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Ministério da Saúde
Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde
Departamento de Gestão da Educação na Saúde
Caminhos para a mudança da formação e
desenvolvimento dos profissionais de saúde: diretrizes
da ação política para assegurar Educação Permanente
no SUS
Brasília
25 de junho de 2003
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1. Introdução
A partir da criação da Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação
na Saúde, o Ministério da Saúde assumiu seu papel de gestor federal do SUS
no que diz respeito à formulação das políticas orientadoras da formação,
distribuição e gestão dos trabalhadores de saúde no Brasil.
O Departamento de Gestão da Educação na Saúde é responsável pela
proposição e formulação das políticas relativas à formação e educação
permanente dos trabalhadores de saúde, em todos os níveis de escolaridade, e
à capacitação de profissionais de outras áreas e da própria população para
favorecer a articulação intersetorial e o controle social no setor da saúde.
Organizado em três coordenações – Ações Estratégicas, Técnicas e
Populares em Educação na Saúde – o Departamento pretende trabalhar as
especificidades desses três campos, alimentando sua articulação por meio de
três eixos fundamentais que são: a relação entre educação e trabalho, a
mudança na formação e a produção de conhecimento. A adoção da educação
permanente será a estratégia fundamental para a recomposição das práticas
de formação, de atenção, de gestão e de controle social no setor da saúde.
2. Aspectos críticos das iniciativas no campo da formação
O SUS tem assumido um papel ativo na reorientação das estratégias e
modos de cuidar, tratar e acompanhar a saúde individual e coletiva, e tem sido
capaz de provocar importantes repercussões nas estratégias e modos de
ensinar e aprender.
Programas como os de Interiorização do Trabalho em Saúde, de
Incentivo às Mudanças Curriculares nos Cursos de Medicina, de Capacitação e
Formação em Saúde da Família, de Profissionalização dos Trabalhadores da
Área da Enfermagem, de Aperfeiçoamento ou Especialização de Equipes
Gestoras, de Formação de Conselheiros de Saúde, entre outros, caminham
nessa direção, mas têm de enfrentar, em suas próprias concepções e
desenvolvimentos, o desafio de constituirem-se em eixo transformador, em
estratégias mobilizadoras de recursos e poderes, em recursos estruturantes do
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fortalecimento do SUS, deixando de estar limitados a introduzir mudanças
pontuais nos modelos hegemônicos de formação e cuidado à saúde.
Todas essas iniciativas propuseram ou propiciaram processos
cooperativos entre as instituições formadoras e o sistema de saúde, no
entanto, por se apresentarem de forma múltipla e fragmentada, e
corresponderem a orientações conceituais heterogêneas, suas capacidades de
impacto sobre as instituições formadoras, no sentido de alimentar os processos
de mudança, foram muito limitadas. Também foi muito limitada sua capacidade
de promover mudanças nas práticas dominantes no sistema de saúde, já que
se manteve a lógica programática das ações e não se conseguiu desafiar os
distintos atores para uma postura de mudança e problematização de suas
próprias práticas.
A necessária aproximação da construção da gestão descentralizada do
SUS, da atenção integral como acolhida e responsabilidade do conjunto
integrado do sistema de saúde e da participação popular com características
de formulação política deliberativa sobre o setor ficou relegada à condição de
produto secundário.
Em nosso país, a saúde é o setor que vem sendo submetido ao mais
significativo processo de reforma do Estado, protagonizado por importantes
segmentos sociais e políticos, cuja ação é fundamental desde o movimento
pela reforma sanitária e a proposta de concretização do SUS. Por essa razão,
as várias instâncias do SUS devem cumprir um papel indutor no sentido das
mudanças, tanto no campo das práticas de saúde como no campo da formação
profissional. Uma proposta de ação estratégica que contribua para transformar
a organização dos serviços e da formação, as práticas de saúde e as práticas
pedagógicas implica trabalho articulado entre sistema de saúde (em seus
vários níveis de gestão) e instituições formadoras.
3. Proposta
Propomos a criação de Pólos de Educação Permanente em Saúde, que
serão instâncias de articulação entre instituições formadoras, gestores do SUS,
serviços e as instâncias do controle social. Serão espaços para o
estabelecimento do diálogo e da negociação entre o SUS e os formadores;
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serão o lócus para identificação de necessidades, de construção de estratégias
e de políticas no campo da formação e do desenvolvimento dos profissionais
de saúde, sempre na perspectiva de ampliação da qualidade da gestão, da
atenção integral e do controle social no Sistema. Serão dispositivos do Sistema
Único de Saúde para a mudança nas práticas de saúde e mudança nas
práticas de formação em saúde.
São atores fundamentais dessa articulação os gestores municipais, as
universidades (em suas áreas clínicas básicas e da saúde coletiva), as escolas
técnicas, os centros formadores, as escolas de saúde pública, os núcleos de
saúde coletiva, os hospitais universitários, os gestores estaduais do SUS e os
Conselhos Municipais e Estaduais de Saúde, bem como movimentos sociais
orientados pelas políticas de saúde.
A atenção básica cumpre papel estratégico na dinâmica de
funcionamento do SUS e no estabelecimento de relações contínuas com a
população. Em todas as suas modalidades de operação, deve buscar a
atenção integral e de qualidade, a resolutividade e o fortalecimento da
autonomia no cuidado à saúde, estabelecendo articulação orgânica com o
conjunto da rede de serviços. A educação permanente é a proposta apropriada
para trabalhar a construção desse modo de operar o sistema, pois permite
articular gestão e formação no enfrentamento dos problemas concretos de
cada equipe de saúde em seu território de atuação.
Os Pólos, então, trabalharão com a perspectiva de construir nos
espaços locais a capacidade de desenvolver a educação permanente das
equipes de saúde. Prioritariamente, serão atendidas as equipes que atuam na
atenção básica, buscando estabelecer a articulação e o diálogo entre atores e
saberes da clínica, saberes da saúde, da saúde coletiva e da gestão. Deverão
trabalhar os elementos que conferem à “integralidade do atendimento de
saúde” (diretriz constitucional) forte capacidade de impacto sobre a atenção à
saúde, e que são essenciais para a superação de limites da formação e das
práticas tradicionais de saúde: vínculo, responsabilização, integralidade da
atenção, clínica ampliada, conhecimento sobre a realidade, trabalho em equipe
multiprofissional e trabalho intersetorial.
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O trabalho de educação permanente abrangerá também as equipes de
urgência e emergência, de atenção domiciliar, de reabilitação psicossocial, de
atenção ao parto, de gestão das ações e serviços de saúde, entre outros – de
acordo com as prioridades definidas pelo Sistema de Saúde em suas
instâncias de deliberação.
No mundo do trabalho, a responsabilidade dos serviços de saúde no
processo de transformação das práticas profissionais e das estratégias de
organização da atenção à saúde levou ao desenvolvimento da proposta da
educação permanente, considerada um recurso estratégico para a gestão do
trabalho e da educação na saúde.
A educação permanente parte do pressuposto da aprendizagem
significativa (que promove e produz sentidos) e propõe que a transformação
das práticas profissionais deva estar baseada na reflexão crítica sobre as
práticas reais de profissionais reais em ação na rede de serviços. Propõe-se,
portanto, que os processos de capacitação do pessoal da saúde sejam
estruturados a partir da problematização do seu processo de trabalho, e que
tenham como objetivos a transformação das práticas profissionais e da própria
organização do trabalho, tomando como referencial as necessidades de saúde
das pessoas e populações, da gestão setorial e da promoção e vigilância à
saúde. A atualização técnico-científica é apenas um dos aspectos da
transformação das práticas e não seu foco central.
Assim, na proposta da educação permanente, a mudança das
estratégias, da organização e do exercício da atenção terá que ser construída
na prática concreta das equipes. As demandas para capacitação não se
definem a partir de uma lista de necessidades individuais de atualização, nem
das orientações dos níveis centrais, mas sim a partir dos problemas
assistenciais e da gestão, considerando a necessidade de prestar atenção
relevante e de qualidade.
A lógica da educação permanente é descentralizadora, ascendente e
transdisciplinar. Essa abordagem pode propiciar a democratização da
instituição, o desenvolvimento da capacidade de aprendizagem, da capacidade
de docência e de enfrentamento criativo das situações de saúde, de trabalhar
em equipes matriciais, de melhorar permanentemente a qualidade do cuidado à
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saúde, bem como a constituição de práticas técnicas críticas, éticas e
humanísticas.
Desse modo, a formação e a gestão do trabalho em saúde não podem
ser consideradas questões simplesmente técnicas, já que envolvem mudanças
nas relações, nos processos, nos produtos e, principalmente, nas pessoas. São
questões técnico- políticas e implicam a articulação de ações para dentro e
para fora das instituições de saúde. Para ser possível, a educação permanente
requer ações no âmbito da formação técnica, da graduação, da pós-graduação,
da organização do trabalho, da interação com as redes de gestão e serviços de
saúde, e com controle social.
Os Pólos serão responsáveis também pela articulação e gestão da
inserção de docentes e estudantes nos cenários de prática dos serviços de
saúde, buscando fortalecer e levar para dentro da educação superior e
profissional os valores aqui mencionados.
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4. Mapa dos espaços de decisão, de mediação política, de aprendizado e dos atores sociais
Funcionários
técnicos e
administrativos
Grupos Sociais
territorializado
s
UBS Ambulatórios de Referência Secundária
Escolas de
Educação Básica
CAPS
Serviços de emergência e urgência
Hospitais
universitários
Alunos de graduação dos cursos da área da saúde
Alunos de pós-
graduação da
área da saúde
Funcionários
técnicos de
nível superior
Docentes da área da saúde
Agentes
Comunitários
de Saúde
Universidades/ Escolas Públicas
Universidades/ Escola Privadas
Conselhos
Estaduais de
Saúde
Conselhos
Municipais
de Saúde
Secretarias
Municipais
de Saúde
Escolas de
Saúde
Pública
Secretarias
Estaduais de
Saúde
Centros de
Formação
Técnica
Entidades da
área da Saúde
Entidades
Estudantis
Entidades de Educação
na área da saúde
Sindicatos Conselhos
Profissionais
Conselho Nacional de Saúde Ministério da Saúde Ministério da Educação Conselho Nacional de Educação
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5. Aspectos descritivos do mapa
O mapa revela os diversos espaços de decisão, de mediação política e
de aprendizagem, bem como a diversidade de atores sociais envolvidos no
processo da educação permanente, quer seja como dirigentes, como
profissionais em formação, como trabalhadores ou como usuários das ações e
serviços de saúde.
Cada segmento revelado nesse mapa apresenta necessidades
específicas que devem ser consideradas nas propostas a serem negociadas,
bem como nos produtos esperados a partir deste processo.
O núcleo central desse mapa é constituído pela própria população, cujas
necessidades de saúde, e mesmo de educação para a gestão social das
políticas públicas de saúde, devem ser contempladas, promovendo o
desenvolvimento da autonomia diante das ações em saúde. Mecanismos de
avaliação desta iniciativa devem ser previstos para que se possam identificar
os efeitos das ações desenvolvidas. A possibilidade de avaliação, tanto para
este segmento quanto para os demais, será qualificada se as propostas
desencadeadas por intermédio dos participantes dos “Pólos de Educação
Permanente” considerarem a territorialização política, social e necessidades
em saúde nas operações técnico- políticas como condição relevante.
Ao eleger as necessidades em saúde e a rede de cuidados progressivos
à saúde como espaços de exposição às aprendizagens e para o processo de
educação permanente, os diversos atores em formação necessitam novas
propostas pedagógicas, capazes de mediarem a construção do conhecimento
e dos perfis subjetivos nesta perspectiva, além da exigência de mecanismos de
avaliação de processo, de melhoria contínua da qualidade e dos resultados
provisórios.
Os serviços como espaços de aprendizagem deverão ver atendidos
pelos gestores e formadores suas necessidades de planejamento e gestão que
tornem sua estrutura e processo de trabalho adequados a esta nova realidade.
Especial atenção será exigida para a formulação de novos pactos de trabalho
capazes de absorver as demandas de cuidado às pessoas e populações, o
ensino e a produção do conhecimento nestes espaços e no conjunto da rede
de atenção à saúde. Na perspectiva da educação permanente e da significação
dos processos de formação às necessidades em saúde, à integralidade do
atendimento e à rede de cuidados é necessário que as instituições formadoras
também realizem importantes iniciativas inovadoras na área do planejamento e
gestão educacional (intrainstitucional).
Os Pólos de Educação Permanente em Saúde se constituirão nos
espaços de planejamento, gestão e mediação para que as diretrizes políticas
de ordenação da educação para o SUS se materializem de forma articulada e
direcionada, em sintonia com as peculiaridades regionais.
O conjunto de atores envolvidos se constituirá como interlocutor
permanente nos diálogos necessários à construção das propostas e das
correções de trajetória.
A estreita sintonia entre o Ministério da Saúde, Ministério da Educação e
os Conselhos Nacionais de ambos os setores é condição imprescindível à
aliança com os gestores e serviços do SUS e com as instâncias de controle
social em saúde.
6. Pólos de Educação Permanente em Saúde
• Regras ou afirmações que embasam o conceito/proposta dos
Pólos
1. Pólo é dispositivo de articulação de vários atores no espaço loco-
regional; não é lugar executivo;
2. Deve reunir gestores, instituições formadoras, controle social (usuários
dos serviços de saúde), hospitais universitários e representação
unificada dos estudantes (usuários do ensino);
3. Caminhar na mesma cultura construtiva do SUS – negociação e
pactuação, ruptura com a “lógica de balcão” e dos projetos
verticalizados;
4. Capacidade de produzir políticas e estabelecer negociações
interinstitucionais e intersetoriais;
5. O MS legitimará e validará as propostas aprovadas nos Pólos,
assegurando as diretrizes da ação política para implementar a Educação
Permanente em Saúde pactuada nacionalmente;
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6. Produzir documentação das práticas, relativas ao cumprimento de todos
os Planos, permitindo ampla visibilidade sobre os processos;
7. Gestão participativa e com transparência;
8. Ressignificação ou significação dentro do Pólo para todas as iniciativas
relacionadas com a educação;
9. É o interlocutor obrigatório para a decisão sobre formação e
desenvolvimento na base territorial de sua abrangência;
10. Estabelecer-se como referência para um certo território, que a ele se
vincula para apresentar necessidades de formação;
11. Colocar-se como recurso para territórios, ampliados contemplando
municípios ou regiões não incluídos;
12. O pólo será a única forma de dispor de recursos financeiros do MS para
educação em saúde;
13. Cada pólo se referencia aos municípios abrigados e direções regionais
do estado; o conjunto de pólos de um estado se referencia ao estado de
forma articulada.
• Diretrizes de validação de projetos do pólo (acreditação de
projetos)
1. Ser pactuado no pólo;
2. Apresentar previsão de impactos: nos serviços, na gestão do SUS, na
graduação ou educação técnica, na educação popular, na PG lato
sensu, na produção de conhecimentos;
3. Definir os compromissos de parceiros: gestores, controle social,
estudantes, instituições formadoras e HU;
4. Amplitude da inclusão: contemplar multiplicidade de atores, de serviços,
de práticas;
5. Os campos de conhecimentos específicos, reconhecidos como de
interesse loco-regional, devem ser abordados de forma integrada;
6. Explicitar as necessidades de saúde a que a proposta se reporta e as
metodologias previstas;
7. Evidenciar referências ao princípio de atenção integral à saúde na rede
de cuidados progressivos do SUS;
8. Evidenciar mudanças nas práticas de saúde e de formação;
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9. Evidenciar a multiprofissionalidade e a interdisciplinaridade da proposta.
• Articulação dos projetos em andamento na construção dos novos
pólos
• Mostrar como os projetos em curso serão ressignificados;
• Mostrar como serão articulados para se potencializarem e se
aproximarem das necessidades identificadas;
• Mostrar como serão readaptados para operarem nas novas propostas
metodológicas.
• Funções dos Pólos de Educação Permanente
• Coordenar ações de capacitação/formação/educação dos distintos
atores de cada um dos âmbitos revelados no mapa
• usuários,
• dirigentes dos serviços,
• gestores públicos,
• dirigentes institucionais,
• docentes,
• alunos da educação técnica, da graduação e da pós-graduação,
• trabalhadores de saúde,
• agentes do controle social;
• Induzir processos de transformação das práticas de saúde e de ensino;
• Formular políticas de capacitação/formação/educação;
• Estabelecer relações cooperativas entre os pólos – saberes e serviços
complementares.
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