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O FUNDESCOLA. Fundo de Fortalecimento da
Escola, é um programa do Ministério da Educação,
co-financiado com recursos do Banco Mundial,
elaborado em parceria com as Secretarias Estaduais e
Municipais de Educação. Tem como missão melhorar
o desempenho dos sistemas de ensino em áreas
selecionadas das regiões Norte, Nordeste e Centro-
Oeste, por intermédio do fortalecimento das escolas
de ensino fundamental, das instituições públicas
responsáveis por essas escolas, da capacidade técnica
das Secretarias de Educação e da participação social na
vida escolar.
O programa atua de forma complementar à legislação
e às políticas nacionais vigentes para o ensino
fundamental, ao dotar as escolas e os sistemas
educacionais de instrumentos e recursos que
viabilizem:
- a implementação dos padrões-mínimos de
funcionamento das escolas;
- a aplicação de ferramentas de gestão escolar; e
- o desenvolvimento institucional das Secretarias de
Educação.
Suas principais estratégias são: aperfeiçoar o trabalho,
elevar o grau de conhecimento e o compromisso de
diretores, professores e outros servidores das escolas
com os resultados educacionais, melhorar as
condições de ensino, e estimular o acompanhamento
dos pais na aprendizagem de seus filhos.
A atuação do FUNDESCOLA visa também ao
desenvolvimento institucional das Secretarias de
Educação para que tenham o foco de suas ações na
escola. A busca do apoio público ao desenvolvimento
centrado na escola é ingrediente essencial para
assegurar o clima político e os recursos para a
sustentação e a expansão do processo de
desenvolvimento da educação.
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PRASEM III
GUIA DE CONSULTA
PRESIDENTE DA REPÚBLICA
Fernando Henrique Cardoso
MINISTRO DE ESTADO DA EDUCAÇÃO
Paião Renato Souza
SECRETÁRIA DE EDUCAÇÃO FUNDAMENTAL/MEC
Iara Glória Areias Prado
FUNDESCOLA
DIRETOR GERAL
António Emílio Sendim Marques
COORDENADORA DE DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL
Maristela Marques Rodrigues
PRASEM III
GUIA DE CONSULTA
Maristela Marques Rodrigues
Mónica Giágio
(ORGANIZADORAS)
BRASÍLIA
2001
©2001 FUNDESCOLA
Qualquer parte desta obra pode ser reproduzida desde
que citada
a
fonte
e
obtida autorização
do
FUNDESCOIA/ÀIEC
Guia de Consulta para o Programa de Apoio aos Secretários
Municipais
de
Educação
-
PRASEM m/Organizado
por
Maristela
Marques Rodrigues e Mónica Giágio.- Brasília:
FUNDESCOLA/MEC, 2001.
371
p.
1. Gestão Educacional 2. Ensino Fundamental 3. Política
Educacional 4. Município I. Rodrigues, Maristela Marques
II. Giágio, Mónica III. FUNDESCOLA/ MEC
CDD 379.112
Esta obra foi cdir.ui.i para arender a objetivos do Programa
Fundescola, cm conformidade com o Acordo de Empréstimo
QÚmero 4487 com o Banco Mundial, no âmbito do Projeto
BRA 00/027 do PNUD - Programa das Nações Unidas para o
Desenvolvimento
FUNDESCOLA
Via N1 Leste, Pavilhão das Metas
Brasília-w- 70150-900
Fone: (061) 316 2908 - Fax: (061) 316 2910
K-mail: mensagens^fundescola.org.br
GRUPO DE COORDENAÇÃO
António Emílio Scndim Marques
Dirctor Geral do FUNDESCOLA/MK
Robin Scott Horn
Economista na área de Educação/ Banco Mundial
Neroaldo Pontes de Azevedo
Presidente Nacional da UNDIME
Maristela Marques Rodrigues
Coordenadora de Desenvolvimento Institucional do FUNDESCOLA/MEC
EQUIPE DE ELABORAÇÃO
Adélia Luiza Portela
Professora da Universidade Federal da Bahia
Adcmn Hilário Sauer
Professor da UESC/BA
Anna Luíza Buratto
Especialista em Educação
Dilza Maria Andrade Atta
Professora da Universidade Federal da Bahia
José Carlos Polo
Consultor em Orçamento e Finanças Públicas
Marisa Timm Sari
Especialista em Educação
Mariza Vasqucs de Abreu
Consultora legislativa da Câmara dos Deputados
Paulo de Sena Alartius
Consultor legislativo da Gunara dos Deputados
Ricardo Chaves de Rezende Martins
Consultor legislativo da Câmara dos Deputados
Sônia Balzano
Especialista em Educação
COLABORAÇÃO
José Robcito Rizzotti
Maria de Salctc Silva
EQUIPE DE ATOIO
Mónica Giágio
Gerente de Capacitação FUNDESCOLA/MEC
Teresa Cristina Lopes
Wilcilca Carvalho Castela
APRESENTAÇÃO
É com satisfação que estamos lançando a terceira edição do Guia de Consulta
do Programa de Apoio aos Secretários Municipais de Educação - PRASEM III. Trara-
se de um conjunto de informações organizadas e sistematizadas sobre as reformas
educacionais previstas pela Lei de Diretrizcs e Bases da Educação e pela Emenda
G>nstitucional nº 14/96, que criou o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento
do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF).
Secretários municipais de Educação, técnicos, diretores e professores ganham
uma fonte permanente de consulta sobre as políticas e programas do Ministério
da Educação, que estimulam a autonomia escolar, a descentralização e colaboração
entre governos, além da modernização da gestão educacional.
Criado em 1997, o PRASEM está entrando agora na terceira fase. O programa
é fruto da parceria entre o Fundo de Fortalecimento da Escola - FUNDESCOLA
com o Fundo das Nações Unidas para a Infância (UNICEF) e a União Nacional
dos Dirigentes Municipais de Educação. Reúne subsídios para a discussão,
formulação e execução de políticas educacionais, a partir de princípios da eficiência
e eficácia, áà qualidade e da autonomia escolar e gestão democrática.
O PRASEM representa uma referência no campo da organização administrativa,
da gestão pedagógica, do controle e gerenciamento dos recursos financeiros/
orçamentários e materiais e da gestão dos recursos humanos, incluindo o plano
de carreira e remuneração para o magistério público e avaliação de desempenho
do professor.
É nesse contexto que os municípios brasileiros aumentam significativamente
a sua participação na oferta do ensino fundamenta] e educação infantil, enfrentando
o desafio de aprimorar a qualidade do ensino. A educação municipal passa a
ocupar papel central na oferta da educação básica brasileira. Daí a importância da
assistência técnica provida pelo PRASEM.
Ao lançar este Guia de Consulta do PRASEM III, o Ministério da Educação
espera contribuir para a formulação e implementação das políticas educacionais
locais e estimular a discussão e estudos adicionais no Município com a participação
de professores, educadores, técnicos e todos aqueles comprometidos com a
educação pública de qualidade.
Tendo alcançado esses resultados, o PRASEM cumpre o seu papel.
Paulo Renato Souza
MINISTRO DA EDUCAÇÂO
SUMÁRIO GERAL
INTRODUÇÃO 11
EDUCAÇÃO BÁSICA NO BRASIL: AVANÇOS E DESAFIOS 15
Mariza Vasques de Abreu
ORGANIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO MUNICIPAL: DA ADMINISTRAÇÃO
DA REDE AO SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO 59
Mariza Timm Sari
A DIMENSÃO PEDAGÓGICA DA GESTÃO DA EDUCAÇÃO 119
Adélia Luiza Portela &-Dilza Maria Andrade Atta
INDICADORES DE QUALIDADE DA ESCOLA: BASE PARA A CONSTRUÇÃO
DE CRITÉRIOS ORIENTADORES DA GESTÃO DA EDUCAÇÃO 159
Adélia Luiza Portela &Dilza Alaria Andrade Atta
A FORMAÇÃO DOS PROFISSIONAIS DO MAGISTÉRIO 183
Ricardo Chaves de Rezende Martins
PROGRESSÃO NA CARREIRA DO
MAGISTÉRIO E AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO 217
Mariza Vasques de Abreu & Sônia Balzano
FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO NO MUNICÍPIO 237
Paulo de Sena Alartins
AUTONOMIA DE GESTÃO FINANCEIRA DAS ESCOLAS 279
José Carlos Polo
PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO NO MUNICÍPIO 295
José Carlos Polo
GESTÃO DE RECURSOS MATERIAIS 331
Ricardo Chaves de Rezende Martins
IMPLICAÇÕES HA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
NA GESTÃO EDUCACIONAL DO MUNICÍPIO 355
José Carlos Polo
INTRODUÇÃO
4^/ados recentes do Censo Escolar 2000 mostram a crescente importância da
participarão das redes municipais na oferta do ensino fundamental público no Brasil.
Dã comparação dos dados estatísticos, observa-se que, em 1996, as redes municipais
respondiam por 37,20% das matrículas públicas nesse nível de ensino; no ano 2000,
essa participação representou 51% do total das matrículas públicas. Nas regiões
Norte e Nordeste essa participação é ainda mais acentuada: 55,01% e 65,59%,
respectivamente. A participação das redes municipais na oferta das matrículas na
etapa do ensino fundamental de 1
a
a 4
a
serie é ainda maior: 67,3% do total.
Uma análise mais detalhada dos dados do Censo Escolar revela a tendência de
crescimento da participação das redes e/ou sistemas municipais m oferta desse nível
de ensino. Essa tendência de municipalização do ensino fundamental, combinada
com a crescente participação da sociedade no controle social da gestão pública e
com as reformas educacionais em curso, vem trazendo as redes municipais de ensino
e o secretário municipal de Educação para o centro do cenário da educação brasileira.
O Programa de Apoio aos Secretários Municipais de Educação - PRASEM iniciou-
se em 1997 com o simples objetivo de promover cursos de atualizaçáo para os
dirigentes municipais com base no conjunto de leis que acabavam de ser aprovadas
no Congresso Nacional. Iniciativa do Ministério da Educação, por intermédio do
Projcto Nordeste e do Fundo de Fortalecimento da Escola - FUNDESCOLA, em
parceria com o Fundo das Nações Unidas para a Infância - UNICEF , a União
Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação - UNDIME e o Banco Mundial, o
PRASEM vem desempenhando papel fundamental na disseminação e divulgação dos
programas e políticas educacionais e na implementação da reforma educacional
impulsionada pelo novo ordenamento jurídico, estabelecido a partir da Lei de
Diretrizes e Bases da Educação (LDB) e da Emenda Constitucional n
u
14/96, que
cria os Fundos Estaduais de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorização do Magistério - FUNDFF.
Após a realização de trinta seminários nas regiões Norte, Nordeste e Ccntro-
Oeste, nos anos de 1997 e 1998, ficou evidente para as instituições promotoras
dessa primeira fase do PRASEM a necessidade de continuidade dessa ação de
capacitação dos dirigentes municipais para maior qualificação récnico-profissional.
No final de 1998, com o fechamento das Delegacias do Ministério da Educação
nos Estados, tornou-se ainda mais intensa e transparente a necessidade de
assistência técnica a redes e sistemas municipais de educação.
Em 1999 foi, então, lançado o PRASEM II, que objetivou a qualificação técnico-
profissional dos secretários municipais, aprofundou as questões relacionadas a
gestão educacional, incluiu também informações sobre os principais programas
do Ministério da Educação e, assim, serviu como importante meio de disseminação
de informações junto aos Municípios. Ampliado para as regiões Sul e Sudeste,
por solicitação dos próprios dirigentes municipais, o PRASEM II atendeu a S 155
participantes, representantes de 66% dos Municípios brasileiros.
Nesse mesmo ano, o PRASEM II avançou em relação a sua primeira fase, ao
incluir atividades de capacitação para os membros dos Conselhos Municipais de
Acompanhamento e Controle Social do FUNDEF. Inicia-se assim a construção de
uma rede de suporte à educação municipal que, nos dois anos subsequentes,
desencadearia diversas ações de capacitação e mobilização de diferentes segmentos
da sociedade, legitimadas por parcerias institucionais e estratégicas.
Dentre essas iniciativas, cabe destacar o Sistema de Apoio a Elaboração do
Plano de Carreira e Remuneração do Magistério Público - SaPCR, o Programa
pela Justiça na Educação, o Encontro dos Prefeitos para Apoio à Educação
Municipal, e o Seminário de Capacitação dos Técnicos das Secretarias de Educação.
Adequados aos seus públicos, cada programa apresenta suas características próprias,
metodologias e estratégias de implementação específicas. A legislação educacional
vigente, base de todas essas iniciativas, tem sido o elemento catalisador e de garantia
de coerência, consistência e unidade da rede com o PRASEM.
Para o ano 2001, em atendimento aos dirigentes da nova gestão municipal, o
PRASEM é apresentado na sua terceira versão, com maior aprimoramento didático-
pedagógico. Mesclando teoria e prática, ensino presencial e a distância, o PRASEM
III tem como base os seguintes materiais instrucionais:
> Coleção ""Revisão da Legislação para Secretários e Conselheiros Municipais
de Educação": cinco cadernos de ensino a distância com conteúdos e exercícios
relativos a educação no Município e a reprodução da legislação educacional
pertinente para a realização das atividades práticas.
> Caderno de Transparências: rcpríxluções das lâminas utilizadas nas palestras.
> Cadernos de Oficinas: com exercícios práticos, para uso durante os
seminários.
> Marcos Legais: leis, decretos e outros diplomas legais importantes para o
exercício da função de secretário de Educação.
> PRASEM em Vídeo: quatro módulos referentes à gestão educacional:
Organização do Sistema de Ensino, Gestão Pedagógica, Einanciamento da
Educação e Orçamento Municipal, e Plano de Carreira e Remuneração do
Magistério Público.
> Guia de Consulta, cuja leitura Você está iniciando.
Organizado e preparado como subsídio permanente, que complementa as
palestras dos encontros presenciais, este Guia de Consulta representa importante
contribuição para a compreensão sistémica dos aspectos da gestão educacional
no Município. Cabe aos gestores da educação compartilhar, disseminar e divulgar
as informações aqui contidas a sua equipe e às comunidades local e escolar,
buscando estimular a participação social na formulação e na implementação das
políticas educacionais do Município.
Cabe também ressaltar que o PRASEM tem contribuído para a valorização e o
reconhecimento público da educação municipal e de seus gestores, além de
constituir novo modelo de assistência técnica aos Municípios brasileiros.
Acompanhando os processos de democratização da educação, descentralização
das políticas públicas e fortalecimento local em curso no Brasil, o PRASEM está
em sintonia com os novos rumos da educação básica brasileira. Assim, o
FUNDESCOLA compromete-se com a continuidade da assistência técnica aos
Municípios na perspectiva do desenvolvimento institucional das secretarias, para
apoio e fortalecimento das escolas. Para tanto, novas formas de assistência técnica,
de cooperação e ações de capacitação devem ser desenvolvidas, com os recursos
institucionais e tecnológicos disponíveis, tais como tcleconfcrèncias, ensino a
distância escrito e televisivo, rede de suporte via Internet, além dos tradicionais
encontros presenciais.
Ao publicar este Guia de Consulta do PRASEM III, o Fundo de Fortalecimento
da Escola - FUNDESCOLA, do Ministério da Educação, em nome do UNICEF e da
UNDIME, agradece à equipe de elaboração a qualidade, o compromisso e a seriedade
dos trabalhos produzidos. Aqueles que encaminharam sugestões e recomendações
a partir da leitura criteriosa dos textos, ficam registrados os nossos agradecimentos.
Às Secretarias de Educação do Estados, por intermédio da Coordenação Executiva
Estadual do FUNDESCOLA, às Prefeituras Municipais e às Associações de
Municípios, pela colaboração e apoio institucional na implementação do PRASEM,
os nossos sinceros agradecimentos.
António Emílio Sendim Marques
DIRETOR GERAL IX) FUNDESCOLA
Educação Básica no
Brasil - Avanços e
Desafios"
Mariza Abreu"
* Texto revisado por Marisa Sari, Maristela Rodrigues e Soma Balzano, do FUNDESCOLA, cpclo INEP.
* * Consultora em educação.
SUMÁRIO
SUMÁRIO EXECUTIVO 17
1. AMPLIAÇÃO DO ATENDIMENTO EDUCACIONAL 18
2. REDISTRIBUIÇÃO DE RESPONSABILIDADES ENTRE
ESTADOS E MUNICÍPIOS 26
3. RENDIMENTO E MOVIMENTO ESCOLAR NOS
ENSINOS FUNDAMENTAL E MÉDIO 30
4. POLÍTICAS E PROGRAMAS NACIONAIS DE EDUCAÇÃO 35
5. O PNE E DESAEIOS PARA A EDUCAÇÃO MUNICIPAL 44
GLOSSÁRIO 47
ANEXO 55
BIBLIOGRAFIA 57
EDUCAÇÃO BÁSICA NO BRASIL - AVANÇOS E DESAFIOS
SUMÁRIO EXECUTIVO
Com o objetivo de contribuir para a gestão da educação municipal,
apresentam-se as principais mudanças ocorridas no sistema educacional brasileiro
entre 1997 e 2000, quando verificou-se consolidação e/ou intensificação de
processos dos anos anteriores e o impacto da legislação educacional de 1996 -
LDB e FUNDEF - e das políticas educacionais que, respondendo a demandas da
sociedade, vem transformando a educação em prioridade.
Nas últimas décadas, a ampliação do atendimento educacional resultou do
crescimento demográfico, da demanda social por educação e da resposta do poder
público. Em consequência, ampliaram-se as taxas de escolarização da população
brasileira. Como resultado da acelerada expansão das matrículas nos ensinos
fundamental, médio e superior, reduziu-se o analfabetismo e aumentou o número
médio de anos de estudo da população.
Como consequência da LDB e do FUNDEF, entre 1997 e 2000 ocorreu
redistribuição de responsabilidades entre Estados e Municípios pela oferta da educação
básica. A matrícula na pré-escola passou por acentuada redução nas redes estaduais
e significativa ampliação nas redes municipais. Cresceu a participação das redes
municipais na oferta do ensino fundamental; essa municipalização foi mais intensa
nas quatro primeiras séries e ocorreu por diferentes processos no país. No ensino
médio, a expansão das matrículas verificou-se somente nas redes estaduais, com
redução das matrículas municipais.
Nos últimos anos, houve melhoria dos indicadores educacionais relativos ao fluxo
escolar. No ensino fundamental, cresceu a aprovação e reduziram-se a reprovação
e o abandono. Em consequência, aumentou o número de concluintes, diminuiu
o tempo médio para conclusão e reduziu-se a distorção série/idade no ensino
obrigatório. No ensino médio, também foi positiva a evolução do fluxo escolar,
embora seja ainda bastante elevada a distorção série/idade. Quanto ao rendimento
escolar dos alunos, os resultados do SAEB em 1999 causaram perplexidade por
indicarem estabilidade ou redução dos níveis de desempenho académico, o que
deve estar refletindo as profundas mudanças pelas quais passa, hoje, o sistema
educacional brasileiro.
Nos anos 90, instimíram-se novos mecanismos de colaboração entre as esferas
do poder público para oferta da educação e reforçou-sc o papel da União como
coordenadora da política nacional de educação. Ao exercer sua função normativa,
supletiva e redistributiva, a União implementou políticas públicas orientadas para
articular a ampliação do atendimento educacional com a busca da eficiência, a
melhoria da qualidade e a promoção da equidade dos sistemas de ensino. Em relação
a ensino fundamental e educação infantil, são exemplos dessas políticas: FUNDEF,
PNAE, PNLD, PODE, FUNDESCOLA, PCN, TV Escola, PROFORMAÇÁO, PAOINFO, Bolsa
Escola, Programas de Apoio à Educação de Jovens e Adultos e ao Ensino Médio,
etc. O sistema de informações e avaliação educacional vem sendo ampliado e
aperfeiçoado pelo INEP, órgão responsável pelo Censo Escolar e pelo SABE.
Por fim, o Plano Nacional de Educação estabelece objetivos, prioridades e
metas que devem orientar a política educacional no Brasil nos próximos dez
anos. Os Municípios precisam conhecer especialmente os capítulos relacionados
a ensino fundamental, educação infantil, educação de jovens e adu tos, educação
especial, magistério da educação básica, financiamento e gestão da educação. Para
se atingirem as metas do PNE, será necessário manter e intensificar a participação
social na formulação, na implementação, no acompanhamento e na avaliação das
políticas públicas de educação.
No início de uma nova gestão municipal, o conhecimento do
panorama da educação básica no Brasil, com a identificação das principais
tendências e perspectivas, deverá permitir aos gestores da educação situar
seu Município no Estado, na região e no país.
Esse conhecimento torna-se especialmente necessário pois foram
muitas e significativas as mudanças ocorridas no sistema educacional
brasileiro no período da gestão anterior, entre 1997 e 2000, por um
lado, como consolidação e/ou intensificação de processos de décadas
anteriores e primeira metade dos anos 1990, e, por outro lado, como
impacto da legislação educacional de 1996 - LDB e FUNDEF - e de
políticas educacionais do governo federal. Estados e Municípios que,
respondendo a demandas da sociedade, vem efetivamente transformando
a educação em prioridade.
1. AMPLIAÇÃO DO ATENDIMENTO EDUCACIONAL
Nas últimas décadas, verificou-se acelerada expansão das matrículas cm todos
os níveis de ensino no Brasil, em consequência do crescimento demográfico, da
demanda social por educação escolar e da resposta do poder público a essa pressão.
Considcrando-se as matrículas de todos os níveis de ensino, inclusive a pós-
graduação, o Brasil tem, hoje, em torno de 53 milhões de estudantes, o que
corresponde a cerca de um terço de 163 milhões de habitantes, população total
do país. Em 1930, quando o MEC foi criado, só 5% da população brasileira
frequentavam a escola.
EDUCAÇÃO BÁSICA NO BRASIL - AVANÇOS E DESAFIOS
MATRÍCULA POR NÍVEL DE ENSINO NO BRASIL - 1970/1999
Ano
1970
1980
1991
1999
Crcsc. 91/99
Total
17814
28 130
39 823
51 100
28,3%
Ed. Infantil *
374
1 335
5 284
4 901
-7,2%
Fundamental
15 892
22 598
29 204
36 060
23,5%
Médio
1 119
2 819
3 770
7 769
106,1%
Superior
425
1 377
1 565
2 370
51,4%
(Em milhares)
Fonte: MEC/INEP/SEEC
• Inclui crianças matriculadas na pre-eseola e em classes de alfabetização.
Em consequencia dessa expansão das matrículas, ampliaram-se
significativamente as taxas de escolarização
1
da população brasileira. No ensino
fundamental, as políticas de universalização do atendimento escolar,
implementadas pelos três níveis de governo cm regime de colaboração, produziram
resultados bastante positivos.
ENSINO FUNDAMENTAL - TAXAS DE ESCOLARIZAÇÃO BRUTA E LÍQUIDA
1950/1999
(Em porcentagem)
Ano
1950
1960
1970
1980
1991
1996
1998
1999
Bruta
39
51
81
98
106
116
128
130
Líquida
36
45
67
80
86
91
95
96
Fonte: MEC/INEP/SEEC
Observe-se que a taxa de escolarização líquida, na faixa etária que corresponde
ao ensino fundamental obrigatório, cresceu de 36%, em 1950, para 67%, em
1970, e 86%, em 1991, atingindo 96% em 1999. Em 1998, a taxa de atendimento
escolar da população de 7 a 14 anos chegou a 96,5%, o que indica o percentual
de crianças fora da escola nessa faixa etária (3,5%) a serem buscadas nas campanhas
de matrícula desenvolvidas pelo poder público.
1
Ver glossário ao final do texto.
Esse aumento da matrícula no ensino fundamental deve-se principalmente à
expansão da oferta educacional pelo setor público que, crescendo
significativamente, respondeu, em 1999, por 91,9% do total das matrículas nesse
nível de ensino.
Também positiva é a tendência de redução das ainda significativas diferenças
entre as regiões brasileiras quanto às taxas de escolarização no ensino fundamental,
uma vez que têm crescido mais no Norte e Nordeste do que no restante do país.
ENSINO FUNDAMENTAL - TAXA DE ESCOLARIZAÇÃO
LÍQUIDA - BRASIL E REGIÕES - 1996 e 1998
1996 1998
Brasil 90,5 95,3
Norte 86,1 90,4
Nordeste 84,3 90,0
Sudeste 94,7 97,4
Sul 94,7 96,2
Centro-Oeste 94,6 93,9
Fonte: MEC/INEP/SEEC.
De acordo com o Censo Escolar de 1998, somente os Estados de Piauí
(85,9%), Alagoas (87,6%) e Maranhão (89,7%) apresentavam taxas de
escolarização líquida, da população de 7 a 14 anos, inferiores a 90%. E a diferença
entre as regiões reduziu-se, entre 1996 e 1998, de 10,4 para 7,4 pontos percentuais.
Da mesma forma, a evolução da matrícula inicial total do ensino fundamental
no Brasil indica que, no período correspondente à gestão municipal 1997-2000,
o crescimento foi maior nas regiões Norte e Nordeste.
Após 1996, o crescimento da matrícula no ensino fundamental no país deve-
se ao ingresso de novos alunos na 1
a
série, inclusive com redução das classes de
alfabetização, ao reingresso de parcela da população que havia deixado a escola
sem concluir o ensino obrigatório, e à transferência de matrículas da educação de
jovens e adultos para o ensino fundamental regular, com o objetivo de contabilizá-
las para o FUNDEF.
Além disso, verifica-se que teve início, no ano 2000, a diminuição da matrícula
total do ensino fundamental no país, em alguns Estados e nas regiões Sul e Sudeste,
fenómeno decorrente da redução das taxas de crescimento demográfico e da
melhoria do fluxo escolar no ensino obrigatório, melhoria que pode ser constatada
no aumento maior das matrículas no segundo segmento do que no primeiro
segmento do ensino fundamental.
EDUCAÇÃO BÁSICA NO BRASIL - AVANÇOS E DESAFIOS
Brasil
Noite
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
1996
33
131
270
2
820 531
10
475
469
12
958
674
4
475
774
2 400 822
1997
34 229 388
3
011
865
11
184 186
13
020 903
4
512
267
2 500 167
1998
35 792 554
3
207
880
12 210 131
13 249 814
4
558
892
2
565 837
1999
36 059 742
3
293
266
12 492 156
13
187 969
4 472 374
2
613
977
2000
35
717
948
3 273
693
12 509 126
12
936 313
4
416 528
2
582
288
Variação
96/00
+ 7,8%
+ 16,1%
+ 19,4%
- 0,2%
- 1,3%
+
7,6%
ENSINO FUNDAMENTAL - MATRÍCULA TOTAL - 1996/2000
Fonte: MEC/INEP/SEEC
ENSINO FUNDAMENTAL - 1ª A 4
a
SÉRIE - MATRÍCULA TOTAL
1996 E 2000
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
1996
20 027 240
1 954 909
7 245 010
7 014 934
2 458 130
1 354 257
2000
20 211 506
2 189 441
7 846 833
6 552 484
2 306 608
1 316 140
Variação 96/00
+ 0,9%
+ 12,0%
+ 8,3%
-6,6%
- 6,2%
- 2,8%
Fonte: MEC/INEP/SEEC.
ENSINO FUNDAMENTAL - 5ª A 8ª SÉRIE - MATRÍCULA TOTAL
1996 E 2000
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
1996
13 104 030
865 622
3 230 459
5 943 740
2017644
1 046 565
2000
15 506 442
1 084 252
4 662 293
6 383 829
2 109 920
1 266 148
Variação 96/00
+ 18,3%
+ 25,3%
+ 44,3%
+ 7,4%
+ 4,6%
+ 21,0%
Fonte: MEC/INEP/SEEC.
Como se observa, na faixa etária de 15 anos ou mais, o percentual de analfabetos
baixou de 50,5% em 1950 para 33,6% em 1970, chegando a 14,7 em 1996 e
13,3% em 1999. Apesar dessa redução percentual, o número absoluto de pessoas
analfabetas cresceu até o início dos anos 90, somente reduzindo-sc nessa última
década. De fato, é o crescimento da escolarização na faixa etária de 7 a 14 anos a
principal causa da redução do analfabetismo (e não políticas de alfabetização de
adultos), o que se comprova com as taxas de analfabetismo por grupos de idade:
em 1996, 6,0% da população de 15 a 19 anos; 7,1%, de 20 a 24 anos; 8,1%, de
25 a 29 anos; 10,2%, de 30 a 39 anos; 15,5%, de 40 a 49 anos; 31,5%, da
população de 50 anos ou mais.
O esforço desenvolvido nas últimas décadas para universalizar o acesso ao
ensino obrigatório melhorou a posição do Brasil no cenário internacional, embora
ainda seja significativa a distância que o separa dos países desenvolvidos, nos
quais a taxa de atendimento escolar tende a se aproximar dos 100%, considerada
a faixa etária de educação compulsória. Em 1995/1996, segundo pesquisa da
Organização Económica para a Cooperação e o Desenvolvimento (OECD), a taxa
líquida média de matrícula foi de 97,1%, na faixa de 5 a 14 anos, no grupo das 27
nações mais industrializadas; essa taxa no Brasil é de 92,5%.
Tlambém no ensino médio tem sido notável a expansão das matrículas no país.
Nos últimos anos, a sua taxa de crescimento anual da matrícula foi superior a 10%.
Como consequência do aumento da escolarização no ensino fundamental,
verifica-se redução do analfabetismo no país.
ANALFABETISMO NA POPULAÇÃO DE 15 ANOS OU MAIS
1950/1996
Ano
1950
1960
1970
1980
1991
1996
Número Absoluto
15
272 632
15
964 852
18 146 977
18 651 762
19 233 239
15
560 260
Percentual
50,5
39,6
33,6
25,4
20,1
14.7
Fonte: IBGE - Censos Demográficos e PNAD
EDUCAÇÃO BÁSICA NO BRASIL - AVANÇOS E DESAFIOS
ENSINO MÉDIO - MATRÍCULA TOTAL - 1996/2000
Brasil
Nora
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
1996
5 739 077
371454
1
202 573
2 815 026
937 937
412
087
1997
6 405 057
435 160
1
353 691
3 140 823
1
018 324
457 059
1998
6
968 531
450 787
1
515
169
3 385 659
1
115
919
500
997
1999
7
769 199
527 754
1
732 569
3 755 718
1
205 622
547 536
2000
8
192 948
571
594
1
923 582
3
914 741
1
206 688
576 343
V.iri.iyio 96/00
+
42,8%
+
53.9%
+
60,0%
+
39.1%
+
28,7%
+
39,9%
Bontc: MKt/lNEP/SfcEC.
Aqui também pode-se observai o maior crescimento verificado nas regiões
Norte e Nordeste, resultando em redução das distâncias entre as regiões brasileiras.
Como resultado da expansão das matrículas, também as taxas de escolarização
bruta e líquida no ensino médio apresentaram evolução positiva nos últimos
trinta anos.
ENSINO MÉDIO - TAXAS DE ESCOLARIZAÇÃO BRUTA E LÍQUIDA
1970/1999
(Km porcentagem)
Ano
1970
1980
1991
1996
1999
Bruta
16
34
41
55
81
Líquida
5
15
18
24
33
Fonte: MEC/INEP/SEEC
Da mesma forma como se verificou no ensino fundamental nas décadas de 70
e 80, a expansão do ensino médio nos anos 90 deve-se ao esforço do poder
público, reduzindo-sc nos últimos anos não só a participação percentual mas
também o número total de matrículas da rede privada nesse nível de ensino.
A participação das matrículas oferecidas pelas redes públicas no ensino médio
cresceu de 79,5%, em 1996, para 84,2%, em 1999, e atingiu 85,9% no ano
2000. Além disso, a expansão desse nível de ensino deve-se em grande parte à
reincorporação ao sistema educacional de jovens e adultos que já se encontram
no mercado de trabalho, o que se reflete na ampliação do ensino noturno: em
1998, 54,8% dos estudantes do ensino médio estudavam à noite. Para a expansão
do ensino médio, o PNE fixou como meta assegurar oferta de vagas que
correspondam, cm cinco anos, a 50% e, cm dez anos, a 100% da demanda por
esse nível de ensino.
Como consequência da expansão das matrículas, notadamente nos ensinos
fundamental e médio, verifica-se aumento do número médio de anos de estudo
da população brasileira.
NUMERO MÉDIO DE ANOS DE ESTUDOS - 1960/1999
Homem
Mulher
1960
2,4
1,9
1970
2,6
2,2
1980
3,9
3,5
1990
5,1
4,9
1996
5,7
6,0
1999
5,8
6,1
Fonte:(exclusive a população rural do Norte).
No conjunto da população, a escolaridade média aumentou de 5,1 anos de
estudo cm 1991 para 5,9 anos em 1999. Observe-se que, já no início da década de
90, as mulheres ultrapassaram os homens em número médio de anos de estudos.
De fato, ao contrário de outros países em desenvolvimento, o Brasil superou as
disparidades de género quanto ao acesso e à permanência das mulheres no sistema
educacional. Embora na população de até 17 anos os homens correspondam a
50,7% dos brasileiros, o número de matrículas das mulheres é superior ao dos
homens no ensino fundamental, médio e superior. Da mesma forma, entre os
concluintes, no ensino fundamental as mulheres são 53,6%; no ensino médio,
58,3%; e no ensino superior representam 61,4%. Considerando-se que na educação
infantil os meninos correspondem a 50,5% das matrículas, esses números indicam
que, nos demais níveis de ensino, meninos e adolescentes estão abandonando a
escola precocemente, configurando-se uma exclusão degênero invertida.
Por fim, a matrícula na pré-escola, segmento da educação infantil, tem evoluído
e apresenta tendências diversas das verificadas nos ensinos fundamental e médio.
Embora a expansão verificada na década de 90 tenha elevado a taxa de atendimento
escolar na faixa etária de 4 a 6 anos de 35,4% em 1990 para 50,4% em 1998, nos
últimos anos a pré-escola enfrentou dificuldades que chegaram a refletir-se em
redução do número de matrículas.
PRÉ-ESCOLA - MATRÍCULA TOTAL - 1996/2000
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
1996
4 270 376
325 416
1 470 151
1
729 933
504
914
239
962
1997
4 292 208
325
400
1407 013
1
840 383
493 218
226 194
1998
4 111 153
299 009
1283 546
1
821 062
493 268
214
268
1999
4 235 278
297
943
I 268 816
1
897 533
539
921
231
065
2000
4 421332
307
947
1
320 845
1
981
774
567
402
243 364
Variação 96/00
+ 3,5%
- 5,4%
- 10,2%
+ 14,6%
+ 12.4%
+ 1,4%
Fonte: MEC/INEP/SEEC
EDUCAÇÃO BÁSICA NO BRASIL - AVANÇOS E DESAFIOS
Enquanto a matrícula total na pré-escola crescera, entre 1987 e 1996, de
3.296.010 para 4.270.376, correspondendo a uma variação positiva de 43,2%,
nos anos 1997,1998 e 1999 essa matrícula apresentou variações oscilantes, chegando
mesmo a reduzir-se no país, com maior redução nas regiões Norte e Nordeste.
Apesar de essa tendência ter começado a reverter-se no ano 2000, a matrícula na
pré-escola nessas regiões ainda não retornou aos quantitativos de 1996. Embora
demande estudo mais aprofundado, esse fenómeno tem sido atribuído a efeitos do
FUNDEF, pois recursos antes aplicados na educação infantil teriam sido redirecionados
para o ensino fundamental, e a dificuldades de manutenção da educação infantil
decorrentes da incorporação, por determinação da LDB, das creches aos sistemas de
ensino. Como tanto o FUNDEF quanto a gestão educacional das creches são fatos
positivos da educação brasileira, torna-se, pois, necessário enfrentar o problema da
expansão e do financiamento da educação infantil.
Apesar de serem insatisfatórios os índices de cobertura educacional na pré-
escola, as disparidades regionais são menores em relação às verificadas nos demais
níveis de ensino e as matrículas encontram-se melhor distribuídas entre a zona
urbana e a rural. Além disso, o atendimento é maior nas idades mais próximas da
escolarização obrigatória, já sendo escolarizada a maioria das crianças de 6 anos.
No ensino superior, ao contrário da educação básica, nas duas últimas décadas
a expansão das matrículas foi mais acentuada nas instituições particulares do que
na rede pública, sendo o setor privado hoje responsável por cerca de dois terços
das matrículas nesse nível de ensino.
Matrículas
Públicas
Privadas
Total
1981
535 810
850 982
1 386 792
1996
735 427
1 133 102
1 868 529
1999
833 093
1 544 622
2 377 715
Variação 81/99
55,5%
81,5%
71,5%
EXPANSÃO DAS MATRÍCULAS NO ENSINO SUPERIOR - 1981/1999
Fonte: MEC/lNEP/SEEC
Apesar dessa expansão, o Brasil apresenta baixo índice de acesso à educação
superior em comparação a outros países da América Latina: enquanto o número de
matriculados na educação superior brasileira corresponde a menos de 12% em relação
à população de 18 a 24 anos, esse índice chega a 26% na Venezuela e a 20,6% na
Bolívia e no Chile. O PNE fixou a meta de "prover, até o final da década, a oferta de
educação superior para, pelo menos, 30% da faixa etária de 18 a 24 anos".
Além de sua importância para o desenvolvimento económico e social, científico
e tecnológico do País, a expansão da educação superior é especialmente necessária
para a universalização e qualificação da educação básica. Entre outras razões, basta
lembrar que 30% das matrículas na graduação correspondem a cursos de licenciaturas.
2. REDISTRIBUIÇÃO DE RESPONSABILIDADES ENTRE ESTADOS E MUNICÍPIOS
Como consequência da implementação da LDB e do novo mecanismo de
financiamento do ensino fundamental, representado pelo FUNDEF, entre 1997 e
2000 ocorreu redistribuição de responsabilidades entre Estados e Municípios
pela oferta das três etapas da educação básica.
PRÉ-ESCOLA - MATRÍCULA NAS REDES ESTADUAIS E MUNICIPAIS - 1996 E 2000
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
1996
RE
Número
759 187
138 340
264
527
156
658
111
954
87 708
%
23,4
50,8
25.4
11,2
29,5
55,3
RM
Número
2
489 225
134 103
777 357
1
239 919
266
937
70
909
%
76,6
49,2
74,6
88,8
70.5
44,7
2000
RE
Número
335 682
60 5X6
92 068
43
407
90 646
48 975
%
11,2
24,1
9,8
2.8
20.6
30.3
RM
Número
2 995 244
190
999
851 803
1
491 432
348 323
112
687
%
88,8
75.9
90,2
97,2
79,4
69,7
Fonte: MEC/INEP/SEEC
Definida a educação infantil como responsabilidade dos Municípios, a matrícula
na pré-eseola passou por acentuada redução nas redes estaduais, somada à pequena
redução na arca particular, e significativa ampliação nas redes municipais em todo
o Brasil, encontrando-se o processo de municipalização dessa etapa da educação
básica mais adiantado na região Sudeste.
ENSINO FUNDAMENTAL - MATRÍCULA NAS REDES ESTADUAIS E MUNICIPAIS
1996 E 2000
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
1996
RE
Número
18
468 772
1730 116
4 146 532
8 637 822
2 443 879
1
510 423
%
62,8
65.1
45,6
75,5
60,0
71.0
RM
Número
10 921037
926
204
4
947 896
2 803 312
1
626 723
616
902
%
37,2
34.9
54.4
24,5
40,0
29.0
2000
RE
Número
15 806 726
1
406 278
3 968 439
6751 S14
2
202
057
1 478 138
%
48,6
45.0
34.4
59,1
54.2
62.7
RM
Número
16 694 171
1 719612
7
561
512
4 675 423
1
858 420
879 204
%
51,4
55,0
65,6
40,9
45.8
37,3
Fonte: MEC/INEP/SEEC
No ensino fundamental, somente no Nordeste, as redes municipais já
respondiam por mais da metade das matrículas públicas em 1996. No ano 2000,
a taxa de municipalização desse nível de ensino aumentou em todas as regiões
EDUCAÇÃO BÁSICA NO BRASIL - AVANÇOS E DESAFIOS
brasileiras, sendo maior do que 50% no país como um todo, no Nordeste e no
Norte. Nas regiões Sudeste, Centro-Oeste e Sul, tanto em 1996 quanto em 2000,
as redes estaduais são maiores cm número de matrículas do que a totalidade das
respectivas redes municipais de ensino.
ENSINO FUNDAMENTAL - MATRÍCULA NAS REDES ESTADUAIS E MUNICIPAIS
1996 E 2000
Unidade
Federada /
Região
AC
AM
AP
PA
RO
RR
TO
NORTE
Al.
BA
CE
MA
PB
PE
PI
RN
SE
NORDESTE
ES
MU
RJ
SP
SUDESTE
PR
RS
SC
SUL
GO
MS
MT
DE
CENTRO-OESTE
BRASIL
Censo Escolar 1996
Estadual
Numero
78 185
330 151
86 102
788 288
174 116
56
491
216 291
1 730 116
164
984
1 309 135
526 322
426 608
294
551
719
925
243 359
266 750
194
898
4 146 532
399
670
2 550 269
609 344
5 078 539
8 637 822
877637
949 399
616 843
2 443 879
648 485
233
653
301 268
327017
1510 423
18
468 772
%
67,66
65,18
84,84
60,95
66,07
96.30
68,32
65,13
35,06
49,83
39,46
35,05
50,38
48.96
45.12
53,63
55,11
45,59
74,81
75,11
35,71
87.48
75,50
53.53
60.91
70,72
60,04
67,86
60.42
65.78
71,00
62,80
Municipal
Número
37
376
176 404
15 386
505 127
89
429
2 170
100
310
926 204
305 582
1318 206
807 507
790 583
290
092
750 587
295 987
230 615
158 737
4 947 896
134
547
845 239
1096 822
726 704
2 803 312
762
037
609 336
255 350
1
626 723
307 081
153
083
156
738
616 902
10 921037
%
32.34
34,82
15,16
39.05
33,93
3,70
31,68
34,87
64,94
50.17
60,54
64.95
49,62
51.04
54.88
46,37
44,89
54,41
25,19
24,89
64.29
12.52
24,50
46.47
39,09
29,28
39,96
32.14
39.58
34.22
29,00
37,20
Censo Escolar 2000
Estadual
Número
88
933
333 321
93 279
451 382
168
824
71 899
198
640
1
406 278
184
682
1
264 337
445 463
411 063
326 556
613 183
256 043
278
904
188 208
3
968 439
303
922
1916 245
666 327
3 865 320
6 751814
787 308
888 599
526 150
2 202 057
629 333
220
951
308
496
319 358
1
478 138
15
806 726
%
64,73
52,96
80,46
29,29
55,99
91,87
61,57
44,99
27,72
35,87
26,24
26,65
40,17
38,92
35.40
46.97
47,65
34,41
56.09
55,96
33.31
70,78
59,08
50,39
55.88
57,97
54,23
60,34
52,65
53.60
62,70
48,63
Municipal
Número
48 460
295 977
22
649
1
089 490
132
687
6 359
123
990
1
"19 612
481 531
2 259 825
1
252 007
1 130921
486
212
962 301
467 171
314 794
206
750
7 561512
237
895
1
507 484
1 334 163
1
595 881
4 675 423
775 183
701
835
381
402
1
858 420
413 549
198
676
266 979
879 204
16
694 171
%
35.27
47.04
19,54
70,71
44,01
8,13
38,43
55,01
72,28
64,13
73,76
73.35
59,83
61,08
64,60
53,03
52,35
65,59
43,91
44,04
66.69
29,22
40,92
49,61
44.12
42,03
45,77
39.66
47.35
46.40
37,30
51,37
Fonte: MEC/INEP/SEEC
Na tabela anterior, pode-se observar como evoluiu, cm cada Estado brasileiro, a
repartição das matrículas do ensino fundamental entre as redes estaduais e municipais
nos últimos anos. Em 1996, as redes municipais respondiam por mais de 50% das
matrículas públicas nesse nível de ensino no RJ, na região Sudeste, e em 6 Estados
do Nordeste (AL, BA, CE, MA, PE E PI). No ano 2000, essa é a situação desses 7 e de
outros 4 Estados (PA, na região Noite, e PB, RN e SE, no Nordeste).
ENSINO FUNDAMENTAL - 1ª A 4
a
SÉRIES
MATRÍCULA NAS REDES ESTADUAIS E MUNICIPAIS - 1996 E 2000
(Em porcentagem)
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
1996
RE
52,4
55,4
35,6
71,6
41,2
58.9
RM
47,6
44,6
64.4
28,4
58,8
41,1
2000
RE
32,7
34,2
21,2
43,8
32,5
47,8
RM
67,3
65,8
78,8
56,2
67,5
52,2
Fonte: MEC/INEP/SEEc
Nesse mesmo período, a participação das redes municipais na oferta das
matrículas no primeiro segmento do ensino fundamental - 1
a
a 4
a
séries ou ciclos
equivalentes - aumentou significativamente, tornando-se o número de matrículas
municipais maior do que o das estaduais no país e em todas as suas regiões. No
ano 2000, as redes municipais respondiam por percentuais das matrículas no
primeiro segmento do ensino fundamental que variavam de 52,2% no Centro-
Ocste e 56,2% no Sudeste a 78,8% no Nordeste, sendo este dado para o conjunto
do país correspondente a 67,3%.
ENSINO FUNDAMENTAL - 5
a
A 8ª SÉRIES
MATRÍCULA NAS REDES ESTADUAIS E MUNICIPAIS - 1996 E 2000
(Em porcentagem)
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
1996
RE
79,4
88,1
70,0
80,2
83,3
86,9
RM
20,6
11.9
30,0
19,8
16,7
13,1
2000
IH
69,7
67,3
57,3
74,8
78,2
78,2
RM
30,3
32,7
42,7
25.2
21,8
21,8
Fonte: MEC/INEP/SEEC
EDUCAÇÃO BÁSICA NO BRASIL - AVANÇOS E DESAFIOS
No segundo segmento do ensino fundamental, também as redes municipais
expandiram-se de forma mais acentuada do que as estaduais entre 1996 e 2000.
Entretanto, nesse caso, as redes estaduais em todo o País são responsáveis pela maioria
das matrículas públicas, variando de 78,2%, no Sul e no Cenrro-Ocste, e 74,8%, no
Sudeste, a 57,3%, no Nordeste. No Brasil, em 2000, 69,7% das matrículas da 5ª à
8ª série do ensino fundamental eram oferecidas pelas redes estaduais.
Além da responsabilidade compartilhada entre Estados e Municípios pelo
ensino fundamental, estabelecida pela legislação educacional vigente, o crescimento
da participação dos Municípios na oferta desse nível de ensino é decorrência da
implantação do FUNDEF, que, ao redistribuir recursos de acordo com a matrícula,
estimula administrações municipais a assumirem maiores responsabilidades por
matrículas no ensino fundamental, e, ainda, da necessidade dos Estados de melhor
compartilharem a oferta desse nível de ensino com seus Municípios de forma a se
tornarem capazes de responder à crescente demanda da população por matrículas
no ensino médio.
O crescimento da participação dos Municípios na oferta do ensino obrigatório
não vem ocorrendo da mesma forma, nem com a mesma intensidade e proporções
cm todo o país. Em alguns Estados, é resultado da transferencia de matrículas
estaduais para as redes municipais, mais por iniciativa dos governos estaduais do
que dos Municípios, às vezes municipalizando as matrículas correspondentes a I
a
a
4ª séries e estadualizando as da 5
a
a 8
a
séries, como no Paraná, ou municipalizando
matrículas relativas a todo o ensino fundamental, como no Pará. Em outras Estados,
verificou-se redução da rede estadual, como no Sul e no Sudeste, e crescimento das
redes municipais, ou, ainda, a rede estadual apresentou situação de estabilidade ou
crescimento inferior ao das respectivas redes municipais, verificando-se, assim,
aumento da participação proporcional dos Municípios na oferta do ensino
fundamental sem transferência de matrículas entre as redes de ensino.
Quanto à posição relativa das regiões brasileiras, apesar das modificações
ocorridas nos últimos anos, continua o Nordeste apresentado a maior
municipalização do ensino fundamental e o Centro-Oeste e o Sudeste, as menores
taxas de municipalização desse nível de ensino.
Por fim, também no ensino médio a distribuição das matrículas entre as redes
estaduais e municipais sofreu o impacto da repartição de responsabilidades
estabelecida com clareza pela Constituição Federal e pela LDB.
Sendo o ensino médio de responsabilidade somente dos Estados, a expansão
das matrículas nesse nível de ensino, entre 1996 e 2000, verificou-se apenas nas
redes estaduais, tendo ocorrido redução das matrículas municipais de ensino médio.
Ressalte-se que mais uma vez é no Nordeste, em comparação com as demais
regiões e com a média nacional, que os Municípios têm maior participação na
oferta desse nível de ensino.
ENSINO MÉDIO - MATRÍCULA NAS REDES ESTADUAIS E MUNICIPAIS - 1996 E 2000
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
19%
RE
Número
4 137 324
318904
703 958
2
058 008
730 963
325491
%
93,0
98,3
80,1
94,2
98,8
97,7
KM
Número
312 143
5 390
163
903
126 701
8
452
7 697
%
7,0
1,7
19.9
5,8
1,2
2,3
2000
Rh
Número
6 662 727
512496
1
408 198
3 232 355
1017913
491 765
%
96,2
99,2
88.5
98,0
99,3
99,3
RM
Número
264 459
3
968
182 785
66 572
7 493
3
641
%
3,8
0,8
11.5
2,0
0,7
0,7
Fonte: MEC/INEP/SEEC
3. RENDIMENTO E MOVIMENTO ESCOLAR NOS
ENSINOS FUNDAMENTAL E MÉDIO
Simultaneamente à expansão das matrículas, registra-se nos últimos anos no
Brasil melhoria dos indicadores educacionais relativos ao fluxo escolar.
ENSINO FUNDAMENTAL - TAXAS DE APROVAÇÃO,
REPROVAÇÃO E ABANDONO - 1995/1998
(Km porcentagem)
Ano
1995
1996
1997
1998
Aprovação
70,6
71,8
76,0
78,3
Reprovação
15,7
13,9
11,2
9,7
Abandono
13,6
14,3
12,8
12,0
Fonte: MEC/INEP/SEEC.
No ensino fundamental, a taxa de aprovação cresceu de 70,6% em 1995 para
78,3% cm 1998, enquanto simultaneamente decresciam as taxas de reprovação e
abandono. Em consequência, aumentou a taxa de conclusão no ensino
fundamental, de 32,5% em 1995 para 48,7% em 1998, e o número de concluintes
nesse nível de ensino vem crescendo mais do que a matrícula: entre 1996 e 1999,
a matrícula no ensino fundamental cresceu 8,8% e o número de concluintes,
35,8%. Ao mesmo tempo, diminuiu o tempo médio para conclusão do ensino
fundamental, de 12 anos, cm 1995, para 10 anos, cm 1997.
EDUCAÇÃO BÁSICA NO BRASIL - AVANÇOS E DESAFIOS
Como consequência dessa evolução positiva do rendimento e do movimento
escolar dos alunos no ensino fundamental, vem se reduzindo também o fenómeno
da distorção série/idade nesse nível de ensino, embora seja ainda bastante
significativo.
ENSINO EUNDAiMENTAL - TAXA DE DISTORÇÃO SÉRIE/IDADE - 1982/1998
(Em porcentagem)
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
1982
76,2
84,4
85,1
69,8
70,5
80,8
1991
64,1
79,0
80,6
54,7
43,8
65,9
1996
47,0
62,3
65,7
34,8
27,2
47,1
1998
46,6
61,3
64,1
34,2
25,8
45,5
Fonte:MEC/INEP/SEEC
No Brasil, a distorção serie/idade no ensino fundamental reduziu-se de 64,1%
em 1991 para 46,6% em 1998. Apesar dessa redução, o número de alunos
matriculados nesse nível de ensino com no mínimo um ano de atraso em seu
percurso escolar somava ainda 16,7 milhões. Duas observações fazem-se
necessárias. É preciso registrar que o ritmo dessa redução deve intensificar-se nos
próximos anos, em virtude dos programas de aceleração de aprendizagem, em
desenvolvimento em vários sistemas de ensino. Mas também aqui verificam-se
ainda acentuados desequilíbrios regionais: em 1998, a taxa de distorção série/
idade atingia 64,1% no Nordeste e reduzia-se a 25,8% no Sul.
Em consequência da retenção dos alunos na escola durante o ensino
fundamental, os custos desse nível de ensino elevam-se significativamente, devido
aos gastos com a repetência. Ao mesmo tempo, esse processo de retenção e
repetência apresenta consequências negativas em relação à auto-estima dos alunos,
e os dados do SAEB indicam que quanto mais vezes um aluno cursa determinada
série, menor é seu rendimento escolar.
Por fim, cabe lembrar que, com a regularização do fluxo escolar somada ao
crescimento negativo da população de 7 a 14 anos, verifica-se, pela primeira vez,
no Brasil, a tendência de diminuição da matrícula total no ensino fundamental, já
iniciada no ano 2000, e que deve ter continuidade nos anos subsequentes. Dessa
forma, criam-se condições para a solução dos problemas do ensino fundamental,
no país, que historicamente nunca haviam se verificado: cessa a necessidade de
expansão quantitativa do atendimento escolar nesse nível de casino, e torna-se
possível o investimento prioritário na qualidade da educação escolar oferecida à
população brasileira. Alem do que, como já vimos, cresce a pressão social por vagas
no ensino médio, em que também se verifica evolução positiva do fluxo escolar.
ENSINO MÉDIO - TAXAS DE APROVAÇÃO, REPROVAÇÃO E ABANDONO
1996/1998
(Em porcentagem)
Ano
1996
1997
1998
Aprovação
71,6
76,7
78,6
Reprovação
9,5
7,3
6,3
Abandono
18,9
16,0
15,2
Fonte: MEC/INEP/SEEC
Ao mesmo tempo, o ensino médio apresenta elevadas taxas de distorção série/
idade, em grande parte porque os alunos já ingressam nesse nível de ensino com
defasagem acumulada ao logo dos oito anos do ensino fundamental. De qualquer
forma, cumpre ressaltar que essa taxa vem declinando também no ensino médio,
sendo ainda mais acentuada nas regiões Norte e Nordeste.
ENSINO MÉDIO - TAXA DE DISTORÇÃO SÉRIE/lDADE
1996/1998
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
1996
55,2
74,8
69,6
50,0
41,4
58,9
1998
53,9
73,2
69,5
48,4
39,1
57,7
Fonte: MEC/INEP/SEEC
Em relação ao ensino médio, o desafio a ser enfrentado pela sociedade e pelo
poder público não se restringe à expansão do atendimento, mas refere-se também
à promoção da qualidade de ensino, de forma a evitar que se repita o fenômeno
anteriormente vivenciado pelo ensino fundamental, no qual a democratização do
acesso foi acompanhada de queda das taxas de aprovação e conclusão. Os índices
de conclusão do ensino médio nas últimas décadas representam um alerta para
esse perigo, pois reduziram-se de 74%, nos anos 1970/73, para 50,8%, em 1977/
EDUCAÇÃO BÁSICA NO BRASIL - AVANÇOS E DESAFIOS
80, e 43,8%, nos anos 1991/94. Para enfrentar o desafio da qualidade de ensino
nessa última etapa da educação básica, está em andamento no país a reforma do
ensino médio, por meio de redefinição de objetivos e reestruturação curricular.
Além do acompanhamento das taxas de aprovação, reprovação, abandono e
conclusão no ensino fundamental e no médio, torna-se também imprescindível
analisar os níveis de desempenho académico demonstrado pelos alunos brasileiros
por meio de processos externos de avaliação da aprendizagem escolar. Com esse
objetivo, o INEP/MEC implementa, desde 1990, o SAEB - Sistema Nacional de
Avaliação da Educação Básica, que permite acompanhar a evolução do rendimento
escolar dos alunos e identificar ratores associai is a qualidade do ensino ministrado
nas escolas brasileiras.
No final do ano 2000, foi divulgada análise comparativa dos resultados do
SAEB nos anos 1997 e 1999, com o objetivo de permitir aos Estados identificar
sua posição quanto aos diferentes níveis de desempenho dos alunos e, em
consequência, utilizar essas informações para investir na melhoria da qualidade
de ensino em suas escolas.
A partir da leitura do quadro Níveis de Desempenho em Língua Portuguesa -
SAEB 1999, em anexo, com resultados comparados aos de 1997, é possível concluir
o seguinte:
> na 4
a
série do ensino fundamental, o Brasil e 26 unidades federadas
permaneceram no primeiro nível de desempenho, tendo MG retornado a esse
primeiro nível, já que em 1997 era o único Estado situado no segundo nível de
desempenho;
> na 8ª série do ensino fundamental, o Brasil e 8 unidades federadas, que se
encontravam no terceiro nível de desempenho em 1997, retornaram ao segundo
nível, e os demais Estados permaneceram no segundo nível da escala de
desempenho;
> na 3
a
série do ensino médio, o Brasil e 16 Estados permaneceram no terceiro
nível de desempenho, enquanto 3 unidades federadas (MG, RS e DF) passaram do
quarto para o terceiro nível e outros 8 Estados (AC, AM, RR, PA, TO, MA, RN, PE)
passaram do terceiro para o segundo nível da escala de desempenho.
Da mesma forma, a partir da leitura do quadro Níveis de Desempenho em
Matemática - SAEB 1999, cm anexo, com resultados comparados aos de 1997,
conclui-se que:
> na 4
a
série do ensino fundamental, o Brasil e 11 unidades federadas
permaneceram no segundo nível de desempenho e outros 6 Estados (AC, RR, PA,
AP, MA, AL), no primeiro nível, enquanto 10 Estados (RO, TO, PI, CE, RN, PB, PE,
SE, BA, MT) passaram do segundo para o primeiro nível da escala de desempenho;
> na 8ª serie do ensino fundamental, o Brasil e 26 unidades federadas
permaneceram no terceiro nível, enquanto apenas um Estado (MA) melhorou de
posição, passando do segundo para o terceiro nível da escala de desempenho;
> na 3ª série do ensino médio, o Brasil e 8 unidades federadas (ES, SP, PR, SC,
MS, MT, GO , DF) permaneceram no quarto nível de desempenho, e outros 7
Estados (RO, AC, RR, PA, AP, TO, MA) permaneceram no terceiro nível, enquanto 9
Estados (AM, PI, CE, RN, PB, PE, AL, SE, BA) passaram do quarto para o terceiro
nível, 2 Estados (MG, RS) passaram do quinto para o quarto nível, e apenas um
Estado (RJ) melhorou de posição, passando do terceiro para o quarto nível da
escala de desempenho.
Mesmo quando da permanência no mesmo nível de desempenho, na maioria
dos casos os resultados em 1999 foram inferiores em relação a 1997 - foi o que
aconteceu, por exemplo, com as médias nacionais nas duas disciplinas nas três séries
avaliadas. Esses resultados causaram perplexidade e ainda estão à espera de mais
estudos e explicações. E possível levantar como hipótese explicativa que os resultados
do SAEB estão refletindo as condições de um sistema educacional em transição, no
qual a ampliação do atendimento e a melhoria dos indicadores do fluxo escolar e da
taxa de distorção série/idade ainda não resultaram em melhoria dos níveis de
desempenho académico dos alunos. Ao contrário, a estabilidade ou redução desses
níveis de desempenho estariam refletindo um sistema educacional em profundas
mudanças, como as relacionadas com o retorno à escola de parcela da população
que abandonara os estudos antes de concluir o ensino fundamental ou que, concluído
esse nível de ensino, não ingressara no ensino médio; a flexibilidade de organização
do ensino fundamental; a redistribuição de matrículas desse nível de ensino entre
Estados e Municípios; a intensa expansão da oferta e a reforma do ensino médio; e
a construção da autonomia das escolas e de suas propostas pedagógicas.
De fato, com a vigência da LDB, intensificou-se no país, após 1996, a
implementação de propostas educacionais inovadoras e diferenciadas entre redes e
estabelecimentos de ensino. Hoje, é possível coexistirem no mesmo sistema de ensino
formas diversas de organização da educação escolar, como, por exemplo, séries e
ciclos, e podem conviver, até na mesma escola, diferentes propostas curriculares e
pedagógicas, como classes comuns e programas de aceleração de aprendizagem.
Hoje, no Brasil, o ensino fundamental encontra-se organizado de diferentes
maneiras: integralmente cm séries anuais, forma ainda predominante; parcialmente
cm ciclos - um ciclo nos primeiras anos letivos seguido de seriação anual - ou, ainda,
integralmente em ciclos. Por sua vez, essa forma de organização pode corresponder a
2,3 ou 4 ciclos, com durações variadas, totalizando 8 ou 9 anos letivos. Por exemplo:
3 ciclos, cada um com 3 anos; 3 ciclos, o primeiro com 2 anos e os dois últimos com
3; 4 ciclos, o primeiro com 3 anos e os três últimos com 2; 4 ciclos com 2 anos
letivos cada um. Em 1999, no país, havia no sistema de ciclos mais de 8 milhões de
EDUCAÇÃO BÁSICA NO BRASIL - AVANÇOS E DESAFIOS
matrículas do ensino fundamental, cerca de 23% do total, em mais de 18 mil escolas.
Dessas matrículas, 95% concentravam-se em São Paulo e Minas Gerais. Em 1999,
os resultados do SAEB refletem, pela primeira vez, essas transformações que tornaram
o sistema educacional brasileiro mais complexo e diversificada
A substituição de séries por ciclos e o abandono da cultura da repetência podem
estar entre as causas da queda do rendimento escolar dos alunos brasileiros
registrada pelo SAEB, pois a eliminação da reprovação não pode implicar eliminação
da avaliação, que, ao contrário, precisa ser melhor, mais frequente e associada a
procedimentos de recuperação e reforço da aprendizagem.
Tão importante quanto identificar os níveis de desempenho académico dos
alunos é tomar conhecimento dos fatores a ele associados. Segundo os resultados
do SAEB, "em todas as séries e disciplinas, o desempenho diminui sensivelmente à
medida que aumenta o número de anos de atraso do aluno, em relação à idade
adequada para a série que está cursando, e à medida que diminui o nível de
escolaridade dos pais". Além disso, o SAEB aponta que, em todas as séries e
disciplinas, o desempenho do aluno aumenta, por exemplo, com:
> utilização do livro didático e de livros de consulta pelos professores;
> melhor infra-estrutura e condições de funcionamento das escolas;
> uso de computadores e fitas de vídeo como recursos pedagógicos;
> elevação da escolaridade e do nível sócio-econômico do professor e do
diretor da escola;
> dedicação exclusiva do professor ao magistério.
Ainda outros fatores, mais relacionados a questões pedagógicas, são apontados
como associados ao rendimento escolar. Por exemplo, o desempenho do aluno
aumenta na medida em que: mais conteúdos do programa são desenvolvidos
pelo professor, realiza-se lição de casa, e aumenta a expectativa de aprovação dos
alunos pelo professor.
Essas informações devem ser utilizadas como subsídios para a formulação,
reformulação e acompanhamento das políticas educacionais, de forma a contribuir
para a melhoria da qualidade de ensino e da eficiência das escolas públicas em
cada Município brasileiro.
4. POLÍTICAS E PROGRAMAS NACIONAIS DE EDUCAÇÀO
Ao longo dos anos 90, cm consequência da Constituição Federal de 1988 e,
posteriormente, da Emenda Constitucional nº14 e da I.D.B, ambas de 1996, novo
panorama educacional consolidou-se no país. Ao mesmo tempo em que se
redefiniam as responsabilidades de Estados e Municípios na oferta da educação
escolar e instiruíam-se mecanismos de colaboração e parceria entre as três esferas
do poder público em manutenção, financiamento e gestão dos serviços
educacionais, reforçava-se o papel da União como coordenadora das políticas
educacionais em âmbito nacional.
Pela Constituição (art. 211, § lº), a União deve exercer "função supletiva e
redistributiva" em matéria de educação, por meio de "assistência técnica e
financeira" a Estados, Distrito Federal e Municípios, com o objetivo de assegurar
equidade e padrão de qualidade à educação escolar. Segundo a LDIí (art. 8-, § I
a
),
cabe à União a "coordenação da política nacional de educação", articulando os
diferences níveis e sistemas de ensino e exercendo "função normativa, supletiva e
redistributiva" em relação às demais instâncias educacionais. A função normativa
eferiva-sc por meio da elaboração de normas gerais, de forma a garantir a unidade
da educação nacional, e a assistência prestada aos demais entes federados deve
visar o atendimento prioritário à escolaridade obrigatória |LDB, art. 9º, III].
As políticas educacionais desenvolvidas no Brasil na década de 90 orientaram-
se pela necessidade de articular a ampliação do atendimento educacional com a
busca da eficiência, a melhoria da qualidade e a promoção da equidade dos sistemas
de ensino. Com esses objetivos, as ações desenvolvidas em articulação pelos três
níveis de governo caracterizaram-se pela descentralização da gestão educacional
e o fortalecimento da autonomia da escola.
Em relação ao ensino fundamental e à educação infantil, áreas de atuação
prioritária dos Municípios, o MEC vem desempenhando o papel de coordenação
e as funções que a legislação atribui à União por meio das ações e programas
relacionados a seguir.
Considerado pelo governo federal como a principal refortna educacional
promovida pelo Brasil na década de 90, o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento
do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério - FUNDEF assegura
redistribuição dos recursos públicos vinculados ao ensino obrigatório, de acordo
com o número de alunos atendidos, respectivamente, pelas redes estaduais e
municipais de ensino, e um gasto mínimo anual por aluno, fixado nacionalmente,
com suplementação da União nos Estados em que não for atingido esse valor
´per capita` nacional. Desta forma, o FUNDEF promove equidade na oferta
educacional, propiciando redução dos desníveis entre Municípios de um Estado
e, em decorrência da complementação da União, entre Estados e regiões brasileiras,
e contribui para descentralização da oferta educacional no país, por meio de melhor
divisão de encargos no ensino fundamental entre Estados e Municípios. Com o
FUNDEF, a União exerce não só seu papel de coordenação política mas também as
funções supletiva e redistributiva, direcionadas à ampliação do atendimento e
melhoria da qualidade do ensino obrigatório.
EDUCAÇÃO BÁSICA NO BRASIL - AVANÇOS E DESAFIOS
Por meio de programas suplementares ao ensino fundamental [CF, art. 208,
VII |, implementados sob a coordenação do Fundo Naeional de Desenvolvimento
da Educação - FNDE, também a União exerce sua função supletiva e redistributiva
em relação á eseolaridade obrigatória. Os tradieionais programas da merenda escolar
e do livro didátieo passaram por substanciais transformações nos últimos dez anos.
Desde 1994, o Programa Naeional de Alimentação Escolar-PNAEéexecutado
de forma descentralizada, com transferência dos recursos federais a Estados e
Municípios, de acordo com o número de matrículas nas respectivas redes de ensino.
Assim, os governos estaduais e municipais tornaram-se responsáveis pela execução
do programa, desde a elaboração do cardápio, a aquisição e distribuição de géneros
alimentícios às escolas, e a preparação das refeições para os alunos. Financiado
com recursos do Tesouro Nacional e, recentemente, com parcela de recursos da
cota federal do salário-educaçáo, o PNAE beneficia anualmente mais de 30 milhões
de alunos de escolas públicas e filantrópicas de ensino fundamental e pré-escolar
em todo o Brasil. Nos últimos anos, o governo federal tem-sc empenhado para
assegurar regularidade dos repasses financeiros e maior transparência na prestação
de contas da aplicação desses recursos. Desde 1998, os recursos são transferidos
de forma automática, sem necessidade da celebração de convénios, e a criação do
Conselho de Alimentação Escolar - CAE passou a ser condição para o recebimento
das verbas federais destinadas ao programa da merenda.
Por meio do também tradicional Programa Nacional do Livro Didátieo -
PNLD, o MEC desempenha função de apoio aos sistemas de ensino na oferta da
escolaridade obrigatória, ao distribuir gratuitamente livros didáticos aos alunos
do ensino fundamental público em todo o país. Nos últimos anos, esse programa
também passou por profundas mudanças: em primeiro lugar, tratou-se de garantir
a entrega dos livros às escolas antes do início do ano letivo e, em segundo lugar,
de proceder a criteriosa avaliação da qualidade dos livros inscritos pelas editoras
no programa, enfrentando-sc questões como erros conceituais e enfoques
discriminatórios e preconceituosos. Com base nesse processo de avaliação, a
Secretaria de Educação Fundamental - SEF do MEC passou a elaborar o Guia do
Livro Didátieo para orientar a escolha, pelos professores das escolas públicas, dos
títulos que são adquiridos e distribuídos pelo FNDE em todo o país.
Desde 1995, por meio do Programa Dinheiro Direto na Escola - PODE, o MEC
repassa recursos da cota federal do salário-educação diretamente às escolas públicas
estaduais e municipais de ensino fundamental e às escolas de educação especial,
qualificadas como entidades filantrópicas ou por elas mantidas. Os recursos do
PDDE são repassados pelo FNDE preferencialmente a Unidades Executoras - UEx,
entidades sem fins lucrativos, constituídas por pessoas da comunidade com
participação ativa e sistemática na gestão financeira, administrativa e pedagógica
da escola, e podem ser aplicados em atividades variadas, como manutenção,
conservação e pequenos reparos no prédio escolar; aquisição de material didático-
pedagógico e de consumo necessário ao funcionamento da escola; capacitação e
aperfeiçoamento de profissionais da educação. Por meio do PODE, o MEC descentraliza
recursos, promove equidade e fortalece a autonomia da escola, garantindo maior
eficiência na aplicação dos recursos, assegurando a participação da comunidade na
elaboração e execução do projeto pedagógico e na gestão escolar, e, assim,
contribuindo para a melhoria da qualidade de ensino.
A função supletiva e redistributiva da União é, ainda, cumprida pelo MEC por
meio do Fundo de Fortalecimento da Escola - Fundescola. Financiado com
recursos do governo brasileiro e de empréstimos do Banco Mundial e desenvolvido
em parceria com as Secretarias Estaduais e Municipais de Educação, esse programa
tem como objetivo melhorar o desempenho dos sistemas de ensino em áreas
selecionadas das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, por meio do
fortalecimento das escolas de ensino fundamental e dos órgãos públicos
responsáveis pela manutenção e administração dessas escolas. Para atingir seus
objetivos, o Fundescola atua principalmente em zonas de atendimento prioritário
- ZAI\ formadas por microrregiões de Municípios populosos, definidas pelo IBGE
Entre seus programas e/ou atividades, destacam-se: Escola Ativa, estratégia de
ensino inovadora para escolas rurais com classes multisseriadas; Plano de
Desenvolvimento dã Escola - PDE, para aperfeiçoamento da gestão escolar e melhoria
da qualidade de ensino em escolas selecionadas nas microrregiões atendidas pelo
Fundescola; Programa de Apoio aos Secretários Municipais de Educação - PRASHM,
que tem por objetivo a capacitação dos secretários de Educação e dos conselheiros
do FUNDEF, e atuação com base no programa de computador Sistema de Apoio à
Elaboração do Plano de Carreira do Magistério Municipal - saPCR.
A função normativa atribuída à União pela legislação educacional é
desempenhada principalmente pela ação axirdcnada do MEC com o Conselho
Nacional de Educação - CNE
S
reorganizado e com competências redefinidas pela
Lei n
u
9.131, de 1995. Diretrizes curriculares nacionais para educação infantil,
ensino fundamental e ensino médio, assim como para educação de jovens e adultos
e educação indígena, e diretrizes para a formação de professores e a carreira do
magistério da educação básica constam de resoluções e pareceres, homologados
pelo MEC, das Câmaras de Educação Básica e de Educação Superior do CNE.
A participação dos Estados e Municípios na elaboração dessas normas gerais da
educação nacional, por meio de representantes no Conselho Nacional e da
interlocução constante entre o MEC, o CNE, o Fórum dos Conselhos Estaduais de
Educação, o Conselho Nacional de Secretários da Educação - CONSED e a União
Nacional de Dirigentes Municipais de Educação - UNDIME, é garantia da
construção de um federalismo cooperativo, no qual os entes federados autônomos
participam da elaboração das normas gerais que condicionam e limitam o exercício
EDUCAÇÃO BÁSICA NO BRASIL - AVANÇOS E DESAFIOS
de sua autonomia. Somente nessas condições, descentralização implica fortalecimento
da Federação e aperfeiçoamento da democracia.
Ao lado de ações supletivas e redistributivas, o MEC também presta assistência
técnica a Estados e Municípios e desenvolve políticas voltadas para a melhoria da
qualidade da educação básica, por meio programas e atividades da Secretaria de
Educação Fundamental - SEF, da Secretaria de Educação Média e Tecnológica -
SEMTEC, da Secretaria de Educação a Distância - SEED e da Secretaria de Educação
Especial - SEESP.
Por iniciativa da SEF, foram disponibilizados para os sistemas de ensino e as
escolas os Parâmetros Curriculares Nacionais - PCN, para as 1
a
a 4ª séries e para as
5ª a 8ª séries do ensino fundamental e para o ensino médio; o Referencial Curricular
Nacional para Educação Infantil; assim como o Referencial Curricular Nacional
para as Escolas Indígenas. Esses documentos consistem em subsídios para a
reformulação e atualização dos currículos e das práticas pedagógicas, Também
foram elaborados e divulgados Referenciais para a Formação de Professores,
especialmente para a educação infantil e anos iniciais do ensino fundamental.
Para contribuir especialmente com os Municípios no que se refere à organização
e normatização da educação infantil, a SEF publicou os Subsídios para
Credenciamento e Funcionamento de Instituições de Educação Infantil.
Organizado pela SFF e financiado pelo FNDE, o Programa de Aceleração da
Aprendizagem tem por finalidade estimular e apoiar os sistemas de ensino na
correção do fluxo escolar, pela reversão gradativa da repetência nas 1
a
a 4
a
séries
do ensino fundamental.
Com publicações indicadas pela SEF e adquiridas e distribuídas gratuitamente
pelo FNDE às escolas públicas de ensino fundamental, o Programa Nacional de
Biblioteca na Escola objetiva estimular a formação da consciência crítica de alunos
e professores, oferecendo também às comunidades a possibilidade de acesso aos
livros enviados às escolas. Constituído com obras de autores nacionais e
estrangeiros, o acervo do programa inclui literatura infanto-juvenil para os alunos
e livros de cunho histórico, económico e social para os professores, além de obras
de referência como enciclopédias, mapas, dicionários, etc.
Também voltados para a melhoria do ensino, a TV Escola, o Programa Nacional
de Informática na Educação - PROINFO, o Programa de Formação de Professores
I cigos em Exercício - PROFORMAÇÁO e os Parâmetros em Ação são implemcntadc >s
pela Secretaria de Educação a Distância.
A TV Escola exibe vídeos de produção própria, doados ou adquiridos, e o
programa interativo Salto para o Futuro. Utilizando canal de televisão destinado
exclusivamente à educação e transmitindo via satélite programação diária,
possibilita aperfeiçoamento e capacitação em serviço aos professores das escolas
públicas e divulga programas que podem ser utilizados como recurso didático
em sala de aula. Os equipamentos para a captação e gravação dos vídeos divulgados
pela TV Escola - televisor, videocassete, antena parabólica, receptor de satélite e
fitas VHS - foram distribuídos pelo MBC às escolas públicas com mais de cem
alunos. Também são distribuídos gratuitamente às escolas materiais impressos de
apoio didático ao professor, como revistas, cadernos, guias de programas, cartazes
e grades de programação.
O Programa Nacional de Informática na Educação - PROINFO tem como
objetivo possibilitar o acesso das escolas públicas às novas tecnologias, pela
introdução do uso de computadores nas unidades escolares e pela organização,
em parceria com as Secretarias Estaduais de Educação, de Núcleos de Tecnologia
Educacional - NTE, destinados à capacitação de professores para trabalhar com
computadores e programas educacionais em sala de aula.
O PROFORMAÇÁO oferece cursos de nível médio, com habilitação em magistério
para professores leigos que se encontram lecionando nas quatro séries iniciais do
ensino fundamental e classes de alfabetização nas regiões Norte, Nordeste e Ccntro-
Oestc, desenvolvendo os conteúdos da base nacional do ensino médio e os
componentes da formação pedagógica, e utilizando os múltiplos e variados
recursos da educação a distância.
Os Parâmetros em Ação tem como objetivo contribuir para a formação
continuada dos professores, tendo como suporte os parâmetros e os referenciais
curriculares nacionais; compõem-se de módulos específicos que atendem a
professores alrabetizadores, da educação infantil, do ensino fundamental regular
e da educação de jovens e adultos.
Por sua vez, a SEESP é responsável por programas de assistência financeira e técnica
aos sistemas de ensino, para ampliar e qualificar a oferta de atendimento educacional
aos educandos portadores de necessidades especiais. Por exemplo, utilizando recursos
do FNDH, realizam-se cursos de capacitação para professores de educação especial, e
disrribuem-sc graniitamente materiais didáticos para deficientes visuais.
Por iniciativa da SEMTEC, estão em andamento no país a reforma da educação
profissional, visando à expansão de sua oferta desvinculada do ensino médio, com
flexibilização de currículos e diversificação de cursos adequados às demandas do
mercado de trabalho, e a reforma do ensino médio, a partir das novas exigências da
sociedade do conhecimento e do mundo do trabalho, para viabilizar a universalização
com qualidade desse nível de ensino enquanto etapa final áà educação básica.
Financiado parcialmente com recursos do Banco Intcramericano de
Desenvolvimento - BIO, O Projeto Escola Jovem, programa do MEC para melhoria
1
e expansão do ensino médio, tem como metas: implementar a reforma curricular
e assegurar a formação continuada de docentes e gestores de escolas de ensino
* EDUCAÇÃO BÁSICA NO BRASIL • AVANÇOS E DESAFIOS *
mcdio; equipar progressivamente essas escolas com bibliotecas, laboratórios de
informática e ciências e 'kit' tecnológico, para recepção da TV Escola; criar, nos
três próximos anos, 1 milhão 600 mil novas vagas; melhorar os processos de
gestão dos sistemas educacionais das unidades federadas; redefinir a oferta de
ensino médio, com a criação de uma rede de escolas para jovens. Também
financiado com recursos do BID é o Programa de Expansão da Educação
Pn >íissional - PROEP, por meio do qual o MEC apoia a implementação da reforma
da educação profissional em todo o país.
Por meio do INEP - Instituto de Estudos e Pesquisas Educacionais, o MEC
cumpre as incumbências da União relativas a coleta, análise e disseminação de
informações educacionais e à organização do sistema nacional de avaliação da
aprendizagem escolar [LDB, art. 9", V e VI |.
Realizado anualmente em regime de colaboração da União com Estados e
Municípios, o Censo Escolar consiste no levantamento de dados e informações
estatísticas relativas à educação básica, nos diferentes níveis e modalidades de educação
e ensino, das redes pública e privada, incluindo as escolas mantidas por entidades
filantrópicas e comunitárias. Para sua realização, questionário padronizado, elaborado
pelo INEP, é obrigatoriamente respondido pelos diretores dos estabelecimentos de
ensino, por força do disposto no Decreto n
u
73.177/73. Por meio do censo, todos
os anos é atualizado o Cadastro Nacional de Escolas e as informações relativas a
matrícula, sexo, idade, movimentação e rendimento dos alunos; turnos, turmas,
séries e períodos; condições físicas dos prédios e equipamentos escolares; pessoal
técnico-administrativo e pessoal docente, por nível de atuação e grau de formação.
A matrícula no ensino fundamental público apurada pelo Censo Escolar é a base
para a determinação dos coeficientes utilizad< >s IU distribuição dos recursos do FUNDEF
e para a implementação de programas de apoio ao ensino fundamental público,
como Dinheiro na Escola, Livro Didático e Merenda Escolar.
Além do Censo Escolar da Educação Básica, o INEP realiza, também
anualmente, o Censo do Ensino Superior e, com metodologias e periodicidades
próprias, outras pesquisas, como o Censo sobre Einanciamento da Educação, o
Censo do Professor, o Censo Complementar da Educação Especial, o Censo
Escolar Indígena, o Censo da Educação Profissional e o Censo da Educação
Infantil, este último de interesse direto dos Municípios.
Além dos dados coletados pelo Censo Escolar, o Censo da Educação Infantil
tem por objetivo ampliar a abrangência das informações recolhidas, pois aquelas
até então disponíveis não retletem a realidade do atendimento educacional às
crianças de 0 a 6 anos no país. Realizado junto à rede formal de ensino, o Censo
da Educação Básica não abrangia creches e pré-escolas mantidas por igrejas,
associações e ONG, responsáveis por uma significativa parcela da educação infantil.
Alem de informações sobre matrículas, infra-estrutura, número e qualificação do
corpo docente, colctadas pelo Censo Escolar, o Censo da Educação Infantil
acrescenta dados novos, como material didático utilizado nas escolas, existência
de mobiliário e espaços adequados às crianças (brinquedoteca, sala de música,
horta, viveiro, etc). A partir desse levantamento específico, todas as instituições
que oferecem educação infantil, e que responderam ao questionário, passaram a
integrar o cadastro de estabelecimentos do Censo Escolar, passando, portanto, a
ser incluídas nos levantamentos posteriores.
Por meio do Censo da Educação Profissional, foi também gerado um cadastro
com os estabelecimentos que oferecem educação profissional de nível básico,
técnico e tecnológico, passando as informações sobre o nível técnico a integrarem
o Censo Escolar e a serem levantadas anualmente.
O INEP é, ainda, responsável pelos processos de avaliação d.\ educação nacional.
Em constante aperfeiçoamento metodológico, o Sistema Nacional de Avaliação da
Educação Básica - SAEB coleta informações sobre o desempenho académico dos
alunos, por meio da aplicação de provas a estudantes, da 4ª e 8ª séries do ensino
fundamental e da 3° série do ensino médio, e de questionários a alunos, professores
e diretores, de escolas públicas e privadas. Implantado na década de 1990, é realizado
de dois em dois anos (1990, 1993, 1995, 1997 e 1999), com a participação e
apoio das Secretarias de Educação dos Estados e Municípios, em amostra
representativa das 27 unidades federadas, inicialmente nas disciplinas de Português
e Matemática, incluindo Ciências a partir de 1997. Como já vimos, a análise dos
resultados do SAEB permite acompanhar a evolução do desempenho dos alunos e
os diversos fàrores que incidem sobre a qualidade de ensino, possibilitando a definição
de ações voltadas para a correção de distorções e aprimoramento das práticas e
resultados apresentados pelas escolas e pelos sistemas de ensino no país.
AJém do SAEB, o INEP realiza o Exame Nacional de Ensino Médio - ENEM,
para avaliar o desempenho do aluno ao término da escolaridade básica, e o Exame
Nacional de Cursos - EMC, conhecido como Provão, para avaliar o ensino de
graduação e fornecer parâmetros para recredenciamento de instituições e
reconhecimento de cursos de educação superior.
Por fim, o governo federal vem, ainda, cumprindo suas funções supletiva e
redistributiva junto aos sistemas de ensino por meio do Programa Nacional de
Renda Mínima vinculada à educação- Bolsa Escola, instituído pela Lei nº 9.533/
97 e recentemente alterado por medidas provisórias de janeiro e fevereiro deste
ano, e pelo Programa de Apoio a Estados e Municípios para a Educação
Fundamental de Jovens e Adultos - RECOMEÇO, programa supletivo, instituído
pela mesma MP de janeiro para os anos de 2001 e 2002, e pelo Programa de
Apoio aos Estados para a Expansão e Melhoria da Rede Escolar do Ensino Médio,
com vigência no período de 2000 a 2002.
EDUCAÇÃO BÁSICA NO BRASIL - AVANÇOS E DESAFIOS
Por meio do Bolsa Escola, a União concede apoio financeiro aos Municípios
que instituírem por lei programas de garantia de renda mínima associados a ações
socioeducativas, garantindo o pagamento, diretamente a família beneficiária, do
valor mensal de R$ 15,00 por criança com idade entre 6 e 15 anos, matriculada
cm estabelecimentos de ensino fundamental regular, com frequência mínima de
85%, no limite de até 3 crianças por família. O acompanhamento e a avaliação da
execução desse programa compete a um conselho de controle social, designado
ou constituído para esse fim, com representantes do poder público e da sociedade
civil, ao qual cabe aprovar a relação de famílias cadastradas pela Prefeitura para o
recebimento dos benefícios do programa. O Bolsa Escola representa um avanço
em termos de políticas sociais, pois concede subsídio monetário às famílias que
se encontram em situação de risco para que elas mantenham os filhos na escola.
Além de assistência técnica aos sistemas de ensino, mediante distribuição de
material didático-pedagógico específico, o governo federal passará a destinar
recursos financeiros, pelo Programa de Apoio à Educação de Jovens e Adultos, a
14 Estados das regiões Norte e Nordeste (Acre, Alagoas, Bahia, Ceará, Maranhão,
Pará, Paraíba, Pernambuco, Piauí, Rio Grande do Norte, Rondônia, Roraima,
Sergipe e Tocantins) e seus respectivos Municípios, e aos xMunicípios dos demais
Estados com índice de Desenvolvimento Humano - ÍDH menor ou igual a 0,500,
beneficiando, assim, as áreas com maior número de jovens e adultos fora da
escola e com piores indicadores de qualidade de vida. A distribuição desses recursos
será feita com base no número de matrículas no ensino fundamental público, nos
cursos da modalidade supletivo presencial com avaliação no processo, de acordo com
os dados apurados pelo Censo Escolar do ano anterior.
Pelo programa de apoio ao ensino médio, a União transferirá aos mesmos
Estados do Noite e do Nordeste recursos financeiros que corresponderão a até
50% das perdas dos governos estaduais verificadas em decorrência do FUNDEF, e
que deverão ser utilizados para financiamento de projetos de expansão e melhoria
das redes de ensino médio, inclusive mediante a absorção de alunos atualmente
atendidos pelas redes municipais.
Por último, a União tem a incumbência de elaborar, cm colaboração com os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios, o Plano Nacional de Educação - PNE,
de duração plurianual, a ser fixado por lei [CF, art. 214; LDB, art. 9º, I]. O PNF., com
duração de dez anos, foi aprovado pela Lei n° 10.172, de 9 de janeiro de 2001, e, a
partir de sua vigência, "os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deverão, com
base no Plano Nacional de Educação, elaborar planos decenais correspondentes".
Portanto, um dos primeiros e principais desafios dos novos secretários
municipais consiste em elaborar ou, se for o caso, reelaborar o Plano Municipal
de Educação, com base cm criterioso diagnóstico da realidade educacional do
Município e do conhecimento aprofundado das diretrizes, dos objetivos e das
metas do PNE, cm articularão com a elaboração do Plano Plurianual pela Prefeitura,
e assegurando ampla participação da comunidade nesse processo.
5. O PNE e DESAFIOS PARA A EDUCAÇÃO MUNICIPAL
Com base em minucioso diagnóstico da situação educacional brasileira, o
Plano Nacional de Educação, aprovado pela Lei nº 10.172/01, estabelece, em
primeiro lugar, objetivos e prioridades que devem orientar as políticas públicas
de educação nos próximos dez anos:
Objetivos do PNE:
> elevação global do nível de escolaridade da população;
> melhoria da qualidade do ensino em todos os níveis;
> redução das desigualdades sociais e regionais no tocante ao acesso
e à permanência, com sucesso, na educação pública;
> democratização da gestão do ensino público, nos estabelecimentos
oficiais, obedecendo aos princípios da participação dos profissionais
da educação na elaboração do projeto pedagógico da escola e a
participação das comunidades escolar e local cm conselhos escolares
ou equivalentes.
Prioridades do PNE:
> Garantia de ensino fundamental obrigatório de oito anos a todas
as crianças de 7 a 14 anos, assegurando o seu ingresso e permanência
na escola e a conclusão desse nível de ensino.
> Garantia do ensino fundamental a todos os que a ele não tiveram
acesso na idade própria ou que não o concluíram.
> Ampliação do atendimento nos demais níveis de ensino - a
educação infantil, o ensino médio e a educação superior.
> Valorização dos profissionais da educação.
> Desenvolvimento de sistemas de informação e de avaliação cm
todos os níveis e modalidades de ensino.
EDUCAÇÃO BÁSICA NO BRASIL - AVANÇOS E DESAFIOS
Após a definição desses objetivos e prioridades gerais, o PNK trata de forma
abrangente a educação nacional, dedicando atenção em separado e estabelecendo
diretrizes e metas específicas para cada nível e modalidade de educação e de ensino
- educação infantil, ensino fundamental, ensino médio, educação superior,
educação de jovens e adultos, educação a distância e tecnologias educacionais,
educação tecnológica e formação profissional, educação especial e educação
indígena. Quanto às áreas da administração da educação, o PNE aborda a formação
e a valorização do magistério da educação básica, o financiamento e a gestão
educacional, e, por fim, o acompanhamento e a avaliação do próprio plano. Em
todos os capítulos, o PNE segue a mesma estrutura: com base no diagnóstico, são
apresentadas diretrizes e, depois, objetivos e metas específicas para cada temática.
Sem o objetivo de substituir a leitura do plano, e sim de motivá-la, selecionamos
e apresentamos, de forma comparada, nos quadros a seguir, colocados após o
glossário, as metas que, em nosso entendimento, são de maior interesse dos
Municípios, porque estão relacionadas à sua área de atuaçáo prioritária - ensino
fundamental e educação infantil -, às modalidades de educação pelas quais devem
também responder - educação de jovens e adultos e educação especial -, e à
administração da educação.
Os objetivos e metas fixados pelo PNE referem-se a:
• ampliação do atendimento educacional em todos os demais níveis e
modalidades de educação e de ensino, conforme síntese apresentada no
quadro da próxima página;
• busca da eficiência do sistema educacional, por exemplo, com redução das
taxas de repetência e evasão e melhoria do aproveitamento escolar dos
alunos nos ensinos fundamental e médio;
• melhoria da qualidade da educação, por exemplo, mediante a definição de
padrões mínimos de infra-estrutura para funcionamento dos estabelecimentos
de ensino, e a valorização do magistério, com garantia de formação inicial e
continuada de qualidade e adequadas condições de trabalho, salário e carreira;
• promoção da equidade nos sistemas de ensino, por meio da definição de programas
de inclusão no sistema educacional e de ações redistributivas que assegurem
padrão de qualidade à educação escolar em todo o território nacional;
• ampliação dos recursos financeiros para manutenção e desenvolvimento do ensino,
sua correia utilização, e acompanhamento e controle social de sua aplicação;
• descentralização da gestão educacional, fortalecimento da autonomia da escola e
garantia de participação da sociedade na gestão da escola e da educação.
Por fim, é hoje consenso no país que os avanços conquistados pela educação
brasileira, na década de 90, somente tornaram-sc possíveis devido a conjugação
de esforços de setores da sociedade cada vez mais amplos e do poder público nos
três níveis de governo.
Para esse processo, ao lado da reordenação institucional da educação, foram
decisivas a crescente mobilização da sociedade pelo direito a educação e pela
qualidade da escola pública, por meio de iniciativas de associações, sindicatos e
entidades representativas de diversos segmentos sociais, da atuação de ONG e de
setores do empresariado, inclusive em parcerias com o poder público, e da
participação cada vez mais intensa da mídia na discussão dos temas educacionais.
Também decisiva foi a coordenação mais eficaz da política educacional pelo
governo federal e a melhor articulação entre União, Estados e Municípios para a
oferta dos serviços educacionais à população brasileira.
SÍNTESE DAS METAS DO PNE RELATIVAS À EXPANSÂO DO ATENDIMENTO EDUCACIONAL
Níveis e Modalidades de
Educação e Ensino
Educação infantil
Ensino fundamental
Ensino médio
Educação superior
Educação de jovens e adultos
Alfabetização
EF - 4 séries iniciais
EF - 4 séries finais
Ensino médio
Educação especial
Èd. infantil e Ens. fund.
Ed básica
(adaptar e equipar escolas)
Ed. superior
(adaptar e equipar IES)
Faixa etária
0 a 3
4 a 16
7 a 14
18 a 24
15 ou mais
0 a 14
Meras do pNE
Hm cinco anos
30%
50%
100"..
50% da demanda
30%
10 milhões de pessoas
50%
Dobrar 0 atendimento
100%
100% das escolas
Em dez anos
50%
80%
100% da demanda
100%
100% da demanda
Quadruplicar o atendimento
100%
das
nus
Para cumprir as metas do PNE de forma a vencer os desafios que se colocam
neste início de década e de milénio, será necessário manter e intensificar a
participação social em formulação, implementação, acompanhamento e avaliação
das políticas públicas de educação "como fatores decisivos para que a educação
produza a grande mudança, no panorama do desenvolvimento, da inclusão social,
da produção científica e tecnológica e da cidadania do povo brasileiro".
Sobre a situação da educação básica no Brasil, hoje é possível afirmar:
"Ainda estamos longe de onde queremos chegar, mas em situação
incomparavelmente melhor dv que a situação em que nos encontrávamos
no início dos anos 90."
Maria Helena Guimarães de Castro
Declaração no Fórum Mundial de Educação, Dakar/Senegal, abril/2000
GLOSSÁRIO
Taxa de abandono - em cada série e nível de ensino, número de alunos afastados
por abandono em relação à matrícula inicial ajustada a partir das informações
relativas à admissão, transferência e reclassificação de alunos.
Taxa de aprovação - em cada série e nível de ensino, número de alunos aprovados
em relação à matrícula inicial ajustada a partir das informações relativas à admissão,
transferencia e reclassificação de alunos.
Taxa de atendimento escolar - matrícula (Censo Escolar do MEC/INEP) em determinada
faixa etária (4 a 6 anos, 7 a 14 anos, 15 a 17 anos) em todos os níveis de ensino, em
relação à população naquela faixa etária (censo demográfico do IBGE).
Taxa de distorção série/idade - matrícula por série na idade adequada (7 anos para
a lª série, 8 anos para a 2ª série e assim sucessivamente) em relação à matrícula
total naquela série do ensino fundamental ou médio, considerando-se aluno com
distorção série/idade na 1ª série aquele com idade acima do intervalo entre 8 e 9
anos, e assim sucessivamente.
Taxa de escolarização bruta - totalidade da matrícula em determinado nível de
ensino (Censo Escolar do INEP/MEC), independentemente da faixa etária dos
alunos, em relação à população na faixa etária adequada àquele nível de ensino
(censo demográfico do IBGE).
Taxa de escolarização líquida - matrícula em determinada faixa etária (Censo
Escolar do INEP/MEC) no nível de ensino correspondente (4 a 6 anos - pré-escola
e classe de alfabetização; 7 a 14 anos - ensino fundamental; 15 a 17 anos -
ensino médio), em relação à população naquela faixa etária (censo demográfico
do IBGE).
Taxa de reprovação - em cada série e nível de ensino, número de alunos reprovados
em relação à matrícula inicial ajustada a partir das informações relativas à admissão,
transferência e reclassificação de alunos.
Educação Especial
Educação de Jovens e Adultos
Ensino Fundamental
Educação Infantil
Organizar nos Municípios, e cm
parceria com setores de saúde e
assistência, programas de educação
especial, em instituições
especializadas ou regulares de
educação infantil, desde as creches
Em cinco anos, alfabetizar 10
milhões de jovens e adultos e, em
dez anos, erradicar o analfabetismo
Em cinco anos, universalizar o
atendimento a toda a clientela do
ensino fundamental
Em cinco anos, atender 30% da
população até 3 anos e 60% da
população de 4 a 6 anos, e, em dez
anos, 50% das crianças até 3 anos e
80% de 4 a 6 anos
Em cinco anos, aplicar testes de
acuidade visual e auditiva cm todas
as instituições de educação infantil
e ensino fundamental, cm parceria
com a área de saúde
Em cinco anos, assegurar as 4
séries iniciais para 50% da
população de 15 anos ou mais sem
esse nível de escolaridade e, em dez
anos, as 4 séries finais para a
população de 15 anos ou mais que
concluiu as 4 séries iniciais
À medida que essa universalização
for sendo atingida, ampliar para 9
anos a duração do ensino
fundamental, com início a partir
dos 6 anos de idade
Imediatamente, extinguir as classes
de alfabetização, matriculando essas
crianças e todas as outras com 7
anos ou mais no ensino
fundamental
Em dez anos, assegurar
atendimento a todos os educandos
com necessidades especiais na
educação infantil e ensino
fundamental, inclusive por
consórcio entre Municípios e
transporte escolar
Assegurar que escolas públicas de
ensino fundamental e médio
ofereçam, de acordo com as
necessidades, programas de
alfabetização, de ensino e exames
para jovens e adultos
Em cinco anos, reduzir cm 50% as
taxas de repetência e evasão,
regularizando o fluxo escolar, por
meio de programas de aceleração
de aprendizagem e de recuperação
paralela
Em dois anos, assegurar a definição
pelos Municípios de políticas
próprias para a educação infantil
Em quatro anos, implantar, cm
cada UF, pelo menos um centro
especializado para atendimento a
pessoas com sérias dificuldades de
desenvolvimento, em parceria com
áreas da saúde, assistência, trabalho
e ONG, e, em dez anos, ampliar o
número desses centros conforme
necessidades de cada Estado
EDUCAÇÃO BÁSICA NO BRASIL - AVANÇOS E DESAFIOS
Educação Especial
Educação de Jovens e Adultos
Ensino Fundamental
Educação Infantil
Em cinco anos, redimensionar as
necessidades da clientela da
educação especial, favorecendo a
integração em classes comuns,
com apoio adicional, ou
incrementando classes especiais
Em um ano, elaborar padrões
mínimos de infra-estrutura das
escolas para atendimento aos
alunos especiais; exigir esses
padrões para construção de novos
prédios escolares e, cm cinco anos,
adaptar os prédios existentes a esses
padrões
Em um ano, elaborar parâmetros
nacionais de qualidade para as
diversas etapas da educação de
jovens e adultos
Em um ano, elaborar padrões
mínimos de funcionamento para o
ensino fundamental; em dois anos,
exigir esses padrões para as novas
instituições; em cinco anos, para
alguns itens, e em dez para a
totalidade deles, adaptar a esses
padrões as instituições já existentes
Em um ano, elaborar padrões
mínimos de funcionamento para
instituições de educação infantil;
em dois anos, exigir esses padrões
para as novas instituições; cm cinco
anos, adaptar a eles as instituições
já existentes
Em cinco anos, equipar as escolas
de educação básica e, em dez anos,
as de educação superior com
aparelhos adequados para
atendimento a alunos com
problemas auditivos e visuais
Assegurar parcerias para utilização
de espaços ociosos e trabalho
comunitário, para o
desenvolvimento da educação de
jovens e adultos
Assegurar alimentação escolar nas
escolas públicas, em colaboração da
União, Estados e Municípios
Garantir alimentação escolar nas
instituições públicas de educação
infantil, com apoio do Estado e da
União
Em cinco anos, disponibilizar, no
ensino fundamental, livros
didáticos falados, em Braille e com
caracteres ampliados para alunos
com limitações de visão e, cm cinco
anos, cm parceria com áreas de
cultura, assistência e ONG, livros de
literatura nessas mesmas condições
Assegurar fornecimento pelo MEC
de material didático-pedagógico
adequado a cursos de ensino
fundamental para jovens e adultos
Consolidar o programa de
avaliação do livro didático, elevar
de 4 para 5 os livros distribuídos
nas 4 séries iniciais; ampliar
progressivamente a oferta de livros
didáticos a todos os alunos das
séries finais; e prover as escolas de
livros de literatura, científicos e
didático-pedagógicos de apoio ao
professor
Assegurar material pedagógico
adequado à educação infantil,
atendendo, em cinco anos, os
padrões mínimos definidos
Educação Especial
Educação de Jovens e Adultos
Ensino Fundamental
Educação Infantil
Em dois anos, definir indicadores
básicos de qualidade para
funcionamento das instituições de
educação especial e,
progressivamente, generalizar sua
observância
Anualmente, realizar levantamento
e avaliação de experiências de
alfabetização de adultos que sirvam
de referência para outras ações
Transformar progressivamente as
escolas unidocentes cm escolas com
mais de um professor e associar as
classes isoladas unidocentes a
escolas de, pelo menos, 4 séries
completas
Assegurar transporte escolar, com
as adaptações necessárias, aos
alunos com dificuldades de
locomoção
Prover de transporte escolar as
zonas rurais, se necessário, em
colaboração da União, Estados e
Municípios
Em cinco anos, implantar e, em
dez anos, generalizar o ensino da
Língua Brasileira de Sinais para
alunos surdos e, quando possível,
seus familiares e pessoal da unidade
escolar
Aperfeiçoar o sistema de
certificação de competências para
prosseguimento de estudos e
expandir a oferta de programas de
educação a distância
Em três anos, assegurar 20 horas
semanais de aula no diurno e
eliminar a existência nas escolas de
mais de 3 turnos por dia (2 diurnos
e 1 noturno)
Desenvolver programas de
qualificação profissional para
alunos especiais, em parceria com
instituições governamentais e não
governamentais de educação para o
trabalho
Associar, quando possível, cursos
básicos de formação profissional ao
ensino fundamental para jovens e
adultos
Progressivamente, implantar o
tempo integral, com pelo menos 7
horas diárias, assegurando,
preferencialmente para os alunos
carentes, 2 refeições por dia, apoio
às tarefas escolares, prática de
atividades esportivas e artísticas
Progressivamente, adotar o tempo
integral na educação infantil
Em dois anos, instituir conselhos
escolares ou órgãos equivalentes
em todas as escolas de ensino
fundamental
Implantar conselhos escolares e
outras formas de participação da
comunidade nas instituições de
educação infantil
Assegurar, no projeto pedagógico
das escolas, inclusão de
atendimento aos alunos com
necessidades especiais
Em três anos, assegurar formulação
dos projetos pedagógicos pelas
escolas
Em três anos, assegurar formulação
dos projetos pedagógicos pelas
instituições
EDUCAÇÃO BÁSICA NO BRASIL - AVANÇOS E DESAFIOS
Educação Especial
Educação de Jovens e Adultos
Ensino Fundamental
Educação Infantil
A partir do primeiro ano do PNE,
implantar gradativamente
programas de atendimento a
alunos com altas habilidades nas
áreas artística, intelectual ou
psicomotora
Em cinco anos, dobrar e, em dez
anos, quadruplicar a oferta de
matrículas em cursos de ensino
médio para jovens e adultos
Promover, em colaboração da
União, Estados e Municípios,
programas sociais que associem
renda mínima a ações
socioeducativas para famílias
economicamente carentes
Até o final da década, estabelecer
programas de orientação e apoio
aos pais de crianças de 0 a 3 anos,
com assistência nos casos de
pobreza, violência e desagregação
familiar
Assegurar continuidade do apoio
técnico e financeiro às instituições
privadas sem
fins
lucrativos com
atuação exclusiva na educação
especial e atendimento de
qualidade
Em dois anos, promover
reorganização curricular dos cursos
noturnos e prever formas mais
flexíveis de organização escolar
para a zona rural
A cada dois anos, realizar em todos
os sistemas de ensino avaliação e
divulgação de resultados dos
programas de educação de jovens e
adultos
Progressivamente, assegurar
elevação do nível de desempenho
dos alunos, utilizando os
indicadores do
SAEB
e de sistemas
de avaliação desenvolvidos pelos
Estados e Municípios
Em três anos, estabelecer nos
Municípios sistema de
acompanhamento, controle e
supervisão das instituições públicas
e privadas de educação infantil
Desenvolver sistema de
informações sobre a população a
ser atendida pela educação especial,
por meio do censo educacional e
censos populacionais
Realizar, por iniciativa de Estados
e Municípios, mapeamento da
população analfabeta por local de
residência e/ou de trabalho
Realizar, por iniciativa dos
Municípios, mapeamento das
crianças fora da escola por local de
residência e/ou de trabalho dos pais
Em cinco anos, incluir creches e
entidades equivalentes no sistema
nacional de estatísticas educacionais
Gestão
Financiamento
Valorização do Magistério da Educação Básica
Aperfeiçoar o regime de colaboração entre os
sistemas de ensino e entre redes e sistemas
municipais, inclusive por meio de colegiados
consultivos regionais
Implementar mecanismos de fiscalização e
controle que assegurem o cumprimento do art.
212 da
CF
Em um ano, implantar novos planos de carreira
para o magistério, com piso salarial e promoção
por mérito
Estimular a criação de Conselhos Municipais de
Educação e apoiar tecnicamente os Municípios
que optarem por constituir sistemas municipais
de ensino
Criar mecanismos para assegurar repasse
automático dos recursos vinculados a MDE para
as Secretarias de Educação, cumprindo o art.
69, § 5º, da
LDB
Gradativamente, implantar jornada de trabalho
integral, de preferência cumprida em uma única
escola
Definir, em cada sistema de ensino, normas de
gestão democrática de ensino público, com a
participação da comunidade
Estabelecer mecanismos para assegurar
cumprimento dos arts. 70 e 71 da LDB, sobre as
despesas que são e as que não são consideradas
como de MDE
Destinar entre 20 e 25% da carga horária dos
professores para preparação de aulas, avaliações
e reuniões pedagógicas
Desenvolver padrão de gestão caracterizado por
destinação de recursos para atividades-fim,
autonomia da escola, equidade,
descentralização, foco na aprendizagem do
aluno e participação da comunidade
Mobilizar os Tribunais de Contas,
Procuradorias da União e dos Estados,
Conselhos do
FUNDEF,
sindicatos,
ONG
e
população em geral para fiscalizar os gastos
públicos com MDE
Em um ano, mapear os professores em exercício
sem habilitação de nível médio para o
magistério e, em dois anos, implementar
programas para habilitação dos leigos segundo
a formação exigida pela LDB (art. 87)
Apoiar tecnicamente as escolas na elaboração e
execução de sua proposta pedagógica
Nos próximos dez anos, garantir nos planos
plurianuais
previsão de
suporte
financeiro
às
metas constantes do PNE
Em cinco anos, assegurar habilitação em nível
médio, modalidade normal a todos os
professores da educação infantil e séries iniciais
do ensino fundamental, inclusive nas
modalidades de educação especial e de jovens e
adultos, e ainda a todos os dirigentes das
instituições de educação infantil
Assegurar autonomia administrativa e
pedagógica das escolas e ampliar sua autonomia
financeira, por meio de repasses de recursos
diretamente às escolas para pequenas despesas
de manutenção e cumprimento de sua proposta
pedagógica
Nos Municípios, assegurar a aplicação
prioritariamente na educação infantil dos 10%
dos recursos vinculados a MDE não reservados
ao ensino fundamental
Em dez anos, assegurar habilitação superior, em
licenciaturas plenas a 70% dos professores da
educação infantil e séries iniciais do ensino
fundamental, inclusive nas modalidades de
educação especial e de jovens e adultos, e ainda
a todos os dirigentes das instituições de
educação infantil
EDUCAÇÃO BÁSICA NO BRASIL - AVANÇOS E DESAFIOS
Gestão
Financiamento
Valorização do Magistério da Educação Básica
Em dez anos, informatizar progressivamente
todas as Secretarias Municipais de Educação,
atendendo, em cinco anos, pelo menos à
metade dos Municípios com mais de 20.000
habitantes
Nos Estados, estabelecer o ensino médio como
prioridade para aplicação dos 10% dos recursos
vinculados a MDE não reservados ao ensino
fundamental
Em dez anos, assegurar habilitação superior, cm
licenciaturas plenas, a todos os professores do
ensino médio, inclusive nas modalidades de
educação especial e de jovens e adultos
Em dez anos, informatizar gradativamente, com
auxílio da União, a administração de todas as
escolas com mais de 100 alunos, conectando-as
em rede com as Secretarias de Educação
Estabelecer a utilização prioritária para a
educação de jovens e adultos de 15% dos
recursos destinados ao ensino fundamental que
não integrem o FUNDEF
Ampliar, cm colaboração da União, Estados e
Municípios, a oferta de programas de
formação em serviço, de forma a assegurar a
todos os professores a habilitação exigida pela
LDB, inclusive por meio e programas de
educação a distância
Estabelecer programa nacional de apoio
financeiro
e recnico-administrativo da União
para oferta, preferencialmente nos Municípios
mais pobres, de educação de jovens e adultos
para a população de 15 anos ou mais, no ensino
fundamental
Em três anos, colocar em execução programas
de formação cm serviço para atualização dos
profissionais da educação infantil e formação de
pessoal auxiliar
Em cinco anos, assegurar a 50% dos diretores e,
em dez anos, a todos formação específica em
nível superior, preferencialmente com cursos de
especialização
Ampliar os recursos destinados à educação
especial a fim de atingir, em dez anos, o
mínimo equivalente a 5% dos recursos
vinculados a MDE, contando, para isso, com
parcerias com as áreas de saúde, assistência,
trabalho e previdência social
Em cinco anos, oferecer cursos sobre
atendimento básico a educandos especiais para
os professores cm exercício na educação infantil
e no ensino fundamental
Estabelecer políticas e critérios de alocação de
recursos federais, estaduais e municipais de
forma a reduzir desigualdades regionais e
internas aos sistemas de ensino
Realizar estudos sobre custo da educação
infantil com base cm parâmetros de qualidade
Incluir, nos cursos de formação profissional de
nível médio e superior, conhecimentos sobre
a educação das pessoas portadoras de
necessidades especiais
Consolidar e aperfeiçoar o
SAEB
e o
censo
escolar
Assegurar, para oferta da educação infantil, o
exercício da ação supletiva da União e dos
Estados para os Municípios com maiores
necessidades técnicas e
financeiras
Em um ano, assegurar, por iniciativa de Estados
e Municípios, programas de formação
continuada para alfabetizadores e, cm três anos,
programas de formação continuada para todo o
magistério
Gestão
Financiamento
Valorização do Magistério da Educação Básica
Em cinco anos, estabelecer nos Estados, com a
colaboração da União, programa de avaliação
do desempenho que atinja pelo menos todas as
escolas de ensino fundamental e médio com
mais de 50 alunos
Ampliar o atendimento dos programas de renda
mínima associados ao acesso e à permanência
na escola da população em idade escolar
Assegurar formação de educadores de jovens C
adultos, pelos sistemas estaduais de ensino, em
colaboração com os demais entes federados
Em cinco anos, estabelecer nos Municípios
programas de acompanhamento e avaliação das
instituições de educação infantil
Promover a autonomia financeira das escolas
mediante repasse de recursos diretamente aos
estabelecimentos públicos de ensino, a parrir de
critérios objetivos
Promover, em colaboração da União, Estados e
Municípios, avaliação periódica da qualidade da
atuação dos professores, como subsídio para
Instituir em todos os níveis Conselhos de
Acompanhamento e Controle Social de rodos
os recursos destinados à educação, não
incluídos no FUNDEF, nos moldes dos
Conselhos
do
FUNDEF
Calcular, por iniciativa da União, o valor
mínimo para o custo-aluno para efeito de
suplementação dos fundos estaduais, de acordo
com o estabelecido pela Lei do FUNDEF
Em dois anos, organizar cursos
profissionalizantes de nível medio destinados à
formação do pessoal de apoio para as áreas de
administração escolar, multimeios e
manutenção de infra-estruturas escolares,
inclusive para a alimentação escolar
Instituir mecanismos de colaboração entre
setores de educação, saúde e assistência para
manutenção e administração das creches
Criar
e fortalecer nas Secretarias de
Educação
setores responsáveis pela educação de jovens e
adultos
Em três anos, organizar e fortalecer nas
Secretarias de Educação setor responsável pela
educação especial
EDUCAÇÃO BÁSICA NO BRASIL - AVANÇOS E DESAFIOS
ANEXO
NÍVEIS DE DESEMPENHO EM LÍNGUA PORTUGUESA - SAEB 1999
Nível 350 até 400
Leitura com aplicação de
conhecimentos
metalinguísticos e literários,
cm textos com estruturas
sintéticas complexas com
inversão e inserção de
elementos, e vocabulário
diversificado
Nível 300 ate 350
Leitura comparativa para
identificar as estratégias
argumentativas e a
finalidade cie textos com
estruturas sintáticas mais
complexas com inversão e
inserção de elementos e
vocabulário diversificado
Nível 250 até 300
Leitura para
estabelecimento de relações
coesivas entre partes de um
texto, cm textos de temática
além da realidade imediata
do aluno, com vocabulário
de uso específico e períodos
mais longos
Nível 200 até 250
Leitura com compreensão
global de textos pequenos,
com frases curtas cm ordem
dircta e vocabulário e
temática próximos da
realidade do aluno
Nível 150 até 20O
Leitura com compreensão
localizada de textos
pequenos, com frases
CUI ias cm ordem dircta,
com vocabulário e
temática próximos da
realidade do aluno
Mais de
400
+ 350 | Até | 400 + 300 | Até ] 350
+ 250 ] Até | 300
+ 200 | Até | 250 •- 150 1 Are ' 200 Até 150
V SÉRIE DO ENSINO FUNDAMENTAL
MG
BR,
N,
NE,
SE,
S,
CO
RO,
AC,
AM,
RR,
PA,
AP,
TO,
MA.
PI,
CE,
RN.
PB,
PE,
AI..
SE, BA, ES,
RI,
SP, PR,
SC, RS,
MS,
MT, GO,
DF
1997
BR,
N,
NE,
SE,
S,
CO
RO,
AC,
AM,
RR,
PA,
AP,
TO, MA,
PI,
CE, RN,
PB,
PE,
AL,
SE,
BA,
MG,
ES,
RJ,
SP,
PR,
SC,
RS,
MS,
MT,
GO,
DF
1999
8ª SÉRIE DO ENSINO FUNDAMENTAL
BR,
SE,
S,
CO
MG,
RJ,
PR,
SC,
RS,
MS,
GO,
DF
N,
NE
RO,
AC, AM,
RR,
PA,
AP,
TO,
MA,
PI,
CE, RN,
PB,
PE, AL,
SE,
BA,
ES.
SP,
MT
1997
BR,
N,
NE,
SB,
S,
CO
RO,
AC,
AM,
RR.
PA,
AP.
TO.
MA,
II.
CE,
RN.
PB.
PE,
AL,
SE.
BA.
MG.
ES,
RI,
SP,
PR,
SC,
RS,
MS,
MT,
GO.
DF
1999
3* SÉRIE DO ENSINO MÉDIO
MG.
RS, DF
BK,
N,
NE,
SE,
S,
CO
RO, AC,
AM,
KR.
PA,
AP,
TO,
MA,
PI,
CE,
RN,
PB,
PE,
AL,
SE,
BA,
ES,
RI,
SP,
PR,
SC,
RS,
MS,
MT, GO,
DF
19°7
IR, N, M,
SB.
S,
CO
RO.
AP.
PI,
CE,
PB,
AL, SE,
BA,
MG.
ES,
R|,
SP,
PR,
SC,
RS, MS,
MT,
GO,
DF
AC,
AM,
RR,
PA
. TO,
MA,
RN,
PE
1999
Nível 325 até 375
. Domínio das operações
com números inteiros
relativos
. Manipulação de
expressões algébricas
. Identificação e aplicação
das propriedades de
polígonos regulares
Nível 275 até 325
1. Domínio
do sistema de
numeração decimal
2. Inrerprcração de dados
apresentados em gráficos
3. Cálculo
de ircas por
composição e
decomposição
Nível 225 até 275
. Domínio das quatro
operações com números
naturais
. Idcntifii-açãii dos
elementos das figuras
geométricas
. Manipulação do sistema
monetário
Nível 175 até 225
. Domínio da adição e
subtraçao
. Compreensão de
situações do dia-adia
. Reconhecimento de
figuras geométricas
simples
Nível 160 até 175
. Localização de objeto
. Compreensão de dados
apresentados cm
gráficos de colunas
m
Reconhecimento de
figuras
geométricas
simples
+ 325 | Até | 375
+ 275 | Até | 325
+ 225 J Até j 275
+175 | Até | 225
+ 160 | Até | 175 Até 160
IINDAMENTAL
•M SÉRIE DO ENSINO F
nu. NB, SB, S, CO
RO.
AM, TO, PI. CE, RN,
PB,
PE, SE, BA, MG, ES,
RJ,
SP,
PR,
SC, RS,
MS,
MT. CO,
1)H
BR, SB, S, CO
AM, MG, ES,
RJ,
SP, PR, SC,
RS, MS. CO. DF
N
AC, BK,
PA
,
AP, MA, AL
1997
N, NE
RO, AC, RB,
PA,
AP, TO,
MA, PI, CE, BN, PB, PE, AL,
SE, BA, MT
loyo
LWDAMENTAL
8" SÉRIE DO ENSINO F
BR,
N,
NE,
SE-,
S,
CO
RO, AC, AM, RB,
PA.
AP,
TO, PI, CE, BN,
PB,
PE, AL,
SE, BA, MG, ES,
RI, SP, PR,
SC. RS.
MS.
MT, CO.
I)H
MA
1997
ll
H
,
N, NB, SB, S. CO
BO. AC, AM, RB,
PA,
AT,
TO, MA, PI, CE, RN,
PB,
PE,
AL, SE, BA,
MG,
ES,
RJ,
SP,
PB, SC, RS, MS, MT, GO, DP
1999
MÉDIO
3ª SÉRIE DO ENSINO
MG.
RS
BB, NB, SE,
S,
CO
AM, PI,
CE,
RN, PB,
PE,
AL,
SE, BA, ES,
SP,
PB, SC. MS.
MT. GO, DF
N
RO, AC, BR,
PA,
AP, TO,
MA,
RI
1997
BB, SB, S, CO
MG, ES,
RJ, SP,
PR, SC RS,
MS,
MT. GO. DF
NO, NE
RO, AC,
AM,
RB,
PA,
AP,
TO, MA, PI, CE, RN,
PB. PE,
AL, SE,
BA
1999
ANEXO
NÍVEIS DE DESEMPENHO EM MATEMÁTICA - SAEB 1999
BRASIL, REGIÕES E UNIDADES DA FEDERAÇÃO SEGUNDO A PROFICIÊNCIA MÉDIA
EDUCAÇÃO BÁSICA NO BRASIL - AVANÇOS E DESAFIOS
BIBLIOGRAFIA
ABREU, Mariza. A
polémica municipalização
do
ensino
e
o
FUNDEF.
Porto Alegre,
1999. 4p. Mimeo.
ABREU, Mariza. Situação do Ensino Fundamental no Brasil: diagnóstico e
perspectivas. Aula ministrada em curso de especialização da UnB para
servidores do MEC. Brasília, 1999. 26 p. Mimeo.
BRASIL. LDB. Lei no 10.172, de 9 de janeiro de 2001, que " aprova o Plano
Nacional de Educação e dá outras providências".
CASTRO, Cláudio de Moura. "A arqueologia da reprovação" in Revista Veja nº
49, ano 33. São Paulo, Editora Abril, 6 de dezembro de 2000. p. 20
CASTRO, Maria Helena Guimarães de Avaliação do sistema educacional brasileiro:
tendências eperspectivas. Brasília/DF, MEC/INEP, 1998. 61 p.
CASTRO, Maria Helena Guimarães de. A Educação para o século XXI: o desafio
da qualidade e da equidade. Brasília/DF, MEC/INEP, 1999. 40 p. : il., tab.
CASTRO, Maria Helena Guimarães de. Declaração do Brasil para a Cúpida
Mundial da Educação de Dakar, no Senegal. Brasília/DF, MEC/lNEP, 26 de abril/
2000. 6 p. Disponível no site do INEP.
DIDONET, Vital (apresentação de). Plano Nacional de Educação. Brasília, Editora
Plano, 2000. 188p. : il. Texto legal.
Rumos da
Educação Básica no
Brasil.
Palestra no PRAZAP - Seminário para Zona de
Atendimento Prioritário - ZAP I e II - Norte e Centro-Oeste, e ZAP I -
Nordeste. Brasília, MEC/FUNDESCOLA, janeiro a março de 2001.
Resultados do Censo Escolar 2000. Brasília/DF, MEC/lNEP, agosto 2000. 63 p. : tab.
Tiragem limitada.
Resultados e tendências da educação superior no Brasil. Brasília/DF, MEC/lNEP, junho
2000. 63 p. : tab. Tiragem limitada.
Saeb - Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica: Resultados 99. Brasília/
DF, MEC/INEP, novembro 2000. 80 p. Tiragem limitada.
Sifiopse estatística da educação básica: Censo Escolar 99. Brasília/DF, MEC/lNEP,
2000. 203 p. : tab.
Situação da educação básica no Brasil. Org. Maria Helena Guimarães de Castro e
Áurea Maria Queiroz Davanzo. Brasília/DF, MEC/lNEP, 1999. 134 p. : il., tab.
Organização da
Educação Municipal:
da Administração da
Rede ao Sistema
Municipal de Ensino"
Marisa Timm Sari"
*
A versão preliminar deste trabalho (janeiro/1999) e a versão He atualização (janeiro/2001) foram
discutidas com Marim Abreu e Sónia lialzano, consultoras do FUNDESCOLA/MEC. A parte referente
ao "Rejime de Colaboração entre Sistemas de Ensino "fòi elaborada por Marisa Timm Sari e Mariza
Abreu, a partir do texto "Regime de Colaboração entre Sistemas de Ensino ", publicado pela FAMURS,
do qual também foi autora Mercedes Rodrigues
" Consultora do PRASEM.
SUMÁRIO
SUMÁRIO EXECUTIVO 61
1. O MUNICÍPIO NA ORGANIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO NACIONAL 62
1.1. BREVE HISTÓRICO 62
1.2. AUTONOMIA MUNICIPAL EM EDUCAÇÃO 64
1.3. INCUMBÊNCIAS DO MUNICÍPIO 65
1.4. POSSIBILIDADES PARA A ORGANIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO MUNICIPAL 69
2. A ORGANIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO NO MUNICÍPIO 72
2.1. INSTITUIÇÕES DE ENSINO 73
2.2. ÓRGÃOS MUNICIPAIS DE EDUCAÇÃO 76
2.3.CONJUNTO DE NORMAS COMPLEMENTARES 79
2.4. PIANO MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO 80
3. A INSTITUCIONALIZAÇÃO DO SISTEMA
MUNICIPAL DE ENSINO - PROCEDIMENTOS 81
4. REGIME DE COLABORAÇÃO ENTRE OS SISTEMAS DE ENSINO 84
4.1. COLABORAÇÃO NA OFERTA DA EDUCAÇÃO ESCOLAR 84
4.2. DIFICULDADES PARA A COLABORAÇÃO 86
4.3. MECANISMOS PARA VIABILIZAR A COLABORAÇÂO 86
4.4. PASSOS PARA VIABILIZAR A COLABORAÇÃO 87
4.5. A ESPECIFICIDADE DO REGIME DE COLABORAÇÃO 88
ANEXOS 89
ANEXO I:
Dispositivos
DA LDB QUE CONTÉM ATRIBUIÇÕES DE
CARÁTER NORMATIVO DOS SISTEMAS DE ENSINO 89
ANEXO II: SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO -
ANTEPROJETO DE LEI (ROTEIRO-SUGESTÃO) 92
ANEXO III: CONSELHO MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO -
CONTEÚDOS MÍNIMOS PARA A LEI MUNICIPAL 110
ANEXO IV: COLABORAÇÃO ENTRE AS UNIDADES FEDERADAS - GRUPOS
DE COORDENAÇÃO OU ASSESSORAMENTO E AÇÕES CONJUNTAS .... 111
ANEXO V. CONSELHO REGIONAL DE EDUCAÇÃO 113
BIBLIOGRAFIA 115
* ORGANIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO MUNICIPAL: DA ADMINISTRAÇÃO DA REDE AO SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO
SUMÁRIO EXECUTIVO
No cenário da implementação do novo ordenamento jurídico da educação
brasileira, acrescido da Lei nº 10.172, de 09/01/2001, que aprovou o Plano
Nacional de Educação - PNE, com duração de dez anos, impõe-se, mais uma vez,
a discussão sobre a distribuição equitativa das responsabilidades entre União,
Estados, Distrito Federal e Municípios. De fato, para que os objetivos e metas do
referido plano se traduzam em políticas públicas consequentes, urge que se
promova o autêntico federalismo em matéria educacional (PNE, V, 11.2).
Pioneiramente, a atual legislação brasileira enfrenta a tradicional polemica da
divisão de competências na área da educação, e aponta com clareza as incumbências
e a jurisdição prioritárias de cada instância da Federação, reforçando a sua
articulação horizontal.
Este texto pretende destacar a histórica predominância da gestão centralizada
na educação brasileira e o papel menor atribuído à instância local, alem de comentar
as principais questões em discussão sobre a construção da autonomia municipal
e oferecer subsídios aos Municípios para a organização da educação sob sua
responsabilidade, implementando a colaboração com as demais esferas públicas e
com os outros Municípios.
A intenção é explicitar as incumbências dos entes federados, bem como as
possibilidades que a LDB apresenta ao Município para a organização da educação
cm nível local, com ênfase na institucionalização do Sistema Municipal de Ensino
como resultado da conquista da autonomia municipal em educação.
Nesse sentido, são analisados os elementos essenciais para a organização da
educação no Município - instituições de ensino, órgãos municipais de educação
(administrativo e colegiado), conjunto de normas complementares e plano
municipal de educação. São também destacadas a questão central do fortalecimento
das escolas e as medidas necessárias para o cumprimento efetivo das
responsabilidades atribuídas ao Município, quer esteja integrado ao Sistema
Estadual de Ensino, quer tenha institucionalizado o seu sistema próprio de ensino.
Por fim, conclui-se com uma reflexão sobre os aspectos fundamentais do regime
de colaboração, proposta inovadora da Constituição Federal de 1988 que estabelece
novos paradigmas para as relações entre os entes federados, na área da educação.
Além disso, o trabalho inclui, como anexos, subsídios que podem auxiliar o
processo de organização ou reorganização da educação municipal, especialmente
quanto à elaboração da nova legislação, ao exercício da competência normativa e
aos mecanismos para a implementação da colaboração federativa.
1. O MUNICÍPIO NA ORGANIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO NACIONAL
1.1. BREVE HISTÓRICO
Historicamente, no Brasil, verificou-se alternância entre períodos de maior
centralização ou descentralização político-administrativa. Apesar desses
movimentos distintos quanto a concentração do poder, culturalmente predomina
a tendência centralizadora na política brasileira. A gestão da educação reflete essa
tendência, pois já na Primeira República (1889), em que pese o ideário liberal e
federalista, o governo central assumiu, juntamente com os Estados, a tutela do
ensino primário e do profissional, encarregando-se também da normatização e
da fiscalização do ensino secundário. O papel dos Municípios ficou restrito à
colaboração na edificação e na preservação de estabelecimentos de ensino.
A Constituição de 1934 definiu como competência da União "traçar as
diretrizes da educação nacional", cabendo aos Estados "organizar e manter os
respectivos sistemas de ensino, respeitadas as diretrizes fixadas pela União", sendo
obrigatório e gratuito o ensino primário. Já a Constituição de 1937, ao confiar a
administração do ensino primário aos Estados, confere aos Municípios pequena
participação na organização desse nível [Both, 1997, p. 66].
O movimento municipalista, como questão geral, despontou principalmente a
partir da Constituição de 1946, tendo em Anísio Teixeira o maior defensor na área
educacional, cuja proposta era a transferência dos encargos dos Estados ou da União,
com o ensino primário, para o governo local. A sua tese é apontada como o primeiro
passo com vistas a despertar as administrações federal e estaduais para a potencialidade
do Município em gerir o ensino básico a ser oferecido a toda a população brasileira.
A descentralização administrativa, no entanto, vai receber impulso com a
primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional - Lei nº 4.024, de
1961, que organiza os sistemas estaduais de ensino e amplia potencialmente a
autonomia dos Municípios como mantenedores de rede de escolas, ainda que
vinculados ao Sistema de Ensino dos Estados. Nesse períexio, a instância municipal
é estimulada a atuar principalmente no ensino primário da zona rural, mas sem a
necessária delegação de competências e sem os recursos compatíveis.
E, pois, a Lei nº 5.692/71 (Diretrizes e Bases para o Ensino de lº e 2º Graus)
que "inclui formalmente o Município no rol dos responsáveis pela administração
do ensino de lº grau" [Both, 1997, p. 68], ao estabelecer que ["a educação
constitui dever da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios, dos
Municípios, das empresas, da família e da comunidade cm geral, que entrosarão
recursos para promovê-la e incentivá-la" (art. 41, 'capuf). Além disso, a "Lei da
Reforma do Ensino" continha dispositivo que instituiu o processo de
municipalização do ensino, ao prever a "progressiva passagem para a
* ORGANIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO MUNICIPAL: DA ADMINISTRAÇÃO DA REDE AO SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO
responsabilidade municipal de encargos e serviços de educação, especialmente de
lº grau, que, pela sua natureza, possam ser realizados pelas administrações locais"
(art. 58, parágrafo único). Merece destaque também o artigo 71 (Disposições
Transitórias), que possibilitou a delegação de parte das atribuições dos Conselhos
Estaduais de Educação a Conselhos Municipais.
A partir daí, são implementados programas federais e estaduais com o objetivo
de fortalecer a ação municipal, sempre com ênfase no atendimento da zona rural
e das periferias urbanas. Dessa forma, atribuiu-se aos Municípios prioridade na
manutenção do ensino fundamental e do pré-escolar para os segmentos mais
empobrecidos e marginalizados da sociedade, o que, na maioria dos Estados
brasileiros, gerou redes municipais pobres e precárias, por falta de consistência e
coerência das políticas descentralizadoras.
É relevante salientar que o crescimento da importância dos Municípios na
oferta da educação no país verifica-se a partir do processo de significativa ampliação
da taxa de escolarização da população brasileira entre 7 e 14 anos, que cresceu de
36%, cm 1950, para 67%, em 1970, e atingiu 96%, em 1999. Esse crescimento
é consequência da industrialização e urbanização aceleradas e da pressão dos setores
populares por acesso aos serviços básicos, entre os quais a educação.
Assim, nas duas últimas décadas, ora atendendo a apelos e demandas da
sociedade, ora sofrendo as pressões dos governos federal e estaduais, os Municípios
expandiram suas redes próprias de ensino fundamental e de educação infantil
(incluindo creches e pré-escolas). A realidade hoje existente evidencia que nem
sempre as relações entre as três esferas político-administrativas da Federação
brasileira consideraram a capacidade de atendimento da esfera municipal para a
transferência de competências ou nem sempre lhe foram assegurados os recursos
correspondentes às novas responsabilidades assumidas, o que gerou maior
dependência, ao invés da preconizada autonomia. Contribuiu para isso a histórica
indefinição das competências entre os níveis de governo, gerando uma atuação
desarticulada, caracterizada por sobreposições e omissões.
Aliás, a consolidação da autonomia dos Municípios só vai ocorrer na
Constituição Federal de 1988, que os institui como entes da Federação, portanto,
como entes jurídicos com recursos e com responsabilidades próprias, e com
liberdade para constituir o seu próprio sistema de ensino.
Esse avanço do processo de descentralização em nosso país ocorre em um
contexto em que os mais de 5.500 Municípios brasileiros apresentam, como
administradores de redes escolares, as mais diferentes situações e possibilidades,
o que reflete, inclusive, as relações diversas, e até perversas, que se estabeleceram
na divisão dos encargos, especialmente com os Estados, por meio de acordos e
convénios, em cada unidade da Federação.
De maneira geral, como consequência da tradicional tutela por parte dos órgãos
centrais e dependência por parte dos Municípios, a maioria das administrações
locais, especialmente das comunidades pequenas e carentes, precisarão lutar por
seu espaço e superar a condição subalterna gerada pela cultura da desigualdade.
Por outro lado, destacados autores já apontam os Municípios como construtores
de novas propostas de gestão. Entre eles, Cury (1997, p. 134) expressa a sua
constatação:
"Muitas são as iniciativas exitosas, sobretudo em vários Municípios, que
tendem a fazer valer a flexibilidade, nas quais a tónica maior é a da democratização
do Estado a paitir da democratização da sociedade...".
Além disso, muitos Municípios que, a partir da década de 80, elegeram como
prioridade a educação e implementaram políticas efetivas de qualificação de suas
redes escolares estão a apontar alternativas para o caminho a ser percorrido. É
preciso analisar as lições aprendidas com essas experiências, já publicadas,
principalmente, por UNICEF, CENPEC e INEP/MEC.
1.2. AUTONOMIA MUNICIPAL EM EDUCAÇÃO
Conforme salienta Gadotti (2000, p. 166), "O ensino municipal vem-se
implantando e crescendo no País - atento, sobretudo, à educação infantil, ao ensino
fundamenta] e à educação de jovens e adultos - sem uma planificação adequada.
Não há no país um projeto nacional para a educação municipal, apesar dos esforços
da UNDIME (União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação) e, no passado,
dos esforços de grandes educadores, como Anísio Teixeira"
A partir dessa consideração e de estudos já publicados sobre o assunto, há, no
mínimo, seis principais questões a serem consideradas para que se fortaleça
efetivamente a autonomia municipal em matéria de educação:
• importância da institucionalização de processo de planejamento que assegure
maior qualidade e eficácia à gestão da educação municipal, tendo por base
o diagnóstico da respectiva situação histórica, demográfica, administrativa,
educacional e econômico-financeira do Município; esse processo pode ter
como culminância a organização do Sistema Municipal de Ensino;
• equilibrado processo de descentralização que qualifique os gestores e
distribua os recursos, a partir da avaliação da capacidade de atendimento
de cada Município nas dimensões pedagógica, financeira e administrativa,
superando-se, assim, a crença ou descrença exagerada no Município como
instância autónoma para administrar a educação (a implantação do FUNDEF,
cujos mecanismos devem ser aperfeiçoados conforme prevê a lei, aponta
na direção dessa descentralização responsável);
* ORGANIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO MUNICIPAL: DA ADMINISTRAÇÃO DA REDE AO SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO
• democratização da gestão educacional pela implementação de espaços de
participação, deliberação e co-responsabilidade da sociedade, como o
Conselho Municipal de Educação, o Conselho de Acompanhamento e
Controle Social do FUNDEE, o Conselho de Alimentação Escolar, Conselhos
Escolares, as Associações de Pais, os Grémios Estudantis, etc; somente a
participação da sociedade civil pode propiciar a continuidade das políticas
públicas e a democratização da transição entre os governos, evitando-sc
que o fortalecimento do poder local signifique "prefeiturização";
• definição, em cada contexto, das possibilidades e limites da autonomia da
escola, a partir de uma adequada atribuição de competências e de um novo
relacionamento entre os sistemas e as respectivas unidades escolares,
evitando-se, simultaneamente, a centralização administrativa e a crença
desmedida na autonomia da escola como escala ideal de descentralização;
• efetividade no regime de colaboração entre União, Estados, Distrito Federal
e Municípios, conforme prescrevem a Constituição Federal (art. 211) e a
LDB (art.8º),
1
substituindo-se a cultura da municipalização dos encargos e
da centralização das decisões, inspiradas em práticas clientelistas e
hierarquizadas, por uma competente ação federativa coordenada entre
iguais, garantidora da unidade na diversidade G do compartilhamento das
responsabilidades. "Não caia na tentação... de achar - agora, ao contrário
do que acontecia antes - que o Município pode TU no e que ele não depende
mais de ninguém", aleita Arelaro (1997, p.3);
• trabalho conjunto dos Municípios no âmbito de sua organização
microrregional, estadual e macrorregional, promovendo sistematicamente
o intercâmbio e o consórcio entre os de grande, médio e pequeno portes,
e fortalecendo, consequentemente, as UNDIME estaduais e a UNDIME
nacional, como porta-vozes da instância municipal nos espaços de
construção e definição das políticas públicas de educação, e como apoio
técnico aos secretários municipais de Educação.
1.3. INCUMBÊNCIAS DO MUNICÍPIO
Para Romão (1997, p. 28),
u
No que diz respeito à consolidação da hora e da
vez dos Municípios no sistema educacional brasileiro, a LDB apresenta avanços
1
Para a concretização dessa direrriz legal, deverá ser renovado, em 2001, o Protocolo de
Cooperação UNDIME/CONSED para desenvolvimento do Regime de Colaboração no biénio
1999/2000, firmado em agosto de 1999, entre a União Nacional dos Dirigentes Municipais
de Educação - UNDIME e o Conselho Nacional de Secretários de Educação- CONSED. Essa
questão, por ser estratégica para a organização dos sistemas já referidos, e aprofundada na
seção 4, deste texto, sob o tírulo "Regime de Colaboração entre os Sistemas de Ensino".
inegáveis. Não há como pairar mais dúvidas sobre a legalidade impositiva dos
sistemas municipais de educação (...)".
É necessário, portanto, que se tenha clareza sobre esse novo ordenamento
constitucional, legal e institucional do setor da educação, que deve balizar as
relações e a distribuição de responsabilidades entre as três instâncias federativas.
Embora os entes federados não sejam independentes uns dos outros, nem os
Estados em relação a União, nem os Municípios em relação aos Estados e à
própria União, essa interdependência não pode ser entendida como subordinação,
0 que ainda prevalece em algumas Constituições estaduais.
Para melhor entendimento do novo papel do Município na organização da
educação nacional, recomenda-se a análise dos quadros 1, 2 e 3, apresentados
nas páginas seguintes, que organizam as incumbências da União, dos Estados e dos
Municípios, sua atuação prioritária e a jurisdição dos respectivos sistemas, já trabalhadas
no documento "Revisão de Legislação para Secretários e Conselheiros Municipais
de Educação" - volume 1, enviado aos participantes do PRASEM III, antes da
realização dos encontros.
Dessa análise, conclui-se que as incumbências atribuídas aos Municípios podem
ser divididas em dois grupos [Abreu, 1998, p. 67; Fleck, 1998, p.8]:
> as que pressupõem a institucionalização do Sistema Municipal de Ensino;
> as que independem da constituição do sistema municipal e que lhe cabem
mesmo que o Município se integre ao Sistema Estadual de Ensino.
Assim, o Município que institucionalizar o Sistema Municipal de Ensino terá
as seguintes atribuições especiais:
> baixar normas complementares para o sistema de ensino (LDR, art. 11, III);
> autorizar, credenciar e supervisionar os estabelecimentos do seu sistema de
ensino (LDB,art.ll,IV).
Cumpre destacar, no entanto, as incumbências de todos os Municípios na
organização da educação brasileira, conforme a LDB (art. 11), independentemente
da organização do Sistema Municipal de Ensino, a partir dos deveres do poder
público (LDB, art. 4º, I a IX):
> organizar, manter e desenvolver os órgãos e instituições oficiais dos seus
sistemas de ensino, integrando-se às políticas e planos educacionais da União e
dos estados;
2
Quadros elaborados por Adeum Sauer, Marisa Timm Sari, Mariza Abreu e Regina Gracindo
para a palestra "Sistemas Municipais de Ensino e a nova LDB", do PRASEM - Programa de
Apoio aos Secretários Municipais de Educação, promovido pelo MEC/Projeto Nordeste,
UNICEF, UNDIME e Banco Mundial, no período de maio a dezembro de 1997.
* ORGANIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO MUNICIPAL: DA ADMINISTRAÇÃO DA REDE AO SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO
> exercer ação redistributiva em relação às suas escolas;
> oferecer a educação infantil em creches e pré-eseolas e, com prioridade, o
ensino fundamental.
QUADRO 1
DISTRIBUIÇÃO DE RESPONSABILIDADES ENTRE AS UNIDADES FEDERADAS - UNIÃO
ATUAÇÁO PRIORITÁRIA
CF, ART. 211; LDB, ART.8º, §1º
INSTITUIÇÕES FEDERAIS DE
ENSINO
FUNÇÃO NORMATIVA,
REDISTRIBUTIVA E SUPLETIVA
JURISDIÇÃO DOS SISTEMAS
LDB, ART. 16
> INSTITUIÇÕES FEDERAIS DE ENSINO
> INSTITUIÇÕES PRIVADAS DE
EDUCAÇÃO SUPERIOR
> ÓRGÃOS FEDERAIS DE EDUCAÇÃO
INCUMBÊNCIAS
CF, ART. 30, VI; LDB, ARTS. 9º E 75
> PLANO NACIONAL DF. EDUCAÇÃO*
> SISTEMA FEDERAL DE ENSINO
> ASSISTÊNCIA TÉCNICA E FINANCEIRA A
ESTADOS/DF E MUNICÍPIOS
> DIRETRIZES CURRICUIARES NACIONAIS PARA
A EDUCAÇÃO BÁSICA*
> SISTEMA DE INFORMAÇÕES E AVALIAÇÃO
EDUCACIONAL"
> AUTORIZAÇÃO, RECONHECIMENTO,
CREDENC1AMENTO, SUPERVISÃO E
AVALIAÇÃO DE, CURSOS SUPERIORES E
DJSTrrUlÇÒES DE ENSINO DO SEU SISTEMA
> NORMAS GERAIS PARA
GRADUAÇÃO E PÓS-GRADUAÇÃO
(*) Km colaboração com Estados/DF e Municípios.
QUADRO 2
DISTRIBUIÇÃO DE RESPONSABILIDADES ENTRE
AS UNIDADES FEDERADAS - ESTADOS/DF
ATUAÇAO
PRIORITÁRIA
CF,
ART.
211
ENSINO
FUNDAMENTAL
ENSINO
MÉDIO
JURISDIÇÃO DOS
SISTEMAS
LDB,
ART. 17
> INSTITUIÇÕES ESTADUAIS DE ENSINO
> INSTITUIÇÕES MUNICIPAIS DE
EDUCAÇÃO SUPERIOR
> INSTITUIÇÕES PRIVADAS DE ENSINO
FUNDAMENTAL E MÉDIO
> ÓRGÃOS ESTADUAIS DF. EDUCAÇÃO
INCUMBÊNCIAS
CF, ART.30, VI E LDB, ARTS. 10 E 75
> SISTEMA ESTADUAL DE ENSINO
> FORMAS DE COLABORAÇÃO COM OS MUNICÍPIOS NA OFERTA DO
ENSINO FUNDAMENTAL
> PIANOS EDUCACIONAIS QUE INTEGREM AÇÓES DOS MUNICÍPIOS
> AUTORIZAÇÃO, RECONHECIMENTO, CREDENCIAMENTO,
SUPERVISÃO E AVALIAÇÃO DE CURSOS SUPERIORES E INSTITUIÇÓES
DE ENSINO DO SEU SISTEMA.
> NORMAS COMPI.EMENTARES PARA SEU SISTEMA DE ENSINO
> AÇÃO SUPLETIVA E REDISTRIBUTIVA
QUADRO 3
DISTRIBUIÇÃO DE RESPONSABILIDADES ENTRE
AS UNIDADES FEDERADAS - MUNICÍPIOS
ATUAÇÀO
PRIORITÁRIA
CF,
ART. 211
ENSINO
FUNDAMENTAL
EDUCAÇÃO
INFANTIL
JURISDIÇÃO DOS
SISTEMAS
LDB,
ART. 18
> INSTITUIÇÕES MUNICIPAIS DE
EDUCAÇÃO BÁSICA (EDUCAÇÃO
INFANTIL, ENSINO FUNDAMENTAL E
ENSINO MÉDIO)
> INSTITUIÇÕES PRIVADAS DE
EDUCAÇÃO INFANTIL
> ÓRGÃOS MUNICIPAIS DE
EDUCAÇÃO
INCUMBÊNCIAS
LDB, ART.
11
> SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO
> AÇÃO REDISTRIBUTIVA EM RELAÇÃO AS SUAS ESCOLAS
> NORMAS COMPLEMENTARES PARA SEU SISTEMA DE ENSINO
> AUTORIZAÇÃO, CREDENCIAMENTO E SUPERVISÃO DE
INSTITUIÇÕES DE ENSINO DO SEU SISTEMA"
(*) Incumbências do Município com o seu sistema próprio
Com relação à garantia do acesso, a LDB (art. 5º, §§ lº a 3º) indica competências
comuns dos Estados e dos Municípios, a serem exercidas em regime de
colaboração, com a assistência da União:
> recensear a população em idade escolar para o ensino fundamental, e os
jovens e adultos que a ele não tiveram acesso;
> fazer-lhes a chamada pública;
> zelar, junto aos pais e responsáveis, pela frequência à escola.
A seguir, são relacionadas as incumbências que, embora a LDB atribua aos
sistemas de ensino, deverão ser assumidas pelo Município, no exercício de sua
autonomia, mesmo sem a instituição do respectivo sistema, uma vez que lhe cabe
organizar, como poder público, os serviços prestados diretamente à população:
> valorizar os profissionais da educação, assegurando-lhes, na forma da lei,
plano de carreira para o magistério público [CF, art. 206, V; LDB, art.67];
> definir normas da gestão democrática do ensino público, na educação básica,
de acordo com as suas peculiaridades [CF, art. 206, VI; LDB, art. 14].
Há que se registrar também o dever do poder público municipal, de modo
concorrente com as demais instâncias, de garantir atendimento ao educando, no
ensino fundamental público, com programas suplementares de material didático-
escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde [CF, 208,VII; LDB, 4º VIII].
* ORGANIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO MUNICIPAL: DA ADMINISTRAÇÃO DA REDE AO SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO
Alem disso, a LDB (art. 87, § 3º) prescreve a cada Município, e apenas
supletivamente ao Estado e à União, deveres que vêm causando polémica porque
deslocam a responsabilidade concorrente das esferas estadual e municipal pelo
ensino fundamental na direção dos Municípios, o que os tornaria mais responsáveis
que os Estados por essa etapa da educação básica, contrariando, de ceita forma, o
que dispõe a Constituição Federal de 1988 e a Emenda Constitucional nº 14/96
(art. 211, §§ 2º, 3º e 4º). As referidas incumbências são: matricular todos os
educandos a partir dos sete anos de idade e, facultativamente, a partir dos seis
anos, no ensino fundamental; prover cursos presenciais ou à distância aos jovens
e adultos insuficientemente escolarizados; realizar programas de capacitação para
todos os professores em exercício, utilizando também, para isto, os recursos da
educação à distância; integrar todos os estabelecimentos de ensino fundamental
do seu território ao sistema nacional de avaliação do rendimento escolar.
1.4. POSSIBILIDADES PARA A ORGANIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO MUNICIPAL
A Constituição Federal (art. 211,'caput`) e a LDB (art. 8º, ´caput`) estabelecem
a institucionalização/organização do Sistema Municipal de Ensino como regra geral,
cm decorrência de serem os Municípios entes políticos autónomos da Federação
brasileira. No entanto, considerando-se a heterogeneidade que os caracteriza,
bem como outras formas possíveis de articulação, a mesma LDB (art. 11, parágrafo
único) dispõe que: "Os Municípios poderão optar, ainda, por se integrar ao sistema
estadual de ensino ou compor com ele um sistema único de educação básica."
Cada Município tem, portanto, a possibilidade de optar por duas outras formas
de organização da educação municipal, alternativas ao Sistema Municipal de
Ensino:
> integrar-se ao Sistema Estadual de Ensino;
> compor com o Estado um sistema único de educação básica.
O quadro 4,
3
apresentado a seguir, sintetiza, de forma didática, os elementos
constitutivos e os respectivos procedimentos referentes à institucionalização do
Sistema Municipal de Ensino e às outras possibilidades de organização da educação
nos Municípios.
O Conselho Nacional de Educação, no Parecer CNE/CEB nº 05/97 (item 2),
destaca como saudável inovação da Lei nº 9.394/96 a possibilidade de instituição
dos sistemas municipais de ensino, esclarecendo que também é assegurado aos
3
Quadro elaborado por Mariza Abreu e Marisa Timm Sari para a Oficina "Sistema Municipal
de Ensino" do PRASEM - Programa de Apoio aos Secretários Municipais de Educação,
promovido pelo MEC/Projeto Nordeste, UNICEF, UNDIME e Banco Mundial, no período de
maio a dezembro de 1997.
QUADRO 4
POSSIBILIDADES PARA A ORGANIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO MUNICIPAL
SISTEMA ÚNICO COM 0 ESTADO
INTEGRAÇÃO AO SISTEMA ESTADUAL DE ENSINO
SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO
> INSTITUIÇÓES PÚBLICAS DE ENSINO ADMINISTRADAS PELO
ESTADO E PELO MUNICÍPIO EM CONJUNTO
> INSTITUIÇÕES PRIVADAS DE EDUCAÇÃO BÁSICA
> INSTITUIÇÕES MUNICIPAIS DE ENSINO
> ÓRGÃOS MUNICIPAIS DE EDUCAÇÃO
> ADMINISTRATIVO
>
CONSELHO (NÃO NORMATIVO)
> PIANO DE EDUCAÇÃO
> INSTITUIÇÕES DE ENSINO
(MUNICIPAIS DE EDUCAÇÃO BÁSICA E
PRIVADAS DE EDUCAÇÃO INFANTIL)
> ÓRGÃOS MUNICIPAIS DE EDUCAÇÃO
, ADMINISTRATIVO
NORMATIVO (CONSELHO)
> CONJUNTO DE NORMAS COMPLEMENTARES
> PIANO DE EDUCAÇÃO
ELEMENTOS
CONSTITUTIVOS
> OPÇÃO TOMADA EM CONJUNTO PELO
MUNICÍPIO E PELO ESTADO
> COMUNICAÇÃO COM A SECRETARIA
ESTADUAL DE EDUCAÇÃO E COM 0 CONSELHO
ESTADUAL DE EDUCAÇÃO
> ALTERAÇÃO DA LEI ORGÂNICA (SE FOR 0 CASO)
> LE1(S) DO SISTEMA MUNICIEM. DE ENSINO
> ORGANIZAÇÃO/REORGANIZAÇÃO DO
CONSELHO MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO
> COMUNICAÇÃO Â SECRETARIA ESTADUAL DE
EDUCAÇÃO E AO CONSELHO ESTADUAL DE
EDUCAÇÃO
PROCEDIMENTOS
* * ORGANIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO MUNICIPAL: DA ADMINISTRAÇÃO DA REDE AO SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO
Municípios o direito à opção de permanecerem vinculados aos respectivos sistemas
estaduais. No caso da organização do sistema próprio, afirma que "haverá de
decorrer prazo indispensável à formulação das leis municipais correspondentes,
incluídas alterações da lei orgânica, quando for o caso".
Já o Parecer CEB/CNE nº 30/2000, de 12/09/2000, que versa sobre sistemas de
ensino e organização da educação nacional e, cm especial, sobre os sistemas
municipais de ensino, em resposta à consulta da União Nacional dos Conselhos
Municipais de Educação - UNCME e outros, e teve como relator o conselheiro
Carlos Roberto Jamil Cury, manifesra-sc pela "institucionalização efetiva de
sistemas municipais de ensino cujo funcionamento possa beneficiar os níveis de
ensino próprios da sua autonomia e competência". Além disso, o parecer,
considerando a diversidade das realidades municipais, recomenda que "tal
institucionalização deve se consubstanciar juntamente com a assistência técnica e
financeira da União, em seu papel redistributivo, e também dos Estados...".
É necessário reiterar, no entanto, que a decisão de institucionalizar o Sistema
Municipal de Ensino cabe somente ao Município. Enquanto essa organização
não se completar, as atuais vinculações aos respectivos Sistemas Estaduais de
Ensino deverão ser mantidas, extinguindo-se quando a referida institucionalização
é comunicada formalmente à Secretaria de Estado da Educação e ao Conselho
Estadual de Educação.
Se o Município renunciar à prerrogativa de criar o seu Sistema Municipal de
Ensino e optar pela integração ao Sistema Estadual de Ensino, continua obrigado a
manter seu compromisso com a oferta de educação escolar, e deve destinar, no
mínimo, 25% de sua receita de impostos, ou o que consta na respectiva Lei
Orgânica, para manutenção e desenvolvimento do ensino [CF, art. 212; LDB, art.
69]. Portanto, deve manter uma rede própria de escolas e o órgão administrativo
da educação, recomendando-se também a organização de um órgão colegiado
como, por exemplo, o Conselho Municipal de Educação, tendo em vista o princípio
da gestão democrática do ensino público |CF, art. 206, VI; e LDB, art. 3º, VIII].
Se este existir, não será normativo, porque o Município abre mão de parte de sua
autonomia, ficando mantida sua vinculação normativa ao Sistema Estadual de
Ensino, ou seja, a educação municipal permanece submetida às normas, à
supervisão e à avaliação do sistema de ensino do respectivo Estado, a quem compete
autorizar e credenciar as suas escolas e cursos. "É bem verdade que, se a autonomia
é um princípio e um valor almejado por todos, esta solução deverá ser sempre
circunstancial e transitória" [Chieco, 1997, p. 102].
De acordo com a Lei nº 5.692/71, os Estados estavam autorizados a delegar
parte de suas atribuições aos Conselhos Municipais de Educação. Hoje, de
conformidade com o novo ordenamento jurídico da educação, o Conselho
Nacional de Educação entende que "tendo os Municípios as competências que a
lei lhes outorga, não há que se talar em delegação de competências" (Parecer
CNE/CEB nº 12/97), cabendo aos Conselhos Estaduais exercê-las plenamente, se a
municipalidade optar pela integração ao Sistema de Ensino do Estado.
Comentando a opção do Município por integrar-se ao sistema estadual, o já
mencionado Parecer CNE/CEB nº 30/2000 contribui com novos elementos para a
interpretação e discussão dessa alternativa. O entendimento é que, de rato, essa
situação vigente sob a Lei n° 5.692/71 precisa agora ser considerada "à luz do
novo ordenamento jurídico que contempla a autonomia municipal reconhecida
na Constituição e na LDB". Logo, essa integração hoje deverá reunir o Estado e
os Municípios optantes em ações conjugadas e articuladas em que estes últimos
atuarão menos como subsistemas e mais como co-participes, numa relação
pactuada horizontalmente. Poder-se-ia, por exemplo, avançar nesse sentido,
assegurando a participação do Município na discussão e definição das normas
complementares elaboradas pelo Sistema Estadual de Ensino.
Quanto à instituição de um sistema único He educação básica, essa alternativa
tem sido pouco discutida e tratada sempre com referência ao regime de
colaboração. "Seria este regime levado ao extremo de Estado e Município
administrarem em conjunto a mesma rede de escolas" |Balzano, 1997, p. 2].
Entretanto, essa proposta vai além do regime de colaboração entre os sistemas
estadual e municipal, pois é mais ambiciosa do que repartição de responsabilidades,
planejamento integrado ou normas educacionais elaboradas em conjunto, devendo
resultar, por vontade de ambas as partes, na unificação da educação pública de
um determinado território. Ao sistema único estariam também integradas todas
as instituições privadas de educação básica.
"Assim, entende-se que o sistema único deve consistir, em relação a oferta
pública, na manutenção e administração compartilhada da mesma cede de escolas,
que deixariam de ser apenas estaduais ou municipais e passariam a ser escolas
públicas de responsabilidade simultaneamente do Estado e do Município (...)"
[Abreu, 1998, p. 104].
2. A ORGANIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO NO MUNICÍPIO
No atual contexto educacional do país, os Municípios cm sua maioria já
assumiram deveres com o ensino público e são, em geral, mantenedores e
administradores de redes escolares de educação básica, em que predomina a oferta
de ensino fundamental (séries iniciais) e de educação infantil, vinculados
normativamente e sujeitos à supervisão e avaliação dos sistemas estaduais. Dessa
situação à institucionalização do Sistema Municipal de Ensino, há passos a serem
ORGANIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO MUNICIPAL: DA ADMINISTRAÇÃO DA REDE AO SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO
dados e medidas a serem implementadas, de maior ou menor complexidade, que
demandarão maior ou menor tempo, dependendo de cada realidade municipal.
Trata-se de um processo de transição para a construção da autonomia educacional
do Município, na medida em que essa meta possa significar efetiva melhoria na
oferta da educação pública com padrões de qualidade.
O citado Parecer CNE/CEB nº 30/2000 refere-se a necessidade desse tempo de
transição para que o ordenamento revogado se submeta ao novo instituído.
Entende, porém, que a esperada regulamentação trazida pela LDB instaura um
segundo momento a partir do qual já se pode começar a definir o sistema de
ensino, especialmente pela regulamentação clara das áreas de atuação, das
competências e da jurisdição de cada instancia federativa, destacando o regime de
colaboração. Além disso, salienta a gama de diretrizes curriculares e operacionais
publicadas pelo próprio CNE , bem como os avanços nos aspectos técnico-
administrativos e financeiros, como iniciativas que contribuem para maior
efetividade na organização dos sistemas de ensino.
Já o Plano Nacional de Educação, ao estabelecer os objetivos e as metas sobre
gestão, prevê que seja estimulada a criação de Conselhos Municipais de Educação
e apoiados tecnicamente os Municípios que optarem por constituir Sistemas
Municipais de Ensino (PNF., V 11.3.2, meta 21). Enfim, o Município está sendo
desafiado a não retardar o exercício, no âmbito da educação escolar, de sua
autonomia plena por meio da institucionalização do seu sistema próprio.
A seguir, serão analisados os principais elementos que compõem as redes
municipais de ensino, hoje, na sua maioria, ainda integradas aos sistemas estaduais,
porém em busca de sua identidade própria, e de uma relação mais articulada e
horizontal com os respectivos Estados e com a sociedade. Além disso, serão indicadas
as mudanças e as adaptações indispensáveis à concretização da plena autonomia,
ou seja, o que implica a institucionalização do Sistema Municipal de Ensino.
2.1. INSTITUIÇÕES DE ENSINO
O Município, na medida de sua capacidade de atendimento [LDB, art. 75,
§ 2
a
], deverá garantir, por meio das instituições públicas municipais, oferta gratuita
dos seguintes níveis e modalidades de ensino:
> ensino fundamental para os educandos na idade própria e para os jovens e
os adultos;
> educação infantil cm creches e pré-escolas;
> atendimento educacional especializado aos educandos com necessidades
especiais.
Quanto à atuação do Município cm outros níveis de ensino (por exemplo,
ensino médio), só poderá ocorrer "quando estiverem atendidas plenamente as
necessidades de sua arca de competência e com recursos acima dos percentuais
mínimos vinculados pela Constituição Federal à manutenção e desenvolvimento
do ensino" [LDB, art. 11, V].
Cabe salientar que a educação infantil em creches e pré-escolas passou a ser área
de atuação prioritária para os Municípios, devendo a União e os Estados amarem de
forma subsidiária, mas necessária, cm apoio técnico e financeiro às municipalidades,
consoante o artigo 30, VI, da Consumição Federal [PNE, II, A, 1.2.|.
Além disso, a LDB (art. 89 das Disposições Transitórias) determinou o prazo
de três anos, a contar da sua publicação, ou seja, até dezembro de 1999, para que
as creches e pré-escolas existentes ou que viessem a ser criadas fossem integradas
ao respectivo sistema de ensino. No caso de o Sistema Municipal de Ensino ainda
não estar institucionalizado, as creches e pré-escolas mantidas e administradas
por outros órgãos da Prefeitura deviam integrar-se, no referido prazo, à rede
escolar municipal e, assim como o conjunto das instiniições municipais de ensino,
ficar integradas ao Sistema Estadual de Ensino. Considerando-se o decurso do
prazo estabelecido pela LDB, O Parecer CNE/CEB nº 04/2000 dispõe que novas
instituições de educação infantil somente poderão entrar em funcionamento se
autorizadas pelos respectivos sistemas de ensino. Prescreve também que aquelas
em funcionamento sem autorização deverão regularizar-se junto ao órgão próprio
de seu sistema de ensino, sob pena de serem impedidas de funcionar.
O cumprimento dessas medidas não impede que, no âmbito da administração
municipal e das parcerias com as demais instâncias governamentais, seja
estabelecida a gestão compartilhada das instituições de educação infantil entre a
Secretaria Municipal de Educação e outras secretarias e órgãos envolvidos (Saúde,
Assistência Social, Trabalho, Gabinete da primeira-dama, etc). O planejamento
intersetorial favorecerá, inclusive, a utilização correta e adequada dos recursos
humanos e financeiros, uma vez que não cabe ao setor educacional arcar com o
financiamento das ações de carárer assistencial.
O compromisso do Município com a transformação da realidade social e
educacional existente será explicitado na prioridade que merecer o fortalecimento
das instiniições de ensino por ele mantidas, para que possam garantir padrão
mínimo de qualidade de ensino.
O foco da administração da educação no Município deve, pois, centrar-se nas
unidades escolares, assegurando-lhes autonomia pedagógica, financeira e
administrativa, requisitos fundamentais para construírem a sua identidade e a sua
proposta pedagógica, com a participação da comunidade escolar e local,
democratizando a sua gestão.
* * ORGANIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO MUNICIPAL: DA ADMINISTRAÇÃO DA REDE AO SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO
Há várias experiências em andamento no país, em âmbito estadual e municipal,
com vistas .1 fortalecer a escola e construir a sua autonomia. Essa é uma política
implementada pelas sociedades modernas, não só na área educacional, para fizer
frente ao controle centralizado, vertical e ineficaz das atividades - fim das
organizações e sistemas, em face do avanço tecnológico da comunicação e da
informação.
Por outro lado, todas as escolas devem oferecer ensino de qualidade a todos os
seus alunos, independentemente da sua localização (centro urbano, periferia ou
zona rural), cabendo à administração da rede escolar, a partir do diagnóstico
sobre a situação de cada estabelecimento, implementar mecanismos de
compensação a fim de garantir o seu funcionamento com as condições e os insumos
básicos indispensáveis.
Esse processo de descentralização, se implementado de forma participativa,
caracterizado como um programa de governo negociado com as comunidades
escolares em todas as suas etapas, poderá ser um caminho eficaz para o Município
cumprir as incumbências que lhe são atribuídas (LDB, art. 11). Logo, será
necessário priorizar a implementação dos Conselhos Escolares [LDB, art. 14, II;
PNE, II, 2.3, meta 9|, com representantes das comunidades escolar e local - pais,
alunos, professores, direção, funcionários e outros. Esse colcgiado será não só
um mecanismo de participação democrática, mas de gestão coletiva da escola.
Se o Município institucionalizá-lo, o Sistema Municipal de Ensino será
integrado, de acordo com a LDB (art. 18), não só pelas instituições municipais de
ensino fundamental, ensino médio (se houver) e educação infantil, como também
pelas instituições privadas de educação infantil. Em consequência, a açáo
supervisora e fiscalizadora das instituições privadas dessa etapa da educação básica
é de competência do referido sistema.
As instituições privadas de ensino fundamental e médio continuam vinculadas
ao sistema estadual. No caso de Municípios que mantenham instituições de ensino
superior, estas vinculam-se ao Sistema Estadual de Ensino.
Cabe indagar se um Município, sem rede escolar própria, poderia instimcionalizar
seu sistema de ensino. Entende-se que essa alternativa contraria a LDB, a qual dispõe
que "os sistemas municipais de ensino compreendem as instituições de ensino
fundamental, médio e de educação infantil mantidas pelo Poder Público municipal"
(art. 18,1). Além disso, não está definido que o Município deva manter, .10 mesmo
tempo, instituições de ensino fundamental e de educação infantil, podendo atender
apenas um a desses níveis. Entretanto, sendo esta a sua área de atuação prioritária,
se não o fizer, o Município não estaria cumprindo integralmente suas atribuições
constitucionais. Também não foi definido o número mínimo necessário de
estabelecimentos de ensino para a instituição do sistema municipal; portanto, basta
que mantenha uma ou algumas escolas municipais.
2.2. ÓRGÀOS MUNICIPAIS DE EDUCAÇÃO
2.2.1. ÓRGÃO ADMINISTRATIVO
Esse órgão, cm geral, já existe na estrutura das Prefeituras Municipais, inclusive
nos pequenos Municípios. Sua denominação pode variar de acordo com o
estabelecido na legislação municipal, sendo a mais comum Secretaria ou
Departamento Municipal de Educação.
A Secretaria Municipal de Educação ou órgão equivalente tem a
responsabilidade de administrar a rede municipal de ensino, definindo as políticas
municipais de educação e estabelecendo, por meio do Plano Municipal de
Educação, os objetivos e as metas prioritários, as estratégias e as ações necessárias
para cumprir o seu compromisso legal e equacionar os problemas existentes.
O atual contexto da educação brasileira está a exigir dos órgãos que administram
a educação um novo padrão de gestão. As mudanças a serem implementadas
exigem das equipes gestoras liderança, compromisso, diálogo, transparência,
motivação, competência e atualização permanente.
Entre os principais pressupostos de um novo padrão de gestão para o órgão
(secretaria, etc.) administrativo da educação, destacam-se: a equidade, a
descentralização, o foco na escola e na aprendizagem dos alunos, a autonomia
das escolas e a participação de todos.
4
É importante destacar também que o Plano Nacional de Educação (V, 11.3.2)
apresenta metas para a qualificação da gestão dos órgãos administrativos da
educação, especialmente visando à sua informatização e à formação de pessoal
técnico para suprir, pelo menos, as necessidades dos setores de informação e
estatísticas educacionais, planejamento e avaliação.
Assim, entre as providências que devem ser tomadas em direção à
institucionalização do Sistema Municipal de Ensino, é prioritária a estruturação
ou reestruturação da Secretaria Municipal de Educação ou órgão equivalente.
Especial atenção deve ser dispensada aos recursos humanos da secretaria. De
acordo com o porte do Município e a dimensão da rede de ensino, é necessário
definir o seu quadro de pessoal para funções de coordenação política, de suporte
pedagógico e de apoio administrarivo-financeiro.
5
4
PRASEM I. Palestra sobre "Novas Perspectivas na Gestão do Sistema EducacionaF. Caderno
de Transparências, 1998.
5
Esta parte do trabalho sobre recursos humanos da Secretaria Municipal de Educação tem por
base o texto "Secretaria Municipal de Educação*, de Vera Neusa Lopes, citado nas referências
hihliográficas.
* * ORGANIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO MUNICIPAL: DA ADMINISTRAÇÃO DA REDE AO SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO
A coordenarão política envolve a definição das políticas públicas prioritárias
da gestão, bem como a integração com a comunidade educacional e a comunidade
externa, e a colaboração com os demais órgãos da administração municipal e
com as outras instâncias governamentais, para desenvolver atividades de
planejamento/orçamento, organização das informações, desenvolvimento e gestão
escolar, articulação e avaliação.
Já as atividades de suporte pedagógico tem como objetivo central o
acompanhamento e o assessoramento às instituições de ensino, visando à execução
da proposta educacional do Município, consubstanciada no Plano Municipal de
Educação, e das propostas pedagógicas das escolas. O resultado dessa ação deverá
ser o sucesso escolar dos alunos.
Os serviços de apoio administrativo-finaneciro da secretaria realizam atividades
auxiliares cuja finalidade e facilitar o trabalho das equipes de suporte pedagógico
e das próprias escolas, que realizam a atividade-fim da educação municipal. Esse
apoio deve ser exercido nas áreas de pessoal, finanças, material e património,
registros escolares e serviços gerais. A participação da secretaria na gestão financeira
dos recursos da educação deverá merecer atenção especial, conforme explicita o
texto deste Guia de Consulta sobre o assunto.
Hoje, muitas Secretarias Municipais de Educação dedicam grande parte de
seu tempo e pessoal à gestão dos programas suplementares, principalmente àqueles
que se encontram sob responsabilidade dos Municípios, como a merenda e o
transporte escolar. Esses programas devem ser implementados com igual atenção
às questões operacionais e à sua dimensão educacional.
Com a institucionalização do Sistema Municipal de Ensino, cresce a relevância
do órgão administrativo da educação, pois passa a ser o gestor do sistema, o que
é mais complexo e abrangente do que administrar a rede de escolas municipais.
Na nova situação, por exemplo, a secretaria, bem como o órgão normativo, terão
atribuições, devidamente definidas pelo Município, não só para autorizar,
credenciar e supervisionar as escolas municipais, mas também as instituições
privadas de educação infantil, todas antes autorizadas, credenciadas e
supervisionadas pelo Sistema Estadual de Ensino.
2.2.2. ÓRGÃO COLEGIADO
Na organização da educação municipal, é importante também a existência de
órgão colegiado representativo da comunidade, como mediador entre a sociedade
civil e o Poder Executivo local na discussão, formulação e implementação da
política municipal de educação. Dessa forma, esse colegiado qualifica-se para
assumir posteriormente a função normativa, devendo participar inclusive no
processo de construção do Sistema Municipal de Ensino.
Tradicionalmente, o referido colegiado é O Conselho Municipal de Educação.
entretanto, é necessário ressaltar que hoje esse órgão deve ser concebido sob o
princípio da gestão democrática do ensino público [E:F, art. 206,VI; LDB, art. 3º,
VIII; PNE, V, 11.2 ], cujo pressuposto é a participação da comunidade na definição
e no acompanhamento da execução das políticas educacionais. Logo, deve ser
representativo na sua composição e dotado de autonomia administrativo-financeira
para atuar com isenção. Ao mesmo tempo, os conselhos devem constituir-se em
órgãos de colaboração com o Executivo, sem se transformarem em espaços de
oposição sistemática.
O Conselho Municipal de Educação não tem incumbências administrativas.
Por outro lado, enquanto não for institucionalizado o Sistema Municipal de
Ensino, não lhe poderá ser atribuída a função normativa, podendo, no entanto,
exercer funções consultivas, deliberativas, de assessoramento, propositivas,
mobilizadoras e de controle social. O anexo III deste texto apresenta sugestões
de conteúdos para a lei municipal que o institui.
A nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional - Lei nº 9.394/96 não
esclarece, nos artigos que tratam da jurisdição dos sistemas de ensino dos Estados,
Distrito Federal e Municípios, quais órgãos normativos integram esses sistemas,
embora atribua aos entes da Federação incumbências de baixar normas
complementares para os respectivos sistemas de ensino. Além disso, em dois
dispositivos, a LDB faz referência aos "órgãos normativos dos sistemas de ensino":
no artigo 60, cm que trata das instituições privadas não lucrativas de educação
especial, e no artigo 90, que trata da possibilidade de delegação pelo Conselho
Nacional de Educação de atribuição aos "órgãos normativos dos sistemas de ensino."
Ao não dispor sobre a estrutura e as funções desses órgãos, a LDB respeita o
princípio federativo que pressupõe a autonomia dos Estados e Municípios para a
estruturação dos seus sistemas de ensino, enfatizando o princípio da liberdade na
sua organização [LDB, art. 8-, § 2-]. Por outro lado, na história da educação brasileira,
os órgãos normativos são tradicionalmente colegiados, como o Conselho Nacional
de Educação, previsto na estrutura educacional da União, pela LDB (art 9º, § 1º).
Reforçando essa ideia, a Câmara de Educação Básica do Conselho Nacional
de Educação, em seu Parecer nº 05/97, interpreta os dispositivos da Lei nº 9.424/
96 (FUNDEF) que prevê a representação dos Conselhos de Educação, estadual e
municipal, no Conselho de Acompanhamento e Controle Social do fundo, como
o "reconhecimento tácito" dos conselhos de educação como os órgãos normativos
dos sistemas de ensino.
Portanto, a institucionalização do Sistema Municipal de Ensino requer, como
importante elemento constitutivo, um órgão responsável pela função normativa,
a ser definido na lei municipal. Cada Município, ao instituí-lo ou reorganizá-lo,
* * ORGANIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO MUNICIPAL: DA ADMINISTRAÇÃO DA REDE AO SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO
deverá considerar a sua identidade própria, as peculiaridades locais e as
responsabilidades que lhe cabem na área educacional.
Alem do órgão colegiado do Sistema Municipal de Ensino, que, na realidade
brasileira, tem sido o Conselho Municipal de Educação, os Municípios vêm
instituindo e mantendo em funcionamento órgãos colegiados de controle social,
prescritos cm legislação federal, como o Conselho Municipal do Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamenta] e de Valorização do
Magistério - FUNDEF-, o Conselho Municipal de Alimentação Escolar e outros que
se fazem necessários, muitas vezes em razão de programas federais que envolvem
gestão descentralizada e repasse de recursos. Por outro lado, o Plano Nacional de
Educação - PNE inclui meta que prevê a "instituição, em todos os níveis, de Conselhos
de Acompanhamento e Controle Social dos recursos destinados à educação não
incluídos no FUNDFF, qualquer que seja a sua origem, nos moldes dos Conselhos
de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEF" [PNE, V, 11.3, meta 42|.
2.3. CONJUNTO DE NORMAS COMPLEMENTARES
Tanto a organização e o funcionamento de uma rede municipal de ensino
integrada ao sistema estadual quanto de um Sistema Municipal de Ensino
pressupõem a existência de normas complementares. Em se tratando, porém, da
organização de sistema, a existência de normas elaboradas por órgão normativo
próprio, que garantam unidade e coerência aos elementos que o constituem, é
requisito apontado pela unanimidade dos autores.
O Município, portanto, ao institucionalizar o seu próprio sistema, passa a
usufruir da capacidade normativa [CNE./CEB, Parecer nº 30/2000]. Por outro lado,
a LDB descentraliza para os sistemas de ensino várias decisões de caráter normativo,
favorecendo sua adequação às peculiaridades locais, desde que sejam
complementares às normas nacionais responsáveis por assegurar a necessária
unidade normativa da educação cm todo o país. No anexo I deste trabalho,
apresenta-se uma listagem que, sem pretender ser exaustiva, relaciona dispositivos
da LDB que contêm atribuições de caráter normativo dos sistemas de ensino.
Para facilitar a sua identificação e não restringi-las às elaboradas pelo órgão
normativo, as normas próprias de cada sistema podem ser organizadas cm
subconjuntos [Fleck (1997, p.3); Abreu (1998, p.69)]:
> as derivadas de atos do Poder Legislativo (lei do SME, lei do CME, lei da
gestão democrática, lei do plano de carreira, etc);
> as derivadas de atos do Poder Executivo:
• atos próprios (decretos e portarias);
• atos de seu órgão normativo (pareceres e resoluções).
Dependendo de seu conteúdo, portanto, alguns dos dispositivos da LDB com
atribuições de caráter normativo dos sistemas de ensino devem ser regulamentados
em lei, como, por exemplo, os relativos à gestão democrática do ensino e ao
estatuto e plano de carreira do magistério; outros devem ser regulamentados por
atos do órgão normativo, como, por exemplo, a parte diversificada do currículo
e os dispositivos relacionados com a progressão parcial e a continuada.
2.4. PLANO MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO
Tendo o Município optado pela integração de sua rede de ensino ao sistema
estadual ou já tendo institucionalizado o seu sistema de ensino autónomo, seja
qual for a situação, não pode prescindir de um plano de educação, de duração
plurianual, que oriente as decisões e as ações de todos os envolvidos no esforço
educativo, a que seja construído com a participação das escolas e da comunidade.
Embora a Constituição Federal e a LDB não exijam do Município a formulação
de planos de educação, essa lacuna da legislação foi sanada pela Lei nº 10.172, de
09/01/2001, que aprovou o Plano Nacional de Educação - PNE. O artigo 2º dessa
lei dispõe que, a partir de sua vigência, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios
deverão, com base no Plano Nacional de Educação, elaborar planos decenais
correspondentes. Ainda, conforme o PME, a elaboração dos planos decenais estaduais
e municipais e necessária, como desdobramento, para adequação das metas gerais
às especificidades locais e definição de estratégias adequadas a cada circunstância.
Cumpre salientar também que, de acordo com a LDB (art. 11,I), o Município
deve desenvolver suas ações educacionais integrando-as às políticas e planos
educacionais da União e dos Estados. Logo, ao elaborar seu plano de educação,
deverá considerar as diretrizes, os objetivos e as metas dos Planos Nacional e
Estadual de Educação.
Entre as ações para a organização da educação municipal e a implementação
do Sistema Municipal de Ensino, a serem previstas no Plano Municipal de
Educação, de acordo com a realidade de cada Município, são prioritárias:
• a regularização das escolas mantidas pelo Município, quanto à situação
legal (atos de criação, autorização de funcionamento, aprovação de
regimento, etc.) e às condições mínimas de funcionamento;
• a reorganização da rede escolar e a nucleação de escolas rurais, com
implantação de transporte, se for o caso;
•> o apoio pedagógico e administrativo às escolas para a elaboração e/ou a
execução de sua proposta pedagógica e do regimento escolar, incentivando
a discussão e o aprofundamento das possibilidades introduzidas pela LDB
quanto à organização da educação básica e à gestão democrática das escolas;
* ORGANIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO MUNICIPAL: DA ADMINISTRAÇÃO DA REDE AO SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO
• a discussão sistemática com as escolas sobre os resultados do censo
educacional e do desempenho escolar (índices de abandono, reprovação,
distorção série-idade, resultados do SAEB) e apoio a atividades para reverter
o fracasso escolar;
• o levantamento da situação de todos os profissionais que integram o quadro
de pessoal da educação municipal (magistério e demais trabalhadores da
educação);
• a implementação de uma política de recursos humanos que corrija os desvios
e distorções existentes e promova a sua qualificação e aperfeiçoamento;
• a elaboração ou reelaboração do novo Plano de Carreira e Remuneração do
Magistério;
• a execução de projetos de titulação de professores leigos, evitando-se a
admissão de novos professores não habilitados;
• a organização ou reorganização do financiamento da educação no âmbito
da Prefeitura Municipal, de acordo com a legislação vigente, especialmente
a Constituição Federal (arts. 212 e 60 - ADCT), a LDB (arts. 68 a 77) e Lei
nº
9424/96 (FUNDEF);
* a implantação e/ou implementação do Conselho Municipal de Educação,
dos Conselhos Escolares, do Conselho Municipal de Acompanhamento e
Controle Social do FUNDEP e do Conselho Municipal de Alimentação Escolar;
• a colaboração com outros Municípios, com o Estado e com a União, e a
interface com a comunidade.
O Plano Municipal de Educação poderá ser abrangente e tratar do conjunto
da educação no âmbito do Município, expressando uma política educacional para
todos os níveis e modalidades de educação e de ensino. Para tanto, e necessário
articular todas as iniciativas educacionais em desenvolvimento, e envolver também
as redes federal e estadual de ensino e as instituições privadas, inclusive as de
educação superior, se houver. O Plano Municipal de Educação elaborado dessa
forma ampla, ou restrito ao Sistema Municipal de Ensino, ou ainda a rede
municipal integrada ao sistema estadual, sempre deve conter, com a necessária
clareza, a proposta educacional do Município.
3. A INSTITUCIONALIZAÇÃO DO SISTEMA
MUNICIPAL DE ENSINO - PROCEDIMENTOS
Em primeiro lugar, considerando-se o princípio da gestão democrática que
rege a organização de sistemas e de instituições de ensino públicas em nosso país,
é indispensável que a decisão de institucionalizar O Sistema Municipal de Ensino
seja resultante, em cada Município, de um processo de discussão em que participem
a comunidade interna e a externa, ou seja, a comunidade educacional e a
representação dos demais segmentos da sociedade.
Hoje, inclusive, dividem-se as opiniões sobre a necessidade ou não de lei
municipal como requisito para a constituição dos Sistemas Municipais de Ensino.
Essa discussão ganhou novos argumentos com o entendimento expresso do
Conselho Nacional de Educação de que "os Municípios, pela Constituição de
1988, são sistemas de ensino" [Parecer CNE/CEB nº 30/20001 ou , em outras
palavras, são "titulares de sistemas autónomos de ensino desde a Constituição
Federal de 1988" (Parecer CNF./CF.H nº 04/2000]. Entende-se, entretanto, que lei
ou leis são mecanismos necessários para garantir a participação democrática da
sociedade nas decisões, inclusive por meio do Poder Legislativo, pois decisões
tomadas apenas pelo Poder Executivo são mais vulneráveis às mudanças geradoras
de descontinuidade, quando da transição dos governos. Conforme já foi
mencionado, o próprio CNE, ao referir-se às disposições legais que permitem ao
Município organizar-se em sistema de ensino, enfatiza que "mesmo na hipótese
da organização autorizada na lei", será preciso que decorra prazo para formulação
das leis municipais correspondentes, incluídas alterações da lei orgânica , quando
for o caso [Parecer CNE/CEB nº 05/971.
Além disso, de acordo com a definição das competências do Município, tratada
no item 1.3, a institucionalização do Sistema Municipal de Ensino, em relação à
integração da rede municipal ao Sistema Estadual de Ensino, implica o acréscimo
de duas novas incumbências:
> a elaboração de normas educacionais complementares para o seu sistema;
> a autorização, o credenciamento e a supervisão das instituições de ensino
municipais de educação básica e privadas de educação infantil.
Quais são as vantagens dessa ampliação das incumbências do Município na
área da educação?
Primeiramente, o Município assume a autonomia normativa que lhe é conferida
pela LDB (art. 11, III). Além disso, os encaminhamentos e processos educacionais
ganham em celeridade e agilização, pois deixam de depender de deliberações do
Conselho Estadual de Educação, no qual tramitam questões relativas a todas as
escolas particulares, à rede estadual e a todas as redes de ensino dos Municípios
que ainda não institucionalizaram seus próprios sistemas.
Por outro lado, as decisões tomadas no âmbito dos órgãos administrativo e
normativo da educação municipal tendem a ser mais adequadas às peculiaridades
de cada Município, no que se refere, por exemplo, tanto à autorização para
ORGANIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO MUNICIPAL: DA ADMINISTRAÇÃO DA REDE AO SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO
funcionamento de novas instituições de ensino quanto à definição da parte
diversificada do currículo escolar.
A partir de sugestões de vários autores e, especialmente, das indicações contidas
no Parecer CNE/CEB nº 05/97, identificam-se os seguintes passos para a
institucionalização do Sistema Municipal de Ensino:
• decisão pelo sistema de ensino próprio, por meio de ampla discussão com
a comunidade local, e definição do período de implantação;
• análise da Lei Orgânica Municipal e encaminhamento das necessárias
alterações, quando for o caso, ou seja, somente se nela houver dispositivos
que contrariem a instituição do Sistema Municipal de Ensino;
• elaboração do projeto da Lei do Sistema Municipal de Ensino. Esta é uma
competência exclusiva do Município, portanto não depende da concordância
prévia do Estado. A referida lei pode, a critério do Município, ser mais ou
menos abrangente. Se a opção for por uma lei concisa, será necessário,
posteriormente, providenciar leis específicas para regulamentar questões
que exigirem maior detalhamento, como, por exemplo, a organização e o
funcionamento do Conselho Municipal de Educação. O anexo II deste
texto apresenta roteiro-sugestão de anteprojeto da Lei do Sistema Municipal
de Ensino;
• organização ou reorganização dos órgãos educacionais - administrativo e
normativo -, a fim de que reúnam as condições necessárias para dar
consequência à autonomia conquistada, pela atuação qualificada capaz de
promover as mudanças e os avanços requeridos;
• comunicação sobre a decisão tomada à Secretaria de Educação do Estado e
ao Conselho Estadual de Educação. Enquanto não se completar a organização
do Sistema Municipal de Ensino e não se formalizar a devida comunicação
aos órgãos referidos, será mantido o vínculo normativo do Município ao
Sistema Estadual de Ensino. Feita a comunicação, não é necessário aguardar
o pronunciamento dos referidos órgãos do Estado, uma vez que a decisão é
do Município e a eles não cabe autorizar ou desautorizar.
Conforme Chieco (1997):
"Os dispositivos da LDB não deixam margem a dúvidas quanto à
possibilidade de funcionamento pleno e imediato dos sistemas municipais de
ensino. A nova Lei não restringe, não condiciona, não impõe limitações para a
aplicação das novas regras. E, neste caso, não caberá a qualquer órgão normativo
interpretar de forma limitativa, condicional ou restritiva. Qualquer restrição
que se estabelecer terá o carárer de tutela e será um desvirtuamento da letra da
lei, além de atentatório ao princípio constitucional da autonomia municipal".
Em síntese, a institucionalização do SME corresponde à efetiva concretização
da autonomia municipal na área da educação, com as correspondentes liberdades
e responsabilidades.
4. REGIME DE COLABORAÇÃO ENTRE OS SISTEMAS DE ENSINO
Este texto não poderia tratar da organização federativa da educação brasileira
sem dedicar especial atenção às novas regras para o relacionamento entre as
respectivas instâncias. De fato, a Constituição Federal de 1988 (art. 211) e a LDB
(ait. 8º) estabelecem como estratégia de organização da educação nacional o regime
de colaboração entre os sistemas de ensino da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios, o que é reiterado pelo Plano Nacional de Educação, que
prescreve o aperfeiçoamento desse regime ( V, 11.3.2, meta 19). Entretanto, formas
de colaboração entre as instâncias federadas na oferta da educação preexistem ao
regime de colaboração instituído, e pcxlcm e devem ser implementadas mesmo
antes da institucionalização dos sistemas municipais de ensino.
4.1. COLABORAÇÃO NA OFERTA DA EDUCAÇÃO ESCOLAR
São ilimitadas as possibilidades de parceria e cooperação entre as diferentes
esferas administrativas do país, no que se refere à garantia da educação escolar.
Entretanto a ConstiruiçãO Federa] e a LDB, assim como a Lei nº 9.424/96 - FUNDEF
e a Lei nº 10.172/2001 - PNE, indicam aspectos em que a colaboração entre os
entes federados deve ser obrigatoriamente implementada :
• Quanto à repartição de responsabilidades
> Estados e Municípios devem definir formas de colaboração na oferta de
ensino fundamental, assegurando distribuição proporcional das responsabilidades,
ou seja, das matrículas, ajustada à demanda e à capacidade de atendimento de
cada esfera, conforme dispõe a legislação [CF, art. 211, .$ 4
a
, alterada pela EC nº
14/96; LDB art. 10, II, e art. 75, § 2º];
> Estados e Municípios podem celebrar convénios nos quais a transferência
de responsabilidade por determinado número de matrículas no ensino fundamental
seja acompanhada da correspondente transferência de recursos financeiros (Lei
nº 9.424/96, art. 3°, §9º);
> Estados e Municípios, com a participação da União, podem repartir outros
encargos, principalmente, do ensino fundamental, como já vem ocorrendo, por
exemplo, com a merenda, o transporte escolar e a formação dos profissionais do
magistério, previstos nos objetivos e metas do Plano Nacional de Educação .
ORGANIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO MUNICIPAL: DA ADMINISTRAÇÃO DA REDE AO SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO
A definição de formas de colaboração entre o Estado e seus Municípios para a
distribuição das matrículas do ensino fundamental não implica municipalização,
entendida como transferência integral da responsabilidade por esse nível de ensino
da instância estadual para a municipal. Mesmo onde exista a necessidade de maior
participação dos Municípios na oferta do ensino fundamental, especialmente no
caso daqueles que oferecem número de matrículas inferior à sua capacidade de
atendimento, isso não deve ser confundido com a possibilidade de o Estado ausentar-
se totalmente da oferta de matrículas nesse nível de ensino no conjunto de seu
território. Pela manutenção de redes estaduais de ensino, mesmo que menores do
que as atuais, e da assistência técnica e financeira aos Municípios, a presença dos
Estados é necessária para assegurar ensino fundamental obrigatório de qualidade
para todos [IDB, art. 10, VI ]. Enquanto a Lei nº 5.692/71 determinava a progressiva
transferência dos encargos pelo ensino de lº grau dos Estados para os Municípios,
a LDB define uma competência concorrente pelo ensino fundamental, por meio da
repartição de responsabilidades entre Estados e Municípios.
6
• Quanto ao estabelecimento de normas
> a União, em colaboração com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios,
deve estabelecer competências e diretrizes para os currículos e conteúdos mínimos
da educação básica (CF, art. 210 e LDB art. 9º, IV);;
> a União, cm colaboração com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios,
deve estabelecer padrão mínimo de oportunidades educacionais para o ensino
fundamental (LDB, art. 74).
• Quanto ao planejamento
> a União, cm colaboração com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios,
deve elaborar o Plano Nacional de Educação, organizar o sistema de informações
educacionais e implementar processo nacional de avaliação do ensino [LDB, art.
9º, I, V e VI];
> a União, em articulação com os Estados, o Distrito Federal, os Municípios
e a sociedade civil, procederá a avaliações periódicas da implementação do Plano
Nacional de Educação [Lei nº 10.172/01 - PNE, art. 3
U
];
6
A Reforma Administrativa prevê que "a União, os Estados , o Distrito Federal e os Municípios
disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convénios de cooperação entre os entes
federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a Transferência total
ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços
transferidos"(CF, art. 241, com a redação dada pela BC nº19/98). É possível levantar a hipótese
de que a gestão associada de serviços públicos em geral corresponda, no âmbito da educação, ao
sistema único de educação básica entre o Estado e o Município, previsto na LDB,
> os Estados devem elaborar Planos Estaduais de Educação arriculando-os
com O Plano Nacional e integrando as ações de seus respectivos Municípios [ LDB,
art. 10, III | e os Municípios devem organizar seus sistemas de ensino integrando-
os às políticas e planos educacionais da União e dos Estados [LDB, art. 11, I|;
> Estados e Municípios, em regime de colaboração, com a assistência da União,
devem recensear a população para o ensino fundamental, fazer a chamada pública
e zelar pela frequência à escola [LDB, art. 5º, § lº].
4.2. DIFICULDADES PARA A COLABORAÇÃO
As principais dificuldades referem-se, por um lado, à falta de dados e
informações suficientes sobre a realidade escolar quanto à divisão dos encargos e
à capacidade de atendimento de cada esfera e, por outro, a razões de ordem
política. A falta de experiência democrática e a estrutura hierárquica e vertical da
sociedade brasileira tornam difícil a negociação entre as partes, com a
predominância de decisões tomadas nas instâncias federal ou estadual e impostas
às demais. Soma-se a isso a presença, nas relações entre as instâncias federativas,
do clientelismo e da partidarização.
Historicamente, os Estados têm, muitas vezes, tentado repassar encargos aos
Municípios, sem os correspondentes recursos financeiros, com a intenção de
desobrigar-se de responsabilidades até então suas, enxugando a máquina
administrativa, sem a necessária preocupação com a garantia da qualidade de
ensino. Atualmenre, com a implementação do FUNDEF, muitas vezes, ocorre uma
disputa entre as duas esferas pelos alunos do ensino fundamental, ao invés do
planejamento conjunto para a divisão dos encargos, o que pode resultar em
desperdício de recursos, ociosidade de prédios escolares e de recursos humanos,
entre outros problemas.
E necessário, portanto, que os parceiros demonstrem efetiva vontade política
de colaboração, o que implica deliberações compartilhadas e compromisso comum
com a qualidade de ensino, evitando-se simultaneamente a imposição de decisões
e a simples transferência de encargos de uma instância da Federação para outra(s).
4.3. MECANISMOS PARA VIABILIZAR A COLABORAÇÃO
É preciso criar espaços para deliberação conjunta entre as diversas instâncias
envolvidas no processo de colaboração, em nível federal, estadual e municipal,
garantindo a efetiva participação da sociedade.
Em nível nacional, trata-se de fortalecer o Conselho Nacional de Educação,
como órgão de representação do conjunto da comunidade educacional, e do
Conselho Federal de Acompanhamento e Controle Social do Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do
ORGANIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO MUNICIPAL: DA ADMINISTRAÇÃO DA REDE AO SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO
Magistério. Trata-se ainda de reforçar as relações de negociação direra entre o
MEC, o CONSED e a UNDIME, e de democratizar o Conselho Deliberativo do FNDE,
Em eada unidade federada, a partir da experiêneia aeumulada nas relações
entre o Estado e seus Municípios, é necessário construir espaços de participação e
deliberação conjunta. Por exemplo, em nível estadual, pode-se organizar grupo
(ou comissão) de coordenação ou de assessoramenro constituído paritariamente
por representantes da administração estadual e das entidades representativas dos
Municípios. Esse grupo deverá realizar levantamentos, elaborar diretrizes gerais,
definir parâmetros e critérios para a colaboração e manter permanente interlocução
com os diversos segmentos, podendo constituir subgrupos específicos.
Da mesma forma, em nível municipal, também é preciso constituir grupo (ou
comissão) de coordenação ou assessoramenro, formado paritariamente por
representantes da administração estadual, na região ou no Município, e por
representantes da administração municipal, para realizar diagnósticos e elaborar
propostas conjuntas visando efetivar a colaboração.
No anexo IV, encontram-se sugestões de atribuições que podem ser conferidas
a esses grupos de trabalho em âmbito estadual e municipal, como também de
ações que podem ser implementadas na colaboração entre Estado e Município.
4.4. PASSOS PARA VIABILIZAR A COLABORAÇÃO
Para viabilizar a definição de formas de colaboração entre o Estado e os
Municípios, são necessários os seguintes passos:
> conhecimento da realidade, por meio de: (i) levantamento da situação
educacional cm cada Município e no conjunto do Estado; (ti) levantamento das
disponibilidades financeiras e cálculos, em âmbito estadual, do valor mínimo
anual por aluno (Lei nº 9.424/96, art. 6º, § 1º) e do custo anual do aluno, relativo
ao padrão mínimo de qualidade (LDB, art. 75, § 2º);
> tomada de decisões conjuntas quanto a: (i) distribuição proporcional de
responsabilidades pela oferta de educação de acordo com a população a ser atendida
e os recursos financeiros disponíveis em cada uma das esferas do poder público
|LDB, art. 10, II, e art. 75, § 2°]; (ii) planejamento de ações educacionais a serem
executadas em conjunto, tais como: realização de concursos, recenseamennto escolar,
calendário letivo, implementação de programas para formação e atualização de
professores, avaliação externa, etc.
O referido planejamento poderá desdobrar-se, inclusive, na elaboração em
conjunto dos planos educacionais, previstos na LDB (art. 10, II) e na Lei nº 10.172/
2001 - PNE (art. 2º), em dois níveis:
> em âmbito estadual, com diretrizes e critérios gerais para garantir a necessária
unidade ao processo;
> em âmbito municipal, de forma a contemplar as peculiaridades locais e
maior participação da comunidade.
4.5. A ESPECIFICIDADE DO REGIME DE COLABORAÇÀO
Definido pela Constituição Federal e pela LDB como diretriz legal para a
organização dos sistemas de ensino, o regime de colaboração constitui-se em
alternativa à fragmentação da organização da educação nacional que poderia
resultar da descentralização consubstanciada na existência de sistemas autônomos
em todos os níveis federados.
Ao contrário das formas de colaboração já existentes, o regime de colaboração,
como se constitui em forma de relacionamento entre sistemas, pressupõe a
organização dos sistemas municipais de ensino, na medida em que o federal e os
estaduais já se encontram organizados. Com seus sistemas de ensino
institucionalizados, os Municípios poderão relacionar-se com a União e o Estado
como iguais, de maneira autônoma, sem subordinação, nem hierarquia, e
estabelecer com essas instâncias novas formas de colaboração.
Por outro lado, sendo as normas educacionais elemento constitutivo dos sistemas,
o dispositivo da Constituição Federal que determina a organização dos sistemas de
ensino em regime de colaboração implica a cooperação entre seus órgãos
administrativos e normativos, para a elaboração das normas complementares,
especialmente entre o sistema estadual e os municipais, responsáveis pela educação
básica. Esse novo espaço de colaboração torna-se imprescindível para que a
descentralização da educação, necessária frente à diversidade regional do Brasil, não
coloque em risco a unidade cultural do país.
Assim, o regime de colaboração entre sistemas de ensino deve diferenciar-se das
formas de colaboração que o antecederam pela cooperação e parceria no desempenho
da função normativa. Se o Município optar por permanecer integrado ao sistema
estadual, provavelmente não se verificara a colaboração relativa ao estabelecimento
de normas educacionais, pois as deliberações do órgão normativo estadual
continuarão se consumindo em normas impositivas aos Municípios na administração
de suas redes de ensino. Além disso, sem o sistema municipal organizado e, portanto,
com a manutenção da rede de escolas municipais integrada ao sistema estadual, as
relações entre Município e Estado poderão manter as características amais de
hierarquia, verticalidade e subordinação, e encontrar dificuldades para evoluir em
direção a uma relação horizontal e autónoma entre iguais. Entretanto, seria necessário
haver avanços por meio de ações conjugadas e pactuadas entre ambas as esferas,
conforme já foi indicado na seção 1.4 deste texto.
* ORGANIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO MUNICIPAL: DA ADMINISTRAÇÃO DA REDE AO SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO
Do exposto acima, é possível concluir que o regime de colaboração pode
ocorrer entre todos os sistemas de ensino ou, em cada unidade federada, apenas
entre o sistema estadual e os municipais, ou, ainda, entre sistemas municipais
independentemente da interação com o sistema estadual, como, por exemplo,
por meio da instituição de Conselhos Regionais de Educação, cuja abordagem é
feita no anexo V
O dirigente municipal de educação, responsável pela coordenação do
planejamento e pela qualidade do atendimento, encontrou neste texto, por certo,
de acordo com a realidade de seu Município, maiores ou menores desafios a suas
habilidades político-administrativas de gestor e a sua competência profissional.
Nada, entretanto, estará além das suas possibilidades, se houver vontade política,
honestidade de propósitos e trabalho coletivo. Resta reafirmar que, dentre esses
desafios, destaca-se o inovador regime de colaboração, que exigirá de todos, além
de vontade, maturidade política.
ANEXO I
DISPOSITIVOS DA LDB QUE. CONTÊM ATRIBUIÇÕES DE
CARÁTER NORMATIVO DOS SISTEMAS DE ENSINO:
1. Gestão democrática do ensino público
Art. 3º, VIII
Art. 14
2. Condições para a oferta de ensino pela iniciativa privada
Art. 7
a
, I e II (no caso dos Municípios, em relação à educação infantil - art.
18,I)
3. Autorização, reconhecimento, credenciamento, supervisão e avaliação dos
cursos das instituições de educação superior e dos estabelecimentos de
ensino
Art. 9º, IX, art. 10, IV, e art. 11, IV (no caso dos Municípios, autorização,
credenciamento e supervisão dos estabelecimentos de ensino)
* Listagem elaborada por Mariza Abreu e Marisa Timm Sari para a oficina sobre "Sistema
Municipal de Ensino" do PRASEM - Programa de Apoio aos Secretários Municipais de
Educação, promovido pelo MEC/Projero Nordeste, UNICEF, UNDIME e Banco Mundial,
entre maio e dezembro de 1997.
4. Graus progressivos de autonomia para as escolas públicas de educação básica
Art. 15
5. Adequação do calendário escolar às peculiaridades locais
Art. 23, § 2º
6. Avaliação pela escola para classificação do aluno sem escolarização anterior
Art. 24, II, e
7. Progressão parcial em escolas com progressão regular por série
Art. 24, III
8. Controle de frequência pela escola
Art. 24, VI
9. Parâmetro para relação adequada entre número de alunos por professor
Art. 25, 'caput' e parágrafo único
10. Parte diversificada dos currículos (a ser complementada também na escola)
Art. 26, 'caput`
11. Adequação da educação básica à população rural
Art. 28
12. Desdobramento do ensino fundamental em ciclos
Art. 32, § 1º
13. Regime de progressão continuada no ensino fundamental em escolas com
progressão regular por série
Art. 32, § 2º
14. Procedimentos para a definição dos conteúdos e das normas para habilitação
e admissão dos professores do ensino religioso
Art. 33, § 1°
15. Oferta do ensino fundamental progressivamente em tempo integral
Art. 34, § 2º
Art. 87
16. Oportunidades educacionais apropriadas, inclusive cursos e exames
supletivos para jovens e adultos
Art. 37, § 1º
Art. 38, 'caput'
ORGANIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO MUNICIPAL: DA ADMINISTRAÇÃO DA REDE AO SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO
17. Condições para atendimento aos educandos com necessidades especiais
Art. 59, I a V
18. Critérios para caracterização das instituições privadas de educação especial
para fins de apoio técnico e financeiro do poder público
Art. 60, 'caput`
19. Estatuto e plano de carreira para promover a valorização dos profissionais
da educação
Art. 67, 'caput`
20. Tempo de docência para exercício de outras funções de magistério
Art. 67, parágrafo único
21. Educação escolar para os povos indígenas
Arts. 78 e 79
22. Estágios de alunos do ensino médio ou superior
Art. 82, 'caput'
23. Prazo para adaptação de estatutos e regimentos das instituições
educacionais à LDB
Art. 88, § 1º
24. Integração de creches e pré-escolas
Art. 89
25. Resolução de questões da transição por delegação do Conselho Nacional
de Educação
Art. 90
OBSERVAÇÃO:
> alguns desses dispositivos devem ser regulamentados por lei, como, por
exemplo, os relativos à gestão democrática e ao estatuto e plano de carreira do
magistério; outros devem ser regulamentados por normas do órgão competente,
como, por exemplo, a parte diversificada do currículo e os dispositivos relacionados
com a progressão parcial e a continuada;
> esta lista pode não estar completa.
ANEXO II
SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO - ANTEPROJETO DE LEI (ROTEIRO-SUGESTÁO)
Marisa Tinmi Sari e Sónia Balzano
Disciplina a organização do Sistema
Municipal de Ensino do Município de
, e dá outras providencias.
CAPÍTULO I
DA EDUCAÇÃO MUNICIPAL
Art. - Esta Lei disciplina a organização do Sistema Municipal de Ensino do
Município de , com ênfase na educação
escolar que se desenvolve, predominantemente, por meio do ensino, em
instituições próprias.
Art. - .
Secção I
Dos Objetivos da Educação Municipal
Art. - São objetivos da educação municipal, inspirados nos princípios e fins
da educação nacional:
I - formar cidadãos participativos capazes de compreender criticamente a
realidade social, conscientes de seus direitos e responsabilidades;
II - garantir aos educandos igualdade de condições de acesso, reingresso,
permanência e sucesso na escola;
III - assegurar padrão de qualidade na oferta da educação escolar;
IV - promover a autonomia da escola e a participação comunitária na gestão
do Sistema Municipal de Ensino;
* Consultora do FUNDESCOLA/MF.C na área de Educação e Gestão Educacional.
ORGANIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO MUNICIPAL: DA ADMINISTRAÇÃO DA REDE AO SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO
V - fovorecer a inovação do processo educativo valorizando novas ideias e
concepções pedagógicas;
VI - valorizar os profissionais da educação pública municipal;
VII-
Esses objetivos são apenas sugestão. Em cada Município, os objetivos
da educação municipal deverão estar em consonância com a Lei
Orgânica municipal a respectiva legislação educacional e a proposta
educacional do Município.
Secção II
Das Responsabilidades do
Poder Público Municipal com a Educação Escolar
Art. - As responsabilidades do Município com a educação escolar pública
serão efetivadas mediante a garantia de:
I - ensino fundamental obrigatório e gratuito, assegurada, inclusive, sua oferta
gramita para todos os que a ele não tiveram acesso na idade própria;
II - atendimento educacional especializado gratuito aos educandos com
necessidades especiais, preferencialmente na rede regular de ensino;
III - atendimento gratuito em creches e pré-escolas às crianças de zero a seis
anos de idade;
IV - oferta de ensino noturno regular, adequado às condições do educando;
V - oferta de educação escolar regular para jovens e adultos, com características
e modalidades adequadas às suas necessidades e disponibilidades, garantindo-se
aos que forem trabalhadores as condições de acesso e permanência na escola;
VI - atendimento ao educando, no ensino fundamental público, por meio de
programas suplementares de material didático-escolar, transporte, alimentação e
assistência à saúde;
VII - padrões mínimos de qualidade de ensino, definidos como a variedade e
quantidade mínimas, por aluno, de insumos indispensáveis ao desenvolvimento
do processo cnsino-aprendizagem;
VIII - formas alternativas de acesso aos diferentes níveis de ensino,
independentemente da escolarização anterior;
Art.- •
Embora os dispositivos desta Secção já constem do texto da
Constituição e/ou da LDB, integram este anteprojeto por se tratarem
das responsabilidades do Poder Público municipal com a oferta da
educação escolar. Outros dispositivos poderão ser acrescidos, de
acordo com a Lei Orgânica e as peculiaridades do Município, como,
por exemplo, se for o caso, a oferta de ensino médio.
CAPÍTULO II
DA ORGANIZAÇÃO DO SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO
Art. - O Sistema Municipal de Ensino compreende:
I - as instituições de ensino fundamental e de educação infantil, mantidas
pelo Poder Público municipal;
II - as instituições de educação infantil criadas e mantidas pela iniciativa
privada;
III - (órgão administrativo);
IV - (órgão colegiado);
V - conjunto de normas complementares.
Parágrafo único - Cabe ao Município, por meio dos órgãos responsáveis
pela educação municipal, baixar normas complementares às nacionais que
garantam organicidade e unidade ao sistema de ensino.
(I) - Se o Município for mantenedor ou pretender manter escolas
de ensino médio, deverá incluir este nível de ensino no texto do
inciso, ou ainda, usar a expressão educação básica para se referir às
três etapas de atendimento. Cabe lembrar que, conforme dispõe a
LDB (art.ll, V), o Município só poderá amar em outros níveis de
ensino quando estiver atendida plenamente a sua responsabilidade
com o ensino fundamental e a educação infantil, e com recursos
acima dos percentuais mínimos vinculados a manutenção e
desenvolvimento do ensino. Além disso, o ensino médio é nível
prioritário de atuação do Estado (CF, art. 211, § 3
a
).
(II) - Usar a designação do órgão responsável pela administração
da educação como, por exemplo. Secretaria Municipal de Educação.
(III) - Usar a designação do órgão colegiado como, por exemplo,
Conselho Municipal de Educação.
ORGANIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO MUNICIPAL: DA ADMINISTRAÇÃO DA REDE AO SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO
Secção I
Das Instituições Educacionais
Art. - A educação escolar será oferecida predominantemente por meio do
ensino, em instituições próprias.
Art. - As instituições de educação e de ensino, respeitadas as normas comuns
nacionais e as do Sistema Municipal de Ensino, e de acordo com a etapa da
educação básica em que atuam, terão as seguintes incumbências:
I - elaborar e executar sua proposta pedagógica;
II - administrar seu pessoal e seus recursos materiais e financeiros;
III - assegurar o cumprimento dos dias letivos e das horas-aula
estabelecidas;
IV - velar pelo cumprimento do plano de trabalho de cada docente;
V - prover meios para a recuperação dos alunos de menor rendimento;
VI - articular-se com as famílias e a comunidade, criando processos de
integração da sociedade com a escola;
VII - informar os pais e responsáveis sobre a frequência e o rendimento
dos alunos, bem como sobre a execução de sua proposta pedagógica;
VIII -
Art. - A organização adminisrrativo-pedagógica das instituições de educação
e de ensino será regulada no regimento escolar, segundo normas e dircrriz.es fixadas
pelos órgãos competentes do Sistema Municipal de Ensino .
Art. - As instituições municipais de ensino fundamental e de educação infantil
serão criadas pelo Poder Público municipal de acordo com as necessidades de
atendimento à população escolar, respeitadas as normas do Sistema Municipal de
Ensino.
Art. - As instiniições de educação infantil mantidas e administradas por pessoas
físicas ou jurídicas de direito privado, integrantes do Sistema Municipal de Ensino,
atenderão às seguintes condições:
I - cumprimento das normas gerais da educação nacional e do Sistema
Municipal de Ensino;
II - autorização de funcionamento e avaliação de qualidade pelo Poder
Público municipal;
III - capacidade de autofinanciamento, ressalvado o previsto no art.
213 da Constiniiçáo Federal.
Art. -
O texto desta Secção reflete 0 disposto na LDB, cabendo ao Município
adequá-lo a sua realidade, incluindo, suprimindo ou complementando
dispositivos.
Secção II
D
(denominação do órgão administrativo da educação municipal)
Art. - é o órgão que exerce as atribuições
do Poder Público municipal em matéria de educação, cabendo-lhe, em especial:
I - organizar, manter e desenvolver os órgãos e instituições oficiais do
Sistema Municipal de Ensino, integrando-os às políticas e planos educacionais da
União e dos Estados;
II - exercer ação redistributiva em relação às suas escolas;
III - oferecer prioritariamente o ensino fundamental e a educação infantil
cm creches e pre-eseolas, permitida a a mação em outros níveis de ensino, quando
estiverem plenamente atendidas as necessidades de sua área de competência e
com recursos acima dos percentuais mínimos vinculados a manutenção e
desenvolvimento do ensino.
IV - elaborar e executar políticas e planos educacionais, cm consonância
com as dirctrizes, objetivos e metas do Plano Nacional de Educação;
V - autorizar, credenciar e supervisionar os estabelecimentos do Sistema
Municipal de Ensino, de acordo com as normas do referido sistema.
§ 1º' - A autorização para funcionamento das instituições de educação e
de ensino, bem como de seus cursos, séries ou ciclos, será concedida com base
em parecer favorável do (órgão normativo),
considerando os padrões mínimos de funcionamento para o Sistema Municipal
de Ensino.
§ 2º - Para o credenciamento dos estabelecimentos será exigida a
comprovação de atendimento aos requisitos que assegurem os padrões de
qualidade definidos para o Sistema Municipal de Ensino, no prazo determinado
pelo (órgão normativo).
ORGANIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO MUNICIPAL: DA ADMINISTRAÇÃO DA REDE AO SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO
§ 3º - A supervisão escolar será atividadc permanente do(a)
(órgão administrativo do sistema), incumbindo-lhe orientar e verificar o
cumprimento da legislação e das normas, e acompanhar a execução das propostas
pedagógicas das instituições escolares.
§ 4º - A avaliação, realizada sistematicamente, sob a coordenação do(a)
(órgão administrativo), com a participação do
(órgão colcgiado), abrangerá os diversos
fatores que determinam a qualidade do ensino.
Art
Nesta proposta, e previsto um órgão colegiado de representação social
do Sistema Municipal de Ensino, o qual poderá, a critério do
Município, responder ou não pela função normativa e, ao mesmo
tempo, participar da definição das políticas educacionais, e
acompanhar e controlar a sua execução. As incumbências de autorizar
e credenciar estabelecimentos de educação e de ensino poetem ser
atribuídas ao órgão administrativo ou ao colegiado. Neste
anteprojeto, por serem de caráter administrativo, foram atribuídas
ao órgão administrativo do sistema, enquanto ao colegiado cabe
manifestar-se a respeito por meio de parecer prévio, no exercício da
função consultiva. No entanto, o Município pode definir de outra
forma como, por exemplo, atribuindo ao colegiado as duas
incumbências: estabelecer as normas para autorização e
credenciamento (função normativa) e autorizar/credenciar as
instituições educacionais (função deliberativa). A autorização refere-
se à permissão para o funcionamento da instituição escolar e de seus
cursas, enquanto o credenciamento é ato do Poder Público decorrente
da avaliação do estabelecimento de ensino, anteriormente autorizado,
após determinado período de funcionamento.
Secção III
D
(denominação do órgão colegiado)
Art. - é órgão de natureza colegiada,
vinculado à(ao) com autonomia administrativa e
dotação orçamentária própria, que desempenha as funções
(consultiva, deliberativa, normativa, propositiva, mobilizadora, fiscalizadora, de
controle social, etc), de forma a assegurar a participarão da sociedade na gestão
da educação municipal.
Parágrafo único- (órgão colegiado)
tem sua estrutura, composição, organização, funcionamento e atribuições definidas
em legislação específica e em regimento próprio.
Art. - (órgão colegiado) compõe-se de
membros, sendo (indicar números absolutos ou frações, por
exemplo: um terço,)de livre escolha do Poder Executivo e os demais indicados
por instimições e entidades da (comunidade educacional e/ou
sociedade civil), com mandatos de. anos, renovando-se em
.(terços, percentual, etc), nos termos da lei.
Art
A vinculação do órgão colegiado do sistema, em geral, é com o órgão
administrativo da educação, mantida sua autonomia. Há casos em
que se vincula diretamente ao prefeito. Por outro lado, seus atos
(pareceres, resoluções, deliberações, indicações etc), na maioria dos
casos, dependem de homologação do órgão administrativo do sistema.
O papel e as funções atribuídos ao órgão colegiado devem estar de
acordo com a proposta educacional e as peculiaridades do Município.
A lei, ao institucionalizar o referido órgão, deverá estabelecer as
instituições e entidades que nele estarão representadas, definindo o
número de representantes de cada uma delas.
Esta proposta de anteprojeto não define a denominação dos órgãos
constitutivos do sistema municipal de ensino, nem esgota suas
funções e atribuições, respeitando a liberdade de organização do
Município, conforme dispõe a LDB (art.8º, § 2º). Nesse sentido, o
Parecer nº 30/00 da CEB do CNE destaca que a Constituição, "ao
ressalvar a autonomia própria dos Estados, Municípios e Distrito
Federal (artigos 18, 25, 29, 30, 32), dentro de suas competências,
deixa a cargo destes sujeitos políticos, segundo suas Constituições e
Leis Orgânicas, dispor sobre a respectiva organização administrativa.
Nesta organização, supõe-sc a existência de órgãos executivos e
normativos e que, no caso da educação, tem sido a presença de
secretarias e conselhos de educação".
ORGANIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO MUNICIPAL: DA ADMINISTRAÇÃO DA REDE AO SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO
Secção IV
Do Plano Municipal de Educação
Art. - A lei municipal estabelecerá o Plano Municipal de Educação, com
duração de anos.
§ lº O Plano Municipal de Educação será elaborado com a participação
da sociedade, sob a coordenação do (órgão administrativo),
subsidiada pelo (órgão colegiado), cm
conformidade com os Planos Nacional e Estadual de Educação.
§ 2º - O Plano Municipal de Educação deve conter a proposta educacional
do Município, definindo diretrizes, objetivos e metas.
§ 3º - Compete ao (órgão colegiado) o
acompanhamento e a avaliação da execução do Plano.
Art
Por se tratar de sugestão, cabe consulta à Lei Orgânica para verificar
de quem é a incumbência da aprovação do referido plano, o que
deverá ter correspondência nesta lei. Considerando-se que a
Constituição Federal estabelece a aprovação do PNE em lei, o mesmo
pode ser definido na lei do Sistema Municipal de Ensino em relação
ao Plano Municipal de Educação. Quanto à sua vigência, sugere-se
que seja de 4 anos ( período do PPA) ou, se este plano corresponder
ao plano decenal municipal previsto na Lei nº 10.172/01 - PNK, que
seja de 10 anos.
CAPÍTULO III
DA GESTÃO DEMOCRÁTICA DO
ENSINO PÚBLICO MUNICIPAL
Art. - A gestão democrática do ensino publico municipal será definida cm
legislação própria, com observância dos seguintes princípios:
I - participação dos profissionais da educação e dos pais ou responsáveis
pelos alunos na elaboração da proposta pedagógica da escola;
II - participação das comunidades escolar e local em órgãos colegiados;
III -graus progressivos de autonomia das escolas na gestão pedagógica,
administrativa e financeira;
IV - liberdade de organização dos segmentos da comunidade escolar,
em associações, grémios ou outras formas;
V - transparência dos procedimentos pedagógicos, administrativos e
financeiros;
VI - descentralização das decisões sobre o processo educacional.
Parágrafo único - Integram a comunidade escolar os alunos, seus pais ou
responsáveis, os profissionais da educação e demais servidores públicos em exercício
na unidade escolar.
Art. - As instituições municipais de educação e de ensino contam, na sua
estrutura e organização, com Conselhos Escolares (ou órgão equivalente) de que
participam o diretor da escola e representantes da comunidade escolar e local.
Art. - A escolha dos diretores das escolas públicas ocorrerá por meio de
processos democráticos, combinados com critérios técnicos.
Art. - A composição, atribuições e funcionamento dos Conselhos Escolares,
e a forma de escolha dos diretores das escolas públicas municipais serão
regulamentados em lei.
Art. - A autonomia financeira das unidades escolares será assegurada, na lei,
pela destinação periódica de recursos visando ao seu regular funcionamento e à
melhoria do padrão de qualidade do ensino.
A gestão democrática do ensino público municipal poderá ser
disciplinada no texto desta lei ou em lei própria, a critério do
Município. No caso de ser regulada na Lei do Sistema Municipal de
Ensino, deverá dispor, por exemplo, sobre a composição, atribuições
e funcionamento dos Conselhos Escolares, e a forma de escolha dos
diretores das escolas públicas municipais (eleição combinada com
seleção por critérios de competência, concurso público e outros).
A participação dos pais nos Conselhos Escolares e na elaboração da
proposta pedagógica fundamenta-se nas disposições da LDB (art. 14,
II) e do ECA ( art. 53, parágrafo único).
ORGANIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO MUNICIPAL: DA ADMINISTRAÇÃO DA REDE AO SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO
CAPÍTULO IV
DA ORGANIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO ESCOLAR
Art. - A educação escolar municipal abrange as seguintes etapas da educação
básica:
I - Educação Infantil;
II - Ensino Fundamental.
Secção I
Da Educação Infantil
Art. - A Educação Infantil, primeira etapa da educação básica, tem por
finalidade o desenvolvimento integral da criança até seis anos de idade.
Art. - As instituições municipais de Educação Infantil têm por objetivo
promover a educação e o cuidado da criança, complementando a ação da família,
priorizando o atendimento pedagógico sobre o assistencial e incentivando a
integração escola-família-comunidade.
Art. - A Educação Infantil será oferecida em:
I - creches ou entidades equivalentes para crianças até três anos de idade;
II - pré-escolas para crianças de quatro a seis anos de idade.
Parágrafo único - Cabe ao (órgão normativo do
sistema) fixar normas para o funcionamento das instituições de Educação Infantil,
inclusive quanto à carga horária mínima anual, e dispor sobre a natureza das
entidades equivalentes.
Art. - A avaliação na Educação Infantil deve ser desenvolvida sistematicamente,
sem o objetivo de promoção, mesmo para acesso ao ensino fundamental.
Art
Secção II
Do Ensino Fundamental
Art. - O Ensino Fundamental é a etapa da educação básica de escolarização
obrigatória, com duração mínima de oito anos, a partir dos sete anos de idade e
facultativamente aos seis, e tem por objetivo a formação básica do cidadão,
(neste artigo
deverá estar expresso o objetivo do Município para O ensino fundamental)
Art. - O Sistema Municipal de Ensino, por meio dos seus órgãos, definirá
com a participação da comunidade escolar a organização do currículo do ensino
fundamental, cm séries, ciclos ou outras alternativas, de acordo com o interesse
do processo de aprendizagem.
Se o Município já decidiu sobre a forma de organização do currículo
do ensino fundamental, em ciclos ou séries, por exemplo, o artigo
acima deverá explicitar a opção feita, regulamcntando-a.
Embora a LDB tenha sua maior flexibilidade nos artigos 23 e 24 que
tratam da organização regulação da educação básica, a decisão do
Município sobre essa questão é de grande responsabilidade, pois
envolve aspectos da prática pedagógica que estão diretamente
relacionadas à realidade local e às condições existentes.
Art. - O Ensino Fundamental nas escolas municipais, atendidas as normas
gerais da educação nacional, será organizado de acordo com as seguintes diretrizes:
I - a fixação do calendário escolar observará:
a) o mínimo de 800 horas de efetivo trabalho escolar, distribuídas em
200 dias letivos;
b) a possibilidade de distribuição das 800 horas letivas anuais em menos
de 200 dias letivos, para atender a peculiaridades locais, inclusive climáticas ou
económicas, somente mediante autorização (órgão
administrativo ou normativo) do Sistema Municipal de Ensino;
I A lei do sistema municipal pode estabelecer número de dias e horas
letivas acima do mínimo nacional.
II - a matrícula do aluno, exceto para o ingresso no ano inicial do
Ensino Fundamental, poderá ser feita:
a) independentemente de escolarização anterior, mediante avaliação pela
escola, que defina o grau de desenvolvimento e experiência do candidato, respeitada
a faixa etária mínima, e que permita sua inserção na série ou etapa adequada,
observadas as normas do Sistema Municipal de Ensino;
b) por promoção, para alunos da escola que cursaram com
aproveitamento, a série ou etapa, de acordo com o disposto no regimento;
ORGANIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO MUNICIPAL: DA ADMINISTRAÇÃO DA REDE AO SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO
e) por transferência, para candidatos procedentes de outras escolas;
d) por reclassificação para a série ou etapa adequada, no caso de
organização escolar diversa da escola de origem, respeitada a faixa etária própria,
mediante avaliação com base nas normas curriculares gerais, inclusive quando se
tratar de transferências entre estabelecimentos situados no país e no exterior;
III - o regimento escolar, nos estabelecimentos com progressão regular
por série, poderá admitir, observadas as normas do Sistema Municipal de
Educação:
a) regime de progressão continuada;
b) formas de progressão parcial, desde que preservada a sequência do
currículo;
IV- a verificação do rendimento dos alunos, disciplinada no regimento
da escola, observará os seguintes critérios:
a) avaliação contínua e cumulativa do desempenho do aluno, com
predominância dos aspectos qualitativos sobre os quantitativos e dos resultados
ao longo do ano letivo sobre os de eventuais provas finais;
Alerta-se que os regimentos das escolas, ao dispor sobre a avaliação
dos alunos, devem considerar que a principal função da avaliação
contínua e cumulativa, prevista na LDB, é identificar aprendizagens e
dificuldades, e oferecer elementos para reorientar o processo de
ensino-aprendizagem, com caráter mais diagnóstico do que
classificatório do desempenho do aluno. Do mesmo modo, considerar
que, embora os pareceres descritivos sejam a forma mais adequada
para expressar os resultados da avaliação cumulativa, pode admitir-
se o uso de notas ou conceitos pela escola, desde que não resultem
de médias, mas constituam expressão do resultado progressivo da
aprendizagem dos alunos.
b) possibilidade de aceleração de estudos para alunos com atraso escolar;
e) possibilidade de avanço nas séries ou etapas mediante verificação de
aprendizagem, respeitada a faixa etária adequada;
A possibilidade de avanço de alunos com idade inferior à série ou etapa
para a qual apresentam condições, deve ser regulamentada pelo órgão
normativo do sistema. Por exemplo: regular que, neste caso, o avanço
só poderá ocorrer mediante parecer de especialistas credenciados, tendo
em vista a importância pedagógica da adequação idade-série.
d) obrigatoriedade de estudos de recuperação, de preferência paralelos
ao ano letivo, para os casos de baixo rendimento escolar;
Os regimentos escolares poderão prever, alem dos estudos de
recuperação paralela, oportunidades de recuperação entre os períodos
letivos, para alunos que não obtiveram aproveitamento satisfatório.
V - o controle da frequência dos alunos, conforme o disposto no
regimento escolar, de acordo com as normas do Sistema Municipal de Ensino,
observará:
a) a frequência mínima de setenta e cinco por cento do total de horas-
Ictivas anuais do conjunto de componentes curriculares, em que o aluno está
matriculado, para aprovação;
b) a data da matrícula do aluno na escola, em qualquer época dó ano
letivo, para cálculo do percenmal de frequência;
e)
Considcrando-se que a vinculação da aprovação à frequência parece
contrapor-se ao princípio de promoção do sucesso escolar, sistemas
de ensino, apesar da posição do Conselho Nacional de Educação
(Parecer CEB/CNE nº 5/97, 3.1), têm normalizado essa questão,
possibilitando a realização de atividades de compensação das faltas,
por motivos comprovadamente justificados, nos casos de alunos com
rendimento satisfatório. Por essa razão, pode-se adotar a seguinte
redação para a alínea e: "a possibilidade de serem estabelecidos
critérios para compensação de infrequéncia, por motivos justificados,
às atividades escolares, devendo o órgão normativo estabelecer as
condições dessa compensação."
VI - a definição da parte diversificada do currículo das escolas públicas
municipais, em complementação à base comum nacional, observará:
a) a inclusão de pelo menos uma língua estrangeira moderna, escolhida
pela comunidade escolar, conforme as possibilidades da instituição;
b) a inclusão de componentes curriculares que atendam à proposta
pedagógica da escola, definidos em conjunto com os órgãos do Sistema Municipal
de Ensino.
e)
ORGANIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO MUNICIPAL: DA ADMINISTRAÇÃO DA REDE AO SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO
Neste inciso poderão ser incluídos outros dispositivos sobre a
definição da parte diversificada do currículo, quanto à competências
das escolas e do sistema, e/ou de componentes curriculares. Outra
alternativa é encaminhar esse assunto à regulamentação pelos órgãos
do sistema.
Art. - A jornada escolar no Ensino Fundamental incluirá pelo menos quatro
horas diárias de sessenta minutos de trabalho curricular efetivo com orientação de
professor e com frequência exigível, de acordo com a proposta pedagógica da escola.
Parágrafo único - São ressalvados os cursos noturnos e as formas alternativas
de organização devidamente autorizadas pelo órgão responsável do Sistema
Municipal de Ensino.
Art. - (órgão ou órgãos do sistema) definirá(ão)
a relação adequada entre número de alunos e professor, a carga horária e as
condições materiais do estabelecimento.
Art.
Muitos dispositivos desta Secção constam do texto da LDB; portanto,
o Município pode decidir por não repeti-los no texto da lei do Sistema
Municipal de Ensino.
Secção III
Da Educação de Jovens e Adultos
Art. - A oferta de ensino fundamenta] regular para jovens e adultos que não
tiveram acesso na idade própria, ou que abandonaram a escola precocemente,
deverá atender a características, interesses, necessidades e disponibilidades desse
alunado, de acordo com as dirctrizes curriculares nacionais do Ensino Fundamental
e da Educação de Jovens e Adultos.
Art. - O (órgão normativo), em
consonância com as diretrizes curriculares nacionais para a Educação de Jovens e
Adultos, regulamentará a oferta de cursos e exames supletivos para o Sistema
Municipal de Ensino, preferencialmente, cm regime de colaboração com outros
sistemas de ensino.
Secção IV
Da Educação Especial
Art. - A educação especial e a modalidade de educação escolar para educandos
com necessidades especiais, a ser oferecida preferencialmente na rede regular de
ensino.
§ lº - A rede regular de ensino para atendimento à educação especial deverá
contar, sempre que necessário, com serviços de apoio especializado.
§ 2º - O (órgão normativo), em
consonância com as diretrizes nacionais, fixará normas para o atendimento a
educandos com necessidades especiais.
Art. - O Município, para garantir a oferta de educação especial no nível de
ensino fundamental, atuará cm regime de colaboração com o Sistema Estadual
de Ensino e em cooperação com os demais Municípios da região.
Art. - O Poder Público municipal poderá complementar o atendimento a
educandos com necessidades especiais, por meio de convénios com instituições
privadas sem fins lucrativos, especializadas e com atuação exclusiva cm educação
especial, e que atendam aos critérios estabelecidos pelo Sistema Municipal de Ensino.
Art
CAPÍTULO V
DOS PROFISSIONAIS DA EDUCAÇÃO
Art. - São profissionais da educação os membros do magistério que exercem
atividades de docência e os que oferecem suporte pedagógico direto à docência
em escolas ou órgãos do Sistema Municipal de Ensino.
Art. - São incumbências dos profissionais da educação no exercício da docência:
I - participar da elaboração da proposta pedagógica da escola;
II - elaborar e cumprir plano de trabalho, segundo a proposta pedagógica
da instituição;
III - zelar pela aprendizagem dos alunos;
IV - estabelecer estratégias de recuperação para os alunos de baixo
rendimento;
V - ministrar os dias letivos e horas-aula estabelecidos, além de participar
integralmente das atividades dedicadas a planejamento, avaliação e
desenvolvimento profissional;
ORGANIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO MUNICIPAL: DA ADMINISTRAÇÃO DA REDE AO SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO
VI - colaborar com as atividades de articulação da escola com as famílias
e a comunidade.
V
Art. - São incumbências dos profissionais da educação cm exercício de
atividadcs de suporte pedagógico à docência na escola:
I - coordenar, acompanhar e assessorar o processo de elaboração e
execução da proposta pedagógica da escola;
II - acompanhar e assessorar os docentes no cumprimento de dias e
horas letivas, e no desenvolvimento de plano de trabalho e estudos de recuperação;
III - prover meios para desenvolvimento de estudos de recuperação
para os alunos de baixo rendimento;
IV - articular-se com a comunidade escolar e informar os pais sobre a
frequência e o rendimento dos alunos e a execução da proposta pedagógica da escola;
V
Parágrafo único - Os profissionais de suporte pedagógico, em exercício no
órgão administrativo do Sistema Municipal de Ensino, desenvolverão atividades
de supervisão, acompanhamento e avaliação junto às instituições educacionais
públicas e privadas que o integram, de acordo com a legislação vigente.
Art. - A valorização dos profissionais da educação e assegurada em plano de
carreira, regulamentado em lei própria.
Art
1 De acordo com a legislação municipal e a proposta educacional do
í Município, poderão ser incluídos outros dispositivos neste Capítulo.
CAPÍTULO VI
DOS RECURSOS FINANCEIROS
Art. - O Município aplicará, anualmente, no mínimo, por cento
da receita resultante de impostos, compreendidas as transferências constitucionais,
em manutenção e desenvolvimento do ensino público municipal.
Art. - (o órgão administrativo)
participará da elaboração do Plano Plurianual, das leis de diretrizes orçamentárias e
das leis orçamentárias anuais, cabendo-lhe definir a destinação dos recursos vinculados
e outros que forem reservados para a manutenção e desenvolvimento do ensino.
Parágrafo único - (órgão colegiado)
participará das discussões da proposta orçamentária e acompanhará a sua execução,
zelando pelo cumprimento dos dispositivos legais.
Art. - (titular do órgão
administrativo da educação) é o gestor dos recursos financeiros destinados à
respectiva área, sendo responsável, juntamente com as autoridades competentes
do Município, pela sua correta aplicação.
Art. - Cabe ao (titular do
órgão administrativo da educação) autorizar, de acordo com lei específica, os
repasses a serem feitos diretamente às escolas municipais, acompanhando e
orientando sua correta aplicação.
Art
CAPÍTULO VII
DO REGIME DE COLABORAÇÃO
Art. - O Município definirá com o Estado formas de colaboração para assegurar
a universalização do ensino fundamentai obrigatório.
§ lº - A colaboração de que trata este artigo deve garantir a distribuição
proporcional das responsabilidades, de acordo com a população a ser atendida e
OS recursos financeiros disponíveis em cada esfera.
§ 2- - Para implementar, acompanhar e avaliar o regime de colaboração
poderá, por iniciativa do Município, ser constituída comissão paritária com
participação de representantes do Estado e Município.
Art. - O Município poderá atuar cm colaboração com o Estado por meio de
planejamento, execução e avaliação integrados das seguintes ações:
I - formulação de políticas e planos educacionais;
II - recenseamento e chamada pública da população para o Ensino
Fundamental, e controle da frequência dos alunos;
III - definição de padrões mínimos de qualidade do ensino, avaliação
institucional, organização da educação básica, proposta de padrão referencial de
currículo e elaboração do calendário escolar;
IV - valorização dos recursos humanos da educação;
V - expansão e utilização da rede escolar de educação básica.
ORGANIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO MUNICIPAL: DA ADMINISTRAÇÃO DA REDE AO SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO
Art. - O Sistema Municipal de Ensino deverá amar em articulação com o
Sistema Estadual na elaboração de suas normas complementares, com vistas à
unidade normativa, respeitadas as peculiaridades da sua rede de ensino.
Art. - O Poder Público municipal estabelecerá colaboração com outros
Municípios, inclusive por meio de consórcios, visando qualificar educação pública
de sua responsabilidade.
Art
CAPÍTULO VIII
DAS DISPOSIÇÕES GERAIS E TRANSITÓRIAS
Art. - O Município elaborará, em atendimento ao disposto na Lei federal nº
10.172, de 9 de janeiro de 2001, que aprovou o Plano Nacional de Educação -
PNF., plano decenal correspondente, com vistas à realização de seus objetivos e
metas, adequando-os às especificidades locais.
O plano decenal do Município poderá responder à exigência de Plano
Municipal de Educação, plurianual, previsto neste anteprojeto.
Art. - O Poder Público municipal manterá programas permanentes de
capacitação dos servidores públicos que atuam cm funções de apoio administrativo
e serviços gerais nas instituições educacionais e órgãos do Sistema Municipal de
Ensino.
Art. - O Sistema Municipal de Ensino adotará as normas complementares do
Conselho Estadual de Educação, enquanto o seu órgão normativo não tiver
elaborado normas próprias.
Art. - Esta Lei entrará cm vigor na data de sua publicação.
Nas disposições transitórias poderão ser incluídos outros dispositivos
de interesse do Município e definidos prazos, como, por exemplo,
para (re)organização do órgão colegiado do sistema, aprovação de
regimentos escolares, habilitação de professores leigos, etc.
ANEXO III
CONSELHO MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO - CME*
CONTEÚDOS MÍNIMOS PARA A LEI MUNICIPAL
De acordo com a forma de conceber o CME - amplitude de sua participação no
funcionamento do Sistema Municipal de Ensino -, a respectiva lei há de disciplinar
os conteúdos (aspectos) pertinentes, levando em conta ao menos os seguintes:
Caracterização/Natureza;
Funções;
Atribuições: fixar normas, aprovar, decidir, autorizar, manifestar-se previamente,
ser ouvido, etc;
Composição, qualificação dos conselheiros, quem indica, quantos e de que
forma, quem nomeia, existência de suplentes;
Duração dos mandatos, recondução, data pré-estabelecida para o término do
mandato, substituição periódica dos conselheiros em percentuais;
Prazos para indicação, para nomeação dos indicados, para posse dos nomeados;
Preenchimento de vaga por renúncia, morte, etc;
Incompatibilidades com as funções dc conselheiro;
Interesse público da função de conselheiro;
Sede do CME;
Número mínimo de reuniões por período (semana/mês/semestre...);
Número máximo de reuniões mensais remuneradas; valor do 'jeton';
Ressarcimento de despesas de transporte e hospedagem, se e quando
ocorrerem;
Local de funcionamento e infraestrutura;
Pessoal de apoio técnico e administrativo (previsão e forma de provimento);
Recursos financeiros para o funcionamento;
Disposições transitórias (por exemplo: definição de mandatos menores para
garantir renovação parcial do colegiado).
* Fonte: Seide, Roberto Guilherme. Conselho Municipal de Educação-Roreiro-Sugestão para a
Lei Municipal. Subsídios para a Instituição do Sistema Municipal de Ensino do Rio Grande
do Sul. FAMURS, CONSEME/UNDIME-RS. Porto Alegre, 1997.
ORGANIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO MUNICIPAL: DA ADMINISTRAÇÃO DA REDE AO SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO
Observação:
> Ao tratar da definição das atribuições do CME, devem ser considerados os
seguintes artigos da Lei Federal nº 9.394 - LDB, de 20/12/96: :11, III e IV (em
relação à autonomia pedagógica); 23, § 2º; 24, II e III e VI; 25 e parágrafo
único; 26; 28; 32, § 2º; 33 (com a redação dada pela Lei Federal nº 9.475/97 -
ensino religioso); 38; 59,1 a V; 60; 67, parágrafo único; 78 e 79; 80, § 3º; 81;
82; 87; § 2º e 3o; 88, § lº; 90. Além disso, considerar também o artigo 4
a
, § 3º,
da Lei Federal nº 9.424 - FUNDEF, de 14/12/96.
ANEXO IV
COLABORAÇÃO ENTRE AS UNIDADES FEDERADAS - GRUPOS OU COMISSÕES Dl
COORDENAÇÃO OU ASSESSORAMENTO E AÇÒES CONJUNTAS
a) Principais atribuições que podem ser conferidas aos grupos ou comissões
de coordenação ou assessoramento paritários para a colaboração
• Grupo ou comissão de coordenação ou assessoramento paritário em nível estadual
> levantamento e organização de informações básicas;
> elaboração de diretrizes gerais;
> interlocução com parceiros específicos no âmbito do Estado;
> integração das políticas setoriais da Secretaria de Educação do Estado com
as propostas de colaboração com os Municípios;
> definição de critérios e parâmetros que assegurem equidade na colaboração;
> acompanhamento e avaliação.
• Grupo ou comissão de coordenação ou assessoramento paritário em nível municipal
> elaboração de diagnósticos necessários à tomada de decisões relativas à
colaboração e municipalização;
> coordenação da execução de plano de educação para o âmbito do Município,
incluindo as diversas redes de ensino;
> elaboração de propostas de ações conjuntas para a efetivação da colaboração;
> acompanhamento e avaliação.
b) Principais ações conjuntas a serem implementadas
Relação de ações conjuntas (não considerada fechada) que podem ser planejadas
e executadas em colaboração:
1. Atendimento à Demanda (acesso, reingresso e permanência)
1.1. Recenseamento escolar
1.2. Chamada escolar
1.3. Controle da frequência dos alunos
1.4. Atendimento a jovens e adultos
1.5. Atendimento aos educandos com necessidades especiais
1.6. Mapeamcnto escolar e nucleação de escolas
1.7. Regularização das "escolas municipalizadas" e propostas de municipalização
ou estadualização de escolas
1.8. Programas suplementares
> material didático-escolar
> transporte
> alimentação
> assistência à saúde
2. Recursos Humanos
> Ingresso/concursos
> Carreira (inclusive diretrizes conjuntas para a carreira do magistério)
> Salário/piso
> Capacitação, formação e atualização
> Habilitação de professores leigos
> Cedências e permutas de pessoal
3. Rede Física
> Aproveitamento das redes instaladas
> Conservação
> Construção
> Ampliação
> Equipamentos
ORGANIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO MUNICIPAL: DA ADMINISTRAÇÃO DA REDE AO SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO
> Definição de padrões mínimos de infra-estrutura escolar
4. Recursos Financeiros
> Recursos financeiros dos Municípios, do Estado e da União previstos para
cada exercício
> Recursos a serem redistribuídos por meio do FUNDEF e do salário-educação
5. Proposta Pedagógica (sucesso/aprendizagem)
> Formas de organização da educação básica (séries, ciclos, etc.)
> Currículo - parâmetros/padrões referenciais
> Parte diversificada regional do currículo
> Calendário escolar
> Reprovação, abandono e distorção série-idade
6. Gestão
> Gestão dos Sistemas Estadual e Municipal de Ensino
> Acompanhamento e registro de experiências de gestão e autonomia das
unidades escolares, nos diferentes sistemas de ensino
> Organização e funcionamento do Conselho Estadual de Educação e dos
Conselhos Municipais de Educação
> Elaboração conjunta de normas complementares às nacionais
7. Avaliação das Escolas e dos Sistemas de Ensino
> Organização de um sistema integrado de avaliação implementado cm
conjunto pelo Estado e pelo Município
> Acompanhamento e avaliação das ações conjuntas
*****
ANEXO V
CONSELHO REGIONAL DE EDUCAÇÃO
O processo de descentralização da educação, ao mesmo tempo em que favorece
a adequação de diretrizes e normas às peculiaridades regionais e locais, traz a
preocupação com o risco da fragmentação.
Além disso, a institucionalização do Sistema Municipal de Ensino vai precisar
enfrentar, cm muitos casos, a fragilidade inicial do Município para exercer a função
normativa. Diante desses problemas, ou das possíveis dificuldades para a
organização de Conselhos Municipais de Educação, vem sendo apontada e
discutida em muitos Estados brasileiros, nos últimos anos, a alternativa da
organização de conselhos de educação de âmbito regional, formados por conjuntos
de pequenos Municípios vizinhos [Romão, 1997, p. 22]. Aliás, muitos projetos
educacionais bem-sucedidos têm sido gestados por meio de consórcios municipais,
o que vem impulsionando as UNDIME Estaduais a optarem pela organização
regional dos Municípios que se fortalecem pela ação conjunta. Mais recentemente,
a Lei nº 10.172/01, que aprovou o Plano Nacional de Educação, ao tratar da
colaboração entre redes e sistemas de ensino municipais, prevê "apoio técnico a
consórcios intermunicipais e colegiados regionais consultivos, quando necessários" (V,
11.3.2, meta 20).
Antes, porem, de se implementar a referida alternativa, é necessário analisar a
instituição de Conselhos Regionais de Educação no contexto das competências
dos entes federados [Abreu, 1998, p. 86]. Na medida em que a "região" não se
constitui em esfera administrativa da Federação, poderia um conselho regional
desempenhar funções normativas, com caráter deliberativo, cm relação aos sistemas
de ensino dos Municípios que o constituíssem? Para contornar essa questão,
estudos preliminares apresentaram a seguinte proposta para a organização de um
Conselho Regional de Educação - CRE [EAMURS, 1997, p. 1]:
a) Funções e Competências
Deverá ter funções exclusivamente normativas (propositivas e não deliberativas)
e consultivas, incumbindo-se de:
> propor normas complementares às nacionais (previstas na LDB e decorrentes
de sua interpretação ou implementação) a serem adotadas pelos sistemas de ensino
dos Municípios que compõem o Conselho Regional de Educação, mediante o
referendo dessas normas pelos respectivos Conselhos Municipais de Educação;
> responder a consultas formuladas pelos Conselhos Municipais de Educação
dos Municípios que o compõem.
b) Jurisdição
Sc as entidades que congregam os Municípios (federação, associação,
UNDIME...) já estiverem organizadas cm microrregiões, sugere-se que os Conselhos
Regionais de Educação aproveitem a divisão e a infra-estrutura existentes,
garantindo-se a livre adesão dos Municípios a iniciativa da criação do referido
conselho.
e) Instituição
A instituição do Conselho Regional de Educação poderá ocorrer em assembleia
geral dos Municípios que compõem a região, prevendo-se a participação dos
ORGANIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO MUNICIPAL: DA ADMINISTRAÇÃO DA REDE AO SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO
representantes dos Conselhos Municipais de Educação dos Municípios que, por
adesão, o integram.
Uma vez criado e instituído, o Conselho Regional de Educação elaborará o
seu regimento com normas de funcionamento e elegerá sua presidência (um ou
mais membros).
d) Composição
O CRE será constituído de representantes indicados pelos Conselhos Municipais
de Educação dos Municípios que o instituíram. A manutenção da assessoria técnica
do CRE e outras despesas necessárias ao seu funcionamento poderão ser assumidas
pela entidade que congrega regionalmente os Municípios (se houver), mediante
sua contribuição.
e) Funcionamento
Em seu regimento, o CRE deverá definir a periodicidade de suas reuniões e a
forma de convocação. É de se prever que, no primeiro ano de funcionamento, o
CRE tenha reuniões mais frequentes, porque estará definindo o conjunto das
normas comuns que darão unidade aos Sistemas Municipais de Ensino
representados no conselho.
E necessário definir a forma de tomada de decisões (por maioria simples,
qualificada ou por consenso), considerando-se que o CRE será, de fato, um espaço
de articulação cujas proposições, para terem validade jurídica, precisam ser
referendadas nos Conselhos Municipais de Educação de cada Município que o
compõe.
Alem disso, o CRE deverá dispor sobre outras questões próprias do regimento
de um órgão colegiado.
*****
BIBLIOGRAFIA
LEGISLAÇÃO E NORMAS
Constituição da República Federativa do Brasil. Texto Constitucional de 05/10/
88, contendo as alterações adotadas pelas Emendas Constitucionais de nº 1
a 15. - Brasília: Imprensa Nacional, 1997.
Emenda Constitucional n° 14, de 12 de setembro de 1996 que "modifica os arts.
34, 208, 211 e 212 da Constituição Federal, e dá nova vedação ao art. 60 do Ato
das Disposições Constitucionais Transitórias".
Emenda Constitucional nº 19, de 5 junho de 1998, que "modifica o regime e dispõe
sobre princípios e normas da Administração Pública, servidores e agentes políticos,
controle de despesas e finanças públicas e custeio de atividades a cargo do DF, e dá
outras providências".
Lei nº 4.024, de 20 de dezembro de 1961, que "fixa diretrizes e bases da educação
nacional ".
Lei nº 5.692, de 11 de agosto de 1971, que "fixa diretrizes e bases para o ensino de
1º e 2º graus e dá outras providencias".
Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996, que "fixa diretrizes e bases da educação
nacional".
Lei nº 9.424, de 24 de dezembro de 1996, que "dispõe sobre o Fundo de Manutenção
e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério, na
forma prevista no art. 60, § 7-, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias,
e dá outras providências".
Lei nº 10.172, de 09 de janeiro de 2001, que "aprova o Plano Nacional de Educação
e dá outras providencias".
CONSELHO ESTADUAL DE EDUCAÇÃO DO ESTADO DE SÃO PAULO..
Indicação CEE nº 02/92 do Pleno, sobre a organização do Sistema Estadual de
Educação, mimeo.
CONSELHO ESTADUAL DE EDUCAÇÃO DO ESTADO DO RIO
GRANDE DO SUL.. Parecer nº 140/97, de 21/01/97; Resolução nº229, de 16/
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CONSELHO NACIONAL DE EDUCAÇÃO. Pareceres 05/97 e 12/97, da
Câmara de Educação Básica. - Brasília: 1997.
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SOARES, Edla de Araújo Lira. LDB e Sistema Municipal de Educação. - Brasília:
CNE/CEB, 1997. mimeo
A Dimensão
Pedagógica da Gestão
da Educação'
Adélia Ltiiza Portela"
Dilza Maria Andrade Atta'"
' Versão atualizada di texto de mesma titulo publicado no Guia de Consulta do PRASEM II. Brasília:
FUNDESCOLA/MEC/UNICEF/UNDIME, 1999
" Coordenadora do Programa de Apoio ao Desenvolvimento da Educação Municipal da Universidade
Federal da Bahia e consultora do FUNDESCOLA/MEC.
'" Professora da Universidade Federal da Bahia.
SUMÁRIO
SUMÁRIO EXECUTIVO 121
1. INTRODUÇÃO 122
2. A DIMENSÃO PEDAGÓGICA NA
ORGANIZAÇÃO MUNICIPAL DA EDUCAÇÃO 123
3. A ESCOLA COMO ESPAÇO PRIVILEGIADO DE
CONSTRUÇÃO DA CIDADANIA 124
4. AUTONOMIA ESCOLAR E PROPOSTA PEDAGÓGICA 125
5. A PROPOSTA PEDAGÓGICA: DO FORMAL AO REAL 128
6. A PROPOSTA PEDAGÓGICA COMO ELEMENTO ORIENTADOR E
CONDUTOR DA GESTÃO PEDAGÓGICO-DEMOCRÁTICA 130
7. A CONSTRUÇÃO DA PROPOSTA PEDAGÓGICA 132
7.1. PROCESSOS BÁSICOS A SEREM
DESENVOLVIDOS PARA A CONSTRUÇÃO, A EXECUÇÃO E O
ACOMPANHAMENTO DA PROPOSTA PEDAGÓGICA 134
7.2. CONTEÚDOS DA PROPOSTA PEDAGÓGICA 137
7.3. IMPLEMENTAÇÃO DA PROPOSTA PEDAGÓGICA 152
8. CONSIDERAÇÕES FINAIS 156
BIBLIOGRAFIA 157
A DIMENSAO PEDAGOGICA DA GESTAO DA EDUCAÇÃO
SUMARIO Executivo
O texto discute a presença da dimensão pedagógica cm todas as ações
municipais, chamando atenção para o fato de que, nas Secretarias de Educação,
essa dimensão muitas vezes é preterida, em razão da ênfase posta nos aspectos
burocrárico-administrativos. Passa a considerar que as novas políticas públicas de
educação, no Brasil, resultantes de conquistas realizadas pela sociedade, colocam
a escola como seu principal foco e a construção da cidadania como o objetivo
maior da existência das instituições responsáveis pela escolarização da população
brasileira, ressaltando, assim, a importância da dimensão pedagógica. A Lei nº
9394/96 - LDB, expressando o princípio constitucional de gestão democrática do
ensino público, atribui, como uma das primeiras incumbências das escolas, a
responsabilidade de elaborar e executar a sua proposta pedagógica, estabelecendo,
como princípios da gestão democrática, a autonomia e a participação.
Em decorrência disso, o texto passa a indicar o novo papel que as Secretarias de
Educação devem desempenhar para que a escola atinja o padrão de qualidade que
precisa ter para formar o cidadão que o mundo de hoje exige. Considerando-sc esse
novo papel, passa-se a discutir a necessidade de a Secretaria de Educação assumir o
próprio processo de construção da proposta pedagógica das escolas como um dos
pilares do seu trabalho. A construção da gestão democrática exige o reconhecimento
de que é por meio da prática pedagógica cotidiana das escolas que se expressa a
política educacional do Município, que deve ser resultante da participação da
comunidade escolar nas discussões que subsidiam a sua criação. Este é um
movimento de mão dupla, que envolve, de um lado, a escola e a comunidade na
qual se insere, e, de outro, a administração municipal.
A proposta pedagógica da escola reflete a proposta educacional do Município,
que se informa e se reestrutura a partir do desenvolvimento das diversas propostas
pedagógicas das escolas municipais. Se assim é, cabe à Secretaria de Educação
definir estratégias que respeitem e incentivem a diversidade de cada escola e, ao
mesmo tempo, consolidem a unidade do seu sistema educativo. Nesse sentido,
apresentam-se os diversos passos a serem percorridos no caminho da elaboração
da proposta pedagógica de cada escola da rede ou sistema de ensino e que devem
receber, continuamente, apoio, acompanhamento e avaliação por parte da secretaria
e dos conselhos, ligados à educação, constituídos no Município. Tanto o processo
de construção da proposta educacional do Município quanto a construção da
proposta pedagógica das escolas devem pautar-se pelos princípios de autonomia
e participação, que, por sua vez, implicam descentralização, partilha e equilíbrio
de poder e responsabilidades, concepção conjunta de objetivos e de processos
para alcançá-los, reconhecimento das diferenças, negociação e capitalização das
divergências em favor de um objetivo maior.
Assim, a Secretaria de Educação, alem de fornecer as condições concretas para
que a escola possa exercer a sua autonomia, deve possibilitar, articulando unidade
e diversidade, a existência de um sistema de ensino comum e de uma direção
coordenadora das distintas partes que cada escola representa.
1. INTRODUÇÃO
A Secretaria de Educação, seja estadual ou municipal, tem, mais do que nunca,
papel decisivo na condução dos esforços para a conquista de mudanças
significativas no atua] quadro educacional brasileiro. Se as ações desenvolvidas
pelas secretarias têm sido, historicamente, distanciadas do seu foco principal - a
escola, a sala de aula, o aluno -, as condições amais, relativas quer às novas
demandas socioeconómicas e culturais do mundo contemporâneo, quer às novas
políticas públicas nacionais para a educação, exigem nova postura da administração
pública - redirecionar suas ações, abandonando a ênfase burocrática e de controle,
para orientar e apoiar as escolas e oferecer-lhes as condições necessárias para que
possam alcançar o seu objetivo fundamental de oferecer ensino de boa qualidade.
E o que pode ser considerado ensino de boa qualidade hoje?
As Diretrizes Curriculares Nacionais para o Ensino Fundamental definem, na
Resolução CEB/CNE nº 2/98, princípios norteadores da prática pedagógica com o
objetivo de alcançar tal qualidade:
> "os princípios éticos da autonomia, da responsabilidade, da solidariedade e do
respeito ao bem comum;
> os princípios políticos dos direitos e deveres da cidadania, do exercício da criticidade
e do respeito à ordem democrática;
> os princípios estéticos da sensibilidade, da criatividade e do respeito à diversidade
de manifestações artísticas e culturais".
Da mesma forma, os estudos, trabalhos e documentos que versam sobre o
papel da educação no mundo contemporâneo, produzidos em nível nacional ou
internacional, apontam a qualificação intelectual e o desenvolvimento emocional
e afetivo como as fontes principais de competência do mundo moderno, e a
escola, como o lugar de construção e desenvolvimento dessa qualificação, que
vem sendo entendida como maior capacidade de abstração e de raciocínio, maior
capacidade de integração, de tomada de decisões, de trabalho em equipe, de
assimilação de mudanças, de desenvolvimento de autonomia, de exercício de
solidariedade, de acolhida e respeito às diferenças. Esses conhecimentos/habilidades
A DIMENSAO PEDAGOGICA DA GESTAO DA EDUCAÇÃO
requeridos, hoje, dos cidadãos caracterizam-se por alto nível de complexidade.
Não podem ser improvisados, mas, sim, construídos por um processo sistemático,
contínuo e em tempo próprio. É a escola a instituirão responsável pelo
desenvolvimento de tais conhecimentos/habilidades.
Nesse quadro, fica bem evidenciada a importância dos anos iniciais de
escolaridade para a construção das bases que irão permitir ao sujeito estar sempre
apto a realizar novas aprendizagens e a enfrentar os desafios continuamente
colocados por um mundo em constante mudança. O trabalho do aluno na escola,
o seu "oficio de aluno*, precisa ser, portanto, claramente entendido.
"Aprender a ler e escrever são objetivos fundamentais do ensino primário
cm todos OS países, mas são também condição de participação no
prosseguimento da escolaridade: para além dos sete ou oito anos, um aluno
que não sabe ler nem escrever não pode desempenhar 'corretamente' O seu
papel, uma vez que a parte cia comunicação escrita vai crescendo no trabalho
escolar. Um aluno de dez anos que não sabe nem ler nem escrever é um
'inadaptado' escolar, mesmo que seja inteiramente dócil, sensato, honesto,
arrumado, comunicativo, pacífico. Muito simplesmente, porque está privado
deste saber-fazer de base, o aluno não poderá dar cumprimento ao quinhão de
trabalho que lhe é pedido uma vez que não pode compreender o que se espera
dele" [Perrenoud, 1995, p. 63].
A ênfase que as amais políticas públicas de educação no Brasil colocam no
resgate da educação fundamental está relacionada com essa compreensão. Assim,
manter o olhar voltado para a escola e para a qualidade do trabalho que vem
sendo nela desenvolvido e o novo desafio que se coloca para os gestores da
educação, principalmente aqueles responsáveis pela educação nos Municípios,
cuja competência principal, registrada no artigo 11 da LDR, é "oferecer a educação
infantil em creches e pré-escolas, e, com prioridade, o ensino fundamentar'.
2. A DIMENSÃO PEDAGÓGICA NA ORGANIZAÇÃO MUNICIPAL DA EDUCAÇÃO
A dimensão pedagógica do processo educacional merece, portanto, ser ponto
de reflexão para todos os envolvidos com a administração do Município.
Sabe-se que a dimensão pedagógica, que é função específica da escola, mas
não se limita a ela, existe em toda a sociedade no seu conjunto e de indivíduo
para indivíduo OU para os outros indivíduos. Toda relação é pedagógica, tenha
ela um componente de subordinação, isto é, seja hegemônica/assimétrica, ou seja
uma relação de iguais, isto é, simétrica/recíproca. Toda atividade humana,
consequentemente, tem a sua dimensão pedagógica, pois há, sempre, entre os
seres humanos, um processo de ensinar e de aprender. Logo, a atividade
administrativa tem também a sua dimensão pedagógica, ainda que a sua ênfase
venha sendo posta no aspecto administrativo/burocrático. É preciso entender
que a liderança do Município, bem como a estadual, em todos os seus níveis, tem
conteúdo pedagógico mais acentuado que o normalmente reconhecido, e,
portanto, para conseguir que a escola cumpra o seu papel pedagógico, é necessário
que o gestor, seja ele o prefeito, o seu secretariado, a direção da escola, tenha
consciência dessa dimensão do seu próprio ofício.
Um trabalho da administração municipal planejado, organizado, articulado e
colerivo, assim como a seriedade e a honestidade no trato da coisa pública, servem
de referência para a formação do cidadão, para o trabalho das escolas, do mesmo
modo que o professor serve de referencial para os seus alunos. Esse é o caráter
implícito da dimensão pedagógica da gestão municipal. O caráter explícito se
refere às responsabilidades diretas com o sistema escolar, no estabelecimento
conjunto de diretrizes orientadoras do ensino, no acompanhamento do
desempenho de cada escola e de seus profissionais de educação e de seus alunos,
na ampliação e manutenção da rede, na qualificação do pessoal, na organização e
modernização dos serviços prestados pela Secretaria da Educação às escolas.
Considerando-se que a educação adquire, hoje, um caráter de estratégia para
a sobrevivência dos indivíduos e das colem idades, é necessário ter em mente que
a responsabilidade pelos processos educacionais do Município não se restringe
ao âmbito da Secretaria de Educação, mas ultrapassa esses limites e atinge a
administração corno um todo. Sendo a educação, a saúde, o trabalho e o bem-
estar social atividades-fim da organização pública, todos os segmentos
administrativos funcionam como atividades-meio para apoiar o desenvolvimento
daquelas atividades-fim. O plano municipal (de governo) deve, portanto, integrar
todas as ações com essa perspectiva e ter como ênfase que é por meio da educação
que uma coletividade desenvolve hábitos saudáveis e adquire competência para o
trabalho e para a convivência social solidária e construtiva.
3. A ESCOLA COMO ESPAÇO PRIVILEGIADO DE CONSTRUÇÃO DA CIDADANIA
A escola é a instituição do mundo moderno e contemporâneo responsável
pela transmissão do conhecimento sistematizado, do assim chamado conhecimento
escolar. E a única instituição diretamente responsável pelo ensino de instrumentos
indispensáveis à sobrevivência no mundo letrado das sociedades modernas. Isso
é válido principalmente no que se refere às classes populares, para as quais é o
principal meio de acesso ao conhecimento sistematizado.
A mídia, ainda que venha desempenhando novo papel educativo na sociedade,
não consegue, absolutamente, substituir o papel que a escola desempenha no
* A DIMENSÃO PEDAGÓGICA DA GESTÃO DA EDUCAÇÃO*
desenvolvimento das habilidades complexas necessárias a construção da cidadania.
Se algumas famílias ainda conseguem a alfabetização de seus filhos fora da escola,
isso vem se tornando cada vez mais raro, graças a mudanças na estrutura da família
moderna, e quase impossível entre as famílias brasileiras das classes trabalhadoras e
das classes populares, muitas delas consumidas por analfabetos ou semi-alfabctizados.
Dessa forma, a escola, e a sala de aula em particular, são lugares privilegiados
para o encontro da criança com o saber sistematizado. A criança traz para a escola
experiências do seu cotidiano, que podem ser ricas e válidas para o seu aprendizado,
mas é na escola que se vai dar o seu processo de iniciação no conjunto de normas
e de regras que regem o mundo letrado. A capacidade para usar material escrito é,
na sociedade atual, imprescindível ao acesso a todo tipo de informação, tornando
o uso da leitura cada vez mais necessário à participação real do cidadão em
atividades produtivas e coletivas. O não-domínio do mecanismo da leitura é
gerador de desvantagens e de dependências. Assim, há, hoje, crescente valorização
da educação escolar como estratégia de melhoria de vida e de empregabilidade.
Como vem sendo conduzida a educação nas escolas do Município? Ela vem se
constituindo, de fato, cm instauradora de condições para o domínio, pelos alunos,
dos conhecimentos/habilidades necessários ao exercício responsável e autónomo
da cidadania? Que tipo de cidadão a escola está formando? A administração
municipal sabe o que vem ocorrendo no interior de suas escolas?
É no interior da sala de aula que são estabelecidas diferentes formas de relação
com o objeto do conhecimento escolar. Que formas são essas? Essas formas de
relação permitem a apreensão desse conhecimento? O que é gerado aí?
Aproximação com esse conhecimento ou distanciamento? Quem consegue dele
se apropriar? Quem não consegue? Por que? Quais são as condições existentes na
escola que, na interação com as condições dos alunos, propiciam ou dificultam a
apropriação do conhecimento escolar? Essas são algumas das questões básicas
sobre o processo educacional que os gestores do Município ou da escola não
podem perder de vista.
O que a administração do Município está fazendo para que cada uma de suas
escolas desenvolva educação de qualidade?
4. AUTONOMIA ESCOLAR E PROPOSTA PEDAGÓGICA
A nova LDB, publicada em 1996, coloca na escola uma ênfase que não havia
sido, ainda, dada por nenhuma outra lei no Brasil. Os artigos lia 15,
especialmente, indicam as incumbências inerentes aos Municípios, aos
estabelecimentos de ensino e aos seus professores. A primeira das incumbências
para as escolas é "elaborar e executar sua proposta pedagógica".
Essa exigência da lei está, por sua vez, fortemente vinculada ao princípio
constitucional da gestão democrática que se expressa na LDB de forma bastante
explícita, no artigo 15, ao se afirmar: "Os sistemas de ensino assegurarão às unidades
escolares públicas de educação básica, que os integram, progressivos graus de
autonomia pedagógica e administrativa e de gestão financeira, observadas as normas
gerais de direito financeiro público". Assim, como observa Azanha (1997), a LDB
"representa um extraordinário progresso, já que, pela primeira vez, autonomia escolar
e proposta pedagógica aparecem vinculadas cm um texto legal".
E qual é a relação entre proposta pedagógica e autonomia?
Para entender essa relação é preciso discutir a concepção de proposta pedagógica
que está implícita na LDB. Sc a exigência de elaboração da proposta pedagógica
1
aparece nos dois artigos que tratam diretamente das incumbências das escolas e
dos professores (arts. 12 e 13) e aparece claramente vinculada, no artigo 14, à
gestão democrática, isso mostra o papel de relevância que a proposta assume
como um dos mecanismos de sua concretização. O artigo 14 da LDB indica,
como princípios da gestão democrática, "a participação dos profissionais da
educação na elaboração do projeto pedagógico da escola e a participação das
comunidades escolares em conselhos escolares ou equivalentes". Portanto, dois
elementos são intrínsecos à elaboração de uma proposta que contemple os
princípios da gestão democrática: ser construída de forma coletiva e contar com
a participação efetiva de todos os que compõem a comunidade escolar, ou seja,
professores, alunos, funcionários, pais e outros membros da comunidade que
circunda a escola, representados no Conselho Escolar.
Por isso e que Azanha afirma: "a existência de uma proposta pedagógica
produzida colctivamente e assumida como a diretriz que pauta as atividades
desenvolvidas por todos os segmentos da escola pode-se dizer que é condição
básica para a autonomia escolar". Portanto:
A proposta pedagógica pode ser concebida como a própria escola em
movimento, que constrói, no dia-a-dia, seu trabalho educativo, discute
coletivamente seus problemas, suas possibilidades de solução, e define,
de forma participativa, as responsabilidades pessoais e colctivas a serem
assumidas para a consecução dos objetivos estabelecidos.
1
E uma das meras do Plano Nacional a elaboração, em três anos, das propostas pedagógicas de
todas as instituições de educação infantil e de ensino fundamental - meta 9 do item 1.3 e meta
8 do item 2.3 do capítulo II - Níveis de Ensino.
A DIMENSAO PEDAGOGICA DA GESTAO DA EDUCAÇÃO
VáríOS estudos conduzidos tanto no Brasil quanto cm outros países [Tedcsco,
1997] indicam como um dos tatores de sucesso da escola a existência de uma
proposta pedagógica construída coletívamente e em funcionamento. A proposta
possibilita a integração da comunidade escolar em torno de objetivos comuns
nascidos das reais necessidades da escola, influencia na aprendizagem não só de
alunos e de professores, mas constitui-se, de fato, em fonte de múltiplas
aprendizagens para todos os que dela participam.
Outros trabalhos mostram o impacto da presença amante do Conselho Escolar
no desempenho dos alunos. Estudo realizado pelo SAEB indica que existe estreita
associação entre a implementação de Conselhos Escolares, com a participação
efetiva dos pais, e o resultado obtido pelos alunos nas provas aplicadas [Chamada
à Ação, 1997]. A participação da comunidade na escola tem sido incluída como
princípio de gestão democrática, não só no Brasil, mas também nas reformas
educacionais que vêm sendo encaminhadas em vários outros países, pelo que a
presença dos pais representa como elemento de acompanhamento da função social
da escola. O UNlCEF, ao desenvolver os doze princípios que fundamentam o
documento Educação para Todos, coloca, como primeiro princípio, o "envolvimento
da comunidade", destacando que os sistemas educacionais bem-sucedidos
èaracterizam-SC por forte identificação com a comunidade de pais e de alunos
[Chung, 19981. Uma serie de estudos realizados nos Estados Unidos e reunidos
em um documento intitulado Gerando Novas Evidencias: a família corno elemento
crítico para o sucesso do aluno [A new ..., 1996]
2
mostra, entre outros aspectos
levantados que, se há no grupo familiar da criança o reconhecimento da
importância da educação para sua vida, ainda que esse grupo não tenha a
constituição de uma família nuclear, cria-se um ambiente que encoraja a
aprendizagem, fazendo que o aluno se saia melhor na escola.
Mas, ao mesmo tempo, fica evidenciado, também, que a construção de uma
visão positiva a respeito da educação que a escola pode fornecer depende, em
grande parte, da participação que os pais ou responsáveis têm na vida escolar dos
seus filhos. A esse respeito, chama-se atenção para o fato de que não se pode
esperar que a família forneça sozinha o suporte para o desenvolvimento de uma
perspectiva positiva da educação. As escolas devem envolver, de forma significativa,
as famílias na educação de suas crianças. Esse envolvimento, contudo, deve ir
além dos eventuais encontros de pais. Devem incluir, entre outros aspectos, a
identificação dos elementos culturais da comunidade que podem ajudar a fazer a
ligação entre os objetivos da escola e os objetivos sociais do grupo e da comunidade
aos quais os pais pertencem. O Conselho Escolar se constitui em um espaço
2
Esre documento não foi publicado no Brasil; o rírulo cm pornigucs e uma tradução das
autoras.
importante de ligação entre a escola e os demais membros da comunidade. Se o
Conselho está organizado de forma democrática e aberta, pode constituir-se em
fonte de informação e de estímulo para a participação efetiva dos pais e,
consequentemente, em campo de exercício da cidadania.
Quando se compreende, com clareza, o papel da educação e do ensino para a
construção da cidadania cm uma sociedade democrática, é possível desenvolver a
gestão democrática, tanto no sistema quanto no interior da escola. Contudo, essa
compreensão nem sempre está presente entre aqueles que trabalham com educação.
A elaboração, a implementação e o acompanhamento da proposta pedagógica,
com a participação efetiva da comunidade, diretamente e por meio da participação
no Conselho Escolar, constituem-sc em uma das condições básicas para a
construção dessa compreensão, por promover a discussão permanente dos
caminhos a serem percorridos pela escola e pelo sistema, na procura da gestão
autónoma e democrática.
5. A PROPOSTA PEDAGÓGICA: DO FORMAL AO REAL
A exigência legal de assegurar progressivos graus de autonomia à escola e uma
resposta aos anseios dos educadores brasileiros. Contudo, esse dispositivo, por si
só, não se constitui em condição suficiente. Entre a autonomia decretada e a
autonomia construída, há um longo caminho a percorrer. É preciso evitar que
essa exigência, que, conforme se acentuou, pode vir a significar avanço nos
processos de ensino, reduza-se a mais uma atividade burocrática e formal a ser
cumprida. De fato, o risco existe.
Em 1998, em estudo realizado num Estado do Nordeste [Portela e Atta, 1998],
79% dos dirctores entrevistados indicaram a presença, em suas escolas, de projeto
pedagógico construído com a participação da equipe escolar e da comunidade.
A grande maioria dos professores dessas mesmas escolas, questionados a respeito de
como era desenvolvido o projeto, informou não haver planejamento coletivo e
desconhecer a existência de projeto pedagógico da escola, demonstrando-se, assim,
frontal discordância entre a fala dos dirctores e a dos professores. Isso mostra que
pode predominar, entre os dirctores das escolas pesquisadas, a concepção formal de
proposta pedagógica sem a característica de processo em permanente construção
pelo coletivo da escola, que o assumiria como sua responsabilidade e que, por isso
mesmo, ultrapassaria os limites de uma determinada gestão.
Pesquisa realizada no ano 2000, em quatro Municípios do Estado da Bahia
[Universidade Federal da Bahia/Fundação Clemente Mariani, 2000], aponta para
alguns tímidos avanços nesse quadro: algumas escolas apresentam propostas
pedagógicas elaboradas pelo coletivo da escola e em andamento (18%); a maioria
* A DtHENSto PEDAGÓGICA OA GíSIAO DA EDUCAÇÃO*
(77%), porém, só contou com a participação efetíva dos professores, coordenadores
pedagógicos e diretor, ficando excluída a participação dos alunos, dos pais e da
comunidade. Mesmo assim, pode-se dizer que esse resultado significa ganho
apreciável, se são considerados os dados da pesquisa realizada em 1998, cm que a
participação dos professores foi praticamente inexistente.
Da mesma forma, estudo realizado pelo FUNDESCOLA [Sauer
£
ct alii\ 2001]
no ano 2000 com 239 Municípios distribuídos pelas regiões Norte, Nordeste e
Centro-Oeste do Brasil, sobre as condições em que atuam os órgãos dirigentes
da educação municipal nessas regiões, indica, entre outros aspectos, que 62% das
Secretarias de Educação orientam para que a proposta seja elaborada pela equipe
de professores e técnicos da própria escola. Essa orientação parece não incluir a
participação dos alunos e da comunidade local.
Assim, apesar de se verificar um grande esforço, por parte dos Municípios
pesquisados, para vencer as dificuldades da elaboração coletiva, a grande maioria
não conseguiu, ainda, ultrapassar o obstáculo da inclusão dos pais, alunos e da
comunidade como parte efetiva do coletivo da escola. Para corroborar esses dados,
observou-se, também, nos dois últimos estudos aqui indicados, que os Conselhos
Escolares funcionam precariamente, regisrrando-se sua ausência em muitas das escolas.
Esses resultados trazem à baila aquilo que vem sendo comprovado pela própria
história educacional brasileira: qualquer iniciativa oriunda dos poderes públicos só
será bem-sucedida se for compreendida, aceita e incorporada por aqueles que deverão
implementá-la.
Sabe-se, por outro lado, da existência de serviços de consultoria contratados
para elaborar a proposta pedagógica da escola e, pior ainda, das várias escolas de
um mesmo Município, sem a participação do seu coletivo, fazendo que muitas
escolas apresentem propostas que, além de não expressarem sua realidade, não
estão legitimadas pelo exercício de sua construção coletiva. Diante disso, é
necessário estar-sc atento para que a exigência de construção da proposta
pedagógica não seja reduzida a sua dimensão legal e burocrática, nem signifique
apenas transferência de competências da administração central regional para as
escolas, sem que se tenha o devido cuidado de orientar e proporcionar as condições
para que ela possa ser realmente construída por aqueles que dela devem beneficiar-
se: alunos e professores.
Para que tais latos não continuem a ocorrer, cabe reconhecer que a proposta
pedagógica voltada para construir e assegurar a gestão democrática caracteriza-se
por sua elaboração coletiva e não se constitui em um agrupamento de projetos
individuais, ou em um plano apenas construído segundo normas técnicas para
ser apresentado às autoridades superiores [Castro, 1997].
6. A PROPOSTA PEDAGÓGICA COMO ELEMENTO ORIENTADOR E
CONDUTOR DA GESTÃO PEDAGÓGICO-DEMOCRÁTICA
Há, hoje, no Brasil, um esforço para se buscar o regime de cooperação entre
União, Estados e Municípios com a finalidade de superar a existência de redes
paralelas e desarticuladas, a fragmentação administrativa e a má qualidade do
ensino daí decorrente.
Ainda que seja o Município o responsável direto por "organizar, manter e
desenvolver os órgãos e instituições oficiais dos seus sistemas de ensino,
integrando-os às políticas e planos educacionais da União e dos Estados
1
',
conforme reza o artigo 11, inciso I, da LDB, deve-se ter em mente que a
responsabilidade pelas escolas públicas que ministram a educação básica é do
sistema público de educação. Assim, tanto as Secretarias de Educação municipais
quanto as estaduais devem estimular e apoiar suas escolas de educação infantil e
de ensino fundamental no processo de construção e implantação de suas propostas
pedagógicas, em atendimento às amais políticas públicas de educação. E necessário
que as duas redes atuem em parceria, para alcançarem os objetivos previstos para
a educação no Estado. A cooperação entre Estados e Municípios torna-se
indispensável para que as escolas, independentemente de se situarem na zona
urbana ou na rural, ou de serem administradas pelo Estado ou pelo Município,
possam desenvolver ensino de qualidade e para que se consiga estabelecer equidade
na oferta da educação básica para todas as crianças brasileiras.
Assim, a presença de propostas pedagógicas atuantes nas escolas será
decorrência da adoção, pelas Secretarias de Educação, de uma política que tome
o próprio processo de construção dessa proposta como um dos pilares de seu
trabalho. Para tanto, é necessário garantir às escolas as condições indispensáveis
para que a proposta seja elaborada e implementada.
Algumas dessas condições são: existência de um plano municipal de educação,
com proposta educacional clara que contemple ações voltadas para a construção das
propostas pedagógicas das escolas, com previsão dos recursos financeiros
necessários;
3
orientações claras e bem fundamentadas para subsidiar o trabalho das
escolas; disponibilidade de tempo para que professores, alunos, funcionários, pais e
outros membros da comunidade (diretamente ou por mecanismos de representação)
participem do processo de discussão coordenado pela direção; melhoria das condições
de trabalho da equipe escolar, inclusive as salariais, com a utilização correta dos
recursos do FUNDEF; definição dos papéis a serem assumidos pelos diferentes
segmentos; acompanhamento, pela secretaria, do processo de trabalho de cada escola
•' É indispensável fazer a previsão das dcspesxs necessárias no Plano Plurianual.
A DIMENSAO PEDAGOGICA DA GESTAO DA EDUCAÇÃO
C avaliação contínua dos desdobramentos que esse trabalho vai tomando cm função
do próprio processo de construção da proposta, que é permanente e resulta de
contínua negociação entre a administração central, a administração da escola, os
professores, os alunos, os pais e outros membros da sociedade local.
Este é o papel que se espera, hoje, que as secretarias assumam, marcado,
sobretudo, pela definição de diretrizes para as escolas, que estimulem a construção
da sua identidade e da sua autonomia, e pela dedicação ao sistema de apoio que
dê suporte ao desenvolvimento das ações propostas no projero de cada escola.
O quadro a seguir sintetiza os elementos essenciais que vão apoiar a construção
ativa e comprometida da proposta pedagógica das escolas, numa perspectiva de
ação integrada:
PI.ANO MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO
PROPOSTA KDUCACIONAL DO MUNICÍPIO CONTIDA NO PLANO
PARÂMETROS EDUCACIONAIS DO MUNICÍPIO
POLÍTICA DE VALORIZAÇÃO DO MAGISTÉRIO
SISTEMA DL AVALIAÇÃO E ACOMPANHAMENTO PEDAGÓGICO
POLÍTICA DE DISTRIBUIÇÃO EQUITATIVA DE RECURSOS
(MATERIAIS E FINANCEIROS)
Assim, desenvolver uma política que tome o próprio processo de construção
dã proposta pedagógica como um dos pilares do trabalho da Secretaria de Educação
é, ao mesmo tempo, reconhecer que existem princípios e normas gerais que regem
a educação nacional e identificar e respeitar as peculiaridades das várias situações
escolares. Esta é a ênfase dada tanto nas diversas Diretrizes Curriculares Nacionais,
emanadas do Conselho Nacional de Educação, quanto nos Parâmetros Curriculares
Nacionais. Sc essas diretrizes, juntamente com os parâmetros, têm a finalidade
de garantir certa unidade nacional dos currículos, há, também, a intenção de
garantir o reconhecimento da diversidade étnica e cultural do Brasil.
Os Parâmetros Curriculares Nacionais atingem, por exemplo, em sua
concretização, quatro níveis: no nacional, são uma referência para o fortalecimento
da unidade e da diversidade da educação no país; no nível dos Estados eMunicípios,
tornam-se recursos para elaboração das orientações sobre o currículo a ser
desenvolvido nos sistemas de ensino, considerando-se a variedade e as peculiaridades
regionais; no das escolas, constiruem-sc cm referencial básico para a construção de
suas propostas pedagógicas, considerando-se as suas especificidades; e, no nível d\
sala de aula, significam um referencial para o professor que, a partir da proposta
pedagógica da sua escola, vai desenvolver seu plano de trabalho voltado ao
atendimento das necessidades de aprendizagem de seus alunos.
Reconhcce-se, assim, que as várias unidades escolares não são idênticas e que
suas propostas, ainda que tenham como base as normas gerais da educação
nacional, devem contemplar suas necessidades específicas, tendo como pano de
fundo os princípios identificadores da escola e da região em que ela se situa, bem
como as aspirações dos sujeitos envolvidos cm sua construção. A partir dessa
perspectiva, a escola se constitui, então, em espaço de encontro entre políticas
nacionais e locais. Por isso mesmo, a conquista da autonomia pela escola não
significa sua total independência. A autonomia precisa ser entendida em um
contexto de interdependência. Se mo for assim, há o perigo de não se conseguir
reverter o processo de segmentação e pulverização do sistema de ensino.
As Secretarias de F.ducação têm, desse modo, um grande desafio a vencer:
superar o equívoco histórico de considerar como "homogéneo aquilo que e
substantivamente heterogéneo" [Azanha, 1997]. Esse equívoco tem levado, por
um lado, as escolas a não se comprometerem com o sucesso do seu próprio trabalho,
e, por outro, a secretaria a ser vista como um ente abstrato, distante e impessoal.
E, portanto, indispensável que a secretaria veja cada escola ""per se' e, não, a rede de
escolas como algo genérico. Se assim o fizer, estará contribuindo para que cada
escola reconheça a sua própria identidade e as suas interdependências, inclusive
com a rede estadual, no interior do sistema, por meio do processo contínuo de
construção coletiva de sua proposta pedagógica, e para que desenvolvam trabalhos
na direção do sucesso de seus alunos, finalidade última de sua existência.
7. A CONSTRUÇÃO DA PROPOSTA PEDAGÓGICA
A proposta pedagógica, por constituir-se cm elemento orientador e, ao mesmo
tempo, coordenador das ações da comunidade escolar, extrapola a dimensão
pedagógica, e engloba a gestão financeira e a administrativa. Portanto, deve
contemplar os recursos necessários à sua implementação e suas formas de
gerenciamento. Em verdade, ao se tratar de proposta pedagógica, se está tratando
do planejamento da escola que se vai objetivar no plano da escola, instrumento a
partir do qual as ações programadas serão desenvolvidas, acompanhadas e avaliadas.
No entanto, é preciso clareza quanto ao que se considera, hoje, como planejamento.
As novas concepções de gestão vão, segundo Garcia (1991), redescobrir essa função.
Contudo, esse planejamento vai diferir essencialmente do tradicional, marcado por
uma linha excessivamente burocrática e centralizadora. Hoje, ele deve constituir-se
em um instrumento de consecução da autonomia da escola. Portanto, é importante
retomar aqui o conceito de proposta pedagógica como "a própria escola em
movimento, construindo, no dia a dia, seu trabalho educativo, discutindo
coletivamente seus problemas, suas possibilidades de solução, e definindo, de forma
participativa, as responsabilidades pessoais e coletivas a serem assumidas para a
A DIMENSAO PEDAGOGICA DA GESTAO DA EDUCAÇÃO
consecução dos objetivos estabelecidos". Nessa perspectiva, o plano da escola
significa um instrumento que deve viabilizar a execução da proposta e ser
suficientemente flexível para se adaptar a dinâmica do trabalho cotidiano da escola.
A nova LDB, ao propor a descentralização do sistema e dar à escola progressivos
graus de autonomia pedagógica, administrativa e de gestão financeira, estabelece
uma relação clara entre autonomia e proposta pedagógica e, consequentemente,
coloca, para a escola, a responsabilidade de elaborar planejamento que a leve a
atingir esses progressivos graus de autonomia. A escola, por sua vez, só pode
assumir, com competência, essa responsabilidade se os seus profissionais tiverem
condições objetivas de trabalho. Qualificação profissional, salários condizentes
com sua função, jornada de trabalho que inclua tempo para estudo, discussão e
aniação cm outras atividades fora da sala de aula são condições indispensáveis
para a participação responsável e competente na elaboração e execução da proposta
pedagógica da escola.
Diante disso, que papel tem a proposta pedagógica na realização do atual
ideário da educação brasileira? Sem querer esgotar suas inúmeras finalidades,
serão apontadas aqui algumas, como objeto de reflexão.
•> Estabelecer diretrizes básicas de organização e funcionamento da escola,
integradas às normas comuns do sistema nacional e do sistema ou rede ao
qual pertence, considerando os elementos que a identificam.
• Reconhecer e expressar a identidade da escola de acordo com sua realidade,
idiossincrasias e necessidades locais.
• Definir coletivamcnte objetivos e metas comuns à escola como um todo.
• Possibilitar, ao coletivo escolar, a tomada de consciência dos principais problemas
da escola e das suas possibilidades de solução, definindo as responsabilidades
coletivas e pessoais, para eliminar ou atenuar as talhas detectadas.
• Estimular o sentido de responsabilidade e de comprometimento da escola
na direção do seu próprio crescimento, reconhecendo as possibilidades e
limitações de seu trabalho.
• Definir o conteúdo do trabalho escolar, tendo em vista as Diretrizes
Curriculares para o Ensino Fundamental, os Parâmetros Curriculares
Nacionais, os princípios orientadores oriundos da Secretaria de Educação,
a realidade da escola e as características do cidadão que se quer formar.
• Dar unidade ao processo de ensino, integrando as ações desenvolvidas seja
na sala de aula ou na escola, seja em suas relações com a comunidade, na
construção do currículo escolar.
• Estabelecer princípios orientadores do trabalho dos professores e dós
funcionários.
• Criar parâmetros para o processo de acompanhamento e de avaliação do
trabalho escolar.
• Definir, de forma racionai, os recursos necessários ao desenvolvimento da
proposta.
Para que a proposta pedagógica alcance essas finalidades, alguns caminhos devem
ser percorridos, seja qual for a a xicepçãt) de planejamento subjacente aos instrumentos
utilizados. Por exemplo, a elaboração das orientações das Secretarias de Educação e
a construção da proposta pedagógica das escolas não podem deixar de ser
fundamentadas nas experiências acumuladas pelas equipes da secretaria e da escola -
no assim chamado saber da experiência, na bibliografia especializada e nos documentos
oficiais que vêm sendo produzidos recentemente no Brasil, desde a nova LDB, às
dirctrizes oriundas dos Conselhos de Educação (Nacional, Estadual e Municipal, se
houver), aos Parâmetros Curriculares Nacionais, que fornecem os referenciais legais
e conceituais para a construção da educação que se quer hoje no Brasil.
Tendo em vista ser o concreto da escola dinâmico, complexo e multidetcrminado,
esses caminhos se entrecruzam o tempo todo, de forma que certas atividades
realizadas com determinada finalidade podem produzir resultados estimuladores
de outras atividades. Por exemplo, se a escola se reúne, juntamente com a
comunidade, para identificar seus problemas e levantar possíveis soluções, isso pode
transformar-se tanto no diagnóstico da situação escolar quanto em processo de
mobilização e comprometimento de todos na elaboração da proposta. Assim, o
próprio processo de diagnóstico pode ser um processo de mobilização, o que mostra
que as atividades não são estanques, mas estão interligadas e são interdependentes.
Tendo-se clara essa interdependência das ações, serão indicados, aqui, a título
de sugestão, momentos que devem estar presentes na construção da proposta
pedagógica da escola.
7.1. PROCESSOS BÁSICOS A SEREM DESENVOLVIDOS PARA A CONSTRUÇÃO, A
EXECUÇÃO E O ACOMPANHAMENTO DA PROPOSTA PEDAGÓGICA
Para que as finalidades da proposta pedagógica sejam alcançadas, alguns
processos precisam ser desenvolvidos. Em vários momentos, conforme afirmação
anterior, esses processos se entrecruzam e são dependentes uns dos outros, como
se verá a seguir.
Processo de participação
A importância da participação de uxios na construção da proposta já foi inúmeras
vezes aqui salientada. Vale ressaltar, ainda, alguns pontos fundamentais. A existência
de níveis hierárquicos diferenciados na escola é indiscutível, e, por isso mesmo, é
A DIMENSAO PEDAGOGICA DA GESTAO DA EDUCAÇÃO
preciso definir-sc, com clareza, as responsabilidades que cada um deve assumir.
Direção, professores, alunos, profissionais de suporte pedagógico, funcionários,
pais, lideranças da comunidade, rodos devem ter o seu espaço de participação, mas
deve-se ter cuidado para que não se confundam as atribuições ç não sejam
ultrapassados os limites de competência de cada segmento. Direção, professores e
profissionais de suporte pedagógico são os responsáveis dirctos pela mobilização
da escola e da comunidade para a construção da proposta. Além disso, uma de suas
atribuições específicas é a tomada de decisões sobre conteúdos e métodos de ensino
e carga horária das disciplinas do currículo. Os alunos são fontes de informação das
suas necessidades de aprendizagem, que se vão consriniir no núcleo das preocupações
da escola. São eles, de fato, o alvo de todo esse esforço.
O trabalho dos funcionários, por se realizar em uma escola, tem dimensão
pedagógica que é muito pouco reconhecida, até por eles próprios. As relações
que eles estabelecem com os alunos e com os pais poderiam ser exploradas na
direção da formação da cidadania. E nem sempre o são. Portanto, sua participação
atíva na construção da proposta é fundamental, para que a escola se constitua,
toda ela, em espaço educativo. Os pais e a comunidade devem participar
efetivamente das decisões sobre o orçamento e a utilização dos recursos financeiros
que a escola recebe. Além disso, devem participar das discussões sobre as
características do cidadão que se quer formar, sobre o uso do espaço e do tempo
escolar e sobre as formas de organização do ensino que a escola deve adotar. Essa
participação pode propiciar aos pais melhor compreensão do trabalho escolar e
fornecer subsídios para que acompanhem e estimulem seus filhos na consecução
das tarefas escolares. Por outro lado, deve-se estar atento para o fato de que essa
participação traz, para o interior da escola, de forma mais explícita, as questões
partidárias e grupais que existem na comunidade. Aqui, a negociação é
fundamental. Essas questões nunca devem ser impeditivas para a presença e a
participação dos pais na escola. O desafio é aprender a viver em democracia.
O Conselho Escolar é o canal institucional da participação dos pais. Entretanto,
é preciso construir parcerias com o maior número possível de pais e de lideranças
da comunidade, ultrapassando-se, assim, o formalmente estabelecido. A construção
de parcerias com a comunidade tem sido considerada fundamental para o êxito
de qualquer projeto educativo que objetive o desenvolvimento da cidadania. Ainda
que as famílias usuárias da escola pública tenham pouca formação escolar, é preciso
acreditar que podem influir significativamente nas escolas.
Como se vê, nenhum segmento tem importância menor que a de outro nesse
trabalho coletivo. As divisões hierárquicas, se existem, devem ser entendidas como
elementos necessários à organização, facilitação e operacioualizaçáo do trabalho.
Não devem funcionar, nunca, como elementos impeditivos da participação de
todos, que deve ser cada vez mais ampliada.
Processo de negociação
A elaboração da proposta pedagógica exige permanente abertura para a
negociação. E negociar, nesse ciso, é compreender que nas sociedades humanas
nenhum processo se faz de forma linear e harmónica. Para que uma expectativa
dessa ordem pudesse se realizar, seria necessária uma organização social perfeita,
em que todos os elementos funcionassem sincronicamente. A sociedade, porém,
deve ser vista em sua forma concreta e dinâmica, constituída por muitos campos
de luta e de relações que se entrecruzam, que produz movimentos sociais que não
são harmónicos e nos quais, consequentemente, não cabe a existência de relações
marcadas, apenas, pela convergência.
A participação democrática, condição essencial de formação do cidadão, supõe
a presença de conflitos. O próprio exercício da participação abre espaço para a
emergência desses conflitos. E impossível evitar tais situações, porque elas existem
de fato e são manifestação da variedade de concepções que norteiam as ações
pessoais. E necessário reconhecer a existência de tensões entre as necessidades
individuais e os objetivos da instituição, mas é possível capitalizar as divergências
em favor de objetivos maiores, sem deixar de enfrentar e compreender a natureza
dos conflitos. É aqui que entra o papel da negociação. Saber negociar significa
dar lugar ao debate, à expressão das várias necessidades e das diferenças,
produzindo-se ambiente do qual resultem a assunção coletiva dos conflitos e dos
problemas, a cooperação voluntária no trabalho em equipe, a repartição mais
igualitária do poder e dos recursos.
Assim, a autonomia da escola não é, isoladamente, a autonomia dos gestores
ou a dos professores ou a dos alunos ou a dos pais. Ela é resultante da confluência
de várias formas de pensamento e de interesses diversos que "é preciso saber
gerir, integrar e negociar" (Barroso, 1998, p. 29].
A proposta pedagógica, portanto, vai significar a síntese desses diversos
interesses e tem como propósito dar sentido coletivo às autonomias individuais.
Processo de mobilização
A proposta pedagógica, para que seja, de fato, instrumento de melhoria de
qualidade da escola, precisa ser construída coletivamente, com o envolvimento
progressivo de todos os sujeitos que, assim, tornam-se por ela responsáveis e com
ela comprometidos. Portanto, é indispensável desenvolver um processo contínuo de
mobilização que se estende para atém da sua elaboração e deve tazer-se presente
durante a execução, o acompanhamento, a avaliação e sua reelaboração. Cada escola
e cada comunidade têm diferentes pontos de partida para atingir o nível esperado de
mobilização. Encontrar esses pontos e desenvolver um trabalho com eles sintonizado
é uma das mais importantes tarefas das lideranças da escola, entre elas, o dirctor.
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Durante o processo, por certo, muitas lideranças vão emergir e vão, por sua
vez, provocar novas adesões. Isso significa que a mobilização de todos os
segmentos não vai ocorrer ao mesmo tempo. Ela se desenvolverá durante o próprio
processo de construção. O papel do Conselho Escolar no trabalho de mobilização
é fundamental, já que congrega os representantes dos diversos segmentos da escola.
No entanto, é sempre desejável que a participação da comunidade seja ampliada
com a presença de outras pessoas, além daquelas que já fazem parte do conselho.
Aqui, vale lembrar que a proposta deve ser sempre resultante de um processo de
negociação que deve ter como princípio a presença do pluralismo de ideias e a
aceitação das diferenças, fundamento da convivência democrática. Essa
mobilização é indispensável, sob pena de não se conseguir construir a proposta
de forma democrática e que seja legitimada por aqueles que fazem da escola um
espaço vivo e amante. A construção da cidadania passa por esse exercício de
participação, expresso, inclusive, como um dos princípios norteadores das ações
pedagógicas das escolas, tanto na LDB quanto nas Diretrizes Curriculares Nacionais
para o ensino. Nunca é demais lembrar que a função pedagógica da escola não se
restringe ao ensino das áreas convencionais de conhecimento, nem se dirige apenas
aos alunos, mas atinge toda a equipe escolar e a comunidade. A participação dos
adultos se constitui em referencial para os alunos e por meio da implementação
da proposta pedagógica desenvolver-se-ão os alunos na direção da conquista da
cidadania e se fortalecerão todos os membros da escola.
7.2. CONTEÚDOS DA PROPOSTA PEDAGÓGICA
Tanto a participação quanto a mobilização e a negociação não ocorrem no
vazio. A proposta pedagógica tem conteúdos que vão sendo construídos por
meio desses processos. Quais são os conteúdos básicos que devem integrar a
proposta pedagógica?
O cidadão que se quer formar
Que características deve ter o cidadão para viver no mundo contemporâneo?
A escola tem espaço para que se definam essas características? Afinal, que papel
tem a escola nessa definição?
A despeito de considerar-se que algumas competências (conhecimentos/
habilidades/valores) são básicas para a vida do cidadão em qualquer lugar do mundo,
é também reconhecida, hoje, a necessidade da preservação e do desenvolvimento
daqueles aspectos que constituem a especificidade das diversas culturas, tanto como
forma de sobrevivência quanto de garantia da soberania das nações. Isso significa
dizer que o espaço da escola é o da formação de cidadãos capazes de enfrentar os
novos desafios do mundo contemporâneo, mas que tenham consciência de suas
raízes históricas, conhecimento tia produção cultural de seu povo, de forma a afirmar
a sua identidade e, assim, poder estabelecer relações de igual para igual com os
demais cidadãos do mundo. É o espaço do ensino competente que, sem negar as
tradições e, até mesmo, tomando-as como base, prepare seus alunos para a plena
participação na vida económica, sociopolítica e cultural do país.
Tara que isso se torne possível, recomenda-se que:
> o coletivo da escola tome essas questões como foco de discussão, passando
a entender, com maior clareza, tanto a concepção de cidadão, posta nos
documentos oficiais que definem e orientam a educação, hoje, no Brasil, quanto
a dimensão do papel que a escola tem na sua formação;
> a escola desenvolva mecanismos de conhecimento de quem são seus alunos,
quais as suas condições de vida, as suas aspirações, as expectativas da família e da
comunidade;
> sejam realizados levantamentos e estudos das manifestações culturais locais
(religiosas, folclóricas, esportivas, artísticas) que, incorporadas ao currículo,
estabeleçam elos significativos com o conhecimento escolar formal, fazendo
emergir a identidade de cada grupo ou comunidade que participa da escola;
> sejam levantadas, a partir das questões anteriores, aquelas características/
competências, além das propriamente escolares, necessárias ao exercício da
cidadania, na área de atuação da escola.
A identidade da escola
Há necessidade de serem levantadas, pela comunidade escolar, as características
da escola, suas limitações e possibilidades. Aqui se busca identificar a própria
instituição escolar e as suas condições para enfrentar o desafio da formação do
cidadão, com as características que foram, por ela, definidas. O diagnóstico da
realidade da escola, dos seus alunos e da comunidade a que atende vai fornecer os
elementos identificadores da escola.
Que perguntas devem ser feitas para que a escola defina os objetivos a perseguir,
os conteúdos que devem ser trabalhados, as formas de organização do seu ensino?
Para que conheça, de fato, quem são seus alunos, seus profissionais e a comunidade
a que serve? Há muitas questões que podem ser formuladas para se conduzir o
processo de construção dos princípios identificadores da escola. Estão, entre elas,
as que se seguem:
Quem é o aluno que frequenta a escola? Como vem se dando o desempenho
escolar dos alunos nos últimos dois anos? Quais são os índices de aprovação/
reprovação/evasão apresentados pela escola? Qual e a relação entre a idade dos
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alunos e a serie que frequentam? Há alunos eom jornada formal de trabalho? Quem
são os profissionais que atuam na escola? Qual é a qualificação dos professores?
A escola tem funcionários em número suficiente? Quem faz o acompanhamento
do trabalho da escola? Há agentes de apoio pedagógico? Como vem sendo utilizado
o tempo pedagógico? Onde está localizada a escola: na zona rural (fazenda, povoado,
engenho, assentamento, agrovila, agroindústria) ou na zona urbana (periferia, centro,
condomínio)? Que formas a escola tem de inserção na comunidade? Como o seu
espaço é utilizado pela comunidade? Que [imitações ou possibilidades a escola
percebe nas suas relações com a comunidade? Há alunos em idade escolar fora da
escola na comunidade? Qual é a dimensão física da escola? A quantas turmas ela
atende? Como são organizadas as classes? Como está organizado o espaço da escola?
Ele vem se constituindo em espaço de formação da cidadania? Quais são as condições
físicas e materiais da escola? Quais são as condições de uso das dependências
escolares? O número de professores é suficiente para atender aos alunos?
Essas mesmas questões, a depender do momento, poderão ser utilizadas tanto
para identificar quanto para avaliar os avanços alcançados pela escola. Aqui, vale
ressaltar um dos grandes problemas que se vive, hoje, no Brasil: a dificuldade de se
dispor de dados confiáveis que retratem o mais fielmente possível a realidade da
educação, sobretudo da educação básica, e que possam servir de apoio a um
planejamento exequível. Uma das causas associadas a essa dificuldade é a falta de
controle de qualidade das informações saídas das escolas para as Secretarias de
Educação e o processo de sistematização dessas informações, nas próprias secretarias,
que mantêm, muitas vezes, procedimentos artesanais. São essas informações que
vêm alimentando o Censo Escolar, realizado anualmente pelo MEC/INEP.
E responsabilidade do diretor da escola preencher cuidadosamente os formulários
próprios do Censo Escolar. Qualquer problema nesse preenchimento é a ele
atribuído. Os resultados do censo têm sido enviados às escolas, desde 1997, na
forma de Resumos de Estatísticas e Indicadores Educacionais da Escola, com o
objetivo de subsidiá-las no esforço para a melhoria do trabalho que vêm realizando.
Há alguns indicadores básicos que permitem à escola comparar seus resultados
com a média de seu Município, de seu Estado e do Brasil, que são: taxa de
aprovação, taxa de reprovação, taxa de abandono, taxa de atendimento escolar,
taxa de escolarização líquida, taxa de escolarização bruta, taxa de distorção série/
idade. Assim, é necessário que as escolas sejam cuidadosas no levantamento de
seus dados, para que possam de fato indicar como anda o seu funcionamento.
Com isso, ela estará contribuindo para a melhoria do processo de informação,
tanto em relação à situação da educação no país, quanto para o acompanhamento
do seu próprio desempenho. Por exemplo, se os quadros de resultados finais por
classe não forem preenchidos de forma clara e confiável, haverá grande dificuldade
no cálculo dos indicadores básicos já citados, e, também, a escola não poderá
estabelecer, na sua proposta, metas a serem alcançadas, a partir de indicadores
corretos. São esses indicadores que darão as referências sobre o ponto em que a
escola está e para onde ela quer e pode ir. Além disso, é muito importante considerar
que os dados do Censo Escolar são utilizados na determinação dos coeficientes
para distribuição dos recursos do FUNDEF, bem como para "implementação de
programas de apoio ao ensino fundamental público como Dinheiro na Escola,
Livro Didático e Merenda Escolar" | Abreu, 1999, p. 11].
O currículo escolar
Sabe-se que o currículo escolar é um dos pontos mais difíceis a serem enfrentados
pela escola. Algumas questões podem ser aqui levantadas em relação a esse aspecto.
• Tradicionalmente, as escolas públicas tèm a sua prática pedagógica determinada
ou por orientações centralizadoras oriundas das Secretarias de Educação ou
pelos próprios livros didáticos. Isso resulta, na maioria das vezes, em uma
prática curricular muito pobre que não leva em conta nem a experiência
trazida pelo próprio professor nem a trazida pelo aluno ou mesmo as
características e tradições culturais da localidade em que a escola está inserida.
Por outro lado, isso também não possibilita a construção, pelo professor, da
autonomia intelectual tanto quanto o exercício da sua criatividade e da dos
seus alunos, e não dá margem para que a escola possa construir a sua própria
identidade no processo de transmissão curricular. Mesmo com a publicação
e a ampla divulgação, pelo MEC, dos Parâmetros Curriculares Nacionais, essa
prática ainda continua muito forte nas escolas.
•> Relacionado a isso, existe uma concepção restrita de currículo, próxima do
conceito clássico de programa ou, pior ainda, de uma simples grade
curricular, ou de mera listagem dos conteúdos que devem ser tratados; daí
porque muitos professores se orientam apenas pelos sumários ou índices
dos livros didáticos. Ao adotarem essa concepção de currículo, os
profissionais da escola deixam de lado uma visão mais ampla que vai além
da mera enumeração das disciplinas e da especificação de seus conteúdos.
De fato, o currículo abrange tudo o que ocorre na escola, as atividades
programadas e desenvolvidas sob a sua responsabilidade e que envolvem a
aprendizagem dos conteúdos escolares pelos alunos, na própria escola ou
fora dela, e isso precisa ser muito bem pensado pela escola.
Assim, é indispensável que a escola se reúna para discutir a concepção atual de
currículo que deixou de ser apenas uma área técnica, podendo-se mesmo falar,
hoje, de uma tradição crítica do currículo, orientada por discussões de caráter
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sociológico, político e epistemológico | Moreira, 1994|. Qual é a nova concepção
de currículo que está expressa tanto na LDB quanto nas Diretrizes Curriculares
Nacionais para os diferentes níveis de ensino, e também nos Parâmetros
Curriculares Nacionais?
A LDB indica, no artigo 26, os elementos que devem constituir o currículo do
ensino fundamental e médio: "uma base nacional comum, a ser complementada,
em cada sistema de ensino e estabelecimento escolar, por uma parte diversificada,
exigida pelas características regionais e locais da sociedade, da cultura, da economia
e da clientela".
A base nacional comum é que vai garantir a unidade nacional, de forma que
rodos os alunos possam ter acesso aos conhecimentos mínimos necessários ao
exercício da vida cidadã. A base nacional comum é, portanto, a dimensão
obrigatória dos currículos nacionais e é definida pela União.
A parte diversificada, também obrigatória, compõe-se de conteúdos
complementares tomados da realidade regional e local que devem ser escolhidos
cm cada sistema de ensino e escola. Aqui é bom chamar atenção para o rato de
que a escola tem autonomia para incluir, na parte diversificada do currículo, temas
do seu interesse. E pela construção da proposta pedagógica da escola que vão
integrar-se a base nacional comum e a parte diversificada. As Secretarias de
Educação e as escolas devem utilizar a parte diversificada de suas propostas para
enriquecer e complementar a base nacional comum, introduzindo projetos e
atividades de interesse de suas comunidades. Para que a escola se mantenha
contemporânea, esses conteúdos devem ser constantemente atualizados numa
perspectiva crítica, responsável e contextualizada; dessa forma, a proposta
pedagógica estará sempre em processo de discussão.
O Parecer CEB nº 04/98 do Conselho Nacional de Educação que fundamenta
as Diretrizes Curriculares Nacionais para o Ensino Fundamental vai especificar o
que se entende como conteúdos mínimos das áreas de conhecimento que
constituem a base nacional comum: são "as noções e conceitos essenciais sobre
fenómenos, processos, sistemas e operações que contribuem para a constituição
dos saberes, conhecimentos, valores e práticas sociais indispensáveis ao exercício
de uma vida de cidadania plena".
Segundo essas diretrizes (Resolução CEB nº 02/98), a composição curricular
deve buscar a articulação entre os vários aspectos da vida cidadã - a saúde, a
sexualidade, a vida familiar e social, o meio ambiente, o trabalho, a ciência e a
tecnologia, a cultura, as linguagens - com as áreas de conhecimento - Língua
Portuguesa, Língua Materna (para populações indígenas e migrantes), Matemática,
Ciências, Geografia, História, Língua Estrangeira, Educação Artística, Educação
Física, Educação Religiosa.
Há várias formas de composição curricular, mas tanto os Parâmetros
Curriculares Nacionais quanto a literatura internacional e nacional sobre o tema
indicam que os modelos multidisciplinar e pluridisciplinar, marcados por forte
fragmentação e que vêm dominando a escola brasileira e de outros países, devem
ser substituídos, na medida do possível, por uma perspectiva interdisciplinar e
transdisciplinar. O que isso significa?
Interdisciplinaridade significa outra concepção da divisão do saber, marcada
pela interdependência, pela interação e pela comunicação entre as disciplinas
voltadas para a integração do conhecimento em áreas significativas.
Transdisciplinaridade e a coordenação do conhecimento em um sistema lógico
que permite o livre trânsito de um campo do saber para outro, ultrapassando-se
a concepção de disciplina e entatizando-se o desenvolvimento de todas as nuances
e aspectos do comportamento humano. O papel da escola, no mundo
contemporâneo, é o de desenvolver competências transversais entendidas como
"a capacidade de decidir qual é o alvo a ser atingido e, portanto, a capacidade
de julgar a oportunidade, assim como a capacidade de inventar os meios para
atingir esses alvos. Essas competências transversais são adaptativas, transferíveis
e geratrizes, caracterizadas pelo poder de adaptar atos e palavras a uma infinidade
de situações inéditas"
,
(Lenoir, 1997, p. 5-22].
É com base nessas formas de composição curricular que os Parâmetros
Curriculares Nacionais introduzem os temas transversais que, tomando a cidadania
como eixo básico, vão tratar de questões que ultrapassam as áreas convencionais,
mas permeiam a concepção, os objetivos, os conteúdos e as orientações didáticas
dessas áreas. Essa transversalidade supõe uma transdisciplinaridade que vai permitir
tratar uma única questão a partir de uma perspectiva plural. Por exemplo, a ética
é um tema que pode ser trabalhado a partir de vários ângulos e de várias áreas do
conhecimento. Isso exige o comprometimento de toda a comunidade escolar
com o trabalho em torno dos temas definidos pelos Parâmetros Curriculares
Nacionais como ética, saúde, meio ambiente, pluralidade cultural e orientação
sexual. Esses temas, que têm caráter universal, devem ser trazidos para o contexto
local de forma que o aluno aprenda da realidade e na realidade. Para atingir aquilo
a que se propõe, até como decorrência da própria lei, a escola precisa ensinar a
criança a estabelecer relações entre a sua experiência cotidiana e os conteúdos
escolares, em torno dos quais todos trabalharão, ampliando, assim, o seu universo.
A escola deve, acima de tudo, fornecer as condições para que seus alunos participem
da formulação e reformulação de conceitos e valores, tendo em vista que o ato de
conhecer implica incorporação, produção e transformação do conhecimento, para
o exercício da cidadania responsável.
Como essas determinações formais do currículo vão se manifestar na escola?
A DIMENSAO PEDAGOGICA DA GESTAO DA EDUCAÇÃO
A sua concretização, no espaço dinâmico que é o da escola, vai produzir,
simultaneamente, diferentes formas de expressão do currículo. Ao lado do currículo
formal, determinado legalmente e colocado nas diretrizes curriculares, nas
propostas pedagógicas e nos planos de trabalho, há o currículo em ação,
considerado o currículo real, que é aquilo que, de feto, acontece na escola, e o
currículo oculto, que é aquilo que não está formalmente explicitado, mas que
perpassa, o tempo todo, as atividades escolares.
O currículo fominl é entendido como o conjunto das prescrições oriundas das
diretrizes curriculares, produzidas tanto no nível nacional quando nas secretarias
e na própria escola e indicado nos documentos oficiais, nas propostas pedagógicas
e nos regimentos escolares. O currículo formal toma da cultura aquilo que
considera que deve ser transmitido às novas gerações, com os recortes, as
codificações e as formalizações didáticas correspondentes.
O currículo real é a transposição pragmática do currículo formal, é a
interpretação que professores e alunos constróem, conjuntamente, no exercício
cotidiano de enfrentamento das dificuldades, sejam conceituais, materiais, da
relação professor/aluno e aluno/aluno. São as sínteses construídas por professores
e alunos, a partir dos elementos do currículo formal e das experiências pessoais
de cada um. Como bem coloca Perrenoud (1995, p. 42-43),
"o currículo formal fornece uma trama, a partir da qual os professores devem
elaborar um tecido de noções, esquemas, informações, métodos, códigos, regras
que vão tentar transmitir. Para passar da trama ao tecido, o professor realiza um
trabalho permanente de reinvenção, de explicitação, de ilustração, de
concretização do currículo formal".
O currículo oculto e aquele que escapa das prescrições, sejam elas originárias do
currículo formal ou do real. Diz respeito àquelas aprendizagens que fogem ao controle
da própria escola e do professor e passam quase despercebidas, mas que têm força
formadora muito intensa. São as relações de poder entre grupos diferenciados na
escola que produzem aceitação ou rejeição de certos comportamentos, em prejuízo
de outros; são os comportamentos de discriminação dissimulada das diferenças e,
até mesmo, a existência de uma profecia auto-realizadora dos professores que classifica,
de antemão, certos alunos como bons e outros como maus. O currículo oculto
também vai se manifestar, entre outras formas, na maneira como os funcionários
tratam os alunos e seus pais, no modo de organização das salas de aula, no tipo de
cartaz pendurado nas paredes (que mensagens?), nas condições de higiene e
conservação dos sanitários, no próprio espaço físico da escola.
Essas três expressões do currículo vão constituir o conjunto das aprendizagens
realizadas pelos alunos e o reconhecimento dessa trama, presente na vida escolar, vai
dar à equipe da escola melhores condições para identificar as áreas problemáticas da
sua prática pedagógica. Diante disso, algumas questões básicas toda a escola deveria
razer-se. Que mensagens não explícitas a escola vem passando para seus alunos?
Que conteúdos vem privilegiando? Que currículo está sendo construído - o que
enfatiza o sucesso escolar ou o que, implicitamente, se conforma com o fracasso?
Assim, no processo de elaboração da proposta pedagógica, o diretor e os demais
membros da equipe escolar devem estudar a legislação educacional, bem como a
documentação oficial da Secretaria de Educação e do Conselho Estadual e/ou
Municipal de Educação, produzida com o objetivo de orientar a implantação
desses dispositivos legais no que se refere ao currículo. A partir daí, torna-se
necessário identificar as ações que é preciso planejar e realizar pela escola para
colocar cm prática um currículo que contemple os objetivos da educação básica.
Tara que seja construído e posto em prática um currículo escolar que realmente
permita a inserção do aluno na vida cidadã, é preciso que os profissionais da educação
estejam bem preparados. A complexidade da tarefa que a escola deve assumir, hoje,
exige profissionais capazes de exercer, com autonomia intelectual, a condução de
um processo de ensino que vá além da simples transmissão de alguns conhecimentos.
O diretor tem, nesse contexto, um papel fundamental. Além de liderar, ao lado da
coordenação pedagógica, a construção permanente da proposta pedagógica, ele
deve estar todo o tempo viabilizando as condições para sua execução, e uma delas
é a formação contínua de seus professores, para que possam desenvolver, com
competência, o currículo expresso na proposta pedagógica.
Orientação didática
A função primordial da escola e, especialmente, do professor é possibilitar aos
seus alunos o acesso ao conhecimento escolar. Para tanto, esse conhecimento
passa por esquematizações, reestruturações, segmentações, simplificações,
reconstruções práticas como meio de promover a sua apreensão pelos alunos.
Pode-se, portanto, pensar o trabalho escolar como a transposição prática do
currículo formal que, por sua vez, inclui a transposição didática, "entendida como
o acabamento, a transformação a que se sujeitam os saberes, as práticas sociais
ou, mais globalmente, a cukura, para poder ensiná-las e avaliá-las na aula"
[Perrenoud, 1995, p. 21].
Assim, o professor é, de fato, um mediador na interação dos alunos com os
objetos de conhecimento e a orientação didática que assume; e os métodos que
utiliza têm como finalidade estimular a compreensão e a diferenciação entre os
conceitos, possibilitar a sua generalização, transposição e aplicação em situações
diversas e permitir a solução de problemas, o levantamento de questões, a avaliação
dos resultados de suas ações e a reconstrução do conhecimento em outros níveis.
A DIMENSAO PEDAGOGICA DA GESTAO DA EDUCAÇÃO
Além de favorecer aquelas aprendizagens consideradas tradicionalmente
escolares, a escola deve organizar, seja no interior da sala de aula, seja fora dela,
situações, tarefas, atividades que facilitem a vida em comum, que ajudem os alunos
a criar um sentido de ordem, de uso significativo do tempo e do espaço, a
desenvolver o espírito de cooperação e de solidariedade e o sentimento de
pertencimento aos seus grupos de convivência.
Contudo, não é isso o que vem ocorrendo na escola básica, no Brasil. A formação
de má qualidade do professor brasileiro não lhe fornece as condições para o exercício
do seu ofício, que é promover a aprendizagem dos seus alunos. Vários estudos
realizados recentemente no Brasil sobre o cotidiano da sala de aula mostram, além
da própria pobreza material e física das salas, o predomínio de práticas educativas
rotineiras, repetitivas, centradas no professor, e que utilizam a escrita pelo aluno
(deveres de casa, cópia, exercícios escritos em caderno, etc.) mais como mecanismo
de controle da indisciplina do que como instrumento de efetiva aprendizagem.
A própria organização da sala de aula, a disposição das carteiras escolares em fileiras
e, poucas vezes, dispostas em círculos ou cm pequenos agrupamentos demonstra
qual é a opção metodológica que vem predominando entre os professores. A ausência
de material didático rico e diversificado e a falta de conhecimento aprofundado dos
conteúdos que ensina levam o professor, na maioria das vezes, a recorrer a práticas
tradicionais e a banalizar a importância das atividades e das rotinas escolares.
Por outro lado, aos professores, só chegam os bafejos das concepções
contemporâneas de educação, seja nos cursos de formação inicial, seja nos de
capacitação de professores já em serviço. Seus depoimentos a respeito desses
últimos cursos indicam, inclusive, que eles percebem a necessidade de abandonar
as formas tradicionais, mas o tempo do curso não é suficiente para o
aprofundamento das novas ideias e sua consequente transposição para a prática
na sala de aula. Aqui, vale ressaltar a falta que faz o acompanhamento sistemático
do trabalho do professor e de sua formação continuada, por intermédio de grupos
dirigidos de estudo, no âmbito da própria escola.
Diante disso, é preciso que o diretor, junto com a equipe escolar, discuta as
opções didáticas a serem assumidas, promovendo os meios para que sejam postas
em prática. Isso não se faz apenas com seminários pontuais ou com a realização
das convencionais semanas pedagógicas promovidas no início de cada ano letivo.
Demanda tempo, persistência, estudo e dedicação. Demanda, sobretudo, condições
de trabalho, as quais o diretor deve continuamente buscar e a Secretaria de
Educação, apoiar, para que o professor possa se dedicar ao seu verdadeiro ofício:
promover a aprendizagem dos alunos.
Há, hoje, um conjunto de princípios educativos que vêm orientando as práticas
pedagógicas contemporâneas. Sem pretender esgotar temática tão complexa, são
indicados alguns desses princípios como pontos para reflexão.
• Considerar o aluno como sujeito de sua própria aprendizagem.
• Reconhecer que o conhecimento é construído, progressivamente, por meio
da atividade própria do aluno e também das interações sociais, isto é, de
aluno para aluno e entre o professor e os alunos.
• Superar a fragmentação do saber dividido em disciplinas, enfatizando a
interdisciplinaridade dos conhecimentos e a construção integrada de saberes,
competências e valores que perpassam, de forma transdisciplinar, o conjunto
do saber-fazer escolar.
• Tomar as experiências e vivências do cotidiano do aluno como ponto de
partida para as novas aprendizagens escolares.
• Organizar o trabalho escolar em torno de atividades que proporcionem o
prazer de conhecer, o desejo de descobrir e de fazer e que estimulem o
aprender a aprender.
• Respeitar a diversidade dos alunos, enquanto pessoas e enquanto membros
de um determinado grupo étnico-cultural e socioeconómico.
• Estimular o desenvolvimento da autonomia do aluno, da sua participação
na construção da vida escolar, pelo incentivo ao trabalho em grupo e a
aprendizagem cooperativa.
Como esses princípios podem ser concretizados na prática? A partir de uma
leitura dos Parâmetros Curriculares Nacionais para o Ensino Fundamental, alguns
pontos podem ser destacados.
A autonomia, por exemplo, pode concretizar-se no trabalho em sala de aula, por
meio de atividades que permitam ao aluno "posicionar-se, elaborar projetos pessoais
e participar enunciativa e coopérativamente de projetos coletivos, ter discernimento,
organizar-se cm função de metas eleitas, governar-se, participar da gestão de ações
coletivas, estabelecer critérios e eleger princípios éticos", entre outros aspectos.
O respeito à diversidade tem a ver com o direito de todos os alunos de realizarem
as atividades fundamentais para o seu desenvolvimento e socialização. Sua
concretização em sala de aula, significa "levar cm conta fatores sociais, culturais e
a história educativa de cada aluno, suas características pessoais de déficit sensorial,
motor ou psíquico, ou de super dotação intelectual (...)" dando-sc "especial atenção
ao aluno que demonstrar a necessidade de resgatar a auto-estima." Muitos
professores ensinam pensando no aluno típico e não no aluno concreto. Dessa
forma, a direção precisa estar atenta a essas questões e acompanhar continuamente
o trabalho dos professores, verificando se conhecem a constituição de seu grupo
de alunos e se respeitam a sua diversidade.
O trabalho diversificado é um recurso, por exemplo, que vem sendo utilizado
com bons resultados, vez que são usados diferentes exercícios, atividades, tarefas
A DIMENSAO PEDAGOGICA DA GESTAO DA EDUCAÇÃO
por grupos de alunos ou pequenos projeros, que vão permitindo a inserção de
todos no trabalho escolar, independentemente dos diferentes níveis de
conhecimento e experiência presentes entre os alunos de uma mesma classe O
princípio que deve orientar essa opção é o de que todos os alunos são capazes de
aprender, cada um no seu ritmo próprio e a partir de pontos diferentes, desde que
lhe sejam dadas as condições para que isso ocorra. Se a escola não reconhece a
diversidade presente na sala de aula, se "pratica a indiferença pelas diferenças, ela
transforma essas desigualdades de ordem extra-escolar em desigualdades de
aprendizagem, logo, em sucessos e insucessos" |Pcrrenoud, 1995, p. 34].
A interação e a cooperação são princípios subjacentes a aprendizagem dos
conteúdos escolares e à aprendizagem de formas de convivência escolar e social.
Para sua concretização, a escola e os professores devem criar situações cm que os
alunos "possam aprender a dialogar, a ouvir o outro e ajudá-lo, a pedir ajuda,
aproveitar críticas, explicar um ponto de vista, coordenar ações para obter sucesso
em uma tarefa conjunta". Para que esse aprendizado ocorra de rato é preciso que
o professor esteja comprometido com esses princípios e tenha disponibilidade
para "aceitar contribuições dos alunos (respeitando-as, mesmo quando
apresentadas de forma confusa ou incorreta) e para favorecer o respeito, por
parte do grupo, assegurando a participação de todos os alunos".
A seleção de material deve ser variada e cuidadosa. "Todo material é fonte de
informação mas nenhum deve ser utilizado com exclusividade." A escolha do
livro didático pelo professor deve ser criteriosa e estar vinculada com as suas
opções metodológicas. Além dos livros didáticos dos alunos e dos livros de
literatura infanto-juvenil, o professor deve recorrer a "materiais diversificados
como jornais, revistas, folhetos, propagandas, computadores, calculadoras, filmes,
que fazem o aluno sentir-se inserido no mundo à sua volta".
Não se pode perder de vista que as escolas devem ter autonomia para
desenvolver o pluralismo de ideias e de concepções pedagógicas, conforme
expresso no artigo 3º, inciso III, da LDB, quando se refere aos princípios e fins da
educação nacional. Isso deixa para a escola um espaço de criatividade, iniciativa e
experimentação que pode ser desenvolvido durante a construção, a implementação,
o acompanhamento e a avaliação de sua proposta pedagógica.
Formas de organização
As formas de organização que os sistemas escolares apresentam expressam a
concepção de educação assumida. Assim é que, da análise dos artigos da nova
LDB que tratam da organização da educação nacional, podem-se extrair os
princípios que a orientam. A autonomia, princípio maior que perpassa toda a
LDB, expressa-se em vários níveis. Isso vai permitir que tanto os sistemas de ensino
quanto suas escolas desenvolvam formas variadas de organização que a própria
lei estimula. Assim, a organização do ensino deve estar pautada nas diretrizes
nacionais emanadas da LDB e do Conselho Nacional de Educação e de acordo
com as diretrizes locais que podem ser oriundas do Conselho Estadual de
Educação/Secretaria Estadual de Educação ou do Conselho Municipal de
Educação/Secretaria Municipal de Educação, se o sistema municipal já estiver
constituído. No entanto, é importante destacar o poder de decisão que é dado à
escola e o espaço que a ela deve ser assegurado.
Os artigos 22 a 28 e, ainda, os artigos 32 a 34 tratam das possíveis formas de
organização, com grande flexibilidade, permitindo às escolas se organizarem a
partir de decisões tomadas com base na análise dos elementos que as identificam.
Assim, segundo o artigo 23, e possível haver escolas organizadas cm séries anuais,
períodos semestrais, ciclos, alternância regular de períodos de estudo, grupos
não seriados com base na idade, na competência e em outros critérios, ou por
forma diversa de organização, sempre que o interesse do processo de aprendizagem
assim o recomendar. O Parecer nº 05/97 do Conselho Nacional de Educação, ao
comentar esse artigo, mostra a abertura que foi dada às instituições de ensino
para se organizarem, delegando-se uma nova autoridade à escola, contanto que
sejam respeitadas as normas curriculares e outros dispositivos legais. O mesmo
parecer recomenda que o tipo de organização assumido pela escola deve constar,
fundamentalmente, de sua proposta pedagógica e ser explicitada nos respectivos
regimentos. Isso significa certa despadronização da escola e a possibilidade do
exercício de sua autonomia.
Dentre as formas possíveis de organização sugeridas na lei, os Parâmetros
Curriculares Nacionais recomendam a organização da escola em ciclos, principalmente
nas quatro séries iniciais, entre outras razões, pelo reconhecimento de que tal proposta
permite compensar a pressão do tempo que é inerente à instituição escolar, tornando
possível distribuir os conteúdos da forma mais adequada à natureza do processo de
aprendizagem. Ao mesmo tempo em que essa recomendação é feita, chama-se atenção
para a necessidade de se destinar espaço e tempo à realização de reunião de professores
para se discutirem os diferentes aspectos do processo educacional.
Quais os aspectos que devem constar da organização escolar?
• Opção por uma ou mais formas de organização do ensino (série, ciclo, alternância,
etc). Para tomar essa opção é preciso que a escola considere: os elementos
identificadores da escola (sua clientela, sua localização, dimensão, seu
professorado, etc); as características do cidadão que se quer formar; os
conteúdos curriculares; a orientação didática assumida; as condições de
infra-estrutura da escola; os recursos disponíveis.
A DIMENSAO PEDAGOGICA DA GESTAO DA EDUCAÇÃO
• Análise da necessidade de a escola constituir ou não classes de aceleração da
aprendizagem, em caráter emergencial, para alunos com atraso escolar,
com o propósito de eliminar gradualmente as distorções idade/série. Ao
mesmo tempo, desenvolvimento de esforços para a melhoria das classes
regulares, evitando-se a continuidade desse processo de distorção e
regularizando-se, assim, o fluxo escolar.
• Estruturação do seu sistema de recuperação. Aqui vale chamar atenção para o
fato de que, de modo geral, as escolas usam o recurso da recuperação apenas
entre os anos ou períodos letivos regulares. As concepções de aprendizagem
e de avaliação, implícitas na nova LDB, colocam a obrigatoriedade dos estudos
de recuperação, de preferencia paralelos ao período letivo, O que significa
que as escolas devem planejar-se de modo a que esse processo se constitua
cm procedimento usual na sua organização e meta a ser perseguida na sua
proposta pedagógica. Segundo o Parecer CEB/CNE nº 05/97, a recuperação
paralela aperfeiçoa o processo pedagógico, uma vez que estimula as correções
de curso, enquanto o ano letivo se desenvolve, do que pode resultar apreciável
melhoria na progressão dos alunos com dificuldades que se projetam nos
passos seguintes. Esse mecanismo, associado à melhoria do trabalho nas
classes regulares, vai possibilitar a superação das distorções idade/série
provocadas por reprovação e repetência escolar.
• Distribuição do tempo escolar:
> definição do calendário escolar, consideradas as peculiaridades locais, sem
redução do número de horas letivas definidas na lei. Tratamento específico deverá
ser dado à escola rural, que poderá ter um calendário escolar adequado às fases do
ciclo agrícola e às condições climáticas;
> distribuição da carga horária entre os componentes curriculares, a partir de
uma visão pedagógica e não administrativa;
> estabelecimento de mecanismos de preservação do tempo de permanência
do aluno em contato direto com atividades escolares, cumprindo-se o disposto
na LDB, artigo 34, segundo o qual a jornada escolar, no ensino fundamental,
incluirá, pelo menos, quatro horas de trabalho efetivo cm sala de aula, sendo
progressivamente ampliado o período de permanência na escola. Assim, a carga
horária mínima anual será de oitocentas horas, distribuídas por um mínimo de
duzentos dias de efetivo trabalho escolar, excluído o tempo para os exames finais;
> instituição de tempo, dentro da jornada de trabalho do professor, para a
realização de atividades de estudo, preparação, acompanhamento e avaliação do
trabalho escolar.
• Definição do sistema de avaliação, considerando-se a sua concepção contínua
e cumulativa posta na LDB e cstruturando-sc para pôr cm prática as novas
propostas de atendimento ao aluno aí estabelecidas. Ao lado da classificação
por promoção e por transferencia, tradicionalmente exercitadas na escola,
foi incorporado o novo instituto legal da reclassificação, mecanismo que
vai dar condições à escola para receber alunos de outras instituições com
uma organização de ensino diferente. Por meio desse mecanismo e possível,
ainda, a realização de avaliação dos avanços obtidos pelos alunos, antes
mesmo do final do ano letivo, permitindo-se que ele passe a frequentar
uma série ou turma mais adequada ao seu nível de conhecimento. A
classificação, independentemente de escolarização anterior, mediante a
avaliação feita pela escola, define o grau de desenvolvimento e de experiência
do candidato e permite sua inscrição na série ou etapa adequada; esse
instituto deve ser regulamentado pelo respectivo sistema de ensino.
• Sistematização dos procedimentos de registros escolares de frequência e de avaliação
dos rendimentos, de emissão de diplomas e de certificados.
• Organização de um sistema confiarei de coleta e sistematização dos dados sobre
o desempenho escolar (aprovação, reprovação, repetência, evasão, relação
idade/série dos alunos) que permitam à escola avaliar os resultados obtidos
pelas formas de organização adotadas.
Por tudo que foi aqui discutido, percebe-se, claramente, a necessidade de se
reservar tempo para reflexão, a partir de análises concretas das condições da escola,
para que sejam tomadas decisões responsáveis e fundamentadas sobre as formas
de organização que a escola pode assumir.
Avaliação
Em geral, nos meios educacionais, a ideia de avaliação quase só se aplica ao
desempenho dos alunos. Entretanto, a avaliação vem assumindo importância cada
vez maior e mais ampla em função da necessidade de planejar a partir de dados e
indicativos reais e confiáveis. As demandas da escola, os problemas a serem
solucionados e os recursos a serem alocados só se revelam a partir de avaliação
criteriosa. Assim, a avaliação se aplica, hoje, tanto ao âmbito dos resultados
escolares (rendimento escolar dos alunos e tatores a ele associados, qualidade das
aprendizagens, desempenho dos alunos em provas específicas) quanto ao âmbito
da avaliação institucional (condições de infra-estrutura das escolas, processos de
gestão, formação, qualificação e produtividade do pessoal docente e do técnico-
administrativo). Ao discutir e definir sua concepção de avaliação, a escola deve
considerar esses dois âmbitos.
A DIMENSAO PEDAGOGICA DA GESTAO DA EDUCAÇÃO
Os estudos realizados sobre o tema avaliação indicam, entre outros, dois
aspectos importantes a serem considerados, na avaliação que é feita na escola: a
presença de arbitrariedades dos professores nos processos avaliativos dos alunos
e a indefinição de como se deve avaliar, marcada pela ausência de parâmetros e
princípios orientadores claros. Quanto ao primeiro aspecto, são inúmeros os
estudos que destacam o uso da avaliação como instrumento de poder e de
autoritarismo. Esse é um ponto que precisa de contínuo acompanhamento por
parte da Secretaria de Educação. Quanto ao segundo aspecto, tem-sc constatado
um estado de confusão e de insegurança entre os professores, diante da concepção
ideal de avaliação escolar expressa pelos cursos e documentos oficiais e a realidade
das escolas que eles devem enfrentar no dia-a-dia. Esse ponto exige um trabalho
de discussão e definições por parte de toda a equipe escolar e de experimentação
orientada do uso de formas alternativas de avaliação.
Qual é o conceito de avaliação expresso na LDB?
A LDB, no seu artigo 24, inciso V, expressa uma concepção de avaliação que
considera o processo de construção do conhecimento contínuo e progressivo,
devendo a avaliação a ele adequar-se; que a aprendizagem comporta elementos
de ordem tanto subjetiva quanto objetiva e, portanto, deve privilegiar os aspectos
qualitativos sobre os quantitativos; que o aluno pode trazer para a escola um
saber construído fora dela ou em outras experiências escolares que deve ser
reconhecido e aproveitado; que o aluno pode avançar nas aprendizagens dos
conteúdos próprios de uma determinada serie e, por isso, ser promovido à serie
seguinte, antes mesmo da conclusão do ano letivo; que, ao aluno em atraso escolar,
deva ser garantida tanto a possibilidade de aceleração de estudos quanto a
oportunidade de recuperação, preferencialmente paralela ao período letivo.
Qual é o sentido da avaliação escolar?
Sua função é obter informações sobre os avanços e as dificuldades de cada
aluno, constituindo-se em procedimento permanente de suporte ao processo de
ensino-aprendizagem, instrumento de estímulo e promoção da aprendizagem,
de orientação para o professor planejar suas ações, a fim de conseguir ajudar o
aluno a prosseguir, com êxito, seu processo de escolarização. Para tanto, cabe ao
professor interpretar qualitativamente o conhecimento construído pelo aluno,
considerando-se que esse conhecimento abrange as áreas cognitiva, afetiva e social.
Como ultrapassar as práticas de avaliação existentes hoje nas escolas e construir
novas formas que venham a atender ao que prescreve a nova legislação e ao atual
estágio de conhecimento crítico sobre essa temática?
É isso que deve ser discutido pela escola durante a elaboração de sua proposta
pedagógica. Para tanto, é preciso estudar a legislação no que se refere à temática,
analisar experiências de avaliação que estão sendo encaminhadas por outras escolas
e definir, com clareza, os objetivos e os critérios da avaliação, seja essa a avaliação
dos resultados escolares, seja a auto-avaliação da escola, aspectos profundamente
relacionados. Tanto a concepção de avaliação quanto os princípios que a orientam
e as formas e critérios de avaliação deverão constar no regimento escolar.
7.3. IMPLEMENTAÇÃO DA PROPOSTA PEDAGÓGICA
Para que a proposta pedagógica não signifique apenas atividade burocrática e
formal a ser cumprida por exigência legal, é preciso viabilizar as condições necessárias
para a sua construção, execução, acompanhamento, avaliação, reconstrução. A seguir
são citadas algumas das condições essenciais para sua implementação.
• Delimitação e organização Ao tempo para discussão, elaboração e acompanhamento
da proposta
Para a realização de uma tarefa complexa como a elaboração e implementação
da proposta, é preciso buscar condições objetivas. A instituição de um tempo próprio
é uma dessas condições. A cultura da participação precisa ser ainda instaurada em
nossas escolas e, para isso, precisa-se de tempo. Aqui, o tempo merece conecituação
precisa. Significa um horário definido para participar de reuniões e realizar tarefas
específicas que se façam necessárias para a consecução da proposta.
A escola, se ocupa todo o tempo do professor com aulas, sem lhe dar algumas
horas semanais de trabalho remunerado para estudar, elaborar material didático e
ter oportunidade de discutir com os colegas e com a comunidade o processo de
realização do trabalho pedagógico, está dificultando a realização de um trabalho de
qualidade. Reconhecendo isso, a LDR, no seu artigo 67, inciso V, assegura ao
professor período reservado a estudos, planejamento e avaliação incluído na carga
de trabalho, o que deverá constar do plano de carreira dos profissionais do magistério.
Por outro lado, a Resolução CEB/CNE n° 3/97, artigo 6º, inciso V, define que a
jornada de trabalho dos docentes incluirá uma parte de horas de aula e outra de
horas de atividades. No inciso IV do mesmo artigo, está indicado que as horas de
ati\ idades correspondem às horas de trabalho do professor destinadas à preparação
e avaliação do trabalho didático, à colaboração com a administração da escola, às
reuniões pedagógicas, à articulação com a comunidade e ao aperfeiçoamento
profissional, de acordo com a proposta pedagógica de cada escola. Vê-se, desse
modo, legalmente garantida a participação do professor nesse tipo de trabalho.
Encontrar o tempo certo para reunir as pessoas da comunidade não é fácil.
E, aqui, coloca-se um desafio para as lideranças da escola: descobrir formas de
contato com as famílias dos alunos que superem as tradicionais - as eventuais
reuniões de pais para tratar da indisciplina e das notas baixas dos alunos - de
maneira a atraí-las a participar sistematicamente da vida escolar de seus filhos e a
participar do processo de construção e acompanhamento da proposta pedagógica.
A DIMENSAO PEDAGOGICA DA GESTAO DA EDUCAÇÃO
• Estabelecimento de possibilidades e de limitações do trabalho da escola e definição
de prioridades
A degradação histórica que a escola vem sofrendo faz que sejam inúmeros os
aspectos que merecem ser transformados para que ela alcance patamares mínimos
de qualidade. Na sua proposta pedagógica, é importante que sejam identificados,
com clareza, os problemas enfrentados, bem como suas possíveis soluções. A
partir daí, algumas questões se colocam. As soluções levantadas são viáveis? Como
cias serão encaminhadas? O que precisa ser feito, para que elas se tornem
operacionais? Quais os recursos necessários e como buscá-los? Tais questões, entre
outras, irão ajudar a definir quais as possibilidades e limitações concretas da escola
nesse primeiro momento, sempre tendo-se em mente que, no decurso do trabalho,
essas possibilidades poderão ser ampliadas. Considerada a complexa tarefa de dar
nova qualidade à escola, e preciso que se definam, no rol das possibilidades
levantadas, as prioridades para que haja economia de tempo e de esforços. Não se
pode fazer tudo ao mesmo tempo. Assim, as metas definidas devem ser claras,
viáveis e representativas das necessidades básicas da escola. O documento Como
Elaborara Plano de Desenvolvimento da Escola, publicado pelo FUNDESCOLA/MEC,
constitui-se em uma das fontes a que podem recorrer as escolas no processo de
seleção das estratégias básicas para o desenvolvimento da proposta pedagógica.
• Acompanhamento da execução da proposta pedagógica
A construção e a execução da proposta pedagógica e do plano da escola precisam
ser sustentadas por acompanhamento contínuo e sistemático do diretor da escola,
mas também de um coordenador pedagógico que deve ajudar o diretor com
ações mais específicas de caráter técnico-pedagógico. Cabe às Secretarias de
Educação providenciar a presença desse agente na escola, seja ele membro da
equipe integrante da própria escola, seja ele técnico da secretaria. O importante é
que haja um responsável pela mobilização da escola para que se esteja,
periodicamente, discutindo os rumos que a proposta pedagógica e o plano da
escola vão tomando. Como parte desse processo de acompanhamento, são
sugeridas algumas ações:
> análise dos planos de trabalho dos professores para se verificar sua relação
com os objetivos, com os conteúdos curriculares e com as opções metodológicas
da proposta pedagógica;
> construção, juntamente com os professores, de um instrumento de
acompanhamento das aulas, a partir de parâmetros previamente discutidos, de
forma que eles possam participar da avaliação da sua própria prática de trabalho;
> observação da sala de aula, a partir de um instrumento de acompanhamento,
para que se estabeleçam relações entre a dinâmica da aula e os objetivos e conteúdos
curriculares da proposta pedagógica e se identifiquem aspectos que precisam ser
mais bem trabalhados com os professores;
> acompanhamento do desempenho dos alunos, identificando-se pontos nesse
desempenho que precisam ser melhorados e que precisam ser discutidos com os
professores;
> acompanhamento do desenvolvimento de projetos propostos por professores
e por alunos;
> supervisão do uso do tempo e do espaço escolar, verificando-se sua adequação
aos objetivos e conteúdos curriculares;
> supervisão da qualidade dos recursos didáticos disponíveis, observando-se
sua variedade, sua adequação ao número de alunos e aos objetivos e conteúdos
curriculares da proposta pedagógica;
> reunião em dia fixo, que faça parte da programação normal da escola, com
os professores, para estudo teórico e discussão de questões práticas;
> reunião periódica com toda a escola e com os pais dos alunos para avaliação
e rcplanejamcnto da proposta e do plano de trabalho da escola.
Cabe à Secretaria de Educação garantir as condições para que esse
acompanhamento se efetive, estimulando, inclusive, a troca de experiências entre
as escolas, e promovendo, por exemplo, seminários interescolares em que sejam
apresentadas as diferentes propostas em andamento, as dificuldades para sua
construção e implementação e os resultados que vêm sendo alcançados.
• Construção do regimento escolar
A nova LDB provocou a necessidade de os Conselhos de Educação
regulamentarem os novos dispositivos legais, o que levou à revisão, entre outras,
do papel que vinha sendo atribuído ao regimento escolar. Ele continua
configurando-se como uma condição normativa para a realização das tarefas
essenciais da escola e tem como objetivo a organização e a disciplina das rotinas
escolares. É a Lei maior da escola, tem caráter obrigatório, pois é quem vai definir
a natureza e a finalidade da escola, bem como as normas e critérios que regulam
seu funcionamento. No entanto, vários Conselhos Estaduais de Educação têm
estabelecido, nas suas instruções normativas, uma relação intrínseca entre
regimento e proposta pedagógica. A ênfase dada ao regimento passa a ser a de,
"enquanto norma que rege o funcionamento da instituição, se constituir em
instrumento que concorra para a concentração de esforços no processo ensino-
aprendizagem, transformando-sc em uni verdadeiro estatuto pedagógico, capaz
de orientar toda a comunidade escolar de forma simples, mas segura"
4
4
Resolução CF.F./RS nº 236/98 do Conselho Estadual de Educação do Rio Grande do Sul.
Relator: Dorival Adair Flack.
A DIMENSAO PEDAGOGICA DA GESTAO DA EDUCAÇÃO
Por isso mesmo, ele deve ser construído em cada escola juntamente com a
proposta pedagógica, constimindo-se na sua tradução formal. Observe-se que,
enquanto a proposta pedagógica se materializa-sc no plano da escola, o regimento
escolar é um instrumento de caráter legal que legitima as ações da escola, e constitui
uma modalidade de contrato que estabelece as regras e as normas de convivência
socioescolar. Segundo o Conselho de Educação do Estado de Goiás, "o regimento
é o veículo que a escola possui como instrumento de defesa da qualidade, coerência
e justeza dos serviços que presta à comunidade".
5
Da mesma forma que a proposta
pedagógica, ele deve ser construído com a participação efetiva de todos os segmentos
da escola, pois a possibilidade de seu cumprimento vai depender da compreensão,
da aceitabilidade e do comprometimento de toda a comunidade escolar.
A seguir, em um quadro, procura-se sintetizar os diversos passos a serem
percorridos no caminho da elaboração da proposta pedagógica, e que devem
receber continuamente apoio, acompanhamento e avaliação por parte das
secretarias e, quando houver, pelo Conselho Municipal de Educação.
DEFINIR O CIDADÃO QUE SE QUER FORMAR
ESTABELECER OS ELEMENTOS IDENTIFICADORES DA ESCOLA
MOBILIZAR A EQUIPE ESCOLAR
DELIMITAR E INSTITUCIONALIZAR O TEMPO
ESTABELECER DIFERENTES NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E DE
RESPONSABILIDADE
IDENTIFICAR POSSIBILIDADES F LIMITAÇÕES
DEFINIR OS CONTEÚDOS, A ORGANIZAÇÃO DO ENSINO F A
ORIENTAÇÃO DIDÁTICA
ESTABELECER UM PROCESSO DE ACOMPANHAMENTO
AVALIAR CONTINUAMENTE
ATUALIZAR CONTINUAMENTE A PROPOSTA PEDAGÓGICA
s
Instrução CEE nº 01/98 do Conselho Estadual de Educação do Estado de Goiás. Sugestões e
Recomendações para Elaboração e Aprovação de Regimenro Escolar. Relatora: Natividade
Rosa Cniirmi
8. CONSIDERAÇÕES FINAIS
A construção da gestão democrática exige o reconhecimento de que é por
meio da prática pedagógica cotidiana das escolas que se expressa a política
educacional do Município, política essa que deve ser resultante da participação da
comunidade escolar nas discussões que subsidiam a sua criação. Este é um
movimento de mão dupla, que envolve, de um lado, a escola e a comunidade na
qual se insere, e, de outro, a administração municipal. A proposta pedagógica da
escola reflete a proposta educacional do Município, que se informa e se reestrutura
a partir do desenvolvimento das diversas propostas pedagógicas das escolas
municipais. Se assim é, cabe à Secretaria de Educação definir estratégias que
respeitem e incentivem a diversidade de cada escola e, ao mesmo tempo,
consolidem a unidade do seu sistema educativo.
O que significa a consolidação da unidade do sistema educativo, no contexto
das discussões sobre gestão democrática?
Autonomia e participação, princípios intrínsecos da gestão democrática, implicam
descentralização, partilha e equilíbrio de poder e de responsabilidades, concepção
conjunta de objetivos e de processos para alcançá-los, convergência de atitudes e de
desempenhos em um todo tecedor de uma cultura organizacional própria. Para
que se alcance esse todo internamente articulado, com unidade, objetivos e
viabilidade, nessa nova configuração, é preciso saber articular unidade e diversidade.
E essa articulação que vai possibilitar a existência de um sistema comum e de uma
direção coordenadora de tão distintas partes que cada escola representa.
Para tanto, a Secretaria de Educação haverá de fortalecer suas equipes técnicas
para dar acompanhamento, apoio e assessoria às escolas e avaliar continuamente a
sua rede ou sistema escolar. Isso pode ser facilitado pela construção conjunta, pela
Secretaria de Educação e pelas escolas, de parâmetros orientadores cujos princípios
básicos sejam a autonomia e a interdependência: diversidade e flexibilidade de formas
de gestão escolar "cm função das características dos estabelecimentos de ensino e
das suas comunidades, mas no respeito inequívoco de grandes princípios e normas
gerais, comuns a todos eles" [Barroso, 1998, p. 30-31].
Este início de século traz, portanto, para cada Secretaria de Educação um
grande desafio: ultrapassar a excessiva burocratização do passado, que resultava
em impessoalização e descompromisso, para alcançar o equilíbrio de manter a
diversidade na unidade, construindo a autonomia e exercitando a cidadania.
A DIMENSAO PEDAGOGICA DA GESTAO DA EDUCAÇÃO
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Edited by Anne T. Henderson and Nancy Berla. National Committee for
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O Que Muda na Educação Brasileira com a Nova Lei de Dirctrizes e Bases?
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Formação de Formadores em Gestão da Educação. Salvador: 2000. Relatório
de trabalho.
f
Indicadores de
Qualidade da Escola:
Base para a
Construção de
Critérios
Orientadores da
Gestão da Educação
Adélia Luiza Portela
Dilza Alaria Andrade Atta"
* Coordenadora do Programa de Apoio ao Desenvolvimento da Educação Municipal da Universidade
Federal da Bahia; consultora do FUNDESCOLA/MEC.
" Professora da Universidade Federal da Bahia com o título de Professor Emérito.
SUMÁRIO
SUMÁRIO EXECUTIVO 161
1. INTRODUÇÃO 162
2. ALGUNS INDICADORES DE QUALIDADE 163
2.1 TIPO DE GESTÃO 163
2.2. PARTICIPAÇÃO DA COMUNIDADE 166
2.3. APOIO DAS AUTORIDADES 167
2.4. QUALIFICAÇÃO DOS PROL-ESSORES 169
2.5. NATUREZA DOS OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM 170
2.6. FORMAS DF. DISTRIBUIÇÃO E UTILIZAÇÃO DO TEMPO 173
2.7. ORGANIZAÇÃO DO ESPAÇO ESCOLAR 174
2.8. CLIMA DE TRABALHO 176
2.9. FORMAS DE ACOMPANHAMENTO E AVALIAÇÃO 177
2.10. RECONHECIMENTO PÚBLICO 178
3. CONSIDERAÇÕES FINAIS 179
BIBLIOGRAFIA 179
INDICADORES DE QUALIDADE DA ESCOLA: BASE PARA A CONSTRUÇÃO DE CRITÉRIOS ORIENTADORES DA GESTÃO DA EDUCAÇÃO
texto aqui apresentado trata de uma questão que hoje é debatida, naeional
e internacionalmente, por educadores e responsáveis pelas políticas públicas de
educação dos vários países: o que torna a escola uma instituição eficaz.
Admitida, como não poderia deixar de ser, a influência do contexto
socioeconómico e cultural sobre os resultados alcançados pelos alunos, defende-
se que os aspectos intra-escolares têm um papel muito importante na definição
do grau de qualidade que se busca para a escola. Assim, alguns aspectos aqui
entendidos como indicadores da qualidade escolar são discutidos. Eles podem
ser usados tanto como critérios orientadores do esforço das Secretarias de Educação
quanto em referenciais para o acompanhamento e a avaliação da escola.
Os aspectos analisados, resultantes de pesquisas sobre o que torna uma escola
eficaz, são: o tipo de gestão, a participação da comunidade, o apoio das autoridades,
a qualificação dos professores, a natureza dos objetivos de aprendizagem, as formas
de distribuição e utilização do tempo, a organização do espaço escolar, o clima de
trabalho, as formas de acompanhamento e avaliação do aluno, e o tipo de
reconhecimento público que a escola pode vir a ter.
Espcra-se que a Secretaria de Educação, trabalhando com esses indicadores,
evite homogeneizar as ações escolares e, sim, cumpra o papel de fornecer
orientações e apoio às suas instituições de ensino para que elas possam construir
a identidade própria a cada uma delas, exercer a autonomia que a atual legislação
educacional brasileira indica e superar o grande desafio posto hoje para a escola
pública brasileira: a garantia da permanência e do sucesso dos seus alunos.
SUMÁRIO EXECUTIVO
"Por causa da complexidade da situação pedagógica, o professor, o gestor
1
não
poderá aplicar cegamente à situação aquilo que a pesquisa científica tiver isolado
em termos de saberes. Ele deverá deliberar; avaliar, enfim, usar de modo prudente os
resultados da pesquisa ",
Clermont Gauthier, 1998
O que é uma escola eficaz? O que torna uma escola eficaz? Essas são questões
que vêm preocupando os educadores e os responsáveis pelas políticas públicas de
educação no mundo inteiro e orientando a realização e avaliação de reformas
educacionais em vários países. São inúmeras as pesquisas que vem sendo
desenvolvidas sobre as características que uma escola de qualidade apresenta.
Apesar da diversidade de enfoques dados a essa questão, e possível identificar,
hoje, na literatura publicada sobre o tema [Xavier ´et alii', 1997, p. 193; Nóvoa,
1995, p. 13 a 43; Mello, 1997 e 1994, p. 329-366; e outros], alguns aspectos
básicos que caracterizam uma escola eficaz e que vêm se constituindo em
referencial, ancorado em uma compreensão comum, no apoio a regulação das
organizações escolares pelos decisores de políticas públicas de educação em vários
países do mundo e também por segmentos da própria escola e da sociedade.
Alguns autores chegam a considerar que
"(...) apesar das debilidades metodológicas da investigação sobre escolas
eficazes, a consistência dos resultados fornece provas irrecusáveis de que as
escolas marcam diferenças significativas no que diz respeito ao aproveitamento
dos alunos. O impacto produzido por esses resultados não se deve tanto à
qualidade dos estudos efetuados, mas antes ao fato de investigadores das mais
diversas origens académicas, baseando-se em pressupostos, teorias e
metodologias distintas, terem chegado a conclusões semelhantes sobre os fatores
escolares que interferem no sucesso dos alunos" |Good e Weinstein, 1995|.
Assim, embora se saiba que o contexto socioeconómico e cultural onde se
situa a escola exerce forte influência sobre os resultados alcançados pelos alunos,
os aspectos intra-escolares têm também um papel fundamental na definição do
grau de eficácia da escola.
Usualmente chamados de indicadores de qualidade da escola, esses aspectos
podem-se constituir na base para a construção de critérios orientadores do trabalho
da Secretaria de Educação, bem como cm referenciais para o acompanhamento e
1
A palavra gestor é um acréscimo das autoras do texto.
1. INTRODUÇÃO
INDICADORES DE QUALIDADE DA ESCOLA: BASE PARA A CONSTRUÇÃO DE CRITÉRIOS ORIENTADORES DA GESTÃO DA EDUCAÇÃO
a avaliação da qualidade da escola. Se, por um lado, esses indicadores trazem
referências testadas e discutidas pela literatura nacional e internacional, por outro,
não podem ser utilizados como padrões homogeneizadores e, mesmo,
empobrecedores da própria dinâmica escolar. Eles devem-se constituir apenas
em referências que se vão expressar das formas as mais diversas, a partir do
contexto de cada Município, de cada escola, das suas condições específicas e dos
diferentes momentos do seu trabalho.
2. ALGUNS INDICADORES DE QUALIDADE
E a partir dessas considerações que se apresentam alguns indicadores de
qualidade
2
da escola para os dias de hoje.
2.1 TIPO DE GESTÀO
A forma de gestão desenvolvida, seja pela Secretaria de Educação, seja pela
escola, é considerada um dos indicadores mais significativos de qualidade, pois
todos os demais estão a ele diretamente ligados.
O tipo de gestão a ser adotado no âmbito da educação pública brasileira é,
por definição legal, o democrático. O artigo 206 da Constituição Federal brasileira,
bem como o artigo 3º, inciso VIII, da LDB assim o determinam. Essa determinação
tem uma razão de ser. Vem-se ampliando, cada vez mais, o consenso entre os
educadores e os decisores de políticas educacionais quanto à importância de se
desenvolver uma perspectiva democrática de organização e funcionamento da
escola, sobretudo por resultar, da prática democrática, o exercício da autonomia
e da participação. A Constituição Cidadã de 1988 inspira a construção de espaços
democráticos na sociedade, entre os quais, a escola. É por isso que a LDB, ao
regular a educação escolar pública, a partir do princípio constitucional, determina,
no seu artigo 15, que
"Os sistemas de ensino assegurarão às unidades escolares públicas de educação
básica, que os integram, progressivos graus de autonomia pedagógica e
administrativa e de gestão financeira, observadas as normas gerais de direito
financeiro público".
Mas não há autonomia sem participação e é por isso que o artigo 14 da mesma
lei coloca como princípios da gestão democrática
2
Esses e outros indicadores são também tratados no texto: Portela, Bastos e Moura, 2000.
"a participação dos profissionais da educação na elaboração do projeto
pedagógico da escola e a participação das comunidades escolares em conselhos
escolares ou equivalentes".
Dessa forma, a LDB oferece as condições legais para a construção desse espaço
democrático, exigindo a participação dos pais e de todos que integram a comunidade
escolar na construção da autonomia tia escola. Portanto, a legislação educacional
brasileira, alinhada com as tendências e preocupações mundiais que buscam resolver
a crise de governabilidade do sistema de ensino, também reconhece a escola "como
lugar central de gestão e a comunidade local (em particular os pais dos alunos)
como um parceiro essencial na tomada de decisão" [Barroso, 1998, p. 1 ].
A LDB, inclusive, apresenta os instrumentos básicos dessa gestão democrática:
proposta pedagógica e Conselhos Escolares. A esses instrumentos podem ser
acrescentados mais alguns que não estão explícitos nessa lei, mas que integram
outros dispositivos legais: o Plano Municipal de Educação,
3
o Conselho Municipal
de Educação, os conselhos de controle social (Conselho da Merenda Escolar,
Conselho do FUNDEF) e o Regimento Escolar construído em consonância com a
proposta pedagógica da escola.
Nesse contexto, a gestão é compreendida como a coordenação dos esforços
individuais e coletivos em torno da consecução de objetivos comuns, definidos por
uma política de ação e inspirados por uma filosofia orientadora e por todos partilhada.
Tem um sentido mais amplo do que o de ação administrativa, que, por sua vez,
passa a ser um dos elementos da gestão. Assim, o foco na escola, a compreensão de
que ela se constitui em uma organização específica, com dinâmica própria, e não em
um apêndice das Secretarias de Educação, vem substituindo a perspectiva puramente
administrativa pela perspectiva ampla de gestão que envolve os aspectos
administrativos, tísicos, pedagógicos e sociais. Esse conceito de gestão está vinculado
à ênfase na escola como espaço de construção da cidadania e é por isso que
"(....) a transferência de responsabilidade da gestão para as próprias escolas
tornou-se uma das ideias mestras da administração escolar dos dias atuais, não
apenas por se constituir numa solução mais democrática, mas, também, porque
responde às dificuldades crescentes enfrentadas pelos sistemas de ensino para
gerirem um número de escolas que vem ultrapassando sua capacidade de
controle" [Velerien e Dias, 1992, p. 8].
Observe-se que os autores, com pertinência, referem-se às dificuldades de o
sistema atender, satisfatoriamente, a um grande número de unidades escolares,
sem as recursos de pessoal, de instrumentos técnicos e até de material necessários.
3
A elaboração do Plano Municipal de Educação é, hoje, uma exigência da Lei nº 10.172, de 09
de janeiro de 2001, que aprovou o Plano Nacional de Educação.
INDICADORES DE QUALIDADE DA ESCOLA: BASE PARA A CONSTRUÇÃO DE CRITÉRIOS ORIENTADORES DA GESTÃO DA EDUCAÇÃO
Esse, entretanto, não e o argumento maior que justifica a necessidade de
autonomia da escola. O mais importante, nessa questão, é a compreensão de que,
se a escola é um espaço de aprendizagem e de exercício da cidadania, ela própria
deve dar o exemplo de como essa autonomia se conquista, construindo, a partir
de suas características e de sua identidade, a sua proposta de trabalho, inclusive
com a nova atribuição do gerenciamento de recursos financeiros, sendo esse último
um elemento indispensável para a consecução dos objerivos e metas que a escola
deseja alcançar. A descentralização que daí decorre traz, em consequência, um
efeito positivo nos trabalhos das Secretarias de Educação que podem cingir-se às
orientações de caráter global que garantem, por seu turno, a unidade necessária
ao sistema. Essa descentralização, se bem conduzida, pode, também, levar a melhor
visualização das responsabilidades, seja da Secretaria de Educação, seja da escola,
ultrapassando o imobilismo provocado pela não assunção dos encargos e pelo
jogo da transferência de responsabilidades.
Não é fácil atuar de forma democrática em uma sociedade de traços autoritários
ainda tão marcantes. O gestor ainda é revestido de um poder que, em muitos
casos, ele tem dificuldade de partilhar. E mais, de modo geral, esse poder é
burocrático e esvaziado de conteúdo pedagógico. Infelizmente, e comum
encontrarem-sc, nas Secretarias de Educação ou nas escolas, estruturas de poder
verticalizadas, relações de dependência, práticas autoritárias e possibilidades
limitadas de participação.
Nos anos 90 do século passado, a ênfase na gestão escolar tornou-se um dos
itens básicos das agendas das políticas nacionais e internacionais de educação,
merecendo destaque em inúmeros documentos resultantes de debates de caráter
mundial.
4
Dessa ênfase, originam-se inúmeras das pesquisas realizadas sobre a
organização das instituições escolares que indicam que
"(...) muitas escolas, particularmente as escolas urbanas com alunos
pertencentes a minorias sociais, obtêm níveis muito diferenciados de sucesso
escolar, apesar de possuírem recursos semelhantes e de servirem ao mesmo tipo
de população estudantil" |Good e Weinstein, 1995, p. 83].
Entre as variáveis levantadas para explicar essas diferenciações, encontra-se, sempre,
listada entre as primeiras, "a gestão democrática voltada para a qualidade do ensino".
As principais vantagens da gestão democrática, segundo esses estudos, são:
comprometimento de todos os segmentos com o trabalho da escola; redução das
relações manipulativas; instalação de um clima favorável ao trabalho e à
aprendizagem; redução da dependência vertical e ampliação da integração
4
Ver os seguintes documentos: UNICEF, 1999; UNICEF, 2000; UNESCO, 1996; Franco e
Wittmann, 1998. A ANPAE é a Associação Nacional de Política e Administração da Educação.
horizontal pela participação conjunta nas decisões e consequente assunção das
responsabilidades, alcançando-se a melhoria da qualidade do trabalho escolar.
O tipo de gestão a ser adorado no Município vai, como foi indicado, ter,
assim, uma influência significativa na qualidade da educação das suas escolas.
Portanto, tomar a gestão democrática como um indicador de qualidade implica,
necessariamente, a implantação e o acompanhamento sistemático dos mecanismos
e instrumentos que vão permitir sua prática efetiva.
2.2. PARTICIPAÇÃO DA COMUNIDADE
É considerado um indicador de qualidade da escola o estímulo que ela oferece
para a participação dos pais e de toda a comunidade que a circunda na vida escolar
dos alunos. A importância dessa participação é reconhecida tanto pela LDB em
vários de seus artigos quanto pelo Estatuto da Criança e do Adolescente que, no
seu artigo 53, parágrafo único, define ser "direito dos pais ou responsáveis ter
ciência do processo pedagógico, bem como participar da definição das propostas
educacionais".
Essa participação tem sido incluída como um dos princípios da gestão
democrática, não só no Brasil como também nas reformas educacionais que vêm
sendo encaminhadas em outros países, pelo que a presença dos pais representa na
escola, como elemento de acompanhamento de sua função social. Enquanto essa
prática já se constitui em uma tradição cm vários países do mundo, no Brasil, é
recente a luta para tornar a participação da comunidade na escola uma constante.
Data da passada década de 70 o esforço, resultante de movimentos sociais, para
se contar com a presença dos pais na gestão da escola, esforço esse que,
posteriormente, se vai expressar na exigência legal de constituição dos Conselhos
Escolares ou equivalentes com a participação dos pais.
No entanto, ainda hoje, verificam-se dificuldades para implantação e real
funcionamento desses conselhos. De um lado, os pais não desenvolveram o hábito
de frequentar a escola dos filhos e de percebê-la como um espaço público do qual
têm o direito e o dever de participar. De outro lado, a própria escola, em geral,
vem considerando a presença dos pais de uma forma equivocada: ou ela é percebida
como um transtorno, porque significa vigilância e controle, ou ela é exigida apenas
para receber resultados de avaliações ou informações sobre o comportamento
dos filhos. Os professores, em muitos casos, apresentam também sentimentos
ambivalentes em relação aos pais dos alunos: ao mesmo tempo em que se queixam
do desinteresse e da ausência, se ressentem da presença, interpretada como
cobrança. Nesse caso, todos se esquecem de que a comunidade pode trazer para
a escola informações mais precisas a respeito da vida dos alunos, permitindo,
assim, o enriquecimento do currículo e a realização de práticas pedagógicas mais
INDICADORES DE QUALIDADE DA ESCOLA: BASE PARA A CONSTRUÇÃO DE CRITÉRIOS ORIENTADORES DA GESTÃO DA EDUCAÇÃO
voltadas para as suas necessidades, o que, consequentemente, pode resultar em
melhor qualidade do trabalho desenvolvido.
É importante, mais uma vez, ressaltar que a participação, como elemento
essencial da gestão democrática, exige a instituição de mecanismos específicos
para que se efetive. Entre esses mecanismos, dois se constituem como básicos: a
construção, execução e acompanhamento da proposta pedagógica, dos quais os
pais devem participar, e a criação e o funcionamento dos Conselhos Escolares,
que devem existir para, juntamente com a equipe escolar, construir essa escola
tão necessária e por todos tão almejada.
Contudo, o real funcionamento dos Conselhos Escolares ainda é um desafio a
ser vencido no país. É preciso estar-se atento para descobrir o que se pode constituir
em pontos de partida para a formação desses colegiados. Algumas iniciativas
governamentais tais como o "Programa Dinheiro Direto na Escola'", se bem
trabalhadas, tornam-se catalizadoras da mobilização para que a comunidade
participe dos conselhos. Reunir representantes da comunidade escolar para planejar
o uso dos recursos recebidos pela escola e supervisionar a sua aplicação pode
significar um momento importante do início de um processo mais amplo e
completo que alcance a finalidade última de existência dos conselhos: a participação
da comunidade em todas as dimensões da gestão escolar - a pedagógica, a
administrativa e a financeira.
Portanto, se a escola for capaz de construir, com esses conselhos, relações de
parceria, de compartilhamento de responsabilidades e de definições claras de
tarefas, será possível esperar, em troca, motivação, cooperação, realização de
práticas inovadoras e soluções objetivas para os problemas enfrentados. Isso é o
que vêm mostrando resultados de algumas pesquisas sobre o impacto da presença
atuante do Conselho Escolar no desempenho dos alunos e das escolas como um
todo [Chamada à Ação, 1997; Oliveira, 2000, p. 150-155].
Dessa forma, a Secretaria de Educação deve estar atenta aos processos de
implantação dos mecanismos de participação da comunidade na escola, cuidando
para que eles de fato se efetivem, tendo em vista que, nos locais onde funcionam,
OS efeitos têm sido positivos. Para tanto, é necessário promover as condições que
são indispensáveis a essa participação: organização do tempo, do espaço e criação
de um clima de permanente mobilização da comunidade escolar.
2.3. APOIO DAS AUTORIDADES
Apesar de a descentralização ser um dos pontos básicos das atuais políticas
públicas de educação e da consequente instituição de programas que permitem a
progressiva autonomia administrativa, pedagógica e financeira da escola, os órgãos
dirigentes são o seu parceiro fundamental, e quanto maior é o grau de envolvimento
e de compromisso das autoridades competentes, maior será a possibilidade de que
a escola tenha êxito na tarefa a que se propõe. A LDB, cm seu artigo 4º, estabelece o
dever do Estado com a educação escolar pública, enfatizando, inclusive, a sua
responsabilidade na garantia de padrões mínimos de qualidade de ensino. Nos
artigos 8º, 9°, 10 e 11 são definidas as incumbências de cada instância do poder
público (União, Estado e Município) quanto à educação. Da análise desses artigos,
observa-se que essas incumbências vão além do apoio financeiro e implicam uma
nova estruturação e organização dos próprios órgãos centrais da educação, de forma
a situar a escola como a finalidade maior de sua existência.
Desse modo, as Secretarias de Educação, responsáveis por viabilizar a
o incretização, no Município, das prescrições da legislação, devem ter clareza quanto
ao tipo de apoio que pode ser oferecido às escolas. Cabe às autoridades, portanto,
a elaboração de diretrizes que favoreçam a autonomia e não se constituam cm
normas coercitivas e limitadoras da construção da identidade de cada unidade de
ensino. O Plano Municipal de Educação é um dos instrumentos que vai permitir,
através do diagnóstico da situação educacional do Município, uma atuação
planejada e sistemática de apoio ao desenvolvimento das escolas.
Esse apoio se expressa, por exemplo, na aparência física; nas condições das
instalações e do mobiliário; na disponibilidade de equipamentos necessários à
modernização dos processos pedagógicos; na existência de acompanhamento
sistemático ao trabalho dos professores, considerando-se a função de estímulo e
apoio que deve ter a coordenação pedagógica; na garantia do tempo de
aprendizagem; no fornecimento regular de alimentação nutritiva aos alunos; na
disponibilidade de livros e de outros materiais didáticos; na qualificação dos
docentes; na garantia de transporte seguro para os que frequentam escolas distantes
de suas casas. Se esses elementos não estão presentes na escola, cabe,
principalmente, ao seu diretor buscar o apoio das autoridades competentes. É
indispensável, por sua vez, que a escola exerça vigilância permanente em relação
às obrigações da União, do Estado e do Município para com a educação e tenha
a iniciativa de exigir o apoio devido dos órgãos responsáveis. A Secretaria de
Educação deve até mesmo estimular essa atitude de vigilância, entendida como
resultado do exercício da cidadania.
Por outro lado, é desejável que a Secretaria de Educação, se comprovados os
limites e conhecidas as impossibilidades de um apoio mais amplo e imediato do
poder público local, busque outras formas de parceria, entre elas, outros setores
governamentais, a título de complementação de recursos, a fim de assegurar as
condições mínimas necessárias para o pleno cumprimento dos objetivos de suas
ações. O movimento das Secretarias de Educação na busca de parcerias também
com setores não governamentais pode, sem dúvida, contribuir para avanços, para
se conseguir o comprometimento cada vez maior da sociedade com a educação,
INDICADORES DE QUALIDADE DA ESCOLA: BASE PARA A CONSTRUÇÃO DE CRITÉRIOS ORIENTADORES DA GESTÃO DA EDUCAÇÃO
por meio de formas diversas de colaboração, comuns em outros países, mas ainda
pouco disseminadas no Brasil.
2.4. QUALIFICAÇÃO DOS PROFESSORES
A existência de professores qualificados é considerada uma condição essencial
para o sucesso da escola. Qualificação se refere tanto à qualidade da formação inicia]
recebida pelos professores quanto ao processo continuado de formação em serviço,
que se dá no interior da própria escola, ou por meio de cursos de ampliação e
atualização de conhecimentos escolares específicos e técnico-pcdagógicos. As
pesquisas mostram que apresentam melhor desempenho aquelas escolas que se
constituem em espaços de formação permanente de seus profissionais | Bruno, 1998,
p. 13-15], o que pode ocorrer de maneira tanto formal quanto informal. O caráter
formal se refere ao tempo determinado para reuniões e encontros sistemáticos de
estudos e discussões teóricas que servem para fundamentar a prática cotidiana e
permitir a renovação dessa prática. O caráter informal corresponde às trocas
espontâneas de experiências e de preocupações e à busca de soluções coletivas,
propiciadas pelo próprio clima participativo que se estabelece na escola. Vale não
esquecer o que se pode aprender nas "conversas de corredor".
Outro aspecto relacionado com a qualidade do trabalho desenvolvido pelo
professor diz respeito às suas condições de trabalho tais como: tamanho das turmas
a que atende, horário de trabalho, tempo disponível para preparação das aulas,
presença de profissional preparado para o acompanhamento e apoio sistemático
da sua prática educativa, qualidade dos recursos didáticos existentes na escola,
local próprio para reuniões de estudo.
A remuneração dos professores é outro ponto essencial. O professor bem
remunerado pode realizar um trabalho melhor por várias razões: não precisa
acumular horas excessivas de trabalho, nem dispersar sua energia, atendendo a escolas
diferentes; pode-se concentrar mais, ter melhor conhecimento dos seus alunos, ter
mais tempo e disposição para se dedicar tanto à preparação das aulas quanto ao
acompanhamento do desempenho individual dos alunos. Um bom salário melhora
a auto-estima, possibilita a aquisição de livros, revistas e outros materiais de
aperfeiçoamento profissional, além de permitir o acesso a bens culturais como
teatro, cinema, etc. Hoje é largamente reconhecido que a formação cultural do
professor tem grande impacto na aprendizagem dos seus alunos [Forquin, 1993].
Uma escola de qualidade é, portanto, aquela que está preocupada com a
qualificação dos seus profissionais e que está atenta tanto para identificar as
necessidades de formação dos seus professores quanto para buscar as condições
dessa qualificação. São as Secretarias de Educação as responsáveis diretas pelo
oferecimento dessas condições aos professores, por meio do desenvolvimento de
uma política de valorização dos profissionais da educação [Martins, 1999, p.
115-135] expressa, por exemplo, no Plano de Carreira e Remuneração do
Magistério [Abreu 'et alii` 2000] que deve contemplar processos de formação e
aperfeiçoamento, bem como de avaliação do desempenho profissional,
estimulando, assim, o crescimento dos seus professores.
2.5. NATUREZA DOS OBJETTVOS DE APRENDIZAGEM
A complexidade do mundo contemporâneo está presente nas escolas e traz,
para a sua equipe escolar e, sobretudo, para a sua direção, muitos desafios. Entre
eles está o de considerar o significado social que a escola e, principalmente, a
escola pública teve ao longo da história da humanidade e o papel que ela passa a
desempenhar, hoje, no Brasil, para as ciasses populares que a ela tiveram maior
acesso nos anos recentes. O que a sociedade exige da escola hoje? Aquela escola
que apenas ensinava leitura, cálculo e escrita não responde mais às novas
necessidades de formação do cidadão. A LDB, no seu artigo 32, incisos I a IV,
estabelece como objetivos da escola no ensino fundamental:
"o desenvolvimento da capacidade de aprender a partir do dominio da leitura
e do cálculo; a compreensão do ambiente natural e social, do sistema político,
da tecnologia, das artes e dos valores, sobre os quais se baseia a sociedade; o
desenvolvimento da capacidade de aprendizagem, rendo em vista a aquisição
de conhecimentos/habilidades e a formação de atitudes e valores; o
fortalecimento dos vínculos de família, dos laços de solidariedade humana e de
tolerância recíproca em que se assenta a vida social".
Esse dispositivo legal expressa a complexidade da tareia que está posta para a
escola, bem como a sua grande responsabilidade na formação do brasileiro das
classes populares, que precisa superar a sua condição de excluído dos direitos básicos
do homem contemporâneo, entre eles, o conhecimento, e se constituir em cidadão
com possibilidade de acesso aos bens materiais e culturais da humanidade.
No relatório da Comissão Internacional sobre a Educação para o século XXI,
5
Jacques Delors considera que, para responder às demandas da vida contemporânea,
à educação cabe
"fornecer, de algum modo, os mapas de um mundo complexo e
constantemente agitado e, ao mesmo tempo, a bússola que permita navegar
através dele". Para isso, "(...) deve organizar-se em torno de quatro aprendizagens
5
O relatório, encomendado pela UNESCO e coordenado por Jacques Delors, foi publicado no
Brasil, em 1999, com o título Educação - Um tesouro a descobrir, pela Correz Editora
INDICADORES DE QUALIDADE DA ESCOLA: BASE PARA A CONSTRUÇÃO DE CRITÉRIOS ORIENTADORES DA GESTÃO DA EDUCAÇÃO
fundamentais que, ao longo de toda a vida, serio, de algum modo, para cada
indivíduo, os pilares do eonhecimento: aprender a conheeer, isro é, adquirir os
insrrumenros da compreensão; aprender a fazer, para poder agir sobre o meio
envolvente; aprender a viver juntos, a fim de participar e cooperar com os
outros em rodas as atividades humanas; finalmente, aprender a ser, via essencial
que integra as três precedentes".
De 'acordo com Delors, essas aprendizagens, entrelaçadas, constituem quatro
vias do saber, que não podem depender exclusivamente de circunstâncias aleatórias
nem são as duas últimas um prolongamento natural das primeiras. Para ele,
"cada um dos quatro pilares do conhecimento deve ser objeto de atenção
igual por parte do ensino estruturado, a fim de que a educação apareça como
uma experiência global a levar a cabo ao longo de toda a vida, no plano cognitivo
como no prático, para o indivíduo enquanto pessoa e membro da sociedade*.
Com o objetivo de ampliar essa proposta de educação para o século XXI, a
UNESCO encomendou ao pensador e educador francês Edgar Morin um estudo
sobre a educação do futuro, que resultou no documento "Os sete saberes necessários
à educação do futuro" [Morin, 20001. Morin afirma nesse documento que
"Há sete saberes fundamentais que a educação do futuro deveria tratar em
toda sociedade e em toda culmra, sem exclusividade nem rejeição, segundo modelos
e regras próprias a cada sociedade e a cada culmra" |Morin, 2000, p. 13].
Esses saberes são:
1. Desenvolver a lucidez;
2. Reconhecer o conhecimento pertinente;
3. Ter consciência da condição humana;
4. Reconhecer a identidade terrena;
5. Enfrentar as incertezas;
6. Desenvolver a compreensão mútua;
7. Desenvolver a ética do género humano.
6
Em resumo, o que Morin tenta destacar com esses saberes é que se torna
urgente a universalização da cidadania, o desenvolvimento de uma nova ética e
de uma nova forma de uso do conhecimento IU direção da construção de um
mundo melhor. E a escola a instituição privilegiada para desenvolver novas
respostas para essa urgência.
h
O livro, aqui citado, de Edgar Morin traz em detalhes cada uni desses saberes e poderia se
constituir em objeto de leirura e discussão pelos profissionais da edúcàçâ
Como pode a escola pública desenvolver um currículo que incorpore esses
saberes? Esse é o grande desafio a que são chamados a responder todos os que
pela escola são responsáveis e, em especial, o gestor, seja municipal, seja da escola,
que, pela posição que ocupa, tem a condição de reunir todos nessa direção. Para
tanto, é preciso contar com profissionais que sejam capazes de, ampliando a sua
visão, entender esses novos saberes-objetivos da educação, transpondo-os para a
prática cotidiana da escola. Sabe-se que esse é um ideal ainda muito distante.
Colocar esses objetivos como parâmetro da construção e da prática curricular
pexie significar um aceno para outro tipo de escola mais compatível com os desafios
do mundo contemporâneo e mais relevante para a vida dos alunos.
A proposta pedagógica da escola se constitui, nesse contexto, em instrumento
fundamental pela sua possibilidade de reunir vontades, interesses e captar as
energias indispensáveis à construção de uma escola que responda às necessidades
do seu tempo. Vários estudos conduzidos tanto no Brasil quanto em outros países
indicam como um dos fatores de sucesso da escola a existência de uma proposta
pedagógica construída coletivamente e em funcionamento. Uma proposta
fundamentada nas necessidades da escola possibilita a integração do coletivo escolar
cm torno de objetivos comuns. Por sua vez, ter objetivos claramente definidos,
possíveis de serem atingidos, nas condições existentes, vem sendo considerado
um dos elementos básicos de sucesso das organizações, entre elas, a escola.
No entanto, é bom ressaltar que objetivos possíveis de serem atingidos não
são, necessariamente, objetivos limitados. Um objetivo aparentemente complexo,
se for bem compreendido pela comunidade escolar, pode se constituir em um
estímulo para o alcance de outros patamares. É bom lembrar também que há
níveis diferenciados de compreensão e tradução prática dos objetivos. Se há no
grupo alguns que se adiantaram nessa compreensão, os objetivos serão traduzidos
para os outros de tal ordem que, progressivamente, por meio de um trabalho
coletivo, todo o grupo passe a expressá-los no cotidiano da prática escolar.
Alunos e professores, se são envolvidos na definição dos objetivos, passam a ter
clareza a seu respeito, sendo maior a probabilidade de se sentirem, com eles,
comprometidos. A isso relaciona-sc a crença na possibilidade de os alunos
participarem no processo de definição da escola que se pretende construir. Hoje,
são inúmeros os exemplos, em vários países do mundo e também no Brasil, de
escolas que se organizam com a participação não apenas dos seus profissionais, mas
contam com o apoio efetivo dos alunos [Apple e Beane, 1997]. Essas escolas têm
altas expectativas a respeito da capacidade de aprender de seus alunos e se orientam
para alcançar, mas, também, para superar essas expectativas. No entanto, mantêm-
se realistas, isto é, empenham-sc cm seguir de perto cada aluno em suas dificuldades
e realizações, cuidando para que cada um cresça a partir de suas características
próprias, sempre no sentido da ampliação do nível de competência de cada um.
INDICADORES DE QUALIDADE DA ESCOLA: BASE PARA A CONSTRUÇÃO DE CRITÉRIOS ORIENTADORES DA GESTÃO DA EDUCAÇÃO
Portanto, a Secretaria de Educação, diante dessas evidências, deve estimular as
escolas para o desenvolvimento de propostas pedagógicas que incorporem essa
concepção de que o aluno e todo o coletivo escolar têm um papel importante no
processo de construção dos objetivos e metas a serem alcançados pela escola. A
presença de propostas pedagógicas nas escolas, com objetivos claramente definidos
e por todos assimilados, será uma decorrência da adoção, pelas Secretarias de
Educação, de uma política que tome o próprio processo de construção dessa
proposta como um dos pilares de seu trabalho.
7
2.6. FORMAS DE DISTRIBUIÇÃO E UTILIZAÇÃO DO TEMPO
Várias pesquisas realizadas, nos últimos anos, no Brasil [Portela ´et alii`, 1997
e 1998; Fuller 'et alii` 1999; Santiago, 1990, p. 47-60], indicam que as escolas
funcionam em um tempo menor do que o legalmente determinado. A perda do
tempo curricular vem, assim, se constituindo em uma característica da escola
pública brasileira. Esses estudos mostram que há diferenças entre o tempo real
gasto pelo professor dentro das classes observadas e o tempo oficial definido pelo
sistema (ou rede) ao qual a escola pertence. De modo geral, a média de tempo
real utilizada pelo professor em atividades na classe é de 3 horas. Observe-se que,
nesse tempo, está incluído o período de recreio, que dura, quase sempre, de 30 a
40 minutos. Apesar de considerar-se o recreio como um momento importante
no processo de socialização da criança, deve-se levar em conta que, se subtraído
do tempo real de aula o período de recreio, restará pouco tempo para o contato
efetivo dos alunos com o conhecimento sistematizado, ao qual as crianças das
classes populares só têm acesso no interior da sala de aula.
O tempo curricular tem sido apontado pelas pesquisas como um elemento a ser
levado em conta na avaliação do desempenho da escola, uma vez que é nesse tempo
que se concretizam as relações pedagógicas e é nos seus limites que pode ocorrer o
movimento de apropriação do saber sistematizado; que é possível produzir relações
sistemáticas com adultos; que podem acontecer múltiplas interações entre colegas
da mesma idade, que constituem uma singularidade do ambiente escolar; que se
desenvolvem habilidades e que se formam atitudes, elementos integrantes do perfil
dos indivíduos que a escola tem por incumbência formar.
Esse tempo curricular é considerado tão importante que a maioria dos países
trabalha com um período diário de, em média, 6 horas de aula e a LDB, no seu
artigo 34, recomenda que seja progressivamente ampliado o período de permanência
na escola, que atualmente é apenas de, no mínimo, 4 horas de trabalho.
7
Para aprofundar essa questão ver o texto "A Dimensão Pedagógica da Gestão da Educação"
(versão atualizada), também publicado neste mesmo Guia de Consulta.
No entanto, se existem várias indicações de que o tempo dedicado às atividades
escolares é um elemento fundamental para o sucesso dos alunos, um estudo conduzido
pelo Escritório Internacional de Educação (OIE) da UNESCO, realizado em 1996-97
[Torres, 20011, não mostra essa relação de forma tão clara. Isso, possivelmente, por
ter se limitado a estabelecer relações entre o desempenho do aluno e o tempo oficial
de aula sem considerar o tempo real. Assim, o que precisa ser considerado não é
somente a duração oficial da aula, mas o que ocorre no seu tempo real.
A forma como o tempo escolar está organizado, os aspectos que são
privilegiados nesse tempo, a diversidade dos conteúdos trabalhados e a
oportunidade de uso efetivo desse tempo com atividades significativas para os
alunos são elementos que dão a ele qualidade. Por outro lado, a forma de
organização do tempo escolar pode-se constituir, por si só, em um recurso didático
voltado para a construção da autonomia do aluno e para a sua capacidade de gerir
seu próprio tempo de maneira ótima e eficiente. Vale ressaltar que é preciso tempo
para aprender tanto os conteúdos escolares quanto a organização e o controle do
próprio tempo, elementos fundamentais no exercício das competências necessárias
à sobrevivência na sociedade contemporânea.
Considerando-se o peso dessa variável no desempenho escolar dos alunos,
aquela escola que propicia um tempo rico em oportunidades de trocas, de
interações com o conteúdo escolar, de aprendizagens de convivência social tem
maior probabilidade de ser uma escola eficaz.
O tempo de permanência de professores e alunos no interior da escola é, portanto,
um ponto crítico a ser enfrentado por decisores/gestores das políticas educacionais
e equipes escolares, principalmente porque já se dispõe de resultados de estudos
sistemáticos, nacionais e internacionais, que mostram existir clara relação entre o
desempenho do aluno e o tempo real de interação com as conteúdos escolares.
2.7. ORGANIZAÇÃO DO ESPAÇO ESCOLAR
A organização do espaço reflete a concepção curricular e metodológica adotada
pela escola e por seus professores. Esse espaço não e só definido por um bom
projeto arquitetônico, mas pelo uso pedagógico que dele e feito. Um espaço
limpo, organizado, bonito, atraente é um elemento educativo de grande força.
Os princípios da estética não são ensinados diretamente e, sim, apreendidos pela
vivência, em um espaço que é organizado de tal forma que estimula a sensibilidade
artística e criativa do aluno.
Nesse espaço, devem estar incluídas as salas de leitura ou bibliotecas, necessárias
para a formação de novos leitores, condição indispensável à continuidade dos
estudos pelos alunos e à formação do cidadão.
INDICADORES DE QUALIDADE DA ESCOLA: BASE PARA A CONSTRUÇÃO DE CRITÉRIOS ORIENTADORES DA GESTÃO DA EDUCAÇÃO
É essencial entender que o espaço de aprendizagem vai além da sala de aula e
da própria escola. Ele inclui muitos outros espaços, tais como fábricas, oficinas,
fazendas, teatros, cinemas, praças, supermercados, etc. Há indicações de que, ao
se usar também esses espaços com o objerivo de trabalhar os conteúdos escolares,
os alunos constróem aprendizagens mais significativas e, por isso, duradouras,
além de estarem exercitando a participação na vida cotidiana. No entanto, e na
sala de aula que os alunos permanecem mais tempo. Nem sempre os professores
estão atentos para a importância que a organização espacial da sala tem para a
aprendi/agem escolar. Uma sala que se movimenta, com carteiras arrumadas de
formas diversas, permite interações, trocas e a participação de todos. Nem sempre
o tamanho da sala de aula dá margem a essa movimentação e, muitas vezes, essa
movimentação desejável não ocorre em razão das más condições de trabalho e,
nem sempre, do despreparo dos professores, como, geralmente, se costuma afirmar.
E bom destacar, ainda, que, na escola brasileira, diferentes turmas usam, nos
três turnos, a mesma sala de aula. Muitas vezes, por ausência de trabalhos escolares
que enfatizem a cooperação e a integração entre os alunos dos diferentes turnos,
torna-se difícil a cada turma dar um caráter pessoal a sua sala cie aula - expor seus
trabalhos, decorar as paredes, colocar murais, construir "cantinhos'' de estudo,
publicar o jornal da classe, etc. Esse caráter pessoal é indispensável, para que se
fortaleça o sentimento de pertencimento que, por sua vez, facilita a realização das
aprendizagens tanto cognitivas quanto afetivas e sociais.
O depoimento de um diretor de escola [D´Amorim, 2000]
8
mostra bem a
força educativa do espaço e como a sua forma de organização expressa um
conteúdo curricular:
"Tudo na escola deve ser feito para educar. Tudo. Assim, a sujeira deseduca,
o abandono deseduca, a desorganização deseduca. Por outro lado, a limpeza
educa, a organização educa, as paredes educam, os quadros educam, as plantas
educam. Por isso a estrutura física, para mim, é importante para a visualização
da seriedade do processo e da concepção que se tem de escola".
Pelo impacto que a organização espacial da escola pode ter no bem-estar e na
aprendizagem dos alunos, é indispensável que a Secretaria de Educação esteja
atenta para avaliar, continuamente, as condições físicas e de funcionamento das
unidades escolares e para prover as suas necessidades. Isso precisa ser feito de
forma planejada e organizada, o que demanda uma boa gestão de recursos materiais
orientada por critérios adequados às exigências do processo educacional [Martins,
1999, p. 199-2131. E preciso lembrar que os Conselhos de Educação estabelecem
8
Este livro relata as experiências de um educador que, atualmente, é diretor de uma escola
pública municipal em Aracati, no Ceará.
alguns critérios quanto a tamanho das salas de aula, aeração, iluminação, tipo de
mobiliário de acordo com a faixa etária do aluno, entre outras especificações, que
podem ajudar a secretaria no planejamento e na manutenção da rede física de
suas escolas. O Plano Nacional de Educação coloca como uma das metas tanto
para a educação infantil quanto para o ensino fundamental "a elaboração de padrões
mínimos nacionais de infra-estrutura compatíveis com o tamanho dos
estabelecimentos e com as realidades regionais" (Itens 1.3 e 2.3. Objetivos e
Metas). Além disso, prevê a realização de uma Conferência Nacional de Educação,
9
que envolva a comunidade educacional, para se definirem padrões mínimos de
qualidade da aprendizagem na educação básica, ampliando, assim, a concepção
de padrões mínimos, que se referiam, de modo geral, apenas a aspectos relativos
ao funcionamento das unidades escolares.
2.8. CLIMA DE TRABALHO
O trabalho escolar decorre de modo satisfatório se houver cuidado específico
com o desenvolvimento das relações interpessoais em seu interior, conforme
mostram vários estudos, tanto aqueles que datam da década passada da 70 quanto
os mais recentes que versam sobre a organização, a atmosfera ou o clima da escola.
Tais estudos identificam, com denominações diversas, basicamente quatro tipos de
climas: o autoritário explorador, o autoritário benevolente, o participativo de caráter
consultivo e o participativo grupai. Quanto mais a organização escolar se aproxima
do clima participativo grupal, maiores são as possibilidades de ela constituir-se em
ambiente escolar eficaz. Mas o que define o clima participativo grupai?
Segundo Brunet (1995, p. 130), é aquele em que o diretor confia nos
professores e nos demais agentes escolares; tem altas expectativas em relação às
possibilidades de aprendizagem dos alunos e estimula toda a escola nessa mesma
linha; as decisões são tomadas pela organização como um todo, havendo
transparência em sua origem e clareza em seus objetivos; a comunicação é um
elemento constante e se faz em todas as direções; o ambiente é ordenado e sinaliza
com clareza para alunos e professores o propósito da instituição; os professores
se sentem envolvidos e implicados no seu trabalho; todos se percebem responsáveis
pelo sucesso da escola e unem seus esforços para atingir os objetivos e fins da
organização. Alem disso, cm um clima que propicia o sucesso, as relações são
temperadas com bom humor, as pessoas se apóiam mutuamente e buscam soluções
criativas para os desafios cotidianos.
9
Lei nº 10.172/2001 - Plano Nacional de Educação, Meta 41 do Capítulo V, item 11.3.2.
Gestão.
INDICADORES DE QUALIDADE DA ESCOLA: BASE PARA A CONSTRUÇÃO DE CRITÉRIOS ORIENTADORES DA GESTÃO DA EDUCAÇÃO
O clima aqui descrito, considerado favorável ao sucesso da escola, não se
apresenta, na realidade, assim tão uniforme. Na prática cotidiana, esse clima não
assume todas essas características de uma só vez. Em certos momentos, algumas
delas são mais evidentes e outras, não; podem-se expressar de formas as mais
variadas em diferentes escolas; podem ocorrer, também, retrocessos nos níveis
alcançados, como consequência de mudanças nos membros do grupo e, às vezes,
de decisões externas de caráter autoritário que resultam na alteração do equilíbrio
instável que caracteriza o processo de desenvolvimento grupai. Assim, deve haver
um esforço consciente por parte da Secretaria de Educação para que as escolas,
cada vez mais, se aproximem desse tipo de clima participativo grupal, que, é
indispensável que se diga, não anula a existência de conflitos, mas os enfrenta,
reconhecendo sua inevitabilidade e suas possibilidades de superação.
2.9. FORMAS DE ACOMPANHAMENTO E AVALIAÇÃO
O tipo de acompanhamento que a escola faz do desempenho dos seus alunos
indica a sua eficácia. Para fazer bem esse acompanhamento, a escola deve ter
clareza do que significa "bom desempenho", ou seja, adotar parâmetros definidos,
a partir dos quais possa estabelecer o processo de avanço ou não dos seus alunos.
Uma escola eficaz evita o fracasso de seus alunos pelo acompanhamento contínuo
C pela identificação imediata das dificuldades que merecem atenção especial, faz
que o processo de recuperação seja parte do cotidiano da escola, e que ocorre,
assim, paralelamente aos períodos normais de aula. A presença de profissionais
responsáveis, além do professor, por esse trabalho, seja como membros da equipe
escolar, seja como elementos alocados na Secretaria de Educação, é indispensável
para que essa avaliação cumpra, de fato, os seus objetivos.
Outro ponto a considerar é que a construção da autonomia do aluno também
se faz por meio do processo de avaliação. Se esse processo é concebido como um
elemento auto-regulador da aprendizagem [Perrenoud, 1999], isto é, com o
próprio aluno dominando, aos poucos, mecanismos de auto-correção, a avaliação
torna-se um instrumento que permite a construção da autonomia intelectual e
emocional do aluno, porque lhe dá condições, com o apoio do professor, de
conhecer suas possibilidades e seus limites, enfrentar os seus erros, percebê-los
como desafios momentâneos e descobrir as formas de vencê-los.
A avaliação contínua da própria escola, de seu currículo, de seus profissionais,
de suas instalações, de seus processos de gestão, de suas relações com a comunidade,
também é considerada um ponto forte de uma escola eficaz. O auto-conhecimento
daí decorrente vai possibilitar a construção da identidade da escola e maior
envolvimento dos profissionais que nela trabalham.
Atualmente, a avaliação, tanto do desempenho escolar dos alunos quanto
institucional, é ponto crítico no desenvolvimento do trabalho dos sistemas ou
redes de ensino e aspecto que demanda iniciativas imediatas e bem-planejadas
por parte das Secretarias de Educação. A avaliação tem impacto sobre todos os
outros aspectos da escola, levando ao replanejamento, com as correções necessárias,
para que os objetivos especificados possam ser atingidos.
2.10. RECONHECIMENTO PÚBLICO
Uma escola torna-se reconhecida publicamente por sua competência se é capaz
de realizar um bom trabalho com seus alunos e com a comunidade que a cerca.
Por outro lado, para que possa obter esse reconhecimento público, é preciso que
ela reconheça a si mesma, isto é, saiba a sua história, a razão da sua existência
naquela comunidade, preserve a memória de suas experiências e realizações.
A Secretaria de Educação precisa estar atenta ao reconhecimento público que
suas escolas estejam ou não recebendo, pois a imagem pública que a escola passa a
ter é um indicador de sua eficácia. Cabe à própria secretaria identificar quais aspectos
tomam algumas escolas mais procuradas do que outras. Isso permite levantar o
conjunto de condições existentes em cada uma e, a partir daí, desenvolver esforços
para que todas, em suas diferentes expressões, apresentem padrão de qualidade similar.
Prédios bens conservados, bons equipamentos, professores qualificados e um
clima escolar voltado para o sucesso dos alunos são aspectos que podem determinar
o reconhecimento da eficácia de uma escola. Se os pais fazem grande esforço para
matricular e manter seus filhos em uma determinada escola, por motivos que vão
além da proximidade físico-espacial de suas casas, isso significa que essa escola foi
escolhida a partir de critérios outros provavelmente relacionados com o tipo de
trabalho que realiza. Esse reconhecimento vai acontecer também entre os
professores, alunos e funcionários, que passam a se identificar com o conjunto de
valores comuns que regem a organização escolar e a se comprometer com a
manutenção e ampliação do padrão de atendimento que foi construído. Uma
escola pode também receber o reconhecimento público da comunidade acadêmica,
que a vê como espaço de experimentação e inovação educacional, como centro
de referência para outras escolas.
Se há esse reconhecimento público, é preciso interpretá-lo como uma conquista
das equipes escolares que conseguem superar, no cotidiano, suas próprias
dificuldades. Essas escolas merecem o reconhecimento da Secretaria de Educação
e se constituem em exemplos de que é possível, com esforço e criatividade, realizar
um trabalho eficaz.
INDICADORES DE QUALIDADE DA ESCOLA: BASE PARA A CONSTRUÇÃO DE CRITÉRIOS ORIENTADORES DA GESTÃO DA EDUCAÇÃO
3. CONSIDERAÇÕES FINAIS
u
O que orienta não deve aprisionar."
Confúcio
A Secretaria de Educação, ao trabalhar com esses indicadores, deve ter em
mente que o seu papel principal é fornecer orientações e apoio às escolas sob sua
jurisdição, de forma que possam exercer a autonomia que a própria legislação
educacional brasileira indica. Respeito à criatividade, à flexibilidade e à
adaptabilidade de cada escola do Município é uma exigência a ser considerada no
uso apropriado desses indicadores. Esse respeito deve permear tanto as relações
estabelecidas entre a Secretaria de Educação e as escolas quanto os processos de
construção de documentos que irão dar apoio a essas relações.
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A Formação dos
Profissionais do
Magistério
Ricardo Chaves de
Rezende Martins'
* Consultor do FUNDESCOLA/MEC
SUMÁRIO
SUMÁRIO EXECUTIVO 185
1. INTRODUÇÃO 185
1.1. OS PRINCIPAIS DESAFIOS 187
1.2. O INTERESSE DA SOCIEDADE 190
1.3. O DIREITO DO PROFISSIONAL E O
DEVER DO PODER PÚBLICO 191
1.4. UM NOVO PERFIL PARA UM NOVO TEMPO 191
2. RECRUTAMENTO E SELEÇÀO:
A QUALIDADE DA FORMAÇÃO INICIAL 193
2.1. A HABILITAÇÃO DE PROFESSORES LEIGOS 195
2.2. A FORMAÇÃO EM NÍVEL SUPERIOR:
O OUSADO OBJETIVO DA LDB 199
3. ATUALIZAÇÁO PERMANENTE:
UM PROGRAMA DE FORMAÇÃO CONTINUADA 200
3.1. CARACTERÍSTICAS GERAIS 200
3.2. ELEMENTOS BÁSICOS 202
4. COMENTÁRIOS FINAIS 215
A FORMAÇÃO DOS PROFISSIONAIS DO MAGISTERIO
SUMÁRIO EXECUTIVO
A adequada formação dos profissionais do magistério constitui elemento
fundamental para a melhoria da qualidade da educação escolar no Brasil. Há
grandes desafios a serem vencidos; dentre eles, destacam-se a habilitação dos
professores leigos em exercício nos sistemas de ensino e o desenvolvimento de
estratégias de formação continuada, que valorizem os profissionais e mantenham-
nos atualizados para o desempenho de suas funções.
A nova legislação educacional do país, em particular a Lei nº 9.394/96 (LDB),
sobretudo em seus artigos 62, 64 e 67, dá especial destaque ao tema, e sinaliza
com a progressiva elevação dos níveis de formação do magistério e seu permanente
aperfeiçoamento.
É responsabilidade dos sistemas de ensino atuar para garantir que o perfil do
magistério atenda aos requisitos mínimos de formação inicial, incumbindo-lhes
também prover oportunidades de formação continuada. Cada sistema de ensino
deve manter um programa de formação do seu magistério, coerente com a
respectiva carreira, e de seu desenvolvimento profissional.
Estratégias diversificadas podem e devem ser utilizadas, segundo diferentes
metodologias: presencial, semi-presencial ou a distância. Os programas de
formação podem contemplar diferentes níveis e modalidades de cursos: habilitação
de professores em nível médio, habilitação de professores e profissionais de suporte
pedagógico em nível superior; cursos de extensão, atualização, aperfeiçoamento
e especialização; cursos sequenciais; e programas de mestrado e doutorado.
Além disso, as próprias escolas devem constituir espaço permanente de
renovação intelectual e metodológica do magistério.
*****
1. INTRODUÇÃO
A sociedade brasileira tem grandes desafios a enfrentar nos próximos anos, cm
especial aqueles relativos às desigualdades sociais e econômicas que ainda a marcam.
As responsabilidades dos poderes públicos são múltiplas. Uma delas assume particular
relevância: a implementação de políticas consistentes no campo da educação.
De fato, as relações sociais, políticas e económicas que caracterizam o mundo
moderno requerem respostas inovadoras e diferenciadas. A integração económica
e cultural, a velocidade do avanço científico e tecnológico, as modificações no
perfil das atividades econômicas e das profissões colocam questionamentos que
devem ser enfrentados por meio de políticas efetivas.
Torna-se cada vez mais crítica a necessidade de se assegurar educação de qualidade,
que garanta o acesso ao saber, a adequada preparação para a inserção no mundo do
trabalho e, desse modo, a cidadania para cada brasileiro, independentemente da
localidade em que tenha nascido ou da camada social de que taça parte.
A atua] legislação educacional, representada pela Constituição Federal de 1988
e pela Lei nº 9 394, de 20 de dezembro de 1996, que estabelece as diretrizes e bases
da educação nacional (LDB), demonstra ter assimilado essas necessidades e apresenta
dispositivos que, cumpridos, podem traçar um caminho seguro nessa direção.
Um dos mais importantes princípios inscritos na Constituição é o da garantia
do padrão de qualidade da educação escolar (artigo 206, VII), traduzido na LDB
pela necessidade de definição de padrões mínimos de qualidade do ensino (artigo
4º, IX), a serem estabelecidos e implementados mediante a colaboração entre a
União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios (artigo 74).
A garantia da qualidade da educação depende de vários fatores. O mais
importante deles, com certeza, e aquele relativo à competência dos profissionais
do magistério. Educadores bem formados, atualizados e motivados constituem o
elemento básico para a educação de qualidade.
O ensino brasileiro, porem, assistiu, durante muito tempo, a uma lamentável e
contínua desvalorização desses profissionais. A extraordinária expansão dos sistemas
escolares públicos, ocorrida a partir dos anos 60, não foi proporcionalmente
acompanhada pela necessária elevação dos recursos financeiros, o que resultou na
progressiva redução da disponibilidade de meios e de remuneração dos docentes e
demais trabalhadores da educação. Essa dinâmica negativa atingiu também as escolas
de formação do magistério em nível médio, resultando em uma crescente
deterioração dos seus programas de formação, tanto no que diz respeito à sua
própria manutenção quanto ao seu esvaziamento, decorrente do baixo nível de
remuneração profissional; as escolas de formação em nível superior, além de questões
inerentes à própria concepção acadêmica interna dos seus cursos, também se
encontram em crise dado o crescente desinteresse motivado pelos poucos atrativos
que hoje a profissão do magistério oferece.
O enfrentamento desse quadro crítico veio se fazendo, ao longo do tempo,
com diferentes estratégias, que se situam muito mais no campo do possível do
que do desejável. Em muitas regiões, a falta de professores com adequada formação
ensejou a contratação de professores leigos, combinando-se, em prejuízo da
educação, menos qualificação e remuneração mais baixa; ou, então, a contratação
de profissionais formados em outras áreas, sem formação pedagógica. A existência
de um grande número de cursos de formação de profissionais do magistério, de
A FORMAÇÃO DOS PROFISSIONAIS DO MAGISTERIO
qualidade duvidosa, tem levado vários sistemas de ensino a oferecer programas
de educação continuada que compensem as deficiências de conhecimentos que
tais profissionais apresentam no exercício de suas funções. Tais programas, porém,
com frequência padecem de falta de planejamento de longo prazo e de meios de
financiamento, o que dificulta ou mesmo impede sua continuidade e, por tal
motivo, não se alcançam os objetivos para os quais são concebidos.
Esse conjunto de fatores vem operando de longa data, e compromete os
esforços para oferta de educação de qualidade, transmissora do saber e formadora
da cidadania. Os dados relativos ao perfil dos professores são bastante ilustrativos,
como pode ser visto na tabela 1:
BRASIL - PROFESSORES SEM HABILITAÇÃO MÍNIMA PARA
O NÍVEL DE ATUAÇÃO - 1997
(cm percentagem)
Nível/Etapa de Atuação
Pré-escola/Alfabetização
lª a 4ª séries
5ª a 8ª séries
Médio
No País
19
16
24
10
Nas Redes Municipais
26
28
33
19
Foste: MEC/INEP. Censo do Professor- 1997. Brasília. 1998.
Nota: Não estão computados os professores com graduação, porém sem licenciatura.
2
Dados mais recentes sugerem a redução desses percentuais. Como, porém, não estão
desagregados por instância administrativa, foi feita a opção de manter as informações
obtidas por este último censo do professor.
1.1. OS PRINCIPAIS DESAFIOS
O Plano Nacional de Educação (PNE), aprovado pela Lei nº 10 172, de 9 de
janeiro de 2001, indica vários dos desafios que devem ser resolvidos no âmbito
dos sistemas de ensino.
O primeiro deles trata de elevar o perfil da formação dos profissionais do
magistério, de modo a atender, com qualidade, às exigências legais de habilitação.
Em outras palavras, providenciar a erradicação das razões que levam à utilização
de professores leigos e, ao mesmo tempo, habilitar aqueles que já estão atuando
nos sistemas e que não podem ser substituídos por outros com formação adequada.
Os problemas, contudo, não se limitam apenas a vencer esse desafio, ele mesmo
de grandes proporções. Há questões muito importantes e que dizem respeito à
própria maneira com que são formados os profissionais do magistério no Brasil.
Com relação à formação inicial,
1
são várias.
1
O conceito de formação inicial refere-se a cursos que conduzem à habilitação para o exercício
profissional do magistério.
Em primeiro lugar, é preciso dar solução definitiva à dicotomia entre teoria e
prática nos cursos. Há muito tempo os estágios dos estudantes, embora importantes,
não têm dado conta dessa necessária integração. Os cursos de formação não preparam
suficientemente os futuros profissionais para a adequada inserção nas escolas e
órgãos da educação. Os currículos, no mais das vezes, consideram imensas cargas
teóricas (necessárias, é verdade), mas não fazem a ponte para sua aplicação na
prática. Há problemas também graves na formação em conteúdo. Os cursos
superiores de formação para o magistério em educação infantil e séries iniciais do
ensino fundamental, por exemplo, oferecem carga mínima de conhecimentos nas
áreas curriculares básicas (Língua Portuguesa, Matemática, Ciências e Estudos
Sociais) e excesso de conteúdos nas disciplinas pedagógicas e afins.
Nas chamadas licenciamras específicas, principalmente nas universidades, existe
uma clara divisão entre a formação pedagógica (normalmente a cargo das
Faculdades de Educação) e a formação na área curricular (sob responsabilidade
dos institutos ou faculdades de cada uma das disciplinas). Em geral, o estudante
dedica imenso tempo à formação nos conteúdos próprios da área curricular,
recebendo, ao final do curso ou em paralelo, uma tintura de formação nas chamadas
disciplinas pedagógicas. Ou seja, não há unidade na formação do professor, em
conteúdo e metodologia, o que reforça ainda mais os problemas decorrentes da
falta de integração entre teoria e prática.
Os cursos de Pedagogia também enfrentam particular dificuldade. As
tradicionais habilitações, existentes desde a Resolução nº 2/69, do então Conselho
Federal de Educação, têm enfrentado séria crise de identidade em função das
mudanças que vêm ocorrendo nos próprios sistemas de ensino. Habilitações tais
como inspeção e supervisão escolares de longa data têm perdido seu sentido de
existência, com os sistemas de ensino mais e mais aproveitando, para essas funções,
profissionais do magistério sem essa formação específica. A administração escolar,
em nível de graduação, tem-se deparado com práticas cada vez mais rotineiras de
indicação de diretores dentre os integrantes do corpo docente das escolas, sem a
exigência formal da habilitação. A orientação educacional, além de uma alongada
discussão interna de sua própria identidade profissional, perdeu espaço em muitos
sistemas educacionais.
Por cima dessas questões relativas a cada uma das habilitações, deve ser colocada
uma outra, bem mais abrangente, relativa ao próprio perfil do profissional da
educação. Cabe indagar, por exemplo, se é possível a um administrador escolar
desempenhar adequadamente suas funções sem antes conhecer a especificidade
da escola, a relação essencial que nela se desenvolve, isto é, a relação professor-
aluno. Não seria fundamental que, antes de ser diretor, o profissional fosse
professor? Essas indagações são válidas para os demais profissionais da educação
e têm estado no centro de discussões, mantidas desde há muito nos meios
A FORMAÇÃO DOS PROFISSIONAIS DO MAGISTERIO
educacionais, sobre qual deve ser a tónica da formação do profissional do
magistério: especializada ou generalista? Formação de especialistas ou de
educadores em um sentido mais amplo?
Outro dilema importante se refere a formação ou habilitação de professores
para as disciplinas técnicas do ensino profissional, questão antiga e ainda não
resolvida. O aproveitamento de profissionais de outros mercados que não o
educacional (engenheiros, contadores, etc.) é importante para o êxito dessa
modalidade de ensino. No entanto, é igualmente indispensável que tais
profissionais, uma vez inseridos no magistério, tenham o adequado preparo
pedagógico para bem desempenhar suas funções.
A nova LDB dedica especial atenção à questão da formação do magistério. Dos
sete artigos que compõem seu Título VI, relativo aos profissionais da educação,
seis (arts. 61 a 66) estão diretamente voltados para o assunto. E, ainda assim, o
sétimo artigo (67) inclui, dentre os seus dispositivos, pelo menos três que mantêm
interface com o tema.
A LDB apresenta uma série de exigências que, em boa medida, respondem a
vários dos problemas mencionados. Como afirma o Plano Nacional de Educação,
é preciso definir novas diretrizes curriculares para os cursos de formação,
resolvendo os dilemas da integração teoria-prática e dos conteúdos pedagógicos
com os das áreas curriculares específicas. É necessário pensar novas formas de
oferta dessa formação, seja em instituições formadoras tradicionais, seja pela criação
dos institutos superiores de educação e os cursos normais superiores, previstos
nos artigos 62 e 63. É indispensável a realização de bons programas de formação
em serviço, visando à atualização e ao preenchimento das lacunas de conhecimentos
dos profissionais do magistério em exercício.
2
Em face da realidade de vida desses
profissionais, é fundamental estimular a oferta de cursos regulares em período
noturno, em regime modular (oferecidos em períodos de férias, recessos escolares
e outros), ainda que sejam temporários, de modo a atender a necessidades
específicas de qualificação em dados sistemas de ensino. Finalmente, é também
importante que o sistema de formação de profissionais do magistério, cm especial
2
A criação dos institutos superiores de educação e dos cursos normais superiores, prevista na
LDB, tem despertado intensa discussão nos meios educacionais. Para alguns, o surgimento
dessas instituições e cursos levaria à destruição do sistema de formação de educadores existente
no país, nas universidades e escolas isoladas. Para outros, essas novas instituições e cursos
seriam exatamente um meio de revitalizar a formação de educadores, cujos problemas não
vêm sendo resolvidos pelas instituições tradicionais. Com relação aos institutos superiores de
educação, o Conselho Nacional de Educação, pela Resolução n° 1/99, do Conselho Pleno,
definiu as normas para a sua organização. Os cursos normais superiores continuam sendo
objeto de intenso debate, adiante comentado.
as instituições de ensino superior e, dentre estas, as públicas, ampliem e
diversifiquem sua oferta de cursos, contemplando diferentes modalidades e níveis,
como cursos de extensão, aperfeiçoamento, especialização, mestrado e doutorado,
voltados tanto para o profissional que está na escola como para aquele que se
situa na administração dos sistemas de ensino e ainda para o que tem por tarefa
pesquisar e propor novos caminhos para a educação brasileira.
E tais desafios não se encontram soltos no tempo. Hão de ser vencidos em
prazo estipulado. A LDB, em seu artigo 87, instituiu a Década da Educação,
determinando também que, até 2006, sejam realizados programas de capacitação
para todos os professores em exercício (artigo 87. § 3º, III). Está também
sinalizado, embora com uma redação do texto legal bastante controversa,
3
que,
após este ano, somente devem ser admitidos professores habilitados em nível
superior ou por treinamento em serviço (artigo 87, § 4º). O PNE restringiu esse
prazo. De fato, na meta nº 7 do item 10.3, lê-se:
"7, A partir da entrada em vigor deste PNE, somente admitir professores e
demais profissionais da educação que possuam as qualificações mínimas exigidas
no artigo 62 da Lei de Diretrizes e Bases da Educação."
Há, pois, muito a fazer. O exame cuidadoso da legislação e de suas exigências
permite a derivação de alternativas adequadas para a ação. É o que este texto se
propõe a fazer.
1.2. O INTERESSE DA SOCIEDADE
A nova legislação educacional demonstra o reconhecimento de que a qualidade
de ensino é diretamente dependente do perfil e da qualificação dos profissionais
do magistério. É interesse basilar da sociedade a adequada formação desses
profissionais. São eles que garantirão o cumprimento dos objetivos da educação
nacional, estabelecidos no artigo 2
a
da LDB:
"
A educação, dever da família e do Estado, inspirada nos princípios de
liberdade e nos ideais de solidariedade humana, tem por finalidade o pleno
desenvolvimento do educando, seu preparo para o exercício da cidadania e sua
qualificação para o trabalho."
3
A interpretação do artigo 87, § 4º, da LDB, tem sido polemica. Para alguns, a intenção do
legislador era exatamente a de estabelecer um prazo a partir do qual só fossem admitidos novos
professores habilitados em nível superior, encerrando, pois, a exceção admitida no artigo 62, de
professores formados em nível médio para atuação na educação infantil e nas series iniciais do
ensino fundamental. Para outros, essa disposição do artigo 87 se choca com a norma do artigo
62, que, sendo de caráter geral, não poderia ser limitada pela outra, de caráter transitório. Para
uma análise mais aprofundada desta questão, ver Dutra, A., Abreu, M., Martins, R. e Balzano,
S. Plano de Carreira e Remuneração do Magistério Público. Brasília, MEC/FUNDESCOLA,1999,
item 6.4. De todo modo, a polêmica parece ter sido resolvida pelo PNE.
A FORMAÇÃO DOS PROFISSIONAIS DO MAGISTERIO
Tais objetivos não estão inscritos para serem apenas formalmente considerados.
Devem ser perseguidos sistematicamente. E isso só será possível mediante a
existência de um corpo de educadores que tenha ele mesmo, em sua vida
profissional, acesso aos meios básicos para o seu pleno desenvolvimento intelectual,
sua cidadania profissional e a atualização necessária para a qualificação permanente
de seu trabalho pedagógico.
Seria um contra-senso (que, infelizmente, pode ser frequentemente encontrado
na realidade do país) perseguir tais objetivos para a educação nacional se aqueles
que a promovem não tivessem assegurados, para si mesmos, os instrumentos
necessários para se preparar para tanto.
1.3. O DIREITO DO PROFISSIONAL E O DEVER DO PODER PÚBLICO
Pelas razões mencionadas, a valorização, a formação adequada e um direito
profissional do magistério, inscrito na Constituição Federal (artigo 206, V) e na
LDB (artigo 3
a
, VII). Trata-se de uma condição de cidadania profissional. E, por
consequência, assegurá-la é um dever do poder público.
Com efeito, a LDB, em seu artigo 67 estabelece como obrigação dos sistemas
de ensino a definição de planos de carreira que necessariamente incluam o
aperfeiçoamento continuado e períodos para estudos na carga de trabalho de
professores e demais profissionais do magistério. E, como já se mencionou, em
seu artigo 87, instituindo a Década da Educação, determina a Municípios e Estados
a realização de programas de capacitação para todos os professores em exercício.
A Resolução nº 3, de 1997, da Câmara de Educação Básica do Conselho
Nacional de Educação, por sua vez, definindo as diretrizes para elaboração dos
novos planos de carreira do magistério estadual e municipal, menciona
explicitamente a obrigatoriedade da existência de programas de desenvolvimento
profissional (artigo 5º) e de horas-atividade na carga de trabalho (artigo 6º, IV),
a serem destinadas também para estudos.
Esse quadro legal tem um grande objetivo: garantir a cada criança, a cada
jovem estudante o ensino ministrado por profissionais bem preparados, com
perfil adequado ao tempo presente, capazes de oferecer educação coerente com
as necessidades de vida de um cidadão na sociedade moderna.
1.4. UM NOVO PERFIL PARA UM NOVO TEMPO
O perfil do profissional do magistério atuante em um sistema de ensino
comprometido com a construção de uma sociedade moderna, democrática e
participativa deve estar presente em todas as políticas e ações voltadas para a sua
formação, inicial e continuada. A escola, como instituição formadora, não tem
por objetivo apenas proporcionar o acesso ao conhecimento, mas faze-lo de modo
crítico, oferecendo formação que garanta as reais condições de cidadania a cada
um dos brasileiros.
Ao desdobrar as finalidades gerais da educação nacional, expressas em seu
artigo 2º, nos objetivos de cada etapa da educação escolar, a LDB enfatiza a formação
do indivíduo-cidadão, isto é, o ser inserido no meio social do qual deve ser agente
participativo e, para tanto, dotado dos meios intelectuais e dos valores éticos
necessários. Enfim, é papel da escola promover o desenvolvimento da consciência
crítica, condição básica da cidadania, que deve inspirar as duas relações
fundamentais do ser humano com o seu meio. A relação homem-natureza, pela
qual esta é por ele transformada em seu benefício e da coletividade. E a relação
homem-homem, que deve ser de cooperação, de modo que se possa construir
uma sociedade verdadeiramente democrática.
Uma educação escolar com tais objetivos necessita contar com profissionais
cuja formação e desempenho estejam igualmente neles inspirados. Não se concebe
o exercício do magistério como uma relação de dominação. Tampouco se pode
admitir docentes que sejam meros transmissores de conhecimento, sem passar
aos seus alunos a função social desse saber, como instrumento de construção
individual e coletiva. É preciso que os profissionais do magistério sejam eles
mesmos dotados de consciência crítica, capazes de refletir com seus alunos sobre
a realidade que os cerca. Profissionais competentemente formados para oferecer
aos seus alunos os meios indispensáveis para que venham a ser agentes participantes
da sociedade em que vivem. E profissionais permanentemente atualizados, capazes
de oferecer aos seus alunos os instrumentos necessários à vida em uma sociedade
em rápida e contínua evolução, marcada pelos avanços da ciência e da tecnologia.
Esse princípio básico de participação no processo da educação escolar é o que
inspira as determinações da LDB com relação à construção da proposta pedagógica
de cada escola. Essa construção é coletiva, e requer, pois, que os profissionais do
magistério estejam adequadamente preparados para fazer a leitura da realidade a
que a proposta pedagógica deve oferecer resposta. Esses profissionais devem estar
dotados de habilidades para que sejam capazes de elaborar uma proposta
consistente, rica de conteúdos e práticas que assegurem a qualidade da educação
em cada instituição de ensino do país.
Enfim, os sistemas de ensino necessitam de profissionais competentes, aptos
a atender às necessidades de formação integral de seus estudantes Essa competência
deve traduzir-se em consciência crítica apurada dos educadores, que proporcione
aos alunos a educação engajada em seu tempo, contextualizada na realidade.
Profissionais capazes de refletir criticamente sobre essa realidade e de formar seus
estudantes como cidadãos autônomos, dotados de capacidade reflexiva. Uma
competência que se revela na capacidade de desenvolver a educação participativa,
A FORMAÇÃO DOS PROFISSIONAIS DO MAGISTERIO
e preparar os estudantes para a convivência cm uma sociedade democrática.
E, sobretudo, uma competência que se manifesta pelo efetivo domínio dos
conteúdos e metodologias do ensino, garantido por sólida formação inicial e por
atualização permanente. Não é possível a oferta de educação que responda às
necessidades da realidade atual dos alunos se seus mestres não estão em contínuo
processo de atualização de conhecimentos, específicos de sua disciplina ou área
de atuação, e gerais sobre a sociedade, o país e o mundo.
São dois os principais caminhos pelos quais os sistemas de ensino podem
garantir esse perfil para os profissionais do magistério que atuam em suas escolas.
O primeiro, relativo ao seu recrutamento e seleção. O segundo, referente à garantia
de sua atualização permanente.
2. RECRUTAMENTO E SELEÇÃO: A QUALIDADE DA FORMAÇÃO INICIAL
A garantia da qualidade dos processos de recrutamento e seleção e de contratação
de profissionais competentes se situa basicamente na realização de concursos bem-
elaborados. Aos sistemas de ensino importa contratar os melhores, isto é, aqueles
dotados da mais sólida formação inicial. Para tanto, e necessário que os editais de
concurso sejam muito bem elaborados e estejam de acordo com a legislação.
É preciso que a Secretaria de Educação atue lado a lado com o órgão municipal
responsável pela seleção e contratação de pessoal, zelando para que os editais dos
concursos correspondam às reais necessidades do sistema de ensino, especificando
adequadamente o perfil dos profissionais a serem contratados, em termos de
formação mínima requerida, áreas de atuação, jornada de trabalho, etc. Cabe
aqui relembrar o que dispõe a LDB sobre as exigências mínimas de habilitação
para o exercício do magistério. A LDB, em seu artigo 62, dispõe:
"
A formação de docentes para amar na educação básica far-se-á em nível
superior, em curso de licenciatura, de graduação plena, em universidades e
institutos superiores de educação, admitida, como formação mínima para o
exercício do magistério na educação infantil e nas quatro primeiras séries do
ensino fundamental, a oferecida em nível médio, na modalidade normal".
Este artigo deve ser lido cuidadosamente. Estabelece a regra geral: os docentes
devem ser formados cm nível superior. A formação em nível médio é a exceção,
admitida em função da realidade de muitas regiões do país, que deve ser modificada,
porém, ao longo do tempo. De fato, no artigo 63, ao tratar dos instinitos superiores
de educação, a lei dá-lhes a incumbência de oferecer o curso normal superior,
destinado exatamente à formação de docentes para a educação infantil e para as
primeiras séries do ensino fundamental. E muitas instituições de ensino superior
já têm oferecido, em seus cursos de Pedagogia, a habilitação para o magistério de
educação infantil e séries iniciais do ensino fundamental.
4
Desapareceu, pois, da legislação aquela sequência de diferentes formações
previstas na Lei n° 5 692/71. As instituições formadoras não podem mais oferecer
cursos de estudos adicionais ou de licenciatura curta, pois a formação neles obtida
não mais preenche os requisitos estabelecidos pela nova LDB.
5
A regra é precisa: todos os professores, em um horizonte razoável de tempo,
deverão ter formação em nível superior. É claro que muitos Municípios e mesmo
Estados terão dificuldades em perseguir esse objetivo. No entanto, as estratégias
estão dadas: a criação de novas instituições formadoras, os institutos superiores
de educação, a diversificação de oferta de cursos nas instituições já existentes, os
programas de formação em serviço, preferencialmente em cooperação com tais
instituições, bem como programas de formação pedagógica para portadores de
diplomas de educação superior que queiram se dedicar à educação básica.
A formação dos demais profissionais do magistério é contemplada no artigo
64 da LDB:
"
A formação de profissionais de educação para administração, planejamento,
inspeção, supervisão e orientação educacional para a educação básica será feita
em cursos de graduação de Pedagogia ou em nível de pós-graduaçáo, a critério
da instituição de ensino, garantida, nesta formação, a base comum nacional".
Esta norma é praticamente a mesma constante da Lei nº 5 692/71, eliminando-
se, porém, a denominação de especialistas para tais profissionais. A combinação
desse artigo, contudo, com o parágrafo único do artigo 67, introduz uma
importante diferença. Determina este dispositivo que " a experiência docente é
pré-requisito para o exercício profissional de quaisquer outras funções de
magistério, nos termos das normas de cada sistema de ensino". A Resolução CEB/
CNE nº 3/97, por sua vez, em seu artigo 3º, § 1º, estabeleceu o período mínimo de
dois anos para tal experiência docente prévia, adquirida em qualquer nível ou
sistema de ensino, público ou privado.
A legislação atribui, portanto, precedência à função da docência em relação às
demais funções de magistério. Daí se infere que o profissional da educação deve
4
A questão da formação dos professores para educação infantil e séries iniciais do ensino fundamental
tem sido polemica. O Decreto nº 3 276, de 6 de dezembro de 1999, determinava que tal
formação se desse exclusivamente nos cursos normais superiores. O Conselho Nacional de
Educação, em 9 de maio de 2000, aprovou 0 Parecer nº 10, do Conselho Pleno, no qual sugere
ao ministro da Educação a alteração do decreto, substituindo o termo "exclusivamente" por
"preferencialmente". Tal alteração foi realizada pelo Decreto nº 3 534, de 7 de agosto de 2000.
No entanto, até o momento o CNE não aprovou as directrizes curriculares para tais cursos.
A FORMAÇÃO DOS PROFISSIONAIS DO MAGISTERIO
ser, antes de mais nada, professor. Esse espirito das novas normas deverá resultar
em profundas mudanças nos cursos de formação desses profissionais. Na prática,
acaba sugerindo que, na formação inicial em nível superior, por exemplo, o
profissional do magistério obtenha primeiro uma licenciatura (função de docência)
e que a preparação para o exercício das demais funções se dê em cursos de pós-
graduação ou de formação superior complementar, como já vem ocorrendo em
várias unidades da Federação, especialmente em cursos de especialização. Como
este é um campo de ampla liberdade curricular, teve o legislador o cuidado de
determinar a garantia de uma base de formação comum nacional (artigo 64 da
LDB, in fine).
Com certeza a implementação dessas estratégias de formação depende
diretamente do estágio de desenvolvimento das instituições em cada região ou
localidade. No entanto, mesmo onde a formação desses profissionais permanecer
ocorrendo em cursos de graduação de Pedagogia, seus currículos deverão ser
profundamente revistos para atender às novas exigências formuladas pela LDB.
Veja-se, pois, que a seleção de profissionais do magistério deve cumprir
requisitos bem claros. Não é possível, por exemplo, realizar concurso para
profissionais leigos. A obrigação legal e social dos sistemas de ensino é selecionar
os melhores. No campo da formação inicial, percebidas lacunas no perfil dos
profissionais, cabe aos sistemas de ensino interagir com as agências formadoras
para o aperfeiçoamento de seus currículos. Devem também os sistemas participar,
especialmente por meio de organismos que os representem, dos grandes debates
que se travam a respeito das diretrizes curriculares para os cursos de formação
dos profissionais do magistério.
6
2.1. A HABILITAÇÃO DE PROFESSORES LEIGOS
A habilitação de professores leigos é um dos principais desafios a serem
enfrentados pelos sistemas de ensino. Para tanto, há prazos a serem cumpridos e
estratégias a serem perseguidas.
Inicialmente cabe esclarecer o conceito de ''professor leigo". Leigo é todo
professor que não dispõe de formação/habilitação específica para o exercício do
magistério. Desse modo, é leigo o professor que cursou apenas o ensino fundamental;
aquele que não concluiu o ensino médio; aquele que completou o ensino médio
mas sem habilitação para o magistério; e aquele que, embora tenha curso superior,
não é detentor de diploma de licenciatura. Estes sãos os tipos de professor leigo por
falta de formação. A eles, é preciso adicionar aquele que é leigo por desvio de
5
O Parecer nº 630/97, de 5 de novembro de 1997, da Câmara de Educação Básica do Conselho
Nacional de Educação, é claro com relação à oferta da licenciatura curta, por exemplo.
função, isto é, para o exercício do magistério na serie ou nível em que esta atilando:
é o caso, por exemplo, do professor que, tendo habilitação de nível médio para o
magistério, está lecionando nas séries finais do ensino fundamental.
Cabe uma observação sobre os professores que, sob o regime da Lei nº 5 692/
71, habilitaram-sc cm cursos de estudos adicionais ou na licenciatura de 1º grau,
a chamada licenciatura curta. De fato, o artigo 30 desta lei permitia que os
detentores de diploma de licenciatura curta lecionassem em todas as séries do
antigo 1º grau, hoje ensino fundamental e, caso tivessem realizado estudos
adicionais de no mínimo um ano, poderiam alcançar o magistério até a 2
a
série
do antigo 2º grau, hoje ensino médio. Da mesma forma, os professores com
habilitação específica de 2º grau, se houvessem realizado curso de quatro anos de
duração ou cursado um ano de estudos adicionais, poderiam lecionar até a 6
a
série do lº grau. Há aqui uma clara questão de direitos adquiridos para o exercício
da profissão. No entanto, sob a nova legislação, esses tipos de formação não
atendem aos requisitos hoje estabelecidos. Os sistemas de ensino deverão, portanto,
tomar duas providências alternativas: ajustar a série ou etapa de atuação do docente
ou então promover a sua qualificação de acordo com os dispositivos legais vigentes.
Particularmente no que diz respeito aos professores leigos que atuam no ensino
fundamental, a legislação estabelece um prazo para a sua qualificação. O artigo
9
a
, § lº da Lei nº 9 424/96, que tratado Fundo de Manutenção e Desenvolvimento
do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF), determina
que, uma vez implantado o novo plano de carreira do magistério, os professores
leigos integrarão quadro em extinção, com duração de cinco anos. O PNE. define
uma meta para, no prazo de um ano, identificar todos os professores leigos em
exercício e, em dois anos, organizar programas de formação desses docentes (item
10.3, meta nº 5).
Com relação aos professores da educação infantil e das quatro primeiras séries
do ensino fundamental, o item 10.3 do PNE estabelece uma meta clara:
"17. Garantir que, no prazo de 5 anos, todos os professores em exercício na
educação infantil e nas quatro primeiras séries do ensino fundamental, inclusive
nas modalidades de educação especial e de jovens e adultos, possuam, no mínimo,
habilitação de nível médio (modalidade normal), específica e adequada às
características e necessidades de aprendizagem dos alunos".
6
O Conselho Nacional de Educação, na Resolução nº 2/99, da sua Câmara de Educação Básica,
estabeleceu as diretrizes curriculares para os cursos de formação de professores de educação
infantil e das quatro series iniciais do ensino fundamental, cm nível médio, na modalidade
normal. No momento presente, discute as diretrizes curriculares do curso normal superior.
A FORMAÇÃO DOS PROFISSIONAIS DO MAGISTERIO
As estratégias para habilitação de leigos são variadas. Poderão ser cursos
regulares presenciais, cursos semi-presenciais modulares ou mesmo cursos a
distância. Em se tratando de habilitação de nível médio, o interlocutor privilegiado
é o Estado, que detém competência para autorizar cursos desse nível de ensino.
No caso de habilitação em nível superior, as parcerias devem ser feiras com as
instituições de ensino superior. Deve ser lembrado que, cm todos os casos, as
instituições deverão estar legalmente autorizadas ou credenciadas a ministrar os
cursos na modalidade escolhida. Especial atenção deve ser dada às hipóteses de
cursos para os quais existe regulamentação legal específica: a oferta de cursos a
distância é regulada pelo Decreto nº 2 494/97 e a dos programas especiais de
formação pedagógica, pela Resolução nº 2/97, do Conselho Nacional de Educação.
É preciso um comentário particular sobre os programas especiais de formação
pedagógica. Trata-se de estratégia prevista na LDB, destinada a suprir a reconhecida
carência de profissionais habilitados para o exercício da docência. A sua oferta
está regulamentada pela Resolução n° 2/97, do Conselho Nacional de Educação,
que fixa claramente seus objetivos: suprir a falta de professores habilitados, em
caráter especial, e habilitar graduados em área ligada àquela em que se diplomaram.
A resolução define uma estrutura curricular específica para tais programas,
constituída de núcleos de formação, e determina que deverão dar especial ênfase
à metodologia de ensino. Sua duração mínima está fixada em 540 horas, das
quais pelo menos 300 deverão ser dedicadas a ati\ idades práticas. É possível, ou
mesmo recomendável, que sejam desenvolvidos como programas de capacitação
em serviço, sobretudo considerando-se que muitos sistemas de ensino já empregam
tais profissionais não habilitados.
Não é qualquer instituição que pode oferecer esses programas. Somente
poderão fazê-lo as instituições de ensino superior com cursos de licenciatura
reconhecidos nas respectivas disciplinas. Outras instituições de ensino superior
só poderão ofertá-los mediante autorização específica do Ministério da Educação.
E ainda, para ministrar sua parte teórica na forma semi-presencial, a instituição
deverá ser credenciada junto ao Conselho Nacional de Educação, em cumprimento
ao disposto no artigo 80 da Lei nº 9 394/96.
Deve ser observado que, na maioria dos casos, os professores a serem habilitados
não podem se afastar do exercício de suas funções docentes durante o ano letivo,
ao menos por alongados períodos de tempo. No entanto, é também verdade que
o êxito de um curso que realmente habilite, em conteúdo e metodologia de ensino,
depende de acompanhamento e orientação competentes. A experiência tem
demonstrado que a metodologia semi-presencial modular é a mais adequada para
tais cursos. Os professores-estudantes têm possibilidade de frequentar períodos
de aulas durante as férias e recessos escolares ou mesmo de tempos em tempos
durante o ano letivo e, quando estão lecionando em suas escolas, também têm
tarefas a cumprir, sendo acompanhados por monitores e periodicamente visitados
por orientadores do curso.
Há inúmeras experiências bem-sucedidas de qualificação de professores leigos.
Recente levantamento feito pelo Centro de Estudos e Pesquisas cm Educação,
Cultura e Ação Comunitária (CENPEC)
7
selecionou diversas experiências de porte,
das quais duas são a seguir comentadas. Trata-se do Projeto Gavião, no Estado
do Pará, e o das Licenciaturas Parceladas, no Estado do Mato Grosso.
• O Projeto Gavião foi desenvolvido no Pará desde o início da década,
articulando a Universidade Federal do Pará, a Secretaria Estadual de Educação,
o MFC e Secretarias de Educação de diversos Municípios, com o apoio da
UNDIME. Já em 1997, atingia 107 Municípios, beneficiando 9 877 professores
leigos. Foi concebido em duas vertentes: Gavião I, caracterizado como ensino
supletivo de nível fundamental, com cinco etapas e duração de dois anos e
meio; Gavião II, organizado como habilitação para o magistério em nível
médio, com oito etapas e duração de quatro anos. Trata-se de um bom
exemplo de articulação entre instituições dos diferentes níveis de ensino
visando à qualificação de docentes da educação básica.
Mais recentemente, em 1999, dando início a um novo projeto, a Universidade
Federal do Pará, a Universidade Estadual do Pará e a Universidade da Amazónia
firmaram convénio com a Secretaria Estadual de Educação para o desenvolvimento
de programas de habilitação de professores leigos.
• O Projeto das Licenciaturas Parceladas é oferecido pela Universidade Estadual
do Mato Grosso, visando à habilitação, em nível superior, de professores nas
áreas de Língua Portuguesa e Literatura, Matemática, Ciências Biológicas e
Pedagogia. Os cursos estão estruturados em dois módulos: o módulo de
formação fundamental básica compreende 1 530 horas de atividades,
distribuídas em dois anos; o módulo de formação específica corresponde à
habilitação, com carga horária estabelecida de acordo os parâmetros fixados
nos currículos mínimos determinados pelo MEC. A cada ano, são oferecidas
cinco etapas: três intensivas e duas intermediárias. As etapas intensivas
correspondem ao momento mais forte de formação teórica e ocorrem nos
períodos de férias e recessos escolares, no Município-sede do campus da
UNEMAT (vale lembrar que a universidade é 'multicampi` espalhando-se por
quase todo o território do Estado). Nas etapas intermediárias, realizadas no
próprio local de trabalho do professor, são efetuados levantamentos
bibliográficos, leituras e atividades complementares e pesquisas de campo.
7
Centro de Estudos e Pesquisas em Educação, Culrura e Ação Comunitária (CENPEC). Guia de
Apoio ás Ações do Secretário de Educação. São Paulo, CFNTEC/UNICEF, 1997.
A FORMAÇÃO DOS PROFISSIONAIS DO MAGISTERIO
É fundamental destacar que o êxito de um programa de habilitação de
professores leigos depende do real comprometimento do órgão responsável pela
educação no Município. Não basta contratar um curso. É indispensável que o
órgão educacional municipal acompanhe seu desenvolvimento, colabore em sua
supervisão, forneça as condições de infra-estrutura necessárias ao seu
funcionamento e permanentemente estimule seus professores em vias de
qualificação. É importante assinalar que, sob a ética de economia de esforços e de
recursos, será sempre preferível que os Municípios se associem na tarefa de
qualificação de seus professores leigos.
2.2. A FORMAÇÃO EM NÍVEL SUPERIOR: O OUSADO OBJETIVO DA LDB
Além dessas ações, podem e devem os Municípios trabalhar para a elevação
do perfil da qualificação dos seus profissionais do magistério. Coerentemente
com o princípio estabelecido na LDB de que a formação adequada para os docentes
é a de nível superior, com licenciatura plena, podem os Municípios investir em
programas que lhes proporcionem acesso a esse nível de estudos. Articulação
com as agências formadoras, programas de bolsas e auxílios, incentivos na carreira,
todos esses são meios que podem estimular o interesse dos docentes em obter tal
qualificação. Ações desse tipo são de especial interesse para os docentes portadores
de diploma apenas de licenciatura curta, mas podem também beneficiar aqueles
que, legalmente habilitados em nível médio para aruação na educação infantil e
séries iniciais do ensino fundamental, queiram elevar seu perfil de qualificação.
O tema encontra-se explicitamente mencionado na Resolução CEB/CNE nº 3/97
8
São, portanto, três as linhas de aruação do poder público municipal no domínio
da formação inicial: interação com as agências formadoras, para aperfeiçoamento
dos cursos e adequação do perfil dos futuros profissionais por eles formados às
reais necessidades da realidade educacional; implementação de programas de
habilitação de professores leigos; e desenvolvimento de programas que visem
estimular a formação em nível superior dos profissionais do magistério em exercício.
A meta 18 do item 10.3 do Plano Nacional de Educação deve ser colocada
como perspectiva de trabalho para todos os gestores dos sistemas de ensino:
"18. Garantir, por meio de um programa conjunto da União, dos Estados e
Municípios, que, no prazo de 10 anos, 70% dos professores de educação infantil
e de ensino fundamental (em todas as modalidades) possuam formação específica
de nível superior, de licenciatura plena em instiuições qualificadas",
8
O artigo 5º da Resolução tem a seguinte redação: " Os sistemas de ensino, no cumprimento do
disposto nos artigos 67 e 87 da Lei nº 9.394/96, envidarão esforços para implementar programas
de desenvolvimento profissional dos docentes em exercício, incluída a formação em nível superior,
em instituições credenciadas, bem como em programas de aperfeiçoamento em serviço".
3. ATUALIZAÇÀO PERMANENTE: UM PROGRAMA DE FORMAÇÃO CONTINUADA
A outra grande responsabilidade do poder público em relação à formação dos
profissionais do magistério é a de lhes proporcionar meios de atualização.
O êxito do processo educacional não depende apenas do nível de formação inicial
dos educadores. Os conhecimentos se renovam, as práticas se modificam. O acesso
a inovações é um direito do profissional que pretende desempenhar a contento
suas funções durante toda sua vida de trabalho. O desenvolvimento profissional
é um direito do indivíduo e, mais do que uma obrigação, um especial interesse do
poder público que tem mandato legal, emanado da sociedade, de prover educação
de qualidade para todos os cidadãos. Além disso, um profissional com contínuas
oportunidades de atualização está permanentemente estimulado ao empenho e
ao comprometimento com o seu trabalho.
Estas são algumas das razões que explicam a ênfase que a nova LDB dá a
formação continuada dos profissionais do magistério. No artigo 63, tratando das
atribuições dos institutos superiores de educação, estão explicitamente
mencionados "programas de educação continuada para os profissionais do
magistério de todos os níveis
11
. O artigo 67, que trata das obrigações dos sistemas
de ensino relativas à valorização dos profissionais da educação, estabelece, em seu
inciso II, que, nos estatutos e planos de carreira do magistério público, deverá ser
previsto o "aperfeiçoamento profissional continuado, com licenciamento periódico
remunerado". O artigo 87, § 3º, determina que cada Município e, supletivamente,
o Estado e a União deverão realizar, durante a Década da Educação, "programas
de capacitação para todos os professores em exercício".
A Resolução nº 3/97, da Câmara de Educação Básica do Conselho Nacional de
Educação, menciona, em seu artigo 5-, o "desenvolvimento profissional dos docentes
em exercício" e, em seu artigo 6º, VI, "e", a "qualificação em instituições credenciadas".
Como já foi mencionado, inúmeras têm sido as iniciativas fracassadas nesse
campo, pela falta de planejamento adequado, de linhas de ação cuidadosamente
definidas e de meios de implementação garantidos. É, pois, fundamental que tais
atividades estejam previstas, de modo coordenado, em um programa permanente
de formação continuada.
3.1. CARACTERÍSTICAS GERAIS
Um programa dessa natureza é indispensável instrumento de política e de
gestão educacional, com duração plurianual, estreitamente vinculado ao
atendimento das reais necessidades de capacitação do magistério. E mais: constitui
elemento indissociável da dinâmica de um plano de carreira efetivamente voltado
para a valorização do magistério. Trata-se de algo que não pode ter existência
A FORMAÇÃO DOS PROFISSIONAIS DO MAGISTERIO
efémera, para que possa produzir impacto e traduzir-se em meio permanente de
garantia da qualidade de ensino. Daqui, pois, emerge a primeira característica de
um programa dessa natureza: a continuidade. O conhecimento está sempre se
renovando, o mundo e a sociedade estão em constante evolução. Um sistema de
ensino comprometido com a manutenção da qualidade da educação oferecida
aos seus estudantes não pode permitir que o conhecimento de seus professores
envelheça ou que a falta de contato crítico com o que se passa no mundo gere
indesejável alienação desses profissionais. Como será possível uma educação
engajada, formadora de cidadãos para o mundo de hoje, se os formadores estiverem
eles mesmos desvinculados e alienados em relação às grandes mudanças sociais,
políticas e económicas que ocorrem na sociedade contemporânea?
Mas não se trata apenas de assegurar a continuidade. É preciso conceber um
programa que tenha relevância para o sistema de ensino, para os profissionais e
para os estudantes. Um programa, portanto, cujas atividades estejam voltadas
para aquilo que realmente importa: domínio do conhecimento atualizado, das
metodologias de ensino mais modernas e a elevação da capacidade de reflexão
crítica acerca da realidade educacional e social.
Ligada a essa característica de relevância, deve ser observada a da adequação, isto
é, o programa de formação, naquilo que é mais moderno, mais atual e mais denso,
deve buscar o que mais responde às necessidades da educação no município. Não
adianta proporcionar cursos de excelentes metodologias que, dadas as características
de uma determinada comunidade, não serão adequadamente aplicáveis.
Outra característica importante é a da abrangência. Um programa bem concebido
é aquele que, tendo por base um profundo conhecimento das necessidades da
educação municipal, equaciona e prevê, em determinado espaço de tempo, ampla
cobertura de todos as aspectos de formação necessários à garantia da qualidade de
ensino e das atividades de suporte pedagógico do sistema. Ele deve proporcionar
Oportunidades a todos os profissionais da docência que atuam nas diversas áreas
curriculares e aos profissionais que exercem as demais funções de magistério.
O programa deve apresentar consistência. As atividades previstas devem
apresentar interesse para seus destinatários, coerência com a realidade em que os
conhecimentos adquiridos serão aplicados e integração. O Município tem uma
proposta educacional. As escolas têm suas propostas pedagógicas, diversificadas
porém concebidas segundo eixos temáticos definidos. O programa deve
contemplar tais eixos e os objetivos dessas propostas. As atividades devem ser,
portanto, planejadas de modo coordenado. Cada etapa de formação continuada
deve considerar o que já foi realizado nas anteriores e conter, em seu bojo, o
encaminhamento e a articulação coerente com as futuras..
Finalmente, o programa deve ter viabilidade, considerada em suas múltiplas
dimensões, dentre as quais importa ressaltar a pedagógica, a administrativa e a
económica. Não adianta o Município conceber um programa cuja implementação
não esteja garantida pelos meios disponíveis, pela competência das agencias
formadoras existentes e pelas possibilidades orçamentárias e financeiras. Por outro
lado, é preciso alertar que as condições de viabilidade nem sempre são pre-
existentes, mas podem ser criadas ou desenvolvidas. E o caso da previsão de
recursos orçamentários anuais para o programa. E da interação com as agencias
formadoras para a concepção de novos cursos e atividades que melhor respondam
às necessidades locais, e assim por diante.
3.2. ELEMENTOS BÁSICOS
Consideradas essas características, um programa permanente de formação
continuada do magistério deve apresentar uma série de elementos básicos. A lista
pode ser bastante extensa. Neste trabalho comentam-se alguns dos mais
importantes, a saber: objetivos; prioridades; estratégias; programação; agências
formadoras; acesso; incentivos; infra-estrutura; acompanhamento e avaliação; e
financiamento.
3.2.1.
OBJETIVOS
Dentre os objetivos, o mais amplo é com certeza o da garantia da qualidade de
ensino e sua permanente melhoria. Ele será perseguido com o atendimento às
necessidades da educação municipal, promovendo-sc a atualização em conteúdos
e metodologias, o acesso às inovações e o desenvolvimento da consciência cidadã.
São estas as questões a que deve visar um bom programa de formação continuada.
Para tanto, é indispensável que a Secretaria de Educação mantenha mecanismos
permanentes de diagnóstico da realidade, servindo-se de competentes e adequados
instrumentos de acompanhamento e avaliação do funcionamento pedagógico e
administrativo de sua rede.
3.2.2. PRIORIDADES
Nem tudo, porém, pode ser feito ao mesmo tempo. Daí a necessidade de se
estabelecerem prioridades. E quais devem ser os critérios básicos para essas escolhas?
Com certeza, as necessidades da proposta educacional do Município e das propostas
pedagógicas das escolas. E preciso perceber que a efetiva implementação dessas
inovações previstas na LDB requer a atualização concreta do magistério, em termos
de conteúdos, de fazer pedagógico, de integração disciplinar, de conhecimento da
realidade social contemporânea. Nesse sentido, o artigo 5º da Resolução CEB/CNE
nº 3/97 dá algumas indicações, ao dispor que deverão ser contempladas
prioritariamente as áreas curriculares carentes. Essa determinação tem por objetivo
nortear as ações dos poderes públicos no sentido de dar solução aos problemas
A FORMAÇÃO DOS PROFISSIONAIS DO MAGISTERIO
mais graves de qualificação do seu pessoal de magistério. Mais ao longo do tempo,
contudo, todas as áreas deverão ser contempladas, a fim de que não se criem
desigualdades no preparo dos profissionais do ensino.
3.2.3. ESTRATÉGIAS
São variadas as estratégias que podem ser utilizadas para a implementação de
um programa dessa natureza.
3.2.3.1. Centro de Formação e Desenvolvimento Profissional
Uma alternativa, embora dispendiosa, é a de o Município, até mesmo em
cooperação com o Estado ou outros Municípios, instituir um centro de formação
e desenvolvimento profissional do magistério. Outra forma de ação, em
colaboração com instituições de ensino superior, é garantir aos seus profissionais
do magistério o acesso a cursos de extensão, de atualização, de pós-graduação ou
cursos sequenciais.
3.2.3.2. Cursos de Extensão e de Atualização
Os cursos de extensão são cursos de curta duração, destinados a levar aos
interessados conhecimento relativo a um assunto específico, uma determinada
Inovação desenvolvida como resultado da pesquisa realizada nas universidades e
instituições assemelhadas. Uma nova técnica de ensino, o aprendizado de como
lidar com um novo material didático são questões suficientemente restritas para
serem objeto de um curso de extensão. Não há requisito legal de nível de escolaridade
prévio para a matrícula em tais cursos. Em geral, dependendo do conteúdo a ser
estudado, cada instituição estabelece o perfil dos candidatos. Assim, pode haver
cursos de extensão voltados para profissionais do magistério com formação em
nível médio, cursos para profissionais com formação em nível superior e ainda
cursos que podem ser frequentados indistintamente por uns e outros.
Podem ser ainda organizados cursos de atualização em conteúdo e metodologia
de ensino. Tais cursos, oferecidos ao longo da carreira, são indispensáveis à
manutenção de padrões aceitáveis da qualidade de ensino.
3.2.3.3. Cursos de Apetfeiçoamento e de Especialização
Para os profissionais com formação em nível superior, além dos cursos já
mencionados, podem ser ofertados cursos em nível de pós-graduação. Nos termos
da legislação brasileira, a pós-graduação encontra-se estruturada em dois grandes
ramos: a pós-graduação Mato sensu e a pós-graduação 'stricto sensu. No primeiro,
situam-se os cursos de aperfeiçoamento e especialização. Não existe uma definição
legal que distinga exatamente esses dois tipos de curso. Na verdade, em sua origem,
a denominação diferenciada deveria corresponder à natureza das diversas áreas
do conhecimento. Assim, cursos de aperfeiçoamento seriam mais cabíveis, por
exemplo, para áreas como Matemática, Filosofia, Sociologia, enfim, as ciências
nas quais se aprofunda o conhecimento mas não cabe talar em especialização em
um dado tópico ou assunto. Já os cursos de especialização seriam mais adequados
para ciências ou áreas mais aplicadas, como Engenharia, Medicina ou Educação.
A prática de oferta desses cursos, contudo, não seguiu a concepção original,
sendo muito mais comum a existência de cursos de especialização e mais rara a
oferta de cursos de aperfeiçoamento. O fito de o antigo Conselho Federal de
Educação ter baixado a Resolução nº 14/77, posteriormente substituída pela hoje
revogada Resolução nº 12/83, estabelecendo normas para organização de cursos
de especialização cujos certificados teriam validade para a progressão na carreira do
magistério do sistema público federal de ensino superior, de ceita forma moldou a
sua oferta. Um exemplo claro desse fato é que a norma de duração mínima de 360
horas, inicialmente prevista somente para esses casos, passou a ser considerada pelo
senso comum, e até mesmo pelas normas de muitos sistemas de ensino, como
regra geral. Com o passar do tempo, a própria norma legal incorporou uma
interpretação mais ampla. De feto, a Resolução nº 3, de 1999, da Câmara de Ensino
Superior do Conselho Nacional Educação, dispõe, cm seu artigo 5-, que, para que
seus certificados tenham validade no âmbito do sistema federal de ensino superior,
os cursos de especialização devem ter uma carga horária mínima de 360 horas, não
computado o tempo de estudo individual ou em grupo sem assistência docente e o
destinado a elaboração de monografia ou trabalho de conclusão de curso.
Em decorrência, é frequente ouvir-se que cursos de especialização são aqueles
com 360 ou mais horas de duração. Abaixo desse limite, são considerados como
cursos de aperfeiçoamento. E importante fixar que as normas legais mencionadas
não definem essa divisão para todos os casos, mas estritamente (embora não seja
pouco) para validade dos certificados no sistema federal de ensino superior. É possível
a oferta de um curso de especialização com, por exemplo, 180 horas, e um de
aperfeiçoamento com 500 horas. E os sistemas de ensino não devem valorizar mais
um ou outro pela sua denominação e sim pelos seus objetivos, conteúdos e sua
utilidade para o aprimoramento dos seus profissionais do magistério.
Existem inúmeros exemplos de cursos desse tipo bem-sucedidos.
Recentemente, a Fundação Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível
Superior (CAPES), órgão do Ministério da Educação, financiou, em parceria com
as Secretarias de Ciência e Tecnologia e as Secretarias de Educação dos Estados,
o programa, denominado Pró-Ciências, destinado a promover cursos de
aperfeiçoamento, segundo metodologia semi-presencial, para todos os professores
de Física, Química, Biologia e Matemática dos sistemas de ensino médio estaduais
e do Distrito Federal. A mesma CAPES há longo tempo apoia a realização de
cursos de especialização para professores de ensino fundamental e médio,
oferecidos por universidades nas diferentes áreas curriculares. Um bom exemplo
A FORMAÇÃO DOS PROFISSIONAIS DO MAGISTERIO
é o caso da Universidade Federal de Uberlândia, em Minas Gerais. Varias
universidades, como a Universidade de Brasília, mantêm hoje, para a formação
de administradores escolares e orientadores educacionais, cursos de especialização
com mais de 500 horas.
É preciso atenção especial para a contratação de cursos de especialização
oferecidos por instituições de ensino superior fora de sua sede.
9
A sua oferta está
regulamentada pela Resolução n° 2/96, da Câmara de Ensino Superior do
Conselho Nacional de Educação. Em geral, as instituições, para oferecê-los, estão
obrigadas a solicitar autorização ao conselho, execção feira às universidades ou
então às outras instituições de ensino superior que mantenham cursos de mestrado
ou doutorado muito bem avaliados pela Fundação Coordenação de
Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (GAFES), do MFC.
10
De todo modo,
a oferta desses cursos só pode se realizar dentro da unidade da Federação (Estado
ou Distrito Federal) cm que se encontrar a sede da instituição e, ainda assim, no
local específico para o qual for concedida a autorização.
Alguns requisitos devem ser cumpridos: o corpo docente dos cursos precisa
ser composto por, no mínimo, vinte e cinco por cento de mestres ou doutores; é
necessário haver, no local de realização do curso, infra-estrutura adequada; cada
curso deve ter duração mínima de 360 horas, distribuídas em um período máximo
de dois anos consecutivos.
3.2.3.4. Cursos de Mestrado e de Doutorado
A formação cm nível de mestrado e doutorado, de acordo com a LDB, está
direcionada para a preparação para o exercício do magistério em nível superior.
No entanto, não pode ser desconsiderado que, para algumas funções, em particular
algumas de caráter mais abrangente no âmbito dos sistemas de ensino (como,
por exemplo, planejamento, administração, avaliação e pesquisa aplicada), pode
ser oportuno dispor de profissionais com tal tipo de qualificação atuando na
educação básica.
A pós-graduação ´stricto sensu' encontra-se regulamentada pelos seguintes
documentos legais: Parecer nº 977/97 e Resolução nº 3/83, do extinto Conselho
Federal de Educação; e Portaria nº 2 264/97, do Ministério da Educação. Os dois
primeiros documentos legais tratam das diretrizes gerais e normas de organização
desses cursos. Os dois últimos se referem à sistemática de reconhecimento dos
cursos, a fim de que seus diplomas tenham validade nacional.
9
A sede de unia instituição de ensino superior corresponde àquela cidade ou Município que
consta do ato de autorização de seu funcionamento ou de seu credenciamento pelo Conselho
Nacional de Educação.
10
Para mais detalhes sobre esta avaliação, consulte o tópico seguinte deste documento.
É importante que, ao autorizar os estudos de seus profissionais em cursos de
mestrado e doutorado, os sistemas de ensino verifiquem se estão reconhecidos
pelo Conselho Nacional de Educação. Esse reconhecimento é uma garantia de
SU3 qualidade. De fato, o Conselho Nacional de Educação só reconhece os cursos
que se encontram bem conceituados pelo sistema de avaliação da pós-graduação
brasileira, mantido pela CAPES há mais de vinte anos. É uma avaliação rigorosa,
feita a cada dois anos por comissões de professores e especialistas, constituídas de
acordo com cada área do conhecimento. Nessa avaliação, são analisados todos os
aspectos relevantes de um mestrado ou doutorado: perfil do corpo docente,
atividades de ensino, atividades de pesquisa, produção científica, técnica e/ou
artística e alguns indicadores de funcionamento, tais como tempo médio de
titulação, fluxo de alunos, etc. Sem risco de erro, é possível afirmar que essa
avaliação é uma das mais completas existentes hoje no mundo.
11
3.2.3.5. Cursos Sequenciais
Outra alternativa a ser utilizada para o aprimoramento profissional dos
integrantes do magistério público é constituída pelos cursos sequenciais. Trata-se
uma inovação da LDB atual, prevista no artigo 44, I, e que está regulamentada
pelo Parecer nº 968/98, de 17 de dezembro de 1998, pela Resolução nº 1, de 27
de janeiro de 1999, da Câmara de Educação Superior do Conselho Nacional de
Educação, e pela Portaria MEC nº 612, de 12 de abril de 1999.
Em princípio, haverá dois tipos de cursos sequenciais. O primeiro, denominado
curso superior de formação específica, conduzirá a obtenção de um diploma e
estará voltado para a formação em campos do saber (recortes específicos de uma
área do conhecimento, ou de suas aplicações, ou de uma área técnico-profissional),
com duração mínima de 1 600 horas, distribuídas em pelo menos 400 dias letivos.
No caso da educação, por exemplo, é possível imaginar um curso dessa natureza
para complementar a formação de professores no campo do atendimento a
educandos com necessidades especiais, reunindo disciplinas da própria Pedagogia,
da Psicologia e de outros ramos da área da Saúde. O mesmo pode ser pensado
para a preparação de docentes para o trabalho com Educação Ambiental. Também
para os demais trabalhadores da educação, especialmente os técnicos de apoio
administrativo, é possível que surjam cursos dessa natureza.
O segundo tipo, designado como curso superior de complementação de
estudos, conduzirá à obtenção de certificado e terá destinação coletiva ou
"
Os resultados desta avaliação estão disponíveis na página da CAPES na Internet, cujo endereço
é http://www.capes.gov.br.
A FORMAÇÃO DOS PROFISSIONAIS DO MAGISTERIO
individual. Aqueles com destinação coletiva serão estruturados pelas instituições
de ensino superior, aproveitando-se as disciplinas e atividades existentes em cursos
de graduação jã normalmente por elas oferecidos, alem de outras atividades de
complementação curricular. Seu objetivo é oferecer formação complementar em
certos campos que não requerem a organização de formação superior completa.
No caso da educação, dependendo da profundidade da formação requerida, podem
ser organizados cursos sobre campos do saber similares aos mencionados no
primeiro tipo de curso sequencial.
Esta mesma formação complementar pode ser obtida por um indivíduo,
compondo um coerente programa de estudos e aproveitando a disponibilidade
de vagas nas instituições de ensino superior. Assim, se um dado Município necessita
preparar alguns professores para melhor trabalharem, em suas classes regulares,
com educandos com necessidades especiais, pode solicitar a uma instituição de
ensino superior que componha um programa de estudos que atenda a esse objetivo
de formação complementar, utilizando as disciplinas normalmente oferecidas nos
cursos de graduação.
3.2.3.6. A Escola como Unidade de Formação
O êxito da formação continuada como instrumento de desenvolvimento
profissional dos integrantes do magistério passa obrigatoriamente pela real
utilização da escola como unidade de formação permanente. Esta é uma das razões
pelas quais a LDB, em seu artigo 67, V, ao tratar da carreira do magistério, determina
que, na jornada de trabalho, haja período reservado a estudos, planejamento e
avaliação. Dando forma a esse dispositivo, a Resolução CEB/CNE nº 3/97, em seu
artigo 6º, IV, determina que a jornada de trabalho tenha entre vinte e vinte e
cinco por cento de sua carga definidos como horas-atividade.
É preciso, portanto, que a própria escola dinamize esse tempo, promovendo
atividades de contínuo aprimoramento de seus profissionais, tais como reuniões
e oficinas pedagógicas, atividades de intercâmbio e troca de experiências; estudos
e discussões de programas veiculados pela TV Escola; dinâmicas de grupo; entre
outras. Será ideal que essa programação seja definida em conjunto pela
administração pedagógica do sistema e pelas escolas.
É fundamental que essas 3tividades sejam cuidadosamente planejadas. Uma
programação densa, de real utilidade no dia-a-dia dos integrantes do magistério,
constitui uma fonte inesgotável de contínua revisão e aperfeiçoamento do trabalho
escolar. Para tanto, a escolha dos temas a serem trabalhados é a chave do sucesso.
Pode-se pensar em questões que contribuam diretamente para a solução dos
principais dilemas enfrentados pelas escolas. Alguns podem ser citados: avaliação
da aprendizagem, desenvolvimento das atividades de recuperação do desempenho
dos alunos, formas de lidar com educandos com necessidades especiais em classes
regulares de ensino, novas metodologias e técnicas de ensino, integração curricular,
além de um sem-número de temas diretamente ligados aos conteúdos das diferentes
áreas curriculares.
É preciso cuidar para que tal programação tenha sempre sabor de novidade.
Um dos principais fatores de fracasso em experiências já desenvolvidas é a sua
transformação em rotina repetitiva, sem se acrescentarem novos conhecimentos
aos participantes. Outro fàtor desestimulante é a seleção de assuntos que não
interessam ou não respondem às reais necessidades dos profissionais da escola.
Várias publicações reúnem relatos de interessantes experiências realizados em
Municípios brasileiros. A título de exemplo, encontram-se aqui apresentados
trechos dos relatos das experiências dos Municípios de Itabuna-BA e Ijuí-RS,
extraídos da uma publicação realizada, em 1997, pelo Centro de Estudos e
Pesquisas em Educação, Cultura e Ação Comunitária (CENPEC).
12
• A EXPERIÊNCIA DE 1TABUNA - BA
"A formação em serviço tem como objetivo criar na escola um espaço
para estudo e reflexão da prática docente, transformando-a num local de
aprendizagem para todos: alunos e professores. Usa uma metodologia que
visa romper a dicotomia teoria/prática, resgatando a leitura e o estudo como
instrumentos de trabalho do professor. É conduzida pelos pedagogos da
escolas e destinada, até o momento, aos 800 professores de CBA a 4
a
série.
A rede foi dividida em Núcleos de quatro ou cinco escolas reunidas por
critério de proximidade. Atualmente há 14 Núcleos. No início do ano, as
equipes das escolas de cada Núcleo reúnem-se para fazer o elenco de
necessidades e definir sua temática de estudo para aquele ano. Os pedagogos
elaboram então um Plano de Estudos, com textos e documentos capazes
de subsidiar o conteúdo escolhido, que é entregue ao Departamento de
Capacitação da Secretaria.
O Plano de Estudos, coordenado pelos pedagogos, é desenvolvido na
escola nas horas de atividades complementares, uma vez por semana.
Momentos de síntese são cm geral realizados aos sábados, em reuniões de
quatro horas, contando sempre com a participação dos diretores. O grande
desafio é fazer com que as discussões e reflexões aproximem os textos
estudados e a realidade da sala de aula. Para dar suporte a esse trabalho, os
pedagogos das escolas reúnem-se quinzenalmente com os técnicos do
Departamento de Capacitação. Se houver necessidade, o grupo pode
solicitar a participação de algum especialista da Universidade.
12
Ver rodapé nº 7.
A FORMAÇÃO DOS PROFISSIONAIS DO MAGISTERIO
No final de cada unidade de estudo (que dura em média dois meses), as
equipes de um mesmo Núcleo se reúnem para discutir em seminário os
resultados. A síntese do trabalho de cada Núcleo é então enviada à Secretaria
para que outros professores e pedagogos possam ter acesso ao material.
No dois primeiros anos desse trabalho, as propostas de estudo vieram
muito mais da Secretaria que das escolas, motivo pelo qual houve uma
padronização muito grande entre os Núcleos. Atualmente, as escolas já
vêm fazendo propostas e os conteúdos estão se diversificando.
A cada etapa de estudo concluída, os livros e revistas utilizados pelos
Núcleos voltam ao seu local de origem. Além do acerco conseguido através
do MEC, s Secretaria assinou algumas revistas (Nova Escola, Jornal de
Alfabetização, Ciências para Crianças, etc), tem comprado livros para
professores e o necessário para a confecção dos materiais didáticos."
• A EXPERIÊNCIA DE IJUÍ-RS
'Atualmente, a Secretaria procura, através de ações múltiplas e
sistemáticas, atingir todos os educadores da rede. Em seu calendário anual,
prevê dias específicos para a formação continuada de professores, diretores
e coordenadores. Por sua vez, as escolas organizam seu funcionamento
tendo o calendário de formação como referência, já que os horários dos
encontros integram a carga horária semanal dos docentes.
Os professores da pré-escola e do Currículo por Atividades têm um
encontro mensal com a equipe coordenadora da Secretaria, além de
encontros periódicos na-própria escola (semanais, quinzenais ou mensais,
dependendo da organização da escola). Os professores de 4
a
série
encontram-se a cada quinze dias, uma vez na SMEC outra na escola, por
área, uma vez que essa série, cm virtude da habilitação por disciplina, sofre
uma mudança de estrutura em relação às séries anteriores. A cada dois
meses, os professores de 1
a
a 4
a
série reúnem-se por série na SMEC para
tratar das questões pedagógicas comuns.
Os professores de 5
a
a 8
a
séries também fazem reuniões a cada quinze
dias, alternadamente na SMEC e nas escola. Nas reuniões, coordenadas por
técnicos da SMEC e docentes da UNIJUI, discutem-se os objetivos gerais
de cada série, conceitos, metodologia e avaliação.
O encontro dos professores da várias áreas realizado na própria escola é
agendado de acordo com as necessidades e possibilidades de cada área. Em
algumas escolas as reuniões são semanais e os professores utilizam esses
momentos para organização do trabalho cotidiano, preparação de atividades,
de materiais e para a troea de experiências.
A forma encontrada pela Secretaria para integrar o trabalho dos
professores das várias áreas e séries são os "temas geradores", definidos a
partir das necessidades e interesses dos alunos. O tema gerador orienta as
atividades doeentes para uma mesma direção, gerando subtemas que cada
área ou série desenvolverá ao longo do bimestre, semestre ou do ano."
3.2.3.7. Formação a Distância
A formação a distância é uma metodologia de pouca tradição no cenário
educacional brasileiro. A exceção dos cursos supletivos de ensino fundamental e
médio realizados via televisão, quase nada existe no país. Por isso mesmo, a
legislação atual vem tratando com bastante rigor das condições para o
desenvolvimento do ensino a distância. Prctende-se garantir o necessário padrão
de qualidade para esse tipo de formação, cujo potencial é enorme e pode de foto
contribuir para a solução de muitos dos problemas educacionais existentes nas
diferentes regiões do país, em especial aquelas de maior dimensão geográfica.
Segundo o artigo 80 da LDB, a metodologia do ensino a distância pode ser
utilizada tanto para a formação inicial como para a continuada. No entanto, não
é qualquer instituição que pode oferecer cursos a distância. A própria LDB e os
documentos legais que regulamentam os dispositivos sobre o assunto (Decreto
nº
2 494/97 e Portaria MEC n° 301/98) determinam que as instituições sejam
especificamente credenciadas para tanto. A legislação também estabelece uma
série de requisitos para a realização de exames e registro de diplomas, no caso de
cursos de graduação, por exemplo.
Existem várias experiências desenvolvidas cm âmbito municipal voltadas para
a formação continuada dos profissionais do magistério. Citam-se aqui duas
experiências, também extraídas da já mencionada publicação do CENFEC, e uma
iniciativa do MEC.
• O Município do Rio de Janeiro, por exemplo, chegou até mesmo a criar
uma empresa, a Empresa Municipal de Multimeios Ltda. (MultiRio),
destinada à produção de programas. Sua veiculação é feita pela TV Educativa
e pela TV Bandeirantes, e, nos casos em que se fez necessário, foram criados
Núcleos de Mídia Educação, com videotecas em trinta escolas municipais,
distribuídas pelas dez Coordenadorias Regionais de Educação.
Diversos programas foram ou estão sendo produzidos: um curso de 72
horas, que atingiu cerca de 17 mil professores; o Programa Interativo
Multieducação, voltado para a geração do projeto educativo das escolas;
algumas séries , como Cidade e Educação, Conhecendo o Rio e Literatura
Infantil e Juvenil. São também produzidos programas sobre conceitos
A FORMAÇÃO DOS PROFISSIONAIS DO MAGISTERIO
básicos do currículo de 5ª a 8ª serie, das disciplinas de Matemática, Ciências,
História e Geografia, bem como um programa destinado à capacitação de
diretores de escolas.
• Outra experiência digna de nota é a do Estado do Ceará, no âmbito do
Programa Salto para o Futuro, produzido pela Fundação Roquete Pinto,
do MEC, com o objetivo de formar professores de ensino fundamental e
alunos dos cursos de magistério. O funcionamento do programa supõe a
existência de telessalas, monitores e coordenadores, em nível estadual e
municipal. Os programas veiculados ao vivo, em canal aberto de
comunicação com os receptores, integram a programação da TV Escola.
• Finalmente, não pode deixar de ser mencionado o PROFORMAÇÃO,
programa destinado à habilitação em nível médio de professores leigos em
exercício nas classes de alfabetização e séries iniciais do ensino fundamental.
Em operação desde 1999, o programa é desenvolvido pelo MEC, em parceria
com as Secretarias Estaduais e Municipais de Educação dos Estados das
regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Atende a 27 372 professores
distribuídos em 1 107 Municípios dessas regiões.
3.2.4. PROGRAMAÇÃO
A programação de atividades deve contemplar temas e questões que realmente
importem para a garantia da qualidade de ensino e interessem aos profissionais
do magistério. Deve estar centrada sobretudo na estrutura básica do currículo
escolar, definida na nova legislação; a base nacional comum e a parte diversificada;
as áreas do conhecimento; e os aspectos da vida cidadã.
13
Alguns grandes grupos temáticos podem ser mencionados: as áreas curriculares,
que proporcionam a atualização em termos de conteúdos; os temas transversais,
que devem atuar como eixos integradores do desenvolvimento curricular, da vida
escolar; metodologias do ensino, que asseguram adequação nos meios de
comunicação do processo ensino-aprendizagem. Não se concebe, porém, que
profissionais competentes sejam alheios ao quadro da organização nacional do ensino
cm que amam. É, pois, indispensável que a eles sejam proporcionadas oportunidades
de conhecimento da estrutura e do funcionamento da educação e dos condicionantes
que determinam os limites e possibilidades de seu impacto no contexto social.
Essa programação deve ser plurianual, e caracterizar ciclos de formação de
todo o conjunto do magistério ou, pelo menos, daqueles segmentos identificados
como prioritários pela administração educacional do Município. Normalmente,
tais ciclos têm duração media de quatro anos, considerando-se os cursos e
13
O detalhamento destes componentes curriculares pode ser encontrado na Resolução nº 2/97,
da Câmara de Educação Básica do Conselho Nacional de Educação.
atividades mais prolongados, como cursos superiores, programas de habilitação
semi-presenciais ou a distância e similares. Tal programação deve ser detalhada
para cada ano, e prever as atividades e os recursos necessários ao seu custeio.
3.2.5. AGÊNCIAS FORMADORAS
É particularmente importante o processo de escolha das agências formadoras
(universidades, escolas e instituições similares) que atuarão na oferta de cursos e
atividades para o magistério. É preciso verificar alguns aspectos: o primeiro deles,
voltado para a situação legal da instituição. Conferir se está reconhecida pelo órgão
competente (federal, em se tratando de instituição de ensino superior mantida pela
União ou pela iniciativa privada; estadual, no caso de instituição de ensino superior
mantida pelo Estado ou Município e ainda no caso de instituição de ensino médio).
Observar se ela está autorizada a atuar na área em que se situa o Município: a
Portaria MEC nº 752, de 2 de julho de 1997, por exemplo, estabelece obrigatoriedade
de autorização específica do Ministério para oferta de cursos fora da sede da
instituição e, ainda assim, nos limites do Estado da Federação em que ela se situa.
No campo de pós-graduação 'lato sensu', vale relembrar o que já foi mencionado
com relação ao oferecimento de cursos fora de sede, regulado pela Resolução nº 2/
96, ao Câmara de Ensino Superior do Conselho Nacional de Educação.
Além da situação legal, é indispensável verificar a qualidade académica das
instituições nas áreas de formação em que se pretende estabelecer vínculos para o
aperfeiçoamento do magistério municipal. Há inúmeros indicadores que podem
ser utilizados: os resultados da avaliação da pós-graduação (mestrado e doutorado)
conduzida pela CAPES; os resultados obtidos pelos estudantes das instituições no
Exame Nacional de Cursos de Graduação; os resultados dos processos de
autorização e reconhecimento de cursos de graduação, feitos pelas comissões de
especialistas do MEC Todas essas informações são de caráter público e podem ser
facilmente obtidas junto aos órgãos competentes da administração.
14
Além disso, para assegurar qualidade e adequação dos cursos e atividades às
reais necessidades do magistério municipal, é fundamental que a Secretaria de
Educação estabeleça uma boa interação com as agências formadoras, dialogando
sobre os programas de formação, colocando suas aspirações e solicitando os
conteúdos que realmente importam para seus profissionais e seu programa
permanente de formação continuada. A aquisição de "pacotes prontos'
1
nem
sempre garante os melhores resultados. Compete à Secretaria de Educação
examinar previamente os cursos e atividades, verificar sua coerência com as
14
No caso de cursos de graduação, os dados podem ser obtidos junto à Secretaria da Educação
Superior do MEC. Os resultados do Exame Nacional de Cursas são periodicamente divulgados
pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (INEP) do MEC. As avaliações
da pós-graduação brasileira são divulgadas pela CAPES/MEC.
A FORMAÇÃO DOS PROFISSIONAIS DO MAGISTERIO
necessidades municipais e sugerir modificações e inclusões em seus conteúdos.
Essa e uma forma inteligente e produtiva de garantir formação de qualidade e de
aprimoramento das próprias instituições formadoras.
3.2.6. ACESSO
Um programa de formação continuada deve ser acessível a todos os
profissionais do magistério municipal. Todos devem ter oportunidade de participar,
na medida de suas necessidades de qualificação e de acordo com as prioridades
estabelecidas pela administração da educação. O acesso democrático é, pois,
condição indispensável para o êxito de um programa dessa natureza.
Para tanto, é necessário dosar as oportunidades, a fim de se evitar que alguns
sejam privilegiados em detrimento de outros. É preciso, pois, definir a
periodicidade segundo a qual cada profissional terá acesso a cursos e atividades
do programa. Isso, com certeza, vai depender do número e da diversidade de
cursos e atividades, da dimensão do corpo de profissionais do magistério local e
sobretudo das prioridades estabelecidas.
Outro requisito indispensável e a publicidade da programação. A divulgação
prévia do que vai ser oferecido é fundamental para que todos os interessados
possam se candidatar ou inscrever. No entanto, nem tudo pode ser feito ao mesmo
tempo e nem todos poderão provavelmente participar na mesma ocasião. É preciso,
portanto, definir critérios. O primeiro, sem dúvida, deve ser a relevância e a função
estratégica do profissional para o desenvolvimento da proposta pedagógica da
escola. A ordem de atendimento deve obedecer à sequência prevista para a
implantação de projetos da proposta pedagógica.
Outro critério importante é o tempo de serviço restante do profissional no
sistema ou na rede de ensino. Não se trata de discriminar os mais antigos.
Considerando-se, porém, que um programa de formação continuada é um
investimento com recursos públicos, deve-se cuidar para que tenha o maior retorno
possível para a educação municipal. E este será tanto maior quanto mais tempo o
profissional amar. Além disso, trata-se de priorizar e não de excluir.
A implantação de um adequado sistema de avaliação de desempenho também
será de enorme valia para orientar o programa de formação continuada. Tal avaliação
indicará os aspectos, conteúdos e questões metodológicas em que é necessária a
oferta de cursos e atividades para atualização e melhoria do exercício profissional.
E preciso também estabelecer regras sobre a duração e a periodicidade
(interstício) dos afastamentos para atividades de formação. Quanto tempo o
profissional deve esperar para fazer um novo curso? Ele será proporcional à duração
do afastamento anterior? Qual o tempo máximo que o Município pretende
autorizar para afastamento? Todas essas são questões práticas cuja resposta é
indispensável ao bom funcionamento do programa.
3.2.7. INCENTIVOS
A dinâmica de um programa deve ser reforçada com a existência de estímulos
que incentivem o profissional à contínua atualização. Nesse sentido, a qualificação
em cursos e atividades deve constar como requisito para progressão no plano de
carreira, como aliás prevê a Resolução nº 3/97, da Câmara de Educação Básica, do
Conselho Nacional de Educação (artigo 6º, VI, "e"). Além disso, a administração
municipal pode criar incentivos diretos, como financiamento de cursos, convénios
com agências formadoras, auxílios-deslocamento, bolsas de estudos, etc.
3.2.8. 1NERA-ESTRUTURA
Compete também à Secretaria Municipal de Educação cuidar da existência de
adequada infra-estrutura para o desenvolvimento do programa de formação. Em
muitos casos será necessário providenciar salas específicas, com aparelhagem de
comunicação adequada (TV, vídeo, etc). Nos municípios cm que for possível, a
ligação com a Internet é altamente desejável. A reprodução de material didático
pode vir a ser também uma necessidade a ser provida pela secretaria. O auxílio ou
mesmo o transporte direto também pode se fazer necessário, especialmente nos
casos de grandes distâncias entre o Município e a agência formadora ou de
programas de formação com núcleos de atividades presenciais em localidades
mais afastadas. Além disso, na equipe da secretaria deve haver um responsável
que cuide especificamente do gerenciamento do programa.
3.2.9. ACOMPANHAMENTO E AVALIAÇÃO
Nenhum programa permanente de formação continuada terá êxito se não for
objeto de acompanhamento) e avaliação sistemáticos. E preciso que a secretaria
mantenha registros detalhados e atualizados sobre todos os cursos e atividades
realizados a cada ano e quem deles participou. E preciso fazer constar, para cada
um, a forma como a secretaria o reconheceu, que valor atribuiu para efeitos de
carreira do profissional do magistério. É indispensável que a secretaria taça constar
como percebeu a qualidade e a utilidade do curso ou atividade.
Coerentemente com o que dispõe a Resolução nº 3/97, da Câmara de Educação
Básica do Conselho Nacional de Educação, é preciso avaliar a aplicação, na prática
profissional, dos conhecimentos adquiridos nos cursos e atividades do programa.
E indispensável essa verificação do impacto, que pode ser feita de diferentes formas.
Uma delas é perguntar, após certo tempo e por instrumento próprio, a cada
profissional atualizado em um dado curso, como aplicou ou tem aplicado os
novos conhecimentos (solicitando exemplos concretos) e submeter tais respostas
à análise de supervisores ou mesmo profissionais externos.
Finalmente, é fundamental que, ao longo de todos processos de formação
continuada, a Secretaria Municipal de Educação, por intermédio de seus
A FORMAÇÃO DOS PROFISSIONAIS DO MAGISTERIO
supervisores e técnicos, esteja permanentemente acompanhando o
desenvolvimento dos cursos e atividades, dialogando com formadores e
formandos, dando o apoio necessário e solicitando, no momento adequado, as
correções de rumo que se fizerem necessárias, tendo em vista o atendimento aos
objetivos traçados no programa.
3.2.10. FINANCIAMENTO
A manutenção de um programa permanente de formação continuada do
magistério municipal pode ser custeada com os recursos destinados à manutenção
e ao desenvolvimento do ensino, nos termos do artigo 70, I, da Lei nº 9 394/96
- LDB, tanto para os profissionais da educação infantil como para os do ensino
fundamental.
No caso específico do ensino fundamental, os programas de habilitação de
professores leigos, até o ano de 2001, podem ser custeados com a parcela do
FUNDEF destinada à remuneração do magistério. Em qualquer hipótese, podem
ser custeados com os outros recursos do FUNDEF e os demais destinados a MDE
É preciso perceber que essa despesa é na verdade um investimento na qualidade
do profissional do magistério e, por consequência, na qualidade da educação oferecida
no Município. É um custo que deve estar agregado ao plano de carreira, na medida
em que a qualificação profissional é um dos elementos de progressão na carreira.
A fim de assegurar esse investimento anual e a vinculação entre formação e
carreira, é indispensável que as despesas com o programa permanente de formação
continuada estejam previstas no orçamento da Secretaria Municipal de Educação,
com o detalhamento necessário. Sem recursos garantidos, a continuidade do
programa pode ficar comprometida. E procedimento comum estabelecer tais
despesas como um percentual a ser aplicado sobre o total de despesas com a
remuneração do magistério. A magnitude desse percentual será estabelecida de
acordo com as disponibilidades das finanças municipais. Em situações normais,
ele pode se situar em torno de 5% (cinco por cento). Em situações de esforço
concentrado, podem ser necessários mais recursos, como é o caso de programa
de habilitação de professores leigos de porte razoável.
4. COMENTÁRIOS FINAIS
Cuidar da formação e do aperfeiçoamento continuado dos profissionais da
educação constitui responsabilidade inafastável dos sistemas de ensino. A qualificação
do magistério é parte integrante de uma consistente política de valorização do
magistério, que inclui melhoria de remuneração e de condições de trabalho.
Não é suficiente garantir bons salários e escolas bem equipadas. Tampouco
basta oferecer oportunidades de estudos e atualização sem assegurar remuneração
condigna e ambiente propício ao trabalho.
O momento atual é particularmente importante, pois oferece a oportunidade
de implantação de planos de carreira que contemplem os requisitos efetivamente
necessários ao permanente desenvolvimento dos profissionais do magistério,
garantia primeira de uma educação de qualidade. Uma carreira adequadamente
estruturada, que permita o crescimento profissional associando aumento de
remuneração à constante melhoria do nível de qualificação do magistério. Por
tudo isto, é imprescindível que cada Município tenha uma boa política de formação
e qualificação de seus educadores, materializada em programas bem definidos,
com recursos suficientes, de modo a garantir a sua continuidade.
Progressão na
Carreira do
Magistério
e Avaliação de
Desempenho
Matiza Abreu '
Sónia Balzano'
* Consultoras do FUNDESCOLA/MEC.
SUMÁRIO
SUMÁRIO EXECUTIVO 219
1. AFINAL, O que É CARREIRA NO SERVIÇO PÚBLICO? 220
2. QUAL E O PAPEL DA AVALIAÇÃO DE
DESEMPENHO NO SERVIÇO PÚBLICO? 221
3. QUAIS SÃO AS DIRETRIZES NACIONAIS PARA
PROGRESSÃO NA CARREIRA DO MAGISTÉRIO PÚBLICO? 222
4. COMO TEM SIDO E PODE SER A
AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO NA EDUCAÇÃO? 225
5. QUE DIMENSÕES AVALIAR NO DESEMPENHO DOS
PROFISSIONAIS DO MAGISTÉRIO? 227
6. QUEM PARTICIPA, COMO E QUANDO SE
IMPLEMENTA A AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO? 229
7. O QUE FAZER COM OS RESULTADOS DA
AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO? 231
8. COM QUAIS AÇÕES DEVE SE ARTICULAR A
AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO? 232
9. QUAIS DESAFIOS PRECISAM SER ENFRENTADOS PARA
SE IMPLEMENTAR A AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO? 233
BIBLIOGRAFIA 235
PROGRESSÃO NA CARREIRA DO MAGISTERIO E AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO
SUMÁRIO EXECUTIVO
novas administrações municipais têm a responsabilidade de encaminhar
a elaboração e/ou a implementação dos planos de carreira do magistério, devendo
a avaliação de desempenho constituir fator predominante para a progressão.
Entende-se por carreira no serviço público a organização de cargos efetivos em
classes, as quais constituem a principal linha de progressão. Ao mesmo tempo, a F.C
nº 19/98 prevê procedimento de avaliação periódica de desempenho na administração
pública, podendo levar à exoneração de servidor estável que apresente desempenho
insuficiente em processos sucessivos de avaliação.
Quanto ao magistério público, a LDB prevê planos de carreira com progressão
funcional baseada na titulação ou habilitação e na avaliação de desempenho. E a
Resolução nº 03/97 dispõe que as novas carreiras do magistério devem contemplar
níveis de titulação e incentivos de progressão por qualificação do trabalho docente, entre
os quais avaliação do desempenho no trabalho. Por fim, segundo o PNE, os planos de
carreira para o magistério devem assegurar promoção por mérito.
Hoje, a avaliação de desempenho constitui o maior desafio para a Organização
da carreira do magistério público da educação básica. Por um lado, é restrita a
experiência dos sistemas de ensino e dos profissionais da educação com a avaliação
de desempenho profissional. Por outro lado, se implementada, essa avaliação é
percebida de forma negativa, por não articular bom desempenho com qualidade
de ensino e por não se realizar com base em critérios claros e objetivos relacionados
com a melhoria da atuação profissional. Portanto, construir uma nova avaliação
implica superar concepções e procedimentos até então predominantes. Para isso,
é preciso definir: o que avaliar - dimensões a serem consideradas; como se avalia -
instrumentos a serem utilizados; quem avalia - sujeitos que devem participar do
processo; quando se avalia - períodos e prazos para desenvolver o processo de
avaliação; e para que se avalia - o que fazer com os resultados da avaliação.
A partir de dispositivos da
LDB
e de proposta da SEF/MFX:, o presente trabalho
desenvolve o tema com respostas a essas questões, com o objetivo de oferecer
subsídios e apontar caminhos para a construção pelos Municípios de propostas
de avaliação de desempenho do magistério público da educação básica. Trata-se
de criar a cultura de avaliação, com a participação de todos os envolvidos com a
educação. Somente terá legitimidade junto ao magistério e aos demais segmentos
da comunidade educacional o processo de avaliação que seja significativo,
consequente, democrático, transparente e justo.
Recentemente aprovado, o Plano Nacional de Educação (Lei nº
10.172/2001) reafirma que o poder público deve assegurar planos de
carreira para o magistério, ao estabelecer meta relativa a garantia de
"implantação, já a partir do primeiro ano deste plano, dos planos de
carreira para o magistério, elaborados e aprovados de acordo com as
determinações da Lei nº 9.424/96, e a criação de novos planos, no caso
de os antigos ainda não terem sido reformulados segundo aquela lei".
Em consequência, as administrações municipais da gestão 2001/2004
precisam encaminhar o processo de implementação ou, se for o caso, de
elaboração dos planos de carreira do magistério público municipal. Nesse
processo, uma das principais dificuldades consiste na definição de critérios
e ratares para a progressão na carreira, especialmente no que se refere à
avaliação de desempenho.
Na verdade, para desencadear as ações relativas ao plano de carreira
do magistério de seu Município, é importante que a Secretaria de
Educação tenha clareza em relação à própria ideia de carreira, que, muitas
vezes, não está clara na maioria das leis que dispõem sobre o tema. Por
isso, para início de conversa, é preciso que se esclareça:
1. AFINAL, O que é CARREIRA NO SERVIÇO PÚBLICO?
Os cargos efetivos de determinada atividade profissional no serviço público
podem ser isolados ou organizados em posições escalonadas, isto é, em carreira. A
organização de uma carreira implica a distribuição dos cargos efetivos em classes,
que consistem em degraus da carreira, correspondentes a conjuntos de cargos
iguais em responsabilidades e vencimentos. A passagem de uma classe para outra
constitui uma forma de progressão conhecida como promoção. Assim, progressão
significa qualquer mudança de posição na carreira, e promoção implica mudança
de classe. Deve-se ter claro que o concurso público constitui forma de ingresso em
cargo isolado ou em cargo inicial de carreira, pois, após o ingresso, qualquer mudança
de posição do servidor na carreira verifica-se por mecanismos ou fatores, entre os
quais não pode ser incluído o concurso público nem o concurso interno,
considerado inconstitucional.
Por outro lado, a organização da carreira deve constituir meio de incentivo ao
servidor, para que adquira novos níveis de escolaridade e busque atualização,
experiência profissional e aperfeiçoamento de seu trabalho. Por meio de planos
de carreira, a administração pública manifesta seu interesse pela evolução dos
servidores, dispondo de instrumento para valorizar o bom funcionário, separando-
o do despreparado ou desinteressado. Para o servidor, a carreira constitui direito
PROGRESSÃO NA CARREIRA DO MAGISTERIO E AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO
à progressão profissional regulamentada, e ele pode ocupar sucessivas posições
em graus crescentes de importância, remuneração e responsabilidades.
Para a progressão na carreira, embora vários fatores possam ser considerados
(como escolaridade, interstício e existência de vaga), é imprescindível a avaliação
do desempenho. Evolução automática por tempo de serviço ou antiguidade não
constitui carreira, mesmo que seja assim denominada, pois gera mecanismos de
acomodação e apatia, e não contribui para a melhoria dos serviços públicos
prestados à população nem para a valorização profissional dos servidores. De
fato, não existe carreira se as variações de remuneração são decorrentes apenas
do tempo de serviço ou de certificados adquiridos em atividades de capacitação,
sem a correspondente melhoria da atuação profissional, apenas associados à
satisfação pessoal de aquisição de conhecimentos.
Assim, a articulação entre desenvolvimento profissional e progressão é o que
diferencia o plano de carreira e remuneração de um simples plano de cargos e salários,
que não contemple melhoria na remuneração em decorrência de melhor desempenho.
Apesar dessa concepção, na estrutura do serviço público brasileiro predominam
carreiras em que a progressão não se fundamenta num sistema de mérito, com
ausência de instrumentos de avaliação de desempenho e de processos permanentes
de formação, treinamento e capacitação de servidores. Com raras exceções, a
evolução na carreira deve-se à inércia do sistema, isto é, à progressão automática
por tempo de serviço.
2. QUAL É O PAPEL DA AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO NO SERVIÇO PÚBLICO?
A Constituição Federal (art. 41, § lº, III, com a redação da Emenda
Constitucional nº 19/98) prevê procedimento de avaliação periódica de desempenho
para os servidores públicos. A introdução desse dispositivo decorre do
entendimento de que o Estado, para cumprir seu papel de oferecer serviços públicos
de qualidade à população, precisa avaliar o desempenho de seus servidores, que
constituem meio e não fim da atuação estatal. De acordo com o texto
constitucional, essa avaliação pode levar à exoneração do senador que, mesmo
estável, apresente desempenho insuficiente cm processos sucessivos de avaliação.
A mesma reforma constitucional que introduziu a avaliação de desempenho
suprimiu a obrigatoriedade da instituição de planos de carreira para todos os
servidores públicos [CF, art.39, com a redação da F.C nº19]. Portanto, essa avaliação
tem como finalidade aferir periodicamente o desempenho necessário para a
permanência do servidor no cargo ou emprego público, não se articulando
obrigatoriamente com a progressão na carreira. Entretanto, embora não obrigatório,
é recomendável que se organizem carreiras na administração pública, na medida
em que, como já vimos, estas visam à profissionalização dos servidores e à qualidade
dos serviços públicos. Cabe lembrar que a Constituição de 1988 (art. 206, VI)
dispensa tratamento diferenciado aos profissionais da educação, ao dispor sobre a
garantia de planos de carreira para o magistério público; além disso, a LDB define a
avaliação de desempenho como fator para a progressão na earreira.
Sempre que os cargos públicos de determinada atividade profissional forem
organizados em carreira, o bom desempenho deve resultar em melhor posição
funcional e maior remuneração para os servidores. Dessa forma, o principal
objetivo da avaliação do desempenho é a melhoria da qualidade do serviço público.
Do ponto de vista do servidor, desempenhar com qualidade suas funções deve
consistir em compromisso ético com a população. Para entender o papel da
avaliação de desempenho dos servidores, é preciso assimilar a nova concepção do
serviço público e do papel do Estado, presente nos dispositivos constitucionais,
que supera a estabilidade quase absoluta dos servidores e a ausência de avaliação
de seu desempenho.
Em relação aos profissionais do magistério, hoje, não resta dúvida sobre a
importância da sua valorização para a melhoria da qualidade da educação escolar.
Também não se questiona que essa valorização implica melhores cursos de
formação inicial e carreiras que, por meio da avaliação de desempenho, estimulem
o constante aprimoramento profissional, na medida em que trabalho bem feito
reverta em melhor remuneração. Portanto, cabe discutir como deve ser a
progressão na carreira do magistério para atingir o objetivo de melhoria do
desempenho dos professores e da qualidade de ensino.
3. QUAIS SÂO AS DIRETRIZES NACIONAIS PARA
PROGRESSÃO NA CARREIRA DO MAGISTÉRIO PÚBLICO?
A LDB (art. 67, 'caput` e IV) dispõe que os sistemas de ensino devem assegurar
ao magistério público planos de carreira com "progressão funcional baseada na
titulação ou habilitação e na avaliação de desempenho". Por sua vez, ao lado de
níveis de titulação na carreira do magistério, a Resolução n° 03/97 da CEB do CNE
(art. 6º, V e VI) dispõe que as novas carreiras devem contemplar os seguintes
"incentivos de progressão por qualificação do trabalho docente":
> a dedicação exclusiva ao cargo no sistema de ensino;
> o desempenho no trabalho, mediante avaliação segundo parâmetros de
qualidade do exercício profissional, a serem definidos em cada sistema;
> a qualificação em instituições credenciadas;
PROGRESSÃO NA CARREIRA DO MAGISTERIO E AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO
> o tempo de serviço na função docente;
> avaliações periódicas de aferição de conhecimentos na área curricular cm
que o professor exerça a docência e de conhecimentos pedagógicos.
Por fim, na meta relativa aos planos de carreira para o magistério, o PNE reafirma
que esses planos devem assegurar "promoção por mérito", ao mesmo tempo em
que prevê "avaliação periódica da qualidade da atuação dos professores
-
", em ação
conjunta da União, dos Estados e dos Municípios, nesse caso como "subsídio à
definição de necessidades e características dos cursos de formação continuada".
Embora a Resolução nº 03/97 não disponha sobre a forma de tratamento a
ser dispensado aos incentivos de progressão, de sua leitura articulada com a LDB
e possível concluir que a carreira do magistério deve ser organizada em duas
linhas de progressão: níveis com progressão de acordo com a formação para o
exercício profissional, e classes com promoção para a qual a avaliação de desempenho
deve ser o fator principal.
A progressão funciona] por titulação ou habilitação é inerente à carreira do
magistério, como resultado da afirmação, pela LDB, do princípio da formação em
nível superior de todos os docentes para atuação na educação básica e, ao mesmo
tempo, da admissão de dois níveis - médio e superior - de formação inicial para
o exercício dessa profissão. Dessa maneira, a progressão por titulação deve
constimir estímulo para que os profissionais com nível médio, modalidade normal,
busquem a formação cm licenciatura plena. Assim, essa progressão deverá perder
importância na medida em que todos os professores ingressarem, em futuro
próximo, com formação superior na carreira do magistério.
Quanto aos incentivos que têm o tempo como fato gerador - a dedicação exclusiva
e o tempo de serviço, podem ser tratados como adicionais ou como tatores para a
progressão na carreira. Correspondente ao número de horas por semana dedicadas
a um único cargo no sistema de ensino, a dedicação exclusiva pole ser prevista como
adicional atribuído ao professor que exerce suas funções em regime de tempo integral
(40 horas semanais de trabalho) e não acumula outra atividade remunerada, pública
ou privada. Por outro lado, a dedicação exclusiva pode também ser prevista como
incentivo para a progressão, sendo o tempo de exercício nesse regime de trabalho
computado em conjunto com os demais fatores para a progressão.
O tempo de serviço previsto na Resolução nº 3/97 corresponde ao tempo de
serviço na função docente, entendido como o número de dias ou anos de exercício
profissional na docência. Enquanto tempo de serviço em geral, não associado ao
desempenho da docência, esse fator tem sido previsto no serviço público como
adicional (triénios, quinquénios, etc).
Entretanto, hoje está sendo questionada a pertinêneia de premiar o tempo de
serviço como tator isolado, predominando a tendência de considerá-lo apenas como
interstício, ou seja, tempo mínimo de permanência cm uma posição na carreira
para concorrer à posição seguinte, por meio de outros fatores de progressão. Isso
porque, embora possa contribuir para a qualificação do trabalho cm qualquer
atividade, por oportunizar aquisição de experiência profissional, o tempo de serviço
por si só não constitui garantia de melhor desempenho do servidor.
Apesar de, na maioria das carreiras do magistério, o tempo de serviço cm
geral ainda ser tratado como adicional ou interstício, o tempo de serviço na função
docente, conforme dispõe a Resolução nº 3/97, poderá constituir, assim como a
dedicação exclusiva, fator para progressão na carreira, sendo o período de exercício
na docência computado em conjunto com outros incentivos. Essa possibilidade
justifica-se somente nas carreiras com cargo único de professor, em que as funções
de docência e suporte pedagógico podem ser exercidas de forma alternada ou
simultânea. Dessa forma, confirma-se a concepção de que a docência é o centro
da atividade profissional do magistério, devendo ser o tempo a ela dedicado mais
valorizado do que aquele destinado ao exercício de outras funções.
Considerando-se que carreira implica a distribuição de cargos ou empregos
públicos em classes e que a avaliação de desempenho deve ser o principal fator
para promoção, a maneira mais simples de organizar a carreira do magistério
pode ser combinar os cinco incentivos de progressão previstos na Resolução
nº 3/97, definindo-se peso maior para a avaliação de desempenho.
A qualificação em instituições credenciadas como fator para a progressão não é
novidade nos planos de carreira do magistério, pois certificados de participação em
cursos, encontros e seminários têm sido valorizados para a progressão, em geral, de
acordo com a duração das atividades desenvolvidas. Embora as pesquisas apontem
que o resultado dessa participação tem pouca influência na aprendizagem dos alunos,
não se pode generalizar esse fato a ponto de negar o valor da formação continuada
do magistério para a qualificação do ensino. Em relação às atividades de capacitação,
é recomendável valorizar apenas aquelas de conteúdo relativo ao componente
curricular do professor e a questões pedagógicas ou educacionais em geral.
Tão importante quanto oportunizar a participação em cursos oferecidos por
instituições credenciadas é promover ações de formação continuada para os
professores da rede municipal de ensino, integradas na sua jornada de trabalho
ou durante o recesso escolar. Essas ações podem promover aprendizagens pela
ação-reflexão-ação, podendo portanto responder de forma mais direta e imediata
às necessidades de melhoria do trabalho docente.
Por outro lado, a aferição periódica de conhecimentos aparece pela primeira vez
como fator de progressão na carreira, considerando-se que até então os
PROGRESSÃO NA CARREIRA DO MAGISTÉRIO E AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO
conhecimentos dos profissionais do magistério só eram avaliados no concurso de
ingresso. Esse incentivo passa a ter sentido na medida em que a simples participarão
em atividades de capacitação não reverte em melhoria da qualidade do desempenho
profissional. Essa aferição de conhecimentos pode ocorrer por meio de provas
aplicadas periodicamente a todos os professores que integram a carreira, nos
moldes de concurso, ou estarem associadas às atividades de capacitação promovidas
pela Secretaria da Educação.
Nas discussões sobre os novos planos de carreira do magistério público, a
aferição periódica de conhecimentos e a avaliação de desempenho têm cnfrcntado
resistência por parte dos profissionais do magistério. Entretanto, é preciso
considerar que a valorização do magistério associada à sua profissionalização e à
qualidade de ensino passa por processos que prevêem maior qualificação e maior
domínio de conhecimentos, que revertam em melhor desempenho e, como
consequência, em maior remuneração.
Hoje, a avaliação de desempenho é, sem dúvida, a direrriz nacional que constitui
o maior desafio para a organização da carreira do magistério público da educação
básica, o que justifica o tratamento que será a ela dispensado a seguir.
4. COMO TEM SIDO E PODE SER A AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO NA EDUCAÇÃO?
Além da avaliação durante o estágio probatório, que na maioria das vezes constitui
procedimento meramente formal, é pequena a experiência dos profissionais da
educação e dos sistemas de ensino em avaliação de desempenho do magistério.
No ensino público, são raras as situações cm que há articulação entre bom
desempenho profissional e melhoria da posição funcional, traduzida em melhor
remuneração. Na maioria das carreiras até então vigentes, a progressão dos professores
tem decorrido de supervalorização da titulação, certificados de participação em
atividades de atualização e tempo de serviço, independentemente da qualidade de
suas atuações e do desenvolvimento de suas competências profissionais.
Quanto à avaliação de desempenho, as carreiras do magistério público no
Brasil, a partir da década de 70, podem ser classificadas em três grupos:
> as que não prevêem relação entre desempenho e progressão, sendo as mudanças
de posição na carreira decorrentes de titulação, certificação e tempo de serviço;
> aquelas nas quais, embora prevista na lei a progressão por mérito ou
merecimento, a avaliação de desempenho não é implementada, tornando-se a
progressão automática por tempo de serviço;
> as que prevêem combinação equilibrada entre tempo de serviço e
merecimento ou desempenho para a progressão na carreira, restringindo-se essa
avaliação, entretanto, à apuração de fatores como pontualidade, assiduidade e
presença a reuniões, e à pontuação de certificados e atestados de participação em
cursos, palestras, congressos e seminários, que normalmente referem-se apenas à
frequência a essas atividades.
Além disso, é comum encontrarem-se planos de carreira em que a avaliação de
desempenho somente possibilita acelerar a progressão do professor, que ocorrerá,
de qualquer forma, ao final de determinado tempo de serviço. É o caso, por
exemplo, de carreiras com progressão automática a cada dois anos e progressão
por desempenho com um ano de interstício.
Embora raríssimos, existem planos de carreira elaborados na década de 90
que prevêem o desempenho como fator principal para a progressão e que se
propõem a desenvolver processo mais significativo e consequente de avaliação da
atuação profissional do magistério.
A construção de propostas para uma nova avaliação de desempenho implica
superar concepções e procedimentos até então predominantes. Em primeiro lugar,
a avaliação de desempenho deve constituir processo instituído por legislação
estadual ou municipal, realizado em toda a rede de ensino, por meio da integração
de ações externas e internas às escolas, e articulado com progressão na carreira.
Para isso, e preciso definirem-se, sob a coordenação da secretaria (ou órgão
equivalente) e com a participação de representantes do magistério e demais
segmentos da comunidade escolar, parâmetros para o processo de avaliação de
desempenho comuns a toda a rede.
Embora articulada com ações externas, a avaliação de desempenho do
magistério tem no local de trabalho seu espaço privilegiado. No caso dos docentes,
é na escola que se pode fazer avaliação mais precisa e consequente da sua atuação
profissional, considerando-sc as circunstâncias e condições em que ela se desenvolve
e seus resultados.
Na construção de novas propostas para avaliação de desempenho do magistério,
é preciso definir: o que avaliar - dimensões a serem consideradas; como se avalia
- instrumentos a serem utilizados; quem avalia - sujeitos que devem participar
do processo; quando se avalia - períodos e prazos para desenvolver o processo
de avaliação; e para que se avalia - o que tazer com os resultados da avaliação.
PROGRESSÃO NA CARREIRA DO MAGISTERIO E AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO
5. QUE DIMENSÕES AVALIAR NO DESEMPENHO DOS
PROFISSIONAIS DO MAGISTÉRIO?
A avaliação de desempenho dos profissionais da educação a ser implementada
no ensino público deve considerar todas as dimensões do seu trabalho. A partir
das incumbências atribuídas ao professor pela LDB (art. 13), a avaliação dos
docentes deve abranger as seguintes dimensões: docência, participação no projeto
pedagógico da escola, e colaboração com as atividades de articulação da escola com as
famílias e a comunidade.
Na avaliação da docência, é imprescindível considerar os resultados da
aprendizagem dos alunos, o que não significa levarem conta apenas sua promoção,
mas também os níveis de rendimento escolar aferidos por processos de avaliação
interna e externa às escolas. Entretanto, não se pode absolutizar a aprendizagem
dos alunos na avaliação de desempenho dos professores, pois, além do desempenho
do professor, outros fatores interferem na aprendizagem, como nível sócio-
educacional da família, disponibilidade e qualidade dos equipamentos e materiais
escolares, modelo de gestão escolar e participação dos pais na escola. Portanto,
para não se cometerem equívocos e injustiças, correndo-se o risco de prejudicar
ou premiar o professor por resultados em relação aos quais ele não é totalmente
responsável, é preciso considerar não só os resultados do trabalho docente, mas
também o processo e o contexto no qual se desenvolve.
O professor, para que tenha sucesso em relação à aprendizagem dos alunos,
deve ter domínio do conteúdo e dos métodos de ensino, e bom relacionamento
com alunos, pais e colegas. Em outras palavras, deve demonstrar competências
essenciais ao bom desempenho da docência, como ser capaz de:
> selecionar conteúdos significativos cm função dos objetivos a serem
alcançados;
> relacionar os conteúdos do currículo com vivências dos alunos;
> propor formas novas para desenvolver o trabalho docente, seja em relação
a conteúdos, seja a atividades;
> envolver-se com a solução de problemas de aprendizagem dos alunos, por
meio da proposição de inovações pedagógicas.
Quanto a seu relacionamento interpessoal, o bom professor é aquele capaz de:
> comunicar-se com facilidade;
> respeitar a opinião, interesses e individualidade dos alunos;
> exercer autoridade e impor limites, no sentido da construção de uma
convivência democrática;
> atuarem equipe, repartindo tarefas, partilhando conhecimentos, negociando
encaminhamentos, participando de uma verdadeira cultura cie cooperação;
> informar e relacionar-se com os pais, ouvindo-os e mobilizando-os com
vistas a cooperação e responsabilidade compartilhada para o sucesso dos alunos.
Assim como em relação aos docentes, a partir das incumbências atribuídas
aos estabelecimentos de ensino pela LDB (art. 12), a avaliação dos profissionais
da educação em exercício de atividades de suporte pedagógico deve considerar
sua participação:
> na coordenação do processo de elaboração e execução do projeto pedagógico
da escola;
> no apoio ao pessoal docente para assegurar o cumprimento dos dias e horas
letivas, do plano de trabalho dos docentes e dos estudos de recuperação;
> na articulação com a comunidade escolar e na informação aos pais sobre
frequência e rendimento dos alunos;
> no caso dos profissionais em exercício da direção e vice-direção das escolas,
sua participação na administração de pessoal e de recursos materiais e financeiros.
Para que os profissionais do suporte pedagógico desempenhem suas funções
com competência, devem:
> ter experiência docente e valorizar a docência como atividade central da
escola;
> desempenhar suas funções com o foco na aprendizagem do aluno;
> possuir conhecimentos técnicos especializados necessários ao apoio à
docência;
> colaborar com os docentes na elaboração de seu plano de trabalho;
> liderar o processo de construção e implementação de inovações pedagógicas;
> demonstrar espírito de equipe e capacidade de trabalho em grupo;
> exercer liderança em relação ao corpo docente e ao discente da escola.
Em síntese, os profissionais do magistério designados para as funções de suporte
pedagógico direto à docência, como direção escolar, coordenação pedagógica e
orientação educacional, precisam combinar experiência docente com
conhecimentos especializados e capacidade de liderança. Somente com essas
características poderão ser aceitos e reconhecidos pelos docentes como profissionais
com competência para coordenar a elaboração e a execução do projeto pedagógico
da escola, contribuindo, assim, no encaminhamento de soluções para os problemas
de aprendizagem dos alunos.
PROGRESSÃO NA CARREIRA DO MAGISTERIO E AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO
Por fim, os profissionais do magistério devem ser capazes de participar do
desenvolvimento de valores e atitudes necessárias à convivência democrática e
solidária. Nesse sentido, a avaliação de seu desempenho deve considerar sua
capacidade para participar da definição das regras de convivência na escola, lutar
contra preconceitos e discriminações de qualquer natureza, combater a violência
na escola e fora dela, e contribuir para o desenvolvimento dos valores de
responsabilidade, solidariedade e justiça social.
Se no ambiente escolar não se reconhecem direitos de todos nem se assegura
respeito nas relações interpessoais, fica muito difícil trabalhar conceitos éticos.
Valores e atitudes não se "ensinam" como disciplinas do currículo ou em situações
que se caracterizam pelo "taça o que eu digo mas não taça o que eu faço". Ao
contrário, valores e atitudes são ensinados no cotidiano, por meio do exemplo,
da prática e do diálogo permanente, o que só pode ocorrer num ambiente escolar
que favoreça relações democráticas, de confiança e respeito mútuo.
6. QUEM PARTICIPA, COMO E QUANDO SE
IMPLEMENTA A AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO?
Além de determinar as dimensões para avaliação, é preciso também estabelecer
quem são os avaliadores, quais os instrumentos a serem utilizados para avaliar e
quando deve ocorrer o processo de avaliação.
No caso dos professores, considerando-sc a complexidade de seu trabalho, é
preciso que a avaliação seja feita por diferentes avaliadores. Nas ações internas à
escola, devem participar como sujeitos do processo de avaliação o próprio
professor, seus colegas, a equipe gestora, pais e alunos. É preciso, ainda, determinar
o papel do conselho ou colegiado escolar no processo de avaliação docente, que
pode ser, por exemplo, o de consolidação dos diferentes resultados da avaliação
realizada na escola.
Para a avaliação do desempenho dos docentes, é possível consultar vários
documentos sistematicamente usados no cotidiano escolar, como diários de classe,
fichas de avaliação dos alunos, atas de reuniões, especialmente dos conselhos de
classe, registros de ocorrências, etc. Também é possível elaborar documentos
próprios para a avaliação de desempenho, como fichas de auto-avaliação do
professor e registros de coordenadores pedagógicos e supervisores que
acompanham e observam os professores no exercício da docência, com critérios
objetivos, anteriormente definidos e conhecidos por todos.
Para sua auto-avaliação, o professor deve considerar o registro individual de
seu trabalho, incluindo o plano de curso, com objetivos, seleção de conteúdos,
metodologia e atividades; análise de situações de aprendizagem e produção dos
alunos; dificuldades e soluções encontradas; resultados obtidos e materiais
utilizados; etc. Ao lado dessas descrições, o professor deve registrar reflexões,
questionamentos e conclusões.
Esse registro deve constituir trabalho pessoal sistemático que pode ser
transformado em relatório para conhecimento dos colegas e da equipe gestora da
escola. Nele podcm-se incluir trabalhos de alunos, fotografias, vídeos, etc. Assim,
essa auto-avaliação deverá possibilitar que o professor reconheça potencialidades
e limitações do próprio trabalho, e favorecer sua conscientização e a construção
de sua autonomia.
Além da atividade de auto-avaliação, a avaliação de desempenho deve ser
realizada como atividade coletiva, de forma integrada ao desenvolvimento do
projeto pedagógico da escola. Portanto, deve constiruir-se em prática sistemática,
por meio de reuniões periódicas para apresentação dos registros individuais,
planejamento conjunto de atividades curriculares, avaliação constante do projeto
pedagógico e redefinição de suas metas. Esse trabalho coletivo deve ser registrado
em atas e/ou relatórios.
No âmbito da escola, os gestores têm papel fundamental na avaliação de
desempenho dos profissionais da educação. Do ponto de vista administrativo,
precisa-se, por exemplo, garantir tempo e local para realização das atividades de
avaliação, especialmente para as reuniões da equipe escolar.
Do ponto de vista pedagógico, deve-se coordenar o processo para assegurar a
articulação da avaliação do desempenho profissional dos integrantes de sua equipe
com a avaliação institucional da escola, verificando-se o cumprimento das
finalidades e metas definidas no projeto pedagógico, e garantindo-se clareza de
objetivos, espírito de grupo e qualidade da avaliação. Para sistematização do
processo de avaliação, os gestores escolares devem ser responsáveis pela produção
de relatórios e pareceres sobre a atuação dos docentes e dos profissionais cm
exercício de atividades de suporte pedagógico.
Nas ações externas à escola, as equipes técnicas da Secretaria de Educação,
responsáveis pelo acompanhamento do trabalho desenvolvido nas unidades escolares,
devem também participar do processo de avaliação de desempenho dos docentes,
realizando observações diretas em sala de aula, analisando planos de trabalho, material
de ensino-aprendizagem elaborado pelos professores e resultados da aprendizagem
dos alunos, e acompanhando reuniões pedagógicas na escola.
As equipes da secretaria devem ainda avaliar o desempenho dos profissionais
em exercício de atividades de suporte pedagógico, analisando documentos e
registros escolares, realizando entrevistas e participando de reuniões, como as do
conselho escolar, dos conselhos de classe e da equipe gestora da escola. Para que
PROGRESSÃO NA CARREIRA DO MAGISTERIO E AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO
o trabalho das equipes técnicas da secretaria possa ser considerado na avaliação
de desempenho do magistério, suas observações e constatações devem ser
registradas em fichas, atas, relatórios ou outros documentos apropriados.
Cabe lembrar, ainda, a responsabilidade com que devem ser tratados os dados
e relatórios utilizados no processo de avaliação. E preciso conscientizar os
profissionais do apoio administrativo das escolas e da Secretaria de Educação
sobre a importância de tratar com responsabilidade e discrição os documentos
relativos à vida funcional dos professores.
Para que seja ampla e consistente, a avaliação de desempenho dos integrantes do
magistério deve ter caráter processual, desenvolvendo-se de maneira sistemática no
cotidíano escolar, com momentos de sistematização, ao menos uma vez por ano.
Finalmente, na medida em que as avaliações de desempenho e de conhecimentos
são elementos para a progressão na carreira e que esta deve estar diretamente
articulada com a profissionalização do magistério, a participação nos processos de
avaliação constitui-se em dever de todos os profissionais da educação.
7. O QUE FAZER COM OS RESULTADOS DA AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO?
Para que cumpra seu principal objetivo de contribuir para a melhoria da
qualidade de ensino, a avaliação de desempenho deve ter consequências para os
profissionais da educação. Os que obtêm resultados positivos deverão progredir
na carreira, com reflexos em sua remuneração. Os que apresentam desempenho
insuficiente deverão participar de programas de formação continuada promovidos
pela Secretaria de Educação, com o objetivo de suprir as deficiências identificadas
no processo de avaliação. Como já vimos, os profissionais que, mesmo após terem
participado desses programas, permanecerem com resultados negativos no
processo de avaliação poderão ser exonerados por insuficiência de desempenho,
nos termos da Constituição Federal.
Ao mesmo tempo, avaliações positivas podem resultar na designação do
professor para o desempenho de outras atividades de magistério, como as de
suporte pedagógico ou de professor formador, que, segundo proposta da Secretaria
de Educação Fundamental do MEC, deve auxiliar a coordenação pedagógica na
orientação a outros professores, especialmente àqueles que se encontram no
período de estágio probatório, sem deixar a regência de classe, dividindo sua
jornada de trabalho no desempenho das duas funções.
Quando se tratar de cargo único de professor, pode-se condicionar a designação
do profissional do magistério para o exercício de funções de suporte pedagógico,
não só a experiência docente e à formação exigida pela LDB, mas também ao bom
desempenho na docência. Assim, por exemplo, apenas os professores que estiverem
pelo menos na elasse B da carreira poderiam exercer a coordenarão pedagógica
ou a direção da escola.
No âmbito da escola, no caso de resultados insuficientes, a avaliação de
desempenho deve resultar em iniciativas para superar as dificuldades constatadas,
implicando novos compromissos para o professor, como a participação em ações
de formação continuada promovidas pela própria escola e/ou revisão de seu plano
de trabalho. Além disso, a equipe gestora da escola poderá oferecer ao professor
a possibilidade de realizar seu trabalho em conjunto com colega que tenha
demonstrado bom desempenho. Por outro lado, com o objetivo de disseminação
de sucessos, os profissionais com bom resultado podem, por exemplo, serem
convidados a relatar seu trabalho em reuniões pedagógicas e/ou a divulgá-lo em
quadros murais, boletins ou outros instrumentos de comunicação.
Os resultados da avaliação de desempenho devem ser devolvidos aos
profissionais da educação pelas equipes gestoras das instituições em que atuam.
Esse 'feedback' não é tarefa fácil, pois é preciso ter cuidados como: abordar o
desempenho profissional do professor, e não sua pessoa; ouvir tanto quanto falar;
fundamentar com fatos e evidencias os aspectos positivos e negativos constatados;
encorajar a disseminação de sucessos e a busca da correção de dificuldades. Enfim,
é preciso que o professor perceba a avaliação de desempenho como oportunidade
para seu aprimoramento e não como interferência em sua autonomia profissional.
Ao mesmo tempo, se a avaliação passa a fazer parte do trabalho dos professores,
eles próprios podem aprofundar o conhecimento de suas potencialidades e limites,
pessoalmente ou em grupo, e, assim, estabelecer metas e objetivos que orientem
suas demandas e iniciativas quanto à organização do trabalho e sua formação
continuada. Assim, podem ser desenvolvidas a responsabilidade coletiva e a
cooperação, favorecendo a produção individual e em equipe dos professores e
potencializando a aprendizagem dos alunos.
Por fim, se os resultados apresentados pela maioria dos profissionais da educação
não forem satisfatórios, cabe analisar suas condições de trabalho e revisar a proposta
pedagógica da escola, que pode ter sido elaborada sem considerar as possibilidades
e limites da realidade escolar. Nesse caso, caberá a equipe gestora, assessorada pela
Secretaria de Educação, coordenar processo de revisão da proposta pedagógica e/
ou de melhoria das condições de trabalho, segundo as possibilidades do Município.
8. COM QUAIS AÇÓES DEVE SE ARTICULAR A AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO?
A avaliação dos profissionais da educação não pode ser ação isolada. Em
primeiro lugar, o desempenho do professor ao longo de sua vida funcional começa
PROGRESSÃO NA CARREIRA DO MAGISTERIO E AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO
a ser definido na seleção para o ingresso na profissão. Portanto, a primeira iniciativa
para assegurar competência profissional deve ser a de qualificação do concurso,
que não deve ser realizado apenas por meio de provas de conhecimentos e títulos,
mas também de processos de avaliação da prática docente dos candidatos ao
magistério, o que pode incluir a pontuação do tempo de exercício na docência e/
ou a realização de prova prática.
Em segundo lugar, o estágio probatório deve deixar de ser procedimento formal
e burocrático e constituir-sc em momento privilegiado de avaliação especial do
desempenho para confirmar a permanência do professor nos quadros do magistério
ou dispensá-lo dessa atividade profissional. As dimensões e os indicadores a serem
considerados na avaliação do estágio probatório devem estar em sintonia com a
avaliação de desempenho dos profissionais do magistério durante sua trajetória
funcional. Para isso, é necessário que a administração da educação articule-se
com as equipes gestoras das escolas no planejamento e no acompanhamento do
estágio probatório dos profissionais da educação.
Em terceiro lugar, além de resultar em estímulo para o desenvolvimento
profissional, por gerar progressão na carreira, a avaliação de desempenho deve ter
também função de diagnóstico, orientando ações de formação, segundo as
necessidades e problemas por ela identificados. Portanto, a avaliação de desempenho
deve ser implementada de forma integrada com a formação continuada dos
profissionais do magistério. Como já vimos, os problemas constatados no processo
de avaliação devem ser enfrentados por meio de programas de estudos e ações de
capacitação e aperfeiçoamento profissional. Assim, os professores que apresentarem
desempenho insatisfatório devem ser ajudados pelos gestores escolares e Secretaria
da Educação no sentido de superarem suas dificuldades.
Por fim, pensada de forma integrada ao cotidiano da instituição, a avaliação de
desempenho deve estar diretamente articulada com o projeto pedagógico da escola
e seu planejamento global, e com o plano de trabalho de cada profissional da educação
em exercício na unidade escolar. No processo de avaliação, deve-se verificar em que
medida estão sendo atingidas as metas previstas nos planos de trabalho, tendo-se
sempre presente o êxito dos alunos como objetivo principal da escola.
9. QUAIS DESAFIOS PRECISAM SER ENFRENTADOS PARA
SE IMPLEMENTAR A AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO?
Para se implementar uma nova avaliação de desempenho dos profissionais da
educação, é necessário vencer resistências de professores cm exercício nas escolas
e da maioria das Secretarias de Educação. Essas resistências decorrem de vários
fatores, como a falta de objetividade dos critérios até então utilizados, o uso de
indicadores pouco confiáveis, as sequelas do caráter classificatório que marca a
história da avaliação educacional no país, e a aversão natural dos indivíduos a
qualquer processo de avaliação.
Por outro lado, é impossível discutir a avaliação do desempenho do professor
desvinculada da avaliação dos alunos e da avaliação institucional d.\ escola, pois
esses processos não são independentes, ao contrário; têm características e princípios
comuns, interagem e se complementam. Por exemplo, assim como a avaliação do
rendimento escolar do aluno prevista na LDB, a avaliação do desempenho do
professor deve também ser contínua e cumulativa, e os resultados da avaliação
dos alunos são indicadores fundamentais na avaliação dos profissionais do
magistério, da escola e d.\ Secretaria de Educação.
Na verdade, é preciso criar a cultura da avaliação, com a participação de todos
os envolvidos no processo educacional, que faça parte do dia-a-dia das escolas e
dos sistemas de ensino. O processo de avaliação burocrático, assistemático,
realizado por determinação legal, sem que exista compreensão de sua importância
e, portanto, sem adesão das equipes escolares, precisa ser substituído por processo
de avaliação significativo, sintonizado com as necessidades da escola e realizado
com participação ativa de todos os envolvidos no cotidiano escolar. Para isso, é
preciso que considere todas as dimensões da atuação dos professores e que tenha
efetivãmente consequências na aprendizagem dos alunos.
Somente terá legitimidade junto ao magistério e aos demais segmentos da
comunidade educacional o processo de avaliação que seja:
> significativo, porque reconhecidamente útil por avaliados e avaliadores;
> consequente, porque seus resultados geram ações concretas de transformação
da realidade;
> democrático e transparente, porque garante a participação na definição de
regras objetivas e de conhecimento de todos;
> justo, porque leva em consideração o contexto no qual ocorre o desempenho
profissional.
A construção dessa legitimidade pressupõe um clima escolar favorável à
discussão e implementação do processo de avaliação, caracterizado por relações
de confiança, respeito e de participação comprometida.
Ao iniciar ou dar continuidade à tarefa de administrar a educação municipal,
todos os gestores educacionais estão desafiados a elaborar, em conjunto com a
comunidade educacional, proposta de avaliação do desempenho do magistério
público municipal, articulada com a carreira e possível de ser implementada, por
estar cm consonância com a realidade do Município.
PROGRESSÃO NA CARREIRA DO MAGISTERIO E AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO
BIBLIOGRAFIA
ABREU, M. e outros. Plano de Carreira e Remuneração do Magistério Público:
LDB, FUNDEF, diretrizes nacionais e nova concepção de carreira.— Brasília: MEC/
FUNDESCOLA, 2000. 234 p.
BRASIL. LDB. Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996, que "estabelece dirctrizes
e bases da educação nacional".
BRASIL. Lei nº 10.172, de 9 de janeiro de 2001, que "aprova o Plano Nacional
de Educação e dá outras providências".
BRASIL. CONSELHO NACIONAL DE EDUCAÇÃO. Parecer nº 10, de 3 de
setembro de 1997, e Resolução nº 3, de 8 de outubro de 1997. Câmara de
Educação Básica. Fixa Dirctrizes para os Novos Planos de Carreira e de
Remuneração para o Magistério dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios.
CONSED. Programa Nacional de Capacitação à Distância de Gestores Escolares.
Como gerir os servidores da escola?— Brasília: CONSED, 2001. 131 p. mimeo
(Caderno de Estudos. Módulo 8)
GOLDBERG, Maria Amélia e SOUZA, Clarilza Prado de. A prática da avaliação.
—São Paulo: Cortez & Moraes, 1979. 168 p.
PERRENOUD, Philippe. Dez novas competências para ensinar. Trad. Patrícia
Chittoni Ramos.— Porto Alegre: Artes Médicas Sul, 2000. 192 p.
REFERENCIAIS Para Formação dos Professores.— Brasília: MEC/Secretaria de
Educação Fundamental, 1999. 177 p. il
MARTINS, Ricardo Chaves de Rezende. Avaliação do ensino superior no Brasil:
por que não? Revista Humanidades, Universidade de Brasília,Brasília, v.43,
p. 161.
SANTOS, Luiz Alberto dos. A organização de planos de carreira no serviço público
federal - evolução, conceitos, limites e possibilidades.— Brasília: UnB,
Faculdade de Estudos Sociais Aplicados, Departamento de Administração,
maio de 1996. 438 p. mimeo. (Dissertação de Mestrado)
. A refonna administrativa no contexto da democracia - A PEC nº-173/95, suas
implicações
e
adequação
ao Estado
brasileiro.—
Brasília: DIAP, fev. 1997, 296
p. mimeo
Financiamento da
Educação no
Município
Paulo de Sena Martins
* Consultor legislativo da Câmara dos Deputados; constdtor do FUNDESCOLA/MEC.
SUMÁRIO
SUMÁRIO EXECUTIVO 239
1. A EDUCAÇÃO COMO DIREITO 241
l.lA PRIORIDADE AO ENSINO
FUNDAMENTAI. E O PAPEI. DO MUNICÍPIO 241
2. A EDUCAÇÃO COMO INVESTIMENTO 244
3. ASPECTOS GERAIS DO FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO 244
3.1 A VINCULAÇÃO CONSTITUCIONAI 244
3.2 A QUESTÃO DA EQUIDADE E A CRIAÇÃO DO FUNDEE 249
3.3. SUBVINCULAÇÃO DE RECURSOS: A EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 14 251
3.4 O SAIÁRIO-EDUCAÇÃO 259
4. A LDB E o FINANCIAMENTO 263
4.1 FINANCIAMENTO, QUALIDADE E EQUIDADE NA LDB 267
5. O PIANO NACIONAL DE EDUCAÇÃO E O FINANCIAMENTO 267
6. ESTRATÉGIAS PARA AMPLIAÇÃO DE
RECURSOS DA EDUCAÇÃO MUNICIPAL 270
6.1 RECURSOS VINCULADOS 270
6.2. SALÁRIO-EDUCAÇÁO E REPASSES DA UNIÃO E DOS ESTADOS 271
6.3 RETORNO DO FUNDEF 272
6.4. O PROGRAMA NACIONAL DE RENDA MÍNIMA
VINCULADA À EDUCAÇÃO - BOLSA ESCOLA 274
6.5 OS PROGRAMAS DE APOIO À EJA E EXPANSÃO DO ENSLNO MÉDIO 275
6.6 PROGRAMAS DE OUTROS MINISTÉRIOS 276
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 278
FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO NO MUNlCIPIO*
A Constituição de 1988 , sintonizada com os valores jurídicos que emanam
de documentos que incorporam as conquistas de nossa época - tais como a
Declaração Universal dos Direitos do Homem e a Convenção Internacional sobre
os Direitos da Criança, determinou expressamente que a educação é um direito.
No que concerne ao ensino fundamental, tornou-o obrigatório, considerando-o
um direito público subjetivo. Dessa forma, pode ser exigido judicialmente por
um conjunto de atores sociais.
Ao direito da criança , corresponde o dever do Estado e da família - norma
constitucional que informará toda legislação, que dá instrumentos (como a
vinculação e subvinculações constitucionais) e prevê estímulos (como o retorno
de recursos propiciado pelo FUNDEF e as políticas de garantia de renda mínima) e
sanções (como a sujeição a processo por crime de responsabilidade e a intervenção;
ou a sujeição a processo por crime de abandono intelectual), para assegurar o
cumprimento do dever e a garantia do direito.
Se o fundamento da obrigação do poder público é o direito da criança , o
cumprimento de seu dever trará, também, consequências económicas benéficas :
a educação constitui investimento, havendo uma correlação direta entre o nível
educacional do povo e o desenvolvimento, seja do município, seja do país. Mais
educação significa mais qualidade de vida, mais cuidado com a saúde, menos
criminalidade, melhor possibilidade de obtenção de emprego e permanência no
mercado, dinamização do consumo, atração de investimentos.
Ao reconhecer a educação como direito e investimento, a legislação, a partir da
Constituição Federal, procura dar os instrumentos para garanti-la. Em primeiro
lugar, resgatando a Emenda Calmou, vincula recursos (18% da receita resultante
de impostos, no caso da União, e 25%, no caso dos demais entes federativos, a
manutenção e desenvolvimento do ensino). Até o advento da Emenda
Constitucional nº 29/2000, que vinculou recursos à Saúde, tratava-se do único
setor social que tinha logrado vencer a resistência das áreas económicas contra a
vinculação de recursos.
Já o artigo 212, § 3º encaminhava uma solução na direção do FUNDEF, ao
dispor que o ensino fundamental deve ter prioridade na distribuição de recursos
- o que se dá com a subvinculação, pelo período de dez anos (até 2006), de 60%
dos recursos previstos no artigo 212 da Constituição ao ensino fundamental,
Para atingir o objetivo da equidade, equilibrando o gasto por aluno,
independentemente da rede publica em que esteja matriculado, a Emenda
Constitucional nº 14 separa uma cesta de impostos e vincula 15% de seu valor a
um fundo redistributivo, segundo o critério da proporção de matrículas. Esse
SUMÁRIO EXECUTIVO
fundo passou a ser conhecido como FUNDEF. Dessa forma, reduzem-se os desníveis
e carreiam-se os recursos para onde estão os alunos. Estimula-se a universalização
do acesso.
A valorização do magistério é o objetivo de outra das subvinculações realizadas
pela EC nº 14 : 60% dos recursos do FUNDEF devem ser gastos com o pagamento
dos professores. A Lei nº 9 424/96 dá mais abrangência à norma, para abrigar,
também, os profissionais do magistério envolvidos com atividades de suporte
pedagógico. Além disso, abre a possibilidade, pelo prazo de cinco anos( até o
presente exercício de 2001), de aplicação de parte desses 60% dos recursos do
FUNDEF na habilitação de professores leigos. Daí advêm, como consequências, o
aumento dos salários e a profissionalização da carreira.
Completando esse quadro, a Carta Magna prevê como fonte adicional do ensino
fundamental a contribuição social do salário-educação, recolhido pelas empresas.
Na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei nº 9 394/96),
encontram-se conjugados os princípios da equidade e da qualidade, sendo
introduzida a noção de custo-aluno-qualidadc, que não é outro se não aquele
mencionado no artigo 60, § 4º do ADCT, com a redação dada pela EC nº 14. Esse
diploma legal dá o conceito normativo das despesas admitidas (art. 70) e não
admitidas ( art.71) como gastos com manutenção e desenvolvimento do ensino.
O Plano Nacional de Educação (aprovado pela Lei n° 10 172/2001) contém
um capítulo específico sobre o financiamento da educação, além de metas referentes
a recursos, dispersas em todo o plano. Propugna pelo tratamento da questão do
financiamento da educação, não como um problema económico, mas como uma
questão de cidadania. Reafirma como diretrizes para o financiamento: a vinculação
de recursos, a gestão por meio de fundos contábeis, a equidade, a fixação de
padrão de qualidade, a equalização de oportunidades educacionais, e a composição
de fontes de recursos. Entre suas determinações está a elaboração dos PPA de
todos os entes federativos, de modo a dar suporte às metas do PNE e planos de
educação dos Estados e Municípios( art.5º).
Com o crescimento da preocupação de se instituírem políticas públicas de
combate à pobreza, o reconhecimento de que a educação tem papel fundamental
para que seja atingido este objetivo e a aprovação de recursos para tanto, com a
Emenda Constitucional nº 31/2000, foram criados novos programas de apoio à
educação de jovens e adultos dos Estados, Municípios e microrregiões de menor
índice de Desenvolvimento Humano-IDH, e à expansão e melhoria do ensino
médio, nos Estados de menor 1DH, assim como o Programa federal Bolsa-Escola,
que tem o objetivo de repassar recursos federais a Estados e Municípios que
mantenham programas de renda mínima associados à educação.
FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO NO MUNlCIPIO
Finalmente, há outras possibilidades de atração de recursos para a educação
municipal, seja pelo aumento das matrículas e acompanhamento do Censo Escolar,
o aperfeiçoamento da máquina arrecadadora, seja pela habilitação em programas
financiados com outros recursos que não os da educação, tais como o Programa de
Garantia de Renda Mínima, ou ainda programas de ministérios que não o MEC,
como, por exemplo, aqueles voltados para a educação profissional (Ministério do
Trabalho), educação de jovens e adultos e formação de professores cm assentamentos
rurais(Ministério da Reforma Agrária) e para a implantação de bibliotecas públicas
nos municípios que ainda não as tenham (Ministério da Cultura).
*****
1. A EDUCAÇÁO COMO DIREITO
Há várias referências à educação distribuídas no texto da Constituição brasileira.
Considerada um direito social [CF, art. 6º], deve ser assegurada pela família, pela
sociedade e pelo Estado, com absoluta prioridade a criança e ao adolescente (CF,
art. 227, 'caput`].
Mas é no artigo 205 - dispositivo que inicia o capítulo da Educação, da Cultura
e do Desporto na Carta Magna - que se define a educação como dever do Estado
e da família e direito de todos.
1.1 A PRIORIDADE AO ENSINO FUNDAMENTAL E O PAPEL DO MUNICÍPIO
Definida a educação como direito, poderia o constituinte ter dado por encerrada
sua tarefa quanto ao tema. Não se deteve, porém. Fez constar do texto que o
ensino fundamental é obrigatório (art. 208, I) e o acesso a esse nível constitui
direito público subjetivo - isto e, exigível judicialmente. Quaisquer cidadãos,
grupos de cidadãos, associações comunitárias, organizações sindicais, entidades
de classe ou outras legalmente constituídas, e ainda o Ministério Público, podem
acionar o poder público para exigi-lo [art. 5% 'caput`, Lei de Diretrizes e Bases da
Educação Nacional - LDB]. Este tem o dever de oferecer, não qualquer tipo de
educação, mas educação de qualidade [CF, art. 206, VII; LDB, art. 4º, IX].
E a ausência de oferta ou a oferta irregular do ensino obrigatório importam
responsabilidade da autoridade competente [CF, art. 208, § 2º]. A LDB vai além,
ao dispor que:
1
1
Esta norma tem uma redação talha do ponto de vista técnico-jurídico, a ponto de não caracterizar
um ripo penal. Entretanto revela a importância conferida ao bem jurídico tutelado (oleira de
ensino obrigatório). E, como veremos, o Decreto-Lei n° 201/67 traz tipos penais perfeitamente
caracterizados, não deixando dúvidas sobre a possibilidade de sanção penal.
"Art. 5º
§ 4º Comprovada a negligencia da autoridade competente para garantir o
oferecimento do ensino obrigatório, poderá ela ser imputada por crime de
responsabilidade."
Sendo a Educação um dever do Estado e a forma de Estado adotada no Brasil
a federativa, há que se buscar na Constituição qual ou quais as esferas do poder
público responsáveis, para se saber qual a autoridade competente. A competência
é tanto de Estados e Distrito Federal [CF, art. 211, § 3-] como de Municípios
[CF, art. 211, § 2-]. A responsabilidade dá-se na mesma medida. É o que se
denomina competência concorrente. Por esse motivo, a Carta Magna prevê que
Estados e Municípios definam formas de colaboração, de modo a assegurar a
universalização do ensino obrigatório [CF, art. 211, § 4º]. Entre aquelas estão:
> a cooperação técnica e financeira que a União (CF, art. 30, VI, e art. 211,
§ 1º] e os Estados [C.F, art. 30, VI] prestam aos Municípios. É o que se denomina
função supletiva;
> a organização dos sistemas de ensino em repinte de colaboração [CF, art. 211,
'caput'; LDB, art. 8º, 'caput'];
> a gestão associada de serviços públicos, nos termos da lei que regulamentar
o artigo 241 da Constituição Federal [Emenda Constitucional nº 19].
Observe-se que as diversas formas de colaboração não são excludentes.
O Município que organizar seu sistema de ensino continua tendo direito à
assistência técnica e financeira da União e dos Estados.
A LDB preceitua que ao Município incumbe oferecer a educação infantil e, com
prioridade,
2
o ensino fundamental, permitindo-se a atuação em outros níveis
somente se atendidas as necessidades dessa área de competência e sem
comprometer os percentuais mínimos vinculados a manutenção e desenvolvimento
do ensino [LDB, art. 11, V].
Como autoridade competente, os prefeitos estão sujeitos a processo por crime
de responsabilidade, hipótese em que o julgamento se dá pelo Poder Judiciário,
independentemente do pronunciamento da Câmara Municipal.
2
A LDB hierarquiza prioridades - o que não é feito pela Constituição, ensejando a discussão
sobre a inconstitucionalidade do dispositivo (opinião com a qual concordamos). De qualquer
maneira, somente ao STF cabe o controle de constitucionalidade. O artigo 11, V da LDB está
em pleno vigor e gera efeitos jurídicos.
FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO NO MUNlCIPIO*
Constitui ainda, crime de responsabilidade negar execução a lei federal
[Dccreto-lei nº 201/67, art. 1º, XIV]. Ao direito da criança e do adolescente
corresponde o dever do Estado e da família. Os pais tem obrigação de matricular
os filhos na rede regular de ensino [ECA, art. 55]. É crime deixar de fazè-lo, sem
justa causa [Código Penal, art. 246].
Os prefeitos podem buscar a colaboração do Conselho Tutelar e do Ministério
Público para verificar as causas da não-efetuação das matrículas pelos pais.
• A Educação e um direito de todos e dever do Estado [CF, art.
205 J.
• O Estado deve garantir um padrão mínimo de qualidade do ensino
[CF, art. 206, VI; LDB, art. 4º, IX].
• O acesso ao ensino fundamental e direito público subjerivo [CF,
art. 208, § lº|.
• O não-oferecimento de ensino fundamental ou sua oferta irregular
implica a responsabilidade da autoridade competente [CF, art. 208,
§2º].
• O Município atuará prioritariamente no ensino fundamental e na
educação infantil [CF, art. 211, § 2º], contando para tanto com a
cooperação técnica e financeira da União e dos Estados [CF, art.
30, VI].
• O Município é responsável pela educação infantil e, com prioridade,
pelo ensino fundamental [LDB, art. 11, V].
• O prefeito é autoridade responsável pela oferta do ensino
fundamental.
• O prefeito é sujeito a processo por crime de responsabilidade se
negligenciar a oferta do ensino obrigatório [LDB, art. 5º, § 4º] ou
se negar execução a lei federal [Decreto-lei nº 201/67, art. lº, XIV].
• A educação é direito de todos e dever da família [CF, art. 205,].
•> Os pais têm o dever de matricular os filhos na rede de ensino [ECA,
art. 55].
• É crime deixar, sem justa causa, de prover à instrução primária do
filho cm idade escolar [CP, art. 246].
• O prefeito pode buscar a colaboração do Ministério Público
para verificar os motivos pelos quais as famílias não matriculam
seus filhos no ensino obrigatório.
2. A EDUCAÇÃO COMO INVESTIMENTO
O dever do Estado de garantia do acesso a educação justifica-se, pois, por ser a
educação elemento essencial do exercício pleno da cidadania. Esta, indubitavelmente,
é a dimensão primordial da obrigação do poder público. Há, entretanto, outros
aspectos que não são irrelevantes. A educação, a par de requisito da cidadania, e
também um investimento. Há correlação entre escolaridade da população e
desenvolvimento. Do ponto de vista individual, a educação melhora a qualidade de
rida, o acesso ao mercado de trabalho, e constitui instrumento de ascensão social.
A melhoria da qualidade da mão-de-obra é fator de atração de investimentos e
dinamização do consumo. Isto é válido para o país e para o Município.
Uma boa orientação dos investimentos, de forma a melhorar a eficiência do
sistema educacional, pode significar uma considerável economia de recursos, que
poderiam ser então deslocados para o atendimento do padrão de qualidade a que
se refere a LDB. O principal objetivo no que se refere a eficiência é, a partir da
melhoria da qualidade, promover a correção do fluxo escolar, com a redução da
repetência e da evasão. Ao reorientar o foco da escola para o aluno, o sistema,
além de melhorar a qualidade, fica mais económico.
A educação é um investimento que deve ser contínuo, e cujos resultados
aparecem a longo prazo - às vezes na próxima geração. Daí a importância da
existência de fontes de recursos estáveis que financiem o esforço de universalização
do ensino e o aprimoramento de sua qualidade.
3. ASPECTOS GERAIS DO FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO
3.1 A VINCULAÇÃO CONSTITUCIONAL
Estabelecidas as obrigações do Estado e as responsabilidades das autoridades,
no que se refere à educação, preocupou-se o legislador cm dotar o poder público
com meios para cumpri-las. De nada valeriam as rigorosas sanções previstas se
ausentes os instrumentos para garantia do direito. Uma primeira medida
fundamental foi a vinculação de recursos para manutenção e desenvolvimento do
ensino - que tem origem recente na Emenda Calmon - mas foi sempre marca das
Constituições democráticas brasileiras, a partir de 1934, que a adotavam após
sua supressão nos períodos autoritários. Assim, o artigo 212, ´caput` da Carta
Magna dispõe que:
FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO NO MUNlCIPIO*
"Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os
Estados, O Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo,
da receita resultante de impostos, compreendendo a proveniente das
transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino".
Alguns aspectos do dispositivo merecem destaque [Veras, 1997, p. 58-591:
• Há um piso mínimo de aplicação dos recursos vinculados à manutenção e
desenvolvimento do ensino: 18% para a União e 25% para Estados, Distrito
Federal e Municípios. Esses percentuais podem ser inclusive elevados (pela
Constituição Estadual para os Estados e pela Lei Orgânica nos casos do
Distrito Federal e dos Municípios).
3
• A vinculação é realizada em relação às receitas resultantes de impostos, e
não à totalidade dos recursos orçamentários. Observe-se que os recursos
de impostos não constituem a totalidade do recursos tributários. São um
subconjunto (estes últimos incluem as taxas e contribuições de melhoria,
que não entram na vinculação). O imposto é uma espécie do género tributo.
• As receitas provenientes de transferências, mas que tenham como origem
impostos, devem ser computadas como se impostos fossem, para efeitos de
vinculação. Assim, os Estados e o Distrito Federal devem adicionar à sua
receita de impostos as transferências oriundas da União que tenham como
base os impostos. De igual modo devem proceder os Municípios,
incorporando à sua base de cálculo para manutenção e desenvolvimento
do ensino as transferências do Estado e da União que tenham como origem
os impostos.
• Toda receita resultante de impostos tem percentual vinculado a manutenção
e desenvolvimento do ensino. Assim, além de fazer incidir a alícota de
25% sobre impostos e transferências, o Município deve também considerar
as parcelas da dívida ativa e das multas que sejam resultantes de impostos.
• A receita resultante de impostos pode financiar todos os níveis e modalidades
de educação escolar: a educação básica, formada pela educação infantil,
ensino fundamental e ensino médio; e a educação superior. Os Municípios,
porém, têm sua atuação prioritária no ensino fundamental e na educação
infantil, permitida a oferta de outros níveis de ensino somente quando
estiverem atendidas de forma plena as necessidades de sua área de
competência e com recursos acima dos percentuais mínimos definidos no
artigo 212 da Constituição Federal [LDB, art. 11, V].
PÔS autores fizeram um levantamento das vinculações no nível estadual.
• A expressão "manutenção e desenvolvimento do ensino" (MDB) tem um
sentido técnico-jurídico preciso. Não se confunde com educação lato sensu
(em geral) como usualmente se entende. Tampouco com a "função educação
e cultura", prevista na Lei nº 4.320/64 (que trata da classificação da despesa
orçamentária).
4
Há várias despesas desta função que não são despesas com
manutenção e desenvolvimento do ensino.
• A obrigação prevista é a aplicação anual. Não há necessidade de aplicar
25% mês a mês. Não haveria mesmo essa possibilidade, dada a flutuação
da arrecadação e a distribuição temporal irregular das despesas. Entretanto,
há que se fazer a apuração das diferenças entre a receita e a despesa previstas
e as efetivãmente realizadas - que resultem no não-atendimento dos
percentuais mínimos obrigatórios - a cada trimestre do exercício financeiro,
e corrigi-los nesse prazo [LDR, art. 69, § 4º]. É necessário portanto
planejamento para que a media de cada trimestre seja 25% com base na
arrecadação real.
• Os percentuais referentes à União (18%) aos Estados (25%) incidem sobre
a receita líquida dos impostos, isto é, deve-se :
> No caso da União: deduzir previamente da receita bruta de imposto a parcela
transferida para Estados, Distrito Federal e Municípios;
> No caso dos Estados: deduzir previamente da receita bruta de impostos e
transferências a parcela transferida aos Municípios;
> No caso do Distrito Federal e dos Municípios: fazer incidir a alícota de
25% sobre toda a receita de impostos (próprios e transferidos).
VINCULAÇÃO CONSTITUCIONAL: [CE, ART. 212]
OBRIGAÇÕES DOS ENTES FEDERATIVOS
ENTE FEDERATIVO APLICAÇÃO MÍNIMA EM MDE
União 18% da receba resultante de impostos
Estados* e 25% da receita resultante de impostos,
Distrito Federal** incluídas as transferências
Municípios** 25% da receita resultante de impostos,
incluídas as transferências
* Percentual mínimo pode ser elevado pela Constituição
* * Percentual mínimo pode ser elevado pela lei Orgânica
4
Em decorrência da Portaria nº 42/99, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, a
educação passa a ocupar função exclusiva, a partir do exercício de 2002.
FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO NO MUNlCIPIO*
RECURSOS VINCULADOS E RECURSOS NÃO VINCULADOS
DESPESAS ADMITIDAS E DESPESAS NÃO ADMITIDAS NOS 25% VINCULADOS
3.1.1 CONSEQUÊNCIAS DA NÃO-APLICAÇÁO DO MÍNIMO LEGAL
A não-aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos (25%)
em manutenção e desenvolvimento do ensino sujeita o Estado e o Distrito Federal
a intervenção da União [CF, art. 34, VII] e o Município, a intervenção do Estado
[CF, art. 35, III]. Pode implicar ainda para o Município:
> a rejeição das contas por parecer prévio do Tribunal de Contas, com o
consequente encaminhamento da questão a Câmara de Vereadores, e se
Confirmada a rejeição, ao governador e ao Ministério Público;
> a impossibilidade de celebração de convénios com órgãos da administração
estadual e federal, que exigem certidão negativa do Tribunal de Contas;
> a impossibilidade de realização de operações de crédito junto a instituições
financeiras;
> a perda da assistência financeira da União e dos Estados [LDB, art. 76].
Para o agente público (prefeito), podem advir as seguintes consequências:
> sujeição a processo por crime de responsabilidade, se caracterizados os tipos
penais previstos no artigo lº, III e XIV do Decreto-lei nº 201/67 (respectivamente,
aplicar indevidamente verbas públicas e negar execução a lei federal). Nesses casos
a pena prevista é de detenção de três meses a três anos. A condenação definitiva
por esses crimes de responsabilidade acarreta a perda do cargo, a inabilitação para
exercício de cargo ou função pública, eletivo ou de nomeação, pelo prazo de
cinco anos [Decreto-lei n - 201/67, art. lº, § 2º];
> sujeição a processo por crime de responsabilidade, se caracterizada a
negligência no oferecimento do ensino obrigatório [LDB, art. 5º, § 4º|;
> sujeição a processo penal se caracterizado que a aplicação de verba publica
foi diversa à prevista em lei [Código Penal, art. 315]. A pena é de um a três meses
de detenção ou multa;
> inelegibilidade, por cinco anos, se suas contas forem rejeitadas por
irregularidade insanável e por decisão irrecorrível do órgão competente, salvo se
a questão houver sido ou estiver sendo submetida à apreciação do Poder Judiciário
[ Lei Complementar nº 64/90, art. lº, "g"].
Os atos do administrador estão ainda sujeitos às sanções da Lei nº 8.429/92
(que tipifica os atos de improbidade administrativa), que, dependendo da
gravidade, podem acarretar:
> ressarcimento integral do dano, se houver;
> perda da função pública;
> suspensão dos direitos políticos por até dez anos;
FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO NO MUNlCIPIO*
> pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida;
> proibição de contratar com o poder público ou receber benefícios ou
incentivos fiscais ou creditícios.
Entre os atos tipificados pela lei, além de várias outras condutas, estão "liberar
verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de
qualquer forma para a sua aplicação irregular" [art.10, XI] e " deixar de prestar
contas quando esteja obrigado a fazê-lo" [ art. 11,VI ]
3.2 A QUESTÃO DA EQUIDADE E A CRIAÇÃO DO FUNDEF
Constatou-se que a diversidade da capacidade de arrecadação de Estados e
Municípios, e destes entre si, levava a uma diferença significativa de gasto por
aluno - ferindo o princípio constitucional da igualdade. Ao lançar a proposta do
FUNDEF, em 1995, o MEC argumentava [MEC, 1995, p. 5]:
"Este sistema acarreta enormes desigualdades na oferta do ensino dentro de
cada Estado. Para ter uma ideia do que isto representa, podemos comparar o
gasto médio por aluno nas redes municipais e estaduais de diferentes Estados,
conforme consta da tabela em anexo. Conforme se pode verificar, os casos
extremos são oferecidos pelos Estados do Maranhão e de São Paulo. No lº
caso, como a rede estadual é reduzida, o gasto médio por aluno é de RS
343,00, ao passo que o gasto médio das redes municipais, responsáveis pela
maioria das matrículas, não passa de R$ 87,68.
Em São Paulo, ocorre o inverso. Como o Estado arca com a maioria das
matrículas, o gasto médio da rede estadual é de RS 336,00 isto é, inferior ao do
Maranhão. Por outro lado, o gasto médio das reduzidas redes municipais,
aplicando-se integralmente os dispositivos constitucionais, seria de RS 1.165,00.
Havendo equalização de responsabilidades, o gasto médio no Maranhão seria
de R$ 170,00 e em São Paulo RS 430,00".
Segundo levantamento de Barjas Negri [Negri, p. 14], de 1995, um aluno da
rede estadual de ensino fundamental de Alagoas receberia 531 reais/ano, enquanto
seu colega da rede municipal receberia apenas 128 reais/ano.
Por outro lado, um aluno da rede estadual paulista receberia 395 reais/ano e
seu colega da rede municipal receberia 1.276 reais. Assim, aponta Rezende Pinto
(1996, p. 9): "dois cidadãos do mesmo estado e do mesmo nível de ensino são
tratados de forma absolutamente distinta, o que é inaceitável".
Negri [´op. cit.` p. 11 ] indicava, entre os exemplos mais evidentes de distorções,
que o conjunto dos Municípios do Maranhão e de Alagoas era responsável por
dois terços das matrículas e recebia apenas um terço dos recursos.
Para atenuar essa situação foi concebido o FUNDEF, como mecanismo de
redistribuição, a fim de promover a equidade, no que se refere ao ensino
fundamental. A regra é simples. O dinheiro deve estar onde estão os alunos.
Quem mantém rede recebe recursos. Quem abre mais vagas, recebe mais. Como
salientou Negri [´op. cit.` p. 7], o FUNDEF correspondeu a uma minirreforma
tributária, com um critério educacional.
O Congresso Nacional introduziu algumas modificações que apontam para uma
preocupação, além da equidade, da dimensão da adequação a um padrão mínimo
de qualidade [CF, art. 211, § lº; ADCT, art. 60, § 4º; LDB, art. 4º, IX] - cuja
operacionalização requer aperfeiçoamento, com o fortalecimento da função supletiva
dos Estados e da União - como já propugnava Anísio Teixeira (1957, p. 31).
Além do aspecto financeiro da redistribuição, há o aspecto da transparência
da gestão. Como aponta Gadotti (1996, p. 21), a ideia de fundos, ao estabelecer
critérios objetivos, rompe com práticas clientelistas. É inegável, pois, o efeito do
FUNDEF no aspecto da equidade, sobretudo no Nordeste - onde as redes municipais
são responsáveis por grande parte das matrículas (cerca de 50%). Nessa região, há
transferência de recursos de Estados e de Municípios mais ricos para os mais
pobres, além da complementação da União, quando for o caso.
Considerando o conjunto dos Municípios brasileiros, observa Sergei Soares,
5
cm estudo de 1996, que
"cerca de 2100 Municípios ganharão recursos e outros 2100 perderão. Mas
as redes escolares dos municípios que perderão atendem a cerca de 1,4 milhão
de alunos, enquanto as redes dos que ganharão arendem a cerca de 7,4 milhões.
Sete redes estaduais (9,7 milhões de alunos) ganharão e 18 (6,3 milhões de
alunos) perderão recursos. Ou seja, 17,1 milhões de alunos estão matriculados
em redes que ganharão com o FUNDEF e 7,8 milhões, em redes que perderão".
Segundo aponta o balanço do primeiro ano do FUNDEF, elaborado pelo MEC,
cerca de 39,2% dos Municípios teriam contado, em 1998, com um valor por
aluno/ano abaixo do valor mínimo nacional, não fosse o FUNDEF. No balanço
1998-2000, recentemente publicado, esse percentual eleva-se para 43,1% em
1999. Isto é, há cada vez um número maior de municípios pobres que dependem
de um sistema de financiamento do tipo do FUNDEF, O que coloca na agenda
educacional a questão da transformação do FUNDEF num mecanismo permanente
(atualmente há previsão para seu término em 2006 - o que teria forte impacto
sobre o financiamento da educação).
5
Soares, Serguci. "Desigualdades no Financiamento da Educação e o Fundo de Valorização do
Magistério", MEC/ProjetoNordes/Banco Mundial/UNICEF. Disponível na Internet.
FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO NO MUNlCIPIO*
3.3. SUBVINCULAÇÂO DE RECURSOS: A EMENDA CONSTITUCIONAL N 14
3.3.1 PRIMEIRA SUBVINCULAÇÂO
Para garantir que o ensino fundamental obrigatório fosse priorizado na
distribuição dos recursos - como determina o artigo 212, § 3° da Constituição
Federal, a Emenda Constitucional nº 14 subvinculou |ADCT, art. 60, 'caput'] 60%
dos recursos vinculados pelo artigo 212 ao ensino fundamental. Assim 60% dos
25% (isto é 15% da receita resultante de impostos) devem ser aplicados no ensino
fundamental - regular ou supletivo. Esta primeira subvinculação é anterior ao FUNDEF
e inclui também os impostos próprios (no caso do Município, o IPTU, ISS e o ITBI).
3.3.2 SEGUNDA SUBVINCULAÇÂO: O FUNDEF
O artigo 60, § lº, do ADCT prevê a criação, no âmbito de cada Estado e do
Distrito Federal, do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorização do Magistério, com a duração de dez anos (até
2006), que passou a ser conhecido como FUNDEF. Seus objetivos são:
> garantir a universalização do ensino fundamental;
> garantir a remuneração condigna do magistério.
O FUNDEF é constituído por uma "cesta" de recursos provenientes de alguns
impostos f ADCT, art. 60, § 2º]; dos quais é separada a parcela de 15%:
> do Estado: FPE, ICMS, IPI-Exp;
> do Município: FPM, cota do ICMS, cota do IPI-Exp.
Inclucm-se também 15% dos recursos da compensação financeira referente às
perdas com a desoneração das exportações [Lei nº 9.424/96, art. lº, § 2º].
Os chamados impostos próprios dos Municípios não entram no fundo. No
caso dos Estados não entram o IPVA e o Imposto de Transmissão 'causa mortis' e
doação de quaisquer bens ou direitos.
3.3.2.1 Características do FUNDEF
> Âmbito de cada Estado
O fundo não é estadual. É de âmbito estadual. Não é gerido pelo governo do
Estado ou por qualquer estrutura administrativa. Não há possibilidade de o Estado
reter recursos. Trata-se de um fundo multigovernamental, que pertence
simultaneamente a cada Município e ao Estado. Sendo formados no âmbito de
cada Estado, há na realidade 27 fundos que não se comunicam - isto é, não há
possibilidade de perda de recursos de um Estado para outro.
> Natureza contábil
O fundo não tem personalidade jurídica e tampouco qualquer órgão
administrativo gestor. Trata-se de um sistema de contas bancárias para as quais
são destinados recursos vinculados a um objetivo.
> Contas específicas e automaticidade dos repasses
O FUNDEF e um mecanismo de (re) distribuição equânime de recursos,
automaticamente transferidos, através de contas únicas e específicas vinculadas
ao ensino fundamental público. Com o fluxo de recursos garantido pela
automaticidade dos repases, o administrador pode planejar suas ações, sabendo
que contará efetivamente com aquele dinheiro.
> Destinação
Os recursos do FUNDEF destinam-se a manutenção e desenvolvimento do ensino
fundamental público e a valorização de seu magistério [ Lei nº 9.424/96, art. 2º,
'caput`]. Para repassar recursos a instituições privadas conveniadas, o Município
poderá lançar mão de seus impostos próprios (IPTU, ISS e ITBI) e dos restantes
10% dos impostos vinculados que não ingressam no Rindo.
> Critério de partilha
Conforme dispõe o artigo 2º, § lº, I da Lei do FUNDEF, a distribuição dos
recursos, no âmbito de cada Estado e do Distrito Federal, dar-se-á entre o governo
estadual e os governos municipais, na proporção do número de alunos
matriculados anualmente nas escolas cadastradas das respectivas redes de ensino,
considerando-se para esse fim as matrículas das 1ª a 8ª séries do ensino fundamental.
Admite-se, evidentemente, as matrículas de alunos caso o curso seja organizado
cm uma das formas previstas no artigo 23 da LDB (ciclos, períodos, etc).
Em razão de veto presidencial, as matrículas referentes à educação de jovens e
adultos não integram a base de cálculo para efeito de recebimento de recursos,
embora a despesa possa ser efetuada nesses casos. São vagas sem "lastro" financeiro.
> Ano-base
O número de matrículas que integra a base de cálculo é apurado pelo Censo
Escolar e refere-se sempre às matrículas do ano anterior ao ano letivo [Lei nº
9.424/96, art. 6º, § 1º]. Ao número de matriculas deve ser somado o total estimado de
novas matriculas.
> Diferenciação de custos
A Lei do FUNDEF prevê que, a partir de 1998, sejam considerados na
distribuição a diferença de custos por aluno segundo os níveis de ensino (1
a
a 4
a
e 5
a
a 8
a
) e tipos de estabelecimento (escolas rurais e educação especial). Trata-se
FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO NO MUNlCIPIO*
de um resgate da noção de custo. A operacionalização da diferenciação de custos
ainda não foi realizada plenamente. A partir do exercício de 2000 houve a
diferenciação para as 1
a
a 4
a
séries, 5ª a 8ª séries e educação especial. Ainda falta
definir um coeficiente para a educação rural, que permita enfrentar de maneira
mais eficaz algumas questões, como o transporte escolar na zona rural.
> Censo escolar
Uma vez que o número de matrículas constitui o elemento gerador de recursos
(não só para efeitos do FUNDEE, mas também da merenda escolar e outros
programas), é de fundamental importância a coleta precisa dos dados do Censo
Escolar. Base para a distribuição dos recursos do FUNDEF, o Censo Escolar é
organizado pelo MEC/lNEP, sendo a coleta de dados procedida nos Municípios.
Os Conselhos de Acompanhamento e Controle Social do FUNDIU? têm a atribuição
de supervisionar o censo [Lei nº 9.424/96, art. 4º, § 2º].
No prazo de trinta dias da publicação do censo no Diário Oficial da União, os
Estados, Distrito Federal e Municípios poderão recorrer para retificação dos dados
publicados. Observe-se que a lei não se limita aos dados publicados relativos ao
Município - mas a quaisquer dados publicados pelo censo. Isto porque a incorreção
nos dados de um ente federativo prejudica o conjunto. O Município perde se:
> aos dados publicados referentes a suas matrículas corresponderem número
menor que o realmente existente no momento da apuração;
> os dados publicados que sejam referentes ao Estado e a outros Municípios
apresentem número de matrículas maior que o realmente existente no momento
da apuração.
E importante assinalar que, embora em bloco diferente do reservado ao ensino
fundamental regular, nos formulários do censo, o aluno portador de necessidades
especiais que peitencer ao ensino fundamental público deve ser computado para efeito
da base de cálculo do FUNDEF. Um formulário mal preenchido pode significar perda
de recursos. Daí a importância dos Conselhos de Acompanhamento e Controle
Social - CACS, mesmo no caso em que o Município perca recursos para o fundo.
> Garantia da fidedignidade dos dados
O fornecimento doloso de informações falsas pode acarretar sanções
administrativas, civis e penais ao agente que lhe der causa [Lei nº 9.424/96, art.
10, parágrafo único].
Os Conselhos de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEF fiscalizam
o censo e acompanham as variações mais significativas do número de matrículas.
O MEC realiza auditorias para verificar a veracidade dos dados. O Ministério
Público, se houver indícios de irregularidades, pode instaurar inquérito civil para
apurar os fatos.
> Conselhos de Acompanhamento e Controle Social
A Lei do FUNDEF tem vários mecanismos para garantir a transparência. Um
deles, como vimos, e a existência de uma conta específica; outro é a constituição
dos conselhos no âmbito da União, dos Estados, DF e Municípios.
Os conselhos devem acompanhar e exercer o controle social sobre a repartição
(daí sua atribuição de supervisionar o Censo Escolar), transferência e aplicação
dos recursos do fundo. Para tanto, é importante que acompanhem desde a
elaboração do orçamento ate os procedimentos licitatórios e a efetiva aplicação
dos recursos, sempre procurando associar-se nessa tarefa aos Poderes Executivo
e Legislativo municipais, ao Tribunal de Contas, aos Conselhos Tutelares e de
Direitos da Criança e Adolescente, e ao Ministério Público. Com a Lei
Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilbidade Fiscal) o Executivo deverá
dar ampla divulgação(art.48, 'caput") aos instrumentos de transparência de gestão
fiscal (planos,orçamcntos,leis de diretrizes orçamentárias, prestações de contas,
relatórios de gestão fiscal). Deverão ser realizadas audiências públicas, durante os
processos de elaboração e de discussão dos planos, leis de diretrizes orçamentárias
e orçamentos. Neste momento é importante a presença dos conselhos para garantir
a correta elaboração do orçamento da educação, por exemplo, lembrando a
necessidade de fazer constar do orçamento todas as receitas resultantes de impostos,
inclusive as correspondentes a dívida ativa e multas, frequentemente esquecidas.
O controle social exercido pelos conselhos não se confunde com controle
interno, de responsabilidade da Prefeitura; ou com controle externo, exercido
pela Câmara de Vereadores com auxílio do Tribunal de Contas. Os conselhos não
dão parecer prévio, não julgam contas e não autorizam ou desautorizam ações
das Secretarias de Educação. Não são órgãos de contas municipais - hipótese que
violaria disposição constitucional [CF, art. 31, § 4º].
Cabe-lhes identificar problemas e irregularidades e contribuir para que cessem,
atuando em primeiro lugar junto às próprias Prefeituras; persistindo os problemas,
devem encaminhá-los aos órgãos de controle. Há Tribunais de Contas que já
estabeleceram como condição prévia para análise das contas o visto dos Conselhos
do FUNDEF.
O Conselho, no âmbito municipal, é constituído por, no mínimo quatro
membros, representando:
> a Secretaria Municipal de Educação ou órgão equivalente;
> os professores e os diretores das escolas públicas do ensino fundamental;
FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO NO MUNlCIPIO*
> os pais de alunos;
> os servidores de escolas públicas do ensino fundamental. Onde houver
Conselho Municipal de Educação será incluído um representante deste órgão no
Conselho de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEF.
A municipalidade é representada pela Secretaria Municipal de Educação. Os demais
membros indicados são representantes dos seus pares e devem ser por eles indicados.
Os conselhos têm acesso aos registros contábeis e demonstrativos gerenciais
mensais e atualizados, relativos aos recursos repassados ou recebidos à conta do
fundo [Lei nº 9.424/96, ait. 5º].
Conforme a Lei do FUNDEF (art. 4º, 'caput'), os conselhos já deveriam estar
instituídos, no prazo de 180 dias a contar da vigência da lei. Segundo dados do MEC
(Balanço do FUNDEF 1998-2000), 98% dos Municípios já contam com conselhos.
> Valor Mínimo Anual
O estabelecimento de um valor mínimo anual por aluno representa o núcleo
da proposta do FUNDEF. Por meio dele promove-se equidade e dá-se o primeiro
passo, ainda insuficiente mas muito importante, para se atingir o desejado custo-
ãluno-qualidade (segundo a emenda, em cinco anos, isto e, no presente exercício
de 2001 - ADCT, art. 60, § 4º).
A Emenda Constitucional nº 14 previu que a União complementasse o FUNDEF
no âmbito dos Estados que não atingissem o valor mínimo por aluno, fixado
anualmente [ADCT, art. 60, § 2º]. Determinou ainda que a lei dispusesse sobre a
forma de cálculo desse valor [ADCT, art. 60, § 7
a
]. O valor mínimo foi
excepcionalmente fixado em 300 reais para o ano de 1997. A partir do exercício
de 1998 deveria ser observada a forma prevista no artigo 6º, § 1º da Lei do
FUNDEF, que dispõe:
"Art. 6"
§ lº O valor mínimo anual por aluno, ressalvado o disposto no § 4º
J
, será
fixado por ato do Presidente da República e nunca será inferior a razão entre a
previsão da receita total para o fundo e a matrícula total do ensino fundamental
no ano anterior, acrescida do total estimado de novas matrículas, observado o
disposto nos incisos I e 11 do § lº do art. 2º".
Em 1998 e 1999, o valor mínimo foi fixado em 315 reais. Em 2000,iniciou-
se a diferenciação de coeficientes, sendo os valores de:
> R$ 333,00, para as 1ª a 4
a
séries;
> R$ 349,65, para as 5
a
a 8ª séries e educação especial.
Para o exercício de 2001, o Decreto nº 3 742/2001 prevê os valores de:
> R$ 363,00, para as 1º a 4
a
séries;
> R$ 381,15, para as 5ª a 8ª series e educação especial.
No caso de o valor mínimo não ser atingido no âmbito do Estado, a União
complementa.
O valor mínimo é proposto pelo Ministério da Educação e pelo Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão (MOG), até o dia 30 de abril de cada ano, e
fixado por decreto presidencial no final do ano, para vigorar no ano subsequente
[Dec. nº 2.264/97, art. 7
a
]. Constitui falta grave a adoção de quaisquer
procedimentos que impliquem pagamento incorrem pela União dos valores
devidos ao Fundo [Dec. nº 2.264/97, art. 8º].
O valor mínimo anual, fixado nacionalmente, não se confunde com o custo-
aluno-qualidade. O primeiro está ancorado na disponibilidade de recursos, e o
último relaciona-se ao custo dos insumos educacionais para atender a um
determinado padrão de qualidade. Observe-se ainda que, no âmbito da maioria
dos Estados (todos aqueles que não recebem a complementação da União), o
valor armai estimado, por aluno, será superior ao valor mínimo. Isto é, em cada
Estado, cada matrícula adicional corresponderá ao valor daquele Estado. Por
exemplo, para 2001, os valores estimados para o Rio Grande do Norte são de R$
555,6 (para 1ª a 4
a
série) e R$ 583,3 ( 5ª a 8ª série e educação especial).
A partir da LDB, o foco da política educacional orienta-se para a escola, e,
dentro da escola, para o aluno. Assim, o valor mínimo anual por aluno não deve
constituir apenas uma referencia, uma base de cálculo para que a esfera responsável
pela rede receba recursos. Deve constituir unidade de gasto mínimo por aluno,
cm cada escola. Este é o objetivo do FUNDEF: a equidade. De nada adiantaria esse
esforço se, no Município, a escola da periferia não atingisse o gasto mínimo,
sendo o excedente deslocado para as escolas dos bairros nobres. O mesmo
raciocínio vale para a escola rural em face da urbana. A LDB é clara, ao dispor:
"Art. 11. Os Municípios incumbir-se-ão de:
II - exercer ação redistributiva em relação às suas escolas".
Recorde-se que o artigo 76 condiciona a ação supletiva e redistributiva da
União e dos Estados em favor dos Municípios, do cumprimento do disposto na
LDB. Assim, é necessária a redistribuição dos recursos às escolas, a fim de que
todos possam atingir padrões mínimos de funcionamento e qualidade.
A distribuição de recursos - pressuposto do exercício da autonomia de gestão
financeira prevista na LDB (art. 15) - já ocorreu em pelo menos vinte Estados
[Amaral Sobrinho, 1994, p. 57 e 55]. As formas utilizadas para transferências de
FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO NO MUNlCIPIO*
recursos foram: empenho ao diretor, adiantamento a servidor, suprimento de
fundos e subvenções as associações de pais e professores. É preciso enraizar a
prática de repasses diretos às escolas e vencer as dificuldades burocráticas e/ou
jurídicas para sua adoção.
Após algumas experiências, entre as quais merecem destaque as dos Estados
de Minas Gerais e Rio Grande do Sul e do Município de Porto Alegre, podem-se
apontar alguns caminhos:
• definição de repasses periódicos para as escolas, utilizando-se do
regime de adiantamento - os quais devem estar previstos no orçamento da
Secretaria de Educação;
• a Secretaria da Educação pode condicionar os repasses à apresentação
de planilhas de custo das escolas e à elaboração por estas do Plano de
Desenvolvimento da Escola (PDE), que contemple suas metas de aplicação
financeira;
• celebração de convénios (no caso de despesas vinculadas, isto é, que
sejam definidas pela Secretaria de Educação) e de termos de compromisso
(no caso de despesas definidas pela escola segundo seu plano de
desenvolvimento) com a Unidade Executora, que pode ser o conselho
escolar ou a associação de pais e professores, a exemplo do que ocorre com
o programa federaJ "Dinheiro Direto na Escola" (MP nº 2.100-29/2001);
• no caso de repasse aos conselhos escolares é recomendável que as
escolas tenham CGC próprio, diferente daquele da Prefeitura.
3.3.3. TERCEIRA SUBVINCULAÇÃO: PAGAMENTO DE PROFESSORES
O
artigo
60, § 5º do ADCT
estabelece mais
uma
subvinculação:
dos
recursos
do FUNDEF,
60% devem
ser
destinados
ao
pagamento
dos
professores
do
ensino
fundamental cm efetivo exercício. O artigo 7
a
da Lei nº 9.424/96 alargou esse
conceito, incluindo todos os profissionais do magistério, isto é, os docentes e os
profissionais de atividades de suporte pedagógico (direção, administração escolar,
planejamento, inspeção, supervisão e orientação educacional).
Com a Resolução nº 3/97 do Conselho Nacional de Educação consolidou-se
o entendimento de que os recursos podem ser utilizados também para o pagamento
dos profissionais envolvidos com o suporte pedagógico como quer a Lei do
FUNDEF. Entretanto, alguns Tribunais de Contas estão se prendendo à literalidade
da EC nº 14. E recomendável, portanto consulta prévia às cortes de Contas.
A Lei do FUNDEF
permite, ainda,
no
prazo
de
cinco anos,
a
contar
da sua
publicação (até o presente exercício de 2001), a aplicação de parte dos recursos
da parcela de 60%, subvinculados para o pagamento dos profissionais do
magistério, na capacitação de professores leigos. Essa capacitação deve ser
entendida à vista do que dispõem os §§ 2º e 3º do artigo 9º da Lei do FUNDEF
como habilitação.
Observe-se que a vinculação refere-se a remuneração. Não podem ser incluídas
nos 60% despesas como vale-transporte, tíquete-alimentação ou cesta básica -
uma vez que não têm natureza salarial.
Em nenhuma hipótese e admitido o pagamento de inativos do ensino
fundamental com a parcela dos 60% (mesmo nos casos cm que o Tribunal de
Contas considere essa despesa como manutenção do ensino. Nessa hipótese podem
ser utilizados os 40% restantes do FUNDEF ou os 15% relativos aos impostos
próprios que não integram o FUNDEF).
SUBVINCULAÇÓES CONSTITUCIONAIS
(ART. 60, ADCT): OBRIGAÇÕES DOS ENTES FEDERATIVOS
ENTE FEDERATIVO
União
Estados e Distrito Federal
Municípios
GASTO NO ENSINO FUNDAMENTAL
Gasto de no mínimo o equivalente a
30% dos recursos do art. 212 em
erradicação do analfabetismo e
manutenção e desenvolvimento do
ensino fundamental
Gasto de no mínimo 60% dos
recursos do art. 212 cm manutenção
e desenvolvimento do ensino
fundamental
Gasto de no mínimo 60% dos
recursos do art. 212 cm manutenção
e desenvolvimento do ensino
fundamental
CONTRIBUIÇÃO AO FUNDEF
Complementação do valor mínimo
anual por aluno aos fundos que
não o atingirem
15% sobre:
- cota estadual do ICMS
- cota do Fundo de Participação
dos Estados e DF
, cota estadual do IPI-Exp.
, Compensação referente à
desoneração das exportações
(LC nº 87/96)
15% sobre:
, cota municipal do ICMS
, Fundo de Participação dos
Municípios
. cota municipal do IPI-Exp.
-
compensação referente a
desoneração das exportações
(LC nº 87/96)
GASTO COM VALORIZAÇÃO DO
MAGISTÉRIO
Assistência técnica e financeira
[CF,art.211,§lº]para
formação docente (exemplo:
PROFORMAÇÃO)
Gasto de 60% dos recursos do
FUNDEF com pagamento de
profissionais do magistério e
habilitação de professores
leigos
Gasto de 60% dos recursos do
FUNDEF com pagamento de
profissionais do magistério
habilitação de professores
leigos
Fonte: Elaboração do autor.
FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO NO MUNlCIPIO*
3.4 O SALÁRIO-EDUCAÇÃO
A Constituição Federal prevê, como fonte adicional de financiamento do ensino
fundamental, a contribuição social do salário-educação, recolhida pelas empresas
[CF, art. 212, § 5º] calculada com base na alíquota de 2,5% sobre o total de
remunerações pagas ou creditadas, a qualquer título, aos segurados empregados
(Lei nº 9.424/96, art. 15].
A cota federal, correspondente a um terço dos recursos, é gerenciada pelo
FNDE. e aplicada em um conjunto de programas e projetos dos quais podem
participar os Municípios (ver quadro III, p. 262). Esses recursos da União são
orientados para a universalização do ensino fundamenta] e a redução dos desníveis
socioeducacionais entre os demais entes federativos.
A cota estadual do salário-educação corresponde a dois terços do montante
dos recursos. O texto original da Lei do FUNDEF previa que 70% dos recursos
riam redistribuídos proporcionalmente ao número de matrículas - adotando-
se,portanto, o mesmo critério para a distribuição do FUNDEF. O consenso
alcançado no âmbito legislativo não foi obtido, porém, junto aos Executivos
estaduais. O dispositivo foi vetado. Entretanto, há Estados que adotaram
imediatamente legislação estabelecendo critérios para distribuição da cota estadual,
atendendo a norma programática da MP nº 1 607/98, então em vigor, que
preceituava que entre os critérios a serem considerados na redistribuição deveria
figurar o número de alunos matriculados nas redes de ensino fundamental.
Convertida a MP na Lei nº 9 766/98 resolveu-se, em tese, a questão: lei estadual
deve estabelecer critérios para distribuição, sendo que pelo menos 50% da cota
estadual deve ser repartido proporcionalmente ao número de alunos do ensino
fundamental (art.2º). Nesses dois anos, apenas onze Estados editaram leis
correspondentes: Ceará, Maranhão, Pernambuco, Pará, Rondônia, Goiás, Mato
Grosso, Mato Grosso do Sul, Rio Grande do Sul, São Paulo e Santa Catarina.
Com a Emenda Constitucional nº 14 as empresas não podem mais deduzir do
valor devido da contribuição a aplicação realizada no ensino fundamenta) de seus
empregados e dependentes. De fato, verificavam-se muitas irregularidades no
antigo sistema de manutenção de ensino, cuja fiscalização era difícil [Goldemberg
e Duhram, 1993, p. 39], e não raramente a imprensa estampava matérias acerca
de vagas fantasmas. Como reação à perda dessa possibilidade, muitas empresas
negaram-se a recolher o salário-educação, arguindo sua inconstitucionalidade na
justiça para o período entre a Constituição de 1998 e a Lei nº 9.424/96. Com o
julgamento da Ação Direta de Constitucionalidade - ÁDC nº 3, o STF consolidou
o entendimento acerca da constitucionalidade do salário-educação
Ademais, a difícil conjuntura económica pela qual tem passado o país fez cair
o número de empregos e a massa salarial que constitui a base de cálculo para esta
contribuição social.
Assim, havia uma expectativa de aumento da arrecadação do salário-educação,
mas o que ocorreu, entre 1997 e 1999, foi o contrário. Felizmente, a partir do
julgado do STF, inverteu-se essa tendência, em virtude ainda de outro rator: com
as Emendas Constitucionais nº 10/96 e 17/97 , que tratavam, respectivamente
do Fundo Social de Emergência e do Fundo de Estabilização Fiscal, 20% dos
recursos arrecadados do salário-educação eram destinados àqueles fundos. Essa
situação já não subsiste na Emenda Constitucional nº 27/2000, que instituiu a
desvinculação das receitas da União - DRU, sendo expressamente prevista(art.
76,§ 2º, do ADCT, conforme a redação da EC nº 27/2000) a exceção no caso do
salário-educação.
Observe-se ainda que o Decreto nº 2 264/97, que regulamenta a Lei do HUNDEF,
permite (art. 4º) a utilização de recursos do salário-educação até o limite de 20%
do valor da complementação da União do FUNDEF.
Finalmente, é importante assinalar que os recursos que o Município recebe
via salário-educação, por meio de convénios com a União ou com o Estado, não
podem ser apropriados como gasto do Município com MDE, para justificar a
aplicação dos 25%. Esta não é uma receita resultante de imposto.
SALÁRIO- EDUCAÇÃO
MARCO LEGAL > Constituição Federal - Art. 212, § 5º, com a redação dada pela ed: nº 14
> Lei nº 9.424/96 - Art. 15
> Lei nº 9 766/98
Cota-federal: correspondente a um terço do montante dos recursos e
destinado ao FNDE;
Cota-estadual: correspondente a dois terços do montante de recursos.
ALGUNS NÚMEROS SOBRE O SALÁRIO-EDUCAÇÃO
O quadro I, apresentado a seguir, demonstra os totais arrecadados da
contribuição do salário-educação no período de 1995 a 2000 e a previsão para o
exercício de 2001:
FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO NO MUNlCIPIO*
QUADRO I
ARRECADAÇÃO DA CONTRIBUIÇÃO DO SALÁRIO-EDUCAÇÀO - 1995/2001
(Em RS l000)
HXKRdUO
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
VALOR
2 312 109
2 693 701
2 637 014
2 459 813
2 388 176
2 776 100
3 113 295
Fonte: Lei Orçamentária 2001 (Quadros Consolid Receita
do Tesouro Nacional).
1995 a 1999 - Valores arrecadados
2000 - Valor referente à revisão do orçamento
2001 - Valores orçados
Para 2001, os valores estimados de arrecadação da contribuição do salário-
educação e as estimativas das parcelas destinadas à cota-federal e a cota-estadual
são apresentados no quadro II.
QUADRO II
RECEITA DA CONTRIBUIÇÃO DO SALÁRIO-EDUCAÇÀO
VALORES ORÇADOS PARA 2001
(Em RS 1000)
Esrimariva para o Exercício
Cora Federal (1/3)
Cora Esradual (2/3)
3 113 205
1
037 765
2 075 530
Fonte: I.ei Orçamentária Anual 2001.
O quadro III traz um resumo da aplicação da cota-federal do salário-educação,
a cargo do FNDE, bem como dos valores resultantes da aplicação financeira desses
recursos, por projetos e atividades, no exercício de 2001.
QUADRO III
RECURSOS IX) SALÁRIO-EDUCAÇÃO
ORÇAMENTO DO FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO
COTA-FEDERAL (PONTE 113) - R$ 1.037.765 MIL E
FONTE: 213 (PRODUTO DA APLICAÇAO REC. SALARIO EDUCAÇÃO - r$ 100.451 MIL.)
CÓD.
0081
0304
2333
2335
3098
3205
3697
3699
4042
4045
4046
4085
6121
6125
PROJETO/ATIVIDADE
GARANTIA DE PADRÃO MÍN. DE QUALIDADE P/ EDUCAÇÃO DE
JOVENS E ADULTOS
COMPLEMENTAÇÃO DA UNIÃO AO FUNDEF
FOMENTO A PROJ.ESPECIAIS P/ OFERTA DE ENS. FUNDAM. A
JOVENS E ADULTOS
MATERIAL DIDÃTICO-PEDAGÓGICO P/ EDUCAÇÃO DE
JOVENS E ADULTOS
FORMAÇÃO CONTINUADA DE PROFESSORES DE
JOVENS E ADULTOS
FORM. CONTINUADA PROFESSORES ENS. FUND. P/ IMPLEMEN.
PARÂMETROS CURRIC. NAC.
EQUIP. DE INFORMÁTICA P/CETE, NÚCLEOS DE TECNOLOGIA
EDUC. - NTE E ESCOLAS
VEÍCULOS PARA TRANSPORTE ESCOIAR
SAÚDE DO ESCOLAR
DISTRIB. DE ACERVOS BIBLIOGRAF. P/ ESCOLAS DO ENSINO
FUNDAMENTAL
LIVRO DIDÁTICO
APOIO AO DESENVOLVIMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL
DINHEIRO DIREITO NA ESCOLA - REGIÕES NORTE, NORDESTE E
CENTRO-OESTE - FUNDESCOLA
DINHEIRO DIRETO NA ESCOLA - REGIÕES SUL, SUDESTE E
DISTRITO FEDERAL
OUTROS PROJETOS/ATIVIDADES
TOTAL
VALOR
48
622
127676
15
800
10
000
15
000
12
000
32
350
23
882
16 119
28179
508
278
53
330
131
257
104
597
11 126
1 138 216
TOTAL
(%)
4,3
11,2
1,4
0,9
1,3
1,1
2,8
2,1
1,4
2,5
44,7
4,7
11,5
9,2
1,0
100,0
Fonte: Lei Orçamentária Anual 2001.
Quadros 1,11 e III, elaboradas por: Raquel Dolabela de Lima Vasconcelos - Consultora de Orçamentos da Câmara dos Deputados.
FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO NO MUNlCIPIO*
4. A LDB E O FINANCIAMENTO
A Constituição Federal define, pois, as duas principais fontes de recursos para a
educação: os recursos resultantes de impostos vinculados a MDE [CF, art. 212, 'caput`]
e a fonte adicional da contribuição social do salário-Educação [E:F, art. 212, § 5º].
Segundo a LDB (art. 68), os recursos públicos destinados à educação são
originários de:
> receita de impostos próprios da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios;
> receita de transferências constitucionais e outras transferências;
> receita do salário-cducação e de outras transferências;
> receita de incentivos fiscais;
> outros recursos previstos em lei.
A vinculação de recursos, embora importante, não resolveu todos os problemas
de financiamento. Em primeiro lugar, em fruição do desvio de recursos para outras
finalidades, sobretudo cultura, esporte, atividades cívicas e obras de infra-estrutura
urbana, que não se enquadram no conceito de manutenção e desenvolvimento do
ensino. Exemplos desse tipo de desvio são gastos com rádios e TV municipais,
teatros, museus, conjuntos poliesportivos, asfaltamento e iluminação de ruas.
Observe-se que a merenda escolar não pode ser financiada com esses recursos,
e mesmo as despesas enumeradas nos incisos do artigo 70 somente serão admitidas
se "realizadas com vista a consecução dos objetivos básicos das instituições
educacionais", como determina o 'caput' do artigo 70. A LDB pressupõe que o
sistema coloque o foco da educação na escola, e, dentro da escola, no aluno. Daí
a vinculação necessária aos objetivos básicos da instituição educacional.
Há que se fiscalizar a correia aplicação dos recursos, nos termos dos artigos
70 e 71 da LDB, que definem quais as despesas que podem ou não ser consideradas
como manutenção e desenvolvimento do ensino. Como vimos, constitui crime
de responsabilidade, desviar ou aplicar indevidamente rendas ou verbas públicas
[Dec.-Lei nº 201/67, art. 1º, III].
DESPESAS COM MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DO ENSINO
DESPESAS COM MDE - LDB, ART. 70
I - Remuneração e aperfeiçoamento
do pessoal docente e demais
profissionais de educação;
II - Aquisição, manutenção,
construção e conservação de
instalações e equipamentos
necessários ao ensino;
III - Uso e manutenção de bens e
serviços vinculados ao ensino;
IV _ Levantamentos estatísticos,
estudos e pesquisas visando
prccipuamcntc ao aprimoramento
da qualidade e à expansão do
ensino;
V - Realização de atividades-meio
necessárias ao funcionamento dos
sistemas de ensino;
VI - Concessão de bolsas de estudo
a alunos de escolas públicas e
privadas;
EXEMPLOS
> Vencimentos e salários do pessoal docente e dos demais profissionais que atuam
na área da educação, compreendendo aqueles que exercem a regência de classe e
que desempenham atividades que dão suporte direto à docência, aí incluídas as de
administração, planejamento, inspeção, supervisão e orientação educacional.
> Formação e aperfeiçoamento profissional continuado do pessoal do magistério.
> Aquisições de imóveis já construídos ou de terrenos para construção de prédios,
destinados a escolas ou órgãos do sistema de ensino.
> Construção de prédios, poços, muros, cercas, calçadas e quadras de
esportes nas escolas.
> Aquisição de mobiliário e de equipamentos, como: carteiras e cadeiras, mesas,
armários, birós, computadores, televisores, antenas, etc.
» Aluguel de imóveis e de equipamentos (ex.: copiadora, projetor, retroprojetor,
aparelhos de som e de vídeo). Manutenção de bens e equipamentos. Contratação de
consultoria objetivando a melhoria da gestão e da qualidade do ensino. Despesas
com: serviços de reprografia, assinaturas de revistas e jornais, energia elétrica, água
e esgoto; serviços de comunicação e divulgação, seminários, encontros, palestras,
exposições e similares; passagens, certificados, medalhas e prémios; serviço de
computação; aquisição de materiais para distribuição gratuita, etc.
> Levantamentos estatísticos regular ou esporadicamente feitos com vistas a
subsidiar as mais diversas tomadas de decisão que são típicas de instituições do
poder público, quando conduzidas por órgão do sistema de ensino.
> Censo educacional, organização de banco de dados; realização de
estudos e pesquisas, por meio de consultoria ou não, para melhorar a
qualidade do ensino; planejamento da rede escolar; elaboração de programas,
planos e projetos de educação.
> Atividades-meio que mantenham - sustentem o funcionamento regular - e
desenvolvam - democratizem ou expandam a oferta e aprimorem a qualidade -
dos sistemas de ensino, incluindo: pagamento a dirigentes, assessores e
funcionários técnico-administrativos necessários a tais fins, atuando em
escolas e órgãos gestores e normativos dos sistemas de ensino.
> Concessão de bolsas de estudo para alunos de instituições de ensino superior,
públicas e privadas, como as da CAPES e do CNPq.
> Concessão de bolsas de estudo para a educação infantil, o ensino fundamental e
médio, em escolas privadas, na forma da lei, para os que demonstrem insuficiência
de recursos, quando houver falta de vagas e cursos regulares da rede pública na
localidade da residência do educando, conforme o artigo 213, § lº, da
Constituição Federal.
(continua)
FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO NO MUNlCIPIO*
(continuação)
DESPESAS COM MDE - LDB, ART. 70
VII - Amortização e custeio de
operações de crédito destinadas a
atender ao disposto no artigo 70 da
LDB, incisos I a VIII;
VIII - Aquisição de material
didático-escolar e manutenção de
programas de transporte escolar.
EXEMPLOS
> Quitação (principal e encargos) de empréstimos destinados a investimentos cm
educação. Exemplo: financiamento para construção de escola municipal, a ser pago
parcelamente. Os acréscimos ao valor principal também são consideradas como
MDE.
> Despesas com material de apoio ao trabalho pedagógico do aluno e do professor
e com material de consumo para o funcionamento da escola.
> Aquisição e manutenção de viaturas para o transporte escolar.
Fonte: "FUNDEF & Salário-Educação- Informações Básicas e Legislação*, Edição FAMURS,
DESPESAS NÁO ADMITIDAS NA CATEGORLA DE
MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DO ENSINO
(ART. 71, LDB E ART. 6º DA LEI nº 9 533/97)
> pesquisa, quando não vinculada às instituições de ensino, ou, quando
efetivada fora dos sistemas de ensino, que não vise, precipuamente, ao
aprimoramento de sua qualidade ou à sua expansão;
> subvenção a instituições públicas ou privadas de caráter assistencial,
desportivo ou cultural;
> formação de quadros especiais para a administração pública, sejam
militares ou civis, inclusive diplomáticos;
> programas suplementares de alimentação, assistência médico-
odontológica, formacêutica e psicológica, e outras formas de assistência
social;
> obras de infra-estrutura, ainda que realizadas para beneficiar direta ou
indiretamente a rede escolar;
> pessoal docente e demais trabalhadores da educação, quando em desvio
de função ou em atividade alheia a manutenção e desenvolvimento do ensino;
> recursos despendidos na concessão de benefícios pecuniários a famílias
carentes, nos termos da Ml' nº 2 140/2001 (renda mínima vinculada à
educação - bolsa escola)
> recursos transferidos por meio dos programas de apoio a Estados e
Municípios para a educação de jovens e adultos e para a expansão e melhoria
da rede escolar do ensino médio [MP n° 2 100-29/01, art. 19, e 20, § 5º, ].
Observe-se que a lei não tratou expressamente da questão dos inativos. Retirou
essa despesa do rol das admitidas (como fazia a legislação anterior) mas não a
lançou no elenco de despesas proibidas. Conceinialmente, as despesas com os
inativos não devem integrar manutenção e desenvolvimento do ensino. Não há,
entretanto, óbice na LDB, Nesse caso, recomenda-se consulta formal ao Tribunal
de Contas do Estado. O Tribunal de Contas de Pernambuco, por exemplo, não
admite os gastos com inativos como MDE.
6
Já os programas suplementares de assistência à saúde e alimentação são
expressamente descartados como despesas de manutenção e desenvolvimento do
ensino [LDB, art. 71, IV]. Alguns Tribunais de Contas chegaram a admitir as
despesas com merenda escolar, ao arrepio da lei. Essa prática, entretanto, não
mais será tolerada pelos coites de Contas para justificação da aplicação dos 25%
pelos Municípios.
Para que a fiscalização acerca do cumprimento dos artigos. 70 e 71 seja eficiente,
obriga-se o poder público a apurar e publicar em seus balanços e relatórios
bimestrais de execução orçamentária [LDB, art. 72], as receitas e despesas com
MDK, devendo os órgãos fiscalizadores priorizar o exame do cumprimento da
aplicação dos recursos vinculados na análise das contas [LDB, art. 73]. Não basta
pois, apenas a publicação dos gastos na função educação e cultura.
A LDB traz ainda outras inovações para coibir o desvio de recursos, expressos
no artigo 69. São elas:
> A correção trimestral das diferenças entre a receita e a despesa prevista e a
efetivamente realizada (art 69, § 4º). A legislação anterior permitia a correção
anual. Assim, havia um eterno "rolar da dívida" para com a educação em patamar
inferior aos 25%.
> A transformação da Secretaria de Educação em unidade orçamentária (art.
69, § 5
a
). A LDB dispõe que o repasse dos recursos vinculados deve ocorrer
imediatamente ao órgão responsável pela educação. São fixados prazos (a cada dez
dias) cujo descumprimento sujeita a autoridade à responsabilização civil e criminal
(art. 69, § 6º).
Pode-se abrir uma conta-educação, independentemente de ser movimentada
pelo secretário. Esta, aliás, é a recomendação do MEC em sua proposta de Plano
6
O Plano Nacional de Educação (Lei nº 10 172/2001) continha meta (item 11.3, subiteml3)
de garantir recursos do Tesouro para o pagamento de aposentados e pensionistas, excluindo
expressamente estas despesas da MDE. O dispositivo foi vetado pelo Executivo. Ver nota nº 8.
FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO NO MUNlCIPIO*
Nacional de Educação (PL nº 4 173/93)7 Essa separação de contas aumenta a
transparência, mas não tem ainda qualquer feito distributivo.
Além de combater os desvios, a LDB concentra, os recursos no ensino público
(art. 69, 'caput`). Não há contradição com o artigo 77, que permite a aplicação de
recursos públicos cm escolas comunitárias, confessionais ou filantrópicas. O artigo
77 não se refere aos recursos públicos vinculados, mas a qualquer dos demais recursos
previstos no artigo 68 ou ainda aos recursos de impostos, desde que não se
comprometa o percentual mínimo (18% no caso da União; 25% no caso dos demais
cures federativos) que deve ser obrigatoriamente aplicado no ensino público. A única
exceção é a concessão de bolsas de estudo para alunos de escolas privadas (prevista
no art. 70, VI), já que esta se dá em situação emergencial, nos termos do artigo 213
da Constituição, isto é, quando houver falta de varias e cursos regulares na rede pública.
4.1 FINANCIAMENTO, QUALIDADE E EQUIDADE NA LDB
Já no artigo 4º, IX a LDB dispõe que o Estado deve garantir padrões mínimos de
qualidade de ensino, definidos como a variedade e a quantidade mínimas, por aluno,
de insumos indispensáveis ao desenvolvimento do processo de ensino-aprendizagem.
Na discussão sobre financiamento é preciso ter cm mente que o que se almeja
é financiar o ensino de qualidade. Daí a noção de cusro-aluno-qualidade,
apresentada pelo artigo 74 da LDB. O custo-aluno-qualidadc não se choca com a
sistemática da Emenda nº 14, sendo aquele mesmo custo previsto no artigo 60, §
4º do ADCT. Não e, porém, o valor mínimo anual do FUNDEF. Este e um passo
inicial, insuficiente ainda, para se atingir o que determinam o artigo 74 da LDB e
O artigo 60, § 4º do ADCT. O FUNDEF concentra-se na questão da equidade. Não
trabalha inicialmente com custo-qualidade ou com capacidade de atendimento.
O artigo 75 da LDB prevê que a ação supletiva e redistributiva da União e dos
Estados sejam exercidos de modo a corrigir as disparidades de acesso (além de garantir
qualidade). Esta é a questão enfrentada pelo FUNDEF, que, se não garante um padrão
mínimo de qualidade, garante ao menos um padrão mínimo de gasto por aluno.
5. O PLANO NACIONAL DE EDUCAÇÀO E o FINANCIAMENTO
O Plano Nacional de Educação, cuja elaboração fora prevista no artigo 214
da Constituição Federal, foi aprovado pela Lei nº 10 172/2001, para vigorar pelo
prazo de dez anos. Nele está contido capítulo específico referente a financiamento
7
Ver "Plano Nacional de Educação - Proposta do Executivo ao Congresso Nacional. MEC/IN Kl
1
Brasília, 1998, pág. 47. A mesma proposta e defendida por João Monlevade e Eduardo Peneira,
que consideram, entretanto, que o artigo 69, § 5º cria um fundo especial.
e gestão da educação básica. Como lei ordinária, mantém-se nos marcos
constitucionais, não tendo alterado - e nem poderia fazê-lo, face à hierarquia
normativa - o sistema de financiamento instituído pela Emenda Constitucional
nº 14/96. Para cada nível e modalidade, assim como no que atine a financiamento,
gestão, avaliação e magistério da educação básica, o PNE apresenta seus
diagnósticos, diretrizes, objetivos e metas.
> Diagnóstico
Segundo o PNE, a fixação de um plano exige uma definição de custos, assim
como a identificação dos recursos atualmente disponíveis "e das estratégias para
sua ampliação", por meio de gestão mais eficiente e criação de novas fontes. Propõe-
se, portanto, a ser um instrumento de captação de mais recursos para a educação.
Faz um balanço positivo da instituição do FUNDEF, que em sua análise, além
de promover equidade partir de seu efeito redistributivo, sobretudo nas regiões
mais pobres, induziu uma séria de transformações:
"> com a criação de contas únicas e específicas e dos Conselhos de
Acompanhamento e Controle Social do FUNDEF deu-se mais transparência à
gestão. A maior visibilidade dos recursos possibilitou inclusive a identificação
de desvios;
> com a obrigatoriedade da apresentação de planos de carreira com exigência
de habilitação, deflagrou-sc um processo de profissionalização da carreira;
> com a subvinculação ao pagamento dos professores, melhoraram os
salários e foram novamente atraídos para a carreira professores que ocupavam
outras posições no mercado de trabalho;
> a fixação de um critério objetivo do número de matrículas e a natureza
contábil do fundo permitiram colocar os recursos onde estão os alunos e eliminar
práticas clientelistas;
> diminuiu consideravelmente o número de classes de alfabetização e de
alunos maiores de 7 anos na pré-escola, que foram trazidos para o ensino
fundamentar.
Para o PNE, a educação deve ser reconhecida como um valor em si, requisito
para o exercício pleno da cidadania, para o desenvolvimento humano e para a
melhoria da qualidade de vida da população. Diz o texto :
" Embora a educação tenha outras dimensões relevantes, inclusive a
económica, o fundamento da obrigação do poder público de financiá-la é o
fato de constituir um direito".
FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO NO MUNlCIPIO*
> Diretrizes
A partir dessa concepção, procura-se extrair da experiência brasileira diretrizes
que não só reivindicam mais recursos como também indicam critérios e mecanismos
de alocação. A vinculação de recursos e adotada como também a primeira diretriz
básica para o financiamento da educação, justificando-se não só pela prioridade
conferida à educação pela Constituição, mas também como condição de gestão
mais eficaz, uma vez que o fluxo regular de recursos permite o planejamento. As
demais correspondem a :
> gestão de recursos por meio de fundos de natureza contábil e contas
específicas;
> promoção da equidade;
> equalização das oportunidades educacionais;
> composição de fontes de recursos, quando se tratar de matéria que envolva
outros setores da administração.
São apontadas as seguintes diretrizes para a gestão, inclusive financeira:
> aprimoramento contínuo do regime de colaboração;
> transparência;
> implantação de sistemas de informação;
> desburocratização;
> descentralização;
> gestão democrática.
> Objetivos e metas
O PNE contém, neste capítulo específico, 15 objetivos e metas referentes ao
financiamento e 26 relativas à gestão. Há ainda metas esparsas nos demais capítulos,
o que revela uma preocupação de cada nível e modalidade de garantir seu quinhão
de recursos. São elas: educação infantil (item 1.3, meta nº 21), ensino fundamental
(item 2.3, metas nº 10 e 17), educação de jovens e adultos (item 5.3, meta nº26,
educação a distância e tecnologias educacionais (item 6.3, meta nº 14), educação
especial (item 8.3, meta nº 23) e educação indígena (item 9.3, meta nº 12)
Há metas que procuram reiterar prescrições da LDB, conferindo-lhes
eventualmente mais instrumentos (meta nº 2, referente à fiscalização; meta nº 3,
referente ao repasse automático para as Secretarias de Educação; meta nº 4, relativa
aos gastos admitidos ou não como MDE). Destacam-se, entre as metas previstas:
> Estabelecimento da educação infantil como prioridade para aplicação dos 10%
dos recursos vinculados à MDE não reservados ao ensino fundamental (meta nº'8);
> Utilização prioritária para a educação de jovens e adultos de 15% dos
recursos destinados ao ensino fundamental, cujas fontes não integrem o FUNDEF
(meta nº 10);
> Estabelecimento de programa nacional de apoio financeiro e tecnico-
administrativo, para a educação de jovens e adultos (meta nº11). O programa é
previsto na MP nº 2 100-29/2001, e já vem sendo alcunhado de "fundefinho";
> Promoção de equidade (meta nº 14) e da autonomia financeira das escolas
(meta nº 15).
8
6. ESTRATÉGIAS PARA AMPLIAÇÃO DE RECURSOS DA EDUCAÇÃO MUNICIPAL
Como vimos, três são as principais origens de recursos para a educação municipal:
os 25% de sua receita de impostos vinculada; aquilo que for repassado pelos governos
federal e estadual a programas educacionais, tendo como origem recursos das
respectivas cotas do salário-educação e dos respectivos Tesouros; e o retorno da
conta FUNDEF. É possível atuar, em alguma medida, sobre esses três caminhos.
6.1 RECURSOS VINCULADOS (25% DAS RECEITAS RESULTANTES DE IMPOSTOS
MUNICIPAIS)
Nos Municípios mais pobres ainda é muito grande o grau de dependência dos
recursos transferidos, sobretudo o PPM. Os principais impostos municipais são de
8
Das 18 metas indicadas no projeto aprovado pelo Congresso, foram vetadas pelo Executivo
três metas (nº 1, 7 e 13) referentes, respectivamente, ao percentual do PIB a ser aplicado na
educação ao final de dez anos, prazo de dois anos para estabelecimento, cm todas as esferas,
de valor por aluno correspondente a padrão de qualidade e pagamento de inativos com recursos
do tesouro, sem onerar a MDE - uma vez que, segundo este indica nas razoas do veto:
meta nº 1: contraria o disposto na Lei de Responsabilidade fiscal, "por não indicar fonte de
receita correspondente e não estar em conformidade com o PPA (...) Alem disso, a falta de
determinação do quantum correspondente, no Plano Nacional de Educação, para a participação
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios - o que se justifica para não inquinar de
inconstitucionalidade a proposta por interferência indevida entre as diversas esferas de poder
- impossibilitará o encaminhamento, para atendimento das disposições da LRF, da legislação
prevista no anexo ao projeto, o que recomendaria, também pelo prisma do interesse público,
o veto ao referido dispositivo";
meta nº 7: "conquanto seja inequívoca a relevância de tal disposição, não se mostra adequada
a veiculação de conteúdo de tal natureza por intermédio de lei ordinária federal, que não tem
o condão de obrigar Estados e Municípios...";
meta nº 13: "o projeto, tal como redigido, traz enorme encargo para os cofres públicos,
desprezando, num primeiro plano, as contribuições dos beneficiários para a Previdência Social,
indo de encontro, portanto, às diretrizes atualmente em vigor de reformulação do setor como
contribuição para o ajuste fiscal".
FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO NO MUNlCIPIO*
base urbana (IPTU, ISS e ITBI) [ Bremaeker, 1996, p. 17]. Os pequenos municípios
devem estar atentos para sua cobrança. Como é reduzida a capacidade de
pagamento deve-se identificar os que devem pagar e deles eferuar a cobrança
justa. Pode-se promover a regularização dos cadastros de imóveis e propriedades
urbanas [Fortes e Bernardo, 1997, p. 98], prestadores de serviços, além de
desenvolver campanhas educativas visando aumentar a arrecadação.
Recente estudo do BNDES, realizado sob a coordenação de José Roberto
Rodrigues Afonso, aponta que em mais da metade dos municípios brasileiros a
arrecadação própria 'per capita' é inferior a R$ 10,00 ao ano. No Nordeste, 905
municípios com até 20 mil residentes dispõem de uma arrecadação 'per capita' de
apenas R$ 2,40 por ano. O estudo chegou à conclusão, entretanto, de que e
equivocada à ideia de que a baixa arrecadação resulte da falta de vontade política
dos prefeitos de cobrar impostos. Decorre sobretudo de fatores como: informações
disponíveis incompletas e/ou defasadas, máquinas arrecadadoras ineficazes e
ausência de pessoal qualificado. Constatou-se, por exemplo, que o número de
domicílios com ligação de água e energia supera em muito o número de imóveis
cadastrados nas Secretarias de Fazenda para efeito de arrecadação do IPTU.
9
Há Estados, como Minas Gerais, que introduziram, como componente na
distribuição de um quarto da cota do ICMS, critérios de gestão. Assim, foram
beneficiados os Municípios que combateram a renúncia fiscal e a sonegação,
melhorando seus níveis de arrecadação (Lei Robin Hood).
A guerra fiscal tem também impacto sobre recursos educacionais, uma vez
que são concedidas isenções por vários anos. Já se tentou no Congresso Nacional,
sem sucesso, tornar a parcela vinculada à educação indisponível para isenção. Os
Municípios que optarem por esse tipo de renúncia fiscal podem, ao menos,
negociar com as empresas parcerias na área da educação em que estas invistam
parte daqueles recursos que deixam de pagar em educação de seus empregados e
dos seus familiares, ou doação de equipamentos a escolas públicas, etc.
6.2 SALÁRIO-EDUCAÇÁO E REPASSES DA UNIÀO E ESTADOS
A cota federal do salário-educação é direcionada para programas dos quais
podem participar os Municípios. Em alguns Estados já há lei disciplinando a
distribuição dos recursos da cota estadual. Onde não há, cumpre aos Municípios
negociar com o Estado o estabelecimento de critérios.
9
Ver "Municípios, Arrecadação e Administração Tributária: Quebrando Tabus" - Estudo de
José Rodrigues Afonso e outros, disponível na Internet. O BNDES mantém o programa de
modernização da administração tributária e da gestão dos setores sociais básicos municipais -
PMAT, que disponibiliza recursos aos municípios a juros subsidiados para que promovam a
modernização de sua máquina arrecadadora e o aperfeiçoamento de sistemas de informação,
serviços e processos voltados aos serviços sociais básicos.
Cabe aos Municípios estar permanentemente em contato com secretários
estaduais e com o MEC para obter as informações acerca de sua habilitação aos
programas oferecidos. E importante ainda, que os Municípios estejam atentos a
programas oferecidos por outros ministérios que não o MEC. Assim, por exemplo,
o Ministério da Cultura dispõe de programa para implantação de bibliotecas
públicas nos municípios que não as tenham. O Ministério do Trabalho dispõe de
recursos para qualificação que podem se casar com programas orientados para a
educação de jovens e adultos.
6.3 RETORNO DO FUNDEF
6.3.1 O MUNICÍPIO E O FUNDEF
O FUNDEF passa a ser a fonte de ganho ou perda de recursos que mais
diretamente depende da ação do Município. A primeira maneira de ganhar recursos
ou minimizar as perdas é pela criação de novas matrículas, no ensino fundamental,
o que pode se dar:
> por matrícula de crianças que estão fora da escola;
> por negociação, no espírito do regime de colaboração, para a absorção de
vagas da rede estadual;
> por matrícula no ensino fundamental de crianças da faixa etária desse nível
que estão cm estabelecimentos de outros níveis;
> por matrícula no ensino fundamental de adolescentes acima da faixa em
classes de aceleração, obrigatoriamente em cursos presenciais;
> pelo afluxo de alunos da rede privada cm face da redução do poder aquisitivo
da classe média.
A cada nova matrícula correspondem recursos no valor mínimo anual fixado
para o fundo no âmbito de cada Estado. É importante assinalar, como já o fazia
Ubiratan Aguiar (1997, p. 13), que devem ser feitas duas contas: a conta do retorno
do FUNDEF e a de eventuais novos custos (por exemplo, ampliação de salas de aula,
contratação de professores, etc). O acréscimo de vagas só trará retorno financeiro
no ano seguinte, uma vez que a base de cálculo refere-se ao censo do ano anterior
ao letivo, salvo no caso de absorção de vagas estaduais. O Município deve negociar
com o Estado convénio que previra a imediata transferência de recursos do fundo,
correspondentes às vagas absorvidas [ Lei nº 9.424/96, art. 3, § 9º]. Nos termos da
Emenda Constitucional n° 19 [CF, art. 241], pode haver transferencia inclusive de
bens e de pessoal essenciais à continuidade dos serviços transferidos.
Não se pode incluir as matrículas da educação infantil (creche e pré-escola) na
base de cálculo do FUNDEF. Tal procedimento violaria a EC nº 14.
FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO NO MUNlCIPIO*
Dada a dificuldade operacional de realizar o censo no ano letivo em curso, o
número de matrículas que serve de base para o cálculo da distribuição dos recursos
é o do ano anterior. Isso pode gerar defasagem, se houver crescimento expressivo
das matrículas devido a esforços do Município ou a fatores migratórios. Rua
atenuar o problema, a Lei do FUNDEF introduziu dois dispositivos:
> o citado aitigo 3
o
, § 9-, que aponta para a resolução do problema no caso de
absorção de vagas estaduais pela transferencia imediata dos recursos segundo o
convénio Estado-Município;
> a previsão, no artigo 6°, § 1º, do acréscimo das estimativas de novas
matrículas.
O objetivo da lei era reduzir o impacto das variações, sendo o momento ideal
para fechar as estimativas aquele entre o fim do ano e o início do ano letivo
subsequente. Ocorre que o Decreto nº 2 264/97, que regulamenta a lei do FUNDEF,
prevê a elaboração das estimativas até 31 de março de cada ano (art. 2º, § 2º, "a")
para repasse no ano subsequente. Em que pese essa dificuldade, o Município deve
realizar as estimativas (verificando, por exemplo, quantas crianças ingressarão na
faixa etária, no ano letivo, e quantas crianças que estão fora da escola matricular-se-
ão - o que pode ser feito por uma pré-matrícula), a partir de um censo educacional
realizado pelo Município. Essas estimativas devem ser devidamente documentadas
e encaminhadas ao MEC.
6.3.2 o CENSO ESCOLAR, o CENSO EDUCACIONAL E O FUNDEF
O Censo Escolar apura dados referentes àquelas pessoas que já estão na escola.
Trata-se, sobretudo, de contagem de matrículas e organização dos dados sobre
níveis e modalidades de ensino. É organizado pelo Instituto Nacional de Estudos
e Pesquisas Educacionais - INEP, do MEC, sendo os dados coletados pelo Município.
O número de matrículas apurado no Censo Escolar é um dos elementos da base
de cálculo (o outro é o número de matrículas estimado) para obtenção dos recursos
do FUNDEF. Cabe à Secretaria xMunicipai de Educação, em primeiro lugar, verificar
o correto preenchimento dos formulários do censo, delegando o acompanhamento
dessa tarefa a pessoal capacitado. Qualquer erro pode significar perda de recursos.
Em segundo lugar, o Município deve se valer do Conselho de Acompanhamento e
Controle Social do FUNDEF - que tem como uma de suas atribuições a supervisão
do Censo Escolar- para verificar se os dados publicados pelo MEC no Diário Oficial
da União correspondem àqueles apurados pelo censo. O Município tem o prazo de
30 dias para recorrer solicitando retificações - de dados referentes a qualquer ente
federativo, no âmbito de seu Estado. O MEC pode efeaiar auditorias para verificar a
correção dos dados, sendo previstas sanções administrativas, civis e penais em caso
de fornecimento doloso de informações falsas.
O Censo Escolar dá o retrato cia rede municipal de ensino, indica o que pode
ser aprimorado na gestão da rede. O censo educacional apura dados referentes a
todas as crianças em idade escolar (e jovens e adultos que não tiveram acesso à
educação na idade própria), estejam ou não frequentando a escola. Sua realização
pode ser feita pelo Município, com recursos de manutenção e desenvolvimento
dos ensino | LDB, art. 70, IV]. Trata-sc, a exemplo do Censo Escolar, de importante
instrumento de planejamento.
O censo educacional permite, a partir da verificação das crianças que estarão
em idade escolar quando do início do ano letivo, a realização da estimativa de
matrículas - outro elemento da base de cálculo para obtenção de recursos do
FUNDEF. Facilita ainda, o cadastramento de famílias em programas de renda
mínima. Radiografa a situação educacional do Município, e indica o que deve ser
feito para a universalização do acesso e a permanência na escola.
6.4 O PROGRAMA NACIONAL DE RENDA MÍNIMA VINCULADA À EDUCAÇÃO -
BOLSA ESCOLA
A Lei nº 9.424/96 já dispunha:
"Art. 14. A União desenvolverá política de estímulo às iniciativas de melhoria
de qualidade do ensino, acesso e permanência na escola promovidos pelas
Unidades federadas em especial aquelas voltadas às crianças e adolescentes em
situação de risco social".
Essa política de estímulo teve, até recentemente, como instrumento legal, a
Lei nº 9.533/97, a partir da qual pôde-se desenvolver o apoio federal a programas
municipais de garantia de renda mínima. Ao aplicar recursos próprios (financeiros
ou não), o Município atraía recursos federais. Observe-se ainda que os recursos,
federais ou municipais, provêm de outras fontes que não as vinculadas a
manutenção e desenvolvimento do ensino (geralmente a fonte é a seguridade
social). O motivo é óbvio: trata-se de um programa de maior amplitude social,
que não é propriamente um programa educacional, embora tenha critérios e
resultados educacionais. Estudos recentes conduzidos em universidades e
instituições de pesquisa, como o Instituto de Pesquisa Económica Aplicada -
IPEA, estabelecem cada vez mais correlações entre a falta de acesso à educação e a
pobreza e a miséria. A temática ganhou os debates legislativos, e resultou na
promulgação da Emenda Constitucional nº 31/2000, que instituiu, até 2010, o
Pondo Nacional de Combate a Pobreza, que proporcionou aporte significativo
de recursos para o programa de renda mínima associado à educação, rebatizado
de Bolsa-Escola federal, de 162,6 milhões de reais para 1,7 bilhão de reais.
O novo programa é regulamentado pela Lei nº 10.219/2001, e esses recursos
passaram a integrar o orçamento do MEC
FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO NO MUNlCIPIO*
Os resultados mais notáveis desse tipo de programa são:
> estímulo a universalização do aeesso;
> combate à evasão escolar;
> maior envolvimento da família na educação da criança;
> combate ao trabalho infantil;
> melhoria do bem-estar da família.
São características do programa previsto na Lei nº 10 219/2001:
> atendimento às famílias com renda 'per capita
1
inferior a valor fixado
nacionalmente em ato do Executivo, residentes no Município e com crianças
entre seis e quinze anos, matriculadas cm escolas de ensino fundamental;
> frequência escolar de no mínimo 85%;
> participação da União com pagamento diretamente a família beneficiária,
no valor mensal de R$ 15,00 por criança, até o limite de três crianças;
> o Município deve editar lei municipal, compatível com o termo de adesão
ao programa;
> os recursos despendidos com o programa não são considerados despesas
com manutenção e desenvolvimento de ensino;
> sem prejuízo das outras condições, a contrapartida do Município deve incluir
ações socioeducativas de apoio a trabalhos escolares, de alimentação e de práticas
desportivas e culturais em horário complementar ao da frequência escolar;
> deve ser instalado o Conselho de Acompanhamento e Controle Social,
composto por representantes do poder público (até 50%) e da sociedade civil;
> o pagamento será feito preferencialmente às mães.
6.5 OS PROGRAMAS DE APOIO À EJA E EXPANSÃO DO ENSINO MÉDIO
A Medida Provisória nº 2 100-29/01 instituiu dois novos programas,
direcionados para :
> a educação fundamental de jovens e adultos nos Estados e Municípios com
menor índice de desenvolvimento humano -IDH;
> a expansão e a melhoria da rede escolar do ensino médio.
O primeiro programa, regulamentado pelos artigos 18 a 23 e 26 a 30 da MP,
interessa diretamente ao Município. Compreenderá os exercícios de 2001 e 2002.
São características do programa:
> assistência cm função do número de alunos atendidos de acordo com as
matrículas em cursos da modalidade " supletivo presencial com avaliação no
processo", de acordo com o Censo Escolar do ano anterior;
> os beneficiários são os Municípios dos 14 Estados com o menor IDH (Acre,
Alagoas, Bahia, Ceará, Maranhão, Pará, Paraíba, Pernambuco, Piauí, Rio Grande
do Norte, Rondónia, Roraima, Sergipe, Tocantins) e os Municípios situados cm
microrregiões com IDH menor ou igual a 0,500 ou que, isoladamente, estejam
nesta condição segundo o Atlas do Desenvolvimento Humano publicado pelo
PNUD (última versão de 1998);
> os repasses mensais são feitos pelo FNDE mediante crédito automático cm
conta única e específica, aberta e mantida na mesma instituição financeira e agência
depositária dos recursos do FUNDEF;
> os valores tranferidos não são considerados despesas de MDE;
> os Conselhos de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEF são as
instâncias de controle social do programa;
> as irregularidades verificadas pelos conselhos devem ser comunicadas
mediante ofício ao FNDE, sob pena de responsabilidade solidária;
> as irregularidades podem suscitar a suspensão dos repasses.
O programa de apoio ao ensino médio contribui para que o Município que
ainda tenha rede de ensino médio possa, no âmbito do regime de colaboração,
negociar com o Estado a absorção por parte deste de seus alunos de ensino médio
[MP nº 2 100-29/01, art. 24].
6.6. PROGRAMAS DE OUTROS MINISTÉRIOS
É comum que as Secretarias Municipais de Educação restrinjam-se a procurar
recursos apenas em programas oferecidos pelo MEC. Há, entretanto, ações de
outros ministérios que podem ser aproveitadas pelos Municípios para trazer mais
recursos para a educação. A seguir, são indicados alguns exemplos de programas
para os quais o Município pode tentar se habilitar.
6.6.1. PROGRAMA UMA BIBLIOTECA EM CADA MUNICÍPIO
Trata-se de programa do Ministério da Cultura - MINC, cujo objetivo e a
implantação de bibliotecas públicas nos Municípios que não as tenham. Sabe-se
que muitas escolas não possuem bibliotecas. O desenvolvimento de atividades
integradas a uma biblioteca municipal (pesquisa, visitas dirigidas, etc.) seria muito
útil. Para participar do programa, os Municípios devem :
> dispor de imóvel e funcionários para a biblioteca;
> instituir lei municipal apoiando a biblioteca; e
FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO NO MUNlCIPIO*
> conectar a biblioteca aos sistemas estadual e nacional de bibliotecas.
Serão destinados recursos pelo MINC para aquisição de acervo, equipamento e
treinamento de pessoal.
6.6.2. PROGRAMA NACIONAL DE EDUCAÇÃO NA REFORMA AGRÁRIA - PRONERA
O programa, vinculado ao Ministério Extraordinário de Política Fundiária e
ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA, é voltado para
a educação de jovens e adultos e a formação continuada e escolarizada (média e
superior) de educadores do ensino fundamental, residentes nas áreas de
assentamentos de reforma agrária.
6.6.3. PLANO NACIONAL DE QUALIFICAÇÃO DO TRABALHADOR - PLANFOR
O programa é desenvolvido pela Secretaria de Formação e Desenvolvimento
Profissional - SEFOR, do Ministério do Trabalho, e tem por objetivo qualificar e
requalificar, ao ano, de 1999 a 2002, pelo menos 20% da população
economicamente ativa, visando aumentar a possibilidade de obtenção de emprego
e a permanência no mercado de trabalho.
São realizados convénios de acordo com planos estaduais ele trabalho (PEQ)
coordenados pelas Secretarias Estaduais de Trabalho, sob orientação de comissões
estaduais e municipais de emprego; ou, ainda, parcerias com instituições
governamentais, não governamentais ou intergovernamentais, no âmbito do
programa de seguro-desemprego.
As normas do programa estão contidas nas Resoluções nº 126/96 e 194/98,
do Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador - CODEFAT. Tais
recursos, aplicados na educação de jovens e adultos, são dirigidos para a educação
profissional de nível básico [Decreto nº 2 208/97, arts. 3º, I e 4º ].
6.6.4. PROGRAMA EDUCAÇÃO DO MINISTÉRIO DAS COMUNICAÇÕES
Criado pela Portaria nº 2/2001, destina-se à disseminação de recursos de
telecomunicações e informática nas escolas públicas federais, estaduais e
municipais, abrangendo todos os níveis de ensino.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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Deputados, 1997, p. 13.
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n. 219, abr./dez. 1996, p. 17.
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NEGRI, Barjas. O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
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Magistério.- Brasília: MEC, 12/09/95, p. 5. mimeo
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. Teixeira, Anísio. A municipalização do ensino primário. Revista Brasileira
de Estudos Pedagógicos, MEC/INEP, v. xxvii, n. 651957, p.31.
REZENDE, José Marcelino Pinto. A divisão de responsabilidade pelo ensino no Brasil
e o impacto das Mudanças na legislação.,1996, p. 9. mimeo
VERAS, Maria Eudes. Legislação Federal e financiamento da educação. In: Guia
de Consulta - Programa de Apoio aos Secretários Municipais de Educação -
PRASEM.- Brasília: 1997, p.58 e 59.
Autonomia de Gestão
Financeira da Escola
José Carlos Polo'
* Consultor em Finanças Públicas; consultor do MEC/FUNDESCOLA.
SUMÁRIO
SUMÁRIO EXECUTIVO 281
1. INTRODUÇÃO 282
2. O SIGNIFICADO DE AUTONOMIA FINANCEIRA 282
3. COMO INSTITUCIONALIZAR A AUTONOMIA FINANCEIRA 285
4. PROPOSTA DE REGULAMENTAÇÃO DA
AUTONOMIA FINANCEIRA DA ESCOLA 290
ANEXO 290
AUTONOMIA DE GESTAO FINANCEIRA DAS ESCOLAS
SUMÁRIO EXECUTIVO
A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), ao tratar, cm seu
artigo 15, da autonomia da escola nas suas diversas dimensões, prevê a autonomia
de gestão financeira, observadas as normas gerais de direito financeiro público.
O recém-aprovado Plano Nacional de Educação estabelece como um de seus
objetivos assegurar essa autonomia mediante o repasse de recursos diretamente a
escola para a realização de pequenas despesas de manutenção e o cumprimento
de sua proposta pedagógica.
Ambas as leis deixam claro que não se trata de autonomia absoluta, mas na
medida exata para que a escola não fique à mercê de procedimentos demorados
de liberação de recursos. O importante é que a escola possa responder rapidamente
a demandas simples, mas de grandes reflexos no seu funcionamento, como a
realização de reparos e conservação de suas dependências tísicas, de seus móveis e
equipamentos, e possa eferuar a compra de determinados bens, inclusive materiais
didático-pedagógicos, bem como contratar certos serviços, fundamentais para
que sua proposta pedagógica possa ser cumprida.
Dentre as formas possíveis de descentralização de recursos, no caso municipal,
o regime de adiantamento, já previsto na Lei nº 4 320/64, apresenta-se como
uma excelente solução, desde que bem regulamentado por lei local.
Para que o regime de adiantamento possa de fato ser o instrumento ideal para
a escola exercer sua autonomia financeira, é preciso adotar-se uma lei exclusiva
para esse mister, de modo a se contemplarem as particularidades de um sistema
escolar, com o diretor assumindo as responsabilidades pelo uso do dinheiro e o
Conselho Escolar como a instância encarregada do planejamento e do controle
do uso do dinheiro repassado pela Prefeitura.
As municipalidades que desejarem adotar as sugestões oferecidas neste trabalho
podem contar com a minuta de projeto de lei que acompanha o presente texto.
1.INTRODUÇÃO
Um dos dispositivos contidos na Lei de Diretrizes e Bases da Educação
Nacional (LDB) trata da questão da autonomia da escola pública de educação
básica, tanto no âmbito pedagógico quanto no administrativo e financeiro,' em
consonância com um dos princípios que nortearam a elaboração do referido
diploma legal, o qual definiu a escola, depois do aluno, como o foco principal do
sistema educacional concebido. A ela devem ser direcionados os esforços das
autoridades públicas com o objetivo de oferecer ensino que seja, ao mesmo tempo,
universal e de qualidade.
Mesmo com a LDB avançando firme nessa questão, definindo normas claras e
objetivas para garantir a autonomia das escolas, não tem sido fícil implementá-
la, em particular nos Municípios. Das três dimensões a que faz referência o artigo
15 da LDB, este trabalho estará se ocupando apenas da autonomia de gestão
financeira. Para facilitar, daqui para frente será usada simplesmente a expressão
autonomia financeira. O objetivo é analisar os diversos aspectos que envolvem a
questão e oferecer uma proposta que proporcione, ao menos na esfera dos
Municípios, os meios legais e operacionais para tornar efetiva essa autonomia.
No primeiro momento procurar-se-á definir o que seja autonomia financeira da
escola e suas implicações perante normas contidas em outras leis que regem a gestão
pública, para, depois, ser apresentado o encaminhamento que pareceu ser o mais
adequado, consubstanciado em minuta de projeto de lei que o Município poderá
adotar, caso deseje, de fato, fazer valer o princípio tão bem colocado pela LDB.
2. O SIGNIFICADO DE AUTONOMIA FINANCEIRA
Para se chegar à formulação de uma proposta capaz de tornar efetiva a autonomia
financeira da escola e fundamental que, antes de tudo, seja bem esclarecido seu real
significado e o contexto em que está sendo contemplada pela legislação.
O termo autonomia
2
significa capacidade dos indivíduos de analisar e avaliar
determinada situação, tomando decisões próprias a seu respeito. Contudo, assim
' Dispõe o artigo 15 da LDB (Lei nº 9 394/96): "Art. 15 - Os sistemas de ensino assegurarão às
unidades escolares públicas de educação básica que os integram progressivos graus de autonomia
pedagógica e administrativa e de gestão financeira, observadas as normas gerais de direito
financeiro público".
2
Para expor o significado do termo autonomia um dos tópicos mais importantes deste trabalho,
o autor contou com a inestimável colaboração da profª Adélia Luiza Portela, consultora do
FUNDESCOLA/MEC
AUTONOMIA DE GESTAO FINANCEIRA DAS ESCOLAS
como o conceito de liberdade ou outros de natureza similar, autonomia é um conceito
que tem algumas características específicas: (i) é relacional, ou seja, a autonomia de
alguém é relacionada com a autonomia cio outro; (ii) expressa graus de relatividade
- ninguém é autónomo de forma absoluta; pode-sc ser autónomo em relação a
alguma coisa e dependente em relação a outra; (iii) é, portanto, um conceito
interdependente, ou seja, autonomia não pode ser confundida com soberania.
Contudo, é bom ter em mente que é sobre uma autonomia específica que esse
texto discorre - a autonomia da escola, que, por sua vez, tem papel muito
diferenciado das outras instituições sociais: e a escola o lugar, por excelência, em
que o processo intencional de cnsino-aprendizagem ocorre. E, para cumprir a
tareia de transmitir determinados conhecimentos, os conhecimentos denominados
escolares, a escola se constituiu como uma indispensável instituição social criada
pela sociedade letrada. O processo educativo, pedagógico, ocorre, é claro, em
todos os âmbitos da vida social, pela imersão dos indivíduos no ambiente familiar,
no espaço cultural formador, pelas trocas informais, por intermédio dos meios de
comunicação, pelo trabalho. Contudo, é a escola a única instituição que tem o
papel explícito de intervir na aprendizagem e, consequentemente, no processo de
desenvolvimento dos indivíduos, por uma atuação sistemática, que provoca
mudanças e permite a reconstrução, pelos sujeitos que a ela têm acesso, dos
conhecimentos construídos pela humanidade ao longo da sua história. Assim,
dado esse caráter específico dessa indispensável instituição social, não se pode
pensar as diversas dimensões da gestão escolar isoladamente e, sim, compreendê-
las de forma integrada, tendo como referência maior a dimensão pedagógica.
É, portanto, a partir desse contexto que se passa a discutir a autonomia
financeira da escola e os princípios que devem orientá-la, tendo em vista que
qualquer ação desenvolvida no seu interior tem implicações pedagógicas para os
que dela participam. A participação está fortemente vinculada ao princípio
constitucional da gestão democrática expressa na CF e na LDB, em seus artigos 14
e 15. Assim, é esse princípio democrático que deve ser o orientador maior das
diversas formas que a autonomia financeira pode vir a tomar nas diferentes escolas
e nos diferentes Municípios. Desse princípio não se pode fugir, e é dele que deve
vir a inspiração para tornar todos os atos relacionados com o planejamento e o
uso dos recursos financeiros em atos de aprendizagem e de exercício da cidadania.
O Conselho Escolar, instrumento de participação da comunidade, deve ser o
maior aliado do gestor na construção da autonomia financeira da escola. O repasse
de recursos financeiros para a escola, se for bem trabalhado, pode se transformar
em ponto de partida para a própria formação e o fortalecimento dos conselhos.
Reunir representantes da comunidade escolar para planejar o uso dos recursos
recebidos pela escola e supervisionar sua aplicação, a partir dos objetivos e das
metas definidos na proposta pedagógica, pode significar um momento importante
de início de um processo mais amplo e completo que alcance a finalidade última
de existência dos conselhos: a participação da comunidade em todas as dimensões
da gestão escolar - a pedagógica, a administrativa e a financeira.
C) termo autonomia, tomado de forma isolada, quer dizer agir e decidir sem
depender de outrem, partindo-se d< > pressuposto de que a pessoa - ou a instituição
- é dotada de meios próprios para a sua sobrevivência ou o cumprimento de suas
finalidades. O Município, por exemplo, goza de autonomia política, administrativa
e financeira, pois escolhe diretamente seus governantes, presta serviços à
comunidade e responde pelos respectivos custos, tendo por base os tributos que
lança e arrecada ou que lhe são transferidos cm decorrência de mandamentos
constitucionais. No próprio Município podem existir entidades dotadas de
autonomia administrativa e financeira, como as autarquias e fundações.
No caso da escola, não foi a ideia de independência que o legislador procurou
transmitir, mesmo porque a escola não conta com receitas próprias capazes de
sustentar a condição de autonomia plena como a que foi descrita.
O que o legislador pretendeu dizer foi que a escola, o principal componente
do sistema educacional brasileiro, não pode ficar lá longe, esquecida, ignorada
por aqueles que decidem o destino dos recursos públicos, sem meios materiais
suficientes para desempenhar sua importante missão. Pretendeu dizer que o diretor
da escola não pode ficar à mercê de um complexo sistema de suprimento de
materiais e de prestação de serviços que o deixe por longo tempo de mãos atadas,
sem poder sequer trocar a fechadura quebrada da porta, consertar o telhado,
contratar ônibus para levar os alunos a uma atividade externa, comprar algumas
folhas de cartolina, algumas canetas coloridas, uma toalha nova para cobrir, em
dia de festa na escola, a mesa surrada de tanto uso, reerguer o muro que tombou
na noite anterior, realizar outras tantas despesas pequenas, mas de grande valor
para o sucesso pedagógico de seu estabelecimento.
O legislador, ao dizer que à escola devem ser atribuídos progressivos graus de
autonomia, reconheceu que não se trata de autonomia absoluta, mas que, mesmo
parcial, deve progredir até um ponto que lhe garanta seu pleno funcionamento,
nas suas múltiplas dimensões. A esse propósito, manifesta-se com muita clareza
Castro (1998)
3
ao ensinar:
"Com efeito, essa autonomia pedagógica, administrativa e de gestão
financeira não é a mesma assegurada pela CF às universidades. A autonomia
que se dá aos estabelecimentos de ensino em geral é a capacidade de elaborar
3
CASTRO, Marcelo Lúcio Otroni de. In: A Educação na Constituição de 1988 e a LDB. Ideal
Gráfica e Editora - Brasília, 1998, p. 153.
AUTONOMIA DE GESTAO FINANCEIRA DAS ESCOLAS
sua proposta pedagógica, de tomar cerras decisões administrativas e de gerir
com relativa liberdade ao menos parte dos recursos financeiros que receber, em
especial os relativos às despesas ordinárias, que não podem esperar pela
autorização, com frecjiiência demorada, da administração dos sistemas de ensino.
Essas práticas, por sinal, não constituíam uma raridade, mesmo antes da LDB.
Porém, muitas vezes eram adotadas por omissão ou faziam parte de práticas
deficientemente normarizadas. A garantia de certo grau de autonomia pela LDB
pretende valorizar o poder criativo dos administradores da escola, evitando, ao
mesmo tempo, tanto o centralismo ultrapassado quanto a pequena liberdade
exercida burixTaricamente".
Portanto, objetivou-se garantir uma base legal no estaruto da educação brasileira
para obrigar as unidades da Federação a destinarem recursos financeiros
dirctamente às suas escolas.
Se a autonomia financeira da escola não é absoluta, como foi demonstrado,
caberia indagar-se como se saberá se o grau amai é adequado. Essa e uma questão
que cabe a cada sistema de ensino apurar. Um sistema bem organizado, que
funcione mediante eficiente processo de planejamento, por certo saberá com
antecedência quais as necessidades materiais das escolas e tratará de prove-las em
tempo hábil e nas quantidades necessárias. Sendo assim, a demanda dâ escola por
recursos financeiros será menor, adstrita aos casos que o sistema central não
consegue atender. Isso pode variar de escola para escola, em função, por exemplo,
da sua localização e da dificuldade de acesso. Se, por outro lado, o sistema não for
organizado de forma razoável, a escola deverá contar com um volume maior de
recursos financeiros para compensar essa ineficiência, realizando, dirctamente,
suas despesas ordinárias de compra de bens e contratação de serviços.
Outra questão importante prende-se ao fato de que o artigo 15 da LDB
determina que a autonomia financeira deve ser assegurada pelo respectivo sistema
de ensino, deixando um vazio no caso de Municípios que não o tenham instituído,
pois se estiverem integrando o sistema estadual não cabe a este, em face da
autonomia orçamentária e financeira dos Municípios, qualquer ingerência nessas
questões. Mas, não existe, por outro lado, qualquer empecilho legal para que as
Prefeituras não dotadas de sistema próprio de ensino estendam às suas escolas a
autonomia de que trata a LDB, o que é absolutamente recomendável.
3. COMO INSTITUCIONALIZAR A AUTONOMIA FINANCEIRA
A institucionalização de uma regra que garanta autonomia financeira às escolas
deve submeter-se a um conjunto de normas aplicáveis ao planejamento e ao uso
do dinheiro público. Dependendo do maior ou menor grau dessa autonomia,
haverá maior ou menor complexidade para o.s dirctores de escola, em razão da
necessidade de cumprimento de normas estabelecidas pela Lei nº 4 320/64,
4
pela Lei nº 8 666/93,
5
e pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101, de 4 de
maio de 2000), fato esse reconhecido pelo artigo 15 da LDB.
O primeiro aspecto a ser lembrado diz respeito à forma como o orçamento
municipal é elaborada As dotações orçamentárias são definidas por meio de
códigos numéricos e de um valor máximo a ser despendido à sua conta. Cada
dotação faz parte de uma ação de governo, a qual resulta de um processo de
planejamento e orçamento submetido à Câmara de Vereadores e transformado
em lei após sanção do prefeito. Essas ações e dotações figuram no orçamento
agrupadas segundo os órgãos municipais (secretarias) e respectivos departamentos
(unidades orçamentárias).
Isso mdo quer dizer que dotações destinadas à manutenção do ensino municipal
não aparecem no orçamento separadas por escola, já que o menor detalhamento
é a unidade orçamentária, ou seja, os departamentos ou órgãos equivalentes das
secretarias municipais. A escola apareceria no orçamento de forma destacada apenas
se possuísse 'status' de autarquia ou fundação, como ocorre na União em relação
às suas universidades e escolas técnicas.
Quanto à utilização das dotações orçamentárias, independentemente da forma
a ser adotada, centralizada ou descentralizada, a destinação de recursos às escolas
deve sujeirar-se a um dos dois regimes de realização da despesa previstos na Lei
nº 4 320/64, ou seja, o regime normal e o regime de adiantamento.
Pelo regime normal que consiste na realização da despesa de acordo com os
estágios de empenho prévio, liquidação e pagamento, é possível, se for adotada
pela administração municipal a descentralização da execução orçamentária e
financeira, permitir a cada órgão municipal ou unidade orçamentária
(departamento) efetuar seus próprios empenhos, liquidações e pagamentos. Mas
essa descentralização dificilmente chegará às escolas, porque todas compartilham
das mesmas dotações de manutenção do ensino municipal.
A realidade mostra que a maioria das municipalidades brasileiras, mesmo as de
médio porte, adotam o sistema centralizado de execução orçamentária, pois a
descentralização pode significar, dependendo do caso, a multiplicação desnecessária
de tesourarias, de seções de contabilidade, de prestação de contas, de comissões de
licitação, de seções de compras e almoxarifados, etc. Entretanto, cada Município
4
A Lei Federal nº 4 320, de 17 de março de 1964, regula todo o processo de elaboração e execução
do orçamento público e define normas sobre os registros contábeis que devera ser feitos.
5
A Lei Federal nº 8 666, de 21 de junho de 1993, estabelece as normas sobre licitações e
contratos no setor público, aplicáveis a todas as esferas de governo, inclusive aos Municípios.
AUTONOMIA DE GESTAO FINANCEIRA DAS ESCOLAS
deve definir seu modelo ideal de organização, de modo a respeitar os princípios de
eficiência, racionalidade e menor custo administrativo, principalmente agora que a
Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece severos limites para gastos com pessoal.
Isso não inviabiliza a adoção de outras formas que permitam às escolas gozarem
ih autonomia financeira assegurada pelo artigo 15 da LDB. A legislação sobre
finanças publicas, ao contrário do que se costuma ouvir, não e empecilho para a
realização desse mister. As reclamações, na maioria das vezes, decorrem do
desconhecimento das possibilidades existentes, não só para as escolas como
também para outras unidades dos demais setores em que o Município atua.
Uma forma bastante utilizada é a concessão de subvenção social às associações
de pais e mestres, que recebem os recursos e os aplicam diretamente na escola,
ficando sujeitos a prestação de contas, que mais tarde são examinadas pelo respectivo
Tribunal de Contas. O detalhe nessa modalidade de descentralização de recursos é
que são exigidas: autorização legislativa prévia e específicas; condições para sua
concessão estabelecidas na Lei de Direrrizes Orçamentárias;
6
existência de recursos
no orçamento, tudo de conformidade com o que dispõe a Lei de Responsabilidade
Fiscal em seu artigo 26. Foi esta a forma escolhida pelo MEC ao implantar o Programa
Dinheiro Direto na Escola (PDDE), havendo certas particularidades a serem
observadas, conforme legislação federal que regulamenta o projeto.
Há, entretanto, outra forma, muito mais eficiente, de se garantir a autonomia
financeira das escolas. Trata-sc do regime de adiantamento previsto nos artigos 68
e 69 da Lei nº 4 320/64, assim redigidos:
"Art. 68 - O regime de adiantamento é aplicável aos casos de despesas
expressamente definidos em lei e consiste na entrega de numerário a servidor,
sempre precedida de empenho na dotação própria, para o fim de realizar despesas
que não possam subordinar-se ao processo normal de aplicação".
"
Art. 69 - Não se tara adiantamento a servidor em alcance
7
nem a responsável
por dois adiantamentos".
Veja-se que esses dispositivos, embora constantes de uma lei promulgada há
quase quarenta anos, são de uma utilidade ímpar para a gestão pública brasileira,
pois permitem aos administradores públicos celeridade na realização de pequenos
gastos para os quais o regime normal não é adequado, em face das várias etapas
que a despesa deve percorrer, o que em geral demanda muito tempo de espera.
6
Se a Lei de Diretrizes Orçamentárias do Município eventualmente não contemplar a concessão
de subvenções às associações de pais e mestres da escola, pode o prefeito enviar à Câmara de
Vereadores projeto de lei objetivando a inclusão desses dispositivos na lei ja cm vigor.
7
Alcance quer dizer apropriação ou desvio de dinheiro público praticado por servidor. Também
será considerado em alcance o funcionário que deixar de prestar contas, no prazo legal, de
recursos recebidos ou sob sua guarda pessoal.
Para a escola esse regime ajusta-se como uma luva. Em geral, um estabelecimento
escolar não necessita de muito dinheiro, mas precisa ter permanentemente à sua
disposição recursos para pequenos gastos, que proporcionam grandes resultados
administrativos e pedagógicos. Por ele o diretor pode pagar despesas como as já
mencionadas neste texto. Pode requisitar um segundo adiantamento* mesmo antes
de prestar contas do anterior. Isso quer dizer que, ao prestar contas de um
adiantamento, o diretor já terá à sua disposição novos recursos, o que lhe permite
continuar realizando despesas de forma contínua, sem períodos de interrupção.
E tudo muito simples. O diretor da escola ou outro servidor autorizado requisita
o numerário, com base nas normas e nos limites fixados em lei local. O secretário
de Educação autoriza e o órgão central de contabilidade faz o empenho e a
liquidação automática, passando o caso à Tesouraria, que, por sua vez, providencia
o pagamento. Esse dinheiro fica com o diretor, que o utiliza para fazer os
pagamentos de despesas realizadas, sob sua responsabilidade pessoal, mediante
comprovantes aceitos pela legislação fiscal federal, estadual e municipal.
E claro que não pode haver abusos; a legislação que vier a regular esse regime
deve prever todas as situações possíveis, como a definição de quem pode receber
adiantamentos, os tipos de despesa que podem ser atendidos, os tipos de
comprovantes aceitos, os prazos e a forma para prestação de contas, etc. Na hipótese
pouco frequente de um servidor não prestar contas no prazo estipulado, a lei pode
perfeitamente prever o desconto da respectiva importância em seus salários.
Registre-se que o regime de adiantamento é aplicável a qualquer tipo de recurso
previsto no orçamento municipal, inclusive aos vinculados e ao próprio FUNDEF
salvo disposição legal em contrário.
Seria de extrema importância se a Secretaria Municipal de Educação elaborasse
um plano anual de distribuição de recursos entre suas escolas, estabelecendo quotas
mensais ou bimestrais para cada uma, com base nas suas necessidades e os recursos
aprovados no orçamento. Para o diretor, o conhecimento prévio do montante com
o qual poderá contar ao longo do ano lhe traria mais segurança na gestão escolar.
A adoção do regime de adiantamento exige, por outro lado, alguns cuidados.
A maioria das despesas de uma escola continuará sendo realizada pelo regime
normal, que não pode ser burlado pelo regime de adiantamento. Assim, todas as
despesas com pessoal, aquisição de materiais de uso continuado, como a merenda
escolar, salvo gêneros perecíveis, material de limpeza, cuja necessidade é previsível,
8
Pela Lei nº 4 320/64, artigo 69, o servidor pode ser responsável por até dois adiantamentos.
Apenas para requisitar o terceiro é que deve prestar contas do mais antigo, obedecido o prazo
para sua utilização.
AUTONOMIA DE GESTAO FINANCEIRA DAS ESCOLAS
realização de obras e reformas, salvo pequenos reparos nos prédios, contratação
de transporte escolar e outras do tipo deverão ser realizadas pelo regime normal,
utilizando-se a estrutura especializada da Prefeitura na realização de licitações,
contratação, armazenamento e distribuição. Outra razão para esse procedimento
está no fato de que compras em lotes económicos, para atender a todas as escolas,
tendem a ter custos menores. Só excepcionalmente materiais e serviços como os
que foram descritos poderão ser adquiridos por adiantamento. Mesmo assim,
essas compras devem limitar-se ao período em que os materiais estão em falta no
almoxarifado correspondente.
A parte mais importante é a definição de uma lei para regular o regime de
adiantamento, que poderá relacionar todos os tipos de materiais e serviços que
poderão ocorrer à sua conta. Com isso, o diretor terá mais segurança para realizar
as despesas da escola, sem depender da boa vontade dos auditores internos e
externos para que suas contas sejam aprovadas.
Sugere-se que a lei reguladora do regime de adiantamento não permita a
realização de despesas sujeitas a certames licitatórios. Dessa forma, o diretor nunca
terá a preocupação de organizar um processo de licitação, que exige o cumprimento
de inúmeras normas legais previstas na Lei Federal nº 8 666/93. Deverá, por
outro lado, estar sempre muito atento aos limites individuais de cada despesa e
não recorrer ao expediente do fracionamento para escapar do teto além do qual
exige-se a licitação.
Outra importante medida seria a realização, pela Secretaria Municipal de
Educação, em conjunto com a Secretaria Municipal de Finanças, de sessões de
capacitação dos diretores de escola para habilitarem-se ao uso do regime de
adiantamento, inclusive com a preparação de manuais e formulários padronizados
a serem utilizados na prestação de contas.
O acerto na sugestão ora apresentada, de se utilizar o regime de adiantamento
para o cumprimento da norma legal que trata da autonomia financeira da escola,
é reforçado pelo próprio Plano Nacional de Educação (PNE), recentemente
aprovado pela Lei nº 10 172, de 9 de janeiro de 2001, que prevê, no capítulo
sobre Financiamento e Gestão, entre os objetivos e metas, o seguinte item:
"28. Assegurar a autonomia administrativa e pedagógica das escolas e ampliar
sua autonomia financeira, através do repasse de recursos diretamente às escolas
para pequenas despesas de manutenção e cumprimento de sua proposta
pedagógica".
Observe-se que o objetivo definido pelo PNE está rigorosamente em sintonia
com a norma reguladora do regime de adiantamento, já mencionada neste trabalho,
ao especificar que a autonomia financeira se dará por meio do repasse às escolas
de recursos para pequenas despesas de manutenção e cumprimento de sua proposta
pedagógica. O foco, portanto, não são as grandes despesas, que devem ser
realizadas pelo regime normal e de preferência pelos departamentos de suprimentos
das Prefeituras. São os pequenos gastos, dos tipos já citados como exemplos,
para os quais o regime normal acaba se tornando um verdadeiro entrave, que
devem ser atendidos por recursos repassados à escola, que lá se encontram à
disposição do diretor para garantir o bom funcionamento da unidade escolar e o
atendimento às suas necessidades de caratér pedagógico.
4. PROPOSTA DE REGULAMENTAÇÃO DA AUTONOMIA FINANCEIRA DA ESCOLA
Na análise efetuada, procurou-se demonstrar que o regime de adiantamento é
o mecanismo mais adequado para permitir às escolas municipais exercerem a
autonomia financeira de que trata a LDB. Viu-se também que para se pôr em
prática esse regime e necessária a existência de uma lei municipal que o regulamente.
Dessa forma, propõe-sc a criação de uma lei de adiantamento exclusiva para as
escolas municipais, caracterizada como o instrumento legal garantidor da
autonomia. Anexo a este texto, encontra-se uma minuta que poderá servir de
guia para o trabalho, ou seja, um roteiro para que as Prefeituras Municipais adotem
o regime e, com isso, assegurem às suas escolas os recursos de que necessitam
para levar adiante a sua missão.
ANEXO
MINUTA DE PROJETO DE LEI
Institucionaliza a autonomia de gestão financeira dos
estabelecimentos ou instituições municipais de educação básica
de que trata o artigo 15 da Lei Federal nº 9 394, de 20 de dezembro
de 1996, com suporte nos artigos 68 e 69 da Lei Federal nº 4
320, de 17 de março de 1964.
O PREFEITO MUNICIPAL DE ,
Faço saber que a Câmara Municipal decreta e eu sanciono a seguinte lei:
AUTONOMIA DE GESTAO FINANCEIRA DAS ESCOLAS
Art. lº - Esta lei regula o processo de realização de despesas por parte dos
estabelecimentos ou instituições municipais de educação básica, objetivando
garantir-lhes autonomia de gestão financeira, conforme dispõe o art. 15 da Lei
Federal n° 9 394, de 20 de dezembro de 1996, sem prejuízo da utilização de
outras formas previstas na legislação pertinente.
Parágrafo único - As despesas de que trata o caput deste artigo são as que se
enquadram no regime de adiantamento previsto pelo art. 68 da Lei Federal n° 4
320, de 17 de março de 1964, devendo as demais serem realizadas pelo regime
normal de aplicação.
Art. 2º - Poderão ser realizadas por conta do regime regulado nesta lei as
seguintes despesas:
I. Aquisição de material de consumo não fornecido pela unidade central de
suprimentos da Prefeitura OU que estejam em falta no almoxarifado, como materiais
didático-pedagógicos, administrativos, de higiene e limpeza e de conservação do
prédio, do mobiliário e dos equipamentos existentes;
II. Pagamento por prestação de serviços eventuais ou que sejam de pequeno
valor, tanto para fins administrativos quanto pedagógicos;
III. Pagamento de encargos diversos, como despesas com transporte, lanches
e despesas de viagem e hospedagem de servidores a serviço da escola;
IV Pagamento de transporte dos alunos e professores em atividades fora d©
estabelecimento, desde que integrantes da proposta pedagógica da escola.
V Pagamento por fornecimentos diversos, tais como gás liquefeito de petróleo,
água e luz.
VI. Aquisição de móveis avulsos e pequenos equipamentos, quando destinados
à complementação ou reposição daqueles que se tornaram inservíveis ou obsoletos.
Parágrafo único - A aquisição de bens duráveis de que trata o inciso VI deste
artigo deve sujeitar-se às normas vigentes sobre registro e administração
patrimonial do Município.
Art. 3º - Não poderão ser realizadas, por meio do regime de que trata esta lei,
as seguintes despesas:
I. Contratação de mão-de-obra para realização de serviços de caráter
continuado, inclusive docentes, ainda que por tempo determinado, os quais só
podem ser realizados pelo órgão central de recursos humanos, cumpridas as
exigências legais;
II. Realização de obras e reformas, ressalvado o disposto no inciso II do art. 2º;
III. Aquisição de novos móveis e equipamentos para a escola, ressalvado o
disposto no inciso VI do art. 2º;
IV Aquisição de veículos, independentemente do seu valor;
V Compra de quaisquer bens ou contratação de serviços para os quais é exigível
a realização de certame licitatório.
Art. 4º - Os adiantamentos serão concedidos aos diretores de escolas municipais
de educação básica e autorizados pelo secretário municipal de Educação, segundo
plano anual de distribuição, que levará em conta as reais necessidades de cada
escola, seu porte e a quantidade de alunos matriculados.
§ lº - A liberação do pagamento será efetuada pelo secretário municipal de
Finanças, de acordo com a programação financeira e o cronograma mensal de
desembolso
§ 2º - Excepcionalmente o adiantamento poderá ser concedido a outro servidor,
na hipótese da não-existência de diretor.
§ 3º - No caso de agrupamento de pequenas escolas, o adiantamento poderá
ser concedido a servidor designado pelo secretário municipal de Educação, que
se encarregará de suprir cada unidade escolar de suas necessidades materiais, na
forma do art. 2º.
§ 4º - A Secretaria Municipal de Educação divulgará, na primeira quinzena
do mês de janeiro de cada ano, o plano de distribuição de recursos de que trata o
caput deste artigo, bem como os critérios utilizados na sua definição.
§ 5º - A utilização dos recursos definidos para cada escola deverá ser objeto de
um plano de aplicação a ser elaborado pelo respectivo diretor, ouvido o Conselho
Escolar.
Art. 5º - Não será concedido adiantamento a servidor em alcance ou que seja
responsável por dois adiantamentos ainda em aberto concedidos anteriormente.
Art. 6° - O prazo para prestação de contas e de 60 dias contados da data do
empenho, cabendo ao setor de controle interno da Secretaria Municipal de Finanças
examinar os comprovantes apresentados e atestar sua regularidade, bem como
verificar se o saldo não utilizado foi devidamente devolvido.
§ lº - Antes de efetuar o encaminhamento de cada processo de prestação de
contas o diretor da escola deverá submetê-lo ao Conselho Escolar para que se
pronuncie a respeito, sem prejuízo do cumprimento das demais normas desta lei.
§ 2º - Em 31 de dezembro de cada exercício vence o prazo para a utilização de
todos os adiantamentos concedidos, devendo a prestação de contas ser efetuada
até o quinto dia útil do exercício subsequente.
AUTONOMIA DE GESTAO FINANCEIRA DAS ESCOLAS
§ 3º - Ao secretário municipal de Finanças caberá proferir despacho decisório
aprovando ou desaprovando a prestação de contas.
§ 4º - Na hipótese de não ser efetuada a prestação de contas ou de falta de
recolhimento do saldo não utilizado, o caso será encaminhado ao órgão central
de controle da folha de pagamento, para que efetue o desconto do respectivo
valor nos vencimentos do servidor responsável.
Art. 7º - Na prestação de contas só serão admitidos comprovantes originais
de despesa, rubricados pelo responsável pelo adiantamento, emitidos apenas em
nome da Prefeitura Municipal de em data igual ou posterior a data
do empenho e dentro do prazo de validade de que trata o art. 6
o
.
Parágrafo único - Somente serão aceitos comprovantes de despesa emitidos
com clareza e contendo quantidades e discriminação dos materiais e serviços,
além da perfeita identificação do emitente e seu domicílio.
Art. 8º - Caberá à Secretaria Municipal de Finanças orientar os responsáveis
por adiantamentos sobre retenções a serem efetuadas nas despesas, se devidas,
como Imposto de Renda e outros tributos ou contribuições.
Art. 9º - A contabilidade municipal registrará, no sistema patrimonial, por
meio de contas de compensação, cada adiantamento concedido, com identificação
de seu responsável.
Art. 10 - Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.
Prefeito Municipal
Planejamento e
Orçamento no
Município
José Carlos Polo'
SUMÁRIO
SUMÁRIO EXECUTIVO 297
1. INTRODUÇÃO 298
2. O SISTEMA DE PLANEJAMENTO NO SETOR PÚBLICO 299
2.1. os NÍVEIS DE PLANEJAMENTO 301
2.2. o PROCESSO DE PLANEJAMENTO NA CONSTITUIÇÃO DE 1988 302
3. ORÇAMENTO 305
3.1. ELABORAÇÃO DO ORÇAMENTO 307
3.2. LIMITES PARA AS DESPESAS COM PESSOAL 309
3.3. PARTICIPAÇÃO DO PODER LEGISLATIVO 310
3.4. ALTERAÇÕES DO ORÇAMENTO 311
3.5. PROGRAMAÇÃO FINANCEIRA 313
4. CLASSIFICAÇÕES ORÇAMENTÁRIAS 314
4.1. CLASSIFICAÇÃO DA RECEITA 314
4.2. CLASSIFICAÇÃO DA DESPESA 315
4.3. ENQUADRAMENTO DE DESPESAS 319
5. EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA 321
5.1. REGIME DE ADIANTAMENTO 322
5.2. RELATÓRIO RESUMIDO DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA 323
5.3. RELATÓRIO DE GESTÃO FISCAL 324
6. CONTROLE DA GESTÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA 325
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 329
"PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO NO MUNICIPIO"
SUMÁRIO EXECUTIVO
A Constituição Federal de 1988 consagrou o princípio de que o orçamento
integra um sistema em que as ações de governo são definidas em processo amplo
de planejamento, pelo qual se estabelecem, com antecedência, diretrizes, objetivos
e metas da administração pública para um período maior do que aquele abrangido
pela lei orçamentária.
Para compor esse sistema, foram criados três instrumentos, distintos mas
interligados entre si: o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e o
Orçamento Anual. O plano define diretrizes, objetivos e metas para um período
de quatro anos; a lei antecipa a discussão orçamentária e define meras e prioridades
para o ano seguinte; e o orçamento dá forma operacional e quantifica
financeiramente as ações de governo.
Embora prevista, a regulamentação do sistema ainda não foi aprovada pelo
Congresso Nacional, o que deve ocorrer por meio de lei complementar. Mesmo
com a chegada da Lei de Responsabilidade Fiscal, a lacuna persiste. Isso dificulta
o processo, mas não impede que a prática do planejamento seja institucionalizada.
Para o orçamento propriamente dito, permanece em vigor a Lei n° 4 320/64
que, embora antiga e desatualizada, permite a elaboração orçamentária com boa
dose de qualidade.
Em questões orçamentárias, o Legislativo recobrou os seus poderes de influir
no processo, deixando para trás um longo período no qual sua participação era
apenas simbólica. Desde 1988, pode o parlamentar promover alterações na
proposta orçamentária.
Para modificar o orçamento no curso do exercício, o Executivo precisa contar
com prévia autorização legislativa, que pode ser concedida no próprio projeto
orçamentário. Nenhuma mudança pode prosperar, inclusive as promovidas pelo
Legislativo, sem que esteja compatibilizada com os outros instrumentos do sistema,
o Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes Orçamentárias.
A educação continua com a sua fatia no orçamento por intermédio da
vinculação, no caso dos Municípios e dos Estados, de 25% das receitas resultantes
de impostos a manutenção e desenvolvimento do ensino. Para o ensino
fundamental vem funcionando, desde 1998, o Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério
(FUNDEF), com parte daqueles 25% sendo redistribuída ao governo do Estado e
as Prefeituras, na proporção dos alunos matriculados nas respectivas redes.
A execução orçamentária segue o seu rito tradicional, com a despesa passando
pelos estágios de empenho, liquidação e pagamento. Na contratação de serviços
e obras, bem como na aquisição de bens, deve ser respeitada a Lei nº 8 666/93,
que define as regras para licitações e contratos no setor público.
Administrar com responsabilidade é agora um princípio regulamentado pela
Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).
A transparência da gestão orçamentária é garantida pela obrigatoriedade de ampla
divulgação dos planos, orçamentos, diretrizes orçamentárias, prestação de contas,
pareceres dos Tribunais de Contas, etc, assim como pela realização de audiências
públicas junto ao Poder Legislativo. O Executivo deve manter à disposição de
qualquer cidadão, durante todo o ano, o processo de prestação anual de contas da
Prefeitura. Além disso, deve publicar, periodicamente, um relatório de gestão fiscal
e um relatório resumido da execução orçamentária, este com especial detalhamento
das receitas vinculadas ao ensino e respectivas aplicações.
No controle externo do Município, exercido pela Câmara de Vereadores com
auxílio do Tribunal de Contas, surgiram novas instâncias por meio de diversos
conselhos, como o Conselho Municipal de Acompanhamento e Controle Social
do FUNDEF. O Ministério Público passou a ter papel relevante, podendo acionar
judicialmente a autoridade pública que praticar ato lesivo aos interesses do Município.
Fechando o sistema, a execução orçamentária, que faz parte do nível
operacional, realimenta o sistema de planejamento com a finalidade de permitir
avaliações e ajustes, de acordo com as mudanças que vão ocorrendo nos vários
setores em que a administração municipal tem atuação.
*****
1. INTRODUÇÃO
Este trabalho tem por finalidade orientar as autoridades da área de educação e
todas as demais que, de alguma forma, tenham responsabilidades nas fruições de
planejar, executar, acompanhar ou fiscalizar a gestão orçamentária do Município,
em razão de importantes mudanças introduzidas na Constituição e na legislação
ordinária no final de 1996, relativas ao uso dos recursos reservados ao ensino. Tais
mudanças ocorreram por intermédio da Emenda Constitucional nº 14/96; da Lei
n° 9394/96, a nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB); e da Lei
nº
9424/96, regulamentadora do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do
Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF).
A questão do planejamento no setor público mereceu dos constituintes de
1988 atenção muito especial, na medida que foram introduzidos na nova Carta
dispositivos com o objetivo de institucionalizar e consolidar a sua prática em
"PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO NO MUNICIPIO"
todas as esferas de governo - União, Estados e Municípios. No capítulo dedicado
às finanças públicas foram definidos três instrumentos, distintos mas interligados
entre si: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e
Orçamento Anual (OA), na forma regulada pelo artigo 165 da Constituição.
Essa disposição dos constituintes de valorizar a função planejamento foi
reforçada pela inclusão, na nova Carta, de outro dispositivo sobre o assunto no
capítulo que trata da política urbana, dispondo, em seu artigo 182, § lº que "o
plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com
mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento
C de expansão urbana".
Mesmo nos Municípios com menos de 20 mil habitantes, não obrigados a
contar com um plano diretor, é recomendável a sua existência, pois sua elaboração
vai indicar, principalmente em médio e longo prazos, de que forma a cidade vai
se desenvolver, levando em conta suas vocações, características físicas, económicas,
sociais e culturais, e sua inserção no plano regional e estadual.
Isto tudo quer dizer que não se pode mais tratar do orçamento de forma
isolada, dissociada de uma preocupação maior com o desenvolvimento, razão
pela qual será dedicado capítulo específico aos conceitos de planejamento, que
serão de grande utilidade mais adiante, quando as questões orçamentárias estiverem
sendo tratadas de forma mais direta.
2. O SISTEMA DE PLANEJAMENTO NO SETOR PÚBLICO
1
Uma breve conceituação, para mera avaliação do campo de ação da função
planejamento, permite identificá-la como uma metodologia mediante a qual
esrabelecem-se e decidem-se os objetivos visando à solução de problemas
identificados, especificando-se, com antecedência, as ações e os recursos materiais,
humanos e financeiros necessários. Desse conceito alguns pontos podem ser
anotados para servir de referência na avaliação das dificuldades de planejamento
das administrações públicas:
> é um processo decisório sistematicamente desenvolvido com antecedência,
para se definirem os objetivos que devem ser atingidos, condicionando-se as
decisões que, ao longo de um determinado período, deverão ser adotadas para a
sua consecução;
1
Adaptado de capítulo com idêntica denominação que o autor e Waldemar Giomi apresentaram
em trabalho realizado para o IPEA, em 1994.
> e uma metodologia para uniformizar procedimentos básicos de ação, a fim
de estabelecer a interação necessária entre os diversos setores da administração para
um coerente processo de decisão. Basicamente, busca-se disciplinar procedimentos
que possibilitem a definição de diretrizes, estratégias e objetivos globais da
administração, de modo que todos os segmentos envolvidos possam responder
com propostas de viabilização possíveis para atingir as metas pretendidas.
Em suma, o planejamento é o processo mediante o qual procura-se definir
claramente o que fazer e como fazer, visando à utilização racional dos recursos
disponíveis para que, com eficiência, eficácia, efeti\ idade e humanização, os
objetivos pretendidos possam ser atingidos, pois de nada adiantam os bons ventos
se não se sabe para onde se pretende ir. A falta de um processo decisório, muito
sentida no setor público, e de metodologia adequada para a interação de todos os
níveis hierárquicos constituem, sem dúvida, a grande dificuldade para que os
instrumentos derivados do planejamento atinjam o êxito desejado.
Toda organização deve ter objetivos. Se é de pequeno porte, as informações
podem manter-se apenas na cabeça dos administradores e, consequentemente, os
planos e projetos poderão ser tacitamente conhecidos por todos. A medida que a
organização cresce e envolve grande número de pessoas, surge a necessidade de
serem expressos em termos bem detalhados os objetivos pretendidos, as estratégias
a serem utilizadas, as políticas administrativas e os padrões de comportamento
desejáveis dos seus membros.
Por outro lado, as administrações passam por inúmeros estágios de
desenvolvimento e realidades diferentes, que exigem a adequação dos objetivos e
da fornia de atuação d.\ organização. E\ idencia-se, cada vez mais, a impossibilidade
de uma administração simplista atender às exigências organizacionais, sendo
primordial a adoção de instrumento que garanta a unidade da instituição e propicie
o controle de suas atividades. O planejamento, metodologia de trabalho pela
qual se fixam e se decidem objetivos, contribui para a solução dos problemas da
organização ao especificar, com antecedência, as ações e os recursos materiais,
humanos e financeiros necessários.
Pode-se dizer que no setor público o orçamento tem sido a única etapa utilizada
do sistema de planejamento, encarado porém como mero instrumento legal pelo
qual o Poder Executivo obtém autorização legislativa para realização dos gastos
públicos. Pouca ênfase tem sido dispensada, infelizmente, à sua utilização como
uma das etapas emiccituais do processo de planejamento para a alocação racional e
gerenciamento dos recursos públicos, visando à prestação de serviços à população.
Da ausência do efetivo processo de planejamento do setor público decorre
forte predominância do enfoque financeiro nos orçamentos. Nessas circunstâncias,
a elaboração orçamentária, que deveria apenas viabilizar e compatibilizar as metas
"PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO NO MUNICIPIO"
estabelecidas no processo decisório (Plano Plurianual) com os recursos disponíveis,
passa a exercer, simultaneamente, os dois papéis: orçamentação e planejamento.
Isso acaba ocorrendo porque o tempo destinado ao processo de elaboração
orçamentária é escasso, fazendo que sejam privilegiadas as informações financeiras,
em detrimento dos dados físicos.
2
Passar para um processo de alocação de recursos cm que sejam levadas em
consideração, além das informações financeiras, também as físicas requer
apropriado tratamento das informações e definição clara das atribuições dos órgãos
envolvidos no processo de planejamento.
A concepção correta do que seja planejamento e fundamental para que este se
transforme no processo decisório daquilo que, em um período longo, deva ser
contemplado nos respectivos orçamentos anuais, embasado principalmente em
dados físicos. Ao órgão encarregado da elaboração do orçamento restará a função
de tornar viáveis os recursos necessários à implementação dos programas aprovados
nas etapas anteriores do processo de planejamento.
2.1. OS NÍVEIS DE PLANEJAMENTO
Para possibilitar associação com os novos instrumentos estabelecidos pela
Constituição de 1988 é conveniente ressaltar os níveis clássicos de planejamento
normalmente percorridos pelo processo decisório. Basicamente, podem ser
identificados: o nível estratégico, o nível tático e o nível operacional.
• O nível estratégico caracteriza-sc pelas decisões mais abrangentes de filosofia,
diretrizes básicas e objetivos globais da administração. Ocorre nos escalões
mais elevados do processo de planejamento, com conotação eminentemente
política, indicando o que deve ser feito, evidenciando o ideal da administração
a ser perseguido, baseado nas aspirações, nos desejos e nos valores individuais
e íntimos das pessoas e dos sistemas sociais envolvidos e interessados. Nesse
nível de planejamento, normalmente não há grande preocupação com a
precisão do período em que os objetivos deverão ser atingidos, mas apenas
indicativos do que se deve perseguir.
• O nível tático, o segundo da hierarquia do processo decisório, tem como
função estabelecer o que pode ser feito, delimitado pelo que deve ser realizado,
2
Contemplar dados físicos nos orçamentos significa apresentar não apenas valores a serem
despendidos em cada ação de governo, mas também a especificação e quantificação do que
será produzido fisicamente, como número de salas de aula, quilómetros de estradas
pavimentadas, e a quantificação do atendimento ao cidadão, como número de consultas
médicas, alunos atendidos, merenda escolar fornecida, etc.
estabelecido no nível estratégico, condicionado pelo intervalo de tempo e
pelas restrições financeiras, organizacionais e tecnológicas.
» O nível operacional, delimitado pelo que deve e pelo que pode ser feito,
estabelecidos nos níveis anteriores, define o que será feito. Tem como
principal característica o detalhamento das decisões do nível tático com a
preocupação de implementação operacional do que efetivamente será
realizado, ao estabelecer as ações para que as metas possam ser atingidas.
Relembrar esses conceitos e fundamental para passar da teoria à prática,
delimitada por condições específicas do setor público e condicionamentos legais
estabelecidos pela Constituição e legislação vigente.
É correto considerar que o processo decisório de estabelecimento de diretrizes,
objetivos e metas e a elaboração do Plano Plurianual deve ser enquadrado como
nível estratégico. Nesse nível, define-se o que deverá ser feito durante o período
governamental, sob a coordenação do órgão central de planejamento. É
fundamental a participação dos dirigentes dos órgãos das administrações central
e setoriais para que as decisões sejam legitimadas e tornem-se viáveis nos demais
níveis de planejamento.
A elaboração das leis de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual
enquadram-se no nível tático, porque delimitado pelo que deve ser feito no penado
governamental; essas leis definem o que pode ser feito, diante das circunstâncias
financeiras e conjunturais do exercício a que se referem.
O nível operacional é desempenhado pela execução orçamentária, que define o
que será realizado no exercício financeiro. O órgão central de orçamento deverá
fazer o acompanhamento da execução orçamentária para adoção das medidas
corretivas que se fizerem necessárias ao cumprimento das metas estabelecidas.
Deverá realimentar o órgão de planejamento com as informações necessárias à
reavaliação e, se for o caso, alteração do Plano Plurianual.
2.2. O PROCESSO DE PLANEJAMENTO NA CONSTITUIÇÃO DE 1988
Em relação ao antigo orçamento plurianual de investimentos, previsto na
Constituição de 1967, o atual Plano Plurianual (PPA) apresenta duas vantagens: o
prazo de vigência, compatível com o período governamental, e o estabelecimento de
metas, deixando-se de lado a prática de fixação de dotações financeiras. Embora
não seja mais obrigatória a utilização de dotações financeiras no plano plurianual,
há que se demonstrar sua viabilidade económica, ou seja, a indicação das fontes
disponíveis de financiamento dos programas nele incluídos. Quanto ao prazo,
vigora a partir do segundo ano do mandato governamental, possibilitando, de
um lado, um mínimo de continuidade das ações de governo e, de outro, o tempo
"PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO NO MUNICIPIO"
necessário de um ano para que o programa da nova administração seja definido
no Plano Plurianual a ser submetido à apreciação do Poder Legislativo.
O texto constitucional também deixou clara a interligação do plano plurianual
com os orçamentos anuais, ao estabelecer a necessidade de compatibilidade entre
ambos e instituir a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LHO) para dar prioridade às
metas previstas no Plano Plurianual, forçando a conexão entre esses instrumentos.
A Constituição, ao estabelecer metas para o período governamental, criou
condições para permitir a compatibilidade entre plano e orçamento, porque as
dotações financeiras estabelecidas no antigo orçamento plurianual desamalizavam-
se em decorrência do processo inflacionário.
Ademais, não estabeleceu a obrigatoriedade de que as metas fossem detalhadas
para cada ano do período governamental. Essa função ficou para a Lei de Diretrizes
Orçamentárias que, anualmente, em função das condicionantes financeiras e
conjunturais, prioriza qual "fatia" do plano plurianual deve ser contemplada no
Orçamento Anual (OA), dando adequada flexibilidade para o seu cumprimento.
E verdade que o estabelecimento de metas não é tarefa simples. Há necessidade
de um exercício bastante intenso com os órgãos setoriais para distinguir as metas-
meio e metas-fim, estabelecendo-se medidas de mensuração para elaboração do
Plano Plurianual. A definição dessas metas não deve ser tão genérica que se possa
permitir qualquer enquadramento e nem tão detalhada que torne o Plano
Plurianual inflexível. Por exemplo, estabelecer como metas-meio quantas escolas
e não quais escolas deverão ser construídas; como metas-fim, quantos alunos
serão atendidos.
Infelizmente, a definição da abrangência do Plano Plurianual não é
suficientemente clara no texto constitucional. As sucessivas emendas ocorridas
durante o processo constiminte acabaram por tornar a redação um pouco confusa.
3
A expressão "programas de duração continuada", contida no texto constitucional,
pode levar à conclusão de que todas as ações governamentais devam constar do
Plano Plurianual, uma vez que a ação do setor público caracteriza-se pela
perenidade. Ate os programas de natureza administrativa são contínuos no tempo.
Ao referir-se ao estabelecimento dos "objetivos e metas da administração pública
para as despesas de capital", estaria o novo texto constitucional obrigando, por
exemplo, que a compra de um ventilador devesse constar do Plano Plurianual?
3
Prevê o artigo 165, § lº, da CF, que "a lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de
forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as
despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração
continuada".
Nesse contexto, a regulamentação prevista no texto constitucional é
fundamenta] paia que haja uniformização dos procedimentos relativos à elaboração
do Plano Plurianual. O ideal seria que, em futura emenda constitucional, esse
artigo fosse melhor explicitado, pela sua fundamental importância.
O mais conveniente, para a exequibilidade de um plano que se transforma em
lei e tenha de ser observado nos orçamentos anuais do período governamental, é
que seja restrito aos projetos e às ações de expansão dos serviços colocados à
disposição da comunidade, cousignando-se a previsão das despesas de manutenção
dos serviços públicos atualmente prestados apenas para demonstrar a viabilidade
económica do plano.
O segundo instrumento da sistemática, a Lei de Diretrizes Orçamentárias,
representa importante papel no processo de planejamento concebido na
Constituição de 1988. Como já se afirmou, entre as atribuições previstas, a
principal é definir a prioridade das metas estabelecidas no Plano Plurianual. Outra
função é antecipar o debate sobre o orçamento, permitindo a adequada e prévia
participação do Poder Legislativo e da sociedade.
A LDO conterá, conforme previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal,
4
um
Anexo de Metas Fiscais, pelo qual serão estabelecidas metas anuais, em valores
correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário
e montante da dívida pública para o exercício a que se refere e para os dois seguintes.
Esse anexo apresentará, também, avaliação do cumprimento das metas fixadas
para o ano anterior, demonstrativo das metas anuais e respectivos cálculos, para
evidenciar a sua consistência com as premissas e os objetivos da política econômica
nacional; mostrará a evolução do patrimônio líquido, avaliação da situação do
sistema de previdência local, se houver, estimativa e forma de compensação da
renúncia de receitas e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter
continuado.
Ainda segundo a LRF, haverá outro documento a ser incluído na LDO,
denominado Anexo de Riscos Fiscais, no qual serão avaliados os passivos
contingentes
5
e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, devendo ser
informado de que forma essas questões serão equacionadas, caso se concretizem.
Em geral, esses riscos são representados, no caso dos Municípios, por fatores
externos, fora de seu controle, como o aumento real do salário-mínimo, crise
cambial, crise económica localizada (a perda de uma grande indústria, por
4
Lei
Complementai: nº 101, de 04/05/2000.
5
Expressão criada pela Lei de Responsabilidade Fiscal, que entretanto deixou de especificar o
seu real significado.
"PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO NO MUNICIPIO"
exemplo), queda no índice de participação do FPM OU do ICMS, e também por
grandes demandas cm andamento, principalmente junto ao Poder Judiciário, que
poderão culminar em significativas indenizações a serem pagas pelo poder público.
Nos Municípios com população interior a 50 mil habitantes, a obrigação de
elaborar o Anexo de Metas Fiscais e o Anexo de Riscos Fiscais só existirá a partir
do exercício de 2005.
Mesmo com os acréscimos feitos pela LRF, é novamente sentida a ausência de
regulamentação da sistemática orçamentária destinada à definição de quais ações
e demonstrativos deverão deslocar-se do orçamento para a lei de diretrizes,
possibilitando a antecipação do processo decisório do orçamento, para que esta
lei não se torne tão vazia como tem ocorrido, evitando-se duplicidade com os
procedimentos da lei orçamentária.
3. ORÇAMENTO
Como se anotou no seção anterior, o processo de planejamento estabelecido
na Constituição cm vigor poderia estar proporcionando melhores resultados se a
regulamentação já estivesse aprovada. De todo modo, a ausência de regulamentação
não impede que a prática do planejamento seja difundida permanentemente. No
que respeita ao orçamento propriamente dito, permanece em vigor a Lei nº
4 320, de 17 de março de 1964, agora com 'status'' de lei complementar,
respeitados, é claro, os dispositivos específicos constantes da Carta Magna.
O primeiro aspecto a destacar é que o artigo 165, § 5º, da CF estabelece que a
lei orçamentária anual compreenderá:
"I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos
e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e
mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e
órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os
fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público."
O orçamento fiscal e o da seguridade social, na prática, se transformam cm
um único instrumento, pois até o momento não se encontraram justificativas
convincentes para a sua separação, especialmente no caso dos Municípios. O que
tem sido feito, para atender ao mandamento constitucional, é a identificação, no
documento, das ações de caráter fiscal (F) e ações da seguridade social (S). São
ações da seguridade social as pertencentes às áreas de saúde, previdência e assistência
social [CF, art. 194). Todas as demais são consideradas ações de caráter fiscal,
inclusive as da área de educação.
O orçamento de investimento das empresas nas quais o poder público detém
o controle acionário, pouco comum nos Municípios mas muito frequente na
União e nos Estados, de fato acaba se constituindo em documento à parte. Sua
operacionalização ainda carece de regulamentação, pois essas empresas não seguem
o regime de contabilidade pública, mas sim o da legislação aplicável ao setor
privado. Essa questão se acentua na medida em que apenas uma parte dos seus
gastos (os investimentos) são submetidos ao crivo do Poder Legislativo, o mesmo
não ocorrendo em relação aos gastos de manutenção de suas atividades.
Ao orçamento aplicam-se alguns princípios, como o da unidade, pelo qual
todos os Poderes de cada unidade federada (Executivo, Legislativo e Judiciário),
fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações
instituídas e mantidas pelo poder público, devem estar incluídos, sem nenhuma
exceção. Essa foi uma excelente medida adotada pelos constituintes de 1988, pois
no ordenamento jurídico anterior alguns tipos de órgãos tinham os seus
orçamentos aprovados por decreto, sem se submeterem ao Poder Legislativo.
Outro princípio é o da anualidade. O orçamento deve vigorar por um período
de um ano, coincidindo com o ano civil [Lei nº 4 320/64, art. 34], não sendo
admitido qualquer outro tipo de periodicidade. Pelo princípio da universalidade,
o orçamento deve compreender todas as receitas e despesas públicas [Lei nº
4 320/64, art. 6º] Gastar apenas o que se arrecada é uma norma ditada pelo
princípio do equilíbrio, que deve ser observado no orçamento. Infelizmente, esse
princípio tem sido pouco obedecido por considerável parte dos entes federados,
o que tem levado à acumulação de elevados déficits em suas contas. Em boa hora
a Lei de Responsabilidade Fiscal chegou para consagrar esse princípio ao
estabelecer que a LDO deverá atendê-lo.
O princípio da exclusividade [CF, art. 165, § 8º]tem por objetivo assegurar que
nenhum dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa seja
incluído na lei orçamentária. As únicas execções permitidas são as autorizações
para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito,
inclusive as do tipo antecipação de receita orçamentária (ARO).
6
Por fim, um princípio definido com muita clareza pelo artigo 56 da Lei nº
4 320/64 é o princípio da unidade de tesouraria, assim redigido pelo citado
dispositivo: "O recolhimento de todas as receitas far-se-á em estrita observância
6
Operações ARO são empréstimos bancários destinados a regularização do fluxo de caixa. Não
permitem o aumento da despesa pública, pois essas operações devem ser quitadas dentro do
próprio exercício em que são contratadas.
"PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO NO MUNICIPIO"
ao princípio de unidade de tesouraria, vedada qualquer fragmentação para criação
de caixas especiais." Mesmo bem redigido, tem gerado dúvidas na sua interpretação,
mas a ideia geral que transmite, por uma questão de racionalidade, é a de que
qualquer receita ordinária arrecadada pode ser usada para pagar qualquer tipo de
despesa, sem prejuízo, é claro, da obrigatoriedade de cumprimento das vinculações
legais e constitucionais de recursos, como no caso do ensino, em que existem
várias vinculações e subvineulações a serem observadas.
O orçamento apresenta ainda outra característica interessante que de
tempos em tempos é foco de debates no Congresso Nacional. Trata-se do seu
caráter meramente autorizativo, ou seja, as ações e os programas nele consignados
não são de execução obrigatória pelo Executivo. O contrário seria o caráter
mandatório, pelo qual o Executivo estaria obrigado a executar as ações e programas
aprovados. Entretanto, na prática, grande parte dessas ações e programas acaba
se tornando obrigatória, não porque foi incluída no orçamento, mas em razão de
direitos de terceiros com origem na própria Constituição, na legislação comum,
nas decisões judiciais e nos contratos e ajustes firmados anteriormente.
3.1. ELABORAÇÃO DO ORÇAMENTO
A elaboração do orçamento deve estar ajustada às etapas anteriores do processo
de planejamento. As ações de governo a serem praticadas precisam estar
compatibilizadas com as diretrizes, os objetivos e as metas do PPA e priorizadas na
LDO, sem o que não poderão ser nele incluídas.
Quanto melhor estiver organizado o órgão responsável pela elaboração, quanto
maior for o domínio das definições adotadas nas etapas anteriores do processo e
quanto maior for o engajamento dos órgãos setoriais (secretarias, departamentos,
etc), melhor será a qualidade da proposta. É elogiável o procedimento que algumas
Prefeituras vém adorando nos últimos anos, de consultar diretamente a população,
formando núcleos em cada bairro, para que os cidadãos apresentem os seus anseios
e suas prioridades. É preciso ressaltar, entretanto, que essa participação popular será
muito mais importante se ocorrer com mais intensidade nas fases de elaboração do
PPA e da LDO. A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece que, em relação a esses três
instrumentos, deve ser estimulada a participação popular, bem como devem ser
realizadas audiências públicas durante os respectivos processos de elaboração.
No caso particular da educação, é recomendável que os diversos segmentos,
como diretores de escola, professores, pais de alunos e os conselhos, tenham
oportunidade de participar do processo. Aliás, em relação ao FUNDEF, o seu
Conselho Municipal ou Estadual de Acompanhamento e Controle Social tem
por obrigação verificar se o orçamento contempla corretamente as dotações que
permitirão o uso dos repasses a serem feitos por aquele fundo. A Lei nº 9 424/96
exige, cm seu artigo 3º, § 7º, que os recursos do FUNDEF constem de programação
específica nos orçamentos municipais e estaduais, ou seja, devem figurar em
atividades e projetos distintos dos demais, inclusive daqueles que utilizam outros
recursos da educação.
IMPORTANTE
Na verdade não são apenas os recursos do FUNDEF que devem figurar
no orçamento de forma destacada. Todas as dotações que utilizam
recursos vinculados devem ter o mesmo tratamento, como as ações
de manutenção e desenvolvimento do ensino, que utilizam os recursos
provenientes dos 25% das receitas resultantes de impostos, as que
utilizam os recursos do salário-cducação, de programas do MEC/FNDE,
convénios, operações de crédito, etc. Portanto, cada fonte de recurso
deve estar convenientemente identificada nos quadros detalhados
do orçamento.
Hm linhas gerais e de acordo com o artigo 22 da Lei nº 4 320/64, a proposta
orçamentária a ser submetida a Câmara de Vereadores deve conter:
> Mensagem, pela qual o prefeito apresenta exposição circunstanciada da
situação econômico-financeira do Município, com demonstrativo da dívida pública
e outros compromissos exigíveis, exposição e justificação da política econômico-
financeira do governo e justificação da receita e da despesa. Quanto à receita,
deve demonstrar que as previsões são consistentes e factíveis. Em relação à despesa,
deve abordar os principais agregados (pessoal, serviços, dívida, investimentos,
etc.) e os programas de trabalho mais importantes. Conforme dispõe a LRF, deverá
também ser apresentado um demonstrativo pelo qual fique clara a compatibilidade
da programação dos orçamentos com as metas fiscais estabelecidas na LDO. Para
Municípios com menos de 50 mil habitantes esse demonstrativo será exigido
apenas a partir de 2005.
> Projeto de lei de orçamento.
> Tabelas explicativas da receita e da despesa, de acordo com os anexos da Lei
nº 4 320/64 e de portarias expedidas pelo Ministério do Planejamento, Orçamento
e Gestão, já de domínio dos técnicos municipais que atuam na área.
O prazo para remessa da proposta orçamentária ao Poder Legislativo, no caso
da União, é 31 de agosto, mas em relação a Estados e Municípios os prazos
devem ser fixados nas respectivas Constituições estaduais. O orçamento deve ser
devolvido à sanção do prefeito até o final da sessão legislativa, podendo a LDO
"PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO NO MUNICIPIO"
dispor sobre as medidas a serem adotadas caso isso não venha a acontecer. Observe-
se, portanto, que não existe, assim como não existia anteriormente, a possibilidade
de promulgação do orçamento por decurso de prazo e tampouco a possibilidade
de ser executado o orçamento que vigorou no exercício anterior.
A lei orçamentária conterá dotação para reserva de contingência, calculada com
base em percentual da receita corrente líquida,' cuja forma de utilização deverá ser
regulada na LDO. Essa reserva destina-se ao atendimento de passivos contingentes
e outros riscos e eventos fiscais imprevistos. A LRF reafirma dispositivo constitucional
de que a lei orçamentária não pode contemplar dotação para investimento com
duração superior a um exercício financeiro que não esteja previsto no Plano
Plurianual ou em lei que autorize a sua inclusão [CF, art. 167, § lº].
3.2. LIMITES PARA AS DESPESAS COM PESSOAL
A LRF estabelece limites máximos para as despesas com pessoal,
8
calculados
com base na receita corrente líquida. Para a União, o percentual é de 50%; para
Estados, Distrito Federal e Municípios, 60%, com a seguinte distribuição entre
os Poderes:
> União: 2,5% para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas; 6% para o
Judiciário; 40,9% para o Executivo; e 0,6% para o Ministério Público da União.
> Estados e Distinto Federal: 3% para o Legislativo, incluído o Tribunal de
Contas; 6% para o Judiciário; 49% para o Executivo; e 2% para o Ministério
Público.
> Municípios: 6% para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas, se houver;
e 54% para o Executivo.
Entretanto, no caso dos Municípios, foi promulgada a Emenda Constitucional
nº 25, que define percentuais máximos para as despesas globais das Câmaras
7
A receita corrente líquida é obtida, no caso do Município, pelo somatório de todas as suas
receitas correntes, excluídas apenas as contribuições dos funcionários para o sistema próprio
de previdência, se houver, e as compensações previstas no artigo 201, § 9º, da CF, ou seja, os
valores que o Município vier a receber de outros sistemas públicos de previdência (INSS, por
exemplo), a título de compensação em razão de aposentadorias por ele concedidas a servidores
que no passado contribuíram para esses sistemas. Nesse conceito são computadas as receitas
das compensações financeiras pela desoneração do ICMS - Lei Kandir - e as correspondentes
ao rateio do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorização do Magistério (FUNDEF). Nos Estados o critério de cálculo da receita corrente
líquida é praticamente o mesmo, deduzindo-se, também, o valor das transferências
constitucionais que fazem aos respectivos Municípios.
"A Lei Rita Camata (LC nº96/99) foi revogada pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/
2000)
Municipais, para os seus gastos com pessoal e com os subsídios dos vereadores,
na seguinte conformidade:
> para a despesa total da Câmara Municipal, excluídos os gastos com inativos,
foram definidos percentuais, segundo a população de cada Município, que variam
de 8% a 5% das receitas tributárias e transferencias constitucionais;
> a despesa total com a folha de pagamento, inclusive subsídios dos vereadores,
não poderá ser superior a 70% da receita da Câmara Municipal;
9
> para os subsídios de cada vereador foram fixados percentuais, segundo a
população de cada Município, que variam de 20% a 75% dos subsídios dos
deputados estaduais do respectivo Estado;
> a despesa total com os subsídios dos vereadores não poderá ultrapassar 5%
da receita total do Município (redaçáo da EC nº 1, que permanece em vigor).
Dessa forma, os gastos com pessoal das Câmaras de Vereadores deverão
enquadrar-se tanto nas normas da LRF como naquelas estabelecidas pela própria
Constituição Federal, alterada pela EC nº 25/2000.
3.3. PARTICIPAÇÃO DO PODER LEGISLATIVO
No regime constitucional anterior à Carta de 1988, o Poder Legislativo
participava do processo de elaboração orçamentária apenas de forma simbólica,
Não podia emendar o orçamento e nem rejeitá-lo. Se não o votasse até 31 de
dezembro, o Executivo promulgava a proposta original por decurso de prazo.
Eram tempos de um sistema político extremamente fechado. Com a
redemocratização do país e a volta ao Estado de Direito, especialmente após a
promulgação da Constituição de 1988, o Poder Legislativo recobrou grande parte
do poder que havia perdido. No caso do orçamento, foi restaurado o seu poder
de emenda, assim como foi abolido o instituto do decurso de prazo.
No Município, assim como nos Estados, Distrito Federal e na própria União,
os princípios são os mesmos: o orçamento deve ser votado pelos membros do
Poder Legislativo correspondente, que por sua vez podem alterá-lo por intermédio
de emendas. O poder de emenda não é, no entanto, ilimitado, estando sujeito às
seguintes restrições [CF, artigo 166, § 3
a
]:
"'A Câmara Municipal na verdade não possui receita, salvo pequenas execções, já que para fazer
frente a seus gastos recebe duodécimos do Executiva A interpretação que se deve dar a essa
expressão, muito mal escolhida pelo legislador, e justamente o montante dos duodécimos
recebidos ou creditados mais as pequenas receitas que eventualmente arrecade diretamente.
Não se deve pensar no total das dotações do órgão porque esse montante está sujeito a reduções
ou acréscimos, em razão da necessidade de serem obedecidos os parâmetros estabelecidos na
LRF e de cumprimento das metas de resultado primário e nominal constantes do Anexo de
Metas Fiscais aprovado na LDO.
"PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO NO MUNICIPIO"
> as emendas devem ser compatíveis com o Plano Plurianual e a Lei de
Diretrizes Orçamentárias;
> a indicação dos recursos necessários é obrigatória, admitidos apenas os
provenientes de anulação de outras despesas, não podendo, entretanto, incidir
sobre:
• dotações para pessoal e seus encargos;
• serviço da dívida; e
> nos demais casos, se relacionadas com a correçáo de erros ou omissões ou
referidas aos dispositivos do texto do projeto de lei.
Ao prefeito e dado o direito de enviar ao Legislativo mensagem propondo
modificações no projeto já encaminhado, desde que ainda não iniciado o processo
de votação nas comissões técnicas. O projeto de lei orçamentária deve ser devolvido
à sanção do prefeito até O encerramento da sessão legislativa [ADCT, art. 35, § 2º,
III]. Isso faz concluir que a proposta orçamentária não pode ser integralmente
rejeitada. A despeito dessa norma, tem sido comum, no âmbito federal, votar o
orçamento após o encerramento da sessão legislativa, já que não está prevista
nenhuma sanção ao seu descumprimento, como ocorre com a LDO que, enquanto
não votada, impede que os parlamentares entrem em recesso no mês de julho.
Votado o projeto de lei orçamentária, segue-se a sanção do prefeito que, se entender
necessário, pode vetar qualquer dos seus dispositivos, valendo lembrar que os recursos
que acabarem sobrando em razão de vero ou emenda só poderão ser utilizados após
autorização específica da câmara de vereadores [CF, art 166, § 8º].
3.4. ALTERAÇÕES DO ORÇAMENTO
O orçamento aprovado pela Câmara de Vereadores, sancionado pelo prefeito,
pode ser modificado no curso do exercício financeiro, pois trata-se de um
instrumento dinâmico de administração que, como tal, precisa estar
permanentemente ajustado à realidade. Não é um documento estático que, uma
vez transformado em lei, não comporta alterações. É preciso lembrar, entretanto,
que qualquer modificação a ser introduzida no orçamento deve preservar o
princípio do equilíbrio entre receitas e despesas. Deve, também, manter preservadas
as metas fiscais, os resultados nominal e primário e o montante da dívida fixados
no Anexo de Metas Fiscais da LDO. As modificações no orçamento denominam-
se créditos adicionais e classificam-se em três tipos:
> crédito adicional suplementar;
> crédito adicional especial;
> crédito adicional extraordinário.
O crédito adicional suplementar destina-se ao reforço de dotação que já consta
do orçamento, cujo valor revelou-se insuficiente no decorrer do exercício. O credito
adicional especial destina-se a introduzir no orçamento já em execução uma nova
ação governamental (um novo projeto ou uma nova arividade), que não constou
do orçamento inicial. Em ambos os casos, é necessária prévia autorização legislativa
e o ato de abertura do crédito dá-se por decreto do chefe do Executivo.
Para abertura de um crédito adicional suplementar ou especial não hasta a
autorização legislativa; é também necessária a existência de recursos para a sua
cobertura que, segundo a Lei nº 4 320/64, artigo 43, § 1°, podem ter origem: (i) no
eventual superavit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior,
observadas as respectivas vinculações; (ii) no excesso de arrecadação; (iii) na anulação
parcial ou total de dotações orçamentárias ou de outros créditos orçamentários
autorizadas em lei; e (ir) no produto de operações de crédito autorizadas em forma
que, juridicamente, possibilitem ao Executivo realizá-las no exercício.
A utilização do excesso de arrecadação precisa estar demonstrada de forma
convincente, por cálculos que levem em conta as características de cada item de
receita analisado e a tendência observada no exercício. Esse excesso deve ser
considerado e calculado por fontes, segundo suas vinculações legais e
constitucionais, como as que existem na área de educação. É o caso, por exemplo,
das receitas resultantes de impostos, pois, do total arrecadado a esse título nos
Estados e Municípios, 25% devem ser destinados às despesas com manutenção e
desenvolvimento do ensino. Isso quer dizer que, se esse conjunto de receitas
estiver apresentando tendência que levará a uma receita maior do que a prevista
no orçamento original, 25% desse excesso deverão também ser destinados ao
ensino, conforme artigo 69, § 4º, da Lei nº 9 394/96.
A terceira forma possível de alterar o orçamento é por meio do crédito adicional
extraordinário, usado, conforme o artigo 167, § 3º, da CF, apenas em caso de
despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna
ou calamidade pública. Nesse caso não há necessidade de prévia autorização
legislativa nem indicação de recursos, devendo o chefe do Executivo comunicar o
fato imediatamente ao Poder Legislativo. Seu valor deverá ser deduzido, entretanto,
das margens eventualmente disponíveis para futuras suplementações com base
no superavit financeiro ou no excesso de arrecadação.
O crédito adicional suplementar só pode ter vigência no exercício para o qual
foi autorizado, mas os créditos adicionais especiais e extraordinários, se autorizados
nos últimos quatro meses do ano, poderão ser reabertos no exercício seguinte,
nos limites dos seus saldos.
Qualquer modificação que se pretenda fazer no orçamento, exclusive os créditos
adicionais extraordinários, deve compatibilizar-se com o Plano Plurianual e a Lei
"PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO NO MUNICIPIO"
de Diretrizes Orçamentárias. Além disso, não poderá comprometer o cumprimento
das metas de resultado constantes do Anexo de Metas Fiscais aprovado na LDO.
3.5. PROGRAMAÇÃO FINANCEIRA
Para execução do orçamento, o prefeito deve, segundo a LRF, até trinta dias
após sua publicação e de acordo com o que dispuser a LDO, fixar a programação
financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso, para que haja
sintonia entre o fluxo de receitas e o pagamento de despesas. Essa norma muda
um pouco o que diz a Lei nº 4 320/64, que prevê a fixação de cotas trimestrais,
que devem agora ser mensais. Os recursos legalmente vinculados a finalidade
específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto da sua vinculação,
ainda que em exercício diverso daquele em que ocorreu o ingresso. Isso quer
dizer que, no final do exercício, as disponibilidades de caixa vinculadas a
determinado tipo de despesa, deduzidos os valores inscritos em restos a pagar,
somam-se ao que for arrecadado no ano seguinte para o mesmo tipo de aplicação.
Aliás, a LRF prevê que a contabilidade evidencie, de forma destacada, cada tipo de
disponibilidade de caixa, segundo suas vinculações.
Exemplo bem característico de fonte de recurso vinculado a finalidade
específica, sujeito, portanto, a programação financeira própria, é o FUNDEF, cujos
valores são repassados ao Município e ao Estado em conta específica aberta no
Banco do Brasil, pela qual serão feitos os pagamentos das despesas a ele vinculadas.
Também as despesas com manutenção e desenvolvimento do ensino [CF, art.
212] devem ter programação própria, em função das receitas resultantes de
impostos a elas vinculadas. O mesmo raciocínio é válido para os convénios que o
Município firma com o Estado e a União, e também em relação às operações de
crédito celebradas com instituições financeiras.
No curso do exercício, nos trinta dias após cada bimestre, os titulares de cada
Poder - no caso do Município, o Executivo e a Câmara de Vereadores - deverão
adotar medidas para limitar os empenhos e os desembolsos, na forma regulada pela
LDO, caso haja frustração de receitas que implique o não-cumprimento das metas de
resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais da LDO.
Nos bimestres subsequentes, se a tendência for revertida, as limitações poderão ser
liberadas, na mesma medida em que estiver ocorrendo a recuperação das receitas. As
limitações de empenho e desembolso não alcançam as despesas referentes a obrigações
constitucionais e legais, inclusive as destinadas ao pagamento do serviço da dívida.
A cada quadrimestre, deverá o Executivo demonstrar e avaliar o cumprimento
das metas fiscais em audiência pública na comissão permanente da Câmara de
Vereadores encarregada dos assuntos orçamentários e financeiros, denominada
de Comissão de Planos, Orçamento e Finanças ou outra denominação equivalente.
4. CLASSIFICAÇÕES ORÇAMENTÁRIAS
As receitas e despesas que figuram DO orçamento são classificadas segundo
códigos padronizados nacionalmente, de acordo com dispositivos da Lei nº
4 320/64 e tabelas aprovadas por portarias do Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão.
4.1. CLASSIFICAÇÃO DA RECEITA
Segundo o artigo 11 da Lei nº 4 320/64, a receita é dividida e classificada em
dois grandes grupos:
• Receitas Correntes - São as receitas tributárias, de contribuições, patrimonial,
agropecuária, industrial, de serviços, e outras; e, ainda, as provenientes de
recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado,
quando destinadas a atender despesas classificáveis em Despesas Correntes.
• Receitas de Capital - São as provenientes da realização de recursos financeiros
oriundos de constituição de dívidas, da conversão, cm espécie, de bens e
direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou
privado, destinados a atender despesas classificáveis em Despesas de Capital.
O esquema de classificação da receita, determinado pela Lei nº 4 320/64,
artigo 11, § 4º, é o seguinte:
RECEITAS CORRENTES
Receita Tributária
Receita de Contribuições
Receita Patrimonial
Receita Agropecuária
Receita Industrial
Receita de Serviços
Transferências Correntes
Outras Receitas Correntes
RECEITAS DE CAPITAL
Operações de Crédito
Alienação de Bens
Amortização de empréstimos
Transferências de Capital
Outras Receitas de Capital
"PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO NO MUNICIPIO"
Essas receitas são apresentadas de forma mais detalhada e com os respectivos
códigos no anexo a Lei nº 4 320/64, anializado pela Portaria Interministerial nº
163, de 4 de maio de 2001, que apresenta uma tabela aplicável a todas as esferas
de governo, podendo cada ente da Federação desdobrar as respectivas rubricas de
modo a atender a peculiaridades locais. Cabe à Secretaria do Tesouro Nacional/
MF publicar, anualmente, a consolidação dos desdobramentos realizados no
exercício anterior pelas três esferas de governo, objetivando estabelecer
padronização de âmbito nacional.
Na preparação dos orçamentos com vigência a partir de 2002, cada ente
federado apresentará a receita de acordo com a nova codificação oficial. Como a
arrecadação de receitas deve estar sancionada pela legislação, deve também ser
apresentado um quadro que indique, para cada rubrica, a respectiva legislação
reguladora, a fim de que tique bem caracterizado o embasamento legal de cada
item a ser arrecadado.
4.2. CLASSIFICAÇÃO DA DESPESA
Diferentemente da receita, que possui um único esquema de classificação, a
despesa é classificada, para fins de elaboração e execução do orçamento, em três
formas, a saber:
> classificação institucional
> classificação funcional programática
> classificação segundo a natureza ou classificação económica
4.2.1. CLASSIFICAÇÃO INSTITUCIONAL
A classificação institucional define em qual órgão e em qual unidade a despesa
está alocada. Esses órgãos e unidades são os que compõem o organograma oficial
do respectivo ente da Federação, conforme legislação local. Não podem ser criados
órgãos e unidades apenas para fins orçamentários. Para essa classificação, cada
ente federado decide de que forma deseja classificar os seus órgãos e unidades
orçamentárias, não havendo para tal padronização nacional.
4.2.2. CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL PROGRAMÁTICA ANTIGA
Embora já esteja em vigor uma nova classificação, conforme a Portaria nº 42/
99,
10
expedida pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, a antiga
classificação funcional programática continua em vigor para os Municípios até o
exercício de 2001, após o qual também passarão a utilizar a nova classificação. Essa
"' Para a União, Distrito Federal e Estados, essa nova classificação esta em vigor desde o exercício
de 2000.
classificação, a antiga, define a despesa em cada órgão/unidade segundo as ações de
governo nas diversas áreas de atuação, desde uma classificação mais ampla, por
Rincões de governo, até níveis mais detalhados, como programas, subprogramas,
projetos e atividades. É padronizada nacionalmente por portaria expedida pelo
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, na seguinte conformidade:
Função de Governo (dois dígitos)
Programa (dois dígitos)
Subprograma (três dígitos)
Após o código do subprograma é acrescentado um novo dígito, indicativo de
projeto ou atividade. Se esse dígito for ímpar, trata-se de projeto; se for par, de
atividade. Segue-se um código de projeto ou atividade, definido na esfera local,
não havendo padronização para tal, podendo cada ente federado determinar a
quantidade de dígitos que vai utilizar e a respectiva denominação.
Considera-se projeto um instrumento de programação para se alcançar o objetivo
de um programa, que envolve um conjunto de operações, limitadas no tempo,
das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento
da ação do governo. Considera-se atividade um instrumento de programação
para alcançar o objetivo de um programa, que envolve um conjunto de operações
que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto
necessário à manutenção da ação do governo.
4.2.3. NOVA CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL PROGRAMÁTICA
Para a União, Distrito Federal e Estados, a partir de 2000, e para os Municípios,
a partir de 2002, foi estabelecida uma nova classificação funcional programática,
de acordo com portaria expedida pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão, já mencionada.
O objetivo pretendido com a adoção dessa nova classificação é agrupar a despesa
pública de acordo com os setores de atuação do governo, primeiro de forma ampla,
por funções e subrunções, e depois de forma mais detalhada, de acordo com os
programas de trabalho dos órgãos governamentais e respectivas ações a serem
desenvolvidas, ou seja, por programas, projetos, atividades e operações especiais.
Para fins de padronização em nível nacional, apenas as funções e subfunções
foram especificadas pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, ficando
a cargo dos níveis locais a especificação, da forma que mais lhes convier, a
especificação dos programas que serão utilizados e a sua subdivisão em ações a
serem praticadas por meio de projetos, atividades e operações especiais.
"PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO NO MUNICIPIO"
Um dos maiores objetivos pretendidos com essa mudança é a consolidação da
sistemática de planejamento, cm que os programas de trabalho são criados no
âmbito do Plano Plurianual, portanto de acordo com as características locais de
cada Município, estrutura essa a ser observada, depois, pelas leis orçamentárias.
Em resumo, funções e subfunções são obrigatórias nos orçamentos e padronizadas
em nível nacional; programas, projetos, atividades e operações especiais são
também obrigatórios, mas sem padronização em nível nacional.
Para a comunidade educacional, a boa notícia e que a educação compõe agora
uma função exclusiva (função 12), enquanto, na classificação antiga, compartilhava
a função 08 com as áreas de cultura, esporres e lazer.
Como ilustração, o quadro seguinte permite a visualização de como ficou a
nova classificação, em comparação a classificação antiga:
Classificação antiga
Função
Programa
Subprograma
Projeto ou Atividade
Classificação nova
Função
Subtunção
Programa
Projeto ou Atividade ou
Operações Especiais
Ao criar essa nova estrutura para a classificação funcional programática,
o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão definiu os seguintes conceitos:
> Função, o maior nível de agregação das diversas áreas de despesa que
competem ao setor público;
> Subfunção, uma partição da função, visando agregar determinado
subconjunto de despesa do setor público;
> Programa, o instrumento de organização da ação governamental visando à
concretização dos objetivos pretendidos, e que é mensurado por indicadores
estabelecidos no Plano Plurianual;
> Projeto, um instrumento de programação para se alcançar o objetivo de um
programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais
resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação
de governo;
> Atividade, um instrumento de programação para se alcançar o objetivo de
um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo
contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário a manutenção
és ação de governo;
> Operações Especiais, as despesas que não contribuem para a manutenção das
ações de governo, das quais não resulta um produto, e não geram contraprestação
direta sob a fornia de bens ou serviços.
4.2.4. CLASSIFICAÇÃO SEGUNDO A NATUREZA
A classificação segundo a natureza tem por finalidade identificar a despesa do
ponto de vista económico, ou seja, pelos tipos de bens e serviços que estão sendo
adquiridos ou tipos de encargos que estão sendo pagos, diferentemente da
funcional programática, que trata a despesa do ponto de vista dos setores em que
o governo atua e os programas e ações que desenvolve.
De acordo com os artigos 12 e 13 da Lei nº 4 320/64 a classificação da despesa
segundo a namreza, por categorias econômicas, subcategorias e elementos, obedeceu,
até o exercício de 2001, inclusive, a um desdobramento aprovado pela Portaria SOF
nº 08, de 04/2/85. Para a elaboração e execução dos orçamentos de 2002 em diante,
passa a vigorar a Portaria Interministerial nº 163, de 4 de maio de 2001, reproduzida
no caderno denominado Marcos Legais. Segundo o artigo 3º da referida portaria,
a classificação da despesa segundo a sua natureza compõe-se de:
I. Categoria económica:
• Despesas Correntes
• Despesas de Capital
II. Grupo de Natureza da Despesa
III. Elemento da Despesa
IV Modalidade de Aplicação
Por Despesas Correntes devem ser entendidos os gastos relativos a serviços
prestados por terceiros, aquisição de materiais de consumo e pagamento de
encargos e obrigações sob responsabilidade do Município, os quais não produzem
acréscimos patrimoniais. Já as Despesas de Capital são, cm geral, representadas
por gastos que implicam acréscimos patrimoniais, como os investimentos, ou
então pela redução da dívida pública, por meio do pagamento de amortizações.
O Grupo de Natureza da Despesa compreende a agregação de vários elementos
de despesa que apresentam as mesmas características quanto ao objeto de gasto.
O Elemento da Despesa tem por finalidade identificar os objetos de gasto, tais
como vencimentos e vantagens fixas, juros, diárias, material de consumo, serviços
de terceiros prestados sob qualquer forma, subvenções sociais, obras e instalações,
equipamentos e material permanente, auxílios, amortização e outros de que a
administração pública se serve para a consecução de seus fins.
"PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO NO MUNICIPIO"
O desdobramento dos grupos de natureza, dos elementos e das modalidades
de aplicação está detalhado no Anexo II da Portaria Interministerial nº 163/2001.
Na execução de seus orçamentos e na sua contabilidade, o Município tem liberdade
para detalhar ainda mais, para atender a peculiaridades locais, os códigos dos
elementos da despesa.
Para fins de elaboração da lei orçamentária, o Município está dispensado de
apresentar os gastos por elementos de despesa, conforme dispõe o artigo 6º da
referida portaria. Portanto, a lei orçamentária especificará, para cada ação de
governo, no que respeita à classificação da despesa segundo a natureza, a categoria
económica, o grupo de natureza e a modalidade de aplicação. O elemento de
despesa será informado apenas no momento em que a despesa é realizada, na sua
etapa inicial, que é o empenho.
4.2.5. FONTE DE RECURSOS
Embora não prevista na legislação, a prática orçamentária acabou por consagrar
uma quarta modalidade de classificação dà despesa, ou seja, a classificação por
fonte de recursos a que está vinculada cada dotação. Sua adoção não é obrigatória
e tampouco existe padronização a respeito. A Lei de Responsabilidade Fiscal valoriza
e dá muita ênfase à identificação, na contabilidade, dos recursos vinculados, o que
de certa forma torna a utilização dessa classificação indispensável, não só para o
controle, como também para o gerenciamento e a transparência da gestão fiscal.
4.2.6. DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA
O código completo de uma dotação a figurar na lei orçamentária é formado
pela conjugação das três classificações apresentadas. É identificada, portanto, pelo
órgão/unidade a que pertence, pela classificação funcional programática, pela
classificação segundo a natureza e, se adotada, também pela classificação por
fonte de recursos. Após o código numérico figura o valor da dotação.
Respeitadas eventuais variações que podem ser encontradas nos diversos
orçamentos, um exemplo de dotação orçamentária poderia ser o da figura da
página seguinte.
Observe-se que no exemplo foi utilizada a nova classificação funcional
programática (Portaria n
a
42/99) e a nova classificação da despesa segundo a
natureza [Portaria Interministerial nº 163/2001].
4.3. ENQUADRAMENTO DE DESPESAS
O enquadramento correto das despesas, na fase de execução do orçamento,
segundo as classificações apresentadas, é deveras importante na gestão fiscal, pois
erros e desvios de finalidade prejudicam o gerenciamento e, sobretudo, o controle
social das ações que estão sendo executadas. Infelizmente, ocorrem muitos
problemas dessa natureza. Erros são cometidos, mas uma proporção muito
significativa provém de práticas muitas vezes utilizadas para burlar o controle
orçamentário. E preciso afastar de vez a máxima de que "a execução do orçamento
deve ajustar-se à vontade do prefeito, porque é ele quem decide"; o correto é
executar as ações que foram previamente aprovadas no processo de planejamento,
do qual o orçamento faz parte.
Essa questão torna-se particularmente importante na arca da educação, que
utiliza intensamente dotações vinculadas, face ao mandamento contido no artigo
212 da Constituição, que determina o uso de pelo menos 25% das receitas
resultantes de impostos dos Estados e Municípios cm manutenção e
desenvolvimento do ensino.
Como exemplos de casos de erros e desvios de finalidade, podem ser citados:
registro de gastos com pessoal em rubrica de serviços e vice-versa; gastos de um
órgão ou unidade registrados cm outro; enquadramento de despesas com inativos
e pensionistas fora da função correspondente ; classificação de despesas com
segurança, saúde e assistência social na função 12 (educação); ocultação de receita
resultante de impostos ou sua classificação cm outra rubrica, não sujeita à
vinculação em favor do ensino.
Outra situação, que também merece atenção, é o caso de bens adquiridos,
serviços prestados ou prédios construídos por conta, por exemplo, de dotações
do ensino, cujos destinos sejam outras áreas que não a de educação. Se um ônibus
foi adquirido com recursos do ensino fundamental, não pode tal veículo ser
utilizado, por exemplo, na área de esportes e nem mesmo no transporte de
estudantes universitários, e assim por diante.
A atenção precisa ser redobrada quando se efetua o enquadramento das
despesas nas correspondentes dotações, pois, além das instâncias tradicionais de
"PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO NO MUNICIPIO"
controle, a participação da sociedade, como a que existe em relação aos recursos
do FUNDEF, tende a ser mais vigorosa, em face dos mecanismos que a Lei de
Responsabilidade Fiscal criou para esse tipo de atuação dos cidadãos no controle
social da administração pública.
5. EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA
O orçamento municipal só terá validade legal depois de apreciado e aprovado
pela Câmara de Vereadores e transformado em lei pelo prefeito. Iniciado o exercício
e estabelecida a programação financeira (cotas mensais de desembolso), passa-se
à fase de execução orçamentária. As receitas, à medida que vão sendo arrecadadas,
são contabilizadas pelo regime de caixa e classificadas na forma já examinada. As
despesas seguem um ritual diferente e passam obrigatoriamente pelos seguintes
estágios:
> Empenho
> Liquidação
> Pagamento
O empenho e o estágio pelo qual se registra previamente no sistema de
contabilidade uma determinada despesa a ser realizada, abatendo-se do saldo da
respectiva dotação o valor correspondente e emitindo-se, em nome do favorecido,
um documento denominado "nota de empenho". Essa fase tem por objetivo
assegurar que determinada despesa está garantida por recursos do orçamento, já
que nenhum gasto público pode ocorrer sem que haja, previamente, recursos
orçamentários disponíveis. O agente público que realizar uma despesa sem o
prévio e necessário empenho estará praticando uma irregularidade e, em razão
disso, poderá vir a ser responsabilizado.
O estágio seguinte e a liquidação, que ocorre imediatamente após a realização
da despesa. Consiste na verificação formal, diante dos documentos
comprobatórios, como faturas e notas fiscais, de que os bens adquiridos foram
entregues ou os serviços, efetivãmente prestados, nos termos em que foram
autorizados ou contratados. O responsável pelo recebimento dos bens ou serviços
deve atestar essa regularidade para possibilitar o pagamento na respectiva data de
vencimento. A cada empenho pode corresponder uma liquidação total ou várias
liquidações parciais, sendo estas muito comuns nos casos de entrega parcelada de
bens, na prestação de serviços continuados e na realização de obras públicas.
O terceiro e último estágio da despesa é o pagamento propriamente dito,
determinado pela autoridade competente e processado pelo serviço de tesouraria,
observada a data de vencimento e a ordem cronológica, conforme preceitua a Lei
nº 8 666/93, que regula as licitações e os contratos no setor público. Observar a
ordem cronológica significa dizer que as despesas mais antigas devem ser pagas
antes das despesas mais novas, ou seja, de acordo com as datas de vencimento,
isso tudo para evitar que a autoridade pública prejudique alguém em benefício de
outrem. A ordem cronológica das despesas a serem pagas deve ser organizada
por fontes de recurso, ou seja, uma lista para cada fonte.
Além dos aspectos orçamentários e contábeis examinados, a despesa pública
deve submeter-se a outros requisitos de ordem legal. Por exemplo, o pagamento de
servidores só pode ser feito se sua admissão ocorreu regularmente nos termos da
legislação específica; o pagamento de subvenções sociais, se autorizado por lei; o
pagamento de juras e amortização de empréstimo, se houve contrato firmado com
instituição financeira após autorização legislativa e dos órgãos federais competentes.
No caso de aquisição de bens ou contratação de serviços e obras existe, na
verdade, outra etapa que antecede o próprio empenho, que é o processo de escolha
do fornecedor. A Lei nº 8 666/93 prevê a realização de certames licitatórios para
a aquisição de bens e contratação de serviços, cm função do seu tipo e do valor
estimado. Pequenas despesas, abaixo de determinados valores fixados pela referida
lei, ficam dispensadas da realização de licitações. Mas, mesmo nesses casos, a
Prefeitura, pelo seu setor de suprimentos, deve realizar consultas a vários
fornecedores, a fim de que as compras sejam sempre efetuadas nas condições
mais favoráveis para o Município.
5.1. REGIME DE ADIANTAMENTO
A realização de despesas pode ocorrer, excepcionalmente, pelo regime de
adiantamento de que trata o artigo 68 da Lei nº 4 320/64. Aplica-se aos casos de
despesas expressamente definidas em lei local, e consiste na entrega de numerário
a servidor público, sempre precedida de empenho na dotação própria, para o fim
de realizar despesas que não possam subordinar-se ao processo normal de aplicação.
Não pode ser concedido adiantamento a servidor que estiver cm alcance ou que
já seja responsável por dois adiantamentos anteriores.
Esta foi uma forma inteligente que a legislação encontrou paia os casos de despesas
de diminuto valor e, principalmente, as que devam ser realizadas fora da sede da
repartição por agentes da administração em viagem. É preciso, entretanto, muito
cuidado nessa regulamentação, para evitar que a exceção se torne regra. A utilização
do regime de adiantamento não elimina a necessidade do cumprimento de normas
legais aplicáveis à gestão publica, especialmente as relativas a licitações e contratos.
O servidor que utilizar esse regime deve ser proibido de utilizar conta bancária
particular para movimentar o dinheiro recebido, devendo o setor financeiro abrir
conta especial em estabelecimento de crédito oficial. Na prestação de contas, a
"PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO NO MUNICIPIO"
ser efetuada cm prazo definido cm lei, o servidor, alem de apresentar os documentos
comprobatórios da despesa, deve também juntar o extrato bancário da conta,
para que o controle interno possa aferir se não houve irregularidades.
O regime de adiantamento é o instrumento adequado para possibilitar aos
diretores de escola terem em mãos numerário suficiente para fazer frente a pequenas
despesas que não podem se sujeitar ás delongas que caracterizam o processo
normal. Por meio do adiantamento poderá o diretor adquirir materiais para
pequenos reparos no prédio, como vidros, tinta, fechaduras, material para conserto
de telhados, paredes, etc; materiais escolares e pedagógicos não existentes no
almoxarifado; materiais de limpeza e higiene; contratação de pequenos serviços,
inclusive palestras; e transporte para atividades externas. É preciso considerar,
entretanto, que os materiais e serviços utilizados pela escola de forma contínua e
previsível devem subordinar-se ao regime normal, pois é o departamento de
suprimentos ou órgão equivalente que detém melhores condições para bem efetuar
uma compra ou contratação, face à sua especialização na área, por dispor de um
cadastro de fornecedores e por realizar operações em lotes económicos,
proporcionando economia de escala.
O regime normal e o regime de adiantamento não eliminam a possibilidade
de adoção de outras formas de descentralização no uso dos recursos, como a
definição, por lei local, de um sistema que permita o repasse a associação de pais
e mestres da escola, a título de subvenção, desde que esta possua personalidade
jurídica própria e seja uma sociedade civil sem fins lucrativos, aliás sistema que
vem sendo utilizado pelo governo federal no Programa Dinheiro Direto na Escola.
Para possibilitar a institucionalização da autonomia de gestão financeira da
escola de que trata o artigo 15 da LDB, o FUNDESCOLA está oferecendo, neste
mesmo Guia de Consulta, texto específico sobre o assunto, acompanhado de
minuta de projeto de lei que poderá ser adotado pelas Prefeituras. A minuta
oferecida toma por base o regime de adiantamento previsto na Lei nº 4 320/64.
5.2. RELATÓRIO RESUMIDO DA EXECUÇÀO ORÇAMENTÁRIA
Já previsto na Constituição de 1988 (art. 165, § 3°), o Relatório Resumido da
Execução Orçamentária deverá ser publicado até trinta dias após o encerramento
de cada bimestre e será composto de: (i) balanço orçamentário, contendo as receitas
por fonte, informando as realizadas e a realizar, bem como a previsão atualizada; as
despesas por grupo de natureza, discriminando a dotação para o exercício, a despesa
liquidada e o saldo; (ii) demonstrativos da execução das receitas, por categoria
económica e fonte, especificando a previsão inicial, a previsão atualizada para o
exercício, a receita realizada no bimestre, a realizada no exercício e a previsão a
realizar, bem como das despesas, por categoria económica e grupo de natureza,
discriminando dotação inicial, dotação para o exercício,
11
despesas empenhada e
liquidada, no bimestre e no exercício e despesas por função e subrunção.
Segundo a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) - Lei nº
9 394/96 - cm seu artigo 72, esse relatório deve conter todas as receitas resultantes
de impostos sobre as quais incide o percentual vinculado a manutenção e
desenvolvimento do ensino, devendo essas despesas estarem igualmente
especificadas no demonstrativo
O Relatório Resumido da Execução Orçamentária deve ser acompanhado de
demonstrativo com a apuração da receita corrente líquida e a previsão do seu
desempenho até o final do exercício, receitas e despesas previdenciárias, dos
resultados nominal e primário, das despesas com juros, dos restos a pagar, por
Poder e órgão, com os valores inscritos, os pagamentos realizados e o montante
a pagar. No último bimestre do exercício o relatório em questão deve ser
acompanhado, também, de demonstrativos que indiquem o atendimento à norma
constitucional que veda a realização de operações de crédito em montante superior
ao valor das despesas de capital, das projeções atuariais dos regimes de previdência
e da variação patrimonial, evidenciando a alienação de ativos e a aplicação dos
recursos dela decorrentes. Sendo o caso, deverão ser apresentadas justificativas
pela imposição de limites aos empenhos e frustração de receitas, com especificação
das medidas adotadas. A LRF faculta aos Municípios com menos de 50 mil
habitantes a divulgação desse demonstrativo semestralmente.
O Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o demonstrativo que
deve acompanhá-lo deverão ser elaborados de forma padronizada, segundo
mexidos que poderão ser atualizados pelo Conselho de Gestão Fiscal a ser instituído
por lei federal. Como o referido conselho ainda não está implantado, a Secretaria
do Tesouro Nacional, usando de prerrogativa concedida pela Lei de
Responsabilidade Fiscal, elaborou modelos oficiais desse relatório, conforme a
Portaria nº471/2000, a serem observados por todas as municipalidades brasileiras.
5.3. RELATÓRIO DE GESTÃO FISCAL
Ao final de cada quadrimestre, cada titular de Poder ou órgão, no caso do
Município o prefeito e o presidente da Câmara de Vereadores, deverá emitir o
Relatório de Gestão Fiscal, que conterá comparativo dos limites de que trata a
LRF com os montantes relativos: (i) à despesa total com pessoal, distinguindo a
com inativos e pensionistas; (ii) às dívidas consolidada e mobiliária; (iii) à
concessão de garantias; (iv) às operações de crédito, inclusive por antecipação de
" Dotação para o exercício deve ser entendida como a dotação inicial mais as suplementações
efetuadas e a dedução da parte cancelada para suplementação de outras dotações.
"PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO NO MUNICIPIO"
receita; e (v) às despesas com juros. Deverá o relatório indicar, ainda, as medidas
corretivas adotadas ou a se adorarem, se ultrapassado qualquer dos limites. No
último quadrimestre, deverão ser apresentados anexos demonstrativos dos
montantes das disponibilidades de caixa em 31 de dezembro, os restos a pagar
inscritos e as despesas que não puderam ser inscritas por falta de disponibilidade
de caixa, a comprovação do pagamento das operações de crédito por antecipação
de receita orçamentária (ARO) e a comprovação de que no último ano do mandato
essas operações não foram realizadas.
O Relatório de Gestão Fiscal deverá ser publicado até trinta dias após o
encerramento do quadrimestre, com amplo acesso ao público, inclusive por meio
eletrònico, e sua preparação deverá seguir modelos padronizados, atualizados
pelo Conselho de Gestão Fiscal, já mencionado. Pela mesma Portaria nº 471/
2000, a Secretaria do Tesouro Nacional aprovou modelos oficiais a serem
observados pelas prefeituras e câmaras municipais. Os Municípios com população
inferior a 50 mil habitantes poderão publicar esse relatório semestralmente.
6. CONTROLE DA GESTÀO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA
Para complementar as etapas anteriores, nas quais foram abordados aspectos
técnicos do sistema de planejamento e orçamento, falta tratar da maneira como a
gestão orçamentária e financeira deve ser controlada, não só em relação ao
cumprimento das normas legais e técnicas, mas também em relação aos resultados
alcançados, os quais devem ser cotejados com os objetivos e as metas estabelecidos
na fase de planejamento, o que, em última análise, vai indicar se houve de fato
desenvolvimento em benefício dos cidadãos, principalmente daqueles que mais
dependem de políticas públicas.
O controle é uma das principais funções numa administração que se diz eficiente,
seja qual for o tipo de organização. No setor público, não poderia ser diferente,
pois sem controle de qualidade dificilmente se chega a bons resultados. Suas
formas de execução podem ter variações, mas o que se espera é a garantia de que
o sistema funcione e produza resultados. No setor público, a Lei nº 4 320/64,
artigo 75 prevê que o controle da execução orçamentária compreenderá:
> a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização
da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações;
> a fidelidade funcional dos agentes da administração responsáveis por bens e
valores públicos; e
> o cumprimento do programa de trabalho, expresso em termos monetários e
cm termos da realização de obras e prestação de serviços.
Em suma, a lei exige que o controle deve compreender todos os aspectos
descritos anteriormente, não só quanto a legalidade dlos atos e da fidelidade dos
servidores responsáveis por bens e valores, como também pelos resultados
financeiros e físicos das ações de governo praticadas, ou seja, o cumprimento de
objetivos e metas definidos na fase de planejamento.
Com a entrada em vigor da Lei de Responsabilidade Fiscal, a função controle
foi significativamente valorizada, na medida cm que criou mecanismos para o
seu fortalecimento, como o detalhamento do Relatório Resumido da Execução
Orçamentária, já previsto na Constituição, e a criação do Relatório de Gestão
Fiscal, que os titulares dos Poderes deverão divulgar a cada quadrimestre, pelo
qual se aferirá o cumprimento dos parâmetros e limites fiscais previstos na
legislação. Para facilitar o controle social, a LRF assegura absoluta transparência
na gestão fiscal ao prever ampla divulgação, inclusive por meios eletrònicos de
acesso público, dos planos, orçamentos, leis de diretrizes orçamentárias, prestações
de contas, pareceres prévios dos Tribunais de Contas, Relatório Resumido da
Execução Orçamentária e Relatório de Gestão Fiscal. Ainda de acordo com essa
lei, na elaboração dos planos, diretrizes orçamentárias e orçamentos deverá haver
incentivo à participação popular e realização de audiências públicas. As contas
apresentadas ficarão à disposição de qualquer cidadão ou instituição da sociedade,
durante todo o ano, para consulta e apreciação.
O controle é exercido em duas instâncias: controle interno e controle externo.
Cada Poder (Prefeitura e Câmara de Vereadores) deve instituir um sistema de controle
interno para efetuar a fiscalização dos atos praticados pelos agentes públicos, por
meio de rotinas próprias, relatórios, exame de documentos contábeis, conferência
de bens, tomada de contas, levantamentos, etc. Os aspectos legais devem ser
verificados prévia, concomitante e subsequentemente aos atos praticados. Ao
respectivo órgão central compete o exame do cumprimento dos objetivos e metas
fixados nos instrumentos de planejamento e orçamento, o PPA, a LDO e a LOA.
Os órgãos setoriais da Prefeitura (secretarias, autarquias, fundações, etc.) têm
responsabilidades no sistema de controle interno, já que participam diretamente
da execução orçamentária e precisam cumprir a lei de orçamento. Caso
característico é o da Secretaria Municipal de Educação ou órgão equivalente,
responsável pela aplicação dos recursos vinculados ao ensino.
Essa responsabilidade do órgão educacional compreende o cumprimento do
artigo 212 da Constituição, que vincula 25% das receitas resultantes de impostos a
manutenção e desenvolvimento do ensino, dos quais 60% devem ser aplicados no
ensino fundamental. Além disso, é responsável pela aplicação dos recursos recebidos
do FUNDEF, atentando para o fato de que todo o montante deve ser aplicado no
ensino fundamental, dos quais 60%, no mínimo, no pagamento dos profissionais
"PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO NO MUNICIPIO"
do magistério e na capacitação de professores leigos. É também responsável pela
correta aplicação dos recursos recebidos do Estado, provenientes da cota do salário-
educação, além de outros recursos decorrentes de convénios celebrados.
A saúde financeira do Município, bem como dos Estados e da própria União,
pode ser avaliada pelo cálculo de indicadores orçamentários e financeiros, como,
por exemplo:
> Resultado Orçamentário - Diferença entre a receita orçamentária arrecadada
e a despesa orçamentária realizada. Se positiva, houve superavit orçamentário; se
negativa houve déficit orçamentário.
> Resultado Nominal - Total das receitas menos o total das despesas, excluídas
as amortizações da dívida e as operações de crédito. Inclui os juros nominais
efetivamente pagos e recebidos, no conceito de competência.
> Resultado Primário - Total das receitas menos o total das despesas, excluídas
as amortizações da dívida, as operações de crédito e os juros nominais no conceito
de competência.
> Resultado Financeiro - Diferença apurada no balanço patrimonial entre o
ativo financeiro e o passivo financeiro. Nesse caso, leva-se em conta a situação
financeira acumulada em todos os exercícios anteriores. É um indicador muito
importante, que mostra o maior ou menor grau de liquidez da entidade.
> índice de Endividamento - Valor do estoque da dívida em relação à receita
corrente líquida do ano; e valor do serviço da dívida (amortização mais juros) do
ano, também em relação a receita corrente líquida.
> Despesas com Pessoal - Despesa total com pessoa], inclusive encargos, subsídios,
inativos e pensionistas pagos com recursos do Tesouro, em relação à receita corrente
líquida.
O controle externo é executado pela Câmara de Vereadores, a quem cabe o
julgamento das contas do prefeito , com o objetivo de verificar a probidade da
administração, a guarda e o legal emprego dos dinheiros públicos e o cumprimento
do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e do Orçamento Anual.
A Câmara de Vereadores, como não conta com estrutura técnica para realizar
diretamente essa tarefa, é auxiliada pelo Tribunal de Contas, que realiza auditorias,
examina as prestações de contas apresentadas, processos de licitação, atos de
nomeação de servidores, cobrança dos tributos, etc.
No caso específico dos Municípios, as contas prestadas pelo prefeito incluirão,
além das suas próprias, as da Câmara Municipal, as quais receberão, separadamente,
parecer prévio. O resultado da apreciação da prestação de contas, julgadas ou
tomadas, deverá ser amplamente divulgado. Os Tribunais de Contas têm prazo de
60 dias para emitir parecer conclusivo sobre as contas apresentadas, a contar do seu
recebimento, podendo as Constituições estaduais prescrever prazos diferentes. No
caso dos Municípios que não sejam capitais e que tenham menos de 200 mil
habitantes, o prazo é de cento e oitenta dias. Os tribunais de contas não poderão
entrar cm recesso enquanto existirem contas pendentes de parecer prévio.
Além dà documentação contábil, relatórios e demonstrativos exigidos, a prestação
de contas evidenciará o desempenho da arrecadação em relação à previsão, destacando
as providencias adotadas no âmbito da fiscalização das receitas e do combate à
sonegação, as ações de recuperação de créditos nas instâncias administrativa e judicial,
bem como as demais medidas para incremento das receitas tributárias e de
contribuições. Será dada, também, ênfase ao atingimento das metas estabelecidas
na LDO; aos limites e condições para realização de operações de crédito e inscrição
cm restos a pagar; às medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal
ao respectivo limite, se for o caso; ao cumprimento dos limites da dívida consolidada
e mobiliária; à destinação dos recursos obtidos com alienação de ativos; e ao
cumprimento do limite de gastos totais de cada um dos Poderes.
Ainda no caso específico dos Municípios, o Tribunal de Contas, após realizar
o seu trabalho, emite parecer conclusivo sobre as contas municipais, dizendo se
estão regulares ou não. Esse parecer é votado pela Câmara Municipal, e só pode
ser rejeitado mediante dois terços dos votos dos vereadores. Contas rejeitadas de
uma administração podem ensejar, junto ao Poder Judiciário, procedimentos
específicos de responsabilização, civis ou criminais, dos agentes que deram causa
a irregularidades, assegurado amplo direito de defesa. Eventuais atos de
improbidade administrativa, praticados pelo prefeito, podem levar a Câmara
Municipal a decretar a cassação de seu mandato, após processo regular e garantido
amplo direito de defesa.
Em complemento à Lei de Responsabilidade Fiscal, encontra-se em vigor a
Lei Federal nº 10 028/2000, que define os crimes contra a administração fiscal, e
prevê punições de seus infratores, que variam de penas limitadoras da liberdade,
de um a quatro anos de prisão, ou, conforme o caso, de perda de cargo e inabilitação
para o exercício de função pública por cinco anos.
Mas isso não é tudo. Hoje em dia existem outras instâncias de controle da
gestão pública, como os mais variados conselhos existentes principalmente nas
áreas sociais. O exemplo mais característico é o Conselho Municipal de
Acompanhamento e Controle Social do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento
do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF), que tem por
missão fiscalizar o uso do dinheiro que a Prefeitura recebe do referido fundo para
aplicação exclusivamente no ensino fundamental público.
Qualquer cidadão pode denunciar irregularidades que vier a constatar na
administração pública. As denúncias podem ser dirigidas à Câmara de Vereadores,
"PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO NO MUNICIPIO"
aos conselhos comunitários, aos Tribunais de Contas e ao próprio Ministério
Público, que pode designar um promotor de Justiça para realizar investigações e
propor ao juiz de Direito a responsabilização de qualquer agente público que
tenha praticado irregularidades danosas às finanças municipais A aprovação das
contas do Executivo pelo respectivo Poder Legislativo não elimina a possibilidade
de apreciação de casos específicos por parte do Poder Judiciário, caso fique
comprovada a prática de atos lesivos ao interesse público.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Constituição da República Federativa do Brasil - 1988.
Lei Complementar Federal nº 101/2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal.
Lei Federal n 9394/96 - Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional.
Lei Federal nº' 10.028/2000 - Modifica o Código Penal, a Lei dos Crimes de
Responsabilidade, o Decreto Lei sobre crimes de responsabilidade de prefeitos
e vereadores, a lei dos atos de improbidade administrativa e define as inflações
administrativas a serem punidas pelos tribunais de contas. É um complemento
à Lei de Responsabilidade Fiscal.
Lei Federal nº 4320/64 - Estatui normas gerais de direito financeiro para
elaboração e controle dos orçamentos públicos.
Lei Federal nº 9424/96 - Regulamenta o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento
do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério - FUNDEF.
POLO, José Carlos e GIOMI, Waldemar. O sistema de planejamento e orçamento
do setor público brasileiro. Trabalho elaborado para o IPEA em 1994.
Portaria MP nº 42/99 - Define novo sistema de classificação da despesa por
funções e subfunções e revoga portarias anteriores.
Portaria n° 9/74, do Ministério do Planejamento e Coordenação Geral - Atualiza
a classificação da despesa por funções. (Alterações efetuadas pelas Portarias
do mesmo ministério nº 4/75, 25/76, 36/80 e 36/89).
Portaria SOF nº 06/99 - Atualiza e consolida a Classificação da Receita.
Portaria SOF nº 08/85 - Explicita os códigos dos elementos e subelementos de
despesa.
Gestão de Recursos
Materiais
Ricardo Chaves de
Rezende Martins
* Consultor do FUNDESCOLA/MEC.
SUMÁRIO
SUMÁRIO EXECUTIVO 333
1. O OBJETTVO CENTRAL 334
2. GESTÃO DE RECURSOS MATERIAIS E SERVIÇOS 335
2.1 O PI.ANEJAMENTO 335
3. CONTRATANDO OBRAS, SERVIÇOS E
COMPRANDO RECURSOS MATERIAIS 341
3.1 QUEM FAZ AS COMPRAS E CONTRATA OS SERVIÇOS? 342
3.2 O QUE DEVE SABER O SECRETÁRIO MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO SOBRE
O PROCESSO DE COMPRAS E CONITRATAÇÀO DE SERVIÇOS? 343
4. MANUTENÇÃO E GUARDA DE BENS 351
5. ALIENAÇÃO DE BENS 353
6. OUTRAS QUESTÕES LIGADAS À
GESTÃO DE RECURSOS MATERIAIS 354
6.1 A AUTONOMIA DAS ESCOLAS 354
6.2 FONTES COMPLEMENTARES DE RECURSOS 354
GESTÃO DE RECURSOS MATERIAIS
SUMÁRIO EXECUTIVO
A gestão educacional abrange as seguintes dimensões: pedagógica, pessoal,
de recursos materiais e de recursos financeiros. Pela própria natureza da atividade
educativa, a sua gestão é eminentemente pedagógica, devendo as demais dimensões
estarem diretamente a seu serviço.
A boa gestão de recursos materiais implica, pois, o adequado atendimento às
exigências do processo educacional, tal como definidas na proposta educacional
do município e nas propostas pedagógicas de suas escolas. Tara tanto, e necessário
saber planejar, levantando necessidades de forma criteriosa e ordenada.
É indispensável que o órgão responsável pela educação no Município detenha
competências específicas. Em primeiro lugar, deve ter alguns conhecimentos básicos
da legislação que rege a matéria, em particular sobre as normas gerais de licitação.
Em segundo lugar, deve ser parte amante em todos os procedimentos que digam
respeito a compras ou contratação de obras e serviços destinados a educação
municipal, informando aos órgãos competentes das reais necessidades de sua rede
de ensino e da respectiva administração. Esse diálogo deve se estabelecer nas fases de
planejamento, aquisição, manutenção, reposição e alienação de bens móveis e imóveis.
*****
A gestão educacional pode ser abordada segundo concepções e
enfoques variados. Há, porém, alguns pontos que são comuns.
Dentre eles, ressalta o fato de que a administração da educação é,
antes de tudo, administração pedagógica, voltada para o foco central
da educação escolar, que é a formação do aluno, realizada por meio
da relação básica que se estabelece na escola, a relação ensino-
aprendízagem. Tudo o mais deve girar em torno desse foco. As demais
dimensões da gestão educacional (de pessoal, financeira e de recursos
materiais) devem estar voltadas para atender à essência pedagógica
da atividade educacional.
Por extensão, a gestão dos sistemas educacionais, que tem como
foco a escola, obedece aos mesmos princípios. A gestão de um sistema
de ensino tem, como eixo central, a dimensão pedagógica da sua missão
em relação à comunidade a que deve atender. Este texto pretende
abordar, com esse enfoque, alguns aspectos da gestão de recursos
materiais ou, como é também chamada, gestão de material e património.
1. O OBJETIVO CENTRAL
A Lei nº 9 394/96 (LDB) oferece algumas diretrizes básicas para orientar a
gestão dos sistemas de ensino. Em seu artigo 3º, baseado no artigo 206 da
Constituição Federal, os incisos VIII e IX tratam, respectivamente, da gestão
democrática do ensino público e da garantia de padrão de qualidade. Em seu
artigo 74 também se lê que
" a União, em colaboração com os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios, estabelecerá padrão mínimo de oportunidades educacionais para o
ensino fundamental, baseado no cálculo do custo mínimo por aluno, capaz de
assegurar ensino de qualidade".
A LDB e bastante recente. Desse modo, é compreensível que muitos sistemas
de ensino ainda estejam no caminho de criar as condições para o pleno
cumprimento desses dispositivos. Em muitas localidades do país, o que se gasta
por aluno é bem inferior ao que seria adequado para oferecer ensino de qualidade;
portanto, menos do que o custo mínimo a que se refere o artigo da LDB. Por
outro lado, a instituição do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF), bem como a definição
de um valor mínimo por aluno, constituem uma aproximação nessa direção. De
rato, esse valor mínimo do FUNDEF não é o
custo
mínimo mencionado no artigo 74.
Enquanto o valor mínimo se refere ao que hoje é gasto por aluno (permanece,
pois, no campo do possível), o custo mínimo se relaciona com o que deveria ser
gasto por aluno, para além das carências hoje observadas (permanece, pois, no
campo do desejável). No entanto, para os Estados cujo valor mínimo não alcança
o patamar nacionalmente definido pela União, o governo federal deve repassar
uma complementação de recursos financeiros. Ainda não é o ideal, mas com
certeza representa avanço significativo.
E preciso que os sistemas de ensino caminhem gradativamente na direção de
vencer essa distância entre o possível e o desejável. Não se trata apenas de pensar
em mais recursos para a educação. Em muitos casos, trata-se de racionalizar o
uso dos recursos, evitando desperdícios e orientando melhor as despesas para
atender, com mais adequação, às necessidades dos alunos, das escolas e dos sistemas
de ensino. Em resumo, uma gestão mais eficiente que garanta a eficácia da educação
brasileira. Esse e o caminho para a garantia do padrão de qualidade mencionado
na legislação. A arte de bem gerir os recursos materiais encontra-se na competência
de, com o menor gasto possível, obter a melhor qualidade de atendimento.
O conceito de gestão democrática do ensino público envolve, antes de mais
nada, a idéia de participação de todos os agentes envolvidos no processo educativo
e na definição das propostas pedagógicas, e engloba objetivos, métodos e meios
GESTÃO DE RECURSOS MATERIAIS
necessários ao seu desenvolvimento. A gestão de recursos materiais faz parte
desse conjunto e deve, portanto, ser participativa, no que se refere tanto às decisões
tomadas no âmbito dos sistemas de ensino quanto àquelas que dependem de
interação com outros órgãos da administração municipal, dentre eles os
responsáveis por administração e patrimônio.
2. GESTÃO DE RECURSOS MATERIAIS E SERVIÇOS
Os recursos materiais a serem geridos em um sistema de ensino referem-se a
prédios, terrenos, mobiliário, equipamentos, material didático, demais materiais
de consumo variados (inclusive os destinados ao programa de alimentação escolar)
e serviços de transporte. A gestão desses recursos engloba algumas etapas:
planejamento (levantamento de necessidades e seleção); aquisição; manutenção,
reposição; e alienação.
2.1 O PLANEJAMENTO
Não há sistema de ensino que consiga desempenhar adequadamente sua tarefa
sem o cuidadoso planejamento de seus recursos materiais. Esse planejamento
não se refere apenas a quanto ou quando comprar, mas, sobretudo, ao que comprar,
tendo em vista as necessidades reais dos sistemas de ensino e das escolas.
A escolha dos recursos materiais a serem utilizados deve obedecer
fundamentalmente a dois critérios: o de qualidade e o de adequação aos objetivos
do sistema de ensino.
A nova organização da educação brasileira supõe que cada sistema de ensino
tenha a sua proposta educacional e que as escolas desenvolvam suas propostas
pedagógicas, coerentes com a realidade de seus alunos. Os recursos materiais
disponíveis devem estar a serviço dessas propostas. De nada adiantam propostas
bem elaboradas, supondo-se uma dinâmica pedagógica intensa em cada escola,
se os materiais disponíveis são pobres ou inadequados. Da mesma forma, não
pode uma Secretaria de Educação atuar em torno de uma moderna proposta de
supervisão e acompanhamento pedagógico se não dispõe dos equipamentos e
serviços necessários.
A escola deve ser antes de mais nada um ambiente agradável para todos os que
nela convivem. Além disso, dentro dela desenvolvem-se múltiplas atividades, que
requerem adequado suporte de recursos materiais. É preciso, pois, que cada sistema
de ensino estabeleça padrões de recursos materiais, que sejam utilizados como
critério básico de aquisição, definidos de acordo com os objetivos educacionais
constantes das propostas pedagógicas do sistema. E o que são padrões mínimos
de recursos materiais?
Nos termos da LDB, art. 4
a
, X, são "padrões mínimos de qualidade de ensino,
definidos como a variedade e quantidade mínimas, por aluno, de insumos
indispensáveis ao desenvolvimento do processo de ensino-aprendizagem".
São, portanto, os insumos indispensáveis para assegurar ensino e formação de
qualidade. Referem-se ao ambiente escolar, ao atendimento das necessidades do
processo de ensino-aprendizagem e das demais atividades que lhe dão suporte.
No âmbito dos recursos materiais, dizem respeito a estrutura e planta do prédio
escolar, dimensões das salas de aula e demais áreas de uso coletivo (como espaços
para educação física, atividades artísticas e área de recreação, por exemplo), cor
da pintura das paredes, instalações hidráulicas, elétricas e sanitárias adequadas,
tipo de mobiliário, material escolar, acervo bibliográfico, equipamento escolar,
instalações e equipamentos dos demais serviços escolares (como direção e
secretaria) e espaço próprio para reuniões da equipe escolar e com a comunidade.
Texto sobre padrões mínimos de funcionamento das escolas, já publicado no
Guia de Consulta do pRASEM I, oferece vastas informações sobre o assunto, em
termos de número de salas de aula, salas para serviços de suporte pedagógico e
administrativo, e demais instalações e recursos materiais.
1
2.1.1 PLANEJANDO A REDE ESCOLAR
Quem já não ouviu falar de redes de ensino com escolas superlotadas ou com
escolas com poucos alunos?. Ou com escolas mal localizadas? Ou enfrentando
problemas de atendimento a alunos que moram a enormes distâncias? Ou
dificuldades de acesso dos estudantes à escola? Estes são problemas recorrentes
com que se deparam as administrações dos sistemas de ensino na revisão do
funcionamento de suas redes escolares.
É preciso que se estabeleçam critérios objetivos para se determinar a expansão
da rede escolar. Este texto, com certeza, não pretende exaurir o tema, mas
apresentar algumas pistas para lidar com o assunto.
Em primeiro lugar, é necessário verificar qual é a população a ser atendida
pela rede de ensino municipal: creches, pré-escolas e escolas de ensino fundamental,
lembrando que esse último é obrigatório para todos. É indispensável conhecer a
procura presente e futura por vagas, com dados, pelo menos para os próximos
cinco anos, projetando-se a evolução da população escolarizavel. É preciso também
dispor de dados mais gerais sobre o Município, a fim de que a rede escolar, em
1
Ver XAVIER, A.C.R., PLANK, De AMARAL SOBRINHO, J. Padrões Mínimos de
Funcionamento das Escolas: uma estratégia para a equidade no ensino fundamental brasileiro.
In: Guia de Consulta para o Programa de Apoio aos Secretários Municipais de Educação -PRASEM.
Organizado por Terri Demskv e Maristela Marques Rodrigues. Brasília :Projeto Nordeste,
1997, pp. 119-145.
GESTÃO DE RECURSOS MATERIAIS
termos de localização de escolas, atenda adequadamente à população. A Secretaria
de Educação deve buscar informações sobre relevo, hidrografia, usos do solo,
circulação, infra-estrutura urbana e rural, além dos dados propriamente
demográficos, tais como tamanho, crescimento, estrutura da população e sua
distribuição sócio-cspacial.
Em segundo lugar, o município deve definir alguns parâmetros, tais como o
número médio de alunos por sala de aula e o número de turnos de operação das
escolas. E oportuno lembrar que o número de turnos está diretamente relacionado
com a duração da jornada escolar diária. Jornadas de até seis horas diárias, por
exemplo, podem permitir o funcionamento das escolas cm dois turnos diurnos.
Jornadas maiores podem impor o funcionamento em apenas um turno.
Tais números devem ser definidos por etapa ou nível de ensino, de acordo com
as necessidades pedagógicas de cada um. Não existem parâmetros precisos para o
assunto. Algumas referências, contudo, podem ser oferecidas. O primeiro
substitutivo do projeto de LDB que tramitou na Câmara dos Deputados, por exemplo,
oferecia os seguintes números de alunos por professor: creches: até 20 crianças;
pré-escola e alfabetização: até 25 alunos; demais séries e níveis: até 35 alunos.
2
A adequada definição desses números assegura a racionalização do uso dos
espaços físicos disponíveis e a indicação precisa das necessidades de expansão,
resguardadas as condições de garantia de qualidade pedagógica. Não é por outra
razão que a LDB dispõe:
"Art. 25. Será objetivo permanente das autoridades responsáveis alcançar
relação adequada entre número de alunos e o professor, a carga horária e as
condições materiais do estabelecimento".
Parágrafo único. Cabe ao respectivo sistema de ensino, à vista das condições
disponíveis e das características regionais e locais, estabelecer parâmetro para
atendimento do disposto neste artigo".
Além desses dados gerais, é necessário um bom diagnóstico da capacidade de
atendimento da rede escolar atualmente implantada. Comparando esse diagnóstico
com os parâmetros estabelecidos, a secretaria terá condições de identificar as
escolas com superlotação; escolas com vagas; zonas com déficits ou superávits de
atendimento; zonas com vazios de atendimento; escolas mal localizadas; etc.
Racionalizar o uso da rede escolar é, sobretudo, ocupar adequadamente todos
os espaços disponíveis, antes de projetar alguma expansão. A ocupação desses
2
Ver CÂMARA DOS DEPUTADOS. COMISSÃO DE EDUCAÇÃO, CULTURA E
DESPORTO. Substitutivo adotado pela Comissão no Projeto de Lei nº 1.258, de 1988 (Deputado
Jorge Hage, relator). Brasília, junho de 1990, art. 32, parágrafo único, I a III.
espaços pode, eventualmente, significar redistribuição dos alunos entre as escolas,
inclusive a estratégia frequentemente denominada de nucleação que, quase sempre,
supõe a implantação, em conjunto, de serviços de transporte de estudantes. Aqui,
por exemplo, entra novamente, e de modo importante, a questão do custo, cruzada
com as condições viárias do município, tendo em vista, sobretudo, a dimensão
pedagógica. Transportar um aluno a longas distâncias, sob condições adversas de
percurso, pode significar perdas de aprendizagem. Que dizer, por exemplo, de
um estudante que deve se locomover por três ou quatro horas para estudar?
É foto que, na realidade brasileira, existem muitos casos assim. Não se pode,
porém, conceber que, por força de decisões administrativas mal planejadas, esse
sacrifício seja imposto pelo sistema de ensino aos seus alunos. Uma das formas
importantes de planejar e implementar adequados serviços de transporte escolar é
a colaboração entre Estado e Município, partilhando encargos e responsabilidades.
Enfim, os comentários aqui apresentados guardam estreita relação com uma
metodologia de planejamento denominada microplanejamento, que vem sendo
largamente utilizada pelo FUNDESCOLA. Tal metodologia "tem por objetivo localizar
no espaço e no tempo e especificar, qualitativa e quantitativamente, as intervenções
a serem realizadas (...) nos componentes educacionais: Rede Física, Capacitação
de Recursos Humanos e Material de Ensino-Aprendizagem (...). Servindo-se
dessa metodologia, o FUNDESCOLA tem realizado o Levantamento da Situação
Escolar (LSE), que constiui detalhado banco de dados sobre a situação em diversas
microrregiões do país, agregando a cada uma limitado número de municípios.
Tais procedimentos são de inestimável utilidade para a administração municipal
da educação.
2.1.2 CONSTRUINDO E CONSERVANDO A ESCOLA
Uma escola não pode ser construída em um terreno qualquer. Os critérios que
determinam a escolha do terreno para a localização de uma escola se referem a
facilidade de acesso para os alunos; nível de ruído (por exemplo, distância de
rodovias ou vias públicas muito movimentadas); segurança para os alunos (são
desaconselháveis áreas muito isoladas ou também muito próximas de vias públicas
com circulação intensa); distância de rios ou cursos d´agua sujeitos a inundações;
relevo do terreno (terrenos muito íngremes geram construções caras e podem
não permitir o desenvolvimento adequado das atividades dos estudantes, como
as de educação física; escolas próximas de barrancos podem estar sujeitas a
desmoronamentos, etc).
3
Ver BRASIL. MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO. SECRETARIA NACIONAL DE
EDUCAÇÃO BÁSICA. Microplanejamento Educacional Urbano. Elaborarão de Iara Maria
de Almeida Marques e Olga de Jesus Bento. Brasília, 1991. p. 10.
GESTÃO DE RECURSOS MATERIAIS
A construção de qualquer prédio deve considerar alguns requisitos básicos:
adequação, conforto, higiene, salubridade e segurança. Um prédio escolar, além
disso, deve obedecer a critérios específicos de construção, em termos de planta e
de materiais. A escola tem finalidades próprias e seus espaços físicos devem ser
pedagógicos. As salas de aula devem ser suficientemente amplas, arejadas e
iluminadas. As áreas comuns de circulação devem proporcionar condições
adequadas de circulação e de convivência dos estudantes. A cor de pintura das
paredes deve ser escolhida de modo a proporcionar um ambiente aconchegante e
ao mesmo repousante, sem esquecer que, aqui e ali, podem ser colocadas cores
que estimulem o dinamismo dos alunos. O teto das escolas deve ser construído
com material que evite o excesso de concentração de calor ou a passagem do frio
e da umidade excessivos. As instalações sanitárias devem ser adequadas em
quantidade e distribuição para atender à idade e ao número de alunos. Deve
haver áreas para os serviços escolares de suporte pedagógico e administrativo. Os
materiais utilizados devem ser duráveis e resistentes, pois uma escola é um prédio
com alto grau de utilização, por uma clientela diversificada, com graus
heterogéneos de cuidado com o espaço que frequenta.
Construir uma escola é, antes de tudo, uma atividade pedagógica e, assim
sendo, muitas vezes a estratégia de buscar apenas o menor custo não atende a esse
fato, e pode significar perda de qualidade educativa. Uma escola é uma obra de
"engenharia pedagógica", que deve contemplar, em sua essência, a proposta
educacional do município e a proposta pedagógica do próprio estabelecimento.
Que dizer, por exemplo, de uma escola cuja proposta pedagógica deve ser elaborada
e revista permanentemente pelo conjunto de professores e que não conte com
um espaço adequado para os docentes se reunirem? Que dizer de uma escola cuja
proposta pretende desenvolver a sensibilidade artística de seus alunos, mas suas
paredes são todas pintadas de cinza, sem nenhuma vida? As diretrizes curriculares
do ensino brasileiro enfatizam a necessidade de desenvolvimento do senso estético
dos estudantes. Que dizer de escolas cujos ambientes são desconfortáveis, feios
ou excessivamente padronizados?
Dirigir a construção das escolas segundo esses critérios não significa tê-las
muito sofisticadas ou caras. Ambientes simples, porém bem cuidados, podem
perfeitamente atender a esses objetivos. E este é um papel típico da Secretaria
Municipal de Educação, que deve orientar a Secretaria de Obras (ou órgão
equivalente do município) sobre as necessidades pedagógicas dos espaços escolares.
O secretário municipal de Educação não precisa ser um arquiteto ou um
engenheiro, mas com certeza deve conhecer da pedagogia que deve estar inserida
no ato de se construir uma escola.
A questão da escolha do tamanho de uma escola deve obedecer a critérios
específicos, conforme as necessidades detectadas pelos diagnósticos permanentes
realizados pela Secretaria Municipal de Educação. Obviamente, é fundamental
considerar a dimensão da clientela local a ser atendida, os parâmetros de número
de alunos por sala, o número de turnos e a jornada escolar diária.
Outras questões são igualmente importantes e devem ser necessariamente
consideradas. Por exemplo, a LDB, em seu artigo 24, III e IV, permite,
respectivamente, a adoção da progressão parcial dos alunos e a organização de
classes ou turmas, com alunos de séries distintas, com níveis equivalentes de
adiantamento, em línguas estrangeiras ou outros componentes curriculares. No
mesmo artigo 24, o inciso V determina a obrigatoriedade de estudos de recuperação
do rendimento escolar dos alunos, de preferência paralelos ao período letivo.
A adoção de tais alternativas tem implicações diretas nos espaços físicos disponíveis.
Vale a pena novamente lembrar que o Guia do Consulta do PRASEM I oferece
valiosas indicações sobre características básicas da planta escolar.
4
2.1.3 PLANEJANDO OS DEMAIS RECURSOS MATERIAIS
Mobiliário, equipamentos e demais utensílios necessários ao funcionamento
da rede de ensino são os chamados bens móveis. De acordo com os artigos 12 e
13 da Lei nº 4 320/64 e com a Portaria SOF nº 08/85, os bens móveis que mais
interessam ao presente texto se dividem cm três grandes grupos:
> Equipamentos e material permanente: aparelhos e equipamentos para esporte
e diversões, aparelhos e utensílios domésticos, coleções e materiais bibliográficos,
instrumentos musicais e artísticos, máquinas, equipamentos e aparelhos diversos
e de escritório, mobiliário em geral.
> Material de consumo: materiais laboratoriais, materiais de expediente,
materiais de construção para reparo em imóveis, materiais para fotografia e
filmagem e materiais para instalação elétrica e eletrònica.
> Material de distribuição gratuita: prêmios e condecorações, medalhas, troféus,
livros didáticos, medicamentos e outros materiais que possam ser distribuídos
gratuitamente.
Quem planeja prevê o que comprar, quanto comprar e quando comprar. Escolas
são instituições que funcionam em regime contínuo. O processo pedagógico não
pode ser interrompido pela falta de meios. O responsável pela educação no
Município deve conhecer, com detalhe, as necessidades de sua rede e deve
acompanhar permanentemente sua evolução. E o critério básico a ser seguido é o
pedagógico. Estabelecida a proposta educacional do município e as propostas
pedagógicas de suas escolas, cabe fazer um minucioso levantamento das
necessidades de recursos materiais para seu desenvolvimento.
4
Ver Xavier et alii (1997), rodapé 1.
GESTÃO DE RECURSOS MATERIAIS
As escolas devem estar dotadas de mobiliário adequado a faixa etária de seus
estudantes e a metodologia de ensino adotada. Como, por exemplo, adotar
dinâmicas de ensino que envolvam constantes trabalhos em grupo dos alunos se
as carteiras são fixas?
Além do critério pedagógico, há outro fundamental a ser considerado: o da
durabilidade. Os recursos didáticos devem ser escolhidos de acordo com a estrita
necessidade do planejamento pedagógico das escolas. Como, por exemplo,
desenvolver estudos experimentais de Ciências se as escolas não dispõem de um
mínimo de material para experiências?
É fundamental que os recursos materiais disponíveis atendam às características
da proposta pedagógica da escola. Tudo, no espaço escolar, deve ser percebido
sob o enfoque pedagógico. A carteira em que o aluno senta, os quadros-murais,
os recursos audiovisuais, os livros didáticos, o local da merenda, o material de
consumo (o papel utilizado, por exemplo), etc. Desse modo, o planejamento dos
materiais a serem periodicamente adquiridos deve ser cuidadosamente elaborado
cm acordo com os objetivos educacionais da escola.
A definição curricular adotada no Município e cm cada escola deve ser o eixo
orientador do planejamento dos recursos materiais a serem adquiridos. É preciso
examinar com atenção as necessidades de cada componente curricular, seja da
base nacional comum, seja da parte diversificada, prevista no artigo 26 da LDB.
Modificações em conteúdos programáticos, por exemplo, podem requerer novos
materiais didáticos. Alterações na metodologia de ensino podem impor mudanças
de mobiliário e equipamentos.
É, pois, indispensável uma visão de conjunto do processo educativo. Nesse
sentido, o planejamento de um sistema de ensino ou de uma escola deve considerar,
sempre, todas as suas dimensões, inclusive a de recursos materiais.
3. CONTRATANDO OBRAS, SERVIÇOS E COMPRANDO RECURSOS MATERIAIS
A aquisição de recursos materiais e a contratação de serviços são tarefas que
devem obedecer a critérios e procedimentos que garantam sua adequação e o
bom uso dos recursos públicos. Dois referenciais básicos devem ser seguidos. De
um lado, a obediência às normas gerais fixadas na legislação específica, em especial
a Lei n° 8 666, 21 de junho de 1993, que "regulamenta o art. 37, inciso XXI, da
Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração
Pública e dá outras providências". O outro referencial é a adequação das compras
e da contratação de serviços às necessidades dos sistemas de ensino e suas escolas.
A aquisição de materiais envolve algumas questões importantes. Dentre elas,
ressalta o equilíbrio entre a economia de recursos financeiros e a qualidade dos
bens e serviços adquiridos. Com certeza, para maximizar a boa utilização dos
recursos públicos, deve ser considerado o menor preço. Mas isso, porém, não
pode ser feito a custa da qualidade e da adequação aos objetivos educacionais a
que tais recursos materiais devem servir.
Carteiras que quebram com facilidade; lápis que não escrevem direito; papéis
que não são adequados para impressão ou desenho; borrachas que não apagam;
escolas mal construídas; equipamentos de salas de ciências ou de laboratórios
que não se prestam às experiências previstas no currículo; e livros CUJOS conteúdos
não estão de acordo com os programas escolares são problemas costumeiramente
enfrentados pelos sistemas de ensino e que podem e devem ser resolvidos ou, ao
menos, prevenidos, no momento da aquisição. Eus dificuldades podem ser evitadas
ou reduzidas caso o órgão responsável pela educação tenha um papel decisivo nas
definições que integram o processo de aquisição de bens e serviços para sua rede.
3.1 QUEM FAZ AS COMPRAS E CONTRATA OS SERVIÇOS?
Existem formas diversificadas de organização da administração de material e
património no setor público. Em sistemas mais complexos, verifica-se amplo
grau de descentralização, como é o caso da União, dos Estados e de Municípios
de grande porte, nos quais cada órgão se desincumbe dessa tarefa. Em unidades
menores, é comum que o processo de aquisição de bens e serviços seja centralizado
na Secretaria de Administração (ou órgão equivalente). Os dois modelos podem
funcionar eficientemente, desde que os diversos setores interessados nas compras
interajam na definição do que comprar e quando comprar, garantindo o
atendimento às reais necessidades de cada um.
Para tanto, é indispensável que quem compra conheça as necessidades que
serão atendidas e quem vai se utilizar dos recursos materiais seja competente para
explicitar com clareza o que precisa, em que quantidade e a que tempo. E mais.
conheça alguns dos procedimentos legais que devem ser seguidos pelo agente
comprador, a fim de evitar a apresentação de solicitações que não possam ser
atendidas ou ocorram em tempo inadequado.
E muito importante que a administração municipal conheça o mercado em
que vai realizar suas compras ou contratar os serviços de que necessita. Para tanto,
deve possuir cadastro de fornecedores, com suas principais características e registro
das experiências (positivas e negativas) de contratação com cada um deles.
GESTÃO DE RECURSOS MATERIAIS
3.2 O QUE DEVE SABER O SECRETÁRIO MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO SOBRE O
PROCESSO DE COMPRAS E CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS?
Fundamentalmente, ele deve conhecer alguns pontos básicos da Lei nº 8 666/
93.
5
O processo de aquisição e alienação de bens ou contratação de serviços pela
administração pública, como regra geral, obedece a um conjunto de procedimentos
denominados licitação pública [ Lei nº 8 666/93, art. 2º]. As etapas desse processo
são normalmente as seguintes:
> Definição do bem a ser adquirido ou serviço a ser executado: levantamento de
necessidades, descrição das características que atendam a tais necessidades;
estimativa de valor e, no caso de obras, elaboração do projeto básico e do projeto
executivo. Para contratação de obras e serviços de engenharia, a lei prevê a existência
de um "projeto básico", que define as características fundamentais do que deve
ser realizado. É nesse projeto que deve ser estabelecido o conjunto de requisitos
que uma obra ou serviço destinado à educação deve atender.
6
Ademais, o projeto
básico deve contemplar a "funcionalidade e adequação ao interesse público".
Concluído o projeto básico, deve ser elaborado o projeto executivo da obra |Lei
nº 8 666/93, art. 6º, X, art. 7º, II, art. 12], isto é, o detalhamento de todos os
elementos físicos e financeiros, necessários e suficientes para a sua execução
completa. O projeto executivo é o projeto final da obra.
> Requisição do interessado (no caso. Secretaria de Educação ou Secretaria de
Obras) e autorização da despesa, isto é, a autoridade competente atesta a existência
da necessária dotação no orçamento municipal para a aquisição do bem ou
contratação do serviço.
> Preparação do edital de licitação ou carta-convite.
> Divulgação do edital ou carta-convite.
5
Ver RUBIM, Guilherme. Gestão Orçamentária e Financeira: licitações. In: Programa de Apoio
aos Secretários Municipais de Educação - PRASEM. Caderno de Atualização do Guia de Consulta.
Organizado por Maristela Marques Rodrigues e Ana Catarina Braga. Brasília: Projeto Nordeste,
1998, pp. 133-174.
6
A Lei nº 8 666/93, em seu artigo 6º, IX, define projeto básico como um "conjunto de elementos
necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço,
ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos
estudos técnicos preliminares, que asseguram a viabilidade técnica e o adequado tratamento
ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos
métodos e do prazo de execução". Dentre vários elementos o projeto básico deve conter o
desenvolvimento da solução escolhida de forma a fornecer visão global da obra e identificar
todos os seus elementos constitutivos com clareza; e identificação dos tipos de serviços a
executar e de materiais e equipamentos a incorporar á obra, bem como suas especificações
que assegurem os melhores resultados para o empreendimento, sem frustrar o caráter
competitivo para sua execução.
> Julgamento das propostas pela Comissão de Licitação.
> Análise de recursos sobre a licitação, caso haja.
> Homologação da licitação peia autoridade competente, reconhecendo a
legalidade de todos os atos do processo licitatório, e adjudicação, isto é, fornecedor
e administração pública ficam mutuamente comprometidos: o primeiro adquire
o direito de fornecer o bem ou serviço licitado, nas condições estabelecidas; a
administração fica proibida de adquirir o bem ou contratar o serviço de qualquer
outro fornecedor.
> Aquisição do bem ou contratação do serviço.
> Fornecimento do bem ou prestação do serviço pelo fornecedor contratado.
3.2.1 PRINCÍPIOS DE LICITAÇÃO
O artigo 3° da Lei nº 8 666/93 estabelece que a licitação, na administração
pública, deve obedecer aos princípios de:
> legalidade: as compras e contratações devem ser feitas segundo as normas
legais;
> impessoalidade: os atos administrativos devem ser dirigidos a finalidade de
interesse público, ao qual não se devem contrapor quaisquer outros interesses de
particulares;
> moralidade: devem ser obedecidos critérios que resguardem o interesse
público e a ética do atos dos agentes envolvidos;
> igualdade: devem ser dadas oportunidades a todos os interessados em fornecer
bens e serviços de qualidade; não deve haver favorecimento a nenhum fornecedor
ou marca em particular;
> publicidade: deve ser dada ampla divulgação do instrumento convocatório
da licitação (carta-convite ou edital) ao interesse da administração em adquirir
bens ou contratar serviços, bem como a todos os atos de sua realização;
> probidade administrativa: não pode haver prejuízo ao erário e ao patrimônio
público; deve ser selecionada a proposta que, pelo menor custo, atenda mais
adequadamente às necessidades da administração pública;
> vinculação ao instrumento convocatório: só podem ser analisadas propostas de
fornecimento de bens ou serviços diretamente relacionadas ao conteúdo do edital
que divulgou a licitação;
> julgamento objetivo: devem ser utilizados critérios objetivos, transparentes e
acessíveis a todos os interessados.
Todos esses princípios se resumem no conceito de adequação ao interesse
público, que, sem dúvida, tem múltiplos significados. Não se pode esquecer, porém,
GESTÃO DE RECURSOS MATERIAIS
que tal adequação, no caso cie bens e serviços voltados para a educação escolar,
deve considerar necessariamente a dimensão pedagógica.
Além disso, convém ressaltar que tais princípios se aplicam a todos os atos da
administração pública, independentemente de sua magnitude. Eles devem estar
presentes tanto no ato de comprar um lápis quanto no de contratação de uma
grande obra de construção de uma escola.
3.2.2 TIPOS DE LICITAÇÃO
Existem três tipos de licitação para compras e contratação de obras e serviços:
menor preço; melhor técnica; técnica e preço. O primeiro tipo é o mais comumente
utilizado: vence a licitação o fornecedor que oferece o bem a ser adquirido ou o
serviço a ser prestado pelo menor preço, atendidas as especificações e a qualidade
requeridas no edital de licitação. Isso significa que o detalhamento técnico do
que vai ser comprado ou contratado deve ser bem claro, de forma a atender aos
objetivos e às necessidades da educação. Os outros dois tipos, nos termos da Lei
nº 8 666/93, "serão utilizados exclusivamente para serviços de natureza
predominantemente intelectual, em especial na elaboração de projetos, cálculos,
fiscalização, supervisão e gerenciamento e de engenharia consultiva em geral, e,
em particular, para a elaboração de estudos técnicos preliminares e projetos básicos
e executivos" [Lei nº 8 666/93, art. 46].
Existe ainda um quarto tipo de licitação, o de maior lance ou oferta, que é
utilizado no caso da alienação de bens ou concessão de direito real de uso.
Todo o processo liciratório é conduzido por uma Comissão de Licitação [Lei
nº 8 666/93, art. 51 ], que pode ser única para todo o Município ou, no caso de
um sistema descentralizado, uma em cada órgão com autonomia para tanto.
3.2.3 MODALIDADES DE LICITAÇÃO
As modalidades de licitação previstas na Lei nº 8 666/93 são: concorrência,
tomada de preços, convite, concurso e leilão.
7
O instrumento de convocação para
a modalidade de convite é a carta-convite; para as demais modalidades, o edital.
Conforme os valores das obras, serviços e demais compras, utilizam-se distintas
modalidades de licitação. Os valores máximos atualmente vigentes, estabelecidos
nos artigos 23 e 24 da Lei nº 8 666/93, encontram-se no quadro a seguir:
Exclusivamente para a União, a Medida Provisória nº 2 026, de 4 de maio de 2000,
posteriormente sucessivamente reeditada, criou a modalidade de licitação denominada pregão.
No momento da elaboração deste texto, a última reedição ocorreu sob o nº 2 108-11, de 23
de fevereiro de 2001.
Assim, por exemplo, na segunda coluna dó quadro 1, observa-se que, para
compras e serviços de ate R$ 8.000,00, existe a dispensa de licitação. Conforme
indica a terceira coluna do quadro, o mesmo ocorre para obras e serviços de
engenharia de até R$ 15.000,00.
O convite, para compras e serviços de valor entre R$ 8.000,00 e R$ 80.000,00
ou obras e serviços de engenharia com valor entre RS 15.000,00 e RS 150.000,00,
e uma modalidade pela qual o órgão público envia convite a pelo menos três
fornecedores do ramo do bem a ser adquirido. A tomada de preços, para compras
e serviços entre R$ 80.000,00 e RS 680.000,00 ou obras e serviços de engenharia
entre R$ 150.000,00 e R$ 1.500.000,00, é uma modalidade de licitação realizada
entre fornecedores devidamente cadastrados junto a administração pública.
Finalmente, a concorrência, para compras e serviços acima de RS 680.000,00
ou obras e serviços de engenharia acima de RS 1.500.000,00, realiza-se entre
quaisquer interessados que comprovem possuir os requisitos mínimos de
qualificação exigidos no edital de licitação. Há ainda duas outras modalidades: o
leilão, utilizado para qualquer valor, se a administração pretende alienar (desfazer-
se) de algum bem do património público; e o concurso, utilizado também para
qualquer valor, se, por exemplo, a administração pretende adquirir a mais bela e
significativa obra artística para ser conferida como prémio ou honraria cívica.
Com relação à dispensa de licitação, além da hipótese já apresentada no quadro
1, o artigo 24 da Lei nº 8 666/93 apresenta, em seus incisos, vinte e três outras
situações em que ela pode ocorrer.
Cabe ainda comentar que o artigo 25 da Lei nº 8 666/93 prevê algumas situações
em que a licitação é inexigível. São três casos muito especiais que caracterizam a
QUADRO 1
Modalidade
Dispensa de Licitação
Convite
Tomada de Preços
Concorrência
Compras e Serviços
Ate
RS 8.000,00
Acima de RS 8.000.00 e
até RS 80.000,00
Acima de RS 80.000.00 e
até RS 680.000..00
Acima de
RS 680.000,00
Obras e Serviços de Engenharia
Até
RS 15.000,00
Acima de RS 15.000,00 e
até R$ 150.000.00
Acima de RS 150.000,00 e
até RS 1.500.000.00
Acima de
RS 1.500.000.00
Obs.: Confira se cm sou Município os valores fixados não são menores; podem-sc definir limite* inferiores .1 esses,
estabelecidos pelo governo federal como máximos para lodo o país.
GESTÃO DE RECURSOS MATERIAIS
inviabilidade de competição entre fornecedores. São, por exemplo, as situações de
existência de um fornecedor exclusivo e de notória especialização para a prestação
de determinados serviços técnicos enumerados no artigo 13 da lei.
3.2.4 CONVOCAÇÃO DE LICITAÇÃO
O princípio da publicidade deve ser materializado pela divulgação do
instrumento convocatório da licitação (carta-convite ou edital de licitação) e pela
obediência aos prazos fixados na legislação. Para garantia de que será comprado
exaramente aquilo de que a rede de ensino necessita, é fundamental que a carta-
convite, ou o edital da licitação, seja bem elaborado e especifique com clareza as
características do que se quer comprar. Deve haver a especificação completa do
bem a ser adquirido ou serviço a ser contratado, sem indicação de marcas,
evitando-se assim favorecimento a determinado fornecedor | Lei nº 8 666/93,
art. 15, § 7º, 1]. O artigo 40 da Lei nº 8 666/93 estabelece as principais
características de um edital:
> Definição: o edital é o instrumento pelo qual a administração leva ao
conhecimento público a licitação, estabelecendo todas as respectivas regras e
condições e convocando os interessados para a apresentação de suas propostas.
O administrador, nessa licitação divulgada, não poderá exigir nada mais ou menos
do que o estabelecido no edital. Ele não pode conter cláusulas, itens ou condições
que comprometam, restrinjam ou frustrem o caráter competitivo da licitação ou
ainda que estabeleçam preferências ou distinções dcsatrcladas do bem a ser
adquirido ou serviço a ser contratado, sob pena de nulidade.
Elementos de um edital:
> Preâmbulo: nome da repartição interessada e de seu setor; número de ordem
da licitação, em série anual; modalidade da licitação; regime de execução do futuro
contrato; tipo de licitação; menção da lei que rege a licitação (Lei nº 8 666/93)
e a legislação correlata; local, dia e hora para recebimento da documentação e das
propostas, bem como para início da abertura dos envelopes; ato de aprovação
jurídica do próprio edital.
> Texto: objeto da licitação, em descrição sucinta e clara; prazos para
formalização dos contratos, sua execução e entrega do objeto; sanções aplicáveis
no caso de inadimplemento do contratado; condições para participação na licitação
e forma de apresentação das propostas; critério para julgamento; condições de
pagamento e de reajustamento de preços; condições de recebimento do objeto;
aceitabilidade dos preços unitário e global; critério de reajuste de preços; exigência
de seguros; instruções e normas para interposição de recursos; condições para
recebimento do objeto; compensações financeiras e sanções para o caso de atrasos;
outras indicações específicas da licitação; e informações diversas (horário, local,
telefones, etc).
> Fecho: finalização com data e o responsável pelo edital.
A carta-convite é um edital simplificado, utilizado exclusivamente para a
modalidade de licitação denominada convite e diretamente enviado a pelo menos
três fornecedores.
Nos casos de concorrência, tomada de preços, concurso e leilão, de acordo
com o artigo 21, § 1º, da Lei nº 8 666/93, a administração municipal deverá
providenciar a publicação de um aviso (resumo do edital convocatório), por ao
menos uma vez e com a antecedência necessária para respeitar os prazos
mencionados no item a seguir, em:
> quadro de avisos ou similar do órgão responsável;
> Diário Oficial do Estado;
> jornal diário de grande circulação do Estado e, quando existir, jornal de
circulação restrita no Município ou na região onde o objeto da licitação for
executado;
> e ainda, se for conveniente para ampliar a competitividade da licitação, cm
qualquer outro meio de comunicação.
3.2.5 PRAZOS DE LICITAÇÃO
Cada uma das modalidades de licitação deve obedecer a determinados prazos
para o recebimento de propostas de fornecedores, após o período de divulgação
[Lei nº 8 666/93, art. 21, § 2]:
Além desses prazos, há que se contar o tempo de trabalho da Comissão de
Licitação e o prazo, conferido no edital, para que o fornecedor vencedor da licitação
Modalidade
Convite
Tomada de Preços e Leilão
Concorrência
Concurso
Prazo
5 dias úteis
15 dias
30 dias
45 dias
QUADRO 2
GESTÃO DE RECURSOS MATERIAIS
entregue o bem adquirido ou preste o serviço contratada Antes disso, porém, há
prazo para recurso, de no máximo cinco dias úteis, em caso de suspeita de
descumprimento das normas legais em determinada licitação (art. 109, "b", da
Lei nº 8 666/93). Caso seja interposto recurso, os demais licitantes têm prazo
igual para pleitear sua impugnação. As instâncias competentes da administração
têm prazo de até dez dias úteis para pronunciar-se sobre o recurso (art. 109,
§ 4º). Enfim, a tramitação de um recurso pode chegar a 20 dias úteis.
3.2.6 ALTERNATIVAS PARA A OBTENÇÃO DE BENS IMÓVEIS
O processo licitatório é o procedimento mais comum para aquisição de
qualquer tipo de bem pela administração pública. No caso de bens imóveis,
contudo, cabem algumas observações adicionais. Elas são particularmente
importantes porque há muitas escolas, no país, cujo património imobiliário não
está devidamente regularizado. Há escolas municipais funcionando em prédios
estaduais e vice-versa. Há também escolas municipais funcionando em imóveis
que são de propriedade de particulares. A questão pode ser especialmente relevante
nos casos em que, em função de redistribuição de responsabilidades entre Estado
e Municípios, o primeiro esteja, por exemplo, assumindo escolas médias
anteriormente mantidas pelos Municípios e estes, escolas de ensino fundamental
antes mantidas pelo Estado. Algumas alternativas para a regularização dessas
situações estão previstas na legislação.
Com relação a imóveis de propriedade de outras instâncias da administração pública,
como, por exemplo, o Estado:
Com base no artigo 17 da Lei nº 8 666/93, o Município negociar com o
Estado a doação do terreno ao Município; ou então, a permuta com outro imóvel
do Município, que interesse ao Estado. Alguns requisitos devem ser cumpridos
para tanto: existência de interesse público; comprovação das necessidades de
localização que determinem a escolha do terreno; avaliação do imóvel; e
autorização da Assembleia Legislativa estadual, mediante aprovação de projeto
de lei, no caso da doação, e também da Câmara de Vereadores, no caso da permuta.
Nos casos em que, por alguma razão, não seja possível concretizar doação ou
permuta, é importante, ao menos, que seja concedido o direito real de uso, nos
termos do artigo 17, § 2º, da Lei nº 8 666/93.
Com relação a imóveis de propriedade de particulares:
Com base no artigo 24, X, da Lei nº 8 666/93, o Município pode comprar o
terreno, desde que comprovadas as necessidades de localização que condicionam
a escolha do terreno e por um preço compatível com o valor de mercado, segundo
avaliação prévia. Com base no artigo 182 da Constituição Federal e no artigo 5º
do Decreto-lei nº 3 365/41, pode determinar a desapropriação do terreno por
utilidade pública, para a construção de edifício público, assegurada prévia e justa
indenizaçáo em dinheiro.
Existem, porém, outras situações. Pode acontecer, como é ainda bastante
comum na zona rural, por exemplo, que a escola esteja construída em terreno de
sítios ou fazendas, de propriedade de particulares. Não é raro que a própria escola
tenha sido construída pelo fazendeiro. Nesse caso, uma alternativa possível é a
realização de um contrato de comodato, previsto na Lei nº 3 071/16 (Código
Civil), por prazo indeterminado, pelo qual o fazendeiro empresta gramitamente
ao poder público esse bem imóvel, que continua sob sua propriedade. Isto é uma
garantia, para o Município, de que as atividades escolares não correrão o risco de
interrupção inesperada.
3.3 COMO PODE O SECRETÁRIO MUNICIPAL PARTICIPAR DESSE PROCESSO?
O secretário pode participar de diversas formas. Eis alguns exemplos:
• Na definição do projeto básico para contratação de obras e serviços
destinados a ampliação e manutenção da rede escolar, oferecendo os
subsídios necessários e enfatizando as especificidades pedagógicas que todo
prédio destinado à educação deve ter. É claro que a construção de uma
escola é tarefa a ser desenvolvida por arquitetos e engenheiros. Mas estes
somente construirão uma escola adequada, sob o ponto de vista pedagógico,
se os projetos contiverem as indispensáveis características pedagógicas, que
só o educador pode fornecer. É tempo de ultrapassar uma concepção de
que a obra escolar deve considerar apenas elementos tais como amplitude,
arejamento, condições sanitárias e segurança. As condições pedagógicas
devem constituir elemento fundamental na concepção de uma obra escolar.
É nesta etapa do projeto básico que o secretário municipal de Educação
deve atuar de forma mais atenta, zelando pelo atendimento a todas as
questões levantadas na seção sobre planejamento deste texto.
• Na descrição adequada dos bens a serem comprados, que deve constar dos
editais das licitações. Essa descrição, se bem feita, evita que sejam comprados
bens que, na realidade, não servirão adequadamente aos objetivos
educacionais das escolas ou da própria secretaria. É extremamente
importante que o secretário de Educação participe ativamente do processo
de elaboração do edital de compras, zelando pela adequação dos bens a
serem adquiridos à proposta educacional do Município e à proposta
pedagógica de suas escolas. Quase sempre, editais bem feitos são a garantia
de compras adequadas.
Há mais questões importantes nas quais o secretário de Educação deve ser
amante. Uma delas é a adequada aplicação dos recursos financeiros destinados
GESTÃO DE RECURSOS MATERIAIS
para manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE). AS compras e serviços
contratados com recursos de MDE devem destinar-sc exclusivamente a suprir as
necessidades da educação municipal.
4. MANUTENÇÃO E GUARDA DE BENS
A adequada manutenção e guarda dos recursos materiais da educação pública
e tarefa precípua da Secretaria de Educação, compartilhada com a direção de suas
escolas. Devem elas zelar pelo património público sob sua responsabilidade,
cooperando com o que se chama de "sistema de administração de material e
patrimônio" do Município.
Em geral, a administração municipal, ao adotar uma configuração centralizada,
possui um setor de património (que cuida dos imóveis e do material permanente)
e um almoxarifado (que cuida do material de consumo e eventual guarda
temporária de material permanente). Havendo organização descentralizada, a
própria Secretaria de Educação terá dois setores equivalentes.
O setor responsável pelo património cuida do cadastro dos bens imóveis e do
material permanente. Todo o património imobiliário (terrenos e prédios) deve
estar devidamente registrado no cadastro de bens imóveis do Município. Cada
Município, em geral por meio de lei ou decreto do prefeito, baixa as regras devidas
para tanto, determinando as competências do órgão próprio responsável pelo
património imobiliário público. Com relação ao material permanente, o setor
também trata do seu tombamento, isto é, registro e identificação, bem como faz
o controle da conservação e da reposição dos bens. Já o almoxarifado encarrega-
se de recebimento, registro, armazenamento, controle dos estoques, distribuição
e acompanhamento do consumo do material.
Todo bem entregue à rede de ensino está sob a responsabilidade direta do
Secretaria de Educação e dos gestores de seus órgãos e escolas, cabendo-lhes
zelar pela sua guarda e conservação. Essa responsabilidade é compartilhada com
todos os servidores públicos que trabalham nos órgãos e nas escolas.
Assim, ao receber um bem enviado pelo órgão responsável pelo património, o
gestor do órgão ou escola deve atestar seu recebimento, após precisa verificação
do material ou equipamento e de seu estado de conservação, fazendo as anotações
próprias no aviso de recebimento. Deve também registrá-lo no cadastro de bens
sob a responsabilidade do órgão ou escola e verificar se o número de identificação
no património público está devidamente atribuído (plaqueta, etiqueta ou outro
meio de identificação).
Os mesmos procedimentos administrativos devem ser adotados ao se receber
uma doação direta de bens ou então, nas escolas, na aquisição de bens por suas
Unidades Executoras, com recursos do Programa Dinheiro Direto na Escola. É o
que dispõe, por exemplo, o artigo 13 da Resolução nº 8, de 8 de março de 2000,
do Conselho Deliberativo do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
(FNDE), que regulamenta o Programa Dinheiro Direto na Escola:
" Art. 13 Os bens patrimoniais adquiridos ou produzidos com os recursos
transferidos pelo PDDE, deverão ser incorporados ao património da Prefeitura
Municipal ou da Secretaria de Educação do Estado e do Distrito Federal e
destinados às respectivas escolas beneficiadas, cabendo a estas a responsabilidade
pela guarda e conservação desses bens".
Alem das normas federais, obrigatórias para todos, Estados e Municípios
também têm suas normas específicas sobre a responsabilidade dos servidores com
relação ao património público sob sua guarda ou uso.
E fundamental que a Secretaria de Educação oriente adequadamente os diretores
de escolas para que mantenham atualizados todos esses registros. Isso significa
dispor de um eficiente sistema de gestão de património e de materiais. Esta é uma
obrigação definida em lei. O artigo 94 da Lei nº 4 320/64 assim estabelece:
"Art. 94. Haverá registros analíticos de todos os bens de caráter permanente,
com indicação dos elementos necessários para a perfeita caracterização de cada
um deles e dos agentes responsáveis pela sua guarda e administração".
Anualmente, nos termos do artigo 96 da Lei nº 4 320/64, deve ser feito um
inventário de todos os bens do património público:
" Art. 96. O levantamento geral dos bens móveis e imóveis terá por base o
inventário analítico de cada unidade administrativa e os elementos da escrituração
sintética na contabilidade".
Mas a aquisição direta não é a única forma pela qual a administração pública
pode incorporar bens ao património público. É comum, por exemplo, que sejam
realizadas doações à rede de ensino ou mesmo a uma determinada escola em
particular. Os bens recebidos em doação também devem ser cadastrados e
incorporados ao património público.
E preciso igualmente considerar que os bens podem ser movimentados. Por
exemplo, um equipamento que em uma escola não tem mais utilidade, pode estar
sendo necessário em outra. Nesse caso, pode haver a movimentação desse bem
entre as escolas, devendo ser dada baixa no cadastro do património da escola que
envia o equipamento e registro naquele da que o recebe. Para isso, o Município
também deve ter normas e regras estabelecidas pela administração.
GESTÃO DE RECURSOS MATERIAIS
Com relação a materiais de consumo, também deve ser mantido um arquivo,
dividido por tipo de material (por exemplo, material de limpeza, material didático,
material elétrico, de escritório, etc), no qual constem informações como: nome
do material, tipo do material, quantidade adquirida (por unidade), data de
aquisição, fornecedor e respectivo CGC, e um arquivo de controle da utilização
(data de consumo e quantidade consumida). Tais arquivos são indispensáveis a
boa gestão patrimonial e de materiais.
Em caso de furto, perda ou destruição de um dado bem sob a guarda da
Secretaria de Educação ou de suas escolas, algumas providencias são indispensáveis.
Se o bem for furtado, antes de mais nada deve ser registrada queixa junto à
autoridade policial mais próxima, para, em seguida, notificar-se o órgão responsável
pelo património, deralhando-se as especificações do bem furtado, bem como seu
número de registro patrimonial. Este dará a baixa no património de acordo com
as normas estabelecidas pela administração municipal. A notificação também deve
ser feita no caso de perda ou destruição do bem, para as providências cabíveis.
5. ALIENAÇÃO DE BENS
A alienação de bens também é regulada pela Lei nº 8 666/93 e, normalmente,
também por legislação específica do Município. A alienação só pode ocorrer
mediante a existência de interesse público devidamente justificado. A situação
mais comum acontece quando os bens são considerados inservíveis para a
administração pública. Tanto pode se dar no caso de substituição por outros mais
novos ou mais adequados, como no caso cm que sua utilização perdeu sentido.
É comum, nesse processo, a ocorrência de diversos problemas. E frequente
que seja extremamente moroso o processo de conserto e reposição de bens nas
escolas. A falta de diálogo entre os diferentes órgãos responsáveis pode ser uma
causa importante. É o caso, por exemplo, do descarte de carteiras escolares
quebradas e não recuperáveis. E preciso dar baixa no património e, com frequência,
esta é uma incumbência do órgão central de administração do Município, que
precisa ser alertado para o fato de que uma escola não é uma repartição pública
qualquer e que muitas vezes não possui local para depósito de bens inservíveis.
Não é possível acumular imensas quantidades de bens a serem descartados sem
ocupar espaços que seriam, de outra forma, utilizados para atividades pedagógicas.
É necessária especial atenção à especificidade do calendário escolar, que exige
serviços de conserto e de reposição de mobiliário antes da data do início das
atividades escolares.
Existem várias formas de alienação de bens públicos. A mais frequente, no
caso de bens móveis, é o leilão. No entanto, o artigo 17 da Lei nº' 8 666/93 prevê
outras possibilidades, como a doação, que Só é permitida exclusivamente para
fins e uso de interesse social, após avaliação de sua oportunidade e conveniência
(art 17, II).
Para o caso de bens imóveis, a alienação, além de atender ao interesse público,
só pode ser realizada após autorização legislativa e, normalmente, mediante
licitação na modalidade de concorrência. Como foi mencionado, porém, existem
outras possibilidades previstas na Lei nº 8 666/93, como, por exemplo, a doação
e a permuta.
6. OUTRAS QUESTÕES LIGADAS À GESTÀO DE RECURSOS MATERIAIS
6.1 A AUTONOMIA DAS ESCOLAS
O artigo 15 da LDB dispõe que " os sistemas de ensino assegurarão às unidades
escolares públicas de educação básica que os integram progressivos graus de
autonomia pedagógica e administrativa e de gestão financeira, observadas as
normas gerais de direito financeiro público".
Com certeza, um dos objetivos desse dispositivo é que, gradativamente, as
escolas contem com recursos financeiros que permitam a execução de pequenos
reparos, serviços e reposição de recursos materiais, sem ficar na dependência da
morosidade de procedimentos centralizados. Esta não é uma mudança trivial
para a grande maioria dos sistemas de ensino e tampouco pode ser feita de modo
descuidado ou apressado. Uma das formas mais interessantes é o adiantamento
de recursos financeiros para pequenas despesas.
8
6.2 FONTES COMPLEMENTARES DE RECURSOS
Um exemplo típico é o Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE), mantido
pelo governo federal. São recursos adicionais, que devem se somar àqueles que o
Município deve despender. Não devem ser percebidos como substitutos. Sc o PDDE
existe, e pelo reconhecimento da necessidade de complementação de recursos para
o funcionamento das escolas. Portanto, no marco das possibilidades e obrigações
legais, os Municípios devem continuar investindo em suas escolas. Só dessa forma
será vencida a distância que separa o atoai gasto por aluno (o gasto possível) do
gasto que assegura real padrão de qualidade educacional (o gasto desejável).
8
Ver o texto Planejamento e Orçamento no Município, neste Guia de Consulta.
Implicações da Lei de
Responsabilidade
Fiscal na Gestão
Educacional do
Município
JoséCarlos Polo'
* Consultor cm Finanças Públicas; consultor do FUNDESCOLA/MEC
SUMÁRIO
SUMÁRIO EXECUTIVO 357
1. INTRODUÇÃO 358
2. RECEITA CORRENTE LÍQUIDA 359
3. PLANO PLURIANUAL E LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS 360
4. LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL 360
5. EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA 360
6. RECEITA PÚBLICA 362
7. DESPESA PÚBLICA 362
8. TRANSPARÊNCIA E CONTROLE 369
9. SANÇÕES 370
10.
LEI N° 10
028,
DE 19 DE OUTUBRO DE 2000 371
IMPLICAÇÕES NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL NA GESTÃO EDUCACIONAL DO MUNICIPIO
SUMÁRIO EXECUTIVO
A administração pública brasileira está agora submetida a um conjunto de
normas e princípios voltados para a gestão fiscal responsável, em face da
promulgação, ocorrida em 4 de maio de 2000, da Lei Complementar nº 101
(Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF). Seus principais eixos são a definição de
regras rígidas para a realização de gastos, com vistas ao ajuste das contas públicas
por meio de metas fiscais, a limitação de determinados tipos de despesas, a
transparência e o controle social e a definição de severas punições aos infratores,
estas catalogadas na Lei nº 10 028, de 19 de outubro de 2000.
A lei alcança todos os entes da Federação, sendo aplicável, portanto, aos
Municípios, neles compreendidos os Poderes Executivo e Legislativo, tanto a
administração direta quanto a indirera, inclusive as empresas controladas,
dependentes de aporte de recursos do Tesouro municipal. Todos os setores
municipais estão abrangidos, inclusive a área de educação, que tem como gestor
o secretário municipal de Educação ou autoridade correspondente. Assim, cabe a
ele conhecer todas as implicações da nova lei na gestão educacional para evitar a
prática de atos que a desatendam.
Instituir, cobrar e efetivamente arrecadar os impostos próprios (IPTU, ISS e
ITBI) são princípios de responsabilidade fiscal dos prefeitos. Arrecadar mais
impostos próprios significa aumentar os recursos destinados ao ensino, em face
da vinculação estabelecida pelo artigo 212 da Constituição.
O secretário municipal de Educação deve estar especialmente atento aos
seguintes casos: há regra que restringe o início de novos projetos à adequação
dos que estão em andamento; deve participar da elaboração da programação
financeira e do cronograma mensal de desembolso; só pode autorizar a expansão
ou o aperfeiçoamento de ações governamentais da área se puder demonstrar sua
adequação orçamentária no ano e nos dois anos seguintes; só pode autorizar
aumento de despesa de caráter continuado, inclusive pessoal, se puder demonstrar
sua adequação orçamentária no exercício presente e nos seguintes; as despesas
com serviços de terceiros estão congeladas até 2003, em termos de percentual da
receita corrente líquida; terá de administrar eventual dificuldade entre a regra de
aplicação mínima de 60% do FUNDEF com os professores e o percentual máximo
de gasto com pessoal estabelecido pela LRF; não pode esquecer-se de que o
Relatório Resumido da Execução Orçamentária, criado pela Constituição e
regulamentado pela LRF, deve apresentar as receitas e despesas de manutenção e
desenvolvimento do ensino.
1. INTRODUÇÃO
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) chegou para regulamentar uma série
de questões relacionadas com a administração pública brasileira e para assegurar
à sociedade que, doravante, todos os Poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios terão de obedecer, sob pena de severas sanções, aos
princípios do equilíbrio das contas públicas e de gestão orçamentária e financeira
responsável, eficiente, eficaz e, sobretudo, transparente. A transparência tem por
objetivo garantir a todos os cidadãos, individualmente ou por intermédio das
instituições da sociedade, acesso às informações que explicitam as ações a serem
praticadas pelos governantes, as que se encontram em andamento e as executadas
em períodos anteriores, pois a nova lei prevê ampla divulgação, inclusive por
meios eletrônicos e com realização de audiências públicas, dos planos, diretrizes
orçamentárias, orçamentos, relatórios periódicos da execução orçamentária e de
gestão fiscal, bem COmo das prestações de contas e pareceres prévios emitidos
pelos Tribunais de Contas.
Foi preciso um longo período de gestões orçamentárias e financeiras
problemáticas em muitas das unidades da Federação, responsáveis, em grande
parte, pela difícil situação económica que o país enfrenta nos dias atuais, para que
a comunidade política brasileira percebesse a necessidade de se fazer algo para
reverter esse quadro.
A nova lei alcança todas as esferas de governo, ou seja, União, Estados, Distrito
Federal e Municípios, compreendendo os respectivos órgãos de administração
direta e indireta de todos os Poderes, como autarquias, fundos, fundações e
empresas estatais dependentes.
Por ser uma lei com objetivo específico e claro - a responsabilidade fiscal -,
não contempla a regulamentação da sistemática de planejamento e orçamento
exigida pela Constituição de 1988, que deverá ser objeto de outra lei complementar
a ser apreciada e votada pelo Congresso Nacional. Isso quer dizer que as antigas
normas, particularmente a Lei nº 4 320/64, continuam valendo para o processo
de elaboração e execução orçamentária dos entes da Federação. Infelizmente, os
outros dois instrumentos dessa sistemática-o Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes
Orçamentárias - continuam sem regras definidoras sobre seu conteúdo e
funcionamento. O que a LRF criou, em relação a esses três instrumentos, visa
atender a seus objetivos específicos, o que é positivo, mas não preencheu a lacuna,
que ainda perdura.
1
Lei Complementar Federal nº 101, de 4 de maio de 2000, cuja íntegra encontra-se no caderno
Marcos Legais.
IMPLICAÇÕES NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL NA GESTÃO EDUCACIONAL DO MUNICIPIO
Como se trata de uma lei complexa, com inúmeros pontos cuja interpretação
ainda divide os especialistas da área, além de outros de constitucionalidade
questionável,
2
este trabalho cuidará apenas dos aspectos relevantes para a
administração da educação municipal, o que ajuda a minimizar as dificuldades
para o seu entendimento. A I.RF está voltada para a gestão fiscal global de cada
ente da Federação
3
e trata muito pouco da gestão setorial. Portanto, serão deixados
de lado todos os pontos que devem ser preocupação apenas do prefeito em
conjunto com os seus secretários de Finanças e de Administração.
Aos secretários municipais de Educação a sugestão é que procurem estudar
mais a fundo a Lei de Responsabilidade Fiscal, pois com o domínio de suas
normas terão mais facilidade para solucionar eventuais conflitos e, com isso, gerir
com eficiência os recursos destinados ao ensino.
2. RECEITA CORRENTE LÍQUIDA
Sempre que a LRF define limites e restrições para os gastos públicos, utiliza
como referência para os cálculos o montante da receita corrente líquida (RCL)
efetivamente arrecadada. Na sua apuração, considera-se o mês adorado como
base e os onze meses anteriores.
No âmbito do Município, a receita corrente líquida é obtida pelo somatório
das receitas correntes de todos os órgãos, inclusive daqueles que têm autonomia
administrativa e financeira, excluídas apenas as contribuições dos servidores para
o sistema próprio de previdência, se houver, e as compensações previstas no artigo
201, § 9º, da CF, ou seja, os valores que o Município vier a receber de outros
sistemas públicos de previdência (INSS, por exemplo), a título de compensação,
em razão de aposentadorias por ele concedidas a servidores que no passado
contribuíram para esses sistemas.
No conceito de receita corrente líquida são computadas as receitas das
compensações financeiras pela desoneração do ICMS - Lei Kandir - e as
correspondentes ao rateio do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEP).
Deve-se tomar cuidado na apuração da RCL para não incidir em dupla contagem,
isto é, não se computar mais de uma vez a mesma receita, principalmente no caso
das transferências intragovernamentais. O mesmo cuidado deve ser tomado cm
2
Existem várias ações diretas de inconstitucionalidade pendentes de julgamento por parte do
Supremo Tribunal Federal, ajuizadas por partidos políticos e instituições da sociedade.
3
São entes da Federação, segundo dispõe o artigo 2º, inciso I, da LRF, a União, cada Estado, o
Distrito Federal e cada Município.
relação ao PUNDEF, pois o valor a ser considerado e o efetivamente recebido, já
que o artigo 2º, § lº estabelece que devem ser computados os valores pagos e
recebidos por conta desse fundo.
3. PLANO PLURIANUAL E LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS
A LRF não traz nenhum dispositivo sobre o Plano Plurianual e, no que respeita
à LDO, criou funções adicionais importantes, mas nada de interesse direto da área
educacional. Caberia apenas o registro de que a LDO deve dispor sobre o equilíbrio
entre receitas e despesas e apresentar o Anexo de Metas Fiscais pelo qual são
estabelecidas metas de receita, de despesa, de resultados nominal e primário
4
e o
montante máximo a ser alcançado pela dívida pública. De todo modo, esse anexo
só é obrigatório para Municípios com mais de 50 mil habitantes. Para os demais
a regra só valerá a partir de 2005.
4. LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL
Também em relação à Lei Orçamentária Anual (LOA) a LRF traz poucas
novidades de interesse direto do setor de educação. Como se subordina às decisões
adotadas pela LDO, deve obedecer com rigor ao princípio do equilíbrio entre
receitas e despesas. Sua elaboração continua sujeita às normas da Lei nº 4 320/
64, em plena vigência.
Há pelo menos um ponto que merece atenção dos educadores municipais. Ao
ser elaborado o orçamento, somente poderão ser contemplados novos projetos
se os que estiverem em andamento forem adequadamente atendidos e se forem
contempladas as despesas de conservação do património público, de acordo com
o disposto no artigo 45.
5. EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA
No que respeita à execução orçamentária, alguns pontos da LRF de alguma
forma se relacionam com a educação, a saber:
4
A metodologia para o cálculo dos resultados nominal e primário ainda depende de aprovação
do Senado Federal, conforme proposta apresentada pelo presidente da República, em
atendimento ao artigo 30, § lº, inciso IV da LRF.
IMPLICAÇÕES NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL NA GESTÃO EDUCACIONAL DO MUNICIPIO
• Programação financeira
Até trinta dias após a publicação do orçamento, o prefeito, de acordo com
o que dispuser a LDO, deverá fixar a programação financeira e o cronograma
de execução mensal de desembolso, cujo objetivo é estabelecer sintonia entre
O fluxo de receita e o pagamento de despesas (art. 8º). Essa norma altera um
pouco o que determina a Lei nº 4 320/64, que prevê a fixação de quotas
trimestrais, pois agora devem ser mensais, com base nas datas de vencimento
das obrigações. Essa programação deve levar em conta a vinculação legal de
recursos, ou seja, para cada fonte, uma programação específica. A Secretaria
Municipal de Educação ou órgão correspondente deve acompanhar e participar
da elaboração dessa programação, pois quase todos os recursos que utiliza
são vinculados, como os 25% das receitas resultantes de impostos, a quota do
salário-educação, 06 convénios, os programas do PNDE, etc.
Em relação aos recursos vinculados a finalidade específica, como os da
educação, a LRF dispõe que somente poderão ser utilizados para atender ao
objeto da sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele cm que
ocorrer o ingresso (art. 8°, parágrafo único). E, em princípio, apenas um
reforço dos dispositivos legais que instituíram as vinculações. Entretanto, é
preciso atenção quanto à possibilidade, que essa norma criou, de utilização
dos recursos vinculados nos exercícios subsequentes, pois isso vai depender
de cada legislação específica, que pode prever ou não o uso do dinheiro recebido
em outro exercício. Se a legislação for omissa em relação a esse detalhe, deve
prevalecer, então, o que diz a LRF. Como exemplo, podem ser citados os 25%
das receitas resultantes de impostos vinculados a manutenção e
desenvolvimento do ensino, os quais devem ser aplicados no próprio exercício
em que são arrecadados, como determina o artigo 212 da Constituição.
No caso do retorno do FUNDEF, que a Prefeitura recebe na proporção
dos alunos matriculados no ensino fundamental em sua rede, a legislação
não determina expressamente sua aplicação integral no próprio exercício
em que é arrecadado. O saldo eventualmente não utilizado soma-se ao que
for arrecadado no exercício seguinte para aplicação nas mesmas vinculações,
inclusive a parcela de 60% destinada ao pagamento de salários dos
profissionais do magistério. É preciso ressalvar, entretanto, que existem os
que entendem que os recursos do FUNDEF devem ser totalmente aplicados
no próprio exercício cm que ocorre o repasse, razão pela qual sugere-se
consultar o respectivo Tribunal de Contas a esse respeito.
• Outras exigências relativas a execução orçamentária
Sc ao término de cada bimestre for constatado estar ocorrendo frustração
de receitas, que implique o não-cumprimento das metas de resultado
primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, nos trinta
dias seguintes o prefeito é obrigado a adotar medidas para limitar os
empenhos e os desembolsos, na forma regulada pela LDO.
Se essa frustrarão estiver ocorrendo nas receitas vinculadas ao ensino, é
recomendável que os secretários municipais de Educação participem das
decisões relativas à limitação de empenho a fim de evitarem cortes
inadequados. De todo modo, se a tendência for revertida nos bimestres
Subsequentes, as limitações de empenho poderão ser liberadas pelo prefeito,
no todo ou em parte.
6. RECEITA PÚBLICA
Constituem requisitos essenciais da responsabilidade fiscal dos administradores
municipais, particularmente do prefeito, a instituição, previsão e efetiva arrecadação
de todos os tributos da competência constitucional do Município (art. 11).
A LRF veda a realização de transferências voluntárias ao Município, por parte da
União e do Estado, caso esse requisito não esteja sendo observado com relação
aos impostos.
Embora não pareça, esse dispositivo é muito importante para a educação, pois
historicamente uma grande parcela dos Municípios tem-se descuidado de suas
receitas próprias, preferindo trabalhar apenas com as transferências que recebem
da União e do Estado. Se os impostos municipais não estiverem sendo
convenientemente arrecadados, a educação acaba sendo prejudicada, em face da
vinculação de 25% em favor da manutenção e do desenvolvimento do ensino de
que trata o aitigo 212 da Constituição.
Como é agora questão de responsabilidade fiscal do prefeito lançar e arrecadar
seus impostos, a sugestão é que a comunidade educacional do Município esteja
atenta ao cumprimento desse princípio, que, se observado, pode representar
recursos adicionais para o ensino.
7. DESPESA PÚBLICA
A execução de despesa pública continua sob o rito estabelecido pela Lei n
L>
4 320/64, nos seus estágios de empenho, liquidação e pagamento. A LRF impôs
algumas novas regras a serem obedecidas por todos os entes da Federação. Grande
parte dessas normas têm pouco significado para a gestão educacional, mas algumas,
comentadas a seguir, precisam ser bem assimiladas pelos secretários municipais
de Educação, gestores dos respectivos recursos.
IMPLICAÇÕES NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL NA GESTÃO EDUCACIONAL DO MUNICIPIO
• Novas despesas
A criação, expansão ou aperfeiçoamento das ações governamentais, quando
decorrentes de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo, só
poderão ocorrer, caso impliquem aumento de despesa, mediante estimativa
do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que devam entrar em
vigor e nos dois subsequentes, devendo o respectivo ordenador da despesa
firmar declaração, no correspondente processo administrativo, esclarecendo
que o aumento está adequado ao orçamento em vigor e compatibiliza-sc
com o PPA e a LDO. Tal estimativa deve ser acompanhada das premissas e da
metodologia de cálculo utilizadas. Sem o atendimento a essas condições, não
poderão ser realizados empenhos, licitações e desapropriação de imóveis
urbanos. O ordenador de despesas natural é o prefeito, que pode delegar essa
competência a seus secretários, inclusive ao secretário municipal de Educação,
nos casos de gastos com o ensino.
As despesas descritas neste item, bem como as comentadas no item
seguinte, serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao
património público se não forem precedidas do atendimento aos requisitos
acima indicados (art. 15).
• Despesa obrigatória cie caráter continuado
A edição de lei ou ato administrativo normativo que provoque aumento
de despesa obrigatória de caráter continuado, assim entendida a que cria
para o Município obrigação legal de execução por um período superior a
dois exercícios, deve também ser instruída por estimativa do impacto
orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos
subsequentes. Deverá, ainda, ser demonstrada a origem dos recursos para
o seu custeio e comprovar-se que as metas de resultados fiscais previstas no
Anexo de Metas Fiscais integrante da LDO não serão afetadas. Se atendidas
essas condições, os efeitos financeiros nos períodos subsequentes deverão
ser compensados por aumento permanente de receita, ou seja, elevação de
alíquotas, ampliação de base de cálculo, majoração ou criação de tributo,
ou então pela redução permanente de despesa.
A comprovação de que as metas de resultados fiscais não serão afetadas
deverá estar acompanhada das premissas e da metodologia de cálculo
utilizadas, sem prejuízo do exame de compatibilidade da despesa com as
demais normas do Plano Plurianual e da Lei de Diretrizes Orçamentárias.
As despesas relativas ao serviço da dívida e à revisão geral das remunerações
dos servidores públicos de que trata o artigo 37, X, da Constituição não se
sujeitam à demonstração do impacto orçamentário-financeiro no exercício
correspondente e nos dois subsequentes, sem prejuízo, e claro, do atendimento
aos limites e demais normas da LRF.
• Despesas com serviços de terceiros
As despesas com serviços de terceiros da Prefeitura e da Câmara de
Vereadores, compreendidos os prestados por pessoa física sem vínculo
empregatício e por pessoas jurídicas, estão sujeitas a uma espécie de
congelamento previsto no artigo 72 da LRF, que nos exercícios de 2001 a
2003 não poderão ser superiores, em percentual da receita corrente líquida,
ao que foi realizado em 1999. Portanto, o congelamento não é determinado
em valores absolutos, ou seja, em reais, mas sim em montante correspondente
ao mesmo percentual da receita corrente líquida ocorrido em 1999. Isso
quer dizer que, se houver aumento da receita, o teto medido em reais
aumentará na mesma proporção e vice-versa.
O referido congelamento guarda relação direta com os limites para as
despesas com pessoal, pois a Prefeitura não poderá, caso seus gastos com a
folha de pagamento estejam excedendo o teto permitido, lançar mão de serviços
terceirizados para substituir servidores a serem eventualmente dispensados.
Esta é uma questão que pode trazer sérios transtornos para os setores
que utilizam muito os serviços de terceiros, mas não é o caso da educação.
De todo modo, o limite é global, o que não impede que um setor aumente
os serviços contratados acima da média de 1999, desde que ocorra a
compensação no conjunto dos demais setores.
• Realização de despesas no final do mandato
Pelo artigo 42 da LRF, o prefeito e o presidente da Câmara de Vereadores
não podem contrair, nos últimos dois quadrimestres dos respectivos
mandatos, obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente
durante o exercício, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte
sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para esse efeito. Caso se
trate de despesa cuja realização ultrapasse o exercício, a norma é aplicável
apenas em relação a parcela a ser realizada até o último dia do mandato.
A LRF contém dispositivo (art. 21, parágrafo único) que veda a prática,
pelo prefeito e o presidente da Câmara Municipal, de ato de que resulte
aumento da despesa com pessoal, se expedido nos cento e oitenta dias
anteriores ao final dos respectivos mandatos.
• Despesas com pessoal
A limitação dos gastos totais com pessoal prevista no 'caput' do artigo
169 da Constituição foi redefinida pelos artigos 18 a 20 da LRF, tendo
sido revogada a Lei Rita Camata (LC nº 96/99).
IMPLICAÇÕES NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL NA GESTÃO EDUCACIONAL DO MUNICIPIO
Talvez esteja nesse ponto o foco mais problemático para a educação no
que respeita à LRF, em face da grande presença de trabalho pessoal na
oferta do ensino público por parte dos Municípios.
Primeiramente, veja-se de que forma a referida lei conceituou o que
seja gasto com pessoal, conforme o 'caput` do artigo 18:
"Art. 18 - Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se por despesa
total com pessoal: o somatório dos gastos do ente da Federação com ativos,
inativos e pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou
empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies
remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios,
proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais,
gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como
encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência".
Embora o artigo 169 da Constituição remeta à fixação, por meio de lei
complementar, dos limites com gastos com pessoal ativo e inativo, a LRF
foi além ao considerar (art. 18, § 1°) os valores dos contratos de terceirização
de mão-de-obra que se referem à substituição de servidores e empregados
públicos como Outras Despesas de Pessoal. A maioria dos especialistas que se
pronunciaram até o momento entende que nesse particular o dispositivo
fere a Constituição. O próprio Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande
do Sul previu, cm seu Manual de Procedimentos para Aplicação da Lei de
Responsabilidade Fiscal,
5
às páginas. 39/40:
"Ora, os funcionários das empresas contratadas não manteriam qualquer
vínculo jurídico ou funcional com o Poder Público, não podendo,
consequentemente, ser caracterizados como agentes públicos, não adentrando
no conceito de pessoal ativo.
Portanto, face às colocações expendidas no subitem 2.11, conclui-se no
sentido de que esta regra desborda dos limites a que alude o "caput" do art.
169, o qual disciplina despesa tão-somente com pessoal ativo e inativo.
De outro lado, o fato de o disposto no mencionado § lº do art. 18
afrontar os ditames constitucionais e, por este motivo, ser afastado, não
autorizará a que os Poderes e órgãos referidos no art. 20 busquem contratar
serviços de terceiros, objetivando fugir dos limites de despesas com pessoal
a que estejam submetidos, face à limitação imposta no art. 72 para a
contratação de serviços, a seguir transcrito" (grifos no original).
Em que pesem os fundamentos apresentados, sugere-se às Prefeituras
5
A íntegra desse manual pode ser encontrada no 'site' www.tce.rs.gov.br.
buscarem junto aos respectivos Tribunais de Contas orientação a respeito,
ate que o Supremo Tribunal Federal se pronuncie sobre o assunto nas
diversas ações diretas de inconstitucionalidade que lá se encontram em
andamento.
Quanto aos limites máximos a serem observados, a LRF fixou em 54%
para o Poder Executivo, aí inclusos a administração direta e as autarquias,
fundações públicas, fundos especiais e empresas controladas dependentes.
Para o Poder Legislativo, ou seja, a Câmara de Vereadores, o limite é de
6%. Ambos os percentuais são calculados sobre a receita corrente líquida,
já tratada no item 2 deste trabalho. As Câmaras de Vereadores devem
obedecer, concomitantemente, aos limites de gastos totais e de pessoal
fixados na Emenda Constitucional n° 25.
A apuração do cumprimento dos percentuais estabelecidos pela LRF
deve ser efetuada no final de cada quadrimestre, considerando-se sempre o
último mês do referido período e os onze meses anteriores, pelo regime de
competência. Se nessa apuração forem atingidos 95% do limite, ficarão
vedados:
> a concessão de vantagens;
> o aumento ou reajuste de remuneração, ressalvada a revisão geral de
salários de que trata o inciso X do artigo 37 da Constiniição;
> a criação de cargo, emprego ou função;
> a alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa;
> o provimento de cargo público, contratação ou admissão de pessoal,
ressalvada a reposição de pessoal das áreas de educação, saúde e segurança; e
> a contratação de hora extra, ressalvado o disposto no inciso II do § 6P
do ardgO 57 da Constituição e outras situações previstas na LDO.
Caso o total de despesa com pessoal esteja superando o percentual
máximo permitido, o excedente terá de ser eliminado nos dois quadrimestres
seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro, adotando-se, se
necessário, as providências previstas nos §§ 3º e 4° do artigo 169 da
Constituição. Findo esse prazo e persistindo o excesso, o Município ficará
impedido de receber transferências voluntárias da União e do Estado, obter
garantias e contratar operações de crédito
Nas despesas com pessoal, para efeito de aplicação dos percentuais
máximos permitidos, não serão computadas as despesas com pessoal inativo,
quando custeadas por recursos provenientes da arrecadação de contribuições
dos segurados, da compensação financeira de que trata o § 9º do artigo
201 da Constituição Federal e das demais receitas arrecadadas diretamente
IMPLICAÇÕES NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL NA GESTÃO EDUCACIONAL DO MUNICIPIO
por fundo criado para tal finalidade, bem como o produto da alienação de
bens, direitos e ativos vinculados a esse Rindo e o seu superavit financeiro.
É importante destacar que as despesas com pessoal sujeiram-se, também,
às mesmas restrições aplicáveis à criação, ampliação e ao aperfeiçoamento da
ação governamental comentadas nos itens 7a e 7b, bem como ao disposto
no § lº do artigo 169 da Constituição Federal, que estabelece que a concessão
de vantagens ou o aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos
e funções ou a alteração da estrutura de carreira, bem como a admissão ou a
contratação de pessoal, a qualquer título, só poderão ser feitas se houver
prévia dotação orçamentária suficiente para o seu atendimento e se houver
autorização específica na LDO.
Para Municípios com menos de 50 mil habitantes, é facultada a apuração
do cumprimento dos percentuais máximos em despesas com pessoal
semestralmente, em vez de quadrimestralmente.
Há uma regra de transição para os Municípios cujas despesas com
pessoal, no exercício de 1999, estavam acima dos percentuais máximos
estabelecidos na LRF, OS quais têm prazo de dois anos para o respectivo
enquadramento, eliminando-se o excesso, gradualmente, à razão de, pelo
menos, cinquenta por cento ao ano (art. 70).
Uma segunda regra de transição (art. 71) determina que, ressalvada a
revisão geral da remuneração dos servidores de que trata o inciso X do
artigo 37, da Constituição, a despesa total com pessoal, em cada exercício,
até 2003, não poderá ultrapassar, em percentual da receita corrente líquida,
a mesma despesa verificada no exercício imediatamente anterior, acrescida
de até dez por cento, se esta for inferior ao limite estabelecido como regra
permanente pela LRF em seu artigo 20.
• Gastos com
pessoal
´versus`
gastos
com
professores
a conta do FUNDEF
Se confrontadas as normas soba* limitação dos gastos com pessoal contidas
na LRF contra as estabelecidas pelo artigo 60, § 5º, do ADCT com a redação
dada pela EC nº 14/96, poder-se-á chegar a uma situação de grandes
dificuldades, talvez intransponíveis, pois de um lado a Constituição Federal
diz que uma parcela não inferior a 60% do FUNDEF deve ser destinada ao
pagamento dos salários dos professores
6
e, de outro, a lei complementar diz
que os gastos totais com pessoal não podem ultrapassar, no Município, 54%
da receita corrente líquida.
6
Embora a Constituição mencione simplesmente salários dos professores, a Lei n° 9 424/96,
em seu artigo 7º, amplia esse conceito para profissionais do magistério,
De faro o problema existe, ainda mais porque o gasro mínimo de 60% deve
ser realizado apenas com os professores, valendo dizer que o percentual efetivo
de comprometimento do FUNDEF com pessoal é ainda maior, se considerados
os demais servidores que atendem ao ensino fundamental (secretários de escola,
serventes, merendeiras, etc).
Podcr-se-ia argumentar, entretanto, que, ao pagar os professores com
os recursos do FUNDEF, a Prefeitura estaria, de certa forma, deixando de
usar os outros recursos do ensino, os remanescente das receitas resultantes
de impostos, e por essa razão não teria nenhuma dificuldade em cumprir o
percentual máximo de que trata a LRF. Isso é verdade em grande parte dos
Municípios, mas há aqueles, principalmente nos Estados que recebem
complementação da União, nos quais o FUNDEF representa significativa
parcela das receitas correntes, por estarem atendendo a um grande
contingente de alunos no ensino fundamental. Nesse caso, o cumprimento
do percentual máximo da LRF fica quase impossível, com a agravante de
que existe um limite prttdcncial de 95% do limite
7
que, se atingido, provoca
uma série de restrições previstas no artigo 22, paragrafo único.
Não é só cm relação ao limite global dos gastos com pessoal que as
dificuldades se configuram. Também em relação ao limite de 10% de
crescimento anual das despesas com pessoal, estabelecido pelo artigo 71,
ocorre o mesmo fenómeno. Se por hipótese um Município triplicar o
número de matriculas no ensino fundamental em determinado ano, no
ano seguinte receberá do FUNDEF o triplo do que vinha recebendo. E 60%,
no mínimo, dos recursos adicionais deverão ser destinados aos professores,
que por certo terão de ser contratados. Se tiver de obedecer ao limite do
artigo 71, fatalmente o Município não conseguirá obedecer à norma
constitucional.
Essa análise pode levar a conclusões altamente preocupantes. A LRF
teria sido tão perversa a ponto de prejudicar a educação? É claro que isso
não passou pela cabeça do legislador. Parece que a única solução é o
reconhecimento de que as receitas do FUNDEF, ou seja o retorno
proporcional ao número de alunos matriculados, e as respectivas despesas
com os profissionais do magistério devem ser excluídas do cálculo do limite
7
Esse limite prudencial de 95% é calculado sobre o limite máximo de gastos com pessoal válido
para o Executivo, que é de 54% da receita corrente líquida. Dessa forma, se o Município não
quiser sofrer as restrições a que fiz referência o artigo 22, § único, da LRF deverá limitar seus
gastos totais com pessoal a 51,3% (95% de 54%).
IMPLICAÇÕES NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL NA GESTÃO EDUCACIONAL DO MUNICIPIO
de que trata a LRF para os gastos totais com pessoal, sob pena de
descumprimento forçado, em muitos Municípios, da norma constitucional
que garante aos professores uma parcela dos recursos do FUNDEF.
Não pode ser aceito o argumento de que o gasto maior no FUNDEF
pode ser compensado por gastos menores com pessoal nos outros setores
da Prefeitura, porque estes, como saúde e assistência social, também
dependem fortemente dos serviços prestados por seus servidores.
De qualquer forma, esta não é uma questão resolvida. O que se espera
é que os Tribunais de Contas e OS membros do Ministério Público tenham
sensibilidade suficiente para enfrentar o problema e dar uma luz aos
Municípios, especialmente aos de pequeno porte, que nessas questões estão
sempre muito desamparados.
8. TRANSPARÊNCIA E CONTROLE
Ponto alto da LRF é a garantia dada pelos artigos 48 e 49 de que a gestão fiscal
será totalmente transparente ao estabelecerem que haverá ampla divulgação,
inclusive por meios eletrônicos de acesso público, dos planos, orçamentos, leis de
diretrizes orçamentárias, prestações de contas, pareceres prévios dos Tribunais de
Contas, Relatório Resumido da Execução Orçamentária e Relatório de Gestão
Fiscal. Na elaboração dos planos, diretrizes orçamentárias e orçamentos, estabelece
que haverá incentivo à participação popular e realização de audiências públicas.
As contas apresentadas pelo prefeito ficarão à disposição de qualquer cidadão ou
instituição da sociedade, durante todo o ano, para consulta e apreciação.
A disponibilidade de caixa constará dos registros contábeis de modo que os
recursos vinculados a órgão, fundo ou despesa obrigatória estejam identificados
e escriturados de forma individualizada (art. 50, I). Como exemplos, podem ser
citados: parcela da receita resultante de impostos vinculada ao ensino; recursos
recebidos do FUNDEF; recursos de convénios, de operações de crédito, do SUS,
do sistema de previdência, etc.
Está previsto que a prefeitura deve publicar, inclusive pela Internet, a cada dois
meses, um Relatório Resumido da Execução Orçamentária contendo balanço
orçamentário, demonstrativo da execução das receitas e despesas, apuração da receita
corrente líquida, base para cálculo dos diversos limites estabelecidos, receitas e
despesas previdenciárias, resultados nominal e primário, despesas com juros, restos
a pagar. No último bimestre do exercício, o relatório em questão deve ser
acompanhado de demonstrativos do atendimento à norma constitucional que veda
a realização de operações de crédito cm montante superior ao valor das despesas de
capital, das projeções atuariais dos regimes de previdência e da variação patrimonial,
evidenciando a alienação de ativos e a aplicação dos recursos dela decorrentes.
Na verdade esse relatório já estava previsto na Constituição de 1988, artigo
165, § 3º, tendo a LRF cuidado do seu detalhamento. Deve-se lamentar, todavia,
que nesse detalhamento tenha sido omitida a norma constante do artigo 72 da
LDB, que estabelece que o relatório em questão deve especificar as receitas e despesas
com manutenção e desenvolvimento do ensino.
Com o objetivo de padronizar a confecção do relatório, o órgão central de
contabilidade da União definiu modelos oficiais a serem observados por rodos os
Municípios, conforme a Portaria nº 471, de 20 de setembro de 2000. Também
nesse ato esqueceu-sc de contemplar o que exige o artigo 72 da LDB.
Um segundo documento a ser divulgado pelo Município, denominado
Relatório de Gestão Fiscal, deve demonstrar o cumprimento dos limites de gastos
com pessoal, da dívida pública, das garantias concedidas, das operações de crédito
e das despesas com juros. No último quadrimestre devem constar, também, as
disponibilidades de caixa e os restos a pagar inscritos. Deve ser publicado até
trinta dias após cada período e divulgado pela Internet.
Sua preparação deve seguir modelos oficiais elaborados pelo órgão central de
contabilidade da União, aprovados pela mesma Portaria nº 471, de 20 de setembro
de 2000.
Os Municípios com população inferior a 50 mil habitantes poderão divulgar o
Relatório de Gestão Fiscal semestralmente, em vez de divulgá-lo por quadrimestre.
9. SANÇÕES
O descumprimento das normas estabelecidas na Lei de Responsabilidade Fiscal
implica sanções para o Município, em geral proibição para receber transferências
voluntárias, obter garantias, contratar operações de crédito e outras, conforme o
tipo de irregularidade. Os administradores públicos, dependendo da falta cometida,
estão sujeitos às punições previstas no Código Penal, no Decreto-Lei nº 201/67
(crimes de responsabilidade de prefeitos e vereadores), na Lei nº 8 429/92 (atos
de improbidade administrativa), e nas demais normas pertinentes, particularmente
as preconizadas pela Lei nº 10 028, de 19 de outubro de 2000.
8
A íntegra da Portaria nº 471 pode ser encontrada no 'site' www.stn.fazenda.gov.br
IMPLICAÇÕES NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL NA GESTÃO EDUCACIONAL DO MUNICIPIO
Esse último diploma legal, ao alterar o Código Penal, a Lei dos Crimes de
Responsabilidade e a Lei dos Crimes de Responsabilidade de Prefeitos e
Vereadores, bem como ao prever punições administrativas a serem impostas pelos
Tribunais de Contas aos agentes públicos, define os tipos de crimes e infrações
contra a ordem fiscal e sujeita os responsáveis a penas limitadoras da liberdade,
de um a quatro anos de prisão, ou, conforme o caso, a perda de cargo e inabilitação
para o exercício de função pública por cinco anos, ou ainda a multas de trinta por
cento dos vencimentos anuais do respectivo agente público que cometer infração
administrativa contra as leis de finanças públicas.
10. LEI N° 10 028, DE 19 DE OUTUBRO DE 2000
Faz parte do caderno Marcos Legais a íntegra da Lei Federal nº 10.028, de 19
de outubro de 2000, sancionada e promulgada pelo presidente da República
como complemento às normas sobre gestão fiscal responsável contidas na Lei
Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000.
Chama-se atenção para o fato de que algumas figuras penais ou infrações
administrativas foram criadas em função de normas da LRF vetadas pelo presidente
da República, em especial o artigo 41. Nesses casos, as punições não poderão ser
aplicadas por falta de amparo legal.
Francisco Villela
Edição Gráfica e Final
Dead Line Comunicação
CAPA
Atual Propaganda
Galliard 10.5/13.5 (texto)
Galliard 10/13.5 (citações)
Abadi Condensed (referências)
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CAPA CARTAO 250 G/M
2
PA.X EDITORA GRÁFICA
Outono do ano 2001
BRASÍLIA, CAPITAL DO BRASIL
Para tanto, as ações do FUNDESCOLA promovem e
se apoiam na participação da comunidade na vida
escolar, no controle social da educação, buscando a
qualidade das ações públicas e a aplicação de recursos,
e na mobilização dos agentes do processo
educacional. Com parcerias no poder público e no
terceiro setor, o FUNDESCOLA tem mobilizado
professores, diretores de escolas, secretários de
Educação, prefeitos, secretários de Finanças,
conselheiros do FUNDEF, jornalistas e radialistas pela
melhoria das condições de ensino. O Programa de
Apoio aos Secretários Municipais de Educação -
PRASEM, objetivando a qualificação técnica-
profissional dos gestores do setor educacional,
contribui para o desenvolvimento institucional dos
órgãos dirigentes da educação municipal, ao mesmo
tempo que implementa um modelo de mobilização
social, fundamentada na disseminação de
informações, na ampla divulgação da legislação
educacional vigente e na democratização do
conhecimento.
FUNDESCOLA/ MEC
Coordenação de Desenvolvimento Institucional
Gerência de Capacitação de Agentes Diretos
Via NI Leste - Pavilhão das Metas
Brasília DF 70150-900
E-mail: [email protected]r
Site: www.fundescola.org.br
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