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Universidade
Estadual de Londrina
ELIANE CRISTINA LOPES BREVILHERI
A IMPLANTAÇÃO DO SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA
SOCIAL (SUAS):
AVANÇOS E DESAFIOS SOB A ÓTICA DOS ASSISTENTES SOCIAIS
DA REGIÃO DA ASSOCIAÇÃO DOS MUNICÍPIOS DO NORTE DO
PARANÁ (AMUNOP)
LONDRINA - PR
2010
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2
ELIANE CRISTINA LOPES BREVILHERI
A IMPLANTAÇÃO DO SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA
SOCIAL (SUAS):
AVANÇOS E DESAFIOS SOB A ÓTICA DOS ASSISTENTES SOCIAIS
DA REGIÃO DA ASSOCIAÇÃO DOS MUNICÍPIOS DO NORTE DO
PARANÁ (AMUNOP)
Dissertação apresentada ao Programa de
Mestrado em Serviço Social e Política Social
da Universidade Estadual de Londrina –
UEL, como requisito parcial para obtenção
do título de Mestre.
Orientadora: Profª Drª Márcia Pastor
LONDRINA – PR.
2010
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ELIANE CRISTINA LOPES BREVILHERI
A IMPLANTAÇÃO DO SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA
SOCIAL (SUAS):
AVANÇOS E DESAFIOS SOB A ÓTICA DOS ASSISTENTES SOCIAIS
DA REGIÃO DA ASSOCIAÇÃO DOS MUNICÍPIOS DO NORTE DO
PARANÁ (AMUNOP)
Dissertação apresentada ao Programa de
Mestrado em Serviço Social e Política Social
da Universidade Estadual de Londrina –
UEL, como requisito parcial para obtenção
do título de Mestre.
Orientadora: Profª Drª Márcia Pastor
COMISSÃO EXAMINADORA
____________________________________
Profª Drª Márcia Pastor
Universidade Estadual de Londrina
____________________________________
Profª Drª Maria Carmelita Yazbek
Pontifícia Universidade Católica de S. Paulo
____________________________________
Profª Drª Maria Luiza Amaral Rizzotti
Universidade Estadual de Londrina
Londrina, 06 de maio de 2010
4
A todos aqueles que lutam pela
consolidação da Assistência Social como
Política Pública.
5
AGRADECIMENTOS
A Deus, cuja Graça sobre a minha vida faz “toda” diferença.
Aos meus pais, João e Lázara que, aos 65 anos de casados, são
para todos nós da grande família Lopes, exemplos de luta, amor, sabedoria e fé.
Obrigada por terem nos ensinado, desde muito cedo, a entender o significado da
promessa de Deus para as nossas vidas: “Esforça-te, que Eu te ajudo”.
Ao meu marido Amauri e ao meu filho Arthur Francisco, pelo amor,
compreensão e pela presença constante nesta caminhada. Vocês foram
fundamentais, também, nesta importante etapa da minha vida.
Aos meus irmãos e irmãs, herdeiros do legado de nossos pais, pelo
apoio e carinho, em especial à Thê, Esther e Ariane com quem compartilhei as
angústias deste tempo. Obrigada pela atenção e por me auxiliarem nos meus
compromissos familiares.
À minha querida professora Márcia Pastor que, com generosidade,
paciência e competência, orientou-me na elaboração desse estudo. A você, minha
admiração e meu carinho.
Aos professores do Departamento de Serviço Social da UEL, em
especial Jolinda e Márcia Lopes, pelo apoio e incentivo para que eu cursasse o
mestrado.
Às professoras Maria Angela Silveira Paulilo e Maria Luiza do
Amaral Rizzoti, pela valiosa contribuição no momento da qualificação.
Às Assistentes Sociais da região da AMUNOP, pela dedicação e
empenho na implementação do SUAS e, de forma especial, àquelas que
participaram como sujeitos deste estudo.
Às colegas do Mestrado, Esther, Fran, Isaura, Ivana, Luana, Suzana
e Vanessa, pela convivência agradável durante esse tempo.
Aos meus colegas de trabalho da Secretaria da Saúde do Estado do
Paraná, muito especialmente às amigas Sonia Nicoletto, Romana Sberni e Maristela
Dáros, pelo apoio, carinho e pela paciência em me ouvir falar deste trabalho.
A todos aqueles que, de diversas maneiras, participaram da minha
6
vida no processo de elaboração deste trabalho
Por fim, a minha homenagem, mais que especial, à minha irmã
Lourdes (Dú) que, neste tempo do mestrado, partiu, tão inesperadamente e de
forma tão serena, para a eternidade, deixando uma imensa saudade em nós. Sou
grata a Deus pelo tempo que passamos juntas.
7
“O momento que vivemos é um momento
pleno de desafios. Mais do que nunca é
preciso ter coragem, é preciso ter
esperanças para enfrentar o presente. É
preciso resistir e sonhar. É necessário
alimentar os sonhos e concretizá-los dia-a-
dia no horizonte de novos tempos mais
humanos, mais justos e solidários”.
(Marilda Iamamoto, 2003)
8
BREVILHERI, Eliane Cristina Lopes. A Implantação do Sistema Único de
Assistência Social (SUAS): Avanços e Desafios sob a ótica dos Assistentes Sociais
da Região Associação dos Municípios do Norte do Paraná (AMUNOP). 2010. 185
folhas. Dissertação (Mestrado em Serviço Social e Política Social) – Universidade
Estadual de Londrina, Londrina, 2010.
RESUMO
Esta dissertação analisa o processo de implantação do Sistema Único de
Assistência Social (SUAS) nos municípios da Associação dos Municípios do Norte
do Paraná, sob a ótica dos assistentes sociais que neles atuam. Os procedimentos
metodológicos do estudo, de natureza qualitativa, incluíram pesquisa documental e
de campo. Os dados da pesquisa documental foram obtidos a partir dos Relatórios
de Gestão e Demonstrativos da Execução das Despesas por Função/Subfunção dos
municípios, no período compreendido entre os anos de 2005 a 2008 e, da pesquisa
de campo, mediante a realização de grupos focais com os assistentes sociais. O
referencial teórico contempla uma abordagem a respeito do Estado e da Política
Social, da trajetória da assistência social e da implantação do SUAS. Os resultados
indicam avanços em relação à organização dos serviços socioassistenciais, ao
financiamento, à gestão de recursos humanos, à estruturação da rede
socioassistencial e ações implementadas e ao controle social. Apontam como
principais desafios a serem enfrentados: a compreensão dos prefeitos sobre a
política de assistência social, a gestão do trabalho, o financiamento, a capacitação
dos diversos atores da política e a atuação mais efetiva do órgão gestor do estado
do Paraná no financiamento e no assessoramento aos municípios. Conclui-se que o
SUAS representa um grande passo na consolidação da assistência social como
política pública e que, em seu processo de implantação, há requisições de uma
especial atenção aos pequenos municípios, cujas condições específicas adicionam
dificuldades neste processo.
Palavras-chave: Estado. Política Social. Assistência Social. Sistema Único de
Assistência Social. Associação dos Municípios do Norte do Paraná.
9
BREVILHERI, Eliane Cristina Lopes. The Implementation of the Unified System for
Social Assistance (SUAS): Advances and Challenges from the perspective of the
Social Workers from the Paraná North Municipalities Association (AMUNOP) region.
2010. 185 pages; Dissertation (Masters Degree in Social Work and Public Policies) –
Londrina State University – Londrina, 2010.
ABSTRACT
This dissertation analyses the implementation process of the Unified System for
Social Assistance (SUAS) in the municipalities of the Paraná North Municipalities
Association, from the perspective of the Social Workers who work in them. The
methodological procedures of this study (those of qualitative nature), included
documental research obtained from the Management Reports and Performance
Statements of Expenses by Function/Sub function of the municipalities, during the
period of 2005 – 2008 and also from the field research, through the implementation
of focal groups among the social workers. The theoretical referential includes an
approach concerning the State and the Social Policy, the trajectory of the social
assistance and the implementation of SUAS. The results indicate advances
concerning the following: organization of the social services; financing; human
resource management; structuring of the social network and actions implemented
and social control. The results also show the following important challenges to be
faced: the understanding of the mayors about a social work policy; the work
management; the financing; the empowerment of the different people involved in this
policy and a more effective action of the management organ of the state of Paraná
on financing and advising the municipalities. The conclusion is that SUAS represents
a great step forward in the consolidation of the social assistance as a public policy
and that, throughout its implementation process it is necessary a special attention to
the smaller municipalities whose specific conditions add difficulties to the process.
Keywords: State. Social Policy. Social Assistance. Unified System for Social
Assistance (SUAS). Paraná North Municipalities Association (AMUNOP).
10
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 – Mapa do Estado do Paraná, com destaque para a região
abrangida pela AMUNOP...................................................................................
77
Figura 2 – Mapa da Região da AMUNOP com a localização dos municípios
que a constituem................................................................................................
78
11
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 – Distribuição dos municípios da região AMUNOP, segundo
população, porte, área, grau de urbanização e densidade demográfica, por
ordem alfabética - 2008.................................................................................................
79
Tabela 2 – Indicadores socioeconômicos dos municípios da região da
AMUNOP - 2008.............................................................................................................
81
Tabela 3 – Percentual dos orçamentos previstos e executados na política de
assistência social – 2005.....................................................................................
101
Tabela 4 – Distribuição dos municípios da AMUNOP, segundo percentuais
dos orçamentos previstos e executados na política de assistência social no
período 2006-2008...............................................................................................
110
Tabela 5 – Distribuição dos municípios segundo os percentuais executados do
orçamento total e os percentuais executados na política de assistência social
– 2005-2008.....................................................................................................................
111
Tabela 6 – Programas, projetos e benefícios da esfera federal implantados
nos municípios da AMUNOP - 2009............................................................................
147
12
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 – Classificação dos municípios brasileiros segundo o número de
habitantes - 2004..........................................................................................................
64
Quadro 2 – Requisitos e Responsabilidades dos Municípios, nos três níveis
de gestão do SUAS - 2005..........................................................................................
71
Quadro 3 – Caracterização das participantes dos grupos focais, segundo
faixas de idade...................................................................................................
85
Quadro 4 – Distribuição das participantes dos grupos focais, segundo o ano
da conclusão do curso de graduação................................................................
86
Quadro 5 – Distribuição das participantes dos grupos focais, segundo ano
de conclusão de cursos de pós-graduação..............................................................
86
Quadro 6 – Distribuição das participantes dos grupos focais, segundo tempo
de atuação no município..............................................................................................
88
Quadro 7 – Distribuição dos municípios segundo denominação e posição
ocupada pelo órgão gestor da política de Assistência Social no organograma
da Prefeitura do Município – 2005.............................................................................
95
Quadro 8 – Distribuição dos municípios, segundo a condição de utilização
dos espaços pelos órgãos gestores da Política de Assistência Social –
2005................................................................................................................................
96
Quadro 9 – Dificuldades enfrentadas pelos municípios na coordenação e
operacionalização da Política de Assistência Social – 2005 ............................
97
Quadro 10 – Recursos Humanos da categoria técnica disponíveis nos
órgãos gestores e CRAS - 2005........................................................................
99
Quadro 11 - Formação dos gestores da Política de Assistência nos
municípios da AMUNOP – 2008................................................................................
107
Quadro 12 - Recursos recebidos pelos municípios, de cada uma das fontes,
a para a Proteção Social Básica - 2008...................................................................
116
Quadro 13 - Recursos recebidos pelos municípios, de cada uma das fontes,
a para a Proteção Social Especial - 2008.................................................................
117
Quadro 14 – Motivos que implicaram a utilização apenas parcial dos
recursos transferidos pelo FNAS – 2008.............................................................
121
Quadro 15 - Condições oferecidas ao CMAS pelo órgão gestor para o
funcionamento dos conselhos – 2008................................................................
137
13
Quadro 16 – Ações desenvolvidas para a organização e a gestão da Rede
de Proteção Social - 2008......................................................................................
143
14
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
AMUNOP Associação dos Municípios do Norte do Paraná
APAE Associação de Pais e Amigos dos Excepcionais
APMI Associação de Proteção à Maternidade e à Infância
BNH Banco Nacional da Habitação
BPC Benefício de Prestação Continuada
CBIA Centro Brasileiro para a Infância e Adolescência
CFESS Conselho Federal de Serviço Social
CGU Controladoria Geral da União
CIB Comissão Intergestores Bipartite
CMAS Conselho Municipal de Assistência Social
CMDCA Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente
CNAS Conselho Nacional de Assistência Social
CNSS Conselho Nacional de Serviço Social
CRAS Centro de Referência da Assistência Social
CREAS Centro de Referência Especializada da Assistência Social
CT Conselho Tutelar
FCBIA Fundação Centro Brasileiro para a Infância e Adolescência
FEAS Fundo Estadual de Assistência Social
FHC Fernando Henrique Cardoso
FIA Fundo para a Infância e Adolescência
FMAS Fundo Municipal de Assistência Social
FMI Fundo Monetário Internacional
FPM Fundo de Participação dos Municípios
FUNABEM Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor
IAPAS Instituto de Administração Financeira da Previdência Social
IAP‟s Institutos de Aposentadoria e Pensão
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IDHM Índice de Desenvolvimento Humano Municipal
IGD Índice de Gestão Descentralizado
INAMPS Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social
INPS Instituto Nacional de Previdência Social
IPARDES Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econômico e Social
15
LBA Legião Brasileira de Assistência
LOAS Lei Orgânica da Assistência Social
MDS Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome
NOB Norma Operacional Básica
NOB-RH/SUAS Norma Operacional Básica de Recursos Humanos do Sistema
Único de Assistência Social
NOB/SUAS Norma Operacional Básica do Sistema Único de Assistência
Social
NUCLEAS Núcleo de Assistência Social
NUCRESS Núcleo do Conselho Regional de Serviço Social
PAIF Programa de Atenção Integral às Famílias
PEC Proposta de Emenda Constitucional
PETI Programa de Erradicação do Trabalho Infantil
PIB Produto Interno Bruto
PNAS Política Nacional de Assistência Social
PROVOPAR Programa do Voluntariado Paranaense
SAS Secretaria de Assistência Social
SETP Secretaria do Emprego, Trabalho e Promoção Social
SINPAS Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social
SNAS Secretaria Nacional de Assistência Social
SUAS Sistema Único de Assistência Social
SUS Sistema Único de Saúde
16
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO.....................................................................................................
18
1 ESTADO E POLÍTICA SOCIAL........................................................................
1.1 Estado e Política Social na Perspectiva Histórica..........................................
1.2 Estado e Política Social no Contexto Brasileiro.............................................
25
28
38
2 A TRAJETÓRIA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL E O SISTEMA
ÚNICO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL (SUAS).......................................................
2.1 O Início da Regulamentação da Assistência Social pelo Estado
Brasileiro..............................................................................................................
2.2 A Regulamentação da Política de Assistência Social....................................
49
49
55
2.3 O Sistema Único de Assistência Social (SUAS)............................................
63
3 RESULTADOS E DISCUSSÕES......................................................................
3.1 Informações Gerais sobre a Região da AMUNOP.........................................
3.2 Caracterização dos Sujeitos...........................................................................
3.3 Categorias de Análise....................................................................................
3.3.1O início do processo de implantação do SUAS nos municípios da
AMUNOP..............................................................................................................
3.3.2 A gestão do SUAS: alterações identificadas e dificuldades enfrentadas....
3.3.2.1 Na compreensão sobre a Política Pública de Assistência Social............
3.3.2.2 No financiamento....................................................................................
3.3.2.3 Na gestão de recursos humanos............................................................
3.3.2.4 No controle social...................................................................................
3.3.2.5 Na estruturação/reestruturação da rede socioassistencial e ações
implementadas.....................................................................................................
3.3.3 Principais desafios e expectativas para a consolidação do SUAS na
região da AMUNOP..............................................................................................
3.3.3.1 Desafios...................................................................................................
a) Relacionados à compreensão sobre a política de assistência social..............
b) Relacionados à gestão de recursos humanos.................................................
c) Relacionadas ao financiamento......................................................................
77
77
85
89
89
102
102
109
123
131
139
152
152
153
155
159
17
d) Relacionados ao órgão gestor estadual...........................................................
3.3.3.2 Expectativas.............................................................................................
162
165
CONSIDERAÇÕES FINAIS.................................................................................
168
REFERÊNCIAS....................................................................................................
174
APÊNDICES........................................................................................................
Apêndice A – Roteiro para Moderador/Facilitador do Grupo Focal.....................
Apêndice B – Termo de Consentimento Livre e Esclarecido...............................
Apêndice C – Perfil dos Participantes do Grupo Focal........................................
181
182
184
185
18
INTRODUÇÃO
A Constituição Federal de 1988 estabeleceu um novo marco para a
operacionalização das políticas sociais brasileiras ao introduzir os princípios da
descentralização político-administrativa e da participação da população para sua
gestão.
Em relação à assistência social, o texto constitucional inovou ao defini-la como
política pública, integrante do sistema de proteção social, juntamente com a saúde e
a previdência social, no arcabouço da Seguridade Social.
Após um longo processo de lutas, em dezembro de 1993, foram
regulamentados os artigos constitucionais que tratam da assistência social, pela Lei
8.742 – Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), propondo, dentre outros, o
rompimento com a tradição cultural e política, que colocou a assistência no campo
da caridade e da benevolência. A LOAS introduziu mudanças na estrutura e nos
conceitos da Assistência Social, colocando o foco no atendimento aos cidadãos em
situação de vulnerabilidade e pobreza.
Nos anos que sucederam à sua promulgação, houve um movimento dos
gestores nacional, estaduais e municipais, dos conselheiros e dos trabalhadores da
área
1
para a implantação do Sistema Descentralizado e Participativo da Assistência
Social, de acordo com o que estava previsto na lei.
No momento em que se comemoravam os dez anos da promulgação da Lei
Orgânica da Assistência Social, era possível verificar avanços, especialmente
constatados na ampliação do reconhecimento do Estado dos direitos da criança, do
adolescente, do idoso e das pessoas com deficiência; no aumento dos gastos
públicos na área, nas três esferas de governo; na implantação de secretarias ou
órgãos congêneres próprios, na grande maioria dos municípios brasileiros; na
criação e funcionamento dos Conselhos de Assistência Social e na elaboração dos
Planos de Assistência Social.
Não obstante estes avanços, muitas dificuldades ainda precisavam ser
superadas, dentre as quais se destacavam: a falta de continuidade das ações com
as mudanças de governo, a falta de profissionalização, a escassez de recursos, a
1
Especialmente dos Assistentes Sociais, por meio dos Conselhos Federal e Regionais de Serviço
Social (CFESS/CRESS) que participaram ativamente, não só neste processo, como nos momentos
posteriores de organização da Política de Assistência Social.
19
transferência de responsabilidades do Estado para a sociedade civil e outros, que
eram considerados empecilhos para a efetivação da Assistência Social como política
pública. (BRASIL, 2005b).
Diante deste quadro, os participantes da IV Conferência Nacional de
Assistência Social, realizada em dezembro de 2003, deliberaram sobre a
implantação de um sistema único de assistência social, um sistema que vinha sendo
pensado e sobre o qual já havia manifestações, mas que o cenário político, até
então, se revelava desfavorável para sua institucionalização.
No ano de 2004, cumprindo a deliberação da IV Conferência, o Ministério do
Desenvolvimento Social e Combate à Fome apresentou e o Conselho Nacional
aprovou a Política Nacional de Assistência Social (PNAS/2004), na qual foram
definidas as bases para o novo modelo de gestão da Política de Assistência Social
em todo o território brasileiro: o Sistema Único de Assistência Social – SUAS, sobre
o qual ainda deveriam ser adotadas medidas de ordem regulatória.
Contemplando tais medidas, em julho de 2005, foi aprovada a Norma
Operacional Básica – NOB/SUAS, que definiu tipos e níveis de gestão, instâncias de
articulação, pactuação e deliberação, e financiamento da política de assistência
social. A partir desta regulamentação, são iniciadas, em todo país, as ações voltadas
para a implantação do sistema, em especial, no que diz respeito ao posicionamento
dos gestores municipais frente às regras de habilitação dos municípios ao SUAS,
atendendo às disposições da resolução expedida pelo Conselho Nacional de
Assistência Social.
No estado do Paraná, desde o ano de 2002, a gestão da Política de Assistência
Social encontra-se sob a responsabilidade da Secretaria de Estado do Trabalho,
Emprego e Promoção Social (SETP), por meio da Coordenação do Núcleo de
Assistência Social (NUCLEAS).
Em agosto de 2005, por meio das instâncias de gestão e de pactuação
estadual, tem início o processo de habilitação dos municípios paranaenses, ocasião
em foram percebidas as primeiras dificuldades enfrentadas, em especial, pelos
pequenos municípios, em atender aos requisitos definidos na NOB/SUAS, para cada
um dos níveis de gestão.
Passados três anos do início deste processo, foi proposto o presente estudo,
cujo objetivo geral consiste em analisar o processo de implantação do Sistema Único
de Assistência Social (SUAS), sob a ótica dos Assistentes Sociais que atuam nos
20
órgãos gestores ou nas unidades governamentais de execução da Política de
Assistência Social nos dezenove municípios que compõem a Associação dos
Municípios do Norte do Paraná (AMUNOP)
2
, no período compreendido entre os
anos se 2005 a 2008.
Ressaltamos que a região é composta, em sua totalidade, por municípios de
pequeno porte, considerando a classificação utilizada na Política Nacional de
Assistência Social (PNAS).
Para o alcance deste objetivo geral foram definidos os seguintes objetivos
específicos:
- conhecer as características iniciais do processo de implantação do SUAS, nos
municípios da AMUNOP;
- identificar avanços e dificuldades enfrentadas no desenvolvimento do sistema;
- desvelar os desafios para a efetivação de um sistema único no campo da
Assistência Social, nessa região.
A opção de analisar este processo sob a ótica dos Assistentes Sociais deu-se
em razão de que, apesar do envolvimento de diversos atores, é inegável o
protagonismo destes profissionais no processo de construção da LOAS, na
implantação do SUAS e, especialmente, por sua presença e atuação na grande
maioria dos órgãos de coordenação e execução desta política.
O interesse pelo tema proposto é resultado da minha participação no processo
de implementação da LOAS, no Estado do Paraná, a partir de 1994, na região da
AMUNOP; do exercício da função de conselheira, por dois mandatos consecutivos
(2001/2002 e 2003/2004), no Conselho Estadual de Assistência Social,
representando esta região; pelo envolvimento nas discussões com gestores e
trabalhadores da área dos municípios da região, quando da coordenação de Grupo
de Estudos da Assistência Social da AMUNOP (2007-2008); e, ainda, pelo fato de
ter sido a primeira assistente social contratada para atuar na assistência social em
uma prefeitura, dessa região, em 1985, no então denominado Departamento de
Ação Social da Prefeitura de Cornélio Procópio.
2
A Associação dos Municípios do Norte do Paraná abrange os seguintes municípios: Assaí,
Bandeirantes, Congonhinhas, Cornélio Procópio, Itambaracá, Leópolis, Nova América da Colina,
Nova Fátima, Nova Santa Bárbara, Rancho Alegre, Santa Amélia, Santa Cecília do Pavão, Santa
Mariana, Santo Antônio do Paraíso, São Jerônimo da Serra, São Sebastião da Amoreira, Sapopema,
Sertaneja e Uraí.
21
O desenvolvimento deste trabalho assume relevância dada a inexistência de
estudos sobre a assistência social na área de abrangência da AMUNOP e,
principalmente, sobre o sistema único em implantação – SUAS, em uma região que
possui características singulares, mas cujo porte populacional dos municípios é
semelhante a cerca de noventa por cento dos municípios brasileiros.
(BRASIL/2005b).
Dentre as contribuições esperadas, pretende-se, no âmbito regional, apresentar
e discutir os resultados com os trabalhadores e gestores da política de assistência
social e com prefeitos, a fim de que conheçam as dificuldades constatadas e as
possibilidades existentes, que podem ser utilizadas como subsídios na tomada de
decisões que digam respeito à esfera municipal, além do reconhecimento daquelas
que são de competência das esferas estadual e nacional.
Este estudo poderá contribuir, ainda, nas discussões sobre o SUAS, no que se
refere aos limites e possibilidades do sistema, considerando a realidade dos
municípios da região da AMUNOP, mediante a divulgação de seus resultados em
eventos e/ou publicações da área.
Os procedimentos metodológicos deste estudo, de natureza qualitativa
3
,
incluíram pesquisa documental e de campo, na área de abrangência da Associação
dos Municípios do Norte do Paraná (AMUNOP).
Os dados da pesquisa documental foram obtidos a partir dos Relatórios de
Gestão
4
, em um total de setenta e seis relatórios, e dos Demonstrativos da
Execução das Despesas por Função/Subfunção
5
, no mesmo número, dos
municípios da área de abrangência da AMUNOP, no período compreendido entre os
anos de 2005 e 2008. O período foi definido considerando que a implantação do
SUAS teve início a partir da aprovação da NOB/SUAS, em julho de 2005, e que, ao
3
“A pesquisa qualitativa se ocupa com um nível de realidade que não pode ser quantificado, já que
trabalha com o universo dos significados, dos motivos, das aspirações, das crenças, dos valores e
das atitudes e que não podem ser compreendidos por meio de equações e médias estatísticas”.
(MINAYO, 2007, p.21).
4
Um dos quatro instrumentos de gestão do SUAS que destinam-se “a sintetizar e divulgar
informações sobre os resultados obtidos e sobre a probidade dos gestores do SUAS às instâncias
formais do SUAS, ao Poder Legislativo, ao Ministério Público e à sociedade como um todo. Sua
elaboração compete ao respectivo gestor do SUAS, mas deve ser obrigatoriamente referendado
pelos respectivos conselhos”. (BRASIL/2005b, p.121).
5
Integram os Relatórios Resumidos da Execução Orçamentária, do Orçamento Fiscal e da
Seguridade Social dos municípios e demonstram as despesas iniciais, atualizadas, empenhadas e
executadas, em um dado período. Compõem os instrumentos previstos no artigo 52, inciso II da Lei
Complementar 101, de 2000, mais conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, como forma de
dar transparência e viabilizar o controle da sociedade sobre os gastos públicos. As disposições desta
Lei abrangem não só Poder Executivo, mas também o Legislativo, o Judiciário e o Ministério Público.
22
iniciar a coleta dos dados, no primeiro semestre de 2009, os municípios tinham
elaborado e encaminhado ao órgão gestor estadual os Relatórios de Gestão até o
exercício de 2008.
Considerando que estes documentos serão citados inúmeras vezes neste
trabalho, os primeiros serão referidos, nos textos, apenas como Relatórios, e os
segundos, como Demonstrativos Orçamentários, seguidos do ano ou períodos a que
fazem referência.
As informações obtidas por meio destes documentos foram utilizadas para
subsidiar a caracterização dos municípios, no que diz respeito à Política de
Assistência Social e identificar mudanças: na compreensão da assistência social;
nos recursos físicos e humanos existentes para a operacionalização da política; no
financiamento; na estruturação da rede de serviços; no controle social e outras
registradas a partir da implantação do sistema.
Os Relatórios foram obtidos junto ao órgão gestor estadual da política de
assistência social e os Demonstrativos Orçamentários acessados na opção
Responsabilidade Social do Portal do Controle Social do Tribunal de Contas do
Estado do Paraná, pelo site: www.tce.pr.gov.br.
A pesquisa de campo teve como sujeitos Assistentes Sociais que atuam nos
órgãos gestores e/ou em unidades governamentais de execução da Política de
Assistência Social, nos municípios abrangidos pela AMUNOP
6
.
Os dados foram coletados mediante a realização de grupos focais - uma
técnica de pesquisa qualitativa que consiste na reunião de um pequeno grupo de
pessoas para discutir e explorar determinado assunto
7
.
Considerando que o universo da pesquisa de campo era constituído por
dezenove pessoas, foram organizados dois grupos
8
, nos quais se buscou
contemplar municípios habilitados nos diferentes níveis de gestão, definidos na
Norma Operacional Básica da Assistência Social (NOB/SUAS), quais sejam: inicial,
6
Nos municípios em que havia mais de um profissional de Serviço Social atuando nestes órgãos,
foram adotados como critérios de seleção aqueles que, preferencialmente, tinham atuado na política
de Assistência Social antes e após a implantação do Sistema Único de Assistência Social (SUAS) e,
ainda, aqueles que tivessem maior tempo de atuação na política de assistência social no município.
7
A coleta de dados por meio de grupo focal tem como uma de suas maiores riquezas o basear-se na
tendência humana de formar opiniões e atitudes na interação com outros indivíduos. (KRUEGER,
1988 apud CARLINI-COTRIM, 1996).
8
Embora não haja consenso quanto ao número de participantes, alguns autores afirmam que este
número de pessoas por grupo deve ser entre seis e quinze pessoas. (WESTPHAL; BÓGUS; FARIA,
1996).
23
básica e plena. Nestes grupos houve um total de quinze participantes, tendo em
vista que, em cada um deles, ocorreram duas ausências justificadas.
Os grupos focais foram conduzidos por uma moderadora/facilitadora (a própria
pesquisadora), mediante roteiro previamente elaborado (Apêndice A), e por dois
observadores.
Nessa oportunidade, os participantes receberam para leitura, apreciação e
assinatura, o Termo de Consentimento Livre e Esclarecido (Apêndice B).
Os participantes dos grupos também preencheram um documento intitulado
Perfil do Participante, em que foram solicitados seus dados pessoais e profissionais,
a fim de subsidiar a caracterização dos sujeitos da pesquisa de campo (Apêndice C).
As entrevistas foram gravadas e, posteriormente, transcritas e editadas.
Considerando os objetivos deste estudo, foi empregado o método de análise de
conteúdo, preconizado por Bardin (1979) e Minayo (2007/2008)
9
. O material
proveniente dos grupos focais foi trabalhado de acordo com a técnica de análise
temática
10
.
Os municípios da área de abrangência da AMUNOP foram codificados, a fim de
garantir o sigilo das informações. Portanto, quando apresentados, nos resultados
deste estudo aparecerão da seguinte forma: M1, M2, M3 e assim, sucessivamente
até M19, já que na pesquisa documental foram acessados os dados dos dezenove
municípios que integram a Associação.
Conforme já exposto, a pesquisa de campo foi realizada com Assistentes
Sociais de quinze dos dezenove municípios. Portanto, para garantir seu anonimato,
os quinze participantes dos grupos focais foram identificados como: AS 1, AS 2, AS
3, até AS 15. A codificação obedeceu à ordem da participação dos sujeitos nos
grupos.
Das reflexões sobre o referencial teórico e das informações oriundas dos
depoimentos coletados nos grupos focais e da sistematização da pesquisa
documental, foram construídas categorias de análise, organizadas da seguinte
forma:
9
Segundo Bardin (1979) a análise de conteúdo é um conjunto de técnicas de análise das
comunicações que visa obter, por procedimentos sistemáticos e objetivos de descrição do conteúdo
das mensagens, indicadores que permitam a inferência de conhecimentos relativos às condições de
produção destas mensagens.
10
Por meio da análise temática, é possível selecionar o tema a respeito de determinado assunto, por
meio de uma palavra ou frase dita pelos entrevistados, de modo a produzir a idéia principal sobre o
assunto pesquisado. (BARDIN, 1979).
24
- Categoria 1 - O início do processo de implantação do SUAS.
- Categoria 2 - A gestão do SUAS: alterações identificadas e dificuldades
enfrentadas.
- Categoria 3 - Principais desafios e expectativas para a consolidação do SUAS.
Tratadas sempre em relação aos municípios da AMUNOP, houve o
entendimento que a análise e discussão dos dados, a partir destas três categorias,
permitem o alcance dos objetivos geral e específicos, definidos para este estudo.
Este trabalho contém três capítulos.
No primeiro capítulo, desenvolver-se-á uma abordagem a respeito das
configurações assumidas pelo Estado e pela política social no contexto do
capitalismo e as respostas dadas no enfrentamento da questão social, seguida de
um histórico do Estado e da política social no contexto brasileiro.
O capítulo II contempla a trajetória da assistência social brasileira, desde o
início de sua regulamentação pelo Estado nos anos de 1930 até sua introdução no
tripé da Seguridade Social na Constituição Federal de 1988. Aborda, também o
processo da regulamentação por meio da LOAS (1993) e do Sistema Único de
Assistência Social (SUAS), por meio da PNAS/2004 e da NOB/SUAS, em 2005.
O capítulo III dedica-se a apresentar os resultados e discussões dos dados
encontrados na pesquisa de campo e documental, embasada no referencial teórico.
No primeiro momento apresenta uma breve caracterização dos municípios que
compõem a região da AMUNOP, passando, em seguida a apontar e discutir os
resultados, com base nas categorias de análise definidas e já apresentadas nesta
introdução.
Por fim, são apresentadas as principais conclusões decorrentes da realização
do estudo.
25
1 ESTADO E POLÍTICA SOCIAL
A formação do Estado moderno emerge das transformações geradas pela
sociedade capitalista e, no curso destas transformações, o Estado tem se mostrado
de forma distinta nos diferentes momentos históricos e contextos socioculturais.
Contudo, na base de sua constituição e desenvolvimento, estão determinações e
processos associados aos modos de produção.
As discussões sobre os motivos que levaram os homens a organizar o Estado,
assim como as funções que ele deve desempenhar são muito antigas e, portanto, na
busca de respostas para sua explicação, surgiram diferentes formulações teóricas.
Assim, são apresentadas a seguir, algumas dessas explicações.
No começo de 1500, o italiano Nicolau Maquiavel (1469-1527) elaborou uma
teoria de como se forma um Estado, com base na realidade de sua época
11
. Em seu
livro “O Príncipe”, Maquiavel trata de um Estado Absoluto, cujo poder, fundado no
temor, deveria ser exercido para regularizar as relações internas entre os homens,
uma vez que estes somente eram gratos àqueles a quem temiam. (GRUPPI, 1987).
Foi, entretanto, com o filósofo inglês Thomas Hobbes (1588-1679) que surgiu
uma formulação mais completa sobre o Estado. No livro “O Leviatã”, Hobbes aponta
que os homens, sendo maus por natureza, vêem na sujeição uma opção racional
para o controle de suas paixões. A renúncia à liberdade individual em favor do
soberano, do monarca absoluto é, portanto, uma forma de garantir a segurança.
(BERING; BOSCHETTI, 2007).
A partir da segunda metade do século XVI, surgem as ideias de John Locke,
segundo as quais os homens se organizam em sociedade e se submetem ao poder
político como forma de garantir suas propriedades. (PEREIRA, 2008; GRUPPI,
1987).
O pensador suíço Jean Jacques Rousseau (1772-1778), da mesma forma
que Hobbes e Locke, também buscou respostas para as razões pelas quais os
homens abrem mão de sua chamada “liberdade natural” em troca da liberdade civil,
em uma perspectiva teórica, denominada jusnaturalismo
12
. Foi a partir desta
perspectiva que, segundo Costa (2006, p.26) “se fortaleceu a teoria contratualista,
11
A Itália, esse tempo, era governada, predominantemente, por tiranos. (PEREIRA, 2008).
12
O jusnaturalismo é a “doutrina que acredita na existência de um direito natural, diferente do direito
positivo, criado pelos homens e regulado pelo Estado”. (PEREIRA, 2008, p.151)
26
que concebe o Estado como a expressão do pacto firmado entre os indivíduos para
assegurar a liberdade e proteger a propriedade”.
Contudo, embora estes autores compartilhassem da compreensão da
existência de uma condição natural e também da existência de um contrato social,
indispensável ao convívio humano civilizado, há diferenças entre eles, nestes
mesmos aspectos.
Para Rousseau, de forma oposta à concepção de Hobbes, a condição natural
é de paz e felicidade e que é destruída pela civilização. (GRUPPI, 1987). Para
Hobbes e Locke, o contrato social é um meio de garantir a segurança e o convívio
humano civilizado. Para Rousseau, seu surgimento somente ocorre para recuperar o
estado de natureza, de liberdade e igualdade, deformado pela civilização, sendo que
o Estado resulta dessa formação contratual. (PEREIRA, 2008).
George Wilhelm Friedrich Hegel (1770-1831), fazendo a crítica à concepção
individualista da liberdade, defende uma concepção organicista do Estado,
rompendo com a concepção jusnaturalista e retomando a elaboração feita pelos
filósofos gregos. De acordo com Gruppi (1987, p.24), em sua crítica, Hegel “acerta o
alvo, mas que desemboca numa solução conservadora”, ao considerar o Estado a
expressão máxima dos interesses coletivos e fundamento da sociedade civil e da
família.
Apesar de reconhecer suas contribuições teóricas em relação ao
individualismo jusnaturalista, Karl Marx (1818-1883) contestou a concepção de
Estado defendida por Hegel, afirmando ser a sociedade civil, entendida como o
conjunto das relações econômicas, quem cria o Estado e o legitima.
No primeiro capítulo de O Manifesto do Partido Comunista (1848), escrito
juntamente com Friedrich Engels (1820-1895), ao abordar o antagonismo de classes
(burguesia e proletariado) como um dos fundamentos da sociedade capitalista, Marx
resume sua concepção de Estado definindo-o como “um comitê para gerir os
negócios comuns de toda a classe burguesa”. (MARX; ENGELS, 1985, p.23).
Conforme descrito também por Milliband (1972, p.16), o Estado na sociedade
capitalista, para Marx e Engels, é “acima de tudo um instrumento de uma classe
dominante, ela própria definida em termos de sua propriedade e de seu controle
sobre os meios de produção”.
Também fazendo uma análise da concepção de Estado em Engels, Gruppi
(1987, p.31) comenta:
27
O Estado é então a expressão da dominação de uma classe, é a
necessidade de regulamentar juridicamente a luta de classes, de
manter determinados equilíbrios entre as classes em conformidade
com a correlação de forças existente, a fim de que a luta não se
torne dilacerante.
Outra importante contribuição da corrente marxista à teoria sobre o Estado
vem do filósofo político italiano Antonio Gramsci (1891-1937). Da mesma forma que
Marx, Gramsci compreende haver uma distinção entre sociedade civil e Estado.
Contudo, para Gramsci, o poder das classes dominantes não reside simplesmente
no controle do aparato repressivo do Estado. Sua dominação é mais sutil e eficaz. O
Estado é força, mas também consenso. (PEREIRA, 2008).
Aprofundando o pensamento marxiano, Gramsci defende a ideia da existência
de um Estado Ampliado, constituído pela sociedade política (aparelhos repressivos)
e pela sociedade civil (organizações privadas). Com isso, muda o significado de
sociedade civil que, para ele, pertence ao Estado. Enquanto para Marx a sociedade
civil está no âmbito estrutural, para Gramsci está na esfera superestrutural, onde não
é a força que prevalece, mas o complexo das relações ideológico-culturais.
(PEREIRA, 2008).
Apresentadas estas concepções sobre o Estado, seguem algumas definições
de política social.
De acordo com Laurell (2002), o avanço do capitalismo traz consigo questões
sociais complexas e também fomenta a luta para a garantia da satisfação das
necessidades sociais. Isso faz com que a “questão social”
13
, independentemente da
forma como é concebida, como requisito para a liberdade ou como imperativo
humanista-cristão, seja considerada por todos os que desejam solucioná-la, uma
questão inevitável. Segundo a autora, a tradução concreta destas colocações são as
políticas sociais, entendidas assim, como o conjunto de medidas e instituições cujos
objetivos se voltam para o bem-estar e serviços sociais.
A política social é uma estratégia associada ao modo capitalista de produzir e
reproduzir-se, especialmente a partir do reconhecimento da questão social própria
deste modo de produção, cujo fundamento se encontra nas relações de exploração
do capital sobre o trabalho. (BEHRING; BOSCHETTI, 2007).
13
Para Iamamoto (2003, p.27), a questão social é “[...] apreendida como o conjunto das expressões
das desigualdades da sociedade capitalista madura, que tem uma raiz comum: a produção é cada
vez mais coletiva, o trabalho torna-se mais amplamente social, enquanto a apropriação dos seus
frutos mantém-se privada, monopolizada por parte da sociedade”.
28
Para VIEIRA (1992, p.21-22),
A política social consiste em estratégia governamental e
normalmente se exibe em forma de relações jurídicas e políticas,
não podendo ser compreendida por si mesma. Não se definindo a si,
nem resultado apenas do desabrochar do espírito humano, a política
social é uma maneira de expressar as relações sociais, cujas raízes
se encontram no mundo da produção.
As definições acima indicam que o Estado capitalista, diante das crescentes
demandas apresentadas pela sociedade, não tem como não dar respostas,
principalmente, quando estas questões colocam em risco a própria sobrevivência
deste modo de produção.
É sobre as diferentes respostas dadas pelo Estado, no contexto do
capitalismo, que passaremos a discutir.
1.1 Estado e Política Social na Perspectiva Histórica
Desde as primeiras formas do capitalismo, o Estado vem assumindo algumas
responsabilidades sociais, não com a finalidade de garantir o bem comum, mas para
manter a ordem, o que, muitas vezes, ocorreu por meio de ações repressivas.
Na segunda metade do século XVIII, o escocês Adam Smith, um dos maiores
pensadores do liberalismo, em um de seus principais trabalhos, “A Riqueza das
Nações”, defendeu o princípio do trabalho como mercadoria e sua regulação pelo
livre mercado, cujo funcionamento deveria se dar sem a interferência do Estado.
Para ele, havia uma “mão invisível” assegurando o equilíbrio entre a oferta e a
procura. Influenciado por este pensamento, o inglês David Ricardo, no início do
século XIX, também defendeu a liberdade do livre comércio.
Estes pensadores tiveram grande influência no mundo ocidental, o que fez
com que houvesse um predomínio do pensamento liberal, especialmente a partir de
meados do século XIX até a terceira década do século XX, alimentado por suas
teses de que a regulação das relações econômicas e sociais pelo livre mercado
produziria o bem comum. (BEHRING; BOSCHETTI, 2007, p.56).
O Estado que surgiu neste momento de transformação foi o Estado Liberal,
cujo pressuposto era segurança de todos. Seu ponto de partida é o de que todos
29
são livres, inclusive para construir seu próprio destino. Portanto, entendia-se que o
direito à propriedade era igual para todos os homens.
Em sua crítica, Bento (2003) afirma que a teoria que fundamenta este Estado
Liberal admite a igualdade no campo formal e jurídico, mas não a exigência de
igualdade de fato, entendida como a igualdade socioeconômica. De acordo com a
visão liberal, a prosperidade e o bem-estar dependem da competência e do trabalho
individuais, já que a todos é dada a igualdade de oportunidades.
Nesta sua forma, o Estado tem uma reduzida intervenção no que diz
respeito à garantia de direitos sociais, justificado pela ideia de que contribuiriam para
desestimular o interesse pelo trabalho, gerariam acomodação e, portanto, colocaria
em risco a sociedade de mercado. A pobreza poderia ser minorada pela caridade
privada, cabendo ao Estado garantir a assistência apenas aos indivíduos que não
tivessem condições de competir no mercado, tais como: crianças, idosos e
deficientes.
Behring e Boschetti (2007) sintetizam elementos essenciais do
liberalismo que permitem a compreensão da reduzida intervenção do Estado no que
diz respeito às políticas sociais, quais sejam: predomínio do individualismo, o bem-
estar individual sobrepondo-se ao bem-estar coletivo, predomínio da liberdade e da
competitividade, a naturalização da miséria, o predomínio da lei da necessidade, a
manutenção de um Estado mínimo.
Ainda, segundo estas autoras, no final do século XIX, em resposta à
crescente mobilização e organização dos trabalhadores, além de ações de caráter
repressivo, foram incorporadas algumas demandas dos movimentos operários,
transformando as reivindicações em leis que proporcionaram melhorias nas
condições de vida, sem, contudo, atingir o cerne da questão social.
É importante destacar que, até o final do século XIX e início do
século XX, o que se teve foi um capitalismo denominado concorrencial, ou seja,
regido pela livre concorrência. A partir de então, a fim de viabilizar um dos objetivos
primários do capitalismo, que é o acréscimo dos lucros capitalistas pelo controle dos
mercados (Netto, 2005), ocorre um processo de concentração de produção e de
capital nas mãos de grandes corporações e a livre concorrência é substituída pelos
monopólios capitalistas. Ainda segundo este autor,
30
A idade do monopólio altera significativamente a dinâmica inteira da
sociedade burguesa: ao mesmo tempo em que potencializa as
contradições fundamentais do capitalismo já explicitadas no estágio
concorrencial [...] as combina com novas contradições e
antagonismos. (NETTO, 2005, p.19-20).
Portanto, se no capitalismo concorrencial o Estado intervinha
pontualmente nas questões sociais, em sua fase monopolista, assume outras
funções, com uma intervenção permanente na reprodução da força de trabalho.
Em 1929, uma grande crise atingiu todo o mundo capitalista que, segundo
Niveau (1969), era essencialmente norte-americana, mas seus efeitos se
estenderam para todo o mundo mediante o comércio internacional, em razão do
peso dessa economia no mundo.
No início, era uma crise financeira que poderia ter ficado no campo do capital
financeiro, mas ela se desdobrou e atingiu todo o sistema produtivo e começou a
afrontar a qualidade tão explicitada da economia capitalista, revelando um caráter
cada vez mais irracional, promovendo, na burguesia, questionamentos a respeito de
sua crença cega na capacidade de autorregulação do mercado. De acordo com
Bento (2004, p.4)
De fato, a crise de 1929 pôs a nu as mazelas de um mercado
deixado à própria sorte. Longe de se harmonizar e racionalizar
conforme supuseram os teóricos liberais, o sistema econômico
regulado exclusivamente pelo mercado “livre” revelou-se mais
autofágico, suicida e irracional do que jamais foi.
Para Toledo (2002), diante das lutas sociais e políticas, desde o final do
século XIX, e da incapacidade do mercado de sustentar o crescimento econômico
sem crises, houve um descrédito nas concepções liberais e uma mudança de rumos
em direção ao Estado social, baseado nas proposições de Keynes.
De acordo com os postulados do economista inglês, John M. Keynes (1883-
1946), o mercado não teria força e autodisciplina para retomar o equilíbrio da
economia e, contrapondo-se à postura liberal, defendeu a presença do Estado no
interior da economia capitalista. Segundo Keynes, esta intervenção deveria se dar
por meio de investimentos no setor produtivo a fim de ativar a economia e, com isso,
recompor a equação demanda-emprego-aumento de renda. A economia capitalista
se reergueria por meio do Estado. A doutrina Keynesiana
31
[...] estimulou a criação de medidas macroeconômicas, que
incluíam: a regulação do mercado; a formação e controle dos
preços; a emissão de moedas; a imposição de condições
contratuais; a distribuição de renda; o investimento público; o
combate à pobreza. E tudo isso visava não exatamente à
socialização da produção, rumo à instituição de uma sociedade
socialmente igualitária, mas à socialização do consumo, a qual foi
concebida como um contraponto à socialização da produção.
(PEREIRA, 2002, p.32-33).
Ainda para esta autora, o Estado social tomou como parâmetro um modelo
estatal de intervenção na economia de mercado, que “expandiu e fortaleceu o setor
público e geriu sistemas de proteção social”. (PEREIRA, 2008, p.23).
A expansão do setor público, por meio de sua estrutura administrativa, com
um corpo especializado, foi uma das necessidades encontradas para que o Estado
pudesse ser norteador da economia e capaz de implementar as medidas desejáveis.
Torna-se, portanto, um Estado burocratizado que atua por meio do chamado sistema
estatal. Para Miliband (1972, p.67), “O Estado significa um número de determinadas
instituições que em seu conjunto constituem a sua realidade e que interagem como
parte daquilo que pode ser denominado de sistema estatal”.
Pode-se afirmar que, apesar de algumas ingerências em períodos anteriores,
já que sempre houve intervenção, a partir de 1930, o Estado passou a ser
instrumento para dar conta da crise no sistema capitalista e atuar para sanar
problemas que a economia capitalista produziu e reproduziu em seu interior.
Entretanto, isso não significou ter deixado de ser um Estado capitalista, já que o
objetivo foi tentar contribuir para a superação da crise e dar ao capitalismo certa
estabilidade.
Após a Segunda Guerra Mundial, o capitalismo viveu uma fase de
grande expansão – os anos dourados da economia, quando houve elevados índices
de crescimento econômico em todo o mundo. (HOBSBAWM, 1995).
Esta expansão teve como pilares a associação dos postulados do
keynesianismo e do fordismo. Sobre esta associação, Behring e Boschetti (2007,
p.86) comentam: “Ao keynesianismo agregou-se o pacto fordista – da produção em
massa para o consumo de massa e de acordos coletivos com os trabalhadores do
setor monopolista em torno dos ganhos de produtividade do trabalho”.
32
O Estado capitalista regulador e intervencionista envolveu-se com a
administração e o financiamento do seguro social e de atividades afins, ou seja, com
a ascensão da proteção social na perspectiva do direito. Pereira (2002, p.33) reforça:
[...] mas tal ascensão não se deu por cima e por fora dos conflitos de
classe. Nesses conflitos, ganha proeminência a histórica
participação dos trabalhadores em sua luta contra o despotismo do
capital e o poder tendencialmente concentrador do Estado. Na falta
de condições objetivas de transformar o sistema que os oprimia, a
classe trabalhadora aproveitou os impactos de outras condições
objetivas e subjetivas presentes [...] para abraçar, no seio do próprio
sistema, a causa dos direitos sociais.
Este foi considerado um contexto de muita politização. Havia, em
especial, nas sociedades europeias, questionamentos sobre a capacidade de uma
sociedade capitalista em dar conta de atender as necessidades da sociedade.
Esta ameaça levou os Estados Unidos da América a realizar investimentos
para a recuperação imediata de alguns países da Europa, já que, da forma em que o
mercado se encontrava, não haveria como se recuperar. Assim, em julho de 1947,
vem à tona o plano de recuperação da Europa, denominado Plano Marshall, a fim de
que houvesse uma recuperação dentro do capitalismo, para que a esquerda, que
chegara com certo júbilo após a derrota do nazismo/fascismo, pudesse ser impedida
de conduzir a Europa ao socialismo. Nas palavras Bento (2003, p 15-16), esse Plano
[...] possibilitou que a economia mundial experimentasse um
expressivo e ininterrupto crescimento econômico durante
praticamente três décadas, combinado com um mais que
proporcional aumento da qualidade de vida, bem-estar e de pleno
emprego.
Foi o chamado Estado de Bem-Estar Social que surgiu, neste momento, e
que, portanto, derivou do quadro social e político gerado no final da Segunda Guerra
Mundial e que promoveu reformas.
A melhoria das condições de vida dos trabalhadores, somada à sensação de
estabilidade de emprego, levaram o movimento operário a acreditar na possibilidade
de combinar acumulação e níveis de igualdade e, portanto, a abrir mão de um
projeto mais radical em prol de conquistas e reformas imediatas. São os partidos
social-democratas que vão conduzir essas alianças com compromisso com uma
política reformista, protegendo o capitalismo de um socialismo revolucionário.
33
Apesar de não ter teorizado sobre o Estado de Bem-Estar Social, Keynes
forneceu os instrumentos para que a social democracia, que ascendeu no pós-
guerra, se utilizasse do keynesianismo de uma forma peculiar, ou seja, para a
implantação de políticas sociais voltadas para a elevação dos níveis de igualdade.
Esta é, portanto, a inspiração socialista das reformas.
O Keynesianismo forneceu o alicerce para o compromisso de
classe, dando aos partidos políticos representantes do operariado
uma justificativa para exercer cargos políticos em sociedades
capitalistas. [...] Em todas as suas formas, o compromisso
Keynesiano teve por base um programa dual: pleno emprego e
igualdade. (PRZEWORSKI, 1991, p. 244-246)
Ainda de acordo com Przeworski, o Estado passou a atuar na esfera social e
as relações sociais passaram a ser mediadas por instituições políticas.
O Estado na sua forma de bem-estar assumiu, mais amplamente,
por meio de políticas sociais, a função de reproduzir a força de trabalho. Para Bento
(2003, p.29), a expansão do Estado de Bem-Estar Social
[...] deu-se na tentativa de solucionar o seguinte problema: o de
elaborar estratégias sociopolíticas que conciliem a necessidade de
integração permanente da mão-de-obra no mercado de trabalho,
imprescindível à continuidade do processo de acumulação, e os
direitos sociais reivindicados pela classe trabalhadora.
O Estado de Bem-Estar Social não foi mantido pura e simplesmente pelo
compromisso com a classe dominante, mas também pelas classes trabalhadoras
com certo nível de organização e que pressionaram a implantação de políticas
sociais. Segundo Figueiredo (2003, p.164)
Os ganhos obtidos pela classe trabalhadora no período da forma de
Estado de Bem Estar foram decorrentes das lutas dos trabalhadores
para melhorar suas condições de vida e somente se concretizaram
porque os ganhos de produtividade do trabalho foram tais que
possibilitaram manter a taxa de acumulação em níveis satisfatórios.
É possível afirmar, pois, que o Estado de Bem-Estar Social não foi um Estado
dos trabalhadores, embora pudesse beneficiar grandes parcelas dos trabalhadores
assalariados, por meio da melhoria das condições de vida. Significa que ele
combinou medidas de caráter social sem, contudo, perder seu caráter capitalista.
34
É importante destacar que o Estado de Bem-Estar Social não se deu da
mesma forma nos diferentes países capitalistas desenvolvidos e que influenciam nas
características e conteúdo das políticas sociais. Esping-Andersen, citado por Laurell
(2002), diferencia três regimes básicos de bem-estar social, nos quais agrupa tais
países:
1) social democrata, exemplificado pelos países escandinavos, e
que se caracteriza pelo universalismo e por uma importante redução
no papel do mercado no âmbito do bem-estar social; 2) o
conservador-corporativo, exemplificado pela Alemanha e pela Itália,
que se baseia nos direitos sociais, mas que perpetua uma
diferenciação social importante, e que envolve efeitos distributivos
mínimos; e 3) o liberal, exemplificado pelos EUA, Canadá e
Inglaterra, que é dominado pela lógica do mercado. (LAURELL,
2002, p.154).
Ainda, de acordo com Andersen (1995), o Estado, em sua forma de Bem-
Estar Social,
Constituiu um esforço de reconstrução econômica, moral e política.
Economicamente, significou um abandono da ortodoxia da pura
lógica do mercado, em favor da exigência de extensão da segurança
do emprego e dos ganhos como direitos de cidadania; moralmente,
a defesa das idéias de justiça social, solidariedade e universalismo;
politicamente [...] foi parte de um projeto de construção nacional, a
democracia liberal, contra o duplo perigo do fascismo e do
bolchevismo. (ESPING-ANDERSEN, 1995, p.73).
O Estado de Bem-Estar Social, que teve seu ápice nos anos 1950,
caracterizou-se pela expansão dos gastos sociais. Contudo, no final dos anos 1960,
as expectativas de crescimento começaram a exaurir. Neste mesmo período,
intensificaram-se os movimentos dos trabalhadores, cujas reivindicações não se
limitavam às questões econômicas, mas, sobretudo, à democracia no interior das
fábricas. Segundo NAVARRO (2002, p.92),
[...] os movimentos operários reivindicavam o controle operário
sobre o processo trabalhista, considerado por amplos setores como
estreitamente ligado à propriedade da empresa. O direito da classe
capitalista de controlar o processo produtivo (o que lhe dá o direito
de ser dono dos meios de produção e de controlar o processo
trabalhista, além de poder demitir e contratar) passou a ser
questionado pelos trabalhadores.
35
Isto significou uma ruptura com a condição do capital existir – a subordinação
do trabalho - o que representou, portanto, um embate com o capital, em um período
que expressava o fim da sua expansão.
No início dos anos 1970, outra grande crise atingiu o mundo capitalista, cujas
manifestações mais importantes foram: a crise financeira e do comércio internacional
e a inflação crônica associada ao baixo crescimento econômico. O Estado de Bem-
Estar Social, eleito como um dos principais responsáveis, passou a ser
bombardeado pelos economistas denominados neoclássicos, neoliberais ou mesmo
de liberais, em um movimento chamado de “retorno à ortodoxia”. As medidas
neoliberais traziam consigo a ideia da neutralidade, já que o livre jogo do mercado
permitiria uma melhor utilização dos fatores produtivos em benefício de toda a
coletividade. (SOARES, 2002).
Liderada pelos Estados Unidos da América e Inglaterra, nos governos
Reagan e Thatcher, nos quais aconteceu de forma mais efetiva, a ofensiva
neoliberal apontou como alternativa a redução do Estado nos setores sociais para
concentrar-se no apoio direto ao capital.
Os argumentos nos quais se apoiava o pensamento neoliberal eram, segundo
Pereira (2002, p.36)
[...] que o excessivo gasto governamental com políticas sociais
públicas é nefasto para a economia, porque gera déficit
orçamentário que, por sua vez, consome a poupança interna,
aumenta as taxas de juros e diminui a taxa de inversão produtiva;
[...] que a regulação do mercado pelo Estado é negativa porque, ao
cercear o livre jogo mercantil, tal regulação desestimula o capitalista
de investir; [...] que a proteção social pública garantida, sob a forma
de política redistributiva, é perniciosa para o desenvolvimento
econômico porque onera as classes possuidoras, além de aumentar
o consumo das classes populares em detrimento da poupança
interna.
Estas eram algumas das críticas ao Estado de Bem-Estar Social por
parte dos segmentos mais conservadores. Estas teses já haviam sido colocadas
desde 1945
14
, mas não haviam ganhado força no interior da sociedade, já que o
capitalismo vivia os seus “Anos de Ouro”. Mas, neste momento em que havia uma
14
O ideário e os argumentos neoliberais estão reunidos no texto de Hayek, intitulado “O caminho da
servidão”, de 1944. (TEIXEIRA, 1998).
36
crise financeira, este capital financeiro viu que sua capacidade de êxito se daria no
interior dos mercados, com uma política aberta, sem proteção nacional.
Há, pelos neoliberais, a defesa de desmonte do Estado, em especial
do setor social, com o argumento de que este Estado é paternalista e que os gastos
governamentais com as políticas sociais geram déficit orçamentário. Assim, havia a
necessidade de redução do próprio Estado e de suas responsabilidades sociais.
(Soares, 2002). Portanto, a solução para a crise consistia em reconstituir o mercado,
a competição e o individualismo.
As funções relacionadas ao bem-estar social, entendidas pelos
neoliberais como pertencentes ao âmbito privado (família, comunidade e serviços
privados), deveriam ser reduzidas. A intervenção do Estado deveria ocorrer somente
para aliviar a pobreza e para suprir as lacunas dos serviços privados e para aqueles
de apropriação coletiva. (LAURELL, 2002).
Para conter o movimento operário e para garantir os lucros capitalistas diante
da crise, a classe capitalista implantou uma política de desemprego, direcionando os
investimentos do setor produtivo para o setor financeiro. Segundo Navarro (2002), as
respostas do capital ante a força do movimento operário foram a internacionalização
da produção, a terceirização ou subcontratação de pequenas empresas e a
flexibilização (criação de postos de trabalho em tempo parcial, mas mal
remunerados).
De acordo com SOARES (2002, p.13),
Esse novo modelo de acumulação implica que: os direitos sociais
perdem identidade e a concessão de cidadania se restringe;
aprofunda-se a separação entre o público-privado e a reprodução é
inteiramente devolvida para este último âmbito; a legislação
trabalhista evolui para uma maior mercantilização (e, portanto,
desproteção) da força de trabalho; a legitimação (do Estado) se
reduz à ampliação do assistencialismo.
Nos países onde já havia sido instalado, houve resistências ao
desmonte do Estado de Bem-Estar Social. Contudo, enfraquecendo a pressão do
mundo do trabalho, diminuem as possibilidades de sua manutenção.
Para Przeworski (1991), embora tenha havido semelhanças entre a ofensiva
de direita dos anos 1920 e a ofensiva liberal dos anos 1970, um dos aspectos mais
preocupantes é que a primeira justificava-se a partir de razões derivadas da
37
experiência, sendo a teoria quantitativa da moeda a única base teórica que o
sustentava. A segunda ocorreu de forma muito melhor planejada, em que os
defensores de um Estado distante da economia apresentaram razões científicas
amparadas em diversas teorias que explicavam as vantagens para que os
capitalistas pudessem tratar da acumulação sem considerações de ordem
distributiva.
Conduzida em nível global pelos Estados Unidos da América e pelas
instituições financeiras por eles controladas, como o Fundo Monetário Internacional
e Banco Mundial, a economia baseada no livre mercado global do pós 1970 trouxe
crescimento e prosperidade para o capitalismo, mas gerou, sobretudo,
desigualdades e injustiça social. Os sistemas de proteção social se tornaram o alvo
da ofensiva neoliberal.
O crescimento da pobreza e da desigualdade social foram as maiores
consequências da aplicação deste ideário e, apesar destes resultados no campo
social, o neoliberalismo não conseguiu revitalizar o capitalismo. De acordo com
Pereira (2002, p.39), “[...] as formas de regulação neoliberais não produziram efeitos
satisfatórios. Com exceção da redução da inflação, todas as suas metas
apresentaram índices negativos, se comparadas com as políticas keynesianas dos
anos de 1960”.
A dinâmica do sistema capitalista, nas duas últimas décadas do século XX,
sob o comando do capital financeiro, desencadeou, de forma mais intensa, a luta
pelo aumento da produtividade no trabalho e o aumento da concorrência nos
diferentes setores produtivos. A competitividade, portanto, foi a palavra de ordem do
capitalismo no final desse século. A internacionalização dos capitais financeiros fez
com que os mercados se mantivessem continuamente interligados, sob o poderio,
especialmente, dos Estados Unidos da América, cuja moeda era a mundialmente
aceita. (COSTA, 2006).
O resultado foi que, no início do terceiro milênio, uma nova grande crise
atingiu todo o mundo capitalista. Começou nos EUA, em 2006, e acabou por tornar-
se a maior crise financeira do pós-guerra provocando uma reação em cadeia. Sobre
esta crise, Santos (2008) afirma, “o impensável aconteceu: o Estado deixou de ser
problema para ser solução”, uma vez que os governos, em especial dos Estados
Unidos da América, acabaram por realizar intervenções estatais para resgatar
38
instituições privadas, por meio de pacotes econômicos que, jogam por terra, as teses
neoliberais da capacidade de autorregulação dos mercados.
1.2 Estado e Política Social no Contexto Brasileiro
O Brasil, como economia capitalista, tem desenvolvimento tardio e sem
sincronia com os países do capitalismo central, nos quais já havia um capitalismo
monopolista e imperialista. (MARTINS, 1999).
Houve no país um projeto colonial, sob o domínio social, econômico e cultural
de Portugal (1500-1822) que, a partir do século XVI, utilizou mão-de-obra escrava,
principalmente, para a produção de cana-de-açúcar. Esta economia colonial tinha
sua estrutura na grande propriedade.
Caracterizada como uma colonização de exploração, a estrutura
administrativa do governo da Colônia, por meio das capitanias, tinha como objetivo
central a manutenção da expropriação das riquezas aqui existentes. Apesar das
precárias condições de vida dos trabalhadores, em sua maioria escravos negros, o
poder econômico detido pelas elites rurais, somado à ausência de autonomia
política, impediu que a ordem social fosse alterada. (COSTA, 2006).
Sobre o período colonial, COUTO (2008, p.78) comenta:
Nas grandes propriedades, a lei que vigorava era a dos coronéis,
que se portavam como donos, não só dos escravos, mas também
dos trabalhadores que dependiam deles para viver. Criam-se aí as
condições objetivas da ideologia do favor, da dependência pessoal
[...].
Com a proclamação da República, em 1822, tem início, no país, o período
Imperial, que se estende até 1889. Dada a herança do colonialismo português, o
Estado, neste período, é marcado por características fortemente patrimonialistas,
com grandes privilégios para as elites da época. Conforme aponta Costa (2006,
p.113),
O Estado brasileiro, criado a partir do processo de libertação
nacional, foi ocupado pelas elites rurais, sem romper com seu
caráter subalterno à ordem mundial [...]. A construção do Estado
nacional não alterou as condições de vida da população
trabalhadora. A permanência do regime escravocrata e a
39
concentração de renda e riquezas na elite rural inibiram o potencial
de transformações sociais.
No que diz respeito às necessidades sociais da população, no âmbito das
grandes propriedades, seu atendimento era responsabilidade dos proprietários.
Para os que se encontravam fora dessa realidade, o atendimento aos pobres era
realizado por instituições religiosas, sem a interferência do Estado. (COUTO, 2008).
A República de 1889 trouxe consigo a promessa da modernização da
economia por meio do estímulo à industrialização. Porém, os avanços neste rumo
foram considerados incipientes, dada a direção imposta pela burguesia agrária,
conforme afirmado por NOGUEIRA (1998, p.24):
A supremacia da burguesia agrária (em especial de São Paulo)
manterá o país voltado para a produção de matérias-primas e
alimentos destinados ao mercado externo, fazendo com que o café
conheça sua glória e deixe sua posição subordinada aos demais
ramos da economia.
A Primeira República, de 1889 a 1930, caracterizada como a transição entre a
monarquia e a república, foi marcada pela hegemonia da oligarquia rural, em uma
economia agroexportadora e com uma efervescência político-social.
Ainda segundo Nogueira (1998), no final dos anos 1920, a economia
brasileira com seu sistema oligárquico exportador já vinha mostrando sinais de
esgotamento e havia a necessidade de viabilizar um novo sistema de poder,
fundado no compromisso interelites de industrializar o país. O início da
industrialização deu-se com os produtos agrícolas – beneficiamento do café,
ensacamento e transporte para os portos, pelas ferrovias, já que a produção estava
interiorizada. Assim, começou a surgir uma pequena burguesia industrial, entretanto,
vinculada à própria burguesia agrária.
É importante destacar que, a partir do início do século XX, a população
operária, constituída majoritariamente por imigrantes, que trazia experiências dos
movimentos anarquistas e socialistas europeus, começou a organizar os primeiros
sindicatos, na agricultura e nas indústrias rurais. Em 1907, foi reconhecido o direito à
organização sindical. (Bering; Boschetti, 2007). Dentre as mobilizações populares
das duas primeiras décadas, destacam-se as greves de 1905, 1917 e 1919.
40
Decorrentes destas mobilizações, neste período surgiram as primeiras
iniciativas de legislação voltadas para o mundo do trabalho. A Lei do Acidente do
Trabalho, em 1919, responsabilizava as empresas industriais pelos acidentes
envolvendo os operários. A Lei Eloy Chaves, em 1923, com a criação das primeiras
Caixas de Aposentadorias e Pensões (CAPs), marcou o início da previdência social
no Brasil. A primeira delas reconheceu a categoria profissional dos ferroviários, que
tinha um bom nível de organização e, portanto, representou, naquele momento, uma
tentativa de cooptação do movimento dos trabalhadores. (SPOSATTI et al.,2007).
Estas CAPs disseminaram-se rapidamente e, na década de 1940,
transformaram-se nos Institutos de Aposentadoria e Pensão – IAP‟s, para cobrir
riscos ligados à perda da capacidade laborativa, voltados para as categorias de
trabalhadores estratégicos, cujos planos eram pouco uniformizados e eram
orientados pela lógica contributiva do seguro.
A política social brasileira teve, assim, sua origem no final da Primeira
República, quando a questão social ganhou evidência dada a emergência do
processo de industrialização como alternativa da crise agrária.
A partir de 1930, com a eleição de Getúlio Vargas, o Estado passou a intervir
de forma mais direta na economia. Aproveitando-se da conjuntura que se abriu com
a crise de 1929, o Estado assumiu a função não apenas de garantidor da ordem
capitalista, como também de empreendedor, participando ativa e diretamente do
próprio sistema de produção e acumulação, criando empresas estatais, inicialmente
de ferro e aço e, posteriormente, do petróleo. (NOGUEIRA, 1998).
De acordo com IAMAMOTO e CARVALHO (2000, p.151),
O Estado assume paulatinamente uma organização corporativa,
canalizando para sua órbita os interesses divergentes que emergem
das contradições entre as diferentes frações dominantes e as
reivindicações populares, para, em nome da harmonia social e
desenvolvimento, da colaboração entre as classes, repolitizá-las e
discipliná-las, no sentido de se transformar num poderoso
instrumento de expansão e acumulação capitalista.
No que diz respeito à questão social, em razão da emergência da classe
operária e de suas reivindicações e mobilizações, esta passou a ser um elemento
impulsionador de medidas de proteção aos trabalhadores e suas famílias, realizadas
por meio da legislação trabalhista. (YAZBEK, 2008).
41
Durante o primeiro governo Vargas (1930-1945), foram criadas as bases para
o desenvolvimento. Adotando um discurso nacionalista, de desenvolvimento de
empresas nacionais, foi implantado, no Brasil, um Estado - conhecido como Estado
Nacional/populista – que possuía um papel fundamental não só na intervenção
capitalista como no controle da sociedade. A fim de organizar o processo de
industrialização, pela organização e cooptação dos trabalhadores das cidades, foi
incorporando benefícios, com um caráter de “concessão”.
Referindo-se a este contexto, NOGUEIRA (1998, p.37) afirma que
[...] a legislação trabalhista e social será implantada, mas trará
consigo dispositivos legais cerceadores da ação sindical e o
paternalismo desmobilizador do Estado; o velho sistema oligárquico
de dominação acabará derrotado, mas não será substituído por um
regime democrático, e sim por uma articulação elitista administrada
por um Estado que submeterá a sociedade a si e assumirá feições
bonapartistas, dedicando-se à montagem de um complexo
mecanismo de controle social e político das massas emergentes.
O período compreendido entre 1930 e 1945 foi resumido por Vieira (1995)
como um tempo marcado pela mobilização controlada, por uma política econômica
de caráter nacionalista e por uma política social de natureza trabalhista. Não houve,
neste período, qualquer preocupação que alcançasse a essência da política social,
uma vez que as decisões eram tomadas de forma particular para atender questões
importantes e urgentes.
A partir de meados dos anos 1950, no governo de Juscelino Kubitschek, que
abriu as portas para o capital internacional, notadamente a indústria automobilística,
acelerou-se o processo de industrialização e, no final dos anos de 1960, o Brasil
passou a ter população predominantemente urbana.
Durante este governo, considerado um período democrático na história
brasileira, ocorreram as grandes discussões sobre a saúde no âmbito nacional. Na
Previdência houve a promulgação da Lei Orgânica da Previdência Social (1960),
além de avanços em termos de educação profissionalizante. Apesar disso, pode-se
afirmar que, neste período, houve uma extrema valorização da política econômica,
em detrimento da política social. De acordo com Vieira (1995, p.127), “as metas
econômicas do governo federal não só conviveram com precárias condições da
maioria da população brasileira, como ainda permitiram ocultá-las, através da febre
desenvolvimentista”.
42
Nos governos Jânio Quadros e João Goulart (1961–1964) também não houve
alterações na essência da política social, apesar do apoio popular oferecido ao
último, que tinha origem trabalhista e representava a ala mais à esquerda do
getulismo, cujo discurso incentivava a realização de reformas de base nas áreas
educacional, agrária, tributária, eleitoral e urbana. Assim, dados os riscos que os
movimentos populares poderiam apresentar ao capital internacional, considerando
que já haviam acontecido as revoluções de Cuba e da China, ocorreu o Golpe de
1964, como forma de conter tais movimentos.
O governo autoritário que assumiu o país pelo Golpe Militar de 1964 tinha um
projeto de expansão econômica e de internacionalização da economia brasileira e,
por meio de articulações com grupos dominantes, promoveu rápida modernização
econômica. (NOGUEIRA, 1998). Ainda segundo o autor,
Para realizar uma rápida acumulação, o regime pôs em prática uma
política econômica voltada para a produção de bens de consumo
duráveis, favoreceu as grandes empresas nacionais e estrangeiras,
capitalizou e privatizou a economia, reduziu salários e estimulou o
inchaço do sistema financeiro. (NOGUEIRA, 1998, p.103).
Na década de 1970, o Brasil viveu o período que ficou conhecido como o do
“milagre econômico”, em que foram apresentados altos índices de crescimento, o
consumo de bens duráveis alcançou patamares nunca antes vistos, além da
construção de estradas, hidrelétricas e a consolidação de um grande parque
industrial no país. (COUTO, 2008).
Apesar de ter promovido a modernização, estas ações também levaram o
país a uma crise inflacionária e recessiva e trouxe importantes consequências para a
política social brasileira que, conduzida de forma tecnocrática e conservadora, fez
com que fossem acirradas as contradições sociais no país, com a radicalização das
expressões da questão social.
Na tentativa de obter adesão e legitimidade, em um contexto de perda de
liberdades democráticas, de prisão e de censura, o governo militar expandiu e
modernizou as políticas sociais. (Faleiros, 2000). Já na década de 1960, foram
criados o Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), reunindo todas as Caixas
de Pensões e os IAP‟s; o Banco Nacional da Habitação (BNH), que era uma das
43
grandes reivindicações da classe trabalhadora; a Fundação Nacional do Bem Estar
do Menor (FUNABEM), com o propósito de retirar crianças e adolescentes das ruas
e cujas ações eram de caráter repressivo e de recolhimento institucional; a Legião
Brasileira de Assistência (LBA) foi transformada em fundação, além de programas
de atendimento focalizado e pontual na área da saúde e de medidas no âmbito da
política previdenciária.
Na crítica de Vieira (1995, p.232), “a política social, desde 1964, reduziu-se a
uma série de decisões setoriais [...] Ela ofereceu serviços, sem antes perguntar
quais eram as necessidades reais. Duvida-se de que isto se chame de política
social”. Consistiu, sobretudo, em uma política de controle e desmobilização da
população mais pobre, mantida sob a guarda dos instrumentos técnicos e
burocráticos do governo.
Segundo Couto (2008, p.136), o período da ditadura militar foi perverso no
que diz respeito à constituição de uma cultura baseada nos direitos, na qual foram
reforçados os critérios do mérito, com uma política centralizadora e autoritária, com o
cerceamento da participação popular no âmbito do sistema de proteção social.
Como resultado deste quadro, aliado a outros fatores de ordem estrutural e
conjuntural no âmbito das economias mundiais, na década de 1970, gerou-se um
clima de insatisfação na sociedade brasileira e o debate sobre a questão social
tomou força. Movimentos da sociedade civil se reorganizaram e iniciaram uma luta
pela democratização do país, por direitos sociais e por políticas sociais. Ainda sob
fortes medidas repressivas por parte do governo central, estas lutas se estenderam
durante os anos de 1980.
De 1980-1985, sob o governo de João Baptista Figueiredo (o último do regime
militar), além do agravamento dos resultados trazidos do período anterior, o país
viveu um forte movimento da população que lutava também pelas eleições diretas
para a Presidência da República e que culminou na eleição indireta, dada a forma
como foi conduzida pelo regime militar, dando início à chamada fase da Nova
República no Brasil.
Segundo Couto (2008, p.135-137), o cenário brasileiro dos anos 1980
apresentava um país com grandes dificuldades decorrentes da alta concentração de
renda e o consequente agravamento da questão social e, ao mesmo tempo, um
tempo pródigo em movimentos sociais e em participação da sociedade envolvidos
44
no movimento pré-Constituinte que fizeram germinar a construção de uma nova
Constituição.
Fortemente influenciada por estas lutas democráticas e populares dos anos
1970 e 1980, a Constituição Federal de 1988 foi o marco legal das mudanças na
política social brasileira. A introdução da seguridade social, integrada pelas políticas
de saúde, previdência e assistência social, no título da Ordem Social, representou
um importante avanço. Contudo, estes avanços ocorreram em um contexto marcado
pelo agravamento das relações internacionais. Como resultado da crise do
capitalismo contemporâneo, somado à queda do Leste Europeu, nos anos 1980,
houve um declínio em todo o mundo das concepções socialistas e, assim, as teses
neoliberais ganharam força no mundo capitalista.
De acordo com Soares (2002), o processo de ajuste e das reformas
neoliberais nos países da América Latina ocorreu em momentos diferenciados. No
Chile, este processo já se iniciou nos anos 1970, mas é a partir dos anos 1980 que a
maioria dos países latino-americanos desencadeou estes ajustes. No Brasil, em
razão do seu estágio de desenvolvimento, as repercussões desta crise operaram
fortemente nos anos 1990 e, portanto, as garantias constitucionais brasileiras foram
obtidas quando o mundo falava e praticava o neo-reformismo liberal.
O governo Collor (1990-1992) assumiu o ideário neoliberal e, especialmente a
partir de 1995, no governo Fernando Henrique Cardoso, sob a orientação do Banco
Mundial e do Fundo Monetário Internacional, foram implementadas reformas
ancoradas na necessidade de limitação do Estado, tendo como principal documento
norteador o Plano Diretor da Reforma do Estado (1995), do Ministério da
Administração e Reforma do Estado (MARE). O modelo de gestão pública
preconizado na reforma do Estado foi a administração pública gerencial, entendida
como aquela que busca o controle dos resultados e na qual o interesse público não
pode ser confundido com o interesse do próprio Estado, contrapondo-se, portanto, à
administração pública burocrática, voltada para o controle dos processos e onde
estes interesses se confundem. (BATISTA, 1999).
Para este autor, o projeto de reforma do Estado colocou em prática a lógica
do capital ao privatizar bens públicos e transferi-los para a iniciativa privada com
todas as concessões possíveis; ao defender a redução do tamanho do Estado,
atingiu diretamente o funcionalismo público; ao assumir apenas o papel de
45
regulamentador, fiscalizador e fomentador das políticas públicas e não o responsável
por sua execução, dentre outras.
No campo da Seguridade Social, segundo Yazbek (1995), o neoliberalismo
trouxe profundos paradoxos uma vez que, ao mesmo tempo em que foram
reconhecidos constitucionalmente os direitos sociais, o Estado se inseriu no contexto
de ajustamento a uma nova ordem capitalista internacional, provocando o desmonte
das conquistas no campo social, em que as políticas ortodoxas de estabilização
econômica, especialmente com suas restrições aos gastos públicos, reduziram os
investimentos sociais do Estado.
Assim, embora a Constituição de 1988 tenha lançado luz da possibilidade da
implantação de um Estado de Bem-Estar Social no Brasil, isso não passou de um
ensaio. De acordo com Soares (2002, p.35), “o país foi pego a meio caminho na sua
tentativa de montagem de um Estado de Bem-Estar Social”.
A década de 1990 foi um tempo de viver o paradoxo de implementar políticas
sociais de caráter universalizante em um contexto de ajuste econômico restrito,
situação que se aprofunda no segundo mandato do governo FHC.
Soares (2002, p.75) afirma que,
Diante da crise da presença do Estado na sociedade, constrói-se um
discurso em favor do individualismo pragmático, deixando as
pessoas e grupos entregues à própria sorte ou, na melhor das
hipóteses, a uma rede comunitária de solidariedade.
Em 2002, chegou à presidência do país um líder operário e sindical, Luis
Inácio Lula da Silva, representante do maior partido de esquerda da América Latina -
o Partido dos Trabalhadores.
No que diz respeito às políticas macroeconômicas, de acordo com Druck e
Filgueiras (2007), o Governo Lula não promoveu alterações no modelo de
desenvolvimento iniciadas por seu antecessor, caracterizado pela dominação da
lógica financeira, com a manutenção dos juros atrelados às metas da inflação; com o
esforço para a geração de superávit primário para pagamento da dívida,
especialmente, por meio do estímulo ao crescimento voltado para as exportações e
outras que permitiram identificar uma tendência à continuidade do modelo
econômico do governo anterior (FHC).
46
No campo social, entretanto, houve um reconhecimento dos desafios a serem
enfrentados, sendo que o combate à fome e à miséria recebeu atenção prioritária,
com a implantação do Programa Fome Zero que, em razão da diversidade de ações
necessárias ao alcance de seus objetivos, buscou a articulação entre as diversas
políticas sociais.
Outra medida que ganhou destaque, no âmbito federal, foi a unificação dos
programas de transferência de renda, viabilizada pela implantação do Programa
Bolsa Família, destinado às famílias situadas abaixo da linha da pobreza. De acordo
com Marques e Mendes (2007), além da unificação de diversos programas e da
centralização no Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome (MDS),
houve uma ampliação de sua cobertura sendo que, em maio de 2006, eram raros os
casos de municípios brasileiros que não o tinham implantado. Neste período, o
programa já atendia mais de onze milhões de famílias.
Segundo Silva, YAZBEK e DI GIOVANI (2004, p.217),
“as estratégias – combate à fome e à miséria e os programas de
transferência de renda – têm constituído o componente central do
modelo de política social brasileiro no século XXI e que podem
contribuir para o fortalecimento do sistema de proteção social no
Brasil”.
Contudo, ainda segundo os autores, é necessário que estes programas
estejam “articulados à uma política econômica superadora do modelo de
concentração de renda” para dar lugar a uma perspectiva distributivista.
Ainda assim, especialmente em razão das políticas macroeconômicas, já no
primeiro mandato do governo Lula (2002-2005) surgiram críticas dos movimentos
sociais, sindicais e de outros setores da sociedade, sob a alegação de que as ações
do governo não vinham seguindo o programa antineoliberal apresentado na
campanha eleitoral e nem estavam de acordo com a tradição programática de seu
partido, a exemplo dos avanços esperados relativos à reforma agrária. Mesmo
diante dessas e de outras críticas, Lula foi reeleito para um segundo mandato
iniciado em 2006.
Neste mesmo ano, o setor imobiliário norte-americano entrou em crise. Dada
a interdependência da economia mundial, esta crise teve reflexos em todos os
países, notadamente a partir do ano de 2008.
47
No caso brasileiro, há expectativas de alterações na relação entre
importações e exportações, o que, dependendo das dimensões, provocará
diminuição do superávit da balança comercial, senão um déficit; redução do
crescimento econômico e redução dos níveis de emprego; queda nos investimentos
externos, em razão da incerteza e a aversão ao risco; dentre outros. Neste contexto
de crise, com a elevação de níveis de desemprego e redução salarial, o governo dá
indicação de aumento de parcelas do seguro desemprego para alguns setores, com
a redução de critérios, apontando para a elevação das políticas de caráter
compensatório. (COSTA, 2009).
Ao final deste capítulo verifica-se que, ao longo da história, o Estado
capitalista vem se apresentando de distintas formas, a fim de acompanhar a
evolução do mundo do capital. Para as expressões das desigualdades sociais, o
Estado, nos vários momentos, deu diferentes respostas que foram desde a
repressão até a implantação de ações que permitiram visualizá-lo com algum
compromisso com os setores populares, pelo desenvolvimento de políticas sociais.
No Brasil, consideradas as particularidades de um capitalismo de
desenvolvimento tardio, a formatação das políticas sociais tiveram o sentido de
atender aos interesses do capital, em detrimento do atendimento pleno às
necessidades da população.
A adoção de medidas de proteção foi impulsionada pelas reivindicações e
mobilizações da sociedade. Nos momentos em que tais movimentos foram
controlados, as preocupações dos governos se limitaram a atender as questões
mais importantes e urgentes.
O Brasil não chegou a ter um Estado de Bem-Estar Social. Entretanto, é
reconhecido que, nos países em que houve, o Estado nesta sua forma foi mantido
politicamente pelos governos social-democratas, com ampla participação das
organizações no interior da sociedade: sindicatos, partidos, dentre outros. Não foi,
portanto, uma dádiva da burguesia, não foi uma humanização do capitalismo. As
reformas que o caracterizaram, embora tenham representado melhoria das
condições de vida, implicaram abrir mão de um projeto mais radical, de um projeto
de uma sociedade socialista.
Diante destas reflexões pode-se concluir que a política social, por ser uma
exigência do capital, existirá independentemente da organização dos trabalhadores,
mas será tanto melhor quanto maior for este nível de organização. A política social,
48
por si só, não pode ser vista como um instrumento de libertação, mas pode e deve
constituir-se em um espaço de lutas para aquilo que diz respeito às condições de
vida. Não pode, portanto, ser considerada um fim, mas um meio que permita
vislumbrar a possibilidade de defesa de um projeto de uma nova sociedade.
49
2 A TRAJETÓRIA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL E O SISTEMA ÚNICO
DE ASSISTÊNCIA SOCIAL (SUAS)
Pautada na concepção da pobreza como fruto da incapacidade dos indivíduos
e da acomodação dos pobres, a assistência social no Brasil foi, tradicionalmente,
desenvolvida com base na caridade e na filantropia, com características
assistencialistas e clientelistas, em sua maioria, prestada por instituições
assistenciais de cunho religioso. Embora outras religiões e denominações também
tenham estimulado a dedicação e amor entre os seus seguidores, as ações
assistenciais estiveram vinculadas, especialmente, à igreja católica.
Em 1898, houve tentativas de defesa da assistência pública. O então juiz da
Corte de Apelação do Rio de Janeiro, Athaulpho Nápoles de Paiva, participou como
representante do Brasil do Congresso Internacional de Assistência Pública e
Privada, em Paris e, retornando ao Brasil, defendeu e acompanhou a tramitação no
Congresso Nacional, do projeto de lei que instituía a Direção Geral de Assistência
Social Pública, a exemplo do que havia visto na França. O esforço era para que,
com a criação deste órgão nacional de coordenação da assistência social, que se
desejava que fosse o ato inaugural da Primeira República, pudesse haver um
envolvimento do Estado com esta área, ainda que em caráter supletivo à atenção
prestada pela iniciativa privada. (MESTRINER, 2008; SPOSATI, 2007).
Os argumentos e tentativas de Paiva não tiveram sucesso e as ações na área
da assistência social continuaram a ser desenvolvidas especialmente pela Igreja
Católica, sem a participação do Estado que não considerava o social como função
pública. (MESTRINER, 2008).
2.1 O Início da Regulamentação da Assistência Social pelo Estado Brasileiro
Foi somente partir de 1930, no Governo de Getúlio Vargas, que a assistência
social começou a ser regulamentada pelo Estado. Em 1931, pelo Decreto Lei
20.351, foi criada a Caixa de Subvenções, cuja distribuição de auxílios às
organizações privadas nas áreas de saúde, educação, assistência social, por meio
de subvenções, era realizada por uma Comissão ligada, diretamente, ao Presidente
da República.
50
A primeira referência na legislação federal sobre esta área de atuação deu-se
na Carta Constitucional de 1934, que dispôs que o Estado ficava obrigado a
assegurar o amparo aos desvalidos. Em 1° de julho de 1938, pelo Decreto-lei 525,
foi criado o Conselho Nacional de Serviço Social (CNSS), como órgão de
cooperação do Ministério da Educação e Saúde, cujas funções específicas
voltavam-se para a realização de inquéritos e pesquisas sobre as situações de
desajustes sociais; a organização do plano nacional de serviço social, englobando
os setores público e privado; sugestão quanto às políticas sociais a serem
desenvolvidas pelo governo; opinião quanto à concessão de subvenções sociais
governamentais às entidades privadas. Concebido como órgão consultivo do
governo e das entidades privadas, o CNSS caracterizou-se como a primeira forma
de presença da assistência social na burocracia do Estado brasileiro. (MESTRINER,
2008).
O CNSS teve como seu primeiro presidente o juiz Athaulpho Nápoles de
Paiva, nesta época aos 71 anos, que dada a sua atuação em defesa da assistência
social pública, veio a ocupar espaço, juntamente com outras pessoas de expressão
na área social, nomeadas como conselheiras e que se mantiveram nesta função por
muitos anos. (SPOSATI, 2007).
Neste período, caracterizado por uma política de incentivo ao amparo social
privado e filantrópico, por meio de subvenções, “selam-se as relações entre os
Estado e segmentos da elite: homens (e senhoras) bons, como no hábito colonial e
do império, vão avaliar o mérito do Estado em conceder auxílios e subvenções a
organizações da sociedade civil”. (Mestriner, 2008, p.58). Ainda de acordo com a
autora foi por meio da subvenção estatal que as entidades e organizações de
assistência privada e religiosa ingressaram no campo da assistência pública.
Iamamoto e Carvalho (2000, p.250), fazendo referência ao decreto de criação
do CNSS, afirmam:
Os efeitos práticos desse decreto-lei foram, no entanto, muito
restritos. O Conselho Nacional de Serviço Social – CNSS –
tampouco chegou a ser um organismo atuante. Caracterizou-se
mais pela manipulação de verbas e subvenções, como mecanismo
de clientelismo político. Sua importância se revela apenas como
marco da preocupação do Estado em relação à centralização e
organização das obras assistenciais públicas e privadas.
51
Em 1942, foi criada a primeira grande instituição nacional de assistência
social, a Legião Brasileira de Assistência (LBA), no bojo do engajamento do Brasil na
Segunda Guerra Mundial. Suas primeiras ações, marcadas pela presença de
mulheres e pelo patriotismo e sob o comando da esposa do Presidente da
República, Sra. Darcy Vargas, foram para patrocinar diversos serviços para
presentear com cigarros, chocolates, e outros, os pracinhas brasileiros da Força
Expedicionária Brasileira (FEB) e de prover as necessidades dos familiares dos
convocados. (IAMAMOTO; CARVALHO, 2000; SPOSATI, 2007; COUTO, 2008).
Embora tenha surgido a partir de iniciativa de particulares, em 15 de outubro
de 1942, a LBA foi reconhecida pelo Decreto-lei 4.830, como órgão de colaboração
com o Estado no tocante aos serviços de assistência social, cujo estatuto
assegurava a presidência à primeira dama, o que imprime a marca do primeiro-
damismo junto à assistência social, da qual, até hoje, o país não conseguiu se
desvencilhar. Segundo Sposati (2001, p.76), este “modelo conservador trata o
Estado como uma grande família, na qual as esposas dos governantes, as
primeiras-damas, é que cuidam dos „coitados‟. É o paradigma do não-direito, da
reiteração da subalternidade, assentado no modelo de Estado patrimonial”.
Inicialmente financiada por recursos dos Fundos e Caixas de Pensões e
Aposentadorias e, posteriormente, por verbas votadas no Congresso Nacional, a
LBA passou a atuar na assistência à maternidade e infância, à velhice, aos
necessitados, aos desvalidos e outros grupos considerados menos favorecidos. Sua
organização foi feita a partir de uma estrutura nacional, constituída de órgãos
centrais, estaduais e municipais, estes últimos reproduzindo a ação federal, com a
finalidade de coordenar tantos as obras privadas como as instituições públicas,
repassando verbas para ampliação e reequipamentos. Além disso, a LBA também
implantou outros serviços de sua própria iniciativa, em que se evidenciasse a
ausência de outros serviços públicos e privados. (IAMAMOTO; CARVALHO, 2000).
Durante todo o governo Vargas, houve a centralização do controle da
assistência social na instância federal pela atuação da LBA e do CNSS, apenas com
desconcentração de programas e serviços. Houve também, neste período, um
estímulo ao voluntariado por meio da criação de comissões municipais da LBA.
(Mestriner, 2008, p.121). Esta tendência à centralização na União, através destes
dois organismos, se manteve nos governos posteriores.
52
O período pós 1964 no Brasil, marcado por um regime autoritário que impôs
restrições de ordem democrática pelo cerceamento de mecanismos de expressão e
ação política, da suspensão de direitos políticos e pelo abuso do arbítrio e da
repressão, foi também um período no qual podem ser constatadas mudanças, para
pior, nos indicadores sociais do país.
A fim de enfrentar a crise econômica, política e social que envolveu o país nos
primeiros anos da década de 1960, o governo que se instalou trabalhava com a tese
de que era preciso primeiro vir o crescimento econômico para depois haver
atendimento às necessidades da população. Essa tese, sumarizada pelo então
Ministro Delfim Neto na ideia de “deixar primeiro o bolo crescer, depois distribuir” fez
com que, no período de 1964 a 1973, o país apresentasse alarmantes indicadores
sociais, dentre os quais se destaca o alto índice de mortalidade infantil.
Com o objetivo de combater a inflação, a política de contenção salarial
resultou no achatamento dos salários, o que comprimiu a renda das classes mais
baixas e fez com que se acentuassem as desigualdades sociais. (FIOCRUZ; UnB,
1998).
Neste contexto, segundo Mestriner (2008, p.155) “as ações assistenciais
serão mais uma vez utilizadas para amenizar o estado de empobrecimento da
população, inclusive dos trabalhadores”.
Em dezembro de 1964, foi criada a Fundação Nacional do Bem-Estar do
Menor, a fim de promover a assistência às crianças e adolescentes do país e, em
1969, a LBA foi transformada em fundação e vinculada ao Ministério do Trabalho e
da Previdência Social. Sua estrutura foi ampliada e passou a contar com novos
programas e projetos, com o mesmo caráter centralizado e com ações de cunho
emergencial e assistencial, paliativo, fragmentado, pontual, que marcaram a
trajetória da assistência social brasileira.
Segundo Sposati (2007, p.26-27), “Em 1º de maio de 1974 a assistência
social federal ganha um novo lugar. A ditadura militar, insinuando um processo de
abertura, cria o Ministério da Previdência e Assistência Social”. Em 1977, com a
criação do Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social (SINPAS), a LBA e
FUNABEM passaram a integrar a estrutura única das instituições que tinham relação
com a oferta de benefícios à população, juntamente com outros órgãos como o
Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), o Instituto Nacional de Assistência
53
Médica da Previdência Social (INAMPS) e o Instituto de Administração Financeira da
Previdência e Assistência Social (IAPAS).
O quadro criado pelas opções e ações dos governos deste período, além de
comprometer suas bases políticas, acabou gerando grande insatisfação na
sociedade. Na década de 1970, as pressões dos movimentos sociais foram,
portanto, marcantes. Movimentos de trabalhadores, de intelectuais, de estudantes,
de associações de bairros, de mulheres e tantos outros, se envolveram na luta pela
redemocratização do país e pelo resgate dos direitos de cidadania. Ganharam
visibilidade, ainda, os movimentos sociais que tiveram atuação, específica, nas
áreas da Saúde, da Educação, da Criança e Adolescente, entre outras.
O clima de recuperação de liberdades proporcionou um desvelamento da
corrupção e da apropriação indébita daquilo que é público. Entre outros, foram
expostos à desmoralização tanto a LBA como o CNSS que, envolvidos em
escândalos de repercussão nacional, iniciaram um processo de decadência que,
mais tarde, justificou sua extinção. (MESTRINER, 2008).
Neste contexto de mobilização democrática, houve também exigências de
práticas mais inovadoras, ágeis e efetivas para o setor da assistência social.
Movimentos de trabalhadores da área social, organizações públicas e privadas,
sindicatos e outros, iniciaram a discussão de uma proposta de assistência social
voltada para a inclusão social e garantia de direitos e, ainda, para que essa
concepção fosse contemplada na nova Constituição Federal.
Há que se registrar a participação ativa, durante a Constituinte, do Conselho
Federal de Serviço Social (CFESS) na Comissão da Ordem Social e suas
subcomissões, atuando em defesa da Seguridade Social como amplo sistema de
proteção social e pela inclusão da assistência social como política de seguridade
social. (CFESS, 2007).
Estes movimentos influenciaram, de forma decisiva, a Constituição Brasileira
promulgada em outubro de 1988. Conhecida como “Constituição Cidadã”, é a
expressão jurídico-política dos avanços democráticos resultantes das lutas
democráticas e populares desenvolvidas nos anos 1970 e 1980. É considerado o
marco legal das mudanças nas políticas sociais públicas no Brasil.
A Constituição de 1988 trouxe inovações fundamentais, principalmente no
que diz respeito à descentralização político-administrativa, em que foram alteradas
54
as normas, até então, centralizadoras, estabelecendo uma melhor distribuição das
competências entre União, Estados e Municípios.
Dentre os conceitos formulados no título da ordem social está o de
Seguridade Social.
Artigo 194 – A seguridade social compreende um conjunto integrado
de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a
assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência
social. (BRASIL, 1988).
O Sistema de Seguridade Social “Supõe que os cidadãos tenham acesso a
um conjunto de certezas e seguranças que cubram, reduzam ou previnam os riscos
e as vulnerabilidades sociais.” (SPOSATI apud YAZBEK, 1998, p.54).
Ao ser introduzida no tripé da Seguridade Social, a assistência foi
reconhecida como política pública – direito do cidadão e dever do Estado. Portanto,
de ação tradicionalmente paternalista do poder público e da sociedade, com um
caráter de caridade, que transformava o usuário em “assistido”, a assistência social
avançou, em termos legais, para o patamar de política pública no campo da
seguridade social.
Os artigos da Constituição Federal que tratam da assistência social dispõem:
Art. 203 – A assistência social será prestada a quem dela
necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social,
e tem por objetivos:
I – a proteção à família a proteção à família, à maternidade, à
infância, à adolescência e à velhice;
II - o amparo às crianças e adolescentes carentes;
III - a promoção da integração ao mercado de trabalho;
IV - a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de
deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária;
V - a garantia de 1 (um) salário mínimo de benefício mensal à
pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não
possuir meios de prover sua própria manutenção ou tê-la provida
por sua família.
Art. 204 – As ações governamentais na área da assistência social
serão realizadas com recursos da seguridade social, previstos no
art.195, além de outras fontes, e organizados com base nas
seguintes diretrizes:
I – descentralização político-administrativa, cabendo a coordenação
e as normas gerais à esfera federal e a coordenação e a execução
dos respectivos programas às esferas estadual e municipal, bem
como a entidades beneficentes e de assistência social;
55
II – participação da população, por meio das organizações
representativas, na formulação das políticas e no controle das ações
em todos os níveis. (BRASIL, 1988)
2.2 A Regulamentação da Política de Assistência Social
Após a promulgação da Constituição Federal de 1988 iniciou-se um longo
processo para a regulamentação dos dispositivos constitucionais que tratavam da
Assistência Social que, esbarrando em forças conservadoras, encontrou dificuldades
em sua operacionalização. Das políticas que compõem a Seguridade Social, a
Assistência Social foi a última a ser regulamentada, em 1993. A Lei Orgânica da
Saúde foi aprovada em 1990 e, na Previdência, foi aprovada a lei que institui os
Planos de Custeio e Benefícios, em 1991.
Para Couto (2008, p.171), dois aspectos podem ser apontados para explicar
esta regulamentação tardia da Assistência Social: o preconceito em relação à área,
a falta de densidade política e de debate conceitual e a rearticulação das forças
conservadoras que, diante da crise econômica do período, entendiam que a crise
fiscal era fator preponderante para a atuação do Estado e, portanto, era necessária
a redução de gastos públicos, inclusive com políticas sociais.
Contudo, os movimentos pela regulamentação da Assistência Social
continuaram se articulando. Especialmente reunindo grupos internos do setor como
o CFESS e suas representações estaduais e regionais; instituições tradicionais da
área existentes à época, como: LBA e CBIA (Centro Brasileiro para a Infância);
Universidades que contavam com cursos de Serviço Social; e outras, foram
promovidos encontros, debates e discussões para a elaboração e apresentação no
Congresso Nacional do Projeto de lei da LOAS.
O primeiro projeto aprovado pelo legislativo, em 1990, foi vetado
integralmente pelo então Presidente Collor, sob a alegação de que a nação não
dispunha de recursos para o pagamento dos benefícios previstos. (SPOSATI, 2007).
Novo projeto foi apresentado em 1991, cujo trâmite foi novamente adiado,
incluindo entre as razões para o não encaminhamento o fato de que o projeto
deveria ser de origem do Poder Executivo.
É importante ressaltar que, neste momento, a LBA, integrante do Ministério de
Ação Social e sob a coordenação da primeira-dama Roseane Collor, foi envolvida
em escândalos de desvios de recursos, entrando em um processo de deterioração,
56
restringindo sua atuação direta e sua articulação com as instituições sociais de
caráter privado. O CNSS, também em razão do envolvimento com a destinação de
subvenções à instituições fantasmas, foi desmoralizado. Para Mestriner (2008,
p.214) foi, “como se a área tivesse que renascer da destruição total de suas
instituições tradicionais, visto que elas se constituíam sempre na negação daquilo
que deveria ser a assistência social, ou seja, uma política de garantia de direitos”.
Em 7 de dezembro de 1993, como resultado de muitas lutas, foi sancionada,
pelo Presidente Itamar Franco, a Lei 8742 – Lei Orgânica da Assistência Social
(LOAS), que tornou operacionais os princípios contidos na Constituição Federal,
estabelecendo uma nova matriz para a assistência social brasileira.
Para Yazbek (1998, p.55), a LOAS “expressa uma mudança fundamental na
concepção da Assistência Social que se afirma como direito, como uma das políticas
estratégicas de combate à pobreza, à discriminação e à subalternidade em que vive
grande parte da população brasileira”. Ainda segundo a autora, essa mudança de
concepção de uma prática filantrópica e de benemerência supõe a superação do
que ela denomina de “caldo cultural” que, historicamente, se constituiu sobre o
assunto.
A assistência social foi, então, reconhecida como política pública, direito do
cidadão e dever do Estado. De acordo com o primeiro artigo da LOAS, “[...] é Política
de Seguridade Social não contributiva, que provê os mínimos sociais, realizada
através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, para
garantir o atendimento às necessidades básicas”. (BRASIL, 1993).
Tem como objetivos os já dispostos no artigo 203 da Constituição, sendo a
garantia do benefício assistencial, destinado à pessoa idosa e ao portador de
deficiência
15
o único benefício garantido, formalmente, pela lei.
A LOAS enumerou princípios e diretrizes para a política.
Art. 4° - A assistência social rege-se pelos seguintes princípios:
I - supremacia do atendimento às necessidades sociais sobre as
exigências de rentabilidade econômica;
II - universalização dos direitos sociais, a fim de tornar o
destinatário da ação assistencial alcançável pelas demais políticas,
III - respeito à dignidade do cidadão; à sua autonomia e ao seu
direito a benefícios e serviços de qualidade, bem como à
15
Previsto no inciso V, artigo 203 da Constituição Federal e do artigo 2 da LOAS e posteriormente
denominado no artigo 20 da mesma lei como Benefício de Prestação Continuada (BPC).
57
convivência familiar e comunitária, vedando-se qualquer
comprovação vexatória de necessidade;
IV - igualdade de direitos no acesso ao atendimento, sem
discriminação de qualquer natureza, garantindo-se a equivalência às
populações urbanas e rurais;
V - divulgação ampla dos benefícios, serviços, programas e projetos
assistenciais, bem como de recursos oferecidos pelo Poder Público
e dos critérios para a sua concessão.
Art. 5° - A organização da assistência social tem por base as
seguintes diretrizes:
I – descentralização político-administrativa para os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios, e comando único em cada esfera
de governo;
II – a participação da população, por meio de organizações
representativas, na formulação, na formulação e no controle das
ações em todos os níveis;
III – primazia da responsabilidade do Estado na condução da política
de assistência social em cada esfera de governo. (BRASIL, 1993).
Fazendo análise do texto legal, Couto (2008) afirma que os princípios e as
diretrizes contidos na LOAS foram elaborados para que pudesse ser construído um
sistema que rompesse e revertesse o quadro até então existente na assistência
social. Muitos deles foram inovadores para o sistema de proteção social brasileiro e
não tinham precedentes na legislação, ou nos projetos políticos já explicitados no
país.
No artigo 6º, a LOAS definiu que as ações nesta área deveriam ser
organizadas em um sistema constituído por um conjunto de instâncias, com
características e atribuições específicas, que se articulam e interagem nas três
esferas de governo, quais sejam:
a) Instância de Gestão: responsável pela coordenação e execução da política em
cada uma das esferas de governo, interligadas entre si;
b) Instância de Financiamento: composta pelos fundos de assistência social, que são
os instrumentos de captação e aplicação de recursos para o financiamento das
ações na área de assistência social;
c) Instância de Controle: espaço privilegiado onde se efetiva a participação da
população, na garantia da gestão democrática. O canal legalmente constituído pela
LOAS para a gestão democrática da política de assistência social são os Conselhos
de Assistência Social.
A LOAS estabeleceu uma gestão descentralizada e democratizada da
Assistência Social, sendo uma das aquisições fundamentais a incorporação de
58
novos elementos ao debate da assistência social, decorrentes da instalação da
relação participativa entre os três níveis de governo e, destes, com a sociedade.
(SPOSATI, 2001).
Por meio da LOAS, foi instituído o Conselho Nacional de Assistência Social
(CNAS), órgão colegiado composto paritariamente por representantes do poder
público e da sociedade civil, de caráter deliberativo, normatizador e fiscalizador das
ações nesta área, incluindo, dentre outras competências, a concessão de atestado
de registro e certificado de entidades sem fins lucrativos. Portanto, assumiu as
funções do CNSS, de registrar e avaliar o mérito filantrópico das entidades sociais.
Para Mestriner (2008, p.219), “ao manter esta competência, o CNAS acaba
recebendo uma herança burocrática de uma velha prática, da filantropia exercida
pelo CNSS, que é contraditória com a nova democracia instituída no campo da
assistência social”.
O então governo Itamar Franco encaminhou a criação do CNAS e, com isto,
extinguiu o CNSS em 1994.
No processo de implementação da LOAS foram identificados fatores que
dificultaram a compreensão da assistência social como direito. Ao analisá-los,
SPOSATI (2001, p. 55) afirma que,
[...] existem distâncias, disparidades, confrontos entre referenciais
éticos, econômicos políticos e sociais [...] que terminam por
comprometer o conceito de avanço a ser aplicado na política de
assistência social no Brasil. [...] Várias experiências mostram que
persistem resultados e modos de gestão regressivos, pois não
significaram necessariamente o avanço democrático, o avanço
orçamentário, a qualificação e a universalização dos benefícios,
serviços, programas e projetos, de modo a provocar novos direitos
no campo da assistência social.
Paradoxalmente, ao mesmo tempo em que houve o reconhecimento
constitucional dos direitos sociais, o Estado brasileiro se inseriu no contexto de
ajustamento a uma nova ordem capitalista internacional. Na década de 1990, a
sociedade brasileira conviveu com um ambiente de reformas institucionais que
tenderam a limitar o papel do Estado no que diz respeito ao provimento dos serviços
públicos necessários à garantia dos direitos sociais consagrados na Constituição
Federal e também na LOAS.
Sobre este paradoxo SILVEIRA (2007, p.59) comenta:
59
[...] o cenário das políticas sociais brasileiras é revelador de uma
contraditória relação entre a construção de mecanismos de
democratização do Estado e da sociedade, especialmente a partir
da constitucionalização dos direitos de seguridade social, e a
fragilização dos direitos conquistados, diante dos efeitos da crise na
acumulação capitalista, ainda que carecessem de consolidação para
a alteração das desigualdades na direção da reversão das
estruturas de poder.
No contexto de garantias constitucionais, de aprovação e de implementação
da LOAS, as teses neoliberais ganharam força em todo o mundo capitalista.
Especialmente a partir de 1995, sob a orientação do Banco Mundial, foram
implementadas reformas ancoradas na necessidade de limitação do Estado. As
práticas políticas inspiradas no neoliberalismo foram amplamente disseminadas no
conjunto da sociedade, as quais resultaram na privatização do Estado, na
desnacionalização da economia, no desemprego, na desproteção social,
contrariando o discurso governamental de que estava havendo inovação.
A década de 1990 foi, portanto, um tempo de lutas para a efetivação dos
direitos consagrados na Constituição, em um contexto de defesa do Estado Mínimo
e de políticas compensatórias.
Defendendo o ideário neoliberal, já no primeiro mandato do Governo de
Fernando Henrique Cardoso (FHC)
16
pôde ser observada a ofensiva ao caráter
universal das políticas sociais e à efetivação das conquistas consagradas na
Constituição aprovada em 1988 que, no campo da assistência social, se caracterizou
como uma tentativa de assistencialização e refilantropização desta política. De
acordo com Mestriner (2008, p.295), houve “um estímulo à forma paralela de gestão,
dita solidarista, que provoca o embaraçamento da responsabilidade estatal”.
Em 01 de janeiro de 1995, o governo de Fernando Henrique Cardoso
desmontou as estruturas federais da assistência social, extinguindo o Ministério de
Bem Estar Social, criado em 1993, a LBA e a Fundação Centro Brasileiro para a
Infância e Adolescência (FCBIA), denominação que a FUNABEM passou a ter a
partir de 1990. Foi criada a Secretaria Nacional de Assistência Social (SAS),
vinculada ao Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS). Sobre este
momento que foi marcado por tensões, Sposati (2008) afirma ter sido utilizada uma
16
Fernando Henrique Cardoso presidiu o Brasil por dois mandatos consecutivos: 1995-1999 e 2000-
2003.
60
estratégia truculenta em relação à memória desta instituição que foi “incinerado e
soprado como cinza ao vento”.
Para Raichelis (2000), a forma como se deu o desmanche dos órgãos
governamentais de assistência social acabam por deixar clara a concepção do social
no governo FHC, distante daquilo que estava previsto na LOAS sobre a estruturação
da política de assistência social com a participação e o controle social por meio dos
conselhos.
O governo de FHC também cria, imediatamente após a extinção destes
órgãos, um programa paralelo que teve prioridade do governo – o Programa
Comunidade Solidária, sob a coordenação da primeira-dama Ruth Cardoso, que
reforçava a ideia da assistência social como benevolência, caridade e voluntarismo.
A Secretaria Nacional de Assistência Social, órgão responsável pela
coordenação da política nacional de assistência social, somente foi criada cinco
meses mais tarde, o que deixou claro o descaso com o comando único nesta área,
previsto na LOAS.
Sobre o Programa Comunidade Solidária, RAICHELIS (2000, p.109) afirma:
A criação do Programa Comunidade Solidária entra em rota de
colisão com o que determina a Constituição, quando trata da
Seguridade Social como área que articula a Saúde, a Previdência e
a Assistência Social por meio de ações universais, integradas e
continuadas de proteção social e garantia de direito.
Em relação ao financiamento da assistência social, dadas as prioridades do
governo em relação à política econômica, pôde-se constatar a escassez de recursos
da esfera nacional para fazer frente às necessidades desta política e configurou-se
como um processo de “prefeiturização”, ou seja, de transferência de
responsabilidades para as prefeituras sem o efetivo repasse de recursos
orçamentários.
Embora esbarrando em aspectos de ordem política e econômica, que
poderiam comprometer sua efetivação, inúmeros conselhos, fóruns, gestores,
trabalhadores da área e tantos outros, seguiram rumo à efetivação dos pressupostos
contidos na Constituição Federal de 1988 e na LOAS.
Editada pelo Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS), em 4 de
dezembro 1997, a Norma Operacional Básica da Assistência Social (NOB/97) foi o
primeiro documento a estabelecer as diretrizes a serem seguidas pelos gestores das
61
instâncias nacional, estaduais e municipais na execução da Política de Assistência
Social (PAS). A NOB/97
[...] conceituou o sistema descentralizado e participativo,
estabelecendo condições para garantir sua eficácia e eficiência
explicitando uma concepção norteadora da descentralização da
assistência social. Ademais, ampliou o âmbito das competências dos
níveis de governo com a gestão da política, sem, entretanto, delimitá-
las. (BRASIL, 2005b, p.10)
Nesta norma foram propostos dois níveis de gestão da assistência social,
quais sejam: a gestão municipal e a gestão estadual. No primeiro nível de gestão, os
municípios que cumprissem os requisitos do Artigo 30 da LOAS
17
receberiam
recursos do nível federal, por meio de repasse do Fundo Nacional de Assistência
Social (FNAS) aos Fundos Municipais de Assistência Social (FMAS) e, portanto, a
gestão dos serviços, programas, projetos e benefícios assistenciais estaria sob a
gestão dos municípios.
No segundo nível de gestão, os estados receberiam recursos financeiros a fim
de coordenar e apoiar técnica e financeiramente as ações assistenciais nos
municípios que não atendiam as condições estabelecidas no artigo 30 da LOAS,
inclusive, gerenciando os convênios firmados, diretamente, com as entidades
localizadas nestes municípios. Neste nível de gestão, os recursos seriam
repassados do FNAS aos Fundos Estaduais de Assistência Social (FEAS). (BRASIL,
1997).
Assim, os municípios começaram a instituir tais instrumentos de gestão,
alguns somente no nível burocrático, outros, porém, tentando construir a política de
assistência social pública.
Em 1998, o CNAS aprova uma nova NOB que, além de explicitar a
diferenciação quanto ao financiamento dos serviços, programas e projetos, ampliou
as atribuições dos Conselhos de Assistência Social e propôs a criação de espaços
de negociação e pactuação, de caráter permanente, tais como a Comissão
Intergestores Tripartite (CIT), espaço de discussão entre os gestores das três
esferas de governo, e a Comissão Intergestores Bipartite (CIB), no âmbito dos
estados. (BRASIL, 1998).
17
O artigo 30 da LOAS dispõe que os repasses de recursos para os municípios, estados e distrito
federal estavam condicionados à efetiva criação e funcionamento em cada um dos entes de:
Conselhos, Fundos e Planos de Assistência Social.
62
É importante destacar que, no período entre 1995 e 2001, foram realizadas
três Conferências Nacionais de Assistência Social: em 1995, 1997 e 2001. Por
determinação do presidente FHC, a Conferência que seria realizada em 1999 foi
cancelada e reprogramada para 2001.
As Conferências tiveram relevante papel na indicação de caminhos para a
construção da assistência social pública. Contando com expressiva participação de
gestores, trabalhadores, prestadores de serviço e usuários da política, foram
debatidas questões fundantes da LOAS.
Em 2003, ano em que a LOAS completava dez anos, a assistência social
ainda não havia se constituído como uma política de seguridade social. As ações
sobrepostas, descontínuas, fragmentadas e sem impacto, bem como o reduzido
grau de responsabilidade do Estado no enfrentamento à pobreza ainda marcavam a
política de assistência social.
A avaliação dos dez anos da LOAS, realizada nas conferências municipais e
estaduais que aconteceram naquele ano, sob o tema indicado pelo Conselho
Nacional de Assistência Social (CNAS) “Assistência Social como Política de
Inclusão: uma nova agenda para a cidadania – LOAS+10”, permitiu a constatação
de avanços no campo da assistência social. Estes diziam respeito: à ampliação do
reconhecimento pelo Estado dos direitos da criança, do adolescente, do idoso, das
pessoas com deficiência; do aumento progressivo dos gastos públicos nesta área,
nas três esferas de governo; da implantação de secretarias ou órgãos congêneres
próprios, na grande maioria dos municípios brasileiros; da criação e funcionamento
dos Conselhos de Assistência Social, da elaboração dos Planos de Assistência
Social; da ampliação dos serviços, programas, projetos e benefícios na área.
Contudo, ainda persistiam dificuldades relacionadas à falta de continuidade das
ações com as mudanças de governo, a falta de profissionalização, a escassez de
recursos, apesar do aumento progressivo, a transferência de responsabilidades do
Estado para a sociedade civil e outros, que ainda eram considerados empecilhos
para a efetivação da Assistência Social como política pública. (BRASIL, 2005b).
Em dezembro de 2003, primeiro ano do governo Lula, após a retomada do
dispositivo legal de que as Conferências Nacionais deveriam ser realizadas a cada
dois anos, ocorre a IV Conferência Nacional de Assistência Social em Brasília. Esta
Conferência teve como principais deliberações a construção e implementação do
Sistema Único de Assistência Social (SUAS), a fim de que fossem normatizadas as
63
atribuições de cada esfera e estabelecida uma rede de atendimento para a
efetivação da Assistência Social como política pública, ou seja, materializar as
diretrizes contidas na LOAS.
Embora já houvesse deliberações para a implantação de um sistema único no
campo da assistência social desde a I Conferência Nacional, realizada em 1995, tais
movimentos não encontraram respostas na gestão federal. (SPOSATI, 2006).
Para esta autora, na construção do SUAS um conjunto de elementos foram
determinantes, dentre os quais destaca:
[o] acúmulo gerado por experiências municipais; por estudos e
pesquisas na academia; pela luta do Fórum Nacional de Assistência
Social e seus correspondentes fóruns locais; pela luta da categoria
dos assistentes sociais; e pelas experiências de efetivo controle
social. (SPOSATI, 2006, p 104).
Estes importantes elementos, aliados aos compromissos da equipe que
assumiu a gestão federal da assistência social, em 2004, proporcionaram condições
favoráveis para a criação do novo desenho da política de assistência social, por
meio do SUAS.
2.3 O Sistema Único de Assistência Social (SUAS)
Cumprindo a deliberação da IV Conferência Nacional, em junho de 2004, foi
apresentada pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate da Fome (MDS),
por meio da Secretaria Nacional de Assistência Social (SNAS), ao Conselho
Nacional de Assistência Social a versão preliminar da Política Nacional de
Assistência Social/2004.
Esta primeira versão foi amplamente divulgada e debatida em encontros,
seminários, oficinas e outros eventos, realizados em todos os estados brasileiros,
dos quais participaram um grande contingente de pessoas envolvidas nessa área,
culminando na Reunião Descentralizada e Participativa do CNAS realizada em
setembro desse mesmo ano, quando o documento foi aprovado por unanimidade
por este colegiado. (BRASIL, 2005b).
A Política Nacional de Assistência Social (PNAS) buscou tornar claras as
diretrizes para a efetivação da assistência social como direito de cidadania e
responsabilidade do Estado.
64
Pautada inicialmente em uma análise situacional do país, a nova política
atribuiu atenção especial à realidade dos diferentes municípios brasileiros, que foram
considerados em cinco grandes grupos, de acordo com o porte.
Considerando a relevância dada, neste estudo, ao porte dos municípios, na
operacionalização do SUAS, esta caracterização será apresentada no Quadro 1, a
seguir.
Classificação
Caracterização
Municípios pequeno porte 1
Com população até 20.000 habitantes
Municípios pequeno porte 2
Com população entre 20.001 e 50.000
habitantes
Municípios médios
Com população entre 50.001 a 100.000
habitantes
Municípios grandes
Com população entre 100.001 e 900.000
habitantes
Metrópoles
Com população superior a 900.000 habitantes
Quadro 1 – Classificação dos municípios brasileiros segundo o número de
habitantes - 2004
Fonte: Política Nacional de Assistência Social/2004 (BRASIL, 2005b).
Os aspectos demográficos apresentados na PNAS/2004 revelam que, a
grande maioria dos municípios brasileiros são de pequeno porte, sendo 73% de
pequeno porte 1 e, 18% de pequeno porte 2. (BRASIL, 2005b).
Segundo Lopes (2006, p.83), na PNAS/2004,
[...] são definidas as bases para o novo modelo de gestão para a
política de assistência social – o SUAS. O sistema se constitui na
regulação e organização em todo o território nacional do
atendimento às necessidades de proteção e seguridade sociais por
meio de um conjunto articulado de serviços continuados, benefícios,
programas e projetos, objetivando assegurar e afiançar o disposto
na LOAS.
65
A nova Política Nacional de Assistência Social traz avanços em relação à
LOAS, em relação ao marco teórico, à estrutura organizativa e aos mecanismos de
gerenciamento e controle.
Já nas diretrizes, houve ampliação com a inclusão da centralidade na família
para a concepção e implementação das ações socioassistenciais, assim como o
respeito às diferenças e características socioterritoriais locais, ou seja, à dimensão
da descentralização político-administrativa foi incorporada a noção de território,
como espaço de planejamento e execução da política.
Os objetivos, que na LOAS eram definidos a partir de segmentos a serem
atendidos, são também expandidos, de forma a atender as contingências sociais e
universalizar direitos. São assim descritos no texto da PNAS/2004:
. Prover serviços, programas, projetos e benefícios de proteção
social básica e, ou, especial para famílias, indivíduos e grupos que
deles necessitarem.
. Contribuir com a inclusão e a equidade dos usuários e grupos
específicos, ampliando o acesso aos bens e serviços
socioassistenciais básicos e especiais, em áreas urbana e rural.
. Assegurar que as ações no âmbito da assistência social tenham
centralidade na família, e que garantam a convivência familiar e
comunitária.(BRASIL, 2005b, p. 33).
Conforme descrito na PNAS/2004, o Sistema Único de Assistência Social
(SUAS)
define e organiza os elementos essenciais e imprescindíveis à
execução da política de assistência social possibilitando a
normatização dos padrões nos serviços, qualidade no atendimento,
indicadores de avaliação e resultado, nomenclatura dos serviços e
da rede socioassistencial. (BRASIL, 2005b).
Dentre os elementos definidos estão os eixos a partir dos quais se estrutura a
nova política de assistência social, a saber:
- Matricialidade sociofamiliar.
- Descentralização político-administrativa e territorialização.
- Novas bases para a relação entre Estado e Sociedade Civil.
- Financiamento.
- Controle Social.
- Desafio da participação popular/cidadão usuário.
66
- Política de recursos humanos.
- Informação, monitoramento e avaliação. (BRASIL, 2005b).
Quanto aos usuários, houve uma ampliação em relação ao disposto no artigo
2° da LOAS, ao definir que seu público alvo inclui:
Cidadãos e grupos que se encontram em situação de
vulnerabilidade e riscos, tais como: famílias e indivíduos com perda
ou fragilidade de vínculos de afetividade, pertencimento e
sociabilidade; ciclos de vida; identidades estigmatizadas em termos
étnico, cultural e sexual; desvantagem pessoal resultante de
deficiências; exclusão pela pobreza e/ou no acesso às demais
políticas públicas; uso de substâncias psicoativas; diferentes formas
de violência advinda do núcleo familiar, grupos e indivíduos;
inserção precária ou não inserção no mercado de trabalho formal e
informal; estratégias e alternativas diferenciadas de sobrevivência
que podem representar risco pessoal e social. (BRASIL, 2005b,
p.27).
Para estes, devem ser garantidas as seguranças
18
básicas que são de
responsabilidade da política de assistência social: a segurança de acolhida, a
segurança social de renda, a segurança de convívio ou vivência familiar, comunitária
e social, a segurança do desenvolvimento da autonomia individual, familiar e social e
a segurança de sobrevivência a riscos circunstanciais.
Este conjunto de seguranças deve ser viabilizado por meio dos serviços,
programas, projetos e benefícios socioassistenciais que, no novo desenho da
política, são definidos em dois patamares de proteção social: a proteção social
básica e a proteção social especial.
A proteção social básica tem por objetivos prevenir situações de risco por
meio do desenvolvimento de potencialidades e aquisições, e o fortalecimento de
vínculos familiares e comunitários (BRASIL, 2005b), cujos serviços são executados
nos Centros de Referência da Assistência Social (CRAS) e em entidades e
organizações de assistência social localizadas em suas respectivas áreas de
abrangência.
Os CRAS são unidades públicas estatais de base territorial que devem ser
implantados em áreas de vulnerabilidade social, para a operacionalização da Política
18
Tem como referência o estudo elaborado pelo Núcleo de Estudos de Seguridade e Assistência
Social da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC/SP), sob a coordenação da Professora
Aldaíza Sposati, publicado no Caderno n.7 do Núcleo, em julho de 1997.
67
de Assistência Social, mediante a execução ou a organização e coordenação dos
serviços de proteção básica existentes em seu território.
Para tanto, além da oferta do Programa de Atenção Integral às Famílias
(PAIF), os CRAS são também responsáveis pelo mapeamento e organização da
rede socioaassistencial de sua área de abrangência, a fim promover informações e
inserção das famílias e indivíduos nos serviços de assistência social local.
Promovem também a articulação com as demais políticas públicas locais, de forma a
desenvolver ações intersetoriais.
Cabe aos CRAS, ainda, a divulgação da assistência social como política
pública e a realização de diagnóstico sobre sua área de atuação, a fim de identificar
demandas e indicar as ações necessárias para a potencialização do território.
São considerados serviços de proteção social básica:
Programa de Atenção Integral às Famílias. Programa de Inclusão
produtiva e projetos de enfrentamento à pobreza. Centros de
Convivência para idosos. Serviços para crianças de 0 a 6 anos, que
visem o fortalecimento dos vínculos familiares, o direito de brincar,
ações de socialização e de sensibilização para a defesa dos direitos
das crianças. Serviços socioeducativos para crianças, adolescentes
e jovens na faixa etária de 6 a 24 anos, visando sua proteção,
socialização e o fortalecimento dos vínculos familiares e
comunitários. Programas de incentivo ao protagonismo juvenil, e de
fortalecimento dos vínculos familiares e comunitários. Centro de
informação e de educação para o trabalho, voltados para jovens e
adultos. (BRASIL, 2005b, p.36).
A proteção social especial é destinada às famílias e indivíduos que se
encontram em situação de risco pessoal e social, por ocorrência de abandono, maus
tratos físicos e/ou psíquicos, abuso sexual, uso de substâncias psicoativas,
cumprimento de medidas socioeducativas, situação de rua, trabalho infantil e outras.
O SUAS prevê a existência de duas modalidades de proteção especial,
dependendo do nível de agravamento da contingência ou vitimização e da
especialização exigida na ação: a média e alta complexidade. A primeira é destinada
às famílias e indivíduos com seus direitos violados, mas cujos vínculos familiares e
comunitários ainda não foram rompidos.
Dentre os serviços de proteção social de média complexidade estão: serviço
de orientação e apoio sociofamiliar; plantão social; abordagem de rua; cuidado no
68
domicílio; serviço de habilitação e reabilitação na comunidade de pessoas com
deficiência e as medidas socioeducativas em meio aberto. (BRASIL, 2005b).
A proteção social especial de alta complexidade é destinada às famílias e
indivíduos que se encontram sem referência e/ou que necessitam ser retirados de
seu núcleo familiar ou comunitário. Dentre os serviços prestados nesta modalidade
de proteção social estão: Atendimento Integral Institucional; Casa Lar; República;
Casa de Passagem; Albergue; Família Substituta; Família Acolhedora; Medidas
socioeducativas restritivas e privativas de liberdade e Trabalho Protegido. (BRASIL,
2005b).
Os serviços de proteção social especial devem ser realizados pelos Centros
de Referência Especializados (CREAS) e por organizações e entidades de
assistência social, mediante convênios, ajustes ou parcerias destas com o poder
público.
Os CREAS constituem unidades públicas estatais de prestação de serviços
especializados que envolvem um conjunto de profissionais e processos de trabalho
que devem ofertar apoio e acompanhamento individualizado especializado. Podem
ter abrangência local ou regional, dependendo do porte, nível de gestão, demanda e
grau de incidência e complexidade das situações de violação de direitos no
município.
Nos casos em que a demanda do município não justificar a implantação de
um CREAS ou ainda, quando em razão do porte ou nível de gestão, o município não
tenha condições de implantar um serviço desta natureza, haverá a implantação do
CREAS regional, sendo que o estado deverá assumir as responsabilidades de
regulação, cofinanciamento, coordenação e supervisão da unidade, contando com a
participação dos municípios envolvidos. (INBRAPE, 2008).
A PNAS/2004 apresenta, portanto, os princípios, diretrizes, objetivos, usuários
e as proteções a serem afiançadas pela assistência social, exigindo, ainda,
definições de caráter operacional do Sistema Único de Assistência Social (SUAS).
Dando continuidade ao processo de implantação do SUAS, em abril de 2005,
em reunião do Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS), realizada de forma
ampliada e descentralizada na cidade de Curitiba/PR, o Ministério de
Desenvolvimento Social - MDS, por intermédio da Secretaria Nacional de
Assistência Social (SNAS) apresentou a proposta da Norma Operacional Básica do
Sistema Único de Assistência Social – NOB/SUAS.
69
Após ter sido amplamente debatida nos municípios e estados, em julho do
mesmo ano, foi aprovado esse documento que constitui instrumento de regulação,
que disciplina a operacionalização da Política de Assistência Social, na perspectiva
de implantação do SUAS, conforme previsto na PNAS/2004.
Seu conteúdo estabeleceu: o caráter do SUAS; as funções da política pública
de assistência social brasileira; os níveis de gestão do sistema; as instâncias de
articulação, de pactuação e deliberação que compõem seu processo de gestão
democrática; o financiamento; e as regras de transição.
Para SILVEIRA (2007, p.62),
Na regulação do Suas aprofunda-se o sentido das instâncias do
sistema e inova-se na adoção de procedimentos técnicos e
tecnológicos, além de mecanismos de gestão financeira que
concretizam o sentido do controle social dos fundos públicos e
viabilizam a cobertura progressiva, a partir da ampliação de recursos
entre as esferas.
Em relação ao seu caráter, a NOB-SUAS/2005 afirma o SUAS como um
sistema não contributivo, descentralizado e participativo com a função de gerir
especificamente a Política de Assistência social no Brasil. Dentre outras,
estabeleceu divisão de responsabilidades entre as três esferas de governo,
reconheceu e respeitou a diversidade regional, cujos eixos estruturantes e princípios
estão em conformidade com as disposições da Constituição de 1988, LOAS e
PNAS/2004.
Na organização e hierarquização dos serviços deverão ser consideradas três
referências: a proteção social, a vigilância socioassistencial e a defesa social e
institucional.
a) a Proteção Social: tendo por direção o desenvolvimento humano e social e os
direitos de cidadania, envolve um conjunto de serviços, programas, projetos e
benefícios voltados à cobertura de riscos, vulnerabilidades, danos, vitimizações a
que estão expostos os indivíduos e as famílias, ofertados por meio uma rede
socioassistencial constituída por unidades públicas estatais e por organizações e
entidades de Assistência Social, mediante a realização de convênios, ajustes ou
parcerias. A NOB-SUAS/2005 reafirma os níveis de complexidade das ações
socioassistenciais, hierarquizada em proteção social básica e proteção social
especial.
70
b) a Vigilância Socioassistencial: voltada à produção e sistematização de indicadores
e índices capazes de identificar situações de vulnerabilidade e riscos aos cidadãos,
à sua autonomia, socialização e convívio familiar ou comunitário.
c) a Defesa Social e Institucional: que consiste na defesa e garantia dos direitos
socioassistenciais, pela organização dos serviços que permitam o acesso dos
usuários ao conhecimento de seus direitos, o acesso à oportunidades, que não
submetam o usuário à tutela, nem o considerem objeto de intervenção, mas como
sujeito protagonista das ações e serviços.
Ainda apresentando avanços em relação às Normas Operacionais Básicas
anteriores, a NOB-SUAS/2005 definiu níveis de gestão para os municípios, distrito
federal, estados e União.
Para os municípios, foram definidos três níveis de gestão: inicial, básica e
plena, cada uma delas com requisitos, cujo atendimento deve ser comprovado
mediante instrumentos previamente definidos, além de responsabilidades e
incentivos. A habilitação dos municípios a estes níveis de gestão do SUAS é
condicionada ao cumprimento dos requisitos, a serem comprovados por meio de
instrumentos, também definidos na NOB.
Ao analisá-los, Sposati (2006, p.108) afirma que, “A habilitação dos
municípios ao SUAS deixou de ter referência somente a tradicional CPF – Conselho,
Plano e Fundo [...] disseminadas principalmente nos cinco primeiros anos da LOAS”.
A ela foram incorporados outros requisitos, conforme pode ser observado no Quadro
2.
71
Requisitos
Responsabilidades
Gestão Inicial
.Ter Conselho, Fundo e Plano de Assistência
Social e, comprovação de recursos
orçamentários próprios no Fundo de Assistência
Social (FMAS);
. Alocar e executar recursos próprios no FMAS
para ações de Proteção Social Básica.
. Municiar com dados a REDE SUAS;
. Inserir no Cadastro Único as famílias mais
vulneráveis, de acordo com os critérios do
Programa Bolsa Família;
. Preencher plano de ação no sistema SUAS-
WEB;
. Apresentar o Relatório de Gestão.
Gestão Básica
Além dos requisitos da Gestão Inicial:
. Estruturar CRAS, de acordo com porte do
município;
. Manter estrutura para atendimento dos
beneficiários do BPC e Benefícios Eventuais;
. Apresentar Plano de Inserção e
Acompanhamento dos Beneficiários do BPC;
. Garantir prioridade de acesso nos serviços aos
beneficiários dos Programas de Transferência de
Renda;
. Realizar diagnóstico das áreas de risco e
vulnerabilidade social;
. Ter, em funcionamento, os Conselhos de
Assistência Social (CMAS), De Direitos da
Criança e do Adolescente (CMDCA) e Tutelar
(CT);
. Ter, como responsável da Secretaria Executiva
do CMAS, profissional de nível superior.
Além das responsabilidades da Gestão Inicial:
. Participar da gestão do BPC;
. Participar das ações regionais e estaduais,
pactuadas no âmbito do SUAS para as ações de
proteção social de média e alta complexidade;
. Acompanhar, monitorar e avaliar a rede própria
e conveniada;
. Criar o vínculo SUAS com as entidades
Gestão Plena
Além dos requisitos da Gestão Básica:
. Alocar e executar recursos próprios no FMAS
para ações de Proteção Social Especial e
provisões para os Benefícios Eventuais;
. Nomear e lotar na Secretaria Municipal de
Assistência Social o gestor do FMAS;
. Elaborar e executar a política de recursos
humanos e carreira para os servidores que
atuem na área.
. Cumprir pacto de resultados
Além das responsabilidades da gestão Básica:
. Executar programas e/ou projetos de inclusão
produtiva;
. Estabelecer pacto de resultados com a rede
prestadora de serviços;
Prestar serviços de proteção social especial;
. Implantar programas de capacitação de
gestores, profissionais, conselheiros e
prestadores de serviços.
Quadro 2 – Requisitos e Responsabilidades dos Municípios, nos três níveis de
gestão do SUAS – 2005.
Fonte: BRASIL, 2005b; SPOSATI, 2006.
Conforme disposto na NOB/SUAS, os processos de habilitação dos
municípios devem obedecer a etapas que envolvem gestores e conselhos
municipais de assistência social, órgão gestor estadual da política e Comissão
72
Intergestores Bipartite
19
que, tendo em vista discussões suscitadas neste estudo,
serão descritas a seguir.
a) preparação dos documentos comprobatórios de habilitação pelo
gestor municipal;
b) análise e deliberação dos documentos comprobatórios pelo
Conselho Municipal de Assistência Social;
c) encaminhamento dos documentos comprobatórios à Secretaria
de Estado de Assistência Social ou congênere;
d) avaliação pela Secretaria de Estado de Assistência Social ou
congênere, das condições técnicas e administrativas do município
para assumir a condição de gestão pleiteada;
f) encaminhamento pela Secretaria de Estado de Assistência Social
ou congênere, dos documentos e parecer técnico, anexo ao
processo à Comissão Intergestores Bipartite [...];
g) apreciação e posicionamento da CIB quanto aos documentos
comprobatórios;
h) preenchimento, pelas CIB, do termo de habilitação [...]. (BRASIL,
2005b, p.113)
A pactuação pela desabilitação dos municípios, descrita na NOB, também
compete à CIB e será realizada por solicitação dos conselhos municipais de
assistência social, das secretarias municipais ou estaduais e pelo gestor federal ou,
ainda, por decisão da própria CIB, quando, no processo de revisão das habilitações,
forem constatadas situações de descumprimento das responsabilidades e requisitos
do nível de gestão.
Quanto ao financiamento, na PNAS/2004 foi realizada uma análise da
tradicional forma como este vinha sendo conduzido, marcado pela centralização,
generalização e segmentação, configurando uma série histórica engessada e
perpetuada ao longo dos anos. Este processo, caracterizado por atendimentos
pontuais e, por vezes, paralelos, com recursos direcionados a programas
específicos, muitas vezes não correspondem às reais necessidades dos estados,
regiões e municípios, não estimulando a capacidade criativa dessas esferas, nem
permitindo que proponham ações complementares para a aplicação dos recursos
repassados. (BRASIL, 2005b).
19
A Comissão Intergestores Bipartite (CIB), formada por representantes do gestor estadual e dos
gestores municipais, da área de abrangência de cada estado. Juntamente com a Comissão
Intergestores Tripartite, formada no âmbito federal, com representantes dos gestores das três esferas
de governo, constitui a instância de pactuação dos aspectos relacionadas à gestão da política de
assistência social.
73
Diante de tais constatações, na NOB-SUAS/2005 foi estabelecida uma nova
lógica de financiamento, em substituição àquela baseada em dotações específicas
para cada programa.
Ao buscar a consolidação do repasse automático fundo a fundo, rompe-se
com histórica prática de convênios e recursos carimbados. A nova sistemática de
transferência dos recursos federais é organizada na modalidade de pisos: Piso de
Proteção Básica, Piso da Média e Piso da alta Complexidade.
A transferência dos recursos é condicionada ao cumprimento de exigências
descritas na NOB, nos quais estão incluídos: a comprovação de execução
orçamentária e financeira de recursos próprios dos municípios e recebidos em
cofinanciamento para a política de assistência social, aprovados pelos conselhos
municipais da área; o cumprimento das disposições do artigo 30 da LOAS;
corresponder aos critérios de partilha estabelecidos na NOB/SUAS que, combinando
critérios, busca a equalização, priorização e projeção da universalidade na direção
proposta na PNAS/2004. (BRASIL, 2005b).
A NOB-SUAS/2005 reconheceu, como instrumentos de gestão da Política de
Assistência Social, nas três esferas de governo, os seguintes:
- Plano de Assistência Social
- Orçamento
- Monitoramento, Avaliação e Gestão da Informação
- Relatório Anual de Gestão.
Caracterizados como importantes ferramentas de planejamento, os
instrumentos de gestão norteiam e regulam a execução da Política Nacional de
Assistência Social, projetam despesas e autorizam os limites de gastos na área,
produzem as condições para o monitoramento e avaliação das ações
socioassistenciais e, ainda, permitem sintetizar as informações sobre os resultados
obtidos.
Destes, a gestão da informação, juntamente com a formulação e a
implantação do sistema de monitoramento e avaliação, foi considerada como
construção prioritária e que exigia providências urgentes a fim de consolidar a
Política Nacional e viabilizar a implantação do SUAS.
A fim de garantir o princípio da descentralização participativa contido na
Constituição Federal, na LOAS e na PNAS/2005, a NOB-SUAS/2005 apontou para a
74
necessidade de fortalecimento das instâncias de articulação, pactuação e
deliberação do sistema.
A instância de articulação é constituída pelas organizações governamentais e
não governamentais na área da assistência social, sendo um espaço para a
participação aberta e voluntária dos membros. Os Fóruns de Assistência Social,
criados em diversas regiões e estados brasileiros, são importantes instrumentos de
articulação. As instâncias de pactuação dos aspectos relacionados à gestão são: a
Comissão Intergestores Tripartite (CIT) e a Comissão Intergestores Bipartite (CIB).
É importante destacar que, tendo por funções a negociação e pactuação dos
procedimentos de gestão, as atribuições das CIT e CIB não se confundem com
aquelas de competência dos Conselhos de Assistência Social, também instituídos
nas três esferas de governo, como órgãos deliberativos da Política de Assistência
Social, compostos paritariamente por representantes da sociedade civil e do poder
público e que atuam na aprovação e controle das ações nesta área.
Na conformação do SUAS, os conselhos e conferências foram considerados
espaços privilegiados da participação popular. A fim de que estas instâncias e
instrumentos de participação e controle social possam exercer de forma efetiva suas
funções, a nova política aponta para a necessidade, não apenas da articulação com
outros conselhos de políticas sociais, mas entre o conselho nacional e conselhos
estaduais e municipais.
Após a aprovação da NOB/SUAS, já no segundo semestre de 2005, iniciou-se
o movimento dos gestores para se posicionarem às novas regras de habilitação
perante o SUAS.
Conforme disposição da Portaria 385, de 26 de julho de 2005, do MDS, os
municípios que estavam em gestão municipal foram automaticamente habilitados na
gestão inicial do sistema e os municípios que quisessem se habilitar à gestão básica
e plena deveriam, até 18 de agosto de 2005, encaminhar pedido de habilitação junto
à Comissão Intergestores do respectivo estado. (BRASIL, 2005a). Porém, o
movimento de realizar os ajustes necessários para a adequação às novas regras do
SUAS, seja no que diz respeito à habilitação ao financiamento ou na organização da
gestão, teve continuidade nos períodos posteriores.
Ao definir um novo modelo de gestão para a política de assistência social, a
PNAS/2004 e a NOB/SUAS impõem, também, exigências relacionadas à gestão dos
recursos humanos, considerada um dos eixos estruturantes do sistema.
75
Para Sposati (2006, p.104), “Recursos humanos na gestão da assistência
social é matéria-prima. A assistência social não opera por tecnologias substitutivas
do trabalho humano”. Portanto, a questão dos trabalhadores da assistência social,
tanto no que diz respeito à quantidade daqueles que são colocados à disposição
para a coordenação, planejamento e execução dos serviços, quanto à sua
qualificação, tem relação direta com a qualidade dos serviços ofertados à população.
Conforme descrito na PNAS/2004, existem no campo da assistência social,
poucas definições relacionadas às atividades desenvolvidas que, por sua
dinamicidade e complexidade, são apresentadas sob diversas formas de demandas
para essa política. Isso dá origem a uma diversidade de ocupações/funções que
precisam ser definidas e estruturadas de forma a qualificar os trabalhadores para
realização de sua intervenção. (BRASIL, 2005b).
O reconhecimento da assistência social como política pública na Constituição
Federal de 1988 e a aprovação da LOAS já impunham necessidades de mudanças
relacionadas ao processo de trabalho. Contudo, conforme descrito na PNAS, o tema
recursos humanos não ganhou prioridade nos debates e formulações, o que tem
trazido implicações, tanto nas condições de trabalho quanto no atendimento da
população usuária dos serviços socioassistenciais.
Reconhecendo a relevância que os recursos humanos assumem na
efetivação da assistência social como política pública e na consolidação do Sistema
Único de Assistência Social e atendendo a uma das indicações da PNAS/2004, foi
elaborada e aprovada, em dezembro de 2006, a Norma Operacional Básica de
Recursos Humanos para o SUAS (NOB-RH/SUAS).
A realização de concursos públicos, como forma de combater a precariedade
das relações de trabalho, que contribuem para a descontinuidade e qualidade dos
serviços ofertados à população; a importância da criação de plano de cargos e
salários para os trabalhadores do setor; e a necessidade da criação de uma política
de capacitação permanente dos recursos humanos da assistência social compõem o
rol de constatações elencadas nas justificativas desse documento, que já haviam
sido indicadas na PNAS/2004.
Os princípios e diretrizes contidos na Norma Operacional Básica de Recursos
Humanos do SUAS (NOB-RH/SUAS) voltaram-se ao estabelecimento de parâmetros
gerais para a gestão do trabalho a ser implementado na área da Assistência Social,
76
englobando todos os trabalhadores do SUAS. Dentre eles destacamos aqueles que
dizem respeito:
. à necessidade de que a gestão do trabalho seja tratada como questão estratégica
na implementação do SUAS e ao alcance dos objetivos previstos na PNAS/2004;
. ao reconhecimento de que o caráter público das ações socioassistenciais exigem
trabalhadores públicos responsáveis por sua execução, em quantidade e com a
qualificação acadêmica exigida pelos serviços prestados, em cada nível de gestão;
. à qualificação e valorização dos trabalhadores que atuam no SUAS.
A NOB-RH/SUAS define ainda: as equipes de referência para cada tipo de
serviço, considerando o porte dos municípios e o nível de gestão; as diretrizes para
a política nacional de capacitação; diretrizes para o cofinanciamento da gestão do
trabalho; as responsabilidades e atribuições dos gestores, de cada esfera de
governo, para a gestão do trabalho no âmbito do SUAS, dentre outras.
Estão, portanto, postos, neste documento, os parâmetros normativos
indispensáveis para a gestão do trabalho no âmbito do SUAS, e que são
imprescindíveis para sua implementação.
Contudo, assim como a gestão do trabalho, outros aspectos são
fundamentais para que esse sistema seja consolidado, que estão descritos na
PNAS/2004 e na NOB/SUAS, já apontados neste trabalho.
De acordo com Lopes (2006, p.77), “o Sistema Único de Assistência Social,
em construção no país, [...] é a materialização de uma agenda democrática cuja
biografia tem raízes históricas nas lutas e contradições que compõem este direito [...]
continua a requisitar muita atenção”.
77
3 RESULTADOS E DISCUSSÕES
Neste capítulo são apresentados os resultados e discussões dos dados
encontrados na pesquisa de campo e documental, embasada no referencial teórico.
Inicialmente será realizada uma breve caracterização do cenário deste estudo
– a região abrangida pela Associação dos Municípios do Norte do Paraná
(AMUNOP), e dos sujeitos da pesquisa de campo, seguida da discussão dos dados
da pesquisa, com base nas categorias de análise definidas pela pesquisadora.
3.1 Informações Gerais sobre a Região da AMUNOP
Fundada em 06 de julho de 1971, a Associação dos Municípios do Norte do
Paraná (AMUNOP), entidade que busca a integração político-administrativa,
econômica e social dos municípios que a constituem, é uma das 18 associações
microrregionais implantadas no Estado, cuja área de abrangência (6), pode ser
observada na Figura 1, a seguir.
Figura 1 – Mapa do Estado do Paraná, com destaque para a região abrangida pela
AMUNOP.
Fonte: Paranacidade (2003).
78
Com sede na cidade pólo de Cornélio Procópio, a Associação é composta por
dezenove municípios, quais sejam: Assaí, Bandeirantes, Congonhinhas, Cornélio
Procópio, Itambaracá, Leópolis, Nova América da Colina, Nova Fátima, Nova Santa
Bárbara, Rancho Alegre, Santa Amélia, Santa Cecília do Pavão, Santa Mariana,
Santo Antônio do Paraíso, São Jerônimo da Serra, São Sebastião da Amoreira,
Sapopema, Sertaneja e Uraí, conforme demonstrado na figura 2.
Figura 2 – Mapa da Região da AMUNOP com a localização dos municípios que a
constituem.
Fonte: Paranacidade (2003).
79
Proporcionada sua visualização, são apresentados, na Tabela 1, dados gerais
que permitem conhecer o perfil da região da AMUNOP.
Tabela 1 – Distribuição dos municípios da região AMUNOP, segundo população,
porte, área, grau de urbanização e densidade demográfica, por ordem alfabética –
2008
N°
Município
Pop.
Porte
Área
(Km²)
Grau
Urb. (%)
Densid.
Demog.
Hab/Km²
01
Assai
16.098
Pequeno Porte 1
440
74,91
36,59
02
Bandeirantes
32.290
Pequeno Porte 2
448
82,18
72,35
03
Congonhinhas
8.552
Pequeno Porte 1
536
59,92
16,07
04
Cornélio Procópio
46.931
Pequeno Porte 2
637
91,08
72,35
05
Itambaracá
6.935
Pequeno Porte 1
207
74,80
33,51
06
Leópolis
4.230
Pequeno Porte 1
345
53,94
12,23
07
Nova América da
Colina
3.298
Pequeno Porte 1
129
66,97
25,56
08
Nova Fátima
8.054
Pequeno Porte 1
283
79,36
28,58
09
Nova Santa Bárbara
3.802
Pequeno Porte 1
72
79,51
47,78
10
Rancho Alegre
4.001
Pequeno Porte 1
168
83,18
23,78
11
Santa Amélia
4.062
Pequeno Porte 1
78
66,94
52,06
12
Santa Cecília do Pavão
3.676
Pequeno Porte 1
110
73,87
33,53
13
Santa Mariana
11.992
Pequeno Porte 1
424
64,35
28,96
14
Santo Antonio do
Paraíso
2.354
Pequeno Porte 1
824
61,58
14,31
15
São Jerônimo da Serra
11.563
Pequeno Porte 1
166
45,37
14,01
16
São Sebastião
Amoreira
8.681
Pequeno Porte 1
228
77,41
38,28
17
Sapopema
6.638
Pequeno Porte 1
678
46,32
9,81
18
Sertaneja
5.894
Pequeno Porte 1
444
83,97
13,27
19
Uraí
11.489
Pequeno Porte 1
238
77,15
48,91
Total
200.540
-
6.455
-
-
Fonte: Elaborado pela autora (2010). Ref. IPARDES(2008)
20
.
20
O IPARDES - Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econômico e Social - é uma instituição de
pesquisa vinculada à Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenação Geral do Governo do
Paraná. Sua função é estudar a realidade econômica e social do Estado para subsidiar a formulação,
a execução, o acompanhamento e a avaliação de políticas públicas. Os dados utilizados neste
trabalho foram extraídos dos Cadernos Municipais e Perfil dos Municípios (2008), produzidos por este
80
A população total da região, de duzentas mil, quinhentos e quarenta (200.540)
pessoas, representa cerca de dois por cento do total da população do Estado do
Paraná. (IPARDES, 2008).
A menor população é encontrada no município de Santo Antônio do Paraíso,
com 2.354 habitantes, e a maior, no município de Cornélio Procópio, com 46.931
habitantes. Portanto, uma das características da região da AMUNOP é sua
constituição apenas por pequenos municípios, conforme demonstrado na Tabela 1.
Considerando a classificação utilizada na Política Nacional de Assistência
Social – PNAS/2004 (que tem como referência a definição utilizada pelo IBGE),
dezessete municípios se classificam como de pequeno porte 1 (com população até
vinte mil habitantes) e, somente dois deles classificam-se como pequeno porte 2
(com população entre vinte mil e cinquenta mil habitantes).
O grau de urbanização dos municípios abrangidos pela AMUNOP (IPARDES,
2008), no ano de 2000 variava entre 45% e 91%, sendo que os menores índices são
encontrados nos municípios de Santo Antônio do Paraíso e Sapopema e os maiores,
nos municípios de Cornélio Procópio, Bandeirantes e Sertaneja. Isso indica que, à
exceção do município de Sertaneja, os maiores percentuais de urbanização ocorrem
nos municípios com maior concentração populacional, e os menores, nos dois
municípios com as menores populações da região.
Considerando que o grau de urbanização do Estado do Paraná, no mesmo
ano era de 81,40%, verifica-se que, em apenas quatro municípios da região, este
índice é superior à média do Estado. Isso se explica considerando-se que, na região
da AMUNOP, a atividade econômica predominante é a agricultura.
A área total ocupada pelos municípios que integram a AMUNOP soma seis
mil, quatrocentos e cinquenta e cinco quilômetros quadrados (6.455 km²),
representando 3,2% da área total do Estado do Paraná.
Em relação à densidade demográfica, os percentuais variam entre treze e
setenta e dois habitantes por quilômetro quadrado, revelando a existência de
municípios com pequenas populações e que ocupam grandes áreas geográficas,
nos quais se destacam os municípios de Sapopema (9,81 habitantes/Km²) e
Leópolis (12,23 habitantes/Km²).
Instituto, utilizando, como base, indicadores próprios e de outras fontes: IBGE, PNUD, IPEA, FJP,
relativos a diferentes períodos, conforme indicados na apresentação dos respectivos indicadores.
81
A ocupação territorial da região ocorreu, de forma intensa, a partir da segunda
década do século XX, atribuída, principalmente: à fertilidade de suas terras, ao
aumento do mercado internacional do café e da impossibilidade de atendimento das
demandas pelas tradicionais áreas de produção cafeeira de São Paulo, em razão do
esgotamento de parte de suas áreas e à broca do café, ocorrida em 1924. Com o
passar dos anos, a produção agrícola foi diversificada, intercalando-se com o cultivo
do café. (PADIS, 2006).
Na atualidade, conforme já mencionado, há predominância do setor primário,
sendo a agricultura a principal atividade econômica, por meio dos principais produtos
agrícolas: soja, trigo, milho, cana-de-açúcar e café em coco.
De acordo com dados do IPARDES (2008), a agricultura, pecuária,
silvicultura, exploração florestal e pesca constituíam, no ano de 2000, as atividades
econômicas que mais ocupam a população da região, além da Administração
Pública, que emprega número significativo da população dos municípios da região.
São, a seguir, apresentados alguns indicadores a fim de possibilitar o
conhecimento das características sociais e econômicas da região.
Tabela 2 – Indicadores sócio-econômicos dos municípios da região da AMUNOP –
2008
N°
Município
PIB per capita
R$ 1,00
IDH-M
Índice de
Gini
Taxa de
Pobreza
01
Assai
11.837
0,748
0,550
29,11
02
Bandeirantes
8.396
0,756
0,530
23,58
03
Congonhinhas
7.259
0,692
0,520
36,79
04
Cornélio Procópio
12.731
0,791
0,550
16,44
05
Itambaracá
7,527
0,715
0,510
31,35
06
Leópolis
11,104
0,742
0,540
28,90
07
Nova América da Colina
9,635
0,716
0,500
27,54
08
Nova Fátima
7,402
0,747
0,570
23,78
09
Nova Santa Bárbara
5,832
0,701
0,590
40,06
10
Rancho Alegre
8,360
0,738
0,490
23,06
11
Santa Amélia
6,447
0,711
0,570
33,42
12
Santa Cecília do Pavão
11.504
0,712
0,520
36,74
13
Santa Mariana
10,301
0,751
0,520
25,36
14
São Jerônimo da Serra
5,976
0,674
0,590
41,43
15
Santo Antônio do Paraíso
10,723
0,715
0,530
36,73
82
N°
Município
PIB per capita
R$ 1,00
IDH-M
Índice de Gini
Taxa de
Pobreza
16
São Sebastião da
Amoreira
9,012
0,724
0,530
30,96
17
Sapopema
6,623
0,698
0,500
41,18
18
Sertaneja
20,33
0,786
0,560
25,40
19
Uraí
8,555
0,751
0,560
28,27
Fonte: Elaborado pela autora (2010). Ref. IPARDES(2008).
Segundo dados do IPARDES (2008), o Produto Interno Bruto (PIB) per
capita
21
- que mede a produção do conjunto dos setores econômicos por habitante,
demonstra que, no ano 2007, na região da AMUNOP, variava entre vinte mil e trinta
e três reais (R$ 20.033,00) e cinco mil, oitocentos e trinta e dois reais (R$ 5.832,00),
sendo o maior encontrado no município de Sertaneja e o menor no município de
Nova Santa Bárbara.
Neste mesmo ano de 2007, o PIB per capita do Estado do Paraná era de R$
15.711,00, ocupando a sétima posição no ranking dos estados brasileiros. Dos
municípios da região da AMUNOP, somente o município de Sertaneja tinha este
indicador maior que do estado e também do Brasil que, neste ano, foi de R$
14.183,00.
O Índice de Desenvolvimento Humano Municipal – IDHM, um dos indicadores
mais utilizados na Política de Assistência Social, é obtido pela média aritmética
simples de três subíndices, referentes às dimensões de Longevidade (IDHM-
Longevidade), Educação (IDHM-Educação) e Renda (IDHM-Renda). De acordo com
dados disponíveis no Atlas de Desenvolvimento Humano/PNUD (2000), nos
municípios da AMUNOP o IDHM variava entre 0,674 e 0,791, sendo o menor
encontrado no município de Sapopema e o maior, no município de Cornélio Procópio
(0,791).
Somente nos municípios de Cornélio Procópio e Sertaneja o índice foi maior
que os encontrados no Brasil e no Estado do Paraná, que neste mesmo ano foram,
respectivamente, de 0,76 e 0,787.
21
O PIB per capita indica a situação média representada pelo indicador e, portanto, pode estar
condicionada por forte concentração de riqueza no extrato superior de renda, não deixando
transparecer a existência de situações de pobreza e de extrema pobreza.
83
O Índice de Gini
22
, utilizado para calcular a desigualdade de renda, teve nos
municípios abrangidos pela AMUNOP, no ano 2000, variação entre 0,49 e 0,59. O
menor índice, ou seja, a menor desigualdade de renda, é encontrado no município
de Rancho Alegre e o maior, nos municípios de Nova Santa Bárbara e São Jerônimo
da Serra, onde é constatada a maior desigualdade. Segundo dados do IPARDES,
este índice no Brasil é de 0,654 e no estado do Paraná de 0,607, o que permite a
constatação de que a desigualdade de renda nesta região é significativamente
menor que as médias do estado e do país.
Outro importante indicador para a Política de Assistência Social refere-se à
taxa de pobreza da população
23
, que nos municípios que constituem a AMUNOP, no
ano 2000, variava entre 16,44% e 41,14%. O menor índice é encontrado no
município de Cornélio Procópio e a maior taxa de pobreza encontrada no município
de São Jerônimo da Serra.
Dentre os municípios da região, somente Cornélio Procópio apresentava taxa
de pobreza inferior a taxa do Estado do Paraná que, nesse mesmo ano, era de
20,87%. Todos os demais índices foram maiores.
Com apresentação destes indicadores pode-se constatar a variação existente
entre os municípios, a exemplo do PIB per capita em que a diferença entre o maior e
o menor é de, aproximadamente, quatro vezes. Entretanto, naqueles utilizados com
maior frequência na política de assistência social (IDHM e Taxa de Pobreza), o
conjunto dos municípios da região da AMUNOP, apresentou os piores
desempenhos, se comparados com os índices do Estado do Paraná e que indicam,
portanto, a necessidade da efetivação das políticas públicas nessa região.
Vale destacar que os municípios de Cornélio Procópio e Sertaneja
apresentam os melhores índices. O primeiro por ser o maior município da região e
pólo da microrregião, em que o comércio e a indústria têm papel relevante na
economia, além de contar com melhor infraestrutura urbana. No segundo município,
Sertaneja, os índices são, especialmente, resultantes do recebimento de valores
significativos do governo federal, como compensação financeira de recursos
hídricos.
22
O Índice de Gini é utilizado para calcular a desigualdade na distribuição de renda, consiste em um
número entre 0 e 1, onde 0 corresponde a completa igualdade e 1 a completa desigualdade de renda.
(IPARDES, 2008).
23
A Taxa de Pobreza consiste no cálculo do percentual de famílias pobres sobre o total de famílias de
uma localidade. Estes dados são provenientes dos microdados do Censo Demográfico realizado pelo
IBGE e das Tabulações especiais feitas pelo IPARDES. (IPARDES, 2008).
84
Em relação à Política de Assistência Social, os dados a serem apresentados
nas categorias de análise, permitirão a caracterização da região nessa área.
Contudo, duas informações são relevantes neste momento. A primeira diz respeito
aos níveis de gestão do SUAS em que se encontram habilitados os municípios,
quais sejam:
- Gestão Inicial (05) - Congonhinhas, Nova América da Colina, Rancho Alegre, Santa
Cecília do Pavão e Santo Antônio do Paraíso.
- Gestão Básica (11) - Bandeirantes, Itambaracá, Leópolis, Nova Fátima, Nova Santa
Bárbara, Santa Amélia, Santa Mariana, São Jerônimo da Serra, São Sebastião da
Amoreira, Sapopema e Sertaneja.
- Gestão Plena (03) - Assaí, Cornélio Procópio e Uraí.
A segunda informação trata da estrutura do órgão gestor estadual para
atendimento dos municípios do Paraná e, particularmente, da região da AMUNOP.
A Secretaria do Emprego, Trabalho e Promoção Social (SETP) é o órgão
gestor das políticas de Trabalho, Emprego e Renda, de Segurança Alimentar e
Nutricional e de Assistência Social. A gestão desta última é realizada por meio de
uma das oito coordenadorias existentes em sua estrutura organizacional: a
Coordenação do Núcleo de Assistência Social (NUCLEAS).
A fim de viabilizar uma de suas principais atribuições, de prestar orientação e
apoio técnico aos municípios, a SETP tem implantados os Escritórios Regionais, nas
dezoito regiões administrativas do Estado. (PARANÁ, 2009)
24
.
A região da AMUNOP é assistida por um destes Escritórios Regionais, com
sede na cidade de Cornélio Procópio, cuja equipe técnica para o atendimento das
demandas da política de assistência social é composta por quatro técnicos com
formação na área de Pedagogia.
É importante registrar que, no ano de 2007, foi criada, no Estado do Paraná, a
Secretaria da Criança e da Juventude a fim de coordenar a política estadual de
atendimento à criança e ao adolescente.
24
A região administrativa do Escritório Regional da SETP, em Cornélio Procópio, é composta por 23
municípios. Portanto, quatro municípios não foram abrangidos por este estudo por integrarem outras
associações microrregionais do Estado, quais sejam: Abatiá, Andirá, Jataizinho e Ribeirão do Pinhal.
Vale, entretanto, ressaltar que os assistentes sociais destes municípios colaboraram na realização
deste estudo ao participarem do pré-teste do instrumento de coleta de dados na pesquisa de campo.
85
Em relação à esta Secretaria, a região da AMUNOP é atendida pelo Escritório
Regional de Londrina que, por meio de sua equipe de referência, presta atendimento
a outros 53 municípios de sua área de abrangência.
3.2 Caracterização dos Sujeitos
Conforme já apontado na introdução deste trabalho, os procedimentos
metodológicos do estudo incluíram pesquisa documental e de campo, na área de
abrangência da Associação dos Municípios do Norte do Paraná (AMUNOP).
A pesquisa de campo teve como sujeitos Assistentes Sociais que atuam nos
órgãos gestores e/ou em unidades governamentais de execução da Política de
Assistência Social, nos municípios abrangidos pelo estudo, sendo um profissional
desta categoria, por município.
A coleta de dados, realizada por meio de grupos focais, ocorreu no município
de Cornélio Procópio e, embora todos os sujeitos selecionados tivessem confirmado
sua presença, por questões de ordem pessoais ou imprevistos relacionados a
deslocamentos, houve quatro faltas justificadas. Portanto, quinze municípios
estiveram representados.
Os participantes dos grupos focais são Assistentes Sociais, do sexo feminino,
com idade entre 25 e 52 anos, com maior concentração na faixa entre 31 e 35 anos,
conforme demonstra Quadro 3.
Faixas de Idade
N° de Assistentes Sociais
20 – 25 anos
1
26 – 30 anos
3
31 – 35 anos
5
36 – 40 anos
2
41 – 45 anos
-
46 – 50 anos
3
+ de 50 anos
1
Total
15
Quadro 3 – Caracterização das participantes dos grupos focais, segundo faixas de
idade.
Fonte: Elaborado pela autora (2010). Ref. Perfil dos participantes dos Grupos Focais
86
(2009).
O Quadro 4 apresenta a distribuição das participantes dos grupos focais,
segundo o ano da conclusão do curso de graduação em Serviço Social e demonstra
que a grande maioria (11) concluiu a graduação no período posterior ao
reconhecimento legal da assistência social como política pública, pela Constituição
Federal de 1988 e LOAS, em 1993.
Período
25
Graduação
N° de participantes
Até 1988
3
De 1989 a 1995
1
De 1996 a 2003
7
De 2004 a 2008
4
Total
15
Quadro 4 – Distribuição das participantes dos grupos focais, segundo o ano da
conclusão do curso de graduação.
Fonte: Elaborado pela autora (2010). Ref. Perfil dos participantes dos Grupos Focais
(2009).
Das quinze participantes dos grupos focais, a maioria (10) declarou já ter
realizado um ou mais cursos de pós-graduação latu senso, três não realizaram e
duas não responderam. O quadro 5 demonstra o ano de término das pós-
graduações.
Tempo de conclusão da pós-graduação
N°
Últimos 5 anos
Entre 5 e 10 anos
Mais de 10 anos
Não realizaram
Não responderam
5
3
2
3
2
Total
15
Quadro 5 – Distribuição das participantes dos grupos focais, segundo ano de
conclusão de cursos de pós-graduação.
Fonte: Elaborado pela autora (2010). Ref. Perfil dos participantes dos Grupos Focais
(2009).
25
A construção dos períodos levou em consideração que: antes de 1988 não havia o
reconhecimento, sequer legal, da assistência social como política pública, como direito do cidadão e
dever do Estado; o período entre 1989 e 1995 pode ser caracterizado como da discussão, aprovação
e início da implantação da LOAS; de 1996 a 2003, ocorre o processo de implementação da LOAS e o
início das discussões sobre o SUAS; e, a partir de 2004, caracterizado como um período das
discussões, elaboração e aprovação da PNAS/2004, NOB/SUAS e início do processo de implantação
do sistema.
87
Os cursos voltados para a Gestão de Recursos Humanos ou Gestão de
Pessoas foram os que obtiveram a maior adesão daquelas que realizaram cursos de
pós-graduação (4), seguidos de cursos voltados para Trabalho com Famílias. As
demais realizaram cursos nas áreas de Gestão de Projetos Sociais, Gerontologia,
Educação em Saúde, Temas Contemporâneos do Serviço Social (uma em cada um
dos cursos).
É importante destacar que as assistentes sociais membros do NUCRESS
26
,
especialmente aquelas com atuação na Política de Assistência Social, percebendo a
necessidade de capacitações para a atuação no SUAS, solicitaram ao INBRAPE
(Instituto Brasileiro de Estudos e Pesquisas Sócio-Econômicos) a realização de
curso de Aperfeiçoamento em Gestão do Sistema Único de Assistência Social, o
qual foi realizado no período de junho de 2006 a março de 2007, mediante convênio
daquela instituição com a Faculdade Estadual de Ciências Econômicas de
Apucarana/PR, com aulas em Cornélio Procópio. Os custos decorrentes da
participação no curso (mensalidades, deslocamentos) foram assumidos pelos
próprios participantes e, em alguns casos, pelas prefeituras onde atuavam.
Das quinze participantes dos grupos, oito atuaram profissionalmente apenas
na Política de Assistência Social e sete informaram ter trabalhado em outras áreas
como: Habitação (COHAPAR), Educação Especial (APAE), Cooperativa de
Trabalho, Saúde, Conselho Tutelar, Empresa.
Um dado considerado relevante para este estudo e que já pode ser
evidenciado neste primeiro momento, de caracterização dos sujeitos, diz respeito à
existência de rotatividade destes profissionais no interior da própria região,
considerando que, do total de quinze assistentes sociais entrevistadas, nove já
atuaram na Política de Assistência Social em outros municípios da área de
abrangência AMUNOP, ou seja, mais da metade, 60%, das entrevistadas atuaram
em um ou mais municípios da região, antes do ingresso na atual função. Nestes, o
tempo de atuação varia entre dois meses e dez anos, conforme sintetizado no
Quadro 6, em que se pode constatar, ainda, que somente uma delas tem vínculo de
trabalho com o município há mais de seis anos.
26
NUCRESS – Núcleos do Conselho Regional de Serviço Social – criado no âmbito da atuação do
CRESS/PR são formados por profissionais de Serviço Social de uma determinada região do estado e
contribuem no encaminhamento político-administrativo das atividades do Conselho Regional.
88
Tempo Atuação
N°
Até 1 ano
Entre 1 e 3 anos
Entre 3 e 6 anos
Entre 6 e 10 anos
3
4
7
1
Total
15
Quadro 6 – Distribuição das participantes dos grupos focais, segundo tempo de
atuação no município.
Fonte: Elaborado pela autora (2010). Ref. Perfil dos participantes dos Grupos Focais
(2009).
Ressaltamos, ainda, que, das quinze participantes dos grupos, oito
informaram ser o único profissional de Serviço Social atuando na Política de
Assistente Social do respectivo município. As outras sete, mesmo não se
enquadrando no grupo anterior, atuam em municípios em que no quadro de
trabalhadores desta política há apenas mais um trabalhador desta categoria
profissional. Portanto, nenhum dos municípios da região mantém, na equipe que
atua na política de assistência social, mais que dois assistentes sociais.
Somente uma das entrevistadas exerce, atualmente, a função de gestora da
Política de Assistência Social, embora seja também o único profissional de Serviço
Social do município atuando nesta área. Outras duas entrevistadas declararam ter
ocupado a função de gestora, em momentos anteriores.
Com a caracterização dos sujeitos, foi possível constatar que as assistentes
sociais entrevistadas, graduadas, em sua maioria (11), antes da aprovação da
Política Nacional que dispõe sobre o SUAS, buscaram qualificar sua atuação, por
meio de iniciativas próprias, ao realizarem cursos de pós-graduação latu senso e/ou
curso de aperfeiçoamento na própria área de atuação – gestão do SUAS.
Os dados permitem, ainda, a identificação de precariedade das condições de
trabalho, seja na constatação de que nenhum dos municípios tem mais que dois
assistentes sociais atuando na política, ou das mudanças de profissionais nestes
municípios, identificada como rotatividade, o que pode ser atribuída à existência de
relações precárias de trabalho e de baixos salários.
89
Alguns destes dados serão trabalhados, de forma mais detalhada, nas
discussões relacionadas aos recursos humanos na política de assistência social, nas
categorias de análise.
3.3 Categorias de Análise
A fim de orientar a coleta de dados foram definidas categorias prévias de
análise. Contudo, das reflexões sobre o referencial teórico, das informações
oriundas dos depoimentos coletados nos grupos focais e sistematização da
pesquisa documental surgiu a necessidade de readequação das categorias
previamente definidas, que foram, portanto assim organizadas:
1 - O início do processo de implantação do SUAS.
2 - A gestão do SUAS: alterações identificadas e dificuldades enfrentadas.
3 - Principais desafios e expectativas para a efetivação do SUAS.
3.3.1 O início do processo de implantação do SUAS nos municípios da
AMUNOP
As discussões nessa categoria tratam dos movimentos que antecederam à
implantação do SUAS, das primeiras informações recebidas sobre o sistema, como
estas informações chegaram aos municípios, como foi a adesão dos municípios ao
SUAS, quais eram as expectativas e quais foram as dificuldades inicialmente
encontradas, especialmente considerando a estruturação da Política de Assistência
Social nestes municípios.
As Assistentes Sociais participantes das entrevistas foram inicialmente
indagadas sobre movimentos e eventos que antecederam à implantação do SUAS,
com a aprovação da Norma Operacional Básica – NOB-SUAS/2005. Entretanto,
cabe esclarecer que, no momento da apresentação pessoal no grupo, ficou
evidenciado que, dos quinze sujeitos, apenas seis atuam na política há mais de
quatro anos e, portanto, os demais tiveram dificuldades em identificar esses
movimentos e eventos.
De acordo com os depoimentos daquelas que acompanharam este processo,
houve movimentos que envolveram instituições e, principalmente, instâncias do
Sistema Descentralizado e Participativo da Assistência Social, assim expresso:
90
Neste período eu não atuava na gestão pública, atuava numa
instituição privada, filantrópica, mas participava dos Conselhos,
tanto dos direitos da criança como da assistência e tive a
oportunidade de acompanhar um pouco deste movimento, de dentro
do Conselho. Os movimentos que ocorreram foram mais por meio
das conferências, dos conselhos. Houve também o movimento das
universidades que tiveram uma atuação bastante firme nesta
questão do SUAS. Também os assistentes sociais, o nosso CRESS
trabalhou bastante nesta questão (AS 10).
Ao dar ênfase aos movimentos realizados por meio das conferências e dos
conselhos, esta assistente social faz referência, especialmente, às conferências
municipais e estaduais realizadas entre os meses de junho e outubro de 2003, que
culmiram na IV Conferência Nacional de Assistência Social, realizada em dezembro
deste mesmo ano, em Brasília, onde, dentre suas deliberações, se destacou a
necessidade da implantação do Sistema Único de Assistência Social.
O evento nacional foi organizado para se tornar um momento de debates
sobre as proposições já desencadeadas nas conferências municipais e estaduais,
de forma a apontar os rumos para a Política de Assistência Social brasileira. Os
grupos organizados para debates tiveram como instrumento de trabalho um
Relatório Consolidado das Conferências Estaduais. (CNAS, 2003).
Em janeiro de 2004, mês imediatamente seguinte à realização desse grande
evento da Assistência Social, foi constituído pelo presidente da República, o
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) e, por meio da
Secretaria Nacional de Assistência Social
27
, teve início o trabalho de elaboração da
nova Política Nacional para a área, na perspectiva indicada pela IV Conferência
Nacional – implantação do Sistema Único de Assistência Social.
A proposta da nova política, divulgada e discutida em diversos encontros e
seminários realizados nos estados brasileiros, recebeu inúmeras contribuições de
Conselhos, fóruns e gestores da política de assistência social das esferas municipais
e estaduais, entidades de assistência social, universidades e núcleos de estudos da
área, estudantes e outros (BRASIL, 2005b), confirmando o depoimento da AS1.
Em 2004 começou a se discutir a questão da política nacional e,
então começamos ter algumas informações e discussões sobre a
implantação desse sistema (AS 1).
27
Órgão integrante da estrutura do MDS, responsável pela gestão da Política Nacional de Assistência
Social.
91
Foi, portanto, nesses momentos de discussões que os municípios da região
da AMUNOP começaram a receber as primeiras informações sobre o sistema que
seria implantado.
Após esse período de discussões, foi aprovada pelo Conselho Nacional de
Assistência Social (CNAS), a Política Nacional de Assistência Social (PNAS), em
outubro de 2004.
Em fevereiro de 2005, por meio da Resolução n° 27, o CNAS definiu as
diretrizes do processo de discussão e aprovação de uma norma operacional básica,
a fim de disciplinar a gestão da Política de Assistência Social no território brasileiro.
(CNAS, 2005b).
Com a mesma sistemática utilizada nas discussões da PNAS, de
organização de eventos nos estados, para a participação de pessoas envolvidas nas
diversas instâncias do Sistema Descentralizado e Participativo da Assistência Social,
além de outros sujeitos interessados na área, a NOB foi elaborada e apresentada
pela Secretaria de Assistência Social do MDS ao Conselho Nacional de Assistência
Social. (BRASIL, 2005b).
A aprovação da Norma Operacional Básica do Sistema Único de Assistência
Social – NOB/SUAS/2005 ocorreu em julho de 2005 e, neste mesmo mês, o MDS
editou a Portaria 385, definindo regras para a habilitação dos municípios aos níveis
de gestão do Sistema Único de Assistência Social.
Concomitantemente a esse processo, estava sendo iniciada a etapa municipal
da V Conferência Nacional de Assistência Social, sob o tema “SUAS – Plano 10:
Metas e Estratégias para a Implementação da Política Nacional de Assistência
Social”.
De acordo com orientações encaminhadas pelo CNAS, as conferências
estaduais e municipais teriam como temas para discussão: os direitos de cidadania
da LOAS; o SUAS e a PNAS 2004; a situação da gestão, financiamento e controle
social da assistência social em cada esfera de governo; e outros temas de interesse
local e regional. A partir das discussões sobre estes temas, deveriam deliberar
sobre: os 10 direitos de cidadania da LOAS e os desafios para concretizá-los nos
municípios, estados, distrito federal e união; as 10 metas para o SUAS a curto prazo
(2006 a 2008), a médio prazo (até 2010) e a longo prazo (até 2015), além dos
desafios para o seu alcance nas três esferas de governo; e outras deliberações de
prioridade local e regional. (CNAS, 2005a).
92
Para as entrevistadas, além das informações repassadas pelo Escritório
Regional da Secretaria de Estado do Emprego, Trabalho e Promoção Social (SETP),
a realização das conferências foi considerada um dos principais momentos de
discussão e de informações a respeito do SUAS.
Lá com a conferência, em 2005, a gente começou a tratar alguns
assuntos referentes à questão do plano decenal. Ele começou a ser
trabalhado e trazer a comunidade para pensar sobre a Política de
Assistência Social e sobre a implantação desse Sistema Único.
Então começou, pelo menos lá no município, a discutir esta questão,
pelo próprio Conselho de Assistência Social, de que haveria uma
transformação de como a assistência social vinha acontecendo, de
como ela acontecia no município, das ações, da própria política.
Que ela deveria acontecer de uma maneira diferente, inclusive com
profissionais, que deveria ter uma metodologia, que deveria ter todo
um trabalho organizado (AS 1).
Acho que no município as informações vieram com a conferência,
quando a gente foi discutindo a questão do plano decenal, mas a
Secretaria também passou muitas informações de como a gente
deveria agir, quais os passos que a gente deveria seguir para estar
começando a pensar em se estruturar para poder iniciar a
implantação do SUAS no nosso município: a questão da gestão
inicial, a gestão básica, como seria. O que o município precisaria ter
para poder entrar na gestão básica (AS 3).
De acordo com os sujeitos, houve momentos de informação, mas não de
capacitação. Essas informações, vindas geralmente do gestor estadual, foram
repassadas aos técnicos dos municípios, a quem coube a responsabilidade de
socializar e orientar gestores e conselheiros, sobre o conteúdo da nova política,
novas regras, condições e responsabilidades a serem assumidas pelos municípios.
Com relação ao SUAS, as informações da Secretaria vieram
diretamente para os técnicos (AS 6).
Passamos para o conselho e os conselheiros olhavam pra gente e
diziam assim: e agora? Então o técnico meio que teve que “se virar
nos 30” para conseguir ter alguma, só sabia que ia ser bom para o
município. A mesma coisa para o gestor municipal da assistência e
para o prefeito. Eu lembro que juntei um monte de documentos do
que era, tentei entender aquilo, passei para o gestor, para o prefeito
e o prefeito disse: o que você acha? (AS 2).
Tais informações foram, contudo, consideradas insuficientes para que os
gestores municipais da política e prefeitos tomassem decisões a respeito da
93
habilitação aos níveis de gestão do sistema. Esse fato causou preocupações já que,
de acordo com o texto da Portaria 385 do MDS, somente seriam contemplados,
ainda no exercício 2005, com recursos disponíveis no Fundo Nacional de
Assistência Social, nos Pisos Básico Fixos e Variáveis
28
, destinados à expansão dos
serviços de proteção social básica, os municípios que se habilitassem aos níveis de
gestão básica e plena. Tais habilitações deveriam ser pactuadas nas Comissões
Intergestores Bipartite e Intergestores Tripartite até o dia 18 de agosto daquele ano.
(BRASIL, 2005b).
A insuficiência de informações, o receio de não receber recursos, somada à
“pressão para a habilitação” sentida pelos gestores e técnicos que atuavam nos
municípios, são indicadas como as dificuldades iniciais do processo de implantação
do SUAS, conforme pode ser constatado no depoimento da AS 2.
Quando estava para acontecer a implantação do SUAS pelo
Governo Federal, pelo menos o que eu vejo, não havia quase nada
de informações. Tudo muito confuso, ninguém sabendo direito onde
nós estávamos, nem para onde nós íamos. [...] A informação que a
gente tinha era „tem que se habilitar‟ até o final de 2005. Eu acho
que foi meio assim quase que empurrado para você poder se
habilitar. Quem se habilitou no final de 2005, desculpe o termo, mas
foi tudo meio empurrado “goela abaixo”, sem a gente saber
realmente o que estava fazendo (AS 2).
Até o encerramento do prazo definido na Portaria 385, apenas um dos
dezenove municípios da região da AMUNOP tinha apresentado e obtido a pactuação
pela CIB a um dos níveis de gestão (no caso específico desse município à gestão
plena). (PARANÁ, 2005a). Entretanto, em dezembro de 2005, outros cinco
municípios foram habilitados: três na gestão básica e mais um na gestão plena.
(PARANÁ, 2005b). Os demais quatorze permaneceram na gestão inicial
29
.
Apesar das dificuldades iniciais apontadas, as expectativas em relação ao
SUAS eram positivas, relacionadas, geralmente, a mudanças na forma de
28
Os Pisos Básico Fixo e Variável são valores destinados ao atendimento às famílias na proteção
básica da assistência Social. O cálculo do primeiro tem como parâmetro o custo médio base para o
cofinanciamento dos serviços de atenção integral à família, dividido pelo número de famílias
referenciadas no território, conforme o porte dos municípios. O segundo tem como parâmetro para
seu cálculo o custo adicional apurado para os serviços complementares no território, a exemplo da
revisão do BPC, ações de atenção à juventude, e para eventuais especificidades apuradas dividido
pelo número de usuários. (BRASIL, 2005b).
29
A ausência de pedido de habilitação aos níveis de gestão básica ou plena colocava o município,
automaticamente, na gestão inicial.
94
organização da política, muitas vezes, tendo como referência o Sistema Único de
Saúde (SUS).
A minha expectativa era de grande mudança. Mesmo sem saber
exatamente o que era, a minha expectativa era essa. [...] A única
referência que nós tínhamos era SUAS – SUS, sistema único.
Então, provavelmente era para melhor (AS 2).
Quando ouvi falar que o SUAS era nos moldes do SUS, a
expectativa de mudança foi grande, para melhor, mas a gente sabia
que não seria de uma hora para a outra (AS 5).
Eu pensava e penso ainda que a gente iria conseguir muita coisa.
Que a política pública de assistência social iria realmente ser
efetivada (AS10).
[...] pensei que seria a assistência social organizada, um programa
único no Brasil, com normas, com diretrizes (AS 12).
A expectativa, pelo menos minha, era com relação a pensar em uma
política mais estruturada, mais organizada. Que a gente pudesse ter
uma perspectiva, inclusive de financiamento, da mesma forma que o
SUS [Sistema Único de Saúde]. Acho que foi o que todo mundo
pensou (AS 1).
Com essas expectativas e com as informações recebidas dos gestores
nacional e estadual, os municípios começaram a realizar ações para a organização
da Política de Assistência Social.
Em 2005 nós [equipe do município] começamos a nos organizar
como Secretaria de Assistência Social. Então, começa a ser criada a
secretaria de assistência social, um técnico começa a trabalhar e
então começa a dar uma nova cara, uma nova visão para o trabalho,
para as atividades, para os próprios instrumentos, a maneira de
como organizar plano, projetos, essas coisas (AS 1).
A partir de 2005, nós começamos a estruturar o município em
relação aos programas: programas de atendimento socioeducativo,
tanto para a criança e adolescente quanto à família (AS 9).
Em meados de 2006, são elaborados os Relatórios referentes ao ano de
2005, onde os órgãos gestores, por meio de suas equipes, prestaram informações a
respeito de como estava estruturada a Política de Assistência Social nos municípios,
os quais são apresentados, a seguir, como forma de estabelecer parâmetros para a
95
comparação com os anos seguintes
30
.
Em relação à caracterização dos órgãos gestores, podem ser constatados
nos registros que, quanto à posição ocupada no organograma da Prefeitura, sete
estavam estruturados como secretaria, dez como departamentos e quatro como
divisões, denominados de diversas formas, conforme demonstra o Quadro 7.
Denominação
N° de municípios
Secretaria Municipal de Assistência Social
6
Departamento Municipal de Assistência Social
4
Departamento de Ação Social
3
Departamento de Bem Estar Social
1
Secretaria de Ação Social
1
Departamento de Bem Estar Social e do Trabalho
1
Divisão de Ação Social
1
Divisão de Assistência Social
2
Total
19
Quadro 7 – Distribuição dos municípios segundo denominação e posição ocupada
pelo órgão gestor da política de Assistência Social no organograma da Prefeitura do
Município – 2005.
Fonte: Sistematizado pela autora (2010). Ref. Relatórios de Gestão/2005.
Conforme dados apresentados no Quadro 7, em apenas um dos municípios
da região o órgão não era específico da assistência social, estando vinculado à área
do trabalho, da mesma forma que o órgão gestor do estado do Paraná, cuja
denominação, conforme já mencionado, é Secretaria do Emprego, Trabalho e
Promoção Social.
Em doze dos dezenove municípios, já era utilizada, na nomenclatura, o termo
“assistência social”, de acordo com as reiteradas deliberações das conferências
nacionais sobre essa denominação, que pode ser exemplificada na meta aprovada
na V Conferência Nacional, cujo texto diz: “Assegurar a existência de secretarias
específicas na política de assistência social e garantir, na nomenclatura dos órgãos
30
Os dados da pesquisa documental, constituída pelos Relatórios de Gestão e Demonstrativos da
Execução das Despesas por Função/Subfunção, se referem, sempre, ao conjunto dos dezenove
municípios.
96
gestores das três esferas de governo, o termo assistência social”. (CNAS, 2003;
2005c).
Quanto aos espaços então utilizados pelos órgãos gestores, em apenas oito
dos dezenove municípios estes eram exclusivos da Política de Assistência Social.
Os demais compartilhavam espaços com outras políticas e entidades dos
municípios, em prédios, na maior parte dos casos, da própria Prefeitura, conforme
demonstra o Quadro 8.
Condição dos espaços utilizados
N° de Municípios
Exclusivo
8
Compartilhado com outra política
7
Compartilhado com outra entidade
1
Compartilhado com outra entidade e com outra política
1
Não informaram
2
Total
19
Quadro 8 – Distribuição dos municípios, segundo a condição de utilização dos
espaços pelos órgãos gestores da Política de Assistência Social – 2005.
Fonte: Sistematizado pela autora (2010). Ref. Relatórios de Gestão/2005.
Em relação à condição de ocupação dos imóveis utilizados pelos órgãos
gestores, a maioria (12) utilizava espaços próprios dos municípios, embora em sete
deles o espaço ocupado fosse alugado ou cedido.
O Quadro 9, a seguir, traz as principais dificuldades encontradas pelos
municípios na coordenação e operacionalização da Política de Assistência Social,
durante o ano de 2005. Também neste item do Relatório, os municípios tiveram a
possibilidade de indicar mais de uma dificuldade, dentro das opções oferecidas, que
diziam respeito tanto a dificuldades que dependiam de decisões e ações que
poderiam ser resolvidas no âmbito local, quanto àquelas com relação direta às ações
de outras esferas.
97
Dificuldades
N° de Municípios
que apontaram a
dificuldade
No Cofinanciamento das ações
15
No cumprimento das exigências previstas na NOB para seu nível de
gestão
10
Na capacitação de Recursos Humanos
10
Na potencialização e estabelecimento das redes de serviços
9
No fluxo de procedimentos técnicos, administrativos e jurídicos
6
No foco das ações com centralidade na família
5
Na relação com o CMAS
4
Em operacionalizar programas, projetos, serviços e benefícios
4
Em atender as demandas da União
4
Em atender demandas do Estado
4
Na articulação com as instâncias do Sistema Descentralizado e
Participativo da Assistência Social
3
Na interface com as demais políticas
3
No estabelecimento do sistema de informação, monitoramento e
avaliação
3
Na contratação de recursos humanos
2
Na comunicação (interlocução) com Estado
2
Na implantação e implementação de Metodologias de atendimento
1
Na integração da rede de serviços das demais políticas setoriais e de
defesa de direitos
1
Quadro 9 – Dificuldades enfrentadas pelos municípios na coordenação e
operacionalização da Política de Assistência Social - 2005.
Fonte: Sistematizado pela autora (2010). Ref. Relatórios de Gestão/2005.
De acordo com as informações fornecidas no Quadro 9, a principal dificuldade
apontada pelos municípios diz respeito ao cofinanciamento das ações pelas esferas
estadual e nacional, o que não foi indicado apenas por quatro dos municípios. As
dificuldades no cumprimento das exigências previstas na NOB para o seu nível de
gestão e na capacitação de recursos humanos aparecem empatadas em segundo
lugar e também foram indicadas pela maioria (10) dos municípios.
Vale ressaltar que, conforme já apresentado no início dos resultados e
discussões dessa categoria, até dezembro de 2005, somente cinco municípios da
região haviam solicitado e obtido a habilitação aos níveis de gestão básica ou plena.
Os outros quatorze municípios encontravam-se no nível de gestão inicial, cujos
requisitos eram: atender às condições previstas no artigo 30 e seu parágrafo único
da LOAS
31
e alocar e executar recursos financeiros próprios no Fundo de
31
No artigo 30 da LOAS está disposto que é condição para o repasse de recursos do Fundo Nacional
de Assistência Social (FNAS) para os municípios, a efetiva instituição e funcionamento do Conselho,
98
Assistência Social.
As responsabilidades desse nível de gestão implicavam: municiar e manter
atualizados os dados da REDE SUAS; inserir as famílias em situação de maior
vulnerabilidade social e risco no Cadastro Único; preencher o plano de ação no
sistema informatizado do SUAS (SUAS-WEB); e apresentar o relatório de gestão
como forma de prestação de contas. (BRASIL, 2005a)
Isso indica que houve municípios que, apesar de estarem na gestão inicial,
encontraram dificuldades em atender aos requisitos mínimos para a habilitação ao
próprio sistema e, portanto, oferecem explicações para o não encaminhamento de
solicitação de habilitação durante o ano de 2005.
Dentre as outras opções assinaladas pelos municípios, à exceção das
dificuldades que dizem respeito à contratação de recursos humanos e à interlocução
com o Estado, todas as demais podem ser relacionadas à dificuldade na
capacitação de recursos humanos, conforme apontado pelos municípios entre as
três principais dificuldades.
Outro aspecto considerado relevante, diz respeito aos recursos humanos,
disponíveis nos órgãos gestores e nos CRAS, dos municípios em que estes já
tinham sido implantados. Os dados trazem, tão-somente, os recursos humanos da
categoria técnica e seu vínculo de trabalho com as prefeituras dos municípios.
Município
Órgão Gestor
CRAS
Ef.
CE
CC
ST
Total
Ef.
CE
CC
ST
Total
M1
1
1
1
3
M2
3
3
M3
1
1
M4
1
1
M5
3
1
4
M6
1
1
M7
1
1
M8
1
1
2
M9
1
1
2
M10
1
1
Fundo e Plano de Assistência Social, além da comprovação de que os municípios alocam recursos
próprios nos Fundos Municipais de Assistência Social. (BRASIL, 1993).
99
Município
Órgão Gestor
CRAS
M11
-
-
-
-
-
2
2
M12
1
1
M13
1
1
2
2
M14
1
1
M15
1
1
M16
1
1
M17
1
1
M18
5
5
M19
3
3
6
6
Total
8
3
20
2
33
6
4
10
Ef.- Efetivo CE -Convênio com Entidade CC - Cargo Comissionado ST - Serviços de Terceiros
Quadro 10 – Recursos Humanos da categoria técnica disponíveis nos órgãos
gestores e CRAS – 2005.
Fonte: Elaborado pela autora (2010). Ref. Relatórios de Gestão/2005.
No conjunto dos dezenove municípios, havia um total de trinta e três
trabalhadores atuando nos órgãos gestores da Política de Assistência Social,
distribuídos nas seguintes categorias profissionais:
a) 21 Assistentes Sociais
b) 3 Psicólogos
c) 2 Pedagogos
d) 1 Nutricionista
e) 1 Fisioterapeuta
f) 1 Educador
g) 4 Outros – categoria profissional não especificada
Destaca-se que, dos trinta e três técnicos, somente oito tinham vínculo de
trabalho efetivo com a Prefeitura do Município, sendo três Assistentes Sociais, um
Psicólogo, um Pedagogo, um Fisioterapeuta e dois sem especificação da categoria.
A grande maioria (25) prestava serviços por meio de convênios com entidades,
cargos comissionados e serviços de terceiros.
Esses dados revelam a precariedade das relações de trabalho da equipe
técnica, que atuava nos órgãos gestores da Política de Assistência Social, nos
100
municípios da AMUNOP, no ano de 2005.
O Quadro 10 ainda demonstra que, em relação à categoria técnica nos
CRAS, somente três municípios tinham trabalhadores disponibilizados para essas
Unidades. Isso pode ser explicado pelo fato de que os municípios encontravam-se,
ainda, no início da organização dessas estruturas. Porém, um dos municípios já
havia efetivado uma equipe, somente para a atuação no CRAS, composta por dois
Educadores, um Psicólogo, um Pedagogo e dois cuja categoria profissional não foi
especificada e, portanto, não se pode afirmar se eram ou não assistentes sociais,
categoria prevista na composição das equipes dos CRAS. Nos outros dois
municípios, os profissionais, sendo dois Assistentes Sociais, um Psicólogo e um
Pedagogo, foram contratados como cargos comissionados.
Um fato que chama a atenção neste Quadro é a existência, no elenco de
trabalhadores da política de assistência social, de profissionais cuja categoria não
tem qualquer histórico nessa política, como é o caso do Fisioterapeuta.
A situação constatada nos municípios da AMUNOP, naquele momento,
parece não destoar da realidade nacional. A inexistência de número suficiente de
trabalhadores para dar conta da demanda na política e a precariedade dos vínculos
de trabalho, dentre outras, foram razões apontadas na PNAS/2004 e NOB/2005,
para justificar a indicação urgente da elaboração de uma norma operacional de
recursos humanos para a área e que culminou na aprovação, em dezembro de
2006, da Norma Operacional Básica de Recursos Humanos (NOB-RH/SUAS).
Em relação ao financiamento, os dados aqui utilizados, são provenientes,
unicamente, dos Demonstrativos Orçamentários, já que os Relatórios 2005 não
ofereceram quaisquer informações a esse respeito. Sistematizados na Tabela 3,
demonstram os percentuais dos orçamentos dos municípios da AMUNOP que foram
previstos e executados na função 8
32
, no ano de 2005.
32
A função 8 diz respeito aos recursos orçamentários destinados à Política de Assistência Social.
101
Tabela 3 – Percentual dos orçamentos previstos e executados na política de
assistência social – 2005
Município
2005
PREVISTO
EXECUTADO
M1
3,08
3,14
M2
4,94
4,89
M3
5,50
4,94
M4
3,52
3,12
M5
7,37
7,16
M6
3,50
3,61
M7
1,22
1,22
M8
4,20
4,23
M9
3,26
3,00
M10
4,98
5,29
M11
1,94
1,92
M12
6,60
5,90
M13
4,60
4,55
M14
3,25
3,37
M15
2,61
2,68
M16
3,66
3,41
M17
3,34
3,45
M18
5,31
5,55
M19
5,91
5,30
Média
4,14
4,03
Fonte: Sistematizado pela autora (2010). Ref. Demonstrativos da Execução das Despesas
por Função/Subfunção – Tribunal de Contas do Estado do Paraná – 2005.
De acordo com a Tabela 3, embora haja percentuais muito diferenciados, seja
na previsão ou na execução, a exemplo dos municípios M5 e M7, cujos percentuais
executados na assistência social foram de 1,22% e 7,16%, respectivamente, a maior
concentração (13) é encontrada nos municípios que executaram entre 3% e 6% de
seus orçamentos nesta política.
Esta Tabela demonstra, ainda que, na média do conjunto dos municípios, a
diferença entre o percentual dos orçamentos totais
33
dos municípios, previstos e
executados na política de assistência social, foi de 0,11%, sendo menor a
execução
34
.
33
O orçamento total dos municípios diz respeito aos montantes de recursos previstos ou executados
no conjunto das funções: Legislativa, Judiciária, Administração, Segurança Pública, Saúde,
Educação, Agricultura, entre outras.
34
Considerando que os documentos constituem resumos da execução orçamentária, não há
informações a respeito de para quais ações e atividades foram previstos os recursos e nem em quais
foram executados. Isso impede a constatação ou não de que os recursos foram previstos e
executados em atividades e ações, efetivamente, da política de assistência social.
102
As discussões apresentadas nesta categoria demonstram que, apesar das
expectativas de mudanças positivas, com a implantação de um sistema no campo da
assistência social, o processo inicial foi marcado por dificuldades decorrentes,
principalmente, da insuficiência de informações e capacitações para os envolvidos
na implantação do SUAS: prefeitos, gestores municipais da política e técnicos.
Os dados encontrados nos documentos revelam as condições existentes nos
municípios, principalmente, no que diz respeito aos recursos humanos, caracterizada
pela insuficiência de trabalhadores e por relações de trabalho que, promovendo
frequentes alterações nas equipes que atuam na política municipal de assistência,
trazem implicações diretas em sua organização e operacionalização e,
consequentemente, na qualidade dos serviços prestados à população.
3.3.2. A gestão do SUAS: alterações identificadas e dificuldades enfrentadas
A fim de verificar os avanços e dificuldades enfrentadas pelos municípios da
AMUNOP, no processo de implantação do SUAS, os sujeitos do estudo foram
indagados sobre as mudanças percebidas na Política de Assistência Social, nos
anos que sucederam o início desse processo e sobre as dificuldades enfrentadas
durante a sua operacionalização, em relação à: financiamento, recursos humanos,
controle social, estruturação ou reestruturação da rede de serviços e ações
implementadas, e outros aspectos que considerassem significativos
35
.
3.3.2.1 Na compreensão sobre a Política Pública de Assistência Social
Embora não fizesse parte dos itens indicados pela pesquisadora, o primeiro
aspecto apontado pelas entrevistadas foi em relação à compreensão sobre a política
de assistência social. Portanto, uma discussão que emergiu do próprio grupo.
Para elas, com a implantação do SUAS, foram identificadas algumas
mudanças, ainda que tímidas, na região da AMUNOP, em relação à forma como foi,
historicamente, entendida e tratada a assistência social, colocada no campo da
caridade, com ações desenvolvidas na perspectiva da ajuda e do favor.
35
A opção por discutir estes aspectos, ao invés de realizá-la a partir dos eixos estruturantes do
sistema, levou em consideração que, na convivência da pesquisadora com gestores e técnicos da
assistência social, nos municípios da AMUNOP, estes aspectos se sobressaiam nas discussões.
103
Tais mudanças foram percebidas, principalmente, pelas assistentes sociais
com maior tempo de atuação na área, conforme demonstram os depoimentos a
seguir.
Eu passei por toda a situação que vocês talvez não tenham
passado, porque são assistentes sociais mais novas, de que as
pessoas chegavam na prefeitura e que você tinha que fazer aquilo
que o administrador queria que fizesse - o assistencialismo mesmo.
E você trabalhava contra isso, ficava contra a maré e não conseguia
avançar no seu entendimento. Era assistencialista mesmo. Era uma
salinha lá. Era Departamento de Saúde e Bem Estar Social ou
Promoção Social (AS 10).
Antes havia o entendimento de que assistência social era só o que a
APMI fazia. Não. Agora ela tem uma outra construção, um outro
entendimento (AS 1).
As APMI‟s
36
, existentes em quase todos os municípios, embora caracterizadas
como de natureza não governamental, no âmbito jurídico-formal, funcionaram, por
muito tempo e, alguns municípios ainda funcionam, como uma extensão das ações
governamentais desenvolvidas nestas localidades, compartilhando espaços com os
órgãos gestores da política de assistência social, ou mesmo substituindo ações do
poder público municipal nesta área. Geralmente, são coordenadas pelas primeiras-
damas e mantidas com recursos do próprio poder público. Segundo Hein, Batista e
Fidelis (2003, s/p), a atuação destas organizações “expressam estreito atrelamento
aos interesses governamentais de forma a perpetuar a cultura política da área
marcada pela tutela, troca de valor e o assistencialismo”.
Contudo, para as entrevistadas, na medida em que os gestores e prefeitos
iniciaram as discussões sobre o conteúdo da Política de Assistência Social e do
SUAS, começam a ocorrer pequenas mudanças na compreensão que tinham de
uma assistência social, relacionada à caridade, ao assistencialismo.
De acordo com os depoimentos, o desenho da nova Política de Assistência
36
Fundadas na primeira metade do século XX, especialmente para o atendimento à infância e a
maternidade desassistidas, as Associações de Proteção à Maternidade e à Infância (APMI‟s) são
instituições de natureza privada, que tiveram importante atuação como centros de difusão das
políticas elaboradas pelo governo Vargas, através do Departamento Nacional da Criança (DNCr).
Este órgão, criado no ano de 1940, tinha por base a ideia de cooperação entre o Estado e a
sociedade civil. No estado do Paraná, o Departamento Estadual da Criança (DECr) foi implantado em
1947, com a atribuição de implementar as diretrizes nacionais e estabelecer uma rede de proteção à
maternidade e à infância. A partir dessa implantação houve, por meio do governo do estado, um
grande estímulo à criação destas instituições. Somente entre 1947 e 1960, foram criadas 167 novas
APMI”s. (BOSCO, 2006).
104
Social, ao definir as seguranças que a proteção social da Assistência Social deve
afiançar, os níveis de proteção, os serviços incluídos em cada dos níveis, além de
outras definições, criou as condições para o início de uma nova compreensão sobre
o que compete à política de assistência social, como foi expresso pela AS 2.
“Eu acho que nós temos uma mudança significativa com
implantação do SUAS. Conseguiu definir o que é e o que não é da
alçada da área da assistência. Eu acho que isso que é uma
mudança significativa acontecendo nos municípios, porque
antigamente remédio, cirurgia, era esse tipo de coisa que a política
de assistência, a secretaria de assistência estava fazendo, mas isso
não é dessa política. Então eu acho que com a implantação do
SUAS, os técnicos tiveram mais argumento para colocar isso para o
gestor e colocar isso na política certa. (AS 2)
Embora a proteção social já viesse sendo discutida desde 1988, com a
introdução da seguridade social no texto constitucional, englobando as áreas da
saúde, previdência e assistência social, é preciso considerar as particularidades
desta última.
Conforme apontado por SPOSATI
[...] a instalação da área da assistência social como política de
seguridade social não resultou de um processo político pela
ampliação do pacto social brasileiro. Não ficou claro a princípio que
esta decisão geraria novas responsabilidades políticas e sociais
para a população que não alcança o seguro social por não ter
relação formal de trabalho. (SPOSATI, 2004, p.33).
Isso fica evidenciado na demora e nas dificuldades enfrentadas no processo
de regulamentação dos artigos 203 e 204 da Constituição Federal, que tratam
especificamente da política de assistência social, ocorrido somente em 1993, por
meio da LOAS que, segundo a mesma autora, ainda deixou a desejar em termos do
detalhamento de como seria organizada a proteção que a assistência social deveria
garantir.
Assim, para os entrevistados, é com o SUAS que ocorre esse detalhamento
e, portanto, que se verificam as primeiras alterações na compreensão da assistência
social como política pública de proteção social.
Apesar destas alterações, os entrevistados identificam e relatam situações
que ocorrem no cotidiano da gestão do SUAS, que demonstram o desconhecimento
105
das atribuições da política de assistência social, particularmente, entre os
profissionais que atuam em outras políticas setoriais.
A saúde insiste em mandar o usuário dela para a assistência social.
[...] Quando tem uma questão de falta de higiene numa casa, que
seria para os agentes de saúde prestar essas informações e
orientações, eles acabam mandando para a Assistência (AS 5).
Têm ocorrido muitas questões com a saúde mental e que tem ido
tudo para atendimento da Assistência. Álcool, drogas, que teria que
ser um trabalho articulado entre todas as políticas de educação,
saúde e assistência social acaba indo tudo para a política de
assistência (AS 7).
É comum o recebimento, pela política de assistência social, de demandas de
outras políticas, especialmente quando apresentadas pela população mais pobre, o
que indica um reducionismo da assistência ao atendimento das situações de
pobreza, independentemente da natureza das necessidades. Isso ocorre,
particularmente, em pequenos municípios, por contarem com poucos recursos e
serviços.
Porém, conforme afirmado por Sposati (1997, p.36) “O processo de
erradicação ou combate à pobreza é meta e exigência do conjunto das políticas
econômicas e sociais e não de uma só política”.
Além disso, os sujeitos reconhecem, sobretudo, haver uma falta de clareza
em relação ao que compete à Política de Assistência Social e o que compete ao
profissional de Serviço Social no exercício de suas funções.
Há uma pequena confusão do que é política de assistência e do que
é função do assistente social. Tirando o município [...] que tem um
técnico do Serviço Social na saúde, ninguém mais tem. Eu acho que
não é da política, mas é da função do profissional de Serviço Social.
É aí que acontece um pouco da confusão. Talvez a confusão não
seja daquilo que é da política de assistência, da visão que eles têm
dessa política, mas da necessidade de ter um profissional do serviço
social nas outras políticas (AS 2).
Esta percepção da AS 2 leva a entender a ocorrência de mudanças na
compreensão daquilo que é específico da área, particularmente entre os
trabalhadores da política, considerando que, em momentos anteriores, tais
atribuições foram assumidas pelos coordenadores e executores da assistência
106
social, sem maiores questionamentos, em especial pela inexistência ou insuficiência
de assistentes sociais em outras políticas.
Embora essa situação possa ser constatada para além dos municípios
abrangidos por este estudo, nessa região fica evidenciado na afirmação da AS 2, de
que, dos dezenove municípios, somente um tem assistente social na política de
saúde. Não há, também, informações sobre a presença desta categoria em outras
políticas setoriais.
Apesar de relatarem a identificação de mudanças na compreensão sobre a
política pública de assistência social, ao tratarem das dificuldades enfrentadas no
processo de implantação do SUAS, as entrevistadas reconhecem a persistência, nos
municípios, de uma visão conservadora da assistência social, pautada na caridade e
filantropia, com características de assistencialismo e clientelismo, particularmente
pelos prefeitos. Portanto, considerando que são eles os detentores da direção
política dos atos da administração municipal, a visão dos prefeitos tem sido
identificada como condicionante do trato, ou não, da assistência social como política
pública.
Eu também vejo que a maior dificuldade que a gente enfrenta e
enfrentou é essa falta de visão do prefeito em relação à assistência
social (AS 8).
Vai muito dos prefeitos [...]. Tem todas as outras dificuldades, mas
eu acho que todas elas estão ligadas a essa [...]. A base dos
problemas é lá na frente, é a visão do prefeito (AS 2).
A visão que os prefeitos têm da política de assistência social foi ressaltada,
portanto, pelas entrevistadas, como a principal dificuldade enfrentada na
implantação do sistema e indicam a persistência, também no período pós
implantação do SUAS, de concepções e práticas que revelam um padrão de gestão
conservador. (YAZBEK, 2004).
Dentre outras consequências, essa visão dos prefeitos sobre a política de
assistência social tem resultado na indicação de pessoas despreparadas e
desqualificadas para assumir seus órgãos gestores. Isso tem efeitos negativos na
condução da política no município e impedem avanços na área.
Eu acho primordial que o prefeito tenha o entendimento de que o
gestor da assistência social teria que ser uma pessoa capacitada,
com um mínimo de entendimento possível sobre a secretaria, sobre
107
os instrumentos que seria de competência dele estar formulando. Eu
trabalho em um município que está com um gestor interino, não se
resolveu ainda e eu estou assim bem ansiosa, preocupada, porque
acho que o gestor que vem por aí é gestor de promessas de
campanha e até penso em desistir. Isso deixa a gente muito
chateada, não tem o mínimo de entendimento para estar atuando
nesta secretaria, no SUAS (AS 5)
37
.
O que eles fizeram? Contrataram uma pessoa que não tem nenhum
conhecimento na área para ser gestor. Um cargo político mesmo
para que esta pessoa fique próxima do prefeito. Então, o que
acontece? Ele só tem o nome de gestor (AS 13).
Para auxiliar na compreensão desse aspecto, recorremos novamente aos
Relatórios do ano de 2008, apresentados no Quadro 11, onde pode ser identificado
o nível de formação dos gestores da Política de Assistência Social dos municípios da
AMUNOP.
Formação dos gestores
N° de
gestores
Bacharelado em Serviço Social
5
Ensino Médio
4
Bacharelado em Pedagogia
3
Licenciatura em Letras
2
Bacharelado em Direito
1
Bacharelado em Administração de Empresas
1
Bacharelado em Matemática
1
Licenciatura em Ciências
1
Licenciatura Plena
1
Total
19
Quadro 11 - Formação dos gestores da Política de Assistência nos municípios da
AMUNOP – 2008.
Fonte: Sistematizado pela autora (2010). Ref. Relatório de Gestão/2008.
Este Quadro demonstra que a grande maioria dos gestores (15), em 2008,
possuía formação em nível superior. Porém, para além do nível de escolaridade,
pode ser identificada, nos depoimentos dos entrevistados, a preocupação de que
estes detenham conhecimentos e habilidades para atuar na área. Este requisito,
geralmente não é considerado na indicação daqueles que assumem a pasta, que
revelam, tão-somente, o cumprimento de compromissos políticos assumidos pelos
37
Lembramos que a coleta de dados ocorreu no mês de julho de 2009, apenas seis meses após a
posse de novos prefeitos. Portanto, a gestão da política de assistência social, neste município, era
ocupada, de forma cumulativa e interina, por gestor de outra pasta.
108
prefeitos, durante os períodos eleitorais, especialmente, na realização de coligações
partidárias.
Não se identifica, entretanto, entre os sujeitos do estudo, a defesa de que
esta função deva ser assumida, exclusivamente, por profissionais de Serviço Social,
mas que os ocupantes desta função tenham ou busquem obter conhecimentos
sobre a política, a fim de que se constituam parceiros na luta pelo reconhecimento e
efetivação da assistência social como uma política pública.
Outro aspecto importante a ser destacado diz respeito à coordenação do
órgão gestor da assistência social por primeiras-damas.
Dados dos Relatórios de 2005 demonstram que, dos dezenove municípios da
região, somente em cinco os órgãos gestores eram ocupados por esposas dos
prefeitos e, em seis municípios, nos Relatórios de 2008. Este dado revela que esta
situação tem sido menos comum nos municípios, se levado em conta a tradição do
primeiro-damismo que, historicamente, esteve presente na assistência social.
Este resultado poderia ser imputado a uma maior compreensão a respeito da
política de assistência social e dos conhecimentos necessários para operar o SUAS.
Entretanto, é possível que isso seja resultado, especialmente, das leis contra o
nepotismo, uma vez que as indicações para a pasta continuam a incidir sobre
pessoas do relacionamento pessoal dos administradores e dos compromissos
assumidos por ocasião dos pleitos eleitorais.
[...] geralmente quem assume a gestão é um cargo comissionado.
Ou é primeira-dama ou é um cargo que ele prometeu na política
(AS4).
Ainda, conforme relatado pelas entrevistadas, quando o prefeito começa a
compreender e ter uma nova visão do que é a política pública de assistência social,
é encerrado o seu mandato, uma nova administração tem início com novos atores e
os problemas se repetem.
O que se pode constatar nessa análise é que, a partir da implantação do
SUAS, embora possam ser identificados sinais de uma compreensão da assistência
social como responsabilidade do poder público e do reconhecimento de suas
especificidades, a marca histórica da assistência brasileira, desenvolvida com base
na caridade e na filantropia, com características assistencialistas e clientelistas,
ainda se mantém muito presente e forte nos municípios da região da AMUNOP.
109
A vinculação da assistência social à pobreza, ou extrema pobreza, pode ser
constatada entre os trabalhadores de outras políticas, que não conseguem distinguir
o que são demandas da política de assistência social e demandas para o
profissional de Serviço Social e também entre os prefeitos.
Essa falta de compreensão entre os últimos tem implicações diretas nas
dificuldades enfrentadas na operacionalização dos SUAS, expressa, principalmente,
na nomeação de pessoas para assumir a função de secretários municipais de
assistência social, sem que detenham quaisquer condições, técnicas ou políticas,
para o exercício das funções.
3.3.2.2 No financiamento
A destinação de recursos públicos para o financiamento da política de
assistência social constitui importante indicador do reconhecimento do direito dos
cidadãos aos serviços socioassistenciais.
De acordo com Boschetti, Teixeira e Dias (2006, p.72) “Sem recursos não há
política social. Pode até haver propostas e intenções que independam da existência
de financiamento, mas a materialidade dos programas, projetos e serviços requer a
aplicação de recursos constantes e regulares”.
A esse respeito, a Política de Assistência Social/2004 reforça as disposições
da Constituição Federal de 1988 e da LOAS ao afirmar que, em razão da co-
responsabilidade que perpassa a provisão da proteção social brasileira, ela deve ser
financiada com recursos das três esferas de governo: municípios, estados e união.
Ao discutir este aspecto da Política de Assistência Social, as entrevistadas
tratam, de forma distinta, cada uma das três esferas de governo.
Iniciando pela esfera municipal, declaram não ter havido aumento na
destinação dos recursos municipais para esta política, mas que, após a implantação
do SUAS, a assistência social ganha maior visibilidade nos orçamentos municipais.
Com a implantação do SUAS, começou um movimento de discutir,
de esclarecer e de organizar a assistência social no município. Hoje
tem um orçamento onde se consegue olhar, visualizar o que é, o
que está sendo investido na assistência. Mesmo que o
financiamento municipal ainda não tenha andado, a gente já
consegue olhar o que está sendo feito. Isso, antes, não acontecia
(AS 3).
110
Antes não tinha uma dotação orçamentária para a assistência. Para
você fazer uma coisa, tinha que implorar, tinha que pressionar (AS
10).
Os depoimentos revelam que, a partir da implantação do SUAS, os
orçamentos municipais são elaborados de forma que permita a compreensão de
como os recursos estão sendo previstos e realizados na área.
Os dados dos Demonstrativos Orçamentários, obtidos opção
Responsabilidade Social do Portal do Controle Social do Tribunal de Contas do
Estado do Paraná, e que são apresentados a seguir na Tabela 4 , demonstram os
percentuais previstos e executados na política de assistência no período de 2006 a
2008, nos municípios da região da AMUNOP.
Tabela 4 – Distribuição dos municípios da AMUNOP, segundo percentuais dos
orçamentos previstos e executados na política de assistência social no período
2006-2008
Ano
Municípios
2006
2007
2008
PREV.
EXEC.
PREV.
EXEC.
PREV.
EXEC.
M1
3,40
3,53
4,46
3,75
2,77
2,67
M2
4,41
4,21
3,52
3,55
3,32
3,42
M3
5,10
3,93
4,50
4,77
3,63
2,90
M4
1,94
1,51
2,90
3,00
2,65
2,96
M5
6,10
6,72
6,87
7,07
7,54
7,76
M6
2,45
1,97
4,43
4,74
2,16
2,19
M7
4,13
3,91
5,09
5,33
4,04
3,75
M8
4,20
4,23
3,73
3,80
3,18
3,33
M9
5,41
5,03
5,58
5,03
5,74
5,06
M10
4,46
5,63
7,38
6,93
7,00
6,40
M11
1,80
1,76
3,58
3,69
3,48
3,57
M12
6,26
6,81
6,15
5,96
8,74
7,82
M13
4,85
4,90
4,48
4,09
5,15
4,38
M14
3,77
3,23
5,18
4,53
5,36
5,17
M15
3,41
3,15
2,89
3,22
2,15
2,19
M16
3,07
2,60
3,92
3,47
3,47
3,09
M17
4,47
4,74
7,31
7,58
4,33
4,18
M18
5,67
6,08
5,59
6,02
5,47
5,53
M19
5,09
5,42
5,15
4,87
4,84
4,52
Média
4,21
4,26
5,36
4,81
4,47
4,25
Fonte: Sistematizado pela autora (2010). Ref. Demonstrativos da Execução das Despesas
por Função/Subfunção – Tribunal de Contas do Estado do Paraná – 2006-2008.
A Tabela 4 revela pequenas variações dos percentuais em cada um dos
111
exercícios administrativos. Entretanto, se comparado ao exercício de 2005,
apresentado na Tabela 3 deste trabalho, podemos constatar que, embora pequeno,
em termos percentuais, houve aumento em relação àquele ano, quando o previsto e
executado foram 4,14% e 4,03%, respectivamente.
De acordo com os dados da Tabela acima, no ano de 2007, foram alcançados
os maiores percentuais, tanto na previsão quanto na execução orçamentária. Neste
ano, sete municípios executaram percentuais superiores a 5% e nenhum executou
percentuais inferiores a 3%. Em 2008, entretanto, há uma pequena redução nestes
índices, quando em cinco municípios da execução foi entre 2% e 3%. Seis,
entretanto, executaram percentuais acima de 5%.
A referência aos 5% é ressaltada, uma vez que, nas diversas conferências
municipais, estaduais e nacionais têm sido reiteradamente indicado para que seja
introduzida emenda à Constituição Federal de vinculação de percentual mínimo de
cinco por cento de destinação dos orçamentos das três esferas de governo para
Política de Assistência Social, considerando que a saúde e educação têm
percentuais definidos constitucionalmente.
Tais movimentos resultaram na Proposta de Emenda Constitucional – PEC
431/01
38
, que tramita no Congresso Nacional.
Como também observado na Tabela 5, no período de 2005 a 2008, não
houve grande disparidade entre o previsto e o executado.
Tendo em vista promover uma comparação entre o percentual executado no
conjunto das funções orçamentárias, portanto do orçamento total, e o que foi
executado na política de assistência social, foi construído e será apresentado na
Tabela 5.
38
A proposta dispõe sobre o percentual, de no mínimo de cinco por cento dos recursos orçamentários
das três esferas de governo, a ser destinado para o financiamento da política de assistência social,
excluídos os recursos destinados ao pagamento do BPC e programas de transferência de renda.
112
Tabela 5 – Distribuição dos municípios segundo os percentuais executados do
orçamento total e os percentuais executados na política de assistência social –
2005-2008
Munic.
2005
2006
2007
2008
Executado
do
orçamento
total
Executado
na PAS
Exec.
geral
Executado
na PAS
Exec.
Geral
Executado
na PAS
Exec.
geral
Executado
na PAS
M1
83,99
82,49
78,98
76,16
64,50
76,61
76,59
79,51
M2
85,81
86,74
72,11
75,69
76,18
75,53
84,72
82,43
M3
58,40
78,62
56,25
73,03
79,19
74,58
65,90
82,36
M4
77,38
87,20
56,.66
72,31
69,88
67,55
89,95
80,67
M5
83,70
86,25
93,91
84,74
91,94
89,24
91,26
88,70
M6
99,89
97,22
70,24
87,32
93,34
88,15
90,95
89,70
M7
92,94
93,33
89,81
94,83
92,58
88,32
69,09
74,45
M8
94,90
94,06
86,93
80,55
86,14
84,59
94,94
90,67
M9
87,47
94,80
75,51
81,11
74,98
83,19
71,59
81,19
M10
90,18
84,89
95,68
75,86
70,57
75,14
76,04
83,16
M11
93,21
94,72
84,68
86,12
82,95
80,64
83,68
81,45
M12
74,22
83,09
77,96
71,65
75,04
77,47
69,61
77,73
M13
97,17
98,32
96,35
95,47
76,86
84,24
73,07
85,85
M14
91,56
88,37
61,71
72,04
67,22
76,90
78,38
81,38
M15
99,07
96,98
83,63
90,85
97,48
87,40
96,25
95,80
M16
83,41
89,58
80,76
95,11
82,54
93,25
83,68
94,06
M17
97,02
93,99
97,92
92,52
92,68
89,42
81,59
84,59
M18
92,66
88,63
93,53
87,22
91,73
85,11
83,24
82,35
M19
75,24
83,90
87,35
82,18
88,73
93,77
88,13
94,24
Fonte: Sistematizado pela autora (2010). Ref. Demonstrativos da Execução das Despesas
por Função/Subfunção – Tribunal de Contas do Estado do Paraná – 2005 a 2008.
Diferentemente do que se esperava encontrar, o orçamento executado na
política de assistência não apresentou, no período 2005-2008, diferenças em
relação ao executado no orçamento total e que pudessem indicar tendência de
desqualificar as ações da política de assistência social. Houve, inclusive, situações
em que a execução, na política de assistência social foi superior ao executado no
total do orçamento.
Vale ressaltar, entretanto, que as informações fornecidas nos Demonstrativos
Orçamentários não permitem identificar para quais ações foram previstos os
recursos orçamentários; em quais ações foram efetivamente executados estes
recursos; e que, por vezes, podem estar sendo executadas em ações não
caracterizadas como da política de assistência social, de acordo com o depoimento
da AS 9
113
[...] a maioria das ações que estão no orçamento, com recursos da
assistência social não são executadas. O recurso foi executado para
outra finalidade. Eu não sei como é que eles fazem com a prestação
de contas, mas eu vejo que isso ainda acontece no município (AS
9).
O depoimento da AS 10, a seguir, reforça o relato da AS 9, quando afirma que
os recursos do IGD foram utilizados para pagamento de despesas realizadas com
alimentação escolar. O depoimento revela, contudo que, em alguns municípios, tais
situações vêm sendo corrigidas a partir das fiscalizações “in loco” realizadas pela
Controladoria Geral da União (CGU) que, ao constatar irregularidades, promove
orientações aos prefeitos e suas equipes. Estas ações demonstram que, para além
das ações de fiscalização, com a aplicação de medidas de caráter punitivo, quando
verificadas irregularidades, as ações educativas podem e produzem efeitos positivos
na correção de equívocos cometidos nas gestões municipais, muitas vezes
decorrentes da falta de informações e de capacitações.
Quando a CGU veio fazer a fiscalização [...] foi até bom, contribuiu,
porque eu cheguei e tentei acertar essa questão do IGD e do piso,
esses dois financiamentos que são nossos, que é específico da
assistência, mas eles estavam usando da maneira que achavam
que deveriam usar, tanto que foi pago merenda escolar com o IGD,
porque eles entendiam que as crianças estavam na rede e tem a
parceria da educação na comissão do Bolsa Família. Então eles
estavam entendendo que podiam pagar alimentação com aquele
dinheiro e, logicamente que o TCU fez uma intervenção. Então, ao
mesmo tempo que isso demandou uma série de problemas para o
município de estar respondendo [...] foi bom, porque ajudou esse
pessoal, a equipe administrativa, a contabilidade e o prefeito
também a entender que esse dinheiro era para isso, que o IGD era
para isso, o piso de transição era para isso. (AS 10).
Ainda em relação à esfera municipal, um aspecto em que houve destaque e
concordância entre as entrevistadas diz respeito à forma como o orçamento é
concebido nos municípios. Informações que deveriam ser de domínio público são
tratadas como “segredo de Estado”, com a persistência da ideia de que são de
competência exclusiva da área contábil.
Nos municípios, em especial, de pequeno porte, é comum que o contador
seja aquele em que o prefeito deposita toda a confiança para a elaboração dos
orçamentos, desconsiderando o papel dos conselhos e não reconhecendo que as
demandas prioritárias para a política de assistência social são conhecidas, com
114
maior profundidade, pelos gestores da política e técnicos desta área.
Historicamente a dificuldade é no contador. [...] E assim: também
não é só dificuldade, especificamente, da política de assistência.
Todas as políticas tinham dificuldades pela visão da pessoa que
estava lá na ponta no setor de contabilidade. Isso é gritante. [...] o
que o contador fala, para o prefeito é Lei (AS 2).
Eu não tenho transparência desses valores. [...]. Eu coloco lá
benefícios eventuais, vou conversar com o contador e ele diz: “Não,
não tem recursos para isso, para esse benefício”. [...] O problema
principal é o contador. Uma que ele não é do município, preciso
esperar o dia que ele vai trabalhar. Às vezes tem que ligar na casa
dele, no escritório dele, para ele deixar o demonstrativo, o relatório.
Então é assim: na última hora, depois de mais de mês cobrando, é
na hora que eles querem. Então, essa é uma dificuldade muito
grande. Então eu não consigo estar levando isso no conselho para
ser discutido porque eu não estou tendo essas informações. [...] Eu
me sinto como uma intrusa quando eu vou pedir alguma informação
que é da minha área (AS 6).
Essa é uma dificuldade muito grande, realmente. Quando a gente
fala em financiamento, a gente se lembra do contador porque ele
não permite que a gente tenha acesso, parece que aquilo é filho
dele, ele põe embaixo do braço e a gente não tem acesso. Aquilo
parece que é só dele. É um acesso restrito realmente (AS 1).
Conforme expresso no depoimento da AS 2, as dificuldades enfrentadas na
política de assistência social, em relação aos trabalhadores da área contábil,
especificamente o contador, são comuns também em outras políticas setoriais.
Outros sujeitos, entretanto, têm a percepção da existência de diferença no
tratamento da política de assistência em relação às demais políticas ou, pelo menos,
em relação aos trabalhadores das diferentes políticas sociais.
Em todos os municípios a grande questão é sempre a parte da
contabilidade. E fica a dúvida: por exemplo, quando foi implantado o
SUS, como foi passado isso para os contadores? Porque eu vejo
que na implantação do SUAS a questão passa assim: Assistente
Social tem que convencer o contador de que aquilo é importante.
Então, como foi passado isso no caso do SUS. Essa questão foi
passada para o médico ou para o gestor? O médico teve que
convencer o contador de que aquilo era importante na saúde? Será
que a gente não está no caminho errado? Porque ainda tem tanto
município batendo nessa questão que eu acho que é uma questão
chave pra gente (AS 3).
115
Para a AS 3, nos municípios da AMUNOP, a “missão” de informar, esclarecer
e até convencer os contadores sobre o que deve ser incluído no orçamento para a
política de assistência social, é dos assistentes sociais, sejam eles gestores ou não.
Em relação à esfera estadual, não há comentários relativos a alterações em
relação ao financiamento, mas, tão somente, sobre a ausência do governo estadual
no cofinanciamento das ações e da falta de atendimento às demandas apresentadas
pelos municípios, nos Planos e Relatórios de Gestão, desta forma expressos:
Eu acho que é do estado mesmo que falta tudo na questão da
assistência, para poder dar um suporte para os municípios,
cofinanciando ações. Acho que é isso que está faltando (AS 1).
Acredito que, não só daqui da região da AMUNOP, mas de todo o
Paraná, o estado não tem dado retorno para nós sobre aquilo que
colocamos nos instrumentos de gestão. A maioria dos municípios
não tem financiamento do estado para nenhuma ação da política de
assistência [...]. Porque é assim: esses instrumentos auxiliam sim na
direção da política, só que a gente espera também retorno disso. [...]
O estado tem deixado muito a desejar (AS 4).
Confirmando esta percepção dos entrevistados, os Quadros 12 e 13, a seguir,
que constituem um consolidado de informações extraídos dos Relatórios de Gestão,
demonstram os recursos recebidos, pelos municípios da região da AMUNOP,
durante o ano de 2008, de cada fonte, tanto para a proteção social básica como para
a proteção especial. Neles, pode-se constatar que os recursos recebidos do governo
do estado do Paraná, pelos municípios da região da AMUNOP são,
majoritariamente, provenientes do Fundo Estadual para a Infância e da Adolescência
(FIA/PR)
39
. Somente o M19 recebeu recursos do Fundo Estadual de Assistência
Social (FEAS).
É importante destacar que, com a criação da Secretaria de Estado da Criança
e da Juventude, em 2007, o Fundo Estadual para a Infância e Adolescência passou
a ser gerido por esta secretaria.
39
Fundo para a Infância e Adolescência, criado nas instâncias federal, distrital, estadual e municipal,
tem por finalidade captar recursos destinados ao atendimento de políticas, programas e ações
voltadas para a criança e adolescente. No Paraná, é denominado Fundo Estadual para a Infância e
Adolescência (FIA/PR), instituído pela lei 10.014/92 e regulamentado pelo decreto 3.963/94. (CEDCA,
2009).
116
Valor do recurso recebido de cada fonte
Municipal
Estadual
Nacional FNAS
Outros
FMAS
Outros
FEAS
FIA/PR
PB Trans.
PB fixo
PB Variável
I G D
M1
-
-
-
33.160,00
15.490,14
54,000,00
-
25.947,16
-
M2
326.133,33
-
-
-
118.277,50
69.300,00
15.075,00
35.191,49
-
M3
491.323,64
-
-
45.300,00
35.636,00
-
-
20.244,40
-
M4
1.087.764,63
-
-
21.000,00
51.406,01
-
41.189,78
71.173,15
-
M5
604.619,40
-
-
-
22.126,00
54.000,00
7.537,50
17.621,21
-
M6
40
M7
-
-
-
-
12.076,49
-
-
12.139,02
-
M8
161.256,40
-
-
39.920,62
25.274,70
6.748,39
-
15.771,32
-
M9
297.864,40
-
-
-
27.232,00
49.500,00
-
13.539,69
-
M10
198.000,00
-
-
-
17.020,00
-
-
12.046,45
-
M11
153.240,00
-
-
35.700,00
14.041,50
49.500,00
5.025,00
10.827,94
-
M12
468.800,00
-
-
-
18.722,00
-
-
14.081,47
Cozinha Comunit.
103.538,10
M13
473.367,65
-
-
44.711,73
53.798,88
57.998,29
23.391,95
24.786,26
-
M14
186.763,21
-
-
29.500,00
8.510,00
-
-
8.878,09
-
M15
45.651,70
-
-
-
32.424,00
13.500,00
-
33.120,00
M16
-
-
-
-
15.318,00
54.000,00
7.537,50
15.543,35
M17
29.705,30
-
-
-
24.016,00
-
22.916,63
18.330,00
-
M18
509.419,69
-
-
22.407,87
27.572,40
-
11.435,98
14.725,54
-
M19
104.566,92
-
29.957,30
14.077,59
68.487,10
49.500,00
15.075,00
18.000,00
-
FMAS – Fundo Municipal de Assistência Social FEAS – Fundo Estadual de Assistência Social FIA/PR
– Fundo Estadual para a Infância e Adolescência PB Trans. – Piso Básico de Transição PB fixo – Piso
Básico Fixo PB Variável – Piso Básico Variável IGD – Índice de Gestão Descentralizado
Quadro 12 - Recursos recebidos pelos municípios, de cada uma das fontes, a para a
Proteção Social Básica – 2008.
Fonte: Sistematizado pela autora (2010). Ref. Relatórios Gestão/2008.
40
Embora o município não tenha registrado informações neste item do Relatório, sabe-se que houve repasse,
particularmente, do IGD, já que em momento
posterior, informou como este recurso foi utilizado.
117
Valor do recurso recebido de cada fonte
Municipal
Estadual
Nacional FNAS
Outros
FMAS
Outros
FEAS
FIA/PR
PB Trans.
MC
PB Fixo MC
Piso de AC I
Piso de AC II
M1
-
-
-
33,160,00
26.392,08
86.400,00
-
-
-
M2
19.600,00
-
-
73.500,00
43.920,25
-
16.904,80
-
-
M3
-
-
-
-
-
2.452,67
-
-
-
M4
96.381,20
-
-
-
-
57.241,20
21.181,20
-
-
M5
25.000,00
-
-
-
-
-
-
-
-
M6
M7
-
-
-
-
16.023,75
-
-
-
-
M8
M9
-
-
-
-
1.560,79
-
-
-
1.000,00 (PETI)
M10
M11
M12
2.500,00
-
-
-
2.839,10
-
-
-
Asilo 19.833,92
M13
15.000,00
-
-
14.780,26
20.439,91
-
-
-
-
M14
M15
-
-
-
-
-
5.919,00
-
-
APAE 25.000,00
M16
-
-
-
-
4.713,13
-
14.199,55
-
-
M17
65.823,58
-
-
-
5.708,23
-
18.435,45
-
-
M18
38.213,00
-
-
52.598,75
37.488,25
-
-
-
-
M19
44.714.36
-
36.123,60
72.718,40
18.140,10
86.400,00
-
-
-
PB Trans. MC – Piso Básico de Transição de Média Complexidade Piso de AC I ou II – Piso de
Alta Complexidade I ou II.
Quadro 13 - Recursos recebidos pelos municípios, de cada uma das fontes, a para a
Proteção Social Especial – 2008.
Fonte: Sistematizado pela autora (2010). Ref. Relatórios Gestão/2008.
118
A ausência ou insuficiência da participação do estado do Paraná no
financiamento da política de assistência social, identificada nos Quadros 12 e 13,
parece, contudo, não se constituir uma exceção entre as unidades federativas
brasileiras, ao ser apontada em outros trabalhos, como o de Carvalho (2006, p.127),
que chama a atenção para a ausência dos estados no financiamento da assistência
social e para as dificuldades que isso representa. A autora afirma que, “não há
descentralização com fortalecimento do pacto federativo, sem que os estados
tenham papel decisivo e explícito na condução da política de assistência social. O
papel dos estados está claramente subsumido e secundarizado no SUAS”.
Concordando com Carvalho, Sposati (2006) comenta que, dentre os entes
federados, os estados, realmente, são aqueles que têm a menor participação no
financiamento da assistência social e que, diferentemente dos municípios, não
realizaram ações inovadores, alocando recursos próprios na política de assistência
social. E continua afirmando que os estados voltaram suas preocupações para
programas particulares de cada um dos governos, com prioridade ao adolescente
infrator e/ou em conflito com a lei.
As afirmações de Sposati oferecem, portanto, explicações para os recursos
destinados pelo estado do Paraná aos municípios, demonstrados nos Quadros 12 e
13, que foram, na sua quase totalidade, com os recursos do FIA.
A fim de subsidiar as discussões na VII Conferência Nacional de Assistência
Social, realizada no ano de 2009, o MDS elaborou o terceiro Relatório do
Financiamento da Assistência Social no Brasil, no qual pode ser constatado que a
menor parcela de participação no financiamento da Assistência Social, no período
de 2004 a 2008, foi dos estados e também do Distrito Federal. (BRASIL, 2009).
Para as entrevistadas, as alterações percebidas em relação ao financiamento,
após a implantação do SUAS, dizem respeito, especialmente, à esfera federal pelo
aumento de recursos e implantação de uma nova sistemática de financiamento por
meio dos pisos, e que são expressos nos seguintes depoimentos:
Com relação ao financiamento federal, houve melhoras com certeza,
a gente teve o piso básico fixo, teve agora o Pró-jovem também, que
é um projeto muito bom. Até nós estávamos comentando, que o
financiamento do governo federal veio para melhorar o trabalho nos
municípios (AS 1).
Do MDS a gente tem até conseguido mais recursos, mas o estado
119
tem deixado muito a desejar (AS 4).
Da prefeitura não houve aumento, só dos recursos que o MDS
começou a passar. Na prefeitura eu não vi diferença não (AS1 2).
Eu acredito que melhorou porque está vindo mais financiamento do
governo federal e que são empregados nos projetos (AS 11).
De acordo com o Relatório do Financiamento da Assistência Social no Brasil
(BRASIL, 2009), que sintetiza informações do período de 2002 a 2008, a maior
parcela de participação no financiamento da assistência social foi da União,
principalmente se consideradas as transferências feitas diretamente aos cidadãos,
por meio do BPC e Bolsa Família, sendo que, no primeiro, a maior concentração de
aumento ocorreu no ano de 2004, decorrente da alteração nos critérios de
concessão do benefício estabelecida pelo Estatuto do Idoso
41
. No segundo a
ampliação dos valores repassados decorreu do aumento da cobertura do Programa,
alcançando outros beneficiários e do reajuste dos benefícios. (BRASIL, 2009).
Em relação ao financiamento federal, outras questões devem ser abordadas,
para além dos recursos transferidos aos municípios.
Fazendo análise a respeito do primeiro ano do SUAS, Sposati (2006) afirma
que, com a implantação do sistema, houve alterações na forma de financiamento
federal para os estados e municípios, em comparação à sistemática utilizada em
momentos anteriores. Segundo a autora,
Finalmente foi rompida a transferência pela via convenial – um
convênio ente entidade, o gestor federal e o gestor municipal – onde
o município não era considerado ente federativo, mas, praticamente,
uma testemunha ou um padrinho do convênio federal com a
entidade social. A partir do SUAS a transferência de recursos federal
é realizada fundo a fundo para os municípios habilitados e na forma
de pisos. (SPOSATI, 2006, p 97).
Com a aprovação da NOB/SUAS a transferência de recursos federais para os
municípios passou a ser operada por meio dos Pisos de Proteção Social, conforme o
nível de complexidade dos serviços.
Além da adoção dos pisos, a esfera federal, por meio do Ministério do
Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), criou um Índice de Gestão
41
Reduziu a idade para a habilitação de 67 para 65 anos e estabeleceu a não contabilização, na
renda per capita familiar, do benefício já concedido a outro idoso na família.
120
Descentralizada (IGD)
42
, a fim de apoiar os municípios nas ações de Gestão do
Programa Bolsa Família e do Cadastro Único.
No Quadro 12, que trata dos recursos recebidos para a Proteção Social
Básica, pode ser constatado que os dezenove municípios da região receberam
recursos nesta modalidade.
Os Relatórios de 2008 também trazem informações a respeito de em quais
despesas foram aplicados os recursos do IGD. O formato do Relatório permitiu que
fossem assinaladas mais de uma opção e, dentre elas, estavam todas as
possibilidades dispostas nas orientações para a utilização do recurso, quais sejam:
gestão de condicionalidades; gestão de benefícios; acompanhamento das famílias
beneficiárias, especialmente das mais vulneráveis; cadastramento de novas famílias,
atualização e revisão de dados; implementação de programas complementares nas
áreas de alfabetização e educação para jovens e adultos, capacitação profissional,
geração de trabalho e renda, desenvolvimento territorial; fortalecimento do controle
social do Programa Bolsa Família no município. (MDS, 2008).
Dentre as ações elencadas, o acompanhamento das famílias beneficiárias do
Programa Bolsa Família foi a opção assinalada pelo maior número de municípios
(16), sendo a menor a implementação de programas complementares, apontada por
nove municípios. O M14 não informou este dado.
Vale destacar que, nos Relatórios de todos os anos, ou seja, de 2005 a 2008,
foram solicitadas informações a respeito das dificuldades enfrentadas pelos
municípios na operacionalização da Política de Assistência Social. No Quadro 9,
situado na categoria 1, que trata do início do processo de implantação do SUAS nos
municípios da AMUNOP, o cofinanciamento das ações foi a opção apontada com
maior frequência (15).
No ano de 2006, esta dificuldade continuou sendo uma das principais
apontadas pelos municípios (10) e, em 2007 e 2008, foi indicada por seis
42
O IGD é um indicador que mede a qualidade de gestão do Programa Bolsa Família e garante o
repasse mensal de recursos financeiros, de forma regular e automática aos municípios que
apresentam bom desempenho. Calculado com base em quatro variáveis: qualidade e integridade das
informações constantes no Cadastro Único; atualização da base de dados do Cadastro Único;
informações sobre o cumprimento das condicionalidades da área de Educação; informações sobre o
cumprimento das condicionalidades da área de saúde, pode ser utilizado pelos municípios para apoio
à gestão do Bolsa Família e para o desenvolvimento de atividades com as famílias beneficiárias.
Repassado mensalmente aos municípios, o valor é o resultado do cálculo da multiplicação do IGD do
município pelo valor de referência de R$ 2,50 reais e da multiplicação deste primeiro produto pelo
número de beneficiários do Programa Bolsa Família. Quanto maior o IGD, maior o valor do recurso
transferido para o município. (BRASIL, 2008).
121
municípios, em cada um dos exercícios administrativos.
É interessante observar que, nos Relatórios de 2008, os municípios foram
indagados se todos os recursos transferidos pelo Fundo Nacional de Assistência
Social haviam sido utilizados. Treze dos dezenove municípios informaram não ter
utilizado o total destes recursos, cujas razões para a não aplicação encontram-se no
Quadro 14, a seguir:
Motivos
N° de
Municípios
Pouco entendimento da forma de utilização do recurso
07
Falta de planejamento p/ seu gasto
06
Recursos remanescentes já comprometidos em processo de
licitação
03
Alteração da equipe técnica do órgão responsável pelo
planejamento da aplicação do recurso
03
Dificuldade de contratação de pessoal p/ gerenciamento do
fundo/recursos
02
Decisão do órgão gestor, aprovado pelo CMAS de acumular
recursos c/ o objetivo de adquirir bens materiais de maior valor
02
Recebimento de parcelas atrasadas pelo FNAS
02
Desconhecimento da existência do Recurso (pisos de proteção
social)
01
Quadro 14 – Motivos que implicaram a utilização apenas parcial dos recursos
transferidos pelo FNAS – 2008.
Fonte: Sistematizado pela autora (2010). Ref. Relatórios de Gestão/ 2008.
Portanto, embora a falta de recursos para o cofinanciamento das ações
socioassistenciais seja apontada como uma das principais dificuldades na
operacionalização do SUAS, quando os municípios dispõem dos recursos não
conseguem utilizá-los.
De acordo com as informações constantes no Quadro 14, somadas as
dificuldades que dizem respeito à alteração da equipe técnica do órgão responsável
pelo planejamento da aplicação do recurso às dificuldades de contratação de
pessoal para gerenciamento do fundo/recursos, tem-se que a questão dos recursos
humanos, que será tratada a seguir, constitui dificuldade enfrentada, também, na
utilização dos recursos colocados à disposição dos municípios, conforme ressaltado
no depoimento da AS 13.
122
Eu não sei até que ponto o financiamento do governo federal ajuda
ou atrapalha o município. Porque assim: o recurso vem só que se eu
não tenho recursos humanos eu não consigo utilizar esses recursos
como um todo. Eu estou sozinha no município. Quando eu entrei
tinha uma assistente social. Ela saiu e eles me pediram três meses
para segurar o município, até que fizesse concurso e eu estou
sozinha até hoje. A dificuldade que eu tenho para colocar tudo em
prática é muito grande. Eu tenho muito recurso para gastar, mas não
tenho tempo. Eu não tenho condições de sentar e planejar uma
ação. [...] a gente questiona essa questão do financiamento: adianta
vir recurso se não tem profissional? (AS 13).
Outros depoimentos revelam a relação direta existente entre financiamento e
recursos humanos. Entretanto, enquanto a entrevistada AS 13 aponta a insuficiência
de recursos humanos como dificuldade para operacionalizar o financiamento, no
depoimento da AS 3, a seguir, é a ausência de financiamento que trará implicações
na própria contratação de recursos humanos para a coordenação e
operacionalização da política.
Se a gente não tiver financiamento não vai ter dinheiro pra contratar
os profissionais adequados (AS 3).
Considerando estes depoimentos, a questão de recursos humanos será, pois,
discutida a seguir. Antes, porém, destacamos um depoimento que diz respeito à
sistemática de transferência de recursos federais aos municípios que, conforme
pode ser observado, não vem ocorrendo da forma como está previsto na
NOB/SUAS:
O piso básico de transição que é um recurso para ser repassado
fundo a fundo vem em conta própria. Então, que exigência eles
estão fazendo para gente de ter o fundo, se o nosso recursinho que
é mínimo, está entrando? O IGD, que é um recurso que deveria ser
de fundo a fundo, vem em conta própria que é aberta pelo próprio
MDS (AS9).
Diante desta informação expressa no depoimento da AS 9, foram mantidos
contatos com dois dos municípios, objeto deste estudo, sendo um habilitado na
gestão básica e outro na gestão plena. De acordo com informações prestadas pelos
setores de contabilidade destes municípios, os recursos realmente são transferidos
em contas abertas pelo próprio MDS, não sendo contas vinculadas aos fundos
municipais, já que os municípios ainda não conseguiram adaptar-se legalmente. Os
fundos foram criados e constam nos orçamentos municipais, mas não foram
123
regulamentos e, portanto, não há operacionalização.
A adoção de tais procedimentos inviabiliza a “gestão transparente e
racionalizadora de recursos, que contribui para o fortalecimento e visibilidade da
Assistência Social no interior da Administração, bem como para o controle social de
toda a execução financeira”, ressaltada na NOB/SUAS. (BRASIL/2005b, p.129).
Ao finalizar as discussões a respeito do financiamento constata-se que,
embora a pesquisa documental demonstre a ampliação, ainda que pouco
significativa, em termos percentuais, quanto aos orçamentos dos municípios, estas
informações são desconhecidas por aqueles que atuam na política de assistência
social, particularmente, nessa região, dada à sua centralização nos contadores,
limitando o acesso dos gestores e trabalhadores na área sobre o conteúdo dos
orçamentos.
A participação da esfera estadual é identificada como pouco significativa. As
principais mudanças estão relacionadas, especialmente, ao governo federal, seja na
ampliação dos recursos, realizada por meio das transferências diretas aos cidadãos
e da implantação do IGD, ou pela adoção de uma nova sistemática de transferência
dos recursos para financiamento das ações socioassistenciais, por meio dos pisos
de proteção social básica e especial. Contudo, ainda há necessidades de
cofinanciamento das ações definidas como prioritárias pelos municípios.
Dois aspectos ainda merecem ser destacados nestas discussões. O primeiro
em relação à dificuldade de utilização dos recursos, dada a insuficiência de recursos
humanos para a operacionalização das ações no município, e o segundo, quanto à
forma como estes recursos vêm sendo efetivamente transferidos, ou seja, fora dos
fundos, não permitindo o efetivo exercício do controle social.
3.3.2.3 Na gestão de recursos humanos
Na elaboração da PNAS/2004, houve o reconhecimento da relevância que os
recursos humanos assumem nas políticas públicas, especialmente, na política de
assistência social, que tem em seus trabalhadores sua principal tecnologia.
Houve, sobretudo, a constatação da fragilidade do debate sobre recursos
humanos, nessa área, apesar das exigências de alterações nos processos de
trabalho, postos desde que, na Constituição Federal de 1988, a assistência social foi
reconhecida como política pública, integrante do sistema de proteção social
124
brasileiro.
Assim, a política de recursos humanos integra os eixos estruturantes do
SUAS, ou seja, constituiu uma das bases para a sua organização, conforme
disposições da PNAS/2004 e NOB/2005.
É importante resgatar aqui, os dados apresentados no Quadro 10, que tratou
dos recursos humanos, da categoria técnica, disponíveis nos órgãos gestores e
CRAS, no ano de 2005. Os dados demonstraram que, dos trinta e três técnicos que
atuavam nestes órgãos, somente oito tinham vínculo de trabalho efetivo com a
Prefeitura do Município, sendo que a grande maioria (25) prestava serviços por meio
de convênios com entidades, cargos comissionados e serviços de terceiros.
Indagadas sobre alterações ocorridas nos municípios, em relação aos
recursos humanos, após a implantação do SUAS, a entrevistada AS 2 afirmou ter
identificado uma grande mudança no quadro de pessoal do município onde atua,
especialmente no que se refere ao estabelecimento de relações estáveis de
trabalho, com a realização de concurso.
Nós tivemos uma mudança muito significativa. Nós temos uma
equipe grande envolvida com o SUAS, em torno de quinze pessoas.
Até a implantação do SUAS, a grande maioria era cargo
comissionado. Então, por conta disso, havia uma rotatividade muito
grande no município. Após a implantação do SUAS e,
principalmente do ano passado para cá, com a realização de
concursos [...] e hoje nós temos um quadro fixo, pessoas
concursadas, efetivas e acho que isso aí favoreceu o trabalho (AS
2).
Também a AS 4 constatou mudanças positivas, relacionadas ao aumento de
trabalhadores na área, o que atribuiu à elaboração e aprovação da Norma
Operacional Básica de Recursos Humanos (NOB-RH/SUAS), em 2006, que
estabeleceu parâmetros para a gestão do trabalho, especialmente no que diz
respeito à definição da composição das equipes de referência responsáveis pelos
serviços, programas, projetos e benefícios socioassistenciais.
Antes da implantação do SUAS, havia município que executava a
política da assistência com um profissional trabalhando oito horas
[semanais] nessa área. Com a NOB de recursos humanos, teve sim
uma mudança significativa, [...] por tratar do quadro necessário, da
composição. Veio para somar e mudou bastante (AS 4).
125
Para a AS 4, a partir das definições realizadas pela NOB-RH/SUAS, os
municípios que executavam a política com apenas um profissional, em geral o
assistente social, com carga horária reduzida, acabaram por contratar outros
trabalhadores para atuar na área.
As posições expressas pelas AS 2 e AS 4 não são, entretanto,
compartilhadas pelas demais entrevistadas, ao afirmarem que a maioria dos
municípios ainda não dispõe dos recursos humanos necessários. Além disso, os
poucos trabalhadores contratados não são efetivos, revelando que, nos municípios
onde atuam, a situação constatada no Quadro 10 não apresentou alterações
significativas até o momento, conforme demonstram os depoimentos a seguir:
Uma das dificuldades é o contrato dos técnicos efetivos, de acordo
com a NOB-RH [...]. A maioria dos municípios ainda não tem
funcionário efetivo no quadro da assistência e essa rotatividade
dificulta bastante o trabalho porque, a partir do momento que o
técnico começa a conhecer a historia de vida do usuário, começa a
ter um conhecimento de toda questão que envolve aquele usuário,
começa a realizar os trabalhos em grupo, consegue uma proposta
[de emprego] com valor, assim, de duzentos reais a mais de outro
município e acaba se desmotivando a ficar ali e acaba indo para
outro local (AS 4).
A gente vê a dificuldade que o assistente social tem de começar um
trabalho e continuar. Ele começa um trabalho, fica dois meses como
assistente social e sai. Eu fiquei mais tempo lá no município [...] –
dois anos. As outras que vieram antes foram assim: dois meses,
quatro meses, cinco meses e saiam, dois meses, saiam. Eu nem sei
como está hoje lá, mas depois que eu saí já passaram muitos
assistentes sociais pela cidade. Então eu vejo assim, é uma
dificuldade muito grande e tem que ter concurso público (AS15).
A precariedade dos vínculos de trabalho, somada aos baixos salários pagos
pelas prefeituras, são fatores determinantes da alta rotatividade de trabalhadores na
área, o que também já pode ser constatado na caracterização dos sujeitos do
estudo, ao ser identificado que 60% deles declararam ter atuado em mais de um
município da região.
Os profissionais de Serviço Social, em razão do histórico da atuação da
profissão nesta área, representam a maioria dos trabalhadores na categoria técnica
nos órgãos gestores e CRAS, conforme também apresentado no Quadro 10, que
demonstrou que, do total de trinta e três trabalhadores nos órgãos gestores e CRAS,
vinte e um eram assistentes sociais.
126
Destaca-se que, conforme estabelecido na NOB-RH/SUAS, na composição
das equipes de referência
43
dos serviços assistenciais, tanto na proteção social
básica como especial, está prevista a participação de assistentes sociais.
Embora seja, reconhecidamente, um espaço de atuação dos profissionais
dessa área, esse “protagonismo” na Política também tem implicações para estes
profissionais, na medida em que ocorre centralidade das ações nestes
trabalhadores, com acúmulo de funções e sobrecarga de trabalho.
Isso pode ser identificado, especialmente no depoimento da AS 4, a seguir,
quando afirma que, mesmo sendo contratados para atuar nos CRAS, os assistentes
sociais também prestam serviços no órgão gestor da política, ou seja, atuam tanto
no planejamento como na execução das ações:
Geralmente é um assistente social que atende a gestão e atende o
CRAS, nos municípios pequenos. Então a gente acaba fazendo 30
ou 40 horas, mas tendo que atender tudo isso: a parte burocrática e
a parte de atividades do CRAS (AS 4)
Sou eu que tenho que incentivar, sou presidente do conselho [de
assistência social], membro do CMDCA... . Então é assim: uma
sobrecarga, um acúmulo de funções. É muito complicado (AS 7)
Porque é assim: eles querem que eu atenda à população, que eu
faça projetos, que eu preencha os instrumentos para a manutenção
do financiamento e o trabalho com as famílias. [...] tudo o que
acontece no município é para mim que eles ligam, eu que sou a
referência. Os instrumentos de gestão pública, o preenchimento de
planos do IBGE, qualquer outra coisa, é para mim (AS 13)
Para as entrevistadas, mesmo nos municípios em que há trabalhadores de
outras categorias profissionais atuando na Política de Assistência Social, como é o
caso das equipes dos CRAS, em cuja composição está prevista a atuação de outras
categorias, persiste a concentração de atividades e atribuições na figura do
assistente social, entendido como o profissional que tem a atribuição de implantar do
SUAS:
A implantação [do SUAS] está na mão de uma só pessoa - o
assistente social – ele está implantando, está estruturando, está
43
“As equipes de referência são aquelas constituídas por servidores efetivos responsáveis pela
organização e oferta de serviços, programas, projetos e benefícios de proteção social básica e
especial, levando-se em consideração o número de famílias e indivíduos referenciados, o tipo de
atendimento e as aquisições que devem ser garantidas aos usuários”. (BRASI, 2006, p.23).
127
colocando em prática, está tudo. Isso é inviável, não tem condições.
Eles [profissionais de outras categorias] jogam tudo para cima da
assistente social e querem ficar sem fazer nada, absolutamente.
Isso me irrita profundamente. Eles acham que tudo é
responsabilidade da assistente social. Porque lá está escrito
“assistência social”, eles acham que é da assistente social. É seu, é
seu, é seu e não é tudo meu. A responsabilidade é do
departamento, é do CRAS como um todo, entendeu? (AS 14).
No meu município eu estou com a equipe do CRAS completa:
psicólogo, coordenador de CRAS, a coisa mais linda. Não adianta! É
como ela falou, fica tudo para a assistente social, tudo. Então eu
estou sozinha do mesmo jeito, tendo coordenador de CRAS, um
diretor de departamento, uma psicóloga do meu lado, eu estou
sozinha do mesmo jeito. (AS 12).
Há, entre as entrevistadas, o entendimento de que questões relacionadas à
quantidade de trabalhadores e equipes de referência para a organização e oferta
dos serviços, programas e projetos de proteção social deveriam ter
acompanhamento e fiscalização de outras esferas de governo, aos quais compete o
assessoramento e a orientação na implantação do SUAS.
“Eu acho que com relação a essa questão de recursos humanos, eu
preciso visualizar o agente fiscalizador dessa implantação do SUAS.
Quem é o agente fiscalizador? É o Escritório Regional que é o
fiscalizador de como a gente está seguindo as orientações básicas
da NOB/SUAS? Porque eu vejo que a secretaria em nenhum
momento coloca para o prefeito a necessidade de ter um assistente
social no CRAS e um assistente social no órgão gestor. Em nenhum
momento eles colocam isso. [...] Não adianta eu falar isso para o
prefeito, se a equipe do Escritório Regional, que é quem dá a
orientação, não faz, deixa aberto. (AS 9)
Quando a gente pede para secretaria dar uma mão para gente, para
dizer que tem que ter contratação de outra pessoa, eles vão ao
município e falam: não tem nada que estabeleça que tem que ter
uma assistente social na gestão. Então, eles foram no município,
conversaram e na frente do prefeito, eles falaram que tinha que ser
um profissional que tivesse conhecimento da área. E o que
aconteceu? Eles contrataram? (AS 13).
De acordo estes depoimentos, a equipe do Escritório Regional da SETP não
tem prestado as informações indispensáveis para que os prefeitos adotem as
medidas necessárias à estruturação da política nos municípios, especialmente em
relação aos recursos humanos.
Ao manifestarem essas preocupações, as entrevistadas levam em conta a
128
necessidade de que a direção e a organização do processo de implantação do
SUAS, nos municípios, sejam assumidas pelas demais esferas de governo,
mediante o estabelecimento de regras e procedimentos que garantam sua
operacionalidade no nível local. (BRASIL, 2008).
Diante das situações apresentadas, o profissional de Serviço Social acaba
chamando para si a atribuição de esclarecer os prefeitos sobre o que é o sistema,
das responsabilidades da gestão municipal e, especialmente, da necessidade de
viabilização dos recursos humanos em quantidade e nas condições necessárias
para o atendimento das demandas para a área.
Eu vejo assim: acaba ficando a cargo do técnico do município o
convencimento do gestor da política para que as coisas aconteçam.
Gente, isso não é função somente nossa. Nós estamos entrando no
segundo semestre, do primeiro ano de uma nova gestão em muitos
municípios e o estado não fez uma reunião na região com os
prefeitos, mas só com eles, para explicar: SUAS é isso, CRAS é
isso, precisa disso, a sua responsabilidade é essa. Só o técnico que
está no município falando, a gente acaba ficando, entre aspas, mal
vistos. E não é uma função só nossa. Ele é o prefeito e cadê a
participação do estado para colocar isso para ele? (AS 2).
Eu vejo resistência dos prefeitos em estar contratando a equipe
técnica completa. Para eles ainda não chegou a informação, não
viram a necessidade dessa implantação (AS 5).
Além da quantidade de recursos humanos, os entrevistados falam da falta de
capacitação para os diversos atores que atuam no SUAS mas, neste momento,
particularmente, para os trabalhadores na área, tendo em vista o aperfeiçoamento
da prestação dos serviços socioassistenciais e da própria gestão, também
entendidas como atribuição dos gestores estaduais e nacional.
Esta compreensão tem fundamento na NOB-RH/SUAS que é integrada,
dentre outros, por uma Política de Capacitação de Recursos Humanos. De acordo
com este documento, dentre as atribuições do gestor nacional, encontra-se aquela
que diz respeito à destinação de capacitação para todos os atores da política,
incluindo os recursos humanos, técnicos e administrativos, fundamentada em uma
estratégia de educação permanente. Aos estados estão previstas responsabilidades
e atribuições voltadas à formulação, coordenação e cofinanciamento, em conjunto
com a esfera federal, da Política Nacional de Capacitação. (BRASIL, 2007).
129
Embora tenham sido promovidas e divulgadas ações de capacitação,
especialmente pelo governo federal, os sujeitos do estudo apontam-na com uma das
principais dificuldades enfrentadas, conforme revelam os depoimentos a seguir:
A gente ainda não teve nenhuma capacitação do governo federal,
nem do governo estadual para saber como estar atuando nos
CRAS. [...] Falta capacitação. Na NOB tem tudo definido, o que
fazer, como fazer, o que tem que ser feito no CRAS, mas a gente
precisa disso mais detalhado, tanto o assistente social, o psicólogo,
o pedagogo, enfim, os técnicos que atuam nos CRAS, inclusive os
recepcionistas (AS 4).
O único papel do Estado, além de fiscalizador é proporcionar
capacitação. Cadê a capacitação nos municípios que já tem CRAS?
(AS 9).
Uma dificuldade enorme que eu senti foi com relação à equipe
técnica, principalmente, o psicólogo, porque o assistente social, na
sua formação, já tem conhecimento do que é a assistência social.
Nós tivemos contato com um psicólogo que veio trabalhar no CRAS
e eles vem de uma formação sem conhecimento nenhum do que é a
política de assistência social, muito menos SUAS, muito menos
CRAS. Eles caem de paraquedas na política (AS 1).
A falta de capacitações tem contribuído para que ocorram equívocos
naquelas que seriam as atribuições dos diferentes profissionais que atuam na
política de assistência social, em especial nas categorias profissionais que não têm
histórico nesta política, cuja formação acadêmica não forneceu subsídios para a
atuação na área, conforme expresso pela AS 4:
Tem psicólogo fazendo atendimento individual, atendimento de
consultório, clínico, no CRAS (AS 4).
Para as entrevistadas, há um distanciamento dos gestores estadual e
nacional em relação aos municípios, neste importante momento que é a implantação
de um sistema no campo da assistência social, conforme apontam os depoimentos.
Não só a secretaria [estadual], mas o MDS também está muito
distante da gente, do município (AS 3).
Você manda um e-mail e não tem retorno dessa orientação do MDS,
da secretaria. Então você fica sem nenhuma ajuda, sem respaldo de
como fazer, deixa por fazer às vezes, aguardando as orientações
(AS 6).
130
As informações vêm por teleconferência ou por e-mail. Então a
gente não tem, quando precisa de uma informação é difícil, é
complicado. Por telefone eles falam: “Passa e-mail”. É tudo por e-
mail. Fica muita dúvida. Então para a gente é falho o MDS. Tem
muito projeto, tem recuso e às vezes a gente fica louca (AS 3).
Este distanciamento promove nos trabalhadores da área, dos municípios, um
sentimento de isolamento, de que estão sozinhos no processo de implantação do
SUAS.
Em relação ao Escritório Regional da Secretaria do Emprego, Trabalho e
Promoção Social (SETP), órgão mais próximo da operacionalização da política e do
qual se esperava o acompanhamento e assessoria, as entrevistadas atribuem o
distanciamento à falta de capacitação, também para essa equipe, assim como à
precária estrutura que dispõe para o atendimento das demandas de toda a região.
Falta capacitação e aumento dos funcionários da secretaria de
estado, a SETP. Então muitas vezes a gente precisa de informação,
orientação e tem grandes dificuldades, até porque aqui na nossa
região são poucos técnicos para atender essa demanda (AS4).
Colocada como questão estratégica para alcançar os objetivos previstos na
Política Nacional de Assistência Social e, portanto do SUAS, a gestão de recursos
humanos ainda não passou pelas alterações desejadas, apesar de afirmações de
que, em alguns municípios já acorreram mudanças positivas em relação à realização
de concursos públicos, tornando estáveis as relações de trabalho, além do aumento
do número de trabalhadores na política.
Contudo, destacam-se, nas discussões em relação aos recursos humanos, as
dificuldades enfrentadas e que dizem respeito: à persistência de relações precárias
de trabalho, com baixos salários, que promovem alterações frequentes nas equipes
que atuam nos municípios e comprometem a continuidade do trabalho; à
centralidade no profissional de Serviço Social, como se coubesse, exclusivamente, à
esta categoria, a responsabilidade pela implantação do SUAS; e à ausência ou
distanciamento do estado e da união, expresso tanto na falta de capacitações, como
no acompanhamento dos municípios, neste importante momento em que se
processa a implantação de um sistema no campo da assistência social.
131
3.3.2.4 No controle social
Resultante dos princípios democráticos introduzidos na Constituição Federal
de 1988, que traz inovações ao assegurar a participação da sociedade na gestão
das políticas sociais, o controle social é compreendido como “um conjunto de ações
de natureza sócio-política e técnico-operativa, desenvolvido pela sociedade civil,
com vistas a exercer influência sobre as ações governamentais.” (CAMPOS, 2009,
p. 22).
Indagados sobre a ocorrência de alterações em relação ao controle social,
após a implantação do SUAS, as entrevistadas fizeram referências somente às
conferências e aos conselhos.
Embora não constituam os únicos mecanismos de controle social, os
conselhos e as conferências de assistência social foram, também, considerados
como espaços privilegiados de participação e controle da sociedade na conformação
do SUAS. (BRASIL,2005b, p.51).
As conferências municipais, de acordo com o previsto nas leis dos municípios,
são realizadas a cada dois anos, constituindo amplo espaço de debates, com a
finalidade de avaliar e indicar diretrizes para a política de assistência social,
envolvendo gestores, prestadores de serviços, trabalhadores na área e usuários,
além de outras pessoas interessadas nas discussões sobre esta política.
No período abrangido por este estudo, 2005 a 2008, foram realizadas duas
conferências nacionais: a V Conferência Nacional de Assistência Social, em 2005,
cujo tem central foi “SUAS – Plano 10: Metas e Estratégias para a Implementação da
Política Nacional de Assistência Social” que, conforme exposto anteriormente, foi o
momento em que os municípios tiveram uma aproximação com as discussões sobre
o SUAS, e a VI Conferência Nacional de Assistência Social, em 2007, com tema:
“Os Compromissos e Responsabilidades para Assegurar a Proteção Social pelo
Sistema Único de Assistência Social”. Estas foram antecedidas pelas respectivas
conferências estaduais e municipais.
Apesar de estimulados a tecer comentários a respeito das alterações
ocorridas em relação às conferências, houve poucas manifestações sobre o assunto,
quando afirmaram ter percebido pequeno aumento nos níveis de participação, como
resultado da atuação dos trabalhadores que estimularam essa participação. Além
disso, fizeram referências aos instrumentos elaborados e encaminhados pelos
132
conselhos nacional e estadual, para serem trabalhados nas conferências,
considerados extremamente técnicos e incompatíveis com a realidade dos pequenos
municípios.
Os conselhos, por sua vez, em razão de seu caráter permanente, geraram
maiores discussões, como os apresentados a seguir:
Com a implantação do SUAS, o conselho consegue olhar, ver e
saber o que está acontecendo, ele começa a participar mais. A
gente consegue discutir no conselho o que a gente vai fazer com
esses recursos que a gente recebe: recursos do CRAS, quais os
programas, quais os projetos que a gente vai desenvolver. Então a
gente leva isso para o conselho e o conselho discute, participa (AS
3).
Após a implantação do SUAS, houve mais articulação nos
conselhos. Tudo que se faz com recursos que vem do MDS, do
Fundo Nacional da Assistência passa pelo conselho, inclusive os
programas e projetos. O gestor, junto com o técnico, senta e monta
o plano de aplicação de acordo com as normas. Isso é passado para
o Conselho que discute, analisa e depois de aprovado isso, é feita a
aplicação desses recursos. (...) Tudo o que a gente tem feito com o
piso básico de transição, recurso de PETI, do IGD, tudo isso a gente
discute junto com os conselhos (AS 4).
Os depoimentos das entrevistadas AS 3 e AS 4 indicam que, após a
implantação do SUAS, houve mudanças positivas em relação à atuação dos
conselhos que, tendo maior acesso às informações, ampliaram também o nível de
participação, o que ocorreu, especialmente, com a implantação do Sistema de
Informação do SUAS.
Mediante este sistema, os gestores, rede de entidades, usuários e,
principalmente, conselhos passaram a ter maiores informações sobre as ações,
sobre o financiamento, rede de serviços e outros dados sobre a gestão da política de
assistência social, particularmente, da esfera municipal, sobre os quais compete a
deliberação e fiscalização pelos conselhos municipais, no exercício do controle
social.
Portanto, para estas entrevistadas, o acesso às informações sobre o
município, estimulou a atuação dos conselhos.
Outros sujeitos, entretanto, não compartilhando da mesma percepção,
afirmam que a participação nos conselhos é ainda incipiente, em especial quando há
mudanças dos representantes governamentais que passam a integrar o conselho
133
sem quaisquer informações a respeito da Política de Assistência Social, conforme
demonstram os depoimentos a seguir:
A participação do conselho é muito ruim, muito pequena. Pra você
conseguir uma reunião do conselho de assistência é complicado. O
trabalho lá é muito difícil com relação a essa política (AS 6).
A maior dificuldade é estimular a participação nos conselhos. Ainda
mais quando acontece mudança de gestão (AS 5).
A realidade no município [...] é que o conselho ainda está
engatinhando, não tem conhecimento sobre a implantação do
SUAS. Eu sou a presidente do conselho. Um ou outro quer se
inteirar do assunto, mas ainda tem a dificuldade de participação.
Mas como dito aqui, a gente tem que estar sempre incentivando a
participação. [...] Todas as ações que a gente tem feito, tenho
passado pra eles, tenho pedido sugestões, tentando inseri-los nesse
processo, mas até a questão da lei do conselho, a composição, tem
erros (AS7).
Também vejo um pouco de dificuldade na questão da participação.
Eles [conselheiros] não têm muito interesse em participar e em
entender como é que funciona o SUAS, como é que é a implantação
do SUAS. A gente vai passar os instrumentos de gestão e eles
acham ruim. Eu vejo que eles não têm interesse em estar
entendendo como é que funcionam os instrumentos (AS 8).
Embora a gente saiba qual a função do conselho, o que tem que ser
feito em questão de monitoramento, de avaliação e de controle, isso
não é feito. Os conselheiros na maioria das vezes vão lá, não
discutem nada, aprovam o que têm de aprovar e vão embora (AS
13).
Os depoimentos revelam, ainda, a falta de compreensão e reconhecimento,
pelos conselheiros, governamentais ou não governamentais, da importância do
controle social e do conselho como espaço de participação da sociedade na
deliberação sobre as prioridades da política e fiscalização das ações, e que é
resultante das lutas da sociedade.
Ao contrário, em suas participações em reuniões, os conselheiros, muitas
vezes, se limitam a referendar decisões tomadas por outros atores, negligenciando a
interlocução, necessária para que as demandas da sociedade possam ser
conhecidas pelo poder público.
Ao não estabelecerem relações entre o controle social e melhoria da
qualidade dos serviços públicos e, por consequência, das condições de vida da
população, por vezes, negligenciam a participação.
134
A entrevistada AS 7 afirma, em seu depoimento, ser a presidente do
conselho. Esta é uma situação comum nos conselhos dos pequenos municípios,
cuja coordenação é assumida pelo gestor da política ou pelo assistente social.
Raramente esta posição é ocupada por representantes de organizações da
sociedade civil, com exceção das APMI‟s e PROVOPAR, em geral, coordenadas
pelas primeiras damas ou pessoa por elas indicada.
Isso, além de limitar os espaços de participação das poucas organizações
existentes nestas localidades, ainda reforça o que já foi anteriormente abordado nas
discussões sobre recursos humanos, a respeito do acúmulo de funções do
profissional de Serviço Social.
Dos depoimentos, acima é importante destacar a referência feita pela AS 8
sobre “passar os instrumentos de gestão” para o conselho. Os dados dos Relatórios
do ano de 2008 demonstram que a aprovação dos instrumentos de gestão é
apontada por dezessete dos dezenove municípios como sendo a principal ação
desenvolvida pelos conselhos. Entretanto, em geral, os instrumentos são
apresentados, pelo assistente social ou gestor da política de assistência social, em
uma única reunião, quando então, os conselheiros decidem por sua aprovação ou
não. Geralmente, pela aprovação.
Portanto, fica a reflexão: se é desta forma que os conselhos realizam sua
principal atribuição, existe controle social na política de assistência social, nesses
municípios?
Outro aspecto, ressaltado pelas entrevistadas sobre conselhos da região da
AMUNOP, diz respeito à participação dos mesmos representantes nos diversos
conselhos municipais: assistência social, saúde, de direitos da criança e do
adolescente, de direitos do idoso, além de outros existentes nestes municípios:
As mesmas pessoas que estão no conselho de assistência, estão no
da saúde. Então, eles acabam não indo e não participando. Eles se
cansam. [...] porque são sempre as mesmas pessoas (AS 1).
Como a AS 1 falou, a maioria dos conselheiros é também do
CMDCA, do CMAS. Então tem muita dificuldade por serem os
mesmos conselheiros. Daí que não acontece participação mesmo.
[...] Não vejo funcionamento nos conselhos, por causa dessa
questão (AS 5).
Geralmente são sempre os mesmos conselheiros, e essa é uma
grande dificuldade (AS 4).
135
A presença das mesmas pessoas nos diversos conselhos municipais, em
geral, decorre da inexistência de organizações da sociedade, por sua vez, resultado
da falta de experiências de organização e participação social, que acabam
reiterando uma cultura de subalternidade.
A representação não governamental nos conselhos de assistência social, de
acordo com a LOAS, é constituída pelos segmentos dos prestadores de serviços,
trabalhadores da área e usuários.
Em relação ao segmento dos prestadores de serviços, em doze municípios os
serviços de proteção social básica são prestados, exclusivamente, pelas redes
governamentais, ou por entidades como o Programa do Voluntariado Paranaense
(PROVOPAR)
44
e APMI,s que têm forte relação com o poder público local, além das
APAE‟s, entidades que, em geral, ocupam as vagas deste segmento.
Sobre a representação dos trabalhadores na área, conforme já registrado,
muitas vezes o assistente social é o único trabalhador, de categoria técnica, que
atua no município e que está organizado profissionalmente, por meio de seu
conselho de classe (CRESS). Não raras vezes, é o representante do órgão gestor da
política de assistência social no conselho. Portanto, sua representação é
governamental.
A representação dos usuários é ocupada pelas poucas organizações
existentes nos municípios que, na maioria das vezes, são associações de moradores
de bairros periféricos e/ou comunidades rurais.
Portanto, a participação dos mesmos representantes nos diversos conselhos
é resultado da forma de organização da sociedade civil, particularmente dos
segmentos populares, existentes nos pequenos municípios.
De acordo com Raichelis (2006, p.113), “Se a pobreza, para além de sua
expressão monetária, é um tipo de relação social que define sociabilidades e lugares
dos indivíduos na sociedade, sua contraface é a carência de representação política
nos espaços públicos”.
Esta realidade impõe a necessidade de uma atuação articulada dos diversos
conselhos das políticas sociais na organização da sociedade, através da
44
Com a criação do Programa Nacional do Voluntariado, no final da década de 1970, os estados
brasileiros foram estimulados a “criar seus Programas Estaduais de Voluntariado. No Paraná foi
criado o Programa de Voluntariado Paranaense (PROVOPAR), estimulando-se também a criação
desta organização a nível local, presidida pelas primeiras-damas, tanto no Estado quanto nos
municípios”. (HEIN, 1997, p.46).
136
disseminação dos conceitos de participação e controle social e de investimentos na
formação dos conselheiros. (BREVILHERI; PASTOR; NICOLETTO, 2009).
Quando, contudo, há possibilidade de ampliação da participação nestes
espaços, é a visão político-partidária dos prefeitos que constitui dificuldade, de
acordo com depoimento da AS1.
Ás vezes os gestores acabam assim, nem gostando muito que
sejam convidadas outras pessoas porque, às vezes é questão
política partidária, de você estar chamando, convidando outras
entidades, enfim, porque não vai ser viável, entre aspas, estar
trazendo essas pessoas porque vai criar... (AS1).
Isso denota o receio dos prefeitos em compartilhar informações com a
sociedade civil, revelando sua compreensão de que estes somente devem ser
criados e mantidos em “funcionamento” como forma de atender aos requisitos de
habilitação aos níveis de gestão e para o recebimento de recursos de outras esferas,
já que esta é uma condição de repasses de recursos. Isso é, notadamente, mais
comum nos pequenos municípios, onde as relações entre o poder público e
sociedade civil são mais próximas.
Apesar da fragilidade de sua organização, de acordo com informações
constantes nos Relatórios/2008, quinze dos dezenove municípios declaram que os
CMAS‟s acompanham as deliberações, sendo que este se processa, para onze
deles, mediante apresentação de documentação pelos órgãos gestores na plenária,
como: resoluções, ofícios, propostas.
Dados dos Relatórios do ano de 2008 indicam que em treze municípios os
CMAS‟s acompanham a gestão orçamentária e a execução dos recursos do FMAS;
em dezesseis, os Conselhos acompanharam e fiscalizaram a execução do Plano
Municipal de Assistência Social do ano de 2008; e em treze, as deliberações dos
Conselhos e das conferências municipais de Assistência Social são cumpridas pelo
poder público.
Tais informações parecem contradizer o conteúdo dos depoimentos que
reforçam as fragilidades dos conselhos e, dessa forma, ocultam a realidade da
precariedade de suas condições de funcionamento, além de seu não
reconhecimento, seja pelo aparato governamental ou pela própria sociedade, que
não o utiliza com o espaço institucional legítimo para o exercício do controle social.
137
Ainda, de acordo com dados dos Relatórios/2008, para a realização de suas
atribuições, os gestores oferecem apoio técnico, apoio operacional e capacitação.
Esta última somente indicada por seis dos dezenove municípios, conforme
demonstra o Quadro 15.
Condições Oferecidas
N° de
municípios
Apoio para a realização das Conferências Municipais de Assistência
Social
17
Apoio Técnico
16
Apoio Operacional
15
Capacitação
06
Não informaram
02
Quadro 15 - Condições oferecidas ao CMAS pelo órgão gestor para o
funcionamento dos conselhos – 2008.
Fonte: Sistematizado pela autora (2010). Ref. Relatórios de Gestão/2008.
Do quadro acima, dois aspectos merecem destaque: o apoio para a
realização das Conferências Municipais e a capacitação. Em relação ao primeiro,
embora conste na relação de opções oferecidas pelo Relatório, a realização das
conferências não constitui uma das atribuições do conselho, definidas nas leis
municipais, cujo caráter é deliberativo e fiscalizador e não executivo. Compete aos
Conselhos a sua convocação e, aos órgãos gestores, a sua realização.
A falta capacitações para conselheiros, pelas esferas estadual e nacional, é
destacada pelos sujeitos do estudo como uma das grandes dificuldades enfrentadas
na efetivação do controle social.
O CMAS não tem capacitação. Como que vai decidir alguma coisa,
fiscalizar alguma coisa se ele não tem capacitação? (AS 9).
O depoimento da AS 9 deixa clara a percepção de que não existem
participação e controle social sem que haja informação, conhecimento, capacitação.
Somente com o domínio de conhecimentos sobre o SUAS é possível que sociedade
exerça o controle sobre as políticas públicas. A população precisa ser informada,
motivada a participar, a reconhecer a importância do conselho e, principalmente, a
138
se reconhecer como representante das demandas daqueles que os elege para o
exercício desta função.
Esta compreensão é compartilhada pelos participantes das diversas
conferências de assistência social, realizadas nas três esferas de governo.
Embora já viesse sendo levantada em conferências anteriores, foi uma das
prioridades indicadas do documento intitulado “Metas e Estratégias – Plano Decenal
SUAS Plano 10”, deliberado pela VI Conferência Nacional de Assistência Social,
realizada em 2007. (CNAS, 2007), considerando que esta constitui condição para
qualificar a tomada de decisões sobre as prioridades da política, para a fiscalização
e a avaliação das ações, que são as principais atribuições dos conselhos.
Entretanto, nas eventuais capacitações oferecidas pelo estado e união, a
participação tem sido limitada aos conselheiros municipais governamentais, por
razões como a relatada pela AS 4:
A gente vê assim, a falta de financiamento para a participação dos
conselheiros nas capacitações, tanto do estado quanto do governo
federal, porque o município, na verdade, não investe nesses
conselheiros. [...] o estado até oferece eventualmente uma
capacitação, mas o município tem que ter uma contrapartida, mas
como não é funcionário da prefeitura, os não governamentais
acabam não participando (AS 4).
De acordo com o depoimento, a representação não governamental fica alijada
dos processos de capacitação, seja porque, em geral, são realizadas em datas e
horários incompatíveis com a possibilidade de participação da sociedade civil, ou por
não haver previsão orçamentária para a participação de conselheiros, nesses e em
outros eventos. Portanto, somente são viabilizadas as participações dos
representantes governamentais uma vez que, sendo funcionários públicos, tem suas
despesas custeadas mediante diárias.
As discussões sobre o controle social revelam poucas mudanças verificadas
pelos entrevistados e que se relacionam à ampliação do interesse resultante da
possibilidade de maior acesso às informações proporcionadas pela implantação de
um Sistema de Informações na área.
Dentre as dificuldades identificadas, destacam-se aquelas que dizem
respeito: à baixa participação da sociedade civil, decorrentes da falta de organização
da sociedade, o que não é exclusividade dos pequenos municípios; à falta de
139
capacitações para todos os conselheiros, mas, sobretudo, aos representantes da
sociedade civil; e, por fim, da postura dos prefeitos em não tornar conhecidas
informações, cujo caráter é público.
Estas fragilidades e precariedades que caracterizam o controle social trazem
consequências para as políticas sociais e, neste caso específico, para a assistência
social, dificultando a operacionalização da política e impedindo avanços na
perspectiva da universalização da proteção social devida aos cidadãos usuários.
3.3.2.5 Na estruturação/reestruturação da rede socioassistencial e ações
implementadas
Embora respeitando as diversidades e especificidades locais, as ações
socioassistenciais no SUAS são geridas a partir de um padrão nacional, no qual a
formação e estruturação de redes constitui um de seus alicerces.
De acordo com a NOB/SUAS, a rede socioassistencial
[...] é um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da
sociedade, que ofertam e operam benefícios, serviços, programas e
projetos, o que supõe a articulação entre todas estas unidades de
provisão de proteção social, sob a hierarquia de básica e especial e
ainda por níveis de complexidade. (BRASIL, 2005b, p. 94).
Ainda de acordo com a NOB/SUAS, a organização da rede deve se dar a
partir de parâmetros, dentre os quais destacamos: a oferta integrada de serviços,
programas, projetos e benefícios de proteção social e a complementariedade entre
as ações socioassistenciais, sejam governamentais ou não governamentais, a fim de
evitar o paralelismo de ações, a fragmentação e a dispersão de recursos, que tem
sido uma marca na gestão da política de assistência social.
A atuação em rede é associada à figura de “teias”, o que supõe a
interdependência, a reciprocidade e o reconhecimento de uma dimensão de
unidade, respeitadas a heterogeneidade e as particularidades de cada uma das
instituições e/ou organizações.
Para SILVEIRA (2009, p 348),
A concepção de rede socioassistencial preconiza a oferta capilar,
para a universalização dos acessos, sistemática e contínua de
serviços socioassistenciais de caráter político-pedagógico e
140
preventivo da violação de direitos, considerando as necessidades
sociais e as expectativas da população usuária, e a interface com
programas, projetos, benefícios e demais políticas sociais, sob a
primazia do Estado.
Antes, porém, de demonstrar as percepções dos sujeitos, pelos seus
depoimentos, em relação às mudanças ocorridas e dificuldades enfrentadas na
estruturação e/ou reestruturação da rede serviços socioassistenciais e ações
implementadas na região, é indispensável que sejam apresentados dados
encontrados na pesquisa documental e que permitem conhecer o perfil da região no
que diz respeito à sua rede de serviços.
De acordo com os registros dos Relatórios de 2008, em doze municípios os
serviços de proteção social básica são, exclusivamente, governamentais. Em quatro
municípios os registros indicam que, além dos serviços governamentais, atuam na
área as APMI‟s e o PROVOPAR.
Estas instituições, na maior parte dos casos, compartilham os mesmos
espaços utilizados pelos órgãos gestores e suas coordenações são exercidas pelas
primeiras-damas ou pessoa por elas designadas, funcionando como um braço do
órgão gestor. Somente em três dos dezenove municípios verifica-se a existência de
serviços executados por outras organizações da sociedade, como: Associação de
Senhoras Rotarianas, Associação Metodista de Assistência Social (AMAS), Serviço
de Obras Sociais (SOS), Ação Diocesana Bom Samaritano, Lar São Vicente de
Paula, Associação de Idosos e outras, cujos serviços e programas voltam-se,
majoritariamente, para o atendimento de crianças, adolescentes e idosos. São
organizações antigas, e geralmente, vinculadas às igrejas, católicas ou evangélicas,
como sugerem suas próprias denominações.
É importante resgatar que os municípios da região estão habilitados nos
seguintes níveis de gestão do SUAS: cinco em gestão inicial, onze em gestão básica
e três em gestão plena. Todos os municípios habilitados nos níveis de gestão básica
e plena possuem CRAS, sendo apenas um em cada um deles. São, portanto,
quatorze unidades públicas estatais em toda a região, em geral localizadas em áreas
centrais dos municípios, a fim de facilitar o acesso dos usuários, já que as áreas de
vulnerabilidades, dado o porte dos municípios, se distribuem em diversos pontos.
Não há, na região, CRAS implantados em áreas rurais.
141
Do total dos CRAS implantados, treze são para atendimento de 2.500 famílias
referenciadas
45
e um para 3.500 famílias. Dos treze, oito contam com financiamento
federal.
Quanto aos serviços de proteção especial, em dois municípios não há
quaisquer ações deste nível de proteção. Em onze municípios, a oferta de serviços
de proteção social especial se resume àqueles prestados pelas Associações de Pais
e Amigos dos Excepcionais (APAE‟s) e, em outros seis, há serviços de abrigo para
idosos (3) e/ou abrigamento para adolescentes (3), que operam serviços mediante
convênios.
A proteção social especial de média complexidade realizada diretamente com
organizações governamentais é operada por três CREAS, instalados em dois dos
municípios que se encontram no nível de gestão plena e um compartilhado por três
pequenos municípios, habilitados nos níveis de gestão básica e inicial, implantado
com recursos do Fundo Estadual da Infância e Adolescência (FIA/PR).
Indagadas sobre as alterações ocorridas em relação à rede de serviços
socioassistenciais a partir da implantação do SUAS, as entrevistadas afirmam que o
que houve foi uma aproximação dos órgãos gestores com as entidades prestadoras
de serviços de assistência, mediante reuniões, envolvendo também os conselhos de
assistência social, realizadas para discutir o conteúdo da PNAS/2004 e NOB/SUAS,
em especial sobre o conceito de rede e dos parâmetros para sua organização.
Afirmam que essa aproximação ocorreu, sobretudo, em decorrência dos processos
de solicitação de habilitação aos níveis de gestão do sistema.
Eu acho que com o SUAS a gente começa a fazer uma
aproximação, uma articulação com essa rede, com essas entidades
que prestam esse atendimento (AS 1).
[...] porque assim, no momento que a gente vai pedir habilitação,
habilitação para a gestão básica, no caso no nosso município, a
gente tem que estar com esses serviços organizados (AS 2).
[...] foi possível realmente dar uma estruturada na rede, organizar as
ações, porque uma exigência para poder se habilitar era ter essas
coisas estruturadas. [...] Para poder passar para uma gestão e se
manter você tem que estar com o sistema estruturado, tem que
45
De acordo com a NOB-SUAS, “considera-se família referenciada aquela que vive em áreas
caracterizadas como de vulnerabilidade, definidas a partir de indicadores estabelecidos por órgão
federal, pactuados e deliberados”. (BRASIL, 2005b, p.95).
142
organizar, você vai ter que arrumar, mesmo que de forma, às vezes,
meio que na imposição (AS 3).
De acordo com as disposições da NOB/SUAS, a integração das entidades à
rede socioassistencial do município se dá mediante o reconhecimento do gestor
local, da condição de parceiro, de cada uma das entidades e organizações, na
prestação das ações de assistência social, na perspectiva da garantia de direitos
aos usuários, por meio do que se denomina vínculo SUAS. Portanto, uma demanda
da própria política, prevista na NOB. (BRASIL, 2005b).
Embora na LOAS já estivesse previsto o comando único das ações, a ser
exercido pelo órgão da administração responsável pela coordenação e execução da
política de assistência social (BRASIL, 1993), a articulação começa a ser efetivada
com a implantação do SUAS, quando os municípios tiveram condições de visualizar
o conjunto de ações desenvolvidas.
Eu acho que a aproximação permitiu a visualização da área de
assistência. O que realmente está na rede (AS10).
Com essa aproximação eu estou vendo a possibilidade de começar
a se fazer um trabalho em conjunto (AS1).
Os Relatórios de 2008 trazem informações a respeito de outras ações, além
das já mencionadas nos depoimentos das entrevistadas, por meio dos quais os
municípios realizam a organização e a gestão da rede de proteção social básica e
especial, e que são apresentadas no Quadro 16.
143
Ações
N° de
municípios
Elaboração dos instrumentos de gestão
18
Cadastramento da população potencialmente usuária da AS, por
meio do Cadastro Único
17
Articulação com outras políticas públicas com vistas à inclusão dos
usuários da AS
15
Cadastramento da rede prestadora de serviços socioassistenciais
10
Capacitação dos atores da PAS
8
Supervisão, monitoramento sistemático e avaliação da rede
socioassistencial
4
Definição de fluxo de referências e contrarreferências
3
Município não preencheu o quadro
1
Quadro 16 – Ações desenvolvidas para a organização e a gestão da Rede de
Proteção Social – 2008.
Fonte: Sistematizado pela autora (2010). Ref. Relatórios de Gestão 2008.
Conforme demonstrado no Quadro 16, em todos os municípios que
forneceram a informação, a principal ação, por meio da qual fazem organização e
gestão da rede de serviços socioassistenciais, é a elaboração dos instrumentos de
gestão, provavelmente porque reúnem a rede para a obtenção das informações
sobre as ações desenvolvidas. A definição de fluxos de referência e
contrarreferências que permitiria o estabelecimento de protocolos para encaminhar e
acompanhar os usuários nos atendimentos realizados na rede é indicado por apenas
três municípios.
Apesar das ações desenvolvidas, da identificação de uma aproximação e
visualização do que existe no município e do pequeno número de organizações
prestadoras de serviços, os sujeitos relatam as dificuldades de desenvolver trabalho
em rede, especialmente em razão do histórico das entidades não governamentais na
execução da política, marcado pela desarticulação, tanto em relação a outros
serviços na área, quanto em relação às demais políticas setoriais.
Os depoimentos revelam a presença da marca da caridade e da
benevolência, como se as instituições e usuários dos serviços fossem propriedade
dos dirigentes das entidades, comportamento que reduz o cidadão a mero objeto da
atuação, a assistido, sem que haja o reconhecimento de sua condição de sujeito de
direito.
144
Lá, a maioria das nossas entidades é antiga e ainda tem uma forma
própria de trabalhar: é a „minha‟ identidade, é o „meu‟ usuário, não é
nem usuário o termo que eles usam, mas é o „meu‟ idoso, é o „meu‟
portador de deficiência, é a „minha‟ criança (AS 2).
[...] no município a gente tem algumas entidades não
governamentais que a gente tem alguma dificuldade até com
relação ao acompanhamento e a fiscalização, vamos dizer assim, da
maneira como ela está organizada (AS 1).
Muitos técnicos, muitos profissionais da rede não têm ainda a visão
do SUAS, não sabem o que é o SUAS, não tem ainda definido o que
é o seu papel dentro desse processo (AS 7).
Ao afirmar que as entidades têm “a sua forma própria de trabalhar” e que há
dificuldades em relação ao acompanhamento e fiscalização daquilo que realizam,
ficam evidentes as dificuldades na materialização do conteúdo da diretriz que diz
respeito ao comando único das ações da política em cada esfera de governo,
prevista na LOAS e reafirmada na PNAS e SUAS. Demonstra, ainda, a falta de
compreensão de que a integração à rede socioassistencial do município, ou seja, ao
adquirirem o vínculo SUAS, assumem o compromisso de prestar serviços e ações
gratuitos, planejados, sem discriminação de qualquer natureza, reconhecendo o
usuário como cidadão de direito e a hierarquia existente na rede da qual participam,
recebendo ou não recursos públicos para isso.
São estas, portanto, as mudanças e dificuldades percebidas pelos
entrevistados em relação à rede de serviços, especificamente, da assistência social,
sobretudo, em relação às organizações não governamentais.
Em relação à articulação com a rede de serviços das demais políticas
setoriais, a LOAS já dispunha no artigo 2°, parágrafo único, que a política de
assistência social deveria realizar-se de forma integrada às demais políticas
setoriais, a fim de enfrentar a pobreza, garantir os mínimos sociais, prover as
condições para atender as contingências e universalizar direitos sociais. (BRASIL,
1993).
Para RAICHELIS (2008, p.213),
A articulação entre políticas públicas possibilita melhor utilização de
recursos, sejam humanos, financeiros e materiais, alcance de
patamares qualificados de intervenção em menor tempo, com
completude entre as especificidades, ganhos de escala e de
resultados com impacto nas condições de vida da população.
145
A articulação, na perspectiva da ação intersetorial, tem sido, portanto, um dos
desafios na execução das políticas públicas no Brasil, “não só como um campo de
aprendizagem dos agentes institucionais, mas também como caminho ou processo
estruturador da construção de novas respostas, novas demandas para cada uma
das políticas públicas”. (SPOSATI, 2006, p.140).
Para os sujeitos do estudo, após a implantação do SUAS houve, também,
uma aproximação com as políticas setoriais, especialmente, de saúde e educação,
mas como decorrência das orientações para a execução dos programas federais. No
entanto, afirmam que ainda não está claro o que é de competência de cada uma das
políticas e que há resistências em efetivar esta articulação, conforme demonstra o
depoimento da AS 7:
Acredito que existe alteração sim, a partir do momento que nós
precisamos dos dados, de saber onde o usuário está sendo
atendido, se está sendo atendido na educação, na saúde, e quais
são os projetos, programas, as ações que estão sendo
desenvolvidas no município para aquela população. Mas ainda
existe uma forte resistência da articulação entre elas, de aceitar que
a assistência precisa da educação, a educação da saúde. Ainda tem
uma resistência entre as políticas de estar articulando, mas assim, é
necessária essa articulação e é por isso que nós precisamos estar
sempre incentivando e buscando informações com outras políticas.
De qualquer forma, existe ainda essa resistência de articulação (AS
7).
De acordo com BIDARRA (2009, p. 490),
[...] esse caminho não é tão simples na medida em que os sujeitos
tendem a manifestar posições corporativas e defensivas para
assegurar a conservação do espaço ocupado. [...] num plano
imediato é comum que se tenha a sensação de que a articulação
das ações representa a diminuição (ou mesmo perda) de espaço.
Embora haja nos sujeitos o reconhecimento da necessidade da integração e
articulação entre as políticas, enfrentam dificuldades em efetivar esta relação, da
mesma forma que ocorre entre as organizações que prestam serviços,
especificamente, da política de assistência social.
Indagados sobre a ampliação das ações socioassistenciais, as entrevistadas
afirmam que, no que diz respeito às iniciativas dos municípios, não houve grandes
mudanças após a implantação do SUAS. Houve, sim, uma organização das ações
que já existiam anteriormente, que passaram a ser compreendidos como ações de
146
proteção social básica e proteção social especial, conforme expresso no depoimento
da AS 1.
Começa a ter uma organização desses serviços, desses programas
que você muitas vezes até tinha no município, você fazia, mas não
de uma forma organizada, padronizada. Com o SUAS, você tem
uma padronização dos serviços, dos projetos, dos programas, da
nomenclatura (AS 1).
Enquanto para a AS 1 houve um reordenamento das ações
socioassistenciais, para AS 3, a partir da implantação do SUAS, os municípios
passaram a contar com outras modalidades de atendimento, ofertadas pelo governo
federal.
Através da esfera federal a gente tem condições de oferecer esses
novos atendimentos (AS 3).
Pelo depoimento da AS 3, pode-se constatar que a ampliação das formas de
acesso dos cidadãos às ações socioassistenciais, nos municípios, estão
relacionadas aos programas e projetos do nível federal, especialmente os programas
de transferência de renda - Programa Bolsa Família, Benefício de Prestação
Continuada, além de outros programas como o Programa de Erradicação do
Trabalho Infantil (PETI), Agente Jovem, ProJovem Adolescente.
A Tabela 6, a seguir, demonstra os programas, projetos e benefícios do
governo federal que estão implantados nos municípios da região da AMUNOP, com
os respectivos números de famílias e/ou pessoas atendidas nestas ações.
147
Tabela 6 – Programas, projetos e benefícios da esfera federal implantados nos
municípios da AMUNOP – 2009
Município
PBF
(família)
BPC
Idoso
(pessoa)
BPC
PD
(pessoa)
PETI
(pessoa)
Agente
Jovem
(pessoa)
Projovem
Adolescente
(pessoa)
M1
923
98
191
-
-
-
M2
1407
169
219
-
50
-
M3
704
20
72
-
-
-
M4
1718
258
370
-
75
25
M5
597
18
59
-
25
-
M6
248
20*
6
-
-
-
M7
283
8*
4
78
-
-
M8
499
33
119
-
-
-
M9
271
6
31
63
-
-
M10
250
23
37
-
-
-
M11
333
12
20
-
25
-
M12
328
10
79
-
-
-
M13
948
52
127
-
100
-
M14
218
8
16
-
-
-
M15
1073
13
92
-
-
-
M16
469
31
91
-
25
-
M17
610
23
129
-
-
25
M18
350
39
64
-
-
-
M19
654
70
114
37
50
-
TOTAL
11883
911
1840
178
350
50
Fonte: Sistematizado pela autora (2010). Ref. SETP/2009.
* Relatórios de Gestão 2008, já que não constavam nas informações da SETP.
Dados do IBGE indicam que o número médio de pessoas por família,
residentes em domicílios, na região sul do Brasil, no ano de 2002, era de 3,2.
Considerando este dado, tem-se que, pelo Programa Bolsa Família são atendidas,
aproximadamente, trinta e oito mil pessoas, o que corresponde a cerca de dezenove
por cento da população residente nesta região. (IBGE, 2002).
148
Quanto aos Benefícios de Prestação Continuada (BPC), somados os
concedidos às pessoas idosas e às pessoas com deficiência, são 2.751 benefícios
na região.
Uma ação realizada por todos os municípios da região são os denominados
Benefícios Eventuais
46
, por meio dos quais são concedidos o auxílio natalidade, o
auxílio funeral, as cestas básicas, agasalhos, materiais de construção e outros.
Contudo, essa concessão não é regulamentada em todos eles. Em dez dos
dezenove municípios está regulamentado o auxílio natalidade e, em onze, o auxílio
funeral. (Relatórios de Gestão, 2008)
Naquelas ações, pelas quais a assistência social, em razão do caráter
pontual, da provisoriedade e da desarticulação com outras ações, foi
tradicionalmente vinculada ao assistencialismo e ao clientelismo, em muitos
municípios ainda não há critérios e procedimentos legalmente definidos. Isso gera
condições favoráveis para que práticas caracterizadas como favor, benesse, em
detrimento do reconhecimento do direito, continuem sendo praticadas nos
municípios da região da AMUNOP e certamente em outros, não obstante a
implantação de um sistema que disciplina as ações nesta área.
Outro aspecto importante a ser abordado, diz respeito às ações
complementares aos benefícios e programas de transferência de renda. Conforme
disposto na NOB/SUAS/2005, dentre os requisitos para a habilitação dos municípios
aos níveis de gestão básica e plena do SUAS, foram incluídos: a elaboração e
apresentação de Plano de Acompanhamento destes beneficiários na rede de
proteção social básica e/ou especial e a garantia da prioridade de acesso nos
serviços de proteção básicas às famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família.
Este instrumento, denominado Plano de Inserção dos Beneficiários na Rede
de Proteção Social, conforme registrado nos Relatórios de 2008, foi elaborado e
apresentado por quatorze dos dezenove municípios da região, ou seja, exatamente
o número daqueles que se encontravam nos níveis de gestão básica e plena e,
portanto, que constituía requisito do nível de gestão às quais estavam habilitados.
Nenhum dos municípios, que não tinha essa ação como exigência, realizou-a por
iniciativa própria, indicando a existência de ações de transferência de renda sem
46
Previstos na LOAS, os benefícios eventuais são aqueles que visam ao pagamento de auxílio,
morte ou outras necessidades advindas de situações de vulnerabilidade temporária, às famílias cuja
renda mensal per capita seja inferior a um quarto do salário mínimo. (BRASIL, 1993).
149
outras ações complementares, indispensáveis na criação de possibilidades para a
emancipação e o exercício da autonomia das famílias e indivíduos, conforme
previstos na PNAS e NOB/SUAS.
Dentre as ações contidas nos Planos estão: a inserção das famílias em
atividades socioeducativas; o encaminhamento das famílias para a rede de serviços
de outras políticas setoriais; a definição de estratégias para viabilizar a participação
dos beneficiários na gestão dos serviços prestados no CRAS; a potencialização da
inclusão de pessoas idosas e com deficiência; a manutenção da listagem dos
beneficiários, priorizando as famílias mais vulneráveis; a atualização de diagnóstico
do território; o encaminhamento das famílias para a rede de proteção especial, no
município ou região; a inserção das famílias na rede de proteção socioassistencial
no território; e a inserção das famílias em serviço de inclusão produtiva e educação
socioprofissional.
As ações fazem parte do rol de opções oferecidas pelos Relatórios, sendo
que os municípios tinham a possibilidade de assinalar mais de uma das alternativas.
A opção assinalada com maior frequência (11 municípios) foi a que se refere à
inserção das famílias em atividades socioeducativas. A ação menos desenvolvida
pelos municípios (06) diz respeito à inserção das famílias em serviço de inclusão
produtiva e educação socioprofissional.
Os Relatórios de 2008 trazem, também, informações a respeito de
dificuldades enfrentadas pelos municípios na coordenação e operacionalização da
Política de Assistência Social, dentre as quais se destacam: a implantação e
implementação de metodologias de atendimento, operacionalização de programas,
projetos, serviços e benefícios, foco das ações com centralidade na família e
estabelecimento do sistema de informação, monitoramento e avaliação das ações
socioassistenciais. Estas dificuldades podem ser decorrentes tanto da necessidade
de capacitação, como da insuficiência de trabalhadores para o atendimento das
demandas para a política de assistência social, conforme as exigências dos níveis
de gestão aos quais estão habilitados.
No início da implantação do SUAS, descrito na categoria 1 deste trabalho, os
sujeitos relataram que os municípios foram “pressionados” para a habilitação aos
níveis de gestão previstos na NOB/SUAS. Os depoimentos a seguir demonstram
que, naquele período, ocorreram habilitações de municípios sem que estes tivessem
condições de cumprir com as exigências de padrões mínimos de organização do
150
sistema municipal de assistência social ou de atender às condições previstas para o
respectivo nível de gestão. Esta situação, acrescida da falta de acompanhamento
e/ou fiscalização do cumprimento dos compromissos assumidos pelos municípios,
constituem, para os entrevistados, dificuldades no processo de implantação do
SUAS, conforme expresso no depoimento a seguir:
O município [...], mesmo sem ter os técnicos, foi para a gestão
plena, achando que poderia ter benefícios, seria melhor, sem uma
análise correta do que seria a gestão plena. [...] A secretaria está
cobrando a implantação do CREAS. Daí fica complicado porque não
temos nem o CRAS (AS 8).
Mesmo após a constatação das dificuldades decorrentes das “pressões” no
início da implantação do sistema, atualmente, os municípios sentem-se
“pressionados”, pelo órgão gestor estadual, para a mudança de nível de gestão,
conforme depoimento da AS 9:
[...] eles querem que a gente implante a gestão básica de uma hora
para outra e eu vejo que a gente não pode dar o passo maior que a
perna [...]. A orientação que a Secretaria [SETP] deu é que, até o fim
deste ano [2009], será obrigatória a habilitação na gestão básica. Eu
questionei isso porque não acho certo, principalmente porque eles
têm que fiscalizar os municípios que solicitaram a gestão e não
fazem, para depois exigir que os municípios que estão na gestão
inicial se habilitem na gestão básica. [...] Eu vejo que o Escritório
Regional da SETP quer número, quer que todos os municípios da
região de Cornélio Procópio estejam na gestão básica. Eles não
querem qualidade do trabalho. E isso não é o Escritório Regional, é
a Secretaria. Eles recebem orientações da Secretaria em Curitiba
(AS 9).
O depoimento da AS 9 ressalta que, além de não serem promovidas as
orientações necessárias para que os órgãos gestores dos municípios possam
atender às exigências dos níveis de gestão, nos quais estão atualmente habilitados,
as informações prestadas pelo gestor estadual, podem, ainda, contribuir para que os
municípios enfrentem outras dificuldades, ao indicarem a mudança para outro nível
de gestão para os quais não se sentem preparados.
De acordo com o depoimento da AS 10, esta postura identificada nos
trabalhadores do órgão gestor estadual tem sua explicação em questões de
natureza político-partidária que envolve a indicação da chefia destes órgãos.
151
Nos escritórios, não só desta região, os cargos dos chefes dos
escritórios também são políticos e aí tem a questão conflitiva política
também com os prefeitos. Então, tem que “fazer vista grossa”
porque não quer entrar em conflitos políticos. Então, tem essas
questões e aí, a gente não pode avançar (AS10).
Portanto, às dificuldades apontadas durante essa exposição, são acrescidas
outras que se relacionam aos “arranjos” político-partidários existentes na região e
que acabam por ter implicações nas condições indispensáveis para a implantação
do SUAS.
Com as discussões deste item foi possível conhecer o perfil da rede
socioassistencial da região da AMUNOP, em que os serviços são prestados por
organizações governamentais e por entidades vinculadas a instituições religiosas ou
outras, cujo histórico revela estreita relação com o poder público. Todas, porém, com
longa tradição de atuação na área.
No processo de implantação do SUAS houve o início de uma articulação entre
os serviços socioassistenciais e, destes, com as demais políticas setoriais, em geral
decorrentes das orientações e requisitos próprios do sistema.
Essas discussões revelam que a ampliação das ações socioassistenciais,
nesses municípios, ocorreu em razão da implantação dos programas, projetos e
benefícios do governo federal. Revelam as dificuldades enfrentadas na
operacionalização das ações, pela insuficiência de recursos humanos e de
capacitação, pela falta de acompanhamento e fiscalização do cumprimento das
condições que permitiram que os municípios se habilitassem aos níveis de gestão
em que se encontram e, ainda, das “novas pressões” que, neste momento estão
relacionadas à ascensão a outros níveis de gestão.
A análise desta categoria permitiu a identificação das percepções dos sujeitos
em relação à gestão do SUAS, nos municípios da região da AMUNOP, tanto em
relação a ocorrência de mudanças, como das dificuldades enfrentadas na pequena
trajetória percorrida nos quatro anos que a sucederam.
Fica evidente na apresentação dos resultados e nas discussões, a estreita
relação existente entre a compreensão do que é a política de assistência social,
estruturação da rede socioassistencial, serviços colocados à disposição da
população, articulação com outras políticas setoriais, financiamento, recursos
humanos e controle social, tornando quase impossível, na maioria das vezes, tratar
especificamente de um aspecto, sem que se faça referência direta a outro. Isso pode
152
ser evidenciado nos depoimentos dos entrevistados quando fazem afirmações como:
“se não tiver recursos humanos, não adianta ter financiamento”, “se não tiver
financiamento não vai ter como contratar os profissionais“, “a compreensão da
assistência social do prefeito interfere no controle social”, “tem muito
assistencialismo ainda nos municípios”, “a assistência social não é prioridade nestes
municípios”, dentre outros.
Demonstram que, em todos estes aspectos, foram identificadas mudanças,
em geral, positivas a partir da implantação do SUAS, mas também apontam as
dificuldades enfrentadas que, na maioria das vezes, são resultantes da falta de
compreensão da assistência social como política pública, direito do cidadão e dever
do Estado, pelos prefeitos, gestores, prestadores de serviços, trabalhadores e
usuários, na esfera municipal e, por outros atores das demais esferas de governo.
Diante dos resultados, é possível constatar que são muitos os desafios a
serem enfrentados na consolidação de um sistema no campo da assistência social e
que serão tratados a seguir.
3.3.3 Principais desafios e expectativas para a consolidação do SUAS na
região AMUNOP
Nesta terceira e última categoria são analisadas e discutidas as informações
prestadas pelos sujeitos do estudo a respeito dos principais desafios a serem
enfrentados para a implementação do SUAS, ou seja, os aspectos cuja superação é
considerada indispensável para que se consolide um sistema no campo da
assistência social. São ainda apresentadas as expectativas das entrevistadas em
relação ao futuro do SUAS, considerando, particularmente, as experiências
vivenciadas como trabalhadores da política de assistência social no municípios da
região da AMUNOP e, ainda, levando em conta o curto espaço de tempo decorrido
desde o início do processo de sua implantação, em 2005.
3.3.3.1 Desafios
a) Relacionados à compreensão sobre a política de assistência social
De forma coerente com as indicações feitas em relação às dificuldades
enfrentadas, a compreensão dos prefeitos é, assim, apontada, pelas entrevistadas,
153
como o principal desafio existente na implantação do SUAS, nos municípios em que
atuam:
Eu acho que um dos grandes entraves, para esse grande futuro do
SUAS, é o entendimento, a compreensão, principalmente dos
prefeitos [...]. Se o prefeito não tiver essa visão [...] a coisa não
avança (AS 4).
Eu acredito que, para muitos municípios, o maior entrave é a
realmente a questão do entendimento dos prefeitos (AS 1).
Hoje a gente percebe o seguinte: vai realmente muito da visão que o
prefeito tem, [...] que pode dar, em meses, um salto assim de anos
ou pode estacionar (AS 2).
O prefeito ainda não compreendeu a assistência social como política
pública (AS 9).
O assistencialismo é muito forte nos municípios (AS 7) .
Os depoimentos indicam que a assistência social ainda não obteve, pelos
prefeitos dos municípios da região da AMUNOP, o reconhecimento como política
pública, integrante do sistema de proteção social brasileiro, conforme disposto no
artigo 194 da Constituição 1988. Para muitos, as ações, nesta área, são ainda
reduzidas ao atendimento às situações emergenciais ou às carências daqueles que
se encontram em situação de pobreza. Deste modo, não precisam ser sistemáticas,
contínuas, tampouco ter previsibilidade de recursos.
Assim, apesar dos pressupostos legais, das normatizações e das ações
realizadas, a assistência social ainda não conseguiu superar a concepção
conservadora e assistencialista que, historicamente, caracterizou essa área. Isso
tem explicação se considerado que o modelo de assistência social, proposto na
LOAS e reforçado no SUAS, foi germinado sob “um solo cultural fortemente
contaminado pelo assistencialismo clientelista”. (CAMPOS, 2009, p.21).
Em sua análise dos dez anos de promulgação da LOAS, Yazbek (2004) já
apontava, como parte dos desafios a serem enfrentados pela política de assistência,
a superação de sua identificação com o assistencialismo e com a filantropia,
decorrentes de décadas de clientelismo que acabaram por consolidar uma cultura
tuteladora dos usuários dessa política.
O rompimento com a concepção assistencialista e patrimonialista constitui,
portanto, um dos mais importantes desafios a serem enfrentados também na
154
efetivação do SUAS e passa, indubitavelmente, pela criação do novo paradigma – o
da atenção pautada na proteção social do Estado, na garantia de direitos e na
universalização dos acessos.
É preciso incutir no gestor público, no caso o prefeito, o que é
assistência social (AS 13).
Encontra-se implícito, no depoimento da AS 13, e é reforçado pela AS 9, a
necessidade de informação, de capacitação, especialmente destinada aos prefeitos,
a fim de que ampliem seus conhecimentos em relação à política pública de
assistência social e, assim, possam adotar medidas indispensáveis à implantação do
sistema.
Se o prefeito for capacitado, ele vai saber da necessidade de
recursos humanos para a política de assistência social. Ele vai saber
das necessidades de recursos financeiros, de estrutura física (AS 9).
Apesar do enfoque na compreensão dos prefeitos, as entrevistadas fazem,
também, referência aos gestores das outras esferas de governo:
Nós estávamos lembrando que, daqui a pouco, tem eleição para
governador. Nós, que estamos a mais tempo na área, já passamos
por [referências a nomes de governadores] e a gente viu o que
aconteceu com os programas sociais. Hoje, a gente tem uma
equipe, pelo menos, muito responsável lá na SETP, que tenta fazer
a coisa andar. Mas a gente tem que tomar muito cuidado [...]. Eu
acredito que o SUAS será implantado, desde que a gente tome esse
cuidado com a nossa política, com os nossos governantes. A gente
tem que ter isso em mente (AS 9).
Se nós continuarmos [na esfera federal] com um governo
democrático, pensando realmente que a assistência é uma política
pública, ela pode dar certo, ela vai dar certo. A gente ainda vai
alcançar muitas coisas com o SUAS. Agora, nós temos que tomar
muito cuidado com a questão política em termos de Brasil, senão a
gente vai ter um retrocesso e aí vai ficar difícil (AS 10).
Os depoimentos das entrevistadas AS 9 e AS 10, que obtiveram a
concordância de outras entrevistadas, demonstram que o desafio do
reconhecimento da assistência social como campo de garantia de direitos e do
SUAS, como o sistema que organiza a gestão da Política Nacional nesta área, não
se restringe aos governos locais. Significa que a forma como ela se realiza no
155
município tem estreita relação com a forma como é compreendida, também, pelos
governos estaduais e federal.
Os depoimentos demonstram, sobretudo, a capacidade das entrevistadas,
apesar de tratarem das particularidades dos municípios de uma dada região do
Paraná, de se situarem no contexto estadual e nacional.
Embora entendidos como decorrência, especialmente, da compreensão que
os prefeitos têm da política pública de assistência social, outros desafios são
apontados, a exemplo da gestão de recursos humanos e do financiamento, que são
discutidos, a seguir.
b) Relacionados à gestão de recursos humanos
Ressaltada como uma das grandes dificuldades na implantação do SUAS, a
gestão de recursos humanos foi também apontada como um dos grandes desafios
para a sua consolidação, tendo em vista que constitui um de seus pilares
fundamentais.
Dentre os aspectos considerados essenciais nessa área, destaca-se a
necessidade do cumprimento das diretrizes da NOB-RH/SUAS, aprovada em 2006,
e que estabelece princípios, diretrizes e responsabilidades para a gestão do trabalho
no âmbito do SUAS.
As entrevistadas fazem referência, inicialmente, à quantidade de
trabalhadores para atendimento das demandas recebidas pela política de
assistência e à precariedade das relações de trabalho.
O desafio é mesmo de melhorar a questão de concurso público, de
efetivar esse pessoal (AS10).
É complicado. Eu estou no CRAS como assistente social e tem uma
psicóloga. Não tem coordenador. Então acaba sobrando tudo para a
gente. Além de trabalhar no CRAS eu também dou assessoria para
o órgão gestor. Preenchimento de relatórios é tudo comigo. Eu não
consigo atender a demanda, não consigo parar para fazer projeto
[...] Tem que ter concurso público (AS 15).
Uma importante questão é sobre os recursos humanos. [...] Se a
gente tiver, na maioria dos municípios pequenos, apenas um para
executar tudo isso, a gente não consegue, de fato, qualificar o
serviço (AS 13).
156
Os depoimentos reforçam o que já foi anteriormente apresentado no Quadro
10, deste trabalho, em relação recursos humanos no início do processo de
implantação do SUAS, demonstrando que, no conjunto dos dezenove municípios da
região da AMUNOP, havia quarenta e três trabalhadores da categoria técnica e,
destes, somente quatorze eram efetivos, situação que não apresentou grandes
mudanças nos anos seguintes, de acordo com discussões, também já realizadas na
categoria 2.
A realização de concursos públicos para os quadros próprios dos municípios,
como estratégia de enfrentamento das situações de insuficiência e precariedade das
relações de trabalho é apontada como uma das principais necessidades, no
processo de implantação do SUAS.
Conforme expresso no depoimento da entrevistada AS 3, as relações de
trabalho atualmente existentes promovem frequentes alterações nos quadros de
pessoal da política de assistência social, nos municípios da AMUNOP.
Uma questão importante diz respeito aos recursos humanos. A
gente não tem ainda, em todos os CRAS, os profissionais
concursados, trabalhando com carga horária adequada, para que
fique no município durante um tempo e que possa desenvolver o
trabalho como deveria ser (AS 3).
Previsto dentre os princípios e diretrizes nacionais para a gestão do trabalho
no âmbito do SUAS, na NOB-RH/SUAS (2006), o preenchimento de cargos para
suprir as necessidades dos serviços deve ser realizado mediante a nomeação de
trabalhadores aprovados em concursos públicos. (BRASIL, 2006). Portanto, as
relações precarizadas de trabalho são fatores que impedem a continuidade das
ações e comprometem a qualidade dos serviços.
Entretanto, para as entrevistadas, a realização de concursos, não é suficiente
para manter os trabalhadores nos municípios.
Junto nesta questão dos recursos humanos, eu acho que é preciso
valorização do profissional [...] Na medida em que o profissional é
valorizado, com certeza vai ter um segundo, um terceiro (AS 13).
Além do reconhecimento do que a gente faz, é importante que haja
a valorização financeira, porque principalmente na nossa região,
onde é um vai e volta de uma cidade para outra, a gente tem gastos.
Eu vejo que os municípios pagam muito pouco, muito pouco mesmo
(AS 9).
157
Tem a questão do piso [...]. Eu acho que este é um momento
bastante interessante para lutar para que a gente tenha um piso
salarial, pelo menos homogêneo dentro daquilo que a gente
realmente faz, que seja de acordo com as horas de trabalho do
profissional, que seja um piso parecido, pelo menos na região (AS
10).
Os técnicos da área da assistência, e acho que da psicologia e da
pedagogia também, que são os profissionais de CRAS, não têm um
piso ainda definido, e na NOB também não tem nada disso. Aliás, só
trata do quadro necessário, da composição (AS 4).
Os depoimentos demonstram que os baixos salários
47
são, também, fatores
que contribuem para a alta rotatividade de trabalhadores nos municípios da região
da AMUNOP, mesmo daqueles que tenham sido aprovados nos eventuais
concursos realizados. Além da categoria dos assistentes sociais, as entrevistadas
fazem referência também a outras categorias profissionais que atuam no âmbito do
SUAS.
A participação das esferas federal e estadual no cofinanciamento do
pagamento dos trabalhadores que atuam nos municípios, e que será abordada no
item que trata das dificuldades relacionadas ao financiamento, é apontada como
alternativa para que estes sejam dotados do número de trabalhadores necessários à
execução das ações socioassistenciais, conforme expresso no depoimento da AS 3.
Talvez a gente ainda esteja esperando que o município assuma
essa responsabilidade. Eu não sei se ele [município] vai ter estrutura
pra isso. Talvez se houver financiamento do governo federal ou
estadual, de repente seja uma forma de garantir que a gente tenha
uma estabilidade de profissionais, um número adequado, com
salário compatível que possa evitar essa rotatividade de
profissionais (AS 3).
Isso significa que, para o cumprimento das disposições da PNAS/2004 e
NOB/SUAS/2005, é indispensável que haja a participação das demais esferas de
governo, sem o que, dificilmente, os municípios terão seus quadros dotados dos
recursos humanos indispensáveis à implantação e implementação do sistema, seja
47
Durante as entrevistas os sujeitos fizeram referências a valores dos salários pagos pelos
municípios da região, constantes nos editais de concursos e que variam entre dois e dois salários
mínimos e meio mensais, para uma carga horária semanal de 40 horas. Considerando que o valor do
salário mínimo nacional vigente no país, à época, era de R$ 465,00 (quatrocentos e sessenta e cinco
reais), os salários variavam entre R$ 930,00 (novecentos e trinta reais) e R$ 1.1183,50 (um mil cento
e oitenta e três reais e cinquenta centavos) mensais.
158
nos órgãos gestores ou nas unidades governamentais executoras da política e
entidades prestadoras de serviços na área.
Sobre estas últimas, conforme depoimento da AS 2, as organizações não
governamentais que prestam serviços na área, também, não mantêm em suas
equipes, os trabalhadores, especialmente da categoria técnica, de acordo com as
referências definidas na NOB-RH/SUAS. Assim, para atender às suas demandas,
utilizam serviços dos poucos trabalhadores existentes na rede, em geral contratados
e lotados nas unidades governamentais.
Nos nossos municípios, quais entidades têm equipe técnica? Eu
acho que só as APAE‟s que, historicamente, tiveram esses
profissionais. Mas, por exemplo, os abrigos para idosos, casas-lar e
outros, o máximo que acontece é uma parceria que se volta para o
técnico da prefeitura, sobrecarregando-o novamente (AS 2).
Além dos desafios já colocados, que dizem respeito à quantidade de
trabalhadores, aos salários praticados pelas prefeituras da região e às relações de
trabalho, a capacitação dos trabalhadores é apontada como um importante desafio a
ser enfrentado na efetivação do SUAS.
Muitos técnicos, muitos profissionais da rede não têm, ainda, a visão
do SUAS (AS 4).
Eu estou bem preocupada. No meu município até tem lá alguns
recursos humanos, mas todos eles estão sem capacitação. O
pessoal não tem condições de realizar as ações sem que seja
capacitado. [...] Então, realmente, tem que capacitar (AS 10).
Os depoimentos demonstram que muitos trabalhadores estão despreparados
para o exercício de suas funções, especialmente por desconhecem o conteúdo da
Política Nacional de Assistência Social, seus princípios e diretrizes, assim como da
NOB/SUAS. A capacitação dos trabalhadores é, portanto, mais uma das condições
para que o SUAS seja implementado. Conforme indicado pela entrevistada AS 1, as
capacitações deveriam ocorrer, pelo menos, no âmbito das regiões, a fim de facilitar
a participação dos diversos atores que atuam na política de assistência social.
A maioria das vezes que sai alguma capacitação, seminário, alguma
coisa, é lá em Curitiba ou em Londrina e, às vezes, é difícil da gente
proporcionar a participação, por exemplo, dos conselheiros. De
repente, seria mais viável se tivesse alguma coisa em nível mais
159
local, ou microrregional, promovido pela própria secretaria de estado
(AS 1).
Além da capacitação daqueles que já se encontram nos serviços, os
entrevistados fazem referência à introdução dos conteúdos na formação acadêmica
dos profissionais que, não tendo histórico na política de assistência social, passaram
a ter, com a implantação do SUAS, um importante espaço de atuação profissional
nesta área, a exemplo dos psicólogos, conforme depoimento da AS 1.
O SUAS abriu espaço profissional para os psicólogos e eu acho que
daqui a pouco tem que estar demandando isso nas universidades.
Enfim, que eles comecem a trabalhar isso no currículo deles, para
que eles tenham um contato maior [com a política de assistência
social] dentro da sua formação. Eles não têm conhecimento de nada
da política e, então, eles vêm com esse atendimento individual, com
atendimento clínico. Quem vem de uma formação de uma psicologia
social, até consegue ter um outro olhar no trabalho do CRAS, mas
quem vem de uma formação mais clínica, olha, não é fácil para eles
conseguirem fazer o trabalho dentro dos CRAS (AS 1).
A mesma indicação é realizada em relação aos contabilistas. Para estes,
entretanto, os conteúdos estão relacionados à gestão pública.
Eu tenho uma sugestão: que na faculdade deles [contabilistas]
sejam introduzidos conteúdos sobre fundo, sobre gestão pública,
não na pós-graduação, mas no currículo da contabilidade. Essa é a
área em que eles mais atuam (AS 9).
As indicações, portanto, são no sentido de promover articulações a fim de
proporcionar aos profissionais que atuam no âmbito do SUAS e/ou em outras áreas
da administração pública diretamente relacionadas à política de assistência social,
conhecimentos sobre esta política, de modo a sintonizar a formação com a realidade
dos municípios.
c) Relacionados ao financiamento
Embora não tenha recebido a mesma ênfase dos dois primeiros aspectos, o
desafio da ampliação dos recursos para o financiamento da política de assistência
social foi, também, apontado pelas entrevistadas.
A vinculação constitucional de percentual dos recursos dos orçamentos, das
160
três esferas de governo é entendida, pelos sujeitos do estudo, como importante
forma de reconhecimento do status de política de uma área, uma vez que, nestes
instrumentos de planejamento da gestão municipal, podem ser identificadas as
prioridades de uma administração.
O município é obrigado a repassar quinze por cento pra saúde, não
é? Então isso é quase que um é top de linha no município e a
assistência não é. Na saúde se aplicada porque é uma obrigação,
ele tem que corresponder. A gente nem tem no orçamento um valor
fixo, um percentual fixo para assistência social [...]. Como nós não
temos essa obrigatoriedade para o município, de investimento de
recurso, então fica uma coisa muito vaga (AS 2).
Para a efetivação do sistema é preciso que tudo seja garantido em
lei, inclusive o financiamento. [...], um percentual garantido tanto
para o estado, como para o município e também federal, mas,
principalmente, do estado no financiamento da política (AS 4).
Dos depoimentos acima, dois aspectos podem ser destacados. O primeiro, do
desafio de ter definido, constitucionalmente, um percentual para a assistência social,
o que já vem sendo encaminhado por meio da PEC 431/01, que tramita no
Congresso Nacional. No depoimento do AS 2, fica evidente que a destinação
orçamentária é realizada, primeiramente, para áreas em que a lei impõe exigências.
O segundo aspecto diz respeito, especialmente, à participação do estado do
Paraná no financiamento da política, o que foi enfatizado no depoimento da AS 4.
Conforme já apontado, neste trabalho, em discussões sobre financiamento, os
estados foram considerados, entre os entes federados, aqueles que têm a menor
participação na destinação de recursos para o financiamento da política de
assistência social. Em relação ao estado do Paraná, isto ficou evidenciado,
particularmente, nos Quadros 12 e 13. Portanto, independente da vinculação
constitucional de percentual para a assistência social dos orçamentos das três
esferas de governo, há o desafio da ampliação da participação do estado no
financiamento da política no Paraná.
Para as entrevistadas, a destinação dos recursos obedece a uma ordem de
prioridades e tem estreita relação com a forma como a assistência social é
compreendida. Significa que, muitas vezes, o orçamento contempla as várias áreas
da administração e, ao final, fazem a destinação para a política de assistência social,
ou seja, o atendimento aos direitos socioassistenciais fica reduzido à disponibilidade
161
de caixa.
É importante ressaltar que a falta de acesso às informações nesta área faz
com que os sujeitos apenas constatem a insuficiência de recursos para o
financiamento da política e apontem sua ampliação como desafio, sem realizar
outras discussões, além daquelas já expostas em relação à vinculação constitucional
de percentual para a área e da participação do estado do Paraná.
Contudo, estabelecem uma relação direta entre o financiamento e recursos
humanos, conforme já abordado, ao indicarem a alternativa da participação do
estado e união no pagamento dos trabalhadores na área, dos municípios.
Vale destacar que, no processo de realização das conferências municipais do
ano de 2009, foi apresentada uma nota, expedida pelo Conselho Nacional de
Assistência Social (CNAS), no qual o colegiado fazia um manifesto a respeito do
Projeto de Lei 3.077/2008
48
.
Nesta nota, além de expostas as razões para a defesa do Projeto, o CNAS
propôs alterações em outros artigos da LOAS, a exemplo da inclusão do artigo 30-D,
prevendo a autorização, para que os municípios, estados e Distrito Federal possam
utilizar os recursos dos respectivos fundos de assistência social, inclusive aqueles
recebidos do FNAS, no pagamento de profissionais, com vínculo regular com a
administração pública, que constituem as equipes de referência dos serviços
socioassistenciais.
Como resultado desta mobilização, os participantes da VII Conferência
Nacional de Assistência Social, realizada em Brasília, entre os dias 30 de novembro
e 3 de dezembro de 2009, deliberaram sobre o tema, nos diversos eixos, dentre os
quais destacamos: a Deliberação n° 6 do Eixo 2 e a Deliberação n° 8 do Eixo 4
49
,
cujos textos são transcritos, a seguir:
“Autorizar, por lei, o pagamento com recursos transferidos fundo-a-
fundo, os vencimentos de pessoal efetivo dos quadros próprios de
estados, Distrito Federal e municípios dos trabalhadores que fazem
execução direta dos serviços socioassistenciais, em especial nos
CRAS e CREAS, conforme previsão do Projeto de Lei n° 3.077/2008
(PL/SUAS)”. (CNAS, 2009).
48
Projeto de iniciativa do Executivo Federal que propunha alterações na Lei 8.742/93 (LOAS),
considerando o novo modelo de gestão da política de assistência social, através do SUAS.
49
Estes eixos tratam, respectivamente, do “Protagonismo dos usuários e seu lugar político no SUAS”
e das “Bases para a garantia de financiamento da Assistência Social”. (CNAS, 2009).
162
“Mobilizar, articular e exigir a aprovação do Projeto de Lei n°
3.077/2008, que altera a Lei n° 8.742/93, em especial para a
garantia de que os recursos do financiamento federal e estadual
possam ser utilizados no pagamento do pessoal efetivo [que atua na
política de assistência social]”. (CNAS, 2009).
Ressaltamos a importância de tais discussões e deliberações, especialmente,
quando tratamos das particularidades da região da AMUNOP, composta por
municípios cuja receita é constituída, majoritariamente, das transferências realizadas
pela União, por meio do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), e que é
utilizada, em geral, no pagamento do quadro de pessoal já existente e na
manutenção da máquina administrativa. Isso indica uma limitação financeira dos
municípios para garantir os quadros de trabalhadores necessários à
operacionalização da política municipal de assistência social, que dependem,
considerando a realidade já apresentada, de novas contratações.
d) Relacionados ao órgão gestor estadual
Neste item, as entrevistadas apontam desafios que envolvem, principalmente,
a gestão do trabalho, no âmbito do estado do Paraná e das implicações que esta
questão tem na implantação e consolidação do SUAS, em particular, dos municípios
que compõem a região da AMUNOP.
Considerando a forma como está estruturado o órgão gestor estadual (SETP),
constituído por unidades regionais, as discussões estão diretamente relacionadas ao
Escritório Regional de Cornélio Procópio.
Nesta direção, as entrevistadas indicam que um dos principais desafios diz
respeito a dotar essas unidades de equipe técnica compatível ao cumprimento de
suas atribuições, particularmente, no que se relaciona à prestação de apoio técnico
e assessoramento aos municípios para a habilitação aos níveis de gestão e
cumprimento das exigências dos níveis nos quais se encontram. Para além da
quantidade de trabalhadores, as entrevistadas apontam para necessidade de
qualificação dos profissionais que compõem a equipe do Escritório Regional da
SETP, nessa região.
Não desmerecendo a questão da equipe regional da secretaria [...],
mas é importante também na SETP a gente ter informações e ter
um profissional assistente social, também ali. Por que nos
163
municípios tem que ter o técnico, o assistente social, e por que na
regional também não tem? A gente sabe que o entendimento do
assistente social é outro, a visão é outra. Então é assim, às vezes a
gente questiona isso. Elas [técnicas do Escritório Regional da SETP]
têm toda a boa vontade do mundo de passar informação, de buscar,
mas às vezes elas não conhecem. É a questão da formação, da
postura, do olhar, da visão (AS 1).
Conforme depoimento da AS 1, o assistente social é indicado, na NOB-
RH/SUAS, como categoria profissional indispensável na gestão municipal e regional
da política de assistência social, ao ser incluído em todas as equipes de referência
dos serviços socioassistenciais, considerando que sua formação acadêmica fornece
subsídios técnicos e políticos essenciais para a atuação na política. Contudo, não se
verifica essa mesma preocupação em relação ao órgão gestor estadual, que tem por
atribuição realizar o assessoramento das equipes municipais, revelado na
inexistência, de profissionais de Serviço Social, no quadro do Escritório Regional de
Cornélio Procópio
50
. Portanto, os desafios na questão dos recursos humanos
ultrapassam o âmbito dos municípios.
A articulação da rede na perspectiva da intersetorialidade e a definição de
uma política regional são, também, indicadas como desafios na consolidação do
SUAS.
O ideal seria a gente trabalhar em um sistema de regionalizar
serviços, principalmente em relação às ações de proteção
especializada, porque os nossos municípios acabam não tendo
demanda para manter uma estrutura própria (AS 9).
Previstos na NOB/SUAS, os serviços de abrangência regional devem ser
implantados de forma compartilhada entre municípios, quando não houver demanda
nos municípios ou quando estes não possuírem as condições de oferecer, em seu
território, os serviços de alta e média complexidade. A mesma norma dispõe, ainda,
que constitui atribuição do estado estimular e/ou prestar serviços regionalizados,
apoiando os municípios que não dispuserem dos recursos humanos, materiais e
financeiros capazes de garantir a execução destas ações. (BRASIL, 2005b).
Assim, a necessidade de recursos humanos no Escritório Regional da SETP
deverá ser compatível, inclusive, para atender a essa demanda dos municípios que,
50
Destacamos que três dos quatro técnicos que atuam no Escritório Regional da SETP, em Cornélio
Procópio, concluíram, recentemente, o curso de Serviço Social, na modalidade de ensino à distância.
164
sendo de pequeno porte e dadas as dificuldades que enfrentam, já relatadas neste
trabalho, dependem de atuação técnica e política capaz de articular, fomentar,
estimular e assessorar a definição de uma política de caráter regionalizado, como
forma de atendimento às demandas existentes na região e que não podem ser
atendidas no âmbito de cada um municípios.
Ainda, fazendo referência ao Escritório Regional, as entrevistadas expressam
a necessidade prioritária de que sejam consideradas e respeitadas as condições
existentes nos municípios da região da AMUNOP.
Os municípios desta região são de pequeno porte. Então, a gente
sofre muito com esse modelo de gestão. [...]. No meu município que
não tem nem quatro mil habitantes, nós temos que adequar muita
coisa desse modelo para nos enquadrarmos, porque ele vem com
CRAS, com CREAS e eu não tenho pernas para fazer CREAS. [...]
A Secretaria [SETP] tem que ter em mente que a gente tem que
fazer no tempo do município e não no tempo da Secretaria (AS 9).
Há, no depoimento da AS 9, a preocupação com a forma como o estado do
Paraná, por meio da unidade descentralizada do órgão gestor, vem conduzindo o
processo de implantação do SUAS que, por vezes, desconsidera a realidade dos
pequenos municípios, a exemplo daqueles que compõem a região da AMUNOP,
cujas condições foram expostas no decorrer deste trabalho, ao promoverem
orientações para que implantem serviços para os quais não têm estrutura.
Por fim, é apontado o desafio de uma atuação mais eficaz das instâncias de
pactuação da gestão da Política de Assistência Social, especialmente daquela que
tem atuação no âmbito do estado, a Comissão Intergestora Bipartite, no sentido de
avaliar o cumprimento dos requisitos exigidos e assumidos pelos prefeitos no
momento da solicitação da habilitação aos níveis de gestão, em particular, no que
diz respeito aos recursos humanos.
No momento em que foi feita a habilitação dos municípios, os
prefeitos tiveram que assinar um termo de compromisso para
instalação de CRAS, de acordo com o que foi exigido para a
habilitação e até agora isso não foi executado. Então, se a gente
não tiver uma cobrança, a coisa vai continuar: CRAS que não
funciona 40 horas, falta de técnicos no CRAS e o município ainda
continua habilitado (AS 4).
165
Conforme previsto na NOB/SUAS, além da desabilitação em atendimento à
solicitação dos órgãos gestores e conselhos das três esferas de governo, a CIB
também poderá decidir por este procedimento quando, no processo de revisão das
habilitações, for identificado o não cumprimento das responsabilidades e requisitos
referentes ao nível de gestão em que o município já se encontra. (BRASIL, 2005b).
Isso implica o recebimento, pela CIB, de informações prestadas, inclusive,
mediante pareceres dos Escritórios Regionais da SETP, cuja atuação está mais
próxima da gestão da política, nos municípios. A identificação destas situações é
indispensável para que possam ser promovidas as orientações necessárias e, sendo
o caso, para a revisão das habilitações, sob pena de outros municípios também
deixarem de cumprir as exigências que os levaram a se habilitar ao nível de gestão
em que se encontram, comprometendo, assim, a implantação e implementação do
sistema.
3.3.3.2 Expectativas
Indagados sobre suas expectativas em relação ao sistema, os sujeitos do
estudo demonstraram a credibilidade nesta construção na área da assistência social
que, da forma como foi concebido, “tem tudo para dar certo”.
Eu acredito que está em construção e acredito que vai dar certo sim
(AS 7).
O SUAS é um sistema modelo, ou seja, tem tudo para dar certo,
mas eu vejo assim, é uma caminhada muito longa para nós
profissionais aderirmos a tudo isso, uma caminhada muito longa
para o Poder Executivo aderir a tudo isso mesmo e, para a
população, nem chegou ainda (AS 13).
Por enquanto, no papel, está muito bonito, muito bom. Porém, eu
acho que vão ainda alguns anos para que a gente o veja
efetivamente implantado, funcionando. Eu nunca trabalhei na saúde,
mas a gente vê que o SUS está indo para quase 20 anos e ainda
tem algumas coisas que estão caminhando. [...] Eu acho que vai
demorar, porém, com o passar do tempo, a coisa tende a melhorar,
a ser uma coisa efetiva. Eu espero e creio que, um dia, as pessoas
vão me perguntar: - O que você é? E eu vou dizer: - Eu sou
assistente social. - Trabalha onde? Trabalho na política de
assistência social, trabalho no SUAS (AS 2).
Eu penso que o sistema ainda vai avançar, que nós vamos
conseguir. É um momento de lutas mesmo. As barreiras são muitas,
166
mas o SUAS veio para ficar (AS 10).
O SUAS não é simplesmente um programa de governo, que passa 4
anos, que vai terminar esse governo e que vai passar. Ele foi
conquistado com o movimento da sociedade e dos profissionais (AS
1).
As entrevistadas reconhecem que o SUAS é resultado de lutas. Reconhecem,
sobretudo, que a implantação do SUAS é algo muito novo na longa trajetória
percorrida pela assistência social. Nas palavras de Carvalho (2006, p.124), “uma
velha prática social, mas jovem política pública”. A implantação de um sistema,
nesse campo, envolve a superação de concepções e práticas construídas
historicamente e, portanto, não acontecem de um dia para o outro.
A partir dessa constatação, as entrevistadas fazem referência ao Sistema
Único de Saúde (SUS), implantado no ano de 1990 e que, ainda, está em
construção. Apesar das conquistas ocorridas, em quase duas décadas desde da
implantação do SUS, a saúde ainda não conseguir aprovar uma NOB que contemple
a gestão dos recursos humanos, o que já ocorreu na política de assistência social
em 2006, com a aprovação da NOB-RH/SUAS.
Outros elementos significativos na efetivação do SUAS são apontados no
depoimento da AS 3.
Uma questão que vai impulsionar isso é que a gente [trabalhadores]
ainda tem muita angústia, a gente tem muitos questionamentos e
isso vai fazer com que a gente vá caminhando no sentido de
melhorar cada vez mais [...]. Outra coisa importante, é que
precisamos pensar no fortalecimento dos fóruns, dos nossos fóruns
de assistência social. Acho que é o espaço das entidades, dos não
governamentais, dos nossos conselhos, de estar vindo para trocar
experiências, para ter essa informação do que é o SUAS, do que
está acontecendo e, trocando essas experiências, tentar fortalecer
isso lá no município da gente. (AS 3).
Para a AS 3, as discussões, a busca de caminhos, em especial, ocorridas
entre os trabalhadores na área, podem ser considerados fatores positivos no
processo de implantação do SUAS, na medida em que, ao avançar na discussão, se
amplia a compreensão e são encontradas alternativas que contribuirão em seu
processo de implantação e na sua consolidação.
167
Há, ainda, no depoimento, a indicação do fórum regional, como importante
instrumento de articulação entre os diversos atores e segmentos envolvidos na
política de assistência social, no âmbito dessa região.
Os fóruns de assistência social, criados em vários estados, regiões e
municípios do Brasil, representam expressivas experiências como instâncias de
articulação do sistema descentralizado e participativo da assistência social,
constituindo um dos elementos centrais para a intervenção da sociedade civil nos
espaços públicos.
As análises e discussões desta categoria revelam a existência de desafios,
mas, também, de expectativas positivas em relação à consolidação do SUAS.
Os principais desafios dizem respeito à compreensão dos prefeitos sobre a
política e aos recursos humanos, com ênfase na necessidade de capacitação de
todos os atores da política e na participação das esferas estadual e nacional no
pagamento dos trabalhadores.
Ao apontarem os desafios ressaltam a necessidade de trazer o estado do
Paraná para o cenário da implantação do SUAS, seja no financiamento, nas
capacitações ou no assessoramento dos municípios neste processo.
Finalmente, pode-se constatar que as respostas das entrevistadas aos
desafios estão, de forma muito particular, voltadas para o âmbito institucional, com
poucas referências à sociedade civil e, especialmente, aos usuários da política.
Vale, entretanto, resgatar que os entrevistados são assistentes sociais que
atuam como trabalhadores nos órgãos gestores e CRAS e que, portanto, estão
diretamente envolvidos com as dificuldades no âmbito da gestão e execução da
política de assistência social.
168
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Ao iniciar estas considerações, vale lembrar que este trabalho versou sobre o
processo de implantação do Sistema Único de Assistência Social (SUAS), sob a
ótica dos Assistentes Sociais que atuam nos órgãos gestores ou unidades
governamentais executoras da Política de Assistência Social, nos dezenove
municípios que compõem a Associação dos Municípios do Norte Paraná (AMUNOP).
Seus resultados dão visibilidade, portanto, a questões que dizem respeito aos
avanços e desafios encontrados no processo de implantação do SUAS,
particularmente, nos pequenos municípios que compõem essa região.
Não é possível, entretanto, refletir sobre o processo de implantação do SUAS,
um instrumento de organização da gestão da política de assistência social, sem
considerar o contexto em que se insere a política social, particularmente no Brasil e,
sobretudo, sem considerar a trajetória da assistência social no país.
A política social, que consiste nas respostas dadas pelo Estado capitalista às
expressões das desigualdades sociais, próprias desse modo de produção, teve seu
surgimento no Brasil, quando a questão social ganha evidência no processo de
industrialização, nas primeiras décadas do século XX.
A Constituição Federal do Brasil, promulgada em 1988, é o marco legal das
mudanças na política social brasileira, uma vez que incorporou as demandas da
sociedade pela ampliação dos direitos sociais e políticos e pela adoção do conceito
de seguridade social. Contudo, os avanços conquistados, constitucionalmente,
ocorreram em um contexto de ajustamento das economias nacionais a uma nova
ordem capitalista internacional, em que as teses neoliberais ganharam força no
mundo capitalista.
Estas teses passaram a nortear as políticas econômicas dos países do
capitalismo central, a partir do final dos anos 1970, mas no Brasil, suas
repercussões ocorreram, de forma mais intensa, a partir dos anos 1990. Desse
modo, no contexto das conquistas no campo jurídico, por meio da Constituição
Federal de 1988, são implementadas, no país, reformas que, defendendo a redução
do Estado, atingiram diretamente as políticas sociais.
Especialmente em relação à assistência social, seu histórico no Brasil é
marcado pela ajuda, pelo clientelismo, com ações de caráter circunstancial, em geral
realizada por organizações da sociedade civil, sem fins lucrativos. Seu aparecimento
169
na legislação federal dá-se na Constituição Federal de 1934, porém, a ação do
Estado nessa área consistiu em amparar as iniciativas privadas e filantrópicas, por
meio de subvenções socais.
É somente na Constituição de 1988 que a assistência social é reconhecida
como política pública, integrante do sistema brasileiro de proteção social, juntamente
com a saúde e a previdência social. Contudo, a regulamentação dos dispositivos
constitucionais que tratavam da área foi tardia, principalmente, se comparada às
outras políticas que compõem o tripé da seguridade social. A Lei Orgânica da
Assistência Social (LOAS) foi aprovada apenas em 1993.
Apesar dos avanços promovidos por meio da LOAS, cujas diretrizes para a
organização da política nessa área tinha como referência a descentralização político-
administrativa e a participação da população, ainda permaneceu o desafio de
efetivar o caráter público da assistência social, no âmbito de sua gestão, já que os
serviços socioassistenciais continuaram a ser prestados de forma fragmentada e sob
múltiplas formas.
A aprovação da PNAS/2004 e da NOB/2005, na perspectiva de construção de
um Sistema Único de Assistência Social, indicou uma nova ordenação para a
política, definindo e organizando elementos essenciais à sua execução.
A partir de 2005, tem início o processo implantação do SUAS, em todo
território brasileiro, incluindo os municípios que compõem a região da AMUNOP,
cuja análise constituiu objetivo desse estudo.
Ao finalizar as reflexões sobre este processo, particularmente nessa região,
pode-se afirmar que, não obstante a preocupação com a desigualdade
socioterritorial existente no país, identificada na PNAS e na NOB, a implantação do
SUAS, nos pequenos municípios, ainda requer especial atenção.
Pode-se verificar no estudo que, com a implantação desse sistema, que
estabeleceu um conjunto de ferramentas conceituais e operacionais, ocorreram
avanços na política de assistência social nos municípios da AMUNOP no que diz
respeito à organização das ações socioassistenciais, ao financiamento, à gestão de
recursos humanos, à estruturação da rede socioassistencial e ações implementadas
e ao controle social.
Tais avanços foram decorrentes, particularmente, da normatização e da
padronização das ações socioassistenciais; da criação de parâmetros técnicos e da
profissionalização da assistência social, com a definição de equipes de referência
170
para os serviços na área; do aumento do financiamento, especialmente por parte do
governo federal, através de transferências diretas à população usuária e aos
municípios, mediante a definição de pisos de proteção social; e da implantação de
um sistema de informação que permitiu o acesso dos gestores, das entidades e dos
conselheiros, aos dados relacionados à gestão da política no município.
Entretanto, a análise e a discussão dos dados permitiram, também, a
constatação, nesses municípios, da existência de desafios com os quais a gestão da
assistência social, por meio do SUAS, se depara, que são entendidas, pelos sujeitos
do estudo, como condição para a consolidação do sistema.
Muitos destes desafios podem também ser identificados em outros municípios
e regiões do país, conforme apontado, por exemplo, no Relatório da VII Conferência
Nacional da área, realizada no final do ano de 2009. Contudo, a gestão da política
de assistência social, no âmbito desses pequenos municípios, possui
particularidades, em sua realidade, que adicionam dificuldades ao processo de
implantação do SUAS, dentre as quais destacamos:
- A persistência da cultura da ajuda e do favor, que cria obstáculos no
reconhecimento do direito ao acesso aos serviços socioassistenciais, seja pelos
prefeitos, por entidades prestadoras de serviços ou trabalhadores de outras políticas
setoriais, em geral, pelo não reconhecimento da assistência social como política
pública e que, dadas as relações de proximidade existentes nos pequenos
municípios, acaba sendo reforçada.
- A insuficiência de trabalhadores na área, em especial da categoria técnica,
incluindo os assistentes sociais, que foi constatada já na caracterização dos sujeitos
da pesquisa de campo, ao ser identificado que, nenhum dos dezenove municípios
tem mais que dois assistentes sociais, embora, entre estes, três estejam habilitados
ao nível de gestão plena.
- A precariedade nas relações de trabalho, somadas aos baixos salários pagos pelas
prefeituras, que promovem uma rotatividade dos profissionais o que, certamente,
tem sérias implicações na continuidade das ações e, consequentemente, na
qualidade dos serviços prestados à população usuária.
- A insuficiente participação dos municípios e do estado do Paraná no financiamento
das ações e, ao mesmo tempo, a dificuldade na utilização dos recursos financeiros
transferidos pelo governo federal, dada a inexistência de condições em termos
físicos, materiais e, principalmente, de recursos humanos, indicando também a
171
dificuldade encontrada em transformar os recursos recebidos em políticas locais
alicerçadas em suas prioridades, particularidades e demandas.
- A falta de capacitação para os diversos atores da política: prefeitos, gestores,
trabalhadores da área, contadores, prestadores de serviços e conselheiros.
- O incipiente apoio técnico para a implantação e implementação do SUAS pelas
instâncias federal e estadual, em especial desta última, cuja estrutura
descentralizada deveria proporcionar maior proximidade com os municípios.
- A necessidade do indispensável respeito às condições dos municípios nos
processos de habilitação aos níveis de gestão do sistema, assim como do
acompanhamento e orientação para que possam cumprir as exigências dos níveis
em que se encontram habilitados.
- O reduzido número de organizações da sociedade civil, tais como: de usuários, de
entidades ou organizações de assistência social e de trabalhadores do setor, o que
tem implicações diretas na representação da sociedade nos espaços de controle
social.
- A existência de relações de dependência em relação ao poder público, que nos
pequenos municípios constitui um dos maiores empregadores, o que acaba gerando
um desequilíbrio de força nos processos de decisão e de autonomia nos processos
deliberativos nos conselhos.
- A participação dos membros dos conselhos de assistência social, especialmente
dos representantes da sociedade civil, também nos demais conselhos de políticas
setoriais e de direitos existentes nos municípios, provocando sobrecarga de
atividades aos poucos que se dispõem a participar e desestimulando a participação.
- A fragilidade dos conselhos, decorrente também da falta de capacitação; da
sonegação de informações, especialmente em relação às questões orçamentárias;
do desrespeito ao caráter deliberativo dos conselhos; da concentração de
informações dentro do próprio conselho, especialmente nas mãos dos
representantes governamentais; e, finalmente, da existência de conselhos
meramente burocráticos, criados apenas para atender às exigências legais e garantir
repasses de recursos das outras esferas de governo.
Embora tais situações não sejam enfrentadas exclusivamente pelos
municípios de pequeno porte, nestes ficam mais evidentes as ambiguidades e
contradições que envolvem o controle social, criando dificuldades para sua atuação
e para a consolidação de uma participação autônoma, indispensáveis para produzir
172
as mudanças na gestão da política de assistência social, cujo modelo, inscrito na
LOAS, na PNAS e na NOB/SUAS, tem na participação da sociedade nas instâncias
decisórias, efetivadas através dos conselhos, sendo, ao mesmo tempo,
condicionante e componente estrutural.
Se é possível constatar, neste momento de implantação e implementação do
SUAS no conjunto dos municípios brasileiros, a coexistência entre o que está
previsto na PNAS e NOB/SUAS e a velha maneira de tratar a gestão da política de
assistência social, nos pequenos municípios, como os da região da AMUNOP, esta
coexistência revela, de maneira mais clara, a distância dos preceitos legais e das
normatizações, que supõem a garantia da operacionalidade da assistência social
como política pública.
É inegável que a implantação do SUAS, como um instrumento da gestão, é
um importante passo para o reconhecimento da assistência social como política
pública. Entretanto, há, ainda, muitos desafios que ultrapassam o âmbito meramente
operacional. Sua superação passa por questões de ordem técnica, mas,
especialmente, de ordem política, embora não existam aspectos puramente
técnicos, nem puramente políticos por serem mutuamente implicados. (BENTO,
2003). Nela, estão envolvidos aspectos que se relacionam à cultura política presente
na sociedade em relação às políticas sociais e, particularmente, à assistência social,
considerado o seu histórico como não política.
Em geral, a superação destes desafios depende de decisões e estratégias
políticas que envolvem os personagens da política-representação, mas também de
decisões dos gestores das políticas públicas de assistência social e dos técnicos, os
personagens da política-execução (Nogueira, 1997), para os quais há exigências de
um novo entendimento político e de uma nova consciência ética. Tais exigências são
postas para todos os gestores, trabalhadores e prestadores de serviços no âmbito
do SUAS, que desejam ter uma atuação compatível com o novo modelo de
assistência social proposto.
É preciso ponderar que a política social é uma exigência do capital e a
assistência social, como política social, é também constituída a partir de
necessidades do próprio Estado capitalista.
Entretanto, se entendemos que a política social será tão melhor quanto maior
for o movimento da sociedade, também na assistência social, é pela via da
participação e do controle da sociedade, que serão obtidas as condições para que
173
ela se consolide como instrumento de reconhecimento dos cidadãos aos direitos
socioassistenciais e que, no âmbito de sua operacionalidade, conta com este
importante instrumento da gestão desta política, que é o SUAS.
Embora tenha sido implantado na gestão do atual governo federal, o SUAS é
uma conquista das lutas e do empenho dos setores envolvidos na área, de muitos
anos.
O SUAS ainda não está pronto. É uma construção que teve início com base
em procedimentos democraticamente estabelecidos. Este sistema foi formulado em
instâncias abertas à participação e à discussão entre atores com interesses
diversificados, por meio das conferências e fóruns de assistência social, das
universidades, das organizações dos trabalhadores e tantos outros, e que ainda
precisa ser aperfeiçoado. No processo de sua consolidação, deverá continuar
contando com todos esses atores e outros, a exemplo dos sujeitos deste estudo que
demonstraram interesse, concordância e compromisso com o futuro do SUAS.
De forma muito especial, devem integrar o elenco de personagens políticos
estratégicos, os usuários da política de assistência, a fim de romper, definitivamente,
com a cultura histórica existente nesta área, que os colocou na condição de
favorecidos, assistidos e, portanto, de subalternizados.
174
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181
APÊNDICES
182
APÊNDICE A
ROTEIRO PARA MODERADOR/FACILITADOR DO GRUPO FOCAL
INTERAÇÃO INICIAL
. Apresentação do moderador e dos observadores
. Esclarecimentos sobre os objetivos da pesquisa
. Esclarecimentos em relação à técnica de coleta de dados utilizada (grupo focal)
. Submissão para leitura e assinatura do Termo de Consentimento Livre e
Esclarecido.
. Esclarecimento de que as falas do Grupo Focal serão gravadas para permitir a
integralidade das informações prestadas, que as fitas serão devidamente destruídas
após sua transcrição e que o moderador utilizará um roteiro para orientar a
abordagem das questões.
. Acordo de convivência
Celulares
Respeito às falas
Respeitar horário (estabelecer o horário)
O grupo pode sugerir mais
. Apresentação do grupo (nome, município)
. Assegurar ao grupo que não existem respostas certas e erradas.
. Apresentação das grandes questões que serão abordadas e que constam no
roteiro.
. Esclarecer que podem anotar (nas folhas disponibilizadas pela pesquisadora)
pontos que consideram importantes e que, eventualmente, não coloquem no
momento, por questão de ordem.
QUESTÕES A SEREM ABORDADAS
1. Como foi o processo de implantação do Sistema Único de Assistência Social
(SUAS) nos municípios nos quais vocês atuam?
- Que movimentos e eventos antecederam a implantação do SUAS?
- No processo de implantação quais foram as informações que vocês receberam e
de onde vieram?
- Como os diversos atores da PAS: gestores, trabalhadores, prestadores e usuários,
conselheiros, tiveram acesso às informações sobre o sistema e como foi o
envolvimento de cada um destes segmentos?
- Qual era a compreensão inicial que vocês tinham em relação ao SUAS
2. Que mudanças vocês percebem na Política de Assistência Social, dos
municípios onde atuam, após a implantação do SUAS, em relação:
2.1. Ao financiamento
- houve aumento de recursos destinados a esta política?
- Se houve, foram provenientes de qual(is) esfera(s) de governo?
2.2. Ao controle social
- houve alterações em relação ao controle social (conselhos e conferências) após a
implantação do sistema? Se houve, em que aspectos?
183
2.3. À estruturação e/ou reestruturação da rede de serviços
- A rede de serviços governamental e não governamental do município onde atuam
apresentou algum tipo de mudança/alteração na sua organização, em relação ao
que era antes da implantação do SUAS?
- E em relação aos serviços, programas, projetos e benefícios destinados à
população do seu município, houve alterações após a implantação do SUAS?
2.4. À Política de recursos humanos para a área
- Que ações foram propostas e/ou realizadas em relação aos recursos humanos da
área, seja no âmbito municipal, estadual ou nacional?
2.5. Articulação com outras políticas
- Como a implantação do SUAS contribuiu ou tem contribuído, de alguma forma,
para o trabalho intersetorial?
2.6. Em outros aspectos não apontados
- Houve alterações/mudanças em outros aspectos que não foram mencionados?
3. Quais as principais dificuldades você enfrentaram e enfrentam na
implantação do SUAS, em seus municípios?
4. Com base nas experiências vivenciadas nos municípios da AMUNOP:
- Quais são os desafios para a consolidação do SUAS?
- O que contribui para a consolidação do SUAS?
PARA FINALIZAR
. Fazer um resumo dos assuntos discutidos e perguntar se o grupo gostaria de
acrescentar algo.
. Agradecer ao grupo.
184
APÊNDICE B
TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E ESCLARECIDO
UNIVERSIDADE ESTADUAL DE LONDRINA
CENTRO DE ESTUDOS SOCIAIS APLICADOS
DEPARTAMENTO DE SERVIÇO SOCIAL
MESTRADO EM SERVIÇO SOCIAL E POLÍTICA SOCIAL
Eu, Eliane Cristina Lopes Brevilheri, aluna do curso de Mestrado em Serviço
Social e Política Social na Universidade Estadual de Londrina, estou desenvolvendo
uma pesquisa com o objetivo de analisar o processo de implantação do Sistema
Único de Assistência Social (SUAS), sob a ótica dos assistentes sociais que atuam
nos órgãos gestores da Política de Assistência Social dos municípios que compõem
a Associação dos Municípios do Norte do Paraná (AMUNOP), na perspectiva de
identificar os limites e possibilidades deste sistema. A finalidade é contribuir para a
efetivação do SUAS, desencadeando reflexões acerca das possibilidades e
limitações do sistema, considerando a realidade dos municípios do norte do estado
do Paraná.
TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E ESCLARECIDO
Eu __________________________________________________ concordo em
participar da pesquisa intitulada “A IMPLANTAÇÃO DO SISTEMA ÚNICO DE
ASSISTÊNCIA SOCIAL: UMA ANÁLISE DOS LIMITES E POSSIBILIDADES SOB
ÓTICA DOS ASSISTENTES SOCIAIS QUE ATUAM NA REGIÃO DA AMUNOP”.
Declaro que fui esclarecido (a) quanto à metodologia de pesquisa e estou
ciente de que as informações coletadas no grupo focal e/ou entrevista individual são
confidenciais e, quando divulgados os resultados da pesquisa, estes serão de forma
global e anônimos. Também estou ciente de que meu nome não constará no
relatório final da pesquisa ou em qualquer outro local, estando garantido pela
pesquisada o sigilo.
Declaro que me foi garantida a liberdade de aceitar ou não participar do grupo
focal, sem qualquer prejuízo para mim.
Qualquer dúvida sobre a pesquisa, tenho reservado o direito de esclarecer
com a pesquisadora Eliane Cristina Lopes Brevilheri, pelo telefone 43 3523 8181 ou
com sua orientadora, a Professora Dra. Márcia Pastor, pelo telefone 43 3371 4245
ou, ainda, pelo telefone do Comitê de Ética em Pesquisa da UEL: 43 3371.2490 –
atendimento todas as quintas-feiras.
_________________________, ___ de ______________ de _____.
(Local e data)
_________________________________________________________
Assinatura
Observação: Este termo é constituído de duas vias, sendo que uma ficará com o
participante do grupo focal e outra com a pesquisa.
185
APÊNDICE C
PERFIL DOS PARTICIPANTES DO GRUPO FOCAL
Nome:______________________________________________________________
Idade:_________Município em que atua:___________________________________
Ano do término da graduação:___________________________________________
Realizou cursos de pós-graduação?___________Quando?____________________
Em que área?________________________________________________________
Quais foram os últimos cursos/capacitações que
participou?___________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
Tempo de atuação na Política de Assistência Social:
. Neste município: _____________________________________________________
. Na região da AMUNOP________________________________________________
. Em outras regiões: ___________________________________________________
Há outros profissionais de Serviço Social atuando na Política de Assistência Social
do município onde atua?_______________________________________________
Se a reposta for afirmativa, quantos?______________________________________
Você é o atual gestor da Política Municipal de Assistência
Social?_____________________________________________________________
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