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RADUAÇÃO EM
P
OLÍTICAS
P
ÚBLICAS
,
E
STRATÉGIA E
D
ESENVOLVIMENTO
VLADIMIR
BRAVO
COLLY
Descentralização e Diversidade de Resultados na Educação Pública Brasileira.
Rio de Janeiro
2010
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2
Vladimir Bravo Colly
Descentralização e Diversidade de Resultados na Educação Pública Brasileira.
Dissertação de mestrado apresentada ao Programa
de Políticas Públicas, Estratégia e Desenvolvimento,
Instituto de Economia, Universidade Federal do Rio
de Janeiro, como requisito parcial para obtenção do
título de Mestre em Políticas Públicas, Estratégia e
Desenvolvimento.
Orientadora: Mônica Desiderio
Rio de Janeiro
2010
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3
Vladimir Bravo Colly
Descentralização e Diversidade de Resultados na Educação Pública Brasileira.
Dissertação de mestrado apresentada ao Programa
de Políticas Públicas, Estratégia e Desenvolvimento,
Instituto de Economia, Universidade Federal do Rio
de Janeiro, como requisito parcial para obtenção do
título de Mestre em Políticas Públicas, Estratégia e
Desenvolvimento.
Aprovada em ___/___/_____
___________________________
Ana Célia Castro (Dra.)
Universidade Federal do Rio de Janeiro – PPED/IE/UFRJ
_____________________________
Mônica Desiderio (Dra).
Universidade Federal do Rio de Janeiro – PPED/IE/UFRJ
____________________________
Maria Lucia Teixeira Werneck Vianna (Dra.)
Universidade Federal do Rio de Janeiro – PPED/IE/UFRJ
____________________________
Sandra Cristina Gomes (Dra.)
Universidade Federal do Rio Grande do Norte – Depto. de Políticas Públicas
4
RESUMO
Este trabalho pretende analisar a existência de divergências de resultados no
processo de descentralização da educação pública a partir de indicadores retirados de seis
municípios fluminenses e do Estado do Rio de Janeiro. Trata dos conceitos e das
características da descentralização e faz um resumo dos aspectos positivos e negativos
mencionados na literatura acadêmica a seu respeito. Traz um breve histórico do federalismo e
da descentralização na história brasileira, com ênfase no serviço público de educação,
observado do ponto de vista dos textos legais e constitucionais. Examina ainda a situação
atual e as necessidades da coordenação do sistema educacional brasileiro, com análise de suas
especificidades mais relevantes. Uma primeira aproximação com as causas das divergências
encontradas é feita com base na literatura de instituições e políticas públicas, como indicativo
para pesquisas futuras. A conclusão demonstra haver forte diversidade nos processos de
descentralização dos municípios avaliados, cujos principais fundamentos estão relacionados à
autonomia constitucional desses municípios e à ausência de instrumentos mais efetivos de
coordenação do sistema educacional. Essa parcial liberdade de atuação tende a ser preenchida
por regras e arranjos locais, onde se destacam a capacidade orçamentária de cada município, a
existência de uma burocracia capaz e estável e elementos de pressão internos e externos ao
serviço público.
Palavras-chave: descentralização, educação, coordenação.
5
ABSTRACT
This work intends to analyze the existence of differences in the outcomes brought
by the process of decentralization of public education, based on data of six municipalities of
the State of Rio de Janeiro. Concepts and characteristics of decentralization will be discussed,
as well as its positive and negative aspects pointed out by academic literature. The trajectory
of federalism and decentralization in Brazil, with emphasis on education as a public service, is
found in legal texts (constitution and laws) related to public education, and a deeper study of
the coordination of the educational system. A first approach to the causes and divergences
found in the data is carried out based on the literature on institutions and public policies, as a
proposal for future research. The conclusion of this study shows that there is a strong diversity
of results in the processes of decentralization in the municipalities analyzed, due to mainly the
constitutional autonomy and the absence of more effective instruments related to the
coordination of the educational system. This partial freedom tends to be addressed by local
rules and solutions, from which the budgetary capacity of each municipality, the existence of
an efficient and stable bureaucracy, and internal and external enforcement issues should be
stressed.
Keywords: Decentralization, education, coordination.
6
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO 9
2 DESCENTRALIZAÇÃO. ASPECTOS TEÓRICOS. 13
2.1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS. 13
2.2 DESCENTRALIZAÇÃO NA LITERATURA ACADÊMICA. 14
3 EDUCAÇÃO BRASILEIRA EM PERSPECTIVA: FORMAÇÃO,
HISTÓRICO E DESCENTRALIZAÇÃO. 18
3.1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS 18
3.2 BREVE HISTÓRICO DO FEDERALISMO E DA
DESCENTRALIZAÇÃO NO BRASIL. 19
3.3 DESCENTRALIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO. HISTÓRICO. 23
4 DESCENTRALIZAÇÃO E COORDENAÇÃO. 36
4.1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS. 36
4.2 PLANEJAMENTO 39
4.3 CURRÍCULOS 41
4.4 FINANCIAMENTO. FUNDEB. 43
4.5 FISCALIZAÇÃO E AVALIAÇÃO 47
5 INSTITUIÇÕES E EDUCAÇÃO. 54
5.1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS 54
5.2 INSTITUIÇÕES E MUDANÇA INSTITUCIONAL EM TEORIA. 55
5.3 EDUCAÇÃO E INSTITUIÇÕES. 61
6 EDUCAÇÃO E POLÍTICAS PÚBLICAS. 64
6.1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS 64
6.2 EDUCAÇÃO. POLÍTICAS PÚBLICAS. ATORES RELEVANTES. 65
6.3 IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS. DESCENTRALIZAÇÃO. 67
7
7 METODOLOGIA 70
7.1 ASPECTOS GERAIS 70
7.2 DADOS. ESCOLHA, COLETA E TRATAMENTO 71
7.3 LIMITAÇÕES DO MÉTODO 74
8 ESTUDO DESCRITIVO DOS MUNICÍPIOS 75
8.1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS 75
8.2 ESTADO DO RIO DE JANEIRO 75
8.3 ANGRA DOS REIS 82
8.3.1 Dados históricos e geográficos. 82
8.3.2 Educação 84
8.4 ITAPERUNA 87
8.4.1 Dados históricos e geográficos. 87
8.4.2 Educação 88
8.5 NOVA FRIBURGO 92
8.5.1 Dados históricos e geográficos. 92
8.5.2 Educação 94
8.6 RESENDE 97
8.6.1 Dados históricos e geográficos. 97
8.6.2 Educação 99
8.7 RIO DAS OSTRAS 103
8.7.1 Dados históricos e geográficos. 103
8.7.2 Educação 104
8.8 RIO DE JANEIRO (MUNICÍPIO) 108
8.8.1 Dados históricos e geográficos. 108
8.8.2 Educação 110
9 ANÁLISE COMPARATIVA DOS RESULTADOS 115
9.1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS 115
9.2 COMPETÊNCIAS EDUCACIONAIS E DIVERSIDADE DE ATUAÇÃO.
EXAME DAS DIVERGÊNCIAS. 116
9.3 ORÇAMENTO PÚBLICO EM EDUCAÇÃO. EXAME DE
DIVERGÊNCIAS. 127
8
10 DIVERGÊNCIAS EM DESCENTRALIZAÇÃO. ANÁLISE CRÍTICA 132
10.1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS 132
10.2 CARACTERÍSTICAS DO SERVIÇO MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO.
DIFERENÇAS. PONTOS DETERMINANTES E AUXILIARES. 132
10.3 DESCENTRALIZAÇÃO EM EDUCAÇÃO. INSTITUIÇÕES E
POLÍTICAS PÚBLICAS. 139
11 CONCLUSÕES 145
BIBLIOGRAFIA 150
9
1
INTRODUÇÃO
A ideia inicial deste estudo surgiu do antigo – e ainda atual – debate sobre a
qualidade do ensino público brasileiro. Afirma-se de forma indiscriminada que os gastos em
educação no Brasil são exagerados, adequados ou insuficientes, seja em uma análise direta ou
em comparação com outros países. Pouca divergência há, no entanto, em relação aos
resultados: o ensino oferecido pelo poder público brasileiro é constantemente criticado pela
sua baixa qualidade e pela incapacidade de formação de cidadãos preparados e conscientes.
Esses resultados, contudo, parecem não ser uniformes em todo o país.
Regularmente nos chegam informações sobre a existência de variedades de indicadores
quantitativos e qualitativos entre estados e municípios no que diz respeito à educação, apesar
de as normais legais de regência do tema serem, de modo geral, padronizadas e aplicáveis a
todos esses entes.
Apesar da relevância da questão, básica para o alcance posterior de conclusões e
soluções de políticas públicas, nota-se que essas informações em regra não são fundamentadas
em estudos técnicos formais, que apontem não só a efetiva existência de dissensos nos
resultados educacionais, mas que também delimitem seus aspectos e características principais
e indiquem os pontos sensíveis sobre os quais as políticas públicas poderão atuar, de forma a
obter resultados mais apurados.
Este trabalho pretende tratar exatamente desses temas, a fim de trazer rigor
acadêmico e bases mais sólidas a um suposto senso comum, permitindo, assim, a elaboração
de estudos e pesquisas futuras sobre a questão, inclusive sobre as possíveis causas dessa
divergência de resultados, o que já será discutido, ainda que de forma preliminar e não
conclusiva, nesta dissertação. O ponto central deste estudo, assim, será o exame dos processos
locais de descentralização da educação pública e a caracterização de divergências na
10
condução e nos resultados desse processo.
A base teórica para a análise dos fatos e apresentação das conclusões terá como
eixo principal a descentralização, suas características, seus aspectos mais relevantes,
conveniências e críticas. A descentralização será tratada como um processo histórico,
dinâmico, que exige uma compreensão dos fatos pretéritos não só para a correta apreciação da
realidade mas principalmente para a avaliações de tendências e caminhos. A caracterização
desse processo será feita tanto através das discussões acadêmicas que envolvem a
descentralização como por meio de um exame direto da legislação nacional que disciplina a
sua face prática.
A existência das mencionadas diversidades de resultados indica a presença de certo
grau de liberdade na formulação e execução de políticas públicas em educação por parte dos
entes federativos, não obstante o já mencionado rol de regras comuns que os constrange. O
ponto de partida deste estudo, dessa forma, é uma análise das divisões de competências e da
descentralização desse serviço público, de modo que seja possível estabelecer as medidas
iniciais de autonomia de cada ente estudado. Será feita uma breve avaliação da
descentralização na história recente brasileira, imprescindível para a compreensão da
descentralização da educação, cujo histórico será remontado a partir do primeiro texto
constitucional brasileiro (Constituição de 1824). Ainda sobre a descentralização será
discutida, ainda que de forma breve, mas necessária, diante do dissenso acadêmico, a sua
eficácia como promotora da qualidade dos serviços públicos.
As peculiaridades da estrutura federativa brasileira e seus reflexos no serviço
público de educação também serão avaliados, principalmente sob o ponto de vista da
coordenação do sistema, onde serão tratados temas como planejamento educacional,
currículos, financiamento (com ênfase no Fundeb), fiscalização e avaliação.
A diversidade dos resultados em educação e a extensão da descentralização serão
11
analisadas em um estudo de caso de seis municípios do Estado do Rio de Janeiro,
representativos das regiões que o compõem: Rio de Janeiro (Região Metropolitana), Nova
Friburgo (Região Serrana), Itaperuna (Norte/Noroeste Fluminense), Rio das Ostras (Baixada
Litorânea), Resende (Médio Paraíba/Centro Sul) e Angra dos Reis (Costa Verde)
1
.
Será feito um breve histórico da formação de cada um desses municípios, além de
uma avaliação dos principais indicadores relacionados à educação e do grau de
descentralização encontrado na educação pública. A partir dos dados individuais será feita
uma análise conjunta dos municípios, o que permitirá conclusões sobre a efetiva existência de
dissensos e seus pontos mais relevantes.
A diversidade de gestões e resultados em uma estrutura aparentemente uniforme
suscita de imediato questões sobre os fundamentos que justificam sua existência. Apesar de
não ser o interesse primário deste estudo, serão feitas algumas considerações sobre as
possíveis causas das divergências de descentralização, diante de sua relevância e
complementaridade ao tema aqui discutido.
Essa discussão, apenas inicial, repita-se, terá por base a análise das instituições,
sua criação e suas modificações ao longo do tempo. Apesar da multiplicidade de conceitos e
das diversas correntes teóricas sobre o tema, o estudo das instituições parece oferecer um
apoio adequado para a avaliação da diversidade de resultados encontrados em municípios
diversos, no que diz respeito aos indicadores educacionais.
A análise das instituições, especialmente quando tratada sob o ponto de vista
cultural, fica incompleta se não é lançado um olhar sobre a educação como política pública,
em especial sobre os atores relevantes, a formulação e, principalmente, a implementação
desse tipo de política, questão sempre pungente na história das intenções públicas nacionais.
As políticas públicas, por medida de racionalidade, serão analisadas com ênfase na educação,
1
O critério para a escolha desses municípios é esclarecido na Metodologia.
12
sem prejuízo de alguns aportes de caráter geral.
As principais conclusões, tanto as relativas às divergências de descentralização
quanto às suas causas, serão apontadas ao fim deste estudo, onde também será discutida a
necessidade de realização de pesquisas sequenciais sobre o tema, que permitam uma melhor
compreensão do processo de descentralização da educação pública brasileira.
13
2
DESCENTRALIZAÇÃO.
ASPECTOS
TEÓRICOS.
2.1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS
As atribuições e os limites do Estado são permanentemente questões centrais no
debate político-ideológico. Alcançaram, contudo, maior proeminência com o conflito
provocado pela ascensão liberal nas décadas de oitenta e noventa, resultado da concepção
minimalista defendida por essa corrente, em contraste com a defesa insistente da relevância
do Estado praticada por grupos que se encontram mais à esquerda do espectro político.
Algumas políticas, no entanto, encontram-se na interseção desses distintos polos
ideológicos, resultando em uma espécie incomum de consenso entre posições ideológicas tão
díspares. A descentralização, aqui entendida como a transferência de competências
administrativas para entidades político-administrativas autônomas e menores, é uma dessas
políticas, que surgia com recorrência nas propostas dos diversos campos ideológicos e com o
decorrer do tempo se aproximou do status de questão incontroversa.
A Constituição Federal de 1988, nítido produto desses diferentes matizes ideológicos,
estabeleceu medidas concretas no sentido da descentralização, especialmente em relação aos
serviços públicos de educação, com a definição de competências prioritárias para cada ente da
federação. Os anos posteriores à sua promulgação testemunharam esforços para a
implementação de uma rede descentralizada e estável de competências em educação, além da
criação de novas fontes de financiamento que, ao menos em tese, contribuiriam para o
aprimoramento do serviço público prestado.
Permanecem, contudo, algumas sérias divergências acadêmicas a respeito dos
resultados do processo de descentralização, que descaracterizam uma suposta unanimidade do
instituto e tornam necessária alguma reflexão sobre a necessidade, conveniência e adequação
14
de sua implementação. Essas questões, que ultrapassam o campo meramente teórico, como se
verá nos capítulos finais dessa dissertação, serão o objeto deste capítulo.
2.2 DESCENTRALIZAÇÃO NA LITERATURA ACADÊMICA.
Não há grandes discussões acadêmicas a respeito da extensão do conceito de
descentralização, que é em geral compreendida como um conjunto de políticas públicas que
transfere responsabilidades, recursos ou autoridade de níveis mais elevados do governo para
níveis inferiores, no contexto de um tipo específico de Estado (FALLETI, 2006). É um
conceito mais amplo que o desconcentração, que descreve mecanismos de transferência de
encargos e tarefas no interior das unidades administrativas ou políticas subnacionais, e que o
de delegação, definido como a transferência de graus de poder decisório (MELO, 1996).
A descentralização pode ser entendida em três aspectos: político (concessão de
autonomia federativa aos entes subnacionais, em regra por meio da Constituição), fiscal
(cessão de poder de tributar e de parcelas da arrecadação a entidades federativas menores) e
administrativo, interesse principal deste estudo, entendido como a transferência de atribuições
a Estados e Municípios para a prestação de serviços públicos.
Ao contrário do que ocorre com a conceituação, há um grande debate teórico a
respeito dos fundamentos e efeitos da descentralização, que suscitam discussões relevantes a
respeito das políticas adotadas nas últimas décadas. Virtudes e imperfeições da
descentralização são suscitadas e questionadas recorrentemente, e oferecem subsídios
suficientes para a adoção de posições opostas, com coeficientes similares de qualificação.
Em defesa da descentralização argumentou-se que trazia mais eficiência ao serviço
público (BRESSER: 1998; SILVA E CRUZ: 1996), concretizando a ideia de que cada bem
15
público deve ser provido pelo nível de governo que represente a forma mais próxima à área
geográfica que se beneficia daquele bem (MELO, 1996)
2
. Seria ainda capaz de gerar
inovações e modernização gerencial (MELO, 1996); permitiria um maior controle popular,
acresceria a transparência na prestação do serviço, fortaleceria a democracia, aumentaria os
níveis de accountability e evitaria o aparecimento de “nichos geradores de vantagens”
(GLADE, 1998). Além disso, a experiência internacional recomendaria a aplicação do
instituto (KETTL, 1998; JENKINS, 1998; RICHARDSON, 1998).
No polo oposto, questionava-se a validade da medida em razão da ausência de
capacidade dos pequenos gestores (ARRETCHE, 1999), do prejuízo à economia de escala
(KETTL, 1998) e da limitação à circulação de informações entres os executores das medidas
administrativas (KETTL, 1998; ABRÚCIO, 1998). Era também discutido o fato de a
descentralização dar margem ao aumento de desigualdades regionais e à fragmentação do
serviço público (ABRÚCIO, 1998; ARRETCHE, 1999; ALMEIDA, 1996), além de poder se
caracterizar como um estímulo a fraudes (ARRETCHE, 1999).
Em relação à execução efetiva dos serviços, as críticas se centravam na constante
ausência de um plano coerente e consistente de redistribuição dos encargos (OLIVEIRA E
BIASOTO, 1999; DRAIBE, 1997), além da ausência de uma coordenação efetiva do sistema
(MELO, 1996), o que impedia que fossem alcançadas metas inicialmente projetadas.
O quadro abaixo sintetiza os principais benefícios e vicissitudes apontados na
literatura acadêmica a respeito do processo de descentralização:
2
Nesse sentido, a União Europeia faz uma defesa intransigente do princípio da subsidiariedade, segundo o qual
as funções públicas devem ser exercidas pelo nível de governo mais descentralizado possível, a menos que haja
demonstrações concretas de que tais serviços possam ser exercidos de forma mais eficaz por níveis mais altos de
governo (MELO, 1996).
16
D
ESCENTRALIZAÇÃO
Aspectos Positivos Aspectos Negativos
Maior eficiência alocativa Clientelismo e ineficiência
Geração de inovação Prejuízo à economia de escala
Modernização gerencial Ausência de capacidade administrativa das entidades
subnacionais
Maior controle popular Irresponsabilidade fiscal das entidades subnacionais
Aumento da transparência do serviço Ausência de coordenação
Aumento da accountability Limitação à circulação de informações
Aumento da democracia Fragmentação do serviço público
Preservação da cultura e identidade local Aumento das desigualdades regionais
Fonte: elaborado pelo autor.
Dificilmente se poderá se avaliar de forma exclusivamente conceitual a qualidade
dos resultados de um processo de descentralização. Como se trata efetivamente de um
processo, que envolve atores diversos, em ambientes institucionais particulares e em
momentos históricos determinados, os resultados serão provavelmente muito distintos para
cada um dos casos, ainda que os fundamentos e propósitos sejam comuns.
Como afirma Melo (1996), a teoria da descentralização é bem mais precisa na
definição de conceitos do que no estabelecimento de responsabilidades concretas. Como regra
geral, deve-se avaliar prioritária e casuisticamente os benefícios e custos associados a
economias de escala, heterogeneidade das preferências locais, diversos tipos de externalidades
envolvidas, amplitude geográfica das externalidades e capacidade financeira de cada nível de
governo.
Há que se considerar ainda, como relembra o protocolo relativo ao princípio da
subsidiariedade da União Europeia
3
, que esse tipo de política é essencialmente dinâmico, o
que significa que o nível de ação pode variar de acordo com as circunstâncias.
A incerteza apriorística a respeito dos resultados da descentralização torna
3
Sobre esse protocolo, ver:
http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/treaties/amsterdam_treaty/a27000_pt.htm.
17
fundamental a ampla realização de estudos de caso que descrevam de forma minuciosa as
circunstâncias de tempo, agentes e instituições, de modo que se possa configurar um painel
maior, com informações claras e objetivas a respeito dos efeitos da descentralização em cada
uma dessas circunstâncias, a fim de subsidiar a elaboração de políticas públicas específicas,
dotadas de graus maiores de factibilidade e resultados positivos.
Este trabalho faz a análise das experiências de descentralização em seis
municípios do Estado do Rio de Janeiro, cujos resultados, como se verá no capítulo 8, são
bastante díspares. Além disso, diversas características apontadas pela literatura acadêmica,
tanto positivas quanto negativas, podem ser verificadas nesse estudo, sem que se tenha
encontrado regras gerais que justifiquem sua presença, o que reafirma a importância das
circunstâncias singulares e locais para a avaliação dos resultados da descentralização.
18
3
EDUCAÇÃO
BRASILEIRA
EM
PERSPECTIVA:
FORMAÇÃO,
HISTÓRICO
E
DESCENTRALIZAÇÃO.
3.1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS.
Como foi mencionado no capítulo anterior, a descentralização em regra é
construída de forma sequencial, ao longo de determinado período de tempo. É, antes de tudo,
um processo dinâmico, que exige uma apreciação histórica tanto para sua perfeita
caracterização como para a investigação de suas diretrizes e perspectivas, elementos
fundamentais para a avaliação dos casos concretos que serão tratados (cf. Capítulos 8 e 9).
Essa natureza peculiar da descentralização produz também reflexos na apreciação
teórica que será feita no capítulo 5, já que a análise da trajetória e da continuidade dos
projetos são assuntos essenciais quando se trata de instituições e políticas públicas. Como se
verá, a manutenção dos programas públicos é questão essencial na discussão da
implementação das políticas públicas, condicionando boa parte de seu resultado. Da mesma
forma, o conjunto histórico de regras, políticas e decisões de governo, associado às
circunstâncias de época, tem impacto considerável sobre as oportunidades futuras, tanto de
uma forma positiva quanto negativa.
Neste capítulo será feita uma breve análise da descentralização na história
independente brasileira, acompanhada de um histórico da descentralização na educação
pública nacional. As relações entre ambas serão apontadas na conclusão.
19
3.2 BREVE HISTÓRICO DO FEDERALISMO E DA DESCENTRALIZAÇÃO NO
BRASIL.
A história federativa brasileira está marcada por ciclos de centralização e
descentralização política, dependentes das vontades, aptidões e possibilidades de governos
mais ou menos capazes de recolher ou dividir poderes em relação aos demais entes da
federação. Verifica-se, de um modo geral, uma tendência maior de centralização em períodos
menos democráticos e o movimento inverso nas fases mais estáveis da democracia brasileira,
quando a sustentação do poder central depende fundamentalmente de apoio das entidades
subnacionais. O caráter pendular do movimento, contudo, é nítido, expondo o país às
consequências desfavoráveis decorrentes da inconstância e da irregularidade na definição das
responsabilidades pela prestação de serviços públicos fundamentais.
Não se pode falar propriamente em federalismo e descentralização na fase inicial da
história do país. Durante o império o Brasil era um estado unitário, com poder central forte e
províncias frágeis, onde o repasse de competências se dava por outorgas, de acordo com a
discricionariedade do governo central (PINTO et alli, 2006).
A insatisfação política que conduziu à proclamação da República exigiu uma nova
conformação da estrutura de poder no país, que passou adotar a forma federal a partir da
Constituição de 1891. A manutenção do novo sistema exigiu uma divisão maior de
competências entre as esferas subnacionais, resultando em um governo central fraco e estados
independentes e fortes, dotados de poderes tributários relevantes e responsáveis pela provisão
da maioria dos bens públicos (REZENDE e AFONSO, 2003). Nessa época a participação do
governo federal no gasto público foi reduzida de 75% (época do império) para apenas metade
(SERRA e AFONSO, 2007).
A ascensão de Getúlio Vargas à presidência da República modificou drasticamente o
20
panorama federativo brasileiro. Os objetivos do Estado Novo, dentre eles a redução da
influência das oligarquias estaduais, a formação de um mercado interno mais integrado e o
estabelecimento das bases para a industrialização do país, exigiam uma maior concentração de
poder na entidade central, o que efetivamente foi procedido. Novamente, a participação do
governo central no gasto público se expandiu, revertendo a tendência de redução verificada na
República Velha (SERRA e AFONSO, 2007).
A democratização após o fim da segunda guerra mundial moveu o pêndulo de volta
para a descentralização. Com a edição da Constituição de 1946, os estados passaram a deter
maior autonomia e o gasto público federal voltou a se reduzir, produzindo, segundo Abrúcio
(2005), o primeiro momento de maior equilíbrio na federação brasileira, tanto do ponto de
vista do poder como da prática democrática.
O movimento, no entanto, não durou muito. A instauração do regime militar em 1964
representou uma volta drástica à centralização de poderes junto à União, compreendendo os
campos político, administrativo e financeiro. Em 1983, no ápice desse movimento
centralizador, a participação do governo federal na arrecadação de tributos era de quase 70%
(SERRA e AFONSO, 2007).
Esse modelo unionista autoritário (ABRÚCIO, 2005) durou aproximadamente vinte
anos e começou a se distender com o fim do período militar em meados da década de oitenta,
quando o pêndulo novamente oscilou no sentido da descentralização. A necessidade de
sustentação política do novo governo exigiu a divisão de poderes entre as entidades
subnacionais, modelo que foi consagrado pela Constituição Federal de 1988, caracterizada,
segundo Serra e Afonso (2007), por seu ímpeto descentralizador.
Nessa nova regulação os municípios foram formalmente erigidos à categoria de
membros da federação e o poder de tributar foi amplamente compartilhado entre os três entes,
com destaque para os novos membros, cuja arrecadação direta dobrou no período de 1988 a
21
1991. O resultado foi uma explosão de criação de municípios
4
, o que só foi contido com a
edição de uma emenda constitucional restringindo a possibilidade de criação de novos entes
(EC nº 15/96).
A Constituição de 1988 também alterou as competências para a prestação dos serviços
públicos – e essa é possivelmente a maior fonte das críticas dirigidas ao modelo
descentralizador promovido por esse texto constitucional. Serra e Afonso (2007) apontam a
existência de falhas e dubiedades na distribuição de tarefas entre as diferentes esferas.
Abrúcio (2005), por sua vez, manifesta preocupações com a fragilidade dos instrumentos
nacionais de atuação e coordenação federativa, que teriam ficado em segundo plano na
Constituição. Critica ainda a criação de um modelo predatório e não cooperativo de relações
intergovernamentais
Em outro aspecto, Mendes (2004) aponta para a ausência de razoabilidade na
descentralização fiscal, que teria deixado o governo central sem recursos suficientes para
realizar as suas funções administrativas e financeiras. A consequência – esperada – foi a
elevação do deficit público e o aumento da carga fiscal.
Atualmente, a grande maioria dos serviços públicos relacionados aos chamados
direitos sociais (artigo 6º, Constituição) é prestada de maneira conjunta por União, Estados e
Municípios, com maior ou menor grau de especialização e divisão de tarefas. Como já se
disse, pela deficiência no estabelecimento de regras claras de distribuição de competências na
Constituição Federal a avaliação da descentralização deve ser efetuada em cada caso, através
de exame conjunto da estrutura de financiamento e da prestação do serviço.
Tomando como exemplo os serviços públicos de educação, saúde e segurança pública,
três dos principais serviços prestados pelo setor público brasileiro e que em conjunto
4
O número de municípios no Brasil saltou de 4.000 em 1988 para 5.564 em 2005, um aumento de quase 40%
(SERRA e AFONSO, 2007).
22
consomem 10,3% do PIB
5
, verifica-se a diversidade de resultados em relação às políticas de
descentralização, apesar de todos esses serviços constituírem deveres genericamente
compartilhados por todos os membros da federação brasileira (respectivamente, artigos 205,
196 e 144 da Constituição Federal).
Dos três, a segurança pública é o serviço que apresenta maior grau de divisão
objetiva de tarefas, já que as atribuições de cada ente são fixadas, ao menos de maneira
preliminar, na própria Constituição (artigos 144 e seguintes). A saúde, não obstante a
inexistência de determinações específicas nas regras constitucionais, possui grau elevado de
descentralização, creditado ao esforço de coordenação do sistema e das políticas de indução
praticadas pela autoridade central (ARRETCHE, 2004). A tibieza das determinações
constitucionais, no entanto, dá margem a movimentos inversos ao estabelecimento de
competências particulares, patrocinados em grande parte por decisões judiciais que
desconsideram normas infraconstitucionais reguladoras da divisão de atribuições
6
.
A educação também não dispõe de regras claras e específicas a respeito da
divisão de tarefas entre os entes federativos, o que não raramente resulta em conflitos,
constatados no estudo de caso trazido no Capítulo 8. Não obstante, tem-se verificado
progressos notáveis na determinação de competências, como se verá nos tópicos adiante.
Antes, contudo, será feita uma análise dos movimentos históricos de descentralização na
educação pública brasileira.
5
Educação: 5,1% do PIB. Fonte: Inep, dados de 2007.
Saúde: 3,55% do PIB: Fonte: Datasus, dados de 2006.
Segurança Pública: 1,65% do PIB. Fonte: Ipea, dados de 2004.
6
Para maiores informações sobre o assunto, ver BARROSO, Luiz Roberto. Da falta de efetividade à
judicialização excessiva: direito à saúde, fornecimento gratuito de medicamentos e parâmetros para a
atuação judicial. Disponível em http://www.lrbarroso.com.br/pt/noticias/medicamentos.pdf.
23
3.3 DESCENTRALIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO. HISTÓRICO.
A análise do processo de organização e descentralização da educação pública
brasileira não escapa dos debates acadêmicos e de sua natural amplitude, que indicam tanto a
existência de uma precoce transferência de competências para entidades federativas de menor
porte (DRAIBE, 1999) quanto a insuficiência da descentralização nos dias atuais (ALMEIDA,
1996). Uma avaliação imparcial, desta forma, exige o conhecimento direto das fontes
primárias, em especial das Constituições Federais brasileiras e das leis de diretrizes e bases da
educação editadas nos últimos anos.
A primeira menção de um texto legal expressivo no Brasil sobre educação pública
é encontrada na Constituição de 1824, que estabelecia o direito à “instrução primária gratuita
a todos os cidadãos” (art. 179, XXXII). Antes dessa data a principal referência em educação
eram os Jesuítas, que, no entanto, abrigavam em suas escolas apenas 0,1% da população
brasileira de então (CASTRO, 2005). Com sua expulsão do país no final do século XVIII,
restaram poucas instituições formais de ensino, situação que perdurou até meados do século
XIX.
A referência à educação primária na Constituição de 1824, apesar de progressista
para uma constituição outorgada, falhava pela ausência de efetiva implementação do direito
fundamental, fato que se tornou característico na história brasileira, como se verá nos
capítulos adiante.
A Constituição republicana, promulgada em 1891, não trouxe grandes mudanças
nesse aspecto. Tratava, em matéria de educação, apenas do ensino superior, a ser regulado
pela União (artigos 30 e 34), e previa a competência do Congresso para “criar instituições de
ensino superior e secundário nos Estados” (art. 35, 3), além de “prover a instrução
secundária no Distrito Federal.” (art. 35, 4).
24
A necessidade de sustentação política da recente república exigia, no entanto, a
distribuição de poderes e competências entre os estados e surge nessa Constituição a primeira
referência à descentralização dos serviços públicos de educação no Brasil. O texto
constitucional garantia não só a autonomia dos Estados (art. 64) e Municípios (art. 69) como
também continha previsão expressa de repasse de competências federais a esses entes, “à
proporção que forem se organizando” (art. 3º, Disposições Transitórias).
A ascensão de Getúlio Vargas ao poder trouxe modificações de relevo à educação
nacional.
7
Foi criado o Ministério dos Negócios da Educação e Saúde Pública (Decreto nº
19.402, de 14.11.1930), cujas atribuições compreendiam “o estudo e despacho de todos os
assuntos relativos ao ensino”. A Constituição de 1934, promulgada durante esse período,
consagrou a educação como um direito fundamental, que deveria ser ministrado pelas famílias
e pelos poderes públicos, “de modo que possibilite eficientes fatores da vida moral e
econômica da Nação, e desenvolva num espírito brasileiro a consciência da solidariedade
humana” (artigo 149).
Nesse texto se encontram as primeiras referências concretas ao estabelecimento de
regras nacionais sobre a educação, a divisão de competências e seu financiamento.
Determinava-se a elaboração de um Plano Nacional de Educação, a cargo da União, cujas
principais regras estabeleciam a obrigatoriedade e gratuidade do ensino primário, a liberdade
de ensino, “observadas as prescrições da legislação federal e estadual” (art. 150, parágrafo
único, ‘c’), e a tendência à gratuidade do ensino posterior ao primário.
À União competiria, além da elaboração, coordenação e fiscalização do Plano,
7
Sobre a situação da educação nessa época, veja-se o discurso proferido por Getúlio Vargas quando da instalação
da Assembléia Nacional Constituinte, em 15.11.1933:
“De modo mais frisante, pode-se determinar que, entre os 1.000 brasileiros aptos para receberem a educação
cultural elementar, 513 não ingressam na escola e, dos 487 restantes, 110 matriculam-se mas não freqüentam os
cursos; 178 freqüentam somente o 1º ano de estudos, não chegando bem a ler; 85 freqüentam somente até ao
segundo ano, alfabetizando-se muito superficialmente; 84 vão um pouco além, mas não chegam a concluir os
estudos; e apenas 30 adquirem integralmente a instrução elementar comum, assim mesmo, em condições de
grande desigualdade de aproveitamento e reconhecida deficiência atinente à profundidade do estudo [...]. O
problema da educação continua a ser ainda e sempre, o nosso magno problema [...]. Não temos o direito de
postergar indefinidamente essa solução.” (VARGAS, 1940, p. 5, apud RIBEIRO, 1978).
25
manter sistemas educativos nos territórios e distrito federal (ensino secundário) e exercer a
ação supletiva em relação ao restante do país, “onde se faça necessária, por deficiência de
iniciativa ou de recursos” (art. 150, ‘d’). A organização e manutenção do sistema educacional
no restante do país competiam aos Estados e ao Distrito Federal, respeitadas as diretrizes
firmadas pela União (art. 151).
Não obstante haver previsão expressa a respeito da autonomia dos Municípios (art.
7º, I, ‘d’), a Constituição Federal de 1934 não reservava a esses entes nenhuma tarefa
específica em relação à educação. Exigia, contudo, de modo inovador, que aplicassem no
mínimo 10% de suas receitas provenientes de impostos na manutenção e no desenvolvimento
dos sistemas educativos, percentual idêntico ao determinado à União. Estados e Distrito
Federal, de quem a Carta exigia maiores responsabilidades, deveriam aplicar nunca menos de
vinte por cento desse valor. O resultado foi animador. O número de escolas municipais saltou
de 5.290 em 1932 para 10.341 em 1936, um aumento de 95% (RIBEIRO, 1978). Nos Estados
também se verificou um incremento razoável do quantitativo de escolas públicas nesse curto
espaço de tempo, embora em percentual inferior ao dos Municípios (14%; 15.719 escolas em
1932 e 17.995 em 1936).
Como era característico nessa época, a Constituição de 1934 consagrou em
educação o princípio da centralização política, sem deixar de garantir a autonomia dos
Estados (SILVA; CRUZ, 1996). A retenção das competências para formulação do Plano
Nacional de Educação junto à União e o repasse das atribuições administrativas de prestação
do serviço público aos Estados sugerem a existência de uma tendência maior à
desconcentração do que à descentralização nessa época (DI PIERRO, 2001), ou seja, mais
delegação regulamentada de autoridade que transferência de competências para entes
autônomos (PARENTE e LÜCK, 1999). Não obstante, alguns avanços notáveis nessa área são
percebidos, tais como a elaboração de regras nacionais cogentes, a divisão, ainda que
26
incipiente, de competências, e, especialmente, a fixação de valores mínimos a serem aplicados
em educação.
Esta foi ainda a primeira Constituição a tratar especificamente a questão da
educação rural, de atribuição da União (artigos 121, § 4º, e art. 156, § único), e a exigir
concurso público para ingresso no magistério (artigo 158). A nota negativa é o estímulo à
educação eugênica, tarefa que competia à União, Estados e Municípios, conforme estabelecia
o artigo 138, ‘b’.
A Constituição de 1937, outorgada sob circunstâncias pouco democráticas,
aprofunda a centralização estabelecida na Carta anterior, conferindo à União o poder
exclusivo de “fixar as bases e determinar os quadros da educação nacional, traçando as
diretrizes a que deve obedecer a formação física, intelectual e moral da infância e da
juventude” (art. 15, IX). Desaparece qualquer menção à autonomia dos Estados, restando tão
somente essa referência aos Municípios, “em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse”
(art. 26).
A competência para a prestação do serviço público de educação não é dividida
entre os entes. A Constituição confere apenas o dever genérico da União, Estados e
Municípios de assegurar o ensino e ainda assim de forma complementar à família, a quem
realmente competia a obrigação de prestar educação (art. 125). Somente o ensino primário é
público e obrigatório (art. 130). Os demais graus de instrução deveriam ser fornecidos por
estabelecimentos particulares, cabendo ao Estado, entendido em sentido amplo, garantir
acesso aos necessitados (art. 129).
A tônica dessa Carta é, sem dúvida, o espírito centralizador e autoritário, inclusive
no que diz respeito à educação, que tem por objetivos, dentre outros, “promover a disciplina
moral e o adestramento físico da juventude, de maneira a prepará-la ao cumprimento, dos
seus deveres para com a economia e a defesa da Nação” (art. 132).
27
Essas características, no entanto, desaparecem sob a Constituição de 1946, que
restaura diversos aspectos da Carta de 1934, entre elas a autonomia das entidades federativas
inferiores e o direito universal à educação. A educação, antes centralizada e voltada para a
sobrevivência do próprio Estado, passa a ter como referência os princípios da liberdade e
solidariedade humana (art. 166).
Nesse texto encontramos referências mais concretas a respeito da descentralização
do serviço público de educação. À União competia, além de legislar sobre “diretrizes e bases
da educação” (art. 5º, XV, d), organizar o sistema federal de ensino, que tinha apenas “caráter
supletivo” (art. 170). Aos Estados competia organizar e oferecer o serviço, para o que contava
com auxílio pecuniário da União (art. 170).
Retorna também a regra que estabelecia percentuais mínimos de aplicação em
educação por parte da União, Estados e Municípios, apesar de, novamente, não ter sido
atribuída aos últimos nenhuma função específica na divisão de tarefas educacionais. Não
obstante, deveriam aplicar o mínimo de 20% da renda de impostos na manutenção e
desenvolvimento do ensino, percentual idêntico ao exigido dos Estados e superior ao da
União (10%) – art. 169.
A educação, antes dever primário da família (Constituição de 1937), passa a ser
também atribuição primordial do Estado, que dividirá o ônus da prestação do serviço (art.
166). Às empresas também é exigida responsabilidade sobre a educação, com a obrigação de
fornecer ensino primário aos seus funcionários e filhos desses (art. 168, III). Apesar de a
educação primária permanecer pública e obrigatória, os graus posteriores somente são isentos
de custo para necessitados, mesmo em estabelecimentos oficiais (art. 168, I e II).
Foi sob a égide dessa Constituição que foi editada a primeira lei de diretrizes e
bases da educação (Lei nº 4.024, de 20 de dezembro de 1961), que repete os princípios
liberais da Carta de 1946 e aprofunda um pouco mais a descentralização e divisão de
28
competências nesse aspecto, apesar de guardar razoável distância de uma organização efetiva
do sistema e do estabelecimento adequado das atribuições de cada ente.
De acordo com a Lei nº 4.024/61, à União competia formular e avaliar a política
nacional de educação, zelar pela qualidade do ensino e velar pelo cumprimento das leis que o
regem (art. 6º). Teria ainda “ação supletiva, nos estreitos limites das deficiências locais” (art.
13) e reconhecia e inspecionava os estabelecimentos particulares de ensino superior (art. 14).
As atribuições dos Estados compreendiam instituir e autorizar o funcionamento dos
estabelecimentos de ensino primário e médio não pertencentes à União, bem como reconhecê-
los e inspecioná-los (art. 16), enquanto que aos Municípios cabia unicamente fazer a chamada
da população escolar de sete anos para matrícula na escola primária (art. 29).
Conforme estabelecia a Constituição de 1946, somente o ensino primário era
gratuito. O ensino médio e superior poderia ser ministrado em escolas públicas, que estavam
autorizadas a cobrar anuidades (art. 21).
Apesar dos princípios gerais já estarem anunciados na Carta Constitucional então
vigente, a Lei de Diretrizes e Bases de 1961 tem o mérito de estabelecer de forma sistemática
as diretivas para a educação brasileira, conforme exigiam todos os textos constitucionais
anteriores. São elaborados parâmetros para a educação pré-primária, primária, média,
secundária e superior, além da educação de excepcionais (arts. 23 a 88). Estabelece
prioridades para as despesas em educação (arts. 93 e 94), garantidas segundo recursos
vinculados (art. 92). Cria também o primeiro órgão de coordenação do sistema nacional de
educação, o Conselho Federal de Educação (art. 7º), que tem por atribuições, dentre outras,
deliberar sobre assuntos pertinentes ao ensino primário, médio e superior (art. 8º, § 4º),
indicar disciplinas obrigatórias para o ensino médio (art. 35, § 1º), manter intercâmbio com os
conselhos estaduais de educação e adotar ou propor modificações e medidas que visem à
expansão e ao aperfeiçoamento do ensino (art. 9º).
29
De acordo com Silva e Cruz (1996), estes foram os primeiros esforços para
fortalecer e estruturar os órgãos de educação, e resultaram na elaboração de planos nacionais
de educação, que, no entanto, se limitavam a determinar a aplicação de recursos, embora
houvesse previsão de atuação em caráter complementar e orientador aos planos estaduais. As
autoras afirmam que nessa ocasião as secretarias estaduais de educação ainda não dispunham
de estruturas adequadas à assunção das responsabilidades previstas na legislação, o que teria
prejudicado a efetividade das disposições legais.
Pouco depois da promulgação da LDB/61 dá-se a instauração do regime militar,
que, seguindo a tendência histórica brasileira a movimentos opostos e sucessivos de
concentração e descentralização, promove nova retenção de poder junto ao governo federal e
o correspondente enfraquecimento das esferas estaduais e municipais. No que diz respeito à
educação, contudo, o panorama não se altera significativamente em relação às regras
anteriores.
Na Constituição Federal de 1967 a União permanece com a competência para
estabelecer planos nacionais de educação (art. 8º, XIV) e legislar sobre diretrizes e bases da
educação (art. 8º, XVII, ‘q’). Estados e Distrito Federal mantêm a responsabilidade de
organizar seus sistemas de ensino, que seria complementado técnica e financeiramente por
ações da União, a quem competiria manter o sistema federal de ensino (art. 169).
Os princípios que regiam a educação no sistema anterior (liberdade e solidariedade
humana) são mantidos, acrescidos da igualdade de oportunidades e unidade nacional (art.
168). O ensino primário permanece público e obrigatório, assim como os graus superiores
mantêm suas características de onerosidade, exceto para necessitados (art. 168).
Dois anos após a promulgação dessa nova Constituição é editada a Emenda
Constitucional nº 01/69, elaborada pela Junta Militar e já com o Congresso Nacional em
recesso, que modifica boa parte do texto anterior, aprofundando o autoritarismo do regime. As
30
alterações feitas no sistema de educação são pequenas, mas contundentes. A igualdade de
oportunidades é excluída como princípio orientador da educação pública (art. 176) e a
liberdade de comunicação de conhecimentos no exercício do magistério é limitada pela
possibilidade de suspensão dos direitos públicos e sujeição a ações criminais na hipótese de
“abuso de direito individual ou político, com o propósito de subversão do regime democrático
ou de corrupção” (artigos 176, § 3º, VII c/c art. 154).
Em relação à estrutura federalista e à descentralização, no entanto, não houve
nenhuma modificação. Os principais responsáveis pela organização e manutenção do ensino
permaneciam sendo os Estados, restando aos Municípios atribuições difusas, elaboradas de
acordo com os arranjos estabelecidos pelas Constituições Estaduais. No entanto, aparece pela
primeira vez em um texto constitucional a possibilidade de intervenção dos Estados nos
Municípios quando “não tiver havido aplicado, no ensino primário, em cada ano, [...] vinte
por cento, pelo menos, da receita tributária municipal” (art. 15, § 3º, ‘f’).
Nessa época é editada a Lei nº 5.692/71, que fixa as diretrizes e bases para o
ensino de primeiro e segundo graus. É estabelecido o ensino obrigatório de primeiro grau com
oito anos de escolaridade (art. 20) e a profissionalização compulsória no ensino de segundo
grau. A centralização do poder na esfera federal é reforçada. As decisões quanto aos objetivos
e metas educacionais partem da União (art. 52, parágrafo único), por meio de programas e
projetos já definidos nas normas para elaboração e aprovação dos planos estaduais ou
municipais de educação. Os currículos passam a ter núcleo comum, obrigatório, respeitadas
peculiaridades locais (art. 4º).
Não obstante a existência de tais regras, a gestão pública da educação brasileira
ainda era extremamente deficiente nessa época. Dentre os fatores que impediam o
desenvolvimento de setor, Silva e Cruz (1996) arrolam a ausência de diretrizes gerais e
critérios compensatórios de repasse de recursos, a centralização destes pela União, a
31
burocratização, o inchamento e a desarticulação dos órgãos centrais e intermediários da
administração direta do Ministério da Educação.
A estrutura tributária então vigente também é apontada como uma causa relevante
para o imobilismo do setor educacional, principalmente em relação à descentralização das
competências. Os Estados mais pobres mantinham-se inteiramente dependentes do poder
central e os Municípios não dispunham de recursos próprios suficientes para organizar e gerir
um sistema educacional próprio.
Nesses aspectos a Constituição Federal de 1988 trouxe importantes modificações,
que foram determinantes para a evolução do sistema educacional brasileiro nas últimas duas
décadas.
A primeira delas foi elevar os Municípios à categoria de ente federativo (artigos 1º
e 18), concedendo-lhes competências tributárias próprias mais abrangentes (art. 156), que
permitem uma maior independência em relação aos poderes públicos estaduais e federais,
além da possibilidade de estabelecer de forma previsível o orçamento municipal e, assim,
organizar e programar as despesas.
A educação passou a ser reconhecida como um direito social (art. 6º) e um dever
do Estado, que assume pela primeira vez a primazia na obrigação de seu oferecimento (art.
205), a ser complementado pela sociedade, não pela família. Os objetivos da educação
passam a ser o “pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania
e sua qualificação para o trabalho” (art. 205), enquanto que novos princípios são
estabelecidos: igualdade de condições para o acesso e permanência na escola; liberdade de
aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e o saber; pluralismo de ideias e
de concepções pedagógicas e gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais (art.
206).
A União permanece com competência exclusiva para legislar sobre diretrizes e
32
bases da educação (art. 22, XXIV) e a Constituição exige a fixação de conteúdos mínimos
para o ensino fundamental, “de maneira a assegurar formação básica comum e respeito aos
valores culturais e artísticos, nacionais e regionais” – art. 210.
A vinculação de recursos para a educação é mantida e os percentuais são
majorados (art. 212). A intervenção nos municípios pela ausência de aplicação dos percentuais
mínimos em educação é repetida (art. 35, III) e essa possibilidade é estendida aos Estados,
caso não cumpram a regra (art. 34, VII, ‘e’).
A divisão de competências e a coordenação dos sistemas são preocupações
constantes do texto. O resultado, não obstante, é discutível, como se verá na parte final deste
trabalho. À União compete organizar o sistema federal de ensino e o dos Territórios, financiar
as instituições de ensino públicas federais e exercer função redistributiva e supletiva, “de
forma a garantir equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade
do ensino mediante assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municípios” (art. 211, § 1º). Aos Estados foi atribuída a responsabilidade de atuar,
prioritariamente, no ensino fundamental a médio (art. 211, § 1º), enquanto que aos
Municípios coube prestar, também prioritariamente, o ensino fundamental e o infantil (art.
211, § 2º).
A todos os entes foi atribuído o dever genérico de proporcionar os meios de acesso
à educação (art. 23, V) e todos são igualmente competentes para legislar sobre a questão (art.
24, IX). União, Estados e Municípios têm ainda o dever de organizar “em regime de
colaboração” os seus sistemas de ensino (art. 211), ponto nevrálgico do processo de
descentralização, sobre o qual ainda pairam controvérsias, como será visto no capítulo
seguinte e nas conclusões deste estudo. A articulação e integração das ações do poder público
deverão ser feitas através do plano nacional de educação (art. 214), estabelecido por lei, que
tem por principais objetivos a erradicação do analfabetismo, a universalização do atendimento
33
escolar, a melhoria da qualidade do ensino, a formação para o trabalho e a promoção
humanística, científica e tecnológica do País.
Em consonância com essas regras é promulgada a Lei nº 9.394/96, que estabelece
as novas diretrizes e bases da educação nacional. São reiterados os princípios e objetivos da
educação nacional, assim como é repetido o compromisso de coordenação dos sistemas
educacionais.
As divisões de competência entre os entes são esmiuçadas, mas não aprofundam
muito o que já havia sido estabelecido na Constituição Federal. À União compete a
coordenação da política nacional de educação, articulando os diferentes níveis e sistemas e
exercendo função normativa, redistributiva e supletiva em relação às demais instâncias
educacionais (art. 8º, § 1º). Dos Estados a nova LDB exige o compromisso de assegurar o
ensino fundamental e oferecer, com prioridade, o ensino médio (art. 10, VI); definir, com os
Municípios, formas de colaboração na oferta do ensino fundamental, as quais devem
assegurar a distribuição proporcional das responsabilidades, de acordo com a população a ser
atendida e os recursos financeiros disponíveis em cada uma dessas esferas do Poder Público
(art. 10, II); e elaborar e executar políticas e planos educacionais, em consonância com as
diretrizes e planos nacionais de educação, integrando e coordenando as suas ações e as dos
seus Municípios (art. 10, III). Já aos Municípios são estabelecidas as atribuições de oferecer a
educação infantil em creches e pré-escolas, e, com prioridade, o ensino fundamental,
permitida a atuação em outros níveis de ensino somente quando estiverem atendidas
plenamente as necessidades de sua área de competência e com recursos acima dos percentuais
mínimos vinculados pela Constituição Federal à manutenção e desenvolvimento do ensino.
(art. 11, V).
Os 185 anos de história educacional brasileira brevemente analisados demonstram
uma contínua evolução do sistema de educação, efetuada a partir de pequenas e grandes
34
mudanças, incrementais e inovadoras, e que não raro se mostram contraditórias com objetivos
traçados em períodos anteriores.
As grandes mudanças são identificadas com períodos em que se verificam fortes
alterações nos objetivos primordiais dos governos centrais, especialmente no que diz respeito
à centralização e descentralização de poderes. Essa identificação dos períodos de mudanças
sugere a proeminência do setor público na condução das políticas públicas referentes à
educação, tema que será objeto de apreciação específica, realizada na parte final deste
trabalho.
É também característico de todas as épocas o descompasso entre a elaboração
dessas políticas e sua efetiva implementação, característica que começou a ser revertida
apenas no período posterior à Constituição de 1988, quando foram iniciados esforços mais
consistentes no sentido da universalização da educação, o que exigiria maior atenção sobre as
responsabilidades de cada ente.
A ausência de uma oferta abrangente de ensino mascarou durante boa parte da
história brasileira as controvérsias decorrentes da descentralização da educação pública. Havia
disposições legais, havia divisão (ainda que incipiente) de atribuições, mas não existia
prestação de serviço em larga escala, o que, ao fim, exigia pouco esforço de qualquer dos
entes envolvidos.
Dessa forma, ainda que a descentralização da educação pública fosse tratada
regular e progressivamente nos textos constitucionais e legais brasileiros, suas questões
principais e seus maiores conflitos somente vieram à tona quando a expansão da rede pública
exigiu um maior comprometimento dos municípios, dos estados e da União. Não é de se
admirar, portanto, que vários problemas relacionados à descentralização ainda não tenham
sido equacionados, como será visto na análise específica dos municípios (cf. Capítulos 8 e 9),
apesar do longo caminho já percorrido na história brasileira.
35
Um desses problemas, tratados por alguns autores como o mais relevante em um
contexto de descentralização, está relacionado à coordenação do sistema, assunto que será
tratado no capítulo adiante.
36
4
DESCENTRALIZAÇÃO
E
COORDENAÇÃO
4.1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS
Estudos acadêmicos demonstram a variedade de resultados que pode ser obtida
com a implementação da descentralização de um serviço público. As experiências
consideradas exitosas trazem uma maior eficiência ao serviço, aumentam a transparência do
gasto público e aprofundam a democracia, através de um maior controle popular e incremento
nos níveis de accountability.
Há, por outro lado, casos em que os resultados não são tão auspiciosos. Dentre os
aspectos negativos encontrados, os mais relevantes dizem respeito à ausência de capacidade
dos pequenos gestores, a limitação à circulação de informações entres os executores das
medidas administrativas e o aumento de desigualdades regionais.
A diversidade de resultados é tema de alguns estudos – inclusive deste – e as
causas apontadas são as mais diversas possíveis. Arretche (1999) credita forte valor ao
desenho operacional das políticas públicas para a consecução de resultados positivos, sem
deixar de lado outros elementos como a capacidade fiscal e administrativa dos entes locais, a
cultura cívica local, legado das políticas prévias e as regras constitucionais. As especificidades
históricas e os arranjos institucionais também são mencionados por Abrúcio (2005), que
acrescenta as coalizões sociais na categoria de elementos de diversidade da implementação da
descentralização.
Várias categorias são mencionadas na busca de explicações para essa variedade de
resultados e algumas serão dispostas na parte final deste estudo (cf. Capítulo 10). Pouca
divergência há, no entanto, a respeito da necessidade de uma coordenação efetiva, equilibrada
e planejada do sistema descentralizado para a obtenção de bons resultados.
37
A coordenação do sistema, além de ser determinante para o alcance da
descentralização em si (ABRUCIO, 2005), pode evitar ou minimizar as consequências
negativas do processo descentralizador. Bem conduzida, pode reduzir as desigualdades
regionais e a segregação, através de uma atuação equilibrante da autoridade responsável
(CASSASSUS, 1999), como também tem aptidão para aumentar a capacidade administrativa
dos entes de menor porte e recolher e distribuir a informação necessária para a boa gestão.
A questão torna-se mais relevante e complexa em um ambiente federativo, em que
os entes que o compõem são em regra autônomos e não sujeitos a ingerências externas
(PIERSON, 1995). Há, nesses casos, pouco ou nenhum espaço para a imposição de regras e
sanções vindas das entidades centrais, o que dificultaria a implementação e a fiscalização de
um projeto descentralizador
8
. No caso brasileiro, as deficiências no estabelecimento de
competências e atribuições específicas para cada ente em relação a determinados serviços
públicos (em educação, em especial) prejudica ainda mais a consecução de uma estratégia
eficaz de descentralização, que possibilite a prestação de um serviço de qualidade ao cidadão.
Portanto, a adoção de uma política comum, que exija condutas e créditos de cada
uma delas em uma configuração pré-determinada, demanda um esforço agudo de coordenação
que permita a atuação conjunta, equilibrada e estável das entidades federativas, a fim de
assegurar a implementação do projeto de descentralização e possibilitar o alcance de um
serviço público de boa qualidade.
A colaboração entre as instâncias federativas e a atuação coordenada estão
expressamente previstas na legislação brasileira relativa à educação. A Constituição Federal
fala que “a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão em regime de
colaboração seus sistemas de ensino” (art. 211), regra que é repetida na Lei de Diretrizes e
Bases da Educação (Lei nº 9.394/96, art. 8º). De acordo com a LDB, “caberá à União a
8
Arretche (1999) ressalta a importância e os resultados positivos de políticas de indução de determinadas
condutas nesse tipo de ambiente, em que as decisões são tomadas por consenso (shared decision making) e não
apenas impostas.
38
coordenação da política nacional de educação, articulando os diferentes níveis e sistemas e
exercendo função normativa, redistributiva e supletiva em relação às demais instâncias
educacionais” (art. 8º, parágrafo único).
As tarefas de coordenação dedicadas à União, dentre outras, incluem (i) elaborar o
Plano Nacional de Educação, (ii) prestar assistência técnica e financeira aos Estados, ao
Distrito Federal e aos Municípios, (iii) estabelecer, em colaboração com os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios, competências e diretrizes para a educação infantil, o ensino
fundamental e o ensino médio, que nortearão os currículos e seus conteúdos mínimos, (iv)
coletar, analisar e disseminar informações sobre a educação e (v) assegurar o processo
nacional de avaliação do rendimento escolar (LDB, artigo 9º).
Para uma análise mais sistemática, essas atribuições foram são reunidas em quatro
categorias (planejamento, currículos, financiamento e fiscalização,), que serão tratadas de
forma mais acurada nos tópicos a seguir.
Antes, contudo, deve ser feita uma ressalva no que diz respeito à relação entre os
instrumentos de coordenação e a efetividade da descentralização, objeto deste estudo. É
inegável que um sistema coordenativo corretamente elaborado e implementado terá reflexos
importantes na consecução dos objetivos descentralizadores. No entanto, como se trata de um
conjunto de regras gerais e uniformes, de aplicação comum a todas as entidades federativas,
não poderiam explicar aprioristicamente as divergências nos graus de descentralização
encontrados nos municípios brasileiros. Essa resposta, como se verá em item adiante,
demandará buscas complementares em outros componentes do sistema nacional de educação.
39
4.2 PLANEJAMENTO
O artigo 9º, I, da Lei de Diretrizes e Bases da Educação diz que compete à União
“elaborar o Plano Nacional de Educação, em colaboração com os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios.”
A ideia não é nova. A primeira referência a um Plano Nacional de Educação foi
feita pela Constituição Federal de 1934 (art. 150), então a cargo do Conselho Nacional de
Educação, órgão que foi mantido na estrutura educacional brasileira e que ainda preserva suas
“funções normativas e de supervisão e atividade permanente” (LDB, art. 9º, § 1º).
Com exceção da Constituição de 1937, todos os outros textos constitucionais
fizeram menção à existência de um Plano Nacional de Educação, mas o primeiro deles
somente surgiu em 1962, sob a égide da então vigente Lei de Diretrizes e Bases da Educação
(Lei nº 4.024/61). Trazia pouco mais que um conjunto de metas quantitativas e qualitativas, a
serem alcançadas em um curto espaço de tempo. Foi modificado em 1965, quando foram
introduzidas normas voltadas para a descentralização do serviço (BRASIL, 2001).
A edição da Constituição de 1988 trouxe novas regras e novos objetivos para o
planejamento da educação. De acordo com o artigo 214, o novo Plano Nacional de Educação
deve ter duração plurianual, visando à articulação e desenvolvimento do ensino e terá como
metas a erradicação do analfabetismo, a universalização do atendimento escolar, a melhoria
da qualidade do ensino, a formação para o trabalho e a promoção humanística, científica e
tecnológica do País.
O projeto de lei referente ao Plano Nacional de Educação somente foi enviado ao
Congresso Nacional dez anos após a promulgação da Constituição e foi aprovado em 2001,
transformando-se na Lei nº 10.172/2001. Os objetivos traçados em seu texto são (i) a elevação
global do nível de escolaridade da população; (ii) a melhoria da qualidade do ensino em todos
40
os níveis; (iii) a redução das desigualdades sociais e regionais no tocante ao acesso e à
permanência, com sucesso, na educação pública e (iv) democratização da gestão do ensino
público, nos estabelecimentos oficiais, obedecendo aos princípios da participação dos
profissionais da educação na elaboração do projeto pedagógico da escola e a participação das
comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes.
O atual Plano Nacional de Educação compreende tópicos relacionados ao ensino
brasileiro em seus diferentes níveis [Educação Básica (Infantil, Fundamental e Médio) e
Educação Superior], às modalidades de ensino (Educação de Jovens e Adultos, Educação à
Distância e Tecnologias Educacionais, Educação Tecnológica e Formação Profissional,
Educação Especial e Educação Indígena) e ao Magistério da Educação Básica, com ênfase na
formação dos professores e valorização do magistério. Trata ainda do financiamento e gestão
e da avaliação e acompanhamento do próprio Plano.
Para cada um desses tópicos é feito um diagnóstico da situação (datado do
momento de edição do Plano) e são estabelecidos diretrizes, objetivos e, principalmente,
metas, que, ao contrário do Plano Nacional de Educação anterior, dispõem de forma bastante
concreta suas pretensões.
Foram estabelecidas 286 metas neste novo Plano Nacional de Educação, que
compreendem todos os tópicos acima mencionados. Dentre essas metas se destacam o
estabelecimento de padrões mínimos de infraestrutura em todas as modalidades de ensino, a
ampliação da oferta e a graduação mínima dos professores na educação infantil; a
universalização do ensino, a ampliação de sua duração, o transporte escolar e o aumento da
jornada no ensino fundamental; implementação de nova estrutura curricular, melhora no
aproveitamento, redução da repetência e evasão no ensino médio; e, no ensino superior, a sua
expansão até o final da década para 30% da faixa etária entre 18 a 24 anos, o incentivo à
educação à distância, estímulo à pós-graduação e pesquisa e aumento do número de mestres e
41
doutores.
Várias críticas foram endereçadas ao novo Plano Nacional de Educação,
principalmente ao fato de não prever mecanismos capazes de implementar efetivamente suas
diretrizes e metas, o que o transformaria em uma mera Carta de Intenções (BELO, 2000, e
VALENTE & ROMANO, 2002). Também foram feitos protestos relacionados ao caráter
centralizador do Plano e ao excesso de vetos presidenciais à nova lei, que teriam impedido o
aumento das receitas para a educação e a democratização do ensino (VALENTE &
ROMANO, 2002).
A ausência de instrumentos coercitivos para a efetivação das diretrizes e metas é
um ponto comum em críticas ao serviço público brasileiro em termos gerais. Deve, contudo,
ser analisado com base na estrutura federativa nacional que, como já foi mencionado, impede
ou reduz fortemente a ingerência de entes superiores nos demais, tema que será discutido em
tópico adiante.
Antes, contudo, será analisada a formação dos currículos nacionais, outra forma
potente de coordenação do sistema, mas também criticada pela ausência de incisividade de
seus termos.
4.3 CURRÍCULOS
Uma das formas mais comuns de ser efetivada a coordenação de um sistema
educacional se dá através da elaboração de padrões curriculares mínimos, de observância
compulsória pelas demais instâncias prestadoras do serviço público. Novamente, contudo,
peculiaridades federativas podem reduzir ou até mesmo bloquear a eficácia desse componente
caso não sejam adotadas soluções adequadas de decisões compartilhadas (shared decision).
42
No Brasil, a Constituição Federal prevê a fixação de “conteúdos mínimos” para o
ensino fundamental, “de maneira a assegurar formação básica comum e respeito aos valores
culturais e artísticos, nacionais e regionais” (art. 210). Devido às elevadas particularidades da
federação brasileira, creditadas à presença sui generis de um terceiro ente (municípios), a Lei
de Diretrizes e Bases da Educação estabelece uma solução intermediária para a divisão de
atribuições relativas à sua confecção. De acordo com a LDB, compete à União, “em
colaboração com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios”, estabelecer competências e
diretrizes para “todos os níveis de ensino” que servirão de base para a elaboração dos
currículos e seus conteúdos mínimos, de modo a assegurar formação básica comum.
Seguindo a determinação legal, o Ministério da Educação baixou as Diretrizes
Curriculares Nacionais
9
, seguida dos Parâmetros Curriculares Nacionais, que, segundo sua
Apresentação, teriam sido elaborados “num trabalho conjunto com educadores de todo o
País”, incluindo Secretarias Estaduais de Educação e professores da rede pública, escolhidos
aleatoriamente para avaliar a proposta.
Esses Parâmetros Curriculares Nacionais compõem, assim, a base mínima a que
se refere o artigo 210 da Constituição Federal, que tem por objetivo assegurar a formação
básica comum. Deverão ser complementados por uma parte diversificada, elaborada de forma
a respeitar as características regionais e locais da sociedade, da cultura, da economia e da
clientela, que será definida “em cada sistema de ensino e estabelecimento escolar” (art. 26,
LDB).
Poucas críticas são dirigidas à necessidade da existência de um conteúdo curricular
mínimo
10
, destinado a promover, evidentemente não de forma isolada, a equalização dos
resultados da educação pública, especialmente quando prevista expressamente a possibilidade
de integração de conceitos locais, que respeitem as características regionais da federação. O
9
Resolução nº 3, de 26 de junho de 1998, do Conselho de Educação Básica do Conselho Nacional de Educação.
10
Uma visão diversa é encontrada em Lopes (2002).
43
inconformismo, em regra, se dirige a dois aspectos: a reiterada reclamação sobre a ausência
de instrumentos que garantam a efetiva implementação das regras, tema que será esmiuçado
no tópico seguinte, e o teor próprio dos currículos.
Em relação a esse último aspecto, critica-se uma apontada tendência dos
Parâmetros Curriculares ao mercado produtivo, com prejuízo para a transmissão de
conhecimento voltada para a formação pessoal (AUAD, 2005 e LOPES, 2002). Esse
desvirtuamento do conhecimento tradicional se daria não só pela ênfase no ensino
profissionalizante como também pela ausência de uma política educacional bem definida, que
estaria mais preocupada em medir o rendimento dos alunos das escolas, do que em construir
um consenso sobre o que e quem deve ser avaliado (AUAD, 2005).
4.4 FINANCIAMENTO. FUNDEB.
Uma das tarefas mais relevantes na coordenação de um sistema descentralizado é a
busca de eliminação das desigualdades regionais, que dão margens a resultados variados em
relação ao mesmo serviço público prestado. Com esse propósito a entidade coordenadora deve
ter meios para promover a capacitação de entes menores, disseminar informações úteis a todo
o sistema e, principalmente, promover mecanismos de equalização de receitas, de modo que
eventuais disparidades de riqueza não prejudiquem a consecução dos objetivos do serviço.
Neste sentido, a Constituição Federal atribui à União uma “função redistributiva e
supletiva, de forma a garantir equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo
de qualidade do ensino mediante assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito
Federal e aos Municípios” (art. 211, § 1º). Para a efetivação dessa função redistributiva, a Lei
de Diretrizes e Bases da Educação prevê o estabelecimento de um “custo mínimo por aluno”,
44
elaborado por todos os entes da federação, de modo a garantir um “padrão mínimo de
oportunidades educacionais” (art. 74). Verificada a insuficiência de receitas, a União poderá
fazer transferências diretas a cada estabelecimento de ensino, preenchidas as condições
estipuladas na LDB (art. 75, § 3º, LDB).
Essa legislação, no entanto, não estabelece de forma específica (quantitativo,
frequência, regularidade, etc.) a obrigação da União, assim como não prevê instrumentos que
garantam a compulsoriedade da atribuição. Da mesma maneira que diversos outros
mecanismos relacionados a serviços públicos descentralizados, trata-se mais de soft law
11
que
de regras cogentes e efetivas.
Na tentativa de reduzir os problemas relacionados ao financiamento da educação
foi editada a Emenda Constitucional nº 14/1996, que criou o Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério – FUNDEF,
substituído em 2006 pelo FUNDEB – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação
Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação, instituído pela Emenda Constitucional
nº 53, que expandiu seus efeitos para toda a educação básica
12
.
Esse fundo é composto de 20% da receita de determinados tributos percebidos
pelos Estados (ITCMD, ICMS, IPVA) e de igual percentual sobre as transferências
constitucionais destinadas aos Estados e Municípios (artigos 157, II, 158, II, III e IV e 159, I,
‘a’ e ‘b’ e II). Além disso, a União tem o dever de complementar os recursos do Fundeb
sempre que o valor por aluno não alcançar o mínimo definido nacionalmente. Ao contrário da
complementação estabelecida na LDB, essa parcela da União está expressamente prevista na
11
Soft law é um termo de uso comum em linguagem jurídica (em oposição à hard law), que representa as
prescrições de natureza legal que não possuem instrumentos efetivos de implementação e que dependem em boa
parte da vontade e disposição dos destinatários das normas.
12
Abrúcio (2005) afirma que “o objetivo do governo federal com o Fundef foi corrigir a má distribuição de
recursos entre as diversas regiões e dentro dos próprios estados, diminuindo as desigualdades presentes na rede
pública de ensino. Trata-se, nesse sentido, de uma política vertical e horizontal de redistribuição de recursos, o
que faz única no federalismo brasileiro”. (...). Em comparação com a saúde, em que o papel do governo federal
sempre foi muito forte, a ação da União na educação foi prejudicada pela forma confusa e movediça de
distribuição de responsabilidades e competências. (...). O Fundeb conseguiu com reorganizar com sucesso a
ação federal”
45
Constituição (art. 60, VII, ADCT, Constituição Federal) e seus valores são bastante
expressivos
13
.
A distribuição dos recursos do Fundeb é regulada pela Lei nº 11.494/2007 e se dá
entre Estados e Municípios, na proporção do número de alunos matriculados
nas respectivas
redes de educação básica pública presencial. Ou seja, a verba destinada à educação é
distribuída não conforme a riqueza ou tamanho de cada ente, mas de acordo com o número de
alunos atendidos e as modalidades de ensino prestadas em cada um deles
14
. Cada uma dessas
modalidades (creche, pré-escola, ensino fundamental, ensino médio, dentre outros – ver artigo
10, Lei nº. 11.494/2007) recebe uma pontuação, que varia entre 0,70 e 1,30 (o valor 1,00
refere-se aos anos iniciais do ensino fundamental urbano), e que servirá como base para a
fixação das transferências do fundo.
Os resultados da criação do Fundef/Fundeb foram bastante expressivos, tanto no
que diz respeito à equalização dos gastos por aluno, como em relação ao crescimento de
matrículas e à municipalização do ensino.
Gomes (2008) relata os efeitos do fundo sobre o Estado de São Paulo, onde a
maioria das matrículas era então de responsabilidade do Estado. Analisando os dados de 1998,
a autora verificou que, sem a equalização promovida pelo Fundef, o gasto médio anual do
Estado com alunos seria de R$ 597,00, ao passo que a média dos Municípios era de R$
1.078,00. Com a redistribuição dos recursos, a média estadual passou para R$ 688,00, um
13
Art. 60. Até o 14º (décimo quarto) ano a partir da promulgação desta Emenda Constitucional, os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios destinarão parte dos recursos a que se refere o caput do art. 212 da Constituição
Federal à manutenção e desenvolvimento da educação básica e à remuneração condigna dos trabalhadores da
educação, respeitadas as seguintes disposições:
(...).
VII - a complementação da União de que trata o inciso V do caput deste artigo será de, no mínimo:
a) R$ 2.000.000.000,00 (dois bilhões de reais), no primeiro ano de vigência dos Fundos;
b) R$ 3.000.000.000,00 (três bilhões de reais), no segundo ano de vigência dos Fundos;
c) R$ 4.500.000.000,00 (quatro bilhões e quinhentos milhões de reais), no terceiro ano de vigência dos Fundos;
d) 10% (dez por cento) do total dos recursos a que se refere o inciso II do caput deste artigo, a partir do quarto
ano de vigência dos Fundos;
14
A legislação do Fundeb prevê ainda determinadas condições para recebimento de recursos, que serão tratadas
no tópico adiante.
46
aumento de 15,24%, enquanto que a receita disponível para os Municípios foi reduzida.
A perda de receitas dos Municípios promoveu uma corrida pela reabsorção das
atribuições municipais relacionadas à educação, antes realizadas pelos Estados. Abrúcio
(2005) afirma que em 1996, antes da implantação do Fundo, 63% das matrículas estavam na
rede estadual, enquanto 37% estavam no âmbito municipal. Um ano depois de iniciado o
programa houve uma reversão significativa desse quadro: 51% dos alunos pertenciam ao
sistema estadual e 49%, ao municipal.
Castro e Duarte (2008), analisando um período mais longo, oferecem uma visão
mais detalhada desse movimento. Segundo os autores, o número de matrículas na rede
municipal de educação saltou de 14,1 milhões em 1995 para 23,2 milhões em 2005, uma
variação de 64,4%. Os Estados, em sentido contrário, perderam quase três milhões de
matrículas nesse período (23,5 milhões em 1995 e 20,5 milhões em 1995; variação negativa
de 13%).
Em termos gerais, a rede pública de educação matriculou mais seis milhões de
alunos em dez anos, período em que a composição da oferta de matrículas foi bastante
alterada. Ainda de acordo com Castro e Duarte (2008), em 1995 os municípios eram
responsáveis por 37% das matrículas, número que aumentou para 52,2% dez anos depois. Nos
Estados esse percentual decaiu de 61,7% em 1995 para 43,6% em 2005.
O resultado final apresenta ainda um aumento significativo do gasto público total
direcionado à educação pública, apesar de nem todo esse avanço poder ser creditado
exclusivamente ao Fundef. Segundo dados obtidos por Castro e Duarte (2008), a despesa dos
municípios com educação no período de 1995 a 2005 aumentou 97%, representando mais R$
16,6 bilhões, destinados precipuamente à educação fundamental. Estados e União também
aumentaram sua participação na educação pública, com uma variação positiva de gastos da
ordem de 23,2% e 13,7%, respectivamente.
47
Os dados obtidos indicam claramente um processo exitoso de descentralização da
educação pública. Gomes (2008), no entanto, ressalta que a experiência Fundef/Fundeb não
pode ser considerada o principal vetor de municipalização do ensino no Brasil, uma vez que o
processo de assunção de responsabilidades não foi uniforme. Municípios de um mesmo
Estado apresentaram graus diversos de descentralização, apesar de regidos por uma legislação
comum, fato que demanda respostas mais adequadas para a explicação desse processo.
Não obstante os resultados positivos, o Fundef recebe críticas que dizem respeito
principalmente à fragilidade das entidades municipais para a aplicação de um volume de
receitas e atribuições para o qual não estavam preparadas (ABRÚCIO, 2005). Denúncias de
corrupção e aplicações irregulares de verbas públicas não são raras nos noticiários nacionais,
o que traz a necessidade de aprimoramento da fiscalização da aplicação dessas receitas e de
controle sobre a qualidade do serviço, temas que serão tratados no tópico adiante.
4.5 FISCALIZAÇÃO E AVALIAÇÃO
É quase um lugar comum nas críticas dirigidas às políticas públicas brasileiras a
ausência ou insuficiência de mecanismos adequados de fiscalização e avaliação dos serviços
públicos, tanto no que diz respeito à sua qualidade e eficiência como em relação à legalidade
dos gastos.
Pouco, no entanto, se diz sobre a estrutura federativa brasileira e as limitações daí
decorrentes. Como se sabe, a federação brasileira é composta de três entidades (União,
Estados e Municípios
15
), todos autônomos (art. 18, Constituição Federal) e com competências
e atribuições diferenciadas.
15
Há ainda o Distrito Federal, que em regra engloba competências estaduais e municipais.
48
Por determinação constitucional, contudo, algumas dessas atribuições são comuns,
como as referentes à saúde (art. 23, I e art. 196, Constituição Federal), ao meio ambiente (art.
23, VI e art. 225) e à educação (art. 23, V e art. 205). A existência de deveres compartilhados
na prestação de determinado serviço público requer o estabelecimento de regras claras a
respeito das atribuições de cada ente, o que nem sempre é encontrado na federação brasileira,
dando margem às imperfeições recorrentemente notadas pelas críticas ao sistema.
A educação é um caso paradigmático dessa indefinição de funções. A Constituição
Federal não reserva espaços de atuação específicos para cada entidade, o que acaba por
possibilitar superposição de funções e eventuais desperdícios e ineficiências. Os Municípios,
por exemplo, deverão atuar “prioritariamente” no ensino fundamental e na educação infantil
(art. 211, § 2º, Constituição). Aos Estados é atribuído, também de modo prioritário, o ensino
fundamental e médio (art. 211, § 3º, CF). Isso não impede, contudo, que Estados gastem cerca
de R$ 5,5 bilhões em ensino superior e que os Municípios invistam quase R$ 1 bilhão no
ensino médio
16
(CASTRO & DUARTE, 2008). Ou seja, além de não haver competências
específicas para cada entidade e uma temerária dupla atribuição de prestação do ensino
fundamental aos Estados e Municípios, não há qualquer impedimento para que tais entes
fujam de suas atribuições prioritárias, o que, por certo, não contribui para a eficiência na
distribuição e prestação dos serviços.
Soma-se à ausência de atribuições específicas a autonomia de cada um dos entes
da federação, o que lhes garante ampla liberdade na determinação de suas ações, nos limites
da legislação. Deste modo, não é cabível a ingerência de um ente sobre o outro, salvo na
hipótese de violação às regras estabelecidas pela própria Constituição Federal. É o que ocorre,
por exemplo, no caso de aplicação em educação de valor inferior ao mínimo estabelecido pela
Constituição, fato que permite a intervenção direta da União sobre os Estados (art. 34, VII,
16
Dados de 2005.
49
‘e’, CF) e a intervenção dos Estados nos Municípios (art. 35, III, CF).
No que diz respeito a outros objetivos legislativos, como as metas educacionais
quantitativas e qualitativas estabelecidas no Plano Nacional de Educação (Lei nº
10.172/2001), não há hipótese legal de se estabelecer sanções para seu descumprimento,
diante da autonomia prevista na Constituição. Não se trata, assim, de uma fraqueza ou
incapacidade do Poder Público brasileiro, mas de uma limitação constitucional difícil de ser
contornada, que exige ou expressa previsão no próprio texto constitucional ou um exercício
razoável de criatividade administrativa, que, a par de várias críticas, vem surgindo de modo
constante no Brasil.
Em relação à primeira possibilidade (expressa previsão constitucional), a
fiscalização exercida pelo Poder Público brasileiro se dá de modo mais concreto em dois
aspectos: o cumprimento do dever constitucional de prestação do serviço público de educação
e a aplicação dos percentuais mínimos da receita pública em educação. Eventual negligência
do gestor público no oferecimento do ensino obrigatório possibilita não só a exigência judicial
da prestação do serviço por qualquer cidadão
17
como também sujeita a autoridade a crime de
responsabilidade, previsto no art. 5º, § 4º da Lei de Diretrizes e Bases da Educação. Em
relação aos percentuais mínimos, trata-se de matéria que pode ser fiscalizada pelo Ministério
Público, pelo Tribunal de Contas e, eventualmente, por qualquer cidadão, que pode demandar
judicialmente a aplicação dos valores determinados pela Constituição. A irregularidade na
observância dessa regra sujeita o gestor a processo judicial por crime de responsabilidade
(artigo art. 1º, III e XIV do Decreto-lei nº 201/67 e artigo 5º, § 4º, LDB) e por crime comum
(Emprego Irregular de Verbas Públicas, art. 315, Código Penal). Poderá ainda ser enquadrado
nas penalidades previstas para a improbidade administrativa (Lei nº 8.429/92) e se sujeita a ter
declarada sua inelegibilidade, em decorrência da não aprovação de suas contas (art. 1º, “g”,
17
Trata-se de direito público subjetivo, nos termos do artigo 205 da Constituição Federal e artigo 5º, LDB.
50
Lei Complementar nº 64/90).
As penalidades aplicáveis ao ente federativo pela aplicação insuficiente de receitas
em educação estão condicionadas à rejeição das contas pelo Tribunal de Contas e pelo Poder
Legislativo e compreendem a impossibilidade de celebração de convênios com órgãos da
administração estadual e federal (que exigem certidão negativa do Tribunal de Contas), a
impossibilidade de realização de operações de crédito junto a instituições financeiras e a perda
da assistência financeira da União e dos Estados em educação (art. 76, LDB).
Em relação às regras que não possuem status constitucional, como, por exemplo,
as metas educacionais previstas no Plano Nacional de Educação, a impossibilidade de
aplicação direta de sanções exige a formulação de outros mecanismos para garantir sua
observância. Trata-se, novamente, de soft law, cuja efetiva implementação fica praticamente a
cargo da discricionariedade dos governantes.
Arretche (1999a) realça a importância das políticas de indução promovidas
principalmente pela União Federal para a consecução dos objetivos traçados em políticas
descentralizadas. Essa indução, que passa necessariamente pela qualidade do desenho
operacional da política, estabelece incentivos para que as entidades menores possam
voluntariamente aderir aos objetivos relacionados à determinada política pública, sem que
seja violada sua autonomia constitucional.
Uma das principais políticas de indução encontradas na federação brasileira é o
Fundeb, que implica no aumento de recursos direcionados à educação à medida que
aumentam o número de matrículas no ente. Ou seja, para receber mais recursos tais entidades
deverão aprimorar, ao menos de modo quantitativo, a prestação do serviço público de
educação. Além disso, a legislação do Fundeb prevê o financiamento federal de projetos
específicos em Estados e Municípios desde que cumpridas determinadas condições, entre as
quais o desempenho do sistema local de ensino (habilitação de professores, aprendizagem dos
51
educandos e melhoria do fluxo escolar), esforço fiscal e a existência de plano estadual ou
municipal de educação previsto em lei (art. 7º, Lei nº 11.494/2007).
Ainda no campo da fiscalização do sistema educacional deve ser feita menção aos
processos de avaliação das políticas e resultados. As avaliações regulares constituem não só
bons instrumentos de gestão, em busca da eficiência do serviço, mas também mecanismos de
prestação de contas, que possibilitam a ação direta do cidadão sobre o sistema de educação e
criam maiores responsabilidades para o gestor (SILVA & CRUZ, 1996).
De acordo com o Plano Nacional de Educação (Lei nº 10.172/01), a União é
encarregada de instituir e gerir o Sistema Nacional de Avaliação, destinado a acompanhar as
metas estabelecidas pelo próprio Plano (art. 4º).
Coexistem hoje no país três modalidades de avaliação, todas conduzidas pela
União Federal: (i) o SAEB – Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica (Portaria nº
931/2005, Ministério da Educação, Gabinete do Ministro); (ii) o ENEM – Exame Nacional do
Ensino Médio; e (iii) SINAES - Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (Lei nº
10.861/04).
Esse tipo de avaliação resulta em alguns níveis de controle que não só o praticado
pela União Federal, como, por exemplo, a utilização dos dados pelo gestor público local para
a verificação de qualidade do serviço e do correspondente gasto público. Permite ainda o
controle direto da população sobre o ensino prestado e sobre o estabelecimento escolar a que
mantém vínculo, além de ter influência positiva sobre os parâmetros curriculares nacionais,
uma vez que a elaboração dos exames de avaliação é feita com base no seu conteúdo,
reforçando, de maneira indireta, sua adoção por Estados e Municípios.
A avaliação realizada pelo Poder Público, no entanto, não suprime ou substitui o
controle da sociedade civil sobre o sistema nacional de educação. O Plano Nacional de
Educação ressalta de maneira expressa a necessidade de participação popular na fiscalização
52
do serviço, com ênfase especial no papel a ser desempenhado pelo Conselho Nacional de
Secretários Estaduais de Educação – CONSED, pela União Nacional de Dirigentes
Municipais de Educação - UNDIME, e pelo Conselho de Reitores das Universidades
Brasileiras - CRUB. Considera igualmente importante “a participação de entidades da
comunidade educacional, dos trabalhadores da educação, dos estudantes e dos pais reunidos
nas suas entidades representativas” (Lei nº 10.172/01, item VI – Acompanhamento e
Avaliação do Plano).
Em termos mais concretos, a Lei do Fundeb (Lei nº 11.494/2007) exige a
implantação em cada um dos níveis da federação de conselhos de “acompanhamento e
controle social sobre a distribuição, a transferência e a aplicação dos recursos” (art.
24),
compostos, professores, pais, alunos e representantes do Poder Executivo, e que possuem
amplo poder de fiscalização sobre a aplicação das verbas do fundo.
Mecanismos de fiscalização, portanto, estão sempre presentes na estrutura
educacional brasileira, ainda que limitados pela autonomia constitucional de cada ente da
federação. Evidentemente, são mais efetivos quando se trata de avaliar preceitos objetivos,
tais como o percentual mínimo de receita aplicada, em virtude da facilidade de obtenção de
dados e a existência de órgãos com larga experiência nesse tipo de tarefa, tais como o
Ministério Público e o Tribunal de Contas. Outras regras e metas, de cunho mais
programático, exigem instrumentos mais sofisticados, que, não obstante, vêm sendo
progressivamente criados.
Fundamental, em qualquer dos casos, é o incremento da participação da sociedade
civil nesse processo, que tem amplos poderes e instrumentos (judiciais ou não) de fiscalização
dos resultados quantitativos e qualitativos do sistema educacional brasileiro. E como se verá
no estudo de caso (Capítulos 8, 9 e 10), a burocracia é razoavelmente sensível às demandas
provenientes da sociedade civil, apesar de manifestações de associações e sindicatos ainda se
53
mostrarem incipientes e pouco coordenadas nos municípios avaliados.
54
5 INSTITUIÇÕES
E
EDUCAÇÃO
5.1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS
A análise dos indicadores educacionais que poderão demonstrar a existência de
diversidade nos processos individuais de descentralização pode ser considerada uma operação
razoavelmente objetiva, excluindo-se eventuais equívocos ou subjetivismos inerentes aos
próprios indicadores. Trata-se, precipuamente, de um trabalho de compilação e processamento
de dados retirados de institutos oficiais de pesquisa, que, a par de seu volume e densidade,
pode ser tratada à luz dos referenciais teóricos encontrados na literatura acerca da
descentralização.
Diverso, contudo, é o exame das possíveis causas para a existência dessa
divergência de resultados, campo onde a objetividade perde espaço para considerações
particulares, que obrigatoriamente demandam o apoio de uma teoria substancial, de modo que
as apreciações não reflitam apenas um conjunto desordenado de impressões individuais.
Para esta avaliação inicial das possíveis causas de divergências de resultados das
ações de descentralização na educação, que, conforme já mencionado, constitui apenas uma
primeira aproximação ao tema, considerou-se mais apropriado tratar a questão da
descentralização e diversidade em educação sob o ponto de vista das instituições e das
políticas públicas, teorias que se inter-relacionam e se complementam quando voltadas para
este tema em especial, principalmente quando a análise dos fatos compreende um período de
tempo mais abrangente.
Neste capítulo serão analisadas as instituições, com seus principais conceitos e
características, o processo de mudança institucional e a sua adequação ao estudo das questões
de educação aqui propostas. Para uma melhor organização e compreensão, as políticas
55
públicas serão tratadas no capítulo a seguir.
5.2 INSTITUIÇÕES E MUDANÇA INSTITUCIONAL EM TEORIA
O estudo das instituições remonta a longa data e são vários autores que se
dedicaram a esse tópico. Talvez por essa última circunstância não exista até hoje um conceito
uniforme para o tema. Como relatam Nelson e Sampat (2001), “a noção de instituição em si
ainda não é um conceito coerente, ao menos não entre os vários usuários do termo”.
Nas primeiras análises elaboradas sobre o tema, realizadas por autores agrupados
sob o que se chama hoje de velho institucionalismo, as instituições eram conceituadas
basicamente como um conjunto de normas, valores e regras e sua evolução (CONCEIÇÃO,
2002). Expoentes dessa fase são Thorsten Veblen, John Commons e Wesley Mitchel, que
rompiam com a tradição neoclássica e sua ideia de equilíbrio, substituída pelo reconhecimento
da importância do processo de mudança e transformação.
Após um período de relativa inatividade, o interesse pelo estudo das instituições
foi revigorado no final dos anos 60 do século passado pelos trabalhos de Hodgson, Samuels,
Rutherford, dentre outros, no que ficou conhecido como corrente neo-institucionalista. De um
modo geral, a ideia de instituição para esses autores é semelhante à dos antigos
institucionalistas, com um forte apoio no processo histórico na formulação das ideias e das
políticas (CONCEIÇÃO, 2002).
Hall e Taylor (2003), contudo, não veem o neo-institucionalismo como uma
corrente de pensamento unificada. Identificam ao menos três métodos diversos de análise
nessa corrente, designados como institucionalismo histórico, institucionalismo da escolha
racional e institucionalismo sociológico. Para a primeira subcorrente, instituições seriam
56
“procedimentos, protocolos, normas e convenções oficiais e oficiosas inerentes à estrutura
organizacional da comunidade política ou da economia política” (HALL & TAYLOR, 2003,
p. 196). O institucionalismo histórico enfatiza a importância da trajetória percorrida (path
dependence), rejeitando a concepção tradicional de que as forças ativas produziriam efeitos
similares em quaisquer localidades em que incidissem. Para essa vertente, essas forças são
modificadas pelas propriedades de cada contexto local, em grande medida influenciadas pelo
processo histórico.
O institucionalismo da escolha racional concentra suas atenções no
comportamento individual, que crê ser determinado não por forças históricas impessoais, mas
por cálculos estratégicos, influenciados pelas expectativas em relação ao comportamento
provável dos outros atores. Segundo Hall e Taylor (2003), os teóricos dessa escola tendem a
considerar a vida política como uma série de dilemas de ação coletiva, definidos como
situações em que os indivíduos que agem de modo a maximizar a satisfação de suas próprias
referências com o risco de produzir um resultado sub-ótimo para a coletividade.
A terceira corrente do neo-institucionalismo, voltada para um aspecto mais
sociológico, define instituições de uma maneira mais abrangente que a comumente adotada
em ciência política e economia, incluindo não só as regras, procedimentos ou normas formais,
mas também elementos culturais. Para o institucionalismo sociológico, os sistemas de
símbolos, esquemas cognitivos e os modelos morais fornecem ‘padrões de significação’ que
funcionam como ‘guias’ da ação humana.
Além do neo-institucionalismo, há que se mencionar ainda a contribuição da
chamada nova economia institucional (NEI), cujos principais representantes são Ronald
Coase e Douglass North. Para esses autores, as instituições se constituem em mecanismos de
ação coletiva, com o objetivo de ordenar conflitos e aumentar a eficiência (CONCEIÇÃO,
57
2002). Ressalta-se, assim, o elemento constritivo das instituições, como se verifica na
definição de instituição oferecida por North (1991, p. 97):
“Institutions are the humanly devised constraints that structure political, economic and
social interaction. They consist of both informal constraints (sanctions, taboos,
customs, traditions, and codes of conduct), and formal rules (constitutions, laws,
property rights). Throughout history, institutions have been devised by human beings
to create order and reduce uncertainty in exchange. Together with the standard
constraints of economics they define the choice set and therefore determine
transaction and production costs and hence
the profitability and feasibility of engaging in economic activity. They evolve
incrementally, connecting the past with the present and the future; history in
consequence is largely a story of institutional evolution in which the historical
performance of economies can only be understood as a part of a sequential story.
Institutions provide the incentive structure of an economy; as that structure evolves, it
shapes the direction of economic change towards growth, stagnation, or decline.”
Como se pode ver, são bastante variados os conceitos e as características das
instituições na literatura especializada. Em síntese elaborada por Nelson e Sampat (2001),
bastante útil aos propósitos introdutórios deste capítulo, as instituições ora são identificadas
com as regras do jogo, ou com as estruturas de governança que controlam os jogadores, com a
maneira com que o jogo é jogado ou com o sistema de crenças e expectativas. Há ainda uma
tendência de elaboração de um conceito amplo, que incluiria todas as anteriores (NELSON e
SAMPAT, 2001).
Embora a diversidade seja a tônica, esses autores acreditam ser possível encontrar
fundamentos comuns em todas essas conceituações. Ponderam que praticamente todos os
analistas que se afirmam institucionalistas centram suas atenções nas interações humanas, em
contextos onde os interesses de um grupo e a eficácia das ações de um grupo são fortemente
influenciados pelo que outros grupos fazem.
A questão das interações humanas de fato parece ser um elemento comum na
análise institucional, mas sua limitação a contextos de interesses ou eficácia encontra
oposição veemente, especialmente em Chang e Evans (2000). Esses autores criticam uma
58
visão, que consideram limitada, das instituições como restrições ou mecanismos
capacitadores. Para eles, é inegável que as instituições possuem essas dimensões, que, no
entanto, não totalizam seu conteúdo. Chang e Evans (2000) afirmam que todas as instituições
têm uma dimensão simbólica e, dessa forma, inculcam certos valores ou visões de mundo nas
pessoas que vivem sob sua influência. À medida que são mantidos comportamentos sob um
certo grupo de instituições, os valores incorporados a essas instituições começam a ser
internalizados, o que resulta em um processo de mudança dos indivíduos.
É fundamental, assim, reconhecer o papel central da cultura e das ideias nas
instituições, que configuram sua dimensão constitutiva, ou seja, na modelação das maneiras
pelas quais os grupos e indivíduos definem suas preferências.
Unindo esses elementos, Chang e Evans (2000) conceituam instituições como
“modelos sistemáticos de expectativas compartilhadas, pressupostos reconhecidos, normas
aceitas e rotinas de interação que têm efeitos robustos na modelação das motivações e do
comportamento de grupos de atores sociais interconectados.”
Apesar de implícito nesse conceito, é necessário enfatizar o aspecto de
durabilidade das instituições, que, assim como sua dimensão cultural, serão importantes na
análise da mudança institucional a ser feita neste estudo. Hogdson (2005) define instituições
como “sistemas duradouros de regras sociais estabelecidas e enraizadas que estruturam as
interações sociais”, conceituação que ressalta a necessidade de alguma solidez para que as
instituições sejam consideradas como tal e que, por sua amplitude, permite a convergência de
várias outras acepções.
Essa perenidade das instituições tem efeito direto no processo de mudança
institucional, que, por essa circunstância, tende a ser gradual, resultante de um processo de
acumulação social (ABRAMOVAY, 2001). Essa característica implica na necessária
consideração da trajetória (path dependence) na análise da criação ou modificação das
59
instituições. Como afirma North (1990), uma vez disposto certo caminho de desenvolvimento,
“a rede de externalidades, o processo de aprendizagem das organizações e a modelagem das
questões historicamente derivadas reforçam o curso”.
Outra implicação do reconhecimento do gradualismo na mudança institucional,
especialmente quando reconhecida a sua dimensão cultural, é a dificuldade de transpor pura e
simplesmente instituições na tentativa de emulação de experiências exitosas. Como afirma
Greif (2001, apud ABRAMOVAY, 2001), é bem mais simples transferir regras e normas que
crenças, estruturas e convicções.
Ainda sobre a mudança institucional, é necessário realçar alguns aspectos já
mencionados acima, mas que merecem algumas considerações adicionais em razão de sua
importância para a análise que será feita neste estudo. Apesar de, novamente, haver grande
amplitude nas teorias sobre mudança institucional, três fatores podem ser considerados como
cruciais nesse movimento: busca de eficiência, defesa de interesses e o aspecto cultural.
Sob a perspectiva da eficiência, a mudança institucional ocorreria quando uma
instituição existente se tornasse ou fosse percebida como ineficiente, o que ‘automaticamente’
desencadearia uma busca por reformas ou mesmo por novas instituições, mais adequadas às
necessidades locais e temporais. Ressalta-se neste caso uma visão evolucionária das
instituições, que sofreriam um processo de seleção natural ao longo do tempo (CHANG e
EVANS, 2000).
Há autores que agregam à eficiência o conceito de dependência da trajetória,
argumentando que algumas instituições podem se sobrepor a outras não apenas em função de
uma suposta ineficiência, mas em decorrência de determinados eventos históricos
irreversíveis, enquanto que outros inserem um elemento cultural nessa visão, mesclando a
eficiência com valores morais. Para essa vertente, considerada por Chang e Evans (2000)
como a mais sofisticada dentre as que se referem à eficiência, a racionalidade limitada torna
60
inevitável que se trabalhe com um modelo mental do mundo e a partir dessa visão particular
do mundo alguns atores determinarão suas preferências, inclusive no que diz respeito às
instituições.
O segundo fator relevante no processo de mudança institucional é a defesa de
interesses. Em uma versão mais objetiva dessa perspectiva, as instituições seriam apenas
instrumentos de promoção de interesses setoriais de grupos politicamente organizados.
Destaca-se aqui uma visão mais maleável das instituições, que, segundo essa vertente,
poderiam ser fácil e rapidamente alteradas caso haja poder político suficiente para sustentar a
mudança.
Uma segunda variante desse aspecto também realça a força e importância dos
interesses em relação à busca de eficiência, mas acrescenta um componente social. Para essa
linha, os interesses não são simplesmente exógenos, mas estruturados por instituições
políticas e sociais existentes (CHANG e EVANS, 2000). Devido a esse fato, as instituições
não seriam tão maleáveis como defendido na primeira visão, uma vez que a mudança do
equilíbrio de poder entre determinados interesses exigiria alterações em estruturas
institucionais mais profundas.
A mais sofisticada versão desse aspecto, segundo Chang e Evans (2000),
argumenta que os interesses não são objetivos, mas que dependem fundamentalmente da
compreensão dos atores. Apesar de manter a proeminência dos interesses no processo de
mudança institucional, os defensores dessa vertente acreditam que essas mudanças
institucionais são simultaneamente transformações simbólicas e materiais do mundo, o que
envolve não apenas modificações na estrutura de poder e interesses, mas também na definição
de poder e interesses (FRIEDLAN e ALFORD, 1991, apud CHANG e EVANS, 2000).
Por fim, deve ser ressaltado de forma isolada o aspecto cultural no processo de
mudança institucional, cuja relevância é aceita até mesmo por autores que se filiam
61
exclusivamente a uma ou a outra perspectivas mencionadas acima (eficiência e interesses).
Como exposto de forma simples por Chang e Evans (2000), as instituições moldam as visões
de mundo e as visões de mundo moldam as instituições, o que significa que a mudança
institucional exige mudanças nas visões de mundo que, por sua vez, embasam a moldura
institucional, configurando um processo de mútuo reforço.
De acordo com esses autores, não se deve desprezar a importância da eficiência e
dos interesses nos processos de mudança institucional, mas é fundamental ter em conta a
influência da questão cultural, uma vez que instituições e visões de mundo são elementos tão
entranhados que qualquer modificação em um provocará ou exigirá alterações no outro.
A partir dessa breve incursão nos domínios das instituições já é possível retirar um
referencial teórico para esta incipiente incursão pela análise das diversidades dos resultados
na educação municipal. Dois aspectos serão fundamentais: a dependência da trajetória e o
enfoque culturalista, o que não significa que os demais elementos dos conceitos de
instituições – em especial interesses e eficácia – serão desconsiderados.
Acredita-se, na esteira das conclusões de Chang e Evans (2000), que a mudança
institucional depende de uma combinação de interesses e projetos culturais/ideológicos, além
dos elementos de legado, inércia e dependência da trajetória. É sobre esses fundamentos que a
educação municipal e as instituições a ela relacionadas serão analisadas.
5.3 EDUCAÇÃO E INSTITUIÇÕES
A existência de um grau, ainda que incerto e particular, de autonomia dos
Municípios na gestão da educação pública traz à tona a questão da diversidade dos
indicadores educacionais nesses entes. Essa pluralidade de resultados será tratada do ponto de
62
vista das instituições e das políticas públicas, elementos que se sobressaem quase que de
forma automática, dada a sua força e influência, quando a análise recai sobre a educação. As
políticas públicas serão apreciadas no item a seguir. Neste tópico serão relacionadas as formas
de interação entre as instituições e a educação.
A face mais visível dessa relação se dá quando se concebe instituição como as
regras do jogo. Como visto, a educação pública é objeto de normas estabelecidas na
Constituição Federal e na Lei de Diretrizes e Bases da Educação, que estabelecem e
condicionam boa parte da conduta dos Municípios nesse tema.
No entanto, como também já foi analisado, há um grau relevante de autonomia
municipal, que permite a elaboração de regras (formais e informais) e modelos de
comportamento com observância das peculiaridades e necessidades locais. Contudo,
instituições não se limitam às regras do jogo. A internalização das regras e sua aceitação por
seus destinatários são parte fundamental do processo de criação e modificação institucional e
nos dão a medida de sua efetividade, pouco importando que se trate de uma escolha
puramente técnica (busca de eficácia) ou reflexo de interesses. Como afirma Abramovay
(2001), “a ideia básica é que as escolhas técnicas (...) não dependem apenas de eficiência,
mas de uma vasta rede social que envolve a aprendizagem de um conjunto variado de atores e
um processo permanente de adaptação, de tal forma que não se pode prever, ou explicar em
termos puramente funcionais, que tecnologias (...) vão prevalecer”. No mesmo sentido,
Chang e Evans (2004) apontam que a legislação não pode ir mais rápido do que o
desenvolvimento dos hábitos humanos e que as normas sociais informais.
Por essas razões é imprescindível avaliar o comportamento dos atores sociais no
projeto de criação e modificação institucional para que se tenha uma visão clara da
possibilidade de êxito na implantação de políticas públicas voltadas para a educação. A face
cultural das instituições é, ao menos no estudo do tema aqui desenvolvido, absolutamente
63
capital para a compreensão adequada da configuração e resultados atuais dos diversos
municípios brasileiros em educação.
Da mesma forma, a trajetória do município em relação ao ensino público (e seus
elementos constitutivos) é parte importante na análise da diversidade de indicadores locais,
uma vez que, como foi visto, o processo de alteração institucional é sempre gradual, fundado
em premissas e instituições anteriores. A história e a singularidade de cada município serão
sempre elementos vitais nesse estudo e é por essa razão que cada ente aqui avaliado terá sua
trajetória descrita, ainda que de forma sucinta, de modo que possa traçar o encadeamento
institucional que conduziu aos resultados hoje verificados.
A importância dos atores sociais e da implementação das regras relacionadas à
educação traz também a necessidade de buscar alguns fundamentos no estudo das políticas
públicas, o que será feito no tópico adiante.
64
6
EDUCAÇÃO
E
POLÍTICAS
PÚBLICAS
6.1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS
A simples menção à educação pública nos remete quase que imediatamente à
análise de políticas públicas, das quais o ensino é sem dúvida uma de suas vertentes mais
importantes. A educação é tratada pela Constituição Federal como um direito social (artigo
6º), de natureza pública subjetiva
18
(artigo 208, § 2º), e como dever do Estado (artigo 205),
efetivado mediante a garantia de educação infantil, ensino fundamental obrigatório e gratuito
e a progressiva universalização do ensino médio gratuito, além de transporte alimentação e
assistência à saúde (artigo 208, incisos I, II, IV e VII).
Não obstante a previsão constitucional e à força própria da necessidade de
prestação de uma educação adequada, a qualidade do serviço é rotineiramente discutida, o que
provoca a discussão sobre a eficácia das políticas públicas relacionadas.
Não há espaço neste estudo para que se discorra sobre todos os elementos das
políticas públicas. O que se pretende aqui é esmiuçar um pouco mais dois tópicos relevantes
de políticas públicas, que estão diretamente relacionados com a efetividade das instituições
ligadas à educação: o papel dos atores sociais e a implementação das políticas.
Antes, no entanto, para uma melhor compreensão do tema e de sua amplitude, será
feita uma breve análise da educação como política pública.
18
Ou seja, pode ser exigido judicialmente por qualquer cidadão.
65
6.2 EDUCAÇÃO. POLÍTICAS PÚBLICAS. ATORES RELEVANTES.
A presença efetiva do Poder Público como elemento condutor das políticas
públicas em educação é um traço comum em boa parte das análises realizadas sobre o tema.
Lowi (1964) considerava que esse tipo de política tenderia a uma espécie de elitismo, em
função da intensa influência da burocracia na sua formulação. Skocpol (1980), embora não
restringisse seu estudo às políticas educacionais, argumentava que, a despeito da influência
dos atores sociais, o Estado teria sempre relevância e autonomia na promoção de políticas
públicas. Considerava que os Estados e partidos têm suas próprias estruturas e histórias, que
produzem impactos próprios sobre a sociedade.
Essa proeminência do Estado é exacerbada no estudo realizado por Grindle e
Thomas (1991), que focaliza o papel do setor público em países em desenvolvimento. Os
autores argumentam que determinadas características próprias desses países, tais como a
incerteza da informação, pobreza, influência difusa do Estado na economia e centralização do
processo de decisão, reforçariam a autonomia e centralidade do estado no processo de tomada
de decisão. Não menosprezam o papel exercido pelos interesses sociais e pessoais, mas
observam uma tendência ao elitismo nesses países, em função da alta concentração do
processo decisório.
E, de fato, a experiência brasileira demonstra a primazia do Estado na condução de
políticas públicas relacionadas à educação, como descrito no item anterior. Mas,
inequivocamente, outros atores envolvem-se com frequência na discussão dessas políticas,
apesar de demonstrarem capacidade reduzida de influência na formulação de agenda e na
aprovação das decisões.
Estudos acadêmicos mencionam as participações dos movimentos sociais, cuja
66
relevância foi demonstrada em especial no momento de transição para a democracia
(PARENTE; LUCK, 1999), como também associações de professores e funcionários
(ROCHA, 2003), tanto em termos clientelistas como também em defesa de interesses gerais.
Além desses há inegável influência das comunidades epistêmicas, dado o caráter técnico deste
tipo de política, das associações de estabelecimentos escolares particulares, na medida de seu
interesse, e das associações de estudantes.
É interessante notar a falta de referência a associações de pais nos estudos relativos
às políticas públicas de educação. Uma possível explicação para essa ausência pode ser
encontrada nos resultados da pesquisa ‘Educar para Crescer’, realizada pelo IBOPE em
setembro de 2008
19
. De acordo com essa pesquisa, 72% dos brasileiros afirmam estar
satisfeitos com a qualidade da educação no país. Em uma escala de 0 a 10, a educação
brasileira recebeu nota 7,0, sendo que as escolas particulares ficaram com 7,7 e as públicas
com 6,7.
Esses resultados não são exclusividade brasileira. Os percentuais são semelhantes
em toda América Latina, segundo estudo realizado pelo Banco Interamericano de
Desenvolvimento – BID. De acordo com os resultados desse estudo, 70% dos latino-
americanos se declaram satisfeitos com a educação recebida em seus países.
Apesar do absenteísmo daqueles que deveriam ser os principais interessados, a
participação dos atores sociais no processo de formulação de políticas públicas é, sem dúvida,
elemento fundamental em qualquer análise que se faça sobre o tema. Não se deve, no entanto,
limitar o estudo a apenas essa fase da política pública. Segundo Souza (2006), o ciclo da
política pública compreenderia diversos estágios: (i) definição de agenda, (ii) identificação de
alternativas, (iii) avaliação das opções, (iv) seleção das opções, (v) implementação e (vi)
avaliação.
19
Foram entrevistados 1000 homens e mulheres, de 16 a 69 anos, de todas as classes sociais e residentes de nove
regiões metropolitanas do país: Salvador, Fortaleza, Recife, Distrito Federal, Curitiba, Porto Alegre, Belo
Horizonte, Rio de Janeiro e São Paulo.
67
Todas essas fases são relevantes no estudo das políticas públicas. Em relação à
educação brasileira, no entanto, chama a atenção a questão da implementação das políticas já
aprovadas. Esse tema será aprofundado no tópico seguinte, com um foco mais voltado para a
descentralização e a assunção de competências municipais, análise que será importante para
as conclusões a serem alcançadas no estudo de caso.
6.3 IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS. DESCENTRALIZAÇÃO.
As políticas públicas brasileiras são em regra criticadas por sua ausência de
efetividade ou pela simples descontinuidade de seus programas. Uma das razões principais
para tal é a fragilidade da implementação dessas políticas públicas, que é apontada em alguns
estudos como a variável central para explicar o insucesso dos governos no alcance dos
objetivos estabelecidos (SILVA; MELO, 2000).
No que diz respeito à educação e à descentralização desse serviço, o fosso parece
ser ainda maior. Almeida (1996, p. 31) afirma sobre a questão que “a descentralização da
educação pública tem-se revelado, simultaneamente, um objetivo consensual e uma política
de difícil implementação”. A autora aponta para o fato de que, apesar da existência de leis que
recomendassem ou mesmo impusessem a descentralização, nunca teria havido um esforço
consistente neste sentido por parte do Governo Federal. O resultado, afirma, seria uma
“municipalização por ausência” (p. 30), ou seja, a assunção dos governos municipais de
competências em educação por força da demanda local, não obstante a ausência de regras
claras acerca de suas atribuições e, principalmente, a inexistência de financiamento adequado.
Esse ponto – a ausência de delimitação clara de competências dos diferentes níveis
de governo – é descrito por vários autores como o principal entrave para a efetiva
68
descentralização do serviço público de educação. Almeida (1996) afirma que, de forma
contraditória, a existência de competências diferenciadas e a descentralização caracterizam o
sistema público de educação desde suas origens. Mas a força do primeiro aspecto subordina a
eficácia do segundo, ou seja, enquanto houver esse grau de incerteza a respeito das atribuições
de cada ente não poderá haver uma política efetiva e eficiente de descentralização.
Outro ponto determinante para malogro da proposta de descentralização em
educação no Brasil é a ausência de uma coordenação efetiva do sistema, procedimento
necessário em qualquer modalidade de transferência de competências administrativas entre
entes diversos (SOBRINHO, 1995). E, como foi visto, desde a Constituição de 1934 há regras
específicas sobre a edição de um plano nacional de educação, cuja coordenação competiria à
União Federal.
A ineficácia da coordenação gera ainda um novo problema, resultante da
disparidade das condições econômicas e sociais dos diversos Municípios brasileiros. Boa
parte desses Municípios não possui capacidades técnicas e gerenciais para assumir a gestão
plena da educação infantil e fundamental nos limites de seu território, fator que, por sua vez,
bloqueia a existência de uma efetiva assunção de competências, em um círculo pernicioso de
má qualidade do serviço público.
Sobrinho (1995) argui a necessidade de um órgão central de coordenação que leve
em conta a situação econômica, social, cultural e política dos Estados e Municípios
brasileiros, propiciando soluções diferenciadas de acordo com questões locais ou regionais.
Argumenta ainda ser fundamental uma maior integração entre os entes, com o
estabelecimento de parcerias, para que seja possível a qualificação de Estados e Municípios
menos avançados, permitindo desenvolvimento de competências gerenciais e institucionais.
A ausência dessa coordenação efetiva teria produzido a uma grande variedade de
experiências de descentralização no Brasil (ROCHA, 2003), conforme as diferentes condições
69
políticas, financeiras e administrativas de cada estado e município. O resultado para a
qualidade do serviço prestado pode ser visto nos indicadores educacionais brasileiros, que
destoam significativamente dos apresentados por outros países em desenvolvimento, inclusive
na América Latina.
Alguns autores, no entanto, apontam para uma mudança significativa ocorrida na
década de 90 em direção à municipalização do ensino (DRAIBE, 1999 e DI PIERO, 2001).
As prováveis causas são o estabelecimento de competências mais específicas pela
Constituição Federal de 1988 e pela Lei de Diretrizes e Bases da Educação (Lei nº 9.394/96) e
a criação de mecanismos adequados de financiamento, provenientes da estrutura tributária
diferenciada estabelecida pela Constituição e a criação do Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF), atual
FUNDEB (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização
dos Profissionais da Educação), que tem por objetivo a “distribuição dos recursos e de
responsabilidades entre o Distrito Federal, os Estados e seus Municípios” (Constituição
Federal, artigo 60, Disposições Transitórias).
A municipalização do ensino, ou seja, a assunção pelos governos municipais de
suas responsabilidades em matéria de educação, é uma das principais variáveis no estudo da
diversidade dos indicadores educacionais. Afinal de contas, a pluralidade de resultados exige
a existência de regras diversas das estabelecidas pelas autoridades superiores, o que somente
será encontrado em um ambiente de descentralização das competências em educação.
Por essa razão, boa parte da análise a ser realizada adiante terá como foco o grau
de descentralização dos municípios avaliados, o que determina a sua capacidade de criação e
modificação de instituições relacionadas à educação.
70
7 METODOLOGIA
7.1 ASPECTOS GERAIS.
São dois os principais focos de pesquisa deste estudo: a descentralização da
educação pública e a diversidade de resultados encontrada na prestação desse serviço.
A factibilidade do projeto exige a limitação do âmbito de estudo. Pela
acessibilidade de dados e pelo inevitável interesse maior por assuntos locais, a pesquisa terá
como objeto o Estado do Rio de Janeiro, tomando-se como referência municípios
representativos de suas regiões
20
. Serão, assim, analisados os seguintes municípios:
- Rio de Janeiro (Região Metropolitana);
- Nova Friburgo (Região Serrana);
- Itaperuna (Norte/Noroeste Fluminense);
- Rio das Ostras (Baixada Litorânea);
- Resende (Médio Paraíba/Centro Sul);
- Angra dos Reis (Costa Verde).
Será feita uma abordagem longitudinal do histórico e das estruturas de
descentralização verificadas em cada um desses municípios, acrescida da exposição dos
indicadores educacionais relativos às cidades investigadas. Para tanto serão utilizadas três
vertentes metodológicas: pesquisa bibliográfica, pesquisa e análise de dados e pesquisa de
campo.
20
A Fundação Cide, entidade ligada à Secretaria Estadual de Planejamento e Gestão divide atualmente o Estado
em oito regiões: Metropolitana, Serrana, Norte Fluminense, Noroeste Fluminense, Baixada Litorânea, Médio
Paraíba, Centro-Sul Fluminense e Costa Verde. Pela proximidade geográfica e cultural, as regiões Norte e
Noroeste Fluminense foram agrupadas, assim como as regiões Médio Paraíba e Centro-Sul Fluminense.
71
A pesquisa bibliográfica objetiva fornecer o referencial teórico e estabelecer o
estado das artes em relação à descentralização no serviço público e na educação em particular,
além de instituições e políticas públicas. Possibilitará ainda analisar as relações federativas
entre os entes, seus graus de autonomia e as medidas de coordenação estabelecidas entre si.
A investigação de dados será fundamental neste trabalho e se destina tanto à
averiguação do estado atual de descentralização dos municípios como à análise dos resultados
quantitativos e qualitativos do serviço público de educação nos entes pesquisados. A
descentralização será analisada com base no número de estabelecimentos federais, estaduais e
municipais de ensino em cada município e sua confrontação com a estrutura proposta pela
Constituição Federal e pela Lei de Diretrizes e Bases da Educação (Lei nº 9.394/96). As
informações necessárias, tanto relativas à descentralização quanto aos resultados, serão
retiradas de bases de dados do Ministério da Educação, Ministério da Fazenda, IBGE,
Secretaria Estadual de Educação, Fundação Cide.
A pesquisa de campo, por fim, destina-se a colher informações a respeito das
possíveis causas para a diversidade de estruturas de descentralização nos municípios. Ainda
que esta seja uma primeira aproximação a uma análise qualitativa, tratada de forma lateral
neste estudo, as entrevistas realizadas nas Secretarias Municipais de Educação e com
profissionais de educação, apesar de insuficientes para o alcance de conclusões definitivas,
aportaram indicativos e informações valiosas sobre os fundamentos da diversidade de
descentralização.
7.2 DADOS. ESCOLHA, COLETA E TRATAMENTO.
Como já foi mencionado acima, as informações que comporão o quadro de
72
descentralização a ser estudado serão retiradas de seis municípios localizados no Estado do
Rio de Janeiro, além daquelas relativas ao próprio Estado. Essa limitação do objeto,
necessária à factibilidade do trabalho, é contrabalançada com a escolha de municípios que
sejam representativos de suas regiões
21
, ampliando, assim, os resultados obtidos. No caso de
municípios de semelhante representatividade, norteou a escolha a maior possibilidade de
acesso a informações e a pessoas envolvidas com a educação nessas localidades.
Parte substancial deste estudo se relaciona com indicadores e dados estatísticos
ligados à educação pública. De modo a se evitar os riscos de uma pesquisa enviesada, buscou-
se analisar informações de modo mais abrangente possível, com a inclusão do maior número
de indicadores disponíveis em literatura e bancos de dados.
No que diz respeito à descentralização a questão é menos complexa. Resultados
concretos surgem, em termos gerais, de análises da estrutura educacional/federativa prevista
em lei, do número de estabelecimentos federais, estaduais e municipais encontrados em cada
entidade analisada e do percentual de alunos em cada um destes estabelecimentos. Trata-se de
estudo com caráter objetivo e estatístico, mesmo quando diante de uma análise comparativa, a
ser feito no final do estudo.
Os indicadores relacionados à educação trazem maiores dificuldades, tanto no que
diz respeito à sua escolha quanto à manipulação. São diversas e crescentes as estatísticas
relacionadas ao ensino, o que torna necessário estipular critérios de eleição dentre eles para
que a pesquisa seja não só possível mas confiável. Desta forma, o primeiro corte tem como
base a segurança das informações. Serão analisados apenas dados retirados de bancos
públicos com histórico de confiabilidade. Em segundo lugar, buscou-se privilegiar indicadores
que possuem série histórica, de modo a permitir uma análise temporal da descentralização,
dos resultados e de sua correlação. Em terceiro, os dados utilizados serão aqueles que
21
Sobre a divisão do Estado do Rio de Janeiro em regiões, ver nota 20.
73
possuem um grau maior de objetividade, a fim de permitir a comparação isenta entre
municípios e eliminar preconceitos e subjetividades.
O quadro a seguir explicita os indicadores que serão utilizados neste estudo e
oferece um resumo da proposta metodológica:
Quadro 1 - Categorias e variáveis de análise e tratamento de dados
C
ATEGORIAS
V
ARIÁVEIS
Descentralização
- número de escolas municipais, estaduais e
federais em cada município
- número de matrículas em cada tipo de
estabelecimento (municipal, estadual, federal)
- relação entre escolas/entes e total de alunos
- relação entre escolas/entes e total da população
- adequação das escolas/ente em relação às
divisões legais de atribuições
- orçamento público destinado à educação
Resultados
- número total de escolas no município
- relação vagas/alunos/população
- gasto per capita em educação
- variação orçamentária em educação
Relação Descentralização e Resultados
- comparar graus de descentralização e resultados
quantitativos e qualitativos
Fonte: elaborado pelo autor
Em relação à segunda parte deste trabalho, que pretende trazer considerações
iniciais a respeito das possíveis causas da diversidade de descentralização, a principal fonte de
74
informações, como já foi mencionado, foram entrevistas realizadas com profissionais ligados
à educação nos municípios estudados: Secretários Municipais de Educação, Subsecretários,
Coordenadores e professores.
As entrevistas eram guiadas por um roteiro pré-determinado, transcrito abaixo:
1. Estrutura atual da educação pública municipal;
2. Vantagens e deficiências da rede municipal;
3. Estrutura da educação pública estadual no município;
4. Vantagens e deficiências da rede estadual;
5. Coordenação com o Estado ou a União;
6. Processo de descentralização da educação pública
a. Criação de escolas nos últimos anos;
b. Contratação de professores;
c. Expansão do número de matrículas;
7. Fatores que influenciam a descentralização;
a. Decisão política autônoma;
b. Pressão popular;
c. Associações e sindicatos de professores e servidores;
d. Associações de pais;
e. Estudantes;
f. Vereadores;
8. Variação orçamentária em educação, com ênfase no Fundeb;
9. Importância do orçamento para descentralização;
10. Continuidade no serviço público com a transição política. Influência sobre o
serviço.
75
Buscava-se manter sempre um tom de conversa aberta, onde os entrevistados eram
inicialmente indagados sobre questões gerais de educação no município e posteriormente
questionados sobre temas estabelecidos no roteiro. A fim de evitar direcionamento de
respostas, alguns itens (como, por exemplo, os fatores explicativos mencionados no item 7 do
roteiro) apenas eram questionados somente após a resposta preliminar do entrevistado, de
modo que sua influência pudesse ser avaliada de modo efetivo e isento.
7.3 LIMITAÇÕES DO MÉTODO
Uma das preocupações centrais deste estudo é manter a objetividade e a
imparcialidade no tratamento dos dados, de modo que os resultados possam ser adequados à
proposta de estudo e ao conceito de ciência. A veracidade dos dados também é uma busca
constante e será reforçada pelo cruzamento de indicadores produzidos por instituições
diversas. Há, contudo, a possibilidade de equívocos na coleta e processamento dos
indicadores, que em regra são ressalvados em suas próprias fontes.
Reitera-se também uma advertência que já havia sido realizada anteriormente, em
relação à vertente lateral deste estudo. Esta primeira aproximação com as possíveis causas
das divergências na descentralização a partir de uma ótica institucional e de políticas públicas,
ainda que preliminar, torna-se necessária para fundamentar a formulação de uma agenda para
pesquisas futuras, e foi incluída nesta pesquisa como uma tentativa de se encontrar inferências
iniciais sobre os motivos que gerariam resultados díspares em um ambiente normativo
comum. Desta forma, há que se considerar o caráter apenas indicativo das impressões geradas
com base na pesquisa de campo, que não obstante aportaram significativas contribuições
acerca dos fundamentos da divergência de estratégias de descentralização.
76
8 ESTUDO
DESCRITIVO
DOS
MUNICÍPIOS
8.1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS.
Neste capítulo será feita uma análise individual dos seis municípios estudados
(Angra dos Reis, Itaperuna, Nova Friburgo, Resende, Rio das Ostras e Rio de Janeiro) com o
objetivo de traçar um panorama da descentralização do serviço público de educação nessas
localidades e verificar a existência de divergência na efetivação desse processo.
A avaliação tem por base informações históricas, geográficas, econômicas e
sociais (com ênfase nos aspectos educacionais) de cada um dos entes, que fornecerão um
quadro da situação atual e da dinâmica do processo de descentralização nesses municípios.
Como a análise é essencialmente comparativa, e com o intuito de situar as
informações em seu contexto regional, antes de se ingressar nos dados municipais será feita
uma exposição dos mesmos indicadores na esfera estadual, o que auxiliará na aferição do grau
de divergência entre os resultados locais.
8.2 ESTADO DO RIO DE JANEIRO
O Estado do Rio de Janeiro é a segunda maior economia nacional e o terceiro
estado mais populoso do país, o que contrasta com sua área reduzida (43.696,054 km
2
, apenas
a vigésima quarta no ranking nacional). Suas estatísticas sociais são consideradas boas: IDH
elevado (0,832, quarto maior do Brasil), taxa de analfabetismo reduzida (4,4%) e esperança de
vida acima da média nacional (73,1 anos).
77
Síntese dos Indicadores Geográficos e Sociais – Estado do Rio de Janeiro
População
22
16.010.429
Área Territorial
23
43.696,054 km
2
PIB
24
R$ 296,7 bilhões
PIB per capita
25
R$ 18.535
IDH
26
0,832
Gini
27
0,50
Analfabetismo
28
4,4%
Média de Anos de Estudo
29
7,37
Ideb
30
(anos iniciais / anos finais)
3,8 / 2,9
Mortalidade Infantil
31
17,9
Expectativa de Vida
32
73,1
Incidência de Pobreza
33
32,44%
Apesar de pequeno, o Estado esconde profundas diferenças econômicas e sociais
entre seus municípios, cujos índices de desenvolvimento humano variam de 0,679 em Varre-
Sai (inferior à Namíbia) a 0,886 em Niterói (próximo a Portugal), o que justifica, em parte, a
inconciliável presença de pujança econômica com alta incidência de pobreza. A figura abaixo,
que sintetiza os dados referentes ao IDH, demonstra essa diversidade:
22
IBGE, estimativa 2009.
23
IBGE.
24
IBGE, 2006.
25
IBGE, 2006.
26
PNUD, 2000.
27
IBGE, 2003.
28
IBGE, 2000 (pessoas de quinze anos ou mais).
29
IBGE, 2000 (número de séries concluídas, população de quinze anos ou mais).
30
Inep, 2007.
31
Fundação Cide, 2002. Por 1000 nascidos vivos.
32
PNUD, 2000.
33
IBGE, 2003.
78
Fonte: PNUD, 2000.
Essas diferenças, evidentemente, também se fazem presentes no que diz respeito à
educação, como se verá em adiante. De um modo geral, contudo, a educação pública prestada
no Estado do Rio de Janeiro é superior à média nacional, o que não impede a existência de
focos de ineficiência e maus resultados.
Em relação à divisão de atribuições para a prestação desse serviço, os números do
Estado do Rio de Janeiro acompanham, em princípio, as regras estabelecidas pela
Constituição Federal e pela Lei de Diretrizes e Bases da Educação. Como se vê na tabela 1,
os Municípios são os principais responsáveis pelo fornecimento do ensino pré-escolar
(52,70% dos estabelecimentos) e do fundamental (50,15%), apesar de se notar a importância
da atuação do Estado neste último, em que 14,66% dos estabelecimentos escolares são
estaduais. Já no ensino médio, tarefa atribuída legalmente aos Estados, a situação se inverte:
79
os municípios se responsabilizam por somente 1,92% das escolas, enquanto que o Estado do
Rio oferece 53,03% dos estabelecimentos.
Em qualquer destas atuações a participação federal é residual, exceto no que diz
respeito ao ensino superior, onde ainda assim sua participação, apesar de superior aos demais
entes, é bastante inferior ao número de estabelecimentos privados.
A forte participação do ensino privado no Estado do Rio de Janeiro é, aliás, um
dos pontos ativos da tabela abaixo. Quase metade das escolas que oferecem ensino pré-escolar
e médio está sob o domínio privado, e oito em cada dez faculdades são particulares.
Tabela 1 - Número de Escolas x Tipo de Estabelecimento
Estabelecimento Pré-Escolar Fundamental Médio Superior
Municipal
3.152 52,70% 3.802 50,15% 38 1,92% 2 1,45%
Estadual
60 1,00% 1.111 14,66% 1.050 53,03% 10 7,25%
Federal
2 0,03% 14 0,18% 25 1,26% 12 8,70%
Particular
2.767 46,26% 2.654 35,01% 867 43,79% 114 82,61%
Total
5.981 100,00% 7.581 100,00% 1.980 100,00% 138 100,00%
Fonte: Elaboração própria, a partir de dados do IBGE, Ministério da Educação e INEP. Dados de 2008, exceto em relação à educação
superior (dados de 2007).
Esses números sofrem pequenas modificações quando é avaliado o número de
matrículas relacionado a cada ente federativo (Tabela 2). Neste caso, a participação da escola
pública cresce em relação à particular, o que demonstra uma diferença clara de tamanho e
capacidade dos estabelecimentos públicos. No ensino médio, por exemplo, apesar de o Estado
possuir 53,03% dos estabelecimentos escolares, responde por quase 80% das matrículas, ao
passo que as escolas particulares, que representam 43,79% do total, prestam seus serviços a
apenas 16,63% dos estudantes matriculados no ensino médio.
80
Tabela 2 - Número de Matrículas/Percentuais/Fase Escolar/Ente da Federação
Pré-Escolar Fundamental Médio Superior
Municipais 212.181 63,31% 1.413.208 59,19% 9.595 1,46% 369 0,08%
Estaduais 3.256 0,97% 462.686 19,38% 524.428 79,92% 67.719 13,81%
Federais 115 0,03% 10.738 0,45% 13.071 1,99% 22.624 4,61%
Particulares 119.593 35,68% 501.082 20,99% 109.134 16,63% 399.682 81,50%
Total 335.145 100,00% 2.387.714 100,00% 656.228 100,00% 490.394 100,00%
Fonte: Elaboração própria, a partir de dados do IBGE, Ministério da Educação e INEP. Dados de 2008, exceto em relação à educação
superior (dados de 2007).
Traçando um olhar mais geral sobre o ensino no Estado do Rio de Janeiro, vemos
na tabela 3 que os municípios são os entes públicos com o maior número de estabelecimentos
escolares (44,60%), seguidos de perto pelas escolas particulares (40,81%). Há no Estado um
estabelecimento escolar municipal para cada 2.204 habitantes, relação que aumenta para 6.911
habitantes por escola quando se trata de estabelecimentos estaduais. Chama a atenção a
reduzida participação da União Federal no ensino público no Estado, onde há apenas um
estabelecimento escolar federal para cada 290.950 habitantes.
Tabela 3 – Escolas / Entes / Total da População
Estabelecimentos
1
Total Escolas Relação População/Estabelecimento
Municipais 6.994 44,60% 2.204,80
Estaduais 2.231 14,22% 6.911,87
Federais 53 0,33% 290.950,47
Particulares 6.402 40,81% 2.408,68
Total 15.680 100% 983,44
1. Compreende educação pré-escolar, ensino fundamento, ensino médio e ensino superior.
Fonte: Elaboração própria, a partir de dados do IBGE, Ministério da Educação e IDEB. Dados de 2008, exceto em relação ao ensino superior
(2007).
Tomando-se o número de matrículas como referência, a participação municipal
segue em primeiro lugar, com quase a metade de todos os estudantes do Estado. Novamente
os estabelecimentos particulares aparecem em segundo, mas desta vez bem próximos ao
número de matrículas oferecidas pelas escolas estaduais, onde se verifica a maior relação
81
entre número de estudantes e estabelecimentos (474 matrículas por escola, contra 233 nas
escolas municipais e apenas 176 nas particulares).
Tabela 4 - Escolas/Entes x Total de Matrículas
Estabelecimentos
1
Total Matrículas Total Estabelecimentos
Relação Matrículas x
Estabelecimentos
Municipais 1.635.353 6.994 233,82
Estaduais 1.058.089 2.231 474,27
Federais 46.548 53 878,26
Particulares 1.129.491 6.402 176,43
Total 3.869.481 15.680 246,78
1. Compreende educação pré-escolar, ensino fundamento, ensino médio e ensino superior.
Fonte: Elaboração própria, a partir de dados do IBGE, Ministério da Educação e IDEB. Dados de 2008, exceto em relação ao ensino superior
(2007).
O interesse principal deste estudo é avaliar o comportamento de cada um dos
entes públicos em relação à obediência às regras legais que prescrevem as competências de
cada um deles em educação. Para tanto, é fundamental avaliar a dinâmica dessa atuação em
determinado período de tempo. A tabela 5 traz informações sobre a variação do número de
matrículas nos estabelecimentos escolares entre 1997 e 2008, o que nos permite analisar não
só a absorção de competências, mas também a evolução da escola, em termos quantitativos,
nos últimos anos.
Esse último ponto é bastante visível na tabela e especialmente no Gráfico 1.
Todos os entes, públicos e particulares, expandiram substancialmente o número de matrículas
no período de 1997 a 2008, com destaque para as escolas privadas, que ofereceram mais 618
mil vagas nesse período. Estado e Município, contudo, também aumentaram de forma
expressiva sua capacidade, criando, cada um deles, cerca de 500 mil vagas no ensino básico
oficial.
82
Tabela 5 - Variação Número de Matrículas - Estado do Rio de Janeiro
1997 2008 Variação
Municipal 1.121.890 1.635.353 46%
Estadual 607.111 1.058.089 74%
Federal 10.134 46.548 359%
Particular 511.161 1.129.491 121%
Fonte: Elaboração própria, a partir de dados do IBGE, Ministério da Educação e INEP.
Apesar de a União ter apresentado a maior variação percentual neste período
(359%), o número de matrículas que oferece, concentradas principalmente no ensino superior,
ainda é baixo (46.548 no total, cerca de 5% do número de vagas oferecidas pelas escolas
privadas de nível superior – v. tabela 2), como se vê com mais clareza no Gráfico 1 abaixo.
Gráfico 1
Fonte: Elaboração própria, a partir de dados do IBGE, Ministério da Educação e INEP.
Os dados trazidos acima nos oferecem apenas uma primeira visão sobre a
educação no Estado do Rio de Janeiro, que será complementada por uma análise mais detida
sobre cada município estudado. Mas já nos permitem algumas conclusões sobre o processo de
descentralização, principalmente em relação à relevância do papel do Estado e dos Municípios
83
e da quase insignificância da educação pública federal nos segmentos primários do ensino.
Assim, apesar de ser questionável a atuação da União no que diz respeito à assunção de suas
atribuições no ensino superior, é inegável que cumpre satisfatoriamente a regra que
recomenda não se envolver no ensino básico.
8.3 ANGRA DOS REIS
8.3.1 Dados Históricos e Geográficos.
O Município de Angra dos Reis está situado no litoral sul fluminense, a 166
quilômetros da capital. Foi uma das primeiras povoações brasileiras, fundada na primeira
metade do século XVI. Por sua localização geográfica privilegiada – grande baía, protegida
do mar aberto e dos ventos, situada no meio da rota marítima entre o Rio de Janeiro e São
Paulo –, Angra desde o início foi um importante entreposto comercial e uma das mais
relevantes cidades da Província do Rio de Janeiro.
Teve um primeiro período de decadência na primeira metade do século XVIII,
com a construção do ramal férreo entre Rio e São Paulo, que teve impacto direto no tráfego
marítimo e portuário, à época vulnerável à pirataria. No entanto, a passagem do ramal pela
cidade fomentou progressivamente seu crescimento e desenvolvimento.
No século XIX Angra dos Reis se tornou um importante porto para o tráfico de
escravos e escoamento do café produzido no Vale do Paraíba. Pouco tempo depois, contudo,
enfrentou nova fase de declínio, causada pela abolição da escravatura, a decadência do café
no vale e a construção do ramal férreo entre Rio e São Paulo atravessando o Vale do Paraíba.
O desvio das mercadorias que anteriormente eram destinadas a seu porto e a falta de braços
para a lavoura fizeram estagnar o movimento comercial, atingindo seu poder produtivo.
Essa situação perdurou até 1926, quando se iniciou a reconstrução do porto,
concluída em 1930. A esses melhoramentos seguiram-se a inauguração, em 1928, de um
84
ramal férreo da Rede Mineira de Viação, ligando Angra dos Reis aos Estados de Minas
Gerais, São Paulo e Goiás; a instalação dos serviços telefônicos; a criação do Colégio Naval,
em 1952; e dos estaleiros Verolme, em 1960. Ainda na segunda metade do século XX foi
iniciada a construção da rodovia Rio-Santos (BR-101), que possibilitou a instalação de
empreendimentos turísticos e imobiliários, e a implantação do Programa Nuclear Brasileiro,
com a instalação das usinas nucleares de Angra I e II.
Houve novo período de
desenvolvimento do Município, que se transformou em centro industrial de maior realce no
cenário econômico fluminense.
Angra dos Reis hoje tem uma população de 168.664 habitantes, espalhados em
uma área de 800km
2
. Seu produto interno bruto é de R$ 3,5 bilhões (PIB per capita de R$
24.250,00), com ênfase na indústria (35%) e serviços (34%).
Tab. 6 - Síntese dos Indicadores Geográficos e Sociais – Angra dos Reis
População
34
168.664
Área Territorial
35
800km
2
PIB
36
R$ 3.495.350,00
PIB per capita
37
R$ 24.250,00
IDH
38
0,772
Gini
39
0,44
Analfabetismo
40
12,15
Média de Anos de Estudo
41
6,19
Ideb
42
(anos iniciais / anos finais)
4,4 / 3,4
Mortalidade Infantil
43
15,1
Expectativa de Vida
44
69,14
Incidência de Pobreza
45
29,08%
34
IBGE, estimativa 2009.
35
IBGE.
36
IBGE, 2006.
37
IBGE, 2006.
38
PNUD, 2000.
39
IBGE, 2003.
40
IBGE, 2000.
41
IBGE, 2000 (número de séries concluídas, população de quinze anos ou mais).
42
INEP, 2007.
43
Fundação Cide, 2002. Por 1000 nascidos vivos.
44
PNUD, 2000.
45
IBGE, 2003.
85
8.3.2 Educação
Os dados educacionais referentes a Angra dos Reis demonstram, a princípio,
indicadores semelhantes à média estadual. Há uma forte participação das escolas municipais
no ensino pré-escolar, complementado pela educação particular (v. tabela 7). No ensino
fundamental também ressalta a predominância de estabelecimentos pertencentes ao
município, com participação ativa, embora reduzida, do Estado (12,63% do número total de
escolas).
A situação se inverte por completo no ensino médio, onde não há qualquer
atividade municipal e forte atuação estatal (61,05%), seguida de participação expressiva da
rede privada (38,10%). A participação federal no ensino de Angra dos Reis é ínfima – o que,
como ser verá, demonstrará ser uma tônica da participação da União no ensino público no
Estado.
Tab. 7 - Número de Escolas x Tipo de Estabelecimento
Estabelecimento Pré-Escolar Fundamental Médio Superior
Municipal 35 57,38% 58 61,05% 0 0,00% 0 0%
Estadual 1 1,64% 12 12,63% 12 57,14% 0 0%
Federal 0 0,00% 0 0,00% 1 4,76% 0 0%
Particular 25 40,98% 25 26,32% 8 38,10% 0 0%
Total 61 100% 95 100% 21 100% 0 0%
Fonte: Elaboração própria, a partir de dados do IBGE, Ministério da Educação e INEP. Dados de 2008, exceto em relação à educação
superior (dados de 2007).
O panorama se altera substancialmente, contudo, se passarmos à análise do
número de matrículas. A participação municipal cai sensivelmente na prestação do ensino pré-
escolar (57,38% do número de escolas, mas apenas 41,88% do número de alunos), enquanto
que a atividade particular cresce muito nesse segmento (v. tabela 8).
86
Em relação ao ensino fundamental, o serviço de educação municipal mostra-se
pouco acima da variação média estadual (64,95% das matrículas), mas o que chama a atenção
é o grande número de alunos vinculados à rede estadual (25,84%) e a reduzida participação do
ensino privado.
Essa forte atuação do Estado se repete no ensino médio, onde 85,39% das
matrículas são de sua responsabilidade, número superior à média estadual. Novamente, a
atuação do ensino particular é restrita (5,82%, contra 16,63% na média estadual) e surge pela
primeira vez a atuação federal, com 8,79% das matrículas.
Tab. 8 - Número de Matrículas/Percentuais/Fase Escolar/Ente da Federação
Estabelecimento Pré-Escolar Fundamental Médio Superior
Municipais 1.163 41,88% 18.757 64,95% 0 0,00% 0 0,00%
Estaduais 26 0,94% 7.461 25,84% 6.150 85,39% 115 26,02%
Federais 0 0,00% 0 0,00% 633 8,79% 0 0,00%
Particulares 1.588 57,18% 2.661 9,21% 419 5,82% 327 73,98%
Total 2.777 100% 28.879 100% 7.202 100% 442 100%
Fonte: Elaboração própria, a partir de dados do IBGE, Ministério da Educação e INEP. Dados de 2008, exceto em relação à educação
superior (dados de 2007).
A relação entre o número de escolas e o total da população em Angra dos Reis,
descrita na tabela 9, guarda algumas peculiaridades em relação à média estadual. Há uma
escola municipal para 1.596 habitantes, enquanto que nos números gerais do estado essa
relação é de 2.240 habitantes por escola pertencente à rede municipal.
Essa aparente vantagem, contudo, não se traduz em muitos benefícios quando se
analisa a relação entre o número de matrículas por estabelecimento. Como se vê na tabela 10,
há apenas 214,19 alunos por escola municipal, número inferior à média estadual. E não se
pode dizer, ao menos a princípio, que essa relação refletiria o número mais adequado de
alunos por sala de aula, uma vez que nas escolas particulares a proporção é sensivelmente
inferior (86 alunos por estabelecimento).
87
Tab. 9 - Escolas/Entes e Total da População
Estabelecimentos
1
Total Escolas Relação População/Estabelecimento
Municipais 93 1.596,52
Estaduais 25 5.939,04
Federais 1 148.476,00
Particulares 58 2.559,93
Total 177 838,85
1. Compreende educação pré-escolar, ensino fundamento, ensino médio e ensino superior.
Elaboração própria, a partir de dados do IBGE, Ministério da Educação e IDEB. Dados de 2008, exceto em relação ao ensino superior
(2007).
Nas escolas estaduais de Angra dos Reis a relação população x estabelecimentos
também é inferior à média estadual (5.939 no município, contra 6.911 na média do Estado),
mas a relação se inverte quando se trata dos números de matrícula por estabelecimento. Como
se vê na tabela 10, as escolas estaduais em Angra possuem em média 550 alunos, ao passo que
essa mesma relação no conjunto de municípios do Estado do Rio é de 474 alunos por
estabelecimento estadual.
Tab. 10 - Escolas/Entes x Total de Matrículas
Estabelecimentos
1
Total Matrículas
Total Estabelecimentos
Escolares
Relação Matrículas x
Estabelecimentos
Municipais 19.920 93 214,19
Estaduais 13.752 25 550,08
Federais 633 1 633,00
Particulares 4.995 58 86,12
Total 39.300 177 222,03
1. Compreende educação pré-escolar, ensino fundamento, ensino médio e ensino superior.
Elaboração própria, a partir de dados do IBGE, Ministério da Educação e IDEB. Dados de 2008, exceto em relação ao ensino superior
(2007).
Nos últimos dez anos o número de matrículas aumentou substancialmente em
Angra dos Reis, como demonstram a tabela 11 e o gráfico 2. Foram criadas mais 6.078 vagas
na rede municipal e mais 5.867 nas escolas estaduais, números bastante relevantes em uma
cidade que possui menos de 170 mil habitantes.
88
Tab. 11 - Variação Número de Matrículas - Angra dos Reis
1997 2008 Variação
Municipal 13842 19920 44%
Estadual 7885 13752 74%
Fonte: Elaboração própria, a partir de dados do IBGE, Ministério da Educação e INEP.
Gráfico 02
Fonte: Elaboração própria, a partir de dados do IBGE, Ministério da Educação e INEP.
O gráfico, no entanto, disfarça uma atuação mais discreta do Município, onde o
número de matrículas aumentou em 44%, contra uma expansão de 74% da rede estadual.
Denota, contudo, o esforço da rede pública em promover a universalização do ensino básico,
em um município onde a atuação particular é bastante inferior à verificada nos demais entes.
8.4 ITAPERUNA
8.4.1 Dados Históricos e Geográficos.
A colonização das terras que compõem o atual Município de Itaperuna data do
princípio do século XIX e foi realizada pelo esforço pessoal de um sargento de milícias de D.
João VI, que, após desertar, escondeu-se nas terras situadas no norte fluminense, ocupada
apenas por índios Puris. Ali fundou um povoado e dedicou-se à pecuária e à extração de
89
madeira, atividade que susteve a economia local até a chegada do cultivo do café, já na
segunda metade do século XIX. Com a consolidação populacional e econômica, em 1889 é
criado o Município de Itaperuna, situado a 316 quilômetros de distância da capital.
Por mais quatro décadas o café é o principal produto da economia do Município,
mas a crise ocorrida na década de 30 levou os produtores à necessidade de diversificação e ao
desenvolvimento de uma agricultura variada, além do retorno à pecuária e ao aprimoramento
da indústria e do comércio, favorecidos pelo caráter central do município em sua região.
Atualmente Itaperuna tem 92.852 habitantes e um PIB de R$ 1,2 bilhões (per
capita R$ 13.207,00), divididos entre serviços (61%), indústria (29%) e agropecuária (2%). O
índice de desenvolvimento humano é de 0,787 e o índice de Gini 0,45.
Tab. 12 - Síntese dos Indicadores Geográficos e Sociais
46
População
99.454
Área Territorial
1.106km
2
PIB
R$ 1,2 bilhões
PIB per capita
R$ 13.207,00
IDH
0,787
Gini
0,45
Analfabetismo
13,43
Média de Anos de Estudo
6,13
Ideb (anos iniciais / anos finais)
5,0 / 4,3
Mortalidade Infantil
17,0
Expectativa de Vida
73,01
Incidência de Pobreza
28,38%
8.4.2 Educação
A distribuição das competências em educação no município destoa da média
estadual pela proeminência de estabelecimentos municipais na educação pré-escolar (65,38%)
e pela forte atuação do Estado no ensino fundamental (20,29%) e médio (63,64%). A tabela
46
As fontes das informações são descritas na Tabela 6.
90
13 mostra ainda que o número de escolas particulares não é expressivo (abaixo da média em
todas as modalidades), o que também pode ser dito em relação à atuação da União, cuja
presença se limita ao ensino superior.
Tab. 13 - Número de Escolas x Tipo de Estabelecimento
Estabelecimento Pré-Escolar Fundamental Médio Superior
Municipal 34 65,38% 38 55,07% 0 0,00% 0 0,00%
Estadual 0 0,00% 14 20,29% 14 63,64% 0 0,00%
Federal 0 0,00% 0 0,00% 0 0,00% 1 25,00%
Particular 18 34,62% 17 24,64% 8 36,36% 3 75,00%
Total 52 100,00% 69 100,00% 22 100,00% 4 100,00%
Fonte: Elaboração própria, a partir de dados do IBGE, Ministério da Educação e INEP. Dados de 2008, exceto em relação à educação
superior (dados de 2007).
Ao contrário do município estudado no tópico anterior, a atuação da escola
municipal cresce quando se analisa o número de matrículas respondido por cada ente (v.
tabela 14). Em Itaperuna 74,29% dos estudantes matriculados na pré-escola freqüentam
escolas públicas municipais, número quase 20% superior à média estadual.
Essa relação, contudo, não se repete no ensino fundamental, onde apesar de o
Município ainda ser bastante relevante na prestação do serviço (48,89% das matrículas), a
atuação do Estado do Rio compreende 32,08% dos estudantes nesse segmento (quase 70% a
mais que a média estadual). No ensino médio o Município retira-se de cena, deixando espaço
livre para a escola estadual, onde oito em cada dez alunos estudam.
O número de matrículas na rede privada aproxima-se da média estadual, apesar do
reduzido número de estabelecimentos pertencentes a particulares.
91
Tab. 14 - Número de Matrículas/Percentuais/Fase Escolar/Ente da Federação
Pré-Escolar Fundamental Médio Superior
Municipais 2.418 74,29% 6.671 48,89% 0 0,00% 0 0,00%
Estaduais 0 0,00% 4.377 32,08% 2.857 83,17% 168 2,10%
Federais 0 0,00% 0 0,00% 0 0,00% 181 2,26%
Particulares 837 25,71% 2.598 19,04% 578 16,83% 7.666 95,65%
Total 3.255 100,00% 13.646 100,00% 3.435 100,00% 8015 100,00%
Fonte: Elaboração própria, a partir de dados do IBGE; Ministério da Educação; INEP. Dados de 2008, exceto referente a ensino superior –
dados de 2007.
O índice que mede o número de escolas em relação à população é francamente
favorável à atuação do Município e do Estado em Itaperuna (tabela 15). A média dos
municípios fluminenses indica a existência de uma escola municipal para 2.204 habitantes,
número que é reduzido para 1/1.289 em Itaperuna. A atuação do Estado é ainda mais
expressiva: neste município, há uma escola estadual para 3.316 habitantes, enquanto que na
média de todos os municípios esse número é de 1/6.911.
Tab. 15 - Escolas/Entes e Total da População
Estabelecimentos
1
Total Escolas Relação População/Estabelecimento
Municipais 72 1.289,61
Estaduais 28 3.316,14
Federais 1 92.852,00
Particulares 46 2.018,52
Total 147 631,65
1.
Compreende educação pré-escolar, ensino básico e ensino superior
Elaboração própria, a partir de dados do IBGE, Ministério da Educação e IDEB. Dados de 2008, exceto em relação ao ensino superior
(2007).
A mesma proporção se repete quando é avaliado o número de matrículas por
estabelecimento, reiterando a boa performance da educação pública municipal e estadual. Em
Itaperuna cada escola municipal possui em média 126,24 alunos, quase metade da média do
Estado (233,82 alunos por escola municipal). A educação estadual também é bastante diversa
da média neste ponto: 264,36 alunos por estabelecimento, contra uma média de 474,27 em
todo o Estado.
92
A boa atuação da escola pública (em termos quantitativos, ressalte-se) se reflete nos
números das escolas particulares, cuja relação matrículas/estabelecimentos não é positiva
neste município.
Tab. 16 - Escolas/Entes x Total de Matrículas
Estabelecimentos
1
Total Matrículas
Total Estabelecimentos
Escolares
Relação Matrículas x
Estabelecimentos
Municipais 9.089 72 126,24
Estaduais 7.402 28 264,36
Federais 181 1 181,00
Particulares 11.679 46 253,89
Total 28.351 147 192,86
1.
Compreende educação pré-escolar, ensino básico e ensino superior
Elaboração própria, a partir de dados do IBGE, Ministério da Educação e IDEB. Dados de 2008, exceto em relação ao ensino superior
(2007).
Os números expostos acima causam surpresa, no entanto, quando comparados
com a dinâmica da expansão do ensino público nos últimos dez anos. Enquanto que o
Município criou mais de quatro mil vagas na sua rede de ensino, uma progressão de 95%, na
esfera estadual houve uma retração de 1.280 vagas entre 1997 a 2008, o que representa uma
redução de 15% das matrículas efetuadas em escolas estaduais nesse período (v. tabela 17).
Tab. 17 - Variação Número de Matrículas - Itaperuna
1997 2008 Variação
Municipal 4657 9089 95%
Estadual 8682 7402 -15%
Fonte: Elaboração própria, a partir de dados do IBGE, Ministério da Educação e INEP.
O gráfico 3 demonstra a diferença na atuação do Estado e do Município em Itaperuna
no que diz respeito à expansão de suas capacidades de ensino. Deve-se ressaltar, entretanto,
que a redução do número de matrículas em estabelecimentos estaduais não significa
93
necessariamente uma prestação deficiente do serviço de educação pública, principalmente
quando tais números são acompanhados por uma atuação positiva da esfera municipal e um
índice alto na relação matrículas estaduais/população, situações verificadas neste caso. Para
efeitos do estudo aqui realizado, há um bom indicativo de assunção pelo município de suas
competências em educação, que eram realizadas anteriormente pelo Estado, que
progressivamente foi reduzindo sua participação global para dedicar-se mais às suas
atribuições legais.
Gráfico 3
Fonte: Elaboração própria, a partir de dados do IBGE, Ministério da Educação e INEP.
8.5 NOVA FRIBURGO
8.5.1 Dados Históricos e Geográficos.
A criação de Nova Friburgo integrou o processo de colonização que a Coroa
Portuguesa pretendia implementar no Brasil na primeira metade do século XIX. Através de
decreto, D. João VI autorizou, em 1818, a vinda de colonos suíços para a região, que até então
era desabitada. Dois anos depois foi constituída como Vila e continuou a receber imigrantes
94
vindos tanto da Europa (alemães, italianos, portugueses) como de outras partes do mundo
(sírios, japoneses).
Até a primeira década do século XX, Friburgo, que havia sido elevada à categoria
de cidade em 1890, se limitava à produção agrícola. A partir de então, através de iniciativas
individuais, surgiram as primeiras indústrias da cidade, beneficiadas pela existência de uma
estrada de ferro ligando Cantagalo, antigo pólo de produção cafeeira, à capital, passando por
Friburgo.
Durante boa parte do século XX a economia da cidade se concentrava na
produção industrial e no turismo, atividades que ainda mantêm sua importância nos dias
atuais, apesar da retração verificada nas últimas décadas. A principal matriz econômica hoje
está concentrada nos serviços (76% do PIB), com presença reduzida da indústria (14%) e
agropecuária (2%).
Atualmente Friburgo possui 177.376 habitantes e um produto interno bruto de R$
1.932.910,32, o que representa um PIB per capita de R$ 10.853,00. Seu IDH é de 0.810 e o
índice de Gini de 0,42.
Tab. 18 - Síntese dos Indicadores Geográficos e Sociais – Nova Friburgo
47
População
178.653
Área Territorial
933km
2
PIB
R$ 1,9 bilhões
PIB per capita
R$ 10.853
IDH
0,810
Gini
0,42
Analfabetismo
9,44
Média de Anos de Estudo
6,52
Ideb (anos iniciais / anos finais)
4,2 / 4,0
Mortalidade Infantil
16,5
Expectativa de Vida
72,26
Incidência de Pobreza
13,71%
47
As fontes das informações são descritas na Tabela 6.
95
8.5.2 Educação
Analisando a educação pública do município no que diz respeito às competências
para a prestação do serviço, verifica-se na tabela 19 que há em Friburgo um número alto de
estabelecimentos escolares municipais dedicados à pré-escola (63,36%), segmento em que
somente o município e a rede privada atuam (36,64%). No ensino fundamental já se encontra
a participação da rede estadual, com um número de escolas próximo ao número médio do
Estado, mas a preponderância continua com a rede municipal, que detém 55,69% dos
estabelecimentos (número inferior, contudo, à média).
Como ocorre em outros municípios, no ensino médio praticamente não há (ou
efetivamente não há, como no caso de Friburgo) participação de escolas municipais na sua
prestação. Este segmento é dominado pela atuação do Estado e secundado pelas escolas
privadas, ambos situados em números próximos à média estadual.
Tab. 19 - Número de Escolas x Tipo de Estabelecimento
Estabelecimento Pré-Escolar Fundamental Médio Superior
Municipal 83 63,36% 93 55,69% 0 0,00% 0 0,00%
Estadual 0 0,00% 24 14,37% 22 56,41% 0 0,00%
Federal 0 0,00% 0 0,00% 0 0,00% 1 50,00%
Particular 48 36,64% 50 29,94% 17 43,59% 1 50,00%
Total 131 100,00% 167 100,00% 39 100,00% 2 100,00%
Fonte: Elaboração própria, a partir de dados do IBGE, Ministério da Educação e INEP. Dados de 2008, exceto em relação à educação
superior (dados de 2007).
Não há modificações de relevo nesse panorama quando se substitui a unidade de
análise para o número de matrículas (v. tabela 20). O município segue dominando o
oferecimento das vagas no ensino pré-escolar e no ensino fundamental (aproximadamente seis
em cada dez alunos em ambos os segmentos). A participação do Estado, contudo, é
sensivelmente inferior à média dos outros municípios: 14,37% das matrículas no ensino
96
fundamental (contra uma média de 19,38%) e 56,41% no ensino médio (média de 79,92%).
Como ocorre em outras cidades, a ausência ou insuficiência da prestação do
serviço público provoca um incremento atípico da participação das escolas privadas, que
respondem por 29,94% das matrículas no ensino fundamental (contra uma média de 20,99%)
e 43,59% no ensino médio (16,63% na média do estado).
Tab. 20 - Número de Matrículas/Percentuais/Fase Escolar/Ente da Federação
Pré-Escolar Fundamental Médio Superior
Municipais 4.100 68,87% 13.905 50,48% 0 0,00% 0 0,00%
Estaduais 0 0,00% 6.965 25,28% 4.102 69,75% 0 0,00%
Federais 0 0,00% 0 0,00% 0 0,00% 305 4,89%
Particulares 1.853 31,13% 6.677 24,24% 1.779 30,25% 5.936 95,11%
Total 5.953 100,00% 27.547 100,00% 5.881 100,00% 6241 100,00%
Fonte: Elaboração própria, a partir de dados do IBGE; Ministério da Educação; INEP. Dados de 2008, exceto referente a ensino superior –
dados de 2007.
Apesar de tais particularidades, ainda assim a relação entre número de escolas e
população em Nova Friburgo denota indicadores positivos (v. tabela 21). No que diz respeito
à administração municipal, há uma escola para aproximadamente mil habitantes, número
bastante inferior à média estadual (1/2.204). O mesmo se repete na rede estadual: uma escola
para 3.856 habitantes. Apesar de serem mais altos que o indicador municipal, esses números
são ainda bastante inferiores à média do Estado, que é de uma escola estadual para 6.911
habitantes.
Como se poderia prever, o alto número de escolas privadas também tem reflexos
neste indicador, e deixa Friburgo com uma relação entre estabelecimentos particulares e total
da população razoavelmente abaixo da média estadual (2.408,68 habitantes por escola).
97
Tab. 21 - Escolas/Entes e Total da População
Estabelecimentos
1
Total Escolas Relação População/Estabelecimento
Municipais 176 1.007,82
Estaduais 46 3.856,00
Federais 1 177.376,00
Particulares 116 1.529,10
Total 339 523,23
1. Compreende educação pré-escolar, ensino básico e ensino superior
Elaboração própria, a partir de dados do IBGE, Ministério da Educação e IDEB. Dados de 2008, exceto em relação ao ensino superior
(2007).
A relação entre o número de matrículas e estabelecimentos também é favorável no
município. Cada escola municipal possui apenas 102 alunos (contra uma média estadual de
233), número inferior ao verificado nas escolas privadas (140 alunos por estabelecimentos),
apesar deste indicador também estar abaixo da média em Friburgo.
Tab. 22 - Escolas/Entes x Total de Matrículas
Estabelecimentos
1
Total Matrículas
Total Estabelecimentos
Escolares
Relação Matrículas x
Estabelecimentos
Municipais 18.005 176 102,30
Estaduais 11.067 46 240,59
Federais 305 1 305,00
Particulares 16.245 116 140,04
Total 45.622 339 134,58
1. Compreende educação pré-escolar, ensino básico e ensino superior
Elaboração própria, a partir de dados do IBGE, Ministério da Educação e IDEB. Dados de 2008, exceto em relação ao ensino superior
(2007).
Na análise da progressão quantitativa do ensino público no período de 1997 a
2008, verifica-se que o município expandiu sua rede em 57%, criando mais 6.501 vagas
nesses dez anos. O número de matrículas na rede estadual cresceu 30% nesse mesmo período,
com um incremento de mais 2.540 vagas.
98
Tab. 23 - Variação Número de Matrículas
1997 2008 Variação
Municipal 11504 18005 57%
Estadual 8527 11067 30%
Fonte: Elaboração própria, a partir de dados do IBGE, Ministério da Educação e INEP.
A tendência que se verifica no gráfico 4 é de crescimento da oferta de ensino
público, mas com maior predominância da atuação municipal, concentrada, principalmente,
no ensino pré-escolar e fundamental. O ensino médio, cuja responsabilidade de prestação é
essencialmente do Estado, cresce num ritmo mais lento, o que poderá gerar algum atrito em
momento futuro.
Gráfico 4
Fonte: Elaboração própria, a partir de dados do IBGE, Ministério da Educação e INEP.
8.6 RESENDE
8.6.1 Dados Históricos e Geográficos
A ocupação das terras que hoje compõem o Município de Resende coincide com a
exploração do interior do Estado na busca do ouro. Em 1744, o coronel paulista Simão da
99
Cunha Gago obteve licença para desbravar a região à procura de ouro e pedras preciosas. Ele
seguiu para Aiuruoca (MG), de onde desceu a serra com seus companheiros, vindo armar
acampamento numa colina que avançava sobre o Rio Paraíba, dando início à colonização da
futura cidade.
A localização geográfica – meio do caminho entre Rio, São Paulo e Minas
Gerais
48
– proporcionou a Resende um rápido crescimento, permitindo a sua elevação à
categoria de vila em 1801. Em torno dessa época foram introduzidas as primeiras mudas de
café, que em pouco tempo se tornou a base da economia da então vila. Nos primeiros anos do
século XIX Resende era o maior centro produtor de café do Vale do Paraíba e pólo irradiador
da cultura, o que garantiu prosperidade, afluência econômica e a posterior emancipação,
ocorrida em 1848. Nessa época Resende possuía 19 mil habitantes, sendo que destes 9 mil
eram escravos.
O boom econômico, no entanto, não durou muito tempo. A crise do café na
segunda metade do século XIX e o fim da escravidão atingiram fortemente o município,
reduzindo sua influência e pujança. Inicia-se nesta ocasião a diversificação da produção
agropecuária, com destaque para a produção leiteira, ainda hoje bastante importante para a
economia local.
Em 1943 é instalada no Município a Academia Militar de Agulhas Negras, que
trouxe consigo uma série de melhoramentos e permitiu ao Município recuperar parte do
prestígio perdido.
Resende hoje tem 118.547 habitantes e um PIB de R$ 3.129.320,00 (PIB per
capita de R$ 26,137,00), um dos dez maiores do Estado. Sua economia é composta
principalmente da indústria (45% do PIB), serviços (40%) e agropecuária (0,63%).
48
Resende está a 167 km da capital.
100
Tab. 23 - Síntese dos Indicadores Geográficos e Sociais
49
População
130.035
Área Territorial
1.114 km
2
PIB
R$ 3,1 bilhões
PIB per capita
R$ 26.137,00
IDH
0,809
Gini
0,45
Analfabetismo
9,73
Média de Anos de Estudo
7,20
Ideb (anos iniciais / anos finais)
4,1 / 3,2
Mortalidade Infantil
21,3
Expectativa de Vida
70
Incidência de Pobreza
15,72%
8.6.2 Educação
Em termos educacionais, Resende se destaca pelo elevado número de escolas
municipais dedicadas ao ensino pré-escolar (71,11%), superior em 40% à média estadual (v.
tabela 24). Nesse segmento, como é comum nos outros municípios, não há participação do
Estado e uma presença que varia de mediana a residual da rede privada, que em Resende
responde por 28,89% dos estabelecimentos onde é oferecido ensino pré-escolar (contra uma
média estadual de 46,23%).
No ensino fundamental a participação da rede municipal encontra-se pouco acima
da média estadual (53,13%, contra 50,15%), mas o número de escolas estaduais nesse
segmento é expressivo (21,88%) e bastante superior ao encontrado no conjunto dos
municípios do Estado do Rio (14,66%). Também no ensino fundamental a presença de escolas
particulares é reduzida (25%, contra uma média de 35,01%).
Por fim, no ensino médio há uma presença atípica de atividade municipal,
responsável por 5,56% dos estabelecimentos de ensino. A rede estadual prevalece (61,11%),
49
As fontes das informações são descritas na Tabela 6.
101
em percentuais superiores à média estadual (53,03%). O número de escolas particulares nessa
fase também é inferior à média das outras cidades (33,33%, contra 13,79%).
Tab. 24 - Número de Escolas x Tipo de Estabelecimento
Estabelecimento Pré-Escolar Fundamental Médio Superior
Municipal 32 71,11% 34 53,13% 1 5,56% 0 0,00%
Estadual 0 0,00% 14 21,88% 11 61,11% 0 0,00%
Federal 0 0,00% 0 0,00% 0 0,00% 1 25,00%
Particular 13 28,89% 16 25,00% 6 33,33% 3 75,00%
Total 45 100,00% 64 100,00% 18 100,00% 4 100,00%
Fonte: Elaboração própria, a partir de dados do IBGE, Ministério da Educação e INEP. Dados de 2008, exceto em relação à educação
superior (dados de 2007).
Tomando-se o número de matrículas como variável (tabela 25), a participação
municipal salta à frente, com expressivos 77,08% dos estudantes em fase pré-escolar, 52,76%
no ensino fundamental e 11,52% no ensino médio, sendo o primeiro e o último bastante
superiores à média estadual.
A atuação do Estado é alta no ensino fundamental (29,17%, contra média de
19,38%), mas abaixo do esperado no ensino médio, sua principal competência (72,37% das
matrículas, contra 79,92% na média). Essa baixa participação da escola pública no ensino
médio resulta na melhoria da atuação do ensino privado nesse segmento, único dos quais onde
se encontra próximo à média estadual.
Tab. 25 - Número de Matrículas/Percentuais/Fase Escolar/Ente da Federação
Pré-Escolar Fundamental Médio Superior
Municipais 2.115 77,08% 9.659 52,76% 528 11,52% 0 0,00%
Estaduais 0 0,00% 5.339 29,17% 3.318 72,37% 0 0,00%
Federais 0 0,00% 0 0,00% 0 0,00% 440 11,59%
Particulares 629 22,92% 3.308 18,07% 739 16,12% 3.355 88,41%
Total 2.744 100,00% 18.306 100,00% 4.585 100,00% 3795 100,00%
Fonte: Elaboração própria, a partir de dados do IBGE; Ministério da Educação; INEP. Dados de 2008, exceto referente a ensino superior –
dados de 2007.
102
A tabela 26 traz informações sobre a relação entre o número de escolas no
município, os entes responsáveis e o total da população. Verifica-se que em Resende há uma
escola municipal para 1.769 habitantes, enquanto que os estabelecimentos estaduais
encontram-se na proporção de 1/4.741. Apesar da discrepância, também encontrada nos
outros municípios, ambos os números estão abaixo da média estadual para esse indicador
(respectivamente, 1/2.204 e 1/6.911).
No movimento inverso, a relação de habitantes para cada estabelecimento
particular está bem acima da média do Estado. Em Resende, há uma escola privada para 3.119
habitantes, enquanto que a média estadual é de uma escola para 2.408.
Tab. 26 - Escolas/Entes e Total da População
Estabelecimentos
1
Total Escolas Relação População/Estabelecimento
Municipais 67 1.769,36
Estaduais 25 4.741,88
Federais 1 118.547,00
Particulares 38 3.119,66
Total 131 904,94
1. Compreende educação pré-escolar, ensino básico e ensino superior
Elaboração própria, a partir de dados do IBGE, Ministério da Educação e IDEB. Dados de 2008, exceto em relação ao ensino superior
(2007).
O tamanho e capacidade dos estabelecimentos escolares em Resende também são
mais favoráveis que a média, exceto no que diz respeito às escolas particulares, como
demonstra a tabela 27. Há 183 alunos para cada estabelecimento escolar municipal e 346 por
escola estadual, enquanto que a média nesse campo é, respectivamente, de 233 e 474.
103
Tab. 27 - Escolas/Entes x Total de Matrículas
Estabelecimentos
1
Total Matrículas
Total Estabelecimentos
Escolares
Relação Matrículas x
Estabelecimentos
Municipais 12.302 67 183,61
Estaduais 8.657 25 346,28
Federais 440 1 440,00
Particulares 8.031 38 211,34
Total 29.430 131 224,66
1. Compreende educação pré-escolar, ensino básico e ensino superior
Elaboração própria, a partir de dados do IBGE, Ministério da Educação e IDEB. Dados de 2008, exceto em relação ao ensino superior
(2007).
Por fim, a tabela 28 e o Gráfico 5 mostram que o aumento do número de vagas
no ensino público de Resende foi constante nos últimos dez anos, com percentuais
semelhantes entre o Município e o Estado. A rede municipal foi expandida em 2.882 vagas
(variação de 31%), enquanto que o número de matrículas na rede estadual cresceu 38%, com a
criação de 2.403 vagas.
Tab. 28 - Variação Número de Matrículas
1997 2008 Variação
Municipal 9420 12302 31%
Estadual 6254 8657 38%
Fonte: Elaboração própria, a partir de dados do IBGE, Ministério da Educação e INEP.
Gráfico 5
Fonte: Elaboração própria, a partir de dados do IBGE, Ministério da Educação e INEP.
104
8.7 RIO DAS OSTRAS
8.7.1 Dados Históricos e Geográficos
Das cidades analisadas neste estudo, Rio das Ostras foi a última a se emancipar, o
que somente ocorreu em 1992. Possui, assim, menos de duas décadas de história municipal,
não obstante os primeiros registros históricos de ocupação da região datarem de 1575.
Permaneceu durante anos como distrito de Casimiro de Abreu, até que a
descoberta de petróleo no litoral fluminense e a afluência de turistas para a Costa Verde
produzissem crescimento e desenvolvimento suficientes para gerar insatisfação em
localidades menos beneficiadas, culminando na inevitável cisão e emancipação.
Rio das Ostras tem hoje uma das maiores taxas de crescimento demográfico do
Estado do Rio de Janeiro. Sua população saltou de 27.842 em 1997 para 96.622 em 2009, um
crescimento de 347% em pouco mais de dez anos. O produto interno bruto do município é de
R$ 5.861.067,00, o que resulta em um PIB per capita de R$ 117.532,00, um dos maiores do
Estado do Rio de Janeiro. A indústria, principalmente a ligada ao petróleo, responde por 91%
do PIB municipal, enquanto que serviços representam apenas 8% e a agropecuária irrisórios
0,08% do PIB.
105
Tab. 29 - Síntese dos Indicadores Geográficos e Sociais
50
População
96.522
Área Territorial
230,62km
2
PIB
R$ 5,8 bilhões
PIB per capita
R$ 117.532,00
IDH
0,775
Gini
0,41
Analfabetismo
13,16
Média de Anos de Estudo
6,21
Ideb (anos iniciais / anos finais)
5,1 / 4,3
Mortalidade Infantil
13,7
Expectativa de Vida
67,87
Incidência de Pobreza
14,28%
8.7.2 Educação
Rio das Ostras apresenta certas peculiaridades nas competências municipais, tanto
em razão do número de escolas (tabela 30) quanto na distribuição das matrículas (tabela 31).
Como em todos os municípios aqui estudados, a predominância do município no ensino pré-
escolar é visível: 62% das escolas nesse segmento são municipais. As discrepâncias surgem
na análise do ensino fundamental e médio. No primeiro, 70% dos estabelecimentos escolares
são municipais, contra uma média estadual de 50,15%, enquanto que no segundo as escolas
municipais representam 17% de todos os estabelecimentos destinados ao ensino médio,
instância onde rotineiramente a presença municipal é bastante reduzida (1,92% em média).
Essa forte presença municipal é equilibrada por uma atuação estadual discreta no
ensino fundamental. Nesse segmento, o percentual de escolas estaduais alcança apenas 9%,
contra uma média estadual de 14,66%. O Estado retoma suas atribuições, contudo, na
prestação do ensino médio, onde suas escolas representam 67% do total (a média estadual é
de 53,03%).
Em todos os casos, o ensino particular ainda é bastante reduzido em Rio das
50
As fontes das informações são descritas na Tabela 6.
106
Ostras, com maior destaque para o ensino médio, onde o número de escolas municipais é alto.
Nessa fase, as escolas particulares totalizam apenas 17% dos estabelecimentos, cerca de 38%
da média estadual (43,79%).
Tab. 30 - Número de Escolas x Tipo de Estabelecimento
Estabelecimento Pré-Escolar Fundamental Médio Superior
Municipal 18 62% 32 70% 1 17% 0 0,00%
Estadual 0 0% 4 9% 4 67% 0 0,00%
Federal 0 0% 0 0% 0 0% 0 0,00%
Particular 11 38% 10 22% 1 17% 1 100,00%
Total 29 100% 46 100% 6 100% 1 100,00%
Fonte: Elaboração própria, a partir de dados do IBGE, Ministério da Educação e INEP. Dados de 2008, exceto em relação à educação
superior (dados de 2007).
A análise do número de matrículas dá ainda maior dimensão à educação pública
municipal, que responde por 82,92% dos alunos da rede pré-escolar e por 86,89% do ensino
fundamental. Mesmo no ensino médio, onde a participação da escola municipal é reduzida ou
inexistente, os indicadores de Rio das Ostras demonstram que as matrículas em escolas
municipais correspondem a duas vezes a média estadual no mesmo segmento (3,68%, contra
1,46% na média).
O Estado tem atuação relevante somente na fase que lhe compete por excelência,
o ensino médio, em que 83,90% das matrículas estão vinculadas a seus estabelecimentos. No
ensino fundamental sua presença é bastante reduzida (4,72%, cerca de um terço da média
estadual), o que pode ser contrabalançado com uma atuação determinante no ensino superior,
onde 69,29% das vagas são oferecidas por instituições estaduais.
107
Tab. 31 - Número de Matrículas/Percentuais/Fase Escolar/Ente da Federação
Pré-Escolar Fundamental Médio Superior
Municipais 2.316 82,92% 12.789 86,89% 111 3,68% 0 0,00%
Estaduais 0 0,00% 695 4,72% 2.533 83,90% 255 69,29%
Federais 0 0,00% 0 0,00% 0 0,00% 0 0,00%
Particulares 477 17,08% 1.234 8,38% 375 12,42% 113 30,71%
Total 2.793 100,00% 14.718 100,00% 3.019 100,00% 368 100,00%
Fonte: Elaboração própria, a partir de dados do IBGE; Ministério da Educação; INEP. Dados de 2008, exceto referente a ensino superior –
dados de 2007.
Essa divisão característica de atribuições tem reflexos singulares no cálculo da
relação entre o número de escolas, os entes patrocinadores e o total da população (tabela 32).
Seria previsível um resultado positivo do município, que possui uma escola para 1.465
habitantes. Não é surpreendente também que a atuação estatal seja inferior à média do Estado:
um estabelecimento escolar estadual para 9.343 habitantes, valor muito superior à média do
conjunto de municípios do Estado (1 / 6.911,87).
Tab. 32 - Escolas/Entes e Total da População
Estabelecimentos
1
Total Escolas Relação População/Estabelecimento
Municipais 51 1.465,69
Estaduais 8 9.343,75
Federais 0 0,00
Particulares 23 3.250,00
Total 82 911,59
1. Compreende educação pré-escolar, ensino básico e ensino superior
Elaboração própria, a partir de dados do IBGE, Ministério da Educação e IDEB. Dados de 2008, exceto em relação ao ensino superior
(2007).
As distorções apontadas acima têm reflexos nos indicadores que mostram a
distribuição de alunos por estabelecimentos (tabela 33). Com alto número de matrículas, o
município apresenta a maior relação de alunos por escola (298,35), número superior em 27%
à média estadual (233,82). Já a escola estadual, que possui poucos estabelecimentos e um
número igualmente reduzido de matrículas, encontra-se em patamar mais atrativo que a média
108
estadual: 435 estudantes por estabelecimento, contra uma média de 474 no Estado.
Tab. 33 - Escolas/Entes x Total de Matrículas
Estabelecimentos
1
Total Matrículas
Total Estabelecimentos
Escolares
Relação Matrículas x
Estabelecimentos
Municipais 15.216 51 298,35
Estaduais 3.483 8 435,38
Federais 0 0 0,00
Particulares 2.199 23 95,61
Total 20.898 82 254,85
1. Compreende educação pré-escolar, ensino básico e ensino superior. Elaboração própria, a partir de dados do IBGE, Ministério da
Educação e IDEB. Dados de 2008, exceto em relação ao ensino superior (2007).
A intensidade do investimento público municipal em educação neste município
pode ser medida pelo volume de vagas criado nos últimos anos (tabela 34). No período de
1997 a 2008 surgiram mais 11.685 vagas nas escolas municipais (aumento percentual de
331%), contra uma expansão na rede estadual de apenas 1.673.
Tab. 34 - Variação Número de Matrículas - Rio das Ostras
1997 2008 Variação
Municipal 3531 15216 331%
Estadual 1810 3483 92%
Fonte: Elaboração própria, a partir de dados do IBGE, Ministério da Educação e INEP.
Apesar de baixa, se comparada à variação municipal (v. gráfico 6), o número de
matrículas nas escolas estaduais deu um salto apreciável nesse período, acumulando um
incremento percentual de 92%, bastante superior à variação encontrada nos demais
municípios estudados.
109
Gráfico 6
Fonte: Elaboração própria, a partir de dados do IBGE, Ministério da Educação e INEP.
8.8 RIO DE JANEIRO (MUNICÍPIO)
8.8.1 Dados Históricos e Geográficos
A Cidade do Rio de Janeiro foi fundada em 1565 por Estácio de Sá, como núcleo
fortificado para defender a baía de Guanabara, após a expulsão dos franceses. Algumas
décadas depois já assumia a função de porto exportador do açúcar do recôncavo fluminense.
Tornou-se capital do país em 1763.
A vinda da família real, no século XIX, fortaleceu sua posição político-
administrativa e de centro econômico. A introdução de bondes e trens, em 1870, possibilitou o
desenvolvimento de outras freguesias e a expansão industrial acelerou o crescimento
demográfico e urbano.
No início do século XX foi realizado um programa de reforma urbana que
transformou a cidade, com a construção da Avenida Rio Branco (antiga Avenida Central) e da
110
Avenida Beira-Mar. A partir daí diversos projetos viários foram sendo realizados.
Apesar da mudança da capital para Brasília, em 1960, o Rio de Janeiro continuou
sendo importante polo turístico, cultural e comercial. Os investimentos públicos se
intensificaram nas áreas mais ricas da cidade, acelerando o processo de especulação
imobiliária.
Com a fusão do Estado da Guanabara com o Estado do Rio de Janeiro, em 1975,
deixou de ser Cidade-Estado tornando-se, assim, município do Rio de Janeiro.
O Município do Rio de Janeiro tem hoje 6.093.472 habitantes, divididos em uma
área de 1.1872km
2
. Seu PIB é de R$ 127.956.075.000,00, o que resulta em um PIB per capita
de R$ 20.998,87. Os serviços respondem por 65% desse valor, seguido pela produção
industrial (11%). A produção agropecuária é residual (0,03% do PIB).
Tab. 35 - Síntese dos Indicadores Geográficos e Sociais
51
População
6.093.472
Área Territorial
1.182
PIB
R$ 127,9 bilhões
PIB per capita
R$ 20.851,00
IDH
0,842
Gini
0,48
Analfabetismo
6,92
Média de Anos de Estudo
8,43
Ideb (anos iniciais / anos finais)
4,5 / 4,3
Mortalidade Infantil
15,5
Expectativa de Vida
70,26
Incidência de Pobreza
23,85%
51
As fontes das informações são descritas na Tabela 6.
111
8.8.2 Educação
O ensino no município do Rio de Janeiro possui características próprias,
concentradas de forma mais específica no tamanho e capacidade dos estabelecimentos e na
forte demanda pela educação privada.
Em contraste com os demais municípios avaliados neste estudo, rede municipal
carioca possui apenas 37,20% dos estabelecimentos destinados à pré-escola (a média estadual
nesse indicador é de 52,70%), o que faz com que o restante da demanda seja direcionado à
rede privada, que responde por 62,34% dos estabelecimentos nesse setor (média estadual de
43,26%) – v. tabela 36.
No ensino fundamental a performance do município também não é das melhores
(45,18% dos estabelecimentos, contra média de 50,15%). Nesse setor, no entanto, o destaque
está com a atuação da rede estadual, que possui apenas 3,69% das escolas destinadas ao
ensino fundamental, em contraposição a uma média estadual de 14,66%. O ensino privado,
novamente, adere aos números reduzidos da educação pública e os complementa, oferecendo
50,53% das escolas nesse segmento, percentual 44% superior à média de todos os municípios
(35,01%).
A rede estadual também mostra números peculiares no ensino médio, onde
40,51% dos estabelecimentos pertencem ao Estado (contra uma média de 53,03%). Aqui, no
entanto, o município se retira, deixando a predominância à rede particular (57,63%, contra
uma média estadual de 43,79%).
Pela primeira vez neste estudo a rede federal de ensino mostra-se com alguma
relevância na educação básica. Na capital carioca existem 13 estabelecimentos ligados à
União, o que representa 0,6% das escolas destinadas ao ensino fundamental e 1,85% do
ensino médio.
112
Tab. 36 - Número de Escolas x Tipo de Estabelecimento
Estabelecimento Pré-Escolar Fundamental Médio Superior
Municipal 722 37,20% 980 45,18% 0 0,00% 0 0,00%
Estadual 8 0,41% 80 3,69% 284 40,51% 6 8,00%
Federal 1 0,05% 13 0,60% 13 1,85% 4 5,33%
Particular 1.210 62,34% 1.096 50,53% 404 57,63% 65 86,67%
Total 1.941 100,00% 2.169 100,00% 701 100,00%
75 100,00%
Fonte: Elaboração própria, a partir de dados do IBGE, Ministério da Educação e INEP. Dados de 2008, exceto em relação à educação
superior (dados de 2007).
Como se antecipou, o reduzido número de escolas públicas no Rio de Janeiro não
significa baixa oferta de ensino público. Apesar de possuir pouco mais de um terço dos
estabelecimentos destinados à pré-escola, o município oferece 62,68% das vagas nesse
segmento (v. tabela 37), percentual que se encontra sobre a média estadual (52,70%). No
ensino fundamental a participação é ainda maior: 69,13% das matrículas estão localizadas na
rede municipal (média de 59,19%).
A participação privada se reduz em ambos os segmentos (36,79% no ensino pré-
escolar e 26,16% no fundamental), mas mantém a educação particular do município do Rio de
Janeiro acima da média estadual.
A participação do Estado do Rio de Janeiro na educação pública na capital é
bastante reduzida no ensino fundamental. Apenas 3,43% das matrículas nesse setor são
encaminhadas à rede estadual, enquanto que a média é de 19,38%. A diferença, como se viu, é
preenchida pela rede municipal e por escolas privadas, ambas fortes nesse segmento.
No ensino médio, contudo, a presença do Estado do Rio de Janeiro encontra-se
próximo ao valor médio: 77,91% das matrículas, face a uma média de 79,92%. Nesse setor a
educação pública federal apresenta um rendimento surpreendente, com 2,91% das vagas.
113
Tab. 37 - Número de Matrículas/Percentuais/Fase Escolar/Ente da Federação
Pré-Escolar Fundamental Médio Superior
Municipais 86.731 62,68% 565.149 69,13% 0 0,00% 0 0,00%
Estaduais 627 0,45% 28.063 3,43% 212.386 77,91% 36.737 12,99%
Federais 103 0,07% 10.499 1,28% 7.938 2,91% 15.731 5,56%
Particulares 50.911 36,79% 213.860 26,16% 52.275 19,18% 230.408 81,45%
Total 138.372 100,00% 817.571 100,00% 272.599 100,00% 282.876 100,00%
Fonte: Elaboração própria, a partir de dados do IBGE; Ministério da Educação; INEP. Dados de 2008, exceto referente a ensino superior –
dados de 2007.
O baixo número de estabelecimentos escolares municipais e estaduais fica mais
evidente quando comparado ao total da população (tabela 38). Há no Rio de Janeiro uma
escola municipal para 3.580 habitantes, número 50% maior que a média dos outros
municípios. Na rede estadual o panorama não é melhor: uma escola para 16.120 habitantes, o
que representa valor 134% a mais que a média, que é de 1 / 6.911.
Tab. 38 - Escolas/Entes e Total da População
Estabelecimentos
1
Total Escolas Relação População/Estabelecimento
Municipais 1.702 3.580,18
Estaduais 378 16.120,30
Federais 31 196.563,61
Particulares 2.775 2.195,85
Total 4.886 1.247,13
1. Compreende educação pré-escolar, ensino básico e ensino superior.
Elaboração própria, a partir de dados do IBGE, Ministério da Educação e IDEB. Dados de 2008, exceto em relação ao ensino superior
(2007).
A divergência entre o baixo número de estabelecimentos e o alto índice de
matrículas é elucidada pelo porte e pela capacidade das escolas públicas municipais e
estaduais, indicados na tabela 39, onde se verifica uma grande distância em relação à média
estadual. Há, em geral, 383 alunos para cada escola municipal, contra uma média de 233
alunos nos estabelecimentos congêneres em todo o Estado. Na rede estadual os números são
114
igualmente altos: na cidade do Rio de Janeiro cada estabelecimento educacional estadual
possui em média 734 alunos, quantitativo que se reduz para 474 na rede encontrada no
conjunto de municípios do Estado.
Tab. 39 - Escolas/Entes x Total de Matrículas
Estabelecimentos
1
Total Matrículas Total Estabelecimentos Escolares
Relação Matrículas x
Estabelecimentos
Municipais 651.880 1.702 383,01
Estaduais 277.813 378 734,96
Federais 34.271 31 1.105,52
Particulares 547.454 2.775 197,28
Total 1.511.418 4.886 309,34
1. Compreende educação pré-escolar, ensino básico e ensino superior.
Elaboração própria, a partir de dados do IBGE, Ministério da Educação e IDEB. Dados de 2008, exceto em relação ao ensino superior
(2007).
Surpreende, no entanto, a variação do número de vagas nas escolas estaduais da
capital no período de 1997 a 2008, como se vê na tabela 40. Nesses onze anos o Estado
aumentou sua capacidade em impressionantes 1.868%, com o ingresso de mais 263.694
alunos em sua rede.
O município do Rio de Janeiro também expandiu sua capacidade em mais 85.037
vagas, mas, diante da magnitude dos números educacionais no município, essa variação
representa apenas um aumento de 15% nas matrículas.
Tab. 40 - Variação Número de Matrículas
1997 2008 Variação
Municipal 566.843 651.880 15%
Estadual 14.119 277.813 1.868%
Fonte: Elaboração própria, a partir de dados do IBGE, Ministério da Educação e INEP.
A ilustração abaixo (gráfico 7) demonstra a disparidade das dinâmicas das redes
públicas de ensino básico na cidade do Rio de Janeiro, como também dá a medida do volume
de vagas oferecidas por cada ente.
115
Gráfico 7
Fonte: Elaboração própria, a partir de dados do IBGE, Ministério da Educação e INEP.
116
9 ANÁLISE
COMPARATIVA
DOS
RESULTADOS
9.1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS
Uma análise preliminar dos dados compilados no capítulo anterior já antecipa a
existência de algumas divergências entre as redes educacionais mantidas pelos Municípios e
pelo Estado, não obstante a sujeição de todos a um conjunto de regras comuns, que estabelece
quais atribuições deveriam ser priorizadas por esses entes públicos.
De acordo com essas regras, vistas com mais apuro no capítulo 3, aos Estados
compete atuar prioritariamente no ensino médio (art. 211, § 1º, Constituição Federal), sem
prejuízo da possibilidade de prestar uma colaboração no ensino fundamental (art. 10, II, Lei
de Diretrizes e Bases da Educação), uma vez que também lhe compete assegurar a prestação
desse segmento (art. 10, VI, LDB). A responsabilidade dos Municípios compreende prestar de
forma exclusiva o ensino infantil (art. 11, V, LDB) e, de forma prioritária, o ensino
fundamental (art. 211, § 2º, Constituição Federal, e art. 11, V, LDB).
O objetivo deste capítulo é avaliar de forma mais detida os pontos de divergência
entre as atribuições assumidas pelos municípios e pelo Estado na prestação do serviço público
de educação e verificar a existência efetiva de diferenças entre os modelos de atuação
assumidos por cada ente dentro desse quadro normativo comum. Permitirá, ainda que de
forma inicial, a realização de uma análise sobre as possíveis razões que justifiquem a
existência dessas diferenças (cf. capítulo 10).
Neste capítulo serão analisados não só os indicadores educacionais tratados no
capítulo anterior mas também a variação da despesa efetuada em educação por esses
municípios estudados, dado que também auxiliará na composição do quadro explicativo das
possíveis divergências.
117
9.2 COMPETÊNCIAS EDUCACIONAIS E DIVERSIDADE DE ATUAÇÃO. EXAME DAS
DIVERGÊNCIAS.
Dificilmente se encontram condutas absolutamente uniformes em uma situação
que compreenda pluralidade de atuações individuais, ainda que todas sejam reguladas pela
mesma legislação, por mais estritas que sejam suas regras. Há sempre alguma variação entre
os resultados particulares, que decorrem de circunstâncias específicas, consideradas
aceitáveis, no entanto, em um ambiente amplo e difuso como o estabelecido entre o poder
regulador e os destinatários das normas.
Essa variação normal de condutas individuais não justifica, contudo, os graus de
divergência encontrados entre os municípios estudados, em relação à prestação de suas
competências em educação. Os números avaliados demonstram não só a existência de
distorções na assunção/prestação de suas competências como também grandes variações entre
os municípios quando não há concorrência normativa na prestação do serviço, como é o
caso do ensino pré-escolar, cujos resultados são sintetizados na Tabela 41, que analisa o
percentual de escolas vinculadas a cada ente.
Nessa modalidade, a participação estadual e federal é praticamente inexistente, o
que acompanha o sistema normativo preconizado pela Constituição Federal e pela Lei de
Diretrizes e Bases da Educação. As divergências, entretanto, surgem na participação direta
dos municípios em relação ao próprio serviço oferecido. Enquanto que em Resende 71,11%
das escolas que oferecem ensino pré-escolar pertencem à rede municipal, no Rio de Janeiro
(município) esse percentual cai para 37,20%, quase a metade. Como Estado e União não
atuam nesse segmento, a complementação da oferta é assumida pela rede privada, cuja
participação nos municípios mencionados é inversamente proporcional à atuação do poder
118
local (62,34% das escolas no Rio de Janeiro e 28,89% em Resende).
Tabela 41 - Percentual de Escolas por Ente - E
NSINO
P
RÉ
-E
SCOLAR
52
Municipal Estadual Federal Particular
Rio de Janeiro (Estado)
52,70% 1,00% 0,03% 43,26%
Angra dos Reis
57,38% 1,64% 0% 40,98%
Itaperuna
65,38% 0% 0% 34,62%
Nova Friburgo
63,36% 0% 0% 36,64%
Resende
71,11% 0% 0% 28,89%
Rio das Ostras
62,00% 0% 0% 38,00%
Rio de Janeiro (Município)
37,20% 0,41% 0,05% 62,34%
E as divergências não se limitam aos extremos apontados. Há uma variação de
relevo entre os demais municípios estudados, que contrapõem ainda Itaperuna, onde 65,38%
dos estabelecimentos destinados à pré-escola são municipais, e Angra dos Reis, que responde
por 57,38% das escolas nessa modalidade.
O gráfico 8 demonstra a variedade de estratégias municipais de prestação do
ensino pré-escolar, como também a participação residual do Estado e da União nesse
segmento, limitada a apenas um município (Angra dos Reis). Mostra também como a
participação do setor privado está intimamente ligada à performance do setor público,
variando conforme o grau de sua atuação.
52
As fontes de todas as tabelas e gráficos expostos neste capítulo são as mesmas mencionadas no capítulo
anterior.
119
Gráfico 8 - Percentual de Escolas por Ente - E
NSINO
P
RÉ
-E
SCOLAR
No ensino fundamental as disparidades se repetem, como se vê na tabela 42. A
média de escolas municipais responsáveis por essa modalidade de ensino é de 50,15%, mas
em Rio das Ostras 70% desses estabelecimentos são municipais. No polo oposto está,
novamente, o Município do Rio de Janeiro, onde apenas 45,18% das escolas que oferecem o
ensino fundamental pertencem à rede municipal.
A participação mediana das escolas municipais nesse segmento é compensada em
parte pela rede estadual, que, como se viu, tem um papel complementar no ensino
fundamental. Em Resende, por exemplo, onde as escolas municipais compreendem 53,13% da
oferta, o Estado proporciona 22% dos estabelecimentos destinados ao ensino fundamental,
maior percentual de atuação dentre todos os municípios estudados. Não se justifica, contudo,
a tímida participação do Estado no Município do Rio de Janeiro, onde há pouca penetração da
escola municipal e a rede estadual responde por apenas 3,69% dos estabelecimentos que
oferecem ensino fundamental.
120
Tabela 42 - Percentual de Escolas por Ente - E
NSINO
F
UNDAMENTAL
Municipal Estadual Federal Particular
Rio de Janeiro (Estado)
50,15% 14,66% 0,18% 35,01%
Angra dos Reis
61,05% 12,63% 0% 26,32%
Itaperuna
55,07% 20% 0% 24,64%
Nova Friburgo
55,69% 14% 0% 29,94%
Resende
53,13% 22% 0% 25,00%
Rio das Ostras
70% 9% 0% 22%
Rio de Janeiro (Município)
45,18% 3,69% 0,60% 50,53%
A disposição da participação de forma gráfica (gráfico 9) mostra de forma mais
efetiva a divergência da atuação dos municípios avaliados e do Estado do Rio de Janeiro em
relação ao ensino fundamental. Vê-se com clareza a força da escola municipal em Rio das
Ostras e o limitado conjunto de escolas municipais no Rio de Janeiro. Da mesma forma, pode-
se constatar a variação na atuação do Estado nesse segmento, em que Resende e Itaperuna
mostram ser os pontos mais altos e o Município do Rio o mais baixo.
Gráfico 9 – Percentual de Escolas por Ente – E
NSINO
F
UNDAMENTAL
Dando sequencia à análise e ingressando nas responsabilidades pela prestação do
ensino médio, onde a competência prioritária de atuação é atribuída ao Estado, verifica-se que
as dissonâncias são menores, como, de fato, se poderia esperar em um ambiente onde há em
121
regra apenas uma entidade com participação relevante. Isso não significa, no entanto, que não
existam divergências e que possam eventualmente mostrar uma amplitude considerável.
A média da atuação estatal demonstra que 53,03% de todos os estabelecimentos
destinados ao ensino médio no Estado do Rio de Janeiro são vinculados à rede estadual (v.
tabela 43). As maiores variações são encontradas em Rio das Ostras, onde o Estado responde
por 67% das escolas, e no Município do Rio de Janeiro, onde a participação estadual foi a
menor encontrada (40,51% dos estabelecimentos destinados ao ensino médio). Nos demais
municípios a diferença é menor, variando entre 64% em Itaperuna e 56% em Friburgo.
Chama a atenção, contudo, a forte divergência na atuação municipal nesse setor,
em que a média em todo o Estado não ultrapassa 1,92% das escolas. Em Rio das Ostras o
Município é responsável por 17% dos estabelecimentos destinados ao ensino médio, ao passo
que em três dos municípios estudados (Angra, Itaperuna e Friburgo) não há nenhuma escola
municipal nesse segmento.
Tabela 43 - Percentual de Escolas por Ente - E
NSINO
M
ÉDIO
Municipal Estadual Federal Particular
Rio de Janeiro (Estado)
1,92% 53,03% 1,26% 43,79%
Angra dos Reis
0,00% 57,14% 5% 38,10%
Itaperuna
0,00% 64% 0% 36,36%
Nova Friburgo
0,00% 56% 0% 43,59%
Resende
5,56% 61% 0% 33,33%
Rio das Ostras
17% 67% 0% 16%
Rio de Janeiro (Município)
0,00% 40,51% 1,85% 57,63%
A forte participação do setor público no ensino médio de Rio das Ostras (84%
das escolas) deixa pouco espaço para a rede particular de ensino, que se limita a oferecer 16%
dos estabelecimentos nesse município. No sentido contrário, como demonstra o gráfico 9, no
Município do Rio de Janeiro a participação das escolas particulares supera de forma
122
considerável o número de escolas públicas no ensino médio, fato que não é repetido em
nenhuma outra localidade estudada.
Gráfico 9 - Percentual de Escolas por Ente - E
NSINO
M
ÉDIO
Como se viu no capítulo anterior, os indicadores do sistema educacional de
determinados municípios podem sofrer alterações, por vezes substanciais, quando a unidade
de análise passa a ser o número de matrículas, e não o quantitativo de escolas. Isso se dá
principalmente quando os estabelecimentos escolares são de grande porte, como foi verificado
no Município do Rio de Janeiro, onde há um número reduzido de escolas públicas, que
atendem, no entanto, um percentual elevado de alunos.
Ambos os parâmetros, contudo, são relevantes para a avaliação da estrutura
educacional e devem ser analisados de forma individual, de acordo com suas características e
possíveis consequências. E tanto em um quanto em outro há relevantes diferenças entre as
ações do Estado e dos Municípios no que diz respeito à assunção de suas atribuições em
educação.
A tabela 44 nos mostra que, em média, 63,31% dos alunos matriculados na pré-
escola frequentam estabelecimentos públicos municipais. Esse número, contudo, sofre
123
variações bruscas, como as que separam Angra dos Reis e Rio das Ostras. Em Angra, apenas
41,88% das matrículas na pré-escola estão vinculadas à rede municipal de ensino. Já em Rio
de Ostras esse número é duplicado: 83% dos alunos em fase pré-escolar são atendidos por
escolas municipais.
Como a participação do Estado e da União nesse segmento é praticamente
inexistente (médias, respectivamente, de 0,97% e 0,03%), mais da metade dos alunos da pré-
escola em Angra dos Reis é forçada a aderir rede privada, enquanto que em Rio das Ostras
esse percentual não ultrapassa 17%.
Tabela 44 - Percentual de Matrículas por Ente - E
NSINO
P
RÉ
-E
SCOLAR
Municipal Estadual Federal Particular
Rio de Janeiro (Estado)
63,31% 0,97% 0,03% 35,68%
Angra dos Reis
41,88% 0,94% 0% 57,18%
Itaperuna
74,29% 0% 0% 25,71%
Nova Friburgo
68,87% 0% 0% 31,13%
Resende
77,08% 0% 0% 22,92%
Rio das Ostras
83% 0% 0% 17%
Rio de Janeiro (Município)
62,68% 0,45% 0,07% 36,79%
O gráfico 10 demonstra a disparidade de atuações dos Municípios em se tratando
de ensino pré-escolar. Apenas Nova Friburgo e o Município do Rio de Janeiro gravitam em
torno da média, enquanto que todos os outros municípios divergem substancialmente em
relação aos quantitativos de matrículas realizadas em seus estabelecimentos pré-escolares.
124
Gráfico 10 – Percentual de Matrículas por Ente – E
NSINO
P
RÉ
-E
SCOLAR
Essas discrepâncias tornam-se mais agudas no ensino fundamental, em razão do
ingresso do Estado na prestação do serviço, devido ao seu papel complementar, conforme
exige a Constituição Federal. E onde se poderia imaginar uma atuação mais uniforme em
razão da centralização administrativa representada pelo Estado, verifica-se, na verdade, uma
diversidade tão profunda quanto a constatada entre os diferentes entes municipais analisados
(v. tabela 45).
A proeminência no ensino fundamental pertence, em regra, aos municípios, que
respondem em conjunto por 59,19% das matrículas efetuadas nesse segmento. Esse
percentual, no entanto, sobe para 87% em Rio das Ostras, ao passo que cai para 48,89% em
Itaperuna.
É interessante notar que as divergências apontadas não acompanham os
Municípios em todos os segmentos de ensino. Angra dos Reis, por exemplo, que apresentava
um desempenho simplório no ensino pré-escolar, responde por 64,95% dos alunos no ensino
fundamental, percentual razoavelmente superior à média estadual. Já Itaperuna faz o caminho
inverso, com boa penetração no ensino pré-escolar (74,29% dos alunos) e uma participação
pouco satisfatória no ensino fundamental (48,89%).
125
É também curioso observar o grau de variação do desempenho da escola estadual
nessa fase do ensino. Em média, o Estado é responsável por 19,38% dos alunos no ensino
fundamental. Mas esse percentual oscila fortemente em boa parte dos municípios estudados,
como em Itaperuna, onde na rede estadual estão matriculados 32% dos alunos. Já no
Município do Rio, apenas 3,43% das matrículas no ensino fundamental são de
responsabilidade do Estado, percentual que sobe muito pouco em Rio das Ostras (5%), mas
que dá um salto quando analisamos os números da escola estadual em Resende (29%).
Ao contrário da escola particular, a rede estadual não justifica sua grande variação
pelo desempenho da cada município em suas atribuições. Como já se viu, as escolas privadas
aderem à performance da rede municipal e complementam a oferta em cada grau de ensino. A
atuação do Estado nesse ponto é menos previsível. Em Rio das Ostras, onde o município
provê boa parte das vagas no ensino fundamental (87%), o Estado atua em não mais que 5%
das matrículas, o que se poderia supor uma atuação coordenada. No entanto, em Angra dos
Reis e no Município do Rio de Janeiro, onde a atuação da escola municipal é similar
(respectivamente, 64,95% dos alunos e 69,13%), a ação do Estado é completamente
divergente. Em Angra a rede estadual responde por 25,84% das matrículas, enquanto que no
Município do Rio de Janeiro esse número cai para 3,43%.
Tabela 45 - Percentual de Matrículas por Ente - E
NSINO
F
UNDAMENTAL
Municipal Estadual Federal Particular
Rio de Janeiro (Estado)
59,19% 19,38% 0,45% 20,99%
Angra dos Reis
64,95% 25,84% 0% 9,21%
Itaperuna
48,89% 32% 0% 19,04%
Nova Friburgo
50,48% 25% 0% 24,24%
Resende
52,76% 29% 0% 18,07%
Rio das Ostras
87% 5% 0% 8%
Rio de Janeiro (Município)
69,13% 3,43% 1,28% 26,16%
126
Essas discrepâncias nas ações do Estado e dos Municípios ficam bastante
evidentes no gráfico 11, que reproduz os números da tabela acima. Veja-se a peculiaridade
das posições de Rio das Ostras, tanto na escola municipal quanto estadual, em contraposição
com os dados de Itaperuna.
Gráfico 11 – Percentual de Matrículas por Ente – E
NSINO
F
UNDAMENTAL
As características específicas do ensino médio, cuja prestação é responsabilidade
primária da rede estadual, não dão margens a divergências tão profundas como as encontradas
no ensino fundamental, onde há uma superposição normativa de instâncias e competências,
próprias à diversidade de resultados verificada.
Nesse segmento não há, em geral, participação da rede municipal. Como se vê na
tabela 46, em Angra dos Reis, Itaperuna, Friburgo e no Município do Rio não há ação alguma
da escola municipal em ensino médio. Há exceções, no entanto, como Resende, onde 11,52%
das matrículas estão vinculadas ao município, e Rio das Ostras, em que 4% dos alunos do
ensino médio estão matriculados em escolas municipais.
A principal força, contudo, é o Estado, que responde em média por 79,92% das
matrículas nesse segmento. Como sempre, há variações nesse percentual em cada município
127
estudado, mas que não chegam a ser tão fortes como nas fases anteriores. Os dois pontos mais
díspares são Friburgo, onde a rede estadual tem matriculados 70% dos alunos no ensino
médio (mínimo), e Angra, município em que esse percentual sobe para 85,39% (máximo)
Tabela 46 - Percentual de Matrículas por Ente - Ensino Médio
Municipal Estadual Federal Particular
Rio de Janeiro (Estado)
1,46% 79,92% 1,99% 16,63%
Angra dos Reis
0,00% 85,39% 9% 5,82%
Itaperuna
0,00% 83% 0% 16,83%
Nova Friburgo
0,00% 70% 0% 30,25%
Resende
11,52% 72% 0% 16,12%
Rio das Ostras
4% 84% 0% 12%
Rio de Janeiro (Município)
0,00% 77,91% 2,91% 19,18%
A disposição gráfica desses números, contudo, demonstra maior homogeneidade
de atuação em relação aos segmentos anteriores, exceto no que diz respeito à participação dos
municípios (v. gráfico 12).
Gráfico 12 - Percentual de Matrículas por Ente - Ensino Médio
O gráfico mostra também que a atuação federal nessa modalidade de ensino não é
desprezível em alguns municípios estudados, apesar de, na média, responder por apenas
128
1,99% dos alunos. Em Angra dos Reis e no Município do Rio de Janeiro, a União detém,
respectivamente, 9% e 2,91% das matrículas do ensino médio, número que, no primeiro
município, é superior ao volume de alunos matriculados em instituições privadas de ensino.
9.3 ORÇAMENTO PÚBLICO EM EDUCAÇÃO. EXAME DE DIVERGÊNCIAS.
Uma das principais características do serviço de educação é seu alto custo,
agravado pelo fato de ser uma despesa de natureza permanente. Grande parte dos valores
despendidos em educação é destinada à folha de pagamento (ativos e inativos), já que neste
setor da administração a principal ferramenta de trabalho ainda é o material humano. Em
alguns municípios, como em Nova Friburgo, por exemplo, a Secretaria de Educação é o maior
empregador da cidade, o que dá a medida da relevância do trabalho pessoal para a prestação
do serviço, e também do serviço para a economia local.
Por essas razões, qualquer acréscimo na despesa em educação é em regra
cuidadosamente estudado pelas autoridades municipais, uma vez que se provavelmente se
tornará permanente pela própria natureza do serviço prestado, onerando de modo progressivo
e permanente o orçamento público. Não surpreende, assim, a relutância de parte dos
municípios em estabelecer ou aumentar as medidas necessárias ao aprimoramento da
educação oferecida na rede pública, como também compreende-se melhor a proliferação de
gastos laterais em equipamentos e aparelhos, por vezes não tão imprescindíveis à boa
prestação do serviço.
Há, no entanto, instrumentos legais criados para estabelecer um piso de
investimento nesse setor (art. 212, Constituição Federal)
53
, como existem também
53
Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de
129
mecanismos institucionais destinados a promover o equilíbrio de despesas entre os municípios
(Fundeb). Esses instrumentos tenderiam a estabelecer um balanceamento dos orçamentos
públicos municipais referentes à educação, fomentando aprimoramentos e resultados
relativamente equilibrados.
A tabela 47, contudo, mostra que há razoáveis divergências entre os gastos
públicos em educação promovidos pelos municípios avaliados neste estudo. Em Nova
Friburgo a despesa total em educação representou 2,39% do Produto Interno Bruto da cidade
em 2007, quase o dobro do percentual investido pelo Município do Rio de Janeiro no mesmo
período (1,26%).
Mesmo quando se trata de números absolutos, a divergência entre as despesas em
educação é bastante forte. Compare-se, por exemplo, o volume de recursos empregados por
Resende (R$ 39,6 milhões) e Friburgo (R$ 49,4 milhões), tendo-se em mente que o PIB do
primeiro é 56% maior que o do segundo.
Tabela 47 – Relação Despesas em Educação x PIB (R$)
Município Despesa em Educação PIB Relação Educação / PIB
Angra dos Reis 73.716.401,60 4.395.379.000,00 1,68%
Itaperuna 23.011.796,00 1.318.277.000,00 1,75%
Nova Friburgo 49.467.987,47 2.067.230.000,00 2,39%
Resende 39.658.048,94 3.228.454.000,00 1,23%
Rio das Ostras 63.232.892,50 4.699.581.000,00 1,35%
Rio de Janeiro 1.764.969.756,67 139.559.354.000,00 1,26%
Fonte: Elaboração própria, a partir de dados do IBGE (PIB) e Tesouro Nacional (Despesas em Educação). Dados de 2007.
O gráfico 13 demonstra a disparidade entre as despesas realizadas pelos
Municípios em educação, não obstante a existência de obrigações legais que fixam
percentuais mínimos de investimento e outras que velam pela equalização dos gastos.
transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.
130
Um dado curioso demonstrado pela tabela 47 indica que há uma tendência em se
investir menos em educação, em termos percentuais, quanto maior for o produto interno bruto
de determinado município. Os dois menores PIBs entre os municípios estudados estão
exatamente onde se investe mais em educação (Itaperuna e Nova Friburgo), ao passo que os
quatro maiores (Rio de Janeiro, Rio das Ostras, Angra dos Reis e Resende) estão nas últimas
posições.
Gráfico 13 – Relação Despesas em Educação / PIB
A tabela 48 nos mostra, contudo, que houve um incremento substancial no
investimento em educação nos municípios estudados no passado recente. Em média, os
municípios do Estado do Rio de Janeiro aumentaram suas despesas em educação em 44% no
período de 2005 a 2008. Rio das Ostras se destaca nesse ponto, por ter dado um salto de 110%
no volume de gastos em educação em apenas quatro anos.
131
Tabela 48 - Despesas em Educação (R$)
2005 2008 Variação
Rio de Janeiro (Estado)
4.544.353.972,71 6.544.889.744,68 44%
Angra dos Reis
59.915.200,43 94.814.362,27 58%
Itaperuna
19.563.661,75 25.996.170,12 33%
Nova Friburgo
40.304.614,35 52.624.164,81 31%
Resende
36.821.268,86 45.997.301,34 25%
Rio das Ostras
40.512.728,21 85.271.031,05 110%
Rio de Janeiro (Município)
1.776.060.748,93 2.316.991.568,37 30%
Fonte: Tesouro Nacional (Sistema de Coleta de Dados Contábeis de Estados e Municípios – SISTN).
O destaque perde um pouco sua euforia, porém, quando analisado o crescimento
populacional nesse mesmo período, que, como se viu, foi brutal em Rio das Ostras. Pondo em
evidência o gasto per capita em educação, verifica-se que a variação nesse município foi de
apenas 11%, a menor entre todos os municípios estudados (v. tabela 49).
De qualquer forma, houve um aumento médio do gasto per capita em educação de
40% em todos os municípios do Estado do Rio de Janeiro no período em questão, o que não
impede a existência de divergências também no que diz respeito a esse indicador, como as
ocorridas entre Angra dos Reis (variação de 30%) e Resende (15%).
Tabela 49 - Despesas em Educação (R$) – P
ER CAPITA
2005 2008 Variação
Rio de Janeiro (Estado)
295,41 412,35 40%
Angra dos Reis
426,91 577,46 35%
Itaperuna
212,23 264,33 25%
Nova Friburgo
227,21 295,13 30%
Resende
313,60 360,02 15%
Rio das Ostras
847,21 936,17 11%
Rio de Janeiro (Município)
291,44 376,07 29%
Fonte: Tesouro Nacional (gasto) e IBGE (população)
O gráfico abaixo (gráfico 15) nos dá a medida das variações identificadas, como
também nos mostra quais são os maiores valores de investimento per capita em educação
132
dentre os Municípios analisados. Como em quase todos os dados investigados, aqui também a
dissonância entre os entes é muito grande, como se vê nos números de Rio das Ostras, onde se
investe R$ 936,17 por habitante (anuais, esclareça-se), e de Itaperuna (R$ 264,33 por
habitante).
Gráfico 15 - Variação da Despesa Per Capita em Educação – 2005/2008 (em R$)
Qualquer que seja o indicador utilizado – número de escolas, de matrículas, gasto
público –, o ponto comum é sempre a ausência de um comportamento uniforme ou ao menos
tendente à uniformidade nos municípios estudados. Há poucos padrões regulares de atuação
mesmo se considerarmos a estrutura de um só município ou do governo estadual.
No capítulo seguinte serão discutidas algumas possíveis razões para a existência de
tamanha heterogeneidade, ocasião em que serão debatidos os pontos determinantes e
auxiliares para a relativa discricionariedade da atuação estatal nesse setor, bem como algumas
características que ajudam a compreender de forma mais adequada esse processo.
133
10 DIVERGÊNCIAS
EM
DESCENTRALIZAÇÃO.
ANÁLISE
CRÍTICA.
10.1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS
Os dados trazidos nos dois capítulos anteriores demonstram que não há um padrão
rígido de conduta dos entes federativos brasileiros no que diz respeito à prestação do serviço
público de educação. Há grandes disparidades em relação à assunção das competências por
cada município, como há também uma atuação errante do Estado sobre esse tema.
Apesar dessas divergências, informações obtidas em encontros realizados com
profissionais ligados à educação e às secretarias de educação demonstram haver uma série de
características comuns entre os municípios estudados, que apresentam possíveis respostas
para a existência de tantas disparidades de condutas em um ambiente normativo comum.
Neste capítulo serão apontadas de forma preliminar essas características do
serviço de educação e os pontos que podem ser considerados como determinantes e auxiliares
para a existência das diferenças de descentralização.
Evidentemente, não se pretende exaurir neste estudo a discussão sobre as causas
das divergências encontradas no processo de descentralização do ensino público, mas
simplesmente lançar um olhar sobre os possíveis motivos desses dissensos, que poderão ser
aprofundados em pesquisa posterior.
10.2 CARACTERÍSTICAS DO SERVIÇO MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO. DIFERENÇAS.
PONTOS DETERMINANTES E AUXILIARES.
Dentre as informações obtidas nas Secretarias de Educação, o primeiro elemento
134
que se destaca é a ausência de uma burocracia profissional, qualificada e estável no serviço de
educação prestado pelos Municípios. Apesar de não ser um problema exclusivamente
relacionado à educação – encontra-se, em regra, em qualquer setor do serviço público
municipal, principalmente em municípios menores –, traz consequências de relevo para os
resultados do serviço prestado.
Em municípios de pequeno e médio porte, como são quase todos os mencionados
neste estudo, o Poder Executivo tende a ser o maior empregador – e dentro da própria
burocracia municipal as Secretarias Municipais de Educação possuem uma posição de
destaque. Como já foi mencionado, em alguns municípios a Secretaria de Educação é não só o
órgão burocrático com maior número de funcionários como também o maior empregador
individual da cidade.
Essa grande concentração de cargos, empregos e funções públicas costuma ser um
grande atrativo para exercícios de fisiologismo e populismo. São poucos os concursos
públicos realizados em nível municipal e mais reduzidos ainda os que não são impugnados
judicialmente. Há, em geral, um número alto de funcionários não concursados (logo, não
estáveis, no sentido não técnico-jurídico do termo), cujo tempo de exercício do cargo ou
função normalmente equivale ao mandato do chefe do Executivo ou de algum membro do
Poder Legislativo.
Essa composição peculiar do funcionalismo nas Secretarias de Educação produz
uma consequência óbvia no momento da transição política: boa parte da burocracia, que
começa a especializar-se durante os quatro anos de mandato, é removida com posse do novo
gestor e em geral substituída por servidores com pouco conhecimento técnico (geralmente
novas indicações políticas). Em algumas localidades o percentual de mudança na composição
do quadro de servidores da Secretaria foi alterado em 70% com a transição política
54
, situação
54
Número mencionado em encontro realizado com servidores da Secretaria de Educação de Nova Friburgo.
135
que é bastante prejudicial para a eficiência do serviço e, principalmente, para a continuidade
dos projetos.
Verifica-se, no entanto, o início de uma transição para um maior profissionalismo
do serviço público nas Secretarias Municipais de Educação, que passa a ser demandado em
razão da própria complexidade da gestão do serviço e de uma maior fiscalização exercida por
órgãos externos (Ministério Público, associações, sindicatos, etc.) sobre a legalidade das
contratações.
Outra característica comum é a incipiência de mecanismos de integração ou
coordenação da atuação municipal com o governo estadual. Há poucos elementos de conexão
entre o serviço municipal e o estadual, não obstante a sua nítida relação de
complementaridade. Há, na verdade, uma relação maior entre o governo federal e os
municipais, decorrente de exigências estabelecidas em programas federais relacionados à
educação, em geral destinados à transferências de recursos.
Com o Estado, no entanto, em geral não há programas ou políticas públicas pré-
determinadas que estabeleçam mecanismos de coordenação com o serviço municipal de
educação, o que resulta em um ambiente de atuação bastante discricionário por parte de
ambas as instâncias. Inevitável, assim, encontrar distorções em um mesmo Município entre a
disponibilidade do serviço público no ensino fundamental (em regra de responsabilidade dos
Municípios) e no ensino médio (prioridade do Estado).
Uma terceira característica interessante e inesperada em relação à atuação das
Secretarias Municipais de Educação foi a quase inexistência de pressão de pais e estudantes a
respeito da qualidade e quantidade de escolas. Constatou-se, confirmando a pesquisa
mencionada no capítulo 6
55
, que praticamente não há reclamações ou exigência de pais e
alunos em relação à criação/manutenção de escolas e sobre a qualidade do ensino que é
55
Segundo pesquisa realizada pelo IBOPE em 2008, 72% dos brasileiros afirmam estar satisfeitos com a
qualidade da educação no país. Em uma escala de 0 a 10, a educação brasileira recebeu nota 7,0 – as escolas
particulares ficaram com 7,7 e as públicas com 6,7.
136
prestado.
E dentre essas poucas reclamações ou demandas formuladas por pais e alunos, um
percentual muito pequeno é direcionado à burocracia educacional. Em geral, essas demandas
são repassadas a políticos (vereadores, em regra), seja da situação ou da oposição, situação
que fomenta tanto a ausência de accountability do Poder Executivo quanto o populismo do
Poder Legislativo.
Há, de qualquer forma, alguma sensibilidade à pressão organizada nos órgãos
municipais relacionados à educação, principalmente quando canalizada ou auxiliada por
políticos locais ou burocratas de escalão superior. Em regra, contudo, a relação entre governo
e governados no que diz respeito à educação é essencialmente top-down. A criação e
modernização de escolas e o aperfeiçoamento do ensino são decididos quase que
exclusivamente pela própria burocracia, e sujeitam-se às motivações mais diversas, dentre as
quais se sobressaem avaliações técnicas (ainda que insatisfatórias) e demandas políticas.
Há, assim, um ambiente de grande liberdade na atuação municipal, tanto em razão
da autonomia constitucional assegurada aos Municípios, quanto decorrentes dos reduzidos
constrangimentos jurídicos, políticos e mesmo técnicos. As informações obtidas nas
entrevistas realizadas permitiram, no entanto, a identificação de alguns pontos que podem ser
considerados como determinantes para a criação, expansão ou extinção de estabelecimentos
educacionais municipais, indicador mais próximo para a avaliação da assunção das
competências locais relacionadas à educação.
O primeiro desses pontos é, como se poderia prever, o orçamento municipal.
Qualquer decisão política de natureza prática envolve gastos e estes necessariamente devem
estar previstos na lei orçamentária municipal. Assim, um orçamento generoso ou reduzido é
absolutamente decisivo para as pretensões expansionistas da rede municipal de educação.
Neste ponto deve ser reconhecida a relevância do Fundef/Fundeb para a efetivação
137
das competências municipais em educação. Como foi visto no capítulo 4, após a instituição
desse fundo não só os gastos por aluno e o número total de matrículas aumentaram
significativamente, como houve uma forte municipalização do ensino (v. GOMES, 2008;
ABRÚCIO, 2005; e CASTRO E DUARTE, 2008).
O segundo ponto determinante para a descentralização é a existência de uma
burocracia – especialmente a superior – qualificada, experiente e estável, capaz de apurar as
necessidades locais, planejar as estratégias de enfrentamento do problema e implementá-las.
Esses três fatores – qualificação, experiência e estabilidade – são fundamentais para a
elaboração e implementação de um projeto consistente e factível de absorção das atribuições
municipais em educação, já que se trata de uma tarefa complexa, que exige conhecimentos
técnicos específicos, a ser efetivada em médio/longo prazo.
Esses dois pontos – a existência de orçamento e a qualidade da burocracia – são os
fatores principais para a criação e implementação de um plano estratégico e equilibrado de
descentralização na educação municipal. Dificilmente se poderá por em prática uma proposta
qualificada e adequada de expansão da rede municipal de ensino sem uma previsão
orçamentária apropriada e contínua e sem servidores capazes de preparar e concretizar essa
política.
Há situações, no entanto, em que a realidade é mais forte que as expectativas,
ainda que estas sejam técnicas, imparciais e adequadas, o que resulta em interferências na
elaboração e na implementação de políticas públicas. A administração de pequenos
municípios é em geral caracterizada pela constância de políticas paroquiais, que, excluída
qualquer apreciação valorativa, tem grande influência sobre quase todos os assuntos
discutidos em âmbito municipal, principalmente quando diante de uma burocracia pouco
qualificada.
Inevitavelmente esse tipo de política interfere na elaboração e na execução dos
138
projetos de descentralização, ainda que seus objetivos raramente sejam compartilhados. A
criação de escolas e a expansão do número de vagas na rede municipal fazem parte dessa
pequena política municipal e não podem ser desconsideradas como elementos determinantes
para os resultados referentes à descentralização do ensino, apesar de, como mencionado, não
integrarem qualquer tipo de estratégia deliberada neste sentido.
Nas entrevistas realizadas nas Secretarias Municipais de Educação constatou-se
que duas dessas injunções políticas possuem razoável influência sobre a implementação da
política de expansão da rede educacional local. Em primeiro lugar, os benefícios eleitorais
advindos da criação de escolas e da expansão de vagas em determinados territórios políticos.
Um número não desprezível de estabelecimentos escolares é criado/expandido apenas com
base em interesses político-partidários, sem qualquer vinculação com a real necessidade local
ou com estratégias de descentralização. E essas injunções, em regra, são efetuadas pelo
próprio Poder Executivo municipal e se limitam a questões materiais (construção de escolas
ou aumento do número de vagas), sem maiores preocupações com a qualidade do serviço
prestado.
Similar a este tipo de política são as requisições efetuadas por vereadores de
oposição, que, em geral, dizem respeito ao número de vagas de determinada escola. Apesar de
ostentar o mesmo fundamento, normalmente de cunho populista, o seu atendimento reflete
postura diversa. Enquanto que a aceitação das primeiras modalidades deste tipo de política
representa simples poder hierárquico, o acolhimento das ingerências da oposição política tem
objetivos diversos, em geral referentes à manutenção de um ambiente político pacífico.
É surpreendente a força da ingerência promovida pelos vereadores de oposição
sobre as estratégias de expansão/retração da rede municipal de ensino, a ponto de ser
mencionada nas entrevistas como um dos principais fatores sobre esse tipo de política pública.
Já as solicitações provenientes de vereadores da situação, também de forma surpreendente,
139
são em menor número e em regra menos efetivas que as promovidas pela oposição.
Essa última forma de pressão configura uma segunda modalidade de pontos que
exercem influência sobre a descentralização da rede escolar dos municípios, que, apesar de
não serem determinantes, podem ser consideradas como auxiliares no processo de expansão
da capacidade da rede.
Além das requisições dos vereadores da situação, pressões oriundas dos sindicatos
de professores e de associações de pais e estudantes costumam ter reflexos, ainda que em
menor grau, nas estratégias das secretarias municipais de educação. O ponto comum a essa
segunda modalidade de ingerências é a constatada sensibilidade da burocracia à pressão
organizada, ainda que, curiosamente, essa pressão não seja tão organizada ou efetiva.
Todos esses fatores – os pontos determinantes e os auxiliares – representam, em
conjunto, as forças que utilizam o espaço de autonomia e liberdade dos municípios na
elaboração e implementação das estratégias de descentralização do ensino e produzem,
através de suas diferentes aproximações, as diversidades encontradas nos indicadores
municipais relacionados à educação.
A variação orçamentária destinada à educação e a qualidade da burocracia são os
principais elementos para a elaboração de uma estratégia imparcial e técnica relacionada à
descentralização, mas, como se viu, não são os únicos. As ingerências promovidas por
ocupantes de cargos e funções políticas nos municípios possuem força igual ou até mesmo
superior às medidas técnicas, o que possibilita a sobreposição de escolhas neutras e baseadas
no conhecimento. O resultado é a não rara ausência de coerência na implementação das
estratégias de descentralização do serviço público de educação.
No tópico seguinte esses fatores serão examinados à luz das teorias expostas nos
capítulos 5 e 6, que ajudarão a compreender os processos que determinam a existência de
resultados tão díspares nos municípios estudados no que diz respeito à assunção das
140
competências legais e constitucionais em educação.
10.3 DESCENTRALIZAÇÃO EM EDUCAÇÃO. INSTITUIÇÕES E POLÍTICAS
PÚBLICAS.
As divergências encontradas no processo de descentralização da educação pública
podem ser compreendidas de uma maneira mais adequada quando analisadas sob o referencial
teórico das instituições e das políticas públicas.
Como foi ressaltado no capítulo 5, o estudo das instituições e da mudança
institucional implica na análise não só das regras do jogo como também da trajetória de cada
ente, a influência constitutiva desses padrões de conduta sobre os indivíduos (enfoque
culturalista) e dos aspectos de interesse e eficácia.
No caso aqui discutido, as regras formais são basicamente comuns: decorrem da
Constituição e da legislação federal, e são aplicáveis a todos os entes de forma generalizada.
Como essas normas não são capazes de explicar a existência de diversidade entre os
municípios, o interesse naturalmente é direcionado às regras informais que pautam as
condutas examinadas.
O primeiro ponto a ser discutido é a trajetória de cada município em relação à
educação. É inquestionável a importância de algum grau de estabilidade e continuidade nos
projetos para que os objetivos de descentralização – por definição, de longo prazo – sejam
alcançados. Dessa forma, os resultados produzidos por uma burocracia estável e por projetos
sequenciais serão mais próximos de seus objetivos que aqueles verificados em ambientes
onde não existam esses fatores.
Logo, os indicadores atuais de determinado município em educação estão
141
intimamente vinculados não só aos objetivos e realizações do passado próximo, em virtude da
natureza contínua do serviço prestado, mas também fundamentalmente à presença de alguma
estabilidade relacionada à burocracia e ao planejamento efetuado. A trajetória desse município
é, assim, fator determinante – e provavelmente o mais importante – na avaliação das razões
que justificam a existência de tamanho grau de divergência entre os processos de
descentralização promovidos pelos municípios analisados.
Isso não significa, contudo, que a análise deva remontar a décadas de serviço
público. Apesar da nítida dependência da trajetória, o exame do passado recente dos
municípios nos mostra que não são incomuns mudanças institucionais, que podem produzir
resultados positivos em período relativamente curto. Bom exemplo é o caso de Rio das
Ostras, município criado há apenas dezoito anos, que apresenta indicadores interessantes em
educação, fruto da adoção de um objetivo específico (planejamento) e sua manutenção por um
determinado período (trajetória).
Como se viu no item anterior, as informações obtidas com profissionais de
educação dos municípios estudados demonstraram que as secretarias de educação encontram-
se em geral em um período de transição para a adoção de um maior nível de profissionalismo,
o que implicará em projetos mais efetivos e em maior probabilidade de continuidade. É,
claramente, um processo de mudança institucional, capitaneado pela própria burocracia, ator
que, como se verificou, possui o papel mais relevante nesse jogo.
Nesse processo podem ser identificados os principais elementos discutidos em
teoria sobre a mudança institucional. Há uma busca de eficácia engendrada pela própria
burocracia, de forma que o serviço prestado apresente resultados progressivos. Essa eficácia
pode ser entendida como um objetivo em si, mas também como produto de dois outros fatores
relacionados à mudança institucional. Em primeiro, por uma visível, apesar de ainda
diminuta, modificação dos valores dessa burocracia, que passa a reconhecer os benefícios de
142
um serviço mais qualificado e estável (enfoque cultural e constitutivo). Em segundo, em
decorrência dos interesses eleitorais na produção de resultados positivos em educação pública,
a fim de que se traduzam em dividendos político-partidários.
Como se viu, há um início de consenso na burocracia superior a respeito da
necessidade de uma maior profissionalização do serviço público, que possibilite a produção
de resultados mais avançados. Esse processo modificação de valores, caracterizado como uma
busca de eficácia da própria burocracia, tem aptidão para alterar substancialmente os códigos
informais de conduta profissional e produzir modificações de relevo no serviço prestado.
A respeito dos interesses político-partidários, é notória sua influência sobre a
elaboração e implementação de programas locais relacionados à educação, o que também
implica na inviabilidade de adoção de regras e comportamentos uniformes em uma
pluralidade de municípios.
Em relação ao aspecto cultural do processo de evolução institucional, deve ainda
ser registrada a progressiva participação de associações e sindicatos, favorecida tanto pela
existência de regras duradouras a respeito dos direitos individuais e dos deveres públicos,
quanto pela progressiva responsividade da burocracia em relação a demandas provenientes da
sociedade civil. Sobre esse ponto, demonstrou-se nos itens acima que há uma forte
sensibilidade das secretarias de educação a demandas externas, que, curiosamente, ainda não
se mostram satisfatoriamente articuladas.
Do ponto de vista institucional, portanto, a existência de dissensos nos graus de
descentralização dos municípios estudados não representa exatamente uma surpresa. O espaço
de autonomia que cada um desses entes possui é preenchido com regras (formais ou
informais) locais, que se submetem à influência da trajetória, dos valores e dos interesses
instituídos nessas localidades, resultando em estratégias e comportamentos diversos.
Mas não só o estudo das instituições, como também o das políticas públicas pode
143
prestar grande auxílio na interpretação das questões fáticas trazidas nos itens anteriores. Sob
essa ótica, o primeiro ponto a ser ressaltado é, na esteira dos ensinamentos de Skocpol (1980)
e Grindle e Thomas (1991), a primazia da burocracia na condução da educação pública em
praticamente todas as suas fases. Ainda que esse serviço público não ostente o grau desejado
de qualificação e estabilidade e mesmo que se ressalve o papel crescente da sociedade civil
nesse aspecto, é inevitável reconhecer a preponderância da burocracia municipal e estadual
(compreendendo servidores efetivos, comissionados e agentes políticos) desde a formação da
agenda até a implementação dos programas.
Poderia-se pensar que essa limitação no número de atores no processo de
elaboração de políticas públicas aumentaria seu grau de efetividade, já que haveria, em tese,
reduzido dissenso a respeito da agenda, da formulação das políticas e sobre sua
implementação. A realidade, no entanto, não chancela essa suposição. Não é raro se estar
diante de políticas públicas elaboradas com razoável consenso que apresentam resultados
simplórios ou inesperados, o que nos faz buscar respostas em outras fases das políticas
públicas, em especial na formulação e na implementação de políticas.
A respeito da implementação, deve ser ressaltada a estreita relação entre a
precariedade técnica da burocracia e a ausência de poder infraestrutural a que se refere Diniz
(2007), que o caracteriza como a “capacidade de o Estado penetrar a sociedade civil e
implementar logisticamente suas decisões por todo o domínio sob sua jurisdição”. Essa
redução do poder infraestrutural do Estado resultaria em uma “baixa capacidade de
implementação” (DINIZ, 2007, p. 11) das políticas públicas de um modo geral, o que inclui as
relacionadas à educação e à descentralização desse serviço.
Um dos trabalhos mais interessantes nesse campo foi o realizado por Arretche
(1999), que analisou a relevância do desenho das políticas públicas para a obtenção de êxito
na sua implementação. Avaliando políticas relacionadas à saúde e educação, dentro de um
144
ambiente de repartição de competências conjugado com autonomia dos entes federativos, a
autora verificou que projetos implementados de forma vertical nessas áreas somente
produziam resultados satisfatórios quando incluíam estímulos positivos para a absorção das
regras estabelecidas por instâncias superiores. Do contrário, entes menores não encontravam
vantagens em aderir a propostas elaboradas pelo governo central ou estadual – e raramente
essa negativa configuraria ilícito, dado o grau de autonomia concedido aos estados e
municípios pela Constituição Federal.
A presença desses estímulos poderia, assim, solucionar alguns dos graves
problemas de coordenação e integração verificados na estrutura da educação pública
brasileira, atraindo de forma consensual todos os entes vinculados a uma estratégia comum. E
essa estratégia vem sendo recentemente adotada pelo Ministério da Educação, que tem
lançado programas governamentais que implicam em compromissos a serem assumidos por
Estados e Municípios, secundados, no entanto, por transferência de verbas e outros benefícios,
que estimulam a adesão desses entes
56
.
A disseminação de programas elaborados de forma mais adequada e um
progressivo incremento no poder infraestrutural do estado, principalmente dos entes
inferiores, poderia resultar em maior integração e maior coordenação das atividades
relacionadas à educação, o que certamente teria impactos equalizadores em relação à
descentralização. No momento, contudo, enquanto essas estratégias ainda não são adotadas ou
são eficientes, não será surpreendente a existência de tamanha divergência entre os
indicadores municipais em educação.
* * * * *
56
Cita-se, como exemplo, os programas Mais Educação e do PAR – Plano de Ação Articulada.
145
Como havia sido dito no início deste capítulo, essas são tão somente as primeiras
impressões sobre os fundamentos das divergências encontradas no processo de
descentralização de educação nos municípios. Por certo, as possíveis respostas mencionadas
acima não são suficientes para afastar todos os questionamentos surgidos e nem foi seu
objetivo exaurir de forma absoluta o tema. Percebe-se, contudo, que instituições e políticas
públicas podem ser um referencial teórico bastante útil na análise dessas questões, na medida
em que envolvem e elucidam de forma adequada todo o processo de evolução do serviço
público de educação.
Há, assim, evidente necessidade de realização de estudos mais aprofundados nesse
campo, que exigiriam, no entanto, recursos que escapam aos estritos limites de uma
dissertação. Espera-se, contudo, que este seja apenas um ponto inicial que auxilie e estimule a
produção de novas pesquisas sobre o complexo processo de descentralização, e que possa, ao
fim, contribuir para o aprimoramento da educação pública brasileira.
146
11
CONCLUSÕES
As estruturas federativas e a descentralização sempre foram assuntos candentes
em toda a história independente do Brasil. Diversas vezes o país passou por situações de
concentração e dispersão de poderes entre os entes federativos, que se alternavam conforme
as possibilidades e necessidades de cada época. A educação, contudo, não parecer ter sido
afetada de forma tão intensa pelos inúmeros movimentos pendulares verificados na federação
brasileira nos dois últimos séculos. Os textos legais referentes à educação mantêm desde o
início uma linha progressiva de divisão e transferência de competências, que permitiria um
razoável estágio de maturidade da educação pública brasileira, não fossem as também
históricas deficiências de recursos, diretrizes gerais e coordenação.
A Constituição Federal de 1988, no entanto, altera substancialmente esse
panorama, trazendo um aprimoramento qualitativo considerável no que diz respeito à
atribuição de competências e uma estrutura de financiamento inédita no país. A elevação dos
municípios ao status de ente federativo e a criação de um arcabouço tributário próprio, que
lhes permite uma fonte estável e permanente de recursos públicos, permitiu que tanto a
descentralização como os indicadores educacionais dessem um salto considerável nos últimos
vinte anos. Também importante para o financiamento da educação foi a criação do
Fundef/Fundeb, que, além de aumentar o volume de recursos, proporcionou uma maior
equalização dos gastos dos entes locais em relação a esse serviço público.
Persiste, contudo, uma questão pendente de soluções mais adequadas. Apesar do
aumento dos recursos, da evolução da estrutura federativa e da progressiva divisão de
competências, há poucos elementos de coordenação no serviço público de educação,
problema que é reforçado pela inédita autonomia deferida aos Estados e Municípios pela
Constituição de 1988. Como se trata de um serviço sequencial, prestado por entidades
147
diversas, a ausência de uma coordenação mais efetiva provoca disfuncionalidades graves, que
prejudicam o avanço do sistema público de educação.
A necessidade de instrumentos regulares e adequados de coordenação é um dos
principais imperativos do processo de descentralização, como foi debatido no capítulo 2, e
dificuldade de sua obtenção é dos aspectos negativos apontados pela literatura acadêmica
sobre esse instrumento. Além desse, a descentralização também é vista com algumas
reticências pela possibilidade de produzir aumento das desigualdades regionais, tendência que
foi verificada neste estudo, apesar dos esforços equalizadores promovidos por políticas e
programas públicos como o Fundeb.
Como se viu no capítulo 9, há uma forte divergência entre os municípios
estudados no que diz respeito ao grau de assunção das competências educacionais, não
obstante a existência de um quadro normativo comum, instituído pela Constituição Federal e
pela Lei de Diretrizes e Bases da Educação, e as mencionados políticas de equalização. E essa
diversidade de resultados se dá em todos os aspectos avaliados – número de estabelecimentos
escolares, matrículas e orçamento – e em todas as fases do ensino (pré-escolar, fundamental e
médio), sem que se possa identificar um padrão de conduta nesses entes. Há municípios que
possuem indicadores em determinado aspecto ou fase que correspondem aos modelos
estabelecidos na legislação, enquanto que em outras situações divergem em absoluto dessas
regras, o que reflete o forte grau de autonomia que possuem e a insuficiência dos instrumentos
de coordenação.
Até mesmo onde haveria uma capacidade administrativa maior e recursos mais
abundantes a ausência de um padrão de conduta é notada. Como também se demonstrou no
capítulo 9, a atuação do Estado é diversa em cada um dos municípios estudados, e essa
variedade representa menos uma atuação complementar à performance dos municípios que
circunstâncias outras de natureza particular, que justificam a existência de tamanho grau de
148
divergência entre as condutas dos entes avaliados.
O estudo dessas circunstâncias não constitui o objetivo principal deste trabalho,
mas é inevitável o interesse sobre as causas para a existência de um dissenso tão grande na
atuação dos entes federativos em educação, ainda que a obtenção de conclusões mais
apuradas dependa de pesquisas mais avançadas.
Como se viu, há um grande espaço de autonomia na atuação de cada um dos entes
federativos nacionais, que, diante da ausência de instrumentos de coordenação mais efetivos,
tende a ser preenchido com soluções e arranjos locais. Analisando-se o comportamento
individual dos municípios, verificou-se que existem alguns elementos comuns em toda essa
diversidade, que podem ser classificados como determinantes e auxiliares para a elaboração
das políticas locais de educação. Dentre os pontos determinantes estão a amplitude
orçamentária, a qualificação e estabilidade da burocracia e o grau de influência política-
partidária nas decisões de governo, enquanto que funcionam como elementos auxiliares na
produção dessas soluções locais as pressões realizadas por políticos de oposição e por
sindicatos e associações, ainda que essas últimas seja relativamente incipientes.
Analisando-se a questão sob a ótica das instituições e das políticas públicas,
verifica-se a importância da trajetória de cada município como componente relevante para a
obtenção de resultados positivos em termos de descentralização. Como se trata
essencialmente de tarefa de médio/longo prazo, é crucial a existência de estabilidade e
continuidade nos projetos para que os objetivos iniciais sejam alcançados. Os indicadores
avaliados, contudo, demonstram que essa trajetória não precisa remontar a prazos
demasiadamente longos, sendo possível a obtenção de resultados satisfatórios com a
manutenção de programas por um período de tempo apenas razoável, como demonstra a
experiência verificada no Município de Rio das Ostras, criado há pouco menos de duas
décadas e cujos indicadores são em regra mais elevados que os dos demais municípios
149
estudados.
Esse fato está diretamente relacionado a outra característica encontrada neste
estudo, que é a primazia da burocracia na condução do processo de descentralização.
Verificou-se que, dentro de um quadro de maior ou menor profissionalismo, são
essencialmente os servidores públicos (em sentido amplo) que elaboram as principais
propostas de aprimoramento e expansão da rede municipal de ensino. Do ponto de vista das
políticas públicas, a presença de um ator tão relevante e seu parcial isolamento facilitam
consideravelmente a formulação, aprovação e execução de programas educacionais, o que
permite a obtenção de resultados consideráveis em prazos não muito longos.
De modo oposto, contudo, a presença de uma burocracia não qualificada e não
estável nas Secretarias de Educação, fato não raro nos municípios avaliados, retira parte do
chamado poder infraestrutural do ente público, prejudicando sobremodo a elaboração e a
implementação de políticas públicas.
Há, no entanto, indicações de estar em curso uma transição para um maior
profissionalismo da burocracia local, promovido por exigências da própria burocracia e por
demandas dos setores mais organizados da sociedade civil que, não obstante sua incipiência,
obtêm razoável atenção do setor público. Trata-se de um nítido processo de mudança
institucional, onde se verifica não só a busca de eficácia e a presença de interesses como
também a relevância do fator cultural e do aspecto constitutivo das instituições anteriores.
Esse mencionado aumento da participação da sociedade civil na vida pública é um
dos aspectos positivos da descentralização relacionados pela literatura acadêmica, que ainda
traria consigo outros fatores, como uma maior transparência do serviço e um crescimento
progressivo dos níveis de accountability e da própria democracia. Não se deve esquecer,
contudo, que existem também os aspectos negativos, que, como se viu, tendem a crescer em
um ambiente de pouca coordenação e fiscalização.
150
Ao fim, vê-se que a descentralização é essencialmente um processo, cujos
resultados demandam tempo e dedicação. Há aspectos positivos, que devem ser sempre
perseguidos, e aspectos negativos, que, ainda que inevitáveis, podem ter seus efeitos
reduzidos por políticas públicas adequadas, desenhadas e implementadas de acordo com as
necessidades específicas de cada momento.
A inflexão trazida pela Constituição Federal de 1988 e o crescente
reconhecimento por parte dos setores públicos e privados sobre o valor da educação
resultaram em um aprimoramento acentuado desse serviço público nas últimas duas décadas.
Evidentemente, resta muito a ser feito, tanto em termos quantitativos como qualitativos. Mas
saber o caminho já é um bom começo.
151
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