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TEXTO PARA DISCUSSÃO Nº 508
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
Francisco Eduardo Barreto de Oliveira
*
Kaizô Iwakami Beltrão
**
Mônica Guerra Ferreira
***
Rio de Janeiro, agosto de 1997
*
Da Diretoria de Pesquisa do IPEA.
**
Da Escola Nacional de Ciências Estatísticas do IBGE.
***
Estatística e bolsista ANPEC/PNPE na Diretoria de Pesquisa do IPEA.
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O IPEA é uma fundação pública
vinculada ao Ministério do
Planejamento e Orçamento, cujas
finalidades são: auxiliar o ministro na
elaboração e no acompanhamento da
política econômica e prover atividades
de pesquisa econômica aplicada nas
áreas fiscal, financeira, externa e de
desenvolvimento setorial.
Presidente
Fernando Rezende
Diretoria
Claudio Monteiro Considera
Luís Fernando Tironi
Gustavo Maia Gomes
Mariano de Matos Macedo
Luiz Antonio de Souza Cordeiro
Murilo Lôbo
TEXTO PARA DISCUSSÃO tem o objetivo de divulgar resultados
de estudos desenvolvidos direta ou indiretamente pelo IPEA,
bem como trabalhos considerados de relevância para disseminação
pelo Instituto, para informar profissionais especializados e
colher sugestões.
ISSN 1415-4765
SERVIÇO EDITORIAL
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© IPEA, 1998
É permitida a reprodução deste texto, desde que obrigatoriamente citada a fonte.
Reproduções para fins comerciais são rigorosamente proibidas.
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SUMÁRIO
RESUMO
ABSTRACT
1 - INTRODUÇÃO..............................................................................................................1
2 - ASPECTOS CONCEITUAIS DA SEGURIDADE SOCIAL............................................4
2.1 - Definições e Conceitos Básicos.................................................................................4
2.2 - Componentes da Seguridade Social..........................................................................4
3 - EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA SEGURIDADE SOCIAL.................................................6
4 - DIAGNÓSTICO DO SISTEMA DE PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL..................13
4.1 - Problemas de Equilíbrio Econômico-Financeiro ......................................................13
4.2 - Evolução dos Contribuintes e Beneficiários do Sistema..........................................13
4.3 - Evolução da Relação entre Contribuintes e Beneficiários .......................................14
4.4 - O Aumento das Alíquotas de Contribuição..............................................................16
4.5 - Composição da Receita da Seguridade...................................................................16
4.6 - Composição da Despesa da Seguridade.................................................................19
4.7 - Os Sintomas dos Desequilíbrios..............................................................................20
4.8 - A Previdência Social e o Salário Mínimo .................................................................22
4.9 - A Previdência do Funcionalismo Público.................................................................23
4.10 - Fatores Conjunturais e Estruturais.........................................................................26
4.11 - Fatores Conjunturais..............................................................................................26
4.12 - Fatores Estruturais.................................................................................................27
4.13 - Do Lado da Receita................................................................................................27
4.14 - Do Lado da Despesa..............................................................................................28
4.15 - A Aposentadoria por Tempo de Serviço ................................................................28
4.16 - Fatores Gerenciais.................................................................................................39
5 - EVOLUÇÃO E DIAGNÓSTICO DO SISTEMA DE PREVIDÊNCIA PRIVADA ...........42
5.1 - Marco Conceitual e Legislativo ................................................................................42
5.2 - Evolução da Legislação ...........................................................................................43
5.3 - Evolução Financeira.................................................................................................
5.4 - Volume de Ativos .....................................................................................................45
5.5 - Aplicação de Recursos ............................................................................................46
6 - PROJEÇÕES DE DESEMPENHO FUTURO .............................................................48
6.1 - Projeções Demográficas..........................................................................................48
6.2 - Projeções Econômico-Financeiras...........................................................................52
7 - ALTERNATIVAS DE REFORMA — EXPERIÊNCIAS NO MUNDO...........................54
7.1 - Capitalização em Conta Individual...........................................................................54
7.2 - Capitalização Parcial................................................................................................62
7.3 - Capitalização Virtual.................................................................................................62
8 - A PROPOSTA DE AJUSTE DO GOVERNO E SUA EVOLUÇÃO .............................63
8.1 - Aspectos Técnicos...................................................................................................63
8.2 - Aspectos Políticos....................................................................................................65
9 - O CAMINHO ADIANTE...............................................................................................67
BIBLIOGRAFIA.................................................................................................................69
ABSTRACT
The text presents a conceptual framework for a logical the discussion of the
various issues. A diagnostic of the Brazilian social insurance (general and special
systems) emphasizes the “symptoms” as well as the conjunctural, managerial and
structural causes of the problems detected. General Social Insurance system future
economic results for the period 1997/2030 are then derived from demographic
projections and macro-economic scenarios. Social insurance reforms in other
countries are briefly analyzed as input for the design of solutions for the problems
presented. Finally, the government recent proposals for adjustment are discussed
in their technical and political aspects.
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
1
1 - INTRODUÇÃO
A reforma do sistema de seguridade, entendida como o conjunto de programas de
previdência, saúde e assistência social, insere-se em um contexto de rápidas e
violentas transformações mundiais nos campos demográfico, econômico, político-
institucional e social. Nos países ocidentais em geral, e no Brasil em particular, a
dinâmica demográfica tem-se caracterizado por uma rápida queda da fecundidade,
aliada a crescentes valores de expectativas de vida na data da aposentadoria. Em
nosso país, por exemplo, a taxa de fecundidade total — número de filhos vivos
tidos por mulher durante o ciclo reprodutivo — caiu de cerca de seis filhos/mulher
na década de 50 para cerca de três filhos, na década de 80, provocando um
acelerado envelhecimento da estrutura etária da população. Por outro lado, a
alteração das estruturas familiares, com o progressivo desaparecimento da família
estendida e a maciça entrada das mulheres na força de trabalho, modifica o
panorama de demandas de proteção social, ao mesmo tempo em que exige a
revisão dos próprios conceitos que norteiam a estruturação dos planos de
benefício. Surgem novas formas de emprego: o trabalho autônomo, a terceirização
e as profissões não-convencionais são alguns fenômenos que alteram
profundamente o conceito de relação de emprego. Também as tecnologias
poupadoras de mão-de-obra são uma constante em um mundo de mercados
competitivos e globalizados.
No campo econômico, o desemprego estrutural é um problema crônico, para o
qual não há uma clara solução no horizonte. Embora o Brasil tenha taxas
relativamente baixas de desemprego aberto, a informalização e possivelmente o
subemprego são extremamente elevados no mercado de trabalho. Os altos
encargos incidentes sobre salários no mercado formal fazem com que as empresas
brasileiras tenham custos totais de mão-de-obra relativamente elevados, mesmo
com baixos salários. Como conseqüência, reforça-se a tendência à informalização
e perde-se competitividade dentro do contexto regional e mundial. Por outro lado,
a pressão econômica força indivíduos a aceitarem empregos abaixo de sua
qualificação. Uma vez empregados fica-lhes mais difícil procurar um emprego
adequado.
A seguridade é um Estado dentro do Estado. Como mostra a Tabela 1, o
orçamento da seguridade social em 1995 foi maior do que o próprio orçamento
fiscal.
O Brasil ainda convive com uma estrutura de proteção social herdada em grande
parte do Estado Novo. Do imposto sindical obrigatório até o sistema de
Previdência Social rígido, abrangente e centralizado, é o Estado que dita as regras
e que, em muitos casos, executa diretamente os serviços. A partir da década de 40
o Brasil adotou um modelo onde o Estado era a peça central deste mecanismo.
Apesar das variantes quanto à modalidade, era sempre o Estado que determinava o
quanto poupar e onde aplicar os recursos extraídos da sociedade. Desde os antigos
Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAPs), passando pelo Fundo de Garantia
do Tempo de Serviço (FGTS) e pelo Programa de Integração Social
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
2
(PIS)/Programa de Amparo ao Servidor Público (Pasep) e chegando ao Fundo de
Amparo ao Trabalhador (FAT), o esquema de poupança compulsória é uma
constante no financiamento das políticas sociais, gerando recursos cuja aplicação
encontra-se sob controle estatal.
Tabela 1
Participação na Carga Tributária Global dos Diferentes Níveis de Governo:
Brasil — 1989/95
(Em % do PIB)
Nível de governo 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995
União 14,8 18,9 15,5 16,5 16,2 19,4 20,91
Orçamento fiscal 7,4 9,3 7,0 9,2 7,6 8,5 9,57
Seguridade
*
7,4 9,6 8,5 7,3 8,6 10,9 11,34
Estados 6,5 8,3 7,3 7,4 6,9 7,7 n.d.
Municípios 0,6 1,0 1,1 1,2 4,1 1,4 n.d.
Total
21,9 28,2 23,9 25,1 27,2 28,5 n.d.
Fontes: IBGE (Contas nacionais), MEFP/DRF e Confaz.
*
Inclui Finsocial, contribuição sobre o lucro e PIS/Pasep.
n.d.: não-disponível.
O Estado, como gestor da poupança alheia, teve desempenho catastrófico. Já há
muito tempo, os recursos de alguns dos antigos IAPs — que operavam com
reservas capitalizadas — foram aplicados em projetos de interesse essencialmente
político, com escassa possibilidade de retorno econômico. Pelo mesmo ralo
também escoaram os recursos do FGTS e existem riscos de que o mesmo aconteça
com o FAT. O modelo de formação e uso da poupança pelo Estado está exaurido
já faz algum tempo.
Foram-se os ativos, restando um vasto passivo para
administrar sob a forma de promessas de direitos de difícil concretização.
A perspectiva parece desanimadora, mas também aí surge a oportunidade ímpar de
repensar o modelo. O Brasil necessita urgentemente de novos mecanismos de
financiamento de seu processo de desenvolvimento que nos permitam entrar com
pé direito no próximo milênio recuperando, fortalecendo e democratizando os
mecanismos de formação de poupança. É aí, justamente, que entra a reforma da
previdência, ou a questão mais geral das políticas sociais.
A previdência oficial brasileira opera exclusivamente no chamado regime de
repartição simples, ou seja, sem recursos capitalizados. Os contribuintes ativos de
hoje pagam pelos inativos de hoje, na esperança de que novas gerações de
contribuintes venham a fazê-lo quando passarem para a inatividade. Esta adoção
do regime de repartição é quase uma constante dos países ocidentais. Assim é o
sistema básico nos Estados Unidos, na Alemanha, na França, na Espanha e até em
alguns países do Oriente, como o Japão. A diferença é que todos eles têm uma
reserva capitalizada que serve de colchão amortecedor para o futuro do sistema.
Tirando-se a moda chilena do regime básico em capitalização individual — uma
caderneta de poupança compulsória — ao qual aderiram alguns países da América
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
3
Latina (Argentina, México, Uruguai, Peru e Colômbia), a experiência capitalizada
é a exceção, e não a norma.
De volta ao Brasil, o problema principal não é a opção entre um regime de
repartição e outro de capitalização. Afinal, mesmo no regime chileno, há um
benefício mínimo garantido pelo Estado com fundos fiscais, caso o indivíduo não
consiga capitalizar recursos suficientes em sua conta individual para custear uma
renda mínima durante a inatividade. Lá também o custeio dos benefícios por
invalidez e por acidentes de trabalho se dá fora do regime capitalizado.
A questão
central é qual o limite de intervenção do Estado
1
sobre o sistema
previdenciário (básico-compulsório, estatal, centralizado e, provavelmente,
operando em regime de repartição) e seus reflexos sobre as decisões de
poupança e investimento das famílias.
Comecemos com a análise dos casos extremos: a linha de corte fixada em zero
salário mínimo e, por oposição, uma linha que abranja toda a massa salarial. Na
primeira situação, simplesmente não haveria sistema compulsório, relegando a
cada família a decisão de quanto e como poupar e onde aplicar os resultados da
poupança. Este é, a nosso ver, o sistema liberal, proposto por aqueles que não
conhecem teoria econômica. O caso da previdência é aquele no qual as decisões
de poupança e investimento são tomadas a curto prazo embora haja um prazo
muito longo de espera para o retorno dos investimentos. São ocasiões complexas e
envolvem o conhecimento de informações muitas vezes insuficientes para um
processo racional de tomada de decisão. Eventuais erros neste processo individual
são irreversíveis e suas conseqüências podem ser catastróficas. As pessoas de
baixa renda, por terem uma pequena propensão a poupar, podem chegar à idade da
inatividade necessitando de um auxílio estatal. Esses motivos determinam a
necessidade de algum nível de proteção compulsória.
No outro extremo tem-se um modelo de cobertura total em todo o espectro de
rendimentos. As desvantagens são igualmente claras. Basta imaginar um sistema
onde o Estado garanta integral reposição de todo o salário (renda) em toda e
qualquer eventualidade. Neste sistema, os incentivos para poupar são nulos: por
que poupar se tudo está absolutamente garantido? A lógica de renunciar ao
consumo presente como forma de garantir uma renda na inatividade faz pouco
sentido. Seria também um sistema extremamente caro e com altíssimas margens
de evasão quando operado em repartição. Este sistema custeado por contribuições
sobre folha reduziria insuportavelmente o rendimento líquido dos trabalhadores,
ou encareceria o custo de contratação da mão-de-obra, ou ambos. De qualquer
forma, o efeito sobre a poupança dos agentes econômicos seria funesto. A
previdência social brasileira aproxima-se deste último caso. O padrão de
1
Definido como a linha de corte salarial acima da qual o Estado não intervém.
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
4
distribuição salarial faz com que o limite de 10 salário mínimo seja elevado,
deixando muito pouco espaço para a formação de poupança.
2
Qual seria a solução razoável? As questões são complexas pois envolvem a
redefinição integral do plano de benefícios e de custeio da previdência e da
seguridade social como um conjunto, lastreada em critérios básicos como o
equilíbrio financeiro futuro do sistema, as possibilidades de financiamento da
transição, efeitos sobre poupança e viabilidade política. São esses os desafios que
a construção de um novo modelo de seguridade social trazem para o Brasil, na
perspectiva de retomada do processo de desenvolvimento econômico.
2 - ASPECTOS CONCEITUAIS DA SEGURIDADE SOCIAL
2.1 - Definições e Conceitos Básicos
Como em qualquer campo do conhecimento, a fixação de conceitos básicos é vital
à discussão dos problemas. Muito mais do que um formalismo, a tentativa de
explicitação do arcabouço conceitual sobre o qual se fundamenta a seguridade
social pretende levar à reflexão sobre seus problemas estruturais.
Em termos gerais, a seguridade social pode ser definida como o conjunto de
políticas e ações articuladas com o objetivo de amparar o indivíduo e/ou seu grupo
familiar ante os eventos decorrentes de morte, doença, invalidez, idade,
desemprego e incapacidade econômica em geral. Como não poderia deixar de ser,
o caráter genérico da definição comporta um sem-número de variantes no campo
prático, dependendo de fatores políticos, econômico-sociais, históricos e culturais
que influenciaram a evolução de cada sistema em particular.
2.2 - Componentes da Seguridade Social
Mesmo levando-se em conta a natural diversidade de modelos, a grande maioria
dos programas de seguridade social existentes é integrada por três componentes
básicos:
a
) O seguro social, também conhecido como previdência social, constituído por
um programa de pagamentos em dinheiro e/ou serviços feitos/prestados ao
indivíduo ou a seus dependentes, como compensação parcial/total da perda de
capacidade laborativa, geralmente mediante um vínculo contributivo. A clientela é
usualmente restrita aos “segurados” e os benefícios guardam alguma
proporcionalidade com as contribuições.
2
Muitos argumentam que a elevada concentração de renda e o baixo valor real do salário mínimo
no Brasil têm sido apontados como motivos para a manutenção deste limite. No entanto, cerca de
84% dos assalariados formais ganham menos de 10 salários mínimos no Brasil (Dados da Rais 92).
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
5
É fundamental ressaltar que, tecnicamente, em um "seguro puro", o valor presente
esperado das contribuições iguala o valor presente esperado dos benefícios para
cada participante. No outro extremo da escala encontra-se a assistência social.
Nela a contribuição e o benefício são absolutamente desvinculados. O que
caracteriza o seguro social é que, não deixando de ser um seguro, não o é de forma
estrita ou pura, sendo admissível algum grau de redistributividade. Mesmo assim,
é importante ter-se em vista que o objetivo fundamental do seguro social é a
reposição da renda do trabalhador (ou, mais genericamente, do segurado). O
objetivo redistributivo, hoje, geralmente é de caráter nitidamente secundário.
b
) A saúde, entendida como o conjunto de políticas e ações de natureza médica,
sanitária, nutricional, educacional e ambiental, que visa à prevenção e à cura dos
agravos ao bem-estar físico e mental do indivíduo, de seus dependentes, bem
como da comunidade em geral. Dependendo do sistema em particular, a clientela
pode ser restrita a determinados grupos populacionais, sujeita a atributos tais
como vínculo contributivo, condição de domicílio e/ou laboral, idade etc.
c
) A assistência social, integrada por programas de pagamentos em dinheiro,
distribuição de bens
in natura
e de prestação de serviços, dirigidos a uma
clientela de caráter residual cujo único critério seja a necessidade, sem que estes
necessariamente incluam o vínculo contributivo. No caso de benefícios em
dinheiro, estes raramente guardam relação com os padrões prévios de renda do
grupo populacional a que se destinam.
Apesar da inter-relação existente, de forma proposital ou fortuita, entre os vários
componentes da seguridade social e dos vários atores públicos e privados, apenas
para facilidade de análise e discussão, bem como visando à padronização de
nomenclatura, muitas vezes recorre-se a uma divisão ainda mais fina dos
programas.
Assim, o seguro social é usualmente subdividido em:
a
) seguro social básico ou previdência social básica, compreendendo aqueles
benefícios em dinheiro e demais programas (reabilitação profissional,
aconselhamento etc.) cuja finalidade é a de proporcionar ao indivíduo e a seus
dependentes as condições socialmente definidas como indispensáveis à sua
manutenção quando da perda da capacidade laborativa; e
b
) seguro social complementar ou previdência complementar, cujo objetivo é,
como o próprio nome indica, complementar os benefícios e serviços do seguro
social básico.
É importante notar que o caráter subjetivo do que é básico e do que é
complementar deixa esta definição ao processo político, que, por sua vez, deve
espelhar teoricamente a escala de valores de cada sociedade. Finalmente, o termo
"complementar" não significa, necessariamente, que os valores dos benefícios
deste programa devam estar vinculados aos valores dos benefícios da previdência
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
6
básica. Complementar significa, nesse contexto, apenas aquilo que se adiciona ao
benefício básico.
A previdência social complementar, por sua vez, é geralmente subdividida em:
a
) previdência complementar aberta, destinada a uma clientela de caráter geral,
sem qualquer outra exigência a não ser a adesão ao plano através do aporte regular
das contribuições requeridas. Embora condições especiais possam ser oferecidas a
certos grupos, a vinculação é de caráter individual; e
b
) previdência complementar fechada, destinada a grupos restritos: empregados de
determinada(s) empresa(s), membro(s) de determinado(s) sindicato(s) etc.
Embora a saúde possa também ser subdividida em várias categorias (saneamento,
atenções ambulatoriais e hospitalares, educação sanitária), conforme o seu
objetivo ou de acordo com a forma de prestação de serviços (prestação direta de
serviços, medicina de grupo, seguro saúde etc.), para os fins do presente estudo,
consideramos desnecessária esta partição mais detalhada. A assistência social
enquadra-se no mesmo caso.
3 - EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA SEGURIDADE SOCIAL
O sistema de seguridade social brasileiro, desde sua fase embrionária até nossos
dias, experimentou considerável evolução, ora como fruto de conquistas políticas
no contexto democrático, ora como fruto da ação paternalista e autoritária do
Estado. As recentes crises pelas quais atravessa o sistema previdenciário-
assistencial, se, por um lado, intranqüilizam a população, por outro, apresentam o
aspecto extremamente positivo de ensejar o debate de algumas questões antes
mantidas dentro dos estreitos limites da burocracia estatal.
As medidas mais antigas no campo da previdência social no Brasil remontam ao
período colonial. Naquele período foram criadas as primeiras instituições de
caráter assistencial, como a Casa de Misericórdia de Santos (1543). Mais adiante,
à época do Império, pode-se identificar mais alguns antecedentes do atual sistema
nos montepios civis e militares e em outras sociedades beneficentes.
Em termos mais abrangentes, a primeira medida de proteção social que se conhece
é a Lei nº 3.724, de 15 de janeiro de 1919. Essa lei estabelecia o seguro de
acidentes de trabalho, tornando obrigatória a indenização, por parte do
empregador, dos acidentes ocorridos na execução do trabalho.
Todavia, a Lei Eloy Chaves (Decreto-Lei nº 4.682, de 24 de janeiro de 1923) pode
ser considerada, efetivamente, o ponto de partida do sistema previdenciário
brasileiro. Esta lei determinava a criação de caixas de aposentadorias e pensões
nas empresas ferroviárias existentes na época. Cada empresa possuía uma caixa
destinada a amparar seus empregados na inatividade. Ela marcava o início da fase
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
7
de vinculação por empresa, caracterizada pelo pequeno número de segurados —
algumas vezes o mínimo indispensável para o funcionamento nos moldes
adotados — e pela multiplicidade de instituições. A administração das caixas era
feita por um colegiado, composto, em partes iguais, por representantes dos
empregados e dos empregadores, sem a participação do Estado. No decorrer das
décadas de 20 e 30 o sistema foi estendido a empresas de diversas categorias
profissionais, chegando a existir 183 caixas em 1937.
A partir de 1930, as classes assalariadas urbanas passaram a ter maior peso no
cenário político econômico do país. Foi criado o Ministério do Trabalho, Indústria
e Comércio, e a previdência social passou a merecer maior atenção por parte do
Estado. Como o pequeno número de segurados proporcionava recursos
insuficientes para o funcionamento das caixas em moldes estáveis, foi necessário
imprimir uma mudança de orientação ao sistema.
Começou então uma nova fase, em que a vinculação passou a ser feita pela
categoria profissional. Foram criados os institutos de aposentadorias e pensões e a
cobertura previdenciária foi estendida à virtual totalidade dos trabalhadores
urbanos e a boa parte dos trabalhadores autônomos. O Estado, que até então
mantivera-se afastado da administração dos sistemas, assumiu mais estreitamente
a gestão das novas instituições, escolhendo e nomeando seus presidentes [ver
Leite e Velloso (1963) e Leite (1978)].
A primeira instituição de âmbito nacional a seguir os novos critérios foi o Instituto
de Aposentadoria e Pensões dos Marítimos (IAPM). Criado em 29 de junho de
1933, abrangia os trabalhadores de todas as empresas que exerciam atividades de
marinha mercante no país. Em 1934, foram criados o Instituto de Aposentadoria e
Pensões dos Comerciários (IAPC), o Instituto de Aposentadoria e Pensões dos
Bancários (IAPB), a Caixa de Aposentadoria e Pensões dos Trabalhadores em
Trapiches e Armazéns de Café e a Caixa de Aposentadoria e Pensões dos
Operários Estivadores. As duas últimas, apesar de serem denominadas caixas,
eram também instituições de caráter nacional. Em 1936, foi criado o Instituto de
Aposentadoria e Pensões dos Industriários (Iapi), instalado somente a 3 de janeiro
de 1938. Também em 1938, a Caixa de Aposentadoria e Pensões dos
Trabalhadores em Trapiches e Armazéns de Café passou a ser chamada de
Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Empregados em Transportes e Cargas
(Iaptec) e a Caixa de Aposentadoria e Pensões dos Operários Estivadores foi
transformada em Instituto de Aposentadoria e Pensões da Estiva (Iape),
incorporado em 1945 ao Iaptec.
Embora os institutos proporcionassem cobertura a uma grande parcela dos
trabalhadores urbanos, as disparidades entre os planos de benefícios oferecidos
por cada um deles permaneceram motivadas principalmente pelas diferenças na
capacidade financeira de cada instituição. Como a contribuição era feita tendo
como base o salário dos empregados, os institutos que representavam categorias
de profissionais mais abonadas obtinham maiores recursos.
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
8
Em 1945 se tentou corrigir esse tipo de distorção com a criação do Instituto de
Serviços Sociais do Brasil (ISSB), órgão que unificaria as instituições
previdenciárias existentes e centralizaria o seguro social de toda a população ativa
no país. No entanto, o governo empossado em 1946 tornou sem aplicação o
crédito para a sua instalação e o ISSB não foi implementado.
A primeira medida correta para diminuir a disparidade existente entre as
categorias profissionais, em decorrência da forma pela qual a previdência social
brasileira estava implantada, foi a promulgação da Lei Orgânica da Previdência
Social (Lops), em 26 de agosto de 1960. Essa lei tramitou durante 14 anos no
Congresso Nacional, e sua grande importância reside no fato de haver
uniformizado as contribuições e os planos de benefícios dos diversos institutos.
Com sua aprovação a cobertura previdenciária foi estendida aos empregadores e
aos trabalhadores autônomos em geral, incluídos a partir de então como segurados
obrigatórios.
Decorridos seis anos da promulgação da Lops, a unificação institucional foi
efetivada através da criação do Instituto Nacional da Previdência Social (INPS)
em 21 de novembro de 1966. O novo órgão, instalado no princípio do ano
seguinte, reuniu em uma mesma estrutura seis institutos de aposentadoria e
pensões até então existentes (Iapi, IAPB, IAPC, IAPM e Iaptec).
Quase concluída a expansão da cobertura previdenciária aos trabalhadores urbanos
— a única exceção eram os empregados domésticos —, faltava estendê-la aos
trabalhadores rurais. No decorrer da década de 60 foram feitas duas tentativas
neste sentido: em 1963 e 1969 foram criados, respectivamente, o Fundo de
Assistência ao Trabalhador Rural e o Plano Básico. O último, destinado
inicialmente a amparar os trabalhadores da agroindústria canavieira, foi depois
estendido a outras atividades rurais. Nenhuma dessas iniciativas atingiu seus
objetivos de maneira satisfatória, e a inclusão efetiva dos trabalhadores rurais no
sistema previdenciário só se concretizou com a aprovação da Lei Suplementar nº
11, de 25 de maio de 1971, que extinguiu o Plano Básico e criou, em seu lugar, o
Programa de Assistência ao Trabalhador Rural (Pró-Rural).
O processo de expansão da cobertura previdenciária às categorias marginalizadas
foi concluído no decorrer da década de 70, com as seguintes medidas: inclusão
dos empregados domésticos (1972); regulamentação da inscrição de autônomos
em caráter compulsório (1973); instituição do amparo previdenciário aos maiores
de 70 anos de idade e aos inválidos não-segurados (1974); e extensão dos
benefícios de previdência e assistência social aos empregadores rurais e seus
dependentes (1976). Dessa forma, a previdência passou a abranger a totalidade das
pessoas que exerciam atividades remuneradas no país.
Em 1974, através do desdobramento do antigo Ministério do Trabalho e
Previdência Social, foi criado o Ministério da Previdência e Assistência Social
(MPAS), que veio a responder pela elaboração e execução das políticas de
previdência, assistência médica e social.
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
9
A criação do MPAS representou mais um marco significativo na evolução da
previdência social brasileira. Com a instituição do Sistema Nacional de
Previdência e Assistência Social (Sinpas), em 1977, cada função do sistema
passou a ser exercida por um órgão determinado. Para tanto, algumas entidades
foram criadas e outras já existentes tiveram suas funções redefinidas. Ao INPS foi
atribuída exclusivamente a parte referente à manutenção e à concessão de
benefícios. A prestação de assistência médica, tanto aos trabalhadores urbanos
quanto aos trabalhadores e empregadores rurais, ficou a cargo do Instituto
Nacional de Assistência Médica da Previdência Social (Inamps), autarquia criada
especialmente para esse fim. Outra autarquia, o Instituto da Administração
Financeira da Previdência e Assistência Social (Iapas), surgiu com a finalidade
específica de promover a gestão administrativa, financeira e patrimonial do
sistema. A assistência social às populações carentes ficou sob competência da
Legião Brasileira de Assistência (LBA), já com suas atribuições devidamente
reformuladas. Além dessas entidades, integravam o Sinpas a Fundação Nacional
do Bem-Estar do Menor (Funabem), a Empresa de Processamento de Dados da
Previdência Social (Dataprev) e a Central de Medicamentos (Ceme).
Em agosto de 1987, através do Decreto-Lei nº 2.351, o governo instituiu o Piso
Nacional de Salários e o Salário Mínimo de Referência. Esta medida afetava a
previdência social duplamente: do lado das despesas, desvinculava o
comportamento dos benefícios do salário mínimo e, do lado das receitas,
igualmente desvinculava do salário mínimo as faixas do salário-contribuição dos
segurados, que passaram a referir-se ao Salário Mínimo de Referência.
Em 1988, a LBA e a Funabem são desvinculadas do Ministério da Previdência e
Assistência Social e passam a fazer parte do Ministério da Habitação e Bem-Estar
Social. No ano seguinte, nova mudança, desta vez para o Ministério do Interior.
No mesmo ano, com a promulgação da nova Constituição, a seguridade social
passa a ser caracterizada como "um conjunto integrado de ações de iniciativas dos
poderes públicos e da sociedade, destinado a assegurar o direito relativo à saúde, à
previdência e à assistência social". A Constituição introduziu substanciais
inovações, estabeleceu como princípios básicos a universalização, a equivalência
de benefícios urbanos e rurais, a seletividade na concessão, a irredutibilidade do
valor das prestações, a equanimidade no custeio, a diversificação da base de
financiamento, descentralização e participação de trabalhadores na gestão,
avançando no sentido de conceituar a seguridade social como um contrato social
coletivo, integrante do próprio direito de cidadania, onde benefícios seriam
concedidos conforme a necessidade e o custeio seria feito segundo a capacidade
de cada um.
3
3
Tipicamente, uma idéia que se assemelha ao conceito de assistência social. Para uma discussão
mais aprofundada da questão conceitual, ver Oliveira et alii (1992).
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
10
A questão que envolvia a capacidade de a previdência financiar os novos direitos
previdenciários foi objeto de acalorada discussão durante o período que se segue à
aprovação da Constituição até a publicação das Leis nºs 8.212 e 8.213 (Plano de
Custeio e Organização da Seguridade), o que só aconteceu em 1991.
Argumentava-se, sobretudo, que a crise da previdência (acrescida com as novas
responsabilidades expressas na Constituição) prendia-se a um esgotamento do
padrão de financiamento adotado até então.
Com o Governo Collor, em março de 1990, o Ministério da Previdência e
Assistência Social foi extinto e suas atribuições divididas. As áreas assistencial e
de saúde passaram respectivamente para os Ministérios da Ação Social e da Saúde
e a da previdência foi incorporada sob a forma de Secretaria Nacional no então
recém-criado Ministério do Trabalho e da Previdência Social (MTPS). Outras
alterações institucionais compreenderam a criação do Instituto Nacional de Seguro
Social, autarquia federal vinculada ao MTPS, mediante a fusão do INPS e do
Iapas, e o deslocamento do Inamps para o MS.
Em 24 de julho de 1991, o Presidente da República sancionou as Leis nºs 8.212 e
8.213. A primeira, dispondo sobre a organização da seguridade social, instituía o
Plano de Custeio; a segunda dispunha sobre os Planos de Benefícios.
Em relação à regulamentação anterior, o novo plano de benefícios introduziu
várias modificações, das quais vale destacar:
a
) os riscos cobertos pela previdência, bem como os valores mínimos e máximos
dos benefícios concedidos, passam a ser iguais para todos os contribuintes do
sistema, desaparecendo assim as desigualdades decorrentes do plano anterior, que
discriminava a população urbana da rural;
b
) a concessão de pensão também ao homem em caso de morte da esposa
segurada (já previsto na Constituição, mas só regulamentada nesta lei);
c
) introdução da aposentadoria proporcional à mulher (idem);
d
) redução da idade, para concessão de aposentadoria por velhice, do trabalhador
rural do sexo masculino de 65 anos para 60 anos (idem);
e
) concessão de aposentadoria por velhice à mulher trabalhadora rural aos 55 anos
(idem); e
f
) extensão dos benefícios a todos os contribuintes do sistema, com exceção do
salário-família, que não se aplica ao trabalhador doméstico e ao segurado
trabalhador avulso.
Poucos meses depois de sancionar os Projetos de Lei nºs 8.212 e 8.213, o
Executivo apresentou uma proposta de reforma da seguridade social para ser
discutida pelos vários setores representativos da sociedade. Esta proposta, formada
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
11
por um conjunto de projetos, alterava substancialmente o conteúdo dos projetos de
lei, recém-sancionados, abrangendo vários aspectos da organização do sistema, da
base de financiamento e do leque de riscos cobertos.
Pela proposta, a previdência social pública seria composta de dois planos de
benefícios: um plano geral e compulsório abrangendo os segurados da previdência
social, garantindo os mesmos benefícios (exceto aposentadoria especial com
referência específica em outro projeto) até então vigentes e limitando o seu valor
máximo ao correspondente a cinco salários mínimos; e um plano complementar,
facultativo a todos os segurados do plano geral que desejassem complementar o
valor dos seus benefícios.
A previdência complementar privada incorporaria, além das entidades fechadas e
abertas de previdência privada, as federações, sindicatos e associações
profissionais que instituíssem e mantivessem planos de cobertura.
Propunha também a criação do Instituto de Previdência do Servidor Público, que
passaria a administrar o Plano de Previdência dos Servidores Civis da União, das
autarquias (inclusive daquelas em regime especial) e das fundações públicas
federais.
Além disso, instituía o seguro de riscos sociais (SRS). Este seguro cobriria os
acidentes de trabalho, as enfermidades profissionais e comuns, com filiação
obrigatória de todos os trabalhadores. A proposta do governo, entretanto, foi
engavetada, em função dos vários eventos políticos envolvendo a previdência que
caracterizaram o período.
Em janeiro de 1992, após grande polêmica em torno do pagamento dos 147% aos
aposentados e da substituição do Ministro do Trabalho e Previdência Social, foi
criada pela Câmara dos Deputados uma Comissão Especial para Estudo do
Sistema Previdenciário, visando a um diagnóstico da situação e elaboração de
novas propostas para discussão.
Através da Lei nº 8.490, de 19 de novembro de 1992, novas reformulações na área
ministerial têm lugar com o governo interino de Itamar Franco. O MTPS
desmembra-se em Ministério do Trabalho e Ministério da Previdência Social. Este
último passa a incorporar o INSS, enquanto o Ministério da Ação Social ganha
novo nome, Ministério do Bem-Estar Social.
Em 7 de dezembro de 1993 promulga-se a Lei Orgânica da Assistência Social
(Loas) — Lei nº 8.742 — que, dentre outros dispositivos, estabelece:
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
12
a
) garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de
deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover a própria
manutenção ou tê-la provida por sua família;
4
e
b
) pagamento de auxílio por nascimento (auxílio natalidade
5
) ou morte (auxílio
funeral), também no valor de um salário mínimo, às famílias com renda
per
capita
inferior a ¼ de salário mínimo.
Ainda em termos de política de assistência social, o Governo Fernando Henrique
toma as seguintes medidas principais:
6
a
) extinção da LBA e da CBIA; e
b
) criação do Programa Comunidade Solidária que, através da articulação dos
diversos níveis de governo e da sociedade civil, formula e executa a política
assistencial.
Em 30 de janeiro de 1995, através da Medida Provisória n
o
866 (e suas reedições),
a função de assistência social volta à esfera do Ministério da Previdência, agora
novamente denominado Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS).
No que se refere à legislação acidentária, a principal inovação foi introduzida pela
Lei nº 9.032/95 que equipara os benefícios decorrentes do acidente de trabalho aos
demais, independentemente, portanto, dos fatores que causaram a perda da
capacidade laborativa.
As Tabelas 2 e 3 dão uma visão sintética da evolução institucional recente da
proteção social no Brasil.
4
A mesma lei estabelece que o critério de necessidade é renda familiar
per capita
inferior a ¼ do
salário mínimo. O Conselho Nacional de Assistência Social aprovou uma resolução para a
elevação deste limite para um salário mínimo.
5
O auxílio natalidade foi um benefício previdenciário.
6
Tramitam no Congresso várias propostas de criação de programas de “renda mínima”, com
destaque para as iniciativas do senador Eduardo Supplicy (PT/SP).
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
13
Tabela 2
Evolução da Previdência Social Brasileira (Institucional)
Década Característica Evento
20 Vinculação da empresa -Lei Eloy Chaves 1.923.
30 Vinculação pela categoria
profissional
-Início da fusão das Caixas de Aposentadorias e
Pensões (CAP).
-Criação dos Institutos de Aposentadorias e
Pensões (IAP).
60 Unificação institucional
-Lei Orgânica da Previdência Social (Lops).
-Criação do Instituto Nacional de Previdência
Social (INPS).
70 Universalização
-Criação do Pró-Rural.
-Criação do Ministério da Previdência e
Assistência Social (MPAS).
-Criação do Sistema Nacional de Previdência e
Assistência Social (Sinpas).
80 Constituição de 1988
-Equiparação dos benefícios urbanos e rurais.
-Diversificação da base de financiamento:
inclusão do lucro e faturamento.
-Conceito integrado de seguridade.
-Piso unificado igual a um salário mínimo para
todos os benefícios previdenciários e
assistenciais.
Tabela 3
Evolução da Previdência Social Brasileira (População Abrangida)
Década Característica População
20 Caixas Pequeno número de segurados — vinculação por
empresa.
30 Institutos Virtual totalidade dos trabalhadores urbanos e boa
parte dos trabalhadores autônomos — vinculação por
categoria profissional.
60 Lops Virtual totalidade dos empregados urbanos.
70 Sinpas Totalidade das pessoas que exercem atividade
remunerada (inclusive trabalhadores domésticos e
trabalhadores rurais).
80 Constituição de 1988 Universalização de direitos.
4 - DIAGNÓSTICO DO SISTEMA DE PREVIDÊNCIA SOCIAL NO
BRASIL
4.1 - Problemas de Equilíbrio Econômico-Financeiro
4.2 - Evolução dos Contribuintes e Beneficiários do Sistema
Entre 1923 e 1990 houve forte crescimento dos componentes do sistema (ver
Gráfico 1). A população economicamente ativa (PEA) urbana passou de cerca de
cinco para 45 milhões de pessoas entre 1940 e 1990. O número de contribuintes,
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
14
no entanto, cresce relativamente pouco até 1967, intensificando seu crescimento a
partir desta data e chegando a mais de 30 milhões nos anos 90, como podemos ver
no Gráfico 1.
Gráfico 1 - Evolução da População, PEA, Contribuintes e Beneficiários
(Brasil 1920/1991)
0
20000000
40000000
60000000
80000000
100000000
120000000
140000000
160000000
1920 1925 1930 1935 1940 1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990
Contribuintes Beneficiários PEA Urbana POP
Fonte: AEPS/Síntese.
Houve, portanto, um grande número de ingressantes no sistema a partir dos anos
40, com a criação do Iapi, os quais passaram, com a devida defasagem, a
engrossar as fileiras de beneficiários, por causa das regras vigentes no sistema.
Conseqüentemente, o número de beneficiários, que era muito baixo até meados
dos anos 70, sobe vertiginosamente nas duas últimas décadas, chegando a cerca de
15 milhões em 1994.
Uma análise do Gráfico 1 mostra claramente que na década de 70 houve um forte
crescimento do número de contribuintes, quando comparado com o crescimento
da PEA. No entanto, a primeira metade dos anos 80 representou um estancamento
do mercado formal de trabalho, fazendo com que as taxas de informalidade
apresentassem curso ascendente no período. Pode-se dizer que, apesar do retorno
do crescimento do número de contribuintes na segunda metade da década de 80,
ainda há um longo e improvável caminho para transformar toda a PEA urbana em
trabalhadores que aportam para a previdência.
4.3 - Evolução da Relação entre Contribuintes e Beneficiários
Como corolário do comportamento verificado no Gráfico 1, pode-se observar, no
Gráfico 2, a evolução da relação entre contribuintes e beneficiários do sistema
para o período 1929/91. Nota-se que até o início dos anos 40 houve um
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
15
crescimento exponencial dessa relação pela incorporação de uma grande massa de
trabalhadores urbanos, decorrente da elevação do contingente afiliado aos recém-
criados IAPs.
Gráfico 2 - Razão de Contribuintes e Beneficiários da Previdência
Social Brasileira
0
5
10
15
20
25
30
35
1920 1925 1930 1935 1940 1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990
ANOS
CONTR/BENEF
Fonte: AEPS.
Entre 1940 e 1955 esta relação sofre uma queda acentuada, como decorrência não
somente do amadurecimento do sistema, mas também de uma certa estagnação do
processo de crescimento econômico. A recuperação propiciada pelo Plano de
Metas de Juscelino Kubitscheck trouxe a incorporação de novos trabalhadores
urbanos, propiciando um leve aumento da relação que, em que pesem as
flutuações cíclicas posteriores da economia, mantém-se relativamente estável até
fins dos anos 70, quando ocorre a criação de novos benefícios sem a devida
carência (pró-rural e amparos previdenciários). Com isso o sistema sofre outra
descontinuidade de comportamento, implicando queda da relação contribuinte/
beneficiário que se estabiliza a partir de então.
Esta relação, que se situa hoje em torno de dois contribuintes ativos por
beneficiário, tende a cair rapidamente nos próximos anos, caso não aumentem as
taxas de formalização do mercado de trabalho ou não sejam mudadas as regras de
concessão de benefícios.
Apenas como ilustração, a Tabela 4 mostra a relação contribuinte/beneficiário
para um conjunto de países selecionados. Verifica-se, de imediato, que países com
estrutura etária muito mais velha que a brasileira apresentam relações muito
semelhantes às nossas. Conclui-se, portanto, que a baixa taxa verificada no Brasil
não é conseqüência apenas de uma situação demográfica, mas também de um
conjugado de fatores econômicos e institucionais, bem como de problemas
gerenciais.
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
16
Tabela 4
Relação de Dependência — Razão Beneficiários/Contribuintes
País Relação de dependência
Japão 1:5,52*
Estados Unidos 1:3,23*
Brasil 1:2,84*
França 1:2,67**
Alemanha 1:1,77***
Fonte: Tamburi (1993).
Notas: * 1981, ** 1980, ***1979.
4.4 - O Aumento das Alíquotas de Contribuição
Outro fato a destacar diz respeito ao aumento das alíquotas de contribuição, fato
que mostra incontestavelmente que o sistema tem tido permanentes problemas de
financiamento. Na realidade, um sistema de repartição fixa o plano de benefícios,
mas à medida que a relação contribuintes/beneficiários se deteriora,
continuamente tem de se ajustar às alíquotas de contribuição.
O Gráfico 3 mostra como a alíquota de contribuição dos empregados para a faixa
de um a três salários mínimos foi progressivamente sendo elevada entre 1934 e
1994. Considerando-se a alíquota praticada em 1934 (3%), pode-se dizer que ela
praticamente triplicou até 1994. Isso sem contar o peso da alíquota do empregador
sobre a folha de salário, que começando do mesmo patamar chega, hoje, a 22%.
4.5 - Composição da Receita da Seguridade
As receitas da seguridade social são compostas, basicamente, por:
a
) recursos
oriundos das contribuições incidentes sobre a folha de salários e outras
arrecadadas pelo próprio INSS (contribuições sobre a primeira comercialização de
produtos rurais, rendas de espetáculos desportivos etc.);
b
) repasses realizados
pela União (contribuições sobre o lucro e o faturamento das empresas e recursos
gerais do Tesouro); e
c
) outras receitas, incluindo aquelas provenientes de
aplicação financeira de eventuais saldos de caixa, rendas patrimoniais, aluguéis e
outras de menor importância.
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
17
Gráfico 3 - Alíquotas de Contribuição do Empregado
Para Faixa de 1-3 Salários Mínimos — 1935/90
1935 1940 1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990
0
2
4
6
8
10
%
Fonte: Oliveira et alii
(
1992
)
.
Como mostra o Gráfico 4, as receitas de contribuição são responsáveis pela quase
totalidade dos recursos destinados ao custeio da seguridade social no período
1974/90.
O Gráfico 5 mostra a evolução da composição da receita (ingresso de caixa) do
INSS depois de 1990, quando foi desmembrado o Sinpas. No caso, sob a
denominação arrecadação bancária, estão os ingressos de caixa provenientes da
incidência de contribuições sobre salários e outras diretamente arrecadadas pelo
próprio INSS.
Constata-se que os recursos da União, destinados apenas ao custeio da máquina
administrativa (pessoal e administração geral) e à cobertura de eventuais déficits,
têm caráter absolutamente secundário e apresentam comportamento variável no
tempo. Em outras palavras, quando há recursos próprios suficientes para o custeio
da seguridade social, a União reduz seus repasses; quando há déficit, aumenta-os
para a sua cobertura.
Essa forma de custeio tem gerado intensa polêmica sobre uma suposta dívida da
União para com a seguridade, como uma das causas principais dos problemas
econômico-financeiros enfrentados por esta última. Antes de mais nada, sob o
ponto de vista das finanças públicas em seu conjunto essa discussão é totalmente
irrelevante.
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
18
Gráfico 4 - Previdência Social Receitas por Categoria - 1974/90
Fonte: Oliveira
et alii
, 1992.
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
0%
20%
40%
60%
80%
100%
CONTRIBUIÇÕES UNIÃO OUTRAS
Gráfico 5 - Previdência Social: Ingresso de Caixa
por Categoria - 1990/96
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
Arrecad. Banc. Aplic. Financ. Outras Transf. União
Fonte: AEPS.
É importante, entretanto, deixar claro que, mesmo de uma visão restrita e
segmentada, a União tem cumprido seu compromisso básico no que se refere à
cobertura dos gastos com a máquina administrativa. Há, inclusive, operações de
transferências maciças de recursos da União à seguridade que não constam dos
balanços. Por exemplo, em 1981, a União quitou a dívida do INPS junto à rede
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
19
bancária, estimada em CR$ 200 milhões, através de operações no orçamento
monetário.
7
Por outro lado, o orçamento da seguridade tem custeado os chamados Encargos
Previdenciários da União, nem sempre cobertos pelas suficientes transferências de
recursos. A questão aqui envolve uma interpretação divergente da abrangência da
seguridade social pelos burocratas do Tesouro e do INSS. Os primeiros, talvez por
questão de conveniência, interpretam que cabe à seguridade arcar com os citados
encargos sem necessidade de transferência de recursos adicionais; já os gestores
da seguridade, quase sempre se posicionam exatamente ao inverso.
4.6 - Composição da Despesa da Seguridade
Os Gráficos 6 e 7 mostram, respectivamente, a partição das despesas do Sinpas e
dos desembolsos do INSS no período 1974/90. Observa-se que, até 1986, cerca de
2/3 das despesas totais da seguridade eram feitos com benefícios pecuniários e
assistenciais (INPS), aí inclusa sua própria máquina administrativa. A saúde-
Inamps absorvia algo em torno de 1/4 do total de dispêndio, com as demais
funções (custos da máquina de arrecadação — Iapas, LBA e Funabem)
consumindo frações residuais.
Gráfico 6 - Composição da Despesa da Seguridade Social - 1974/90
Fonte: Oliveira et alii (1992).
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
0%
20%
40%
60%
80%
100%
INPS Inamps Iapas LBA+Funabem
7
Através das chamadas ORTNs "biodegradáveis", que eram inegociáveis, irresgatáveis por um
prazo de 15 anos e que rendiam metade da correção monetária. Para maiores detalhes, ver Beltrão
et alii
(1993).
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
20
A partir de 1986, com a implantação do SUS, expande-se o gasto com a saúde,
comprimindo-se a fatia do INPS. Diga-se de passagem, isto só foi possível através
de uma brutal redução do valor médio dos benefícios, por meio da subindexação
da correção de seus valores. Em 1988, com a implantação do novo dispositivo
constitucional, que ordenava o recálculo dos benefícios em manutenção pelo seu
valor em salários mínimos da data de concessão, eliminou-se esse modo pouco
ético de fechar a conta.
Aliás, em virtude do enorme crescimento das despesas com benefícios, começa a
ocorrer exatamente o oposto. Comprimem-se os repasses à saúde até que, em
meados de 1993, são finalmente interrompidos.
Gráfico 7 - Desembolso do INSS por Categoria — 1990/94
Fonte: AEPS.
OUTRAS= TRANS. TERC. + EPU +AMORTIZAÇÃO + ETC.
1990 1991 1992 1993 1994
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Benefícios Pessoal Transf.Inamps Outras
Finalizando, é importante ressaltar que o orçamento da seguridade social tem sido
uma peça de ficção. Não tem sido efetivamente montado e acompanhado, a não
ser para finalidades formais. Não existe, para qualquer ano, a publicação de sua
execução.
4.7 - Os Sintomas dos Desequilíbrios
Tendo em vista que o regime é de repartição, com as transferências da União
cobrindo eventuais déficits, a análise
ex-post
dos números da previdência é pouco
informativa. Em termos vulgares, o sistema não fale mas é permanentemente
insolvente: quando há insuficiência de recursos para a cobertura dos
compromissos, ou se recorre a aumentos nas contribuições (aumentos de
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
21
alíquotas, elevação do teto de contribuições, novas bases etc.) ou se recorre aos
recursos da União.
Assim, torna-se necessário recorrer a outros indicadores para avaliar
adequadamente a gravidade dos problemas. Nesse sentido, construiu-se o Gráfico
8, que mostra a evolução do gasto com benefícios previdenciários e assistenciais
como proporção do PIB para o período 1971/96. Observe-se que indicadores desse
tipo podem proporcionar uma interpretação enganosa ao analista desavisado: por
exemplo, em 1982/83 os benefícios representam um pico como proporção do PIB
pelo simples fato de que o produto havia experimentado uma enorme queda — o
fundo do poço da recessão do início da década.
Gráfico 8 - Despesas com Benefícios Previdenciários como Fração do
PIB — 1971/95
0
1
2
3
4
5
6
7
1971
1973
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
Fonte: Informe da Previdência Social, vários números.
%
Feito esse alerta, constata-se, após a Constituição de 1988, uma vertiginosa
tendência à expansão dos gastos com benefícios. Como será visto a seguir, embora
em ritmo menor, as projeções indicam que essa tendência não é passageira, mas
persiste bem adiante, dentro do próximo século.
Finalmente, o Gráfico 9 ilustra o comprometimento crescente das receitas de
contribuição com o pagamento de benefícios.
Em aparente contradição com estas tendências de desequilíbrio, o INSS
apresentou, em 1994, um saldo de caixa de cerca de R$ 2,1 bilhões, que é
oscilante dia a dia, mas que cresce até atingir, em final de abril de 1995, cerca de
R$ 2,7 bilhões.
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
22
4.8 - A Previdência Social e o Salário Mínimo
Para começar a entender o aparente paradoxo, há que se analisar a vinculação do
comportamento das finanças previdenciárias e o valor do salário mínimo. Segundo
os dados do MPS em março de 1995, cerca 70,39% dos benefícios tinham valor
igual ao salário mínimo. Do lado da receita, a distribuição dos salários de
contribuição é totalmente diversa.
8
Fonte: AEPS.
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
0
10
20
30
40
50
Arrecadação
Desp. c/Benefício
Gráfico 9 - Previdência Social: Arrecadação Bancária
e Despesas com Benefícios — 1986/96
(R$ de 1995)
O Gráfico 10 ilustra as distribuições de benefícios e de salários.
Tendo em vista esta assimetria das distribuições que regem o comportamento das
despesas com benefícios e das receitas de contribuições, é evidente que o valor do
salário mínimo tem também um impacto diferenciado: determina mais de 2/3 da
8
Tendo em vista que a previdência social não tem um cadastro de seus contribuintes, a Relação de
Informações Sociais relativa ao ano de 1990 foi utilizada como proxy. A diferença para a folha
está principalmente na não-inclusão de autônomos e empregados domésticos na cobertura Rais.
Infelizmente, para efeitos de estabelecer distribuições, os cadastros desses últimos, mantidos pela
previdência social, são extremamente precários.
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
23
despesa, enquanto, do lado da receita, seu impacto atinge menos de 15%
9
da folha
de salários de contribuição.
4.9 - A Previdência do Funcionalismo Público
Uma das maiores “caixas-pretas” do país é o futuro dos sistemas de previdência
do funcionalismo público. A partir da Constituição de 1988, com a criação do
Regime Jurídico Único para o funcionalismo, ao invés da pretendida
uniformização, criou-se uma miríade de regimes especiais de previdência social.
Assim, a União, os estados e um bom número de municípios instituíram regras
próprias para seus servidores que, no momento, não foram integralmente
mapeados.
10
Gráfico 10 - Distribuição Percentual:
Benefícios e Salários (Rais)
Fontes: Carta MPS (mar. 1995) e Rais 90.
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
LIM INF FAIXA
020406080100 0 20 40 60 80 100
BENEFÍCIOS RAIS
9
Este valor é um limite superior já que, na verdade, a Rais não é tabulada para valores exatamente
iguais a um salário mínimo e levantamentos como as PNADs não acusam uma concentração neste
ponto.
10
O MPAS/SPS (1997) recentemente concluiu um levantamento preliminar destas regras para os
estados e para algumas municipalidades.
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
24
Estes regimes são operados por uma variedade de institutos de previdência, que,
normalmente, oferecem benefícios extremamente generosos. Para a maioria destes
não há qualquer estudo de comportamento de receita e despesa; alguns já
atravessam graves problemas de solvência.
Com efeito, muitos estados e municípios viram na criação de regimes especiais
uma forma de economia, no curto prazo, das contribuições pagas ao INSS e ao
FGTS. Mais ainda, ao instituírem contribuições próprias, fez-se uma “economia”
adicional na folha de pagamento líquida do funcionalismo, pois, em boa parte dos
casos, estas contribuições não foram repassadas integralmente aos institutos de
previdência.
O que era uma solução “miraculosa” no curto prazo, converteu-se em pesadelo no
médio prazo, quando os servidores começaram a se aposentar pelo novo regime.
Hoje, e cada vez mais, estados e municípios vêem suas receitas comprometidas
com o pagamento de inativos, sem solução à vista no horizonte.
Como mostra a Tabela 5, para pagar 2,87 milhões de inativos do serviço público,
o governo gasta aproximadamente o mesmo montante que é despendido com os
16,58 milhões de inativos do setor privado (INSS).
Tabela 5
Gastos Previdenciários Totais — 1996
(Valores em R$ de dez./96, deflacionados pelo IGP-DI)
R$ Bilhões Número de beneficiários
INSS 42,6 16.586.267
Inativos e pensionistas da União 17,1 872.985*
Inativos e pensionistas de estados e
municípios 29,0** 2.000.000**
Total 88,7 19.459.252
Fontes: INSS e Ministério da Fazenda.
* Dados relativos a novembro /96.
** Valores aproximados.
Na Tabela 6 constata-se que, pelo menos em relação aos inativos da União, há um
claro padrão de aposentadorias precoces: 31,1% dos homens e 60,3% das
mulheres se aposentaram com 55 anos ou menos.
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
25
Tabela 6
Distribuição Percentual da Idade Média de Aposentadoria dos Civis do Executivo
para Aposentadorias Integrais segundo Faixas Etárias
Faixa Etária Masculino Feminino Total
Até 40 1,9 1,5 1,8
41 a 45 2,5 5,2 3,4
46 a 50 10,0 24,7 15,3
51 a 55 26,7 28,9 27,5
56 a 60 26,4 19,8 24,0
61 a 65 16,7 12,0 15,0
66 a 70 10,2 6,0 8,7
Acima de 70 5,6 1,9 4,3
Total 100,0 100,0 100,0
Fonte: Boletim Estatístico do Mare (set. 1996).
Obs.: Posição de nov./95. A amostra utilizada no cálculo corresponde à parcela dos servidores que
possuem em seu cadastro a informação referente à data de sua aposentadoria.
Um outro aspecto do problema pode ser contatado na Tabela 7: de 1987 até 1996
os gastos totais com o pessoal da União cresceram de R$ 18 bilhões para R$ 42,1
bilhões, ou seja, 2,4 vezes. Ocorre que a despesa com inativos passou de R$ 4,3
bilhões para R$ 17,1 bilhões no mesmo período, ou seja, praticamente
quadruplicou.
Tabela 7
Despesa com Pessoal da União, Ativos e Inativos — 1987/96
(Em R$ bilhões de dez./96)
Ano Ativos Inativos Benefícios
globais e ajustes
Transferências
intergovernamentais
Total
1987 11,6 4,3 0,9 1,2 18,0
1988 14,8 5,4 1,2 1,2 22,6
1989 18,3 6,4 1,9 1,6 28,2
1990 21,6 8,2 0,0 2,2 32,0
1991 18,2 6,3 0,0 1,7 26,2
1992 14,4 5,8 0,0 1,2 21,4
1993 16,1 11,0 0,0 1,8 28,9
1994 17,9 13,7 0,0 2,1 33,7
1995 23,9 16,9 0,0 2,6 43,4
1996* 22,9 17,1 0,0 2,1 42,1
Fontes: Boletim Estatístico do Mare de setembro de 1996 para os dados de 1987 a 1994 e
Ministério da Fazenda para os dados de 1995 e 1996.
* Posição em aberto de 13/02/97.
Apesar desses indícios de claros desequilíbrios no sistema do funcionalismo
público, que, inclusive, parecem ser bastante mais sérios que os do Regime Geral
(INSS), toda a análise que se segue será quase que exclusivamente voltada para
este último. A razão é simples: na data de redação deste trabalho estava-se ainda
tentando tabular os dados relativos à massa de funcionários federais; enquanto
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
26
isso, a grande parte dos regimes de estados e municípios permanece
completamente desconhecida.
4.10 - Fatores Conjunturais e Estruturais
A permanente insolvência da seguridade social em geral, e da previdência em
particular, encontra raízes em um conjugado de fatores de três naturezas:
conjunturais, gerenciais e estruturais.
4.11 - Fatores Conjunturais
Em termos sintéticos, a previdência até agora ia bem quando a conjuntura ia bem,
ia mal, quando a conjuntura se deteriorava.
O Gráfico 11 mostra, superpostas, as taxas de crescimento real das receitas de
contribuições sociais e de crescimento do PIB. Com efeito, no início da década de
70, o rápido crescimento do produto é acompanhado por uma correspondente taxa
elevada de crescimento real de contribuições.
Gráfico 11 - Taxa de Variação da Receita de Contribuição sobre
Folha de Salário e do PIB — 1972/94
-30
-20
-10
0
10
20
30
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
CONTRIBUIÇÃO Delta PIB
Fonte: Oliveira
et alii
(1992).
Pacote Dezembro
de 1981
Plano
Cruzado
Plano
Verão
Recessão
Recessão
Observe-se, entretanto, que, acompanhando o declínio do crescimento econômico,
essas taxas caem continuamente na medida em que se aproxima o fim da década.
Na realidade, já em 1979, a seguridade começou a apresentar violentos
desequilíbrios de caixa. Após vários paliativos — redução do período de retenção
dos recursos arrecadados pela rede bancária de 45 para 8,33 dias, liberação do teto
de contribuições para fins da contribuição do empregador, tentativa de apropriação
pela seguridade dos recursos arrecadados para terceiros (Sesi, Senai, Sesc e Senac)
— a situação tornou-se de tal maneira grave que, em finais de 1981, o governo se
viu obrigado a baixar um enorme pacote de medidas corretivas emergenciais.
Dentre estas, incluem-se como as de maior importância:
a
) o aumento de alíquotas
de empregadores, empregados e autônomos, com a introdução de alíquotas
progressivas conforme a faixa de salários para os empregados;
b
) alíquotas
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
27
estabelecidas sobre aposentadorias e pensões em manutenção; e
c
) emissão das
ORTNs especiais.
Essas providências explicam a forte taxa de crescimento experimentada pela
receita em 1982, que, entretanto, é seguida de um forte decréscimo real no período
subseqüente, fruto da profunda recessão do início da década.
Também no período 1985/86, a implantação do Plano Cruzado, que congelou
benefícios e provocou uma explosão no valor dos salários, explica o aparente
“descolamento” entre as taxas. Aliás, diga-se de passagem, naquele ano, o então
ministro da pasta anunciou a solução definitiva dos problemas e a viabilidade da
previdência para todo o sempre.
Apenas como complemento, vale mencionar que, em 1994, a receita de
contribuições foi, em termos reais, cerca de 20% inferior à realizada em 1986;
paralelamente, a despesa com benefícios foi, em 1994, 15% maior do que era em
1986.
Em suma, analisando-se o comportamento passado, pode-se claramente identificar
uma forte aderência entre as séries de crescimento da receita e do PIB.
4.12 - Fatores Estruturais
4.13 - Do Lado da Receita
a
) Redução da participação dos salários do setor formal no PIB
Como mostra o Gráfico 12, os salários do setor formal decrescem como proporção
do PIB até 1988, havendo a partir daí uma recuperação. Estamos basicamente de
volta aos níveis de 1979. Embora possa haver um componente conjuntural, essa
tendência parece refletir uma mudança estrutural no mercado de trabalho. De um
lado há um elevado grau de informalização da força de trabalho, que parece
permanecer quase invariável durante toda a década, a despeito das enormes
variações na conjuntura, e acrescido a isso há uma taxa de evasão elevada nas
contribuições sociais no dito mercado formal. O Gráfico 13 apresenta a evasão nas
contribuições sobre folha de salários estimada a partir da comparação das
contribuições propriamente ditas como declarado pelas empresas para o MPAS
(excluindo as contribuições individuais) e uma estimativa do montante devido a
partir das declarações de salários da Rais, descontadas as isenções. Como já
mencionado anteriormente, a enorme carga fiscal sobre o setor formal da
economia, inclusive com elevados encargos incidentes sobre a mão-de-obra,
parece ser um fator determinante deste fenômeno.
Por outro lado, no setor mais moderno da economia, onde, tipicamente há maior
probabilidade de um mercado de trabalho formalizado, as novas tecnologias
tendem a ser poupadoras de mão-de-obra. Fica, portanto, severamente limitado o
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
28
Gráfico 12 - Folha de Salários do Setor Formal da Economia (Rais) —
1979/92
23,6
20,7
21,9
24,2
20,4
16,6
16,5
19
15,8
13,7
17,4
18,6
23,2
23,6
0
5
10
15
20
25
30
79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92
Fontes: IBGE e Rais.
% PIB
Gráfico 13 - Estimativa de Evasão Folha de Salário
14
20
20
22
20
24
27
22
25
28
31
23
31
43
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92
%
Fontes: Rais e AEPS.
Obs.: 1988 obtido por interpolação das contribuições.
potencial de crescimento das receitas de contribuição incidentes sobre a base da
folha de salários.
4.14 - Do Lado da Despesa
4.15 - A Aposentadoria por Tempo de Serviço
Como demonstram os Gráficos 14A e B, as aposentadorias por tempo de serviço
responderam por 30,5% do número de aposentadorias urbanas em manutenção no
período 1980/92, enquanto representavam 48,8% da despesa. Em 1995, a situação
era de que 44% de aposentadorias por tempo de serviço (e especial)
correspondiam a 68,3% dos gastos com aposentadorias.
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
29
Gráfico 14A - Aposentadorias Urbanas
(média 1980/1992) - distribuição
Fonte: AEPS. Elaboração: Oliveira
et alii
(1992).
Invalidez
43,3%
Velhice
19,7%
Tempo Servico
30,5%
Especial
6,4%
Invalidez
19,4%
Velhice
18,2%
Tempo Servico
48,8%
Especial
13,6%
NÚMERO VALOR
Gráfico 14B - Aposentadorias Urbanas — 1995
Fonte: AEPS.
Invalidez
30,5%
Velhice
25,5%
Tempo Servico
44,0%
Invalidez
15,7%
Velhice
16,0%
Tempo Servico
68,3%
NÚMERO
VALOR
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
30
A Tabela 8 mostra que o Brasil (entre os quase 200 países existentes) é um dos
raros países do mundo que oferecem a aposentadoria por tempo de serviço, sem
limitação de idade e sem necessidade de afastamento do trabalho.
Tabela 8
Países que Adotam Aposentadoria por Tempo de Serviço
Tempo mínimo Valor do benefício Afastamento
País serviço (anos) Cálculo** Máximo
(%)
Mínimo
(%)
obrigatório
Benin 30 30%+2% p.a. 60 80 sim
Brasil* 30 (H) e 25 (M) 70%+6% a.s.*** 70 100 não
Egito 20 2,22% p.a. 44 80 sim
Equador 35 50%+1,25%p.a.*** 50 100 sim
Irã 30 2,9%p.a. 50 100 sim
Iraque 30 2,5%p.a. 75 100 sim
Itália**** 35 1% a 2%p.a. 35 80 sim
Kuwait 20 65%+2% p.a.***** 65 95 sim
Fonte: Social Security Programs Throughout the World, US Department of Health and Human
Services.
Notas: p.a. - por ano de contribuição.
a.s. - por ano de serviços prestados.
(H)/(M) - diferenciado para homens e mulheres.
* Países com 13 benefícios mensais por ano.
** Valores calculados sobre salário de contribuição.
*** Adicionais após o mínimo para elegibilidade.
**** A reforma de 1996 eliminou a aposentadoria por tempo de serviço.
***** Adicionais após 15 anos de contribuição.
Obs.1: No Brasil, o tempo de serviço pode ser reduzido para 30 e 25 anos em categorias
profissionais especiais.
Obs.2: A Itália está cancelando o benefício irrestrito em seu pacote de reformas a partir de 1993.
Já na Tabela 9, que mostra a distribuição de idade na data de obtenção do
benefício para os aposentados por tempo de serviço, observa-se que 64,72% dos
homens e 72,55% das mulheres se aposentaram com até 55 anos de idade, o que,
sem dúvida, constitui um padrão extremamente precoce de “inatividade” da força
de trabalho. Na verdade, grande parte dos beneficiários utiliza o benefício como
complementação de renda, continuando a trabalhar. Fica portanto invalidado o
argumento de que a aposentadoria por tempo de serviço é um benefício destinado
a abrir espaços para os jovens no mercado de trabalho. Aliás, diga-se de passagem,
esta seria uma forma extremamente ineficiente e cara de gerar empregos.
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
31
Tabela 9
Percentual de Aposentadoria por Tempo de Serviço até cada
Idade na Data da Concessão
Idade no início do benefício Masculino Feminino
Até 45 anos 13,02 20,32
Até 50 anos 31,00 36,07
Até 55 anos 35,36 27,43
Até 60 anos 20,62 16,18
Fonte: AEPS (1995).
Um outro argumento, tão freqüente quanto errôneo, utilizado em favor da
aposentadoria por tempo de serviço, é que a esperança de vida do brasileiro é
baixa. De fato, como mostra o Gráfico 15 a esperança de vida
ao nascer
é
bastante baixa no Brasil, fruto da elevada mortalidade infantil. Ressalte-se que,
infelizmente, na América do Sul, o Brasil é campeão absoluto em mortalidade
infantil.
Gráfico 15 - Esperança de Vida Condicional: Brasil — 1990
Fonte: Camarano
et alii
(1991).
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 80
0
20
40
60
80
100
HOMENS MULHERES
Ocorre, entretanto, que para fins de previdência o que importa é a expectativa de
vida na data da aposentadoria. Como demonstra o Gráfico 16, esta expectativa
condicional (ou seja, a idade média de óbito, dada a sobrevivência até uma certa
idade cronológica) cresce acentuadamente na medida em que se ultrapassa a
barreira da mortalidade infantil. Consultando-se os Gráficos 16 e 17, constata-se,
também, que para homens e mulheres as diferenças de expectativa de vida adulta
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
32
das populações dos países selecionados (Suíça, Brasil e Índia) reduzem-se
substancialmente.
Gráfico 16 - Esperança de Vida Condicional: Países Selecionados
Mulheres — 1975
Fonte: Camarano
et alii
(1991).
0 5 10 15 20 40 60 80
0
20
40
60
80
100
SU
Í
ÇA BRASIL
Í
NDIA
A Tabela 10 indica que, na média, os homens se aposentam por tempo de serviço
aos 54,9 anos e as mulheres aos 53,3. Há entretanto que se observar que, para fins
atuariais, o que interessa é a duração total dos pagamentos, incluindo a duração da
pensão por morte. Assim, por exemplo, adicionando-se à sobrevida esperada dos
homens na data da aposentadoria 17,6 anos, a duração esperada da pensão deixada
à cônjuge e aos filhos dependentes ou inválidos (estimada em cerca de 10 anos),
obter-se-á uma duração total de 27,6 anos.
11
11
Na realidade, trata-se apenas de um exemplo ilustrativo pois o valor da pensão por morte difere
do valor da aposentadoria. Na prática, entretanto, após a promulgação da nova Lei de Custeio de
Benefícios, que aumentou a quota básica de 50 para 70%, a diferença é irrelevante para todos os
fins práticos.
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
33
0 5 10 15 20 40 60 80
0
20
40
60
80
100
SUÍÇA BRASIL ÍNDIA
Gráfico 17 - Esperança de Vida Condicional: Países Selecionados
Homens — 1975
Fonte: Camarano
et alii
(1991).
Tabela 10
Idade Média de Aposentadoria e Esperança de Sobrevida
para Diferentes Tipos de Benefícios
Benefício Idade média de aposentadoria Esperança de sobrevida
Homens Mulheres Homens Mulheres
Tempo de serviço 54,9 53,3 17,6 22,4
Especial 52,2 50,2 19,2 24,9
Invalidez* 51,2 51,6 10,6 22,6
Idade 65,7 61,2 10,8 16,5
Fontes: Dataprev e IBGE.
Nota: A esperança de sobrevida foi calculada utilizando-se as tábuas de mortalidade estimadas
para o Brasil como um todo em 1980.
*Foi estimada a partir de dados da Dataprev uma tábua de mortalidade específica para o grupo de
aposentados por invalidez, que apresentou níveis mais altos do que o da população em geral.
Ressalte-se que até recentemente a legislação brasileira
concedia aposentadoria
por tempo de serviço com apenas cinco anos de efetivas contribuições
, desde
que comprovado o vínculo empregatício formal durante 30 ou 35 anos em
atividade atualmente coberta pela previdência social.
Considerando-se que o nível de reposição (relação entre o valor do benefício e o
valor do salário de contribuição) é muito próximo de 100%, fica claro que, para
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
34
taxas de desconto realistas, as alíquotas necessárias para custeio do benefício
seriam extremamente elevadas. Provavelmente, se o regime não fosse de
repartição, poucos estariam dispostos a pagar os custos de um plano que
oferecesse aposentadoria por tempo de serviço nos moldes que hoje é oferecida
pelo INSS.
Ocorre, entretanto, que em regime de repartição, o déficit de custeio é coberto por
transferências de outros segurados: os da mesma geração que não conseguem se
aposentar por tempo de serviço e por contribuintes das futuras gerações. Esse fato
introduz um componente de extrema iniqüidade no sistema: estudos realizados
pela equipe de seguridade da Diretoria de Pesquisa do IPEA têm demonstrado
uma redistribuição de renda às avessas no que tange à aposentadoria por tempo de
serviço, uma verdadeira síndrome de Robin Wood, onde os mais pobres subsidiam
os menos pobres.
Esse fato fica ainda mais agravado porque as expectativas de vida diferem
substancialmente por faixa de renda, como demonstram os Gráficos 18 e 19.
Assim, os poucos pobres que se aposentam por tempo de serviço — que
trabalharam no mercado formal e que têm documentos comprobatórios desta
relação trabalhista
12
— são exatamente os que têm sobrevida menor. Por outro
lado, esse mesmo fato revela a inadequação de se impor limites etários para a
aposentadoria por tempo de serviço: os mais prejudicados seriam, exatamente, os
poucos pobres que se aposentam por esse benefício, provavelmente desgastados
pelas atividades profissionais.
Finalmente, observe-se que a própria fórmula de cálculo do valor benefício, que
leva em conta apenas os últimos 36 meses de salário de contribuição, é
extremamente discriminatória em relação às classes menos favorecidas. Essas,
geralmente ocupando empregos que requerem pouca especialização, normalmente
têm um perfil plano de evolução salarial ao longo do tempo: trabalhadores braçais,
quando têm carteira assinada, raramente progridem na escala salarial ao longo do
ciclo de vida. Ao contrário, as classes média e alta têm seus benefícios calculados
sobre, em princípio, os melhores anos em termos de remuneração. Quanto aos
profissionais liberais que contribuem como autônomos há, inclusive, a
oportunidade de programar este processo, o que lhes oferece a oportunidade de
auferir taxas de retorno realmente fantásticas.
12
Tendo em vista que a previdência não tem um cadastro individualizado do segurado, o ônus total
da prova recai sobre o mesmo.
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
35
Gráfico 18 - Esperança de Vida por Faixa de Renda: Homens
0 5 10 15 20 40 60 80
0
20
40
60
80
100
Até 1 SM 3 a 5 >10
Fonte: Camarano
et alii
(1991).
Gráfico 19 - Esperança de Vida por Faixa de Renda: Mulheres
0 5 10 15 20 40 60 80
0
20
40
60
80
100
Até 1 SM 3 a 5 >10
Fonte: Camarano
et alii
(1991).
Ocorre, entretanto, que a aposentadoria por tempo de serviço não deve ser tomada
como a única causa estrutural de desequilíbrios no lado da despesa. Mais ainda, a
imposição de regras que mudem a concessão do benefício, por atuarem apenas
sobre os fluxos adicionais, tem efeitos extremamente lentos no tempo.
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
36
Os Gráficos 20 e 21 apresentam um exercício de simulação, mostrando ano a ano,
respectivamente, em termos de percentagem do PIB e em dólares, quais seriam as
economias de despesas com benefícios (no ano) e acumuladas, se a aposentadoria
por tempo de serviço fosse simplesmente eliminada em 1980. Observe-se que os
ganhos são um limite máximo absoluto, pois foi feita a hipótese irrealista de que o
benefício tivesse sido eliminado sem qualquer reconhecimento de direitos, mesmo
que pro-rata. De qualquer forma, o valor acumulado ao final de 14 anos seria da
ordem de US$ 35 bilhões.
Gráfico 20 - Gastos com Aposentadoria por Tempo
de Serviço — 1980/95
0,00%
0,20%
0,40%
0,60%
0,80%
1,00%
1,20%
1,40%
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995
ATUAL ELIM TS EM 1980
(% PIB)
Fonte: Elaboração dos autores a partir de dados da Dataprev.
Gráfico 21 - Diferença Acumulada por
Eliminação da Aposentadoria por Tempo de Serviço em 1980
0
5000
10000
15000
20000
25000
30000
35000
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995
(US$ milhões)
Fonte: Elaboração dos autores a partir de dados da Dataprev.
a
) Aposentadorias especiais
Embora a nomenclatura técnica distinga as aposentadorias por tempo de serviço
em condições especiais das chamadas especiais propriamente ditas, elas serão, em
nome da simplicidade, tratadas como uma única categoria. Assim, aqui se
enquadram tanto as aposentadorias antecipadas concedidas aos professores,
jornalistas e aeronautas, quanto aquelas concedidas a profissões qualificadas como
insalubres e perigosas, como por exemplo trabalhadores em minas, mergulhadores
etc.
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
37
Algumas dessas aposentadorias justificavam-se no passado, mas perderam
totalmente o sentido no momento atual. Por exemplo, a aposentadoria precoce
concedida aos jornalistas fundamentava-se na exposição ao chumbo dos
linotipistas. Hoje, em plena era da editoração eletrônica, persiste o privilégio sem
qualquer razão.
É claro que, pelas razões antes expostas, estas aposentadorias não têm cobertura
atuarial, dado seu enorme custo comparado aos aportes. Embora pouco
numerosos, estes benefícios respondem por uma substancial parcela da despesa.
Também sob o ponto de vista da eqüidade, muitas vezes os benefícios são
estendidos a toda uma categoria profissional, independentemente da efetiva
exposição ao risco. É, por exemplo, o caso dos petroleiros e dos empregados de
escritório de firmas de mineração.
Ainda sob o ponto de vista da eqüidade, as aposentadorias especiais constituem,
ao lado do custeio, um exemplo gritante de socialização de custos privados: o
empregador que expõe seus empregados a condições perigosas ou insalubres de
trabalho deixa para o INSS e, portanto, para a sociedade de contribuintes, a conta
da cobertura das aposentadorias especiais, já que não paga uma alíquota extra por
isto.
b
) Regimes especiais
Até este ponto, inclusive por falta de dados precisos, a análise foi deliberadamente
restrita ao chamado Regime Geral, cuja cobertura se estende aos trabalhadores e
empregadores do setor privado, urbano e rural e aos autônomos cadastrados.
Assim, todas as estatísticas referem-se apenas ao Regime Geral, ou seja, aos
programas administrados pelo INSS. Há, entretanto, toda uma pletora de regimes
especiais, que vai daqueles que cobrem os militares aos regimes do funcionalismo
público das três esferas de governo (federal, estadual e municipal) e dos três
poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário).
Embora, como já afirmado anteriormente, haja uma enorme carência de
informações sobre os regimes especiais, é fato conhecido que as despesas com
inativos têm absorvido parcelas crescentes das despesas de pessoal da União,
estados e municípios. Em alguns casos, esta despesa chega até a superar as
despesas com o funcionalismo ativo.
No âmbito do Legislativo e do Judiciário, há distorções ainda mais flagrantes,
como ilustra o Gráfico 22, que mostra a disparidade dos benefícios concedidos
pelos diferentes sistemas. Dado o pouco que as contribuições do segurado
representam no custeio desses planos de privilégio, com o ônus pago, portanto,
por toda a sociedade, configura-se uma situação de extrema iniqüidade.
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
38
Gráfico 22 - Valores Médios das Aposentadorias
Fonte: Cutolo (1994).
1
2.1
5.4
35.2
36.6
Regime Geral - Rural
Regime Geral - Urbano
Servidores - Executivo
Servidores - Legislativo
Servidores - Judiciário
0 10203040
Salários Mínimos
Ocorre, entretanto, que sob ponto de vista puramente pragmático, e deixando à
margem considerações de natureza puramente ética ou moral, os efeitos de alterar
os regimes especiais são relativamente modestos no agregado, pois são
contingentes relativamente pouco numerosos.
c
) Aposentadorias rurais e benefícios assistenciais
Tanto os benefícios rurais quanto os assistenciais possuem sérias carências quanto
ao custeio. Os primeiros, desde sua criação, sempre drenaram os recursos das
contribuições urbanas, dada a crônica insuficiência das contribuições sobre a
produção rural. Já os assistenciais, pela própria definição, não têm um regime
contributivo: embora socialmente justificáveis, estes benefícios jamais deveriam
ser custeados por contribuições previdenciárias, mas extrair recursos para seu
custeio do orçamento fiscal.
Por outro lado, a Constituição de 1988 elevou o valor destes benefícios ao piso de
um salário mínimo. Antes, os benefícios do trabalhador rural eram fixados em
50% do salário mínimo, com exceção dos benefícios por acidente do trabalho,
fixados em 75% do salário mínimo. Além disso, as novas disposições
constitucionais reduziram, instantaneamente, em cinco anos, as condições para
aposentadoria por idade do trabalhador rural (ver Gráfico 19, que mostra
claramente o efeito da medida) e tornaram mais amplas as condições de concessão
dos benefícios assistenciais, ampliando o conceito de inválidos para deficientes.
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
39
Gráfico 23 - Aposentadorias por Idade Rurais
(em manutenção*) 1980/95
0
500.000
1.000.000
1.500.000
2.000.000
2.500.000
3.000.000
3.500.000
4.000.000
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
Fonte: AEPS.
4.16 - Fatores Gerenciais
a
) Evasão das contribuições
Afora a perda de receita provocada pela informalização do mercado de trabalho, a
previdência, por absoluta falta de controles eficazes, deixa de arrecadar uma
substancial parcela de recursos mesmo no mercado formal. Para o período
1979/90, a arrecadação da previdência efetivamente realizada sobre a folha de
salários é algo em torno de 75% (dado médio da década passada) da arrecadação
potencial, esta última tomando-se por base o universo da Rais, após o truncamento
das contribuições do empregado pelo teto. Mais ainda, observa-se que a tendência
de aumento desta diferença é crescente no tempo.
O fenômeno é, até certo ponto, surpreendente. Afinal, a previdência poderia dispor
dos arquivos da Rais e efetuar a cobrança dos valores a menor recolhidos. Ocorre
entretanto que a fiscalização previdenciária é extremamente falha, valendo-se, em
grande parte, de métodos primários e obsoletos. Apesar de ter mais de 4 mil
fiscais, o processo como um todo é pouco eficaz.
Por outro lado, a própria forma como está estruturado o sistema induz à evasão.
Como, para os assalariados, o direito ao benefício não está vinculado ao efetivo
recolhimento das contribuições,
não há qualquer estímulo para que o segurado
fiscalize o processo
. Talvez esta seja a maior causa da diferença da folha de
salários potencial, indicada pela Rais e a folha de salários para fins de arrecadação
previdenciária: na primeira, se não houver efetivo recolhimento, o trabalhador
simplesmente não faz jus ao chamado abono PIS/Pasep, vulgarmente conhecido
como 14º salário. Este simples fato — vinculação do benefício à efetiva
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
40
contribuição — talvez seja responsável por grande parte da diferença, pois coloca
o próprio indivíduo como permanente fiscal do sistema.
Não menos importante, a previdência tem concedido sucessivas anistias,
incentivando o mau pagador. Também a possibilidade de negociação de encargos
trabalhistas e das respectivas incidências de contribuição previdenciária na Justiça
do Trabalho abre uma porta adicional para a sonegação.
O sistema de cobrança de débitos também é lento, burocratizado e ineficiente. Não
há mesmo uma atualização do montante total de débitos para com a previdência,
em fase de cobrança judicial ou administrativa.
Finalmente, há que se deixar claro que a evasão do sistema não pode ser resolvida
apenas pela contratação de mais fiscais e pela melhoria dos controles
administrativos. Embora estes últimos sejam necessários, não são de forma
alguma suficientes, por causa dos incentivos extremamente perversos embutidos
no próprio desenho do sistema. Informalização da mão-de-obra e evasão talvez
sejam, em muitos casos, a estratégia de sobrevivência de empregadores premidos
pela excessiva carga de impostos, taxas, contribuições, isto sem falar nos custos
associados à burocracia necessária para se pertencer ao segmento formal.
b
) Fraudes nas aposentadorias
Não existem dados precisos sobre as fraudes nos benefícios previdenciários e
assistenciais. Estimativas preliminares indicam, a partir de auditorias realizadas
pelo MPS, que cerca de 30% do total de benefícios pecuniários podem estar sendo
pagos indevidamente. A simples constatação de que quase metade das
aposentadorias urbanas é dada por invalidez, com causa psiquiátrica
preponderante para a concessão do benefício, pode ser considerada como um sério
indicador da magnitude e gravidade do problema. Na área rural, existem indícios
de que mais da metade das aposentadorias foi concedida irregularmente.
É verdade que, em tempos recentes, o MPS/INSS tem investido algum esforço no
combate às fraudes. Como mostra o Gráfico 24, mais de 1,1 milhão de benefícios
foram cancelados ou suspensos no período entre outubro de 1992 e maio de 1994.
Segundo informações dos próprios auditores, isto seria apenas a ponta do
iceberg
,
pois os critérios de detecção foram os mais simples possíveis: homonímia com
coincidência de idade e filiação; checagem de procuradores de segurados
supostamente inválidos que muitas vezes já haviam falecido e outras tantas
providências básicas.
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
41
Gráfico 24 - Cancelamento e Suspensão de Benefícios
Out./92 a Maio/94
Fonte:Cutolo (1994).
Auditoria / INSS
Sisobi (Óbitos)
Ação do IGPS
Auxílio-Doença
Invalidez
Revisão Urbana
Revisão Rural
0 50 100 150 200 250 300 350
A pergunta que cabe é por que estas providências elementares não foram adotadas
antes? Aqui também cabe mencionar que o simples aperfeiçoamento dos
mecanismos de controles administrativos formais é necessário, porém não
suficiente. Há que se redesenhar todo o sistema de informações da previdência
com vistas a automação e transparência dos procedimentos.
c
) Custos administrativos
A previdência social é uma máquina ineficiente e perdulária, gastando, consigo
mesma, cerca de 10% de tudo o que paga de benefícios. Para uma "seguradora"
que nem mesmo tem um cadastro de seus clientes, trata-se de uma cifra
surpreendente. Apenas para citar um exemplo oposto, o sistema de previdência
básica oficial nos Estados Unidos gasta apenas 1% do total de benefícios pagos,
com qualidade de serviços incomparavelmente melhor.
Por incrível que pareça, os salários e gratificações de fiscais e procuradores na
previdência situam-se dentre os melhores do serviço público. Se considerarmos
que o turno de trabalho passou a ser de seis horas corridas e os repetidos e
duradouros movimentos grevistas, todos os previdenciários recebem
remunerações no mínimo razoáveis.
d
) Outras causas gerenciais
Embora o patrimônio da previdência seja gigantesco em termos absolutos, perde
representatividade se considerarmos o orçamento anual, estimado em mais de
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
42
R$ 33 bilhões para 1995. Mesmo assim, a administração patrimonial é caótica,
perdendo-se alguma parcela de recursos por esta via.
A corrupção, o desvio de verbas e outras mazelas que assolam a administração
pública revelam-se também na previdência, estando freqüentemente estampados
no noticiário dos jornais. É, entretanto, impossível avaliar seu montante.
5 - EVOLUÇÃO E DIAGNÓSTICO DO SISTEMA DE PREVIDÊNCIA
PRIVADA
13
As Entidades Fechadas de Previdência Privada (EFPPs), conhecidas como fundos
de pensão, são instituições mantidas pela contribuição periódica dos seus
associados a patrocinadores que, com o objetivo de valorizar seus patrimônios,
aplicam as suas reservas em vários ativos, respeitados também os limites legais
estabelecidos pelo Banco Central.
Os fundos de pensão podem se transformar no maior instrumento de capitalização
e de reorganização da poupança interna para os próximos anos. Pela magnitude
das somas administradas por estas entidades e pelo perfil de longo prazo de seus
compromissos, esses fundos possuem a grande vocação de participar do
desenvolvimento das economias. Por suas características, prestam-se ao
financiamento de investimentos de longa maturação, tão necessários à ampliação
da base produtiva do país.
Temos como objetivo analisar o papel dos fundos de pensão como importantes
instrumentos de financiamento da economia brasileira no panorama de acentuado
desenvolvimento e internacionalização dos mercados mundiais. Porém, isso não
significa que a sua contribuição exclua políticas de atração de capitais externos e
de recuperação da poupança pública doméstica. Com isso, as políticas econômicas
no país devem valorizar mais os determinantes de longo prazo do crescimento,
ampliar a abertura da economia, estabelecer regras claras e estáveis que reduzam a
incerteza e recuperem o crédito público.
5.1 - Marco Conceitual e Legislativo
As entidades de previdência podem ser abertas ou fechadas. As abertas são
franqueadas ao público em geral. As fechadas destinam-se especificamente a
pessoas vinculadas às empresas patrocinadoras. O Brasil possui 349 EFPPs
autorizadas a funcionar, das quais 320 estão na ativa e 29 ainda estão inativas.
Entre aquelas em funcionamento, 1/3 (109) é patrocinado por entidades públicas,
enquanto 2/3 (211) são vinculados a empresas privadas.
13
Esta seção baseia-se, em boa medida, no Texto para Discussão nº 480, IPEA, maio de 1977.
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
43
5.2 - Evolução da Legislação
O marco inicial da legislação específica sobre entidades de previdência privada no
Brasil é a Lei nº 6.435, de 15 de julho de 1977. Nesta, são consideradas como tal
aquelas instituições cujo propósito é criar planos privados de concessão de
pecúlios ou rendas, de benefícios complementares ou análogos aos da previdência
social, por meio de contribuição de seus participantes, dos respectivos
empregadores ou de ambos.
As entidades de previdência aberta funcionam como administradoras de
poupanças de pessoas físicas; captam dinheiro do público interessado e oferecem,
em troca, planos de capitalização. São entidades organizadas como sociedades
anônimas, podem objetivar o lucro e distribuí-lo, em parte, a seus acionistas. A
favor dos participantes fica uma parte residual do lucro total a juros atuariais.
Para que o investimento seja assegurado, “as entidades abertas de fins lucrativos
não poderão distribuir lucros ou quaisquer lucros ou quaisquer fundos
correspondentes às reservas patrimoniais, desde que essa distribuição possa
prejudicar os investimentos obrigatórios do capital de reserva, de acordo com os
critérios estabelecidos na presente Lei” (art. 18, Lei nº 6.435/77). Compete
exclusivamente ao órgão normativo do Sistema Nacional de Seguros Privados
estipular as condições técnicas sobre custeio, investimentos, correção de valores
monetários e outras relações patrimoniais dessas entidades.
As entidades fechadas, por sua vez, têm seu funcionamento restrito a empresas, ou
grupo de empresas, sob fiscalização do MPAS. Realizam investimentos com a
finalidade de garantir o pagamento aos participantes de benefícios
complementares aos da previdência social. As entidades fechadas não têm fins
lucrativos e são proibidas de distribuir os lucros de suas aplicações. Formam
reservas técnicas mediante um processo ininterrupto de capitalização e das
contribuições mensais dos participantes e das empresas patrocinadoras, visando ao
pagamento de benefícios a seus participantes, conforme contratos previamente
assinados.
Papéis privados, como ações, debêntures e fundos de investimentos, tornaram-se
de aplicação obrigatória e cada fundo é obrigado a compor pelo menos 20% da sua
carteira com esses papéis. O fato de tais aplicações exigirem que as companhias
sejam de capital aberto configura uma clara medida de fomento às bolsas de
valores. Entretanto, esse incentivo ao mercado de valores mobiliários era limitado
por uma regra de prudência, que impedia a concentração cumulativa desses ativos
em carteira.
Havia clara intenção de evitar qualquer tipo de concentração do portfólio das
entidades de previdência, visando não expô-las a riscos exagerados. Foi limitado,
então, a proporções relativamente baixas, o teto de acumulação de títulos ou ações
emitidas por uma mesma companhia ou estado ou Federação.
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
44
Um ponto de destaque da Resolução nº 460/78 é a diferenciação entre reservas
técnicas comprometidas e não-comprometidas, para fins de aplicação. As
primeiras são referentes aos pagamentos e desembolsos de curto prazo das
entidades previdenciárias, isto é, despesas a serem efetuadas no período de um
ano. Nesse caso, como seria de se esperar, a resolução é mais conservadora e
voltada à liquidez das aplicações.
Uma vez que a Resolução CVM nº 460/78 havia rompido a estagnação precedente
ocorreu um
boom
de diversificação das carteiras dos fundos previdenciários.
Associado a essa disposição das entidades, um grande desenvolvimento dos
mercados financeiros estava em curso, tanto sob o ponto de vista global quanto em
termos internos. A Resolução BC nº 2.109/94, depois atualizada pela Resolução
BC nº 2.206 de 25 de outubro de 1995, lida com o fato de que os derivativos têm
um grande poder de alavancagem das aplicações, isto é, podem gerar ganhos ou
perdas relativamente elevados a partir de pequenas posições no mercado.
Um aspecto liberalizante da Resolução BC nº 2.109/94 é a abertura da
possibilidade de investimentos no âmbito do Mercosul. A medida, devida a
interesses governamentais de política externa, abriu um novo leque de
oportunidades para os fundos brasileiros.
Parece descabido discutir se as percentagens máximas estabelecidas para cada tipo
de aplicação são suficientes. O relevante é a relutância da legislação em abandonar
este estágio de regulação direta das aplicações e avançar para o patamar, que seria
fiscalizar os resultados de cada fundo, em particular, e estabelecer mecanismos de
defesa e reparação de eventuais prejuízos. Nesse sentido, o futuro
desenvolvimento dos fundos de pensão sugere uma legislação mais livre em
termos de flexibilidade nas aplicações e, simultaneamente, mais rigorosa quanto à
fiscalização da operação e dos resultados.
Um melhor tratamento da questão tributária também seria útil. Por exemplo,
isenções parciais de impostos sobre rendas futuras aumentariam a atratividade dos
fundos de pensão e colaborariam decisivamente para a aplicação do sistema de
previdência privada no país.
5.3 - Evolução financeira
O crescimento dos ativos dos fundos de pensão, bem como a sua aplicação, tem
sido notadamente influenciado pelo desenvolvimento dos mercados nacionais e
pela legislação pertinente.
Uma apreciação da rentabilidade histórica dessas entidades também será de
utilidade, uma vez que muito tem sido escrito a respeito dos prejuízos auferidos
por alguns fundos em 1995.
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
45
5.4 - Volume de Ativos
Tem sido observado, a partir de 1991, um grande incremento no volume total dos
ativos das EFPPs (ver Tabela 11). A questão da rentabilidade tem sido explorada e
discutida. Evidentemente, prejuízos são sinalizadores e demandam medidas
adequadas por parte dos administradores para evitá-los. No entanto, faz-se
necessária uma análise de prazo mais longo, que compare as rentabilidades reais
auferidas à rentabilidade atuarial necessária ao bom funcionamento do sistema.
Tabela 11
Brasil: Evolução dos Ativos e da Rentabilidade das Entidades Fechadas de
Previdência Privada — 1986/96
Ano Ativos (US$ milhões) Rentabilidade (%)
1986 8.686 6,25
1987 7.640 -28,56
1988 10.484 13,38
1989 15.604 22,49
1990 12.120 -51,80
1991 17.989 27,54
1992 23.026 15,15
1993 32.568 29,78
1994 55.081 57,68
1995 59.055 0,66
1996 68.982 13,4
Média simples (1986/96) 9,67
Média ponderada (1986/96) 11,51
Fonte: Abrapp (1993). Elaboração: IPEA.
Outros fatores proporcionam crescimento aos ativos e estão intimamente
relacionados: o número de afiliados e as contribuições mensais. À medida que
novos participantes se agregam aos fundos, automaticamente passam a contribuir.
Pode-se dizer que o número de contribuintes está associado ao aspecto quantidade,
e as contribuições mensais, ao crescimento temporal.
Embora os ativos tenham crescido de forma consistente entre 1991 e 1996, o
número de participantes foi praticamente o mesmo no período (ver Tabela 12). O
contraste torna-se mais significativo quando é qualificado o padrão de crescimento
do número de participantes. Pela Tabela 12, pode-se observar que o número de
beneficiários cresceu, enquanto o de contribuintes se reduziu. Isso significa que o
crescimento dos ativos no período deve-se ao rendimento das aplicações e às
mensalidades pagas pelos membros já afiliados, e não à expansão das afiliações,
embora parte desse efeito possa ser atribuída ao pagamento parcelado da dotação
inicial aportada pela patrocinadora.
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
46
Tabela 12
Evolução dos Participantes das EFPPs por Categoria — 1991/96
(1.000 pessoas)
Ano Contribuintes Dependentes Beneficiários Total
1991 1.731 4.041 153 5.925
1992 1.682 4.070 165 5.917
1993 1.652 3.880 178 5.710
1994 1.757 4.233 211 6.202
1995 1.778 3.988 225 5.992
1996 1.698 3.856 245 5.992
Fonte: Abrapp (1993). Elaboração: IPEA.
Um fato relevante é o padrão de distribuição do sistema de previdência privada.
Entre 1986 e 1991 (ver Tabela 13), houve um decréscimo, tanto na proporção dos
ativos totais em carteira das 10 maiores instituições, quanto na proporção do
portfólio das 50 maiores em relação aos ativos totais do sistema. Entretanto, nas
entidades de porte médio, ou seja, aquelas que estão entre as 40 maiores, a
desconcentração prosseguiu, ainda que de forma lenta. Esse fenômeno, que pode
ser observado na Tabela 13, deve-se, em parte, ao expressivo crescimento do
número de entidades fechadas de previdência privada no período, o que provocou
maior dispersão dos ativos.
Tabela 13
Distribuição dos Ativos das EFPPs entre as Maiores Instituições —1986/96
Especificação 1986 1991 1995 1996
Entidades autorizadas 172 256 344 349
Ativos em carteira das 10 maiores
instituições (%)
74,90 61,67 61,36 61,45
Ativos em carteira das 50 maiores
instituições (%)
95,58 88,78 86,63 85,71
Fonte: Abrapp (1993). Elaboração: IPEA.
5.5 - Aplicação de Recursos
A Tabela 14 mostra a evolução das carteiras do conjunto das EFPPs, evidenciando
claramente o elevado grau de diversificação existente.
Os ativos das EFPPs correspondem, hoje, a cerca de 9,5% do PIB. Embora sejam
os maiores investidores institucionais do país, as EFPPs brasileiras ainda estão
longe de assumir o papel que têm em outros países. Por exemplo, nos Estados
Unidos, os ativos dos fundos de pensão correspondem à 90% do PIB, 65% no
Reino Unido, 45% na Holanda e 45% no Chile.
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
47
Tabela 14 no arquivo td0508t
Tabela 14
Carteira Consolidada por Tipo de Aplicação
(US$ milhões)
Discriminação Dez/92 (%) Dez/93 (%) Dez/94 (%) Dez/95 (%) Dez/96 (%) Fev/97 (%)
Ações 6.062 26,3 11.331 34,8 2.537 39,1 17.393 29,5 21.330 30,9 23,810 32,1
Imóveis 4.677 20,3 5.213 16,0 7.929 14,4 8.785 14,9 8.879 12,9 8,969 12,1
Depósito a prazo 3.671 15,9 4.732, 14,5 6.320 11,5 8.599 14,6 6.632 9,6 5,206 7,0
Fundos de investimentos 971 4,2 3.178 9,8 6.847 12,4 7.015 11,9 13.374 19,4 18,330 24,7
Empréstimo a participantes 332 1,4 358 1,1 1.051 1,9 1.097 1,9 1.532 2,2 1,500 2,0
Financiamento imobiliário 951 4,1 1.017 3,1 2.541 4,6 3.420 5,8 3.550 5,1 3,560 4,8
Debêntures 942 4,1 827 2,5 1.021 1,9 3.075 5,2 3.317 8,4 3,429 4,6
Títulos públicos 1.502 6,5 1.290 4,0 2.098 3,8 2.628 4,4 3.961 5,7 2,843 3,3
Outros 1.206 5,2 2.087 6,4 1.423 2,6 1.485 2,5 1.640 2,4 1,775 2,4
Oper. c/ patrocinadoras 2.713 11,8 2.535 7,8 4.315 7,8 5.558 9,4 4.768 6,9 5,144 6,9
Total 23.026 100 32.568 100 55.081 100 59.055 100 68.982 100 74,206 100,0
Fonte: Revista da Abrapp - Consolidado Estatístico, abril/97.
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
48
As entidades de previdência aberta têm um patrimônio total de cerca de
R$ 5 bilhões. Basicamente operadas por ramos de seguradoras e de bancos, as
entidades abertas têm registrado uma boa evolução recente, dados o alto nível de
capilaridade de seus pontos de vendas e a credibilidade que a população
readquiriu neste tipo de previdência.
14
6 - PROJEÇÕES DE DESEMPENHO FUTURO
6.1 - Projeções Demográficas
De acordo com o Censo Demográfico de 1991, a população brasileira era de
aproximadamente 147 milhões de habitantes nessa data. A taxa de crescimento
observada na última década foi de 1,9% a.a. Aproximadamente 35% dessa
população tinham menos de 15 anos em 1991 e 4,8% mais de 65 anos. Estes
números são resultados de uma taxa de crescimento populacional bastante alta,
aproximadamente 3% a.a., durante 1950/70, que declinou rapidamente. As altas
taxas de crescimento populacional verificadas foram conseqüência de uma redução
da mortalidade associada a altas taxas de natalidade. Já a queda da taxa de
crescimento populacional foi resultado de diminuição dos níveis de fecundidade.
Parte do efeito do declínio da fecundidade no crescimento populacional foi anulada
pela redução dos níveis de mortalidade também ocorrida no período. Apesar de a
mortalidade geral estar decrescendo, este decréscimo não tem sido homogêneo entre
os vários segmentos populacionais. Por exemplo, a população masculina adulta
jovem, 15-30 anos, experimentou um aumento nas suas taxas de mortalidade entre
1980 e 1991. A redução das taxas de crescimento dos demais grupos tem-se dado de
forma desigual.
Os indicadores de distribuição espacial da população brasileira apontaram no
sentido de um aumento da concentração da população nas áreas urbanas e nas
grandes cidades. Aproximadamente 75% da população brasileira viviam em 1991
em área urbana e estavam bastante concentrados na área costeira. A proporção da
população vivendo em cidades maiores de 20.000 habitantes cresceu de 16% em
1940 para 41% em 1991. Aproximadamente 14,2% da população brasileira viviam
em apenas duas cidades: São Paulo e Rio de Janeiro. Esta concentração
populacional é resultado de movimentos migratórios e de diferenças nas taxas de
crescimento vegetativo, ou seja, diferenças nas taxas de fecundidade e mortalidade.
Um outro fato novo na dinâmica demográfica recente: taxas de migração
internacional negativas, ou seja, emigração internacional. Embora baixas, essas
taxas apresentaram significância estatística e devem ter afetado em algum grau a
taxa de crescimento populacional. O Brasil nunca havia apresentado taxas líquidas
de migração indicando uma emigração significativa.
14
A experiência negativa dos montepios inibiu, por muito tempo, o crescimento desta modalidade
de previdência.
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
49
A taxa de fecundidade total, número médio de filhos tidos por mulher ao final do
seu período reprodutivo, declinou de 6,1 filhos nos anos 40 para 2,9 no final dos
anos 80. Esta queda foi regional e socialmente diferenciada por situação de
domicílio.
A queda da fecundidade é claramente o resultado de decisões tomadas dentro do
casamento, que visam à interrupção da vida reprodutiva antes da menopausa.
Esterilização tem sido o método anticoncepcional mais usado para explicar este
fenômeno.
A mortalidade experimentou um declínio rápido e sustentável, a partir da década
de 40, o que acarretou um aumento na esperança de vida, ao nascer, de 41 para 65
anos no final da década de 80. As mulheres apresentavam, neste período, uma
esperança de vida de aproximadamente 6,8 anos a mais do que a apresentada pelos
homens. A queda da mortalidade não se deu de forma linear entre os vários
segmentos populacionais. Os grupos que apresentaram a maior redução foram os
formados pela população de um a quatro anos e pela população menor de um ano.
O grupo masculino adulto jovem (15-30 anos), por exemplo, apresentou um
incremento nas suas taxas de mortalidade na década de 80. Isso parece ter sido
mais pronunciado na área urbana e foi resultado do aumento da mortalidade por
causas externas, levando a que os diferenciais na esperança de vida por sexo sejam
mais acentuados nesta área.
É importante salientar que, embora tanto a queda da fecundidade quanto da
mortalidade tenha atingido a todas as regiões do país — áreas urbanas e rurais e
grupos sociais —, ela não se deu com a mesma intensidade em todos estes espaços
e segmentos sociais. Conseqüentemente, o impacto é diferenciado entre os vários
subgrupos populacionais, onde ainda persistem diferenciais significativos nos
níveis destas variáveis. Neste trabalho, estão sendo consideradas as tendências
apenas por situação de domicílio.
Em termos de distribuição populacional rural-urbana, tem se observado uma
concentração progressiva e acentuada da população nas áreas urbanas,
notadamente nas grandes cidades. Em 1940, 31% da população brasileira residiam
nos quadros urbanos. Em 1991, esta proporção atingiu 75%. A proporção da
população residente nas áreas rurais e em localidades menores de 20.000
habitantes declinou de 80,5% em 1940 para 30,9% em 1991. Em compensação, a
proporção da população vivendo em cidades de mais de 500.000 habitantes passou
de 10,8 mil em 1940 para 35,2% em 1991. A maior parte dessa população está
concentrada nas nove áreas metropolitanas. Elas abrigavam 43 milhões de
habitantes em 1991, 24% do total da população brasileira, e absorveram 29% do
incremento populacional.
Movimentos migratórios foram os grandes responsáveis por esse processo.
Aproximadamente 12 milhões de pessoas deixaram a área rural, na década de 60, o
que correspondeu a 1/3 da população aí residente. Nos anos 70, esse volume elevou-
se para 16 milhões, representando 38% do contingente rural [ver Camarano (1990,
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
50
p.17)]. Na década de 80, esse volume decresceu para 12,4 milhões, o que
representou 32% da população rural de 1990.
Há algumas indicações da presença de um outro fenômeno demográfico que
caracterizou os anos 80: as migrações internacionais. Estimativas preliminares
apontam para um saldo líquido migratório de 631 mil pessoas, sendo 415 mil do
sexo masculino e 216 mil do sexo feminino. Em termos de distribuição por idade
deste fluxo, este movimento é bem mais concentrado no grupo etário 20-29 anos
para ambos os sexos.
Os níveis de atividade da população também variaram consideravelmente na
última década, sendo a mulher a maior responsável pelo aumento da participação
da população em idade ativa. O nível de formalização também oscilou bastante no
período, estando presentemente com uma tendência declinante.
O método utilizado para a elaboração das projeções populacionais será o dos
componentes, cuja vantagem é permitir a projeção do comportamento de cada
uma das três variáveis demográficas (fecundidade, mortalidade e migrações),
isoladamente. A fecundidade é projetada por grupo etário da mulher em idade
reprodutiva (15-49 anos) desagregada por condição de domicílio. A mortalidade é
projetada por grupo etário, sexo e também desagregada por condição de domicílio.
A migração líquida rural/urbana é projetada por sexo e idade, assim como a
migração internacional. A população total é obtida pela soma das populações
rurais e urbanas. O Gráfico 25 apresenta a população do Brasil estimada e
projetada até o ano 2030, desagregada por sexo e condição de domicílio.
Gráfico 25 - Po
p
ula
ç
ão Total
p
or Sexo e Condi
ç
ão de
Domicílio: Brasil - 1980/2030
Fonte: Camarano
et alii
(1991).
1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030
0
50
100
150
200
250
Milhões
Homens Urb Mulheres Urb Homens Rur Mulheres Rur
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
51
A partir das projeções de taxas de atividade, específicas por sexo, idade e
condição de domicílio, serão estimadas PEAs urbana e rural. Da mesma forma, a
partir das projeções de taxas de formalização, foram estimadas as populações de
contribuintes.
Tomando por base taxas de formalização do mercado de trabalho bastante
otimistas,
15
o Gráfico 26 apresenta as projeções das populações de contribuintes.
Observe-se entretanto que, dados os acréscimos de custo da própria previdência,
pode-se esperar que o nível de informalização viesse a ser talvez mais elevado,
como reação dos empregadores à tentativa de elevação de encargos. Assim, por
mais esta razão, pode-se considerar que o exercício de simulação parte de uma
hipótese otimista quanto à formalização.
1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030
0
200
400
600
800
1000
1200
MILHARES
Fonte: Oliveira
et alii
(1992).
Conforme descrito em Oliveira
et alii
(1992), as populações de beneficiários
foram projetadas através de um modelo markoviano, assumindo a prevalência das
mesmas regras de concessão de benefícios que hoje vigoram, ou seja, taxas de
transição fixas. O Gráfico 27 apresenta a relação projetada entre contribuintes e
beneficiários para o período 1995/2030. Dentro desta perspectiva, a relação de
dependência previdenciária deverá baixar ainda acentuadamente, atingindo o
baixíssimo coeficiente de 1,3 contribuinte por beneficiário em 2030.
Convém, entretanto, ressaltar, que estes são cenários e não predições do
comportamento futuro. Assim, muito antes de sua concretização, o próprio
colapso do sistema exigiria uma ação corretiva enérgica do governo.
15
Como pode ser observado no anexo metodológico, estas taxas, específicas por sexo, idade e
condição de domicílio, foram tomadas como as mais elevadas observadas na década de 80.
Gráfico 26 - População de Contribuintes:
Sistema Atual — 1980/2030
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
52
Gráfico 27 - Razão de Dependência
Contribuintes por Beneficiário — 1980/2030
1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030
0
1
2
3
Fonte: Oliveira
et alii
(1992).
6.2 - Projeções Econômico-Financeiras
A ressalva de que se trata de cenários merece ainda maior ênfase no caso das
projeções econômicas. De fato, como será visto adiante, as perspectivas de médio
e longo prazos são tão graves que dificilmente se concretizariam. Dado o peso da
previdência no quadro das finanças públicas do país, a realização de déficits como
aqueles que constam do cenário projetado provavelmente traria um completo caos
macroeconômico, absolutamente incompatível com o próprio processo de
desenvolvimento do país. Em outras palavras, essas projeções simplesmente não
ocorrerão: alguma coisa será feita de modo a evitar sua própria realização.
Tendo em mente estas considerações, os Gráficos 28 e 29 apresentam,
respectivamente, as “projeções” de receita e despesas e “projeções” das
necessidades de financiamento da previdência social. Para efeitos desta simulação
foram consideradas receitas da previdência social apenas aquelas provenientes
sobre a folha de salários. Embora os atuais textos legais disponham que a
seguridade social terá um orçamento integrado, incluindo, portanto, contribuições
sobre lucro e faturamento, além de transferências da União, na prática, já vigora
esta especialização de fontes.
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
53
Gráfico 28 - Contribuições sobre Folha e Despesas
Previdenciárias
0
2
4
6
8
10
12
14
1997
1999
2001
2003
2005
2007
2009
2011
2013
2015
2017
2019
2021
2023
2025
2027
2029
DESPESAS CONTRIBUIÇÕES
(% do PIB)
Fonte: Oliveira
et alii
(1992).
Gráfico 29 - Necessidade de Financiamento — Sistema Atual
0
1
2
3
4
5
6
7
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
(% PIB)
Fonte: Oliveira
et alii
(1992).
Observa-se, em primeiro lugar, que as despesas com benefícios mais que duplicam
em termos de percentual do PIB ao longo do período considerado. Embora alguns
argumentem que alguns países desenvolvidos de
welfare state
gastem hoje
frações do PIB iguais ou superiores àquelas projetadas para o Brasil no futuro,
deve-se encarar esse tipo de questionamento com extrema reserva.
Estes países já atingiram padrões de desenvolvimento e de estabilidade, inclusive
no plano demográfico, que pode conviver com baixas taxas de poupança e de
crescimento econômico. Certamente este não é o caso brasileiro, onde uma
depressão ainda maior da poupança interna pode inviabilizar a própria absorção da
PEA no mercado de trabalho.
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
54
Mais grave ainda, as necessidades de financiamento são crescentes a cada ano,
atingindo já em 2005 1,8% PIB e chegando, em 2030, a quase 6,5% do produto.
Em outras palavras, o esforço adicional que a sociedade teria de fazer para custear
o sistema da magnitude de um outro orçamento fiscal — provavelmente drenaria
toda a capacidade de poupança, com a conseqüente queda da taxa de crescimento
do produto.
7 - ALTERNATIVAS DE REFORMA — EXPERIÊNCIAS NO MUNDO
O objetivo geral desta seção não é o de descrever em detalhes as experiências de
reforma previdenciária realizadas ou em curso no mundo. Ao contrário, procurar-
se-á dar as linhas gerais dos processos de transformação de alguns países
selecionados, que possam fornecer subsídios para o caso brasileiro.
7.1 - Capitalização em Conta Individual
7.1.1 - O caso chileno
Talvez a experiência mais ousada de reforma do sistema de previdência social seja
aquela realizada no Chile no início dos anos 80.
Em essência, a reforma transformou o regime compulsório de repartição em um
regime, igualmente compulsório, de capitalização em conta individual, pelo qual
os trabalhadores poderiam optar. Feita esta primeira opção, os trabalhadores
tinham ainda (e ainda têm) a possibilidade de optar por uma Administradora de
Fundos de Pensão (AFP), que, mediante remuneração por serviços, gerencia um
fundo capitalizado constituído de contribuições do trabalhador (10%) e destinado
a custear sua aposentadoria por idade.
O trabalhador aporta também ao sistema um adicional de 2,5% destinado a custear
os seguros de invalidez e pensão de dependentes,
16
bem como para a remuneração
da AFP. Não há contribuições da empresa
17
para o novo sistema.
O segurado pode se aposentar a qualquer tempo, desde que os recursos
acumulados sejam suficientes para custear uma renda mensal para o resto de sua
sobrevida esperada, não inferior ao menor dos seguintes valores:
16
Na realidade, no caso de invalidez e morte as contribuições são utilizadas para suplementar o
montante disponível na conta capitalizada. Com estes recursos a AFP compra de uma seguradora
do mercado uma renda mensal a ser paga ao inválido ou aos dependentes do segurado falecido.
17
Para os trabalhadores optantes na data da reforma, as antigas contribuições patronais foram
repassadas aos salários. Dado o aumento de base (menor evasão), foi possível conceder aos
trabalhadores modestos acréscimos salariais como incentivo à opção.
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
55
a
) 70% do salário de contribuição; e
b
) benefício mínimo, conforme definido pela lei.
O segurado poderá também se aposentar por idade, aos 60 anos (tanto homem
como mulher). Caso o montante de contribuições capitalizadas em sua conta não
seja suficiente para custear uma renda mínima vitalícia, e desde que tenha no
mínimo 15 contribuições, o Estado suplementa a diferença necessária.
Existe ainda um segundo nível de opção, a ser exercido pelo trabalhador na data
da aposentadoria:
a
) retiradas programadas, onde, a cada ano, o trabalhador planeja a quantia a ser
retirada de sua conta, tendo por base sua sobrevida. Observe-se que, nesse caso, se
o trabalhador ultrapassa a expectativa de sobrevida média, pode ter seu benefício
sensivelmente reduzido.
18
Note-se que, neste caso, o trabalhador opta por bancar o
risco de maior sobrevida.
b
) renda mensal vitalícia, onde, com o produto das contribuições acumuladas na
conta, se adquire
19
um seguro de renda vitalícia. Neste caso, o risco de uma grande
sobrevida é repassado à seguradora.
As AFPs são entidades privadas cuja finalidade única é administrar os fundos. É
muito importante notar que os fundos são de propriedade do trabalhador e não da
AFP; esta última apenas os administra.
Não existe rentabilidade mínima fixada por lei para os recursos capitalizados.
Dentro de critérios de diversificação de carteira (máximos), as AFPs podem
investir de modo a maximizar o retorno das aplicações. Recentemente, as AFPs
foram autorizadas a investir parcelas gradativamente maiores de seus recursos no
exterior.
20
Caso o trabalhador não esteja satisfeito com a rentabilidade da aplicação de seus
recursos em uma determinada AFP, poderá trocar de instituição, levando todo o
seu fundo acumulado.
Todo o sistema é controlado por um órgão governamental específico — a
Superintendência de AFPs. Caso durante um determinado período uma AFP
apresente um grande desvio em relação à rentabilidade média do conjunto de
18
Podendo, inclusive, recair no benefício mínimo.
19
Junto a uma seguradora do mercado.
20
Inicialmente 1,5% da carteira, crescendo no tempo até 10%. Forma-se, assim, um
hedge
em
relação ao risco país.
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
56
instituições (abaixo de uma banda de rentabilidade estabelecida em relação à
média), passará obrigatoriamente pelo seguinte processo:
a
) inicialmente aportarão ao fundo recursos em montante suficiente para equalizar
a rentabilidade de suas aplicações à média do sistema. Para estes fins, a lei
estabelece os níveis mínimos de reservas a serem mantidos pelas AFPs; e
b
) caso os recursos não sejam suficientes, o Estado complementa o restante e
liquida a AFP, transferindo a gerência dos fundos para uma outra AFP de escolha
do segurado.
No que se refere à transição, para os indivíduos que optaram pelo sistema
capitalizado, os direitos no antigo sistema foram compensados através de um
“bônus de reconhecimento”. Este bônus é depositado pelo optante em seu fundo,
funcionando como uma dotação inicial. Na data da aposentadoria, são resgatados
pelo Estado, que transfere ao fundo do trabalhador os recursos correspondentes.
Os aposentados do antigo regime, bem como as aposentadorias dos não-optantes,
continuam sendo de responsabilidade do Estado. Para financiar os enormes custos
da transição (bônus e aposentados do antigo regime), o país fez superávits fiscais
durante sucessivos exercícios.
Como se pode constatar, o novo sistema é bastante engenhoso e contém inúmeros
níveis de “salvaguardas”. A relação direta entre contribuições e benefícios para o
caso da aposentadoria por idade e a visibilidade das contribuições pagas somente
pelo empregado são também aspectos extremamente positivos. A evasão fiscal
reduz-se praticamente a zero.
A rentabilidade dos recursos aplicados tem sido extremamente elevada. De fato,
excluindo-se o exercício de 1996,
21
a rentabilidade média das aplicações do
conjunto das AFPs foi de cerca de 14% a.a. real!
No campo macro, os recursos capitalizados constituem excelente fonte de fundos
para investimentos com longos períodos de maturação. No caso chileno,
contribuíram definitivamente para a criação de um mercado de capitais. Embora
haja algumas contestações, a reforma chilena parece ter sido o grande fator na
elevação da taxa de poupança doméstica.
Existem, entretanto, alguns aspectos desfavoráveis que devem ser sopesados em
uma análise isenta. Em primeiro lugar, sob o ponto de vista macro, o sistema
promoveu uma enorme concentração de capitais em poucas AFPs: cerca de 80%
do patrimônio dos fundos estão concentrados em apenas três AFPs. Um segundo
aspecto merecedor de nota é o enorme esforço fiscal necessário ao financiamento
da transição. Observe-se que a mesma geração é obrigada a pagar duplamente:
pela aposentadoria das gerações que a precederam, via recursos fiscais aplicados
21
Neste último ano o sistema apresentou rentabilidade negativa.
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
57
no pagamento dos inativos do antigo regime e pela sua própria aposentadoria, via
contribuições compulsórias para as AFPs.
Na escala micro, há problemas com a acumulação dos trabalhadores de baixa
renda, que, freqüentemente oscilando entre emprego e desemprego, entre mercado
formal e informal, não conseguem capitalizar o suficiente para uma aposentadoria
mínima. A cobertura efetiva é deficiente,
22
também os custos administrativos são
elevados — da ordem de 10% do total das contribuições aportadas.
De qualquer forma, dado o contexto do país, a experiência chilena pode ser
considerada exitosa. Na realidade, as reformas iniciais têm sido permanentemente
ajustadas e aperfeiçoadas, eliminando-se, assim, algumas das distorções mais
flagrantes.
23
Isto não significa, entretanto, que a experiência possa ser
transplantada integralmente para outros países.
7.1.2 - Argentina
Tal como no Brasil dos anos 40 e 50, o sistema argentino de previdência era
altamente fragmentado, tendo “caixas” específicas para classes distintas de
trabalhadores assalariados, profissionais liberais, funcionários públicos civis e
militares. Cada uma destas caixas era de competência autônoma, ofertando
diferentes planos de benefícios e arrecadando suas próprias contribuições e
operando no chamado regime de repartição.
A relação contribuintes por beneficiário — medida importantíssima em se
tratando de regimes de repartição — havia se deteriorado enormemente
avizinhando-se de 2:1, que, por sua vez, é muito próxima daquela observada no
Brasil. Também na Argentina, as causas da deterioração não são exclusivamente
demográficas. Contribui fortemente a grande informalidade da força de trabalho
em um sistema generoso de passagem para a inatividade. Neste particular,
existiam alguns casos beirando a fronteira do insólito e do folclórico, como, por
exemplo, as bailarinas do Teatro Nacional que se aposentavam com 15 anos de
serviço.
Em termo de eficiência, o sistema existente apresentava inúmeros problemas:
custos operacionais muito elevados (cerca de 25% do orçamento eram consumidos
em gastos administrativos), evasão de contribuições, fraudes e baixa qualidade dos
serviços prestados.
Também de forma similar ao caso brasileiro, houve na Argentina um movimento
de unificação institucional, principalmente no que se refere à centralização de todo
o processo de arrecadação em um único agente. No caso argentino, este agente
arrecadador passou a ser a Dirección General Impositiva (DGI), que, com base nas
22
Algo como 50% dos trabalhadores efetivamente contribuem para o novo sistema.
23
Por exemplo, no início, as AFPs cobravam uma comissão fixa per capita, o que prejudicava os
trabalhadores de baixa renda.
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
58
alíquotas e em outras normas específicas de cada programa, distribui os recursos
para o pagamento dos benefícios previdenciários, assistenciais, programas de
saúde, seguro desemprego etc.
Outra providência preliminar foi a unificação dos números de identificação do
contribuinte/beneficiário para fins de arrecadação de tributos, bem como a
identificação laboral e previdenciária [Codigo Unico de Identificacion Laboral
(Cuil) e Codigo Unico de Identificacion Previsional (Cuip) que, na realidade, são
o mesmo número].
Mesmo após estas iniciativas preliminares no sentido da racionalização do
sistema, persistia, ainda em 1990, uma estrutura institucional altamente
diversificada, encerrando, muitas vezes, flagrantes situações de privilégio para
certas categorias de maior poder.
O processo de reforma da previdência na Argentina tem início em 1990 e
prossegue até 1994, quando, após intensos debates, se aprova um novo marco
legislativo.
Vários modelos foram estudados, inclusive o sistema de previdência básica
estatal, compulsória e em regime de repartição; e uma previdência complementar,
opcional, privada, e em regime de capitalização. Essa alternativa foi, entretanto,
abandonada, pois na Argentina os fundos de pensão existentes operavam no
regime de repartição, em nada contribuindo para a formação de poupança.
Em essência, o novo sistema aprovado consiste em um sistema misto público-
privado, que coexistirá para sempre, podendo o cidadão optar por qualquer dos
regimes, inclusive aqueles que ingressarem no mercado de trabalho depois da data
da reforma.
Um outro aspecto peculiar da reforma na Argentina é que o Estado desempenha
um papel muito mais ativo, mesmo no que se refere ao sistema privado. Assim, o
governo, além de controlar todo o sistema, paga a chamada Pensão Básica
Universal (PBU), tanto para os optantes pelo sistema público como para aqueles
que optaram pelo sistema privado. Para aqueles que optaram pelo sistema privado,
o Estado reconhece os direitos adquiridos no antigo regime, através da chamada
Pensão Compensatória (PC), calculada da seguinte forma:
PC = 1,5% x n x SMC
onde:
PC = pensão compensatória;
n = número de anos de filiação ao antigo regime, até um máximo de 35; e
SMC = salário médio mensal de contribuição, calculado como média corrigida dos
últimos 10 anos, desconsiderando-se os meses de desemprego.
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
59
No que se refere ao custeio, há também profundas diferenças na garantia do
contingente de aposentados do(s) antigo(s) regime(s) a partir da data da reforma.
Na Argentina, a solução foi pagar estes beneficiários com a contribuição patronal
de 16% incidente sobre os salários, mesmo para aqueles que optaram pelo regime
privado.
Neste particular, ou seja, quanto aos encargos patronais, a experiência argentina
também tem suas particularidades. Dada a existência de condições regionais muito
diversificadas, inclusive com a existência de regiões deprimidas, abriu-se a
perspectiva de reduzir nestas o custo da mão-de-obra. Assim, incentivam-se a
maior absorção da mão-de-obra e a menor informalização do mercado de trabalho.
Cada optante poderá escolher livremente a Administradora de Fondos de
Jubilaciones e Pensiones (AFJP) que administrará seu fundo, podendo mudar esta
escolha até duas vezes por ano, com o mínimo de quatro contribuições realizadas
para cada administradora.
As AFJPs são empresas especificamente constituídas para administrar os fundos,
sob o controle da Superintendencia de Administradoras de Fondos de Jubilaciones
e Pensiones (SAFJP), órgão autônomo vinculado ao Ministerio de Trabajo e
Previsión Social. Existe completa independência entre os ativos da AFJP e os
ativos do fundo — a AFJP apenas gere esses fundos, que são propriedade dos
afiliados, recebendo, pelos serviços prestados, comissões fixas e variáveis. Na
Argentina, a maioria das 24 AFJPs existentes são ligadas a bancos e seguradoras,
nacionais e internacionais.
As AFJPs têm liberdade na aplicação dos recursos de seus afiliados, desde que
obedecidas as normas de prudência estabelecidas em lei. Assim, há limites
máximos de aplicação por tipo de investimento e por emissor. Há, inclusive, a
exigência de
rating
(classificação de riscos) e de
score
mínimo para aplicação em
papéis.
O projeto de reforma aprovado pelo Congresso previa uma garantia de retorno
mínimo, o que seria um completo desvirtuamento do sistema; quando da sanção
presidencial, o artigo específico que tratava desta garantia foi vetado.
Criou-se, entretanto, um segundo nível de proteção ao segurado através do
dispositivo estabelecendo que uma AFJP deverá ter rentabilidade (taxa de retorno
dos investimentos) superior a 70% da rentabilidade média ou não inferior a dois
pontos percentuais menos do que a rentabilidade média de todo o conjunto de
AFJP. Caso em determinado período esta rentabilidade não tenha sido alcançada
por uma determinada AFJP, esta estará obrigada a suplementar com recursos
próprios a diferença, utilizando, para tanto, o encaixe mínimo requerido.
Finalmente, se os recursos forem insuficientes para garantir a rentabilidade
mínima, a AFJP é liquidada e o fundo transferido às outras administradoras.
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
60
Antes, porém, o Tesouro suplementa os recursos, de modo que a rentabilidade
mínima seja atingida.
A conclusão é a de que, pelo menos em teoria, há um conjunto de dispositivos
“inteligentes” visando à proteção dos afiliados do novo regime privado. Se estes
vão ou não ser efetivos no cumprimento de seus objetivos é, obviamente, função
da vontade política dos governantes aplicá-los corretamente.
Dados os elevadíssimos investimentos iniciais, principalmente em
marketing
, e
outras despesas de vendas, todas as AFJPs — e não os fundos que administram —
estão em prejuízo, a despeito das elevadíssimas comissões cobradas. De fato,
segundo nos foi informado, dos três pontos percentuais de comissões cobradas,
em média, pelas AFJPs, mais de 1,5 ponto percentual constitui remuneração da
administradora.
Inicialmente, o sistema privado teve poucas adesões: menos de 10% optaram pelo
novo sistema. Dentre outros fatores, a grande complexidade de novas regras para o
homem do povo e a própria propaganda das AFJPs intimidaram a população.
Destaca-se ainda o fato de que, para o pessoal com razoável tempo de
permanência no regime público (em geral, com idade superior a 40 anos na data
da reforma), havia considerável vantagem em permanecer no sistema.
Para aqueles que optaram por permanecer no regime de repartição público, além
da Pensão Básica Universal (PBU) e da Pensão Compensatória (PC), o Estado
paga uma Prestación Adicional por Permanencia (PAP), cujo valor é de 0,85% por
ano de contribuição após a reforma, aplicado sobre a média dos salários de
contribuição dos últimos 10 anos anteriores à entrada em benefício.
Fica claro que, no esquema argentino, aqueles que estão próximos à aposentadoria
têm um claro incentivo em permanecer no regime de repartição público. Na
ausência do bônus, o montante que capitalizaria geraria uma renda bastante
inferior àquela obtida do sistema de repartição.
Por outro lado, os jovens tendem a direcionar-se para o novo sistema, pois não há
maiores incentivos econômicos para a opção pelo regime de repartição. De toda
forma, dos aproximadamente 6.800.000 contribuintes, 3.800.000 estão no regime
de capitalização e 3.000.000 no regime de repartição.
Isso reflete não só um processo de aprendizado por parte da população, mas
também uma percepção de que existe uma tendência cada vez maior de restringir
os benefícios do regime de repartição. Na realidade, uma lei aprovada em março
de 1995 determina que haja equilíbrio orçamentário no regime de repartição, com
absoluta vedação no que se refere às suplementações com recursos do Tesouro.
Assim, caso haja um déficit, ou são aumentadas as alíquotas de contribuição ou
são reduzidos os benefícios, ou ambas as situações.
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
61
Os encargos sociais incidentes sobre a mão-de-obra são extremamente elevados na
Argentina, alcançando cerca de 50%. Dado o nível de desemprego e de emprego
informal, é pouco provável que haja alguma margem para maiores alíquotas
nominais, como forma de cobertura dos eventuais déficits do sistema de
repartição. Fica claro, portanto, que o regime do tipo “benefício definido” passa,
na prática, a ter valores variáveis das prestações, conforme a necessidade de
equilíbrio orçamentário. Por sua vez, este elemento de incerteza provavelmente é
um forte desestímulo para que a população opte por esta modalidade.
Uma das primeiras lições a ser extraída para o caso brasileiro é que o intenso e por
vezes desordenado processo de negociação política fez com que a proposta técnica
originalmente formulada fosse drasticamente alterada, perdendo muito de suas
eventuais vantagens e agregando algumas dificuldades consideráveis. O sistema
tornou-se muito complexo e de difícil entendimento pela população. A
interferência do Estado, enquanto provedor permanente e direto de renda a
aposentados e pensionistas, é muito significativa, mesmo para aqueles que
optaram pelo regime de capitalização privado.
A reforma é parcial, pois não atinge todos os regimes, deixando à margem, por
exemplo, as problemáticas caixas provinciais. Pelo que foi informado, coexistem
com o sistema reformando vários outros “regimes de privilégio”.
Uma segunda lição importante, também no campo político, é que a estratégia de
divulgação é absolutamente vital ao sucesso das reformas na área de previdência.
Na realidade, na Argentina e no Brasil, esta é uma área minada por um sem-
número de mitos e meias verdades, que vão desde a idéia de que sistemas de
repartição são modelos de solidariedade até intrincadas teorias conspiratórias de
como o capital planeja subtrair o patrimônio do povo.
7.1.3 - O caso do México
O sistema de previdência social mexicano tem também sofrido reformas no
sentido da capitalização das contribuições. Assim, acima de um determinado valor
do salário, as contribuições incidentes são capitalizadas em conta individual,
administrada por um agente de escolha do segurado. Assim, o sistema mexicano é,
a rigor, um híbrido entre repartição e capitalização, em conta individual.
Observe-se que, segundo esta sistemática, qualquer centavo que exceda o limite
para o sistema de repartição é compulsoriamente capitalizado em uma conta
individual. Isso tem gerado problemas em um grande número de contas de baixo
valor ou mesmo de valor irrisório, cujos custos administrativos de manutenção são
extremamente elevados.
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
62
7.2 - Capitalização Parcial
7.2.1 - O caso dos Estados Unidos
Antes de mais nada, é preciso que se diga que, pelos padrões brasileiros, os
Estados Unidos não têm um problema urgente a solucionar na área de previdência
social. Na década de 80 foram realizados vários ajustes, tanto do lado das
contribuições como do lado dos benefícios, que geraram superávits no atual
sistema de repartição utilizado para o regime de previdência dos trabalhadores do
setor privado em geral. O
Old Age, Survivors and Disability Trust Fund
, para
onde fluem as contribuições e de onde são retirados os recursos para custeio das
aposentadorias e pensões, está acumulando recursos desde então, que são
aplicados em bônus do Tesouro Americano.
24
Apenas a partir do ano 2023,
espera-se que as despesas do fundo superem as receitas, e, no longínquo ano de
2030, o fundo estaria completamente exaurido.
As propostas no momento estudadas variam em muitos aspectos mas, em
essência, convergem para um único ponto central: a aplicação dos recursos
(acumulados no fundo ou acumulados no fundo mais uma parcela das atuais
contribuições dos segurados) no mercado financeiro, de modo a maximizar sua
rentabilidade
vis-à-vis
os títulos do Tesouro. Algumas correntes de pensamento
mais liberal pendem para uma capitalização em conta individual, com ampla
margem de controle exercida pelo próprio segurado; em contrapartida, outras
defendem a manutenção do esquema de capitalização coletiva, diversificando-se
apenas os ativos.
Embora seja difícil realizar qualquer prognóstico seguro, parece bastante provável
que algum tipo de capitalização no mercado será aprovado. Mesmo porque existe
um profundo descrédito das gerações mais jovens quanto à possibilidade de
receberem aposentadorias do atual sistema e a enorme pressão do mercado no
sentido de aprovar esse tipo de mudança.
É preciso entretanto ter em mente que o sistema de previdência pública e
compulsória americana é de benefícios básicos: o benefício máximo mensal pago
é da ordem de US$ 800, o que é bastante baixo considerando-se a renda
per
capita
do país. Em contrapartida, o sistema de fundos de pensão (inclusive para
certos grupos de funcionários públicos: Calpers, professores de Nova Iorque etc.),
que funciona em regime de capitalização, é muito desenvolvido.
7.3 - Capitalização Virtual
Os custos de transição constituem um formidável obstáculo a ser vencido em uma
reforma previdenciária que saia de um regime de repartição para outro de
capitalização. Como já foi ressaltado anteriormente, os inativos do antigo regime
24
Inclusive auxiliando no financiamento do déficit fiscal .
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
63
necessitam ser remunerados e os direitos de aquisição precisam ser reconhecidos;
em contrapartida, em uma reforma como a chilena, as contribuições dos optantes
são “desviadas” do antigo sistema de repartição e direcionadas para o novo regime
capitalizado. A menos de expressivos superávits fiscais — muitas vezes fora das
possibilidades técnicas e políticas —, a transição pode gerar, na realidade, um
grande déficit.
Em contrapartida, a idéia do atrelamento do valor dos benefícios ao valor
capitalizado das contribuições efetivamente aportadas resolve uma série de
problemas: reduz o chamado
free-rider
,
25
reduz ou elimina a evasão e dá
transparência ao sistema.
Por estas razões, alguns países — Noruega, Suécia, Itália e a cidade de Shangai —
têm adotado, recentemente, o que se convencionou chamar de capitalização
virtual.
26
De forma geral, os recursos das contribuições presentes, bem como
aqueles correspondentes ao reconhecimento de direitos, são apropriados às contas
individuais, sendo então capitalizados contabilmente. Os fluxos financeiros
continuam, entretanto, a financiar o regime de repartição, evitando-se o
desfinanciamento que pode ocorrer na transição. Eventualmente, uma parcela dos
recursos pode ser efetivamente investida no mercado.
É claro que não se trata de mágica e há inconvenientes no processo. Por exemplo,
a taxa de capitalização virtual deve ser baixa, mesmo como medida de prudência.
Este fato pode levar a valores de benefícios mais baixos comparativamente
àqueles que poderiam ser obtidos em uma capitalização de fato.
Por outro lado, restabelece-se o indispensável elo da contribuição-benefício e
reduz-se a margem para propostas demagógicas e ou corporativistas.
8 - A PROPOSTA DE AJUSTE DO GOVERNO E SUA EVOLUÇÃO
8.1 - Aspectos Técnicos
A proposta de emenda constitucional remetida pelo Executivo ao Congresso
Nacional (Mensagem 306), onde se converteu na PEC-33A/95, baseava-se na
estratégia de “desconstitucionalização”. Em outras palavras, a diretriz maior era a
de remover da Constituição Federal os detalhes sobre o sistema previdenciário,
deixando maior campo e flexibilidade para discussão ao nível da legislação
complementar e ordinária.
Aliás, é bom lembrar que essa mesma estratégia havia sido tentada durante a
malograda revisão constitucional, sob o comando do então ministro Nelson Jobim.
Assim, a nova proposta continha os seguintes pontos principais:
25
Alguém que recebe o benefício sem ter pago o correspondente custo.
26
Também conhecido como
national accounts
.
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
64
Mensagem 306 - Emenda Constitucional da Previdência
Artigo Assunto Proposta
7º direitos sociais
Concede-se salário família somente para
dependente do trabalho de baixa renda.
24 competências
Elimina a possibilidade de estados e
municípios legislarem sobre previdência
social.
37 princípios da administração pública
Veda a acumulação de aposentadorias com
remuneração de cargos e a instituição e
manutenção de regimes de previdência
para mandatos eletivos.
40 servidores públicos civis
Criação de regime próprio de previdência
que obedecerá as regras do regime geral, a
ser tratado em lei complementar. Suprime
a redação que permite as aposentadorias
proporcionais e por tempo de serviço.
Elimina a determinação constitucional de
reajuste dos proventos dos inativos nas
mesmas datas e pelos mesmos índices
concedidos.
42 servidores públicos militares
Permite a criação, através de lei
complementar, de regime próprio para os
servidores militares.
61 processo legislativo
Concede ao presidente da República a
iniciativa privativa de propor legislação
sobre custeio da seguridade social.
73 Tribunal de Contas da União
Elimina a possibilidade de os ministros do
TCU e SJT se aposentarem após cinco
anos de atividade.
93 Poder Judiciário
Aplica aos magistrados as mesmas regras a
serem determinadas em lei complementar
aos servidores públicos.
114 Justiça do Trabalho
Exige a prévia contribuição previdenciária
para o pagamento de acordos e sentenças.
129 Ministério Público
Compatibiliza as regras de aposentadoria
com as dos demais servidores.
145 Sistema Tributário Nacional
Faculta à fiscalização tributária e
previdenciária a quebra do sigilo bancário
de sonegadores e fraudadores.
149 Sistema Tributário Nacional
Aperfeiçoa a redação sobre a competência
de instituir contribuições sociais.
153 impostos da União
Elimina a não-incidência de imposto de
renda sobre as aposentadorias de pessoas
com mais de 65 anos.
195 seguridade social
Detalha e aperfeiçoa as fontes de custeio
da seguridade social, mencionando as
remunerações sem vínculo empregatício e
substituindo o termo faturamento por
receita. Elimina as isenções para as
entidades beneficentes.
201 previdência social
Desconstitucionaliza o texto, remetendo o
regramento para lei complementar. Cria a
aposentadoria por tempo de serviço
combinado com idade.
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
65
202 benefícios
Desconstitucionaliza o detalhamento sobre
aposentadorias, enviando a matéria para a
lei complementar.
203 assistência social Exclui a habilitação e a reabilitação do
elenco de prestações assistenciais.
Como se pode verificar, mesmo em sua versão original, estava longe de ser uma
verdadeira reforma. Na realidade, tratava-se de um ajuste que, embora necessário,
deixava intocado o cerne dos problemas: o regime de repartição até níveis
elevados de salário, o sistema de benefícios definidos sem efetiva relação com o
aporte de contribuições, o custeio pouco transparente e oneroso, a pesada e
ineficiente máquina administrativa etc.
8.2 - Aspectos Políticos
A tramitação desta proposta na Câmara dos Deputados pode ser qualificada de
desastrosa. Desmembrada da mensagem original do Executivo pela Comissão de
Constituição e Justiça, a PEC-33A/95 tratava exclusivamente do sistema
previdenciário; considerando-se que, pela Constituição de 1988, a previdência é
parte integrante de um todo maior — a seguridade —, a proposta já pecava por ter
uma abordagem parcial.
Ao ser instituída a comissão especial a quem caberia examinar-lhe o mérito,
parece ter havido pouco empenho do governo no que se refere a presidência e
relatoria. Com efeito, como presidente foi escolhido o deputado Jair Soares (PFL-
RS), ex-Ministro da Previdência e Assistência Social, e como relator o deputado
Euler Ribeiro (PMDB-AM), ambos bastante sensíveis às pressões pela
manutenção do
status quo
.
Em franco contraste com a intensa participação das oposições na comissão, a
bancada governista pouco se envolveu na defesa das reformas. A bem da verdade,
com exceção dos deputados Eduardo Mascarenhas (PSDB-RJ) e Manoel de Castro
(PFL-BA), a presença dos deputados integrantes da comissão pertencentes aos
partidos de sustentação política do governo foi bastante reduzida.
Isso permitiu às oposições montar uma estratégia de “desmonte” da proposta
original, debatendo exaustivamente todos os pontos e forçando sucessivas
negociações e recuos por parte do governo.
Após a renúncia de seu presidente, a comissão foi dissolvida, passando o plenário
a funcionar como único fórum de decisão. Nomeia-se como relator o deputado
Michel Temmer (PMDB-SP ), como última tentativa de resgatar algo da proposta
original. A intensa mobilização das oposições faz com que os principais pontos
propostos sejam derrotados, o que resulta em um projeto praticamente vazio sendo
remetido à apreciação do Senado Federal.
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
66
No Senado é escolhido como relator o senador Beni Veras, que tenta construir
uma nova proposta, cujos pontos principais são:
a
) introdução de um limite etário de 53 anos para homens e 48 para mulheres,
desde que cumpridos, respectivamente, 35 ou 30 anos de efetivas contribuições. A
partir da data da reforma, esses tempos de contribuição serão acrescidos de 20%
do tempo restante para aposentadoria na data da reforma;
27
b
) eliminação das condições especiais para aposentadoria antecipada dos
professores, à exceção daqueles em efetivo exercício em sala de aula no ensino
fundamental;
c
) proibição de acumulação de aposentadorias para funcionários públicos,
28
e
proibição de acumulação de aposentadorias e salários também para funcionários
públicos;
d
) desvinculação dos rendimentos de ativos e inativos no serviço público;
29
e
) restrições ao aporte de recursos aos fundos de pensão de parte de patrocinadoras
do setor público;
30
f
) vinculação das contribuições incidentes sobre a folha ao custeio da previdência; e
g
) outras medidas de menor importância, como, por exemplo, a concessão de
salário-família e auxílio reclusão apenas à trabalhadores de baixa renda.
As próprias autoridades previdenciárias reconhecem que não se trata de uma
reforma, mas de um ajuste: uma colcha de retalhos com algumas correções de
rumo e a eliminação das distorções mais flagrantes.
31
27
Por exemplo, um trabalhador do sexo masculino que, na data da reforma, conte com 20 anos de
contribuição — faltando portanto 15 para completar 35 anos de contribuição — terá de trabalhar
mais 20% de 15 anos (que é igual a três anos), para se aposentar. Neste caso, terá 38 anos de
contribuição.
28
Com exceção das decorrentes de acumulações de cargos e empregos expressamente definidas na
Constituição.
29
Pelas atuais disposições constitucionais, todos os ganhos dados aos funcionários ativos
(gratificações de desempenho, de produtividade, de periculosidade etc.) são automaticamente
repassados aos inativos.
30
Inclusive as concessionárias de serviços públicos que vierem a ser privatizadas. A contribuição
máxima da empresa não poderia exceder a contribuição do segurado.
31
Na data em que este trabalho foi finalizado— 08/06/97 — o senador Beni Veras estava
terminando seu relatório, prevendo sua apresentação em 11/06/97.
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
67
9 - O CAMINHO ADIANTE
Mais uma vez a chamada reforma da previdência leva uma boa chance de dar
errado. Não porque seja desnecessária ou, muito menos, injusta. Aliás, em geral,
parece haver uma consciência na sociedade brasileira de que o atual sistema
previdenciário não anda bem das pernas e que, portanto, precisa de uma urgente
reforma.
O problema parece estar na forma com a qual se vem tentando resolver a questão.
A chamada reforma — que nada mais é, como foi dito, que um indispensável
remendo — consiste essencialmente em fixar como o sistema não deve ser sem,
no entanto, dizer como será o futuro desenho da previdência social brasileira.
Assim, a proposta se resume a um conjunto de nãos: não haverá aposentadoria por
tempo de serviço antes de determinadas idades, não haverá acúmulo de
aposentadorias, não haverá aposentadoria antecipada de professores etc.
Muito justo e tecnicamente correto. Afinal de contas, trata-se de uma tentativa de
expurgar alguns dos maiores absurdos de nossa legislação constitucional.
Então, o que há de errado? Simples. Uma reforma só de “nãos” literalmente só
tem adversários, nenhum aliado. Mais grave ainda, os adversários, ou seja, aqueles
que teriam os seus privilégios reduzidos, estão altamente concentrados,
politicamente organizados e vocais. Mesmo os já aposentados pelo INSS, que não
serão afetados em nada, vociferam contra a reforma, talvez por medo de que este
seja o primeiro passo para uma reforma de verdade, que possa vir a atingi-los.
Enquanto isso, a maioria daqueles beneficiados — os que sofrem as pesadas
cargas de contribuições e impostos embutidos nos preços do que consomem (ou
alguém acha que é o empregador quem paga a contribuição, retirando-a do lucro, e
não repassando-a aos preços?) sem receber benefícios equivalentes — é
totalmente dispersa, sem representação política organizada e, portanto,
absolutamente silenciosa.
Aliás, é pior ainda. Dentro da vocação atávica de tentar viver à custa do Estado,
no fundo, no fundo, o povão tem a esperança de que talvez, um dia, será possível
estender a ele os privilégios. Aproveitando esta deixa, as elites procuram insinuar
que, ao retirar-lhes os privilégios e mordomias, o governo estaria fechando
definitivamente a “porta do céu” para todos.
Cria-se, assim, um arco de alianças contra a reforma. Exigir que um Congresso
pulverizado entre 18 partidos políticos, onde cada congressista vota, muitas vezes,
seguindo seus próprios interesses, aprove esse tipo de reforma, talvez seja um
pouco otimista demais.
O que fazer então? A resposta, de novo, não parece complicada. A reforma de um
sistema de previdência tem de ser apresentada por causa dos seus muitos aspectos
positivos. Por exemplo, um novo sistema misto — repartição para benefícios
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
68
básicos, cobrindo, por exemplo, 90% da população e capitalização acima deste
limite — pode ser a mola mestra da formação de poupança na economia.
Especialmente em um país carente de fontes de capital de longo prazo para
investimento, este é um fato crucial. Esta geração interna de poupança pode nos
libertar da agiotagem internacional, onde o Brasil tem de captar poupança alheia,
pagando por isso enormes taxas de juros à banca internacional.
Maior oferta interna de capital significa menores juros. Menores juros, mais
investimentos. Mais investimentos, mais empregos e salários. Mais renda das
famílias e um sistema de previdência que estimule a poupança, maior a oferta de
capital. Em resumo, um círculo virtuoso que pode desarmar a tão temida
dependência do influxo de capital externo.
Uma reforma da previdência pode e a nosso ver deve mudar as características
básicas do processo de privatização. A participação da União, dos estados e dos
municípios nas estatais serviria para a compensação dos chamados direitos
adquiridos ou para a aquisição no antigo regime de previdência. De quebra, obter-
se-ia uma privatização democrática, resultando em verdadeiro capitalismo
popular.
O que falta é ousar, sair da postura tímida e defensiva. O governo deve ter um
projeto, uma agenda positiva para o país e que deve ser colocada para a sociedade,
sob pena de ver novamente triunfar a turma do quanto pior melhor, a vanguarda
do atraso.
REFORMA DA PREVIDÊNCIA
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