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Universidade do Estado do Rio de Janeiro
Centro de Ciências Sociais
Faculdade de Ciências Econômicas
Wagner Titara Juliasse
Descentralização municipal e déficit habitacional: um enfoque na Região Metropolitana
do Estado do Rio de Janeiro
Rio de Janeiro
2009
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Wagner Titara Juliasse
Descentralização municipal e déficit habitacional: um enfoque na Região Metropolitana
do Estado do Rio de Janeiro
Dissertação apresentada, como requisito parcial para
obtenção do título de Mestre, ao Programa de Pós-
Graduação em Ciências Econômicas, da
Universidade do Estado do Rio de Janeiro. Área de
concentração: Políticas Públicas.
Orientadora: Prof. Drª. Angela Moulin S. Penalva Santos
Rio de Janeiro
2009
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Wagner Titara Juliasse
Descentralização municipal e déficit habitacional: um enfoque na Região Metropolitana
do Estado do Rio de Janeiro
Dissertação apresentada, como requisito parcial
para obtenção do título de Mestre, ao Programa de
Pós-Graduação em Ciências Econômicas, da
Universidade do Estado do Rio de Janeiro. Área
de concentração: Políticas Públicas.
Aprovado em:
Banca Examinadora:
__________________________________________
Prof. Drª. Angela M. S. Penalva Santos (Orientadora)
Faculdade de Ciências Econômicas - UERJ
__________________________________________
Prof. Drª. Lia Valls Pereira
Faculdade de Ciências Econômicas - UERJ
__________________________________________
Prof. Drª. Paula Alexandra Nazareth
Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro/ Escola de Contas & Gestão -
ECG
Rio de Janeiro
2009
4
DEDICATÓRIA
Para minha amada mãe. Tenho certeza que um
sonho seu foi concretizado.
A saudade só não é maior do que o meu amor.
5
AGRADECIMENTOS
Gostaria de agradecer a todo apoio e amor dado pelos meus pais, Valdir e
Deise. A criação e os valores que vocês me proporcionaram foram fundamentais para
cada vitória que alcancei, inclusive a conclusão deste trabalho.
Á Professora Angela Penalva, que além de ser minha orientadora foi uma
verdadeira fonte de saber durante a graduação e o mestrado. Dedico meus sinceros
agradecimentos e o reconhecimento da importância que ela exerceu sobre toda a
minha formação como Economista.
Ao corpo docente da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ),
principalmente aos professores Alexandre Marinho, Antônio Salazar, Elcyon Caiado,
Lia Valls e Luis Fernando de Paula, que apresentam um indiscutível conhecimento em
teoria econômica e pelos quais dedico grande admiração.
Á CAPES, pela concessão da bolsa e por permitir que eu me dedicasse com
mais tranquilidade aos estudos.
Aos meus colegas de classe que proporcionaram, além de saber, bons
momentos que guardarei para sempre na memória: Alexandre, Aurélio, Felippe,
Frederico, Gabriel, Olívia e Pedro.
A Eletrobrás, pelo ótimo ambiente de trabalho que me proporciona.
Á minha irmã Tatiane e aos meus amigos Adriano Duarte, Elsinho, Emerson,
Falcão, Fernanda Becker, Francisco, Gustavo, Juliana, Nívea, Velho e Zé. Também
agradeço a minha querida namorada Rossana Ghessa por sua compreensão e carinho,
principalmente nos momentos decisivos da conclusão deste trabalho.
6
RESUMO
JULIASSE, Wagner Titara. Descentralização municipal e déficit habitacional: um enfoque
na Região Metropolitana do Estado do Rio de Janeiro, 2009. 156 f. Dissertação (Mestrado
em Ciências Econômicas) - Faculdade de Ciências Econômicas, Universidade do Estado do
Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2009.
O objetivo desta dissertação é estudar a descentralização municipal no Brasil e como a
política habitacional é afetada por este processo, com um enfoque na situação vivenciada
pelos municípios pertencentes à Região Metropolitana do Estado do Rio de Janeiro. O
trabalho discute a recente descentralização das políticas sociais, entre as quais está inserida a
política habitacional. Esta questão é abordada levando-se em consideração principalmente os
aspectos relacionados ao déficit habitacional, tanto em termos quantitativos como
qualitativos. Também são considerados os instrumentos e as ações de que dispõem os
diferentes Entes Federativos para tentar minimizar os graves problemas relacionados à
ausência ou subqualidade das habitações. Para conhecimento da situação da Região
Metropolitana do Rio de Janeiro são estudadas a evolução recente populacional e a
distribuição de renda na tentativa de correlacioná-las ao déficit habitacional dos municípios
desta região. Percebe-se que as esferas subnacionais não possuem capacidade de realizar por
conta própria os elevados investimentos necessários para a conclusão de políticas no campo
habitacional, necessitando, desta forma, de uma cooperação mais intensa com outras esferas
de governo. Assim, observa-se a necessidade de um processo cooperativo entre os diversos
Entes Federativos, em que cada um possua um papel claro e com real distribuição de
competências.
Palavras-chave: Descentralização; Déficit Habitacional; Região Metropolitana; Rio de
Janeiro.
7
ABSTRACT
This dissertation studies the municipal decentralization in Brazil and how the politics of
housing are affected by this process, with emphasis on the living situation of the
municipalities which belong to the metropolitan area of Rio de Janeiro. The habitational
question is discussed not only concerning qualitative but also quantitative aspects of the
housing deficit. Also are taken into account the actions and instruments that can be used by
the three spheres of government in order to solve or at least reduce the problems related to the
lack of quality of housing in the region. The populational evolution and the wealth
distribution were analyzed focusing on the existence of correlation among these factors and
the housing deficit in the region. The appraisal pointed out that the subnacional spheres of
government are not able to invest and conclude the habitational policies, in this sense there is
a necessity of more cooperation among the spheres of government to solve the question.
Key Words: Decentralization; Metropolitan Region; Housing Deficit; Rio de Janeiro
8
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Mapa 1: Mapa das Regiões de Governo do Estado do Rio de Janeiro............................80
Gráfico 1: Taxa de crescimento médio anual do PIB do estado do Rio de Janeiro (1940-
2006).........................................................................................................................................81
Gráfico 2: População total (%) dos municípios da Região Metropolitana do Rio de Janeiro
em relação a população total do estado (1996-2000-2007).....................................................84
Gráfico 3: População percentual dos municípios da Região Metropolitana do Rio de
Janeiro (2007)..........................................................................................................................85
Gráfico 4: Produto Interno Bruto (%) do Estado do Rio de Janeiro, dividido por regiões
(2003/2006)..............................................................................................................................87
Gráfico 5: Produto Interno Bruto (%) dos municípios da Região Metropolitana do Rio de
Janeiro em relação ao Estado (2003/2006)..............................................................................88
Gráfico 6: Renda per capita média (R$) dos municípios da Região Metropolitana do Rio
de Janeiro (2000)......................................................................................................................89
Gráfico 7: Participação percentual dos gastos nas funções Habitação e Urbanismo no total
das Despesas Orçamentárias dos municípios da Região Metropolitana (1998-2001-2004-
2007)........................................................................................................................................97
9
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 : Evolução da Receita disponível percentual por nível de governo
(1960/2004)...............................................................................................................................28
Tabela 2: Evolução da população brasileira e taxa de urbanização (1940-2000)....................52
Tabela 3: População urbana e rural percentual segundo macrorregiões (2000)......................53
Tabela 4: População recenseada e estimada, por macrorregiões (2007)..................................54
Tabela 5: Domicílios permanentes (milhões) e condição de ocupação (%), por macrorregiões
(2007)........................................................................................................................................55
Tabela 6: Déficit habitacional percentual em relação a total de domicílios permanentes no
Brasil e nas macrorregiões (2006)............................................................................................57
Tabela 7: Déficit habitacional absoluto e percentual no Brasil e nas macrorregiões
(2006)........................................................................................................................................58
Tabela 8: Domicílios vagos em condições de serem ocupados e percentual de domicílios
vagos em condição de serem ocupados em relação ao total de domicílios permanentes, no
Brasil e nas macrorregiões (2006)............................................................................................59
Tabela 9: Participação percentual dos componentes do déficit habitacional, por situação do
domicílio, no Brasil e nas macrorregiões (2006)......................................................................61
Tabela 10: Déficit habitacional absoluto e percentual do déficit habitacional em relação ao
total de domicílios no Brasil (2004/2006).................................................................................61
Tabela 11: Déficit habitacional urbano percentual, por faixas de renda média mensal no
Brasil e nas macrorregiões (2000-2006)...................................................................................62
Tabela 12: Percentual dos domicílios urbanos, por critérios de inadequação – Brasil e
macrorregiões, 2000/2006.........................................................................................................64
Tabela 13: Domicílios permanentes, por macrorregiões, segundo algumas características em
termos relativos – 2007.............................................................................................................67
Tabela 14: Proporção de domicílios urbanos adequados em cada faixa de renda média
familiar mensal, Brasil e macrorregiões (2006)........................................................................69
Tabela 15: Total de investimentos percentual contratados pelo PAC - Habitação (até agosto
de 2009).....................................................................................................................................75
Tabela 16: Divisão político-administrativa do estado do Rio de Janeiro (2009).....................79
10
Tabela 17: PIB a preços correntes (milhões R$) e participação percentual do PIB do Estado
do Rio de Janeiro em relação ao PIB do Brasil (2002/2009)....................................................81
Tabela 18: População total e percentual do Brasil e das Regiões Metropolitanas selecionadas
(2000).......................................................................................................................................83
Tabela 19: Percentual da população indigente e pobre nas principais regiões metropolitanas
do Brasil (2000).......................................................................................................................90
Tabela 20: Percentual da população indigente e pobre nos municípios da Região
Metropolitana do Rio de Janeiro (2000)..................................................................................91
Tabela 21: IFDM – Emprego e Renda dos municípios da Região Metropolitana do Estado do
Rio de Janeiro, sua respectiva classificação entre os municípios do Estado do Rio de Janeiro e
a variação percentual no indicador (2000-2006)......................................................................94
Tabela 22: Participação percentual dos gastos na função Habitação em relação ao total dos
gastos em Habitação e Urbanismo dos municípios da Região Metropolitana
(2003/2007)..............................................................................................................................99
Tabela 23: Total de gastos na função Habitação e percentual do gasto em relação ao total das
Despesas Orçamentárias nos municípios da Região Metropolitana (2007)............................100
Tabela 24: População, déficit habitacional e percentual do déficit habitacional em relação ao
total dos domicílios das Regiões Metropolitanas selecionadas (2000)...................................102
Tabela 25: Inadequação fundiária, adensamento excessivo e carência de infraestrutura total e
percentual das Regiões Metropolitanas selecionadas (2000)..................................................103
Tabela 26: Total de domicílios e Déficit habitacional, Domicílios dos municípios da Região
Metropolitana (2000)..............................................................................................................104
Tabela 27: Déficit habitacional percentual em relação ao total de domicílios dos municípios
da Região Metropolitana (2000).............................................................................................106
Tabela 28: Famílias conviventes, ônus social com aluguel e cômodos cedidos ou alugados
bruto e percentual em relação ao total de domicílios dos municípios da Região Metropolitana
(2000)......................................................................................................................................107
Tabela 29: Total percentual de domicílios dos municípios da Região Metropolitana que
apresentam carência de infraestrutura, deficiência de infraestrutura e adensamento excessivo
(2000)......................................................................................................................................108
Tabela 30: Total percentual de domicílios dos municípios da Região Metropolitana que
apresentam as seguintes características de carência de infraestrutura (2000).........................110
Tabela 31: Total percentual de domicílios dos municípios da Região Metropolitana que
apresentam as seguintes características de deficiência de infraestrutura (2000)....................111
Tabela 32: Total de investimentos do PAC direcionados a urbanização e produção
habitacional nos municípios da Região Metropolitana (2007-2010)......................................114
11
Tabela 33: Total de investimentos do PAC direcionados a urbanização e produção
habitacional nos municípios da Região Metropolitana propostos pelos governos estadual e
municipal (2007-2010)............................................................................................................116
12
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
BACEN Banco Central do Brasil
BNH Banco Nacional de Habitação
CEF Caixa Econômica Federal
CF Constituição Federal
CIDE Centro de Informações e Dados do Rio de Janeiro
CMN Conselho Monetário Nacional
COI Comitê Olímpico Internacional
FCVS Fundo de Compensação de Variação Salarial
FGTS Fundo de Garantia do Tempo de Serviço
FINBRA Finanças do Brasil
FIRJAN Federação das Indústrias do estado do Rio de Janeiro
FJP Fundação João Pinheiro
FMI Fundo Monetário Internacional
FNHIS Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social
FPE Fundo de Participação dos Estados
FPM Fundo de Participação dos Municípios
FUNDEB Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e da
Valorização dos Profissionais da Educação
FUNDEF Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorização do Magistério
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
ICM Imposto sobre Circulação de Mercadorias
ICMS Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços
IDH-M Índice de Desenvolvimento Humano- Municipal
13
IFDM Índice de FIRJAN de Desenvolvimento Municipal
II PND II Plano Nacional de Desenvolvimento
IPTU Impostos sobre a propriedade territorial urbana
ISS Imposto sobre Serviços
ITBI Imposto sobre transmissão inter vivos de bens imóveis
MPO Ministério do Planejamento e Orçamento
OCC Outras despesas correntes de capital
OGU Orçamento Geral da União
ONU Organização das Nações Unidas
PAC Programa de Aceleração do Crescimento
PNAD Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios
PNH Política Nacional de Habitação
RM Região Metropolitana
RMRJ Região Metropolitana do Rio de Janeiro
SBPE Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo
SEFAZ Secretaria de Estado e Fazenda do Estado do Rio de Janeiro
SFI Sistema de Financiamento Imobiliário
SFN Sistema Financeiro de Habitação
SHIS Sistema de Habitação de Interesse Social
SNH Sistema Nacional de Habitação
SPU Serviço de Patrimônio da União
SUS Sistema único de Saúde
TCE Tribunal de Constas do Estado do Rio de Janeiro
TCMRJ Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro
ZEIS Zona Especial de Interesse Social
14
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO......................................................................................................................16
1 – DESCENTRALIZAÇÃO MUNICIPAL .......................................................................20
1.1 – Processo de descentralização............................................................................20
1.2 – Descentralização no Brasil................................................................................22
2 – DESCENTRALIZAÇÃO DAS POLÍTICAS SOCIAIS................................................33
2.1 – Descentralização das políticas sociais a partir da década de 1990................35
2.2 – A descentralização da política habitacional.....................................................39
3 – A QUESTÃO HABITACIONAL NO BRASIL..............................................................49
3.1 – Direito à moradia e distribuição espacial concentrada do problema............49
3.1.1 - Moradia como direito fundamental........................................................50
3.1.2 - Moradia como um problema urbano......................................................51
3.2 – Déficit habitacional............................................................................................55
3.2.1 – Déficit quantitativo................................................................................56
3.2.2 – Déficit qualitativo e domicílios adequados...........................................63
3.3 – Enfrentando o déficit habitacional por meio da regularização fundiária.....69
3.4 – Enfrentando o déficit habitacional por meio da construção de habitação
social e através dos investimentos em infraestrutura urbana.................................73
3.4.1 – Investimentos em infraestrutura urbana e financiamento habitacional –
o Programa de Aceleração do Crescimento......................................................74
3.4.2 – Política de redução do déficit habitacional – o Programa Minha Casa,
Minha Vida.......................................................................................................76
15
4 – A QUESTÃO HABITACIONAL E O NÍVEL DE RENDA NA REGIÃO
METROPOLITANA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO............................................79
4.1 – Caracterização da Região Metropolitana do estado do Rio de
Janeiro.........................................................................................................................82
4.1.1 – Evolução populacional.........................................................................82
4.1.2 – Nível de renda.......................................................................................86
4.2 – Análise da questão habitacional da Região Metropolitana........................................94
4.2.1 – Gastos nas funções de Habitação e Urbanismo...................................95
4.2.2 – Déficit habitacional............................................................................101
4.2.2.1 – Comparação com outras Regiões Metropolitanas...............101
4.2.2.2 – Déficit quantitativo..............................................................103
4.2.2.3 – Déficit qualitativo................................................................108
4.2.3 – Investimentos no setor habitacional provenientes do PAC –
Habitação.......................................................................................................112
4.2.4 – Instrumentos de política habitacional................................................116
5 – CONCLUSÃO................................................................................................................123
ANEXO.................................................................................................................................130
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS...............................................................................136
16
INTRODUÇÃO
O acesso a uma moradia que proporcione qualidade de vida aos seus habitantes é
questão fundamental e de grande impacto para a sociedade. Não será possível construir uma
sociedade com elevado nível de desenvolvimento se grande parte de sua população não
obtiver condições de residir em uma moradia digna. O acesso à moradia é hoje considerado
um direito humano e está inserido no Projeto “Objetivos de Desenvolvimento do Milênio”, da
Organização das Nações Unidas (ONU). Por este motivo a questão habitacional é alvo de
intervenções governamentais, por meio de políticas específicas e de subsídios que tenham
como objetivo ampliar a oferta de moradias, principalmente para a camada da população com
menor poder aquisitivo. Assim, a política habitacional tem que ser analisada sob o aspecto das
transformações que impactam a sociedade.
Nos últimos anos, observamos um crescimento intenso no processo de globalização
dos mercados, cuja consequência é um forte impacto sobre diversos campos da sociedade,
provocando reflexos nas estruturas sociais, políticas e espaciais. Além disso, há profundas
mudanças na forma como os agentes se relacionam. No plano individual a globalização
provoca novas possibilidades de consumo exigindo que indivíduos, empresas e governos
desenvolvam capacidade de adequação. Se por um lado a globalização facilita o acesso a
novos mercados e a difusão tecnológica, por outro provoca um acirramento da
competitividade dos mercados e transforma rapidamente a forma de operação do regime
capitalista (PIANCASTELLI et al, 2006).
Assim, passam a ser defendidas, pelas agências multilaterais, reformas estruturais que
têm por objetivo reduzir as barreiras nacionais e permitir a atuação de um sistema capitalista
cada vez mais livre. Essas reformas tratam de diversos temas, entre eles podemos citar uma
menor participação do Estado na economia, mediante a redução do setor produtivo estatal por
meio do avanço do processo de privatizações e aumento da descentralização das estruturas de
governo. Percebemos então que o processo de globalização traz novas dimensões para o
governo de problemas relacionados à sustentação do equilíbrio fiscal, à responsabilização dos
governantes e à capacidade de o Estado dar respostas adequadas às demandas da população.
17
No Brasil, a mudança do paradigma da atuação do Estado na economia data da
primeira metade da década de 1990, com o início do abandono do modelo de “industrialização
por substituição de importações” que caracterizou fortemente a economia brasileira em todo o
seu processo de industrialização. Além disso, também se inicia o processo de abertura
econômica que teve como consequência a expressiva redução das barreiras tarifárias e não
tarifárias.
O processo de descentralização das estruturas de governo é anterior ao início das
reformas que provocaram um novo tipo de atuação do Estado na economia. A
descentralização de poder em direção às esferas subnacionais que, no Brasil, pode ser
compreendida como um processo de municipalização, culmina com a promulgação da
Constituição de 1988, a qual elevou o município à importante condição de Ente Federativo,
ampliando, dessa forma, suas competências e responsabilidades, além de garantir maior
autonomia financeira à municipalidade. Assim, os municípios passam a ocupar um papel de
maior destaque no tocante a formulação e execução de suas políticas. A maior capacidade
financeira dos municípios corresponde a um aumento de suas responsabilidades,
principalmente as ligadas à área social (SANTOS, 2004).
O primeiro capítulo deste trabalho busca estudar o processo de descentralização
municipal, que passa a vigorar após 1988, utilizando-se de uma revisão bibliográfica. O
objetivo é estudar como o processo de descentralização promove a modificação nas relações
entre a sociedade e o Estado. Assim, será analisada a redistribuição financeira e de gestão das
funções administrativas entre os diferentes níveis de governo subnacionais.
O segundo capítulo aborda uma consequência direta do desenvolvimento do processo
de descentralização, que é exatamente a maior responsabilização que cabe aos municípios no
tocante a execução das políticas sociais. Neste capítulo será analisada a mudança do enfoque
centralista vigente durante o período dos governos militares em direção a descentralização das
políticas sociais em geral. Também será abordado o processo de descentralização das políticas
habitacionais e a mudança de foco trazida pela atual Constituição, que garante o acesso a uma
habitação digna como um direito fundamental do cidadão.
O terceiro capítulo é dedicado à problemática habitacional no Brasil. Além de
mensurar o déficit habitacional, são analisadas as condições das moradias entre as diferentes
macrorregiões do país. Desta forma, o capítulo tem por objetivo fazer um exame do déficit
habitacional no país, tanto sob a ótica quantitativa como também a qualitativa. Será
18
considerado o importante instrumento de regularização fundiária, que é parte fundamental da
política habitacional e constitui-se num dos instrumentos à disposição dos Entes Públicos na
tentativa de reduzir parte dos problemas sociais advindos da inexistência de habitações, de
carências estruturais ou relacionados a ilegalidades referentes a posse. Analisa-se, ainda, o
recente programa do governo federal “Minha Casa, Minha Vida”, que possui duplo objetivo:
aumentar o nível de atividade econômica da cadeia produtiva do setor da construção civil em
termos de geração de produto e de absorção de mão-de-obra de baixa qualificação; e reduzir
parte do grande problema social no país que é o elevado déficit habitacional, principalmente
nos centros urbanos.
O quarto capítulo visa levantar dados que permitam observar a atual situação da
Região Metropolitana do Estado do Rio de Janeiro, em termos populacionais e de renda. A
análise prévia desses indicadores se faz importante porque a questão habitacional está
intrinsecamente ligada à observação de tais dados. Ou seja, elevados indicadores de
crescimento populacional e baixos índices de renda de seus residentes são questões que
afetam de forma intensa a capacidade de os indivíduos adquirirem suas residências ou evitar
que elas se deteriorem, afetando negativamente a sua qualidade de vida. Assim, esses dados
podem ajudar a explicar parte significativa do problema habitacional enfrentado na região.
O último capítulo também apresenta uma análise dos gastos dos municípios da Região
Metropolitana do Rio de Janeiro nas funções Habitação e Urbanismo. Realizou-se uma
mensuração referente ao déficit habitacional sob o ponto de vista quantitativo e qualitativo,
assim como a descrição dos novos projetos habitacionais sob tutela do governo federal, mas
com participação efetiva das esferas subnacionais, que estão sendo desenvolvidos na região.
Além disso, fez-se um exame da utilização dos instrumentos de política habitacional que estão
à disposição de cada um dos municípios pertencentes à Região Metropolitana, com vistas a
perceber se há um esforço nas esferas municipais na tentativa de modificar a realidade de alto
índice de déficit habitacional que os circundam.
O objetivo deste trabalho é, portanto, analisar se o processo de descentralização
vivenciado no país nas últimas décadas permitiu às esferas municipais desenvolverem maior
capacidade para realizar políticas sociais referentes à questão habitacional. O estudo tomou
por referências os municípios da Região Metropolitana do Rio de Janeiro, e visa responder à
seguinte indagação: O processo de descentralização e a maior responsabilização das esferas
municipais nas políticas sociais habitacionais asseguram aos municípios da Região
19
Metropolitana do Estado do Rio de Janeiro maior capacidade de modificar sua realidade de
elevado nível de déficit habitacional?
20
1 - DESCENTRALIZAÇÃO MUNICIPAL
1.1 - PROCESSO DE DESCENTRALIZAÇÃO
Observamos uma nova ordem dos estados nacionais, caracterizada por movimentos de
descentralização e desconcentração, o que configura um conjunto de novas experiências ao
federalismo. Existe a impossibilidade de se criar um modelo único de federalismo que possa
ser aplicado de forma irrestrita devido às várias especificidades históricas, econômicas e
culturais que acompanham as diversas localidades. Objetivando colocar o conceito de
federalismo inserido no quadro histórico do capitalismo, observamos que do fim da Segunda
Guerra Mundial até a década de 1970 havia a preponderância da prática de políticas
keynesianas nas “falhas de mercado” e atuação do Estado em políticas que promovessem o
bem-estar social, resultado das grandes transformações vivenciadas pelo capitalismo ao longo
do século XX. O governo central era responsável pelas políticas distributiva e estabilizadora e
repartia a alocação de recursos com as esferas de governos subnacionais (AFFONSO, 2003 e
NAZARETH, 2007).
Dessa forma, o Estado assume um importante papel no que concerne à regulação
social após a grande depressão econômica, atuando nas “falhas de mercado” devido à
existência de bens públicos, externalidades e monopólios. Considerando a existência das
“falhas de mercado”, temos uma forte justificativa para a intervenção do Estado na economia.
Ou seja, o Estado deveria atuar naquilo que o mercado idealizado e auto-regulável falhava
(AFFONSO 2003). Ao contrário, a visão liberal de Estado afirma que a livre atuação dos
agentes econômicos na oferta e na demanda por bens e serviços garantiria o equilíbrio de
mercado de forma eficiente, sem a necessidade de intervenção estatal.
Atualmente, após duas décadas de plena atividade das reformas neoliberais sobre a
atuação do Estado, “[...] cresce a importância da temática institucional como pano de fundo
para a reintrodução da importância do Estado na teoria econômica como regulador do
mercado”
(AFFONSO, 2003, p.8). A partir da década de 1990, a observação da visão do papel
21
do Estado é modificada. Percebe-se, então, a importância de sua atuação como um agente
regulador do mercado, atuando por meio da instalação de várias Agências Reguladoras.
Nesse contexto há um “[...] aprofundamento do processo de descentralização,
ampliando a eficiência alocativa pela concorrência entre jurisdições, e para que se aproxime o
Estado da sociedade de modo a facilitar o seu controle” (NAZARETH, 2007, p.30). O
processo de descentralização faz parte da agenda internacional sobre a reforma do Estado e
tornou-se uma tendência no mundo a partir da década de 1980. Há necessidade de as
diferentes esferas políticas nacionais conviverem de forma a possibilitar o atendimento das
crescentes demandas da coletividade, ou seja, há um complexo sistema de repartição de
obrigações e direitos que devem harmonizar os interesses dos indivíduos e da coletividade
como um todo, preservando a ideia de nação.
Abrucio (2004) aponta que a descentralização promove modificação nas relações entre
a sociedade e o Estado na medida em que significa uma nova forma de estruturação e
organização deste, mostrando que muitos são os aspectos envolvidos com o processo de
descentralização. Enquanto isso, Alencar e Gobetti (2008) afirmam que o processo de
descentralização significa uma redistribuição financeira e de gestão das funções
administrativas entre os níveis de governo subnacionais de forma a repartir, com sucesso,
recursos e responsabilidades entre os diferentes níveis administrativos.
Com a aceleração do processo de globalização dos mercados e do capital financeiro,
instituições internacionais como o Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Banco Mundial
(BIRD) passaram a defender o aprofundamento da descentralização na América Latina e nos
países em “transição” para a economia de mercado. A atuação dessas organizações
internacionais não se deu livre de polêmicas. Há críticas de que por trás dos argumentos
favoráveis à descentralização do poder, promovidos por essas instituições, haveria um
interesse em proporcionar um ambiente que garantisse maior liberdade para o fluxo
internacional de capitais.
Com o crescimento do processo de globalização e a revolução na tecnologia da
comunicação, observamos uma redução do poder de ação dos Estados Nacionais na condução
das políticas econômicas. Por outro lado, as esferas subnacionais passam a ter seu papel
ampliado na medida em que são importantes centros fornecedores de bens e serviços públicos,
além de infraestrutura. Nos dias atuais o mundo convive simultaneamente com maior
22
integração e maior fragmentação, e isso faz com que o federalismo surja como resposta aos
novos desafios. Podemos perceber a defesa mediante o seguinte ponto de vista:
Atualmente, é quase senso comum a observação de que o mundo tornou-se
simultaneamente mais integrado e mais fragmentado, sendo, dessa forma, “natural”
que o federalismo aparecesse como resposta à organização política do Estado
Nacional. Este arranjo permitiria a um só tempo lidar com o aumento da diversidade
e da heterogeneidade preservando a unidade política nacional.
Não é difícil observar que o federalismo enquanto processo e as federações
enquanto estruturas políticas estatais comportam uma variedade de conteúdos e
fenômenos sociais e políticos de amplo espectro. Dessa forma, o federalismo deve
ser compreendido mais como uma ‘ferramenta’ do que um fim em si mesmo.
(HUEGLIN, 1995, p.204 apud AFFONSO, 2003, p.4).
As propostas de descentralização foram disseminadas de forma significativa na
América Latina. Assim como ocorre no Brasil, observamos que a Argentina, a Bolívia, a
Colômbia e o México possuem experiências de estruturas descentralizadas de governo. O
Brasil possui uma experiência mais avançada no que concerne à descentralização no
continente, pois aprovou uma Constituição que permitiu o fornecimento de autonomia às
unidades municipais fazendo com que estas não fiquem tuteladas aos seus respectivos
governos estaduais. Além e Giambiagi (2008) ressaltam que o processo de descentralização
na América Latina nas últimas duas décadas esteve associado a dois fatos básicos: o primeiro,
é a reforma do Estado objetivando aumentar o grau de eficiência; e o segundo é o intenso
processo de redemocratização ocorrido no período.
1.2 - DESCENTRALIZAÇÃO NO BRASIL
No período da República Velha (1889-1930), o modelo de federação brasileira era
caracterizado por uma ampla autonomia dos estados, apresentando um governo central
política e administrativamente fraco. Na Era Vargas (1930-1945), observamos o
fortalecimento da União em detrimento dos estados, particularmente no período do Estado
Novo (1937-1945). Depois disso, até o período que precede a tomada do poder pelos militares
no Brasil, em 1964, observamos um momento de maior equilíbrio entre as esferas de governo
na Federação Brasileira (SANTOS et al, 2001 e ABRUCIO, 2005).
23
O ano de 1964 marca o início de um longo período de governos militares que se
encerrou em 1985. Esse período da história do país é marcado por uma forte polarização das
decisões na esfera central de governo pela ausência de democracia e de liberdade individual.
Há uma forte centralização dos recursos na esfera central e crescentes condicionalidades para
a transferência destes. Esta centralização na tomada de decisões implicou um papel
secundário para os governos subnacionais que incluía a nomeação pelo governo central de
interventores nos estados e nas cidades mais importantes do país.
Do ponto de vista político a centralização permitia ao governo militar impor rigoroso
controle sobre os governos estaduais. Do ponto de vista econômico garantia ao governo
federal a centralização de recursos, via empresas estatais e autarquias setoriais, para a
implementação de um ambicioso projeto de desenvolvimento – o II Plano Nacional de
Desenvolvimento (II PND) (PRADO, 2007).
No período da ditadura militar os objetivos da política econômica se concentravam no
combate à inflação, na promoção do crescimento econômico e na melhora das contas externas
(ALÉM e GIAMBIAGI, 2008). Além disso, havia um esforço governamental para reforçar a
infraestrutura necessária ao aprofundamento do processo de industrialização no país. Visando
alcançar esses objetivos, facilitadas pela força autoritária do governo central, foram realizadas
as reformas tributárias, financeiras e do mercado de trabalho; as quais buscavam a
recomposição da capacidade de financiamento do Estado, o aprofundamento do processo de
industrialização no país e a geração de incentivos a setores considerados, pelo governo
militar, como estratégicos (PAIVA, 1990).
Do ponto de vista tributário essas reformas são de extrema importância, pois
determinam a transição para uma economia de mercado interno. Segundo Prado (2007), o
processo de reforma iniciado em 1965, e completado em 1967, foi o mais importante evento
na história do sistema tributário brasileiro. Os elementos dessa reforma persistem até os dias
atuais, “[...] já que a única grande reforma ocorrida nestes quarenta anos, a de 1988,
praticamente não os afetou, tratando apenas de forçar a descentralização nos marcos do
sistema de 1967” (PRADO 2007, p. 55). Ainda de acordo com Prado, o modelo fiscal-
federativo tinha três principais características:
- o reforço da capacidade tributária própria de estados e municípios, com a criação
do ICM na competência dos estados e do ISS na competência dos municípios;
24
- a transferência de receitas federais a estados e municípios de menor
desenvolvimento e escassa população, que não se beneficiavam inteiramente da
ampliação de suas competências tributárias, e a partilha federativa de recursos
vinculados a investimentos na infra-estrutura de transportes, energia e
telecomunicações;
- a partilha da receita estadual oriunda da cobrança do principal imposto sobre o
consumo, o ICM, com seus municípios (PRADO, 2007, p.55).
O governo militar, a partir de 1964, permitiu a implementação, do ponto de vista
tributário, de algumas importantes reformas, as quais, pela ótica da receita, implicaram a
criação do Imposto sobre Circulação de Mercadorias (ICM) e do Imposto sobre Serviços
(ISS), fortalecendo as bases tributárias de estados e municípios, respectivamente.
Uma importante inovação foi a criação dos fundos de participação: Fundo de
Participação dos Estados (FPE) e Fundo de Participação dos Municípios (FPM), que, no
início, possuíam forte tutela por parte do governo central na aplicação desses recursos. O
objetivo destes instrumentos é criar mecanismos para compensar a desigualdade na
capacidade de gastos de estados e municípios com menor porte econômico e balancear a
extrema concentração de obtenção de receitas pelo governo central. A reforma significou a
criação de um mecanismo estável de envio de recursos para as esferas subnacionais. Prado
define as características apresentadas pelo FPE e pelo FPM:
O FPE tinha uma orientação claramente redistributiva, no sentido de assegurar uma
participação maior na repartição dos recursos aos estados de menor renda per capita.
Já a regra de partilha adotada pelo FPM baseava-se apenas no critério populacional,
privilegiando os municípios de pequeno porte e deixando implícita uma
preocupação em por freio ao ritmo acelerado de urbanização. Em tese, estas
transferências davam conta, naquele sistema, da função básica existente em todas as
federações de redução das disparidades inter-regionais (PRADO, 2007, p.55).
Porém, a partir da década de 1980, a forma de organização do Estado mostra-se
inadequada em vista da aceleração do processo de enfraquecimento do governo militar e o
esgotamento do modelo de “industrialização por substituição de importações”. Tal modelo de
industrialização adotado no país provocou uma forte concentração industrial e,
consequentemente, uma polarização espacial e populacional.
Com a crise do modelo de industrialização antes em vigor fica comprometida a
permanência da política de desenvolvimento regional. Dessa forma, há o fortalecimento da
25
ideia de que os governos municipais pudessem desempenhar um papel mais ativo na
condução do desenvolvimento do país. Isto provoca uma profunda mudança na estrutura da
sociedade brasileira e no papel que os municípios representam na estrutura federativa do país.
O fortalecimento dos governos locais emerge nesse momento de esgotamento da
“industrialização por substituição de importações” que leva à incapacidade de o governo
central continuar patrocinando o desenvolvimento nacional.
A situação fiscal do Estado fica deteriorada com o aprofundamento da crise da dívida
e com os problemas relacionados ao mercado externo devido ao agravamento da situação do
nosso balanço de pagamentos. Além disso, há uma aceleração descontrolada do processo
inflacionário no país. Dados esses fatos, há um fortalecimento das camadas oposicionistas e
da pressão pela retomada do ritual democrático no país.
A grande insatisfação popular, que culminou com a campanha das “diretas já”,
demonstrou que grande parte da população apresentava claro descontentamento com a
incapacidade de eleger seus representantes, inclusive nos cargos das esferas subnacionais de
governo. Cabe lembrar que os governadores e prefeitos das principais cidades eram
nomeados, sendo formalmente eleitos de forma indireta, mas, de fato, indicados pelos
representantes da cúpula militar que governava o país.
Arretche mostra como se dava, na ditadura militar, a relação entre o governo central e
as unidades subnacionais:
Durante o regime militar, as relações intergovernamentais do Estado brasileiro eram
na prática muito mais próximas às formas que caracterizam um Estado unitário que
àquelas que caracterizam as federações. Governadores e prefeitos das capitais e de
cerca de 150 cidades de médio e grande porte não tinham autonomia política, pois
eram selecionados, de fato, mediante indicação da cúpula militar, isto é, sua
autoridade política não derivava do voto popular direto. Além disso, governadores e
prefeitos detinham escassa autonomia fiscal, pois a centralização instituída pela
reforma fiscal dos anos de 1960 concentrou os principais tributos nas mãos do
governo federal. Finalmente, os governadores não tinham autoridade sobre suas
bases militares, uma vez que as polícias militares estaduais foram colocadas sob
controle do Exército Nacional (ARRETCHE, 2002, p.28).
O primeiro passo rumo à redemocratização do país dá-se com a retomada da eleição
para os cargos de governadores de estado, em 1982. Isto, associado ao pleito por maior
autonomia política e financeira dos governos subnacionais, leva a uma forte polarização entre
26
o governo central autoritário e os governos estaduais legitimamente eleitos pela população. O
processo de redemocratização no país provocou a emergência de um novo federalismo. As
elites regionais, principalmente os governadores de estado, que passaram a ser eleitos
democraticamente tiveram forte influência neste processo, na medida em que possuíam
instrumentos financeiros e administrativos que fortaleciam sua estrutura de poder
(ABRUCIO, 2005).
Com o processo de redemocratização há uma mudança no sistema representativo com
um claro aperfeiçoamento das instituições políticas e o retorno dos direitos civis e políticos
para a população. O marco principal dessa mudança foi a promulgação da “Constituição
Cidadã”, de 1988, em que prevaleceu a ideia de que o fortalecimento das unidades
subnacionais, principalmente da esfera municipal, fazia parte de um movimento político
maior (AFONSO, 2004 e NAZARETH, 2007).
Arretche descreve de forma direta as mudanças ocorridas no período, no que concerne
às transformações trazidas pela retomada do processo democrático no país:
Ao longo dos anos de 1980, recuperaram-se as bases do Estado federativo no Brasil.
A democratização – particularmente a retomada de eleições diretas para todos os
níveis de governo – e a descentralização fiscal da Constituição de 1988 alteraram
profundamente as bases de autoridade dos governos locais. A autoridade política de
governadores e prefeitos voltou a ser baseada no voto popular direto. Paralelamente,
estes últimos também expandiram expressivamente sua autoridade sobre recursos
fiscais – uma vez que se ampliou a parcela dos tributos federais que é
automaticamente transferida aos governos subnacionais –, assim como passaram a
ter autoridade tributária sobre impostos de significativa importância (ARRETCHE,
2002, p.26/27).
O processo de redemocratização e descentralização permite às esferas subnacionais de
governo uma maior participação sobre os recursos fiscais aumentando sua autoridade
tributária e garantindo financiamento às ações governamentais, reorientando o pacto
federativo brasileiro. Em relação à nova repartição do poder tributário entre as esferas de
governo, Nazareth faz a seguinte observação:
O novo texto constitucional repartiu o poder tributário entre as esferas
governamentais, de forma pormenorizada, conferindo-lhes competência impositiva e
privativa (exclusivas) quanto aos impostos e competência impositiva comum quanto
às taxas e às contribuições de melhoria. Aos estados, foi concedida competência
para incorporar os impostos federais sobre combustíveis, energia e comunicações ao
27
seu principal imposto, o ICM, que ganhou um S, de Serviços, e passou a se
denominar ICMS.
A Constituição atribuiu à União competência residual para impostos inominados e
extraordinários, e competência privativa para os empréstimos compulsórios e para
as contribuições especiais (de intervenção no domínio econômico, de interesse das
categorias profissionais e as sociais) (NAZARETH, 2007, p.41/42).
Com a promulgação da nova Constituição é atendida a reivindicação de maior
autonomia dos governos subnacionais com ampliação das competências tributárias. Também
há o aumento das transferências sem a imposição de condicionalidades por parte da unidade
central de governo sobre as unidades subnacionais. Como exemplo, temos o aumento das
transferências via FPM e ICMS. A capacidade de auto-organização também sofre uma
inovação com a Lei Orgânica Municipal. Apesar disso, a autonomia dos governos locais tem
de respeitar uma linha hierárquica quanto a sua capacidade jurídica, a Lei Orgânica não pode
contrariar as Constituições estadual e federal (ABRUCIO, 2005 e NAZARETH, 2007).
O fortalecimento financeiro dos municípios ocorre em vista de sua capacidade de
cobrar impostos sobre a propriedade territorial urbana (IPTU), sobre a transmissão inter vivos
de bens imóveis (ITBI) e sobre a prestação de serviços de qualquer natureza (ISS). Há
também a existência de taxas e contribuições de melhorias para a formação da arrecadação
tributária própria municipal. As transferências obrigatórias e voluntárias, que incluem os
convênios e a participação em fundos setoriais também auxiliam o fortalecimento financeiro
dos municípios, os quais, assim como os estados e a União, passam a ter competências
tributárias próprias.
Além disso, a nova Constituição Federal garante a repartição de recursos, com
percentual de divisão e uso definidos, entre as diferentes esferas governamentais. A
Constituição Federal garante também que alguns gastos, como em educação e saúde, devem
ser compartilhados entre todas as esferas de governo. Ela afirma que “a arrecadação, a
fiscalização e a cobrança poderão ser compartilhadas pelos Entes Federados, adotado cadastro
nacional único de contribuintes” (CONSTITUIÇÃO FEDERAL, Artigo 146).
Essa competência tributária, conjugada às transferências intergovernamentais, tem o
objetivo de capacitar os municípios com a devida autonomia financeira para enfrentar as
crescentes responsabilidades proporcionadas pela Constituição Federal e pelo processo de
descentralização das políticas públicas (SANTOS, 2006).
Afonso (2004) apresenta a evolução da Receita Disponível para as três esferas
subnacionais. A conclusão que o autor chega é de que durante o período da ditadura militar
observa-se clara redução da participação dos estados nas Receitas Disponíveis, com uma
diminuição na importância relativa destes. Houve alguma recuperação durante a abertura
política, quando a União e, principalmente, os municípios aumentaram a sua participação.
Estes dados podem ser observados na tabela 1, apresentada a seguir:
Tabela 1 – Evolução da Receita disponível percentual por nível de governo (1960/2004)
Receita
disponível
Federal Estadual Local Total
1960
59,4 34,0 6,6
100,0
1980 69,2 22,2 8,6 100,0
1988 62,3 26,9 10,8 100,0
2004*
59,2 24,6 16,2
100,0
Fonte: AFONSO (2004, p. 9)
* Dados considerando o orçamento previsto para o ano de 2004.
Além do aumento da participação dos municípios no total das Receitas Disponíveis, a
partir da promulgação da Constituição Federal, há o fortalecimento da descentralização ao
garantir a ampliação da agenda das políticas públicas, com o aumento da quantidade de
direitos sociais e trabalhistas contidos na Carta Magna. O Artigo 6º da Constituição Federal
1
oferece inovações importantes no tratamento das questões garantidas como direitos
universais, tais como saúde, educação, trabalho e moradia
2
. Porém, nem todos esses assuntos
receberam legislação complementar que resultasse em uma estrutura sustentável para a
implementação de políticas no longo prazo.
As políticas sociais foram descentralizadas e passaram a ser compartilhadas entre as
três esferas de poder. Este foi o caso da prestação do serviço referente a educação, saúde,
assistência social e segurança pública. Sob a responsabilidade exclusiva do governo federal
situam-se as políticas referentes a relações exteriores, comércio internacional, política
1
Segundo o Artigo 6º da CF, “são direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a
segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados”.
2
A questão da moradia foi incluída no rol dos direitos sociais através da Emenda Constitucional nº 26, de 2000.
28
29
monetária e imigração. A Previdência Social possui formulação de política e controle a cargo
exclusivo da União e prestação de serviços compartilhados entre os estados e a União.
Condição necessária, ainda que não suficiente, para a descentralização ter sucesso é a
existência de recursos para financiar a implementação das políticas próprias, ou seja, é
imprescindível a existência de capacidade para construção de uma autonomia financeira por
parte dos governos locais. Além disso, é de interesse das esferas subnacionais a construção de
uma situação que conte com a capacidade de promoção das políticas por meio da existência
de um quadro técnico competente nos níveis locais de governo; de regras constitucionais
claras; de capacidade operacional para a prestação dos serviços; e de relações amistosas entre
o Estado, a sociedade e os diferentes níveis de governo (ARRETCHE, 2002 e SANTOS,
2006).
Alencar e Gobetti (2008) mostram que as competências tributárias, as instituições e a
promoção de políticas públicas por parte das diferentes esferas de governo vêm sofrendo
profundas transformações nas últimas décadas. Observamos a transformação de um Estado
extremamente centralista e autoritário no período da ditadura militar para um Estado
descentralizado e democrático a partir da promulgação da Constituição de 1988. Há uma
nítida correlação observada entre a ampliação da descentralização e o avanço do regime
democrático no Brasil e em toda a América Latina.
Com a maior descentralização, o orçamento e as prestações de contas dos governos
locais devem ser aprovados por seus próprios poderes legislativos, não dependendo de
autorizações prévias do governo federal. A exceção a esses fatos reside nas transferências
voluntárias e em eventuais empréstimos obtidos junto a órgãos federais, que envolvem
recursos inferiores às transferências obrigatórias. Isto significa um maior poder de manobras
para as unidades municipais de poder.
Essa maior garantia de recebimento de recursos também significa o aumento das
responsabilidades e contrapartidas dos municípios, principalmente naqueles gastos ligados à
área social. Com a descentralização, trazida pela Constituição, os municípios passam a gozar
de uma maior autonomia administrativa e financeira que, sem dúvida, é um marco do ponto
de vista do aumento da importância dos municípios como agentes políticos e econômicos.
Porém, essa maior autonomia financeira não é a garantia de que os municípios
desfrutem plenamente de uma maior capacidade de descentralizar suas políticas públicas e de
se tornarem mais competentes para modificar a realidade que os circunda. Essa maior
30
capacidade financeira, por si só, não garante que os municípios evitem a situação de
tornarem-se meros agentes executores de políticas planejadas e financiadas por outras esferas
de governo. Isto porque a maior parte dos municípios brasileiros apresenta a característica de
possuir uma população pequena e com inexpressiva base econômica. Para viver plenamente a
descentralização os municípios necessitam possuir uma real autonomia financeira que permita
a obtenção de recursos dentro da esfera do município para financiar suas próprias políticas.
Conforme observado na Tabela 1, após a Constituição de 1988, somente a participação
dos municípios nas receitas disponíveis aumenta. Isto comprova que eles foram os maiores
beneficiados pela reforma nessa primeira etapa, a ponto de Afonso (2004) questionar se não
estaria sendo criada uma “federação de municípios”. A situação fiscal dos estados brasileiros
fica comprometida devido a grande restrição financeira que deixa a arrecadação e receitas
estagnadas. Os estados passam a utilizar seus bancos e empresas estatais como mecanismos
de financiamento, fato que compromete ainda mais sua situação fiscal. Durante a década de
1980, o governo central foi incapaz de promover, seja por negociação seja por imposição, o
ajuste fiscal dos estados. Houve, então, uma sequência de tentativas de saneamento dos
governos estaduais, que acabaram, através da renegociação da dívida, com a absorção dos
desequilíbrios pelo governo central.
Apesar do protagonismo municipal, observa-se que a maioria dos municípios
brasileiros ainda apresenta elevada dependência de recursos econômicos administrados por
outras esferas de governo, o que limita sua capacidade de atuação e de geração de políticas
públicas próprias. Segundo dados da Secretaria do Tesouro Nacional esta concentração pode
ser expressa pelo fato de que apenas 8,6% dos mais de 5.500 municípios têm população
superior a 50 mil habitantes, mas é neste grupo de municípios que vivem 64,2% dos
brasileiros, que sustentam uma economia mais dinâmica, responsável pela arrecadação de
89,9% de toda a receita própria municipal.
Nas cidades com maior concentração populacional e de produto, há uma capacidade
maior de arrecadação que permite que tais municípios tornem-se relevantes em termos de
geração e implementação de políticas públicas. Enquanto isso, nas cidades de pequeno porte,
maioria no Brasil, a autonomia financeira é garantida pelas transferências
intergovernamentais. Assim, a inserção na estrutura federativa ocorre com menor autonomia e
maior necessidade de coordenação com as outras esferas de governo. Uma condição
31
necessária, mas não suficiente, para o sucesso de uma política descentralizada é a existência
de recursos em quantidade suficiente para financiá-la (SANTOS, 2006).
Estudos realizados por Santos (2002, 2003 e 2006) apontam que nos primeiros anos
após a entrada da Constituição em vigor o aumento das receitas dos municípios ocorreu
devido ao aumento das receitas de transferências intergovernamentais. Porém, a partir dos
últimos anos, observa-se a redução relativa da importância das transferências em relação às
receitas obtidas com a arrecadação tributária própria dos municípios. Isto é muito grave, pois
as transferências são os principais componentes das receitas municipais na maior parte dos
municípios brasileiros.
Há o aprofundamento do problema para a maioria dos municípios que são de pequeno
porte, pois eles vêem suas responsabilidades aumentando sem dispor de uma estrutura
tributária própria capaz de garantir o cumprimento de suas novas atribuições promovidas pela
nova Constituição. Além disso, quando a União reage à perda de sua participação na
arrecadação, tal reação leva a um aumento da carga impositiva com elevação de receitas e de
contribuições que não são compartilhadas com as outras esferas de governo, dificultando
ainda mais a situação financeira de grande parte dos municípios brasileiros. Segundo Santos:
O aumento da carga tributária desde o início do governo Fernando Henrique vem
favorecendo amplamente a recomposição das receitas da União com base em
receitas não partilhadas com outras esferas de governo. Num contexto de acréscimo
das responsabilidades das prefeituras, a participação das receitas de transferências
dos municípios vem declinando, agravando a crise dos governos municipais,
principalmente entre sua grande maioria, cuja população é inferior a trinta mil
habitantes, extremamente dependentes destas transferências (SANTOS, 2006,
p.249).
A União defende-se argumentando que, quando levadas em consideração as
transferências voluntárias, o montante de recursos à disposição dos municípios brasileiros
apresenta uma elevação significativa. Vale lembrar que as receitas voluntárias possuem uma
destinação específica definida pelo governo central ou estadual, não sendo, portanto, sob o
ponto de vista do administrador local, um volume de recursos que pode ser aplicado seguindo
preferências locais.
Porém, há um sucesso claro na descentralização de políticas nacionais de atendimento
universal na saúde e no ensino fundamental proporcionados pelo modelo institucional que
32
regulamentou a partilha de obrigações e financiamentos por intermédio do Sistema Único de
Saúde (SUS) e do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorização do Magistério (FUNDEF)
3
, não excluindo de responsabilidade os municípios que
devem contribuir com o financiamento utilizando pelo menos 15% de suas receitas de
impostos e transferências para a saúde e 25% para a educação.
3
O FUNDEF, que tinha alcance apenas no ensino fundamental, foi extinto em 2006. Em seu lugar foi criado por
Emenda Constitucional nº 53/2006 o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e da
Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB). Esse novo fundo tem vigência de 14 anos a partir da
promulgação da emenda constitucional e atenderá não somente o ensino fundamental, como também a educação
infantil, o ensino médio e a educação de jovens e adultos.
33
2 - DESCENTRALIZAÇÃO DAS POLÍTICAS SOCIAIS
Descentralização das políticas sociais significa a criação de mecanismos que permitam
gerar capacidade de implementação e manutenção dessas políticas de forma consistente, por
parte das esferas subnacionais de governo, em seu próprio nível territorial. Ou seja, trata-se de
uma “[...] institucionalização no plano local de condições técnicas para a implementação de
tarefas de gestão de políticas sociais” (ARRETCHE, 1999, p.137). Nas últimas décadas houve
um verdadeiro redesenho do Sistema de Proteção Social no Brasil.
Porém, estas reformas das políticas do Sistema de Proteção Social não são
homogêneas no país e há uma grande diferenciação do aprofundamento do processo de
descentralização entre as diversas políticas sociais nos estados brasileiros. Com exceção da
previdência, existe, a partir da década de 1990, um continuado processo de implementação de
programas de descentralização nas políticas sociais no Brasil.
Esse novo processo de descentralização, que permite a transferência de atribuição de
gestão para os níveis subnacionais de poder, afeta diversas áreas da política social, tais como:
educação fundamental, assistência social, saúde, saneamento e habitação popular
(ARRETCHE, 1999). Este processo contrasta diretamente com a prática centralista na gestão
das políticas sociais colocadas em prática durante o período de vigência do governo militar.
O período da ditadura militar (1964-1985) é marcado pela extrema centralização das
políticas, competências e recursos no plano federal. No que se refere à gestão e
implementação das políticas sociais não era diferente; cabiam ao governo federal todos os
mecanismos fiscais e políticos para prover as políticas sociais no país. Governadores e
prefeitos detinham escassa autonomia financeira, pois havia grande concentração de tributos e
fontes de recursos fiscais por parte da União, instituídos pela reforma fiscal da década de
1960. Esta mesma reforma garantiu a existência de transferências de recursos para as esferas
subnacionais de governo, porém estes estavam sujeitos ao rigoroso controle da União.
Além disso, concentrava-se a existência na esfera federal de uma burocracia
tecnicamente preparada para a formulação de estratégias de desenvolvimento econômico e
social. Assim, a prestação dos serviços sociais ocorria sob um modelo político, administrativo
34
e econômico fortemente centralizado e com ausência de democracia. Foi em um Estado
constituído por estas características que houve a consolidação do Sistema Brasileiro de
Proteção Social, até então composto por um conjunto de políticas fragmentadas e com
ausência de articulação entre as esferas de governo, apresentando frágil cobertura financeira
(ARRETCHE, 1999). Estas condições iriam se manter até a promulgação da Constituição
Federal de 1988.
A Constituição criou um novo ambiente nas relações intergovernamentais, trazendo a
retomada da democracia na escolha dos representantes políticos em todas as esferas de poder,
a definição dos municípios como entes federativos autônomos e, além disso, permitiu a
ampliação dos recursos disponíveis para as esferas subnacionais de governo. Estados e
municípios passam a ter uma ampliação de sua autoridade tributária devido ao recebimento de
transferências de receitas e pela geração de capacidade de taxação própria, o que significa
uma implementação da descentralização fiscal no país.
No entanto, não se pode dizer o mesmo em relação às competências para a prática das
políticas sociais por parte dos Entes Subnacionais. Ou seja, a descentralização fiscal e o
aumento dos recursos à disposição de estados e municípios não implicou em aumento
automático de suas responsabilidades no tocante à implementação e gestão de políticas
sociais, gerando uma assimetria de responsabilidades entre os entes federativos quanto à
prática dessas políticas. Afonso (2003) afirma que a forma como foi efetuada a divisão de
responsabilidades e a prestação de serviços, sem garantir uma divisão das competências e das
receitas tributárias, fez com que o processo de descentralização ocorresse com um padrão
desorganizado. Houve descentralização de receitas, mas não de encargos.
Além disso, Arretche (2004) aponta que os constituintes de 1988 optaram pela
definição de competências concorrentes na maior parte das políticas sociais entre as esferas de
governo, não havendo uma combinação entre a descentralização fiscal e a descentralização
das competências. A situação que se gerou foi de autorização dos Entes Federativos para
criarem políticas sociais descentralizadas, mas com ausência de obrigação constitucional que
garantisse aos Entes Subnacionais realizarem, efetivamente, políticas nessa área.
Assim, criou-se a percepção de que, com o processo de redemocratização e
descentralização fiscal, o governo federal não poderia continuar desempenhando as funções
que cumpria desde a vigência do Estado Desenvolvimentista, fazendo com que a gestão das
políticas sociais passasse a ser atribuição assumida pelas esferas de governo subnacionais,
35
diferentemente do que ocorria durante o período da ditadura militar. ARRETCHE aponta três
tipos de fatores que explicam um processo de transferências de competências governamentais
no que se refere à descentralização de políticas sociais: i) fatores do tipo estrutural, ii) fatores
do tipo institucional; e iii) fatores ligados à ação política
4
.
Os fatores estruturais podem ter uma natureza econômica ou político-administrativa;
esta última relacionada à capacidade técnica local para a gestão de suas próprias políticas
públicas. Acredita-se que em estados ou municípios que apresentam maior capacidade de
geração de produto, maior capacidade político-administrativa e maiores montantes de receitas
disponíveis a descentralização das políticas sociais pode ocorrer de forma mais ampla, devido
a maior capacidade de autonomia alcançada pelas esferas subnacionais.
A recuperação das bases federativas e democráticas do país ao longo da década de
1980 teve impacto positivo sobre a transferência das políticas sociais para estados e
municípios. Os fatores institucionais relacionados ao legado das políticas prévias, às regras
institucionais e à engenharia operacional das políticas sociais contribuiriam para o processo
de descentralização das políticas públicas, à medida que ocorriam os incentivos
proporcionados pelas instituições para implementação de reformas e a importância destas para
as tomadas de decisões dos fatores políticos.
Já em relação aos fatores ligados à ação política, há a necessidade de observar as
relações entre o Estado e a sociedade e entre os diversos níveis de governo para proporcionar
a ampliação da descentralização das políticas sociais. Ou seja, o nível de interesse em
transferir atribuições delegando para outros níveis de governo a responsabilidade pela gestão
das políticas públicas.
2.1 - A DESCENTRALIZAÇÃO DAS POLÍTICAS SOCIAIS A PARTIR DA
DÉCADA DE 1990
Almeida (1995), Affonso (1996) e Arretche (2004) mostram que os governos José
Sarney, Fernando Collor e Itamar Franco obtiveram pouco sucesso nas suas tentativas de
4
Para uma análise mais aprofundada ver ARRETCHE (2002).
36
gerar reformas no tocante à coordenação nacional das políticas sociais. Somente a partir do
primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso há medidas bem sucedidas que induziram a
capacidade de gestão e implementação das políticas sociais para os governos locais,
permitindo forte distribuição de competências entre municípios, estados e governo federal
para a provisão de serviços sociais. Segundo Arretche (2002), o fato que contribui para este
acontecimento é a existência de uma correlação entre a construção de base de apoio partidário
e a capacidade de coordenação das políticas sociais.
A partir do final da década de 1990, a estrutura organizacional do Sistema de Proteção
Social Brasileiro passa por transformações, sendo constantemente reformulada para uma
forma de implementação mais descentralizada, mesmo com ausência de um plano nacional de
descentralização bem definido. Essa descentralização envolve profundas modificações nas
relações intergovernamentais que permitiram às políticas públicas descentralizadas lograrem
avanços, mesmo em vias de um processo desordenado. (ARRETCHE, 2002 e AFONSO,
2003).
Houve no país uma significativa elevação do volume dos gastos sociais por parte dos
governos subnacionais a partir da década de 1990. Porém, Arretche (2002) mostra que para
perceber a efetiva descentralização das políticas sociais no país é necessário verificar a
institucionalização da capacidade técnica (financeira, administrativa e de recursos humanos)
para garantir uma continuidade no fluxo de oferta de um dado bem ou serviço.
A autora aponta que é necessária a observação de maior quantidade de variáveis, além
daquelas relacionadas ao nível de gasto, que permitam captar com mais segurança se um dado
nível de governo está capacitado para desempenhar determinada tarefa. Essas variáveis seriam
do tipo institucional, referente aos indicadores de cobertura e de capacidade administrativa,
afirmando que a observação destes indicadores é necessária quando se tem por objetivo
verificar se a unidade subnacional está apta para assumir permanentemente a gestão das
políticas sociais.
Essa nova autonomia política e fiscal dos governos locais permite a prática de uma
soberania ainda não vivenciada anteriormente pelas esferas subnacionais que passam a ter
capacidade, em alguns casos, de decidir sobre sua adesão ou não às práticas de políticas mais
descentralizadas. Assim, a adesão em estados e municípios de práticas de gestão e
implementação das políticas sociais descentralizadas passa a obedecer a uma constante
avaliação de custos e benefícios derivados das escolhas dos governos subnacionais, pois, em
37
última instância, há a decisão soberana dos governos locais, salvo algumas imposições
constitucionais.
Cria-se a condição de que um programa de transferência de responsabilidades na área
social proposto por outro nível mais abrangente de governo, para obter a adesão voluntária
dos governos subnacionais, deve contar com a elaboração de estratégias bem definidas que
estimulem a sua indução com incentivos oferecidos pelo nível de governo interessado na
transferência de atribuições. Ou seja, os governos locais devem avaliar positivamente os
ganhos fiscais e políticos obtidos a partir das transferências de atribuições de gestão
comparando como superiores aos custos necessários à prática de tais políticas. Quanto
maiores forem os benefícios advindos das políticas descentralizadoras e menores os custos
associados a tais políticas, maior será a disposição dos governos subnacionais para aderir a
tais redefinições de atribuições.
Um programa de descentralização terá mais sucesso quando conseguir reduzir os
custos financeiros da gestão das políticas e da instalação da infraestrutura necessária ao
exercício das funções a serem descentralizadas, além de, como já visto, possuir a capacidade
de transferir receitas para as unidades subnacionais de tal forma que permita gerar a avaliação
de que os benefícios proporcionados pelas práticas dessas políticas descentralizadas superam
os custos associados a sua implementação. Verifica-se a situação em que a descentralização
das políticas sociais, para obter sucesso, deve contar com a adoção de estratégias adequadas
aos incentivos ter com a adesão dos governos subnacionais.
Arretche (1999 e 2002), analisando algumas características de diferentes estados
brasileiros, elaborou um score global de descentralização que permitisse tornar os estados da
amostra comparáveis entre si, no que se refere ao alcance das transferências de atribuições das
políticas sociais selecionadas. A partir desse score, a autora posicionou os estados utilizados
da sua amostra em ordem crescente de descentralização de suas políticas sociais e comparou
com alguns fatores de ordem política e/ou econômica para perceber a existência, ou não, de
correlação entre essas variáveis e o processo de descentralização de suas políticas sociais.
Ou seja, a autora buscou testar a importância das variáveis independentes
5
.
5
ARRETCHE (1999 e 2002). Os estados analisados pela autora, em ordem crescente de score de
descentralização, são: Bahia, Pernambuco, Rio Grande do Sul, São Paulo, Ceará e Paraná. A justificativa para a
escolha de tais estados, segundo a autora, deve-se ao maior potencial econômico (São Paulo), a equivalência
encontrada na capacidade econômica, fiscal, administrativa e de tradição de participação cívica (Rio Grande do
Sul e Paraná), os estados do nordeste (Bahia, Pernambuco e Ceará) foram selecionados por suas distinções no
tocante à capacidade fiscal, administrativa e à tradição cívica que apresentam entre si, mas que para efeito de
38
Com relação ao nível de atividade econômica, observado através do Produto Interno
Bruto (PIB), e o tamanho populacional dos municípios
6
, a autora constatou que a análise
destas variáveis não indicam uma correlação clara com o nível de descentralização observado
por uma determinada esfera de governo. Ou seja, o nível de riqueza econômica ou de
densidade econômica, ceteris paribus, não representa um fator isoladamente significativo no
tocante à transferência de atribuições de gestão na área social. Esse resultado, como apontado
pela autora, não significa que o nível de riqueza econômica não seja uma variável capaz de
interferir nas decisões de administração municipal. Significa apenas que essa variável, quando
analisada isoladamente, não explica a variação na intenção dos estados e municípios
assumirem funções de gestão das políticas sociais.
No tocante à hipótese de que a variação na descentralização possa ser atribuída a uma
característica política dos estados relacionada à taxa de participação em associações civis
7
,
comparada com o score global de descentralização de políticas, determinado em seu trabalho,
a autora conclui que essa variável não parece ser determinante para que os governos locais
aprofundem funções de gestão de programas sociais. Temos uma situação em que a
participação mais intensa da população em associações civis não impacta, isoladamente e de
forma significativa, no grau de descentralização das políticas sociais alcançado pelos entes
subnacionais.
A relação proposta entre a descentralização na gestão das políticas sociais e a
capacidade fiscal dos governos subnacionais, ou simplesmente capacidade de gasto, é
observada na análise das receitas disponíveis per capita de cada uma dos estados selecionados
pela autora, que corresponde ao volume de recursos de que dispõem cada nível de governo
uma vez realizadas as transferências intergovernamentais e as operações de crédito. Essa
análise aponta para a inexistência de uma correlação desta variável com a disposição para
assumir a gestão de programas sociais pelas esferas subnacionais de governo, apesar da
importância observada da diferença da base econômica destes como fator que influencia
intensamente nas desigualdades de capacidade de gasto público entre os diversos estados e
comparação com os estados das regiões sul e sudeste podem ser considerados um bloco com características
semelhantes.
6
Neste caso, considera-se a proporção de municípios com população superior a 50 mil habitantes. O tamanho
populacional é utilizado como proxy do nível econômico dos municípios. Os municípios que possuem maior
contingente populacional são considerados como mais propensos a possuir um nível de atividade econômica
mais diversificada e pujante, apresentando maior capacidade de geração de riqueza.
7
Para determinar a participação em associações civis foram considerados o percentual da população filiados a
sindicados, partidos políticos, associações de empregados, associações religiosas, associações filantrópicas,
associações esportivas, associações culturais e associações de bairros ou de moradores.
39
municípios, na medida em que volumes mais elevados de riqueza taxável implicam montantes
mais elevados de receita tributária (ARRETCHE, 2002).
Há ausência de uma relação direta entre a capacidade de gasto dos governos estaduais
analisados e os resultados alcançados na municipalização de programas sociais. Isso não
significa uma situação em que a posição das finanças estaduais não possa ser um fator
importante para que os governos estaduais adotem respectivos programas objetivando ampliar
a descentralização de suas políticas sociais, apontando, inclusive, que em estados que
apresentem elevada restrição orçamentária há a possibilidade que existam incentivos para que
os governos busquem possibilidades de transferir a administração de programas sociais em
direção à esfera de governo municipal (ARRETCHE, 2002).
O processo que se inicia com a descentralização de recursos fiscais na Constituição de
1988, para os Entes Subnacionais, e completa-se com a descentralização das competências
das políticas sociais no país, a partir do final da década de 1990, não é capaz de eliminar a
grande diversidade econômica e social observada em um território tão vasto como o
brasileiro. Apesar disso, há nos últimos anos indícios de melhoras nos indicadores sociais.
Com a recuperação das bases federativas do país verificamos que os municípios, os
estados e União passam a ser autônomos e independentes no plano político, institucional,
econômico, social e administrativo. Assim, passa a ser mais aparente a profunda contradição
entre os entes subnacionais, na medida em que se observam os elevados níveis de
desigualdade em relação à capacidade econômica, fiscal e de gestão das políticas sociais.
2.2 - A DESCENTRALIZAÇÃO DA POLÍTICA HABITACIONAL
O Banco Nacional de Habitação (BNH) foi criado em 1964, durante o Regime Militar,
para ser o responsável pela execução da política nacional de desenvolvimento urbano nas
áreas de habitação e saneamento. Bonduki (2004) afirma que, durante sua existência no
período compreendido entre 1964 e 1986, o BNH financiou 4,5 milhões de unidades
residenciais, montante equivalente a 24% de toda a produção do mercado imobiliário no
período. Porém, a quantidade produzida de novas moradias foi incapaz de evitar a produção
40
de casas irregulares e em localidades inapropriadas, principalmente nas periferias das grandes
cidades brasileiras.
Os recursos utilizados para a aplicação pelo BNH foram obtidos através da poupança
proveniente do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço
8
(FGTS), que é uma contribuição
compulsória correspondente a 8% da folha de salário dos trabalhadores, e pelo Sistema
Brasileiro de Poupança e Empréstimo (SBPE), constituído pelas instituições que captam essa
modalidade de aplicação. Esses recursos chegaram a atingir um montante bastante
significativo para o investimento habitacional deixando marcas importantes na estrutura
institucional e na concepção dominante da política habitacional nos anos que se seguiram
(MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2004).
A criação do BNH permitiu o desenvolvimento de mecanismos institucionais e
financeiros que viabilizaram a produção em larga escala de unidades residenciais,
principalmente no final da década de 1960 e ao longo da década de 1970. Apesar do
reconhecimento da importância do BNH, a construção de novas moradias para a população de
baixa renda não cresceu em uma velocidade compatível que permitisse a redução do déficit
habitacional no país. Assim, Santos e Barros (2009) afirmam que o BNH não foi competente
em enfrentar de forma adequada a questão da moradia por não reconhecer que a questão
habitacional para a população de baixa renda necessitava da percepção de que a moradia
popular deveria ser um bem subsidiado pelo Estado por meio da implementação de um
programa habitacional, pelo fato de os indivíduos de baixa renda possuírem características de
capacidade de pagamento distintas das que podem ser assumidas pela classe média. Assim,
estes indivíduos não possuem a capacidade de terem suas demandas habitacionais atendidas
pelo mecanismo de mercado.
Cymbalista e Moreira (2006) argumentam que ainda que a maior parte das moradias
brasileiras continuassem sendo construídas por autoconstrução, à margem, portanto, dos
sistemas de financiamento, a intervenção do SFH por meio da atuação do BNH produziu uma
mudança significativa no mercado habitacional e no panorama das cidades brasileiras por
permitir que, no lugar dos empreendimentos familiares para produzir imóveis para locação e
8
O Fundo de Garantia por Tempo de Serviço foi criado através do Decreto Federal nº 5 107 de 13 de setembro
de 1966. É um fundo cujos recursos originam-se do desconto de 8% dos salários dos trabalhadores regidos pela
Consolidação das Leis Trabalhistas - CLT depositados mensalmente pelos empregadores em nome dos
empregados. Em casos de demissão ou em outras situações definidas em lei, o empregado recebe o montante que
foi depositado durante o tempo de trabalho.
41
assim obter renda com aluguel, fosse consolidada a produção de novos imóveis nas cidades
com a incorporação imobiliária e a aquisição da casa própria.
Os recursos do BNH destinados às classes de renda de menor poder aquisitivo foram
insatisfatórios, fazendo com que houvesse incapacidade do órgão em atender à população de
menor nível de renda. Como consequência, assistiu-se no Brasil a um aumento significativo
de autoconstruções informais de moradias localizadas principalmente nas regiões periféricas
das grandes cidades, ou em locais não utilizados pelo mercado formal de terras como as
encostas de morros e áreas próximas a rios e lagoas, que deram origem às inúmeras favelas,
hoje parte do desenho de muitas cidades brasileiras (SANTOS e BARROS, 2009).
Cymbalista e Moreira (2006) afirmam que a política do BNH teve como consequência
agravar o problema da distribuição de renda no país, pois alocou menos de um terço dos
recursos para a construção de moradias direcionadas aos indivíduos de baixa renda. Parte
desse problema deve-se ao modelo da política habitacional que era gerenciado de forma
centralizada sob o comando do BNH, que definia as linhas de crédito e políticas que seriam
implementadas, sem a formação de uma política definida para incentivar e articular as ações
dos estados e dos municípios no setor de habitação.
Havia, por parte do BNH, uma tentativa de uniformização dos problemas habitacionais
no vasto território nacional. Além disso, a construção de grandes conjuntos era vista como
uma forma de baratear os custos de produção. Estes conjuntos habitacionais eram
frequentemente construídos em locais sem infraestrutura e afastados dos centros urbanos, o
que gerou, consequentemente, maior custo e tempo para essas populações se deslocarem aos
seus locais de trabalhos.
A centralização das políticas era caracterizada pela formulação dos programas
habitacionais, distribuição e comercialização das unidades e gestão do FGTS por parte
exclusiva do BNH. Porém, a gestão dos programas habitacionais era descentralizada e
colocada a cargo das unidades subnacionais por intermédio dos agentes promotores nas
unidades da federação, responsáveis diretos pela operação das políticas. Estes, apesar de
serem administrativamente independentes, apresentam forte dependência dos empréstimos
concedidos pelo BNH.
Os agentes promotores subnacionais (companhias de habitação, prefeituras ou governo
estadual) encaminhavam um projeto ao BNH, que repassava os recursos para o agente, se
aprovado o projeto, por meio de um empréstimo junto ao banco. A agência local produzia as
42
unidades habitacionais, em associação com empresas privadas escolhidas pela modalidade de
licitação pública, e realizava a comercialização do empreendimento. Estas agências
distribuídas pelo território nacional operavam com alguma margem de autonomia no que se
refere a decisões importantes para a implementação dos programas, como por exemplo:
coparticipação nos custos, contratação de funcionários, licitação de obras, seleção de
beneficiários e gestão de empréstimos hipotecários (ARRETCHE, 2002).
A partir de meados dos anos 1980, devido à crise econômica internacional que afetou
de forma intensa a economia do país, implicando inclusive a instalação de um quadro de
recessão, houve uma maior dificuldade dos trabalhadores em arcar com os custos do
financiamento das moradias, além de uma queda significativa na arrecadação do FGTS,
principal instrumento de financiamento do modelo de gestão habitacional no país. Assim, tem
início um processo de desmonte do sistema SFH/BNH. Santos e Barros (2009) apontam que
o descompasso entre a renda dos indivíduos e as prestações da casa própria foi enfrentado
com a decisão de corrigir o valor das prestações na mesma proporção dos aumentos salariais.
Porém, essa solução sobrecarregou o Fundo de Compensação de Variação Salarial (FCVS)
que deveria ser quitado ao fim dos prazos de contrato dos financiamentos, implicando um
aumento da taxa de inadimplência dos financiamentos da casa própria.
Isso gerou como consequência uma significativa redução dos recursos federais
destinados às políticas de desenvolvimento urbano, provocando uma vulnerabilidade do papel
financiador desempenhado pela União e a desarticulação do modelo habitacional surgido
durante a década de 1960. Em consequência, houve a extinção do BNH e desarticulação da
burocracia do setor. O modelo proposto pelo BNH acaba não tendo êxito em enfrentar o grave
problema de falta de moradia no país, principalmente para o segmento de baixa renda.
A extinção do BNH em novembro de 1986, como parte do Plano Cruzado II, ocorreu
em um período de recrudescimento do processo inflacionário e de agravamento da crise social
no país. Com isso, ocorre um caótico processo de transferência de responsabilidades pela
gestão das políticas habitacionais entre diversos ministérios com uma constante troca de
ministros responsáveis pela pasta durante a segunda metade da década de 1980. Certamente
esta situação não favorecia o desenvolvimento de políticas habitacionais sustentadas,
pensadas para o longo prazo no país.
O governo federal permanece como responsável pela gestão dos recursos do FGTS
transferindo as atribuições alocativas desse fundo para segmentos burocráticos ligados à
43
administração direta e à Caixa Econômica Federal (CEF), que acabou subsidiando devedores
de nível de renda médio e alto que haviam acumulado grande saldo devedor no FCVS ao
permitir que suas dívidas fossem quitadas com valor inferior ao total do saldo devedor
(SANTOS e BARROS, 2009).
Não houve o surgimento de um programa efetivo do governo federal capaz de
redesenhar a engenharia institucional do modelo do BNH. O que observamos foi que a
desarticulação da burocracia federal e a carência de recursos financeiros em quantidade
suficiente limitavam a possibilidade de implementação de programas de políticas
habitacionais por parte da União, além de levar a uma redução de recursos colocados à
disposição das agências locais, provocando a impossibilidade destas manterem os programas
(ARRETCHE, 2002).
Com a retomada do processo democrático para a eleição de governadores a partir de
1982, houve o início de uma prática de decisões políticas e partidárias que passam a
influenciar o volume de recebimento de recursos direcionados aos estados. Naturalmente
favorecendo aqueles em que seu governante estivesse alinhado ao regime militar, pois não
havia mais, necessariamente, coincidência na orientação política entre o comando do governo
federal e dos governos estaduais. Isto gerou uma situação de grande desigualdade no que se
refere ao recebimento de recursos da União para a implementação das políticas habitacionais
entre esferas subnacionais de governo (ARRETCHE, 2002).
A aprovação da Constituição em 1988 garante a condição de Ente Federativo para
estados e municípios, o que é um ponto importante no processo de redefinição de
competências das esferas subnacionais. Estas passam a ser corresponsáveis pela promoção de
políticas sociais, inclusive sobre as políticas habitacional e urbana. Cymbalista e Moreira
(2006) afirmam que esse fato potencializou a experiência que já vinha ocorrendo na tentativa
de procurar soluções locais para tentar preencher o vácuo deixado pelo esvaziamento da
política nacional habitacional. Há uma ampliação das condições de autonomia e de iniciativas
dos governos subnacionais na implementação das políticas na área habitacional, embora com
alguma restrição ao acesso a recursos. Com a desestruturação institucional dos sistemas
estaduais de habitação e com a desarticulação da estrutura federal houve a proliferação de
programas habitacionais por iniciativa dos governos municipais a partir do final da década de
1980. Ainda que estes programas sofressem constantemente com a escassez de recursos para
44
financiá-los, podemos observar claramente um efetivo processo de descentralização e
municipalização das políticas habitacionais no país.
Santos e Barros (2009) apontam para o fato de que a Constituição Federal de 1988
permitiu que a descentralização das políticas públicas se estendesse à política habitacional,
com o fortalecimento das unidades subnacionais na construção de moradias. Porém, a nova
Constituição não redefiniu uma distribuição de competências das políticas habitacionais entre
as diferentes esferas de governo, diferentemente do que ocorreu para as áreas de educação e
saúde em que se estabeleceu uma hierarquização preferencial de competências.
A prática das políticas habitacionais, como a construção de moradias e a melhoria das
condições habitacionais, segundo a Constituição Federal, são competências de qualquer uma
das esferas de governo, seja por iniciativa própria ou por adesão a algum programa proposto
por outro nível de governo. Isto não facilitou um impulso capaz de proporcionar um novo
arranjo nacional de distribuição das competências das políticas habitacionais no país,
principalmente pelo fato de haver carência de financiamentos desenhados para atender aos
mercados populares, que demandam políticas subsidiadas. Isto acontece porque são poucos os
estados e municípios que contam com autonomia financeira para financiar suas próprias
políticas habitacionais e pelo fato de que não há constitucionalmente a imposição de um Ente
Federativo específico como provedor dos recursos necessários ao financiamento das políticas
nessa área.
A partir de 1995, sob a tutela do governo de Fernando Henrique Cardoso, o Ministério
do Planejamento e Orçamento (MPO) passa a implementar um programa de descentralização
dos recursos do FGTS permitindo uma mudança de paradigma das políticas públicas na área
de habitação e saneamento, tendo por objetivo trazer soluções de mercado para o setor
imobiliário com a participação de recursos privados e introdução de política de crédito para o
mutuário final
9
.
Os governadores passam a contar com autonomia para a alocação dos recursos
federais provenientes do FGTS, obtida com a adesão ao programa, com a constituição de
comissões estaduais. Há a instituição de um modelo atrativo para que os governos estaduais
passassem a assumir as funções de gestão das políticas habitacionais, dados os elevados
benefícios a um custo reduzido.
9
No modelo imobiliário anterior o financiamento era permitido apenas para imóveis cuja produção tivesse sido
financiada pelo sistema, ou seja, não era o mutuário que obteria o financiamento, e sim o imóvel. Isto implicava
em uma menor quantidade de opções colocadas à disposição do mutuário final.
45
Esse novo modelo incluía a transferência de elevado montante de recursos
provenientes do governo federal, obtidos com o FGTS, que poderiam ser alocados com
considerável grau de liberdade pelos governos estaduais a um custo de instalação baixo, pois
bastava a criação de um colegiado por parte dos governos estaduais. Essas comissões
possuíam representação paritária entre os governos do estado, dos municípios e sociedade
civil. Porém, havia grande autonomia por parte dos executivos estaduais na composição
dessas comissões, o que gerou na prática um controle do processo decisório para a escolha
dos projetos e uma rápida adesão de todos os estados da federação ao modelo proposto pelo
governo federal (ARRETCHE, 2002).
Em conjunto com a descentralização dos recursos foi exigido um aumento dos
critérios para a obtenção dos empréstimos federais através de comprovação, por parte dos
governos subnacionais, de capacidade de endividamento. Os executivos estaduais possuem a
liberdade para decidir como alocar os recursos entre os projetos, porém a capacidade de
endividamento é analisada pelas agências federais que podem não conceder o empréstimo.
Isto, quando analisado sob o ponto de vista da situação financeira delicada dos estados na
época, implicava que somente as empresas públicas de habitação e saneamento que
mostrassem suas finanças em ordem obteriam empréstimos do governo federal, estimulando a
redução do déficit público e a reestruturação das empresas públicas. Diante isso, houve a
decretação de falência e diversificação de atividades de algumas companhias de habitação. A
avaliação era de que havia a prática de corrupção e ineficiência administrativa das gestões
anteriores, e que isto decorreria do formato do modelo centralista da gestão das políticas
urbanas, que proporcionava incentivos à ineficiência das prestadoras estaduais e municipais.
Assim, era disseminada a ideia de que a descentralização permitiria a gestão mais eficiente
dos recursos públicos (ARRETCHE, 2002).
O governo federal tinha em mente moralizar a aplicação dos recursos públicos nas
áreas de habitação e saneamento, além de realizar um ajuste fiscal com redução do gasto e
aumento da sua eficiência. O governo afirmava que era necessário permitir investimentos
privados, inclusive externos, no setor habitacional, além de criar um mecanismo de
cofinanciamento com as esferas subnacionais de governo, dada a incapacidade de o governo
federal permanecer com o papel de financiador da expansão dos serviços habitacionais que
cumpria durante a vigência do antigo modelo do BNH e de reduzir o déficit habitacional no
país (ARRETCHE, 2002).
46
Esses fatos deram origem a uma nova Política Nacional de Desenvolvimento Urbano
com a criação de duas linhas de financiamento: o Programa Pró-Moradia e o Programa Carta
de Crédito. O primeiro possui um modelo parecido com o anterior contando com a
intermediação de agentes promotores públicos e é direcionado à parcela da população com
rendimento de até três salários mínimos. O segundo programa é direcionado à população que
recebe um rendimento de até doze salários mínimos. Neste, a concessão de financiamento é
obtida pelo mutuário final que pode, com a posse de sua carta de crédito, optar pela aquisição
de um imóvel novo ou usado ou, até mesmo, pela construção ou reforma do seu próprio
imóvel.
Essa nova configuração, com o aumento da liberdade de escolha do mutuário final,
provocou profundas transformações no modelo habitacional, isto porque a maior parte dos
recursos direcionados às políticas habitacionais ocorriam por intermédio do Programa Carta
de Crédito e eram utilizados para a aquisição de imóveis usados, diferentemente do que
ocorria com o modelo centralizado anterior. A mudança foi eficiente no sentido de trazer para
as políticas de desenvolvimento urbano soluções de mercado.
As vantagens das práticas de políticas descentralizadas, como a maior eficiência
decorrente da proximidade entre prestadores e usuários, pareciam sobrepor-se aos problemas
encontrados no modelo centralizado aplicado anteriormente, cabendo à União um papel
predominantemente normativo e de fomento e ampliando as responsabilidades de estados e
municípios no que se refere à prática de suas políticas habitacionais.
O governo de Luiz Inácio Lula da Silva proporciona um importante avanço na questão
habitacional com a criação, em 2003, do Ministério das Cidades. Essa era uma antiga
reivindicação de alguns movimentos sociais, o que mostra o reconhecimento, por parte do
governo federal, da necessidade de um órgão para se tornar o responsável pela política de
desenvolvimento urbano e que tratasse a questão habitacional como um desafio urbano que
precisa ser enfrentado como uma questão de Estado.
São atribuições desse Ministério:
- definir as diretrizes, prioridades, estratégias e instrumentos da Política Nacional de
Habitação dentre eles, o Plano Nacional de Habitação;
- elaborar o marco legal da Política Nacional de Habitação e do Sistema Nacional de
Habitação;
- definir critérios e regras para aplicação dos recursos no Sistema Nacional de
Habitação, incluindo a política de subsídios;
- coordenar a implementação do Sistema Nacional de Habitação;
47
- elaborar orçamentos, planos de aplicação e metas anuais e plurianuais dos recursos
a serem aplicados em habitação;
- oferecer subsídios técnicos para a criação de Fundos e respectivos Conselhos esta-
duais, do Distrito Federal, regionais e municipais com o objetivo de incentivá-los a
aderirem ao Sistema de Habitação de Interesse Social (SHIS);
- firmar termos de adesão ao SHIS com Estados, Distrito Federal e Municípios;
- instituir sistema de informações para subsidiar a formulação, implementação,
acompanhamento e controle das ações no âmbito do Sistema Nacional de Habitação
(SNH), incluindo o cadastro nacional de beneficiários das políticas de subsídios;
- gerir o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social, ouvido o Conselho
Gestor do Fundo;
- propor mecanismos que possam dinamizar o mercado secundário de títulos
lastreados em recebíveis imobiliários e, por conseguinte, o Sistema de
Financiamento Imobiliário (SFI).
Além dessas atribuições, caberá ao Ministério das Cidades:
- participar das deliberações do Conselho Monetário Nacional, sobre a regulação do
Sistema Financeiro da Habitação (SFH), de modo a viabilizar a execução da Política
Nacional de Habitação (PNH);
- criar estrutura própria para exercer, em caráter complementar ao Conselho Mone-
tário Nacional (CMN) e ao Banco Central do Brasil (BACEN), as atribuições de
credenciamento, auditoria e fiscalização de agentes voltados ao desenvolvimento
urbano, que englobam os agentes do SFH de natureza não financeira (MINISTÉRIO
DAS CIDADES, p.63, 2004).
As atribuições do Ministério são divididas entre a Secretaria Nacional de Programas
Urbanos, Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental, Secretaria Nacional de Transporte e
Mobilidade Urbana e Secretaria Nacional de Habitação. Este último é o órgão responsável
pela formulação da Política Nacional de Habitação, que busca promover as condições de
acesso à moradia digna e permitir maior inclusão social.
Assim, a Política Nacional de Habitação tem como componentes principais: a
Integração Urbana de Assentamentos Precários, a urbanização, a regularização fundiária, a
inserção de assentamentos precários, a provisão de habitação e a integração da política de
habitação à política de desenvolvimento urbano (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2004).
A Política Nacional de Habitação possui uma estratégia de promoção da
descentralização por meio dos Fundos Estaduais de Habitação, que tem como objetivo a
descentralização dos recursos e o planejamento de ações combativas ao déficit habitacional.
Os Fundos Estaduais contam com recursos do Fundo Nacional de Habitação de Interesse
Social (FNHIS) e com recursos do orçamento dos governos estaduais. Os recursos do Fundo
Estadual podem ser transferidos aos Fundos Municipais e do Distrito Federal ou financiar
diretamente programas estaduais ou regionais de habitação determinados no Plano Nacional
de Habitação. A adesão integral ao Sistema Nacional de Habitação determina os objetivos,
48
propósitos e responsabilidades comuns, além de fundamentar a relação de parceria entre as
unidades subnacionais e a União, objetivando a descentralização das ações (MINISTÉRIO
DAS CIDADES, 2004).
Também foi um importante avanço na questão habitacional a aprovação do Estatuto
das Cidades, que tem como objetivo garantir a função social da propriedade e a efetividade do
direito à cidade, permitindo que exista a geração de um conceito de estrutura da política de
habitação que se insere dentro da concepção de desenvolvimento urbano integrado, fazendo
com que uma habitação adequada não se limite exclusivamente às características de
residência, mas também a outras questões relevantes como, por exemplo, a necessidade da
localidade onde se insere a residência possuir uma infraestrutura adequada, a existência de
transporte coletivo que permita o livre deslocamento dos indivíduos e a existência de
equipamentos e serviços urbanos sociais.
49
3 - A QUESTÃO HABITACIONAL NO BRASIL
No Brasil o problema do déficit habitacional afeta uma grande quantidade de
indivíduos. As necessidades habitacionais podem ser compreendidas pela dificuldade de
acesso a moradia para compra, reforma ou aluguel, proveniente da insuficiência de renda, de
crédito ou de subsídios. Estas restrições afetam de forma mais significativa as camadas da
população de menor poder aquisitivo. Essas dificuldades ao acesso a moradia acabam
originando a formação de favelas e assentamentos precários.
Este capítulo tem por objetivo mensurar o déficit habitacional brasileiro em termos
quantitativos e qualitativos, fazendo uma análise da sua distribuição entre as diferentes
macroregiões brasileiras. Consequentemente, também teremos capacidade de perceber a
distribuição das moradias consideradas adequadas. O capítulo também abordará a importância
do mecanismo de regularização fundiária para gerar a garantia do direito a propriedade do
imóvel para os indivíduos, além dos programas do governo federal que tem por objetivo
enfrentar a problemática habitacional da construção de habitação social e dos investimentos
em infraestrutura urbana.
3.1 – DIREITO À MORADIA E DISTRIBUIÇÃO CONCENTRADA DO
PROBLEMA
A Constituição Federal promulgada em 1988 garante que a casa é um asilo
inviolável
10
. Além disso, a Constituição coloca como direitos fundamentais a educação, a
saúde, o trabalho, o lazer, a segurança, a previdência social, a assistência aos desamparados e
a proteção à maternidade e a infância
11
. Na Emenda Constitucional
12
foi acrescido como
direito fundamental aos cidadãos o acesso à moradia.
10
Constituição Federal – artigo 5, XI.
11
Constituição Federal – artigo 6.
50
Essa Emenda Constitucional visa evitar o agravamento da crise social e reconhecer a
importância de garantir à população condições dignas de habitação, e que esta possua paredes
e teto duráveis, seja assistida por instalações de energia elétrica, água potável, coleta de lixo e
saneamento básico. Deve haver também garantias contra desapropriações arbitrárias que
permitam que exista uma segurança na posse da moradia. Nas proximidades da residência são
necessárias condições que garantam livre mobilidade, além de equipamentos e serviços
públicos que permitam acesso à educação, saúde, segurança e lazer para a população.
3.1.1 – Moradia como um direito fundamental
Os bens imobiliários possuem valores elevados quando comparados com a renda dos
indivíduos, assim, para que a conquista do direito constitucional a uma moradia digna seja
efetivada, há a necessidade de constituição de algum tipo de intervenção do Estado para evitar
que a maior parte da população não tenha condições de adquirir seu imóvel próprio. O papel
do Estado no tocante à questão habitacional é reforçado no artigo 21º da CF, que afirma que
compete à União, dentre outras coisas, “instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano,
inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos”
13
. O artigo 23º da CF garante
que é competência comum da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios
“promover programas de construção de moradias, e a melhoria das condições habitacionais e
de saneamento básico”
14
. Assim, temos um compartilhamento de obrigações entre todas as
esferas de governo no que se refere à promoção de políticas que tenham por objetivo ampliar
o acesso e a qualidade das moradias e do saneamento básico colocados à disposição da
população. A Constituição estabelece também que aos municípios “[...] cabe a promoção do
ordenamento territorial, por meio do planejamento e controle do uso, do parcelamento e da
ocupação do solo”
15
.
Foi também uma preocupação dos legisladores quando abordaram a questão do salário
mínimo garantir que o poder de compra deste permita aos trabalhadores urbanos e rurais “[...]
12
Emenda Constitucional nº 26/2000.
13
Constituição Federal – artigo 21, XX.
14
Constituição Federal – artigo 23, IX.
15
Constituição Federal – artigo 30.
51
atender suas necessidades vitais básicas e às de sua família com moradia, alimentação,
educação, saúde, lazer, vestuário, higiene, transporte e previdência social”
16
. Então, temos um
conjunto de garantias constitucionais que visam possibilitar aos cidadãos condições de
possuírem, dentre outras coisas, acesso a uma moradia digna. Além dessas garantias
constitucionais o direito a uma moradia é reforçado pelo fato de o Brasil ser signatário de
vários tratados e convenções internacionais
17
, que reconhecem a importância de garantir o
acesso a uma moradia adequada e segura para a população, fazendo com que o Estado
comprometa-se a aplicar políticas nesta direção.
Há também a aprovação de normas infraconstitucionais tais como Lei do Bem de
Família (Lei 8009/1990), que torna impenhorável o imóvel residencial próprio de família
legal; a Lei 11.124/2005, que institui o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social; e o
Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001), que tem por objetivo estabelecer normas de ordem
pública e de interesse social para regulamentar o uso da propriedade urbana em prol do bem
coletivo e desenvolver as funções sociais da cidade e da propriedade urbana.
3.1.2 – Moradia como um problema urbano
A questão da moradia passa a ser um problema quando a terra urbana se torna escassa,
o que, inevitavelmente, provoca uma elevação de seu preço. Isso faz com que um maior
contingente populacional fique sem condições de adquirir seu imóvel próprio. Esse quadro é
acelerado, no Brasil, quando ocorre o processo de industrialização da economia e,
consequentemente, queda das atividades agroexportadoras, provocando um aumento da
migração da população em direção às regiões urbanas e dificultando, dessa forma, o acesso à
moradia.
16
Constituição Federal – artigo 7, IX.
17
Dentre estes, podemos citar: “Declaração Universal dos Direitos do Homem”, de 1948; “Convenção
Internacional sobre o Estatuto dos Refugiados” de 1951; “Convenção Internacional sobre a Eliminação de todas
as formas de Discriminação Racial”, de 1965; “Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais”,
aprovado em 1966 e em vigor desde 1976; “Convenção Internacional sobre a eliminação de todas as formas de
discriminação contra a mulher”, de 1979; “Convenção Internacional sobre os Direitos da Criança”, de 1989,
“Convenção Internacional de Proteção aos Direitos dos Trabalhadores Imigrantes e Membros de sua Família”, de
1990 e “Agenda Habitat” da ONU, de 1992. Em todas essas convenções e pactos há artigos relacionados à
questão habitacional.
Enquanto a economia brasileira possuía como centro dinâmico o modelo
agroexportador, o ritmo de crescimento econômico era determinado exogenamente e a
população era eminentemente rural, tendo como atividade principal o cultivo de produtos
primários. A moradia dos trabalhadores do segmento rural, em muitos casos, era provida pelo
próprio proprietário da terra. Havia, deste modo, poucas cidades importantes, destacando-se
as cidades portuárias por onde escoava a produção em direção ao mercado externo. Sabe-se
que o referido processo de industrialização da economia brasileira provocou um adensamento
populacional nas localidades urbanas devido à demanda por mão-de-obra fabril e a migração
da população rural em busca de melhores oportunidades. Em 1970, em pleno período do
“milagre econômico”, a maior parte da população brasileira passa a se localizar nas áreas
urbanas. Nas décadas seguintes esse processo se consolida, provocando a elevação do preço
dos imóveis urbanos e agravando o problema de acesso a moradia (SANTOS e BARROS,
2009). Na tabela 2, observamos a evolução populacional total e urbana, além da urbanização
percentual no Brasil desde a década de 1940.
Tabela 2: Evolução da população brasileira e taxa de urbanização (1940-2000)
Ano
População total
(milhões)
População urbana
(milhões)
Taxa de
urbanização (%)
1940
41,2 12,5 30,2
1950 51,9 18,8 36,2
1960 71,0 32,0 45,1
1970 93,1 52,1 55,9
1980 119,0 80,4 67,6
1991
146,8 111,0 75,6
2000 169,8 138,0 81,3
Fonte: Censo Demográfico 2000 - IBGE.
Fica nítido o intenso processo de urbanização que a economia brasileira experimentou
ao longo do século passado. Também podemos concluir pela observação da tabela 2 que a
variação da taxa de crescimento da população urbana supera a variação da taxa de
crescimento da população total.
Houve também o surgimento de um processo de mobilidade populacional com a
migração interna rural-urbana e, consequentemente, um adensamento urbano que origina a
52
formação de grandes áreas metropolitanas, inicialmente em São Paulo e no Rio de Janeiro.
Isto ocorre porque estas foram as regiões onde o processo de industrialização ocorreu de
forma mais intensa. Este processo provocou, além da concentração populacional, uma
concentração da capacidade produtiva e o agravando da desigualdade regional no país.
A concentração da população brasileira nas regiões urbanas é confirmada quando são
analisados os dados segundo as macrorregiões. Observamos que a região Sudeste, a mais
industrializada do país, apresentou no ano de 2000, segundo o IBGE, mais de 90% de sua
população localizada nas áreas urbanas. Mesmo as regiões que apresentam menor percentual
de população urbana, Nordeste e Norte, possuem quase 70% do seu contingente populacional
nas localidades urbanas. O Brasil encerra o século XX definitivamente como um país
industrializado e urbano. Podemos observar o percentual da população urbana e rural das
diferentes macrorregiões brasileiras na tabela 3, apresentada a seguir:
Tabela 3: População urbana e rural percentual segundo macrorregiões (2000)
Macrorregiões
População urbana (%) População rural (%)
Centro-Oeste 86,7 13,3
Nordeste 69,0 31,0
Norte 69,9 30,1
Sudeste 90,5 9,5
Sul 80,9 19,1
Fonte: Censo Demográfico 2000 - IBGE.
O IBGE estimou a população brasileira em aproximadamente 184 milhões de
habitantes, em 2007. Grande parte dessa população é urbana e a maior parte encontra-se na
região Sudeste, justamente aquela que apresenta o maior nível de urbanização. Essa região
concentra 42,3% do total da população brasileira, sendo seguida pelas regiões Nordeste
(28%), Sul (14,5%), Norte (7,9%) e Centro-Oeste (7,2%). Na tabela 4 verificamos o total da
população recenseada e estimada pelo IBGE nas diferentes macrorregiões brasileiras no ano
de 2007.
53
Tabela 4: População recenseada e estimada, por macrorregiões (2007)
Total %
Brasil 183.987.291 100,0
Centro-Oeste 13.222.854 7,2
Nordeste 51.534.406 28,0
Norte 14.623.316 7,9
Sudeste 77.873.120 42,3
Sul 26.733.595 14,5
Fonte: PNAD 2007 - IBGE.
No tocante aos domicílios permanentes o IBGE estimou a existência de um total de
56,3 milhões em todo o país. Quando verificamos a distribuição dessas residências entre as
macrorregiões observamos a mesma tendência verificada para o total da população de a maior
parte estar concentrada na região Sudeste (44,6%), sendo seguida pelas regiões Nordeste
(25,3%), Sul (15,8%), Centro-Oeste (7,4%) e Norte (6,9%).
Um indicativo da grande desigualdade que prevalece no país, que não se limita
exclusivamente à questão habitacional, é que as regiões Sudeste e Sul são as únicas em que o
valor percentual do total de domicílios permanentes supera o valor percentual da população
que reside nessas regiões. Ou seja, este é um indicativo de que o adensamento habitacional
relativo é mais intenso ou que o déficit habitacional é relativamente maior nas outras
macrorregiões.
Na tabela 5 verificamos o total dos domicílios permanentes (em valores absolutos e
relativos), além da condição de ocupação das residências entre as macrorregiões brasileiras,
para o ano de 2007.
54
Tabela 5: Domicílios permanentes (milhões) e condição de ocupação (%), por macrorregiões
(2007)
Brasil Centro-
Oeste
Nordeste Norte Sudeste Sul
Total (milhões)
56.344 4.163 14.252 3.900 25.151 8.879
Total (%)
100,0 7,4 25,3 6,9 44,6 15,8
Condição de ocupação (%)
Próprio 74,0 66,2 77,1 79,3 71,9 76,1
Já quitado 69,8 62,4 75,2 77,9 66,7 69,9
Em aquisição 4,2 3,8 2,0 1,4 5,2 6,2
Alugado 16,7 20,9 13,6 12,1 19,1 14,9
Cedido 8,8 12,2 8,8 8,4 8,5 8,3
Outra 0,5 0,7 0,4 0,2 0,5 0,7
Fonte: PNAD 2007 - IBGE.
A maior parte de domicílios permanentes do país é próprio e encontra-se já quitado,
sendo as regiões Norte, Nordeste e Sul as que apresentam os maiores percentuais de
domicílios nestas condições. Isto nos leva à conclusão de que, em termos relativos, as regiões
Centro-Oeste e Sudeste são as que apresentam os maiores percentuais do total de domicílios
permanentes que encontram-se na situação de alugados. A migração de indivíduos para essas
regiões na busca de novas oportunidades pode explicar o motivo do maior percentual de
domicílios na condição de alugados.
3.2 - DÉFICIT HABITACIONAL
Sabendo da importância que uma moradia adequada possui para garantir a dignidade
humana é importante buscar mensurar o déficit habitacional no país. Com esse entendimento,
a Fundação João Pinheiro (FJP) desenvolveu um reconhecido trabalho que busca estimar o
déficit habitacional pela mensuração de domicílios que necessitam ser construídos para
abrigar de forma digna toda a população de uma determinada área – essa seria a necessidade
quantitativa. Além disso, a FJP também desenvolveu o indicador que busca mensurar o total
de domicílios que apresentam algum tipo de inadequação, ou seja, busca mensurar a
55
56
quantidade de domicílios que apresentam problemas de diversas naturezas – essa seria a
necessidade qualitativa. O conceito de inadequação de moradias reflete problemas na
qualidade de vida dos moradores que não se relacionam ao dimensionamento do estoque de
habitações, e sim a especificidades internas desse estoque. Assim, no estudo da FJP são
aferidas, além do insuficiente estoque de moradias, as especificidades inerentes das moradias,
visando determinar a quantidade daquelas que estão inapropriadas para a habitação.
3.2.1 – Déficit quantitativo
O déficit habitacional estimado em 2006 pela FJP no Brasil foi de 7,935 milhões de
domicílios, sendo 82,5% desse déficit encontrado nas regiões urbanas e 17,5% nas regiões
rurais. Isto mostra que esse déficit habitacional é um problema eminentemente urbano no
Brasil, resultado de nossa acelerada industrialização e urbanização vivenciada ao longo de
todo o século passado. Ou seja, do mesmo modo que avança o percentual de brasileiros que se
concentram nas regiões urbanas também há a concentração do déficit habitacional nessas
mesmas áreas.
A mesma FJP estimou em 14,5% o total de déficit habitacional no Brasil em relação
ao total de domicílios permanentes. Quando analisamos os dados separadamente das áreas
urbanas e rurais observamos um percentual de 14,1% de déficit habitacional nas regiões
urbanas em relação ao total de domicílios permanentes nestas localidades, enquanto isso, no
meio rural esse déficit se eleva para 16,8% do total de domicílios. Essa maior participação do
déficit relativo ao setor rural deve-se, sobretudo, ao resultado observado nas regiões Norte e
Nordeste. Nesta última há uma concentração de mais de 60% de todo o déficit rural brasileiro.
Isso fez com que nessa região fosse registrado 23,3% do déficit habitacional rural em relação
ao total de domicílios permanentes, elevando de forma significativa a média brasileira.
Na tabela 6 observamos o déficit habitacional percentual em relação ao total de
domicílios permanentes no Brasil e em todas as grandes regiões.
Tabela 6: Déficit habitacional percentual em relação a total de domicílios permanentes no
Brasil e nas macrorregiões (2006)
Total (%) Urbano (%) Rural (%)
Brasil 14,5 14,1 16,8
Centro-Oeste 13,6 14,1 10,5
Nordeste 19,5 18,1 23,3
Norte 22,0 21,5 23,7
Sudeste 12,0 12,3 7,8
Sul 11,0 11,3 9,6
Fonte: Déficit Habitacional no Brasil 2006 - FJP.
A tabela 6 nos permite observar que, em termos relativos, o déficit habitacional é mais
crítico nas Regiões Norte e Nordeste. Porém, apesar das Regiões Sul e Sudeste apresentarem
os menores percentuais relativos, 11% e 12% respectivamente, o resultado é expressivo
quando pensado em termos absolutos. Isto demonstra que há um estoque insuficiente de
moradias, ou, pelo menos, que há subutilização das moradias existentes. Além disso, há
necessidade de mais investimentos para reduzir o elevado déficit habitacional, não
necessariamente na construção de novas moradias.
Quanto maior for o percentual da população concentrada na macrorregião, maior tende
a ser o déficit habitacional. Porém, nas macrorregiões mais ricas, notoriamente o Sudeste e o
Sul, a concentração populacional percentual supera a concentração do déficit habitacional
percentual
18
. Isso mostra que em termos relativos o déficit habitacional, tanto urbano quanto
rural, segue o padrão de concentrar-se mais intensamente nas macrorregiões mais pobres do
país, Norte e Nordeste, respectivamente.
Na tabela 7 podemos observar o déficit habitacional no Brasil e em suas diferentes
macrorregiões.
57
18
Neste caso, comparando-se os dados fornecidos pela FJP sobre déficit habitacional de 2006 e os dados
populacionais fornecidos pelo Censo Demográfico de 2000 do IBGE. Segundo o Censo 2000, na região Sudeste
estão 42,6% da população; a região Nordeste é responsável por 28,1%; a região Sul por 14,8%; na região Norte
estão 7,6% de toda a população e no Centro-Oeste 6,9%.
Tabela 7: Déficit habitacional absoluto e percentual no Brasil e nas macrorregiões (2006)
Total % Total % Total %
Brasil 7.934.719 100,0 6.543.469 100,0 1.391.250 100,0
Centro-Oeste 540.546 6,8 483.409 7,4 57.137 4,1
Nordeste 2.684.536 33,8 1.837.712 28,1 846.824 60,9
Norte 831.703 10,5 619.072 9,5 212.631 15,3
Sudeste 2.935.266 37,0 2.794.148 42,7 141.118 10,1
Sul 942.688 11,9 809.128 12,4 133.540 9,6
Déficit total Déficit urbano Déficit rural
Fonte: Déficit Habitacional no Brasil 2006 - FJP.
Apesar do elevado déficit habitacional em termos absolutos na região Sudeste,
observamos uma situação intrigante quando analisamos o total de domicílios vagos em
condições de serem ocupados nesta região. Isto acontece porque a quantidade destes supera o
total do déficit habitacional. Enquanto o déficit habitacional total da região Sudeste, em 2006,
é estimado em aproximadamente 2,935 milhões de unidades, o total de residências vagas
nesta região é de aproximadamente 2,964 milhões de domicílios. Quando consideramos as
áreas urbanas desta região este fato não se sustenta, pois o déficit urbano (de
aproximadamente 2,794 milhões) ultrapassa a quantidade de domicílios vagos (de
aproximadamente 2,464 milhões). Isto significa que existem mais domicílios vagos nas áreas
rurais do que a quantidade necessária para cessar o déficit habitacional nessas localidades na
Região Sudeste. Porém, este problema é amenizado dado à pequena parcela da população
rural da Região Sudeste em comparação com sua população rural total do país, que representa
menos de 10% do total
19
.
A mesma situação observada na Região Sudeste, do déficit habitacional rural ser
inferior à quantidade de domicílios vagos que estão em condições de serem habitados,
acontece quando são considerados os dados do país como um todo, e se repete também nas
macrorregiões Sul e Centro-Oeste.
Mesmo sabendo que o déficit habitacional nas áreas urbanas de todas as macrorregiões
supera o total de domicílios vagos em suas respectivas localidades, há espaço significativo
para a redução do déficit habitacional via ocupação de domicílios que hoje encontram-se
vagos. De posse desses dados podemos concluir que a construção de novas moradias é parte
58
19
Segundo Censo Demográfico (2000) do IBGE.
da solução para minimizar o déficit habitacional no país, e não a única solução possível.
Também é necessária a prática de políticas governamentais que permitam a otimização da
utilização das residências já existentes e em condições de serem ocupadas que, por algum
motivo, não se apresentam habitadas. Assim, uma parte significativa dessas residências vagas
poderia ser utilizada para reduzir o elevado índice de déficit habitacional do país.
Na tabela 8 podemos observar o total dos domicílios vagos em termos absolutos e o
percentual de domicílios vagos em relação ao total de domicílios permanentes no país e nas
macrorregiões.
Tabela 8: Domicílios vagos em condições de serem ocupados e percentual de domicílios
vagos em condição de serem ocupados em relação ao total de domicílios permanentes, no
Brasil e nas macrorregiões (2006)
Total Urbano Rural Total Urbano Rural
Brasil 6.579.393 4.823.886 1.755.507 12,0 10,4 21,2
Centro-Oeste 471.160 329.886 141.274 11,9 9,6 26,0
Nordeste 1.879.171 1.133.960 745.211 13,6 11,2 20,5
Norte 428.703 296.959 131.744 11,4 10,3 14,7
Sudeste 2.963.600 2.464.040 499.560 12,1 10,8 27,6
Sul 836.759 599.041 237.718 9,8 8,4 17,0
Domicílios vagos Percentual em relação ao
total de domicílios
Fonte: Déficit Habitacional no Brasil 2007 - FJP.
Analisando a questão do déficit habitacional sob a perspectiva dos fatores que
explicam o tamanho desse déficit, podemos observar que nas regiões urbanas do Brasil o
maior problema é a coabitação familiar, fator que mais contribui para o elevado montante de
carências habitacionais e que possui tendência de estabilidade nos últimos anos, sendo
responsável por 60,5% do déficit habitacional urbano. Esse componente de coabitação
familiar compreende o somatório das famílias conviventes secundárias que vivem junto a
outra família em um mesmo domicílio e das que vivem em cômodos, exceto os cedidos por
empregador. As famílias residentes em cômodos foram incluídas no déficit habitacional
porque esse tipo de moradia mascara a situação real de coabitação, uma vez que os domicílios
são formalmente distintos.
59
60
O segundo componente que mais afeta o déficit habitacional urbano no Brasil e que
vem aumentando sua participação no total do déficit na última década é o ônus excessivo com
aluguel, com 28,5% do total do déficit. Esse componente corresponde ao número de famílias
com renda de até três salários mínimos que moram em domicílios urbanos duráveis e que
despendem mais de 30% de sua renda mensal com o pagamento de aluguel. Enquanto isso, a
habitação precária é responsável por 11% do déficit habitacional urbano no Brasil, possuindo
menor representatividade nas áreas urbanas e com tendência de queda na participação do total
do déficit nos últimos anos.
No ano de 2006, todas as macrorregiões apresentam como maior componente do
déficit habitacional urbano a coabitação familiar, sendo este mais intenso nas regiões Norte e
Nordeste, com 73,8% e 63,2% do total do déficit, correspondentemente. Porém, em todas as
macrorregiões o percentual do déficit urbano com coabitação familiar é superior a 50% do
total. Em relação ao ônus excessivo com aluguel, este é o segundo maior componente que
explica o déficit habitacional urbano na Região Norte, onde se mantém em um nível baixo,
sendo superado pela participação de indivíduos que vivem em moradias precárias.
Nas Regiões Sudeste e Centro-Oeste há menor participação relativa do déficit
habitacional urbano causado por habitações precárias, com 5,2% e 8,7%, respectivamente.
Porém, essas são as regiões onde há maior participação do ônus excessivo com aluguel. Na
Região Sudeste 37,9% do déficit urbano é explicado por esse componente, enquanto na região
Centro-Oeste essa participação é de 34,4%. A Região Sul apresenta a mesma tendência de ter
grande parte do seu déficit habitacional explicado pelo ônus excessivo com aluguel, porém a
composição da habitação precária (13,3%) e o ônus excessivo com aluguel (27,8%) possuem
participação relativa de maior intensidade.
Em relação ao déficit habitacional rural no Brasil este é causado principalmente pela
habitação precária, com 55,8% do total do déficit rural, ficando a coabitação familiar com os
44,2% do déficit habitacional rural restante
20
. Esse é o padrão observado nas macrorregiões,
com exceção das regiões Sudeste e Sul, onde a coabitação familiar é o componente mais
intenso que explica o total do déficit habitacional rural, 74,9% e 64,2% respectivamente. Estes
dados podem ser analisados pela observação da tabela 9, apresentada a seguir:
20
A Fundação João Pinheiro calcula o ônus excessivo com aluguel apenas nas regiões urbanas.
Tabela 9: Participação percentual dos componentes do déficit habitacional, por situação do
domicílio, no Brasil e nas macrorregiões (2006)
Habitação
precária (%)
Coabitação
familiar (%)
ônus excessivo
com aluguel (%)
Habitação
precária (%)
Coabitação
familiar (%)
Brasil 11,0 60,5 28,5 55,8 44,2
Centro-Oeste 8,7 56,9 34,4 54,2 45,8
Nordeste 17,8 63,2 19,0 62,7 37,3
Norte 15,2 73,8 11,0 61,7 38,3
Sudeste 5,2 56,9 37,9 25,1 74,9
Sul 13,3 58,9 27,8 35,8 64,2
Urbano Rural
Fonte: Déficit Habitacional no Brasil 2007 - FJP.
Analisando a evolução do déficit habitacional nos últimos anos, constata-se um
aumento do déficit habitacional absoluto no Brasil na área urbana, porém observa-se uma
queda no ritmo do crescimento desse déficit. Na área rural há uma queda do déficit
habitacional absoluto. Além disso, em termos percentuais, há uma redução do déficit
habitacional em relação ao total de domicílios permanentes, neste caso tanto em relação aos
municípios urbanos como os rurais, sendo a queda mais expressiva para o conjunto destes
últimos. Na tabela 10 observamos o déficit habitacional absoluto e percentual em relação ao
total de domicílios no país:
Tabela 10: Déficit habitacional absoluto e percentual do déficit habitacional em relação ao
total de domicílios no Brasil (2004/2006)
Ano Total Urbano Rural Total Urbano Rural
2004 7.804.619 6.340.292 1.464.327 15,1 14,5 18,4
2005 7.902.699 6.414.143 1.488.556 14,9 14,3 18,2
2006
7.934.719 6.543.469 1.391.250 14,5 14,1 16,8
Déficit habitacional
Percentual em relação ao total de
domicílios
Fonte: Déficit Habitacional no Brasil 2007 - FJP.
Sob a perspectiva da distribuição de renda, o déficit habitacional é sentido de forma
mais intensa entre os indivíduos que possuem menor nível de renda e maior restrição ao
61
crédito. Na faixa de renda média mensal de até três salários mínimos encontra-se mais de 90%
de todo o déficit habitacional urbano do país. Quando se considera a faixa de renda
imediatamente superior, a de indivíduos que ganham de três até cinco salários mínimos, o
déficit habitacional urbano verificado em conjunto nessas classes de renda corresponde a mais
de 96% do total do déficit habitacional brasileiro. Isto demonstra que as políticas
habitacionais, objetivando a redução do déficit habitacional no país, devem ser direcionadas
para os indivíduos que estejam incluídos nas menores faixas de renda, pois estes apresentam
maiores restrições orçamentárias que impactam negativamente na obtenção de uma moradia
própria. Na tabela 11 observa-se o total do déficit habitacional urbano percentual por faixas de
renda média mensal no Brasil e nas grandes regiões.
Tabela 11: Déficit habitacional urbano percentual, por faixas de renda média mensal no Brasil
e nas macrorregiões (2000-2006)
2000 2006 2000 2006 2000 2006
Brasil 82,5 90,7 9,4 5,5 8,1 3,8
Centro-Oeste 81,9 88,3 9,3 6,1 8,8 5,6
Nordeste 91,3 95,0 5,5 2,8 3,2 2,2
Norte 82,9 91,2 9,5 5,0 7,6 3,8
Sudeste 77,1 89,9 11,5 6,2 11,4 3,9
Sul 78,3 85,1 11,5 9,0 10,2 5,9
até 3 s.m. mais de 3 e menos
de 5 s.m.
mais de 5 s.m.
Fonte: Déficit Habitacional no Brasil 2007 - FJP.
Nota: s.m.: salários mínimos.
Analisando o déficit habitacional das macrorregiões na faixa de renda de até três
salários mínimos, observamos que as regiões mais pobres do país, Norte e Nordeste, possuem
um percentual de déficit superior à média nacional, fazendo com que quase todo o déficit
habitacional dessas regiões esteja concentrado nesse estrato de menor nível de renda. Para
essa faixa de renda, há um aumento significativo do déficit no Brasil e em todas as
macrorregiões nos dados de 2006 quando comparados com a situação que prevalecia em
2000. Para as outras faixas de renda houve uma redução do déficit habitacional no mesmo
período. Esses efeitos, de aumento do déficit no estrato de renda mais baixo e redução nos
estratos intermediário e superior, ocorreram de forma mais intensa na Região Sudeste. Essa
62
63
região é a que possui a maior quantidade de oportunidade de empregos, o que permite, para
aqueles que obtiveram sucesso na colocação do mercado de trabalho, maior possibilidade de
alcançarem acesso à moradia. Além disso, nessa região, o maior acesso ao crédito direto ao
mutuário para aquisição de imóveis usados, resultou em práticas que afetaram de forma mais
intensa as classes de nível de renda intermediário e superior.
3.2.2 – Déficit qualitativo e domicílios adequados
Os domicílios são considerados inadequados à habitação se apresentarem pelo menos
uma das seguintes características: a) inadequação fundiária; b) adensamento excessivo;
c) carência de infraestrutura; d) cobertura inadequada; e) ausência de banheiro. A FJP calcula
os domicílios inadequados apenas nas regiões urbanas, isto porque algumas variáveis
analisadas perdem significado quando situadas sob o contexto que prevalece nas áreas rurais.
No Brasil a maior parte dos domicílios inadequados à moradia possui carência de
infraestrutura, que pode ser compreendida como ausência de atendimento adequado em um ou
mais serviços básicos, tais como: iluminação elétrica, rede geral de abastecimento de água,
rede geral de esgotamento sanitário ou fossa séptica e coleta de lixo. Há uma tendência de
queda no percentual de domicílios que apresentam esse tipo de carência. Entre 2000 e 2006
houve, no Brasil, uma queda percentual de 27,5% para 24,1% do total dos domicílios que
possuíam carências relacionadas à falta de infraestrutura. Essa tendência de redução ocorreu
em todas as macrorregiões do país, sendo mais intensa nas Regiões Nordeste e Sul.
Apesar disso, a carência de infraestrutura ainda é um problema grave nas Regiões
Norte, Centro-Oeste e Nordeste que apresentaram, em 2006, respectivamente, 56,4%, 51,4% e
40,8% de domicílios com este tipo de carência. Nas Regiões Sudeste e Sul, apesar de este
também ser o tipo de inadequação que mais prevalece, o percentual de moradias com carência
de infraestrutura, em 2006, foi de 9,8% e 19,8%, respectivamente. Na tabela 12 é possível
observar a evolução do percentual de domicílios que apresentam algum tipo de
inadequação
21
, no Brasil e nas macrorregiões entre os anos de 2000 e 2006.
21
A FJP passou a contabilizar ausência de cobertura adequada como um tipo de inadequação habitacional a
partir do ano de 2006.
Tabela 12: Percentual dos domicílios urbanos, por critérios de inadequação – Brasil e
macrorregiões, 2000/2006
Ausência de
cobertura
adequada (%)
2000 2006 2000 2006 2000 2006 2000 2006 2006
Brasil
4,0 3,9 5,4 3,9 3,9 2,0 27,5 24,1 1,0
Centro-Oeste
1,6 1,5 4,5 3,4 3,4 1,5 53,1 51,4 1,3
Nordeste 5,3 3,5 4,7 4,0 8,8 4,2 49,1 40,8 0,4
Norte
2,8 2,0 9,1 7,2 8,0 6,9 57,1 56,4 3,1
Sudeste
3,5 4,4 6,1 4,1 1,7 0,7 11,7 9,8 0,5
Sul
5,5 4,5 3,3 2,0 3,0 1,4 24,8 19,8 2,3
Inadequação
fundiária
(%)
Adensamento
excessivo (%)
Domicílio sem
banheiro (%)
Carência de
infraestrutura
(%)
Fonte: Déficit Habitacional no Brasil 2007 - FJP.
Considera-se inadequados por excesso de adensamento os domicílios com três ou mais
moradores por cômodo utilizado como dormitório. Em 2006, os dados indicam que houve
uma redução percentual dos domicílios que apresentam adensamento excessivo quando
comparados com o total de domicílios. Essa é uma tendência que ocorre em todas as
macrorregiões brasileiras.
No quesito de inadequação proveniente da ausência de banheiros, a região que
apresentou a maior redução relativa desse tipo de inadequação foi a Nordeste. Porém, esse
ainda é um problema de grande proporção naquela região e, principalmente, no Norte do país.
Cabe destacar o reduzido percentual de domicílios na Região Sudeste que apresentam esse
tipo de inadequação.
Dentre todos os indicadores em que há possibilidade de comparação dos resultados
entre os anos de 2000 e 2006, a falta de conformidade domiciliar urbana provocada pela
característica da inadequação fundiária foi a que apresentou maior resistência à queda. Neste
quesito podemos observar, inclusive, uma piora dos indicadores referentes à Região Sudeste.
Esta região passou a ter 4,4% de suas residências localizadas em áreas irregulares, em 2006,
ante um resultado de 3,5%, em 2000. Vale a pena destacar que esta é a região que concentra o
maior percentual de oportunidades de emprego, atraindo tanto trabalhadores qualificados
como trabalhadores não qualificados. A forte pressão demográfica manifesta-se na
valorização fundiária das terras com melhor infraestrutura, o que contribui para o crescimento
excessivo das cidades, com os pobres se fixando em áreas cada vez mais distantes das regiões
64
65
mais bem equipadas, ou, alternativamente, ocupando ilegalmente áreas não edificadas. Essa
dinâmica do mercado imobiliário torna mais grave o processo de segregação socioespacial.
O IBGE também faz um importante estudo que abrange características qualitativas dos
domicílios brasileiros, por meio dos dados fornecidos pela PNAD. Observando os dados da
pesquisa, concluída em 2007, percebemos que ainda há a necessidade de grandes avanços
para permitir que a totalidade da população brasileira tenha à sua disposição serviços que
garantam maior qualidade de vida, tais como: abastecimento de água potável, existência de
esgotamento sanitário e adequado destino do lixo.
O IBGE estima que no Brasil exista um total de 56,344 milhões de domicílios, em
2007. Destes, 46,943 milhões possuem sistema de abastecimento de água, o que representa
83,3% do total de domicílios. Um Sistema de Abastecimento de Água caracteriza-se pela
retirada da água da natureza, adequação de sua qualidade, transporte até os aglomerados
humanos e fornecimento à população em quantidade compatível com suas necessidades.
Vários são os aspectos positivos associados à universalização do sistema de abastecimento de
água, principalmente do ponto de vista sanitário, social e econômico. Do ponto de vista
sanitário e social podemos destacar a melhoria das condições de saúde e higiene das
comunidades atendidas. Do ponto de vista econômico temos a diminuição dos gastos públicos
e privados com consultas e internações hospitalares e a maior facilidade de instalação de
indústrias, devido à utilização da água como matéria-prima ou meio de operação (BARROS,
2005).
As Regiões Sudeste e Sul apresentam melhor participação relativa dos totais de
domicílios que possuem adequado sistema de abastecimento de água, com 91,8% e 84,8%,
respectivamente. Em seguida, com um percentual inferior à média nacional, seguem as
Regiões Centro-Oeste e Nordeste, com, respectivamente, 80,8% e 75,7% do total de suas
residências com adequado abastecimento. A Região Norte é aquela que possui o pior sistema
de abastecimento domiciliar de água, com apenas 55,9% de suas residências atendidas.
Também é importante analisar o percentual dos domicílios que possuem acesso ao
filtro de água, no Sudeste 64,8% e no Centro-Oeste 62,5% dos domicílios possuem este item.
Essas regiões possuem um percentual superior à média nacional que é de 51,1%, e as outras
regiões possuem menos da metade de suas residência com acesso ao filtro de água. A Região
Sul é um destaque negativo neste quesito, possuindo filtros de água em apenas 21,7% dos
domicílios.
66
Em relação ao esgotamento sanitário é importante um adequado sistema de coleta
deste para minimizar ameaças à saúde da população e ao meio ambiente, degradando a
qualidade das águas subterrâneas e superficiais. No Brasil apenas 51,3% das residências
possuem rede coletora, sendo que 4,4% dos domicílios não apresentam nenhum tipo de
sistema de esgotamento sanitário. A única região que apresenta a maior parte dos seus
domicílios com rede coletora de esgotamento sanitário é o Sudeste, com 79,4% atendidos. A
Região Nordeste é a que apresenta maior parcela de seus domicílios com completa ausência
de esgotamento sanitário, com 12,7% do total dos domicílios.
O sistema de coleta de lixo apresenta melhores indicadores do que o de esgotamento
sanitário. No Brasil, 87,5% dos domicílios contam com coleta regular de lixo, sendo que o
percentual dos atendidos nas Regiões Sudeste e Sul é superior a 90%. Na tabela 13
observamos o percentual por abastecimento de água, esgotamento sanitário e destino de lixo
por macrorregiões no ano de 2007; além disso, podemos verificar o percentual de domicílios
que possuem alguns bens e serviços que proporcionam maior qualidade de vida à população,
tais como: energia elétrica, telefone, fogão, filtro de água, computador e outros.
Tabela 13 – Domicílios permanentes, por macrorregiões, segundo algumas
características em termos relativos – 2007
Brasil Centro-
Oeste
Nordeste Norte Sudeste Sul
Abastecimento de água
Rede geral (%) 83,3 80,8 75,7 55,9 91,8 84,8
Outra forma (%) 16,7 19,2 24,3 44,1 8,2 15,2
Esgotamento sanitário
Rede coletora (%) 51,3 34,8 29,7 9,8 79,4 32,7
Fossa séptica (%) 22,3 12,4 25,4 45,0 10,0 46,8
Outro (%) 22,0 50,9 32,2 37,0 10,0 19,3
Não tinham (%) 4,4 1,9 12,7 8,3 0,7 1,2
Destino do lixo
Coletado (%) 87,5 88,2 73,9 78,5 95,3 90,5
Outro (%) 12,5 11,8 26,1 21,5 4,7 9,5
Existência de:
Iluminação elétrica (%) 98,2 98,7 95,7 94,0 99,8 99,5
Telefone (%) 77,0 82,1 59,0 63,5 85,0 86,7
Somente móvel celular (%) 31,6 42,7 35,2 39,4 24,5 37,5
Fogão (%) 98,1 98,6 95,7 96,3 99,3 99,1
Filtro de água (%) 51,1 62,5 47,2 31,3 64,8 21,7
Geladeira (%) 90,8 93,7 77,9 80,9 96,9 97,2
Freezer (%)
16,3 17,8 6,9 15,9 16,1 31,4
Máquina de lavar roupa (%) 39,5 31,3 12,8 24,0 53,0 54,9
Rádio (%) 88,1 85,1 82,0 72,8 92,4 94,0
Televisão (%) 94,5 93,9 89,7 88,5 97,5 96,3
Microcomputador (%) 26,6 25,2 12,2 13,5 34,9 33,0
Com acesso à Internet (%) 20,2 18,4 8,8 8,2 27,4 24,0
Fonte: PNAD 2007 - IBGE.
Faremos a análise agora do montante de domicílios urbanos, agregados por
macrorregiões, que não apresentam nenhum tipo de inadequação habitacional. Com relação a
infraestrutura, são considerados adequados apenas os domicílios com iluminação elétrica,
ligados à rede de esgotamento sanitário ou fossa séptica e à rede de abastecimento de água,
além de serem servidos por coleta direta ou indireta de lixo. Observamos nitidamente a grande
desigualdade verificada entre as macrorregiões brasileiras que afeta, diretamente, as
condições de vida de suas populações.
67
68
No Brasil, 65,3% do total dos domicílios são considerados adequados, e as únicas
macrorregiões brasileiras que apresentam um percentual médio superior ao nacional são a
Sudeste e a Sul, justamente as regiões mais ricas do país, com respectivamente 78,5% e
69,5% do total de domicílios considerados aptos e com boa qualidade habitacional. Enquanto
isso, as outras macrorregiões apresentam menos da metade de seus domicílios considerados
adequados, sendo a situação mais crítica na Região Norte, onde apenas 34,5% do total
possuem tal característica. Essa região é justamente a que apresenta menor nível de atividade
econômica e renda do país. No Nordeste, o percentual de domicílios adequados corresponde a
49,6% do total e na Região Centro-Oeste esse índice é de 41,9%.
O problema habitacional no país é mais grave entre os indivíduos que possuem menor
nível de renda; entre estes, o percentual de domicílios aptos e de boa qualidade no país é
reduzido para 51% do total. Novamente o problema agrava-se, com redução significativa do
total de domicílios adequados nas Regiões Norte (26,6%), Centro-Oeste (29,1%) e Nordeste
(26,6%). Nas Regiões Sudeste e Sul há um aumento relativo significativo, com 65,1% e
54,9% dos domicílios sendo considerados adequados, respectivamente.
A situação habitacional na Região Norte é tão peculiar que, mesmo para as faixas de
renda de maior poder aquisitivo, observamos ainda um reduzido percentual de domicílios que
são considerados aptos quando comparamos com a média brasileira e das outras
macrorregiões. Enquanto, por exemplo, para a faixa de renda com maior poder aquisitivo,
aqueles que ganham uma renda superior a dez salários mínimos por mês, 88,8% dos
domicílios brasileiros não possuem nenhum tipo de inadequação, na Região Norte esse
percentual é reduzido para 58,7% do total de domicílios. As Regiões Sudeste e Sul continuam
sendo as que apresentam maior percentual de domicílios adequados, com 94,2% e 89,9%
aptos e de boa qualidade para essa faixa de renda, respectivamente. Na tabela 14 observamos
a proporção de domicílios adequados por faixa de renda no Brasil e nas grandes regiões.
Tabela 14 – Proporção de domicílios urbanos adequados em cada faixa de renda média
familiar mensal, Brasil e macrorregiões (2006)
até 3 de 3 a 5 de 5 a 10 mais de 10
Brasil 65,3 51,0 73,6 82,4 88,8
Centro-Oeste 41,9 29,1 43,2 56,7 71,4
Nordeste 49,6 41,3 62,4 71,6 84,0
Norte 34,5 26,6 41,0 50,2 58,7
Sudeste 78,5 65,1 84,5 90,3 94,2
Sul 69,5 54,9 72,6 83,2 89,9
Domicílios adequados nas faixas de renda média
familiar mensal (em salários mínimos)
Total de
domicílios
urbanos
adequados
(%)
Fonte: PNAD 2007 - IBGE.
3.3 – ENFRENTANDO O DÉFICIT HABITACIONAL POR MEIO DA
REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA
Na Constituição promulgada em 1988, no capítulo referente à política urbana, consta
uma clara preocupação em gerar maior integração socioespacial das camadas urbanas com
menor poder de renda, tanto no plano jurídico quanto no social. Assim, dada a forte pressão
exercida pelos movimentos sociais urbanos, a Carta Magna reconhece que a propriedade e a
cidade devem exercer uma função social.
Em seu artigo 182, a Constituição garante que a política de desenvolvimento urbano
deve ser executada pelo poder público municipal, que passa a ter um papel central na
elaboração e aplicação das políticas de desenvolvimento urbano. Esta política deve ter por
objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o
bem-estar dos habitantes. O mesmo artigo ainda vai além, ao afirmar que a propriedade
urbana cumpre seu papel social quando atende às exigências fundamentais de ordenação das
cidades expressas no plano diretor
22
, que é um instrumento básico da política de
desenvolvimento e expansão urbana obrigatório para as cidades que possuem população
superior a vinte mil habitantes.
69
22
Constituição Federal – artigo 182, II.
70
Ainda dentro do Capítulo referente à política urbana, o artigo 183 da Constituição
torna segura a posse de área urbana para aqueles que a utilizam como moradia própria ou de
sua família, desde que algumas condicionalidades referentes ao tamanho da propriedade, à
não intervenção do proprietário para recuperar o terreno e ao tempo de permanência sejam
atendidas. Além disso, o indivíduo, ou indivíduos, já que o título de domínio e a concessão de
uso podem ser conferidos ao casal, não podem ser proprietários de outro imóvel urbano ou
rural.
A lei do Estatuto das Cidades (Lei nº 10.257, de 10 de junho de 2001) tem exatamente
por objetivo regulamentar as disposições do capítulo constitucional referente à política
urbana, dada a existência de grande informalidade fundiária nas cidades brasileiras,
principalmente nas grandes metrópoles. Assim, a lei atribui aos municípios a implementação
de planos diretores participativos, definindo uma série de instrumentos urbanísticos para o
combate à especulação imobiliária e para a regularização fundiária dos imóveis urbanos,
objetivando regulamentar o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança,
do bem-estar dos cidadãos e do equilíbrio ambiental. Cymbalista e Moreira (2006) afirmam
que o Estatuto das Cidades significou um importante instrumento de participação direta da
população na elaboração, implementação e gestão da política urbana. O Estatuto institui a
necessidade de todos os municípios com população superior a 20 mil habitantes construírem,
de forma participativa, os seus Planos Diretores, de forma a garantir o cumprimento da função
social da propriedade.
O Estatuto das Cidades institui instrumentos importantes que ampliam a possibilidade
de efetivar a regularização fundiária de terrenos e que, consequentemente, podem auxiliar na
execução da política urbana, tais como o usucapião especial urbano, individual e coletivo.
Este instrumento, já instituído no artigo 183 da Constituição Federal, teve sua aplicabilidade
bastante ampliada ao prever a possibilidade de que seja requerido coletivamente, conforme o
artigo 10 do Estatuto das Cidades
23
. Assim, áreas urbanas com até 250 metros quadrados e
ocupadas por população de baixa renda poderão ser usucapidas coletivamente quando não for
possível identificar o terreno ocupado por cada possuidor. A sentença judicial favorável à
ação de usucapião coletivo resultará na constituição de uma propriedade condominial
23
As áreas urbanas com mais de duzentos e cinquenta metros quadrados ocupadas há cinco anos por população
de baixa renda e sem oposição. Além disso, não é permitido ser proprietários de outro imóvel urbano ou rural
(ESTATUTO DAS CIDADES, Artigo 10).
71
indivisível, e na atribuição de igual fração ideal de terreno a cada possuidor, de forma
independente da área individualmente ocupada (COMPANS, 2003).
A regularização fundiária consiste em tornar legal a posse da propriedade para os
indivíduos que habitam o imóvel, promovendo a urbanização do local sem recorrer à remoção
da população para outras localidades. Com a legalização da moradia são garantidas às
populações os recursos jurídicos indispensáveis para enfrentar os diferentes conflitos de
ordem fundiária/imobiliária. Assim, a regularização fundiária permite a legitimação da posse
dos habitantes pela transferência de títulos de direito reais aos moradores (GONÇALVES,
2009). Esse instrumento, ao outorgar o título de propriedade aos habitantes, pode ter a
capacidade de limitar a excessiva valorização do solo urbano e evitar a exclusão espacial no
interior das cidades, ao limitar a capacidade de especulação imobiliária. A regularização
fundiária tem o poder de gerar maior segurança aos moradores, garantindo-lhes a permanência
na localidade, já que eles tornam-se proprietários da terra em que habitam.
O poder público tem um importante papel na regulação fundiária, principalmente no
que se refere à instalação de serviços públicos nas localidades e realização de intervenções
urbanas que tenham por objetivo eliminar situações que possam colocar em risco a vida dos
habitantes dessas regiões (GONÇALVES, 2009). Além disso, a regularização fundiária gera a
possibilidade de o endereço domiciliar ser reconhecido, o que facilita o recebimento de
correspondência e a comprovação de moradia fixa. De posse do título de propriedade, os
indivíduos podem ter acesso a linhas de financiamento, na medida em que seu imóvel possui
condições de valer como garantia em um pedido de financiamento. Isso amplia a
possibilidade de investir no imóvel ou aumentar seu nível de consumo já que aumenta seu
acesso ao crédito.
Cabe então acrescentar que são maiores os benefícios proporcionados pela regulação
fundiária para as camadas de menor poder aquisitivo, indo além do maior acesso ao mercado
de crédito. Isto acontece porque, com o título de propriedade em mãos, os indivíduos podem
aumentar o número de horas dedicadas ao trabalho já que é eliminada a insegurança
provocada pela precariedade da posse da propriedade, ou seja, os indivíduos passam a ter a
capacidade de reduzir seu tempo na residência porque não necessitam se precaver de uma
eventual ação de despejo
24
.
24
Ponto de vista defendido pelo economista Maurício Moura na sua tese de doutorado (2009) na Fundação
Getúlio Vargas/SP – “Revista Época”, edição 593, 28/09/2009.
72
A natureza do título fundiário que poderá ser pleiteado em áreas invadidas é
antecedida de procedimentos que ficam a cargo da unidade administrativa responsável,
geralmente os municípios. Inicialmente tem-se a delimitação do local a ser regularizado, por
meio de estudos topográficos e de fotos das áreas. Também é necessária a identificação dos
proprietários junto ao Registro Geral de Imóveis, ao Cadastro Imobiliário da Prefeitura
Municipal ou do Estado, ou nos registros do Serviço de Patrimônio da União (SPU). Assim,
tem-se um recenseamento das construções e dos habitantes moradores da comunidade em
questão. Também é importante o levantamento da natureza da propriedade do solo (se bem
público ou privado) e do prazo de ocupação da posse pelos moradores que pleiteiam a
concessão do título de propriedade.
A área em que será realizada a regularização fundiária é frequentemente declarada por
lei municipal como Zona Especial de Interesse Social (Zeis). A constituição como Zeis tem a
finalidade de flexibilizar localmente as diferentes regras urbanísticas, em vista da existência
de interesse social. Assim, tem-se a geração de maior flexibilidade dos parâmetros
urbanísticos quanto ao uso, ocupação e parcelamento do solo, a partir do reconhecimento das
tipicidades locais, para facilitação da regularização fundiária do assentamento. O emprego das
Zeis põe fim à ideia, frequentemente retomada pelas autoridades públicas, de que elas não
poderiam instalar serviços públicos nas favelas, em razão da ilegalidade urbanística e
fundiária desses espaços. O fato de declarar uma Zeis permite um controle mais restrito dos
poderes públicos sobre a utilização social desses espaços que são destinados prioritariamente
à habitação de interesse social (GONÇALVES, 2009).
Nos últimos anos houve sensíveis avanços dos instrumentos necessários à constituição
da regularização fundiária, porém os procedimentos de legalização do solo ainda enfrentam
densas dificuldades, existem inúmeros entraves legais e burocráticos para a efetivação da
titulação da propriedade em áreas ocupadas irregularmente. GONÇALVES (2009) aponta que
a gestão fundiária no país é considerada complexa, com inúmeros procedimentos de
exigências formais. Também há desproporcional zelo pela proteção dos direitos de
propriedade, fazendo com que haja dificuldades para diminuir a concentração fundiária no
país.
Além dessas dificuldades, há a possibilidade de uma demora significativa para a
efetivação do processo de regularização fundiária devido à necessidade de tomada de decisão
por parte do Poder Judiciário, que pode levar um longo tempo para ser realizada devido à
73
morosidade dos processos judiciais. Gonçalves (2009) ainda afirma que a falta de interesse
dos habitantes das favelas pode ser mais um fator que dificulta a realização da regularização
fundiária, na medida em que o fim das políticas de remoção dos indivíduos das áreas não
regulamentadas gera certa segurança na posse do terreno. Assim, o sucesso dos projetos de
legalização do solo depende da capacidade da legislação urbanística e das políticas de
regularização fundiária de levar em conta as particularidades próprias desse mercado
imobiliário informal, que se encontra em franca expansão.
Cabe ainda mencionar a dificuldade para regularizar imóveis ocupados por locatários.
A legitimidade do título dos imóveis alugados gera polêmicas, isto porque o locador é
proibido, constitucionalmente, de possuir o título da propriedade na regularização fundiária
por ser proprietário de outro imóvel. E em muitos casos há a existência de indivíduos que
possuem o controle de inúmeras habitações em comunidades de baixa renda, explorando-as
como fonte de renda. Por outro lado, essa estrutura de mercado informal de aluguel é o meio
encontrado por grande parte da população de ter acesso à moradia, contribuindo, de forma
precária, para reduzir o déficit habitacional brasileiro.
OLIVEIRA (2006) afirma que o problema referente à propriedade fundiária pode ser
mais intenso do que o registrado pelas pesquisas. Tal fato acontece devido ao fato de os
moradores responderem aos questionários do IBGE de acordo com a sensação de segurança
da posse, e afirmarem que são proprietários de terrenos que não lhes pertence formalmente.
Por exemplo, uma grande quantidade de moradores que se dizem proprietários de terrenos em
diversas favelas cariocas, nas quais é sabido que os terrenos não têm situação regular e não
estão registrados nos nomes dos ocupantes.
3.4 – ENFRENTANDO O DÉFICIT HABITACIONAL POR MEIO DA
CONSTRUÇÃO DE HABITAÇÃO SOCIAL E ATRAVÉS DOS INVESTIMENTOS
EM INFRAESTRUTURA URBANA
Um grande obstáculo para o crescimento do número de residências é a insuficiência de
crédito com prazos e taxas de juros adequados. A residência constituiu-se o principal bem
tangível privado para uma família, porém seu elevado preço em relação ao nível de renda da
74
grande parte da população implica um dispêndio que necessita receber investimentos de longo
prazo e com taxas de juros adequadas, muitas vezes até mesmo subsidiadas. Assim, torna-se
uma política comum a participação dos governos no financiamento habitacional e a promoção
de políticas públicas que promovam a ampliação da oferta de moradias.
3.4.1 – Investimentos em infraestrutura urbana – Programa de Aceleração do
Crescimento
O governo federal lançou, no início de 2007, o Programa de Aceleração do
Crescimento (PAC), o qual estabelece um conjunto de regras, compromisso de ação e
diretrizes de governo que têm como meta proporcionar o aumento do crescimento sustentável
do país com o aumento do investimento global da economia. Sua finalidade é promover
investimentos em infraestrutura que permitam: eliminar gargalos que dificultam o
crescimento econômico; aumentar a produtividade das empresas; estimular investimentos
privados; e proporcionar uma melhor divisão espacial da produção e da renda entre as regiões
brasileiras. Assim, podemos concluir que o PAC tem como objetivo incentivar o investimento
privado, aumentar o investimento público em infraestrutura e remover os obstáculos ao
crescimento.
O Programa prevê um total de gastos de R$ 503,9 bilhões
25
no período compreendido
entre 2007 e 2010. Os investimentos contemplam três eixos básicos de infraestrutura:
Logística (rodovias, Marinha Mercante, ferrovias, aeroportos, portos hidrovias e ferrovias);
Energética (petróleo e gás natural, geração de energia elétrica, combustíveis renováveis e
transmissão de energia elétrica); e Social e Urbana (habitação, saneamento, recursos hídricos,
programa “Luz para Todos” e metrôs).
O eixo energético é o que concentra a maior parte dos investimentos, com 54,5% do
total, sendo direcionado principalmente para os setores de petróleo, gás natural e geração de
energia elétrica. O eixo de Logística totaliza 11,6% dos investimentos planejados do PAC,
tendo como foco principal as rodovias e a Marinha Mercante. O eixo Social e Urbano tem
como previsão um total de 33,9% do volume de recursos do Programa.
25
Os dados referentes ao PAC foram obtidos no site http://www.brasil.gov.br/pac.
Dentro do eixo Social e Urbano se inserem os investimentos relacionados à habitação,
que será o principal setor beneficiado desse segmento. O PAC realmente proporciona uma
atenção especial para a habitação, sendo este, inclusive, o segundo setor que mais receberá
recursos dentre todos, perdendo apenas para o setor de petróleo e gás natural. A habitação
receberá investimentos que montam R$ 106,3 bilhões provenientes da caderneta de poupança,
do FGTS e do Orçamento Geral da União (OGU). Esse valor corresponde a 62,2% dos
recursos direcionados ao eixo Social e Urbano e 21,1% do total dos recursos provenientes do
PAC. Ainda é importante assinalar que os investimentos totais direcionados à habitação serão
maiores, isto porque há a necessidade de contrapartida de investimento por parte dos estados e
dos municípios.
O PAC–Habitação contratou, até agosto de 2009, um total de R$ 127,9 bilhões, sendo
a maior parte dos recursos proveniente do governo federal (R$ 105,6 bilhões); a contrapartida
dos estados e municípios monta R$ 22,3 bilhões. Na tabela 15 podemos observar a
distribuição percentual dos recursos totais do PAC – Habitação entre os diferentes programas
relacionados a esses gastos.
Tabela 15 - Total de investimentos contratados pelo PAC - Habitação
Percentual (até agosto de 2009)
PAC Habitação - Contratado Governo
federal
(%)
Estados e
municípios
(%)
Total (%)
Urbanização de favelas - OGU
4,30 1,90 6,20
Financiamento - Caixa e BNDES
2,70 0,40 3,10
FNHIS - OGU
1,40 0,30 1,70
Financiamento Habitacional - Pessoa Física
22,10 4,40 26,50
Financiamento Habitacional - SBPE
52,10 10,40 62,50
Total 82,50 17,50 100,00
Fonte: http://www.brasil.gov.br/pac.
A maior parte dos recursos está direcionada ao Financiamento Habitacional – SBPE
(R$ 79,9 bilhões), sendo seguida pelo Financiamento Habitacional – Pessoa Física (R$ 33,9
bilhões). Ambos os programas são direcionados à aquisição, reforma ou construção de novas
75
76
moradias. O terceiro foco principal do PAC–Habitação é o Programa de Urbanização de
Favelas, que teve dispêndio contratado, até a data considerada, de R$ 7,9 bilhões.
3.4.2 – Política de redução do déficit habitacional – Programa “Minha Casa,
Minha Vida”
Reconhecendo a gravidade do problema habitacional no país e buscando ampliar o
nível de atividade econômica e emprego por meio de investimentos em um setor que utiliza de
forma intensa o fator de produção trabalho, o governo federal lança no ano de 2009 o
Programa “Minha Casa, Minha Vida”, com previsão de investimentos de R$ 34 bilhões entre
recursos da União e do FGTS.
O programa tem como objetivo a construção de 1 milhão de moradias, o que significa
que o governo tem como meta reduzir cerca de 14% do déficit habitacional no país. Essas
novas residências serão, preferencialmente, direcionadas para as famílias de baixa renda,
segmento que, como já observado, concentra mais de 90% de todo o déficit habitacional
nacional
26
. Assim, há a prática de uma política anticíclica com o objetivo de estimular a
demanda e o emprego que, além disso, possui um caráter de inclusão social.
O programa é centrado na construção de imóveis, com aporte maciço de recursos
públicos e criação de linhas de financiamento. O público-alvo são as famílias que recebem
como renda até o limite de dez salários mínimos. As famílias que ganham de zero até três
salários mínimos recebem subsídio integral, assim o adquirente não precisa depositar parte do
valor da compra. Além disso, há isenção de pagamento de seguro e de custos cartoriais. O
aporte de recursos da União para esse segmento é de R$ 16 bilhões, com previsão de
construção de 400 mil unidades. A prestação mensal não pode comprometer mais do que
10% da renda das famílias desse segmento de renda, sendo o financiamento com duração de
até 10 anos. A operacionalização deverá contar com a apresentação de projetos pelas
construtoras em parceria com estados, municípios, cooperativas ou movimentos sociais.
26
A FJP estima, para o ano de 2006, que 90,7% de todo o déficit habitacional encontra-se situado entre as
famílias que ganham até 3 salários mínimos. Quando consideramos as famílias com renda de até 5 salários o
total do déficit estimado aumenta para 96,2% de todo o déficit habitacional (FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO,
2006).
77
As famílias que percebem remuneração de três a seis salários mínimos recebem um
subsídio parcial com redução dos custos do seguro e cartoriais para o registro imobiliário.
Também há o acesso ao Fundo Garantidor, que permite a redução do risco do financiamento
ao refinanciar parte das prestações em caso de perda da renda. O aporte de subsídios total para
este segmento é de R$ 10 bilhões, sendo R$ 2,5 bilhões da União e 7,5 bilhões de FGTS. São
garantidos até R$ 23.000 na entrada do imóvel, dependendo da flutuação dentro dessa faixa,
ou seja, quanto maior for a renda, menor será a garantia. O comprometimento da renda não
pode ultrapassar 20% do valor da prestação. O objetivo é a construção de 400 mil moradias
para esse segmento de renda.
As famílias que percebem de seis a dez salários mínimos recebem estímulo à compra
com redução dos custos de seguro, de cartório e acesso ao Fundo Garantidor, o que permite o
refinanciamento em caso de inadimplência. Há também a preocupação em compatibilizar a
prestação da casa própria com a capacidade de pagamento da família com o
comprometimento máximo de até 20% da renda para financiamento. Para esse segmento de
renda há a previsão de construção de 200 mil unidades habitacionais em todo o país com
aporte de investimento de aproximadamente R$ 8 bilhões.
O programa funciona da seguinte forma: a União aloca recursos próprios de seu
Orçamento e do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS). Construtoras e
incorporadoras são as responsáveis pela elaboração dos projetos dos empreendimentos, que
devem ser apresentados às superintendências regionais da Caixa Econômica Federal. Com o
aval da Caixa, a construtora poderá acessar o financiamento para a produção habitacional.
Durante a execução das obras, os recursos são liberados conforme cronograma firmado na
contratação do financiamento e monitorado por vistorias feitas pela Caixa. Logo, a gestora do
programa é a Caixa Econômica Federal, que tem a capacidade de autorizar ou não o
empreendimento, mediante projeto apresentado pelas construtoras em parceria com estados,
municípios, cooperativas e movimentos sociais. Há a formação de cadastro gerido por estados
ou municípios com priorização para famílias que possuam portadores de deficiência ou idosos
(referente ao segmento de renda de zero até três salários mínimos).
A previsão de distribuição da construção das novas residências entre as macrorregiões,
feitas à época do lançamento do plano, permite avaliar como regiões prioritárias o Sudeste e o
Nordeste, com, respectivamente, 36,4% e 34,3% do total da construção das novas moradias,
sendo estas as regiões que mais concentram o déficit habitacional. Assim, percebe-se que a
78
distribuição de recursos e, consequentemente, de construção de habitações será distribuída de
acordo com o déficit habitacional do país. A previsão da condução do Programa “Minha Casa,
Minha Vida” segue nitidamente a distribuição do déficit habitacional verificado entre as
macrorregiões do país. Na Região Sul está programada a construção de 12% das novas
habitações, na Região Norte 10,3% e na Região Centro-Oeste 7%.
No Estado do Rio de Janeiro o programa prevê a construção de mais de 74.000
unidades, o que corresponde a 7,5% do total de moradias que serão construídas pelo
Programa. São Paulo é com folga o estado que receberá o maior número de habitações
(18,4%), sendo seguido por Minas Gerais (8,8%) e Bahia (8,1%).
O Programa “Minha Casa, Minha Vida” busca antecipar instrumentos e ações
previstos no Plano Nacional de Habitação. Tais ações necessitam de contrapartida dos entes
federados, de forma que estados e municípios poderão assumir compromissos com aportes
financeiros, doação de terrenos e infraestrutura para o empreendimento. As unidades
subnacionais também possuem um papel em proporcionar desoneração fiscal, doação de
terrenos, oferecimento de infraestrutura, agilização da aprovação de projetos, alvarás,
autorizações e licenças. Para que isto seja possível os entes subnacionais deverão assinar
termo de adesão junto à Caixa Econômica Federal. Os municípios serão responsáveis por
montar o cadastro de beneficiários para o programa.
Além disso, o programa tem um papel estratégico na regularização fundiária urbana
por meio da implementação da infraestrutura básica, da demarcação e concessão de títulos de
posse de áreas ocupadas, do estabelecimento de procedimentos para usucapião administrativo
e do estabelecimento de critérios para a regularização fundiária de interesse social situadas no
interior de Áreas de Proteção Permanente, desde que a regularização traga melhorias
ambientais. Assim, o programa prevê a atuação da regularização fundiária com um papel
fundamental para complementar o acesso à moradia.
O Programa “Minha Casa, Minha Vida” tem uma importante característica de
reconhecer a necessidade de práticas de financiamento acessível àqueles que possuem renda
compreendida entre zero e dez salários mínimos. Porém, como mostrado pela FJP, mais de
90% do déficit habitacional encontra-se centrado entre os indivíduos que possuem renda
compreendida entre zero e três salários mínimos. O programa projeta para esse segmento a
transferência de 47,1% do total dos recursos e a construção de 40% das moradias previstas.
Conclui-se então que o planejamento do projeto não concedeu especial atenção ao segmento
que convive de forma mais aguda com a ausência de uma habitação digna e com maior
restrição ao crédito, o que prejudicará a diminuição do déficit habitacional no país.
4 - A QUESTÃO HABITACIONAL E O NÍVEL DE RENDA NA REGIÃO
METROPOLITANA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
Os municípios do Estado do Rio de Janeiro estão divididos em oito regiões de
governo: Região Metropolitana, Região Noroeste Fluminense, Região Norte Fluminense,
Região Serrana, Região das Baixadas Litorâneas, Região do Médio Paraíba, Região Centro-
Sul Fluminense e Região da Costa Verde.
Tabela 16 – Divisão político-administrativa do Estado do Rio de Janeiro (2009)
Regiões de Governo Número de
municípios
Região Metropolitana 17
Região Noroeste Fluminense 13
Região Norte Fluminense 9
Região Serrana 14
Região das Baixadas Litorâneas 13
Região do Médio Paraíba 12
Região Centro-Sul Fluminense 10
Região da Costa Verde 4
Total 92
Fonte: CIDE.
No mapa 1, apresentado a seguir, é possível observar a divisão político-administrativa
do Estado do Rio de Janeiro.
79
Mapa 1 – Mapa das Regiões de Governo do Estado do Rio de Janeiro
Fonte: CIDE.
O Rio de Janeiro é caracterizado por grande polarização da população em torno da sua
Região Metropolitana. Este fato deve-se ao específico processo de formação histórica
fluminense com a separação político-administrativa entre a cidade do Rio de Janeiro e o
interior do estado. Mesmo após a criação da nova capital federal, Brasília, em 1960, a cidade
do Rio de Janeiro passa a ser uma nova unidade da Federação. Somente em 1975, sob a
decisão de um projeto estratégico do governo militar que se preocupava com o predomínio
econômico paulista, ocorre a fusão entre o antigo Estado do Rio de Janeiro e o Estado da
Guanabara, dando fim à separação entre núcleo e periferia da Região Metropolitana.
O Produto Interno Bruto estadual apresentou um crescimento real de 22,1% entre 2000
e 2006, equivalente a uma taxa média real anual de 3,4%
27
. Esse fato sugere que esteja em
curso um processo de inflexão da atividade econômica do Estado do Rio de Janeiro a partir da
década de 1990, pois desde a década de 1960 a taxa de crescimento anual média do Rio de
Janeiro apresentava uma tendência persistente de queda. No gráfico 1 podemos observar a
evolução da taxa de crescimento anual da economia do Estado do Rio de Janeiro, no período
compreendido entre 1940 e 2006.
80
27
“Rio de Janeiro em dados – 2008” Fundação CIDE.
Gráfico 1 – Taxa de crescimento médio anual do PIB do Estado do Rio de Janeiro
(1940-2006)
Fonte: IBGE. Elaboração própria.
Nos últimos anos constatamos crescimento do produto da economia fluminense,
apesar de ter ocorrido alguma queda na participação do PIB fluminense quando comparado
com o PIB brasileiro. Em 2002, a economia fluminense representava 11,6% do produto
brasileiro, tendo sua participação reduzida para 11,2% em 2007. Na tabela 17 observamos o
PIB a preços correntes e a participação percentual do PIB do Estado do Rio de Janeiro em
relação ao PIB brasileiro entre 2002 e 2007.
Tabela 17 – PIB a preços correntes (milhões R$) e participação percentual do PIB do
Estado do Rio de Janeiro em relação ao PIB do Brasil (2002/2009)
PIB preços correntes
(R$ milhões)
Participação RJ/BR
(%)
2002 171.372 11,6
2003 188.015 11,1
2004 222.945 11,5
2005
246.936 11,5
2006
268.292 11,4
2007 294.269 11,2
Fontes: IBGE (2002 até 2005) e FGV (2006 e 2007).
81
82
4.1 - CARACTERIZAÇÃO DA REGIÃO METROPOLITANA DO ESTADO
DO RIO DE JANEIRO
A Região Metropolitana do Rio de Janeiro, também conhecida como Grande Rio, foi
instituída pela Lei Complementar nº 20, de 1º de julho de 1974, após a fusão dos antigos
Estados do Rio de Janeiro e da Guanabara. A atual divisão regional do Estado do Rio de
Janeiro tem como origem a Lei nº 1.227/1987, que aprovou o Plano de Desenvolvimento
Econômico e Social entre o período 1988/1991. Depois de algumas leis complementares
posteriores
28
a atual composição da Região Metropolitana do Rio de Janeiro é formada pela
capital do Estado e por mais dezesseis municípios; são eles: Belford Roxo, Duque de Caxias,
Guapimirim, Itaboraí, Japeri, Magé, Mesquita, Nilópolis, Niterói, Nova Iguaçu, Paracambi,
Queimados, Rio de Janeiro, São Gonçalo, São João de Meriti, Seropédica e Tanguá.
De acordo com o Artigo 3º da Lei Complementar nº 87, de 16 de dezembro de 1997,
consideram-se de interesse metropolitano ou comum às funções compartilhadas públicas e os
serviços que atendam a mais de um município, assim como os que, restritos ao território de
um deles, sejam de algum modo dependentes, concorrentes, confluentes ou integrados de
funções públicas, bem como os serviços supramunicipais.
29
4.1.1 – Evolução populacional
A Região Metropolitana do Rio de Janeiro é a segunda maior do país em termos
populacionais, sendo inferior apenas à da metrópole paulista. Em 2000, a Região
Metropolitana do Rio de Janeiro aglomerava o correspondente a 6,4% de toda a população
brasileira. Porém, quando comparamos a evolução populacional das Regiões Metropolitanas
selecionadas observamos que a RMRJ foi a que apresentou menor percentual de crescimento.
28
Podemos citar a Lei Complementar nº 64, de 21/09/1990, que retirou o município de Petrópolis da Região
Metropolitana, incluindo-o na Região Serrana; a Lei Complementar nº 97, de 2/10/2001 que retirou o município
de Maricá da Região Metropolitana, incluindo-o na Região das Baixadas Litorâneas; e a Lei Complementar nº
105, de 04/07/2002, que retirou os municípios de Mangaratiba e Itaguaí da Região Metropolitana, incluindo-os
na nova Região da Costa Verde, com a consequente exclusão da Região da Baía da Ilha Grande.
29
CIDE - Anuário Estatístico do estado do Rio de Janeiro (2005).
Enquanto as demais regiões mais do que dobraram sua população no período
compreendido entre 1970 e 2000, com exceção de Recife, a população do Rio de Janeiro
apresentou crescimento de apenas 58,1%. Esse menor nível de crescimento populacional está
atrelado à crise econômica por que passou o Estado do Rio de Janeiro, processo revertido
apenas na segunda metade da década de 1990. Na tabela 18 observamos a população total e
percentual das Regiões Metropolitanas selecionadas e do Brasil para os anos de 1970 e 2000.
Tabela 18 – População total e percentual do Brasil e das Regiões Metropolitanas
selecionadas (2000)
Total % Total %
RM - Belo Horizonte 1.719.490 1,8 4.349.425 2,6
RM - Porto Alegre 1.751.889 1,9 3.718.778 2,2
RM - Recife 1.827.173 2,0 3.337.565 2,0
RM - Rio de Janeiro 6.891.521 7,4 10.894.156 6,4
RM - Salvador 1.147.821 1,2 3.021.572 1,8
RM - São Paulo 8.139.705 8,7 17.878.703 10,5
Total das RM selecionadas 21.477.599 23,1 43.200.199 25,4
Brasil 93.134.846 100,0 169.799.170 100,0
1970 2000
Fonte: Censo Demográfico 2000 – IBGE.
Uma característica marcante da Região Metropolitana do Rio de Janeiro é a grande
concentração populacional, principalmente na capital do estado. Porém, nos últimos anos
observa-se uma tendência para a desconcentração populacional. No ano de 1996, os
municípios que hoje compõem a Região Metropolitana
30
concentravam 74,9% de toda a
população residente no estado. Esse percentual foi reduzido para 73,6% no ano de 2007,
correspondendo a um total de 15,42 milhões de habitantes.
A população observada na cidade do Rio de Janeiro, em 2007, foi de
aproximadamente 6,09 milhões de habitantes, o que representa 39,5% da população de todo o
estado, percentual inferior ao verificado no ano de 1996, quando a população da cidade do
Rio de Janeiro correspondia a 41,4% da população estadual. Assim, observa-se que a maior
parte da população da Região Metropolitana encontra-se na capital do estado, isto porque
83
30
Com exceção de Mesquita, que foi elevado à categoria de município independente, pela lei estadual nº 3.253,
de 25/09/1999, desmembrando-se de Nova Iguaçu.
apesar da redução verificada nos últimos anos, a cidade do Rio de Janeiro é responsável, em
2007, por 53,7% da população de toda a Região Metropolitana. No gráfico 2 observamos a
evolução em termos relativos da população dos municípios que formam a Região
Metropolitana do Rio de Janeiro para os anos de 1996, 2000 e 2007.
Gráfico 2 – População total (%) dos municípios da Região Metropolitana do Rio de
Janeiro em relação à população total do estado (1996-2000-2007)
0,2
0,3
0,3
0,5
0,6
0,8
1,0
1,2
1,4
1,5
3,0
3,1
3,1
5,4
5,5
6,2
39,5
73,6
0,2
0,3
0,3
0,5
0,6
0,8
1,1
1,2
1,3
1,4
3,1
3,2
3,0
5,2
5,4
6,2
40,7
74,4
0,2
0,3
0,2
0,4
0,5
0,8
1,2
-
1,2
1,4
3,2
3,4
3,0
6,2
5,3
6,2
41,4
74,9
0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0 80,0
Tanguá
Paracambi
Guapimirim
Seropédica
Japeri
Queimados
Nilópolis
Mesquita
Itaboraí
Magé
São João de Meriti
Niterói
Belford Roxo
Nova Iguaçu
Duque de Caxias
São Gonçalo
Rio de Janeiro
Região Metropolitana
1996
2000
2007
Fontes: Contagem Populacional 1996 e 2007, Censo Demográfico 2000 - IBGE. Elaboração própria.
* Em 1996 Mesquita ainda não havia se constituído como município.
84
Verificamos que as cidades mais populosas da RMRJ: Rio de Janeiro, São Gonçalo,
Duque de Caxias, Nova Iguaçu, Belford Roxo, Niterói e São João de Meriti. Juntos, estes sete
municípios concentraram, no ano de 2007, um total de 89,5% de toda a população da Região
Metropolitana, o que corresponde a aproximadamente 11,34 milhões de habitantes. No
gráfico 3 verifica-se a distribuição da população entre as cidades mais populosas da Região
Metropolitana.
Gráfico 3 – População percentual dos municípios da Região Metropolitana do
Rio de Janeiro (2007)
Rio de Janeiro ;
53,7
São Gonçalo ; 8,5
Duque de Caxias ;
7,4
Nova Iguaçu ; 7,3
Belford Roxo ; 4,2
Niterói ; 4,2
São João de
Meriti ; 4,1
Demais
municípios; 10,5
Fonte: PNAD 2007 – IBGE. Elaboração própria.
Enquanto nos últimos anos a população da cidade do Rio de Janeiro apresenta um
encolhimento, nos outros três maiores municípios da Região Metropolitana (São Gonçalo,
Duque de Caxias e Nova Iguaçu) isso não é observado. A população de São Gonçalo
apresentou uma estabilidade, concentrando, tanto em 1996 quanto em 2007, 6,2% de toda a
população do estado. Em Duque de Caxias observa-se um aumento do contingente
populacional. Em 1996, a população daquela cidade correspondia a 5,3% da população do
estado, percentual que se elevou para 5,5% em 2007. No município de Nova Iguaçu verifica-
85
86
se um encolhimento do contingente populacional. Em 1996, a população daquela cidade
representava 6,2% do estado. Em 2007, esse percentual foi reduzido para 5,4%. Porém, essa
redução populacional pode ser explicada pela emancipação do antigo distrito de Mesquita
ocorrida em 1999, o que representou a transferência de parte da população de Nova Iguaçu
para o recém-criado município.
Conclui-se, então, que a desconcentração populacional verificada na Região
Metropolitana do Rio de Janeiro é relativa. Na cidade capital do Estado é verificada uma
redução relativa da sua população, enquanto a população dos outros principais centros
urbanos da região apresenta uma tendência de ampliação, o que sustenta a forte polarização
espacial da população fluminense em sua Região Metropolitana.
4.1.2 – Nível de renda
Observamos que nos últimos anos encontra-se em curso um fenômeno de
interiorização do PIB estadual, ou seja, há um processo de aumento da participação do total
produzido pelos municípios do interior fluminense, diminuindo, consequentemente, a
participação da RMRJ no PIB estadual. O dinamismo no interior reflete-se em um
crescimento acima da média do Estado nas Regiões Norte Fluminense, Médio Paraíba e da
Costa Verde, sendo a economia do petróleo o principal responsável por tal desempenho.
Gráfico 4 – Produto Interno Bruto (%) do Estado do Rio de Janeiro, dividido por
regiões (2003/2006)
0,9
1,0
1,1
2,2
2,4
6,0
7,1
12,4
67,0
0,9
1,0
1,2
2,5
2,3
6,4
6,1
10,2
69,4
1,0
1,1
1,0
2,3
2,3
7,6
4,8
8,3
71,6
1,1
1,2
1,1
1,7
2,4
7,0
4,7
8,4
72,4
- 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0 80,0
Região Centro-Sul Fluminense
Região Serrana
Região Noroeste Fluminense
Região da Costa Verde
Região Serrana
Região do Médio Paraíba
Região das Baixadas Litorâneas
Região Norte Fluminense
Região Metropolitana
2003
2004
2005
2006
Fonte: IBGE. Elaboração própria.
Essa menor participação da RMRJ no PIB deve-se, principalmente, à redução do PIB
da capital do Estado, que apresentou maior percentual de queda. Entre os anos de 2003 e 2006
o PIB da cidade do Rio de Janeiro apresentou redução de 50,9% para 46,5% em relação ao
produto total do Estado. Entre os principais municípios em termos de produção o único que
obteve aumento de participação no período analisado foi Duque de Caxias, ampliando sua
participação no PIB para 8,2%. Isso significa um processo de redistribuição da produção e da
geração de renda em direção às Regiões Norte e das Baixadas Litorâneas, apesar de ainda
87
haver grande concentração da atividade econômica nos municípios da RMRJ, especialmente
na Capital do Estado.
Gráfico 5 – Produto Interno Bruto (%) dos municípios da Região Metropolitana do
Rio de Janeiro em relação ao Estado (2003/2006)
2,7
1,1
1,1
2,3
2,5
2,7
8,2
46,5
2,8
1,1
1,1
2,3
2,6
2,8
9,2
47,7
2,9
1,3
1,2
2,3
2,7
3,1
7,6
50,5
3,1
1,2
1,3
2,5
2,8
3,1
7,5
50,9
0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0
Demais
municípios
Belford Roxo
São João de
Meriti
Nova Iguaçu
São Gonçalo
Niterói
Duque de Caxias
Rio de Janeiro
2003
2004
2005
2006
Fonte: IBGE. Elaboração própria.
Em relação à renda per capita, constata-se que a média brasileira é R$ 297. A média
do Estado do Rio de Janeiro é de R$ 414, sendo consideravelmente superior à nacional e
correspondendo à terceira maior renda per capita do país
31
. Porém, a renda per capita da
maior parte dos municípios da RMRJ é baixa, mesmo comparada à renda média nacional.
88
31
Segundo o IBGE, em 2000, em ordem decrescente de renda per capita, temos: Distrito Federal (R$ 605,4),
São Paulo (R$ 442,7), Rio de Janeiro (R$ 413,9), Rio Grande do Sul (R$ 357,7), Santa Catarina (R$ 348,7),
Paraná (R$ 321,4) e Espírito Santo (R$ 289,6).
Apenas Niterói e a Cidade do Rio de Janeiro apresentam renda per capita superior à
apresentada pelo Estado, R$ 810 e R$ 597, respectivamente.
Gráfico 6 – Renda per capita média (R$) dos municípios da região Metropolitana do
Rio de Janeiro (2000)
156,5
180,8
182,3
183,0
202,3
209,6
226,1
233,1
234,7
234,8
237,5
268,8
269,8
298,3
596,6
809,2
0,0 200,0 400,0 600,0 800,0 1000,0
Japeri
Tanguá
Belford Roxo
Queimados
Itaboraí
Magé
Duque de Caxias
São João de Meriti
Seropédica
Guapimirim
Nova Iguaçu
São Gonçalo
Paracambi
Nilópolis
Rio de Janeiro
Niterói
R$
Fonte: Censo Demográfico 2000 - IBGE. Elaboração própria.
89
Essa pequena renda per capita da maior parte dos municípios afeta diretamente a
qualidade de vida da população da RMRJ, fazendo com que seja elevado o percentual de
indivíduos na região que estão em situação de pobreza e indigência, quando comparado com
as outras principais regiões metropolitanas do país. Constatamos que na RMRJ o percentual
de indigentes é inferior apenas à condição apresentada pelas regiões nordestinas, que são
reconhecidas por apresentarem os piores indicadores sociais e de renda do país.
Tabela 19 – Percentual da população indigente e pobre nas principais regiões
metropolitanas do Brasil (2000)
Indigentes (%) Pobres (%)
Brasil
16,3 32,7
RM - Belo Horizonte 7,3 20,0
RM - Porto Alegre 5,2 14,1
RM - Recife 16,6 37,0
RM - Rio de Janeiro 7,8 17,9
RM - Salvador 15,2 33,5
RM - São Paulo 6,5 14,1
Fonte: Censo Demográfico 2000 – IBGE.
Na RMRJ o total de indivíduos que são classificados como indigentes é estimado em
811,6 mil, sendo que 41,5% do total destes encontram-se na Capital do Estado. Duque de
Caxias e Nova Iguaçu são os outros municípios da região onde há maior concentração de
indigentes, com 11,8% e 10,4%, respectivamente. Em relação aos indivíduos classificados
como pobres
32
, há a estimativa de existir cerca de 1,87 milhão de indivíduos nesta condição
na RMRJ, e também há exatamente a mesma tendência de ocorrer grande concentração no
Rio de Janeiro (41,8%), Duque de Caxias (11,2%) e Nova Iguaçu (10,1%). Ou seja, juntos,
esses três municípios concentram mais de 63% do total de pobres e indigentes da RMRJ.
Porém, esse resultado é inferior ao percentual de população que estes municípios possuíam
em 2000, que correspondia a 69% de toda a população da RMRJ. Esse fato deve-se à
concentração superior de indigência e pobreza observada em Duque de Caxias e Nova Iguaçu,
quando comparado com o percentual de população que estes municípios possuem.
90
32
Segundo o IBGE, são classificados como indigentes os indivíduos que recebem renda domiciliar per capita
inferior a 1/2 salário mínimo e como pobres aqueles que recebem renda inferior a 1 salário mínimo.
Tabela 20 – Percentual da população indigente e pobre nos municípios da Região
Metropolitana do Rio de Janeiro (2000)
Indigentes (%) Pobres (%)
Rio de Janeiro 5,7 13,3
Belford Roxo 14,0 29,9
Duque de Caxias 12,4 26,9
Guapimirim 10,1 27,2
Itaboraí 12,9 28,8
Japeri 19,3 39,3
Magé 12,2 28,3
Nilópolis 7,4 16,5
Niterói 3,9 9,9
Nova Iguaçu 11,1 25,0
Paracambi 7,3 20,2
Queimados 13,4 30,6
São Gonçalo 7,4 18,9
São João de Meriti 8,9 20,8
Seropédica 12,3 28,9
Tanguá 11,9 28,1
Fonte: Censo Demográfico 2000 – IBGE.
Em termos percentuais a incidência de indigência e pobreza apresenta menor
intensidade em Niterói e no Rio de Janeiro. Além desses dois municípios, apenas
São Gonçalo, Paracambi e Nilópolis apresentam percentual de indigência menor do que a
média da RMRJ, sendo que apenas neste último há a mesma característica quando se
considera o nível de pobreza. Portanto, constatamos que a maior parte dos municípios da
região apresentam elevado percentual de indivíduos que possuem significativas restrições
orçamentárias, o que coloca em xeque a possibilidade de desfrutarem do consumo de bens e
serviços, inclusive aqueles relacionados ao acesso à moradia.
Apesar da forte polarização espacial em termos de população e PIB, os municípios da
região metropolitana apresentam, simultaneamente, os maiores e menores índices de
rendimentos entres seus residentes. Recorre-se a um estudo da Federação das Indústrias do
Estado do Rio de Janeiro (FIRJAN) para caracterizar os municípios fluminenses em termos de
emprego e renda. O Índice FIRJAN de Desenvolvimento Municipal - Emprego e Renda,
referente aos anos de 2000 e 2006, indica que quanto mais próximo da unidade for o resultado
alcançado pelo indicador maior será o nível de atividade econômica apresentado pela
localidade.
91
92
Na elaboração deste índice a FIRJAN considera dados referentes ao emprego formal,
tais como: geração de emprego formal em relação ao estoque de empregados, média trienal de
geração de emprego formal em relação ao estoque de empregados dos anos anteriores e o
saldo anual absoluto de empregos gerados nos três anos respectivamente inferiores a que se
refere o índice. A FIRJAN também considera dados referentes ao salário médio mensal, e
neste grupo podemos citar: o crescimento real do salário médio mensal em relação ao ano
anterior a que se refere o índice; o crescimento real do salário médio mensal em relação à
média trienal; e dados relacionados ao valor corrente do salário médio mensal.
Em 2000, cinco municípios pertencentes à Região Metropolitana ocupavam posições
na lista dos dez municípios com maior IFDM – Emprego e Renda do Estado do Rio de
Janeiro. Niterói apresentava maior índice da região, suficiente para colocá-la na terceira
posição no ranking estadual, somente atrás do índice alcançado por Macaé e Porto Real. A
segunda posição da região e o quarto lugar no estado neste índice ficou com Duque de Caxias.
São Gonçalo em 6º, Rio de Janeiro em 9º e Paracambi em 10º lugar completam a lista dos
municípios da região com maior valor alcançado neste índice.
Entre 2000 e 2006, a média de crescimento do IFDM – Emprego e Renda para todos
os municípios do Estado foi de 58%. Nenhum município da Região Metropolitana alcançou
essa taxa de crescimento, sendo Seropédica, com aumento de 49,1%, o município da região
que apresentou maior evolução neste indicador entre os anos considerados. Os outros
municípios da região que apresentaram maior crescimento percentual neste indicador foram:
Nova Iguaçu (40,5%), Nilópolis (39,7%), Belford Roxo (38,4%) e Rio de Janeiro (32,5%).
Em 2006, a quantidade de cidades da Região Metropolitana situadas na lista dos dez
maiores IFDM – Emprego e Renda diminuiu. Duque de Caxias, que apresentou crescimento
de 27% no indicador, entre os anos de 2000 e 2006, passa a ser o município da Região
Metropolitana com maior IFDM – Emprego e Renda e o segundo do estado, sendo superado
apenas por Itaguaí. Este município apresentou grande crescimento devido ao aumento da
importância do porto localizado em seu território e os novos investimentos de empresas que
objetivam se instalar no município e aproveitar a facilidade de escoamento da produção.
Niterói, que entre os anos considerados apresentou crescimento de 21,3% no indicador, passa
a ser o quinto município em termos de IFDM – Emprego e Renda no estado. O terceiro
município da região que completa a lista é o Rio de Janeiro, que, como já visto, com
crescimento de 32,5%, passa a ocupar a sexta posição no ranking do estado.
93
Alguns municípios da região apresentaram piora do indicador entre os anos
considerados. São eles, em ordem crescente de evolução no indicador: Paracambi (-31,8%),
Japeri (-22,9%), Itaboraí (-4,7%) e São Gonçalo (-3,8%). A cidade de Paracambi com este
resultado deixou de ocupar a 10º posição no ranking estadual em 2000 para ocupar a
59º posição, em 2006. São Gonçalo, que antes também configurava-se como pertencente à
lista dos 10 municípios com maior IFDM – Emprego e Renda do estado, passa a ocupar, em
2006, a 22º posição. Itaboraí e Japeri também apresentam perdas significativas de posição no
ranking estadual devido ao péssimo desempenho alcançado por este indicador.
Na tabela 18 observamos o IFDM – Emprego e Renda e a variação percentual neste indicador
para os municípios da Região Metropolitana do Estado do Rio de Janeiro entre os anos de
2000 e 2006.
Tabela 21 – IFDM – Emprego e Renda dos municípios da Região Metropolitana
do Estado do Rio de Janeiro, sua respectiva classificação entre os municípios do
Estado do Rio de Janeiro e a variação percentual no indicador (2000-2006)
IFDM -
Empre
g
o e
Renda
Ranking
estadual
IFDM -
Empre
g
o e
Renda
Ranking
estadual
Variação %
(2000/2006)
Belford Roxo 0,443 61º 0,614 31º 38,4
Duque de Caxias 0,731 4º 0,928 2º 27,0
Guapimirim 0,391 73º 0,410 73º 4,9
Itaboraí 0,611 17º 0,583 34º -4,7
Japeri 0,631 13º 0,486 48º -22,9
Magé 0,597 19º 0,627 27º 5,0
Mesquita nd nd 0,710 20º nd
Nilópolis 0,477 45º 0,666 23º 39,7
Niterói 0,735 3º 0,892 5º 21,3
Nova Iguaçu 0,534 32º 0,751 12º 40,5
Paracambi 0,653 10º 0,446 59º -31,8
Queimados 0,460 53º 0,574 35º 24,7
Rio de Janeiro 0,655 9º 0,867 6º 32,5
São Gonçalo 0,717 6º 0,690 22º -3,8
São João de Meriti 0,563 26º 0,749 13º 33,0
Seropédica 0,441 63º 0,658 25º 49,1
Tanguá 0,445 60º 0,474 50º 6,4
2000 2006
Fonte: IFDM 2006 - FIRJAN.
Nota: nd – não disponível.
Observa-se, assim, uma piora relativa dos municípios da RMRJ, mas de forma muito
desigual. A sustentação da pressão demográfica combinada à diminuição do dinamismo na
geração de emprego e renda reflete-se negativamente nas condições de vida da população
destes municípios. É neste cenário que se deve situar a questão habitacional.
4.2 - ANÁLISE DA QUESTÃO HABITACIONAL DA REGIÃO
METROPOLITANA
94
95
Reconhecendo a importância fundamental que o acesso à moradia digna proporciona
na qualidade de vida dos indivíduos, o diagnóstico da questão habitacional é voltado para
avaliar as necessidades da população em termos de moradias não apenas como acesso a casa
ou habitação, mas também como acesso a infraestrutura, a lazer, a trabalho e a cidade de
maneira geral.
Uma das características da Constituição promulgada em 1988 é a ênfase no
fortalecimento da Federação mediante a elevação da participação dos estados e municípios no
conjunto da receita tributária. A descentralização dos recursos tributários foi acompanhada
por mecanismos redistributivos. Com efeito, a reforma de 1988 não só aumentou a base de
tributação dos governos subnacionais, como incrementou a participação destes nos tributos
federais mediante a ampliação das transferências e dos fundos de participação. Os municípios
foram os maiores beneficiários do processo de descentralização tributária. Porém, houve
também ampliação da responsabilidade das esferas subnacionais no tocante aos gastos sociais.
4.2.1 – Gastos nas funções de Habitação e Urbanismo
A descentralização induzida pela Constituição de 1988 também se refletiu em uma
maior responsabilização das esferas subnacionais no tocante aos gastos em Habitação e
Urbanismo. Estas funções incluem despesas que são tradicionalmente responsabilidade das
prefeituras, o que foi reforçado após a Constituição de 1988, pelo seu artigo 182, ter levado o
município à condição de Ente Federativo com a responsabilidade de formular a política
urbana. Nesta subseção analisaremos o comportamento desses gastos nos municípios
pertencentes à Região Metropolitana do Rio de Janeiro.
Observamos que há um elevado montante da participação das Despesas com
Habitação e Urbanismo no total das Despesas Orçamentárias. Em 2007, o conjunto de
municípios que compõem a Região Metropolitana destinou para as funções Habitação e
Urbanismo R$ 1,474 bilhão, o que corresponde a 10,9% de todas as Despeças Orçamentárias
do período
33
. Percentual inferior ao observado em 2004, quando os gastos nestas funções
33
Os dados referentes aos gastos nas funções Habitação e Urbanismo são provenientes do FINBRA, disponíveis
no sítio da Secretaria do Tesouro Nacional (www.tesouro.fazenda.gov.br/estados_municipios/index.asp).
96
representaram 13,3% de todas as Despesas Orçamentárias. Japeri, São Gonçalo, Niterói e
Queimados destacam-se, em termos de gastos, com percentual médio consideravelmente
acima da média da região. Enquanto isso, Belford Roxo, Seropédica, São João de Meriti,
Tangá e, principalmente, Itaboraí, estão entre os que apresentam menor percentual de gastos.
Os dados sugerem a importância das eleições para os executivos municipais: o ano de 2004,
ano eleitoral, foi o que apresentou o maior percentual de gastos com as funções Habitação e
Urbanismo. Este resultado, no entanto, foi muito influenciado pelo desempenho da capital
estadual. Nos demais municípios, nem o impulso do embate eleitoral foi suficiente para
aumentar seu compromisso com as funções. Esse resultado, certamente, contribuiu para
agravar o déficit e a inadequação habitacional na periferia da RMRJ. No gráfico 7 observamos
o percentual dos gastos nas funções Habitação e Urbanismo em relação ao total das Despesas
Orçamentárias.
Gráfico 7 – Participação percentual dos gastos nas funções Habitação e Urbanismo no
total das Despesas Orçamentárias dos municípios da Região Metropolitana (1998-2001-2004-
2007)
10,9
10,0
8,1
14,7
18,6
2,6
9,6
17,7
10,4
17,9
8,4
14,5
12,4
20,4
26,4
7,3
2,1
6,9
13,3
13,9
7,7
12,3
19,0
0,2
27,0
13,0
13,4
17,3
10,9
14,1
11,0
16,4
12,5
8,3
7,9
7,0
10,9
10,3
8,2
8,9
1,7
5,0
13,2
10,0
0,0
6,6
22,5
11,9
12,9
11,7
12,0
11,5
11,6
1,1
11,9
11,2
7,8
10,9
1,7
4,1
32,2
6,3
0,0
4,7
24,6
16,2
19,8
12,2
15,5
0,0
7,1
11,0
0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0 35,0
Região Metropolitana
Rio de Janeiro
Belford Roxo
Duque de Caxias
Guapimirim
Itaboraí
Japeri
Magé
Mesquita
Nilópolis
Niterói
Nova Iguaçu
Paracambi
Queimados
São Gonçalo
São João de Meriti
Seropédica
Tanguá
1998
2001
2004
2007
Fonte: FINBRA.
97
98
A participação dos gastos nas funções Habitação e Urbanismo pode ser desagregada,
permitindo verificar quão diminuta é a participação dos gastos municipais em Habitação, em
relação às Receitas Orçamentárias
34
. O Município do Rio de Janeiro é o que apresenta maior
percentual de gastos em Habitação em relação ao total destinado para as funções de Habitação
e Urbanismo, com uma média, no período compreendido entre 2003 e 2007, de 13,9%.
Belford Roxo e Tanguá são os municípios que seguem a capital do estado em termos de
gastos percentuais, apresentando uma média de gastos 5,1% e 5,4%, respectivamente. Em
Tanguá, apesar da maior participação das despesas em Habitação, há um pequeno gasto total
nesta função devido ao baixo montante de despesas orçamentárias do município. Em 2007,
foram gastos em Tanguá menos de R$ 275 mil nesta função. Em Belford Roxo o total de
gastos nesta função corresponde a aproximadamente R$ 1,88 milhão, o que o coloca como o
segundo município em termos de gastos da Região Metropolitana, ultrapassando as despesas
nesta função realizadas por municípios com maior contingente populacional, caso de São
Gonçalo, Duque de Caxias e Nova Iguaçu.
Em dez municípios da Região Metropolitana as despesas médias com a função
Habitação, no período de análise, corresponderam a apenas 1% ou menos do total das
Receitas Orçamentárias. Isto acontece em municípios que apresentam grande contingente
populacional, caso de São Gonçalo (0,0%), São João de Meriti (0,1%), Duque de Caxias
(0,2%), Nova Iguaçu (0,3%) e Niterói (0,5%). Na tabela 22 é possível analisar a participação
percentual dos gastos com a função Habitação em relação ao total de gastos em Habitação e
Urbanismos dos municípios da região.
34
Essa desagregação só é possível de ser realizada nos municípios a partir de 2002, quando os dados do
FINBRA passam a fornecer os gastos nas funções Habitação e Urbanismo separadamente, devido a Portaria nº
42, de 14 de abril de 1999, que atualizou a descriminação das despesas por funções.
Tabela 22 – Participação percentual dos gastos na função Habitação em relação ao
total dos gastos em Habitação e Urbanismo dos municípios da Região Metropolitana
(2003/2007)
2003 2004 2005 2006 2007 Média
Região Metropolitana 14,8 15,0
12,3
6,0
3,6 10,1
Rio de Janeiro
18,1 19,3 15,8 9,5 5,1 13,9
Belford Roxo
0,0 16,7 0,3 0,2 9,2 5,1
Duque de Caxias
0,2 0,0 0,0 0,2 0,2 0,2
Guapimirim
0,0 n.d 0,0 0,0 0,0 0,0
Itaboraí
0,3 0,0 0,0 4,7 0,0 1,9
Japeri
0,0 2,9 0,7 0,0 0,0 1,0
Magé
0,0 11,1 0,4 6,3 0,2 3,4
Mesquita
8,0 0,0 0,0 0,0 3,6 2,2
Nilópolis
0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Niterói
0,0 0,0 0,0 1,5 0,7 0,5
Nova Iguaçu
0,2 0,2 1,6 0,0 0,4 0,3
Paracambi
0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Queimados
0,0 1,2 2,7 1,3 0,1 1,1
São Gonçalo
0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
São João de Meriti
0,0 0,0 0,3 0,1 0,0 0,1
Seropédica
0,0 0,0 0,0 1,8 n.d 0,2
Tanguá
n.d 0,0 n.d 0,0 11,9 5,4
Fonte: FINBRA.
Os gastos com Urbanização contam com maior parcela no total de gastos com as
funções Urbanização e Habitação, sendo direcionados primordialmente para os serviços
urbanos. Observamos uma reduzida participação dos gastos orçamentários com Habitação,
além dos valores oscilarem muito de um ano para o outro. Programas habitacionais
constituem-se em gastos de elevada monta, sendo, portanto, assumidos pelas unidades
subnacionais apenas se houver uma suficiente capacidade de financiamento. A redução da
capacidade de realização de investimentos por parte dos municípios reflete-se também no
setor habitacional, onde as despesas realizadas especificamente com Habitação são
desprezíveis em relação ao total das Despesas Orçamentárias.
Santos (2006) ressalta que o processo de descentralização transferiu responsabilidades
para as esferas municipais, sobrecarregando financeiramente os municípios. Isto associado ao
maior rigor no controle dos gastos, como parte do ajuste fiscal do Estado brasileiro em 1988,
fez com que houvesse por parte das esferas subnacionais um esforço para aumentar a
99
arrecadação própria dos municípios e dos estados. Porém, esse aumento da arrecadação não
foi acompanhado por um aumento proporcional do nível de investimentos e dos gastos sociais
das prefeituras. Assim, quando fica comprometida a capacidade de realização de
investimentos os municípios têm sua autonomia financeira colocada em xeque, ficando
impedidos de assumir um papel mais ativo no que concerne à implementação de políticas
públicas, inclusive aquelas relacionadas à questão habitacional. Na tabela 23 observamos o
total dos gastos na função Habitação e o percentual que este valor representa no total das
Despesas Orçamentárias.
Tabela 23 – Total de gastos na função Habitação e percentual do gasto em relação
ao total das Despesas Orçamentárias nos municípios da
Região Metropolitana (2007)
R$
Percentual das Despesas
Or
ç
amentárias
Região Metropolitana
52.842.406,27
0,4
Rio de Janeiro
49.102.971,79 0,5
Belford Roxo
1.879.112,90 0,7
Duque de Caxias
314.279,80 0,0
Guapimirim
0,00 0,0
Itaboraí
0,00 0,0
Japeri
0,00 0,0
Magé
54.000,00 0,0
Mesquita
369.000,00 0,4
Nilópolis
0,00 0,0
Niterói
442.262,60 0,1
Nova Iguaçu
377.182,28 0,1
Paracambi
0,00 0,0
Queimados
9.572,00 0,0
São Gonçalo
0,00 0,0
São João de Meriti
0,00 0,0
Seropédica
20.000,00 0,0
Tanguá
274.024,90 0,8
Fonte: FINBRA.
Constata-se que 92,9% do total dos gastos na função Habitação da Região
Metropolitana do Rio de Janeiro são provenientes dos gastos efetivados pela capital do
100
101
Estado, o que corresponde a R$ 49,1 milhões. Portanto, concluímos que os demais municípios
da região não possuem capacidade de assumir investimentos no setor. Assim, a única
possibilidade efetiva de realizações no campo das políticas habitacionais passa
necessariamente por uma associação com outras esferas de governo, de forma a garantir o
recebimento de recursos.
4.2.2 – Déficit habitacional
No ano de 2000, existiam na Região Metropolitana do Rio de Janeiro mais de 4,265
milhões de domicílios; destes, um percentual superior a 96% encontram-se situados em áreas
urbanas
35
. Logo, concluímos que o problema do déficit habitacional na Região Metropolitana
é a rigor um problema de ausência ou de sub-qualidade residencial urbana. O Censo
Demográfico levantou dados que permitem mensurar o tamanho do déficit habitacional dos
municípios brasileiros. Apesar de já decorridos quase 10 anos, trata-se da informação mais
recente, que será atualizada pelo IBGE em 2010.
4.2.2.1 – Comparação com outras Regiões Metropolitanas
O Estado do Rio de Janeiro possui um déficit habitacional estimado em 505.201
domicílios, o que corresponde a 7% de todo o déficit habitacional nacional
36
. Em termos de
números absolutos, este resultado só não é maior do que o apresentado por São Paulo
(1.096.840), Bahia (683.775), Minas Gerais (640.559) e Maranhão (620.806). Importante
lembrar que o Rio de Janeiro possui a terceira maior população do país, sendo ultrapassado
apenas por São Paulo e Minas Gerais. Em comparação com o percentual de domicílios, o
resultado apresentado pelo Rio de Janeiro é 11,9%, inferior à média nacional, que é de 16,1%.
São Paulo, Espírito Santo e os estados da região Sul são os únicos que possuem um percentual
35
IBGE, Censo Demográfico – 2000.
36
Essas são estimativas da FJP, referentes ao ano de 2000.
inferior ao do Rio de Janeiro. Constatamos, portanto, que o déficit habitacional está
intimamente ligado ao nível de renda dos estados.
Quando consideramos a Região Metropolitana do Rio de Janeiro observamos que esta
possui uma concentração percentual do déficit habitacional inferior ao percentual de sua
população. Na tabela 24 podemos comparar o resultado apresentado entre as principais
Regiões Metropolitanas do país. Observamos que esta mesma característica também é
observada nas outras Regiões Metropolitanas, com exceção daquelas situadas no Nordeste
brasileiro, que possuem nível de rendimento inferior. Esse resultado sugere maior gravidade
da questão habitacional nas regiões metropolitanas com maior incidência de pobreza.
Tabela 24 – População, déficit habitacional e percentual do déficit habitacional em
relação ao total dos domicílios das Regiões Metropolitanas selecionadas (2000)
Regiões
Metropolitanas
Total % Total %
Belo Horizonte 4.349.425 10,2 115.566 10,0 8,9
Porto Alegre 3.718.778 8,7 75.629 6,5 6,3
Recife 2.984.689 7,0 140.317 12,1 16,3
Rio de Janeiro 10.894.156 25,4 275.025 23,8 8,5
Salvador 3.021.572 7,1 104.878 9,1 13,2
São Paulo 17.878.703 41,7 446.332 38,6 7,5
Total 42.847.323 100,0 1.157.747 100,0
População
Déficit habitacional
básico
Percentual do
déficit em
relação ao total
de domicílios
Fonte: Déficit Habitacional no Brasil. Municípios Selecionados e Microrregiões Geográficas - FJP.
Todas as Regiões Metropolitanas selecionadas enfrentam ausência de infraestrutura
com o seu principal problema de déficit qualitativo, sendo mais intenso nas Regiões
Metropolitanas de Recife (75,5%), Belo Horizonte (60,5%), Salvador (59,3%) e Rio de
Janeiro (59,2%). Em São Paulo o problema de adensamento excessivo aparece relativamente
de forma mais intensa, e em Porto Alegre o segundo problema predominante em termos
qualitativos é inadequação fundiária. A RMRJ é aquela que possui menor inadequação
fundiária em termos relativos, apresentando resultado próximo da média das regiões
selecionadas quanto à característica de adensamento excessivo. Na tabela 25 podemos
observar esses dados para todas as regiões selecionadas.
102
Tabela 25 – Inadequação fundiária, adensamento excessivo e carência de infraestrutura
total e percentual das Regiões Metropolitanas selecionadas (2000)
Regiões
Metropolitanas
Total % Total % Total %
Belo Horizonte 76.361 8,2 83.625 6,8 244.649 10,2
Porto Alegre 131.297 14,1 46.542 3,8 162.856 6,8
Recife 88.341 9,5 60.707 5,0 459.352 19,1
Rio de Janeiro 159.070 17,1 290.993 23,8 654.324 27,2
Salvador 55.420 6,0 68.963 5,6 180.904 7,5
São Paulo 419.603 45,1 670.686 54,9 702.066 29,2
Total 930.092 100,0 1.221.516 100,0 2.404.151 100,0
Inadequação
fundiária
Adensamento
excessivo
Carência de
infraestrutura
Fonte: Déficit Habitacional no Brasil. Municípios Selecionados e Microrregiões Geográficas - FJP.
4.2.2.2 – Déficit quantitativo
A Região Metropolitana do Rio de Janeiro concentra 75,2% do déficit habitacional do
estado no ano de 2000
37
. A distribuição desse déficit na região segue o padrão de ser
diretamente relacionada com o tamanho do contingente populacional do município. Assim,
quanto maior for a pressão demográfica, maiores tendem a ser os problemas trazidos pelo
adensamento excessivo na área metropolitana, aumentando a quantidade de pessoas que não
possuem condições de adquirir ou construir suas próprias moradias. Na região, a exceção é o
município de Niterói. Esta cidade possui o melhor conjunto de indicadores econômicos e
sociais, o que garante à sua população, além de um nível de renda mais elevado que a média
daregião, uma distribuição de renda mais igualitária, garantindo, na média, maior acesso a
serviços e bens, nestes sendo incluído o acesso à moradia.
Os municípios de Belford Roxo, Duque de Caxias, Guapimirim, Itaboraí e São
Gonçalo, assim como Niterói, também apresentam um percentual do déficit habitacional que é
inferior ao percentual de moradias em cada município em temos relativos, sugerindo que o
problema do seu déficit habitacional é um problema de menor intensidade, pelo menos
quando comparado com o resultado apresentado pelos outros municípios da Região
103
37
No ano de 2000, a concentração percentual do déficit habitacional da Região Metropolitana do Rio de Janeiro
foi superior à concentração da população, que foi de 74,4%.
Metropolitana. Porém, nestas cidades o problema habitacional reflete-se também em outras
vertentes, como, por exemplo, pelo maior percentual de domicílios improvisados em relação
ao total de domicílios, constituindo-se em habitações que possuem elevado grau de
vulnerabilidade e baixo índice de qualidade, caso de Belford Roxo, Duque de Caxias e
Guapimirim, ou pelo maior percentual de famílias conviventes em relação ao total de
domicílios, caso observado em São Gonçalo.
Tabela 26 – Total de domicílios e Déficit habitacional, Domicílios dos municípios da
Região Metropolitana (2000)
bruto % bruto %
Regiao Metropolitana 3.209.162,0 100,0 221.995,00 100,00
Rio de Janeiro 1.807.820,0 56,3 126.612,00 57,0
Belford Roxo 122.390,0 3,8 6.988,00 3,1
Duque de Caxias 220.480,0 6,9 14.725,00 6,6
Guapimirim 10.672,0 0,3 688,00 0,3
Itaboraí 53.657,0 1,7 3.535,00 1,6
Japeri 23.059,0 0,7 1.615,00 0,7
Magé 58.281,0 1,8 4.269,00 1,9
Nilópolis 44.465,0 1,4 3.899,00 1,8
Niterói 144.078,0 4,5 7.801,00 3,5
Nova Iguaçu 261.173,0 8,1 18.520,00 8,3
Paracambi 11.438,0 0,4 863,00 0,4
Queimados 33.497,0 1,0 2.462,00 1,1
São Gonçalo 263.317,0 8,2 17.998,00 8,1
São João de Meriti 129.396,0 4,0 9.876,00 4,4
Seropédica 18.172,0 0,6 1.604,00 0,7
Tanguá 7.267,0 0,2 538,00 0,2
Total de domicílios Déficit habitacional
Fonte: Censo Demográfico 2000 – IBGE.
Nota: dados não disponíveis para o município de Mesquita.
A Cidade do Rio de Janeiro, por ser a mais populosa, é a que concentra a maior parte
do déficit habitacional da Região Metropolitana, com um total estimado em aproximadamente
127 mil domicílios, o que representa 57% de todo o déficit habitacional da região
38
,
percentual superior ao total de domicílios que este município apresenta no mesmo ano. Nova
104
38
Segundo o IBGE, no ano de 2000, o déficit habitacional da cidade do Rio de Janeiro corresponde a 42,4%
quando comparado com o déficit habitacional de todo o estado.
105
Iguaçu, São Gonçalo e Duque de Caxias são os outros municípios da região que possuem
maior quantidade de déficit habitacional, com, respectivamente, 8,3%, 8,1% e 6,6%. Juntos,
esses quatro municípios são responsáveis por 80,1% de todo o déficit habitacional da Região
Metropolitana, percentual bem superior ao total de população que esses municípios
aglomeravam em conjunto no ano de 2000, que era de 57,5%. Isto demonstra que o problema
habitacional possui uma forte tendência de se agravar nos grandes centros urbanos, fazendo
com que a periferia desses municípios se transforme em centros de exclusão social, com forte
impacto no tocante à ausência de moradias.
Quando desconsideramos o déficit habitacional absoluto e passamos a analisar o
déficit em relação ao total de domicílios de cada município, este se apresenta mais intenso nas
Cidades de Seropédica e de Nilópolis, ambos com 8,8%. Outros quatorze municípios da
região apresentam déficit habitacional percentual em relação ao total de domicílios situados
no intervalo entre 6,4% e 7,5%, incluindo a capital do estado. Os municípios que apresentam
menor percentual de déficit habitacional são Belford Roxo (5,7%) e Niterói (5,4%). Na
tabela 27 observamos o déficit habitacional percentual em relação ao total de domicílios da
Região Metropolitana.
Tabela 27 – Déficit habitacional percentual em relação ao total de domicílios dos
municípios da Região Metropolitana (2000)
%
Regiao Metropolitana 6,9
Rio de Janeiro 7,0
Belford Roxo 5,7
Duque de Caxias 6,7
Guapimirim 6,4
Itaboraí 6,6
Japeri 7,0
Magé 7,3
Nilópolis 8,8
Niterói 5,4
Nova Iguaçu 7,1
Paracambi 7,5
Queimados 7,3
São Gonçalo 6,8
São João de Meriti 7,6
Seropédica 8,8
Tanguá 7,4
Fonte: Censo Demográfico 2000 – IBGE.
Nota: dados não disponíveis para o município de Mesquita.
106
Tabela 28 – Famílias conviventes, ônus social com aluguel e cômodos cedidos ou
alugados bruto e percentual em relação ao total de domicílios dos municípios da Região
Metropolitana (2000)
bruto % bruto % bruto %
Região Metropolitana 181.098 5,6 144.974 4,5 31.508 1,0
Rio de Janeiro 99.174 5,5 70.090 3,9 21.596 1,2
Belford Roxo 5.364 4,4 6.697 5,5 896 0,7
Duque de Caxias 12.237 5,6 12.679 5,8 1.889 0,9
Guapimirim 599 5,6 454 4,3 40 0,4
Itaboraí 2.811 5,2 2.846 5,3 370 0,7
Japeri 1.366 5,9 1.303 5,7 220 1,0
Magé 3.686 6,3 3.237 5,6 442 0,8
Nilópolis 3.606 8,1 2.864 6,4 235 0,5
Niterói 6.951 4,8 3.684 2,6 595 0,4
Nova Iguaçu 16.089 6,2 13.546 5,2 1.855 0,7
Paracambi 775 6,8 671 5,9 68 0,6
Queimados 1.950 5,8 1.988 5,9 373 1,1
São Gonçalo 16.052 6,1 14.991 5,7 1.501 0,6
São João de Meriti 8.718 6,7 8.686 6,7 1.085 0,8
Seropédica 1.321 7,3 723 4,0 225 1,2
Tanguá 400 5,5 506 7,0 117 1,6
Ônus social
com aluguel
Famílias
conviventes
Cômodos
cedidos ou
alugados
Fonte: Censo Demográfico 2000 – IBGE.
Nota: dados não disponíveis para o município de Mesquita.
A maior parte do déficit habitacional quantitativo da RMRJ é explicado pelo número
excessivo de famílias convivendo na mesma habitação, sendo esse problema mais intenso em
Seropédica e Nilópolis. O ônus social com o aluguel também é um problema recorrente na
região. Ele é definido como o gasto superior a 30% da renda familiar com o pagamento do
aluguel da habitação em que residem. São João de Meriti e Tanguá são os municípios que
possuem o maior percentual de domicílios nesta condição. Em relação à quantidade de
cômodos cedidos ou alugados, esse problema torna-se mais intenso em termos relativos em
Tanguá, Seropédica e no Rio de Janeiro. A capital do Estado possui, em termos absolutos,
elevada concentração desses problemas, principalmente os referentes às famílias conviventes
e ao ônus social com aluguel.
107
4.2.2.3 – Déficit qualitativo
Além da existência de moradias em quantidade insuficiente para comportar toda a
população da Região Metropolitana, o problema habitacional se faz presente também na
existência de carências ou ausências de infraestrutura nas moradias existentes. Como
carências de infraestrutura consideramos a inexistência de um ou mais dos seguintes itens:
abastecimento de água, sistema de iluminação elétrica, instalação sanitária e destino
apropriado para o lixo. Como sistema deficiente consideramos, que apesar de existir, ele não é
fornecido na quantidade e/ou qualidade apropriadas para os habitantes do município. Na
tabela 29 observamos o percentual dos domicílios de cada município da Região Metropolitana
que apresentam adensamento excessivo, ou seja, percentual de moradias que possuem maior
número de moradores do que seria recomendado, considerando a área construída e o
percentual de domicílios que apresentam carência ou deficiência de infraestrutura.
Tabela 29 – Total percentual de domicílios dos municípios da Região Metropolitana que
apresentam as carências e deficiências de infraestrutura e adensamento excessivo (2000)
Carência de
infraestrutura (%)
Deficiência de
infraestrutura (%)
Adensamento
excessivo (%)
Regiao Metropolitana 13,4 7,9 8,7
Rio de Janeiro 6,1 9,0 6,8
Belford Roxo 24,7 6,7 16,0
Duque de Caxias 24,1 5,9 13,5
Guapimirim 34,3 12,9 7,2
Itaboraí 47,8 9,0 10,8
Japeri 55,6 5,4 15,5
Magé 38,4 9,4 10,9
Nilópolis 3,6 1,5 8,9
Niterói 13,8 12,8 4,4
Nova Iguaçu 22,5 4,2 12,4
Paracambi 33,6 2,3 7,5
Queimados 24,5 7,7 13,8
São Gonçalo 21,9 6,2 9,4
São João de Meriti 9,4 2,6 12,7
Seropédica 40,4 8,6 8,6
Tanguá 38,1 12,6 9,6
Fonte: Censo Demográfico 2000 – IBGE.
Nota: dados não disponíveis para o município de Mesquita.
108
109
Com a análise dos dados da tabela acima podemos constatar que é fato comum a
muitos municípios da região apresentarem elevado percentual de domicílios que não possuem
completo sistema de infraestrutura. Os piores municípios da região neste quesito são: Japeri
(55,6%), Itaboraí (47,8%), Seropédica (40,4%), Magé (38,4%) e Tanguá (38,1%).
A falta de infraestrutura mais comum é a ausência de instalação sanitária, mal que está
presente em 9,1% do total de domicílios dos municípios da Região Metropolitana. A falta de
destino apropriado para o lixo está presente em 5,1% das moradias da região e a ausência de
abastecimento de água potável em 2,4% do total dos domicílios. Como dado positivo temos
apenas a rede de iluminação elétrica, que se faz presente praticamente na totalidade das
residências. Sintetizando esses dados concluímos que 13,4% dos domicílios da Região
Metropolitana apresentam uma ou mais carências de infraestrutura, comprometendo,
significativamente, a qualidade de vida de parte da sua população.
A cidade do Rio de Janeiro apresentou um percentual de domicílios com ausência de
infraestrutura abaixo da média da Região Metropolitana. Dada a grande quantidade de
domicílios que a cidade aglomera, quando consideramos os dados excluindo o resultado
apresentado pela capital do estado, podemos verificar com mais facilidade a grande
quantidade de moradias com ausência completa ou parcial de um sistema de infraestrutura
adequado para os outros municípios da área metropolitana. Assim, desconsiderando os dados
da capital do estado, um total de 22,8% dos domicílios passam a apresentar ausência de um ou
mais destes itens. O problema de ausência de instalação sanitária passa a estar presente em
14,7% dos domicílios e a ausência de destino de coleta de lixo totaliza 10,9% dos domicílios.
Os dados referentes à instalação elétrica continuam a demonstrar o grau de universalização
que este item apresenta. Na tabela a seguir, observamos o percentual dos domicílios de cada
município da RMRJ segundo as características que apresentam, no que se refere às carências
de infraestrutura.
Tabela 30 – Total percentual de domicílios dos municípios da Região Metropolitana
que apresentam as seguintes características de carência de infraestrutura (2000)
Abastecimento
de água
Iluminação
elétrica
Instalação
sanitária
Destino de
lixo
Região Metropolitana
17,7 0,8 68,0 40,1
Rio de Janeiro
19,1 0,9 78,1 18,3
Belford Roxo
17,4 0,6 64,4 47,2
Duque de Caxias
10,9 0,7 73,3 45,5
Guapimirim
13,3 0,5 47,4 55,9
Itaboraí
11,8 1,3 42,9 81,7
Japeri
6,1 1,2 54,4 76,4
Magé
14,7 0,7 74,1 40,3
Nilópolis
12,2 1,4 77,4 31,2
Niterói
47,9 0,4 57,7 20,7
Nova Iguaçu
11,9 0,8 67,8 51,9
Paracambi
14,1 0,9 78,8 30,5
Queimados
11,8 1,9 57,9 53,0
São Gonçalo
27,0 0,6 63,0 40,4
São João de Meriti
18,5 1,2 68,9 25,3
Seropédica
3,2 0,4 69,3 50,3
Tanguá
5,8 4,6 62,2 62,3
Carência de infraestrutura (%)
Fonte: Censo Demográfico 2000 – IBGE.
Nota: dados não disponíveis para o município de Mesquita.
Todos os municípios da RMRJ apresentam a maior parte da sua carência de
infraestrutura explicada por problemas de instalação sanitária. Muitos são os municípios que
possuem mais de 70% desses problemas explicados pela questão sanitária, entre os de elevada
concentração populacional, tais como: Rio de Janeiro e Duque de Caxias.
No item referente à quantidade de domicílios que apresentam deficiências de
infraestrutura os municípios com piores indicadores são: Guapimirim (12,9%), Niterói
(12,8%) e Tanguá (12,6%). Niterói, apesar de possuir os melhores indicadores sociais e de
nível de renda da Região Metropolitana apresenta elevada quantidade de domicílios que são
caracterizados por má cobertura de destino para o lixo. Conseqüentemente, isto faz com que
tenha um elevado índice de domicílios que apresentam problemas de infraestrutura.
110
Tabela 31 – Total percentual de domicílios dos municípios da Região Metropolitana
que apresentam as seguintes características de deficiência de infraestrutura (2000)
Abrastecimento
de água
Instalação
sanitária
Destino de
lixo
Região Metropolitana
10,6 22,7 71,5
Rio de Janeiro
0,9 12,0 90,0
Belford Roxo
50,2 30,6 28,5
Duque de Caxias
43,8 39,8 25,7
Guapimirim
3,6 69,8 36,1
Itaboraí
30,2 43,6 39,7
Japeri
30,5 50,7 21,5
Magé
17,6 67,5 22,4
Nilópolis
41,4 32,0 30,3
Niterói
9,6 24,7 79,5
Nova Iguaçu
32,1 48,7 24,6
Paracambi
18,0 43,7 49,8
Queimados
64,6 27,9 12,8
São Gonçalo
27,3 51,8 27,0
São João de Meriti
12,5 44,9 46,3
Seropédica
4,8 87,8 12,3
Tanguá
57,2 46,0 6,3
Deficiência de infraestrutura (%)
Fonte: Censo Demográfico 2000 – IBGE.
Nota: dados não disponíveis para o município de Mesquita.
A Cidade do Rio de Janeiro possui mais de 90% dos domicílios que possuem
deficiência de infraestrutura ligados a problemas de destinação de lixo, e esse problema
também é elevado em Niterói, Paracambi e São João de Meriti. Como dado positivo a Capital
do Estado possui menos de 1% dos domicílios com problemas de infraestrutura que
apresentam problemas relacionados ao abastecimento de água, percentual significativamente
inferior à média da RMRJ. Porém, esse é um problema grave em Belford Roxo, Duque de
Caxias, Nilópolis, Queimados e Tanguá. O problema de instalação sanitária apresenta-se mais
grave em Guapimirim, Itaboraí, Japeri, Magé, Nova Iguaçu e São Gonçalo.
O adensamento excessivo também é um problema comum na Região Metropolitana, e
caracteriza-se pela concentração populacional acima do recomendado para o domicilio em
questão. Belford Roxo (16%), Japeri (15,5%), Queimados (13,8%) e Duque de Caxias
(13,5%) são, em ordem decrescente, os municípios da região que apresentam as taxas mais
elevadas de total de domicílios que apresentam a característica de serem densamente
111
112
povoados, o que impacta em uma grande aglomeração de indivíduos, na maior parte dos casos
pertencentes à mesma unidade familiar, dividindo um mesmo ambiente de espaço reduzido.
4.2.3 – Investimentos no setor habitacional provenientes do PAC – Habitação
O Rio de Janeiro concentra uma parte importante dos investimentos direcionados pelo
PAC por meio do eixo de infraestrutura social e urbana
39
. No período compreendido entre
2007 e 2010 são planejados em todo o estado investimentos de R$ 9,5 bilhões em Habitação.
Desse total, R$ 7,6 bilhões serão direcionados ao empréstimo para pessoa física. Ou seja,
R$ 1,9 bilhão será aplicado em urbanização e produção habitacional, sendo que 92% desses
recursos serão investidos nos municípios pertencentes à Região Metropolitana do Rio de
Janeiro um total de aproximadamente R$ 1,66 bilhão. Os projetos onde esses recursos serão
aplicados devem ser definidos ou pelo governo estadual ou pelo governo dos respectivos
municípios.
Quando consideramos a distribuição dos investimentos entre os municípios da região
metropolitana, constatamos que 63,9% do total beneficiarão projetos na capital do Estado, um
volume de recursos que se aproxima de R$ 1,06 bilhão. Mesmo considerando o fato da
Cidade do Rio de Janeiro possuir o maior déficit habitacional da região em termos absolutos,
verifica-se uma extrema concentração de recursos neste município, o que implicará,
consequentemente, um menor volume de recursos para os outros municípios da região que
também apresentam sérios problemas relacionados ao déficit habitacional, tanto em termos
absolutos como em termos de déficit em relação ao total de domicílios existentes. Essa maior
concentração de recursos na capital estadual deve-se à grande quantidade de projetos que a
Cidade do Rio de Janeiro e o governo do Estado possuem, já que neste caso há,
primordialmente, o direcionamento de projetos e recursos para a capital.
A Cidade do Rio de Janeiro será beneficiada por 34 empreendimentos. Destacam-se,
em termos de volume de recursos, o projeto de urbanização da Rocinha (R$ 114,51 milhões),
de iniciativa do Estado; a urbanização da colônia Juliano Moreira (R$ 100 milhões), de
39
Os dados dos investimentos relacionados à questão habitacional resultantes do PAC são oriundos do
documento “PAC – Rio de Janeiro – 7º balanço – janeiro a abril de 2009”, disponível em www.brasil.gov.br/pac.
113
iniciativa do Município; e dois projetos de urbanização no Complexo do Alemão. Um desses
projetos é de iniciativa do governo municipal (R$ 106,7 milhões) e outro de iniciativa do
governo estadual (R$ 516,24 milhões), sendo este o maior empreendimento habitacional do
estado. Todos esses projetos encontram-se em fase de execução de obras e possuem um
investimento que corresponde a 79% do total de recursos que irão para a cidade do Rio de
Janeiro.
Apesar de haver grande concentração dos projetos estaduais na capital do Estado, em
Duque de Caxias e Nova Iguaçu não há escassez de recursos. Isto porque, Duque de Caxias
receberá, entre 2007 e 2010, R$ 188,91 milhões, o que corresponde a 11,4% do total de
recursos direcionados à região, sendo quase que a totalidade dos recursos provenientes de
proposição do município, valor que corresponde a 98,7%. Em Duque de Caxias o maior
projeto é a urbanização da favela do Lixão, com previsão de investimentos de R$ 129,97
milhões. Já em Nova Iguaçu há a previsão de recebimento de R$ 159,94 milhões, o que
corresponde a 9,6% do total de recursos da região. Nesta cidade existe a previsão de
urbanização de diversos bairros, o que consumirá R$ 149,98 milhões. Em Nova Iguaçu a
totalidade dos recursos é proveniente da proposição de projetos do próprio município.
Quando analisamos o percentual do déficit habitacional verificado no ano de 2000
para cada município da região, com o objetivo de tentar verificar a adequada distribuição de
recursos dos investimentos do PAC para urbanização e produção habitacional, constatamos
que o percentual de recursos supera a participação da capital no déficit, assim como em
Duque de Caxias e Nova Iguaçu. Porém, este não é o caso de São Gonçalo.
São Gonçalo, em 2000, só apresentou déficit habitacional inferior em termos absolutos
ao observado na Cidade do Rio de Janeiro. Seria, então, natural que uma parte significativa
dos recursos do PAC, destinados a urbanização e produção habitacional, fossem alocados
neste município, porém não é isto o que acontece. Do total de recursos para a região apenas
R$ 3,3 milhões serão aplicados em projetos neste município, valor que representa
insignificantes 0,2% do total dos recursos que beneficiarão a região. A maior parte dos
projetos do município são referentes à assistência técnica para a sede do município e
representam investimentos de pequena monta. Com isso percebemos que, pelo menos no que
se refere à situação vivenciada por São Gonçalo, os investimentos do PAC para o setor de
habitação não surtirão efeitos significativos capazes de reduzir o elevado nível de déficit
habitacional apresentado por este município.
114
Os demais municípios da Região Metropolitana receberão em conjunto R$ 246,68
milhões, valor que representa 14,9% do total dos investimentos da região. Esse valor parece
estar de acordo com o percentual do déficit habitacional que estes municípios apresentavam
coletivamente no ano de 2000. Porém, quando analisamos individualmente, mais uma vez,
parece haver alguns municípios que receberão um valor inferior à proporção do déficit que
concentram. Belford Roxo, Magé, Nilópolis e Seropédica são os mais prejudicados devido ao
reduzido volume de investimentos que receberão.
Apesar disso, não podemos acusar o governo federal, esfera governamental
encarregada pelo planejamento e execução do PAC, de ser o responsável por essa distribuição
interna desproporcional de recursos em relação ao problema habitacional dos municípios da
Região Metropolitana. Isto porque, a proposição dos empreendimentos é de responsabilidade
do governo do estado e dos respectivos governos municipais. Assim, se não há uma
quantidade satisfatória de empreendimentos planejados em determinado município, podemos
concluir que parte significativa desse fato deve-se à falta de capacidade das esferas
subnacionais em desenvolver projetos que as habilitassem a receber recursos provenientes do
PAC e que fossem destinados a mitigar seus problemas habitacionais. Da totalidade dos
recursos, 57,1% são de iniciativas municipais e o restante, 42,9%, são, portanto, de iniciativa
do governo do Estado.
Porém, os recursos para os empreendimentos propostos pelo governo estadual são
fortemente direcionados à capital do estado, atingindo percentual de 95%. Logo, percebemos
que para os demais municípios receberem recursos deve haver um esforço no sentido de
desenvolver projetos próprios na área.
Tabela 32 – Total de investimentos do PAC direcionados a urbanização e produção
habitacional nos municípios da Região Metropolitana (2007-2010)
R$ milhares %
Regiao Metropolitana 1.657.652,5 100,0
Belford Roxo 9.624,8 0,6
Duque de Caxias 188.911,0 11,4
Guapimirim 1.759,7 0,1
Itaboraí 38.249,7 2,3
Japeri 11.425,8 0,7
Magé 13.525,8 0,8
Mesquita 10.337,5 0,6
Nilópolis 5.624,0 0,3
Niterói 51.511,1 3,1
Nova Iguaçu 159.938,9 9,6
Paracambi 5.150,0 0,3
Queimados 12.048,0 0,7
Rio de Janeiro 1.058.815,7 63,9
São Gonçalo 3.303,3 0,2
São João de Meriti 82.681,5 5,0
Seropédica 515,0 0,0
Tanguá 4.230,7 0,3
Investimentos previstos
Fonte: “PAC – Rio de Janeiro – 7º balanço – janeiro a abril de 2009”, disponível em
www.brasil.gob.br/pac.
Na tabela a seguir é apresentada a distribuição de recursos em relação à origem da
proposta, ou seja, se a proposição é originária do governo estadual ou se provém dos
respectivos municípios.
115
Tabela 33 – Total de investimentos do PAC direcionados a urbanização e produção
habitacional nos municípios da Região Metropolitana propostos pelos governos estadual e
municipal (2007-2010)
Total
R$ milhares % R$ milhares % R$ milhares
Região Metropolitana 947.109,70 57,1 710.542,80
42,9
1.657.652,50
Rio de Janeiro 384.570,70 36,3
674.245,00 63,7
1.058.815,70
Belford Roxo 7.377,70 76,7
2.247,10 23,3
9.624,80
Duque de Caxias 186.464,70 98,7
2.446,30 1,3
188.911,00
Guapimirim 1.173,40 66,7
586,30 33,3
1.759,70
Itaboraí 36.610,40 95,7
1.639,30 4,3
38.249,70
Japeri 9.930,00 86,9
1.495,80 13,1
11.425,80
Magé 12.004,90 88,8
1.520,90 11,2
13.525,80
Mesquita 10.337,50 100,0
- -
10.337,50
Nilópolis 5.624,00 100,0
- -
5.624,00
Niterói 29.426,50 57,1
22.084,60 42,9
51.511,10
Nova Iguaçu 159.938,90 100,0
- -
159.938,90
Paracambi 5.150,00 100,0
- -
5.150,00
Queimados 12.048,00 100,0
- -
12.048,00
São Gonçalo 311,70 9,4
2.991,60 90,6
3.303,30
São João de Meriti 82.681,50 100,0
- -
82.681,50
Seropédica 515,00 100,0
- -
515,00
Tanguá 2.944,80 69,6
1.285,90 30,4
4.230,70
Município
Estado
Fonte: “PAC – Rio de Janeiro – 7º balanço – janeiro a abril de 2009”, disponível em www.brasil.gob.br/pac.
4.2.4 – Instrumentos de política habitacional
A maior parte dos municípios da Região Metropolitana do Rio de Janeiro não conta
com uma estrutura organizacional que garanta instrumentos de políticas habitacionais
adequados para fazer frente aos problemas relacionados ao elevado déficit habitacional, à
deficiência de infraestrutura e ao adensamento excessivo
40
. Apenas quatro municípios da
região possuem como órgão gestor de habitação uma secretaria municipal exclusiva para o
tema, são eles: Rio de Janeiro, Duque de Caxias, Niterói e São Gonçalo. Esses municípios
correspondem aos três mais populosos da região, mais o município de Niterói, que se constitui
na cidade que apresenta os melhores indicadores relacionados a renda per capita. Destes,
116
40
Nesta subseção serão utilizados dados fornecidos pelo IBGE, através da Pesquisa Perfil dos Municípios
Brasileiros, 2008.
117
Duque de Caxias é o único que não conta com um órgão da administração indireta que
desempenhe atividade na área de habitação.
Outros municípios da região apresentam como órgão gestor de habitação uma
secretaria municipal vinculada a outras políticas
41
. Esse é o caso de Belford Roxo, Itaboraí,
Magé, Paracambi e Tanguá. Destes, apenas Paracambi possui órgão de administração indireta
que desempenha atividade na área de habitação.
Em Guapimirim, Japeri, Mesquita, Nova Iguaçu e Queimados há apenas um órgão
ligado à área de habitação, que fica subordinado a outra secretaria. Destes, apenas Japeri
possui órgão de administração indireta que desempenha atividade na área de habitação.
Importante notar que Nova Iguaçu, quarto município da região metropolitana em termos de
população
42
, não possui uma estrutura específica voltada para essa área, apesar de ter sérios
problemas no setor, principalmente relacionados à carência de infraestrutura e adensamento
excessivo.
Porém, a situação, em termos de existência de órgãos gestores de habitação, é mais
crítica nos municípios de Nilópolis, São João de Meriti e Seropédica, simplesmente porque
estes municípios não têm qualquer estrutura específica para o setor de habitação. Ou seja,
além da carência de uma secretaria exclusiva voltada para o tema, esses municípios não
possuem sequer uma secretaria de habitação vinculada com outras políticas, ou até mesmo a
prática da política habitacional como política subordinada à implementada por outra
secretaria. Nestes, destaca-se, negativamente, São João de Meriti, por ter uma população
elevada, superior a 464 mil habitantes
43
, com graves problemas relacionados, principalmente,
a adensamento excessivo, carência de infraestrutura e por não possuir uma estrutura efetiva
voltada para o setor.
Desconsiderando a população que reside na capital do estado, apenas 43,4% da
população da região metropolitana dos outros municípios vive em cidades que possuem uma
Secretaria municipal de habitação exclusivamente voltada para esse tema, 19% dos habitantes
vive em municípios em que esse tema divide atenção com outras políticas, 24,4% residem em
41
Belford Roxo – Secretaria municipal de Habitação e Urbanismo; Itaboraí – Secretaria municipal de Habitação,
Trabalho e Renda; Magé – Secretaria municipal de Planejamento e Habitação; Paracambi – Secretaria municipal
de Trabalho, Habitação e Ação Social; Tanguá – Secretaria municipal de Assistência Social, Trabalho e
Habitação.
42
IBGE, Contagem populacional de 2007.
43
IBGE, Contagem populacional de 2007.
118
cidades em que o tema habitacional está subordinado a outras secretarias e 13,2% estão em
municípios que não possuem estrutura específica para o tema habitacional.
Além da existência de uma Secretaria voltada para tentar resolver os problemas
relacionados à questão habitacional é importante verificar se os municípios da Região
Metropolitana contam com um Plano Municipal de Habitação, pois este constitui um
instrumento importante para garantir a articulação da política habitacional e o controle dos
seus resultados. No Plano Municipal de Habitação podem constar temas relacionados como o
cumprimento da função social da propriedade, implementação de programas que priorizem as
famílias de baixa renda, política urbana, inclusão social, projetos urbanísticos, entre outros.
Dos municípios da Região Metropolitana, apenas Niterói e Paracambi possuem Plano
Municipal de Habitação concluído até o ano de 2008. Muitos, porém, são os municípios que
estão em fase de elaboração do Plano Municipal de Habitação: Rio de Janeiro, Belford Roxo,
Itaboraí, Japeri, Magé, Mesquita, São Gonçalo, São João de Meriti, Seropédica e Tanguá.
Importante instrumento para nortear as políticas habitacionais são os Conselhos
Municipais de Habitação, que podem influir sobre as ações da Secretaria Municipal de
Habitação, ou órgão que possua suas funções, já que, como observado anteriormente, nem
todos os municípios da Região Metropolitana possuem Secretaria exclusiva para conduzir tais
políticas. Estes Conselhos também possuem poder de influenciar a destinação de recursos
para construções de moradias populares, regularizações fundiárias e programas de
urbanização de favelas, entre outras ações. Os Conselhos podem ter um caráter consultivo,
deliberativo, normativo e fiscalizador. Além disso, é desejável que tais órgãos possuam
representatividade da sociedade civil, com a participação de universidades, associações de
moradores, sindicatos de classes e empresariais.
Dez municípios contam com Conselhos Municipais de Habitação: Rio de Janeiro,
Belford Roxo, Itaboraí, Japeri, Mesquita, Niterói, Paracambi, São Gonçalo, Seropédica e
Tanguá. Porém, o simples fato de existirem não significa que tais conselhos sejam atuantes,
isto porque, destes, somente os de Japeri, Mesquita, Niterói e São Gonçalo tiveram reuniões
nos doze meses anteriores
44
. A não realização de sequer uma reunião do Conselho por um
período tão longo de tempo pode ser um indício de que tais órgãos não estão atuando com a
devida agilidade na discussão dos problemas que se relacionam à questão habitacional de suas
44
Pesquisa Perfil dos Municípios brasileiros realizada pelo IBGE em 2008, logo o período em questão refere-se
a 2007-2008.
119
respectivas localidades. Dos municípios que possuem Conselho Municipal de Habitação,
apenas em Mesquita e em Niterói a maior parte dos seus membros são representantes da
sociedade civil. Nos municípios do Rio de Janeiro, Itaboraí, São Gonçalo e Tanguá a
representatividade é paritária entre sociedade civil e membros do governo. Já em Belford
Roxo, Japeri, Paracambi e Seropédica a representação governamental tem maior participação.
Também é importante verificar se nos municípios da Região Metropolitana existe
Fundo Municipal de Habitação. Este Fundo pode ser formado por recursos provenientes da
iniciativa privada (doações e multas), ou por recursos das diferentes esferas de governo, e
permite a formação de receitas, desvinculadas do caixa único da prefeitura, destinadas
especificamente a intervenções com fins habitacionais. Todos os municípios que contam com
um Conselho Municipal de Habitação também têm um Fundo Municipal de Habitação
constituído. Além deles, apesar de não terem o Conselho, Magé e Paracambi possuem Fundo
Municipal de Habitação. Então, dos dezessete municípios da Região Metropolitana
constatamos que o Fundo Municipal de Habitação faz-se presente em onze deles. Cabe
ressaltar que ter um fundo constituído não significa que os municípios estejam financiando
ações e projetos, isto porque apenas no Rio de Janeiro e em Niterói houve utilização do Fundo
para financiar esse tipo de ação nos últimos doze meses
45
.
Outra possibilidade de investir em projetos habitacionais é utilizar recursos que não
fazem parte do Fundo Municipal de Habitação, mas não há esse tipo de investimento em
Duque de Caxias, Guapimirim, Japeri, Magé, Mesquita, São Gonçalo e Seropédica.
Outra ação governamental que pode se refletir em ações práticas para combater os
problemas relacionados à questão habitacional é a criação de consórcios intermunicipais de
habitação, porém entre todos os municípios da região apenas Niterói possui esse tipo de
política em prática.
Os municípios podem ampliar a possibilidade de executar políticas relacionadas à área
habitacional se participarem de programas específicos voltados ao setor. O primeiro passo
para a elaboração de projetos é a confecção de um cadastro de moradores do município que se
mostram interessados em participar de programas futuros. Todos os municípios da RMRJ têm
cadastro, à exceção de Japeri. Sem o cadastro, o município fica impossibilitado de sequer ser
elegível para receber recursos do governo federal.
45
Pesquisa Perfil dos Municípios brasileiros realizada pelo IBGE em 2008, logo o período em questão refere-se
a 2007-2008.
120
Em relação às ações práticas de construção de novas residências, observamos que nem
todos os municípios da Região Metropolitana tiveram proposições neste sentido. Em
Guapimirim, Queimados e Seropédica não existem projetos de construção de novas
residências, seja com recursos das próprias prefeituras ou provenientes de convênios destas
com entes privados ou com outras esferas de governo.
Dos municípios que possuem programas de construção de residências constata-se que
em Belford Roxo, Japeri e Nilópolis a realização de tais ações é proveniente exclusivamente
da assinatura de convênios destas prefeituras com o governo estadual. A maior parte das
prefeituras, porém, tem na celebração de convênios exclusivamente com o governo federal,
sua única parceria para construção habitacional, como é o caso de Duque de Caxias, Itaboraí,
Magé, Mesquita, Nova Iguaçu, Paracambi e São João de Meriti. Dois municípios da região
possuem convênios simultaneamente com o governo estadual e federal, são eles: São Gonçalo
e Tanguá.
As cidades do Rio de Janeiro e de Niterói possuem como fontes financiadoras dos seus
projetos de construção de novas residências convênio celebrado com o governo federal e
ações de iniciativa exclusiva das próprias prefeituras. Em Niterói também há convênio da
prefeitura com a iniciativa privada, constituindo-se no único município da Região
Metropolitana com tal tipo de parceria institucional na área habitacional.
Em relação ao apoio da prefeitura para a aquisição de unidades habitacionais, os
únicos municípios que contam com este tipo de política são o Rio de Janeiro e Duque de
Caxias. Na capital estadual este programa é financiado por meio de convênio firmado entre a
prefeitura e o governo federal e por recursos provenientes do próprio município. Em Caxias o
programa conta exclusivamente com recursos provenientes do convênio com o governo
federal. Outro programa desenvolvido em alguns municípios é a melhoria das unidades
habitacionais, presente em: Duque de Caxias, Magé, Mesquita, São João de Meriti e Tanguá.
Neste programa todos os municípios contam com recursos provenientes de convênio firmado
com o governo federal.
Em cinco municípios da Região Metropolitana existe um programa voltado para a
oferta de material de construção para a população. Em Nova Iguaçu este programa é
financiado exclusivamente por convênio da prefeitura com o governo federal; em Itaboraí o
financiamento ocorre por acordo da prefeitura com a iniciativa privada. No Rio de Janeiro e
em Paracambi o financiamento ocorre por meio de iniciativa exclusiva da prefeitura de cada
121
um dos respectivos municípios. No Município de Tanguá o financiamento ocorre via
iniciativa da própria da prefeitura e por convênio desta com o governo federal.
Programas de urbanização de assentamentos existem na maior parte dos municípios da
região. Em Belford Roxo, Itaboraí, Magé, Mesquita e São João de Meriti os investimentos
nesse tipo de programa são realizados exclusivamente por convênio das respectivas
prefeituras com o governo federal. Em São Gonçalo, o investimento se dá exclusivamente por
iniciativa própria da prefeitura municipal. Os outros municípios que possuem esse tipo de
iniciativa possuem fontes de investimentos mais variadas. A prefeitura de Niterói conta com
investimentos financiados por convênios firmados com o governo federal e estadual. Em
Nova Iguaçu existem investimentos financiados pela prefeitura do município e por convênio
com o governo federal. Em Queimados, os investimentos são realizados por convênio da
prefeitura com o governo estadual e com a iniciativa privada, além de recursos da própria
prefeitura. Na cidade do Rio de Janeiro, também há a utilização de recursos da própria
prefeitura que são complementados por convênio com o governo federal.
Programas de regularização fundiária não são realizados em todos os municípios da
Região Metropolitana. Verificamos a existência de tais instrumentos apenas nos seguintes
municípios: Rio de Janeiro, Itaboraí, Magé, Mesquita, Niterói, Nova Iguaçu, Paracambi, São
Gonçalo e São João de Meriti. Os convênios que permitem a prática da regularização
fundiária nesses municípios são firmados entre as respectivas prefeituras e o governo federal,
com exceção de São Gonçalo e Paracambi. O primeiro, possui programa de regularização
fundiária por iniciativa exclusiva da prefeitura, e o segundo por meio de convênio firmado
pela prefeitura. Em Magé e Niterói, além do convênio firmado com o governo federal, há
programas de regularização fundiária firmados via convênio da prefeitura com o governo
estadual. No Rio de Janeiro e em Magé também há iniciativa exclusiva da própria prefeitura
na prática da regularização fundiária. Todas essas cidades aplicaram seus programas de
regularização fundiária beneficiando áreas urbanas, Magé foi o único município que além de
áreas urbanas beneficiou também sua região rural. O foco desses programas de regularização
fundiária foram loteamentos irregulares, favelas, cortiços, conjuntos habitacionais construídos
pelo poder público e bairros consolidados.
A análise dessas informações sugere que os municípios da RMRJ não conseguem
usufruir de uma gestão eficiente em termos de práticas de políticas ligadas à habitação. São,
inclusive, poucos os municípios da região que possuem como órgão gestor de habitação uma
122
secretaria municipal exclusiva para o tema. Assim, parte significativa da estrutura
organizacional ligada às funções de Habitação fica subordinada a políticas desempenhadas
por outras secretarias, existindo casos de ausência quase que por completa de políticas
específicas para o setor habitacional. Os municípios, portanto, não parecem ter condições de
resolver a crise habitacional.
123
CAPÍTULO 5 – CONCLUSÃO
O processo de globalização trouxe profundas transformações para toda a sociedade
brasileira. Entre elas podemos citar o maior nível de abertura econômica e a mudança do
papel do Estado. Antes, este estava empenhado em garantir determinado nível de proteção à
indústria nacional e atuava em setores produtivos que considerava como prioritários. Com o
avanço do processo de privatização e da abertura econômica esse tipo de atuação do Estado
perde espaço para o “livre mercado”. Porém, devido a recente crise vivenciada pelo sistema
capitalista abre-se espaço para a discussão do real papel que deve ser desempenhado pelo
Estado, acreditando-se que deve haver algum tipo de regulação por parte deste para evitar a
extrema volatilidade de capitais e de atitudes do mercado que possam ter consequências
desestabilizadoras para as economias nacionais.
Nesse processo de aprofundamento da globalização as esferas subnacionais passam a
desempenhar papel mais atuante no que concerne à provisão de bens, serviços e infraestrutura.
No Brasil, importante marco no sentido de ampliar as competências e as responsabilidades
das esferas subnacionais, notoriamente dos municípios, foi a promulgação da Constituição de
1988. A nova Constituição alçou os municípios à importante condição de entes federativos,
assim estes passam a possuir maior autonomia financeira para cobrar impostos e arrecadar
receitas.
Essas novas responsabilidades trazidas pelo maior poder de arrecadação dos
municípios podem ser percebidas por uma necessidade de intervenção mais efetiva nos seus
gastos ligados à área social, o que significa que os municípios devem assumir uma postura
mais efetiva no que concerne a tentar modificar a realidade que os circunda e aumentar a
qualidade de vida da sua população. Porém, o fato de os municípios desfrutarem de maior
autonomia financeira não garante que estes tenham capacidade de assumir tais
responsabilidades. O principal motivo é que a maior parte dos municípios brasileiros não
dispõe de real capacidade financeira para permitir a aplicabilidade por conta própria de tais
políticas, devido à reduzida concentração populacional e inexpressiva base econômica
observada em tais localidades. Isso acaba gerando uma situação em que a maior parte dos
124
municípios brasileiros se tornam, apenas, meros agentes executores de políticas planejadas e
financiadas por outras esferas de governo.
A redução da capacidade de realizar investimentos, por parte do poder público, é uma
consequência presente na economia brasileira desde a década de 1980, principalmente devido
às consecutivas crises econômicas que se refletiam em graves problemas internos e externos.
Assim, até a implementação do Plano Real, foi comum a economia brasileira apresentar
curtos períodos de crescimento que foram interrompidos por uma escalada do processo
inflacionário, por aumento do déficit público, ou por situações de estrangulamento externo.
A estabilização econômica implementada pelo Plano Real marca o fim da indexação e
da elevada taxa de inflação que acompanhava a economia brasileira. Isto implica uma redução
das receitas obtidas pela União com a senhoriagem, que até então era um instrumento
fundamental para manter a sustentabilidade da dívida pública brasileira. O processo de
privatização que se aprofundou após o primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso
compensou inicialmente as receitas que deixaram de ser obtidas com a senhoriagem. Assim,
houve parcial melhora do nível de investimento devido ao aumento da participação da
iniciativa privada, mas com retração do investimento realizado pelo poder público.
Em seguida à substancial diminuição nas receitas provenientes do processo de
privatizações, em um contexto de crises internacionais, houve um considerável aumento da
dívida pública no país, fato marcante nos dois mandatos do Presidente Fernando Henrique
Cardoso (1995/1998 e 1999/2002). Santos (2004 e 2008) afirma que neste período
observamos uma redução das despesas não financeiras da União, que correspondem às
despesas orçamentárias, exclusive as relacionadas com juros e amortização de dívidas.
Portanto, a incapacidade de sustentar investimentos é decorrente do crescente
comprometimento do governo federal com a dívida pública. Assim, teríamos os efeitos de
dois processos que ocorrem paralelamente na economia brasileira. Por um lado há um
aumento do comprometimento das despesas da União derivadas das mudanças constitucionais
de 1988; por outro lado há uma incapacidade do governo manter o nível de investimentos.
Esses dois efeitos somados geram como consequência uma tendência a aumentar as
transferências de responsabilidades para os níveis subnacionais de governo.
Observamos que a redução do nível de investimentos foi transformada em instrumento
de ajuste de despesas em um cenário de nova composição de responsabilidades entre as
diferentes esferas de governo. Entre as mudanças institucionais introduzidas pela Constituição
125
de 1988 destacamos a que atribuiu à União a competência de estabelecer diretrizes gerais para
o desenvolvimento urbano, ficando com os municípios a competência pela política urbana, o
que exigiu acentuada adaptação das instituições e de suas formas de atuação. Nesse novo
cenário, são acrescidas novas responsabilidades às esferas subnacionais de governo, entre elas
as que se referem à questão habitacional.
Porém, as características descentralizadoras presentes na Constituição passam a ser
colocadas em xeque a partir da década de 1990, devido à delicada situação financeira
vivenciada pelo governo central e à necessidade deste promover um ajuste fiscal. Assim, é
revertido o processo de maior autonomia no campo fiscal e reduzida a participação dos
governos subnacionais na carga tributária. Ocorre desta forma uma recentralização fiscal
propiciada pelo crescimento da participação das contribuições sociais na arrecadação, devido
ao fato de elas não serem repartidas com as outras esferas de governo. A incapacidade de
manutenção do processo de descentralização fiscal decorre da fragilidade da base de
sustentação fiscal dos estados e municípios. A frustração da descentralização é indissociável
do ajuste fiscal: no Brasil, este processo se dá tanto pela recentralização fiscal propiciada pelo
crescimento da participação das contribuições sociais na receita federal, assim como pela
frustração das políticas sociais descentralizadoras (VIANA et al, 2002).
Observamos uma incapacidade financeira dos governos subnacionais assumirem
investimentos, inclusive no que concerne à questão habitacional. Assim, há carência
administrativa e financeira por parte dos municípios para suportar e absorver suas novas
atribuições gestoras. Quando analisada sob o ponto de vista da questão habitacional, a falta de
investimentos gera graves problemas para a infraestrutura urbana, que são atribuições das
esferas subnacionais. Esse é, inclusive, segundo a FJP, o principal problema apontado para
explicar a inadequação domiciliar. No país, aproximadamente 25% de todos os domicílios que
apresentam inadequação domiciliar possuem como causa problemas relacionados a
infraestrutura, percentual que se eleva para mais de 50% nas regiões Centro-Oeste e Norte do
país. Esse problema, associado ao elevado déficit habitacional que atinge principalmente a
camada da população com menor nível de renda, mostra que é preciso avançar em direção a
um modelo de descentralização capaz de vencer os grandes desafios para reduzir o déficit
habitacional.
Importante avanço na questão habitacional foi a aprovação do Estatuto das Cidades, o
qual tem como objetivo garantir a função social da propriedade e a efetividade do direito à
126
cidade. Desde então, disseminou-se um conceito de política de habitação que se insere dentro
da concepção de desenvolvimento urbano integrado. Nestes termos, uma habitação adequada
não se limita exclusivamente às características da residência, mas também a outras questões
relevantes como, por exemplo, a necessidade da localidade onde se insere a residência possuir
uma infraestrutura adequada, a existência de transporte coletivo que permita o livre
deslocamento dos indivíduos e a existência de equipamentos e serviços urbanos sociais.
Apesar dos avanços alcançados nos últimos anos em relação à política habitacional
implementada no país, o problema habitacional, principalmente aquele ligado ao déficit
habitacional, à ausência de condições adequadas de infraestrutura, ou de existência de
características de inadequação dos domicílios, se mantém de forma persistente no país.
De fato, o problema é antigo e o quadro de inadequação habitacional é acelerado
quando ocorre o processo de industrialização da economia brasileira ao longo do século
passado, principalmente em sua segunda metade, e consequente queda das atividades
agroexportadoras, provocando um aumento da migração da população em direção às regiões
urbanas e dificultando, dessa forma, o acesso à moradia. Sabe-se que o referido processo de
industrialização da economia brasileira provocou um adensamento populacional nas
localidades urbanas devido à demanda por mão-de-obra fabril e a migração da população rural
em busca de melhores oportunidades de vida.
O Brasil transforma-se em um país predominantemente urbano com a maior parte da
sua população concentrada nas grandes cidades. Isto implica um agravamento do problema de
acesso à habitação nas áreas urbanas. O problema habitacional no país configura-se em um
déficit habitacional ou em uma impossibilidade de acesso a uma moradia que apresente
condições satisfatórias de habitação nos grandes centros urbanos densamente povoados. Este
fato é comprovado quando analisamos os dados referentes ao déficit habitacional observado
no país e constatamos que mais de 82% desse déficit encontra-se nas áreas urbanas, o que
representa, aproximadamente, um déficit de 6,5 milhões de residências somente nas áreas
urbanas
46
. Quando analisado sobre outra ótica, percebe-se que o déficit habitacional urbano
no país corresponde a 14,1% do total de domicílios permanentes.
Em relação à Região Metropolitana do Estado do Rio de Janeiro percebemos que esta
é uma área que congrega problemas fundamentais no tocante ao acesso à moradia de grande
parte da sua população. Em primeiro lugar é importante notar que a metrópole fluminense é
46
Os dados referentes ao déficit habitacional são provenientes da FJP, 2008.
127
densamente povoada, concentrando mais de 11,3 milhões de habitantes, representando 73,6%
de toda a população do estado
47
. Grande parte dessa população encontra-se na capital. A
Cidade do Rio de Janeiro tem uma população que representa 39,5% da população estadual e
53,7% da população da Região Metropolitana. Porém, nos últimos anos há uma tendência a
uma maior desconcentração populacional em direção às outras principais cidades em termos
de aglomeração populacional da região: São Gonçalo, Duque de Caxias e Nova Iguaçu.
Observamos que está em curso uma “desconcentração concentrada” da população da Região
Metropolitana do Rio de Janeiro. A grande concentração da população nos municípios
pertencentes à RMRJ reflete-se em um elevado percentual de pobreza e de indigência na
região, sendo essa situação mais crítica em municípios localizados na periferia.
Essas características de baixo nível de renda e de elevado percentual da população
convivendo com significativas restrições orçamentárias reflete-se em um quadro de elevado
nível de déficit habitacional na RMRJ, tanto em termos quantitativos como qualitativos. Essa
situação é agravada devido ao baixo nível de investimentos por parte das administrações
municipais e à reduzida participação percentual dos gastos na função Habitação em relação ao
total das Despesas Orçamentárias nos municípios da RMRJ. Mesmo os municípios em que
estes gastos são mais expressivos, caso da capital do Estado, de Tanguá e de Belford Roxo, o
montante total de gastos não chega a 1% do total das Despesas Orçamentárias. Muitos
municípios da região sequer apresentaram algum gasto na função Habitação, em 2007, caso
de cidades populosas como São Gonçalo e São João de Meriti. Como os investimentos em
habitação implicam em elevados recursos, infere-se que não há possibilidade de as esferas
municipais, com o atual nível de receitas, investirem por conta própria e modificarem a
situação de elevado nível de déficit habitacional.
A distribuição do déficit habitacional na Região Metropolitana segue o padrão de ser
diretamente relacionada com o tamanho do contingente populacional no município. Assim, a
Cidade do Rio de Janeiro, isoladamente, concentra um valor superior a 57% de todo o déficit
habitacional da Região Metropolitana. Quando ampliamos a quantidade de municípios
analisados, constatamos que mais de 80% de todo o déficit habitacional da RMRJ encontra-se
concentrado em quatro municípios: Rio de Janeiro, Nova Iguaçu, São Gonçalo e Duque de
Caxias. A maior parte do déficit habitacional é explicado pelo número excessivo de famílias
conviventes na mesma moradia, sendo seguido pelo ônus excessivo com aluguel. Em termos
47
Os dados populacionais são referentes ao ano de 2007, IBGE.
128
de déficit qualitativo, o principal problema dos municípios da RMRJ está relacionado à
carência de infraestrutura, sendo está carência ligada principalmente à deficiência da
instalação sanitária e ao destino inapropriado do lixo.
A falta de capacidade de realização de investimentos próprios no setor faz com que
seja necessário o recebimento de recursos de outras esferas de governo para a realização de
empreendimentos. Todos os municípios pertencentes à RMRJ assinaram convênio com o
governo federal para receber recursos provenientes do Programa “Minha Casa, Minha Vida”,
objetivando a realização de projetos ligados à questão habitacional. Este programa prevê
também a execução de projetos de regularização fundiária para complementar o acesso à
moradia, na medida em que demarca a concessão de títulos de posse de áreas já ocupadas. É
inclusive em relação à utilização de instrumentos de política habitacional, tais como a
regularização fundiária, que há espaço para uma atuação mais efetiva de grande parte dos
municípios pertencentes à Região Metropolitana do Rio de Janeiro. Além da construção e da
regularização de moradias, o programa amplia o nível dos investimentos direcionados ao setor
e estados e municípios passam a ter que cumprir condicionalidades visando melhorar aspectos
relacionados à infraestrutura urbanística. Observamos um processo em que o governo federal
passa a coordenar verticalmente a política federativa no país, tal como ocorre em outras áreas
sociais.
Conclui-se que apesar do avanço do processo de descentralização no Brasil os
municípios pertencentes à Região Metropolitana do Estado do Rio de Janeiro não
conseguiram ampliar a capacidade de realizar políticas sociais referentes à questão
habitacional, devido à sua reduzida capacidade de realizarem investimentos com recursos
próprios. Assim, as políticas habitacionais são dependentes de programas e recursos
capitaneados pelo governo federal.
Além disso, os municípios pertencentes à RMRJ mostraram pequena capacidade de
organizarem individualmente projetos ligados ao tema, devido à sua insuficiente infraestrutura
institucional no setor Habitação. Poucos são os municípios da região que possuem como
órgão gestor de habitação uma secretaria municipal exclusiva para o tema. Grande parte dos
municípios possui apenas uma secretaria municipal vinculada a outras políticas ou o órgão de
habitação encontra-se subordinado a outra secretaria. Há inclusive municípios que não
possuem estrutura específica para o setor de habitação. Isso demonstra uma falta de
capacidade dos municípios para articular políticas voltadas ao setor. Esta insuficiente
129
organização reflete-se também na reduzida utilização dos instrumentos de políticas
habitacionais. A maior parte desses municípios tem estrutura organizacional inadequada para
utilização dos instrumentos de políticas habitacionais que permitam mitigar os problemas
relacionados ao elevado déficit habitacional, à deficiência de infraestrutura e ao adensamento
excessivo.
A análise da situação dos municípios da RMRJ aponta para os limites da
descentralização da política habitacional no quadro do federalismo brasileiro. Em contexto
como o do Brasil, marcado por fortes desigualdades socioeconômicas, com poucos
municípios desfrutando de alguma autonomia fiscal, a descentralização da política
habitacional depende da constituição de redes federativas verticais para que tenha condições
de ser efetiva.
130
ANEXO
Investimentos em urbanização e produção habitacional com recursos provenientes do
PAC para a Região Metropolitana do Estado do Rio de Janeiro (2007-2010)
Município
beneficiado
Proponente Tipo Investimento
previsto -
2007-2010 (R$
milhares)
Estágio
Belford Roxo Município Elaboração do Plano
Municipal de
Habitação
71,70 Em licitação
da obra
Belford Roxo Estado Produção Habitacional
- Carlos Lamarca
2.247,10 Em obra
Belford Roxo Município Produção Habitacional
- Granja Guanabara
1.197,50 Ação
preparatória
Belford Roxo Município Urbanização - Favela
Pera
6.108,50 Ação
preparatória
Duque de Caxias Estado Assistência Técnica -
Sede do município
35,80 Em licitação
da obra
Duque de Caxias Estado Assistência Técnica -
Sede do município
17,80 Em licitação
da obra
Duque de Caxias Estado Assistência Técnica -
Sede do município
23,80 Em licitação
da obra
Duque de Caxias Município Elaboração do Plano
Municipal de
Habitação
73,40 Ação
preparatória
Duque de Caxias Município Produção Habitacional
- Cidade dos Meninos/
Sarapuí
45.025,20 Em obra
Duque de Caxias Estado Produção habitacional
- Jardim Anhangá
2.368,90 Ação
preparatória
Duque de Caxias Município Urbanização - Cidade
dos Meninos/Sarapuí
11.399,90 Em licitação
da obra
Duque de Caxias Município Urbanização - Favela
do Lixão - Área
Central
129.966,20 Em obra
Guapimirim Município Elaboração do Plano
Municipal de
Habitação
71,70 Ação
preparatória
131
Guapimirim Estado Produção habitacional
- Vale das Pedrinhas
586,30 Ação
preparatória
Guapimirim Município Urbanização - Vale das
Pedrinhas
1.101,70 Em licitação
da obra
Itaboraí Município Assistência técnica -
sede do município
36,00 Em licitação
da obra
Itaboraí Município Elaboração do Plano
Municipal de
Habitação
80,00 Ação
preparatória
Itaboraí Estado Produção habitacional
- Colônia Tavares de
Macedo
1.639,30 Em obra
Itaboraí Município Urbanização - Favela
do Rato Molhado
5.494,40 Ação
preparatória
Itaboraí Município Urbanização - Itambí 19.000,00 Em obra
Itaboraí Município Urbanização - Porto
das Caixas
12.000,00 Ação
preparatória
Japeri Estado Produção habitacional
- Parque Guandu
1.495,80 Em obra
Japeri Município Urbanização - Belo
Horizonte
9.930,00 Em licitação
da obra
Magé Estado Assistência técnica -
sede do município
14,20 Em licitação
da obra
Magé Município Elaboração do Plano
Municipal de
Habitação
73,50 Ação
preparatória
Magé Estado Produção Habitacional
- Vila Inhomirim
1.506,70 Em licitação
da obra
Magé Município Urbanização - Bairro
Barbuda
11.931,40 Ação
preparatória
Mesquita Município Elaboração do Plano
Municipal de
Habitação
73,40 Em licitação
da obra
Mesquita Município Produção habitacional
- Chatuba
640,70 Ação
preparatória
Mesquita Município Urbanização - Coréia 2.423,40 Ação
preparatória
Mesquita Município Urbanização - sede do
municípios
7.200,00 Em licitação
da obra
Nilópolis Município Elaboração do Plano
Municipal de
Habitação
74,70 Em licitação
da obra
132
Nilópolis Município Urbanização - Bairro
Novo Horizonte
5.549,30 Ação
preparatória
Niterói Estado Assistência Técnica -
Sede do município
35,80 Em licitação
da obra
Niterói Estado Assistência técnica -
sede do município
47,80 Em licitação
da obra
Niterói Município Elaboração do Plano
Municipal de
Habitação
58,50 Ação
preparatória
Niterói Município Urbanização - Capim
Melado
8.274,90 Ação
preparatória
Niterói Município Urbanização - Morro
da Cocada
5.247,50 Em obra
Niterói Estado Urbanização - Morro
do Preventório
22.001,00 Em obra
Niterói Município Urbanização - Vila
Ipiranga
15.845,60 Em obra
Nova Iguaçu Município Urbanização - Bairro
pArque
9.959,40 Em obra
Nova Iguaçu Município Urbanização - diversos
bairros
149.979,50 Em obra
Paracambi Município Urbanização - sede do
municípios
5.150,00 Ação
preparatória
Queimados Município Urbanização - Parque
Eldorado
12.048,00 Em obra
Rio de Janeiro Estado Produção habitacional
- Loteamento Praia
Âncora
1.035,10 Em licitação
da obra
Rio de Janeiro Estado Assistência técnica-
sede do município
28,60 Em licitação
da obra
Rio de Janeiro Estado Assistência técnica-
sede do município
35,80 Em licitação
da obra
Rio de Janeiro Estado Assistência técnica-
sede do município
35,80 Em licitação
da obra
Rio de Janeiro Estado Assistência técnica-
sede do município
35,80 Em licitação
da obra
Rio de Janeiro Estado Assistência técnica-
sede do município
47,80 Em licitação
da obra
Rio de Janeiro Estado Assistência técnica-
sede do município
9,40 Em licitação
da obra
Rio de Janeiro Estado Assistência técnica-
sede do município
20,00 Em licitação
da obra
133
Rio de Janeiro Estado Assistência técnica-
sede do município
23,60 Em licitação
da obra
Rio de Janeiro Estado Assistência técnica-
sede do município
41,80 Em licitação
da obra
Rio de Janeiro Estado Assistência técnica-
sede do município
47,80 Em licitação
da obra
Rio de Janeiro Estado Assistência técnica-
sede do município
33,40 Em licitação
da obra
Rio de Janeiro Estado Assistência técnica-
sede do município
26,70 Em licitação
da obra
Rio de Janeiro Município Elaboração do Plano
Municipal de
Habitação
85,10 Em licitação
da obra
Rio de Janeiro Município Produção habitacional
- Vila Catiri
4.202,00 Em licitação
da obra
Rio de Janeiro Estado Requalificação de
imóveis - Chiquinha
Gonzaga, Manoel
Congo e Matadouro
5.013,70 Ação
preparatória
Rio de Janeiro Município Urbanização -
Azevedo Lima e
Santos Rodrigues no
Rio Comprido
22.773,60 Em licitação
da obra
Rio de Janeiro Município Urbanização - Colônia
Juliano Moreira
100.000,00 Em obra
Rio de Janeiro Município Urbanização -
Complexo do Alemão
106.700,00 Em obra
Rio de Janeiro Estado Urbanização -
Complexo do Alemão
516.242,40 Em obra
Rio de Janeiro Estado Urbanização -
Complexodo
Cantagalo/Pavão
Pavãozinho
37.056,30 Em obra
Rio de Janeiro Município Urbanização - Favela
Alegria no Caju
8.206,00 Em licitação
da obra
Rio de Janeiro Município Urbanização - Favela
Areal em Guaratiba
5.751,70 Em licitação
da obra
Rio de Janeiro Município Urbanização - Favela
Catiri em Bangu
9.093,60 Em licitação
da obra
Rio de Janeiro Município Urbanização - Favela
Fernão Cardim no
Engenho de Dentro
498,50 Em licitação
da obra
134
Rio de Janeiro Município Urbanização - Favela
Guarabu na Ilha do
Governador
29.352,60 Em licitação
da obra
Rio de Janeiro Município Urbanização - Favela
Jequiá na lha do
Governador
327,10 Em licitação
da obra
Rio de Janeiro Município Urbanização - Favela
São Carlos no Estácio
22.258,00 Em licitação
da obra
Rio de Janeiro Município Urbanização - Favela
Vila Esperança em
Acari
15.877,30 Em licitação
da obra
Rio de Janeiro Município Urbanização - Favela
Vila João
Lopes/Realengo
5.605,00 Em licitação
da obra
Rio de Janeiro Município Urbanização - Favela
Vila Rica de Irajá em
Acari
23.465,40 Em licitação
da obra
Rio de Janeiro Município Urbanização - Favelas
Nova Divinéia, Borda
do Mato, Parque JK,
João Paulo II no
Grajaú
17.556,30 Em licitação
da obra
Rio de Janeiro Estado Urbanização - Rocinha
2º etapa
114.511,00 Em obra
Rio de Janeiro Município Urbanização -
SOEICON - Ruas do
Livrament e do Monte
12.818,50 Em obra
São Gonçalo Município Assistência técnica -
sede do município
43,90 Ação
preparatória
São Gonçalo Município Assistência técnica -
sede do município
43,90 Ação
preparatória
São Gonçalo Município Assistência técnica -
sede do município
43,90 Ação
preparatória
São Gonçalo Município Assistência técnica -
sede do município
32,20 Ação
preparatória
São Gonçalo Município Assistência técnica -
sede do município
32,20 Ação
preparatória
São Gonçalo Município Assistência técnica -
sede do município
43,90 Ação
preparatória
São Gonçalo Estado Assistência técnica -
sede do município
35,80 Em licitação
da obra
135
São Gonçalo Estado Assistência técnica -
sede do município
35,80 Em licitação
da obra
São Gonçalo Município Elaboração do Plano
Municipal de
Habitação
71,70 Ação
preparatória
São Gonçalo Estado Produção Habitacional
- Condomínio
Residencial São Pedro
de Alcântara
2.920,00 Ação
preparatória
São João de Meriti Município Elaboração do Plano
Municipal de
Habitação
71,70 Em licitação
da obra
São João de Meriti Município Urbanização - Jardim
Nóia
6.593,30 Ação
preparatória
São João de Meriti Município Urbanização - Morro
do pPau Branco
66.000,10 Em obra
São João de Meriti Município Urbanização - Parque
Analândia
10.016,40 Em licitação
da obra
Seropédica Município Elaboração do Plano
Municipal de
Habitação
515,00 Ação
preparatória
Tanguá Município Elaboração do Plano
Municipal de
Habitação
61,80 Ação
preparatória
Tanguá Município Produção Habitacional
- Beira Rio Duques
514,80 Ação
preparatória
Tanguá Estado Produção Habitacional
- Sede do município
1.285,90 Em obra
Tanguá Município Urbanização -
Bandeirantes
2.368,20 Ação
preparatória
Fonte: “PAC – Rio de Janeiro – 7º balanço – janeiro a abril de 2009”, disponível em www.brasil.gob.br/pac.
136
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