direcionando seus destinatários a como e quando cumpri-las e para expungir de
dúvidas possíveis contradições de seus mandados.
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Ao contrário, a medida provisória tem existência autônoma
independentemente da existência de qualquer outro diploma legal, que não seja a
Constituição, isto é que é o importante para caracterizá-la bem.
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Para Celso Antonio Bandeira de Mello, o regulamento só pode conter disposições previamente
comportadas pela lei regulamentada, como opina em “Regulamento e princípio da legalidade”, em
Revista de Direito Público, v. 96, 1990, informando, ademais, páginas 45-46: 8. Cabe, agora,
perante este quadro, examinar os limites do chamado „poder regulamentar‟, isto é, das
competências administrativas, conferidas ao Executivo para outorgar precisões maiores ao que
conste de lei, a fim de cumprir a tarefa de concretização progressiva do direito.
Disse, Pontes de Miranda, ao tempo da Carta de 1969, mas em face de dispositivos iguais aos ora
vigentes: „Se o regulamento cria direitos, deveres, pretensões, obrigações, ações ou exceções que
a lei apagou, é inconstitucional. Tampouco pode ele limitar, modificar, ampliar direitos, deveres,
pretensões, obrigações ou exceções. Não pode facultar o que na lei se proíbe, nem lhe procurar
exceções à proibição, salvo se estão implícitas. Nem ordenar o que a lei não ordena‟
(Comentários à Constituição de 1967, com a Emenda 1/69. São Paulo: Revista dos Tribunais,
1970. Tomo III, p. 316, grifos nossos).
E disse ainda: „Sempre que no regulamento se insere o que se afasta, para mais ou para menos, da
lei, é nulo, por ser contrária à lei, a regra jurídica que se tentou embutir no sistema‟ (Ibid., p. 316,
317, grifo do autor).
São suas também estas oportunas considerações: „o poder regulamentar é o que se exerce sem
criação de regras jurídicas que alterem as leis existentes e sem alteração da própria lei
regulamentada‟ (Ibid., p. 312).
E mais: „Onde se estabelecem, alteram ou extinguem direitos, não há regulamentos – há abuso do
poder regulamentar, invasão da competência do Poder Legislativo. O regulamento não é mais do
que auxiliar das leis, auxiliar que sói pretender, não raro, o lugar delas, mas sem que possa, com tal
desenvoltura justificar-se e lograr que o elevem à categoria de lei. Quanto menos se regulamentar
melhor‟ (Ibid., p. 314).
Cirne Lima, sob o império da Constituição de 1946, cujas disposições em matéria de regulamento
não diferem das hodiernas, ensinara:
No presente, porém, a significação do regulamento é apagadíssima...
Inoperante contra legem ou sequer praeter legem, o regulamento administrativo endereçado,
como vimos, à generalidade dos cidadãos, nenhuma importância como direito material possui.
Avulta nele, certamente, o cometimento técnico. Cumpre-lhe resolver o problema da execução da lei
– problema técnico-jurídico, por excelência (Princípios de Direito Administrativo. São Paulo:
Revista dos Tribunais, 1982. p. 40).
Seabra Fagundes, de seu turno, lecionou a propósito do regulamento em nosso Direito:
Prende-se em essência ao texto legal. O seu objetivo é tão-somente facilitar, pela especificação do
processo executório e pelo desdobramento minucioso do conteúdo sintético da lei, a execução
da vontade do Estado expressa em ato legislativo. Tanto que o seu âmbito será maior ou menor,
conforme menos ou mais minudente seja a lei à qual se prenda.
É certo que, como lei, reveste o aspecto de norma geral, abstrata e obrigatória. Mas não acarreta, e
aqui dela se distancia, modificação à ordem jurídica vigente.
Não lhe cabe alterar situação jurídica anterior, mas, apenas, pormenorizar as condições de
modificação originária de outro ato (a lei). Se o fizer exorbitará, significando uma invasão pelo
Poder Executivo da competência legislativa do Congresso (O controle dos atos administrativos
pelo Poder Judiciário. Forense, 1979. p. 24, nota de rodapé 2, grifos nossos).
Geraldo Ataliba, em artigo notável sobre o “Decreto regulamentar no sistema brasileiro”, bordou o
seguinte sintético, mas precioso, comento sobre a finalidade do regulamento entre nós: Sua função
é facilitar a execução da lei, especificá-la de modo praticável e, sobretudo, acomodar o aparelho
administrativo para bem observá-la (Decreto regulamentar no sistema brasileiro. Revista de Direito
Administrativo, Rio de Janeiro, v. 97, p. 23, 1969).