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PROJETO “Avaliação do Impacto Distributivo e Elaboração de
Sistemática de Monitoramento do Programa Nacional de Alimentação
Escolar – PNAE”
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1. OBJETIVOS
O projeto "Avaliação do Impacto Distributivo e Elaboração de Sistemática
de Monitoramento do Programa Nacional de Alimentação Escolar" teve como
objetivo geral avaliação do Impacto Distributivo do PNAE e elaboração de uma
sistemática de monitoramento que confira maior eficiência, eficácia e efetividade à
gestão do PNAE. Neste contexto, foram desenvolvidas atividades específicas de
planejamento, concepção e realização de pesquisa de campo, com posterior
organização e análise dos resultados, bem como apresentada proposta de
sistemática de monitoramento da gestão do PNAE. Os objetivos específicos
foram:
• Avaliar o impacto distributivo e aperfeiçoar a execução do PNAE;
• Avaliar a atuação dos Conselhos de Alimentação Escolar – CAE’s;
• Verificar a variabilidade regional quanto a hábitos alimentares e seu impacto
sobre custos de aquisição de produtos, para eventual adoção de valores per
capita diferenciados;
• Conhecer o nível de aceitabilidade da alimentação oferecida pelas Entidades
Executoras – EE's do Programa;
• Identificar meios de tornar ainda melhor a alimentação oferecida pelo
Programa;
• Identificar problemas relacionados às diversas etapas de execução do PNAE;
e,
• Conhecer e divulgar formas e práticas gerenciais que mais têm contribuído
para o funcionamento do Programa, tanto na produção dos serviços de
alimentação, quanto no alcance dos resultados esperados.
2. CONTEXTUALIZAÇÃO DO PROJETO
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Projeto desenvolvido pelo Consórcio Booz Allen – Logos, formado pelas empresas Booz
Allen & Hamilton do Brasil Consultores Ltda. e Logos Engenharia S.A, com subcontratação da
empresa Vox Populi Mercado e Opinião S/C Ltda para a realização da pesquisa sobre Impacto
Distributivo do PNAE, no âmbito do Programa de Modernização do Poder Executivo Federal.
Vigência do Projeto: 23 de julho de 2001 a 11 de março de 2002.
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O Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação, autarquia do
Ministério da Educação, é responsável por captar e distribuir recursos financeiros
para vários programas e projetos do Ensino Fundamental. Com uma política
descentralizada, o FNDE faz com que os recursos geralmente cheguem de forma
direta a cada Prefeitura e a cada escola.
O Programa Nacional de Alimentação Escolar - também conhecido como
'Programa da Merenda Escolar' - é o mais antigo programa social do Governo
Federal na área da Educação. O PNAE repassa recursos para alimentar cerca de
37 milhões de estudantes do Ensino Fundamental por dia, durante os 200 dias do
ano letivo.
Desde sua criação, em 1954, até 1993, o PNAE foi gerenciado de forma
centralizada pelo Governo Federal. De 1994 a 1998 a execução do Programa foi
descentralizada por meio da celebração de convênios com os Estados, Distrito
Federal e Municípios.
A partir de 1999, promoveu-se a ampla redefinição de funções e
responsabilidades entre órgãos envolvidos no programa. A descentralização
significou a transferência da execução do PNAE do nível federal para os níveis
estadual e municipal. Estes passaram a receber os recursos diretamente do FNDE
para a execução do programa.
Por meio desta última mudança do PNAE, os Estados, Distrito Federal e
Municípios foram denominados Entidades Executoras. Ou seja, o FNDE repassa
os recursos para as entidades responsáveis pela execução do programa. Este
recurso é destinado, exclusivamente, à compra e distribuição de alimentos para os
alunos das escolas públicas e entidades filantrópicas.
O objetivo do PNAE é fornecer recursos suplementares para garantir que
15% das necessidades nutricionais diárias das crianças matriculadas na Pré-
Escola e no Ensino Fundamental sejam atendidas. A complementação alimentar
fica a cargo dos Estados, DF e Municípios beneficiados, conforme estabelecido na
Constituição. Ao atender 22% da população brasileira, a Merenda Escolar garante,
no mínimo, uma refeição diária, ao mesmo tempo em que atua na formação de
bons hábitos alimentares.
São diversos os agentes participantes do PNAE, a saber:
1. FNDE - responsável pela normatização, assistência financeira, coordenação,
acompanhamento, cooperação técnica e fiscalização da aplicação dos
recursos;
2. Entidades Executoras - recebem do FNDE a verba do PNAE para executarem
o programa Merenda Escolar. São Entidades Executoras: a) Secretarias de
Educação dos Estados e do Distrito Federal - atendem às escolas da rede
estadual e às escolas públicas do Distrito Federal; b) Prefeituras Municipais -
assistem as escolas municipais, as mantidas por entidades filantrópicas e as
escolas da rede estadual, quando delegadas pela Secretaria de Educação dos
Estados; e c) Escolas Federais; e,
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3. Conselhos de Alimentação Escolar - CAE, colegiados compostos por
representantes dos Poderes Executivo e Legislativo, dos professores, dos pais
de alunos e de outros segmentos da sociedade local. O CAE, dentre outras
atividades, assessora e fiscaliza a aplicação do dinheiro recebido pelas
Entidades Executoras.
4. METODOLOGIA ADOTADA
O estudo desenvolvido pela Consultoria consistiu em duas etapas distintas,
em adição à Etapa Inicial de planejamento e organização do projeto:
• Etapa I – Pesquisa sobre o Impacto Distributivo, Análise Comparativa com
Pesquisas Anteriores e Análise Sócio-Econômica; e,
• Etapa II – Proposição de Sistemática de Monitoramento do PNAE.
A Etapa I teve como objetivo geral realização de pesquisa sobre o impacto
distributivo do PNAE, a análise sócio-econômica de seus resultados e a análise
comparativa com os dados gerados nas pesquisas de 1997 e 1999. Os objetivos
específicos foram o de fornecer resultados maximamente detalhados para a
avaliação do PNAE e para o estabelecimento de parâmetros para a construção de
indicadores, e fornecer subsídios aos trabalhos da Etapa II.
A Etapa I foi desdobrada em quatro atividades, a saber:
Atividade 1 – Preparação.
Compreendeu a seleção de variáveis e definição da amostra e dos
instrumentos para coleta de dados, a realização do workshop com equipe do
PNAE para discussão do planejamento da pesquisa, a elaboração e pré-teste dos
instrumentos de pesquisa e a análise dos resultados do pré-teste e aprovação dos
instrumentos.
Atividade 2 – Pesquisa.
Compreendeu o treinamento das equipes de campo, as entrevistas com
Entidades Executoras - EE's e CAE's, no nível municipal, a realização da pesquisa
de campo e entrevistas pessoais nas escolas, EE's e CAE's, a organização e
análise dos resultados e um workshop para discussão dos resultados da pesquisa
com a equipe do PNAE. Na pesquisa junto às instituições de ensino, a amostra de
3.809 escolas entrevistadas foi calculada para garantir uma margem de erro entre
6% e 10%, com um intervalo de confiança de 95%, para cada um dos 27 Estados
brasileiros de modo a garantir os resultados relativos: ao porte do município; porte
da escola; às regiões geográficas; à localização; ao tipo de vinculação e ao
modelo de operacionalização do programa. Em cada instituição sorteada foram
entrevistados o diretor, a merendeira e um aluno.
No caso da pesquisa junto aos pais de alunos, membros dos CAE's, foram
realizadas 324 entrevistas em todo o Brasil, amostra que, considerando as
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variáveis envolvidas, propiciou um intervalo de confiança de 95%, com margem de
erro de aproximadamente 5%. A pesquisa foi realizada sob a coordenação da
Consultoria e executada pela Vox Populi – Mercado e Opinião S/C Ltda.
Atividade 3 – Análise Comparativa entre as Pesquisas.
Compreendeu a seleção e formatação dos itens e respectivos resultados a
serem comparados - pesquisas de 1997, 1999 e aquela realizada neste projeto -,
Em virtude de diferenças metodológicas entre as pesquisas (as de 1997 e 1999
foram sob a forma de questionários enviados e a deste projeto foi presencial), não
foi possível comparar informações desagregadas.
!
No
questionário junto a Escolas
foram investigados os
seguintes aspectos:
"
Diretores
#
Caracterização da unidade escolar;
#
Comparação das matrículas em 2000/2001;
#
Os alunos e a merenda escolar;
#
Outras pessoas envolvidas nas atividades de merenda;
#
Contribuições recebidas pela escola;
#
Modelos Operacionais;
#
A
valiação da gestão e controle de atividades básicas para o
sucesso do PNAE;
#
Conhecimento e avaliação de aspectos gerais do PNAE; e,
#
Caracterização do Diretor.
"
Merendeiras:
#
Conhecimento sobre o planejamento dos cardápios;
#
Se a escola segue o cardápio recomendado;
#
Se a escola prepara a merenda ou recebe pronta;
#
Treinamentos;
#
A
valiação da merenda oferecida aos alunos; e,
#
Caracterização da merendeira.
"
Alunos
#
A
valiação da merenda; e,
#
Caracterização dos alunos.
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Atividade 4 – Análise Sócio-Econômica dos Resultados da Pesquisa.
Compreendeu o levantamento de informações sobre aspectos relevantes
do programa e o cruzamento das informações da Pesquisa realizada no contexto
deste projeto com as variáveis socio-econômicas e as análises e conclusões.
Por sua vez, a Etapa II teve como objetivo geral elaborar uma sistemática de
monitoramento da execução do PNAE, com os seguintes objetivos específicos:
$ Avaliar:
− Os diversos procedimentos de aquisição e armazenamento dos gêneros
alimentícios;
− Os diversos mecanismos de controle de qualidade adotados pelas
Entidades Executoras;
-- O impacto das diferenças locais de hábitos alimentares no custo das
refeições e seu impacto sobre o valor per capita;
− A incorporação, pelos responsáveis nas diferentes instâncias do Programa,
do conteúdo relativo a suas atribuições e competências; e,
− O funcionamento e as atividades dos CAE's.
$ Desenvolver:
− O desenho básico de uma sistemática de monitoramento da gestão do
PNAE para instrumentalização das Entidades Executoras;
$ Apresentar recomendações e sugestões para o aumento da eficiência, eficácia
e da efetividade do PNAE.
A Etapa II foi desdobrada em seis atividades, a saber:
Atividade 1 – Melhores Práticas de Gestão da Merenda Escolar.
Compreendeu a seleção e realização de entrevistas e depoimentos e a
definição de aspectos críticos envolvidos no processo de gestão para apuração de
melhores práticas e a definição de melhores práticas e benchmarking em cada um
dos aspectos eleitos.
• Relatório com a abordagem de Benchmarking e Melhores Práticas de Gestão
do PNAE: a apresentação de algumas melhores práticas teve como objetivo a
criação de um mecanismo que facilite o acesso das Entidades Executoras na
busca de aprimoramento continuo de suas práticas de trabalho através da
observação e troca de experiências com organizações congêneres. Foram
consideradas seis matrizes como padrão de referência para a classificação de
melhores práticas no âmbito das EE's, apresentando, de forma sucinta, nove
experiências que foram consideradas “casos de sucesso”.
Atividade 2 – Desenho Inicial da Sistemática de Monitoramento.
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Compreendeu a definição do conjunto de informações pertinentes ao
processo de monitoramento – com a apuração da periodicidade da geração
dessas informações; identificação das fontes das informações; identificação dos
responsáveis pela coleta e análise das informações; entendimento dos meios que
são ou deverão ser utilizados para seu registro e armazenamento -, o
mapeamento dos loci de produção das informações, a definição preliminar dos
indicadores necessários ao monitoramento e o workshop para verificação dos
resultados preliminares com a equipe do PNAE.
Atividade 3 – Validação dos Indicadores de Monitoramento.
Compreendeu a incorporação dos parâmetros estabelecidos com base nas
informações das entrevistas no nível estadual e pesquisa de campo e o workshop
de validação com a equipe do PNAE. Foram aperfeiçoados os indicadores que
compõem os painéis e explicitadas as formulas de cálculo para obtenção desses
indicadores. Também foram desenvolvidos instrumentos sugerindo padrões a
serem adotados na verificação e análise de situações e condições operacionais do
Programa, para a determinação de alguns indicadores não mensuráveis
quantitativamente.
Atividade 4 –Sistemática de Monitoramento da Gestão pelas Entidades
Executoras
Compreendeu a ratificação das informações pertinentes à sistemática de
monitoramento, o desenho básico de processos e instrumentos – com o
direcionamento para a instrumentalização das Entidades Executoras – e a
definição de responsabilidades, com a montagem dos Painéis de Controle de
Gestão dos centros de responsabilidade do programa.
Adicionalmente às atividades previstas, foram realizadas outras que, no
decorrer do projeto, mostraram-se pertinentes ao completo encadeamento lógico
dos trabalhos, a saber:
• Pesquisa com as Entidades Executoras Municipais: o objetivo desta pesquisa
foi o de conhecer e avaliar as formas de atuação que as Entidades Executoras
Municipais desenvolvem quanto aos temas principais do programa. A pesquisa
foi realizada através de um questionário específico, enviado para os municípios
selecionados, juntamente com um envelope já postado para a resposta. Foram
enviados 399 questionários, tendo se observado uma taxa de retorno de 44%.
Os dados obtidos foram consolidados em um Banco de Dados digitalizado,
repassado ao FNDE.
• Entrevistas no Nível Estadual: Compreendeu a seleção e sistematização das
informações obtidas nas entrevistas com representantes das respectivas
Entidades Executoras estaduais e pais de alunos, membros do CAE estadual,
bem como a avaliação das informações. Os resultados foram organizados em
dois bancos de dados, segundo os dois conjuntos amostrais definidos, sendo
encaminhados para o FNDE, juntamente com os relatórios de análise, em
complementação aos produtos formalmente previstos em contrato.
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5. RESULTADOS ALCANÇADOS
O projeto concebeu um conjunto articulado de mecanismos e ferramentas
de gestão para o aperfeiçoamento da sistemática de monitoramento do Programa
Nacional de Alimentação Escolar – PNAE, nos níveis federal, estadual e municipal
além da própria unidade escolar, baseado em princípios de desburocratização de
procedimentos e operações, contando ainda com indicadores de resultados e de
processos detalhadamente definidos, constituindo-se assim na base fundamental
de um sistema de informações gerenciais e, por extensão, num arcabouço de alta
relevância no contexto das políticas sociais.
Dentre os principais indicadores definidos, destacam-se:
Índice de Crescimento do Público Alvo - ICPA, que mede a relação entre o
número de alunos efetivamente beneficiados pelo PNAE no ano em exercício com
o número de alunos beneficiários constantes do Censo do exercício anterior;
Índice de Cobertura do Programa – ICP, que mede o número de alunos
beneficiados em relação ao número de alunos matriculados no ano em exercício;
Indicador de Atendimento da Alimentação Escolar, que calcula o total de
pessoas que merendam em relação ao número de alunos beneficiários constantes
do Censo do exercício anterior;
Índice de Regularidade do Repasse, que calcula o número de remessas
sem atraso em relação ao total de remessas; e,
Índice de Suficiência do Valor per Capita, que calcula o valor per capita
repassado pelo FNDE em relação ao valor efetivamente praticado.
O impacto das diferenças locais de hábitos alimentares no custo das refeições
e seu impacto sobre o valor per capita, embora constante dos objetivos do projeto
não puderam ser avaliados pela pesquisa devido a problemas identificados na
gestão, planejamento e execução dos cardápios. Tal informação permitiu ao
FNDE implementar oficinas de orientação e sensibilização de nutricionistas,
projeto específico para avaliação do impacto das diferenças regionais e custo de
refeições.
A pesquisa sobre o impacto distributivo do PNAE, com base de dados e
análises sobre o desempenho do PNAE e da satisfação de seu público-alvo e
outros "stakeholders" em todo o país, constituiu a mais ampla e detalhada
iniciativa de levantamento de informações com relevância estatística sobre o
Programa até hoje realizada, através de entrevistas presenciais realizadas
diretamente com agentes fundamentais para o seu sucesso e avaliação de
processos e resultados.
Os relatórios individuais da pesquisa sobre o impacto distributivo do PNAE,
contendo os dados desagregados por Estados e Regiões, está sendo
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sistematizado pelo FNDE, a fim de permitir o acompanhamento do PNAE no
sentido de estabelecer ações que promovam melhorias de indicadores chave que
se mostraram distintos entre Estados e Regiões.
Resultados preliminares conduziram o FNDE a estabelecer parcerias com
Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento e Agência Nacional de
Vigilância Sanitária, a fim de serem corrigidas as distorções nas diversas
dimensões de gestão do PNAE.
A Avaliação de Melhores Práticas de gestão do PNAE no âmbito de
Entidades Executoras municipais, abordagem que constitui ponto de partida para
evoluções subsequentes no estabelecimento de parâmetros de maior capacitação
nas diversas dimensões de gestão do Programa, cotejou diferentes ferramentas
de gestão e modelos organizacionais e de gestão do programa desenvolvidos
localmente.
6. CONCLUSÕES
O Programa Nacional de Alimentação Escolar, pelos resultados obtidos na
avaliação realizada no contexto do projeto, mostrou ser uma ação com ampla
repercussão positiva na sociedade brasileira, principalmente no que se refere à
sua dimensão operacional.
O FNDE, entendendo a necessidade de instrumentalizar os Conselhos de
Alimentação Escolar (CAE) para o Acompanhamento e Monitoramento do PNAE,
desenvolveu um software denominado Sistema - SAM/PNAE, composto de dois
módulos: CAE e ESCOLA que permite o acompanhamento da eficiência, eficácia
e efetividade do programa, por meio de indicadores qualiquantitativos. No ano de
2002, foram capacitados 545 municípios pólos que estão implantando o SAM em
seus municípios bem como procedendo a sua multiplicação para a microregião de
abrangência.
Todavia, o FNDE entende que existem ainda oportunidades de melhoria
relacionadas, em especial, à dimensão de gestão. Dentre essas oportunidades, o
detalhamento pelo projeto da sistemática de monitoramento do programa pelas
suas entidades executoras, bem como o Sistema SAM/PNAE, desenvolvido pelo
FNDE para a instrumentalização do CAE, constituem em iniciativa concreta para o
enfrentamento dos desafios de eficiência e eficácia da administração pública.
6. EQUIPE DO PROJETO
A equipe do FNDE foi composta pelos seguintes profissionais:
Diretora de Ações de Assistência Educacional: Maria Elza da Silva
Gerente do PNAE: Elizabeth Menezes
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Coordenadora Nacional do Sistema de Acompanhamento e Monitoramento
do PNAE e consultora do FNDE: Profa. Maria Antônia Martins Galeazzi
Por parte do Consórcio Booz Allen – Logos, com um total estimado de
3.260 horas, participaram os seguintes consultores:
Sócio Responsável pela BAH: Luiz F. M. Vieira
Sócio Responsável pela Logos: Jair Roxo
Gerente do Projeto: Miguel Luiz M. Noronha
Equipe de Consultores:
Catarina Guarnieri
Gileno Schaden F. Marcelino
Jackson Tong
José Nogueira Filho
José Paulo R. Santiago
Roberto Issao Kimura
Durval Barcellar Junior
Sebastião Melega Burin
Vanya Mundin Sant`Anna
Maximino Laschiavo de Barros
Fernando Assumpção Galvão
Fuad Jorge
Rose Marie Inajosa
Sinésio Bachetto
José Roberto Felicíssimo
Carlos Alberto Monteiro de Aguiar
Tancredo Vasconcellos Neto
Em adição à equipe de consultores, o projeto contou com o suporte da Vox
Populi Mercado e Opinião S/C Ltda. na execução da Pesquisa sobre Impacto
Distributivo do PNAE, com equipe cuja coordenação esteve a cargo de Ludimila
Rosseti Calijorne.
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.
Evelyn Levy - Secretária
Maria Marlene Almeida – Diretora de Programa
Viviane Soares – Gerente de Projetos.
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