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AMANDA RAQUEL DA SILVA ROCHA
DESCENTRALIZAÇÃO, FINANÇAS MUNICIPAIS E GASTO SOCIAL
EM TERESINA-PI NA DÉCADA DE 1990
MESTRADO EM POLÍTICAS PÚBLICAS
UFPI
TERESINA / 2005
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AMANDA RAQUEL DA SILVA ROCHA
DESCENTRALIZAÇÃO, FINANÇAS MUNICIPAIS E GASTO SOCIAL EM TERESINA-PI NA DÉCADA DE 1990
Dissertação apresentada à Banca Examinadora
da Universidade Federal do Piauí, como
exigência parcial para obtenção do título de
Mestre em Políticas Públicas, sob orientação do
Prof. Dr. Washington Luís de Sousa Bonfim.
UFPI
TERESINA / 2005
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Rocha, Amanda Raquel da Silva
Descentralização, finanças municipais e gasto social em Teresina-
PI na década de 1990. / Amanda Raquel da Silva Rocha. – Teresina:
UFPI, 2005.
104 p.
Dissertação (Mestrado) UFPI
1. Descentralização político-administrativa. 2. Finanças municipais
de Teresina. 3. Federalismo. I. Título.
CDD – 351.0073
R 672 d
AMANDA RAQUEL DA SILVA ROCHA
Dissertação de Mestrado submetida à Coordenação do Curso de Mestrado em Políticas
Públicas do Centro de Ciências Humanas e Letras da Universidade Federal do Piauí – Área de
Concentração: Estado, Sociedade e Políticas Públicas.
BANCA EXAMINADORA
______________________________________________________
Prof. Dr. Washington Luís de Sousa Bonfim – UFPI
Orientador
______________________________________________________
Examinador
______________________________________________________
Examinador
TERESINA / 2005
Indivíduo e Estado são indissociáveis; os
fenômenos de massificação social acompanham o
movimento de atomização do social.
Rosanvallon
AGRADECIMENTOS
A Deus, em primeiro lugar, por ter me concedido a graça de concluir esta etapa.
À Universidade Federal do Piauí, pela realização do Mestrado em Políticas
Públicas, possibilitando nossa participação.
Ao Prof. Dr. Washington Bonfim, pela valiosa orientação e importantes sugestões
na realização deste trabalho.
A meus pais, Daniel e Do Carmo, pela orientação, educação e confiança
depositada desde a tenra idade escolar.
A meus irmãos, Marcos e Mateus, pelo incentivo nas horas difíceis e pela
indicação de maravilhosas fontes de pesquisa.
Ao colega Prof. de Contabilidade Pública, Geraldo Filho, pelo apoio técnico na
coleta dos dados desta pesquisa.
Ao colega perito-contador, Mário Aragão, pelo auxílio na atualização dos dados
desta pesquisa.
E a todos aqueles que contribuíram, direta ou indiretamente, para realização deste
estudo.
LISTA DE TABELAS
Tabela 1
Grande Teresina .....................................................................................................
Tabela 2
Despesas realizadas ................................................................................................
Tabela 3
Representatividade das despesas por área ..............................................................
Tabela 4
Evolução dos gastos com saúde, educação e assistência
.......................................
Tabela 5
Representatividade dos recursos em relação à receita total ...................................
Tabela 6
Representatividade das receitas em relação à receita total ....................................
Tabela 7
Evolução dos gastos com saúde .............................................................................
Tabela 8
Gastos com saúde em relação à despesa realizada .................................................
Tabela 9
Gastos com educação .............................................................................................
Tabela 10
Gastos com educação em relação à despesa realizada ...........................................
Tabela 11
Gastos com assistência ...........................................................................................
Tabela 12
Representatividade dos gastos com assistência em relação à despesa realizada ...
RESUMO
A descentralização político-administrativa, verificada com base na vigência da Constituição
Federal de 1988, à medida que conferiu maior autonomia aos entes subnacionais, sobretudo
municípios, também lhes conferiu maiores responsabilidades, consubstanciando-se em um
processo que não ocorreu de forma homogênea no País, principalmente devido às diferenças
regionais de capacitação fiscal e administrativa. A partir dessa consideração, o objetivo desse
trabalho foi analisar os impactos da descentralização político-administrativa sobre as finanças
do município de Teresina-PI, mais precisamente sobre os gastos com Saúde, Educação e
Assistência. A metodologia utilizada foi a pesquisa bibliográfica e a pesquisa documental.
Nesse sentido, procedeu-se primeiro a revisão bibliográfica acerca dos itens-chave para o
entendimento do trabalho, a saber: federalismo, descentralização, estado de bem-estar social e
estado mínimo, receita e despesa pública e políticas sociais; depois, à coleta de dados acerca
das despesas com Saúde, Educação e Assistência em Teresina junto aos demonstrativos
contábeis arquivados no setor de Contabilidade da Secretaria de Finanças do Município, não
só os referentes ao período pós-descentralização, mas também os relativos ao período pré-
descentralização, visto que sem os quais não haveria como mensurar os impactos da
descentralização; e, em seguida, à atualização dos referidos dados a valores de dezembro de
2003, bem como a respectiva análise dos mesmos, tendo como parâmetro o referencial
bibliográfico construído. As evidências obtidas sinalizaram gastos sociais e respectivas
políticas sociais satisfatórias, contribuindo para uma melhoria significativa da qualidade de
vida da população de Teresina; realidade refletida pela elevação do Índice de
Desenvolvimento Humano (IDH).
Palavras-chaves: Descentralização político-administrativa, Finanças municipais de
Teresina, Federalismo.
ABSTRACT
The descentralization in politics and administration, verified since the Federal Constitution of
1988, at the same time that gave more autonomy to the subnacional organisms, especially
municipality, gave them more responsabilities too, representing a process that didn´t
happened with homogeneity in the country, especially because the regionals differences of
fiscal and administrative qualification. With this consideration the objective of the work was
to analyse the impacts of polítics and administrative’s descentralization in Teresina’s
finances, especially in health, education and assistance’s costs. The methodology used was
bibliographical and documental research. So, first was realizad a bibliographical revision
about the key words to the work’s understanding: federalism, descentralization, welfare state
and minimum state, public’s earnings and costs and social politics; after, was realized data’s
collect about costs with health, education and assistance in Teresina through account
demonstratives filed at Teresina’s Finances Secretary, not only concerning after
descentralization period, but concerning to before descentralization period too, because
without the mentioned data it won’t be possible to measure the descentralization impacts, and;
after the data was updated till 2003 december values, and analised, using as parameter the
bibliographical referencial constructed. The evidences obtained shows satisfactories social
costs and respectives social politics, contributing to a significative life quality improvement of
Teresina’s population; reality reflected by Human Development Rate elevation (RDH).
Key-words: Descentralization, Teresina’s finances, Federalism.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ..................................................................................................................
11
CAPÍTULO I
1
FEDERALISMO, DESCENTRALIZAÇÃO E REDEMOCRATIZAÇÃO NO
BRASIL ...............................................................................................................................
15
1.1
Breve caracterização do federalismo ...................................................................................
15
1.1.1
O federalismo no Brasil Colônia ..........................................................................................
17
1.1.2
O federalismo no Brasil Império ..........................................................................................
19
1.1.3
O federalismo no Brasil República ......................................................................................
21
1.1.4
O federalismo na Constituição de 1988 ...............................................................................
25
1.2
A redemocratização e os dilemas da descentralização .........................................................
28
CAPÍTULO II
2
FINANÇAS MUNICIPAIS E PANORAMA DO GASTO SOCIAL NAS DÉCADAS
DE 1980 E 1990 NO BRASIL ............................................................................................
42
2.1
Noções técnicas de receita e despesa ...................................................................................
43
2.1.1
A receita orçamentária .........................................................................................................
47
2.1.2
A despesa orçamentária ........................................................................................................
51
2.1.3
Considerações finais acerca da receita e da despesa orçamentária ......................................
52
2.2
As finanças públicas e a Lei de Responsabilidade Fiscal ....................................................
56
2.3
Panorama da política social brasileira ..................................................................................
59
CAPÍTULO III
3
EVOLUÇÃO DO GASTO SOCIAL EM TERESINA, ANTES E APÓS A
DESCENTRALIZAÇÃO ..................................................................................................
67
3.1
Considerações iniciais ..........................................................................................................
67
3.2
Saúde ....................................................................................................................................
79
3.3
Educação ..............................................................................................................................
84
3.4
Assistência ............................................................................................................................
91
CONSIDERAÇÕES FINAIS ............................................................................................
97
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS .............................................................................
99
ANEXOS .............................................................................................................................
104
INTRODUÇÃO
A descentralização político-administrativa experimentada a partir da Constituição
Federal de 1988 foi um processo de grande impacto nas finanças municipais, visto que
conferiu ao município maiores atribuições sem a correspondente capacitação para arcar com
os novos encargos assumidos.
Somado a este fato, houve a criação em massa de micromunicípios – aqueles com
população inferior a 5.000 habitantes – para os quais foi dada atenção privilegiada, no sentido
de um maior repasse de recursos em detrimento dos municípios relativamente maiores, logo,
com maiores capacidades de arrecadação.
Na realidade, essa situação comprometeu ainda mais para o mau ou não atendimento das
necessidades da população dos municípios relativamente maiores, gerando o que se
chamou metropolização da pobreza e a conseqüente diminuição da capacidade relativa de
gerar renda própria por meio de taxas e impostos.
Deste modo, a assunção por parte dos municípios de maior porte, a exemplo de
Teresina, da obrigatoriedade da provisão de serviços públicos, de infra-estrutura e de
desenvolvimento urbano, de políticas de combate à pobreza e geração de emprego e políticas
de desenvolvimento, ao não encontrar suporte nos orçamentos, uma vez que os mesmos já
estavam comprometidos com o aumento das despesas de custeio, levou os municípios a
optarem pelo endividamento.
Contudo, a opção do endividamento pode se tornar incompatível com a função
estabilizadora do governo, na medida em que: restringe a condução eficiente da gestão
macroeconômica da União e que pode ser utilizada como mecanismo eleitoreiro, deixando os
encargos para os governos futuros.
1
Embora possa parecer a questão determinante nas finanças municipais, não foi a
relação descentralização versus endividamento que norteou a análise dessa pesquisa, foi, na
verdade, o desejo de traçar o perfil do gasto social em Teresina após a descentralização – ano
de 1990/2003 – e comparar com o perfil do gasto no período imediatamente anterior – ano de
1985/1989, tendo como parâmetro a realidade nacional e o contexto sociohistórico no qual
estavam inseridos.
A descentralização, um processo em curso há mais de 15 anos, não se tem
mostrado uniforme por todo o território nacional. As vantagens dele esperadas como maior
eficiência e transparência na gestão, bem como maior participação da sociedade civil vão
além de questões institucionais, perpassam por questões culturais, sociais e políticas e até
mesmo históricas, visto que a própria forma de inserção internacional do Brasil, as sucessivas
crises econômicas de origem interna ou externa, o próprio esgotamento da capacidade
financeira do setor público, as formas de arranjo e rearranjos do relacionamento dos entes
subnacionais e o nível de cultura participativa local são condicionantes do processo.
Nesse sentido, é instigante perceber qual a realidade da descentralização na cidade
de Teresina, uma cidade do Nordeste historicamente marcada por forte cultura clientelista e
por baixa cultura participativa, mas que, paradoxalmente, apresentou um desenvolvimento
considerável na qualidade de vida da população nos últimos anos.
Deste modo, na análise do impacto da descentralização sobre as finanças
municipais, mais precisamente sobre o gasto social, é cabível a digressão sobre alguns pontos
essenciais para a contextualização e compreensão do problema em questão.
Sob este aspecto, em um primeiro momento, faz-se necessária a leitura do
município, ao longo da história do Brasil. Necessidade justificada pelo fato de ser o município
de Teresina o local em que se verifica o objeto de estudo e, logo, nada melhor do que
conhecer o todo ou o genérico para depois partir para as partes ou o específico. Em outras
palavras, conhecer o gênero município – o que será feito no Primeiro Capítulo – facilita o
entendimento do específico Teresina – o que será feito no Terceiro Capítulo. Para viabilizar
1
A Lei de Responsabilidade Fiscal, de maio de 2000, teve a incumbência de racionalizar o nível de
endividamento de modo a não comprometer a estabilidade governamental.
essa parte da pesquisa, foi feito um levantamento bibliográfico acerca da figura do município
ao longo da história e constituições do Brasil.
Seguindo a lógica do raciocínio, optou-se pela leitura do município no contexto da
Federação, porque o município é membro dessa Federação; outrossim, porque os dilemas da
descentralização, inerentes à forma federal de Estado, afetam diretamente tal ente federado, e,
no caso específico, mais precisamente no tocante ao gasto social, constituem o foco do objeto
de estudo. Ressalte-se também o fato de o município, no federalismo, gozar, pelo menos
nominalmente, da tríplice autonomia: financeira, administrativa e política, ora questionadas.
Nesse sentido, foi necessário um levantamento exaustivo da bibliografia sobre o
federalismo no Brasil, tanto em seus momentos de descentralização quanto de recentralização,
ou seja, tanto de predominância de avanços democráticos quanto de autoritarismo.
O resultado da leitura do município no contexto da federação e ao longo da
história do Brasil está presente no Primeiro Capítulo.
Em um segundo momento, tem-se a análise do que seja o gasto social, a partir da
receita e da despesa, bem como do entendimento dos fatores estruturais e conjunturais que
interferem no equilíbrio das finanças municipais e que são condicionantes do mesmo.
As noções técnicas da receita e da despesa são imprescindíveis, porque facilitam o
entendimento da origem e aplicação de recursos nas finanças municipais, uma vez que
contemplam a dinâmica do gasto social, no seu aspecto financeiro.
O entendimento dos fatores estruturais e conjunturais que interferem no equilíbrio
das finanças municipais justifica-se pela ampliação do entendimento financeiro do gasto
social em direção a um aspecto mais econômico.
Convém assinalar que essa etapa da pesquisa só foi possível após a exaustiva
consulta a bibliografia técnica acerca da despesa – simbolizando o gasto público – e da
receita – simbolizando a forma de financiamento do gasto público. É válido ressaltar que,
apesar de compor um capítulo eminentemente técnico, o Segundo Capítulo também traz uma
leitura da política / gasto social ao longo da história brasileira.
Por fim, procede-se o estudo da realidade de Teresina, em termos dos gastos
sociais com Saúde, Educação e Assistência, tomando como parâmetro o que foi amplamente
abordado nas partes anteriores.
Tal realidade foi diagnosticada e mapeada a partir da coleta de dados junto aos
demonstrativos contábeis emitidos pela prefeitura de Teresina e pelos relatórios de prestação
de contas da cidade de Teresina publicados pelo Tribunal de Contas do Estado do Piauí.
Após a coleta, os dados foram agrupados, segundo o tipo de função que
representam: Saúde, Educação ou Assistência, em dois grandes grupos: a) grupo 1: gastos
antes da descentralização e b) grupo 2: gastos após a descentralização.
Afinal, partiu-se para a interpretação desses dados e posterior mapeamento do gasto social
em Teresina na década de 1990.
CAPÍTULO I
1 FEDERALISMO, DESCENTRALIZAÇÂO E REDEMOCRATIZAÇÂO NO BRASIL
1.1 Breve caracterização do federalismo
O federalismo, forma de Estado caracterizada, dentre outras, pela divisão em
União e Estados-Membros e de suas respectivas competências,
2
pode ser conceituado sob
diferentes perspectivas, que, se por um lado traduzem uma forma diferente de olhar para uma
mesma questão, por outro, nada mais são do que visões complementares.
Em uma perspectiva jurídica:
A análise do Estado Federal revela, desde logo, as singularidades e a
complexidade de sua estrutura. O Estado Federal é criação jurídico-política e
pressupõe na sua origem a existência da Constituição Federal, para institui-
lo. Há uma relação de causalidade entre Constituição Federal e Estado
Federal. (HORTA, 2002).
Deste modo, o Estado Federal nasce formalmente com a Constituição Federal. Na
verdade, ele seria conseqüência da Carta Constitucional, ou seja, uma vez escrito que a forma
de Estado seria a Federal, assim seria instituído, na prática, dando-nos a impressão da
inexistência de fatores outros, que não político-jurídicos, capazes de influenciar, tanto quanto
ou mais, o modelo de Estado a ser adotado.
O Estado Federal, visto dessa forma, mais parece, como o próprio autor definiu,
uma criação jurídico-política do que o resultado natural das transformações sociais ocorridas,
enquanto que, na realidade e historicamente comprovado, o Estado Federal emerge do seio
social, como conseqüência das mutações desse.
2
Destacamos essas características por serem as de maior relevância no contexto da pesquisa, uma vez que a
pesquisa tem como eixo central o municipalismo, a descentralização e o gasto social.
A ótica sociológica aborda o federalismo como conseqüência da luta política,
como uma realidade política moldada, construída pela própria sociedade diante de seus
anseios de integração política e de eqüidade social. Visão essa que, ao não delimitar o
federalismo no tempo, tem em seu bojo o potencial de ser aplicada de forma ampla a todo e
qualquer tipo de federalismo.
Na verdade, o federalismo constitui um compromisso peculiar entre difusão
e concentração de poder político em função da luta política e das concepções
predominantes sobre os contornos do Estado Nacional e sob os graus
desejáveis de integração política e de eqüidade social. (ALMEIDA, 2001).
Convém lembrar de sua origem, aqui, no Brasil,
3
ainda na condição de Colônia. O
Estado Federal, na forma de governo descentralizado e materializado em capitanias
hereditárias, surgiu como necessidade de manutenção da integridade territorial frente às
constantes ameaças externas de invasão e separação do território, e conseqüente
esfacelamento do poder com perda da unidade política e da identidade nacional.
Percorrendo a história do Federalismo no Brasil, percebe-se a existência de
momentos de descentralização alternados por períodos de recentralização, caracterizados pela
predominância,
4
respectivamente, de avanços democráticos e por autoritarismo, o que reflete
a contínua modificação do padrão de relacionamento entre as esferas administrativas, “através
de uma dinâmica de aperto/afrouxamento de controles políticos e fiscais” (SOLA, 2000).
Dentre esses momentos, sobretudo porque diz respeito ao lapso temporal que
compreende esse estudo, há que se ressaltar o momento da promulgação da Constituição de
1988, que inaugurou nova etapa do federalismo fiscal brasileiro e que, todavia, ainda não está
concluída.
Nela, as demandas de Estados e municípios por descentralização das receitas
públicas foram atendidas, mas as dificuldades encontradas para fazer com
que a descentralização das receitas fosse acompanhada de uma concomitante
descentralização das responsabilidades públicas, em especial no campo das
políticas sociais, provocaram desequilíbrios que ainda precisam ser
corrigidos. (REZENDE, 2002).
Visto pela perspectiva econômica, o Estado Federal seria uma máquina de gerar
recursos no âmbito de cada instância da Federação ou ainda de concentrar tal geração de
receitas na União e, em um momento posterior, repassá-las aos Estados e municípios.
3
Alguns autores como SOLA (2000) defendem que o regime federativo no Brasil foi institucionalizado apenas
na Primeira República, com a Constituição de 1891.
4
Grife-se predominância porque, em cada um dos períodos, há características do outro; trata-se, pois, de um
processo com solução de continuidade.
De fato, à União, aos Estados e aos municípios caberia o direito de administrar
5
receitas em volume suficiente, pelos menos teoricamente (REZENDE, 2002),
6
para atender de
forma satisfatória às necessidades de gasto social.
Trata-se da repartição de competências, e, nesse sentido, poder-se-ia afirmar, ao
fazer uma leitura sociológica da perspectiva econômica, que o federalismo aproxima o Estado
da população ao descentralizar as receitas para Estados e municípios, principalmente para
esses últimos, e estaria estabelecendo um melhor canal de comunicação entre governo e povo,
uma vez que o poder local é o melhor conhecedor das necessidades locais.
Enfim, esse modelo de organização do Estado, cuja primeira manifestação deu-se
nos EUA, foi, e continua sendo, marcado pela coexistência de duas soberanias: a da União e a
dos entes federados. No Brasil, está inserido em um contexto de clivagens regionais em que
são notórias as desigualdades, a fragmentação do sistema político e a má distribuição das
competências entre as esferas administrativas; fatores que comprometem o desempenho das
políticas sociais.
Apresentado, em linhas gerais, o federalismo, daqui por diante, procurar-se-á
esmiuçar o federalismo brasileiro, desde suas raízes até os dias atuais, sobretudo, enfatizando
o federalismo vivido nas décadas de 1980 e 1990.
1.1.1 O federalismo no Brasil Colônia
A forma federal do Estado brasileiro, embora diferente da que vigora hoje, data
ainda do Brasil Colônia.
7
5
Adotou-se, aqui, o termo administrar com o intuito de deixar claro que, além da arrecadação dos recursos que
constam do orçamento próprio de cada ente da federação, cabe aos municípios o papel de gerir os repasses
federais e estaduais.
6
Teoricamente, porque, embora o federalismo atual, com a descentralização das receitas públicas para
municípios, tenha contribuído para uma maior aproximação entre governo e cidadão, na realidade, tem
enfrentado problemas, em termos de divisão de encargos, que comprometem o desempenho como um todo, a
saber: a)a ausência de uma nítida divisão de competências entre as diversas esferas governamentais gera
duplicação de esforços e lacunas na prestação dos serviços, com grandes desperdícios na ação governamental; b)
em decorrência, evidencia-se a dificuldade de atribuir responsabilidade às agências governamentais pela
prestação do serviço, o que dificulta a relação usuário-governo e o controle social sobre a ação governamental; c)
conflitos institucionais freqüentes refletem-se negativamente na eficiência de toda a máquina administrativa; e d)
a falta de uma visão clara do que compete a cada esfera torna praticamente impossível uma repartição adequada
dos recursos públicos que deveriam ser fixados em função da correspondência recursos-encargos.
7
Tal afirmação pode parecer contraditória, pelo simples fato de já se ter afirmado em momento anterior que a
origem do Federalismo data do Século XVIII nos EUA; contudo não se trata disso, porque tal afirmação torna-se
hoje possível por já se ter vivido tanto o Brasil Colônia quanto o federalismo americano e por olhar-se aquele
(século XVI) à luz deste (século XVIII), com o conhecimento que se tem atualmente (séc. XXI). Provavelmente
afirma-se a origem do Federalismo como sendo norte-americana pelo fato de se dar muito valor à abordagem
Pode-se afirmar que a divisão do território brasileiro em capitanias hereditárias,
em 1534 (CARMAGNAMI, 200?)
8
mais tarde transformadas em províncias e mantidas sob
essa forma até meados do século XVIII, já consistia em uma forma embrionária de federação;
isso se considerado o federalismo apenas sob o aspecto da autonomia política.
Nessa forma incipiente do federalismo nacional, a figura do município estava
presente, como cópia fiel do município português, ou seja: um presidente, três vereadores,
dois almotacéis, um escrivão, um juiz vitalício e dois juízes comuns compunham o corpo
político-administrativo do mesmo, que realizava obras públicas, estabelecia posturas, fixava
taxas, nomeava juízes, recebedores de tributos, depositários públicos, avaliadores de bens
penhorados, capitães-mores de ordenanças e de estradas.
O município tinha relativa força, mesmo diante da inegável e contundente
centralização exercida pela Coroa frente as capitanias; prova disso é que, por repetidas vezes,
convocaram “juntas do povo” para discutir e deliberar sobre interesses da Capitania, exigiram
o comparecimento dos governadores aos seus povoados para tratar de negócios públicos de
âmbito estritamente local, e suspenderam governadores de suas funções.
Àquela época, século XVIII, o federalismo surgia como esperança, por parte da
elite, sobretudo profissionais liberais e pequenos produtores, de manutenção da unidade
político-administrativa da Colônia, apesar da notória fragmentação do poder entre as
capitanias, altamente dispersas e afastadas, bem como desconectadas do ideal de coesão que
deveria permear a sociedade colonial, a fim de que se pudesse assegurar a união e autonomia,
em um futuro próximo, de uma sociedade independente.
jurídica do mesmo, uma vez que nos EUA a forma federalista veio expressa na Carta Constitucional, o que não
ocorrera no Brasil colonial.
8
Es conocida la experiencia colonial portuguesa em América em lo conciernente al problema de la
centralización.País pequeno, de reducida problación, amanezado a veces em su própria sobrevivência, Portugal
tuvo muchas dificultades em mantener y explorar el vasto mundo conquistado por la audácia de sus navegantes
[...] . La guera com los índios y la defensa de la colonia contra la amenaza de otras potencias, particularmente
Espana, Holanda y Francia, eran tareas costosas que dejaban poços recursos para invertir em la exploración de
nuevos territórios, por lo menos hasta el descubrimiento de oro a fines Del siglo XVII. [...]. Frente lãs
limitaciones, Portugal tuvo que recurrir a la iniciativa privada para defender, expandir y desarrollar la colônia
americana. La creacion de capitanias hereditárias em 1534 no tênia outro objetivo. [...] El território de la colônia,
todavia desconocido, fue dividido Del Amazonas a San Vicente em lotes rectangulares que partían de la costa
hasta la línea imaginaria de Tordesillas em el interior. A cambio de los servicios, los donatários de lãs capítanías
recíbian amplia jurisdiccíon local que iba hasta el grado de exentarlos de la inspeccíon de la Corona. Así, la
colônia fue transformada em um sistema que algunos llamaron feudal: cada capitania correspondia a um feudo,
cada donatário a um baron ligado al rey por um pacto de lealtad y cooperación. Podríamos tambíen decir que el
sistema se aproximaba al de uma federació, si de la expresión conserváramos tan solo el aspecto de autonomia
política de lãs unidades componentes Del todo.
Para eles, a imensidão do território com sua vasta diversidade social, cultural,
econômica e política era determinante na escolha do regime federal, dada a inviabilidade de
um governo central que abrangesse todo o território. O Federalismo brasileiro configurava-se,
então, como pré-condição para a manutenção da integridade territorial.
Para a outra parcela da elite nacional, sobretudo os grandes produtores rurais, o
regime federalista, pelo contrário, inspirava medo, desordem, caos. Eles balizavam sua
opinião na experiência vivida pela ex-Colônia mexicana e pelo receio de perda de poder, de
privilégios. Para eles, o status quo, sobretudo o poder de barganha que dispunham frente ao
governo central e o mandonismo local, estaria ameaçado com a introdução de um governo
descentralizado.
Na realidade, sabe-se que o federalismo, em si, não é precário, a sua viabilidade
ou não repousa no grau de amadurecimento da civilização que o adota. Vale destacar que a
história tem demonstrado que sociedades com tradição de luta por seus direitos têm um
federalismo bem-sucedido, e que, ao contrário, sociedades apáticas na luta por seus direitos
têm um federalismo inoperante, em termos de seus reais objetivos.
Uma vez que a sociedade brasileira não tinha o espírito da liberdade e do
igualitarismo e estava formada por súditos e não por cidadãos, a simples introdução do
federalismo não poderia trazer a democracia, pelo contrário, apenas tenderia a fortalecer a
exclusão, a desigualdade, a hierarquia e o privado.
Vale salientar que o federalismo que se desejava implantar no Brasil não teria
traços de autogoverno, mas sim seria fundamentado em uma ampla descentralização
administrativa, com a ampliação dos serviços públicos e com autonomia de ação para as
agências locais do governo.
1.1.2 O federalismo no Brasil Império
Ao concretizar-se a Independência do Brasil, em 1822, foram adotadas a forma
Federal de Estado e a Monarquia como forma de governo. Tratava-se de uma Monarquia
Constitucional Centralizada, um meio-termo entre uma autêntica Monarquia e uma autêntica
República; a melhor configuração política naquele momento, uma vez que a economia
nacional, sustentada pelos grandes produtores rurais com os impostos de exportação,
mostrava-se bem-sucedida em experiências centralizadoras.
Por conseguinte, com a Independência do Brasil e a Constituição de 1824, o
município teve seus contornos aprimorados, embora a ânsia centralizadora do Império tivesse
reduzido o seu papel se comparado àquele mais atuante do município Colônia.
Deste modo, foram instituídas Câmaras Municipais em todas as cidades e vilas
existentes, que eram presididas pelo vereador mais votado e responsáveis pelo governo
econômico e municipal das mesmas vilas e cidades; tudo devidamente regulamentado por lei
ordinária.
Não obstante a predominância da centralização política, todo o corpo político-
administrativo dos municípios encontrava-se subordinado aos presidentes das províncias. Na
realidade, durante todo o período que antecedeu a República,
as municipalidades não passaram de uma divisão territorial, sem influência
política e sem autonomia na gestão de seus interesses, ante a expressa
declaração daquele diploma legal de que as Câmaras eram corporações
meramente administrativas (Art. 24). (MEIRELES, 2003).
Durante esse período, o sonho de uma república federativa ao estilo norte-
americano mantinha-se adormecido, e, vez por outra, se revelava nas inúmeras revoltas
ocorridas durante esse primeiro momento da Independência.
Essas revoltas, sobretudo as registradas no período Regencial,
9
foram
responsáveis pelo redesenho da Monarquia Constitucional. Em decorrência destas, houve a
Reforma Constitucional de 1834, em que os traços federais no Estado brasileiro fizeram-se
incipientes. Com isso, houve a criação das assembléias provinciais, a repartição das receitas
públicas e a eliminação do Conselho de Estado.
Para Meirelles (2002), esse período poderia ser reconhecido como uma
experiência republicana no Império, uma vez que só faltavam as eleições para os presidentes
das províncias, o equivalente às eleições para governadores e prefeitos, nos dias atuais.
Não obstante esse salto quantitativo e qualitativo rumo a um Estado
verdadeiramente Federal, mantinha-se a Monarquia Constitucional Centralizada, que
perdurou até a Proclamação da República em 1889, quando, então, a tão sonhada forma
republicana e federal foi adotada.
9
Vale lembrar que, durante esse período, as assembléias provinciais ganharam mais poder, o que fortaleceu as
facções locais na luta contra os mandos e desmandos do pode central, daí a eclosão de inúmeras revoltas, como a
Sabinada e a Cabanagem.
Do exposto até aqui, isto é, do observado no lapso de tempo que compreende o
Brasil Colônia ao Brasil antes da Proclamação da República, percebe-se que não se pode falar
em federalismo puro, muito menos que o mesmo esteve presente em todo esse período.
1.1.3 O federalismo no Brasil República
A República no Brasil, mesclada por períodos de federalismo ou da ausência
deste,
10
perpetua a falta de um federalismo puro. Sob este aspecto, a Constituição de 1891
institucionaliza um federalismo similar ao federalismo original norte-americano, em que há a
distinção entre poderes enumerados da União e poderes reservados ao Estado.
A Federação brasileira, criada como resposta a diferenças regionais e a
necessidades administrativas, face à dimensão continental do território, nasceu de uma
imputação normativa, mediante a criação jurídica dos Estados no documento de fundação do
Estado Federal, mediante o desdobramento de um Estado Unitário.
Com efeito, dispunham os arts. 1º e 2º da Constituição Federal de 1891 que a
República Federativa e os Estados Unidos do Brasil decorriam da “União perpétua e
indissolúvel das suas antigas províncias” (art. 1º) e “cada uma das antigas Províncias formará
um Estado” (art. 2º).
Quanto ao sistema tributário, à Federação interessava, sobretudo, às províncias
mais desenvolvidas do Sul e do Sudeste, especialmente São Paulo, onde se concentrava o
setor exportador, economia primário-exportadora cafeeira. O principal objetivo, entre outros,
era a obtenção de maior liberdade de movimentos para impor impostos locais sobre suas
exportações. Em troca, às regiões menos desenvolvidas foi oferecida representação mais do
que proporcional no Poder Legislativo.
Durante esse período, a participação relativa do governo federal na despesa
pública nacional diminuiu de cerca de 75% para 50%; ao tempo em que a fatia da receita total
dos governos estaduais detida pela Província paulista subiu de pouco mais de 10% para 40%.
Embora possa parecer que não, dado o texto dos dois primeiros artigos dessa
Constituição, a figura do município também estava presente, e aos Estados cabia assegurar a
autonomia daqueles em tudo o quanto dissesse respeito ao seu peculiar interesse, o que fora
reforçado nas respectivas leis orgânicas com a discriminação das atribuições municipais.
10
Em outras palavras, nos períodos de descentralização ou de recentralização, respectivamente de avanços
democráticos ou de autoritarismo.
Contudo, a referida situação desenhava um quadro de autonomia que não saiu dos textos
legais.
Vale destacar que durante o período de sua vigência, 40 anos, o município não
gozou de autonomia.
O hábito do centralismo, a opressão do coronelismo e a incultura do povo transformaram
os Municípios em feudos de políticos truculentos, que mandavam e desmandavam nos seus
distritos de influência, como se o Município fosse propriedade particular e o eleitorado um
rebanho dócil ao seu poder. (MEIRELLES, 2003).
Logo, a indicação dos prefeitos pelos governadores locais, a manipulação das
eleições pelos coronéis e a falta de recursos próprios dos municípios são outras evidências de
que os municípios não tinham autonomia.
Por conseguinte, se o centralismo predominante em todo o Brasil Império
conduziu ao despotismo do poder público, a experiência do federalismo na Primeira
República conduziu à oligarquia, isto é, ao despotismo do poder privado. Pode-se afirmar,
também, que nem o centralismo foi capaz de conduzir à educação cívica nem o federalismo
foi capaz de garantir a liberdade.
Neste sentido, com a Constituição de 1934, houve o adensamento da competência
da União, com a perda de substância legislativa dos Estados. Para compensar os novos
poderes da União, foi delegada competência complementar aos Estados de matérias
anteriormente de competência exclusiva da União, fixando-se que as leis estaduais ao
atenderem às exigências locais apenas não poderiam desrespeitar a legislação federal.
A existência de poderes distintos e relativamente autônomos que se pode
identificar pela distribuição de competências constitucionais entre a União e os Estados, pela
existência de fontes de arrecadação própria, de controle sobre a ordem pública e finalmente
pela representação política e jurídica dos três poderes, e que representam as condições
necessárias da existência do federalismo, tenderam a fortalecer a União em detrimento das
autonomias estatais.
Não obstante, nessa Constituição, o município experimentou um verdadeiro
renascimento. A tão sonhada autonomia, já vivida durante o Brasil Colônia, e que ficou
comprometida durante a vigência da Constituição 1891, foi reconquistada.
Além de governo próprio, tendo que serem eleitos o prefeito e os vereadores, os
municípios passaram a dispor de rendas próprias, perfeitamente discriminadas no texto
constitucional.
A Constituição de 1937, apesar de revelar um Estado Unitário, adaptou ao seu
estilo centralizador e autoritário semelhante postura da Constituição de 1934, com a diferença
de que a legislação complementar estadual deveria passar pelo crivo da União, de certo modo
desvirtuando a legislação de 1934.
O Estado Novo, instituído pela Constituição de 1937, caracterizou-se pela
concentração de poderes no Executivo, mais precisamente nas mãos do ditador, e pelo
desrespeito da autonomia municipal, ao cassar a eletividade dos prefeitos.
Deste modo, caracteriza-se um quadro agravado quando da instituição de um
sistema interventorial nos Estados e nos municípios e do Conselho Administrativo Estadual.
Segundo esse sistema, o interventor seria um preposto do ditador, e os prefeitos seriam
prepostos do interventor. O Conselho Administrativo Estadual, por sua vez, era o órgão
controlador de toda a atividade municipal. Na prática, ambos constituíam-se em uma forma de
cercear as iniciativas locais. E ainda traziam, em seu bojo, um nocivo desvirtuamento do que
seja governar um Estado, uma vez que o foco era satisfazer o presidente como meio de
garantir o emprego em detrimento do atendimento dos interesses da coletividade.
A situação do município, portanto, em termos de autonomia, ficou mais caótica do
que na época do Império, visto que, apesar do centralismo imperial, àquela época, havia
espaço para o debate e a exposição dos interesses locais, por meio das Câmaras de
Vereadores.
Contudo, em termos fiscais, durante a vigência dessa Constituição, pode-se
afirmar que a forte centralização do poder em mãos da União permitiu concluir a unificação
do mercado interno e fortalecer as bases da industrialização. Na divisão intergovernamental
da despesa pública, a fatia federal subiu de 50% para 55%.
Por sua vez, a Carta de 1946 retomou a inserção da legislação estadual ou
complementar no plano das matérias da competência da União, que, por sua inclusão naquela
área, passaram a ser objeto de dupla atividade legislativa no campo de competência comum à
União e aos Estados. É desse período também a criação de vários órgãos impulsionadores do
desenvolvimento regional, a exemplo da Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste
(SUDENE) e Companhia de Desenvolvimento do Vale do São Francisco (CODEVASF),
caracterizando o surgimento de um federalismo regionalista.
A eqüitativa distribuição dos poderes, eliminando a hipertrofia do Executivo,
verificada no período imediatamente anterior à descentralização da administração e das
rendas, repartindo-as entre a União, os Estados e municípios, de modo a não comprometer a
Federação e nem ferir a autonomia estadual e municipal, foi promovida.
A exemplo da descentralização das rendas, pode-se afirmar que, na distribuição do
gasto público nacional, o governo central reconcentrou cerca de 50% do total do gasto na
década de 1950.
Nesse período, o Município cresceu política, financeira e administrativamente,
tendo em vista que ficaram asseguradas, respectivamente, a eleição para prefeito e vereadores,
a decretação e arrecadação dos tributos de sua competência e direito de participação em
alguns tributos do Estado e da União, bem como a aplicação de suas rendas e a administração
própria, no que concerne ao peculiar interesse do município e à organização dos serviços
públicos.
Seguido a esse período de crescimento do município, em decorrência da
descentralização, houve um período de retrocesso, de centralização, em que novamente
11
verificou-se a hipertrofia do Executivo, apesar da manutenção do regime federativo e das
relativas autonomias estadual e municipal.
Trata-se do período introduzido pela Carta Constitucional de 1967, fase em que se
verificou a reforma fiscal, concentrando receitas e comando dos gastos em mãos da União.
Vale salientar que, no auge do centralismo financeiro, na década de 1980, o governo federal
respondia por quase 70% do gasto público nacional e da receita tributária disponível (após
transferências constitucionais), contra uma participação inferior a 60% em 1960.
A partir desta, tem-se a manutenção da legislação estadual supletiva em assuntos
de competência originária da União, inovando apenas quando foi estabelecido o ato de
condicionar o surgimento da lei estadual à prévia existência de lei federal sobre o mesmo
assunto, que deve ser respeitado, encerrando a autonomia dos Estados, em uma espécie de
antifederalismo.
11
O termo novamente refere-se ao regime ditatorial inaugurado com a Constituição de 1937.
Em termos fiscais, foi uma fase marcada pela concentração das competências
tributárias na União, mas tendo, em contrapartida, mecanismos de transferência
intergovernamentais de receitas, em benefício, principalmente, dos Estados-Membros e dos
municípios menos populosos; o que, de certa forma,
12
possibilitou uma significativa melhoria
na distribuição da renda pública entre as esferas públicas.
A referida fase também foi marcada pela correção de sérias distorções da
tributação municipal, impedindo a proliferação de impostos e taxas que tinham como base de
cálculo o mesmo fato gerador, apenas com denominações diferentes e impróprias, o que
sobrecarregava o contribuinte e tumultuava as finanças municipais.
1.1.4 O Federalismo na Constituição de 1988
Traçado o perfil do federalismo, ao longo das cartas constitucionais e, sobretudo
em termos do papel do município, nesse contexto, torna-se pertinente, então, o esboço e
detalhamento do federalismo atual, por tratar-se do contexto no qual está inserida a análise do
gasto social em Teresina.
Convém assinalar que a década de 1980 é marcada pelo enfraquecimento do poder
central, devido ao afrouxamento do poder militar e da conseqüente abertura política vivida, da
redemocratização e da elaboração da nova Constituição. Nessa fase, as receitas tributárias
disponíveis já não eram tão concentradas no governo federal: a fatia da União caíra para
pouco menos de 60%
13
. Além disso, em um contexto de superinflação prolongada e
programas de estabilização fracassados, aflorava a debilidade do sistema tributário anterior,
evidenciada pelo recuo da carga tributária nacional de 25% (no início dos anos 1970) para
20% do PIB.
Na verdade, desde a década de 1970, as bandeiras da descentralização fiscal e do
enfraquecimento do poder central ocupavam posição proeminente no ideário e na marcha de
redemocratização do País. Sob este aspecto, o movimento foi mais do que bem-sucedido.
Com efeito, desde o início da década de 1980, houve uma forte elevação das
transferências dos impostos federais em favor dos governos subnacionais (Estados e
municípios). A fração dos principais impostos federais – sobre a renda (IR) e sobre o valor
12
Diz-se: “de certa forma”, porque, ao passo que propiciou a melhoria na distribuição da renda entre os membros
da Federação, propiciou, outrossim, a abertura de um fosso entre municípios agrícolas e industrializados.
13
Graças a emenda Passos Porto em 1983, foram elevados os percentuais dos Fundos de participação, e tam bem
modificados os critérios de cálculo de foram favorável aos entes subnacionais.
adicionado (IPI) – transferida aos fundos de participação dos Estados (FPE) e dos municípios
(FPM) aumentou de 18% para 44% entre 1980 e 1990. Se forem incluídas todas as
transferências constitucionais (3% para o Banco do Brasil, para financiamentos regionais,
10% do IPI a um fundo dos Estados para compensar a não incidência do ICMS sobre
exportações dos manufaturados), chega-se a uma parcela transferida de 47% do IR e de 57%
do IPI. Em 1980, esse total era de 20%.
Quanto ao município, pode-se afirmar que a Constituição de 1988 integrou-o na
Federação como entidade de 3º grau, conferindo-lhe ampliação da autonomia financeira,
política e administrativa e o poder de elaboração de sua própria lei orgânica, extinguiu a
nomeação de prefeitos para qualquer município, manteve a eleição direta para vereadores e
vedou a criação de tribunais de contas municipais.
Com a atual Constituição, temos, também, a melhor definição do que seja
competência privativa para municípios, com a substituição do termo peculiar interesse,
presente nos textos legais anteriores, pelo termo assuntos de interesse local; a instituição de
competências comuns com a União, Estados-Membros e Distrito Federal e a ampliação,
concomitante, da competência impositiva de tributos e da participação nos impostos
partilhados.
Com base na referida Constituição, teve-se o fortalecimento e a consolidação da
capacidade de tributação própria das esferas estaduais e municipais de governo. No caso dos
Estados, por exemplo, foi ampliada a base de incidência do ICMS; o novo ICMS absorveu 5
antigos impostos federais; além disso, foram flexibilizadas suas alíquotas e sua administração
inteiramente delegada aos próprios Estados. Paralelamente, foram aumentadas em 25% as
transferências desses impostos aos municípios.
Ainda mencionando-se a Constituição, Estados e municípios
14
tiveram suas
exigências por descentralização das receitas públicas atendidas, contudo, em contrapartida,
não tiveram a descentralização das responsabilidades públicas, sobretudo das políticas sociais,
o que causou desequilíbrios na repartição das receitas.
14
Porém, em termos verticais, objeto principal do federalismo fiscal, quase todos os ganhos relativos couberam à
esfera municipal, pouco se alterando a posição do nível estadual, sobretudo no conceito de receita tributária
disponível. Em termos horizontais, os recursos adicionais foram destinados em maior proporção aos governos
estaduais e municipais das regiões menos desenvolvidas, revertendo, na divisão da receita tributária disponível e
do gasto, a elevada concentração da arrecadação do produto interno nas regiões mais desenvolvidas.
Por outro lado, a falta de entendimento do que seja autonomia financeira,
compreendendo-a, erroneamente, como liberdade para gastar sem a equivalente
responsabilidade de tributar, pode ser apontada como uma das causas dessa divergência.
Outrossim, foram determinantes: a forte tradição municipalista e as enormes
disparidades regionais, a redução parcial da competência tributária federal e a ampliação ao
máximo das transferências intergovernamentais, sem a alteração do perfil do sistema fiscal,
15
ocasionando e fortalecendo o conflito de interesses entre aqueles que defendem a
descentralização das competências e os que querem a descentralização da arrecadação.
Saliente-se ainda que, na atual fase do federalismo nacional, em um primeiro
momento, Estados e municípios beneficiaram-se da descentralização tributária; em um
segundo momento, verificou-se o contrário, uma mera compensação dos gastos ocasionados
pela grande demanda por programas sociais locais, visto que a União aplicou cortes
consideráveis nos recursos destinados a área social, forjando o processo de municipalização.
Acerca da municipalização, marca incontestável do atual federalismo, há que se
considerar o desencontro entre a distribuição espacial das demandas por serviços sociais e a
correspondente distribuição das receitas públicas, consubstanciado em uma maior
concentração das necessidades de gastos com serviços sociais nas cidades maiores, enquanto
que os critérios de rateio das transferências federais privilegiam as cidades menores.
Diante da realidade estudada, pode-se, certamente, afirmar que o federalismo
brasileiro foi capaz de sobreviver e conviver com os mais diferentes regimes políticos,
inclusive com a ditadura, e que a instituição não foi adotada como uma resposta às clivagens
étnicas, lingüísticas e religiosas, já que essas questões nunca assumiram relevância na agenda
política brasileira, mas como uma imposição constituinte, diferentemente da maioria dos
países.
Daí porque a necessidade do entendimento acerca do federalismo, ao longo da
história do Brasil, tomando como parâmetro as diversas cartas constitucionais, suas fontes
instituidoras.
15
Um sistema fiscal herdado da Constituição de 1967, em que, ao instituir mecanismos de transferências
intergovernamentais para frear a concentração de competências tributárias da União, tinha por objetivo
primordial assegurar o apoio político de Estados mais pobres e de municípios de menor porte, cujos
representantes são em maior número no Congresso Nacional e que na reforma de 1988 trataram de garantir a
manutenção e, por sua vez, aumentar o volume das transferências a que tinham direito desde 1967, em nada
contribuindo para a mudança do perfil do sistema fiscal.
1.2 A redemocratização e os dilemas da descentralização
A redemocratização vivida, na década de 1980, pelo Brasil foi marcada pela
descentralização política e financeira para os governos subnacionais e pela introdução da nova
Carta Constitucional, provocando, de certa forma, mudanças no papel desempenhado pelos
entes federativos.
Foi neste ambiente que se deu início, no primeiro trimestre de 1987, ao
processo de elaboração da nova Constituição. A reação natural a 20 anos de
concentração de poder político alçou o fortalecimento da Federação à
condição de seu principal objetivo no que toca ao Estado brasileiro. Tal
objetivo exigia, no que diz respeito às finanças públicas, o aumento do grau
de autonomia fiscal dos Estados e municípios, a desconcentração dos
recursos tributários disponíveis e a transferência de encargos da União para
aquelas unidades. (VERSANO et alii, 1998, p.12 apud SOLA e
KUGELMAS, p. 69).
Paralelamente a esse processo de redemocratização, o Brasil enfrentava uma crise
fiscal, alavancada pelas mudanças institucionais mundiais, e um conseqüente empobrecimento
da população, causando um colapso no atendimento dos principais serviços públicos, não em
termos de volume de gastos com o social, mas em termos dos resultados obtidos com esses
gastos.
A recessão econômica, a hiperinflação e a baixa oferta de empregos, aliada aos
baixos salários, aumentaram o número de pobres, forçando o Estado a ampliar a cobertura das
políticas sociais por ele desenvolvidas. De certa forma, em conseqüência, houve um
decréscimo na qualidade da prestação dos serviços, sobretudo nas áreas de educação e saúde,
apesar da manutenção de elevados índices de gasto social, 18,3% do PIB em 1986, ano
situado no período da década de 1980 (1985/1989), quando se gastou mais com o social.
16
Na área da educação, principalmente na educação básica, ao passo que 90% das
crianças de sete anos tinham oportunidade de acesso às escolas públicas e que a taxa de
escolarização aumentou de 62,2% em 1981 para 69,8% em 1986, houve, no mesmo período, o
aumento do analfabetismo, de 31,7% para 33,8% (DRAIBE, 1989, p.18).
Na Saúde, embora tenha havido a universalização do atendimento – porém com a
má distribuição de recursos entre a medicina preventiva (15%), e a medicina curativa (85%) –
não houve diminuição dos casos de mortalidade.
16
Conforme será melhor explicado no 2º capítulo.
Vale ressaltar que a referida crise pela qual o Brasil passava ocorreu no
esgotamento do Estado Desenvolvimentista, cujo padrão se baseava no tripé
Estado-capital estrangeiro-capital nacional, com surtos de crescimento e
desenvolvimento que possibilitavam os movimentos de fuga para a frente,
em que se acomodavam os diversos interesses dominantes. O principal
elemento dessa impossibilidade de novas fugas para frente é a crise
financeira do Estado, decorrente de um processo crescente de endividamento
externo e interno. Esse processo leva à perda do controle da moeda e de suas
finanças por parte do Estado, debilitando também sua ação estruturante, não
apenas pela forte redução do gasto e dos investimentos públicos, mas
também pela completa ausência de políticas de desenvolvimento. (SOARES,
2000, p. 35).
A fragilidade econômica e política do Estado brasileiro denotava um processo de
instabilização até mesmo na condução das políticas públicas; refletia-se também na
incapacidade de disciplinar simultaneamente a si próprio, o trabalho e o capital.
Na década de 1990, com o agravamento dessa crise, o Brasil rendeu-se aos ajustes
propostos pela política neoliberal, que tinham como eixo central para viabilizar o crescimento
econômico
17
a estabilização da economia, através do combate à inflação, da
desregulamentação da economia e a retirada do Estado como agente econômico produtivo e
empresarial e privatização das políticas sociais, estabelecendo-se um Estado Mínimo, capaz
de cumprir apenas com algumas funções básicas, como a Educação e a Saúde. Acreditava-se
que só assim haveria a redução do gasto público, a eliminação do déficit público e a retomada
do crescimento; contudo, o que se verificou foi “uma recessão profunda, um recrudescimento
da inflação, e, sobretudo, uma precarização da situação social (desemprego, baixos salários
etc.) aliada a uma pauperização das políticas sociais” (SOARES, 2000, p. 45). Desenhou-se
no Brasil um Estado de Mal-Estar Social, visto que, segundo a concepção neoliberal de
política social, o bem-estar social pertence ao âmbito do privado, o que pode ser observado
quando do retorno à família e aos órgãos da sociedade civil sem fins lucrativos.
De fato, a política neoliberal ensejou o enxugamento do Estado através da ênfase
à contenção de gastos, sobretudo nas esferas federal e estadual – a exemplo da adoção de
medidas, tais como: o programa de desligamento voluntário e as privatizações – ao passo que,
concomitantemente, transferiu a responsabilidade da prestação de serviços típicos da União e
dos Estados para os municípios; uma realidade que embora legalmente tinha sido delineada na
Constituição Federal de 1988, apenas foi materializada no decorrer da década de 1990.
17
Interrompido com o esgotamento do Estado Desenvolvimentista
Houve, portanto, a diminuição da responsabilidade da União e o adensamento da
responsabilidade dos municípios, ente mais próximo da população e melhor capacitado para
reconhecer as necessidades locais, racionalizando os gastos. Entretanto, a esfera municipal
continuou desprovida da capacidade de deliberar sobre o que é fundamental para suprir as
necessidades locais, uma vez que isso é da alçada da União, além do que se deparou com a
ampliação do seu campo de responsabilidade na prestação de serviços sociais sem a
contrapartida de um aumento na arrecadação de recursos próprios, ratificando a dependência
dos recursos oriundos da União e dos Estados na viabilização das políticas.
Na realidade, a descentralização tem se caracterizado pela mera transferência
da responsabilidade sobre serviços completamente deteriorados e sem
financiamento para os níveis locais de governo. Estes, de modo geral com
menor poder de arrecadação que o nível federal, recebem tais serviços para
fechá-los ou mantê-los num nível mínimo de funcionamento. Dessa forma, o
nível central de governo libera-se de seus serviços, não para descentralizar
de forma gradual e consistente um sistema, senão que para transferir um
problema. (SOARES, p. 77, 2000).
Um outro ponto a ser considerado acerca dos efeitos da política neoliberal nos
municípios é que esses também tiveram que conter gastos, sobretudo com pessoal,
comprometendo a qualidade dos serviços prestados – em maior volume com a
descentralização – sobremodo nas áreas de Saúde, Educação e Assistência, cuja viabilização
está diretamente relacionada ao profissional que a desempenha, na medida em que foram
obrigados a limitar os respectivos gastos a 60% do total das receitas correntes líquidas.
Vale assinalar que a redução do gasto social a um limite que deixa apenas
sobreviver mecanismos compensatórios mínimos processa um esvaziamento orçamentário dos
setores sociais; neste sentido, os gastos com investimento são praticamente anulados,
impossibilitando a expansão dos serviços e produzindo uma saturação dos mesmos por
excesso de demanda e redução dos gastos de custeio, levando a uma falta crônica de insumos
e a uma drástica redução dos salários reais dos funcionários.
O processo de retração estatal e concomitante privatização das políticas
sociais no Brasil e na América Latina – com a introdução de cobranças
seletivas para determinados serviços básicos essenciais, como a assistência
médica – têm levado à dualidade no acesso a esses serviços, criando um
setor público para pobres, sem recursos e cada vez mais desfinanciado; e, de
forma complementar, um setor privado (representado hoje por empresas e
conglomerados financeiros de seguro) para quem pode pagar e, o que é mais
grave, cada vez mais subsidiado com recursos públicos. (SOARES, 2000, p.
91).
A criação de um setor público para os pobres, através da focalização dos mais
pobres, é perversa, na medida em que é grande o número de pobres excluídos do direito ao
acesso gratuito dos serviços públicos.
Paradoxalmente, é nesse Estado enxuto que os gastos sociais foram ampliados,
gastando-se relativamente mais com o social no cômputo da despesa realizada total dos
municípios na década de 1990 do que no período anterior à Constituição de 1988, em que
predominou o Estado de Bem-Estar Social, conforme será visto no último capítulo.
Aparentemente, os fatores econômicos, em conjunto, são os de maior peso nessa
realidade, dando até mesmo a impressão de serem os fatores determinantes, como se a crise
do Estado se reduzisse a uma crise fiscal ou financeira, quando, na verdade, sabe-se que os
altos índices inflacionários, o forte endividamento externo, a recessão, o desemprego, o
desequilíbrio fiscal, a desordem das contas públicas e a instabilidade monetária, que se
fizeram presente no Brasil até o advento da estabilização com o Plano Real, em meados de
1994, por si sós, não justificam a crise.
Contudo, a referida crise fiscal deve ser entendida em sua dimensão mais ampla,
isto é, como uma crise do Estado, cujo aspecto fiscal é apenas uma das vertentes a ser
considerada. Na realidade, trata-se da crise da presença do Estado ou de um setor público
centralizado e intervencionista, que, no período pós-guerra, mostrou-se como única solução
contra a pobreza e a desigualdade herdadas da Segunda Guerra Mundial e que, no início da
década de 1980, mostrou-se incompatível com a emergente política neoliberal.
18
As causas da referida crise perpassam, também, por questões sociais, culturais e
políticas, que vão desde a ineficácia e a ineficiência dos sistemas burocráticos, instituições e
práticas incompatíveis com um país recém-democratizado, baixo grau de participação e
controle social até a desigualdade social.
O fracasso sucessivo dos oito programas de estabilização, executados pelos
dois primeiros governos da Nova República (1985-1992), alargou o leque
dos problemas não resolvidos, além de gerar grande desgaste de recursos e
de credibilidade das instituições. A percepção da intratabilidade das
questões mais prementes como a inflação, a miséria e a violência, expressou-
se através do desencanto e do sentimento de impotência política. Entre as
conseqüências mais notáveis, cabe lembrar a volatilidade dos votos e a alta
taxa de alienação eleitoral (Diniz,1989b; Santos,1992), nas eleições
nacionais e estaduais, ao longo dos dez últimos anos, culminando na eleição
de Fernando Collor, em 1989. Ganhou vulto a idéia de que os problemas
18
Nesse ponto, chama-se a atenção para o fato de que a ordem econômica determina o papel do Estado, ou este é
conseqüência daquela.
seriam insolúveis, não havendo saída palpável, dadas as condições reais do
país. Os escândalos envolvendo o funcionamento do Congresso acentuaram
ainda mais a descrença generalizada na eficácia das instituições. (DINIZ,
1995, p. 4).
Somados a esses aspectos internos, têm-se os aspectos externos, com seus efeitos
por demais comprometedores da política social nacional, tais como: a globalização, o ajuste
estrutural e as sucessivas crises financeiras de proporções mundiais.
Nesse contexto, os Estados de Bem-Estar Social responsáveis por políticas de
integração social cederam lugar aos Estados Neoliberais e suas políticas assistencialistas, de
reprodução da condição da pobreza e não de sua eliminação, visto que a lógica das políticas
neoliberais repousa na idéia dos que pertencem e os que ficam de fora (os pobres) da atual
ordem capitalista.
Nesse sentido, analisando a evolução do Estado, merece atenção especial neste
estudo a origem e crise do Welfare State, em que houve nítidas alterações das atribuições do
Estado no que diz respeito à proteção social.
Por Welfare State estamos entendendo, no âmbito do Estado capitalista, uma
particular forma de regulação social que se expressa pela transformação das
relações entre o Estado e a economia, entre o Estado e a sociedade, a um
dado momento do desenvolvimento econômico. Tais transformações se
manifestam na emergência de sistemas nacionais públicos ou estatalmente
regulados de educação, saúde, previdência social, integração e substituição
da renda, assistência social e habitação que, a par das políticas de salário e
emprego, regulam direta ou indiretamente o volume, as taxas e os
comportamentos do emprego e do salário, da economia, afetando, portanto, o
nível de vida da população trabalhadora. Concretamente, trata-se de
processos que, uma vez transformada a própria estrutura do estado,
expressam-se na organização e produção de bens e serviços coletivos, na
montagem de esquemas de transferência sociais, na interferência pública
sobre a estrutura de oportunidades de acesso a bens e serviços públicos e
privados e, finalmente, na regulação da produção e distribuição de bens e
serviços sociais privados. (DRAIBE, 1988).
No Brasil, embora não se tenham traços nítidos desse Estado, devido à força das
políticas clientelistas e paternalistas, o mesmo esboçou-se no período que compreende as
décadas de 1930 e de 1970. Naquela, temos a criação dos institutos de aposentadorias e
pensões, da legislação trabalhista e a elevação do grau de nacionalização das políticas de
Saúde e Educação. Nessa, temos a organização e consolidação do sistema de política social
iniciado no período anterior, além da confirmação da intervenção estatal na política de
habitação, na introdução de mecanismos de formação do patrimônio dos trabalhadores e da
participação nos lucros, bem como a extensão desses benefícios aos trabalhadores rurais.
Seu esboço revela um Estado cujo sistema social é marcadamente meritocrático-
particularista, que se fundamenta na centralização política e financeira ao nível federal das
ações sociais do governo, na acentuada fragmentação institucional, na exclusão da
participação social e política dos processos decisórios, no princípio do autofinanciamento do
investimento social, na privatização e no uso clientelístico da máquina social.
Nos fundamentos desse sistema social, têm-se os fatores determinantes da crise do
Estado de Bem-Estar Social, subdivididos em 3 grandes grupos: o burocrático-organizacional,
o do padrão do financiamento do gasto e o da privatização das políticas sociais.
O peso do fator burocrático-organizacional na crise do Estado de Bem-Estar
Social pode ser compreendido pelo alto grau de ineficiência e ineficácia dos programas
sociais, pelas superposições de competências, de agências, de clientelas-alvos, de objetivos e
de mecanismos operadores, pelos acentuados desvios de alvos nos programas sociais, que
tendem a beneficiar menos as camadas mais necessitadas, pelo distanciamento entre
formuladores e executores de políticas e seus beneficiários, dentre outros.
Quanto ao padrão de financiamento do gasto social, tem-se a natureza regressiva
do financiamento do mesmo, posto que se sustenta, em sua maior parte,
19
por recursos
oriundos de contribuições sociais e previdenciárias, extremamente vulneráveis às oscilações
da economia, uma vez que, por serem calculados com base nos salários, suas receitas são
proporcionalmente reduzidas com a queda do nível de emprego e dos próprios salários.
E a parcela de contribuição da privatização na referida crise pode ser observado
pelo fato de os usuários contribuírem para a oferta dos serviços públicos e ao mesmo tempo
pagarem por seu uso e pela diminuição da participação relativa do Estado nos setores sociais,
Educação e Saúde, em particular.
Essas são as razões internas que, se por um lado concorreram para o declínio do
Estado de Bem-Estar Social no Brasil, no início da década de 1980, por outro, impulsionaram
o repensar das políticas sociais e do próprio gasto social, em direção à descentralização,
sobretudo participativa.
Para Rosanvallon (1997), a crise desse Estado estaria relacionada ao modo desse
encaixe, o papel do Welfare State de mediador entre o econômico e o social, na realidade, não
se verificou; pelo contrário, houve a sobrelevação do Estado em relação à sociedade,
19
Além das contribuições sociais e previdenciárias, constituem origem de recursos para os gastos sociais, os
tributos e fundos como o FGTS, o PIS-PASEP, o FAS e o FINSOCIAL.
instaurando-se uma acentuada distância entre o individual e o social. E a solução ou
alternativa para essa crise estaria na interação da socialização, da descentralização e da
autonomização, em um ambiente de redução da demanda do Estado de reencaixe da
solidariedade na sociedade e de produção de uma maior visibilidade social.
Afinal, é nesse contexto que se pretende analisar a descentralização, um processo
que não se tem verificado de forma homogênea no País, devido às diferenças regionais,
principalmente da capacitação fiscal e administrativa, ”da relação custo versus benefício fiscal
e política definida para programas deliberados, bem como da continuidade de implantação e
implementação das estratégias de indução aos governos locais” (BONFIM, 2001) e que se
tem apresentado como fundamento e instrumento de novas formas de relação do Estado com
a sociedade civil, após a constatação de que com a crise do Estado de Bem-Estar, o Estado
não mais teria condições de prover a população dos benefícios tradicionalmente ofertados.
Se até então o modelo de gestão pública vigente estruturava-se em uma forte
concentração dos processos decisórios e administrativos na esfera federal, conferindo peso
insignificante às administrações locais na definição das políticas e na gestão dos recursos
públicos, o mesmo inverteu-se. Tem-se, sobretudo, a municipalização dos serviços públicos,
na década de 1990.
20
Nesse sentido, o processo de descentralização político-administrativo que emerge
nos anos 1980, no Brasil, se fortalece na década de 1990, com a constituição de 1988;
contudo, ao passo que confere maior autonomia aos entes subnacionais, sobretudo
municípios, também lhes confere maiores responsabilidades. Ressalte-se a abordagem de
apenas um dos muitos aspectos ou dilemas do processo: maior autonomia com maior
responsabilidade para municípios.
Isso se deve ao fato de uma maior proximidade dessa esfera de governo da
comunidade, portanto, da maior capacidade que os municípios têm de atender com maior
eficiência às necessidades locais.
Desta forma, a descentralização estar-se-ia revestindo de municipalização, em
termos apenas de prefeiturização, o que, para Nogueira (1997), equivale à descentralização
sem participação e muito menos sem a mínima capacitação técnica e financeira das esferas
subnacionais, à mera remessa de responsabilidades pela gestão dessa ou daquela política para
20
Nesse ponto, cabe uma colocação importante, ou seja, deve-se verificar o perfil do gasto social em Teresina no
período pré e pós-descentralização e comparar o encontrado com o que a literatura apresenta.
outras instâncias de governo que não as centrais, embora alguns autores, como Arretche
(1997, p. 20),
21
defendam que os municípios têm capacitação técnica e administrativa para
arcar com a responsabilidade por programas sociais, tendo em vista que se trata de herança do
Estado centralizado, seja pela reprodução no plano local de estruturas organizacionais do
governo central, seja pela criação de empresas públicas induzidas por aquela forma de
expansão estatal.
Dessa mesma preocupação, o nível de descentralização em que se situa o presente
estudo, partilha Melo (1996), ao falar das três dimensões da descentralização:
a) Desconcentração: mecanismos de transferência de encargos e tarefas entre
unidades administrativas ou políticas subnacionais.
b) Delegação: apenas algum grau de poder decisório é transferido.
c) Devolução: transferência ao nível intergovernamental de poder decisório sobre
as esferas financeira, administrativa e programática, ou seja, entendida enquanto
transferência de poder decisório a municípios ou entidades e órgãos locais,
expressando, tanto tendências democratizantes, participativas e de
responsabilização quanto processos de modernização gerencial da gestão pública.
Assim, traçando um paralelo com o pensamento de Melo (1996), a
desconcentração e a delegação corresponderiam à prefeiturização e a devolução
corresponderia à municipalização com participação, nos níveis já defendidos por Arretche
(1997).
Por outro lado, torna-se pertinente a inquietação: – em que nível de
descentralização encontra-se Teresina? Prefeiturização ou Municipalização?
22
Tal inquietação tem sua relevância ampliada quando se focaliza o problema sob o
ângulo das disputas locais por investimentos industriais, deslegitimando as prioridades sociais
em lugar de benefícios fiscais e isenções tributárias. Deste modo, questiona-se: – que tipo de
descentralização estaria sendo vivenciada ao se prejudicar a cidadania social? Teria sentido
conceber a descentralização como ampliação da democracia e da participação política, se essa
21
Para a supramencionada autora, “é importante, contudo, destacar o fato de que tal forma de expansão do
Estado capacitou Estados e municípios, ainda que de modo inteiramente desigual no espaço territorial brasileiro,
dotando-os de uma não desprezível capacidade técnica (em termos de recursos administrativos e humanos), que
torna possível hoje a descentralização de programas sociais”.
22
Os termos prefeiturização e municipalização referem-se, respectivamente, a um processo de transferência de
responsabilidades da União para municípios sem e com a devida implementação das condições requeridas para o
desempenho com eficiência das políticas até então de responsabilidade da União pelo município.
mesma sociedade, mais participativa, mais próxima do Estado, estivesse tendo seus anseios,
ou melhor, suas prioridades negligenciadas?
Há fatores de ordem política e econômica que justificam a descentralização, tais
como, respectivamente, promoção da democracia participativa, preservação de identidades
territoriais e ganhos em termos de eficiência alocativa.
Esse último fator de ordem econômica é diretamente relacionado ao modelo do
federalismo fiscal, em que
cada tipo de bem público deve ser provido pelo nível de governo que tiver
maior vantagem comparativa em responder à diversidade de preferências dos
grupos da população. A provisão centralizada de um pacote uniforme de
bens e serviços públicos para toda a população poderia levar a uma oferta
inferior ou superior ao nível Pareto-eficiente, que expressasse as preferências
dos consumidores [...]. A teoria do federalismo fiscal, portanto, justifica a
existência de um grande número de governos subnacionais, de forma a
expressar adequadamente a variedade de preferências por bens públicos.
Portanto, uma estrutura governamental descentralizada minimizaria os riscos
de os tipos ou quantum de bens públicos ofertados não corresponderem às
preferências dos cidadãos ou ainda de os benefícios relativos por um grupo
serem arcados por outro grupo. (MELO,1996, p.13).
Justificativas à parte, para a adoção do modelo de descentralização delineado, há
que se ressaltar os limites desse processo, a saber:
a) burocracias locais de baixa qualificação, que não têm capacidade institucional
de prover adequadamente bens e serviços sociais;
b) transferências de receitas públicas sem responsabilidades de geração de
receitas, o que rompe o vínculo entre o benefício e o custo;
c) indefinição e ambigüidade quanto à definição de competências entre as esferas
de governo, devido à generalização de competências concorrentes;
d) perda de capacidade regulatória e de formulação de políticas por parte do
governo central pelo desmonte de estruturas setoriais centralizadas e relativamente
insuladas de competição política;
e) descentralização fiscal com transferência de impostos importantes para o nível
dos Estados e províncias, o que minou a capacidade do governo central de levar a
cabo políticas de estabilização e reformas fiscais;
f) porosidade do governo local em relação a elites locais e provinciais,
acarretando maior corrupção e clientelismo; e
g) fragmentação institucional.
Reforçando os limites da descentralização, tem-se a persistência de profundos
desequilíbrios intra e inter-regionais, comprometendo os resultados da redemocratização e da
descentralização; a frustrada tentativa de diminuir a concentração econômica por meio da
distribuição dos impostos das regiões economicamente mais desenvolvidas para as menos
desenvolvidas constitui um exemplo.
23
Pode-se dizer que a falta de uniformidade deve-se a um quadro de amplas
desigualdades regionais e sociais, o que está evidenciado em diversos estudos:
Estudos empíricos também vêm mostrando que não existem garantias de que
a descentralização desencadeia um círculo virtuoso, como promete a sua
literatura. Levantamento de Breamaker (1994), por exemplo mostra que
existem mais de 200 municípios no Nordeste que não têm condições de
expandir seus recursos nem de investir em nada além do que o pagamento
dos servidores públicos, muitos recebendo abaixo do salário mínimo. Esses
municípios carecem de atividade econômica e são limitados pelo tamanho da
pobreza de suas populações. Samuels (2000) mostra que quase 75% dos
municípios brasileiros arrecada menos de 10% de seus recursos totais e que
quase 90% dos municípios com população em torno de 10.000 habitantes
dependem quase que inteiramente das transferências constitucionais para sua
sobrevivência. Em relação aos Estados, sete deles arrecadam menos de 0,5%
do total do ICMS arrecadado no País (IPEA e IBAM,1994). (SOUSA, 2001).
Não obstante essas limitações, e embora tendo sido criados mecanismos
compensatórios como o Fundo de Participação dosa Municípios (FPM) e o Fundo de
Participação dos Estados (FPE) para supri-las, os governos subnacionais ampliaram seu papel
de provedores de serviços sociais, apesar de o governo federal permanecer como o principal
investidor.
Dados acerca da despesa social por nível de governo, nos anos de 1985 (pré-
descentralização), comparados aos anos de 1992 (pós-descentralização), revelam que, em
1985, a esfera federal concentrava 62% dos gastos contra 25% de Estados e 13% dos
municípios, enquanto em 1992, a participação da União caíra para 57% e dos Estados e
municípios aumentaram, respectivamente, para 26% e 16% (SOUZA, 2001).
Comparados os períodos pré e pós-descentralização, observa-se também que
houve a reestruturação da proteção social brasileira; de um modelo meritocrático e
particularista, avançou-se em direção a um modelo institucional e redistributivo, marcado pela
23
Constituem indicador da realidade apontada o aumento e o declínio do PIB respectivos, da região Sudeste e
Nordeste, no ano de 1998, comparados ao ano de 1985: de 59,1% para 59,6% (SE) e 13,6% para 12,6% (NE).
ampliação e extensão dos direitos sociais, universalização do acesso e expansão da cobertura
como também por um certo afrouxamento do vínculo contributivo como princípio estruturante
do sistema, refletindo um maior comprometimento do Estado e da sociedade no
financiamento de todo o sistema de proteção social.
Neste sentido, desencadeou-se um processo de descentralização, travestido de
municipalização ou estadualização dos serviços públicos com gestão popular, paralelo à
redemocratização do País e legitimado como princípio na Constituição de 1988.
Por sua vez, estudos paralelos comprovam que os serviços públicos surgiram
como resposta aos anseios dos movimentos populares, desde a década de 1970, e aos
interesses dos que defendem o Estado Mínimo, o que se torna evidente, respectivamente, pela
maior participação que é conferida à população e que tanto fora objeto de luta dos
movimentos sociais bem como pela crescente responsabilização da sociedade por serviços que
antes eram prestados pelo Estado.
Trata-se de um processo que também esteve pautado na crise do Estado,
anteriormente abordada, sobretudo no que diz respeito à diminuição da capacidade de
atendimento das demandas sociais, que, por sua vez, suscitou na sociedade o desejo de lutar
pela defesa de seus interesses.
O Estado em crise não consegue dar resposta às demandas da sociedade,
sobretudo àquelas dos segmentos mais empobrecidos e dos que sofrem
vários tipos de discriminação, aglutinando-se em torno de suas carências e
da defesa de seus direitos. Num processo de reivindicação, expressão e luta,
estes constroem suas identidades e autonomia com uma nova maneira de
encarar o Estado e de agir coletivamente, expressando aspirações e
necessidades. Passam a constituir-se, então, novos atores sociais e políticos,
que não só lutam por políticas públicas que os atendam, mas por serem
reconhecidos como sujeito, na construção e efetivação de direitos e de uma
cultura política de respeito às liberdades, à equidade social, à transparência
das ações do Estado. Constitui-se assim, nos anos 70/80, em muitos países
da Europa e América Latina, uma sociedade civil formada de uma rede de
associações, movimentos, grupos, instituições, que, articulada com setores
liberais e lideranças e empresariais, participa ativamente do processo de
redemocratização desses países. (TEIXEIRA, 2001, p. 24).
A ênfase na participação do cidadão não quer dizer, contudo, que a sociedade civil
irá substituir o Estado, até porque isso não é possível; na realidade, requer-se uma sociedade
composta por agentes capacitados que se responsabilizem por diversas funções e seus
resultados, uma sociedade em que os cidadãos sejam capazes de exigir e avaliar os atos e
decisões dos políticos no ato de sua prestação de contas, bem como o direito de
responsabilizá-los.
Seria a participação, assim, um instrumento de controle do Estado pela sociedade,
uma possibilidade de os cidadãos definirem critérios e parâmetros para orientar a ação
pública. Trata-se de uma noção de soberania popular, no sentido não apenas de poder eleger
mandatários, mas também de poder exercer o controle sobre o mandato de forma permanente
e não só por eleições. E por parte do Estado requer-se uma maior transparência, uma maior
visibilidade de suas ações, como bem asseverou Teixeira (2001):
Entendemos que o conceito compreende sobretudo a correção dos desvios e
a responsabilização dos agentes políticos e que seu exercício requer a
organização da sociedade civil, sua estruturação e capacitação para esse fim,
de forma permanente, em múltiplos espaços públicos, antes e durante a
implementação das políticas, tendo como parâmetros não apenas variáveis
técnicas, mas também exigências de equidade social e aspectos normativos.
Requer, por outro lado, uma total transparência e visibilidade do Estado, um
trazer de volta a agora, traduzida em amplos espaços públicos autônomos, e
que os cidadãos e suas organizações disponham de mecanismos
institucionais e garantias legais para exercer o seu papel com o mínimo de
eficácia. Aí, destacam-se as associações voluntárias, organizadas em rede e
de forma autônoma e autolimitada, e as novas tecnologias de comunicação e
informação, que podem potencializar novos espaços para o exercício do
controle, desde que às mesmas seja garantido o amplo e livre acesso dos
cidadãos.
Nesse sentido, é, concomitantemente, um processo histórico-cultural e político-
econômico que envolve toda a sociedade. Não se trata apenas de uma questão administrativa,
em que, devido à nova estruturação do Estado, de um Estado Unitário a um Estado Federal,
requeira-se a divisão de competências entre as unidades subnacionais sob controle da União.
[...] a descentralização, que se vinha afirmando desde o final dos anos 70,
adquiriu características particulares: não se trata mais de uma
descentralização meramente técnica, fiscal ou administrativa, mas de uma
descentralização que também se quer de natureza política, já que se pretende
colada à participação da sociedade. (NOGUEIRA, 1997).
Sob este aspecto, Nogueira (Id. ibid.) chama a atenção para a larga diferença entre
transferência de atribuições do centro para a periferia ou “municipalização” e descentralização
participativa, processo que envolve instâncias sob controle do Estado e fora desse controle,
que implica perda de poder da União para os municípios, na medida em que a democracia
direta sobrepõe-se à democracia representativa, que despolitiza parcela significativa do
movimento social de cidadania, que aumenta os custos da participação; portanto, bem mais
complexo.
A descentralização participativa, anteriormente descrita, envolve e co-
responsabiliza a sociedade civil na gestão pública, aproximando-a do Estado, tornando-a
participativa; daí porque Fontes (apud FISCHER, 1996) fala em democratização das relações
Estado / sociedade, sobretudo no âmbito municipal, local onde se processa a articulação mais
direta entre o Estado e a sociedade, nos quais os problemas de gestão pública têm maior
visibilidade. Nas palavras dos autores:
O princípio que orienta grande parte das experiências de gestão municipal é
a democratização das relações Estado / sociedade, através da instauração de
práticas de participação, associadas ao uso de mecanismos institucionais de
descentralização político-administrativa. Tal princípio teve como
desdobramento a inversão das prioridades dos investimentos públicos, que se
orientaram para ações relacionadas com os segmentos populares.
Após um longo período de autoritarismo, vivenciamos o processo brasileiro
de transição democrática, que, embora marcada pela fragilidade política e
por traços nitidamente prussianos, permite o resgate da autonomia
municipal, trazendo também à tona a importância dos setores populares
como novos interlocutores do Estado. (FONTES, MELO, LEAL, 1996, p.
105).
Por conseguinte, torna-se nítido o caráter participativo que a descentralização,
bem como a democratização imprimem na sociedade civil. Contudo, como bem assevera
Nogueira (1997), não se deve confundir as três categorias, porque a descentralização, em si,
não contém o impulso necessário para frear o autoritarismo, democratizar a sociedade e
ampliar a participação.
E vai além, justificando o motivo dessa confusão:
É que a descentralização, como valor e como proposição operacional,
acabou sendo historicamente determinada pela luta em favor da
democratização, tendendo a ser visto como instrumento dela, já que
direcionada para reduzir uma intervenção estatal arbitrariamente
centralizadora, fragmentada, iníqua e excludente. (NOGUEIRA, 1997, p. 8).
Alerta também para que a descentralização e a participação operações
complementares não sejam consideradas:
Nem toda descentralização leva automaticamente a maior participação. A
descentralização pode ser imposta, estabelecida. A participação não, pois
depende de fatores histórico-sociais e de graus de amadurecimento político-
ideológico e organizacional que muitas vezes só aparecem após um longo
período de tempo. (Id. ibid.).
Compartilhando-se o pensamento de Nogueira (Id. ibid.), apontam-se como
requisitos ao processo de descentralização participativa os seguintes: equilibrar a participação
política do Estado e da sociedade; equilibrar os interesses particulares e coletivos; observar as
conjunturas; mudar os valores; criar outra cultura técnica; descentralizar sem perder a
capacidade de coordenação e articulação e conceber um certo equilíbrio no Plano da
Federação com a remodelação das instituições que compõem a Federação.
Nesse sentido, ao falar-se em requisitos ou pressupostos do processo de
descentralização, fica implícita a idéia de que se trata de algo não acabado, o que está
explícito em Ferreira (2001):
A descentralização poderá ser exeqüível, desde que não afete o projeto que
hora se expande. [...] A nova modalidade de relação entre o Estado e a
sociedade é uma prática que ainda requer ser construída, já que a tradição da
governabilidade brasileira é de mando e centralismo, deixando a sociedade
participar de modo ilusório, desde que esta não venha alterar as regras do
jogo vigente.
Partindo do pressuposto de que a descentralização é um processo ainda em
andamento, mas que legalmente já ocorreu há mais de 10 anos e efetivamente causou impacto
nas políticas sociais, sobretudo no perfil do gasto social, porém sentido em graus diferentes,
dadas as imensas diferenças regionais do Brasil, faz-se necessária a análise desse impacto no
gasto social em Teresina-PI, tendo em vista que se trata de um município localizado em uma
região pobre, marcada pelas práticas clientelistas, as quais comprometem significativamente a
qualidade e alcance das políticas sociais, porém, contrariamente ao esperado, com bom
desempenho nas políticas sociais e, conseqüentemente, dotado de boa qualidade de vida,
condição conquistada coincidentemente no período pós-descentralização.
CAPÍTULO II
2 FINANÇAS MUNICIPAIS E PANORAMA DO GASTO SOCIAL NAS DÉCADAS DE 1980 E 1990 NO BRASIL
Delineado o eixo central da pesquisa,
24
isto é, traçado o esboço do federalismo no
Brasil e os dilemas da descentralização, vamos, neste capítulo, discorrer acerca das finanças
municipais, sobretudo o gasto social.
Nesse estudo, foi considerado gasto social tudo aquilo que o governo prioriza
dentre as diversas funções que lhes são atribuídas, desde a segurança até o lazer, aquelas que
têm se mostrado uma preocupação constante ao longo da história das políticas públicas
brasileiras:
25
Saúde, Educação e Assistência. Para reforçar a referida escolha, há que se
reportar ao fato de, em Teresina-PI, esses três gastos representarem, em média, mais de 50%
do total dos gastos públicos.
Contudo, antes do aprofundamento da discussão sobre o perfil do gasto social nas
políticas públicas brasileiras, mais precisamente dos gastos com Saúde, Educação e
Assistência no município de Teresina-PI, faz-se necessária a abordagem do que seja receita e
despesa pública, até porque, pela lógica contábil e devido à imposição da legislação em vigor,
apenas faz sentido para um Estado que preza pela eficácia, eficiência e efetividade, gastar
apenas o que se tem, ou seja, para cada aplicação (despesa) deve-se ter necessariamente uma
origem (receita).
2.1 Noções técnicas de receita e despesa
24
Considero a questão do federalismo e de sua característica marcante, a descentralização, o eixo central da
pesquisa, porque o perfil do gasto social, em termos da esfera por ele responsável, passou a ser o município após
a descentralização, com todos as conseqüências desse fato.
25
Ao fazer um levantamento da história nacional, pode-se perceber que o Estado de Bem-estar Social à brasileira
tem sido marcado pelo enfoque à: Educação, Saúde e Assistência desde os tempos de Vargas.
Não dá para falar em receita e despesa sem antes falar de orçamento, visto que,
neste, aquelas se encontram discriminadas.
O orçamento é uma prévia autorização do Legislativo para que se realizem receitas e
despesas de um ente público. Por meio do orçamento podemos verificar a real situação
econômica do estado, evidenciando seus gastos com saúde, educação, saneamento obras
públicas, etc. A função principal do orçamento é o controle dos recursos com que a
sociedade terá que contribuir para manter em funcionamento os serviços públicos
necessários ao atendimento das necessidades econômicas e sociais da população, bem
como a aplicação desses recursos por parte do Estado. O orçamento é, portanto, um
processo de planejamento contínuo e dinâmico de que o Estado se utiliza para demonstrar
seus planos e programas de trabalho, para determinado período. Ele abrange a manutenção
das atividades do Estado, o planejamento e a execução dos projetos estabelecidos nos
planos e programas de governo. (PIRES, 2002).
O orçamento funciona como um instrumento da administração que auxilia o
Executivo no planejamento, execução e controle dos gastos públicos, de uma forma que se
assegure uma maior produção com o menor custo possível, bem como viabilize o aumento e a
melhor distribuição da renda nacional, no intuito de garantir um nível de vida mais digno à
população.
O planejamento orçamentário é composto por três peças fundamentais: o Plano
Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual.
O Plano Plurianual representa o planejamento da administração a curto e médio
prazo, norteando a elaboração das propostas orçamentárias para os 4 anos de
governo.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias tem a finalidade de nortear a elaboração da
Lei Orçamentária Anual, de forma a adaptá-la aos objetivos da administração
pública, estabelecidos no Plano Plurianual.
A Lei Orçamentária Anual é a materialização dos objetivos do governo, através
de receitas e despesas, limitadas para o período de um ano. Compreende os
orçamentos fiscal, de investimentos e o da seguridade social, delineados os três
em uma única peça.
O orçamento, embora seja anual, não pode ser concebido ou executado isoladamente do
período imediatamente anterior e do posterior, pois sofre influências condicionantes
daquele que o precede, assim como constitui uma base informativa para os futuros
exercícios. (KOHAMA, 2000).
Nesse sentido, pode-se afirmar que se trata de um processo, chamado ciclo
orçamentário, cujas fases são: elaboração, estudo e aprovação, execução e avaliação.
Na fase de elaboração, há a fixação dos objetivos e o cálculo dos recursos
necessários à sua realização; em outras palavras, há a fixação das despesas e a estimativa das
receitas. Esta fixação é feita com base na arrecadação dos três últimos, bem como na análise
das circunstâncias de ordem conjuntural que poderão vir a afetar a produtividade de cada
fonte da receita. Aquela é feita através da formalização das propostas parciais das unidades
administrativas, tendo como base a despesa realizada no período imediatamente anterior.
Trata-se da proposta orçamentária a ser enviada para apreciação do Poder Legislativo.
A fase seguinte, estudo e aprovação, é de responsabilidade do Poder Legislativo,
que, tendo recebido a proposta orçamentária, deverá analisá-la e, se cabível,
26
emendá-la.
Na fase de execução do orçamento, tem-se a concretização do planejado, a
realização das despesas com base nas receitas auferidas. Para viabilizá-la, o Executivo fixa
cotas trimestrais de despesa para cada unidade orçamentária, com o objetivo de assegurar à
unidade orçamentária, em tempo útil, a soma de recursos necessários e suficientes à melhor
execução do seu programa anual de trabalho, bem como manter, durante o exercício, na
medida do possível, o equilíbrio entre a receita arrecadada e a despesa realizada. O resultado
dessa fase encontra-se evidenciado nos demonstrativos contábeis, reunidos em uma espécie
de livro denominado balanço geral, referente a cada exercício financeiro, e que representou a
fonte de pesquisa primordial desse trabalho, visto que para o alcance do objetivo dessa
pesquisa interessou a despesa realizada e não a fixada
27
expressa na Lei Orçamentária Anual.
26
A expressão “se cabível” consiste em lembrar que o orçamento somente poderá ser emendado quando houver
compatibilidade das emendas com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias, forem indicados
os recursos necessários ou referirem-se à correção de erros ou omissões.
27
Segundo a Lei 4320/64, que estatui normas sobre finanças públicas, despesa fixada e despesa realizada
representam coisas distintas, visto que a primeira refere-se à fase de elaboração do orçamento, e a segunda à fase
Na fase de avaliação, que ocorre paralelamente à execução, tem-se o julgamento
do nível dos objetivos fixados no orçamento e as modificações nele ocorridas e do grau de
racionalização no uso dos recursos disponibilizados.
A idéia do orçamento como mecanismo de planejamento das atividades públicas
fica evidente no ciclo orçamentário supramencionado; sua compreensão, porém, abrange o
detalhamento do que seja receita e despesa nas inúmeras e complementares concepções
pertinentes às áreas econômica, jurídica e contábil.
28
Na visão econômica, pode-se citar a opinião do professor Rezende (2002), para
ele, as receitas constituem alternativas de financiamento dos encargos do governo e as
despesas constituem os gastos públicos propriamente ditos.
Na visão jurídica, mais precisamente da interpretação do texto da própria Lei
4320/64,
29
os conceitos de receita e de despesa relacionam-se aos conceitos de operações
correntes e de capital, respectivamente, transações que o governo realiza direta ou
indiretamente e de cujo esforço resultam as condições de funcionamento de todas as suas
atividades, bem como podem resultar acréscimos financeiros no seu patrimônio e transações
que provêm da alienação de um bem de capital; dêem em resultado um bem de capital;
estejam, na lei, definidas como operações de capital, a exemplo das obtenções e concessões de
empréstimo; e estejam, por ato do poder público, vinculadas à Constituição ou à aquisição de
bens de capital. Nesse sentido, podem ser citados como exemplo de despesas correntes, o
pagamento de professores; e, de despesas de capital, a construção de escolas. Por outro lado,
poderiam ser citados, como exemplo de receitas correntes e de capital, respectivamente, os
recursos financeiros para o pagamento dos professores e para a construção da escola.
Na contabilidade, mais precisamente na contabilidade pública, ramo da Ciência
Contábil que estuda o gasto público, temos o seguinte conceito para receita:
Para fazer face a suas necessidades, cumprindo sua precípuas funções, o
Estado dispõe de recursos ou rendas que lhes são entregues através da
contribuição das coletividades. O conjunto desses recursos constitui a
de execução do orçamento, em que a despesa fixada poderá ser acrescida pelos valores correspondentes aos
créditos adicionais, os quais compreendem autorizações de despesas não computadas ou insuficientemente
dotadas na Lei de Orçamento pelos seguintes motivos: variações de preços de mercado dos bens e serviços a
serem adquiridos para consumo imediato ou futuro, incorreções no planejamento, programação e orçamentação
das ações governamentais, omissões orçamentárias e fatos que independem da ação volitiva do gestor.
28
Nesse estudo, será enfatizado o conceito contábil, visto que a formação da pesquisadora é em Ciências
Contábeis.
29
Lei que estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da
União, dos Estados e municípios e do Distrito Federal.
denominada receita pública e com ela o estado vai enfrentar todos os
encargos com a manutenção de sua organização, com o custeio de seus
serviços, com a segurança de sua soberania, com as iniciativas de fomento e
desenvolvimento econômico e social e com seu próprio patrimônio. Entre os
recursos que o Estado aufere, temos as entradas que se incorporam de forma
definitiva ao patrimônio e aquelas que são restituíveis no futuro. No primeiro
grupo, temos as Receitas Públicas (strictu sensu); no segundo, temos os
ingressos públicos, cuja característica é a restituibilidade futura, pois são
simples movimentos de fundos. (SILVA, 2000, p. 98).
E o seguinte conceito para despesa, a saber:
Constituem despesa todos os desembolsos efetuados pelo Estado no
atendimento dos serviços e encargos assumidos no interesse geral da
comunidade, nos termos da Constituição, das leis, ou em decorrência de
contratos ou outros instrumentos. [...] Assim, constituem despesas do Estado
aquelas que a Constituição, leis ordinárias e decretos do poder Executivo,
bem como as decorrentes de contrato, determinam fiquem a cargo do
Governo, seja para saldar os compromissos da dívida pública, consolidada
ou flutuante, seja para atender às necessidades dos serviços criados no
interesse e em benefício da população. Temos, portanto, desembolsos que,
dentro de uma autorização legislativa, reduzem o patrimônio de forma
definitiva e aqueles que se referem a restituições de valores recebidos
anteriormente. No primeiro grupo, temos as Despesas Públicas (stricto
senso); no segundo, temos os desembolsos, cuja característica é o fato de
serem simples saída de numerário sem afetação no patrimônio. (Ibid., p.
113).
De forma resumida e utilizando o raciocínio de SILVA (2000), torna-se pertinente
afirmar que receita pública são todos os ingressos aos cofres públicos, que representam
acréscimo de valor ao patrimônio público.
Também se pode afirmar que despesa são todos os dispêndios de recursos
públicos, utilizados no atendimento das necessidades da população e que não têm
correspondência com valores anteriores.
Na realidade, o propósito da apresentação desses conceitos resumidos foi de
alertar para o fato da existência das receitas e despesas extra-orçamentárias – não definidas –
além das receitas e despesas orçamentárias – foco da definição – visto que apenas essas
constituem objeto de análise ao longo da pesquisa. Educação, Saúde e Assistência dizem
respeito à categoria das despesas orçamentárias.
No entendimento contábil, a classificação das receitas e despesas na lei 4320/64,
segundo o tipo de operação, em correntes e de capital, nos remete a uma outra classificação:
em originárias e derivadas, isto é, em provenientes de recursos próprios ou de terceiros; essas
apresentadas como Transferências
30
e aquelas englobando todas as demais. É importante
salientar essa classificação, dentre muitas outras,
31
porque ela constitui um dos critérios de
análise desse estudo.
Diante disso e na tentativa de melhorar o entendimento sobre receitas e despesas
orçamentárias, estas serão apresentadas na íntegra, conforme a referida classificação e, em
seguida, segundo a esfera de governo em análise, o município.
2.1.1 A receita orçamentária
Apresentam-se, neste item, a classificação das receitas correntes e a classificação
das receitas de capital.
a) RECEITAS CORRENTES
A Receita Tributária é a resultante da cobrança de tributos pagos pelos
contribuintes em razão de suas atividades, rendas, propriedades e dos benefícios
diretos e imediatos recebidos do Estado. No caso específico do município, os
tributos são: os impostos sobre serviços de qualquer natureza (ISS); os impostos
sobre a propriedade territorial e urbana (IPTU); os impostos sobre transmissão
inter-vivos (ITBI); as taxas arrecadadas em razão do poder de polícia; as taxas
arrecadadas pela utilização potencial ou efetiva de serviços específicos e as
contribuições de melhoria, decorrentes de obras públicas.
A Receita de Contribuição é relacionada a contribuições sociais e econômicas,
destinadas, geralmente, à manutenção dos programas e serviços sociais e de
interesse coletivo. Para o município, temos como exemplo a contribuição para
manutenção do serviço de iluminação pública.
A Receita Patrimonial refere-se às rendas provenientes da utilização de bens
pertencentes ao Estado, como aluguéis, arrendamentos, foros, laudêmios, juros,
participações e dividendos.
30
As transferências podem ser de caráter incondicional ou vinculado. Incondicional quando o repasse visa
apenas a cobertura do hiato financeiro entre rendas próprias e necessidades de gasto em nível local. Vinculado
quando o repasse diz respeito a determinados programas ou categorias de dispêndio.
31
Há ainda classificações, segundo a competência político-institucional, a regularidade, a afetação patrimonial, a
natureza. Classificações que irão variar conforme o autor.
A Receita Agropecuária diz respeito às rendas provenientes da produção
vegetal.
A Receita Industrial refere-se à renda proveniente da indústria da transformação
e da indústria da construção.
A Receita de Serviços origina-se da prestação de serviços comerciais,
financeiros, de transportes, de comunicação e de outros serviços diversos, bem
como tarifa de utilização de faróis, aeroportuárias, de pedágio.
As Transferências Correntes são as provenientes de outras entidades de direito
público ou privado, destinadas a atender às despesas correntes.
As Outras Receitas Correntes originam-se da cobrança de multas e juros de
mora, indenizações e restituições, receita da dívida ativa e receitas diversas.
b) RECEITAS DE CAPITAL
As Operações de Crédito originam-se da realização de recursos financeiros
advindos da constituição de dívidas, através de empréstimos e financiamento,
internos ou externos.
As Alienações de Bens são provenientes da venda de bens patrimoniais móveis
ou imóveis, e dizem respeito às conversões de bens e valores em moeda corrente.
As Amortizações de Empréstimos provêm de valores dados anteriormente por
empréstimos a outras entidades de direito público.
As Transferências de Capital correspondem aos recursos recebidos de outras
entidades de direito público ou privado, destinados a atender despesas de capital.
As Outras Receitas Correntes compreendem os recursos provenientes de outras
fontes que não as anteriores.
Dada a relevância da receita de transferências – aqui tratada também por receitas
partilhadas – nos orçamentos públicos dos municípios nordestinos, dentre as demais receitas,
sobretudo, em relação às receitas próprias, faz-se necessário um maior aprofundamento sobre
ela.
Enquanto nas receitas tributárias o município exerce o poder de tributar, nas
receitas partilhadas o que ocorre é a participação do município, de acordo com critérios
predeterminados, no produto da arrecadação de tributos de competência exclusiva da União e
do Estado.
Dessa forma, por força de mandamento constitucional, o município participa da
arrecadação dos seguintes tributos:
Estado - Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços e Imposto sobre a
Propriedade de Veículos Automotores.
União - Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural, Imposto sobre a Renda e
Proventos de Qualquer Natureza e Imposto sobre Produtos Industrializados.
A distribuição desses recursos ao município é feita através de mecanismos e
critérios próprios, estabelecidos na Constituição Federal, ou em leis específicas, por
mandamento da mesma Constituição.
Dispõe a Constituição Federal que, da arrecadação do Imposto sobre Circulação
de Mercadorias e Serviços-ICMS, 75% (setenta e cinco por cento) constituem receita do
Estado e 25% (vinte e cinco por cento), receita do município.
O Estado é obrigado a publicar mensalmente a arrecadação do ICMS.
Semanalmente, o estabelecimento oficial de crédito deposita na conta especial do município a
parcela que lhe pertencer.
A Constituição estabelece ainda que, da arrecadação do Imposto sobre a
Propriedade de Veículos Automotores, 50% (cinqüenta por cento) constituirão receita do
Estado e 50% (cinqüenta por cento), do município onde for licenciado o veículo sobre o qual
incide o tributo.
Há que se registrar, também, a obrigatoriedade de o Estado transferir ao município
25% (vinte e cinco por cento) dos 10% (dez por cento) da arrecadação do Imposto sobre
Produtos Industrializados que receber da União. Esses recursos serão distribuídos ao Estado
proporcionalmente ao valor das respectivas exportações de produtos industrializados.
A participação do município nos tributos federais é a seguinte:
No produto da arrecadação do Imposto sobre a Renda e Proventos de qualquer
natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos a qualquer título pelo
município, suas autarquias e fundações.
50% (cinqüenta por cento) do produto da arrecadação do Imposto Territorial
Rural, arrecadado pela União no município.
Através do Fundo de Participação dos Municípios-FPM.
Esta última é a transferência mais expressiva da União para o município.
Do produto da arrecadação do Imposto de Renda e do Imposto sobre Produtos
Industrializados-IPI, a União distribui 22,5% (vinte e dois vírgula cinco por cento) aos
municípios, através do Fundo de Participação dos Municípios - FPM. Esse Fundo possui os
seguintes aspectos fundamentais:
A receita proveniente do FPM é contínua, isto é, entra para os cofres municipais
a cada dez dias, permitindo um planejamento mais racional das despesas
municipais e dos desembolsos, ou seja, da programação orçamentária e financeira.
O Fundo tem suas cotas calculadas pelo Tribunal de Contas da União,
funcionando o Banco do Brasil como agente repassador.
O Fundo é fiscalizado pelo Legislativo Municipal e pelo Tribunal de Contas da
União.
A participação de cada município é determinada pela aplicação de coeficientes
variáveis de acordo com o número de habitantes, reajustados sempre que, por
meio de recenseamento demográfico geral, seja conhecida oficialmente a
população total do País. Atualmente, os coeficientes são distribuídos pelas
categorias de municípios, segundo o número de habitantes, conforme estipulado
pelo Tribunal de Contas da União.
O FPM é poderoso instrumento para a convergência dos esforços federais e
municipais em prol do desenvolvimento nacional.
O recebimento dos recursos transferidos pela União e os Estados independe da
aprovação de planos de aplicação. A liberação da parte que lhe cabe fica, no entanto, a
depender da liquidação das dívidas do Governo local ou de seus órgãos da Administração
indireta para com a União, o Estado ou suas autarquias, inclusive as oriundas de prestação de
garantias.
Uma outra fonte de receita, para os municípios, que merece ser abordada, trata-se
das compensações financeiras, que têm caráter indenizatório pela exploração de recursos
naturais no território do município, adjacências e plataforma continental. Os recursos provêm
da exploração do petróleo ou gás natural, de recursos hídricos e de recursos minerais; e a
parcela de cada município varia na razão direta da área inundada de seu território, como por
exemplo, no caso da geração de energia elétrica; da exploração de minerais dentro dos seus
limites territoriais; do petróleo produzido em seu território, ou proximidade das áreas de
produção, quando o petróleo é extraído da plataforma submarina; e ainda da localização em
seu território de instalações petrolíferas. Os populares royalties.
2.1.2 A despesa orçamentária
As despesas públicas correntes compreendem:
As Despesas de Custeio, que são as dotações para a manutenção de serviços
anteriormente criados, inclusive as destinadas a atender a obras de conservação e
adaptação de bens imóveis. São exemplos: as despesas com pessoal, com material
de consumo e com serviços de terceiros e encargos.
32
As Transferências Correntes, que constituem as dotações para despesas as quais
não corresponda contraprestação direta em bens ou serviços, inclusive para
contribuições e subvenções destinadas a atender a manutenção de outras entidades
de direito público ou privado. São exemplos as transferências, os encargos da
dívida e o PASEP.
As despesas de capital, por sua vez, compreendem:
Os Investimentos, que são dotações para o planejamento e a execução de obras,
inclusive as destinadas a aquisição de imóveis considerados necessários a
realização destas últimas, bem como para os programas especiais de trabalho,
aquisição de instalações, equipamentos e material permanente, e constituição ou
aumento de capital de empresas que não sejam de caráter comercial ou financeiro.
As Inversões Financeiras, que são as dotações destinadas a aquisição de imóveis,
ou de bens de capital, já em utilização, a aquisição de títulos representativos do
capital de empresas ou entidades de qualquer espécie, já constituídas, quando a
32
Esse tipo de despesa funciona como uma válvula de escape para a classificação dos gastos com pessoal, que
ultrapassam o permitido pela legislação em vigor. Tal ponto, apesar de polêmico, não constitui objeto de análise
desse estudo, contudo, faz-se necessário referenciá-lo por guardar relação com a execução das políticas inerentes
aos gastos com saúde, educação e assistência em foco.
operação não importe em aumento de capital; a constituição ou aumento de capital
de entidades ou empresas que visem a objetivos comerciais ou financeiros,
inclusive operações bancárias ou de seguros.
As Transferências de Capital, que englobam as dotações para investimentos ou
inversões financeiras, que outras pessoas de direito público ou privado devem
realizar, independentemente de contraprestação direta em bens ou serviços,
segundo derivem diretamente da Lei de Orçamento ou de lei especial anterior,
bem como as dotações para amortização da dívida pública.
2.1.3 Considerações finais acerca da receita e da despesa orçamentária
Através das receitas e despesas públicas, que estão discriminadas na lei
orçamentária anual, é possível visualizar as políticas e programas de trabalho do governo.
Mas isso só acontece porque receitas e despesas obedecem a alguns princípios;
33
e, dentre
eles, a universalidade e a especialização da despesa merecem destaque para a compreensão
desse estudo.
A universalidade preconiza a apresentação de receitas e despesas pelos seus totais,
vedadas quaisquer deduções, no sentido de que, mesmo que uma receita seja afetada por uma
dedução, a mesma deverá aparecer pelo seu total e a afetação figurar na despesa.
A especialização da despesa preconiza a impossibilidade da consignação de
dotações
34
globais destinadas a atender indiferentemente a qualquer tipo de despesa, devendo,
pelo contrário, as despesas aparecerem vinculadas a um programa.
33
Os princípios orçamentários, além dos supracitados, são: anualidade, unidade, equilíbrio, exclusividade,
publicidade, clareza, uniformidade e legalidade da tributação. Anualidade, o orçamento deve ter vigência
limitada a um período anual. Unidade, todas as receitas e despesas devem constar de uma só lei orçamentária.
Equilíbrio, princípio de caráter econômico, cuja aplicação tem efeitos perceptíveis mais a longo do que a curto
prazo, em que fica evidenciado o papel do Estado, através das receitas e despesas públicas, como interventor na
economia. Nesse sentido, o equilíbrio deve ser obtido entre receitas e despesas próprias, visto que as despesas
com investimentos devem ser distribuídas pelos exercícios financeiros que serão beneficiados por esse mesmo
investimento. Exclusividade, no orçamento não deverão constar elementos estranhos a despesas e receitas.
Publicidade, o orçamento como instrumento de controle prévio deve ser publicado não só para o conhecimento
dos gestores, mas de toda a comunidade. Clareza, sem descuidar das exigências da técnica orçamentária, o
orçamento deve ser compreensível por qualquer indivíduo. Uniformidade, o orçamento deve ser consistente ao
longo dos diversos períodos, a fim de que se tenha assegurada a comparabilidade entre os diversos exercícios
financeiros.
34
Dotações representam a medida, o limite da quantificação monetária do recurso aportado a um programa,
atividade, projeto, categoria econômica ou objeto de despesa; estão relacionadas ao conceito de crédito
orçamentário, visto que esse seria portador daquela.
Além do que, como conseqüência desse princípio, há algumas proibições, que
contribuem para um melhor desempenho da programação financeira dos entes públicos,
aproximando a gestão pública, em termos de nível de excelência, da gestão privada, a saber:
iniciar projetos ou programas não incluídos na lei orçamentária anual; realizar despesas ou
assumir créditos orçamentários ou adicionais; transpor, remanejar ou transferir recursos de
uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem autorização
legislativa; conceder créditos ilimitados; utilizar, sem autorização legislativa específica, de
recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social, para suprir necessidades ou cobrir
déficit de empresas, fundações e fundos; como também instituir fundos de qualquer natureza
sem prévia autorização legislativa.
O referido princípio foi reforçado, em seu caráter gerencial, pela atual Portaria do
Ministério do Orçamento e Gestão nº 42 de 1999,
35
a qual passou a considerar o programa
como base para a elaboração do orçamento. Medida que concedeu maior liberdade de escolha
para os gestores locais, no sentido de dar atendimento às necessidades locais. A liberdade de
escolha dos gestores encontrava-se engessada diante da obrigatoriedade de obediência a uma
classificação meramente classificatória.
E nesse ponto, faz-se pertinente uma reflexão, embora se trate de um capítulo
técnico, acerca da constatação de mais um avanço produzido pela descentralização –
inaugurada com a Constituição Federal de 1988
36
– o da afirmação do local não apenas como
executor mas também e, sobretudo, como definidor de políticas.
Tal reflexão vem desmistificar a idéia arraigada de que o sucesso do local
perpassa apenas pela questão da execução de políticas já predefinidas na esfera federal ou
estadual e com recursos delas provenientes. Torna-se evidente que os recursos são
importantes para a execução, mas o sucesso é conseqüência não apenas destes, mas
sobremodo da gestão local, em termos de sua competência na viabilização de práticas
condizentes com as necessidades locais.
35
Essa portaria extinguiu a classificação funcional-programática, em que prevalecia o caráter meramente
classificatório e inseriu a classificação por programas, em que cada esfera do governo passa a ter sua própria
classificação, de acordo com seus objetivos de política. Abandonou-se, portanto, uma classificação relacionada
ao modelo burocrático de gestão e adotou-se um modelo compatível com o modelo gerencial.
36
Diz-se inaugurada, porque a descentralização não é algo pronto e acabado, é um processo, e aos processos está
relacionada a idéia de continuidade, tanto que o período da descentralização na área da assistência social, que
não é o mesmo das demais áreas em análise, vai ser verificado por volta de 1998 com a publicação e aplicação
da Lei de Assistência Social.
Ponderações à parte, vale questionar, a título de esclarecimento: – o que é mesmo
um programa? Programa é o instrumento de organização da ação governamental que visa à
concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no
plano plurianual, que, por sua vez, é uma das peças orçamentárias – juntamente com a lei de
diretrizes orçamentárias e com a lei orçamentária anual
37
– no qual consta todo o
planejamento do governo para os quatro anos de mandato.
O programa, alçado à condição de fundamento para a elaboração do orçamento, é
apenas um dos itens que compõe a classificação funcional da despesa; as outras são:
Função: maior nível de agregação das diversas áreas de despesa que competem
ao setor público. Ao todo são 28 funções, dentre elas, as de número 08 –
Assistência Social; 10 – Saúde; e 12 – Educação constituem o presente objeto de
estudo, que se nomeou como gasto social.
Subfunção: partição da função, visando agregar determinado subconjunto de
despesa do setor público. Pode ser combinada
38
com funções diferentes daquelas a
que esteja vinculada. Ao todo são 109 subfunções, dentre elas incorporou nosso
objeto de estudo, duas das sete inerentes à educação: 361 – Ensino Fundamental,
por tratar-se da esfera municipal; as inerentes à assistência social: 241 –
Assistência ao Idoso; 242 – Assistência ao Portador de Deficiência; 243 –
Assistência à Criança e ao Adolescente; 244 – Assistência Comunitária. E duas
das inerentes à saúde: 301 – Atenção Básica; 302 – Assistência Hospitalar e
Ambulatorial.
Encargos especiais: englobam as despesas em relação às quais não se possa
associar um bem ou serviço a ser gerado no processo produtivo corrente, tais
como dívidas, ressarcimentos, indenizações e outras afins. Na portaria MOG nº
42 /99, os encargos especiais correspondem a uma função, a de número 28.
37
O Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) são as
três peças que compõem o orçamento-programa. O PPA, com o planejamento para os 4 anos de governo; a LDO,
com as diretrizes para a elaboração da LOA, em consonância com os princípios instituídos pelo PPA e a LOA, o
orçamento propriamente dito, ou seja, a mensuração e quantificação do planejamento do governo no período de
um ano.
38
A possibilidade de combinação das subfunções com as diversas funções representou, na coleta de dados, um
obstáculo, visto que, por vezes, suscitava dúvidas sobre o que realmente era Assistência, Saúde e Educação. No
capítulo empírico, o do resultado da pesquisa, será dito como essas dúvidas foram dirimidas.
Projeto: instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa,
envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um
produto que concorre para a expansão ou aperfeiçoamento da ação do governo.
Atividade: instrumento de programação para alcançar o objetivo de um
programa, que envolve um conjunto de operações que se realizam de modo
contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção da
ação de governo.
Operações Especiais: despesas que não contribuem para a manutenção das ações
de governo, das quais não resulta um produto, e não geram contraprestação direta
sob a forma de bens ou serviços.
Da classificação supramencionada, percebe-se que os programas inerentes a cada
função e subfunções consubstanciam-se através de projetos ou atividades. Nesse sentido, cabe
ainda uma outra percepção: os programas viabilizados por meio de atividades relacionam-se
às despesas correntes e os programas viabilizados por meio dos projetos relacionam-se às
despesas de capital.
Essa relação é que possibilita a identificação da despesa orçamentária, facilitando
o entendimento, acompanhamento e controle do orçamento, da execução orçamentária e da
aferição dos resultados da execução orçamentária, os quais são apresentados nos
demonstrativos contábeis.
Durante a vigência da portaria anterior, a de n° 9/74, que engloba quase a
totalidade do período em análise nesse estudo, a discriminação da despesa era a seguinte:
Função:
39
classificação convencional através da qual se procura identificar os
objetivos da intervenção governamental no desenvolvimento social e econômico
da sociedade.
Programa: instrumento através do qual se fixam propósitos organicamente
articulados para o cumprimento das funções. A cada programa corresponde um
produto final ou certos produtos finais a alcançar com os meios disponíveis no
período considerado. Pode ser típico ou exclusivo. Típico, quando se apresentar
classificado dentro da área que melhor caracterizar suas ações, mas não excluindo
39
Havia um menor número de funções do que as 28 atuais, visto que, por exemplo, Saúde e Saneamento eram
considerados uma só função. Realidade que dificultou a análise em questão.
a possibilidade de serem identificados em outras áreas. Exclusivo, quando
caracterizado por ações que ocorrem em uma única área.
Subprograma: instrumento através do qual se fixam propósitos organicamente
articulados para o cumprimento das funções e deve ser desdobrado,
obrigatoriamente, em projeto ou atividade. A cada subprograma deve
corresponder um produto final parcial. O subprograma, semelhantemente ao
programa, pode ser típico ou exclusivo.
40
Projeto: instrumento de programação para alcançar os objetivos de um programa,
envolvendo um conjunto de operações limitadas no tempo, das quais resulta um
produto final que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação do
governo.
Atividade: instrumento de programação para alcançar os objetivos de um
programa, envolvendo um conjunto de operações – que se realizam de modo
contínuo e permanente – necessárias à manutenção da ação do governo.
Uma apresentação de caráter classificatório, visto que os programas eram os
mesmos para as três esferas de governo, como se fosse possível padronizar as necessidades
setoriais. Via de regra, comprometia-se o alcance dos objetivos das políticas setoriais e,
sobretudo, o atendimento das necessidades locais.
2.2 As finanças públicas e a Lei de Responsabilidade Fiscal
No intuito de conferir maior responsabilidade aos gestores no trato do patrimônio
público, e, por um outro lado, de permitir uma maior credibilidade da política
macroeconômica nacional, foi publicada, em maio de 2000, a Lei de Responsabilidade
Fiscal.
41
A publicação da referida lei veio complementar o conjunto de transformações –
Programa de Apoio Financeiro e de Refinanciamento da Dívida dos Estados e municípios, o
Programa de Privatização e o Fundo de Estabilização Fiscal bem como o saneamento do
40
A referida classificação em programas e subprogramas típicos, assim como a possibilidade de combinação
entre subfunções de diferentes funções na portaria atual também dificultaram a seleção do que realmente era
Saúde, Educação e Assistência, dificuldade que foi sanada. Contudo, reforçando o conteúdo da nota anterior,
vale lembrar que a maneira encontrada para solucionar essa dificuldade só será apresentada no próximo capitulo.
41
Lei Complementar nº 101 de 4 de maio de 2000, que estabelece normas de finanças públicas, voltadas para a
responsabilidade na gestão fiscal.
sistema financeiro – que viabilizaram o ajuste fiscal promovido a partir do segundo mandato
de Fernando Henrique Cardoso.
Se o Federalismo fiscal brasileiro até então se pautou pela possibilidade, sempre
presente, de transferência das dívidas estaduais e municipais para o governo federal, criando
um forte estímulo à irresponsabilidade fiscal no âmbito das administrações estaduais e
municipais, a partir da adoção das supracitadas medidas, mais precisamente com o advento do
Programa de Apoio Financeiro e de Refinanciamento da Dívida dos Estados e municípios,
essa realidade foi modificada, visto que, para os entes subnacionais poderem usufruir dos
benefícios do refinanciamento, foram obrigados a aderir a um programa de ajuste fiscal, cuja
desobediência era punida com a execução das garantias contratuais.
A profunda modificação no relacionamento entre a União e os entes subnacionais,
que, em pouco mais de 5 anos, de 1997 a 2002, conseguiu melhorar o desempenho fiscal das
subesferas – tirando-as de um cenário de déficit – viu-se abalado por sucessivas crises
internacionais – como a asiática, no segundo semestre de 1998; e a russa, no segundo
semestre de 1997 – suscitando a necessidade da instituição de um conjunto de medidas que
fosse capaz de viabilizar a continuidade do processo iniciado anteriormente. Adotou-se,
assim, o Pacote 51, cuja medida de maior visibilidade foi o Programa de Estabilidade Fiscal,
sustentado por três pilares: a elevação dos impostos, o corte das despesas e reformas
institucionais que permitissem reequilibrar de forma sustentável os fluxos de receitas e
despesas.
Embora a vigência da Lei de Responsabilidade Fiscal verifique-se apenas a partir
do exercício de 2000, e, deste modo, influenciando o comportamento das finanças municipais
em apenas 3 anos da série analisada,
42
faz-se necessário abordá-la, tendo em vista que só
assim haverá subsídios para a compreensão da realidade em foco, principalmente, no tocante
ao que seja responsabilidade na gestão fiscal.
A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se
previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas,
mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a
limites e condições no que tange a renúncia da receita, geração de despesas com pessoal,
da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito,
42
A série analisada compreende o período de 1985 a 2002.
inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.
(1º do art. 1º da LRF).
A LRF, com a referendada gestão fiscal responsável, reforça o modelo gerencial
da administração pública, assim como a já citada portaria MOG nº 42 / 99 o fez.
Isso pode ser percebido pelo fato de que, em primeiro lugar, exige-se
planejamento do administrador, não cabendo mais empirismo nem transferência de
responsabilidades para o administrador subseqüente.
Em segundo lugar, e não menos importante, pela incorporação ao processo
orçamentário de diversos instrumentos de controle que deverão ser observados na elaboração,
avaliação e compatibilização da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), do Plano Plurianual
(PPA) e da Lei Orçamentária Anual (LOA). São eles:
Anexo de Metas Fiscais: integrará a LDO, nele serão estabelecidas metas anuais,
em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultado nominal
e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para
os dois seguintes; conterá, também a avaliação do cumprimento das metas
relativas ao ano anterior, demonstrativo das metas anuais, evolução do patrimônio
líquido, avaliação da situação financeira e atuarial e demonstrativo da estimativa e
compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas
obrigatórias de caráter continuado.
Anexo de Riscos Fiscais: integrará a LDO, nele serão avaliados os passivos
contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as
providências a serem tomadas caso se concretizem.
Anexo de Compatibilização dos Instrumentos de Planejamento: integrará a LOA,
ele deverá ser um complemento ao Anexo de Metas Fiscais; e representa uma
tentativa de dar efetivo cumprimento às previsões.
Relatório resumido da Execução Orçamentária: composto pelo balanço
orçamentário e pelo demonstrativo da execução das receitas e despesas.
Relatório da Gestão Fiscal: composto pelo comparativo com os limites relativos
aos gastos com pessoal, dívidas consolidadas e mobiliária, concessão de garantia e
operações de crédito.
Nesse sentido, a Lei de Responsabilidade Fiscal introduziu mudanças na Lei
Orçamentária Anual – entre as quais destaca-se a Reserva de Contingência,
43
cuja forma de
utilização e montante, calculado com base na Receita Corrente Líquida,
44
serão estabelecidos
ainda na Lei de Diretrizes Orçamentárias – alçando a LDO à condição de principal
instrumento de planejamento e repositório de informações sobre as ações a serem
desenvolvidas durante o exercício financeiro.
Além do que a referida lei impõe à cobrança de tributos, para combater
administrações que apenas vivem de recursos transferidos limita a guerra tributária entre os
Estados e entre os municípios, na medida em que estabelece que o ente federado que oferecer
vantagem tributária para empresas que se instalem em seu território deverá indicar a origem
dos recursos de compensação, para que não haja risco no alcance das metas traçadas;
determina que os atos que aumentarem as despesas obrigatórias de caráter continuado
45
devem ser instruídos com estimativa; estipula sanções administrativas para o ente federal que
não cumprir os limites fixados para os gastos com pessoal e suspende as transferências
voluntárias
46
ao menor descumprimento das normas fiscais.
De forma resumida, sobretudo, no tocante às receitas e despesas, pode-se dizer
que a LRF evidencia os controles e acompanhamentos da receita pública, enfocando sua
previsão, arrecadação, programação financeira e condições de renúncia, bem como estabelece
os procedimentos para a geração da despesa e define os limites para as despesas com pessoal.
43
Reserva de Contingência: dotação global não especificamente destinada a determinado programa ou unidade
orçamentária, cujos recursos serão utilizados como fonte compensatória para abertura de créditos suplementares,
quando se evidenciarem insuficientes, durante o exercício, as dotações orçamentárias constantes do orçamento
anual.
44
Receita Corrente Líquida, nomenclatura introduzida pela LRF, compreende o somatório das receitas
tributárias, de contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes e
outras receitas também correntes, deduzidos:
Na União, os valores transferidos aos Estados e municípios por determinação constitucional ou legal e as
contribuições sociais do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre
a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que
lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício e as contribuições sociais do trabalhador e dos demais
segurados da previdência social, não incidindo contribuição sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo
regime geral da previdência social, PIS-PASEP.
Nos Estados, as parcelas entregues aos municípios por determinação constitucional.
Na União, nos Estados e municípios, a contribuição dos servidores para custeio do seu sistema de previdência e
assistência social e as receitas provenientes da compensação financeira citada no parágrafo nono do art. 201 da
Constituição.
45
Referem-se às despesas correntes derivadas de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que
fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios financeiros.
46
Correspondem à entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação,
auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao
Sistema Único de Saúde.
2.3 Panorama da política social brasileira
Entender a política social brasileira requer entender, a princípio, alguns conceitos
e suas respectivas implicações, a saber:
a) o Estado de Bem-Estar Social no Brasil, conceito já amplamente trabalhado no
capítulo anterior, mas que será novamente abordado nesse, com o intuito de
facilitar a compreensão da política social brasileira, até porque essa é reflexo dele.
b) A transformação do Estado frente à política neoliberal e o ajuste fiscal, visto
que têm repercussão não só na política social brasileira como na forma de reajuste
dos entes subnacionais.
c) Entender o perfil do gasto social, visto que este é a tradução da política social.
Vale afirmar que, na década de 1930, verificou-se o início da construção do
Welfare State brasileiro, dado o conjunto de transformações do Estado brasileiro e as formas
de regulação social que foram inauguradas nesse período, a exemplo da criação dos institutos
de aposentadoria e pensão.
A cada década subseqüente, somou-se um conjunto de fatores que contribuiu para
o delineamento do que foi o Estado de Bem-Estar Social no Brasil:
Década de 1940 – consolidação da legislação trabalhista e nacionalização das
políticas de Saúde e de Educação;
Década de 1950 – expansão do sistema de proteção social, na medida em que
novos grupos foram incorporados aos esquemas de proteção.
Década de 1960 – inauguração de um período de universalização da cobertura do
sistema de proteção social, superando a forma fragmentada e socialmente seletiva
do período anterior; nessa fase, é confirmada a intervenção estatal na área da
habitação, são introduzidos mecanismos de formação do patrimônio dos
trabalhadores e da participação nos lucros das empresas, bem como se dá a
incorporação dos trabalhadores rurais. Também foram identificados os fundos e
recursos de apoio financeiro às políticas sociais, definiram-se os princípios e
mecanismos de operação e as regras de inclusão / exclusão ao sistema.
Década de 1970 – consolidação das inovações introduzidas no período da década
anterior.
Década de 1980 – introdução de programas assistenciais direcionados à camada
mais pobre da população, bem como aos grupos de riscos, a exemplo dos menores
abandonados. Foi marcada, também, pela abertura do atendimento de urgência a
toda a população, bem como pela extensão da obrigatoriedade da educação para
além do nível básico. Nesse período, o Brasil apresentou indicadores sociais que
demonstraram um alto volume de recursos públicos gastos com a área social,
18.3% do PIB em 1986. Contudo, tais indicadores contrastavam com a realidade
de miséria e pobreza do País e reforçaram a idéia de que se gastou mal, isto é de
que a política social brasileira é ineficiente.
A década de 1980, marcada por sucessivos fracassados programas de estabilização
– Cruzado, Bresser e Verão – pode ser dividida em dois momentos, quanto ao perfil do gasto,
1980/1984 e 1985/1989.
O primeiro momento foi marcado por uma queda do gasto social, explicado
principalmente pela necessidade de controlar a demanda agregada da economia, por meio da
redução do déficit público, contribuindo para equilibrar as contas externas. Vale lembrar que,
neste período, o gasto e a política social estavam concentrados no governo federal e este
determinou o padrão de comportamento.
O segundo momento foi marcado pela recuperação e crescimento dos gastos
sociais. Contudo, o financiamento dos gastos nesse período valeu-se do imposto inflacionário,
lançando dúvidas sobre o efeito líquido do aumento desses gastos, dado que o imposto
inflacionário é regressivo. Esse movimento foi aliado a uma pressão efetiva por
descentralização político-administrativa e de recursos, que culminou com a Constituição de
1988. O processo de redemocratização política e o lema do resgate da dívida social
impulsionaram os gastos sociais, mesmo nos períodos de declínio da atividade econômica.
Essa fase foi marcada por períodos de autoritarismo e avanços democráticos; por
períodos de desenvolvimento intercalados por período de recessão; por períodos em que se
priorizou o gasto social; e períodos em que os investimentos foram prioridade por períodos de
picos de inflação alternados por períodos de inflação sob controle, por períodos de
concentração de recursos na esfera federal e por períodos de desconcentração de recursos
pelas esferas subnacionais.
Após várias décadas de convivência com um Estado que absorvia grande parte das
responsabilidades pela provisão de bens e serviços, na década de 1990, inaugurou-se a
transformação do Estado frente às necessidades de ajuste fiscal forçadas pela política
neoliberal, em um contexto de mercados globalizados, em que a alta volatilidade dos fluxos
internacionais de capitais suscita crises financeiras de dimensões globais. De um Estado
Provedor, até a década de 1980, o Brasil passou a adotar um Estado Mínimo, que exerce o
papel de regulador da economia, preconiza as privatizações, impõe a contenção de gastos,
estabelece novos padrões de gerenciamento das políticas públicas e institui novas formas de
parceria e de controle social.
Não obstante a política neoliberal e seus reflexos negativos
47
na política social
brasileira, com a vigência da Constituição Federal de 1988, na década de 1990, o Brasil
inaugurou um novo modelo de proteção social, em uma forma mais universalista e igualitária,
se comparada ao modelo anterior, posto que houve:
A ampliação e a extensão dos direitos sociais.
A universalização do acesso e a expansão da cobertura.
Um certo afrouxamento do vínculo contributivo como princípio estruturante do
sistema.
A concepção de seguridade social como forma mais abrangente de proteção.
A recuperação e redefinição de patamares mínimos dos valores dos benefícios
sociais.
O maior comprometimento do Estado e da sociedade no financiamento de todo o
sistema.
Em 1997, instâncias colegiadas estaduais, com representação paritária de estados e
municípios eram responsáveis pela alocação da totalidade dos recursos da principal fonte
financeira da política federal de saneamento e habitação popular – o FGTS; a oferta de
merenda escolar era inteiramente gerida por estados e municípios, pelo menos 33% dos
municípios brasileiros estavam habilitados a gerir os recursos federais destinados à oferta
47
São exemplos de reflexos negativos do neoliberalismo sobre a política social brasileira:
a) O esvaziamento orçamentário das políticas sociais.
b) A adoção da estratégia de focalização que exclui os pobres da inclusão social.
c) O desmonte de políticas sociais existentes com o conseqüente agravamento da iniqüidade na distribuição e
oferta de serviços e a migração da população para os municípios que, ao conseguiram superar os desgastes
provocados pelo neoliberalismo, mantiveram um bom nível de gastos com o social, sobrecarregando-os.
d) A geração de um profundo desequilíbrio na federação brasileira, ao retirar dos Estados, entes federativos de
maior porte, as possibilidades de planejar e coordenar os programas sociais de forma regional e mais eqüitativa.
de serviços assistenciais; 58% dos municípios brasileiros estavam enquadrados em alguma
das condições de gestão previstas pelo Sistema Único de Saúde-SUS, e 69% das consultas
médicas eram realizadas por prestadores federais ou estaduais. (ARRETCHE, 1999, p.
140).
Tais características compuseram o quadro geral do sistema de proteção social
brasileiro da década de 1990; contudo, esse período, assim como a década de 1980 tiveram
suas subdivisões: 1990/1993 e 1994/1999.
A primeira subdivisão foi marcada por uma nova queda dos gastos sociais,
inclusive com redução das transferências voluntárias aos Estados e municípios, em
conseqüência da necessidade de redução do déficit público e do declínio da atividade
econômica, bem como da tentativa da União de compensar as perdas de receitas impostas pela
Constituição Federal de 1988, ao transferir para Estados e municípios as responsabilidades
antes de sua alçada.
O governo federal foi o líder no processo de contração dos gastos sociais, com o
objetivo de compensar as perdas de recursos determinadas pela Constituição de 1988.
Iniciou-se um processo desordenado e forçado de descentralização no
financiamento dos gastos sociais, dada a indefinição quanto à divisão das tarefas. O governo
central reduziu consideravelmente as transferências voluntárias, que foi um instrumento
bastante utilizado no período anterior, e as entidades subnacioanais passaram a aumentar sua
participação em áreas como Saúde, Educação, Saneamento e Habitação. Além disso, a União
passou a concentrar esforços na arrecadação e na criação de impostos e contribuições não
partilhadas com as demais esferas de governo.
A segunda subdivisão foi marcada pela recuperação dos gastos públicos,
prezando-se pela eficiência na aplicação dos recursos e seus resultados em termos de eqüidade
e pela tentativa de melhorar o ordenamento das transferências e encargos das esferas de
governo.
Por sua vez, contribuíram para a alavancagem dos gastos sociais nesse período
não só a estabilidade propiciada pelo Plano Real, mas também fatores como as mudanças na
estrutura etária da população brasileira, as mudanças no papel do Estado e a necessidade
inserção do Brasil no mercado internacional.
Dentre os fatores supracitados, merece destaque a influência da mudança na
estrutura etária da população brasileira, que pode ser visualizada da seguinte forma: o
aumento do número de idosos requer aumento dos benefícios previdenciários e dos gastos
com saúde em doenças de natureza crônica degenerativa; por outro lado, a redução do número
de crianças implicaria menores gastos com saúde materno-infantil e escolas de 1º grau, no
entanto, enseja a demanda por serviços educacionais para a população em idade ativa.
Contudo, porque esta pesquisa prioriza os gastos com Saúde, Assistência e
Educação, estes serão detalhados.
A Saúde, na década de 1990, foi contemplada com a emergência da Lei Orgânica
da Saúde, Lei nº 8080 de 19/11/90, que deu forma às relações dentro do sistema, ressaltando o
caráter da ação municipal, introduzido pela descentralização. Ainda no ano de 1990, houve o
advento da Lei nº 8142, de 28/12/90, que procurou estabelecer os mecanismos de controle do
sistema.
Sob este aspecto, garantiu-se o acesso igualitário a toda a população, houve a
definição de uma rede integrada, descentralizada, regionalizada e hierarquizada, constituindo
um sistema único em cada nível de governo; verificou-se também o atendimento integral com
prioridade para as atividades preventivas e com a participação da sociedade.
O referido processo de descentralização deu-se sem o comando do Ministério da
Saúde e com a gestão plena do sistema por cada município, que recebia os recursos em Fundo
Próprio, através do Fundo Nacional de Saúde, e ainda tinha a possibilidade de incrementar o
respectivo fundo municipal com recursos próprios.
Essa nova forma de gerir o sistema de saúde possibilitou a ampliação da
capacidade de atenção e o aumento da eficiência até certo momento, quando então os recursos
destinados a essa área pelos municípios e Estados foram diminuindo consideravelmente, a
ponto de esterilizar o aumento do gasto federal no setor.
Para solucionar esse impasse, no final da década de 1990, foi estipulado
48
que os
municípios e os Estados teriam pisos de gastos com Saúde, relativos a suas receitas; no caso
específico do município, a despesa teria que ser equivalente a 15% de suas receitas. Vale
ressaltar que se essa solução foi apresentada como conquista da década de 1990, sua
implementação só se concretizaria em 2004.
48
Emenda Constitucional nº 29.
Concomitantemente a essas benesses introduzidas pela Constituição de 1988,
verificaram-se inúmeros problemas, a saber:
O desafio de conciliar a descentralização e a hierarquização; gestão centralizada
em cada nível de governo com gestão unificada e ainda, desenhar um sistema
único, preservando a especificidade local.
O setor público versus setor privado, visto que a enorme ampliação de recursos e
responsabilidades do Estado para com a saúde da população não correspondeu à
redução das ações privadas no setor.
A forte luta interna, principalmente por recursos, entre as três categorias da
Seguridade Social: Assistência Social, Saúde e Previdência, em que o episódio da
cessação de repasses do INSS ao Ministério da Saúde é ilustrativo.
49
A precariedade do sistema físico e de recursos humanos para o atendimento à
Saúde, no momento em que o acesso torna-se universal a todo cidadão.
A implantação da Lei Orgânica da Assistência Social e a criação do Fundo
Nacional de Assistência Social com repasse direto para o Fundo Municipal de Assistência
Social foram os mecanismos responsáveis pela melhor cobertura da política de Assistência
Social na década de 1990.
Convém assinalar que houve a ampliação do direito à assistência, na medida em
que foram dispensadas contribuições prévias, com foco nos necessitados, ou seja, naqueles
cujos rendimentos estivessem abaixo do mínimo utilizado como critério para tal classificação;
verificou-se a garantia de um benefício mensal ao idoso que não dispunha dos meios para sua
própria manutenção e aos portadores de deficiência grave, em valor equivalente a um salário
mínimo; houve a municipalização das ações de assistência e a participação da população na
formulação e implementação das políticas.
Os dois grandes marcos para a política de Educação, na década de 1990, foram a
implantação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e
Valorização do Magistério (FUNDEF), em 1996, e a Lei nº 9394, de 20/12/96, Lei de
Diretrizes e Bases da Educação. O primeiro tornou efetiva a obrigatoriedade de Estados e
municípios aplicarem 25% de seus recursos em Educação. O segundo apresentou as diretrizes
49
Essa foi uma determinação da Emenda Constitucional nº 20.
e bases da Educação nacional no sentido de viabilizar a descentralização do sistema
educacional.
Houve a reafirmação da gratuidade do ensino público em todos os níveis e do
direito ao ensino básico, que, a partir da Constituição Federal de 1988, tornou-se
imprescritível em relação à idade; houve também a extensão gradativa do caráter obrigatório
do ensino secundário, bem como a afirmação da garantia da creche e da pré-escola, para
crianças de zero a seis anos, como faixa do Ensino Fundamental; e a erradicação do
analfabetismo foi priorizada.
Na virada do século XX para o XXI, o processo de consolidação da estabilização
que o Brasil até então vivenciava foi interrompido por inúmeras crises – asiática, no segundo
semestre de 1997; a crise da Rússia, no segundo semestre de 1998; a crise na Argentina; e a
desaceleração da economia norte-americana, ambas em 2001 – ocasionadas, sobretudo, pelo
aumento da volatilidade no mercado internacional. Essa situação somada a fatores internos,
como o avanço insuficiente nas reformas necessárias para modernizar o Estado brasileiro, foi
responsável pela reorganização do Estado em favor dos pobres, conforme foi revelado pela
melhora significativa da maior parte dos indicadores sociais.
50
De uma forma geral, pode ser dito que essa é a realidade do gasto social no Brasil
na década de 1980 e 1990, e que servirá de parâmetro para a análise da composição desse
gasto na esfera municipal, mais precisamente em Teresina-PI.
50
O salto no IDH – Índice de Desenvolvimento Humano no Brasil de 0,709 em 1991 para 0,769 em 2000 ilustra
bem essa realidade.
CAPÍTULO III
3 EVOLUÇÃO DO GASTO SOCIAL EM TERESINA, ANTES E APÓS A DESCENTRALIZAÇÃO
3.1 Considerações iniciais
Teresina, objeto de estudo do presente trabalho, atualmente é administrada por
pelo prefeito Sílvio Mendes, do Partido Social Democrata Brasileiro (PSDB), partido cujos
ideais políticos assemelham-se aos apresentados ao longo dos 19 anos em análise, embora,
por vezes, sob outra sigla partidária.
51
A capital do Piauí, segundo o último levantamento do IPEA, apresentou melhora
significativa na qualidade de vida de sua população; é considerada uma submetrópole
regional; sua área de influência alcança regiões dos Estados do Maranhão, Ceará, Tocantins e
Pará.
Pode ser considerada um pólo de Saúde e um centro regional de Educação, não só
pela estrutura que dispõe, mas também pela qualidade dos recursos humanos envolvidos.
Contudo, há de se ressaltar que Teresina convive com problemas típicos de
municípios em desenvolvimento, tais como: má distribuição de renda e conseqüente formação
dos bolsões de pobreza – o que demanda da Prefeitura uma maior oferta de Programas de
Assistência Social – uma rede precária de cobertura do abastecimento de água e de
saneamento básico; a baixa escolaridade da mão-de-obra em geral, dentre outros.
Na América Latina o aumento desordenado da população metropolitana
trouxe um processo de periferização que vem acompanhado de péssimas
condições de saneamento para as populações que aí residem.
Nesse sentido além dessa quantificação e distribuição da pobreza, torna-se
relevante avaliar, particularmente nos contextos de ajustes com contenção de
investimentos públicos, as condições de acessibilidade dos pobres aos
51
No espaço temporal compreendido entre 1985 e 2003, Teresina foi administrada por partidários do PMDB e
PSDB.
serviços básicos de suprimento de água, esgoto sanitário, coleta de lixo,
saúde e educação. Esses itens possuem forte peso no orçamento não
monetário das famílias de baixa renda, sendo, dessa forma, relevantes para
fins de complementação da renda real dos pobres. Todos os indicadores
demonstram as más condições de acesso a serviços básicos, sobretudo nas
periferias das grandes cidades. Dessa forma, a pobreza metropolitana fica
mais bem qualificada quando se levam em conta as carências de saneamento,
habitação, assistência médica e educacional, as quais não dependem
essencialmente de acréscimos marginais da renda, e sim dos investimentos
do setor público. (SOARES, 2000, p. 59).
Sob este aspecto, vale salientar que Teresina, ao implementar o Projeto Vila-
Bairro, na segunda metade da década de 1990, em muito amenizou a referida situação, visto
que se trata de uma ação nas áreas de Habitação, Saúde, Saneamento, Educação, Esporte e
Atendimento à Criança e à Família. Para tanto, o Vila-Bairro realiza uma intervenção na vila,
transformando-a em um bairro urbanizado, dotado de infra-estrutura, como calçamento,
escola, creche postos de saúde, quadra poliesportiva, praça e melhoria habitacional, com a
substituição da taipa e palha por construções de tijolo e telha. Com isso, a família melhora não
só sua condição de moradia, mas também passa a contar com os serviços essenciais perto de
casa, evitando grandes deslocamentos, passando a gozar dos serviços dignos de um cidadão.
Sua população de 715.360 habitantes
52
– fruto não só do crescimento da
população local, mas principalmente da considerável recepção de fluxos populacionais
advindos do próprio Piauí ou de outros Estados – reside basicamente na área urbana. Esse
grande fluxo populacional deve-se ao fato de Teresina ter conseguido manter uma boa
qualidade dos serviços prestados, apesar do advento da descentralização destrutiva
53
–
experimentada com o desmonte das políticas sociais existentes e substituição das mesmas por
pequenos e pulverizados programas sociais, como também de um outro lado da delegação aos
municípios de competências sem os recursos necessários, posto que:
Em todos os âmbitos da política sócia – Saúde, Educação, Saneamento
Básico – em que essa estratégia de descentralização foi acompanhada por um
desmonte, o resultado foi um agravamento da iniqüidade na distribuição e
oferta de serviços. Os municípios que lograram manter uma boa qualidade
de serviços básicos sociais estão tendo, como prêmio, a invasão de
populações de localidades vizinhas onde isso não acontece. (SOARES, 2000,
p. 83).
O contingente populacional, quando analisado, levando-se em consideração os
municípios circunvizinhos, do próprio Estado, inclusive o município de Timon-MA, apresenta
52
Dados do Censo do IBGE de 2000.
53
Termo utilizado por Soares (2002).
números que superam um milhão de habitantes. São 13 (treze) municípios que compõem a
grande Teresina, sobrecarregando-a.
Tabela 1 – Grande Teresina
MUNICÍPIO
POPULAÇÃO
IDH
ALTOS
39.122
0,618
BENEDITINOS
9.712
0,604
COIVARAS
3.507
0,587
CURRALINHOS
3.641
0,571
DEMERVAL LOBÃO
12.489
0,630
JOSÉ DE FREITAS
32.858
0,614
LAGOA ALEGRE
6.849
0,583
LAGOA DO PIAUÍ
3.488
0,599
MIGUEL LEÃO
1.370
0,628
MONSENHOR GIL
10.309
0,622
TERESINA
715.360
0,767
TIMON
129.692
0,655
UNIÃO
39.801
0,601
Em Teresina, o setor terciário, que engloba as atividades de governo, comércio e
de prestação de serviços, responde por 85% do número de empregos e por 92% da renda
gerada. Nesse contexto, destaca-se a participação do governo, que emprega 41% do total e
gera 54% da renda da população empregada.
54
Embora se saiba que a realidade ora apresentada foi amenizada nos últimos anos –
segundo dados do IPEA, o IDH (Índice de Desenvolvimento Humano) de Teresina apresentou
uma cidade consideravelmente melhor para se viver, se comparada à realidade esboçada em
1996 –, ainda persistem alguns questionamentos acerca da constatação de Teresina como pólo
de Saúde e de Educação, entretanto, vivenciando problemas típicos de cidades pobres.
Os dados do IPEA são corroborados pelas informações divulgadas pelo PNUD no Atlas do
Desenvolvimento Humano do Brasil, a saber:
A taxa de mortalidade infantil diminuiu 15,65%;
54
Dados do Cadastro Geral de Empresas do IBGE de 1999.
A esperança de vida ao nascer cresceu 1,61 anos;
A taxa de analfabetismo foi reduzida à metade, na maioria das faixas etárias
observadas;
A média de anos de estudo aumentou de 5,7 anos em 1991 para 6,6 anos em
2000;
A renda per capita aumentou 41,42% e a pobreza diminuiu 22,20%, embora a
desigualdade tenha crescido um pouco;
O acesso a serviços básicos como água encanada, energia elétrica e coleta de lixo
foi ampliado, assim como o acesso a bens de consumo tipo geladeira, televisão,
telefone e computador.
O conjunto desses dados reflete um crescimento de 7,43% no índice de
desenvolvimento humano municipal de Teresina-PI, o que confere uma posição de médio
desenvolvimento humano, segundo o PNUD;
55
uma boa situação em relação aos outros
municípios do Brasil, a 1424º posição, sendo que 1423 municípios (25,8 %) estão numa
situação melhor e 4.083 (74,2%) estão em situação pior ou igual. E dentre os municípios do
Estado do Piauí – que possui o terceiro IDH mais baixo do país (0,673), perdendo apenas para
os Estados de Alagoas (0,633) e Maranhão (0,647) – Teresina ocupa o primeiro lugar. (Ver
Anexo 1).
Quanto à análise do município, segundo o IDH, dois pontos devem ser
ressaltados. Primeiro, em todas as unidades da federação, a Educação foi o componente que
mais influiu no aumento do IDH,
56
contribuindo com um aumento de 60,78%. Segundo, o
próprio Brasil melhorou sua posição nos últimos nove anos, passando de 0,709 em 1991 para
0,769 em 2000.
Da análise desses dados, sobrepõe-se uma realidade paradoxal; Teresina, ao passo que
representa uma submetrópole regional, convive com problemas internos que colocam em
dúvida essa condição, uma vez que é inconcebível uma cidade ser referência em Educação
e, ao mesmo tempo, ter índices de baixa escolaridade da mão-de-obra, como também
55
Segundo o PNUD (Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento), o IDH varia de zero a um. IDH até
0,499 revela baixo desenvolvimento econômico, IDH de 0,500 até 0,799 revela médio desenvolvimento e IDH
maior que 0,800 revela desenvolvimento considerado alto.
56
O IDH mensura o nível de desenvolvimento humano a partir de indicadores de Educação (alfabetização e taxa
de matrícula); Longevidade (esperança de vida ao nascer) e Renda (PIB per capita).
torna-se surpreendente uma cidade ser referência em Saúde e, ao mesmo tempo, ter boa
parcela de seus habitantes sem cobertura. Provavelmente essa contradição repousa no fato
de Teresina prestar serviços de saúde a moradores de outras cidades.
No intuito de dirimir essas e outras dúvidas, sentiu-se a necessidade de selecionar
as áreas de Saúde, Educação e Assistência Social e verificar sua evolução ao longo de um
período de 19 anos, por dois motivos, a saber: primeiro, porque as três áreas juntas
representam quase 50% do gasto total do município de Teresina;
57
e, segundo, porque essas
áreas representam o que se chama gasto social. Conforme nomenclatura adotada por Flávio
Rezende (199?), sobretudo, em Estados e municípios da região Nordeste, apresentam-se como
preferência alocativa do governo.
Ressalte-se que o lapso temporal em foco, apesar de extenso, mostra-se
imprescindível, porque compreende o período pré e pós-descentralização; que, embora tenha
como referencial a Constituição Federal de 1988, não se mostrou uniforme para as três áreas.
Deste modo, observe-se que, na Educação, o ano base é o de 1996; para a Saúde é o de 1990;
e para a Assistência, o ano é o de 1993.
58
Deste modo, faz-se necessária a análise do gasto social nos dois momentos
distintos supracitados, visto que a descentralização (ALMEIDA, 1996, p. 90)
59
é um processo
de grande impacto sobre as finanças municipais, tendo em vista que, concomitantemente,
confere maior autonomia aos entes federados, como também transfere maiores atribuições,
sem, contudo, fornecer os mecanismos necessários para a efetivação do processo. Neste
sentido, há todo um conjunto de normas exposto na Carta Constitucional que conferem
legitimidade ao processo de descentralização sem, entretanto, torná-lo efetivo. Na realidade, o
modo como vem se operacionalizando assemelha-se bem mais a uma imposição do que a um
57
Esse valor foi encontrado após a coleta e análise dos dados e representa uma média da realidade verificada no
espaço temporal considerado.
58
As datas referem-se à publicação das respectivas leis orgânicas, que viabilizaram a descentralização nas
respectivas áreas abordadas: Saúde – Lei 8080/90; Assistência – Lei 8742/93; e Educação – Lei 9394/96.
59
Cabe aqui salientar que o objeto de estudo diz respeito à forma de descentralização, na perspectiva da União e
entes federados, visto que há outras formas de descentralização, conforme ilustra a afirmação seguinte: “Na
literatura especializada de relações intergovernamentais, o termo descentralização está longe de ter um
significado preciso. Ele tem sido utilizado indistintamente para indicar graus e modalidades diversas de redução
do escopo do governo federal em decorrência: a) do deslocamento da capacidade de decidir e implementar
políticas para instâncias subnacionais; b) da transferência para outras esferas do governo da implementação e
administração de políticas definidas no plano federal; ou c) da passagem de atribuições da área governamental
para o setor privado”.
resultado gradual da evolução do próprio Estado e da própria sociedade, comprometendo
sobremaneira a política social do município, o gasto social.
Nesta perspectiva, com a descentralização, espera-se uma maior autonomia do
poder local, em termos financeiros, políticos e administrativos, na definição de suas próprias
políticas, com a vantagem de obtenção de maior eficiência de resultados, posto que o
município é a instância governamental em que se processa a articulação mais direta entre o
Estado e a sociedade.
Contudo, ao passo que o município adquire status na composição da federação,
torna-se vulnerável a uma outra realidade produzida em virtude do tipo de federação vigente,
ou seja, a criação desenfreada de um grande número de micromunicípios – aqueles com
população de até 5000 habitantes – com os quais os municípios maiores como Teresina terão
que repartir basicamente o mesmo volume de recursos financeiros, comprometendo o
atendimento da demanda populacional local. Em outras palavras, é o que se chama
desencontro entre distribuição espacial das demandas por serviços sociais e a correspondente
distribuição das receitas públicas, visto que as tendências econômicas e demográficas
apontam para uma concentração maior das necessidades de gastos com serviços sociais nas
cidades maiores, enquanto que os critérios de rateio das transferências federais privilegiam as
cidades menores.
Algo que também merece ser analisado, no tocante à forma de descentralização
experimentada com o advento da constituição de 1988, que apenas reflete o equilíbrio das
forças políticas do momento, e cujos reflexos comprometem o papel do município é a
repartição de encargos entre os níveis de governo em três categorias de competência:
exclusiva ou privativa, concorrente e supletiva, sob as quais pairam as seguintes críticas:
a) A ausência de uma nítida divisão de competências entre as diversas esferas
governamentais gera duplicação de esforços e lacunas na prestação de serviços,
com grandes desperdícios na ação governamental.
b) Em decorrência, evidencia-se a dificuldade de atribuir responsabilidade às
agências governamentais pela prestação do serviço, o que dificulta a relação
usuário-governo e o controle social sobre a ação governamental.
c) Conflitos institucionais freqüentes refletem-se negativamente na eficiência de
toda a máquina administrativa.
d) A falta de uma visão clara do que compete a cada esfera torna praticamente
impossível uma repartição adequada dos recursos públicos que deveriam ser
fixados em função da correspondência recursos-encargos.
Essas críticas são pertinentes, sobretudo nas políticas em análise – Saúde, Educação e
Assistência, em que não raras vezes há excesso ou falta de recursos; ou, ainda,
compromete-se o atendimento por verificar-se confusão no discernimento de onde se inicia
ou se termina a competência do Estado ou do município na execução de determinada
política.
No tocante ao que foi classificado como Educação, Assistência e Saúde – visto
que o período em análise, 1985 a 2003, compreendeu duas classificações acerca da despesa, a
saber: a funcional-programática até o ano de 1999 e a funcional a partir de 2000 – foi adotado
como critério coletar os dados, tomando como parâmetro as rubricas orçamentárias que,
independentemente da classificação vigente, consistem em códigos / números representativos
de cada uma das funções separadamente.
A adoção do referido critério foi fundamental, visto que as referidas classificações, por não
serem uniformes, dificultavam a análise dos dados, requerendo uma solução para que não
se comprometesse a consistência das informações. Vale lembrar que a classificação
funcional-programática trazia os gastos com Saúde atrelados aos gastos com saneamento;
os gastos com Educação atrelados aos gastos com cultura e desporto; e os gastos com
Assistência atrelados aos gastos com previdência; e classificação funcional apresentava os
gastos segregadamente.
Convém assinalar que o levantamento desses dados foi realizado junto à
Secretaria de Finanças da Prefeitura de Teresina, mais precisamente junto ao setor de
Contabilidade, onde foram analisados os demonstrativos contábeis ano a ano, bem como junto
aos relatórios de prestação de contas emitidos pelo Tribunal de Contas do Estado do Piauí.
Ressalte-se que a referida consulta aos demonstrativos contábeis foi direcionada
para a despesa realizada,
60
isto é, para aquilo que efetivamente foi gasto durante o ano.
Feito o supramencionado, o segundo passo foi a conversão dos valores
representativos de cada gasto e expressos em outras moedas para o real, moeda vigente. Em
seguida, procedeu-se a atualização dos valores monetários a dezembro de 2003. Com esses
dois procedimentos, foram corrigidos os efeitos da inflação, ao passo que se pôde assegurar
um parâmetro comparativo.
Um terceiro passo, que não necessariamente esteve ausente nos momentos
anteriores, foi a consulta à documentação de toda a legislação acerca da criação dos fundos e
conselhos nas respectivas áreas estudadas (Saúde, Assistência e Educação), com o intuito de
se ter o diagnóstico da aparelhagem da descentralização em Teresina, tendo em vista que as
respectivas leis orgânicas apontam na implementação dos fundos e dos conselhos condições
fundamentais para a viabilização do processo de descentralização, cada um com sua parcela
de contribuição.
Os fundos são imprescindíveis por representarem a origem dos recursos a serem
aplicados em cada área, amenizando a possibilidade de desvios de recursos, visto que o
repasse se processa fundo a fundo, isto é, do Fundo Nacional aos Fundos Municipais. Os
Conselhos, por sua vez, consubstanciam a idéia da participação
61
comunitária, ao possibilitar
a elaboração, o acompanhamento e controle das políticas, ações e respectivos recursos por
parte da população.
O diagnóstico da realidade do município, em termos de fundos e conselhos, foi
salutar, na medida em que forneceu subsídios para a análise e compreensão dos números
coletados.
60
Na linguagem contábil, falar em despesa realizada requer , a priori, tratar dos estágios da despesa, que são, na
ordem: fixação, empenho, liquidação e pagamento. A Lei Orçamentária Anual é o documento que caracteriza a
fixação da despesa. Empenho é o ato emanado da autoridade competente que cria para o Estado obrigação de
pagamento pendente ou não de implemento de condição; corresponde a um valor deduzido da dotação
orçamentária, portanto, não pode exceder o limite dos créditos concedidos. A Liquidação consiste na verificação
do direito adquirido pelo credor, tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito;
nessa fase, é emitido um documento chamado Ordem de Pagamento, que é o despacho exarado por autoridade
competente, determinando que a despesa seja paga e só pode ser lavrado em documentos processados pelo
Serviço de Contabilidade. Pagamento é o ato onde o poder público faz a entrega do numerário correspondente,
recebendo a devida quitação. Da análise dos estágios da despesa, pode-se pensar que apenas quando da
ocorrência do pagamento é que se pode considerar que a despesa foi realizada, no entanto, a despesa já pode ser
considerada realizada no estágio imediatamente anterior, isto é, no estágio da liquidação, posto que, nessa fase,
encerra-se a escrituração no Sistema Orçamentário e configura-se o início da escrituração no Sistema Financeiro,
aquele em que realmente configuram-se os pagamentos.
61
A descentralização, no sentido da aproximação do local, é melhor viabilizada com a participação comunitária.
Tabela 2 – Despesas Realizadas
Total das Despesas Realizadas
Exercício
Gasto
%
Despesas Realizadas
1985
58.063.827,03
-
1986
134.766.661,50
132,10%
1987
88.824.344,35
-34,09%
1988
54.528.368,17
-38,61%
1989
44.271.346,86
-18,81%
1990
78.153.633,25
76,53%
1991
97.112.964,65
24,26%
1992
70.178.716,47
-27,73%
1993
54.286.357,12
-22,65%
1994
139.775.375,65
157,48%
1995
254.008.570,48
81,73%
1996
353.742.754,56
39,26%
1997
430.962.987,06
21,83%
1998
470.756.811,01
9,23%
1999
421.000.468,32
-10,57%
2000
432.834.253,72
2,81%
2001
426.858.091,27
-1,38%
2002
424.572.930,96
-0,54%
2003
408.248.810,58
-3,84%
Total
4.442.947.273,01
-
O ano de 1994 em relação ao de 1993 foi o que apresentou maior crescimento da
despesa, visto que a economia nacional experimentava o início de um processo de
estabilização, que, de certa forma, possibilita incrementar os gastos.
O ano de 1990 em relação ao de 1989 também apresentou um crescimento
significativo da despesa, visto que houve a descentralização das políticas sociais.
A maior parte do que se gastou ao longo dos 19 anos em análise foi a partir de
1994, ano do advento do Plano Real de estabilização da economia.
Tabela 3 – Representatividade das Despesas por Área
TIPO DE GASTO
VALOR ( R$)
PERCENTUAL
SAÚDE
1.566.658.979,11
35,27%
ASSISTÊNCIA
87.850.456,81
1,98%
EDUCAÇÃO
800.006.842,83
18%
DEMAIS GASTOS
1.988.430.994,00
44,75%
TOTAL DOS GASTOS
4.442.947.273,01
100%
A grande representatividade dos gastos com Saúde, Educação e Assistência, ao
longo dos 19 anos em análise, é esperada para a realidade de Teresina, município
da região Nordeste, região cuja preferência alocativa do governo paira sobre esse
tipo de gasto.
Teresina gastou mais de 50% dos recursos disponíveis com as despesas inerentes
à Saúde, Educação e Assistência. Destes, o de maior relevância foi o da Saúde
(35,27%), seguido da Educação (18%), e da Assistência (1,98%).
Ao analisar-se cada gasto isoladamente, nos períodos pré e pós-descentralização,
pôde-se observar um maior volume de gastos com Saúde e Educação, no período
posterior à descentralização, verificando-se comportamento indiferente ao advento
da descentralização no caso da Assistência, visto que os gastos nessa área
mantiveram-se instáveis. Tendência que pode ser perfeitamente explicada,
sobretudo a partir do ano de 1995, pela forma como passou a ser dividido o foco
de atenção a cada política por cada ente federado, senão vejamos:
A União elevou sua participação nos gastos com assistência e previdência
social, trabalho, ciência e tecnologia e organização agrária. Essas são
funções que a União deve assumir devido suas características de escopo
nacional. Destacam-se o crescente aumento na demanda por benefícios
previdenciários do INSS e do seguro-desemprego. Esse último foi
influenciado por uma maior flexibilização nas regras de acesso ao programa
e pelo aumento do desemprego estrutural da economia. Os Estados e
municípios elevaram sua responsabilidade no financiamento e na execução
dos gastos nas áreas de educação, cultura e desporto, saúde e saneamento e
habitação e urbanismo. Na área da Saúde ressalta-se o crescimento da
participação dos municípios em razão do fortalecimento do processo de
descentralização ocorrido a partir da criação do Sistema Único de Saúde
(SUS). (REZENDE, 2001, p. 325).
Antes da efetivação do processo de descentralização para cada área específica,
isto é, antes da implementação das leis orgânicas, dos fundos e conselhos para
cada área em particular, os gastos com Saúde e Educação apresentavam oscilações
significativas, para mais ou para menos, adotando uma estabilidade gradativa no
período subseqüente; contudo, o mesmo comportamento não se verificou para
com os gastos de Assistência, fato passível de explicação pela inexistência de um
percentual constitucional específico para gastos com Assistência, ao contrário do
que ocorre com a saúde e educação.
62
Os gastos com assistência revelaram-se de comportamento atípico em relação
aos outros dois gastos em análise, visto que se encontravam pulverizados pelos
diversos órgãos. Fato este que dificultou a captura e análise dos dados, mas que se
justifica em razão de a Assistência, por si só, ser uma política que perpassa as
demais, tanto que se fala em Assistência na Saúde e na Educação, por exemplo.
A análise da evolução dos gastos sociais, aqui restrita à análise dos gastos com
Saúde, Educação e Assistência, reflete a mesma tendência observada em nível
nacional, em termos das influências dos fatores citados no Capítulo II deste
estudo, a lembrar: década de 1980: sucessivos planos de estabilização, diretas já e
processo de redemocratização, picos de inflação, redesenho das formas de
relacionamento das entidades subnacionais. Década de 1990: estabilização
advinda com o Plano Real, política neoliberal e necessidade de ajuste fiscal,
redefinição da estrutura etária brasileira.
Tabela 4 – Evolução dos Gastos com Saúde, Educação e Assistência
Planilha de Comparação da Evolução dos Gastos
Exerc
ício
Saúde
%
Educação
%
Assistência
%
1985
7.327.689,06
-
7.468.776,73
-
1.295.953,51
-
1986
15.762.795,73
115,11%
19.929.377,73
166,84%
361.188,37
-72,13%
1987
9.813.319,13
-37,74%
14.515.698,63
-27,16%
4.941.117,05
1268,02%
1988
9.141.098,28
-6,85%
10.404.563,52
-28,32%
2.273.925,42
-53,98%
1989
7.448.591,35
-18,52%
10.898.512,77
4,75%
1.248.638,33
-45,09%
1990
10.417.813,51
39,86%
14.957.466,65
37,24%
2.736.904,34
119,19%
1991
13.609.371,70
30,64%
16.587.968,77
10,90%
2.604.445,20
-4,84%
1992
10.227.353,25
-24,85%
11.254.655,86
-32,15%
594.744,55
-77,16%
1993
8.866.271,95
-13,31%
12.165.312,63
8,09%
2.054.406,47
245,43%
1994
34.168.124,93
285,37%
28.990.251,35
138,30%
6.294.262,18
206,38%
1995
51.810.008,09
51,63%
51.428.159,02
77,40%
8.882.547,55
41,12%
1996
129.768.422,53
150,47%
57.520.529,16
11,85%
9.556.773,23
7,59%
1997
192.968.150,89
48,70%
64.734.826,91
12,54%
6.725.580,96
-29,62%
62
Não existe percentual pré-estabelecido, porém, se não houver a prestação de contas pelo governo federal, o
município não receberá recursos federais na área da Assistência Social, a exemplo dos recursos para o PETI
(Programa de Erradicação do Trabalho Infantil). Com a entrada em vigor da Portaria nº42, de 14 de abril de
1999, a qual atualizou a discriminação da despesa por funções, as despesas voltadas para o assistencialismo estão
sendo registradas na função 08 - ASSISTÊNCIA SOCIAL.
1998
190.728.109,03
-1,16%
76.512.569,60
18,19%
11.639.645,90
73,07%
1999
178.243.936,44
-6,55%
77.334.939,21
1,07%
4.656.359,33
-60,00%
2000
178.207.719,09
-0,02%
83.857.531,07
8,43%
3.925.073,93
-15,71%
2001
185.673.630,60
4,19%
82.848.396,81
-1,20%
3.467.249,64
-11,66%
2002
168.319.171,71
-9,35%
80.440.960,30
-2,91%
7.511.237,15
116,63%
2003
164.157.401,84
-2,47%
78.156.346,11
-2,84%
7.080.403,70
-5,74%
1.566.658.979,11
-
800.006.842,83
-
87.850.456,81
-
Em termos absolutos e relativos, no período de 1985 a 1993, gastou-se mais com
Educação, e de 1994 a 1903 com Saúde, podendo-se afirmar que, se no primeiro
período a prioridade foi a Educação, no segundo foi a Saúde.
Menos de 20% do que se gastou em Teresina, inclusive para as três áreas em
análise, foi oriundo de recursos próprios,
63
destacando-se a forte dependência dos
repasses constitucionais. Essa realidade deve-se ao fato de, nas Federações, o
hiato entre as rendas próprias e a necessidade de gasto em nível local ser
solucionado mediante transferência de recursos arrecadados pelo governo Federal
aos Estados e municípios.
Tabela 5 - Representatividade dos Recursos em Relação à Receita Total
ANO
RECURSOS
PRÓPRIOS
TRANSFERÊNCIAS
DEMAIS RECEITAS
1990
19,24%
75,71%
5,05%
1991
16,23%
78,81%
4,96%
1992
14,69%
74,69%
10,62%
1993
10,68%
65.57%
23,75%
1994
14,08%
77,15%
8,77%
1995
13,60%
80,65%
5,75%
1996
11,83%
84,07%
4,1%
1997
11,62%
85,18%
3,2%
1998
12,30%
84,71%
2,99%
1999
11,70%
85,59%
3,01%
Na década de 1990, os gastos com manutenção da máquina administrativa,
contabilmente conhecidos como despesas correntes, foram superiores aos gastos
com investimentos, contabilmente conhecidos por despesas de capital.
64
Esta
63
Neste trabalho, o termo recursos próprios foi adotado como sinônimo de receita tributária.
64
Pôde-se chegar a essa conclusão, analisando a contrapartida do gasto, ou seja, a receita, posto que as despesas
correntes correlacionam-se com as receitas correntes e as despesas de capital correlacionam-se com as receitas
de capital.
afirmação vai ao encontro do que foi relatado no capítulo anterior, acerca de a
década de 1990 ser caracterizada não mais pela necessidade de gastar-se maior
volume de recursos com infra-estrutura, tais como construção de escolas, hospitais
e creches, visto que isso foi prioridade da década anterior.
Tabela 6 - Representatividade das Receitas em
Relação à Receita Total
65
ANO
RECEITA
CORRENTE
RECEITA DE CAPITAL
1990
82%
18%
1991
76,20%
23,80%
1992
80,66%
19,34%
1993
76,88%
23,12%
1994
83,69%
16,31%
1995
86,27%
13,72%
1996
87,28%
12,72%
1997
66
-
-
1998
95,87%
4,13%
1999
96,06%
3,93%
A penúltima colocação induz a pensar que a municipalização da Saúde, da
Educação e da Assistência reduz-se ao nível de execução, uma vez que os recursos próprios
são insignificantes e, por si sós, seriam insuficientes para a manutenção da estrutura de que se
dispõe.
E, seguindo o raciocínio supradelineado, pode ser inferirido ainda que o sucesso
das políticas em foco seria mérito de um conjunto de fatores que vão desde a eficiência no
executar os programas desenvolvidos para cada área até a crescente regulamentação dessas
políticas, muito mais do que conseqüência do volume de recursos alocados para essas áreas.
Discussões à parte, sobre os motivos que conduziram ao sucesso dessas políticas e
sobre as constatações preliminares supra-expostas, faz-se pertinente uma exposição mais
detalhada acerca de cada política estudada e da evolução de cada gasto específico.
65
Os dados da Tabela 6 referem-se apenas a década de 1990, visto ser esse o período em foco do trabalho.
66
Dados não disponíveis.
3.2 Saúde
A política de Saúde encontra-se esboçada nos artigos 196 a 200 da Constituição
Federal de 1988 e foi abordada como:
Direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e
econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao
acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção,
proteção e recuperação. (ART.196, CF/88).
Suas ações e serviços foram apresentados como componentes de um Sistema
Único de Saúde, cujas diretrizes são: descentralização, atendimento integral e participação da
comunidade, e cujas atribuições são, dentre outras: executar ações de vigilância sanitária,
ordenar a formação de recursos humanos na área, participar da formulação da política e da
execução das ações de saneamento básico, incrementar o desenvolvimento científico e
tecnológico, dentre outros.
Sua forma de regulamentação, fiscalização e controle foi apresentada como
responsabilidade exclusiva do poder público, verificando-se, porém, a possibilidade de sua
execução por terceiros, “mediante contrato de direito público ou convênio, tendo preferência
as entidades filantrópicas e as sem fins lucrativos” (ART.199, CF/88).
Na Lei Orgânica Municipal, nos artigos 207 a 218, estão definidos o que deve ser
respeitado na política de Saúde, no âmbito municipal e dentre os principais pontos têm-se:
O tratamento prioritário às atividades de vigilância sanitária e epidemiológica.
O combate ao tóxico, em conjunto com a União e o Estado.
A garantia, por parte do poder público, da implantação, acompanhamento e
fiscalização da política de assistência integral à saúde da mulher em todas fases de
sua vida.
A integração das ações e serviços de saúde a uma rede regionalizada e
hierarquizada, constituindo o Sistema Único de Saúde (SUS) no âmbito do
Município.
A forma de financiamento do SUS.
A realização da Conferência Municipal de Saúde, a cada dois anos.
A implementação do Conselho Municipal de Saúde.
As leis nº 8080/90 e 8142/90 de âmbito federal deram início ao processo de
descentralização, mais precisamente de municipalização, na área da Saúde.
No município de Teresina, isso foi percebido com a homologação da Lei nº 2046 de
25/04/91, que criou o Conselho Municipal de Saúde; sendo ratificado no mesmo ano, com
a implementação do Fundo Municipal de Saúde.
O Conselho Municipal de Saúde é um órgão dotado de funções deliberativas,
normativas, fiscalizadoras e consultivas e tem como objetivo básico a formulação de
estratégias, controle e avaliação da Política Municipal de Saúde, inclusive nos aspectos
econômicos e financeiros, sendo composto por representantes das instituições públicas, dos
prestadores de serviços e dos usuários.
O Fundo Municipal de Saúde, analogamente ao demais fundos analisados neste
trabalho, é um fundo de caráter especial, devendo as receitas e despesas, a ele inerentes,
constar de peça orçamentária anual.
Esse fundo é constituído pelos seguintes recursos:
As dotações consignadas no Orçamento da Seguridade Social e no Orçamento
Fiscal do Município.
As dotações decorrentes de créditos adicionais.
As provenientes de doações de pessoas físicas e jurídicas, públicas e privadas,
nacionais e estrangeiras.
As provenientes de financiamentos e empréstimos.
Os auxílios, subvenções, contribuições e transferências oriundos de convênios,
contratos e ajustes.
As auferidas pela prestação de serviços ou fornecimentos de bens.
As receitas operacionais, inclusive aquelas derivadas do exercício da fiscalização
sanitária.
As resultantes de aplicação financeira, na forma da legislação vigente.
As provenientes de outros fontes, de acordo com o art.32 da Lei nº 8080.
Tais recursos devem ser aplicados em:
Provimento das despesas de custeio e de capital da Secretaria Municipal de
Saúde, Fundação Municipal de Saúde e de seus órgãos.
Provimento das transferências para cobertura de ações e serviços de Saúde, a
serem executados pelo Município de Teresina.
Pagamento dos prestadores de serviço contratados e conveniados pelo SUS.
Provimento de outros despesas autorizados pela Lei Orçamentária Municipal.
Esse fundo tem por objetivo criar condições financeiras e de gerência dos recursos
destinados ao desenvolvimento das ações de Saúde, executadas ou coordenadas pela
Secretaria Municipal de Saúde, viabilizando definitivamente a municipalização da Saúde.
Definido o que é a política de saúde, é cabível, daqui por diante, uma análise desta política
no município de Teresina, tomando como parâmetro o delineado no capítulo anterior
acerca da realidade nacional nas décadas de 1980 e 1990.
Tabela 7 – Evolução dos Gastos com Saúde
Gastos com Saúde
Exercício
Gasto
%
Gastos com Saúde
1985
7.327.689,06
-
1986
15.762.795,73
115,11%
1987
9.813.319,13
-37,74%
1988
9.141.098,28
-6,85%
1989
7.448.591,35
-18,52%
1990
10.417.813,51
39,86%
1991
13.609.371,70
30,64%
1992
10.227.353,25
-24,85%
1993
8.866.271,95
-13,31%
1994
34.168.124,93
285,37%
1995
51.810.008,09
51,63%
1996
129.768.422,53
150,47%
1997
192.968.150,89
48,70%
1998
190.728.109,03
-1,16%
1999
178.243.936,44
-6,55%
2000
178 .207.719,09
-0,02%
2001
185.673.630,60
4,19%
2002
168.319.171,71
-9,35%
2003
164.157.401,84
-2,47%
Total
1.566.658.979,11
-
Ao longo dos 19 anos em análise, Teresina gastou o equivalente a mais de um
bilhão e meio de reais com Saúde, sendo o ano de 1997 o de maior
representatividade nos gastos dessa área, em temos absolutos, mais de cento e
noventa milhões de reais; e, em termos relativos também, quase 45% dos gastos
totais do ano.
Esses gastos oscilaram significativamente até o ano de 1997 – ano marco para a
descentralização na área da Saúde – ilustram essa afirmação os dados referentes
aos anos de 1986 em relação ao de 1985, em que se verificou um aumento de
115%; e o ano de 1994 em relação ao ano de 1993, em que foi verificado um
acréscimo da ordem de 285,37%.
A partir de 1998, os gastos com Saúde passaram a ser praticamente uniformes,
em torno de R$ 177.554.994,30.
Dos mais de um bilhão e meio de recursos gastos com Saúde no lapso temporal
em análise, mais de 90% deles se concentram a partir de 1996.
O ano de 1994, comparado ao ano de 1993, foi o que apresentou maior aumento
absoluto do gasto, devido o advento da estabilização econômica conquistada com
o advento do Plano Real.
67
O ano que mais se gastou com Saúde em termos absolutos foi o ano de 1997, ano
marco para a descentralização da Saúde.
Tabela 8 – Gastos com Saúde em Relação à Despesa Realizada
Exercício
Desp. Realizada
Gasto Saúde
%
Gastos com Saúde em Relação
1985
58.063.827,03
7.327.689,06
12,62%
à Despesa Realizada
1986
134.766.661,50
15.762.795,73
11,70%
1987
88.824.344,35
9.813.319,13
11,05%
1988
54.528.368,17
9.141.098,28
16,76%
1989
44.271.346,86
7.448.591,35
16,82%
1990
78.153.633,25
10.417.813,51
13,33%
67
Comportamento semelhante ao que aconteceu com os gastos sociais em âmbito nacional, já explicado no
capítulo anterior.
1991
97.112.964,65
13.609.371,70
14,01%
1992
70.178.716,47
10.227.353,25
14,57%
1993
54.286.357,12
8.866.271,95
16,33%
1994
139.775.375,65
34.168.124,93
24,45%
1995
254.008.570,48
51.810.008,09
20,40%
1996
353.742.754,56
129.768.422,53
36,68%
1997
430.962.987,06
192.968.150,89
44,78%
1998
470.756.811,01
190.728.109,03
40,52%
1999
421.000.468,32
178.243.936,44
42,34%
2000
432.834.253,72
178.207.719,09
41,17%
2001
426.858.091,27
185.673.630,60
43,50%
2002
424.572.930,96
168.319.171,71
39,64%
2003
408.248.810,58
164.157.401,84
40,21%
Total
4.442.947.273,01
1.566.658.979,11
-
No intervalo de 1985 a 1993, considerado, neste trabalho, período pré-descentralização,
visto que – apesar de a Constituição Federal de 1988 ter inaugurado o período de
descentralização e mais tarde, em 1990, a Lei Orgânica da Saúde tê-lo corroborado –
somente em 1993, com a edição da Norma Operacional Básica (NOB) 01/93, que
determinou o repasse fundo a fundo, foi definitivamente possível falar em
municipalização, pôde-se verificar que os gastos com Saúde, em média, não atingiram o
percentual mínimo de 15% da despesa orçamentária anual.
No período pós-descentralização, 1993 em diante, o percentual mínimo de 15% de
gastos com Saúde em relação às despesas totais foi obedecido sem problemas; um dos
motivos para o ocorrido atribui-se ao mecanismo de repasse de recursos fundo a fundo, a
partir de 1993.
Os gastos com Saúde em relação aos gastos com as despesas totais apresentaram
um crescimento gradativo em todo o lapso temporal de, em média, 14,13%, no período pré-
descentralização, e evoluíram para uma média de 37,33% no período pós-descentralização.
Teresina, na área da Saúde, no tocante aos mecanismos de descentralização, está
devidamente aparelhada; há um Conselho Municipal de Saúde e há um Fundo Municipal de
Saúde, ambos foram criados em 1991, um ano após a publicação da Lei Orgânica da Saúde.
O montante das despesas de Saúde, que não podem ser inferior a 15% das
despesas do orçamento anual do município, segundo o parágrafo 2º do artigo 218 da Lei
Orgânica Municipal, de fato tem sido atendido, fato que confirma Teresina como responsável
nos gastos nesta área.
3.3 Educação
A política de Educação vem delineada nos artigos 205 a 212 da Constituição Federal de
1988, em que foram abordados os seguintes tópicos:
Em que consiste a educação.
Os princípios que a regem.
O dever do Estado.
As condições de participação da iniciativa privada.
Fixação de conteúdos mínimos para o Ensino Fundamental.
A organização do regime de colaboração do sistema de Educação nas três esferas
de governo.
A forma de financiamento da Educação.
Os tipos de instituições de ensino, que poderão receber recursos públicos, bem
como as condições para tal recebimento.
O Plano Nacional de Educação e seus respectivos objetivos.
A Lei Orgânica do Município de Teresina, por sua vez, trata da Educação nos artigos 220 a
227, evidenciando que o município:
Atuará prioritariamente no Ensino Fundamental e infantil e que os mesmos serão
ofertados de forma gratuita.
Aplicará, anualmente, no mínimo 30% da receita resultante de impostos e
transferências estaduais e federais na manutenção e desenvolvimento do ensino.
Criará o Conselho Municipal de Educação, órgão que participará da elaboração,
acompanhamento e controle da política educacional do município.
Convém enfatizar que o preconizado como Educação na Constituição e na Lei
Orgânica Municipal foi melhor viabilizado somente a partir do advento da Lei de Diretrizes e
Bases da Educação e da implantação do Fundo de Desenvolvimento da Educação
Fundamental (FUNDEF) pela Emenda Constitucional nº 14 /96.
A Educação – direito de todos e dever do Estado e da família, a ser promovida e
incentivada pela sociedade – visa o pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o
desenvolvimento da cidadania e sua qualificação para o trabalho.
Segundo a Lei de Diretrizes e Bases da Educação,
68
a Educação passa pelo ensino
em instituições próprias; conhecida por Educação Escolar, subdivide-se em Educação Básica
e Educação Superior. A primeira abrange a Educação Infantil, Ensino Fundamental e o Ensino
Médio,
69
sendo gratuita e de obrigação do Estado. A segunda refere-se aos cursos de
graduação e pós-graduação e processa-se em instituições de ensino superior.
Cada esfera do poder tem suas atribuições no sistema de Educação. A Política
Nacional de Educação é de responsabilidade da União, a ela cabe a incumbência de
juntamente com Estados e municípios elaborar o Plano Nacional de Educação, com vigência
para quatro anos. Aos Estados, cabe ofertar prioritariamente o Ensino Médio e definir, com os
municípios, formas de colaboração na oferta do Ensino Fundamental. Aos municípios, cabe
integrar-se às políticas e planos educacionais da União e do Estado e assegurar o Ensino
Infantil e Fundamental.
A educação será financiada mediante os seguintes recursos públicos:
Receita de impostos próprios.
Receita de transferências constitucionais e outras transferências.
Receita do salário-educação e de outras contribuições sociais, receita de
incentivos fiscais.
Outros recursos previstos em lei.
Sob este aspecto, ressalte-se que dos recursos arrecadados relativos aos impostos e
transferências constitucionais, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação, em seu artigo 69,
determina que a União está proibida de aplicar menos de 18% na manutenção e
68
Lei nº 9394 de 20/12/96, que instituiu a Década da Educação.
69
Educação Infantil: verificado em creches e pré-escolas e destinado ao atendimento de crianças de zero a seis
anos de idade. Ensino Fundamental: tem por objetivo a formação básica do cidadão a partir dos sete anos de
idade e Ensino Médio: etapa final da educação básica, de abrangência prevista para um período mínimo de três
anos, pode ser de caráter profissionalizante.
desenvolvimento do ensino público, bem como Estados e municípios não podem deixar de
aplicar o equivalente a menos de 25%. No caso específico de Teresina, o mínimo admitido
é equivalente a 30%; estando a ajuda financeira por parte tanto do Estado quanto da União
condicionada à obediência ao citado.
Destaque-se, também, que se considera despesa com manutenção e
desenvolvimento do ensino, as seguintes:
Remuneração e aperfeiçoamento do pessoal docente e demais profissionais da
educação.
Aquisição, manutenção, construção e conservação de instalações e equipamentos
necessários de ensino.
Uso e manutenção de bens e serviços vinculados ao ensino.
Levantamentos estatísticos, estudos e pesquisas, visando precipuamente ao
aprimoramento da qualidade e à expansão do ensino.
Realização de atividades-meio necessárias ao funcionamento dos sistemas de
ensino.
Concessão de bolsas de estudo a alunos de escolas públicas e privadas.
Amortização e custeio de operações de crédito destinadas ao atendimento do
disposto nos incisos deste artigo.
Aquisição de material didático-escolar e manutenção de programa de transporte
escolar.
Entendida a Educação segundo a Lei de Diretrizes e Bases da Educação, faz-se necessário,
daqui por diante, entender o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorização do Magistério, visto que ele foi o responsável pela mudança
na estrutura do financiamento do Ensino Fundamental, ao subvincular uma parcela dos
recursos, definidos no art.212 da Constituição Federal e ratificados no art.69 da Lei de
Diretrizes e Bases da Educação, a esse nível de ensino.
O FUNDEF foi instituído pela emenda constitucional nº 14 de setembro de 1996 e
passou a vigorar no ano de 1998; e além de introduzir a mudança supracitada também inovou
ao introduzir novos critérios de distribuição e utilização dos recursos correspondentes,
promovendo a partilha de recursos entre as esferas estaduais e municipais de acordo com o
número de alunos atendidos em cada rede de ensino.
O Fundo é composto basicamente por recursos dos próprios Estados e municípios,
originários de fontes já existentes, acrescidos de uma parcela de recursos novos, originários da
União. São receitas do Fundo, 15% do: FPE, FPM, ICMS, IPIexp.
Os recursos do FUNDEF destinam-se, exclusivamente, ao Ensino Fundamental Público,
devendo ser aplicado de modo que:
O mínimo de 60% seja destinado à remuneração dos professores em efetivo
exercício e, até 2001, à capacitação de professores leigos.
O restante, de até 40% do total, em despesas diversas, enquadradas como
manutenção e desenvolvimento de ensino, já anteriormente citadas.
Os mencionados recursos são repassados automaticamente para Estados e
municípios. O valor devido a cada Estado ou município é creditado, automaticamente, na
conta específica do FUNDEF e não é o mesmo a cada mês, visto que a transferência é feita
com base na arrecadação. Essa oscilação, quanto aos recursos repassados, também é percebida
quanto à sua execução, posto que as necessidades de pagamento variam mês a mês. Por esses
dois motivos é que as receitas e despesas do FUNDEF devem estar demonstradas no
orçamento anual.
A gestão desse fundo, de responsabilidade do chefe do Poder Executivo e do secretário de
Educação, é acompanhada pelos Conselhos de Acompanhamento e Controle Social do
FUNDEF, implementados em nível estadual e municipal, composto em nível municipal, da
seguinte forma:
Secretaria municipal de Educação.
Professores e diretores de escolas públicas do Ensino Fundamental.
Pais de aluno.
Servidores de escolas públicas de Ensino Fundamental.
Um dos membros do Conselho Municipal de Educação, caso exista no
município.
70
Diante do exposto, vale questionar: – como foi percebida a descentralização da
Educação na cidade de Teresina?
A municipalização da Educação em Teresina encontra-se devidamente aparelhada, da
seguinte forma: há um Conselho Municipal de Educação; há o Fundo Municipal de
Educação; há o Conselho de Controle dos Recursos do FUNDEF, lembrando-se que o
FUNDEF foi implementado em 1998, conforme determinação legal.
Tabela 9 – Gastos com Educação
Exercício
Gasto
%
Gastos com Educação
1985
7.468.776,73
-
1986
19.929.377,73
166,84%
1987
14.515.698,63
-27,16%
1988
10.404.563,52
-28,32%
1989
10.898.512,77
4,75%
1990
14.957.466,65
37,24%
1991
16.587.968,77
10,90%
1992
11.254.655,86
-32,15%
1993
12.165.312,63
8,09%
1994
28.990.251,35
138,30%
1995
51.428.159,02
77,40%
70
No município de Teresina há o Conselho Municipal de Educação, o qual atua na formulação de diretrizes,
normatização, controle e julgamento de recursos em relação à política educacional e funcionamento dos
estabelecimentos de ensino do município.
1996
57.520.529,16
11,85%
1997
64.734.826,91
12,54%
1998
76.512.569,60
18,19%
1999
77.334.939,21
1,07%
2000
83.857.531,07
8,43%
2001
82.848.396,81
-1,20%
2002
80.440.960,30
-2,91%
2003
78.156.346,11
-2,84%
Total
800.006.842,83
-
O ano em que mais se gastou com Educação foi 2000, e o ano em que se gastou
menos foi 1985; considerando-se o gasto em termos absolutos, tal constatação
ratifica o fato de a cada ano ampliar as despesas, seja com que área for, visto ser
reflexo do crescimento da população e de suas necessidades.
De um total de mais de 800 milhões de reais em recursos gastos na Educação, ao
longo de todo o período em análise, mais de 70% deles se concentram a partir do
ano de 1997, ano em que se começam a perceber os efeitos da descentralização,
visto que a lei que fortalece o processo de descentralização data do ano de 1996.
Os gastos com Educação, em termos absolutos, mostraram-se, também, mais ou
menos uniformes, também a partir de 1997, o que ratifica o anteriormente
exposto, em termos relativos.
Contudo, ano a ano, o gasto apresentou oscilações para mais ou para menos, o
que se justifica a partir do entendimento da vulnerabilidade dos gastos de uma
forma geral em relação às receitas disponíveis.
Tabela 10 – Gastos com Educação em Relação à Despesa Realizada
Exercício
Desp. Realizada
Gasto Educação
%
Gastos com Educação em Relação
1985
58.063.827,03
7.468.776,73
12,86%
A Despesa Realizada
1986
134.766.661,50
19.929.377,73
14,79%
1987
88.824.344,35
14.515.698,63
16,34%
1988
54.528.368,17
10.404.563,52
19,08%
1989
44.271.346,86
10.898.512,77
24,62%
1990
78.153.633,25
14.957.466,65
19,14%
1991
97.112.964,65
16.587.968,77
17,08%
1992
70.178.716,47
11.254.655,86
16,04%
1993
54.286.357,12
12.165.312,63
22,41%
1994
139.775.375,65
28.990.251,35
20,74%
1995
254.008.570,48
51.428.159,02
20,25%
1996
353.742.754,56
57.520.529,16
16,26%
1997
430.962.987,06
64.734.826,91
15,02%
1998
470.756.811,01
76.512.569,60
16,25%
1999
421.000.468,32
77.334.939,21
18,37%
2000
432.834.253,72
83.857.531,07
19,37%
2001
426.858.091,27
82.848.396,81
19,41%
2002
424.572.930,96
80.440.960,30
18,95%
2003
408.248.810,58
78.156.346,11
19,14%
Total
4.442.947.273,01
800.006.842,83
-
Em termos relativos, o ano de maior volume de gastos com a Educação foi 1989,
coincidentemente pós-Constituição, início da descentralização; contudo, a
explicação também pode passar pelo maior volume de receitas auferidas naquele
exercício social.
As exigências constitucionais de aplicação de um mínimo de 25% dos recursos
tributários de Estados e municípios – incluídos os recursos recebidos por
transferências entre governos – e de 18% dos impostos federais, na Educação
foram atendidos.
71
Da análise dos gastos com Saúde e Educação, pôde-se perceber que, de forma
absoluta, eles diminuíram; e, de forma relativa,
72
aumentaram, porque, com o
neoliberalismo e sua políticas de um Estado Mínimo e da precarização das
relações de trabalho, contribuiu-se para o aumento dos desempregados ou
subempregados a depender do Estado; portanto, este teve que redistribuir os
recursos, privilegiando os gastos sociais.
3.4 Assistência
A Constituição Federal de 1988, em seus artigos 203 e 204, disciplinou a
Assistência Social, em termos de seus objetivos, dos princípios que a regem e da forma de
financiamento.
A Lei Orgânica do Município de Teresina, em seu art. 219, resumiu-se a definir a
ação do município no campo da Assistência Social, ressaltando que, na formulação e
71
Essa observação não pode ser feita a partir da Tabela 10 em análise, contudo, isso pode ser visto no anexo –
em que os vários demonstrativos que expõem esse fato ano a ano e que são produzidos pelo Tribunal de Contas
do Estado – onde são apresentados.
72
Isto é, em relação a despesa realizada total.
desenvolvimento dos programas dessa área, o Município buscará a participação das entidades
legalmente constituídas.
Ambas – Constituição Federal e Lei Orgânica do Município – apresentaram a
Assistência Social como uma política
73
de integração social, que dá proteção à criança, ao
idoso, à mulher, ao negro e ao portador de deficiência; como um direito do cidadão e
responsabilidade do Estado.
Os supracitados dispositivos legais delinearam o arcabouço da descentralização na
Assistência Social. Em 1993, com o advento da Lei Orgânica da Assistência Social,
viabilizou-se a operacionalização do processo de descentralização. Consumou-se o
entendimento de que ela significa garantir a todos os que dela necessitam, e sem contribuição
prévia a provisão dessa proteção.
A mencionada Lei rege-se pelos princípios da supremacia do atendimento às
necessidades sociais sobre as exigências de rentabilidade econômica; pela universalização dos
direitos sociais; pelo respeito à dignidade do cidadão; a sua autonomia e ao seu direito a
benefícios e serviços de qualidade, bem como à convivência familiar e comunitária; pela
igualdade de direitos no acesso ao atendimento e pela divulgação ampla dos benefícios,
programas e projetos assistenciais.
Tem como base a descentralização político-administrativa e comando único das
ações em cada esfera de governo; a participação da população, por meio de organizações
representativas, na formulação de políticas e no controle das ações em todos os níveis, e a
primazia da responsabilidade do Estado na condução da política de assistência em cada esfera
de governo.
Seu financiamento é proveniente do Orçamento da Seguridade Social, formado
por contribuições sociais e recursos fiscais, sendo as ações e serviços públicos de assistência
social financiados pelas três esferas do governo. Em vista disso, além dos recursos em nível
federal previstos no orçamento da Seguridade Social, também devem ser destinados ao setor
recursos próprios dos Estados e municípios.
São fontes de recursos da Assistência Social: contribuições sociais dos
empregadores, incidentes sobre a folha de salário, o faturamento e o lucro; contribuições dos
73
A conotação de política, a assistência obteve a partir da descentralização com o advento da CF de 88, mais
precisamente a partir da vigência da LOAS em 1993; até então correspondia à mera prestação de serviços,
notadamente condicionados à vontade política dos gestores, visto que carecia de regulamentação.
trabalhadores; contribuições decorrentes da receita de concursos de prognósticos; recursos
fiscais das três esferas do governo; recursos diretamente arrecadados dos Fundos de
Assistência Social das três esferas do governo, renúncia fiscal resultante de imunidades e
isenções concedidas às organizações sem fins lucrativos e às entidades beneficentes de
assistência social e doações, contribuições em dinheiro, valores, bens móveis e imóveis,
recebidos de organismos nacionais e internacionais, bem como de pessoas físicas e jurídicas,
nacionais ou estrangeiras.
Dentre as diversas fontes de recursos elencadas, merece um maior detalhamento o
Fundo de Assistência Social por constituir-se no instrumento mais adequado à gestão dos
recursos, sendo a forma de repasse mais adequada, a transferência fundo-a-fundo. Destaque-
se que há três tipos de fundos: o nacional, regulamentado pelo decreto 1605/95 e os estaduais
e municipais.
74
Trata-se de um fundo constituído por um conjunto de recursos vinculados ou
alocados à Assistência Social para cumprimento de objetivos específicos. É de natureza
orçamentária e contábil, criado por lei, caracterizando-se por englobar todos os recursos
arrecadados pelo setor ou a ele destinados.
Para sua operacionalização, faz-se necessária a abertura de contas bancárias a
serem movimentadas pelos respectivos gestores, sob a orientação e controle dos respectivos
Conselhos.
O referido Fundo será constituído a partir das seguintes fontes de recursos:
Provenientes da transferência dos Fundos Nacional e Estadual de Assistência
Social.
Por dotações orçamentárias do município e recursos adicionais que a lei
estabelecer no transcorrer de cada exercício.
Por doações, auxílios, contribuições, subvenções e transferências de entidades
nacionais e internacionais, organizações governamentais e não-governamentais.
Receitas de aplicações financeiras de recursos do Fundo.
Parcelas do produto da arrecadação de outras receitas próprias, oriundas de
financiamento das atividades econômicas, de prestação de serviços e de outras
74
Nesse trabalho será dado ênfase ao Fundo Municipal de Assistência Social, visto que o âmbito do estudo
refere-se ao município de Teresina.
transferências que o Fundo terá direito a receber por força de lei e de convênios no
setor.
Produtos de convênio, firmados com outras entidades financiadoras.
Doações em espécie feitas diretamente ao fundo.
Outras receitas que venham legalmente a ser instituídas.
As supracitadas fontes de recursos do FMAS correspondem ao que se chama de receita na
contabilidade pública, a serem aplicadas – as despesas – da seguinte forma:
No financiamento total ou parcial de programas e projetos de Assistência Social
desenvolvidos pelo órgão da administração pública municipal responsável pela
execução da Política de Assistência Social ou por órgãos conveniados.
No pagamento pela prestação de serviços a entidades conveniadas de direito
público ou privado para execução de programas e projetos específicos do setor de
Assistência Social.
Aquisição de material permanente e de consumo e de outros insumos necessários
ao desenvolvimento dos programas.
Construção, reforma, ampliação, aquisição ou locação de imóveis para prestação
de serviços de Assistência Social; desenvolvimento e aperfeiçoamento dos
instrumentos de gestão, planejamento, administração e controle das ações nesta
área.
Desenvolvimento de programas de capacitação e aperfeiçoamento de recursos
humanos na área de assistência social.
Pagamento dos benefícios eventuais, conforme o disposto no Inciso 1 do Artigo
15 da Lei Orgânica da Assistência Social,
75
de acordo com os critérios e prazos
definidos pelo Conselho Nacional de Assistência Social.
Outros financiamentos que o município julgar necessários, para atendimento das
peculiaridades locais.
75
O inciso 1 do artigo 15 da LOAS diz que compete ao município destinar recursos financeiros para custeio do
pagamento dos auxílios natalidade e funeral, mediante critérios estabelecidos pelo Conselho Municipal de
Assistência Social.
Todas as ações na área da Assistência Social, inclusive elaboração e execução do
supracitado orçamento, ficam a cargo do Conselho de Assistência Social, um órgão de
caráter permanente e deliberativo que consubstancia a participação da sociedade na
administração e controle do sistema de Assistência Social. Há um conselho para cada
esfera de governo, sendo o Conselho Nacional o órgão superior de deliberação colegiada.
Além do Conselho e Fundo Municipal de Assistência Social, cada município deve elaborar
um Plano de Assistência Social, sob pena de, não o fazendo, deixar de receber os repasses
federais e estaduais que lhes são de direito.
O referido Plano, de forma resumida, é um instrumento para o exercício da função
gestora e, concomitantemente, dá visibilidade às responsabilidades do gestor; tem como ponto
de partida a análise da situação do município e, conseqüentemente, a percepção do que
deverá ser melhorado a partir das ações de Assistência Social a serem propostas para um
período de quatro anos.
A realidade de Teresina, em termos de municipalização das ações da Assistência Social,
aqui mensurada através dos números, é a seguinte:
Não há uma uniformidade de gastos em nenhum dos períodos em foco, nem
antes nem após a descentralização, tal realidade pode ser justificada a partir da
compreensão de que diferentemente das duas outras políticas em análise, com a
descentralização não houve a fixação de um percentual mínimo a ser gasto.
O ano em que mais se gastou foi 1998, e o ano em que menos se gastou foi 1986;
não há razões para isso, pelo menos não foram detectadas; contudo, a razão até
poderia passar pela perspectiva de que os gastos vão se ampliando ano a ano,
entretanto, no caso da Assistência, essa verdade não se aplica, visto que oscilaram
bastante.
Tabela 11 – Gastos com Assistência
Exercício
Gasto
%
Gastos com Assistência
1985
1.295.953,51
-
1986
361.188,37
-72,13%
1987
4.941.117,05
1268,02%
1988
2.273.925,42
-53,98%
1989
1.248.638,33
-45,09%
1990
2.736.904,34
119,19%
1991
2.604.445,20
-4,84%
1992
594.744,55
-77,16%
1993
2.054.406,47
245,43%
1994
6.294.262,18
206,38%
1995
8.882.547,55
41,12%
1996
9.556.773,23
7,59%
1997
6.725.580,96
-29,62%
1998
11.639.645,90
73,07%
1999
4.656.359,33
-60,00%
2000
3.925.073,93
-15,71%
2001
3.467.249,64
-11,66%
2002
7.511.237,15
116,63%
2003
7.080.403,70
-5,74%
Total
87.850.456,81
-
Ao longo do lapso temporal em análise, foram gastos cerca de 88 milhões com
Assistência, bem menos do que foi gasto com Saúde e Educação.
78,92% dos gastos, em termos absolutos, verificaram-se no período pós-
descentralização, no caso da Assistência, a partir de 1994.
O ano marco, em termos de descentralização da Assistência Social, no âmbito
municipal, 1994, representou considerável aumento em relação ao ano
imediatamente anterior.
O ano de1987 foi que, em termos absolutos, apresentou o maior crescimento do
gasto social.
Tabela 12 – Representatividade dos Gastos com Assistência
em Relação à Despesa Realizada
Exercício
Desp. Realizada
Gasto Assistência
%
Gastos com Assistência em Relação
1985
58.063.827,03
1.295.953,51
2,23%
a Despesa Realizada
1986
134.766.661,50
361.188,37
0,27%
1987
88.824.344,35
4.941.117,05
5,56%
1988
54.528.368,17
2.273.925,42
4,17%
1989
44.271.346,86
1.248.638,33
2,82%
1990
78.153.633,25
2.736.904,34
3,50%
1991
97.112.964,65
2.604.445,20
2,68%
1992
70.178.716,47
594.744,55
0,85%
1993
54.286.357,12
2.054.406,47
3,78%
1994
139.775.375,65
6.294.262,18
4,50%
1995
254.008.570,48
8.882.547,55
3,50%
1996
353.742.754,56
9.556.773,23
2,70%
1997
430.962.987,06
6.725.580,96
1,56%
1998
470.756.811,01
11.639.645,90
2,47%
1999
421.000.468,32
4.656.359,33
1,11%
2000
432.834.253,72
3.925.073,93
0,91%
2001
426.858.091,27
3.467.249,64
0,81%
2002
424.572.930,96
7.511.237,15
1,77%
2003
408.248.810,58
7.080.403,70
1,73%
Total
4.442.947.273,01
87.850.456,81
-
Os gastos com Assistência em relação à despesa total são significativamente
pequenos.
O ano de maior representatividade, em termos relativos, dos gastos com
Assistência foi 1987, e o de menor representatividade 1986.
Não obstante Teresina esteja devidamente aparelhada também em termos de Assistência
Social, visto que os respectivos Conselho e Fundo Municipal foram devidamente
implementados, não foi verificado um aprimoramento dessa política, sendo esta assim
considerada a partir da vigência da LOAS.
Afinal, da maneira como os gastos nessa área se delinearam, torna-se impertinente falar em
política, visto que a não vinculação dos gastos com Assistência a um percentual mínimo
deixa transparecer que as oscilações são reflexos da vontade política.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O intuito de mapear as finanças municipais, mais precisamente de traçar o perfil
do gasto social nas áreas de Saúde, Educação e Assistência, em Teresina-PI, na década de
1990, ou ainda de verificar o comportamento evolutivo desses gastos frente aos impactos da
descentralização político-administrativa inaugurada com a constituição de 1988 foi alcançado.
Para tanto, os dados foram coletados e analisados, tendo como parâmetro a realidade nacional
e os efeitos de fatores externos que permearam o lapso temporal em foco.
Em um primeiro momento, é oportuno dizer que a escolha da descentralização
como marco divisor de dois momentos distintos do perfil do gasto social mostrou-se
pertinente; de fato, percebem-se formas distintas e até mesmo diametralmente opostas de
gastar-se com o social antes e após o referido processo.
A realidade nacional evidenciou que, nos momentos de baixa da atividade
econômica, houve retração nos gastos sociais, ao passo que, quando se verificou o contrário,
houve expansão dos gastos. Deste modo, no momento em que se conquistou a estabilização
da economia com o Plano Real, houve um aumento nos gastos sociais.
Esta análise revelou que o impacto da descentralização sobre o gasto social em
Teresina não fugiu à tendência do que era esperado de uma cidade da região Nordeste, cuja
preferência alocativa repousa sobre esse tipo de gasto. O percentual de mais de 50% de gastos
com Saúde, Educação e Assistência ilustra esse fato.
Revelou também que Teresina, não obstante ser uma cidade de baixa tradição
participativa, teve êxito na condução dos gastos sociais, não só em função dos níveis de
recursos aplicados na área, mas, sobretudo, pela forma como se aparelhou para viabilizar a
descentralização dessas políticas.
Um outro fator condicionante do perfil do gasto social em Teresina relacionou-se
ao fato da continuidade política, nem sempre sob uma mesma sigla partidária – no período em
análise, estiveram no poder partidários do PMDB e do PSDB – mas no sentido da perseguição
dos mesmos ideais políticos, ou seja, à competência na forma de gerir os recursos destinados
às políticas sociais.
A municipalização das ações de Saúde, Educação e Assistência em Teresina,
embora devidamente aparelhadas – nas três áreas, verificou-se a presença dos fundos e dos
conselhos – não se mostrou uniforme.
Nas áreas da Saúde e da Educação, o impacto foi positivo, podendo-se até falar
em Política da Educação e Política da Saúde, visto que a vinculação dos gastos, nas
respectivas áreas a percentuais constitucionais mínimos, demonstra que não prevalece a
vontade política, mas sim a imposição legal, logo, proporcionando a viabilização de
programas de caráter continuado, nas respectivas áreas.
Contudo, na área da Assistência, a ausência da determinação legal do quanto se
gastar, anualmente, inviabilizou ações de caráter continuado nessa área, visto que, em tais
condições, não há como se resguardar a solução de continuidade.
No que se refere ao aspecto econômico da descentralização, ressalte-se que os
dados da década de 1990 revelam a continuidade da dependência das transferências
constitucionais, evidenciando o município como mero executor das políticas elaboradas pela
União; entretanto, como os próprios princípios da administração pública – eficiência e
eficácia – demonstram, o sucesso de qualquer ação pública vai além dos recursos meramente
financeiros e depende principalmente da maneira como eles são geridos.
Diante do exposto, percebe-se por que o objetivo de delinear-se o perfil do gasto
social em Teresina foi alcançado, sobremodo em termos do volume do gasto, o que abre
espaço para uma nova pesquisa, qual seja: a qualidade desse gasto social antes e após a
descentralização.
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