
-------------+----------------------
preal | 2.10 0.476196
abrang | 2.08 0.480294
signalp | 1.80 0.554824
monitorp | 1.38 0.726226
cxfiscalp | 1.35 0.741323
sunkcostp | 1.32 0.758851
contrat | 1.31 0.761096
-------------+----------------------
Mean VIF | 1.62
V
ariable | VIF 1/VIF
-------------+----------------------
preal | 1.99 0.503301
abrang | 1.92 0.521947
signalp | 1.47 0.678074
monitorp | 1.22 0.818197
cxfiscalp | 1.21 0.827802
sunkcostp | 1.15 0.871810
contrat | 1.14 0.875114
-------------+----------------------
Mean VIF | 1.44
Equação 5 Equação 6
Variable | VIF 1/VIF
-------------+----------------------
preal | 2.10 0.476102
abrang | 2.06 0.484656
parcelp | 1.57 0.638338
contrat | 1.40 0.713653
sunkcostp | 1.32 0.758555
cxfiscalp | 1.29 0.775993
monitorp | 1.17 0.854190
-------------+----------------------
Mean VIF | 1.56
V
ariable | VIF 1/VIF
-------------+----------------------
preal | 1.98 0.505811
abrang | 1.92 0.521904
parcelp | 1.44 0.696652
contrat | 1.27 0.788963
cxfiscalp | 1.22 0.818557
sunkcostp | 1.12 0.896288
monitorp | 1.11 0.899771
-------------+----------------------
Mean VIF | 1.43
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