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República Federativa do Brasil
Fernando Henrique Cardoso
Ministério da Educação e do Desporto
Paulo Renato Souza
Secretaria Executiva do MEC
Luciano Oliva Patrício
Instituto Nacional de Estudos e Políticas Educacionais
Maria Helena Guimarães de Castro
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Ministério da Educação e do Desporto - MEC
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais - INEP
Universidade Estadual de Campinas - UNICAMP
Núcleo de Estudos de Políticas Públicas - NEPP
AVALIAÇÃO DA DESCENTRALIZAÇÃO
DE RECURSOS DO FNDE E DA MERENDA ESCOLAR
Síntese dos Resultados
Brasilia
1998
Coordenadora Científica
Prof°. Dr
0
. Sônia Miriam Draibe
Coordenador Adjunto
Prof. Dr. Pedro Luiz Barros Silva
Subcoordenadores de Áreas
Prof. Dr. José Roberto Rus Pérez (TV Escola)
Prof. Dr. Jorge Ruben Biton Tapia (PNAE)
Cibele Andrade Macchi (PMDE)
Pesquisadoras Sen/ores
Lara Andréa Crivelaro Bezzon
Aparecida Neri de Souza
Equipe de Campo
Márcia Barone Pinheiro Brunello (coord.)
Harue Ohara Avritscher (coord.)
Isabel Morsoletto Ferreira
Rose Marie Genevois
Flávia Prado Moi
Tarcília Luzia da Silva*
Maria Helena Arrigucci
Antonia Maria Brandão Cipolla
Maria Olyntha Guilherme Borba (coord.)*
Virgínia da Cruz Gouveia Vieira
Nerá Barbosa Pupo*
Marcos Aurélio Pereira Pessoa
Tereza M. Nakagawa*
Isabela Soares Santos
Maria Isabel Manfredini
Dirce Maria Freitas Pranzetti
Estatística, Programação e Processamento de Dados
Prof Dr° Édina Miazaki (consultora)
Rui Lyu Komi
Sérgio da Hora Rodrigues
Stella Maria Barberá da Silva Telles
Estagiários
Adriana Etelvina Libório
Adriano de Leão Keleti
Francisco Eduardo Zanardi
Jane Marchi Madureira
Maria Fernanda Godoy Cardoso de Mello
Thomas Lung-Ty Chen
Apoio gerencial e administrativo
Elizabeth de Morais Ferrari
Luciano Camargo Bueno
Maria Elvira Salles Mazzucchelli
Maria Leonor Carvalho Toledo Duduch
Ortencia Loureiro Martins Freitas
Silvia Maria Pires Véspoli Godoy
Produção editorial:Alexandre Morales (revisão); Eleusina
L. H. de Freitas (capa); Luiz Bloch (criação do logotipo);
Idéia Alves Cury (projeto gráfico e editoração)
Consultores: Dr. Jorge Abrahão; Marília Scombatti (orga-
nização); Margareth Watanabe (diagramação do questionário);
Maria Paula Ferreira (sistemas e processos); Dra. Vera Schattan
* Participaram também como pesquisadores sêniores.
TIRAGEM: 2000 exemplares
INEP - Esplanada dos Ministérios, Bloco L, Anexos I e II, 4° andar
70047-900 - Brasília - DF
Fone: (061) 224-1573
Fax:(061)224-4167
Dados Internacionais de Publicação na Fonte (CIP)
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar: síntese dos resultados / Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais. - Brasília : O Instituto, 1 998.
151 p. : il.; tab.
1. Ensino fundamental. I. Fundo Nacional de Desenvolvimento do Ensino. II. Universidade Estadual de Campinas. Núcleo de Estudos de
Políticas Públicas. III. Título.
CDU37.014.12
Apresentação v
1 - Programa de Manutenção do Ensino Fundamental 1
1.1. O PMDE nos seus grandes números: principais resultados do survey nacionaL 4
1.1.1. As modalidades de descentralização 5
1.1.2. Indicadores de Processo: características da implementação e do funcionamento
do programa 7
1.1.3. PMDE: Indicadores de desempenho 9
1.1.4. Indicadores de eficiência social: níveis de satisfação dos implementadores
e beneficiários 12
1.2. A implementação do PMDE em estados e municípios selecionados: estudos de caso 14
1.2.1. Modalidades da descentralização: situações e padrões prevalecentes nos estados 1 7
1.2.2. A inserção institucional do PMDE nas estruturas de apoio 21
1.2.3. Características do processo de implementação: alcances e limites 23
1.2.4. O desempenho do PMDE nos estados e municípios: êxitos e obstáculos 28
1.2.5. As dimensões da eficiência social do PMDE: opinião e avaliação dos
implementadores e beneficiários 33
1.3. Observações finais 36
Gráficos e Quadros Selecionados - PMDE 41
2 - Programação Apoio Tecnológico e TV Escola 47
2.1. Os programas nos seus grandes números: principais resultados do survey nacional 51
2.1.1. As modalidades de descentralização 52
2.1.2. Indicadores de processo: características da implementação e do funcionamento
dos programas 53
2.1.3. Kit e TV Escola: indicadores de desempenho 55
2.1.4. Indicadores de eficiência social: níveis de satisfação dos implementadores
e beneficiários 63
2.2. A implementação do kit e TV escolas em estados e municípios: estudos de caso 63
2.2.1. As modalidades de descentralização 63
2.2.2. A inserção institucional dos programas nas estruturas de apoio 64
2.2.3. Características do processo de implementação: alcance e limites 65
2.2.4. O Desempenho dos Programas nos estados e municípios: êxitos e obstáculos 69
índice
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
2.2.5. As dimensões da eficiência social dos programas: opiniões e avaliações
dos implentadores e beneficiários 72
2.3. Observações finais 76
Quadros Selecionados (Kit e TV Escolas) 83
3 - Programa Nacional de Alimentação Escolar 87
3.1. O PNAE nos seus grandes números: principais resultados do survey nacionaL 91
3.1.1. As modalidades de descentralização 91
3.1.2. Indicadores de Processo: características da implementação e do
funcionamento do programa 92
3.1.3. PNAE: Indicadores de desempenho 98
3.1.4. Indicadores de eficiência social: níveis de satisfação dos implementadores
e beneficiários 104
3.2. A implementação do PNAE em estados e municípios selecionados: estudos de caso 1 10
3.2.1. Modalidades de descentralização 110
3.2.2. A inserção institucional do PNAE nas estruturas de apoio 111
3.2.3. Características do processo de implementação: alcance e limites 11 2
3.2.4. O desempenho do PNAE nos estados e municípios: êxitos e obstáculos 1 1 7
3.2.5. As dimensões da eficiência social do PNAE: opiniões e avaliações dos
implementadores e beneficiários 121
3.3. Observações finais 124
Quadros Selecionados (PNAE) 135
Anexos 141
Apresentação
O objetivo central da pesquisa foi o de avaliar o processo de implementação e o desempenho de três programas
federais descentralizados que o Ministério de Educação e do Desporto (MEC) oferece às redes públicas estaduais
e municipais de ensino fundamental do país: o Programa de
Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental
(PMDE), os conjugados Programas de Apoio Tecnológico
(Kit Tecnológico) e TV Escola e, finalmente, o Programa
Nacional de Alimentação Escolar ou Merenda Escolar
(PNAE). A investigação realizada foi de âmbito nacional e
desenvolveu medições quantitativas e estudos de casos ().
As informações foram coletadas entre os meses de abril e
junho de 1997. A equipe científica, constituída por professores
e pesquisadores da Unicamp, contou com o concurso de
consultores, pesquisadores e auxiliares de pesquisa, en-
volvendo cerca de quarenta pessoas.
A ênfase da pesquisa está posta nas dimensões institucionais
e na dinâmica processual dos programas, ou seja, o seu
foco de interesse está diretamente direcionado para os
processos de inovação e mudança organizacional estimulados
pelos programas. Por isso, ao avaliar a implementação desses
últimos, privilegia os movimentos de descentralização, descon-
centração funcional e autonomização decisória e gerencial
que fortalecem as organizações localizadas nas extremidades
operacionais do sistema público de ensino, as escolas e as
O desenho da investigação
Módulo Quantitativo. Universo amostrai estratificado e
estatisticamente representativo por Unidades da Federação,
porte e dependência administrativa das escolas e tamanho
do município. O survey nacional, realizado por meio de
questionário dirigido a 5.084 diretores de escolas públicas
municipais e estaduais de primeiro grau, alcançou uma
elevada taxa de retorno: 3.1 93 diretores (62,8%).
Módulo Qualitativo I. Estudos de casos realizados em 66
escolas localizadas em 34 municípios* dos seguintes estados
da federação: Pará, Maranhão, Alagoas, Bahia, Minas
Gerais, Espírito Santo, Goiás e Rio Grande do Sul. Além de
levantamentos documentais e observações, foram realizadas
cerca de 700 entrevistas com as autoridades educacionais
estaduais e municipais, agentes implementadores e principais
beneficiários dos programas, cobrindo os seguintes tipos:
Delegados de Ensino; Secretários Estaduais de Educação;
técnicos estaduais responsáveis pelos programas; diretores
de escolas estaduais; prefeitos municipais das 8 capitais e
dos 26 municípios do interior; se cretários municipais de
educação; técnicos municipais responsáveis pelos
programas; diretores de escolas municipais; técnicos das
escolas; professores; merendeiras; alunos; pais de alunos;
membros dos colegiados das escolas; membros dos con-
selhos municipais de educação e da merenda escolar.
Módulo Qualitativo II. Estudos de processos e proce-
dimentos da operacionalização dos programas, realizados
em 1 0 escolas localizadas na região metropolitana de São
Paulo (8) e em Campinas , interior do mesmo estado (2).
* ver relação no Anexo 2
administrações municipais. O desempenho dos programas não
foi então avaliado em si mesmo, e sim na sua correspondência com aquelas características institucionais. É no
campo mais geral da reformas das políticas públicas, portanto, que se inscrevem as preocupações, perguntas e
hipóteses que balizaram o estudo aqui sintetizado.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
A descentralização da política educacional.
O legado institucional.
A descentralização de programas federais para o ensino básico expressa uma diretriz central da atual política do
MEC, tendo por objetivo, em última instância, a melhora da qualidade do ensino e da eqüidade da sua oferta, por
meio de processos mais eficazes e eficientes. O movimento é recente. Em parte, isso se deve ao caráter já
descentralizado, na estrutura federativa, da oferta educacional de ensino básico. Cumprindo funções concorrentes,
são os estados e os municípios que respondem, respectivamente, por 70% e 30% das matrículas naquele nível de
ensino. O gasto educacional com a educação básica também é financiado em 75% com recursos dos estados e
municípios. Entretanto, apesar do seu caráter suplementar, por duas razões os recursos federais cumprem papel
estratégico no apoio à educação básica. De um lado, financiam programas decisivos para o bom desempenho da
educação e o bem-estar dos alunos, tais como livros didáticos, capacitação docente, alimentação escolar; transporte
para alunos da zona rural e manutenção dos prédios. De outro, cumprem também papel estratégico para a correção
dos grandes desequilíbrios e iniqüidades entre regiões, estados e municípios, que afetam as suas capacidades relativas
de oferecer educação de qualidade.
Até o início da década de 80, os principais programas desta natureza estavam fortemente centralizados em agências
federais localizadas em Brasília, a Fundação de Apoio ao Estudante (FAE) e, substituindo-a, o Fundo Nacional de
Desenvolvimento do Ensino (FNDE), ambos pertencentes ao MEC. No caso da merenda, a FAE, além de deter
todo o poder regulatório e normativo, executava totalmente o gasto, comprando e distribuindo toneladas de alimentos
para mais de 30 milhões de escolares, em cerca de 5.000 municípios. Já a distribuição de recursos financeiros, por
meio do FNDE, se fazia mediante seleção de projetos especiais negociados diretamente com estados ou municípios,
procedimento tipicamente centralizador e permeável a práticas clientelistas.
A notória ineficiência de programas assim implementados, sistematicamente diagnosticada, expressava todo tipo de
distorções, entre as quais a quase obrigatória utilização de alimentos formulados (e não naturais), além de cardápios
pouco adequados aos hábitos alimentares regionais, no caso da merenda escolar; as inadequações entre a chegada
dos bens e o calendário escolar, dada a morosidade dos processos de compra e distribuição, no caso dos livros
didáticos; o clientelismo na alocação dos recursos e a quase impossibilidade de implementar procedimentos de
acompanhamento e controle sobre os processos e seus resultados; os estímulos à irresponsabilidade das autoridades
e funcionários locais frente aos programas.
Ainda entre as conseqüências negativas daqueles formatos centralizados, registre-se a fragilidade dos programas
frente aos grupos de interesse: em geral capturados por interesses burocráticos e de empresas econômicas cartelizadas,
tendiam a mostrar-se opacos, resistentes e insulados, inacessíveis tanto às opiniões dos usuários finais - os alunos e
seus pais - quanto até mesmo a reais interesses econômicos dos integrantes da comunidade local.
Ensaios de descentralização foram feitos no passado, mas apenas em 1992 a FAE passou a implementar a estratégia
de descentralização do programa da merenda escolar, que avançou muito lentamente até 1995. Neste último ano, já
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
sob o atual governo, a política do MEC conferiu plena importância à descentralização, redefinindo-a como eixo
central da reforma educacional.
Os formatos centralizados não se restringiam ao topo da hierarquia federal. Também no plano hierárquico, decisório
e funcional da prestação do serviço, o ensino fundamental organizou-se tradicionalmente segundo um padrão
concentrado de poder, presente nas duas redes públicas, a municipal e a estadual. Em nenhuma delas, nem a escola
nem a comunidade escolar próxima gozaram de qualquer autonomia em matéria financeira, administrativa e mesmo
pedagógica, uma vez que tradicionalmente estiveram monopolizados nas secretarias estaduais de educação — no
caso das redes estaduais — e nas prefeituras municipais — no caso das municipais — o poder, os recursos e os
instrumentos de decisão e gestão.
A herança inovadora e participativa recente
Não se pode desconhecer as experiências e iniciativas locais, estaduais e municipais, de redesenho do ensino de
primeiro grau que, desde a década passada, floresceram e se multiplicaram no país. Esta movimentação ocorreu na
base do sistema e, mesmo não conseguindo alterar seus princípios e estruturas gerais, foi decisiva para a construção
de alternativas, principalmente porque entre seus resultados houve inegáveis contribuições para a ampliação e
diversificação das competências administrativas e gerenciais - se se quiser, o fortalecimento das capacidades
administrativas - tanto das escolas quanto das administrações municipais.
A outra e significativa contribuição
Como se sabe, aquela movimentação esteve sempre associada ao processo de participação social que, desde
então vem transformando os ambientes escolares. Em termos mais precisos, trata-se da construção, na comunidade
escolar, de novas identidades, tramando-se aí um tecido social de natureza diversa, vertebrado tanto pelo asso-
ciativismo militante das associações docentes e de representação funcional quanto e principalmente pela participação
daquele outro ator coletivo tradicionalmente ausente e distante da comunidade escolar: os pais de alunos.
Este último processo é sabidamente lento e moroso, geralmente avançando sob condições quase sempre adversas,
entre elas as nada desprezíveis resistências culturais e de comportamentos. Porém, tal reconhecimento não deve
impedir que se verifique a patente e crescente "ocupação de espaço" que vem se dando por parte de associações
de pais e mestres nas tarefas de apoio e auxílio à gestão escolar.
No mesmo movimento, os programas governamentais novos têm cada vez mais incluído a participação desses
novos atores nos seus sistemas decisórios e de controle internos. É verdade que aqui também repete-se o conhecido
padrão no qual o Estado, por meio das políticas públicas, estimula sua emergência, conferindo-lhes tal fisionomia
que, muitas vezes, aparecem como sua criatura. Mas seguramente, aqui tanto quanto na maior parte das vezes, a
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
ação do Estado é de estímulo, muito mais que de criação: afeta e reforça tendências subterrâneas, concorrendo para
a formação do novo capital social
1
que, mais à frente, emergirá como energia da inovação institucional e base de
sustentação das novas formas de "bom governo" que se instauram nas organizações reformadas.
É sobre essa paradoxal combinação de formatos institucionais resistentes à mudança e de fortes impulsos de
mudança, afetando a capacidade administrativa e participativa das redes de ensino fundamental, que se veio apoiar,
desde 1995, a política de descentralização do programas federais dirigidos àquele nível de ensino.
1. Usamos aqui o conceito de capital social de Robert Putnam, que remete a características de "sociedades civis"robustas,
redes e tramas sociais capazes de estabelecer os fundamentos do desenvolvimento econômico e simultaneamente de local
governance. Ver Putnam, R.(1993) - Making Democracy Work. Civic Tradictions in Modem Italy, Princeton University
Press:Princeton, NJ.
Os novos Parâmetros Curriculares para as quatro primeiras séries
do ensino básico foram elaborados, entre 1 995 e 1 997, por comissões
nacionais de especialistas agrupados por disciplinas e temas transversais.
Além de inovações disciplinares e temáticas - por exemplo, filosofia, ética,
meio ambiente, defesa das minorias - uma das novidades do programa foi
a distribuição do conjunto de 10 livros, endereçados para a residência de
cada um dos aproximadamente 1.2 milhões de professores estaduais e
municipais.
Os programas no contexto da atual política de
descentralização do ensino fundamental
Desde 1995, o sistema público de ensino fundamental vem experimentando forte inflexão no sentido da
descentralização federativa e da desconcentração funcional e gerencial das suas estruturas organizacionais.
No âmbito federal e por iniciativa do MEC,
quatro conjuntos de medidas foram enca-
minhados: no plano pedagógico, a definição de
um quadro referencial para os conteúdos do
ensino, por meio dos Parâmetros Curri-
culares na dimensão dos recursos e gas-
tos, a alteração da lei do financiamento edu-
cacional , por meio de um novo sistema
de transferências intergovermentais fortemente indutor da municipalização; no plano das ações federais de regulação
e supervisão do ensino, a montagem e dinamização do sistema de estatísticas e de avaliações educacionais,
agora sistematizado para os três níveis de ensino; finalmente, a radicalização da política de descentralização
dos programas federais que apoiam o ensino fundamental, especialmente o de reforço financeiro das escolas,
o da merenda escolar e o de capacitação docente.
A experiência de descentralização já acumulada com esses programas é o objeto da pesquisa que aqui se apresenta.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
O sistema de partilha federativa no financiamento do ensino fundamental foi fortemente
alterado pela Lei de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização
do Magistério. Pela nova legislação, que começa a ser implementada em janeiro de 1998,
60% do total de recursos constitucionalmente destinados à educação por estados e municípios
- ou 1 5% das receitas e transferências fiscais - deverão ser centralizados, em cada estado, em
fundo estadual a ser redistribuído ao próprio estado e aos municípios, em valores proporcio-
nais ao número de alunos de primeiro grau matriculados nas suas respectivas rede s, segundo
o parâmetro de R$ 31 5,00 por aluno/ano. Ainda segundo a nova sistemática, pelo menos
60% dos recursos totais do fundo deverão ser destinados à remuneração dos docentes de nível
fundamental, o nível salarial mínimo sugerido sendo equivalente ao gasto anual per capita
com alunos. De sua parte, a União transferirá recursos para os fundos estaduais que demons-
trarem insuficiência de recursos para manter o mínimo de gasto previsto - medida de teor
redistributiva e de redução das desigualdades inter e intra regionais.
O volume total das transferências estimadas para 1 998 alcança a cifra de R$ 2,5 bilhões.
Segundo projeções do FNDE, 20 dos 26 estados brasileiros transferirão recursos aos seus
municípios, mas em 6 estados (São Paulo, Roraima, Goiás, Espírito Santo, Minas Gerais e
Santa Catarina), o sentido é inverso, ou seja, serão os municípios que transferirão recursos, aos
seus estados, caso não ampliem matrículas.
A recuperação da
produção das estatísticas
educacionais e a organi-
zação e implantação do
S/s/ema Nacional de
Avaliações Educacio-
nais balizam a política
do MEC de consolidar, no
país, a sistemática de
controles, supervisão e
avaliação do desempe-
nho dos três níveis de en-
sino.
Os processos de descentralização de programas:
condições, alcances e obstáculos
Processos de descentralização educacional tendem a enfrentar, no Brasil, diferentes tipos de dificuldades: dimensões
agigantadas e heterogeneidade da rede; frágeis capacidades administrativas e de gestão dos municípios e das
escolas; falhas na circulação da informação; fortes tradições e estilos de gestão marcados pelo centralismo dos
executivos estaduais e municipais; insuficiente capacitação para as funções descentralizadas etc.
Por sua vez, as próprias medidas implementadas apóiam-se em sistemas de informação, capacitação, supervisão e
controles cuja eficácia tende a variar segundo aquelas diferenças e obstáculos. A descentralização da merenda
escolar, por exemplo, mesmo quando já tenha atingido quatro quintos dos municípios brasileiros, enfrenta recorrentes
problemas, principalmente os relacionados a insolvências dos municípios e inadequados procedimentos de prestação
de contas. Contribuem para tal estado de coisas duas outras características, já referidas: de um lado, em matéria de
gestão, a passividade tradicional das unidades escolares, que se ressentem da falta de iniciativa, capacidade gerencial,
recursos humanos qualificados e cultura interna adequadas para gerir recursos; de outro, a modesta tradição doméstica
em matéria de participação social ligada a programas governamentais, sendo ainda uma minoria as escolas e os
municípios que contam com associações e conselhos efetivamente atuantes.
Mas as características organizacionais e institucionais das escolas e municípios distinguem-se também em função
de outras variáveis, entre as quais a acentuada heterogeneidade econômica e social do país, que diferencia fortemente
as regiões, os estados e os municípios entre si. Em relação a estes últimos, são também muito desiguais e
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
desequilibradas as suas capacidades gerenciais e de recursos humanos e financeiros, mesmo quando reconhecidamente
a reforma tributária de 1988 tenha reforçado as finanças municipais. Entretanto, perversos estímulos daquela mesma
reforma provocaram a criação de mais de mil municípios desde 1988, a maioria dos quais não conta com nenhuma
base financeira própria, sendo absolutos seus graus de dependência em relação às outras esferas de governo.
Assim, tendem a variar acentuadametne tanto os condicionantes quanto os processos concretos por meio dos quais
a descentralização vem se processando. Variam as modalidades de descentralização, ou seja, as diferentes
composições entre esferas de governo e as redes próprias de ensino. Variam os ambientes institucionais em que
se apoiam os programas descentralizados. Variam enfim os programas entre si, quanto a formas e processos de
gestão. Em outras palavras, o maior ou menor sucesso da descentralização dos programas educacionais está
correlacionado a tais complexos conjuntos de condições e ambientes.
Entretanto, como se sabe, esses efeitos inter-relacionados não se dão de modo automático, uma vez que sobre eles
também incidem a ação e a vontade dos agentes, determinando a maior ou menor capacidade da política em
reduzir os impactos de fatores estruturais negativos ou magnificar os efeitos de fatores positivos que interferem nos
programas e na consecução dos objetivos da descentralização. O conhecimento sistemático desses fatores e dos
modos particulares com que afetam os resultados consistiu no objetivo principal da avaliação dos programas.
As modalidades de descentralização
A descentralização dos programas educacionais federais não se reduz à mera transferência de recursos. A sua
concepção mais ampla, presente nos novos desenhos dos programas, envolve a redefinição dos papéis dos três
níveis de governo, reservando ao Executivo federal funções regulatórias e normativas e simultaneamente reforçando
sua ação redistributiva. Assim, o processo de descentralização inscreve-se na política mais ampla de alteração e
reordenamento da matriz de partilha de competências entre os entes federados em matéria de ensino básico:
aponta para a municipalização como o seu objetivo central, mesmo quando a estadualização também venha
ocorrendo.
A autonomização da unidade escolar e o reforço da participação social constituem as outras dimensões da
atual política de descentralização. Com efeito, na linha inaugurada pela experimentação dos anos 80, os programas
federais têm estimulado, inserindo-os mesmo como requisitos, os Conselhos Municipais e principalmente as Associações
de Pais e Mestres, em geral apontando estas últimas como o órgão preferido para a transferência dos recursos
monetários e da competência para a sua execução. Em outros termos, a descentralização e a desconcentração
decisórias e gerenciais da política educacional vêm ganhando posição central entre as metas de reorganização da
área, concebidas como condições da melhora da qualidade do ensino.
A pesquisa aqui apresentada evitou tratar abstratamente o processo de descentralização, buscando captar as variantes
por meio das quais vem sendo realizado assim como os resultados que a ele podem ser associados. Essas modalidades
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
de descentralização expressam-se mediante a combinação entre os processos de descentralização
2
e as formas
de articulação entre níveis de governo e as unidades escolares, a desconcentração funcional estando entre suas
possibilidades mais inovadoras. Fixando a função de execução do gasto (e a unidade executora responsável) como
indicativa do ponto mais longínquo (em relação ao centro) atingido pelo processo de transferência de recursos e
delegação de funções, pode-se dizer que, no caso dos programas observados, a política do MEC se dá por meio de
um desses três processos, ou da sua combinação:
• a estadualização: a transferência se dá da União para os estados, a Secretaria Estadual sendo Convenente e
Executora do(s) programa(s) em questão.
• a municipalização: a transferência se dá da União para os municípios, a Prefeitura Municipal sendo Convenente
pu Subconvenente) e Executora de programas para as escolas de sua rede e eventualmente também para as
escolas estaduais localizadas no município.
a autonomização das escolas: a escola (a sua Unidade Executora, constituída por um de seus órgãos
colegiados) é a unidade última do processo de transferência: define prioridades, recebe e gere os recursos e presta
contas do gasto. Do ponto de vista da rede hierárquica em que se insere a escola, esse processo significa a
desconcentração de funções para a ponta do sistema (descentralização funcional).
Implantados ao longo da estrutura federativa e plasmando-se nas redes escolares, os três tipos de processo conformam
diferentes situações de descentralização, ou seja, diferentes modalidades de gestão descentralizada dos programas.
No quadro abaixo, são apresentados os oito tipos teoricamente possíveis de modalidades de gestão descentralizada,
construídos para captar as diferentes situações e seus significados federativos e funcionais:
2. O convênio é o instrumento da relação entre governos, denominados então convenentes, e a Unidade Executora é o órgão
destinado a receber e a gerir os recursos financeiros.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
Descentralização por
Estadualização
1 .Estadualizado simples
(Federativo simples)
União (MEC/FNDE) - Estado
Convenente: Estado
Executor: Estado
Atendimento: Escolas Estaduais
Modalidades de Gestão Descentralizada
Descentralização por
Municipalização
2. Municipalista Simples
União (MEC/FNDE)- Município
Convenente: Prefeitura
Executor: Prefeitura
Atendimento: Escolas Municipais
3. Semi-Municipalista
União (MEC/FNDE)- Estado -Município
Convenente: Estado
Sub.Convenente: Prefeitura
Executor: Prefeitura
Atendimento: Escolas Municipais
4. Semi- Municipalista Federativo Funcional
União (MEC/FNDE) - Estado - Município -
Esc. Est. e Munic.
Convenente: Estado
Sub. Convenente: Prefeitura
Executor: Prefeitura
Atendimento: Escolas Municipais e Estaduais
Descentralização Federativa e
Autonomização Escolar
5. Estadualizado Funcional
(Federativo funcional)
União (MEC/FNDE) - Estado - Esc. Estadual
Convenente: Estado
Executor: Escolas Estaduais
Atendimento: Escolas Estaduais
6. Estadualizado Federativo Funcional
(Estadualização radical com autonomização
escolar)
União(MEC/FNDE)-Estado-Esc.Est e Munic.
Convenente: Estado
ExecutonEscolas Munic. e Estaduais
Atendimento: Escolas Municipais e Estaduais
7. Municipalista Funcional
União(MEC/FNDE) - Município -
Esc. Municipal
Convenente: Prefeitura
Executor: Escolas Municipais
Atendimento: Escolas Municipais
8. Municipalista Federativo Funcional
(Municipalização Radical com Autonomização
Escolar)
União (MEC/FNDE) - Município - Esc.Est. e
Munic.
Convenente: Prefeitura
Executor:Escolas Munic. e Estaduais
Atendimento: Escolas Municipais e Estaduais
Como se verá, outras variantes muito próximas dessas modalidades foram encontradas em um ou outro programa,
nos estudos de caso realizados.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
Uma observação final sobre o survey nacional
e os estudos de caso
As informações foram coletadas entre os meses de abril e maio de 1997. Entretanto, muitas das questões propostas,
especialmente as dedicadas à avaliação do desempenho do PMDE e, em parte, da merenda escolar, referem-se ao
ano de 1996, já que certos processos não haviam ainda ocorrido - ou apenas se iniciavam - nos primeiros meses do
ano letivo de 1997.
É bom que se tenha em mente que foi o diretor o agente informante do Questionário para Diretores, instrumento
pelo qual se realizou o survey nacional. Na unidade escolar, é ele, sem dúvida, quem reúne as melhores condições
de informação sobre o conjunto da vida escolar, além do papel estratégico que desempenha na introdução de
inovações. Mas é sempre por meio da sua visão e filtros que as informações fluem, inclusive as referentes à opinião
de outros integrantes da escola. Por exemplo, o grau de satisfação dos alunos a respeito dos programas expressa a
opinião dos diretores sobre o que acham os alunos da sua escola e assim deve ser lido.
Já nos estudos de caso todos os agentes implementadores e beneficiários dos programas foram entrevistados,
incluindo alunos e pais de alunos. Aqui, então, trabalhamos com opiniões e avaliações diretas dos agentes. Embora
não generalizáveis, por originarem-se de estudos de caso, retratam entretanto situações típicas e exemplares que,
eventualmente, deixam entrever tendências.
Os resultados das avaliações foram apresentados individualmente para cada programa, nos três capítulos que compõem
o volume. Em cada um, após uma rápida apresentação do desenho e objetivos do programa, são expostos os dados
obtidos com o survey nacional, seguidos da seção em que são apresentadas as principais evidências encontradas
nos estudos de caso.
Além dos quadros e gráficos apresentados ao longo do texto, um pequeno anexo estatístico, contendo cerca de dez
quadros ou gráficos, acompanha cada um dos capítulos. Dada a extensão da informação estatística, abrangendo
quase mil tabelas e quadros, optou-se, neste relato sumário, por apresentar apenas um pequeno grupo, referente aos
aspectos comentados no texto. As informações completas podem ser encontradas nos documentos de referências
da investigação, registrados no Anexo 3 deste volume.
Programa de Manutenção do Ensino Fundamental
O Programa de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino - PMDE, conhecido também como Dinheiro na Esco-
la, é um programa federal implementado desde 1995 pelo MEC - Ministério da Educação e do Desporto, por meio
do FNDE - Fundo Nacional do Desenvolvimento do Ensino, e dirigido, por critérios universais e redistributivistas, às
redes municipais e estaduais de ensino fundamental, com o triplo objetivo de descentralizar a execução de
recursos federais, reforçar a autonomia gerencial e a participação social das unidades escolares e, final-
mente, contribuir para a melhora da infra-estrutura física e pedagógica das escolas.
Os dois primeiros objetivos cumprem-se na medida em que o PMDE expressa uma decisiva descentralização do
gasto federal e o reforço da autonomia gerencial e do capital social das escolas nos processos decisórios internos.
Em outros termos, financiado e administrado, no plano federal, pelo FNDE, o PMDE fundamenta-se em uma
particular concepção de descentralização. Além de descentralizar, na estrutura da Federação, a execução de
recursos da União, transfere a execução do gasto para o órgão colegiado da escola - que opera então como
Unidade Executora (UEx) do programa. Dessa forma, a gestão de recursos financeiros, função tradicionalmente
localizada no vértice das estruturas organizacionais das redes municipais ou estaduais de ensino, desloca-se para a
unidade escolar, caracterizando a desconcentração decisória e funcional.
É verdade, entretanto, que esta modalidade de descentralização participativa não se implementou totalmente até
1996, já que muitas escolas municipais e estaduais não possuíam uma associação daquele tipo ou possuíam órgãos
ainda não registrados em cartório como entidade jurídica sem fins lucrativos. Flexibilizando-se frente a tal situação,
as regras do PMDE permitiram, em 1995 e em 1996, duas alternativas que afinal se impuseram de fato: ou os
recursos foram enviados às escolas sob a forma de adiantamentos - genericamente, Suprimentos de Fundos - ou
foram executados pelo órgão convenente (secretarias estaduais ou prefeituras municipais) que, então, destinou a
cada escola materiais e serviços proporcionais aos recursos devidos. Como se pode perceber, essas alternativas
envolvem formas acentuadas de descentralização, desconcentração e de autonomização das escolas. A partir de
1997, apenas a primeira delas foi permitida, as exceções cabendo tão-somente a escolas pequenas
1
, deixando de
receber os recursos as que não tivessem registrado suas UEx no prazo determinado pelo MEC.
1. Várias alterações foram introduzidas em 1997, nas definições e sistemática do PMDE. Além de restringir o programa a escolas
com mais de 20 alunos, a principal alteração determinava que apenas escolas dotadas legalmente de UEx poderiam receber os
recursos do programa. Dessa forma, suprimiu-se a possibilidade de estados e prefeituras executarem o gasto. Deveriam cumprir tal
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
Para cumprir o terceiro objetivo, o PMDE mobilizou em cada ano aproximadamente um quarto dos recursos do
FNDE
2
, prevendo que fossem aplicados, pelas escolas ou respectivos executores, em pequenas despesas com a
melhora das instalações físicas - manutenção e conservação do prédio escolar-, aquisição de material de consumo
e didático-pedagógico, atividades de capacitação, aperfeiçoamento e avaliação da aprendizagem e o incremento de
projetos pedagógicos próprios. Despesas de capital só foram liberadas em 1997
3
. Dadas as suas definições de
abrangência e clientela, o PMDE é umprograma universal e, nesse particular, afastou-se das formas clientelísticas
anteriores de distribuição deste tipo de recurso. Com efeito, dirige-se igualmente a todas as escolas públicas de
ensino fundamental, destinando a cada uma um valor definido segundo critério também universalista, aliado a
um mecanismo redistributivista que beneficia regiões e municípios mais pobres. O valor transferido a cada escola
é calculado em base a um per capita por aluno que cresce segundo o porte das escolas, nas regiões mais pobres
onde estão localizadas e, independentemente da região, nos municípios atingidos pela Comunidade Solidária
4
. Em
1996, o programa havia abrangido 167.770 escolas de todo o país; em 1997, tendo se restringido a escolas com mais
de vinte alunos, abrangeu cerca de 105.298 unidades escolares.
Este capítulo apresenta, de forma resumida, as principais informações coletadas pela Pesquisa Avaliação da
Descentralização dos Recursos do FNDE e da Merenda Escolar, realizada durante o ano de 1997 pelo INEP -
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais, através do NEPP - Núcleo de Estudos de Políticas Públicas
da UNICAMP.
1.1. O PMDE nos seus grandes números: principais resultados do survey nacional
Seguramente, o PMDE será registrado como um dos programas sociais recentes de maior sucesso, se medido em
termos do ritmo e da abrangência da implementação. Em um prazo bastante curto - menos de dois anos, quando os
dados aqui apresentados foram coletados - demonstrava uma excepcional combinação de impactos provavelmente
de tipo sinérgico e auto-estimulantes:
exigência as escolas com 200 alunos e mais localizadas nas três regiões mais pobres (NO, NE e CO) e as escolas com 150 alunos
e mais das regiões mais desenvolvidas (SE e S) e do Distrito Federal. No caso das escolas pequenas, além de ser aberta a alternativa
da associação de várias escolas numa única UEx que as representasse, possibilitou-se que as prefeituras municipais e secretarias
estaduais ainda executassem o gasto, sempre que a conta aberta especificamente para o programa fosse movimentada em pelo
prefeito municipal e pelo responsável pela Secretaria Municipal de Educação ou órgão equivalente.
2. Em 1996, o FNDE transferiu, via PMDE, recursos no montante de R$ 259.747.900,00. Em 1997, estima-se que as transferências
tenham sido da ordem de R$ R$ 275.306.880,00.
3. Nos dois primeiros anos, o recurso poderia ser utilizado apenas na rubrica de despesas de custeio, uma vez que a Lei de Diretrizes
Orçamentárias impedia o repasse para despesas de capital para qualquer organismo que não se constituísse em unidade orçamentária,
como é o caso das escolas. Desde 1997, todas as escolas com mais de 100 alunos podem aplicar recursos em despesas de capital.
As proporções da aplicação nas duas categorias de despesa são determinadas pela legislação e variam segundo o porte da escola
e as regiões.
4. Os recursos variam de R$ 500,00 em escolas de 21 alunos ou mais - R$ 600,00 nas regiões e municípios mais pobres - a
R$14.500,00 nas escolas com mais de dois mil alunos - R$19.000,00 nas regiões e municípios mais pobres. Entre esses extremos,
diferenciam-se internamente seis outras faixas de tamanho de escolas e os correspondentes valores a elas destinados.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
• altos índices de cobertura;
• estímulos fortes à autonomização gerencial das escolas, por efeito próprio e por reforçar ou intensificar
uma modificação das relações de provisão de recurso entre as administrações municipais e estaduais
e as respectivas unidades escolares;
• grande legitimidade e aceitação, decorrentes de crescente apoio e adesão dos implementadores -
condição, como se sabe, decisivamente crucial para o sucesso de qualquer politica pública.
Não por acaso, então, pode-se arrolar entre seus êxitos tanto o rápido aumento da capacidade das unidades escolares
em gastar adequadamente os recursos, quanto a coerência entre o destino dos gastos realizados e suas próprias
regras e objetivos.
Os resultados quantitativos apresentados nesta seção resultam do processamento da informação coletada do
Questionário para Diretores, aplicado em todo o país nos meses de abril e maio de 1997, no Módulo 1 da referida
pesquisa.
1.1.1. As modalidades de descentralização
Quando se examinam as modalidades de descentralização do programa nas escolas públicas urbanas do país,
verifica-se a formidável predominância das formas mais radicais de descentralização e autonomização gerencial
das escolas. De fato, já no segundo ano de operação do programa, mais de três quartos das unidades
escolares enquadravam-se nas duas modalidades mais descentralizadas de recebimento e gerenciamento
dos recursos por parte da unidades escolares. É o que mostra o Gráfico 1.1.
Gráfico 1.1
PMDE: Modalidades de descentralização
Brasil e Regiões-1996
Fonte: NEPP/UNICAMP, 1997
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
Além de 54% das escolas que receberam os recursos sob a modalidade mais acentuada de descentralização do
programa - aquela em que a própria escola executa o gasto, recebendo e gerindo recursos por meio de sua UEx -
, outros 30% também executaram gasto, ainda que sob a forma de Suprimento de Fundos ou outros tipos de
adiantamentos. Portanto, em 1996 já se havia generalizado para 83% das escolas a forma inédita introduzida
pelo PMDE, de gestão autônoma de recursos por parte da unidade escolar. Apenas 14% das escolas parti-
ciparam do programa sob uma modalidade fraca e passiva de descentralização, os seus recursos permane-
cendo inteiramente na esfera administrativa superior. Veja-se o Quadro 1.1.
Quadro 1.1
PMDE. Modalidades de Descentralização segundo as formas de recebimento dos benefícios, por dependência
administrativa, porte de escola e porte de município
Brasil, 1996 % de escolas urbanas
Escolas estaduais
Escolas municipais
Escolas grandes
Escolas médias
Escolas pequenas
Municípios grandes
Municípios médios
Municípios pequenos
Total das escolas
65,6
27,4
61,9
49,9
39,8
48,3
52,8
63,5
53,8
29,5
30,3
28,7
32,9
25,0
34,2
29,6
22,4
29,7
3,,
38,7
8,6
13,9
30,7
14,9
15,3
11,9
14,1
Fonte: NEPP/UNICAMR Pesquisa Descentralização de Programas do MEC - Ensino Fundamental, 1 997.
A generalização do processo de descentralização não se fez de modo homogêneo. Segundo as evidências disponíveis,
a preponderância das duas formas mais descentralizadas verificou-se nas três regiões mais ricas do país, nas
escolas grandes e médias (embora também presentes na maioria das pequenas das regiões mais desenvolvidas) e
na quase totalidade das escolas estaduais
5
.
Para além do êxito do cumprimento do objetivo e das metas, chama a atenção a rapidez com que, seguramente sob
impacto deste programa, se espraiou esta forte inovação nas redes educacionais públicas do país - sabidamente
carentes de tradição na execução autônoma de funções gerenciais. Como se sabe, embora conhecida, a gerência de
recursos por parte das escolas fora experimentada até então de modo localizado e apenas em alguns poucos estados
e municípios do país.
5. O porte do município praticamente não altera a ordem de importância das proporções em que se distribuem as modalidades de
descentralização no conjunto das escolas, embora nas regiões Norte e Nordeste o repasse de recursos via Suprimento de Fundos
predomine nos três tipos de municípios.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
1.1.2. Indicadores de Processo: características da implementação e do funcionamento do programa
Alguns indicadores atestam a qualidade do processo de implementação e a natureza das dificuldades encontradas.
Recursos humanos e sistemas de informação e capacitação
• Circulação de informações. O programa apresentou resultados satisfatórios, principalmente entre as escolas
que executaram os recursos por meio das suas UEx ou via Suprimento de Fundos. Assim, entre 80% e 90% das
escolas que administraram autonomamente os recursos e entre 60 e 75% daquelas cujos recursos foram
administrados pelas prefeituras conheciam os objetivos do programa e os valores que lhes tocariam .
• Sistema de capacitação. A implementação do programa assentou-se também em um competente sistema, se
medido, por exemplo, em termos de cobertura das escolas que executaram os recursos por meio de suas UEx.
Assim:
Entre as escolas que executaram recursos por meio das suas UEx:
• 83,5% receberam capacitação sobre a documentação para Cadastramento da Unidade Executora.
• 86,7% receberam informações sobre as formas de aplicação do recursos.
• 83,7% receberam informações sobre o processo de compras e contratação de serviços.
• 85,1% receberam capacitação sobre a prestação de contas.
• 77,9% receberam informações sobre os objetivos do programas.
Aqui também é possível verificar que nem a circulação das informações nem as ações de capacitação ocorreram
homogeneamente entre as diferentes modalidades de descentralização de recursos do PMDE: enquanto 79% das
escolas que executavam os recursos financeiros, nas duas modalidades mais descentralizadas, afirmaram ter recebido
informações sobre os objetivos do programa, o mesmo se deu em apenas 64% das que recebiam bens e serviços por
meio das prefeituras e secretarias.
Nem sempre, também, a capacitação recebida parece ter se dado segundo a expectativa de qualidade dos agentes,
já que apenas 50% dos diretores avaliaram-na como "plenamente suficiente". E provável, portanto, que determi-
nadas dificuldades enfrentadas pelas escolas para implementar o programa tenham decorrido das deficiências de
capacitação.
6. Deve-se registrar que 13% dos diretores de escolas que executaram os recursos através de suas UEx ou via Suprimento de Fundos
afirmaram desconhecer o valor destinado e recebido por suas escolas. Chama a atenção o fato de que aquele percentual deveu-se
principalmente à participação das escolas estaduais e das escolas grandes.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
Principais obstáculos enfrentados no processo de implementação
Apesar dos êxitos registrados, as escolas enfrentaram problemas típicos de implementação, quando executaram o
PMDE. O box mostra, segundo os percentuais de escolas que os registraram, os obstáculos mais freqüentemente
indicados pelos diretores de escolas que receberam o recurso e operaram o gasto:
Percentuais de escolas segundo dificuldades enfrentadas:
• atraso no repasse dos recursos - 38,7%
• contratação de serviços em tempo hábil e preço justo - 29,8%
• restrição legal dos gastos a material de consumo e serviços - 24,4%
• parcelamento dos recursos recebidos - 20,7%
• definição das prioridades de gasto - 15,6%
• compra do material em tempo hábil e preço justo - 13,9%
Como se pode verificar, foram assinalados principalmente/atores externos às escolas, tais como os de timing -
relacionados com atraso da chegada dos recursos e restrições dos prazos permitidos à sua execução - e de desenho
do programa - por exemplo, os impedimento de gastos com material permanente e equipamentos. Apenas 16% dos
diretores apontaram a dificuldade interna das suas escolas em estabelecer prioridades de gasto. Entretanto, há um
outro conjunto de dificuldades bastante relacionado com deficiências da capacitação específica para a
operacionalização do PMDE:
Quadro 1.2
PMDE. Indicadores de processo. Deficiências de capacitação: dificuldades e dúvidas enfrentadas por escolas que executaram gasto, por dependência
administrativa, porte da escola e porte do município
Brasil e Regiões, 1997
Dificuldades na
prestação de contas
• Escolas que executam
recursos (via UExs).
• Escolas cujos recur-
sos foram via Supri-
mento de Fundos
Dúvidas sobre
procedimentos
• Compras e contrata-
ção de serviços
• Formas de aplicação
de recursos
• Prestação de contas
• Documentação para
Cadastramento da
UEx
37,7
14,7
70,3
67,9
63,0
55,1
24,6
15,6
55,8
48,7
59,9
48,1
14,9
11,2
66,7
68,0
51,6
62,3
47,2
21,2
67,2
67,0
60,8
48,0
49,2
14,5
76,7
73,1
76,8
58,0
48,6
26,7
76,7
68,0
62,7
36,5
40,7
16,1
70,2
66,9
62,8
54,3
27,9
11,8
70,8
70,7
63,6
57,3
43,3
13,4
70,9
73,1
66,6
60,7
34,0
16,2
74,0
64,4
59,2
48,4
28,1
13,4
59,0
60,8
61,5
54,9
35,2
12,7
71,3
73,3
60,7
50,8
37,5
16,2
59,6
53,8
57,3
60,3
41,6
18,4
75,7
68,8
70,0
58,1
Fonte: NEPP/UNICAMP Pesquisa Descentralização de Programas do MEC - Ensino Fundamental, 1997.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
É de se supor, dado o êxito de desempenho do programa, que tais deficiências tenham sido superadas por iniciativas
variadas das escolas e dos administradores.
1.1.3. PMDE: Indicadores de desempenho
Os indicadores quantitativos e qualitativos do desempenho do PMDE comprovam tanto o êxito da sua implantação
quanto a heterogeneidade com que se manifestam em distintos grupos de escolas.
Cobertura
O PMDE apresentou uma alta cobertura nos seus dois primeiros anos de funcionamento, embora não tives- se
ainda atingido a sua meta universal de transferir recursos para a totalidade das escolas públicas de primeiro grau.
Grafico 1.2
PMDE: Cobertura do programa por dependência administrativa, porte da escola e porte
do município
Brasil - 1996
Escolas Urbanas* Dependência Porte da Escola Porte do Município
Administrativa
Fonte: NEPP/UNICAMP, 1997.
*: Escolas públicas urbanas de ensino fundamental
O gráfico 1.2 mostra também que a cobertura do programa não foi homogênea, sendo maior do que a média
nacional nas regiões Sul, Sudeste e Centro-Oeste, nas redes estaduais e nas escolas grandes e médias. Por sua vez,
as regiões Norte e Nordeste, as escolas municipais e as escolas pequenas apresentam os piores indicadores de
cobertura.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
Indicadores de eficácia e efetividade
Além das medidas de cobertura, dois outros indicadores de desempenho expõem dimensões qualitativas importantes
dos resultados alcançados pelo programa: o conteúdo adequado do gasto e a aprendizagem institucional ocorrida.
• Adequação do gasto. As informações disponíveis revelam que as escolas diversificaram razoavelmente a
pauta de gastos, embora tenham provavelmente incorrido em contradição com as determinações legais do
programas.
Verificou-se, por exemplo, que na grande maioria das unidades escolares que executaram diretamente os recursos,
seja por meio de suas UEx ou via Suprimento de Fundos, o componente do gasto mais assinalado pelas escolas foi
o de Material de Consumo (82%). Entretanto, a variedade de despesas abrangeu quase toda a gama de necessidades
de manutenção e funcionamento das escolas: Manutenção do Prédio (68%), Material Didático (63%), Mobiliário
e Equipamento (61%) e, finalmente, Capacitação e Atividades Pedagógicas, com percentual bastante inferior
(24%).
Quadro 1.3
PMDE. Indicadores de desempenho. Gasto das escolas segundo os principais itens indicados pelo diretor, por dependência administrativa, porte de
escola e porte de município
Brasil e Regiões, 1 997 % de escolas urbanas
Fonte: NEPP/UNICAMR Pesquisa Descentralização de Programas do MEC - Ensino Fundamental, 1997.
(1) Material de Consumo refere-se aqui a material escolar, de secretaria e de limpeza.
É interessante verificar que, embora não permitido pelas normas vigentes até 1996, ocorreu gasto em mobiliário e
equipamento em 61% das escolas.
• Prestação de contas e aprendizagem institucional. Diferentemente de programas que visam a metas "externas"
ao processo de implementação, no caso do PMDE os procedimentos constituem também seus resultados. Ou
seja, sendo um programa de apoio financeiro, entre os seus indicadores de desempenho estão as próprias operações
de execução e de prestação de contas. No caso desta última, o indicador indireto de qualidade selecionado foi a
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
capacidade da escola de executar a prestação de contas em tempo adequado. As informações coletadas
pela pesquisa retratam uma situação bastante favorável, a respeito, o que pode se verificar pelo Quadro 1.4.
Quadro 1.4
PMDE. Indicadores de desempenho. Percentual de escolas urbanas que prestaram contas dos recursos no período estipulado, segundo a dependência
administrativa, porte da escola e porte do município
Brasil e Regiões, 1997 % de escolas urbanas
Fonte: NEPP/UNICAMR Pesquísa Descentralização de Programas do MEC - Ensino Fundamental, 1997.
Mais de três quartos das escolas prestaram contas no período estipulado. Pode-se verificar, porém, que esse
desempenho se dá de forma desigual, em termos regionais, em detrimento das regiões Norte e Nordeste. Tam-
bém há diferenças entre as redes e porte de escola, o desempenho final sendo menos favorável para as escolas
municipais e as escolas pequenas.
Apesar da boa capacidade de gestão de recursos, expressa pelo indicador acima, as escolas enfrentaram difi-
culdades específicas na prestação de contas, mais as que executaram autonomamente os recursos do que
aquelas os executaram mediante Suprimentos de Fundos. Em outras palavras, ao executar operações para as
quais não contavam com grande experiência anterior, particularmente na relação com a instituição bancária,
algumas escolas experimentaram dificuldades com os seguintes e específicos procedimentos da prestação
de contas:
Percentuais de escolas por tipo de dificuldade da prestação de contas:
• obtenção de extrato bancário - 30,6%
• preenchimento do anexo - 26,6%
• conciliação bancária - 19,7%
• elaboração do parecer da UEx - 1 7%
• obtenção de comprovante de devolução do saldo - 11,7%
• Nivel de aprendizagem institucional. O PMDE constitui, como já se sublinhou, uma inovação institucional de
monta na rotina da vida escolar, até então condenada à total submissão e dependência. Por isso mesmo se supõe
que, enquanto organização, a unidade escolar foi exposta a procedimentos gerenciais e financeiros inéditos, que
desafiaram sua capacidade de aprender e de realizar. Ora, as evidências mostram que:
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
82,8% dos diretores estimam que depois da primeira experiência ficou
mais fácil gerir recursos financeiros.
81,1% dos dos diretores acham que o que se aprendeu com o programa
pode ser aproveitado em outras experiências inovadoras.
Em outros termos, mais de três quartos das escolas saíram mais capazes do processo e por isso mesmo
puderam enfrentar com mais facilidade a segunda rodada do programa, no ano seguinte, além do que
podem capitalizar a maior experiência gestionária em situações semelhantes.
1.1.4. Indicadores de eficiência social: níveis de satisfação dos implementadores e beneficiários
Duas dimensões de eficiência social do programa foram avaliadas: o grau de satisfação dos agentes e a
participação da comunidade escolar. Vejamos os principais resultados.
• A avaliação do PMÜE por parte dos diretores escolares. O PMDE contou com ampla base de apoio, na sua
implementação, expressa pela opinião dos diretores fortemente favorável à sua concepção, à oportunidade da sua
implementação e à sua importância para o reforço da autonomia das escolas. É o que revelam os indicadores de
eficiência social registrados no Quadro 1.5.
Quadro 1.5
PMDE. Indicadores de eficiência social. Opiniões e avaliações dos diretores, segundo a dependência administrativa, porte de escola e porte de
município
Brasil e Regiões, 1 997 % de escolas urbanas
Acham que o progra-
ma atendeu às priori-
dades:
• Totalmente
• Parcialmente
• Não atendeu
Acham que as escolas
necessitam de progra-
mas como esse
Relacionam maior au-
tonomia de gestão c/
melhor atendimento
das necessidades
19,7
66,1
7,5
88,7
84,9
22,7
63,8
7,4
90,6
87,0
20,8
63,7
7,9
83,9
76,4
20,0
68,0
5,9
91,6
87,4
17,4
67,2
8,5
89,9
88,8
21,1
67,6
5,6
90,5
86,1
21,2
68,6
5,4
89,7
86,7
16,3
60,4
12,3
85,0
78,0
19,4
66,4
7,1
91,1
88,5
20,2
68,4
6,4
86,4
81,1
19,5
59,2
11,4
86,0
82,0
18,5
68,5
7,3
90,0
84,6
18,3
68,9
8,0
88,6
85,5
22,6
60,1
7,5
86,7
84,9
Fonte. NEPP/UNICAMR Pesquisa Descentralização de Programas do MEC - Ensino Fundamental, 1997.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
Cerca de 86% dos diretores estimam que o programa atendeu total ou parcialmente às maiores prioridades
de suas escolas, enquanto apenas 7% manifestaram-se ao contrário. Por outro lado, além de ser quase
consensual o reconhecimento de que as escolas necessitam de um programa como este, três entre quatro
desses dirigentes entendem ocorrer melhor atendimento das necessidades das escolas quando estas gozam
de maior autonomia de gestão. Esta mesma autonomia é desejada por 95% dos diretores de escolas que não
a possuem.
Os diretores também avaliaram, por meio de notas, certos efeitos do PMDE. Entre os que pertencem a escolas que
executam os recursos nas UEx, o impacto mais bem avaliado foi o "aumento do poder de decisão da escola".
Diferentemente, os diretores das escolas que participaram do programa por meio da transferência de bens e serviços
avaliaram melhor o efeito "participação e interesse dos professores". Porém, independentemente da modalidade de
transferência dos recursos, o impacto mais positivo do programa, segundo a avaliação dos diretores, verificou-se na
ampliação da aquisição de material pedagógico e de consumo.
É de se destacar que, apesar de o desempenho do programa ter sido menos satisfatório nas regiões Norte e Nordeste,
a avaliação dos diretores dessas regiões não reflete maior insatisfação, demostrando igual apoio ao programa.
• A base social do programa. O panorama social das escolas encontrado pela pesquisa revelou-se bastante
razoável, sugerindo ter se tornado mais densa a malha do tecido social em que se apoia a comunidade escolar. De
fato, verificou-se que:
83,3% das escolas urbanas brasileiras contavam com um ou mais órgãos representativos;
• 58% delas contavam com órgãos que já cumpriam funções de UEx;
• 28,5% das escolas estavam em processo de institucionalização de sua UEx;
70% das escolas já acumulavam experiência na gestão de recursos financeiros
O quadro é alvissareiro em matéria de participação social, e assim se mostra nas diferentes regiões e em distintos
tipos de escolas
7
. Em grande medida, o PMDE beneficiou-se desse capital social das escolas, e não apenas por
exigências de seu desenho. Sabe-se por exemplo que:
7. A região Nordeste, que apresenta a maior proporção de escolas que não possuem nenhum órgão representativo, é também a região
em que 52% das escolas estavam em processo de criação de UEx. Mesmo as escolas pequenas, que em geral concentram indicadores
de insuficiência, no caso da participação social estão menos distantes das escolas grandes e médias: cerca de 80% delas contavam
com UEx ou já haviam experimentado a execução de recursos. Entre as razões que inibiam a implantação de UEx nas escolas, a
falta de interesse dos pais foi assinalada por 22% das escolas, percentual que se eleva acima da média nacional nas escolas da
região Nordeste, nas escolas municipais e nas escolas pequenas.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
• 74,1% das escolas que receberam os recursos via UEx afirmaram que suas unidades foram
atuantes e auxiliaram na execução do programa;
• 78% das escolas envolveram, no processo decisório que determinou as prioridades de gasto,
dois ou mais segmentos sociais da comunidade escolar.
No sentido contrário, o programa também estimulou fortemente a institucionalização da participação social,
ao determinar, a partir de 1997, que apenas receberiam recursos as escolas que já tivessem criado e registrado suas
UEx.
Não resta dúvida, porém, de que até 1996 mostrava-se ainda muito formal a participação da UEx na gestão
dos recursos. Examinada, por exemplo, a distribuição das funções do programa no interior da unidade escolar,
verificou-se que em mais de dois terços das escolas era o diretor quem as executava de fato. Apenas 10% das
escolas contavam com um órgão colegiado que, na opinião do diretor, exercia plenamente as tarefas so PMDE.
Como condição de efetividade do programa, a participação da comunidade escolar não havia ainda desempenhado,
até 1996, o papel central que lhe foi atribuído na concepção original do programa.
As informações amostrais retrataram, em todo o país, um quadro inegavelmente positivo de implementação e de
desempenho do PMDE, mas ao mesmo tempo permitiram verificar a configuração sistemática de escolas que
registram as maiores dificuldades e os indicadores menos positivos: as escolas municipais, as pequenas e as localizadas
nas duas mais carentes regiões do país - Norte e Nordeste. Em certa medida, os estudos de caso aqui apresentados
possibilitaram conhecer com mais detalhes e pertinência as situações e os fatores que tendem a facilitar ou obstruir
a implantação do programa e a consecução dos seus objetivos.
1.2. A implementação do PMDE em estados e municípios selecionados: estudos de caso
As diferentes realidades das redes de ensino e do meio socioeconômico e institucional dos estados e municípios
levaram o PMDE a assumir fisionomias específicas e particulares. Para além das conhecidas diferenças socioeco-
nômicas, culturais e regionais, as diferenças de resultados da implementação expressam características de ordem
institucional e organizacional diversas, especificadas nas estruturas dos estados e municípios. Em grande medida, os
êxitos ou os obstáculos enfrentados pelo PMDE na sua implementação devem-se a essas distintas capacidades
institucionais próprias das estruturas e organizações em que se apoiou - nos estados, nas prefeituras municipais e
nas próprias escolas.
Os estudos de caso levados a cabo pela pesquisa, nos oito estados e 34 municípios selecionados, permitiram conhe-
cer melhor grande parte desses fatores. Nesta seção, trataremos de apresentá-los de modo sistemático, em suas
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
principais características, extraídas das entrevistas com múltiplos agentes implementadores, das observações reali-
zadas in loco e dos documentos oficiais de referência
8
.
Em alguns dos estados selecionados, o PMDE contou - nas estruturas dos estados, das prefeituras e mesmo das
escolas - com condições e experiências institucionais prévias que favoreceram ou dificultaram a sua implementação.
Tomemos as principais.
Quando o novo programa federal teve início, em 1995, já se verificavam programas de transferências monetárias
para unidades escolares em muitas das unidades federativas do país, conformando políticas explícitas de estímulo à
autonomia das escolas. Entre os estados pesquisados, é o caso, por exemplo, de Minas Gerais
9
, do Rio Grande do
Sul
10
e de Goiás".
Políticas semelhantes ou que mantinham alguns pontos de convergência com os objetivos do PMDE vinham igualmente
sendo experimentadas em alguns municípios, principalmente os das capitais
12
.
Finalmente, deve-se registrar que a implementação do novo programa veio a coexistir com políticas de municipalização
das redes estaduais, iniciadas e estimuladas em muitos dos estados. Foi essa, por exemplo, a situação observada no
Espírito Santo, que, por meio do PROMUNE - Programa de Municipalização da Oferta do Ensino Pré-Escolar e
Fundamental, havia dado início, em 1990, ao programa da municipalização e integração das redes estaduais e
municipais de ensino fundamental
13
.
8. Para o estudo específico do PMDE, trabalhamos aqui com um conjunto de 437 entrevistas com agentes que se referiram claramente
ao programa, entre elas 8 delegados do MEC, 8 secretários estaduais de educação, 23 prefeitos, 32 secretários municipais de
educação, 2 delegados de ensino, 3 presidentes de Conselhos Municipais de Educação, 41 técnicos coordenadores do programa
(2 federais, 14 estaduais e 25 municipais), 66 diretores de escola, 88 professores, 43 membros de órgãos colegiados, 58 pais de
alunos e 64 alunos de 4 séries.
9. No estado de Minas Gerais, por exemplo, a política estadual de educação já há muito vinha se pautando pelos princípios de
fortalecimento da direção escolar (eleição de diretores), descentralização e autonomia das escolas. Mais ainda, as escolas estaduais
mineiras contaram tradicionalmente com a Caixa Escolar - órgão colegiado que viabilizava a gestão de recursos e a participação
da comunidade. Finalmente, o estado contava já com programas de transferências monetárias para as escolas de sua rede, de tal
monta que, implantado o PMDE, os recursos federais por ele transferidos vieram a significar apenas 25% do total recebido pelas
unidades escolares.
10. Também o estado do Rio Grande do Sul contava com experiência institucional acumulada bastante favorável à implementação do
PMDE, particularmente no tocante à participação da comunidade de pais e mestres na gestão escolar, através do CPM - Círculo
de Pais e Mestres. Quase que contemporaneamente ao início do PMDE, a Secretaria Estadual gaúcha iniciou um programa de
repasse trimestral de recursos para as escolas e suas Uex.
11. Por sua vez, o estado de Goiás também já desenvolvia, por meio da sua Secretaria Estadual de Educação e com recursos próprios,
um programa semelhante ao PMDE. Entretanto, em termos de inovação e aprendizagem institucional, provavelmente o programa
goiano que mais favoreceu a implantação do PMDE nas escolas estaduais foi a "escolarização da merenda escolar", ou seja, a
descentralização e desconcentração para a unidade escolar dos recursos da merenda e das tarefas de aquisição de gêneros
alimentícios - programa iniciado nos primeiros meses de 1995.
12. Em Belém, verificou-se, por exemplo, um programa de gestão participativa implementado pela prefeitura municipal que envolve
inclusive eleição de diretores pela comunidade escolar. Em Vitória, a prefeitura municipal implantou programa semelhante ao
PMDE para as escolas de educação infantil, pretendendo estendê-lo também às escolas de primeiro grau.
13. Já em 1990, o PROMUNE instaurou e institucionalizou, por meio de lei estadual, uma nova relação entre estados e municípios,
mediante convênios de municipalização e de integração das respectivas redes educacionais. Até 1994, 69 dos 71 municípios do
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
Ora, o que se verifica então com os exemplos citados é a presença, nas estruturas organizacionais de estados e
municípios, de uma multiplicidade de experiências, conhecimentos, orientações de políticas e mesmo capacitação
técnica e administrativa - em especial nas situações em que as escolas também já haviam sido expostas a maior
autonomia na gestão de recursos - que tenderam a favorecer a implantação do novo programa federal. Novas
características institucionais das duas redes de ensino produziram impactos distintos sobre o programa.
Pertencer ou não a cada uma das redes públicas municipais ou estaduais de ensino faz diferença, quando se
estimam as probabilidades de sucesso ou de fracasso da implementação de um programa como o PMDE. Em
outras palavras, a dependência administrativa constitui um outro fator institucional que tende a discriminar, positiva
ou negativamente, os recursos institucionais prévios com que conta o programa para implantar-se.
Com efeito, comprovando o que já se verificara no survey nacional, os estudos de caso permitiram verificar com
detalhes as fortes diferenças entre as redes estaduais e municipais e a incontestável fragilidade das escolas e
dos sistemas públicos municipais de ensino. É claro que há exceções e bastante positivas. Também é claro que
o diagnóstico não abarca exaustivamente todas as características dessas redes. Entretanto, não se pode desconsiderar
o perfil adverso das redes municipais, fortemente fragmentadas e pulverizadas em uma grande quantidade de
pequenas escolas, na sua maioria localizadas na zona rural, de difícil acesso e atendendo poucos alunos por unidade.
Nem se pode desconhecer, para a grande maioria das escolas municipais - especialmente as pequenas, as localizadas
nos municípios pequenos e as localizadas nas regiões mais pobres do país -, a sua limitada capacidade organizacional
e administrativa, que tende, como num círculo vicioso, a mantê-las sob forte relação de dependência com as prefeituras
municipais.
Ora, a pesquisa de campo deixou patente que as escolas municipais estão sistematicamente apoiadas, nas prefeituras
e suas secretarias municipais, em estruturas organizacionais também precárias, pouco institucionalizadas e dinami-
zadas por sistemas gerenciais geralmente antiquados e erráticos. Essa situação - que ademais não é desconhecida
- está presente em todos os estados pesquisados, mostrando traços mais acentuados naqueles localizados na região
Nordeste (Bahia, Alagoas e Maranhão), onde o ensino é fortemente municipalizado. Como vimos, grande parte dos
indicadores quantitativos expostos na seção anterior se revelou associada, negativa e positivamente, às variações
desse tipo de condicionante.
Entretanto, não se pode deixar de enfatizar a importância de outros fatores e elementos que, em certas circuns-
tâncias, se mostraram capazes de reduzir ou minimizar as restrições impostas pelos complexos condicionantes de
tipo estrutural acima comentados. Referimo-nos tanto à ação de atores coletivos emergentes - em especial a
estado tinham assinado convênios de municipalização (21) e de integração (48), que transferiram a administração da rede escolar
estadual e dos subnúcleos regionais de educação para as secretarias municipais de educação. Porém , a partir de 1994, desenten-
dimentos entre as duas esferas de governo levaram tal política à estagnação. A implantação do PMDE no estado conviveu
portanto com um período de retrocesso do PROMUNE - quando houve, na prática, o rompimento dos acordos de municipalização.
O reinicio das discussões para retomada daquele programa, em 1996 e 1997, deverá ter criado ambiente mais favorável à gestão
descentralizada do programa federal.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
comunidade escolar próxima, organizada e participativa - mas também a fatores singelos porém decisivos tais como
as iniciativas e os esforços individuais de professores e, sobretudo, do diretor escolar. Em grande medida, o sucesso
do PMDE deveu-se também a circunstâncias desta natureza que, em muitos casos, puderam até mesmo reverter o
impacto de condições estruturais adversas nos resultados dos processos de ensino.
1.2.1. Modalidades da descentralização: situações e padrões prevalecentes nos estados
A implementação do PMDE moldou-se à realidade institucional de escolas, prefeituras e secretarias estaduais.
Dessa forma, as modalidades abstratas de descentralização anteriormente descritas multiplicaram-se, na realidade,
em uma variada gama de situações e graus de descentralização.
As situações de descentralização encontradas e suas características
Como já vimos, o modelo original de descentralização do programa previa que, uma vez realizado o convênio entre
o MEC/FNDE e secretarias estaduais de educação ou prefeituras municipais - dependendo da inserção administrativa
da escola -, os recursos destinados a cada unidade deveriam ser depositados pelo FNDE diretamente na conta
bancária da UEx de cada escola. Vimos também que, até 1996, outras duas modalidades típicas foram experimentadas:
a da transferência dos recursos às escolas por Suprimento de Fundos (ou formas semelhantes de adiantamentos de
recursos) e a do repasse de material e serviços às unidades escolares. Ora, os estudos de caso realizados permitiram
identificar outras sete situações de descentralização nos estados, municípios e escolas selecionados. O box
identifica-as em seus principais traços:
PMDE, Estudos de caso: situações de descentralização encontradas
Situação 1 - a SEE é convenente e as escolas estaduais recebem o recurso diretamente das suas Uex;
Situação 2 - a prefeitura municipal é convenente e as escolas municipais recebem o recurso diretamente nas suas UEx;
Situação 3 - a SEE é convenente e simultaneamente executora da escolas de sua rede, para as quais repassa os recursos na forma de
adiantamentos ou suprimento de fundos. Os dirigentes das unidades escolares têm autonomia para a execução do PMDE;
Situação 4 - a prefeitura é convenente e simultaneamente executora das escolas de sua rede, repassando os recursos para as unidades na
forma de adiantamentos ou suprimentos de fundos. Tal como na situação anterior, os dirigentes têm autonomia para execução
do PMDE;
Situação 5 - a SEE é convenente e executora dos recursos destinados a escolas municipais, entregando às prefeituras municipais o material
adquirido, a ser distribuído às escolas.
Situação 6 - a SEE é convenente e executora dos recursos para as escolas de sua rede, gerenciando o PMDE de forma mista: transfere parte
dos recursos para as escolas, enquanto a outra parte é utilizada para aquisição centralizada de materiais de uso comum na rede,
posteriormente distribuído às unidades;
Situação 7 - a prefeitura é convenente e executora dos recursos do PMDE para as escolas da rede municipal e realiza o repasse de forma
mista, tal como descrito na modalidade anterior;
Situação 8 - a SEE é convenente e executora dos recursos do PMDE, adquirindo os materiais e serviços e distribuindo-os entre as unidades
escolares de sua rede. Duas formas são possíveis: i) a SEE consulta as escolas sobre as suas prioridades, atendendo às
solicitações; ii) a SEE arbitro isoladamente o uso dos recursos e os bens e serviços a serem distribuídos;
Situação 9 - a prefeitura é convenente e executora dos recursos para as escolas da rede municipal e implementa o programa de forma
centralizada, efetuando as aquisições de materiais e serviços para posterior distribuição entre as unidades escolares, tal como
descrito na modalidade anterior.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
O Quadro 1.6 apresenta a localização dos casos estudados nessas situações, assim como os diferentes graus de
descentralização federativa, desconcentração e autonomia da escola que os qualificam.
Quadro 1.6
PMDE, Estudos de caso: enquadramento dos casos segundo as situações encontradas e os graus de descentralização, desconcentração e
autonomia das escolas
Situação 1
Conv: Sec.Est.; Exec: Esc. Est. (UEx)
Recursos: depósito em conta (UEx)
Situação 2
Conv.Pref.Munic; Exec:Esc.Munic.(UEx)
Recursos: depósito em conta (UEx)
Situação 3
Conv.: Sec Est.; Exec..: Sec. Est.
Executor de fato: escolas estaduais
Recursos: Sup.Fundos/Adíant.
Situação 4
Conv.:Pref. Munic; Exec: Pref. Munic.
Executor de fato: esc. munic.
Recursos: Sup.Fundos/Adiant
Situação 5
Conv. Sec. Est.; Exec. Sec Estad
Executor de fato parcial: esc. munic.
Recursos Bens e Serviços.
Situação 6
Conv.:Sec Est.; Exec: Sec Estad
Exec. de fato parcial: esc est.
Recursos: Sup. Fundos/Adiant.
Situação 7
Conv. Pref. Munic; Exec. Pref. Munic.
Executor de fato parcial: esc. munic.
Recursos: Sup. Fundos/Adiant.
Situação 8
Conv: Sec. Est.; Exec. Sec. Est.
Escolas estaduais recebem
Serviços e material
Situação 9
Conv. Pref. Munic.; Exec: Pref. Munic.
Escolas municipais recebem
Serviços e material
União/Est.
Médio
União-Munic.
Média
União-Est.:
Forte
União/Munic.
Forte
União/Munic.
Nulo
União/Est.
Forte
União/Munic.
Forte
União/Est.
Forte
União/Munic
Forte
Muito
Forte
Muito
Forte
Média
Média
Forte
Média
Média
Nula
Nula
Alto
Alto
Médio
Médio
Médio
Fraco
Fraco
Nulo
Nulo
MG
GO
RS
RS
MA,
PA,
BA
ES
PA
RS
AL.
ES
BA
MA
AL
ES
MA
AL
BA
ES
MG
PA
na maioria das escolas
em parte das escolas
na maioria das escolas
em parte das escolas
nas escolas de 16 pre-
feituras ubconvenentes
em um pequeno número
de escolas
em um pequeno número
de escolas
em parte das escolas
na maioria das escolas com ex-
ceção do PA, onde a situação
se aplica apenas a uma parte
de suas escolas
Fonte: NEPP/UNICAMR Pesquisa Descentralização de Programas do MEC - Ensino Fundamental, 1997.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
Pode-se verificar, nas diversas situações de descentralização acima descritas, que:
• a descentralização mostra-se bastante forte no plano federativo, reforçando estados e municípios, ao contrário
da desconcentração funcional (e correlata autonomização da unidade escolar), que se revelou um processo
ainda em construção, especialmente na rede municipal.
• paradoxalmente e de fato mais que de direito, é ampla a autonomização das unidades escolares, já detectada
na gestão do PMDE em 1996: a quase totalidade das escolas estaduais e um expressivo número de escolas
municipais executaram a gestão financeira dos recursos do programa, exercitando formas autônomas de
decisão e gestão;
• há forte diferenciação de situações de descentralização nas duas redes escolares: na rede municipal, a
diversificação é maior e as modalidades utilizadas se caracterizam por menor desconcentração e menor
autonomia das escolas; na rede estadual, é menor, aí predominando as duas modalidades que privilegiam
maior desconcentração e autonomia das escolas, a transferência direta dos recursos para as UEx e o
repasse direto via Suprimento de Fundos.
De posse dessas informações e classificações, tratemos de qualificar, em cada um dos oito estados, o processo de
implementação do PMDE segundo as situações descritas.
O padrão de descentralização nos estados pesquisados
O Quadro 1.7 apresenta as situações de descentralização do PMDE predominantes nas redes de ensino dos oito
estados pesquisados. Observa-se que a mais radical e completa descentralização - que de fato combina
descentralização federativa e desconcentração funcional com autonomia das escolas - não está em prática nas
redes municipais de ensino principalmente porque em quase todos os municípios médios e pequenos ainda se
concentra nas prefeituras o poder decisório sobre a gestão e execução dos recursos. Situação, aliás, detectada pelos
muitos agentes entrevistados, que entendem não ter o programa ainda atingido seu objetivo de descentralizar os
pequenos recursos e propiciar maior autonomia para as unidades escolares. A grande exceção éoRio Grande do
Sul, em cujas escolas municipais também predomina a desconcentração.
A situação é totalmente diferente no que tange às escolas estaduais: a maioria dessas unidades cumpriu função de
executora do PMDE, recebendo os recursos diretamente do MEC ou mediante transferências feitas pelas secreta-
rias estaduais de educação. Essa situação confere aos seus dirigentes forte autonomia nas decisões relativas à
execução do programa federal. Não deixou de surpreender o fato de que, em praticamente todos os estados das
regiões Norte e Nordeste, cujas redes de ensino não possuíam qualquer tradição de autonomia das escolas, as
secretarias estaduais de educação optaram e tiveram sucesso em repassar os recursos por meio de Suprimento de
Fundos à quase totalidade das escolas estaduais.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
Quadro 1 .7
PMDE, Estudos de caso: formas predominantes da descentralização, em 1996, por estado e dependência administrativa
Estados Modalidades predominantes de descentralização em coda rede
Pará Rede Estadual - O estado foi convenente e executor, porém repassou os recursos para as escolas através de Suprimento de Fundos.
Execução desconcentrada nas escolas
Rede Municipal - Repasse dos recursos para as escolas, embora parte das prefeituras ainda administrem o programa de forma
concentrada. Execução concentrada nas prefeituras.
Maranhão Rede Estadual - O estado foi convenente e executor, porém repassou os recursos para as escolas através de Suprimento de Fundos.
Execução desconcentrada nas escolas.
Rede Municipal - Execução totalmente concentrada nas prefeituras, que repassam materiais e serviços
Alagoas Rede Estadual - Ocorrem as três modalidades, sem que predomine uma delas.
Rede Municipal - Execução totalmente concentrada nas prefeituras, que repassam materiais e serviços, ou na Seduc, no caso dos
municípios inadimplentes.
Bahia Rede Estadual - O estado foi convenente e executor. Execução concentrada na SEE
Rede Municipal - Execução concentrada nas prefeituras.
Espírito Santo Rede Estadual - As escolas, na sua maioria receberam os recursos via Suprimento de Fundos ou diretamente quando possuíam
UEX. Execução desconcentrada nas escolas
Rede Municipal - Execução concentrada nas prefeituras, salvo na capital do estado e alguns municípios em que o repasse
ocorreu através de Suprimento de Fundos.
Minas Gerais Rede Estadual - A maioria das escolas recebeu os recursos diretamente do MEC e executou o programa com autonomia.
Execução desconcentrada nas escolas
Rede Municipal - Execução concentrada nas prefeituras, salvo na capital do estado e alguns municípios em que o repasse
ocorreu através de Suprimento de Fundos.
Goiás Rede Estadual - A maioria das escolas recebeu os recursos diretamente do MEC e executou o programa com autonomia.
Execução desconcentrada nas escolas
Rede Municipal - Execução parcialmente desconcentrada nas escolas e parcialmente concentrada nas prefeituras.
Rio G. do Sul Rede Estadual - A maioria das escolas recebeu os recursos diretamente do MEC e executou o programa com autonomia.
Execução desconcentrada nas escolas
Rede Municipal - A maioria das escolas recebeu os recursos diretamente do MEC, o restante recebendo recursos via Suprimento
de Fundos. Execução totalmente desconcentrada nas escolas municipais.
Legenda: desconcentração e autonomia da escola
concentração nas instâncias hierárquicas superiores (Prefeituras ou Seducs)
coexistência de modalidades
Fonte: NEPP/UNICAMR Pesquisa Descentralização de Programas do MEC - Ensino Fundamental, 1997.
É possível reagrupar estas variedades de situações encontradas em quatro padrões de descentralização do
PMDE, dada a maneira como se combinam, em cada estado, as situações de descentralização (federativa) e de
desconcentração (funcional) da gestão do PMDE nas suas respectivas redes municipais e estaduais
14
.
Padrão 1-0 primeiro padrão, descentralizado e desconcentrado, é aquele em que, tanto nas escolas
estaduais como nas municipais, os recursos são diretamente transferidos para as UEx das escolas. O
programa é implementado dessa forma no estado do Rio Grande do Sul.
14. É bom que se lembre que, como sempre, estamos nos referindo a formas predominantes e não exaustivas, em cada rede e estado
citados.
AVALIAÇÃO da descentralização de recursos do FNDE
e
da merenda escolar
Padrão 2-0 segundo é aquele em que os recursos são administrados de forma descentralizada mas
concentrada na maioria da rede municipal e parcialmente na rede estadual. O estado de Alagoas é o
que mais se aproxima deste padrão.
Padrão 3 - E aquele em que a administração do programa se dá de forma distinta e oposta nas duas
redes, tendendo a ser mais desconcentrado na rede estadual e bastante concentrado na rede mu-
nicipal. Esse é o padrão em que se enquadram os estados do Maranhão, Bahia, Espírito Santo, Minas
Gerais e Goiás
15
.
Padrão 4-É também um modelo intermediário, mas se diferencia do padrão anterior porque existe
desconcentração efetiva, tanto na rede estadual quanto municipal, viabilizada mediante adiantamentos
ou Suprimento de Fundos. Esse é o padrão em que enquadra o estado do Pará, ainda que apenas uma
parte de sua rede municipal corresponda à descrição.
Implementado sob tais modalidades, situações e padrões, os comportamentos e os resultados do PMDE expressa-
ram também as variações das estruturas administrativas e funcionais nas quais se inseriu o novo programa federal.
1.2.2. A inserção institucional do PMDE nas estruturas de apoio
Como já se afirmou, a operacionalização e dinâmica do PMDE envolve estruturas e organizações dos três níveis de
governo e das próprias escolas. Segundo as evidências registradas nos estudos de caso, além de variado, o ambiente
institucional da implementação tendeu a refletir os alcances e limites das instituições e organismos atuantes. Veja-
mos as principais situações detectadas.
No âmbito do governo federal, as Delegacias do MEC (DEMECs) desempenharam em todos os estados um papel
expressivo na divulgação das orientações do programa, no Cadastramento das escolas das duas redes de ensino e na
conferência de relatórios de prestação de contas. De fato, os depoimentos revelam que as DEMECs passaram a
exercer uma atividade mais próxima às escolas, principalmente da rede municipal, em contraste à situação anterior,
marcada por uma distante relação daquelas Delegacias com as unidades escolares. As DEMECs, contudo, ainda
não desenvolvem as atividades de acompanhamento e fiscalização do programa. Aparentemente, ressentem-se da
carência de recursos humanos e da ausência de condições adequadas de transporte para realizar de modo mais
completo a ação fiscalizadora, tendo enfrentado acúmulo de tarefas e identificação tardia de problemas. Exemplo
típico foi a detecção de irregularidades só no encerramento dos exercícios fiscais, quando algumas prefeituras
deixaram de apresentar a prestação de contas do recurso recebido, configurando situação de inadimplência.
15. Nesses estados é possível encontrar alguns municípios que administram os recursos de forma desconcentrada, em geral na
capital e às vezes em municípios de pequeno porte.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
Na esfera estadual, as secretarias estaduais de educação (SEEs) desempenharam tanto funções gerais de órgão
normativo e coordenador - respondendo por tarefas de divulgação do programa e orientação sobre suas normas -
quanto, em relação às escolas estaduais, de executoras do gasto - transferindo recursos às unidades escolares, ou
executando diretamente as despesas e distribuindo materiais e serviços às unidades escolares, ou, enfim, recebendo
e encaminhando as prestações de contas.
Em todos os estados estudados, as SEEs apoiaram-se nos órgãos intermediários de sua estrutura administrativa
como meio de se articularem com as unidades escolares
16
, tendendo a ocorrer, nessa relação, duas situações
típicas:
• as estruturas de apoio revelaram-se adequadas à implementação do PMDE, contando com recursos humanos
bem informados e com experiência acumulada. Nesses casos foram desenvolvidas todas as atividades
rotineiras, desde divulgação do programa e de suas normas (inclusive sua atualização) até o recebimento e
a conferência da prestação de contas. Enquadra-se especialmente nesta situação o estado do Pará;
• as estruturas administrativas não ofereceram, na medida e no tempo necessários, o apoio esperado, acarretando
deficiências na comunicação e na orientação sobre normas e processos do programa. Estados como Maranhão
e Alagoas exemplificam esta situação.
De modo geral, entretanto, os estudos de caso detectaram, nos oito estados, insuficiências nas atividades de
acompanhamento e avaliação do PMDE.
No âmbito municipal, a capacidade institucional das prefeituras revelou-se extremamente heterogênea. Se por um
lado foram identificadas algumas prefeituras com boa capacidade de gestão e experiência em desconcentração
decisória - o que tendeu a favorecer a implementação do PMDE -, encontraram-se na situação oposta prefeituras
que, devido a fragilidades administrativas de toda ordem, chegaram a comprometer a própria implantação e
continuidade do programa
17
.
No âmbito das escolas, o desempenho do PMDE tendeu a variar segundo quatro situações típicas das capacidades
institucionais e operativas das unidades escolares:
• escolas experientes em gestão de recursos por meio de UEx habilitadas para tanto. Em geral, essas escolas
não encontraram dificuldade na implementação do programa;
16. Essas estruturas intermediárias ganham diferentes nomes pelos diversos estados, tais como: Delegacias Regionais de Ensino,
Coordenadoria Regional de Ensino, Diretorias Regionais de Ensino, Subnúcleos Regionais.
17. Por exemplo, em um dos municípios estudados, os recursos do PMDE tiveram que ser devolvidos pela prefeitura porque esta não
realizou licitação para a compra de materiais para as escolas. Freqüentemente, detectaram-se prefeituras que, por atrasarem a
prestação de contas junto ao FNDE, ficaram inadimplentes, inviabilizando, dessa forma, que suas escolas recebessem recursos
no ano seguinte.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
• escolas que não contavam, até o surgimento do PMDE, com um órgão colegiado atuante como UEx.
Entretanto, essas foram criadas e o programa pôde se implementar satisfatoriamente, prova de um rápido
aprendizado institucional;
• escolas que também não possuíam a UEx, mas passaram a receber recursos via Suprimento de Fundos.
Mesmo não contando com prévia experiência na administração de recursos, lograram gerenciar os recursos
de forma relativamente autônoma e adequada;
• escolas que não possuíam e nem criaram UEx e não receberam nem administraram os recursos do programa.
Beneficiaram-se do PMDE de forma passiva, recebendo bens e serviços por parte das prefeituras ou das
SEEs'
8
.
1.2.3. Características do processo de implementação: alcances e limites
O melhor ou pior desempenho da implementação do PMDE, além das características e padrões estruturais e
institucionais, tendeu a exprimir também fatores dinâmicos e operacionais do próprio programa, tais como seus
sistemas de informação e capacitação. Os estudos de caso mostram, a respeito, variações bastante instrutivas.
A informação segundo os agentes implementadores do PMDE
Tal como mostraram as evidências coletadas em campo, o nível de informação que os agentes implementadores
têm sobre o programa variam segundo:
• a localização de cada agente na estrutura organizacional do nível de governo envolvido na sua implementação;
• o tempo de atuação do agente como implementador do programa;
• as condições de acesso à informação, derivadas das maiores ou menores distâncias entre seus locais de
atuação e os organismos centrais responsáveis pelo programa no estado - DEMECs ou SEEs, localizadas
• ,
19
na capital ;
18. Cabe lembrar que, no momento de realização da pesquisa de campo, a maioria dessas escolas encontrava-se em pleno processo
de criação de suas UEx.
19. O exemplo do município Santa Bárbara no Pará é significativo. Município pequeno (10.000 habitantes), rural (70% da população),
emancipado recentemente, que não tem nenhuma rua asfaltada, abastecimento de água irregular, comércio pequeno e pouco
diversificado, ainda assim pode se beneficiar do acesso aos órgãos estaduais e federais da capital devido à proximidade geográfica
com a capital, que favoreceu a obtenção de informações e solução de dúvidas.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
• a rede escolar em que a escola se insere, estadual ou municipal, já que, em geral, a rede estadual garante
maior acesso e uniformidade de informações, ao contrário da municipal, marcada pela heterogeneidade
inclusive na capacidade de transmitir informações;
• o grau de descentralização alcançado pelo programa, pois nos casos em que os recursos financeiros não
foram transferidos para as escolas foram maiores as chances de que nem mesmo os diretores tivessem
acesso à informação básica - por exemplo, o valor correspondente à escola .
Considerando cada grupo de agentes implementadores ou beneficiários do PMDE, pode-se sintetizar, a partir das
informações coletadas em entrevistas, os seus respectivos graus de conhecimento do programa:
• todos os secretários estaduais de educação conheciam muito bem o programa;
• todos os secretários municipais de educação demonstraram conhecer as propostas e os instrumentos da
implementação do PMDE em seus municípios;
21
• nem todos os prefeitos demonstraram conhecer bem o PMDE ;
• entre os diretores de escola, aproximadamente 20% - todos eles pertencentes a escolas municipais -
desconheciam o programa. Entre as razões prováveis do desconhecimento, pode-se supor o curto tempo de
exercício do cargo; a falta de autonomia da unidade escolar no gerenciamento do recurso; a situação de
escolas recém-cadastradas no programa e que, portanto, possuíam apenas informações preliminares sobre
o mesmo;
• entre os professores, é maior o desconhecimento do PMDE tanto nas escolas municipais quanto nas
estaduais. No entanto, o desconhecimento revelou-se mais freqüente entre professores de escolas que não
possuíam UEx própria (entre esses, os professores de escolas rurais). Os docentes parecem desconhecer
o programa seja por desinteresse, seja porque lecionam em escolas que, embora tenham gerenciado o
recurso na sua UEx, são conduzidas muito centralizadamente pela direção;
• entre os pais dos alunos é ainda maior a desinformação sobre o programa, pois mais da metade dos
entrevistados nunca ouviu falar do PMDE. Ainda assim, uma parte dos pais entrevistados havia percebido
alterações na escola, sendo as intervenções físicas no prédio as que mais chamaram a sua atenção. Entre
os pais que demonstraram conhecer o PMDE, distinguem-se dois grupos: os bem informados, porque
participam do órgão colegiado das escolas ou das decisões sobre a aplicação dos recursos, e, no outro
20. Por exemplo, a diretora da escola municipal de Igaci (Alagoas), quando entrevistada, demonstrou total desconhecimento sobre o
programa mas afirmou que a prefeitura executou serviços na escola - pintura, instalou caixa d'água e pequena reforma (passarela),
além de enviar móveis e carteira universitária. Também no município de Boa Esperança, no Espírito Santo, a diretora da escola
estadual não sabia identificar a origem dos recursos. Neste caso o material foi adquirido pelo Subnúcleo da Secretaria Estadual de
Educação, estocado no prédio da prefeitura local, para ser distribuído parceladamente para as escolas.
21. Dos entrevistados, quatro possuíam vagas referências ou total desconhecimento.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
extremo, aqueles que tomaram conhecimento pela televisão, desconhecendo os objetivos e a sistemática do
programa;
• entre os alunos entrevistados, a totalidade revelou desconhecer a origem dos recursos recebidos na escola,
mas cerca de 50% deles perceberam alterações no aspecto físico de suas escolas e notaram acréscimo e
diversidade de material escolar e didático.
Sistemas de capacitação: organismos e agentes
No período que antecedeu à implementação do PMDE, os técnicos das DEMECs e dasSEEs participaram de
treinamento formal oferecido pelo FNDE, recebendo amplo material informativo que lhes daria base para atuar
como divulgadores das informações para implementação do programa em seus respectivos territórios. A reciclagem
desses multiplicadores ocorreu mediante reuniões formais na sede do FNDE, bem como troca contínua de infor-
mações.
As DEMECs, além de divulgar o PMDE com publicações na imprensa, promoveram reuniões para treinamento
com autoridades e agentes implementadores (prefeitos, secretários municipais de educação e diretores de
escola)
22
. A atualização e a reciclagem desses agentes - sempre que acontecem mudanças na sistemática do
programa - têm sido feitas em reuniões anuais (em alguns estados) e via correspondência direta e contatos telefônicos
com as prefeituras e escolas. Algumas DEMECs, como as dos estados do Maranhão e do Rio Grande do Sul, estão
implantando um boletim informativo, em parceria com as SEEs, visando à atualização dos agentes implementadores.
Ainda no período de implantação do PMDE, as SEEs promoveram reuniões de treinamento - destinadas a delegados
de ensino, secretários e técnicos de prefeituras subconvenentes e diretores de escolas da rede estadual -
utilizando metodologias e materiais semelhantes aos empregados pelas DEMECs. Em alguns casos, como no Rio
Grande do Sul, os técnicos da SEE participaram rotineiramente dos treinamentos oferecidos pela DEMEC. Sempre
que ocorreram mudanças na sistemática do PMDE, as SEEs também produziram e encaminharam, às escolas,
documentos informativos acerca das medidas e normas emanadas do FNDE.
Além dos materiais fornecidos pelas DEMECs e SEEs, os agentes e autoridades (secretários municipais de educação,
diretores de escola, delegados de ensino) recebem diretamente do MEC material de atualização sobre a sistemática
do PMDE, material esse avaliado pelos entrevistados como didático e suficientemente elucidativo para o
gerenciamento do programa.
22. Segundo os entrevistados, foram abordados na capacitação principalmente os seguintes itens de conteúdo: objetivos do PMDE;
o papel do agente na estrutura organizacional do programa; critérios para a aplicação dos recursos; informações para abertura de
registro das UEx nas escolas. Algumas delegacias organizaram materiais audiovisual e detalharam as cartilhas de procedimentos
do programa (elaboradas pelo MEC) como apoio para os encontros de capacitação dos operadores.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
Críticas e insuficiências da capacitação foram sublinhadas por vários grupos de agentes. Assim é que, na opinião
de muitos delegados do MEC, as informações estão muito centralizadas nas capitais, são insuficientes e pouco
freqüentes. Em alguns estados, entendem que há falta de capacitação gerencial aos prefeitos, secretários municipais
e diretores de escola. A seu ver, as prefeituras não fazem divulgação nas escolas sobre a proposta do PMDE; em
conseqüência, muitos agentes da comunidade escolar (incluindo diretores) pensam que os recursos recebidos em
suas unidades foram enviados por prefeitos e até por algum vereador.
Também entre os secretários municipais de educação e técnicos das prefeituras responsáveis pelo programa
há os que consideram que, apesar das orientações transmitidas aos diretores, muitos ainda carecem de capacitação,
pois apresentam vários problemas à época da prestação de contas. Alguns secretários consideram que faltam
diretrizes mais precisas e um acompanhamento mais constante do programa, a ser feito pelo MEC.
Nas prefeituras inadimplentes, os técnicos responsáveis pelo PMDE têm pouco contato com a sistemática dos
programas descentralizados, persistindo informações confusas sobre as propostas ou formas de gerenciar o PMDE.
Apesar dessa insuficiência de capacitação apontada por alguns agentes, a maioria dos diretores de escolas, cujas
unidades executam o PMDE, considera-se capacitada para operar o PMDE.
Os maiores constrangimentos na execução foram enfrentados por diretores de escolas cujas unidades não rece-
bem recursos diretos, fato que os distancia do contato com as formas de gerenciar o programa, demandando
esclarecimentos básicos sobre a sua operacionalização
23
.
Obstáculos e dificuldades enfrentados pela implementação
Os estudos de caso, ainda que não permitam generalizações, possibilitam uma sistematização dos entraves mais
freqüentes verificados ao longo do processo de implementação do PMDE. Os principais são os seguintes:
• Resistência de determinados grupos de agentes à concepção descentralizada do programa, com clara
preferência por modalidades mais centralizadas de execução do gasto. Essa é, por exemplo, a atitude freqüentemente
encontrada em prefeitos municipais que deixaram de incentivar a criação das UEx nas escolas sob a alegação de
que as prefeituras têm melhores condições de gerenciar os recursos transferidos
24
.
• Inadequação dos prazos tanto de recebimento quanto de prestação de contas dos recursos. Muitas vezes o
período entre o recebimento dos recursos e o prazo estipulado para a apresentação da prestação de contas das
prefeituras ou das escolas foi bastante exíguo, comprometendo a adequada execução dos recursos de acordo com
23. Muito freqüentemente as prefeituras e os diretores apresentaram dúvidas sobre o que era permitido comprar com os recursos do
programa, se poderiam ou não incluir material permanente e o que era considerado como material permanente.
24. Explicitando a questão subjacente de poder, alguns prefeitos se referiram mesmo à menor obediência que lhe deveriam os diretores,
caso pudessem arbitrar sobre recursos.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
as prioridades estabelecidas. Mesmo entre as prefeituras que desconcentram as verbas para as unidades escolares
constataram-se casos de atraso no repasse dos recursos, comprometendo o seu uso por parte das escolas que
tiveram o prazo de aplicação bastante reduzido. Há uma outra situação na qual as prefeituras se utilizam da forma
de Suprimento de Fundos ou Adiantamento para descentralizar os recursos às escolas municipais sem UEx.
Ficam dessa forma sujeitas à legislação específica que, em muitos casos, fixa um limite para o repasse, obrigando
seu parcelamento. A escola se defronta então com a dificuldade de não poder planejar e administrar, de uma só
vez, a totalidade de seus recursos
25
. Finalmente, foram apontados o período inadequado (próximo a encerramento
do ano letivo) para recebimento da verba nas escolas e prefeituras e a questão da incerteza na remessa de
recursos, obrigando as escolas e prefeituras a reprogramações constantes do planejamento do gasto.
• Deficiências do sistema de informação e Cadastramento. Foi muito freqüente, tanto nas prefeituras como nas
secretarias estaduais, a dificuldade na obtenção de dados quantitativos a respeito das redes escolares e do próprio
programa, tais como número de prefeituras participantes do PMDE, número de escolas envolvidas, tipo de repasse
realizado etc. Algumas situações se distinguem, a respeito:
- Inconsistência da informação. Na maioria das vezes o problema era menos a carência dos dados que a
sua inconsistência, quando confrontados com outras fontes, situação que revela a dificuldade de condições
das SEEs, prefeituras e do próprio MEC para realizar controle e avaliação mais sistemáticos do programa.
- Cadastramentos incorretos. Outra dificuldade decorreu de problemas no sistema informatizado de
Cadastramento das escolas no FNDE, provocando situações como escolas duplamente cadastradas e outras
que deixaram de constar da lista de Cadastramento, problemas constantemente corrigidos pelo FNDE, mas
muitas vezes só detectados a partir de manifestações das escolas, já que o PMDE não se apoiou em uma
sistemática de controle eficiente .
- Erros de informação. Foram apontados erros nos relatórios do FNDE enviados às SEEs sobre a remessa
de recursos para as escolas.
25. Em Salvador, por exemplo, metade dos recursos destinados às escolas municipais foi administrada pela própria prefeitura, que
comprou material de expediente e limpeza para ulterior distribuição à sua rede. A outra metade foi repassada por meio de
adiantamento e depositada em duas parcelas, em nome de duas pessoas diferentes da escola (uma para a diretora e outra para a
vice-diretora), forma encontrada para contornar os limites fixados pela legislação local que regulamenta as transferências através
de adiantamentos. Já em Feira de Santana, para obedecer à legislação vigente, as parcelas foram sendo depositadas na conta
bancária das diretoras cada vez que as escolas apresentassem notas e recibos comprovando o gasto total da parcela anterior. A
diretora tinha de 15 a 20 dias para utilizar o recurso de cada parcela e apresentar a prestação de contas.
26. Por exemplo, em 1995 todos os 88 municípios que participaram como subconvenentes, no Rio Grande do Sul, não receberam os
recursos do FNDE devido a uma falha no processamento central. Esse fato causou constrangimentos à Secretaria de Estado, que
foi acusada pelas prefeituras de reter os recursos - o que não ocorreu. Também em 1995, no município de Santanópolis, Bahia,
houve um problema de três escolas duplamente cadastradas (pelo estado e pela prefeitura) porque eram escolas estaduais porém
gerenciadas pela prefeitura. Em 1996, o problema foi corrigido e as escolas foram enquadradas como estaduais.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
• Entraves dos circuitos e fluxos de comunicação entre as SEEs e DEMECs, de um lado, e os municípios mais
distantes, de outro, que não possuem telefone.
•
Obstáculos contextuais. A pesquisa de campo constatou dificuldades que, na sua origem, não estavam relacionadas
diretamente com o processo de implementação do PMDE, mas que problematizaram o seu desempenho. Entre as
principais, estão:
- Condições socioeconômicas e geográficas adversas. Algumas condições características de alguns
estados se refletem em suas redes escolares, resultando em um número de escolas isoladas em locais de
difícil acesso, com número oscilante de alunos e sem membro que assuma a direção da escola (caso típico
de alguns municípios dos estados do Pará e Maranhão).
-
Alto custo cobrado pelos cartórios para realizar o registro da UEx.
- Restrições de algumas agências bancárias para abertura e movimentação de contas de pequenos valores
e curto prazo, além de municípios que não possuem agência bancária.
- Dificuldades de repasse de recursos para escolas localizadas em municípios que não possuem agência
bancária. Nesses casos, houve necessidade de repassar os recursos em espécie (dinheiro), situação enfrentada
27
com constrangimento pelos agentes implementadores .
1.2.4. O desempenho do PMDE nos estados e municípios: êxitos e obstáculos
E quase consensual, entre os agentes implementadores, a opinião de que o PMDE expressa uma iniciativa forte-
mente inovadora do MEC, quando propõe um tipo de descentralização direcionada para a ponta do sistema, especi-
ficamente para a escola. No entanto, o impacto que o programa teve nas instituições foi muito variado, dependendo
principalmente do grau de descentralização da execução.
Como já enfatizado, sabe-se que nas escolas sem UEx, cujos recursos foram gerenciados pelo órgão convenente ou
subconvenente, o programa não logrou estimular a melhora da sua autonomia. Houve até mesmo escolas que
desconheciam o valor do recurso a elas destinado, referindo-se a simples recebimentos de alguns materiais e
serviços da prefeitura. Essa situação foi observada com muita freqüência nos municípios pequenos.
Ao contrário, são também fortes as evidências de êxito quando a própria unidade escolar - por meio de seu órgão
colegiado - estabeleceu prioridades e executou os recursos. As autoridades do MEC foram sensíveis a tais evidências
ao introduzir normas, a partir de 1997, que proíbem a transferência de recursos para quaisquer outras instâncias que
não as UEx das escolas.
27. Esse problema é particularmente sentido nos estados do Maranhão e do Pará.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
A dimensão institucional do desempenho
Os estudos de caso, confirmando as evidências do survey nacional, reiteram impactos institucionais do PMDE cujo
significado mais geral é o da radical alteração das formas e mecanismos de gestão das redes estaduais e municipais.
Em primeiro lugar, vale a pena registrar que a implementação do PMDE veio reforçar, em alguns estados e muni-
cípios, seus próprios projetos e iniciativas de descentralização de recursos e autonomização das escolas, acelerando
portanto tendências em curso nas redes de ensino
28
.
Mas é principalmente no âmbito das relações entre as prefeituras e suas escolas que se fizeram sentir os mais
fortes efeitos institucionais da inovação introduzida pelo PMDE. Com efeito, apesar das restrições já ressaltadas, é
possível demonstrar, à base dos estudos de caso, a rapidez com que se alteraram os padrões prevalecentes de
relacionamento, sob impacto do novo programa. Seguramente, a mudança é aqui mais forte ainda que nas redes
estaduais, na medida em que estas, em grande medida, já haviam experimentado anteriormente situações próximas
à criada pelo PMDE em matéria de gestão de recursos.
Também no interior das escolas, para além dos impactos materiais decorrentes da injeção de recursos que o
PMDE propiciou, fizeram-se sentir alterações significativas em matéria de gestão e participação da comu-
nidade.
Obviamente, foi nas escolas que gerenciaram, com suas UEx, os recursos recebidos que se detectaram, com mais
visibilidade, os efeitos mais positivos do PMDE em termos de aprendizagem institucional. Nessas unidades, os
diretores avaliam que tiveram acréscimos em seus conhecimentos e experiências relativos a:
• maior capacitação para gerir recursos públicos e realizar licitações;
• melhor qualificação para realizar pesquisa de preços, negociar com fornecedores, comprar em grandes
29
volumes, elaborar relatórios de prestação de contas ;
• melhores noções de contabilidade pública (Maranhão);
• aproveitamento da experiência com o PMDE para gerenciar outros convênios assumidos pela escola, em
especial os relativos à Comunidade Solidária (Bahia);
28. Assim, nas escolas da rede estadual do Rio Grande do Sul, o PMDE serviu como experiência para que o governo do estado
colocasse em prática, a partir de janeiro de 1997, o repasse de recursos estaduais para manutenção das unidades escolares, em
bases operacionais semelhantes às adotadas pelo MEC. Na Secretaria de Educação do município de Porto Alegre (RS) também
está em funcionamento a transferência de recursos do Tesouro a serem administrados diretamente nas escolas. A sistemática de
repasse e a operação do novo programa foram baseadas nas diretrizes do PMDE, segundo o secretário municipal. No município
de Ijuí (RS) está em estudo uma proposta de descentralização de recursos para manutenção das escolas da rede municipal,
semelhante à do PMDE, conduzida pelo secretário de educação, defensor entusiasta dos programas descentralizados do MEC.
29. É o que se verificou, por exemplo, em Santa Bárbara do Pará.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
• aumento do conhecimento sobre a realidade do município, mercado de fornecedores e carências na cadeia
produtiva (Goiás).
Ainda no plano institucional, os agentes que participam das decisões sobre o uso dos recursos do programa são
unânimes em afirmar que a grande contribuição do PMDE foi a de propiciar um espaço de discussão das
prioridades da escola, ampliando-a a integrantes dos órgãos colegiados, para quem o PMDE contribui para um
processo de aprendizado de trabalho em equipe e de responsabilidade no gerenciamento de bens co-letivos.
Cumprimento das Metas
O impacto físico e material do programa é o seu aspecto mais visível e comentado, revelando-se tanto mais acentuado
quanto maiores fossem as carências de recursos por parte das redes estaduais e municipais. O depoimento
entusiasmado dos agentes confirma as evidências observadas em campo.
Os gastos com recursos do PMDE tenderam a se concentrar
em quesitos e rubricas referentes à "conservação e reparos
de prédios escolares". Nesse particular, não se registraram
diferenças tanto entre escolas estaduais e municipais, quanto
entre escolas que gerenciaram os recursos e as que tiveram
seus recursos executados pelas suas administrações supe-
riores, prefeituras ou SEEs
30
.
Outros componentes de gasto foram assinalados por um
número reduzido de unidades:
• Capacitação de professores. Cerca de 5 % de unidades
apontam gastos com cursos para docentes, verificando-
se que as despesas nesse item não representam mais
31
que 2% do total de recursos destinados à escola .
• Material permanente. Apesar da proibição de se apli-
car recursos do programa em despesas de capital, alguns
diretores de escolas estaduais e municipais assinalaram
gastos com fogão, bebedouros, aparelhos de som, apa-
A chegada do Dinheiro na Escola
Segundo o depoimento de uma diretora de escola
municipal de Alagoas, antes da chegada do PMDE a
escola contava apenas com "alguma coisinha" que a
prefeitura comprava, além da contribuição dos pais
("quem segura a barra da escola são os pais"). O recurso
chegou "em boa hora", segundo ela, porque o curso
noturno estava prestes a ser fechado. A boa aparência
da escola, atualmente, deve-se à aplicação dos recursos
do programa.
Outra diretora, também de Alagoas, afirma que "agora
tudo melhorou; temos sempre papel, material de limpeza,
enfim, todo o material de que a escola necessita".
No mesmo sentido, o depoimento da técnica da prefeitura
de Santanópolis - município de pequeno porte na Bahia,
com 27 escolas municipais, todas rurais - registra que
quando chegaram os recursos do PMDE, não havia
nenhum material nas escolas, mas poucos dias depois a
Prefeitura já distribuiu material didático - pedagógico e
de limpeza. Promoveu também curso de capacitação para
os professores - Incentivo à Leitura e Alfabetização - e
realizou obras de reparo nas escolas mais necessitadas
30. Para detalhamento da aplicação de recursos, ver entrevistas com técnicos municipais e estaduais responsáveis pelo PMDE e
diretores escolares.
31. O município de Santanópolis (BA), que aplicou 2% da verba recebida do PMDE em um projeto de capacitação para professores
alfabetizadores das 27 escolas da rede municipal, é um dos poucos exemplos encontrados.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
relhos de refrigeração e mobiliários (armários para secretaria das escolas, carteiras escolares etc). Desde logo,
32
é impossível estimar precisamente as quantidades investidas nestas rubricas .
No Quadro 1.8 estão registrados os percentuais de escolas e as diversas rubricas de gasto com recursos do PMDE,
por elas assinalados:
Quadro 1.8
PMDE, Estudos de caso. Percentuais de escolas segundo os itens de gasto que assinalaram
% escolas
itens de gasto
Reparos e manutenção da estrut. física
Material didático-pedagógico-esportivo
Material de escritório
Material de higiene e limpeza
Utensílios de cozinha
Material permanente
Capacitação de docentes
Proporção de escolas
99,0
95,0
99,0
99,0
60,0
6,0
6,0
Fonte: NEPP/UNICAMR Pesquisa Descentralização de Programas do MEC-Ensino Fundamental, 1997.
Base: 66 entrevistas com diretores de escolas, 1996.
* Respostas múltiplas. Percentuais de escolas por item assinalado.
Os recursos injetados pelo PMDE, de reconhecida importância- apesar dos modestos valores individuais -, podem
não ter significado, em alguns casos, um acréscimo ao gasto anterior dos estados e municípios com suas redes
próprias. De fato, alguns depoimentos sugerem uma certa disposição, por parte de prefeituras e estados, em reduzir
recursos próprios com os gastos de manutenção das escolas, "já que agora o MEC manda dinheiro"
33
. Tal reação
- bastante freqüente em processos de descentralização em estruturas federativas - seguramente poderá ser contornada
com medidas preventivas e estímulos às parcerias dos três níveis de governo.
Dois momentos da operacionalização do PMDE nas escolas observadas no Módulo Qualitativo 2
34
retratam bem a
dinamização da vida escolar introduzida pelo programa.
32. Os dados relativos aos itens de aplicação de recursos foram obtidos nos relatórios de prestação de contas e nas entrevistas com
implementadores do PMDE. No entanto, no que tange a material permanente, apenas se dispõe de infomações oficiosas. A crer
no depoimento de uma professora do estado do Espírito Santo, " montaram uma estrutura falsa para receber o dinheiro na última
hora, ou seja, como não podem usar o dinheiro em bens duráveis os controladores permitem que as escolas usem notas frias. Por
exemplo, na minha unidade compraram as peças e montaram um bebedouro, já que não era legal comprá-lo pronto .
33. Uma diretora de escola estadual de Alagoas afirma que antes da existência do PMDE a escola contava com recursos materiais
enviados pela SEE, a qual teria comunicado, entretanto, a suspensão das remessas, em função da chegada do PMDE.
34. Módulo Qualitativo 2. Estudos de processos e procedimentos da operacionalização dos programas, realizou levantamentos,
entrevistas e observações de processos em 10 escolas localizadas na região metropolitana de São Paulo (8) e em Campinas ,
interior do mesmo estado (2). O Módulo Qualitatitivo 2 realizou o desta pesquisa.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
Quando a diretora, a vice-diretora e o presidente da APM foram à reunião (25/09) na Delegacia de Ensino para receber as
orientações sobre a implementação do PMDE, em 1997, já haviam recebido muito material promocional de empresas que
comercializam materiais e equipamentos escolares ou que prestam serviços úteis aos funcionamento da escola. E a pesquisa
de preços também já caminhava.
A escola Ja tinha começado a fazer sua listagem de necessidades, na última semana de setembro, em uma reunião da HTPC.
Cada um dos professores, ao fazer sua listagem, já indicava na frente do item solicitado o preço e/ou a especificação técnica
para a pesquisa. Para a listagem de livros paradidáticos, uma professora telefonou para a editora dos livros indicados,
solicitando os preços. A professora de educação física, ao indicar o material esportivo que necessitava, já havia ido até um
fornecedor para obter as especificações técnicas e preços das bolas. Estas listas foram entregues à diretora, com uma
hierarquização de prioridades e, a partir delas, foi elaborada uma listagem única de prioridades, submetida então à reunião
da APM e do Conselho de Escola. A prévia pesquisa dos professores serviu como parâmetro para a vice-diretora sair a campo
para a pesquisa definitiva.
Para comprar estes ventiladores, eu e a Sandra fomos, de carro, pesquisar um dia inteiro. Trabalhamos das 7 às 22 horas (...)
Não precisaria ser assim. E fácil! Aparece gente aqui que nos diz "temos isso aqui por um preço bom, de boa qualidade,
pode pesquisar que os preços são esses." Poderíamos simplesmente comprar. Aí você fica... parece incrível! Quando o
dinheiro nao é da gente, ficamos desesperadas para economizar".
A pesquisa de preço é acompanhada da pesquisa de qualidade. Esta é verificada de duas formas: a primeira é a visita ao
fornecedor para analisar o produto e a segunda solicita do fornecedor uma amostra. Os preços são solicitados por telefone
ou fax. "O bom deste programa é que as escolas estão ganhando com o repasse direto devido a este processo de compra.
Nós temos tido um lucro com isso fora do comum. Ê trabalhoso, nós trabalhamos aos sábados, cerca de 14 horas diárias
para poder dar conta"
O fornecedor diz: "eu cubro o preço do concorrente" (a vice-diretora desafia: "então cubra"). O fornecedor: "neste item nao
dá". Diretora: "E uma pena, eu ia comprar tudo no seu estabelecimento": O fornecedor chegou ao preço que a diretora
queria. i
Fonte: NEPP/UNICAMR Pesquisa Descentralização de Programas do MEC- Ensino Fundamental, 1997.
O Dinheiro na Escola: a pesquisa de preços na EEPG Geny Rodriguez, em 1997
Na primeira semana, após os recursos estarem disponíveis na conta bancária da APM, o telefone nao parava de tocar: eram
fornecedores oferecendo serviços e bens que a escola poderia consumir. Havia muitas visitas à escola, o correio trouxe muita
mala direta. Havia um volume significativo de propostas de equipamentos, móveis, serviços, material didático, material
pedagógico. A equipe da direção também trazia jornais com propagandas de produtos, conversava sobre anúncios vistos na
televisão ou nas ruas. Nesta semana, cerca de 2/3 do dia eram dedicados ao assunto. Só paravam de conversar, telefonar,
consultar material de propaganda e divulgação e listas telefônicas quando havia algum pai solicitando conversar com a
direção.
Queriam trocar os armários - havia recursos para o material permanente -, consultaram a lista telefônica e todo o material de
divulgação e propaganda, selecionaram as empresas que ofereciam armários de aço. "Vamos ver os armários" (disse a vice-
diretora). De carro próprio, percorreram as lojas listadas, a primeira loja tinha o produto "que só de olhar entortava", foram
para a seguinte e assim por diante. Essa pesquisa levou quase um dia inteiro de trabalho: "é preciso olhar o produto, ver a
qualidade". Em cada uma das lojas pediam o orçamento (escrito). Queriam comprar um aparelho de som com 1.000 watts
de potência, havia uma loja de eletrodomésticos que oferecia um modelo fora de linha por R$ 400,00, decidiram que
comprariam este equipamento.
Foi uma semana inteira, na qual a atividade principal mobilizou todas as pessoas disponíveis da direção da escola e da parte
administrativa. Havia uma "ansiedade no ar da escola". A equipe de direção se sentia pressionada porque achava que o
dinheiro era muito para a escola, o tempo era pouco e as demandas inúmeras. Os professores contestaram o conserto de
armários velhos (a escola comprou três armários novos e consertou os velhos), argumentando que tinham outras demandas.
Havia muita pressão, entre os profissionais, para resolver todos os problemas da escola com os recursos financeiros disponíveis;
esta ansiedade contagiava a escola.
Fonte: NEPP/UNICAMR Pesquisa Descentralização de Programas do MEC - Ensino Fundamental, 1997.
O Dinheiro no Escola: a pesquisa de preços da EEPG Antônio Vilela Júnior, em 1997
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e do merenda escolar
1.2.5. As dimensões da eficiência social do PMDE: opinião e avaliação dos implementadores e
beneficiários
Tanto a participação social prevista e estimulada pelo desenho do PMDE quanto os graus de legitimidade do programa
junto aos agentes implementadores e beneficiários - expressos indiretamente, pela sua adesão e satisfação - integram
o capital social do programa, condição também crucial da sua implementação.
A participação social da comunidade escolar no apoio e na gestão do PMDE
Ao descentralizar recursos para as escolas e estabelecer sua gerência por meio de órgão colegiado, o PMDE
pretendeu estimular o interesse e a participação da comunidade escolar (professores e pais de alunos) na gestão das
escolas. Entretanto, até 1996 tal participação foi modesta no plano legal e, nas escolas já dotadas de UEx, verificou-
se ser ainda bastante formal a participação dos pais nas tarefas da gestão dos recursos. Há exceções, é claro, e a
pesquisa de campo pôde detectá-las.
Sem dúvida, o programa foi bem-sucedido no estímulo à criação de associações de pais e mestres e, mais ainda, na
sua legalização para fins de gestão de recursos. Uma vez estabelecido, em 1997, que as escolas só poderiam
participar do programa por meio daquele formato, houve uma verdadeira "corrida" para criar e registrar em cartórios
os novos colegiados de pais e mestres - o que ocorreu exatamente na fase em que se realizava a pesquisa de
campo. Porém, tal ação indutora do MEC não necessariamente se traduziu em abertura e dinamização dos espaços
participativos nas escolas. Nas situações extremas, por exemplo, a principal dificuldade em criar e instalar o órgão
colegiado, segundo depoimentos colhidos, era a recusa de pais e mestres em dele participar, por considerarem que
isso envolve muita responsabilidade.
Mesmo quando existem e funcionam as UEx, na maioria das vezes as funções executivas do gasto estão ainda
fortemente concentradas no diretor, os colegiados cumprindo funções meramente formais, tais como "assinar
cheques". Ou seja, em geral os membros dos órgãos colegiados limitam-se a referendar as decisões tomadas pelo
diretor ou pela equipe de direção da escola ou, enfim, a atender às solicitações do diretor para assinar cheques e
relatórios de prestação de contas. Tal centralização é ainda mais acentuada nos casos em que o diretor acumula
com sua função original a de presidente do colegiado.
Entre as 66 escolas estudadas, apenas sete contavam com participação efetiva de pais e professores nos órgãos
colegiados. Nestas, a atuação dos agentes é feita basicamente sob três formas:
• pais e professores, independentemente de pertencerem ao órgão colegiado, participam rotineiramente de
todas as atividades da escola, colaborando nas promoções para arrecadação de recursos e na execução
de tarefas diversas, tais como conservação do prédio escolar, cultivo de hortaliças, transporte de mer-
cadorias etc. Casos exemplares desse tipo de atuação foram encontrados nas escolas municipais de
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
Panambi (RS) e São Miguel das Missões (RS). Em Ipatinga (MG), é forte a atuação dos pais - em geral
funiconários da Usiminas - junto à escola municipal, onde montaram a biblioteca e construíram uma
quadra de esportes;
• membros dos órgãos colegiados (pais e professores) participam da operacionalização do PMDE, desde a
definição de prioridades até a realização de pesquisa de preços, compras de materiais, contratação de
serviços e acompanhamento da execução dos serviços. Os diretores de escolas consideram "participantes"
os agentes que se enquadram nessa categoria;
• membros dos colegiados comparecem às reuniões formais e opinam sobre as prioridades para alocação dos
recursos do PMDE.
Entre todos os estados estudados, a participação de pais e professores revelou-se mais significativa nos círculos de
pais e mestres das escolas do Rio Grande do Sul, tanto na rede municipal quanto na estadual, independentemente do
tamanho do município em que a unidade escolar está localizada
35
. Esta situação é bastante coerente com os resultados
do survey nacional
36
.
Praticamente não se encontraram, nos 36 municípios estudados, conselhos municipais de educação: na maioria das
vezes, estes colegiados ainda estão em formação. Exceções são os municípios de Porto Alegre, Ijuí e São Miguel
das Missões, todos no estado do Rio Grande do Sul, onde os secretários municipais de educação afirmam que os
conselhos conseguem reunir parcela significativa da sociedade em seus debates sobre a educação na cidade.
Níveis de satisfação dos agentes e beneficiários: opiniões e avaliações
Tal como já se verificava no survey nacional, também nos estudos de caso detectou-se o amplo êxito do PMDE,
registrado nas avaliações dos agentes que o implementam e dos grupos que dele se beneficiam, mesmo quando,
neste último caso, conhecem pouco o programa.Mas os estudos de caso mostraram também uma variação bastante
acentuada de opiniões e avaliações entre os diferentes agentes implementadores - as autoridades políticas e
educacionais, tais como os secretários estaduais de educação e os prefeitos municipais, os técnicos de órgãos
35. No entanto, a pesquisa recolheu depoimentos de efetiva participação de pais e professores, integrantes de órgãos colegiados. Em
Maceió, por exemplo, uma diretora informou que foram eles quem, pessoalmente, realizaram as compras com os recursos do
PMDE. Porém, deve-se registrar o despreparo desses agentes para cumprir as tarefas exigidas pelo programa, pois depreende-se
do mesmo depoimento que os representantes de pais e mestres não realizaram pesquisa de preços, apenas se dividindo em grupos
para comprar em vários estabelecimentos os diferentes materiais necessários à escola. Também em Palmeira do índios (Alagoas)
a diretora relata que membros do Conselho colaboraram na definição de prioridades e nas tarefas de pesquisa de preços, contratação
e acompanhamento dos serviços e prestação de contas.
36. Enquanto 58% das escolas urbanas brasileiras contavam com órgão colegiado cumprindo funções de Uex, na região Sul este
percentual elevava-se a 86% e, no Rio Grande do Sul, a 85,7%. Porém, foi em Santa Catarina que se verificou o mais alto
percentual, 93,3%.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
estaduais e municipais de coordenação e, nas escolas, os membros diretamente envolvidos na operacionalização do
programa. Vejamos.
Opinião e avaliação das autoridades políticas e educacionais. Em geral, os delegados do MEC e os secretários
estaduais de educação aprovavaram unanimemente o modelo descentralizado do programa. Mas tanto as condições
institucionais da sua implementação quanto o desempenho do PMDE foram julgados médios pela metade dos
delegados. Quanto aos prefeitos, apesar de avaliarem muito positivamente todos os aspectos do programa, alguns
deles discordam do modelo de descentralização proposto, considerando a forma centralizada nas prefeituras a
melhor alternativa de executar o gasto com a manutenção das escolas.
Opinião e avaliação dos secretários e técnicos municipais de educação e diretores escolares. Conhecendo
melhor que o grupo anterior a dinâmica do programa, os agentes localizados nas prefeituras, assim como os diretores
escolares, mostraram-se menos satisfeitos com as condições institucionais e o desempenho do PMDE, embora
também partilhassem com todos da avaliação positiva do modelo de descentralização.
Professores epais de alunos em geral avaliaram muito positivamente os vários aspectos do programa
37
.
As notas atribuídas ao PMDE por estes agentes refletem essas diferenças de opinião. Veja-se no Quadro 1.9 as
notas altas, médias ou baixas conferidas a aspectos distintos do programa pelos diferentes tipos de agentes
entrevistados.
Quadro 1 .9
PMDE, Estudo de caso. Distribuição dos agentes e beneficiários segundo as faixas de notas que
atribuíram a distintas dimensões do programa
Delegados do MEC
Prefeitos
Secretários municipais
Técnicos estaduais
Técnicos municipais
Diretor
Professor
Membro de colegiado
Pais
17
18
5
10
51
37
5
17
2
4
2
5
3
1
3
3
1
2
2
1
4
3
13
4
7
34
21
2
6
7
7
2
12
6
1
1
3
1
1
1
5
3
7
9
7
37
29
5
16
6
8
5
16
3
2
2
1
4
1
Legenda Notas: Alta-7,5 a 10,0; Média 5,0 a 7,0; Baixa menor de 5,0
Fonte: Nepp/Unicamp. Pesquisa de Descentralização de Programas do Mee - Ensino Fundamental,
1997.
37. Entre os agentes entrevistados, apenas os alunos não puderam se manifestar, por conhecerem pouco o PMDE.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
As notas conferidas pelos agentes aos três aspectos do programa são predominantemente altas, ou seja,
74% das notas variaram entre 7,5 e 10. Mas foi principalmente o modelo de descentralização que recebeu a
maior proporção de notas altas (86% das notas recebidas foram altas), seguido do desempenho do programa (69%)
e das condições institucionais da sua implementação (64%). Notas baixas foram praticamente inexistentes (3% do
total). Em termos proporcionais, foi o desempenho do programa que recebeu o maior número de avaliações inter-
mediárias. Não se registraram significativas diferenças, nestas avaliações, entre escolas municipais ou estaduais ou entre
escolas que geriram os recursos e escolas cujos recursos foram administrados pelas prefeituras ou SEEs.
1.3. Observações Finais
Ao avançar para o seu terceiro ano de funcionamento, o PMDE registra êxitos importantes, inéditos mesmo, se se
considerar o seu ainda curto tempo de existência, seu conteúdo inovador e o forte grau de adesão que sua
implementação vem encontrando por parte dos agentes implementadores.
As entrevistas com múltiplos agentes evidenciam tal sucesso de implementação. Do mesmo modo, as informações
quantitativas obtidos pelo survey registram, entre outras dimensões, o alto percentual de cobertura já atingido pelo
programa, em 1996, além de evidências de que, em 1997, praticamente cumprirá todas as suas metas.
Alguns problemas e dificuldades sem dúvida cercam ainda o PMDE, expressando, em primeira instância, a forte
heterogeneidade das redes municipal e estadual de ensino de todo o país, em particular as acentuadas variações
regionais. Há, portanto, margens ainda abertas para medidas de correção e ajustes, necessárias ao seu
aperfeiçoamento. Ainda assim, o PMDE provavelmente constituirá um ponto de inflexão na tradição nacional de
administração escolar e, mais ainda, de autonomização da escola na gestão de seus recursos.
A pesquisa junto a diretores de estabelecimentos de ensino fundamental registrou importantes e interessantes evidências
da implementação do PMDE que convém aqui resumir.
Bom nível de cumprimento das metas de descentralização e autonomização da gestão escolar. Ainda que
coexistam várias modalidades, a implementação do PMDE vem se apoiando, em mais de dois terços das escolas em
que está presente, na forma mais radical de descentralização e de autonomização da unidade escolar em matéria de
execução de recursos - aquela em que a escola executa o gasto, recebendo e administrando os recursos por meio
do seu órgão colegiado de pais e mestres (UEx).
Cerca de 54% das escolas públicas urbanas de ensino fundamental do país receberam recursos do programa sob tal
modalidade, mas outros 30% de escolas podem juntar-se a essas primeiras, já que também executaram recursos
recebidos como Suprimento de Fundos, mesmo quando o fizeram sem a participação do órgão associativo. Já em
1996, portanto, apenas uma minoria - 14% das escolas - deixou de receber diretamente o recurso do programa,
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
recebendo em troca bens e serviços providenciados pelas autoridades hierárquicas superiores (SEEs e prefeituras
municipais). Interessante é notar também que, entre essas últimas, mais de dois terços (73%) almejam as formas
mais autônomas de gerenciamento dos recursos.
A maior descentralização mostrou-se associada a várias dimensões positivas da operacionalidade do PMDE.
Entretanto, um aspecto negativo aparentemente tendeu a acompanhar a descentralização impulsionada pelo programa:
os dados apurados revelam que em 43% das escolas a chegada do dinheiro foi acompanhada por redução de
recursos financeiros ou materiais transferidos às escolas originados de outras fontes, como prefeituras municipais,
SEEs, APMs, empresas privadas, da própria comunidade ou outras.
A pesquisa de campo pôde complementar essas informações, na medida em que detectou a existência de outras
modalidades de descentralização, sendo a mais inesperada delas a que se refere às escolas que, apesar de serem
municipais, tiveram seus recursos administrados pela Secretaria Estadual de Educação.
Fraca participação social. A participação da comunidade escolar na gestão e controle dos recursos parece ter
adquirido maior dinamismo, embora seja ainda insuficiente para efeitos de cumprimento das metas do PMDE.
Os diretores, na sua grande maioria, afirmaram que as UEx de suas escolas são atuantes, partilhando da definição
de prioridades e participando, efetivamente, da administração dos recursos do programa. Entretanto, as evidências
mostram que, em mais de dois terços das escolas, concentram-se ainda e fortemente no diretor a responsabilidade
e as atividades operacionais do PMDE.
Apenas em 10% dos estabelecimentos, a associação de pais e mestres ou mesmo um funcionário da secretaria
escolar cumprem estas funções. A pesquisa de campo pôde averiguar que a participação do órgão colegiado na
dinâmica do programa é ainda sobretudo formal. Portanto, nesta dimensão de eficácia social, seu desempenho é
ainda insatisfatório.
Satisfação dos implementadores e beneficiários. Entretanto, em outra dimensão o programa mostrou-se
socialmente eficaz: o alto grau de satisfação dos beneficiários, já constatado no levantamento quantitativo, foi
confirmado por inúmeros relatos colhidos pela pesquisa de campo, vários deles ressaltando o forte impacto da
chegada dos recursos em escolas que se encontravam carentes dos materiais mais básicos.
Forte aprendizagem institucional. As escolas demonstraram, já no segundo ano do programa, boa capacidade de
gestão dos recursos, ainda que tenham se defrontado com significativas dificuldades operacionais, especialmente as
referentes à prestação de contas.
Tendo o PMDE atingido quase 80% das escolas urbanas de ensino fundamental do país, seus objetivos imediatos
foram cumpridos pela quase totalidade das escolas: em 85% delas os recursos foram gastos e as prestações de
contas foram realizadas nos prazos estipulados. Entre o primeiro e o segundo ano de operação do PMDE, por
outro lado, verificou-se ter havido aprendizagem institucional por parte dos gestores escolares, que na sua
maioria declaram mesmo poder transferir a aprendizagem para outros programas e atividades.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
Restrições à aplicação dos recursos. O principal problema detectado também na pesquisa de campo é relacionado
à execução do gasto: diz respeito aos timings do fluxo de recursos e prazos de execução do PMDE, de uma parte,
e, de outra, à restrição do gasto a apenas material de consumo e serviços
38
Informação e o sistema de capacitação medianamente eficientes. Impulsionados para apoiar o PMDE, foram
amplos, mas apenas razoavelmente efetivos em matéria de treinamento para a execução do gasto.
É verdade que a informação e a capacitação propiciadas pelo programa abrangiam quase todo o universo de
escolas. É ainda verdade que estas não deixaram de executar o programa por ausência de capacitação. Mas é certo
também que a insuficiência de informação e de treinamento foi detectada já nas informações dos diretores colhidas
por meio dos questionários e confirmada nas entrevistas de campo realizadas nas escolas e prefeituras. Demonstrando
que a carência de informações ocorre não só nas unidades escolares, mas também em algumas administrações
municipais, sobretudo as de municípios de pequeno porte, tal situação sinaliza fragilidades do plano operacional que
merecem a atenção das autoridades responsáveis.
Forte heterogeneidade do desempenho. O desempenho do PMDE é bastante heterogêneo, concentrando suas
marcas mais insatisfatórias nas escolas pequenas, nas escolas municipais, nas escolas dos municípios pequenos e
naquelas localizadas nas duas mais carentes regiões do país, Nordeste e Norte.
A comparação regional é sistematicamente desfavorável às regiões Norte e Nordeste, em termos do
desempenho do PMDE, sobretudo nos níveis de cobertura e nos graus de descentralização. De fato, estas
regiões contêm um percentual menor de escolas cobertas pelo programa e as escolas que participam, em sua
maioria, estão enquadradas nas modalidades menos descentralizadas, recebendo os recursos na melhor das hipóteses
por meio de Suprimento de Fundos, mas em regra por intermédio de Bens e Serviços repassados por prefeituras
municipais ou SEEs.
O desempenho do PMDE é também menos satisfatório nas escolas municipais, quando comparadas às estaduais,
e nas escolas pequenas e médias. Além da menor participação relativa desses grupos de escolas, é mais baixo o
grau de autonomização das mesmas: entre as que participam, verifica-se um mais baixo percentual das que receberam
recursos diretamente em suas UEx. Em outras palavras, a forma menos descentralizada de participação no
programa - recebimento de Bens e Serviços - é um fenômeno praticamente exclusivo da rede municipal e
abrange mais as escolas pequenas e médias do que as grandes. Não surpreende, portanto, o fato de que também
concentram-se nestes grupos de escolas os piores indicadores de capacitação e de outras dimensões do desempenho
do PMDE.
38. Tais dificuldades não vão mais ocorrer em função das alterações das regras do PMDE, que passou a permitir em 1997 a compra
de bens de capital e admitir o repasse dos recursos financeiros exclusivamente por meio de UEx (com exceção de escolas com
menos de 150 alunos nas regiões S e SE e menos de 200 alunos nas regiões N, NE e CO).
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
É interessante notar que a pesquisa de campo, embora tenha confirmado tais circunstâncias desfavoráveis, defron-
tou-se também com situações em que, mesmo enfrentando fatores adversos da natureza dos assinalados, algumas
escolas apresentaram bons resultados na implementação do PMDE. E o caso de Santanópolis, município de peque-
no porte da Bahia em situação de inadimplência e que, por tal razão, não iria receber os recursos do programa.
Porém, a Secretária de Educação buscou ajuda junto a deputados e pôde cadastrar as escolas; administrou os
recursos de forma centralizada, mas mesmo assim atendeu a vários itens de gasto, inclusive a capacitação de
professores (Incentivo à Leitura e Alfabetização), assim como às necessidades mais prementes das escolas muni-
cipais. Outro exemplo é a escola municipal de Palmeira dos índios, única escola da rede municipal alagoana a
administrar autonomamente os recursos repassados. Apesar de ter recebido pouco apoio por parte dos órgãos
regionais da SEE e enfrentado vários problemas relativos à desinformação das normas e regras do PMDE (não foi
informada sobre a impossibilidade de comprar material permanente) e desconhecimento da sistemática de presta-
ção de contas, conseguiu afinal definir as prioridades em conjunto com os membros da escola e realizar o gasto
contando com o auxílio efetivo dos membros do Conselho Escolar.
Recomendações de políticas
As mudanças introduzidas nas normas do PMDE em 1997 seguramente levarão a que muitas das dificuldades
assinaladas sejam superadas. Os estudos e evidóencias apresentados permitiem enfatizar sobretudo as seguintes
recomendações e sugestões de aperfeiçoamento do programa:
Informação e capacitação
• aperfeiçoamento dos sistemas de divulgação e capacitação;
• ampliação da divulgação do PMDE para a comunidade de uma forma geral, a fim de que haja mais envolvimento
da sociedade com os programas descentralizados do MEC;
• fomento à capacitação dos agentes envolvidos com o programa, de forma sistemática e contínua;
• inclusão da capacitação em um módulo especial da programação da TV Escola, voltado para o treinamento da
gestão do PMDE e da prestação de contas do gasto.
Supervisão
• melhora das condições organizacionais, de pessoal e de transporte de modo a viabilizar o acompanhamento mais
efetivo do programa por parte das DEMECs nas redes estaduais e municipais de cada estado.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
Operacionalização do programa
• estímulos à criação e agilização das UEx;
• redefinição, por parte do FNDE, do período do ano letivo em que o repasse se efetua; além da antecipação de um
semestre, a regularidade do período de repasse reforçará a confiabilidade no programa, favorecendo a incorporação
dos seus recursos no planejamento anual da escola;
• alongamento dos prazos de execução e prestação de contas do gasto por parte das escolas;
Parceria e integração MEC-estados-prefeituras
• introdução de mecanismos de prêmios e sanções a fim de evitar os riscos de redução de recursos das outras
fontes, em especial as municipais e estaduais.
PMDE
Gráficos e Quadros
Selecionados
Gráfico 2
PMDE: Forma de participação no programa, segundo dependência administrativa
Brasil e Regiões -1996
Gráfico 1
PMDE: Cobertura do programa por dependência administrativa, porta da escola e porte do município
Brasil e Região 1996
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
Tabela 1
PMDE: Distribuição de escolas urbanas que executaram recursos pelos tipos de problemas enfrentados na implementação do programa, segundo regiões, dependência administrativa, porte da
escola e porte do município
Brasil - 1996
•Definição das prioridades de gastos
•Determinação dos recursos apenas
para material de consumo e prestação
de serviços
•Atraso no repasse de recursos
•Contrafação de serviços (dificuldades
em encontrar quem realizasse o servi-
o em tempo hábil e preço justo)
"Compra do material (dificuldade em
encontrar o produto)
"O parcelamento dos recursos prejudi-
cou o atendimento das prioridades de-
finidas pela escola
Total
15,6
24,4
38,7
29,8
13,9
20,7
29.859
21,5
35,4
57,5
33,9
19,5
31,0
2.177
18,0
24,2
46,3
28,3
10,2
30,3
7.589
15,5
25,0
53,3
19,9
11,2
27,6
2.859
15,5
23,1
28,6
35,7
19,2
15,2
11.626
10,1
22,9
35,0
22,9
7,0
11,4
5.608
16,3
25,6
39,7
32,7
15,9
21,6
23.529
12,7
20,1
35,2
19,0
6,5
17,0
6.330
17,4
29,9
37,9
34,3
17,8
21,2
14.786
13,8
18,6
41,3
26,6
9,5
20,9
11.479
13,7
20,6
33,9
21,2
11,7
17,6
3.594
19,2
27,4
42,9
34,2
11,4
24,7
14,530
15,4
21,4
42,8
24,6
13,0
16,1
6.21!
9,9
21,7
29,4
26,2
18,4
17,3
9.118
Fonte: NEPP/UNICAMP Pesquisa Descentralização de Programas do MEC - Ensino Fundamental, 1997.
Tabela 2
PMDE: Distribuição* de escolas urbanas que executaram recursos, pela existência de dificuldades nas diferentes etapas de implementação do programa, segundo regiões, dependência administrativa,
porte da escola e porte do município
Brasil- 1996
•Abertura de conta bancária, retirada
de talão de cheque etc
• Obtenção de nota fiscal corretamente
preenchida
• Obtenção de assinatura do responsá-
vel pela Unidade Executora
• Cumprimento do prazo estipulado pa-
ra se gastar os recursos
• Inexistência de agência bancária
(ou posto) no município
Total
10,8
15,5
5,1
29,0
5,9
19.581
28,6
22,0
9,8
46,6
18,2
738
12,2
14,5
3,2
42,4
13,5
2.379
11,4
18,9
5,9
26,5
7,3
2.062
9,1
14,8
4,7
27,3
3,5
10.121
10,6
15,0
6,0
23,5
4,8
4.281
9,3
15,6
4,9
28,2
6,5
16.652
19,2
14,6
6,4
33,2
2,4
2.929
11,1
17,5
6,0
28,8
5,0
I0.916
11,1
12,0
4,8
30,9
6,4
6.632
8,3
16,0
0,9
23,4
9,5
2.033
15,9
16,1
7,1
26,0
2,6
9.049
6,4
10,6
3,4
38,3
4,7
4.013
6,4
17,7
3,3
27,3
11,2
6.519
Fonte: NEPP/UNICAMP Pesquiso Descenfra/ização de Programas do MEC - Ensino Fundamental, 1997.
'Percentuais calculados com base nas escolas que receberam recursos via Unidade Executora.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
Tabela 3
PMDE: Distribuição* de escolas urbanas que executaram recursos, pela existência de dificuldades nas diferentes etapas da prestação de contas, segundo regiões,
dependência administrativa, porte da escola e porte do município
Brasil- 1996
« Preenchimento do Anexo IV
• Extrato bancário da conta específica
• Conciliação bancário - Anexo IV
• Comprovante de devolução do saldo
• Elaboração do parecer fiscal da
Unidade Executora
Total
26,6
30,6
19,7
11,7
17,0
19.112
28,5
37,0
25,8
20,4
25,3
724
18,6
30,3
15,8
14,4
18,4
2.347
32,5
32,2
20,8
15,6
14,7
2.019
28,4
30,4
19,7
8,0
17,1
9.737
23,8
29,3
20,2
15,2
15,7
4.285
26,0
29,3
18,6
10,3
16,3
16.268
29,9
37,7
25,7
19,3
20,8
2.844
27,2
30,5
19,2
9,3
18,7
10.576
27,5
32,0
21,8
14,7
15,1
6.544
20,2
26,3
15,5
14,6
14,3
1.992
19,9
36,0
19,5
14,7
13,2
8.635
37,5
26,4
26,4
14,1
15,5
3.977
28,8
25,9
15,9
6,1
22,9
6.500
Fonte: NEPP/UNICAMR Pesquisa Descentralização de Programas do MEC - Ensino Fundamental, 1997.
*Percentuais calculados com base nas escolas que receberam recursos via Unidade Executora.
Tabela 4
PMDE: Principais impactos do programa, em ordem decrescente de indicações dos diretores*, segundo regiões, dependência administrativa, porte da escola e
porte do município
Brasil- 1996
ma desse tipo
2. A autonomia da escola/Unidade Exe-
cutora para gerir os recursos financei-
ros possibilita um melhor atendimento
das necessidades da escola
3. Depois da primeira experiência ficou
mais fácil para gerir recursos finan-
ceiros
4. A sua forma de administrar a escola
tornou-se mais participativa
5, O que se aprende com o programa
pode ser aproveitado em outras expe-
riências inovadoras
6. Diminuíram as resistências que ha-
viam ao programa antes de sua ins-
talação
7, O diretor fica sobrecarregado de
novas funções
8. Houve redução do envio de mate-
riais ou outros recursos que a esco-
la recebia da Prefeitura ou da Se-
cretaria Estadual de Educação
9. A escola é sobrecarregada com no-
vas atividades
10. As orientações para execução do
programa são insuficientes
11 - A execução do programa é muito
complexa
Total
88,7
84,9
82,8
81,8
81,1
66,1
46,6
43,2
32,6
29,7
23,6
29.900
90,6
87,0
87,5
85,6
85,1
68,7
45,0
54,0
32,2
34,9
32,3
2.177
83,9
76,4
74,7
75,4
75,0
57,0
41,5
51,5
34,3
34,4
26,1
7.622
91,6
87,4
85,8
88,2
88,0
72,2
49,0
44,1
37,2
26,4
25,1
2.867
89,9
88,8
85,2
83,2
81,0
69,1
54,1
37,8
34,0
29,4
21,7
11.626
90,5
86,1
85,6
82,9
84,5
68,4
37,5
38,4
25,1
23,7
20,3
5.608
89,7
86,7
86,6
84,6
82,6
69,0
50,5
44,5
34,4
30,5
23,0
23.562
85,0
78,0
69,0
71,4
75,6
55,6
32,1
38,2
25,8
26,7
26,1
6.338
91,1
88,5
86,4
84,6
81,8
70,3
51,4
45,7
31,5
32,8
23,4
14.786
86,4
81,1
80,8
80,3
81,7
63,0
44,6
40,5
36,5
28,5
24,6
11.479
86,0
82,0
74,9
74,9
76,1
59,4
33,3
41,3
25,0
20,8
21,7
3.635
90,0
84,6
84,8
81,5
82,9
67,5
46,4
43,7
33,6
32,0
25,8
14.530
88,6
85,5
81,8
83,2
83,0
65,7
45,4
47,5
32,7
20,8
22,3
6.21!
86,72
84,9
80,3
81,3
77,0
64,3
47,7
39,4
31,0
32,1
21,1
9.159
Fonte: NEPP/UNICAMR Pesquisa Descentralização de Programas do MEC - Ensino Fundamentai, 1997
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
Tabela 5
PMDE: Distibuição das escolas urbanas que executaram recursos, pelos itens priorizados na execução do gasto, segundo regiões, dependência administrativa, porte da escola e porte
do município
Brasil- 1996
• Material didático
• Capacidades e Ativ, Pedagógicas
• Material de consumo
• Manutenção da prédio
* Mobiliário e Equipamento
• Outros
Total
62,7
24,2
81,7
67,5
60,8
49,8
37.033
54,1
26,9
81,7
72,2
62,2
47,0
2.879
43,1
20,2
82,4
72,6
61,7
27,8
11.007
75,0
30,9
87,8
76,5
60,7
60,3
3.150
76,9
29,2
80,0
60,1
65,4
61,2
13.636
64,1
15,8
80,9
67,9
48,8
59,7
6.361
65,5
24,7
85,3
75,5
70,2
55,0
25.280
56,6
23,2
73,9
50,3
40,6
38,6
11.753
70,2
28,5
83,8
73,6
71,2
62,4
16,791
57,6
21,0
81,1
65,6
57,3
42,0
14.383
53,9
19,8
76,9
54,8
39,6
32,9
5.859
63,9
23,8
81,1
70,7
62,1
50,6
17.936
63,6
25,5
86,5
69,4
62,9
55,8
7.824
60,8
23,9
79,3
61,1
57,2
44,4
11.273
Fonte: NEPP/UNICAMR Pesquisa Descentralização de Programas do MEC - Ensino Fundamentai, 1997.
Nota: Material de consumo inclui:. Material de limpeza, escolar e de secretaria.
Tabela 6
PMDE: Distribuição das escolas* de acordo com as razões pelas quais elas não executaram diretamente os recursos, segundo regiões, dependência administrativa, porte da escola e porte do
município
Brasil- 199Ó
• A escola nao tem interesse em admi-
nistrar diretamente os recursos
' A escola nao tem condições (pessoal
disponível para gerir diretamente os
recursos)
" A escola nao tem Unidade Executora
ou está em processo de constituição
• A Prefeitura ou órgão estadual ou
a Delegacia do MEC não ofereceu
esta possibilidade para a escola
• O município onde está localizada
sua escola nao ofecere condições
(ausência de agência bancária e/ou
comércio local insuficiente)
• Porque a escola considera que o
programa executado pela Prefeitura
OU Secretaria Estadual de Educação
está ofendendo as prioridades da
escola de forma adequada
• Outro motivo
Total
0,7
8,0
61,8
20,8
4,3
14,9
5,6
5.432
2,0
1,5
57,7
14,9
7,4
18,4
5,4
537
13,4
62,3
24,6
5,1
13,7
4,6
2.529
9,5
76,4
13,6
7,0
10,1
2,5
199
0,5
2,8
63,9
14,2
1,1
14,6
8,9
1.524
2,6
3,4
53,3
29,1
5,4
19,0
3,0
643
1,9
7,5
48,1
21,0
4,7
16,4
10,8
889
0,4
8,0
64,4
20,8
4,2
14,6
4,6
4.543
1,2
4,9
56,2
20,6
2,8
14,4
11,0
1.454
0,2
2,7
71,1
21,2
0,7
12,3
5,0
2.111
0,7
16,3
55,6
20,6
9,6
18,3
2,1
1.867
0,5
3,2
65,0
17,8
0,7
10,0
7,5
2.827
-
7,7
59,5
25,0
8,4
18,2
2,1
1.252
1,6
18,2
57,1
23,4
8,2
22,0
5,0
1.353
Fonte: NEPP/UNICAMR Pesquisa Descentralização de Programas do MEC - Ensino Fundamentai, 1997.
* Escolas urbanas que receberam bens e/ou serviços.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
Tabela 7
PMDE: Itens priorizados na aplicação dos recursos em escolas urbanas
1
que receberam através de Unidade Executora
Brasil-1996
• Intervenções no prédio
• Material escolar
* Material didático-pedagógico do aluno
• Material de secretaria
• Material de limpeza
• Material esportivo para o aluno
• Consertos de mobiliário
• Equipamento
• Mobiliário
* Consertos de equipamentos
* Desenvolver atividades educacionais
• Capacitar ou promover o aperfeiçoamento dos
professores
• Capacitar ou promover o aperfeiçoamento dos
funcionários administrativos
14.292
14.201
14.197
13.184
12.812
10.928
7.908
7.365
6.684
5.128
3.816
2.875
1.116
75,1
74,6
74,6
69,3
67,3
57,4
41,5
38,7
35,1
26,9
20,0
15,1
5,9
19.034
19.034
19.034
19.034
19.034
19.034
19.034
19.034
19.034
19.034
19.034
19.034
19.034
Fonte; NEPP/UNICAMR Pesquisa Descentralização de Programas do MEC- Ensino Fundamental, 1997
1
Excluídas as escolas que não receberam repasse do programo.
Tabela 8
PMDE: Percentuais* de escolas urbanas que executaram recursos, pelo órgão responsável pela capacitação, segundo regiões, dependência administrativa, porte da escola e porte do município
Brasil - 1 996
• Delegacia do MEC/DEMEC
• Secretaria Estadual de Educação/
outros órgãos estaduais
• Secretaria Municipal de Educação/
outros órgãos municipais
• Delegacia do MEC e Secretaria
Estadual de Educação
• Delegacia do MEC e Prefeitura
Municipal
' Secretaria Estadual de Educação
e Prefeitura Municipal
• Delegacia do MEC e Prefeitura
Municipal
Total
7,9
46,1
13,0
16,9
5,8
1,4
0,9
27.994
6,9
36,3
6,7
35,2
7,1
0,6
1,6
2.028
4,4
38,7
12,2
14,7
2,9
0,6
0,2
6.890
16,3
30,0
17,0
25,9
7,2
4,0
1,3
2.723
6,7
58,6
9,2
10,4
5,7
0,8
0,5
10.883
10,8
42,3
22,2
21,2
8,7
2,6
2,2
5.470
8,0
57,9
2,2
20,9
1,2
1,0
0,1
21.992
7,6
2,9
52,7
2,1
22,9
2,7
3,9
6.002
8,7
53,5
9,9
16,2
5,2
1,0
0,6
13.658
7,5
41,5
14,4
19,4
5,2
2,0
1,0
10.934
5,8
31,3
21,4
11,6
10,4
1,0
1,8
3.402
4,2
46,2
18,2
15,6
7,0
1,1
1,0
13.886
10,2
39,7
10,0
20,1
6,1
1,3
1,0
5.560
12,4
50,2
6,8
16,9
0,6
8.548
Fonte: NEPP/UNICAMP Pesquisa Descentralização de Programas do MEC - Ensino Fundamental, 1997.
*Percentuais calculados com base nas escolas que receberam algum tipo de orientação.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
Tabela 9
PMDE: Distribuição* de escolas urbanas que executaram recursos, pelo grau de autonomia para definição de prioridades de gasto com recursos do programa, segundo regiões, dependência
administrativo, porte da escola e porte do município
Brasil- 1996
• Total
• Parcial
* Não tiveram autonomia
• Não informaram
Total
32,6
50,6
9,6
7,2
8.115
23,2
59,5
9,7
7,6
1.283
31,4
52,9
8,6
7,1
4.521
38,0
39,2
14,0
8,7
663
39,8
39,5
13,0
7,7
841
41,8
44,7
8,4
5,1
807
31,5
54,3
6,6
7,6
5.438
34,7
43,1
15,8
6,4
2.677
35,6
50,5
5,4
8,4
3.107
27,8
54,2
11,6
6,3
3.760
39,3
40,0
14,1
6,7
1.248
32,7
51,8
7,0
8,4
4.599
34,5
45,0
15,7
4,8
1.708
10,6
«
1.806
Fonte: NEPP/UNICAMP Pesquisa Descentralização de Programas do MEC - Ensino Fundamental, 1997.
"Percentuais calculados com base nas escolas que receberam recursos via Suprimento de Fundos.
Tabela 10
PMDE: Distribuição* de escolas urbanas pela boa avaliação dos diretores (notas de 8 a 10) quanto às contribuições do programa, segundo regiões, dependência administrativa, porte da escola e
porte do município
Brasil- 199Ó
• Condições de aprendizagem dos
alunos
• Benfeitorias do prédio escolar
• Material pedagógico e de consumo
" Participação e interesse da comuni-
dade pela escola
• Participação e interesse dos alunos
pela escola
• Participação e interesse dos profes-
sores nas atividades da escola
• Poder de decisão da escola
• Outro
Total
55,1
42,3
67,2
39,7
51,2
59,0
65,1
2,2
35.4!
5
50,5
48,9
64,5
42,6
55,8
66,0
66,9
2,7
2.723
51,3
44,7
60,4
40,1
55,0
61,9
62,0
1,0
10.216
54,2
39,0
72,3
44,1
55,2
63,7
69,8
2,3
3.116
60,1
37,2
71,4
35,5
44,8
52,9
62,6
2,7
13.084
53,4
48,0
68,2
44,4
54,1
61,5
72,2
2,5
6.276
57,6
46,6
72,0
41,7
51,9
58,8
70,8
2,4
24.567
49,6
32,7
56,3
35,1
49,5
59,3
52,1
1,6
10.848
57,9
46,9
73,3
38,2
46,0
54,5
69,6
2,5
16.180
53,5
40,8
64,3
42,3
55,3
62,4
64,4
1,8
13.696
50,8
32,7
56,6
37,5
56,0
63,5
53,7
2,1
5.539
52,8
44,4
67,2
40,8
50,1
60,1
66,3
1,7
17.350
54,7
45,7
71,1
42,3
53,2
60,5
64,3
4,0
7.487
59,2
36,5
64,5
36,0
51,4
55,9
63,6
1,6
10.578
Fonte: NEPP/UNICAMP Pesquiso Descenrra/ização de Programas do MEC - Ensino Fundamental, 1997.
*Percentuais calculados com base nas escolas que participaram do programa.
Programas Apoio Tecnológico e TV Escola
A utilização de tecnologias educacionais nas escolas públicas brasileiras vem sendo discutida há muitos anos.
Inúmeras experiências pontuais de televisão e rádios educativas junto a alunos foram mesmo realizadas pelo
governo federal ou por governos estaduais, destacando-se, entre elas, os programas Saci, Minerva, Telecursos
de 1" e 2" Graus. No campo da capacitação docente, também podem ser assinaladas iniciativas tais como o
programa "Um Salto para o Futuro", produzido pela Fundação Roquette Pinto desde 1991. A partir de 1993,
com as discussões em torno do Plano Decenal para a Educação, ganha força a idéia de articular medidas de
valorização do magistério e de ensino à distância
1
.
Nesse contexto, em 1995 o MEC formulou e passou a implementar uma política educacional pautada pelo
objetivo de valorização docente. Dentre as várias ações propostas, ganhou centralidade a tese de organizar a
capacitação de professores por meio da educação à distância, opção que deu origem aos programas de Apoio
Tecnológicos. TV Escola.
O Programa de Apoio Tecnológico - PAT, mais conhecido como Kit Tecnológico, foi formulado nos primeiros
meses de 1995
2
, tendo por meta fornecer a todas as escolas públicas de ensino fundamental um kit composto por
uma televisão, um videocassete, uma antena parabólica e uma caixa de fitas VHS
3
. Segundo as definições
originais, o universo a ser atendido abrangia o conjunto de escolas com mais de cem alunos, hoje estimado em
42.000 estabelecimentos em todo o país. O timing previsto para a implementação foi de aproximadamente 24
meses e a lógica da execução baseou-se na compra descentralizada do equipamento - realizada pelas 26 secre-
tarias estaduais de educação (SEEs)
4
e por 2.191 prefeituras municipais, para as quais o FNDE
5
transferiu
1. Também a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, Lei 9.394 de 1996, estabelece que o poder público "incentivará o
desenvolvimento e a veiculação de programas de ensino a distância em todos os níveis e modalidades de ensino, e de educação
continuada" (art. 80).
2. A Resolução CD/FNDE n° 15, de junho de 1995, instituiu o PAT às escolas das redes estadual e municipal do Ensino Fundamental.
3. Ficou estabelecido que o aparelho de TV deveria ser em cores, de pelo menos 20 polegadas, bivolt e com controle remoto; o
videocassete deveria ser de quatro cabeças, com controle remoto, bivolt e sistemas NTSC/PALM; o conjunto de recepção de
satélite seria composto por uma antena parabólica com diâmetro variando entre 2,7 e 2,85 metros, um amplificador de baixo
ruído, LNB, de 25 graus, um receptor de satélite e um servo-motor; e a caixa de fitas VHS deveria conter, pelo menos, dez
unidades.
4. A exceção foi Roraima, que, pela sua situação de inadimplência em 1995, apenas firmou o convênio em 1996.
5. No nível federal, o programa foi coordenado pelo FNDE, por meio de sua Diretoria de Operações e da Divisão e Aplicação de
Recursos, cujas funções foram as seguintes: estabelecer a divulgação e o contato com as secretarias estaduais e prefeituras,
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
recursos financeiros da ordem de R$ 1.500,00 por escola. Convênios entre o MEC, os estados e os municípios
foram celebrados com tal finalidade
6
, sendo repassados R$ 62,5 milhões (FNDE/MEC, 1995).
O PAT constituiu a base material de outro programa iniciado pelo MEC no mesmo período, o TV Escola, um
complexo de ações televisivas destinadas à capacitação docente e à ampliação do acesso dos alunos às novas
informações. O programa organiza-se em torno de um canal de televisão exclusivo para educação, cujos sinais
são gerados pela Fundação Roquette Pinto para o satélite de comunicação Brasilsat-1 e transmitidos, em circuito
fechado, para todo o país.
No plano federal e no âmbito do MEC, o programa é de responsabilidade da Secretaria de Educação à Distância
- SEED
7
, cujas principais funções abarcam a produção e execução dos programas televisivos: pesquisa, com-
pra e dublagem de vídeos e programas; articulação com as SEEs e prefeituras; produção e disseminação de
material impresso. No âmbito estadual, as SEEs são responsáveis pela elaboração de orientação para as escolas
e pela capacitação dos recursos humanos para a utilização de programas de ensino à distância. Finalmente, na
outra ponta do programa, estão as unidades escolares, que devem gravar os programas transmitidos, montar a
videoteca, designar um profissional para coordenar as atividades, criar condições para os professores assistirem
aos programas e divulgar o material impresso.
A implementação do PAT, como se verá à frente, deu-se de modo relativamente ágil, se se considerar as tradici-
onais demoras que ocorrem em programas sociais que envolvem sistemas de compras e distribuição de bens. O
modelo básico de descentralização sobre o qual repousou - a transferência dos recursos federais para os entes
federados, descentralizando radicalmente o processo de aquisição - foi positivamente avaliado pela maior parte
dos agentes implementadores e beneficiários entrevistados, pela sua eficácia.
Como se sabe, os processos de aquisição de bens e serviços constituem, ainda hoje, uma das grandes dificulda-
des enfrentadas por programas públicos, particularmente se realizados de modo centralizado e pelo governo
federal. Desse modelo quis se afastar o PAT. Entretanto, a pulverização de ações de compra, a complexidade dos
processos de distribuição de bens por todo o país, enfim, as enormes exigências de engenharia e logística para
entregar aparelhos eletrodomésticos e pretender instalar antenas parabólicas em mais de quarenta mil unidades
escolares distribuídas por todo o território nacional, além de desafiante, não deixou de significar também uma
das mais fortes inovações institucionais em um país secularmente marcado pela centralização. Por isso mesmo,
para além dos seus impactos sobre os comportamentos educacionais, a experiência recente do PAT traz consigo
lições importantes em matéria de descentralização de programas sociais.
visando à assinatura do termo de adesão ao programa; gerenciar o banco de informações; providenciar o empenho dos recursos
no SIAF; controlar a prestação de contas; treinar técnicos das DEMECs.
6. Esses recursos provieram da quota-federal do salário-educação.
7. Criada no início do ano de 1996 e localizada no MEC, a Secretaria é responsável por implantar a política do governo federal de
ensino à distância e de informatização das escolas públicas.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
Já a implementação do TV Escola vem enfrentando desafios de outra ordem, que o particularizam fortemente na
experiência recente de programas sociais inovadores. Desde logo, as dificuldades enfrentadas dizem respeito à
própria natureza da inovação trazida pelo programa, que, afinal, pretende produzir alterações significativas nas
práticas educativas, nas rotinas das escolas e nos hábitos dos seus docentes, aí introduzindo um meio novo, até
agora estranho ao ambiente escolar e, mesmo, bem pouco conhecido e "dominado" pela maior parte da popula-
ção. Assim, as mudanças institucionais e organizacionais supostas pelo TV Escola não são triviais. E, paradoxal-
mente, estas dificuldades foram mesmo acentuadas pelo modelo de descentralização no qual se assenta - a
plena autonomia da unidade escolar em dele fazer uso.
Entretanto, para além daqueles desafios e deste último efeito não esperado, a implementação do TV Escola
enfrentou um outro tipo de dificuldade - as enormes expectativas acerca de seus resultados, engrandecidas
também pela forte ação da mídia sobre a opinião pública. Dessa forma, além dos desafios naturais, passou a
enfrentar, logo de início, um problema de imagem cujo manejo revelou-se relativamente difícil. Nesse particular,
o programa foi também inovador, destacando-se da massa de programas sociais tradicionalmente ausentes dos
noticiários e das pautas da imprensa.
São muitas e complexas, como se vê, as razões que convidam e mobilizam o pesquisador a conhecer e avaliar a
chegada do TV Escola às escolas brasileiras.
2.1. Os Programas nos seus grandes números: principais resultados do Survey nacional
Entre o segundo semestre de 1995 e principalmente ao longo de 1996, o PAT praticamente completou seu ciclo
de realização: não apenas o MEC transferiu para os organismos estaduais e municipais os recursos totais previs-
tos como, na grande maioria dos estados e municípios, foram encerrados os processos de aquisição dos equipa-
mentos e sua distribuição às unidades escolares.
Diferentes condições de implementação foram, entretanto, enfrentadas na etapa imediatamente seguinte, qual
seja, a da instalação das antenas parabólicas nas escolas e início das operações do programa nas escolas. O
processo não apenas foi mais demorado como envolveu diferentes grupos de agentes, em especial as várias
empresas vencedoras das licitações, que obedeceram a rotinas, ritmos e mecanismos distintos para instalar e
colocar em operação o novo equipamento. Foi principalmente nesta etapa que ocorreu uma certa defasagem
entre o início do TV Escola - março de 1996 - e a completa instalação das antenas, que se prolongou até o
segundo semestre daquele ano. Sensíveis a estas diferenças temporais, os indicadores de cobertura registraram
distâncias entre escolas que possuíam o equipamento e escolas em que esteja se encontrava instalado.
Na verificação dos resultados, a periodização do Programa TV Escola também deve ser considerada. Embora
anunciado no segundo semestre de 1995, o programa somente teve início, de forma regular, em março de 1996.
Quando esta pesquisa coletou as informações nacionais, por meio de questionário aplicado durante abril e maio
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
de 1997, o TV Escola completava treze e quatorze meses de vida - período tipicamente de implementação e
regularização das suas dinâmicas e rotinas. As informa
As informações coletadas pelo survey nacional refletem etapas tipicamente iniciais da implementação.
2.1.1. As modalidades de descentralização
Como já se afirmou, a concepção de descentralização na qual se assentou o programa do Kit Tecnológico previa
uma radical descentralização federativa - a total transferência de recursos e das funções de execução do gasto
do governo federal para os governos estaduais e municipais. Porém, à diferença do que se verificou no PMDE,
não se concebeu aqui a desconcentração funcional do programa, ou seja, a delegação para a unidade escolar
dessas mesmas funções.
A implementação do programa, entretanto, apresentou variações. A pesquisa pôde identificar quatro situações
de descentralização, descritas no box abaixo:
Situação 1
Situação 2
Situação 3
Situação 4
Kit Tecnológico/TV Escola: situações de descentralização encontradas
o estado (convenente-executor) assinou o convênio, recebeu os recursos financeiros, realizou a
compra do kit e enviou-o para as escolas estaduais;
o estado (convenente) assinou o convênio, recebeu os recursos e repassou-os para as suas
escolas, que, através de suas unidades executoras ou por ação direta dos diretores, adquiriam
o equipamento;
o estado (convenente) assinou o convênio e realizou um outro convênio com o município
(subconvenente-executor), que recebeu os recursos financeiros, efetuou a compra do kit, repas-
sando-o para as escolas municipais;
o município (convenente-executor) assinou o convênio, recebeu os recursos, realizou a compra
e enviou o kit para as escolas municipais.
As informações coletadas entre as escolas equipadas revelam que 50% receberam o kit da SEE, 23% da prefei-
tura e os 27% restantes declararam ter comprado elas próprias o kit. Ou seja, embora não tenha estado presente
na estratégia da descentralização, a modalidade mais radical - que juntou descentralização e desconcentração
- ainda assim ocorreu em um quarto das escolas beneficiadas. E interessante registrar a concentração das
escolas que adquiriram o Kit autonomamamente nas regiões Sudeste, onde 55% das escolas declararam tê-lo
adquirido, e Nordeste, onde o mesmo ocorreu em 14% das escolas.
Por sua vez, e em escala de massas, o programa TV Escola combina, no seu desenho e propostas, descentralização
e autonomia da escola, repousando estrategicamente suas operações na capacidade decisória e de gestão das
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
unidades escolares, na extremidade das redes de ensino. Em outras palavras, buscou valorizar a autonomização
da escola, ao instituí-la como unidade última do processo de descentralização, devendo definir ela própria as
prioridades, selecionar e gravar os programas transmitidos e, finalmente, criar as condições para serem utiliza-
dos na capacitação docente ou em atividades pedagógicas com alunos. É claro que a efetivação dessas alterações
no ambiente escolar supõe certas condições institucionais e de processos. Vejamos.
2.1.2. Indicadores de processo: características da implementação e do funcionamento dos programas
A implementação do programa exige que as escolas disponham de requisitos materiais e institucionais, tais
como espaço físico para instalar os equipamentos, condições de segurança e sistema de manutenção do equipa-
mento. Deve também contar com funcionários responsáveis pela realização das atividades e, mais ainda, criar
mecanismos que estimulem e intensifiquem o uso dos programas. Estas bases organizacionais e capacidades
administrativas foram consideradas na avaliação da qualidade do processo de implementação do TV Escola.
Recursos humanos e sistemas de informação e capacitação
A plena inserção do TV Escola na rotina escolar depende da realização de diferentes atividades, desde a seleção
de programas a serem gravados, a própria gravação, a organização e o controle das fitas gravadas até a progra-
mação da exibição das mesmas. Cabe à cada escola reorganizar a divisão interna de trabalho e selecionar os
funcionários e técnicos que desempenharão as tarefas. Por outro lado, para além das atividades mecânicas de
programação das gravações e operação dos vídeos, o bom desempenho didático-pedagógico de um programa
dessa densidade obviamente exige graus mínimos de capacitação dos agentes que o implementam.
• Recursos humanos. Nas escolas que realizam gravações, a seleção de programas a serem gravados é ativi-
dade de responsabilidade do coordenador pedagógico em 40% delas, e do professor, em 37%. Segue-se o
diretor, citado em 21% das escolas. Já a atividade de gravação dos programas cabe basicamente ao coordena-
dor pedagógico (30%) ou a um outro funcionário da escola (30%), seguidos do professor (22%). A organiza-
ção e controle da videoteca é de responsabilidade dos seguintes profissionais: coordenador pedagógico em
33% das escolas; outro funcionário, 25%; professor, 17%; e diretor, 16%. Finalmente, a programação da
exibição das fitas gravadas é realizada principalmente pelo professor (em 46% das escolas) e pelo coordena-
dor pedagógico (em 33%).
Em resumo, verifica-se que as escolas têm designado o coordenador pedagógico para desenvolver as ativida-
des relacionadas ao TV Escola. No entanto, as atividades mais pedagógicas, como seleção dos programas e
programação da exibição, ficam mais por conta dos professores, enquanto aquelas mais operacionais e mecâ-
nicas ficam a cargo de um outro funcionário da escola.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
• Capacitação. Sabe-se que uma das principais dificuldades enfrentadas na implantação de inovações nas
escolas é a inexistência de pessoal qualificado para realizar as novas e diferentes atividades. Dessa forma,
capacitação e treinamento de funcionários ganham especial importância na determinação do sucesso ou do
fracasso da implementação.
No caso do TV Escola, a pesquisa mostrou que, em todo o país, houve capacitação de técnicos e funcionários
em 61% das escolas urbanas que receberam e instalaram o equipamento.
Outra forma de capacitação que acompanha o programa é contínua e se efetua por meio do material impresso
de apoio que o MEC distribui rotineiramente às escolas, com o objetivo de subsidiar a utilização dos progra-
mas educativos
8
. Dentre esses materiais destacam-se a Revista da TV Escola, os Cadernos do Professor, a
Revista Especial com o Guia de Programação da TV Escola, os cartazes com a Grade de Programação Bimestral
e o Catálogo da TV Escola
9
.
De maneira geral, cerca de 67% das escolas informaram possuir os materiais impressos de apoio à TV Escola.
Tomada individualmente, verificou-se que a Grade de Programação de fevereiro a abril de 1997 havia chegado
a um percentual ainda maior de escolas já equipadas com o kit (74%).
TV Escola: divisão do trabalho e capacitação do pessoal
47% dos diretores informaram que é a própria escola a responsável pela manutenção dos equipamentos;
40% das escolas informaram que o coordenador pedagógico é o responsável pela seleção de programas;
Em 30% das escolas, a gravação é realizada pelo coordenador e em 30% por outro funcionário;
Em 33% das escolas, a organização da videoteca é de responsabilidade do coordenador pedagógico;
61% das escolas informaram ter havido algum tipo de capacitação aos funcionários;
67% das escolas dispunham do material impresso de apoio.
As condições da infra-estrutura física e de manutenção dos equipamentos
A instalação do kit Tecnológico exige das escolas o atendimento de alguns requisitos, tais como uma sala ade-
quada para colocar os aparelhos de televisão e videocassete e um lugar seguro para instalação da antena parabó-
lica. Segundo os dados coletados, apenas 27% das escolas contavam com uma dependência exclusiva para o seu
uso. A grande maioria instalou os equipamentos em dependências da escola utilizadas também para outros fins,
tais como sala de professor, auditório, sala de aula etc. As demais escolas (cerca de 9%) informaram que
8. O material é enviado bimestralmente, por correio, diretamente às escolas, sem passar por secretarias de educação.
9. Em 1996, foram distribuídos quatro números da Revista da TV Escola, totalizando 375.000 exemplares e 305.000 cartazes da
Grade de Programação. Até junho de 1997, haviam sido distribuídos 200.000 exemplares da Revista e 150.000 Grades de
Programação.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
utilizaram um suporte móvel, que possibilita que os aparelhos de televisão e de vídeo sejam levados para as
diversas dependências da escola (Tabela 1 do Anexo).
Em relação à manutenção dos equipamentos - um dos principais problemas enfrentados pelas escolas no seu
funcionamento diário -, os dados mostram que em 47% dos casos é a própria escola a responsável pela manu-
tenção, enquanto em 37% a manutenção é de responsabilidade da Secretaria de Educação (estadual ou munici-
pal) e em 6% outros procedimentos são adotados. Nem sempre a escola conta com sistemas ou alternativas
predefinidas de manutenção: 7% dos diretores declararam, por exemplo, que no caso de haver problema, não
saberão a quem recorrer (Tabela 2 do Anexo).
2.1.3. Kit e TV Escola: indicadores de desempenho
Considerando o curto período de existência de ambos os programas, os indicadores mais gerais de cobertura
revelam que sua abrangência foi alta: mais de três quartos das escolas urbanas possuía o kit e cerca de dois
terços informaram realizar gravação de programas. Do mesmo modo que já se viu na avaliação do PMDE, esses
resultados se diferenciam pelas regiões, pelas redes municipais e estaduais e, em menor medida, variam tam-
bém segundo o porte das escolas e o tamanho dos municípios onde se localizam.
Cobertura
Elaborados a partir dos dados coletados pela pesquisa em abril de 1997, os indicadores de cobertura revelam
que, do conjunto de escolas urbanas do país com mais de cem alunos (41.979), aproximadamente 78%
l0
possuem o kit. Restam, portanto, 19% de escolas, para que o programa atinja o objetivo inicial de dotar com o kit
todas as que atendem aos requisitos" .
As informações regionais da cobertura confirmam a alta cobertura do PAT, conforme mostra o Gráfico 2.1
(Tabela 3 do Anexo). Com efeito, nas regiões Centro-Oeste, Sul e Sudeste verifica-se um desempenho superior
à média nacional, em especial na primeira, com um percentual de 87% de escolas atendidas. A região Nordeste
apresenta o índice de atendimento mais baixo (68%), seguida da Norte (73%). Há, entretanto, uma diferença
enorme da cobertura entre as escolas estaduais e municipais: se nas primeiras o percentual gira em torno de
87%, nas municipais atinge apenas 59%.
10. É importante ressaltar que, em coerência com o desenho do programa, o cálculo da cobertura foi feito em base às 41.979 escolas
urbanas com mais de cem alunos, tendo sido portanto excluídas as 3.241 que não atendem tal requisito. Existem, entretanto,
1.058 unidades escolares com menos de cem alunos que informaram possuir o kit. Para efeitos da análise, foram elas acrescidas
ao conjunto de escolas contempladas pelo programa, totalizando 43.037.
11. A soma das escolas que não possuem o equipamento (7.611) com as escolas que não o instalaram (904) define o conjunto de
8.515 escolas urbanas que ainda não se beneficiam do programa, por esta perspectiva de análise.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
Gráfico 2.1
Kit Tecnológico: distribuição das escolas urbanas que possuem o equipamento,
segundo dependência administrativa.
Brasil e Regiões -1997
100,0%
0,0%
Fonte: NEPP/UNICAMP, 1997
As informações coletadas permitem também verificar que apenas 2% das escolas que possuem o kit ainda não
o instalaram, o que sugere ter sido praticamente superado o problema com a instalação das antenas parabólicas
(Tabela 5 do Anexo). Também a pesquisa não detectou um quadro grave de funcionamento dos aparelhos, como
se supunha a partir de informações fragmentadas anteriores: de fato, entre as escolas que instalaram os equipa-
mentos, apenas 15% indicaram problemas e dificuldades de uso
12
(Tabela 4 do Anexo).
Principais características da cobertura do programa
77,5% das escolas urbanas com mais de cem alunos possuem o kit;
dessas, 96% instalaram os equipamentos;
dessas, 83% possuem equipamento em condições adequadas de funcionamento;
cerca de 650 mil professores lecionam em escolas que possuem o kit, sendo que aproximadamente 410
mil deles encontram-se em escolas que gravam filmes;
aproximadamente 21,5 milhões de alunos estão em escolas que possuem o kit e 1 3,6 milhões, em escolas
que gravam filmes
13
.
12. Cabe ressaltar que 15% das escolas tiveram algum equipamento do kit roubado.
13. Esses dados foram obtidos por meio da expansão da amostra desta pesquisa, comportando dessa forma alguma margem de erro.
5 6
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
Indicadores de eficácia e efetividade
O TV Escola funcionará bem desde que certas atividades-meio tenham sido adequadamente realizadas. Uma
delas é a eficaz gravação das fitas - ou pelo menos o recebimento de fitas gravadas por outrem. Outra é a posse
de um acervo suficiente de filmes gravados, que possibilite a instauração de uma dinâmica de utilização segun-
do disciplinas e séries diferenciadas.
• Gravação dos programas: êxitos e obstáculos. As gravação dos programas e filmes veiculados é sem
dúvida uma das dificuldades mais sérias enfrentadas pelo TV Escola. Ainda assim, 61% das escolas que
possuem o kit instalado e em funcionamento gravam os programas (Gráfico 2.2) - sem dúvida, um bom
resultado se se consideram os limitados treze meses de existência do programa. Entretanto, não é desprezível
o número de escolas que, na época da coleta de informação, haviam recebido o kit mas ainda não gravavam os
programas - 16.731 escolas ou 37% do total (Tabela 6 do Anexo).
Gráfico 2.2
TV Escola: gravação de filmes transmitidos, em escolas urbanas.
Brasil e Regiões -1997
Fonte: NEPP/UNICAMP, 1997.
D Realizam • Não Realizam
Não necessariamente a não-gravação significa que a escola não disponha de filmes. Ao contrário, entre as
escolas que não gravam, 24% recebem as fitas gravadas da Secretaria de Educação Estadual ou Municipal.
Seguramente, muitas e complexas são as razões que podem ser invocadas para explicar as dificuldades de
implementação do programa. Ao que parece, para a inserção do TV Escola na vida escolar não bastam apenas
a existência e o funcionamento dos equipamentos; outras condições mostraram-se necessárias, desde as mais
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
complexas - por exemplo, a disponibilidade de funcionários com tempo e forte interesse em gravar os filmes
- até as mais simples, embora não menos importantes, como a da disponibilidade de fitas virgens. Vejamos as
principais razões assinaladas pelos diretores escolares, segundo os resultados do survey nacional.
- Dificuldades e obstáculos enfrentados na gravação dos filmes e programas. A principal razão apontada
pelas escolas que não gravaram filmes é a inexistência de funcionário para operar o equipamento e, em
14
segundo lugar, os problemas relacionados a horário e tempo . Mas também são altos os percentuais de
escolas que alegam problemas técnicos com os equipamentos, que afirmam enfrentar dificuldades na
sua operação ou que não possuem as fitas.
É preciso considerar, também, outras características institucionais que podem obstaculizar a imple-
mentação dos programas. A maior probabilidade de que a escola realize a gravação de programas
ocorre nas escolas onde o nível de escolaridade do diretor e do corpo docente e a estabilidade do diretor
são mais altos, embora as diferenças percentuais não sejam expressivas. Essas considerações, no entanto,
são mais verdadeiras para as escolas da rede estadual do que da rede municipal, onde a realização de
gravação de filmes parece depender de outras variáveis.
Ainda com relação a recursos humanos, considerou-se a presença ou não de funcionário para realizar a
gravação. Das escolas que gravam filmes, 65% possuem coordenador pedagógico, presente apenas em
47% das escolas que não gravam (Tabela 7 do Anexo).
Se tomamos a perspectiva das escolas que possuem o coordenador, verifica-se que 66% delas gravam,
enquanto apenas 48% das que não contam com este técnico gravam filmes. Embora exista uma diferença
de 18% entre as duas situações, pode ser considerada pequena, remetendo às seguintes indagações: por
que 29% das escolas que possuem o coordenador pedagógico não realizam gravação? Se 48% das
escolas que não possuem esse agente gravam filmes, por que as demais não gravam?
Para compreender melhor essa situação, foram cruzadas as informações de escolas que possuem
coordenador/orientador pedagógico e não gravam filmes com as razões da não-gravação. Verifica-se,
então, que 47% delas justificam a não gravação pela inexistência de funcionário para operar os
equipamentos (Tabela 8 do Anexo). Provavelmente, as escolas devem estar supondo que o TV Escola,
por ser um programa novo e diferente, deveria contar com um funcionário específico para desenvolver
as novas funções. Isto significaria que essas escolas ainda não incluíram as atividades do TV Escola
14. Se se supuser que os diretores, ao se referirem a problemas relacionados a horário e tempo, estavam se referindo à existência um
funcionário com disponibilidade de tempo exclusivamente para as atividades da TV Escola, então as escolas enfrentam apenas
um único problema: inexistência de funcionário responsável pelas novas atividades.
15. A gravação de filmes, uma das principais atividades do Programa TV Escola, foi examinada na sua relação com algumas
variáveis condicionantes do seu bom desempenho, quais sejam: recursos humanos que existem na unidade escolar, recebimento
de capacitação e condições da infra-estrutura física.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
entre suas atividades rotineiras, uma vez que em muitas delas o coordenador pedagógico não assumiu
as novas atividades. Com certeza o novo programa introduziu um debate sobre as funções dos diferentes
agentes no cotidiano escolar, no momento de incorporação das novas tecnologias.
Teoricamente, a capacitação oferecida aos funcionários deveria criar condições para que todas as esco-
las gravassem filmes. Os dados da pesquisa revelam que 73% das escolas que realizam gravação decla-
raram ter recebido orientação para utilizar os equipamentos, embora 41 % das que não realizam infor-
mem ter também recebido tal orientação. Mas é fato que as escolas que declararam ter recebido orien-
tação tendem a realizar gravações, uma vez que apenas 25% destas não gravam programas, contra 57%
daquelas que não receberam orientação
16
.
É importante considerar, também, o condicionamento da infra-estrutura física sobre o desempenho do
programa, supondo-se por hipótese que a gravação de filmes deve acontecer nas escolas que contam
com mais adequadas condições de localização dos equipamentos. A condição ideal de instalação dos
equipamentos, no entanto, parece não se constituir numa variável fundamental que leve as escolas a
gravar filmes. Das escolas que realizam gravação, 30% informaram que os equipamentos foram insta-
lados em dependência exclusiva; no entanto, 22% das escolas que não realizam gravação também ins-
talaram os equipamentos em dependência exclusiva
17
.
Um resumo das principais informações é apresentado no box abaixo.
Principais indicadores de gravação de filmes:
37% das escolas não gravam programas.
55% informaram que a principal razão para não gravar filmes é a inexistência de funcionário específico
para operar o equipamento;
53% das escolas que gravam filmes enfrentam dificuldades para realizar a gravação dos programas diári-
os;
78% das escolas que gravam programas possuem diretor com formação superior contra 68% das escolas
que não gravam;
65% das escolas que gravam programas possuem coordenador pedagógico;
47% das escolas que não gravam programas possuem o coordenador pedagógico;
74% das escolas que receberam capacitação gravam programas;
57% das escolas que não receberam capacitação não gravam programas.
16. As diferenças entre as duas redes de ensino são inexpressivas.
17. Na rede municipal, das escolas que gravam apenas 24% e das que não gravam 13% instalaram o equipamento em dependência
exclusiva.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
• Os volumes de programas gravados ou recebidos. No que se refere à programação do TV Escola, a Secre-
taria de Ensino à Distância veiculou, em 1996,205 dias de transmissão, totalizando 2.460 horas (incluindo as
repetições e 820 horas de "Um Salto para o Futuro"). No total foram exibidos 675 vídeos. Segundo as infor-
mações dos questionários, 56% das escolas que realizam gravação possuem menos de cem programas, 37%
declararam que gravaram mais de cem e apenas 1% informou que gravou todos os programas
18
(Tabela 9 do
Anexo).
• Os horários em que os filmes são vistos. Em pouco menos da metade das escolas (41%) os professores
assistem aos filmes durante horário específico para reunião de professores
19
. A inexistência de um horário na
jornada do professor fora de sala de aula para assistir aos filmes tem se constituído num dos obstáculos
enfrentados pelas escolas. Ora, as informações mostram então que menos da metade das escolas oferece
atualmente condições mais propícias para a capacitação docente em serviço e no próprio local de trabalho.
Mas os dados mostram também que as escolas têm feito arranjos para superar esse obstáculo: é surpreenden-
te, por exemplo, que 35% das escolas informem que os professores assistam aos filmes fora do horário das
aulas e fora da escola. Em 25% das escolas, eles assistem aos filmes fora do horário das aulas, embora na
própria escola, e em 20%, durante o intervalo das aulas.
• A destinação dos programas. O principal objetivo do TV Escola é possibilitar a capacitação e atualização
dos professores da rede pública de ensino fundamental, em serviço e na própria escola. Além disso, a progra-
mação veiculada também pode ser utilizada como apoio às atividades em sala de aula e com a comunidade.
Por isso mesmo, são amplas a gama de temas veiculados através dos programas assim como a variação de
séries e disciplinas a que se destinam. A pesquisa tratou de quantificar essas alternativas e variações de uso do
programa.
O uso do TV Escola com capacitação docente, com alunos e com a comunidade. Considerando apenas o
público-alvo, os dados revelam que as escolas usam mais os programas com alunos (66% das escolas) do
que com professores (59%) e comunidade (19%).
Para aferir com mais precisão o nível de utilização com cada segmento, solicitou-se aos diretores que infor-
massem a periodicidade, isto é, se o uso era diário, semanal, mensal ou bimestral. Os resultados referentes à
capacitação docente foram os seguintes, em ordem decrescente de percentuais: nunca (37%), semanal (22%),
mensal (19%), bimestral (12%) e diário (7%). Já com os alunos, tem-se a seguinte periodicidade: semanal
(34%), nunca (30%), mensal (15%), diário (14%) e bimestral (3%). Examinando as maiores freqüências de
utilização com cada segmento, pode-se inferir a preferência das escolas em utilizar os programas da TV
Escola nas atividades pedagógicas com alunos, mais que com capacitação docente.
18. Do conjunto de escolas que receberam fitas gravadas (24%), 65% receberam menos de cem programas (Tabela 52 do Anexo).
19. Cabe lembrar que 17% das escolas informaram que os professores não assistem aos filmes.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
Dificuldades enfrentadas. Com o objetivo de conhecer os fatores que operam como obstáculos ao uso
do TV Escola para a capacitação docente, pediu-se ao diretores que informassem aqueles que, na sua
.... 20
opinião, consistem nos principais motivos . Para o conjunto de escolas que não utilizam a programação
21
com a capacitação docente , a inexistência de um horário específico na jornada do professor aparece
em primeiro lugar. Como principal razão para explicar a não-utilização em atividades pedagógicas com
22
os alunos , 21% declararam "outro motivo", 16%, o fato de a videoteca não estar organizada e 10%, o
hábito dos professores em utilizar apenas o livro didático, combinado com o fato de a videoteca estar
desorganizada .
Principais indicadores sobre o uso da programação da TV Escola com capacitação docen-
te:
59% das escolas utilizam a programação da TV Escola com capacitação docente;
37% das escolas nunca utilizam a programação da TV Escola com capacitação docente;
7% utilizam diariamente os filmes;
22% utilizam semanalmente;
30% das escolas não utilizam em capacitação porque não há um horário específico na jornada do professor;
41% das escolas que utilizam em capacitação, fazem-na durante horário específico para reunião de profes-
sores;
35% das escolas informaram que os professores assistem aos filmes fora do horário e fora da escola.
• Os programas mais utilizados e séries e disciplinas mais atendidas. Visando conhecer mais profunda-
mente como se dá a utilização do Kit Tecnológico, inquiriu-se os diretores sobre os principais tipos de progra-
mas (programação da TV Escola, programas musicais e shows, programas esportivos, documentários e filmes
alugados) utilizados em atividades pedagógicas com os alunos. A informação coletada revela que todos os
tipos de programas são utilizados, variando muito a intensidade. As escolas privilegiam os filmes alugados e
os documentários, vindo em seguida a programação da TV Escola.
Uma das maneiras de avaliar o desempenho do programa é aferir a sua utilização segundo as séries e as
disciplinas em que os filmes são utilizados. Considerando de forma agregada as séries, da 1
a
à 4
a
e de 5
a
à 8
a
,
os dados gerais mostram uma distribuição equitativa entre os dois conjuntos na utilização dos filmes. Quanto
às disciplinas do currículo, ciências é a mais beneficiada com a programação da TV Escola, em 37% das
escolas. Em seguida aparecem português (16%), história (13%) e meio ambiente (10%) (Tabela 10 do Anexo).
20. Foram apresentadas as seguintes alternativas: o conteúdo dos programas não é adequado às necessidades da escola; os professores
não têm interesse; não há um horário específico na jornada do professor; outro motivo.
21. Ou seja, 37% do total de escolas que gravam.
22. Foram apresentadas as alternativas citadas na nota 20.
23. As demais combinações apresentam percentuais muito baixos; 22% não informaram.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
2.1.4. Indicadores de eficiência social: níveis de satisfação dos implementadores e beneficiários
Na implementação de programas inovadores, como é o caso do TV Escola, a atuação dos agentes implementadores
principais e dos beneficiários é de extrema importância. Ou seja, o desempenho relativo do programa varia, em
grande medida, em função da sua opinião e adesão.
• Graus de satisfação dos agentes. As informações disponíveis mostram que, de modo geral, os agentes
implementadores avaliaram positivamente o TV Escola. A maior satisfação diz respeito ao conteúdo apresen-
tado, embora considerem também que deveria ser adequado às condições da escola, principalmente na região
Nordeste. A avaliação é menos positiva em relação ao desempenho dos programas na capacitação docente.
Assim, 73% dos diretores consideraram bom o conteúdo dos programas transmitidos pela TV Escola, 10%
regular, 1% ruim e 16% não informaram. Em relação ao conteúdo do material impresso a avaliação é positiva,
uma vez que 76% atribuíram nota boa
24
. Os diretores demonstraram um nível de satisfação mais baixo quanto
à adequação dos programas transmitidos ao currículo da escola, uma vez que 60% atribuíram-lhe o conceito
bom e 22%, regular
25
. Finalmente, o desempenho dos programas transmitidos pela TV Escola na capacitação
dos professores foi avaliado positivamente por 64% dos diretores. O sistema educacional brasileiro é marcado
fundamentalmente pelo processo tradicional de ensino, baseado apenas na atuação do professor, considerado
o meio mais antigo de transmissão do conhecimento. Por isso mesmo é de se supor que o desenvolvimento dos
meios de comunicação e sua introdução no ensino devem produzir impactos significativos na organização
escolar. De maneira geral, os diretores apresentaram-se mais favoráveis à utilização da televisão e vídeo,
independentemente da atividade (capacitação docente ou com alunos). Maiores resistências foram apresenta-
das com relação ao computador, uma vez que apenas um terço dos diretores atribuiu-lhe o conceito "bom".
Diferenças significativas surgem, entretanto, quando os dados são desagregados, permitindo identificar as
escolas pela condição de posse do kit. Assim, os diretores das escolas que possuem o kit mostraram-se mais
receptivos à introdução da televisão e do vídeo do que os de escolas que ainda não têm os equipamentos.
Provavelmente, a posse dos equipamentos e o conhecimento dos programas estimularam a avaliação mais
positiva dos diretores das escolas já envolvidas no programa. Com relação à avaliação sobre o uso do compu-
tador, surpreendentemente, os diretores de escolas que não possuíam o kit apresentaram-se mais favoráveis do
que os de escolas que já o possuíam, apesar de a diferença percentual não ser tão elevada (42% contra 36%).
• Grau de satisfação dos alunos. A opinião dos alunos
26
sobre o uso da programação da TV Escola é positiva.
Solicitados a avaliar, por meio de notas, o programa, 58% atribuíram-lhe notas altas (entre 8 e 10), enquanto
24% manifestaram-se contrariamente, atribuindo notas baixas.
24. Não manifestaram opinião 14% das escolas. Aqui não ocorrem diferenças significativas entre as regiões.
25. "Sem informação" igual a 16%.
26. A base de dados utilizada aqui refere-se a 1.559 questionários aplicados a alunos de 4
a
s séries, em 66 escolas (estaduais e
municipais) nos estados do Pará, Maranhão, Alagoas, Bahia, Espírito Santo, Minas Gerais, Goiás e Rio Grande do Sul. O
número é expressivo, embora não representativo, do ponto de vista estatístico.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
É interessante notar, mais ainda, que a satisfação dos alunos é maior à medida que aumenta o número de vezes
que viram os programas, ou à medida em que se intensifica a periodicidade com que suas escolas "passam" os
filmes. Ou seja, opera aqui a lógica do "quanto mais vêem mais gostam", o que sugere forte potencialidade do
programa.
2.2. A Implementação do kit e TV Escola em Estados e Municípios: estudos de caso
A pesquisa de campo procurou analisar com mais profundidade as condições de implementação dos dois pro-
gramas, identificando situações típicas e casos exemplares.
27
.
No que diz respeito à abrangência dos programas, a pesquisa de campo confirmou os dados já assinalados pelo
survey nacional: a maioria das escolas já estava equipada com o kit e apenas em um grupo muito pequeno, o
equipamento não havia sido instalado. Também os melhores indicadores de cobertura verificaram-se nas escolas
estaduais
28
. Mostrou-se entretanto alto, nos estudos de caso, o número de escolas cujo equipamento enfrentava
problemas sérios, a ponto de inviabilizar seu uso: 29 em 54 casos. Os problemas, em geral, referiam-se à antena
parabólica (dezenove escolas) e aos aparelhos de TV e vídeo. Em apenas dezessete escolas os equipamentos
funcionavam perfeitamente.
Esta base material não sustentou, até a época da pesquisa, a completa inserção do TV Escola na rotina pedagó-
gica das unidades de ensino. Então, também nesse aspecto os estudos de campo referendaram as evidências
oferecidas pelo survey nacional.
2.2.1. As modalidades de descentralização
Na esfera estadual, a modalidade de descentralização do programa, aquisição e distribuição dos kits foi basica-
mente realizada pelas SEEs. Apenas em Minas Gerais e na Bahia as escolas da rede estadual receberam os
recursos financeiros para compra-lo
29
. Em Minas Gerais o recurso foi repassado apenas para as escolas que
27. O universo de atores que forneceram informações sobre os Programas Kit Tecnológico e TV Escolas foi composto por oito
secretários estaduais da educação, oito técnicos de Secretaria Estadual responsável pelo programa no nível central e oito no nível
intermediário, oito delegados das DEMECs, 21 prefeitos (menos das capitais), 31 secretários municipais da educação, treze
técnicos de Secretaria Municipal da Educação responsável pelo programa, quatro membros de Conselho Municipal da Educação,
66 diretores de escola, 62 professores, 25 coordenadores da TV Escola da unidade escolar, 58 pais de aluno, 66 alunos, 45
presidentes da Associação de Pais e Mestres e 25 professores rurais. No total foram entrevistadas 450 pessoas. Também foi
utilizada a metodologia de grupo focai, o que consistiu na reunião de um grupo de professores da 1
a
à 4
a
série de cada escola para
discutir e avaliar o TV Escola.
28. Foram visitadas 66 escolas, sendo 34 estaduais e 32 municipais. Das 66 escolas visitadas, 54 possuíam o equipamento; doze que
não o possuíam pertenciam à rede municipal da Bahia, onde a distribuição foi prejudicada devido à situação de inadimplência
das prefeituras. Apenas três escolas ainda não tinham instalado o equipamento.
29. A pesquisa estudou, entre as 66, cinco escolas que adquiriram o kit: duas em Minas Gerais e três na Bahia.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
possuíam uma UEx; as demais receberam o kit adquirido pelos órgãos regionais da SEE. Ocorreu uma variação
muito interessante no município de Boa Esperança, cuja prefeitura adquiriu e distribuiu o kit para as escolas
municipais e estaduais. Na Bahia, o recurso foi repassado para a conta do diretor, na forma de Suprimento de
Fundos.
No âmbito municipal, todas as prefeituras adquiriram os equipamentos para as suas escolas.
De um modo geral, as escolas pesquisadas receberam o kit em 1996, com exceção de cinco, para as quais o
equipamento chegou já em 1995. Em vários estados, o processo de licitação, aquisição e distribuição foi lento
30
e enfrentou diversas dificuldades, tais como as grandes distâncias e as características geográficas de relevo e
clima, que dificultaram a entrega e instalação dos kits ou ovasionaram o recebimento de kits incompletos. No
Maranhão, por exemplo, o processo de licitação, distribuição e instalação dos kits durou aproximadamente um
ano. Com relação às escolas que adquiriram o kit, não parece ter ocorrido, de acordo com os depoimentos
colhidos, nenhum problema, nem com as compras nem com a qualidade dos equipamentos. Essa é, aliás, a
virtude da descentralização e desconcentração das compras, assinalada por vários agentes.
31
As dificuldades,
quando aí surgiram, disseram respeito à instalação da antena - demoras, incompatibilidade entre a antena e o
vídeo, qualidade duvidosa. Em pelo menos uma escola, apesar da boa qualidade do produto, a unidade escolar
não conseguiu sintonizar o programa da TV Escola para gravar.
32
2.2.2. A inserção institucional dos programas nas estruturas de apoio
O TV Escola reforça, em tese, a autonomia da escola, mas a pesquisa mostrou que o seu desempenho depende
decisivamente da atuação das SEEs e prefeituras. Assim, é fundamental identificar as diferentes formas de
inserção institucional do programa nas estruturas organizacionais dos estados e municípios
33
. De maneira geral,
30. Alguns secretários salientam que as compras centralizadas, de grande porte, por meio de complexos processos de licitação são
um verdadeiro desastre. "Amarrados" na lei de licitação, os itens preço e qualidade não andam juntos, os interesses das empresas
privadas são muito fortes e o processo é muito moroso, acrescentam os secretários.
31. Segundo depoimento do técnico estadual responsável pelo TV Escola em Belo Horizonte, quando realizada pela escola, a compra
é pequena e, portanto, de mais fácil gerenciamento, mais ágil e eficaz. Ele atribui à descentralização o sucesso da operação de
compra e instalação do kit em Minas Gerais.
32.
Na busca de soluções para os problemas financeiros e de instalação dos kits, o Secretário de Educação conta que a superintendência
de Goiás fez um pequeno manual com várias opções e etapas de instalação das antenas. Este manual foi distribuído para todas
Delegacias de Educação e estas fizeram chegar às escolas/diretorias. Assim não houve problema para a instalação.
33. Há que se considerar também as DEMECs, que tinham como função divulgar o PAT/TV Escola, realizando reuniões com os
municípios, principalmente, para acompanhar o programa em seus aspectos operacionais e pedagógicos, para organizar e ou
participar junto com as secretarias de educação de treinamentos de capacitação dos agentes envolvidos com o programa e manter
o MEC informado sobre a implantação do programa nas diferentes regiões. Neste sentido, a maioria das DEMECs coordenava,
à época da pesquisa em campo, a aplicação de instrumental, com objetivo de levantar informações sobre o funcionamento do
programa no estado. O nível de envolvimento das DEMECs variou bastante, entre aquelas de muita iniciativa e outras que se
mantiveram à margem, revelando pouco conhecimento sobre o programa.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
as SEEs contam, na sua estrutura organizacional, com um órgão ou pelo menos um técnico responsável exclu-
sivamente incumbido de acompanhar o programa. Muitas envolveram também suas instâncias regionais, des-
centralizadas, que desempenham papel importante no desenvolvimento e acompanhamento do programa. Em
alguns estados, essas instâncias demonstraram ser bastante fortes e operantes, tendo a SEE a preocupação de
equipá-las com o kit para poderem gravar e implementar o programa e, assim, auxiliar as escolas com emprés-
timos. Em outros, o setor mostrou-se precário, com poucos técnicos, nem sempre capacitados, trabalhando em
local inadequado para realizar as tarefas que o programa exige. Reivindicavam então ao MEC a instalação de
um kit nas delegacias e o recebimento do material impresso para poderem desenvolver suas atividades.
Pôde-se verificar, entretanto, que as SEEs têm envidado esforços para implementar o programa, realizando
atividades tais como: gravação, catalogação e organização de videoteca para empréstimos a escolas e demais
interessados (em dois casos); manutenção de serviços de empréstimos e de reprodução de fitas (em três casos);
fortalecimento e envolvimento dos seus órgãos regionais com os municípios para o trabalho com as escolas (em
cinco casos); promoção de encontros de sensibilização e capacitação dos agentes (em cinco casos); manutenção
de calendário anual de oficinas pedagógicas para agentes escolares (em um caso); reuniões periódicas com os
coordenadores pedagógicos (em um caso); manutenção de equipe interdisciplinar para estudos de formas para o
uso do programa e para capacitação de professores (em um caso).
Quanto aos municípios, a maioria deles não tinha em sua estrutura organizacional um técnico responsável pelo
TV Escola. Em todos os 34 municípios foram identificados treze técnicos, dos quais apenas seis respondiam de
fato pela função e possuíam informações sobre o TV Escola. Por sua vez, somente três prefeituras estruturaram
setores administrativos específicos para coordenar e supervisionar a implementação do programa. Ressalta-se o
caso do município de Santarém, que ofereceu um apoio efetivo na implementação do TV Escola criando na
prefeitura a função de orientador de vídeo, ao mesmo tempo que designou um profissional para cada escola
municipal, com treinamento específico para a função, coordenado pelo referido orientador
34
.
2.2.3. Características do processo de implementação: alcance e limites
Os processos e os procedimentos que criaram as bases iniciais da implementação do TV Escola - desde a
assinatura dos convênios do PAT até a instalação dos equipamentos - também diferenciaram-se acentuadamen-
te entre os casos estudados, assumindo fisionomias locais bastante interessantes e exemplares tanto de situações
de êxito quanto dos obstáculos que ainda afetam a operação do programa.
34. Ver entrevistas: III D21, V Fll, VII D13, VII Fll, VIII D29.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
Recursos humanos e capacitação
Em se tratando de programa federal, obviamente que não se pode imaginar que caiba ao MEC impor parâmetros
de pessoal a estados e municípios, para a operação da TV Escola em suas redes próprias. Determinados estados
já possuíam estruturas diferenciadas ou pelo menos alguma experiência com atividades de Educação à Distân-
cia, o que tendeu a operar como fator favorável à alocação de pessoal capacitado no novo programa. Também
não se poderia mobilizar esse pessoal como multiplicador de ações de capacitação ao acompanhar a chegada do
TV Escola nas redes de ensino. Entretanto, muitos foram os obstáculos enfrentados, segundo os depoimentos
coletados.
• Recursos Humanos. Os técnicos responsáveis pelo TV Escola nos estados, em sua maioria, fazem parte do
departamento de ensino ou pedagógico da SEE. Geralmente apoiados em estruturas administrativas precárias,
respondem por todas atividades do departamento, incluindo as do TV Escola. Em alguns lugares foi designado
um ou outro funcionário da equipe para responder apenas pelo TV Escola. Alguns estados contam também
com os setores descentralizados para o acompanhamento do programa.
Já nos municípios a situação mostrou-se distinta e muito mais precária. Os responsáveis pelo TV Escola, aí,
não contam com estrutura organizacional própria. A maioria faz parte de setores que respondem também por
recursos audiovisuais, pela supervisão das escolas, pelo Teleposto, pelo Subnúcleo Regional. Em seis dos
municípios pesquisados
35
havia um responsável designado para responder diretamente pelo programa, embo-
ra não pertencesse, necessariamente, a um setor específico ou a uma equipe.
Tal como revelaram, então, os estudos de caso, ainda que se processasse uma sorte de "reconversão" de
pessoal para atender às novas solicitações do programa, a implementação do TV Escola ressentia-se de carên-
cias no plano dos recursos humanos.
Nas escolas, os diretores se defrontam com a grande responsabilidade de criar as condições para que o TV
Escola seja implantado. Em 23 escolas, não se verificou a presença de um profissional específico para as
atividades do programa e em trinta, foi designado um profissional da escola para também assumir essas novas
funções.
Nas escolas que gravam filmes, a responsabilidade desta tarefa está a cargo principalmente do professor (em
oito escolas); do diretor ou vice-diretor (em quatro); do coordenador pedagógico (em quatro) e dos secretários
(em três). Em uma escola, a diretora conta com o apoio de uma estagiária para auxiliar nas atividades do
programa. A pesquisa detectou ainda um caso em que um aluno auxilia na gravação dos programas
36
.
35. São Luís, Goiânia, Vitória, Colatina, Belém e Imperatriz.
36. Em Boa Esperança (ES), a diretora da escola estadual visitada conta com a ajuda voluntária de um aluno para as gravações; o fato
contribui para que a escola tenha todas as fitas gravadas.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
• Capacitação. Ações de capacitação, realizadas pelo MEC e por técnicos estaduais, foram registradas nos oito
estados pesquisados. Entretanto, a maioria dos agentes implementadores localizados nos municípios e nas
escolas não havia recebido capacitação para a função. Muitos dos técnicos estaduais assumiram o cargo recen-
temente e tentavam estruturar o setor. No momento da pesquisa, suas atividades se restringiam a realizar
gravações e a elaborar o levantamento da situação do TV Escola nas unidades escolares.
Onde ocorreu a capacitação, as estratégias utilizadas privilegiaram grandes eventos, como workshops, para
maximizar as chances de abranger o maior número possível de participantes. Entretanto, além das limitações
dos eventos em massa
37
, os treinamentos não foram contínuos nem sistemáticos
38
.
Embora verificadas no âmbito estadual, as ações de capacitação revelaram-se insuficientes
39
para atingir a
massa dos implementadores, que parecem contar mais com sua experiência anterior - adquirida em projetos
de Educação à Distância, tais como Projeto Minerva, TV Executiva, Um Salto para o Futuro e outros. Apenas
três técnicos receberam alguma capacitação nova.
No âmbito das redes municipais, também praticamente não aconteceram ações de capacitação dos agentes
envolvidos na implementação do programa. Muitos dos pesquisados creditam o pouco envolvimento dos
profissionais e o baixo desempenho do programa à ausência de capacitação e informação
40
.
Um problema da capacitação sistematicamente citado é o fato de que, à diferença das escolas, as secretarias
municipais e estaduais não recebem o material impresso, que lhes serviria de apoio para uma mais competente
atuação junto às escolas.
- O apoio do material impresso. O material impresso tem chegado à maioria das escolas e tal distribuição
foi melhor em 1997 que em 1996, tanto pela maior regularidade quanto pela maior quantidade de
41
revistas. A maioria das escolas recebeu o material em tempo e até com antecedência . A grade, na
maioria das escolas, é colocada em local visível, na sala dos professores, assim como os cadernos e
revistas. Em muitas escolas os professores fazem empréstimos do material para ler em casa.
37. Um técnico municipal, que participou de um workshop, considerou-o insuficiente, afirmando que o grande número de participantes
impedia aprofundar as questões e, até mesmo, fazer questões.
38. A capacitação foi avaliada como insuficiente pelos implementadores, conforme se constata pelas respostas de 26 diretores que se
manifestaram a respeito: em sete escolas não houve qualquer orientação para o trabalho; em oito, o treinamento foi oferecido
pelos setores responsáveis das secretarias de educação; em oito a orientação foi passada pelo técnico da firma que instalou o kit;
em uma, o treinamento foi dado pela Fundação Acesita; e em duas por funcionários da própria escola.
39. A técnica estadual do Programa TV Escola na Bahia, em seu depoimento, disse que não recebeu qualquer orientação ou apoio
que demonstrasse que a tarefa que realiza tivesse alguma importância no contexto da política da Secretaria de Educação. Ela
afirmou que todo serviço que realiza é fruto de seu próprio esforço.
40. Segundo os professores da escola estadual de João Lisboa (MA), "o que está faltando mesmo é incentivo aos professores para que
utilizem a TV Escola.
41. Das 66 escolas, 45 recebiam-no regularmente, 19 não informaram e apenas duas afirmaram não estar recebendo o material do
MEC.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
As condições da infra-estrutura material e de manutenção dos equipamentos
Além de mapear a situação de infra-estrutura física, da segurança e da manutenção dos equipamentos, é impor-
tante sublinhar as alternativas e soluções encontradas pelas escolas a respeito.
• Infra-estrutura material. As condições de infra-estrutura são decisivas para o bom funcionamento do TV
Escola. A pesquisa identificou as seguintes situações: dezenove escolas instalaram o kit em local próprio
42
(auditórios, sala de recursos audiovisuais, salões etc); quatro, em salas de professores; seis, na sala do dire-
tor
43
; seis, na sala de aula; seis, em bibliotecas; uma, no refeitório; e uma, na secretaria. Quatro escolas
utilizam um móvel com rodinhas para transporte da TV e vídeo para as salas de aula
44
.
Com relação às fitas para realizar a gravação, enviadas pelo MEC, os diretores demonstraram estar bastante
desinformados: 34 informaram que receberam (nove municipais e 25 estaduais); 22 não ofereceram informa-
ção; seis não sabiam informar se haviam recebido fitas; um não sabia quantas recebeu. Em alguns municípios,
as escolas não receberam as fitas, pois estas ficaram em algum departamento das SEEs, que se responsabili-
zaram pelas gravações. Nestes casos, os diretores emprestaram as fitas para uso na escola, mas pelo menos
um diretor não concorda que a escola não receba nem grave suas próprias fitas. As escolas que não receberam
fitas compraram-nas para poder gravar.
A maioria das escolas que usa o kit avalia que as dez fitas distribuídas pelo MEC são insuficientes para o
trabalho. Para quem realmente grava, afirmam, esta cota é para um mês. Muitas escolas não dispõem de
nenhum recurso para comprar mais. Para fazê-lo, utilizam recursos de cantina, do PMDE, do Fundo Rotativo
e outros. Em uma escola municipal de Palmeira dos índios (AL), a diretora informou que as fitas são compra-
das pelos alunos, mas não explicou o processo; em Belém a diretora da escola municipal afirmou que realiza
campanha para adquirir fitas
45
.
• A segurança dos equipamentos. A pesquisa identificou que há grande preocupação das escolas em encontrar
a melhor maneira de cuidar da segurança do equipamento e criar condições de uso do mesmo. Por esse
motivo, em quase todas as escolas, as salas onde estava instalado o kit encontravam-se fechadas com vários
cadeados, trancas e grades; do mesmo modo, os equipamentos ficavam em armários também trancados com
cadeados e grades. Embora haja essa preocupação com a segurança do equipamento, em apenas duas escolas
os equipamentos estavam segurados; 23 escolas não tinham seguro e em dezoito os diretores não sabiam se
existia seguro
46
.
42. Os locais próprios são salas espaçosas, ventiladas, dispondo de cadeiras que permitem acomodar bem os alunos. Mesmo assim
eles não são totalmente apropriados, pois segundo os diretores são espaços utilizados para muitos fins e, em determinados
municípios, até mesmo para a Delegacia de Educação realizar suas gravações, cursos, reuniões.
43. Há o caso de um município onde todos os kits foram instalados na sala do diretor por ordem do secretário da educação.
44. Essa alternativa também apresenta problemas porque o equipamento sofre danos freqüentes devidos aos deslocamentos.
45. Ver entrevistas I D11, III D23.
46. Cabe lembrar que 23 diretores não ofereceram informação.
Avaliação do descentralização de recursos do FNDE e da merendo escolar
• À manutenção dos equipamentos: dificuldades e soluções encontradas. A manutenção constitui-se tam-
bém em problema sério, já que a maioria dos diretores demonstrou enfrentar dificuldades toda vez que neces-
sita de um técnico especializado. A maioria solicita, às secretarias, técnico para instalar, reinstalar ou consertar
o equipamento. A demora para o atendimento e o despreparo dos técnicos fazem com que as escolas, quando
tenham possibilidade, prefiram utilizar serviço particular. De maneira geral, pode-se dizer que os diretores
contratam serviços de particulares e pagam com arrecadações da cantina, caixa escolar etc. (seis escolas); ou
contratam serviços de particulares e pagam com verbas do Fundo Rotativo, repasses e PMDE (onze escolas);
ou solicitam, via ofício, técnico de manutenção e aguardam a sua chegada (25 escolas). Um diretor de uma
escola municipal em Panambi-RGS informou que a manutenção é realizada pelos alunos.
Como os municípios não contam com equipes de manutenção, várias medidas são tomadas pelas prefeituras
municipais para resolver os problemas de instalação e manutenção do kit: contratação esporádica de um
técnico; instalações realizadas com seus técnicos mas não a manutenção; garantia de assistência técnica, mas
as escolas pagam mensalmente, com recursos próprios, a taxa de serviço; a prefeitura contrata o conserto, mas
depois cabe à escola responsabilizar-se, usando a garantia da empresa e o apoio dos alunos
47
.
2.2.4. O desempenho dos programas nos estados e municípios: êxitos e obstáculos
Em geral, nas escolas estudadas, o TV Escola apenas inicia seu processo de inserção nas rotinas e práticas. O
quadro menos positivo que o do survey é compensado, entretanto, nos estudos de caso, pela demonstração das
potencialidades do programa e pela rapidez com que, dadas as condições institucionais básicas, passa a produzir
efeitos importantes nos comportamentos pedagógicos de alunos e professores.
Os estudos de caso permitem conhecer detalhes de como estão sendo cumpridas as atividades do TV Escola.
Cumprimento das metas
Do ponto de vista operacional, poder-se-ia traduzir as metas do TV Escola em atividades de gravar os progra-
mas, utilizá-los em capacitação docente e em sala de aula, com os alunos. Os estudos de caso, além de permitir
conhecer com detalhes o avanço do processo de implementação, comprovaram também as potencialidades do
programa e a variedade de situações e alternativas por meio das quais aquelas ações se realizam.
• Gravação e uso dos filmes, A variação de situações de gravação já sugerida pelo survey nacional pôde ser
detectada e conhecida nas escolas e municípios visitados. As situações típicas encontradas foram as seguintes:
47. Neste item os principais exemplos citados baseiam-se nas entrevistas: I F 11, V Fll, VI FD11, VIII F21.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
- escolas que nunca gravaram e não têm acesso aos filmes educativos;
- escolas que nunca gravam mas que recebem filmes gravados das secretarias de educação;
- escolas que gravam esporadicamente;
- escolas que gravam diariamente toda a programação.
Cerca de um terço das escolas visitadas gravitam em torno das duas primeiras situações, indicando um desem-
penho ainda sofrível do programa. Chama também a atenção o fato de que, nas escolas que realizam grava-
ções, apenas em uma detectou-se a prática da programação do vídeo para ulterior gravação. Nas demais, a
gravação é sempre realizada de forma direta.
A pesquisa de campo pôde sistematizar, a partir das entrevistas e observações, e verificar, nestas situações, as
principais razões e motivos que, na opinião e percepção dos agentes implementadores, concorrem para a baixa
performance das gravações.
48
- Razões de ordem material e técnica: local inadequado de instalação; problema do aparelho ; gravações
de baixa qualidade, sobretudo por má captação do som; falta de fitas.
- Organização e condições do trabalho: falta de tempo do professor; baixos salários e, em conseqüência,
jornadas diárias extensas, sem espaços para a capacitação.
- Comportamentos profissionais: o desinteresse do professor.
- Recursos humanos: falta de uma pessoa dedicada a gravar e a orientar o uso dos programas.
Uma das alternativas à gravação das fitas é a oferecida por alguns estados nos quais as SEEs que gravam as
fitas de forma centralizada e organizam videotecas que circulam, sob empréstimos, entre as escolas. Também
o intercâmbio entre escolas constitui, em alguns casos, um mecanismo para contornar problemas, principal-
mente os de ordem material
49
. Nas escolas mais dinâmicas, que utilizam o programa de modo planejado e
conseqüente, pôde-se verificar a reorganização da divisão interna de trabalho, gerando condições favoráveis
ao bom desempenho do TV Escola. Nestes casos, em geral, são as diretoras que coordenam o programa: as
fitas são gravadas por um funcionário responsável ou, em um caso particular, por um aluno. Gravada a fita,
cabe à coordenadora pedagógica catalogá-la e divulgar seu conteúdo junto aos professores, orientando o uso,
sugerindo programas e ensinando a usar o vídeo. Os equipamentos são utilizados cotidianamente
50
.
48. Em apenas cinco escolas o kit não apresentava problemas.
49. No entanto, as escolas fazem alguns arranjos para superar essa dificuldade, como por exemplo uma escola municipal, cuja antena
não está funcionando, mas a diretora mantém intercâmbio entre escolas e troca vídeos. Relatos VIID 13, VIIID 21, IIID 21 e
VIIID 29).
50. Em uma escola estadual, 130 fitas já haviam sido gravadas na própria escola (VIID 12) e, em outra, também estadual, é a
secretária quem responde pelo Programa, tendo quase tudo gravado, embora realize as gravações em sua casa. Explica que na
escola não consegue gravar, devido a problemas de transmissão (VID 24). Intercâmbios de fitas gravadas são feitos também entre
escolas.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
• A destinação dos programas. Do mesmo modo que já sugeriam os dados do survey, os estudos de campo
registram o maior uso do programa nas atividades pedagógicas com alunos do que na capacitação de profes-
sores.
Capacitação de professores, alunos e comunidade. O programa é utilizado para a capacitação docente em
quatorze escolas, sendo duas municipais e doze estaduais. E é utilizado como recurso pedagógico, em primei-
ro lugar, com alunos da 1
a
à 4
a
série, e em seguida com alunos da 5
a
à 8
a
série e do 2° grau. Variam acentuada-
mente as formas da utilização
51
.
E importante registrar que, em várias escolas de diferentes estados
52
, os diretores não sabiam que o programa
destinava-se prioritariamente à capacitação dos professores, demonstrando mesmo admiração por isso; outros
passaram a valorizá-lo mais ainda, quando entenderam esta função particular da TV Escola.
Variam as sistemáticas de uso do programa na capacitação docente. Diversas escolas utilizam as fitas em
reuniões quinzenais de planejamento especialmente dedicadas a esta tarefa. As orientações são tanto para o
manuseio do vídeo quanto para a sua utilização em sala de aula.
Poucas foram as informações e registros sobre a utilização dos equipamentos e filmes com a comunidade de
pais e do local, ainda que a intenção de fazê-lo tivesse sido sublinhada por muitos dos entrevistados
53
. Apenas
em duas escolas soube-se que o equipamento havia sido utilizado em reunião de pais e no clube de jovens da
comunidade.
O uso dos programas é ainda pouco sistemático, motivo pelo qual sua periodicidade é errática. Apenas uma
escola informou que, quinzenalmente, as programações são exibidas aos alunos
54
.
Programas televisivos mais utilizados e séries e disciplinas mais atendidas. As séries que mais se beneficiam
do programa são as iniciais do ensino fundamental. As matérias mais utilizadas são ciências, português, geo-
grafia e estudos sociais.
51. Pode-se afirmar que todos os professores que utilizam a TV Escola procuram usá-la dentro de um planejamento prévio, utilizando
diferentes abordagens. Assim, tem-se: aqueles que passam os filmes infantis, mas não pedem para os alunos escreverem nada
sobre o tema, pois perderiam o interesse em assistir; passam o filme, por exemplo, sem som e pedem que contem a história
verbalmente e com a classe opinando, em seguida pedem que reproduzam em texto individual; passam fita, tendo trabalhado
antes o conteúdo em aula teórica, pois acham que assim a retenção é bem maior; preparam a aula, escolhendo a fita de acordo
com o que se está estudando no momento e preparam os alunos para ver o vídeo, explicando o objetivo da atividade, levantando
alguns pontos a serem observados e após a sessão comentam oralmente e depois fazem atividade de registro, como desenho,
questionário ou texto.
52. Ipatinga e Timóteo, em Minas Gerais, e Colatina no Espírito Santo.
53. Uma DEMEC recomenda que as escolas permitam o uso do equipamento para que a comunidade possa assistir inclusive novelas.
54. As demais informam com expressões vagas como uso "freqüente", "usa pouco", "de acordo com a necessidade", "raramente",
"todos os dias". Apenas alguns diretores informaram sobre a quantidade de professores que assistem aos programas: a "maioria";
"todo dia uma classe"; "direto"; "vinte professores".
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
Mas o equipamento é bastante utilizado, também, com os alunos, em duas outras circunstâncias: programas de
educação, produzidos por outras fontes que não o MEC - Vale Vídeo, Fundações Roquette Pinto e Roberto
Marinho, SEMEC e TV Cultura etc; e para o lazer dos alunos, em geral com fitas alugadas sobre temas de
desenhos e aventuras.
A dimensão institucional do desempenho
A questão da falta de funcionário não é consensual: alguns implementadores consideram mesmo não ser neces-
sário destinar técnico responsável pelo programa, pois os professores podem atuar de modo independente. Mais
problemática parece ser a falta de sistema e de mecanismos de inserção do programa nas rotinas das escolas e
das redes. Por exemplo, um diretor municipal enfatizou que, na sua opinião, o programa está solto, sem pressa
de se instalar e de funcionar. Não há cobrança nem fiscalização sobre seu uso por parte dos órgãos envolvidos.
O bom funcionamento do programa também depende em grande parte do gerenciamento da escola
55
. Em muitas
delas, tão logo a direção criou condições favoráveis para o funcionamento do TV Escola - por exemplo, indican-
do professores e funcionários para responder por ele frente à comunidade interna - o seu uso passou a ser mais
intenso. Mas há também situações nas quais os diretores e a equipe técnica não incentivam nem criam condições
para a melhora do funcionamento do programa
56
.
Os estudos de caso mostraram forte associação entre o bom funcionamento do TV Escola e características
positivas das escolas, tais como autonomia decisória, sistemas participativos de decisão e boa capacidade gerencial.
Seguramente, é nesse terreno que poderão ser encontradas as energias dinamizadoras do programa.
2.2.5. As dimensões da eficiência social dos programas: opiniões e avaliações dos implementadores e
beneficiários
De um modo geral, os atores manifestaram-se muito favoravelmente ao Programa TV Escola e, mais ampla-
mente geral, à educação à distância promovida pelo MEC: consideram-na bem concebida e avaliam como
excelente e bem adequada à realidade a qualidade dos programas e filmes educativos. Ainda entendem que o
TV Escola amplia as oportunidades de todos - escolas, alunos -, já que chega a locais até então inatingíveis.
Finalmente, enfatizam a importância da agilização que o programa promove.
55. Em algumas escolas foram criadas situações que propiciam a utilização. Assim, uma escola conseguiu criar uma sala exclusiva,
estimulando tanto o uso que um kit passou a ser insuficiente para atender a todos os professores. Em outra, os professores
assistem à TV Escola no aparelho que fica na sala dos professores e há um outro aparelho colocado num móvel com rodinhas que
é transportado para a sala de aula para ser utilizado com os alunos, como enriquecimento às aulas, tanto para introduzir como
para complementar um assunto. O professor, quando deseja utilizá-lo, faz a reserva.
56. Neste item os principais exemplos citados baseiam-se nas entrevistas: V D12, V D 14, V D15, V D18, VI D22, VI D23.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
A questão da capacitação para o bom uso do programa foi ressaltada pelos Secretários Estaduais de Educação:
ao considerar diretores e professores pouco capacitados para o uso desta tecnologia mais avançada, insistem em
que as ações de capacitação adquiram posição mais central no programa. As autoridades estaduais avaliam estar
a programação veiculada bem de acordo com o programa curricular mínimo, mas enfatizam as dificuldades de
assimilação enfrentadas pelo professor, tanto por problemas conceituais, quanto de linguagem e de conteúdo,
além da falta de tempo.
Boa parte dos prefeitos manifestou a intenção de colaborar para que o TV Escola funcione em seus municípios.
Alguns sugeriram um amplo trabalho de conscientização para levar o professor a aceitar o programa
57
. Ainda na
esfera municipal, os secretários municipais apontaram para vários obstáculos que dificultam a efetivação do
programa. Para eles, a qualidade do ensino não se resolve apenas com um programa como este. Finalmente,
muitos agentes implementadores entendem que, se o Ensino à Distância não é válido para todo tipo de escola e
problemas, atende com eficiência às prefeituras mais pobres, que não possuem recursos para atualização profis-
sional
59
. No interior da unidade escolar, os diretores avaliaram que os programas são bons para capacitação dos
professores e seu uso deve ser incentivado, pois Educação à Distância é uma forma de educação aprovada por
todos, considerando-se as grandes distâncias territoriais no país e à necessidade de complementar e atualizar a
formação do educador. Além disso, os programas mostram inovações para professores e alunos e troca de
experiências. Para alguns, o TV Escola é uma injeção de ânimo
60
. Há escolas que já estão acostumadas com
estas práticas e portanto não encontram dificuldades. Em outras, aos poucos, o programa vai sendo assimilado e
as resistências vencidas. As críticas que fazem dirigem-se sobretudo à falta de orientação para a operação do
programa, dada apenas pelos técnicos que foram às escolas instalar os kits, portanto insuficientes e precárias,
não atendendo aos objetivos do programa. Alguns poucos reclamam da falta de diretriz para a utilização dos
programas, ficando a critério do professor e de sua motivação.
Os professores, de um modo geral, consideraram o TV Escola um recurso fundamental para transmitir conheci-
mentos, complementar as aulas, expandir a visão do mundo e fugir da rotina das aulas tradicionais. O TV
57. Dois prefeitos, todavia, manifestaram desconfiança pelo avanço tecnológico transmitido pelo ensino à distância. Não sabem se
os professores vão aceitar o programa. Um deles posicionou-se contrário à educação à distância, porque considera que é tarefa do
professor dar aulas: "não sou favorável à substituição do professor pela televisão".
58. Expressaram opiniões do tipo "se não houver envolvimento com a aprendizagem, a TV não resolve" ou "é necessário que a
escola tenha uma proposta pedagógica definida, para que o programa não seja subutilizado".
59. Os responsáveis pelo programa no município demonstraram dominar pouco o programa e o seu desempenho, mesmo local.
Alguns justificam a pouca informação porque "o programa TV Escola não está ainda institucionalizado na SEME, vem engatinhando
e muito devagar". Também criticam a forma como ocorreu o processo de descentralização, sem preparo anterior, que a seu ver
prejudicou a implantação do programa. (01-V Fl 1)
60. Um diretor em Corumbá (GO) afirma que "os professores vão ganhar muito, desenvolver-se, 'abrir a cabeça' e educar melhor,
este é o único modo das cidades distantes terem acesso à atualização". Afirma também que a programação da TV Escola só é útil
se utilizada em reuniões pedagógicas que possibilitem a discussão em grupo e afirma que sua escola tem procurado realizar esta
prática.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e do merendo escolar
Escola, segundo um professor em Porto Alegre, é eficaz na capacitação de professores, porque esclarece dúvi-
das e auxilia o professor na sala de aula.
A maioria dos professores que teve contato com o programa aprecia-o e procura utilizá-lo sempre que possível,
selecionando as fitas mais adequadas para serem transmitidas em sala de aula. Alguns que consultam a grade.
Os professores vêem o recurso como motivador para os alunos, incentivando a maior participação. Para eles, o
programa constitui uma estratégia que, se bem usada e planejada, facilita a atuação do professor e permite ao
aluno compreender e fixar melhor os conteúdos trabalhados em sala de aula. Entre as opiniões negativas, o
argumento usado era de natureza corporativa, referido à contagem de tempo de serviço
61
. No plano didático, as
críticas referem-se à inadequação dos conteúdos ao currículo e ao perfil de alunos
62
.
Quanto ao objetivo metodológico de capacitação do professor, percebe-se que nem sempre é claro para os
entrevistados. Paradoxalmente, muitos afirmam que o programa atualiza os professores em questões de méto-
dos e conteúdos de ensino, com sugestões práticas para a sala de aula, orientações e experiências.
A questão do tempo parece afligir a maioria dos professores. Mais precisamente, justificam não ver a programa-
ção por falta de tempo, pois acumulam jornadas de trabalho e não contam entre elas espaços e tempo adicional
para a sua própria capacitação
63
. Alguns também reconheceram a falta de interesse dos professores em procurar
alternativas para viabilizar o uso do programa como forma de capacitação.
A fim de conhecer melhor a avaliação dos agentes implementadores e beneficiários da TV Escola, foi-lhes
solicitado que atribuíssem notas ao próprio programa e às condições em que se implementa
64
. Suas avaliações
estão apresentadas no Quadro 2.1.
61. Segundo um diretor da rede estadual de São Miguel das Missões (RS) "as professoras que exercem atividades fora da sala de aula
são obrigadas a pagar essas horas. Ou seja, uma professora só tem o direito de se aposentar se tiver trabalhado 25 anos dentro da
sala de aula. Se ela ficar um ano sem dar aula, em uma função administrativa ou mesmo técnica, ela vai ter que pagar esse ano.
Então ficou difícil conseguir professores para realizar o trabalho da TV Escola".
62. "Veja o programa da TV Escola: uma professora lendo Cecília Meireles, os alunos sentados em volta. No Vilela não há aluno
que fique quieto vendo e ouvindo isto. Há programas que dá para passar para os alunos, outros não. Eu gostaria de ver um
sobre a pintura impressionista. " (entrevista com uma professora da EEPG Antônio Vilela Júnior, em São Paulo, que utiliza a
programação do TV Escola com alunos).
63. Uma professora da rede municipal de Goiânia disse que acha maravilhoso, principalmente os programas nas áreas de ciências e
assuntos atuais, como aquele sobre trabalho escravo de menores, que ela trabalhou em classe e que segundo ela teve um grande
impacto nas crianças, que começaram a discutir formas de tentar ajudar e levaram essa discussão para os pais.
64. A maioria dos entrevistados teve dificuldade em avaliar o programa por várias razões: não operam, têm pouca experiência ou
desconhecem o programa; a escola não recebeu o kit; não quiseram atribuir nota.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
Quadro 2.1
TV Escola, Estudo de caso. Distribuição dos agentes e beneficiários segundo as faixas de notas que atribuíram
a distintas dimensões do programa.
Delegados do MEC
Prefeitos
Secretários municipais 1
Técnicos estaduais
Técnicos municipais
Diretor 3
Professor 1
Membro de colegiado
Aluno
Pais
1
1
5
2
3
15
1
2
2
2
5
10
1
3
7
2
3
6
2
2
9
16
36
2
1
2
11
4
1
3
9
3
3
2
2
1
4
Fonte: Nepp/Unicamp. Pesquisa de Descentralização de Programas do Mec- Ensino Fundamental, 1997.
Legenda Notas: Alta-7,5 a 10,0; Média 5,0 a 7,0; Baixa menor de 5,0.
Embora tenha sido modesto o número de agentes que atribuíram notas, as altas superam 57%, seguidas de 28%
de notas médias e apenas 14% de notas baixas. Os agentes se dividem em dois grupos distintos: de um lado, os
diretores, professores, pais de alunos e principalmente os alunos, cujas notas foram predominantemente altas
(entre 72% e 80% das notas que emitiram); de outro, os delegados, prefeitos, secretários municipais e técnicos
municipais e estaduais, cujas notas altas variam entre 30% e no máximo 50% dos respectivos totais de notas. É
interessante ainda verificar que as avaliações mais positivas, proporcionalmente, corresponderam à concepção
da descentralização do kit e, em segundo lugar, ao desempenho do programa, enquanto as notas médias tende-
ram a se concentrar nas condições institucionais da implementação.
Uma palavra final cabe à avaliação dos alunos. Estes concentraram suas notas no desempenho do programa, a
forte maioria avaliando-o com notas altas. Provavelmente, avaliaram mais o conceito que o desempenho, já que
em grande número de casos o programa não estava ainda implantado na sua escola. Mas a forte disposição para
avaliações positivas revela uma vez mais o amplo potencial de adesão com que o programa conta junto ao
alunado.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
2.3. Observações Finais
Os dois programas avaliados registram êxitos consideráveis, como ficou demonstrado: em menos de dois anos,
no caso do Kit Tecnológico, e em treze ou quatorze meses, no caso do TV Escola, ambos apresentam indicadores
expressivos de cobertura e cumprimento de metas. Mas também em termos de processo os resultados mos-
traram-se bastante positivos, principalmente aqueles que se relacionam com os formatos descentralizados dos
programas. Ora, paradoxalmente, é esse o plano em que repousam, até agora, as principais dificuldades do TV
Escola, referidas basicamente à estrutura federativa das redes de ensino fundamental, de um lado, e à he-
terogeneidade das mesmas, de outro - fatores que tendem a se magnificar em programas muito descentralizados.
E interessante retomar nessa perspectiva as principais características e resultados encontrados pela pesquisa.
Indicadores de desempenho: o bom nível de cumprimento das metas quantitativas
A distribuição do Kit Tecnológico alcançou mais de quatro entre cada cinco escolas urbanas com mais de cem
alunos, resultado bastante expressivo, já que logrado num curto espaço de dois anos. Para se ter uma medida do
sucesso, compare-se, por exemplo, essa informação com os pouco mais de 90% de cobertura da merenda
escolar, programa mais antigo e detentor de muito mais recursos institucionais que o PAT, além de ser conside-
rado vital para o andamento da escola.
Já as emissões do Programa TV Escola tiveram início efetivo em março de 1996, no momento mesmo em que
uma parte da rede escolar se encontrava ainda em processo de recebimento e instalação do equipamento. Após
treze meses, dois terços das escolas que possuíam o kit- instalado e em bom estado de funcionamento - realiza-
vam gravações do programa, outro inegável êxito registrado pela investigação. Estima-se assim que aproxima-
damente 650 mil professores lecionam em escolas que possuem o kit, sendo que aproximadamente 410 mil
deles encontram-se nas escolas que realizam gravações. Com relação aos alunos, são aproximadamente 21,5
milhões os que estão em escolas que possuem o kit e 13,6 milhões em escolas que gravam filmes
65
. São inegá-
veis, nesse sentido, as potencialidades do programa.
A heterogeneidade e as mais fortes dificuldades da implementação revelam-se, entretanto, nos aspectos mais
qualitativos do processo.
Um razoável mas heterogêneo desempenho qualitativo
Como vimos, mais de 60% das escolas equipadas com kits em funcionamento já participavam, nos primeiro
meses de 1997, da dinâmica do TV Escola. A esse indicador qualitativo somam-se os da destinação e periodi-
65. Esses dados resultam de projeções feitas a partir da expansão da amostra do survey, comportando então alguma margem de erro.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
cidade do uso dos filmes reproduzidos, que também registraram desempenho razoável. Como bem registrou o
survey nacional, embora o TV Escola tenha sido concebido como um programa prioritariamente de capacitação
docente, a utilização dos filmes revelou-se levemente superior com alunos do que com atividades dos professo-
res. Foi também positivamente surpreendente verificar que em cerca de 40% das escolas o uso do TV Escola é,
em média, semanal, bastante adequado ao esperado.
Entretanto, essas características da implementação distribuem-se muito desigualmente entre os distintos grupos
de escolas. Se é verdade que os indicadores de condições materiais do programa - ter o equipamento e em bom
estado de funcionamento - repartiam-se equilibradamente entre os diferentes segmentos, é certo também, como
mostram os dados do survey, que as operações de gravação ainda não se verificavam em mais da metade das
escolas das regiões Nordeste e Norte, ou das escolas municipais ou das escolas pequenas. Comportamento
regionalmente mais positivo tem a periodicidade do uso dos filmes: embora as escolas das regiões mais desen-
volvidas sejam as que mais assinalam o uso da TV Escola com docentes e alunos, é nas regiões mais carentes
que este uso se faz de modo mais intenso (uso semanal).
Em boa medida, as informações apresentadas confirmam hipóteses iniciais da pesquisa acerca das relações, de
um lado, entre as bases materiais de operação e os fatores de natureza institucional presentes nas escolas e, de
outro, os indicadores quantitativos e qualitativos sublinhados.
Condições dos equipamentos e características das instalações.
Até onde as evidências permitiram verificar, as condições materiais mínimas exigidas para a gravação e a repro-
dução dos filmes e programas não se constituíram em impedimento para o desempenho do Programa TV Esco-
la: como vimos, menos de 15% das escolas sofreram roubo de equipamento, e entre as que enfrentaram o
problema a maioria concentrava-se nas regiões mais desenvolvidas e nos municípios grandes. Nem a localiza-
ção do kit nas escolas foi detectada como obstáculo: menos de um terço das escolas instalou o equipamento em
ambiente exclusivo, mas ainda assim a maioria refere-se a dependências adequadas, ainda que comuns a outras
atividades. Em um décimo das escolas, o equipamento foi instalado em suporte móvel. Enfim, nem mesmo a
manutenção do equipamento parece inibir o seu uso, já que metade das escolas declarou-se responsável por esta
tarefa.
Entretanto, cerca de metade das escolas enfrentou problemas com a gravação dos filmes: além de dificuldades
com a sintonia, apontadas por 44% das escolas, o problema mais assinalado foi a carência de funcionário espe-
cífico para a função de gravação, o que remete às condições de organização e recursos humanos das escolas e
outras características do processo de implementação do programa.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
Condições institucionais das escolas
Dois grupos de fatores institucionais atuam concorrentemente nas escolas, favorecendo ou inibindo o avanço do
TV Escola.
- Fatores institucionais favoráveis: a experiência anterior com programas de TV Educativa. Conhecer e ter
experimentado previamente programas semelhantes ao do TV Escola constitui um capital importante para o
bom desempenho deste último. Assim mostraram os estudos de caso, em especial naquelas redes estaduais e
municipais dotadas de boa experiência com programas como "Um salto para o Futuro".
- Fatores institucionais desfavoráveis: a insuficiente diferenciação de funções e a modesta reorganização da
divisão interna do trabalho no interior da escola. Ainda que a chegada do TV Escola tenha sido acompanha-
da por ações de capacitação em mais de 60% das escolas, o programa parece ressentir-se ainda da insufici-
ência de preparo do pessoal para a execução de suas principais ações: gravar, selecionar filmes, relacionar
filmes com o currículo, orientar a sua inclusão no planejamento dos professores, reproduzi-los em horários e
situações convenientes.
A questão do funcionário parece ser, entretanto, menos a ausência de um técnico específico - até porque não
faria sentido agrupar, em um mesmo perfil técnico, funções mecânicas e pedagógicas como as referidas - do
que a ainda lenta e modesta redefinição da economia de trabalho interna à escola. O fato de que em um terço das
escolas sejam os coordenadores pedagógicos e os professores os que se responsabilizam pelas atividades mais
pedagógicas constitui um sinal alvissareiro de que o programa está sendo assumido pela dinâmica pedagógica
própria da escola. Mas ainda resta ao programa estimular uma reorganização da divisão social do trabalho e
diferenciação de funções, de modo que sejam superadas as indefinições, ainda presentes, acerca de quem deve
responsabilizar-se pelas gravações.
Outro problema é o do tempo do professor para assistir aos filmes. Tanto os resultados do questionário quanto
os estudos de caso mostraram ser essa uma queixa constante, mas mostraram também que a existência de
tempos apropriados para tal, na jornada de trabalho, não significa necessariamente a garantia de que a capacitação
docente por meio da TV Escola será aí executada.
Estas dimensões organizacionais do programa adquirem sentido mais completo se confrontadas com outra or-
dem de obstáculos detectados no plano da eficácia do TV Escola.
Modalidades de descentralização e eficácia dos programas
Como já se viu, os dois programas assentaram-se em concepções distintas de descentralização. No caso do kit
Tecnológico, a descentralização significou a transferência de recursos para SEEs e para prefeituras para que
adquirissem o equipamento e providenciassem sua distribuição para as respectivas redes de ensino. Essas foram
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
as alternativas obedecidas pelas SEEs - que adquiriam os kits para aproximadamente 50% das escolas - e pelas
prefeituras - que responderam pela aquisição de equipamento para aproximadamente 22% das escolas. Mas a
grande inovação ocorrida deveu-se ao fato de que 25% das escolas realizaram elas próprias a aquisição do
equipamento. No caso da região Sudeste, a proporção eleva-se a mais da metade das escolas, mas na região
Nordeste 14% das unidades escolares experimentaram esta forma de autonomia gerencial.
Já no caso do TV Escola, a concepção prevalecente de descentralização é radical, as escolas sendo absolutamen-
te autônomas (do ponto de vista da sua relação com o MEC) quanto a gravar e utilizar os programas. Ora, parece
residir aí mesmo um dos principais fatores que contribuem para os resultados ainda modestos do TV Escola em
termos do seu adequado uso em capacitação docente.
O TV Escola é o programa do MEC que mais apostou na autonomização da unidade escolar: transmite os
programas e realiza a sua divulgação, cabendo às escolas decidir o quê gravar, como utilizar os filmes, como
cuidar da instalação, manutenção e segurança dos equipamentos. Essa radical descentralização não foi, entretan-
to, devidamente acompanhada por uma estratégia de implementação que, partindo do MEC, estimulasse os
gestores educacionais estaduais e municipais a assumir o comando da integração da inovação na rotina de suas
redes. Em outras palavras, parece não ter havido, no ponto de partida da implementação do programa, suficien-
tes e bem estabelecidos acertos e articulações com as secretarias estaduais e municipais de educação, de tal
modo que seus papéis e funções na operacionalização do TV Escola estivessem bem definidos. Desconsiderada
então, na prática, a hierarquia institucional das redes de ensino, o TV Escola pautou-se por uma inserção muito
frágil nas estruturas e nas dinâmicas preexistentes: "o programa ficou solto", para usar a expressão de um
técnico municipal entrevistado. Para além dos problemas de manutenção e operação dos equipamentos, a difi-
culdade maior parece residir exatamente na posição ainda "externa" que o programa parece guardar em relação
à dinâmica do planejamento e da supervisão escolar.
Kit/TV Escola: indicadores de eficiência social
Entre dois terços e três quartos dos diretores escolares avaliam muito positivamente o TV Escola, principalmen-
te pelo conteúdo do material impresso e dos filmes, mas também pela eficácia do programa para a capacitação
docente, assim como pela adequação dos filmes aos conteúdos curriculares. A avaliação tende a ser mais posi-
tiva nas regiões e grupos de escolas onde o programa apresenta melhores indicadores de desempenho e de
processo - as regiões Sudeste, Sul e Centro-Oeste, as escolas estaduais e as escolas grandes e médias.
Também a opinião dos alunos foi consultada
66
. Tendo sido questionados 1.559 alunos, 80% deles afirmaram
gostar do uso de televisão em aula, mas apenas 58,4% consideraram bom o funcionamento da TV Escola nas
66. No Módulo 2 da Pesquisa Descentralização de Programas do MEC - Ensino Fundamental, NEPP/UNICSAMP, 1997,
foi aplicado um questionário a alunos de 4" séries do primeiro grau de 66 escolas estaduais e municipais, localizadas nos 34
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
suas escolas. É interessante verificar que quanto mais vêem programas nas suas escolas mais os alunos gostam
que a televisão seja usada em salas de aula.
É importante assinalar uma outra dimensão da eficiência social do programa: seu impacto sobre a eqüidade.
Não apenas aumenta as oportunidades de uma melhor capacitação docente para as escolas daquelas regiões
mais carentes, como amplia o acesso dos alunos pobres a esse poderoso meio de comunicação que é a televisão.
Recomendações de políticas
Os resultados da pesquisa de avaliação da implementação dos programas Kit Tecnológico e TV Escola susten-
tam sugestões e recomendações de políticas destinadas a minimizar dificuldades sistemáticas da implementação,
reduzir diferenças regionais e entre escolas e reforçar as experiências positivas, aumentando assim a efetividade
do programa. De forma sintética, recomendam-se:
Mais densas articulações institucionais
• a mais forte articulação do MEC com Secretarias Estaduais e Municipais de Educação, visando a uma melhor
integração do programa nas redes e à redefinição de responsabilidades e tarefas quanto a gravações, distribui-
ção e utilização de fitas;
• a municipalização do programa - por aí se entendendo a maior responsabilização das prefeituras com o
funcionamento do TV Escola tanto nas escolas municipais quanto nas estaduais - parece consistir em profícua
alternativa;
• envolvimento das universidades, faculdades e escolas de magistério no programa de capacitação docente por
meio do TV Escola; por exemplo, é possível estimular a introdução de disciplina referente ao uso de novas
tecnologias no currículo e também parece pertinente abrir possibilidades de estágios aos estudantes;
• estímulo à criação de comitês interinstitucionais de apoio ao uso da tecnologia na educação nos estados;
• estímulo à melhora do desempenho do programa, por meio da premiação das experiências mais inovadoras no
uso do TV, selecionadas por concurso similar ao concurso da FGV/Fundação Ford;
Melhora do desenho e dos sistemas de capacitação, monitoramento e supervisão do programa
• prioridade ao cumprimento das metas quantitativas de cobertura e de número de filmes por escolas;
municípios dos estados do Pará, Maranhão, Alagoas, Bahia, Espírito Santo, Minas Gerais, Goiás e Rio Grande do Sul. Responderam
ao questionário 1559 alunos, número expressivo porém não determinado por procedimentos amostrais, portanto sem
representatividade estatística.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
• a flexibilização do desenho do programa, atendendo às necessidades regionais e de segmentos de escolas; por
exemplo, em face da maior dificuldade de certas regiões e escolas em gravar as fitas, a distribuição de fitas
gravadas poderia se constituir em alternativa adicional, sem prejuízo da já existente;
• relacionar o uso das fitas com os parâmetros curriculares;
• melhora das estratégias de capacitação implementadas pelo MEC; por exemplo, ampliar as ações de capacitação,
por meio de cartilhas para as prefeituras e escolas ou em filmes ancorados no "exemplo ao professor";
• verificação sistemática da qualidade da emissão do sinal, por regiões;
• verificação, por amostragem, da adequação da linguagem e do conteúdo dos programas.
Os agentes entrevistados também fizeram sugestões e recomendações, algumas das quais merecem ser
reproduzidas:
Melhora do desenho do programa
• mais claras definição de políticas e diretrizes para a educação à distância;
• regionalização dos conteúdos dos programas, para maior compreensão dos professores e de comunidades
mais afastadas;
Criação de canais de comunicação entre os departamentos de inovações tecnológicas e o MEC, com informa-
ções atualizadas e constantes dos setores do programa de informatização e TV Escola; manutenção de grupos de
estudo nos estados, com produção de materiais a serem enviados ao MEC, para serem acrescentados à progra-
mação do TV Escola;
Melhora das condições materiais e de recursos dos órgãos supervisores e das escolas
• a concessão de um sinal na TV Educativa para a DEMEC, possibilitando que os procedimentos cheguem às
comunidades mais isoladas e como uma forma de superar as dificuldades com falta de recursos físicos e
financeiros, ao dar assistência técnica aos agentes municipais e às escolas;
• envio do material impresso também às prefeituras municipais, delegacias de ensino, secretarias estaduais,
DEMECs etc. para que possam efetuar com mais conhecimento suas tarefas de orientação;
• instalação de um kit completo na sede dos subnúcleos, para viabilizar o acesso à programação;
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
• solucionar a carência de recursos para fitas virgens, que é obstáculo na grande maioria das escolas
67
;
Adensamento da divulgação do programa e da capacitação dos agentes
• capacitação das equipes centrais que treinam o programa nos estados;
• intensificação da propaganda nacional para incentivar o uso do programa; produção de um vídeo de divulga-
ção para operar também como suporte para o trabalho "de formiguinha" que os capacitadores desenvolvem
nas regiões;
Gravação e distribuição das fitas
• concentração na SEE das tarefas de gravação e reprodução das fitas para as escolas. A transmissão dos progra-
mas aos sábados seria uma alternativa para que mais professores conhecessem o programa;
• a última exibição do programa deve ser realizada em horário compatível com o da professora, que somente
poderá vê-lo após o jantar e a lição de casa dos filhos;
• alteração do horário noturno, para que a transmissão não seja feita no mesmo horário de outros programas de
grande audiência, ou de programas educativos também interessantes.
67. Segundo o depoimento do entrevistado, "... neste país, o recurso para a compra de fita virgem é um entrave. Mesmo porque o
município sem dinheiro acaba optando pela compra de cadernos. Assim, o MEC deve amarrar uma verba para utilização deste
recurso, para que as escolas não fiquem sem fita".
Tabela 1
Kit Tecnológico: Distribuição das escolas urbanas
1
por condição de localização de instalação do equipamento, segundo a dependência administrativa
Brasil e Regiões - 1997
Norte
Estadual
Municipal
Nordeste
Estadual
Municipal
Centro-Oeste
Estadual
Municipal
Sudeste
Estadual
Municipal
Sul
Estadual
Municipal
Brasil
Estadual
Municipal
21,4
24,7
12,5
20,2
23,9
12,2
21,7
23,8
16,2
34,0
35,7
26,0
24,9
28,8
17,8
26,5
29,8
17,4
(6,4)
(20,8)
(7,6)
(49,2)
(16,0)
(100,0)
68,8
65,4
77,9
64,9
59,4
76,7
63,7
62,6
66,7
54,3
51,9
65,3
63,1
62,6
63,9
60,7
57,4
70,0
(9,0)
(29,3)
(9,7)
(34,3)
(17,7)
(100,0)
5,1
3,8
8,7
8,1
10,6
3,0
10,7
10,8
10,4
9,5
10,6
4,3
8,9
6,5
13,3
8,8
9,5
6,9
(4,6)
(25,4)
(11,2)
(41,5)
(17,3)
(100,0)
2.610
1.912
698
9.058
6.159
2.899
3.047
2.226
821
12.682
10.486
2.196
5.631
3.624
2.007
33.028
24.407
8.621
1
Excluídas as escolas que não possuem o equipamento.
Os valores apresentados em percentuais sempre somam 100% com os "sem informação".
Os valores entre parêntesis somam 100% na coluna.
Tabela 2
Kit tecnológico: Distribuição* de escolas urbanas por procedimentos adotados para o conserto dos equipamentos quando for necessário, segundo regiões, dependência administrativa, porte do
escola e porte do município
Brasil, 1997
" A própria escola conserta (rá)
* Solicita(rá) o conserto a Secretaria
Municipal de Educação ou outro
órgão municipal
• Solicita(rá) o conserto a Secretaria
Estadual de Educação ou outro
órgão estadual
• Nao sabe o que fazer
• Outra forma
* Não informou
total
47,3
19,5
17,5
7,0
5,9
2,8
32.924
31,4
26,0
33,6
3,2
2,2
3,6
2.599
28,7
28,7
24,0
8,9
5,3
4,4
9.006
45,3
22,8
19,9
6,3
3,4
2,3
3.049
59,4
9,9
12,5
8,6
7,3
2,2
12.682
58,3
21,4
9,7
2,8
6,7
1,0
5.588
56,3
3,5
23,4
8,5
5,7
2,7
24.3324
21,8
64,8
0,8
3,0
6,6
3,0
8.600
55,7
12,2
20,2
6,2
4,3
1,4
15.867
42,0
23,3
15,8
6,7
8,5
3,8
13.692
29,7
38,3
12,0
12,2
3,1
4,8
3.365
48,5
21,6
15,6
6,4
5,2
2,7
15.785
39,6
21,8
19,9
5,7
7,3
5,7
6.800
50,6
14,7
18,8
9,0
6,1
0,8
10.339
Fonte: NEPP/UNICAMR Pesquisa Descentralização de Programas do MEC - Ensino Fundamental, 1997.
*Percentuais calculados com base nas escolas que possuem o kit.
Kit e TV Escola
Quadros Selecionados
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
Tabela 3
Kit Tecnológico: Cobertura do programa, segundo a dependência administrativa
Brasil e Regiões - 1997
Norte
Estadual
Municipal
Nordeste
Estadual
Municipal
Centro-Oeste
Estadual
Municipal
Sudeste
Estadual
Municipal
Sul
Estadual
Municipal
Brasil
Estadual
Municipal
73,3
81,8
56,9
67,6
82,1
49,0
86,6
95,4
69,0
82,4
90,0
59,1
83,5
85,9
79,5
77,5
87,0
59,3
(7,9)
(27,2)
(9,3)
(38,5)
(17,1)
(100,0)
21,5
15,5
33,0
25,5
14,1
40,0
12,7
4,4
29,3
15,1
8,0
37,1
14,4
12,0
18,4
18,6
10,6
34,0
9,7
(42,8)
(5,7)
(29,5)
(12,3)
(100,0)
3.508
2.305
1.203
13.104
7.350
5.754
3.502
2.333
1.169
15.195
11.477
3.718
6.670
4.153
2.517
41.979
27.618
14.361
Fonte: NEPP/UNICAMR Pesquisa Descentralização de Programas do MEC • Ensino Fundamental, 1 997.
1
Excluídas as escolas com menos de 100 alunos pois segundo a legislação do programa só seriam contempladas as escolas
com mais de 100 alunos.
Os valores apresentados em percentuais sempre somam 100% com os "sem informação".
Os valores entre parêntesis somam 100% na coluna.
Tabela 4
Kit tecnológico: Distribuição* de escolas urbanas por condições atuais de funcionamento, segundo regiões, dependência adminstrativa, porte da escola e porte do município
Brasil, 1997
• Funcionam perfeitamente
• Apresentam problemas de funciona-
mento, mas é possível utilizá-los
• Apresentam problemas que inviabili-
zam sua utilização e estes problemas
estão sendo resolvidos
• Apresenta problemas que inviabili-
zam sua utilização, mas não tem con-
serto ou o defeito não é encontrado
* Apresentam problemas que inviabili-
zam sua utilização, mas o conserto
é muito caro
* Não informou
Total
60,1
22,9
11,2
1,3
2,4
2,1
32.142
46,4
33,0
11,6
2,4
4,0
2,6
2.537
53,9
24,2
14,7
1,5
3,0
2,7
8.555
55,3
25,1
11,9
2,8
4,2
0,7
2.985
73,1
16,2
7,7
0,1
1,7
1,2
12.514
49,3
29,9
13,3
2,4
1,3
3,8
5.551
62,3
22,4
9,9
1,3
1,9
2,2
23.886
53,7
24,2
15,0
1,4
3,7
2,0
8.256
58,7
23,8
12,3
1,2
2,7
1,4
15.628
62,2
22,0
10,1
1,5
1,9
2,3
13.3)6
58,1
22,2
10,9
1,1
2,8
4,9
3.198
53,2
24,7
14,6
1,8
3,2
2,4
15.434
59,2
23,9
12,8
1,1
1,0
1,9
6.628
71,2
19,3
5,0
0,8
1,9
1,8
10.080
Fonte: NEPP/UNICAMR Pesquisa Descentralização de Programas do MFC - Ensino Fundamentais 1997.
*Percentuais calculados com base nas escolas que possuem o kit e instalaram os equipamentos.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e do merenda escolar
Tabela 5
Kit tecnológico: Distribuição das escolas urbanas' que não instalaram o equipamento, segundo a dependência administrativa, o porte da escola e o porte do município
Brasil e Regiões- 1996
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Brasil
2,0
4,1
1,2
1,1
2,0
2,5
3,0
0,8
0,9
1,5
0,6
6,5
2,8
1,3
3,6
1,9
0,7
1,0
0,9
2,2
6,3
0,9
0,3
2,7
1,5
5,4
4,2
6,7
4,9
2,3
3,0
2,0
0,5
2,0
1,3
3,3
1,0
0,6
1,6
07
6,5
0,3
2,2
2,4
Fonte: NEPP/UNICAMRFesquísa Descentralização de Programas do MEC - Ensino Fundamentai 1997.
1
Percentuais calculados com base nas escolas que possuem o kit.
Tabela 6
TV Escola; Gravação dos programas transmitidos, em escolas urbanas
1
, segundo a dependência administrativa
Brasil e Regiões - 1997
Norte
Estadual
Municipal
Nordeste
Estadual
Municipal
Centro-Oeste
Estadual
Municipal
Sudeste
Estadual
Municipal
Sul
Estadual
Municipal
Brasil
Estadual
Municipal
48,7
49,5
46,5
45,5
52,5
30,0
63,2
64,2
60,4
72,5
78,2
44,5
64,3
63,3
66,1
61,1
66,1
46,6
(6,3)
(20,0)
(9,6)
(46,0)
(18,2)
(100,0)
50,0
48,7
53,2
52,5
45,7
67,6
35,7
34,4
39,4
25,8
20,2
53,6
34,5
35,5
32,6
37,3
32,3
51,7
(10,5)
(37,8)
(8,9)
(26,9)
(16,0)
(100,0)
2.530
1.836
694
8.650
5.956
2.694
2.995
2.210
785
12.511
10.388
2.123
5.571
3.590
1.981
32.257
23.980
8.277
Fonte: NEPP/UNICAMR Pesquisa Descentralização de Programas do MEC - Ensino Fundamental, 1997.
1
Excluídas as escolas que não possuem o equipamento e que não o instalaram.
Os valores apresentados em percentuais sempre somam 1 00% com os "sem informação".
Os valores entre parêntesis somam 100% na coluna.
Tabela 7
TV Escola: Distribuição das escolas urbanasque realizam gravação, segundo os funcionários responsáveis pelas atividades de gravação de filmes
Brasil- 1997
1
Seleção de programas a serem gravados
' Gravação dos programas
' Organização e controle das fitas gravadas
' Programação da exibição das fitas gravadas
20,9
10,8
16,4
10,2
5,8
7,7
8,4
4,8
39,6
30,3
33,3
32,8
37,1
21,6
17,6
45,8
10,4
29,6
24,9
11,8
2,9
1,4
0,0
0,3
0,1
0,3
1 5
0,0
'
0,6
0,3
0,4
1,0
Fonte: NEPP/UNICAMP Pesquisa Descentralização de Programas do MEC - Ensino Fundamental 1997
Obs.: "Sem informação" foram contabilizados, mas não consta na tabela.
'Percentuais calculados com base nas escolas que possuem o kit e instalaram os equipamentos.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
Tabela 8
TV Escola: Distribuição dos escolas urbanas pela gravação de filmes e dependência administrativa e segundo o existência de coordenador pedagógico
Brasil - 1997
• Gravam
• Não gravam
• Nao informaram
Total
Estadual
Municipal
Total
Estadual
Municipal
Total
Estadual
Municipal
Total
65,1
65,1
65,1
48,3
45,3
47,2
69,5
58,0
33,1
33,0
33,1
51,0
50,6
50,9
30,5
63,3
48,9
40,3
1,8
1,9
1,8
0,7
4,1
1,9
1,8
15.850
3.860
19.710
7.747
4.282
12.029
722
931
1.653
33.392
Fonte: NEPP/UNICAMP Pesquiso Descentralização de Programas do MEC- Ensino Fundamentai, 1997.
Tabela 9
Kit tecnológico: Distribuição* de escolas urbanas por quantidade de programas gravados, segundo regiões, dependência administrativa, porte da escola e porte do município
Brasil, 1997
• Mais de 300 programas gravados
• Entre 200 e 300 programas
• Entre 100 e 200 programas
• Menos de 100 programas
• Tem todos gravados
• Não informou
Total
6,6
8,1
21,8
55,6
0,8
7,0
19.710
5,4
7,8
10,7
69,4
2,3
4,4
1.232
5,1
4,2
9,9
63,6
0,9
16,4
3.938
3,9
5,1
16,5
68,4
0,6
5,5
1.892
8,6
9,7
29,3
47,6
0,6
4,2
9.068
5,1
10,1
22,6
55,6
1,0
5,6
3.580
7,1
8,3
23,0
53,2
0,8
7,6
15.850
4,7
7,4
17,0
65,4
0,9
4,7
3.860
8,6
9,6
30,5
46,2
0,8
4,3
10.395
5,0
7,0
12,2
65,5
1,0
9,2
7.82)
0,7
3,5
12,3
69,3
14,3
1.494
6,8
4,1
16,6
66,2
0,8
5,4
8.476
7,4
4,0
23,8
55,8
1,9
7,2
4.052
5,9
15,1
26,9
43,0
0,3
8,8
7.182
Fonte: NEPP/UNICAMP Pesquiso Descentraliza ção de Programas do MEC - Ensino Fundamentai, 1997.
'Percentuais calculados com base nas escolas que possuem o kit instalado e realizam gravações dos programas.
Tabela 10
Kit tecnológico: Percentuais* de escolas urbanas por disciplinas que mais se beneficiam da suo programação, segundo regiões, dependência administrativa, porte da escola e porte do
município
Brasil, 1997
• Português
" Matemática
• Ciências
• História
• Geografia
* Educação artística
• Educação física
• Meio ambiente
• Outras
Total
16,1
5,5
37,3
13,5
7,6
1,4
0,6
10,0
7,0
32.102
12,0
10,8
27,2
15,2
3,0
0,9
2,0
11,9
5,6
2.530
18,2
8,3
29,6
5,7
3,3
2,3
0,5
9,6
5,9
8.543
18,8
4,5
46,5
11,5
9,8
2,1
1,4
5,9
6,5
2.971
18,8
3,8
39,2
17,0
11,2
0,2
10,8
8,1
12.519
7,4
3,3
44,5
17,8
6,8
2,4
0,8
10,1
7,5
5.539
16,6
4,7
37,5
15,3
8,5
0,9
0,7
10,1
7,2
23.853
14,7
8,0
36,6
8,2
4,8
2,7
0,3
9,9
6,6
8.249
16,5
3,7
36,5
19,9
11,3
1,3
0,6
9,2
8,1
15.590
14,2
6,9
39,3
7,7
4,5
1,4
0,6
11,4
6,5
13.314
22,3
8,5
32,6
5,7
2,1
1,3
0,4
8,0
4,3
3.198
13,4
7,1
33,6
15,6
7,6
1,5
0,6
11,3
6,9
15.389
15,6
4,0
34,2
11,0
5,3
1,0
1,1
9,8
8,7
6.633
20,7
4,1
45,0
11,9
9,0
1,4
0,2
8,3
6,1
10.080
Fonte: NEPP/UNICAMP Pesquisa Descentralização de Programas do MEC - Ensino Fundamental, 1997
'Percentuais calculados com base nas escolas que possuem o kit instalado e realizam gravações dos programas.
Programa Nacional de Alimentação Escolar
O Programa Nacional de Alimentação Escolar - PNAE, mais conhecido como Programa da Merenda Escolar,
é um dos mais antigos programas de suplementação alimentar do Brasil. Com diferentes denominações, estruturas
institucionais e lógicas de operação, existe desde a década dos 50, tendo logrado manter uma continuidade
pouco usual entre as políticas sociais do país
1
.
O PNAE é financiado com recursos orçamentários da União, no valor de R$ 0,13 por aluno matriculado, e tem
por objetivo assegurar suplementação alimentar universal, de no mínimo 15% das necessidades calóricas e
protéicas diárias dos alunos, durante pelo menos 180 dias letivos. Com isso, pretende-se estimular a permanência
dos alunos na escola e obter uma melhoria no processo de ensino-aprendizagem dos escolares. A clientela-alvo
do programa é composta por alunos da pré-escola e do ensino fundamental das escolas públicas municipais,
estaduais e filantrópicas.
Desde o início dos anos 90, o PNAE vem sendo direcionado por uma deliberada política de descentralização,
visando a um conjunto de objetivos e metas: garantir a regularidade do fornecimento da merenda; melhorar a
qualidade das refeições; respeitar e valorizar os hábitos alimentares locais; diversificar a oferta de alimentos;
incentivar a produção regional e diminuir os custos operacionais do programa. A descentralização significou, de
fato, a transferência de funções do nível federal para os níveis estadual e, principalmente, municipal, passando a
ser de responsabilidade dos governos subnacionais as seguintes operações e tarefas: aquisição dos produtos
(envolvendo a definição das pautas de compras e a realização dos processos licitatórios); elaboração de cardápios;
a contratação de recursos humanos (merendeiras, nutricionistas e pessoal de apoio); oferta e instalação de infra-
estrutura física, equipamentos (geladeira, fogão, freezer) e outros materiais (pratos, talheres etc), para que o
programa possa ser implementado nas escolas. Do ponto de vista da gestão e controle, a descentralização buscou
também estimular a participação da comunidade local e, em particular, da escolar, tanto na execução quanto na
fiscalização do programa. A obrigatoriedade da existência de Conselhos Estaduais e Municipais de Alimentação
Escolar expressa esse objetivo.
1. O programa, nascido em 1954, sob a responsabilidade da Comissão Nacional de Alimentos - CNA, adquiriu impulso e efetiva
abrangência nacional com a criação da Campanha da Merenda Escolar - CME, através do Decreto n.° 37.106 de 31/3/1955.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
Na sistemática da descentralização vigente, o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE,
responsável pelo PNAE no âmbito federal, em substituição à antiga Fundação de Apoio ao Estudante - FAE, é
o órgão encarregado de assinar convênios e realizar o repasse de recursos financeiros para estados e municípios
que se encarregam da execução do programa. Mas o processo descentralizador, no plano dos estados e municípios,
pode ser operacionalizado sob diferentes formatos institucionais, dependendo do nível de governo, estadual ou
municipal, que desempenhe, frente ao governo e aos recursos federais, as funções de convenente e executor.
Com efeito, dado o fato de que tanto estados quanto municípios, de forma concorrente, oferecem ensino pré-
escolar e de nível fundamental, no plano federativo a descentralização do PNAE se faz sob a forma tanto de
estadualização quanto de municipalização dos recursos. Mais recentemente, por iniciativa dos próprios estados
e de alguns municípios, vem ganhando centralidade um modelo mais radical de simultânea descentralização e
desconcentração, no qual se transferem diretamente para a escola os recursos destinados à compra dos gêneros
alimentícios. Essa nova modalidade é designada, nesta pesquisa, de modelo de autonomização da escola.
Em termos mais formais, pode-se verificar, então, que a atual política de descentralização da merenda escolar
comporta três alternativas ou modalidades:
- a estadualização, situação na qual a Secretaria Estadual de Educação opera como convenente e unidade
executora (UEx), junto ao FNDE, recebendo os recursos federais, realizando compras e distribuição de
gêneros (ou refeições prontas) para as escolas estaduais e municipais localizadas no estado e, finalmente,
prestando contas do gasto realizado;
- a municipalização, situação na qual a prefeitura municipal opera como convenente e UEx e assume a
gestão do programa junto a todas as escolas localizadas no município, sejam as municipais, as estaduais
ou as municipalizadas - ou seja, o órgão municipal recebe os recursos federais, realiza as compras,
distribui às escolas os gêneros alimentícios ou, eventualmente, as refeições prontas e, finalmente, presta
contas do gasto junto ao FNDE;
- a autonomização da escola, situação na qual a prefeitura ou a Secretaria Estadual da Educação, operando
como convenentes junto ao MEC/FNDE, recebem os recursos federais e transferem-nos diretamente às
unidades escolares, que assumem todas as operações do programa; os recursos podem chegar ao órgão
colegiado da escola, que atua então como UEx, ou diretamente em conta bancária administrada pela
direção escolar, sob a forma de Suprimento de Fundos.
A primeira forma foi, inicialmente, a que predominou na política de descentralização do PNAE, embora convivendo
com a municipalização - no caso dos municípios que aceitassem assim aderir ao programa. Até 1994, completou-
se a estadualização do programa: seus recursos foram totalmente repassados aos estados, tendo sido sumariamente
encerradas, no plano federal, todas as funções de compra e distribuição de alimentos para fins de merenda
escolar.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
Atualmente, entretanto, a modalidade predominante é a municipalização do PNAE. Sob tal forma, o ritmo da
descentralização do PNAE acelerou-se desde 1995 e, já ao final de 1996, os convênios firmados entre o FNDE
e as prefeituras municipais abarcavam 3.257 municípios, quando eram apenas 310 em 1993. Expressão dessa
forte municipalização, entre os anos 1995 e 1996 verificou-se também notável crescimento da participação dos
municípios na gestão dos recursos totais do programa, passando de 52% a 73%, enquanto caía Simetricamente
a dos estados, de 48% a 27% (FAE, 1996). Em síntese, tal como registram os documentos oficiais do PNAE, a
política de descentralização orientou-se, até 1995, pelos padrões de estadualização, no primeiro momento, e de
municipalização, a seguir.
Esta pesquisa tratou de avaliar os principais resultados desse processo de descentralização e, principalmente, de
identificar os fatores que aí operam como condições favoráveis ou como obstáculos e dificuldades.
3.1. O PNAE nos seus grandes números: principais resultados do survey nacional
Dos três programas avaliados por esta pesquisa, o PNAE é não apenas o mais antigo como, em decorrência, o
que conta com maior - embora heterogênea - densidade institucional nas escolas, prefeituras e administrações
estaduais. Conta desde logo com pessoal próprio - pelo menos a merendeira ou algum funcionário que faça as
suas vezes -, sendo muito comum, nos estados e nos municípios grandes e médios, que seja operado em
departamentos ou seções técnicas dedicadas a suas tarefas rotineiras. Mais ainda, assenta-se mesmo em uma
cultura burocrática própria, que acumulou ao longo dos anos experiência e aprendizagem.
Por isso mesmo, entre os dados encontrados, chama a atenção o fato de que, para além dos resultados positivos,
o programa da merenda escolar ainda esbarre em resistentes obstáculos à sua plena universalização. Mas as
informações mostram aqui, mais até que nos outros dois programas avaliados, as virtudes da descentralização,
que inegavelmente vem introduzindo melhoras no desempenho desse tão importante programa social brasileiro.
Vejamos as principais evidências
2
.
3.1.1. As modalidades de descentralização
Os indicadores quantitativos confirmaram o referido avanço da descentralização, tanto sob a forma da
municipalização quanto sob a forma de autonomização da escola. Verificada indiretamente, por exemplo, por
2. Esta seção apresenta os dados do survey nacional. No Questionário para Diretores foram dedicadas ao PNAE 45 questões,
abordando as seguintes dimensões: cobertura e regularidade da merenda; modalidades de descentralização; a dinâmica de
funcionamento; sistemas e graus de informação e capacitação; o desempenho do programa e, por último, a opinião e os níveis de
satisfação dos usuários.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
meio da participação das prefeituras municipais nas compras dos alimentos, a municipalização do PNAE revelou-
se presente em mais da metade das escolas urbanas, em 80% das escolas municipais e em 45% das estaduais.
Por outro lado, a descentralização para a unidade escolar das funções de compra dos alimentos já atinge quase
16% das escolas urbanas, particularmente nas regiões Centro-Oeste e Sudeste, onde esse percentual acerca-se
de 30%. Sua presença, entretanto, ainda é pequena no Sul, Nordeste e Norte.
Quadro 3.1
PNAE: Modalidade de descentralização segundo a instância responsável pela aquisição dos gêneros alimentícios, por dependência
administrativa e porte de escola
Brasil e Regiões, 1 997 % escolas urbanas
• Municípios
• Estado
• A própria escola
56,3
23,0
16,4
45,4
40,4
9,5
56,3
35,2
3,0
36,4
18,7
38,8
59,9
6,9
30,4
64,0
27,3
4,6
42,6
29,6
23,6
79,2
11,8
4,5
55,0 55,8 62,2
24,5 22,0 21,7
18,3 17,3 10,2
Fonte: NEPP/UNICAMR Pesquisa Descentralização de Programas do MEC - Ensino Fundamental, 1997.
Como se pode verificar no Quadro 3.1, o município é o principal órgão responsável pela aquisição de gêneros
alimentícios para as escolas urbanas brasileiras de qualquer tamanho, tanto na rede municipal quanto na estadual.
Do ponto de vista regional, a participação municipal na implementação da merenda escolar só é inferior a 50%
das escolas nas regiões Norte e Centro-Oeste. Já a estadualização mostra-se significativa nas regiões Norte e
Nordeste, enquanto a modalidade de autonomização da escola mostra-se mais acentuada no Centro-Oeste, onde
já abarca cerca de 40% das unidades escolares. A modalidade de descentralização para as escolas, tendo surgido
como alternativa há pouco mais de dois anos, parece apresentar fortes perspectivas de crescimento.
3.1.2. Indicadores de processo: características da implementação e do funcionamento do programa
Seguramente, os resultados do programa dependem de certas condições e processos da implementação, entre os
quais as clássicas características de um programa de alimentação escolar: ter ou não cardápio; ter ou não
merendeira; ter ou não havido circulação de informação e especialmente capacitação da merendeira para suas
funções. Em relação a estes indicadores de qualidade e de processo
3
, a pesquisa captou o seguinte quadro
nacional do PNAE.
A qualidade do processo de implementação foi avaliada por meio de indicadores de infra-estrutura física, recursos humanos
específicos, disponibilidade de cardápios e sistemas de controle e supervisão para o acompanhamento do programa.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
Recursos humanos e sistemas de informação e capacitação
A boa informação, a presença da merendeira e a sua capacitação para a função estão, como se sabe, entre as
principais condições que favorecem o bom desempenho de um programa da alimentação escolar como o que
aqui avaliamos. Vejamos como se enquadram, a esse respeito, as escolas públicas urbanas brasileiras.
• Sistema de informação. A existência de sistemas e fluxos de informação sobre rotinas do programa, como a
data de entrega dos alimentos nas escolas, constitui um insumo necessário para o planejamento das unidades
escolares, reduzindo o risco de descontinuidade no oferecimento da merenda. Do mesmo modo, o envio
periódico pelas escolas, aos órgãos responsáveis pela compra dos alimentos, de informações sobre a disponi-
bilidade de produtos armazenados também pode contribuir para diminuir a falta de alimentos e os atrasos na
reposição de gêneros alimentícios.
A maioria das escolas urbanas (60%) não recebe informações sobre a data de entrega dos gêneros alimentícios
deforma antecipada e segundo um cronograma previamente definido. Isso indica a existência de problemas
no fluxo de informações entre as instâncias estaduais ou municipais e as unidades escolares, sendo mais
freqüente que a comunicação chegue numa data bastante próxima à entrega. Em decorrência, apenas uma
minoria de escolas vem se beneficiando de ações planejadas na entrega dos gêneros e de um fluxo de informações
eficiente. A falta de informações sobre a chegada dos gêneros alimentícios é bem maior nas regiões Norte e
Nordeste, na rede estadual, nas escolas pequenas e naquelas localizadas nos municípios menores.
No sentido inverso - fluxo de informações enviado pelas escolas às instâncias municipais e estaduais - esse
problema parece melhor equacionado. E bastante expressivo o percentual de escolas (80%) que, de forma
rotineira, informam ao órgão responsável sobre a situação de seus estoques. Os dados indicam, ainda, a existência
de uma relação positiva entre o porte da escola e a sua capacidade de produzir e enviar informações atualizadas
aos órgãos municipais e estaduais: o melhor desempenho encontrado é o das escolas grandes e localizadas em
municípios grandes (75%).
Quadro 3.2
PNAE - Indicadores de processo. Situação do fluxo de informação, 1 997
• Escolas que rece-
bem informação
com antecedência
• Escolas que enviam
informação regular
38,9
79,9
29,6
68,6
23,2
67,5
40,9
80
54,8
94
49,8
88,9
33,5
79,6
45,9
80,4
41,7
86,8
38,5
77,4
33,7
71,1
Fonte: NEPP/UNICAMP Pesquisa Descentralização de Programas do MEC-Ensino Fundamental, 1997.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
O fluxo de informação tende, também, a melhorar com avanço da descentralização. Do total de escolas que
mantêm os órgãos informados acerca da situação de seus estoques, 72% são unidades onde a merenda é
municipalizada enquanto 25% se enquadram na modalidade estadualizada do programa (Tabela 1 do Anexo).
• Recursos humanos. A presença de merendeiras nas escolas estaduais brasileiras é muito significativa: 80%
das escolas urbanas contam com esse tipo de profissional para a preparação da merenda, enquanto nas escolas
restantes, a preparação das refeições é feita por serventes (16%) ou professores, diretores, mães de aluno etc.
(Tabela 2 do Anexo).
• Capacitação. O processo de capacitação do responsável pela merenda atingiu quase 67% das escolas urbanas
brasileiras. A existência de um maior número de profissionais treinados possibilita a consolidação de condições
mais adequadas de preparação de refeições de qualidade, com melhor aproveitamento dos produtos e boas
condições de higiene (Tabela 3 do Anexo).
A abrangência desse processo não é uniforme nas diferentes regiões do país, ocorrendo variações significativas.
No Nordeste, menos de 50% dos recursos humanos foram capacitados, enquanto no Centro-Oeste a capacitação
atingiu 82% do pessoal responsável pela preparação da merenda. Reafirma-se, outra vez, a melhor condição
das escolas grandes: em 72% delas houve treinamento, enquanto apenas 59% das escolas pequenas dele
participaram.
A instância estadual é a principal responsável pelo treinamento dos funcionários dedicados à preparação da
merenda, atendendo 68% das escolas. A participação do nível municipal nesse processo é bem menor (34%).
Quadro 3.3
PNAE. Indicadores de processo. Recursos humanos e capacitação, por dependência administrativa, porte da escola e porte do município
Brasil e Regiões, 1 997 % de escolas urbanas*
Recursos Humanos
Possuem
merendeira
Capacitação
Houve capacitação
das merendeiras
80,0
66,5
79,6
70,7
78,6
48,7
93,0
82,5
74,5
72,5
85,2
76,2
76,9
64,2
84,3
70,2
81,9
72,5
80,5
64,2
72,7
58,9
83,0
73,4
75,6 76,9
62,0 57,3
Fonte: NEPP/UNICAMR Pesquisa Descentralização de Programas do MEC- Ensino Fundamental, 1997.
*Foram excluídas as escolas que recebem as refeições prontas.
O Quadro 3.3 permite avaliar melhor aqueles resultados. Mesmo considerando a generalizada presença da
merendeira e da sistemática da sua capacitação - em todas as regiões, na rede estadual tanto quanto na municipal,
nas escolas de todos os tamanhos e nos municípios de diferentes portes, cabe notar que:
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e do merenda escolar
- aproximadamente 23% das escolas estaduais brasileiras ainda não contam com merendeira, contra
menos de 16% de escolas na rede municipal;
- nas escolas pequenas, a falta desse profissional é mais sentida;
- o mesmo ocorre nos municípios médios e pequenos;
- o percentual de escolas em que houve capacitação do responsável (67%) é inferior ao das escolas que
têm merendeiras (80%), ou seja, cerca de 13% das escolas que possuem merendeira não tiveram acesso
a programas de capacitação.
Condições de infra-estrutura física e de insumos básicos
Para o conjunto de escolas urbanas brasileiras, o percentual de escolas com local próprio e adequado para
armazenagem é de 90%. Mais uma vez, as dificuldades maiores de infra-estrutura física localizam-se nas escolas
pequenas, nos municípios médios e na região Nordeste.
Praticamente todas as escolas urbanas possuem cozinha e preparam as refeições nas suas dependências. Merece
destaque a condição, bastante satisfatória, de infra-estrutura das escolas pequenas. Segundo declaração dos
diretores, 87% delas possuem cozinha. Esse fato é ainda mais relevante se se considerarem as conhecidas
dificuldades materiais e de recursos humanos enfrentadas por essas unidades, em especial aquelas pertencentes
à rede municipal.
Quadro 3.4
PNAE: Indicadores de processo. Condições de infra-estrutura por dependência administrativa, porte do estabelecimento e porte do município.
Brasil e Regiões, 1 997 % de escolas urbanas
Infra-estrutura do
programa
• Possuem local adequa-
do de armazenamento
• Possuem cozinha
90,4
90,8
88,5
95,8
85,5
88,2
92,7
97,7
95,0
87,9
93,3
96,2
91,5
90,4
88,9
91,5
96,4
89,9
87,9
93,8
83,4
86,5
93,5
95,9
86,5 87,6
Fonte: NEPP/UNICAMR Pesquisa Descenfra/izaçõo de Programas do MEC - Ensino Fundamental, 1997.
Em relação aos insumos básicos, a pesquisa detectou que a falta do gás de cozinha constitui-se num dos obstáculos
importantes para a implementação do PNAE. De fato, a falta desse insumo foi responsável pela irregularidade
no fornecimento da merenda para um número significativo de escolas brasileiras (25%). Do ponto de vista
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
regional, dificuldades de implementação pela falta desse insumo foram mais sentidas na região Norte, na rede
municipal, nas escolas de grande porte e em municípios grandes.
Embora a maioria das escolas urbanas tenha adquirido o gás de cozinha com recursos da Secretaria Estadual,
quase 30% das escolas compraram gás de cozinha utilizando recursos da Associações de Pais e Mestres (APMs)
obtidos, muitas vezes, graças à promoção de eventos e de campanhas de doação junto ao comércio local. A
participação social surge aqui como condição importante para garantir a regularidade da merenda e como variável
que afeta positivamente a qualidade do processo de implementação do PNAE (Tabela 4 do Anexo).
Procedimentos e rotinas básicas do PNAE
Os controles de qualidade do processo de preparação e distribuição das refeições concentram-se em dois
mecanismos básicos: a sistemática de supervisão e controle por parte dos órgãos responsáveis, de um lado, e a
utilização de cardápios predefinidos, nas escolas, por outro.
• Sistemas do supervisão e controle. Em se tratando de um programa alimentar, cuja qualidade depende
fortemente de boas condições de seleção, estocagem e distribuição dos alimentos, tornam-se cruciais as funções
de supervisão e controle a que estejam submetidas, rotineiramente, as operações do programa. Ora, com a sua
descentralização, além da regulação federal, o PNAE passou a estar submetido a mecanismos concorrentes e
muito heterogêneos de supervisão e controle e, mais ainda, dependentes das maiores ou menores capacidades
institucionais dos órgãos municipais e estaduais que os realizam. Os dados coletados revelam um quadro
aparentemente eficaz a esse respeito, mas que ainda está a exigir medidas rápidas de complementação e
correção.
De fato, as informações agregadas para o país mostram que em 62% das escolas urbanas houve algum tipo de
supervisão
4
. Na maioria das escolas (61%) em que houve supervisão, o órgão responsável foi a Secretaria
Municipal de Educação, enquanto a Secretaria Estadual foi responsável por 38%. Refletindo o perfil das redes
de ensino de cada nível de governo, as Secretarias Municipais de Educação supervisionaram as atividades de
um maior percentual de escolas pequenas (71%), enquanto no nível estadual predominou a supervisão nas
escolas grandes (42%) (Tabela 5 do Anexo).
Embora positivos, esses dados não deixam de ser preocupantes: quase 35% de escolas urbanas não recebem
nenhum tipo de supervisão. Há um padrão nítido de escolas que se encontram nessa situação: estão concentradas
na região Nordeste, pertencem à rede estadual, são de pequeno porte e localizadas em municípios pequenos.
4. A supervisão pode assumir três formas básicas: realização de visitas nas escolas, contatos telefônicos e convocação dos diretores
para reuniões nos órgãos municipais e estaduais para discutir assuntos de suas unidades. Essas três formas não são excludentes
entre si. A pesquisa revelou que em 89,6% das escolas que receberam algum tipo de supervisão esta foi realizada mediante visita,
enquanto o uso de reuniões foi observado em 47% delas.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
Ao contrário, a supervisão é bastante freqüente e sistemática nas escolas grandes e nas localizadas nos municípios
de maior porte.
Uma perspectiva alvissareira parece abrir-se com a aparentemente maior (que no passado) participação dos
Conselhos Municipais de Alimentação Escolar na supervisão da merenda, os quais já supervisionam 13%
das escolas urbanas brasileiras, resultado que inegavelmente deve ser creditado como mais um dos efeitos
positivos do processo de descentralização.
• Elaboração e cumprimento dos cardápios nas escolas A existência e o uso de cardápios variados estão
entre as condições de qualidade do processo de implementação do PNAE
5
. Como se pode verificar pelo
Quadro 3.5, quase três entre quatro escolas urbanas possuem cardápio prefixado e afirmam cumpri-lo. Entre
as escolas que possuem cardápios, periodicamente variados
6
, predomina a periodicidade semanal (24%),
seguida da mensal (21%). Essa situação se reproduz em todas as regiões, ainda que com percentuais algo
distintos. Do ponto de vista regional, os principais contrastes observados são entre o Nordeste, onde em 32%
das escolas não há variação periódica dos cardápios, e o Centro-Oeste, onde 31% das escolas variam
semanalmente seus cardápios.
Quadro 3.5
PNAE. Indicadores de processo. Sistemas de supervisão e rotina dos cardápios, por dependência administrativa, porte da escola e porte do município
Brasil e regiões, 1 997 % escolas urbanas
Sistemas de supervisão
e controles
•recebem supervisão
regular
Cardápios
• possuem cardápio
• cumprem cardápio
• escolas responsá-
veis pela elabora-
ção do cardápio
61,9
76,8
68,3
44,0
70,4
80,9
71,7
34,2
54,5
69,3
59,0
32,7
74,5
73,7
66,9
66,8
62,3
84,0
75,9
46,3
64,4
75,0
69,2
52,2
60,6
78,5
71,0
52,8
64,0
73,9
63,9
28,3
67,5
82,8
74,1
44,6
60,0
75,2
67,4
46,9
53,4
66,6
57,6
35,0
68,4
82,8
71,3
41,7
58,5
70,1
64,2
45,2
53,9
71,8
66,6
47,2
Fonte: NEPP/UNICAMR Pesquisa Descentralização de Programas do MEC- Ensino Fundamental, 1997.
5. Ou seja, a existência de cardápios, seu cumprimento e a sua variação periódica constituem garantias de que a merenda contém
requisitos nutricionais mínimos e adaptados aos hábitos alimentares dos estudantes.
6. As variações periódicas dos cardápios foram classificadas em semanal, quinzenal, mensal, semestral e anual.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
As maiores dificuldades concentram-se nos 22% de escolas que não têm cardápio fixo. Essas escolas são
municipais, de pequeno porte e localizadas nos municípios menores da região Nordeste, onde na maioria das
vezes o diretor ou a merendeira se encarregam da sua elaboração.
Destaque especial deve ser dado à iniciativa, cada vez mais freqüente, das escolas em participar da elaboração
dos cardápios, mesmo quando tal elaboração seja de responsabilidade da administração estadual ou municipal
e não da unidade escolar. Os dados coletados mostram que 44% das escolas participam desse processo,
particularmente nas regiões Centro-Oeste (66%), Sudeste (46%) e Sul (52%). Seguramente, esse é mais um
indicador do avanço do processo de descentralização e da resultante aprendizagem institucional das unidades
escolares, com prováveis impactos sobre a qualidade da alimentação dos alunos, já que aproxima a decisão
dos usuários e dos seus hábitos alimentares (Tabela 7 do Anexo).
3.1.3. PNAE: indicadores de desempenho
Além da cobertura e da regularidade da oferta de merenda, outros indicadores de desempenho foram elaborados
a partir das informações coletadas. De um lado, buscou-se estimar a proporção de escolas nas quais a merenda
escolar é reforçada por recursos financeiros ou por gêneros alimentícios disponíveis às escolas por ação dos
estados, ou das prefeituras, ou das suas APMs ou da comunidade próxima, ou mesmo pela combinação dessas
alternativas. O resultado é bastante positivo, já que o reforço da merenda verifica-se em quase metade das
escolas urbanas (mais precisamente, em 45% delas).
De outro lado, verificou-se a quantidade de refeições diárias servidas aos escolares. Chama a atenção o fato de
que, em todo o país, duas refeições são servidas em um quinto das escolas urbanas. Esse resultado se deve
sobretudo à região Sudeste, onde mais de um terço das escolas praticam tal hábito. Vejamos os principais
indicadores.
Cobertura
O público-alvo da merenda escolar já abrange 35 milhões de alunos. Entretanto, tendências recentes de extensão
do programa indicam que outros segmentos sociais, além do público-alvo previsto, também se beneficiam da
merenda escolar.
• Cobertura da clientela prevista. Segundo as informações oficiais, a merenda foi servida, em 1996, em 170
dias letivos, aproximando-se também aí da meta de 180 dias
7
. De acordo com as informações coletadas pela
pesquisa, o programa da merenda escola abrangeu 95% das escolas urbanas, em 1996, conforme se vê no
Gráfico 3.1.
7. Precisamente, 172 dias letivos em 1995. FAE, 1996.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
Gráfico3.1
PNAE: Indicadores de Desempenho. Cobertura do Programa, segundo escolas atendidas em 1996, por
região.
Brasil e Regiões -1996
Fonte: NEPP/UNICAMP, 1997.
A altíssima cobertura caracteriza todos os grupos de escolas, mas as diferenças são grandes e reveladoras: as
distâncias entre regiões chegam a ser de 8,2 pontos porcentuais, sendo menores quando se consideram o porte
da escola (6%), a dependência administrativa (3%) e o porte do município (2%). Ainda assim, tais diferenças
revelam que os obstáculos à total universalização do programa concentram-se na mesma configuração específica
de escolas que sistematicamente também apresentaram insuficiências nos indicadores de processo. Isto é, em
geral são as escolas pequenas, as escolas municipais, as localizadas nos municípios pequenos e nas regiões
mais carentes do país - o Nordeste e o Norte - as que apresentam menores taxas de atendimento.
• A extensão da clientela. Em alguma medida, são surpreendentes os dados sobre a clientela que usufruiu da
merenda escolar, conforme registrados no Quadro 3.6.
É alentador verificar, por exemplo, que em 70% das escolas pesquisadas, a merenda seja servida aos alunos da
pré-escola. Chama ainda a atenção o fato de que, além dos alunos do ensino fundamental, o PNAE abranja
alunos do 2
a
grau (20%), funcionários (53%) e membros da comunidade carente (10,2%).
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
O atendimento pelo PNAE de uma clientela mais ampla, além da sua clientela específica - alunos da pré-
escola e de ensino fundamental - é um ponto sem dúvida polêmico. As opiniões se dividem: para muitos o
atendimento de uma clientela ampliada é positivo, embora sem respaldo legal, enquanto para outros significa
uma distorção ou uma ampliação indevida do programa. Mas, indiscutivelmente, a clientela ampliada do
PNAE reflete seu profundo enraizamento não só na escola mas também na comunidade mais ampla, o que
reforça a reconhecida importância do programa na política mais geral de combate à pobreza.
Quadro 3.6
PNAE. Indicadores de desempenho. Cobertura do programa, segundo os percentuais de escolas por
segmentos de clientela que declaram atender
Brasil, 1996 % escolas urbanas
Alunos da Pré-escola
Alunos de 1
a
a 4
a
Alunos de 5° a 8
a
diurno
Alunos de 5° a 8
a
noturno
Alunos de 2
o
grau
Outros escolares
Funcionários
Comunidade carente
69,9
88,4
64,1
38,2
20,5
28,5
52,7
10,2
30.794
39.212
29.954
24.913
21.838
22.996
37.911
29.249
Fonte: NEPP/UNICAMR Pesquisa Descentralização de Programas do MEC - Ensino Fundamental, 1997.
Indicadores de eficácia e efetividade
Embora um dos aspectos tradicionalmente problemático da merenda escolar sempre tenha sido a irregularidade
de sua oferta, as informações sugerem que o problema vem sendo minimizado. Além disso, a qualidade da
merenda parece estar sendo apoiada em mecanismos eficazes, concorrendo para a melhor efetividade do programa.
• Regularidade do atendimento. As informações coletadas retratam um quadro razoável de regularidade
8
em
1996, uma vez que não ocorreu qualquer interrupção da distribuição das refeições em mais da metade das
escolas públicas urbanas. É o que mostra o Gráfico 3.2.
8. Estamos definindo a regularidade como a situação em que o diretor declarou não ter havido interrupção no fornecimento da
merenda em nenhum dia de 1996.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
Gráfico 3.2
PNAE: Indicadores de Processo. Regularidade do Programa. Porcentual de Escolas Urbanas em que o
programa sofreu pelo menos um dia de interrupção.
Brasil e Regiões-1996
Fonte: NEPP/UNICAMP, 1997.
Embora seja esse um bom resultado para um programa tradicionalmente irregular, o fato de que tenha havido
irregularidade em cerca de 43% das escolas mostra também a ampla margem de correção e aperfeiçoamento
que o programa está ainda a exigir.
É interessante verificar também, no gráfico, uma certa inversão dos indicadores. Se é verdade que o pior
desempenho do programa, em termos de irregularidade, repete o padrão regional adverso para as escolas
localizadas nas regiões Norte e Nordeste, já não se dá o mesmo nos outros segmentos: a maior regularidade
se verifica nas escolas estaduais, nas escolas de grande porte e nos municípios pequenos.
São muitas as razões da irregularidade do programa, mas em 1996 a principal delas, segundo os diretores, foi
a falta de gêneros alimentícios. Isso ocorreu em 70% das escolas onde houve interrupção do fornecimento da
merenda. As outras duas principais razões identificadas foram a falta de gás (em 25% dessas unidades) e a
falta de eletricidade ou água (em 24% dessas escolas). É o que mostra o Quadro 3.7.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
Quadro 3.7
PNAE. Indicadores de processo. Principais razões da irregularidade da merenda, por dependência administrativa e porte da escola
Brasil e Regiões, 1 996
% de escolas urbanas
•Falta de generas
alimentícios
• Falta de eletricidade
ou água
• Falta de gás
de cozinha
I
69,9
23,7
24,8
77,5
31,9
34,2
80
20,9
27,1
56,7
26,2
19,3
50,8
28
15,7
52,9
12,2
23,7
68,0
23,6
22,1
72,5
23,7
28,6
64,5
29,8
26,4
72,6
23,8
24,5
73,9
13,8
22,7
66,90
26,6
26,9
74,9
18,8
25,0
72,0
21,4
20,1
Fonte: NEPP/UNICAMR Pesquisa Descentralização de Programas do MEC- Ensino Fundamental, 1997.
Então, se de um lado o desempenho do programa depende de fatores externos à escola - próprios dos órgãos
encarregados de comprar e distribuir os alimentos -, de outro depende também de características da estrutura
física (luz e água) e de operação das próprias unidades escolares.
A falta de gêneros alimentícios (Quadro 3.8) ocorreu, predominantemente, em função de três fatores: atraso na
entrega, o que atingiu 51 % das unidades escolares, a não-disponibilidade efetiva de gêneros alimentícios, que
afetou 46% delas, e o envio de produtos com data vencida, fato ocorrido em 27% das escolas. Os problemas
com o atraso na entrega e a falta de gêneros alimentícios foram mais freqüentes nas regiões Norte, Nordeste e
Centro-Oeste. Já o envio de produtos com data de validade vencida afetou todas as regiões, com menor
Quadro 3.8
PNAE. Indicadores de processo. Principais razões da interrupção de fornecimento da merenda em 1996, por dependência administrativa e porte de escola
Brasil e Regiões, 1 997 % de escolas urbanas
•Atraso na entrega
• Falta de gêneros
alimentícios
• Produtos com data
de validade vencida
• Produtos deterio-
rados
• Furto de gêneros
50,9
46,4
26,9
16,9
6,9
63,3
56,9
30,5
22,8
5,8
66,3
59,2
28,3
21,6
7,8
63,3
53,6
29,2
23
8,5
32,8
33,5
20,1
10,2
5,5
37,6
33
31,3
12,6
7,1
50,3
48,3
28,1
17,6
6,1
51,8
43,9
25,3
16
7,9
44,8
44,6
25,8
17,7
5,7
51,6
45,2
27,9
15,4
7,8
62,3
52,9
27,0
18,5
7,5
51,8
46,2
24,8
16,9
6,1
53,9
43,6
34,9
18,9
9,3
46,5
49,2
24,1
15,2
6,5
Fonte: NEPP/UNICAMR Pesquisa Descentralização de Programas do MEC - Ensino Fundamental, 1997.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
intensidade no Sudeste. Duas outras razões também concorreram, ainda que em menor grau, para a falta de
gêneros alimentícios: produtos deteriorados, fato ocorrido em 17% das escolas (com maior incidência nas
regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste) e furto de alimentos, ocorrido em quase 7% das unidades.
• Enriquecimento da merenda. A pesquisa identificou um importante esforço de melhoria na qualidade da
merenda, mediante enriquecimento das refeições, resultado em boa medida devido à gestão descentralizada
do programa.
Com efeito, o reforço da merenda é uma prática comum nas escolas, prevista mesmo nos convênios de
descentralização, sob a forma de contrapartida do convenente, num percentual de até 30% do valor do repasse
recebido do governo federal. Em 45% das escolas urbanas brasileiras que forneceram merenda em 1996,
houve reforço das refeições por meio do uso de ingredientes adicionais. Esse percentual é bastante expressivo,
indicando uma ação inequívoca de estados, municípios, escolas e APMs direcionada a oferecer refeições cada
vez mais adequadas do ponto de vista nutricional. Destacam-se nessa ação as regiões Sul (71%) e Centro-
Oeste (52%)
9
.
Gráfico 3.3
PNAE: Indicadores de Processo. Porcentual de Escolas Urbanas que enriqueceram a merenda.
Brasil e Regiões -1996
Fonte: NEPP/UNICAMP, 1997.
9. É interessante notar que nessas regiões os mais altos percentuais correspondem à rede municipal: respectivamente, 75% e 62%.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
Tratando de identificar fatores que favorecem o enriquecimento da merenda, a pesquisa detectou que o nível
de qualificação do diretor parece ser a variável que melhor diferencia escolas que se engajam ou não nesse
esforço. Isso porque entre as escolas que enriqueceram a merenda predominam aquelas cujos diretores têm o
3
o
grau completo (75%). Essa predominância verifica-se tanto na rede estadual quanto na municipal". Verificou-
se também uma associação positiva entre o esforço de enriquecimento da merenda e a maior participação das
APMs.
• Quantidade de refeições servidas O padrão quantitativo da merenda é o de uma refeição por aluno/dia: na
grande maioria das escolas urbanas brasileiras (85%) foi servida apenas uma refeição por aluno. Mas em mais
de um quinto delas (21%) já se servem em média duas refeições. Somente em 5% foram oferecidas três
refeições. Aquele padrão só não predomina na região Sul, na qual se servem duas refeições diárias em mais de
um terço das escolas. Também são maiores as proporções de escolas que servem duas refeições na rede
estadual e nas escolas grandes e médias. O Quadro 3.9 registra essas evidências.
Quadro 3.9
PNAE. Indicadores de desempenho. Número de refeições diárias por aluno, segundo a dependência administrativa, porte da escola e porte do
município
Brasil e Regiões, 1 997 % de escolas urbanas
•Escolas que serviram
uma refeição diária
• Escolas que serviram
duas refeições diárias
84,6
21,3 1
9,1 92,3
1,4 11,3
90,6
15,2
74,3
36,5
86,8
15,8
85,6
24,7
83,0
15,5
88,1
25,7
81,8
20,5
83,0
12,9
85,8
18,4
84,2
18,7
83,2
27,6
Fonte: NEPP/UNICAMP. Pesquiso Descentralização de Programas do MEC - Ensino Fundamental, 1997.
3.1.4. Indicadores de eficiência social: níveis de satisfação dos implementadores e beneficiários
Procurou-se conhecer a opinião dos diretores das escolas urbanas sobre quatro aspectos centrais do PNAE e da
sua descentralização: a qualidade dos gêneros alimentícios e da merenda servida; o grau de satisfação dos
alunos; a importância da merenda na alimentação diária dos estudantes; e a melhor forma de descentralização do
Programa. Tratou-se também de conhecer a sua própria avaliação da merenda servida aos alunos" .
10. Já o fato de o diretor ter recebido capacitação específica ou ter mais tempo de permanência no cargo de diretor não parece
influenciar esse tipo de decisão.
11. No questionário encaminhado aos diretores foi solicitado que dessem notas de zero a dez para a qualidade dos produtos e da
própria merenda. Essas notas foram transformadas em três conceitos: ruim (0-4), regular (5-7) e bom (8-10).
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
Tanto a respeito da qualidade dos gêneros alimentícios recebidos pela escola quanto da qualidade da merenda
servida, sempre em relação ao ano de 1996, os diretores opinaram muito favoravelmente. Também na sua
grande maioria, externaram a opinião de que os alunos de suas escolas gostam da merenda servida. Finalmente
segundo os diretores, em 40% das escolas urbanas a merenda é a principal refeição diária dos alunos, percentual
que se eleva à metade das escolas nas duas regiões mais carentes. Os principais resultados estão expostos no
Quadro 3.10.
Quadro 3.10
PNAE. Indicadores de eficiência social. Opinião dos diretores sobre a qualidade e a importância da merenda escolar. Escolas urbanas por dependência
administrativa, porte do estabelecimento e porte do município
Brasil e Regiões, 1 997 % de escolas urbanas
•Consideram boa a
qualidade da merenda
• Consideram alto o ní-
vel de satisfação dos
alunos
• Consideram a meren-
da a principal refeição
dos alunos
67,5 62,7
90,4
40,5
89,8
56,1
50,4 76,8
86,4
50,3
95,2
32,9
75,3
91,1
38,0
81,3
94,3
23,1
69,3
90,2
38,4
64,5
90,7
44,0
69,1
90,3
32,4
69,0
89,5
45,0
60,9
92,4
49,1
67,4
92,7
38,8
70,1
90,6
48,1
65,8
47,6
37,9
Fonte. NEPP/UNICAMR Pesquisa Descentralização de Programas do MEC- Ensino Fundamental, 1997.
Qualidade dos gêneros alimentícios e da merenda. A opinião dos diretores sobre a qualidade dos gêneros
alimentícios recebidos pelas escolas, em 1996, é francamente favorável: em 61% das escolas foi considerada
boa e em 33%, regular, sendo muito pequeno o percentual de diretores (4%) que avaliaram como ruim a
qualidade dos produtos.
Segundo a maioria dos diretores, não existem problemas sérios em relação à qualidade dos gêneros alimentícios
repassados às escolas. Ainda assim, nas regiões Norte e Nordeste, e nas redes estaduais, há um percentual
significativo de diretores que a avaliam como regular.
Sobre a qualidade da merenda servida, a avaliação dos diretores também foi predominantemente positiva.
Em termos médios nacionais, 68% deles consideram-na de boa qualidade, 25% consideraram-na regular e
apenas 4% a avaliaram como ruim (Tabela 6 do Anexo).
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
Gráfico 3.4
PNAE: Distribuição das opiniões dos diretores de escola, por intervalos de notas (0-10) sobre a
da merenda servida nas escolas urbanas.
Brasil e Regiões -1996
Fonte: NEPP/UNICAMP, 1997.
As modalidades de descentralização não parecem interferir nessa avaliação positiva dos diretores sobre a
qualidade dos alimentos e da merenda. Entretanto, os diretores das escolas estaduais têm uma avaliação menos
positiva do que os de escolas atendidas pelo município. A opinião dos diretores sobre a qualidade da merenda
também não parece ser influenciada significativamente pelo fato de ela ter sido enriquecida ou não. Ao contrário,
a qualidade da merenda é considerada boa com mais freqüência por diretores cujas escolas não a enriqueceram.
Na rede estadual, verifica-se uma associação positiva entre o enriquecimento da merenda e a avaliação mais
positiva do diretor quanto à sua qualidade. O mesmo já não ocorre na rede municipal, onde a avaliação é mais
positiva nas escolas em que não houve reforço (Tabela 8 do Anexo).
Satisfação dos alunos e importância da merenda na alimentação diária. Quanto à satisfação dos alunos
com a merenda servida, 91 % dos diretores acham que os mesmos estão bastante satisfeitos, não se registrando
diferenças relevantes entre as regiões. O grau de satisfação dos alunos com a merenda, segundo a opinião dos
diretores, também independe da modalidade de descentralização.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
Gráfico 3.5
PNAE: Satisfação dos alunos com as refeições servidas, na opinião dos diretores.
Brasil e Regiões -1996
D Satisfeitos • Insatisfeitos
Muitas vezes a merenda é a principal refeição dos alunos, e não apenas um complemento. Nesse sentido, os
diretores de 40% das escolas urbanas do país consideram que, para a maioria de seus alunos, a merenda foi a
principal refeição diária em 1996.
Gráfico 3.6
PNAE: Percentual das escolas urbanas em que a merenda é a principal refeição diária para a maioria dos
alunos na opinião dos diretores.
Brasil e Regiões-1996
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
Em termos regionais, na avaliação dos diretores, a importância da merenda como principal refeição diária da
maioria dos alunos é maior nas regiões menos desenvolvidas do país: Norte (56%) e Nordeste (50%).
A melhor alternativa de descentralização do PNAE segundo os diretores. É bastante acentuada a preferência
dos diretores de escolas públicas urbanas de ensino fundamental do país pelas modalidades mais radicais de
descentralização da merenda escolar. Para 51 % deles, o programa funciona melhor quando as escolas recebem
os recursos financeiros, realizam diretamente as compras dos alimentos e preparam as refeições. Já 32% deles
consideram mais adequado o repasse de gêneros alimentícios às escolas pelo município e apenas 8% preferem
a compra de gêneros pelo seu estado e seu repasse para as escolas.
Gráfico 3.7
PNAE: Indicadores de Eficiência Social. Preferência dos Diretores por modalidades de descentralização.
Brasil e Regiões - 1996
100,0%
Escola compra e prepara
Município compra e a Escola prepara
Estado compra e Escola prepara
Escola recebe pronta
Fonte: NEPP/UNICAMP, 1997.
Como se pode verificar no Gráfico 3.7, os diretores são abertamente pró-descentralização dos recursos, seja
por valorizarem, em primeiro lugar, a forma escolar mais autônoma, seja por preferirem, em segundo lugar, a
municipalização à forma estadualizada. Ou seja, somados os percentuais obtidos pelas formas que ocupam os
dois primeiros lugares nas preferências dos diretores, verifica-se que aproximadamente 83% deles são
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
favoráveis às modalidades mais acentuadas de descentralização. A autonomização da escola é o modelo
preferido pelos diretores das escolas estaduais, enquanto a municipalização constitui a modalidade preferida
pelos diretores das escolas municipais.
Observando as hipóteses da pesquisa, tratou-se de examinar se as características do diretor e do corpo docente
influenciam suas opiniões sobre a melhor modalidade de descentralização. Foram selecionadas, para tanto,
quatro variáveis: a escolaridade do diretor, o tempo de permanência no cargo, o treinamento específico recebido
e a escolaridade do corpo docente.
Entre as escolas das redes estaduais, a modalidade mais radical de descentralização da merenda é preferida
pela maioria (73%) dos diretores com o 2
o
grau completo. Nas escolas municipais, entre os diretores com a
mesma escolaridade, as opiniões se dividem entre a autonomização da escola (48%) e a municipalização
(45%) (Tabela 9 do Anexo).
Já entre os diretores com 3
o
grau completo da rede estadual também a autonomização da escola é a alternativa de
descentralização que conta com maior apoio (59%). Na rede municipal, entretanto, os diretores com maior
escolaridade preferem a municipalização (54%).
Quando se examina se o tempo dos diretores no cargo influencia suas opiniões a favor de formas mais radicais
de descentralização - a autonomia da escola ou a municipalização -, verifica-se que suas opiniões variam
conforme a dependência administrativa da unidade, ou, em outras palavras, pelo nível de governo em que estão
inseridas as escolas que dirigem: diretores da rede estadual com mais tempo no cargo apoiam amplamente a
descentralização por meio da autonomização da escola, enquanto na rede municipal a municipalização é a
alternativa preferida (52%), ainda que a autonomização da escola conte com adesão significativa (44%). O
aspecto relevante, em ambos os casos, é que o apoio, nas redes estadual e municipal, à autonomização da escola
e à municipalização, respectivamente, cresce percentualmente à medida que aumenta o tempo do diretor no
cargo. A alternativa de estadualização só encontra defensores entre os diretores da rede estadual com menor
tempo no cargo (Tabela 10 do Anexo).
A distribuição das opiniões sobre as alternativas de descentralização, considerando o nível de qualificação dos
docentes, não se altera na rede estadual. Continua predominando a opção pela autonomização da escola,
independentemente da qualificação do corpo docente. Já na rede municipal, a escolha da municipalização como
a melhor modalidade de descentralização é maior nas escolas onde o corpo docente é composto,
predominantemente, por professores com curso superior.
Finalmente, relacionando-se a capacitação específica recebida pelo diretor e a sua opinião sobre a descentralização,
verifica-se que na rede estadual - tanto entre os diretores que receberam treinamento quanto entre os que não
receberam - a alternativa preferida é a autonomização da escola. O mesmo ocorre na rede municipal, sendo que
aqui a alternativa que predomina é a municipalização.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
3.2. A implementação do PNAE em estados e municípios selecionados: estudos de caso
O esforço analítico para compreender a riqueza e diversidade de situações de implementação do PNAE, bem
como a tentativa de caracterizar melhor certos aspectos gerais - positivos ou negativos - identificados no survey
nacional, balizaram a pesquisa de campo
12
. Por diferentes vias se procurou conhecer em detalhe as características
e condições institucionais de implementação; as modalidades concretas de descentralização desse programa;
sua estrutura de organização; a disponibilidade e capacitação dos recursos humanos mobilizados; os graus e
formas específicas de participação social dos diferentes agentes. Finalmente, procurou-se identificar as inovações
institucionais na gestão do programa, os obstáculos à sua implementação e os avanços obtidos na operacionalização
descentralizada do PNAE.
3.2.1. Modalidades de descentralização
Como já se descreveu, três são as modalidades de descentralização atualmente presentes na merenda escolar: a
estadualização, a municipalização e a autonomização da unidade escolar. Os estudos de caso e sobretudo as
entrevistas ali realizadas
13
retratam, entretanto, oito diferentes situações de descentralização, às quais
correspondem diferentes graus de descentralização dos recursos e de operacionalização do programa. No box ao
lado são apresentadas de forma resumida as oito situações.
A análise das modalidades sintetizadas no box evidencia que:
• a descentralização do PNAE é principalmente federativa, antes que desconcentração decisória também
para as redes escolares, ou seja, é muito comum que, plenamente descentralizada para os estados e
municípios, a gestão do programa esteja fortemente centralizada nas secretarias estaduais de educação
ou nas prefeituras.
• os estados vêm aprofundando a desconcentração e autonomização das escolas até mesmo no caso de
escolas municipais que, por algum motivo, estejam sob sua jurisdição, para efeitos do PNAE.
12. Para explorar as questões referentes ao PNAE, foram aqui aproveitadas 480 entrevistas com agentes, assim distribuídas: 78
representantes dos implementadores de serviços (Delegados Regionais do Ministério da Educação e Cultura, Prefeitos, Secretários
Estaduais de Educação e Secretários Municipais de Educação), 247 agentes que operam o programa (técnicos estaduais responsáveis
pelo PNAE no Estado, técnicos municipais responsáveis pelo PNAE no município, técnicos responsáveis pelo PNAE na escola,
diretores, professores, merendeiras, membros das unidades executoras de escolas, coordenadores regionais de ensino, coordenadores
do Programa Comunidade Solidária e coordenadores do Núcleo de Controle de Qualidade), 110 usuários dos serviços (APM
Estadual, pais de alunos e alunos) e quinze agentes fiscalizadores (Membros do Conselho Municipal de Educação e Conselho
Municipal de Alimentação Escolar).
13. As informações mais precisas sobre as modalidades de descentralização foram fornecidas pelos delegados regionais do MEC da
Bahia, Rio Grande do Sul, Maranhão, Pará, Minas Gerais e Espírito Santo, assim como pelos técnicos municipais responsáveis
pela merenda. Nem os professores nem os beneficiários do programa têm conhecimento de quem compra ou envia gêneros.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
PNAE: Situações de descentralização encontradas nos estudos de caso
Situação 1 - corresponde à estadualização simples, o governo estadual atuando como convenente e executor dos recursos e transferindo gêneros
alimentícios apenas para as escolas da sua rede. Essa forma de descentralização foi encontrada em Santarém (Pará), Belo Horizonte,
Vitória e Porto Alegre.
Situação 2 - corresponde à autonomização da escola, ou seja, de simultânea descentralização e desconcentração da gestão do programa nas
redes estaduais. Nesse caso a Secretaria Estadual de Educação é quem assina o convênio com o FNDE, mas o executor é a escola
estadual, que firma um termo de compromisso e recebe os recursos financeiros numa conta especial da unidade executora escolar.
Em Minas Gerais e Goiás essa modalidade predomina na rede estadual, apoiada e supervisionada pelas Delegacias de Ensino,
em Minas, e pelas Delegacias Regionais de Educação, no caso de Goiás.
Situação 3 - corresponde à estadualização, ou seja, a Secretaria Estadual de Educação é o órgão convenente e executor dos recursos financeiros,
repassando gêneros alimentícios às duas redes, a estadual e a municipal. Essa forma de descentralização foi encontrada nas
cidades de Belém, no Pará, e João Lisboa, no Maranhão.
Situação 4 - situação pouco freqüente, em que a Secretaria Estadual é o convenente e o município o subconvenente. A partir daí, a situação pode
assumir duas variantes. Na primeira, a Secretaria Estadual de Educação repassa gêneros alimentícios para as escolas do município.
Isso ocorre em municípios com graves problemas políticos, financeiros, ou de fraca capacidade institucional, como foi observado
no estado de Alagoas. Na outra variante, a Secretaria Estadual de Educação repassa os recursos financeiros diretamente para as
escolas municipais, que se tornam as executoras do programa. Essa situação é bastante comum no estado de Goiás, correspondendo
à adesão dos municípios à política da Secretaria Estadual e à forma autonomizada de gestão do programa pelas escolas.
Situação 5 - corresponde à municipalização simples, na qual o município é convenente e executor, fazendo o repasse dos gêneros alimentícios
para as escolas da sua rede. Essa situação foi encontrada em Santa Rita no Maranhão, Vitória, Goiânia, Porto Alegre e Timóteo, em
Minas Gerais.
Situação 6 - corresponde à municipalização plena, na qual o município é o convenente e o executor, repassando gêneros para as escolas
estaduais e municipais. No Espírito Santo, com raras exceções, é essa a modalidade de descentralização do PNAE. Também nos
municípios de Maracanã, no Pará, Ijuí, Panambi e Santo Antônio das Missões, no Rio Grande do Sul, foi encontrada essa situação.
Situação 7 - constitui uma variante da municipalização plena, na qual a Secretaria Estadual de Educação é convenente frente ao FNDE , mas o
repasse dos recursos financeiros é feito por meio da Delegacia de Ensino para as prefeituras, que, na condição de executoras,
atendem as escolas estaduais localizadas no município. Essa situação ocorre em vários municípios do Rio Grande do Sul;
Situação 8 - outra variante da municipalização plena, aqui cada esfera de governo assina um convênio com o FNDE, mas a execução fica sob
responsabilidade do município para ambas as redes de ensino. Assim, a prefeitura é convenente e executora para as escolas
municipais e apenas executora para a rede estadual, recebendo o repasse da Secretaria Estadual de Educação. O PNAE vem
sendo operado dessa forma no município de São Miguel das Missões, no Rio Grande do Sul.
3.2.2. A inserção institucional do PNAE nas estruturas de apoio
O PNAE é, comparativamente aos dois programas anteriormente vistos, o PNAE é relativamente bem estruturado
no plano organizacional, com rotinas claras e bem-definidas. As estruturas responsáveis pela sua coordenação
nos estados e municípios não são, entretanto, uniformes. Observam-se variações no grau de diferenciação
funcional - número de órgãos que participam da sua gestão - e de especialização de funções, refletindo as
distintas capacidades administrativas e de gestão de estados e municípios para implementá-lo.
Em quase todos os municípios visitados, o PNAE conta com estrutura própria de gestão, composta por uma
unidade especializada na coordenação das suas ações e operações específicas. Essas unidades aparecem sob
diferentes formas, sempre ligadas à Secretaria Municipal de Educação: Coordenadoria, divisão ou setor de
alimentação escolar
14
. Vários municípios, entretanto, apresentam uma estrutura organizacional mais diferenciada
14. Essa é a forma predominante observada nos municípios do Pará, Maranhão, Alagoas e Bahia.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
e especializada: além da Secretaria Municipal de Educação e do órgão específico que cuida da merenda, é
bastante comum o envolvimento de outros órgãos das administrações municipais, especialmente na gestão contábil-
financeira e de suprimentos. As atividades de recebimento dos recursos financeiros, pagamento de fornecedores,
prestação de contas, realização de licitações e compras de gêneros alimentícios, nesses casos, estão a cargo da
Secretaria de Finanças ou da Administração
15
.
No plano da administração estadual, o programa normalmente está inserido na Secretaria de Educação, sob
diferentes órgãos: departamento, divisão ou setor de merenda ou nutrição.
O envolvimento das Delegacias do MEC com o programa da merenda apresenta algumas variações nos estados,
principalmente depois da extinção da FAE. Dentre as atividades desempenhadas pelas Delegacias, são mais
freqüentes: a divulgação do programa junto às prefeituras; a fiscalização dos recursos; o treinamento para as
funções descentralizadas; e a consolidação e o encaminhamento da prestação de contas ao FNDE
16
. A seguir
apresenta-se o fluxo básico de atividades do Programa, caracterizando as áreas de atuação dos diferentes órgãos
e níveis de governo envolvidos.
3.2.3. Características do processo de implementação: alcance e limites
A implementação bem-sucedida do PNAE depende, como já identificado no survey nacional, de um conjunto de
condições: recursos humanos em quantidade adequada e com boa qualificação; infra-estrutura física e recursos
materiais; disponibilidade de gêneros alimentícios; e bons sistemas de monitoramento, avaliação e controle. Na
pesquisa de campo foi possível observar o grau de importância de cada um desses fatores, tanto isoladamente
como de forma combinada, para a implementação da merenda escolar.
Recursos humanos
O programa enfrenta certos problemas com a disponibilidade de recursos humanos, sejam funcionários
administrativos, sejam nutricionistas
17
, coordenadoras da merenda na escola ou merendeiras. Esses problemas
foram registrados com mais freqüência nos estados do Maranhão, Alagoas e Bahia, embora também estivessem
presentes nas outras unidades da Federação pesquisadas, assim como em municípios pequenos e médios e nas
escolas municipais.
15. Observou-se essa maior diferenciação e especialização nas prefeituras de Porto Alegre, Belo Horizonte, Goiânia e nos municípios
de Ijuí, Santo Antônio das Missões, Ipatinga, Timóteo e Colatina.
16. Esse é o padrão de atividades das DEMECs de Minas Gerais, Espírito Santo, Maranhão e Pará.
17. A exceção é o Rio Grande do Sul, que possui 140 nutricionistas atuando no estado.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e do merenda escolar
:fluxo das atividades da esfera estadual
:fluxo das atividades da esfera municipal
:Secretaria do Estado da Educação
:Secretaria Municipal de Educação
Atividades da DEMEC deverão ser iniciadas
Planejamento
Apoio Técnico
Convênios / Repasse de
recursos
Aquisição de Alimentos
Distribuição
Fiscalização
PNAE: FLUXO BÁSICO DE ATIVIDADES
Controle / verificação
de contas SEDUC /
Prefeituras
Relatórios
consolidados
Encaminhamento
prestação de cojitas
. Apoio Técnico
- Reuniões regionais
- Distr.
modelos /
cartilhas
- Treinamento
Divulgação
- Reuniões
- Distr.Materiais
AGENTES INSTITUCIONAIS
DEMEC
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
A maior dificuldade, no que diz respeito aos recursos humanos, refere-se à inadequação da qualificação das
merendeiras, que, a despeito de não implicar necessariamente oferta de refeição de qualidade inferior, é apontada
como problemática. A maioria dos funcionários que preparam merenda é constituída de serventes, auxiliares
operacionais, porteiras ou zeladoras, que executam outras tarefas na escola, situação encontrada também na
maioria dos municípios visitados quer na rede estadual, quer na rede municipal. A inexistência de cargo de
merendeira na maioria dos municípios visitados, tanto na rede estadual quanto na municipal, agrava essa situação.
A solução de terceirização dessa atividades (Minas Gerais e Espírito Santo) vem apresentando uma nova
combinação de problemas: baixa qualificação e alta rotatividade das merendeiras contratadas.
Outra dificuldade importante, enfrentada por um número expressivo de municípios, é a falta de nutricionistas.
Não obstante, como relataram os técnicos estaduais e municipais responsáveis pelo PNAE, algumas soluções
criativas vêm sendo adotadas: por exemplo, no Pará vem sendo realizada a contratação de nutricionistas por um
pool de prefeitos para atender vários municípios simultaneamente. Em outros casos, a ausência do profissional
vem sendo solucionada por meio da utilização de manuais, como vem fazendo a Prefeitura de Belo Horizonte.
Desta maneira, pretende-se garantir, de alguma forma, a elaboração de cardápios balanceados do ponto de vista
nutricional, a supervisão periódica da preparação da merenda e a orientação do funcionário que prepara.
Informação e capacitação dos agentes
A informação dos agentes sobre o PNAE varia de acordo com a modalidade de descentralização e a localização
de cada um deles na estrutura institucional em que se aloja o programa. O volume de informação dos agentes é
maior nas situações em que os níveis de descentralização e desconcentração da implementação são altos. Vejamos:
• os prefeitos e secretários estaduais e municipais têm informações gerais sobre a situação do programa
- modalidades, situação de inadimplência e prestação de contas dos convênios etc-, mas desconhe-
cem, em sua grande maioria, aspectos essenciais de sua operacionalização, situação que foi agravada
no período de realização da pesquisa, que coincidiu com o período inicial das gestões municipais no
país;
• técnicos estaduais, municipais, diretores e coordenadores da merenda na escola são os que melhor
conhecem o funcionamento e a situação do PNAE. Particularmente os diretores das escolas que recebem
os recursos financeiros e gerem o programa são bem mais informados do que aqueles em que a
descentralização é feita por meio de órgãos estaduais ou municipais. Os pais e os alunos têm um
conhecimento restrito ao funcionamento do programa no âmbito da escola. Esse conhecimento, quando
existe, é bastante fragmentado.
Apesar dessas diferenças no grau de informação - entre autoridades, agentes implementadores e beneficiários ,
a implementação do programa não é afetada de maneira significativa. Para isso, contribuem, além do enraizamento
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
social do PNAE, o grau de institucionalização alcançado pelo programa e o esforço de divulgação feito pelas
DEMECs, coordenadorias estaduais e municipais, aliados ao crescente envolvimento da comunidade escolar.
De um modo geral, os relatos do conjunto dos agentes convergem para a constatação de que a capacitação é
insuficiente, não tendo atingido a maior parte dos funcionários administrativos, merendeiras, diretores,
coordenadores da merenda e membros das unidades executoras
18
. Em outras palavras, os agentes imple-
mentadores, em diferentes níveis, criticam a ausência da atividade, na periodicidade e intensidade desejáveis
19
.
O maior esforço de capacitação, no período recente, foi dirigido às merendeiras, e o menor, aos diretores e
coordenadores da merenda na escola. Alguns diretores informaram não ter recebido nenhum treinamento, e
outros receberam tão-somente orientações verbais ou via publicações. Entretanto, a capacitação das merendeiras
foi avaliada como pouco sistemática. A esse respeito é muito significativa a informação de que em apenas 25%
dos municípios visitados
20
se ofereçam, segundo os técnicos do PNAE, cursos regulares para as merendeiras,
com aulas teóricas e práticas. Nos demais municípios, as atividades de treinamento e capacitação abrangem,
principalmente, cursos sem regularidade fixa ou orientações verbais transmitidas pelos técnicos e diretores de
escolas.
Pode-se distinguir, a partir da pesquisa de campo, cinco situações de capacitação, de acordo com sua natureza
e periodicidade, apresentadas de forma resumida no box.
PNAE: Situações de capacitação encontradas nos estudos de caso
21
Situação 1 - programo de treinamento sistemático, regular e contínuo, por meio de cursos ;
Situação 2 - treinamentos por meio de publicações, observados em alguns municípios que informaram não
ter programas de capacitação;
Situação 3 - treinamentos esporádicos, observados em alguns municípios ou em algumas escolas que
apenas recebem treinamentos verbais ou via publicações, quando da chegada dos recursos da
merenda;
Situação 4 - treinamento inicial, verificados em alguns municípios ou escolas onde só houve treinamentos
quando ocorreu a descentralização do programa;
Situação 5 - orientações verbais em reuniões ou em supervisões, observadas em alguns municípios ou
escolas.
18. Apenas oito municípios, dos 34 visitados, têm programas de treinamento regulares e contínuos. São eles: Belo Horizonte, Goiânia,
Belém, Timóteo, Imperatriz, Colatina, Ipatinga e Anápolis.
19.
Em geral, observou-se que os municípios menores, distantes da capital, têm dificuldades para realizar a capacitação e o treinamento
do pessoal envolvido no programa da merenda escolar, muitas vezes, por falta de estrutura e pessoal. Outras vezes são capacitados
de forma bastante improvisada, como é o caso do município de Conceição da Barra, que se utiliza do "treinamento em serviço".
20. São oito os municípios nessa situação: Belo Horizonte, Goiânia, Belém, Timóteo, Imperatriz, Colatina, Ipatinga e Anápolis.
21. Esse tipo de treinamento foi constatado nos municípios citados na nota 18.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
Foi constatado também que no estado de Alagoas há dois anos não se faz nenhum tipo de treinamento com os
agentes implementadores.
Procedimentos
• Sistemas de supervisão e controle. Os técnicos municipais responsáveis declararam, na sua maioria, que é o
próprio município que se encarrega da atividade de supervisão. De fato, na maioria dos municípios, essa é
uma atividade regular, realizada duas ou três vezes por mês. Por meio da supervisão, a prefeitura realiza o
acompanhamento e o monitoramento da qualidade do produto, das condições de armazenamento e níveis de
estoque, do cumprimento dos cardápios preestabelecidos, das condições de higiene das merendeiras e das
condições da infra-estrutura física.
Tal supervisão mostrou-se mais efetiva principalmente nas cidades de portes médio e grande, mas mesmo
nesses casos foram identificados problemas como a falta de supervisores e sua adequada capacitação. Nas
escolas rurais, a atividade é muito esporádica. Os motivos mais comuns para essa situação são a escassez de
supervisores e as longas distâncias entre as escolas rurais e a sede do município.
Esses procedimentos de supervisão admitem variantes. Em Colatina, por exemplo, a supervisão como atividade
regular é substituída por reuniões com diretores e professores, nas quais, além de questões administrativas e
pedagógicas, também se discutem aquelas relacionadas ao preparo e distribuição da merenda.
Também foi observada em Belém e em Santarém outra variante de "supervisão", chamada de informal, feita
basicamente por meio de visitas às escolas. O controle é visual: não se preenchem planilhas nem se confeccionam
relatórios. Mediante conversas com merendeiras, diretores e alunos, procura-se saber as condições de
armazenamento, oferta de merenda e condições de higiene.
Finalmente, os estudos de caso deixam entrever a tendência de aumento da participação dos Conselhos Munici-
pais de Alimentação Escolar nas atividades de fiscalização e supervisão nas escolas, examinando as condições
de higiene, situação dos estoques, preparação e distribuição da merenda e sua aceitabilidade pelos alunos
22
.
• Elaboração e cumprimento dos cardápios nas escolas. A elaboração e o cumprimento dos cardápios
dependem de vários fatores, entre eles a existência de nutricionistas nos órgãos coordenadores, a capacidade
de adaptação das unidades à ausência de nutricionista e as condições institucionais da escola. Os estudos de
caso evidenciaram quatro situações típicas de observância dos cardápios:
- Na primeira situação, típica de estados e municípios dotados de estruturas e recursos humanos adequados
para a implementação, os cardápios são elaborados por nutricionistas obedecendo aos critérios definidos
22. É o que se verificou nos municípios de Ipatinga, Belém do Pará, Ijuí, Panambi e Conceição da Barra.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
nos objetivos do PNAE. Pelos relatos dos diretores e das merendeiras, esses cardápios são cumpridos
nas escolas com pequenas adaptações, levando em conta os hábitos alimentares dos alunos, a opinião do
diretor e, em algumas escolas, as sugestões do colegiado.
- A segunda corresponde às situações em que os municípios não possuem capacidade técnica para elaborar
cardápios adequados por carência de nutricionistas, mas utilizam as orientações e sugestões das cartilhas
elaboradas pela antiga FAE, tal como em Anápolis e Corumbá (Goiás).
- Na terceira situação, o município não consegue encaminhar uma solução para sua incapacidade de
elaborar cardápios. Aqui, a escola, por meio do diretor, elabora de maneira improvisada os cardápios,
seguindo sua experiência, a de outros membros da escola e, principalmente, a disponibilidade de gêneros
alimentícios. Essa situação foi encontrada em Salvador.
- Finalmente, os cardápios podem ser elaborados nas escolas sob a supervisão de nutricionistas ou
coordenadoras da merenda, tal como observado nos municípios de Timóteo e Maceió, ou com a
participação de outros membros ou do próprio colegiado. Essa situação é mais encontrada nas escolas
que já adquiriram autonomia na gestão do programa, como se observa em Conceição da Barra, Anápolis
e Corumbá.
Condições de Infra-estrutura física e insumos básicos
Dois foram os principais problemas mencionados pelos múltiplos agentes entrevistados - diretores, coordenadores
do programa, pais, professores e merendeiras: a falta de refeitório nas escolas e a precariedade das instalações
de armazenamento dos alimentos, embora as condições gerais de infra-estrutura física não fossem avaliadas
como especialmente problemáticas. As dificuldades são bem mais acentuadas nas escolas localizadas nos pequenos
municípios do interior e nas zonas rurais.
A situação descrita pela maioria dos agentes entrevistados
23
em relação às condições da infra-estrutura física
revela, ainda, falta de equipamentos, utensílios, pratos e talheres para servir a merenda
24
.
3.2.4. O desempenho do PNAE nos estados e municípios: êxitos e obstáculos
O processo de descentralização, no caso da merenda escolar, é uma questão crucial, dadas as dimensões do
programa e a magnitude dos recursos envolvidos. Trata-se, portanto, mais do que em outros programas sociais
23. Os agentes que responderam as questões sobre a infra-estrutura física, equipamentos e utensílios foram os técnicos municipais,
os professores, as merendeiras e os pais de alunos.
24. Em uma escola estadual do município de Conceição da Barra (ES), o pesquisador verificou que os alunos comiam com a mão, por
falta de talher. Nesse caso extremo, mais que talher, parece faltar iniciativa ao diretor e ao Conselho Municipal.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
de uma condição estratégica para a melhoria contínua do seu desempenho. Os resultados positivos identificados
no survey e ratificados pela pesquisa de campo podem, sem a menor dúvida, ser creditados ao aprofundamento
e radicalização desse processo.
Cumprimento de metas
O PNAE tem cumprido adequadamente suas principais metas, a despeito de algumas dificuldades operacionais
localizadas.
Quanto à sua regularidade - excetuando-se problemas ocorridos no início de cada ano letivo, situação de
inadimplência de determinados municípios ou ainda atrasos eventuais no repasse de recursos federais -, não tem
faltado merenda nas escolas. Registrem-se, ainda, as iniciativas dos órgãos colegiados e da comunidade escolar,
que, nas situações de irregularidade, têm procurado solucionar de forma criativa os problemas de fornecimento
de gêneros alimentícios, tais como observados no município de Tarumirim, em Minas Gerais.
Na maior parte das escolas a merenda servida constitui-se na principal refeição diária dos alunos, o que constitui,
como indicaram principalmente os professores, um fator de estímulo à presença na escola e de melhoria no
próprio desempenho dos alunos. Outra evidência do cumprimento das metas do PNAE é a avaliação
majoritariamente favorável da quantidade e da qualidade da merenda servida. Os agentes escolares e os
usuários, excetuando-se casos críticos como o de Alagoas, consideram que houve até mesmo uma melhoria no
conteúdo dos cardápios, embora persistam situações de descompasso entre as refeições servidas e os hábitos
alimentares. Essa avaliação favorável é coerente com outra, manifesta principalmente por diretores de escolas
que compram eles próprios os gêneros alimentícios: a de que o recurso financeiro destinado à merenda, de R$
0,13, é suficiente e capaz de garantir refeições em quantidade e qualidade adequadas.
Também em relação às condições de infra-estrutura física o PNAE apresenta, em geral, condições adequadas,
apesar da necessidade de melhoria e ampliação das cozinhas e dos locais de armazenamento. Grave problema,
entretanto, diz respeito à falta de instalações físicas adequadas para servir a merenda. A falta de refeitórios é,
sem dúvida, um dos problemas mais indicados pelos implementadores localizados nas escolas
25
.
A dimensão institucional do desempenho
Confirmam-se nos estudos de caso as evidências obtidas no survey nacional: o sucesso da descentralização, seja
por meio da municipalização, seja da forma mais radical, a autonomização da escola. Mais do que isso, a
25. A falta de refeitórios é de longe o mais grave problema de infra-estrutura verificado nos estudos de caso. Com muito poucas
exceções, nas escolas visitadas os alunos comem em pé ou sentados no chão, compondo um quadro bastante deprimente.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
velocidade adquirida pelo processo de descentralização demonstra que as chances de êxito nesse campo dependem
bastante de condições institucionais preexistentes e do tipo de articulação da ação entre os níveis estaduais e
municipais, oferecendo maior suporte ao desempenho das unidades escolares.
• Inovações institucionais. A municipalização da merenda é bem-sucedida e registra vários impactos positivos.
As experiências de maior êxito em geral ocorrem em prefeituras que apresentam boas condições materiais,
recursos humanos e organizacionais adequados e, ainda, condições institucionais prévias favoráveis. É o caso
de algumas capitais - Porto Alegre, Belo Horizonte, Goiânia, Vitória - e municípios de Minas Gerais e Rio
Grande do Sul.
Diferentes agentes implementadores - secretários municipais de educação, diretores de escolas e merendeiras
- enfatizam com entusiasmo os resultados alcançados pela municipalização do programa
26
, como a garantia
de regularidade, qualidade, oferta de merenda em quantidade suficiente e adequada ao gosto dos alunos.
Como avalia o secretário municipal de educação do município de Timóteo, "a merenda servida aqui é uma
das melhores da região. O processo interno funcionou muito bem em 96 e 97. A qualidade é excelente e são
todos produtos da região ".
Inegavelmente, a principal inovação institucional identificada foi o repasse direto de recursos financeiros
para as escolas. A pesquisa mostrou que as chances de êxito dessa forma radical de descentralização dependem
muito das condições institucionais das escolas e do tipo de apoio que as estruturas estaduais ou municipais
possam oferecer às unidades escolares. Em municípios com estruturas institucionais precárias, capacidade de
gestão deficiente e escolas pouco organizadas, dificilmente a autonomização da unidade escolar tem apresentado,
por si só, bons resultados.
Os estudos de caso mostraram que as escolas têm sido capazes de assumir a gestão do programa com resultados
positivos reconhecidos pelos agentes que o implementam. O depoimento da diretora de uma escola estadual
de Corumbá (Goiás) dá uma dimensão desse sucesso: "O programa está funcionando com a autonomia e a
merenda está sendo produzida de acordo com os hábitos alimentares dos alunos; não há desperdícios de
alimentos, como ocorria em anos anteriores. A qualidade dos produtos é 100% superior porque não se usam
formulados, não se corre o risco com prazos de validade. A diversificação dos cardápios e os valores
nutricionais também são superiores aos da merenda fornecida em 1995".
27
26. Ao defender a municipalização, muitos dos entrevistados explicitaram suas restrições à transferência de toda a gestão do programa
para a escola, já que entendem que estas enfrentariam dificuldades. Nas palavras do diretor de uma escola municipal de
Panambi, " é melhor que a prefeitura continue comprando os gêneros, porque estes são de boa de qualidade e também as
compras poderiam representar sobrecarga de trabalho para os diretores e funcionários da secretaria da escola". Além disso,
a heterogeneidade das condições das escolas desconselharia o repasse dos recursos financeiros diretamente para as unidades
escolares, pelos riscos de acentuação das diferenças entre elas. Opiniões do mesmo sentido foram expressas pela merendeira da
mesma escola, pelo diretor de escola municipal de Ijuí e pela diretora de uma escola municipal de Vitória.
27. Esses mesmos aspectos foram salientados por diretores de escolas estaduais mineiras localizadas em Belo Horizonte, Ipatinga ,
Timóteo e pela diretora de uma escola estadual de Anápolis, em Goiás.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
Sem dúvida, os resultados obtidos nas experiências pioneiras de Minas Gerais e Goiás estiveram relacionados
com condições institucionais prévias favoráveis, expressas no estímulo e no planejamento, por parte da esfera
estadual, de ações descentralizadoras que reforçaram a autonomia das escolas e contribuíram para o surgimento
de uma capacidade de gestão nas unidades. Dadas essas condições, tem sido verificada uma boa capacidade
de resposta das escolas. Mas há inegáveis exceções: em escolas pequenas, dotadas de características
organizacionais precárias e baixa capacidade de gestão, dificilmente a autonomização da escola apresentará
por si só resultados melhores que os de outras modalidades de descentralização.
Embora os resultados alcançados nessa modalidade de descentralização devam ser tomados com prudência,
chama a atenção o papel atribuído à autonomia da escola na gestão do programa como fator diferenciador de
desempenho. Uma evidência desse fato é a experiência das 47 escolas estaduais no município de Porto Alegre,
que em 1996 recebiam diretamente os recursos do PNAE. A SEE desse estado procurou, em 1997, alterar a
sistemática voltando a repassar gêneros alimentícios. Essa decisão causou forte reação contrária das diretoras
dessas unidades escolares, para as quais a qualidade da merenda piorou em decorrência dessa mudança.
Além dessa inovação de características estruturais, os agentes implementadores deram destaque especial a
outra iniciativa que merece menção: a criação ou manutenção de hortas escolares, municipais ou comunitárias.
São inúmeras as ações desse tipo com o objetivo de complementar os gêneros alimentícios utilizados na
merenda. Concebidas como mecanismo complementar, as hortas não são novidade e nem podem ser consideradas
inovações rigorosamente institucionais, mas são iniciativas importantes, com impactos positivos sobre a qualidade
do processo de implementação e os níveis de satisfação dos usuários.
• Aprendizagem institucional. A descentralização do programa com certeza ampliou a capacidade de gestão
dos implementadores. Como observaram alguns diretores, aprender a avaliar preços, negociar com fornecedores,
realizar compras em grandes quantidades e gerenciar a merenda na escola são conhecimentos importantes,
que podem ser rapidamente transpostos a vários outros tipos de atividades gerenciais.
• Obstáculos à implementação. No plano estadual, segundo os secretários de educação, um grave problema é
a situação de inadimplência dos municípios. O exemplo mais significativo é o de Alagoas, onde 30% das
prefeituras estavam nessa situação em 1996. Nessas condições, a SEE foi obrigada a repassar gêneros
alimentícios às escolas municipais ali localizadas.
Outro problema mencionado é a suspensão do envio de recursos financeiros aos municípios em decorrência de
irregularidades na execução do programa. As irregularidades mais freqüentemente apontadas, nesse caso,
dizem respeito a corrupção e desvios de verbas.
A implementação do programa também vem sendo afetada negativamente, segundo a visão das autoridades
estaduais e dos delegados regionais do MEC, pela criação de novos municípios. Nesses casos têm ocorrido,
com certa freqüência, disputas políticas entre os novos prefeitos e os dos municípios que passaram pelo
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
processo de desmembramento. Esses conflitos ocorrem quando o município mais antigo (conhecido como
"município-mãe") não repassa o recurso enviado pelo FNDE para atender às escolas que passam a pertencer
ao município recém-criado.
No plano municipal, segundo a visão dos secretários municipais e técnicos ligados ao PNAE, os maiores
obstáculos enfrentados pelo programa referem-se à desorganização administrativa das prefeituras, especialmente
as de pequeno porte, falta ou atraso nas prestações de contas, deficiências na infra-estrutura física e nos
equipamentos das escolas rurais, insuficiência na capacitação oferecida pelas prefeitura e escassez de recursos
humanos qualificados.
Os problemas mais freqüentes enfrentados pelas unidades escolares na operacionalização do PNAE, segundo
os diretores e os coordenadores da merenda, relacionam-se às dificuldades com os gêneros alimentícios em
vários aspectos: prazo de validade dos produtos; insuficiência na quantidade dos alimentos distribuídos;
desproporção nas quantidades dos diversos tipos de alimentos enviados, o que dificulta a combinação dos
alimentos servidos; inadequação dos gêneros alimentícios disponíveis; e os hábitos alimentares dos alunos.
Em proporção menor, a falta de coordenador da merenda na escola e deficiências na disponibilidade de água
são outros obstáculos mencionados. Observa-se que os principais problemas enfrentados pelas escolas atingem
as unidades escolares que recebem gêneros dos municípios ou dos governos estaduais. Aparentemente, as
escolas com autonomia de gestão são pouco afetadas por esse tipo de problemas.
3.2.5. As dimensões da eficiência social do PNAE: opiniões e avaliações dos implementadores e
beneficiários
A base social de apoio e dinamização do PNAE transparece nas ações dos organismos associativos envolvidos
na sua implementação, assim como nos graus de satisfação manifestos pelos agentes e usuários do programa.
A participação social da comunidade no apoio e na gestão do programa
A obrigatoriedade de constituição dos Conselhos Estaduais e Municipais de Alimentação e o incentivo à criação
de unidades executoras nas escolas expressam, com clareza, as intenções dos formuladores do programa, no
nível federal, em reforçar a dimensão do controle social na gestão do PNAE.
O processo de criação dos Conselhos, tanto estaduais como municipais, vem seguindo um ritmo lento, embora
tenha havido uma aceleração durante 1997, em função da decisão do MEC e do FNDE de só repassar recursos
financeiros aos municípios que os tenham constituído. Na visão da maioria dos agentes, a participação social
ainda é bastante reduzida nos municípios e nas escolas. Dois são os motivos que podem explicar essa baixa
participação: de um lado, muitos Conselhos de Alimentação Escolar são recentes ou estão em fase de criação; de
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
outro, os membros das caixas escolares e dos colegiados, quando participam, limitam a sua participação a
aspectos formais: assinam a prestação de contas e exercem a fiscalização "contábil" do uso dos recursos, sem
envolvimento maior no processo decisório de outras atividades do programa.
Corroborando essas observações, os membros das unidades executoras reconhecem a sua pequena participação:
dos 28 entrevistados que responderam acerca da forma de participação, somente cinco responderam que
participavam de alguma forma. Igualmente, os membros dos Conselhos Municipais admitem ser insuficiente
sua participação na operacionalização do programa. Quando participam, suas ações referem-se principalmente
a sugestões para elaboração dos cardápios e produtos a serem adquiridos ou a ações de fiscalização de depósitos
e das escolas.
Entretanto, existem exceções materializadas em experiências de participação social com efeitos positivos sobre
a implementação e o desempenho do PNAE. Em Goiás, Minas Gerais e sobretudo no Rio Grande do Sul, a
participação da comunidade escolar é efetiva e crescente.
Nesse quadro de participação e controle social incipiente, de forma geral, um aspecto que sobressai é o papel
central exercido pelo diretor na gestão das atividades do programa na escola. Isso ocorre tanto nas escolas
municipais quanto nas estaduais. Nessa atividade, o diretor é assessorado algumas vezes por coordenadores da
merenda, pelo vice-diretor, pelas unidades executoras, professores e pais. A concentração das atividades ligadas
à gestão do programa no diretor revela o papel ainda preponderante deste na administração da escola e na gestão
do PNAE dentro no ambiente escolar.
Níveis de satisfação dos agentes implementadores e beneficiários
A avaliação dos agentes implementadores do PNAE é unanimemente positiva, como mostra o quadro 3.11 com
as notas atribuídas pelos agentes a três aspectos do programa: a descentralização, as condições institucionais e
o seu desempenho.
Como pode se verificar, 72% das notas são altas, enquanto 19% são médias e apenas 0,05% são baixas. As notas
altas foram proporcionalmente maiores na avaliação da descentralização (83%), seguida da avaliação do
desempenho (75%) e das condições institucionais (60%).
Essa mesma seqüência se observa nas composição das notas de cada agente individual, não havendo nenhuma
diferença significativa entre eles. As entrevistas, entretanto, permitiram verificar diferentes ênfases nos seus
argumentos de apoio ou de crítica, assim como suas opiniões sobre o comportamento do programa nos últimos
dois anos. Vejamos alguns exemplos:
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
Quadro 3.11
PNAE, Estudo de caso. Distribuição dos agentes e beneficiários segundo as faixas de notas que atribuíram
a distintas dimensões do programa.
Delegados do MEC
Prefeitos
Secretários municipais
Técnicos estaduais
Técnicos municipais
Diretor
Professor
Membro de colegiado
Aluno
Pais
10
21
47
38
6
1
2
8
6
3
3
1
8
16
3
20
32
26
3
2
5
4
5
14
13
1
1
3
1
6
1
12
17
6
22
43
36
11
36
34
3
6
1
6
15
12
2
9
10
1
5
1
1
1
3
5
Fonte: Nepp/Unicamp. Pesquisa de Descentralização de Programas do Mec - Ensino Fundamental, 1997.
Legenda Notas: Alta-7,5 a 1 0,0; Média 5,0 a 7,0; Baixa menor de 5,0
Professôres. Para 71 % dos professores entrevistados, a merenda melhorou nos últimos dois anos, enquanto
15% pensam que piorou e 14% acham que continua igual. As razões levantadas para a melhoria foram, em
grande medida, associadas à descentralização: regularidade, adaptação aos hábitos regionais, incorporação de
alimentos frescos, melhoria da qualidade, maior variedade e o treinamento específico para as merendeiras.
Merendeiras. Opinião dividida entre uma metade que declarou ter ocorrido melhora nos últimos dois anos, 31 %
para quem houve piora e 19% para quem nada mudou. As razões para o desempenho positivo estão relacionadas
a introdução de novos produtos, maior quantidade de alimentos, uso de temperos e adequação aos hábitos
alimentares dos alunos. As críticas focalizaram a falta de regularidade da merenda e a pouca variedade dos
gêneros alimentícios disponíveis para o preparo das refeições.
Pais de Alunos. Opinião dividida entre uma maioria (54%) que afirma melhora, 31 % para quem nada mudou e
14%, para quem houve piora. A melhora foi associada pelos pais à maior regularidade e variedade das refeições,
à quantidade suficiente e à adequação aos hábitos alimentares dos alunos. A avaliação é positiva entre pais
participantes de Unidades Executoras das escolas.
Alunos. Para 75%, a merenda melhorou, enquanto 17% estimam que tenha piorado e apenas 8% pensam que
continua igual. Para os que afirmam ter havido melhora, as principais razões alegadas associam-se quase todas
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escalar
à descentralização do programa: compra de alimentos frescos, melhora na qualidade e quantidade das refeições,
maior diversificação dos cardápios e uso de temperos na comida. Para os que avaliaram que houve piora da
merenda, os motivos destacados foram a falta de tempero na comida, de cardápios adequados e de ingredientes.
A opinião dos alunos foi também consultada por meio de pequeno questionário
28
. Apenas 40% declaram comer
a merenda todos os dias, mas entre os que comem diariamente o alimento, 83% dão nota máxima à merenda.
33. Observações finais
O PNAE é hoje um programa definitivamente enraizado no cotidiano das escolas urbanas brasileiras. Esse fato
foi exaustivamente confirmado tanto pelos dados extraídos do survey nacional quanto pelos estudos de caso nos
estados e municípios. Quando comparado aos dois outros programas, o desempenho do PNAE tende a se mostrar
mais homogêneo nos vários segmentos de escolas: os regionais; as pequenas, médias ou grandes; as estaduais ou
municipais; as localizadas em municípios de portes distintos. Ainda assim, as diferenças são importantes. O
programa enfrenta dificuldades de cobertura junto àquela mesma configuração de escolas em que também os
outros dois esbarram em dificuldades: as pequenas, as localizadas nas regiões Norte e Nordeste e, em menor
medida, as municipais.
A pesquisa pôde constar ter vários êxitos recentes do PNAE, particularmente os relacionados com o avanço da
descentralização, cujos efeitos positivos já podem ser também detectados.
a) Modalidades, ritmo e efeitos da descentralização
Na dimensão institucional, o processo de descentralização apresenta uma evolução bastante positiva, comprovada
por indicadores bastante expressivos. Seguramente, a longevidade do programa permitiu acúmulo de experiências
e aprendizagem institucional, gerando então condições prévias bastante favoráveis à implementação da
descentralização. Para isso, certamente contribuíram, entre outras, tanto a experiência pioneira de descentralização
da merenda escolar, durante o governo Montoro, em São Paulo, quanto aquela realizada pela própria FAE, na
segunda metade dos 80.
Dois aspectos são particularmente importantes na avaliação da descentralização:
- Foi rápido o avanço da municipalização do programa, abrangendo cerca de 60% das escolas urbanas
do país, o que significou redução da participação da outra modalidade antes predominante, a estadua-
lização.
28. No Módulo 2 da Pesquisa Descentralização de Programas do MEC - Ensino Fundamental, NEPP/UNICAMP, 1997, foi aplicado
um questionário a alunos de 4as séries do primeiro grau de 66 escolas estaduais e municipais, localizadas nos 34 municípios dos
estados do Pará, Maranhão, Alagoas, Bahia, Espírito Santo, Minas Gerais, Goiás e Rio Grande do Sul. Responderam ao questionário
1.559 alunos, número expressivo porém não determinado por procedimentos amostrais, portanto sem representatividade estatística.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
- A escola vem crescentemente assumindo a gestão da merenda. De fato, a descentralização do PNAE
vem adquirindo uma feição mais radical, com o crescimento das iniciativas de transferência de recursos
financeiros diretamente para as escolas.
Conhecida como autonomização da escola, essa modalidade atinge quase 20% das escolas urbanas
brasileiras. Como resultado dessa inovação na forma de descentralizar recursos, os órgãos colegiados
das escolas - especialmente as associações de pais e mestres - começam a se constituir na principal
unidade de gasto na implementação do programa. O fenômeno ocorre com mais ênfase na rede estadual
das regiões Centro-Oeste e Sudeste.
- Os diretores dividem-se, nas suas preferências, entre a gestão da merenda por parte da escola e a
municipalização do programa. A estadualização é francamente uma alternativa minoritária, ainda que
mais presente na rede estadual que na municipal.
b) Cobertura, abrangência e regularidade do programa
- O PNAE é, seguramente, o mais universalizado dos programas sociais de apoio à escola. Sua cobertura
é alta e distribui-se uniformemente pelas escolas segundo a dependência administrativa, o porte de
município, mostrando-se mais baixa principalmente nas escolas pequenas e municipais do Nordeste.
Também sua clientela é ampla, abrangendo alunos da pré-escola e do ensino fundamental, tal como
previsto, mas também funcionários, professores, alunos de outras séries e até mesmo membros da
comunidade, o que acentua a importância social do programa.
- A merenda escolar é enriquecida com recursos adicionais em quase metade das escolas. Essa prática
é mais freqüente nas escolas municipais das regiões Sul e Centro-Oeste, mostrando-se menos intensa
nas escolas das regiões mais carentes.
- A irregularidade do programa ainda é significativa, afligindo metade das escolas, principalmente da
rede municipal, nas escolas pequenas e municípios grandes.
- Três quartos das escolas brasileiras cumprem cardápios segundo uma periodiciadade relativamente
adequada. O cumprimento dos cardápios é mais problemático nas escolas municipais, nas escolas
pequenas e nas dos municípios menores. Já a periodicidade dos cardápios é menor na região Nordeste e
nas escolas pequenas.
c) Os condicionantes materiais e institucionais do desempenho
A eficácia do processo de implementação do PNAE mostrou-se fortemente condicionada pelas bases materiais
e institucionais do programa, entre as quais os recursos humanos, as condições de infra-estrutura física e os
sistemas de controle e supervisão. Os indicadores de processo retratam um quadro razoável de operação do
PNAE, ainda que dificuldades puntuais tivessem sido identificadas.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
- Em geral, as condições de infra-estrutura - existência de local para armazenar os gêneros alimentícios
e cozinha para o preparo da merenda - são bastante satisfatórias no conjunto das escolas urbanas do
país. Os problemas maiores, no caso da armazenagem, estão nas escolas pequenas e nas pertencentes
aos municípios médios; já quanto à cozinha, as situações de maior carência estão nas regiões Nordeste
e do Sudeste, nas escolas pequenas e nas situadas nos pequenos municípios.
- E generalizada, em toda a rede escolar brasileira, a carência de refeitórios para os alunos, uma das
destacadas novidades evidenciadas pela pesquisa de campo. Esse aspecto foi particularmente enfatizado
pelos agentes do programa que atuam nas unidades escolares.
- E expressivo o número de escolas que contam com merendeiras (ou equivalente), mas foram verificadas
carências acentuadas desse profissional nas regiões Norte, Nordeste e Sudeste, problema que afeta
particularmente as escolas pequenas e as instaladas nos municípios menores. A pesquisa de campo
permitiu ampliar a compreensão da natureza desse problema. De um lado, existe um número muito
expressivo de serventes, zeladoras, porteiras e auxiliares operacionais desempenhando as funções típicas
das merendeiras. Essas profissionais, como vimos, ainda realizam outras atividades além da preparação
de refeições, o que compromete ainda mais seu desempenho. De outro lado, e em alguns estados onde
o PNAE está bem estruturado - Minas Gerais e Espírito Santo - a contratação terceirizada das
merendeiras, solução adotada para fazer face à carência, vem induzindo o recrutamento de pessoal de
baixa qualificação para a tarefa e com alta rotatividade.
- O sistema de capacitação com que conta o programa é amplo, atingindo dois terços dos funcionários
responsáveis pela merenda, mas esbarra ainda em limitações, particularmente na região Nordeste,
nas escolas pequenas e nas situadas nos municípios pequenos. Na opinião dos agentes implementadores,
a capacitação existente é insuficiente, não só para as merendeiras mas também para os outros agentes
envolvidos na sua implementação.
- É surpreendentemente amplo o sistema de supervisão do PNAE: quase dois terços das escolas urbanas
do país estão já submetidas à rotina da supervisão da merenda, mas restam ainda 30% de escolas em
que tal controle ainda não se faz. A falta de supervisão é mais grave no caso da escola pequena e na
localizada no município pequeno.
d) A participação da comunidade
- É bastante significativo o papel desempenhado pelas Associações de Pais e Mestres e outros órgãos
da escola na solução de aspectos cruciais da implementação do programa, ainda que modesto em
termos quantitativos. Expressões dessa participação podem ser verificadas na mobilização de recursos
para o enriquecimento da merenda na escola, no papel decisivo das APMs na compra do gás de cozinha
ou no seu envolvimento nas atividades de compra de alimentos pela escola.
126
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
- Outra evidência desse fenômeno é a atuação dos Conselhos Municipais de Alimentação Escolar na
supervisão do PNAE. Do ponto de vista quantitativo, é ainda modesta a abrangência do fenômeno, mas
essa atuação da comunidade escolar mostrou-se associada a resultados positivos do programa - em
especial o enriquecimento da merenda e a compra do gás de cozinha - e à maior satisfação dos usuários;
e) A satisfação dos usuários
- De um modo geral, os agentes e os usuários revelaram forte satisfação com o programa da merenda,
tanto na avaliação dos diretores quanto nas entrevistas realizadas. A qualidade dos gêneros alimentícios
e das refeições servidas aos alunos foi avaliada com boa por percentuais expressivos de diretores escolas,
embora manifestem-se aqui diferenças regionais importantes: é maior a insatisfação tanto de diretores
quanto de alunos nas regiões menos desenvolvidas economicamente - Norte e Nordeste. Por outro lado,
segundo seus diretores, a satisfação dos alunos com a qualidade da merenda é maior nas pequenas
escolas, naquelas localizadas nos municípios pequenos e nas pertencentes à rede estadual. Os dados
mostram também que melhores avaliações da qualidade da merenda e do nível de aceitação dos alunos
tendem a ocorrer sob a modalidade municipalizada de descentralização.
f) A importância social e econômica da merenda
Nas regiões menos desenvolvidas a merenda tem uma função substitutiva nitidamente maior, enquanto
nas demais é antes supletiva, acontecendo o mesmo nas escolas pequenas da rede municipal em todas as
regiões. Essas informações sugerem um peso importante das variáveis região e porte de escola: quanto
menos desenvolvida a região e menor o tamanho da escola, maior é a probabilidade de que a principal
refeição realizada pelos alunos seja aquela oferecida na unidade escolar.
Recomendações de políticas
As informações e evidências coletadas pela investigação permitem sustentar sugestões e recomendações de
política, visando à melhora da eficácia e da efetividade do PNAE e à maior integração das delegacias regionais
do MEC às instâncias estaduais e municipais responsáveis pelo PNAE.
Medidas referentes à infra-estrutura do programa
• elaborar e implementar um programa nacional de construção de refeitórios escolares;
• melhorar as condições das cozinhas e depósitos;
• construir poços artesianos e instalar caixa d'água e pia.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
Medidas relativas à sistemática e às rotinas do PNAE
• redução das modalidades de descentralização para melhorar o gerenciamento, adotando autonomia da escola
nos grandes centros urbanos e municipalização nos pequenos e médios municípios;
• regularização do ritmo e prazos de liberação dos recursos financeiros pelo FNDE para estados e municípios;
• aumentar e melhorar as informações do FNDE/MEC sobre liberação ou ativo de recursos;
• simplificação e informatização do processo de prestações de contas, com equivalente redução do número de
relatórios parciais;
• permissão de pagamento antecipado de fornecedores em escolas desprovidas de condições adequadas de
armazenagem;
Capacitação de funções
• fornecer sistematicamente capacitação para as funções descentralizadas, especialmente merendeiras e pessoal
de apoio;
• atender especialmente as prefeituras com dificuldades de gestão dos recursos, da merenda, principalmente nas
circunstâncias de mudança de prefeito;
• orientação e acompanhamento do processo educativo alimentar para disseminar hábitos alimentares saudáveis.
Melhora das capacidades financeiras e dos recursos humanos
• diferenciação do per capita por região;
• estímulo aos programas e ações estaduais, municipais e privadas de enriquecimento da merenda;
• estimular formas associativas de municípios para a contratação de nutricionistas;
• estímulo ao cumprimento da contrapartida de 30% por estados e municípios.
Melhora da quantidade e qualidade das refeições
• realizar testes de aceitabilidade dos produtos com os alunos;
• melhorar a variedade e a qualidade dos produtos, utilizando produtos perecíveis;
• aumentar o número de refeições servidas na escolas.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e do merenda escolar
Sugestões dos agentes entrevistados
E importante também registrar as sugestões dos agentes entrevistados.
Sugestões gerais
• aumento dos recursos e do per capita; integração com outras instâncias de governo municipal; promover a
capacitação do pessoal; garantir o transporte para a distribuição da merenda; relevar a questão da inadimplência
em função da má gestão anterior; simplificação e informatização do processo de prestação de contas; aumentar
a fiscalização da aplicação de recursos; contemplar os pequenos produtores.
Recomendações sobre a integração de políticas e órgãos
• integração do PNAE com as secretarias municipais de agricultura. "A Secretaria Municipal da Agricultura-
SEMAB deveria participar do projeto da merenda. A prefeitura às vezes recebe recursos e compra o que quer,
sem a participação da Secretaria Municipal de Educação - SEMEC. A SEMAB poderia ter uma participação
e contribuir na formação e orientação das hortas escolares. Também a SEMEC deveria trabalhar junto com a
Secretaria Municipal de Saúde".
• capacitação: "E imprescindível que a União promova treinamentos específicos, visando a capacitação de
equipe para o desempenho das funções de intermediação e assessoria técnica às administrações públicas
municipais".
O ponto de vista dos secretários estaduais
• atualização dos recursos ao número real de alunos (e não calculado segundo as matrículas do ano anterior);
• repasse de recursos aos estados, para que eles possam implementar as políticas de forma mais ágil.
O ponto de vista dos prefeitos e secretários municipais de educação
• garantia de transporte à merenda por parte do MEC
29
;
• previsão, por parte do MEC, de um quadro de pessoal estável, devidamente qualificado e remunerado, para
desenvolver as atividades do PNAE;
29. Conforme o depoimento de um prefeito, "... gostaria que o MEC garantisse o transporte da merenda escolar. As outras políticas
do MEC são secundárias. Informática, TVs. A própria prefeitura pode adquirir. O município compra uma vez e pronto. Transporte
e merenda não, é um gasto regular, todos os meses esses gastos são necessários" (PVIII22).
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
• simplificação da prestação de contas, padronização dos formulários, aumento e regularização do repasse de
recursos;
• aumento da fiscalização do MEC.
O ponto de vista dos técnicos municipais e estaduais
Os técnicos estaduais e municipais sugerem um rol bastante variado de medidas:
• aumento do per capita; regularização do repasse dos recursos; viabilização do pequeno comércio por meio do
gasto das escolas com o programa; melhora dos equipamentos das escolas (freezers, geladeiras, espremedores
e liqüidificadores) e da capacitação das funções do programa; experimentar a descentralização na escola por
meio das prefeituras ou dos estados; cumprimento da contrapartida por parte do estado; concurso público para
merendeira; explicitação dos objetivos, metas e prioridades pelo FNDE; redução de modalidades de des-
centralização no estado, que dificulta muito o gerenciamento; implementação dos processos avaliativos nas
DREs, ao menos para os resultados da descentralização nas escolas estaduais;
• incentivar o controle social: que as escolas peçam aos pais sugestões de cardápio e outros procedimentos que
os aproximem das atividades escolares; desburocratizar os processos de compra; inserir a CAE no acom-
panhamento dos processos licitatórios e compra, não apenas de gêneros, mas de utensílios e equipamentos em
geral;
• treinamento para todos os coordenadores, supervisores, professores e merendeiras e aumento do per capita;
• simplificação e informatização do processo de prestação de contas: deveria ser enviado apenas o relatório-
síntese, mantendo-se auditorias em nível federal, quando constatada possíveis irregularidades;
• a vigência dos convênios não deveria ultrapassar o período de gestão de cada prefeito, teria que ser encerrada
três meses antes do término do mandato;
• fiscalização e execução financeira dos programas por parte do governo federal que incida no período de cada
gestão municipal;
• simplificação e informatização da prestação de contas e estudo por parte da SEMEC para encontrar formas de
supervisão às escolas, para controle de qualidade e do valor nutricional dos cardápios servidos;
• criação de um banco de dados e de experiências bem-sucedidas, bem como um espaço institucional para
discussão e troca dessas experiências; expansão do programa da merenda para educação infantil; não permitir
a descentralização da merenda na escola e realizar avaliação mais qualitativa do programa além do controle
dos aspectos financeiro-contábeis;
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
• "ampliação do prazo de vigência do programa para um período mínimo de noventa dias, revisão da não-
coincidência do número de alunos da prefeitura com os do FNDE e revisão do atraso nos repasses de recursos
e simplificação e informatização do processo de prestação de contas;
• repasse do montante anual de recursos de uma só vez, até fevereiro de cada exercício, e cumprimento do
cronograma estabelecido pelo FNDE.
As recomendações dos diretores
A maioria dos diretores entrevistados sugere:
• que não haja descumprimento dos prazos;
• que os recursos sejam enviados diretamente às escolas;
• que se enviem materiais e sementes para a horta escolar;
• que se façam pesquisas periódicas sobre aceitação da merenda para que não haja desperdício
• inclusão dos temperos
• que se criem mecanismos para que a escola seja ouvida quanto aos tipos de alimentos e cardápios;
• permissão de pagamento antecipado aos fornecedores (pagar tudo de uma só vez e o fornecedor vai entregando
semanalmente)
• que se estude uma forma de o pequeno produtor rural participar do processo e que se abra uma vaga para um
gerente dos programas descentralizados no quadro de lotação das escolas mais complexas.
As sugestões dos professores
As recomendações dos professores são as mais variadas, mas a maioria recomendou:
• o não-atraso dos recursos e/ou gêneros;
• a diversificação do cardápio;
• a troca de equipamentos;
• a consulta à escola, antes que a prefeitura efetue a compra, sobre os alimentos mais importantes e necessários;
• acrescentar sucos de frutas, retirar a soja e acrescentar frutas regionais; substituir os enlatados por alimentos
frescos; incentivo ao plantio e cultura de hortas escolares; alimentos mais leves para o turno vespertino;
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
• treinamento para merendeiras; construir refeitório;
• diferenciação das refeições ("Nas escolas de nível melhor, só umas poucas crianças merendam e a maioria não
quer, porque leva lanche")
O ponto de vista dos coordenadores de merenda na escola
• aumento de recursos para a merenda; inclusão de sucos artificiais e cachorro-quente; não deveria haver veto a
alguns tipos de alimentos; garantir a freqüência; garantir a adequação ao gosto dos alunos; contratar técnicos
de contabilidade para as escolas para a execução financeira dos programas; que seja cumprido o cronograma
de repasse dos recursos, evitando-se os atrasos; simplificação do processo de prestação de contas.
As sugestões das merendeiras
• adequação da cozinha e do depósito; compra de equipamentos e utensílios; maior variedade, quantidade e
qualidade dos alimentos, substituindo refeições fortes por lanches, à tarde; não deixar faltar merenda; pesquisar
melhor o gosto dos alunos para evitar desperdícios; acrescentar frutas; construção de refeitório; utilização da
horta municipal para complementação da merenda com verduras e legumes; instalação de caixa d'água e pia;
que a merendeira só cuide da merenda e não da limpeza também; melhores condições de trabalho para as
merendeiras; aumento do número de funcionários para operação da merenda; cursos de capacitação para
merendeiras; ampliação da cozinha; poço artesiano para a escola; colocar azulejos nas paredes da cozinha para
possibilitar a higienização adequada.
As recomendações dos alunos
• "a merenda precisa melhorar, ter mais verduras, melhorar o sal, porque às vezes vem sem sal e às vezes vem
salgada";
• "retirar o mingau de couve e o feijão com farinha do cardápio e acrescentar iogurte todos os dias";
• "variar o cardápio, porque dão muito macarrão; ter mais pão e iogurte, feijão tropeiro e canjica"; "ter mais
tempero na comida"; "retirar o mingau de aveia"; "retirar o arroz com sardinha e acrescentar verduras, saladas
e frutas; "incluir uma refeição como sardinha, uma coisa mais forte para comer" .
Recomendações dos pais
• maior participação dos pais na elaboração de cardápios; a comida deveria ser mais fresca, mais nutritiva, mais
saborosa, com peixes, frutas e carnes; maior regularidade na remessa de gêneros; oferecer um lanche reforçado
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
pela manhã, almoço no turno intermediário e lanche no turno da tarde; "a distribuição da merenda deveria ser
feita através de algum guichê e não no meio do pátio, sujeita à contaminação"; "comprar os gêneros na própria
comunidade porque assim o produto é mais saudável e de melhor qualidade".
O ponto de vista dos membros do Conselho Municipal de Alimentação Escolar
• para melhorar o programa da merenda é preciso desburocratizar o processo de compra, aumentar o per capita,
principalmente se a merenda for comprada pela escola, pois há um encarecimento das compras no varejo;
• garantir a contratação e atuação da nutricionista, cursos de atualização do pessoal envolvido, conscientizar o
aluno sobre o valor nutricional dos alimentos e outros temas relacionados, como parte do trabalho escolar e
pesquisar a preferência alimentar do alunato e cruzá-la com as normas da FAE; melhorar o equipamento das
cantinas, pois faltam vasilhames para um cardápio mais diversificado, ampliar os depósitos de algumas escolas;
comprar fornos que permitam a produção necessária de algumas refeições; propiciar melhores condições de
trabalho para as merendeiras e que os recursos cheguem o mais rápido possível; "reformulação das funções do
conselho e aumento do número de participantes e adoção de produtos mais aceitos pelas crianças".
Sugestões de pais membros de Unidades Executoras das escolas
• efetuar pesquisas para identificar a preferência alimentar dos alunos; contratação de pessoal, principalmente
merendeiras; capacitação de merendeiras;
• valorização e incentivo do pequeno produtor da região: "que seja permitida a compra junto ao pequeno produtor
rural, e para tanto pode-se criar um instrumento que permita a fiscalização. Comprar do pequeno produtor é
desenvolver a região. Atualmente esses produtores não fornecem gêneros para as escolas porque não possuem
empresa privada; e verbas para a aquisição de equipamentos, melhoria na qualidade e maior diversificação do
cardápio.
Tabela 1
Merenda Escolar: Envio regular de informação sobre a situação do estoque. Distribuição de escolas, segundo o envio de informações pelo órgão
responsável pela compra dos gêneros alimentícios e a dependência administrativa
Brasil- 1996
Sec. Estadual
Educação
Sec. Municipal
Educação
Não Informou
Total
Estadual
Municipal
Total
Estadual
Municipal
Total
Estadual
Municipal
Total
(%)
(N)
84,8
15,2
25,2
44,9
55,1
72,3
65,6
34,4
2,5
100,0
24.672
81,7
18,3
44,1
40,9
59,1
51,3
19,8
80,2
4,6
100,0
5.469
73,6
26,4
48,6
36,4
63,6
36,6
45,7
54,3
14,8
100,0
856
83,5
16,5
29,2
44,3
55,7
67,6
51,3
48,7
3,2
100,0
30.997
Fonte: NEPP/UNICAMR Pesquisa Descentralização de Programas do MEC - Ensino fundamenta), 1997.
Tabela 2
Merenda Escolar: Funcionário responsável pela preparação da merenda. Distribuição das escolas urbanas
1
, segundo a dependência administrativa
Brasil e Regiões - 1996
Norte
Estadual
Municipal
Nordeste
Estadual
Municipal
Centro-Oeste
Estadual
Municipal
Sudeste
Estadual
Municipal
Sul
Estadual
Municipal
Brasil
Estadual
Municipal
79,6
83,3
73,6
78,6
69,5
88,1
93,0
95,4
88,5
74,5
71,6
82,2
85,2
87,1
82,4
79,7
76,9
84,3
(8,6]
(30,5]
(10,4)
(32,0)
(18,4)
(100,0)
18,3
15,7
22,5
13,8
18,4
9,0
4,3
1,9
8,6
22,4
13,9
12,2
10,4
15,0
16,0
18,2
12,5
(9,9)
(26,7)
(2,4)
(47,9)
(13,1)
(100,0]
1,9
0,9
3,4
7,2
11,4
2,8
2,5
2,2
2,9
2,6
2,7
2,1
2,2
2,3
2,2
3,9
4,7
2,6
(4,2)
(57,5)
(5,7)
(22,6)
(10,0)
(100,0)
3.430
2.108
1.322
12.255
6.276
5.979
3.528
2.282
1.246
13.571
9.790
3.781
6.823
4.159
2.664
39.607
24.615
14.992
Fonte: NEPP/UNICAMR Pesquisa Descentralização de Programas do MEC - Ensino Fundamental, 1997.
1
Excluídas as escolas que não forneceram refeições, não receberam recursos financeiros, gêneros alimentícios e aquelas que receberam merenda pronta.
Os valores apresentados em percentuais sempre somam 1 00% com os "sem informação".
Os valores entre parêntesis somam 100% na coluna.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
Tabela 3
Merenda Escolar: Capacitação específica do responsável. Distribuição das escolas urbanas
1
, segundo o porte da escola
Brasil e Regiões- 1996
Norte
Grande
Médio
Pequeno
Nordeste
Grande
Médio
Pequeno
Centro-Oeste
Grande
Médio
Pequeno
Sudeste
Grande
Médio
Pequeno
Sul
Grande
Médio
Pequeno
Brasil
Grande
Médio
Pequeno
70,7
71,2
71,8
67,3
48,7
54,2
45,2
48,3
82,5
80,6
86,5
75,4
72,5
77,8
68,5
58,1
76,2
76,6
76,7
74,4
66,5
72,0
64,2
58,9
(9,2)
(22,6)
(11,1)
(37,4)
(19,8)
(100,0)
28,9
28,5
27,5
32,6
50,8
43,9
54,8
51,7
17,5
19,4
13,5
24,6
27,0
22,2
31,5
36,8
23,0
23,4
22,7
23,1
33,0
27,5
35,6
39,5
(7,6)
(47.6)
(4,7)
(28,0)
(12,0)
(100,0)
3.421
1.347
1.402
672
12.227
3.645
5.475
3.107
3.528
1.528
483
13.553
7.466
4.664
1
423
6.823
2.266
3.212
1.345
39.552
16.241
16.281
7.030
Fonte: NEPP/UNICAMP Pesquisa Descentralização de Programas do MEC- Ensino Fundamental, 1997
1
Excluídas as escolas que não forneceram refeições, não receberam recursos financeiros, gêneros alimentícios e aquelas que
receberam merenda pronta.
Os valores apresentados em percentuais sempre somam 100% com os "sem informação".
Os valores entre parêntesis somam 100% na coluna.
Tabela 4
Merenda Escolar: Órgão responsável pelos recursos utilizados na compra do gás: Distribuição* de escolas urbanas participantes, segundo regiões, dependência administrativa, porte da escola
e porte do município
Brasil-1996
" Secretaria Municipal de Educação
ou outro órgão municipal
• Secretaria Estadual de Educação ou
outro órgão estadual
• Associação de Pais e Mestres ou
• Recursos arrecadados pela escola
junto à comunidade (empresários,
comerciantes etc)
• Outro
Total
34,7
29,6
19,2
20,0
23.365
29,3
21,0
28,8
34,3
2.097
40,5
8,4
13,5
24,2
6.207
12,7
32,9
26,8
34,0
1.985
35,5
26,0
25,6
17,9
7.959
10,8
37,3
63,3
9,4
7,0
5.117
6,3
43,2
30,1
20,2
20,5
18.601
...
1,7
27,7
15,6
18,1
4.764
9,1
39,4
33,3
19,6
20,2
10.639
14,2
32,9
27,2
19,6
22,0
9.583
40,3
24,6
24,7
17,1
13,6
3.143
11,2
31,6
32,5
19,8
23,6
12.228
13,9 24,3
45,6 32,9
22,9 29,0
20,0 17,6
14,6 17,3
4.642 6.495
Fonte: NEPP/UNICAMP Pesquisa Descentralização de Programas do MEC - Ensino Fundamentai, 1997.
*Percentuais calculados com base nas escolas que foram responsáveis pela aquisição do gás em 1 996.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
Tabela 5
Merenda Escolar: Órgão responsável pela supervisão externa: Distribuição* de escolas urbanos participantes, segundo regiões, dependência administrativa, porte da escola e porte do
município
Brasil- 1996
• Secretaria Estadual de Educação ou
outro órgão estadual
• Secretaria Municipal de Educação
ou outro órgão municipal
• Conselho Municipal de Merenda
Escolar
• Outro órgão
Total
37,6
61,0
13,4
5,9
26.733
52,4
49,0
16,9
6,1
2.510
50,0
52,1
10,8
3,9
7.490
50,9
42,8
16,1
14,3
2.705
24,9
70,2
7,6
5,7
9.471
27,8
73,7
26,4
4,2
4.557
55,1
43,9
10,2
6,5
16.370
10,0
87,9
18,5
4,8
Í0.363
42,3
56,2
9,6
6,5
12.123
36,6
62,6
15,8
5,7
10.354
26,8
70,7
18,5
4,4
4.256
39,3
59,4
11,3
5,8
14.284
33,1
62,2
18,5
3,4
5.343
37,6
63,2
13,8
7,9
7.106
Fonte: NEPP/UNICAMR Pesquisa Descentralização de Programas do MEC - Ensino Fundamental, / 997.
"Percentuais calculados com base nas escolas que receberam algum tipo de supervisão externa em 1996.
Tabela 6
Merenda Escolar: Avaliação dos diretores sobre a qualidade da merenda em 1996. Distribuição das escolas urbanas
1
, segundo o dependência
administrativa
Brasil e Regiões - 1996
Norte
Estadual
Municipal
Nordeste
Estadual
Municipal
Centro-Oeste
Estadual
Municipal
Sudeste
Estadual
Municipal
Sul
Estadual
Municipal
Brasil
Estadual
Municipal
4,4
4,6
3,9
5,6
5,6
5,7
2,6
2,3
3,2
3,7
3,9
3,0
2,1
1,9
2,3
4,0
3,9
4,1
(9,0) 30,4
30,0
31,1
(44,5)
(5,5)
(32,6)
(8,4)
(100,0)
38,7
41,1
36,2
18,1
18,1
18,2
19,1
18,3
21,0
14,3
15,6
12,3
26,4
(9,8)
(48,3)
(6,0)
(26,6)
(9,2)
(100,0)
62,7
63,1
61,9
50,4
50,0
50,9
76,8
78,5
74,0
75,3
76,4
72,3
81,3
80,4
82,7
67,5
69,3
64,5
(7,6)
(23,6)
(9,6)
(39,5)
(19,7)
(100,0)
3.517
2.196
1.321
13.561
6.912
6.649
3.602
2.307
1.295
15.168
11.199
3.969
7.007
4.229
2.778
42.856
26.843
16.012
Fonte. NEPP/UNICAMR Pesquisa Descentralização de Programas do MEC- Ensino Fundamentai, 1997.
1
Excluídas as escolas que não forneceram refeições, não receberam recursos financeiros, gêneros alimentícios e aquelas que receberam merenda pronta.
Os valores apresentados em percentuais sempre somam 100% com os "sem informação".
Os valores entre parêntesis somam 100% na coluna.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
Tabela 7
Merenda Escolar: Responsável pela elaboração do cardápio em 1996: Distribuição* de escolas urbanas participantes, segundo regiões, dependência administrativa, porte da escola e porte do
município
Brasil- 1996
• A escola
• A Secretaria Estadual de Educação
ou outro órgão estadual
• A Secretaria Municipal de Educação
ou outro órgão municipal
• Outro
• Não informou
Total
44,0
10,7
40,2
3,7
1,4
33.191
34,2
23,7
35,1
5,2
1,8
2.872
32,7
16,3
44,5
3,7
2,9
9.497
66,8
3,2
24,4
4,4
1,1
2.680
46,3
8,4
42,1
2,8
0,3
12.823
52,2
3,2
38,7
4,4
1,4
5.319
52,8
14,3
28,6
2,9
1,4
21.241
28,3
4,4
60,8
5,0
1,5
11.950
44,6
11,6
39,8
2,5
1,5
14.864
46,9
10,9
36,5
4,6
1,1
13.006
35,0
8,1
50,3
4,5
2,1
5.321
41,7
12,2
41,3
3,1
1,7
17.253
45,2
11,1
39,7
2,2
1,7
6.406
47,2
7,8
38,5
5,7
0,8
9.532
Fonte: NEPP/UNICAMP Pesquisa Descentralização de Programas do MEC • Ensino Fundamental, 1997.
"Percentuais calculados com base nas escolas que seguiram cardápio fixo em 1996.
Tabela 8
Merenda Escolar: Qualidade da merenda. Distribuição de escolas, segundo o enriquecimento da merenda, a dependência administrativa e a opinião dos diretores sobre
a qualidade da merenda
Brasil - 1 996
Não enriquece
Enriquece
Não Informou
Total
Estadual
Municipal
Total
Estadual
Municipal
Total
Estadual
Munidpaí
Total
(%)
N
5,6
6,9
6,0
1,8
1,4
1,6
6,0
1,3
3,5
4,0
1.707
27,8
32,7
29,5
20,4
20,5
20,4
30,8
20,0
25,0
25,3
10.861
64,8
53,9
61,0
74,9
73,6
74,4
63,2
78,7
71,5
67,3
28.933
1,9
6,6
3,5
2,9
4,5
3,5
3,4
1.48!
14.636
7.774
22.410
11.760
7.697
19.457
519
596
1.115
42.982
54,4
48,4
152,1)
43,7
47,9
(45,3)
1,9
3,7
(2,6)
100,0
Fonte: NEPP/UNICAMP Pesquisa Descentralização de Programas do MEC - Ensino Fundamental, 1997.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
Tabela 9
Merenda Escolar: Melhor alternativa de descentralização. Distribuição de diretores, segundo o nivel de escolaridade do diretor, a dependência administrativa e a alternativa
escolhida
Brasil- 1996
Até 2°. grau
3
o
, Grau
S/l
Total
Estadual
Municipal
Total
Estadual
Municipal
Total
Estadual
Municipal
Total
(%)
(N)
72,7
47,5
58,9
58,5
39,9
53,0
38,2
28,3
31,7
54,6
20.494
14,0
44,5
30,8
25,5
54,1
34,0
47,2
53,3
51,2
33,2
12.471
6,9
3,6
5,1
13,9
2,7
10,5
9,2
6,1
8,8
3.314
6,4
4,4
5,3
2,1
3,4
2,5
14,6
9,2
11,0
3,4
1.286
5.172
6.321
11.493
18.014
7.695
25.709
123
240
363
100,0
37.565
(30,6)
(68,4)
(1,0)
(100,0)
Fonte: NEPP/UNICAMP Pesquisa Descentralização de Programas do MEC - Ensino Fundamentai, 1 997.
Tabela 10
Merenda Escolar: Melhor alternativa de descentralização. Distribuição de diretores, segundo o tempo na direção da escola, a dependência administrativa e
a alternativa escolhida
Brasil - 1996
Até 2 anos
3 anos ou
mais
S/l
Total
Estadual
Municipal
Total
Estadual
Municipal
Total
Estadual
Municipal
Total
(%)
(N)
56,8
43,1
51,1
65,8
43,5
58,4
62,3
37,5
49,4
54,6
20.494
25,8
49,2
35,6
20,8
52,3
31,2
16,8
30,7
24,0
33,2
12.471
15,0
3,2
10,0
9,8
2,6
7,4
12,4
10,5
11,4
8,8
3.314
2,3
4,5
3,2
3,6
1,7
3,0
8,5
21,3
15,2
3,4
1.286
10.776
7.800
18.576
12.050
5.931
17.981
483
525
1.008
100,0
37.565
(49,5
(47,9)
(2,7)
(100,00)
Fonte: NEPP/UNICAMP Pesquisa Descentralização de Programas do MEC - Ensino Fundamental, 1997.
Documentos de Referência da Pesquisa
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
• Documento n° 1
• Documento n° 2
• Documento n° 3
• Documento n° 4
• Documento n° 5
• Documento n° 6
• Documento n° 7
• Documento n° 8
• Documento n° 9
Informe Técnico 1
(Relatório Parcial n° 1)
Informe Técnico 2
(Relatório Parcial n° 2)
Relatório Metodológico
(Relatório Parcial n° 3)
Modalidades e Estágios da
Descentralização dos Programas
(Relatório Parcial n° 4)
Dossier de Organização dos Estudos de Caso
(Informe Técnico 3)
PNAE, PMDE, Kit e TV Escola: um balanço geral
segundo as fontes secundárias
(Relatório Parcial n° 5)
Avaliação Preliminar das Informações Quantitativas
Obtidas Através do Questionário para Diretores
(Relatório Parcial n° 6)
Vol. I e II
Os Estudos de Caso em Estados e Municípios
selecionados: súmulas das entrevistas
(Relatório Parcial n° 7)
16 volumes
Principais Indicadores do Survey Nacional:
Estudo Quantitativo
(Relatório Parcial n° 8)
Volume I: PMDE - Programa de Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino
Volume II: PNAE - Programa Nacional de
Alimentação Escolar
Volume III: PAT/Kit - Programa de Apoio
Tecnológico/TV Escola
janeiro/1997
fevereiro/1997
março/1997
abril/1997
maio/1997
junho/1997
julho/1997
agosto/1997
outubro/1997
Estados
Municípios
Alagoas
Maceió
Palmeira dos índios
Cacimbinhas
Igaci
Capital
G
M
P
Bahia
Salvador
Feira de Santana
Santanópolis
Araci
Capital
G
M
P
Espírito Santo
Vitória
Colatina
Conceição da Barra
Boa Esperança
Capital
G
M
P
Goiás
Goiânia
Anápolis
Pirenópolis
Corumbá de Goiás
Capital
G
M
P
Maranhão
São Luiz
Imperatriz
João Lisboa
Santa Rita
Porto Franco
Capital
G
M
P
P
Minas Gerais
Belo Horizonte
Ipatinga
Timóteo
Tarumirim
Capital
G
M
P
Pará Belém
Santarém
Maracanã
Santa Bárbara
Capital
G
M
P
Rio Grande do Sul Porto Alegre
Ijuí
Panambi
Santo Antônio das Missões
São Miguel das Missões
Capital
G
M
P
P
G - grande
M - médio
P - pequeno
Esíados e municípios selecionados para os estudos de caso
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
Módulo Qualitativo 2
Estudos de processos e procedimentos da operacionalização dos programas
Escolas selecionadas para estudos de caso
Escolas
EEPSG Prof. Renato de Arruda Penteado
EEPSG Profa. Balbina Netto Velloso
EEPG Parque Savoy City II
EEPG Profa. Dulce Carneiro
EEPG Profa. Manuela Lacerda Vergueiro
EEPG Bartolomeu Bueno da Silva
EEPG Prof. Amadeu de Angelis
EEPG Profa. Branca Baumann do Amaral
EEPG Profa. Geny Rodriguez
EEPG Prof. Antônio Vilela Júnior
Localização
Brasilândia, zona oeste, Capital
Guainazes, zona leste, Capital
Cidade Líder (São Mateus),
zona leste, Capital
Cidade Ademar, zona sul, Capital
São João Clímaco, zona sudeste, Capital
São Caetano do Sul
Mogi das Cruzes, Jardim Lair
Arujá
São Bernardo, zona sul, Campinas
Vila Industrial, zona sul, Campinas
Perfil socioeconômico
Baixa renda, favela urbanizada
Baixa renda, ocupação caótica do espaço
urbano
Baixa renda
Baixa/média renda
Baixa/média renda
Baixa/média renda
Baixa renda
Baixa renda
Baixa/média renda
Baixa/média renda
Fonte. NEPP/UNICAMP, 1997
1
Para classificação do perfil de renda foram utilizados os estudos da Secretaria Municipal de Planejamento de São Paulo. ROLNIK,
Raquel, KOWARICK, Lúcio e SOMEKH, Nadia (orgs.). (1991) São Paulo: Crise e Mudança. São Paulo: Brasiliense.
Documentos consultados
1. GERAL
BRASIL. Medida Provisória n° 1518, de 19 de setembro de 1996. Brasília, 1996.
BRASIL. Ministério da Educação e do Desporto. EM MEC n" 112. Brasília, 1996.
. EM MEC n" 113. Brasilia, 1996.
BRASIL. Ministério da Educação e do Desporto. Portaria n° 1166, de 14 de setembro de 1995. Brasília, 1996.
BRASIL. Presidência da República. Estimativa da Oferta Pública Federal dos Programas que Integram o Comunidade
Solidária na Bahia em 1995. Brasília, 1995.
. Estimativa da Oferta Pública Federal dos Programas que Integram o Comunidade Solidária em São Paulo em 1995.
Brasilia, 1995.
. Estimativa da Oferta Pública Federal dos Programas que Integram o Comunidade Solidária em 1995. Brasília, 1995.
. Estimativa da Oferta Pública Federal para os Municípios do Comunidade Solidária que Participam do Projeto
Universidade Solidária. Brasília, 1995.
IPEA. Diretoria de Política Social. Educação: Apoio ao Desenvolvimento Educacional. Brasília, 1995.
MEC. Central de Atendimento Fala, Brasil. Programa Acorda Brasil. Brasília, 1996.
MEC. Conselho Deliberativo. Resolução n" 26, de 19 de março de 1996. Brasília, 1996.
MEC. Secretaria de Desenvolvimento, Inovação e Avaliação Educacional. Relatório 1995. Brasília, 1995.
2. PROGRAMA DE MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DO ENSINO - PMDE
BRASIL. Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação. Recursos Repassados pelo FNDE. Brasília, 1996.
MEC. Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação. Como montar uma unidade executora. Programa de repasse às
escolas 1996 (convênios). Brasília, 1996.
. Manual de orientação para aplicação e prestação de contas dos recursos. São Luís, MA, 1996.
. Manual de Procedimentos Operacionais Relativos às Transferências de Recursos às Escolas das Redes Estadual e
Municipal de Ensino Fundamental. Brasilia, 1995.
. Manual de procedimentos sobre a aplicação dos recursos do Programa de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental/1996. São Luís, MA, 1996.
. Manutenção das Escolas e Apoio Tecnológico 1996: Centro Oeste. Programas de Desenvolvimento do Ensino
Fundamental. Brasília, 1996.
. Manutenção das Escolas e Apoio Tecnológico 1996: Norte. Programas de Desenvolvimento do Ensino Fundamental.
Brasilia, 1996.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
. Manutenção das Escolas e Apoio Tecnológico 1996: Sudeste. Programas de Desenvolvimento do Ensino Fundamental.
Brasilia, 1996.
. Manutenção das Escolas e Apoio Tecnológico 1996: Sul. Programas de Desenvolvimento do Ensino Fundamental.
Brasília, 1996.
. Programa de repasse às escolas 1996 (convênios). Brasília, 1996.
MEC. Secretaria de Educação Fundamental. Departamento de Desenvolvimento dos Sistemas de Ensino Fundamental.
Coordenação Geral de Articulação e Integração dos Sistemas de Ensino Fundamental. Acompanhamento do Programa de
Manutenção e Desenvolvimento do Ensino. Brasilia, 1996.
MEC. Secretaria de Educação Fundamental. Departamento de Desenvolvimento dos Sistemas de Ensino. Coordenação Geral
de Desenvolvimento Institucional dos Sistemas de Ensino. Resultados da Sondagem do PMDE nos Estados de MG, PA e
PB. Brasilia, 1995.
MEC. Secretaria de Educação Fundamental. Manual de orientação para constituição de unidades executoras. Brasília,
[1996?].
. Relatório de viagem: Amazonas. Brasilia, 1996.
. Relatório de viagem: Bahia. Brasília, 1996.
. Relatório de viagem: Mato Grosso do Sul. Brasília, 1996.
. Relatório de viagem: Minas Gerais. Brasília, 1995.
. Relatório de viagem: Pará. Brasília, 1995.
. Relatório de viagem: Paraíba. Brasília ,1996.
. Relatório de viagem: Rio Grande do Norte. Brasília, 1996.
. Relatório de viagem: Santa Catarina. Brasília, 1996
. Relatório de viagem: Sergipe. Brasília, 1996.
PARÁ. Secretaria Estadual de Educação. Conselho Escolar. Belém, 1996.
. Normas para a descentralização do Programa Nacional de Alimentação Escolar. Belém, 1996.
3. PROGRAMAS DE APOIO TECNOLÓGICO E TV ESCOLA - PAT e KIT
BRASIL. Conselho Nacional de Secretários de Educação. Relatório de Gestão 1995-1996. Brasília, 1996.
. Relatório Final: Projeto de apoio à implantação, ao acompanhamento e à avaliação da TV Escola. Brasília, 1995.
BRASIL. Fundação Cesgranrio. A avaliação ao longo das décadas. Rio de Janeiro, [1996?].
BRASIL. Fundação Roquete-Pinto. Revista Especial dos 60 anos da Rádio MEC. Rio de Janeiro, [1996?].
BRASIL. Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação. Recursos repassados pelo FNDE: KIT. Brasília, 1996.
. TV Escola: Orientações para o uso da televisão e do vídeo em sala de aula. São Paulo, 1996.
. TV Escola: Quadro Demonstrativo de Kits Comprados e Já Instalados. Brasilia, 1996.
BRASIL. Ministério da Educação e do Desporto. Conversa de professor: Ciências. Brasília, 1996.
. Conversa de professor: Língua portuguesa. Brasília, 1996.
. Conversa de professor: Matemática. Brasília, 1996.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
. Escola hoje. Brasilia, 1996.
. Instrumento de acompanhamento do Programa TV Escola. Brasília, 1997.
. Ligue pra escola. Ligue grátis para o MEC. Brasília, [1996?].
. O paradigma educacional emergente: suas implicações na formação de professores e nas práticas pedagógicas e
administrativas. Brasília, 1997.
. Proposta de plano de ação: TV Escola/1997. Brasília, 1997.
. Questionário de acompanhamento da TV Escola (diretor): Maranhão. 1996.
. Questionário de acompanhamento da TV Escola (professor): Maranhão. 1996.
. Revista da TV Escola: edição especial. Brasília, 1996.
. Revista da TV Escola: n° 3. Brasília, 1996.
. Revista da TV Escola: n° 4. Brasilia, 1996.
. Revista da TV Escola: n° 5. Brasília, 1996.
. Revista da TV Escola: n° 6. Brasília, 1997.
. Revista da TV Escola: v. 1, n° 1. Brasilia, 1995.
. Revista da TV Escola: v. 2, n° 2. Brasilia, 1996.
. Viagens de leitura. Brasília, 1996.
CETEPAR. TV Escola. Curitiba, 1996.
DELEGACIA ESTADUAL DO MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO E DO DESPORTO (São Paulo). Folha de Rosto: escola.
São Paulo, 1996.
MATO GROSSO DO SUL. Secretaria de Estado de Educação. Orientações para a implementação da TV Escola em Mato
Grosso do Sul. Campo Grande, 1996.
MEC. Conselho Nacional de Secretários de Educação. Secretaria de Educação a Distância. Relatório síntese nacional da 3
a
coleta de dados. Projeto de apoio à implementação, ao acompanhamento e à avaliação da TV Escola. Brasília, 1997.
. Projeto de apoio à implementação, ao acompanhamento e à avaliação da TV Escola. Brasilia, 1997.
. Relatório nacional da 2
a
coleta de dados. Projeto de apoio à implementação, ao acompanhamento e à avaliação da TV
Escola. Brasília, 1996.
. TV Escola: II Workshop Nacional. Brasília, 1997.
. Relatório síntese da 1ª coleta de dados relativa a implantação TV Escola nas Unidades Federadas. Projeto de apoio à
implementação, ao acompanhamento e à avaliação da TV Escola. Brasília, 1996.
. Textos básicos para divulgação na imprensa. TV Escola. Brasília, 1997.
MEC. Conselho Nacional de Educação. O Brasil está despertando para a educação. Brasília, [1996?].
MEC. Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação. Grade da programação: TV Escola. Brasília, 1997.
. Instrução n° 01, de 12 de junho de 1995. Dispõe sobre a operacionalização do Programa de Apoio Tecnológico às escolas
das redes estadual e municipal de ensino fundamental. Brasilia, 1995.
. Manutenção das Escolas e Apoio Tecnológico 1996: Centro Oeste. Programas de Desenvolvimento do Ensino
Fundamental. Brasília, 1996.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
. Manutenção das Escolas e Apoio Tecnológico 1996: Norte. Programas de Desenvolvimento do Ensino Fundamental.
Brasília, 1996.
. Manutenção das Escolas e Apoio Tecnológico 1996: Sudeste. Programas de Desenvolvimento do Ensino Fundamental.
Brasilia, 1996.
. Manutenção das Escolas e Apoio Tecnológico 1996: Sul. Programas de Desenvolvimento do Ensino Fundamental.
Brasilia, 1996.
. Questionário KIT: Impactos. Brasília, 1996.
. Questionário KIT: Repasse de recursos. Brasília, 1996.
MEC. Secretaria de Educação a Distância. MEMO N° 009/DEPD/SEED/MEC. Brasilia, 1997.
. Livros etc...: Cadernos da TV Escola. Brasília, 1996.
. Programa Informática na Educação. Brasília, 1996.
. Relatório 1996. Brasilia, 1996.
. Textos básicos para divulgação na imprensa. Brasilia, 1997
MEC. Secretaria de Educação Fundamental. Departamento de Desenvolvimento dos Sistemas de Ensino. Coordenação Geral
de Desenvolvimento Institucional dos Sistemas de Ensino. Programa Acorda Brasil: central de atendimento Fala Brasil.
Brasilia, 1996.
PARÁ. Secretaria Estadual de Educação. No ar: Tele Seduc. Belém, 1997.
RIO GRANDE DO NORTE. Secretaria de Educação Cultura e Desportos. A parabólica do mundo na sala de aula. Natal,
1996.
UNESCO. Experiências em educação à distância na América Latina. Brasília, 1997.
4. PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR - PNAE
BRASIL. Fundação de Assistência ao Estudante. Portarias do controle de qualidade. Brasília, 1996.
CEPAM. Serviços municipais de merenda escolar em São Paulo: uma análise dos padrões de gerenciamento. São Paulo,
1993.
MEC. Fundação de Assistência ao Estudante. 1, 2... Feijão com arroz: educação alimentar. Brasília, 1995.
. Conselho de Alimentação Escolar: Orientações gerais. Brasilia, 1996.
. Conselho de Alimentação Escolar: Sugestão para o ato de nomeação dos membros do conselho. Sugestão para elaboração
do regimento interno do conselho. Brasília, [1996?].
. Conselho de Alimentação Escolar: Sugestões para elaboração de Lei de criação do Conselho Municipal de Alimentação
Escolar (COMAE). Brasilia, [1996?].
. Descentralização do Programa Nacional de Alimentação Escolar: Relatório de atividades 93/94. Brasília, 1994.
. Descentralização do Programa Nacional de Alimentação Escolar. Brasília, 1994.
. Descentralização do Programa Nacional de Alimentação Escolar. Brasília, 1993.
. Direito à merenda escolar. Brasília, 1996.
Avaliação da descentralização de recursos do FNDE e da merenda escolar
. Diretrizes e critérios para aprimorar a sistemática de programação e o controle de qualidade do Programa Nacional
de Alimentação Escolar - PNAE. Brasilia, 1996.
. O controle de qualidade da merenda escolar a nível de município. Brasília, 1994.
. Orientação para a programação de alimentos. Brasília, 1995.
. Orientações para aquisição de alimentos. Brasília, 1995.
MEC. Fundação de Assistência ao Estudante. PMA. Simpósio: Programa de Alimentação Escolar na América Latina -
Relatório Final. Rio de Janeiro, 1995.
MEC. Fundação de Assistência ao Estudante. Relatório anual 1995. Brasília, 1995.
. Sugestões de cardápio. Brasília, 1995.
MEC. Secretaria de Desenvolvimento, Inovação e Avaliação Educacional. Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais. Em Aberto. Brasilia, 1995.
PARÁ. Secretaria Estadual de Educação. Normas para a descentralização do Programa Nacional de Alimentação Escolar.
Belém, 1996.
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