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UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS
FACULDADE DE CIÊNCIAS ECONÔMICAS
DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS CONTÁBEIS
CENTRO DE PÓS-GRADUAÇÃO E PESQUISAS EM
CONTABILIDADE E CONTROLADORIA
NEIVA ANDRADE CAIRES
ANÁLISE DAS NORMAS CONTÁBEIS PARA CONTRATOS
DE PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS NO BRASIL
BELO HORIZONTE
2010
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NEIVA ANDRADE CAIRES
ANÁLISE DAS NORMAS CONTÁBEIS PARA CONTRATOS DE
PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS NO BRASIL
Dissertação apresentada ao Centro de Pós-
Graduação e Pesquisas em Contabilidade e
Controladoria (CEPCON), da Faculdade de
Ciências Econômicas (FACE) da Universidade
Federal de Minas Gerais (UFMG), como
requisito parcial para a obtenção do título de
Mestre em Contabilidade e Controladoria.
Área de concentração: Contabilidade Financeira
Orientador: Prof. Antônio Artur de Souza, Ph.D.
BELO HORIZONTE
2010
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Dedico:
Aos meus pais,
aos meus filhos e ao meu marido.
AGRADECIMENTOS
À Deus, fonte de vida e luz.
Aos meus pais, Eloy e Lenir, pelo apoio e incentivo durante todos os anos da minha
vida. Eles sabem da importância de mais essa etapa para mim.
Aos meus filhos, Guilherme e Luiza, que souberam tolerar os momentos de ausência
e até impaciência. Meu desejo é ser um bom exemplo para eles.
Ao meu marido, Milton, que sempre esteve ao meu lado, com seu carinho e
compreensão.
Ao meu orientador, professor Antônio Artur, que acreditou no projeto e me incentivou
na pesquisa.
Aos colegas de curso pela amizade.
A todos que colaboraram para a realização desta pesquisa.
RESUMO
As Parcerias Público-Privadas (PPPs) são contratos administrativos entre a União,
Estados ou Municípios e um Particular com o objetivo de viabilizar projetos de
infraestrutura e melhorar a qualidade e a eficiência na prestação de serviços
públicos. Consideradas como uma nova ferramenta para o desenvolvimento do
Estado, as PPPs carecem de contabilização e prestação de contas transparentes e
tempestivas que lhe garantam legitimidade. Contudo, apesar das Leis Federal e
Estaduais que versam sobre a normatização das PPPs e das Portarias que dispõem
sobre a contabilização de projetos PPPs, verifica-se que a legislação brasileira é
ainda incipiente e o conhecimento dos profissionais acerca do assunto ainda é
prematuro. Nesse contexto, esta pesquisa teve como objetivo analisar, em termos de
clareza e aplicabilidade prática para o setor público, as normas contábeis brasileiras
que regem sobre o estabelecimento de contratos de PPP, assim como identificar, a
partir de dois estudos de caso, as dificuldades enfrentadas pelos profissionais
contábeis da área pública na contabilização de projetos de PPP. Em se tratando dos
estudos de caso, os dados foram coletados por meio de entrevistas, pesquisa
documental e observação não participante e, então, examinados por meio de análise
de conteúdo e triangulação. Concluiu-se que as normas contábeis para os contratos
PPPs não são claras, prejudicando o registro e evidenciação contábil, além de
promover dificuldades para os profissionais da área no momento da contabilização
dos contratos.
Palavras-chave: Parceria Público Privada; Contabilização, Contratos.
ABSTRACT
Public-Private Partnerships (PPPs) are administrative contracts between the public
and the private sectors aiming at delivering infrastructure projects and improving
quality and efficiency in service rendering. Deemed as a new tool for the State
development, PPPs need transparent and timing accounting and accountability to
assure their legitimacy. However, despite Federal and State Acts on PPP regulation
and specific Directives on project accounting, both the Brazilian law and the
accounting professionals’ body of knowledge on the issue are still very immature.
Against this background, this thesis aims at analyzing issues of transparency and
applicability of the Brazilian accounting norms as well as investigating two case
studies to identify difficulties faced by public accounting professionals while dealing
with PPP projects. For the case studies, data were collected through interviews,
document research and observations, and then examined through content analysis
and triangulation processes. The results suggest that the PPP accounting norms are
not very clear, preventing an accurate accounting and thus bringing difficulties to the
accounting professionals.
Keywords: Public-Private Partnership; Accounting; Contracts.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
FIGURA 1: Fases da Elaboração das NBCASP Convergidas...................................46
FIGURA 2: Envolvimento da Contabilidade na Administração Pública .....................48
FIGURA 3: Novo Modelo de Contabilidade Pública..................................................56
FIGURA 4: Garantia da PPP MG-050.....................................................................102
FIGURA 5: Relatório de Gestão Fiscal – Dívida Contratual de PPP.......................112
FIGURA 6: Relatório Resumido de Execução Orçamentária – Despesas de PPP.113
FIGURA 7: Relatório Resumido da Execução Orçamentária – Despesas de PPP
(parte II)...................................................................................................................113
FIGURA 8: Relatório Resumido da Execução Orçamentária – Orçamento Fiscal..115
FIGURA 9: Tabela 41 – Ativo Compensado............................................................115
LISTA DE QUADROS
QUADRO 1: Organização da Dissertação.................................................................23
QUADRO 2: Estrutura da Dissertação ......................................................................24
QUADRO 3: PPPs no Canadá..................................................................................32
QUADRO 4: PPPs nos Estados Unidos....................................................................33
QUADRO 5: Leis Estaduais de PPPs........................................................................35
QUADRO 6: PPPs em andamento no Brasil.............................................................41
QUADRO 7: Normas Nacionais Aplicadas ao Setor Público e Relacionadas às PPPs
..................................................................................................................................52
QUADRO 8: Matriz Categorizada de Fatores de Risco em Projetos de PPP............65
QUADRO 9: Relação dos Entrevistados...................................................................93
QUADRO 10: Roteiro de Perguntas e Respectivos Objetivos
Específicos para a Condução das Entrevistas Semiestruturadas.............................94
QUADRO 11: Síntese dos Resultados....................................................................125
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ASB – Accounting Standards Board
BACEN – Banco Central do Brasil
BDMG – Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais
BBO – Buy / Build / Operate
BDO – Buils / Develop / Operate
BID – Banco Interamericano de Desenvolvimento
BIRD – Banco Mundial
BNDES – Banco Nacional de Desenvolvimento Social
BOO – Build / Own / Operate
BOOT – Build / Own / Operate / Transfer
BOT – Build / Operate / Transfer
CC – Código Civil
CCPPP – Conselho Canadense para Parcerias Público-Privadas
CE – Comissão Europeia
CFC – Conselho Federal de Contabilidade
CGP – Conselho Gestor de Parceria Público-Privada
CGPE – Conselho Gestor do Programa Estadual de Parcerias Público-Privadas
CODEMIG – Companhia de Desenvolvimento de Minas Gerais
DB – Design / Build
DBFO – Design / Build / Finance / Operate
DBM – Design / Build / Maintan
BDOT – Design / Build / Operate / Transfer
DER – Departamento de Estradas e Rodagem
EUA – Estados Unidos da América
EUROSTAT – Gabinete Estatístico da Comissão Europeia
FGP – Fundo Garantidor das Parcerias Público-Privadas
FMI – Fundo Monetário Internacional
GASB – Governmental Accounting Standards Boards
GPA – Gestores Prisionais Associados
IASB – Institute Accounting Standards Boards
IFRIC – International Financial Reporting Interpretations Committe
IDH – Índice de Desenvolvimento Humano
IPSAS – International Public Sector Accounting Standards
9
LDO – Lease / Develop / Operate
LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal
MP – Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
NBC – T – Normas Brasileiras de Contabilidade – Técnica
NBCASP – Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público
OLACEFS – Organización Latino Americana y Del Caribe de Entidades
Fiscalizadoras Superiores
ONU – Organização das Nações Unidas
O & M – Operation & Maintenance Contract
PFI – Private Finance Initiative
PPP – Parceria Público-Privada
PPPs – Parcerias Público-Privadas
SEDS – Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social
SEF – Secretaria de Estado da Fazenda
SPE – Sociedade de Propósito Específico
SETOP – Secretaria de Estado de Transportes e Obras Públicas
STN – Secretaria do Tesouro Nacional
TCE – Tribunal de Contas do Estado
TCE-MG – Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais
TCU – Tribunal de Contas da União
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO................................................................................................................... 13
1.1 Tema e Problema.......................................................................................................... 13
1.2 Justificativa e Relevância.............................................................................................. 17
1.3 OBJETIVOS.................................................................................................................. 20
1.3.1 Objetivo Geral............................................................................................................ 20
1.3.2 Objetivos Específicos ................................................................................................ 20
1.4 Organização e Estrutura da Dissertação ......................................................................... 21
2 ASPECTOS GERAIS DAS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS....................................... 25
2.1 Introdução..................................................................................................................... 25
2.2 A Necessidade e o Surgimento das Parcerias Público-Privadas ................................... 25
2.3 As Parcerias Público-Privadas no Mundo...................................................................... 29
2.3.1 Reino Unido............................................................................................................... 30
2.3.2 África do Sul.............................................................................................................. 31
2.3.3 Canadá...................................................................................................................... 31
2.3.4 Estados Unidos da América....................................................................................... 33
2.3.5 Chile.......................................................................................................................... 34
2.4 As Parcerias Público-Privadas no Brasil........................................................................ 34
2.5 A situação atual das PPPs no Brasil.............................................................................. 40
3 NORMAS CONTÁBEIS PARA AS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS........................... 44
3.1 Introdução........................................................................................................................ 44
3.2 Convergência e Transparência das Normas Contábeis................................................... 45
3.3 Normas Internacionais..................................................................................................... 49
3.4 Normas Nacionais ........................................................................................................... 52
3.4.1 Accountabillity............................................................................................................ 57
3.4.2 Sociedade de Propósito Específico (SPE) e Governança Corporativa.................... 59
3.4.3 Garantias e Riscos das PPPs................................................................................. 62
4 CONTABILIZAÇÃO DAS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS........................................ 67
4.1 Introdução........................................................................................................................ 67
4.2 Contabilização dos Ativos das PPPs ............................................................................... 67
4.3 Contabilização dos Passivos ........................................................................................... 69
4.4 Endividamento e/ou Despesa de Custeio ........................................................................ 71
4.5 Outros Pontos a Considerar na Contabilização................................................................ 75
11
5 A COORDENAÇÃO, O CONTROLE E A FISCALIZAÇÃO DAS PARCERIAS
PÚBLICO-PRIVADAS....................................................................................................... 78
5.1 Introdução........................................................................................................................ 78
5.2 Coordenação – Unidade PPP.......................................................................................... 78
5.3 Controle........................................................................................................................... 79
5.4 O Controle Externo das PPPs.......................................................................................... 80
5.5 Controle Interno das PPPs .............................................................................................. 82
5.6 O Controle Social............................................................................................................. 83
5.7 A Fiscalização das PPPs................................................................................................. 84
5.8 Fiscalização das PPPs e a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) ................................ 85
5.9 Instruções Normativas..................................................................................................... 87
6 METODOLOGIA ................................................................................................................ 89
6.1 Delineamento da Pesquisa............................................................................................ 89
6.2 Estratégia de Pesquisa.................................................................................................. 90
6.2.1 Unidade de Observação e Unidade de Análise.......................................................... 90
6.2.2 Definição do Número de Casos................................................................................. 91
6.3 Técnicas de Pesquisa para Coleta de Dados................................................................ 91
6.3.1 Pesquisa Bibliográfica ............................................................................................ 92
6.3.3 Pesquisa Documental Indireta................................................................................ 95
6.3.4 Pesquisa em Arquivo.............................................................................................. 95
6.4 Análise dos Dados......................................................................................................... 95
6.5 Limitações Metodológicas ............................................................................................. 97
7 DESCRIÇÃO DOS CASOS E APRESENTAÇÃO DOS DADOS ....................................... 98
7.1 Introdução........................................................................................................................ 98
7.2 Caso da PPP MG-50 ....................................................................................................... 98
7.2.1 Descrição .................................................................................................................. 98
7.2.2 Perspectiva Contábil................................................................................................ 100
7.2.3 Situação Contábil em 2009...................................................................................... 101
7.3 Caso do Complexo Penitenciário................................................................................... 103
7.3.1 Descrição ................................................................................................................ 103
7.3.2 Perspectiva Contábil................................................................................................ 105
7.3.3 Situação Contábil em 2009...................................................................................... 106
7.4 Demais Dados Relevantes em Relação às Normas e Contratos de PPP ...................... 106
8 ANÁLISE E INTERPRETAÇÃO DOS DADOS ................................................................ 111
8.1 Introdução...................................................................................................................... 111
8.2 MG-050 ......................................................................................................................... 111
8.2 Complexo Penitenciário................................................................................................. 114
8.3 Contexto Geral .............................................................................................................. 116
12
9 CONCLUSÃO .................................................................................................................. 118
9.1 Introdução...................................................................................................................... 118
9.2 Quanto ao Referencial Teórico...................................................................................... 118
9.3 Quanto à Metodologia.................................................................................................... 119
9.4 Quanto aos Estudos de Caso........................................................................................ 120
9.5 Quanto aos Objetivos Propostos ................................................................................... 120
9.6 Sugestões para Pesquisas Futuras............................................................................... 126
9.7 Considerações Finais .................................................................................................... 126
13
1 INTRODUÇÃO
1.1 Tema e Problema
A recente intensificação do desenvolvimento econômico, político e social em todo o
mundo tem promovido consideráveis mudanças no comportamento de diversos
setores. De um lado, a iniciativa privada vem sofrendo, por exemplo, pressões do
mercado para se adequar a anseios outrora inexistentes ou negligenciados, como a
responsabilidade social, a governança corporativa e a sustentabilidade. Do outro
lado, o setor público também sofre transformações, pois a sociedade requer, cada
vez mais, serviços de qualidade, com eficiência, responsabilidade ética e
transparência.
Considerando as demandas crescentes da sociedade, os governos têm buscado
aumentar a própria capacidade estrutural e financeira por meio da participação de
empresas privadas em esferas antes tipicamente estatais. Em outras palavras,
dadas as necessidades da sociedade em relação aos serviços públicos, a
estagnação do Estado na área de infraestrutura, assim como a baixa capacidade de
endividamento dos entes públicos advinda das limitações impostas pela Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF), a parceria do setor público com o setor privado
tornou-se uma das principais opções para ampliar os serviços ou obras de
responsabilidade do Estado.
Nessa toada, em uma iniciativa de melhor atender às demandas, a Parceria Público-
Privada se desponta como uma ferramenta para viabilizar projetos de infraestrutura
e melhorar a qualidade e a eficiência na prestação de serviços públicos. Para França
(2007), essa nova via de contratação, ainda que sujeita a críticas e adaptações
necessárias, inegavelmente constitui relevante instrumento para driblar a
insuficiência de verbas públicas na consecução de serviços à população. Mais
especificamente, por meio dessas parcerias, cria-se uma forma de crédito e
financiamento de projetos importantes para o Estado, os quais, do contrário, não
14
poderiam ser realizados por falta de dinheiro e/ou conhecimento tecnológico dentro
da máquina pública.
Conhecidas como PPPs, as Parcerias Público-Privadas correspondem a contratos
administrativos entre a União, Estados ou Municípios e o “Particular”, com vistas à
concessão de serviços públicos, realização de obras públicas e prestação de
serviços de longo prazo. Tais parcerias consistem em uma forma diferenciada de
contratação, porque envolvem, além da construção, reforma ou melhoria da
infraestrutura estatal, a manutenção dessas atividades ou serviços por um longo
prazo. Em outros termos, as PPPs representam uma alternativa viável para que o
governo, com o auxílio do setor privado, mantenha as atividades por ele próprio
tradicionalmente desempenhadas, cumprindo aqui esclarecer que essas parcerias
não substituem o investimento público, mas sim complementam a atuação do
Estado, visto que a iniciativa privada apresenta-se com a capacidade de investir e de
financiar, enquanto o setor público assegura a satisfação do interesse público por
meio da sua responsabilidade peculiar de promover o crescimento e a justiça social.
Originalmente nominadas de Private Finance Initiatives (PFI), as PPPs (do inglês,
Public-Private Partnerships) surgiram em 1992, no Reino Unido, com o objetivo de
estimular empreendimentos envolvendo os setores público e privado e, por
conseguinte, aumentar a participação do capital privado na prestação de serviços
públicos (COUTINHO; SUNDFELD, 2005). Além do Reino Unido, pioneiro no
assunto, diversos outros países adotaram a ideia das PPPs (e.g., Estados Unidos,
Alemanha, França e Portugal) e, dentre eles, tem também destaque o Brasil, onde a
incorporação desse novo modelo de financiamento para crescimento do Estado
também já é fato consumado. De acordo com Coutinho e Sundfeld (2005), nos
países desenvolvidos, especialmente na Europa (berço das PPPs), as parcerias são
resultantes de aspectos conjunturais e estruturais promovidos pela crise do Estado
de Bem-Estar Social – Welfare State. No caso brasileiro, nota-se que as PPPs
adquiriram força na missão de incrementar o deficitário estoque de infraestrutura
decorrente da debilitada capacidade de investimento por parte do Estado desde o
início da década de 80 do século passado.
15
Ante a relevância das PPPs no cenário nacional atual, foi sancionada, em 30 de
dezembro de 2004, a Lei Federal nº 11.079, que “institui normas gerais para licitação
e contratação de Parceria Público-Privada no âmbito da Administração Pública”.
Esse dispositivo expande os serviços até então legalmente concedidos pelo Poder
Público à iniciativa privada, como, por exemplo, regem a Lei nº 8.987/1995, que
dispõe sobre a concessão de serviço público, e a Lei nº 8.666/1993, que, mais
conhecida como Lei de Licitações, trata de concessões de uso de bem público,
prestações de serviços, fornecimento de produtos e construção de infraestrutura por
particulares para a Administração Pública.
Acrescenta-se que, mesmo com todo o aparato legal para a concessão de serviços e
obras públicas, a necessidade da transparência dos contratos firmados é primordial
para o sucesso e confiabilidade dos projetos. Atualmente, a sociedade tende a
cobrar do governo uma prestação de contas mais rigorosa em relação às suas
ações, haja vista os inúmeros escândalos envolvendo o setor público, como obras
superfaturadas, aquisições supérfluas e prestação de serviços desnecessários que
lesaram a população no aspecto tanto financeiro quanto moral. Nesse contexto, a
responsabilidade do governo pela prestação de contas (accountability) fomenta o
desenvolvimento do país e aumenta a credibilidade de seus atos, pois pressupõe
que o Poder Público deve ser controlado para que a gestão pública seja eficiente.
Para complementar a ainda incipiente legislação nacional acerca das PPPs e
introduzir novos mecanismos de gestão e de accountability, a Secretaria do Tesouro
Nacional (STN), expediu, em 21 de agosto de 2006, a Portaria nº 614, que
“estabelece normas gerais relativas à consolidação das contas públicas aplicáveis
aos contratos de Parceira Público-Privada, de que trata a Lei nº 11.079 de 2004”.
Essa Portaria é a base para os registros contábeis das PPPs, ou seja, os
profissionais da área devem seguir as diretrizes desse normativo para efetuarem os
lançamentos.
Nessa busca pela eficiência e transparência do setor público, um dos pontos que
carece de aprofundamento consiste na contabilização dos contratos das PPPs. As
informações divulgadas a partir desses contratos, assim como todas as demais
informações contábeis, devem ser confiáveis e oportunas, a fim de propiciar à
16
sociedade o acompanhamento e verificação da gestão pública, bem como prezar
pelo sucesso da parceria, que depende da transparência dos contratos ao longo de
toda a sua execução. É por essa razão que a presente dissertação, a partir da
análise de aspectos normativos e contábeis, busca apresentar um estudo detalhado
da forma de contabilização e divulgação dos dados das duas PPPs em andamento
no Estado de Minas Gerais e com distintas formas de contratação: (i) a MG-050,
com contrato de PPP na modalidade patrocinada, assinado em maio de 2007, e (ii) o
Complexo Penitenciário de Ribeirão das Neves, com contrato administrativo
assinado em junho de 2009.
Cumpre ressaltar que esta dissertação visa à análise da contabilização dos contratos
de PPPs sob a ótica dos entes públicos. Nesse sentido, não foram estudados a
forma de contabilização e/ou possíveis problemas relativos ao setor privado, haja
vista as especificidades de cada um dos entes.
Dada a necessidade de transparência no processo de estabelecimento de parcerias
e a evolução que as PPPs têm em função da estrutura financeira (sustentabilidade),
do baixo custo de capital e das vantagens socioeconômicas propiciadas por sua
utilização, a contabilização e a divulgação dos dados das PPPs são imprescindíveis
para a concretização dessas parcerias enquanto nova forma de se atingir o
desenvolvimento econômico e social do país. Não obstante, cumpre ressalvar que a
Lei Federal nº 11.079/2004 e a Portaria STN nº 614/2006 apresentam apenas regras
genéricas para, respectivamente, a contratação de empresas privadas pelos órgãos
públicos e estabelecimento de normas para o registro contábil e, portanto, não
contemplam as especificidades dos diferentes tipos de contratos. Por conseguinte, a
interpretação desses normativos ainda gera dúvidas e imprecisões acerca da forma
de contabilização dos contratos, de modo que, até o momento, ainda subsistem os
seguintes problemas:
“Como são entendidas, no setor público, as normas contábeis para
contratos de PPP e por que os profissionais contábeis enfrentam
dificuldades em relação à contabilização das operações dos contratos das
PPPs?”
17
Os problemas levantados fundamentam-se na adequabilidade das normas.
Observando-se a Lei nº 11.079/2004, a Portaria STN n° 614/2006 e o manual de
procedimentos contábeis para as PPPs (STN, 2008), denota-se a possibilidade de
essas normas não serem adequadas a todos os formatos de PPPs em andamento.
1.2 Justificativa e Relevância
É crescente o número de PPPs em muitos países, haja vista o represamento do
desenvolvimento socioeconômico impingido pela limitação de recursos financeiros
disponíveis e/ou pela estagnação conjuntural e estrutural do Estado. Em outros
termos, nesses contratos de parceria entre os setores público e privado, o
investimento em infraestrutura e eficiência na prestação de serviço são considerados
uma mola propulsora para o crescimento do país.
Amparadas por um arcabouço legal voltado ao controle das obras e/ou serviços
prestados pelo setor privado por meio de concessão do setor público, as PPPs no
Brasil, apesar de incipientes e com elevado grau de complexidade, já se apresentam
como uma alternativa viável no setor de infraestrutura e prestação de serviço.
Conforme será posteriormente descrito, a primeira PPP do Brasil foi estabelecida em
2005, no Estado de São Paulo, e hoje existem treze projetos em execução em todo
o país
1
, cada qual com suas peculiaridades em relação ao contrato de PPP.
Nesse contexto, considerando-se o pioneirismo do Estado de Minas Gerais na
elaboração de lei sobre as PPPs, assim como a viabilidade na obtenção de dados
neste Estado, justifica-se a análise contábil das PPPs mineiras. O projeto para a
recuperação da rodovia MG-050, com duração de 25 anos e investimentos previstos
na ordem de R$ 712 milhões, visa beneficiar aproximadamente 1.331.075
habitantes, conforme disposto tanto no Edital nº 070/2006 e respectivos anexos
2
1
Ministério do Planejamento. Disponível em: <http:/www.planejamento.gov.br/hotsites/ppp/index/htm>.
Acesso em: 20 out. 2008.
2
Unidade Parceria Público-Privada – MG. Disponível em. <http://www.ppp.mg.gov.br/pppemminas/projetos-
ppp/mg-050/arquivos-para-download>. Acesso em: 16 dez. 2009.
18
como no sítio oficial das PPPs em Minas Gerais
3
. Já o projeto do Complexo
Penitenciário de Ribeirão das Neves visa à oferta de 3.000 vagas prisionais, a partir
de um contrato com 27 anos de duração, dos quais três se destinam à construção da
obra e à realização de investimentos iniciais previstos em R$ 190 milhões, conforme
consta no Edital nº 001/2008 e respectivos anexos
4
.
Para a transparência dessas transações, é necessário que os contratos firmados
entre os parceiros público e privado sejam contabilizados com vistas a evidenciar, de
forma clara, a real movimentação dos recursos empregados no projeto.
Imprescindível para a credibilidade da parceria, tanto aos olhos dos setores público e
privado quanto aos olhos da sociedade que será direta e indiretamente beneficiada,
tal transparência precisa se pautar nas incipientes normas e regras expedidas até o
momento. A clareza na prestação do serviço público é essencial para que o Estado
seja crível, haja vista que escândalos no uso (abuso) dos recursos público tornaram
a sociedade cada vez mais desiludida e desacreditada da função do Estado
enquanto promotor do bem-estar social. Dentre os preceitos legais que visam coibir
o abuso público, incluem-se, considerando-se o tema desta dissertação: (i) a Lei
Complementar nº 101/2000, intitulada Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a qual
estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão
fiscal; (ii) os relatórios de metas e o plano de contas unificado definidos pela União; e
(iii) as diretrizes das portarias da STN, que também têm o objetivo de sistematizar a
gestão dos contratos e todos os outros aparatos legais relacionados ao tema.
Ante o conjunto de normas, ainda em estruturação, e as recentes obras e serviços
prestados a título de parceria entre os setores público e privado, os gestores, os
concessionários e os órgãos fiscalizadores e de apoio, além dos profissionais
ligados à contabilidade, ainda não definiram a melhor forma de escrituração e
evidenciação dos contratos das PPPs. Em contraponto à Inglaterra, que utiliza esse
método há quase 20 anos e já se adequou aos vários problemas que surgiram ao
longo dos contratos, o Brasil teve sua primeira obra de PPP iniciada em 2005 e
3
Unidade Parceria Público-Privada – MG. Disponível em: <http://www.ppp.mg.gov.br>. Acesso em: 16 dez.
2009.
4
Unidade Parceria Público-Privada – MG. Disponível em: <http://www.ppp.mg.gov.br/pppemminas/projetos-
ppp/complexo%20penal/edital-de-concorrencia-no-01-2008-e-anexos>. Acesso em: 06 jun. 2009.
19
ainda carece de vários ajustes para a contabilização e prestação de contas das
PPPs em andamento até o momento.
Por conseguinte, faz-se necessário estudar os procedimentos, os métodos e as
técnicas utilizadas para a contabilização dos contratos das PPPs, além de todo o
delineamento legal acerca desses contratos (e.g., manuais técnicos, plano de contas
padrão, instruções normativas e demais portarias expedidas pelos órgãos). O estudo
da contabilização dos projetos é preciso para que, tendo em vista a generalização
das normas, se consiga identificar qual a forma de contabilização mais apropriada
para os contratos de PPP, a despeito de suas especificidades.
Isso posto, esta pesquisa justifica-se por visar diagnosticar: (i) os procedimentos
atualmente utilizados na contabilização dos contratos das PPPs no Brasil, os quais
necessitam ser transparentes, e (ii) as dificuldades contábeis enfrentadas pelos
profissionais envolvidos nos projetos de PPP. Adiciona-se a essa perspectiva a
potencialidade (i) tanto de desenvolvimento de ajustes que poderiam ser feitos nas
normas contábeis em vigor, a fim de atender ao maior número de contratos de PPP,
(ii) quanto de contribuição para o avanço do conhecimento sobre divulgação
financeira de PPPs.
Em termos gerais, como se pode depreender das referidas matérias e de vasta
literatura na área, o tema das PPPs se apresenta como uma das questões mais
relevantes dentro dos novos rumos da gestão pública, que almeja a busca
continuada pela qualificação, eficiência, eficácia e transparência. A qualidade do
setor público passa pela cobrança da sociedade, e, nesse sentido, conforme salienta
Osório (2005), o discurso de busca de resultados, planejamento estratégico,
economicidade, eficiência e eficácia vêm contaminando todas as instituições
públicas, as quais invariavelmente estão aprofundando o intercâmbio com a iniciativa
privada e com as entidades públicas não estatais.
20
1.3 OBJETIVOS
1.3.1 Objetivo Geral
O objetivo geral desta dissertação é analisar, em termos de clareza e aplicabilidade
prática, para o setor público, as normas contábeis brasileiras que regem sobre o
estabelecimento de contratos de PPP, assim como identificar, a partir de dois
estudos de caso, por que os profissionais contábeis enfrentam dificuldades na
contabilização de projetos de PPP.
1.3.2 Objetivos Específicos
De modo a atingir o objetivo geral, valendo-se das leis, normativos e estudos de
caso de duas PPPs mineiras (i.e., exploração da MG-050 e construção e gestão do
Complexo Penitenciário do Estado de Minas Gerais), os objetivos específicos deste
trabalho compreendem:
a) Descrever e examinar as normas contábeis públicas brasileiras vigentes em
relação à celebração de contratos de PPP;
b) Descrever a forma como estão sendo divulgadas as informações contábeis
sobre os contratos de PPP em andamento;
c) Identificar possíveis deficiências e limitações nas divulgações contábeis das
PPPs;
d) Identificar e descrever as dificuldades enfrentadas pelos profissionais da
contabilidade governamental quando da aplicação de normas contábeis
específicas para contratos de PPP;
e) Discutir e analisar se essas dificuldades prejudicam a contabilização dos
contratos das PPPs;
21
De maneira a complementar o objetivo geral, apontam-se e discutem-se, ao longo
deste trabalho, algumas diferenças entre as normas brasileiras e as normas
internacionais para os contratos de PPP, sendo apresentadas sugestões de ajustes
que poderiam ser feitos nas normas contábeis nacionais.
1.4 Organização e Estrutura da Dissertação
Esta dissertação organiza-se em nove capítulos, além das Referências
Bibliográficas: Introdução, Aspectos Gerais das PPPs, Normas Contábeis para as
PPPs, Contabilização das PPPs, Controle e Fiscalização das PPPs, Metodologia,
Descrição dos Casos e Apresentação dos Dados, Análise e Interpretação dos Dados
e Conclusão.
O capítulo introdutório inclui o tema, o problema, a justificativa, a relevância e os
objetivos da pesquisa. Além de se delinear um panorama geral das PPPs, apontam-
se (i) a necessidade desse instituto para o desenvolvimento do país no setor de
infraestrutura, (ii) a relevância tanto social quanto financeira desse tipo de parceria
para a nova gestão pública e para a sociedade, bem como (iii) a dificuldade de
contabilização dos contratos de PPP, contabilização esta que constitui o foco da
pesquisa em tela.
O segundo capítulo introduz a fundamentação teórica pertinente às PPPs, um
instituto novo no Brasil e relativamente recente em outros países. Esse capítulo, cuja
finalidade é apresentar a base de conhecimento teórico e prático acerca das PPPs,
faz um levantamento geral da bibliografia nacional e estrangeira sobre o assunto,
além de sucintamente descrever pesquisas sobre os projetos em andamento no
país.
O terceiro capítulo trata das normas contábeis para as PPPs. Esse capítulo tem o
objetivo de mostrar a evolução dos normativos para a contabilização das PPPs, o
que é feito para as normas contábeis tanto nacionais quanto internacionais.
22
O quarto capítulo discorre sobre a contabilização das PPPs propriamente dita e tem
a finalidade de apresentar a aplicação prática da contabilidade dos contratos. Nesse
capítulo, explicita-se como os normativos sugerem a forma de contabilização das
PPPs no Brasil.
O quinto capítulo aborda os estágios de controle e fiscalização das PPPs no Brasil.
A finalidade desse capítulo é apontar o efeito dessas duas etapas no desempenho
das PPPs, bem como elencar as formas de controle existentes e as medidas que
estão sendo tomadas para a concretização dessas etapas.
O sexto capítulo aborda a metodologia aplicada à pesquisa. Arrolam-se, nesse
capítulo, as estratégias e técnicas de pesquisa utilizadas para coleta e tratamento
dos dados.
O sétimo capítulo apresenta os casos estudados e os dados coletados por meio de
entrevistas, pesquisa documental e observação não participante. Descrevem-se,
nesse capítulo, os dois únicos projetos de PPP em Minas Gerais, os quais serviram
de estudo de caso para verificação da adequação da fundamentação teórica contábil
e para problematização em relação à contabilização dos projetos.
O oitavo capítulo apresenta a análise e interpretação dos dados obtidos ao longo da
pesquisa. Tece-se ainda uma reflexão geral acerca da teoria e da prática contábil
verificada nos contratos de PPP estudados.
O nono e último capítulo aborda as conclusões encontradas em cada um dos
capítulos precedentes, principalmente aquelas relacionadas aos objetivos
específicos desta pesquisa. Finaliza-se esse capítulo com as sugestões e
recomendações para pesquisas futuras.
O Quadro 1, a seguir, sumariza a estrutura desta dissertação.
23
QUADRO 1: Organização da Dissertação
CAPÍTULO TÍTULO CONTEÚDO
1 Introdução
Tema e problema da pesquisa; justificativa e
relevância; objetivos da pesquisa;
organização e estrutura da dissertação.
2 Aspectos Gerais das PPPs
Necessidade e surgimento das PPPs;
as PPPs no mundo; as PPPs no Brasil;
a situação atual das PPPs.
3
Normas Contábeis para as
PPPs
Convergência e transparência das normas
contábeis; normas internacionais;
normas nacionais.
4 Contabilização das PPPs
Contabilização dos ativos das PPPs;
contabilização dos passivos das PPPs;
endividamento do Estado.
5
Controle e Fiscalização
das PPPs
Controle externo das PPPs; controle interno
das PPPs; controle social; fiscalização das
PPPs; Lei de Responsabilidade Fiscal;
instruções normativas, Unidade PPP.
6
Descrição dos casos e
apresentação dos dados
MG-050; Complexo Penitenciário; execução
dos projetos.
7 Metodologia
Delineamento da pesquisa; técnicas de coleta
de dados; técnicas de análise de dados;
limitações metodológicas.
8
Análise e Interpretação
dos Dados
Análise dos dados.
9 Conclusão Conclusões da pesquisa.
Fonte: elaborado pela própria autora.
Por fim, cumpre salientar que, a partir do problema de pesquisa e dos objetivos
específicos propostos, foram elaboradas perguntas de pesquisa e identificados os
procedimentos de coleta e análise de dados pertinentes (cf. Quadro 2).
24
QUADRO 2: Estrutura da Dissertação
Objetivos Específicos Perguntas de Pesquisa
Técnicas de Coleta de
Dados
Técnicas de análise
de dados
√ Quais as normas
contábeis utilizadas nos
contratos de PPP?
√
Essas normas são claras e
adequadas para todos os
contratos?
√ Quais as fontes de
divulgação de informação
dos contratos?
√ Como está sendo feita
essa divulgação?
√ Na prática, as normas
contábeis atendem às
necessidades dos
profissionais em relação aos
contratos de PPP?
√ Quais são os aspectos
positivos e negativos das
normas contábeis para
esses contratos?
√
Quais são as principais
dificuldades encontradas
pelos profissionais em
relação às normas
contábeis?
√
As normas são claras para
esses profissionais?
Discutir e analisar se essas
dificuldades prejudicam a
contabilização dos contratos
das PPPs
√ Como os profissionais
contábeis estão enfrentando
os problemas?
Estudo de caso (entrevista,
observação não participante,
pesquisa documental)
Análise de conteúdo.
Problema de Pesquisa
: Como são entendidas as normas contábeis para contratos de PPPs e por que os
profissionais contábeis da área pública enfrentam dificuldades em relação à contabilização das operações dos
contratos das PPPs?
Objetivo Geral
: Analisar, em termos de clareza e aplicabilidade prática, as normas contábeis brasileiras que
regem sobre o estabelecimento de contratos de PPP e identificar por que os profissionais contábeis da área
pública enfrentam dificuldades na contabilização das PPPs.
Descrever e examinar as
normas contábeis públicas
brasileiras vigentes em
relação à celebração de
contratos de PPP
Dados secundários
coletadas na Internet (sítios
do governo federal e
estadual). Pesquisa
bibliográfica. Estudo de
Caso (entrevista,
observação não participante,
pesquisa documental).
Análise documental.
Análise de conteúdo.
Identificar e descrever as
dificuldades enfrentadas
pelos profissionais da
contabilidade governamental
quando da aplicação de
normas contábeis
específicas para contratos
de PPP
Estudo de caso (entrevista,
observação não participante,
pesquisa documental).
Análise de conteúdo.
Descrever a forma como
estão sendo divulgadas as
informações contábeis
públicas sobre os contratos
de PPP em andamento.
Dados secundários
coletadas na Internet (sítios
do governo federal e
estadual). Pesquisa
bibliográfica. Estudo de
Caso (entrevista,
observação não participante,
pesquisa documental).
Análise documental.
Análise de conteúdo.
Identificar possíveis
deficiências e limitações nas
divulgações contábeis das
PPPs
Dados secundários
coletadas na Internet (sítios
do governo federal e
estadual). Pesquisa
bibliográfica. Estudo de
Caso (entrevista,
observação não participante,
pesquisa documental)
Análise documental.
Análise de conteúdo.
2 ASPECTOS GERAIS DAS PARCERIAS PÚBLICO-
PRIVADAS
2.1 Introdução
É somente em concerto com outros “indivíduos” que a sociedade pode encontrar
meios de enfrentar privações e satisfazer as necessidades públicas (BALEEIRO,
2006). Essa é uma das razões que justifica a união do setor público com o setor
privado como mecanismo para atender às demandas latentes da sociedade. Dentre
as formas de união, as PPPs têm se apresentado como um instituto eficaz para
atender aos anseios da sociedade, dentro das possibilidades do setor público e com
a eficiência do setor privado.
Isso posto, este capítulo apresenta o referencial teórico e prático das PPPs no
contexto internacional e nacional e aponta as características dos projetos hoje em
andamento no Brasil.
2.2 A Necessidade e o Surgimento das Parcerias Público-Privadas
O Estado, ao longo dos tempos, apresenta limitações de ordem estrutural, financeira
e/ou orçamentária para prestar serviços públicos de qualidade e com eficiência.
De acordo com Poltronieri (2005), essa limitação tem raiz sobretudo nas políticas
sociais equivocadas que o Estado implementa e nos erros e abusos na gestão dos
recursos públicos, como financiamentos e subsídios a grandes empreendimentos da
iniciativa privada ou pública, os quais não geram qualquer benefício direto aos
interesses da maioria da população.
26
Para Monteiro e Sundfeld (2005), a escassez de recursos públicos para fazer frente
a projetos estruturantes em áreas essenciais é, em geral, um fenômeno mundial que
vem sendo tomado como razão para o desenvolvimento de novas formas de
relacionamento entre o setor público e o setor privado. Cientes de suas limitações
orçamentárias e sem capacidade fiscal para realizar investimentos em áreas de
grande interesse público e social, os governos de diversos países têm buscado
novos mecanismos jurídicos que permitam uma participação privada mais ativa
nessas áreas.
Nesse contexto de restrições financeira, orçamentária e fiscal e de concomitante
responsabilidade estatal pelo atendimento às necessidades da sociedade em
relação a serviços públicos essenciais, surgiram as Parcerias Público-Privadas, que
correspondem a um contrato organizacional, de longo prazo de duração, por meio
do qual se atribui a um sujeito privado o dever de executar obra pública e/ou prestar
serviço público (JUSTEN FILHO, 2005). Consoante Souto (2005), os contratos das
PPPs apresentam-se como uma técnica de associação do capital público ao
gerenciamento privado, de modo tal que o Poder Público tenha a possibilidade de
expandir sua capacidade de investimento e, dessarte, oferecer obras de
infraestrutura, melhoria e expansão de serviços públicos, de forma mais rápida e
com qualidade e eficiência.
Poltronieri (2005) aponta que, historicamente, a parceria entre o setor público e o
setor privado se transformou em uma alternativa de enfrentamento às mais diversas
situações socioeconômicas dos Estados Democráticos de Direito. Tal apontamento
encontra respaldo na concepção do próprio Ministério do Planejamento e Orçamento
(MP, 2005), segundo o qual, nos últimos anos, o setor público de diversos países,
premido pela necessidade de viabilizar investimentos em contexto de restrição fiscal,
encontrou nos arranjos de PPPs um mecanismo eficiente de provisão de serviços
públicos.
Coutinho e Sundfeld (2005) afirmam que, do ponto de vista histórico, é difícil precisar
o momento da “gênese” da PPP, mas parcerias e empreendimentos envolvendo o
Poder Público e capitais privados ocorrem desde a década de 90 do século
passado. Apesar de esse tipo de parceria ser uma inovação no Brasil (STN, 2004),
27
diversos países, como o Reino Unido, Portugal, a Alemanha, a Espanha, a Finlândia,
a Grécia, a Itália e os Estados Unidos, vêm adotando e desenvolvendo projetos de
PPPs que, desde 1992, têm experimentado diferentes graus de intensidade e
sucesso.
O Reino Unido foi o pioneiro na institucionalização financeira e jurídica dos contratos
entre parceiros público e privado. Conforme discorrem Coutinho e Sundfeld (2005),
as PPPs naquele país foram adotadas em conjunto com as privatizações e
terceirizações advindas com a nova gestão pública e são o produto de uma ideologia
segundo a qual o governo passou a ver no setor privado um parceiro imprescindível
para a implementação e a manutenção de serviços públicos voltados para o bem-
estar social. Nascida em 1992 e fonte de inspiração para iniciativas em muitos outros
países, a versão inglesa das PPPs, a Private Finance Initiative (PFI), é a mais longa
experiência desse tipo de contrato que estimula empreendimentos conjuntos dos
setores público e privado e vem proporcionando resultados satisfatórios em relação
à eficiência na administração e à redução de custos para o governo.
Na América Latina, o Chile e o México foram os pioneiros no uso das PPPs para a
provisão de infraestrutura e serviços públicos. Nos países em desenvolvimento, o
ganho de eficiência advindo dos projetos das PPPs deve ser considerado de grande
importância, já que o envolvimento do setor privado em projetos públicos,
incentivados pelo governo, transcende as situações de crises fiscais recorrentes e a
necessidade de novos investimentos para atender às demandas da sociedade.
No Brasil, as PPPs originaram-se a partir do Projeto de Lei nº 2.546/2003, pelo qual
o Poder Executivo propôs a instituição de normas gerais para a licitação e
contratação de Parcerias Público-Privadas (PPP) no âmbito da Administração
Pública. Na Câmara dos Deputados, o projeto original foi convertido no Projeto de
Lei nº 10/2004, que, após parecer do Senado e nova aprovação da Câmara, veio a
ser convertido na Lei nº 11.079 de 31 de dezembro de 2004.
Além disso, consoante citado anteriormente, compete salientar que, tanto no cenário
mundial quanto no Brasil, os contratos de parcerias entre os setores público e
privado não são recentes. Como destaca Pietro (2005), a atividade da Administração
28
Pública pode ser exercida diretamente, por meio de seus órgãos, ou indiretamente,
por meio de transferência de atribuições a outras pessoas, físicas ou jurídicas,
públicas ou privadas. Essa segunda possibilidade corresponde à descentralização
administrativa, a qual supõe a transferência de uma atividade própria da
Administração Pública a terceiros.
Para Souto (2005) e Câmara e Sundfeld (2005), a ideia de parcerias entre o setor
público e o setor privado tem se desenvolvido cada vez mais. À medida que o
Estado foi aumentando sua atuação junto ao campo social e econômico, tornou-se
necessário encontrar novas formas de gestão do serviço público, momento em que
surgiu a figura da concessão a empresas privadas. As concessões no Brasil são
disciplinadas pela Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, que dispõe sobre o
regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos, previsto no art.
175 da Constituição Federal, e pela Lei nº 9.074, de 7 de julho de 1995, que
estabelece normas para outorga e prorrogação das concessões e permissões de
serviços públicos.
Concessão é um contrato administrativo por meio do qual o Poder Público transfere
a outrem o direito de explorar – durante um dado período de tempo, em seu nome
(outrem) e por própria conta e risco, mediante remuneração paga pelos beneficiários
da obra ou em decorrência da exploração dos serviços – determinadas atividades
econômicas de interesse ou utilidade pública (DI PIETRO, 2005). Com o mesmo
efeito, na Lei nº 8.987/1995 (Lei das Concessões), esse instituto corresponde à
delegação da prestação de um serviço público, feita pelo poder concedente
(Estado), mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou
consórcio de empresas que demonstre capacidade para desempenho dessa
atividade por prazo determinado e própria conta e risco.
Permissão, por sua vez, corresponde a um ato administrativo unilateral,
discricionário e precário, gratuito ou oneroso, pelo qual a Administração Pública
faculta a um particular a execução de um serviço público ou a utilização privativa de
um bem público (DI PIETRO, 2005). De forma similar, a Lei nº 8.987/1995 define
permissão como a delegação – a título precário, mediante licitação – da prestação
de um dado serviço público que é feita pelo poder concedente à pessoa física ou
29
jurídica que demonstre capacidade para desempenho desse serviço por própria
conta e risco.
Consoante Di Pietro (2005), existe também a autorização de serviço público, a qual
designa o ato unilateral e discricionário pelo qual a Administração Pública, a título
precário, faculta a um particular o desempenho de atividade material, a prática de
ato, o uso privativo de bem público ou a exploração de serviço público, os quais,
sem o consentimento público, seriam legalmente proibidos. Essa autorização de
serviço público está prevista no art. 21 da CF/1988, o qual não a define
objetivamente, mas a apresenta como uma forma por meio da qual a União pode
firmar contrato com um ente privado.
Depreende-se, portanto, que a união do setor público com o setor privado no Brasil é
uma fórmula que vem sendo utilizada há mais tempo. Todavia, algumas
características dos contratos de PPP são singulares, como a imposição legal de
valores e período mínimos para a contratação. Além disso, como apontam Câmara e
Sundfel (2005), ainda não houve adoção plena desse método em qualquer parte do
mundo, sendo a PPP mais uma alternativa ou instrumento posto à disposição da
Administração Pública e a ser implementado de acordo com as características
próprias de cada projeto.
2.3 As Parcerias Público-Privadas no Mundo
Em diversos países, as PPPs têm servido como meio de implementação de projetos
de investimentos em diferentes campos. Franco (2007), após a realização de um
paralelo entre os conceitos internacionais de Public-Private Partnership descritos
pela Comissão Europeia (CE), pelo Fundo Monetário Nacional (FMI), pela
Organização das Nações Unidas (ONU) e pela EUROSTAT (Statistical Office of the
European Communities), identificou que a definição dessa expressão engloba
concessões em geral (que requerem ou não aporte de recursos públicos),
sociedades de economia mista, joint ventures, franquias, terceirização e até mesmo
30
privatizações. Segundo o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
5
, o termo
PPP encontrado na literatura internacional deve ser lido com cautela e como
sinônimo de “Parcerias na Administração”, que, no Brasil, corresponde a um
conceito amplo que engloba institutos como privatização, permissão, concessão em
geral, franquia, terceirização, convênios, termos de parceria e contrato de gestão.
O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, fundamentando a utilização das
PPPs, apresentou conceitos e características que alguns países conferem a esse
instituto quando o empregam como um recurso para o investimento em
infraestrutura. Esses conceitos estão em consonância com aqueles definidos pela
CE, FMI, ONU e EUROSTAT e são apresentados, a seguir, em relação a cinco
países, a fim de exemplificação, escolhidos devido acessibilidade das informações.
2.3.1 Reino Unido
No Reino Unido,
6
uma Parceira Público-Privada tem, para o setor público, a missão
de apoiar, implementar e agilizar projetos de renovação de infraestrutura, serviços
públicos de alta qualidade e uso eficiente de ativos públicos por sociedades
melhores e mais fortes entre os setores públicos e privados. O que predomina na
experiência britânica são os projetos na área social, a exemplo da construção de
hospitais e de grande número de escolas, havendo também destaque para os
setores de saúde e defesa. Além disso, compete apontar que há, no cenário
britânico, três tipos de projetos referentes às PFIs, precursoras das PPPs, quais
sejam: (i) free standing, nos quais os custos são recuperados por meio da cobrança
de taxas aos usuários; (ii) joint ventures, nas quais os entes público e privado
participam conjuntamente, mas o setor privado controla os procedimentos e toma as
decisões; e (iii) projetos envolvendo serviços vendidos ao setor público (COUTINHO;
SUNFELD, 2005).
5
Ministério do Planejamento. Disponível em: <http://www.planejamento.gov.br/hotsites/ppp/conteudo/
Experiencia_Internacional/index.htm>. Acesso em: 20 out. 2008.
6
Partnerships UK. Disponível em: <http://www.partnershipsuk.org.uk>. Acesso em: 10 mar. 2009.
31
2.3.2 África do Sul
Na África do Sul,
7
a lei define PPP como um contrato entre um ente público e uma
empresa privada, sendo que o setor privado assume o risco financeiro, técnico e
operacional, ou seja, financia, constrói e operacionaliza um projeto. Naquele país, há
dois tipos específicos de PPP, sendo o primeiro definido quando o setor privado
executa uma função do setor público e o segundo tipo estabelecido quando o setor
privado adquire o uso de propriedade do Estado para propósitos comerciais
próprios. Existe ainda a possibilidade de uma PPP ser um híbrido desses dois tipos
específicos. Quanto ao pagamento, pode-se observar, para qualquer um desses
tipos de PPP, que o setor público paga o setor privado pela entrega do serviço ou o
setor privado recebe taxas dos usuários dos serviços (ou ainda, há a combinação
dessas duas formas).
A lei sul-africana também define o que não é uma PPP. Tem-se, pois, que uma PPP
(i) não é uma terceirização (outsourcing) simples, tendo em vista os significativos
riscos financeiro, técnico e operacional retidos pela instituição; (ii) não é uma doação
de um bem público para o setor privado; (iii) não é a comercialização de uma função
pública pela criação de um empreendimento nacional; e (iv) não constitui
empréstimo do Estado.
2.3.3 Canadá
No contexto canadense,
8
o termo Parceria Público-Privada apresenta um significado
específico, pois, primeiro, relaciona-se à provisão de serviços públicos ou de
infraestrutura pública e, segundo, necessita da transferência de risco entre sócios.
Os arranjos que não incluem ambos os conceitos não são tecnicamente PPPs. O
Conselho Canadense para Parcerias Público-Privadas (CCPPP) define PPP como
um empreendimento de cooperação entre os setores públicos e privados, o qual,
com as expertises de cada um desses sócios, tem por objetivo melhor satisfazer as
7
Public-Private Partnership. Disponível em: <http://www.ppp.gov.za/>. Acesso em: 08 mar. 2009.
8
The Canadian Council for Public-Private Partnerships <´http://www.pppcouncil.ca/aboutppp_definition.asp>.
Acesso em: 08 mar. 2009.
32
necessidades públicas a partir da alocação apropriada de recursos, riscos e
recompensas.
No Canadá, de acordo com informações do sítio oficial e da literatura, verificou-se
que são usados diversos tipos de acordos de parceria entre o setor público e
privado, conforme dispõe o Quadro 3:
QUADRO 3: PPPs no Canadá
TIPO
CARACTERÍSTICA
Design-Build (DB)
O setor privado projeta e constrói os projetos apresentados pelo setor público
de acordo com as especificações determinadas por este. Para projetos de
infraestrutura, o risco de custo é transferido ao setor privado, e é o setor
público quem possui e opera
Operation &
Maintenance
Contract (O&M)
O parceiro privado administra o recurso público recebido para um projeto
especificado, mas a propriedade do recurso permanece com a entidade
pública.
Design-Build-
Finance-Operate
(DBFO)
O setor privado desenha, financia e constrói um novo projeto de longo prazo,
operacionalizando-o por todo o período. Ao término do período, o parceiro
privado transfere as instalações (projeto pronto) ao setor público.
Build-Own-Operate
(BOO)
O ente privado financia e constrói, por conta própria, os projetos (ou serviços)
sem transferir a propriedade do bem (ou serviço) ao parceiro público. As
obrigações do setor público são fixadas no acordo original, não sendo
compulsória a compra do bem (ou
Build-Own-Operate-
Transfer (BOOT)
O parceiro privado recebe uma franquia para financiar, projetar, construir e
operacionalizar um projeto (recebendo taxas de usuários) por um período de
tempo especificado, para depois transferir a propriedade do bem (ou serviço)
ao ente público.
Buy-Build-Operate
(BBO)
O parceiro público transfere recursos públicos para o setor privado por meio
de contrato visando ao aperfeiçoamento de um projeto por um determinado
período de tempo. É exercido o controle público do recurso.
Operation License
O ente privado recebe uma licença ou propriedade para realizar um serviço
público, normalmente por um termo (contrato) específico.
Fonte: elaborado pela própria autora.
Considerando-se a diversidade de contratos de PPP no Canadá e os projetos
apresentados no sítio do governo canadense, pode-se inferir que as parcerias entre
os entes público e privado são difundidas e abrangem várias obras e serviços no
país. Destaca-se ainda que as normas que regem os contratos naquele país se
ajustam a cada tipo de projeto e prezam pela transparência e prestação de contas.
33
2.3.4 Estados Unidos da América
Nos Estados Unidos,
9
Parceria Público-Privada é um acordo contratual entre uma
agência pública (federal, estadual ou local) e uma entidade de setor privado, por
meio do qual as habilidades e ativos de cada setor (i.e., o público e o privado) são
compartilhados, juntamente com os riscos e o potencial de recompensas na entrega
dos bens ou serviços. De acordo com Coutinho e Sundfeld (2005), subjaz à ideia de
PPP na prestação de serviços sociais (e.g., educação e saúde) nos EUA a
participação bastante expressiva de organizações não governamentais ou não
lucrativas.
A legislação norte-americana também enumera diversos tipos de PPPs, algumas
das quais equivalem aos tipos descritos na legislação canadense, a saber: BOO,
BBO e DB. Todavia, o instituto americano é inovador no que diz respeito aos
modelos de projetos de PPP delineados no Quadro 4 a seguir.
QUADRO 4: PPPs nos Estados Unidos
TIPO CARACTERÍSTICA
Build/Operate/
Transfer (BOT)
O parceiro privado constrói o projeto de acordo com as especificações do
parceiro público e operacionaliza esse projeto por um período de tempo
determinado em contrato e transfere o bem
(ou serviço) para o ente público ao
término do período especificado. Na maioria dos casos, o parceiro privado
financia parte ou todo o projeto, sendo necessário um retorno razoável do seu
investimento. Ao término do período, o parceiro público assume a
responsabilidade operacional pelo bem (ou serviço).
Operations &
Maintenance
O ente público faz um contrato com um ente privado para prover e/ou manter um
serviço específico dentro de algum órgão público, sendo que o parceiro público
permanece com a propriedade e administração global do órgão.
Operations,
Maintenance, &
Management
O parceiro público faz um contrato com um ente privado para operacionalizar,
manter e administrar uma obra ou serviço público, sendo que a propriedade do
bem (serviço) permanece com o setor público.
Design-Build-
Maintain (DBM) Um DBM é semelhante a um DB (design-build
), exceto pela manutenção da obra
(ou serviço) pelo parceiro privado durante algum período de tempo.
Lease/Develop/
Operate (LDO) ou
Build/Develop/
Operate (BDO)
O se
tor privado arrenda ou compra uma obra existente do setor público e investe
capital próprio para renová-la, modernizá-la e/ou ampliá-
la a partir de um
contrato com o setor público.
Fonte: elaborado pela própria autora.
9
National Council for Public-Private Partnerships. Disponível em: <http://www.ncppp.org/>. Acesso em: 10
mar. 2009.
34
Essa variedade de modelos de PPP denota que os EUA também prezam pelas
parcerias, as quais abrangem um grande número de obras de infraestrutura e
prestação de serviços sociais originários do Estado, com vistas ao bem-estar social.
2.3.5 Chile
No Chile,
10
pioneiro na América Latina, a Lei de Concessões (Decreto MOP nº 900)
estabelece que a adjudicação das concessões seja efetuada via licitação pública,
nacional ou internacional. Cumpre ressaltar que o termo concessão é utilizado para
definir uma PPP, sendo os contratos desse tipo regidos pelas normas estabelecidas
no Regulamento de Concessões (D.S MOP nº 956/1997), o qual busca um
adequado equilíbrio entre os setores público e privado em termos de direitos e
obrigações. Os tipos de contratos de concessão adotados no Chile são BOT e
DBOT, sendo que ambos envolvem a participação do ente privado no desenho,
construção e exploração da obra pública, de maneira que, uma vez finalizado o
prazo da concessão, o parceiro privado entrega (adjudica) a obra ao parceiro público
em perfeitas condições de uso.
2.4 As Parcerias Público-Privadas no Brasil
De acordo com Farah (2001), ainda é bastante difundido um clima de desconfiança
com relação ao setor estatal brasileiro, havendo amplo questionamento acerca da
capacidade do Estado em alavancar o desenvolvimento do país. Devido a esse
contexto nacional, foi necessário impor o desafio de configurar novos instrumentos
financeiros e novas instituições para viabilizar o aumento da capacidade do Estado
em satisfazer as demandas sociais. Esse desafio significa uma tentativa de ruptura
com o modelo tradicional de financiamento (i.e., via aumento da arrecadação
tributária ou emissão de títulos da dívida pública), além de uma procura pela garantia
de mais transparência e segurança no novo processo de capacitação do Estado.
10
Ministerio de Obras Públicas - Gobierno de Chile. Disponível em: <http://www.concesioes.cl>. Acesso em: 09
mar. 2009.
35
Ante a necessidade de novos métodos para o aumento da capacidade estrutural do
Estado, foi instituída, em 31 de dezembro de 2004, a Lei das Parcerias Público-
Privadas, ou Lei nº 11.079. Conforme se verifica na legislação, assim como aponta
Mukai (2005), antes mesmo de ser outorgada a citada lei federal, as PPPs já haviam
sido instituídas e disciplinadas por alguns Estados
11
, conforme dispõe o Quadro 5 a
seguir.
QUADRO 5: Leis Estaduais de PPPs
Estado Lei Data
Minas Gerais 14.868
16/12/2003
Santa Catarina 12.930
04/02/2004
São Paulo 11.688
19/05/2004
Goiás 14.910
11/08/2004
Bahia 9.290
27/12/2004
Ceará 13.557
30/12/2004
Rio Grande do Sul 12.234
13/01/2005
Pernambuco 12.765
27/01/2005
Piauí 5.494
19/09/2005
Rio Grande do Norte 309
11/10/2005
Distrito Federal 3.792
02/02/2006
Sergipe 6.299
19/12/2007
Fonte: elaborado pela própria autora.
Conforme revela o Quadro 5, há uma sintonia de alguns Estados com a União em
relação à necessidade de desenvolvimento no setor de infraestrutura, haja vista que
em oito Estados a legislação estadual sobre PPP ocorreu anterior ou quase que
simultaneamente com a legislação federal.
Tardiamente em comparação à Inglaterra, a primeira PPP brasileira surgiu em
dezembro de 2005, no Estado de São Paulo,
12
e visou a investimentos da ordem de
US$ 340 milhões do setor privado para complementar os recursos do governo
Paulista (i.e., US$ 922 milhões) para a implantação da Linha 4 (Amarela) do metrô
da capital. Já no Estado de Minas Gerais,
13
foco do presente trabalho, o primeiro
projeto de PPP foi concebido em 2006 e previu, por um período de 25 anos, a
11
Unidade PPP Federal. Disponível em: <http://www.planejamento.gov.br/hotsites/ppp/index/htm>. Acesso
em: 20 mar. 2009.
12
Unidade PPP de São Paulo. Disponível em: <http://www.investimento.sp.gov.br/portal.php/oportunidades/
publicos/parcerias2>. Acesso em: 21 mar. 2009.
13
Unidade Parceria Público-Privada – MG. Disponível em: <http://www.ppp.mg.gov.br/pppemminas/projetos-
ppp/mg-050>. Acesso em: 15 mar. 2009.
36
recuperação, ampliação e manutenção da rodovia MG-050, conforme disposto no
Edital nº 070/2006.
Com base no arcabouço legal brasileiro, pode-se observar que as PPPs apresentam
características diversas das demais formas de concessão pública, que
correspondem à Lei nº 8.987/1995 (Concessões Simples) e à Lei nº 8.666/1993
(Licitações). Segundo a Lei nº 11.079/2004, as PPPs são contratos administrativos
de concessão que podem se dar na modalidade patrocinada ou administrativa,
conforme dispõem os dois primeiros parágrafos do art. 2º.
§ 1º Concessão patrocinada é a concessão de serviços públicos ou de
obras pública de que trata a Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995,
quando envolver, adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários
contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado.
§ 2º Concessão administrativa é o contrato de prestação de serviços de que
a Administração Pública seja usuária direta ou indireta, ainda que envolva
execução de obra ou fornecimento e instalação de bens.
Para Mukai (2005), a parceria patrocinada nada mais representa do que a
concessão de serviço público ou concessão de serviço precedida de obra pública,
previstas na Lei nº 8.987/1995, com a única diferença de que não existem o poder
concedente e o concessionário, mas sim o parceiro público e o privado, com a
contrapartida do Poder Público. Para o mesmo autor, a concessão administrativa é
definida como o instrumento pelo qual a Administração Pública é a usuária direta ou
indireta de um serviço prestado pelo parceiro privado, envolvendo ou não execução
de obra ou fornecimento e instalação de bens, ou seja, por meio das parcerias, a
Administração Pública cria uma figura ou alternativa nova para atender às
necessidades estatais.
Câmara (2005) sintetiza a diferença entre concessões administrativas e
patrocinadas. Estas apresentam como peculiaridade a previsão legal de participação
do parceiro público no pagamento do concessionário, juntamente com o usuário, de
quem são cobradas tarifas; ao passo que aquelas são caracterizadas pelo fato de a
Administração Pública receber, direta ou indiretamente, o serviço a ser prestado pelo
parceiro privado e, nessa condição, assumir o ônus relativo ao pagamento.
37
De acordo com a Lei das PPPs, tanto nas concessões patrocinadas quanto nas
concessões administrativas, é vedada a celebração de contratos com valor inferior a
R$ 20.000.000,00, com período de prestação de serviço inferior a cinco anos ou com
objetivo único de fornecimento de mão de obra, provisão e instalação de
equipamentos ou execução de obra pública. Como aponta Poltronieri (2005), essas
limitações são “fulminantes individualmente”, ou seja, caso haja algum desses
impedimentos, não pode ser firmado contrato de parceria.
De acordo com Souto (2005), a concessão patrocinada não representa maior
novidade, posto que os art. 11 e 17 da Lei nº 8.987/1995 já previam a possibilidade
de subsídios públicos, dentre outras receitas do concessionário. Em outras palavras,
a possibilidade de a Administração Pública oferecer ao parceiro privado uma
contraprestação adicional ou até a substituição total da tarifa não é nova: por via dos
subsídios, já eram remunerados serviços deficitários repassados ao setor privado.
Em contrapartida, a concessão administrativa envolve a prestação de serviços dos
quais a Administração seja usuária direta ou indireta e, nessa condição, contrata um
“pacote” de serviços, sem qualquer subsídio por parte da Administração Pública,
além da remuneração (contraprestação) pelo “pacote” contratado.
Na contratação de PPPs, conforme dispõe o art. 4º da Lei nº 11.079/2004, são
observadas diretrizes como responsabilidade fiscal na celebração e execução das
parcerias, transparência dos procedimentos e das decisões, repartição objetiva de
riscos entre as partes, sustentabilidade financeira e vantagens socioeconômicas dos
projetos. Além das diretrizes impostas na Lei nº 11.079/2004, verifica-se que as
legislações estaduais também ampliam, subsidiariamente, as diretrizes e/ou limites
para a contratação de PPP.
14
Os contratos das PPPs prezam pelas garantias da Administração Pública e do setor
privado em relação às obrigações assumidas entre si. Segundo Di Pietro (2005), há
três tipos de garantias para as PPPs: (i) a garantia de execução do contrato pelo
parceiro privado para o parceiro público; (ii) a garantia de cumprimento das
14
No caso específico dessa dissertação será observada a Lei Mineira das PPPs nº 1.486/2003 que acrescenta
outras normas de procedimento como a indisponibilidade das funções reguladora, controladora e
fiscalizadora do Estado, a remuneração do contratado vinculada ao seu desempenho e a participação
popular, mediante consulta pública
38
obrigações pecuniárias assumidas pelo parceiro público perante o parceiro privado;
e (iii) a contragarantia prestada pelo parceiro público à entidade financeira do
projeto.
No que tange às garantias de cumprimento das obrigações pecuniárias, Poltronieri
(2005) aponta que podem ser feitas mediante (i) vinculação de receitas públicas,
(ii) instituição ou utilização de fundos especiais previstos em lei, (iii) contratação de
seguro-garantia, (iv) constituição de garantia prestada por organismos internacionais
ou instituições financeiras ou (v) constituição de garantias prestadas por fundo
garantidor ou empresa estatal criada para essa finalidade. Nesse sentido, verifica-se
a preocupação do Estado em dispor de recursos para remunerar o projeto e/ou
serviço prestado, assim como do ente privado em garantir o retorno investido.
De acordo com o manual de procedimentos contábeis para as PPPs (STN, 2008),
para reafirmar essas garantias, sobretudo em relação ao pagamento de obrigações
pecuniárias assumidas pelos parceiros públicos federais, foi instituído, na União, o
Fundo Garantidor das PPPs (FGP). Conforme aponta Mukai (2005), esse Fundo
consiste em uma entidade contábil sem personalidade jurídica, com o objetivo de dar
sustentação financeira ao programa de parcerias. Em outros termos, como concebe
Blanchet (2006), esse Fundo nada mais é que um conjunto de bens e recursos com
a finalidade de garantir as contraprestações assumidas pelo Estado.
A remuneração dos serviços prestados pelo setor privado, de acordo com Di Pietro
(2005), pode ser feita parcial ou integralmente pelo setor público. Poltronieri (2005)
acrescenta que o risco de não pagamento da contraprestação pelo setor público é
mitigado pela possibilidade de emissão de uma nota de empenho em favor dos
financiadores dos projetos, por meio da vinculação de receitas, da instituição de
fundos especiais e da contratação de seguro-garantia com as companhias
seguradoras e organismos internacionais, além das garantias prestadas pelo
chamado Fundo Garantidor das Parcerias Público-Privadas (FGP). Considerando a
Lei das PPPs, art. 6º, os pagamentos podem ser feitos por: (i) ordem bancária,
(ii) cessão de créditos não tributários, (iii) outorga de direitos em face da
Administração Pública, (iv) outorga de direitos sobre bens públicos dominicais e
(v) outros meios admitidos em lei. Outros aspectos a considerar em relação ao
39
pagamento pelo Estado ao ente privado, conforme versa a Lei nº 11.079/2004, são a
vinculação do pagamento da contraprestação pública à disponibilização do serviço e
a possibilidade de se estabelecer contratualmente que a remuneração variável
esteja de acordo com metas e padrões de desempenho.
A Lei n° 11.079/2004 também determina que, antes da assinatura do contrato da
parceria, deve ser constituída uma Sociedade de Propósito Específico (SPE) com a
finalidade de implantar e gerir o objeto da parceria. Em conformidade com o que
dispõe a citada lei, é vedado à Administração Pública deter a maioria do capital
dessa SPE, sendo sua responsabilidade limitada aos capitais aportados no projeto.
A Lei das PPPs acrescenta que as SPEs devem obedecer a padrões de governança
corporativa e adotar contabilidade e demonstrações financeiras padronizadas,
conforme disposto em regulamento. Não obstante às determinações legais impostas,
insta esclarecer que, apesar das consultas na legislação, não foi vislumbrada, até a
conclusão desta dissertação, a regulamentação das SPEs em termos dos contratos
de PPP, com exceção das Leis Complementares nº 123/2006 e nº 128/2008, que
tratam a SPE no âmbito das microempresas e empresas de pequeno porte, em
relação a impostos e direitos trabalhistas.
Segundo Lode (2000), governança corporativa é o sistema que assegura aos sócios-
proprietários, o governo estratégico da empresa e a efetiva monitoração da diretoria
executiva. A boa governança assegura aos sócios equidade, transparência,
responsabilidade pelos resultados (accountability) e obediência às leis do país
(compliance), elementos fundamentais para uma PPP. Para Blanchet (2006), a
existência de uma pessoa jurídica com o propósito específico de executar o objeto
da parceria com o Poder Público é necessária para viabilizar o acompanhamento da
contabilidade dessa parceria, principal meio de aferição do adequado emprego dos
recursos derivados da contrapartida pública.
40
2.5 A situação atual das PPPs no Brasil
Nos contratos de PPP, o setor privado é responsável pelo projeto, construção,
financiamento e operação dos ativos necessários à disponibilização do serviço
público. Segundo o jornal Valor Econômico (2004), no projeto, o investidor pode
empregar recursos próprios ou buscar financiamento externo junto a bancos ou
agências multilaterais ou de fomento à exportação, incluindo o Banco Mundial
(BIRD), o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e o Banco Nacional de
Desenvolvimento Social (BNDES). Também podem ser utilizados os fundos de
investimentos ou o próprio mercado de capitais como meios de captação de valores
para o financiamento. Para o Ministério do Planejamento (MP, 2005), a estruturação
dos contratos de PPP pode seguir o formato de um Project Finance, que
corresponde a uma forma de financiamento de um investimento de capital
economicamente separável, na qual os fluxos de caixa representam a fonte de
pagamento dos empréstimos e do retorno do capital investido.
Cada experiência nacional de PPPs é concebida para alcançar objetivos de política
pública próprios, de acordo com os recursos públicos e privados disponíveis e com a
capacidade de organização, planejamento e regulação do Estado (COUTINHO;
SUNDFELD, 2005). Nesse contexto, dentre as vantagens das PPPs, constam:
(i) fornecimento de recursos financeiros suplementares imediatos; (ii) acesso a
financiamentos locais e internacionais, via Sociedade de Propósito Específico (SPE);
(iii) aplicação mais flexível do patrimônio público; (iv) incentivo à geração de
empregos no setor privado; (v) provisão de garantias; (vi) compartilhamento de
riscos e benefícios; e (vii) incentivo à geração de receita fiscal e às práticas de
governança corporativa.
A partir de consulta aos sítios oficiais dos órgãos dos Estados onde as PPPs já se
encontram em fase de operação, verificou-se que há, no Brasil, treze projetos de
parceria entre os setores público e privado, sendo dois na esfera federal, dois na
Bahia, dois em Minas Gerais, três em São Paulo, dois em Pernambuco e dois no
Distrito Federal, conforme revela o Quadro 6 a seguir.
41
QUADRO 6: PPPs em andamento no Brasil
Ente da Federação
Tipo de PPP Projeto Valor Período
União
Concessão
Administrativa
Complexo Datacenter R$1 bilhão 15 anos
União
Concessão
Patrocinada
Projeto de Irrigação Pontal R$ 474.952.511,00 25 anos
Bahia
Concessão
Administrativa
Sistema de Disposição
Oceânica do Jaguaribe
R$619 milhões 18 anos
Bahia
Concessão
Administrativa
Fonte Nova R$107,32 milhões 35 anos
Minas Gerais
Concessão
Patrocinada
Rodovia MG-050 R$645 milhões 25 anos
Minas Gerais
Concessão
Administrativa
Complexo Penal de Minas
Gerais
R$2,41 bilhões 27 anos
São Paulo
Concessão
Patrocinada
Metrô de São Paulo - Linha 4
Amarela
R$2,68 bilhões 32 anos
São Paulo
Concessão
Administrativa
Sistema Produtor Alto Tietê R$310 milhões 15 anos
São Paulo
Concessão
Administrativa
Trens Dedicados à Linha 8
Diamante da CPTM
R$993 milhões 20 anos
Pernambuco
Concessão
Patrocinada
Complexo Viário da Praia do
Paiva
R$144 milhões 33 anos
Pernambuco
Concessão
Administrativa
Centro Integrado de
Ressocialização de Itaquitinga
R$287,4 milhões 33 anos
Distrito Federal
Concessão
Administrativa
Conjunto Habitacional do
Mangueiral
R$933 milhões 15 anos
Distrito Federal
Concessão
Administrativa
Centro Administrativo do
Distrito Federal
R$3,1 bilhões 22 anos
Fonte: elaborado pela própria autora.
No Quadro 6, estão todos os projetos de PPPs em andamento no Brasil, desde a
promulgação da Lei nº 11.079/2004 até a conclusão desta dissertação. Até o
momento, verifica-se uma tendência para a Concessão Administrativa nos contratos
de PPP, sendo necessário ressaltar que, para cada tipo de contrato, a avaliação do
modelo adotado, se patrocinado ou administrativo, é fundamental para a realização
do projeto. Também pode ser observado que apesar de 12 Estados brasileiros já
terem instituído a lei das PPPs, conforme demonstrado no Quadro 5, somente 5
Estados utilizaram desse instituto para o desenvolvimento na área de infraestrutura.
Nos próximos parágrafos, no intuito de mostrar a evolução dessas parcerias, são
apresentados alguns projetos de PPPs em andamento no Brasil.
O governo brasileiro
15
, através de sua agência CODEVASF, irá transferir as áreas
do Pontal para o setor privado por meio de uma Parceria Público-Privada (PPP) para
o desenvolvimento da região com agricultura irrigada intensiva. O projeto de
15
Ministério da Integração Nacional. Disponível em: http://ppp-projetopontal.codevasf.gov.br/licitacoes/ppp-
projetopontal. Acesso em: 12 abr 2010
42
irrigação Pontal está localizado no Município de Petrolina, na região semi-árida do
Estado de Pernambuco no nordeste do Brasil (Vale do rio São Francisco). Apesar de
ser um projeto ainda em fase de licitação, conforme Edital de Concorrência
Internacional nº 1/2009, essa PPP acarretará um avanço na região.
Nessa PPP, as atribuições do setor privado serão finalizar a construção para operar
e manter a infra-estrutura comum e alocar terra aos usuários agrícolas do projeto,
que terão liberdade na escolha das culturas. A terra será transferida ao vencedor da
licitação sem nenhum custo e o concessionário terá duas principais
responsabilidades: ocupar a terra em até 6 anos a contar da assinatura do contrato e
garantir que a empresa agrícola irá alocar no mínimo 25% das terras irrigáveis para
pequenos agricultores que serão integrados à cadeia produtiva da mesma.
No Estado da Bahia,
16
a celebração do primeiro contrato de concessão
administrativa foi para construção e operação do sistema de disposição oceânica do
Jaguaribe, parte integrante do Programa de Ampliação dos Sistemas de
Esgotamento Sanitário da cidade de Salvador. Conforme rege o edital de
concorrência nº 0026/2006, o valor do investimento, com base em agosto de 2005,
foi estimado em R$ 160 milhões.
No Estado de São Paulo,
17
pioneiro na implantação dos projetos, o primeiro edital de
PPP previu, como já citado, investimentos da ordem de US$ 340 milhões do setor
privado para complementar os recursos do governo paulista de US$ 922 milhões
para a implantação da Linha 4 (Amarela) do metrô (ou seja, o total do projeto perfaz
o montante de US$ 1,262 bilhão). No contrato, oficializado pelo governo estadual em
dezembro de 2005, consta a implantação de 13 km de linha de extensão do metrô e
a presença de 11 estações. Os recursos estimados do Estado estão concentrados
nas obras civis, ao passo que os recursos estimados da iniciativa privada estão
concentrados em material rodante e operação do sistema.
16
Unidade PPP Bahia. Disponível em: <http://www.sefaz.ba.gov.br/administração/ppp/index.htm>. Acesso em:
25 mar. 2009.
17
Unidade PPP São Paulo. Disponível em: <http://www.planejamento.sp.gov.br/ppp/proj.aspx>. Acesso em: 21
mar. 2009.
43
No Estado de Pernambuco,
18
foi assinado, no dia 28 de dezembro de 2006, o
Contrato de Concessão Patrocinada para a Exploração da Ponte de Acesso e
Sistema Viário do Destino de Turismo e Lazer Praia do Paiva – CONTRATO CGPE-
001/2006. Têm-se, de um lado, o Estado de Pernambuco, por intermédio do Comitê
Gestor do Programa Estadual de Parcerias Público-Privadas (CGPE), e, do outro
lado, a Via Parque S/A, Sociedade de Propósito Específico (SPE) constituída pelos
adjudicatórios da licitação e encarregada de todas as obras civis de implantação de
infraestrutura e de implementação operacional dos serviços previstos no contrato.
O início dessas obras se deu em setembro de 2007, tanto a administração pública
quanto a sociedade local consideraram o projeto notadamente relevante pelos
seguintes motivos: (i) pelo papel alavancador de investimentos complementares e de
geração de empregos, renda e receitas tributárias, decorrentes de atividades
econômicas que serão desenvolvidas nessa região; e (ii) pelo expressivo impacto
social decorrente da educação, treinamento profissional e capacitação de pessoas, o
que contribuiu substancialmente para o aumento do IDH de toda a região. O Projeto,
em sua totalidade, apresentou um investimento privado na ordem de R$ 1,6 bilhão,
distribuído em duas etapas, sendo que, na primeira etapa, deverão ser investidos R$
407,6 milhões. O período de concessão é de 33 anos (três anos para licenciamento,
estruturação financeira e obras de construção da rodovia – Ampliação Principal – e
30 anos para operação da rodovia).
18
Disponível em: <http://www.ppp.seplan.pe.gov.br/sobre.php>. Acesso em: 26 fev. 2009.
4
4
3 NORMAS CONTÁBEIS PARA AS PARCERIAS PÚBLICO-
PRIVADAS
3.1 Introdução
Muito se preza pelo sucesso do programa das PPPs em todos os países onde foram
introduzidas. As PPPs constituem um instituto cujo grande parte de seu êxito
depende da adequada formatação dos projetos e contratos, devendo ser
identificados com clareza os benefícios líquidos associados à sustentabilidade
financeira das parcerias e à mensuração das obrigações financeiras assumidas pelo
setor público. O sucesso do modelo de PPP está, na concepção de Souto (2005),
atrelado à segurança jurídica propiciada, em parte, pelo conhecimento do método
idealizado pelo Constituinte para a participação do Poder Público no cenário
econômico, sabendo-se em que situações o Estado é parceiro, competidor ou
agente punitivo. Esse sucesso depende ainda, na visão de Poltronieri (2005), da
transparência dos contratos de parceria e, na perspectiva do Banco Central do Brasil
(BACEN, 2009), da clara definição, nos contratos, da qualidade dos serviços a
serem prestados e da adequada transferência de risco para o setor privado.
Considerando-se a atual necessidade de utilização bem-sucedida das PPPs para
beneficiamento de grande parte da sociedade, a contabilização da execução dos
contratos é um aspecto muito importante a ser considerado na administração dessas
parcerias, haja vista que a contabilidade é a principal fonte informativa para a
chamada “transparência na gestão fiscal” (KOHAMA, 2006). Conforme explica Cruz
(2002), essa transparência tem por finalidade, dentre outros aspectos, possibilitar ao
público acesso a informações referentes às atividades financeiras do Estado e
divulgar, de forma clara e preestabelecida, os procedimentos necessários à
divulgação dessas informações. Isso posto, este capítulo aborda os normativos para
45
a contabilização das PPPs, o que é feito para as normas contábeis tanto nacionais
quanto internacionais.
3.2 Convergência e Transparência das Normas Contábeis
Envolvida e empenhada na prática da transparência na gestão fiscal, a
Administração Pública caminha em busca por maior credibilidade na celebração dos
próprios contratos. Em 25 de agosto de 2008, foi editada pelo Ministério da Fazenda
a Portaria nº 184, que dispõe sobre as diretrizes a serem observadas pelos entes
públicos quanto aos procedimentos e práticas para elaboração e divulgação das
demonstrações contábeis, de forma a torná-los convergentes com as Normas
Internacionais de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público (NICSP)
19
. Em seu texto,
essa portaria destacou a importância de que os entes públicos disponibilizem
informações contábeis transparentes e comparáveis, que sejam compreendidas por
analistas financeiros, investidores, auditores, contabilistas e demais usuários,
independente de sua origem e localização.
Com o objetivo de complementar a legislação existente em relação ao setor público,
o Conselho Federal de Contabilidade (CFC) emitiu e aprovou, em 21 de novembro
de 2008, a NBC T 16 (Normas Brasileiras de Contabilidade – Técnica), referente às
Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público (NBCASP). Para o
setor público, as NBC Ts são imprescindíveis para a convergência e padronização
com as normas internacionais públicas, no intuito de aumentar a comparabilidade
dos demonstrativos, o que está sendo feito de forma gradativa. A NBC T 16 dispõe
de 10 itens, dentre os quais se destacam, para o presente trabalho, a NBC T 16.5,
que trata do Registro Contábil, e a NBC T 16.6, que versa sobre as Demonstrações
Contábeis, haja vista que, para a contabilização das PPPs, é necessário que sejam
padronizados tanto o registro contábil (em conformidade com um plano de contas
19
Denominadas de International Public Sector Accounting Standards (IPSAS), as NICSP, conforme
explica Carlin (2008), são elaboradas e desenvolvidas a partir das Normas Internacionais de
Contabilidade aplicadas ao setor privado, elaboradas e emitidas pelo International Accounting
Standards Board (IASB) e denominadas, atualmente, de International Federal Reporting Standards
(IFRS). Em outras palavras, verifica-se uma estreita relação entre os setores público e privado na
elaboração das normas no exterior.
46
único) quanto as demonstrações contábeis (a fim de comparação e controle dos
projetos PPPs).
Essa NBC T 16, imprescindível ao setor público, entrou em vigor, de forma
facultativa, desde a data da aprovação e, de forma obrigatória, para os fatos
ocorridos a partir de 1º de janeiro de 2010. Todavia, não se identificaram, a partir
dos demonstrativos visualizados no sítio eletrônico da Fazenda Estadual
20
, grandes
modificações em relação aos registros e demonstrações. Apesar dos estudos e
projetos para a implementação das novas normas contábeis para o setor público,
importa salientar que ainda não há uma convergência total das NBCASP às normas
internacionais, intituladas International Public Sector Accounting Standards (IPSAS)
e editadas pela International Federal of Accountants (IFAC). Mais especificamente,
conforme divulgado pelo Comitê Gestor da Convergência no Brasil
21
e pelo
cronograma de convergência estabelecido pela STN, iniciado em 2008, a tradução
das IPSAS para vigência no país será obrigatória somente a partir de 2012 (cf. FIG.
01).
FIGURA 1: Fases da Elaboração das NBCASP Convergidas
Fonte: STN (2008).
20 Secretaria da Fazenda Estadual de Minas Gerais. Disponível em:
http://www.fazenda.mg.gov.br/governo/contadoria_geral/. Acesso em: 15 abr 2010.
2008
2009
2010
2011
2012
Tradução
das IPSAS
Elaboração das
Minutas
Discussão com a
Classe Contábil
Publicação e
Treinamento
Início de Vigência
Início de Vigência e
Treinamento das 10
primeiras NBCASP
(Alinhamento)
Fases
da Elaboração das NBCASP Convergidas
Implantação do
Plano de Contas
Nacional
47
Também cumpre ressaltar que a edição das NBCASP visa atender às necessidades
de informações públicas até a convergência integral às IPSAS. Ante o exposto,
verifica-se que a convergência às Normas Internacionais promove o
desenvolvimento conceitual da contabilidade no setor público, o que, por fim,
fortalecerá institucionalmente a contabilidade aplicada ao setor e resultará no
aprimoramento das práticas profissionais no âmbito dos setores público e privado.
No intuito de proporcionar maior transparência à gestão pública, foi publicada, em 27
de maio de 2009, a Lei Complementar nº 131 que acrescenta dispositivos à LRF, a
fim de que sejam disponibilizadas, em tempo real e em meios eletrônicos de acesso
público, informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Sendo assim, o ente
público tem, atualmente, a obrigação de demonstrar seus atos de forma clara e
rápida para os usuários da informação, os quais, segundo o Governmental
Accounting Standards Boards (GASB) dos EUA, podem ser reconhecidos como:
(i) o cidadão, (ii) os membros do Legislativo, neles inclusos os Tribunais de Contas,
e (iii) os investidores e credores que emprestam recursos ou que participam no
processo de financiamento.
Denota-se, portanto, que a contabilidade é um instrumento que proporciona à
Administração Pública e seus gestores as informações e controles necessários à
melhor condução dos negócios públicos e cuja adoção é imprescindível desde o
processo de planejamento, elaboração e execução do orçamento público até a
avaliação de resultados obtidos e a devida prestação de contas e divulgação da
gestão realizada (cf. FIG. 02).
21
Conselho Federal de Contabilidade Disponível em: <http://www.cfc.org.br/conteudo.aspx?
codMnu=67&codConteudo=3837>. Acesso em: 23 nov. 2009.
48
FIGURA 2: Envolvimento da Contabilidade na Administração Pública
Fonte: elaborado pela própria autora.
Todavia, no Brasil, a forma de contabilização das PPPs ainda não está uniformizada
(MONTEIRO; SUNDFELD, 2005). Para Andrade e Martins (2009a), tais contratos
implicam em eventos e fatos contábeis diversos, com características econômicas
distintas. Enquanto a contabilização do investimento público é tradicionalmente
realizada de maneira tal que a despesa seja registrada no momento da execução
das obras, a contabilização das PPPs dever ser feita ao longo do tempo. Também
para o Banco Central do Brasil (BACEN, 2009), a contabilização e a divulgação de
dados das PPP ainda não estão assentadas em normas que possam ser
consideradas internacionalmente aceitas. As normas divulgadas pelo Reino Unido e
pela EUROSTAT, abordadas como questão central para a contabilização, dizem
respeito apenas à decisão sobre como classificar o investimento a ser feito: se
público ou privado. Além disso, é mister destacar que, no Brasil, as normas
contábeis aplicadas às PPPs e as próprias PPPs ainda são incipientes e estão em
fase de aperfeiçoamento, o que explica a necessidade de um estudo aprofundado
acerca das normas nacionais e internacionais de contabilidade aplicada às PPPs, no
intuito de se encontrar a melhor forma de registro e controle desse tipo de parceria
no país.
Planejamento
Orçamento
Gestão Financeira
Controle Contabilidade
49
3.3 Normas Internacionais
Apesar da experiência britânica e de outros países, as normas contábeis para os
contratos de PPP não estão plenamente definidas e vêm sendo constantemente
aperfeiçoadas. Conforme Benito, Montesinos e Bastida (2008) quando esses novos
métodos de financiamento emergiram, não havia nenhum padrão claro de
contabilidade para orientar a forma de registrá-los. Assim, muitos países os usaram
para adiar pagamentos do ente público e deste modo controlar seus déficits e
dívidas sem restringir os investimentos em infraestrutura e serviços públicos. As
últimas normas contábeis editadas para a contabilização das PPPs no contexto
internacional entraram em vigor em 1º de janeiro de 2008, a partir da publicação da
IFRIC-1222 Interpretation – Service Concession Arrangements, elaborada e editada
em novembro de 2006 e adotada pela União Europeia em março de 2009. A IFRIC
12 privilegia o conceito de controle em detrimento do risco (MARTINS; ANDRADE,
2009a)
Denota-se, por conseguinte, que até a data publicação do IFRIC 12, não existia uma
norma internacional considerada como padrão para a contabilização dos contratos
de PPP, sendo as normas então existentes apenas diretrizes que orientavam a
contabilização com base no interesse econômico do ativo e no nível de transferência
de riscos para o setor privado (GRILO, 2008). Até dezembro de 2007, alguns países
europeus, como França, Inglaterra e Espanha, contabilizavam os contratos de
concessão e de PPPs de acordo com várias normas do IASB e da EUROSTAT, não
existindo uma padronização sobre o assunto (MARTINS; ANDRADE, 2009b). Dado,
então, que a falta de padronização provocou contabilizações divergentes e,
consequentemente, prejudicou a comparabilidade das demonstrações contábeis, a
IFRIC-12 teve como objetivo buscar consenso na contabilização dos contratos de
PPP, privilegiando o conceito de controle em detrimento do risco. Para Martins e
Andrade (2009a) o IFRIC tem importância fundamental na diminuição da assimetria
nas aplicações e interpretações de procedimentos contábeis internacionais de
assuntos específicos.
22
Cumpre ressaltar que o IFRIC (International Financial Reporting Interpretations Committee)
corresponde ao corpo interpretativo da Fundação IASC, mantenedora do IASB.
50
Destaca-se que, em 2004, a EUROSTAT publicou uma decisão recomendando que
o ativo não fosse contabilizado no balanço patrimonial público se o ente privado
assumisse o risco de construção e um entre os riscos de disponibilidade ou
demanda (EUROSTAT, 2004). Para Grilo (2008), após essa interpretação legal, o
fato de o ente privado assumir uma parcela considerável do risco significa que esse
ente tem interesse econômico no ativo e, portanto, a compra do serviço pelo governo
seria contabilizada como despesa corrente. Em contrapartida, se o risco de
construção é assumido pelo governo, ou o ente privado assume somente o risco de
construção e mais nenhum outro, não há interesse do ente privado no ativo, que
deve, então, ser contabilizado como dívida no balanço patrimonial do ente público.
Ainda para Grilo (2008), um dos motivos para a participação privada em
investimento de infraestrutura nos países desenvolvidos é a possibilidade de uma
contabilidade “fora do balanço” (off-balance sheet). Mais especificamente, a
possibilidade de reconhecer as obrigações financeiras contraídas como despesas de
caráter continuado, em vez de dívida, cria um enorme apelo político de curto prazo
para os governos. Sem uma considerável transferência de riscos para o setor
privado, os arranjos de financiamento privado parecem uma tentativa de contornar
os controles públicos, tanto por meio de uma contabilidade criativa quanto pela
postergação do reconhecimento de uma despesa. Como ressaltado por Benito,
Montesinos e Bastida (2008), muitos países usaram as PPPs para adiar pagamentos
e controlar déficits e dívidas, faltando padrões de contabilidade para direcionar o
ente público a registrar as PPPs.
Como já mencionado, o atual normativo internacional direcionado para contratos de
concessões de serviços é o IFRIC-12. De acordo com Martins e Andrade (2009b),
esse normativo orienta os operadores dos serviços de concessão na contabilização
dos contratos celebrados, estabelecendo princípios gerais sobre o reconhecimento e
a mensuração dos ativos e passivos das PPPs. O IFRIC-12 também orienta o
reconhecimento de receitas e despesas, decorrentes tanto das partes dos contratos
que envolvem a atividade de construção de infrestrutura quanto das partes que
abrangem a prestação de serviço.
51
O IFRIC-12 aborda questões relativas ao tratamento contábil dos direitos do
operador sobre a infraestrutura e ao reconhecimento e mensuração de transações
referentes aos contratos de concessão. Esse normativo dá ênfase aos seguintes
aspectos: mensuração dos valores da concessão; contabilização dos serviços de
construção ou melhoria e dos serviços de operação; e tratamento dos custos de
financiamento e subsequente contabilização e tratamento de ativos financeiros,
intangíveis e itens cedidos ao operador pelo poder concedente.
Com o objetivo de facilitar a identificação da essência econômica dos contratos,
objeto da contabilização, o IFRIC-12 padronizou os contratos de PPP em dois
grandes grupos. Dependendo das características das PPPs, esses dois grupos –
BOT e BDO (ou LDO) – podem ser descritos da seguinte forma:
i) O grupo BOT ocorre quando o operador constrói ou adquire de terceiros com
a finalidade de prestar serviços dispostos no contrato; e
ii) O grupo BDO ou LDO tem lugar quando já existe a infraestrutura à qual o
concedente permite o acesso do operador para a prestação dos serviços do
contrato.
Martins e Andrade (2009) acrescentam que uma das principais questões, portanto, é
a identificação e respectivo reconhecimento contábil dos ativos e passivos do
parceiro privado. Há que considerar que vários fatores impactam nos valores de
reconhecimento dos ativos e passivos dos parceiros privados, dentre os quais está a
mensuração de riscos, de desempenho e de eficiência.
Verifica-se, dessa forma, que a contabilização dos contratos é motivo de
preocupação e insegurança em todo o contexto mundial. A análise e
compartilhamento dos riscos envolvidos nos projetos e o reconhecimento da
propriedade do ativo, da assimetria de informações e do Value for Money
23
são
fatores complexos que dificultam a padronização e normatização convicta dos
procedimentos contábeis a serem adotados em relação às PPPs. A título de
exemplo, embora o governo britânico tenha afirmado que o reconhecimento contábil
52
do projeto não é um fator determinante nas decisões de investimento, muitos
governos locais e órgãos públicos continuam dependendo de uma análise favorável
do reconhecimento contábil do ativo para aprovar os seus projetos e acessar os
créditos fornecidos pelos governos centrais (GRILO, 2008). Esse fato enseja uma
necessidade de reforma contábil no setor público, de modo a encorajar a disciplina
fiscal e a transparência.
3.4 Normas Nacionais
O Quadro 7, a seguir, apresenta as principais normas nacionais que são referentes
ao setor público e que atualmente balizam e direcionam a aplicabilidade e utilização
das PPPs.
QUADRO 7: Normas Nacionais Aplicadas ao Setor Público e Relacionadas às PPPs
Tipo de Norma
Número
Ano
Observação
Lei 4.320
1964
Lei aplicada ao Setor Público – elaboração e controle dos orçamentos e balanços públicos
Lei 8.666
1993
Lei das Licitações
Lei 8.987
1995
Lei das Concessões
Lei 101
2000
Lei de Responsabilidade Fiscal
Resolução 40
2001
Senado Federal – limites globais da dívida pública
Resolução 43
2001
Senado Federal – operações de crédito e concessões de garantias
Lei 11.079
2004
Lei das PPPs – Federal
Portaria 614
2006
Secretaria do Tesouro Nacional
Fonte: elaborado pela própria autora.
Conforme mostra o Quadro 7, o Setor Público é, desde 1964, disciplinado por
normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e
balanços dos entes federados, ou seja, a Administração Pública segue, desde a
década de 1960, preceitos que buscam garantir-lhe mais transparência e eficiência.
No entanto, somente no ano de 1993 – a partir da Lei das Licitações e,
posteriormente, das Concessões –, o Poder Público passou a contratar o particular
de maneira regulamentada. Após uma década da abertura para a contratação do
Poder Público junto à iniciativa privada, foi editada, no ano de 2004, a Lei das PPPs
no âmbito federal.
23
O Value For Money pode ser entendido como a melhor utilização dos recursos públicos na aquisição de um
ativo ou prestação de serviço público.
53
A Lei das PPPs tornou o contrato entre o público e o particular mais sólido, envolto
de garantias e limites antes não explícitos nos demais contratos de concessões.
Conforme descrito no Projeto de Lei das PPPs, a proposta foi elaborada com o
objetivo de adaptar o atual marco legal de contratação (Lei nº 8.666/1993) e de
concessão de serviços (Leis nº 8.987/1995 e 9.074/1995), permitindo algumas
alterações que potencializassem o sistema de parceria e os seus elementos de
distinção, quais sejam: compartilhamento dos riscos e financiamento privado. Há que
se considerar que a utilização concomitante de alguns desses normativos é
imprescindível para a correta aplicação do recurso público, em especial na
contratação das PPPs, haja vista que devem ser observados os limites impostos
pela LRF, os patamares globais da dívida pública para que o Estado não ultrapasse
o montante determinado, as determinações para as operações de crédito (conforme
versam as Resoluções nº 40/2001 e nº 43/2001, e, não menos importante, as
normas contábeis para a demonstração e registro dos contratos (Portaria nº
614/2006).
Não obstante ao exposto, as discussões em torno das PPPs tiveram início no projeto
enviado à Câmara dos Deputados, em 10 de novembro de 2003 (EM nº
355/2003/MP/MF)
24
, continuaram após a promulgação e sanção da Lei das PPPs
(Lei nº 11.079 de 30 de dezembro de 2004) e perduram até os dias de hoje, em
todos os atos relacionados às essas parcerias. A título de exemplo, tem-se que,
apesar da relativa rapidez com que o projeto foi aprovado, a aceitação desse
instituto não foi imediata. Em uma matéria denominada “De Marcha a Ré”, publicada
no jornal O Estado de São Paulo em 01 de agosto de 2004
25
, o ex-presidente
Fernando Henrique Cardoso relata que as PPPs eventualmente darão margem à
“licitação dirigida” e a uma contabilidade paralela, abrindo espaço para que
governos, empresários e partidos entrem em estranhas e perigosas ligações. Nessa
mesma matéria, o ex-presidente cita outra fonte que, precipuamente, mostra
descrédito nas PPPs: uma reportagem denominada “Ligações Espúrias” e publicada
no jornal O Estado de São Paulo em 19 de julho de 2004.
24
EM nº 355/2003/MP/MF – Exposição de Motivos nº 355/2003 do Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão e Ministério da Fazenda
25
Matéria: De marcha à ré. O Estado de S. Paulo, 01/08/04. Disponível em:
http://www.eagora.org.br/arquivo/De-marcha-r/. Acesso em: 23 maio 2009.
54
No Brasil, todas as normas de contabilização para as parcerias são regulamentadas
pela STN, já que o art. 25 da Lei Federal nº 11.079/2004 dispõe que essa Secretaria
é a responsável por editar, na forma da legislação pertinente, normas gerais relativas
à consolidação das contas públicas aplicáveis aos contratos de PPP. No uso de sua
competência, a STN editou a Portaria STN nº 614/2006, que estabelece as normas
gerais concernentes à consolidação das contas públicas. De acordo com Kawall,
secretário do Tesouro Nacional, em entrevista ao jornal Valor Econômico (2006), a
citada portaria estabelece precipuamente que as demonstrações contábeis dos
entes públicos devem observar os Princípios Fundamentais de Contabilidade, o que
encontra respaldo nas normas internacionais específicas para as PPPs definidas
pela EUROSTAT (Statistical Office of the European Communities) e pela ASB
(Accounting Standards Board), órgão emissor de normas contábeis da Inglaterra.
Preliminarmente, o art. 1º dessa portaria destaca que as demonstrações contábeis
dos entes do Setor Público devem observar os Princípios Fundamentais de
Contabilidade e as regras e os critérios definidos pela portaria com a finalidade de
registrar contratos de PPP. O parágrafo único desse mesmo artigo ainda define que
a normatização para a consolidação das contas, com vistas a assegurar a
homogeneidade de tratamento contábil das contas do Setor Público, abrange
aquelas da Administração Pública direta, dos fundos especiais, das autarquias, das
fundações públicas, das empresas públicas, das sociedades de economia mista e
das demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, pelos
Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios.
Acrescenta-se que outra fonte de orientação para o registro das concessões no
Brasil corresponde ao CPC-01. A instalação do Comitê de Pronunciamentos
Contábeis (CPC)26 é fruto de análises cuidadosas e profundas, desenvolvidas por
algumas das melhores inteligências das áreas acadêmica, governamental e da
iniciativa privada. O CPC representa a perspectiva de importantes avanços no
caminho da atualização e da modernização de normas e preceitos contábeis. O
Pronunciamento CPC 01 que versa sobre os contratos de concessão foi elaborado a
partir do IAS 36 (IFRIC 12) – Impairment of Assets, emitido pelo International
26
Comitê de Pronunciamentos Contábeis. Disponível em: http://www.cpc.org.br/palavra.htm. Acesso em: 19
jul.2010.
55
Accounting Standards Board (IASB) e sua aplicação, no julgamento do Comitê,
produz reflexos contábeis que estão em conformidade com o documento editado
pelo IASB. Conforme orientação do CPC 01:
(...) em muitos casos, o custo ou valor precisa ser estimado; o uso de
estimativas razoáveis é uma parte essencial da preparação das
demonstrações contábeis e não prejudica a sua confiabilidade. Quando,
entretanto, não puder ser feita uma estimativa razoável, o item não deve ser
reconhecido no balanço patrimonial ou na demonstração do resultado (CPC
01, item 86)
Em se tratando da normatização para a consolidação das contas públicas, o Setor
Público – pautado pela LRF, cujos art. 50 e 51 estabelecem a transparência como
uma das premissas básicas da gestão responsável – impôs uma padronização
mínima de conceitos e práticas contábeis, de plano de contas, de classificação
orçamentária de receitas e despesas públicas e de relatórios e demonstrativos no
âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Ainda em relação à
consolidação das contas públicas, há que se considerar o novo modelo de
contabilidade pública brasileiro, que deverá ser, como citado anteriormente,
implantado até 2012 e visa, além de atender ao requisito de consolidação das
contas públicas imposto pela STN, garantir a eficiência dos gastos e a
comparabilidade das informações, conforme mostra a FIG. 3, a seguir.
56
FIGURA 3: Novo Modelo de Contabilidade Pública
Fonte: STN (2008).
A partir da FIG. 3, verifica-se que o novo modelo de contabilidade visa atender o
controle, a gestão eficiente, a normatização e a padronização dentre outros
aspectos. Todavia, observa-se que o Brasil ainda tem muito que caminhar para
totalmente implementar um novo modelo de contabilidade. Alguns pontos ainda
estão em fase de desenvolvimento e outros requerem aperfeiçoamento, o que, por
sua vez, implica a necessidade de evolução das normas contábeis. Ademais, no
caso específico das PPPs, as normas contábeis ainda carecem de mais solidez e
robustez que lhe garantam tanto aplicabilidade quanto adequada consolidação das
contas.
No intuito de aperfeiçoar as normas existentes, a STN também elaborou um Manual
de Procedimentos Contábeis para as Parcerias Público-Privadas (STN, 2008), o qual
estaria em fase de minuta para discussão e seria válido a partir do exercício de
2009. Cumpre ressaltar que esse manual, em fase de estudos, ainda não foi
Lei de
Responsabilidade
Fiscal
Manual de
Estatísticas de
Finanças Públicas
Contabilidade
“Criativa”
Punições
(Lei de Crimes
Fiscais)
Con
solidação das
Contas Públicas
(STN)
Contabilidade
Patrimonial
N
N
o
o
v
v
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M
M
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a
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b
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l
l
i
i
d
d
a
a
d
d
e
e
Implantação de
Sistema de Custos
Eficiência do Gasto
Inserção do país
nos padrões
internacionais
Comparabilidade
57
aprovado, e, portanto não foi publicado oficialmente, ou seja, a intenção da STN de
que esse manual revogasse a Portaria nº 614/2006 a partir do ano de 2009 não foi
atendida. Esse manual tem o propósito de padronizar conceitos, definições, regras e
procedimentos contábeis em todas as esferas do governo, de forma a garantir a
consolidação e a transparência das contas, tem também o objetivo de desenvolver
métodos e técnicas que auxiliem a sociedade na obtenção de informações sobre a
Administração Pública.
3.4.1 Accountabillity
Foi travada muita discussão no Brasil acerca da ausência de um marco regulatório
para as PPPs (SOUTO, 2005)
27
. É por essa razão que se encontram a necessidade
de accountability e a previsão da responsabilidade fiscal na celebração e execução
das parcerias como uma das diretrizes impostas no art. 4º da Lei nº 11.079/2004,
segundo o qual não pode ser criada despesa sem a correspondente previsão
orçamentária.
Permeando diversas normas e resoluções, a preocupação com a consolidação das
contas públicas e a prestação de contas (accountability) tornou-se um fator
preponderante na nova gestão pública, que preza por um Setor Público eficiente,
ágil, eficaz e qualificado e que tende a se orientar por parâmetros teóricos de
qualidade, produtividade e controle de resultados. Conforme destaca Osório (2005),
a sociedade civil tem papel fundamental na construção e consolidação de um novo
perfil do Estado e de gestores públicos, a partir dos democráticos esquemas de
controles e prestação de contas. Dentre esses esquemas, a accountability é
essencial para a estruturação da Administração Pública, constituindo, assim,
característica não opcional para os governos, que devem ter responsabilidade
perante o Estado e a sociedade. Como assevera Behn (1998), um sistema que não
assegura accountability perante os cidadãos é, por definição, inaceitável.
27
De acordo com WOLFFEN BUTTEL, Andrea, considera-se Marco Regulatório um conjunto de
normas, leis e diretrizes que regulam a prestação de serviços de utilidade pública por agentes
privados. Marco Regulatório – desafios do desenvolvimento Disponível em:
<htpp://www.desafios2.ipea.gov.br/desafios/edicoes/19/artigo14917-1.php>. Acesso em: 07 set. 2009
58
Simplesmente definida como a obrigação de prover contas (não necessariamente
financeiras) ou ajustes de contas, a accountability é, para Gray et al. (1996), um
vínculo necessário entre uma visão neopluralista de como nosso mundo é ordenado
atualmente e uma visão democrática de como ele deveria ser ordenado. Já na
concepção de O’Donnel (1998), accountability é o controle que os governados
exercem sobre os governantes, sendo esse controle exercido (i) de forma horizontal,
com a incorporação de mecanismos de fiscalização e limitações de um Poder sobre
os demais (conhecidos como checks and balances), ou (ii) de forma vertical, com o
estabelecimento de relações entre os cidadãos e seus representantes, em especial
durante as eleições. Em ambas as definições, observa-se que accountability envolve
duas responsabilidades ou deveres, quais sejam: (i) a responsabilidade para
empreender certas ações (ou reprimir a entrada de ações) e (ii) a responsabilidade
para prover contas dessas ações.
Barrence (2005) sublinha que, com o advento da nova gestão pública, a prestação
de contas deixa de ser estritamente sobre os processos, passando a incorporar,
principalmente, o aspecto referente aos resultados produzidos. Para Pacheco
(1999), os processos de accountability devem ser implantados pelos stakeholders
das políticas públicas, considerando a possibilidade de que exista um procedimento
constante de checks and balances. Esse foco sobre os resultados e os novos
mecanismos de accountability ajudam a produzir um sentimento de confiança
pública na capacidade de desempenho (BEHN, 1998)
De acordo com matéria publicada no jornal Valor Econômico (2006), a Portaria STN
nº 614/2006, além de dar maior transparência aos contratos das PPPs, cria, na
prática, limitações fiscais à assunção de riscos pelo setor público nas parcerias, uma
vez que, para contabilizar os ativos das parcerias em sua contabilidade, os entes
públicos têm de observar os limites de endividamento previstos na Lei de
Responsabilidade Fiscal. A responsabilidade fiscal representa uma diretriz a ser
seguida pela Administração Pública na contratação das PPPs, de modo que a
conjugação da Lei nº 11.079/2004 com a Lei nº 101/2000 é imprescindível para uma
administração responsável que vise a um crescimento implementado de forma
racional (SAVI, 2007). Todavia, conforme expõe Souto (2005), a Portaria
nº 614/2006 trata da transparência e restrições dos contratos de PPP de modo
59
generalizado, deixando de considerar aspectos importantes e específicos de cada
um dos dois tipos de contratação, qual seja, patrocinada e administrativa, também
devem ser observados os tipos de projetos a serem abrangidos pelas parcerias que
são dos mais variados possíveis, conforme já demonstrado no Quadro 6 – PPPs em
andamento no Brasil.
Ante o exposto, verifica-se que a contabilização dos contratos de PPP ainda não
está, em termos práticos, assentada em normas claras e precisas, o que prejudica a
aferição do sucesso de um projeto de PPP, bem como a devida prestação de contas
para a sociedade. Resumindo, considerando a ausência de consenso dos
profissionais acerca da contabilização dos contratos das PPPs, assim como a
ausência de marco regulatório que direcione a aplicabilidade das PPPs, a
accountability, apesar de necessária para a nova gestão pública, ainda é restrita.
3.4.2 Sociedade de Propósito Específico (SPE) e Governança Corporativa
O critério básico para o registro das parcerias nas demonstrações contábeis dos
entes públicos deve refletir a essência da relação econômica do Setor Público com
as SPEs, constituídas para operacionalizar as PPPs
28
. Entende-se que somente ao
retratarem a essência econômica da relação contratual mantida entre a SPE e o ente
público, as demonstrações contábeis podem refletir adequadamente a natureza dos
direitos e obrigações do setor público relacionadas às PPPs.
Conforme dispõe a Portaria STN nº 614/2006, para caracterizar a essência da
relação econômica do ente público com as SPEs, é suficiente que o parceiro público
assuma parte relevante de pelo menos um entre os riscos existentes nos contratos
de PPP, sendo que, sem mais esclarecimentos tanto na referida portaria quanto na
bibliografia consultada, tal parte relevante consiste em um percentual de 40%.
De acordo com o manual de procedimentos contábeis para as PPPs (STN, 2008), a
configuração jurídica dessa modalidade contratual induz à transferência para a SPE
28
PEREIRA, Bruno Dias; SALERA, Taciana de Oliveira. Contabilização dos Contratos de Parceria
Público-Privadas (PPP). Lex Universal – Global Virtual Law Connection, 14 set. 2006. Disponível em:
<http://www.lexuniversal.com/pt/articles/1465>. Acesso em: 13 out. 2007
60
da incumbência pela execução dos serviços públicos que são objeto da PPP, o que
reduz a possibilidade de que registros contábeis exclusivamente baseados na
titularidade reflitam adequadamente a natureza dos eventos associados à parceria.
Disciplinada no art. 9º da Lei nº 11.079/2004, a SPE deve ser constituída antes da
celebração do respectivo contrato de PPP. Além dessa prerrogativa das SPEs nos
contratos de PPP, a Portaria STN nº 614/2006 determinou que a relação econômica
das SPEs com os entes públicos proporciona ou cria a essência do contrato, o que
deve ser observado como critério para o registro das parcerias nas demonstrações
contábeis dos entes públicos.
De acordo com Feres (2005), uma SPE congrega aspectos dos Direitos
Administrativo, Econômico e Comercial. Considerando-se somente o aspecto
comercial, tem-se que a SPE não constitui um novo tipo societário na ordem jurídica
brasileira, já que se organiza, sempre, sob uma das formas previstas pela legislação,
podendo ser uma sociedade limitada ou uma companhia fechada ou aberta. O citado
autor acrescenta que nomeadamente a SPE é uma incorporate joint venture, em que
se cria uma pessoa distinta daquela dos parceiros para a realização da finalidade
comum.
Para Carvalho (2007), a SPE corresponde a uma estrutura negocial que reúne
interesses e recursos de duas ou mais pessoas para a consecução de
empreendimento de objeto específico e determinado, mediante a constituição de
uma nova sociedade com personalidade jurídica distinta daquela de seus
integrantes. Feres (2005) admite que a SPE traduz um esquema negocial de
subordinação (i.e., o Estado sujeita-se ao controle do particular). Com perspectiva
similar, Rosalino e Soares (2008) apontam que a Administração Pública não atua
diretamente na gestão das SPEs e, portanto, não toma decisões a respeito da
aplicação dos recursos.
O objetivo de uma SPE deve ser necessariamente específico e determinado.
Tal prerrogativa fundamenta-se no art. 981 do Código Civil de 2002 (CC, 2002), que
dispõe que a atividade da sociedade deve restringir-se à realização de um ou mais
negócios determinados. Todavia, o art. 9º da Lei nº 11.079/2004 estabelece algumas
61
restrições qualitativas e quantitativas ao quadro de sócios: a SPE pode revestir-se
de uma companhia aberta ou de qualquer tipo societário (§ 2º), desde que
personificável e constituída pela figura do particular e da Administração Pública,
sendo vedado a esta ser titular da maioria do capital votante (§ 4º), salvo eventual
aquisição da maioria desse capital por instituição financeira controlada pelo Poder
Público em caso de inadimplemento de contratos de financiamento (§ 5º).
Para Blanchet (2005), a existência de uma SPE para executar o objeto da parceria
com o Poder Público é necessária para o acompanhamento da contabilidade do
projeto de PPP. Sendo o principal meio de verificação do adequado emprego dos
recursos derivados da contrapartida pública e do montante e do estágio de
amortização do capital privado destinado ao empreendimento, a concretização da
contabilidade a partir da SPE é primordial para a realização do contrato. Nesse
sentido, conforme expresso no § 3º do art. 9º da Lei nº 11.079/2004, a gestão da
SPE deve obedecer a padrões de governança corporativa e adotar procedimentos
padronizados de contabilidade e de apresentação de demonstrações financeiras,
conforme regulamento.
Quanto ao princípio da governança corporativa, tem-se que visa dirimir os chamados
“conflitos de agência”, isto é, conflitos de interesse entre o titular da propriedade e o
agente da gestão empresarial
29
. A boa governança corporativa proporciona aos
proprietários a gestão estratégica da empresa e a monitoração da direção executiva,
além de balizar a conduta do sócio particular controlador
30
. Por intermédio da
governança corporativa, incrementa-se a transparência das relações dos sócios
entre si e com a sociedade, o que confere maior segurança ao negócio. Compete,
contudo, salientar que, até a conclusão do presente trabalho, não foi vislumbrada
qualquer menção, por parte dos órgãos disciplinadores das PPPs, tanto à
29
LONGHI, João Victor Rozatti. As Sociedades de Propósito Específico nas Parcerias Público-
Privadas. 2005. UNESP. Disponível em: <http://www.franca.unesp.br/interno-
publicacoesDireito2005.php>. Acesso em: 20 fev. 2009.
30
FÉRES, Marcelo Andrade. As sociedades de propósito específico (SPE) no âmbito das parcerias
público-privadas (PPP). Algumas observações de Direito Comercial sobre o art. 9º da Lei nº
11.079/2004. 2005. BuscaLegis.ccj.ufsc.br. Disponível em:
http://www.buscalegis.ufsc.br/revistas/index.php/buscalegis/article/view/19484/19048. Acesso em: 25
fev. 2009.
62
regulamentação das SPEs e de sua forma de atuação nos contratos de PPP quanto
ao padrão ideal de governança corporativa a que se deve obedecer.
O investimento privado busca, junto com o lucro, a segurança e a garantia do retorno
do capital investido, ao passo que o Poder Público visa à agilidade no atendimento e
à preservação dos direitos dos usuários. Portanto, há a necessidade de
implementação de mecanismos que possibilitem o aumento da vigilância sobre a
aplicação dos recursos públicos e, nesse âmbito, as boas práticas de governança
determinam que a empresa busque maior equilíbrio entre as partes, tendo a
transparência e a prestação de contas como alicerces de gestão. O direito de
fiscalização e acompanhamento por parte da sociedade e do Setor Público dos atos
de gestão da empresa, sem prejuízo do dever da ampla divulgação no mercado por
parte da própria organização, são inerentes à boa governança (ROSALINO;
SOARES, 2008). Portanto, denota-se que as SPEs podem ser consideradas como
um instrumento ideal para efetivo controle social e estatal e para plena efetivação
das parcerias entre particular e Estado, visando suprir as deficiências financeiras
deste sem onerar excessivamente aquele, que lhe fornece os devidos meios
materiais.
3.4.3 Garantias e Riscos das PPPs
Um ponto da contabilização das PPPs que deve ser observado, além da essência
sobre a forma (citada na seção 3.4.2), refere-se às garantias de pagamento
assumidas pelo parceiro público, identificadas como obrigação pecuniária perante o
parceiro privado. Essas garantias, enumeradas no art. 8º da Lei nº 11.079/2004,
podem ser obtidas, dentre outras possibilidades, mediante a vinculação de receitas e
utilização de fundos especiais ou fundos garantidores criados para esse fim. De
acordo com o manual de procedimento contábeis (STN 2008), a garantia só pode
ser utilizada no caso em que o ente privado cumpra seus compromissos e o ente
público fique inadimplente com uma obrigação contratual.
63
A Portaria STN nº 614/2006 registrou que as garantias concedidas pelos entes
públicos têm a faculdade de alterar a essência da transação do contrato, ao permitir
a cobertura prévia de eventual passivo financeiro assumido em decorrência do
registro do ativo. Por esse motivo, os demonstrativos contábeis devem contemplar
contas específicas que permitam (i) dimensionar o valor das obrigações assumidas
pelo parceiro público e (ii) demonstrar o grau de comprometimento do patrimônio do
fundo ou empresa garantidora das obrigações pecuniárias do ente público em
contratos de PPP. Verifica-se, portanto, que a garantia do pagamento pelos serviços
prestados é condição primária para a concretização do objeto e posterior registro
contábil.
Tanto a Portaria STN nº 614/2006 quanto o manual de procedimentos contábeis
(STN, 2008) ressaltam que os riscos dos contratos têm efeitos importantes sobre a
contabilidade das PPPs, haja vista que o registro contábil desses contratos se pauta
na análise da transferência de riscos, formato também utilizado nos países que
adotam esse instituto há mais tempo. A Portaria STN nº 614/2006 definiu, no art. 4º,
que a assunção, pelo parceiro público, de parte relevante de pelo menos um entre
os riscos de demanda, de disponibilidade ou de construção constitui condição
suficiente para que os ativos da SPE sejam contabilizados no balanço do ente
público, em contrapartida à assunção de dívida de igual valor decorrente dos riscos
assumidos. Em outras palavras, é a análise de risco que garante a classificação dos
ativos e passivos envolvidos nos contratos.
No manual de procedimentos contábeis para as PPPs (STN, 2008), também são
abordados os riscos relevantes para a definição da essência econômica dos
contratos de PPP. Embora esse manual defina em que consistem a formalização e
execução do registro do contrato e até apresente alguns exemplos, deve-se ter em
mente a ampla variedade de formatações que as parcerias podem assumir, de modo
que as eventuais operações devem ser examinadas caso a caso, após estudo
detalhado das situações concretas. Consoante Martins e Andrade (2009b), um dos
pontos de incerteza nos projetos das PPPs é a alocação dos riscos, pois, trata-se de
um contrato de duração de 5 a 35 anos, ou seja, de longo prazo, podendo ocorrer
mudanças econômicas e políticas durante a sua execução, gerando os diversos
tipos de riscos.
64
Foram definidos, na Portaria STN nº 614/2006, por meio dos inc. I, II e III do § 1º do
art. 4º, três riscos: de demanda, de disponibilidade e de construção. De acordo com
o determinado nas Notas Explicativas em anexo a essa Portaria, risco de demanda
corresponde ao reflexo na receita do empreendimento impingido pela possibilidade
de que a forma de utilização do bem objeto do contrato possa ser diferente daquela
acordada no contrato, apesar de mantidas a qualidade e adequações dos serviços
prestados. Já o risco de construção é definido como a variação dos principais custos
referentes à constituição e manutenção do bem em razão de oscilações do mercado
que independem da vontade dos contratantes. Por fim, o risco de disponibilidade
consiste na não entrega do bem no prazo previsto/estipulado no contrato ou no
fornecimento do serviço em desacordo com os padrões exigidos ou com
desempenho abaixo do estipulado. Todavia, a própria Portaria STN nº 614/2006
deixa claro, também em nota explicativa, que a análise de distribuição de riscos
entre os parceiros público e privado não é um processo simples:
Fundamentalmente, a decisão sobre a propriedade do ativo, que condiciona
seu registro, depende da análise da distribuição de riscos, processo não
trivial, dado a complexidade envolvida em sua mensuração, agravada pelo
fato das [sic] PPPs conterem formas de repartição dos riscos entre os
parceiros envolvidos.
Cumpre ressaltar que, além dos três riscos previstos na Portaria STN nº 614/2006, o
manual de procedimentos contábeis (STN, 2008) elenca outros dois: o risco cambial
e o risco operacional. Em relação ao primeiro, o parceiro público assume o
compromisso de compensar o parceiro privado, caso parte de seus insumos ou
financiamento sejam advindos do exterior, com compromissos em moeda
estrangeira, e ocorram eventuais flutuações no câmbio. Em se tratando do segundo,
o parceiro público assume o compromisso de compensar o parceiro privado em
razão da possibilidade de que os custos projetados no momento da contratação
sejam feitos de forma equivocada, seja por preços ou quantidade inferiores à
realizada.
Franco (2007) classifica os riscos em macro, meso e micro, conforme se observa no
Quadro 8, a seguir. Dentre eles, estão os próprios riscos de demanda, de construção
e de disponibilidade citados no art. 4º da Portaria STN nº 614/2006.
65
QUADRO 8: Matriz Categorizada de Fatores de Risco em Projetos de PPP
Nível de Risco Categoria de Risco Fatores de Risco
Político Expropriação ou nacionalização de ativos
Inflação
Taxa de Juros
Macroeconômico
Câmbio
Alteração na legislação geral (e.g., tributária
e trabalhista)
Legal
Alteração na legislação do marco
regulatório setorial
Natural (e.g., terremotos, enchentes,
furacões e secas)
Macro
Força Maior
Social (e.g., guerras, boicotes e tumultos)
Disponibilidade e custo
Atraso nas desapropriações
Localização – terra
Condições geológicas
Aprovação
Atraso (ou elevação de custos) na obtenção
das autorizações necessárias (e.g., licença
ambiental)
Design
Inadequação do projeto com as
especificações do serviço a ser prestado
Atrasos
Orçamento
Defeitos latentes
Construção
Alterações de design ex post
Operational cost overrun
Operação
Manutenção mais frequente e/ou mais cara
que o esperado
Demandas
Mercado
Tarifas
Meso
Risco de Ativo Risco residual
Inexperiência em PPPs
Distribuição inadequada de autoridade e
responsabilidade
Micro Relacionamento
Falta de compromisso de ambas as partes
Fonte: Franco (2007).
Os riscos descritos por Franco (2007) são mais abrangentes que os listados na
Portaria STN nº 614/2006, o que talvez enseje que a citada portaria é pouco
específica nos itens que podem interferir na contabilização dos contratos.
A fim de complementar as informações ao longo deste capítulo, ressalta-se que, no
caso específico de Minas Gerais, Estado em que estão sendo desenvolvidas as
duas PPPs que constituem estudos de caso para a presente pesquisa, também deve
66
ser observada a Lei nº 14.868, de 16 de dezembro de 2003. Esse dispositivo,
anterior à lei nacional e de qualquer outro Estado brasileiro, instituiu o Programa
Estadual de Parcerias Público-Privadas, destinado a disciplinar e promover a
realização de PPPs no âmbito da Administração Pública Estadual. Todavia, a Lei
Mineira das PPPs é silente acerca da contabilização, restando apenas observar as
determinações da Lei Federal nº 11.079/2004.
No caso específico das garantias, além dos termos apontados na Lei Federal das
PPPs, o art. 16 da Lei nº 14.868/2003 versa que, para proteção dos créditos do
contratado, são possíveis as seguintes providências: garantia real, pessoal e seguro;
atribuição ao contratado do encargo de faturamento e cobrança de crédito do
contratante em relação a terceiros; e vinculação de recursos do Estado, inclusive por
meio de fundos específicos.
Ante todo o exposto neste capítulo, verifica-se que as normas contábeis para as
PPPs estão em fase de aperfeiçoamento, tanto no Brasil quanto no exterior.
Aguarda-se a conversão total das normas aplicadas ao setor público, a efetivação da
IFRIC 12, e até mesmo as regulamentações internas brasileiras para que as normas
contábeis aplicadas às PPPs se tornem mais claras e objetivas.
67
4 CONTABILIZAÇÃO DAS PARCERIAS PÚBLICO-
PRIVADAS
4.1 Introdução
Como sobejamente noticiado, a principal norma contábil emitida para a efetivação
dos registros contábeis dos contratos de PPP no Brasil é a Portaria STN nº 614, de
21 de agosto de 2006. Apesar de elaborado com o intuito de revogar e substituir a
referida portaria, o manual de procedimentos contábeis das PPPs (STN, 2008) ainda
não passou de uma minuta em estágio de discussão pelos órgãos competentes.
Dessa forma, analisando a norma contábil vigente e seu provável substituto (manual)
foram observadas algumas dissonâncias que serão ressaltadas ao longo desta
pesquisa. Cabe destacar que não é objetivo deste capítulo fazer crítica acerca das
mudanças nas normas, ou seja, se o manual de procedimentos contábeis, que está
por vir, melhorou ou não as normas contábeis vigentes para os contratos PPPs.
Este capítulo tem como objetivo descrever partes da norma contábil em vigor, o que
facilitará a análise dos casos e dados apresentados no Capítulo 6, assim como o
exame da consonância entre a teoria e a prática contábil relacionadas às PPPs.
4.2 Contabilização dos Ativos das PPPs
Seguindo as determinações da Portaria STN nº 614/2006, as demonstrações
contábeis do parceiro público devem não apenas observar os Princípios
Fundamentais de Contabilidade e as regras definidas nessa portaria para o registro
dos contratos, mas também refletir a essência da relação econômica do ente público
com as respectivas SPEs constituídas para a execução do projeto.
Tais prerrogativas encontram respaldo nos próprios Princípios Fundamentais de
68
Contabilidade, os quais, estabelecidos pela Resolução CFC nº 750, de 29 de
dezembro de 1993, devem ser obrigatoriamente observados no exercício da
profissão contábil e constituem condição de legitimidade das Normas Brasileiras de
Contabilidade (NBC), já que, no § 2º do art. 1º da Resolução CFC nº 750/1993, está
determinado que, na existência de situações concretas, a essência deve prevalecer
sobre os aspectos formais das transações.
Não obstante, Fernández (2006) aponta que o critério brasileiro para contabilizar os
ativos contidos nos contratos de PPP, em vez de se pautar em uma análise do que
está por trás da partilha do risco envolvido (a essência do contrato), leva em
consideração a influência da distribuição do risco envolvido, o que, na verdade,
definiria a forma do contrato. A título de exemplo, a autora mostra que a essência de
um projeto PPP no setor rodoviário se limita ao financiamento da criação da
estrutura (i.e., da obra), mas a Lei das PPPs caracteriza a essência desse projeto
como concessão de serviço precedido de uma obra pública, como se a obra fosse
acessória ao principal (i.e., concessão do serviço). Com isso, Fernández (2006)
concluiu que, nos projetos PPPs que geram infraestrutura rodoviária, não há
concordância entre a essência do projeto e a forma (do contrato jurídico),
prevalecendo esta para a definição dos critérios contábeis adotados pelo governo
brasileiro.
Apesar do exposto, como forma para contabilização do ativo patrimonial dos
projetos, a Portaria nº 614/2006 entende que a essência da relação econômica entre
o ente público e a SPE é refletida considerando-se a repartição dos riscos nos
contratos de PPP. Essa asserção é pertinente em vista das obrigações
estabelecidas pela Lei nº 11.079/2004: no inc. VI do art. 4º, quando determina que a
contratação de PPP deve observar a diretriz da repartição objetiva de riscos entre as
partes; e, no inc. III do art. 5º, quando estipula que também as cláusulas contratuais
devem prever a repartição de riscos entre as partes, inclusive os referentes a caso
fortuito e de força maior. Cabe esclarecer que é com base no contrato firmado entre
os entes público e privado que o parceiro público pode assumir riscos ou transferi-los
ao parceiro privado, determinando a essência do projeto, ou seja, denota-se que a
essência da transação deve estar prevista na formalização (forma), devendo haver
consonância entre a foma e a essência.
69
A ideia de repartição dos riscos como forma de evidenciar a essência da relação
econômica entre as partes do contrato também é reforçada no art. 4º da Portaria
STN nº 614/2006, que considera a assunção, por parte do ente público, de porção
relevante do risco de demanda, de disponibilidade ou de construção como uma
condição suficiente para caracterizar a essência da relação econômica dos
contratos. Nesses termos, verifica-se que os riscos do negócio são de suma
importância para a apuração da essência do contrato e consequente registro
contábil das transações, constata-se que a transparência de risco tanto para o
parceiro público quanto para o parceiro privado é aspecto caracterizador das PPPs e
conclui-se que uma ótima distribuição de risco é objetivo fundamental a ser atingido
nos contratos de PPP (GRINSEY; LEWIS, 2002).
4.3 Contabilização dos Passivos
Em relação ao registro contábil do passivo patrimonial, o art. 6º da Portaria STN
nº 614/2006 dispõe que, no momento do pagamento ou reconhecimento, também
devem ser registradas, além da efetiva prestação de serviços, quaisquer outras
obrigações que configurarem comprometimento de recursos do ente público. Soma-
se a esse dispositivo o art. 7º da mesma portaria, segundo o qual devem ser
provisionados e constar no balanço do ente público os valores dos riscos assumidos
em decorrência de garantias concedidas ao parceiro privado ou em seu benefício.
O § 1º e os incisos do art. 7º da Portaria STN nº 614/2006 dispõem a forma de
registro contábil das provisões e das garantias concedidas pelo ente público e
determinam que seja adotada uma metodologia de cálculo que reflita o valor
presente de todas as obrigações estimadas. Na ausência de modelos com o grau de
confiança apropriado, prescreve-se uma postura mais cautelosa em acordo com o
princípio da prudência, o que implica o registro, em provisão, do denominado “valor
de risco”, isto é, do valor presente da perda com probabilidade de 95%.
Tanto a Portaria STN nº 614/2006 quanto o manual de procedimentos contábeis
(STN, 2008) diferenciam conceitualmente a forma de reconhecimento de provisão,
70
ressaltando que ambas estão ou podem estar presentes nos contratos de PPP.
Conforme versa a Portaria STN nº 614/2006, as provisões devem ser reconhecidas
a partir da assinatura do contrato e reavaliadas à medida que a execução do
contrato prover informações adicionais relevantes. Já o manual prevê que as
provisões sejam reconhecidas no momento da concretização dos riscos, pelo valor
da perda provável assumida pelo parceiro público, sendo reavaliadas à medida que
a execução do contrato prover informações adicionais relevantes. Notadamente, de
acordo com o IAS-37, provisão corresponde a um passivo de tempestividade ou
quantia incerta a ser reconhecido quando, e somente quando: (i) uma entidade tiver
uma obrigação presente (legal ou construtiva) como resultado de um acontecimento
passado; (ii) for provável (i.e., mais propenso do que não) que seja exigido um fluxo
de recursos que incorporem benefícios econômicos para liquidar a obrigação; e (iii)
puder ser feita uma estimativa fiável da quantia da obrigação.
Os ativos e passivos contingentes decorrentes dos contratos de PPP também devem
ser contabilizados. Tanto a Portaria STN nº 614/2006 (art. 8º a 10º) quanto o manual
de procedimentos contábeis (STN, 2008) dispõem que registros dos ativos e
passivos contingentes sejam feitos e mantidos em contas típicas de Compensado
até que sejam reconhecidos como ativo ou passivo patrimonial e também dispõem
que qualquer risco deve ser provisionado, inclusive os passivos contingentes. A
diferença observada entre os dois dispositivos é que o manual apenas orienta essa
ação, enquanto a Portaria STN nº 614/2006 determina que os riscos assumidos e
concretizados pelo setor público sejam dimensionados e registrados como provisão
em conta patrimonial e assim reflitam o valor da perda (caso de desembolso de
recursos) trazido a valor presente.
Consoante o IAS-37, passivo contingente é: (i) uma possível obrigação que resulta
de acontecimentos passados e cuja existência é confirmada apenas pela ocorrência
ou não de um ou mais acontecimentos futuros incertos que não estejam sob total
controle da entidade; ou (ii) uma obrigação presente que resulta de acontecimentos
passados, mas que não é reconhecida porque não é provável que seja exigido um
fluxo de recursos que incorporem benefícios econômicos para liquidar a obrigação
ou porque a quantia da obrigação não pode ser mensurada com suficiente
fiabilidade.
71
Cumpre ressaltar que, no sistema de compensação, no qual constam as contas de
Compensado, são registradas e movimentadas as contas representativas de direitos
e obrigações, geralmente decorrentes de contratos, convênios ou ajustes (KOHAMA,
2006). De acordo com o § 5º do art. 105 da Lei nº 4.320/1964, são registrados, nas
contas do Compensado, os bens, valores e obrigações que possam vir a afetar o
patrimônio. Em outros termos, as contas de compensação registram os atos da
Administração Pública que não têm impacto imediato sobre o patrimônio da
instituição, mas que servem para demonstrar que ocorreu uma transação a ser
reconhecida, no futuro, como ativo ou passivo patrimonial.
Andrade (2006) acrescenta que o ativo e o passivo compensado representam bens
e valores em poder de terceiros ou recebidos de terceiros, contabilizados em contas
de compensação apenas para efeito de registro e controle, e não alteram o
patrimônio quando do registro, embora possam vir a modificá-lo no futuro. De acordo
com Kohama (2006), apresentam-se, no ativo compensado, os valores dos direitos
registrados que, direta ou indiretamente, possam vir a afetar o patrimônio; ao passo
que inserem-se, no passivo compensado, as obrigações registradas que, direta ou
indiretamente, possam vir a afetar o patrimônio.
Por fim, a Portaria STN nº 614/2006 e o manual de procedimentos contábeis (STN,
2008) orientam que os riscos assumidos e concretizados pelo parceiro público sejam
dimensionados e registrados como provisão em conta patrimonial. Tal orientação
procede tendo em vista o reconhecimento da relevância das garantias associadas à
mitigação de riscos e à necessidade de dimensionar e estimar a probabilidade de
ocorrência do evento futuro que aciona o desembolso de recursos em contratos de
PPP.
4.4 Endividamento e/ou Despesa de Custeio
Apesar de as PPPs existirem há mais tempo na Europa, os países europeus ainda
têm dúvidas quanto à contabilização dessas parcerias, sobretudo em relação à
realização da contabilização dentro ou fora do balanço, de modo a propiciar maior
72
ou menor endividamento do ente público. Conforme já apontado, um dos motivos
para a concessão da participação privada em investimento de infraestrutura nos
países devolvidos é a possibilidade da contabilidade “fora do balanço” (off-balance
sheet), o que favorece um menor endividamento do Estado e, assim, uma maior
confiabilidade e facilidade em outras transações. Em outras palavras, a possibilidade
de reconhecer as obrigações financeiras contraídas como despesas de caráter
continuado, em vez de dívida, cria um enorme apelo político de curto prazo para os
governos.
No Brasil, essa dúvida quanto à contabilização das PPPs dentro ou fora do balanço
(dívida ou despesa) não é diferente. Apesar da Portaria STN nº 614/2006 entender
que o contrato deve ser contabilizado como operação de crédito, caracterizando,
assim, endividamento público,
31
e o manual de procedimentos contábeis (STN,
2008) também seguir a mesma linha de raciocínio (i.e., os contratos de PPP que
representam investimentos específicos em obras ou aquisições de bens financiados
pelo parceiro público devem ser contabilizados como dívida do Estado, considerada
operação de crédito), alguns profissionais da área, juristas e estudiosos entendem
que o gasto do Estado nos projetos PPPs pode ser considerado como despesa de
custeio.
Dúvida maior persiste quando, no manual de procedimentos contábeis (STN, 2008),
resta explícito que não há operação de crédito em contrato de PPP nas situações
em que as contraprestações pagas pelo ente público estiverem relacionadas aos
serviços prestados pelo parceiro privado, sendo os pagamentos das
contraprestações independentes da constituição do bem. Em outras palavras,
verifica-se, em contrato, a que objeto está vinculada a despesa – se à manutenção
ou à ampliação de uma obra –, para então decidir-se pela existência de uma
despesa de custeio (no primeiro caso) ou uma dívida ou despesa de investimento
(no segundo caso). Observa--se, portanto, a possibilidade de o gasto do Estado
também ser considerado despesa de custeio.
31
A partir do art. 98 da Lei 4.320/1964, depreende-se que a dívida pública fundada ou consolidada
compreende os compromissos de exigibilidade com duração superior a 12 meses.
73
Considerando dívida pública, Silva (2004), a define como o montante total das
obrigações financeiras do ente público que, assumidas em virtude de leis, contratos
ou convênios para amortização em prazo superior a 12 meses, podem ser
caracterizadas como operações de crédito. No conceito de Andrade (2006), dívida
pública corresponde à obrigação ou compromisso financeiro assumido, a fim de
solver insuficiências de caixa, tanto para pagamento de despesas corriqueiras como
para fomento de despesas de construção ou imobilização, caracterizando-se como
uma conta de passivo das entidades. Para Kohama (2006), a dívida pública é um
procedimento normal e comum, adotado pela Administração Pública para fazer face
às deficiências financeiras, fazendo com que o Estado recorra à realização de
crédito a longo prazo para a realização de empreendimentos.
Conforme dispõe o art. 98 da Lei 4.320/1964, a dívida fundada é contraída para
reajustar o desequilíbrio orçamentário ou fomentar o financiamento de obras e
serviços públicos. Já a LRF, por meio do art. 29, adota como definição para dívida
pública consolidada ou fundada o montante total, apurado sem duplicidade, das
obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas em virtude de leis,
contratos, convênios ou tratados e da realização de operações de crédito, para
amortização em prazo superior a 12 meses.
De acordo com Andrade (2006), as operações de crédito são os recursos oriundos
de contratos de constituição de dívidas, para captação de recursos monetários, por
meio de empréstimos e financiamentos internos e externos de longo prazo que
visem superar desequilíbrios orçamentários ou custear obras e serviços. Silva (2004)
destaca que operações de crédito são compromissos financeiros assumidos em
razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de títulos, aquisição
financiada de bens, recebimento antecipado de valores proveniente de venda a
termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações
assemelhadas, inclusive com derivativos financeiros. O autor acrescenta que essas
operações são destinadas à cobertura do déficit orçamentário e são consideradas
receitas e classificadas como Receitas de Capital – Operação de Crédito.
O manual de procedimentos contábeis (STN, 2008) cita que, se for considerada uma
operação de crédito, uma dada PPP deve seguir os procedimentos e diretrizes
74
estabelecidos na Resolução nº 43/2001 do Senado Federal. Se, por outro lado, essa
PPP gerar impactos sobre a dívida consolidada líquida, que significa a dívida pública
consolidada (montante total, apurado sem duplicidade, das obrigações financeiras,
assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da realização de
operações de crédito para amortização em prazo superior a 12 meses) menos as
disponibilidades de caixa, as aplicações financeiras e os demais haveres financeiros
devem respeitar os limites máximos para dívida estabelecidos na Resolução nº 40
do Senado Federal.
Em suma, conforme salientado por Souto (2005), a discussão da contabilização dos
contratos de PPP gira em torno de o contrato de PPP gerar um endividamento de
despesas de capital ou representar uma mera previsão de pagamento de despesas
de custeio. As despesas de capital contribuem para formar um bem de capital ou
acrescentar valor a um bem já existente, mediante aquisições ou incorporações
entre entidades do setor público e do setor privado (ANDRADE, 2006). Por sua vez,
as despesas de custeio correspondem a dotações para manutenção de serviços
anteriormente criados, inclusive aquelas destinadas a atender a obras de
conservação e adaptação de bens imóveis (ANDRADE, 2006). Cumpre ressaltar que
essas definições, com a mesma redação, também são encontradas no art. 12 da Lei
4.320/1964, Em outras palavras, as despesas de capital fomentam, diretamente, a
formação ou aquisição de um bem de capital, enquanto as despesas de custeio,
não.
Ante o exposto, verifica-se que, no Brasil, a contabilização dos contratos de PPP não
apresenta um critério definido, isto é, não se sabe ao certo se a operação a ser
contabilizada deve ser considerada operação de crédito (dívida do Estado) ou
despesa de caráter continuado, ou se ambas, tampouco se essa operação gerará
maior fluxo de caixa no presente para o Estado ou não.
75
4.5 Outros Pontos a Considerar na Contabilização
Analisando-se a legislação pertinentes às PPPs, verifica-se que alguns conceitos
também são relevantes para a contabilização das PPPs, como, por exemplo,
despesa de caráter continuado, receita corrente líquida, despesa orçamentária,
despesa corrente e subvenção econômica.
A despesa de caráter continuado e a receita corrente líquida são citadas no art. 28
da Lei nº 11.079/2004. Nesse artigo, determina-se que a União não pode conceder
garantia se a soma das despesas de caráter continuado derivadas do conjunto das
parcerias já contratadas pelo ente federado tiver excedido, no ano anterior, a 3% da
receita corrente líquida do exercício ou se as despesas anuais dos contratos
vigentes nos 10 anos subsequentes excederam a 3% da receita corrente líquida
projetada para os respectivos exercícios.
A partir desse artigo, surgiu um questionamentos por parte dos profissionais
envolvidos com as PPPs, qual seja, o conceito de “despesa de caráter continuado”,
que não é encontrado em nenhum normativo investigado. Nesse caso, considera-se,
para efeitos da presente pesquisa, assim como para o registro contábil, o conceito
de “despesa obrigatória de caráter continuado”, definido na LRF. No art. 17 dessa
lei, despesa obrigatória de caráter continuado corresponde a uma despesa corrente
derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixe para o
ente a obrigação legal da execução da despesa por um período superior a dois
exercícios.
O conceito de Receita Corrente Líquida também pode ser encontrado na LRF,
particularmente no inc. IV do art. 2º, em cujo § 3º resta claro que a receita corrente
líquida deve ser apurada somando-se as receitas arrecadadas no mês em referência
e nos onze meses anteriores, excluídas as duplicidades. Andrade (2006) ainda
acrescenta que receita corrente líquida corresponde ao somatório das receitas
tributárias, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, de contribuição, de
transferências correntes e demais receitas correntes de todos os órgãos da
Administração Pública, deduzidas a arrecadação de contribuições dos segurados, a
76
compensação financeira entre fundos de previdência, a arrecadação das
contribuições patronais e as transferências intragovernamentais.
A LRF estipula dois tipos de controle para a criação de despesas por meio da
celebração de novos contratos: (i) controle pelo fluxo (art. 15 a 17) e (ii) limite da
dívida consolidada e das operações de crédito (art. 29 e seguintes). A esse respeito,
Ribeiro
32
afirma o seguinte: se a contraprestação da Administração é caracterizada
como pagamento por serviço (i.e., despesas correntes), somente o controle pelo
fluxo se aplica; por outro lado, se a contraprestação da Administração é
caracterizada como pagamento para a aquisição de um ativo, a contraprestação
deve ser classificada como dívida e submetida ao limite de dívida e às condições de
contratação de operações de crédito. Todavia, o citado autor também esclarece que
há controvérsias sobre o assunto e a STN ainda deve criar as normas para dirimi-
las.
No manual de procedimentos contábeis (STN, 2008), determina-se que a despesa
orçamentária nas concessões patrocinadas em geral é de subvenção econômica, já
que, na essência, a contraprestação do ente público é considerada ajuda financeira.
De acordo com a Lei nº 6.420/1964, subvenção econômica é a cobertura dos déficits
de manutenção das empresas públicas, de natureza autárquica ou não, e deve ser
expressamente inclusa nas despesas correntes do orçamento público. Por outro
lado, nas concessões administrativas, a essência da despesa orçamentária é a de
prestação de serviços.
Ademais, além de todos esses conceitos que contribuem para a contabilização dos
contratos de PPP, também importa registrar que, conforme determinado na Lei
Mineira das PPPs nº 14.868/2003, no § 1º do art. 12, o contrato de PPP só pode ser
celebrado se o seu objeto estiver previsto nas Leis do Plano Mineiro de
Desenvolvimento Integrado (PMDI) ou no Plano Plurianual de Ação Governamental
(PPAG). Em outras palavras, só ocorre contabilização dos contratos de PPP no
Estado de Minas Gerais, caso seu objeto esteja explícito no orçamento do ente
32
RIBEIRO, Maurício Portugal. A Lei Brasileira de PPP. In: Seminário Interno de PPP, Brasília,
setembro, 2004 (apresentação de slides do Programa Microsoft Power Point). Disponível em:
http://www.slideshare.net/portugalribeiro/050312-lei-brasileira-de-ppp-iv-para-caf-3675765
77
público, de modo tal que, após a execução orçamentária, seja possível contabilizar
os fatos ocorridos ou, ainda, seja registrado apenas o que foi previsto e executado.
Outro ponto relevante e incerto em relação às PPPs corresponde à tributação.
Antecipando a questão, os parceiros privados interessados nesse instituto
solicitaram a pessoas renomadas que fizessem uma avaliação e aconselhassem a
respeito da tributação nesse tipo de parceria.
De acordo com Sacha Calmon e André Moreira, em entrevista ao jornal Valor
Econômico, publicada em 19 de junho de 2007, foi desenvolvida uma tese prevendo
a não tributação das parcelas pagas pelos governos às vencedoras das parcerias.
Essa não tributação corresponde à isenção do Imposto de Renda (IR), Contribuição
Social sobre Lucro Líquido (CSLL), Programa de Integração Social (PIS),
Contribuição Fim Social (Cofins) e até mesmo Imposto Sobre Serviço de Qualquer
Natureza (ISSQN) sobre a contraprestação pecuniária repassada pelo Poder Público
ao ente privado na modalidade de concessão patrocinada. Essa tese se justifica por
se tratar de uma subvenção paga ao longo do contrato, não sendo uma receita
comum, mas uma formação de capital feita com recursos emprestados pelo Estado
(por isso, não tributáveis).
Lado outro, para Grebler, também em entrevista ao jornal Valor Econômico
publicada em 19 de junho de 2007, a questão central da discussão está na definição
da natureza jurídica da contraprestação pecuniária prevista na Lei das PPPs – que
não traz o termo “subvenção”. Por esse motivo, a tributação dos valores repassados
pelo ente público ao ente privado depende da análise mais profunda, incluindo a Lei
das S/A.
Denota-se, portanto, que há divergências nas opiniões dos tributaristas e, por isso, a
classificação dos valores repassados pelos governos às empresas depende das
regras do edital. Já que há diferenças na tributação de subvenções para custeio e de
subvenções para investimento, é preciso avaliar cada caso.
78
5 A COORDENAÇÃO, O CONTROLE E A FISCALIZAÇÃO
DAS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS
5.1 Introdução
Para a concretização e a eficiência dos projetos de PPP, é necessário haver
seriedade e responsabilidade. Por isso, tanto os órgãos que elaboram e coordenam
os projetos e os contratos como os órgãos que os acompanham, controlam e
fiscalizam são de extrema importância para a realização da parceria entre os setores
público e privado. Isso posto, este capítulo tem como finalidade apresentar os
órgãos e respectivas formas de trabalho para a coordenação, o controle e a
fiscalização das PPPs.
5.2 Coordenação – Unidade PPP
A norma legal mineira sobre PPP, além de dispor sobre o Programa Estadual de
Parcerias Público-Privadas, deu ensejo à criação de duas estruturas para a gestão e
a coordenação do Programa, a saber: (i) o Conselho Gestor de PPP (CGP), órgão
colegiado presidido pelo Governador, e (ii) a Unidade Operacional de Coordenação
de PPP (Unidade PPP).
O CGP teve suas competências estatuídas no Decreto nº 43.702, de 16 de
dezembro de 2003, e se assemelha ao Comitê Gestor de PPP, instituído pela Lei
Federal de PPP. Dentre as competências do CGP, cabe destacar a elaboração do
Plano Estadual de Parcerias Público-Privadas e aprovação dos editais, dos
contratos, seus aditamentos e prorrogações.
79
A Unidade PPP,33 está prevista no artigo 20 da Lei 14.868, foi regulamentada pelo
Decreto 43.702 e com posição hierárquica alterada pela Lei Delegada 118/2007,
constitui-se em centro de referência de conhecimento sobre conceitos,
procedimentos e licitações de PPP no Estado de Minas Gerais. Tem por
responsabilidades, dentre outras, a tarefa de executar as atividades operacionais,
coordenar as PPPs, assessorar o CGP, divulgar os conceitos e disseminar as
metodologias próprias dos contratos de PPP, além de acompanhar a execução dos
projetos e dar às Secretarias de Estado suporte técnico na elaboração de projetos e
contratos, especialmente nos aspectos financeiros e de licitação. Com a
centralização do conhecimento relativo à estruturação de projetos e modelagens na
Unidade PPP, prevê-se redução nos custos de elaboração das contratações bem
como maior transparência nos procedimentos correlacionados.
5.3 Controle
As funções de controle das finanças públicas foram instituídas há bastante tempo
para resguardá-las de possíveis desvios. Com a evolução do Estado e a implantação
de regimes democráticos, a fiscalização das contas públicas passou a constituir
prerrogativa da soberania popular, tornando-se imprescindível à manutenção do
próprio regime democrático. No Brasil, consoante a Constituição Federal (CF, 1988),
o controle das contas públicas é feito pelo Legislativo com o auxílio dos Tribunais de
Contas (TCs), ambos com papel acentuado no intuito de não permitir que os
governantes usem as finanças públicas em proveito próprio ou de terceiro, focando-
se sempre no interesse público.
Além das atribuições estabelecidas na CF/1988, os TCs atuam conforme as normas
previstas na legislação infraconstitucional, destacando-se a Lei nº 4.320/1964, a Lei
de Licitações nº 8.666/1993 e a Lei de Responsabilidade Fiscal nº 101/2000. Insta
frisar que o art. 70 da CF/1988 dispõe que a fiscalização contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial das entidades da Administração Pública
deve ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo
33
Unidade PPP – Minas Gerais. Disponível em: <http://www.ppp.mg.gov.br>. Acesso em: 28 ago. 2009.
80
sistema de controle interno de cada Poder. Essa fiscalização refere-se à legalidade,
legitimidade, economicidade e razoabilidade de atos que gerem receita ou despesa
pública.
Sendo assim, a Administração Pública conta com dois tipos de sistema de controle:
o externo e o interno. O primeiro consiste no conjunto de ações de controle
desenvolvidas por uma estrutura organizacional, com procedimentos, atividades e
recursos próprios, não integrados à estrutura controlada, visando à fiscalização,
verificação e correção de atos (FERNANDES, 2005). Já o segundo opera na própria
organização e compreende o planejamento e a orçamentação dos meios, a
execução das atividades planejadas e a avaliação periódica da atuação. Outro não
foi o posicionamento adotado pelo legislador, prevendo, na Lei nº 11.079/2004, que
o controle das PPPs adote todas as formas previstas no ordenamento jurídico
brasileiro, ou seja, o controle externo e o controle interno (PEIXE, 2002).
5.4 O Controle Externo das PPPs
Fernandes (2005) afirma que os sistemas de controle não se confundem com as
modalidades de controle, dado que estas se relacionam com o modo como o
controle é realizado e aquelas com o tipo e tempestividade do controle. No sistema
de controle externo, podem ser identificados os controles prévio, concomitante e
posterior. Essas modalidades de controle já se encontram expressas na Lei
nº 4.320/1964, em cujo art. 77 se determina que a verificação da legalidade dos atos
de execução orçamentária deve ser prévia, concomitante e subsequente. Todavia,
essas verificações de legalidade ainda devem ser realizadas não apenas no aspecto
formal, mas também nos aspectos operacional e gerencial, levando em
consideração a prevalência da essência sobre a forma (MACHADO JR.; REIS,
2002).
Entende-se que o controle prévio é exercido antes da consolidação e execução do
ato administrativo (ou ainda dos efeitos de tal ato, caso seja ele emitido e publicado),
buscando evitar procedimento contrário à lei e ao interesse público. A título de
81
exemplo, pode-se citar qualquer processo licitatório, inclusive de PPP, haja vista que
o controle prévio incide sobre as minutas e os anexos de editais de licitação no
transcorrer do certame e, por fim, no ato de contratação. Para Lima (2001), o
controle prévio se materializa por meio de um planejamento que contemple os
anseios da população, justifique os objetivos da sociedade e se paute naquilo que é
prescrito nos instrumentos legais. A título de exemplo, esse planejamento pode ser o
Orçamento Público
34
.
O controle concomitante é exercido durante a execução do ato ou contrato,
acompanhando a atuação pública, com o objetivo de evitar desvios de recursos e
proceder a correções imediatas. Consoante Fernandes (2005), há, no controle
concomitante, o acompanhamento do ato administrativo, para que este não se
desvirtue de sua natureza, ou seja, da intenção inicial do agente. Citam-se como
exemplo a fiscalização da execução de um objeto licitado e o acompanhamento das
despesas decorrentes da contratação e da obra, visando evitar ilegalidades e
aumentos de custo.
Por sua vez, o controle posterior atua no julgamento das contas do gestor público,
avaliando se houve regular emprego de recursos públicos e, ainda, se foi eficiente a
ação do gestor (FERNANDES, 2005). Esse controle é feito após a execução do
contrato ou do encerramento das contas, resultando na emissão de juízo de valor
legal, técnico e financeiro, na sugestão de correções, na formulação de
recomendações e, no caso de desvios, na adoção de medidas que responsabilizem
os culpados pela má gestão dos recursos públicos.
Por força do § 5º do art. 14 da Lei nº 11.079/2004, o Órgão Gestor das Parcerias
Público-Privadas (OGP) está submetido a controle externo, exercido pelo Congresso
Nacional com o auxílio do Tribunal de Contas. O referido dispositivo legal determina
que o OGP anualmente remeta ao Parlamento e ao Tribunal de Contas relatórios
sobre o desempenho observado na execução dos contratos de Parceria Público-
Privada.
34
Orçamento Público é a materialização do planejamento do Estado, quer na manutenção de sua atividade (ações
de rotina), quer na execução de seus projetos (ações com início, meio e fim). Corresponde ao elo entre o
planejamento e as funções executivas da organização, em que a alocação de recursos visa à consecução de
objetivos e metas (ANDRADE, 2006).
82
Já no entendimento de Zymler e Almeida (2005), o controle das PPPs no Brasil deve
ser prévio e concomitante, cabendo ao Tribunal de Contas verificar o planejamento,
o processo licitatório, a elaboração do projeto de parceria, a assunção de obrigação
e aquisição de direitos pelo Estado, bem como o desempenho do contratado.
Os autores acrescentam que o controle das PPPs visa: (i) aferir o atendimento, por
parte do Poder Público, das condições prévias à licitação, observando-se os limites
orçamentários e financeiros; (ii) avaliar a regularidade e a efetividade da licitação,
bem como a transparência dos procedimentos adotados; (iii) identificar as vantagens
oferecidas pelo projeto, sob as ópticas econômica, financeira, técnica e social,
estimando-se o Value of Money; (iv) avaliar os riscos assumidos, as obrigações
contraídas e a sustentabilidade financeira da PPP; e (v) precipuamente verificar a
adequação do desempenho do ente privado aos parâmetros previamente definidos.
5.5 Controle Interno das PPPs
No que tange aos controles internos, cabe mencionar o controle que a Lei
nº 11.079/2004 deixa a cargo dos Ministérios e das Agências Reguladoras. Entende-
se que esse controle tem como objetivo, dentre outros, comprovar a legalidade,
avaliar o cumprimento das metas, examinar o controle contábil e os créditos
adicionais, bem como avaliar o programa da Parceria Público-Privada.
O art. 15 da Lei nº 11.079/2004 prevê que os Ministérios e as Agências
Reguladoras, de acordo com suas respectivas competências, acompanhem e
fiscalizem os contratos de PPP. Segundo esse dispositivo, os referidos órgãos
devem semestralmente encaminhar ao OGP relatórios circunstanciados sobre as
execuções contratuais. Por sua vez, cabe ao OGP fiscalizar a execução dos
contratos de PPP (art. 14 da Lei nº 11.079/2004), os quais podem ser anulados,
caso se revele a existência de atos ilegais, ou revogados, caso se observe a
existência de atos inconvenientes ou inoportunos (SYMLER; ALMEIDA, 2005).
83
Em suma, quanto ao controle interno, todos os órgãos devem implementá-lo de
modo a salvaguardar os ativos e atestar a consistência das operações realizadas no
âmbito da PPP.
5.6 O Controle Social
O Controle Social significa a participação direta da Sociedade no controle das
atividades do Estado. Empregado desde as primeiras democracias do mundo, esse
controle tem sido ampliado em razão tanto da crise de confiabilidade que vem
abalando os Estados Nacionais quanto das novas possibilidades de controle
proporcionadas pela tecnologia da informação.
Freitas (2001, p. 11), ao comentar a LRF, aponta que “o Controle Social do
orçamento público deve mostrar-se avesso a qualquer manipulação”. O Controle
Social, isto é, o controle que a sociedade exerce sobre a discussão, a elaboração e
a implementação do orçamento, precisa, precipuamente, servir como base para os
demais controles. Além de demandar mediação, institucionalização e constante
legitimação, esse controle deve ser universal e capaz de incluir todos os outros
controles; para tanto, deve ser crítico e autocrítico, especialmente no tocante à
disciplina dos procedimentos operacionais da participação popular na elaboração e
discussão das prioridades públicas.
A Lei nº 11.079/2004, em seu art. 10, inc. VI, também disciplina o exercício do
Controle Social, ao determinar que o edital e a minuta de contrato sejam submetidos
a consulta pública e divulguem a justificativa para a contratação, a identificação do
objeto, o período de duração e o valor estimado, com prazo mínimo de 30 dias para
sugestões, cujo termo deve ser dado pelo menos sete dias antes da data prevista
para a publicação do edital. Acrescenta-se a essa perspectiva de controle o § 6º do
art. 14 do mesmo diploma legal, o qual determina que os relatórios do Comitê Gestor
das Parcerias Público-Privadas sejam disponibilizados ao público, por meio de rede
pública de transmissão de dados, ressalvadas as informações classificadas como
sigilosas.
84
5.7 A Fiscalização das PPPs
No exercício da função de fiscalização das PPPs, os TCs devem adotar os
procedimentos de auditoria, inspeção, levantamento, acompanhamento e
monitoramento.
35
Para melhor explicitar as funções dos TCs, descrevem-se, a
seguir, as características dos procedimentos por eles adotados, discriminadas em
seu sítio oficial.
Auditoria como instrumento de fiscalização para o exame objetivo e sistemático das
operações financeiras, administrativas e operacionais, efetuado após a execução
das operações, com o objetivo de verificá-las, avaliá-las e elaborar um relatório que
contenha comentários, conclusões, recomendações e, no exame das
demonstrações financeiras, a correspondente opinião técnica dos auditores.
Inspeção como instrumento empregado para suprir omissões e lacunas de
informações, esclarecer dúvidas, averiguar denúncias e representações, bem como
apurar a legalidade, a legitimidade e a economicidade de fatos praticados pela
administração e por qualquer responsável sujeito à sua jurisdição, inclusive as PPPs.
Levantamento como instrumento para conhecer a organização, o funcionamento das
PPPs, assim como os programas, sistemas, projetos e atividades governamentais no
que se refere aos aspectos financeiros, orçamentários, operacionais e patrimoniais.
Acompanhamento como instrumento para examinar a legalidade e a legitimidade
dos atos praticados pelos responsáveis sujeitos à jurisdição do TC, bem como para
avaliar o desempenho dos órgãos, das entidades jurisdicionadas e das PPPs quanto
aos aspectos da economicidade, eficiência e eficácia dos atos praticados.
O acompanhamento é feito de forma seletiva e concomitante, mediante informações
objetivas, coletadas junto às seguintes fontes: publicação no Diário Oficial do Estado
e nos órgãos oficiais de imprensa municipais; materiais disponíveis nos sistemas
informatizados adotados pelo Tribunal; Lei Relativa ao Plano Plurianual; Lei de
85
Diretrizes Orçamentárias; Lei Orçamentária Anual; Lei da Abertura de Créditos
Adicionais; expedientes e documentos solicitados pelo Tribunal; visitas técnicas; e
registro documental sistematicamente ordenado e disponível em meio eletrônico.
Monitoramento como instrumento de fiscalização para verificar o cumprimento das
deliberações do Órgão Fiscalizador e os resultados delas advindos.
Verifica-se, portanto, que os procedimentos devem ser adotados em conjunto, cada
qual em tempo determinado para que a função fiscalizadora e controladora dos TCs
em relação às PPPs seja eficiente, eficaz e de qualidade, como é necessário e
devido em relação aos contratos de parceria.
O TC deve acompanhar o processo de contratação das PPPs, desde o início do
contrato até o término da obra ou prestação de serviço, com o intuito de conferir-lhe
maior legitimidade e eficiência (ZYMLER; ALMEIDA, 2005). Esse acompanhamento
pode ser denominado de Auditoria de Gestão, na qual se devem mensurar, por
exemplo: o interesse do investimento privado na economia; a estabilidade legal
(cumprimento fiel dos contratos); o respeito aos marcos regulatórios (definidos,
claros e permanentes); a atuação dos entes reguladores, com autonomia e
independência; a equação entre interesse público e taxas de retorno; e a atuação
eficiente dos fundos de captação e a aplicação dos recursos obtidos, com a
qualidade na prestação dos serviços públicos e com eficiência nas missões do
Estado e no emprego de recursos públicos (PEREIRA, 2005).
5.8 Fiscalização das PPPs e a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)
Na tentativa de criar um Estado mais moderno, barato e eficiente, é necessário um
maior controle dos gastos e uma maior transparência na aplicação dos recursos
públicos. Como parte desse processo, o governo instituiu a Lei Complementar
nº 101/2000, denominada Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Esse instrumento
legal estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na
35
Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais. Disponível em: <http://www.tcemg.gov.br>. Acesso em: 16
86
gestão fiscal, mediante ações em que se previnam riscos e se corrijam desvios
capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, destacando-se como premissas
básicas o planejamento, o controle, a transparência e a responsabilização.
36
No intuito de mesclar a LRF com outros diplomas legais, atender à premissa de
responsabilidade de gestão fiscal e proteger o erário, a Lei Federal nº 11.079/2004,
por meio do art. 4º, inc. IV, apresenta restrições à realização de despesas com
PPPs. Freitas (2006) esclarece que a PPP deve resguardar a LRF, observados os
limites adicionais em relação à receita corrente líquida, e que não é por acaso que,
no corpo da Lei de PPPs, há vários dispositivos reproduzidos da LRF. Entende-se
que a LRF busca viabilizar o alcance de um desenvolvimento sustentável, contendo
normas que objetivam estabelecer uma gestão fiscal dirigida por uma ação
planejada e transparente, orientando e regulamentando o sistema de controle de
acompanhamento.
Tratando-se de um controle de acompanhamento, que tem como objetivo prevenir
riscos e corrigir desvios capazes de afetar as contas públicas, o parecer prévio dos
TCs tem de ocorrer em tempo hábil, mediante a adoção de medidas saneadoras dos
desvios encontrados e capazes de evitar repercussões negativas no orçamento do
exercício seguinte. Para isso, o acompanhamento das PPPs deve ser realizado
bimestral, quadrimestral ou semestralmente por meio de relatórios parciais que
resultem na prestação de contas da gestão fiscal.
A LRF traz um novo regime fiscal para o país, inserindo uma missão a ser cumprida
pelos gestores públicos: a de assunção de responsabilidade, equilíbrio de contas,
planejamento, garantia de transparência, controle das próprias ações e
responsabilização por atos lesivos ao erário e aos interesses difusos e coletivos.
Em entrevista concedida à Revista do TCE-MG, o então Presidente do Tribunal de
Contas da União (TCU), Ministro Walton Alencar Rodrigues, afirmou que o
acompanhamento dos processos de PPP tem sido objeto de grande atenção.
Sob coordenação da Secretaria de Fiscalização de Desestatização (SEFID), o TCU
desenvolveu, em 2006, o Projeto Controle Externo das Parcerias Público-Privadas,
out. 2009.
36
Ministério do Planejamento. Disponível em: <http:www.planejamento.gov.br>. Acesso em: 14 out. 2009.
87
com o objetivo principal de elaborar metodologia para análise da outorga e para
acompanhamento da execução dos contratos de PPP.
A fiscalização das PPPs apresentam características peculiares e complexas,
exigindo dos TCs métodos específicos de atuação para acompanhar os contratos,
agora com períodos de até 35 anos de duração. As PPPs exigem um controle
externo cada vez mais ágil e objetivo, e, diante de uma sociedade cada vez mais
exigente por otimização de recursos públicos, urge uma reflexão sobre a atuação
dos Tribunais de Contas em termos de resultados.
5.9 Instruções Normativas
No intuito de direcionar a fiscalização e controle das PPPs, o TCU elaborou a
Instrução Normativa TCU nº 52, de 4 de julho de 2007, a qual dispõe sobre o
controle e a fiscalização de procedimentos de licitação, contratação e execução
contratual das PPPs, a serem exercidos pelo Tribunal de Contas da União. Esse
dispositivo estabelece que (i) o controle das PPP deve ser realizado por meio da
sistemática prevista na Instrução Normativa do TCU e dos instrumentos de
fiscalização definidos no Regimento Interno desse órgão, (ii) esse controle deve
observar o princípio da significância, de acordo com os critérios de materialidade,
relevância, oportunidade e risco, e (iii) a fiscalização da execução dos contratos
deve dar-se por meio de levantamento, inspeção, auditoria, acompanhamento ou
monitoramento no órgão ou entidade federal concedente, na agência reguladora ou
diretamente na SPE.
Ressalta-se que os Tribunais de Contas dos Estados (TCEs), de maneira similar,
também estão providenciando Instruções Normativas próprias com o objetivo de
direcionar o trabalho no controle e fiscalização das PPPs. No caso específico de
Minas Gerais, a proposta de instrução normativa elaborada pelo TCE-MG foi
concebida no intuito de demarcar ações básicas para a contratação de PPPs,
direcionando os procedimentos com base em boas práticas recomendadas
internacionalmente. Esse órgão mineiro instituiu, a partir da Portaria
88
nº 052/PRES./2007, uma “Comissão Encarregada de Promover Estudos Acerca dos
Procedimentos de Controle das Parcerias Público-Privadas”, atualmente
denominada de “Comissão de Análise de Parcerias Público-Privadas”, em
conformidade com a Portaria nº 079/PRES./2009. Essa Comissão desenvolve
atividades que envolvem acompanhamento, levantamento, monitoramento e
análises de processos de PPP.
A necessidade da constituição dessa Comissão surgiu a partir de demanda
apresentada no próprio órgão técnico quando da análise do primeiro edital de PPPs
do Estado de Minas Gerais, a Rodovia MG-050. Conforme sublinha, em entrevista, a
então presidenta da Comissão de Análise de PPP do TCE-MG, constatou-se, na
ocasião, a necessidade de análise diferenciada para esse processo e outros de
mesma natureza que pudessem advir, uma vez que já se previa que esse tipo de
contratação se tornaria uma tendência na Administração Pública. Após dois anos da
instituição da referida Comissão, já foram realizadas, em relação às PPPs, análises
de edital, acompanhamento de execução contratual e, ainda, estudo contínuo em
busca de capacitação.
A presidenta da Comissão do TCE-MG esclareceu em entrevista que, por se tratar
de um tipo novo de contratação no Brasil e não apenas em Minas Gerais, uma das
grandes dificuldades encontradas foi a ausência de jurisprudência e de cursos
específicos na área. A presidenta acrescenta que, embora órgãos como o Tribunal
de Contas da União, Tribunal de Contas do Distrito Federal e o Tribunal de Contas
do Estado de São Paulo tenham lançado instrução normativa sobre Parcerias
Público-Privadas, é no Estado de Minas Gerais que essas contratações se
encontram em estágios mais avançados. A presidenta da Comissão assevera ainda
que, após a experiência adquirida nas análises dos casos concretos, foi observado
um amadurecimento em relação ao conceito e à finalidade da proposta
encaminhada no Estado de Minas Gerais.
89
6 METODOLOGIA
Este capítulo apresenta o método de pesquisa utilizado para atingir os objetivos
propostos. O capítulo inicia-se caracterizando o delineamento da pesquisa para, a
seguir, perpassar por cada etapa do desenvolvimento da pesquisa, detalhando a
unidade de análise e unidade de observação, a coleta e tratamento de dados de
cada etapa, e por fim, as limitações metodológicas encontradas.
6.1 Delineamento da Pesquisa
Esta pesquisa caracteriza-se como um estudo descritivo e explanatório.
Trata-se de um estudo descritivo porque, em um primeiro momento, se tem como
objetivo apresentar os detalhes de um fenômeno, qual seja a contabilização das
PPPs, sem, no entanto, ter a obrigação de explicá-lo. Nesse aspecto, enquadram-se
os objetivos de descrever e examinar as normas contábeis para os contratos PPP e
de analisar como está sendo feita a divulgação de informações de tais contratos,
com a finalidade de se verificar se os normativos legais e contábeis atendem ou não
às necessidades dos profissionais contábeis e, consequentemente, da sociedade.
Segundo Martins (2000), na pesquisa descritiva, é necessário observar os fatos,
registrá-los, analisá-los, classificá-los e interpretá-los, não havendo a interferência do
pesquisador sobre os resultados, ou seja, os fenômenos são estudados e não
manipulados.
Já o estudo explanatório vai além da descrição. De acordo com Cooper e Schindler
(2003), o estudo explanatório tenta explicar as razões para o fenômeno que o estudo
descritivo apenas observou. Nesse sentido, esta pesquisa tem como propósito
identificar e discutir as dificuldades que os profissionais contábeis da área pública
90
encontram para a contabilização dos contratos, explicando-se os motivos para tais
empecilhos e apresentando-se sugestões para possíveis ajustes nas normas
contábeis brasileiras.
6.2 Estratégia de Pesquisa
Considerando o escopo (amplitude e profundidade) do tópico, esta pesquisa é
considerada um estudo de caso descritivo e explanatório. Cooper e Schindler (2003)
salientam que os estudos de caso colocam mais ênfase em uma análise contextual,
o que é também defendido por Yin (2005), segundo o qual o estudo de caso é uma
inquirição empírica que investiga um fenômeno contemporâneo dentro de um
contexto da vida real, quando a fronteira entre o fenômeno e o contexto não é
claramente evidente e múltiplas fontes de evidência são utilizadas. A aplicação do
estudo de caso descritivo visa descrever certos tópicos dentro de uma avaliação, ao
passo que o estudo de caso explanatório enfatiza a explicação dos supostos
vínculos causais em intervenções da vida real (YIN, 2005).
6.2.1 Unidade de Observação e Unidade de Análise
De acordo com Yin (2005), a definição da unidade de análise e, portanto, do caso
está relacionada à maneira como as questões iniciais da pesquisa foram definidas.
De forma complementar, pode-se apontar que as unidades de análise – também
referidas como objeto de análise ou objeto de investigação – são as entidades que
descrevem o contexto em que são localizadas as unidades de observação, traçando
um limite para a operacionalização da pesquisa no campo (GONÇALVES;
MEIRELLES, 2004). As unidades de observação, por sua vez, são as entidades de
um contexto que são submetidas ao processo de investigação e que responderão
pelo problema investigado, ou seja, são os elementos de observação e fornecedores
das medidas resultantes da aplicação dos instrumentos de medida.
91
Tendo em vista que o objetivo desta pesquisa é analisar as normas contábeis
brasileiras dos contratos PPPs e identificar as dificuldades enfrentadas pelos
profissionais contábeis na contabilização desses contratos, pode-se dizer que as
unidades de análise são os contratos dos projetos de PPP da MG-050 e do
Complexo Penitenciário de Ribeirão das Neves e que as unidades de observação
são os relatórios e demonstrativos contábeis, além das principais dúvidas expostas
pelos entrevistados no que diz respeito à contabilização dos contratos.
6.2.2 Definição do Número de Casos
Esta pesquisa consistiu no estudo da contabilização de dois casos (i.e., duas PPPs)
previamente selecionados, o que permitiu verificar similaridades e diferenças entre
eles. A escolha desses estudos de caso foi intencional, tendo em vista que se
encontram no Estado de Minas Gerais, o que facilitou o acesso às informações, a
obtenção de dados e a realização de entrevistas.
6.3 Técnicas de Pesquisa para Coleta de Dados
Consoante Yin (2005), os dados para os estudos de caso classificam-se, de acordo
com as fontes, em primários ou secundários. Estes são obtidos por meio de
pesquisa bibliográfica em meio impresso ou magnético (e.g., livros, teses,
dissertações e artigos), enquanto aqueles são obtidos por técnicas como entrevistas,
questionários, observação e pesquisa documental.
Para a elaboração desta dissertação, foram utilizadas fontes primárias e
secundárias. Frisa-se que, a partir da pesquisa bibliográfica foram identificadas as
restrições relativas às normas contábeis brasileiras e estrangeiras para os contratos
de PPP. Desde então, procurou-se identificar as dúvidas e questionamentos
levantados pelos profissionais envolvidos com os projetos PPP, a partir das
entrevistas e observação não participante. Em seguida, apresentam-se as
inferências depreendidas a partir de documentos, contratos, relatórios, e/ou
92
normativos disponibilizados pelos órgãos, para, por fim, serem analisados todos os
dados obtidos e atingidos os objetivos específicos propostos para essa pesquisa.
Arrolam-se, nas subseções seguintes, as técnicas utilizadas para a coleta de dados
na presente pesquisa. A Subseção 6.3.1 corresponde a uma técnica para coleta de
dados a partir de fontes secundárias, enquanto as demais Subseções (6.3.2 – 6.3.4)
se referem a fontes primárias.
6.3.1 Pesquisa Bibliográfica
De acordo com Lakatos e Marconi (1992), a pesquisa bibliográfica abrange a
bibliografia já tornada pública em relação ao tema de estudo, sendo sua finalidade
colocar o pesquisador em contato direto com estudos já realizados. Essas fontes são
interpretações de dados primários (COOPER; SCHINDLER, 2003) e, no caso da
presente pesquisa incluem livros, dissertações e artigos.
6.3.2 Entrevista Semiestruturadas
Para Yin (2005), as entrevistas semiestruturadas enfocam diretamente o tópico do
estudo de caso e possuem a característica de fornecer dados ou ajudar no
diagnóstico e tratamento do problema. Esse tipo de entrevista é conduzido
utilizando-se um roteiro projetado de forma tal que haja liberdade de acréscimo de
novas questões pelo entrevistador, o que permite maior flexibilidade em relação ao
escopo e ao formato das perguntas e respostas (MARTINS; THEÓPHILO, 2007).
Durante todo o período de elaboração desta dissertação foram feitas entrevistas com
quatro pessoas responsáveis pelas PPPs nos órgãos, instituições e empresas
pesquisadas. No Quadro 9, a seguir, apresenta-se a relação das pessoas
entrevistadas e suas respectivas funções nas empresas estudadas, destaca-se que
as entrevistas foram realizadas, especificamente, com a Contadora Geral do Estado
de Minas Gerais, com o responsável jurídico da Unidade PPP de Minas Gerais, com
a responsável técnica pela fiscalização das PPPs no Tribunal de Contas do Estado
93
de Minas Gerais e com o responsável financeiro da SPE Nascentes das Gerais
(gestora do projeto PPP MG-050) A seleção desses profissionais foi proposital,
tendo em vista a posição funcional e a capacidade informativa que detêm.
QUADRO 9: Relação dos Entrevistados
Empresa/órgão estudado Cargo do entrevistado
Secretaria do Estado de Fazenda –
Contadoria do Estado
Contador Geral do Governo
do Estado de Minas Gerais
Secretaria do Estado de
Desenvolvimento Social –
Unidade PPP
Assessor Jurídico
Tribunal de Contas do Estado de
Minas Gerais
Técnico do Tribunal de
Contas - Coordenadora da
Comissão de Estudos das
PPPs
SPE – Nascentes das Gerais
Gestor Administrador
Financeiro
Fonte: Elaborado pela própria autora
No Quadro 10, a seguir, apresenta-se o roteiro que serviu de base para as
entrevistas realizadas. Esse roteiro, que se pautou nos objetivos específicos desta
dissertação, também contribuiu para as observações não participantes e para a
escolha dos documentos e relatórios investigados na pesquisa documental.
94
QUADRO 10: Roteiro de Perguntas e Respectivos Objetivos
Específicos para a Condução das Entrevistas Semiestruturadas
Questões
Objetivos Específicos
1) Quais as normas nacionais que estão sendo utilizadas nos projetos de
PPPs? Quais as principais normas que você utiliza?
2) Quais as normas internacionais também servem de orientação aos
projetos?
3)
Em
relação
à
Portaria
nº
614/2006,
quais
são
os
pontos
positivos
e
negativos?
4) Quanto à Lei nº 11.079/2004, quais são as principais críticas (positivas
e negativas)?
5) Quanto à Lei nº 14.868/2003, quais são as principais críticas (positivas
e negativas)?
6) O manual de parcerias público privadas (minuta) substituirá de forma
satisfatória a Portaria nº 614/2006? Você concorda com todas as
descrições, explicações e explanações dessa minuta?
7) Com base no seu trabalho e na sua experiência, quais são os pontos
das leis e portarias que podem ser melhorados para a correta
contabilização dos contratos de PPPs?
8) Os contratos firmados no Estado de Minas Gerais foram contabilizados?
Se sim, como? Se não, por quê?
9) Para você, as normas brasileiras foram escritas de maneira clara? Por
quê?
10) Quais são ou serão as dificuldades encontradas no momento de
registrao dos contratos de PPPs durante o período de execução da obras
ou serviço? Por quê?
11) Como será feita a prestação de contas dos contratos de PPPs para a
população?
12) Quanto à fiscalização pelo Tribunal de Contas, quais são as
exigências feitas pelo órgão? É eficaz, eficiente e tempestiva?
13) Quais são os projetos de PPPs em andamento no Estado de Minas
Gerais?
14) Esses projetos estão previstos na Lei de Orçamento Anual? Como?
15) Já existem SPEs para os contratos de PPPs firmados? Quais são?
Fonte: Elaborado pela prória autora
√ Identificar possíveis deficiências e
limitações nas divulgações contábeis
das PPPs
√ Descrever e examinar as normas
contábeis públicas e privadas
brasileiras vigentes que são
específicas para contratos PPPs
√ Identificar e descrever as
dificuldades enfrentadas pelos
profissionais da contabilidade em
relação às normas contábeis de
contratos de PPP
√ Discutir e analisar se essas
dificuldades prejudicam a
contabilização dos contratos de PPP
√ Descrever a forma como está
sendo feita a divulgação de
informações sobre os contratos de
PPP
As perguntas constantes no Quadro 10 foram direcionadas aos profissionais
envolvidos com as PPPs. É necessário ressaltar que foram utilizados os
questionamentos adequados à cada um dos entrevistados, de acordo com sua
função em relação à PPP, ou seja, não foram feitas todas as perguntas aos
entrevistados, pois, prezou-se pela informação que poderia ser adquirida a partir do
conhecimento específico de cada profissional entrevistado, em relação aos objetivos
específicos propostos.
95
6.3.3 Pesquisa Documental Indireta
A pesquisa documental indireta foi fundamental para descrição das normas e dados
mais pertinentes ao contexto desta pesquisa. Yin (2005) aponta que as informações
documentais são relevantes a todos os tópicos do estudo de caso, e o objetivo
fundamental do uso de documentos é corroborar e valorizar as evidências oriundas
de outras fontes.
A pesquisa documental, segundo Cooper e Schindler (2003), é tida como fonte
primária, já que corresponde a trabalhos originais sem interpretação ou
pronunciamentos representativos de uma opinião ou posição oficial. Na pesquisa
documental, foram utilizados: a legislação aplicável às normas contábeis de PPPs,
os relatórios contábeis, os manuais e outros documentos correlacionados expedidos
a partir da promulgação da Lei nº 11.079/2004.
6.3.4 Pesquisa em Arquivo
Em consonância com Yin (2005), os registros em arquivo – geralmente em
computadores – podem ser importantes, mas deve-se tomar cuidado quanto à
precisão desses documentos e às condições sob as quais foram produzidos. Para os
propósitos do presente trabalho, a pesquisa em arquivos abrangeu os registros das
várias reuniões efetuadas no intuito de padronizar os procedimentos contábeis dos
contratos PPPs, assim como a lista de pessoas e/ou entidades envolvidas nos
processos de parceria.
6.4 Análise dos Dados
Esta pesquisa é de natureza essencialmente qualitativa, uma vez que apresenta as
seguintes características: foco na interpretação, em vez da quantificação; ênfase na
subjetividade, e não na objetividade; flexibilidade no processo de condução da
investigação; e preocupação com o contexto (CASSEL; SYMON, 1995). Além disso,
também se pode apontar que se trata de uma pesquisa de natureza aplicada, haja
96
vista que tem uma ênfase prática na solução de problemas: é conduzida para revelar
respostas para questões específicas relacionadas a ação, desempenho e/ou
necessidades políticas (COOPER; SCHINDLER, 2003).
Após a coleta de dados realizada conforme os procedimentos indicados na Seção
6.3, procedeu-se à análise documental e à análise de conteúdo. A análise
documental, cujo intuito é avaliar registros, relatórios, documentos governamentais e
opiniões (COOPER; SCHINDLER, 2003), foi empregada para examinar as normas
contábeis vigentes acerca das PPPs (nacionais e internacionais). A análise de
conteúdo, que consiste no conjunto de técnicas de análise das comunicações com
vistas à descrição do conteúdo das mensagens e à obtenção de indicadores para
inferências relativas ao estudo (BARDIN, 2004), foi utilizada para examinar as
entrevistas realizadas.
Várias técnicas podem ser utilizadas para a análise de conteúdo, tais como: análise
categorial, análise de avaliação, análise da enunciação, análise da expressão,
análise das relações e análise do discurso (BARDIN, 2004). Especificamente no
caso desta pesquisa, foram empregadas:
(i) análise de avaliação: técnica que tem como finalidade medir as atitudes do
locutor quanto aos objetos de que ele fala, partindo do pressuposto de que a
linguagem representa e reflete diretamente aquele que a utiliza;
(ii) Análise da enunciação: técnica que se apoia em uma concepção da
comunicação como processo (e não como dado) e trabalha desviando-se das
estruturas e dos elementos formais;
Adicionalmente, recorreu-se também à triangulação, técnica aplicada com vistas a
abranger a maior amplitude possível na descrição, explicação e compreensão de um
fenômeno (TRIVINOS, 1987). Com interesse direcionado aos processos e produtos
diretamente relacionados com o sujeito, averiguaram-se as suas percepções a partir
de suas verbalizações nas entrevistas,dos seus comportamentos e ações
registrados por meio de observação não participante e de elementos produzidos
pelo meio em que ele está inserido (e.g., documentos, especificações de sistemas e
97
projetos). Em outros termos, a triangulação consistiu na análise integrada dos dados
coletados de diversas fontes (e.g., entrevistas, observação, questionário, pesquisa
documental).
6.5 Limitações Metodológicas
A escolha metodológica mostrou as potencialidades da pesquisa e buscou evitar
subjetividade e vieses. Contudo, é oportuno ressaltar que os resultados encontrados
não são generalizáveis por não terem como fundamento todos os projetos de PPPs
em andamento no Brasil e por tampouco contarem com o entendimento de todas as
pessoas envolvidas nesses grandes projetos, incluindo-se os estudiosos e
legisladores que elaboraram os normativos analisados. Em outras palavras, a
pesquisa apresentou um recorte da realidade, ou seja, foi estabelecido o limite para
a investigação (i.e., as PPPs do Estado de Minas Gerais).
98
7 DESCRIÇÃO DOS CASOS E APRESENTAÇÃO DOS
DADOS
7.1 Introdução
Tendo em vista os objetivos propostos na presente dissertação, este capítulo expõe
as características dos dois projetos de PPP instituídos no Estado de Minas Gerais,
quais sejam: a MG-050 e o Complexo Penitenciário de Ribeirão das Neves. Após
descrição sucinta dos dois projetos, incluem-se os dados obtidos a partir de
entrevistas realizadas com os responsáveis descritos no capítulo 6, para,
em seguida, apresentarem-se as inferências depreendidas a partir de documentos,
contratos, relatórios, e/ou normativos disponibilizados pelos órgãos. Cumpre
ressaltar que, embora ambos os projetos de PPPs mineiros já estejam em
andamento, não faz parte desta pesquisa verificar a execução das obras em si, mas
sim investigar as dificuldades encontradas para a contabilização dos contratos e
projetos em execução.
7.2 Caso da PPP MG-50
7.2.1 Descrição
A MG-050 foi o primeiro contrato de concessão na modalidade patrocinada assinado
entre o Estado de Minas Gerais e uma empresa particular sob o instituto da PPP.
O edital do Projeto de Recuperação da Infraestrutura da Rodovia MG-050 foi fruto de
um esforço conjunto entre o Departamento de Estradas de Rodagem do Estado de
99
Minas Gerais (DER/MG), a Unidade PPP/MG, a Advocacia-Geral do Estado, a
Companhia de Desenvolvimento Econômico de Minas Gerais (CODEMIG) e diversos
outros órgãos e entidades do Estado.
A assinatura do contrato entre o Governo do Estado de Minas – concedente – e a
construtora Equipav S/A – vencedora do processo de licitação – ocorreu em 21 de
maio de 2007. Da união do setor público com o setor privado e em cumprimento das
determinações legais, foi criada a SPE Nascentes das Gerais Ltda. – concessionária
que administra e gere o contrato da MG-050.
A importância estimada do contrato é de R$ 2.549.286.000,00, na data-base de
dezembro de 2005. Esse montante correspondente ao valor da projeção das
receitas provenientes da cobrança da tarifa de pedágio e do recebimento da Carta
Precatória pela concessionária, durante todo o prazo da concessão.
A empresa tornou-se responsável, no período de 25 anos contados a partir da data
de transferência de controle do sistema existente (i.e., 25 maio de 2007), pela
exploração da Rodovia MG-050, com investimentos na ordem de R$ 712 milhões,
incluindo a realização de obras de ampliação de capacidade de tráfego e de
recuperação e conservação das vias. O contrato dessa PPP prevê uma
contraprestação pecuniária a ser paga pelo DER/MG, adicionadamente à tarifa
cobrada dos usuários com a finalidade de subvenção dos investimentos a serem
realizados pela SPE. Em outras palavras, como já se espera de um projeto de PPP
na modalidade patrocinada, o ente privado receberá uma contraprestação do Estado
(parceiro público) mais a tarifa cobrada dos usuários, que, nesse caso, corresponde
ao pedágio em alguns pontos da rodovia.
O contrato prevê o risco de demanda e o risco de operações. No que diz respeito ao
primeiro, o contrato dispõe que os riscos relacionados à demanda de tráfego na
rodovia devem ser compartilhados entre as partes na proporção de 50% para a
Concessionária e de 50% para o DER/MG, com eventuais alterações.
As consequências do compartilhamento do risco da demanda de tráfego são
consideradas para efeito do equilíbrio econômico-financeiro do contrato, competindo
à concessionária Nascentes das Gerais Ltda. a correta avaliação e demonstração
100
dos possíveis impactos das oscilações na exploração do sistema rodoviário. Já o
risco de operações, conforme expresso em contrato, serve para cobrir: erro de
projeto, risco do fabricante, despesas extraordinárias, despesas de desentulho,
tumultos, incêndio, raio, explosão de qualquer natureza, roubo e furto qualificado,
além de danos elétricos.
De acordo com matéria publicada em 29 de maio de 2009, no sítio eletrônico
Agênciaminas,
37
que visa divulgar as notícias do Governo do Estado de Minas
Gerais, a concessionária Nascentes das Gerais contabilizou R$ 140 milhões de
investimentos em obras de modernização e operação da via MG-050, que recebe
diariamente cerca de 30 mil veículos. Esse montante corresponde ao investimento
no período de dois anos de administração dessa SPE e inclui o custeio e as
despesas operacionais. A cobrança de pedágio na MG-050 somente foi iniciada
depois da realização de diversas melhorias na estrada durante o primeiro ano de
concessão patrocinada, estando os recursos proporcionados pela tarifa avaliados na
ordem de R$ 70 milhões.
7.2.2 Perspectiva Contábil
No contrato assinado entre as partes, está descrito que a concessionária deve
obedecer a padrões de governança corporativa e adotar contabilidade e
demonstrações financeiras padronizadas. Também deve apresentar, até 31 de
agosto de cada ano, um relatório auditado de sua situação contábil, incluindo, dentre
outros itens, o balanço e a demonstração de resultado correspondente ao semestre
encerrado em 30 de junho do mesmo ano. Conforme verificado com o gestor
financeiro da SPE Nascentes das Gerais Ltda., Ozéias Rocha, são adicionalmente
encaminhados relatórios contábeis e financeiros mensais a partir dos fechamentos
das competências. Para tal, é utilizado software de gestão integrada (Microsiga®),
que gerencia os lançamentos e todos os históricos das movimentações.
Semestralmente, a empresa é auditada de forma independente e os demonstrativos
37
. Disponível em: <http://www.agenciaminas.mg.gov.br/component/controlemultimidia/noticia?id=25914%3
Appp-da-mg-050-ja-investiu-r140-milhoes-na-operacao-da-via>. Acesso em: 15 jan. 2010.
101
são encaminhados à SETOP (Secretaria de Estado de Transportes e Obras
Públicas), órgão do Estado responsável pelo contrato de PPP.
De acordo com o contrato assinado, a SPE deve apresentar, até 30 de abril de cada
ano, as demonstrações financeiras relativas ao exercício encerrado em 31 de
dezembro do ano anterior, incluindo, dentre outros, o Relatório da Administração,
o Balanço Anual, a Demonstração de Resultados, os Quadros de Origem e
Aplicação de Fundos, as Notas Explicativas (com destaque para as Transações com
Partes Relacionadas) e o Parecer dos Auditores Externos e do Conselho Fiscal.
Também deve apresentar, até 90 dias após o encerramento de cada semestre civil,
informações atualizadas das projeções financeiras da concessão patrocinada,
considerando os resultados reais obtidos desde o início da concessão até o
semestre anterior e os resultados projetados até o fim do prazo da concessão,
utilizando os mesmos modelos e critérios aplicados para a elaboração das projeções
financeiras contidas no plano de negócios da rodovia.
7.2.3 Situação Contábil em 2009
Em princípio, conforme informado pela contadora do Estado de Minas Gerais, a MG-
050 “está sendo trabalhada” na CODEMIG e, até o final do ano de 2009, os registros
efetuados não tinha impactado a contabilidade do Estado. A CODEMIG
38
é uma
empresa de economia mista, cujo acionista majoritário é o Estado de Minas Gerais
ao lado do Banco de Desenvolvimento do Estado de Minas Gerais (BDMG),
Companhia Energética de Minas Gerais (CEMIG), Companhia de Gás de Minas
Gerais (GASMIG), Junta Comercial do Estado de Minas Gerais (JUCEMG) e do
Instituto de Desenvolvimento Integrado de Minas Gerais (INDI). Essa empresa atua
na realização de projetos, obras, serviços e empreendimentos, com destaque para o
setor de infraestrutura. Sendo uma empresa de economia mista, o Estado de Minas
Gerais tem investimentos no capital da CODEMIG, o que enseja que ela não é da
Administração Direta e que a contabilização e as demonstrações contábeis são
elaboradas e apresentadas de forma distinta.
38
. Disponível em: <http://www.codemig.com.br/>. Acesso em: 14 jan 2009
102
De acordo com informações dos entrevistados, toda a garantia da MG-050 é dada
pela CODEMIG (cf. FIG. 4, a seguir).
FIGURA 4: Garantia da PPP MG-050
Fonte: elaborada pela própria autora.
A FIG. 4 explicita a garantia da PPP MG-050. Verifica-se que o concessionário
financia o investimento inicial por meio de empréstimo bancário para a efetivação do
início das obras e prestação do serviço contratado. O Estado, por sua vez, tem a
obrigação de pagar as contraprestações ao concessionário, sendo, em caso de não
pagamento, acionada a garantia dada pela CODEMIG. De acordo com o assessor
jurídico da Unidade PPP, a garantia corresponde ao investimento inicial do ente
privado. Em outras palavras, trata-se de uma forma de o concessionário recuperar o
capital inicial, uma vez que, a partir do primeiro mês de funcionamento da PPP, o
setor privado já começa a receber mensalmente sua contraprestação e passa a ter
capital de giro.
Estado
Concessionário
Banco
Garantia
Contraprestação paga
(SIM)
Serviço
$$ inicial
Pagamento
Contraprestação paga
(NÃO)
$$
103
Ademais, verificou-se, a partir do Demonstrativo da Dívida Consolidada Líquida
39
referente ao ano de 2009 e do Balanço Patrimonial de 2009,
40
ambos do Estado de
Minas Gerais, que não há qualquer registro de garantias ou do próprio contrato da
PPP MG-050 (Nascentes das Gerais Ltda.). Em outras palavras, essa PPP não está
demonstrada contabilmente como ativo ou dívida do Estado. Contudo, no Relatório
Resumido de Execução Orçamentária (mais especificamente, no Demonstrativo das
PPPs – Orçamento Fiscal
41
), verifica-se o registro de Despesas de PPP em relação
ao contrato 007/2007 – Concessionária Nascentes das Gerais Ltda. Igualmente, no
Relatório Contábil
42
do exercício de 2009, consta, na conta “Despesa de Caráter
Continuado Derivadas de PPP – despesas executadas”, o registro dos valores
pagos à concessionária.
7.3 Caso do Complexo Penitenciário
7.3.1 Descrição
Assinado no dia 16 de junho de 2009, o Complexo Penitenciário localizado em
Ribeirão das Neves é o mais novo contrato de PPP entre o Estado de Minas Gerais
e um ente privado. Por intermédio da Secretaria de Estado de Defesa Social (SEDS)
e mediante licitação, o Estado de Minas Gerais delegou à iniciativa privada,
mediante concessão Administrativa, a construção e gestão de um complexo penal
na cidade de Ribeirão das Neves, pelo prazo de 27 anos, contados da data da
assinatura do contrato.
Essa PPP foi inspirada no modelo do sistema prisional inglês, que adota o conceito
DBOT (Design-Build-Operate-Transfer), pelo qual a empresa vencedora do processo
39
. Disponível em:
http://www.fazenda.mg.gov.br/governo/contadoria_geral/gestaofiscal/ano2009/3quadrimestre2009.pdf.
Acesso em: 02 fev. 2010.
40
. Disponível em:
<http://www.fazenda.mg.gov.br/governo/contadoria_geral/demontracoes_contabeis/balanco_geral/2009/a200
9_direta.pdf>. Acesso em: 02 fev. 2010.
41
. Disponível em: http://www.fazenda.mg.gov.br/governo/contadoria_geral/lrf/7-
2009/bimestre6/anexoXVII.pdf. Acesso em: 02 fev. 2010.
104
licitatório cria o projeto arquitetônico, constrói o edifício, cuida da operacionalização
da obra e, ao final do contrato, transfere o complexo prisional para o ente público.
Esse modelo mineiro de PPP para o sistema prisional já virou referência para outros
estados brasileiros, como revela matéria publicada no sítio Agênciaminas
43
em 16 de
junho de 2009.
O complexo será erguido no prazo máximo de 30 meses, a partir da assinatura do
contrato, pelo consórcio vencedor – Gestores Prisionais Associados (GPA),
constituído por cinco empresas –, com investimento de R$ 190 milhões, sem custos
para o Estado. Durante 27 anos, o consórcio será responsável pela manutenção do
complexo, pela segurança interna e pela gestão dos serviços exigidos pelo Estado
como atividades de reintegração social. Já o Estado será responsável pela
segurança externa, a escolta dos presos e direção da segurança do complexo.
O valor estimado do projeto é de R$ 2.111.476.080. No contrato, informa-se que
esse valor foi calculado com base na soma dos valores nominais de 2008, da
contraprestação pecuniária mensal e da parcela anual de desempenho, calculados
com base no teto do valor da vaga/dia disponibilizada e ocupada em unidade de
regime fechado, ao longo do período de concessão administrativa.
O contrato estipula que a remuneração da concessionária deve ser composta por
uma contraprestação pecuniária mensal, por uma parcela anual de desempenho e
por uma parcela referente ao parâmetro de excelência. Frisa-se que, somente a
partir da entrada em funcionamento da primeira unidade penal, a contraprestação
pecuniária mensal deve ser paga pelo poder concedente mediante recursos
oriundos do próprio orçamento. Para tanto, o Estado obriga-se a elaborar e executar
os orçamentos e demais instrumentos necessários, levando em conta o dever de
pagar a contraprestação pecuniária mensal a tempo e modo.
O contrato também dispõe que a contraprestação pecuniária mensal, a parcela
anual de desempenho e a parcela referente ao parâmetro de excelência constituem
42
. Disponível em:
<http://www.fazenda.mg.gov.br/governo/contadoria_geral/demontracoes_contabeis/relatorios_contabeis/relat
oriocontabil2009.pdf>. Acesso em: 2 fev. 2010.
43
. Disponível em: <http://www.agenciaminas.mg.gov.br/component/controlemultimidia/video/1550-ppp-
penitenciaria-em-minas-gerais>. Acesso em:5 fev. 2010 .
10
5
as únicas remunerações devidas à concessionária pelo poder concedente em
virtude da execução do objeto do contrato. Esses valores incluem todos os custos
diretos e indiretos e demais despesas operacionais, inclusive: depreciação; salários
e encargos sociais, trabalhistas e previdenciários; impostos e taxas; dentre outros.
No que tange aos riscos, foram definidos, no contrato, o risco de caso fortuito e força
maior e, de forma genérica, todos os riscos inerentes à concessão administrativa.
Restou clara a abrangência dos riscos, o que dificulta a contabilização dos contratos
baseando-se na perspectiva dos riscos.
7.3.2 Perspectiva Contábil
Consta no contrato que a concessionária deve obedecer aos padrões e às boas
práticas de governança corporativa e adotar contabilidade e demonstrações
financeiras padronizadas, nos termos do § 3º do art. 9º da Lei Federal nº
11.079/2004.
No entanto, o contrato de PPP não define os critérios para apresentação dos
demonstrativos contábeis por parte da concessionária. Consta um item que,
genericamente, estipula que a concessionária deve: (i) facultar ao poder concedente
o livre acesso, a qualquer época, aos livros e documentos relativos à concessionária,
bem como aos registros e documentos relacionados à obra, atividades e serviços
abrangidos pela Concessão Administrativa, incluindo estatística e registros
administrativos e contábeis; e (ii) prestar, no prazo estabelecido, os esclarecimentos
que lhe sejam formalmente solicitados. Também está disposto no contrato que o
poder concedente pode demandar à concessionária, a qualquer tempo e sob
qualquer circunstância, prestação de contas e informações de natureza técnica,
operacional, econômica, financeira e contábil.
106
7.3.3 Situação Contábil em 2009
Com base no contrato, verifica-se que o Estado somente começará a pagar a
contraprestação proposta ao ente privado no ano de 2011, quando terá sido
construído o complexo prisional e, portanto, se dará a disponibilização do serviço.
Conforme aponta o assessor jurídico da Unidade PPP, esse projeto vai gerar
despesas para o Estado somente a partir de 2011, momento em que, então, serão
identificadas e quantificadas as despesas pertinentes ao contrato de PPP.
De acordo com os demonstrativos expedidos pela Superintendência Central de
Contadoria Geral (SCCG) do Estado de Minas Gerais e com informações da analista
contábil, foram registradas, até o momento, apenas as garantias concedidas aos
contratos de PPPs. Verifica-se que, nos demonstrativos, esse registro foi realizado
de forma sintética, apresentando o valor global. Consoante os entrevistados, os
valores registrados foram informados pela Unidade PPP.
No que tange às garantias, tem-se que o critério é o mesmo utilizado na PPP MG-
050. Considerando-se que ainda não há despesas ou receitas para o Estado em
relação a essa PPP, tem-se que desembolsos são previstos a partir de 2011,
conforme consta na síntese do Relatório Resumido de Execução Orçamentária do
Estado de Minas Gerais – 2009.
7.4 Demais Dados Relevantes em Relação às Normas e Contratos de PPP
Após as entrevistas realizadas ao longo dessa pesquisa, constatou-se que um dos
poucos pontos elucidados e pacificados em relação à contabilização das PPPs diz
respeito à leitura do contrato. Conforme sublinham a contadora do Estado de Minas
Gerais e o assessor jurídico da Unidade PPP, a contabilidade das PPPs é feita com
base no contrato que é firmado entre os parceiros público e privado e que prevê os
riscos e as garantias. A partir do contrato fechado, a contabilidade sabe o que
registrar como direitos e obrigações, sendo que esse registro deve seguir as regras
107
gerais da Portaria nº 614/2006 e ser realizado de acordo tanto com as novas normas
brasileiras de contabilidade aplicadas ao setor público quanto com o novo contexto
das normas contábeis aplicadas ao setor público em vigor a partir de 2010.
Todavia, mesmo após a leitura do contrato, há outros pontos a considerar que ainda
estão obscuros no que tange à contabilização das PPPs, seja em relação às
normas, aos contratos firmados ou aos significados dos termos e expressões.
Seguem as principais observações baseadas na análise das normas aplicadas às
PPPs em relação aos contratos firmados, ou de um modo geral, as observações
feitas em relação às PPPs que prejudicam a contabilização dos contratos.
Não há definição precisa quanto à contabilização do pagamento das
contraprestações da PPP como uma dívida do Estado e/ou uma despesa de custeio.
Em consonância com a explanação do assessor jurídico da Unidade PPP, juristas e
doutrinadores
44
, têm o pensamento majoritário de que todo o gasto do Estado em
uma PPP, no que diz respeito tanto à obra quanto à gestão, corresponde a uma
despesa de custeio (despesa de caráter continuado), ou seja, nada seria
contabilizado como dívida. Ressalta-se, contudo, que essa é uma opinião de
profissionais que não são da área contábil e se baseia no argumento de que o
Estado paga, mensalmente e por um longo período, para o ente privado
(concessionário), o que caracteriza uma despesa de custeio, conforme alhures
conceituado. Acrescenta-se que nas entrevistas, os profissionais ligados à área
contábil pública não se manifestaram acerca da forma de contabilização dos
contratos PPPs, sendo afirmado que somente após a análise dos contratos firmados
será feito o registro contábil em consonância com os princípios fundamentais de
contabilidade e da Portaria nº 614/2006.
Não obstante o exposto, conforme desenvolvido no Capítulo 4 desta dissertação, o
art. 4º da Portaria nº 614/2006 pressupõe, ainda que de forma não muito claramente
definida, que o gasto do Estado deve ser lançado como operação de crédito. Essa
assertiva é válida quando o art. 4º da citada portaria expressa que
44
Alexandre Santos Aragão, Vera Monteiro, Maurício Portugal e Lucas Navarro Prado, dentre outros
108
A assunção pelo parceiro público de parte relevante de pelo menos um
entre os três riscos de demanda, disponibilidade ou construção será
considerada condição suficiente para caracterizar que a essência da relação
econômica do contrato implica registro dos ativos contabilizados na SPE no
balanço do ente público em contrapartida à assunção da dívida de igual
valor decorrente dos riscos assumidos.
Todavia, há que se considerar que, no manual, existe a possibilidade de ambos os
registros (i.e., como dívida do Estado e como despesa de caráter continuado) e que,
no corpo da Lei das PPPs (i.e., art. 27 e 28), são estipulados limites de gasto tanto
para operação de crédito (dívida) quanto para despesa de caráter continuado
(custeio).
Verifica-se, então, que o ponto de definição se o gasto com a PPP é uma operação
de crédito ou uma despesa de custeio não está pacificado. Apesar da determinação
da Portaria nº 614/2006 e também da informação do assessor jurídico da Unidade
PPP de que os lançamentos contábeis até então realizados acerca das PPPs
deveriam e estariam sendo feitos como dívida do Estado, verificou-se que, de acordo
com o relatório de gestão fiscal – demonstrativo da dívida consolidada líquida,
referente ao orçamento fiscal do ano de 2009 –, não ocorreram lançamentos
contábeis de dívida contratual de PPP naquele ano. Todavia, constam registros em
Despesa de Caráter Continuado no Relatório Contábil de 2009.
Outro ponto que apresenta questionamento, conforme suscitado pelo assessor
jurídico da Unidade PPP, refere-se ao valor da dívida a ser contabilizada, caso seja
atendida a Portaria nº 614/2006. Em outros termos, ainda não é consensual se se
deve considerar somente a contraprestação do Estado ou se, juntamente com ela,
os demais gastos com os projetos de PPP, como, por exemplo, verificador
independente, bombeiros e policiais. No que tange ao gasto com verificador
independente, cumpre ressaltar que corresponde a uma empresa terceirizada que
avalia a performance do ente privado na execução do contrato, e que tanto os
bombeiros quantos os policiais tem a função social com a segurança pública.
Outra questão que não restou clara na norma da PPP e que é identificada pelo
assessor jurídico da Unidade PPP refere-se ao art. 28 da Lei nº 11.079/2004, ou
seja, o que significa e caracteriza a “despesa de caráter continuado” para que seja
109
apurada a garantia prevista nesse artigo. Na Lei das PPPs e na Lei nº 12.204/2009
que altera a Lei nº 11.079/2004, dentre outras, está descrito que a “União não
poderá conceder garantia (...) se a soma das despesas de caráter continuado,
derivadas da parceria, tiver excedido a 3% da receita corrente líquida”. Além da
dúvida quanto ao conceito de despesa de caráter continuado, conforme mencionado
no Capítulo 4, acrescenta-se o problema de como devem ser caracterizadas as
despesas obrigatórias de caráter continuado nos contratos de PPP. Conforme
entendimento do assessor jurídico da Unidade PPP, os requisitos que caracterizam
uma despesa de caráter continuado em uma PPP poderiam/deveriam ser: (i) a
despesa é derivada da parceria; (ii) a despesa é de custeio; e (iii) a despesa é
assumida por período superior a dois exercícios financeiros. Essas características,
contudo, ainda não estão pacificadas, pois se tratam de cogitações do entrevistado.
Em suma, independentemente da modalidade de PPP utilizada (i.e., administrativa
ou patrocinada) e do órgão assegurador da garantia, a forma de contabilização das
PPPs ainda está repleta de incertezas. Por se tratar de um assunto novo, nada está
pacificado e ainda há carência de base para o registro contábil, a despeito de todo o
estudo do cenário das PPPs no mundo, em especial na Europa, que fora
previamente realizado para servir de argumento para trazer o instituto PPP e suas
normas para o Brasil.
Além de todos esses pontos obscuros, foi informado pela contadora geral do Estado
de Minas Gerais que ainda está sendo aguardada a conversão das normas
contábeis aplicadas ao setor público para depois serem verificados os registros a
serem feitos. Somente após a concretização e o andamento das PPPs é que será
estudado como serão preparados e feitos os registros contábeis baseados nos
contratos. Há, no momento, por parte da Unidade PPP, da Contadoria Geral do
Estado, Tribunal de Contas do Estado e das SPEs, uma busca por informações,
estudo da LRF quanto a aspectos de despesa executada e conversas tempestivas
com a União para entendimentos das normas e efetuação dos registros contábeis.
Isso implica, obviamente, a possibilidade de muitas dúvidas ainda surgirem ao longo
da execução dos projetos de PPP, já que os profissionais estão esperando o
desenvolvimento desses projetos, para, então, aprenderem mais e fazerem os
ajustes necessários.
110
No que tange às SPEs, também há dúvidas quanto ao futuro contábil das PPPs.
Primeiramente, não foi estabelecido o padrão ideal de governança corporativa a que
as SPEs devem ser submetidas. Considerando-se que o registro contábil das PPPs
pode ser feito a partir da contabilização dos ativos das SPEs e que estas devem ser
regulamentadas, surge a dúvida de quais parâmetros de padronização devem ser
observados e utilizados.
De acordo com gerente financeiro da SPE Nascentes das Gerais as dúvidas das
SPEs recaem sobre o que ainda está por vir, já que a contabilização dessas
organizações segue os conceitos tradicionais da contabilidade privada, o que não
gera demais percalços nos lançamentos e nos fechamentos contábeis. Entretanto,
ocorre que há uma sinalização de ruptura do modelo tradicional para adoção de
métodos específicos de contabilização em um sistema de PPPs. Sobre essas
dúvidas, os responsáveis pelas SPEs ainda não têm como opinar, haja vista que
desconhecem as mudanças metodológicas para o registro contábil.
111
8 ANÁLISE E INTERPRETAÇÃO DOS DADOS
8.1 Introdução
Neste capítulo, confrontam-se e analisam-se as normas contábeis existentes no
âmbito nacional, sendo feita explanações acerca de sua aplicabilidade e
adequabilidade aos contratos de PPP. Nesse ponto, investiga-se se as normas
contábeis vigentes no momento são adequadas aos contratos de PPP e quais as
dificuldades encontradas pelos profissionais ligados aos projetos e em especial por
aqueles que registram os contratos no Setor Público.
Cumpre ressaltar que este trabalho não teve como objetivo apresentar um estudo
jurídico da Lei de PPP do Brasil. Por essa razão, não se ateve a detalhes legais dos
contratos, tais como processo de licitação e criação da SPE.
8.2 MG-050
Confrontando-se o referencial teórico e o contrato da PPP MG-050, verificam-se
pontos que necessitam de esclarecimento.
O padrão de governança corporativa estipulado na norma contábil, na literatura e no
contrato deve ser mais bem definido, a fim de que a SPE tenha condições de
apresentar registros comparáveis. Em outras palavras, não está claro qual o padrão
de governança a ser seguido para que as SPEs, e consequentemente o ente
público, possam efetuar registros contábeis.
O contrato exige um conjunto de relatórios e demonstrativos que devem ser
apresentados em épocas determinadas. Acredita-se que as obrigações impostas
têm o objetivo de pormenorizar a prestação de contas, de avaliar o desempenho e a
qualidade das aplicações financeiras, além de controlar o andamento do projeto.
112
Conforme se depreendeu dos dados obtidos, os demonstrativos do governo
registraram, até o momento, somente as garantias do contrato de PPP.
Considerando-se que a garantia da MG-050 foi dada pela CODEMIG, a qual, por ser
uma empresa de economia mista, apresenta demonstrações contábeis diferentes
daquelas do Setor Público, é possível que o Estado perca a referência do valor pago
no contrato. Ademais, resta prejudicada a prestação das devidas contas e
demonstrações do ente público para a sociedade.
A partir dos demonstrativos contábeis disponíveis para consulta, verifica-se que,
apesar de constarem as contas contábeis relacionadas às PPPs no Demonstrativo
de Dívida Consolidada referente ao ano de 2009, não há registro de valores,
conforme mostra a FIG. 5, a seguir.
Até o 1º Quadrimestre Até o 2º Quadrimestre Até o 3º Quadrimestre
DÍVIDA CONSOLIDADA - DC (I) 58.405.534.210,79 58.418.482.767,50 58.108.869.291,24 58.967.869.900,47
Dívida Contratual 55.992.613.127,60 56.011.642.214,92 55.721.106.112,96 56.405.910.814,14
Dívida Contratual de PPP - - - -
Demais Dívidas Contratuais 55.992.613.127,60 56.011.642.214,92 55.721.106.112,96 56.405.910.814,14
JANEIRO A DEZEMBRO DE 2009
CALCULO DA DÍVIDA CONSOLIDADA LÍQUIDA
RELATÓRIO DE GESTÃO FISCAL
DEMONSTRATIVO DA DÍVIDA CONSOLIDADE LÍQUIDA
ORÇAMENTO FISCAL
SALDO DO EXERCÍCIO
ANTERIOR
SALDO DO EXERCÍCIO DE 2009
FIGURA 5: Relatório de Gestão Fiscal – Dívida Contratual de PPP
Fonte: Contadoria Geral do Estado de Minas Gerais
Sendo assim, depreende-se que, mesmo em operacionalização desde o ano de
2007, somente há o reconhecimento do Estado para o futuro lançamento das PPPs
como ativo ou dívida do Estado. Cumpre salientar que, atualmente, esse instituto
está presente somente nas despesas do Estado, conforme mostra a FIG. 6, a seguir.
113
DESPESAS DE PPP
EXERCÍCIO
ANTERIOR
EXERCÍCIO
CORRENTE
EXERCÍCIO
2010
EXERCÍCIO
2011
EXERCÍCIO 2012
EXERCÍCIO
2013
Do Ente Federado 4.310.599,60 8.177.526,65 9.252.485,40 60.430.806,11 96.986.749,47 96.986.749,47
Contrato 007/2007 - Concessionária
Nascentes das Gerais
4.310.599,60 8.177.526,65 9.252.485,40 9.252.485,40 9.252.485,40 9.252.485,40
Contrato 336039.54.1338.09 - Gestores
Prisionais Associados
51.178.320,71 87.734.264,07 87.734.264,07
Das Estatais Não-Dependentes
- - - - - -
TOTAL DAS DESPESAS
4.310.599,60
8.177.526,65
9.252.485,40
60.430.806,11
96.986.749,47
96.986.749,47
ESTADO DE MINAS GERAIS
RELATÓRIO RESUMIDO DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA
DEMONSTRATIVO DAS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS
ORÇAMENTO FISCAL
JANEIRO A DEZEMBRO 2009/BIMESTRE NOVEMBRO-DEZEMBRO
FIGURA 6: Relatório Resumido de Execução Orçamentária – Despesas de PPP
Fonte:Contadoria Geral do Estado de Minas Gerais
Observa-se que há uma projeção das despesas de PPP para um período de dez
anos (de 2009 a 2018), sem incluir o exercício anterior. Essa projeção, elaborada em
2009, é feita para os próximos 10 anos considerando como data base o exercício
anterior (2008), conforme exibe a FIG. 7, a seguir, que contém a complementação
do Demonstrativo das Parcerias Público-Privadas.
DESPESAS DE PPP EXERCÍCIO 2014 EXERCÍCIO 2015
EXERCÍCIO
2016
EXERCÍCIO
2017
EXERCÍCIO 2018
Do Ente Federado 96.986.749,47 96.986.749,47 96.986.749,47 96.986.749,47 96.986.749,47
Contrato 007/2007 - Concessionária
Nascentes das Gerais
9.252.485,40 9.252.485,40 9.252.485,40 9.252.485,40 9.252.485,40
Contrato 336039.54.1338.09 - Gestores
Prisionais Associados
87.734.264,07 87.734.264,07 87.734.264,07 87.734.264,07 87.734.264,07
Das Estatais Não-Dependentes
-
-
-
-
-
TOTAL DAS DESPESAS
96.986.749,47
96.986.749,47
96.986.749,47
96.986.749,47
96.986.749,47
ESTADO DE MINAS GERAIS
RELATÓRIO RESUMIDO DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA
DEMONSTRATIVO DAS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS
ORÇAMENTO FISCAL
JANEIRO A DEZEMBRO 2009/BIMESTRE NOVEMBRO-DEZEMBRO
FIGURA 7: Relatório Resumido da Execução Orçamentária – Despesas de PPP (parte II)
Fonte:Contadoria Geral do Estado de Minas Gerais
114
8.2 Complexo Penitenciário
O contrato é uma das principais fontes de informação para a contabilização das
PPPs e, portanto, deve ser elaborado da melhor forma possível, prevendo e
enumerando todos os possíveis riscos e garantias do negócio.
Considerando-se o contrato firmado para a PPP do Complexo Penitenciário de
Ribeirão das Neves, pode-se observar que a definição dos riscos inerentes ao
contrato é bastante genérica. Sendo assim, é inviável saber se o setor público
assumirá parte relevante dos riscos (conforme definido no art. 4º da Portaria nº
614/2006) e, assim, contabilizar o contrato.
O referido contrato não define quais demonstrativos contábeis e financeiros devem
ser apresentados pela concessionária à concedente a título de prestação de contas
e divulgação dos resultados. Em outras palavras, o contrato assinado mais uma vez
carece de especificações e informações imprescindíveis para a contabilização dos
ativos da PPP no Balanço Público.
Tendo-se em vista que o Estado somente pagará as contraprestações à
concessionária a partir de 2011, conforme mostra a figura 6, as dúvidas em relação
à contabilização do Complexo Penitenciário de Ribeirão das Neves ainda estão por
vir. Acrescenta-se a essa situação o fato de que as garantias do citado contrato já
registradas não apresentam informações claras e objetivas, conforme revela o
mesmo Demonstrativo das PPPs, transcrito conforme segue.
115
RREO - Anexo VXII (Lei nº 11.079, de 30.12.2004, arts. 22, 25 e 26)
No bimestre Até o bimestre (b)
TOTAL DE ATIVOS
Direitos Futuros
Ativos Contabilizados na SPE
Contrapartida para Provisões de PPP
TOTAL DE PASSIVOS (I)
Obrigações Não Relacionadas a Serviços
Contrapartida para Ativos da SPE
Provisões de PPP
GARANTIAS DE PPP (II) 409.518.841,54 409.518.841,54 409.548.841,54
SALDO LÍQUIDO DE PASSIVOS DE PPP (III) = (I - II) (409.518.841,54) (409.518.841,54) (409.548.841,54)
ESPECIFICAÇÃO
SALDO TOTAL EM 31 DE
DEZEMBRO DO EXERCÍCIO
ANTERIOR (a)
REGISTROS EFETUADOS EM 2009 SALDO TOTAL (c)
= (a + b)
ORÇAMENTO FISCAL
JANEIRO A DEZEMBRO 2009/BIMESTRE NOVEMBRO-DEZEMBRO
ESTADO DE MINAS GERAIS
RELATÓRIO RESUMIDO DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA
DEMONSTRATIVO DAS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS
FIGURA 8: Relatório Resumido da Execução Orçamentária – Orçamento Fiscal
Fonte:Contadoria Geral do Estado de Minas Gerais
Por meio do Balanço Patrimonial de 2009, o qual evidencia também as contas do
grupo Compensado, é evidenciado que somente a PPP do Sistema Prisional foi
registrada. Essa informação também pode ser verificada no relatório contábil do
exercício de 2009, que integra o Balanço Geral de Estado de Minas Gerais, para fins
de prestação de contas do governador ao povo mineiro (cf. FIG. 9, a seguir).
Descrição 2008 2009 AV % AH%
Bens e Direitos do Estado sob Responsabilidade de Terceiros 25.954.674 34.605.767 81,78 33,33
Responsabilidade de Terceiros 15.608.345 22.854.471 54,01 46,42
Outras Compensações Ativas 3.525.850 7.707.879 18,22 118,61
Obras em Andamento não Patrimoniáveis 1.010.588 2.164.593 5,12 114,19
Parcerias Público Privadas - PPP - 2.626.719 6,21
Contratos Parcerias Público Privadas - Sistema Prisional 211.476 4,99
Garantias Concedidas p/ Parc. Público a Executar - Sist. Prisional 409.519
Garantias Ofertadas p/ Parceiro Priv. a Executar - Sist. Prisional 105.724 0,25
TABELA 41 - ATIVO COMPENSADO
Estado de Minas Gerais - 2009
R$ milhares
FIGURA 9: Tabela 41 – Ativo Compensado
Fonte:Contadoria Geral do Estado de Minas Gerais
Denota-se, a partir do exposto, que, apesar de ambos os projetos não apresentarem
registros transparentes, o contrato da PPP – Sistema Prisional apresenta maior
evidenciação que o contrato da PPP MG-050. Todavia, ainda é preciso mais clareza
e complemento de informações para se atingir o mínimo necessário para a
comparabilidade dos projetos, valores e prestação de contas do dinheiro público à
sociedade.
116
8.3 Contexto Geral
Se há dúvidas e incertezas em relação à Lei nº 11.079/2004, no que diz respeito aos
seus termos, às garantias oferecidas, aos riscos aplicados aos projetos, à
elaboração do contrato e à execução e fiscalização da obra/projeto, a parte contábil
também está tendo problemas potenciais. A Portaria nº 614/2006, que preza pela
consolidação das contas públicas, não é clara e dispõe diretrizes genéricas. Apesar
de a própria Portaria prever que, para a contabilização do ativo, deve prevalecer a
essência sobre a forma, verifica-se que, na prática, esse não é um procedimento tão
simples.
Há que se preocupar primeiramente em definir qual é a essência do projeto: o
serviço prestado, a obra entregue ou a gestão propriamente executada. Sendo
assim, não basta simplesmente registrar o contrato assinado entre as partes; é
preciso entender a essência de cada contrato, função nada fácil para os
profissionais. Apesar de constar na Lei nº 11.079/2003 que basta o parceiro público
assumir parte relevante de um entre os três riscos do negócio para se caracterizar a
essência, não é fácil definir (assim como não está claro e fundamentado) o que ou
qual seria parte relevante dos contratos. Cabe ressaltar que, inclusive nos países
onde esse instituto é utilizado há mais tempo, a contabilização não está totalmente
estabelecida, havendo dúvidas e aperfeiçoamentos constantes, mesmo quando
determinada a prevalência da essência sobre a forma.
Verifica-se, além disso, que a questão da contabilização do contrato como dívida do
Estado ou como despesa de caráter continuado é um forte ponto que deve ser
discutido, a fim de se atingir um denominador comum nas opiniões dos especialistas
e demais profissionais envolvidos no processo das PPPs. O assessor jurídico da
Unidade PPP sugeriu a repartição do gasto do Estado da seguinte forma: o valor
somente da garantia dada no contrato seria uma dívida a ser paga, e o restante do
valor do contrato seria registrado como despesa de caráter continuado (custeio).
Essa sugestão parece plausível e pode vir a ser a solução de vários problemas no
momento da contabilização e também para a prestação de contas para a sociedade.
O importante, conclui-se, é padronizar uma forma de contabilização, a fim de
viabilizar a comparação e análise das demonstrações financeiras, tanto no setor
117
público quanto no setor privado, e viabilizar a avaliação da aplicação dos recursos
públicos em benefício à sociedade.
Também devem ser observados os fatos ocorridos na contabilização das PPPs no
exterior, as quais, até o momento, podem ser consideradas despesa de caráter
continuado ou dívida, dependendo do risco assumido. Essa possibilidade de
variação de registro prejudica a comparabilidade dos demonstrativos e, portanto,
deve-se tentar atingir, no caso brasileiro, uma padronização contábil para as PPPs.
Ademais, a padronização é necessária porque, após assinatura dos contratos, que
normalmente são de longa duração, podem surgir dificuldades em relação ao
cumprimento do que foi acordado, devido a mal elaboração e/ou interpretação
infundada desses contratos. Também pode haver contratos celebrados em meio a
incertezas, com custos que podem ser políticos, já que ultrapassam mandatos
eletivos, podem ocorrer mudanças na economia (crises ou fortalecimentos) e até
mesmo mudanças na política. Portanto, considerando que as normas contábeis são
apresentadas de forma genérica, quanto maior as especificações dos contratos,
melhor para os entes público e privado, assim como para a sociedade.
Após todas as análises, verificou-se que o problema não está somente no
entendimento e na aplicação das normas contábeis; cabe também aos profissionais
(i.e. juristas, doutrinadores, contadores, advogados, gestores) aperfeiçoar seus
conhecimentos e elaborar melhor os contratos. Para tanto, os órgãos envolvidos
com as PPPs, como a Unidade PPP, o Tribunal de Contas do Estado de Minas
Gerais, a Contadoria do Estado de Minas Gerais, algumas Secretarias de Estado e,
futuramente, o Ministério Público têm que se preparar melhor, buscar e trocar mais
informações e interagir entre si para a construção de um conhecimento sólido.
Por fim, ante todo o exposto, além da falta de informações e especialmente de
conhecimento em relação às PPPs, os profissionais contábeis aguardam a
concretização da convergência das NBCASP às normas internacionais para
assumirem uma postura definida em relação às PPPs.
118
9 CONCLUSÃO
9.1 Introdução
Este capítulo apresenta as conclusões obtidas ao longo da dissertação, as quais são
expostas em relação ao referencial teórico, à metodologia aplicada, aos estudos de
caso analisados e aos objetivos propostos. Ademais, são enumeradas algumas
sugestões para futuras pesquisas e tecidas algumas considerações finais.
9.2 Quanto ao Referencial Teórico
A revisão da literatura, apresentada nos Capítulos 2 a 5, enfatizou aspectos
relacionados ao tema da pesquisa, contemplando desde o surgimento das PPPs até
sua atual situação no Brasil, assim como as normas contábeis, a forma de
contabilização estabelecida nessas normas e a forma de controle e fiscalização das
PPPs. O desenvolvimento de tal revisão foi imprescindível para a condução da
pesquisa, uma vez que permitiu compreender a importância e a evolução das PPPs,
em especial no que diz respeito ao aspecto contábil dos projetos.
O Capítulo 2 enfocou os aspectos gerais das PPPs, enfatizando a necessidade de
criação desse instituto para o desenvolvimento do Estado. A Seção 2.2 tratou das
PPPs no contexto mundial e trouxe exemplos da utilização das PPPs em alguns
países. As Seções 2.3 e 2.4 expuseram as principais características das PPPs no
Brasil, assim como os projetos em andamento no país. Essas descrições foram de
fundamental importância para compreender como estão sendo utilizadas as PPPs.
119
O Capítulo 3 contemplou as normas contábeis para os contratos de PPP,
enfatizando: (i) a necessidade de convergência e transparência dessas normas
aplicadas ao setor público, a fim de se lograr a padronização dos registros e dos
demonstrativos (Seção 3.2), e (ii) alguns aspectos das normas contábeis
internacionais que podem interferir nas normas brasileiras (Seção 3.3). Nesse
capítulo também foram abordadas as normas nacionais (Seção 3.4) e descritos os
pontos relevantes para a contabilização dos contratos de PPP. Sendo assim,
puderam ser percebidas várias peculiaridades que são encontradas nos normativos
contábeis para as PPPs e que foram essenciais no momento da análise dos dados.
O Capítulo 4 apresentou a contabilização propriamente dita das PPPs, bem como os
aspectos específicos necessários para o registro contábil. Esse capítulo foi
primordial para a consecução dos objetivos propostos nessa pesquisa, haja vista
que o confronto da teoria da norma com a prática adotada na contabilização apontou
diversos problemas e questionamentos.
Por fim, o Capítulo 5 evidenciou a coordenação, o controle e a fiscalização das
PPPs. Esse capítulo permitiu verificar que ainda falta muito conhecimento e
aperfeiçoamento por parte dos órgãos em relação ao controle e fiscalização das
PPPs no âmbito nacional.
9.3 Quanto à Metodologia
O método de estudo de casos permitiu a análise detalhada das unidades de análise
(i.e., os contratos dos projetos de PPP da MG-050 e do Complexo Penitenciário de
Ribeirão das Neves), e das unidades de observação (i.e., os relatórios e
demonstrativos contábeis). Nesse sentido, pode perceber-se que a prática contábil
utilizada nos contratos PPPs ainda é muito distante daquela definida nas normas
contábeis para esses contratos.
Foram utilizadas diversas técnicas de coleta de dados (i.e., entrevistas, observação
não participante, pesquisa documental), o que permitiu que uma técnica
120
complementasse a outra e, assim, gerasse melhores resultados. Para o exame dos
dados, recorreu-se à análise de conteúdo e à triangulação, o que possibilitou uma
adequada interpretação dos dados.
Conclui-se, portanto, que a metodologia utilizada para o desenvolvimento desta
pesquisa foi adequada e permitiu que os objetivos fossem alcançados e que o
problema de pesquisa fosse respondido.
9.4 Quanto aos Estudos de Caso
O Capítulo 7 apresentou os estudos de caso e o levantamento de dados referentes
às PPPs, enfatizando algumas características, os aspectos contábeis e a
contabilização dos dois projetos de PPP em andamento em Minas Gerais.
Os resultados referentes aos estudos de caso foram apresentados e discutidos no
Capítulo 7, no qual se avaliou como estão sendo contabilizados os contratos de PPP
e se concluiu que a contabilização ainda é inexpressiva e repleta de dúvidas
Com a análise e interpretação dos dados apresentadas no Capítulo 8, foi possível
responder ao problema de pesquisa. Concluiu-se que as normas contábeis
brasileiras dos contratos de PPP ainda não são claras e objetivas, prejudicando seu
entendimento por parte dos profissionais contábeis.
9.5 Quanto aos Objetivos Propostos
Por ser uma pesquisa de caráter qualitativo, compete ressaltar que os resultados
encontrados foram descritos ao longo de toda esta dissertação. Portanto, esta seção
consiste apenas em uma síntese das conclusões acerca das normas contábeis para
contratos de Parceria Público-Privadas no Brasil.
Em relação ao objetivo geral desta pesquisa (i.e., analisar a clareza e aplicabilidade
das normas contábeis brasileiras que regem sobre o estabelecimento de contratos
121
de PPP e identificar por que os profissionais contábeis enfrentam dificuldades na
contabilização de projetos de PPP), conclui-se, que as normas contábeis para os
contratos PPP, além de parcas, não são claras e objetivas, prejudicando o registro e
evidenciação contábil, o que promove dificuldades para os profissionais da área no
momento da contabilização dos contratos. Essa conclusão geral pode ser
evidenciada a partir dos comentários aos objetivos específicos desta pesquisa,
descritos a seguir.
Objetivo 1: Descrever e examinar as normas contábeis públicas brasileiras vigentes
em relação à celebração de contratos de PPP.
Para atingir esse objetivo, foi realizada pesquisa bibliográfica sobre o assunto em
literatura nacional e concluiu-se que a legislação existente carece de
aperfeiçoamento, sendo poucas as normas contábeis brasileiras em vigência para os
contratos de PPP. Está em fase de discussão para aceitação ou não o manual de
procedimentos contábeis elaborado com o intuito de substituir a Portaria nº 614/2006
em vigor. Também está sendo aguardada a convergência total das novas Normas de
Contabilidade Aplicadas ao Setor Público às normas internacionais para, então,
serem realizados os ajustes necessários e, provavelmente, alterações significativas
nas normas contábeis para as PPPs. Após exame de todo o arcabouço legal e
contábil e das entrevistas, observou-se que as normas e portarias não são claras em
alguns conceitos, o que dá margem a duplas interpretações e/ou incertezas nos
procedimentos a serem adotados quando da contabilização. Por fim, concluiu-se que
as normas contábeis públicas brasileiras vigentes em relação à celebração de
contratos de PPP apresentam-se genericamente, sendo necessária a análise de
cada caso para identificar a contabilização do ativo e passivo. Todavia,
considerando-se a inovação desse instituto, a análise caso a caso ainda não está
dando resultados.
Objetivo 2: Descrever a forma como estão sendo divulgadas as informações
contábeis sobre os contratos de PPP em andamento.
122
Para atender a esse objetivo, foram consultados os demonstrativos contábeis
disponíveis no sítio da Secretaria do Estado da Fazenda de Minas Gerais e verificou-
se que tanto o registro quanto a divulgação das informações contábeis sobre os
contratos de PPP são feitos de forma precária. A ausência de padronização dos
registros contábeis, o desconhecimento da melhor forma de contabilização em
virtude de falta de informação dos contratos e, ainda, a espera pela convergência
das normas contábeis aplicadas ao setor público procrastinam os lançamentos e
divulgação contábil. Verificou-se que, até o presente momento, registraram-se as
garantias do contrato da PPP do Complexo Penitenciário e algumas despesas de
caráter continuado, as quais, depreende-se, devem ser as contraprestações pagas
pelo contrato da MG-050. No entanto, compete destacar que essa forma de
divulgação esparsa promove a falta de prestação de contas à sociedade.
Nos demais demonstrativos contábeis disponíveis para consulta no sítio da
Secretaria da Fazenda do Estado de Minas Gerais, não constam valores
relacionados às PPPs, em especial aqueles que deveriam ser registrados como
dívidas do Estado.
Objetivo 3: Identificar possíveis deficiências e limitações nas divulgações contábeis
das PPPs.
Para atender a esse objetivo, foram consultados os demonstrativos contábeis
disponíveis no sítio da Secretaria do Estado da Fazenda de Minas Gerais, além de
dados obtidos a partir das entrevistas realizadas ao longo da pesquisa, e verificou-se
que a divulgação não está clara e objetiva. Por exemplo, no caso do projeto da MG-
050, em operacionalização desde 2007, não foi encontrado registro contábil algum e
tampouco se obtiveram informações de que a contabilização esteja sendo feita em
outro órgão. Os poucos registros efetuados até o momento estão sendo
contabilizados como despesa de caráter continuado, embora o art. 4º da Portaria
nº 614/2006 os aponte (ainda que de forma não muito clara) como dívidas. Não se
tem certeza de que os registros efetuados correspondem às contraprestações do
Estado e tampouco se sabe se essa contabilização foi feita como despesa ou como
dívida. As primeiras divulgações acerca das PPPs somente foram feitas a partir de
123
sexto bimestre de 2009, apesar da PPP MG-050 estar em operacionalização desde
2007, e, mesmo assim, observa-se que, em grande parte dos demonstrativos
disponíveis nos sítios do governo, as contas referentes às PPPs estão em branco
(i.e., não foram lançados valores). Sendo assim, identificou-se que as divulgações
contábeis apresentam-se deficientes e limitadas em vários aspectos, o que é ainda
mais comprometido pelo fato de os projetos de PPP serem um instituto novo e,
consequentemente, os profissionais envolvidos nesses projetos ainda não terem
conhecimento profundo acerca dessa matéria.
Objetivo 4: Identificar e descrever as dificuldades enfrentadas pelos profissionais da
contabilidade quando da aplicação de normas contábeis específicas para contratos
de PPP.
Para atingir esse objetivo, foram conduzidas entrevistas com profissionais que
participavam, no momento, da coordenação, da contabilização pública e do controle
das PPPs e com profissionais responsáveis pela contabilização das SPEs
envolvidas nos projetos. Após a análise dos dados, concluiu-se, mais uma vez, que
as principais dificuldades encontradas pelos profissionais correspondem à falta de
clareza e objetividade tanto das normas de PPP vigentes como dos próprios
contratos de PPP em vigor. Além da Portaria nº 614/2006 ter sido elaborada com
diretrizes gerais, os profissionais de contabilidade estão aguardando as novas
normas aplicadas ao setor público para registrar os contratos. Verificou-se que ainda
não há conhecimentos profundos para fazer a contabilização ou para dirimir dúvidas
em relação aos contratos. Contudo, compete salientar que, ao longo desta pesquisa,
puderam ser observadas mudanças de opiniões e amadurecimento de ideias, além
de realizações de grupos de estudos dos próprios órgãos envolvidos nas PPPs
visando aperfeiçoar o conhecimento na área. Há expectativa dos profissionais de
que, com o andamento e maturação das PPPs, o registro contábil dessas parcerias
seja mais transparente, tempestivo, pormenorizado e homogêneo e se torne uma
grande fonte informativa para os usuários.
124
Objetivo 5: Discutir e analisar se as dificuldades dos profissionais prejudicam a
contabilização dos contratos das PPP.
Para atender esse objetivo, foram conduzidas entrevistas com os profissionais da
Contadoria Geral do Estado e realizadas análises dos demonstrativos contábeis
públicos disponíveis para consulta na Internet, e verificou-se que as dificuldades
enfrentadas pelos profissionais retardam os registros e a divulgação. Considerando-
se que os contratos tampouco foram elaborados de maneira clara, haja vista a
provável inexperiência dos órgãos e instituições frente a novidade dessa forma de
contratação, os profissionais estão inseguros ante tanta subjetividade. O estudo de
caso da MG-050 deixou claro que, apesar da SPE estar operando desde 2007, os
registros contábeis não estão sendo trabalhados no Estado, mas sim na CODEMIG
– fato que não consta em qualquer demonstrativo contábil para o acompanhamento
da sociedade.
Para fins de visualização de todo o exposto, o Quadro 11, a seguir, apresenta as
conclusões referentes a cada objetivo específico desta dissertação.
125
QUADRO 11: Síntese dos Resultados
Objetivos Específicos Capítulos e Seções Síntese do Resultado
Descrever e examinar as
normas contábeis públicas
brasileiras vigentes em
relação à celebração de
contratos de PPP
Capítulo 2 e Capítulo 3,
As normas existentes são poucas e necessitam de
aperfeiçoamento e aprofundamento.
As normas não são claras e apresentam-se
genéricas.
Está sendo desenvolvido o Manual de Procedimentos
Contábeis.
Está sendo aguardada a convergência e adoção das
Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao
Setor Público.
Descrever a forma como
estão sendo divulgadas as
informações contábeis sobre
os contratos de PPP em
andamento
Capítulo 5 e Capítulo 6
Registro e divulgação feitos de forma precária.
Somente foi efetuado o registro das garantias do
Complexo Penitenciário.
Nos demais demonstrativos contábeis, não há
registro de valores relacionados às PPPs.
Identificar possíveis
deficiências e limitações nas
divulgações contábeis das
PPP
Capítulo 4 e Capítulo 6
A divulgação não é clara e objetiva.
Alguns registros podem estar sendo feitos em outro
órgão, o que propicia a ausência de informações nos
demonstrativos do ente público.
Não se sabe se o registro realizado como despesa
de caráter continuado corresponde à contraprestação
do Estado (i.e., todo registro deve ser identificado).
Somente foram feitas divulgações a partir do sexto
bimestre de 2009.
Identificar e descrever as
dificuldades enfrentadas
pelos profissionais da
contabilidade quando da
aplicação de normas
contábeis específicas para
contratos de PPP
Capítulo 6
Constatou-se falta de clareza e objetividade das
normas voltadas para a PPP, assim como dos
contratos elaborados para a parceria do setor público
com o setor privado.
A Portaria nº 614/2006 descreve o que fazer e como
fazer a partir de diretrizes gerais.
Também está sendo aguardada a convergência das
normas brasileiras aplicadas ao setor público às
normas internacionais.
Há expectativa de que, com o andamento e
maturação das PPPs, o registro contábil das PPPs
seja mais transparente, tempestivo, pormenorizado e
homogêneo e se torne uma grande fonte informativa
para os usuários.
Discutir e analisar se essas
dificuldades prejudicam a
contabilização dos contratos
das PPPs
Capítulo 6
As dificuldades enfrentadas pelos profissionais
retardam os registros e a divulgação contábil.
Os profissionais estão inseguros ante tanta
subjetividade das normas.
Os contratos não foram elaborados de maneira clara,
haja vista a provável inexperiência dos órgãos e
instituições frente a novidade dessa forma de
contratação.
Fonte: Elaborado pela própria autora.
126
9.6 Sugestões para Pesquisas Futuras
A seguir, apresentam-se algumas sugestões de pesquisas futuras para
complementar este estudo:
Analisar os contratos de PPPs em andamento em outros Estados, compará-
los entre si e apurar se as dificuldades são as mesmas.
Aguardar a nova padronização da contabilidade pública com as normas
internacionais e verificar se ocorreram grandes modificações em relação ao
registro das PPPs ou se permaneceram as mesmas dúvidas.
Estudar mais a fundo a contabilização das PPPs nos países estrangeiros,
após a implantação do IFRIC-12 e identificar sugestões para a contabilização
das PPPs brasileiras.
Identificar as dúvidas e dificuldades acaso existentes no setor privado, em
termos tributários, de contabilização financeira e até mesmo de controle e
auditoria desses projetos.
Essas sugestões sustentam-se na ideia da necessidade de maior aprofundamento
no estudo das normas contábeis de um instituto (PPP) que visa o desenvolvimento
econômico e social do país. Além das 3 sugestões de pesquisas futuras, acrescenta
que essa pesquisa pode ser replicada, haja vista os contratos de PPP serem de
longa duração, podendo, assim, serem apresentados novos e/ou surpreendentes
resultados para classe contábil.
9.7 Considerações Finais
O instituto PPP é inovador no Brasil. É inovador em vários aspectos, em especial por
aperfeiçoar a relação de união de um ente público com um ente privado, criar para o
127
Estado condição de implementar uma infraestrutura pública com o know-how privado
e implantar toda a base conceitual, estrutural e legal para a adequabilidade das
parcerias.
Todavia, essa inovação veio acompanhada de dúvidas, questionamentos e receios.
Após a leitura do material bibliográfico e documental e após a condução das
entrevistas, verificou-se que as PPPs, apesar de estarem em fase de execução,
ainda são uma incógnita. As leis e os demais normativos que permeiam as PPPs
não são claros em relação a vários aspectos, inclusive o contábil, objeto de estudo
desta pesquisa. As normas relacionadas às PPPs não são bem escritas, há
possibilidades de interpretações dúbias, há falta de consenso nos registros e há falta
de regulamentação complementar.
Apesar disso, estudiosos, políticos e a própria sociedade acreditam e esperam que
essa inovação seja a resolução de parte dos problemas do Estado, que vislumbra na
PPP uma oportunidade de financiar sua restrição financeira e orçamentária e lançar
mão do conhecimento do setor privado para a realização de obras e serviços de
infraestrutura. Acredita-se que baixo custo incorrido pelo Estado na infraestrutura
possa proporcionar melhorias para o cidadão, já que o Estado poderá aplicar seu
recurso disponível em outras áreas. Observa-se, pois, uma fórmula simples de custo
de oportunidade, o qual, nas palavras de Gray e Johnston (1977), corresponde a um
lucro que poderia ter sido conseguido se um conjunto de recursos tivesse sido
aplicado em um certo uso alternativo, ou, de outra forma, o que você deixou de
ganhar por ter escolhido outras alternativas.
Com esta pesquisa, também foi identificado que, nos países da Europa, berço das
PPPs, ainda há um longo caminho a ser percorrido. Novos normativos estão sendo
desenvolvidos no intuito de aperfeiçoar a legislação pertinente, dentre os quais se
pode citar a IFRIC-12. No Brasil, não é diferente. Normas foram criadas desde 2004
e estão sendo constantemente revisadas e atualizadas. Além disso, espera-se a
harmonização das normas contábeis para continuidade do desenvolvimento das
normas aplicadas às PPPs.
128
Denota-se, portanto, que a contabilidade é primordial para a transparência dos
negócios entre os setores público e privado, devendo ser realizada da melhor forma
possível. Ao longo do referencial teórico, foram expostas diversas características
inerentes à contabilidade e imprescindíveis para o sucesso das parcerias, tais como
transparência, fonte informativa, credibilidade, comparabilidade, tempestividade,
pormenorização das informações, avaliação de resultados, homogeneidade e
prestação de contas. Essas características devem permear as normas contábeis
expedidas, os contratos firmados entre as partes e principalmente os demonstrativos
apresentados à sociedade, principal beneficiária das PPPs. Tem-se, por fim, que o
estudo e constante aprimoramento da Ciência Contábil, no caso específico desta
dissertação, em relação às normas contábeis para contratos de parceria público-
privadas no Brasil, são primordiais no processo de desenvolvimento do país.
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