ads:
UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA
FACULDADE DE CIÊNCIAS ECONÔMICAS
CURSO DE MESTRADO EM ECONOMIA
NÍCIA MOREIRA DA SILVA SANTOS
A INADIMPLÊNCIA NO MICROCRÉDITO DO PRONAF: O CASO DO
MUNICÍPIO DE BARRA-BA
SALVADOR
2009
ads:
Livros Grátis
http://www.livrosgratis.com.br
Milhares de livros grátis para download.
NÍCIA MOREIRA DA SILVA SANTOS
A INADIMPLÊNCIA NO MICROCRÉDITO DO PRONAF: O CASO DO
MUNICÍPIO DE BARRA-BA
Dissertação apresentada ao Curso de Mestrado em Economia da
Universidade Federal da Bahia, como requisito parcial à obtenção do
título de Mestre em Economia.
Área de concentração: Economia Regional e Meio Ambiente
Orientador: Profª. Drª. Gilca Garcia de Oliveira
SALVADOR
2009
ads:
Ficha catalográfica elaborada por Vânia Magalhães CRB5-960
Santos, Nicia Moreira da Silva
S237 A inadimplência no microcrédito do PRONAF: o caso do município
de Barra-BA. / Nícia Moreira da Silva Santos. - Salvador, 2009.
188 f. il. ; quad.; fig.; graf.; tab.; mapa.
Dissertação (Mestrado em Ciências Econômicas) Universidade
Federal da Bahia, Faculdade de Ciências Econômicas, 2009.
Orientador: Profª. Drª. Gilca Garcia de Oliveira.
1. Agricultura familiar 2. Programa Nacional de Fortalecimento da
Agricultura Familiar – Bahia. 3. Crédito agrícola. 4. Microcrédito. 5.
Agricultura e Estado. I. Oliveira, Gilca Garcia de. II.Título.
CDD – 332.71098142
Dedico este trabalho a todos aos agricultores familiares
baianos, fortes por natureza.
AGRADECIMENTOS
Agradeço primeiramente a Deus e a todas as pessoas que de forma direta ou indireta me
auxiliaram na elaboração deste trabalho, e em especial a minha orientadora Gilca Garcia de
Oliveira, que além de me presentear com a sua orientação, mostrou-se uma amiga, dando-me
força para concluir o trabalho, e confiança para acreditar na possibilidade de vencer mais esse
obstáculo da vida acadêmica.
A minha mãe Aydil, pelo exemplo de luta e determinação que fizeram com que eu me
tornasse uma pessoa boa, justa e honesta, por ter financiado minha educação apesar das
adversidades e pelo apoio e dedicação nos momentos difíceis. A Sirius, companheiro amado,
pelo carinho e apoio incondicional.
A CAPES pelo apoio financeiro concedido na forma de Bolsa Mestrado. Aos professores e
colegas do Curso de Mestrado em Economia pelos ensinamentos para além da teoria
econômica. Aos colegas do Grupo Técnico de Crédito Agrícola, em especial Márcia Pedreira,
pelos momentos de reflexão sobre o PRONAF e apoio na consecução deste trabalho. À Edna
Maria da Silva, pela sua amizade e apoio nos momentos de “desespero”. Aos amigos do
Grupo GEOGRAFAR, e a Luís Carlos da SEPLAN pelo seu apoio.
Aos professores Vitor de Athayde Couto e Alícia Ruiz Olalde, membros da banca
examinadora, pela sua delicadeza e importantes contribuições. Agradeço, ainda, a todos os
parceiros e agricultores familiares de Barra, sem seu apoio e boa vontade este trabalho não
aconteceria. Dentre estes, principalmente o apoio do Sindicato dos Trabalhadores Rurais de
Barra, da FETAG e de Ezequias Silveira (atual chefe de escritório da EBDA em Barra).
A todos os meus amigos amados pelo carinho, e as pessoas que de uma forma direta ou
indireta me auxiliaram na elaboração deste trabalho.
“A capacidade dos sertanejos suportarem a inclemência do
clima e as conseqüências das secas continua constituindo
um fato notável, tanto em termos políticos como
antropológicos. Os nordestinos que habitam o Semi-árido
continuam enfrentando as secas, praticamente, desprovidos
de meios materiais. Durante a ocorrência de um ano seco, os
sertanejos podem até não morrer á míngua ás margens das
estradas, mas a fome de hoje é tão aniquiladora quanto a de
ontem. Significa dizer que, hoje, a população flagelada pelas
secas não tem mais o que sacrificar de sua já mínima
qualidade de vida”
(BAHIA, 1995).
RESUMO
Atualmente, o acesso dos agricultores familiares aos recursos creditícios está colocado como
uma das variáveis mais importantes para sobrevivência e desenvolvimento da agricultura
familiar baiana. Isto ocorre na medida em que permite ganhos de renda e crescimento e
melhoria nas condições de vida. O principal programa de concessão de crédito rural no Brasil
é o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), que direciona
os recursos de acordo com os diferentes enquadramentos do segmento. Uma das principais
questões acerca do PRONAF na Bahia é o significativo inadimplemento, principalmente, no
âmbito do PRONAF B. A inadimplência ao PRONAF B em alguns municípios baianos parece
ser generalizada, haja vista que nestes mais de 80% dos contratos realizados nestes não foram
pagos. Entender quais são os fatores que estão associados a este inadimplemento no estado da
Bahia é essencial para que a principal política pública brasileira para a agricultura familiar, o
PRONAF, realmente alcance seus objetivos precípuos. Investigar quais são aqueles fatores
para o município de Barra constitui-se objeto do presente trabalho. A hipótese levantada é que
os fatores estão associados à inadimplência ao PRONAF B no município de Barra são:
assistência técnica insuficiente e inadequada; frustrações de safras devido às estiagens;
dificuldade do acesso aos meios de produção; metodologia de empréstimo inadequada; falta
de integração aos mercados, de estrutura de comercialização e de agregação de valor; baixo
nível de capacitação técnica e empresabilidade dos agricultores familiares aliado ao reduzido
grau de instrução; desvio de finalidade do crédito para atividades não-produtivas. Para
confirmar tal hipótese, realizou-se estudo empírico em Barra, composto da análise das
informações quanto à inadimplência e da pesquisa de campo em sete comunidades, sendo
duas ribeirinhas (Pau D’Arco e Wanderley) e cinco brejeiras (Brejos do Saco, do Bangüê, do
Arrodeio, da Cachoeira e dos Olhos D’água). Com isto, pôde-se inferir que os fatores
associados ao inadimplemento do Pronaf B no município de Barra são: assistência técnica
insuficiente e inadequada por meio da eleição de projetos os quais os agricultores familiares
não tinham conhecimento nem afinidade, a falta de acompanhamento dos projetos e de
capacitação e, ainda, a presença da política no órgão oficial de assistência técnica gerando
externalidades negativas; indução das escolhas das atividades a serem financiadas pelo Pronaf
B que resultou no fracasso das mesmas; estiagens; baixo nível de integração aos mercados
verificada através estrutura de comercialização precária e a baixa agregação de valor; reduzido
grau de instrução aliado ao baixo nível de capacitação técnica; Desvios de finalidade de crédito;
falta de comprometimento.
Palavras-chave: Agricultura familiar. PRONAF. Microcrédito. Inadimplência.Barra.
ABSTRACT
Currently, the access of farmers to credit resources is ranked among the most important
variables for survival and development of family farming in Bahia. It proceeds so far as
permits income gains and growth and improvement in living conditions. The main program of
rural credit in Brazil is the Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
(PRONAF), which directs resources according to different frameworks of the segment. One
of the main questions about PRONAF in Bahia is a significant malfeasance, especially in the
PRONAF B. Defaults to PRONAF B in some municipalities of Bahia seems to be
widespread, considering that these over 80% of contracts made in these were not paid.
Understand what are the factors that are associated with this malfeasance in the state of Bahia
is essential for the main Brazilian public policy for family farms, the PRONAF, really
achieves its main goal. Investigate which factors are those for the city of Barra is the object of
this work. The raised hypothesis that the factors are associates with the default PRONAF B in
Barra are: technical assistance is insufficient and inadequate; frustations of crops due to
droughts; difficulty of access to capital equipment; inadequate lending methodology, lack of
integration to markets, marketing structure and value-added; low level of technical and
business allied to the farmers reduced the level of education, deviance of credit to non-
productive activities. To confirm this hypothesis, there was empirical study in Barra,
compounded by of information about the default and field research in seven communities, two
riverside (Pau D'Arco and Wanderley) and five mischievous (Brejos the bag of Bang, the
Arrodeio, the Waterfall and Olhos D'água). Therefore, it can be concluded that the factors
associated with default PRONAF B in Barra are: Technical assistance is insufficient and
inadequate by the election of projects which the farmers had no knowledge or affinity, the
lack of monitoring of projects and training and also the presence of politics in the official
technical support generating negative externalities; induction of choices of activities to be
financed by Pronaf B that resulted in failure; drought; low level of market integration verified
by structure poor marketing and low added value; low level of education coupled with the low
level of technical training; deviance of credit, lack of commitment.
Keywords: Family agriculture. PRONAF. Microcredit. At fault. Barra
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Figura 2.1 – Áreas de política pública 23
Figura 2.2 – Sistema Nacional de Crédito Rural 50
Quadro 3.1 – Critérios para enquadramento no PRONAF 80
Quadro 3.2 – Liberação de recursos do PRONAF por linha de ação, Brasil, 1999 a
2004.
86
Quadro 3.3 – Montante de crédito do PRONAF por região em mil reais, Brasil, 2004
a 2009.
87
Quadro 3.4 – Nº de contratos e volume de recursos segundo enquadramentos,
Região Nordeste, 2009.
89
Quadro 3.5 – Contratação do PRONAF por ano civil no estado da Bahia entre 2004
e 2008.
90
Mapa 4.1 – Número de Contratos do Pronaf B por município no estado da Bahia –
posição em maio de 2009
101
Mapa 4.2 – Distribuição da taxa de inadimplência do PRONAF B nos municípios
baianos, situação em maio de 2009.
103
Mapa 4.3 – Número de contratos e taxa de inadimplência do PRONAF B nos
municípios baianos.
105
Mapa 4.4 – Municípios com os contratos do PRONAF suspensos no âmbito da
Portaria nº105/07.
111
Mapa 4.5 – Temperatura máxima anual do Brasil 117
Mapa 4.6 – Localização do Município de Barra (BA) 131
Gráfico 4.1 – Histograma e tabela da distribuição dos municípios por intervalos de
taxa de inadimplência do PRONAF B na Bahia – situação em maio de 2009
106
Gráfico 4.2 – Histograma para a distribuição dos municípios com inadimplência
entre 0 e 20% por intervalos de número de contratos em atraso – situação em maio
de 2009
107
Gráfico 4.3 – Histograma para a distribuição dos municípios com inadimplência
entre 20 e 100% por intervalos de número de contratos em atraso – situação em maio
de 2009
108
Gráfico 4.4 – Quantidade produzida das culturas agrícolas em Barra por toneladas
em 2008
129
Gráfico 4.5 – Quantidade de animais por tipo no município de Barra em 2008 130
Quadro 4.2 – Índice de Gini, Módulo Fiscal e Fração Mínima do município de Barra 126
Quadro 4.1 – Imóveis Rurais na Bahia por tamanho em 2000 119
Quadro 4.3 - Número de animais por tipo, Barra, 2008.
129
Figura 4.1 - Comunidades visitadas em pesquisa de campo: a.Comunidade
Ribeirinha Pau D’arco, b. Comunidade Ribeirinha Wanderley, c.Comunidade Brejos
dos Olhos D’
água
134
Figura 4.2 – Produção da rapadura na Comunidade Brejos dos Olhos D’água 135
Figura 4.3 – Agricultor familiar ribeirinho: Comunidade Wanderley e Comunidade
do Pau D’Arco.
136
Figura 4.4 – Bovinos soltos na estrada e terreno baldio. 139
Figura 4.5 - Mercado Municipal de Barra. 147
LISTA DE TABELAS
Tabela 3.1 – Participação da Agricultura Familiar no total dos estabelecimentos e
da área, segundo regiões, Censo Agropecuário 2006.
67
Tabela 3.2 – Características da agricultura familiar, por região segundo diferentes
variáveis, Censo Agropecuário 2006.
67
Tabela 3.3 – Produtividade de lavouras selecionadas em estabelecimentos familiares
e não familiares (em Kg/ha). Censo Agropecuário 2006.
69
Tabela 3.4 – Montante (R$ mil) do Crédito Rural do Pronaf no Brasil segundo as
instituições financeiras – 2004 a 2009.
83
Tabela 3.5 – Participação das regiões no montante do Crédito do Pronaf – 2004 a
2009
87
Tabela 4.1 – Pronaf B no Nordeste - situação em 31/08/2007 – operações
contratadas até 30/06/2006
98
Tabela 4.2 – Pronaf B – situação em 31/08/2007 por fonte de recursos 98
Tabela 4.3 – Número de operações e inadimplência do Pronaf Grupos C, D e E no
Brasil e Nordeste - ano 2007
99
Tabela 4.4 – Distribuição dos municípios por intervalos de quantidade de
operações – posição em maio de 2009.
100
Tabela 4.5 – Operações e Taxa de Inadimplência do PRONAF B na Bahia por
fonte de financiamento - posição em maio de 2009
102
Tabela 4.6 – Distribuição dos municípios por intervalos de taxa de inadimplência
– situação em maio de 2009
106
Tabela 4.7 – Distribuição dos municípios com inadimplência entre 0 e 20% por
intervalos de número de contratos em atraso – situação em maio de 2009
107
Tabela 4.8 – Distribuição dos municípios com inadimplência entre 20 e 100% por
intervalos de número de contratos em atraso – situação em maio de 2009
108
Tabela 4.9 - Distribuição dos municípios suspensos no âmbito da Portaria nº 105,
posição em maio de 2009
110
Tabela 4.10– Homem que dirige o estabelecimento e nível de instrução – Brasil,
Nordeste e Bahia, 2006
124
Tabela 4.11 – Mulher que dirige o estabelecimento e nível de instrução – Brasil,
Nordeste e Bahia, 2006
124
Tabela 4.12 – Quantidade produzida das culturas agrícolas em Barra por toneladas
em 2008
128
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO 11
2 POLÍTICAS PÚBLICAS PARA O MEIO RURAL: ANÁLISE DA
EVOLUÇÃO E FUNCIONAMENTO DO CRÉDITO RURAL NO
BRASIL
15
2.1 POLÍTICAS PÚBLICAS: UMA DISCUSSÃO TEÓRICA 15
2.1.1 Revisão da literatura e principais modelos analíticos
15
2.1.2 As heranças das políticas públicas no Brasil: um breve relato
24
2.2 O CRÉDITO RURAL NO BRASIL
30
2.2.1 Evolução
do crédito rural no Brasil
30
2.2.1.1
Antecedentes 31
2.2.1.2
Primeira fase do SNCR 33
2.2.1.3
Segunda fase do SNCR 38
2.2.1.4
Terceira fase do SNCR 44
2.2.1.5
A concentração espacial e setorial de recursos no SNCR 46
2.2.2. O sistema nacional de crédito rural e seus instrumentos de
financiamento
49
3 O PAPEL DO PROGRAMA NACIONAL DE FORTALECIMENTO
DA AGRICULTURA FAMILIAR – PRONAF
61
3.1. A AGRICULTURA FAMILIAR 61
3.1.1 Características da agricultura familiar 64
3.2 O PROGRAMA NACIONAL DE FORTALECIMENTO DA
AGRICULTURA FAMILIAR – PRONAF
72
3.2.1 Histórico e características 72
3.2.2.
Análise da liberação dos recursos do Pronaf
85
3.3. PRONAF B – UMA BREVE ANÁLISE DO MICROCRÉDITO DO
PRONAF
90
4 A INADIMPLÊNCIA NO MICROCRÉDITO DO PRONAF: O CASO
DE BARRA-BA
97
4.1 REFLEXÕES SOBRE A INADIMPLÊNCIA DO Pronaf B 97
4.1.1 Perfil da inadimplência ao Pronaf B na Bahia 97
4.1.2
Fatores associados à inadimplência ao Pronaf
113
4.2 A INADIMPLÊNCIA DO PRONAF B: O CASO DO MUNICÍPIO DE
BARRA
125
4.2.1 Caracterização do município de Barra 125
4.2.2 O caso do município de Barra 130
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
152
REFERÊNCIAS 155
APÊNDICES 164
ANEXOS 169
11
1 INTRODUÇÃO
Nos últimos anos, constata-se o maior reconhecimento da importância e do papel da
agricultura familiar no desenvolvimento socioeconômico brasileiro, sendo impulsionado
particularmente pelo debate em torno de questões como inclusão social, segurança alimentar,
geração de emprego e renda, desenvolvimento local, preservação ambiental, entre outras. No
caso da Bahia, essa importância é magnificada em virtude do Estado abrigar
aproximadamente 34% de sua população vivendo em áreas rurais, onde predominam formas
de produção tipicamente familiar.
A agricultura familiar brasileira é extremamente diversificada e engloba tanto famílias que
vivem e exploram minifúndios em condições de extrema pobreza quanto produtores inseridos
na agricultura dita moderna. Esta heterogeneidade é fruto da própria formação dos grupos ao
longo da história, de heranças culturais variadas, da experiência profissional e de vida
particulares. Assim como o acesso e disponibilidade diferenciados de um conjunto de fatores
produtivos. Além disto, a reprodução social é determinada pelas distintas paisagens, com
recursos naturais diversos, nas quais os grupos ou comunidades estão inseridos e que
influenciam diretamente no seu modo-de-vida (BUANAIN et al, 2006).
De acordo com Censo Agropecuário de 2006, foram identificados 4.367.902 estabelecimentos
de agricultores familiares, o que representa 84,4% dos estabelecimentos brasileiros. Este
contingente de agricultores familiares ocupa uma área de 80,25 milhões de hectares, ou seja,
24,3% da área ocupada pelos estabelecimentos agropecuários brasileiros. Tais resultados
mostram uma estrutura agrária concentrada no País, uma vez que, os estabelecimentos não
familiares, apesar de representarem 15,6% do total dos estabelecimentos, ocupavam 75,7% da
área ocupada. Neste contexto, tem-se que a área média dos estabelecimentos familiares era de
18,37 ha, e a dos não familiares, de 309,18 ha.
A Bahia é o estado com o maior número de estabelecimentos agropecuários de base familiar,
665.831, ou 15,2% do total, alocados numa área de 9.955.563 hectares, 34% da área total do
Estado. O setor não familiar, por sua vez, mesmo ocupando 66% da área total, detém apenas
95.697 estabelecimentos ou 13%.
12
Dentre as principais características e particularidades da agricultura familiar baiana, pode-se
destacar, além do elevado grau de minifundização, reduzido nível de instrução, pouca
qualificação profissional, sujeição a condições edafoclimáticas hostis com reduzido acesso aos
recursos hídricos, dificuldade na agregação de valor à produção, precariedade na
disponibilidade de insumos, baixo acesso à assistência técnica e dificuldade de acesso ao
crédito
Atualmente, o acesso dos agricultores familiares aos recursos creditícios vem sendo colocado
como uma das variáveis mais importantes para sobrevivência e desenvolvimento da
agricultura familiar baiana, na medida em que permite ganhos de renda e crescimento e
melhoria nas condições de vida. O principal programa de concessão de crédito rural no Brasil
e na Bahia é o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) que
direciona os recursos de acordo com os diferentes enquadramentos do segmento.
Apesar de se constituir como o Estado com o maior número de estabelecimentos familiares, a
participação baiana na distribuição dos recursos do Pronaf é baixa, já que somente as regiões
Sul e Sudeste concentram cerca de 75% do crédito recebido. Além do baixo acesso, uma das
principais dificuldades no que se refere ao Pronaf na Bahia é o significativo inadimplemento,
principalmente, no âmbito do PRONAF B.
A inadimplência ao PRONAF B na Bahia parece ocorrer de forma generalizada em 19
municípios, haja vista que, nestes casos mais de 80% dos contratos realizados não foram
pagos. Entender quais são os fatores que estão associados a este elevado inadimplemento no
estado da Bahia é essencial para que a principal política pública brasileira para a agricultura
familiar, o PRONAF, realmente alcance seus objetivos. Esta deve se adequar à realidade dos
agricultores familiares, contribuindo para a melhoria de suas condições de vida, sem gerar
distorções, como no caso do inadimplemento generalizado.
A hipótese levantada é que os fatores estão associados à inadimplência ao PRONAF B no
município de Barra são:
• Assistência técnica insuficiente e inadequada;
• Frustrações de safras devido às estiagens;
13
• Dificuldade do acesso aos meios de produção, principalmente no que tange ao acesso a
terra dada a alta concentração fundiária e elevada minifundização;
• Metodologia de empréstimo inadequada;
• Falta de integração aos mercados, de estrutura de comercialização e de agregação de
valor;
• Baixo nível de capacitação técnica e empresabilidade dos agricultores familiares aliado
ao reduzido grau de instrução.
• Desvio de finalidade do crédito para atividades não-produtivas;
Neste estudo tomou-se o município de Barra para a realização da investigação desta hipótese.
A opção por Barra levou em conta que este é um dos municípios com maior taxa de
inadimplência tanto ao PRONAF Crédito como um todo (81%
1
) quanto ao PRONAF B
(83%
2
). Além disto, dentre os municípios com elevado inadimplemento, Barra possui o maior
número de contratos do Pronaf B. Some-se a peculiaridade deste município possuir 12.448
agricultores familiares distribuídos em três biomas, brejos, caatinga, ribeirinhos, o que implica
em distintas práticas produtivas e estratégias de sobrevivência.
O trabalho subdividiu-se em cinco capítulos, sendo o primeiro referente a esta introdução. O
segundo capítulo tratou do crédito enquanto um dos mais importantes instrumentos das
Políticas Públicas para o meio rural. Para tanto, fez-se inicialmente uma discussão teórica de
Políticas Públicas, com a revisão da literatura, bem como a apresentação dos principais
modelos analíticos da disciplina, quais sejam: Modelo do Ciclo da Política Pública e o Modelo
Policy Arena. Abordou-se, de forma breve, as heranças das Políticas Públicas no Brasil,
enfatizando o papel da chamada Modernização Conservadora no que tange a atual
configuração socioeconômica do campo. Analisou-se a evolução do crédito rural no Brasil,
dividindo-o em três fases: a primeira abrangendo o intervalo de 1965 a 1985, a segunda
contemplando os anos entre 1986 e 1996 e a terceira com acontecimentos entre 1997 e anos
2000. A concentração espacial e setorial de recursos no seio do Sistema Nacional de Crédito
Rural (SNCR) também foi objeto desta seção. E, por fim, fez-se a apresentação do SNCR e de
seus instrumentos de financiamento.
1
Posição em maio de 2009.
2
Posição em maio de 2009.
14
No terceiro capítulo discutiu-se o PRONAF. Sendo composto três seções: na primeira
descreveram-se as características da agricultura familiar por meio dos dados do Censo
Agropecuário 2006. A segunda trouxe o histórico e a caracterização do Pronaf, bem como
análises quanto a liberações dos recursos. Na última seção, fez-se uma breve discussão sobre
o microcrédito do Pronaf (Pronaf B).
O quarto capítulo teve como objetivo analisar os fatores associados à inadimplência ao Pronaf
B no município de Barra, estado da Bahia. Para tanto, foi dividido em duas partes: fez-se,
primeiramente, uma discussão sobre a inadimplência ao PRONAF B no estado da Bahia, onde
foram apresentados o perfil desta inadimplência e seus possíveis fatores associados. E,
posteriormente, apresentou-se o estudo de caso, no qual os resultados da pesquisa de campo
realizada no município de Barra foram analisados.
15
2 POLÍTICAS PÚBLICAS PARA O MEIO RURAL: ANÁLISE DA EVOLUÇÃO E
FUNCIONAMENTO DO CRÉDITO RURAL NO BRASIL
Este capítulo trata do crédito enquanto um dos mais importantes instrumentos das Políticas
Públicas para o meio rural. Para tanto, faz-se inicialmente uma discussão teórica de Políticas
Públicas, bem como a apresentação dos principais modelos analíticos da disciplina, quais
sejam: Modelo do Ciclo da Política Pública e o Modelo Policy Arena. Aborda-se, ainda que
de forma breve, as heranças das Políticas Públicas no Brasil, enfatizando o papel da chamada
Modernização Conservadora no que tange a atual configuração socioeconômica do campo.
Na segunda parte analisa-se a evolução do crédito rural no Brasil, dividindo-o em três fases: a
primeira abrangendo o intervalo de 1965 a 1985, a segunda contemplando os anos entre 1986
e 1996 e a terceira com acontecimentos entre 1997 e anos 2000. A concentração espacial e
setorial de recursos no seio do SNCR também é objeto desta seção.
Enquanto que a terceira parte traz a apresentação do SNCR e de seus instrumentos de
financiamento.
2.1 POLÍTICAS PÚBLICAS: UMA DISCUSSÃO TEÓRICA
2.1.1 Revisão da literatura e principais modelos analíticos
Segundo Souza (2006), o entendimento de política pública como área de conhecimento e
disciplina acadêmica se deu nos EUA, rompendo a tradição européia de estudos e pesquisas
nessa área, que se concentravam mais na análise sobre o Estado e suas instituições do que na
produção dos governos. Neste País, a área surge na universidade sem estabelecer relações com
as bases teóricas sobre o papel do Estado, passando para a ênfase nos estudos sobre a ação dos
governos. Já na Europa, a política pública é advinda de desdobramentos dos trabalhos
baseados em teorias explicativas sobre o papel do Estado e do governo, que é produtor, por
excelência, de políticas públicas.
16
Na área do governo propriamente dito, a introdução da política pública como ferramenta das
decisões do governo é produto da Guerra Fria e da valorização da tecnocracia como forma de
enfrentar suas conseqüências. A proposta de aplicação de métodos científicos às formulações
e às decisões do governo sobre problemas públicos se expande para as áreas da produção
governamental, inclusive para a política social (SOUZA, 2006).
Para Flexor e Leite (2007), houve, a partir dos anos 1960, um crescente interesse pelo estudo
das políticas públicas. Com o crescimento do Estado de Bem Estar ou desenvolvimentista
existia a necessidade de explorar os mecanismos de interações entre a economia, a sociedade
e o Estado que são frutos dos determinantes das políticas públicas.
De acordo com Souza (2006), não existe uma única, nem melhor, definição sobre o que seja
política pública. Para a autora, as definições de políticas públicas, geralmente, trazem uma
visão holística, uma perspectiva de que o todo é mais importante do que a soma das partes e
que indivíduos, instituições, interações, ideologia e interesses contam, mesmo que existam
diferenças sobre a importância relativa destes fatores. Enquanto que para Flexor e Leite
(2007), as políticas públicas são o resultado de um processo político que busca alinhar as
preferências dos agentes com os interesses das organizações e instituições por ele
representados.
Do ponto de vista teórico-conceitual, a política pública, em geral, é um campo
multidisciplinar, e seu foco está nas explicações sobre a natureza do tema e seus processos.
Elas repercutem na economia e nas sociedades, por este motivo qualquer teoria da política
pública deve esclarecer as inter-relações entre Estado, política, economia e sociedade. Assim,
uma teoria geral da política pública implica a busca de sintetizar teorias construídas no campo
da sociologia, da ciência política e da economia (SOUZA, 2006; FLEXOR; LEITE, 2007).
A análise das formas de abordagens das políticas públicas que consigam compreender suas
diversas dimensões e diferenciações, de modo que se permita contextualizar os distintos e
heterogêneos programas, bem como verificar sua capacidade de inserção e efetividade social,
complementações e superposições entre estruturas governamentais, etc. É preciso deixar claro
que o termo políticas públicas não refere-se necessariamente às políticas do Estado, mas pode
incluir outras ações igualmente públicas originárias de instituições não-governamentais,
movimentos, entre outros (FLEXOR; LEITE, 2007).
17
Frey (2000) afirma que a literatura sobre análise da política pública diferencia três dimensões
da política que são entrelaçadas e se influenciam mutuamente. Desta forma, tem-se adotado
na ciência política o emprego dos conceitos em inglês de polity – para denominar as
instituições políticas –, politics – para os processos políticos – e policy – para os conteúdos da
política:
• A dimensão institucional polity se refere à ordem do sistema político, delineada pelo
sistema jurídico, e à estrutura institucional do sistema político-administrativo;
• A dimensão processual politics tem-se em vista o processo político, freqüentemente de
caráter conflituoso;
• A dimensão material policy refere-se aos conteúdos concretos, isto é, à configuração
dos programas políticos, aos problemas técnicos e ao conteúdo material das decisões
políticas.
Souza (2006), ao realizar revisão de literatura sobre a área de políticas públicas, considera
como grandes fundadores e pensadores Harold Laswell, Herbert Simon, C. Lindblom e D.
Easton.
Em 1936, Laswell introduz a expressão policy analysis (análise de política pública) como
forma de conciliar conhecimento científico/acadêmico com a produção empírica dos governos
e também como forma de estabelecer o diálogo entre cientistas sociais, grupos de interesse e
governo (SOUZA, 2006; FLEXOR; LEITE, 2007; FREY, 2000).
Com o objetivo de definir o que é política pública e suas funções, Simon introduziu, em 1957,
a noção de policy makers (elaboradores de políticas). Para o autor, a racionalidade dos
elaboradores de políticas públicas é sempre limitada por problemas tais como: informação
incompleta ou imperfeita, tempo para a tomada de decisão, auto-interesse dos decisores, etc.
Entretanto, a limitação da racionalidade poderia ser minimizada pelo conhecimento racional
(SOUZA, 2006; FLEXOR; LEITE, 2007; FREY, 2000).
Ao questionar a ênfase no racionalismo de Laswell e Simon, Lindblom, em 1959, propôs a
incorporação de outras variáveis à formulação e à análise de políticas públicas, tais como as
relações de poder e a integração entre as diferentes fases do processo decisório. Segundo
18
Lindblom, a política pública não surge automaticamente de um processo decisório
imediatamente à sua implementação, mas faz parte de um ciclo da política (polyce cicle)
(SOUZA, 2006; FLEXOR; LEITE, 2007).
Em 1965, Easton definiu a política pública como um sistema integrado de relações entre o
processo de formulação, resultados e o ambiente de aplicação. Segundo Easton, políticas
públicas recebem inputs dos partidos, da mídia e dos grupos de interesse, que influenciam
seus resultados e efeitos. Isto é, todos os indivíduos ligados ou agentes de seu financiamento
influenciam em seus resultados e efeitos (SOUZA, 2006; FLEXOR; LEITE, 2007; FREY,
2000).
À luz desses pensadores, outros cientistas buscaram novos entendimentos sobre políticas
públicas. Em 1980, Laurence Lynnn define política pública como um conjunto de ações
empregadas pelos governos na busca de soluções específicas. Posteriormente, em 1984,
Thomas Dye conceitua política pública como o que o governo escolhe fazer ou não fazer.
Enquanto que Peteres, em 1986, apresenta uma nova concepção ao defini-la como a união das
atividades dos governos, diretas, indiretas ou por delegação, que influenciam na vida dos
cidadãos. Já nos anos 1990, Mead a define como um campo dentro do estudo da ciência
política que absorve e analisa ação dos governos à luz de grandes questões públicas (SOUZA,
2006).
Em razão da complexidade e multidisciplinaridade da disciplina, os estudiosos das políticas
públicas têm contribuído ao elaborar modelos e/ou referenciais analíticos provocando grandes
avanços teóricos e empíricos. Dentre os principais modelos de formulação e análise de
políticas públicas, destacam-se o Modelo do Ciclo da Política Pública e o Modelo Policy
Arena, optou-se por estes já que melhor se adequam ao caso do PRONAF. São outros
exemplos de modelos de formulação e análise das políticas públicas: o Incrementalismo, o
modelo “Garbage Can”, o modelo do tipo de política pública, o modelo Coalizão de Defesa,
o modelo do Equilíbrio interrompido e o modelo das Arenas Sociais
3
.
3
Para maiores detalhes sobre diversos modelos analíticos ver Souza (2006), Frey (2000) e Flexor e Leite (2007).
Além disso, Vários sites disponibilizam estudos empíricos sobre políticas públicas, com destaque para http://
www.policylibrary.com.
19
-O ciclo da política pública
Este modelo vê a política pública como um ciclo, formado por vários estágios e constituindo
um processo dinâmico e de aprendizado. O ciclo da política pública é constituído dos
seguintes estágios: definição de agenda, identificação de alternativas, avaliação das opções,
seleção das opções, implementação e avaliação das políticas públicas.
Conforme Frey (2000), ao subdividir o agir público em fases parciais do processo político-
administrativo de resolução de problemas, o modelo de ciclo de políticas públicas acaba se
revelando um modelo heurístico bastante interessante para a análise da vida de uma política
pública. As várias fases correspondem a uma seqüência de elementos do processo político-
administrativo e podem ser investigadas no que diz respeito às constelações de poder, às redes
políticas e sociais e às práticas político-administrativas que se encontram tipicamente em cada
fase.
A produção de políticas inicia-se com a identificação de um problema e a construção de uma
agenda. Nesse sentido, a tomada de decisão não representa o ponto de partida das políticas
públicas, mas sim é precedida de ações e processos que constroem o campo e o tema dessa
política. Assim, a agenda é constituída por problemas percebidos e enfrentados por um ator
social envolvido com a política pública e, assim, essa agenda costuma ser a materialização de
um projeto político. Cabe indicar que no processo de construção da agenda o grau de
consenso ou conflito representa um parâmetro decisivo: num extremo, tem-se situações
rotineiras; num outro, a controvérsia destaca-se como característica básica. No entanto, nem
todos os problemas podem facilmente ser inscritos numa agenda. (FLEXOR; LEITE, 2007).
Frey (2000) afirma que é somente na fase da construção da agenda que se decide se um tema
efetivamente vem sendo inserido na pauta política atual ou se deve ser excluído ou adiado
para uma data posterior, e isso não obstante a sua relevância de ação. Para poder tomar essa
decisão, é preciso pelo menos uma avaliação preliminar sobre custos e benefícios das várias
opções disponíveis de ação, assim como uma avaliação das chances do tema ou projeto de se
impor na arena política. Isso não exige necessariamente uma tematização pública os projetos,
mas pelo menos é conveniente envolvimento dos relevantes atores políticos.
20
Para Cavalcanti (2007), o jogo de interesses entre os diversos atores sociais envolvidos no
processo decisório origina três tipos de agenda:
i. A agenda pública, constitucional, sistêmica ou não-governamental que abrange
determinados problemas que preocupam alguns atores sociais, mas que não
merecem, de imediato, a atenção do governo.
ii. A agenda governamental, institucional ou formal que é configurada por problemas
que interessam ao governo, às suas plataformas políticas e que acabam por
demandar ações imediatas.
iii. Agenda decisória, política ou de decisão que inclui assuntos que estão fora dos
interesses estatais, isto é, aqueles sobre os quais se irá deliberar, ainda, sobre a
necessidade ou não de merecimento de atenção.
De acordo com Souza (2006), essa abordagem enfatiza sobremodo a definição da agenda e do
por que algumas questões entram na agenda política, enquanto outras são ignoradas. Algumas
vertentes do ciclo da política pública focalizam mais os participantes do processo decisório, e
outras, o processo de formulação da política pública.
Após a definição da agenda política, persegue-se a identificação de alternativas ou
possibilidades de ação. A prática racional na formulação prevê a utilização do conhecimento
prévio sobre as necessidades que dependem da formulação e das alternativas que serão
propostas para solucioná-las.
Para Lindblom citado por Flexor e Leite (2007), a formulação de soluções e a tomada de
decisões representam uma fase crucial da produção de políticas públicas A tomada de decisão
pode resultar de um cálculo orientado para escolher a melhor solução e, nesse sentido,
depende da racionalidade dos gestores ou das informações que eles conseguem processar.
Entretanto, como apontaram March e Simon citados por Flexor e Leite (2007) em função de
restrições de tempo, de recursos financeiros e de acesso a informação, a decisão pode traduzir
a escolha de uma solução satisfatória. Assim, a decisão reflete a capacidade dos policy makers
de entender o problema ambíguo e de tratar as informações pertinentes. O processo decisório,
portanto, depende tanto de fatores estruturais e situacionais como de elementos cognitivos e
da personalidade e estratégia dos gestores.
21
Segundo Flexor e Leite (2007), de maneira geral, duas atividades podem ser destacadas nessa
fase: 1) a formulação é a transformação de um problema em solução ou em alternativas e é
preciso levar em conta os modos de ações e intervenções e as estratégias que as sustentam
(estudos técnicos, conflitos, previsão, coordenação, construção de coalizões, propaganda,
persuasão, etc.); 2) o trabalho de legitimação que consiste em conformar uma solução com
critérios ou regras, inscrevendo a solução num quadro normativo particular.
A implementação é a fase na qual as decisões acomodam-se à realidade, ajustam-se ao campo
de aplicação e se inserem nas rotinas dos agentes que promovem a política. Assim, esta
implementação consiste em aplicar um programa de ação a um problema. Com isto, podem
ocorrer perturbações e modificações entre os objetivos perseguidos e as ações efetivas. É
nesta fase que o papel dos gestores e o desenho institucional da política se tornam críticos. O
interesse da nessa fase se refere, particularmente, ao fato de que, muitas vezes, os resultados e
impactos reais de certas políticas não correspondem aos impactos projetados na fase da sua
formulação (FLEXOR; LEITE, 2007; FREY, 2000).
Na fase da avaliação de políticas e da correção de ação observam-se os programas já
implantados no tocante a seus impactos efetivos. Trata-se de indagar os déficits de impacto e
os efeitos colaterais indesejados para poder deduzir conseqüências para ações e programas
futuros. A avaliação ou controle de impacto pode, no caso de os objetivos do programa terem
sido alcançados, levar ou à suspensão ou ao fim do ciclo político, ou, caso contrário, à
iniciação de um novo ciclo, ou seja, a uma nova fase de percepção e definição e à elaboração
de um novo programa político ou à modificação do programa anterior. Com isso, a fase da
avaliação é imprescindível para o desenvolvimento e a adaptação contínua das formas e
instrumentos de ação pública (PRITTWITZ apud FLEXOR; LEITE, 2007).
- O modelo policy arena
Segundo Frey (2000), a concepção da Policy Arena foi originalmente introduzida no debate
científico por Lowi em 1972. Nesta abordagem, parte-se do pressuposto de que as reações e
expectativas das pessoas afetadas por medidas política têm um efeito antecipativo para o
processo político de decisão e de implementação. Os custos e ganhos que as pessoas esperam
de tais medidas tornam-se decisivos para a configuração do processo político.
22
Desta forma, o referido modelo está associado aos processos de conflito e de consenso dentro
das diversas áreas de política, as quais podem ser distinguidas de acordo com seu caráter
distributivo, redistributivo, regulatório ou constitutivo. Tais formas de política podem ser
caracterizadas em relação à forma e aos efeitos dos meios de implementação aplicados, aos
conteúdos das políticas e, finalmente, no que tange ao modo da resolução de conflitos
políticos:
• As políticas distributivas são caracterizadas por um baixo grau de conflito dos
processos políticos, visto que políticas de caráter distributivo só parecem distribuir
vantagens e não acarretam custos pelo menos diretamente percebíveis para outros
grupos. São caracterizadas por consenso e indiferença amigável. Em geral, políticas
distributivas beneficiam um grande número de destinatários, todavia em escala
relativamente pequena; potenciais opositores costumam ser incluídos na distribuição
de serviços e benefícios (WINDHOFF-HÉRITIER apud FREY, 2000).
• As políticas redistributivas, ao contrário, são orientadas para o conflito. O objetivo é o
deslocamento consciente de recursos financeiros, direitos ou outros valores entre
camadas sociais e grupos da sociedade. O processo político que visa a uma
redistribuição costuma ser polarizado e repleto de conflitos. Apesar da mediação
governamental, há uma forte possibilidade de conflito entre diferentes agentes, sejam
eles “ganhadores” ou “perdedores” . Ou seja, no caso das políticas redistributivistas o
Estado, através dos instrumentos de política, estaria distribuindo de uma outra forma
algo que já possuía uma distribuição prévia (WINDHOFF-HÉRITIER apud FREY,
2000; FLEXOR; LEITE, 2007).
• As políticas regulatórias estão associadas a ordens e proibições, decretos e portarias.
Os efeitos referentes aos custos e benefícios dependem da configuração concreta das
políticas. Os custos e benefícios podem ser distribuídos de forma igual e equilibrada
entre os grupos e setores da sociedade, do mesmo modo como as políticas também
podem atender a interesses particulares e restritos. Os processos de conflito, de
consenso e de coalizão podem se modificar conforme a configuração (WINDHOFF-
HÉRITIER apud FREY, 2000).
23
• Políticas constitutivas são as que determinam as regras do jogo e com isso a estrutura
dos processos e conflitos políticos, isto é, as condições gerais sob as quais vêm sendo
negociadas as políticas distributivas, redistributivas e regulatórias (LOWI, 1972 apud
FREY, 2000)
POLÍTICAS
Distributivas Regulatórias Redistributivas Institucionais
Crédito Rural
Programa
Equivalência-Produto
Preços Mínimos
Direitos
Compensatórios
Tributação
Comércio Exterior
Reforma Agrária
Transferência de
Renda
Conselhos
Municipais e
Estaduais de
Desenvolvimento
Rural e CONDRAF
Estrutura
Administrativa dos
Ministérios e
Secretarias do
Governo Estadual
Figura 2.1 – Áreas de política pública
Fonte: Adaptado de LAMOUNIER apud FLEXOR; LEITE, 2007
A figura 2.1 traz exemplos de políticas públicas que se encaixam nas quatro formas definidas
pelo modelo Policy Arena. As políticas de reforma agrária e de transferência de renda são,
claramente, políticas redistributivas, haja vista que tentam atenuar o problema da
concentração de renda e da posse da terra no País. Enquanto que o Crédito rural, principal tipo
de política pública agrícola, é considerado como uma política distributiva.
Flexor e Leite (2007) propõe outro tipo de diferenciação para a análise das políticas (policies)
em diversos contextos institucionais (polity) e arranjos políticos (politics). Esta desagregaria
as mesmas entre as políticas de abrangência macro (econômica, política, global), de atuação
regional e de perfil setorial.
No primeiro caso enquandram-se as políticas monetária, fiscal, cambial, salarial, etc. No
segundo estão os programas de desenvolvimento regional, as políticas de incentivos fiscais,
entre outras. Enquanto que na terceira categoria tem-se as políticas agrícolas (como o crédito
rural, por exemplo), agrárias (como a reforma agrária), diferenciadas (isto é, políticas setorias
24
que operam com condições específicas que atendam às características do seu público-alvo,
como é o caso dos programas de crédito para a agricultura familiar ou de assistência técnica
específica para um grupo de produtores rurais) e ambientais (como são as políticas de
preservação dos recursos naturais, entre outras) (FLEXOR; LEITE, 2007).
Ainda, sob o ponto de vista teórico, Souza (2006) reconhece a contribuição ao debate sobre
políticas públicas de premissas advindas de outros campos teóricos, em especial do neo-
institucionalismo, que enfatiza a importância crucial das instituições/regras para a decisão,
formulação e implementação de políticas públicas. Para a autora, a contribuição do neo-
institucionalismo é importante na medida em que “a luta pelo poder e por recursos entre
grupos sociais é o cerne da formulação de políticas públicas”. Esta luta é mediada por
instituições políticas e econômicas que levam as políticas públicas para certa direção e
privilegiam alguns grupos em detrimento de outros, embora as instituições sozinhas não
façam todos os papéis - há também interesses, como nos diz a teoria da escolha racional
(SOUZA, 2006, p.11).
2.1.2 As heranças das Políticas Públicas no Brasil: um breve relato
Segundo Araújo (2003, p.1), “o Estado brasileiro é, tradicionalmente, centralizador”. A
tradição de assumir muito mais o objetivo do crescimento econômico e muito menos a
proteção social ao conjunto da sociedade, isto é, a pouca ênfase no bem-estar fez com que o
Estado adquirisse uma postura de fazedor e não de regulador. Para a autora, o Brasil não tem a
tradição de Estado regulador, mas de Estado executor, protetor:
(...) não temos tradição de Estado que regule, que negocie com a sociedade
os espaços políticos, o que só hoje estamos aprendendo a fazer. O Estado
regulador requer o diálogo entre governo e sociedade civil, e nós não temos
tradição de fazer isso. O Estado centralizador, em muitos momentos da nossa
vida recente, junta-se ao autoritário: tivemos uma longa ditadura no período
Vargas e, depois, uma longa ditadura nos governos militares pós-64. Então,
o viés autoritário é muito forte nas políticas públicas do país. (ARAÚJO,
2003, p. 2).
Este perfil autoritário e conservador do governo aparece na maneira como tradicionalmente
são pensadas e implementadas as políticas públicas de cunho social. Isto porque quando se
25
tem uma política centralizada, o tratamento tende a ser homogeneizado e a centralização faz
com que as propostas venham “de cima para baixo”, o que é uma tradição das políticas sociais
no País. Desta forma, não se considera a heterogeneidade e complexidade do Brasil e suas
regiões, além da dificuldade de promover a participação da sociedade (ARAÚJO, 2003).
De acordo com Araújo (2003), o que caracterizava o Estado brasileiro no período de 1920-
1980 era seu caráter desenvolvimentista, conservador, centralizador e autoritário. Não era um
Estado de Bem-Estar Social. “O Estado era o promotor do desenvolvimento e não o
transformador das relações da sociedade”. Para a autora, é um Estado conservador que logrou
promover transformações significativas sem a correspondente sem alteração da estrutura de
propriedade e de concentração de renda (ARAÚJO, 2003, p.3).
Tais transformações podem ser observadas ao se verificar que nos anos 1920, o Brasil era um
país rural, no qual 70% da população vivia na área rural, com a economia pautada no setor
agrícola. Já nos anos 1980, tem-se 70% da população alocada nos centros urbanos, enquanto
que apenas 30% na zona rural. Além disso, através da vigorosa política industrial
empreendida nas décadas anteriores, o País alcançou o oitavo PIB industrial do mundo.
Assim, em apenas cinqüenta anos, o Brasil torna-se uma potencia industrial média com a
maior parcela de sua população morando nas grandes cidades.
A grande ambição do Estado brasileiro durante tais anos era de consolidar o processo de
industrialização. Para se tornar uma potência intermediária no cenário mundial era necessário
optar pela industrialização, haja vista que, enquanto muitos países da Europa já passavam pela
segunda fase pela Revolução Industrial, o Brasil ainda era uma país eminentemente agrário. O
Estado desempenhava a função de promover acumulação privada na esfera produtiva e o
essencial das políticas públicas estava voltado para promover o crescimento econômico,
acelerando o processo de industrialização sem a transformação das relações de propriedade na
sociedade brasileira.
No que tange aos investimentos no setor industrial, Araújo (2003, p.9) afirma que:
Mas, vejamos ainda: que tipo de ação praticou o Estado? O Estado brasileiro
fez tudo para promover o projeto industrial: financiou, protegeu, criou
alíquotas, produziu insumos básicos. As estatais, que estão sendo
privatizadas agora, produziam insumos básicos. Nas atividades mais
26
pesadas, de investimento mais pesado, com taxa de retorno mais lento,
houve participação do setor estatal produtivo. A produção de aço, a
mineração, a produção de petróleo e de energia, têm a mesma natureza: são
insumo básico. O Estado investiu em projetos grandes, onerosos, com taxas
de retorno mais lentas, para possibilitar que o setor produtivo privado ficasse
com o mais leve e rapidamente rentável. O que se fez de rodovias, de portos,
de instalações de telecomunicações nesse país, nos últimos anos, é
inimaginável. E quem foi responsável por todas essas realizações? o Estado
brasileiro. Agora, parte dessa estrutura está sendo desmontada, com as
privatizações.
Segundo Delgado (2001), a política macroeconômica, composta basicamente pela
combinação das políticas fiscal, monetária, comercial e cambial, e a política setorial são os
dois tipos de política econômica que o Estado utiliza para intervir na agricultura. A política
setorial subdivide-se em três modalidades principais: a agrícola, a agrária e a política
diferenciada de desenvolvimento rural:
a política agrícola condiciona e regulariza as relações de preços de produtos
e de fatores (terra/recursos naturais, mão-de-obra, meios técnicos e
financeiros de produção etc.), as condições de comercialização e de
financiamento, os incentivos e subsídios fiscais concedidos, o padrão
tecnológico adotado, influencia decisivamente o próprio grau de integração
intersetorial (com a indústria e o setor de serviços, por exemplo) e de
internacionalização da agricultura. Por sua vez, apolítica agrária, tem como
objetivo tradicional intervir na estrutura da propriedade e da posse da terra
prevalecente no meio rural, através de sua transformação ou regularização
nas regiões onde aterra já foi historicamente apropriada privadamente
(política de reforma agrária) e de sua influênciano processo de ocupação de
novas terras consideradas – pelas agências estatais ou pelos atoresprivados –
como de fronteira agrícola (política de colonização). As políticas ou
programasdiferenciados de desenvolvimento são usualmente dirigidos a
segmentos empobrecidos docampesinato, não integrados à modernização
produtiva, e muitas vezes assumem ou assumiram,como no Brasil, um
caráter de políticas de desenvolvimento regional. (DELGADO, 2001, p.55).
Com o intuito de implementar a política agrícola e articular os interesses rurais e urbano
industriais, em torno do projeto de desenvolvimento de cunho modernizador, o principal
veículo utilizado pelo Estado foi a política de crédito rural. O SNCR, instituído em 1965,
através da Lei 4.829, de 05/11/1965, e regulamentado pelo Decreto 58.380, de 10/05/1966,
tinha como propósito compartilhar a tarefa de financiar a agricultura entre instituições
financeiras públicas e privadas (SOUZA; CAUME, 2008).
Com isto, o Estado acabou tornando-se o principal agente promotor da modernização agrícola
ao mesmo tempo em que, consolidou um padrão de desenvolvimento calcado na agricultura
27
patronal, por meio da modernização tecnológica do processo produtivo vis a vis à existência
de um grande contingente de pequenos agricultores (des)qualificados como ineficientes do
ponto de vista produtivo e, portanto, considerados desmerecedores de qualquer tipo de
proteção e/ou incentivo. O problema do Brasil era incrementar e diversificar a produção e a
produtividade agrícola como forma de atender às demandas das necessidades criadas pelo
mercado interno: a industrialização e a urbanização. Apenas grandes e médios agricultores,
nesse ideário, estariam aptos a dar contribuição (LEITE, 2001; SOUZA; CAUME, 2008).
Delgado (1985) uma síntese elabora do processo de modernização do setor agrícola brasileiro,
entre os anos 1950 e 1960, com o objetivo de mostrar o papel do SNCR na ‘modernização
conservadora’.
1) No início dos anos 1950, havia começado as mudanças na base técnica, com a introdução
de tratores e adubos sintéticos a base de NPK. A implantação da primeira indústria de tratores
– no final dos anos 1950 – é o marco inicial da implantação dos setores industriais de bens de
produção e de insumos básicos, com consumo financiado pelo Estado.
2) O final dos anos 1960 é considerado o marco de constituição do Complexo Agroindustrial
(CAI), tendo no SNCR a fonte de financiamento apropriada para a introdução maciça das
transformações de base técnica da agricultura. Com o surgimento do CAI
4
, a reprodução do
capital no setor agrícola torna-se crescentemente integrada em termos de relações
interindustriais a montante (meios de produção para a agricultura) e a jusante (beneficiamento
dos produtos agrícolas).
O autor afirma, ainda, que o processo de fusão ou integração de capitais intersetoriais é
distinto da integração técnica agricultura-indústria, embora se realize com o suporte dela e sob
o comando do grande capital (constituição e desenvolvimento do capital financeiro na
agricultura). Os capitais integrados em Sociedades Anônimas, condomínios,
multicooperativas, etc. receberam o apoio do Estado para a captura de margens diferenciais de
lucro e ganhos de fundador (títulos da terra valorizados como títulos comuns).
4
Caracteriza-se pela implantação de um setor industrial de bens de produção para a agricultura e pelo
surgimento e modernização de um mercado de produtos industrializados de origem agropecuária, o que levou à
formação de um sistema de agroindústrias (para o mercado interno e externo).
28
De acordo com Delgado (1985) e Martine (1991), a ‘modernização conservadora’ teve como
principais aspectos: a consolidação do parque industrial; a fase ascendente do ciclo
econômico conhecido como ‘milagre econômico’; a crescente urbanização e ampliação dos
empregos não-agrícolas que, juntamente com a exportação, levam ao aumento da demanda
por produtos agrícolas; o aumento da mercantilização geral das relações econômicas do setor
rural; a internacionalização do pacote tecnológico da Revolução Verde
5
, sendo que mudança
da base técnica da agricultura é iniciada com certo vigor, integrada ao denominado CAI; a
melhoria dos preços internacionais para produtos agrícolas; e outros incentivos à produção
agrícola.
O modelo de desenvolvimento agrícola brasileiro que tinha como objetivo modernizar a
agricultura através da transformação de sua base técnica com vistas ao aumento da
produtividade esteve atrelado à orientação econômica de um processo de industrialização, o
qual se consolidou nos anos 1950 com a internalização do setor industrial de bens de capital.
Com a introdução de máquinas e de elementos químicos na agricultura, de mudanças de
ferramentas e de culturas e o uso de novas variedades, houve a transformação da agricultura
de bases rudimentares numa agricultura moderna e intensiva. (KAGEYAMA, 1990; SOUZA;
CAUME, 2008).
A partir da década de 1960, o processo de modernização entrava numa nova fase, mais
avançada, denominada “industrialização da agricultura”. Esta industrialização não é
compreendida apenas pela utilização de insumos industriais (fertilizantes, defensivos,
corretivos, sementes melhoradas, combustíveis líquidos, etc.) e máquinas industriais (tratores,
colhedeiras, implementos, equipamentos de irrigação e outros) na agricultura, mas também
pela comercialização de alimentos e matérias-primas para outros ramos industriais
(esmagadeiras, moinhos, indústria do açúcar e do álcool, papel e papelão, fumo, têxtil,
bebidas,etc.). Começava a se delinear a formação dos complexos agroindustriais e o que viria
a ser definido, mais contemporaneamente, como agronegócio (SOUZA; CAUME, 2008).
5
A Revolução Verde consiste no conjunto de inovações técnicas (adubos solúveis, melhoramento
genético,agrotóxicos, etc.) que propiciaram obter maiores índices de produtividade para algumas culturas, em
que pese a ampliação dos problemas ambientais e socioeconômicos dela decorrentes. Todavia, essa Revolução
foi implementada de forma diferenciada nos distintos países; conservadora no Brasil e reformista no Japão.
29
A agricultura passava a ser compreendida pela dinâmica conjunta da indústria para a
agricultura e da agricultura para a agroindústria. Neste sentido, constituem-se e consolidam-se
os Complexos Agroindustriais (CAIs). A agricultura deixa de ser o grande setor na economia
e integra-se em vários complexos, os quais adquirem vidas próprias que alteram as relações
intersetoriais, as relações de trabalho e contribuem para a integração de capitais
(KAGEYAMA, 1990).
Convencionou-se chamar de integração de capitais à centralização de capitais múltiplos
(agrários, industriais, comerciais, bancários e de serviços) e à sua conglomeração –
organização de holdings, cartéis, trusts e inúmeros processos de fusão e cruzamento de
grandes grupos econômicos em sociedades anônimas, condomínios, cooperativas rurais,
empresas agroindustriais e agrocomerciais integradas verticalmente –, com investimentos em
distintos mercados, cujo objetivo seria a valorização do capital do conglomerado. Todo esse
processo foi amplamente amparado pelo Estado que estimulou a expansão das indústrias por
meio de vários incentivos e assegurou-lhes mercado por meio da política de financiamento
rural (DELGADO, 1985; SOUZA; CAUME, 2008).
Guanziroli (2001, p.37) ressalta que a modernização conservadora avançou como um caudal,
erodindo barreiras, destruindo estruturas produtivas primitivas, concentrando os frutos do
processo técnico, num movimento de profunda e acelerada rejeição do contingente primitivo
de população rural. Promoveu o êxodo rural “como resultado trágico do controle do poder por
elites para as quais a terra representava uma importante reserva de valor e fonte de prestígio”
e, também, para liberar mão-de-obra para a indústria que acabara de se instalar, ampliando
mercado para seus produtos.
Para Delgado (1985), a busca constante pela inovação e pela competitividade se fez à luz da
deterioração das condições sociais de vida e trabalho dos grupos marginalizados. Enquanto
que Martine (1991) alerta que a ‘modernização conservadora’ excluiu entre 80 a 90% dos
estabelecimentos rurais. Tal exclusão se expressa na alta marginalização da massa de
população rural, quer de microprodutores expulsos dos mercados mais dinâmicos, quer dos
assalariados volantes, empregados por curtos períodos, baixa remuneração e crescente
substituição no processo de produção modernizado.
30
A dominação do grande capital no meio rural aprofundou a concentração da propriedade da
terra e da renda, dificultando a reprodução socioeconômica dos pequenos produtores
familiares e criando uma massa de desempregados e subempregados no campo. As
alternativas de sobrevivência disponíveis para os pequenos produtores familiares que não se
integraram às agroindústrias e decidiram permanecer no campo se restringiam a tentar a sorte
na fronteira agrícola ou procurar se manter na área de origem, intensificando a produção no
espaço disponível ou, ainda, buscando complementar a renda em ocupações agrícolas e não
agrícolas fora da unidade familiar (DELGADO, 2001).
As contingências desse processo excludente levaram parte dos agricultores a suprir a
crescente demanda de trabalhadores industriais gerada pelo milagre econômico, criando um
fluxo migratório às cidades conhecido como êxodo rural. Segundo Martine (1991), esse
contingente chegou a quase 30 milhões de pessoas entre 1960-1980. Esse processo se
constituiu numa alternativa à exclusão no meio rural, mas a queda no crescimento econômico
dos anos 1980 demonstrou seus limites. A redução na oferta de empregos levou muitos
migrantes para os cinturões de pobreza tornando o êxodo rural um grave problema social.
2.2 O CRÉDITO RURAL NO BRASIL
2.2.1 Evolução do crédito rural no Brasil
Ao tratar da evolução política de crédito rural no Brasil, para fins de entendimento, é
interessante utilizar a mesma dicotomia proposta por Leite (2001), que dividiu a política de
crédito rural no Brasil, a partir da criação do SNCR, em dois grandes períodos: o primeiro
abrangendo o intervalo de 1965 a 1985; e outro de 1986 a 1996. Os vinte anos iniciais da
política de crédito rural caracterizaram-se pela relativa facilidade de expansão creditícia e
condições de repasse aos beneficiários. No segundo período, dada a unificação orçamentária e
encerramento da conta movimento junto ao Banco Central do Brasil, estas facilidades se
reduziram como também foi reduzida a participação do Tesouro no financiamento do
programa. Segundo Corrêa (2004), desde a implantação do SNCR até o início dos anos 80,
este sistema se converteu no grande motor das transformações ocorridas na agricultura
31
brasileira, viabilizando a adoção do padrão tecnológico da chamada Revolução Verde, ao
contar com volumosas quantidades de crédito agrícola subsidiado aos agricultores.
Entretanto, tratar-se-á também de uma terceira fase do SNCR, iniciada no final da década de
90 e início do ano 2000. Esta fase é marcada pelo aumento dos recursos voltados ao crédito
rural no País, com a criação de novos programas governamentais, a exemplo do Moderfrota.
Além disto, observa-se a maior pulverização do crédito subsidiado por meio da participação
das cooperativas de produção e cooperativas de crédito no repasse dos recursos aos produtores
e a maior participação de formas alternativas de financiamento.
2.2.1.1 Antecedentes
Até a década de 1930, a produção agrícola brasileira esteve assentada na produção de café
direcionada à exportação, ficando as demandas do mercado interno dependente das flutuações
do mercado externo. Como conseqüência da Grande Depressão Econômica dos anos 1929-33
e a Revolução de 1930, constatou-se uma queda acentuada nas exportações de café e um
movimento de diversificação produtiva, com crescimento da produção interna de alimentos e
matérias-primas. Ocorreu, assim, uma mudança nos determinantes da economia nacional, que
passaram a residir na capacidade produtiva e de consumo internas. Gradativamente, o
processo de urbanização aliado à industrialização, ao criar um mercado interno, passou a
delinear alterações no padrão de oferta de alimentos que até então estava exclusivamente
dependente dos excedentes da pequena produção camponesa (BERNARDES; LEITE, 2008).
O início do século XX foi marcado pelo veemente apoio ao setor cafeeiro, caracterizando o
ciclo do café. Nesse contexto, o Governo fazia uso da desvalorização cambial para proteger os
lucros do setor cafeeiro e, além da política de valorização do café, com a política de preços
mínimos e da manutenção de estoques reguladores. (TRINDADE; GALANTE, 2006).
Até 1930, a maioria dos créditos concedidos aos agricultores se dava através de comerciantes
e exportadores, que financiavam a produção com penhora da mesma ou da propriedade rural.
Esse foi o sistema que prevaleceu na fase áurea da cafeicultura, ou seja, durante a segunda
metade do século XIX e nas três primeiras décadas do século XX. Assim, às atividades
32
produtoras do País, os créditos eram sempre concedidos em bases comerciais, emprestando-se
sob garantias hipotecárias de imóveis rurais e urbanos, ‘warrants’, etc., a juros elevados e a
prazos mínimos, o que dificultava a expansão, sobretudo da agricultura. Esses fatores eram
agravados pelo fato de o Banco do Brasil, grande propulsor do crédito, estar impedido de
conceder crédito agrícola específico, dadas as disposições estatutárias da instituição. Deste
modo, a agricultura tinha de competir com a indústria e o comércio para a obtenção dos
financiamentos. (BACHA et al, 2006; TRINDADE ; GALANTE, 2006).
Em 1931, o Banco do Brasil passou a atuar diretamente no financiamento da compra de café
e, em 09/07/1937, foi criada a Carteira de Crédito Agrícola e Industrial (CREAI) do Banco do
Brasil (BB). Até a criação do Banco Central do Brasil (BACEN), em 1964, a CREAI utilizou
recursos advindos da emissão de moeda fazendo uso da carteira de redescontos (CARED).
Para Silva (2006) o automatismo com que a CREAI obtinha os seus recursos a transformou
rapidamente em um canal por onde fluía parte das emissões de moeda e em um mecanismo
para a expansão do crédito gerador de pressões inflacionárias. Há que se destacar, entretanto,
que a CREAI destinou a maior parte de seus recursos para o setor industrial, que também foi
beneficiado com a criação do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (o antigo
BNDE, atual BNDES, em1952).
De acordo com Barros citado por Bacha e outros (2006), o período de 1946 a 1964 foi
marcado por seguidos planos de desenvolvimento econômico que deram ênfase às atividades
urbanas e industriais. Durante este período muito pouco se investiu na criação de infra-
estrutura (transportes, armazenagem, comunicação e portos) e capacitação humana, e poucos
estímulos via crédito rural foram dados à expansão e modernização da agropecuária. O que
houve, na verdade, foi transferência de renda da agricultura para os setores não agrícolas
através da discriminação na política cambial.
Para Schuh citado por Bacha ( 2004), a agricultura foi muito penalizada no período de 1946 a
1964, uma vez que, a fim de industrializar o País, em função das idéias cepalinas, o governo
concedeu grandes subsídios à indústria e, para tal, acabou penalizando a agricultura. A
política de múltiplas taxas de câmbio favoreceu a indústria, que podia importar insumos a
baixo custo, enquanto as exportações agrícolas eram remuneradas a baixa taxa de câmbio. Os
únicos investimentos que ocorreram para beneficiar a agricultura foram no sentido de abertura
de novas estradas (propiciando a expansão de fronteiras agrícolas) (BACHA, 2004).
33
2.2.1.2 Primeira fase do SNCR
Em 1965, por meio da lei nº 4.289 foi criado o SNCR, instituindo a política federal de crédito
rural. De acordo com Bacha et al (2006) os principais objetivos do SNCR eram:
• financiar parte dos custos de produção;
• estimular a formação de capital;
• acelerar a adoção de novas tecnologias;
• fortalecer a posição econômica dos produtores, especialmente, os pequenos e médios.
Assim, em 1965, passou a vigorar o SNCR que surgiu num contexto onde através dessa
medida buscava-se a criação de condições que dessem suporte ao crescimento urbano. Neste
sentido, a maior produtividade aliada a menores preços dos alimentos e maiores exportações
seriam medidas de sucesso da política (TERRA, 2002).
Complementando as considerações introdutórias sobre o pós-SNCR, convém ressaltar a
interpretação de Sayad (1984, p.31) dos eventos de então:
A legislação definida em 1965 estabelece que o Programa de Crédito se
propõe a estimular o crescimento ordenado dos investimentos rurais,
financiar a custeio oportuno e comercialização dos produtos agropecuários,
fortalecer os produtores rurais, particularmente os pequenos e médios e
facilitar a introdução de métodos racionais de produção do setor agrícola.
Para Bacha e outros (2006), este sistema de crédito tinha como objetivo, ainda, dar condições
ao produtor rural de usar os insumos modernos e, dessa forma, elevar a produtividade
agrícola, alavancando também a indústria de fertilizantes, defensivos e de máquinas agrícolas.
Shirota (1988) afirma esse papel do crédito ao relatar que era vinculado a programas de
assistência técnica que promoviam o uso de insumos modernos. A partir de 1970, surgiram os
programas especiais de crédito rural, restritos a algumas culturas e regiões.
A criação do SNCR foi fundamental para o desenvolvimento do setor agrícola que, até
meados da década de 50, não representava um entrave para o crescimento econômico. A
intenção do plano era proporcionar a modernização agrícola do País com aumento de
34
produtividade, com vistas à transferência de recursos para o financiamento da industrialização
e à produção de alimentos baratos, que viabilizaria um processo de produção dependente do
pagamento de baixos salários para sua força de trabalho (BELIK, 1998; DELGADO, 2001;
TRINDADE; GALANTE, 2006).
O SNCR era composto pelo BACEN, BB, bancos regionais de desenvolvimento, bancos
estaduais, bancos privados, caixas econômicas, sociedades de crédito, financiamento e
investimento, cooperativas e órgãos de assistência técnica e extensão rural. Seu propósito
constituía-se do financiamento agrícola, estabelecendo vínculos entre os setores público e
privado (LEITE, 2001).
A atuação do SNCR era regida pela política creditícia formulada pelo Conselho Monetário
Nacional (CMN). Seus créditos consistiam de três componentes: o custeio, permitindo a
utilização de insumos modernos; o investimento, possibilitando a adoção de novas
tecnologias; e a comercialização, financiando a estocagem e os custos a venda do produto
(TERRA, 2002).
Desde 1965, o Tesouro Nacional (TN) passa então a ser a principal fonte de liberação de
recursos a partir do financiamento inflacionário, pela via de emissão. As políticas agrícolas
com base no investimento, a partir da utilização de recursos públicos, não só contribuíram
para o esgotamento do sistema de crédito vigente, como também, a posterior transformação da
institucionalidade do crédito rural no Brasil.
Para financiamento da Política de Crédito Rural, o Governo, através do Sistema Financeiro
Nacional (SFN), regulamentou a obrigatoriedade do direcionamento de que parte dos
depósitos bancários à vista fosse destinada ao crédito agrícola. Havia, ainda, a
complementação por parte das Autoridades Monetárias e a captação externa (KAGEYAMA,
1990; CORRÊA, 2004).
De acordo com Bernardes e Leite (2008), os recursos para o funcionamento do SNCR
provinham da administração de fundos e programas realizados pelo BACEN e também de
“recursos não-especificados” inscritos no orçamento geral da União. Também eram captados
via recursos externos, geralmente cobertos pela emissão monetária e desvalorizações
cambiais.
35
Segundo Coelho (2001), além da emissão de moeda e desvalorizações cambiais, houve a
criação de uma Conta Movimento que autorizava transferências internas de crédito. Ela
adquiriu grandes proporções, vindo a se tornar fonte de pressões inflacionárias e, como
conseqüência, o governo lançou mão de mecanismos de indexações com o intuito de
continuar alimentar estes créditos.
Cazzela e outros (2009) afirmam que o SNCR contava com a mesma massa de recursos que
financiavam as aplicações favorecidas às exportações (principalmente de produtos agrícolas),
ao Proálcool e aos programas de apoio às pequenas e médias empresas. Esta viabilidade
requeria a existência de algumas circunstâncias: a) uma massa apreciável de depósitos à vista,
não remunerados e, portanto, de custo de captação praticamente nulo; b) excedentes de
recursos fiscais ou para-fiscais, oriundos da manipulação de várias contas de comércio
exterior que, em última instância, representam saldos líquidos em razão do crescimento da
base de tributação e/ou do saldo de comércio externo; e c) crescimento da renda nacional com
uma política paralela de expansão ativa do crédito e da oferta de moeda, as quais viabilizavam
as transferências de recursos aos bancos que estavam expandindo ativamente o crédito
favorecido.
A operacionalização era feita pelo BB, que sacava descoberto os recursos da Conta
Movimento e emprestava a taxas de juros subsidiadas. A continuidade do Programa dependia
da eficiência do SFN captar recursos junto à massa monetária que, por sua vez, dependia do
crescimento da economia como um todo. Tal forma de captação permitiu a expansão do
crédito na década de 1970 (TRINDADE; GALANTE, 2006).
Conforme Buainain e Souza Filho (2005), o crédito rural, mesmo concedido nessas condições
especiais, acabou gerando controvérsias sobre sua real eficácia. Isto porque a maior parte dos
recursos acabou sendo apropriada pelos grandes agropecuaristas localizados nas regiões mais
desenvolvidas do País. Com isto, para Gremaud et al (2004) o grave problema desse sistema
foi que ele não atingiu igualmente os diversos segmentos de agricultores, pois apenas médios
e grandes produtores obtiveram créditos subsidiados em função de seu acesso ao sistema
financeiro.
36
Para Belik (1998), como os incentivos ao setor rural não consistiam apenas de crédito, mas
também garantia de aquisições ou empréstimos, tomando como base o preço mínimo, isenção
de impostos para exportação para o produto processado e outros, verifica-se que esses
proprietários desfrutavam de condição privilegiada.
No âmbito do SNCR, foram instituídas, ainda, as Políticas – ou Programa – de Garantias de
Preços Mínimos (PGPM), com o objetivo de impedir grandes flutuações nos preços agrícolas
no momento da safra até a entressafra. Este sistema consistia de dois mecanismos básicos
(GREMAUD et al, 2004; TRINDADE; GALANTE, 20006):
1) Aquisição do Governo Federal (AGF): nesse sistema, o Governo comprava a
produção, do agricultor, a um preço pré-fixado, se este não estivesse disposto a ofertar
o produto a jusante ao preço de mercado e;
2) Empréstimo do Governo Federal (EGF): Era um empréstimo ao produtor que quisesse
aguardar um melhor momento para a venda. O produto, nesse ínterim, ficaria estocado
como penhor mercantil.
Assim, para cumprir os objetivos estabelecidos, a política agrícola teve que ser ampliada para
outros setores considerando a complexidade da produção rural: criou a Empresa Brasileira de
Pesquisa Agropecuária (EMBRAPA); o Plano Nacional de Defensivos Agrícolas (PNDA);
extinguiu o sistema ABCAR e criou a Empresa Brasileira de Assistência Técnica e Extensão
Rural (EMBRATER). Ao mesmo tempo substituiu as Associações de Crédito e Assistência
Rural (ACARs) pelas Empresas de Assistência Técnica e Extensão Rural (EMATERs)
estaduais, formando o Sistema Brasileiro de Assistência Técnica e Extensão Rural
(SIBRATER). Estruturou-se, ainda, a Política de Garantia de Preços Mínimos (PGPM) a
partir dos mecanismos de AGF e de EGF dentre outros (KAGEYAMA, 1990).
Para Gonçalves Neto citado por Souza e Caume (2008), a maciça presença do Estado na
economia brasileira, com o desenvolvimento de uma estrutura que perpassa todas as etapas da
atividade produtiva: planejamento, produção, fiscalização, determinação de preços,
estocagem, circulação e comercialização dos produtos, exportação entre outros, inscreve-o
como agente ativo de todo o conjunto de realizações da economia.
37
Dessa maneira, na década de 70, fase de destaque da política intervencionista estatal, o crédito
rural era subsidiado por taxas de juros negativas o que foi possível graças ao processo
inflacionário que por si só, foi um “instrumento” de subsídio ao crédito. O subsídio direto era
justificado perante os demais setores da economia pela presença de risco diferenciado da
atividade agrícola e da intenção do governo em promover a adoção de novas tecnologias para
reduzir o custo dos alimentos e incentivar a exportação. Esse modelo apresentou entraves já
no final da década de 70, quando a crise fiscal pela pressão da dívida pública e os impactos
inflacionários levou o Estado a ajustar a política agrícola vigente, diminuindo a participação
do Tesouro Nacional no financiamento agrícola. Destaca-se que entre 1970 e 1979, nota-se o
crescimento de 415% no volume de crédito agrícola, período em que vigoraram taxas
negativas de juros (SPOLADOR, 2001; BACHA et al, 2006; ALMEIDA, 2008).
De acordo com Souza e Caume (2009), desde a instituição do SNCR, em 1965, até final da
década de 1970, período que pode ser identificado como o momento de implantação e
consolidação do padrão integrado de crescimento da agricultura, a disponibilidade de crédito
cresceu de forma vertiginosa; entre 1970 e 1979, o volume cresceu 329% em termos reais.
Entretanto, na primeira metade dos anos 1970 começou a paulatina reversão das condições
econômicas que viabilizaram a política do crédito favorecido. Assim, as mesmas variáveis
que impulsionaram sua expansão, condicionaram sua retração. A contração no volume de
depósitos à vista, além das altas taxas de inflação e de juros, afetou diretamente a oferta de
crédito por parte do sistema bancário na década de 80.
As principais críticas ao modelo da primeira fase apontavam para três problemas centrais
(SPOLADOR, 2001):
• A alocação de recursos deu-se de forma não eqüitativa à medida que a proporção dos
produtores que obtinham o crédito oficial não ultrapassava 20% do total e ainda, os
que tinham acesso, na sua maioria, eram grandes proprietários;
• A eficácia do programa foi afetada à medida que o aumento do crédito não foi
acompanhado pelo aumento da produção;
• O sistema do crédito agrícola acarretava impactos na política monetária à proporção
que se tornou dependente da aplicação compulsória dos bancos e da complementação
38
feita pelas autoridades monetárias, culminando na estatização do crédito rural no
Brasil.
2.2.1.3 Segunda fase do SNCR
Uma profunda crise macroeconômica, ocasionada pelo segundo choque do petróleo, ocorrido
em 1979, e pela alta dos juros internacionais, em 1980, aliada à política expansionista de
crédito praticada pelo Brasil em anos anteriores, levou a deterioração das contas externas.
Com a crise mundial, o Brasil se viu em meio a uma escassez de crédito a nível global. Neste
contexto, o governo brasileiro tinha de gastar ostensivamente com o pagamento dos juros da
dívida externa, restando à política econômica elevar a taxa de juros interna, ajustar a política
fiscal e contrair os salários, com um único objetivo: minimizar as insatisfações dos credores
internacionais (SOUZA; CAUME, 2008).
Segundo Barros citado por Bacha e outros (2006), em virtude das mudanças no cenário
internacional, a partir de meados da década de 1970, a economia brasileira passou a sofrer
desequilíbrios no balanço de pagamentos e pressão inflacionária. Isso acarretou a
incapacidade do governo de continuar com sua política de crédito rural, pois não dispunha de
recursos suficientes e o crédito barato e abundante só se mantinha com emissão de base
monetária. Entretanto, o processo inflacionário, por si só, foi um “instrumento” de subsídio ao
crédito, pois as taxas de juros nominais eram inferiores à inflação e o crédito não era corrigido
pela mesma, resultando em taxas de juros reais negativas.
A partir de 1978, o Estado começou a mudar a política monetária praticada até então e isso
afetou enormemente o SNCR. Houve a elevação das taxas de juros, a redução dos subsídios
financeiros, a redução do volume de crédito ofertado e a sinalização crescente em direção ao
sistema de crédito privado como alternativa de captação de capital pelos agropecuaristas
(DELGADO, 1985).
Ademais, com o processo inflacionário da década de 1980, o público deixou de manter saldos
em depósitos à vista, preferindo aplicar esses recursos em fundos indexados à inflação e com
grande liquidez. Isso acarretou o esgotamento das fontes de recursos não inflacionárias e o
39
sistema de crédito rural foi se tornando cada vez mais dependente da complementação feita
pelas autoridades monetárias. Esse fato foi chamado por Oliveira e Montezano citados por
Spolador (2001) de estatização do crédito rural no Brasil.
A crise fiscal do governo durante a década de 1980 mostrou a impossibilidade de se dar
continuidade do papel de agente financiador da agricultura na mesma intensidade que fizera
na década de 70. De fato, o volume de crédito rural diminuiu de 63% entre 1979 a 1984. Uma
interrupção nessa redução do volume de crédito rural ocorreu em 1985 e 1986, com o crédito
rural tendo crescimento da ordem de 39,46%, em 1985, e de 54,61%, em 1986. Isso se deveu,
em parte, à monetarização da economia durante o Plano Cruzado, porém, passada essa
euforia, o volume de crédito rural voltou a diminuir de 1987 a 1989. Neste último ano foi
concedido em crédito rural um montante equivalente a 40% do que fora concedido em 1979
(BACHA et al, 2006).
De acordo com Belik e Paulillo (2001), na década de 80, o crédito oficial geral
consubstanciado no SNCR reduziu se a um patamar cinco vezes inferior ao que havia se
consolidado no período anterior. Em troca, os interesses organizados em torno das cadeias
produtivas da agropecuária lograram constituir e consolidar linhas paralelas e exclusivas de
apoio às suas atividades. A partir de então, o financiamento das diversas cadeias passou a
reunir um conjunto de instrumentos nem sempre ligados diretamente à administração do
crédito, mas a agências governamentais paralelas, às vezes exclusivas, com recursos
vinculados.
Para Cazzela e outros (2009), a redução do volume de recursos não representou o
esgotamento total do SNCR. No entanto, a menor disponibilidade do crédito investimento
freou a expansão do agronegócio. Mas por outro, a concentração dos recursos na modalidade
custeio e liberada de forma mais seletiva e subsidiada propiciou manter o desempenho
favorável da produção agrícola na década de 1980. Ao desconsiderar esta informação,
Martine (1991) destaca que alguns autores atribuíram estes resultados à importância do CAI,
apontando-o como novo padrão agrícola em um estágio de plena ou relativa maturidade.
Conforme Martine (1991), os produtos de maior peso no desempenho favorável da agricultura
nessa fase foram aqueles que dispunham de um ou mais mecanismos de valorização,
incentivos e subsídios (cana-de-açúcar, trigo, soja, cacau, algodão e laranja). Novas áreas
40
foram incorporadas ao plantio de soja visando a valorização do capital via valorização da terra
e à necessidade de dar outro uso às terras supervalorizadas do sul do País. Além disso, os
insumos passaram a ser utilizados mais racionalmente, permitindo a manutenção dos níveis de
rendimento com menores despesas.
Até meados da década de 1980, as principais fontes de recursos para financiar o crédito rural
eram os recursos do Tesouro Nacional e as exigibilidades sobre os depósitos à vista, ou seja,
um percentual mínimo sobre estes que os bancos comerciais são obrigados a emprestar para a
agropecuária. Essas exigibilidades são os recursos obrigatórios do crédito rural. Em 1985,
63,98% dos recursos concedidos como crédito rural foram oriundos do Tesouro Nacional e
32,36%, dos depósitos à vista (GASQUES; CONCEIÇÃO apud SOUZA; CAUME, 2008).
Na segunda metade da década de 1980 houve redução da importância dessas fontes e o
crescimento da poupança rural, instituída em 05/09/1986 pela resolução nº 1188 do Conselho
Monetário Nacional. Em 1989, os recursos da poupança rural corresponderam a 51,62% do
volume de crédito rural, ao passo que os recursos do Tesouro responderam por 23,96%
daquele e os advindos dos depósitos a vista, por 14,45%. Essa mudança na forma de
financiamento do crédito rural implicou maior custo do mesmo, diminuindo o subsídio
existente nesse financiamento (GASQUES; CONCEIÇÃO apud SOUZA; CAUME, 2008).
Logo após a criação da poupança rural, mais precisamente em 1989, dar-se-á início a
participação dos Fundos Constitucionais (Lei 7827/89) criada pela Constituição Federal de
1988 (art. 159) que culminou na implantação dos Fundos Constitucionais do Norte, Nordeste
e Centro-Oeste (FNO, FNE e FCO) que compuseram a carteira de fundos do programa de
crédito rural com o objetivo de diminuir os gargalos dos cofres públicos e a queda da
participação dos bancos privados com exceção dos anos de 1987, 1988 e 1990. A consecução
do FCO, do FNE e do FNO teve como objetivo de financiar a produção nas regiões menos
desenvolvidas com a instituição de recursos tributários, mais precisamente, a partir da
arrecadação do Imposto de Renda – IR e Imposto Sobre Produtos Industrializados – IPI
(alíquota de 3%), sendo que, os Fundos Constitucionais apresentavam uma trajetória crescente
de volume de aplicação de recursos na produção e na participação sobre o crédito rural
(LEITE, 2001; WEDEKIN, 2005).
41
Ressalta-se a criação de nova rotina e nova forma de financiamento nos segmentos
agropecuários brasileiros mais organizados. Eles foram estruturados com formas de
governança privada e alavancados principalmente por grupos de interesses não agrários. Esses
grupos lograram construir mecanismos de apoio e financiamento que normalmente não
passam diretamente pela regulação do Estado. Isso é o que tem promovido a atual capacidade
de captação de recursos nestes segmentos agropecuários e consolidado variados processos de
integração agroindustrial (BELIK; PAULILLO, 2001).
Para Servilha citado por Bacha e outros (2006), ao longo da década de 1980 ocorreram as
seguintes alterações na política de crédito rural:
i) Redução da participação das autoridades monetárias como fonte de recursos;
ii) Uso mais intensivo de recursos próprios dos produtores;
iii) Reforma nas contas públicas, unificação orçamentária, fim da conta movimento do
Banco do Brasil e a criação da Secretaria do Tesouro Nacional, que passou a controlar
as operações realizadas por ordem do Tesouro Nacional.
Nos anos 1990, intensificou-se o movimento de perda deliberada do poder de regulação por
parte do Estado. A abertura da economia e a queda de barreiras à importação transformaram a
agricultura e o agronegócio em segmentos afastados de qualquer política preferencial, em uma
situação muito diferente daquela do período de modernização compulsória da agricultura
(BELIK; PAULILLO, 2001).
O período de 1990 a 1996 continuou a apresentar a mesma tendência que vinha desde 1987,
ou seja, com redução do volume de crédito rural. A primeira metade da década de 1990
presenciou significativos atrasos nos pagamentos das dívidas de crédito rural e discussões
sobre a renegociação dessas dívidas, as quais culminaram na edição da lei nº 9.138, de
29/11/1995, que permitiu refinanciar os empréstimos de valores até R$ 200 mil (BACHA et
al, 2006).
Tal cenário de atraso de pagamentos das dívidas rurais e discussão de seu escalonamento
explica, em parte, o baixo volume de crédito rural concedido, no período de 1990 a 1996, que
foi, em termos reais, próximo do vigente no início da década de 1970. Além disso, nesse
período houve a diminuição das fontes de recursos baratos (recursos do Tesouro Nacional e
42
recursos obrigatórios), com aumento da importância daqueles com maior custo de
empréstimo. Em 1990, os recursos do Tesouro e os recursos obrigatórios responderam por
26,72% e 27,38% do total de crédito rural; em 1996, essas percentagens foram 3,48% e
16,88%, respectivamente Os recursos da poupança rural e os recursos livres, juntos,
responderam por 39,9%, em 1990, e por 52,37%, em 1995, do total de crédito rural
concedido. Neste cenário, o subsídio do crédito rural tinha de, necessariamente, reduzir-se
(GASQUES; CONCEIÇÃO apud SOUZA; CAUME, 2008).
Segundo Belik e Paulillo (2001), nesse contexto é que surgem os bancos dos fabricantes de
máquinas agrícolas como fonte de crédito aos produtores rurais, os quais justificam sua
inserção nesse mercado à própria necessidade de atender a demanda por insumos mecânicos,
além de facilitar os processos de aquisição pelos próprios produtores rurais.
Nessa conjuntura de falta de recursos advindo das sucessivas crises econômicas; a falta de
novos mecanismos públicos para a captação de recursos, agravadas por suas grandes
renegociações; a crise fiscal e a própria ineficiência tanto do SNCR em seus instrumentos
tradicionais, que são formuladas novas políticas que visam buscar fontes alternativas para o
financiamento agrícola. Dentre estas se destacam: Cédula de Produto Rural (CPR), vinculada
à atividade de custeio e comercialização, Prêmio de Escoamento de Produto (PEP) e Contrato
de Opções de Vendas de Produtos Agrícolas (COVPA) vinculado diretamente à atividade de
comercialização (TRINDADE; GALANTE, 2006).
A CPR, criada em 1994, é um mecanismo que permite, ao produtor ou cooperativas, realizar a
venda antecipada de parte ou da totalidade da produção, em qualquer de suas fases, como
forma de garantir recursos antecipados para o custeio. Com relação ao crédito de
investimento, observa-se uma substituição dos recursos tradicionais do crédito rural pelos
recursos que transitam com destino certo. Esse é o caso dos repasses de financiamentos do
BNDES através do FINAME para máquinas e tratores agrícolas e para a agroindústria através
das linhas de crédito regulares. Tem destaque uma nova modalidade de financiamento privado
que é uma espécie mix entre crédito de investimento e comercialização, o Contrato de
Investimento Coletivo (CIC) (BELIK; PAULILLO, 2001).
O PEP foi lançado em 1996, enquadrando-se como uma subvenção econômica (subsídio de
equalização de preços), concedido pelo governo e arrematado através de leilão público, que
43
posteriormente é utilizada pelo arrematante na aquisição de produto dos produtores ou suas
cooperativas, pelo valor de referência garantido pelo governo federal, e sua transferência da
região de produção para as de consumo ou para a exportação Ainda segundo o autor, tem
como objetivo a transferência do produto das regiões geográficas de produção (origem) para
as unidades da federação de consumo (destino) e, ao mesmo tempo, garantir aos produtores o
recebimento do preço mínimo, sem a necessidade da aquisição direta pelo governo
(TRINDADE; GALANTE, 2006).
O COVPA, criado em 1996, operacionalizado a partir de 1997, caracteriza-se por uma
modalidade de seguro de preço ao produtor, em nível abaixo do preço mínimo garantido pelo
governo, para o produto objeto da opção. Sua finalidade aproxima-se do AGF, embora
diferindo deste por ter um custo ao beneficiário e a possibilidade da venda ao governo ser
líquida e certa (TRINDADE; GALANTE, 2006).
No âmbito privado, some-se que agentes das cadeias produtivas passaram a ofertar crédito em
suas operações de compra e venda. Segundo Almeida citado por Almeida (2008), no final da
década de 90, os principais agentes eram: firmas que comercializavam insumos agrícolas
(72%), cooperativas (11%) e usinas de açúcar e álcool (9%). Todavia, um alto custo estava
associado a essa forma alternativa e, ainda segundo o autor, a taxa de juros real praticada por
esses agentes podia exceder em 3vezes o valor das operações realizadas pelos meios
tradicionais.
Diante do exposto, constata-se que frente à perda de regulação por parte do Estado, dada a
escassez de recursos e à retirada dos benefícios do crédito rural, paulatinamente está havendo
a substituição de fontes de financiamento público por fontes privadas na agricultura
comercial. Os juros executados pelas agroindústrias praticamente não divergem dos
praticados pelo sistema de crédito tradicional, situação que condiz com uma política pública
deliberada de eliminar o eventual subsídio existente na agricultura e de aproximar essa
atividade da dinâmica estabelecida pelo mercado financeiro (BELIK; PAULILLO, 2001;
SOUZA; CAUME, 2008).
44
2.2.1.4 Terceira fase do SNCR
Em 1996, foi criado o PRONAF, cujo intuito foi financiar, a taxas diferenciadas de juros, as
atividades agropecuárias e não agropecuárias exploradas pelo produtor rural e sua família. Em
anos posteriores, foi criado o Proger Rural (Programa de Geração de Emprego e Renda Rural)
destinado a fortalecer a média agricultura com taxas de juros preferenciais.
Conforme Bacha e outros (2006), a intenção do governo federal com o PRONAF é corrigir o
viés em favor de grandes e médios produtores que o crédito rural vinha apresentando. Os
créditos concedidos pelo PRONAF são os de menor custo financeiro existente no SNCR. Em
1996, os recursos concedidos através do PRONAF representaram 7,9% do total de crédito
rural; em 1997, essa percentagem foi de 14,3%, mas vem diminuindo, passando a 14% em
1998, 13,1% em 1999, 12% em 2000 e 11% em 2001.
Segundo Almeida (2008), nesse período, foram adotadas, ainda, medidas para recuperar o
vigor do antigo padrão de financiamento, como: a criação dos fundos constitucionais; fundos
de commodities; adiantamentos de contratos de câmbio (ACC); entre outros. Todavia, o
conjunto dessas alternativas não foi capaz de reproduzir o desenvolvimento da agricultura
brasileira ocorrido na fase anterior.
Coincidindo com a criação do PRONAF e o escalonamento das dívidas, a partir de 1997 o
volume de crédito rural voltou a aumentar. Para financiar o PRONAF o governo fez uso de
recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), que já em1996 respondeu por 21,99%
do volume de crédito rural concedido. A queda da inflação permitiu também a recuperação do
volume de depósitos à vista, os quais voltaram a financiar parte expressiva do crédito rural
(BACHA et al, 2006).
Outro fator que também contribuiu para a expansão do volume do crédito rural foi o fato de o
Tesouro Nacional deixar de alocar recursos próprios para empréstimos, gastando-os na
equalização da taxa de juros, o que permitiu maior disponibilidade de recursos dos bancos
para o crédito rural. No período de 1997 a 1999, os gastos reais com a equalização de juros
aumentaram em 76%, segundo dados do Tesouro Nacional (BACHA et al, 2006).
45
Esta tendência de aumento do crédito rural, de 1997 a 1999, se manteve de 2000 a 2003, mas
com maior intensidade. Entre 1997 e 1999, o volume de crédito rural aumentou à taxa anual
de 1,77% e, no período de 2000 a 2003, de 13,11%. As razões para esse aumento no
crescimento são os maiores gastos do Tesouro Nacional na equalização da taxa de juros, as
novas linhas de crédito para investimento, a renegociação das dívidas (diminuindo a
vulnerabilidade do sistema bancário) e a criação da CPR financeira. No período de 1999 a
2002, os valores reais gastos pelo Tesouro Nacional na equalização dos juros cresceram
105%. Os maiores aumentos ocorreram nos anos 2001 e 2002, com o acréscimo na
equalização do crédito de investimento (BACHA et al, 2006).
Na década de 2000, o governo federal estabeleceu o Moderinfra e o Moderfrota, criando
linhas especiais de crédito de investimento. Com isso, os créditos de investimento cresceram
significativamente, passando de 16,9% do crédito total, em 2000, para 22,9% em 2003. Ainda
nessa década presenciou-se a revisão das dívidas renegociadas em 1995 e 1998. Além disso, o
Tesouro Nacional assumiu parte expressiva desse passivo, retirando-o dos bancos e
permitindo a esses uma nova fase de crescimento dos empréstimos (BACHA et al, 2006).
Concomitantemente a este aumento do crédito rural pelo Estado, ocorreu maior pulverização
do crédito subsidiado por meio da participação das cooperativas de produção e cooperativas
de crédito no repasse dos recursos aos produtores e a maior participação de formas
alternativas de financiamento.
Em 30/12/2004, pela lei no 11.076, foram instituídos novos instrumentos privados de
financiamento do agronegócio, os quais são Certificados de Depósito Agropecuário (CDA); o
Warrant Agropecuário (WA); Certificado de Direitos Creditórios do Agronegócio (LCA) e o
Certificado de Recebíveis do Agronegócio (CRA). A criação de novos instrumentos privados
de financiamento da agropecuária (CPR, CDA, WA, LCA, CDCA e CRA) consolidam o
interesse do Estado em diminuir a importância dos recursos controlados do crédito rural e em
aumentar a importância do uso de recursos livres no financiamento da agropecuária. Isso tem
sido possível pelo fato de a agropecuária ter aumentado significativamente a sua
produtividade ao longo do tempo e sua adimplência (ALMEIDA, 2008; GASQUES ;
CONCEIÇÃO, 2001).
46
Gonçalvez e outros citados por Almeida (2008) creditam a essas novas ferramentas um
esforço do governo em repassar ao mercado financeiro a tarefa de financiamento do custeio
de commodities, transferindo para mecanismos de mercado os riscos antes assumidos pelo
governo e que continuam a acarretar passivos para o Tesouro Nacional seja pelo alongamento
contínuo das dívidas do programa de securitização, seja pela equalização das taxas de juros
para oferta do crédito subsidiado.
Assim, após a análise da evolução do crédito agrícola no Brasil observam-se as seguintes
principais mudanças no ambiente institucional do crédito agrícola no Brasil:
i) redução gradual da participação do Estado no crédito rural;
ii) mudanças nas fontes de recursos destinados ao crédito e;
iii) introdução de novas formas contratuais de financiamento privado.
2.2.1.5 A concentração espacial e setorial de recursos no SNCR
Para Leite (2001), é consenso na literatura especializada que o processo de modernização da
agropecuária nacional que a política de crédito rural, operacionalizada pelo SNCR cumpriu
papel determinante na transformação da base técnica dos estabelecimentos agrícolas, no
aumento da produtividade do setor, na consolidação dos complexos agroindustriais e cadeias
agroalimentares e a na integração dos capitais agrários à órbita de valorização do capital
financeiro. Entretanto, ao privilegiar produtores (sobretudo grandes), regiões (Centro-Sul do
País) e produtos (exportáveis), o SNCR marcou significativamente, pelo volume de recursos
alocados, a conjuntura setorial do final dos anos 60, de toda a década de 70 e de parte dos
anos 80.
Segundo Souza e Caume (2008), a política de crédito, através do SNCR, foi altamente
seletiva, na medida em que acabou por induzir um processo de modernização desigual, com
privilégios diferenciados a produtores, a produtos e a regiões. O crédito rural e os subsídios a
ele vinculados privilegiaram, sobretudo, os grandes proprietários de terras e as empresas
rurais, em detrimento dos pequenos produtores, que permaneceram à margem das vantagens.
De acordo com Guedes e Pinto citado por Souza e Caume (2008), em 1976, os grandes
produtores foram responsáveis por 3% dos contratos firmados e 53% dos recursos captados
47
no SNCR, enquanto os pequenos produtores foram responsáveis por 73% dos contratos
firmados e absorveram apenas 11% dos recursos ofertados.
Some-se que as culturas destinadas à exportação ou substitutivas de importações no mesmo
ano, como o café, a cana, a soja, o algodão e o trigo, receberam um volume de crédito
superior à sua participação no valor da produção nacional; em oposição às culturas ligadas ao
mercado e às necessidades internas (feijão, mandioca e milho), cujas margens de participação
no crédito foi muito inferior à sua importância na produção. Do mesmo modo, o SNCR, ao
favorecer os produtores das regiões mais desenvolvidas (Centro-Sul), em detrimento das mais
atrasadas (Norte e Nordeste), intensificou as desigualdades (SOUZA; CAUME, 2008).
Conforme Cazzela (2009), a política agrícola da década de 1980 favoreceu prioritariamente os
conglomerados. Assim, embora uma parcela de pequenos proprietários estivesse integrada às
cooperativas e empresas, a maioria ficou em situação precária. Mesmo assim, Martine (1991)
aponta que este tipo de agricultura continuou a garantir a sobrevivência de parcela expressiva
da população durante a crise, inclusive com o aumento da PEA rural do País, embora em
algumas regiões o êxodo persistisse em menores níveis. Entre os elementos que garantiram
esta subsistência de muitos pequenos produtores durante os anos 1980 podem ser apontados:
a) a lógica não-capitalista da exploração camponesa, onde as famílias ajustam a quantidade de
trabalho ao atendimento das necessidades seguindo o balanço entre produção e consumo. Este
elemento pode ser considerado ainda mais adequado neste caso, pois estas famílias
constituem-se na parcela da agricultura familiar menos integrada aos mercados;
b) a menor adoção do modelo agrícola moderno decorrente da exclusão das políticas de
crédito rural facilitado anteriores reduziu os impactos da ampliação na seletividade do SNCR,
pois a substituição ou diminuição de uso dos insumos modernos necessitou ser menor e, em
certos casos, passível de ser compensada ao menos parcialmente com mais trabalho;
c) a política agrícola que garantia os preços mínimos aos produtos da cesta básica
contemplava grande parte da produção das pequenas propriedades;
48
d) o mercado interno aumentou a demanda por produtos agrícolas, em 1985 e 1986,
propiciado pelos bons resultados econômicos. Em seguida, as safras de 1987/88 e 1988/89
contaram com a elevação dos preços agrícolas internacionais, refletindo internamente;
e) os agricultores ex-integrados, em decorrência da exclusão no processo de seleção dos
melhores (maiores) produtores, normalmente, não possuíam investimentos fixos realizados
mediante empréstimos pendentes de pagamento, não saindo da atividade, na maioria dos
casos, necessitando vender suas terras para saldar dívidas.
Gonçalves Neto citado por Almeida e outros (2008) observou, por meio de análise tabular dos
dados, altos índices de concentração entre crédito e valor da produção no fim da década de
1970 e início da década de 1980. Foi observado também que as regiões Sul e Sudeste
receberam, em média, 65,98% do montante de crédito rural no período de 1986 a 1997.
Dessa forma, percebe-se historicamente que as regiões Sul e Sudeste detêm maior parte dos
recursos do SNCR, isso se deve em parte à modernização e diversificação da agricultura, a
profissionalização do setor, entre outros fatores. Enquanto que a agropecuária nordestina
ainda enfrenta problemas históricos, arraigados, muitas vezes, na baixa absorção de
tecnologias disponíveis e na persistente concentração dos recursos, o que leva a um
desempenho aquém do efetivamente possível (ALMEIDA et al, 2008).
Segundo Guedes e Pinto citado por Souza e Caume (2008), essa política de crédito, como
ação estatal altamente interventora, desencadeou várias contradições: elevada concentração de
renda e de terras, favorecendo os grandes agricultores; aumento da inflação de custos, que
estimulou a demanda de fatores escassos; elevação do preço de terras; inadequação
tecnológica, em função do mau uso de insumos e equipamentos; surgimento de inadequações
na relação capital-trabalho em função das disponibilidades de mão-de-obra; propiciou o
vazamento de recursos subsidiados, através do uso de adubo-papel, de calcário-papel;
favoreceu o desvio de recursos para outras atividades, através de especulação no mercado
financeiro, compra de imóveis nos centros urbanos; o endividamento crescente do setor rural,
em função de que, o crédito chegou a representar praticamente 100% do valor da produção,
uma total dependência do setor.
49
2.2.2 O Sistema Nacional de Crédito Rural (SNCR) e seus instrumentos de
financiamento.
Desde sua institucionalização, em 1965, o SNCR cumpre os seguintes objetivos:
• Estimular o incremento ordenado dos investimentos rurais, inclusive para armazenamento,
beneficiamento e industrialização dos produtos agropecuários, quando efetuados por
cooperativas ou pelo produtor na sua propriedade rural.
• Favorecer o custeio oportuno e adequado da produção e a comercialização dos produtos
agropecuários. Possibilitar o fortalecimento econômico dos produtores, notadamente
considerados ou classificados como pequenos e médios.
• Incentivar a introdução de métodos racionais de produção, visando o aumento da
produtividade e a melhoria do padrão de vida das populações rurais e à adequada defesa do
solo.
Os principais dispositivos legais, nos quais está normalizado o SNCR, são (TRINDADE;
GALANTE, 2006; SOUZA; CAUME, 2008; ALMEIDA et al, 2008; CAZZELA, 2009;
ALMEIDA; 2008):
• Lei nº 4.595, de 31 de dezembro de 1964, que criou o SNCR.
• Lei nº 4.829, de 5 de novembro de 1965,que institucionalizou o Crédito Rural.
• Decreto nº 58.380, de 10 de maio de 1966, que aprovou a regulamentação da Lei nº 4829.
• Decreto-Lei nº 167, de 14 de fevereiro de 1967, que dispõe sobre títulos de crédito rural e dá
outras providências.
• Medidas Provisórias e Portarias Interministeriais específicas.
• Resoluções, Circulares, Cartas-Circulares e Normas divulgadas pelo Banco Central do
Brasil que compõem o Manual de Crédito Rural (MCR).
O SNCR é constituído de órgãos básicos, vinculados e articulados. São órgãos básicos o
BACEN, BB, Banco da Amazônia (BASA) e Banco do Nordeste (BNB). Como órgãos
vinculados tem-se o Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES),
50
bancos privados e estaduais, caixas econômicas, cooperativas de crédito rural e sociedades de
crédito. Por último, existem os órgãos articulados que são os órgãos oficiais de valorização
regional e entidades de prestação de assistência técnica (FIGURA 2.2) (TRINDADE;
GALANTE, 2006).
Figura 2.2 - Sistema Nacional de Crédito Rural.
Fonte: Adaptado de TRINDADE; GALANTE, 2006
Como o SNCR foi criado em 1965, isto é, num contexto econômico e institucional distinto, a
legislação básica teve de ser complementada com outras leis, decretos e programas no
decorrer dos anos, para sua adequação à realidade do setor agrícola nacional. Algumas
medidas foram muito importantes para a evolução do crédito rural no Brasil, dentre elas,
destacam-se (TRINDADE; GALANTE, 2006; SOUZA; CAUME, 2008; ALMEIDA et al,
2008; CAZZELA, 2009; ALMEIDA; 2008):
• 1967: a resolução do Conselho Monetário Nacional tornou obrigatório direcionamento de
10% dos depósitos à vista sistema bancário para a concessão de crédito ao setor agrícola.
• 1986: extinção da Conta Movimento, o que limitou os recursos para o Crédito Rural à
disponibilidade da União.
51
• 1986: criação da Poupança Rural. Os bancos oficiais ficaram autorizados a operar com essa
fonte de recursos que se tornou, em 1988, na maior fonte supridora para o Crédito Rural.
• 1991: aumento da participação do BNDES no crédito rural por meio do Finame Rural
(Agência Especial de Financiamento Industrial - Finame), do Programa de Operações
Conjuntas (POD) e do Programa de Operações Diretas do próprio Banco. Até então,
tradicionalmente, o BNDES sempre esteve voltado para o financiamento de investimentos
industriais.
• 1995: criação do PRONAF.
• 1996: criação do Programa de Securitização das Dívidas
6
dos agricultores, que permitiu o
reescalonamento do vencimento das operações a taxas de juros compatíveis com a atividade
agropecuária.
Para o seu funcionamento, o SNCR adota os seguintes critérios para a aplicação dos recursos:
o crédito de investimento (aquisição de máquinas, abertura de áreas) como principal
mecanismo de adoção de novas tecnologias; o crédito de custeio, que permite a compra de
insumos; e o crédito para comercialização, que fornece a oportunidade de logística e
desconcentrações da oferta e conseqüentemente queda de preços (COELHO, 2001). A Seguir
serão discutidos estes três tipos de financiamento agrícola:
• Crédito de Custeio:
Este permite, segundo o SNCR, a condução das atividades de produção no setor agrícola.
Suas modalidades são as seguintes despesas: do ciclo produtivo de lavouras periódicas, de
entressafra de lavouras permanentes ou da extração de produtos vegetais espontâneos,
incluindo o beneficiamento primário da produção obtida e seu armazenamento no imóvel
rural ou em cooperativa; de exploração pecuária; de beneficiamento ou industrialização de
produtos agropecuários A aquisição de insumos e a própria manutenção familiar e da unidade
6
A Securitização das dívidas foi necessária, pois, nas tentativas de estabilização da economia que se sucederam
no Brasil, diversos desencontros entre a correção das dívidas e dos preços mínimos foram muito desfavoráveis
aos agropecuaristas.
52
de produção ocupam o maior parte do volume de crédito disponível (TRINDADE;
GALANTE, 2006; ZICA, 2001).
• Crédito de Investimento
O financiamento de investimento refere-se à aquisição, construção, instalação de bens fixos,
semifixos e serviços, cujo desfrute se estenda por vários períodos de produção. Estes
financiamentos têm ciclo de retorno mais longo em razão da necessidade de a amortização
dos investimentos ser feita com rendas de mais de um ciclo produtivo. As instituições
financeiras, normalmente, exigem assistência técnica, de empresa especializada, tanto na fase
de elaboração quanto na implantação do projeto de investimento. O fluxo do processo é
semelhante ao das operações de custeio, com algumas variações (ZICA, 2001).
De acordo com Trindade e Galante (2006), na linha de crédito de investimento, com a
finalidade de adoção de novas tecnologias foram instituídos diversos programas, tais como: o
Programa de Crédito Integrado (PCI), que era operado com recursos do Banco Mundial;
posteriormente houve a inclusão do Programa de Assentamento Dirigido ao Alto Paraíba
(PADAP). Contudo os dois maiores programas foram o Programa de Desenvolvimento dos
Cerrados (POLOCENTRO) e o Programa de Cooperação Nipo-Brasileira (PRODECER),
ambos extintos.
O POLOCENTRO, instituído pelo Decreto nº 75.320 de 29.01.1975, baseava-se na concepção
de pólos de desenvolvimento. Para tanto foram selecionadas, no Centro-Oeste e Oeste de
Minas Gerais, áreas dotadas de infra-estrutura e com potencial para a expansão agropecuária.
Enquanto que o PRODECER foi idealizado em 1974 através da criação do Comitê Nipo-
Brasileiro para o Desenvolvimento Agrícola e se baseava em um programa de cooperação
entre os governos do Brasil e do Japão com a participação do setor privado de ambos os
países (TRINDADE; GALANTE, 2006).
• Crédito de Comercialização
O financiamento para comercialização destina recursos para viabilizar a colocação do produto
rural no mercado. Assim, visa dar condições ao produtor de, sem atrasar seus compromissos
53
financeiros, aguardar o momento oportuno de venda de sua produção, carregando seus
estoques até a entressafra, quando, espera-se, os preços sejam mais atraentes (ZICA, 2001).
Conforme Trindade e Galante (2006), as atividades de comercialização foram amparadas pela
PGPM e sua criação acontece em 1943, mas sua operacionalização só se efetua a partir de
1951. Esta política de preços mínimos era orientada no sentido de antecipar e garantir o preço
de equilíbrio entre as estruturas de oferta e demanda para a época da colheita, sem que o
produtor pagasse o ônus para ter acesso aos seus instrumentos, ou seja, tratava-se de um
seguro de preço cujo prêmio pago pelo beneficiário era zero.
Ainda segundo o autor, o governo buscava transmitir ao produtor o preço que a demanda
estava disposta a pagar a cada nível previsto da oferta normal, deixando que a
comercialização fosse, na medida do possível, livremente executada pelo produtor. Sua
reformulação inicia-se em 1965 conjuntamente com a criação do SNCR e complementada em
1966 através do Decreto Lei 79, que cria seus instrumentos operacionais, o EGF e AGF,
lançando as bases para o empréstimo de comercialização.
Segundo Zica (2001), o EGF é a forma direta de atuação na modalidade de comercialização, e
pode ser concedido sob duas modalidades: Sem Opção de Venda (SOV), em que o risco de os
preços não se elevarem na entressafra é do produtor e Com Opção de Venda (COV), no qual o
produtor pode requerer até a prorrogação do vencimento para aguardar a reação dos preços no
mercado e, não ocorrendo essa hipótese. O EGF transforma-se em AGF, pagando-se ao
produtor o preço mínimo estabelecido e carreando-se os recursos para o agente financeiro
para liquidação da dívida correspondente. Os produtos são depositados em armazéns
credenciados pala Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB) e passam a fazer parte
dos estoques do Governo Federal.
Como explicitado anteriormente, o modelo tradicional de financiamento da agricultura
brasileira, apoiado basicamente em recursos do Tesouro Nacional e com taxas de juros
subsidiadas vem se esgotando desde meados dos anos 80. A precariedade dos mecanismos
tradicionais de financiamento do Estado para a produção agrícola tornou-se evidente, tanto
pela falta de garantia de preços compensatórios para agricultores em condições adversas de
mercado, como pelas dificuldades crescentes de gerenciamento diante da magnitude das
operações (BELIK; PAULILLO, 2001).
54
Assim, novas formas alternativas de financiamento agropecuário têm surgido, tanto públicas
quanto privadas. Para Silva (2006), a nova configuração do financiamento agrícola, na
atualidade, deve abranger uma institucionalidade mais ampla, que não passa somente pelas
fontes de recursos inseridas dentro do SNCR, mas também pelas fontes semiformais e
informais e os mecanismos de hedge, negociados nas Bolsas, que afetam os custos e riscos
dos financiamentos. Entretanto, neste trabalho somente serão abordadas as fontes estritamente
pertencentes ao SNCR.
No que tange à composição do financiamento do SNCR, este é formado por duas categorias:
as Fontes Tradicionais, criadas a partir de 1965, e as Novas Fontes, que começaram a ser
definidas no decorrer da década de 1980, com o intuito de aumentar a participação privada no
financiamento da agricultura. (ARAÚJO; ALMEIDA, 1997).
As Fontes Tradicionais são compostas pelos Recursos Obrigatórios, pelos Recursos Livres e
Recursos do Tesouro Nacional. Os Recursos Obrigatórios constituem-se em aplicações
compulsórias de financiamento agrícola, nas condições fixadas pelo SNCR, de um percentual
dos depósitos á vista nos bancos comerciais. Parte destes recursos é direcionada a
empréstimos subsidiados sem qualquer ônus para o Tesouro ou para os bancos comerciais,
uma vez que os depósitos em conta corrente têm custo muito baixo para os bancos. O
percentual da exigibilidade é definido pelo Banco Central do Brasil segundo as necessidades
de recursos e a política monetária vigente (SILVA, 2006).
Em relação aos Recursos Livres, suas aplicações são realizadas, geralmente, pelo Banco do
Brasil. Conforme Araújo e Almeida (1997), esta instituição financeira tem diminuído sua
participação na concessão do crédito agrícola em razão das tentativas de ajustar-se às
imposições do Acordo da Basiléia, que estabelece limites de empréstimos como precaução ao
risco de crédito. Durante a década de 1990, após o fim do processo inflacionário, foi
observado um aumento relativo na participação dos bancos privados no financiamento
agrícola, graças ao retorno das aplicações em depósitos á vista o que, conseqüentemente,
aumentou o volume das exigibilidades.
55
No que diz respeito às Novas Fontes, estas começaram a ser constituídas quando as fontes
tradicionais já estavam num processo de decréscimo da oferta de recursos. Dessa forma, a
concepção inicial da criação das novas fontes versava sobre o aumento da atuação privada no
crédito agrícola, enquanto a participação das fontes formais decrescia abruptamente. Do total
das novas fontes criadas algumas não foram implementadas e outras ainda podem ser
consideradas como sendo determinadas pelo mercado, pois envolvem mecanismos de
captação compulsória. Dentre as novas fontes, destacam-se (SILVA, 2006; ARAÚJO;
ALMEIDA, 1997; TRINDADE ; GALANTE; 2006; ALMEIDA; 2008):
i. Fundos constitucionais de financiamento:
Os Fundos Constitucionais foram criados com a Constituição de 1988, tendo como fonte o
percentual de 3% a 47% da arrecadação de IPI e do IR para aplicação nas regiões Nordeste,
Norte e Centro-Oeste. Tais fundos, regulamentados pela Lei 7.827 de 27/09/89, visavam
priorizar os pequenos produtores/empresários rurais e industriais (SILVA, 2006).
Os fundos constitucionais das regiões Nordeste (FNE), Norte (FNO) ficaram a cargo do BNB
e do BASA, respectivamente. Enquanto que na região Centro-Oeste, ficaram a cargo do
Banco do Brasil em decorrência da falta de uma banco de desenvolvimento na região. Esses
fundos trabalham com taxas de juros mais baixas, controladas pelo Governo e são
constituídos como fontes compulsórias de recursos (SILVA, 2006).
ii. Finame Agrícola:
Foi instituído pela Circular 95 do BNDES e pela carta-Circular 10/95, ficando sob a
responsabilidade do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). O
Finame é constituído por recursos do Fundo Pis/Pasep e do Fundo de Amparo ao Trabalhador
(FAT) e tem o objetivo de financiar as aquisições de máquinas e implementos agrícolas
novos, de fabricação nacional. O Finame agrícola é gerenciado pelo BNDES, e seu
direcionamento está voltado para o crédito de investimento (SILVA, 2006; ARAÚJO;
ALMEIDA, 1997).
Essa fonte é monitorada por instituições financeiras credenciadas, sem limite de valor, com
garantias negociadas com o cliente. O encargo financeiro é composto pelo custo financeiro
56
(taxa de juros de longo prazo) + spread básico + spread de risco (negociadas com as
instituições financeiras e o cliente). O prazo de carência varia de 12 a 18 meses, sendo que o
prazo máximo do empréstimo é de cinco anos (SILVA, 2006).
Esta também é uma fonte compulsória de recursos. Para Silva (2006), as dificuldades
decorrentes da liberação de recursos por essa fonte refere-se ao fato de que os bancos
repassadores estão exigindo garantias cada vez mais pesadas aos candidatos aos empréstimos
e a rentabilidade das operações do BNDES é menor que a média conseguida pelos bancos no
mercado.
iii. Poupança Rural
A caderneta de Poupança foi instituída em 05 de setembro de 1986 e operacionalizada a partir
de 12 de fevereiro de 1987. Tem como fonte os depósitos do BB, Banco Nacional de Crédito
Cooperativo, Banco da Amazônia e Banco do Nordeste do Brasil, em conformidade com as
normas aplicáveis aos depósitos de poupança do Sistema Brasileiro de Poupança e
Empréstimo (SBPE) (SILVA, 2006).
O Manual do Crédito Rural determina que 65% dos recursos captados em depósitos de
poupança rural pelo BASA, BB, BNB e pelos bancos cooperativos, fiquem sujeitos ao
seguinte direcionamento: em operações de crédito rural; na comercialização, beneficiamento
ou industrialização de produtos de origem agropecuária ou de insumos utilizados naquela
atividade; na aquisição, diretamente de seu emitente, de CPR. Desse montante, no mínimo,
60% devem ser aplicados em operações de crédito rural ou em CPR, observado que, no caso
específico da poupança rural do Banco do Brasil, a média dos saldos diários dos valores
aplicados em CPR não pode exceder hum bilhão de reais em cada período anual de
ajustamento. Dada a necessidade de remunerar os poupadores, os encargos das operações
amparadas com estes recursos são variáveis de acordo com o prazo da operação e o risco do
cliente (TRINDADE; GALANTE, 2006).
57
iv. FAT (Fundo de Amparo ao Trabalhador) e seus programas para a agricultura
O FAT é um fundo contábil, de natureza financeira, vinculado ao Ministério do Trabalho e
Emprego (MTE), que foi instituído por meio da Lei nº 7.998, de 11 de janeiro de 1990, por
ocasião da regulamentação do art. nº 239 da Constituição Federal. Conforme estabelecido no
art. nº 11 desta lei, constituem recursos do FAT: o produto da arrecadação das contribuições
devidas ao PIS e ao PASEP; o produto dos encargos monetários devidos pelos contribuintes,
em decorrência da inobservância de suas obrigações; a correção monetária e os juros devidos
pelo agente aplicador dos recursos do fundo, bem como pelos agentes pegadores, incidentes
sobre o saldo dos repasses recebidos; o produto da arrecadação da contribuição adicional pelo
índice de rotatividade; outros recursos que lhe sejam destinados (SILVA, 2006).
O FAT é uma fonte compulsória de recursos presente nos programas que apresentam oferta de
recursos com taxas controladas. Estes programas foram criados, teoricamente, como
alternativas à lógica de mercado nas operações de crédito tradicionais. É por meio dos
chamados Depósitos Especiais (são disponibilidades financeiras do FAT aplicadas nas
instituições financeiras oficiais federais nos termos do que determina a Lei nº 8.351, de 28 de
dezembro de 1991) que são destinados os recursos ao financiamento de projetos com
potencial de geração de trabalho, emprego e renda, como o PRONAF, o PROGER, o
PROEMPREGO, o FAT-HABITAÇÂO, dentre outros (SILVA, 2006).
v. PROGER RURAL - Programa de Geração de Emprego e Renda Rural
O PROGER RURAL foi criado em 1995 e tem como finalidade a geração de emprego e renda
na área rural, visando a elevação da produção, a melhoria da produtividade, o uso racional da
terra, a preservação do meio-ambiente, uma maior absorção da mão-de-obra e,
conseqüentemente, a melhoria de vida e a fixação do homem no campo. Atende a uma gama
de produtores rurais mais estruturados que o público-alvo do PRONAF contando, para isso,
com a seguinte tolerância legal: custeio agrícola e pecuário, em função de orçamento
simplificado abrangendo as atividades desenvolvidas pelo produtor, admitida a inclusão de
verbas para atendimento de pequenas despesas conceituadas como de investimento e
manutenção do beneficiário e de sua família (TRINDADE; GALANTE, 2006).
58
vi. Recursos Externos
Segundo Silva (2006), existe mais de uma modalidade de captação de recursos externos
voltados para o financiamento agrícola. A Resolução nº 1.872, de 25 de setembro de 1991,
regula a captação desses recursos com a finalidade de financiar exportadores no custeio e na
comercialização de produtos para exportação. A resolução nº 2.148, de setembro de 1991,
regula a captação destes recursos com a obrigatoriedade de dirigi-los ao financiamento rural.
Conhecida como “63 caipira”, esta fonte envolve a captação de recursos a taxas de juros
internacionais e sob correção cambial. Uma das modalidades mais importantes é o
Adiantamento sob Contratos de Câmbio (ACC).
A forma de operacionalização via ACC envolve uma peculiaridade: o adiantamento para
contratos já pactuados. Estes recursos são tomados pelos produtores que representam
antecipações parciais ou totais de valores a termo para o mercado internacional. Por
constituírem adiantamentos a termo, ao ser realizada a captação, o pagamento será feito e
produto, com preço estabelecido na data do contrato. Tal particularidade faz com que o ACC
atinja exportadores /importadores que já tenham sua exportação/importação contratada.
Mediante o contrato, o banco adianta recursos da venda/compra estabelecida, tendo como
garantia o contrato de entrega entre os contratantes. Assim, a fonte de recursos que alavanca o
ACC são os recursos de curto prazo, captados nos mercados financeiros internacionais, que
serão pagos pelo banco tomador com correção cambial mais juros (SOUZA; CAFFAGNI,
1998; SILVA, 2006).
Para além dessas fontes formais de financiamento no âmbito do SNCR, Araújo e Almeida
(1997) afirmam que, tendo em vista a diminuição da sua participação nas políticas públicas
voltadas para a agricultura, a cada Plano Safra, tem sido comum o incentivo para que se faça
uso de novos instrumentos financeiros no sentido de capitalizar o setor agrícola. Para os
autores, a justificativa é de que a falta de recursos formais leva o governo a estimular a busca
de recursos privados.
Prova disto é a estratégia utilizada do Plano Safra 2004/2005, com o estímulo ao lançamento
dos Fundos Privados, isto é, títulos lastreados pela garantia de entrega dos produtos
agropecuários que seriam negociados pelo mercado. Os principais títulos de crédito são:
Certificado de Recebíveis do Agronegócio (CRA), Letra de Comércio Agrícola (LCA),
59
Certificado de Direitos Creditórios do Agronegócio (CDCA),Nota Comercial do Agronegócio
(NC-a), Certificado de Depósito Agropecuário (CDA) e Warrant Agropecuário (WA)
(SILVA, 2006).
Dessa forma, além das fontes citadas inicialmente que estão inseridas no SNCR, novos
instrumentos de financiamento agrícola foral lançados. Os agentes privados têm procurado
novas fontes e formas de financiar as atividades rurais, que permitam complementar ou
mesmo substituir parte dos recursos tomados do crédito rural formal. Essas operações
efetuadas que estão fora do sistema convencional são chamadas de operações financeiras
semiformais e informais (SILVA, 2006; ARAÚJO; ALMEIDA, 1997).
De acordo com Corrêa e Silva citado por Silva (2006), dentre essas operações destacam-se:
i. Empréstimos diretos efetuados entre produtores e compradores: São operações efetuadas
diretamente pelo mercado, sendo que começaram a crescer nos anos 1990. Inicialmente,
foram adotados esquemas de empréstimos diretos obtidos pelos produtores e ofertados por
particulares ou firmas ligadas à atividade agropecuária.
ii. Troca Insumo-Produto: Operação conhecida como troca-troca. A troca pode se dar na
relação insumo/produto, por meio da qual os produtores adquirem os insumos agrícolas,
máquinas e equipamentos, para viabilizar o plantio efetuando o pagamento com produtos
agrícolas. Pode-se, ainda, fazer a troca serviços/produtos e, em ambos os casos, o pagamento
se faz após a colheita.
iii. Venda antecipada: O produtor recebe antecipadamente os recursos necessários para
viabilizar o plantio das agroindústrias e cooperativas e o pagamento pode ser feito em
dinheiro ou através de títulos de crédito, principalmente Notas Promissórias Rurais emitidas
com base em contratos de compra e venda.
iv. CPR: É um ativo financeiro, na forma de título endossável, emitido pelo produtor rural ou
por suas associações, na fase de plantio, através do qual ele vende antecipadamente o produto
que espera colher mais adiante. Foi desenvolvida pelo BB e transformada na Lei n° 8.929,de
22/ 08/ 1994, sendo um título líquido e certo, transferível por endosso, admitindo vinculação
60
das garantias exigidas pelas partes envolvidas, podendo ser emitida em qualquer etapa do
processo produtivo e negociado em bolsas ou via Balcão (FORTUNA, 1999; TERRA, 2002),
A CPR nasceu da necessidade que os produtores tinham de levantar recursos para o custeio,
além de garantir um bom preço para o produto final. Essencialmente, o produtor vende a
termo a produção, recebendo o valor da venda no ato da formalização, descontados os juros e/
ou a taxa de aval, conforme o caso (TRINDADE; GALANTE, 2006).
A CPR, enquanto instrumento de custeio agrícola, encontra sua ascensão em razão da relativa
escassez de recursos governamentais, não mais sendo sempre possível, nas linhas de crédito
tradicionais, completar a necessidade de cada produtor e a demanda total. A conjugação da
CPR com as linhas de custeio acaba por suprir a carência de recursos, em qualquer fase do
ciclo produtivo, possibilitando assistência completa à produção (ABDALLA apud
TRINDADE; GALANTE, 2006).
A CPR possui duas formas de liquidação: a física, com entrega do produto em data e local
acordado com o comprador; e a financeira, na qual o produtor vende o produto onde desejar e
entrega ao comprador o valor em moeda. Enquanto instrumento de custeio abranger-se-á a
CPR com liquidação financeira, que poderá ser vendida em leilão, avalizada por uma
instituição financeira, na qual o produtor pagará, por esse serviço, uma taxa de aval, ou
adquirida pela própria instituição financeira, utilizando recursos da Poupança Rural
(TRINDADE; GALANTE, 2006).
A partir dos elementos analisados, pode-se observar a configuração do SNCR, bem como seus
elementos de financiamento. Ressalta-se o surgimento de fontes semiformais e informais de
recursos em complemento das fontes tradicionais do SNCR.
61
3 O PAPEL DO PROGRAMA NACIONAL DE FORTALECIMENTO DA
AGRICULTURA FAMILIAR – PRONAF
Neste capítulo discute-se o PRONAF. È composto três seções: na primeira descrevem-se as
características da agricultura familiar por meio dos dados do Censo Agropecuário 2006. A
segunda traz o histórico e a caracterização do PRONAF, bem como analisa a liberações dos
recursos. Na última seção, faz-se uma breve discussão sobre o microcrédito do PRONAF
(PRONAF B).
3.1 A AGRICULTURA FAMILIAR
O tema “agricultura familiar” tem sido objeto de inúmeras discussões teóricas, havendo
diversos entendimentos acerca das diferentes definições e classificações. Segundo Schneider e
outros (2004), a expressão agricultura familiar ganhou projeção no Brasil no final dos anos
1980 e, principalmente, a partir da primeira metade da década de 1990.
Para o referido autor, neste período ocorreram dois eventos que tiveram um impacto social e
político muito significativo no meio rural. No campo político, a adoção da expressão foi
encaminhada como uma nova categoria-síntese pelos movimentos sociais do campo,
capitaneados pelo sindicalismo rural. Em meados dos anos de 1990, assistiu-se a uma
verdadeira efervescência desses movimentos.
Diante dos desafios que o sindicalismo rural enfrentava nesta época – impactos da abertura
comercial, falta de crédito agrícola e queda dos preços dos principais produtos agrícolas de
exportação –, a incorporação e a afirmação da noção de agricultura familiar mostrou-se capaz
de oferecer guarida a um conjunto de categorias sociais, como, por exemplo, assentados,
arrendatários, parceiros, integrados à agroindústrias, entre outros, que não mais podiam ser
confortavelmente identificados com as noções de pequenos produtores ou, simplesmente, de
trabalhadores rurais.produtores ou, simplesmente, de trabalhadores rurais De outro lado, a
afirmação da agricultura familiar no cenário social e político brasileiro está relacionada
intimamente à legitimação que o Estado lhe deu ao criar, em 1996, o PRONAF
(SCHNEIDER et al, 2004).
62
Assim, o debate, inicialmente, concentrou-se no campo político e, posteriormente, acadêmico.
Verifica-se que os teóricos dos estudos rurais até o final dos anos 50 concentravam suas
análises sobre a natureza das relações de produção no campo. A partir dos anos 90 surgiram
pesquisas com o intuito de conhecer o caráter familiar dos estabelecimentos agrícolas e suas
formas de funcionamento, cuidando-se, portanto, de tema atual
Nesse ínterim, existem diversas vertentes que deram sua contribuição para a delimitação
conceitual e entendimento da agricultura familiar, dentre estas se destacam as perspectivas
camponesa e marxista (visão clássica e neomarxista) (DEPONTI, 2007).
A perspectiva camponesa dedica-se ao estudo do agricultor familiar como um personagem
que, embora tenha capacidade de resistência e adaptação aos novos contextos econômicos e
sociais, não está despido de seus traços camponeses, encontrando-se revestido de suas raízes e
tradições. Nesta perspectiva, destaca-se Maria Nazaré Baudel Wanderley (1999), para quem
os agricultores familiares modernos não são personagens novos completamente distintos de
seus ancestrais camponeses, existindo, simultaneamente, pontos de rupturas e elementos de
continuidade entre essas duas categorias sociais (DEPONTI, 2007).
A perspectiva marxista é aquela em os autores comungam com a teoria marxista, ou seja, com
o poder explicativo da dialética. Esta perspectiva é dividida em duas: a visão marxista
clássica, em que os filiados encontram respaldo teórico nos trabalhos de Marx, Lênine
Kautsky, e a perspectiva neomarxista, onde há um pluralismo teórico que encontra respaldo
na Sociologia da Agricultura e em alguns elementos desenvolvidos por Chayanov
(DEPONTI, 2007).
É decisivo para a formação do conceito de agricultura familiar o estudo realizado no âmbito
do convênio de cooperação técnica entre a Organização das Nações Unidas para a
Alimentação e Agricultura (FAO) e o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária
(INCRA). O estudo define agricultura familiar a partir de três características centrais: a) a
gestão da unidade produtiva e os investimentos nela realizados são feitos por indivíduos que
mantém entre si laços de sangue ou casamento; b) a maior parte do trabalho é igualmente
fornecida pelos membros da família; c) a propriedade dos meios de produção (embora nem
sempre da terra) pertence à família e é em seu interior que se realiza sua transmissão em caso
63
de falecimento ou aposentadoria dos responsáveis pela unidade produtiva
(INCRA/FAO,1996).
Ressalta-se que na literatura é possível encontrar diferentes tipologias para categorizar a
agricultura familiar, como, por exemplo, a proposta por Baiardi (1999). O autor estabelece
cinco categorias, no qual o fator preponderante para definir cada tipo é a forma de acesso (ou
de não acesso) ao mercado:
Tipo A: tecnificado, com forte inserção mercantil. É predominante na região de cerrado,
geralmente ligado à produção de grãos;
Tipo B: integrado verticalmente em Complexos Agro-Industriais – aves e suínos, por exemplo
– e mais recentemente em perímetros irrigados voltados à produção de frutas;
Tipo C: agricultura familiar tipicamente colonial – Rio Grande do Sul, Paraná, Santa Catarina,
Minas Gerais – ligados à policultura combinando lavouras, pomares com a pecuária e a
criação de pequenos animais;
Tipo D: agricultura familiar semimercantil – predominante no Nordeste e no Sudeste;
Tipo E: de origem semelhante ao tipo D, porém caracterizada pela marginalização do
processo econômico e pela falta de horizontes.
Para além das contribuições acadêmicas, surge a delimitação formal do conceito de agricultor
familiar, prevista na Lei 11.326, aprovada pelo Congresso Nacional e sancionada pelo
presidente da República em 24 de julho de 2006. Esta lei considera agricultor familiar e
empreendedor familiar rural aquele que pratica atividades no meio rural, atendendo,
simultaneamente, aos seguintes requisitos: I - não detenha, a qualquer título, área maior do
que 4 (quatro) módulos fiscais; II - utilize predominantemente mão-de-obra da própria família
nas atividades econômicas do seu estabelecimento ou empreendimento; III - tenha renda
familiar predominantemente originada de atividades econômicas vinculadas ao próprio
estabelecimento ou empreendimento; IV - dirija seu estabelecimento ou empreendimento com
sua família (BRASIL, 2006).
64
Tendo em conta o atendimento de tais requisitos, inclui ainda silvicultores que cultivem
florestas nativas ou exóticas e que promovam o manejo sustentável daqueles ambientes;
aqüiculturas que explorem reservatórios hídricos com superfície total de até 2 ha (dois
hectares)ou ocupem até 500m³ (quinhentos metros cúbicos) de água, quando a exploração se
efetivar em tanques-rede; extrativistas pescadores que exerçam essa atividade artesanalmente
no meio rural, excluídos os garimpeiros e faiscadores (BRASIL, 2006).
3.1.1 Características da agricultura familiar
De acordo com Buanain e outros (2004), a agricultura familiar brasileira é extremamente
diversificada. Inclui tanto famílias que vivem e exploram minifúndios em condições de
extrema pobreza como produtores inseridos no moderno agronegócio e que logram gerar
renda várias vezes superiores à que define a linha da pobreza. Para o autor, a diferenciação
dos agricultores familiares está associada à própria formação dos grupos ao longo da história,
às heranças culturais variadas; à experiência profissional e de vida particulares; ao acesso e à
disponibilidade diferenciada de um conjunto de fatores, entre os quais os recursos naturais, o
capital humano e o capital social; entre outros.
A diferenciação também está associada à inserção dos grupos em paisagens muito diferentes
uma das outras, ao acesso diferenciado aos mercados e à inserção socioeconômica dos
produtores, que resultam tanto das condições particulares dos vários grupos, como de
oportunidades criadas pelo movimento da economia como um todo, pelas políticas públicas
etc (BUANAIN et al, 2004).
Dada a grande heterogeneidade, os agricultores familiares não se diferenciam apenas em
relação à disponibilidade de recursos e capacidade de geração de renda e riqueza, mas
também em relação às potencialidades e restrições associadas tanto à disponibilidade de
recursos e de capacitação/aprendizado adquirido, como à inserção ambiental e sócio-
econômica que podem variar radicalmente de grupos de produtores em função de um conjunto
de variáveis, desde a localização até as características particulares do meio-ambiente no qual
estão inseridos. O universo diferenciado de agricultores familiares está composto de grupos
com interesses particulares, estratégias próprias de sobrevivência e de produção, que reagem
65
de maneira diferenciada a desafios, oportunidades e restrições semelhantes e que, portanto,
demandam tratamento compatível com as diferenças.
As principais características da agricultura familiar podem ser observadas através da análise
do caderno temático “Agricultura Familiar: Primeiros Resultados” do Censo Agropecuário
2006, fruto da cooperação do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) com o IBGE.
Este documento utiliza os critérios definidos pela Lei nº 11.326/06, que é mais restritivo que
os critérios adotados na metodologia vinculada ao Projeto de Cooperação Técnica
INCRA/FAO, com base nos dados do censo agropecuário do IBGE de 1995/1996
7
.
Foram identificados 4.367.902 estabelecimentos
8
de agricultores familiares no Censo
Agropecuário de 2006, o que representa 84,4% dos estabelecimentos brasileiros. Este
contingente de agricultores familiares ocupa uma área de 80,25 milhões de hectares, ou seja,
24,3% da área ocupada pelos estabelecimentos agropecuários brasileiros. Tais resultados
mostram uma estrutura agrária concentrada no país: os estabelecimentos não familiares,
apesar de representarem 15,6% do total dos estabelecimentos, ocupavam 75,7% da área
ocupada. A área média dos estabelecimentos familiares era de 18,37 ha, e a dos não
familiares, de 309,18 ha.
7
A análise comparativa dos resultados do Censo Agropecuário 2006 com o Censo 1995/1996 deve levar em
consideração algumas mudanças metodológicas. A primeira refere-se à mudança do período de coleta de dados,
que passou do ano agrícola para o ano civil. Até o Censo de 1985 e em 2006 a data de referencial para todas
informações é o dia 31 de dezembro. No censo de 95/96, os dados relativos a produção de lavouras permanentes,
temporárias, horticultura, extração vegetal e silvicultura estão referenciados no período do primeiro dia de agosto
de 1995 ao último de julho de 1996. Os dados sobre propriedade, área, pessoal ocupado, referem-se a 31 de
dezembro de 1995 e os dados sobre efetivos da pecuária e de lavouras e da silvicultura, referem-se a 31 de julho
de 1996. Dizem respeito ao período, informações sobre investimentos, financiamentos, despesas, receitas,
produção e outras ligadas ao movimento dos estabelecimentos agropecuários. Com isso, a rigor, a mudança
metodológica adotada significa que os dois censos mais recentes não são estritamente comparáveis em todos os
seus quesitos. Quando isto for feito, é necessário considerar as implicações destas alterações, que incidem
basicamente sobre a mensuração dos estabelecimentos agropecuários com natureza precária e transitória no
censo anterior. Esses estabelecimentos são identificáveis apenas durante o período entre o plantio e a colheita da
safra. A conseqüência da metodologia utilizada seria uma subestimação da área cultivada (particularmente
lavouras temporárias) e da mão-de-obra nela ocupada12. Ou seja, os resultados destes quesitos no censo mais
recente devem considerar este efeito (IBGE, 2006; FRANÇA et al, 2009)
8
Segundo a metodologia do Censo 2006, considerou-se estabelecimento agropecuário toda unidade de produção
dedicada total ou parcialmente, a atividades agropecuárias, florestais e aquícolas, subordinada a uma única
administração: a do produtor ou a do administrador. Independentemente de seu tamanho, de sua forma jurídica
ou de sua localização em área urbana ou rural, tendo como objetivo a produção para subsistência e/ou para
venda, constituindo-se assim numa unidade recenseável. As áreas não-contínuas, exploradas por uma mesmo
produtor , foram consideradas como um único estabelecimento, desde que estivessem situadas no mesmo setor
censitário, utilizassem os mesmos recursos técnicos e os mesmos recursos humanos, e , também, desde que
estivessem subordinados a uma única administração: a do produtor ou a do administrador (IBGE, 2009).
66
Observando tais dados por região, verifica-se que o Nordeste detém metade do total dos
estabelecimentos familiares, totalizando 2.187.295, e 35,3% da área total deles. Nesta região,
89% dos estabelecimentos são familiares, ocupando 37% da área total. Enquanto que a Região
Sul abriga 19,2% do total dos estabelecimentos familiares, com 849.997, e 16,3% da área
total.
Em seguida, a terceira região com maior número de estabelecimentos familiares é a Sudeste,
com 699.978 estabelecimentos, ou 16% do total nacional. Estes ocupam 12.789.019 ha, ou
15,9% do total da área ocupada por este tipo de estabelecimento no País. Nesta região, os
estabelecimentos familiares representaram 76% do total de estabelecimentos e 24% do total
da área.
Tem-se que as unidades da federação com maior número de estabelecimentos familiares
foram: Bahia (665.831, ou 15,2% do total); Minas Gerais (437.415, ou 10,0% do total); Rio
Grande do Sul (378.546, ou 8,7%) e Ceará (341.510, ou 7,8%). As UFs com maior área
ocupada por estabelecimentos familiares foram Bahia (9.955.563 ha, 12,4%); Minas Gerais
(8.845.883 ha, 11%) e Pará (6.909.156 ha, 8,6%).
No que tange à área média dos estabelecimentos não familiares segundo as regiões, esta varia
de um mínimo de 13 ha no Nordeste a um máximo de 43,3 ha no Centro Oeste. No Sul e no
Norte esta área alcançou 15,4 ha e 40,5 ha, respectivamente. Entre os estabelecimentos
familiares, os Estados com menores áreas médias foram Distrito Federal (6,0 ha) e Alagoas
(6,1 ha). As maiores áreas médias dos estabelecimentos familiares estavam em Roraima (71,6
ha) e Tocantins (62,8 ha).
Em 2006, tabulações especiais do IBGE seguindo o mesmo critério do estudo FAO/NCRA
apontaram a existência de 4.551.967 estabelecimentos em 106.761.753 há. Isto revela 412.598
novas unidades de produção, ou 10% a mais que na pesquisa anterior. A área ocupada, no
entanto, diminuiu 1.006.697 ha, ou pouco menos de 10%.
67
Tabela 3.1 - Participação da Agricultura Familiar no total dos estabelecimentos e da área,
segundo regiões, Censo Agropecuário 2006 e 1996.
2.006 1.996 2.006 1.996 2.006 1.996
Nordeste 93 88 47 44 52 43
Centro-Oeste 75 67 14 13 17 16
Norte 90 85 42 38 69 58
Sudeste 77 75 29 29 24 24
Sul 89 91 43 44 58 57
Brasil 88 85 32 31 40 38
Área AF/Total (%)Região
Estabelecimentos
AF/Total VBP AF/Total(%)
Fonte: IBGE, 2009
A Tabela acima mostra o crescimento da participação da agricultura familiar no total de
estabelecimentos brasileiros e em todas as regiões, exceto a Sul. Verifica que a maior
diferença é a da região Centro-Oeste, que obteve uma variação de sete pontos percentuais.
Observa-se , ainda, um incremento significativo da área ocupada por estabelecimentos
familiares no Brasil e em todas as regiões, exceto na Sul.Em relação ao VBP da agricultura
familiar, tem-se que aumentou sua participação em nível nacional.
Tabela 3.2 - Características da agricultura familiar, por região segundo diferentes variáveis,
Censo Agropecuário 2006.
Região Estabelecimentos(%)
Área(%)
VBP(%)
Área Média (ha)
Nordeste 50 35 26 13
Centro-Oeste
5 12 6 43
Norte 10 21 7 40
Sudeste 16 16 20 18
Sul 20 16 41 15
Brasil 100 100 100 18
Fonte: IBGE, 2009
Seguindo os critério FAO/INCRA, a Tabela 3.2 apresenta diferenças significativas quanto à
participação de cada região no Valor Bruto da Produção (VBP) e na área média de cada
estabelecimento. No caso do VBP, a região Sul concentra 41%, em detrimento da participação
do Nordeste (26%) e Sudeste (20%). Assim, mesmo com um número menor de
estabelecimentos (20%) numa área também menor (16%), o Sul possui um VBP maior, isto
68
pode ser explicado pela maior integração destes agricultores ao mercado, melhores condições
de produção, maior renda, entre outros.
No que diz respeito à condição do produtor familiar em relação ás terras, dos 4,3 milhões de
estabelecimentos de agricultores familiares, 3,2 milhões deles acessam as terras na condição
de proprietários, representando 74,7% dos estabelecimentos familiares e abrangendo 87,7%
das suas áreas. Do total, 170 mil produtores utilizam as terras na condição de assentado sem
titulação definitiva. Enquanto que 691mil produtores tem acesso temporário ou precário às
terras, na modalidade arrendatários (196 mil), parceiros (126 mil) ou ocupantes (368 mil). Os
menores estabelecimentos eram os de parceiros, que contabilizaram uma área média de 5,59
ha. Destaca-se que o Censo Agropecuário 2006 classifica 255 mil produtores sem área, sendo
que 95% destes (242 mil) são de agricultores familiares. Integram este contingente os
extrativistas, produtores de mel ou produtores que já tinham encerrado sua produção em áreas
temporárias.
O Censo Agropecuário 2006 apresenta a utilização das terras dos estabelecimentos, segundo a
classificação das agriculturas. Segundo esta fonte, dos 80,25 milhões de hectares da
agricultura familiar, 45% são destinados a pastagens, enquanto que a área com matas,
florestas ou sistemas agroflorestais ocupa 24% das áreas, já as lavouras ocupam 22%.
Destaca-se a participação de 10% em média da área das matas destinadas à preservação
permanente ou reserva legal nos estabelecimentos familiares, e de outros13% de áreas
utilizadas com matas e/ou florestas naturais.
Apesar de cultivar na pequena área disponível por estabelecimento, com um total em lavouras
e pastagens de 17,7 e 36,4 milhões de hectares, respectivamente, a agricultura familiar é
responsável por garantir boa parte da segurança alimentar do país, como importante
fornecedora de alimentos para o mercado interno. A agricultura familiar se destaca na
participação da produção de algumas culturas importantes: produz 87% da produção nacional
de mandioca, 70% da produção de feijão (sendo 77% do feijão-preto, 84% do feijão fradinho,
caupi, de corda ou macáçar e 54% do feijão-de-cor), 46% do milho, 38% do café (parcela
constituída por 55% do tipo robusta ou conilon e 34% do arábica), 34%do arroz, 58% do leite
(composta por 58% do leite de vaca e 67% do leite de cabra). Além disto, possui 59% do
plantel de suínos, 50% do plantel de aves e 30% dos bovinos. A cultura com menor
69
participação da agricultura familiar é a soja (16%), que é um dos principais produtos da pauta
de exportação brasileira.
Analisando as produtividades das lavouras dos estabelecimentos familiares e não-familiares,
observa-se que existem diferenças significativas nas produtividades médias no feijão e no
arroz. Entretanto, para boa parte das culturas analisadas, as produtividades médias da
agricultura familiar estão próximas da não-familiar, como no caso da mandioca, trigo e soja
(TABELA 3.3).
Tabela 3.3 – Produtividade de lavouras selecionadas em estabelecimentos familiares e não
familiares (em Kg/ha), Censo Agropecuário 2006.
Produto Familiar(A)
Não
Familiar(B) B/A
Feijões (preto, cor e
fradinho) 618
1.151
1,86
Arroz 2.741
5.030
1,84
Milho 3.029
4.303
1,42
Cafés (arábica e robusta) 1.179
1.582
1,34
Mandioca 5.770
7.541
1,31
Trigo 1.480
1.822
1,23
Soja 2.365
2.651
1,12
Fonte: IBGE, 2009
Em relação à ocupação, dados do Censo 2006 mostram que existem 12,3 milhões de pessoas
vinculadas à agricultura familiar (74,4% do pessoal ocupado). Já os estabelecimentos não
familiares ocupam 4,2 milhões de pessoas, o que corresponde a 25,6% do total da mão de
obra ocupada. Entre as pessoas ocupadas da agricultura familiar, tem-se que 2/3 são homens,
entretanto, o número de mulheres também é expressivo: 4,1 milhões de mulheres ocupadas.
Além disso, em média um estabelecimento familiar possui 1,75 homens e 0,86 mulheres
ocupados com 14 anos ou mais de idade. Há, ainda, uma informação preocupante sobre os
ocupados nos estabelecimentos: 909 mil ocupados da agricultura familiar possuíam menos de
14 anos de idade, sendo 507 mil homens e 402 mil mulheres. A agricultura familiar responde
por 86% do total de crianças e adolescentes ocupados na agropecuária. No entanto, se
considerar a relação de crianças e adolescentes por estabelecimento, os números médios da
agricultura familiar e da não familiar se aproximam. Em 2006, existem no Brasil 20,5 crianças
70
e adolescentes ocupadas para cada 100 estabelecimentos. Nos estabelecimentos familiares,
esta média foi de 20,8 crianças e adolescentes por uma centena de unidades produtivas e
adolescentes e, nos demais, 18,9 estabelecimentos.
A média de pessoas ocupadas por estabelecimento no Brasil é de 3,2. Nos estabelecimentos
familiares cai para 2,8 pessoas, enquanto que nos não familiares alcança 5,3 pessoas. No
Brasil, a média de pessoas ocupadas a cada 100 ha de área total é de 5,0. Nos
estabelecimentos familiares, esta média sobe para 15,4 pessoas por 100 ha de área total e nos
não familiares, ela alcança 1,7 pessoas para a mesma área. Ou seja, o número de pessoas
ocupadas por área de estabelecimentos familiares foi cerca de nove vezes maior que nos
estabelecimentos não familiares.
Das 12,3 milhões de pessoas ocupadas na agricultura familiar, 11 milhões delas ocupadas, ou
seja, 90% têm laços de parentesco com o produtor. A união dos esforços em torno de um
empreendimento comum é uma característica importante da agricultura familiar. Destas 11
milhões de pessoas ocupadas na agricultura familiar e com laços de parentesco com o
produtor, 8,9 milhões residem no próprio estabelecimento (81%).
A agricultura familiar responde por 1/3 das receitas dos estabelecimentos rurais brasileiros em
2006. Tal participação pode ser explicada, em parte, pelo fato de que apenas 3 milhões (69%)
dos produtores familiares declararam ter obtido alguma receita no seu estabelecimento
durante o ano de 2006, isto é, quase 1/3 da agricultura familiar declarou não ter obtido receita
naquele ano.
Estes agricultores familiares que declararam ter obtido receita através dos estabelecimentos,
detinham uma receita média de R$ 13,6 mil, especialmente com a venda de produtos vegetais
que representavam mais de 67,5% das receitas obtidas. A venda de animais e seus produtos
foi a segunda principal fonte de receita da agricultura familiar representando mais de 21% de
seu total. Entre as demais receitas se destacavam a ”prestação de serviço para empresa
integradora” e de ”produtos da agroindústria” familiar.
Ressalta-se que mais de 1,7 milhões de produtores familiares declararam ter recebido outra
receita além daquela obtida nos estabelecimentos, especialmente àquelas advindas de
aposentadorias ou pensões (65%) e salários com atividade fora do estabelecimento (24%).
71
Considerando os valores de toda a produção, e não somente as receitas, 3,9 milhões foi o
número de estabelecimentos familiares que declaram algum valor de produção. A agricultura
familiar foi responsável por 38% do valor total da produção dos estabelecimentos. A
produção vegetal se mantém como a principal produção (72% do valor da produção da
agricultura familiar) seguida da atividade animal (25%), especialmente com animais de
grande porte (14%).
No que tange ao valor médio da produção anual da agricultura familiar, este é de R$ 13,99
mil, tendo a criação de aves o menor valor médio (R$ 1,56 mil), e a floricultura o maior valor
médio (R$ 17,56 mil). A agricultura não familiar apresenta maior valor de produção na
maioria das atividades, mas em algumas destas a agricultura familiar é majoritária, com 56%
do valor da produção de animais de grande porte, 57% do valor agregado na agroindústria,
63% da horticultura e 80% da extração vegetal no país.
Os dados acima mostram a importância da agricultura familiar, principalmente enquanto
produtora de alimentos e geradora de empregos. O reconhecimento deste segmento está sendo
impulsionado, particularmente, pelo debate em torno de questões como segurança alimentar,
inclusão social, geração de emprego e renda, desenvolvimento local, preservação ambiental,
entre outras.
A despeito da importante contribuição da agricultura familiar para o desenvolvimento
econômico e social do País, existe a necessidade da criação de políticas públicas de apoio e
fomento para que esta possa se desenvolver, como por exemplo, o PRONAF.
72
3.2 O PROGRAMA NACIONAL DE FORTALECIMENTO DA AGRICULTURA
FAMILIAR – PRONAF
3.2.1 Histórico e características
A criação do PRONAF, em 1996, cuja institucionalização ocorreu através do Decreto
Presidencial nº 1.946 de 28/07/1996, se deu, em larga medida, como resposta às
reivindicações dos movimentos rurais que vinham ocorrendo desde a década de 1980. Os
agricultores familiares, embora sendo vítimas de um recorrente processo de exclusão fundado
na própria sociedade agrária brasileira, tiveram o seu empobrecimento acentuado com a
industrialização da agricultura, estimulada durante o período da Revolução Verde. Como já
relatado, este período foi caracterizado pela ação proeminente do Estado com o objetivo de
incluir no segmento agropecuário um modelo tecnológico baseado no emprego intensivo de
defensivos químicos, insumos e maquinários, que traria incrementos de produção e
produtividade (GUANZIROLLI, 2007).
Esta estratégia, que foi sustentada através do acesso ao crédito rural, promoveu o
fortalecimento dos agricultores que produziam em grande escala. Entretanto, ao não
considerar os efeitos sócio-econômicos e sobre a distribuição de renda, propiciou, em
contraponto, a exclusão dos agricultores familiares do processo produtivo da agricultura
“desenvolvida”. Isto ocorreu uma vez que a agricultura familiar, caracterizada pelo uso de
mão-de-obra familiar e produção em pequena escala, não apresentava as características
necessárias para se incluir num modelo de produção em larga escala com a filosofia tecnicista
vigente (GUANZIROLLI, 2006).
Nesse contexto, as pressões para a formulação de políticas públicas voltadas especificamente
para a agricultura familiar se intensificaram, principalmente, nos fins da década de 1980, com
a promulgação da Constituição de 88 e a introdução de novos mecanismos de gestão social
das políticas públicas.
Tem-se ainda que o movimento sindical dos trabalhadores rurais vinculados à Confederação
Nacional dos Trabalhadores da Agricultura (CONTAG) e ao Departamento Nacional de
73
Trabalhadores Rurais da Central Única dos Trabalhadores (DNTR/CUT) passou a direcionar
suas reivindicações e lutas para a chamada “reconversão e reestruturação produtiva” dos
agricultores familiares, que seriam afetados pelo processo de abertura da economia. A partir
disto, as reivindicações dos trabalhadores rurais, que já haviam começado a ter voz na
Constituição de 1988, ganharam destaque nas Jornadas Nacionais de Luta, da primeira metade
da década de 1990 (MATTEI, 2001).
Como fruto destas reivindicações, criou-se o Programa de Valorização da Pequena Produção
Rural (PROVAP), em 1994, considerado como o embrião da mais importante política pública
voltada para a agricultura familiar no Brasil. O PROVAP operava, basicamente, com créditos
concedidos pelo BNDES. Antes da consecução do PROVAP, não existiam recursos
específicos para o financiamento da agricultura familiar no Brasil. Aliás, o conceito de
agricultor familiar também não existia, e este era denominado de "mini-produtor",
principalmente para efeito de enquadramento no Manual de Crédito Rural. O produtor
familiar disputava o crédito rural com os demais produtores, e, além disto, tinha de seguir as
mesmas regras e a mesma rotina bancária para contratar um empréstimo que tinha o perfil
voltado para o grande produtor (MATTEI, 2001).
Apesar de seus impactos reduzidos sobre o segmento familiar, haja vista às limitações
impostas pelo sistema financeiro para a concessão dos créditos, a importância do PROVAP é
magnificada pelo fato de ser a primeira política pública diferenciada por categorias de
produtores rurais. Em 1995, no início do governo do Fernando Henrique de Cardoso, o
PROVAP foi reformulado, tanto em termos de concepção quanto de abrangência, e tais
modificações deram origem ao PRONAF, que se tornou a principal política pública para o
apoio à agricultura familiar brasileira.
Segundo Mattei (2005), a criação do PRONAF representou a legitimação, pelo Estado, de
uma nova categoria social – os agricultores familiares – que até então era praticamente
marginalizada em termos de acesso aos benefícios da política agrícola, bem como designada
como pequenos produtores, produtores familiares, produtores de baixa renda ou agricultores
de subsistência.
Nesse ínterim, destaca-se a contribuição dos estudos realizados conjuntamente pela
FAO/INCRA sobre a agricultura familiar, que serviu de base para as primeiras formulações
74
do PRONAF. A idéia intrínseca à pesquisa foi que a agricultura familiar tinha potencial
produtivo maior do que realmente se observava, e a ampliação do acesso ao crédito poderia
ser um fator essencial. Além de definir com maior precisão conceitual a agricultura familiar,
tais estudos estabeleceram um conjunto de diretrizes que deveriam nortear a formulação de
políticas públicas adequadas às especificidades dos diferentes tipos de agricultores familiares.
Ademais, ao indicar que os recursos das políticas públicas deveriam centrar-se na produção
familiar passível de consolidação, os agricultores familiares em foco tornaram-se atores
econômicos, que podem ter iniciativas consistentes e que podem ter um movimento de
geração de renda, mesmo nas áreas não densamente povoadas (CORREIA; SILVA, 2007).
Segundo o Manual Operacional do PRONAF (2009), o programa tem por finalidade o
fortalecimento da agricultura familiar, através do apoio técnico e financeiro, para promover o
desenvolvimento rural sustentável. Seu objetivo geral consiste em fortalecer a capacidade
produtiva da agricultura familiar, contribuir para a geração de emprego e renda nas áreas
rurais e melhorar a qualidade de vida dos agricultores familiares. Some-se a este quatro
objetivos específicos que completam os propósitos do Programa:
i) ajustar as políticas públicas de acordo com a realidade dos agricultores familiares;
ii) viabilizar a infra-estrutura necessária à melhoria do desempenho produtivo dos agricultores
familiares;
iii) elevar o nível de profissionalização dos agricultores familiares através do acesso aos
novos padrões de tecnologia e de gestão social;
iv) estimular o acesso desses agricultores aos mercados de insumos e produtos.
No que tange às modalidades, do ponto de vista operacional, o PRONAF compreende quatro
linhas de ação: PRONAF Crédito; PRONAF Infra-Estrutura e Serviços Municipais; PRONAF
Capacitação, e Negociação e articulação de políticas.
O PRONAF Crédito tem como objetivo conceder apoio financeiro às atividades agropecuárias
e não-agropecuárias por meio da liberação direta entre o banco e o demandante do
financiamento. O crédito pode ser alocado para o custeio das atividades agrícolas ou para
investimento, sendo que pode ser acessado de forma individual, grupal ou coletiva. No que
tange ao público-alvo, tem-se que sua delimitação assume um caráter individual, estendendo-
75
se a vários grupos, direcionando os recursos de acordo com o tipo de agricultor, incluindo
jovens e mulheres. A perspectiva da liberação dos recursos é basicamente bancária, ainda que
a articulação entre os agentes exista. Atualmente, o Crédito se constitui na principal linha de
ação do Programa em termos de recursos liberados.
Adicione-se a criação de modalidades especiais de PRONAF Crédito ao longo dos Planos-
Safras, como: PRONAF Agroindústria, que se trata de crédito de investimento para
Agregação de Renda à Atividade Rural, inclusive em infra-estrutura; PRONAF Agregar, que
tem como objetivo liberar recursos para o beneficiamento, processamento e comercialização
da produção agropecuária; PRONAF Florestal, que é uma linha de crédito de investimentos
para silvicultura e sistemas agroflorestais; PRONAF Alimentos, com o objetivo de estimular a
produção de cinco alimentos básicos (arroz, feijão, milho, mandioca e trigo); PRONAF Pesca,
com o objetivo de apoiar os pescadores artesanais; PRONAF Agroecologia, com o objetivo de
apoiar a produção agropecuária que não utiliza produtos químicos e também os agricultores
que se encontram em transição para este tipo de produção; PRONAF Turismo Rural, com o
objetivo de apoiar a implantação de atividades turísticas nas propriedades rurais; PRONAF
Mulher, que visa ao atendimento de propostas de créditos relacionadas com projetos
específicos de interesse da esposa ou companheira dos agricultores familiares; PRONAF
Jovem Rural, voltados à jovens agricultores e agricultoras maiores de 16 anos e com até 25
anos de idade; PRONAF Semi-Árido, que é um crédito de investimento para obras de infra-
estrutura hídrica para os agricultores da região do Semi-árido.
Apesar do financiamento à produção nas modalidades de crédito para custeio e investimento
ser o mais reconhecido entre as ações do PRONAF, a linha de financiamentos para Infra-
estrutura e Serviços Municipais representa uma grande inovação. Os objetivos desta são
estimular a implantação, ampliação, modernização, racionalização e relocalização de infra-
estrutura e serviços públicos municipais necessários ao fortalecimento da agricultura familiar,
tais como: recuperação de estradas vicinais, linha tronco de energia elétrica, construção de
armazéns comunitários e obras hídricas de uso coletivo.
Dessa forma, essa modalidade do PRONAF visa contribuir para a supressão de possíveis
problemas que estejam retardando ou impedindo o desenvolvimento de zonas onde predomina
a agricultura familiar, promovendo melhorias nos canais de escoamento da produção, no
acesso a novas tecnologias e na competitividade no mercado. A legislação prevê como
76
público-alvo os municípios mais carentes e a seleção passa por uma análise de critérios
previamente estabelecidos, como a constituição de um Conselho Municipal de
Desenvolvimento Rural Sustentável (CMDRS) e a elaboração do Plano Municipal de
Desenvolvimento Rural. Diferentemente do PRONAF Crédito, a liberação dos recursos para
as instâncias locais se dá através de transferências par os municípios via Caixa Econômica
após a aprovação e homologação dos planos municipais e de trabalho.
Para Correia e Souza (2007), esta linha de atuação do PRONAF tem por trás uma concepção
de política que visa a uma inovação institucional que é integrar uma rede de agentes. Nesta
rede, destacam-se os sindicatos de trabalhadores rurais que participam de forma decisiva na
formação dos CMDRS, as universidades que capacitam os membros dos conselhos estaduais
e os extensionistas que ajudam na elaboração dos planos municipais.
A modalidade PRONAF Capacitação visa habilitar ou capacitar os agricultores familiares e
técnicos no que diz respeito ao levantamento das demandas por crédito, obedecendo a
determinadas prioridades, definindo as ações a serem desenvolvidas para atendimento às
demandas, e na elaboração e monitoria dos Planos Municipais de Desenvolvimento Rural.
Atualmente, o processo de capacitação está sendo direcionado também para a geração de
condições necessárias para a formação de cooperativas de crédito e para processos de
certificação.
Através dessas considerações, infere-se que a lógica do PRONAF Crédito difere
significativamente das linhas Infra-Estrutura e Serviços Municipais e Capacitação. Nas
últimas encontra-se intrínseca a importância da formação do capital social
9
, da
descentralização das políticas públicas e da construção de uma estratégia de desenvolvimento
local.
A linha Negociação de Políticas Públicas está voltada para a articulação do conjunto de
políticas públicas a cargos dos diferentes órgãos setoriais - Ministérios, Secretarias, Agências,
etc.- em prol da agricultura familiar, bem como para a realização de parcerias com
9
O conceito de capital social é empregado para caracterizar sociedades e/ou segmentos sociais que possuem
relações de confiança, cooperação e reciprocidade, que determinam melhor desempenho institucional e melhor
desenvolvimento econômico.
77
organizações não-governamentais e outras instituições para fomentar o desenvolvimento
daquele segmento.
Deve-se ressaltar, que, no ano de 1996, apenas as ações relativas ao crédito de custeio foram
implantadas e que a ampliação do programa para as áreas de investimentos, infra-estrutura e
serviços municipais, capacitação e pesquisa, só ocorreu a partir de 1997, quando o programa
ganhou maior dimensão e passou a operar de forma integrada em todo território nacional.
Para Guanziroli (2007), a quase totalidade dos subprogramas do PRONAF adotou, desde o
início, uma política de remuneração bastante branda e com alto percentual de subsídio. Isto
ocorreu uma vez que os produtores familiares, descapitalizados e com baixa produtividade,
não estariam em condições de tomar recursos a taxas de mercado para realizar os
investimentos em modernização e elevação da produtividade. Pelo menos na etapa inicial do
processo de acumulação, seus investimentos não seriam rentáveis nem viáveis se avaliados
pela taxa de juros de mercado; seus rendimentos também não seriam compatíveis nem
suficientes para reembolsar empréstimos tomados em condições comerciais. Desta maneira,
para que os mecanismos de financiamento do PRONAF ganhassem efetividade, coube ao
Estado desempenhar um papel crucial na equalização das taxas de juros, das despesas
administrativas e, muitas vezes, avalizar as operações para cobrir o risco do sistema bancário.
Analisando mais especificamente a linha de Crédito, tem-se que os estudos realizados pela
FAO/INCRA, entre 1996 e 1999, influenciaram na categorização de grupos de agricultores
familiares. A segmentação destes beneficiários em grupos distintos ocorreu, inicialmente, de
acordo com o nível da renda bruta familiar anual e, posteriormente, levou-se em consideração
ainda o percentual da renda bruta familiar anual, o tamanho e a gestão da propriedade e a
quantidade de empregos gerados na unidade familiar.
Esta classificação diferenciada dos agricultores propiciou maior adequação das regras de
financiamentos à realidade de cada segmento social, isto é, de cada classe. Assim, cada
enquadramento possui seus limites de financiamentos, taxas de juros, com condições de
acesso e valores diferenciados, o que garante uma maior proximidade da capacidade de
endividamento da família com as alternativas de financiamento. Assim, os encargos
financeiros e os rebates (descontos) estão voltados, em larga medida, para as classes que
detêm as menores faixas de renda e em maiores dificuldades produtivas.
78
Á grosso modo e excetuando os requisitos formais para a delimitação dos grupos, estes
podem ser caracterizados da seguinte maneira:
• Grupo A: agricultores assentados da reforma agrária que, com a extinção do Programa
Especial de Crédito para a Reforma Agrária (PROCERA), passaram a ser atendidos
pelo PRONAF, bem como os agricultores amparados pelo Fundo de Terras e da
Reforma Agrária - Banco da Terra.
• Grupo B: agricultores familiares, remanescentes de quilombos, trabalhadores rurais e
indígenas. Esse grupo inclui as famílias rurais com baixa produção e pouco potencial
de aumento da produção no curto prazo, localizadas em regiões com concentração de
pobreza rural.
• Grupo C: agricultores familiares que apresentem explorações intermediárias com bom
potencial de resposta produtiva.
• Grupo A/C: agricultores oriundos do processo de reforma agrária e que passam a
receber o primeiro crédito de custeio após terem obtido o crédito de investimento
inicial que substituiu o antigo programa de apoio aos assentados.
• Grupo D e E: agricultores familiares estabilizados economicamente.
Ao longo dos anos, ocorreram várias modificações em relação à delimitação da faixa de renda
bruta familiar anual adequada a cada classe, dos limites de financiamento e suas taxas de juros
subjacentes. Isto se deve, conforme Gazolla e Schneider (2005), ao fato do PRONAF ser
permeável às reivindicações das organizações políticas dos agricultores familiares como os
sindicatos, federações e movimentos sociais, o que o faz mudar e evoluir a cada ano, de
acordo com as demandas emanadas por estas categoriais sociais e as negociações que se
estabelecem com o Governo Federal.
Enquanto que para Correia e Silva (2007), tais mudanças vieram no intuito de acolher as
críticas que questionavam o baixo acesso aos recursos por parte dos produtores de mais baixa
79
renda, a excessiva burocracia para a liberação de crédito, o fato de que o PRONAF em sua
formulação original não contemplava o novo perfil do rural brasileiro por concentrar-se
apenas na produção agropecuária. Desta forma, o Programa vem se modificando com o
objetivo de fortalecer não somente o padrão de desenvolvimento tradicional, mas também os
processos produtivos sustentáveis, o desenvolvimento rural e a segurança alimentar.
Dentre estas modificações e reformulações, uma das principais alterações diz respeito à
extinção dos Grupos C, D e E
10
, que passam a ser classificados apenas como “Agricultores
familiares”. Na Safra 2008/2009, o PRONAF passou a seguir o enquadramento abaixo:
10
Esta modificação ocorreu a partir da publicação da Resolução No. 3.559 do Banco Central em 28 de março de
2008, o promovendo alterações no MCR – Manual de Crédito Rural, que trata do PRONAF.
80
Quadro 3.1 – Critérios para enquadramento no PRONAF.
Fonte: BRASIL, 2008
As alterações se deram, ainda, em relação a alguns critérios para a fixação do público-alvo do
PRONAF Crédito, que atualmente constituem-se em :
i. Ter renda gerada na propriedade familiar, sendo pelo menos 30% proveniente da
exploração agropecuária para o grupo B e 70% para o grupo “Agricultura Familiar”;
ii. Explorar parcela da terra na condição de proprietário, meeiro, parceiro, arrendatário ou
assentados do Programa nacional de Reforma Agrária e Programa Nacional de Crédito
Fundiário;
iii. Residir na propriedade ou em local próximo e obter no trabalho familiar a base da
produção.
iv. Ter obtido nos últimos doze meses que antecedem à solicitação da Declaração de
Aptidão ao PRONAF (DAP), renda bruta familiar compatível com a exigida para cada
grupo do PRONAF, incluída a renda proveniente de atividades desenvolvidas no
estabelecimento e fora dele, por qualquer componente da família, excluídos os benefícios
sociais e proventos previdenciários decorrentes de atividades rurais.
81
Para ter acesso ao PRONAF Crédito, os beneficiários precisam comprovar sua condição de
agricultor familiar mediante a Declaração de Aptidão ao PRONAF (DAP). A partir do ano
2000, o Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) habilitou os Sindicatos dos
Trabalhadores Rurais (STR), os serviços públicos de extensão rural e os Sindicatos Rurais às
DAPs para os agricultores familiares excluindo os enquadrados no Grupo A, que são
fornecidas pelo INCRA. A DAP é fornecida para a unidade familiar de produção como um
todo, englobando todos os membros da família que habitam a mesma residência e/ou
exploram as mesmas áreas.
Institucionalmente, todo o Programa também passou por uma série de mudanças, a principal
delas foi o remanejamento do Ministério da Agricultura para o recém-criado Ministério do
Desenvolvimento Agrário (MDA)
11
, em 1999. O MDA criou uma secretaria específica para
tratar os assuntos do segmento familiar, a Secretaria da Agricultura familiar (SAF), que
passou a ser a base institucional das diversas linhas de ação do PRONAF e dos demais
programas ligados à agricultura familiar brasileira. Com esta nova estrutura organizacional, o
tema da agricultura familiar passou a ser visto sob um novo ponto de vista, ou seja, sua
função social foi reconhecida, bem como sua importância para segurança alimentar, soberania
alimentar e desenvolvimento econômico. Portanto, sua visibilidade aumentou tanto na esfera
pública quanto na sociedade civil (CORREIA; SILVA, 2007).
Uma nova reformulação institucional na SAF foi empreendida, em 2003, com rebatimentos
sobre o PRONAF. Criou-se a Secretaria do Desenvolvimento Territorial (SDT), que ficou
responsável por definir e gerenciar o PRONAF Infra-Estrutura e Serviços Municipais. Some-
se que, no âmbito financeiro, novas reformulações provocaram mudanças em relação às taxas
de juros e às formas de pagamento dos empréstimos bancários do PRONAF Crédito
(CORREIA; SILVA, 2007).
Como fruto dessas novas regras na esfera financeira, os prazos e carências foram sendo
aumentados, juntamente com a elevação dos descontos sobre os valores referentes aos juros.
Para os juros, tem-se que o Banco Central, através da Resolução nº 2.766 de 2000, definiu
uma taxa de juros fixa para cada classe. Com isso, observa-se uma redução gradativa das
taxas de juros, que atualmente encontram-se entre 0,5% ao ano (Grupo B) e 5,5% ao ano
11
O MDA substituiu o Ministério Extraordinário de Assuntos Fundiários, criado em 1995, tendo antes a
condição de Secretaria de Estado.
82
(Grupo Agricultura Familiar). Entende-se que essas modificações visaram atender a um
número maior de beneficiários e expandir a esfera de interferência da agricultura familiar nas
tomadas de decisões acerca dos rumos da produção agropecuária do País (SCHNEIDER et al,
2004).
As fontes de recursos do PRONAF Crédito são o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT),
recursos de Operações Oficiais de Crédito do OGU (Orçamento Geral da União), Fundos
Constitucionais (FNE, FCO e FNO), recursos próprios dos Bancos cooperativos, e
Exigibilidades Bancárias. Destes, apenas os últimos são os únicos que emprestam recursos
próprios para os agricultores. Os demais são Fundos Compulsórios. No Caso dos Fundos
Constitucionais: FNO, FCO e FNE, estes são repassados por Bancos Públicos: BASA, BNB e
BB (CORREIA; SILVA, 2007; SCHNEIDER et al, 2004; SOUZA; VALENTE, 2006).
No que diz respeito aos condicionantes da liberação dos recursos por fonte, tem-se que o FAT
é liberado apenas por bancos públicos federais, que devem dar garantias ao Fundo para
conseguir liberar os recursos. O Fundo exige a remuneração de Taxa de Juros de Longo Prazo
(TJLP) pela liberação de recursos, mas não são os bancos emprestadores que arcam com este
pagamento. A diferença entre a taxa pelas quais os recursos são emprestados e a TJLP é
assumida pelo governo (equalização). Os recursos do OGU destinam-se a empréstimos para
os assentados recém-instalados - PRONAF A, ao PRONAF B, e ao PRONAF A/C,
observando-se que, nestes casos, a equalização e os custos operacionais bancários são usados
essencialmente por empresas integradoras e não são uma fonte significativa. Por fim, tem-se
os recursos dos Bancos Cooperativos, que são os únicos não-compulsórios, sendo
emprestados aos agricultores, a partir da cobrança de um spread entre a taxa de captação e a
taxa de empréstimo (CORREIA; SILVA, 2007).
São poucos os agentes financeiros que operam o PRONAF Crédito, sendo que dois bancos –
BB e BNB - são responsáveis pela maioria dos financiamentos. Alguns bancos privados e
outros públicos pertencentes a governos estaduais, também têm operado com recursos
obrigatórios em operações de custeio do PRONAF, além de cooperativas de crédito rural
através de repasses ou prestação de serviços para o BB e BNDES. O BNDES atua somente
como banco de “segundo piso” nos créditos de investimento, repassando os recursos do FAT
para outros agentes financeiros. Um dos motivos da concentração dos recursos do PRONAF
Crédito nos bancos públicos federais é a exclusividade destes bancos na realização de
83
operações com as principais fontes do programa - FAT, OGU e Fundos Constitucionais
(CORREIA; SILVA, 2007; SOUZA; VALENTE, 2006).
Através da Tabela 3.4, pode-se observar que os financiamentos realizados no País, entre 2004
e 2009, estiveram concentrados no BB e BNB, sendo que o BB respondeu por 67,95% do
volume financiado em 2009. Infere-se que o papel do BB como principal agente do PRONAF
não se modificou nos últimos anos, nem a lógica de liberações de seus recursos que se
destina, notadamente, às regiões menos carentes. O BNB foi o segundo que liberou mais
recursos (10,4%), principalmente a partir da oferta de recursos vinculados aos Fundos
Constitucionais (FNE) e do OGU voltados para grupo B. Destaca-se o esforço do Banco do
Nordeste em prover financiamentos à produção para os agricultores familiares sitos nas
regiões mais pobres, bem como facilitar os mecanismos de acesso a este crédito, como por
exemplo, através do estímulo à construção de organizações locais de garantia de empréstimos
ou fundos de aval.
Tabela 3.4 – Montante (R$ mil) do Crédito Rural do PRONAF, segundo as instituições
financeiras, Brasil , 2004 a 2009.
ANO
2004
2005
2006
2007
2008
2009
BACEN
431.496,17
222.551,99
1.138.997,52
2.531.844,34
1.255.352,27
448.864,53
BANCOOB
33.945,12
80.498,21
76.273,80
118.266,58
72.815,41
126.627,05
BANSICREDI
220.548,06 201.736,64 266.599,60 400.326,59 729.967,99 691.457,49
BASA
401.687,51
251.390,90
280.184,05
272.775,85
408.396,09
279.431,29
BB
3.849.239,37
4.368.026,93
4.727.708,79
4.879.039,63
6.266.084,01
4.840.619,04
BNB
703.876,70
1.176.669,86
1.538.211,36
1.093.777,08
1.027.223,14
736.349,73
BNDES
120.683,06
103.315,60
73.568,58
-
-
-
Fonte: BRASIL, 2010
Em contraponto, Guanziroli (2007) afirma que os bancos são organizações pouco adequadas
para liberar recursos a famílias sem condições de lhes oferecer garantias patrimoniais e
contrapartidas na tomada dos empréstimos. O autor coloca, ainda, que as liberações de
recursos para os agricultores têm, em contrapartida, um custo para o Tesouro, dado pela
necessidade de equalizar com recursos do Orçamento a diferença entre os juros cobrados aos
beneficiários (entre 1% e 9% a/a) e a taxa SELIC. O montante destinado à equalização dos
juros (Decreto nº. 1.946 de 28/01/1996) embora declinante, continua bastante alto se
comparado com outras políticas agrícolas. Em média 44,5% do valor liberado destinam-se a
84
equalizar juros e rebates de adimplência. Para o autor, trata-se, portanto de um Programa caro
e altamente subsidiado que, por isso, deve ser bem avaliado e ter indicadores de resultados
que comprovem sua necessidade.
Para além da discussão sobre o “custo” do PRONAF é inegável a importância atribuída ao
Programa, principalmente por meio dos avanços sociais registrados, uma vez que este se
estendeu de forma considerável por todo o País, criou linhas especiais para atender às diversas
categorias e passou por mudanças, tanto institucionais como financeiras, que deram maior
capilaridade às distintas modalidades de créditos e tipos de financiamento aos agricultores
familiares brasileiros.
Para Souza (2008), o financiamento rural do PRONAF tem impactos tanto sociais quanto
econômicos, ao tempo em que dá condições para que os agricultores familiares ganhem em
escala dentro da unidade de produção, mantém as pessoas ocupadas, gera emprego e renda,
criando possibilidades para que a família permaneça no meio rural com maior qualidade de
vida. Além disto, diminui a tensão no campo e a pressão por emprego na cidade. Com o
acesso a este financiamento, os agricultores familiares têm a oportunidade de ampliar e
qualificar as atividades que já desenvolvem, implementar novas atividades agrícolas e não
agrícolas no meio rural, geradoras de renda; adquirir máquinas, equipamentos, sementes e
insumos, o que antes não se conseguia devido à falta de condições e de recursos.
Contudo, uma das principais críticas feitas ao PRONAF tem sido em relação ao desvio de
foco em relação a algo considerado como ideal de distribuição, em termos regionais e sociais.
O Programa tem seguido uma lógica muito parecida com as demais linhas de financiamento
do SNCR, isto é, beneficiando as regiões geográficas economicamente mais favorecidas,
municípios com determinados perfis de renda e organização e agricultores mais integrados
economicamente. Corroborando com esta crítica, Correia (2004, p. 7) afirma que:
(...) no leque do universo considerado como sendo o de agricultores
familiares o grupo mais economicamente integrado tem recebido as benesses
desta integração e conseguiu fazer parte do processo de modernização
conservadora. Podemos verificar a alta participação das liberações para fumo
e soja sobre o total financiado lembrando que estes produtos têm ligação
direta com a produção agroindustrial e de exportação. Paralelamente,
verificamos a baixíssima participação de liberações para a produção de
arroz, feijão e outros produtos dirigidos ao mercado interno. Haveria
também domínio quase que total dos recursos na região Sul nos primeiros
85
anos de implantação do PRONAF que estaria sendo contrabalançado nos
anos posteriores.
Já Schneider e outros (2004), afirmam que o Programa continuaria a fazer mais do mesmo, o
que significa continuar financiando o padrão de desenvolvimento vigente. Para o autor, a
especialização produtiva gerada pelo PRONAF é a situação em que o agricultor familiar é
levado, pela política pública, a plantar o que esta financia, ou seja, o que é mais fácil e
historicamente as instituições bancárias tem tradição de financiamento e de operacionalização.
Segundo o referido autor, este tipo de especialização da produção gerada pelo PRONAF
acaba por jogar por terra a própria lógica de operação e de reprodução social das unidades
familiares, que tendem a funcionar com base em sistemas produtivos e atividades econômicas
diversificadas e não com um elenco restrito de opções de cultivo e de reprodução social. A
verdadeira lógica de reprodução da agricultura familiar por onde esta se assenta e, inclusive, o
PRONAF a define em contraposição a lógica da agricultura patronal, é a da diversificação do
que é produzido no interior de tais unidades.
Entretanto, ressalta-se a criação de modalidades especiais de crédito partir da safra
2003/2004, como o PRONAF Jovem, PRONAF Mulher, PRONAF Semi-árido, PRONAF
Agroflorestal dentre outros. Esta iniciativa corrobora com a idéia de diversificação na
alocação do crédito da agricultura familiar, bem como na tentativa de adequação da política
pública à realidade desta classe.
3.2.2 Análise da liberação dos recursos do PRONAF
Com o intuito de discutir a lógica de liberação dos recursos do PRONAF Crédito ao longo dos
anos, apresentam-se informações quanto suas linhas de ação, seus enquadramentos,
distribuição regional, bem como se dá a alocação de recursos.
Analisando as liberações totais do PRONAF, bem como o conjunto de suas linhas de ação,
observa-se que o montante de crédito total do Programa esteve praticamente estagnado entre
1999 e 2002, com um pequeno movimento de queda do volume de recursos. Esta queda no
86
financiamento se deu principalmente para as linhas Infra-estrutura e Capacitação, no caso da
linha Infra-Estrutura, este cenário só se modifica a partir do ano de 2004. Entretanto, após
2002, verifica-se elevação na liberação dos recursos, que passa de R$ 2.755,3 milhões para
R$ 5.748,7 milhões, entre 2002 e 2004 (QUADRO 3.2).
1999 188.425.961,67 46.691.548,66 2.001.762.962,82
2.236.882.472,15
2000 161.722.533,31 38.795.642,02 2.394.410.466,32
2.594.930.641,65
2001 152.382.479,31 21.949.066,06 2.355.809.344,14
2.530.142.890,51
2002 110.644.848,26 13.679.312,33 2.630.954.839,38
2.755.281.001,97
2003 78.506.856,71 35.044.809,83 4.164.823.912,54
4.278.377.582,08
2004 101.685.917,66 40.697.841,79 5.606.318.267,29
5.748.704.030,74
Ano Infra-Estrutura Capacitação Crédito TOTAL
Quadro 3.2 - Liberação de recursos do PRONAF por linha de ação, Brasil, 1999 a 2004.
Fonte: CORREIRA; SILVA, 2007
Para a distribuição dos valores liberados por linha de ação, percebe-se que ao longo dos anos
analisados, os recursos se concentraram ainda mais na linha PRONAF Crédito. No ano de
1999, aproximadamente 89,5% dos recursos eram destinados a esta linha de ação, sendo que
2,09% iam para o PRONAF Capacitação e 8,42% para o PRONAF Infra-Estrutura e Serviços
Municipais. Já em 2004, a linha PRONAF Crédito respondia por quase toda a totalidade dos
recursos com 97,52%, enquanto que os PRONAFs Infra-Estrutura e Capacitação respondiam
por apenas 1,77% e 0,71%, respectivamente. Faz-se necessário registrar que os recursos
destas duas últimas linhas de ação estão centrados na região Nordeste, haja vista que esta
abriga o maior número de agricultores familiares.
Diante de tal cenário, Correia e Silva (2007) apresentam a existência de uma grave dicotomia,
ou seja, de um lado tem-se o PRONAF Infra-Estrutura, que não apresenta expansão mais
consistente na liberação de recursos, mas que atinge às necessidades dos agricultores
familiares mais carentes e, de outro, o PRONAF Crédito que expande os seus beneficiários
potenciais, mas que não consegue mudar sua lógica de liberação.
No que se refere ao PRONAF Crédito, e mais especificamente, a alocação de recursos desta
linha entre as regiões, verifica-se um forte desequilíbrio espacial com grande concentração de
87
recursos na região Sul, que em todos os anos apresentados respondeu por cerca de 50% dos
financiamentos (QUADROS 3.3 e TABELA 3.5)
Norte 687.392 560.100 768.605 686.633 667.710 485.057
Nordeste 1.048.136 2.121.216 2.103.279 1.855.373 1.542.331 1.062.797
Centro-oeste 358.989 439.216 509.983 627.067 496.303 421.857
Sul 2.687.368 1.460.405 3.115.576 4.061.663 5.039.606 3.644.656
Sudeste 979.414 1.732.118 1.598.554 2.059.413 2.011.585 1.504.977
Total 5.761.298 6.313.055 8.095.997 9.290.149 9.757.535 7.119.343
2009Região 2004 2005 2006 2007 2008
Quadro 3.3 – Montante do Crédito do PRONAF por região em mil R$, Brasil, 2004 a 2009.
Fonte: BRASIL, 2010
Observando a tabela 3.7 percebe-se uma diminuição na participação dos recursos para a
região Sudeste entre os anos de 2005 e 2006. Entretanto, esta região volta a concentrar,
praticamente, a metade do volume destinado ao PRONAF Crédito no País a partir de 2008. A
região Nordeste, por sua vez, tem seus recursos aumentados em 2005, contudo, este volta a
decrescer em 2006 e anos subseqüentes.
Tabela 3.5 – Participação das regiões no montante do Crédito do PRONAF, Brasil, 2004 a
2009.
Norte 12 9 9 7 7 7
Nordeste 18 34 26 20 16 15
Centro-oeste 6 7 6 7 5 6
Sul 47 23 38 44 52 51
Sudeste 17 27 20 22 21 21
Região 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Fonte: BRASIL, 2010
Para Schneider e outros (2004), dentre as explicações que podem justificar esta concentração
na aplicação dos recursos do PRONAF no Sul , destacam-se os seguintes aspectos:
a) o peso econômico e as pressões políticas das agroindustriais da região Sul sobre os órgãos
responsáveis pela alocação dos recursos financeiros, com um alto grau de concentração dos
recursos do PRONAF em produtos típicos das cadeias agroindustriais mais competitivas no
mercado internacional;
88
b) um nível maior de organização dos agricultores familiares e certa tradição de luta pelo
crédito rural mais fortemente incorporada à pauta de reivindicação dos agricultores familiares
da região Sul.
Some-se a isso ao fato do Sul concentrar o crédito nos grupos de rendas mais elevadas,
direcionando maiores recursos ao grupo D e ao C (atual Agricultura Familiar). Em 2009, 64%
dos contratos de PRONAF de agricultores familiares sulistas estavam enquadrados no grupo
D; 10% no grupo C; 12% Exigibilidade bancária (sem enquadramento); 11,2% no Grupo Z
Fumo; e somente 0,98% no grupo A; 0,25% no grupo A/C; 1,61% no Grupo E; e 0,0% no
Grupo B.
Apesar de a região Nordeste concentrar cerca de 50% dos estabelecimentos familiares
12
, a sua
participação na liberação dos recursos é bem inferior ao aplicado no Sul. Conforme relatado
anteriormente, em 2004, esta participação foi de 18%, voltando, em 2009, a um patamar
inferior dos primeiros anos de existência do programa (16%).
A explicação para isto pode residir no perfil dos agricultores familiares beneficiados pelo
Programa na região, que parecem ser menos integrados ao mercado e ainda destinar boa parte
de sua produção para o auto-consumo. O quadro 3.4 apresenta o nº de contratos e volume de
recursos segundo enquadramentos do PRONAF Crédito no Nordeste em 2009. Pode-se
observar que a maior parte dos beneficiários estão enquadrados nos grupos B, ou seja, com
baixo nível de integração econômica aos mercados.
12
De acordo com os dados do IBGE. Censo agropecuário. 2006.
89
Enquadramento Nº contratos Volume em R$
Exigibilidade Bancária (sem enquad) 6.951,00 155.481.548,88
Grupo A 3.691,00 59.197.284,51
Grupo A/C 2.873,00 11.491.622,97
Grupo B 192.139,00 282.935.534,90
Grupo C 23.923,00 53.353.768,53
Grupo D 19.017,00 48.119.023,35
Grupo E 304 5.350.626,12
Grupo Z Fumo 1 4.291,84
Mini-produtores 6.039,00 175.962.438,52
Variavel 45.213,00 270.900.391,67
Quadro 3.4 – Nº de contratos e volume de recursos segundo enquadramentos, Região Nordeste, 2009.
Fonte: BRASIL, 2010
No que tange ao volume de recursos do Programa destinado ao estado da Bahia, dados
mostram que tanto o número de contratos quanto o volume de recursos obtiveram acréscimos
entre os anos de 2000 e 2006. Entretanto, tais valores foram reduzidos a partir de 2007,
culminando com a contratação de apenas 77.693 operações em 2008. Uma das possíveis
causas para esta redução pode ser a inadimplência dos municípios baianos, impedindo-os de
contratarem novos financiamentos.
90
Ano Tipo Valor
No. Contratos 57.243
Montante (R$) 125.196.738
No. Contratos 70.436
Montante (R$) 103.436.485
No. Contratos 85.564
Montante (R$) 118.309.406
No. Contratos 83.512
Montante (R$) 170.186.336
No. Contratos 135.432
Montante (R$) 308.101.760
No. Contratos 138.865
Montante (R$) 355.349.124
No. Contratos 149.065
Montante (R$) 455.963.327
No. Contratos 112.161
Montante (R$) 401.425.656
No. Contratos 77.693
Montante (R$) 255.402.660
2006
2007
2008
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Quadro 3.5 - Contratação do PRONAF por ano civil no Estado da Bahia entre 2004 e 2008.
Fonte: BRASIL, 2010
A partir das informações apresentadas pode-se observar a elevada concentração dos recursos
do PRONAF Crédito na região Sul em detrimento da região Nordeste, que detém maior
número de agricultores familiares. Observou-se, ainda, a elevada participação do Grupo B
nesta última. Diante deste cenário, faz-se necessário a criação de mecanismos no âmbito
PRONAF que propicie uma distribuição mais equânime dos recursos.
3.3 PRONAF B – UMA BREVE ANÁLISE DO MICROCRÉDITO DO PRONAF
O grupo B do PRONAF Crédito foi criado em 2000 e disponibiliza recursos para pequenos
investimentos em atividades agrícolas e não agrícolas no meio rural, tais como: compra de
pequenos animais, artesanato, implementos para fabricação de alimentos, caixas de abelha,
manutenção da propriedade e da própria família, etc. A partir do Plano Safra 2005/2006 o
PRONAF B passou a ser concedido na forma de Microcrédito Rural.
91
Segundo Ferraz e outros (2008), a definição de microcrédito abriga três variáveis essenciais: é
dirigido para os pobres; o valor dos empréstimos é pequeno e; inexiste a necessidade de
garantias. Para os autores, embora unânime, a definição de microcrédito atualmente possui
duas perspectivas distintas, conforme a concepção que o embasa. A primeira parte do
entendimento de microfinanças, formulada a partir de um paradigma liberal, e identifica no
microcrédito a virtude de geração de emprego e renda e a inserção no mercado, além de um
nicho de mercado, pois percebe a possibilidade de oferecer um conjunto de outros serviços
financeiros aos pobres, tais como a captação de poupança. Desta forma, microcrédito deve ser
concedido aos empreendedores pobres e para atividades produtivas e planejadas que
aliviariam a pressão por consumo desses segmentos.
Na segunda perspectiva, o microcrédito é substancialmente uma política de enfrentamento da
pobreza e da miséria e deveria ser concedido a qualquer pessoa pobre que pudesse honrar seu
pagamento sem direcionar o investimento, o que implica na possibilidade de utilizá-lo para
atividades produtivas ou de melhoria da qualidade de vida. Os autores afirmam que esta
perspectiva se aproxima da concepção de desenvolvimento formulada por Amartya Sen
13
(2000), para quem a pobreza não é apenas a privação de renda, mas também, e
principalmente, a privação de capacidades, como o analfabetismo, a doença, a miséria, a falta
de acesso ao crédito, a falta de serviços públicos dentre outras.
Seguindo esta segunda perspectiva, tem-se que o PRONAF B constitui-se numa linha de
microcrédito rural direcionado para produção e geração de renda das famílias agricultoras
mais carentes do meio rural. Assim, o público-alvo compreende os agricultores familiares
mais necessitados, em sua maioria com acesso limitado aos meios de produção; carentes de
organização; com pouca terra, sem terra ou ocupando-a de forma precária; com baixos ou
inexistentes níveis de integração; alto índice de analfabetismo e inexistência ou insuficiência
do exercício da cidadania, mesmo que, em sua forma mais singela, como a identificação
pessoal. Para Bastos (2006), o público-alvo do PRONAF B é clientela potencial para as
políticas públicas compensatórias.
Conforme Magalhães e Abramovay (2006), o propósito da criação desta linha de crédito B foi
garantir a inserção de um maior número de beneficiários, justamente os mais pobres, cuja
13
Para Sen (2000), o desenvolvimento consiste na eliminação de provações de liberdade que limitam as escolhas
e as oportunidades das pessoas de exercer ponderadamente sua condição de agente.
92
precariedade no controle sobre os meios de produção, fragilidade de organização e extrema
pobreza, impediam ao acesso ao crédito. Daí, porque, este Programa assumiu uma
significativa importância, tanto em relação ao número de agricultores familiares e/ou
pescadores artesanais atendidos, como em relação ao montante de recursos liberados, com
repercussões variadas no que tange aos resultados por ele proporcionados.
As famílias beneficiadas por esta política pública devem possuir renda bruta anual familiar de
até R$ 4 mil reais, sendo que até 70% da renda pode ser proveniente de outras atividades além
daquelas desenvolvidas no estabelecimento rural, como as famílias pescadoras, extrativistas,
ribeirinhas, quilombolas e indígenas que desenvolvam atividades produtivas no meio rural.
Pode ser acessado até R$ 2.000,00 por operação para pagamento no prazo de até dois anos. A
taxa de juros é de 0,5% ao ano e se o crédito for pago em dia a família terá um desconto de
25% sobre o valor da parcela paga. Para acessar o crédito é preciso que as famílias possuam:
DAP – Declaração de Aptidão ao PRONAF – que enquadra a família como público do
PRONAF Grupo “B”; proposta de crédito elaborado pela Empresa Estadual de Assistência
Técnica e Extensão Rural; CPF regularizado. Todos esses documentos são encaminhados ao
agente financeiro para realização da contratação, sendo que trabalham com o PRONAF Grupo
B, os três bancos públicos federais oficiais: Banco do Nordeste, Banco do Brasil e Banco da
Amazônia. As operações do PRONAF B são realizadas com risco integral da União ou dos
Fundos Constitucionais, dependendo da fonte de origem do financiamento (BRASIL, 2009).
Por razões históricas, a grande maioria dos agricultores familiares pobres vive no Nordeste,
sobrevivendo através da agropecuária para autoconsumo em áreas diminutas e com pouca
possibilidade de uma vida digna, dependendo de programas assistenciais. Ainda podem estar
residindo na periferia das cidades mais próximas à gleba que cultivam dependendo de
ocupações precárias para sua sobrevivência. Usualmente participam de relações de troca com
baixa monetarização em que a confiança se restringe à relação pessoal, decorrência de laços
afetivos ou de consangüinidade, mas sem afinidade com direitos de propriedade (BASTOS,
2006).
O PRONAF B, enquanto política de crédito direcionada às famílias rurais mais pobres, ainda
apresenta limitações para uma adequada inserção desse grupo social. Isto porque, além dos
marcos legais que transcendem às peculiaridades de cada modo de organização da produção e
93
reprodução social das famílias a que pretende atender, o PRONAF B traz no seu bojo
ambigüidades quanto aos mecanismos de promoção destes agricultores, como ocorre quanto
ao tipo de financiamento, atividades, limites e prazos de amortização
14
.
Para Bastos (2006), o problema é que as experiências de intervenção pública dessa ordem, em
sua maioria, se frustraram por não levarem em consideração as especificidades dos distintos
grupos, por falta de prioridade de atendimento e por não estruturarem mecanismos
institucionais apropriados, dentre outros aspectos, dificultando ou impossibilitando o
atendimento de seus objetivos e metas.
Silva (2007) ressalta o fato de que a gestão dos recursos de crédito para os agricultores
familiares está muito mais relacionada à compreensão da lógica de produção desse segmento
do que ao controle rígido, fiscalizatório, da ação destes agricultores. A partir desta afirmação,
pode-se inferir que a compreensão e consideração das particularidades dos grupos sociais
beneficiados, principalmente quando estes se caracterizam por muitas diferenças, como ocorre
com o da agricultura familiar, são decisivos para que as políticas públicas consigam cumprir
seus objetivos de promover o desenvolvimento sócio-econômico.
O público alvo do PRONAF Crédito é bastante heterogêneo, e tais diferenças foram levadas
em conta para a criação dos diversos enquadramentos. Contudo, os grupos sociais presentes
num mesmo enquadramento, como no caso do PRONAF B, também possuem características
distintas que variam de acordo com o tipo de espaço em que estão inseridos, com sua relação
com a natureza, com a reprodução humana e social que os deram origem, com seu modo de
organização e produção, com a infra-estrutura social e de serviços que tem a disposição dentre
outros fatores.
Nesse sentido, Alves (2001) alerta que entre 80% e 87% dos estabelecimentos agrícolas no
Brasil estão à margem da modernização. Esse quadro se faz dramático, na visão do autor,
quando o estabelecimento não permite remunerar adequadamente o “empreendedor”, na
medida em que sua renda líquida e a renda familiar se tornam instáveis. Para o autor, a
exclusão se faz pela tecnologia e pela renda decorrente das atividades agrícolas, não sendo
possível manter em longo prazo um agricultor residindo no imóvel se sua renda líquida é
14
Bastos (2006) faz uma breve discussão das ambigüidades existentes no Pronaf B.
94
negativa. Desta forma, a inserção do agricultor está relacionada diretamente com as
potencialidades agrícolas do estabelecimento. Assim, as políticas púbicas devem estar
alinhadas com as singularidades de cada grupo de agricultores familiares, bem como o modo
de produção e reprodução social.
Dessa forma, pode-se afirmar que a política pública deve ser adaptável, deve conseguir se
inserir nos distintos “modos de vida” dos agricultores familiares e vir acompanhada de
mecanismos que façam com que sua função precípua, que é o desenvolvimento sócio-
econômico e melhoria de vida dos indivíduos, seja de fato cumprida em cada grupo social
distinto. Para o PRONAF B, mais especificamente, é sabido que um dos principais entraves
para a geração de renda e reembolso dos empréstimos é a falta de assistência técnica adequada
para o acompanhamento dos projetos. Neste caso, um dos mecanismos essenciais do
PRONAF B seria a obrigatoriedade de assistência técnica adequada durante todo o projeto.
Em pesquisa de campo realizada em seis municípios do Nordeste para avaliar os impactos do
PRONAF B sobre as comunidades locais, onde foram realizadas 299 entrevistas, Silva (2007)
observou que:
• Para boa parte dos agricultores entrevistados, o PRONAF B não significou mais do
que um pequeno empréstimo. Na maioria das situações, constatou-se que os péssimos
resultados obtidos são oriundos de investimentos mal sucedidos, ou seja, o crédito não
produziu o que os agricultores esperavam.
• Embora a maioria dos beneficiados entrevistados tenha a percepção de que o
PRONAF contribuiu para a melhoria de sua condição de vida, entretanto,
economicamente, não existiu nenhuma mudança do ponto de vista estrutural.
• A falta de assessoramento aos empreendimentos muitas vezes levava os pronafianos a
investirem o seu crédito de maneira inadequada.
• O PRONAF B não está “descolado” de outras políticas governamentais, uma vez que a
análise da composição da renda dos agricultores pesquisados revelou que, nesse
aspecto, é expressiva a participação de programas, como o Bolsa Família, o PETI e a
Bolsa Escola.
95
• O entendimento por parte dos agricultores familiares do PRONAF B como
complemento de políticas assistencialistas do governo federal, pode ser apontado
como fator que contribui para os “deslizes” na aplicação do crédito.
• A não aplicação do crédito na atividade prevista no projeto se constitui numa
estratégia de sobrevivência, na medida em que os recursos são utilizados para
minimizar a precariedade das condições em que vive parcela considerável dos
pronafianos do grupo B, isto é, o financiamento é uma forma de resolver problemas
mais imediatos do cotidiano.
• Há um reconhecimento de que o valor do crédito é muito pequeno para realizar um
grande investimento, mas também compartilham da idéia de que a aplicação desse
pequeno investimento se estiver articulado com outras atividades pode contribui para
assegurar a sua reprodução socioeconômica.
• A elevação da auto-estima das famílias que tiveram acesso aos recursos do programa
é, talvez, um dos mais importantes resultados observados pela pesquisa, na medida em
que fizeram com que os beneficiários, segundo suas próprias palavras, passassem a ser
vistos pelos outros como “gente”. Capazes, como qualquer cidadão, de entrar de
cabeça erguida no banco e retirar um empréstimo. Eles se sentem mais dignos menos
marginalizados.
Apesar dos problemas destacados, o PRONAF B pode estar provocando efeitos positivos na
vida dos agricultores, na medida em que: a) contribui para minimizar as carências
socioeconômicas da maioria dos agricultores familiares que estão inseridos na linha de
pobreza; b) favorece, embora que timidamente, a formação de espaços de solidariedade e de
sociabilidade; c) possibilita uma inserção no mercado, sobretudo daqueles que aplicaram
corretamente o crédito; e, d) melhora a auto-estima.
Para Silva (2007), é necessário que o PRONAF B seja visto de forma articulada a outras
políticas e a outras iniciativas do próprio agricultor para que, de fato, ele possa contribuir de
forma mais incisiva na melhoria da condição de vida desse segmento da agricultura familiar.
Na visão de Ferraz e outros (2008), o Microcrédito é um importante instrumento de política
pública que colabora para o combate a miséria e a pobreza rural, por possibilitar acesso ao
crédito e, por conseqüência, a bens tangíveis a um segmento social que tem sérias
96
dificuldades em obtê-lo de outra maneira, e, por isso, o aperfeiçoamento de seus mecanismos
de controle e monitoramento e a sua ampliação em termos de montante de recursos dever ser
priorizado por parte das entidades responsáveis, até porque o crédito, em qualquer linha, bem
orientado e aplicado, historicamente, pode ser um eficiente meio para promover o
desenvolvimento rural.
Enquanto que para Vieira (2007) é somente assegurando as condições de produção e
comercialização que os beneficiados pelo programa alcançarão patamares dignos de vida
conseguindo assegurar sua reprodução social e econômica de forma autônoma e que os
possibilite viver sem preocupar com a continuidade dessas políticas.
Sen (2000) enfatiza que o acesso aos mercados é também um direito universal e condição para
o desenvolvimento dos grupos humanos. Para os agricultores familiares de nada vale os
incentivos governamentais se “as porteiras do mercado” continuarem fechadas,
principalmente para o segmento mais vulnerável da agricultura familiar brasileira, em
particular os do grupo B do PRONAF.
97
4 A INADIMPLÊNCIA DO MICROCRÉDITO DO PRONAF: O CASO DO
MUNICÍPIO DE BARRA
O presente capítulo tem como objetivo analisar os fatores associados à inadimplência ao
PRONAF B no município de Barra, estado da Bahia. Para tanto, está dividido em duas partes:
na primeira faz-se uma discussão sobre a inadimplência ao PRONAF B no estado da Bahia,
onde são apresentados o perfil desta inadimplência e seus possíveis fatores associados. A
segunda parte refere-se ao estudo de caso, no qual os resultados da pesquisa de campo
realizada no município de Barra são analisados.
A escolha de Barra foi feita levando-se em conta que este é um dos municípios com maior
taxa de inadimplência ao PRONAF Crédito como um todo (81%
15
) e, especificamente, ao
PRONAF B (83%
16
). Além disto, dentre os municípios com elevado inadimplemento, Barra
possui o maior número de contratos do PRONAF B. Some-se, ainda, a peculiaridade deste
município possuir diversos biomas que resultam em diferentes perfis de agricultores
familiares adaptadas às condições vigentes.
4.1 REFLEXÕES SOBRE A INADIMPLÊNCIA DO PRONAF B
4.1.1 Perfil da inadimplência ao PRONAF B na Bahia
Uma das principais singularidades no âmbito do PRONAF B é sua elevadainadimplência nos
estados do Nordeste e, particularmente, na Bahia. Informações divulgadas pelo Ministério da
Fazenda mostram que a taxa de inadimplência das operações do PRONAF B no Nordeste foi
de 40,31% em 31/08/2007, sendo estas operações contratadas até 30/06/2007. O número de
contratos em atraso empréstimos em atraso totalizavam, à época, um total de 222.310, com
um saldo devedor de R$ 268 milhões e um saldo médio por operação inadimplente de R$
1.241,00 (TABELA 4.1). Assim, observa-se que, mesmo com saldo médio por operação com
valor reduzido para os padrões do PRONAF Crédito, os pronafianos não têm conseguido
pagar a dívida, fato que reflete a extrema condição de pobreza dos mesmos.
15
Posições em maio de 2009.
98
Tabela 4.1 - PRONAF B no Nordeste - situação em 31/08/2007 – operações contratadas até
30/06/2006
Nº de % situação das
contratos operações Vencido (R$) Devedor (R$) Médio (R$)
Adimplente 328.898 59,64 6.936.146 307.467.177 935
Inadimplente 222.310 40,31 268.703.043 275.941.222 1.241
Total 551.208 100,00 275.639.189 583.408.399 1.058
Situação
Saldo
Fonte: BRASIL, 2008b
Ao analisar a distribuição do PRONAF B por fonte de recursos no Brasil. verifica-se uma
concentração das operações efetuadas com recursos do Fundo Constitucional do Nordeste -
FNE, que é responsável por 401 mil das 551 mil operações ativas até 31/08/2007. Observa-se
117.793 destas geridas pelo FNE respondem por 29,34% das operações inadimplentes
(TABELA 4.2).
Tabela 4.2 - PRONAF B – situação em 31/08/2007 por fonte de recursos.
nº total de nºoperações
% operações
Sd médio/ % Saldo
operações inadimplentes
inadimplentes
Total (R$)
Inadimplente (R$)
operação(R$)
inadimplente
FNE 401.536 117.793 29,34 373.066.635 108.691.436 929,10 26,13
FNO 3.392 460 13,56 3.043.064 449.136 879,10 14,76
OGU 146.510 104.057 71,02 207.299.220 166.800.649 1414,90 80,46
Brasil 551.438 222.310 40,31 583.408.919 275.941.221 1.058,00 47,30
Saldo devedor
Fonte
Fonte: BRASIL, 2008b
Tem-se, ainda, que os recursos do Orçamento Geral da União (OGU) respondem por 146.510
contratos, dos quais 104.057 estão inadimplentes. Chama a atenção o grande percentual de
operações inadimplentes (71%), bem como o elevado montante do saldo devedor destas
operações, que é superior a 80%, com uma média de saldo devedor por operação superior a
R$ 1.400,00.
Contudo, deve-se destacar que o percentual de inadimplência calculado com base nestes
números pode ter sofrido variações pelo fato de não estarem consideradas aí as operações que
já foram liquidadas pelos agricultores. Além disto, muitas destas operações classificadas
99
como adimplentes ainda estão no período de carência, ou seja, ainda não houve o vencimento
da dívida e, quando do seu vencimento, poderão tornar-se adimplentes ou não. A utilização
desses dados desatualizados de inadimplência do PRONAF B no Nordeste deve-se à não
divulgação rotineira destes pelos agentes financeiros com a justificativa de informação
“sigilosa”.
Entretanto, este alto inadimplemento verificado no Nordeste pode ter sido reduzido pelo
esforço da renegociação das dívidas que tem mobilizado as instituições financeiras, os
governos estaduais, prefeituras, sindicatos de trabalhadores rurais, empresas públicas de
assistência técnica e próprios agricultores. Tal mobilização ocorreu, principalmente, após a
promulgação da Portaria nº 105/07 e da Lei 11.775/08 que institui medidas de estímulo à
renegociação
16
.
No que tange aos PRONAFs C, D e E (atual classe agricultura familiar), observa-se que as
operações inadimplentes até 2007, constituem-se de 9,29% com 61.862 contratos em um
universo de 665.677 operações de investimentos em todo o Brasil. Enquanto que a região
Nordeste tem 52.888 contratos inadimplentes, isto é, 85,49% da inadimplência dos PRONAF
Grupos C, D e E está concentrada nesta região (TABELA 4.3).
Tabela 4.3 – Número de operações e inadimplência do PRONAF Grupos C, D e E no
Brasil,2007.
nº total de nºoperações Sd. devedor Sd. devedor Sd médio/ % Saldo
operações inadimplentes total (R$) Inadimplente operação inadimplente
Brasil 665.677 61.862 9,29 6.239.099.903 499.895.252 9.372,56 8,01%
NE 223.467 52.888 23,67 1.644.700.212 426.809.439 7.359,92 25,95%
Local %
Fonte: ABRAMOVAY, 2008
No que tange, mais especificamente, ao PRONAF B no estado da Bahia, tem-se que as
contratações ocorrem no âmbito do Banco do Brasil e do Banco do Nordeste. Dados
fornecidos gentilmente pelos agentes financeiros mostram que, até maio de 2009, foram
realizados 170.313 contratos “em ser” (ou seja, as operações ativas na carteira de crédito dos
agentes financeiros) do PRONAF B em 413 municípios. O Banco do Nordeste concentrou
16
Deve-se destacar que esta não é a primeira medida de renegociação,conforme pode ser observado no Apêndice
I.
100
96,4% destas operações (164.163), enquanto que o Banco do Brasil respondeu por somente
3,6% (6.150). Esta centralização no Banco do Nordeste deve-se, principalmente, ao fato deste
agente financeiro gerir os recursos oriundos do FNE destinados ao PRONAF.
Em relação ao número de operações, verifica-se através da distribuição por intervalos de
número de contratos (TABELA 4.4) que mais da metade, 52,8%, dos municípios baianos
obtiveram entre 100 e 500 empréstimos de PRONAF B, enquanto que apenas 6,1%
contrataram mais de 1.000 operações.
Tabela 4.4 – Distribuição dos municípios por intervalos de quantidade de operações – posição
em maio de 2009.
Número de
Contratos
Número de
Municípios
% de
Municípios
até 50 35 8,5
50 ----| 100 36 8,7
100 ----| 500 218 52,8
500 ----| 1000 99 24,0
> 1000 25 6,1
Total 413 100,0
Fonte: BNB; BB, 2009
O número de contratos do PRONAF B por intervalos de quantidade de operações pode ser
também visualizado espacialmente por meio do mapa 4.1. Verifica-se, por meio deste, que os
municípios com mais operações constituem-se em: Sento Sé (2.313), Seabra (1.905), Juazeiro
(1.853), Maraú (1.748), Lapão (1.701), Conceição do Coité (1.701), Mundo Novo (1.628),
Jeremoabo (1.390) e Ubaitaba (1.375). Identifica-se o município de Barra, local de realização
do trabalho empírico, que possui 273 operações.
Pode-se verificar a ampla distribuição do Programa por todo o Estado e, particularmente, no
Semiárido que possui boa parte dos municípios com mais de 1000 contratos. Considerando
que esta é a região onde reside a parcela mais pobre da população baiana, infere-se o grande
potencial daquele programa para a melhoria das condições de vida destes indivíduos.
101
Mapa 4.1 – Número de Contratos do PRONAF B por município no estado da Bahia – posição
em maio de 2009.
Fonte: BNB; BB, 2009
102
Verifica-se que dessas 170.313 operações de PRONAF B “em ser” contratadas até maio de
2009 no estado da Bahia, 39.968 estão em atraso, perfazendo uma taxa de inadimplência de
aproximadamente 24%, conforme tabela 4.5. Observa-se que quase a totalidade das operações
inadimplentes estão alocadas no Banco do Nordeste, o que se justifica pelo fato deste
concentrar a maioria dos contratos. Entretanto, proporcionalmente, o Banco do Brasil detém a
maior taxa de inadimplência – 31,2%.
Tabela 4.5 – Operações e Taxa de Inadimplência do PRONAF B na Bahia por fonte de
financiamento - posição em maio de 2009.
Nº operações Nº operações Taxa de
Total inadimplentes Inadimplência (%)
BB 6.150 1.917 31,2
BNB 164.163 38.051 23,2
Total 170.313 39.968 23,5
Fonte
Fonte: BNB; BB, 2009
O Mapa 4.2 traz a espacialização da taxa de inadimplência do PRONAF B entre os
municípios baianos. Estes foram categorizados de acordo com a taxa de inadimplência em
cinco níveis: municípios com taxa de inadimplência menor que 20%, municípios com taxa de
inadimplência entre 20 e 40%, aqueles que se situam entre 40 e 60%, municípios com taxa de
inadimplência entre 60 e 80% e, por fim, aqueles entre 80 e 100%. Desta maneira, quanto
mais escura for a cor do município no mapa, maior é a sua taxa de inadimplência.
Observando a espacialização da taxa de inadimplência, verifica-se que os municípios com
cores mais escuras (maiores taxas de inadimplência) encontram-se dispersos nos Territórios
de Identidade de Sertão Produtivo (Dom Basílio), Velho Chico (Barra e Morpará), Irecê
(Ipupiara), Piemonte da Diamantina (Itaeté, Umburanas. Várzea Nova e Ourolândia), Médio
Rio de Contas (Barra do Rocha), Oeste Baiano (Angical e Mansidão), Bacia do Rio Corrente
(Serra Dourada), Itapetinga (Macarani), Sisal (Cansanção), Litoral Norte (Araçás) e
Recôncavo (São Félix). O município de Barra (território do Velho Chico) destaca-se dentre
municípios que tem maior inadimplemento (83%), situando-se neste último nível.
103
Mapa 4.2 - Distribuição da Taxa de Inadimplência do PRONAF B nos municípios baianos –
situação em maio de 2009.
Fonte: BNB; BB, 2009
104
Adicionalmente, apresenta-se taxa de inadimplência vinculando-a ao número de contratos do
PRONAF B nos municípios por meio do mapa 4.3. Pode-se observar que os municípios com
maior inadimplemento (faixa entre 80 e 100%) possuem poucos contratos, isto é, até 384
operações. Destes, Barra é o município com maior número de operações.
Nessa conjuntura, o que chama atenção é inadimplência generalizada num mesmo município,
já que a totalidade dos indivíduos não conseguiam honrar os compromissos com o crédito do
PRONAF B.
Analisando o mapa, observa-se que se têm poucas operações na ampla maioria dos
municípios com elevada inadimplência, como: Serra Dourada (105 contratos), Umburanas (24
contratos) Ipupiara (21 contratos), Várzea Nova (18 contratos), Barra do rocha (16 contratos),
Ourolândia (sete contratos), São Félix (quatro contratos), Madre de Deus (três Contratos) e
Araçá (um contrato), sendo que todos estes possuem taxa de inadimplência de 100%.
Verifica-se, ainda, que nos municípios que detém um grande número de operações, a
inadimplência é de, no máximo, 40%, sendo que na maioria destes é de até 20%, a exemplo
de: Juazeiro (1.853 contratos e taxa de inadimplência de 17%), Conceição do Coité (1.701
contratos e taxa de inadimplência de 6%), Jeremoabo (1.390 contratos e taxa de inadimplência
de 16%), Paripiranga (1.270 contratos e taxa de inadimplência de 18%), Olindina (1.242
contratos e taxa de inadimplência de 15%), Valença (1.290 contratos e taxa de inadimplência
de 7%), Correntina (924 contratos e taxa de inadimplência de 3%) e Serra do Ramalho (890
contratos e taxa de inadimplência de 2%).
105
Mapa 4.3 – Número de contratos e taxa de inadimplência ao PRONAF B nos municípios
baianos.
Fonte: BNB; BB, 2009
106
O Gráfico 4.1 e a Tabela 4.6 mostram que quase a metade (46,5%) dos municípios que
receberam PRONAF B, 221, tem inadimplência inferior a 20%, que é significativa, mas não
exorbitante. Enquanto que apenas 19 municípios (4,6%) apresentam elevadas taxas – entre 80
% e 100%.
0
50
100
150
200
até 20 20 ----| 40 40 ----| 60 60 ----| 80 80 ----| 100
0
12
24
36
48
Quantidade de municípios Proporção de municípios
Gráfico 4.1 – Distribuição dos municípios por intervalos de taxa de inadimplência do PRONAF B na
Bahia – situação em maio de 2009.
Fonte:BNB; BB, 2009
Tabela 4.6 - Distribuição dos municípios por intervalos de taxa de inadimplência – situação
em maio de 2009
Taxa de
Inadimplência (%)
Número de
Municípios
% de
Municípios
até 20 192 46,5
20 ----| 40 136 32,9
40 ----| 60 51 12,3
60 ----| 80
15
3,6
80 ----| 100 19 4,6
Total 413 100,0
Fonte:BNB; BB, 2009
A Tabela 4.7 e o Gráfico 4.2 abaixo se referem aos municípios cuja inadimplência situa-se
entre 0% e 20%. A grande maioria destes (63%) compõe-se de municípios em que há poucos
contratos, isto é, até 50.
107
0
25
50
75
100
125
até 50 50 ----| 100 100 ----| 500 500 ----| 1000 > 1000
0
13
26
39
52
65
Quantidade de municípios Proporção de municípios
Gráfico 4.2 - Distribuição dos municípios com inadimplência entre 0 e 20% por intervalos de número
de contratos em atraso – situação em maio de 2009.
Fonte: BNB e BB, 2009
Tabela 4.7 - Distribuição dos municípios com inadimplência entre 0 e 20% por intervalos de
número de contratos em atraso – situação em maio de 2009.
Número de contratos
em atraso
Número de
Municípios
% de
Municípios
até 50 121 63,0
50 ----| 100 44 22,9
100 ----| 500 27 14,1
500 ----| 1000
0
0,0
> 1000 0 0,0
Total 192 100,0
Fonte: BNB; BB, 2009
Já nos municípios com inadimplência superior a 20%, é bem maior a concentração em
municípios com grande número de contratos: mais de 70% dos municípios com taxa de
inadimplência maior do que 20% possuem mais de 50 contratos em atraso, conforme Gráfico
4.3 e Tabela 4.8.
108
0
20
40
60
80
100
120
até 50 50 ----| 100 100 ----| 500 500 ----| 1000 > 1000
0
9
18
27
36
45
54
Quantidade de municípios Proporção de municípios
Gráfico 4.3 - Distribuição dos municípios com inadimplência entre 20 e 100% por intervalos de
número de contratos em atraso – situação em maio de 2009.
Fonte:BNB; BB, 2009
Tabela 4.8 - Distribuição dos municípios com inadimplência entre 20 e 100% por intervalos
de número de contratos em atraso – situação em maio de 2009.
Número de contratos
em atraso
Número de
Municípios
% de
Municípios
até 50 54 24,4
50 ----| 100 48 21,7
100 ----| 500 114 51,6
500 ----| 1000
5
2,3
> 1000 0 0,0
Total 221 100,0
Fonte: BNB; BB, 2009
Diante deste nível de inadimplemento, a Secretaria de Agricultura Familiar (SAF) do MDA
publicou, em 23 de novembro de 2007, a Portaria nº 105 que traz uma série de medidas, cujo
objetivo principal é reduzir o quadro de inadimplência no Nordeste Brasileiro. A principal
medida diz respeito a suspensão de novos contratos em municípios onde a inadimplência
atinja 15%, conforme artigo 2º:
109
Os agentes financeiros operadores do Crédito do Grupo“B” do PRONAF
deverão suspender novos financiamentos da linha quando, cumulativamente,
a taxa de inadimplência no município alcançar valor igual ou superior a 15%
(quinze por cento) e forem registradas 50 (cinqüenta) ou mais operações em
atraso da linha no município, ressalvadas as propostas que já estiverem em
poder do banco e que poderão ser contratadas até o prazo de 30 (trinta) dias
após a comunicação da suspensão. (BRASIL, 2007).
Deve-se ressaltar que a taxa de inadimplência determinada pela Portaria n°105 baseia-se na
relação entre o número de contratos em atraso e o número de contratos em “ser”.
Essa medida sinaliza ao município que o problema gerado pela inadimplência ultrapassou o
beneficiário e a instituição financeira, sendo a partir daquele momento de toda a sociedade
local. Para Silva (2007) esta medida possibilita o maior envolvimento das lideranças locais
como representantes dos STRs, de associações e cooperativas, comerciantes, políticos, líderes
religiosos, enfim, o conjunto do capital social local e, por conseguinte, promove o debate em
torno do microcrédito, bem como reafirma sua finalidade, que não é de transferência de renda.
Em maio de 2009, 51% dos municípios baianos que utilizam recursos do PRONAF B estavam
suspensos, isto é, não poderiam ter acesso a novos financiamentos deste tipo de crédito.
Através da tabela 4.9, observa-se que quase a totalidade destes possuem até 500 contratos “em
ser” do PRONAF B (97,7%). Deve-se registrar a existência de alguns municípios com taxa de
inadimplência elevada, mas que não estão inscritos no Art.2º por possuir número de contratos
abaixo de 50, a exemplo de Araçás, Barra do Rocha, Ipupiara, Madre de Deus, Ourolândia e
São Félix.
110
Tabela 4.9 - Distribuição dos municípios suspensos no âmbito da Portaria nº 105, posição em maio de
2009.
Taxa de
Inadimplência
(%)
Número
de
Município
s
% de
Municípios
50 ----| 100 67 32,1
100 ----| 500 137 65,6
500 ----| 1000 5 2,4
> 1000 0 0
Total 209 100
Fonte: BRASIL, 2009
Através da espacialização dos dados referentes aos municípios suspensos no âmbito da
Portaria nº 105/08 do MDA (MAPA 4.4), observa-se que estes encontram-se em,
praticamente, todos os Territórios de Identidade, indicando que a inadimplência ao PRONAF
B é uma questão presente em todo a Bahia. Todavia, percebe-se uma grande concentração
desses na porção Nordeste do estado, notadamente, nos territórios de Semiárido Nordeste II,
Sisal, Piemonte Norte de Itapicuru, Sertão de São Francisco e Bacia do Jacuípe. Esta porção é
uma das áreas mais atingidas pelas secas no Semiárido baiano, o que influencia, no alto nível
de pobreza da população.
111
Mapa 4.4 – Municípios com os contratos de PRONAF B suspensos pela portaria nº 105/07.
Fonte: BRASIL, 2009
112
Ressalta-se que, segundo o artigo da 3° da Portaria n° 105, nos municípios em que foi
suspensa a operacionalização do Grupo B ficam permitidas novas contratações da linha,
conforme BRASIL (2007):
– para os mutuários que já acessaram o crédito e estão adimplentes;
– para operações realizadas no âmbito do Programa Nacional de Produção e Uso de Biodiesel
(PNPB);
– para operações contratadas segundo a metodologia do Microcrédito Produtivo Rural e
Orientado do Banco do Nordeste do Brasil (Programa AGROAMIGO);
– para operações contratadas segundo a metodologia do Programa de Desenvolvimento
Regional Sustentável do Banco do Brasil (Programa DRS);
– para operações contratadas segundo a metodologia do Programa de Organização Produtiva
da Agricultura Familiar (AGRO-B).
Para a retomada dos financiamentos do Grupo “B” do PRONAF, suspensas em razão do
disposto no art. 2º, os municípios deverão atender aos seguintes requisitos:
a. O município deve elaborar um Plano Municipal de Aplicação e Recuperação das Operações
da Linha de Crédito do Grupo B do PRONAF (PMAR). Este plano deverá conter o
diagnóstico da inadimplência, as medidas para a recuperação das dívidas, bem como o que
será feito para o funcionamento do programa depois que a dívida estiver reduzida. A
elaboração do PMAR deve ser coordenada pelo Conselho Municipal de Desenvolvimento
Rural Sustentável (CMDRS).
b. Sejam recuperadas, pelo menos, 50% das operações em atraso e desde que o número
restante seja inferior a 50 financiamentos do disposto nos incisos anteriores, autorizar os
agentes financeiros à retomada das contratações nos municípios em que essas se encontrem
suspensas.
Ferraz e outros (2008) afirmam que a elaboração do PMAR no seio do CMDRS confirma o
importante papel do capital social local para a melhoria da prática do crédito, através das
discussões e deliberações dos conselhos municipais, sindicatos e outras organizações da
agricultura familiar quanto ao seu emprego, bem como com a criação de fundos de aval
solidário.
113
Com intuito de facilitar a liquidação e a regularização de dívidas originárias de operações de
crédito rural e de crédito fundiário, o governo federal instituiu a Lei 11.775, em 17 de
setembro de 2008. Entre outras providências, esta lei definiu as regras para renegociação das
operações do PRONAF. Dentre as medidas previstas, é necessário que os produtores
enquadrados na classe B do PRONAF que se encontrem em situação de inadimplência
efetuem o pagamento equivalente a 1% (um por cento) do saldo devedor existente, como
condição inicial para obter um novo escalonamento do pagamento das dívidas.
Atualmente, os prazos estipulados na Resolução do BACEN nº 3.815, de 26 de novembro de
2009, para a efetivação da renegociação da dívida do PRONAF B são: i. até 31 de maio de
2010 para os mutuários manifestarem interesse em aderir ao processo de renegociação de suas
dívidas; ii.até 30 de junho de 2010, para os mutuários efetuarem o pagamento da amortização
mínima de 1 % para a renegociação das dívidas.
A partir das informações supracitadas pode-se inferir o significativo inadimplemento ao
PRONAF B existente no Nordeste e na Bahia. Para entender os motivos deste fenômeno, far-
se-à, em seguida, uma discussão dos principais fatores associados à inadimplência ao
PRONAF.
4.1.2 Fatores associados à inadimplência ao PRONAF B
Diversos fatores estão associados à inadimplência ao PRONAF B, dentre os quais se
destacam:
• Assistência técnica insuficiente e inadequada;
• Frustrações de safras devido às estiagens;
• Dificuldade do acesso aos meios de produção, principalmente no que tange ao acesso a
terra dada a alta concentração fundiária e elevada minifundização;
• Metodologia de empréstimo inadequada;
114
• Falta de integração aos mercados, de estrutura de comercialização e de agregação de
valor;
• Baixo nível de capacitação técnica e empresabilidade dos agricultores familiares
aliado ao reduzido grau de instrução;
• Desvio de finalidade do crédito para atividades não-produtivas;
Assistência técnica insuficiente e inadequada
A falta de assessoramento técnico aos empreendimentos ou a assistência técnica inadequada
muitas vezes levam os agricultores familiares a investirem o seu crédito de maneira
inadequada, como por exemplo, comprando animais de má procedência e sem capacidade de
reprodução, ou plantando culturas inadequadas à tipologia climática da região.
Em geral, a assistência técnica oficial vem se limitado a preencher formalidades necessárias à
obtenção dos recursos trabalhando de maneira padronizada, sem levar em consideração as
idiossincrasias existentes em cada comunidade. Segundo Guanzirolli (2007), não existe
projeto produtivo específico a cada produtor, onde as chances e os riscos sejam avaliados. Os
rendimentos previstos nos projetos são calculados a partir de coeficientes técnicos distantes da
realidade do pequeno agricultor. Depois da safra, geralmente, verifica-se que a maioria das
atividades em que foram aplicados os recursos do crédito na região não acompanhou o que
havia sido previsto no projeto.
Para o autor, as divergências acontecem tanto entre a previsão de evolução de preços dos
projetos em relação à realidade, que sempre são inferiores, como nos custos de produção, que
acabam sendo sempre superiores aos previstos. Há também casos em que os rendimentos
previstos no projeto não foram alcançados devido à quebra de safra por fatores climáticos ou
por problemas fitossanitários que tampouco eram previstos nos projetos.
O tamanho do corpo técnico das instituições oficiais de assistência técnica é, geralmente,
insuficiente para dar para dar orientação individualizada aos agricultores familiares. Olalde
(2005) constatou esta deficiência ao verificar em pesquisa de campo que os escritórios locais
da EBDA contam com dois ou três técnicos para dar orientação numa área de abrangência de
vários municípios, com um público alvo de mais de 5.000 agricultores. Decorre deste fato a
padronização dos projetos e o escasso acompanhamento técnico, restrito na maioria dos casos
115
a visitas de fiscalização para a liberação de novas parcelas do recurso, além de algumas
atividades de capacitação.
Outro fator importante a destacar é que os recursos repassados pelos agentes financeiros são
aplicados, geralmente, com pequena ou nenhuma participação de organizações da agricultura
familiar, como STRs, Associações e Conselhos. Deste modo, a emissão da DAP garante o
enquadramento do beneficiário, mas não o acompanhamento do investimento por parte das
organizações.
Na Bahia, a assistência técnica oficial é prestada pela Empresa Baiana de Desenvolvimento
Agrícola (EBDA), cujas áreas de atuação são: pesquisa agropecuária, assistência técnica e
extensão rural, classificação de produtos de origem vegetal, fomento em agropecuária,
agroindustrialização, com sustentabilidade. Esta instituição possui 20 Gerências Regionais
que atuam como órgãos descentralizados de coordenação regional, e são compostos por
escritórios locais, postos avançados, estações experimentais, unidades de execução de
pesquisa, laboratórios e centros de profissionalização de produtores.
Apesar de possuir uma grande estrutura e capilaridade em todo território baiano com 1.600
funcionários, 600 veículos, 132 escritórios, vinte gerências regionais, 19 estações
experimentais e dez centros de profissionalização, a EBDA tanto não consegue universalizar a
assistência técnica para os agricultores familiares, bem como prestá-la de forma adequada.
Informação divulgada pela instituição indica o atendimento a 176 mil estabelecimentos
familiares no ano de 2008, ou seja, aproximadamente 27% do número total da Bahia, que é de
665.831, segundo censo 2006 (EBDA..., 2009).
Desvio de finalidade do crédito para atividades não-produtivas
A inadimplência pode ser agravada pela utilização inadequada dos recursos por parte de
agricultores/as sem qualificação e sem um plano de investimento em atividades não-
produtivas e que não geram renda. Este recurso muitas vezes acaba sendo gasto na mesma
lógica dos recursos aplicados em programas assistenciais de combate a fome e a pobreza,
como o Programa Bolsa Família.
116
A partir dos resultados de pesquisa de campo, Silva (2007) aponta para o fato de que alguns
beneficiários do PRONAF B o percebem muito mais como uma política assistencialista do
que uma linha de crédito. Essa forma de entendimento do PRONAF B, ou seja, como
complemento de políticas assistencialistas do governo federal, pode ser apontado como fator
que contribui para os “deslizes” na aplicação do crédito.
O autor percebeu que a não aplicação do crédito na atividade prevista no projeto se constitui
numa estratégia de sobrevivência, na medida em que os recursos são utilizados para
minimizar a precariedade das condições em que vive parcela considerável dos agricultores
familiares do grupo B, isto é, o financiamento é uma forma de resolver problemas mais
imediatos do cotidiano. Assim, a própria pobreza da família - agravada por ausência de
orientação técnica e falta de acesso aos mercados - a impede de investir e a obriga a consumir
o que tomou emprestado para sua sobrevivência. Além disto, destaca-se o fato de que o
retorno do investimento na roça ou na criação de animais nem sempre é garantida, sendo
influenciada pelas condições climáticas e fitossanitárias.
No entanto, mesmo com a compreensão de que o uso do crédito para outra finalidade é uma
estratégia de sobrevivência, ou uma necessidade, não se pode deixar de mencionar que este
desvio também se constitui em dificuldade, na medida em que afasta a possibilidade dos
beneficiários vislumbrarem o crédito como instrumento que possa permitir-lhes novas
oportunidades de negócios agrícolas e não-agrícolas.
È pertinente ressaltar que parte dos desvios de finalidade do crédito decorre, ainda, de fraudes
tanto na emissão de DAP para não beneficiários de direito quanto da contratação do
empréstimo. Após obter o crédito do PRONAF, tais beneficiários o empregam em atividades
não-produtivas, dentre as quais destaca-se a compra de motos e imóveis e emprego do recurso
para tratamentos médico. Certamente, acabar com tais fraudes é um dos inúmeros desafios
que precisam ser enfrentados para que o crédito seja utilizado integralmente na melhoria da
qualidade de vida dos agricultores familiares.
Estiagens
A ocorrência de catástrofes naturais, como estiagens ou enchentes, também pode estar
associada à inadimplência do PRONAF. No caso do Nordeste, esta justificativa procede, haja
117
vista que a maior parte desta região encontra-se inserida no Semiárido, onde ocorrem longos
períodos de secas.
No que tange ao estado da Bahia, tem-se que o Semiárido
17
baiano compreende
aproximadamente 62% dos municípios, e abrange uma área de 360 mil km
2
, correspondendo a
68,7% do território estadual, sendo 51,7% de todo o Semiárido nordestino. A Bahia possui um
dos mais altos índices de radiação solar do mundo, no qual grande parte do território recebe
uma média diária de radiação de 18 MJ/m
2
, e algumas regiões como o extremo Nordeste e o
Litoral, chegam a receber cerca de 22 MJ/M
2
nos meses de verão, segundo o Atlas
Solarimétrico do Brasil.
Mapa 4.5 – Temperatura Máxima Anual no Brasil
Fonte: INMET, 2009
As características geoclimáticas existentes no Semi-árido personificadas na ocorrência crônica
das secas e a dificuldade de adequação das políticas públicas àquelas condições se constituem
nos principais fatores limitantes para o desenvolvimento econômico e social das populações.
17
O Semiárido foi definido, segundo a Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE), baseados
na distribuição das chuvas, nos quais pertence ao Semiárido todo município cuja precipitação pluviométrica seja
inferior a 800 mm anuais. Os municípios pertencentes à Região Semiárida, na Bahia, determinados através da
Resolução nº 10.929, de julho de 1994, do Conselho Deliberativo da SUDENE agregam oficialmente 257
municípios. Contudo, com o desmembramento do município de Serrinha, totalmente incluído na poligonal da
Região, e a criação do município de Barrocas, através da Lei nº 7.620 de 30/03/2000, considera-se, extra-
oficialmente, que o estado da Bahia tem 258 municípios incluídos na região Semiárida .
118
Isto porque as secas produzem impactos distintos, no entanto inter-relacionados, sobre as
populações que habitam a região nos âmbitos socioeconômico e ambiental.
Os impactos socioeconômicos dizem respeito às condições de saúde, educação, emprego,
migrações e as perdas conseqüentes das secas sobre os setores produtivos da economia,
especialmente, sobre a agricultura e a pecuária. Os ambientais relacionam-se com as
modificações provocadas no meio ambiente, principalmente pela utilização indiscriminada
dos solos, da água e da vegetação que podem vir a resultar em processos de desertificação.
A agricultura e a pecuária, que se configuram como fonte de sustento e trabalho de grande
parte dos agricultores familiares, são afetadas pela crise de produção que ocorre durante as
secas e, em alguns casos, extrapolam seus efeitos danosos causando a expulsão das famílias
do campo pela incapacidade de convivência com a situação. Impossibilitando,
conseqüentemente, a geração do excedente econômico através da venda dos cultivos e/ou
criações de animais, inviabilizando, desta maneira, o pagamento dos empréstimos.
Abramovay (2008) discorda que os fatores climáticos negativos, como é o caso das secas,
possam ser considerados como causa da inadimplência, uma vez que não podem ser tratados
como surpresa porque ocorrem de maneira regular na região. Para o autor, a atribuição de
crédito tem que contar com o fato de que as condições climáticas da região são negativas e
procurar atividades e tecnologias menos expostas a suas conseqüências. Sem isso, as chances
de os atores virem os financiamentos recebidos como transferência de renda aumentam
enormemente. Isso envolve não só cisternas, como métodos para garantir a alimentação
animal em condições climáticas adversas.
Como contraponto, afirma-se que na situação atual do Semiárido brasileiro e baiano, não há
estrutura suficiente para se enfrentar de forma planejada as intempéries, principalmente
quando se considera que a pobreza é um dos principais desafios nestas áreas.
Dificuldade de acesso aos meios de produção
A dificuldade do acesso aos meios de produção também pode ser um fator associado à
inadimplência ao PRONAF. Isto ocorre principalmente no que se refere ao acesso à terra
dado que a estrutura fundiária do estado da Bahia é altamente concentrada acarretando na
119
elevada minifundização existente. O resultado do índice de Gini-terra
18
, calculado a partir dos
dados do Censo Agropecuário de 2006, mostra uma concentração fundiária de forte a muito
forte (0,84) para a Bahia.
Ademais, segundo os dados do Censo Agropecuário de 2006, os estabelecimentos
agropecuários de base familiar totalizam, na Bahia, 665.831, alocados numa área de
9.955.563 hectares (34%). O setor patronal, por sua vez, mesmo ocupando 66% da área total,
detém apenas 95.697 estabelecimentos, 13%. Esta elevada minifundização pode ser
comprovada, ainda, através da análise do tamanho dos imóveis rurais, onde se verifica que a
maior parte destes não ultrapassa 1 módulo fiscal
19
, sendo minifúndios (QUADRO 4.1).
Nº estab. Área (ha) Nº estab. Área (ha) Nº estab. Área (ha) Nº estab. Área (ha) Nº estab. Área (ha)
685.187 33.431.069 397.844 4.685.511 157.225 5.445.890 72.854 6.686.086 46.927 16.509.513
Grande propriedadeTotal Minifúndios Pequena propriedade Média propriedade
Quadro 4.1 – Imóveis Rurais na Bahia por tamanho
20
em 2000.
Fonte: INCRA, 2001
A questão é: Como produzir o suficiente para a subsistência e gerar excedente numa área
menor que um módulo fiscal? Na definição de módulo fiscal está intrínseca a noção de que é
o parâmetro mínimo para a sobrevivência e reprodução socioeconômica de uma família dada
às condições edafoclimáticas locais.
Além disso, tem-se que a multiplicidade das culturas agrícolas e pecuárias requer áreas para
produção de tamanho adequado e com características que permitam o desenvolvimento de
práticas agropecuárias. Nestes casos, a dimensão do estabelecimento torna-se elemento
18
Calculado para medir a concentração fundiária
19
O módulo fiscal está regulado pelo art. 50 da Lei do Estatuto da Terra (Lei nº 4.504/64). No seu inciso 2º,
determina que O módulo fiscal de cada Município, expresso em hectares, será determinado levando-se em conta
os seguintes fatores: o tipo de exploração predominante no Município ; a renda obtida no tipo de exploração
predominante; outras explorações existentes no Município que, embora não predominantes, sejam expressivas
em função da renda ou da área utilizada; e o conceito de "propriedade familiar".
20
Considera-e como minifúndios os estabelecimentos com menos de um módulo fiscal, pequena propriedade os
estabelecimentos que possuem de um a quatro módulos fiscais, média propriedade os estabelecimentos que
possuem de quatro a 15 módulos fiscais e, de grande propriedade os estabelecimentos com mais de 15 módulos
fiscais.
120
essencial para a reprodução social dos agricultores familiares e, conseqüentemente, o
reembolso dos empréstimos. Some-se que para gerar renda monetária em áreas tão diminutas,
muitas vezes o agricultor desvia a finalidade do crédito investindo em ocupações não-
agrícolas, como artesanato, moto-taxi entre outras.
Metodologias de empréstimos inadequadas
Como já foi abordado, o PRONAF B se caracteriza pela alta concentração em atividades
agropecuárias; baixo nível de orientação e acompanhamento ao crédito; reembolso do crédito
em apenas uma parcela; modelo único de Plano de Negócios para produtores. Independente
de suas características; valor proposto de no máximo R$2.000,00; prazo proposto de quitação
de no máximo dois anos.
Com o intuito de aumentar a produtividade do crédito destinado aos pronafianos do grupo B,
bem como estender a metodologia utilizada em outro programa de microcrédito, o BNB
elaborou um projeto em parceira com o MDA, o AGROAMIGO, com os seguintes objetivos
gerais (SOUZA, 2008):
• Desenvolver metodologia própria de Programa de Microcrédito Rural (crédito seqüencial,
gradativo e acompanhado);
• Garantir maior agilidade ao processo de concessão do crédito;
• Expandir o atendimento aos agricultores familiares, inclusive serviços microfinanceiros;
• Ampliar proximidade com clientes da área de microcrédito rural;
• Proporcionar maior capacidade operacional com redução de custos para o Banco e para o
cliente.
Vale ressaltar que todas as contratações do AGROAMIGO pertencem ao PRONAF Grupo B.
Assim todo AGROAMIGO é PRONAF B, porém a recíproca não é verdadeira.
A grande novidade do AGROAMIGO é que os financiamentos passam a ser geridos por um
assessor de crédito, responsável por uma carteira de projetos e que estabelece uma relação
personalizada com cada tomador de empréstimo do Programa.
121
Assim, a base desta nova tecnologia de empréstimo está nas relações de proximidade e no
conhecimento pessoal que existe entre o assessor de crédito e o agricultor. Ter acesso ao
crédito depende da elaboração de um projeto na companhia de alguém que pertence a sua
comunidade. O assessor de crédito, normalmente, é um técnico agrícola que procura
transmitir ao tomador do empréstimo a idéia de que os recursos não lhe são atribuídos
simplesmente por um direito, mas como parte de um projeto de geração de renda
(ABRAMOVAY, 2008).
As decisões de empréstimo, nesse sentido, decorrem das relações descentralizadas entre
assessor de crédito e agricultores. “Passa a existir entre o agricultor e o Programa um ponto de
contacto encarnado, corporificado numa figura que pertence ao universo social local. É
importante levarem conta um intenso – e contínuo - trabalho de formação dos agentes de
crédito não apenas em técnicas contábeis e administrativas, mas, sobretudo no que se refere a
sua missão” (ABRAMOVAY, 2008, p.15).
Para Caneles (2005), o não pagamento do crédito envolve quebra não de um compromisso
genérico e anônimo, mas da reciprocidade que é básica na construção dos vínculos de uma
sociedade de interconhecimento. A informação que o assessor de crédito detém sobre a vida
da comunidade traz em si a forte tensão entre a expectativa de que possa atender às urgências
derivadas de vários tipos de necessidade cotidiana e as exigências profissionais do rigor de
seu trabalho.
Conforme Greif citado por Abramovay (2008), disto resulta a importância das finanças de
proximidade – que podem oferecer motivações (socialmente válidas para o uso adequado e o
pagamento dos recursos) devidas – acoplar-se claramente a mudanças no ambiente
institucional capazes de sinalizar aos indivíduos as punições que vão derivar da tentativa de
perpetuar suas dívidas.
Isso pode ser comprovado confrontando o inadimplemento do PRONAF B com o
AGROAMIGO: enquanto que as operações em atraso do PRONAF B no Nordeste
corresponderam a 40,31% do total em 31/08/2007, os contratos do AGROAMIGO obtiveram
taxa de inadimplência de apenas 3,2% no mesmo período (SOUZA, 2008).
122
Falta de integração aos mercados, de estrutura de comercialização e de agregação de
valor
Tanto a falta de integração aos mercados, quanto a carência de uma boa estrutura de
comercialização e a dificuldade de agregação de valor podem constituir-se como fatores
associados à inadimplência na medida em que influenciam negativamente no processo de
geração de renda dos agricultores familiares, impedindo, portanto o reembolso dos
empréstimos. A garantia da produção não é o único fator que influi na geração de renda, haja
vista que estes produtos têm de ser comercializados para que o retorno possa ser garantido.
Desta forma, mais do que produzir, é necessário ter uma estrutura adequada de
comercialização que pratique preços justos. Nesta perspectiva, destaca-se o papel dos
programas federais Programa de Garantia de Preços para a Agricultura Familiar (PGPAF)
21
,
Programa de Alimentação Escolar
22
e Programa de Aquisição de Alimentos (PAA)
23
,
destinados à melhoria da comercialização dos agricultores familiares.
A agregação de valor também assume um papel importante, haja vista que se constitui na
principal ferramenta para aumentar consideravelmente as receitas com uma maior
diversificação de mercados a partir de um mesmo cultivo que é beneficiado, além disto evita
as crises cíclicas de renda da agricultura.
21
O Programa de Garantia Preços para a Agricultura Familiar (PGPAF), criado em dezembro de 2006, é uma
das ações de apoio à agricultura familiar que compõe o PRONAF, e tem como objetivo garantir a sustentação de
preços dos produtos da agricultura familiar; garantir a manutenção das atividades produtivas da agricultura
familiar; e estimular a diversificação da produção agropecuária da agricultura familiar; Articular as diversas
políticas de crédito e de comercialização agrícola.
22
A Lei nº 11.947/2009, que rege o Programa Alimentação Escolar, determina a utilização de, no mínimo, 30%
dos recursos repassados pelo FNDE para alimentação escolar, na compra de produtos da agricultura familiar e do
empreendedor familiar rural ou de suas organizações, priorizando os assentamentos de reforma agrária, as
comunidades tradicionais indígenas e comunidades quilombolas.
23
O Programa de Aquisição de Alimentos é uma das ações do Fome Zero, cujo objetivo é garantir o acesso aos
alimentos em quantidade, qualidade e regularidade necessárias às populações em situação de insegurança
alimentar e nutricional e promover a inclusão social no campo por meio do fortalecimento da agricultura
familiar. Este programa adquire alimentos por preços de referência a que não podem ser superiores nem
inferiores aos praticados nosmercados regionais, até os limites estabelecidos pelo Decreto nº 6.447 ao ano por
agricultor familiar que Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar –
PRONAF, exceto na modalidade Incentivo à Produção e Consumo do Leite, cujo limite é semestral. s alimentos
adquiridos pelo Programa são destinados às pessoas em situação de insegurança alimentar e nutricional,
atendidas por programas sociais locais e demais cidadãos em situação de risco alimentar, como indígenas,
quilombolas,acampados da reforma agrária e atingidos por barragens.
123
Baixo nível de capacitação técnica e empresabilidade dos agricultores familiares aliado
ao reduzido grau de instrução
O reduzido grau de instrução e o baixo nível de capacitação técnica, muitas vezes, inviabilizam a
utilização do crédito de maneira exitosa, isto é, o agricultor familiar recebe o recurso, mas não
sabe como empregá-lo da forma que seria mais produtiva, ou que lhe traria melhor retorno
financeiro. Desta maneira, em alguns casos, ao usar o crédito de modo errado, este acaba por não
auferir a renda necessária para reembolsar o empréstimo.
Dados do Censo Agropecuário 2006 relacionados ao nível de instrução dos produtores baianos
que dirigem o estabelecimento, de acordo com o gênero em comparação ao Brasil, revelaram
que os homens que administram o estabelecimento agrícola e não sabem ler e escrever são
21% e aqueles que não tem nenhuma instrução 25,3%. Enquanto que as mulheres que dirigem
o estabelecimento agrícola na Bahia e não sabem ler e escrever ou não possuem nenhuma
instrução representam, 28,7% e 30,9%, respectivamente (TABELAS 4.10 e 4.11)
24
.
Tabela 4.10 - Homem que dirige o estabelecimento e nível de instrução - Brasil, Nordeste e
Bahia, 2006.
Nivel de Instrução Brasil (BR) Nordeste (NE) Bahia (BA) %Nível BA
Não sabe ler e escrever 1 064 920 842 256 223 654 35,8
Nenhuma instrução (sabe ler e escrever) 418 154 264 449 105 725 16,9
Alfabetização de adultos 238 942 111 016 38 271 6,1
Fundamental incompleto 1 946 720 623 189 187 356 30,0
Fudamental completo 390 443 108 016 30 991 5,0
Ensino médio completo 333 454 90 944 32 441 5,2
Ensino superior completo 126 628 96 732 6 841 1,1
Total 4 519 261 2 136 602 625 279 100,0
Fonte: IBGE, 2006
24
Para outras informações do Censo agropecuário de 2006 para o estado da Bahia ver ANEXO 1 .
124
Tabela 4.11 - Mulher que dirige o estabelecimento e nível de instrução - Brasil, Nordeste e Bahia,
2006.
Nivel de Instrução Brasil (BR) Nordeste (NE) Bahia (BA) %Nível BA
Não sabe ler e escrever 203 172 163 391 58 289 42,8
Nenhuma instrução (sabe ler e escrever) 60 349 43 012 18 642 13,7
Alfabetização de adultos 36 365 20 941 7 878 5,8
Fundamental incompleto 245 280 119 844 36 859 27,1
Fudamental completo 46 114 20 809 6 012 4,4
Ensino médio completo 45 983 20 319 7 549 5,5
Ensino superior completo 58 979 4 108 1 020 0,7
Total 696 242 392 424 136 249 100,0
Fonte: IBGE, 2006
Analisando o nível de instrução dos homens que dirigem o estabelecimento, observa-se que
mais de um terço destes não sabem ler e escrever, enquanto aqueles que detém apenas o
ensino fundamental incompleto totalizam 30%. Somente 5,2% possuem o ensino médio. No
caso das mulheres, a situação é um pouco mais grave, já que quase a metade delas não sabe
ler e escrever
Ao observar tais informações, que indicam que aproximadamente 1/3 dos produtores não
sabem ler e escrever e não tiveram instrução, ressalta-se a importância da assistência técnica
na medida em que orienta estes indivíduos a utilizar o crédito de maneira adequada, de modo
que lhe proporcione renda..
Com base de tais argumentos para cada um dos itens da hipótese, verifica-se-á se estes podem
ser aplicados ao caso do município de Barra através do estudo empírico a seguir.
4.2 O CASO DO MUNICÍPIO DE BARRA
4.2.1 Caracterização do município de Barra
O município de Barra (antigo Barra do Rio Grande) foi criado em 1752 e atingiu sua
emancipação política em 1873. Pela sua localização geográfica, tornou-se ponto de passagem
obrigatório para quem se dirigia ao sertão do São Francisco e para as boiadas do Piauí,
125
Maranhão e Goiás, sendo caracterizado como importante entreposto comercial da região
Oeste. Já em 1902, o comércio da região tomou novo impulso pelo fato de estar incluso na
rota do vapor Saldanha Marinho. A exploração de borracha de maniçoba também deu um
impulso econômico à região, contudo sofre declínio a partir de 1912.
Barra está inserido com outros 15 municípios no Território de Identidade do Velho Chico, no
Semiárido baiano, ocupando uma área de 12.299Km
2
, e se encontra a uma distância de de
807Km da capital. Possui como limítrofes os municípios de Buritirama e Pilão Arcado ao
Norte; Cotegipe, Mansidão e Wanderley a Oeste; Muquém de São Francisco ao Sul e; Xique-
Xique, Morpará e Ibotirama a Leste. É reconhecido por estar situado no encontro entre o Rio
Grande e São Francisco. Sua localização pode ser verificada no Mapa 4.4.
È caracterizado por apresentar clima Semiárido, com temperatura média anual de 24,3ºC,
variando entre mínima de 20,4ºC e máxima de 31,1ºC. O índice de pluviosidade médio anual
é de 760mm, estando entre 310mm e 1.298mm ao ano, com chuvas concentradas entre os
meses de novembro a janeiro. Possui altitude de 406,00m, latitude: Sul – 11º05'22" e
Llongitude: Oeste – 43º08'30". A vegetação característica é do tipo caatinga arbórea aberta
com contato com o cerrado em algumas regiões (caatinga arbórea sem palmeiras/caatinga
arbórea densa com palmeiras). O município possui cerca de 40% de sua área inserida no
polígono das secas, considera-se os riscos de seca de médio a alto (SEI, 2005).
Analisando-se os aspectos demográficos, estima-se que o município detinha população de
50.226 habitantes com densidade demográfica bastante inferior ao do Estado, de 4,2 hab/km
2
.
Segundo o Censo 2000, 35% da população encontrava-se alocada nos centros urbanos,
enquanto que 65% desta estava no meio rural, compreendendo cerca de 140 comunidades e
115 associações de produtores rurais. Destas comunidades, oito são quilombolas, dentre as
quais se destacam: Itaquatiara, Porto Alegre, Porto da Palha e Conceição, as quais se situam
nas margens do Rio São Francisco. Existe, ainda, uma comunidade de fundo de pasto,
denominada Ribeirão que se localiza ás margens do Rio Grande. Além das inúmeras
comunidades ribeirinhas e dos brejeiros (IBGE, 2000).
No que tange às áreas de reforma agrária, verifica-se que o muncípio possui 13
assentamentos, dos quais 10 foram regularizados pelo Instituto Nacional de Colonização e
126
Reforma Agrária (INCRA). Além de três acampamentos liderados pela Organização Terra e
Liberdade (OTL).
O município acompanha a tendência existente no Nordeste de alta concentração fundiária e
elevada minifundização. O índice de Gini Terra de Barra é um dos maiores da Bahia
(QUADRO 4.2), caracterizando concentração fundiária muito forte a absoluta. Ressalta-se
que a maior parte dos grandes latifúndios ali existentes são improdutivos ou com baixa
produtividade.
Índice de Gini
1960 1970 1975 1980 1985 1996
Modulo Fiscal Fração Mínima
Barra
0,928 0,918 0,934 0,954 0,955 0,959
65 25
Município
Quadro 4.2– Índice de Gini, Módulo Fiscal e Fração Mínima do município de Barra
Fonte: Elaboração própria com base nos dados da Geografar, 2009
127
Mapa 4.6 - Localização do Município de Barra (BA)
Fonte: SEI, 1994
128
Segundo o Censo Agropecuário 2006, o número de estabelecimentos da agricultura familiar
em Barra era de 12.448, alocados numa área de 283.852 hectares. Para a agricultura patronal,
o número de estabelecimentos era de 1316, concentrando área de 876.265 hectares.
Conforme Tabela 4.12, para a agricultura de modo geral, as maiores áreas plantadas e
colhidas são de culturas de sequeiro para subsistência, como feijão e milho que estão
distribuídas em quase todos os estabelecimentos uma vez que estas se constituem na base
alimentar da população. Em termos de quantidade produzida, destaca-se a cana-de-açúcar,
mandioca e as frutas, cultivadas, principalmente, nas regiões dos Brejos, onde as temperaturas
são mais amenas.
Tabela 4.12. - Quantidade produzida das culturas agrícolas em Barra por toneladas em 2008.
Fonte: PAM/IBGE, 2008a
129
Quantidade Produzida em toneladas - Barra, 2008
Mamona (baga)
3%
Mandioca
17%
Banana
2%
Arroz (em
casca)
0%
Manga
21%
Milho (em grão)
1%
Castanha de
caju
0%
Cana-de-açúcar
45%
Laranja
2%
Feijão (em
grão)
9%
Gráfico 4.4 - Quantidade produzida das culturas agrícolas em Barra por toneladas em 2008.
Fonte: PAM/IBGE, 2008a
A pecuária estava presente em, praticamente, todos os estabelecimentos, predominando a
criação de bovinos tradicional na região. A pecuária mostrou-se uma atividade muito
relevante e respondia por 35% do plantel total. Registraram-se, ainda, a criação de aves,
suínos, caprinos, ovinos, e, com menor expressividade, aparecem os muares, asininos e
eqüinos.
Tipo de Animal
asininos 1.500
bovinos 34.400
caprinos 5.200
equinos 1.600
galinhas 15.500
galos, frangas, frangos e pintos 25.000
muares 700
ovinos 5.300
suínos 6.900
Total
96.100
Ano
2008
Quantidade (cabeças)
Quadro 4.3 - Número de animais por tipo, Barra, 2008.
Fonte: PPM/IBGE, 2008b
130
Quantidade de animais por cabeça - 2008
Caprinos
5%
Eqüinos
2%
Galinhas
16%
Galos,
Frangas,
Frangos e
Pintos
26%
Ovinos
6%
Muares
1%
Suínos
7%
Bovinos
35%
Asininos
2%
Gráfico 4.5 - Quantidade de animais por tipo no município de Barra em 2008.
Fonte: PPM/IBGE, 2008b
No que diz respeito aos índices de desenvolvimento, verifica-se que o município encontra-se
na 337º colocação no ranking do Índice de Desenvolvimento Econômico dos municípios
baianos em 2006. Para o Índice de Desenvolvimento Social, figurou 203º posição no ranking.
Sua colocação no IDH-M
25
encontrava-se abaixo da média estadual, sendo o IDH-M de Barra
de 0,586 e a média do IDH-M na Bahia de 0,626. A taxa de analfabetismo da população de 15
anos ou mais de idade do município compreendia, em 2000, mais da metade da população
(53,5%) e a média de anos de estudo da população de 10 anos ou mais de idade totalizou
apenas 3,6 anos (SEI, 2008; IBGE, 2000).
4.2.2 A inadimplência do PRONAF B: o caso do município de Barra
Como relatado neste capítulo, a inadimplência ao PRONAF B em alguns municípios baianos
parece ser generalizada, haja vista que mais de 80% dos contratos realizados nestes não foram
pagos. Entender quais são os fatores que estão associados a este elevado inadimplemento no
estado da Bahia é essencial para que a principal política pública brasileira para a agricultura
familiar, o PRONAF, realmente alcance seus objetivos. Esta deve se adequar à realidade dos
25
A metodologia de cálculo do IDH-M (Índice Municipal de Desenvolvimento Humano) envolve a
transformação das três dimensões por ele contempladas (longevidade, educação e renda) em índices que variam
entre 0 (pior) e 1(melhor), e a combinação destes índices em um indicador síntese. Quanto mais próximo de 1 o
valor deste indicador, maior será o nível de desenvolvimento humano do município ou região.
131
agricultores familiares, contribuindo para a melhoria de suas condições de vida, sem gerar
distorções, como no caso do inadimplemento generalizado.
Investigar quais foram aqueles fatores para o município de Barra constitui-se objeto do
presente trabalho. A opção por Barra levou em conta que este era um dos municípios com
maior taxa de inadimplência tanto ao PRONAF Crédito como um todo (81%
26
) quanto ao
PRONAF B (83%
27
). Além disto, dentre os municípios com elevado inadimplemento, Barra
possui o maior número de contratos do PRONAF B. Some-se a peculiaridade deste município
possuir diversos biomas que resultam em diferentes perfis da produção da agricultura familiar
adaptadas às condições vigentes.
Desta maneira, no trabalho de campo objetivou-se entender quais são os fatores associados ao
inadimplemento das operações do PRONAF B em Barra. Buscou-se, ainda, identificar estes
distintos tipos de processo produtivo da agricultura familiar, haja vista que são determinantes
na reprodução social de cada comunidade.
O estudo empírico sobre o inadimplemento em Barra constou de duas fases:
1 – Exploratória, que consistiu na coleta de informações sobre o perfil da inadimplência ao
PRONAF B em Barra junto ao Banco do Nordeste do Brasil.
2 – Pesquisa de campo.
Para tanto foram entrevistados:
• 32 beneficiados (as) do PRONAF B com o intuito de identificar seu perfil, sua
situação e as causas do não pagamento do crédito.
• Lideranças locais, quais sejam: presidente do Sindicato dos Trabalhadores Rurais de
Barra, representante da Federação dos Trabalhadores da Agricultura Familiar
(FETAG) no município, presidentes de associações de produtores, presidente da
Colônia de Pescadores de Barra. Tais entrevistas foram de grande importância para
26
Posições em maio de 2009.
132
entender as idiossincrasias da agricultura familiar de Barra, bem como suas principais
dificuldades.
• Representantes do poder público como promotores e gestores das políticas:
Vereadores ligados ao segmento familiar, Secretário de Políticas Agrícolas e Agrárias
de Barra, Chefe de Escritório da Empresa Baiana de Desenvolvimento Agrário
(EBDA), Diretor de Apoio Rural e Cooperativismo da Prefeitura de Barra.
• Representante da instituição financeira, ou seja, do BNB, com o intuito de identificar
os tipos de projetos inadimplentes financiados e sua localização.
A partir das entrevistas realizadas na pesquisa de campo e analise dos dados fornecidos pelo
BNB, única instituição financeira que gerencia os recursos do PRONAF B em Barra, é
possível traçar o perfil da inadimplência setorialmente e espacialmente. As comunidades que
concentram a inadimplência são: todas as comunidades pertencentes aos Brejos, distrito Sede
de Barra, Wanderley, Pau D’arco, Porto de Palha, Bebedouro e Sambaiba. As atividades
financiadas pelas operações inadimplentes são: bovinos, caprinos, ovinos, pesca, apicultura e
aves.
Através de discussão com os principais líderes locais e de posse das informações supracitadas,
foram selecionadas as seguintes comunidades duas comunidades ribeirinhas, Pau D’Arco e
Wanderley e, cinco comunidades de Brejos,do Saco, do Bangüê, do Arrodeio, da Cachoeira e
dos Olhos D’água. Algumas destas comunidades estão apresentadas na Figura 4.1.
Inicialmente, observou-se que dada sua extensão territorial e localização, o município de
Barra é composto por pelo menos três biomas que definem padrões de sobrevivência e
reprodução socioeconômica distintos para sua população. Esta diversidade define, ainda,
diferentes perfis de produção da agricultura familiar. A partir da pesquisa de campo são
identificadas três tipologias distintas:
• Brejeiro.
• Ribeirinho.
133
• Catingueiro.
O agricultor familiar dos Brejos tem como sua atividade principal o cultivo da cana-de-açúcar
para a fabricação de rapadura e cachaça, como na comunidade Brejos dos Olhos D’Agua,
onde se vê na Figura 4.2 a prática desta atividade. A fruticultura (geralmente caju, manga e
buriti) também se constituem em importante atividade, sendo exercida, principalmente, nos
Brejos do Saco e Arrodeio, cujos produtos são comercializada na forma de doces. Destacam-
se, ainda, os plantios de mamona, que são direcionados para a produção de biodiesel.
134
Figura 4.1 - Comunidades visitadas em pesquisa de campo: a.Comunidade Ribeirinha Pau
D’arco, b. Comunidade Ribeirinha Wanderley, c.Comunidade Brejos dos Olhos
D’água.
Fonte: Pesquisa de campo, 2009
Tais atividades ocorrem concomitantemente ao cultivo de culturas temporárias para a
subsistência (feijão, milho, mandioca entre outras), e criação de animais (bovinos suínos e
aves). Alguns dos agricultores realizam trabalhos não-agrícolas, geralmente, como pedreiros.
A região onde se localizam os Brejos é caracterizada pela existência de belas paisagens e
135
clima não tão árido, isto é, com maior presença de água do que outras regiões do município,
contribuindo para a consecução da agropecuária.
Chama a atenção o difícil acesso à referida região do município, com estradas de barro
esburacadas, e a grande distância da sede, o que dificulta a comercialização dos subprodutos
da cana-de-açúcar e frutas e a venda da mamona.
Figura 4.2 – Produção da rapadura na Comunidade Brejos dos Olhos D’água.
Fonte: Pesquisa de Campo, 2009
A base produtiva do agricultor familiar ribeirinho é a pesca, que ocorre nos rios Grande e São
Francisco. Esta se dá, geralmente, concomitantemente ao cultivo de culturas temporárias para
a subsistência, principalmente, milho, mandioca e feijão, horticultura e criação de animais
como bovinos, suínos, aves, abelhas e caprinos.
Os ribeirinhos localizam-se, geralmente, às margens do Rio São Francisco, onde na vazante
aproveitam as terras úmidas e fertilizadas pelo Rio para a agricultura, já que as altas
temperaturas locais prejudicam o plantio fora destas áreas. Observou-se, desta forma, a
dependência desses agricultores dos rios ali existentes, uma vez que organizam sua vida e
atividade produtiva em função destes. Através da Figura 4.3, pode-se observar os ribeirinhos
às margens do Rio São Francisco.
Deve-se destacar o nível de organização social dos pescadores ribeirinhos, sendo que quase
todos estão unidos em sindicato, entendendo o papel deste na organização para a melhoria das
condições de trabalho e produtividade.
136
Figura 4.3 – Agricultor familiar ribeirinho: Comunidade Wanderley e Comunidade do Pau
D’Arco.
Fonte: Pesquisa de campo, 2009
O agricultor familiar da Caatinga, por habitar numa região mais árida na qual a produção de
alimentos é muitas vezes inviabilizada pelas longas estiagens, sobrevive com mais dificuldade
e, geralmente, em situação de insegurança alimentar. As atividades realizadas constituem-se
na criação de animais, com destaque para bovinocultura, e cultivo de sequeiro como
mandioca, milho e feijão voltadas, basicamente, para subsistência. Deve-se ressaltar que boa
parte das áreas caatinga vem sendo utilizada para reforma agrária com a implantação de
assentamentos e acampamentos.
Observou-se que tanto o acesso à educação quanto à saúde é limitado nas sete comunidades
pesquisadas. Em todas estas, as crianças têm acesso à educação, todavia, as escolas só
oferecem ensino até o nível fundamental. Caso queiram cursar o ensino médio, os estudantes
têm de sair de suas localidades, o que parece pouco viável dado que as rendas das famílias
não são suficientes para sustentar filhos estudando na sede do município. Ressalta-se que o
transporte para as escolas é de responsabilidade da prefeitura do município, inclusive o
137
realizado das diversas comunidades para escolas situadas nos locais mais distantes, como a
sede de Barra.
O acesso à saúde ocorre por meio da presença dos agentes de saúde no meio rural, sem a
presença de postos de saúde. Aliás, os postos de saúde estão instalados apenas nas sedes dos
distritos. No caso das comunidades selecionadas, o posto de saúde mais próximo encontra-se
na sede do município de Barra.
Quanto à infraestrutura, tem-se que todos os estabelecimentos familiares têm acesso à energia
elétrica, que foi instalada recentemente a partir do Programa Luz para Todos. Todavia, o
acesso à água tratada e ao saneamento básico é precário, já que um reduzido número de
comunidades de Barra tem acesso a estas condições. Tais informações apresentam o contexto
de extrema pobreza e privação de condições dignas de sobrevivência a que estão sujeitas as
comunidades pesquisadas.
Nessa perspectiva, é interessante analisar a composição da renda, constatando-se a grande
relevância das transferências governamentais para os agricultores familiares entrevistados, a
exemplo da Aposentadoria Rural, o programa Bolsa Família e Seguro Defeso. Muitos
afirmam que a renda advinda das atividades agrícolas, pesca e pecuária é muito pequena se
comparada aquela proveniente das transferências, além do fato desta última ter uma
peridiocidade mensal e não ser influenciada por variáveis exógenas como ocorre na
agricultura, haja vista as flutuações de preço e clima. Em depoimento, um líder local coloca
que:
A renda do povo aqui é mais das aposentadoria, do cartão do Bolsa
Família...tudo que é mulher daqui tem o cartão para dá de comer pro seus
filhos, quem não tem ta correndo atrás. Se depender do dinheiro da roça só, o
povo morre de fome, tem ano que é seco e aí não dá nada na terra e os bicho
morre de fome e sede... Os pescador tem o Seguro Defeso, aí todo ano de
novembro a fevereiro, quando a pesca ta proibida eles recebem (...).(RENDA
...., 2009).
Ainda em relação à situação geral dos agricultores, as principais dificuldades enfrentadas,
listadas tanto pelas lideranças locais, representantes do poder público e pelos próprios são:
1. Falta de acesso ao crédito rural do PRONAF e de informação quanto ao mesmo.
138
2. Assistência Técnica insuficiente.
3. Falta de regularização fundiária – a maior parte dos agricultores familiares de Barra
não tem as escrituras de suas propriedades.
4. As longas estiagens, principalmente nas áreas de caatinga.
5. Longas distâncias entre as comunidades e o difícil acesso às mesmas, o que dificulta a
comercialização dos produtos.
A primeira e principal dificuldade relatada – falta de acesso ao crédito - vem sendo agravada,
notadamente, pela elevada inadimplência ao PRONAF no município, haja vista que Barra é
um dos municípios cujas operações de crédito estão suspensas desde o início da Portaria nº
105/2007 do MDA.
Conforme salientado, as atividades financiadas pelas operações inadimplentes foram: bovinos,
caprinos, ovinos, pesca, apicultura e aves. Com isto, é de capital importância entender porque
tais atividades foram escolhidas como objeto de projetos e porque, através delas, não foi
possível reembolsar o crédito.
A bovinocultura tem sido uma atividade tradicional dos agricultores familiares do referido
município e esta é a razão para a relativa concentração dos financiamentos via PRONAF B
neste setor, que era de cerca de 60% segundo a EBDA, órgão responsável pela elaboração dos
projetos.
A criação dos animais é feita de forma completamente extensiva com uma peculiaridade, os
animais são criados completamente soltos e com reduzido acompanhamento por parte dos
donos. Corroborando com isto, tem-se que durante as viagens até as distantes comunidades,
observou-se um grande número de bovinos tanto nos terrenos baldios quanto nos matos e
diversas estradas, conforma pode se observar na Figura 4.4.
139
Figura 4.4 – Bovinos soltos na estrada e terreno baldio.
Fonte: Pesquisa de campo, 2009
A criação dos animais realizada desta forma tão extensiva, isto é, com um tipo de manejo
“rústico”, pode contribuir para o insucesso dos projetos de PRONAF B alocados neste
segmento e, consequentemente, para o não-pagamento. Tal afirmativa pode ser melhor
entendida através de relato de grupo de agricultores entrevistados:
Nós e a maioria do povo daqui que pega o dinheiro é pra comprar ou uma
vaca prenha ou dois novilhos.....aí a gente marca e solta pelos mato. Quanto
a vaca tá pra parir, e a gente sabe quando é por que faz as contas, ou quando
precisa do novilho, que já é um garrotinho, pra pagar o empréstimo, agente
se embrenha pelos mato atrás. Aí pergunta a um e a outro se viu um bicho de
tal e tal jeito.(.....) Às vezes a gente acha e ás vezes não porque algum filho
de Deus pode ter pegado ou um animal matado ou (.........). quando acha o
cabra vende o bezerrinho pra pagar o empréstimo e fica com a vaca e se
acontecer alguma emergência ele já tem a vaquinha pra cobrir...e quando
acha os garrotinhos, vende um para pagar e tem o outro de lucro....(
DESTINO ... , 2009).
Assim, percebe-se que o fato de deixar os animais “soltos” confere à atividade e ao projeto de
crédito um grande risco, já que não se tem garantia de que os agricultores conseguirão
encontrá-los posteriormente e pagar os financiamentos. Ressalta-se o entendimento do
agricultor da posse do animal após o pagamento como um ativo não monetário ou uma
espécie de “poupança”, o que contradiz a idéia de que o agricultor familiar não poupa.
Em relação à pesca, anteriormente foi citado que esta ocorre ao longo dos Rios Grande e São
Francisco e é a principal atividade dos agricultores familiares ribeirinhos. Com o crédito que
140
lhes oferecido por meio do PRONAF B, estes financiaram redes, barcos artesanais e motores
para a melhoria de sua produtividade.
Todavia, o assoreamento dos rios, as poucas cheias e a pesca indiscriminada acarretam na
diminuição do estoque de peixes e, consequentemente, na redução da renda dos pescadores, o
que, provavelmente, os impediu de pagar o financiamento, de acordo com os mesmos. Neste
ínterim, ressalta-se que a inadimplência dos projetos voltados para a pesca é bem menor do
que para as outras atividades listadas. Um dos fatores que pode ter contribuído para isto é a
renda garantida pelo Seguro Defeso durante quatro meses no ano, com este recurso o pescador
ribeirinho pode, inclusive, honrar suas dívidas.
A contratação das operações do PRONAF B para a caprino-ovinocultura se deu em boa parte
das comunidades de Barra. Esta atividade não é tão tradicional no município, como o caso da
bovinocultura, gerando questionamentos quanto ao motivo da sua escolha enquanto objeto de
financiamento, principalmente pelo fato de os entrevistados afirmarem não conhecer o seu
manejo.
Segundo os agricultores familiares, à época da concessão do PRONAF B para este fim, a
empresa oficial de assistência técnica, juntamente com a ADAB, providenciou a compra dos
animais, que foram originados de municípios fora do entorno de Barra. Conforme relatos,
muitos destes animais já chegaram aos agricultores doentes ou mortos e mesmo assim
pagaram pelos mesmos.
Questionados quanto às possíveis causas das mortes e/ou doença dos caprinos e ovinos,
entrevistados enumeraram os seguintes: i.Os animais não se adaptaram ao clima local por
serem provenientes de regiões com condições edafoclimáticas diferentes; ii. O transporte foi
realizado de maneira inadequada e por longas distâncias provocando fadiga e morte ; iii. Os
animais já foram vendidos doentes e por isso muitos deles já chegaram mortos.
A exposição desta última causa deu-se em tom de denúncia, já que afirmaram ter havido
algum tipo de acerto financeiro entre o técnico e o proprietário dos animais. Na opinião
daqueles, o técnico recebeu dinheiro ou “propina” para revender os animais já debilitados.
Com a morte dos caprino-ovinos, os projetos fracassaram e o reembolso dos empréstimos não
foi realizado.
141
A apicultura também não era uma atividade tradicional na região e, conforme relatos, sua
escolha como objeto de projeto PRONAF B foi, em grande medida, influenciada pelo
interesse da empresa oficial de assistência técnica em desenvolver este segmento no
município. Foi ignorada a falta de conhecimento e, até certo ponto, o medo dos agricultores
familiares de lidar com as abelhas, vendo-as não como fonte de renda, mas como um
“inimigo”.
As dificuldades ocasionadas pelo não domínio do manejo, o medo, as estiagens que impediam
a florada e a falta de estrutura de comercialização frustraram a expectativa de geração de
renda com a apicultura à época e boa parte dos empréstimos não foram pagos.
Já o financiamento para a criação de galinhas se deu, basicamente, na região dos Brejos,
sendo demandada mais fortemente pelas mulheres. Do mesmo modo que a caprino-
ovinocultura e apicultura, os entrevistados relatam a influencia do técnico na escolha do
projeto:
A gente queria pegar o de quinhentos pra comprar os garrotinhos, pagava
com um e ficava com outro, mas Fulano de Tal disse que só podia pegar se
fosse pra criar galinha..... Era aquela galinha que tinha que ter luz em cima a
noite toda e só comia ração, o Fulano de Tal disse mais ou menos como era
que tinha que proceder.....Eu recebi numa base de uns cento e vinte
pintos....com o dinheiro dos quinhentos eles montaram o lugar pra elas,
compraram os pintos e a ração.....a gente ficou um tempo com os pintos, mas
quando a ração que veio com eles acabaram a gente começou a fazer a ração
aqui mesmo porque aquela que veio era muito cara e a gente não tinha
condição de comprar.... eles começaram a ficam doentes e uma parte morreu,
o que não morreu eu vendi logo... (DESTINO ..., 2009).
Deste modo, a inadequação do animal quanto ao manejo para a realidade dos agricultores
impediram que muitos pronafianos auferissem ganhos de renda a partir do financiamento
acarretando na inadimplência.
A partir de tais informações observa-se a grande influência exercida pela empresa oficial de
assistência técnica na escolha e consecução dos projetos e também, indiretamente, para o
insucesso dos mesmos e não reembolso do crédito. Mais do que isso, a indução das escolhas
das atividades a serem financiadas pelo PRONAF B fora do alcance dos agricultores
familiares resultou no fracasso das mesmas.
142
Entretanto, faz-se necessário analisar mais detalhadamente se àqueles fatores enumerados nas
hipóteses do presente trabalho que estão associadas à inadimplência ao PRONAF B em Barra.
Antes de analisar tais aspectos, é necessário relatar o baixo grau de informação dos
agricultores entrevistados quanto ao crédito. Ao perguntar se os mesmos tiveram acesso ao
PRONAF, todos responderam que não sabiam do que se tratava. Para tanto, a pergunta foi
reformulada para: Você pegou algum dinheiro emprestado para a roça ou criar bicho com a
EBDA ou STR? De quanto foi? Ademais, além de não saber o que era o PRONAF,
demonstraram não conhecer suas normas.
O conjunto de respostas indicava se tratava de uma pronafiano B ou não. Tal fato ocorreu em
contraponto com o que foi relatado pela assistência técnica, haja vista que estes afirmaram
que os agricultores familiares tinham ciência do que é o crédito, seus prazos, datas de
pagamento, rebates e taxas de juros.
A prestação de assistência técnica, tanto à época da realização dos projetos supracitados
quanto atualmente, é insuficiente diante do grande número de comunidades, da
heterogeneidade dos biomas que acarreta em perfis distintos da produção da agricultura
familiar, do tamanho do município e das longas distâncias entre as comunidades.
Até o ano de 2008, somente três técnicos respondiam pela assistência agropecuária das 140
comunidades e cerca de 2.553 estabelecimentos familiares existentes, sendo dois da EBDA e
um trabalhando pela Prefeitura Municipal. Destaca-se que nenhum destes é veterinário ou
zootecnista, que seria o profissional mais indicado para assessorar no manejo dos distintos
animais, haja vista que é a maioria dos projetos PRONAF B são voltados para a criação dos
mesmos. Para o deslocamento entre as localidades, os técnicos contavam apenas com um
único carro, sendo o mesmo inadequado às condições das estradas.
No que tange, especificamente, a assistência técnica realizada junto aos agricultores familiares
entrevistados, constatou-se que esta só ocorreu durante o período da elaboração dos projetos.
Segundo relatos, as deficiências na elaboração dos projetos contribuíram também para a
inadimplência ao crédito pelas seguintes razões: no início não houve uma seleção criteriosa
dos agricultores que foram beneficiados com os projetos; a escolha da atividade a ser
143
financiada nem sempre se dava pela aptidão, vocação, ou interesse dos agricultores. Observa-
se que às vezes esta era induzida seja em prol de interesses financeiros ou não, ademais
muitos dos projetos não levavam em conta a capacidade de pagamento.
Em relação à presença da assistência técnica na comunidade do Brejo dos Olhos D’Água, o
entrevistado afirmou que:
Que eu me lembre esse povo (da assistência técnica) nunca veio aqui não.
Moça, eu não me lembro deles aqui não (...) Aliás, me lembro deles aqui faz
muito tempo, quando queria que as mulher pegasse o dinheiro pra criar as
galinhas que morreram. Fora desse dia num me lembro não. Agente aqui fica
isolado, ninguém vem aqui pra dizer nada pra gente, a gente que tem de ir lá
pra ver se tem alguma coisa. (ASSISTÊNCIA..., 2009).
Além disso, houve uma ênfase contundente da prestação da assistência técnica quanto à
elaboração de novos projetos sem o devido acompanhamento e capacitação. Todos os
agricultores familiares entrevistados afirmaram não ter acesso ao acompanhamento de seu
projeto pela assistência técnica. As capacitações, quando existiam, ocorriam de forma rápida e
superficial, prova disto é que nos casos da concessão do crédito do PRONAF B para caprino-
ovinocultura, apicultura e aves, os pronafianos disseram que não se sentiam preparados para o
manejo dos animais que financiaram.
Quanto a isto, agricultor familiar residente na comunidade de Wanderley relatou que:
Moça, eles nunca vieram aqui pra ver como tavam os bichos depois não.
Eles vieram quando foi pra falar do empréstimo e depois voltou para trazer
os bicho. Mas aí num voltaram mais (...) Não, num derão curso não, na hora
que trouxeram os bicho falaram mais ou menos como tinha que proceder e
pronto. (ASSISTÊNCIA..., 2009).
Chama atenção que quando indagados quanto o motivo do insucesso do projeto e não
pagamento, a primeira causa listada pela maioria dos agricultores familiares foi a falta de
assistência técnica. Isto foi recorrente em todas as comunidades visitadas e durante as
entrevistas com as lideranças locais, representantes do poder público, representante da
Instituição financeira e com o próprio representante da assistência técnica no município.
144
Ademais, as disputas políticas também contribuíram para essa situação, uma vez que em anos
eleitorais os candidatos aos cargos de prefeito e vereador municipal, que eram próximos dos
extensionistas, espalhavam o boato nas comunidades que estavam oferecendo empréstimos do
PRONAF sem a necessidade dos devidos pagamentos, isto é, que o crédito era a fundo
perdido. Em relação a isto, entrevistado expõe que:
Todo o processo do PRONAF em Barra foi muito contaminado pelo
processo político, pessoas que não se enquadravam tiveram acesso ao
PRONAF e conseguiram a DAP. A politicagem tomou conta do PRONAF e
um dos motivos que eu acredito que tenha prejudicado os agricultores é isso
(...) Em ano de eleição corriam nas associações dizendo que o PRONAF era
a fundo perdido, por causa do isolamento de algumas comunidades muita
gente ainda acha que isso é verdade ...teve ainda projetos que não tinham
nenhuma viabilidade e que só teve financiamento por interesse político.
(INFLUÊNCIA.... , 2009).
Nesse ínterim, deve-se atentar para o relato de um dos entrevistados que informou que o chefe
do escritório da EBDA à época, alvo das denúncias citadas anteriormente, também ter se
envolvido na política local, sendo eleito prefeito em cidade vizinha. Este fato mostra o
alcance da influência do técnico da assistência agropecuária sobre a população local.
Assim, a eleição dos projetos os quais os agricultores familiares não tinham conhecimento
nem afinidade, a falta de acompanhamento dos projetos e de capacitação e, ainda, a presença
da política no órgão oficial de assistência técnica gerando externalidades negativas, são
fatores associados à inadimplência ao PRONAF B em Barra.
A assistência técnica insuficiente e inadequada é um dos fatores cruciais para o insucesso dos
projetos financiados pelo PRONAF Crédito independentemente do seu enquadramento. No
caso do PRONAF B, cujos beneficiários estão inseridos num contexto de pobreza maior,
elevado analfabetismo e baixa capacitação, a importância da prestação da assistência técnica
adequada e sistemática é magnificada.
No que tange ao acesso aos meios de produção, verifica-se o tamanho diminuto dos
estabelecimentos familiares visitados. Segundo os proprietários, estes variam de 1 a 3 hectares
cada, ou 1,53% do módulo fiscal recomendado para o município, que é de 65 hectares.
Observa-se que os agricultores reservam um pedaço bem menor desta reduzida área para a
agricultura (de 1/3 de hectare a 1 hectare ), o que acarreta na baixa produção agrícola dos
145
mesmos. Este tamanho reduzido implica na necessidade de uso intensivo da área com
impactos sobre recursos naturais, solo e água e, implicando negativamente na conservação
ambiental. Adicionalmente, tem-se que esses afirmaram que a propriedade é própria, mas não
tem o título da terra, podendo, desta forma, configurá-lo como posseiro.
Sendo a terra um dos principais fatores de produção do agricultor familiar, infere-se que a
dimensão das propriedades constitui-se num entrave ao seu desenvolvimento econômico via
renda gerada pela venda do excedente da produção.
Tem-se, ainda, que o processo de produção das comunidades pesquisadas era pouco
tecnificado, isto é, sem a presença dos meios de produção comumente usados pelos
agricultores. Um número reduzido de agricultores familiares realizava o preparo do solo e,
quando o fizeram, era por meio de aragem com tração animal. Some-se que não foi observado
o emprego de fertilizantes de qualquer tipo, seja orgânico ou químico. E a semente utilizada
nas plantações era advinda do estoque dos próprios produtores.
Ademais, segundo informações da assistência técnica, o inseticida é utilizado por cerca de
20% dos agricultores familiares destas comunidades. Este é empregado, geralmente, para
combater a lagarta que ataca o milho e pragas nas plantações de feijão. Ressalta-se que este
veneno é utilizado sem recomendação técnica e utilização de equipamentos de segurança.
Produzindo em tais condições, isto é, em minifúndios, sem acesso aos insumos comumente
empregados na agricultura e pecuária e com a falta de assistência técnica é muito difícil que
os “beneficiários” do crédito consigam auferir renda suficiente com a atividade de modo a
garantir o sustento de sua família e, ainda, pagar o empréstimo.
A influência do clima e/ou intempéries climáticas sobre o inadimplemento ao crédito ocorre
na medida em que o indivíduo tendo sua atividade produtiva inviabilizada pelas estiagens, no
caso de Barra, não consegue produção suficiente para o pagamento da dívida. Como já
relatado no item anterior, Barra é um município de clima semi-árido e, portanto, sujeito a
longos períodos de secas. Indagados quanto à influência do clima sobre suas vidas, a maioria
dos entrevistados afirmaram que este exerce grandes impactos, haja vista que boa parte do ano
146
estão sujeitos ao tempo seco, pois só chove entre os meses de janeiro a abril. De acordo com
agricultor residente na comunidade de Wanderley:
Tem ano aqui que só chove duas vezes minha filha e aí é uma carestia só.
Quem tem sua aposentadoria, sua bolsa família tá salvo, mas quem vive da
terra, da pesca sofre (...) A gente vê os bicho sofrendo tudo magrinho pra
morrer porque não tem pasto pra comer, fica tudo seco e eles nem água tem
pra beber direito. (CONDIÇÕES .... , 2009).
Verifica-se que nas comunidades do Pau D’Arco e Wanderley, os entrevistados deram maior
importância a tal questão do que nas comunidades brejeiras, o que é pertinente, já que estão
inseridos na caatinga.
Some-se que segundo a Defesa Civil Nacional
27
, o município de Barra decretou estado de
calamidade pública pelos efeitos adversos das secas durante os anos de 2007 e 2008. Dado
que a ocorrência de longos períodos de estiagens acarreta na perda da produção agrícola e
debilidade dos animais, os projetos tendem a fracassar e os indivíduos não têm capacidade de
pagamento. Caso o Seguro-Safra não restitua tais prejuízos, a ocorrência das estiagens
também pode ser considerado como um fator associados à inadimplência.
A estrutura de comercialização dos agricultores familiares em Barra é bastante precária, sendo
considerada como um entrave para a melhoria das condições de vida via aumento de renda. A
maioria dos entrevistados informou que vendia seus produtos para um ou dois atravessadores,
no qual o comprador tem o poder de ditar o preço pelo qual quer pagar. Desta forma, os
preços dos produtos comercializados são baixos, gerando muito lucro para o comprador e
pouco para o vendedor. Tal estrutura de comercialização indica o baixo nível de integração do
segmento familiar de Barra aos mercados.
A dificuldade de acesso dos agricultores familiares às áreas para venda direta aos
consumidores ocorre em meio às longas distâncias, estradas ruins e falta de meio de
transporte. O principal destino dos produtos que são comercializados diretamente para o
consumidor final era o Mercado Municipal de Barra (FIGURA 4.5), que aparentemente, não
tem espaço para a totalidade das comunidades existentes no município.
27
Visto no site www.defesacivil.gov.br.
147
Figura 4.5 - Mercado Municipal de Barra.
Fonte: Pesquisa de campo, 2009
Ademais, o Plano Municipal de Aplicação e Recuperação das Operações do PRONAF Grupo
B
28
elaborado por representantes do CMDRS de Barra apresenta a estrutura de
comercialização como uma das causas para a inadimplência ao PRONAF B:
A comercialização sempre foi um entrave no município, pois o mercado
interno não tem capacidade de suprir a nossa produção e como não
conseguíamos vender para outras regiões por falta de suporte, como:
Transportes, Padronização de produtos, e a Infra-estrutura da Casa do Mel
condenada pela ADAB, pois todos esses problemas dificultou na capacidade
de pagamento do agricultor em cumprir com seu compromisso com agente
financeiro. (PMAR, 2008).
A baixa agregação de valor também é um problema a ser solucionado, dado que a maior parte
dos produtos é comercializada in natura. As exceções são a rapadura, a cachaça, a saeta (doce
feito com o buriti), os doces, a tapioca e os beijus, que mesmo sofrendo algum tipo de
beneficiamento, não consegue agregar um valor tão significativo aos itens, que são
comercializados a preços baixos.
Portanto, pode-se inferir que a o baixo nível de integração aos mercados verificada através
estrutura de comercialização precária e a baixa agregação de valor podem ser fatores ligados
ao inadimplemento na medida em que, como nos casos anteriores, dificultam o processo de
geração de renda.
28
Ver anexo.
148
Outro fator que pode estar associado é o reduzido grau de instrução aliado ao baixo nível de
capacitação técnica. A baixa escolaridade e, muitas vezes, o analfabetismo total e funcional
dos indivíduos é um elemento limitante na aplicação correta do crédito, haja vista que nem
sempre os agricultores sabem como gerir o recurso de maneira adequada, defender seus
direitos e conhecer os contratos. Em Barra, a maioria dos entrevistados afirmou saber ler e
escrever, mas quando sujeitos a perguntas feitas de modo menos simplistas não conseguiam
nem entendê-las ou respondê-las, o que é um forte sinal de analfabetismo funcional.
Esse cenário aliado a quase inexistência de capacitação técnica, que deveria ser oferecida pela
empresa oficial de assistência técnica pode acabar dificultando a consecução do projeto
financiado e, consequentemente, seu pagamento. Neste contexto, a presença do técnico
apresentou-se como essencial já que é ele quem auxilia e ensina tanto no manejo da atividade
escolhida quanto na gestão do crédito.
Quanto aos desvios de finalidade, alguns entrevistados afirmaram não empregar todo o valor
do crédito para a atividade financiada. O saldo restante era direcionado a compra alimentos,
eletrodomésticos, pequenos reparos em casa entre outros. Poucos foram os entrevistados que
desviaram todo o montante do crédito, nestes casos utilizaram o dinheiro para comprar
alimentos, conforme depoimento:
Minha filha, quando eu me vi com esse dinheiro na mão e os meus sete filhos
passando necessidade não pensei duas vezes e fui fazer a feira. Qual mãe que
agüenta ver os filhos tudo amuado com fome? (DESVIO ..., 2009).
Observa-se que apesar destes desvios se constituírem numa simples estratégia de
sobrevivência, principalmente quando é dirigido para minimizar a situação de insegurança
alimentar, também contribui para o não-reembolso do crédito.
Além desses, mas em menor grau, a falta de comprometimento no que tange ao pagamento do
crédito também foi um dos aspectos observados no trabalho empírico. Cerca de 10% dos
entrevistados inadimplentes informaram que não pagaram porque não quiseram ou não tinham
interesse.
Em relação ao processo de renegociação das dívidas, apesar do STR de Barra e EBDA
afirmarem ter socializado a informação da possibilidade de renegociação através de
seminários distritais, cartas e programas de rádio, boa parte dos entrevistados não tinham
149
conhecimento de tal processo. Dada as grandes distâncias entre as comunidades, e as más
condições de comunicação, tal assimetria de informação não pode ser considerada como
surpresa, mas precisa ser superado. Caso haja uma campanha eficiente de renegociação em
Barra, este município poderá sair da situação de suspensão e de inadimplência generalizada
(83%)
A partir da análise da pesquisa de campo explicitada, pode-se inferir que os fatores associados
à elevada inadimplência ao PRONAF B no município de Barra foram:
• Assistência Técnica insuficiente e inadequada por meio da eleição de projetos os quais
os agricultores familiares não tinham conhecimento nem afinidade, a falta de
acompanhamento dos projetos e de capacitação e, ainda, a presença da política no
órgão oficial de assistência técnica gerando externalidades negativas;
• Indução das escolhas das atividades a serem financiadas pelo PRONAF B que resultou
no fracasso das mesmas;
• Estiagens;
• Baixo nível de integração aos mercados verificada através estrutura de
comercialização precária e a baixa agregação de valor;
• O reduzido grau de instrução aliado ao baixo nível de capacitação técnica;
• Desvios de finalidade de crédito;
• Falta de comprometimento.
Deve-se ressaltar que a influência negativa de tais fatores não ocorre somente no município
estudado, podendo ser ampliado para boa parte dos municípios baianos. Assim, apesar do
empenho em se ter um programa cujo objetivo é o fortalecimento da agricultura familiar
através do financiamento, estruturalmente não são observadas mudanças. Aquela política
pública, que foi formulada e implementada para fortalecer essa categoria social, nem sempre
consegue cumprir tal objetivo. Ademais, sua execução pode gerar distorções como no caso de
Barra, onde os agricultores estão em pior situação do que antes de tomar o crédito, já que não
conseguiram gerar renda através do projeto e reembolsar o empréstimo estando, portanto,
endividados.
150
Com o intuito de diminuir os níveis de inadimplência dos municípios do Nordeste, o MDA
vem empreendendo medidas para estimular a renegociação, principalmente dos
enquadramentos A e B. Conforme já dito, conforme a Lei 11.775/08, tais classes devem pagar
a amortização equivalente a 1% (um por cento) do saldo devedor para renegociar. Além disto,
no que tange ao grupo B, especificamente, os municípios devem elaborar o PMAR com o
diagnóstico da inadimplência, as medidas para a recuperação das dívidas, o que será feito para
o funcionamento do programa depois que a dívida estiver reduzida.
Com a finalidade de contribuir para esta renegociação e estimular o dinamismo econômico
dos municípios via recursos das concessões de PRONAF, o Governo da Bahia assumiu o ônus
do pagamento da amortização de 1% através da Lei 11.611/09. Entretanto, os prazos para a
efetivação da renegociação da dívida do PRONAF B são pequenos, dado o número de
agricultores inadimplentes e o isolamento geográfico de boa parte das comunidades: até 31 de
maio de 2010 para os mutuários manifestarem interesse em aderir ao processo de
renegociação e,até 30 de junho de 2010, para efetuarem o pagamento da amortização mínima
de 1%.
Observou no estudo empírico, que o processo de renegociação do PRONAF B de Barra ainda
está muito lento, com poucas adesões. As principais limitações são: a falta de informação
embora exista um grande esforço de divulgação do STR; as grandes distâncias entre as
comunidades e o BNB, que está situado em outro município incorrendo num custo de
transporte significativo para os agricultores; além da falta de recursos para o pagamento das
parcelas.
Como um dos requisitos para sair da suspensão imposta pela portaria Nº105/07 do MDA, o
CMDRS de Barra elaborou o PMAR, que está no Anexo dois. Analisando este documento
observa-se a simplicidade em que estão colocadas as causas do não reembolso dos projetos
financiados. Entretanto, as ações propostas para a recuperação do crédito poderão atenuar em
boa parte as causas da inadimplência, quais sejam: elaboração de projetos que viabilizam a
sustentabilidade de acordo com a potencialidade da região; fazer diagnósticos juntos com as
Associações e seleção dos agricultores e sua aptidão para cada atividade financiada; oferecer
assistência técnica de qualidade; realização de seminários de divulgação dos resultados das
atividades financiadas; comunicar todos os agricultores inadimplentes através de cartas via
associações, rádios e reunião dos conselhos; implantação do AGROAMIGO.
151
Diante de tal cenário de inadimplemento, além das ações propostas pelo PMAR, faz-se
necessária a promoção, integração e articulação das políticas públicas voltados para este
segmento tanto a nível federal quanto estadual e municipal. Somente a concessão do crédito
não é capaz de fortalecer a agricultura familiar e proporcionar a melhoria das condições de
vida.
O crédito é importante, mas não é condição sine qua non para a geração de renda e,
conseqüentemente, reprodução social e econômica das famílias. Este deve vir acompanhado
de outros elementos básicos que o tornam viável, como a presença da assistência técnica,
econômica e social, a capacitação técnica constante, o apoio a comercialização, estudos para
possíveis agregações de valor, seguros contra os efeitos das estiagens entre tanto outros.
A experiência de Barra no que tange ao comportamento de extensionistas que atendem a
agricultura familiar é bem representativa do que ocorre no resto do estado da Bahia. Este e
outros casos de não cumprimento do que estava estabelecido socialmente e no seio da
instituição Estado deve ser combatido, sob a pena de nunca conseguir prestar a assistência
técnica adequada e suficiente para a agricultura familiar baiana e, com isso, retardar seu
desenvolvimento e o do território como um todo, já que a maior parte dos estabelecimentos
rurais baianos são familiares.
A questão da educação também é crítica, caso esta não for ofertada com qualidade, talvez
todas as gerações de agricultores familiares estejam condenados a manter a condição de
pobreza. Some-se que o crescimento do capital social nas comunidades rurais pode ser uma
variável de grande valia no processo de desenvolvimento desse segmento, através do
empoderamento e participação mais democrática.
Além disto, o fortalecimento do segmento familiar, por ser gerador de emprego e manter os
indivíduos ocupados no campo, deve ser encarado realmente como um setor estratégico dos
governos num contexto de redução da pobreza, segurança e soberania alimentar.
152
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
O Estado brasileiro é caracterizado, tradicionalmente, pelo seu caráter centralizador. A
tradição de assumir muito mais o objetivo do crescimento econômico e muito menos o
objetivo de proteção social ao conjunto da sociedade, isto é, a pouca ênfase no bem-estar, fez
com que o Estado adquirisse uma postura de formulador e executor de políticas públicas e não
de regulador. Prova desta ênfase na economia é que de 1920 a 1980, o País tornou-se uma
potência industrial média. Concomitantemente ao processo de industrialização, o Brasil
implementou a política agrícola voltada para os interesses rurais e urbano industriais em torno
do projeto de desenvolvimento de cunho modernizador. Nesta perspectiva, o principal veículo
utilizado pelo Estado foi a política de crédito rural, com a instituição do SNCR, em 1965, que
tinha como propósito financiar o setor agroexportador por instituições financeiras públicas e
privadas.
È consenso na literatura especializada no processo de modernização agropecuária nacional
que a política de crédito rural operacionalizada pelo SNCR cumpriu papel determinante na
transformação da base técnica dos estabelecimentos agrícolas, no aumento da produtividade
do setor, na consolidação dos complexos agroindustriais e cadeias agroalimentares e na
integração dos capitais agrários à órbita de valorização do capital financeiro. Entretanto, o
SNCR promoveu a concentração setorial, de produtos exportáveis, e de beneficiários,
resultando na exclusão da população mais pobre do meio rural.
Os agricultores familiares alijados pelo processo de modernização conservadora e sem acesso
aos recursos do SNCR deflagraram a partir da década 1980 uma série de reivindicações para a
chamada “reconversão e reestruturação produtiva” do segmento. Como fruto de tais
reivindicações, o Estado formulou a primeira política pública voltada para a agricultura
familiar, o PRONAF, cuja finalidade é fortalecer a capacidade produtiva da agricultura
familiar, contribuir para a geração de emprego e renda nas áreas rurais e melhorar a qualidade
de vida dos seus beneficiários.
Este programa representou um grande avanço para o campo brasileiro pela inclusão nas
políticas públicas de uma parcela que até então estava à margem destas, com a legitimação,
pelo Estado, de uma nova categoria social – os agricultores familiares. O fato de esta política
153
pública ser permeável às reivindicações das organizações dos agricultores familiares como os
sindicatos, federações e movimentos sociais, fez como que esta incluísse cada vez mais
beneficiários e se adequasse às suas necessidades.
No caso do PRONAF Crédito, formulou-se a existência de diversos enquadramentos para a
maior adequação das regras de financiamentos à realidade de cada segmento social, isto é, de
cada classe. Dentre os diferentes enquadramentos, destaca-se o PRONAF B, cujo público-
alvo compreende os agricultores familiares mais necessitados, em sua maioria com acesso
limitado aos meios de produção, carentes de organização, com pouca terra, sem terra ou
ocupando-a de forma precária, com baixos ou inexistentes níveis de integração, alto índice de
analfabetismo e inexistência ou insuficiência do exercício da cidadania, mesmo que, em sua
forma mais singela, como a identificação pessoal.
Uma das principais questões acerca do PRONAF B no Estado da Bahia é o elevado
inadimplemento, que em alguns municípios baianos parece ser generalizada, como é o caso de
Barra, objeto do estudo empírico. Entender quais são os fatores que estão associados a este
inadimplemento é essencial para que a principal política pública brasileira para a agricultura
familiar, o PRONAF, realmente alcance seus objetivos precípuos.
A partir dos resultados da pesquisa de campo, verifica-se a necessidade de maior presença da
política pública no apoio a outras etapas do sistema produtivo da agricultura familiar, já que o
crédito é apenas um item deste. O acesso ao crédito é somente um dos fatores que podem
levar ao fortalecimento do segmento familiar via incremento na produção e geração de renda.
Aliás, nem sempre ao acessá-lo há a garantia de que dê certo.
O crédito deve vir acompanhado de outros elementos básicos para a consecução do processo
produtivo da agricultura familiar, como a presença da assistência técnica, econômica e social,
a capacitação técnica constante, o apoio à comercialização, estudos para possíveis agregações
de valor, seguros contra os efeitos das estiagens entre tantos outros.
Por estes e outros motivos é que o PRONAF, embora já possua 14 anos, ainda não conseguiu
melhorar estruturalmente a agricultura familiar baiana. A maioria dos agricultores familiares
vive em meio a péssimas condições de vida, com pouco acesso a água tratada, saneamento
154
básico, serviços educacionais e de saúde, além do fato de estarem significativamente
dependentes dos programas assistenciais.
A quase totalidade dos recursos do PRONAF são voltadas para o crédito, entretanto a simples
concessão deste, mesmo quando exitoso, provavelmente, não vai dirimir boa parte dos
problemas da agricultura familiar. Neste ínterim, é importante a distribuição mais equânime
dos recursos do programa para as linhas Infraestrutura e Capacitação, que são fundamentais
para o processo de fortalecimento desta categoria.
Outra questão importante é que a política pública para a agricultura familiar não pode se
restringir somente ao apoio no processo produtivo. Mas deve englobar as áreas essenciais para
o desenvolvimento do agricultor familiar enquanto cidadão, ser humano, com ações voltadas à
sua saúde, infraestrutura e, principalmente, educação. Observou-se no trabalho de campo que
a ausência de ensino médio nas comunidades rurais de Barra é um fator limitante, na medida
em que obriga boa parte dos agricultores familiares a não cursar tal nível. O caso de Barra
pode ser aplicável a outros municípios, nos quais a agricultura familiar está condenada a
manter sua condição de pobreza.
155
REFERENCIAS
ABRAMOVAY, Ricardo. Alcance e limites das finanças de proximidade no combate à
inadimplência: o caso do Agroamigo. São Paulo, FIPE, 2008. (Texto para Discussão, n. 10).
ABRAMOVAY, Ricardo; VEIGA, José Eli. Novas instituições para o desenvolvimento rural:
o caso do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF). In:
GUEDES, Vicente G. F; SILVEIRA, Miguel Ângelo. A agricultura familiar como base do
desenvolvimento rural sustentável. Jaguariúna – SP. EMBRAPA/CNPMA , 1999.
ALMEIDA, L. Florêncio de. Crédito agrícola no Brasil: uma perspectiva institucional sobre a
evolução dos contratos. Internext – Revista Eletrônica de negócios Internacionais, São
Paulo, v. 3, n. 2, p. 267-287, ago./dez. 2008.
ALMEIDA, Paulo; LIMA, Roberto Arruda; SANTOS, Vinícius Correia; SHIROTA, Ricardo.
Concentração do crédito rural no estado da Bahia no período de 1999 a 2003. In:
CONGRESSO DA SOCIEDADE BRASILEIRA DE ECONOMIA E SOCIOLOGIA
RURAL, 46, 2008, Rio Branco. Anais... Rio Branco: SOBER, 2008.
ALVES, Elizeu. Quem ganhou e quem perdeu com a modernização da agricultura brasileira.
In: CONGRESSO DA SOCIEDADE BRASILEIRA DE ECONOMIA E SOCIOLOGIA
RURAL, 39, 2001. Anais...Recife: SOBER, 2001.
ARAÚJO, P.F.C.; ALMEIDA, A. Financiamento da agricultura, evolução e perspectivas.
Revista Preços Agrícolas, São Paulo, abr.1997.
ARAÚJO, Tânia Bacelar. As políticas públicas no Brasil:heranças, tendências e desafios.In:
Santos Junior, Orlando Alves dos et al (orgs). Políticas públicas e gestão local: programa
interdiscuplinar de capacitação de conselheiros municipais. Rio de Janeiro: FASE, 2003.
ASSISTÊNCIA técnica prestada aos agricultores familiares das comunidades selecionadas.
Barra. 16 nov. 2009. Entrevista concedida a Nícia Moreira da Silva Santos.
BACHA, C.J.C. Economia e política agrícola no Brasil. São Paulo: Atlas, 2004, 226p.
BACHA, Carlos J.C, DANELON, Leonardo, DEL BEL FILHO, Egmar. Evolução da taxa de
juros real do crédito rural no Brasil – período de 1985 a 2003. Revista Teoria e Evidências
Econômicas, Passo Fundo, v. 14, n. 26, p. 43-69, maio 2006.
BAIARDI, Amílcar. Formas de agricultura familiar, à luz dos imperativos de
desenvolvimento sustentável e de inserção no mercado internacional. In: CONGRESSO DA
156
SOCIEDADE BRASILEIRA DE ECONOMIA E SOCIOLOGIA RURAL, 37., 1999.
Anais... Foz de Iguaçu: SOBER, 1999.
BANCO DO NORDESTE DO BRASIL. AGROAMIGO. Disponível em:
<http://www.bnb.gov.br/content/aplicacao/Pronaf/agroamigo/gerados/apresentacao.asp?idTR
=pronaf>. Acesso em: 30 jun. 2009.
BANCO DO NORDESTE E BANCO DO BRASIL. Estatística da inadimplência do
PRONAF B na Bahia. 2009. Gentilmente cedido pelos autores (mimeo).
BASTOS, Fernando. PRONAF B: peculiaridades de uma política de crédito no Nordeste
Rural Brasileiro. 2006. Disponível em:
<www.alasru.org/cdalasru2006/21%20GT%20Fernando%20Bastos.pdf>. Acesso em: 29 jun
2009.
BELIK, W. Estado, Grupos de interesse e formulação de políticas no setor agropecuário
brasileiro. Revista de Economia e Sociologia Rural/Sociedade Brasileira de Economia e
Sociologia Rural. Brasília.,Brasília, v.36, n.1, p. 173-200, 1998.
BELIK, Walter; PAULILLO, Luis Fernando. O financiamento da produção Agrícola
Brasileira na década de 90: Ajustamento e Seletividade. In: LEITE, S. Políticas públicas e
agricultura familiar no Brasil. Porto Alegre: Universidade UFRGS, 2001.
BERNARDES, Alexandre Câmara; LEITE, Tasso Souza. Instrumentos de financiamento da
agricultura brasileira, breve relato. In: CONGRESSO DA SOCIEDADE BRASILEIRA DE
ECONOMIA E SOCIOLOGIA RURAL, 46., 2008, Rio Branco. Anais... Rio Branco:
SOBER, 2008.
BRASIL. Lei n. 11326, de 24 de julho de 2006. Estabelece as diretrizes para a formulação da
Política Nacional da Agricultura Familiar e Empreendimentos Familiares Rurais. Disponível
em: <www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004 2006/2006/Lei/L11326.htm>. Acesso em: 5
set. 2009.
BRASIL. Lei nº 11.947, de 16 de junho de 2009. Atendimento da alimentação escolar e do
Programa Dinheiro Direto na Escola aos alunos da educação básica. Disponível em: <
http://comunidades.mda.gov.br/portal/saf/arquivos/view/alimenta-o-escolar/LEI11947.pdf >.
Acesso em: 5 set. 2009.
BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Agrário. Secretaria da Agricultura Familiar. Planos
safra para a agricultura familiar 2007/2008. Brasília.
157
BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Agrário. Secretaria da Agricultura Familiar. Planos
safra para a agricultura familiar 2009/2010. Brasília.
BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Agrário. Secretaria da Agricultura Familiar.
Crédito rural do PRONAF. Disponível em: <http://comunidades.mda.gov.br/portal/saf/>.
Acesso em: 5 set. 2009.
BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Agrário. Secretaria da Agricultura Familiar.
Portaria N° 105, de 23 de novembro de 2007. Disponível em:
<www.comunidades.mda.gov.br/portal/saf >. Acesso em: 5 set 2009.
BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Agrário. Secretaria da Agricultura Familiar. Banco
de dados do crédito rural do Pronaf. Disponível em:
<http://portal.mda.gov.br/portal/saf/programas/pronaf/2390358>. Acesso em: 03 jan. 2010.
BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Agrário. Secretaria da Agricultura Familiar. Ofício
Circular nº 0030 /2009/GAB./SAF. 2009 (mimeo).
BRASIL, Ministério da Fazenda. Secretaria de Política Econômica – SPE. Levantamento
das operações de crédito rural. Disponível em:
<www.fazenda.gov.br/spe/publicacoes/Pronaf_Renegociacao_Dividas_tecnica
_13032008.pdf >. Acesso em: 5 set 2009.
BUANAIN, A. M; SOUZA FILHO,H. M de. A política agrícola no Brasil: evolução e
principais instrumentos. Disponível em: <www.enad.org.br >. Acesso em: 17 set. 2009.
BUANAIN, Antonio Márcio; DI SABBATO, Alberto; GUANZIROLi, Carlos Henrique.
Agricultura familiar: um estudo de focalização regional. In: CONGRESSO DA SOCIEDADE
BRASILEIRA DE ECONOMIA E SOCIOLOGIA RURAL, 44., 2004, Cuiabá. Anais...
Cuiabá: SOBER, 2004.
CANALES, Rodrigo. Weaving straw into gold: enhancing microcredit impact through
personal involvement. MIT. Sloan School of management. Disponível em:
<www.mit.edu/~rcanales/straw_gold.pdf>. Acesso em: 22 out. 2009.
CAVALCANTI, Paula Arcoverde. Sistematizando e comparando os enfoques de
avaliuação e de análise de políticas públicas: uma contribuição para a área educacional.
2007. 289 f. Tese (Doutorado em Educação) – Universidade Estadual de Campinas,
UNICAM, Campinas, 2007.
158
CAZELLA, Ademir Antonio; CAPELESSO, Adinor José; STROPSOLAS, Valmir Luís;
BÚRIGO, Fabio Luiz. Políticas Públicas: o rural é mais que produzir.In: CONGRESSO DA
SOCIEDADE BRASILEIRA DE ECONOMIA E SOCIOLOGIA RURAL, 47., 2009, Porto
Alegre. Anais...Porto Alegre: SOBER, 2009.
COELHO, C. N. 70 anos de política agrícola no Brasil. Revista de Política Agrícola,
Brasilia, v.10, n.3, jul./ago/set. 2001.
CONDIÇÕES climáticas a que estão sujeitas as comunidades selecionadas. Barra. 16 nov.
2009. Entrevista concedida a Nícia Moreira da Silva Santos.
CONSELHO DE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVEL DE BARRA. Plano
municipal de aplicação e recuperação das operações do PRONAF grupo B – PMAR.
Barra, BA, 2009. (mimeo).
CORRÊA, V. P. Novos caminhos do financiamento agrícola e suas distorções. Disponível
em: <www.race.nuca.ie.ufrj.br/revistas/ensino/ufrj/boletim12.doc>. Acesso em: 27 ago. 2009.
CORRÊA, Vanessa Petrelli; SILVA, Fernanda Faria. Análise das liberações recentes de
recursos do Pronaf: uma mudança na lógica de distribuição? Revista Econômica do
Nordeste, Fortaleza, v. 4838, n.1, jan-mar. 2007.
CORRÊA, Vanessa Petrelli. O novo desenho do financiamento agrícola e as dificuldades para
os produtores não integrados. In: CONGRESSO DA SOCIEDADE BRASILEIRA DE
ECONOMIA E SOCIOLOGIA RURAL, 44., 2004, Cuiabá. Anais... Cuiabá: SOBER, 2004.
COSTA, Aldenor Gomes; SILVA, Thalita. Impactos do Pronaf B sobre o meio rural da região
Nordeste: municípios de Apodi e Antônio Martins/RN – Relatório de uma pesquisa. Revista
Inter-Ligere, n.1, v. 1, jan/jul. 2007.
DELGADO, N. Política econômica, ajuste externo e agricultura. In: LEITE, S. Políticas
públicas e agricultura familiar no Brasil. Porto Alegre: Universidade UFRGS, 2001.
DEPONTI, Cidonea Machado. Teoria social e o lugar da agricultura familiar na sociedade
contemporânea: estudo analítico-comparativo das contribuições brasileiras ao debate. In:
CONGRESSO DA SOCIEDADE BRASILEIRA DE ECONOMIA E SOCIOLOGIA
RURAL, 45. , 2007, Londrina. Anais... Londrina: SOBER, 2007.
DESTINO dos recursos do PRONAF em comunidades selecionadas. Barra. 16 nov. 2009.
Entrevista concedida a Nícia Moreira da Silva Santos.
159
DESVIO do uso dos recursos do PRONAF. Barra. 16 nov. 2009. Entrevista concedida a Nícia
Moreira da Silva Santos.
EBDA conta com uma ampla estrutura para atender aos produtores rurais dos 417 municípios
baianos. Jornal A Tarde, Salvador, 15 ago. 2009. p.10.
FAO. O novo retrato da agricultura familiar: o Brasil redescoberto. Brasília: INCRA,
2000. (Projeto de cooperação técnica).
FERRAZ, Osni Giani; PASE, Hemerson Luiz; BRANDÃO , Sheila; BALCEWICZ, Luiz.
Microcredito rural: análise sobre a modalidade do PRONAF B. In: CONGRESSO DA
SOCIEDADE BRASILEIRA DE ECONOMIA E SOCIOLOGIA RURAL, 46, 2008, Rio
Branco. Anais... Rio Branco: SOBER, 2008.
FLEXOR, Georges G.; LEITE, Sérgio Pereira. Análise de políticas públicas: breves
considerações teórico-metodológicas. In: LIMA, Eli de F; DELGADO, Nelson; MOREIRA,
Roberto (Orgs.). Mundo rural IV: configurações rural-urbanas – poderes e políticas. Rio de
Janeiro: Mauad, 2007, p.199-216.
FORTUNA, E. Mercado financeiro: produtos e serviços. 13 ed. Rio de Janeiro: Quality
Mark, 1999.
FRANÇA, Caio Galvão; DEL GROSSI, Mauro Eduardo; MARQUES; Vicente Azevedo. O
censo agropecuário 2006 e a agricultura familiar no Brasil. Disponível em:
<www.mineiropt.dreamhosters.com/fotosnoticia/arq4b1016bea0bde.pdf>. Acesso em: 10 dez
2009.
FREY, Klaus. Políticas públicas: um debate conceitual e reflexões referentes á prática da
análise de políticas públicas no Brasil. In: MOTA, José Aroudo (Org). Planejamento e
políticas públicas. Rio de Janeiro: IPEA/PPP, jun. 2000.n.21, p.211-259.
GAZOLLA, Marcio; SCHNEIDER, Sergio. As duas “caras” do PRONAF: Produtivismo ou
fortalecimento da produção para autoconsumo?. In: CONGRESSO DA SOCIEDADE
BRASILEIRA DE ECONOMIA E SOCIOLOGIA RURAL, 43., 2005, Ribeirão Preto.
Anais... Ribeirão Preto: SOBER, 2005.
GEOGRAFAR. Estatísticas de estrutura fundiária. Disponível em: <www.ufba.br>.
Acesso em: 25 out.2009.
160
GREMAUD, A.P.; VASCONCELLOS, M.A.S.;TONETO, R. Economia brasileira
contemporânea. 5. ed. São Paulo: Atlas, 2004.
GUANZIROLI, Carlos E. Pronaf dez anos depois: resultados e perspectivas para o
desenvolvimento rural. In: CONGRESSO DA SOCIEDADE BRASILEIRA DE ECONOMIA
E SOCIOLOGIA RURAL, 36., 2006, Fortaleza. Anais... Fortaleza: SOBER, 2006.
GUANZIROLI, Carlos E. Pronaf dez anos depois: resultados e perspectivas para o
desenvolvimento rural. RER, Rio de Janeiro, v. 45, n 2, p.301-328, abr/jun 2007.
GUANZIROLI, Carlos E. et al . Agricultura familiar e reforma agrária no século XXI.
Rio de Janeiro: Garamond, 2001.
INCRA. Imóveis rurais 2001. Disponível em: <www.incra.gov.br> Acesso: 10 maio 2009.
INMET. Clima. Disponível em: <http://www.inmet.gov.br/clima>. Acesso: 22 jun 2009.
IBGE. Censo agropecuário 1995/1996. Rio de Janeiro, 1996.
IBGE. Censo agropecuário 2006. Rio de Janeiro, 2009.
IBGE. Censo aemográfico 2000. Rio de Janeiro, 2001.
IBGE. Contagem da população 2007. Rio de Janeiro, 2008.
IBGE. Pesquisa agrícola municipal (PAM) 2008. Rio de Janeiro, 2008a.
IBGE . Pesquisa pecuária municipal (PPM) 2008. Rio de Janeiro, 2008b.
INFLUÊNCIA da política na concessão do crédito do PRONAF. Barra. 16 nov. 2009.
Entrevista concedida a Nícia Moreira da Silva Santos.
KAGEYAMA, Angela (Coord). O novo padrão agrícola brasileiro: do complexo rural aos
complexos agroindustriais. In: DELGADO, Guilherme C.; GASQUES, José G.; VILLA
VERDE, Carlos M. (Orgs.) Agricultura e políticas públicas. Brasília: IPEA, 1990. p.113-
145.
161
LEITE, Sérgio P. Padrão de financiamento, setor público e agricultura no Brasil. In: LEITE,
S. Políticas públicas e agricultura familiar no Brasil. Porto Alegre: Universidade UFRGS,
2001.
MAGALHÃES, Reginaldo; ABRAMOVAY, Ricardo. Acesso, uso e sustentabilidade do
Pronaf B. 2006. Disponível em :
<www.oikonomika.com.br/trabalhos/Acesso_2C_uso_e_sustentabilidade_do_Pronaf_B.pdf>.
Acesso em: 5 out 2009.
MANUAL do crédito rural.Disponível em
<www4.bcb.gov.br/NXT/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm&vid=nmsDenorMCR:idv
DenorMC R>. Acesso em: 4 set 2009.
MARTINE, G A trajetória da modernização agrícola: a quem beneficia? questão agrária hoje.
Revista Lua Nova, v.1, n. 23, p.07-37, mar.1991.
MATTEI, L. Impactos do Pronaf: uma análise dos indicadores. Brasília: Ministério do
Desenvolvimento Agrário, Núcleo de Estudos Agrários e Desenvolvimento Rural. 2005, 136
p. (Série Estudos NEAD, 11).
MATTEI, Lauro. Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF):
concepção, abrangência e limites observados. In: ENCONTRO DA SOCIEDADE
BRASILEIRA DE SISTEMAS DE PRODUÇÃO, 4., 2001, Belém. Anais... Belém: SBS,
2001.
MUNICÍPIO de BARRA. Disponível em: <www.barra.ba.com.br>. Acesso em: 10 out.2009.
OLALDE, Alícia Ruiz. PRONAF, Sistemas agroflorestais e desenvolvimento sustentável
no Baixo Sul da Bahia. In: CONGRESSO DA SOCIEDADE BRASILEIRA DE
ECONOMIA E SOCIOLOGIA RURAL, 43., 2005, Ribeirão Preto. Anais... Ribeirão Preto:
SOBER, 2005.
RENDA dos agricultores familiares das comunidades selecionadas. Barra. 16 nov. 2009.
Entrevista concedida a Nícia Moreira da Silva Santos.
SAYAD, J. Crédito rural no Brasil: avaliação das críticas e das propostas de reforma. São
Paulo: Pioneira: Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas, 1984.
SCHNEIDER, S. Agricultura familiar e desenvolvimento rural endógeno: elementos teóricos
e um estudo de caso. In: FROHLICH, José Marcos; DIESEL, Vivien (Orgs).
Desenvolvimento rural: tendências e debates contemporâneos. Ijuí: Unijuí, 2006.
162
SUPERINTENDÊNCIA DE ESTUDOS ECONÔMICOS E SOCIAIS DA BAHIA - SEI.
Mapa dos municípios. Salvador,1994.
SUPERINTENDÊNCIA DE ESTUDOS ECONÔMICOS E SOCIAIS DA BAHIA- SEI.
Divisão territorial do Brasil e limites territoriais. Disponível em: <www.sei.ba.gov.br>.
Acesso em: 1 out .2009.
SUPERINTENDÊNCIA DE ESTUDOS ECONÔMICOS E SOCIAIS DA BAHIA -SEI.
Estimativas da população para 1º de julho de 2008. Disponível em: <
www.sei.ba.gov.br>. Acesso em: 1 out .2009.
SUPERINTENDÊNCIA DE ESTUDOS ECONÔMICOS E SOCIAIS DA BAHIA -SEI.
Ranking decrescente do IDH-M dos municípios do Brasil. Atlas do desenvolvimento
humano. Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento –PNUD. 2000. Disponível
em: <http://www.sei.ba.gov.br>. Acesso em: 1 out .2009.
SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. São Paulo: Companhia das Letras, 2000.
SHIROTA, Ricardo. Crédito rural no Brasil: subsídio, distribuição e fatores associados.
1988. Dissertação (Mestrado em Economia Aplicada) - Escola Superior de Agricultura Luiz
de Queiroz da Universidade de São Paulo,São Paulo, 1988.
SHNEIDER, S; MATTEI, L.; CAZELLA, A.A. Histórico, caracterização e dinâmica recente
do PRONAF – Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura familiar. In:
SCHNEIDER, Sérgio et al (Orgs.). Políticas públicas e participação social no Brasil rural.
Porto Alegre, 2004. p.21-50.
SILVA, Aldair Gomes. Pronaf B: uma política inconclusa. In: CONGRESSO DA
SOCIEDADE BRASILEIRA DE ECONOMIA E SOCIOLOGIA RURAL, 43., 2007, Recife.
Anais... Recife: SOBER, 2007.
SILVA, Fernanda Faria. Distribuição de crédito para a agricultura familiar: um estudo do
Pronaf a partir do indicador de desenvolvimento rural. 2006. 250 f. Dissertação (Mestrado em
Economia) – Universidade Federal de Uberlândia, Uberlândia, 2006.
SOUZA, Aliane Celine Silva. A ação de programas de microcrédito rural do Banco do
Nordeste: PRONAF B e AGROAMIGO no Território Agreste de Alagoinhas/Litoral Norte.
Monografia (Graduação em Ciências Econômicas) – Faculdade de Ciências Econômicas,
UFBA, Salvador, 2008.
163
SOUZA, Celina. Políticas públicas: questões temáticas e de pesquisa – Introdução. Cadernos
CRH, Salvador, v.39, p.11-24, jul/dez. 2003.
SOUZA, Celina. Políticas públicas: uma revisão da literatura. Sociologias. Porto Alegre, v.8,
n.16, p. 20-45, jul/dez. 2006.
SOUZA, Cleonice Borges; CAUME, David José. Crédito rural e agricultura familiar no
Brasil. In: CONGRESSO DA SOCIEDADE BRASILEIRA DE ECONOMIA E
SOCIOLOGIA RURAL, 46., 2008, Rio Branco. Anais... Rio Branco: SOBER, 2008.
SOUZA, E.L.; CAFFAGNI, L.C. Sistemas agroindustriais e tendências da comercialização de
grãos no Brasil. Revista Preços Agrícolas, São Paulo: set. 1998.
SOUZA, Jânia Pinho; VALENTE Jr, Airton. Análise das liberações dos recursos do
PRONAF – Descentralização das aplicações do crédito rural. In: CONGRESSO DA
SOCIEDADE BRASILEIRA DE ECONOMIA E SOCIOLOGIA RURAL, 44.,2006,
Fortaleza. Anais.... Fortaleza: SOBER, 2006.
SPOLADOR, Humberto F.S. Reflexões sobre a experiência brasileira de financiamento da
agricultura. 2001. Dissertação (Mestrado em Economia Aplicada) – Escola Superior de
Agricultura Luiz de Queiroz da Universidade de São Paulo, São Paulo, 2001.
TERRA, L.U. A cédula de produto rural (CPR) como alternativa para a cultura de soja.
2002. Dissertação (Mestrado em Engenharia de Produção)-Universidade Federal de Santa
Catarina, Florianópolis, 2002.
TRINDADE, Jeferson G.; GALANTE, Valdir Antonio. Das preocupações fisiocráticas e
clássicas ao custeio agrícola moderno: o pensamento econômico e sua aplicação ao Sistema
nacional de Crédito Rural (SNCR). Revista Faz Ciência, v. 1, n.8, p.73-104, 2006.
VIEIRA, Denes Dantas. Entre a intenção e o uso: o pronaf b sob a ótica dos agricultores
familiares. . In: CONGRESSO BRASILEIRO DE SISTEMAS DE PRODUÇÃO, 7. ,2006,
Fortaleza. Anais.... Fortaleza, 2006.
WEDEKIN, Ivan. A política agrícola brasileira em perspectiva. Revista de Política Agrícola,
Brasília, n.21, p.17-23, out. 2005.
ZICA, Vicente de Paulo. Alternativas ao crédito rural tradicional. 2001. 140f. Dissertação
(Mestrado Executivo em Administração Pública) – Fundação Getúlio Vargas, São Paulo,
2001.
164
APENDICES
165
APENDICE A - Formulário – Agricultores familiares
1. Nome do agricultor.
2. Nome da comunidade.
3. Tamanho da propriedade.
4. A unidade produtiva é própria ou arrendada? Se for arrendada , qual a forma de
pagamento?
5. Se arrendada, o fato de pagar o arrendamento dificultou o pagamento do empréstimo
ao pronaf B?
6. Quais as principais atividades desenvolvidas?
7. Como se dá o processo de produção?
• Preparo do solo: máquina (de quem?/ adubo (orgânico ou químico?)
• Plantio: semente (própria ou comprada)
• Veneno (inseticidas..?)
8. Como é a composição da renda? Tem outras fontes de renda sem ser a agricultura ?
• Bolsa família?
• Aposentadoria rural
• Trabalho não-agrícolas (freqüente?)
9. Já tomou empréstimo do Pronaf?
10. Qual foi o ano de aquisição do Pronaf B? Quantos empréstimos? A que se destinou?
11. Usou o $ para algo mais?
12. Teve informação quanto aos prazos e datas para pagamento, valor de rebates e juros?
13. Qual foi o papel da assistência técnica? Contribuiu só para a construção do projeto ou
deu capacitação e acompanhamento? Quem prestou? Foi boa?
14. Como é a comercialização de sua produção? Agrega valor de alguma forma?
15. Porque a caprino-ovinocultura? É uma potencialidade do local? Tiveram influencia de
alguma política pública para esta escolha? Houve interface com o Programa Cabra
Forte? Onde? Como estão os preços?
16. Sobre o cabra Forte? O que achou?
17. Quem articulou a compra dos animais? De onde vieram? Quantos animais
compraram? Qual a raça?
18. Como se deu o transporte dos animais?
166
19. Você acha que se adaptou ao clima?
20. Você conhecia o manejo do animal? Recebeu treinamento da EBDA?
21. Morreram animais? Se morreram, quantos e quando?
22. A propriedade tinha infra-estrutura para a caprino-ovinocultura?
23. Você se sentia preparado para cuidar dos animais?
24. Por que não tem conseguido pagar o Pronaf?
25. As estiagens influenciaram de alguma forma?
26. Acha que se tivesse mais acompanhamento ou assistência técnica conseguiria pagar?
27. Se tivesse usado o $ todo em outra atividade, vc acha que poderia ter $ para pagar?
28. Teve conhecimento da renegociação? Sabe que pagando 1% pode tomar mais um
empréstimo?
29. O que acha do programa?
30. O que mudou na sua vida após o Pronaf?
31. Tem sugestões para melhorá-lo?
167
APENDICE B - Formulário–Assistência Técnica
1. Quantas comunidades existem no município? Quantas famílias? Onde atuam?
2. Quantos técnicos/agrônomos atendem a estas comunidades? Veterinários?
3. Além da EBDA, alguma outra instituição presta assistência técnica?
4. Como poderiam melhorar a assistência técnica?
5. Quais as principais deficiências que encontra para prestar assistência técnica aos
agricultores? Tem infra-estrutura?
6. Quais são as atividades agrícolas e pecuárias a que prestam assistência técnica?
7. Como se deu tomada dos empréstimos do Pronaf B, só para elaborar o projeto ou
também presta capacitação e acompanhamento?
8. Das pessoas que receberam o Pronaf B, quantos receberam visitas anteriores para
elaborar o projeto e posteriores para acompanhamento do projeto?
9. A EBDA forneceu algum suporte técnico?
10. Como e quando prestam capacitação aos agricultores?
11. Como se deu a escolha da caprino-ovinocultura para financiamento pelo Pronaf B?
12. Como se deu escolha da raça, compra dos animais e transporte?
13. Houve treinamento quanto ao manejo dos animais?Quem fez?
14. Acha que os animais se adaptaram ao local?Porque?
15. Na sua opinião, pq parte dos animais morreram?
16. Os agricultores investiram todo o dinheiro do Pronaf B na atividade? Ou existe
conhecimento de desvio da finalidade do crédito no município?
17. Na sua opinião, quais as causas da inadimplência?
18. O que acha do Pronaf B? Como pode ser melhorado?
168
APENDICE C - Formulário – Lideranças locais e banco
1. Quais são as lideranças, movimentos sociais, organizações e assessorias mais atuantes
no município?
2. Qual os perfis dos agricultores familiares do município? Difere em cada local/bioma?
TIPOLOGIA (BREJO-SEQUEIRO)
3. São pluriativos e realizam trabalhos não-agrícolas?
4. Renda – agricultura/ Governo (BF e Aposentadorias)/ Renda não
agrícolas(freqüentes?)
5. Como é a estrutura de comercialização deles? Principal produto?
6. Á exceção do Pronaf, quais são as políticas públicas a que os agricultores têm acesso?
Bolsa família? Aposentadoria rural?
7. Quais são as principais dificuldades que os agricultores familiares vêm enfrentando?
8. Como é o acesso dos agricultores ao crédito? E mais especificamente ao Pronaf?
Desde quando? Foi positivo ou negativo?
9. Como se deu a tomada dos empréstimos do Pronaf B?
10. Por que a escolha pela caprino-ovinocultura? É uma potencialidade do local? Tiveram
influencia de alguma política pública para esta escolha? Houve interface com o
Programa Cabra Forte?
11. Quando o Cabra Forte chegou? Como foi a ação do programa?O que acham do
programa novo?
12. Como se deu a escolha da raça, compra dos animais e transporte?
13. Como foi a adaptação dos animais ao local?E a qualidade?
14. Houve assistência técnica prestada durante a tomada do Pronaf B? Foi suficiente?
Adequada? Quem prestou?
15. Existiu desvio de finalidade de crédito em alguns casos?
16. Na sua opinião, quais são os fatores geradores da inadimplência ao Pronaf B?
17. Os agricultores têm renegociado?
18. Como vê a questão da renegociação?
19. Como vê as conseqüências da inadimplência para os agricultores?
20. Acha que o Pronaf B melhorou a vida deles de alguma forma ou não? E por que?
169
ANEXOS
170
ANEXO A – A Bahia no censo agropecuário de 2006
Tabela 1. Informações Gerais da Bahia no Censo Agropecuário de 2006.
Item 1985 1995/96 2006
Estabelecimentos recenseados 739.006
699.126
761.528
Área dos estabelecimentos (ha) 33.431.402
29.842.900
29.180.559
Pessoal Ocupado 3.202.485
2.508.590
2.325.984
Área média dos
estabelecimentos(ha/estab) 45,2
42,7
39,3
Índice de Gini 0,84
0,834
0,84
Fonte: IBGE, 2009
Tabela 2. Número de estabelecimentos agropecuários por grupos de área no estado da Bahia.
Grupos de área 1985
1996
2006
Menos de 10 ha 424.528
401.734
436.390
10 a menos de 100 ha 263.003
251.752
264.546
100 a menos de 1000 ha 47.563
41.874
37.814
1000 ha e mais 3.780
3.563
3.414
Sem inf. ou sem área 132
203
19.364
Total 739.006
699.126
761.528
Fonte: IBGE, 2006, 2009
Tabela 3. Área dos estabelecimentos agropecuários por grupos de área no estado da Bahia.
Grupos de área 1985
1996
2006
Menos de 10 ha 1.442.426
1.373.887
1.369.883
10 a menos de 100 ha 7.976.506
7.534.252
7.802.582
100 a menos de 1000 ha 11.850.758
10.627.611
9.617.562
1000 ha e mais 12.161.703
10.307.151
10.390.532
Total 33.431.402
29.842.900
29.180.559
Fonte: IBGE, 2006, 2009
171
Tabela 4. Número de estabelecimentos e área da agricultura familiar e não familiar – Brasil, Nordeste
e Bahia.
Agricultura Familiar Não familiar
Grandes Regiões
Estabele-
cimentos
Área
(ha)
Estabele-
cimentos
Área
(ha)
Brasil 4 367 902
80 250 453
807 587
249 690 940
Nordeste 2 187 295
28 332 599
266 711
47 261 842
Bahia 665 831
9 955 563
95 697
19 224 996
Fonte: IBGE, 2006, 2009
Tabela 5. Participação da Bahia no número de estabelecimentos e na área segundo tipologia
Tipologia Estabelecimentos
Área (ha)
BA/BR BA/NE BA/BR BA/NE
Agricultura
Familiar 15,2
30,4
12,4
35,1
Não Familiar 11,8
35,9
7,7
7,7
Fonte: IBGE, 2006, 2009
Tabela 6. Condição do produtor em relação às terras por número de estabelecimento - Brasil, Nordeste
e Bahia
Condição
Agric.
Familiar Part (%)
Proprietário 581 759
87,4
Assentado Sem titulação
Definitiva 14 097
2,1
Arrendatário 5 001
0,8
Parceiro 7 587
1,1
Ocupante 39 237
5,9
Produtor sem área 18 150
2,7
Total 665 831
100
Fonte: IBGE, 2006, 2009
172
Tabela 7.Condição do produtor em relação à área - Brasil, Nordeste e Bahia
Condição
Agric.
Familiar Part (%)
Proprietário 9 271 739
93
Assentado Sem titulação
Definitiva 352 639
4
Arrendatário 42 494
0,4
Parceiro 44 636
0,4
Ocupante 244 055
2,5
Total 9 955 563
100
Fonte: IBGE, 2006, 2009
Tabela 8. Pessoal ocupado no estabelecimento, por sexo, segundo a agricultura familiar na Bahia.
Total
De 14 anos
e mais
Total
De 14 anos
e mais
Total
De 14 anos
e mais
Agricultura familiar
1 881 811 1 766 572 1 242 514 1 178 008 639 297 588 564
Não familiar
444 173 427 184 344 006 334 259 100 167 92 925
Total 2 325 984 2 193 756 1 586 520 1 512 267 739 464 681 489
Total
Sexo
Homens Mulheres
Tipologia
Fonte: IBGE, 2006, 2009
Tabela 9. Participação da agricultura familiar e não familiar no pessoal ocupado no estabelecimento,
Bahia.
Tipologia Pessoal Ocupado Part (%)
Agricultura
familiar 1 881 811
80,9
Não familiar
444 173
19,1
Total 2 325 984
100,0
Fonte: IBGE, 2006, 2009
173
Tabela 10. Participação da agricultura familiar na produção dos principais produtos agropecuários.
Agricultura Familiar
Produto
Nº Estab.
% da produção
Arroz em casca 4.672
41
Feijão 225.798
83
Feijão preto 4.301
83
Feijão de cor 91.768
78
Feijão
fradinho 129.729
89
Mandioca 126.324
91
Milho em grão 216.380
44
Soja 83
1
Trigo 0
0
Café 28.406
22
Café arábica 24.014
23
Café
canephora 4.392
18
Bovinos
1
263.799
43
Leite 101.961
52
de vaca 97.854
52
de cabra 4.107
77
Aves
1
328.607
60
Suinos
1
131.267
76
Fonte: IBGE, 2006, 2009
1 Refere-se ao número de cabeças em 31/12/2006.
Tabela 11. Valor da produção dos estabelecimentos por tipo de produção.
Tipologia Animal Vegetal Valor Agregado*(R$ mil)
Agricultura familiar -
669 213 2 847 418 216 582
Não familiar (B) 633 823 3 638 647 409 514
Total 1.303.036 6.486.065 626.096
Fonte: IBGE, 2006, 2009
* Agrondústria
ANEXO B - Plano municipal de aplicação e recuperação das operações do PRONAF grupo B
1. Unidade da Federação: BAHIA 2. Município: BARRA
3. Numero de operações inadimplentes no município: 236
4. Taxa de inadimplência do município: 93,08%
5. DIAGNÓSTICO DA SITUAÇÃO DO PRONAF GRUPO B NO MUNICÍPIO:
A) Descrição do público inadimplente (comunidades em que se concentram a
inadimplência):
- BREJOS, SEDE, WANDERLEY, PORTO DE PALHA, BEBEDOURO, SAMBAIBA.
B) Atividades financiadas pelas operações inadimplentes:
- BOVINOS, CAPRINOS, OVINOS, PESCA E APICULTURA.
c) Causas da Inadimplência no município: (mostrar capacidade de identificação dos
fatores principais que levaram a situação local de inadimplência e que portanto
deverão ser abordados no plano de ação para recuperação e prevenção da
inadimplência no município)
- Atividade/CAPRINO-OVINOS: Essas atividades foram financiadas, porem os
animais foram adquiridos em regiões com climas diferente da nossa, onde os
animais não foram inspecionados e chegando no município doentes e alguns
morrendo imediatamente;
2
-Atividade / PESCA: Os itens financiados como rede, barco e motor que foram
utilizados para a melhoria de suas atividades pesqueiras, não tiveram resultados
satisfatórios, pois o peixe tem ficado escasso nos nossos rios, devido às poucas
cheias e assoreamento dos rios;
-Atividade / APICULTURA: Essa atividade foi financiada no augiu da apicultura no
município, onde os agricultores iniciaram suas atividades porem tiveram
dificuldades na comercialização de seus produtos da primeira safra, abandonando
assim as suas atividades apícolas;
- ATER / Elaboração: Houve deficiência tanto na elaboração quanto na assistência
técnica; pois não houve uma seleção criteriosa dos agricultores que foram
beneficiados com os projetos.
- Perfil do produtor: Grande parte dos produtores vinham em busca do credito sem
orientação sobre o objetivo do programa e assim acabaram desviando o credito
para outras atividades. Portanto não obtiveram capacidade de pagamento.
- Comercialização: A comercialização sempre foi um entrave no município, pois o
mercado interno não tem capacidade de suprir a nossa produção e como não
conseguíamos vender para outras regiões por falta de suporte, como: Transportes,
Padronização de produtos, e a Infra-estrutura da Casa de Mel condenada pela
ADAB, pois todos esses problemas dificultou na capacidade de pagamento do
agricultor para cumprir com seu compromissos com o agente financeiro.
6. PLANO DE AÇÃO MUNICIPAL PARA RECUPERAÇÃO DAS OPERAÇÕES DO PRONAF GRUPO B
Ação sugerida Objetivo pretendido com a
ação
Responsáveis envolvidos e
em parêntese o papel de
cada um
Data para execução da
ação
Mecanismo de avaliação
do sucesso da ação
3
Elaboração de projetos
que viabilizam a
sustentabilidade de acordo
com a potencialidade da
região.
Manter o agricultor nas
suas comunidades, dando
condições de renda e
melhorando sua qualidade
de vida.
Todos os parceiros serão
envolvidos nas ações
planejadas: EBDA, STTR,
Sec. Mun. Meio Ambiente,
ADAB.
- Imediatamente (assim
que ocorrer a liberação do
programa).
Acompanhamento de todos
os parceiros onde farão
reuniões mensalmente.
Fazer diagnósticos juntos
com as Associações e
seleção dos agricultores e
sua aptidão para cada
atividade financiada.
Garantir êxito na
aplicação dos recursos
financiados, visando a
viabilidade do projeto.
Todos os parceiros serão
envolvidos nas ações
planejadas: EBDA, STTR,
Sec. Mun. Meio Ambiente,
ADAB.
- Imediatamente (assim
que ocorrer a liberação do
programa).
Reuniões com todos os
parceiros nas
comunidades.
ATER de qualidade Orientar o produtor em
suas atividades buscando
o desenvolvimento
sustentável.
Todos os parceiros serão
envolvidos nas ações
planejadas: EBDA, STTR,
Sec. Mun. Meio Ambiente,
ADAB.
Na época da execução do
plano.
Visitas periódicas.
Seminário de divulgação
dos resultados das
atividades financiadas.
Mostrar o
desenvolvimento de
atividades que estão
dando resultados
satisfatórios no município
e assim incentivar os
demais agricultores
Todos os parceiros serão
envolvidos nas ações
planejadas: EBDA, STTR,
Sec. Mun. Meio Ambiente
ADAB.
No andamento dos
projetos.
Intercambio de alguns
agricultores em outras
localidades nas
comunidades de
referencias.
Comunicar todos os
agricultores inadimplentes
através de cartas via
associações, rádios e
reunião dos conselhos.
Informar o agricultor
sobre as formas de
negociar e regularizar
suas operações,
facilitando sua
comunicação com os
agentes financeiros.
Todos os parceiros serão
envolvidos nas ações
planejadas: EBDA, STTR,
Sec. Mun. Meio Ambiente,
ADAB.
Imediatamente (assim que
ocorrer a liberação do
programa).
Avaliar em campo se as
informações estão
chegando aos agricultores
interessados.
4
Implantação do
Agroamigo
Conceder credito
orientado para o
agricultor familiar.
- Agente financeiro
(elaboração das
propostas);
- EBDA (Emissão de DAP)
-Seleção de famílias:
Comissão organizada
pelos parceiros EBDA,
ADAB, STTR, Sec. Mun.
Meio Ambiente.
Aguardando a
implantação.
Avaliação da qualidade de
vida do produtor e seu
desenvolvimento na
atividade.
7. MECANISMO DE GESTÃO E MONITORAMENTO DO PRONAF GRUPO B A SER IMPLANTADO NO MUNICÍPIO DE
FORMA PERMANENTE
Instrumento a ser implantada (o) O que se busca com essa
ação/instrumento
Periodicidade ou regularidade
com que ocorrerá
Participantes e papel de cada um
Grupo Gestor com todos os
parceiros / Banco de dados.
Selecionar os agricultores,
acompanhar e avaliar o
programa.
Durante todo o período do
programa.
STTR (desenvolvimento do banco
de dados)
Fiscalizar os contemplados com o
programa
Desenvolvimento do programa De 90 em 90 dias. EBDA,ADAB, STTR e Sec.
Municipal de Meio Ambiente.
Aumentar o rigor na seleção dos
participantes do programa.
Selecionar os participantes depois
do diagnósticos feito na
associação que realmente tem
compromisso.
Durante o momento da
elaboração do projeto.
- Todos os parceiros e
associações.
Capacitar os técnicos
fiscalizadores
Evitar as fraudes do programa,
dando segurança ao produtor.
Durante todo o programa. Os órgãos envolvidos bem como
todos os técnico participante.
5
Reuniões informativas na
comunidades.
Esclarecer sobre os critérios do
programa.
Mensalmente. Todos os órgãos envolvidos.
8. EQUIPE ELABORADORA DO PLANO DE RECUPERAÇÃO MUNICIPAL DAS OPERAÇÕES DO PRONAF GRUPO B
Nome: Erasmo Carlos Campos
Instituição: Secretaria Municipal de
Agricultura e Meio Ambiente
Assinatura:____________________________
Nome: Ezequias Silveira dos Santos
Instituição: EBDA – Empresa Baiana de
Desenvolvimento Agrícola
Assinatura: __________________________
Nome: Jose Carlos da Silva Santos
Instituição: Sindicato dos Trabalhadores (as)
Rurais de Barra
Assinatura: ___________________________
Nome: Everaldo dos Santos Anjos
Instituição: ADAB – Agencia Estadual de
Defesa Agropecuária da Bahia.
Assinatura: ___________________________
Nome: Josmiro Fernandes dos Santos
Instituição: EBDA – Empresa Baiana de
Desenvolvimento Agrícola
Assinatura: ___________________________
Nome: Eugênio Luis Chagas Pinto
Instituição: Sindicato dos Trabalhadores (as)
Rurais de Barra
Assinatura: ___________________________
Nome: Geraldo Sergio Silva Ferreira
Instituição: Secretaria Municipal de
Agricultura e Meio Ambiente
Assinatura: ___________________________
Nome
Instituição:
Assinatura: ___________________________
Nome:
Instituição:
Assinatura:
9. Data: 29 de março de 2009.
6
10. Telefones e endereço para contato:
EBDA: Av. 2 de Julho, s/n° - centro – Barra-BA, CEP: 47100-000 – Fone: (74) 3662-2775
Secretaria Mun. Meio Ambiente: Pça. Coligação São Franciscana, s/n° - centro – Barra-BA – CEP: 47100-000 - Fone: (74) 3662-2307
STTR: Rua Cardoso de oliveira, n°. 34 - centro Barra-BA - CEP: 47.100-000 - Fone: (74) 3662-2013
ADAB: Av. 2 de Julho, s/n° - centro – Barra-BA, CEP: 47100-000 – Fone: (74) 3662-3913
7
Livros Grátis
( http://www.livrosgratis.com.br )
Milhares de Livros para Download:
Baixar livros de Administração
Baixar livros de Agronomia
Baixar livros de Arquitetura
Baixar livros de Artes
Baixar livros de Astronomia
Baixar livros de Biologia Geral
Baixar livros de Ciência da Computação
Baixar livros de Ciência da Informação
Baixar livros de Ciência Política
Baixar livros de Ciências da Saúde
Baixar livros de Comunicação
Baixar livros do Conselho Nacional de Educação - CNE
Baixar livros de Defesa civil
Baixar livros de Direito
Baixar livros de Direitos humanos
Baixar livros de Economia
Baixar livros de Economia Doméstica
Baixar livros de Educação
Baixar livros de Educação - Trânsito
Baixar livros de Educação Física
Baixar livros de Engenharia Aeroespacial
Baixar livros de Farmácia
Baixar livros de Filosofia
Baixar livros de Física
Baixar livros de Geociências
Baixar livros de Geografia
Baixar livros de História
Baixar livros de Línguas
Baixar livros de Literatura
Baixar livros de Literatura de Cordel
Baixar livros de Literatura Infantil
Baixar livros de Matemática
Baixar livros de Medicina
Baixar livros de Medicina Veterinária
Baixar livros de Meio Ambiente
Baixar livros de Meteorologia
Baixar Monografias e TCC
Baixar livros Multidisciplinar
Baixar livros de Música
Baixar livros de Psicologia
Baixar livros de Química
Baixar livros de Saúde Coletiva
Baixar livros de Serviço Social
Baixar livros de Sociologia
Baixar livros de Teologia
Baixar livros de Trabalho
Baixar livros de Turismo
