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VANESSA SIQUEIRA MANHÃES
ANÁLISE DA PARTICIPAÇÃO SOCIAL NA GESTÃO DE POLÍTICAS
PÚBLICAS PARA A EMPREGABILIDADE DE PESSOAS COM
DEFICIÊNCIA
Rio de Janeiro
Dezembro 2010
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Vanessa Siqueira Manhães
ANÁLISE DA PARTICIPAÇÃO SOCIAL NA GESTÃO DE POLÍTICAS
PÚBLICAS PARA A EMPREGABILIDADE DE PESSOAS COM
DEFICIÊNCIA
Dissertação apresentada, como requisito parcial para
obtenção do título de Mestre, ao Programa de Pós-
Graduação em Políticas Públicas e Formação
Humana, da Universidade do Estado do Rio de
Janeiro. Área de concentração: formação humana.
Orientador: Prof. Francisco de Paula Nunes Sobrinho, Ph. D.
Rio de Janeiro
Dezembro 2010
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Vanessa Siqueira Manhães
Análise da participação social na gestão de políticas públicas para a
empregabilidade de pessoas com deficiência
Aprovada em 16 de dezembro de 2010.
Banca Examinadora:
_____________________________________________
Prof
o
. Francisco de Paula Nunes Sobrinho, Ph. D.
Programa de Pós Graduação em Políticas Públicas e Formação Humana da
UERJ.
_____________________________________________
Profª. Drª. Ana Cristina Barros da Cunha
Departamento de Psicologia Clínica da UFRJ.
_____________________________________________
Profª. Leila Regina d’Oliveira de Paula Nunes, Ph.D.
Programa de Pós Graduação em Educação da UERJ.
Rio de Janeiro
2010
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DEDICATÓRIA
Aos meus amados e dedicados pais.
Aos meus preciosos: Luca e Lara.
5
AGRADECIMENTOS
Obrigada meu Deus, pela força e perseverança com a qual tem me sustentado.
Agradeço-lhe pelos caminhos que traçou pra mim, repleto de lindas surpresas.
Agradeço com todo carinho ao meu orientador, Francisco de Paula Nunes Sobrinho,
pelos ensinamentos que me trouxe, pela paciência diante das intempéries e ausências, pelo
incentivo contínuo à realização deste trabalho.
Aos meus amados e incansáveis pais, que sempre apoiaram incondicionalmente
minhas decisões. Não há palavras cabíveis para agradecer todos os gestos de carinho e
dedicação que me permitiram chegar até aqui.
Luca e Lara: a vocês, pequenos grandes tesouros que Deus me confiou, quero
agradecer por me tornar pessoa inteira, plena. Pelas grandes lições e alegrias que me trazem
todos os dias.
Agradeço carinhosamente à minha irmã, companheira de todas as horas, de toda a
vida.
Obrigada Renato, por estar presente na minha vida, por tornar mais leve o meu
caminhar e pelo carinho sempre vindo no momento mais necessário.
Agradeço a todos os amigos que de alguma forma contribuíram para mais esta
conquista. Aos colegas do NUPI, por me auxiliarem sempre que necessário.
Aos professores e funcionários do PPFH, pelo zelo e dedicação a nós alunos,
contribuindo com a construção de nosso conhecimento e facilitando nosso caminho
acadêmico.
Agradeço aos participantes desta pesquisa que com muita solicitude contribuíram para
a concretização e entendimento deste trabalho.
O meu muitíssimo obrigada a todos aqueles que, de alguma forma, participaram da
realização deste sonho.
6
EPÍGRAFE
"A utopia está lá no horizonte.
Me aproximo dois passos, ela se afasta dois passos.
Caminho dez passos e o horizonte corre dez passos.
Por mais que eu caminhe, jamais alcançarei. Para que serve a utopia?
Serve para isso: para que eu não deixe de caminhar".
Eduardo Galeano
7
RESUMO
MANHÃES, V.S. Análise da participação social na gestão de políticas públicas para a
empregabilidade de pessoas com deficiência. 74f. Dissertação (Mestrado em Políticas
Públicas e Formação Humana) – Faculdade de Educação, Universidade do Estado do Rio de
Janeiro, Rio de Janeiro, 2010.
A presente pesquisa tem como objetivo analisar, criticamente, o processo de participação
social na gestão das ações das políticas públicas de empregabilidade de pessoas com
deficiência, as PcD, em um município da região serrana do estado do Rio de Janeiro. Dentre
estas políticas, cabe destaque para a Lei n
o
8.213/91 (BRASIL, 1991), conhecida como Lei de
Reserva de Cotas, que estabelece fração percentual mínima de contratação de pessoas com
deficiência para empresas com mais de cem empregados, assim como a Lei 7.853 (BRASIL,
1989) que estabelece normas gerais dos direitos das pessoas com deficiência e, em especial,
as normas relativas à acessibilidade. Estas leis se constituem em políticas públicas no
processo de inclusão da diversidade no ambiente de trabalho e servirão como parâmetro
avaliativo da análise proposta pela pesquisa. Para condução metodológica desta pesquisa,
realizou-se análise de relatos verbais de conselheiros quanto à inserção do Conselho
Municipal das PcD na gestão de políticas públicas voltadas a este segmento. A justificativa
para o desenvolvimento deste projeto consiste no fato da participação social se constituir em
um princípio organizativo da gestão pública somado ao reconhecimento da temática “pessoas
com deficiência e trabalho”, como tópico polêmico e relevante para discussão e verificação.
Os resultados da análise das ações do citado Conselho na gestão das políticas públicas de
empregabilidade para as PcD, apontaram defasagem do processo de inserção destas pessoas
nos ambientes de trabalho, a ineficácia/inexistência das ações de políticas públicas específicas
a esta área e a participação social incipiente de PcD na gestão das políticas públicas que
garantem seus direitos ao trabalho. Espera-se que estas constatações contribuam para a adoção
de concepções e práticas de participação social mais críticas e potentes na promoção de
empregabilidade.
Palavras-chave: pessoa com deficiência; políticas públicas de empregabilidade; participação
social; Conselho Municipal de Pessoas com deficiência.
8
ABSTRACT
MANHÃES, V.S. Analysis of Social Participation in the Management of Public Policies for
Employability of People with Disabilities. 74f. Dissertation (Masters in Public Policy and
Human Formation) – Faculty of Education, State University of Rio de Janeiro, Rio de Janeiro,
2010.
This research aims to analyze the process of social participation in the management of actions
of public policies for employability of people with disabilities, in an inland city of Rio de
Janeiro State. Among these policies, particularly Law number 8.213/91 (BRAZIL, 1991),
known as Quota Law, which establishes minimum fraction of hiring people with disabilities
for companies with more than 100 employees, as well as the law number 7.853 (BRAZIL,
1989) laying down general rules on rights of people with disabilities and, in particular,
standards on accessibility. These laws are public policies in the process of inclusion of
diversity in the workplace and will serve as a parameter to the analysis proposed by the
search. It was used as methodology the analysis of verbal reports of advisers regarding the
insertion of the Municipal Council of PcD in the management of public policies geared to this
segment. The justification for the development of this project consists in fact of social
participation constitutes an principle of public management added to recognition of thematic
"people with disabilities and work", as controversial and relevant topic for discussion and
verification. The results of the analysis of the actions of the above mentioned Council in the
management of public policies for employability for PcD, pointed lag insertion process of
these people in work environments, the ineffectiveness/lack of specific public policy actions
in this area and the incipient social participation of PcD in the management of public policies
that guarantee their rights at work. It is hoped that these findings contribute to adoption of
conceptions and practices of social participation more critical and powerful in promoting
employability.
Keywords: people with disabilities; public policies for employability; social participation;
Municipal Council of People with disabilities.
9
LISTA DE QUADROS
Quadro 1. Modelo de desenvolvimento da empregabilidade (Adaptado de Dacre Pool &
Sewell; Dacre Pool & Sewell, 2007)........................................................................................18
Quadro 2. Os oito degraus da escada de participação social (Adaptado de Arnstein; Arnstein,
1969).........................................................................................................................................33
Quadro 3. Caracterização sociodemográfica dos participantes.................................................42
10
LISTA DE TABELAS
Tabela 1.
Conteúdos identificados nos relatos verbais dos respondentes sobre o tema 1........................45
Tabela 2.
Conteúdos identificados nos relatos verbais dos respondentes sobre o tema 2........................47
Tabela 3.
Conteúdos identificados nos relatos verbais dos respondentes sobre o tema 3........................49
Tabela 4.
Conteúdos identificados nos relatos verbais dos respondentes sobre o tema 4........................51
Tabela 5.
Conteúdos identificados nos relatos verbais dos respondentes sobre o tema 5........................53
Tabela 6.
Conteúdos identificados nos relatos verbais dos respondentes sobre o tema 6........................56
Tabela 7.
Conteúdos identificados nos relatos verbais dos respondentes sobre o tema 7........................57
Tabela 8.
Conteúdos identificados nos relatos verbais dos respondentes sobre o tema 8........................58
11
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ART – artigo
CF – Constituição Federal
COEP – Comitê de Ética em Pesquisa
CONADE – Conselho Nacional das Pessoas com deficiência.
CORDE – Coordenadoria Nacional para a Integração da Pessoa com deficiência
DRT – Delegacia Regional do Trabalho
EFD – Employers' Forum on Disability
ETHOS – Instituto Ethos de Empresas e responsabilidade social
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
LOAS – Lei Orgânica de Assistência Social
MTb – Ministério do Trabalho
MTE – Ministério do Trabalho e Emprego
NR-17 – Norma regulamentadora 17
OIT – Organização Internacional do Trabalho
ONU – Organização das Nações Unidas
PcD – Pessoa com deficiência.
PPFH – Programa de Pós-Graduação em Políticas Públicas e Formação Humana
RAIS – Relatório Anual de Informações Sociais
SEFOR – Secretaria de Formação e Desenvolvimento Profissional
SICORDE – Sistema Nacional de Informações sobre Deficiência
SIT – Secretaria de Fiscalização do Trabalho
TCLE – Termo de Consentimento Livre e Esclarecido
UERJ – Universidade do Estado do Rio de Janeiro
12
SUMÁRIO
I. Introdução ..................................................................................................................13
II. Revisão da literatura ...............................................................................................17
II.1 Empregabilidade.................................................................................................17
1.1 Políticas Públicas de empregabilidade...........................................................20
1.2 Políticas Públicas de empregabilidade para pessoas com deficiência...........22
Legislação sobre empregabilidade de pessoas com deficiência – um breve
histórico...............................................................................................................22
II.2 A empregabilidade da pessoa com deficiência – o estado da arte.....................25
II.3. O princípio da participação social......................................................................28
3.1 A Participação Social nas políticas públicas: os Conselhos Gestores...........34
3.2 Os Conselhos Municipais de Defesa dos Direitos das Pessoas com
deficiência............................................................................................................38
III. Método.....................................................................................................................40
III.1 Procedimentos éticos.........................................................................................41
III.2 Participantes.......................................................................................................41
III.3 Locais de Coleta de Dados................................................................................42
III.4 Instrumentos e Fonte de dados..........................................................................42
III.5 Material.............................................................................................................43
III.6 Procedimentos...................................................................................................43
III.7. Análise de dados...............................................................................................44
IV. Análise e discussão dos resultados.........................................................................44
V. Conclusão e considerações finais.............................................................................60
V. Referências Bibliográficas........................................................................................64
Anexos.............................................................................................................................71
13
INTRODUÇÃO:
A presente pesquisa tem como foco, a gestão das ações das políticas públicas de
empregabilidade para as pessoas com deficiência (PcD) em um município do Estado do Rio
de Janeiro, utilizando como base a atuação do Conselho Municipal de Pessoas com
Deficiência.
Na revisão de literatura realizada até o momento
1
, são escassos os resultados de
pesquisas que considerem a ação desses conselhos, o que confere a este estudo posição
relevante para o aprofundamento da pesquisa acerca do tema. A atuação destes conselhos
consiste em uma forma institucionalizada de participação social – conforme previsto na
Constituição brasileira de 1988 (BRASIL, 1988) -, tendo como objetivo a construção de uma
rede de controle social da Política Nacional de Integração da Pessoa portadora de deficiência
(BRASIL, 1999b).
No Brasil, o censo de 2000 revelou a existência de aproximadamente 24,6 milhões de
pessoas com alguma deficiência, correspondendo a 14,48% do total da população (IBGE apud
NÉRI, 2003a). O fato de representar uma parcela significativa da população brasileira, ao lado
dos sensíveis ônus que as limitações desta população constituem para a lógica do mercado,
faz com que o tema da deficiência seja presença constante nas discussões acerca dos desafios
a serem enfrentados em nosso país. Por estas razões, destaca-se a relevância da formulação e
monitoramento das ações de políticas públicas específicas nessa área, e a análise de como este
processo vem sendo realizado.
Historicamente, as políticas de atenção às pessoas com deficiência (PcD) no Brasil
apresentavam cunho paternalista e tutelar relacionado à mera distribuição de benefícios sem
reconhecer os direitos das PcD enquanto cidadãos. Nessas circunstâncias, perpetuava-se uma
situação incapacitante que mantinha esta população distante da possibilidade de desenvolver
seu potencial e cidadania. Foi somente a partir da década de 90, com o fortalecimento do
movimento pela autonomia e inclusão social (SASSAKI, 2003; WERNECK, 2000), que as
políticas públicas voltadas para essa temática passaram a investir em outras estratégias como a
acessibilidade, conforme Lei 10.098/00 (BRASIL, 2000; NÉRI, 2003a, 2003b), e as cotas,
conforme Lei 8.213/91 (BRASIL, 1991), esta última, diretamente ligada à empregabilidade de
PcD.
1
BRASIL/CONADE, 2007; BRASIL/SICORDE, 2008; SANTOS, 2005;
14
Empregabilidade
O meio laboral é apontado como um dos contextos mais excludentes para esta
população, pois, ligado à lógica da produtividade, pressupõe que as pessoas com deficiência
(PcD) devido às suas limitações físicas, sensoriais e/ou cognitivas não seriam eficazes e não
atenderiam, portanto, à necessidade produtiva das organizações empresariais. Ao lado da
reprodução deste estereótipo percebe-se também a inadequação do meio físico e a
insensibilidade dos profissionais para lidar com a diferença (ARAUJO; SCHMIDT, 2006;
LINO; CUNHA, 2008). Uma pré-concepção sobre a incapacidade das pessoas com
deficiência somada às incompatibilidades encontradas no ambiente de trabalho para recebê-
las, resulta na dificuldade de acesso ao trabalho, o que relega as PcD a uma condição
subumana, visto que as exclui das oportunidades de interação social, do mercado de trabalho
e da própria condição de sobrevivência (ARANHA, 2003; BRITE, 2009; CARVALHO-
FREITAS, 2007; PASTORE, 2000; SASSAKI, 2006;).
Visto o grave e infindável ciclo de exclusão acima descrito, faz-se necessário
desenvolver estratégias de promoção da empregabilidade para pessoas com deficiência
(ARAUJO; SCHMIDT, 2006; BRASIL/MTE/SIT, 2007; CARVALHO-FREITAS;
MARQUES, 2009; EFD, 2002, 2009;). Por empregabilidade, entende-se a capacidade de
obter trabalho diante de um novo – e excludente, contexto produtivo, sendo necessário para
tanto, um rol de competências que favoreça o profissional a alcançar este intento
(CHIAVENATO, 1997; HILLAGE ; POLLARD, 1998; MINARELLI, 1995; RAMOS,
2006;).
Segundo Chiavenato (1997), as competências consistem em um conjunto de
conhecimentos, habilidades e atitudes que provêm ao indivíduo melhor desempenho nas
atividades realizadas. Trata-se, portanto, de um modelo que abarca três dimensões da
competência: o “saber” (conhecimentos), o “saber fazer” (habilidades) e o “saber ser”
(atitudes). Fleury e Fleury (2002) ampliam esta concepção, e afirmam que as competências
são compostas por aspectos intelectuais, emocionais e morais, sendo todos necessários para o
desempenho adequado das funções nas quais o profissional é reconhecido como competente.
Dessa forma, ser competente passa a ser a consequência da utilização adequada pelo
profissional de seus atributos de competência, isto é: dos conhecimentos, habilidades e
atitudes desenvolvidas e que são compatíveis com a função que desempenha (SILVA, 2003).
Entretanto, além dos aspectos individuais, os estudos apontam a incidência de fatores
externos sob a condição de empregabilidade. Ao lado do grau de adequação dos ambientes de
15
trabalho considerado pela abordagem ergonômica (BRASIL/DRT, 1990), o alcance das ações
das políticas públicas de emprego e renda e a sensibilização da sociedade para lidar com a
diversidade humana também são considerados e reconhecidos como fatores promotores de
empregabilidade (MENEGASSO, 1998; PASTORE, 2000; SCOTT-PARKER, 2004)
Participação Social
Considerando a dinâmica do contexto acima apresentado, a presente pesquisa pretende
responder a indagações, como: Quais são as características das pessoas, instituições ou grupos
que participam da gestão das ações das políticas públicas de empregabilidade para as PcD?
Quais são as atribuições do Conselho Municipal de Pessoas com Deficiência? Há efetiva
participação social no processo de gestão das políticas públicas de empregabilidade para as
PcD? De que forma isto se realiza? Quais são os impactos das ações deste Conselho
Municipal para a gestão das políticas de empregabilidade de PcD no município?
A participação social enquanto princípio da gestão pública emerge nos anos 90,
momento de plena efervescência da reforma da administração pública no país, em que a
sociedade civil é convocada a participar dos processos decisórios, assumindo múltiplas
funções de formulação, deliberação e controle da agenda pública. (CUNILL GRAU, 2004;
DAGNINO, 2002; LANDIM, 2005; MILANI, 2008; ZICCARDI, 2004;).
Avritzer (2003) e Teixeira (2001) representam autores que contestam a versão da
sociedade participativa como um meio para a democratização e apontam neste fato um
crescente enfraquecimento do Estado no tocante às políticas públicas que garantem direitos
sociais mínimos ao bem-estar da população. Característica típica do modelo neoliberal, ao
intervir minimamente, o poder público delega suas funções às pessoas que em tese deveriam
ser beneficiadas, isentando-se de sua responsabilidade estratégica na promoção do
desenvolvimento social. Delineia-se desta forma, o fenômeno de retração do Estado perante
suas obrigações (DAGNINO, 2002; LOPES, 2004; SCHERER-WARREN, 1999;).
Para além das diferentes interpretações sobre o fenômeno, o fato é que a participação
social constitui atualmente um eixo norteador da gestão pública. Também conhecida como
participação dos cidadãos, popular, democrática, comunitária, entre os muitos termos
atualmente utilizados para referir-se à prática de inclusão dos cidadãos e das organizações da
sociedade civil nos processos decisórios do país, esta prática é potencialmente relevante,
sobretudo, para o alargamento da arena pública enquanto espaço de discussão e construção
dos interesses coletivos (DAGNINO, 2002; LANDIM, 2005; LOPES, 2004; MILANI, 2008;.)
16
Segundo Correr (2003), o princípio da participação social enquanto estratégia de
fortalecimento da democracia tem sua relevância acentuada no tocante aos grupos ditos
“minoritários”, isto é, grupos de pessoas que, historicamente, vêm sendo alijadas de seus
direitos fundamentais. Para Scott-Parker (2004), a representação popular destes grupos no
processo de gestão das decisões políticas que lhes dizem respeito, promove empoderamento,
representando assim importante ferramenta na direção da inclusão social. Este é o caso da
participação social junto às políticas públicas para as pessoas com deficiência (BRUMER,
PAVEI & MOCELIN, 2004).
Com o objetivo de estruturar a discussão acima proposta segundo os tópicos
considerados mais relevantes, este estudo contemplará os seguintes eixos:
• Revisão da literatura sobre a concepção de empregabilidade, ressaltando sua inserção
nas políticas públicas brasileiras da atualidade, e em específico naquelas direcionadas
às pessoas com deficiência;
• Descrição e análise de pesquisas que evidenciam o status da empregabilidade das PcD
no país;
• Revisão da literatura sobre o fenômeno da participação social enquanto princípio da
gestão pública e, em particular, a exposição dos Conselhos de direitos da Pessoa com
Deficiência como um instrumento participativo;
• Explanação da metodologia utilizada na pesquisa;
• Apresentação de resultados da pesquisa, os quais irão subsidiar a discussão sobre a
atuação do conselho junto às políticas de empregabilidade para PcD, assim como
apoiarão a indicação de estratégias que promovam ações de políticas públicas
coerentes e resolutivas.
17
I. REVISÃO DA LITERATURA
II.1. EMPREGABILIDADE
A concepção de trabalho como um papel social e cultural relevante em nossa
sociedade é fato corroborado por diversos autores (ANTUNES, 1999; ARANHA, 2003;
FRIGOTTO, 2003). Frigotto (2003) afirma que mais do que a garantia de aporte financeiro, o
trabalho se relaciona à produção de todas as esferas da vida humana (cultural, simbólica,
estética, social, afetiva), sendo, portanto, uma atividade essencial à sobrevivência e ao bem-
estar dos indivíduos. Ao lado desta concepção de trabalho “criador e criativo”, a realidade
observada se pauta em um grande contingente de pessoas não integradas ao mercado devido
às novas formas de organização do trabalho e à precarização das relações sócioprofissionais,
fenômeno intitulado “desemprego estrutural” (ANTUNES, 1999; CARMO, 1997;
FRIGOTTO, 2003; RAMOS, 2006;).
Portanto, é diante deste contexto de competitividade, mudanças constantes nas
relações de trabalho e produção, e emergência do conhecimento como importante ferramenta
para o desenvolvimento produtivo, que o termo emprego se torna insuficiente
(CHIAVENATO, 1997; HIRATA, 1994). Fundamentando-se em noções como flexibilidade e
aprendizagem contínua – noções bastante caras ao ideário neoliberal, o conceito de
empregabilidade cunhado por Minarelli (1995) passa a ser utilizado de forma propícia para
retratar esta nova realidade.
Diferentes autores se dedicam a pensar este “novo” conceito de empregabilidade em
seus mais variados aspectos, desde sua utilização para estudos econômicos, históricos e
estatísticos (HIRATA, 1994; MENEGASSO, 1998), até sua proximidade à gestão por
competências e a consequente crítica política e ideológica ao termo (FRIGOTTO, 2003;
RAMOS, 2006;). A ambiguidade da definição também é um fator relevante quando se
pesquisa sobre o conceito de empregabilidade. Nota-se divergência e falta de uniformidade
quanto à sua conceituação e utilização. (BIRKIN & MEEHAN, 2005; CASE; CASE;
FRANCIATTO, 1997; HILLAGE & POLLARD, 1998; MENEGASSO, 1998; MINARELLI,
1995;).
De acordo com Minarelli (1995), autor responsável pela tradução do conceito de
employability, a empregabilidade consiste na habilidade de ter emprego, seja ele baseado em
18
vínculo tradicional ou em formas autônomas. Esse conceito remete à capacidade de um
profissional prestar serviços e obter trabalho, à condição de manter atividade remunerada, por
conta da aptidão física, intelectual e emocional, frente à nova realidade da atividade humana e
aos desafios da economia pós-industrial (CHIAVENATO, 1997).
Minarelli (1995) destaca que para garantir a inserção e permanência no mercado de
trabalho devem ser observados 6 (seis) aspectos definidos como os pilares para a promoção da
empregabilidade. São eles: 1) Adequação da profissão à vocação, uma vez que o profissional
deve exercer uma atividade que lhe seja prazeirosa, garantindo desta forma também a
realização pessoal; 2) Competências, conjunto de conhecimentos, habilidades e atitudes
(MCCLELLAND, 1973 apud CASTELÕES, 2010) que garantem ao indivíduo melhor
desempenho; 3) Idoneidade, relativa à confiança e conduta ética do profissional; 4) Saúde
física e mental, que asseguram equilíbrio e as condições básicas para o bem-estar; 5) Reserva
financeira e fontes alternativas que amparam o profissional, seja em épocas de crise, seja para
alavancar novos projetos; e por fim, 6) relacionamentos que consistem em uma rede de
contatos que deve ser mantida e acionada em caso de necessidade.
Chiavenato (1997), ao versar sobre a empregabilidade, ratifica o caráter individual
imbuído nesta noção e, por conseguinte, a necessidade de autogerenciamento que os
profissionais devem ter para potencializar suas chances no mundo do trabalho. Este autor
ressalta ainda que ser empregável não remete somente a conseguir um emprego, mas
sobretudo, a assegurar excelência na carreira, investindo permanentemente na qualificação
com vistas à manutenção do emprego. Portanto, empregabilidade se refere a alcançar, manter
e, se for o caso, reconquistar seu lugar no contexto laboral.
Seguindo este mesmo viés, Dacre Pool & Sewell (2007) afirmam que a
empregabilidade consiste em ter um conjunto de habilidades, conhecimentos e características
pessoais que propicie à pessoa mais chances de escolher e assegurar ocupações em que se
sintam satisfeitas e obtenham sucesso. Baseados nesta concepção, os autores propõem um
modelo de desenvolvimento da empregabilidade que considera, basicamente, apenas os
parâmetros individuais envolvidos neste processo (Quadro 1).
19
Quadro 1. Modelo de desenvolvimento da empregabilidade
(Adaptado de Dacre Pool & Sewell; Dacre Pool & Sewell, 2007)
Entretanto, ciente das discussões e polêmicas em torno da noção de empregabilidade,
faz-se necessário explicitá-la sob uma análise sócio-histórica, deslocando o foco apenas do
indivíduo. Partindo-se do princípio que o homem é produtor e produto da sua própria
história, inserido em uma rede de construção social (VYGOTSKY, 1984), não é cabível
pensá-lo como único responsável pela promoção de sua empregabilidade. Neste sentido, a
condição de ser ou não empregável é produzida por amplas práticas sociais, não cabendo
responsabilizar unicamente o sujeito pela sua situação. Há a participação de fatores históricos,
econômicos e socioculturais que condicionam a empregabilidade dos indivíduos (HILLAGE
& POLLARD, 1998; HIRATA, 1994; MENEGASSO, 1998; MINARELLI, 1995; SCOTT-
PARKER, 2004).
Scott-Parker (2004), por exemplo, ressalta a importância do empregador no
favorecimento das condições de empregabilidade, visto que a estruturação do ambiente de
trabalho assegura o bem-estar dos funcionários e potencializa a ocorrência de bons resultados.
Neste caso, a ergonomia, por meio da norma regulamentadora 17 (NR-17) (BRASIL/DRT,
1990) é, por excelência, o campo que se destina a adaptar as condições de trabalho às
necessidades dos profissionais, visando tanto a saúde destes quanto uma condição satisfatória
Carreira
(desenvolvimento
da aprendizagem)
Experiência
(Trabalho & vida)
Aprimorar
conhecimentos,
habilidades e
compreensão
Habilidades gerais
Inteligência
emocional
Reflexão e Avaliação
Auto-estima
Auto-confiança
Auto-eficácia
Empregabilidade
20
para a realização das atividades produtivas. Cabe ao ergonomista transformar o trabalho,
adaptando-o ao homem que o executa (GUÉRIN et al., 2001).
Um outro aspecto destacado por Hillage & Pollard (1998) e Trevisan & Bellen (2008)
são as políticas públicas. Estas se constituem em diretrizes a serem observadas nas práticas de
empregabilidade, revestindo-se de importância à medida que balizam os direitos e deveres do
indivíduo na busca de um emprego. Desta forma, as políticas referentes à empregabilidade
não devem somente inserir, mas avaliar a qualidade desta inserção, assim como seus efeitos
no mundo corporativo, na vida dos funcionários e na sociedade em geral.
Seguindo esta concepção da construção social, Menegasso (1998) considera ser
responsabilidade de todos a promoção da empregabilidade. Neste sentido as organizações
devem criar em seu espaço institucional, condições de empregabilidade. O Estado deve
desenvolver, por meio de políticas públicas, condições para a geração de trabalho e renda de
acordo com as alternativas regionais, e os indivíduos, por sua vez, devem desenvolver,
permanentemente, competências que potencializem suas chances de atuação no mercado de
trabalho.
Com base nas definições pontuadas acima, na presente pesquisa o conceito de
empregabilidade será definido como um conjunto de condições e competências necessárias
para a pessoa inserir-se e/ou manter-se colocada no mercado de trabalho. Vale ressaltar que
essas condições e competências se referem a um amplo espectro que incluem, além dos
tradicionais atributos individuais, fatores associados ao ambiente organizacional e às políticas
públicas de emprego e renda. É, portanto, na interface entre o organizacional, o individual e o
estatal, que se constroem estratégias sólidas para o favorecimento da empregabilidade da
população.
1.1 Políticas Públicas de empregabilidade
Apesar das indefinições, a noção ou o conceito de empregabilidade tem sido
amplamente utilizado e inclusive referenciado como política pública no mundo do trabalho.
Segundo a SEFOR (Secretaria de Formação e Desenvolvimento Profissional) do então
denominado Ministério do Trabalho (MTb), a empregabilidade se refere ao conjunto de
conhecimentos, habilidades, comportamentos e relações que tornam o profissional necessário
não apenas para uma, mas para toda e qualquer organização (BRASIL/MTB/SEFOR, 1996).
21
Na perspectiva do MTE
2
, a lógica da empregabilidade contempla fatores como a
competitividade, a intensificação das mudanças, a extrapolação do mercado formal. Este
órgão ainda destaca a competência profissional, a disposição para aprender e a capacidade de
empreender como fatores promotores da empregabilidade e considera premente que ela seja
construída socialmente. (BRASIL/MTE/SEFOR, 1999a).
Hillage & Pollard (1998) e Mc Quaid & Lindsay (2005) indicam a necessidade de
estruturar de forma mais adequada e abrangente o conceito de empregabilidade com vistas a
subsidiar o desenvolvimento de políticas públicas na área. Neste objetivo os autores endossam
a visão de que, além dos aspectos individuais, há os fatores externos que condicionam a
inserção do trabalhador no contexto laboral. No intuito de intervir nestes condicionantes
externos, Hillage & Pollard (1998) propõem ações públicas direcionadas à qualificação
profissional de grupos em maior vulnerabilidade.
Dessa forma, as políticas públicas de empregabilidade devem eleger os grupos
prioritários, identificar as principais defasagens destes grupos na obtenção de emprego, e
lançar estratégias que corrijam carências e promovam condições adequadas de inserção no
trabalho (HILLAGE & POLLARD, 1998). Da mesma forma, este programa de ações deve ser
avaliado, continuamente, em três aspectos: Nível de aprendizagem nas qualificações;
Percepção dos empregadores e dos que buscam trabalho sobre sua empregabilidade;
Resultados alcançados.
Em se tratando da população com deficiência, Sassaki (2006) indica três fatores
básicos relativos à empregabilidade: a competência, que abarca os conhecimentos, as
habilidades e atitudes; a funcionalidade; e a autonomia física e social. Tudo isto embasado
pelo suporte da metodologia de aprendizagem e das tecnologias assistivas
3
. A fim de que tais
aspectos sejam desenvolvidos, é necessário que se promova a acessibilidade plena da pessoa
com deficiência ao mundo do trabalho, neutralizando ações discriminatórias, preconceitos,
inadequações físicas, legais e culturais.
A SEFOR, conforme já citada, destaca que no Brasil, programas de educação
profissional ou de colocação no mercado de trabalho, desde os anos 60 até aproximadamente
2
Ministério do Trabalho e Emprego, a nova designação do MTb - Ministério do Trabalho a partir de 1999.
3
A tercnologia assistiva consiste em produtos, instrumentos, equipamentos ou tecnologia adaptados ou
especialmente projetados para melhorar a funcionalidade da pessoa com deficiência, favorecendo a autonomia
pessoal, incrementando a acessibilidade e, por conseguinte, potencializando a empregabilidade deste grupo
(Brasil/SICORDE, 2008).
22
1995, tinham o mero objetivo de modificar as pessoas com deficiência a fim de torná-las
aceitáveis ao mercado de trabalho. Atualmente, sob a perspectiva do movimento da inclusão e
da acessibilidade, é o mercado de trabalho que deve adequar suas estruturas humanas, físicas
e técnicas às pessoas com deficiência. Os programas devem atender, portanto, à diversidade
humana (BRASIL/MTB/SEFOR, 1996).
1.2 Políticas Públicas de empregabilidade para pessoas com deficiência
É notório que o processo histórico de desenvolvimento do Brasil, incluindo desde a
colonização e a cultura escravagista até a sua atual posição no capitalismo periférico,
produziu a marginalização de alguns setores da sociedade. Foram constituídas desta forma as
minorias, isto é, grupos de pessoas marcados pela impossibilidade de acesso a alguns direitos
sociais básicos que, em decorrência, ocupam uma condição de subcidadãos: sem direitos, sem
consumo e sem ferramentas para superar essa condição. (POCHMANN; AMORIM, 2003;
SPOSATI, 1999).
Em razão do processo de exclusão desta parcela da população, avalia-se como
necessária a adoção de ações afirmativas que assegurem um mínimo de “ressarcimento” a
estas pessoas, que durante longo tempo foram discriminadas e alijadas de seus direitos
fundamentais (PIOVESAN, 2005). Apresenta-se nos últimos anos um crescente movimento
em direção ao fortalecimento das estratégias governamentais que assegurem a efetivação dos
direitos da população brasileira. Neste escopo, os grupos minoritários têm se constituído em
alvo de atenção dada a sua maior vulnerabilidade e a recorrente violação de seus direitos
(HILLAGE & POLLARD, 1998). Dentre estes “excluídos” encontram-se as pessoas com
deficiência (PcD).
Segue abaixo uma breve ilustração das principais determinações legais e ações de
políticas públicas voltadas à empregabilidade das pessoas com deficiência.
Legislação sobre empregabilidade de Pessoas com Deficiência – um breve histórico
As políticas públicas relativas às PcD emergem com mais ênfase no cenário brasileiro
somente na década de 1990. Acompanhando toda uma mobilização já ocorrida em âmbito
internacional, a legislação brasileira passa a contemplar questões específicas acerca da
deficiência, tais como a educação, a assistência social, a saúde, a cultura e desporto, e os
direitos ao trabalho (MANHÃES & CUNHA, 2008).
23
Até a década de 1980, a legislação brasileira apresentava um caráter basicamente
assistencialista e paternalista, ratificando a visão e a prática com as quais geralmente vinham
sendo tratadas as questões envolvendo as PcD. Essas políticas centravam-se na adaptação
social e reabilitação e, assim, cabia à pessoa com deficiência adaptar-se ao meio onde vive e
não o contrário. Atualmente, as políticas públicas nacionais visam à inclusão da pessoa com
deficiência, acompanhando as iniciativas realizadas em âmbito internacional por entidades
como o Movimento de Direitos Humanos, a ONU, entre outras organizações internacionais
(MANHÃES & CUNHA, 2008).
Para citar os exemplos mais significativos, destaca-se inicialmente, o Decreto 51/89,
que ratificou a Convenção nº 159/83 da Organização Internacional do Trabalho (OIT), o qual
determina a garantia de um emprego adequado e a possibilidade de integração ou reintegração
das pessoas com deficiência na sociedade. Este documento pleiteia a criação de uma política
nacional a respeito da readaptação profissional e emprego de pessoas com deficiência
contemplando aspectos como serviços de orientação, de formação, de colocação, de emprego
ou de outras finalidades, bem adaptados as suas necessidades. (BRASIL/OIT, 1983; BRASIL,
1989)
A Lei n
o
7.853/89, sobre o Direito das Pessoas Portadoras de Deficiência, define o
apoio à integração social através das funções do poder público, nas mais diversas áreas de
atuação como educação, saúde, edificações e trabalho (BRASIL, 1989). Vale também
destacar a polêmica Lei n° 8.742 de 7 de dezembro de 1993, Lei Orgânica de Assistência
Social (LOAS), que garante o benefício de prestação continuada de 1 (um) salário mínimo
mensal à PcD que não tenha condições de subsistência (BRASIL, 1993).
No que diz respeito à iniciativa privada, coube à lei de cotas (Lei 8.213/91
regulamentada pelo Decreto 3.298/99) assegurar reserva de 2% a 5% de postos de trabalho
para pessoas com deficiência habilitadas e/ou beneficiários reabilitados, em empresas com
mais de 100 empregados, nas seguintes proporções (BRASIL, 1991, 1999b):
até 200 empregados – 2%;
de 201 a 500 – 3%;
de 501 a 1000 – 4%;
1001 em diante – 5% .
O Decreto 3298/99, além da lei 8.213/91 acima citada, também regulamenta a Política
Nacional para a Integração da Pessoa Portadora de Deficiência (BRASIL, 1999b),
estabelecendo como uma de suas diretrizes “ampliar as alternativas de inserção econômica da
24
pessoa portadora de deficiência, proporcionando a ela qualificação profissional e incorporação
no mercado de trabalho” (BRASIL, 1999b), e criando a Coordenadoria Nacional para a
Integração da Pessoa com deficiência – CORDE e o Conselho Nacional das pessoas com
Deficiência – CONADE, para implementar uma política conjunta do Estado e Sociedade civil
em prol deste segmento.
Mais um importante instrumento do ordenamento jurídico brasileiro quanto a este
tema é o Decreto nº 3.956, de 8 de outubro de 2001, que regulamenta a Convenção
Interamericana para a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Contra as Pessoas
Portadoras de Deficiência (BRASIL, 2001), e a Lei 10.098/00 (BRASIL, 2000), conhecida
como a Lei da Acessibilidade, que trata das barreiras arquitetônicas e urbanísticas,
regulamentada pelo Decreto 5296/04 (BRASIL, 2004).
Em 13 de dezembro de 2006, a Assembléia Geral da Organização das Nações Unidas
(ONU) aprovou a Convenção Internacional de Direitos da Pessoa com Deficiência, ratificada
pelo Brasil em 2008. Este tratado assume relevância ao incluir a questão social como fator
determinante da participação das PcD em sociedade, para além das tradicionais limitações
física, intelectual ou sensorial a que são remetidas essas pessoas. Com referência ao campo do
trabalho, reafirma-se a idéia de inclusão de todas as pessoas com deficiência, de forma digna e
integral, reforçando as ações afirmativas para tanto (ONU, 2006).
Ao realizar uma análise da política pública direcionada à empregabilidade de PcD no
Brasil, Kirakosyan (2008) afirma que, no contexto atual não há um investimento significativo
a médio e longo prazo nos profissionais com deficiência, e não existem políticas
promocionais
4
para as PcD, como por exemplo, incentivos fiscais e redução de impostos para
empreendedores com deficiência. Restam, portanto, as políticas de garantia de renda que
asseguram a 47% das pessoas com deficiência severa os benefícios sociais como principal
fonte de renda. Portanto, a maioria das políticas sociais existentes para as pessoas com
deficiência tem natureza de garantia de renda, não oferecendo, desta forma, alternativas
sólidas para o desenvolvimento desta população e seu empoderamento.
4
As políticas sociais podem ser divididas em três tipos, do ponto de vista dos objetivos de igualdade e
eficiência: garantia de renda (princípio de igualdade no curto prazo, objetivando a elevação do nível de
consumo pela população pobre); investimento em recursos humanos (igualdade no curto prazo e eficiência a
médio e longo prazo, assegurando um desenvolvimento contínuo); e promocional (com a eficiência como o
objetivo final, podendo ter tanto focos sociais quanto outros). (KIRAKOSYAN, 2008)
25
II.2. A EMPREGABILIDADE DA PESSOA COM DEFICIÊNCIA – O
ESTADO DA ARTE
A despeito de todo este aparato legal que assegura à pessoa com deficiência o direito
de acesso ao trabalho, as pesquisas apontam alto grau de descumprimento da lei, somadas a
um flagrante despreparo dos ambientes laborais em receber a diversidade em seu meio
(CARUSO, 2007; CASTELÕES, 2010; LINO & CUNHA, 2008; SHIMONO, 2008).
Néri (2003a, 2003b) reuniu dados sobre salário, jornada de trabalho, tempo de
emprego e escolaridade em um estudo que revela o estado da arte da empregabilidade de
pessoas com deficiência no Brasil, atualmente. Dentre 26 milhões de trabalhadores formais
ativos, 537 mil são PcD, representando 2,05% do total de empregados, pouco acima da cota
mínima estabelecida legalmente, sendo que, 45% do emprego formal estão em empresas de
menor porte, não sujeitas à legislação. O autor aponta que segundo estimativa do RAIS
(Relatório Anual de Informações Sociais), existiria 31.979 estabelecimentos com mais de cem
empregados que, se atendessem adequadamente à lei de cotas, ofereceriam mais de 500 mil
postos de trabalho, o que ainda assim seria insuficiente, e só atenderia a 3,7% da população
com deficiência em idade adequada e em condições para o trabalho. Tais dados apontam
considerável descumprimento, cerca de 10 anos após a regulamentação da lei.
Outros autores como Pastore (2000) e ETHOS (2005), corroboram a insuficiência das
ações destinadas à empregabilidade das PcD, informando ainda que as pessoas com
deficiência, em geral, ocupam os postos de trabalho de nível hierárquico mais baixos, mesmo
estando qualificadas para assumirem tarefas mais amplas e complexas. Tanaka (2007) ao
investigar as atitudes sociais de empregadores quanto ao trabalho das PcD, assim como Brite
(2009) e Carvalho-Freitas (2007) em suas pesquisas sobre a concepção de deficiência nas
empresas brasileiras, ratificam o fato de que as PcD têm assumido funções de natureza mais
simples e que exigem pouca qualificação profissional.
Contraditoriamente, a falta de qualificação profissional é apontada pelas empresas
como um importante impeditivo para o preenchimento das vagas de trabalho direcionadas às
PcD (CARVALHO-FREITAS & MARQUES, 2009; CASTELÕES, 2010;). Trata-se de um
fator intrinsecamente ligado à política educacional para PcD, e que contribui para a
manutenção do ciclo de exclusão desta população. Segundo Shimono (2008), o baixo nível de
escolarização constitui de fato uma barreira para a integração social e econômica desta
população pois, na ausência de acesso universal à educação inclusiva e de qualidade, são as
oportunidades pessoais de formação educacional que vão definir o ingresso das PcD no
26
mercado de trabalho. Todavia, conforme supracitado, pesquisas observam que mesmo as PcD
devidamente qualificadas, ocupam postos de trabalho de nível hierárquico mais baixos, o que
denota preconceito e falta de credibilidade quanto à capacidade laboral deste segmento
(BRITE, 2009; CARVALHO-FREITAS, 2007; ETHOS, 2005).
Para além da mera inserção de pessoas com deficiência nas organizações, um aspecto
relevante como a gestão da diversidade dentro destas empresas também tem sido considerado.
Shimono (2008), ao analisar por meio da história oral a inserção de PcD no mercado de
trabalho, observa um quadro de descrédito quanto às competências laborais das PcD,
acessibilidade precária e falta de adaptações nos locais de trabalho, associados ao preconceito
e ao constrangimento no convívio com a diversidade.
Ainda neste âmbito pesquisas recentes avaliam a concepção das empresas sobre a
deficiência e a dinâmica do trabalho das PcD, concluindo que há carências neste processo de
inserção tais como: a falta de práticas de sensibilização nas empresas,; ausência de
acompanhamento sistematizado que possibilite melhor adequação da PcD à organização; e
inexistência de discussão sobre a inserção e gestão da diversidade dentro das empresas. Scott-
Parker (2004) ratifica as preocupações com a gestão, evidenciando a importância do
empregador no favorecimento das condições de empregabilidade, indicando que o manejo
correto da diversidade nas organizações é imprescindível para a efetiva inclusão de PcD em
seus postos de trabalho, contribuindo ainda para a melhoria do clima organizacional.
Por outro lado, percebem-se aspectos positivos, como a tendência à realização de
adaptações e à adequação das práticas de seleção e de desenvolvimento de pessoas (BRITE,
2009; CARVALHO-FREITAS, 2007; ETHOS, 2005; TANAKA, 2007). Neste âmbito,
observa-se o desenvolvimento da tecnologia assistiva; São produtos, instrumentos,
equipamentos ou tecnologia adaptados ou especialmente projetados para melhorar a
funcionalidade da pessoa com deficiência, favorecendo a autonomia pessoal, incrementando a
acessibilidade e, por conseguinte, potencializando a empregabilidade deste grupo
(BRASIL/SICORDE, 2008).
Diante da análise deste cenário, Carvalho-Freitas (2007) considera que há um
descompasso entre as adaptações das condições físicas e as práticas de gestão da diversidade
em grande parte das empresas brasileiras. Isto é, as condições e instrumentos de trabalho são
adaptados, mas as ações de sensibilização e a construção de uma referência sobre a questão da
inserção de pessoas com deficiência são insuficientes.
27
Pesquisadores internacionais revelam outro direcionamento nas discussões e práticas
relativas à empregabilidade de PcD. Enquanto no cenário brasileiro o foco, em geral, se
encontra na criação de oportunidades de trabalho para este grupo, os esforços de países
desenvolvidos concentram-se, primordialmente, no desenvolvimento da carreira das PcD e
nas adequações do ambiente de trabalho em seus aspectos físico e socioafetivo (BIRKIN;
MEEHAN, 2005; SCOTT-PARKER, 2004). Outra preocupação notável se refere à ênfase em
resultados e processos avaliativos, o que garante às intervenções apresentadas, maior
confiabilidade e eficácia (BIRKIN; MEEHAN, 2005; EFD, 2002, 2009; HILLAGE;
POLLARD, 1998; SCOTT-PARKER, 2004;).
Ao apropriar-se deste breve histórico, percebe-se o quão relativa é a concepção de
inclusão social nos documentos legais. O modelo da inclusão social introduz um novo
paradigma em nossa sociedade ao reivindicar a efetivação da condição de cidadão das pessoas
com deficiência, considerando-os como sujeitos políticos, dignos dos mesmos direitos e
deveres civis, sociais e políticos que os demais membros da sociedade (CORRER, 2003;
RATTNER, s/d; WERNECK, 2000).
Para Sassaki (2003), este processo de inclusão como um paradigma social é balizado
sob uma proposta de profunda transformação da sociedade em que a atenção sobre a pessoa
com deficiência é desviada para o meio em que ela se encontra, o que supõe uma
reciprocidade de ações entre sociedade e deficiência. Seria então o processo pelo qual a
sociedade se adapta para poder incluir, em seus sistemas sociais, de uma forma ampla e
participativa, cidadãos que dela foram excluídos, no sentido de terem sido privados do acesso
aos seus direitos fundamentais. Nesse sentido, a inclusão é entendida em um sentido mais
amplo, envolvendo as esferas culturais, formal-legal, socioeconômica (educação e formação
profissional), política e civil (acessibilidade) ().
A orientação includente das políticas atuais voltadas às pessoas com deficiência
concentra-se em estratégias como reserva de cotas e promoção da acessibilidade - medidas
que visam habilitar o mundo do trabalho a receber apropriadamente a diversidade em seu
meio. Nota-se, portanto, um deslocamento no sentido de uma modulação social para a
abertura de possibilidades de trabalho em detrimento da tradicional concepção de que a
pessoa com deficiência é que deveria ser adaptada ao mercado de trabalho
(BRASIL/MTE/SIT, 2007; NÉRI, 2003a, 2003b; SASSAKI, 2003;).
A promoção da empregabilidade de PcD é um fator preponderante para que se alcance
o objetivo maior de inclusão desta população na sociedade. Isto se deve ao fato de ainda haver
28
muito preconceito em relação à capacidade produtiva da pessoa com deficiência, o que
demanda a disseminação da diversidade no contexto laborativo e da oportunidade para que as
pessoas, outrora excluídas do mercado de trabalho, possam desenvolver todo o seu potencial.
Tanto o poder público quanto a sociedade em geral devem ser responsáveis pelas ações que
garantam esta inclusão.
Desta forma, em consonância com a noção de construção social da empregabilidade
(MENEGASSO, 1998), a Lei de Cotas (BRASIL, 1991) e a Lei da Acessibilidade (BRASIL,
2000), são medidas que visam garantir a equidade do acesso da PcD ao mercado de trabalho.
Pode-se dizer que a política de empregabilidade tem como base a Lei de Cotas para
impulsionar a contratação dos profissionais com deficiência, lei esta que segue os parâmetros
de uma estratégia compensatória, vinculada ao contexto da ação afirmativa que busca a
igualdade de oportunidade para grupos em vulnerabilidade social e a defesa do direito destes
aos serviços e recursos que melhor se adequem as suas necessidades.
De acordo com Carvalho-Freitas e Marques (2009), os esforços em prol da
empregabilidade da PcD devem convergir no sentido de transformar uma imposição legal em
uma nova lógica – inclusiva – nas relações de trabalho, em que a busca pelo trabalhador ideal
e padronizado seja substituída pela adequação das condições e práticas de trabalho a fim de
acolher as diferenças.
Frente a esta situação, a representação popular de PcD no processo de gestão das
decisões políticas que lhes dizem respeito emerge como alternativa, visto que, promove o
reconhecimento destas pessoas como cidadãos e seu empoderamento, representando desta
forma importante ferramenta na direção da inclusão social (BIRKIN; MEEHAN, 2005;
BRUMER; PAVEI; MOCELIN, 2004; CORRER, 2003; JANSSEN, 2004). Este é o caso da
participação social junto às políticas públicas para as pessoas com deficiência.
29
II.3. O PRINCÍPIO DA PARTICIPAÇÃO SOCIAL
A participação social na gestão pública
5
se refere à ampla intervenção da sociedade
civil na agenda do país, desde a informação e elaboração de pautas até a implementação e
avaliação das ações a serem executadas, tendo como funções a responsabilidade da decisão
política e a construção de consensos sobre os conteúdos da política pública. O princípio
participativo, invocado como resposta para a crise do bem-estar e para as dificuldades do
desenvolvimento nacional frente à globalização, institucionalizou-se ao longo das duas
últimas décadas, principalmente devido ao movimento de descentralização política e de
recursos (CUNILL GRAU, 2004; DAGNINO, 2002; MEDEIROS & BORGES, 2007;
SANTOS, 2005).
Desde a década de 1970 autores relatam mudanças no modelo capitalista, com
progressiva retração do Estado em suas funções de regulação das relações entre mercado e
sociedade. Em resposta a esta situação, iniciam-se nos anos 1980, reformas administrativas do
Estado visando o aumento da eficiência, corte nos gastos e atuação mais flexível do aparato
burocrático, o que estaria conferindo uma lógica da produtividade, típica do setor privado, à
área pública (FERRAREZI, 1997; LANDIM, 2005).
A década de 1990, por sua vez, representou anos de consolidação de tais reformas, ao
lado de esforços em restabelecer a capacidade regulatória do Estado em atividades outrora
repassadas para a iniciativa privada. Neste intento, o fortalecimento da participação social
constituiu importante ferramenta na restituição do caráter público à provisão dos serviços e à
resolução das questões sociais (LANDIM, 2002). Associado a isto, percebe-se que o modelo
clássico de democracia representativa deixou de atender aos anseios de participação da
sociedade (CEZARE, 2009).
As origens do discurso sobre a participação social são múltiplas: encontram-se
referências (e elogios) à necessidade do uso de ferramentas participativas nos manuais das
agências internacionais de cooperação para o desenvolvimento, no âmbito dos programas de
reforma do Estado e das políticas de descentralização, mas também na prática de alguns
governos locais que afirmam promover, graças à participação dos cidadãos, estratégias de
inovação e de desenvolvimento da democracia local. (MILANI, 2008; ROJO, MILANI &
ARTURI, 2004;)
5
“Por gestão, defino desde a formulação e o planejamento da política pública, o acompanhamento de sua
implantação, a avaliação dos seus resultados e a retro-alimentação do sistema de gestão, incluindo o
estabelecimento de ações corretivas e preventivas aos comportamentos e/ou eventos desviantes.” (GOMES,
2003)
30
Além disso, o tema encontra-se presente no âmbito acadêmico e intelectual. Como
lembram Ziccardi (2004) e Paddison (1999), a participação social é apresentada pelos
intelectuais de direita como resposta necessária aos impactos nocivos do Estado-providência
na construção de uma cidadania ativa; outros cientistas políticos e sociólogos vêm
trabalhando com a hipótese do (re)surgimento da democracia participativa baseada em
diferentes formas de delegação da representação política (AVRITZER, 2003; GOMES &
POMPÉIA, 2005; MANFREDINI & LOPES, 2005; TEIXEIRA, 2001; ZICCARDI, 2004;).
Com base em fontes diversas, constrói-se o “princípio participativo”. É evidente que daí
decorrem questionamentos críticos acerca do significado e do fundamento da participação
social nos diferentes contextos.
Usualmente, a participação social se configura como formas de intervenção individual
e coletiva, que supõem redes de interação variadas e complexas determinadas por relações
entre pessoas, grupos e instituições com o Estado. (MILANI, 2008). Este conceito deriva de
uma concepção de cidadania ativa, pressupondo a cidadania
6
como condição que define os
que pertencem (inclusão) e os que não se integram à comunidade política (exclusão). A
estratégia participativa pode igualmente ser considerada sob outras vertentes como: a
dimensão pedagógica, segundo os princípios de uma educação para a emancipação política; a
perspectiva do controle social que almeja a transparência e efetividade das ações; e a sua
dimensão simbólica em que se constrói uma identidade coletiva; (CUNILL GRAU, 2004;
TEIXEIRA, 2001). Em todos estes casos a participação não remete automaticamente a
momentos de deliberação. É somente na medida em que participar torna-se sinônimo de
politizar as relações sociais no processo de constituição de espaços públicos, que a
perspectiva de uma gestão efetivamente pública se faz presente.
A participação social pode ser definida como um instrumento fundamental no sentido
de promover a articulação entre os atores sociais, fortalecendo a coesão da comunidade e
melhorando a qualidade das decisões, tornando mais fácil atingir objetivos comuns. Todavia,
Manfredini & Lopes (2005) advertem que os métodos participativos não podem ser vistos
como infalíveis e capazes de solucionar adequadamente todos os tipos de problemas. Embora
seja grande a adesão ao participacionismo, Milani (2008), indica que a participação social
6
Retomando a teoria marshalliana da cidadania, a participação parte de uma perspectiva fundada nos direitos e
nos deveres dos cidadãos na sua relação com as políticas sociais e da noção de cidadania arraigada no
compromisso social. Ou seja, o pressuposto é de que, por meio da participação, é possível construir a cidadania e
fortalecer os direitos sociais (Marshall, 1967). No entanto, o conceito de cidadania, que serve para determinar
quem são os membros da polis ou da comunidade política, é um conceito historicamente controvertido pois não
são somente as noções de cidadania e participação que, exclusivamente, dão sentido à democracia.
31
enfrenta, em geral, dois empecilhos. O primeiro deles se refere ao fato desta participação se
restringir aos processos de consulta e elaboração das políticas, o que exclui a voz da
sociedade nos momentos de execução das ações e na análise de seus impactos. Em segundo
lugar há a dificuldade de que a sociedade seja representada de forma equânime. Tais
restrições podem comprometer o sentido da democratização das políticas públicas via
participação da sociedade, entretanto, não é plausível desprezar a contribuição da participação
social para a melhoria da qualidade da transparência dos processos institucionais.
Gomes & Pompéia (2005) consideram a participação social como “o fazer parte na
tomada de decisões” e acompanhar as ações desencadeadas por estas decisões coletivas. Neste
ensejo, os pressupostos básicos do enfoque participativo se resumem à co-responsabilidade,
aprendizado social, articulação e representação de interesses.
Segundo Cunill Grau (2004), a participação implicaria a criação de novas relações
entre a sociedade civil e a esfera pública, dependendo, assim, de quatro fatores:
• Níveis da participação: âmbito político e âmbito da gestão pública;
• Caráter da intervenção dos cidadãos nas atividades e/ou órgãos públicos: consultiva
e/ou assessora, resolutiva e fiscalizadora e participação na execução;
• Caráter dos sujeitos sociais intervenientes: indireto e direto;
• Origem do impulso à participação: implicação cidadã e ação cidadã.
Jacobi (1990), ao propor o conceito de “participação dos cidadãos”, corrobora com
Cunill Grau (2004), ao enfatizar que o objetivo da participação é o de possibilitar o contato
mais direto e cotidiano entre os cidadãos e as instituições públicas, para possibilitar que estas
considerem os interesses e concepções político-sociais daqueles no processo decisório. Assim,
a participação envolve uma conduta ativa dos cidadãos nas decisões e ações públicas, na vida
da comunidade e nos assuntos de interesse das coletividades de que sejam integrantes.
Neste contexto, o estabelecimento do diálogo com todos os segmentos da sociedade
civil buscando a construção de consensos, propiciou a ampliação dos espaços democráticos de
participação da sociedade na esfera pública, dando conseqüência prática ao princípio
constitucional da democracia participativa. Deste modo, a recorrente contraposição Estado x
Sociedade civil vem sendo substituída por uma aproximação entre estas duas instâncias, visto
que, ambas comungam do objetivo de representar os interesses coletivos. Segundo Paim
(1998), a legitimidade do Estado enquanto provedor das demandas sociais, não deve anular a
mobilização de recursos da sociedade em prol do desenvolvimento social. Pelo contrário, tal
legitimidade deve ser utilizada em seus mecanismos fortemente estruturados a fim de
32
formular diretrizes, atuar estrategicamente e coordenar esforços, sejam eles estatais ou não, na
implementação das políticas.
Na presente pesquisa o conceito de participação social é definido como a intervenção
da sociedade civil nos processos de elaboração, implementação e avaliação das ações de
políticas públicas (DAGNINO, 2002; LANDIM, 2005; MILANI, 2008; ROJO; MILANI;
ARTURI, 2004; SCHERER-WARREN, 1999;). Ao adotar esta concepção e considerar a
vasta gama de conhecimento produzido acerca da participação social faz-se relevante analisar
diferentes práticas do que se concebe hoje no Brasil como participação, identificando seus
limites e potencialidades em relação às seguintes questões: até que ponto a participação social
melhora efetivamente as condições de vida da população? Em que medida esta participação
efetivamente democratiza a política e até que ponto fortalece o tecido social? Tal análise será
subsidiada pelo referencial teórico proposto por Arnstein (1969).
Arnstein (1969) considera a participação do cidadão essencial para o exercício da
cidadania já que, em sua concepção, é a redistribuição do poder que permite aos cidadãos
excluídos dos processos políticos e econômicos a oportunidade de deliberar sobre o futuro da
sociedade. Baseada na hierarquização de tipos de participação e não-participação, a autora
elaborou uma tipologia de oito níveis da participação intitulada escada de participação
cidadã (quadro 2), com cada degrau correspondendo à extensão do poder dos cidadãos em
determinar o resultado final na ação pública. Neste modelo, o poder cidadão (que no Brasil se
popularizou como "empoderamento") estaria restrito a três modalidades: as parcerias, a
delegação e o controle social. Consultas, feedback, abordagens junto às comunidades para
captar demandas a serem transformadas em políticas por órgãos governamentais, são
excluídas desta classificação - tal como se apresenta na escala construída pelo autor.
(Arnstein, 1969; Arnstein apud RICCI, 2009)
Os degraus inferiores da escada são manipulação e terapia. Eles descrevem os níveis
de “não-participação” adotados para substituir uma participação genuína. Seu objetivo real
não é permitir que as pessoas participem do planejamento ou em programas, mas que os
detentores do poder induzam os participantes segundo seus interesses. Nos degraus 3 e 4 —
informação e consulta — os cidadãos podem ouvir e serem ouvidos. Mas sob tais
circunstâncias faltam meios aos cidadãos para assegurar que suas reivindicações e
necessidades sejam realmente consideradas. Quando a participação é restrita a esses níveis,
não há uma progressão, portanto nenhuma garantia de mudar o
status quo
. O degrau 5 —
33
pacificação — trata de uma participação simbólica, visto que as regras permitem que os
cidadãos recomendem, mas o poder de decidir continua retido nas mãos de poucos.
Quadro 2. Os oito degraus da escada de participação social
(Adaptado de Arnstein; Arnstein, 1969 )
Subindo na escada o poder de decisão do cidadão vai crescendo. Os cidadãos podem
participar de uma parceria (6), que os permita negociar junto ao Estado. Nos degraus mais
altos da escada de participação, 7 — delegação de poder — e 8 — controle social — os
cidadãos obtêm a maioria ou totalidade na tomada de decisão.
Obviamente, os oito degraus da escada são uma simplificação, mas assinalam a
existência de diferentes graus para a participação do cidadão. Tomar conhecimento destes
níveis de participação permite compreender as demandas cada vez mais incisivas por uma
participação dos cidadãos. Como limitação para essa escada, Arnstein (1969) enfatiza que, na
realidade, os cidadãos e os detentores de poder podem permear entre estes diferentes níveis de
participação, assim como algumas das características usadas para ilustrar cada um dos oito
8
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34
tipos poderiam ser aplicáveis a outros degraus. Dentro desse contexto são explicitados os oito
degraus de participação popular:
• Manipulação — Aqueles que detêm o poder objetivam “educar” as pessoas,
limitando-as a fim de esconder reais intenções ou a dimensão exata dos fatos. Neste
caso os conselheiros não dispõem de informações, conhecimento e assessoria técnica
independente, necessárias para tomarem decisões por conta própria.
• Terapia — Aqueles que deveriam ser beneficiados são incitados a falar de suas
queixas e lamentações sem qualquer compromisso com qualquer ação transformadora
da situação.
• Informação — informar as pessoas sobre seus direitos e responsabilidades.
Entretanto, trata-se de um fluxo de informação verticalizado.
• Consulta — caracteriza-se por pesquisas de participação, reuniões de vizinhança,
audiências públicas, entre outros. Serve somente como fachada, não apresentando
implicação prática.
• Pacificação — o cidadão começa a ter certo grau de influência nas decisões, podendo
participar dos processos decisórios, contudo, não existe a obrigação dos tomadores de
decisão de levar em conta o posicionamento da sociedade civil.
• Parceria — poder distribuído por uma negociação entre os cidadãos e representantes
do poder público.
• Delegação de poder — a comunidade tem poder de decisão embora os representantes
do poder público participem do planejamento e implementação das ações.
• Controle social — cidadãos responsáveis pelo planejamento, pela política, assumindo
a gestão em sua totalidade.
3.1 A participação social nas políticas públicas: os Conselhos Gestores.
Conforme apresentado anteriormente, constata-se que há uma demanda claramente
formulada por atores da sociedade civil em prol da renovação das relações governo-sociedade
e de uma redefinição da representação política (CUNILL GRAU, 2004; DAGNINO, 2002).
No entanto, não há como perceber as experiências de participação social sem relacioná-las
com as histórias políticas nacionais, a tradição cívica local, a cultura política e as estruturas de
desigualdade socioeconômica de cada contexto.
No Brasil, a participação é um elemento central nos processos de reforma democrática
do Estado desde a Constituição de 1988 (BRASIL, 1988). Esta legitima a participação
35
popular na tomada de decisões sobre políticas públicas, como no caso do princípio de
cooperação com associações e movimentos sociais no planejamento municipal (art. 29) ou de
participação direta da população na gestão administrativa da saúde, previdência, assistência
social, educação e criança e adolescente (arts. 194, 198, 204, 206 e 227). Trata-se de
mecanismos que combinam a democracia representativa e a democracia direta (CEZARE,
2009). O ambiente favorável à participação da CF 88 permitiu que os segmentos sociais
tivessem acesso ao governo e decidissem sobre alguns problemas políticos. Esta dinâmica
social passou, portanto, a exercer influência significativa sobre a formulação e implementação
de políticas locais, estando caracterizada pela ampliação de canais de participação direta da
população no sistema de gestão pública.
De modo mais explícito, a Carta Constitucional inclui em seus termos mecanismos de
democracia participativa como os citados Conselhos Gestores de Políticas Públicas, nos
níveis municipal, estadual e federal. Trata-se de um colegiado institucionalizado, composto de
forma paritária por representantes do governo e da sociedade civil, responsável pela gestão de
uma determinada política pública. (BRASIL, 1988; GOHN, 2001). Seus objetivos são,
segundo Gomes (2003), a promoção da cidadania e da educação política (1); a identificação,
captação e avaliação constante das necessidades da sociedade, com vistas à formulação de
políticas públicas (2); e o controle social sobre estas, incluindo a resposta às demandas da
sociedade e a responsabilização dos governantes (3).
Muitos desses espaços institucionalizados de participação social, denominados
Conselhos, passaram a desenvolver Conferências Nacionais, Estaduais e Municipais de
Políticas Públicas. As conferências são consideradas espaços mais amplos de participação,
onde representantes do Poder Público e da sociedade discutem e apresentam propostas para o
fortalecimento e adequação de políticas públicas específicas (TENÓRIO E ROZENBERG,
1997; SANTOS, 2005).
De acordo com Gohn (2001), o quantitativo de conselhos tem crescido
progressivamente. A Pesquisa de Informação Básica realizada pelo IBGE (2001) aponta que
75% dos municípios brasileiros adotam alguma modalidade de participação na gestão das
políticas públicas tais como os conselhos de gestão, orçamentos participativos, dentre outros.
Segundo este estudo, existem aproximadamente 27 mil conselhos no país, com uma média de
4,88 conselhos por município e uma rede de conselheiros com mais de 100 mil pessoas. Estes
dados apresentam a franca disseminação dos Conselhos por todo o Brasil, indicando que o
36
ideário participacionista é de fato uma aposta do poder público, acolhida confiantemente pela
sociedade.
De fato, a gestão atual do governo brasileiro investe na participação da sociedade civil
em diferentes ministérios e secretarias especiais do governo federal, considerando que o
estabelecimento de diálogo entre Estado e Sociedade é o caminho mais coerente e resolutivo
para atender às necessidades e interesses da população. Esta forma de gestão participativa tem
gerado resultados satisfatórios na construção e acompanhamento da execução de políticas
públicas, pois substitui o modelo vertical de autoridade do Estado por um modelo de redes
horizontais da sociedade (SANTOS, 2005; CEZARE, 2009).
Segundo Guedes (2008, p.72):
Estas arenas de interação entre o Estado e a sociedade se
constituem como instrumentos participativos imprescindíveis na
formulação e acompanhamento das políticas sociais, sobretudo, no
nível local. Além disso, é através destes conselhos que a população
pode apresentar suas carências e necessidades, discutir e aprovar
recursos públicos, fiscalizar e controlar gastos governamentais,
redistribuir bens políticos em diferentes áreas, etc. Isto é, a
possibilidade dos cidadãos participarem intensamente e de forma
mais freqüente na democracia brasileira.
Dentre as análises dos Conselhos Gestores na realidade brasileira, destacam-se estudos
que apontam a ambivalência desses mecanismos de participação alegando que, apesar da
frágil capacidade de formular e deliberar sobre as políticas públicas, a simples abertura de um
canal de participação que garanta à população a representatividade na discussão da gestão
pública já é uma experiência válida (CARVALHO & TEIXEIRA, 2000; SANTOS, JR.,
RIBEIRO & AZEVEDO, 2004; TATAGIBA, 2005;).
Dowbrowski (2008), ao realizar estudo sobre os conselhos municipais em municípios
do interior, identificou aspectos conflitantes na estrutura e funcionamento destes órgãos, a
saber:
1) A questão da representação nos Conselhos: estudos apontam para um perfil
sociodemográfico elitizado de conselheiros;
2) Forma de escolha do Presidente dos Conselhos: Em sua maioria, os Presidentes
do Conselho são indicados pela Administração Pública;
37
3) Periodicidade das reuniões e duração dos mandatos dos conselheiros: a
realização de reuniões regulares e constantes é destacada como fator importante para a
promoção de autonomia dos Conselhos uma vez que são estes os momentos propícios
para o prosseguimento e avaliação das atividades, e dado também o curto tempo de
gestão que demanda uma apropriação rápida dos processos de trabalho concernentes
ao Conselho.
Estas questões são cruciais no que diz respeito ao risco dos Conselhos serem
transformados de instrumento de participação da sociedade na gestão pública em fonte de
legitimação política, alerta este reiterado por Santos Jr., Ribeiro e Azevedo (2004). De forma
semelhante, as pesquisas desenvolvidas por Abramovay (2001) e Carvalho & Teixeira (2000)
enfatizam a precariedade da participação social nestas novas organizações e sua tão freqüente
submissão a poderes locais dominantes, reconhecendo, todavia, o potencial de transformação
política que os conselhos encerram.
Gohn (2001), por sua vez, destaca o potencial dos Conselhos no que tange à ampliação
do Controle Social sobre o Estado. Contudo, afirma que esse alargamento da gestão pública
participativa depende da democratização do acesso às informações e da igualdade de
condições à participação para todos os membros do Conselho, indicando, mais uma vez, a
representatividade equânime como um grande desafio para estas instituições.
Quanto aos métodos de análise descritos nas pesquisas, cabe destaque ao trabalho de
Fuks & Perissinotto (2006). Estes propõem para a realização de análise dos processos
decisórios nos Conselhos, o mapeamento de três tipos de recursos dos quais dispõem os
conselheiros e as entidades representadas, a saber: Recursos individuais (escolaridade e
renda), subjetivos (engajamento político partidário e envolvimento em práticas associativas) e
organizacionais (condições materiais de funcionamento das entidades e sua rede de apoio
político). Sob este viés, os autores concluem que os representantes possuem recursos
individuais acima da média nacional, sendo o segmento dos gestores ainda mais providos
destes recursos; Quanto aos recursos subjetivos, o segmento da sociedade civil é o mais
abastado. Os recursos organizacionais são utilizados para canalizar as demandas das
instituições a atores estratégicos que tenham maior poder de resolução e definição das
questões, como os campos legislativo, judiciário, dentre outros.
Estes autores assinalam que o exercício da participação social é propiciado pelos
recursos citados, embora eles não garantam por si só a eficácia do processo. Devem ser
aliados ao mapeamento desses recursos, uma análise do contexto histórico da instituição e do
38
poder local a fim de levantar indícios que expliquem a configuração e dinâmica do Conselho
estudado (FUKS & PERISSINOTTO, 2006).
Neste sentido, Lubambo e Coutinho (2004) defendem a importância da análise da
atuação dos conselhos gestores dado o fato de seu potencial enquanto controle social e de sua
constituição enquanto modelo de gestão participativa. Cezare (2009) por sua vez salienta a
necessidade de avaliar profunda e criticamente o desempenho dos conselhos gestores das
políticas públicas a fim de compreender os mecanismos de construção da cidadania na
sociedade brasileira atual. Dada esta necessidade, a presente pesquisa se propôs a verificar a
dinâmica e o funcionamento de um Conselho destinado a assegurar os direitos das PcD.
3.2 Os Conselhos Municipais de Defesa dos Direitos das PcD
Transpondo o princípio participativo para o âmbito das políticas públicas voltadas às
PcD, percebe-se que sem uma ação concreta da sociedade, os direitos destas pessoas não são
garantidos, e para que essas ações possam atingir e influenciar diversas instâncias
governamentais, elas devem ser organizadas, concretas e bem delineadas. Afinal, os planos,
programas, projetos e atividades que visam defender os interesses das PcD devem ser
apresentados de forma a encorajar e incentivar uma ação integrada de todos os atores da
sociedade. (NÉRI, 2003a, 2003b; BRASIL/MTE/SIT, 2007).
Além da necessidade de articulação entre as empresas, as famílias e a sociedade
quanto às políticas de inserção social das PcD, há uma demanda por integração
intergovernamental, visando à harmonia entre os objetivos e ações municipais, estaduais e
federais. Nesse caso, cabe a Coordenadoria Nacional para a Integração da Pessoa Portadora de
Deficiência (CORDE) conjugar ações destinadas à incluir as PcD, pois quando realizadas de
forma isolada apresentam pouco impacto (BRASIL/MTE/SIT, 2007). Essa articulação deve
promover um modelo de organização de segmentos participativos da sociedade que implique
uma nova configuração das políticas sociais, capaz de produzir estratégias amplas de
enfrentamento da exclusão social, de forma a inscrever os interesses das PcD nos processos de
decisão política (BRASIL/CONADE, 2007).
O Decreto 3298/99 regulamenta dentre outros tópicos a Política Nacional para a
Integração da Pessoa Portadora de Deficiência, e cria a supracitada Coordenadoria Nacional
para a Integração da Pessoa com deficiência – CORDE, e o Conselho Nacional das pessoas
com Deficiência – CONADE, ambos vinculados à Secretaria de Estado dos Direitos
39
Humanos, do Ministério da Justiça, para implementar uma política conjunta do Estado e
Sociedade civil em prol deste segmento (BRASIL, 1999b) .
Neste ínterim, os Conselhos Municipais das PcD são instrumentos participativos
locais que garantem a esta população a oportunidade de intervir e acompanhar formalmente as
ações públicas destinadas a assegurar seus direitos e a equidade no meio social. Trata-se de
um órgão colegiado, de caráter deliberativo e permanente, de composição paritária de
representantes das associações, de e para PcD e de representantes da esfera governamental. A
sua criação deve ser proposta pelo Poder executivo e ser legitimado, em forma de lei, pelo
Poder Legislativo. (BRASIL/CONADE, 2007)
No documento em que se encontram as diretrizes para a criação dos conselhos de
direitos das PcD, elencam-se como competências deste órgão: a implantação, implementação,
defesa e promoção dos direitos da PcD através do acompanhamento e avaliação da gestão dos
planos, políticas e programas que visam a inclusão desta população. Cabe ainda o
monitoramento da elaboração das leis e de seu cumprimento, o encaminhamento de
reclamações e denúncias de violação dos direitos da PcD, exigindo medidas de proteção e
reparação e, por fim, a convocação e realização da Conferência de Direitos da Pessoa com
Deficiência, de acordo com o CONADE (BRASIL/CONADE, 2007).
Segundo pesquisa realizada pelo IBGE (2009), há no Brasil 490 municípios com
Conselhos Municipais de Direitos das PcD ativos, sendo 242 concentrados na região Sudeste
e 28 no estado do Rio de Janeiro. A grande maioria encontra-se vinculada às Secretaria
municipais de Assistência Social, e o caráter destes órgãos varia entre deliberativo,
consultivo, normativo e fiscalizador. Estes dados apontam que sequer 10% dos municípios
brasileiros possuem este tipo de Conselho, o que não representa, necessariamente, baixa
disseminação destas instituições. O fato é que a proposta de estruturação dos conselhos de
PcD no país é recente, haja vista, por exemplo, a realização da I Conferência Nacional dos
Direitos da PcD em 2006, há apenas quatro anos atrás.
Devido à breve história dos conselhos de PcD no país (BRASIL/CONADE, 2007), os
estudos relacionados a estes órgãos são ainda muito escassos. Este fato justifica e demanda a
realização de pesquisas neste âmbito, visto que, o surgimento e a consolidação dos conselhos
como mecanismos participativos das PcD deve ajudar a criar uma base sólida para o
enfrentamento dos problemas que impedem uma inclusão efetiva destas pessoas na sociedade.
A constituição dessa base torna-se especialmente necessária neste momento histórico em que
40
as políticas públicas tendem a apresentar um caráter afirmativo, transitando da natureza de
garantia de renda para um caráter que considera primordialmente a equidade.
III. MÉTODO
Esta pesquisa tem caráter exploratório-descritivo (MOURA E FERREIRA, 2005;
SILVA E MENEZES, 2005), abordagem baseada no modelo grounded theory (EZZY, 2002)
e foi conduzida por meio de observação direta e de entrevistas sobre o processo da
participação social na elaboração, implementação e avaliação das políticas públicas de
empregabilidade para PcD em um município da região serrana do estado do Rio de Janeiro.
Para a coleta de dados e análise dos dados das entrevistas foi utilizado o método de Análise de
Relato Verbal exposto por Braun e Nunes Sobrinho (2006); Manzini (1995) e Tunes & Simão
(1998).
O modelo grounded theory proposto por Ezzy (2002) é formulado com base na
concepção de que a teoria, os conceitos, as categorias e temas são construídos no momento
em que a pesquisa é conduzida, ou seja, a teoria se constrói por meio da observação e da
análise dos dados. Desta forma, ao invés de hipóteses a serem testadas, o que há são questões
norteadoras que guiam a análise e produzem o entendimento do objeto de estudo. Outra
característica relevante deste modelo remete ao fato de que a coleta e a análise de dados
devem ser processos interligados e simultâneos a fim de orientar constantemente o
direcionamento da pesquisa, apontando novas questões e/ou aprimorando as já existentes.
Para a coleta e análise de dados utilizou-se o método da Análise de Relato Verbal, que
se propõe a considerar de modo sistemático os relatos verbais como dados, com “alto grau de
confiabilidade e precisão de inferências” (TUNES & Simão, 1998:7). Segundo os autores
estudados, este método é empregado de diversas formas, não havendo, portanto, um
procedimento único que o caracterize. Observa-se diversidades quanto à: 1) Utilização de
questões norteadoras ou entrevistas; 2) Realização de gravação e transcrição; 3)
Sistematização dos dados por meio do caderno de conteúdo (BRAUN; NUNES SOBRINHO,
2006; MANZINI, 1995; e TUNES; SIMÃO, 1998). Com base nesta pluralidade, a autora
optou por realizar a coleta de dados por meio de entrevista semi-estruturada, audiogravada,
posteriormente transcrita e reapresentada aos respondentes a fim de realizar eventuais
alterações. A sistematização dos dados se deu através de análise temática dos relatos verbais.
41
III.1 Procedimentos éticos
O presente estudo cumpriu as exigências dos aspectos éticos, orientados pela Resolução
196/1996 do Conselho Nacional de Saúde, no que se refere às Diretrizes e Normas
Regulamentadoras de Pesquisa Envolvendo Seres Humanos, sendo submetido à análise do
Comitê de Ética em Pesquisa da UERJ, e aprovado pelo mesmo conforme o parecer COEP
070/2010 (ANEXO I).
Inicialmente foi apresentado Termo de Compromisso Institucional ao presidente do
Conselho Municipal de Defesa dos Direitos da Pessoa Portadora de Deficiência, esclarecendo
quanto aos objetivos e procedimentos da pesquisa, e solicitando autorização para a realização
da mesma na instituição (ANEXO II).
A cada participante foi apresentado o Termo de Consentimento Livre e Esclarecido
(ANEXO III), explicitando os objetivos da pesquisa, procedimentos e esclarecimentos, acerca
de sua participação voluntária, incluindo a possibilidade de desistência a qualquer momento,
livre de qualquer prejuízo financeiro, pessoal ou profissional.
III.2. Participantes
Foram selecionados como participantes deste estudo 6 (seis) integrantes do Conselho
relativo à pessoa com deficiência de um município do interior do estado do Rio de Janeiro.
Todos representantes da sociedade civil, filiados às instituições de apoio à PcD no município.
Oficialmente o Conselho Municipal de Defesa dos Direitos da Pessoa Portadora de
Deficiência constitui-se como um órgão deliberativo, criado por lei municipal há 14 anos,
tendo como principal objetivo, segundo seu regimento, estimular e apoiar o desenvolvimento
da Política Municipal em favor das PcD. O conselho é paritário, devendo apresentar
equivalência entre representantes da sociedade civil e representantes governamentais. Os
representantes não-governamentais são 06 efetivos e 06 suplentes, indicados pelas principais
instituições de apoio à PcD no município; Já os representantes governamentais são 06 efetivos
e 06 suplentes ligados às principais secretarias do governo municipal (Assistência Social,
Obras, Educação, Trabalho, Saúde e Trânsito). Entretanto, devido a pendências políticas, a
nova gestão municipal ainda não havia indicado seus representantes, o que causou um
esvaziamento do Conselho e prejudicou sobremaneira seu funcionamento.
No quadro abaixo são apresentadas características desses participantes.
42
Sexo Feminino Masculino
33
Escolaridade EnsinoMédio
Ensino
Superior
Pósgraduação
231
Tipodedeficiência Nãopossui
Deficiência
Visual
Deficiência
Motora
(cadeirante)
312
Quadro 3 – Caracterização sociodemográfica dos participantes
III.3. Local de coleta de dados
A coleta de dados do projeto de pesquisa ocorreu na sede do Conselho Municipal do
Direito da Pessoa com Deficiência, nas instituições de apoio à PcD onde trabalham os
conselheiros e/ou em seus domicílios.
III.4. Instrumentos e Fonte de dados
Os instrumentos de coleta de dados e fontes a serem utilizados no presente projeto de
pesquisa incluem:
• Descrição das ações realizadas pelo Conselho Municipal das Pessoas com Deficiência
e das discussões em andamento.
• Entrevista semiestruturada elaborada pelo autor, composta por 8 (oito) questões, para
fins de coleta de dados com os representantes da sociedade civil (ANEXO IV). O tema
central da entrevista versa sobre as ações do Conselho Municipal de Defesa do direito
das PcD no que se refere às políticas públicas para esta população no município.
Foram analisados, através desse instrumento, sete aspectos acerca do Conselho das
PcD, a saber: a composição, o objetivo, a definição, a(s) forma(s) de funcionamento,
as ações relacionadas à empregabilidade da PcD, a relação com a comunidade e
aspectos subjetivos ligados à condição de ser conselheiro. Vale ressaltar a realização
de caracterização sociodemográfica de cada entrevistado, antes da primeira sessão de
entrevista.
43
III.5. Material
O equipamento básico para a coleta de dados inclui gravador de voz digital Sony ICD
- PX720 1GB para registro das entrevistas.
III.6. Procedimentos
Na presente pesquisa foi realizada uma investigação subdividida em duas etapas.
A primeira etapa correspondente à fase de organização e implantação da pesquisa,
dedicou-se à ambientação quanto ao tema a ser investigado através de revisão bibliográfica,
participação em discussões e eventos (fóruns e conselhos) sobre os direitos das PcD e
aprofundamento teórico em relação aos temas de Políticas Públicas, Empregabilidade e
Participação Social. Nesta fase o projeto também foi encaminhado à Comissão de Ética em
Pesquisa da UERJ.
Na segunda etapa do projeto, correlata à fase de execução propriamente dita, ocorreu a
coleta de dados através de entrevistas com os conselheiros referentes ao processo de gestão
das políticas públicas de empregabilidade para PcD no município em que foi realizado o
estudo, e a posterior análise desses dados.
Coleta de dados
Inicialmente foi contatado o presidente do Conselho, explicitado o objetivo da
pesquisa e solicitada autorização para realização desta. Posteriormente, foram assistidas
reuniões ordinárias deste órgão a fim de observar a dinâmica de trabalho, as discussões
implementadas e os encaminhamentos e deliberações realizadas. Esta participação em
reuniões se resumiram a 4 (quatro) encontros, no período compreendido entre julho e
dezembro de 2009, visto que após esta data as reuniões foram suspensas por falta de
representatividade governamental.
A partir de então foram conduzidas entrevistas individuais audiogravadas com os
conselheiros disponíveis, mediante consentimento e agendamento prévio. As entrevistas
tiveram em média de 20 a 40 minutos de duração, com o objetivo de suscitar relatos verbais
referentes às ações do Conselho. Foram entrevistas semi-estruturadas, baseadas em roteiro
preestabelecido onde procurava-se obter dos participantes dados e informações referentes: à
atuação do Conselho, suas atribuições, composição, articulação com a comunidade, dificuldades
encontradas, motivação para a realização do trabalho e ações relacionadas à empregabilidade da
PcD . As questões contidas no roteiro de entrevista (ANEXO IV) não foram feitas na seqüência
em que estão dispostas, sendo apresentadas à medida que o diálogo fluía. A postura da
44
entrevistadora era no sentido de compreender as informações e, desta forma, se fossem
necessárias perguntas adicionais, estas eram feitas. Posteriormente apresentou-se aos
entrevistados um resumo com as principais idéias obtidas em função da entrevista para que
reafirmassem, retificassem e/ou complementassem o conteúdo ali expresso.
III.7 Análise de dados
Os dados da entrevista foram verificados por meio da análise e sistematização de
relatos verbais proposto por Carolina Bori e exposto por Tunes & Simão (1998). Esse método
designado Análise do Relato Verbal consiste em observar a ocorrência e frequência das
categorias referentes ao tema principal da entrevista. Ainda em fase de análise serão utilizadas
as categorias propostas por Arnstein (1969) em seu modelo de “escada de participação
social” para subsidiar a verificação dos relatos verbais obtidos.
Preparação dos dados para a análise: As audiogravações foram transcritas literalmente para
posterior análise do conteúdo temático das verbalizações dos conselheiros. Essas transcrições
foram categorizadas em um formato de “caderno de conteúdo” e submetidas aos participantes
para que possíveis falhas de transcrições fossem corrigidas.
Elaboração do sistema de categorias para análise do relato verbal: a análise do conteúdo
temático das verbalizações transcritas foi realizada por meio de um sistema de análise
quantitativo-interpretativo. Agruparam-se os relatos verbais com conteúdos semelhantes e
quantificou-se a frequência das ocorrências de cada “grupo”.
IV. ANÁLISE E DISCUSSÃO DOS RESULTADOS
Os dados dos relatos verbais coletados através de entrevistas com os representantes do
Conselho Municipal de Defesa dos Direitos da PcD, foram obtidos através de leitura das
transcrições e sintetizados de acordo com a classificação dos temas abordados. Conforme as
Tabelas 1 a 8 , os resultados da presente pesquisa encontram-se expostos abaixo, seguidos da
frequência de ocorrência. Trata-se de conteúdos identificados nos relatos verbais dos
conselheiros sobre os 8 (oito) temas abordados durante as entrevistas.
Tema 1: Com suas palavras, você/senhor/senhora pode me dizer o que é o Conselho
Municipal de Pessoas com Deficiência?
R1: O conselho é um órgão paritário com indicação do poder público (executivo) e das
instituições que prestam serviço aos deficientes. Trata-se de um órgão onde são discutidas as
45
necessidades e os problemas ocorridos no município e solicita-se ao poder público que
fiscalize e proponha políticas públicas pra esse segmento.
R2: O Conselho é o instrumento legítimo da sociedade para debater e deliberar sobre as
questões referentes ao segmento das PcD, constituindo-se em um espaço de reivindicação por
políticas públicas que garantam desde o atendimento até os direitos constitucionais. Trata-se
também de um espaço que propicia ações integradas, relacionadas à saúde, segurança
alimentar, educação, segurança, direito da criança, assistência social, dentre outros.
R3: O conselho é uma reunião de pessoas da sociedade civil com paridade na administração
pública, e que participam pra indicar política pública, pra trabalhar junto com o governo
municipal no sentido de melhoria dos direitos das PcD. Trata-se de um órgão consultivo e
fiscalizador.
R4: O conselho é um órgão que promove a integração das diferentes áreas de atenção às PcD
no município.
R5: O Conselho é um órgão que luta pela inclusão social das PcD no município, dando
visibilidade a estas pessoas e promovendo a conscientização da sociedade sobre esta questão.
R6: O conselho é um órgão de integração entre as instituições que atendem às PcD e os
órgãos públicos para auxiliar no desenvolvimento das questões referentes a este segmento.
Tabela 1: Conteúdos identificados nos relatos verbais dos respondentes sobre o tema 1
Verbalizações Ocorrências
Conteúdos relacionados à com
p
osição
O Conselho é um órgão paritário com representantes da sociedade civil
e do governo municipal
R1, R3
Conteúdos relacionados à função
O Conselho é um espaço onde são discutidas as necessidades e
problemas das PcD no município
R1, R2, R6
O Conselho é um espaço onde se reivindica junto ao poder público
fiscalização e políticas públicas voltadas à garantia dos direitos das PcD
no município
R1, R2, R3
O conselho é um órgão que promove a integração das diferentes áreas
de atenção às PcD no município
R2, R4, R6
O Conselho é um órgão que luta pela inclusão social das PcD no
município, dando visibilidade a estas pessoas e promovendo a
conscientização da sociedade sobre esta questão.
R5
O Conselho é um órgão consultivo R3
46
No que se refere à definição do que é o Conselho Municipal em Defesa dos Direitos da
PcD, a metade dos entrevistados consideram o Conselho como um espaço em que se discute
os problemas e necessidades das PcD, indicando uma concepção correntemente defendida por
Gohn (2001), Cezare (2009) e Lubambo & Coutinho (2004) de que os conselhos deliberativos
constituem canal de participação da sociedade e espaço de definição de prioridades para
formulação de agenda pública; Igualmente três dos seis entrevistados concebem o Conselho
como um instrumento para lutar por políticas públicas direcionadas às PcD.
Três entrevistados acreditam que o Conselho seja um agregador das diferentes áreas e
segmentos de atenção às PcD (saúde, educação, assistência social, dentre outros), assim como
promotor da integração entre as instituições de apoio à PcD, e destas com o poder público.
Neste sentido, encontra-se posição semelhante defendida por Jacobi (1990), Cunill Grau
(2004) e Cezare (2009) ao citar que os Conselhos Gestores desempenham papel de articular e
negociar interesses diversos dos setores organizados e os da administração.
Dois dos seis entrevistados identificaram o caráter paritário entre representantes da
sociedade civil e representantes governamentais como fator que define o que é o Conselho.
Esta é uma ocorrência relacionada à estrutura e funcionamento dos Conselhos Gestores, e
ressalta o princípio da co-gestão com modelo bipartite conforme explicitado por Granha
(2003). Da mesma forma Milani (2008) e Dowbrowski (2008) indicam a representação
equânime da sociedade como fator primordial para a democratização de políticas públicas via
participação social.
O respondente 3 considera o Conselho como um órgão consultivo. Teoricamente, os
Conselhos Gestores deveriam apresentar caráter consultivo e deliberativo (CEZARE, 2009;
GRANHA, 2003), entretanto, os Conselhos em defesa dos direitos da PcD não têm como
atribuição, por exemplo, aprovar recursos públicos e/ou controlar gastos governamentais
conforme preconizado por Guedes (2008), o que diminui sobremaneira seu poder de
deliberação e compromete a sua efetividade enquanto canal de democratização de políticas
públicas (MILANI, 2008).
Por fim, apenas o entrevistado 5 destaca o Conselho como um órgão em prol da
inclusão social, que confere visibilidade à causa das PcD e prima pela conscientização da
sociedade.
47
Tema 2: Para que serve o Conselho Municipal de Pessoas com Deficiência?
R1: A função do Conselho é “(...) estimular e apoiar projetos em áreas essenciais para o
desenvolvimento da política municipal em favor dos portadores de deficiências patológicas,
bem como apoio às instituições que atuem em favor de grupos específicos de deficientes.”
(citação do regimento interno)
A função do Conselho é “(...) assessorar o prefeito municipal na definição da política a ser
adotada para o entendimento das PcD; Propor, promover, orientar e coordenar ações
específicas em prol das PPD; Promover e estimular a participação da sociedade civil e das
instituições comunitárias no desenvolvimento de suas ações; Garantir a participação das
instituições que zelam pelas PPD; Cadastrar e atuar conjuntamente com as intuições de
amparo ao deficiente; Manter intercâmbio e cooperação com órgão e entidades afins.”
(citação do regimento interno)
A função do Conselho seria cobrar, fiscalizar e divulgar o não cumprimento das leis.
R2: São várias as funções do Conselho, dentre elas, apresentar propostas, debatê-las e
deliberar; Lutar por políticas públicas que garantam desde o atendimento até os direitos
constitucionais; Dar voz à população com deficiência; Divulgar a causa e discutir com a
população; Fiscalizar as ações do município.
R3: A função primordial do Conselho é atuar junto com o poder público na elaboração de
políticas públicas. Tem como função explicar, orientar e assessorar o município no
desenvolvimento das ações direcionadas às PcD.
R4: A função do Conselho é apoiar as PcD em suas diversas necessidades.
R5: A função do Conselho é promover a inclusão social das PcD no município, dando
visibilidade à questão.
R6: A função do Conselho é “estimular e apoiar os projetos em áreas essenciais ao
desenvolvimento das PcD no município” (citação do regimento).
Tabela 2: Conteúdos identificados nos relatos verbais dos respondentes sobre o tema 2
Verbalizações Ocorrência
“(...) estimular e apoiar projetos em áreas essenciais para o
desenvolvimento da política municipal em favor das PcD.” (citação do
regimento interno) / “assessorar o poder público na definição das
políticas públicas a serem elaboradas e adotadas em favor das PcD;”
R1, R2, R3,
R6
Promover e estimular a participação da sociedade civil na causa das PcD
R1, R2, R5
48
“Propor, promover, orientar e coordenar ações específicas em prol das
PPD;” (citação do regimento interno)
R1, R2, R3
A função do Conselho é cobrar e fiscalizar o cumprimento das leis.
R1, R2
Dar voz à população com deficiência / A função do Conselho é
promover a inclusão social das PcD no município
R2, R5
“Manter intercâmbio e cooperação com as intuições de amparo ao
deficiente;” (citação do regimento interno)
R1
A função do Conselho é apoiar as PcD em suas diversas necessidades
R4
Em relação ao tema 2, concernente à função do Conselho, quatro dos seis
entrevistados afirmam que a função básica do Conselho é atuar no delineamento e construção
de políticas públicas municipais em favor das PcD. Três respondentes consideram ser função
do Conselho propor e implementar ações voltadas à população com deficiência. Dois
respondentes afirmaram que a função do Conselho é cobrar e fiscalizar o cumprimento das
leis. Estas concepções são consonantes ao que preconiza a Constituição Brasileira de 1988 em
relação aos mecanismos de democracia participativa (BRASIL, 1988), às diretrizes lançadas
pelo CONADE em 2007 para a criação dos Conselhos de direitos das PcD
(BRASIL/CONADE, 2007), e aos objetivos dos Conselhos de atendimento à demanda da
sociedade e controle social indicados por Gomes (2003).
Três entrevistados indicaram que a função do Conselho é trazer a sociedade civil para a
discussão e conhecimento da causa das PcD. Dois entrevistados relataram como função do
Conselho a promoção da inclusão social de PcD. Estas duas ocorrências trazem uma
preocupação comum com relação à promoção da cidadania e educação política, fator este
destacado por Cunill Grau (2004), Jacobi (1990) e Gomes (2003) como um dos proveitos do
exercício da participação social.
Apenas um dos seis entrevistados relataram, individualmente, outras funções do
Conselho como a integração das instituições de atenção às PcD e o apoio da população com
deficiência em suas necessidades gerais.
Tema 3: Fale sobre a rotina de trabalho dos conselheiros? Como eles atuam?Como
deveriam atuar?
49
R1: O Conselho se reúne em reunião ordinária uma vez por mês, e caso haja algum outro
tema de caráter urgente convoca-se uma reunião extraordinária.
R2: Não houve resposta.
R3: Os conselheiros fiscalizam e assessoram as ações municipais relativas à população com
deficiência, inclusive acionando o Ministério Público em caso de irregularidades. Reúnem-se
mensalmente e se organizam por meio de grupos de trabalho itinerantes ligados à fiscalização
e outras tarefas.
R4: Atualmente o trabalho do Conselho encontra-se suspenso.
R5: O Conselho se reúne em reunião ordinária mensal, entretanto atualmente, estas reuniões
não estão acontecendo.
R6: O Conselho funciona com comissões de trabalho (fiscalização e ética, eventos e
técnico/científica).
Tabela 3: Conteúdos identificados nos relatos verbais dos respondentes sobre o tema 3
Verbalizações Ocorrência
O Conselho se reúne em reunião ordinária uma vez por mês
R1, R3, R4,
R5
Atualmente as atividades do Conselho encontram-se suspensas
R1, R2, R4,
R5
Os conselheiros se organizam por meio de comissões itinerantes ligadas
à fiscalização, eventos e científica/técnica
R3, R6
Caso haja algum outro tema de caráter urgente convoca-se uma reunião
extraordinária
R1
Os conselheiros denunciam irregularidades junto ao Ministério Público
R3
Os conselheiros assessoram o município no desenvolvimento de ações e
políticas direcionadas às PcD
R3
O tema 3 busca saber sobre a dinâmica de trabalho realizada no Conselho. Como já era
esperado, quatro dos seis conselheiros responderam que as atividades do Conselho estavam
suspensas no momento, até que se reorganizasse a questão da representatividade municipal.
Quatro entrevistados também indicaram que o trabalho do Conselho se dava basicamente por
uma reunião ordinária mensal. Apenas um conselheiro ressaltou que poderia haver reuniões
extraordinárias conforme a necessidade. Santos, Jr. et al. (2004) ressaltam que a realização de
50
reuniões regulares e constantes é o meio mais propício para o prosseguimento e avaliação das
atividades, sendo um fator importante para a promoção de autonomia dos Conselhos, e para
afastar o risco destes serem transformados de instrumento de participação da sociedade na
gestão pública em fonte de legitimação política.
Dois respondentes apontam ainda que as atividades pertinentes ao Conselho são
organizadas por meio de comissões de trabalho. Trata-se de grupos itinerantes que têm a
incumbência de desenvolver determinadas ações deliberadas em plenária. Segundo Granha
(2003), a organização e execução das ações através de grupos de trabalho é um modelo
largamente utilizado pelos Conselhos.
Um entrevistado indicou que a rotina de trabalho dos conselheiros envolve a denúncia de
irregularidades ao Ministério Público, e assessoria ao município com relação às políticas e
ações desenvolvidas para as PcD.
Tema 4: Quem pode ser conselheiro? E por quanto tempo?
R1: “O conselho é formado por 12 membros efetivos e 12 suplentes, sendo 6 representantes
governamentais indicados pelo poder executivo e 6 representantes não-governamentais
indicados pelas instituições de atendimento à pessoa com deficiência. A gestão é de 2 anos,
podendo ser reconduzido por igual período.” (citação do regimento)
R2: A metade dos conselheiros é composta por representantes governamentais (indicados
pelo poder executivo), e a outra metade são representantes da sociedade civil (indicados pelas
principais instituições de atendimento à PcD). O debate é aberto a toda população interessada,
mas apenas os conselheiros têm direito a voto.
R3: Os conselheiros são representantes da sociedade civil ou do governo, em número
equivalente. No caso dos representantes da sociedade civil, os conselheiros são sempre
representantes de uma instituição de atenção às PcD, logo, o assento é da entidade, e não da
pessoa. O mandato é de 2 anos.
R4: Os conselheiros são indicados pelas instituições de amparo à PcD ou indicados pelo
governo. O mandato é de 2 ou 4 anos, não sei ao certo.
R5: Os conselheiros são representantes da sociedade civil ou do governo, em número
paritário. O debate é aberto a toda população interessada, mas apenas os conselheiros têm
direito a voto. O tempo de gestão é de 2 anos, podendo ser prorrogado por igual período.
R6: O conselho é formado pela área não-governamental e pela área governamental no número
de 12 pessoas de cada área, sendo um titular e um suplente. Os representantes da área não-
51
governamental devem ser indicados por entidades que trabalham com PcD enquanto os
representantes governamentais devem ser indicados pelas principais secretarias como
assistência social, obras, educação, trabalho, saúde e trânsito). O mandato é de 02 anos.
Tabela 4: Conteúdos identificados nos relatos verbais dos respondentes sobre o tema 4
Verbalizações Ocorrências
Tempo de gestão
O mandato é de 2 anos R3, R5, R6
A gestão é de 2 anos, podendo ser reconduzido por igual período R1, R5
Não sabe ao certo (2 ou 4 anos)
R4
Composição
Os conselheiros são representantes da sociedade civil (indicados pelas
instituições de apoio às PcD) e do governo (indicados pelo poder
executivo),
R2, R3, R4,
R5
No caso dos representantes da sociedade civil, os conselheiros são
sempre representantes de uma instituição de atenção às PcD, logo, o
assento é da entidade, e não da pessoa
R2, R3, R4
O Conselho é paritário.
R2, R3, R5
“O conselho é formado por 12 membros efetivos e 12 suplentes, sendo
6 representantes governamentais indicados pelo poder executivo e 6
representantes não-governamentais indicados pelas instituições de
atendimento à pessoa com deficiência.” (citação do regimento)
R1, R6
O debate é aberto a toda população interessada, mas apenas os
conselheiros têm direito a voto
R2, R5
Os representantes do governo devem pertencer às principais secretarias
(assistência social, obras, educação, trabalho, saúde e trânsito)
R6
O tema 4 envolve duas questões: uma relacionada à composição do Conselho, e a
outra sobre o tempo de mandato dos conselheiros. Com relação à composição, três
entrevistados relataram que o Conselho é paritário. Quatro dos seis respondentes indicaram
que o Conselho é composto por representantes não-governamentais indicados pelas
instituições de apoio à PcD, e por representantes governamentais indicados pelo governo
municipal. Três entrevistados fizeram questão de ressaltar que no caso dos representantes da
sociedade civil, o assento no Conselho pertence à entidade que a pessoa representa, e não à
52
própria pessoa. Um conselheiro respondeu, complementarmente, que os representantes
governamentais devem ser indicados pelas principais secretarias municipais, a saber:
assistência social, obras, educação, trabalho, saúde e trânsito. Dois respondentes ressaltaram
que qualquer pessoa pode participar do debate e das ações realizadas no Conselho, entretanto
somente os conselheiros têm direito a voto. Outros dois entrevistados preferiram recorrer ao
regimento para esclarecer a questão, pontuando conforme já citado a paridade e as
representatividades com suas respectivas indicações, acrescentando apenas o quantitativo de
12 membros efetivos e 12 suplentes.
Vale ressaltar que a questão da representação nos Conselhos foi tema levantado por
Dowbrowski (2008) e Santos, Jr. et al. (2004), os quais endossam que a representatividade
social equânime é aspecto crucial para que os Conselhos garantam sua função deliberativa e
de controle sobre a gestão pública e não se tornem mero instrumento de legitimação política.
Fuks & Perissinotto, 2006 apontam para a elitização da participação ao referir que a renda,
escolaridade e engajamento político-partidário de conselheiros estão, em geral, bem acima da
média nacional.
Em relação ao tempo de gestão do Conselho, três entrevistados informaram que o
período é de dois anos; Dois conselheiros acrescentaram que o tempo de mandato podia ser
reconduzido por igual período. Apenas um respondente disse não saber ao certo se o período
era de 2 ou 4 anos.
Tema 5: Você é capaz de listar as ações do Conselho em relação à colocação da pessoa com
deficiência no mercado de trabalho?
R1: O conselho não realiza nenhum tipo de ação relacionada à empregabilidade das PcD. Isso
é feito pelas instituições. Dentre as dificuldades cita a perda do LOAS quando a pessoa se
insere no mercado de trabalho, a falta de um cadastro municipal das PcD, a falta de
qualificação das PcD, a falta de acessibilidade.
R2: O conselho não realiza nenhum tipo de ação relacionada à empregabilidade das PcD. Isso
é feito pelas instituições. Cita como dificuldades a perda do LOAS, a falta de qualificação.
Ressalta a necessidade de uma legislação que ampare não somente às PcD, mas também os
familiares e/ou responsáveis que tem sua vida laboral também comprometida.
R3: Cita como dificuldades a falta de qualificação das PcD e a falta de acessibilidade.
Ressalta que muitas empresas recorrem ao Conselho, solicitando PcD para preencherem seu
quadro de vagas.
53
R4: O Conselho não realiza atividades no campo do trabalho para as PcD. Neste âmbito os
empregadores tendem a escolher as deficiências que se adaptem de modo mais fácil ao
ambiente de trabalho e suas demandas.
R5: O Conselho não realiza atividades relativas à empregabilidade de PcD, ficando estas
ações concentradas nas próprias instituições. Cita como dificuldades a falta de qualificação
profissional e de acessibilidade. Destaca um projeto de criação de um cadastro municipal de
PcD que possibilitaria maior conhecimento desta população, inclusive com dados referentes à
empregabilidade.
R6: As instituições é que geralmente encaminham PcD para o mercado de trabalho.
Entretanto as principais dificuldades são a falta de qualificação e de acessibilidade e a perda
do LOAS.
Tabela 5: Conteúdos identificados nos relatos verbais dos respondentes sobre o tema 5
Verbalizações Ocorrências
O conselho não realiza nenhum tipo de ação relacionada à
em
p
re
g
abilidade das PcD
R1, R2, R4,
R5
As ações relativas à empregabilidade das PcD são realizadas pelas
instituições de apoio às PcD
R1, R2, R5,
R6
Dificuldades
Falta de qualificação das PcD
R1, R2, R3,
R5, R6
Falta de acessibilidade
R1, R3, R5,
R6
Perda do LOAS quando a pessoa se insere no mercado de trabalho
R1, R2, R6
As empresas “escolhem” as deficiências que são mais adaptáveis ao
ambiente de trabalho
R4, R6
Falta de cadastro municipal das PcD
R1
As empresas têm dificuldade e recorrem constantemente ao Conselho
para encaminhar PcD para preencher as vagas criadas pela lei 8.213
R3
Demandas
Criação de um cadastro municipal de PcD, o que favoreceria a
construção de um banco de dados com informações gerais sobre esta
população, inclusive no que diz respeito aos aspectos laborais.
R1, R5
A legislação referente à empregabilidade das PcD deve contemplar as
necessidades familiares, p.ex., garantir regime diferenciado de trabalho
p
ara os
r
es
p
onsáveis
p
or PcD
R2
54
O tema 5 pretendia abordar as ações realizadas no Conselho sobre a empregabilidade
de PcD, no entanto, constatou-se que essa(s) atividade(s) era(m) inexistentes. Quatro
entrevistados responderam que não eram realizadas no Conselho ações voltadas ao trabalho
da PcD. Quatro dos seis respondentes apontaram que estas atividades são em geral
desenvolvidas apenas pelas próprias instituições de apoio à PcD. Apesar do constatado, essa
deveria ser a questão principal a ser discutida tendo em vista o tema desta pesquisa, sendo
assim, optou-se por estender essa questão e analisar também as concepções dos conselheiros
sobre a empregabilidade de PcD.
Explicitado isto, verificou-se que a maior parte dos relatos verbais versavam sobre as
dificuldades e impasses existentes acerca da inserção das PcD no mercado trabalho. Neste
âmbito cinco entrevistados apontaram como maior dificuldade a falta de qualificação das
PcD. Este é um importante fator intrinsecamente ligado à política educacional para PcD, e que
contribui para a manutenção do ciclo de exclusão desta população. Segundo Shimono (2008),
o baixo nível de escolarização constitui de fato uma barreira para a integração social e
econômica desta população pois, na ausência de acesso universal à educação inclusiva e de
qualidade, são as oportunidades pessoais de formação educacional que vão definir o ingresso
das PcD no mercado de trabalho. Entretanto, pesquisas observam que mesmo as PcD
devidamente qualificadas, ocupam postos de trabalho de nível hierárquico mais baixos, o que
denota preconceito e falta de credibilidade quanto à capacidade laboral deste segmento
(BRITE, 2009; CARVALHO-FREITAS, 2007; ETHOS, 2005).
A falta de acessibilidade também foi indicada como dificuldade no ingresso de PcD no
mercado de trabalho por quatro entrevistados, entretanto pesquisas apontam que há
atualmente maior tendência à realização de adaptações (ETHOS, 2005; CARVALHO-
FREITAS, 2007.) Shimono (2008) confirma esta tendência, porém ressalta que as adaptações
ainda são escassas e não satisfazem adequadamente as necessidades de PcD.
Três respondentes incluem a perda do benefício do INSS como mais um impeditivo
para a inserção da PcD no trabalho. Este aspecto é corroborado por pesquisa realizada por
Kirakosyan (2008) que aponta como principal tipo de política pública para as PcD as de
garantia de renda que asseguram a 47% das pessoas com deficiência severa os benefícios
sociais como o BPC.
Carvalho-Freitas & Marques (2009), assim como Scott-Parker (2004), assinalam a
importância da gestão da diversidade nas empresas, destacando a falta de práticas de
sensibilização nas empresas e a ausência de acompanhamento sistematizado que promova
melhor adequação da PcD à organização. Em consonância com estes dados alguns
55
conselheiros ressaltam as dificuldades das empresas em receber as PcD em seu ambiente
laboral. O fato da empresa preferir certos tipos de deficiência que seriam mais adaptáveis e
aceitáveis foi uma dificuldade apontada por 2 (dois) conselheiros.
Um terceiro respondente afirma que as empresas têm dificuldade em preencher as
vagas de trabalho para PcD e recorrem constantemente ao Conselho para indicar pessoas
interessadas. Sob esta temática, Castelões (2010) destaca que esta suposta dificuldade em
encontrar PcD para ocupar postos de trabalho se deve na verdade às próprias empresas que
não fazem uma divulgação adequada no processo de atração de candidatos.
Em termos de estratégia municipal para a empregabilidade de PcD, um entrevistado
relata a falta de um cadastro municipal como dificuldade.
Os entrevistados também indicam em seus relatos estratégias e mecanismos que,
segundo suas concepções, deveriam ser utilizados para a promoção da empregabilidade das
PcD. Dois conselheiros citam a criação de um cadastro municipal de PcD a ser utilizado como
banco de dados com informações sobre esta população, e também como um banco de
emprego a ser disponibilizado às empresas interessadas. Dessa forma poderia ser traçado um
perfil geral das PcD no município e, mais especificamente, levantar dados relativos ao
trabalho, como por exemplo, se está em idade economicamente ativa, se está empregado, que
tipo de serviço executa, qual a profissão, dentre outros. Por fim, um respondente estende a
questão da empregabilidade às famílias e responsáveis por PcD que muitas vezes
comprometem sua atividade produtiva para atender às necessidades do familiar com
deficiência. Segundo o entrevistado deveria haver políticas públicas que atendessem a esses
casos, como carga horária diferenciada, dentre outras medidas.
Tema 6: Qual a opinião atual das pessoas com deficiência, relativamente às ações do
Conselho Municipal de Pessoas com Deficiência na comunidade?
R1: Não há um feedback da população quanto às ações desenvolvidas no Conselho; Em
termos de comunicação, esporadicamente as pessoas ligam para denunciar irregularidades.
R2: A população em geral desconhece o trabalho realizado no Conselho devido à divulgação
insuficiente e à falta de comprometimento do poder público.
R3: Não há nenhum tipo de feedback da população quanto às ações desenvolvidas no
Conselho.
R4: A população em geral desconhece o trabalho realizado no Conselho por falta de
divulgação.
56
R5: A comunicação com a população se restringe às reclamações que são feitas
eventualmente.
R6: As PcD e seus familiares até sabem da existência e da função do Conselho, mas não têm,
em sua grande maioria, interesse de se envolver neste tipo de trabalho. Limitam-se apenas a
reclamar.
Tabela 6: Conteúdos identificados nos relatos verbais dos respondentes sobre o tema 6
Verbalizações Ocorrência
As pessoas, em geral, procuram o Conselho apenas para realizar
reclamações
R1, R5, R6
Não há feedback da população quanto às ações desenvolvidas no
Conselho
R1, R3
A população, em geral, desconhece o trabalho realizado no Conselho
R2, R4
A população apesar de conhecer o Conselho, não tem interesse em se
envolver no trabalho ali realizado
R6
Quanto à opinião da sociedade frente ao trabalho realizado no Conselho e a articulação
entre essas duas esferas, três entrevistados relataram que o contato entre a comunidade e o
Conselho se restringe às reclamações da população. Dois respondentes indicam que não há
um feedback das pessoas quanto às ações do Conselho. Dois conselheiros consideram que a
população em geral desconhece a atuação do Conselho. E um último respondente afirma que à
despeito de conhecer ou não o trabalho do Conselho, as pessoas não têm interesse em
participar e se envolver nas atividades promovidas.
O tratamento deste tema levantou um importante indicador sobre as ações do
Conselho. Em se tratando de um órgão deliberativo de participação social, a articulação e
parceria com a comunidade deveria ser elemento basilar em sua estrutura e funcionamento.
Entretanto, os relatos verbais dos conselheiros demonstram que essa interação é mínima e se
restringe à consultas e demandas pontuais. Segundo Cezare (2009), a informação é um fator
fundamental para que a participação da sociedade seja viabilizada e de fato delibere sobre a
gestão pública. Neste sentido, divulgar as ações realizadas e convocar a população a
apropriar-se dos embates e práticas vigentes no Conselho é uma necessidade premente.
Tema 7: O Conselho costuma acompanhar os efeitos das suas próprias ações na
comunidade?
57
R1: O acompanhamento das ações é sempre realizado junto às empresas e/ou ao poder
público a fim de verificar se estão cumprindo o que foi acordado.
R2: Não realiza-se nenhum tipo de avaliação das ações executadas.
R3: O acompanhamento é feito no sentido de cobrar as ações que precisam ser realizadas para
atender à lei. A partir do momento que as irregularidades são apontadas, indicam-se as
mudanças que devem ser feitas e verifica-se se estas estão sendo realizadas.
R4: Não há uma avaliação sistemática do trabalho, mas rotineiramente percebe-se que o
resultado, em geral, não é satisfatório.
R5: A avaliação das ações é muito esporádica, e realmente necessita-se de maior fiscalização.
R6: Não houve resposta.
Tabela 7: Conteúdos identificados nos relatos verbais dos respondentes sobre o tema 7
Verbalizações Ocorrência
O acompanhamento das ações é feito junto às empresas e/ou ao poder
público no sentido de verificar se está sendo cumprido o que determina
a lei
R1, R3
Não é realizada avaliação das ações executadas
R2, R4
As avaliações são esporádicas e não sistematizadas
R5
Em relação ao acompanhamento das ações realizadas pelo Conselho, dois dos quatro
conselheiros afirmam que não se realiza uma avaliação destas ações; Outros dois conselheiros
respondem que existe uma fiscalização junto às empresas e ao poder público a fim de verificar
se os direitos estão sendo garantidos e se as ações e/ou mudanças preconizadas estão sendo
devidamente executadas. Por fim, um respondente relata que as avaliações são esporádicas e
não-sistematizadas.
Os relatos verbais verificados sobre este tema ratificam a observação de que a
avaliação não é uma prática recorrente nos Conselhos Gestores. Fuks & Perissinotto (2006) e
Tatagiba (2005) destacam ser imprescindível a avaliação das ações do Conselho a fim de
verificar o impacto que representam na resolução das questões que lhe são propostas e no que
se refere à qualidade da democracia, embora endossem o fato de que estas instituições
apresentem baixo grau de institucionalização dos seus procedimentos internos, dentre eles a
avaliação.
58
Tema 8: Como você se sente como integrante desse Conselho?
R1: Sente-se desmotivado devido à falta de engajamento de outros conselheiros e de
comprometimento do poder público. Relata ainda frustração por considerar indispensável o
trabalho do Conselho, embora este esteja praticamente inativo.
R2: Sente-se frustrado, pois tem consciência da importância do Conselho, embora não se
consiga fazer com que ele avance.
R3: Sente-se bem pois realiza no Conselho um trabalho de militância pela causa das PcD,
embora esteja ciente das dificuldades envolvidas.
R4: Em certos momentos sente-se satisfeito por participar da integração em prol das PcD,
mas em outros sente-se frustrada e impotente por não poder atender completamente a
demanda que é referida ao Conselho.
R5: Às vezes sente-se desanimada por ver tantas dificuldades no desenvolvimento do
trabalho, mas em outros momentos tem sentimento de satisfação por estar se unindo com
outras pessoas em prol da causa das PcD.
R6: Sente angústia por não conseguir realizar o trabalho da forma “ideal”, mas ao mesmo
tempo sente-se satisfeita em poder colaborar com as PcD.
Tabela 8: Conteúdos identificados nos relatos verbais dos respondentes sobre o tema 8
Verbalizações Ocorrência
Frustrado pelo trabalho do Conselho não ser realizado de forma
satisfatória
R1, R2, R4,
R5
Satisfeito por colaborar com a causa das PcD
R3, R4, R5,
R6
Ambiguidade entre frustração e satisfação
R4, R5
Desmotivado pela falta de engajamento dos outros conselheiros
R1
Desmotivado pela falta de comprometimento do poder público
R1
Impotente por não conseguir atender adequadamente à demanda que é
referida ao Conselho
R4
Este tema pretendeu verificar como os conselheiros concebiam sua participação no
Conselho, conhecer as motivações neste trabalho e os sentimentos evocados nesta relação.
Quatro dos seis entrevistados relataram se sentirem desanimados e angustiados pelo fato do
59
trabalho no Conselho não se desenvolver a contento e encontrar-se, na época, em suspenso.
Outros quatro entrevistados relataram-se satisfeitos por poder colaborar de alguma forma com
a causa das PcD, apesar de todas as dificuldades encontradas. Dois dos respondentes
retrataram um sentimento ambíguo de frustração e satisfação na atuação como conselheiros.
Um entrevistado diz sentir-se desmotivado pela falta de engajamento dos outros conselheiros
e de comprometimento do poder público. Um dos seis entrevistados refere um sentimento de
impotência pelo fato de não conseguir atender completamente à demanda do Conselho.
Observa-se que os sentimentos positivos e de motivação levantados pelos conselheiros
dizem respeito aos recursos subjetivos dos quais são dotados, isto é, fatores ligados ao
engajamento político e às práticas associativas (FUKS & PERISSINOTTO, 2006). Desta
forma pode-se inferir que as concepções positivas vão ao encontro da perspectiva dos
Conselhos enquanto canais de participação social e democratização da sociedade
(LUBAMBO & COUTINHO, 2004).
Por outro lado, os sentimentos negativos se relacionam às dificuldades encontradas na
atuação do Conselho, em sua maioria também relatadas pelas pesquisas, tais como: 1)
representatividade não equânime (DOWBROWSKI, 2008; MILANI, 2008); 2) utilização dos
Conselhos para legitimação política da gestão local (SANTOS, JR. et al, 2004;
ABRAMOVAY, 2001; CARVALHO & TEIXEIRA, 2000); 3) Irregularidade das atividades e
funcionamento dos Conselhos (DOWBROWSKI, 2008; SANTOS JR. et al, 2004); 4)
Centralização das discussões em questões individuais (de cada instituição) em detrimento das
coletivas (VIZIM, 2009).
De um modo geral, ao analisar os relatos verbais de conselheiros utilizando os
conceitos propostos no modelo de Arnstein (1969), pode-se considerar que a participação
social no Conselho estudado se dá segundo a modalidade de parceria, assumindo o nível de
poder cidadão ou empoderamento. Nesse modo de parceria, não se atinge efetivamente a
delegação de poder ou o controle social por parte da sociedade, mas há o poder de negociação
entre sociedade civil e poder público.
60
V. CONCLUSÃO E CONSIDERAÇÕES FINAIS
Este trabalho tem como foco a participação de muitos envolvidos na promoção de
acesso equânime ao mercado de trabalho, objetivando com isto participar do projeto de
inserção da pessoa com deficiência na sociedade como um todo. Espera-se com os resultados
obtidos fornecer informações úteis para o planejamento de políticas públicas de
empregabilidade para PcD, permitindo que estratégias de ação para melhoria das condições
sócio-econômicas das pessoas com deficiência do município em estudo sejam efetuadas,
tornando as oportunidades de inclusão no mercado de trabalho mais próximas às das pessoas
sem deficiência.
Os dados encontrados na revisão da literatura revelam um déficit nas três áreas aqui
examinadas, a saber: a defasagem do processo de inserção das PcD nos ambientes de trabalho,
a ineficácia das ações de políticas públicas específicas a esta área e a participação social
incipiente de PcD na gestão das políticas públicas que garantem seus direitos ao trabalho.
Portanto, a articulação destas interfaces emerge como alternativa para a promoção da
empregabilidade deste grupo, elemento essencial para a superação da realidade de exclusão
em que se encontram.
Conforme verificado na revisão bibliográfica, a promoção da empregabilidade deve
vislumbrar os fatores individuais, sócio-economicos e culturais que a determinam. Neste
caso, as políticas públicas destinadas à empregabilidade de PcD devem criar estratégias nos
seguintes âmbitos:
• Mapeamento e desenvolvimento de competências individuais, visto que a formação
profissional da PcD é condição básica para o seu acesso e permanência no mercado de
trabalho.
• Mapeamento do mercado de trabalho, detectando as áreas e ocupações em que há
maior demanda de profissionais qualificados;
• Criação de espaços de trabalho adaptados às PcD;
A partir do reconhecimento da ampliação da participação social na esfera pública
entende-se que as ações propostas acima devem ser acompanhadas e executadas por meio de
uma gestão participativa a fim de garantir a legitimidade dos interesses envolvidos, promover
a cidadania das PcD inseridas neste processo e assegurar que as ações e políticas tenham
maior continuidade e comprometimento com as prioridades determinadas pela comunidade.
61
Em geral, os Conselhos são concebidos como “a maior novidade em termos de
políticas públicas, no início deste novo milênio” (GOHN, 2001, p.7): um canal de
participação social que propicia a construção conjunta de políticas e ações, tomando como
base as demandas reais da população (GOMES, 2003; CEZARE, 2009). Para além de suas
funções principais, os Conselhos também contribuem de forma relevante para a promoção da
cidadania e o exercício político da sociedade em geral, sendo apontado por Gohn (2001, p.9)
como “uma das formas de constituição de sujeitos democráticos”.
Todavia, sem desconsiderar o potencial de transformação política que os Conselhos
encerram, é necessário reconhecer que a grande disseminação dos conselhos pelos municípios
brasileiros não significa necessariamente o sucesso qualitativo deste novo espaço de
participação. A simples garantia institucional de representação popular não redunda em
produção e gestão inovadoras de políticas públicas. Neste âmbito, a literatura sobre o tema
revela uma série de problemas associados à representatividade democrática dos Conselhos
(DOWBROWSKI, 2008; SANTOS JR. et al., 2004), e à eficácia destes em debater, decidir e
fazer cumprir suas políticas, sugerindo que tais instrumentos possuem mais potencial do que
eficácia, nas atuais condições.
Os relatos verbais de conselheiros obtidos na presente pesquisa confirmam as
dificuldades supracitadas, e destacam ainda a falta de apoio político da gestão municipal, a
irregularidade das atividades e funcionamento do Conselho e a centralização das discussões
em questões individuais (de cada instituição) em detrimento das coletivas como empecilhos
ao desenvolvimento satisfatório das atividades da instituição. Observou-se também a falta de
sistematização das ações propostas pelo Conselho, não sendo realizados ou indicados modos
de planejamento, execução e avaliação das atividades.
Considerando medidas que minimizem estas dificuldades e desenvolvam os conselhos
como mecanismos efetivos da democracia e estratégia potente para resolução do problema em
análise, pontua-se a garantia da autonomia destes espaços em relação ao poder executivo. Para
isso, baseado na literatura apresentada, se faz necessário esforços de uma representação
efetivamente paritária entre governo e sociedade civil, e também entre as diversas instituições
que apóiam as PcD no município, sendo a eleição dos representantes conduzida de forma
democrática.
Ressalta-se também a necessidade de melhoria da qualidade da participação social, por
meio da capacitação de atores envolvidos neste processo e do aprimoramento do
funcionamento dos espaços de participação existentes, tais como: conselhos, conferências,
62
consultas públicas e outros também é aspecto crucial. A capacitação dos conselheiros deve
constituir-se como aspecto de especial interesse visto que o conhecimento técnico e político
dos assuntos a serem tratados no Conselho subsidiam uma discussão mais sólida e a
deliberação mais coerente e resolutiva.
Faz-se importante ainda a disponibilidade de espaço físico adequado e estruturado que
garanta o funcionamento das atividades do Conselho. Do mesmo modo o acesso á informação
deve ser garantido tanto para subsidiar os conselheiros no debate e proposição de ações,
quanto para divulgar à população o trabalho que vem sendo realizado, estabelecendo assim
um canal de comunicação que oriente as atividades do Conselho da PcD.
Obviamente, não há a pretensão neste estudo de estabelecer um modelo para estas
ações, mas antes indicar as lacunas e necessidades que se apresentaram a partir da análise
realizada. É fato notório que a desarticulação do Conselho no momento da pesquisa
inviabilizava o desempenho satisfatório das atividades, mas ainda assim o histórico relatado
pelos conselheiros permitiu vislumbrar a dinâmica desenvolvida na instituição e as
dificuldades vivenciadas.
Em relação às políticas de empregabilidade, foco desta pesquisa, verificou-se que o
município não dispõe de políticas específicas neste segmento para as PcD. Entretanto, a
cidade comporta várias empresas submetidas à Lei de Cotas
7
, o que indica a existência de
PcD inseridas no mercado de trabalho, assim como a demanda das organizações em recrutar e
selecionar estas pessoas, e adaptar seu ambiente para recebê-las. Neste ínterim, há um
determinado quadro de empregabilidade de PcD no município a ser considerado segundo suas
potencialidades, demandas e dificuldades. Neste caso, mesmo sem políticas locais específicas
a serem monitoradas, o Conselho Municipal em Defesa dos Direitos das PcD deve considerar
a realidade laboral deste segmento, e propor ações que viabilizem a melhoria deste contexto.
Por fim, pode-se afirmar que o cenário atual apresenta fortes indícios de mudanças,
demonstrando que a inclusão de PcD é um movimento irreversível, porém, necessita de uma
construção coletiva para contribuir como fator determinante na consolidação das relações
democráticas de uma sociedade para todos. Para este fim, o fortalecimento da participação
social enquanto construtor e gestor de políticas públicas destinadas à empregabilidade de PcD
se faz necessário e urgente.
7
No caso, as empresas com mais de 100 empregados são as que devem reservar parte de suas vagas para Pessoas
com Deficiência.
63
Limitações do estudo
Conforme já citado anteriormente, a estruturação dos Conselhos Municipais de
Direitos da PcD seguindo diretrizes atuais – emparelhadas com a temática da inclusão social e
da gestão participativa – é tendência recente (BRASIL/CONADE, 2007). Por conseguinte, a
bibliografia sobre estas instituições é escassa, e o material encontrado é, em grande parte,
bibliografia institucional do governo como cartilhas, documentos-base de conferências, e
outros de natureza semelhante. Há de se considerar, portanto, esta escassez bibliográfica como
um fator limitador deste estudo.
Encaminhamento para novas pesquisas
A análise realizada nesta pesquisa teve como objetivo verificar de que forma a atuação
do Conselho participa na gestão de políticas públicas de empregabilidade para PcD. Desta
forma, procurou-se estabelecer tanto a empregabilidade quanto a participação social como
eixos deste trabalho, com destaque para a interface entre estes dois elementos. Na busca desta
interface, foi verificada a necessidade de conhecer de modo mais abrangente a realidade do
Conselho.
É fato que não se pretendeu com esta pesquisa construir um delineamento do “perfil”
da instituição em foco, embora um estudo deste tipo complementaria de forma relevante os
dados aqui encontrados. Neste sentido, esta pesquisa indica a necessidade da realização de
pesquisas que considerem tanto o contexto histórico destes conselhos (interno), quanto o
contexto político local (externo) de onde surgiram estas instituições. Sob esta perspectiva,
torna-se possível uma análise mais ampla, que não se restrinja apenas aos dados observáveis
na atualidade do Conselho para considerar sua dinâmica e funcionamento.
64
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TREVISAN, Andrei P; BELLEN, Hans M. Avaliação de políticas públicas: uma revisão
teórica de um campo em construção. In: Revista de Administração Pública, 42(3):529-50. Rio
de Janeiro:FGV/EBAPE, 2008.
TUNES, Elisabeth & SIMÃO, Lívia M. Sobre análise do Relato verbal. Revista Psicologia USP.
vol. 9 n. 1 São Paulo: 1998
VIZIM, Marli. Avanços e impasses nas Políticas Públicas de inclusão: o centro de atenção à
inclusão social de Diadema. [Tese de Doutorado do Programa de Pós-graduação em Educação.]
Faculdade de Educação da Universidade de São Paulo. 2009.
VYGOTSKY, Lev S. Formação social da mente. São Paulo: Martins Fontes, 1984.
WERNECK, Claudia. Ninguém mais vai ser bonzinho na sociedade inclusiva. Rio de Janeiro:
WVA, 2000.
ZICCARDI, Alicia. Espacios e instrumentos de participación ciudadana para lãs políticas sociales
del âmbito local. In: ______ (Org.). Participación ciudadana y políticas sociales del âmbito
local. México (DF): IIS/Comecso/Indesol, 2004.
71
ANEXO I – Parecer 070/2010 da Comissão de Ética em Pesquisa da UERJ
72
ANEXO II – Termo de Compromisso Institucional
Ao Exm° Sr. XXX
CONDUZ – Conselho Municipal da Pessoa com Deficiência de XXX
Sr.
Sou mestranda do Programa de Pós-Graduação em Políticas Públicas e Formação
Humana (PPFH) da Universidade do Estado do Rio de Janeiro e estou coletando dados para
minha dissertação de mestrado que tem como objetivo analisar a participação social, do
Conselho Municipal da Pessoa com Deficiência de XXX, na gestão de políticas públicas para
a empregabilidade de pessoas com deficiência.
Nesse sentido, pela presente, solicito autorização desse Conselho, para realizar
entrevistas com um grupo de conselheiros que se disponham a colaborar no projeto. Caso
concorde, selecionaremos um grupo composto de 06 pessoas. Vale ressaltar que as entrevistas
serão individuais.
Solicito ainda que a coleta de dados da pesquisa seja realizada na própria sede do
CONDUZ, situado à Avenida Alberto Braune, 223, antiga Rodoviária Leopoldina, Centro –
XXX.
Desde já, agradeço sua acolhida.
Cordialmente,
__________________________
Vanessa Siqueira Manhães Data: __/__/__
__________________________
Presidente do Conselho Municipal da Pessoa com deficiência de XXX.
73
ANEXO III – Termo de Consentimento Livre e Esclarecido
Estudo sobre a participação social na gestão de políticas públicas para a empregabilidade de
pessoas com deficiência
Sou Vanessa Siqueira Manhães, aluna do PPFH (Programa de Pós-graduação em
Políticas Públicas e Formação Humana) da UERJ, e estou coletando dados para minha
dissertação de mestrado que tem como objetivo analisar a participação social do Conselho
Municipal da Pessoa com Deficiência (PcD) de XXX, na gestão de políticas públicas para a
empregabilidade de pessoas com deficiência. Ressalto que a realização deste estudo traz como
benefício e justifica-se pelo fato dos resultados da análise das ações deste Conselho apontar
indicadores que servirão de fundamento na proposição de estratégias voltadas para o processo
de inclusão da pessoa com deficiência no mundo do trabalho.
O procedimento da pesquisa consistirá na realização de uma entrevista inicial,
versando sobre algumas questões relativas às ações do Conselho Municipal de PcD no que se
refere às políticas públicas de empregabilidade para esta população no município, e outra de
retorno em que será apresentada a transcrição da entrevista anterior e efetuados os devidos
esclarecimentos. Ambas as entrevistas serão individuais, gravadas e com duração aproximada
de 30 minutos.
Declaro que a participação nesta pesquisa:
- não envolverá desconfortos e riscos; - é livre, tendo o participante pleno direito de recusar a participar ou retirar seu
consentimento, em qualquer fase da pesquisa, sem consequência alguma; - é sigilosa, sendo assegurada a privacidade dos
sujeitos e o anonimato das informações;
Informo ainda que:
- garanto os esclarecimentos, antes e durante o desenvolvimento da pesquisa, sobre a metodologia utilizada; - os dados da
pesquisa podem vir a ser publicados e divulgados, desde que garantido o sigilo e o anonimato do participante e das
informações obtidas; - as despesas decorrentes da participação na pesquisa, se existirem, serão ressarcidas por mim; - os
eventuais danos decorrentes da pesquisa serão devidamente indenizados;
Caso decida colaborar, deverá antes, assinar este termo. Qualquer dúvida entre em
contato comigo através do telefone (22) 98259402 e email [email protected].
Caso
você tenha dificuldade em entrar em contato com o pesquisador responsável, comunique o fato à Comissão de Ética em
Pesquisa da UERJ: Rua São Francisco Xavier, 524, sala 3018, bloco E, 3º andar, - Maracanã - Rio de Janeiro, RJ, e-mail:
[email protected] - Telefone: (021) 2334-2180.
74
Desde já, agradeço sua valiosa colaboração.
____________________________________
Vanessa Siqueira Manhães
Li, e estou de acordo com as informações declaradas acima.
___________________________________________________________________________
Participante da pesquisa
Data: / /2010
75
ANEXO IV – Roteiro de entrevista semi-estruturada
IDENTIFICAÇÃO
Sexo
Escolaridade
Profissão
Possui alguma deficiência? Que tipo?
ROTEIRO DE ENTREVISTA
1. Com suas palavras, você/senhor/senhora pode me dizer o que é o Conselho Municipal de
Pessoas com Deficiência?
2. Para que serve o Conselho Municipal de Pessoas com Deficiência?
3. Fale sobre a rotina de trabalho dos conselheiros? Como eles atuam?Como deveriam atuar?
4. Quem pode ser conselheiro? E por quanto tempo?
5. Você é capaz de listar as ações do Conselho em relação à colocação da pessoa com
deficiência no mercado de trabalho?
6. Qual a opinião atual das pessoas com deficiência, relativamente às ações do Conselho
Municipal de Pessoas com Deficiência na comunidade?
7. O Conselho costuma acompanhar os efeitos das suas próprias ações na comunidade?
8. Como você se sente como integrante desse Conselho?
Muito obrigada pela sua valiosa colaboração. Voltarei com a entrevista transcrita.
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