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Panorama geral da educação nos Estados: projetos e
resultados
Dr. Éfrem de Aguiar Maranhão(1)
A
Educação, como prioridade nacional para a próxima década, tem que levar adiante e aprofundar as
reformas educacionais que passaram a ser exigidas pela revolução tecnológica e pelas mudanças
sociais, econômicas e políticas que marcaram o último quarto do século XX. Para cumprir esta
agenda, o Brasil deverá encarar com determinação duas questões cruciais: o que fazer para construir
um sistema de educação básica universal, eqüitativo e de boa qualidade, e para que a educação
possa converter-se efetivamente na principal estratégia para promover a integração econômica,
social e política dos excluídos e marginalizados.
Este texto se propõe a examinar sucintamente alguns dos principais componentes das reformas
educacionais promovidas pelo Brasil na década de 90, numa visão panorâmica sobre o quadro atual
da educação nos Estados, e enfatizando a importância de políticas de eqüidade num contexto de
profundas desigualdades regionais e acentuada descentralização administrativa.
1. A educação como indutor do desenvolvimento humano e social
Um olhar retrospectivo sobre o século XX revela que a etapa histórica iniciada com a Revolução de
30 mudou, definitivamente, a fisionomia do País, marcando a transição de uma sociedade tradicional
e agrária para uma sociedade moderna e urbana, apoiada numa economia que se industrializou
rapidamente a partir dos anos 40 e que se internacionalizou na última década.
Este processo, contudo, não evoluiu no sentido de produzir uma nação mais integrada e eqüitativa.
Ao contrário, tornou mais agudas as desigualdades sociais e os contrastes regionais. O Brasil ficou
mais rico, passando a figurar entre as dez maiores economias do planeta, mas nem por isso tornou-
se menos desigual. O que explica este paradoxo é a extrema concentração de renda e de riquezas
existentes, colocando-o na indesejável condição de um dos países com maior grau de iniqüidade do
mundo. O coeficiente de Gini, que mede a desigualdade na distribuição de renda, mantém-se ao
redor de 0,6 – o mais elevado da América Latina, reconhecida internacionalmente como a região com
os mais elevados níveis de iniqüidade.
É na educação, no entanto, que as desigualdades econômicas e sociais vêm se manifestando de
forma ampliada e perversa, produzindo um círculo vicioso que se observa tanto em termos das
restrições às oportunidades de acesso à escola quanto das condições desfavoráveis de permanência
e sucesso escolar que afetam as crianças provenientes de famílias de baixa renda. Apesar dos
inegáveis avanços alcançados nas últimas décadas, especialmente nos anos 90, conforme será
analisado adiante, a situação educacional no País ainda é profundamente insatisfatória, tanto do
ponto de vista da cobertura como da qualidade e eficiência.
Bastam alguns indicadores para mostrar essa realidade. A taxa esperada de conclusão no ensino
fundamental, segundo estimativa realizada pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais (INEP) para o ano de 1997, é de 65,8%, o que significa que cerca de um terço das
crianças não logram concluir as oito séries do ensino obrigatório. Aquelas que concluem, por sua vez,
levam em média 10,4 anos. Este fato está diretamente relacionado às altas taxas de repetência e
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abandono, que também são responsáveis por outro fenômeno marcante: a distorção idade/série,
situação comum a 46% dos alunos do ensino fundamental.
Diante deste quadro, o aumento da escolaridade média da população e a melhoria da educação
assumem uma importância dramática na agenda de desenvolvimento do País, pois há consenso de
que nenhuma outra variável produz, simultaneamente, maior impacto sobre a promoção da
cidadania, o aumento da competitividade e da produtividade da economia, a melhoria da distribuição
da renda e, em última instância, sobre
a
equidade social. Enfim, a educação tornou-se o principal
vetor para o desenvolvimento sustentável no mundo globalizado. Isso explica a importância que o
tema adquiriu na agenda da maioria dos países nas últimas décadas.
Três importantes iniciativas legislativas recentes consolidaram os instrumentos necessários para o
avanço das reformas educacionais: a Emenda Constitucional nº 14, de 1996, que definiu as
competências e responsabilidades educativas das três instâncias de governo - União, Estados e
Municípios - e instituiu o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorização do Magistério (Fundef); a nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB),
do mesmo ano, que estabelece os princípios gerais da organização dos sistemas de ensino; o Plano
Nacional de Educação (PNE), encaminhado ao Congresso Nacional no início de 1998, e ainda em
processo de discussão, que deve fixar as metas educacionais para os próximos dez anos.
2. Principais características do sistema educacional brasileiro
Quando se analisa as peculiaridades do sistema educacional brasileiro, a primeira característica que
se destaca é o seu caráter predominantemente público, exceto no ensino superior. A porcentagem de
alunos matriculados nas escolas públicas vem crescendo continuamente, tendência que se acentuou
na década de 90, como resultado da expansão da cobertura. Em 1999, as escolas públicas atendiam
cerca de 92% das matrículas do ensino fundamental – de um total de 36 milhões de alunos – e cerca
de 85% das matrículas no ensino médio – de um total de 7,7 milhões de alunos. É importante
destacar que o ensino é inteiramente gratuito nos estabelecimentos públicos, inclusive nas
universidades públicas, que respondem por cerca de 38% da matrícula do ensino superior – que
contava com 2,1 milhões de alunos, em 1998.
A segunda característica que distingue o sistema educacional brasileiro é o seu perfil extremamente
descentralizado. De fato, historicamente, no Brasil, a educação infantil, o ensino fundamental
obrigatório e o ensino médio sempre foram de responsabilidade de Estados e Municípios. O governo
central exerce, em matéria de educação, um papel normativo - estabelecendo as diretrizes e normas
gerais do sistema - redistributivo e supletivo - prestando assistência técnica e financeira aos Estados
e Municípios, voltada para a redução das desigualdades sociais e regionais. A presença do governo
federal é mais expressiva no ensino superior, onde atua como mantenedor de 52 instituições, e na
educação profissional, onde mantém em todo o País uma rede de 137 Escolas Técnicas e
Agrotécnicas Federais.
A Constituição de 1988 ampliou enormemente a autonomia dos municípios, concedendo-lhes,
inclusive, prerrogativa de organizar seus próprios sistemas de ensino, independentemente de
supervisão estadual ou federal. Como a responsabilidade pelo ensino fundamental obrigatório foi
atribuída tanto aos Estados como aos Municípios, tornou-se muito difícil coordenar o sistema e
promover sua melhoria qualitativa, até pela inexistência de critérios legais para a divisão de tarefas
entre as duas instâncias administrativas (estadual e municipal).
A Emenda Constitucional nº 14, promulgada em 12 de setembro de 1996, definiu responsabilidades
mais claras: a oferta do ensino fundamental continuou sendo uma atribuição compartilhada pelos
Estados e Municípios, mas se instituiu um novo modelo de financiamento pelo qual os recursos
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vinculados à manutenção desse nível de ensino passaram a ser redistribuídos proporcionalmente ao
número de alunos matriculados nas escolas subordinadas a cada esfera administrativa. A mesma
reforma constitucional atribuiu aos municípios a responsabilidade pela educação infantil e aos
Estados, pelo ensino médio. A nova LDB, por sua vez, determinou que Estados e Municípios devem
organizar seus sistemas de ensino em regime de colaboração, de forma a garantir adequado
atendimento nos três níveis da educação básica. Esta legislação também reforçou o papel
equalizador do governo federal.
A terceira característica marcante do sistema educacional brasileiro, associada à descentralização, é
representada pelas diferenças regionais que se manifestam tanto no aspecto organizacional quanto
na variação do nível de desenvolvimento alcançado pelos sistemas estaduais e municipais de ensino.
De fato, a evolução do ensino não tem sido uniforme em todas as regiões do País, realçando os
contrastes em termos de acesso, permanência e sucesso escolar entre as áreas mais desenvolvidas
do Sul e Sudeste e as áreas mais pobres do Norte e Nordeste, tendências que começaram a ser
revertidas nos últimos cinco anos. A correção das desigualdades regionais exige uma política
diferenciada, que já se incorporou à agenda das políticas educacionais do Brasil, e torna fundamental
o papel supletivo e redistributivo do governo federal, o que, em certa parte, foi o objetivo do projeto
Nordeste e será continuado com o Fundescola (MEC/BIRD).
3. A descentralização do ensino fundamental
A implantação do Fundef, instituído pela Emenda Constitucional nº 14, a partir de janeiro de 1998,
constitui-se a reforma educacional mais importante e mais vigorosa já adotada pelo Brasil com o
objetivo de atacar a causa estrutural da falta de eqüidade no sistema de ensino fundamental público.
Até a vigência desta reforma, a partilha das receitas tributárias entre Estados e Municípios não levava
em conta os seus encargos educacionais, o que agravava os contrastes entre as redes estaduais e
municipais de ensino e contribuía para manter um quadro de profundas desigualdades regionais. No
Nordeste, havia redes municipais de ensino nas quais o gasto por aluno/ano era inferior a R$ 100,00,
enquanto municípios de Estados mais ricos, como São Paulo, podiam dispor de valor per capita até
20 vezes superior, embora nem sempre os recursos fossem destinados ao ensino fundamental. O
mesmo contraste se verificava em relação aos salários dos professores, que variavam de R$ 30,00,
em alguns municípios mais pobres do Nordeste, a mais de R$ 1.000,00 na rede de ensino do Distrito
Federal.
Com o objetivo de corrigir essas distorções, a Emenda Constitucional nº 14 estabeleceu a
subvinculação de 15% de todas as receitas de Estados e Municípios para o ensino fundamental
obrigatório. Ao mesmo tempo, criou um mecanismo redistributivo que opera no âmbito de cada
Estado, o Fundef, constituído por 15% dos principais impostos e transferências intergovernamentais
que compõem os orçamentos estaduais e municipais(2). A partir do montante do fundo em cada
Estado, calcula-se o valor por aluno/ano, sendo os recursos repartidos entre as redes estaduais e
municipais de acordo com o número de matrículas efetivadas no ano anterior. O repasse dos
recursos do Fundef é automático, por meio de conta bancária específica, o que favorece uma
fiscalização mais efetiva. Para isso, a própria emenda constitucional que criou o fundo também exige
a instituição de conselhos, integrados por representantes da comunidade, nas diversas instâncias de
governo, para exercer o controle social e fiscalizar a gestão dos recursos.
Além de assegurar maior eqüidade na distribuição dos recursos vinculados ao ensino fundamental
obrigatório em cada Estado, o Fundef também contribuiu para reduzir as desigualdades regionais. A
própria lei que regulamentou o fundo fixou um valor mínimo por aluno, definido nacionalmente,
reajustado a cada ano. Cabe ao governo federal garantir este nível mínimo de gasto,
complementando os recursos do Fundo nos Estados cujas receitas próprias são insuficientes para
atingir o valor per capita. Nos dois primeiros anos de vigência do Fundef, o valor mínimo por
aluno/ano foi fixado em R$ 315,00. Dos 26 Estados da Federação, oito não atingiram este valor com
os recursos próprios e receberam complementação federal, sete deles da Região Nordeste(3).
Embora tenha sido criado a partir de uma iniciativa de emenda constitucional apresentada ao
Congresso Nacional pelo Executivo Federal, a implantação do Fundef ficou predominantemente a
cargo dos Estados, que responde por 65%, até porque a participação do governo central tem sido
pouco expressiva, limitando-se a menos de 5% dos recursos totais redistribuídos pelo Fundo. Este é,
aliás, um dos aspectos críticos da reforma, pois a elevação do valor mínimo nacional por aluno/ano, a
partir do qual é determinado o montante da complementação da União, depende de decisão do
governo federal.
Em 1998, o Fundef mobilizou cerca de R$ 13,3 bilhões para o ensino fundamental, dos quais apenas
R$ 542 milhões provenientes do governo federal. No segundo ano, 1999, a receita total se elevou
para cerca de R$ 14,2 bilhões, acompanhado de um pequeno aumento da complementação federal,
estimada em R$ 650 milhões. Para 2000, o governo federal fixou pisos diferenciados, elevando para
R$ 333,00 o valor mínimo por aluno/ano de 1ª a 4ª séries e para R$ 349,65, de 5ª a 8ª séries. Com
isso, estima-se que a complementação da União atinja cerca de R$ 800 milhões.
A
despeito do apoio financeiro pouco efetivo do governo federal, os resultados iniciais produzidos por
esta reforma foram muito positivos. Em primeiro lugar, o critério de distribuição dos recursos - número
de matrículas efetivadas - incentivou a incorporação das crianças que permaneciam fora da escola,
impulsionando o aumento da taxa de escolarização líquida, na faixa de 7 a 14 anos, para cerca de
96%, segundo dados de 1999, o que mostra que o acesso ao ensino fundamental está praticamente
assegurado. Em segundo lugar, a exigência legal de que, no mínimo, 60% dos recursos do Fundef
sejam destinados à remuneração dos professores em efetivo exercício permitiu substancial melhoria
dos salários do magistério, especialmente nas redes municipais da Região Nordeste, que
concederam aumento médio de 49,6% no primeiro ano de vigência da nova sistemática de
financiamento. O pagamento de melhores salários, por sua vez, atraiu profissionais mais qualificados
para a carreira docente, contribuindo assim para uma expressiva redução de 25% no número de
professores leigos(4).
No entanto, o impacto mais visível do Fundef se deu sobre a distribuição das matrículas entre as
redes estaduais e municipais. Ao garantir recursos proporcionais ao número de alunos, o fundo
incentivou fortemente os municípios a assumir maior responsabilidade pelo provimento do ensino
fundamental obrigatório, desencadeando um processo de municipalização acelerada da matrícula
neste nível de ensino, conforme mostra o gráfico 1. Em apenas dois anos, de 1997 a 1999, as redes
municipais incorporaram cerca de 4 milhões de matrículas. Parte deste crescimento se deu pela
transferência negociada de escolas estaduais e parte pela incorporação de crianças que estavam
excluídas do sistema escolar. Na década de 90, as redes municipais quase dobraram de tamanho,
passando de 8,8 milhões de matrículas, em 1991, para cerca de 16,2 milhões, em 1999. No mesmo
período, as redes estaduais mantiveram praticamente o mesmo quantitativo de alunos. Com a
implantação do Fundef este aparente equilíbrio deverá se alterar profundamente nos próximos anos,
conforme tendência observada a partir de 1997.
Este processo de municipalização do ensino fundamental envolve pelo menos três aspectos muito
positivos. Primeiro, compromete os governos locais com o financiamento prioritário do ensino
obrigatório, que deve ser universal e gratuito, conforme estabelece a Constituição. Segundo,
aproxima a supervisão e a gestão das escolas da comunidade que recebe os seus serviços e que
pode, portanto, exercer um controle mais direto e efetivo. Finalmente, ao atribuir aos municípios
maior responsabilidadade pelo ensino fundamental, libera, em parte, os Estados para dar maior
atenção ao ensino médio, que atravessa um período de grande expansão.
GRÁFICO 1
Conforme já foi observado, a diversidade regional presente no sistema educacional brasileiro também
se manifesta em diferentes arranjos na divisão dos encargos pelo provimento do ensino fundamental
entre Estados e Municípios. Na maioria dos Estados, a tendência tem sido uma transferência gradual
aos municípios do atendimento nas séries iniciais (1ª a 4ª série), permanecendo sob a
responsabilidade da rede estadual as séries finais (5ª a 8ª séries). Em alguns Estados, porém, já se
observa uma acelerada municipalização tanto das séries iniciais quanto das séries finais. Este
processo, que se acentuou após a implantação do Fundef, não deixa de despertar preocupações,
pois em geral a qualificação dos professores das redes municipais é mais baixa em comparação com
o perfil dos professores das redes estaduais. Da mesma forma, as escolas estaduais tendem a
apresentar melhor infra-estrutura em relação às escolas municipais. Portanto, esta mudança de
dependência administrativa das escolas poderá comprometer a qualidade do ensino, se não fo
r
acompanhada de esforço que compense as diferenças existentes.
Para evitar que isso ocorra, o Conselho Nacional de Secretários de Educação (Consed) e a União
Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação (Undime), têm trabalhado em conjunto para
promover o desenvolvimento do regime de colaboração entre Estados e Municípios. O objetivo é
incentivar formas de cooperação, colaboração e co-responsabilidade, que contribuam para eliminar
as diferenças entre escola estadual e escola municipal, dando lugar a um novo conceito de escola
pública. Em Pernambuco, esta proposta está sendo implantada por meio de um processo de parceria
entre o Estado e os Municípios. A divisão de responsabilidade se dá com base na reorganização do
ensino fundamental em dois segmentos: a escola da criança, abrangendo as quatro séries iniciais e a
educação infantil, que ficará a cargo dos municípios, e a escola do jovem, para atender as quatro
séries finais e o ensino médio, que continuará vinculada à rede estadual.
Com isso, o município cuidará da educação infantil e do primeiro segmento do ensino fundamental,
que têm maior identidade e exigem um professor multidisciplinar com o mesmo perfil. O Estado, por
sua vez, ficará com o segundo segmento e o ensino médio, que também têm maior identidade entre
si e requerem professores especializados por disciplina. Esta reorganização tem inúmeras vantagens
administrativas e pedagógicas, permitindo uma melhor racionalização da infra-estrutura física, uma
otimização da carga horária dos professores e, acima de tudo, um ambiente escolar mais propício à
faixa etária dos alunos de cada segmento e mais favorável à aprendizagem. Iniciativas semelhantes
j
á foram implantadas em outros Estados, como São Paulo, Minas Gerais e Paraná, confirmando os
resultados positivos.
Ao garantir maior eqüidade na distribuição dos recursos, reduzindo a diferença entre o gasto por
aluno/ano da rede estadual e das redes municipais, o Fundef cria condições para que estas
experiências sejam consolidadas, com ganhos evidentes de qualidade. O aspecto mais inovador do
novo sistema de financiamento do ensino fundamental implantado no Brasil é justamente o de ter
estabelecido um mecanismo que, sem ferir o princípio federativo da autonomia dos Estados e
Municípios, redistribui com maior eqüidade os recursos públicos vinculados ao ensino fundamental,
eliminando discriminação entre aluno de escola estadual e aluno de escola municipal.
4. O desafio da expansão e reforma do ensino médio
Com a resolução do problema de financiamento do ensino fundamental, encaminhada pelo Fundef, e
com a progressiva melhoria que este nível de ensino alcançou nos anos mais recentes, a prioridade
da política educacional dos Estados brasileiros está voltada para o ensino médio, que vive um
período de verdadeiro boom da matrícula. De fato, entre 1994 e 1999, o número de alunos
matriculados na escola secundária cresceu 57,3%. Este crescimento foi mais intenso na rede pública
(67,5%), que já responde por 84,2% da matrícula total, em detrimento da participação do setor
privado, que diminuiu de 20,9%, em 1994, para 15,8%, em 1999(5). A década de 90 marcou a
transição de um sistema elitizado para um ensino médio cada vez mais democratizado, fenômeno
que deverá consolidar-se na próxima década.
No entanto, o crescimento acelerado registrado nos últimos cinco anos não teve um impacto muito
intenso na taxa de escolarização líquida, na faixa etária de 15 a 17 anos que ainda permanece muito
baixa (30,8%). O que explica este aparente paradoxo entre a expressiva expansão da matrícula e o
modesto aumento da taxa de escolarização líquida é o perfil da clientela que está sendo incorporada
ao sistema. Conforme já foi observado, o ensino fundamental segue exibindo altas taxas de
repetência e de distorção idade/série. Em números absolutos, são cerca de 8,5 milhões de alunos
com mais de 14 anos que permanecem no ensino fundamental, quando já deveriam estar no ensino
médio ou até no ensino superior. Por conta disso, os jovens tendem a chegar ao ensino médio fora
da idade ideal (15 anos). O mesmo fenômeno também explica a baixíssima taxa de escolarização
líquida no ensino superior (6,7%), quando se considera a população da faixa etária de 20 a 24 anos.
A atenção prioritária dispensada ao ensino fundamental na década de 90 está contribuindo para
gerar uma nova dinâmica de crescimento nos demais níveis de ensino. É o que já se nota no ensino
médio, cuja matrícula vem crescendo a uma taxa anual média de cerca de 10%. Com isso, projeta-se
para 2002 cerca de 10 milhões de alunos na escola secundária, sendo que os sistemas estaduais
deverão responder por 90% dessas matrículas. Sustentar este crescimento, sem baixar a qualidade
do ensino, é o grande desafio enfrentado pelas redes estaduais de ensino. Além do esforço exigido
pela expansão do sistema, o Brasil também está empenhado na implantação de uma profunda
reforma curricular no ensino médio, o que aumenta a responsabilidade dos Estados, principais atores
neste processo.
Dentro deste contexto, a expansão com qualidade do ensino médio, fundamentado numa formação
docente adequada às novas políticas e diretrizes curriculares nacionais, a um padrão básico da
escola, que resultem numa aprendizagem para a vida e como etapa conclusiva da Educação Básica,
o financiamento da expansão e da reforma do ensino médio coloca-se como principal desafio
educacional a ser enfrentado pelo País nos próximos anos. A crise financeira enfrentada pela maioria
dos Estados e o comprometimento do orçamento da educação com outros níveis de ensino,
especialmente o ensino fundamental(6), restringem severamente as possibilidades dos sistemas
estaduais absorverem os custos da progressiva universalização do ensino médio. Emergencialmente,
o governo federal contratou um empréstimo do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), no
valor de US$ 1 bilhão, para apoiar a expansão e reforma do ensino médio. No entanto, a maior parte
da contrapartida nacional terá que ser assumida pelos Estados. Este crédito externo é uma
importante ajuda para o início da reforma dos sistemas. Preocupa-nos, também, a manutenção para
a expansão e melhoria da qualidade do ensino.
A busca de alternativas para o financiamento da educação básica tem sido uma das principais
preocupações do Consed nos últimos anos. Há consenso entre os diferentes segmentos da
sociedade brasileira, expresso na nova LDB, de que é indispensável buscar garantir de onze a doze
anos de escolaridade básica como condição mínima para o exercício pleno da democracia e a
inserção produtiva no mercado de trabalho. Como a escolaridade média brasileira é de cerca de seis
anos de estudos e a taxa de analfabetismo ainda é de dois dígitos, será preciso ampliar
substancialmente os investimentos públicos em educação, atualmente em torno de 4,5% do PIB.
O PNE, que ainda depende de aprovação do Congresso, propõe como meta elevar o gasto público
para cerca de 7% do PIB na década.
É
uma meta expressiva. Mas, será preciso muita ousadia para o
Brasil completar na próxima década o esforço que vem fazendo para construir um sistema de
educação básica universal, eqüitativo e de qualidade. Os Estados estão cumprindo seu papel,
garantindo, em cooperação com os municípios, a universalização do ensino fundamental e a
extensão gradual da educação básica eficiente e de qualidade como efetivo instrumento de
construção de cidadania e de promoção social e econômica da população.
01 - Secretário de Estado da Educação de Pernambuco, presidente do Conselho Nacional de
Educação (CNE) e presidente do Conselho Nacional de Secretários da Educação (CONSED).
02 - As principais fontes que constituem o Fundef são: Imposto sobre Circulação de Mercadorias
e Serviços (ICMS), Fundo de Participação dos Estados (FPE), Fundo de Participação dos
Municípios (FPM), e quota estadual do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI).
03 - Alagoas, Bahia, Ceará, Maranhão, Paraíba, Pernambuco e Piauí, no Nordeste, e Pará, no
Norte.
04 - Professores leigos são aqueles que não possuem a formação mínima exigida para o exercício
do magistério, presentes sobretudo nas escolas rurais dos municípios mais pobres.
05 - Em 1980, o setor privado respondia por 46% da matrícula no ensino médio. Desde então, o
crescimento da matrícula neste nível de ensino vem sendo absorvido pela rede pública que, com
isso, vem ampliando aceleradamente sua participação relativa.
06 - Alguns Estados, também realizam pesados investimentos no Ensino Superior. É o caso de
São Paulo, Paraná, Ceará e Bahia.
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