( PDF ) América Latina: uma região de risco; pobreza, desigualdade e institucionalidade social

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América Latina:

uma região de risco – pobreza, desigualdade e

institucionalidade social

Bernardo Kliksberg

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O autor é responsável pela escolha e pela apresentação dos fatos contidos nesta publicação e

pelas opiniões aqui expressas, que não são necessariamente as da UNESCO e não comprome-

tem a Org anização. As designações empreg ada seaapresentação do material não implicam a

expressão de qualquer opinião que seja, por par te da UNESCO, no que diz respeito ao status

legal de qualquer país, território, cidade ou área, ou de suas autoridades, ou no que diz respeito

à delimitação de suas fronteiras ou de seus limites.

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América Latina:

uma região de risco – pobreza, desigualdade e

institucionalidade social

Bernardo Kliksberg

Cadernos UNESCO Brasil

Série Desenvolvimento Social

Volume 1

Conselho Editorial

Jorge Werthein

Maria Dulce Almeida Borges

Célio da Cunha

Comitê para a Área de Ciências Sociais e Desenvolvimento Social

Julio Jacobo Waiselfish

Carlos Alberto Vieira

Maria das Graças Rua

Stelio Dias

Tradução e Revisão: Norma Guimarães Azeredo

Assistente Editorial: Larissa Vieira Leite

Capa: Edson Fogaça

Editoração Eletrônia: Fernando Brandão

Organização das Nações Unidas para a Educação, Ciência e a Cultura

Representação no Brasil

SAS, Quadra 5 Bloco H, Lote 6,

Ed. CNPq/IBICT/UNESCO, 9º andar.

70070-914 – Brasília – DF – Brasil

Tel.: (55 61) 321-3525

Fax: (55 61) 322-4261

E-mail: UHBRZ@unesco.org

Kliksberg, Bernardo

América Latina : uma região de risco, pobreza, desigualdade e

institucionalidade social / Bernardo Kliksberg; tradução de Norma

Guimarães Azeredo – Brasília : UNESCO, 2002.

78p. – (Cadernos UNESCO Brasil. Série desenvolvimento social; 1)

1. Problemas Sociais – América Latina. 2. Desenvolvimento Social –

América Latina. 3. Pobreza – América Latina 4. Desigualdade Social –

América Latina I. Azeredo, Norma Guimarães. II. UNESCO III. Título.

IV. Série.

CDD 362

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SUMÁRIOSUMÁRIO

SUMÁRIO

Apresentação.........................................................................................7

I. Uma realidade inquietante ...................................................... 11

II. Quadro da situação social ....................................................... 15

III. Novas idéias sobre desenvolvimento e política social ..... 31

IV. Em busca da institucionalidade social necessária ............. 53

V. Reflexão final .............................................................................. 67

Sobre o autor ...................................................................................... 71

Bibliografia ......................................................................................... 73

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APRESENTAÇÃOAPRESENTAÇÃO

APRESENTAÇÃO

Como afi r ma Ber nardo Kliksberg log o no início desse

inquietante estudo sobre a América Latina – uma Região de

Risco, Pobreza e Iniquidade – a questão social se apresenta

hoje no centro do cenário histórico da região. Por isso mesmo,

são inúmeras as advertências feitas não somente por

especialistas, porém oriundas dos mais diversos segmentos

sociais, inclusive da própria elite, de que a redução da pobreza

no continente sobressai como o problema mais urgente da

atualidade.

Essa urgência decorre, como salienta Kliksberg, das

medições mais recentes da pobreza na América Latina: uma

estimativa das Nações Unidas para a região informa que entre

1970 e 1980 havia 50 milhões de pobres e indigentes e que em

1998 se elevou para 192 milhões.

O impacto desse quadro é visível nas áreas de educação,

saúde e saneamento, onde são verdadeiramente alarmantes as

carências e penúrias de milhões de pessoas. Ele se vincula

também com o desemprego e a infor malidade. A taxa média

de desemprego subiu de 7,2% em 1997 para 9,5 em 1999.

Por outro lado, os impactos dessa pobreza crônica se

fazem sentir em diversos outros setores. Na família, por

exemplo, constata-se o seu prog ressivo debilitamento. Segundo

o autor, cresce o númer o de famílias incompletas e se obser va

uma renúncia em for mar famílias. É crescente a dificuldade da

família humilde em proporcionar uma infância nor mal, o que

tem efeitos diretos na educação. Em termos de aumento de

criminalidade, a situação é das mais g raves. Depois da África,

a América Latina é a região do mundo com mais homicídios,

chegando a 28,4 por 100.000 habitantes. Acrescente que a

violência latino-americana tem a sua maior taxa de incidência

entre os jovens.

série DESENVOLVIMENTO SOCIAL volume 1

Destaca-se ainda como impacto da pobreza estr utural, o

surgimento de um novo g rupo, denominado “os novos pobres”

representado por famílias da classe media que não conseguiram

suportar os ef eitos da recessão.

Face a esse quadro, Ber nardo Kliksberg apresenta um

conjunto de novas idéias sobre desenvolvimento e política

social com a preocupação sobretudo de mostrar que os

objetivos do desenvolvimento não podem restringir-se a uma

única direção. As metas macroeconômicas precisam cada vez

mais ser compatibilizadas com o desenvolvimento social,

equidade, preservação do meio ambiente, estabilidade e

aprofundamento da democracia. A compatibilização das

políticas econômicas e sociais coloca-se desta forma, como o

eixo norteador de um novo marco da política social.

Nesse novo marco conceitual, “a política social tem uma

clara legitimidade ética”. A qualidade da população passa a

ser um dado decisivo para potencializar as possibilidades de

“alcançar o progresso tecnológico, competir e crescer”. As

economias mais bem sucedidas do mundo, afir ma Kliksberg,

adotaram esse marco mediante a implementação de uma

enérgica política social nas áreas de educação e saúde, destinada

a obter melhorias per manentes de seus recursos humanos. Além

disso, o investimento nessas áreas evitam custos altíssimos

posteriores decorrentes das distorções e ônus gerados pelas

omissões.

Em decorrência dessas omissões em sua história, a

América Latina está pagando hoje um preço muito alto em

função da desigualdade g erada. Com a desigualdade, obser va

Ricardo Lag os (citado por Kliksberg), cresce a fr ustração, o

desalento, o desconsolo. Cr esce também a delinqüência e se

debilitam a solidariedade, o respeito e a coragem.

O trabalho de Kliksberg sobre a América Latina como

uma região de risco não se encerra no plano das críticas, porém,

apresenta e discute alternativas concretas para a reorientação

da política social, o que lhe confere credibilidade e alcance

público.

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A Unesco e a Secretaria de Gestão do Ministério do

Planejamento ao decidirem publicar esse texto de um estudioso

credenciado sobre a situação social da América Latina estão

convictas de que ele poderá vir ao encontro dos esforços que

se desenvolvem no Brasil – no âmbito dos Municípios, dos

Estados e do Governo Federal - no sentido de re pensar a

política social e colocá-la entre as prioridades mais urg entes.

Céres Alves Prates Jor ge Werthein

Secretária de Gestão do Ministério de Diretor da UNESCO no Brasil

Planejamento, Orçamento e Gestão

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UMA REALIDADE INQUIETANTE*UMA REALIDADE INQUIETANTE*

UMA REALIDADE INQUIETANTE*

O tema social encontra-se, atualmente, no centro do cenário

histórico da América Latina. As advertências sobre a magnitude e a

profundidade dos problemas que abalam a região no campo social

têm como orig em as mais variadas fontes. A maior reunião de

presidentes do continente, a Cúpula Hemisférica (Santiago do Chile,

1998) registrou em sua declaração final, assinada por todos os

mandatários, que “superar a pobreza continua sendo o maior desafio

a ser enfrentado por nosso Hemisfério”. Ao analisar alguns dos

principais problemas existentes, os presidentes declararam:

“Estamos decididos a remover barreiras que impeçam os pobres de

ter acesso à alimentação adequada, aos serviços sociais, a um meio

ambiente saudável, a créditos e títulos legais sobre sua propriedade”.

O Secretário geral da CEPAL, José A. Ocampo, afirmou (1998)

que “continuam aumentando os níveis de pobreza absoluta, os níveis

de desigualdade não mostram melhoria e continua aumentando o

emprego no setor informal”. O pr esidente do BID, Enrique V.

Iglesias assinalou (1997) que “o processo de mudanças deixou sem

solução, na grande maioria dos países, um tema central: a pobreza

críticaeamádistribuição de rendas”. O Banco Mundial fez

contínuas advertências sobre a gravidade do problema: “A América

Latina é famosa como uma região em que a pobreza, principalmente

a pobreza absoluta, não registra nenhuma melhora” (Burki, 1996),

e afirmou em recente conferência internacional sobre a região (Chile,

1999), os riscos que cor ria a democracia naquelas condições. A

Secretária de Estado dos Estados Unidos, Madeleine Albright,

* As opiniões expressas neste trabalho são de responsabilidade do autor e não

representam, necessariamente, a opinião das instituições em que trabalha.

série DESENVOLVIMENTO SOCIAL volume 1

lamentou em discurso a líderes empresariais das Américas (1999),

as desigualdades de salários e de educação na América Latina,

assinalando que são maiores que em qualquer outro continente e

avisou que “nem a democracia nem a prosperidade podem durar, a

menos que tenham uma base ampla”. Um respeitado economista,

Celso Furtado (1998), previu que “a governabilidade estará em risco

se não for revertido o processo de concentração de rendas e a

exclusão social”. A essas vozes de líderes políticos, organismos

internacionais, governos estrangeiros e pensadores, soma-se um

profundo clamor que surge das bases da sociedade. A principal

preocupação que hoje aflige os latino-americanos encontra-se,

segundo pesquisas de opinião, nos temas sociais. Interrogados por

Latinobarómetro (1998), pesquisa que cobre a maioria dos países

da região, sobre os problemas mais importantes em seus países, os

entrevistados responderam apontando como os principais, vários

problemas sociais: desemprego 21%, educação 18%, baixos salários

8%, pobreza 7%, instabilidade no emprego 6%. Somou-se a esses a

corrupção, com 7%.

A advertência proveniente de fontes tão variadas, e o clamor

da população por soluções, tiveram influência numa mudança radical

na presença do tema social na grande agenda que discute a região.

A problemática social tinha, até há poucos anos, limitada presença

nessa agenda. Era preciso fazer lobby para conseguir que fizesse

parte da temática das reuniões presidenciais, e para que estivesse

presente de forma significativa nos meios de comunicação de massa.

Hoje aparece, obrigatoriamente, na ordem do dia dessas reuniões,

transformando-se na questão central das campanhas eleitorais diante

da qual os candidatos de todas as tendências sentem que devem se

posicionar, e é uma matéria de informação cada vez mais priorizada

pelos meios de opinião. A grande maioria dos setores percebe a

situação de risco em que toda a região se encontra devido ao que

está ocorrendo na área social. Verifica-se, então, uma tentativa de

refor mar as idéias tradicionais a respeito, de cultivar novas

interrogações e de buscar de forma acurada soluções mais efetivas

diante do claro fracasso das convencionais. São duas as grandes

áreas em que a discussão está começando a tomar r umos

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renovadores. A primeira é a das políticas sociais. Há novas e

importantes maneiras de enfocá-las em andamento sobre seu próprio

papel, sua inter-relação com as políticas econômicas e seus

conteúdos. A outra, é a dos problemas gerenciais e institucionais

que exige a execução de políticas sociais de cunho diferente. Este

trabalho tem por objetivo abordar alguns dos temas cruciais que

devem ser analisados e enfrentados nessas duas áreas para dar novos

rumos à ação no campo social. Dessa forma, em primeiro luga r

refaz um quadro de situação sobre alguns dos principais problemas

sociais que a região enfrenta, para poder dispor de um ponto de

referência concreto sobre a problemática aberta. Em segundo lugar,

apresenta e analisa linhas do novo debate que está surgindo sobre

as políticas. Em terceiro, faz uma reflexão sobre a institucionalidade

social que seria necessária para permitir a implementação efetiva

de políticas renovadoras. Finalmente, apresenta uma reflexão sobr e

o conjunto.

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IIII

QUADRO DA SITUAÇÃO SOCIALQUADRO DA SITUAÇÃO SOCIAL

QUADRO DA SITUAÇÃO SOCIAL

A inquietação pelo social que domina o continente tem razões

muito concretas em que se basear. Amplos setores da população

sofrem dificuldades e carências que afetam fortemente suas

condições básicas de existência. A seguir serão enumerados

resumidamente nove problemas sociais-chave de grande impacto

na região. Vários outros problemas sociais deveriam ser

acrescentados a essa lista, mas os nove abordados permitem uma

aproximação do que constitui a “vida cotidiana” de muitos latino-

americanos.

1. O aumento da pobreza

Há divergências metodológicas significativas sobre como

medir a pobreza. Entretanto, a maior parte das fontes internacionais

concorda a respeito de uma constatação básica sobre a região: a

pobreza cresceu consideravelmente nas duas últimas décadas nessa

área. O Gráfico 1 mostra os resultados obtidos quando se adota um

critério de uso freqüente que considera como pobres aqueles que

ganham menos de dois dólares por dia. O cálculo por meio de outros

critérios como a cesta básica, nor malmente obtém resultados

maiores. Porém, mesmo utilizando esse critério “conservador” da

pobreza, é possível verificar nitidamente a tendência:

Como é possível observar, com flutuações menores, a pobreza

cresceu bastante na região a partir do início dos anos 80. Devido às

condições econômicas recessivas dos dois últimos anos, 1998 e

1999, é provável que a situação tenha se deteriorado ainda mais

nesse período.

série DESENVOLVIMENTO SOCIAL volume 1

Algumas das medições nacionais recentes permitem que se

tenha uma idéia da magnitude do problema. O informativo “Estado

de la región” (PNUD-União Européia, 1999) afirma, com relação à

América Central, que são pobres 75% dos guatemaltecos, 73% dos

hondurenhos, 68% dos nicaragüenses, e 53% dos salvadorenhos.

Nos setores indígenas os números podem ser ainda piores. Assim,

na Guatemala, 86% da população indígena é pobre, enquanto que

dos não-indígenas, apenas 54% o são. Na Venezuela, as estimativas

oficiais assinalam que 80% da população é pobre. No Equador

calcula-se que 62,5% da população está abaixo do limite da pobreza.

No Brasil, 43,5% da população ganha menos que dois dólares por

dia e 40 milhões de pessoas vivem em estado de pobreza absoluta.

Na Argentina, a taxa de pobreza das províncias do nordeste é de

48,8%, e a das províncias do noroeste, 46%. Segundo uma estimativa

recente (1999), 45% das crianças menores de 14 anos do país são

pobres. Uma estimativa das Nações Unidas para toda a região

assinala que, entre 1970 e 1980, havia 50 milhões de pobres e

indigentes, mas em 1998 seriam 192 milhões (Ver rier, 1999).

Diante dessas cifras torna-se quase trivial o tipo de

argumentação utilizada por alguns setores para tornar o problema

relativo: “existem pobres por toda parte”, “sempre houve pobres”.

É verdade que existe pobreza em várias sociedades. Mas, enquanto

nos países desenvolvidos a tendência é estar abaixo de 15% da

GRÁFICO 1 – Evolução da Pobreza na América Latina 1970-1995

FONTE: BID. Informe de progresso econnomico e social, 1998.

NOTA: Linha de pobreza de 2 (ppp ajustado) em dólares de 1985 per capita.

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população, em diversos países da América Latina, essa cifra triplica,

quadruplica ou quintuplica. O parecer de uma Comissão regional

presidida por Patricio Aylwin (1995) estima que se encontra na

pobreza “quase a metade dos habitantes da América Latina e do

Caribe”. Isso significa outro tipo de problema totalmente diferente.

Não se trata de “bolsões de pobreza”, mas de amplos setores nesta

situação. Por outro lado, como vimos, as cifras marcam uma

tendência para o aumento da pobreza na região.

2. Alguns impactos da pobreza

Os números sobre crescimento da pobreza brevemente

assinalados transformam-se em necessidades e miséria

angustiantes na vida diária. Mais de 10 milhões de centro-

americanos (29% da população) não têm acesso aos serviços de

saúde, e dois de cada cinco não têm água potável e saneamento

básico. Um terço da população da América Central é analfabeta.

Um terço das crianças menores de cinco anos apresenta tamanho

inferior ao nor mal devido a processos de insuficiências

nutricionais na mãe e na criança.

Na Venezuela, calcula-se que 10 milhões de pessoas vivem

em pobreza extrema (FUNDACREDESA, 1999). Um estudo

mundial do UNICEF sobre famílias sem acesso a instalações

sanitárias (banheiros) põe o Brasil entre os países nos quais 50% da

população é atingida por esse problema básico. Segundo números

oficiais, na Grande Buenos Aires, a zona de maior população da

Argentina, uma em cada cinco crianças apresenta desnutrição.

Essas e outras expressões da pobreza repercutem nas

dimensões fundamentais da vida. Criam dificuldades muito

grandes para o que Amartya Sen chama de “as capacidades

básicas de funcionamento das pessoas”, deterioram a qualidade

de vida e diminuem a esperança de vida com relação às cifras

esperadas em condições normais. Cumpre-se em amplos setores

da região a previsão feita por um pesquisador do tema social no

mundo desenvolvido, Peter Townsed: “a pobr eza mata”.

série DESENVOLVIMENTO SOCIAL volume 1

GRÁFICO 2 – Taxa de Desemprego, Total, Zonas Urbanas

FONTE: CEPAL, Panorama Social da América Latina, 1998.

3. Desemprego e inf ormalidade

A pobreza está fortemente ligada aos difíceis problemas que

se apresentam no momento à população que busca um trabalho

estável. A região tem, antes de mais nada, uma taxa de desemprego

muito alta que vem crescendo. No Gráfico 2 pode ser observado

como nos países de maior população (Brasil, México, Arg entina,

Colômbia, Venezuela) as cifras de 1997 er am acentuadamente

superiores às de 1989.

O problema acentuou-se nos anos mais recentes. De acordo

com as estimativas de Tokman (1998), a taxa de desemprego médio

subiu de 7,2% em 1997, para 8,4% em 1998 e calcula-se para 1999,

uma taxa de 9,5%. Quando se separa por idade, o problema é ainda

mais grave para os jovens. É o que pode ser observado a seguir.

Em todos os casos, as taxas de desemprego dos jovens dobram

as elevadas taxas gerais. Existe, também, um problema de gênero.

O desemprego entre as mulheres jovens é maior do que entre os

homens jovens.

Ao problema do desemprego soma-se o crescimento dos

trabalhos informais. Embora seu universo seja heterogêneo, uma

porcentagem majoritária é, segundo o PREALC, composta de

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trabalhos sem estabilidade, sem apoio tecnológico e creditício, e

sem cobertura social. Um trabalho na economia informal tem de

um terço a um quarto da produtividade de um emprego na economia

formal. Segundo os cálculos de Tokman, em 1980, trabalhava na

economia informal 40,6% da mão-de-obra não agrícola ocupada e,

atualmente, a cifra subiu para 59%.

QUADRO 1 – Taxas de desemprego entre os jovens de zonas

urbanas

FONTE: CEPAL, “Panorama Social de América Latina, 1996” (mencionado por Minujín, A., “Vulnerabilidad

y exclusión en América Latina”, em Bustelo e Minujín, Todos entran, UNICEF, Santillana, 1998).

As ocupações infor mais implicam, em muitos casos,

empregos frágeis, de baixa qualidade, e suas rendas são

comparativamente cada vez menores em relação aos empregos da

economia formal. De acordo com a CEPAL (1997), os que trabalham

na economia informal ganham em média 50% daqueles que o fazem

em empresas modernas, além de trabalhar mais horas. As diferenças

salariais entre os profissionais e os técnicos e os trabalhadores em

setores de baixa produtividade aumentaram entre 40 e 60% entre

1990 e 1994. Um terceiro problema, atualmente,éodaprecarização

das condições de trabalho. Aumentam os trabalhadores sem contrato,

série DESENVOLVIMENTO SOCIAL volume 1

ou sob contra tos temporários. Calcula-se que cerca de 35% dos

assalariados encontra-se nessa situação na Argentina, Colômbia e

Chile, e 74% no Peru .

4. Déficits em saúde pública

Assinalam-se avanços consideráveis nas condições de saúde

da região. No entanto, quando se desmembram os dados, observam-

se brechas consideráveis entre os países e no seu interior. Sua

presença é clara em três dos principais indicadores de saúde pública.

No que diz respeito à expectativa de vida, enquanto na Costa Rica

ela é de 76,3 anos, no Haiti chega a apenas 56,6, e na Bolívia a

59,3. Quanto à mortalidade infantil, na Costa Rica morrem 13,7

crianças de cada mil, antes de completar um ano de idade. Já no

Haiti essa taxa chega a 86,2, na Bolívia a 75,1, no Brasil a 57,7, no

Peru a 55,5. As taxas de mortalidade materna são inferiores a 28

por 100 mil mães por ano na Costa Rica. Em alguns bairros de

Lima esses números chegam a 286 e, em comunidades indígenas

mapuches, a 414.

Várias análises mostram que, além desses números

assustadores em diversas áreas geográficas e grupos da população,

existem, entre outros, acentuados déficits em aspectos cruciais

para a saúde pública. O acesso à água potável, instalações

sanitárias, esgotos e energia elétrica, é limitado para amplos

setores, o que cria fatores de risco de muito peso para a saúde.

Calcula-se que 130 milhões de pessoas não têm água potável. Por

outro lado, o custo da água para os pobres é muito mais alto que

para as classes média e alta. Um relatório recente da Comissão

Mundial da Água (Banco Mundial, 1999) mostra que para adquirir

um metro cúbico de água um habitante dos bairros pobres de Lima

tem que pagar 20 vezes o valor pago por um habitante da cidade,

de classe média ou alta, que apenas abre a torneira em sua casa. A

falta de água potável e de instalações de esgoto é essencial em

todas as espécies de riscos para a saúde, especialmente para a

população infantil, sobretudo por meio das infecções intestinais.

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Em 11 países da região, a diarréia é uma das principais causas de

morte em crianças de menos de um ano. Além disso, a falta de

água potável facilitou a expansão da cólera nos anos 90, elevando

os números a 811 mil casos em três anos.

Também se obser vam na região impor tantes problemas

alimentares de alta incidência na saúde. Assinala um documento

conjunto da Org anização Pan-americana da Saúde (OPAS) e da

CEPAL (1998):

“Observa-se em quase todos os países da região um aumento

de doenças não transmissíveis crônicas associadas à

alimentaçãoeànutrição... as medidas de ajuste implementadas

pelos países atingiram a disponibilidade nacional de alimentos

e tiveram repercussões negativas sobre o poder de compra

dos grupos mais pobres, ameaçando a segurança alimentar”.

Os fatores anteriores constituem-se em riscos consideráveis

à saúde de diversos setores da população. Por sua vez a cobertura

de saúde é limitada para as áreas mais atingidas por esses fatores de

risco. A OPAS calcula que 130 milhões de latino-americanos carecem

de acesso consistente a serviços de saúde.

5. Problemas em educação

Registram-se importantes progressos na área de educação na

região. Aumentou bastante a taxa de matrícula nas escolas primárias

e a grande maioria das crianças inicia a escola. Também caíram as

taxas de analfabetismo. Mas, ao lado dos bons resultados,

apresentam-se vários problemas que provocam muita preocupação.

O primeiroéodaevasão escolar. Cerca de 50% das crianças que se

matriculam na escola primária não terminam o curso. Também as

taxas de evasão no curso secundário são muito altas. Assim, apenas

uma faixa reduzida da população completa o segundo grau. O

segundo problema é a repetência. O Banco Mundial (1995) calcula

o nível de repetência como “um dos mais altos do mundo em

desenvolvimento”. Quase a metade das crianças repete o primeiro

série DESENVOLVIMENTO SOCIAL volume 1

grau e, 30%, cada um dos níveis seguintes. Puryear (1997) calcula

que uma criança latino-americana média fica cerca de sete anos na

escola primária, ali completando somente quatro séries. No Gráfico

3 pode ser avaliada a dimensão do problema da repetência:

GRÁFICO 3 – Tempo necessário para completar o Ensino Primário

1988-1992

FONTE: Várias publicações do Banco Mundial. In: PIRAS, Cláudia. Una herramienta para mejorar la

educación: mayor poder para las escuelas. Políticas de Desarollo: Boletín de Investigación, BID,

mar. 1997.

Em todos os países assinalados a criança média demora mais

de seis anos para cursar seis séries. Na Nicarágua, mais de 11 anos,

no Peru , 9, na Venezuela mais de 7. O peso da elevada taxa de

evasão e de repetência determina que a taxa de escolaridade média

de toda a região seja de 5,2 anos. Os latino-americanos estão

chegando ao novo século sem a educação primária completa.

Uma análise do BID (1998) sobre a situação em 15 países da

região estabeleceu que, de cada 100 crianças matriculadas no ensino

fundamental, na Bolívia, Brasil, Colômbia e Peru, apenas 15 chegam

a terminar 9 anos de escolaridade. Na Guatemala, Haiti e República

Dominicana a cifra é ainda muito menor – 6.

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O desmembramento dos dados mostra que os números não

são os mesmos para todos os setores sociais. O Gráfico 4 apresenta

algumas das disparidades:

GRÁFICO 4 – Porcentagem de crianças de7a14anos atrasadas

nos estudos por Residência e Quartis de entrada em

países selecionados - 1990

FONTE: CEPAL, 1993. In: CELADE, BID. Impactos de las tendencias demográficas sobre los sectores

sociales en América Latina, 1996.

As cifras de evasão e de repetência são muito maiores entre

os estratos sociais desfavorecidos e nas zonas rurais. No Brasil, por

exemplo, de cada 100 crianças dos 25% mais pobres da população,

45 abandonam ou repetem, enquanto que nos 25% mais ricos, a

cifra se reduz a 9. Na análise do BID citada (1998) determinou-se

que, nos 15 países analisados, os chefes de família dos 10% mais

ricos da população têm 12,1 anos de escolaridade. Já os chefes de

família dos 30% mais pobres têm apenas cinco anos de escolaridade.

Há uma lacuna de 7,1 anos, que é ainda maior no México – 9 anos,

e no Brasil, Panamá e El Salvador–8a9anos.

série DESENVOLVIMENTO SOCIAL volume 1

As cifras mostram profundas desigualdades nas oportunidades

educativas, que se agravam ainda mais quando se considera a

qualidade da educação recebida. As escolas públicas freqüentadas

pelas crianças das camadas desfavorecidas têm condições muito

piores para o ensino. A deterioração que ocorreu em muitos casos

com r elação a investimentos em prédios, manutenção, métodos

modernos de educação e salários colocou-as em posição bastante

desvantajosa. Calcula-se, assim, que numa escola particular as

crianças recebem 1.200 horas/aula anuais, numa escola pública

urbana, 800, e numa pública rural, 400. Os salários médios dos

professores das escolas particulares tendem a ser muito superiores

aos da escola pública.

Os processos de evasão escolar, repetição e as falhas de

qualidade estão criando sistemas de educação que, apesar dos

esforços, são profundamente desiguais. Um conhecido pesquisador

sobre o assunto, Puryear (1997), descreve com precisão a situação:

“Os sistemas de educação primária e secundária da América

Latina estão fortemente segmentados em função do status

econômico das pessoas, ficando as mais pobres relegadas ao

sistema público, enquanto que os ricos e a maioria da classe

média freqüentam escolas particulares . Como resultado existe

um sistema profundamente segmentado, no qual os pobres

recebem uma educação que é claramente inferior à que

recebem os ricos. Uma quantidade desproporcional daqueles

que repetem e dos que abandonam os estudos é constituída

de pobres. Além disso, quando os pobres permanecem na

escola, tendem a aprender menos”.

6. Os “novos-pobres”

À denominada pobreza estrutural, que corresponde a grupos

da população nos quais a pobreza se perpetua há gerações, soma-

se atualmente um g rupo diferente, chamado de “os novos-pobres”.

Trata-se de famílias que não eram pobr es há alguns anos e nas

quais, em muitos casos, os avanços meticulosamente obtidos pelas

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gerações anteriores se perderam. São setores das classes médias

dos países que entraram em for te crise diante de vários problemas.

Entre eles se encontram: pequenos comerciantes e industriais que

tiveram que fechar suas empresas, pessoal despedido do setor

público, profissionais cujas oportunidades e salários se deterior aram

profundamente, funcionários públicos que perderam parte

significativa do valor real de seus salários, muitos trabalhadores

infor mais que, como foi assinalado, apresentam uma situação

instável e com baixos salários, aposentados cujos salários

diminuíram muito em termos reais. São setores em forte conflito

interno. Por um lado, eles têm vários atributos próprios das classes

médias: cultura, educação, em alguns casos, propriedades herdadas,

aspirações próprias a esse setor social. Por outro lado, o nível de

seus salários e sua instabilidade trabalhista os localizam abaixo

do limite da pobreza.

A amplitude desses setores parece ser considerável. Na

Venezuela calcula-se que a classe média tenha se reduzido a uma

proporção limitada num período muito curto. Na Argentina, Minujín

(1997) assinala que “os novos-pobres eram praticamente inexistentes

em 1974, passaram de 4,2% em 1980 a 18,4% em 1990”, e o

processo continuou a se acentuar. A mesma realidade pode ser

observada no Brasil, México e em outros países.

7. A destruição da família

A unidade familiar está sendo redescoberta atualmente pelas

ciências sociais. Ao lado das funções fundamentais, espirituais e

afetivas, várias pesquisas destacam as funções-chave que a família

desempenha em vários aspectos do desenvolvimento. Sabemos agora

que boa parte do rendimento escolar das crianças é bastante

influenciado pelas características da família (CEPAL, 1997). O grau

de organicidade da família, o capital educacional dos pais, a

possibilidade e o interesse dos pais em dedicar horas ao

acompanhamento dos estudos dos filhos, o nível de superlotação

da casa, mostram uma relação direta com o desempenho na escola.

série DESENVOLVIMENTO SOCIAL volume 1

A organicidade da família e os modelos de relação entre os

pais, e deles com os filhos, incidem também em aspectos-chave

como o desenvolvimento da inteligência emocional (Goleman,

1995), o desenvolvimento da capacidade crítica e da criatividade

(N. Kliksberg, 1999). A segurança da família influencia também a

saúde. K aztman (1997) resume estudos sobre o Ur uguai que

afirmam que as crianças de relações extra-conjug ais têm uma taxa

de mortalidade infantil muito maior, e que as crianças que não vivem

com seus pais apresentam maiores problemas no desenvolvimento

psicomotor. Bordieau e Darbel (1999) destacam o peso da família

nas atitudes relacionadas à cultura e à arte.

Esta unidade – eixo da história humana, e como se vê

atualmente, fundamental para o desenvolvimento – está atravessando

graves problemas na região devido ao choque da pobreza.

Os indicadores disponíveis mostram os vários processos de

enfraquecimento. Cresce o número de famílias incompletas com

mães pobres, sozinhas, chefes de família. Calcula-se que seu número

seja superior a 20%. Observa-se, ainda, uma resistência para formar

famílias. Diante das incertezas econômicas, Filgueira (1996) mostra,

no caso do Uruguai, uma clara correlação entre a queda do salário

real e a diminuição do número de casamentos. Aumentam os

nascimentos ilegítimos. Cresce o número de mães adolescentes que,

dificilmente, vão formar famílias organizadas.

A família humilde tem cada vez mais dificuldades para

proporcionar uma infância nor mal para seus filhos. Está

aumentando de maneira significativa o número de crianças

menores de 14 anos que trabalham. Segundo a OIT (Organização

Inter nacional do Trabalho), na América Latina há mais de 17

milhões de crianças que trabalham, o que as transfor ma em

candidatas naturais à evasãoeàrepetência escolar. Tem

aumentado também bastante o número de crianças que vivem

nas ruas, na mais absoluta miséria, e submetidas a toda espécie

de riscos. Elas são a expressão máxima da incapacidade do núcleo

familiar de contê-las de forma apropriada e do fracasso de toda

a sociedade nesta função básica. A tudo o que foi exposto vem

somar-se o aumento da violência doméstica na região. Segundo

estimativas de Buvinic, Morrison e Schifter (1999), entre 30 e

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50% das mulheres da região sofrem violência psicológica em seus

lares, e entre 10 e 35%, violência física. Um dos fatores

incidentes é o tremendo stress socioeconômico por que vêm

passando numerosas famílias diante do avanço da pobreza.

8. O aumento da criminalidade

A região registra uma gravíssima tendência para o aumento

da criminalidade. É, atualmente, a zona do mundo com o maior

número de homicídios, depois da África Subsaariana. A taxa média

da América Latina aproxima-se de 28,4 homicídios para cada 100

mil habitantes por ano, o que é quase o dobro da taxa média mundial.

A Organização Pan-americana de Saúde calcula que a taxa de

homicídios da região cresceu mais de 44% durante o período 1984-

94. A criminalidade se expandiu na grande maioria das cidades. No

Rio de Janeiro, em 1996, uma em cada três crianças já havia sido

assaltado e a metade havia presenciado um assalto. No Distrito

Federal do México, em 1990, eram roubados 40 car ros por dia, e,

em 1996, 157 veículos. A situação se deteriorou inclusive em

cidades que, no passado, tiveram bons níveis de segurança, como é

o caso de Buenos Aires.

A violência latino-americana surge, nitidamente, como uma

violência jovem. Os delinqüentes são, normalmente, jovens. Vários

estudos indicam significativas correlações entre as taxas de violência

e fatores como a organicidade da família, as taxas de desemprego

juvenil e os níveis de escolaridade. Pesquisando os menores

internados no Instituto Nacional do Menor, no Uruguai, Kaztman

(1997) descobriu que apenas um de cada três menores fazia parte

de uma família normal. Sugestivamente, um estudo de amplo alcance

sobre a criminalidade nos Estados Unidos identificou que 70% dos

jovens em centros de detenção juvenil do país se originavam de

famílias com pai ausente (Dafoe Whitehead, 1993). O aumento da

violência parece também ter fortes laços com a já mencionada

elevadíssima taxa de desemprego dos jovens na região, que, em

muitos países supera 20% e dobra as médias nacionais. Os números

mostram também vínculos com a educação. Em El Salvador, onde

série DESENVOLVIMENTO SOCIAL volume 1

60% dos presos são menores de 30 anos, 45% não completou a

escola primária. Embora o tema seja de grande complexidade e sofra

a influência de múltiplos fatores, os dados indicam, em geral, a

existência, na região, de um grande contingente de jovens que, por

meio dos processos descritos, está ficando fora do sistema

educacional e do mercado de trabalho. Conseqüentemente

apresentam um alto nível de conflito e podem ser objeto de

manipulação por parte de grupos do crime organizado.

9. O círculo perverso da exclusão

Os problemas enumerados não ocorrem isoladamente. Têm

profundas inter-relações que vão formando “círculos perversos”

reg ressivos. O fato de per tencer a um lar pobre aumenta as

probabilidades de que a criança tenha que trabalhar e deixe a escola.

As baixas taxas de escolaridade vão marginalizá-la da economia

formal. Terá, ainda, dificuldade para formar uma família que possa

superar essas condições. O destino de pobreza terá tendência a se

repetir. Um aspecto-chave, a probabilidade de vir a ser

desempregado, vai variar substancialmente de acordo com a camada

social a que pertencer, como pode ser visto no Quadro 2, a seguir:

QUADRO 2 – Distribuição dos desempregados por decis de rendas

(porcentagens)

FONTE: CEPAL, baseado em dados de pesquisas em lares. In: Jiménez e Ruedi (1998).

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Como se vê nos primeiros dados do quadro – os mais pobres

– as cifras de desemprego atingem mais de 10 vezes, em quase todos

os casos, o número das que estão registradas nos últimos dados, ou

seja, os 10% com rendas mais elevadas.

O círculo perve rso: “família pobre, educação incompleta,

desemprego, pobreza”, vai interagir com outros círculos perversos,

como o da “falta de acesso a bens essenciais como água potável,

instalações sanitárias, eletricidade, má saúde, dificuldades

profissionais”, ou o de “delinqüência, impossibilidade posterior de

encontrar trabalho para reintegrar-se, probabilidade de reincidir na

delinqüência”. No conjunto da situação vai sendo produzido um

acentuado processo de exclusão social. Um extenso setor da

população encontra-se de fato excluído do acesso a uma educação

adequada, da possibilidade de trabalhos estáveis, de participar da

cultura, de dispor de uma cobertura de saúde. Os velhos eixos

problemáticos de outros tempos que ainda subsistem na região, rural/

urbano, sociedade dual, são agora superados em importância pela

problemática da inclusão/exclusão.

Como enfrentar o quadro social descrito? Por que o fracasso

das abordagens tradicionais? No capítulo seguinte iremos explorar

algumas linhas do novo debate em andamento sobre o

desenvolvimento e as políticas sociais.

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IIIIII

III

NOVAS IDÉIASNOVAS IDÉIAS

NOVAS IDÉIAS

SOBRE DESENVOLVIMENTOSOBRE DESENVOLVIMENTO

SOBRE DESENVOLVIMENTO

E POLÍTICA SOCIALE POLÍTICA SOCIAL

E POLÍTICA SOCIAL

O Banco Mundial apresentou recentemente seu Relatório

Mundial sobre Desenvolvimento, 1999. Não estamos ganhando a

batalha contra a pobreza, assinalou o presidente da Instituição, James

Wolfensohn. A pobreza continua aumentando no mundo. O número

de pessoas que ganham menos de um dólar por dia passou de 1.200

milhões em 1987 para 1.500 milhões atualmente. As previsões são

de que no ano de 2015 chegarão a 1.900. Essa renda irrisória significa

padecer, de várias formas, de pobreza crítica. Aqueles que ganham

menos de dois dólares por dia, que também são pobres, são 3 bilhões,

ou seja, a metade da população mundial. Por outro lado, as lacunas

de desigualdade também cresceram.

O Banco afir mou que muitas políticas aplicadas foram

er rôneas, e conclamou a uma nova colaboração no futuro. A

necessidade de novas idéias sobre o social foi estabelecida com

muita firm eza como conseqüência dos fracassos, tanto mundiais

como latino-americanos. Apr esentamos, a seguir, algumas das

principais áreas de pesquisa de que começa a emergir a proposta de

políticas de desenvolvimento e de políticas sociais renovadoras.

1. A política tem importância sim

A política social teve, na América Latina, nas últimas

décadas, um papel menor, o que se expressa em indicadores

concretos tais como: orçamentos limitados, fragilidade

organizacional dos respectivos Ministérios, carência de serviços

série DESENVOLVIMENTO SOCIAL volume 1

civis profissionalizados, não participação dos Ministérios Sociais

nas decisões macroeconômicas básicas. A política social surg e

como uma política de categoria inferior, o que tem nítidas

expressões institucionais.

Este pensamento faz parte de uma concepção mais ampla

do desenvolvimento. O pensamento econômico convencional

tem a visão de que a única política que interessa é a econômica.

O social virá como conseqüência do econômico. Ao gerar

mudanças nas variáveis macroeconômicas gerará crescimento

que se “derramará” na população pobre e a retirará de suas

dificuldades. Os recur sos e energias devem concentrar-se no

campo econômico. A política social tem, nesse enfoque, funções

bem restritas. Atenuar os impactos mais g raves do período de

ajustes. Para tanto deveria atuar de for ma focalizada sobre os

setores com problemas mais graves para reduzir os problemas a

eles causados. Como se diz freqüentemente na região, é “a

assistência pública que recolhe os mortos e os feridos deixados

pela política econômica”.

Essa visão chocou-se pr ofundamente com os fatos. O

crescimento sustentado não chega de maneira mágica a partir de

algumas receitas técnicas. Parece ser um processo muito mais

complexo e difícil. Mesmo tendo crescimento não pode se

espalhar sozinho. Em várias experiências latino-americanas

ocorreram taxas de crescimento significativas e os dados sociais

não variaram e, em algumas, como a do Chile durante a ditadura

militar, de acordo com as pesquisas, pioraram, aumentando

bastante a porcentag em de população na pobreza . Por outro lado,

as políticas sociais sem hierarquia realizaram de forma muito

limitada seu papel de “assistência pública”. Eram muito frágeis

para enfrentar a demanda crescente por respostas sociais e, no

enfoque puramente assistencial, tinham um papel bastante

limitado.

Os resultados contrastaram na América Latina e em outras

regiões com os previstos pela visão convencional. Suas promessas

de melhoria das condições da população em um período razoável

não for am cumpridas. Diante disso surgiu uma for te cor rente de

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pensamento que exig e a revisão de todo o pr ojeto. O vice-

presidente e economista-chefe do Banco Mundial, Joseph Sitglitz

(1998), afir ma: “Eu diria que a experiência latino-americana

mostra que deveríamos reexaminar, refazer e ampliar os

conhecimentos sobre a economia de desenvolvimento tidos como

verdades, enquanto planejamos a próxima série de ref or mas”.

Ele propõe em vários trabalhos recentes a revisão do Consenso

de Washingtoneoavanço em direção a um novo consenso pós-

Washington. Sua proposta implica uma reestr uturação integ ral

da concepção de quais são as metas do desenvolvimento e as

conseqüentes variações substanciais nos instr umentos. É a

seguinte a sua síntese:

“O Consenso de Washington defendeu o uso de um

pequeno conjunto de instrumentos (incluindo a

estabilidade macroeconômica, comércio livre e a

privatização) para atingir uma meta relativamente

limitada (o crescimento econômico). O consenso pós-

Washington reconhece que um conjunto mais amplo

de instr umentos é necessário e, além disso, que nossas

metas são também mais amplas. Buscamos melhorias

nos níveis de vida, inclusive nas áreas de saúde e

educação, e não apenas incrementos no Produto Inter no

Bruto que se calcula. Buscamos o desenvolvimento

sustentável que inclui a preser vação dos recursos

naturais e a manutenção de um ambiente sadio.

Buscamos o desenvolvimento justo que garanta que

todos os grupos da sociedade, não apenas as altas

camadas, desfr utem dos benefícios do desenvolvimento,

e buscamos o desenvolvimento democrático, no qual

todos os cidadãos participem de várias for mas nas

tomadas de decisões que atinjam suas vidas”.

O Prêmio Nobel Amartya Sen (1999) afir ma que devem

ser feitas revisões profundas na visão convencional de

desenvolvimento, pois, em inúmeros planos é possível ver que

somente o crescimento – necessário e desejável – não soluciona

os problemas sociais. Essa afir mação é feita com apoio em ampla

série DESENVOLVIMENTO SOCIAL volume 1

base de dados e medições econométricas, a maneira por que

variáveis fundamentais como a mortalidade e a morbilidade não

reagem mecanicamente diante do aumento do pr oduto br uto per

capita, desmentindo concepções cor rentes. A situação real é

assim descrita por ele: “A exemplo de outros fatores, uma renda

mais elevada torna o indivíduo ou a comunidade mais capaz de

evitar a mortalidade prematura ou a morbilidade evitável”. Mas

assinala que tr ata-se de um cenário fictício. Destaca: “Em g eral,

os demais fatores não são iguais. Por conse guinte, as rendas

constituem um fator de influência positiva e, todavia, devido à

variação de outros fatores (ser viços médicos, atenção de saúde

pública, condições do ensino etc.), freqüentemente, as pessoas

mais ricas têm vidas muito mais curtas e são superadas pelos

mais pobr es em ter mos de proporções de sobrevivência (refere-

se a países com per ca pita maior que outros e, em oposição, com

expectativa de vida menor)”. E conclui: “Seria tão estúpido achar

que uma renda elevada não é um fator que favoreça a boa saúde

e uma vida prolong ada quanto afir mar que é o único fator a

contribuir”.

As novas idéias indicam a revisão de planos-chave. Os

objetivos do desenvolvimento não podem ser unidimensionais.

Procuram-se metas macroeconômicas, mas ao mesmo tempo

metas de desenvolvimento social, de equidade, de preservação

do meio ambiente, de estabilidade e fortalecimento da

democracia. Os instrumentos não podem estar amar rados a uma

única meta – devem ser válidos para que sejam atingidas, de

maneira coor denada, todas elas. Não podem ser compatíveis com

umas, à custa da incompatibilidade com as outras. Tudo isso

complica bastante o tema do desenvolvimento. Maséoque

importa, pois, para conseguir melhores resultados, os fracassos

exigem sua complexidade.

Neste novo contexto, a política social tem uma posição

muito diferente daquela posição semimarginal que ocupava na

concepção convencional. Surge a necessidade de articular

estreitamente as políticas econômicas e sociais, para gerar

resultados conjuntos em ter mos das metas dos dois campos.

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Acredita-se que sendo imprescindível que haja crescimento não

haverá derrame a não ser que haja uma política social agressiva.

Os vínculos entre crescimento econômico e desenvolvimento

social não são lineares. As inter-relações são muito mais

complicadas, especialmente em sociedades com altos níveis de

desigualdades. A dimensão social é a penas uma das funções

potenciais da política social, desempenha papéis úteis, mas exige

uma política social com maiúscula que não só “tape buracos”,

mas também mobilize capacidades latentes. Na concepção

renovada, a política social tem importância, sim.

2. A redescoberta do potencial produtivo da política

A política social tem uma clara legitimidade ética. É

inadmissível, moralmente, que amplos setores da população de

um continente tão rico em recursos naturais como a América

Latina estejam submetidos a g raves privações. Mas a isso se soma,

atualmente, uma “legitimidade macroeconômica”. A “qualidade

população” de um país é, no final do século XX, um dado decisivo

para atingir o prog resso tecnológico, para concor rer e par a

crescer. As mudanças fundamentais nos padrões tecnológicos

de produção de bens e serviços puseram num lug ar central as

capacidades humanas disponíveis em cada país. As inovações

tecnológicas mais significativas num espectro amplo de campos

– das comunicações à eletrônica –, têm em comum o fato de se

apoiarem no conhecimento e nas competências dos seres

humanos para dirigi-las. Portanto, as possibilidades que um país

tem de obtê-las, de utilizá-las de forma adequada, de usá-las em

sua economia estão profundamente ligadas ao “estoque” de

qualificações de sua população. Contar com um capital humano

saudável, bem nutrido e bem preparado é um pré-requisito

essencial para o desenvolvimento e a competitividade.

As economias mais bem-sucedidas do mundo fizeram bom

uso dessas constatações. Le vam adiante uma enérgica política

social nas áreas de educação e de saúde, com o objetivo de

série DESENVOLVIMENTO SOCIAL volume 1

melhorar continuamente as qualidades de seus recursos humanos.

Os resultados são bastante concretos. Expor tam cada vez mais

“tecnologia de ponta” com base em tais qualidades.

Esses processos têm amplo reflexo microeconômico. As

empresas de vanguarda caracterizam-se por realizar crescentes

investimentos em treinamento e desenvolvimento de seu pessoal,

e a área de “desenvolvimento dos recursos humanos” foi

restabelecida em suas estr uturas org anizacionais, localizando-

se em sua cúpula. Verificaram, na prática, que o investimento

em “capacitação de pessoal” é um dos que têm maior retorno na

economia.

A educação “compensa”, da mesma forma que a atribuição

de recursos para a saúde e o fortalecimento das respectivas

políticas. Dar água potável e instalações sanitárias para a

população, fatores decisivos para a saúde pública, pode prevenir

enor mes gastos posteriores em infra-estr utura hospitalar e

assistência médica.

Além disso, é possível, por meio da política social, desfazer

“círculos virtuosos” otimizantes, pela combinação das políticas

de saúde e educação. Assim, entre outras áreas, considera-se que

um dos investimentos mais rentáveis do planeta, atualmente, é

gastar com a “educação de meninas”. Os resultados

macroeconômicos medidos são espetaculares. Dar às meninas

de famílias pobres mais e melhor educação, significa dar-lhes

material educativo que utilizarão mais tarde na diminuição da

gravidez adolescente, no melhor preparo dos períodos de pré-

parto e par to, e na administração adequada da alimentação de

seus filhos. O papel multiplicador desse g asto pode ser muito

relevante. Dessa for ma, as relações entr e nível de educação e

g ravidez adolescente são muito íntimas, conforme pode ser visto

no Quadro 3, a seguir:

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QUADRO 3 – América Latina (12 países): mulheres entre 20 e

24 anos com filhos sobreviventes tidos antes dos

20 anos, de acordo com o nível de escolaridade,

1994 (porcentagens)

FONTE: CEPAL. Panorama Social de América Latina, 1997.

Como se vê, em todos os países observa-se que, ao elevar o

nível educacional da mulher, cai bastante o número de filhos que as

jovens têm antes dos 20 anos. Para toda a região, calcula-se que a

porcentagem de mães adolescentes, entre as jovens de centros

urbanos com menos de seis anos de escolaridade, é de 40%.

Quando o número de anos de escolaridade sobe de6a9,a

redução é de 30%. No grupo que tem 10 a 12 anos de estudo, é

menor que 15%.

O nível de escolaridade é decisivo numa questão que vai afetar

profundamente a vida pessoal, a constituição de famílias e a

economia.

Além disso, o fato de dispor de mais conhecimentos vai se

refletir profundamente nas taxas de mortalidade infantil. Segundo

estimativas, se as mulheres da América Latina tivessem mais um

ano de escolaridade, a taxa de mortalidade infantil cairia para nove

por mil.

série DESENVOLVIMENTO SOCIAL volume 1

Em geral, a política social pode reforçar capacidades

produtivas que, do contrário, ficarão sem uso na economia, e pode

também contribuir para elevar significativamente os níveis de

produtividade presentes.

Nas novas idéias afirmamos que existe um erro conceitual

principal. A política social é vista, na concepção convencional, como

distratora de produtos utilizáveis para a produção, puro gasto, e

fala-se em “gasto social”. Atribuir recursos para áreas como

educação, alimentação e saúde, quando bem administradas, não é

um “gasto” mas um “investimento” produtivo e multiplicador.

3. Um tema em completa revisão: as relações entre igualdade

e desenvolvimento

No pensamento econômico convencional, a igualdade não é

um tema central. Surge como uma variável “neutra” com relação

ao crescimento, não incidindo sobre ele. Em algumas de suas

vertentes é vista como outro aspecto que o próprio crescimento iria

“organizando”. Pode-se esperar, de acordo com a conhecida figura

do U invertido, que nas primeiras etapas do esforço pelo crescimento

haja desigualdade, a ser corrigida mais tarde. Pesquisa recente jogou

por terra essas conjecturas. Vários estudos nacionais e comparados

demonstraram que a realidade funciona de forma bem diferente.

Benabou (1996) detalha 23 pesquisas de campo realizadas, 20 delas

a partir de 1992, que estabelecem que a desigualdade é prejudicial

para o crescimento e identificando vários efeitos de atraso dela sobre

o desenvolvimento. Entre outros aspectos, as grandes desigualdades

reduzem as possibilidades de formação de poupança nacional;

reduzem a escala do mercado nacional impedindo processos

produtivos e tecnológicos que utilizariam os recursos de forma mais

otimizante; têm um impacto negativo fundamental sobre os sistemas

educativos ao criar circuitos muito diferenciados que, por sua vez,

acentuarão, em seguida, as desigualdades por meio de suas

repercussões nas possibilidades de acesso ao mercado de trabalho e

nas suas remunerações. Circuitos diferenciados definem as

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oportunidades. A desigualdade destrói a credibilidade nas

instituições e enfraquece, assim, os níveis de governabilidade

democrática. Tem um papel-chave no aumento das tensões sociais.

Cor nia (1999) afirma que: “A desigualdade entre classes sociais,

étnica, grupos religiosas ... tem demonstrado ser uma das causas

mais importantes do aumento de conflitos civis observados desde

meados dos anos 80. A desigualdade horizontal pode referir-se à

distribuição de rendas, empregos públicos, oportunidades

educacionais, executivos e rendas estatais. A recente e ampla

expansão da desigualdade pode ter levado não apenas à estagnação

do crescimento como também a tensões sociais”.

As conclusões dos estudos mostram que deve fazer parte

central das políticas de desenvolvimento a busca de melhoria na

igualdade, o que leva a uma reavaliação do papel e das funções da

política social.

O tema tem a mais absoluta vigência naquela que é

considerada a região mais desigual do mundo: a América Latina.

Como pode ser visto nos gráficos5e6(BID, 1998), a região é a

área do planeta em que os 5% mais ricos têm a maior porcentagem

da distribuição de renda, e os 30% mais pobres têm a menor.

GRÁFICO 5 – Renda dos 5% mais ricos (porcentagem da renda total)

série DESENVOLVIMENTO SOCIAL volume 1

Os números da América Latina nos dois gráficos mostram

que ela tem a maior polarização social. É o lugar do mundo em que

os mais ricos ganham mais, e os mais pobres, menos. A polarização

é ainda pior na África. Cardozo (Banco Mundial, 1999) assinala

que os 10% mais ricos recebem na América Latina 45% do Produto

Nacional Bruto e os 20% mais pobres, recebem apenas 4%.

A evolução das últimas décadas tem sido no sentido de uma

contínua deterioração neste aspecto crucial. Os elevados indicadores

de desigualdade histórica do Continente se acentuaram. Segundo

afirma Stallings (Diretora de Desenvolvimento Econômico da

CEPAL, 1999): “As reformas econômicas aplicadas nos últimos anos

no Continente latino-americano agravaram as desigualdades entre

a população... Pode-se afirmar sem dúvida alguma que os anos

noventa são uma década ‘perdida’ quanto às reduções das já

alarmantes diferenças sociais existentes na região que tem a maior

desigualdade do mundo”.

A região está pagando caro por seus níveis de desigualdade.

Está reduzindo a taxa de economia nacional ao prejudicar seriamente

as pequenas e médias empresas urbanas e rurais, uma de suas mais

GRÁFICO 6 – Renda dos 30% mais pobres (porcentagem da renda

total)

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importantes fontes de renda. Reduz o volume dos mercados internos

com toda espécie de complicações. Pesa decisivamente sobre cada

um dos sérios problemas sociais caracterizados no capítulo anterior

desse documento. Birdsall e Londoño (1997) afir mam que a

desigualdade tem uma responsabilidade central no crescimento da

pobreza. Fazendo projeções econométricas estabelecem que o

aumento da desigualdade nas últimas décadas dobrou a pobreza na

América Latina com relação ao que poderia ter sido em sua ausência.

Já vimos as íntimas relações entre a desigualdade e os níveis

de desemprego na região. Os vários mecanismos por meio dos quais

a desigualdade desvia as oportunidades educativas (crianças que

trabalham, incidência da desnutrição, qualidade da escola, famílias

desarticuladas etc.) deter minam destinos educacionais muito

diferentes que, por sua vez, vão ser determinantes no mercado de

trabalho, permitindo a ampliação das lacunas empreg atícias e

salariais entre qualificados e não-qualificados. A desigualdade tem,

como já vimos, reflexos muito fortes no acesso diferenciado a fatores

básicos para a saúde tais como água potável, infra-estr utura

sanitária, luz elétrica, cuidados médicos. Aqueles que são mais

vulneráveis em matéria de saúde devido à pobreza, são também os

mais carentes nessas áreas, criando-se um “circuito perverso”. A

desigualdade leva a profundas diferenças quanto às oportunidades

de formar uma família normal. Os altos níveis de desemprego, as

incertezas quanto a assegurar uma renda estável para a família, agem

como incentivos negativos para a formação de famílias. Os choques

da pobreza criam, também, tensões extremas que dissolvem as

famílias existentes. A formação e subsistência de famílias entre os

pobres torna-se muito mais difícil que entre outras camadas sociais,

perdendo aqueles uma base de desenvolvimento decisiva.

Obser vam-se ainda na região, como foi comprovado

internacionalmente, relações entre o crescimento da desigualdade

e o avanço da criminalidade. Esta relação age silenciosamente de

várias formas.

Nas novas idéias, combater a desigualdade na região é uma

frente importantíssima. Ricardo Lagos (1999) fez recentemente

avaliações muito concretas sobre os custos da desigualdade que,

série DESENVOLVIMENTO SOCIAL volume 1

embora referentes à realidade de seu país, o Chile, podem ser

aplicadas para as realidades da região. Ele afirma: “ ... o desafio

do momento é combater as desigualdades... queremos terminar

com a desigualdade antes que a desigualdade acabe com a família

chilena. Com as desigualdades sociais crescem a fr ustração, a

desilusão e o desconsolo. Cresce também a delinqüência. E

enfraquecem a solidariedade, o respeito, a coragem... Não são

morais e não são decentes as desigualdades que existem entre os

chilenos... as desigualdades de renda, educação, segurança, saúde,

acesso à Justiça... as desigualdades entre homens e mulheres,

entre jovens e adultos, entre regiões e comunidades... o

tratamento das minorias étnicas... a discriminação de que são

objeto os desfavorecidos”.

O papel da desigualdade como obstáculo ao

desenvolvimento é considerado de tal importância que, em

recentes declarações, o presidente do Banco Mundial, James

Wolfensohn (1999) declarou: “O objetivo central de nosso

trabalho é conseguir uma melhor distribuição da riqueza”.

4. O capital social, o capital esquecido

Uma tendência atual das pesquisas está explorando alguns

dos “tesouros escondidos” numa for ma de capital impor tância

excluída do pensamento econômico convencional, aquele que é

chamado de “capital social”. Os trabalhos pioneiros de Robert

Putnam e James Coleman verificaram, no início dos anos 90, a

influência sobre o desenvolvimento de fatores “intangíveis”, não

visíveis aos olhos, mas de presença diária ativa nas sociedades e

de alto peso em sua evolução. Em sua conhecida obra “Para

hacer que la democracia funcione” (1994) , Putnam, depois de

sérios estudos sobre a evolução histórica da Itália, encontrou

algumas das principais causas do desenvolvimento do norte do

país, com relação ao sul, em variáveis não consideradas pelas

abordag ens macroeconômicas convencionais. Não se trata de

meras especulações – tanto Putnam como muitas outras pesquisas

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recentes “medem” esses elementos. Os avanços em metodologia

da pesquisa nas ciências sociais permitem que, atualmente, essas

avaliações possam ser realizadas.

O capital social se integra pelos seguintes elementos

básicos:

• O clima de confiança existente entre os membros de uma sociedade:

Tal clima incide profundamente em múltiplos aspectos como:

o grau de coesão social, as expectativas mútuas, o nível de

pleitos (quanto melhor é o clima de confiança, menores os

custos em que uma sociedade incorre para criar instâncias

arbitradoras e sancionadoras de conflitos), a capacidade de

entendimento entre Estado e sociedade civil.

• O grau de associatividade: À medida em que os membros de uma

sociedade fazem todos os tipos de associações, participam

delas ativamente, têm capacidade para criar esforços

associativos de toda espécie e de desenvolver sinergias.

• O nível de “consciência cívica”: As atitudes básicas dos membros

de uma sociedade com relação ao coletivo, que vão desde

cumprir corretamente suas obrigações até seguir as regras

sobre a manutenção da limpeza nos locais públicos.

A estes componentes se somaram outros no ativo processo

de exploração em marcha sobre esse amplo conceito:

• Os valores que pratica e em que crê uma sociedade.

• A cultura que modela suas percepções, tabus, mitos, for mas

de raciocínio, compreensão do mundo e da realidade.

A pesquisa comparada mostrou evidências muito fortes

com relação a como esses fatores atuam sobre o desenvolvimento

econômico, o desenvolvimento social, a estabilidade política e a

governabilidade democrática.

Entre outros aspectos foram estabelecidos os seguintes

vínculos:

• Existe relação econométrica importante entre um clima de

confiança e as normas de cooperação cívica, por um lado, e o

série DESENVOLVIMENTO SOCIAL volume 1

crescimento econômico no médio e no longo prazos, pelo

outro (Knack e Keefer, 1996).

• Existe profunda relação comparativa internacional entre o

clima de confiança e fatores como eficiência judicial, ausência

de cor r upção, qualidade da burocracia, e o pag amento dos

impostos (La Porta, López de Sillanes, Shleifer e Vishny,

1997).

• O capital social acumulado numa família influi no rendimento

escolar nas crianças (Teachman, Paasch e Carver, 1997).

• A família, unidade básica do capital social, influi, como já

assinalado, em múltiplas dimensões, desde a absorção de

imigrantes (Hagan, Mac Millan e Wheaton, 1996), até a

criminalidade (Wilson, 1994).

• O grau de associativismo, a participação, ou não, em

organizações, influi no rendimento econômico diferenciado

de microempresas de pobres (Narayan e Pritcher, 1997).

O trabalho científico nesta área acha-se ainda no início.

Há inúmeras ambigüidades, imprecisões e um longo caminho

metodológico e e pistemológico a ser percor rido. Existem,

também, ao lado das infinitas for mas de capital social positivo,

formas de capital social negativo, como as associações de

delinqüência, mas essas não invalidam as enormes possibilidades

das primeiras. Apesar dessas restrições, a presença de toda essa

área e as possibilidades de não discuti-la de maneira especulativa,

mas de medi-la, insere nas análises sobre desenvolvimento

econômico uma multiplicidade de variáveis subestimadas ou

ignoradas anteriormente, que ampliam de f or ma total a ag enda

usual. Pela noção de capital social, esses fatores, muitas vezes

intuídos incidentalmente, têm agora plena legitimação. O

pensamento econômico convencional mostra à luz desses fatores,

com maior intensidade, suas fraquezas em termos de limitações

e unidimensionalidade. A perspectiva puramente economicista

não mostra os problemas reais do desenvolvimento. Explicá-los

de forma razoável exig e que, com os fatores econômicos, as

tentativas de análise integrem dimensões como as que exige a

idéia de capital social.

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Aceita essa ordem de raciocínio que começa a ter peso nos

organismos internacionais, como todas as “idéias novas” expostas

em fortes debates internos, a pergunta que deve ser feita é:

“Como constr uir capital social?”

Tal pergunta tem gr ande relevância na América Latina. A

pesquisa sobre o capital social na r egião está no início. Uma

pesquisa pioneira, sólida cientificamente e com surpreendentes

descobertas, foi o recente estudo do PNUD “Desarollo Humano

en Chile, 1998” (Desenvolvimento Humano no Chile, 1998).

Os paradoxos da “modernização”, que apontou sérios problemas

de destr uição em alguns dos fatores que constituem o capital

social, chamaram a atenção sobre a necessidade de políticas para

abordá-los. Podem ainda ser encontr ados trabalhos recentes, a

partir da visão de capital social, sobre as causas de sucesso de

algumas experiências sociais mais famosas da América Latina,

como Villa El Salvador do Peru (Kliksber g, 1999). Começa a

parecer na região, em toda esta linha de novos estudos, a visão

de que a pobreza e a desigualdade destr uíram significativamente

o capital social. Destr uíram o clima de confiança, agiram contra

o interesse em associar-se e par ticipar, destr uíram bases da

consciência cívica, em crise, como vimos, destr uíram a família

em amplos setores, e criaram climas anômicos e niilistas com

relação a valores. Basta pensar no que significam as enor mes

migrações forçadas por razões econômicas ou de insegurança,

que ocorrera m em vários países da região em termos da destruição

do capital social acumulado pelas famílias durante muitos anos,

em aspectos básicos como propriedade, associações, identidade,

acer vo cultural.

Reconstruir capital social implicará processos muito

amplos de trabalho em várias esfera s. Entre elas, a política social

tem um g rande papel, tanto indireto, enfrentando a pobreza e a

desigualdade, como direto, promovendo em suas iniciativas e

programas, como um objetivo deliberado e sistemático, o

desenvolvimento das enormes potencialidades que têm as

sociedades latino-americanas em ter mos de capital social.

série DESENVOLVIMENTO SOCIAL volume 1

5. Desenvolvimento distorcido e desenvolvimento integrado

Todas as frentes de “novas idéias” anteriores e outras a elas

acrescentadas estão em pleno debate nos países, na universidade e

em diversos organismos internacionais em cujo interior há

importantes discussões e revisões. Tudo se junta na reformulação

do pr ojeto global de desenvolvimento. Stiglitz (outubro, 1998)

resume da seguinte forma algumas lições aprendidas dos er ros

cometidos:

“Aprendemos na última metade de século que o

desenvolvimento é possível, mas também que não é inevitável.

Aprendemos que o desenvolvimento não é apenas um tema

de ajustes técnicos, mas uma transformação da sociedade.

Eu me referi às desilusões com o Consenso de Washington,

que previu um conjunto de prescrições que falharam em

impulsionar as transformações para o desenvolvimento. O

consenso foi muito limitado, tanto em seus objetivos como

em seus instrumentos”.

O Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 1999, do

Banco Mundial assinala na direção de que os padrões de ação para

o desenvolvimento nos últimos 50 anos tiveram tendência a se

concentrar demasiadamente em uma única chave para o

desenvolvimento. Quando uma chave falhava, segundo o Relatório,

em todos os lugares, era imediatamente afastada e procuravam-se

outras. Aponta, entre outros erros, que “tampouco funcionou a

prática de reduzir impostos para os ricos com a esperança de os

pobres seriam beneficiados”.

O sistema das Nações Unidas questionou a fundo as metas

propostas pelo projeto de desenvolvimento convencional por meio

de seu paradigma de Desenvolvimento Humano. A p roposta da

ONU afir ma que é er rado medir se estamos prog redindo em

desenvolvimento por meio de indicadores tão ambíguos como o

produto bruto per capita. É necessária uma avaliação muito mais

integral. A meta final do desenvolvimento não é essa; esse é um

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meio, deve ser focalizado e observado se realmente avançam as

metas finais que dizem respeito ao prolongamento dos anos de vida

das pessoas, com melhor qualidade de vida, mais liberdades, acesso

à educação, acesso à cultura e a outras áreas.

Começa a surgir a idéia de que muitos esforços se

concentraram em conseguir um desenvolvimento que, na prática,

se transformou num “desenvolvimento distorcido”. Apenas alguns

setores da sociedade se beneficiaram com ele, tendo aumentado as

diferenças internas, com vários setores excluídos e o próprio perfil

da sociedade tendo-se ressentido em aspectos básicos. A proposta

é o encaminhamento em direção a um “desenvolvimento integrado”.

Nesta concepção trata-se de avançar de forma harmônica e integrada

nos campos do desenvolvimento econômico e social a idéia básica

é que é imprescindível que uma sociedade cresça economicamente,

tenha condições de estabilidade, progresso tecnológico,

competitividade, o que não exclui, pelo contrário, exig e um

desenvolvimento social profundo e políticas sociais agressivas. A

idéia de atingir bons resultados econômicos que, em seguida se

espalharão, é considerada irreal e substituída pela idéia de que o

desenvolvimento social não pode ser adiado, devido ao sofrimento

que está provocando, mas também pela concepção de que sem esse

desenvolvimento não há bases para um crescimento sustentado.

Dessa forma, a mobilização do capital humano e o capital social de

um país são essenciais para um desenvolvimento econômico

sustentado de longo prazo. Os dois planos devem ser coesos e com

eles deve ser buscado o desenvolvimento sustentável em termos

de meio ambiente, assim como o aprofundamento democrático. A

igualdade surge como uma das bases estratégicas de toda a

concepção. Como assinalou a Cúpula Social Mundial de Copenhague

(1994), trata-se de conseguir um “crescimento compartilhado”.

Essa idéia seria viável? É possível ver que essa é a direção

que seguiram algumas sociedades mais bem-sucedidas do mundo

no longo prazo, simultaneamente nos aspectos econômico e social,

e que essa é uma das razões centrais de seu sucesso. É o caso, entre

outros, de países líderes das estatísticas de progressos econômicos,

série DESENVOLVIMENTO SOCIAL volume 1

tecnológicos e sociais como Norueg a, Suécia, Canadá, Dinamarca,

Holanda, Bélgica, Israel e outros.

Na nova visão que está emergindo procura-se um enfoque

holístico do desenvolvimento. Wolfensohn (1999) assinala: “Não

podemos adotar um sistema em que a macroeconomia e as

finanças sejam consideradas par te dos aspectos estr uturais,

humanos e sociais, e vice-versa.

As inter-relações entre variáveis de cunho muito diferente

no pr ocesso de desenvolvimento não são uma especulação. São

a pura realidade. Ali acontece, realmente, o processo. Se essas

inter-relações se perdem e há tendência a reducionismos, essa

realidade escapa, e as políticas resultantes podem ser altamente

ineficientes. Em outros campos, pesquisas recentes conseguiram

reconstr uir um jogo de inter-relações muito especial. K awachi,

Kennedy e Lochner (1997), pesquisadores da escola de saúde

pública de Harvard, verificaram a existência de for tes vínculos

entre desigualdade, clima de confiança e esperança de vida.

Segundo suas obser vações estatísticas, nos Estados Unidos, a

“saúde” nas relações interpessoais, a existência de relações

sociais freqüentes e verdadeiras, a proteção interg eração, todos

eles elementos do clima de confiança numa sociedade, incidem

nos anos que a pessoa vive. Por outro lado, o clima de confiança

e a expectativa de vida mostram relações profundas com o nível

de desigualdade. Quanto maior ele é, destrói o clima de

confiança, quebra a coesão social, gera tensões consideráveis e

a expectativa de vida é a menor possível. De acordo com suas

simulações econométricas, o aumento de um ponto na

desigualdade provoca dois ou três pontos de degradação na

expectativa de vida com relação à que teria tido essa sociedade

de acordo com suas outras características. Nos g ráfico s7e8,a

seguir, os pesquisadores reconstroem os dados relativos a cada

um dos Estados dos EUA. Obser va-se no primeiro (Gráfico 7)

que, quando as pessoas desconfiam mais umas das outras

(indicador de clima de confiança), a expectativa de vida diminui,

e no segundo gráfico (Gráfico 8) como um índice pior de “Robin

Hood” (de desigualdade), age contra o clima de confiança.

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GRÁFICO 7 – Capital Social e Taxa de Mortalidade

GRÁFICO 8 – Desigualdade de Renda e Confiança Social

FONTE: KAWACHI, I., B. KENNEDY and K. LOCHNER (1997). "Long live community. Social capital as public

health." The American Prospect (November-December).

série DESENVOLVIMENTO SOCIAL volume 1

Na visão que geralmente leva ao desenvolvimento distorcido,

as inter-relações desse tipo entre variáveis de desigualdade, de

coesão social, culturais e as cifras vitais foram ignoradas. O mesmo

aconteceu com muitos outros padrões de inter-relação. Tal fato levou

a resultados que provocam interrogações profundas, como as que

fez Birdsall (1998) com relação à América Latina, destacando as

conseqüências em termos de desigualdade de vários ‘círculos

perversos’: “É possível que as taxas de crescimento na América

Latina não possam estar distantes mais que 3 ou 4% das necessárias,

para o que devem contar com a participação e a contribuição da

metade da população que está compreendida nas mais baixas

porcentagens de renda”.

6. A revalorização das políticas públicas e do papel do Estado

A discussão sobre o papel do Estado parecia quase terminada

há alguns anos. Sob uma intensa carga de questionamentos a respeito

de suas funções e capacidades surgiu com força a idéia central de

minimizar sua presença, e aumentaram os esforços para seu

desmantelamento. Agora está estabilizada. Não para trás, mas para

a frente. Na nova concepção não se prega a volta do Estado que

existiu há algumas décadas, que atuava nas mais diversas áreas e à

ilusão de que o Estado sozinho podia resolver todos os problemas.

Essa idéia está afastada. Vê-se, como faz o Banco Mundial (1997)

em seu relatório especial sobre o papel do Estado, que o extremo

oposto também demonstrou ser errado e ineficiente. O

desenvolvimento, segundo o relatório, exige um Estado de fato e

ressalta que “sem um bom governo não há desenvolvimento

econômico e social”. Os dois extremos: o Estado onipotente e o

Estado ausente deram lugar a outra maneira de ver o problema. Ela

parte do núcleo central de idéias do enfoque de desenvolvimento

integ rado recém-exposto. Se há interesse em atingir de f or ma

simultânea e coordenada o desenvolvimento econômico, social,

sustentável e político, há necessidade de políticas públicas ativas e

administradas com bastante eficiência.

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Há uma ampla série de papéis não tradicionais que se

espera do Estado. Têm a ver com áreas como a melhoria da

igualdade, assegurar a saúde pública e a educação para todos, o

ajustamento, a integ ração econômica regional, o impulso ao

progresso tecnológico e à competitividade, um sistema jurídico

que seja g arantia para todos, entre outros. O perfil que se vê não

é o do Estado do passado. Surg e a imag em de um Estado com

um serviço civil profissional, bem administrado, transparente,

descentralizado, monitorado pela comunidade e estreitamente

articulado com a sociedade civil em sua ação.

No centro de suas atividades devem encontrar-se na

América Latina as políticas públicas sociais. Os g raves déficits

em aspectos elementares que vão desde o abastecimento de

água potável, as altas taxas de evasão escolar, até a falta de

atendimento para a saúde em muitas áreas, exigem políticas

sociais agressivas administradas por gerência social de alta

qualidade. A ação pública é imprescindível em áreas como a

América Central onde, de acordo com documento das Nações

Unidas (Brito,1999): “Cerca de 17 milhões de pessoas (num

total de 34 milhões) vivem em extrema pobreza, em

assentamentos humanos precários, em condições de alta

vulnerabilidade aos efeitos dos desastres naturais, sem água

nem energia elétrica, sem nada”. E até mesmo num dos países

de maior desenvolvimento econômico do Continente, o Chile,

obser va Lag os (1999): “Nós, os chilenos, sabemos que quando

o Estado se enfraquece acaba predominando a lei do mais forte.

Ficam de pé apenas aqueles que possuem meios próprios para

defender-se e comprar sua saúde, comprar a educação dos

filhos, a casa, a previdência e até a segurança de sua família.

Os outros estão condenados a se salvarem como puderem com

seus próprios recursos”.

As novas idéias estão no cenário. Sur gem do fracasso do

pensamento convencional em cumprir suas promessas, e das difíceis

realidades que vivem amplos setores da população em áreas

essenciais. Encontram-se em pleno debate em inúmeros foros.

Falam, como se viu, de um projeto de desenvolvimento integrado,

série DESENVOLVIMENTO SOCIAL volume 1

de políticas sociais agressivas como um de seus eixos, das

contribuições para o desenvolvimento econômico que a política

social pode dar, de melhorar a igualdade, mobilizar o capital social

e de um novo perf il de Estado, com funções renovadas e aliado

com a sociedade civil. Ao que se acrescentam outras orientações

inovadoras em vários planos. No centro encontra-se a preocupação

com o risco social que sofre a região devido a seus graves problemas

de desigualdade e de pobreza. Estão começando a influenciar nos

projetos de políticas dos países e em organismos internacionais. No

entanto, devem ser feitas várias perguntas. Como desenvolver

possibilidades institucionais e g er enciais que permitam que essas

novas políticas de cunho inovador possam ser implementadas com

efetividade? Em que direções devemos trabalhar no plano do

redesenho institucional e a gerência? O que pode ser aprendido

com relação aos erros cometidos e à experiência comparada?

Examinaremos, a seguir, esses assuntos.

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IVIV

EM BUSCA DA INSTITUCIONALIDADEEM BUSCA DA INSTITUCIONALIDADE

EM BUSCA DA INSTITUCIONALIDADE

SOCIAL NECESSÁRIASOCIAL NECESSÁRIA

SOCIAL NECESSÁRIA

• Como reformar as áreas sociais?

• Quais seriam os métodos apropriados?

• Por que muitas reformas fracassaram?

• Quais são as causas do sucesso de programas sociais latino-

americanos considerados como referência internacional, como

Villa El Salvador no Peru , EDUCO em El Salvador, as Feiras

de Consumo Familiar na Venezuela, e tantos outros?

Perguntas como essas não podem ser respondidas com

“receitas”. É preciso que seja feita uma busca “heurística” que

entre na complexidade dos problemas institucionais e gerenciais

subjacentes. Por outro lado, cada realidade nacional tem sua

própria história e características nesse plano que devem ser

respeitadas. Como assinala Hood (1998), com bastante

propriedade, referindo-se à reforma da administração pública em

geral, prevenindo sobre as ‘soluções generalizáveis’: “Os fatores

históricos e culturais deter minam as categ orias de refor mas

disponíveis para cada governo”.

Vamos tentar dentro dessas coor denadas, do respeito à

complexidade do tema e suas particularidades nacionais, delinear

algumas propostas de trabalho que poderão ser úteis no caminho

de busca que deve ser percorrido em cada realidade. Tais propostas

têm como origem a observação e o estudo dos problemas de gestão

que se apresentam continuamente na execução das políticas sociais

da América Latina e também da análise de erros típicos que são

cometidos nas tentativas de reforma dessas áreas.

série DESENVOLVIMENTO SOCIAL volume 1

1. Cuidado para não marginalizar a importância da gerência

e também considerar a gerência como ‘panacéia’

Houve uma forte tendência na região por parte de atores-

chave no traçado de políticas públicas – como os políticos,

planejadores e economistas – para subestimar o problema

g erencial. Todo o esforço se concentrava no traçado da política

e dava-se pouca atenção ao que se chamava de “implementação”.

A própria palavra empregada, “implementar”, transmitia a idéia

de que era uma espécie de processo mecânico que o projeto

seguiria. A implementação é, de fato, muito diferente na realidade.

Levar adiante políticas requer fazê-lo por meio de organizações

existentes, ou a serem criadas. Nas org anizações há um mundo

complexo onde convivem tecnologias, normas, ações culturais,

interesses em conf lito, lutas pelo poder etc., que deter minam

comportamentos organizacionais que, com freqüência, se afastam

do “manual”. Grande parte dos avanços na gerência avançada

surgem da constatação destas realidades e procuram agir a partir

delas. A “política” não termina na etapa do projeto, continua na

vida organizacional sob outr as denominações. É o que ocor re

no campo social como em outros campos e determina que, em

definitivo, a política que resulta, de pois, do processo de g erência

pode ser bastante dif erente da política que se decidiu empreender.

Há, em outras palavras, uma política “pós-gerência” que é a única

real (Sulbrandt, 1997). Afastar a “viabilidade institucional” e,

além disso, a complicada dinâmica dos processos de g estão, pode

destr uir políticas bem intencionadas, como já ocor reu com

freqüência na região.

O outro extremo também apresenta riscos e está na moda.

Declara-se que o problema social da região é basicamente um

problema de gerência, que pela instituição de uma gerência moderna

nas ár eas sociais será solucionado; transforma-se a boa gerência

numa “panacéia” que resolverá os g raves problemas sociais. A

realidade não comprova o discurso a respeito. A boa g erência é

imprescindível, sem ela as soluções, por mais bem pensadas que

sejam, não se materializarão, mas foge ao seu alcance resolver

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problemas que advêm de r azões estruturais. As causas centrais da

pobreza e a desigualdade têm a ver com processos intrínsecos que

só podem ser corrigidos com políticas adequadas. A gerência não

pode mudar no próprio projeto de desenvolvimento.

Entre esses dois extremos – sua marginalização ou sua

idealização –, encontra-se o verdadeiro papel que a gerência pode

desempenhar e que é fundamental para a reforma social. As

modificações no projeto de desenvolvimento e as políticas

renovadoras poderão transfor mar-se em realidade a penas se for

possível contar com uma institucionalidade social e uma gerência

da melhor qualidade possível.

2. Gerenciar no campo social não é o mesmo que fazê-lo em

outras áreas da economia

A gerência não é um fim em si mesmo. É um meio para obter

determinados objetivos. A “missão” organizacional condiciona o

tipo de gerência necessário. As metas perseguidas no campo social,

quando se empreendem políticas e programas sociais, têm

características singulares. Entre elas, estão objetivos que,

normalmente, não são atingíveis no curto prazo. Diminuir a evasão

na escola primária, o número de mães adolescentes, reduzir a

criminalidade jovem, são, por natureza, objetivos que só podem ser

atingidos no médio ou longo prazos. O que quer dizer, entre outros

aspectos, que será preciso manter ações continuadas durante longos

períodos e prever como manter o apoio a elas, apesar da não

visibilidade imediata de seus resultados. Por outro lado, os objetivos

são, em vários casos, claramente qualitativos. Por exemplo, melhorar

a auto-estima de uma comunidade pobre, desenvolver elementos

de capital social, como o clima de confiança ou a consciência cívica,

fortalecer as relações familiares, são múltiplos fatores a mobilizar

para obter objetivos desta ordem. Nunca irão depender de um

prog rama único, ou de uma determinada instituição. Além disso,

não serão avaliados por meio das mesmas tecnologias aplicadas a

objetivos quantitativos. Exigem abordagens diferentes.

série DESENVOLVIMENTO SOCIAL volume 1

A essas outras singularidades soma-se o fato de que no campo

social qualquer programa, distribuição de leite, água potável para

zonas rurais, saneamento urbano em bairros, queda da repetência

escolar, tem que cumprir – ao lado de suas metas específicas – certas

metas-objetivos. Atualmente espera-se que todos os prog ramas

sejam eficientes, isto é, façam uso excepcional dos recursos a eles

atribuídos. Ao mesmo tempo, que contribuam efetivamente para

melhorar a igualdade. Se o modelo gerencial não é adequado para

chegar a populações carentes, pode ocorrer–ejáocorreu na região

em várias oportunidades – que o programa seja cooptado por setores

com maior educação e poder, como camadas médias da população,

desvirtuando-se suas metas e não cumprindo-se os objetivos de

melhorar a igualdade. Os programas de vem desenvolver, além disso,

bases para sua auto-sustentação. Avaliações inter nas do Banco

Mundial (Blustein, 1996) mostram que cerca de 50% de seus

projetos não passavam em seu próprio teste. Depois de terminado

o projeto, em cinco ou seis anos, os benefícios para os países

recebedores não continuavam. Os programas devem desenvolver

esforços no sentido de sua auto-sustentação, o que leva diretamente

ao quarto objetivo: espera-se que os programas sociais sejam

participativos. A comunidade assistida deve ter neles um papel ativo.

A experiência comparada mostra de forma definitiva que esse é um

caminho central para estabelecer a auto-sustentabilidade. Deve ser

ainda acrescentado que a participação traz muitos benefícios para

o desenvolvimento do capital social e o crescimento das pessoas, e

vantagens gerenciais bastante concretas.

As políticas e programas sociais têm, pelo visto, metas com

conteúdos próprios a elas. Não é possível transplantar para cumprir

metas desse tipo, modelos g erenciais que possam ser altamente

eficientes para outras metas mas são estão adequados a estas. Entre

fracassos comuns no campo social encontram-se os casos em que

tentou-se copiar receitas de business administration, imitando

modelos da empresa privada, traçados para metas bem diferentes:

maximização de aproveitamento, rotação do capital, captação de

clientes etc. Também se observam as tentativas de repetir modelos

da administração pública tradicional, que podem ser apropriados

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em processos rotineiros mas não são válidos para as características

muito diferentes da ação no campo social.

Surge a necessidade de uma “gerência social” que deve assumir

todos aqueles aspectos de outras gerências que lhe possam ser úteis,

mas que deve ter um perfil próprio relacionado a suas metas

par ticulare s.

A proposta para que se respeitem as singularidades não é feita

apenas no campo da gestão social. Goodard e Riback (1999), depois

de analisar governadores e prefeitos que tiveram sucesso nos Estados

Unidos, afirmam que “os que prestam o melhor serviço a seus

concidadãos, atualmente, são aqueles que reconhecem as nítidas

diferenças entre o objetivo do governo e o objetivo dos negócios”.

Krugman (1996), ao analisar pedidos para que seja traçada uma

política econômica e para administrar empresas privadas, conclui

que elas são muito difer entes. Assinala que “um país não é uma

corporação de negócios”. Chama a atenção para os erros cometidos

ao se tentar extrapolar da administração privada para a gerência da

economia.

3. Deve ser montada uma institucionalidade forte,

hierarquizada e profissionalizada

A dimensão dos problemas sociais da região exige respostas

de acordo para que não continuem causando sofrimentos e vítimas,

o que é moralmente inadmissível, e os graves prejuízos que estão

impondo ao desenvolvimento e à democracia. Tais respostas devem

ser dadas por mudanças nas políticas mas também devem ser

registradas nos instrumentos institucionais. É o que não se observa

na maioria dos países. A realidade se caracteriza, entre outros

aspectos, por: atribuição de recursos a áreas como saúde, educação,

habitação, família, que, embora tenham melhorado em alguns países,

continuam sendo inferiores às médias internacionais, e em outros

são muito escassas; forte tendência – por causa de problemas

financeiros – a cortar, em primeiro lugar, esses recursos; Ministérios

sociais sem acesso aos foros de decisão macroeconômica cujas

série DESENVOLVIMENTO SOCIAL volume 1

resoluções terão enormes conseqüências sociais; inexistência de um

serviço civil profissionalizado; falta de cuidados com a preparação

de uma gerência de alto nível especializada e estável.

O’Donell alerta sobre a magnitude das perdas institucionais

provocadas ao setor social recentemente:

“... os salários, as condições de trabalho e as perspectivas

profissionais dos funcionários da área social que estão em

contato direto com os pobres e lhes prestam ser viços

(trabalhadores da área sanitária, professores, assistentes

sociais), deterioraram profundamente. O mesmo pode

ser dito dos funcionários da burocracia central que

trabalham na política social tanto no plano nacional quanto,

e sobretudo, no local. Não é novidade que essas esferas

do Estado foram, freqüentemente, bastiões de clientelismo

e ineficiência, mas a blitzkrieg instalada contra elas com o

objetivo de reduzir o déficit fiscal, ou puramente por

antiestatismo, não fez nada par a melhorar a situação. Pelo

contrário, em vários países essa ofensiva praticamente

amputou o braço do Estado mais necessário para

empreender as políticas sociais razoavelmente eficazes”.

As condições que O’Donell focaliza com precisão devem ser

superadas com urgência. É preciso estabelecer na região uma

institucionalidade social adequada ao papel prioritário que, de acordo

com as exigências da população, os problemas correspondentes

devem ter. O investimento no assunto deve se dar de acordo com a

magnitudeeaprofundidade dos problemas vistos. Os cortes deverão

considerar os efeitos devastadores que eles produzem no campo,

não devem perder de vista seu caráter prioritário, e devem procurar

saber como gerar recursos por outras formas, como o melhor controle

da evasão fiscal. Deverá ser estabelecido um ser viço civil

profissional nas instituições sociais, com remunerações adequadas,

possibilidades de crescimento, treinamento contínuo e, no seu topo,

uma gerência especializada e estável. O papel das entidades

ministeriais e d e suas respectivas agências deverá ser hierarquizado,

levando-se em consideração seus pontos de vista no traçado das

políticas econômicas.

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4. Otimizar resultados no campo social requer,

necessariamente, abordagens intersetoriais

A coordenação é desejável com freqüência na gerência. Porém,

na gerência social é imprescindível. Os programas sociais buscam

metas que, pela própria configuração do problema, não são atingíveis

por apenas um agente organizacional. Aumentar o número de crianças

que terminam a escola primária num município, por exemplo, não

significa trabalhar apenas no âmbito da escola. Ela é fundamental,

mas as causas da evasão vão além dela. Será preciso utilizar um enfoque

que aja sobre a unidade familiar, criando incentivos para que ela se

empenhe em manter a criança na escola, devem ser melhoradas suas

condições alimentares que, em m uitos casos são fatores de evasão,

facilitar o transporte da criança para a escola, sensibilizar os pais sobre

as vantagens que implicará terminar os estudos e outros fatores . Será

preciso que exista o trabalho conjunto de instituições de vários tipos

que possam agir sobre essas variáveis: de saúde, no que diz respeito à

nutrição, de apoio à família, de habitação, de transporte. Por isso,

programas como o de Brasília que reuniu incentivos para a família,

com a ação da escola, além de outros elementos, obtiveram resultados

significativ os em prazos reduzidos . O mesmo acontece com a maioria

dos programas sociais . P ara melhorar a saúde prev entiva, por exemplo,

é indispensável que haja um trabalho muito bem articulado entre as

áreas de saúde e de educação. Programas como o que foi desenv olvido

há alguns anos na Costa Rica, pelos dois Ministérios, preparando os

professores para desenvolver unidades for madoras em saúde

preventiva na sala de aula podem conseguir resultados muito

importantes nos índices de saúde pública.

As causas da pobreza são múltiplas e inter-relacionadas.

Combatê-las efetivamente exige, assim, abordagens inter-setoriais.

A ação combinada multiplica a possibilidade de êxitos de cada um

dos atores organizadores. A coordenação em gerência social é

obrigatória caso se deseje eficiência, porque há uma dependência

estrutural entre os atores. Os melhores programas serão, em muitos

casos, programas imaginativos quanto a viabilizar essas

interdependênciaseatransformá-las em manifestações comuns.

série DESENVOLVIMENTO SOCIAL volume 1

Na América Latina predominou, no campo social, um enfoque

quase oposto, com for te ênfase setorial. Cada área social fez quase

um ponto de “honra organizacional” de sua autonomia, e saúde,

educação, família, juventude, trabalho se estabelecem como “feudos”

separados que e vitam a inter venção de “estranhos” em suas

operações. Esse comportamento leva, necessariamente, a resultados

limitadoseagravesineficiências.

5. É preciso aprender gerência interorganizacional

Uma das habilidades que uma nova institucionalidade social

na região deve desenvolve réadagerência interorganizacional. Os

prog ramas deverão ser, como já foi dito, prog ramas de que

participem vários Ministérios, diversas agências públicas, governos

estaduais, municípios e a sociedade civil por meio de várias

representações. Gerenciar a operação conjunta de várias

organizações não é o mesmo que levar à frente uma determinada

organização. São necessárias impor tantes possibilidades para

sensibilizar permanentemente quanto às vantagens do trabalho

conjunto, desenvolver processos de negociação para conciliar as

diferenças, capitalizar as forças e limitar as fraquezas de cada

organização, compreender as diferentes culturas organizacionais,

construir pontes entre elas, desenvolver uma linguagem comum,

aproveitar as oportunidades que podem surgir para a ação conjunta.

6. É necessário superar as falsas oposições entre Governo,

de um lado, e ONGs e sociedade civil, de outro

O problema social latino-americano não pode ser atribuído

exclusivamente ao Estado. Todos os setores da sociedade deveriam

assumir responsabilidades e participar de sua solução. Devem ser

armadas extensas redes de colaboração permanente que englobem

os atores sociais possíveis, orientadas para atacar importantes

problemas concretos.

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Atualmente a situação é muito diferente. Há g r upos da

sociedade civil que não reconhecem ter responsabilidades a respeito.

Permanecem indiferentes. Há freqüentemente desconfiança e

conflitos entre a ação do Estado e a das ONGs. Há amplos setores

que teriam muita disposição para o trabalho voluntário e que não

encontram caminhos apropriados para canalizar suas contribuições.

Existem importantes oportunidades organizacionais para

superar tais situações. Estado e ONG de vem aliar-se estreitamente

aproveitando os pontos fortes de cada um e minimizando suas

limitações. As ONGs têm um importante potencial em termos de

flexibilidade, agilidade, compromisso, aproximação com a

comunidade. Mas devem ter consciência de que, sozinhas, não

produzirão mudanças profundas: para isso devem contar com o apoio

das políticas públicas. A realização de alianças estra tégicas entre

ambos e a adesão a elas de igrejas, comunidades vizinhas,

associações de interesse público, universidades, setores empresariais

dispostos a serem solidários, sindicatos operários e outros grupos,

poderá ampliar consideravelmente os reais recursos humanos e

materiais para a ação social e incr ementar sua eficiência. Veja-se,

por exemplo, o papel desempenhado por um dos atores potenciais

dessas alianças, o voluntariado, em diversos países. Na Espanha,

há pouco tempo, um grande movimento de opinião originado da

juventude exigiu e conseguiu compromissos formais para aumentar

de forma substancial os r ecursos dos países para a solidariedade

internacional. Em Israel, o país do mundo com maior porcentagem

relativa de tra balhadores voluntários, eles produzem em serviços

sociais, principalmente, 8% do Produto Nacional Bruto.

7. Uma chave para a eficiência: descentralização mais

par ticipação

A descentralização dos programas sociais surge como uma

possibilidade muito concreta de aproximá-los da comunidade, ter

contato direto com suas necessidades, obrigá-los a maior

transparência, desburocratizá-los, gerar maior agilidade, poder

série DESENVOLVIMENTO SOCIAL volume 1

realizar um monitoramento sobre o andamento de sua execução e

outras vantagens org anizacionais. Entretanto, a experiência

internacional e a prática da região, também demonstraram apresentar

riscos. Um dos principais é que, se os níveis de polarização social e

de assimetria no poder são muito amplos nos Estados e nos

municípios para os quais os programas são descentralizados, os

grupos mais poderosos poderão cooptar em seu favor os processos

descentralizados, “capturando” os prog ramas. Outro é que o

processo seja ambíguo em algumas de suas dimensões. Transferem-

se recursos limitados em relação às responsabilidades atribuídas,

não se delimitam com precisão os papéis que deve ter o poder central,

as delegações são facilmente reversíveis. Pode ocorrer também a

situação de que as organizações regionais e locais para as quais é

descentralizado o programa não tenham capacidade institucional

suficiente para gerenciar os programas a elas confiados. Em todos

esses casos, a situação pós-descentralização pode chegar até mesmo

a ser pior do que a prevista, já que os serviços que o poder central

prestava com ineficiência, mas com certa segurança, agora podem

ser suspensos.

Tudo isso não invalida o enorme potencial da descentralização

como arma de g estão social. Obriga a tomar providências que

possam contornar esses riscos. Será preciso, entre outros aspectos,

traçar com clareza os termos da descentralização e fazer com que

sejam viáveis para as esferas regionais e locais, desenvolvendo a

sua capacidade institucional. A “combinação vencedora” parece

surgir, de acordo com a experiência, quando se juntam a

descentralização e a verdadeira participação da comunidade. Um

dos campos em que a participação – considerada atualmente uma

das vias principais para a maior eficiência em todo tipo de

organizações públicas e privadas – é mais positiva, é o dos processos

de descentralização

. Se a comunidade organizada co-administra os

O tema das novas descobertas sobre as possibilidades da participação é tratado em

Bernardo Kliksberg, “Seis tesis no convencionales sobre participación”, 1998, Revista

Instituciones y Desarollo, Instituto Internacional de Gobernabilidad, Barcelona,

nº 2, dezembro.

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programas sociais descentralizados, eles se ajustarão estritamente

às demandas reais: haverá um feed back contínuo sobre seus efeitos

que permitirá corrigi-los no decorrer do processo, haverá uma pressão

por transparência e retidão no uso dos recursos que erradicará a

corrupção e limitará as práticas clientelistas. Os programas receberão

contribuições permanentes de idéias para que melhorem, e haverá

um contrapeso efetivo para a possibilidade de cooptação por parte

das “elites” locais.

Assim como a descentralização requer par ticipação, cria

também oportunidades importantes para essa última, e os

“círculos virtuosos” que uma participação verdadeira pode

desencadear são extraordinários. As comunidades carentes têm

muito a oferecer aos prog ramas sociais a elas dirigidos. Os

aspectos que as desvalorizam, a partir de sua própria pobreza,

são por elas desmentidos. Os programas sociais de maior

rendimento comparado são aqueles em que foram abertas

autênticas possibilidades de participação. Entre eles, um estudo

de Narayan (1994) sobre a contribuição da participação popular

mostra sua potencialidade. A pesquisa analisou 121 projetos de

fornecimento de água potável a trabalhadores rurais pobres em

49 países da África, Ásia e América Latina. Os projetos com

elevada par ticipação tiveram um alto rendimento, em 80% dos

casos, e um rendimento médio em 20% do restante. Nenhum

teve baixo rendimento. Os de baixa participação tiveram alto

rendimento apenas em 2,7% dos casos, rendimento médio em

40% e baixo, em 5,3%.

As mesmas constatações podem ser encontradas na América

Latina. O apelo maciço e genuíno à participação foi a base de

algumas das experiências sociais mais bem-sucedidas na América

Latina e famosas internacionalmente, como Villa El Salvador do

Peru, as escolas públicas administradas pelos pais, no Brasil (MG)

e o Orçamento Participativo de Porto Alegre. Em todos esses casos

a participação mobilizou profundamente o capital social latente na

comunidade. Em Villa El Salvador, a comunidade per uana auto-

administrada, tantas vezes premiada, com cerca de 300 mil

habitantes, os pobres não tinham nenhum tipo de bens e ergueram

série DESENVOLVIMENTO SOCIAL volume 1

um município completo com suas próprias mãos num período

histórico muito cur to. Não tinham patrimônio econômico mas

tinham ca pital social muito rico. Vinham das serras peruanas e

possuíam uma bagagem muito grande de valores, atitudes solidárias,

experiência de vida comunitária e outros elementos culturais,

cultivados durante séculos pela cultura andina. No ambiente propício

da participação tais elementos se mobilizaram ativamente e foram

decisivos em seus ganhos.

8. É preciso fazer pactos e acordos sociais de apoio para

possibilitar uma gerência social eficiente

Os programas sociais devem contar com amplos respaldos da

sociedade para poder cumprir com eficiência suas metas. Como já

assinalado, existem setores que, quase por princípio, desconfiam

dos programas. Consideram que o gasto social é “ilegítimo”. Os

programas devem procurar contestá-los explicando detalhadamente

à opinião pública suas possíveis contribuições, tanto do ponto de

vista ético como do produtivo, e devem procurar, no contexto dos

mecanismos democráticos, acordos sociais em seu apoio. Esses

acordos lhes serão fundamentais para “agüentar” os longos períodos

que, com freqüência, são precisos para conseguir objetivos tangíveis

no campo social. Permitirão também mantê-los diante das ameaças

de cortes destinados a solucionar desequilíbrios financeiros em outras

áreas. Além disso, serão vitais se forem precisas novas etapas para a

consolidação e o prolongamento dos programas.

Todos esses aspectos são fundamentais para que possa ser

desenvolvida nos programas sociais uma gerência eficiente com

planejamento no médio e no longo prazos. Nessa, como em outras

áreas de desenvolvimento, a dimensão política é essencial. Se, por

Sobre Villa El Salvador ver: FRANCO, C. La experiencia de Villa El Salvador. In:

KLIKSBERG, B. (comp.). Pobreza: un tema impostergable, nuevas respuestas a

nivel mundial. 4. ed. Fundo de Cultura Econômica, 1997.

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exemplo, programas dirigidos ao fortalecimento da escola pública

contam com associações de pais organizadas para defendê-los, os

resultados serão muito diferentes se só os defenderem os

profissionais que os executam.

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REFLEXÃO FINALREFLEXÃO FINAL

REFLEXÃO FINAL

Em recentes declarações públicas, o Papa João Paulo II

(1999) disse que “o problema da pobreza é urgente e não pode ser

deixado para amanhã”, pois, de todo o mundo “ergue-se o lamento

dos pobres, o grito das crianças, das mulheres, dos velhos, dos

refugiados, das vítimas da guerra, dos desempregados”. Além disso,

assinalou que “o desenvolvimento e o progresso econômico nunca

devem chegar para o home m e a mulher, dificultando a tarefa de

satisfazer suas necessidades fundamentais, o progresso não pode

vir a qualquer preço”.

Suas afirmações parecem muito sug estivas para os dilemas

latino-americanos. Os problemas que examinamos neste documento

não admitem demoras. O custo para qualquer adiamento será muito

alto. No campo social, diferentemente de outras áreas, os prejuízos

que o adiamento das soluções pode produzir são, em muitos casos,

irreversíveis. Assim, entre muitas outras conseqüências das demoras

em dar respostas, verificou-se que se uma criança não recebe uma

alimentação adequada nas primeiras etapas da vida, suas capacidades

cerebrais ficam afetadas e, depois, não há volta possível. Em outra

área, a da mortalidade materna, a região tem uma taxa cinco vezes

maior que a dos países desenvolvidos. Considerando-se o estado

atual dos avanços da medicina, isso quer dizer que muitas dessas

mortes são “gratuitas” e que elas não ocorreriam se houvesse

atendimento médico apropriado para todas as mães.

Torna-se urgente dar o salto para uma visão integ rada do

desenvolvimento que atinja um tipo de equilíbrio diferente entre as

políticas econômicas e as sociais, e que reconheça o papel

imprescindível dessas últimas para chegar a um desenvolvimento

que tenha bases realmente sustentáveis. Como afirma Touraine

(1997): “Em vez de compensar os efeitos da lógica econômica, a

série DESENVOLVIMENTO SOCIAL volume 1

política social deve ser concebida como condição indispensável do

desenvolvimento econômico”.

Argumenta-se com freqüência que tudo isso é assunto de

recursos econômicos e que, na falta desses, não é viável obter

resultados muito diferentes dos atuais. Afir ma-se ainda que

enquanto não houver mais recursos a situação não poderá mudar.

É importante contar com mais recursos econômicos e todos os

esforços devem ser feitos para melhorar o crescimento, a

produtividade e a competitividade da economia. Mas o assunto

não par ece r eduzir-se a tal afirmação. Em recente trabalho sobre

a mortalidade como indicador do fracasso ou êxito econômico,

Sen (1998) rebate o argumento dos recursos escassos com dados

empíricos muito sugestivos. Compara a situação de uma série de

países de acordo com dois indicadores: Produto Bruto per capita

que, acredita-se, mede prog resso econômico, e expectativa de vida,

indicador decisivo para constatar o êxito integral de uma sociedade.

Os resultados são os seguintes:

GRÁFICO 9 – Produto Nacional Bruto e Expectativa de vida em

alguns países, 1992

FONTE: SEN, A. Mortality as indicator of economic success and failure. The Economic Journal. jan. 1998.

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As três primeiras sociedades do quadro: o Estado de Kerala,

na Índia, de mais de 30 milhões de habitantes, China e Sri Lanka, têm

um PNB per capita baixíssimo, inferior a 550 dólares por ano. As

outras três: África do Sul, Brasil e Gabão têm um PNB que é entre 5

e 10 v e zes maior . Entretanto , nas três primeiras, as pessoas vivem

mais tempo que nas segundas: 71, 69 e 72 versus 63, 66 e 54.

Têm influência fatores como o grau de igualdade, que é

consideravelmente melhor nas primeiras, e os acordos sociais que

foram organizados para a saúde pública: água potável, instalações

sanitárias, luz, educação e assistência médica. Além disso, assinala

Sen, por exemplo, os custos relativ os de alguns insumos essenciais

dos sistemas de saúde, como pessoal médico e paramédico , são muito

mais baixos nos países em desenvolvimento que nos desenv olvidos.

Países como os mencionados e Costa Rica, “registraram uma redução

muito rápida nas taxas de mortalidade e uma melhora nas condições

de vida, sem grande crescimento econômico”.

O que está em jogo, finalmente, não são apenas os problemas

de recursos, mas também os de prioridades, de graus de igualdade e

de organização social. O tema das prioridades é crucial. Não apenas

na atribuição de recursos mas também nos ajustes. Por que cortar

com tanta freqüência o orçamento das áreas sociais? Por que não

revisar cuidadosamente os custos que implicam esse tipo de cortes

para as metas finais da sociedade, para a coesão social e para o

próprio crescimento? Sobre o assunto afirmou diante da Assembléia

Mundial da Saúde o Prêmio Nobel de Economia (Sen, 1999):

“Uma demonstração de que vivemos num mundo ao inverso

é o fato de que o médico, o professor ou a enfermeira se

sintam mais ameaçados pelo conservadorismo financeiro que

um general de exército. Para sanar essa anomalia é preciso

não penalizar a prudência financeira mas levar mais em conta

os custos e benefícios das diferentes opções”.

Enfrentar a pobreza e a desigualdade na região exige uma

revisão profunda do papel das políticas sociais, de seu modo de

serem pensadas e da estratégica dimensão institucional e gerencial.

série DESENVOLVIMENTO SOCIAL volume 1

Tal atitude deve ser tomada não apenas à luz das considerações

técnicas mas tendo como base das metas do desenvolvimento a

busca de vias compatíveis com elas, e as prioridades e urgências na

atribuição de recursos.

Destas discussões pode sair o novo modelo de política social

exigido por amplas maiorias na região, por meio dos mais variados

canais da democracia. A política social agressiva e ativa de que se

precisa, que deve ser administrada pelo Estado e pela sociedade

civil, deverá contar com uma institucionalidade social renovada,

com as capacidades gerenciais apropriadas, e deve ser transparente,

aberta e participativa.

O tema não admite adiamentos. É um “escândalo mor al”

existirem, no final do século XX, milhões e milhões de latino-

americanos que vivem com suas famílias no meio de privações que

cerceiam seus direitos humanos mais essenciais.

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SOBRE O AUTORSOBRE O AUTOR

SOBRE O AUTOR

BERNARDO KLIKSBERG escreveu 32 livros e centenas

de trabalhos já traduzidos para diversas línguas. Prestou assessoria

a mais de 30 países em gestão pública, desenvolvimento e

gerenciamento social. Assessor, entre outros, da ONU, OIT, OEA,

Unicef, UNESCO, Diretor do Projeto Regional para a América

latina de Moder nização Estatal da ONU. É hoje Coordenador do

Instituto Interamericano para o Desenvolvimento Social do

BID(Washington).

Reconhecido pioneiro do gerenciamento social, recebeu

múltiplas distinções, entre as quais: Professor Honorário da

Universidade de Buenos Aires, Condecoração Andres Bello do

Gover no da Venezuela, Professor Emérito da Unive rsidade de

Congreso (Mendoza, Argentina),

Doutor Honoris Causa da Universidade Nacional del Zulia

(Venezuela). Várias de suas obras foram traduzidas para o português

e publicadas no Brasil, entre elas: Repensando o Estado para o

desenvolvimento social (Cortez/UNESCO); O desafio da exclusão

(Fundap); Pobreza: uma questão inadiável. Novas respostas em nível

mundial (Fondo da Cultura Econômica/Enap/Unicef); Como

transformar o Estado (Fondo da Cultura Econômica/Enap).

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