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UNIVERSIDADE CATÓLICA DO SALVADOR
SUPERINTENDÊNCIA DE PESQUISA E PÓS-GRADUAÇÃO
MESTRADO EM POLÍTICAS SOCIAIS E CIDADANIA
GERUZIA MARTINS DE AMORIM E SOUZA
PROTEÇÃO SOCIAL AO IDOSO
Conquistas e desafios
SALVADOR
2009
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2
GERUZIA MARTINS DE AMORIM E SOUZA
PROTEÇÃO SOCIAL AO IDOSO
Conquistas e desafios
Dissertação apresentada ao Mestrado em Políticas
Sociais e Cidadania da Universidade Católica do
Salvador, como requisito parcial para obtenção do
Grau de Mestre.
Orientadora: Professora Doutora Inaiá Maria
Moreira de Carvalho.
SALVADOR
2009
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3
UCSAL. Sistema de Bibliotecas
Setor de Cadastramento
S729p Souza, Geruzia Martins de Amorim e
Proteção social ao idoso. Conquistas e desafios / Geruzia Martins de Amorim e
Souza. _ Salvador: UCSal. Superintendência de Pesquisa e Pós-Graduação, 2009.
205 f.
Dissertação apresentada ao Mestrado em Políticas Sociais e Cidadania da
Universidade Católica do Salvador como requisito parcial para obtenção do Grau de
Mestre.
Orientadora: Profª Draª Inaiá Maria Moreira de Carvalho.
Inclui bibliografia.
1. Idoso - Proteção social - Brasil. 2. Envelhecimento - Aspectos sócio-biológicos. 3.
Velhice - Proteção social - Sistemas internacionais. 4. Idoso - Riscos sociais. 5.
Expectativa de vida. 6. População mundial - Envelhecimento. 7. Estado de bem-estar
social - Cidadania - Direito. 8. Dissertação. II. Universidade Católica do Salvador.
Mestrado em Políticas Sociais e Cidadania. III. Título
.
CDU 364.013-053.9(043.3)
4
TERMO DE APROVAÇÃO
GERUZIA MARTINS DE AMORIM E SOUZA
PROTEÇÃO SOCIAL AO IDOSO
Conquistas e desafios
Dissertação aprovada como requisito parcial para obtenção do Grau de Mestre em
Políticas Sociais e Cidadania da Universidade Católica do Salvador.
Salvador, 14 de dezembro de 2009.
COMISSÃO EXAMINADORA
____________________________________________________
Professora Doutora Alda Britto da Motta
Universidade Federal da Bahia - UFBA
___________________________________________________
Professora Doutora Anete Brito Leal Ivo
Universidade Federal da Bahia - UFBA
____________________________________________________
Professora Doutora Inaiá Maria Moreira de Carvalho
Universidade Católica de Salvador – UCSal.
5
DEDICATÓRIA
Dedico este trabalho àquela que, ao
nascer, materializou a maior das bênçãos
de Deus na minha vida e é a razão de
todos os meus sonhos: minha doce e linda
Lorena Belisa!
6
AGRADECIMENTOS
A Deus, pelo dom da vida, e por me permitir sonhar, ousar, crescer, e
realizar.
À minha mãe querida, que fez de sua vida a estrada pela qual seus filhos
trilharam, obrigada pela compreensão, especialmente no momento difícil por que
passa. Minha ―véinha‖ que mora para sempre no meu coração.
A Ronald, pelo amor e carinho que uniram nossas vidas, pelo apoio
incondicional, pelo estímulo indispensável e pelos ensinamentos que ficarão para
sempre. Com você divido as alegrias desta realização. O seu apoio foi fundamental!
Aos meus irmãos, Luis Carlos, Iramice, Sonale e Jeane e aos sobrinhos
Carlos Alberto, Alam, Priscila, Sonalinha, Fábio Luis, Juan e Mateus, por verem em
mim razão de orgulho, mas vocês é que me fazem feliz por tê-los na minha vida.
A Alzira, tia e primeira professora, o carinho e a gratidão pelas primeiras
letras que me ensinou.
À minha Vó, Dinha querida, as saudades eternas e as lembranças mais
carinhosas de minha infância.
A Américo Paulo, André e Victor, meus enteados e ―neto‖ queridos, pelo
carinho com que sou distinguida.
À amiga Oseni, irmã por eleição, pela amizade, carinho e pelo apoio em
todos os momentos de minha vida.
Aos meus colegas, ex-alunos da UFBa, Unijorge, Unime e Ruy Barbosa, que
com suas manifestações de carinho e amizade me encheram de orgulho e me
realizaram, em especial Luana e Juliana, minhas ―filhas‖ loira e morena, pelo amor e
carinho que nos uniram.
Aos Colegas do Mestrado, os agradecimentos pelo fraternal convívio e pelo
aprendizado que a multidisciplinaridade nos proporcionou. Meu especial carinho a
Rita e Hogla.
7
Às Professoras do Mestrado, pelas lições transmitidas, pela amizade que
frutificou, em especial Dra. Inaiá Maria Moreira de Carvalho, Dra. Ângela Maria
Carvalho Borges e Dra. Denise Freitas Dornelles.
À Professora Doutora Alda Britto da Motta pelas aulas de Sociologia do
Envelhecimento e pelo exemplo de vida.
Aos Colegas do Curso em Gerontologia, na disciplina Sociologia do
Envelhecimento, pela amável acolhida, em especial Ângela Loan e Lucibeli Alves.
A Selma, pela gentileza e indispensáveis tabulações.
Por fim, meus mais especiais agradecimentos à Professora Doutora Inaiá
Maria Moreira de Carvalho, a quem devo o início, meio e finalização deste trabalho,
pois as suas sábias e competentes orientações, além de me conduzirem na
elaboração da dissertação, me incentivaram a prosseguir. O seu carinho, paciência
e compreensão ficarão, para sempre, no meu coração. Minha gratidão, Professora
querida!
8
Eu não tinha este rosto de hoje,
assim calmo, assim triste, assim magro,
nem estes olhos tão vazios, nem o lábio amargo.
Eu não tinha estas mãos sem força,
tão paradas e frias e mortas;
eu não tinha este coração que nem se mostra.
Eu não dei por esta mudança,
tão simples, tão certa, tão fácil:
Em que espelho ficou perdida a minha face?
Cecília Meireles
9
RESUMO
Esta dissertação analisa a velhice, o envelhecimento como processo biológico e
social, assim como a proteção social que lhe foi e é destinada, para o quê se faz
uma incursão na situação do idoso ao longo da história da humanidade, apurando o
valor a ele atribuído nas diversas civilizações. Ao examinar as conseqüências do
envelhecimento, busca resposta à indagação ―quantos anos tem o idoso?‖. A
dinâmica demográfica e o envelhecimento no Brasil são estudados utilizando-se
estatísticas elaboradas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE),
dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) e análises
realizadas pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA). Ao abordar a
proteção social à velhice, faz-se uma análise da experiência internacional
abordando-se sistemas como os da Bélgica, França, Espanha e Estados Unidos,
pelas características que os identificam. São apresentadas as formas de proteção ao
idoso adotadas no Brasil, desde o período colonial, com os serviços desenvolvidos
pelas Santas Casas de Misericórdia, até o atual sistema de seguridade social. Os
conteúdos que integram o vigente sistema de proteção são detalhadamente
apresentados, como as ações de saúde, assistência social e previdência social,
destacando-se os serviços e benefícios que são oferecidos, como o Benefício de
Prestação Continuada (BPC). O trabalho analisa, ainda, as conquistas alcançadas
pelos idosos, sob o aspecto legal. Por fim, discorre-se sobre os desafios que
resultam do envelhecimento de uma população, especialmente de uma parcela que
necessita de um sistema de proteção face à vulnerabilidade que a alcança, o que
impõe a manutenção, ampliação e sedimentação das conquistas, buscando-se
consolidar um estado de bem estar social que torna efetiva a cidadania.
Palavras-chaves: Envelhecimento. Idoso. Riscos sociais. Expectativa de vida.
Proteção social.
10
ABSTRACT
This document intends to considerer the age, the aging process as a biological and a
social problem in the same way of its protection and pretends to register what
becomes a journey of the elderly throughout the history of mankind, attempting to its
values in different civilizations. Watching the consequences of aging, we try to find
out an answer to the question "how old is the elder?‖ The dynamics of aging in Brazil
are studied using statistics compiled by the Brazilian Institute of Geography and
Statistics (IBGE), data from the National Household Sample Survey (PNAD) and
analysis performed by the Institute of Applied Economic Research (IPEA). In dealing
with social protection for old age, it is a comparative observation of international
experience in different systems such as Belgium, France, Spain, United States and
the characteristics that identify them. Visible forms of protection for the elderly
adopted in Brazil since the colonial period, the services developed by the Santa Casa
de Misericórdia, and concluding with our current social security system. The content
of Brazilian protection system is presented in detail, as the actions of health, welfare
and social security, highlighting the services and benefits that are offered, such as
the Continuous Cash Benefit (BPC). This paper also analyzes the improvement
aimed by the elderly, under the legal aspect. Finally, consider the challenges that
result from an aging population, especially those who require a system of protection
against the vulnerability, which means the maintenance, expansion and
sedimentation of achievements, trying to consolidate a state of social welfare that
brings affectivity to citizenship.
Keywords: Aging. Elderly. Social risks. Life expectancy. Social protection.
11
LISTA DE GRÁFICOS
1 Proporção de mulheres entre os idosos no mundo em 2007 ....................... 46
2 Brasil: estimativas da população de 80 anos ou mais de idade, por sexo.
1980-2050 ...................... .............................................................................. 46
3 Esperança de vida ao nascer, segundo as grandes regiões e unidades da
federação – 2007 .......................................................................................... 49
4 Expectativa de vida ao nascer, por sexo ...................................................... 50
5 População de 60 anos ou mais de idade Brasil, Rússia, Índia e África do
Sul – 2005 - em mil ...................................................................................... 51
6 Pirâmides etárias da França, Serra Leoa e Brasil. 2005-2007 .................... 52
7 Transformações da pirâmide etária brasileira .......................................... 54
8 Evolução do índice envelhecimento da população. Brasil
1980 – 2050 ................ ................................................................................ 56
9 Distribuição etária da população. Brasil 1992 e 2007 ................................. 56
10 Percentual dos idosos por sexo e situação do domicílio – Brasil 2007 ....... 58
11 Domicílios com morador idoso ..................................................................... 63
12 Domicílios com contribuição de renda de idosos ......................................... 64
13 População idosa na frança. 2007.................................................................. 89
14 Repartição dos riscos no sistema de proteção social
francês.......................................................................................................... 92
15 Allocation personnalisée d’autonomie – APA. Evolução dos beneficiários
...................................................................................................................... 93
16 Pirâmide etária. França – 2007 .................................................................... 97
17 Países com maior envelhecimento. 65 anos ou mais ................................. 99
18 Gastos com idosos de 65 anos na União Européia .................................... 104
19 Pirâmides da população. Sexo e idade. Espanha. 2007 – 2020 – 2050
..................................................................................................................... 105
20 Envelhecimento populacional. Idade e sexo. Estados Unidos – 2007
..................................................................................................................... 115
21 Percentual de pobres no Brasil, por idade, com e sem transferência
previdenciária – 2007 ................................................................................. 168
12
LISTA DE TABELAS
1 Esperança de vida ao nascer. Brasil ............................................................ 47
2 Razão de sexo das pessoas de 60, 65 e 70 anos ou mais de idade, por
situação do domicílio e segundo as grandes regiões – 2007 ...................... 58
3 Distribuição percentual dos idosos por nível de instrução mais elevado
alcançado - Brasil 2007 ................................................................................ 60
4 Distribuição percentual dos idosos por grupos de horas trabalhadas por
semana em todos os trabalhos da semana de referência – 2007 ................. 61
5 Distribuição percentual dos idosos ocupados por contribuição para o
instituto de previdência no trabalho principal da semana de referência,
contados até a data de referência. Brasil – 2007 ......................................... 62
6 Domicílios particulares com pelo menos um morador de 65 anos ou mais
de idade, total e distribuição percentual, por situação do domicílio e
classes de contribuição da renda do morador de 65 anos ou mais de idade
no rendimento mensal domiciliar, segundo as Grandes Regiões – 2007...... 65
7 Allocation personnalisée d’autonomie – APA . Beneficiários conforme o
grau de dependência ................................................................................... 95
8 Taxas de crescimento dos benefícios sociais França - 2007 ........................ 93
9 Valores dos benefícios econômicos. Espanha. 2009 ……………………….. 99
10 Valor mensal do SSI federal. 2008-2009 ..................................................... 108
11 Valor de contribuição do trabalhador para o seguro social e medicare ....... 110
12 Cobertura dos planos de saúde dos idosos, por classes de rendimento
médio mensal domiciliar per capita – Brasil ............................................... 137
13 Mortalidade proporcional da população de 60 anos ou mais de idade, Por
grandes regiões, segundo algumas causas de morte. 1996 – 2005 .......... 138
14 Dados sobre o bolsa família. Brasil: julho 2009 .......................................... 146
15 Idade média de aposentadoria em alguns países ....................................... 150
16 Idosos aposentados e pensionistas ............................................................ 153
17 Benefícios previdenciários e assistenciais emitidos – 2008 ....................... 154
18 Evolução do número de beneficiários do BPC ........................................... 163
19 Cobertura dos planos de saúde dos idosos, por classes de rendimento
médio mensal domiciliar per capita – Brasil ............................................... 180
13
LISTA DE FIGURAS
1 Esperance de vie à la naissance dans le monde em 2006 .......................... 53
2 Workhouses britânicas ................................................................................. 78
3 Sistema francês de assistência social .......................................................... 91
4 Mapa mundi. Coeficiente de Gini .............................................................. 171
14
LISTA DE SIGLAS
ACEPI Associação Cearense Pró-Idosos
ADIn Ação direta de inconstitucionalidade
ANVISA Agência Nacional de Vigilância Sanitária
BF Bolsa Família
BPC Benefício de Prestação Continuada
BRIC Brasil, Rússia, Índia e China
CadUnico Cadastro Único dos Programas Sociais do Governo Federal
CAP Caixa de Aposentadoria e Pensão
DIEESE Departamento Intersindical de Estatística e Estudos socioeconômicos
FUNABEM Fundação Nacional do Bem Estar do Menor
FUNRURAL Fundo de Assistência do Trabalhador Rural
IAP Instituto de Aposentadorias e Pensões.
IAPB Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Bancários.
IAPC Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Comerciários.
IAPI Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Industriários.
IAPM Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Marítimos.
IAPTEC Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Trabalhadores em
Empresas de Transporte e Carga
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
ILPI Instituições de Longa Permanência para Idosos
INAMPS Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social
INPS Instituto Nacional da Previdência Social.
INSS Instituto Nacional do Seguro Social
IPASE Instituto de Aposentadoria e Pensões dos funcionários do Estado.
IPEA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
LBA Legião Brasileira de Assistência
LOAS Lei Orgânica da Assistência Social
LOPS Lei Orgânica da Previdência Social.
MDS Ministério do Desenvolvimento social e Combate à Fone
MONGERAL Montepio Geral da Economia dos Servidores do Estado
MPAS Ministério da Previdência e Assistência Social.
MPS Ministério da Previdência Social
NU Nações Unidas
OMS Organização Mundial de Saúde
ONU Organização das Nações Unidas
PACE Program All-inclusive Care for the Elderly
PAIF Programa de Atenção Integral à Família
PAT Programa de Alimentação do Trabalhador
PBU Prestação Básica Universal.
PcD Pessoa com deficiência
PEA População Economicamente Ativa.
PNAD Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios
PNI Política Nacional do Idoso
PNSPI Política Nacional de Saúde da Pessoa Idosa
15
PNUD Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
PRO-RURAL Programa de Assistência ao Trabalhador Rural
PSB Proteção Social Básica
PSE Proteção Social Especial
PSF Programa Saúde da Família
RGPS Regime Geral da Previdência Social
RMV Renda mensal vitalícia
RMV Renda Mensal Vitalícia
RPC Previdência Privada ou Complementar
RPPS Regimes Próprios de Previdência dos Servidores
SAAD Sistema para Autonomia e Atenção à Dependência
SINPAS Sistema Nacional de Previdência Social
SPC Secretaria de Previdência Complementar
SSI Supplemental Security Income
STF Supremo Tribunal Federal
STJ Superior Tribunal de Justiça
SUAS Sistema Único de Assistência Social
SUS Sistema Único de Saúde
16
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ......................................................................................................... 17
CAPÍTULO 1
1. VELHICE E ENVELHECIMENTO....................................................................... 25
2. DINÂMICA DEMOGRÁFICA E ENVELHECIMENTO NO BRASIL..................... 45
3. VELHICE E PROTEÇÃO SOCIAL ..................................................................... 68
3.1. Proteção à velhice na experiência internacional ........................................ 82
3.1.1. O sistema belga.................................................................................. 85
3.1.2. O sistema francês.............................................................................. 88
3.1.3. O sistema espanhol........................................................................... 98
3.1.4. O sistema norteamericano................................................................ 106
CAPÍTULO 2
4. A PROTEÇÃO SOCIAL À VELHICE NO BRASIL, ESCORÇO HISTÓRICO.... 121
5. A PROTEÇÃO SOCIAL AO IDOSO COMO PARTE INTEGRANTE DO
SISTEMA DE SEGURIDADE SOCIAL............................................................... 139
5.1. As ações de saúde..................................................................................... 141
5.2. As ações de assistência social................................................................... 151
5.2.1. O Benefício de Prestação Continuada (BPC)................................... 154
5.2.2. A Renda Mensal Vitalícia (RMV)....................................................... 158
5.3. As ações de previdência social.................................................................. 159
5.3.1. Aposentadoria por idade.................................................................. 161
5.3.2. Aposentadoria por tempo de contribuição........................................ 163
5.3.3. Aposentadoria por invalidez............................................................. 163
5.3.4. Pensão por morte............................................................................. 164
CAPÍTULO 3
6. AS CONQUISTAS ASSEGURADAS PELO IDOSO......................................... 172
6.1. Outras conquistas legais – avanço para a cidadania................................ 178
CONSIDERAÇÕES FINAIS
7. Conquistas e desafios .................................................................................. 181
REFERÊNCIAS..................................................................................................... 193
17
INTRODUÇÃO
O propósito desta dissertação é analisar como evoluiu e se encontra
atualmente a proteção social ao idoso na sociedade brasileira.
O interesse por este tema deve-se a diversas razões. A primeira delas é o
desafio de compreender as políticas públicas desenvolvidas visando à proteção
social de um grupo populacional que vem crescendo continuadamente e que, ao
passar a desempenhar novos e desafiadores papéis, ganhou maior visibilidade e
passou a merecer especial atenção dos governos e da sociedade.
A motivação para a escolha do tema tem origem na experiência vivida no
exercício da magistratura trabalhista que possibilitou apreciar, analisar e conhecer
as angústias e sofrimentos de uma classe hipossuficiente e, atuando na convicção
de que estava entregando o que lhe era de direito, vivia a inquietação de saber que,
por vezes, o direito não a protegia, tampouco justiça se-lhe-fazia. Quando
desamparado na sua pretensão, faltava ao pobre trabalhador a proteção social
necessária que o amparasse na situação de risco em que se encontrava. Por vezes
tal desamparo era vivido por quem, àquela altura da vida, merecia do Estado e da
sociedade o respeito e a proteção necessários à sobrevivência digna.
Com tais motivações, as inquietações se voltaram para o estudo, realizando
um amplo conjunto de leituras e reflexões, analisando:
A velhice como fenômeno demográfico e social, e os impactos de um
maior envelhecimento da população.
As transformações demográficas e o envelhecimento crescente da
população em um grande número de países e no Brasil.
Os mecanismos desenvolvidos para a proteção aos idosos nas
diferentes sociedades.
Os impactos do envelhecimento sobre os sistemas de proteção social,
com suas especificidades no caso brasileiro.
Qualquer reflexão que se queira fazer sobre a proteção social ao idoso, há
que, necessariamente, afirmar-se que se trata de exercício de cidadania, a que
estão associadas as noções e fundamentos de democracia. Se não fora para
compreender o seu significado, certo seria pela contradição que em si mesmas as
18
duas noções encerram, como se depreende das lições de Marx e Engels e
tampouco se pode afirmar tratar-se de conceitos sinônimos.
Dentre suas diversas acepções, aqui interessa destacar não a demokratia
definida por Aristóteles como um regime que se afirma no “governo do povo, pelo
povo e para o povo‖, a democracia política, mas a democracia que assegura os
direitos fundamentais dos cidadãos, reduz as desigualdades e possibilita a inclusão
social, como se pode identificar na democracia que motiva a adoção de políticas
públicas capazes de proporcionar a apropriação, pelos cidadãos, das riquezas
produzidas pela sociedade, tendo-se sempre em conta, como primado, a liberdade,
a justiça e a solidariedade, em exemplar respeito aos direitos humanos. Neste
sentido, pode-se, então, identificar democracia e cidadania, embora, infelizmente,
não se possa afirmar que a escolha pela democracia resulte respeito e efetividade
da cidadania. Os exemplos proliferam nas chamadas repúblicas democráticas.
A democracia, como processo dinâmico, possibilita a busca e o
desenvolvimento de igualdade política, econômica e social (CANOTILHO, 1998, p.
279). Neste diapasão, interessa trazer à lume as lições de Marshall (1967, p. 63)
que é quem melhor, a nosso ver, sistematiza o conceito de cidadania,
compreendendo-a como um status, diversamente do que ocorria na sociedade
feudal, onde tal status distinguia as classes e era medida de desigualdade. O
sociólogo inglês identifica na cidadania três elementos distintos, que a completam e
definem, e que, na Inglaterra, seguiram uma linha cronológica, a saber: como
primeiro elemento, os direitos civis são revelados pelas liberdades individuais que
possibilitam o acesso aos direitos universais, dentre os quais são exemplos o direito
à vida, à igualdade, à segurança e à propriedade, firmando-se esta, hoje, como
identificadora de função social, o direito à privacidade, direito de acesso à justiça e o
direito à liberdade. Estes direitos são identificados como conquistas do século XVIII.
Com os direitos políticos, firmados no século XIX, asseguram-se aos cidadãos
a ativa participação no processo político do país, a exemplo do direito ao sufrágio
universal a todos assegurado, a participação em plebiscitos e referendos, a
organização e participação em partidos políticos e sindicatos, a liberdade de eleger a
religião, a livre manifestação da imprensa, com sua expressão de pensamentos sem
vínculos ou amarras.
19
Constituem um terceiro elemento da cidadania os direitos sociais, que no
século XX surgem como resposta aos anseios das necessidades humanas,
possibilitando uma participação mais igualitária nos padrões de vida social,
assegurando-se o direito a um bem-estar social, ainda que seja por meio de um
sistema de proteção destinado àqueles que, desprovidos dos indispensáveis
recursos de subsistência, devam receber do Estado os mínimos necessários, por
isso estão relacionados com este elemento o direito ao trabalho, à saúde, à
educação, à seguridade social e os benefícios que ela assegura e os serviços
sociais.
Vê-se, pois, em Marshall, que a cidadania somente se completa quando
todos, indistintamente, passam a usufruir os direitos civis, políticos e sociais,
assumindo, assim, o status de cidadãos.
A noção de cidadania sustentada por Marshall, identificada nos três elementos
mencionados, em realidade, se manifesta e se faz presente no Estado democrático
de direito, posto que assegura a todos os cidadãos a sua efetividade. Está ela
inserida entre os direitos fundamentais que são hoje historicamente classificados
como sendo de quatro dimensões ou gerações, como assinala Moraes (1997).
Direitos de primeira geração são aqueles cuja titularidade pertence ao
indivíduo e que são oponíveis ao Estado, como o direito à liberdade, à vida, à livre
manifestação, o direito ao voto, à propriedade e à expressão. Tais direitos visam à
imposição de limites e controle dos abusos praticados pelo próprio Estado, enquanto
que, a sua efetividade, significa a consagração dos basilares princípios da legalidade
e da igualdade. Identificam-se, pois, como direitos civis e políticos, conquistas do
século XVIII e que se firmaram no século XIX. São direitos característicos do Estado
Liberal
1
.
Por outro lado, os direitos de segunda geração, denominados de direitos
sociais, culturais, econômicos e coletivos, exigem do Estado prestações positivas
que visam assegurar a proteção ao direito à saúde, à educação, ao trabalho e o
1
São direitos fundamentais negativos (aqueles que determinam um non facere ou uma prestação negativa por
parte do Estado e o comprometimento, do organismo estatal, de assegurar a sua inviolabilidade, de maneira que
são correlatas as obrigações de conduta passivas e a sua violação consiste, necessariamente, em uma atuação).
Moraes, Guilherme Braga Peña de. Dos direitos fundamentais: contribuição para uma teoria. São Paulo: LTr,
1997.
20
direito de greve, identificando-se com o Estado Social do início do século XX
2
. Esta
segunda geração de direitos surge como assegurador daqueles de primeira geração
e tem seu fundamento no dever do Estado assegurar o quanto necessário e
indispensável à sobrevivência e bem estar do indivíduo.
Os direitos de fraternidade
3
são identificados como sendo os direitos de
terceira geração e se referem à coletividade e seu bem comum, por isso chamados
de direitos transindividuais e dos povos, tais como o direito à paz, à proteção do
meio ambiente, direito ao patrimônio comum à humanidade, direito à comunicação.
Não são direitos de um, mas de todos.
Alguns autores, a exemplo de Moraes (2008), entendem que já se vislumbra
uma quarta geração de direitos, chamados direitos de solidariedade: direito à
informação, à democracia, direito à paz, direito ao comércio eletrônico entre os
Estados; enfim, identificam-se como sendo os direitos das gerações futuras e
expressam máxima universalidade.
Bobbio (1992, p. 5) bem sintetiza as gerações dos direitos fundamentais, e o
faz a partir da relação entre aqueles e o Estado:
[...] às primeiras, correspondem os direitos de liberdade, ou um não -
agir do Estado; aos segundos, os direitos sociais, ou ação positiva do
Estado. Embora as exigências de direitos possam estar dispostas
cronologicamente em diversas fases ou gerações, suas espécies são
sempre – com relação aos poderes constituídos – apenas duas: ou
impedir os malefícios de tais poderes ou obter seus benefícios. Nos
direitos de terceira e de quarta geração, podem existir direitos tanto
de uma quanto de outra espécie.
É no terceiro elemento - direitos de segunda geração, que se insere o objetivo
deste trabalho, qual seja, responder à indagação se as políticas sociais adotadas
pelo Governo brasileiro atendem e consolidam a cidadania, considerando o
elemento ―direitos sociais‖, e buscam a construção de uma ―sociedade livre, justa e
solidária‖ e que se propõe a ―erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as
desigualdades sociais e regionais‖, conforme ditam os objetivos fundamentais
2
São direitos fundamentais positivos (aqueles que determinam um facere ou uma prestação positiva por parte do
Estado, decorrendo da classe e técnica da igualdade, acentuando-se na medida em que esta é obtida, de modo
que são correlatas as obrigações de condutas ativas e sua violação consiste, obrigatoriamente, em uma
atuação). Idem
3
Ibidem, p. 71
21
preconizados na Constituição Política da República Federativa do Brasil (CF 1988,
art. 3º).
Indispensável que se adote, agora, uma interface entre cidadania e os direitos
fundamentais, pois sobre alguns deles estar-se-á adiante discorrendo.
Dentre as características dos direitos e garantias fundamentais a
inalienabilidade, que assegura a sua intransmissibilidade a qualquer título ou forma,
a irrenunciabilidade, que veda ao seu titular deles se desfazer, não importando, pois,
em ato de vontade a sua fruição. Acrescentem-se, a estas, a universalidade que
impõe a todos o seu reconhecimento e a imprescritibilidade, o que vale dizer que
nunca deixam de ser exigíveis. São, pois, direitos assegurados ao homem por uma
ordem jurídica. Mas o quê é e quais são os direitos fundamentais?
Vejam-se nas lições de Canotilho (1998 p. 359), jurista português, a seguinte
afirmação:
As expressões ―direitos do homem‖ e ―direitos fundamentais‖ são
freqüentemente utilizadas como sinónimas. Segundo a sua origem e
significado poderíamos distingui-las da seguinte maneira: direitos do
homem são direitos válidos para todos os povos e em todos os
tempos (dimensão jusnaturalista-universalista); direitos fundamentais
são os direitos do homem, jurídico-institucionalmente garantidos e
limitados espaço-temporalmente. Os direitos do homem arrancariam
da própria natureza humana e daí o seu caráter inviolável, intemporal
e universal; os direitos fundamentais seriam os direitos
objectivamente vigentes numa ordem jurídica concreta.
Para trazer a definição para a realidade constitucional brasileira, recorre-se a
lapidar definição de Silva (1998, p. 182), para quem direitos fundamentais do homem
são aquelas prerrogativas e instituições que ele concretiza em garantias de uma
convivência digna, livre e igual de todas as pessoas. No qualitativo fundamentais
acha-se a indicação de que se trata de situações jurídicas sem as quais a pessoa
humana não se realiza, não convive e, às vezes, nem mesmo sobrevive;
fundamentais do homem no sentido de que a todos, por igual, devem ser, não
apenas formalmente reconhecidos, mas concreta e materialmente efetivados.
Examinando-se sob a ótica da concretude jurídica, o Texto Constitucional
brasileiro de 1988, ao dispor sobre os direitos e garantias fundamentais, o fez de
forma didática, sem que se lhe empreste um sentido hierárquico, sendo todos,
indistinta e simultaneamente exigidos e exercidos. Assim é que, a começar pelos
22
direitos individuais e coletivos, a exemplo do princípio da igualdade, a livre
manifestação do pensamento e a inviolabilidade da liberdade de consciência e de
crença, o direito de propriedade e a sua função social, o direito de herança e o
direito do consumidor, seguem-se os chamados direitos de segunda geração, quais
sejam, os direitos sociais, dentre os quais destacamos o direito à educação, à
saúde, ao trabalho, à moradia, à previdência social e à assistência aos
desamparados. Aí se incluem, também, os chamados direitos trabalhistas.
Os direitos e garantias fundamentais que interessam a este estudo, no
entanto, são aqueles cujo destinatário é o idoso, categoria que, juntamente com os
portadores de deficiência física, índios, crianças e adolescentes mereceram
proteção jurídica específica na Constituição vigente. Assim é que, a começar pelos
seus Princípios Fundamentais, a Constituição de 1988 elege como fundamentos da
República, dentre outros, a cidadania e a dignidade da pessoa humana (art. 1º,
incisos I e II). Dentre seus objetivos basilares,
construir uma sociedade livre, justa e solidária; erradicar a pobreza e
a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;
promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo,
cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação. (art. 3º, I, III
e IV).
No aspecto penal o idoso também foi lembrado pelo legislador constituinte ao
estabelecer que a pena seja cumprida em estabelecimentos distintos, de acordo
com a natureza do delito, a idade e o sexo do apenado; (art. 5º, XLVIII,
destacamos).
Na fase da vida em que as finanças são geralmente parcas, o idoso tem a
garantia da isenção do imposto de renda sobre os valores que percebe (art. 153, 2º,
I). Também se reconhece ao velho o direito de não votar, querendo. (art. 14, 1º, II,
b).
Em vários outros dispositivos a Constituição Federal assegura aos idosos
direitos específicos, dentre os quais se destacam, pela importância e relação com
este trabalho, aqueles inseridos no Título Da Ordem Social que dispõe sobre a
seguridade social, nas suas três vertentes – saúde, previdência social e assistência
social e, no Capítulo VII, as disposições são orientadas (direcionadas) para a família,
a criança, o adolescente e o idoso. Dos cinco artigos, dois são voltados
23
especificamente para os idosos
4
. O direito ao seguro social (aposentadorias e
pensões) e ao benefício assistencial pecuniário será, neste trabalho,
detalhadamente abordado.
Assim, o trabalho se propõe a contribuir para a indispensável reflexão sobre o
papel do Estado na implantação de políticas públicas de proteção social, assim
como para elaboração de uma pauta de luta pela observância das garantias
constitucionais, em especial a valoração do trabalho e a dignidade humana.
O desafio do tema reside na circunstância de existirem constantes
questionamentos sobre as políticas públicas adotadas pelos governos brasileiros,
notadamente no período posterior à promulgação da Constituição Federal, em razão
de haver sido instaurado no País um sistema de seguridade social, em que o Estado
passou a ser devedor de políticas que tornem efetiva tal dignidade.
Para o desenvolvimento da dissertação, além da consulta a uma ampla
bibliografia sobre a questão da velhice e do envelhecimento na expansão histórica e
na contemporaneidade, recorreu-se, também, a documentos das mais diversas
origens, a exemplo de legislações específicas nacionais de vários países, inclusive
Constituições Políticas. Dados estatísticos, pesquisas, análises de resultados e
contagens foram textos detidamente ponderados, principalmente na execução de
tabulações especiais, elaboradas a partir da Pesquisa Nacional por Amostra de
Domicílios (PNAD) 2007.
A partir desta Introdução, o trabalho está estruturado com uma divisão em
três capítulos. O primeiro aborda a questão do envelhecimento, sua conseqüência,
a dinâmica do envelhecimento no Brasil, a proteção social à velhice, abordando-se
alguns sistemas na experiência internacional.
O segundo acompanha a evolução do sistema de proteção à velhice no
Brasil, apresenta o atual sistema de seguridade social e como nele se insere a
4
Art. 229. Os pais têm o dever de assistir, criar e educar os filhos menores, e os filhos maiores têm o dever de
ajudar e amparar os pais na velhice, carência ou enfermidade. Art. 230. A família, a sociedade e o Estado têm o
dever de amparar as pessoas idosas, assegurando sua participação na comunidade, defendendo sua dignidade
e bem-estar e garantindo-lhes o direito à vida. § 1º - Os programas de amparo aos idosos serão executados
preferencialmente em seus lares. § 2º - Aos maiores de sessenta e cinco anos é garantida a gratuidade dos
transportes coletivos urbanos.
24
proteção social ao idoso nas áreas da saúde, da assistência social, em especial
examinando-se o Benefício de Prestação Continuada – BPC e a Renda Mensal
Vitalícia – RMV, e, ademais, as ações da previdência social. Nestas, abordam-se os
benefícios das aposentadorias por idade, por tempo de contribuição, por invalidez e
a pensão por morte.
No terceiro capítulo são analisadas as conquistas alcançadas pelo idoso,
inclusive as conquistas legais que sinalizam um avanço para a cidadania.
Ao fim destes três capítulos, seguem-se as considerações finais às quais
demos a titulação de conquistas e desafios.
25
CAPÍTULO 1
1 VELHICE E ENVELHECIMENTO
Fiz um acordo de coexistência pacifica com o tempo: nem
ele me persegue, nem eu fujo dele.
Um dia a gente se encontra.
Mário Lago
A referência à idade pode significar um desdobramento cronológico da vida
do indivíduo e decorre do transcurso do tempo desde o seu nascimento. Não pode
ser modificada. Expressa-se em anos, por exemplo, o tempo de vida quando se
deseja referir a aspectos como maioridades civil, penal e eleitoral.
Do ponto de vista biológico, a velhice é uma das etapas do ciclo da vida:
nascimento, infância, adolescência, maturidade, velhice e morte. Como tal, é o
resultado de inúmeras alterações que são produzidas no organismo e que resultam
no funcionamento do corpo humano, ocasionando desgastes naturais que geram
perdas normais de suas funções. Neste aspecto, pode-se compreender a idade
como o estado funcional do organismo, o que constitui um dos determinantes
básicos da qualidade de vida da pessoa. Pode ser alterada, retardada ou ampliada,
posto que seja caracterizada por alterações físicas impostas pelo tempo e que se
referem, dentre outras, à capacidade vital, a enfermidades degenerativas e às
perdas celulares.
Pode-se, ainda, falar sobre a idade funcional a significar a capacidade de
indivíduo manter-se socialmente integrado na comunidade em que vive, a idade que
lhe possibilita uma vida satisfatória e com qualidade, permitindo-lhe um envelhecer
exitoso, reduzindo sua vulnerabilidade.
Constituindo-se o mais avançado dos ciclos da vida, com a velhice surgem
modificações extraordinárias no organismo. As alterações mais importantes são
identificadas como as físicas, que resultam, por exemplo, em redução progressiva da
estatura, perda da elasticidade da pele, redução da função mental ocasionada pela
perda de neurônios, riscos de quedas e diminuição do sistema imunológico,
limitando os mecanismos de defesa. A senectude impõe, enfim, alterações no
26
comportamento do idoso, em especial na sua faculdade de percepção, na memória e
na inteligência.
Cumpre destacar que a velhice não é apenas um fenômeno biológico. Há de
ser compreendida na sua integralidade. ―A velhice não poderia ser compreendida
senão em sua totalidade; ela não é somente um fato biológico, mas também um fato
cultural‖ (BEAUVOIR, 1990 p. 20). Por assim dizer, há que se afirmar ser a velhice,
também, um fenômeno social. Neste sentido, Motta (2006) define a velhice com
fenômeno bio-social, caracterizada pela heterogeneidade que faz distinguir os
idosos segundo a classe social a que pertençam, o sexo, as relações de gênero que
estabeleçam, características étnico-raciais e seus diferentes grupos de idade. A
autora destaca, ademais, as preocupações das Ciências Sociais com o
envelhecimento pelo que afirma (idem, p. 9):
Mas as Ciências Sociais têm visto o crescimento do contingente de
velhos na sociedade e o aumento da longevidade como questão
social, ou sociológica – uma das muitas questões sociais atuais – e
não como problema; vêem como necessidade de elaboração e
efetivação de políticas para uma vida social mais justa.
Compreendendo-se, assim, o envelhecimento como fenômeno social, a
conseqüência natural é a existência de demandas sociais acumuladas a exigir que
sejam priorizadas políticas sociais específicas.
Tendo-se em conta outros critérios, existem diversas etapas na vida
considerando-se condições sociais, culturais e psicofísicas. Exatamente neste
sentido já se afirma a existência de uma terceira e quarta idades, o que distinguiria a
velhice da senilidade (CARAMUTO, 2002). Vê-se, pois, que o envelhecimento é um
processo irreversível que desemboca sempre na morte. Beauvoir (1990 p. 47-48)
destaca a importância da influência da sociedade na senescência.
A involução senil de um homem produz-se sempre no seio de uma
sociedade; ela depende estreitamente da natureza dessa sociedade
e do lugar que nela ocupa o indivíduo em questão. O próprio fator
econômico não poderia ser isolado das superestruturas sociais,
políticas e ideológicas de que está revestido [...]. Para compreender
a realidade e a significação da velhice, é, portanto, indispensável
examinar o lugar que é destinado aos velhos, que representação se
faz deles em diferentes tempos, em diferentes lugares.
O multifacetado termo velhice não encontra, entre os estudiosos, uma
definição comum ou um significado que a identifique. Para compreendê-la há que,
27
necessariamente, voltar o olhar para o inicio da própria vida; há que entendê-la, não
como uma etapa da vida, mas como um processo que se inicia com o nascimento.
Este processo se identifica como biológico, histórico e cultural.
Na análise deste processo de envelhecimento, Caramuto (2002 p. 85)
identifica três elementos determinantes da compreensão do que seja o
envelhecimento. São eles: elemento real ou material que possibilita descrever as
mudanças havidas no corpo humano provocadas pelo tempo; por ele, compreende-
se o envelhecimento como processo lento de decrescimento (idem, p. 86), conforme
dita a Biologia; elemento lógico ou formal que determina as variações a que se
sujeita a velhice em cada momento histórico assim como em determinada cultura; e
o elemento ideal ou axiológico.
Leciona Casado
5
que
el proceso de envejecimiento [...] es el resultado de una
acumulación de cambios diversos que se producen en el organismo
y en el funcionamiento del cuerpo humano. Estos cambios son,
ciertamente, múltiples y relevantes. Algunos pueden generar,
incluso, pérdidas totales de ciertas funciones y se dan tanto en el
plano morfológico, como en los mecanismos reguladores o de
control y en los diferentes aparatos corporales.
Ainda sob o ponto de vista do processo biológico, destacam-se as alterações
físicas que determinam o envelhecimento e que, por vezes, chegam a alterar ―o
sentido de identidade do idoso e sua inserção no grupo social‖. Nesta linha Motta
(2006) afirma que
[...] a velhice é muito mais associada à decadência do que às
propaladas sabedoria e experiência, como se costuma recitar. E não
apenas a desgaste e decadência física, mas também a fealdade,
doença e dependência. Numa sociedade que privilegia a juventude
e circunscreve- se à beleza jovem, o corpo velho remete à antevisão
da senilidade, perdas e proximidade da morte.
Às alterações físicas associam-se variações psicológicas que determinam
modificações na atividade psicomotora que interferem na percepção, memória e
inteligência do idoso. Tais percepções apontam para a vulnerabilidade física que
5
Apud Dabove Caramuto, op. cit. p. 90.
28
alcança o idoso, tornando-o um ser frágil, a exigir atenções e cuidados especiais
face às debilidades físicas, psíquicas e sociais.
Assim como o fez Beauvoir (1990 p. 104), ao afirmar que a velhice não tem o
mesmo sentido nem as mesmas conseqüências para os homens e para as
mulheres, (como referimos supra p.27), sustenta que
não existe a velhice, existem velhices; o que também significa que
não existe velho, existem velhos; velhos e velhas, em pluralidade de
imagens socialmente construídas e referidas a um determinado
tempo do ciclo de vida. É, portanto, a heterogeneidade que
caracteriza o envelhecimento, como todo fenômeno social.
Diferenciam-se os idosos segundo a classe social a que pertençam,
segundo o seu sexo e as relações de gênero que estabelecem suas
características étnico-raciais e até conforme seus diferentes grupos
de idade [...].
Também Camarano (2004) critica a noção de que o envelhecimento esteja
relacionado a um processo biológico de redução das capacidades físicas e de
surgimento de fragilidades psicológicas e comportamentais, razão pela qual aponta
as seguintes limitações ao conceito de idoso sob o ponto de vista da idade: a
primeira se refere à já citada heterogeneidade que distingue os indivíduos no
espaço, tempo, grupo social, raça, cor e etnia. A segunda limitação refere-se ao fato
de que as características biológicas e culturais são independentes uma da outra; e,
por fim, extrai-se do conceito do idoso uma finalidade social. Assim, para a referida
autora, a denominação idoso identifica não somente o indivíduo que alcançou
determinado ciclo da vida orgânica, mas, também, alguém que chegou a certo
ponto do curso da vida social.
Com o passar dos anos, efetivamente, a idade, refere-se a um processo que a
todos afeta de forma irreversível; contudo, nem todas as pessoas envelhecem de
forma igual, como já assinalado. Do ponto de vista fisiológico o envelhecimento
provoca mudanças inevitáveis e que são identificadas em todos os indivíduos, pois
se referem ao desgaste do próprio organismo. A estes riscos orgânicos naturais vão-
se agregando outros, como as enfermidades, seqüelas resultantes de acidentes,
hábitos, vícios e patologias que surgem com o envelhecimento, o que resulta na
necessidade de adaptações e criação de sistemas de proteção que possibilitem o
bem estar do idoso.
29
A compreensão da velhice como fenômeno biológico há que ser,
necessariamente, associada à noção de que o idoso é, no dizer de Camarano
(2004), um grupo social. Sob esta ótica, compreende-se a vida humana como um
processo, ―inevitável movimento de mão única pelo qual nós transitamos do
nascimento até a morte‖ (FEATHERSTONE 1994, p. 55). No transcurso deste ciclo
amadurece-se, reproduz-se, enfrenta-se o declínio e, finalmente, morre-se. Este
processo determina a idade do individuo; contudo, não se deve olvidar que ―a idade
é um dado biológico socialmente manipulado e manipulável‖ (BOURDIEU, 1983 p.
113).
Na história, diversas são as denominações utilizadas para se referir ao idoso
(CARAMUTO, 2002). Na primeira metade do século XIII era utilizado o termo
ancião, para identificar aquele que, com o passar do tempo, tornava-se alguém com
―un 'antes' de peso‖. Por volta de 1068 começa-se a utilizar a palavra velho,
derivando, no século XIV, para velhice e envelhecimento, no século XV.
Significando mais velho, surge, por volta de 1140, o vocábulo mayor Com idêntico
sentido, no final do século XI aparece o termo senhor para referir-se ―aos velhos
mais respeitáveis face à sua condição de membro do senado romano ou por se
tratar de dirigente das comunidades hebréias e cristãs‖. Por fim, senil significando
―próprio da velhice‖; tem registro nos meados do século XVII. A importância destes
vocábulos se faz sentir nas legislações de diversos países, percebendo-se as
distinções de seus significados nas decisões dos tribunais, e, em um mesmo país,
segundo o tempo social.
Com tantas denominações e características, não é tarefa fácil definir o
significado de idoso e identificar a velhice. Motta (1998, p. 228) afirma que é difícil
definir velhice por ser noção inseparável do social, embora se convencionasse
estabelecê-la a partir dos 55 a 65 anos, chegando, no Brasil, aos 70 anos, por força
da aposentadoria compulsória, no serviço público. E conclui:
O ponto central de dificuldade dessa definição forçada reside no fato
de os indivíduos serem, ao mesmo, tempo, semelhantes e
diferentes. [...] o envelhecimento não é um processo homogêneo
(Debert, 1984:130) mesmo em cada indivíduo [...] 'a velhice nunca é
um fato total. Ninguém se sente velho em todas as situações'
(Debert, 1988:62), nem diante de todos os projetos. 'A ―velhice não é
uma identidade permanente e constante‖.
30
A velhice, ao longo da história da humanidade, teve diferentes significados.
Desde sua criação, o homem cumpre seu destino biológico que consiste no
nascimento, a maturidade, a reprodução, a velhice e a morte, fases estas que a vida
não pode alterar. Cumpre-se o ciclo. Contudo, as representações e valores
atribuídos a esta fase da vida variam significativamente.
Não se identifica idade provecta nas sociedades tribais do mundo pré-
histórico. Muitos eram os motivos que impediam os homens de alcançar a
longevidade: as guerras, as doenças, os rigores climáticos e o nomadismo. Há
registros de que não se sobrevivia aos 30 anos. Ainda no mundo pré-histórico, na
fase neolítica, tem-se um considerável aumento do número de idosos; na Idade
Média alcançavam-se os quarenta anos. Neste período o idoso era tido como um ser
estranho, desconhecido, distante da condição humana, temido, até. (CARAMUTO,
2002).
Nesta época havia sociedades pobres em que, pela razão da escassez de
recursos, por se terem tornado inúteis, improdutivos, e pelo custo que
representavam, os velhos eram expulsos de suas casas, tornando-se mendigos ou
eram convertidos em escravos dos próprios filhos. Por outro lado, existiam outras
em que, ao contrário, o ancião exercia a função patriarcal, cuidando da propriedade
e fazia a administração dos bens, mantendo estreitos os laços familiares. A
senilidade do velho não resultava em decadência social.
Quando as sociedades primitivas começaram a se organizar em grupos, com
necessidade de serem regulados os comportamentos, cabia justamente ao idoso o
papel de mediador, de condutor da vida social e religiosa, desempenhando os papéis
de bruxos e sacerdotes. Nesta época, também, ao idoso eram destinados os papéis
de educador e juiz, face à sua sabedoria, experiência e memória. Eram verdadeiros
doutores a transmitir normas de conduta e a impor sanções, por todos observadas.
Pela sabedoria acumulada eram chamados a participar dos ―Conselhos Supremos
de Anciãos‖, a exemplo dos miaos da China e Tailândia e dos muçulmanos mendes
de Serra Leoa. Era a época das chamadas gerontocracias, a exemplo do que
ocorria em tribos australianas (CARAMUTO, 2002).
31
Beauvoir (1990, p. 114) relata que o primeiro texto dedicado à velhice foi
escrito em 2500 a.C., por Ptah-hotep, filósofo e poeta, descrevendo-a de forma
sombria:
Como é penoso o fim de um velho! Ele se enfraquece a cada dia; sua
vista cansa, seus ouvidos tornam-se surdos; sua força declina; seu
coração não tem mais repouso; sua boca torna-se silenciosa e não
fala mais. Suas faculdades intelectuais diminuem, e lhe é impossível
lembrar-se hoje do que aconteceu ontem. Todos os seus ossos
doem. As ocupações que até recentemente causavam prazer só se
realizam com dificuldade, e o sentido do paladar desaparece. A
velhice é o pior dos infortúnios que pode afligir um homem. O nariz
entope, e não se pode mais sentir nenhum odor.
Esta noção que se tinha da velhice, no mundo antigo, é retratada na
descrição acima, mas que bem poderia ser encontrada em algumas das sociedades
contemporâneas. Contudo, não pensavam assim todos os povos da antiguidade. Na
Bíblia, livro sagrado dos cristãos, são encontradas as maiores e melhores
referências ao papel do idoso nos grupos sociais, pois constituíam símbolos de
sabedoria, retidão e prudência. A eles cabiam destacadas funções como chefes
políticos e religiosos, juízes e conselheiros.
Organizados socialmente em sociedades tribais, os hebreus eram
governados por patriarcas, a exemplo de Moisés, a quem Deus ordenara a criação
do Conselho de Anciãos para ajudá-lo na organização do chamado ―povo de Deus‖,
preparando-os a fuga para a ―Terra Prometida‖
6
.
No exercício da função de juízes, os anciãos ditavam sentenças que eram
por todos observadas
7
. Os anciãos exerciam, de igual modo, atividades religiosas
comunitárias
8
, não lhes faltando o papel de conselheiros.
6
Números 11: 16 - Disse então o Senhor a Moisés: Ajunta-me setenta homens dos anciãos de Israel, que sabes
serem os anciãos do povo e seus oficiais; e os trarás perante a tenda da revelação, para que estejam ali
contigo. 17 Então descerei e ali falarei contigo, e tirarei do espírito que está sobre ti, e o porei sobre eles; e
contigo levarão eles o peso do povo para que tu não o leves só.(grifo nosso).
7
Deuteronômio 22:13 - Se um homem tomar uma mulher por esposa, e, tendo coabitado com ela, vier a
desprezá-la, e lhe atribuir coisas escandalosas, e contra ela divulgar má fama, dizendo: Tomei esta mulher e,
quando me cheguei a ela, não achei nela os sinais da virgindade; então o pai e a mãe da moça tomarão os sinais
da virgindade da moça, e os levarão aos anciãos da cidade, à porta; e o pai da moça dirá aos anciãos: Eu dei
minha filha por mulher a este homem, e agora ele a despreza, e eis que lhe atribuiu coisas escandalosas,
dizendo: Não achei na tua filha os sinais da virgindade; porém eis aqui os sinais da virgindade de minha filha. E
eles estenderão a roupa diante dos anciãos da cidade. Então os anciãos daquela cidade, tomando o homem, o
castigarão, e, multando-o em cem siclos de prata, os darão ao pai da moça, porquanto divulgou má fama sobre
uma virgem de Israel. Ela ficará sendo sua mulher, e ele por todos os seus dias não poderá repudiá-la. (grifos
não originais).
8
Levítico 4: 15 Os anciãos da congregação porão as mãos sobre a cabeça do novilho perante o Senhor; e
imolar-se-á o novilho perante o Senhor.16 Então o sacerdote ungido trará do sangue do novilho à tenda da
32
Ainda na Antiguidade Oriental, destacava-se a Civilização Mesopotâmica,
com sua religião politeísta, antropozoomórfica e fatalista, com uma sociedade
rigidamente estratificada e com formação de castas. Nela, os anciãos
desempenhavam destacados papéis, a exemplo do que ocorria na Babilônia, onde
a autoridade política maior era o monarca, que reinava absoluto exercendo os
poderes Legislativo, Judiciário e Executivo, sendo a ele subordinados os
governadores e administradores por ele selecionados, cabendo aos prefeitos e
anciãos da cidade a administração local.
Na Antiguidade Clássica, composta pelos mundos gregos e romanos, surgem
as cidades-estados, autônomas e independentes, dentre as quais se destacam
Atenas, a mais importante e que viria a marcar a história da Grécia, desenvolveu
um sistema político que passou da monarquia à democracia, que, embora
excludente, pois dela não participavam as mulheres, estrangeiros e escravos,
possibilitava que os cidadãos atenienses influíssem nas políticas do Estado.
Embora sua primeira forma de governo tenha sido a monarquia, Atenas tinha, na
sua estrutura política, um Conselho de Anciãos, o Areópago, que exercia a função
legislativa.
Ao lado de Atenas, Esparta caracterizava-se como uma polis militarista,
oligárquica e conservadora, com uma sociedade estruturada em três classes: os
esparciatas, cidadãos espartanos formada pela casta militar, monopolizavam as
instituições políticas; os periecos, homens e mulheres livres, mas sem cidadania; e
os hilotas, descendentes dos povos derrotados e feitos servos do Estado, sendo os
responsáveis pelos trabalhos manuais. Constituía-se, assim, a estrutura de poder
nesta cidade-estado: diarquia, monarquia composta de dois reis que tinham o
comando do exército; a Ápela, assembléia do povo, integrada por cidadãos
espartanos maiores de trinta anos; o poder executivo era exercido pelo conselho de
Éforos, composto por cinco membros eleitos pela assembléia do povo, controlavam
revelação; 17 e o sacerdote molhará o dedo no sangue, e o espargirá sete vezes perante o Senhor, diante do
véu.18 E do sangue porá sobre as pontas do altar, que está perante o Senhor, na tenda da revelação; e todo o
resto do sangue derramará à base do altar do holocausto, que está diante da tenda da revelação. 19 E tirará dele
toda a sua gordura, e queimá-la-á sobre o altar. 20 Assim fará com o novilho; como fez ao novilho da oferta pelo
pecado, assim fará a este; e o sacerdote fará expiação por eles, e eles serão perdoados. 21 Depois levará o
novilho para fora do arraial, e o queimará como queimou o primeiro novilho; é oferta pelo pecado da assembléia
(grifo nosso).
33
a vida pública e particular dos cidadãos de Esparta e, numa demonstração de que
os anciãos ainda eram prestigiados, havia o Gerúsia, conselho aristocrático
integrado por vinte e oito anciãos, com idade superior a sessenta anos, com
atribuição de exercer as funções executivas e administrativas, além de controlar os
diarcas e funcionar como tribunal supremo nos processos criminais, podendo
sentenciar a perda da cidadania e a condenação à morte.
No mundo dos romanos a importância da participação dos anciãos na vida
política pode ser constatada em uma de suas principais instituições, o Senado, que
tem sua origem nos Conselhos de Anciãos. Em latim significa senatus, tendo como
origem do nome senex que significa velho, idoso. Este conselho de anciãos teve
sua importância alternada ao longo da história de Roma. Durante a realeza era uma
assembléia de notáveis que tinha, dentre suas atribuições, fiscalizar o rei; durante a
república exercia a magistratura suprema; no império tiveram seus poderes
reduzidos, chegando seus titulares, por vezes, a serem exilados por determinação
de imperadores hostis à instituição.
Beauvoir (1990) relata a importância que tiveram os anciãos na sociedade
romana, pois gozavam de imenso prestígio político, ditavam as leis nas famílias
(eram os chefes absolutos das famílias – pater familias) e no Estado, ademais de
concentrarem as maiores riquezas. Tal poder, no entanto, sucumbiu ao tempo,
começando com uma redução de prestígio até que o poder dos anciãos desaparece
por completo, coincidindo com a decadência dos sistemas oligárquicos.
A relevância dos idosos também é bastante significativa entre os hebreus,
especialmente quando, tendo falecido Josué, eram as únicas autoridades de cada
tribo, fazendo surgir, neste contexto, os juízes, líderes que passaram a comandar
as tribos a quem competia, também, a função de julgar. Neste período, os idosos
ainda desempenhavam papéis de assessores e integravam os conselhos de
sábios
9
.
9
Juízes 11: 5 E, estando eles a guerrear contra Israel, foram os anciãos de Gileade para trazer Jefté da terra de
Tobe, 6 e lhe disseram: Vem, sê o nosso chefe, para que combatamos contra os amonitas. 7 Jefté, porém,
perguntou aos anciãos de Gileade: Porventura não me odiastes, e não me expulsastes da casa de meu pai? por
que, pois, agora viestes a mim, quando estais em aperto? 8 Responderam-lhe os anciãos de Gileade: É por isso
que tornamos a ti agora, para que venhas conosco, e combatas contra os amonitas, e nos sejas por chefe sobre
todos os habitantes de Gileade. 9 Então Jefté disse aos anciãos de Gileade: Se me fizerdes voltar para
combater contra os amonitas, e o Senhor nos entregar diante de mim, então serei eu o vosso chefe (assinalou-
se).
34
Instalada a monarquia hebraica e iniciado o reinado de Roboão, filho de
Salomão, sucessor de Davi, os anciãos não mais desempenhavam os papéis de
antes, dando-se início a conflitos intergeracionais, pois o rei Roboão passou a ouvir
os jovens de sua geração, desprezando os conselhos dos anciãos, embora estes
continuassem sendo consideradas pessoas honradas e respeitadas
10
.
Vê-se, assim, que a sabedoria deixa de estar associada à idade, dando o
próprio Deus o exemplo, ao eleger jovens como seus mensageiros e profetas.
Ainda entre os hebreus, mas já na Era Cristã, a influência dos anciãos
continuava e vai ser encontrada em mais uma prestigiada instituição, o Sinédrio,
espécie de Corte Suprema, integrada por setenta membros, dirigida pelo sumo-
sacerdote (normalmente um saduceu), além dos escribas (homens eruditos com
formação em direito, filosofia e teologia), e os anciãos que representavam a
aristocracia sacerdotal e financeira da Judéia
11
. Foi este Sinédrio que, a despeito de
não encontrar qualquer testemunho contrário, entregou Jesus a Pilatos, sendo
escolhido pela multidão para ser crucificado.
A importância dos idosos, no entanto, ainda continuou nas comunidades
cristãs, como bem se pode constatar em diversas passagens bíblicas
12
.
Entretanto, tal influência, como afirma Caramuto (2002), conheceu o seu
declínio na medida em que as instituições se consolidavam, sendo os anciãos vistos
10
6 Teve o rei Roboão conselho com os anciãos que tinham assistido diante de Salomão, seu pai, quando este
ainda vivia, e perguntou-lhes: como aconselhais vós que eu responda a este povo? 7 Eles lhe disseram: Se hoje
te tornares servo deste povo, e o servires, e, respondendo-lhe, lhe falares boas palavras, eles serão para sempre
teus servos. 8 Ele, porém, deixou o conselho que os anciãos lhe deram, e teve conselho com os mancebos
que haviam crescido com ele, e que assistiam diante dele, 9 perguntando-lhes: Que aconselhais vós que
respondamos a este povo, que me disse: Alivia o jugo que teu pai nos impôs? 10 E os mancebos que haviam
crescido com ele responderam-lhe: A este povo que te falou, dizendo: Teu pai fez pesado o nosso jugo, mas tu o
alivia de sobre nós; assim lhe falarás: Meu dedo mínimo é mais grosso do que os lombos de meu pai. 11 Assim
que, se meu pai vos carregou dum jugo pesado, eu ainda aumentarei o vosso jugo; meu pai vos castigou com
açoites; eu, porém, vos castigarei com escorpiões. 12 Veio, pois, Jeroboão com todo o povo a Roboão ao
terceiro dia, como o rei havia ordenado, dizendo: Voltai a mim ao terceiro dia. 13 E o rei respondeu ao povo
asperamente e, deixando o conselho que os anciãos lhe haviam dado, 14 falou-lhe conforme o conselho dos
mancebos, dizendo: Meu pai agravou o vosso jugo, porém eu ainda o aumentarei; meu pai vos castigou com
açoites, porém eu vos castigarei com escorpiões.(grifou-se).
11
Marcos 15: 53 - E levaram Jesus ao sumo sacerdote, e ajuntaram-se todos os principais dos sacerdotes, e os
anciãos e os escribas. 55 - E os principais dos sacerdotes e todo o concílio buscavam algum testemunho contra
Jesus, para o matar, e não o achavam.
Marcos 15: 1 - , logo ao amanhecer, os principais dos sacerdotes, com os anciãos, e os escribas, e todo o
Sinédrio, tiveram conselho; e, ligando Jesus, o levaram e entregaram a Pilatos.
12
Timóteo 5:17 - Os anciãos que governam bem sejam tidos por dignos de duplicada honra, especialmente os
que labutam na pregação e no ensino. 19 - Não aceites acusação contra um ancião, senão com duas ou três
testemunhas.
I Pedro 5: 1- Aos anciãos, pois, que há entre vós, rogo eu, que sou ancião com eles e testemunha dos
sofrimentos de Cristo, e participante da glória que se há de revelar.
35
apenas como enfermos, debilitados e sobrecarregados pelos anos. A única saída
honrosa para eles era retirar-se, deixando aos mais jovens os assentos nos
conselhos e esperar, pacientemente, a morte.
13
Interessante é o registro que Beauvoir (1990) faz ao descrever a condição do
idoso na Grécia antiga, onde a velhice sempre foi sinônima de sabedoria e
autoridade. Contudo, é fato destacar que a importância do idoso estava mais
relacionada à condição privilegiada que ostentavam por estarem ligados ao regime
de propriedade, pelo que desempenhavam papéis de conselheiros.
Em Esparta eram respeitados e honrados. Em Atenas as leis lhes atribuíam
especiais poderes como o exercício da função de juízes e intérpretes do direito. Tais
prerrogativas foram mantidas enquanto vigente a aristocracia, sucumbindo, no
entanto, quando, pelas mãos de Clístenes, é estabelecida a democracia ateniense.
Assim, os idosos (gerontes) perderam seu papel sócio-político, restando-lhes
atribuições honoríficas. Por outro lado, em razão das guerras e conquistas que os
gregos empreendiam, os bravos e jovens guerreiros é que tinham o poder, pois a
eles cabiam enfrentar e derrotar seus opositores.
Ainda na Grécia, faz-se o registro quanto ao que pensavam Platão e
Aristóteles sobre a velhice. Avesso à oligarquia e à tirania, Platão defendia a
velhice, ressaltando a importância da alma imortal desprendida do corpo finito. A
importância que ele dava à velhice é retratada na seguinte expressão, registrada no
seu livro As Leis: ―Não podemos possuir nenhum objeto de culto mais digno de
respeito do que um pai ou um avô, uma mãe ou uma avó oprimidos pela velhice‖.
(Beauvoir, 1990, p. 136).
Já Aristóteles
14
, crítico ferrenho do Gerúsia de Esparta, via nos velhos
apenas pessoas enfraquecidas, pelo que deveriam ser afastadas do poder,
destinando-lhes apenas o exercício do sacerdócio, exigindo-se-lhes, senão, ―sábios
conselhos e sentenças corretas‖.
A redução da importância do idoso se agrava na alta Idade Média (séculos V
a X), sendo desfavorecida sua situação entre os nobres e camponeses, pois, pelo
13
Livre tradução.
14
Afirmou Aristóteles sobre o Gerúsia: ―Uma soberania passageira para as decisões importantes é uma
instituição bem contestável, pois tanto a inteligência quanto o corpo têm sua velhice, e a educação recebida
pelos gerontes não é de qualidade tal que o próprio legislador não desconfie da virtude deles‖ (Beauvoir, p. 137).
36
vigor da força física, os jovens seguiam firmes governando o mundo. Registre-se,
por outro lado, que na Idade Média poucos homens e mulheres, alcançavam a
idade avançada, assim considerada os trinta anos
15
.
De importante registro é o papel do idoso na baixa Idade Média (séculos XI a
XV), período em que surgem São Francisco de Assis e a Inquisição; volta à
discussão o papel do ancião na sociedade, o que constituiu preocupações nos
escritos de São Tomás para quem, defensor do pensamento aristotélico, a velhice
era conseqüência do pecado original, causa primeira da decadência física e da
morte (CARAMUTO, 2002 p. 198).
Fenômeno hoje pesquisado – a convivência intergeracional, ao longo dos
últimos séculos da Idade Média, surge como conseqüência imediata de um dos
períodos mais sombrios da Idade Média: a peste que, em 1348, foi responsável pela
morte de milhares de jovens, resultando no aumento dos idosos, em torno de quem
voltam a reunir-se três gerações, mas com conseqüências conflituosas, quebra do
equilíbrio sócio-econômico e elevação dos preços e salários, resultado da escassez
de mão de obra jovem.
O momento era de crise econômica que acelerava e fazia crescer um
processo de exclusão, fazendo surgir, por todas as cidades, mendigos, criminosos e
vagabundos, a exigir do Estado providências. Dá-se, então, o início da
regulamentação do trabalho na Inglaterra do rei Eduardo III, com a promulgação do
Statute of Labourers, em 1349. Para Castel (1995, p. 96-98), tal decreto, ademais
de erradicar a mobilidade, proibia que uma pessoa capacitada para o trabalho
recorresse à ajuda assistencial, tendo-se, assim, um código de trabalho que se
opunha ao código da assistência
16
. Transcreve algumas disposições do referido
Estatuto:
Dado que uma parte importante da população, especialmente entre
os trabalhadores e os serviçais, foi, recentemente, vítimas da peste,
muitos, vendo a necessidade em que se encontram os senhores e a
grande penúria de serviçais, não querem mais servir, a não ser que
ganhem salários excessivos, e alguns preferem mendigar na
ociosidade a ganhar sua vida trabalhando. Nós, considerando os
graves inconvenientes que, a partir de agora, uma penúria desse
15
Fábula satírica do século XIII relatada por Beauvoir: ―Logo não haverá mais homem velho de cabelos brancos,
nem, também, mulher velha, encanecida e grisalha, ainda que tenha atingido a idade de 30 anos‖. Ob. cit, p. 169.
16
Castel, Robert. As metamorfoses da questão social. Uma crônica do salário. Rio de Janeiro : Vozes,
1998, p. 99.
37
tipo provoca, após deliberação e de acordo com os nobres, os
prelados e as pessoas instruídas que nos assistem, com seu
consentimento, ordenamos:
Que cada súdito, homem ou mulher, de nosso reino da Inglaterra,
qualquer que seja sua condição, livre ou servil, que seja válido, com
menos de sessenta anos de idade, que não viva do comércio ou
que não exerça ofício de artesão, que não possua bens dos quais
possa viver, nem terras a cuja cultura possa dedicar-se, e que não
esteja a serviço de ninguém, se for requisitado para servir de um
modo que corresponda a seu estado, será obrigado a servir àquele
que assim o tiver requisitado; e receberá, pelo lugar que será
obrigado a ocupar, somente o pagamento em gêneros, alimento ou
salário que estava em uso durante o vigésimo ano de nosso reinado,
ou durante um dos cinco ou seis anos precedentes.
Que os alimentos serão vendidos a preços razoáveis. Igualmente,
porque muitos mendigos válidos, quanto mais puderem viver de
esmolas, recusam-se a trabalhar e entregam-se à preguiça e ao
vício e, às vezes, ao roubo ou a outras abominações, ninguém
poderá, sob pena de sanções, dar nada, a título de piedade ou
de esmola, àqueles que podem trabalhar ou encorajá-los em suas
inclinações, de tal forma que sejam obrigados a trabalhar para viver.
(grifou-se).
É neste cenário que o estrago causado pela peste no continente europeu, ao
que se seguiu a crise econômica, fizeram reverter a situação do idoso que resgatou
o seu prestígio até então perdido.
Assinala Caramuto (2002, p. 201) que a velhice passou a ser uma realidade
aceitável, sua presença na sociedade deixou de ser simbólica para ser reconhecida
como uma categoria social distinta das demais. Os idosos voltaram a ocupar
espaços no âmbito social e político.
Se nesta época a velhice era desprezada, o preconceito maior se revelava
em relação à mulher idosa, objeto de escárnio e zombaria. Chegava-se à máxima
do desprezo, até mesmo por quem, no seu tempo, era reconhecido como defensor
da tolerância e da liberdade, autor da obra "O Elogio da Loucura" (1509), Erasmo
de Rotterdam, humanista e filósofo holandês. Numa patética manifestação de
maldade, escreveu ele sobre a mulher idosa:
(…) Mas o que é bem mais divertido ainda é ver essas mulheres
decrépitas que a velhice parece há muito ter suprimido da multidão
dos vivos, esses cadáveres ambulantes, essas carcaças infectadas
que exalam por toda parte um odor sepulcral, e que no entanto,
exclamam a toda hora Nada é tão doce como a vida! Com o coração
repleto de desejos lúbricos, elas só pensam nos meios de saciar o
furor uterino que ainda as possui; buscam por toda parte um novo
38
Faón
*
que, por dinheiro, se esforce para apazigar o fogo que as
devora. Sempre ocupadas em enfeitar-se, cobrem todo o rosto de
maquiagem, passam uma parte do dia à frente do espelho, e buscam
disfarçar por todos os meios os ultrajes secretos que os anos fizeram
à natureza. Ora exibem seus seios flácidos e repugnantes, ora
tentam despertar o vigor dos amantes pelos ganidos de uma voz
trêmula e vacilenta. Bebem, dançam com as moças e, como estas,
escrevem bilhetes doces a seus amantes.‖
17
Mas o desprestígio da velhice também é registrado no início na Idade
Moderna (XVI e XVII). Em minuciosa pesquisa na literatura desse período histórico,
Beauvoir (1990, p. 191) relata com precisão como a velhice era tratada. Numa
época em que a beleza do corpo era exaltada, a mulher idosa era freqüentemente
comparada a uma feiticeira e assemelhada à morte pelos poetas, enquanto o varão
idoso era ridicularizado pelo teatro cômico
18
:
A juventude assemelha-se a um belo bosque florido, onde todos os
pássaros se albergam para cantar: ao passo que a velhice parece
um cão magro cujas orelhas são invadidas e devoradas pelas
moscas. Tudo que toca à velhice é bem mais exposto ao infortúnio...
A velhice é, na verdade, uma poça onde se juntam todas as águas
malsãs, e que não tem outro escoadouro senão a morte. Queremos
desejar mal a alguém? Digamos-lhe: possas tu ficar velho.
Um dos maiores críticos da velhice no século XVII, o poeta madrilenho
Quevedo
19
dirigia suas maiores e mais impiedosas críticas às mulheres idosas, o
que fazia ao descrever, assim, o seu envelhecimento:
A mulher velha é pavorosa, enrugada, ignóbil, com sua boca
'desguarnecida', buracos à guisa de molares, nariz beijando o
queixo; seu hálito é fétido, é um saco de ossos, é a morte em
pessoa. As rugas da fronte são sulcos da passagem do tempo e
rastros de seus passos. (BEAUVOIR 1990, p. 208-209).
Ainda Beauvoir (idem, p. 205) assinala que, neste contexto, mas já no final
do século XVIII, o velho passou a ser considerado uma pessoa respeitável, um
herói até, como fez Shakespeare em O Rei Lear (1606), onde a velhice é
*
Faon. Mitologia Greco-Romana. Barqueiro lésbio que ganhava o pão em conduzir passageiros entre Quios
(Chios) e Leslos. Certa vez, Vênus, sob a forma de uma miserável velhinha, pediu-lhe que a transportasse
gratuitamente. Faon, pondo à mostra a bondade do seu coração, atendeu prontamente ao pedido. A deusa
premiou-o, dando-lhe um vaso cheio de um maravilhoso perfume que o transformou, repentinamente, no mais
belo dos homens, amado por todas as lésbias. Entre estas, a formosa Safo (Sapho) amou-o com tal ardor que,
não sendo correspondida, precipitou-se do alto do rochedo de Leucade. Disponível em
http://mithos.cys.com.br/43406.htm. Acesso em 23.01.2009.
17
―Éloge de la folie‖ - Erasmo de Roterdã, 1467-1536.
Disponível em http://pitocoviajante.wordpress.com/2008/12/17/54/. Acesso em 23.01.2009.
18
Literatura do século XVI na obra teatral do jovem Angelo Beolco, chamado Il Ruzzante: "La Piovana".
19
Francisco Gómez de Quevedo y Villegas, escritor espanhol, nasceu em Madrid em 17.09. 1580 e morreu em
8.9.1645.
39
compreendida como a chave do mistério da existência humana. O poder, no
entanto, permanecia com os jovens. Nesta época a média de vida variava entre 20
e 25 anos. As mulheres camponesas, aos trinta anos, eram ―velhas enrugadas‖. O
trabalho era duro, escassa a alimentação e precária a higiene. Os nobres não
sobreviviam aos 48, 56 anos.
Na obra do humanista espanhol Vives
20
constata-se sua visão positiva da
velhice e sua defesa intransigente contra as condições indignas de vida dos
anciãos. Pedagogo por vocação, Vives se preocupava com a educação como
direito de todos, inclusive de adultos e velhos para que estes se livrassem da
ignorância e dos vícios.
No século XVIII o modelo de poder se consolida no Estado que encontrou
sua perfeição na França de Luís XIV, exemplo maior do absolutismo
21
. Seguiu-se a
fase do liberalismo cuja idéia central residia no sentido da igualdade entre todos, na
defesa das liberdades individuais e na efetividade da democracia. Nesse contexto
materializaram-se os direitos fundamentais de liberdade de expressão e de culto,
direito este que já havia sido reconhecido na França, pelo rei Eduardo IV em 1598,
ao assinar o Edito de Nantes
22
que concedia liberdade de religião aos protestantes.
O liberalismo do século XIX, defendido por Adam Smith, David Ricardo e
Thomas Malthus, dentre outros, combatia o intervencionismo do Estado, defendia a
propriedade e a iniciativa privadas, a auto-regulação econômica com o predomínio
do mercado como regulador das relações sociais e pensava um Estado confinado a
funções judiciais e de defesa contra as ameaças externas.
Behring e Boschetti (2006, p. 61) afirmam que a reduzida intervenção estatal
nas políticas sociais durante o liberalismo é explicada por alguns de seus
elementos caracterizadores como o predomínio do individualismo, da liberdade e
da competitividade; a miséria natural como conseqüência da imperfeição humana;
a liberdade em detrimento da igualdade; as ações do Estado deveriam se restringir
20
Humanista e filósofo. Considerado o pai da moderna psicologia (1492 – 1540).
21
―L’État c’est moi‖.
22
O Édito de Nantes foi assinado em Nantes, em 13.4.1598, após 36 anos de intolerância religiosa. Embora a
confissão católica permanecesse a religião oficial do Estado, concedia-se a liberdade da prática do próprio
culto. Em 18.10.1685, o rei Luís XIV revogou o Édito.
40
ao mínimo para assegurar a liberdade individual e o livre mercado e que não deve
garantir políticas sociais pois os auxílios contribuem para reproduzir a miséria; por
fim, que ao Estado caberá assegurar assistência mínima àqueles que não têm
condições de competir no mercado de trabalho: crianças, deficientes e idosos.
Sobre a imagem do idoso neste período, afirma Beauvoir (1990, p. 224) que
ele adquire uma importância particular, porque simboliza a unidade e a permanência
da família; esta última, através da transmissão de riquezas, permite a acumulação
dos bens materiais – é, ao mesmo tempo, o reino onde desabrocha o individualismo
burguês, a base do capitalismo. Reconhece-se que, ao envelhecer, o chefe de
família permanece detentor de suas propriedades e goza de prestígio econômico; o
respeito que ele inspira reveste-se de uma forma sentimental.
A literatura do início do século XIX se ocupou intensamente da figura do
idoso, sempre ressaltando o poder e a sabedoria somente alcançados na velhice.
Como afirma Beauvoir (idem, p. 252), o poeta e escritor francês Victor Hugo foi
quem mais exaltou a velhice em suas obras, como o fez na figura do herói
Eviradnus que venceu o imperador da Alemanha e o rei da Polônia, jovens que
eram, em La Légende des Siècles (1859); na relação plena de ternura em que
ressalta sua própria figura de avô na convivência amorosa que mantinha com seus
netos Jeanne e George, retratada em L'Art d'être Grand-père (1877).
O registro que se faz do idoso no século XIX demonstra a importância social
que se lhe atribuíam, especialmente em um momento histórico de grande impulso
demográfico, resultado do avanço da ciência que possibilitava a cura de várias
enfermidades, tornando-os cada vez mais numerosos.
A Revolução Industrial, iniciada na segunda metade do século XVIII, na
Inglaterra, provocou o surgimento de uma nova classe, o proletariado, e uma
conseqüente concentração urbana. O sistema fabril de produção recém inaugurado
fez, dentre os idosos, suas principais vítimas. Alcançada a idade avançada eram
descartados pelas fábricas, sendo lançados na miséria, passando a viver das ações
assistenciais, engrossando as fileiras dos indigentes e vagabundos.
É neste mesmo cenário que se enaltecem os idosos burgueses, os nobres,
os proprietários de terras, os industriais bem sucedidos, enquanto que se relegava
à miséria os idosos camponeses. Assinala Beauvoir, referindo-se à França e ao
41
ocidente, que ―a Restauração e a volta dos emigrados acarretaram, no início do
século XIX, o estabelecimento de uma verdadeira gerontocracia‖ (idem, p. 243), e
que
[...] a complexidade dessa sociedade fazia com que a experiência e
a acumulação dos conhecimentos fossem necessárias para fazê-la
viver e progredir; em muitas áreas a antiguidade era uma
qualificação. Os homens jovens impunham-se pela audácia e pela
faculdade de invenção. Mas muitas vezes julgavam útil escorar-se
na tranqüilizadora figura de um homem idoso: este detinha as
aparências do poder; representava a empresa, cuja verdadeira
direção deixava os associados mais dinâmicos (p. 244).
O século XX chegou com um número cada vez maior de idosos. A
expectativa de vida ao nascer aumentava em todo mundo. Enquanto em Roma era
de dezoito anos, no século XVII, vinte e cinco anos; na França do século XVIII, 30
anos
23
; em 1880, cinqüenta e cinco anos; no Brasil, em 1940, era de quarenta e
cinco anos e meio.
O que se constata no último século é que, os avanços verificados na
medicina, o aparecimento de novas tecnologias, a adoção de medidas de
saneamento básico e a melhoria nas estruturas sociais contribuíram para que
houvesse um acelerado aumento na expectativa de vida, passando de 27,28 anos
para 72,78 anos em 2008, devendo chegar a 81,29 anos em 2050, número este
hoje já alcançado na Islândia (81,80) anos, Hong Kong e China (82,20) anos e
Japão (82,60), segundo dados do IBGE.
O papel do idoso, naquele século, se manteve nas sociedades
conservadoras onde ocupava lugares de destaque. Inúmeros são os exemplos, no
mundo, de chefes de Estado e de Governo que envelheceram no poder. A velhice
permanecia como símbolo de experiência e sabedoria. Uma mudança neste
cenário se inicia com a ascensão de jovens na política e na administração de
grandes empresas, vendo-se, por outro lado, a redução do prestígio do idoso.
A história política do Brasil tem mostrado que os idosos sempre foram
maioria no exercício da Presidência da República, principalmente considerando a
expectativa de vida no momento em que assumiram os cargos
24
. O primeiro
23
Simone Beauvoir, op. cit., p. 271.
24
Treze Presidentes tinham, na posse, entre 61 e 68 anos; um, 75 anos; um, 47 anos; um, 46 anos; um, 44anos;
um, 42 anos; um, 41 ano; um, 40 anos. Disponível em http://www.suapesquisa.com/presidentesdobrasil/. Acesso
em 12.3.2009.
42
presidente, Deodoro da Fonseca, tinha 62 anos, em 15 de novembro de 1889. Em
1900, a expectativa de vida ao nascer era 33 anos. Em 3.10.1930, aos 48 anos,
Getúlio Vargas ascende ao cargo máximo do País, quando a expectativa de vida
era de 38 anos. Jânio Quadro, aos 44 anos, em 31.1.1961, passou a ser o 17º
presidente republicano, quando a expectativa de vida já estava em 55.7 anos. Na
década de 70 (expectativa de vida em 59.5 anos), Ernesto Geisel e João Batista
Figueiredo, e em 1995 (expectativa de vida em 69.3 anos) Fernando Henrique
Cardoso, assumiram a Presidência do Brasil todos com mais de 60 anos. Eleito
indiretamente, Tancredo Neves, aos 75 anos, não chegou a tomar posse como
Presidente, como devia, vindo a falecer em 21.4.1985, assumindo em seu lugar,
José Sarney, aos 55 anos de idade (expectativa de vida 65.3 anos). O mais jovem
dos presidentes, Fernando Collor, aos 40 anos, foi empossado como Presidente do
Brasil em 15.3.1990, quando a expectativa de vida era 67.2 anos
25
.
O século XXI mostra uma realidade nova: partindo da denominação idoso,
atribuída àquelas pessoas que alcançaram os sessenta anos, o envelhecimento da
população impôs a criação de subgrupos, atribuindo-se uma nova nomenclatura
para comportar aqueles que, em diversos países do mundo, ultrapassaram a casa
dos oitenta anos, fazendo coabitar duas e até três gerações: pré-idosos – pessoas
de 55 a 64 anos; idosos jovens, pessoas de 65 a 79 anos (ou de 60 a 69 anos –
Ásia e região do Pacífico); e idosos velhos, pessoas acima de 75 ou 80 anos
26
.
Considerando que é uma realidade a constatação de idosos que já
ultrapassam a casa dos cem anos, poder-se-ia acrescentar mais uma geração, a
dos ―idosos velhíssimos‖? Motta (2006) denomina esta categoria com cem anos ou
mais de uma ―quinta idade‖
27
.
Este avanço no tempo de vida fez surgir um produto da longevidade: a
família multigeracional. A presença simultânea de várias gerações, tanto
25
Disponível em http://esa.un.org/unpp/p2k0data.asp. Acesso em 06 de março de 2009.
26
Segundo a Organização das Nações Unidas (ONU). Disponível em http://www.onu-
brasil.org.br/documentos.php. Acesso em 12.03.2009.
27
Na Contagem da População feita pelo IBGE em 2007, realizada em 5.435 municípios brasileiros com até
cento e setenta mil habitantes, foram apurados 11.422 idosos com cem anos ou mais, sendo 7.950 mulheres e
3.473 homens. Dentre os vinte municípios pesquisados, os que concentraram maior quantidade de tais idosos
estão nas regiões norte e nordeste: São Luis (144 pessoas), Natal (118 pessoas), Maceió (93 pessoas) e
Manaus (89 pessoas). A contagem foi feita no equivalente a 60% da população estimada do país.
43
socialmente como na família, de modo mais duradouro do que em qualquer outra
fase da História (Motta, 2006).
Ao discorrer sobre essa nova classificação, Motta (2006, p. 14) identifica
como ―geração sanduíche‖ os idosos jovens que se situam entre os mais velhos e
os jovens e afirma que eles ―vivem hoje um dinamismo inédito na história e ajudam
a construir uma nova imagem, mais atuante e alegre da velhice na sociedade atual‖.
A preocupação com o envelhecimento tem gerado estudos sob os mais
distintos aspectos e ramos científicos. Assim, a gerontologia, a geriatria, a ergonomia
subsidiam o conhecimento, o tratamento, o relacionamento do idoso com a atividade,
seja ela subordinada, autônoma, lúdica ou recreativa quando alcançada a
aposentação.
O idoso não deve ser visto ou entendido exclusivamente com a noção de
senilidade, de debilidade física e/ou mental, mas de quem acumulou experiência,
dela se valeu para minimizar os esforços da rotina; transmitiu-a aos mais jovens e
lhes permitiu superar fases experimentais da vida e desenvolver seu trabalho
superando etapas ou obstáculos que o ensinamento e a experiência de outros mais
velhos lhe propiciaram.
Na sociedade, o idoso é aquele que já experimentou momentos que se
tendem a repetir e que pode, pela manifestação que dele emane, ultrapassar
situações ou circunstâncias que se apresentem difíceis.
Para que a velhice não seja uma irrisória paródia de nossa existência
anterior, só há uma solução – é continuar a perseguir fins que dêem
um sentido à nossa vida: dedicação a indivíduos, a coletividades, a
causas, trabalho social ou político, intelectual, criador.
Contrariamente ao que aconselham os moralistas, é preciso desejar
na última idade paixões fortes bastante para evitar que façamos um
retorno sobre nós mesmos. (Beauvoir, 1990, p. 661)
Em uma época em que o endeusamento da juventude e de suas
características (como o culto à beleza e ao vigor físico) são metas perseguidas, ser
idoso pode significar decadência e exclusão. Contudo, o reconhecimento do
aumento do contingente de idosos está a mudar quaisquer pensamentos ou atitudes
que deixem de reconhecer a sua importância e a relevância do grupo, especialmente
como consumidor. A mudança é evidente quando se constata a utilização, pela
mídia, de comerciais em que o personagem central é um idoso ou idosa, e o produto
44
a ser vendido tem um destinatário certo: o próprio idoso, não apenas pelo que
representa como apelo à experiência e ao convencimento da antiguidade, da idade,
como pelo reconhecimento de que o idoso representa, e efetivamente é, um
importante grupo social, vale dizer, com certo e garantido poder de consumo.
O idoso é hoje, pois, um ser que busca novas e surpreendentes experiências
e oportunidades. O peso de sua presença, na família, é a certeza de alguma
estabilidade econômica, de equilíbrio e prestígio social, seja pela segurança da
receita advinda dos proventos de aposentação, seja pelo recebimento de benefícios
assistenciais.
Na afirmação sociocultural muitos retomam, ou iniciam, um aprimoramento
dos conhecimentos ou investem num curso universitário, postergado pelos óbices
encontrados quando a idade era menor. As universidades da terceira idade
testemunham uma participação crescente destes consumidores, quer seja para
atualizar ou adquirir conhecimentos, para manter a atividade intelectual que lhe
possibilitará o afastamento de patologias que surgem com o avançar da idade, ou
mesmo para servir de integração entre gerações. O certo é que, este ―novo idoso‖
deixou no armário o pijama e as agulhas de tricô e lançou-se em novas e
desafiadoras conquistas.
Para o comércio, a indústria e os serviços o idoso com renda fixa passou a
ser uma fonte de negócios que propicia maior consumo pela família, ajuda na
aquisição de bens duráveis, experimenta, agora, as viagens que sempre quiseram
ou a quimera da excursão com a família, como afirmação da unidade, de coesão, do
amor que nunca lhes faltou.
45
2 DINÂMICA DEMOGRÁFICA E ENVELHECIMENTO NO BRASIL
Ele ri dos anos...
Por mais velho que esteja, à grande tribo pertence
O mais altivo dos pássaros não é a águia barbada.
Que importa a idade! Ele luta. Vem da Palestina,
Não está cansado. Os anos atacam; ele se obstina.
Simone Beauvoir
A população mundial é hoje estimada em mais de seis bilhões de pessoas;
destas, cerca de seiscentos milhões formam o contingente de idosos, números
estes fornecidos pela ONU
28
.
Ainda segundo a ONU, há pouco menos de um século aquele total chegava
a dois e meio bilhões de habitantes, o que demonstra um vertiginoso crescimento
populacional, cujo auge se verifica nos anos sessenta, década após a qual se dá o
início de uma queda no crescimento, mas que, segundo as estatísticas, ainda
projeta uma duplicação dos habitantes do planeta nos próximos quarenta e dois
anos. Assim, estima-se que, já em 2012, haverá mais de sete bilhões de pessoas,
elevando-se para nove bilhões em 2050.
Os dados levantados pela ONU indicam que, atualmente no mundo, há 70
milhões mais mulheres que homens, com 60 anos ou mais de idade. A proporção
aumenta entre os maiores de 80 anos, onde há cerca de duas vezes mais mulheres.
Entre os centenários, as mulheres são quatro a cinco vezes mais que os
homens, dados estes levantados pelas Nações Unidas que elaboraram o gráfico
seguinte:
28
Serão 6.908.688 pessoas no mundo em 2010, dentre os quais 11% de pessoas com 60 anos ou mais. World
population prospects: the revision population data base. Disponível em http://esa.un.org/unpp/p2k0data.asp.
Acesso em 26/03/2009.
46
Gráfico 1 - Proporção de mulheres entre os idosos no mundo em 2007
Fonte: World Population Ageing 2007. United Nations Department of Economic and
Social Affairs, Population Division
29
.
No caso do Brasil, por exemplo, os números estão associados a um
processo acelerado de envelhecimento, em especial da população de 60 anos de
idade ou mais, ilustrado pelos dados do Gráfico 2, a desafiar as medidas
econômicas e sociais adotadas pelos governos. Para a Organização Mundial da
Saúde (OMS) isto significa que ―um novo paradigma está em curso que merece
estudos e políticas públicas específicas de prevenção de seus efeitos‖
30
GRÁFICO 2 - BRASIL: Estimativas da população de 80 anos ou mais de idade, por sexo. 1980-2050
Fonte: IBGE
31
29
Disponível em http://www.un.org/esa/population/publications/WPA2007/ES-Spanish.pdf. Acesso em setembro de 2009.
30
Portal.saúde.sp.gov.br/resources/...pnad_2007_ibge_1.pdf. Acesso em 26.3.2009.
31
Disponível em www.ibge.gov.br/home/estatistica/população/projecao/piramide/piramide.shtm. Acesso em 10.02.2009.
47
No Brasil os números também impressionam. Nos anos setenta, do século
passado, projetava-se que a população brasileira ultrapassaria os duzentos milhões
de habitantes no ano 2000. Em 1999, segundo a Pesquisa Nacional por Amostra de
Domicílios (PNAD), os idosos representavam 9,1% da população. Dentre as regiões
brasileiras, a de maior índice de envelhecimento era a sudeste, seguida da região
sul, encontrando-se na região norte o menor deles, isto numa população nacional
que se aproximava da marca de cento e setenta milhões de habitantes em 2006.
Neste mesmo ano o número de idosos se elevou para acima de dezenove milhões, o
que correspondia a mais de 10% da população do país. Para 2025 a estimativa do
IBGE é que haverá cerca de trinta milhões de idosos, ou seja, 13% da população.
Constata-se, pois, um envelhecimento demográfico que se caracteriza pelo
crescente aumento da proporção de idosos no total da população do país. Como
resultado, o Brasil deixou de ser um país predominantemente de jovens, passando a
ser um país com uma pirâmide etária mais concentrada na faixa da denominada
―meia idade‖. Este processo foi resultado de elevadas taxas de crescimento
vegetativo no passado, seguido de um processo de declínio ainda no final dos anos
sessenta. A taxa atual de fecundidade total é de 2,1 filhos por mulher no final do
período reprodutivo, enquanto a esperança de vida ao nascer é de 68,6 anos.
Tabela 1 - Esperança de vida ao nascer. Brasil
Fonte: DATASUS
32
32
Disponível em DATASUS 2008.
48
A diminuição da fecundidade e o aumento da expectativa de vida, com o
desenvolvimento da medicina e o avanço da tecnologia utilizada no diagnóstico e
tratamento de patologias que são, cada vez mais, precocemente detectadas,
reduziram o ritmo de crescimento populacional e levou a esse envelhecimento da
população (IBGE, 2007).
O aumento da expectativa de vida, e o conseqüente envelhecimento
populacional, traz demandas específicas tanto na área da saúde, como na área
econômica, considerando-se que o envelhecimento reduz a população
economicamente ativa. Tais demandas também produzem impactos relevantes em
termos de sistema de proteção social e que se mostra indispensável para que se
possa ocorrer um envelhecimento ativo e saudável.
O Brasil, considerado até poucos anos, como já afirmado, um país jovem,
mas que há muito deixou de ser, parece pouco preparado para responder às
exigências decorrentes desse crescimento do contingente de idosos. Contudo, para
que não se sucumba à tentação da dissertação panorâmica (ECO, 2003, p. 10),
restrige-se o campo da pesquisa à análise da proteção social que se destina a
determinada categoria.
Como fenômeno mundial que é, o envelhecimento populacional representa
um grande desafio para a sociedade brasileira, pois, constituindo-se a velhice um
risco social, resulta na necessidade de adoção de políticas públicas tanto no âmbito
da previdência social, - que no nosso sistema é de filiação obrigatória e contributiva -
com a ampliação das modalidades de aposentadorias e pensões, mas, sobretudo,
políticas de assistência social que visem o amparo dos idosos, a fim de que se
efetive o exercício da cidadania, que a todos deve ser assegurada.
O Brasil conta atualmente com uma população de 193.733.795 pessoas e
destes, 86.12% vivem nos centros urbanos e 13.88% na área rural; 95.406.000 são
homens e 98.327.795 são mulheres. A esperança de vida ao nascer é, desde 2008,
superior a 72 anos. Isto significa um crescimento, pois entre 1997 e 2007 esta
esperança cresceu mais de 3.4 anos, sendo as mulheres as maiores beneficiárias.
Em 1997 a média de vida brasileira era de 69.3 anos; o Nordeste tinha a menor
expectativa de vida (65,7) e a maior era registrada na Região Sul (72.0). Dez anos
49
depois, os números foram alterados: Brasil 72.7; Região Sul 74.7; e Região
Nordeste 69.7 anos.
Considerando as unidades da Federação, a maior esperança de vida
encontra-se no Distrito Federal e Santa Catarina (75.3 anos), seguidas de Rio
Grande do Sul (75 anos), ocupando a Bahia o 10º lugar, com 72 anos. O último lugar
é ocupado pelo Maranhão, com uma expectativa de vida de 67.6 anos
33
, situação
esta bem retratada no gráfico que segue:
Gráfico 3 - Esperança de vida ao nascer, segundo as Grandes Regiões
e Unidades da Federação - 2007
Inegavelmente o Brasil passa por um processo de envelhecimento
populacional crescente, encontrando-se entre os dez países no mundo com maior
número de idosos, em termos absolutos. Conforme dados da PNAD 2007, cerca de
10.5% da população brasileira é formada por idosos, ou seja, são vinte milhões de
pessoas com 60 anos ou mais de idade, sendo que destes, 16.5 milhões viviam em
centros urbanos.
Integrando o grupo dos chamados ―países emergentes‖ (países BRICs),
juntos, o Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul têm cerca de 273 milhões de
habitantes com idade de 60 ou mais anos, o que corresponde a 40,6% da
população idosa no mundo. Este processo é mais intenso na Rússia onde hoje o
número de pessoas com 60 anos ou mais já supera o número de crianças (IBGE,
33
Síntese de Indicadores Sociais. Uma análise das condições de vida da população brasileira 2008.
50
2008)
34
. O processo de envelhecimento resulta do aumento da expectativa de vida
que, como se vê no gráfico abaixo, a do Brasil é equivalente aos países do referido
grupo. Este movimento é um fenômeno global, confirmado pelas informações
referidas e constadas nos gráficos abaixo, elaborados pelo IBGE a partir de dados
divulgados pela ONU
35
.
Gráfico 4 - Expectativa de vida ao nascer, por sexo
O gráfico seguinte mostra como os referidos países BRICs se distribuem na
quantidade de idosos, o que os distinguem dos demais países e apresenta, em
termos numerosos, o tamanho da população idosa nesse conjunto de países.
34
Síntese de indicadores sociais. Uma análise das condições de vida da população brasileira. IBGE. 2008.
35
Síntese de Indicadores Sociais. Uma Análise das Condições de Vida da População Brasileira. 2007
51
Gráfico 5 - População de 60 anos ou mais de idade Brasil, Rússia, Índia
e África do Sul 2005 - EM MIL
A projeção feita mostra que em 2050 a vida média da população mundial
atingirá os 81,29 anos, nível este que já é atualmente alcançado na Islândia, Hong
Kong, China e Japão
36
. No mundo, as menores expectativas de vida estão no
continente africano: 32 anos em Suazilândia, 40 anos em Lesoto, 38 anos em
Zâmbia e Angola.
Estas discrepâncias, quando traduzidas em pirâmides, revelam formas
geográficas bem distintas, conforme ilustrado na página seguinte:
36
www.ibge.gov.br/home/estatistica/projecaodapopulacao/2008/projecao.pdf. Acesso em 6.3.2009.
52
Gráfico 6 - Pirâmides etárias da França, Serra Leoa e Brasil. 2005-2007
França Serra Leoa
Brasil
Fonte: Statistiques mondiales
37
A realidade brasileira aponta para um aumento considerável da população
idosa, em especial aquela de 70 anos ou mais de idade. A PNAD 2007 mostrava
que esse grupo era formado por 8.9 milhões destes, o que representa 4.7% de toda
população. O aumento paulatino da esperança de vida traz como conseqüência o
37
Disponível em http://www.statistiques-mondiales.com/pyramides_des_ages.htm. Acesso em 6.3.09.
53
envelhecimento populacional, e ela já é bastante alta na maioria dos países,
conforme ilustra a figura abaixo.
Figura 1 - Esperança de vida ao nascer no mundo em 2006.
Consoante se pode constatar nos dados divulgados pelo IBGE
38
, como
conseqüência da própria distribuição da população que se concentra nos centros
urbanos, o envelhecimento no Brasil é fortemente urbano, o que só confirma o
movimento migratório provocado pelo processo de industrialização. Com a
urbanização vieram os acessos aos serviços de saúde, à educação, a queda de
fecundidade, contribuindo para o aumento da longevidade. As conquistas do último
século nas áreas da saúde, com descobertas de novas vacinas, antibióticos,
quimioterapias, exames na área da medicina nuclear constituem medidas capazes
de proporcionar aumento da expectativa de vida ao nascer e, ademais, alongar a
vidas dos já longevos.
A aceleração deste processo de envelhecimento impressiona e deve ser
observado com a devida atenção, considerando, inclusive, o aumento médio em
38
Disponível em www.ibge.gov.br. Acesso em março 2009.
54
que se dará: serão, em média, trezentos e oitenta e sete mil idosos por ano,
havendo a estimativa de que este número se eleve a mais de um milhão entre 2040
e 2050. Acrescente-se a estes dados, como já afirmado, o aumento da
longevidade, constatado pela elevação da expectativa de vida.
Estas mudanças estão bem assinaladas nas pirâmides seguintes,
demonstrando as transformações na idade da população brasileira em 1980 e as
estimativas para 2010, 2020, 2040 e 2050. A tendência é a inversão da base
piramidal.
Gráfico 7 - Transformações da pirâmide etária brasileira
1980 2010 2020
2040 2050
Fonte: IBGE (www.ibge.gov.br)
Obs. Dados a partir de 2008 são projeções.
Sobre este fenômeno, afirma Camarano (2004):
O envelhecimento populacional significa um crescimento mais
elevado da população idosa em relação aos demais grupos etários.
[...]
Esse processo altera a vida do indivíduo, as estruturas familiares e a
sociedade. Por isso, não obstante os dois fatores responsáveis por
ele terem sido resultados de políticas e incentivos promovidos pela
55
sociedade e pelo Estado e do progresso tecnológico, as suas
conseqüências têm sido, em geral, vistas com preocupação, por
acarretarem pressões para a transferência de recursos à sociedade,
colocando desafios para o Estado, os setores produtivos e as
famílias.
O crescimento da população brasileira na primeira década do século XXI já é
da ordem de 21,6%
39
, sendo que a maior elevação apurada foi no segmento dos
idosos com 80 anos ou mais de idade (86,1%), seguido dos também idosos de 60
anos ou mais, com 47,8%.
De um país rural na década de quarenta, do século passado, quando cerca de
70% da sua população morava no campo, o Brasil, conforme o último Censo
Demográfico do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE, passou a ter
83.5% dos seus habitantes vivendo na cidade, o que demonstra um paulatino
processo de urbanização que se acentuou a partir de 1950 e se instalou após 1960,
em conseqüência da política de industrialização adotada pelo governo brasileiro. Há
de se considerar, ainda, que, conforme este mesmo censo, no último século a
população brasileira cresceu de dezessete milhões, em 1900, para quase cento e
setenta milhões, em 2000, ultrapassando, hoje, a casa dos cento e noventa milhões
de habitantes.
Tais números não seriam tão importantes se deles não se pudesse afirmar
que, apesar de expressivos, não retratam as estimativas feitas e que, como
afirmado, não se confirmaram. Tal equívoco traz consigo uma constatação: o país
está envelhecendo a passos largos. A queda da fecundidade, a que se agregou a
redução nos níveis de mortalidade, são as causas apontadas por esta transição
demográfica que provoca a necessidade de profundas mudanças em todos os
países onde o fenômeno se verifica, visto que ganhou dimensões mundiais.
O processo de envelhecimento da população brasileira revelada pelos dados
colhidos pelo IBGE mostra que, em 2008, havia 24.7 idosos de 65 anos de idade ou
mais para cada grupo de cem crianças, sendo que entre 2035 e 2040 a proporção
passará a ser 18% superior à população de crianças e que, em 2050, a relação
prevista é de 100 crianças para 172.7 idosos, consoante se verifica no gráfico que
segue.
39
IBGE. PNAD 2007.
56
Gráfico 8 - Evolução do índice envelhecimento da população.
Brasil 1980 – 2050
Outro dado de suma importância mostra que, enquanto em 2000 havia cerca
de doze pessoas na chamada ―faixa etária potencialmente ativa‖ (entre 15 a 64
anos) para cada pessoa com 65 anos ou mais de idade, as projeções para 2050 são
que esta relação será de uma pessoa para menos de três pessoas na faixa
potencialmente ativa. Semelhantes a estes dados são os que informam que em
1992 a população menor de 15 anos, que era responsável por 33,8% do total, caiu
para 25,2% em 2007. Em contrapartida, o contingente de idosos (60 anos ou mais
de idade) aumentou de 7,9% para 10,6% do total. Confira-se no gráfico da página
seguinte.
Gráfico 9 - Distribuição etária da população. Brasil 1992 e 2007
57
O envelhecimento não é um fenômeno apenas urbano. É grande o número
de idosos que permanecem na área rural, muitas vezes desprovidos de condições
para sua manutenção, e que ali são deixados pelos familiares jovens que se
deslocam para os centros urbanos em busca de melhores condições de estudo e de
vida. Segundo a PNAD, em 2007, dos quase vinte milhões de idosos, três milhões e
quatrocentos mil viviam na zona rural. Destes, a maioria era de homens e a maior
diferença estava na faixa dos 60 anos ou mais de idade, em que a proporção era de
106 homens para 74 mulheres.
Este processo crescente de envelhecimento impõe a adoção e adequação
das políticas sociais voltadas para tal faixa etária, especialmente aquelas em que o
Estado é o provedor, como saúde e assistência social. As implicações também
serão determinantes na área da previdência social, pois significarão imenso
contingente recebendo benefícios previdenciários como aposentadorias e pensões,
por período cada vez maior.
Segue-se um estudo do perfil do idoso, com base em dados da PNAD 2007,
que permitiram a elaboração de tabulações especiais que se destacam a seguir. A
tabela abaixo mostra que a razão de sexo se acentua com o avançar da idade.
Gozando de maior longevidade, as mulheres de 60 anos ou mais de idade, em 2007,
segundo a PNAD, estavam na proporção de 79.5 homens para cada 100 mulheres,
constatando-se que esta proporção aumenta à medida que avança a idade, ou seja,
quanto maior a idade, menor será a proporção de homens. Assim é que, com 70
anos ou mais de idade, a proporção era 72.5 homens para cada 100 mulheres.
Considerando a situação do domicílio, na área urbana, a mulher é maioria.
Aos 60 anos de idade ou mais são 74.8 homens para cada 100 mulheres, diferença
esta que se acentua, na faixa dos 70 anos ou mais de idade, onde são 57.4 homens
para cada 100 mulheres. Nas regiões Norte e Nordeste, na área urbana, a
proporção é de menos de 50 homens para cada 100 mulheres, na faixa de 70 anos
ou mais. Já na área rural, considerando-se esta mesma faixa etária, apenas nas
regiões Nordeste e Sul a proporção se inverte: são 98.4 e 96.9, respectivamente. Na
média geral, o homem se mantém como maioria, na área rural, na faixa etária entre
os 60 e 70 anos.
58
Tabela 2 - Razão de sexo das pessoas de 60, 65 e 70 anos ou mais de idade, por
situação do domicílio e segundo as Grandes Regiões – 2007
Grandes
Regiões
Razão de sexo das pessoas de 60, 65 e 70 anos ou mais de
idade, por situação do domicílio
Razão de sexo das pessoas de 60, 65 e
70 anos ou mais de idade, segundo as
Grandes Regiões
Urbana
Rural
60 anos
ou
mais
65 anos
ou
mais
70 anos
ou
mais
60 anos
ou mais
65 anos
ou mais
70 anos
ou mais
60 anos ou
mais
65 anos ou
mais
70 anos ou
mais
Brasil
74.8
72.0
57.4
106.9
104.9
103.7
79.5
76.7
72.5
Norte
80.9
78.5
48.9
130.3
146.9
137.0
91.5
92.0
85.8
Nordeste
72.6
71.9
48.9
101.9
98.9
98.4
80.7
79.4
76.7
Sudeste
74.3
71.6
62.7
100.6
100.4
103.5
76.1
73.5
69.0
Sul
73.7
67.9
49.4
110.5
104.0
96.9
79.9
73.7
67.3
Centro-
Oeste
85.6
81.7
69.2
138.6
138.4
160.6
92.5
88.7
90.1
Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios 2007.
Nota: Razão entre homens e mulheres em uma dada população expressa no número de homens para cada 100 mulheres.
Tabulação especial para este trabalho.
Gráfico 10 - Percentual dos idosos por sexo e situação do domicílio
Brasil 2007
Fonte: PNAD 2007. Tabulação especial.
Dentre as regiões do país, a região sul foi onde se constatou a maior
diferença entre os sexos, pois dentre os maiores de 70 anos, a proporção era de
67.3 homens para cada 100 mulheres. A menor diferença ficou na região centro-
oeste, onde a proporção era de 90.1 homens para cada 100 mulheres. Rondônia,
Acre, Roraima e Mato Grosso são os únicos estados brasileiros em que a proporção
59
de homens superava os das mulheres nos segmentos dos 60 (à exceção apenas de
Rondônia), dos 65 e dos 70 anos ou mais de idade
40
.
Outro dado relevante é o que se refere ao nível de instrução das pessoas
idosas. Os números da PNAD 2007 mostram a realidade de um grupo que, quando
em idade escolar, vivia uma época em que a educação constituía um privilégio e as
políticas públicas educacionais eram deficitárias, apesar da Constituição Federal de
1934 estabelecer a educação como um direito adquirido e um dever tanto do Estado
e demais instituições governamentais, junto com a família, em co-educação. Já a
Carta de 1937, referindo-se à educação, dispunha que ―o Estado não será estranho
a esse dever, colaborando, de maneira principal ou subsidiária, para facilitar a sua
execução ou suprir as deficiências e lacunas da educação particular‖. A de 1946
tinha a educação como direito de todos e afirmava que seria dada no lar e na
escola.
Assim é que o percentual dos ―sem instrução‖ com idade acima de 80 anos é
46.9% e aqueles com ―fundamental incompleto‖, entre os de 60 anos, é 47.6%.
A porcentagem de idosos que alcançaram o ―superior completo‖ reflete as
estreitas oportunidades educacionais da época de sua infância e juventude,
chegando apenas a 6.7%, e caindo para 3% entre as pessoas acima de 80 anos.
Observa-se certo ―equilíbrio‖ de todas as faixas de idade dos idosos que alcançaram
o ―médio completo ou equivalente‖: idosos entre 60 e 70 anos (os mais ―jovens‖),
9,5% é o maior percentual; dos 71 aos 80 anos, 6,9% e acima dos 80 anos, 5.5%.
Constata-se, pois, que a maioria dos idosos quase não teve oportunidades de
educação, não indo além do fundamental completo.
Se a análise se voltasse para o gênero, ver-se-ia uma realidade ainda pior. O
nível de escolaridade seria bem menor, pois os papéis femininos, dentro desta
geração, eram rigorosamente delimitados e historicamente reservados a atividades
domésticas e familiares.
40
Fonte IBGE. PNAD 2007. ―Razão entre homem e mulher em uma dada população expressa no número de homens para cada 100 mulheres‖.
60
Tabela 3 - Distribuição percentual dos idosos por nível de instrução mais
elevado alcançado - Brasil 2007
Nível de instrução mais elevado
alcançado
Grupo de Idade
60 a 70 anos
71 a 80
anos
acima de
80 anos
Total
Sem instrução
28,1
37,7
46,9
33,0
Fundamental incompleto ou
equivalente
47,6
45,6
39,7
46,1
Fundamental completo ou
equivalente
5,9
4,3
4,0
5,2
Médio incompleto ou equivalente
1,3
0,8
0,6
1,1
Médio completo ou equivalente
9,5
6,9
5,5
8,3
Superior incompleto ou equivalente
0,8
0,4
0,3
0,6
Superior completo
6,7
4,3
3,0
5,6
Não determinado
0,1
0,0
0,0
0,1
Total
100,0
100,0
100,0
100,0
Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios
2007/IBGE. Tabulação especial
O estudo do perfil do idoso passa, necessariamente, pelo exame dos seus
rendimentos. Trata-se de uma fase da vida em que, por muitas vezes afastado do
mercado de trabalho e vivendo da aposentadoria ou pensão, as pessoas necessitam
de maiores cuidados médicos, uso de elevado número de medicamentos, ademais
de necessitar de cuidados de terceiros, a quem muitas vezes têm que remunerar.
Convencionou-se considerar em situação de pobreza aquele que dispõe de
rendimento médio domiciliar per capita inferior a meio salário mínimo. Entre os
idosos isto representa 12,6%. A maioria deles se concentrava na área rural. Na área
urbana o rendimento médio se elevava a dois salários mínimos per capita e a
proporção dos idosos nesta situação era 26,5%. Nesta faixa de rendimento os rurais
correspondiam a 8,1%.
Dados da PNAD evidenciam que nos últimos anos houve franca redução do
número de idosos em situação de pobreza, o que, inegavelmente, é resultado das
políticas públicas voltadas para esta categoria social como conseqüência das
garantias asseguradas pela Constituição de 1988 e do compromisso governamental
de recuperar o valor real das aposentadorias e pensões, luta histórica dos idosos.
O rendimento mensal do idoso, para muitos deles ao menos, resulta do fato
de manterem-se ativos no mercado de trabalho, embora alguns já se encontrassem
61
aposentados. Segundo a PNAD 2007 na faixa dos 60 a 70 anos de idade, 30.5%
dos idosos trabalhavam de 15 a 39 horas por semana. 12,5% dos idosos entre 71 e
80 anos trabalhavam 49 horas ou mais por semana, enquanto que 7,8% dos velhos
acima de 80 anos trabalhavam mais de 49 horas semanais, cargas estas que
ultrapassam a duração do trabalho estabelecida pela legislação trabalhista, que é de
44 horas semanais. A necessidade do labor nesta fase da vida, por vezes, torna-se
imperiosa como forma de complementação do benefício previdenciário ou, o que é
pior, por não preencherem as condições para obtenção da aposentadoria.
Tabela 4 - Distribuição percentual dos idosos por grupos de horas
trabalhadas por semana em todos os trabalhos da semana de
referência – 2007
Grupos de Idade
Faixa de horas trabalhadas por semana
%
60 a 70 anos
Até 14 horas
14,0
15 a 39 horas
30,5
40 a 44 horas
27,1
45 a 48 horas
9,7
49 horas ou mais
18,6
Total
100,0
71 a 80 anos
Até 14 horas
28,7
15 a 39 horas
35,1
40 a 44 horas
17,6
45 a 48 horas
6,1
49 horas ou mais
12,5
Total
100,0
acima de 80 anos
Até 14 horas
37,9
15 a 39 horas
34,1
40 a 44 horas
14,7
45 a 48 horas
5,5
49 horas ou mais
7,8
Total
100,0
Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios 2007/IBGE.
Tabulação especial.
A análise dos dados da PNAD mostra uma situação que é muito comum. Ao
manter-se na atividade, ou quando aposentado com afastamento, quando do seu
retorno, o idoso trabalha ocupando posição como empregado formal (18,9%), em
órgãos governamentais (4,7%), em serviço doméstico (4,7%), por conta própria
62
(40,8%) e mesmo para seu próprio consumo (19,1%). Em todas estas situações, à
exceção do próprio consumo, o idoso, por estar exercendo uma atividade
remunerada, enquadra-se na hipótese que a lei afirma ser contribuinte obrigatório da
previdência social. Esclareça-se, por outro lado, que a Constituição Federal põe a
salvo o valor da aposentadoria e pensão, não incidindo sobre tais benefícios a
contribuição previdenciária.
Ao apurar tais informações, verificou-se que o percentual de idosos
contribuintes para a previdência social se resumia a 24,3%, enquanto que para o
universo de 75.7% não havia o devido recolhimento.
Tabela 5 - Distribuição percentual dos idosos (*) ocupados por
contribuição para o instituto de previdência no trabalho principal
da semana de referência, contados até a data de referência. Brasil –
2007
Era contribuinte para o instituto de previdência
Percentual
Contribuinte
24,3
Não contribuinte
75,7
Total
100,0
Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios 2007/IBGE.
(*) Idosos: Pessoas de 60 ou mais Tabulação especial.
Como se vê, muitos idosos assumem postos de trabalho e trabalham sem
qualquer proteção da legislação trabalhista, o que resulta em vantagens para seus
tomadores de serviços que se livram do recolhimento dos encargos legais. Por
outro lado, ao trabalhar por conta própria, o idoso que não continua a recolher sua
contribuição para a previdência social descumpre a lei (por exercerem atividade
remunerada são contribuintes obrigatórios), embora, aqui, tenham merecido a
compreensão de tantos, pois, por estarem aposentados, não poderão obter nova
aposentadoria, tendo jus apenas a salário-família, salário-maternidade e reabilitação
profissional, caso seja recomendada pela perícia médica da Previdência Social.
Outro aspecto a considerar é a conseqüência do aumento da expectativa de
vida constatada nos últimos anos que possibilitou o convívio de, numa mesma
família, duas ou três gerações distintas; são as chamadas famílias intergeracionais.
Os avanços tecnológicos, as melhorias nas condições de saúde e benefícios
assistenciais estimulam as famílias unipessoais (o idoso morando sozinho).
Segundo os Indicadores Sociais de 2007 há um crescimento do número de idosos
63
que moram sem cônjuge, filhos, outros parentes e agregados, alcançando em 2006
o percentual de 13.2%, contra 11.1% em 1996.
Contudo, do ponto de vista da população idosa, dois fatores são importantes
na determinação da sua ―necessidade‖ de co-residência: as condições de saúde e
autonomia e a sua renda quando da perda da capacidade laboral. O efeito desses
fatores é afetado por políticas sociais (CAMARANO, GHAOURI, 2003).
Como foi visto, tratando-se de fase da vida em que o envelhecimento como
processo biológico se acentua, com mudanças morfológicas marcantes e alterações
no funcionamento dos diversos órgãos do corpo humano, o convívio familiar pode
ser algo positivo e saudável e muito contribuir para o bem estar do idoso. Esta
ambiência contribui para que não haja o isolamento, a depressão e pode levar ao
retardo do desenvolvimento de patologias relacionadas com as perdas cognitivas.
Este aspecto positivo é relevante para o bem estar do idoso. Contudo, esta
convivência, por vezes, se estabelece por necessidade de natureza financeira e por
imposição dos familiares, quando a iniciativa não é do próprio velho, que se dispõe a
contribuir para a manutenção e sustento dos filhos, netos e até bisnetos, sendo ele
próprio o chefe do domicílio.
A Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) 2007 revelou que o
percentual de idosos que viviam na condição de chefes de domicílio era de 45%,
participação esta que se alargava nas Regiões Norte e Nordeste, aproximando-se
dos 50%.
Essas famílias intergeracionais, com pelo menos um idoso, 66.4% eram
formadas por pessoas de 0 a 59 anos e 33.7% formados por idosos com mais de 60
anos de idade. Estes dados constam do gráfico elaborado pelo IBGE.
Gráfico 11 - Domicílios com morador idoso
64
A presença de um idoso em famílias intergeracionais constitui um elemento
de segurança na composição da renda, pois, por vezes, é o único integrante do
grupo que dispõe de uma fonte segura de renda. Cerca de 53% dos domicílios com
idosos, estes são responsáveis por mais da metade da renda familiar, situação de
maior incidência no Nordeste do País, com 63.5% (na área rural chega a 73%),
seguido da Região Norte com 52.3%. O percentual menor a seguir encontrado no
Sudeste, com 46,9%, como mostra o gráfico a seguir.
Gráfico 12 - Domicílios com contribuição de renda de idosos
Considerando-se, entretanto, a efetiva contribuição da renda do idoso para a
manutenção e na composição do rendimento mensal domiciliar, ver-se-á a
importância dos ganhos deste grupo, seja proveniente de trabalho assalariado,
aposentadoria, pensão ou benefício assistencial. É o que revela a tabela que segue:
65
Tabela 6 - Domicílios particulares com pelo menos um morador de 65 anos ou mais de idade,
total e distribuição percentual, por situação do domicílio e classes de contribuição da renda
do morador de 65 anos ou mais de idade no rendimento mensal domiciliar, segundo as
Grandes Regiões – 2007
Grandes Regiões
Domicílios particulares com pelo menos um morador de 65 anos ou mais de
idade,
por situação do domicílio (1)
Urbana
Total
(1 000
domicílios)
Distribuição percentual, por classes de contribuição da renda
do morador de 65 anos ou mais de idade no rendimento
mensal domiciliar (%)
Até
10 %
Mais de
10 a 30 %
Mais de
30 a 50 %
Mais de
50 a 90 %
Mais de
90 %
Brasil
5 490
5,5
20,0
28,9
26,5
19,1
Norte
326
6,0
20,8
27,0
27,4
18,7
Nordeste
1 450
3,4
11,8
28,1
32,7
24,0
Sudeste
2 679
6,8
24,2
29,3
23,1
16,7
Sul
719
4,4
20,2
29,7
27,5
18,2
Centro-Oeste
316
7,1
20,3
29,1
23,4
20,0
Grandes Regiões
Domicílios particulares com pelo menos um morador de 65 anos ou mais de
idade,
por situação do domicílio (1)
Rural
Total
(1 000
domicílios)
Distribuição percentual, por classes de contribuição da renda
do morador de 65 anos ou mais de idade no rendimento
mensal domiciliar (%)
Até
10 %
Mais de
10 a 30 %
Mais de
30 a 50 %
Mais de
50 a 90 %
Mais de
90 %
Brasil
1 127
2,3
9,5
26,1
35,3
26,9
Norte
87
4,4
7,6
21,9
33,2
32,9
Nordeste
582
1,2
5,8
23,5
39,1
30,4
Sudeste
229
2,4
13,5
28,8
34,6
20,6
Sul
179
4,5
16,9
31,8
26,6
20,3
Centro-Oeste
51
0,7
11,3
29,8
30,3
28,0
Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios
2007.
(1) Exclusive os domicílios unipessoais e de casais sem
filhos.
Melhorias no rendimento e na saúde mantiveram muitos idosos na posição de
chefes de família, inclusive mulheres que deixaram de ser coadjuvantes na casa de
filhos e outros familiares. Os números são significativos: em 2007,
aproximadamente 13 milhões de idosos eram chefes de família; destes, 58.8%
eram homens. Hoje o idoso se mantém economicamente ou é, até, o principal
66
cuidador e provedor de seus familiares. Ao lado desta realidade, verificou-se que os
idosos que dependiam dos familiares eram aproximadamente 1.8 milhões, mulheres
em sua maioria (75.8%).
A principal fonte de rendimento dos idosos, ou parte dele, é a aposentadoria
e/ou a pensão. Em 2007, 84% dos idosos com 65 anos ou mais de idade tinham seu
principal rendimento proveniente de aposentadoria e/ou pensão
41
. Deste universo de
beneficiários, 61,2% eram aposentados, homens (84,2%) e residentes na área rural
(69,9%), enquanto os urbanos eram 53.4%. Entre outros motivos, a diferença
percentual resulta do fato de que a aposentadoria do trabalhador rural pode ser
requerida cinco anos antes que a do trabalhador urbano (60 anos, homem, e 55
anos, a mulher).
Entre os homens há um baixo percentual de homens pensionistas. São 2.1%
apenas, contra 24.5% de mulheres. A proporção de homens que acumulam
aposentadoria e pensão não vai além de 2.8%, enquanto que as mulheres nas
mesmas condições são 24.5%. Esta diferença está associada ao fato de que,
embora as mulheres tenham nível de escolaridade mais alta que os homens, elas
ainda são minoria nos postos de trabalho
42
, situação que se reflete na velhice.
Ademais da questão da inserção da mulher no mercado de trabalho, acrescente-se
o fato da longevidade feminina.
Além da aposentadoria e pensão, 22.5% dos idosos com 65 anos ou mais de
idade retiram parte de seu rendimento mensal no trabalho que continuam realizando,
embora 74.7% deles já estejam em gozo da aposentadoria. A maioria é de homens
da zona rural. Dentre os idosos que trabalham, 42.6% são homens, 19.3% são
mulheres, resultado da situação da mulher que por muitas décadas se mantinham
dependentes da renda de familiares com os quais residiam, dedicando-se aos
afazeres domésticos.
A conclusão é que as famílias com idosos se encontram em melhores
condições econômicas que aquelas onde eles não se incluem. Ou seja, estas
41
Segundo as regras da previdência social, é possível o segurado da Previdência Social acumular
aposentadoria e pensão.
42
Estudo Especial sobre a Mulher – PME. Disponível em
http://www.ibge.gov.br/home/presidencia/noticias/noticia_visualiza.php?id_noticia=1099&id_pagina=1. Acesso em
junho 2009.
67
famílias são relativamente menos pobres que as demais
43
. O idoso deixou de ser
um peso, uma cruz a ser carregada, para se constituir, muitas vezes, em arrimo de
família. O seu rendimento tem mantido muitas famílias.
43
PNAD 2007. Primeiras análises. IPEA. 2008.
68
3 VELHICE E PROTEÇÃO SOCIAL
Aí está o crime de nossa sociedade. Sua “política da velhice”
é escandalosa. Mais escandalosa ainda, porém, é o tratamento que
inflige à maioria dos homens na época de sua juventude e de sua
maturidade. A sociedade pré-fabrica a condição
mutilada e miserável que é o quinhão deles
na última idade. É por culpa dela que a
decadência senil começa prematuramente,
que é rápida, fisicamente dolorosa,
moralmente horrível porque esses indivíduos
chegam a ela com as mãos vazias.
Explorados, alienados,quando a força os
deixa, tornam-se fatalmente “refugos”,
“destroços”.
Beauvoir
Qualquer que tenham sido a imagem e o significado da velhice, trata-se de
uma etapa da vida em que o processo biológico que acarreta inúmeras alterações
nas estruturas e sistemas do corpo provocando, em conseqüência, redução da
capacidade e autonomia, ampliando as vulnerabilidades e riscos, razão pela qual o
idoso necessita de uma proteção especial.
A preocupação com o risco, com o bem estar, com a satisfação das
necessidades, enfim, a busca de proteção sempre esteve presente na história da
humanidade. Privado das benesses do paraíso, o homem teve que passar a buscar
na sua própria energia a fonte de subsistência. Dele próprio depende o atendimento
de necessidades básicas, como alimentação, vestuário e habitação, ademais
daquelas que o distinguiam dos demais animais – as necessidades imateriais e
aquelas ditas sociais. Este instinto de sobrevivência aproximava os homens,
reunindo-os em grupos o que lhes possibilitava compartilhar os alimentos e,
sobretudo, defender-se dos infortúnios. Para alcançar tal desiderato os grupos
passaram a estabelecer formas de proteção que excediam ao simples acúmulo de
alimentos. Dependiam unicamente da solidariedade que os unia.
Assim, ao longo da história da humanidade, todas as sociedades
desenvolveram algum tipo de proteção que enfrentasse os riscos da vida humana,
dentre os quais a velhice.
Alguma forma de solidariedade sempre fundamentou estas ações, buscando
prover a subsistência daqueles que, por alcançar a idade avançada, viam-se
69
privados da sua capacidade de, temporária ou permanentemente, proverem a sua
própria subsistência. Os mecanismos criados visavam socorrer os membros de
determinados grupos vulneráveis da sociedade, - daí a sua natureza mutualista,-
como os desvalidos, órfãos e viúvas. Identificam-se, assim, na mutualidade e no
assistencialismo as primeiras manifestações de proteção social. Nenhuma
sociedade pode subsistir sem essa proteção!
Os primeiros textos legais sobre proteção social contra os infortúnios
aparecem no Talmud
44
, no Código de Hamurabi
45
e no Código de Manu
46
, todos
antes da era cristã. Contudo, dentre os textos jurídicos, o de maior ressonância vem
do direito romano que, objetivando propiciar ajuda aos necessitados, foram criadas
as Fundações e os Collegia; as primeiras, mantidas pelo Fisco, asseguravam
benefícios aos pobres, enfermos, encarcerados, órfãos e idosos, enquanto que os
segundos, além de congregar trabalhadores, ajudavam-lhes, quando necessitados, e
aos órfãos, sendo ainda responsáveis pelos custos dos funerais de seus associados.
Tais instituições tinham, pois, caráter mutualista.
Na Idade Média, instituições de tal natureza se desenvolveram, sendo uma
das primeiras manifestações de união dos grupos as Corporações de ofício
47
, onde
o ponto comum era a identidade no exercício de uma profissão o que lhes
possibilitava a luta pelos direitos e prerrogativas somente possíveis com a alteração
promovida no sistema econômico vigente, em que imperava o poder dos nobres
senhores da terra. Estas associações eram mantidas com as contribuições dos
trabalhadores que assim asseguravam o seu funcionamento.
Para Castel (1998) estas corporações detinham o monopólio da produção e,
correspondiam às condições de organização do trabalho soit disant industrial nos
séculos XII e XIII, fortalecendo-se até o século XVIII.
As Corporações de ofício eram dirigidas pelos Mestres, identificados como
aqueles que possuíam destacados dotes profissionais ou executavam obra prima,
tinham sob suas ordens os aprendizes (jovens em início de carreira), operários e
44
―Um dos livros básicos da religião judaica, contém a lei oral, a doutrina, a moral e as tradições dos judeus ―
(Dicionário Houaiss da língua portuguesa, 2001, p. 2662).
45
O Código de Hamurabi, fundamentado na Lei de Talião, trata de relações de trabalho, família, propriedade e
escravidão.
46
Legislação do mundo indiano, estabelece o sistema de castas na sociedade Hindu.
47
As corporações de ofício que mais se desenvolveram foram as Maîtrises (na França), os Gremios (na
Espanha) e as Zumften (na Alemanha), conforme leciona Segadas Vianna.
70
companheiros a quem eram assegurados, além do pagamento de salário (aos
Oficiais, em razão da experiência que tinham na área), socorro nos casos de
enfermidades, proteção na hipótese de invalidez e, ocorrendo a morte do artesão, a
família era amparada.
Os companheiros, após se tornarem experientes, ou por serem filhos ou
parentes próximos, podiam ascender à posição de mestres, enquanto que os
aprendizes podiam chegar à função de companheiros. Neste processo, a condição
de assalariado era transitória, face à possibilidade das ascensões mencionadas,
quando o ―ideal da situação salarial é sua auto-abolição, quando o companheiro se
torna mestre e passa a ter, somente nesse momento, todas as prerrogativas do
ofício‖ (CASTEL, 1998).
Com o passar do tempo e dada a importância dessas Corporações,
instalou-se em seu seio uma oligarquia.
BARROS (2008 p. 59)
48
destaca, assim, a importância das Corporações de
Ofício:
A preocupação dominante nas corporações, sobretudo na França, no
século XII, refletida nos seus estatutos, era assegurar a lealdade da
fabricação e a excelência das mercadorias vendidas. No setor
industrial da tecelagem e da alimentação havia rigorosa fiscalização
da matéria-prima e da qualidade dos produtos. O mestre não podia
recrutar operários de outras corporações, tampouco lançá-las ao
descrédito. Na Inglaterra, as corporações monopolizavam a profissão
tanto na indústria como no comércio, pois quem não pertencesse a
uma corporação não poderia exercer as atividades no perímetro
urbano. Essa tendência monopolizadora agrava-se em face dos
limites impostos ao número de aprendizes, do alongamento da
duração do aprendizado e da vedação do trabalho do artesão
estrangeiro.
[...] Terminado o aprendizado, os aprendizes tornavam-se
companheiros e exerciam suas atividades nos locais públicos. [...] o
companheiro só conseguia melhorar sua atuação na categoria
profissional se dispusesse de dinheiro para comprar a carta de
mestria ou se se casasse com a filha do mestre ou com a viúva.
Uma primeira tentativa de extinção das corporações ocorreu em 1776,
quando, movido pelos ideais do liberalismo, Turgot (―Contrôleur général des
Finances‖) conseguiu que Luis XVI promulgasse um édito que passou à história
como o Édito de Turgot; entretanto, bombardeado por severas críticas, Turgot foi
48
Curso de Direito do Trabalho, 4ª ed., São Paulo : LTr, 2008.
71
destituído e viu ser expedido um novo documento de 1779 reorganizando as
corporações.
Somente os postulados da Revolução Francesa puderam, efetivamente, por
fim a esta forma monopolizadora de regulação do trabalho que insistia na utilização
de ultrapassadas formas de produção. Por se constituírem formas abrandadas de
escravidão do trabalhador, tais instituições sucumbiram definitivamente, na França,
diante da iniciativa do advogado Isaac René Guy Le Chapelier (1754-1794), membro
da Assembléia Constituinte de 1789, que emprestou seu nome à Lei Chapelier, de
17 de junho de 1791, que extinguiu as Corporações por considerá-las atentatórias
dos direitos do homem e do cidadão, pois, ao monopolizar o exercício das
profissões, não passavam de forma abrandada de servidão
49
.
A aprovação de tal norma, entretanto, fundamentava-se no pensamento
individualista segundo o qual o homem deveria lutar por si só na busca do
crescimento do seu nível de vida e, ademais, no liberalismo que defendia a
existência de leis econômicas naturais cujo desenvolvimento possibilitaria o
inevitável progresso dos povos e dos homens. A estes postulados associava-se o
fundamento do liberalismo econômico, o denominado laissez faire, laissez passer.
Enquanto os artesãos criaram suas Corporações de ofício, os comerciantes
instituíram as guildas, também com o objetivo de promover a associação e
assistência mútua dos seus integrantes.
Embora não tivessem a influência que suas congêneres européias, as
Corporações de ofício, no Brasil, foram abolidas pela Constituição Imperial de
1824
50
.
49
Art. 4. Si, contre les principes de la liberté et de la constitution, des citoyens attachés aux mêmes professions,
arts et métiers, prenaient des délibérations, ou faisaient entre eux des conventions tendant à n'accorder qu'à un
prix déterminé le secours de leur industrie ou de leurs travaux, lesdites délibérations et conventions,
accompagnées ou non du serment, sont déclarées inconstitutionnelles, attentatoires à la liberté et à la déclaration
des droits de l'homme, et de nul effet ; les corps administratifs et municipaux seront tenus de les déclarer telles.
Les auteurs, chefs et instigateurs, qui les auront provoquées, rédigées ou présidées, seront cités devant le
tribunal de police, à la requête du procureur de la commune, condamnés chacun em cinq cent livres d'amende, et
suspendus pendant un an de l'exercice de tous droits de citoyen actif, et de l'entrée dans toutes les assemblées
primaires.
Disponível em http://www.lexinter.net/lois/loi_du_14_juin_1791_(loi_le_chapelier).htm. Acesso em 08.02.2009.
50
Art.
179. A inviolabilidade dos Direitos Civis, e Politicos dos Cidadãos Brazileiros, que tem por base a
liberdade, a segurança individual, e a propriedade, é garantida pela Constituição do Imperio, pela maneira
seguinte. [...] XXV. Ficam abolidas as Corporações de Officios, seus Juizes, Escrivães, e Mestres.
72
Ao compor a linha do tempo da história da proteção social, Castel (1998) nos
fala da sua natureza assistencial, caritativa, motivada pelo sentimento cristão
existente especialmente no Ocidente, desde a Idade Média, identificando como
destinatário deste sentimento aquele que está ―próximo‖, relação de proximidade
entre os que assistem e os que são assistidos. Afirma que, ao tempo em que a Igreja
Católica era a administradora da assistência, pois nos conventos e nas instituições
religiosas que as ações benevolentes se desenvolviam, a assunção de tais
atividades para as autoridades laicas se verificou sem qualquer solução de
continuidade. Além do amor cristão que inspirava a ajuda ao necessitado, a
hospitalidade muçulmana também era sua motivadora.
O enfrentamento da pobreza pela assistência, segundo Castel (1998 p. 85),
delimita-se por dois vetores: a proximidade existente entre assistente e assistido (―a
proteção próxima‖) e a incapacidade para o trabalho. Pelo primeiro vetor,
o indigente tem mais oportunidades de ser assistido à medida que é
conhecido e reconhecido, isto é, entra nas redes de vizinhança que
expressam um pertencimento que se mantém em relação à
comunidade.
A pobreza não é, por si, condição ou motivo para a concessão da assistência.
Esta resulta da incapacidade do homem prover sua própria subsistência pelo
trabalho, quer seja ela por razões de doença, viuvez ou mesmo velhice. Para Castel
(1998 p. 86), o ideal de assistência se realiza quando estes dois vetores se saturam,
ou seja, ―a total incapacidade para trabalhar com a máxima inserção comunitária‖.
A inaptidão para o trabalho, por vezes, constitui um desvio, uma simulação de
quem, em reais condições, não seria o destinatário da assistência, mas que, por
assim agir, só confirma a importância de tal vetor para o acesso aos auxílios
assistenciais. Dá-se tal hipótese, por exemplo, na simulação da invalidez, entre
pobres envergonhados ou entre mendigo válido
51
.
É no seio das transformações políticas, sociais e econômicas que ocorriam no
século XIX, que na Europa surge a questão social, suscitando uma ―tomada de
consciência das condições de existência das populações que são, ao mesmo
51
Exibição de doenças, feridas ou enfermidades falsas com o único objetivo de despertar a piedade e obter os
auxílios. Trata-se de indigentes que, em algum momento, gozaram do prestígio social, tiveram boa educação,
mas que, por qualquer circunstância, não podem manter o status de outrora. São pessoas ―ociosas‖ que,
mesmo válidas, não trabalham para sobreviver, por ato de vontade ou por não ter trabalho disponível.
73
tempo, os agentes e as vítimas da revolução industrial. É a questão do pauperismo‖
Castel (1998 p. 30).
O olhar sobre o idoso leva, necessariamente, ao exame da questão social
definida por Castel (1995, p. 30) como uma aporia fundamental sobre a qual uma
sociedade experimenta o enigma de sua coesão e tenta conjurar o risco de sua
fratura. É um desafio que interroga, põe em questão a capacidade de uma
sociedade (o que, em termos políticos, se chama uma nação) para existir como um
conjunto ligado por relações de interdependência.
Este mesmo sentido desafiador ressaltado por Castel é assinalado por
Iamamoto e Carvalho ao descreverem a questão social como expressão do
processo de formação e desenvolvimento da classe operária que assegura o seu
ingresso no cenário político da sociedade e, por outro lado, exige seu
reconhecimento como classe. Para os referidos autores, a questão social é, também,
―a manifestação no cotidiano da vida social, da contradição entre o proletariado e a
burguesia, a qual passa a exigir outros tipos de intervenção, mais além da caridade
e repressão.‖ (1991, p. 77).
Embora escrito em 2001, mas perfeitamente dentro da contextualidade atual,
Carvalho (2001, p. 141-142), ao analisar ―a nova configuração das políticas sociais‖,
afirma:
Essas concepções vêm orientando uma reconfiguração significativa
do sistema de proteção e das políticas sociais. [...] sua lógica centra-
se, agora, não na solidariedade, na redistribuição e na extensão dos
direitos da cidadania, mas num cálculo econômico entre o possível e
o necessário, privilegiando o equilíbrio das contas públicas e outras
metas acordadas com os organismos multilaterais. Reproduzindo
uma concepção fragmentada da vida social, os "problemas sociais"
passam a ser enfrentados através da multiplicação de políticas e
programas setoriais, emergenciais e isolados, sem um projeto que os
articule e lhes imprima um sentido político. [...] a prioridade
concedida aos segmentos mais pobres e "mais vulneráveis" da
população se traduz em intervenções pontuais, compensatórias e
assistencialistas, sem levar em conta que além de um alívio da
pobreza é necessário contemplar a sua superação. Nesse segundo
caso, através da implantação de políticas de médio e longo prazo,
voltadas para a obtenção de um crescimento econômico com uma
maior equidade social.
Conquanto esteja a se referir à sociedade francesa, mas num contexto muito
semelhante ao que ocorre em inúmeros países, principalmente em periféricos,
74
Fitoussi e Rosanvallon (1997, p. 9) afirmam que a questão social é demasiada vezes
abordada em termos que combinam três perversões fundamentais da política
moderna: a confusão entre política e bons sentimentos, o gosto pela política-
espetáculo e a simplificação dos problemas.
Para os autores franceses a compaixão não pode servir de política, pois a
política não é uma questão de boas intenções. Implica arbitragens e escolhas.
Pode-se acrescentar que estas (boas intenções) são os ingredientes indispensáveis
a quem pratica boas ações, realiza caridade, faz filantropia. Eles afirmam que a
nova atenção que se dá à questão social demonstra ―o gosto pela política-
espetáculo‖, pois ―tudo se passa como se o essencial fosse exibir-se generosidade e
darem-se mostra de boa vontade‖ (p. 10).
Quanto à perversão por Fitoussi e Rosanvallon identificada como ―novo
maniqueísmo‖ ou ―simplificação dos problemas, eles afirmam (1997, p. 11):
Mas hoje talvez seja sobretudo a simplificação dos problemas o que
obsta à compreensão das mutações que atravessam a sociedade.
Esta simplificação manifesta-se na maneira como a maioria dos
homens políticos aborda a exclusão. Desemprego de longa duração,
nova pobreza, pessoas sem abrigo: de há uma dezena de anos para
cá, o surto da exclusão tem constituído um facto social de primeira
importância. [...] a luta contra a exclusão polarizou as atenções,
mobilizou as energias, ordenou a compaixão. [...] Não podemos fazer
como se a exclusão não fosse mais do que uma soma de
infelicidades individuais. A exclusão é o resultado de um processo, e
não um estado social dado.
Merece registro a definição de questão social dada por Cerqueira Filho, apud
Turck
52
, que revela exatamente o atrelamento da questão social com o conflito entre
o capital e o trabalho e o surgimento da classe operária:
É o conjunto de problemas políticos, sociais e econômicos que o
surgimento da classe operária impôs no curso da constituição da
sociedade capitalista. Assim, a questão social está
fundamentalmente vinculada ao conflito entre o capital e o trabalho.
Turck (2006) afirma que este conflito entre capital e trabalho gera
permanentemente uma tensão entre aqueles que são donos dos meios de produção
e os que vendem a sua força de trabalho, porque na sociedade capitalista o lucro
torna-se mais importante que o trabalhador.
52
http://www.graturck.com.br/Downloads/QS_SS_Transp_2006_1.pdf
75
Este conflito resultou em um mercado de trabalho dominado, em um primeiro
momento, pelo liberalismo econômico identificado como ―princípio organizador de
uma sociedade engajada na criação de um sistema de mercado. [...] ele evoluiu para
uma fé verdadeira na salvação secular do homem através de um mercado auto-
regulável‖. (POLANYI, 2000, p. 141).
A partir de 1820 o laissez-faire se transformou numa espécie de credo, com
os seguintes dogmas clássicos (POLANYI, 2000 p. 166):
- O trabalho deveria encontrar seu preço no mercado de trabalho.
- Padrão ouro: mecanismo automático a sujeitar a criação de
dinheiro.
- Livre comércio: os bens devem fluir de país a país, sem empecilho
ou privilégios. (―padrão ouro‖).
A crise do trabalho artesanal se revela no avanço tecnológico materializado
na Revolução Industrial que consagrou a libertação do trabalhador para o exercício
das profissões, artes ou ofício. A era tecnológica estava por vir.
A temática da assistência é uma das preocupações de Castel ao identificar
no social-assistência e no que denomina ―desfiliados‖ as duas vertentes da questão
social. ―Assistir‖ abrange um conjunto extraordinário diversificado de práticas que se
inscrevem, entretanto, numa estrutura comum determinada pela existência de certas
categorias de populações carentes e pela necessidade de atendê-las. [...] Há risco
de desfiliação quando o conjunto das relações de proximidade que um indivíduo
mantém a partir de sua inscrição territorial, que é também sua inscrição familiar e
social, é insuficiente para reproduzir sua existência e para assegurar sua proteção.
(CASTEL, 1998, p. 47,50).
Castel afirma a existência de dois critérios definidores para a obtenção da
assistência, quais sejam: o pertencimento comunitário, o que afasta o atendimento a
estrangeiros, e a inaptidão para o trabalho, reservando-se a assistência para o órfão
desamparado e o idoso impotente, pois incapacitados de proverem suas
necessidades, o mesmo ocorrendo com os portadores de doenças incuráveis e de
enfermidade insuportáveis ao olhar (1995, p. 69), como seria a hipótese da lepra.
Neste contexto destaca-se o papel da Igreja, na Idade Média, no dever de proteção
e assistência aos pobres e desamparados.
76
A administração da caridade feita pela Igreja Católica tinha importância no
contexto histórico, sendo assim assinalada por Castel (1998, p. 70):
A localização privilegiada das práticas assistenciais nos conventos e
nas instituições religiosas corresponde, aliás, a uma espécie de
mandato social da Igreja e que a torna a principal administradora da
caridade. Essa divisão do trabalho é muito cedo ratificada pelo poder
político. Assim, um decreto de Carlos Magno regulamenta a parte do
dízimo que deve ser destinada a esse serviço social que existe antes
mesmo da expressão. Com o serviço a Deus, a Igreja encontra no
serviço aos pobres a outra justificativa para sua preeminência social
e para seus privilégios. Nada, pois, no exercício desse mandato que
seja da esfera da iniciativa ―privada‖: a Igreja é a principal instituição
de gestão da assistência.
A gestão da assistência aos desamparados, no entanto, deixa de ser
monopólio da Igreja para que também se lhe assuma as autoridades estatais, os
senhores notáveis, os ricos burgueses e as confrarias, o que se verifica no final do
século XIII, constatando-se nos dois últimos séculos da Idade Média a preocupação
dos governos locais com a indigência, pois ―o exercício da caridade tornou-se uma
espécie de serviço social local...
53
‖.
Dentre as práticas de amparo aos necessitados, ajuda aos doentes e
necessitados, surge a idéia de conceder-se uma renda básica ou mínima, renda esta
paga em dinheiro. As primeiras iniciativas, segundo Vanderborght (2006), surgem
como forma substitutiva da pena capital de combate à criminalidade, por ser mais
eficaz, no entender de seu idealizador, More, embora a Vives, seu amigo, se
devesse a primeira proposta de garantia de uma renda mínima assegurada pelos
poderes municipais, o que fez em De subventione pauperum, de 1526, dedicado
aos pobres de Bruges, na Bélgica.
Vanderborght (2006, p. 37) relata que, embora a prestação de assistência aos
pobres fosse dever do poder público municipal, ela ainda ―proviria da obrigação
judaico-cristã de prestar caridade e, portanto, seria alimentada apenas por esmolas
dadas de livre vontade‖, embora imaginasse ele que tal prática fosse mais eficaz do
que aquela que se originava da assistência privada, pois seria mais bem distribuída,
53
Para Castel, neste período histórico, embora a Igreja fosse a principal instituição de gestão da assistência, o
poder público passou a se preocupar com a gestão racional da indigência urbana, passando as cidades a impor
rigoroso controle e seleção dos assistidos, adotando-se o critério do pertencimento comunitário. ―O meu próximo
é o próximo‖.
77
ou seja, dela se beneficiariam todos os necessitados da municipalidade que, como
contrapartida, deveriam prestar algum trabalho.
Sob a influência da lei de Vives - De subventione pauperum, vários países da
Europa adotaram as chamadas Leis de Assistência aos Pobres (The Poor Laws),
criticadas por filósofos e economistas de escol como Adam Smith, Thomas Malthus,
David Ricardo e, mais recentemente, por Karl Polanyi (2000, p. 109) para quem a
Poor Law ―pode ser considerada um verdadeiro equívoco‖, embora ressalte que ―foi
ela e as emendas subseqüentes que constituíram a meta do código de trabalho da
Inglaterra‖. A Poor Law era aplicada aos desempregados, aos incapazes de se
empregarem, aos velhos e às crianças. Tais leis foram inspiradoras dos atuais
programas de transferência de renda mínina existentes em vários países do mundo,
a exemplo da Revenu minimum d'insertion – RMI, na França, Rendimento mínimo
garantido, em Portugal, e Bolsa família, no Brasil.
Neste resumo histórico constata-se que, antes do século XVII, o Estado não
atraía para si a obrigação de proteger ou instituir qualquer forma de assistência aos
pobres e necessitados. A exceção refere-se à Poor Law (Lei dos Pobres), editada
pela rainha Isabel I, em 19 de dezembro de 1601, na Inglaterra, que instituiu
contribuição obrigatória destinada a atender um sistema de socorros públicos que
visava assegurar o pagamento de uma renda mínima aos indigentes, como
aleijados, cegos e idosos. A Lei Isabelina tinha como princípios:
Obrigação de socorro aos necessitados; assistência pelo trabalho;
cobrança de taxa para o socorro aos pobres (poor tax);
responsabilidade das paróquias pela assistência de socorros e de
trabalho.
Embora se tratasse de uma lei de natureza assistencial, a Poor Law impunha
a obrigatoriedade do trabalho para os pobres capacitados, atribuindo a sua
colocação como obrigação da paróquia, punia a mendicância e a vagabundagem.
Para a organização do desemprego e da assistência social, a paróquia podia
estabelecer uma variedade de recursos, o que tornava algumas delas alvo de
invasão por indigentes profissionais, o que resultou na adoção do Act of Settlement
and Removal que, a despeito de proteger estas paróquias, restringia a mobilidade
dos cidadãos (POLANYI, 2000) .
78
Os discursos havidos contra a existência das poor laws não foram bastantes
para determinar o seu desaparecimento. Ao contrário, em 1834, num sistema de
administração centralizada, financiado por fundos públicos, é editada a New Poor
Law (Poor Law Amendment Act) que instituiu um sistema único de benefícios e
consistia no trabalho obrigatório e vigiado dos indigentes, remunerado por qualquer
valor estabelecido pelo mercado, labor realizado em condições austeras e
degradantes e sob a ameaça de serem encaminhados para as workhouses, homens,
mulheres, idosos e deficientes, onde permaneciam enclausurados, trancados à
chave e tratados como prisioneiros. Ser pobre, naquele momento, era o mesmo que
ser criminoso.
Figura 2 - Workhouses britânicas
Workhouse Women
Fonte: 54
Marx e Engels assim se manifestaram sobre o horror que eram as
workhouses
55
:
É notório que na Inglaterra, onde o domínio da burguesia é o mais
extenso, até a beneficência pública assumiu as formas mais nobres e
ternas: as workhouses britânicas- hospícios nos quais o excedente
da população trabalhadora vegeta às custas da sociedade civil -
unem do modo mais refinado a filantropia com a vingança que a
burguesia exerce sobre os desgraçados que se vêem na
54
Disponível em: http://www.turleytree.co.uk/workhouse.htm. Acesso em 22.03.2009.
55
―O Fome Zero ou o retorno ao capitalismo selvagem‖. Disponível em
http://www.jusbrasil.com.br/politica/23808/o-fome-zero-ou-o-retorno-ao-capitalismo-selvagem. Acesso em
10.03.2009.
79
necessidade de recorrer a seu magnânimo bolso. Não só se nutre os
pobres diabos com os alimentos mais miseráveis, escassos e
insuficientes até para a reprodução física, mas também que sua
atividade fica limitada a uma aparência de trabalho, um trabalho
improdutivo que obstrui a mente e encolhe o corpo.
Hobsbawm, citado por Gray
56
, escreveu sobre o caráter desumano, também
existente na Nova Lei dos Pobres (Poor Law Amendment Act), de 1834, o que fez
nos seguintes termos:
A visão tradicional, que ainda sobreviveu de uma forma
distorcida em todas as classes da sociedade rural e nas
relações internas dos grupos das classes trabalhadoras,
era a de que um homem tinha o direito de ganhar a vida e,
se não o conseguisse fazer, o direito de ser mantido vivo
pela comunidade. A visão dos economistas liberais da
classe média era a de que os homens deviam aceitar os
empregos oferecidos pelo mercado, em qualquer lugar e
por qualquer salário, e o homem racional acautelar-se-ia
contra os riscos de acidente, doença ou velhice, quer
individualmente, quer por um qualquer sistema colectivo
voluntário de seguro. Os pobres que restavam não podiam,
intencionalmente, ser abandonados à fome, mas não
deviam receber mais do que o mínimo indispensável —
desde que fosse menos que o menor salário oferecido pelo
mercado e em condições desencorajadoras. A Lei dos
Pobres tinha por objectivo mais do que ajudar os
desafortunados, estigmatizar os insucessos auto-
reconhecidos pela sociedade... Poucas leis devem ter sido
mais desumanas do que a Lei dos Pobres de 1834, que
tornou a assistência social «menos elegível» que o salário
mais baixo, confinando-a a casas de trabalho que se
assemelhavam a prisões, separando à força maridos,
mulheres e filhos como forma a punir os pobres pela sua
indigência.
Ainda assim, os socorros públicos adotados na Inglaterra eram criticados pelo
seu alto custo e face à idéia de que eles mantiam, entre os pobres, a mentalidade de
assistidos.
Na Europa do século XIX ainda encontramos em certa literatura
polemística e no pensamento social uma visão da pobreza como
uma ―doença vergonhosa‖ da sociedade moderna que urge debelar
por meios novos. Concomitantemente, porém, assiste-se a uma
gradual reformulação da abordagem conceptual das análises sociais
e do estilo do discurso ideológico.
56
John Gray, Falso Amanhecer. Universidade de Aveiro/Gradiva. Disponível em
http://www.gradiva.pt/capitulo.asp?L=29007. Acesso em 02.9.2008.
80
A crise dos programas filantrópicos, o despertar da consciência
social das massas e as mutações nas estruturas da vida política
fazem com que seja praticamente eliminado da linguagem
económica e social o termo ―pobreza‖ (e ―miséria‖): porque carrega
um sentido subjacente de piedade, apresenta-se como um juízo de
valor que confere uma atitude de superioridade ao que o emprega.
Essa carga semântica emotiva torna-o demasiado ambíguo para
servir de instrumento de reflexão e, portanto, pouco operacional nas
investigações das ciências sociais. Todavia, quando se estuda o
fenómeno nos seus aspectos históricos […] assiste-se igualmente ao
acentuar da tendência para enquadrar a questão da miséria no
âmbito […] da análise das causas das desigualdades sociais e da
repartição do rendimento nacional vem substituir a tradicional
problemática da pobreza
57
.
Para o economista e demógrafo inglês Malthus
58
, (apud Szmrecsányi, 1982)
defensor do controle da natalidade, o crescimento da população superava a
produção de alimentos, o que resultaria no agravamento da pobreza, além de
aumentar o reduto dos desempregados. Vê-se, assim, que a pobreza sempre
constituiu uma das maiores preocupações dos povos, tornando-se imperiosa a
criação de sistemas de proteção que possibilitassem a sobrevivência do homem, em
especial quando ele próprio não poderia por ela responsabilizar-se, por ter sido
atingido por um infortúnio que o incapacitava permanente ou temporariamente.
Malthus demonstra todo o seu pessimismo quanto ao futuro da sociedade, ao
atribuí-lo ao excesso da população, às epidemias, guerras e toda sorte de
catástrofes, apontando como solução para tais males o controle e a restrição dos
programas assistenciais caritativos que, à época, atendiam aos pobres, e, ainda
mais radical, pregava a abstinência sexual, mas apenas da população desfavorecida
da sociedade. A pobreza, para ele, era um destino do qual não se podia furtar.
O pensamento de Malthus se assentava nos seguintes postulados:
Primeiro: que o alimento é necessário à existência do homem.
Segundo: que a paixão entre os sexos é necessária e permanecerá
aproximadamente em seu presente estado. [...] Não sei se algum
escritor já supôs que nesta terra o homem será, em última instância,
capaz de viver sem comida. Mas Godwin presumiu que a paixão
57
GEMEREK, Bronislaw. A Piedade e a Forca. História da Miséria e da Caridade na Europa. Trad. Maria da
Assunção Santos. Lisboa : Terramar. 1995. Disponível em http://ma-schamba.com/politica-
mocambique/bronislaw-geremek-e-a-pobreza/. Acesso em 01.9.2008.
58
―A população, quando não obstaculizada, cresce a uma razão geométrica e os meios de subsistência do
homem a uma razão aritmética‖. Tal teoria Malthus desenvolveu no seu livro, publicado em 1798, Essay on
Population (Ensaio sobre a população).
81
entre os sexos pode-se extinguir no decorrer do tempo. [...] Contudo,
até agora não se fez nenhum progresso na direção da extinção da
paixão entre os sexos. [...] Supondo, então, meus postulados como
garantidos, digo que a capacidade de crescimento da população é
indefinidamente maior do que a capacidade da terra de produzir
meios de subsistência para o homem. (apud Szmrecsányi, 1982,
p. 56).
Conhecida como Teoria Neomalthusiana, as idéias do Malthus acabaram
inspirando, mais de um século depois de sua morte (1834), a adoção de políticas de
controle de natalidade, em países periféricos, onde a explosão demográfica
provocaria escassez de toda ordem, agravando ainda mais a pobreza e o
desemprego crescentes. Nos países subdesenvolvidos, na década de sessenta,
foram adotadas políticas denominadas de ―planejamento familiar‖, ou ―controle de
natalidade‖, interferindo o Estado na vontade e decisão dos casais. Ainda hoje, em
muitos países este controle, quando não é determinado pelo Estado, é por ele
estimulado, resultando no envelhecimento populacional do planeta.
O pensamento de Malthus, na medida de sua razão, insurgia-se contra as leis
de amparo aos pobres, editada na Inglaterra no início do século XIX (1803), e o
fazia sob a alegação de que a assistência aos pobres, prevista em tais leis, embora
pudesse aliviar um pouco a intensidade da desgraça individual, espalhava o mal
num âmbito muito maior (1982, p. 66). Por fim, afirmava:
Estou persuadido de que se as leis de amparo aos pobres nunca
tivessem existido neste país, embora pudesse ter havido alguns
poucos casos a mais de sofrimento severo, o conjunto total de
felicidade entre as pessoas comuns teria sido muito maior do que é
no presente MALTHUS, (1982, p. 80)
A necessidade de se instituir um sistema de proteção que ampare aqueles
que, sujeitos aos riscos sociais, não têm condições de proverem, por si sós, sua
sobrevivência, se impôs ao longo da história da humanidade e o seu surgimento se
dá nos séculos XIX e XX.
Como já afirmado, os riscos sociais que impulsionam a definição de ações
voltadas para a proteção dos indivíduos são aqueles que buscam atender às
conseqüências por eles provocadas, por isso a proteção deve atender as
necessidades humanas básicas e indispensáveis à sobrevivência digna.
82
Ao longo do seu desenvolvimento a humanidade foi acumulando situações
que passaram a resultar em riscos, surgindo a cada tempo outros como
conseqüência da própria ação humana, resultado da busca pelo desenvolvimento,
na ânsia por novas tecnologias, pela chegada da modernidade. Ao longo da vida o
indivíduo expõe-se a riscos sociais diversos: desde o nascimento, passando pelo
desemprego, expondo-se às doenças, à fome, doenças, invalidez e, por fim, a
velhice que lhe retira as forças e vigor para o trabalho. Assim, indispensável que as
ações de proteção social sejam engendradas buscando resguardar o indivíduo dos
efeitos de tais contingências.
A noção que se tem é que as primeiras iniciativas de políticas de proteção
social tenham surgido na Alemanha, em 1880 (Pereira, 1996, Camarano, 2007).
Souza (2009), ao escrever sobre o trabalho penoso em um país onde a miséria e os
miseráveis não encontravam na sociedade a proteção indispensável, escreve que:
na Alemanha já unificada por Otto Von Bismarck, surgiram os
seguros sociais. Entre 1883 e 1884 ele instituiu e desenvolveu um
sistema tripartite de contribuição, tal como o conhecemos hoje:
empregado, empregador e Estado, para proteger os trabalhadores
incapacitados para o trabalho, aqueles que, por velhice, não
encontravam emprego (de início aos 70 anos de idade e,
posteriormente, reduzido para os 65). O programa inicial, entretanto,
era destinado a beneficiar os que adoeciam e ficam privados de
recursos para cuidar da doença e sobreviver. O sistema alemão de
seguro social completou-se, em 1927, com a criação do seguro
desemprego. Bismarck, conservador convicto, foi taxado, por
políticos, sociedade e imprensa da época, de socialista e teria
retrucado que socialista ou não, aquele era seu intento e o
perseguiria. Logrou-o, para o bem da humanidade.
3.1 Proteção à velhice na experiência internacional
São inúmeros os desafios que resultam do envelhecimento de uma
população. O primeiro deles se refere à pessoa do próprio idoso. Ao viver mais,
indispensável que se assegure à pessoa idosa condições que lhe possibilitem uma
vida saudável, integrada ao convívio social, o que demanda a adoção de políticas
públicas que as efetivem. Assim, não bastam melhorias na área de atendimento à
saúde, mas intervenções de natureza social, econômica, ambiental, cultural,
83
assistencial e proteção social, enfim, uma plêiade de garantias que façam do idoso
um cidadão pleno.
Com estas preocupações, realizou-se no período de 8 a 12 de abril de 2002,
em Madri, a Segunda Assembléia Mundial das Nações Unidas sobre
Envelhecimento e, nela, foram aprovados uma nova Declaração Política, com
dezenove artigos, e um novo plano, denominado Plano de Ação Internacional sobre
o Envelhecimento, com o objetivo de orientar os governos na adoção de medidas
que promovam o desenvolvimento de uma sociedade para todas as idades. Tal
Plano de Ação fundou-se nos seguintes princípios: integração e participação dos
idosos no processo de desenvolvimento da sociedade; promoção da saúde e bem-
estar na velhice; criação de um ambiente propício e favorável ao envelhecimento.
Nesta Declaração Política, os países signatários reafirmaram o compromisso de
não limitar esforços para promover a democracia, reforçar o estado
de direito e favorecer a igualdade entre homens e mulheres, assim
como promover e proteger os direitos humanos e as liberdades
fundamentais, inclusive o direito ao desenvolvimento.
Comprometemo-nos a eliminar todas as formas de discriminação,
entre outras, a discriminação por motivos de idade. Reconhecemos
também que as pessoas, à medida que envelhecem, devem
desfrutar de uma vida plena, com saúde, segurança e participação
ativa na vida econômica, social, cultural e política de suas
sociedades. Estamos decididos a aumentar o reconhecimento da
dignidade dos idosos e a eliminar todas as formas de abandono,
abuso e violência. (destacou-se).
Assinale-se que no Plano de Madri o papel do idoso na sociedade é
repensado no sentido de se buscar a sua inclusão e total participação, além de
possibilitar que os idosos possam contribuir de forma mais eficaz para suas
comunidades e para o desenvolvimento de suas sociedades, partilhando dos
benefícios que são por elas alcançados. Neste sentido, estabelece o Plano de Ação
(item 17. Madri 2002):
Não se deve negar a ninguém a possibilidade de beneficiar-se do
desenvolvimento. Os efeitos do envelhecimento da população sobre
o desenvolvimento sócio-econômico da sociedade, juntamente com
as mudanças sociais e econômicas, que estão acontecendo em
todos os países, criam a necessidade de adotar medidas urgentes
para garantir a constante integração e capacitação de idosos. Além
do mais, a migração, a urbanização, a transformação da família em
famílias menores e inconstantes, a falta de acesso a tecnologias que
promovam a independência e outras mudanças sócio-econômicas
84
podem levar os idosos ao isolamento, separando-os da corrente
principal do desenvolvimento, privando-os de funções econômicas e
sociais significativas e enfraquecendo suas fontes tradicionais de
ajuda.
Enfim, o aludido Plano tem, dentre outros, o objetivo de
garantir que em, todas as partes, a população possa envelhecer com
segurança e dignidade e que os idosos possam continuar
participando em suas respectivas sociedades como cidadãos com
plenos direitos. Sem deixar de reconhecer que as bases de uma
velhice sadia e enriquecedora são lançadas em uma etapa inicial da
vida. O objetivo do Plano é oferecer um instrumento prático para
ajudar os responsáveis pela formulação de políticas a considerar as
prioridades básicas associadas com o envelhecimento dos indivíduos
e das populações.
Interessante observar que, no Plano de Ação, houve a preocupação em
utilizarem-se as possibilidades e os conhecimentos dos idosos, deles extraindo os
benefícios advindos da experiência adquirida com a idade, para o que foram
pensadas as seguintes medidas (Tema 4, item 41. Madri 2002):
a) Estudar medidas que permitam aproveitar plenamente o potencial
e os conhecimentos de idosos na educação; b) criar, nos programas
educativos, oportunidades para o intercâmbio, conhecimentos e
experiências entre as gerações, que incluam a utilização de novas
tecnologias; c) permitir a idosos atuar como mentores, mediadores e
conselheiros; d) incentivar e apoiar atividades tradicionais e não
tradicionais de assistência mútua intergeracional na família, na
vizinhança e na comunidade, aplicando uma clara perspectiva de
gênero; e) incentivar idosos a realizar tarefas de voluntariado que
exijam seus conhecimentos, em todas as esferas de atividade,
especialmente as tecnologias da informação; f) incentivar o
aproveitamento do potencial e dos conhecimentos de idosos em
matéria social, cultural e educativa.
Por fim, no Tema 6, o Plano de Madri estabelece parâmetros que visem a
erradicação da pobreza, asseverando:
A luta contra a pobreza de idosos com vistas a erradicá-la é um dos
objetivos fundamentais do Plano de Ação sobre o envelhecimento.
Embora recentemente se tenha dispensado mais atenção, em todo o
mundo, aos objetivos e políticas destinadas à erradicação da
pobreza, em muitos países os idosos, ainda, costumam ser excluídos
dessas políticas e programas. Nas zonas em que a pobreza é
endêmica, as pessoas que sobrevivem a uma vida de pobreza
costumam chegar à velhice ainda mais pobre.
85
Especificamente quanto à pobreza entre as pessoas idosas, foram firmadas
metas no sentido de reduzi-la à metade, até 2015; incluir os idosos nas políticas e
programas destinados à redução da pobreza; proporcionar o acesso de idosos ao
emprego e às oportunidades de geração de renda, de crédito, aos mercados e aos
bens ativos.
Para compreensão de como se desenvolveu e se efetiva a proteção social à
velhice, será mostrado como essa proteção se dá em algumas sociedades
contemporâneas, para o que elegemos quatro países desenvolvidos que chegaram
a implantar um estado de bem-estar-social, com exceção dos Estados Unidos:
sistemas belga, francês, espanhol e norteamericano-, cujas peculiaridade justificam
a escolha, como será adiante analisado.
3.1.1 O Sistema belga
Chacun a le droit de mener une vie conforme à la dignité
humaine. A cette fin, la loi, le décret ou la règle visée à
l'article 134 garantissent, en tenant compte des obligations
correspondantes, les droits économiques, sociaux et
culturels, et déterminent les conditions de leur exercice.
Ces droits comprennent notamment :
le droit à la sécurité sociale, à la protection de
la santé et à l'aide sociale, médicale
et juridique;
le droit à un logement décent;
le droit à la protection d'un environnement sain;
(La Constitution Belge, art. 23)
Constituindo-se um dos mais avançados sistemas de seguridade social, o
sistema belga
59
tem como marco mais importante o ano de 1944, quando foi
publicado o arrête-loi du 28 décembre 1944, tornando obrigatórios os seguros
doença e desemprego, além de criar o Serviço Nacional da Segurança Social. Esse
sistema protegia a todos: trabalhadores, independentes, artesões, profissionais
liberais e os trabalhadores assalariados.
59
Le Service publice fédéral (SPF) Sécurité sociale élabore la politique de la sécurité sociale en Belgique.
Disponível em www.socialsecurity.fgov.be. Acesso em 02.10.2009.
86
Desde o reconhecimento, pelos Poderes Públicos, em 1851, das
mutualidades no Século XIX e a criação do seguro contra acidentes do trabalho nos
primórdios do Século XX, a Bélgica, inspirada à época no Plano Beveridge da
Inglaterra, tem avançado para um sistema de serviços públicos obrigatórios. Como
tantos outros, o sistema é inspirado no modelo bismarckiano. Assegurava-se a
manutenção da renda dos trabalhadores, quer em função dos riscos sociais a que
estavam submetidos, ou em razão dos salários máximos e mínimos. O sistema era
contributivo, financiado por contribuições sociais e subvenções do Estado, sendo
sua administração efetivada pelos organismos sindicais, patronais, mutualistas e
medicais, dentre outros.
Em 1945 foi apresentada proposta para a reforma do Sistema de Segurança
Social, dividindo-se os partidos políticos entre manter com o Estado a
responsabilidade pelas prestações sociais (socialistas) ou reduzir as garantias
mínimas, a fim de que pudessem avançar os seguros privados (sociais-cristãos).
Em meio a mais de vinte anos de governos de coalizão (socialistas e sociais-
cristãos), o sistema de proteção avançou, melhorando as coberturas sociais: o
seguro doença passou a ser estendido a quase toda a população: em 1967, aos
deficientes físicos; em 1968, aos deficientes mentais; e em 1969, aos domésticos,
membros do clero, estudantes do ensino superior e demais pessoas não protegidas
por sistema privado. Houve inúmeras outras melhorias, inclusive na área de
assistência social quando, em 1969 foi assegurada uma renda às pessoas idosas e,
em 1974, a garantia de meios mínimos de subsistência. Era um novo modelo:
aprofundamento da base bismarckiana e aproximação do modelo social-democrata.
Atingida pela crise mundial do petróleo no período de 1975 a 1980 que
desestabilizou a economia mundial, a Bélgica adotou inúmeras medidas objetivando
a manutenção das prestações sociais, inclusive redefiniu o critério de concessão de
renda aos desempregados. Estabeleceu, também, distinção entre seguro e
assistência social.
O sistema de segurança social é organizado pelo Estado e baseia-se no
seguro obrigatório. O caminhar para o atual sistema de proteção teve início no
projeto de modernização de 1995, votado pelo Parlamento em julho de 1996,
87
motivado por razões macro-econômicas, passando pela unificação monetária
adotada pela União Européia, até a flexibilização, alterações nas estruturas
familiares e no envelhecimento da população.
O sistema de seguro da Bélgica fundamenta-se no direito às prestações e no
dever da contribuição
60
. É financiado por contribuições dos trabalhadores, dos
empregadores e subsídios governamentais, recebendo aportes, também, de receitas
provenientes do Imposto sobre o Valor Agregado (IVA)
61
. Dentre os benefícios
concedidos pelo Sistema, a aposentadoria é assegurada aos homens ao
completarem 65 anos e às mulheres aos 60 anos, chegando também aos 65 anos
em 2009. Como há a possibilidade de obter-se a chamada ―pré-aposentadoria‖, a
idade média em que ocorre a saída para a inatividade é aos 57 anos.
O Sistema inclui ações na área de assistência social para as pessoas que não
estão incluídas na segurança social, assegurando-lhes uma renda mínima, assim
como atua no auxílio para a obtenção de trabalho. Esta assistência é municipalizada
ficando a cargo dos Centros de Assistência social.
Como benefício assistencial, assegura-se aos idosos e deficientes o
pagamento de renda mensal. O valor da renda para o deficiente é estabelecida
conforme a idade e nível da incapacidade; se esta é superior a 2/3 da capacidade o
benefício é pago aos pais do deficiente até os 21 anos. Ultrapassada esta idade a
renda será paga diretamente a este beneficiário, devendo provar que sua
capacidade para o trabalho é 2/3 inferior de alguém que seja capaz de prover sua
subsistência. Na hipótese da incapacidade resultar na independência restrita (para
movimentar-se, mover-se, cuidar de si próprio), receberá ainda um subsídio de
integração.
O modelo segue com um sistema de proteção que se dedica, sobretudo, à
assistência, à saúde e garantia das pensões, caracterizando-se como um Estado
Social ativo.
60
Le “principe d'assurance” induit des conséquences sur la nature du droit aux prestations et sur l'obligation de
cotisation.
61
Imposto cobrado nos países da União Européia incidente sobre despesas ou consumo neles efetuados.
88
3.1.2 O Sistema francês
Toute personne âgée de soixante-cinq ans privée de
ressources suffisantes peut bénéficier, soit d'une
aide à domicile, soit d'un placement chez des
particuliers ou dans un établissement.
Les personnes âgées de plus de soixante ans
peuvent obtenir les mêmes avantages
lorsqu'elles sont reconnues
inaptes au travail
62
.
(Code de l'action sociale et des familles,
Arts. L113-1 à L113-3)
Como ocorre na maioria dos países, a França vive um processo de
envelhecimento populacional crescente. Segundo as Nações Unidas
63
, em 1990 a
população atingia 56.8 milhões de habitantes, sendo 19,3% de idosos com 60 anos
ou mais; em 2005 eram 61.0 milhões. O INED - Institut National d’Études
Démographiques
64
estima, em 2009, uma população de 62.2 milhões de franceses,
dos quais 16% de pessoas com 65 anos de idade ou mais. A esperança de vida
chegará em 2010 aos 80.9 anos, uma das maiores da Europa, sendo a mais elavada
a das mulheres (84.7 anos). A idade média, neste ano, será de 39.4 anos.
Para 2050 projetam-se 67.6 milhões de habitantes, dos quais 22.0 milhões de
pessoas com mais de 60 anos. O coeficiente de GINI do país é 0,327, o 18º dentre
os países da Europa.
Ainda segundo dados das Nações Unidas, a população com 80 anos ou mais
de idade, em 1950, era 665 mil pessoas; em 1990 o número foi elevado para 2.2
milhões; em 2020 serão 4.1 milhões e em 2050 estimam-se 7.6 milhões de pessoas
com mais de 80 anos, o que representa mais de 11% de toda população.
Já em 2007, a população idosa era bastante numerosa como se pode constatar
no gráfico a seguir:
62
Ordonnance n° 2005-1477 2005-12-01 art. 1 XIV : Les dispositions du présent article entrent en vigueur le 1er
janvier 2007 et s'appliquent aux nouvelles demandes déposées à compter de cette date et à celles qui n'ont pas
fait l'objet d'une décision à cette même date.
63
Disponível em www.esa.un.org. Acesso em 02.10.2009.
64
Disponível em http://www.ined.fr/en/everything_about_population/animations/life_expectancy/. Acesso em
2.10.2009.
89
Gráfico 13 - População idosa na França. 2007.
Fonte: INED - Institut National d’Études Démographiques. Elaboração própria.
Com este perfil demográfico, a França adota, hoje, um avançado sistema de
proteção social, tendo, no entanto, passado por diversas adaptações, quer com
inspiração no modelo alemão de Bismarck ou ensaiando aproximação com o
modelo universalista, passando pelas idéias de Beveridge. Optou o Governo por
oferecer serviços e benefícios aos idosos dependentes sem contraprestação
contributiva, como regra.
Na França a assistência aos necessitados, durante séculos, se fez através de
sociedades mutualistas, de forma voluntária e precária. Foi com o advento da
revolução industrial e a compreensão de que os trabalhadores que produziam as
riquezas no manejo das máquinas, e eram os seus algozes, deveriam ter um
sistema de proteção que lhes possibilitasse a sobrevivência quando vítimas de
acidentes. Foi assim que surgiu a primeira lei social francesa, em 9 de abril de 1898,
aprovada após dezoito anos de objeções dos liberais e resistências dos patrões,
inaugurando a responsabilidade patronal sem culpa. Entretanto, a norma não
assegurava qualquer proteção aos pobres. É o que aponta Dupeyroux (1967) ao
escrever sobre a evolução do sistema social francês.
Em 1910 é instituído um regime de seguro de velhice, obrigatório para os
empregados no comércio e na indústria, mas que rapidamente fracassou.
90
No período entre 1928 e 1930 foram instituídos contratos de seguro que
beneficiavam os trabalhadores vinculados por um contrato de trabalho, protegendo-
os de riscos como doença, maternidade, invalidez, velhice e morte.
Sobre estas medidas protetivas Robert Castel (1998, p. 365) questiona a sua
efetividade e, ao final, reconhece a sua importância:
Em que consistiu o sistema de proteção, núcleo de uma primeira
forma de Estado social desenvolvido na França no fim do século XIX
até os anos 1930? E ele responde: Nesta data (1910), nossos
grandes rivais da época, os alemães, dispõem, já há um quarto de
século, de um sistema de seguros que cobre a maioria dos
trabalhadores contra os riscos de doença, de acidente e de velhice.
Os ingleses têm um seguro-desemprego que deverá esperar... 1958
para se impor na França. Nenhuma razão, portanto, de glorificar um
―modelo francês‖. [...] Essa legislação representa uma aplicação
mínima da ―dívida‖ solidarista, pois que se trata de dar condições de
sobrevivência, igualmente mínimas, a indigentes que, via de regra,
não podem ou não podem mais trabalhar.
Em 1945 o sistema francês, sob a influência do Plano Beveridge e o Sistema
Bismarckiano, amplia o leque dos riscos sociais a serem objetos de proteção,
generalizando-a para todas as pessoas, o que passou a ser realizado
paulatinamente nas décadas seguintes. Como afirmado, o sistema francês passou
por várias reorganizações e adaptações, sendo caracterizado por cobrir riscos
sociais generalizados.
A Convenção nº 102 da OIT estabeleceu as normas mínimas de seguridade
social a serem observadas pelos países signatários (doença – cuidados, doença que
resulta na perda do salário, desemprego, velhice, acidente de trabalho e doença
profissional, maternidade, invalidez, morte e despesas familiares), que deverão
organizar um sistema de proteção social que abarque, ao menos, três destas
contingências, obrigatoriamente a primeira. Com base nela, foi elaborado um Code
europeu com um sistema de proteção contra seis dos riscos mencionados,
submetido à ratificação pelos Estados europeus a partir de abril de 1964, mediante
condições mais rigorosas do que da própria Convenção da OIT.
Ao longo do tempo o sistema de proteção francês foi agregando novas
necessidades, passando por uma grande reforma em 1953, quando, consolidando
as leis até então existentes, passou a ser denominado ―assistência social‖, passando
91
a se constituir, no dizer de Amédée Thévenet, apud Carro (2008), um direito e não
uma decisão discricionária de autoridade administrativa.
A assistência social foi inserida no Código de Ação Social e das Famílias, de 3
de abril de 1958, sendo legitimado, assim, no sistema jurídico francês.
Com a incorporação de novas contingências, em 2004, o sistema francês de
assistência social estava assim estruturado (CARRO, 2008):
Figura 3 - Sistema francês de assistência social
Conforme publicado pela DREES
65
, em 2007, o montante de prestações da
proteção social importaram em mais de 549 milhões de euros, o que equivale a 29%
do PIB francês, sendo o de maior parcela do total dos benefícios (44,9%) os
destinados a idosos e benefícios de sobrevivência.
Houve, também, um acréscimo das despesas na área de saúde; em relação a
2006 o incremento foi de 4,1%, mas, segundo a publicação, abaixo da média
verificada na década que é de 3,7%. A seguir, quadro que mostra a repartição dos
65
Les prestations de protection sociale en 2007. Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des
statistiques (DREES). N° 665 • octobre 2008. Disponível em
http://74.125.113.132/search?q=cache:j7Plswy_ySUJ:www.sante.gouv.fr/drees/etude-resultat/er-
pdf/er665.pdf+%22R%C3%A9partition+par+risque+des+prestations+de+protection+sociale%22+2008&cd=1&hl=
pt-BR&ct=clnk&gl=br. Acesso em 05.10.2009
Fontes: Michel Borgetto; Robert Lafore. Droit de l’aide ET de l’action
socials. 2004. Amédée Thevenet. L’aide sociale aujourd’hui: nouvelle
étape pour la decentralization. 2004.
Reelaborado a partir de Carro
92
riscos nas prestações da proteção social, em 2007, e o peso comparado com o PIB
da França, sendo o maior deles os benefícios à velhice, seguido das ações na área
de saúde.
Gráfico 14 - Repartição dos riscos no sistema de
proteção social francês
Fonte: Centre d’analyse stratégique. www.strategie.gouv.fr
Uma das preocupações da proteção social francesa se destina aos idosos
que, além de ter um sistema de saúde eficiente à disposição, conforme relatam
Jaccoud et al. (2008, p. 65), desde o pós-guerra, as políticas sociais para este grupo
se concentraram no desenho e na instalação de sistemas de aposentadorias, sendo
propostas, desde 1960, algumas mudanças no sentido de substituir os antigos asilos
por um conjunto de serviços flexíveis, destinados a promover a independência das
pessoas idosas e a mantê-las residindo em suas casas o maior tempo possível.
Posteriormente, houve novas mudanças no sistema de saúde e nos serviços sociais,
determinadas pelas transformações demográficas e sociais.
As medidas assistenciais destinadas às pessoas dependentes transitaram
entre a Allocation compensatrice pour l’aide d’une tierce personne - ACTP,
transformando-se, a partir de 1997, na Prestation Spécifique Depéndance (PSD) ,
destinada às pessoas referidas, com pelo menos 60 anos, residentes na França, e,
se estrangeiro, ter vivido no país de forma contínua por pelo menos 15 anos, antes
de completar 70 anos de idade.
Por não atender eficientemente a estes dependentes, e visando ampliar a
cobertura do atendimento, o benefício foi, em 2001, transformado em prestação
93
universal, instituindo-se o Allocation Personnalisée d’Autonomie – APA,
beneficiando às mesmas pessoas com 60 anos ou mais, sem condições de realizar
sozinhas os atos da vida diária; o seu valor considerará a renda do beneficiário. A lei
prevê a revisão periódica do valor do benefício, na hipótese de mudança nas
circunstâncias que determinaram sua concessão, cabendo à autoridade definir em
qual periodicidade se fará, ou a qualquer momento, a pedido do interessado ou do
presidente do conselho geral (art. L. 232-14).
A Allocation beneficia idosos que vivam sozinhos ou em residências coletivas.
Entrou em vigor em 1º de janeiro de 2002
66
.
Desde sua implantação a APA teve a seguinte evolução, até junho de 2008.
Gráfico 15 - Allocation Personnalisée d’autonomie – APA
Evolução dos beneficiários
Fonte: Ministère de la Santé et des Sports (www.sante-sports.gouv.fr).
66
Loi n°2001-647 du 20 juillet 2001 - art. 1 JORF 21 juillet 2001 en vigueur le 1er janvier 2002: Toute personne
âgée résidant en France qui se trouve dans l'incapacité d'assumer les conséquences du manque ou de la perte
d'autonomie liés à son état physique ou mental a droit à une allocation personnalisée d'autonomie permettant une
prise en charge adaptée à ses besoins.
Cette allocation, définie dans des conditions identiques sur l'ensemble du territoire national, est destinée aux
personnes qui, nonobstant les soins qu'elles sont susceptibles de recevoir, ont besoin d'une aide pour
l'accomplissement des actes essentiels de la vie ou dont l'état nécessite une surveillance régulière.
94
Segundo últimos resultados divulgados pelo DREES
67
, no segundo trimestre
de 2009, foram beneficiados com o APA 1.11 milhões de idosos.
Para ter direito ao benefício, necessário que o idoso se submeta a avaliação
médica que verificará o nível de dependência, que será feita em sua própria
residência em prazo inferior a trinta dias do requerimento, e será levada também em
consideração aspectos familiar, social e material do postulante, pois isto permitirá a
elaboração de um plano integral para posterior assistência.
Nesta avaliação a dependência será assim classificada e com base nela
serão os serviços oferecidos: GIR 1: idosos confinados à cama ou cadeira com
perda da autonomia mental, física, locomotora e social, exigindo a presença
permanente e indispensável de terceiros. GIR 2: pessoa confinada à cama ou
cadeira, cujas funções mentais não são totalmente alteradas e que necessitam de
apoio para a maioria das atividades da vida diária, ou aqueles cujas funções mentais
estão comprometidas, mas que mantenham suas habilidades motoras. GIR 3:
aqueles que conservam sua autonomia mental, parcialmente sua autonomia motora,
mas necessitam de ajuda várias vezes por dias para sua autonomia corporal. GIR
4: idosos moderadamente dependentes, necessitam de ajuda para levantar-se, mas
têm condições de mover-se dentro de casa, precisando de ajuda para banhar-se e
vestir-se. GIR 5: idosos que precisam de assistência ocasional só para tomar banho
e vestir-se. GIR 6 : pessoas idosas que não perderam sua independência para os
atos essenciais da vida diária.
A partir de abril de 2009, o maior valor do benefício é 1.224,63 € [(GIR 1) um
mil, duzentos e vinte e quatro euros e sessenta e três cêntimos] e o menor 524,84 €
[(GIR 4) quinhentos e vinte e quatro euros e oitenta e quatro cêntimos]. Se a
classificação se fizer nos grupos GIR 5 e GIR 6, o idoso não terá direito ao benefício,
podendo obter apenas ajuda domiciliar.
Os idosos que vivem em domicílio podem ter acesso aos seguintes serviços:
horas de atenção ou de acompanhamento diurno e noturno; gastos com a
permanência temporária em residências coletivas; alimentação em domicílio; tele–
assistência; trabalhos para adaptação da residência; lavanderia; transporte;
pequenos reparos.
67
Disponível em http://www.sante.gouv.fr/drees/apa/apa2009t2.pdf. Acesso em 10.10.2009.
95
Há, ainda, as ajudas técnicas que consistem no fornecimento de cadeiras de
rodas, bengalas, muletas, andadores, camas ortopédicas e fraldas.
Tabela 7 - Allocation Personnalisée d’autonomie – APA
Beneficiários conforme o grau de dependência
Fonte: Ministère de la Santé et des Sports. www.sante.gouv..fr/drees
Assinalam Jaccoud et al.(2008, p. 73) que a decisão de conceder o APA -
Benefício Personalizado de Autonomia é do presidente do Conselho Geral, com
base em proposta de uma comissão integrada por sete membros entre
representantes da administração local, dos serviços de saúde, dos serviços sociais e
dos provedores privados de serviços. Ademais, o seu financiamento é arcado pelos
departamentos administrativos (regiões – 67% dos gastos) e o restante pelo governo
central, mediante alocação de recursos no Fundo Nacional de Financiamento da
Prestação Personalizada de Autonomia, sendo financiado com 0,1% da Contribuição
Social Generalizada da Seguridade Social e com a contribuição dos diferentes
regimes obrigatórios de seguro de velhice.
O idoso beneficiário também participa do financiamento, desde que sua renda
mensal seja superior a 677,25 euros.
Ademais deste benefício, o Governo francês tem adotado outras medidas
protetivas do idoso dependente, a exemplo do ―Plan maladie d’Alzheimer et
maladies apparentées 2004-2007‖, de março de 2007. Segundo este plano, a
96
doença de Alzheimer se tornou uma das maiores preocupações das sociedades
modernas, havendo na França cerca de 800.000 pessoas sofrendo esta doença ou
outra com ela relacionada, patologia que aumenta progressivamente com a idade.
As estatísticas francesas indicam que a doença aumenta 1,5% entre idosos de 65
anos, dobrando a cada quatro anos e, aos 80 anos, o acréscimo é de 30%. A
estimativa é de serão mais de 165.000 novos casos por ano na França (Ministère de
la Santé et des Sports).
Dentre outras políticas públicas, a França desenvolve um programa de
serviços domiciliares de ajuda aos idosos para que eles permaneçam em suas
próprias residências, para o que reconhece e apóia o trabalho de cuidadores,
possibilitando-lhes assistência psicológica e informação específica sobre cuidados,
centros de cuidados diários e pausas temporárias (hipótese em que a pessoa idosa
dependente permanece temporariamente em instituição de cuidados).
Outro benefício criado por lei de 11.2.2005, a Prestation de Compensation du
handicap – PCH (Prestação de Compensação da Deficiência), iniciado em 2006, foi
criado para beneficiar a pessoa com menos de 60 anos (podendo ser requerido até
75 anos, desde que implementados os requisitos antes dos 60 anos). Atendidas as
condições, pode ser solicitada, também, por crianças e adolescentes.
Para Jaccoud (2008) a adoção de tais programas que têm seu fundamento
na dependência do idoso estaria a indicar que o Governo vê na ―dependência um
novo risco social que se junta a outros como desemprego, acidentes de trabalho,
doença e velhice, e passaria a demandar uma política mais consistente e integrada
ao campo do seguro social‖.
Por último, o gráfico a seguir mostra o crescimento dos benefícios sociais
pagos, em 2007, na França, exemplo de estado de bem estar social ou como
preferiram denominá-lo os liberais, l’etat providence.
No gráfico da página seguinte vê-se a evolução, no período de 2001 a 2006,
dos vários benefícios franceses, nas áreas da saúde, velhice e sobrevivência,
maternidade e família, emprego e habitação. O montante maior de recursos, em
2007, foi justamente para vieillesse-survie, 246.949 milhões de euros.
97
Tabela 7 - Taxas de crescimento dos benefícios sociais
França -2007
Por fim, a pirâmide que mostra o processo de envelhecimento na
França, em 2007.
Gráfico 16 - Pirâmide etária. França – 2007
98
3.1.3 O Sistema espanhol
La dignidad de la persona, los derechos inviolables que le son inherentes, e
l libre desarrollo de la personalidad, el respeto a la ley y a los derechos de los
demás son fundamento del orden político y de la paz social.
Los poderes públicos mantendrán un régimen público de
Seguridad Social para todos los ciudadanos, que
garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante
situaciones de necesidad, especialmente en caso
de desempleo. La asistencia y prestaciones
complementarias serán libres.
Constitución Española, Artículos 10. 1 e 41)
O envelhecimento na Espanha só confirma o que ocorre em todos os países
da Europa. Estatísticas das Nações Unidas dão conta que em 2010 a Espanha terá
uma população de 45.3 milhões de habitantes, dos quais, 10.1 milhões de idosos
com 60 anos de idade ou mais e 2.2 milhões com mais de 80 anos. Em 1990 a
população idosa era de 7.3 milhões (1.1 milhão de idosos de 80 anos) para um
universo de 38.8 milhões de pessoas e em 2020 serão 48.5 milhões de habitantes,
com 25% de pessoas com 60 anos e, destes, 23.5% de idosos com 80 ou mais de
idade. Em 2007, o Padrón Municipal de Habitantes
68
informa que a população dos
maiores de 65 anos ou mais era de 7.531.826 pessoas de 65 ou mais anos e destes,
2.046.554 pessoas tinham 80 anos ou mais de idade.
Em 2050 o país passará pelo maior envelhecimento dentre os países da
União Européia (Eeurostat). A projeção da população é de 51.2 milhões, sendo 32%
de pessoas com mais de 65 anos de idade. Dentre os países com os maiores
percentuais de envelhecimento (65 anos ou mais) a Espanha ocupava o quarto lugar
em 2005, ficando atrás apenas do Japão, Itália e Alemanha, estimando-se que
passará a ocupar o segundo lugar em 2050. Tratando-se de idosos com 80 anos ou
mais, era a sexta em 2005 e será a quarta em 2050. Veja-se o gráfico da página
seguinte:
68
Disponível em http://www.seg-social.es/imserso/estadisticas/infppmm2008v1.pdf. Acesso em 8.10.2009.
99
Gráfico 17 - Países com maior envelhecimento.
65 anos ou mais. 2005 e 2050.
Fonte: Ministério de Sanidad y Política Social
69
.
Até 2030 a Espanha manterá maioria feminina na sua população, quando a
proporção passará para 100 homens para cada 100 mulheres; em 2050 os homens
passam à frente (100.4). Esta situação é bem distinta daquela que havia em 2005
quando eram 96.9 homens para 100 mulheres. No qüinqüênio 2005-2010 a
esperança de vida ao nascer era de 80.9 anos, abaixo da expectativa de vida
feminina que é de 84.1 anos, alcançando 82.4 anos entre 2015 e 2020, quando
será ainda maior a esperança de vida feminina (88 anos).
A idade média dos espanhóis aumentará 28% em 50 anos (2000 a 2050),
passando de 37.6 anos para 48.2 anos. Em 2010 a idade média será 40.2 anos. O
coeficiente de GINI do país é 0,347.
As pessoas idosas em situação de dependência, na Espanha, eram
tradicionalmente atendidas por seus familiares, mas que este modelo de
solidariedade familiar não resistiu à redução do número de cuidadores familiares,
pois como eram as mulheres que se dedicavam a esta tarefa, e elas passaram a
69
Disponível em www.imserso.es. Acessado em 8.10.2009.
100
ocupar novos postos no mercado de trabalho cada vez mais competitivo, passaram
a ser escassas nestas tarefas domésticas; o número é cada vez maior de idosos que
necessitam de cuidados, pois cada vez mais eles são longevos. Tudo isto tem
contribuído para o aumento da demanda por atenções e cuidados para um número
cada vez maior de idosos (JACCOUD ET AL., 2008, p. 56).
Como na maioria dos países, o direito à saúde é assegurado como direito
fundamental, sendo universais seus serviços
70
. Com uma política pública deficitária
no atendimento de idosos, em 1975 foi elaborado um documento onde se retratava a
situação do idoso na Espanha, o Informe Gaur, considerado o primeiro estudo
sociológico sobre a velhice e um alerta sobre as condições em que viviam os idosos
e a falta de investimentos em sistema de assistência e proteção, pois esta se
limitava aos asilos do século XIX.
As mudanças começaram a aparecer na década de oitenta, com a
institucionalização de serviços e benefícios aos idosos. Surgem as aposentadorias e
a atenção à velhice começa por priorizar o seu atendimento deslocado para fora dos
asilos. Volta a ser priorizada a assistência próxima do idoso, a cargo da família. À
época noticiava-se que havia na Espanha cerca de 700 mil pessoas, a maioria
mulheres, dedicadas a cuidar de seus idosos
71
.
A proteção institucionalizada tem início com o Plan Gerontológico, elaborado
em 1991 pelo Instituto Nacional de Servicios Sociales, inspirados nos principios
adotados pela Resolução aprovada pela Assembléia Geral das Nações Unidas, que
trata dos diretos dos idosos, aprovada naquele mesmo ano, que são os seguintes:
dignidade, independencia, auto-realização, participação e cuidados assistenciais. O
Plan Gerontológico foi estruturado visando às seguintes áreas de atuação:
aposentadorias, saúde e assistência sanitária, serviços sociais, cultura e lazer;
participação. O Plan deu início à formulação de políticas voltadas para a população
idosa, com estabelecimento de metas a serem alcançadas, inclusive com a
possibilidade de acesso a bens culturais, à educação e à participação social.
70
Constituición española, Artículo 43. 1. Se reconoce el derecho a la protección de la salud. 2. Compete a los
poderes públicos organizar y tutelar la salud pública a través de medidas preventivas y de las prestaciones y
servicios necesarios. La ley establecerá los derechos y deberes de todos al respecto.
71
Jornal El Pais, edición impresa, 13/04/2002. Disponível em
http://www.elpais.com/articulo/sociedad/Espana/incumple/plan/gerontologico/elpepisoc/20020413elpepisoc_1/Tes
. Acesso em 8.10.2009.
101
Após a realização de diversos eventos no país, como congressos nacional e
estaduais, foi em Madri que, em abril de 2002, se realizou a II Assembléia Mundial
do Envelhecimento, que resultou no plano de Ação Internacional para o
Envelhecimento. Entre suas orientações, o Plano recomendou que o
―envelhecimento seja considerado como um direito humano fundamental e que os
governos e a sociedade civil devam investir esforços para a garantia do direito à
vida, a dignidade, à liberdade e a uma morte digna‖.
Sobre a importância desta Assembléia, Camarano afirma que ―um dos grandes
avanços do Plano de Madri diz respeito à contribuição dos idosos para com a sociedade. Na
declaração política, esse avanço se faz notar principalmente em seu artigo 6º:
Quando o envelhecimento é aceito como um êxito, o aproveitamento
da competência, experiência e dos recursos humanos dos grupos
mais velhos é assumido com naturalidade, como uma vantagem para
o crescimento de sociedades humanas maduras e plenamente
integradas.‖
Em 14 de dezembro de 2006 foi aprovada a Lei nº 39/2006 que criou o
Sistema para Autonomia e Atenção à Dependência – SAAD com o objetivo de
―promover a autonomia pessoal e garantir a atenção e proteção às pessoas em
situação de dependência em todo território espanhol, sem restrição de idades‖. Vê-
se, pois, que não se trata de política voltada para os idosos, especificamente; a
expressão ―situação de dependência‖ refere-se a pessoas idosas e a pessoas com
incapacidade grave (de qualquer idade). Com este fundamento legal foi implantada
uma rede pública integrada por centros e serviços públicos e privados.
Jaccoud et al. (2008) afirmam que o Sistema para Autonomia e Atenção à
Dependência, atualmente em vigor, resultou da discussão que se travou no âmbito
do Ministério de Trabajo Y Asuntos Sociales sob as seguintes perspectivas: a
adoção de um seguro público aliada à promoção de medidas legislativas para
proteger as pessoas dependentes, posição adotada pelo Parlamento; a criação de
um seguro público de dependência, mas com prioridade absoluta para o sistema de
aposentadorias, opção vocalizada pelos sindicatos; a criação de um seguro privado
de dependência e de um seguro público assistencial para os que não possuíam
recursos.
A avaliação que possibilita o acesso ao Programa é realizada por órgãos
designados pelas Comunidades Autônomas que fixa um Programa Individual de
102
Atenção, observando-se os cuidados requeridos. Acolhido o beneficiário, este terá
acesso aos serviços e benefícios previstos no SAAD.
Para efetividade do Sistema foram criados o Conselho Territorial, com a
finalidade de cooperar para a articulação nacional do sistema, e o Comitê
Consultivo, com o objetivo de efetivar a participação institucional das organizações
sindicais e empresariais, além das administrações públicas.
O SAAD passou a ser o quarto pilar do Estado de Bem-Estar espanhol, ao
lado do Sistema Nacional de Saúde, do Sistema Educacional, e do Sistema de
Pensões (Jaccoud, 2008). Implantado em 2007 e previsto para durar oito anos, tem
como característica serem os benefícios universais e públicos, devendo o acesso se
dar em condições de igualdade, e com a participação das administrações no
exercício de suas competências.
A lei classificou a situação de dependência em 3 graus e cada um deles em
dois níveis. O enquadramento do beneficiário em um deles determinará quais os
serviços ou benefício monetário a que terá direito. Será considerado Grau 1
(dependência moderada) a situação em que a pessoa necessita de ajuda para
realizar várias atividades básicas da vida diária, pelo menos uma vez ao dia. No
Grau 2 (dependência severa), a pessoa necessita de ajuda para realizar várias
atividades básicas da vida diária duas ou três vezes ao dia, mas não requer a
presença permanente de um cuidador. No Grau 3 (grande dependência), a pessoa
necessita de ajuda para realizar várias atividades básicas da vida diária muitas
vezes ao dia e, por sua perda total de autonomia mental ou física, necessita da
presença indispensável e contínua de outra pessoa.
O SAAD contempla três prestações de natureza econômica: 1) Benefício
Vinculado ao Serviço: de natureza periódica, pessoal, é oferecido quando não há
oferta pública dos serviços requeridos pelo beneficiário e visa permitir o seu acesso
no mercado privado. 2) Benefício para Cuidados no Ambiente Familiar: devido
excepcionalmente quando o beneficiário é atendido, em seu próprio lar, por
familiares e desde que haja condições adequadas de convivência e habitabilidade.
3) Benefício de Assistência Personalizada: devida a pessoas com grande
dependência e que necessitem contratar uma assistência de forma a possibilitar seu
103
acesso à educação e ao trabalho e a uma vida com mais autonomia.O Consejo
Territorial del SAAD é que estabelece as condições para sua concessão.
O valor das prestações econômicas, para 2009, consta da tabela abaixo;
algumas das prestações serão efetivadas gradualmente.
Tabela 9 - Valores dos benefícios econômicos
Espanha. 2009
Cuantías máximas de las prestaciones económicas por Grado y Nivel para el año 2009
Fonte: Real Decreto 73/2009, de 30 de enero. Anexo. Boletín Oficial del Estado
72
.
Os serviços são prestados tantos por instituições públicas como por Centros
privados que são credenciados nas localidades e consistem em prevenção das
situações de dependência e promoção da autonomia pessoal; ajuda em domicílio;
centros-dia/noite; residências e centros de atenção a pessoas com incapacidade
mental ou com incapacidade física; tele-assistência domiciliar.
A pessoa com grande dependência pode postular a assistência por
determinada quantidade de horas, ou se optarem pela contratação de seguro
privado, recebem benefícios fiscais.
As Prestaciones de Atención a la Dependencia consistem em serviços que
são integrados à Rede de Serviços Sociais das respectivas Comunidades
Autônomas e constam de Catálogo de Servicios, de caráter prioritário e são os
seguintes
73
: Los servicios de prevención de las situaciones de dependencia y los de
promoción de la autonomía personal. Servicio de Teleasistencia. Servicio de ayuda a
domicilio: atención de las necesidades del hogar e cuidados personales. Servicio de
72
Disponivel em www.boe.es. Acesso em 8.10.2009.
73
Ley 39, de 14.12.2006, articulo 15. (Promoción de la autonomía personal y atención a as personas en situación
de dependencia. Disponivel em www.saad.mtas.es. Acessado em 8.10.2009.
104
Centro de Dia y de noche: Centro de Dia para mayores e Centro de Dia para
menores de 65 años, Centro de Dia de atención especializada, Centro de Noche.
Servicio de atención residencial: residencia de personas mayores en situación de
dependencia, Centro de atención a personas en situación de dependencia, en razón
de los distintos tipos de discapacidad.
O beneficiário do SAAD participa de seu financiamento conforme sua renda e
patrimônio, recaindo seu custo também sobre a Administração Geral do Estado e as
Comunidades Autônomas.
A seguir uma tabela que mostra os gastos com a velhice nos países da União
Européia.
Gráfico 18 - Gastos com idosos de 65 anos na União Européia
Fonte: Fonte: Ministério de Sanidad y Política Social
74
Para compreender o envelhecimento espanhol, vejam-se, na página seguinte,
as pirâmides etárias de 2007, 2020 e 2050, onde é constatado crescente
envelhecimento da população espanhola.
74
Disponível em www.imserso.es. Acessado em 8.10.2009.
105
Gráfico 19 - Pirâmides da população. Sexo e idade
Espanha 2007 – 2020 - 2050
106
3.1.4 O sistema norteamericano
An to provide for the general welfare by establishing a system of
Federal old-age benefits, and by enabling the several
States to make more adequate provision for aged
persons, blind persons, dependent and
crippled children, maternal and child welfare,
public health, and the administration
of their unemployment compensation
laws; to establish a Social
Security Board; o raise revenue;
and for otherpurposes.
The Social Security Act
(August 14, 1935)
Com a terceira população mundial, os Estados Unidos da América, segundo
dados das Nações Unidas, têm hoje uma população de 307.2 milhões de habitantes,
o que significa um aumento de 94.5% em relação ao contingente de 1950. A
estimativa para 2030 é de 369.9 milhões de pessoas, crescendo 9% até 2050.
A idade mediana dos norteamericanos se elevou em 37% desde 1950,
estimando-se que a mesma passará de 30, em 2050, para 41.7 anos (no Brasil o
percentual é de 136%: de 19.2 a 45.6 anos, no mesmo período). Quanto ao gênero,
sempre houve um grande equilíbrio, pois dos 99.8 homens para 100 mulheres, em
1950, passando a 96.1 em 1980, a proporção em 2050 será de 99.7 homens para
100 mulheres.
Como na maioria dos países, nos EUA a mulher vive mais. Entre 1950 e 1955
a expectativa de vida do homem era 66.1 anos e a da mulher 72 anos, estimando-se
a média geral para 79.9 anos, entre 2010 e 2015; entre 2045 e 2050, pela primeira
vez, a expectativa de vida masculina (80.8 anos) será inferior à media geral, 83.3
anos. A das mulheres será 85.8 anos.
Em 1950, 12% da população era formada por pessoas com mais de 60 anos
e 1.1% superava os 80 anos ou mais. Em 2010, os sexagenários serão 18.2%, os
octogenários 3.8% dos habitantes. Para 2050 estima-se que serão 27.4% e 7.8% de
pessoas com mais de 60 e 80 anos, respectivamente. É a longevidade crescente de
quase todas as nações!
107
E quanto ao sistema de proteção à velhice, como se dá na Nação mais
poderosa do mundo?
A crise de 1929 que abateu os Estados Unidos, resultado do liberalismo
econômico vigente na época, levou o Presidente Franklin Roosevelt a adotar um
programa - o New Deal , visando acabar com a miséria que se instalou no país,
levando ao desemprego milhões de pessoas. Uma de suas medidas foi uma
intervenção relativamente maior do Estado na economia, inclusive com transferência
de recursos para grandes empresas, a realização de obras que gerariam empregos
e a fixação de preços mínimos. Inspirado neste programa, o Presidente Roosevelt
instituiu medidas visando o bem estar social da população ao assinar, em 1935, o
Social Security Act , surgindo, assim, o que os americanos chamaram de Estado-
Previdência, mas que efetivamente não chegou a ser um exemplo do Welfare State
nos moldes do que se desenvolvia em alguns países da Europa. Dentre os maiores
beneficiários do programa estão os idosos norteamericanos.
O aumento da população idosa, portadora de doenças crônicas e
incapacidades funcionais, trouxe uma demanda por políticas de atendimento à
saúde, exigindo a atenção governamental, o que motivou a adoção de políticas
específicas. Assim é que, em julho de 1965, o Presidente Lyndon B. Johnson
assinou o Ato dos Idosos Americanos que autorizava a transferência de recursos
destinados à elaboração de pesquisas e implantação de programas e serviços na
área do envelhecimento (JACCOUD, 2008).
Naquele mesmo ano foram criados os programas Medicare, seguro de saúde
federal para cidadãos ou residentes permanentes nos Estados Unidos, pessoas com
65 anos de idade ou mais e também para pessoas mais jovens incapacitadas para o
trabalho, estas mediante pagamento do premio mensal, ou dispensadas, se
atendidos os requisitos impostos (se sofre de esclerose lateral amiotrófica, por
exemplo); e o Medicaid que propicia proteção à saúde, com cobertura hospitalar e
médica destinadas a pessoas com baixo ou nenhum rendimentos. Estes dois
programas constituem a base da proteção social no País.
Sem um sistema de filiação obrigatória, os seguros sociais são privados,
elegíveis e pagos, portanto, pelos interessados. Os principais são o Medicare e o
108
Medicaid. O primeiro oferece cuidados de curta duração e cobre apenas algumas
despesas médicas nos tratamentos de longo prazo.
Medicare
É um programa federal de seguro de saúde, para pessoas com 65 anos ou
mais de idade ou incapacitados, administrado pelo Seguro Social, sendo constituído
de quatro partes, com as seguintes características
75
:
Medicare Parte A – é o seguro de assistência hospitalar, de adesão
automática para aqueles que contribuíram para a previdência social durante pelo
menos dez anos. Proporciona o pagamento de despesas clínicas hospitalares ou
serviços de enfermagem especializados após internamento hospitalar. Possibilita,
também, cuidados assistenciais a domicilio. O acesso gratuito ao seguro pelo maior
de 65 anos pode ser em função do próprio emprego ou do cônjuge, atendidos
requisitos outros. Os usuários da Parte A podem, mediante pagamento de premio
mensal, filiar-se à Parte B.
Medicare Parte B – Seguro de assistência médica que ajuda a cobrir
despesas com honorários e materiais médicos que não estejam abrangidos pela
Parte A. Ao optar por sua inscrição o usuário paga um premio mensal e uma
franquia anual. Não cobre cuidados de longa duração.
Medicare Parte C - Medicare Advantage. Acolhido em várias áreas médicas.
Os portadores de Medicare Parte A e Parte B podem optar em receber os serviços
médicos que são disponibilizados por empresas privadas, a exemplo de Medicare
Health Maintenance Organization Plans (Plano de Manutenção da Saúde), Medicare
Preferred Provider Organization Plans (Plano de Fornecedor Preferido) e Medicare
Special Needs Plans (Plano de Necessidades Especiais), mediante pagamento
complementar.
Medicare Parte D - As pessoas que têm as Partes A, B e C são elegíveis
para a Parte D que cobre despesas com medicamentos, mediante pagamento de
adicional mensal.
75
Social Security. Medicare. Disponível em www.ssa.gov. Acesso em 10.10.2009.
109
Os beneficiários do Medicare são geralmente pessoas de 65 anos de idade
ou mais e, recebendo seguro social, terão automaticamente direito ao Medicare.
Também são beneficiárias aqueles que recebem benefícios por incapacidade por
dois anos, assim como quem seja portador de determinadas patologias, a exemplo
de esclerose lateral amiotrófica, quem faz diálise de manutenção ou seja
transplantado de rim.
Se estes Planos resultam insuficientes ou incompletos, pode-se recorrer ao
plano de saúde denominado MediGap Insurance, identificado como plano de saúde
suplementar da seguridade social.
Aqueles que têm direito à Medicare, mas, por terem baixos rendimentos, não
possam pagar os prêmios e outras despesas médicas, têm a possibilidade de obter
ajuda do seu Estado que oferecerá programas que pagam alguns ou todos os
prêmios, desde que a pessoa tenha o seguro de assistência hospitalar (Parte A),
baixo rendimento e seus recursos não ultrapassem a U$4.000 para uma pessoa
solteira ou U$6.000, para um casal.
Medicaid
Medicaid e Medicare são programas distintos. O Medicaid é um programa
público, financiado parcialmente pelo governo federal e dirigido pelos governos
estaduais. O programa paga os gastos médicos básicos de saúde - assistência
médica, optometria, odontologia, radiografia, exames laboratoriais, medicamentos e
hospitalização, de pessoas de baixa renda, e suas famílias, afetadas por certas
vulnerabilidades como idosos, cegos, incapacitados, maiores de 65 anos, mulheres
grávidas e crianças. Cada Estado estabelece seus próprios requisitos de
elegibilidade e quais os serviços oferecidos. O Medicaid disponibiliza cuidados
médicos residenciais de longa duração para idosos e pessoas com incapacidades.
Algumas pessoas podem ser aptas para ter acesso ao Medicare e ao Medicaid. Não
se trata de benefício pecuniário.
110
Program of All-Inclusive Care for the Elderly (PACE)
O Programa de Cobertura Total
76
para os Idosos pode beneficiar pessoas de
Medicare e Medicaid e oferece serviços médicos e sociais de longa duração, e
reabilitação necessários para restaurar e preservar a sua independência, serviços
oferecidos em domicílio ou em instituições. O pacote PACE deve oferecer todos os
serviços do Medicare e do Medicaid como terapias de reparação, cuidados pessoais
e serviços de apoio, aconselhamento nutricional, terapia recreativa, e refeições. Os
serviços estão disponíveis 24 horas por dia, 7 dias por semana, 365 dias por ano.
O acesso a estes benefícios exige que o interessado se inscreva, desde que
preencham os seguintes requisitos: Ter idade mínima de 55 anos; viver em área
atendida pelo PACE; submeter-se a uma equipe de médicos, enfermeiros e outros
profissionais de saúde; quando da inscrição, ser capaz de viver com segurança na
comunidade.
Pelos serviços que presta o PACE recebe um pagamento fixo mensal do
Medicare e do Medicaid. Este pagamento é invariável durante o ano do contrato,
independentemente da demanda.
A depender de sua elegibilidade para o Medicare e Medicaid, usuários do
programa podem ter que pagar um premio mensal, o que será determinado pelo seu
rendimento mensal.
Instituições para idosos
São dois os tipos de instituições
77
que atendem pessoas idosas, conforme o
tipo de ajuda que necessitem: instituições de vida assistida e as instituições de
cuidados especializados (ou lares de idosos).
O idoso com pouca ou nenhuma necessidade de atenção médica pode ser
atendido por instituições de vida assistida que o auxiliarão a realizar as atividades
comuns da vida diária. São oferecidos alimentos e limpeza da habitação, atividades
76
http://www.medicare.gov/nursing/Alternatives/Pace.asp. Acesso em 10.10.2009.
77
Instituto Nacional sobre el Envejecimiento. Disponível em http://www.nia.nih.gov/Espanol/. Acesso em
10.10.2009.
111
culturais e recreativas, sendo os idosos acompanhados por profissionais ao irem ao
médico ou ao centro comercial.
Se o idoso necessita de cuidados permanentes ele é atendido por instituições
de cuidados especializados que possibilitam supervisão permanente para evitar
acidentes que possam provocar danos, e apoio para alimentar-se, banhar-se, usar
medicamentos e locomover-se de um lugar para outro.
Todos os serviços funcionam 24 horas por dia.
Os custos destes serviços são cobertos em parte pelo Medicare (gastos com
curtos períodos em instituições de cuidados especializados). O Medicaid custeia os
cuidados a grupos de baixa renda em cuidados de longa duração. Outra parte do
financiamento se dá por seguro privado e recursos dos próprios idosos que, sendo
elegíveis do Medicaid, nada pagarão.
Cuidadores familiares
Inaugurado em 2001, o Programa Nacional de Apoio para os Cuidadores
Familiares e gerenciado e subvencionado pela Administração do Envelhecimento,
ligada ao Departamento de Saúde e Serviços Humanos.
Esse programa oferece, para os cuidadores familiares do conjunto dos
estados, os seguintes serviços básicos: informação sobre os serviços disponíveis;
assistência aos cuidadores familiares para obtenção dos serviços de apoio;
assessoria individual, organização de grupos de apoio e capacitação dos cuidadores
familiares para resolver problemas relativos a seus papéis; substituição temporária
dos cuidadores familiares; apoio institucional de caráter intermitente ocasional ou de
emergência; e serviços complementares de apoio ao cuidado proporcionado pelos
cuidadores familiares (modificações no lar, tecnologias de assistência, sistema de
resposta a emergências, equipamentos, transportes, entre outros).(JACCOUD.
2008).
A legislação estabelece três pilares do sistema de financiamento da proteção
social nos Estados Unidos:
112
1. Contribuições para o seguro social, recolhidas por meio de descontos na folha
de pagamento e com custos divididos entre empregadores e empregados.
Financia o Medicare.
2. Impostos gerais, com a participação do governo federal e dos estados.
Financiam cuidados de longa duração dos idosos, programa Medicaid.
1. Aquisição de apólices de seguros privados pelas famílias. Financiam as ações
dirigidas ao restante da população, que pode comprar no mercado dos
seguros uma apólice de seguro de longa duração.
Supplemental Security Income - SSI
78
Além dos serviços, os idosos e incapacitados norteamericanos têm direito a
uma renda mensal, em valor variável. Trata-se do programa federal que possibilita o
pagamento mensal em dinheiro a idosos, cegos ou incapacitados para qualquer
trabalho, de baixa renda ou pequenas posses, observados os seguintes requisitos:
idade mínima de 65 anos; estar o postulante em estado clínico que impossibilite o
trabalho por pelo menos um ano; é preciso residir nos Estados Unidos ou nas ilhas
de Northern Mariana; crianças também podem se beneficiar, observados outros
critérios.
Mesmo quem não é cidadão americano pode ter direito ao SSI, nas mesmas
condições, se morar nos Estados Unidos, observadas os seguintes requisitos: viver
legalmente nos Estados Unidos desde 22.08.1996 ou se desde esta data já recebe
este benefício; se admitido a residir no país pela Lei de Imigração e tem crédito de
trabalho, sendo considerados os créditos de cônjuge e dos pais. Também podem ter
acesso ao SSI membros na ativa das Forças Armadas dos EUA; índios americanos
nascidos fora do país; amero-asiáticos admitidos como imigrantes; cubanos e
haitianos beneficiados pela Lei de Refúgio de Auxílio e Educação. Ademais destes,
outras situações podem ser submetidas ao SSI a fim de que seja examinada a
possibilidade de serem acolhidas.
78
www.socialsecurity.gov. Acesso em 10.10.2009.
113
O valor do benefício
79
é o mesmo em todo o país, podendo, no entanto, ser
acrescido. Esse valor, para 2009 é: Para uma pessoa - U$674; Para um casal -
U$1,011. Influenciam o valor do benefício o rendimento, os seus benefícios do
seguro social, as pensões e o valor que recebe de outras pessoas, como alimentos,
vestuário e moradia. Também é considerado o valor do patrimônio: o valor total dos
seus bens não deve ultrapassar U$2.000 no caso de indivíduos ou U$3.000 para
casais. Veja-se a Tabela seguinte:
Tabela 10 - Valor mensal do SSI federal. 2008-2009
Fonte: Social Security
Este benefício assistencial se assemelha ao BPC brasileiro.
Há, ainda, benefícios do seguro social, de natureza previdenciária, que o
idoso norteamericano pode obter.
79
―Para receber o SSI, deve-se requisitar qualquer outro benefício em dinheiro a que se tenha direito. Se receber
o SSI, pode também receber o selo de alimento e Medicaid, ajuda com custos de médicos e atendimento
hospitalar, e os selos de alimento ajudam a pagar sua alimentação‖.
114
Seguro de sobrevivência
80
Trata-se de seguro concedido em razão da morte de determinados membros
da família, sendo elegíveis para recebê-lo viúvas, viúvos aos 65 anos de idade, se
nascido antes de 1.1.1940 (a idade vai aumentar para 67 anos), filhos e pais
dependentes. Viúvas e viúvos podem receber a pensão a partir dos 60 anos de
idade. Se o beneficiário é incapacitado, a pensão é devida a partir dos 50 anos de
idade. Os pais dependentes podem receber a pensão se tiverem 62 anos ou mais de
idade, demonstrada a dependência econômica. Sendo divorciado e tendo 60 anos
(50 a 60, se incapacitado) a pensão é devida, desde que o enlace tenha durado pelo
menos dez anos.
O valor a ser recebido do Seguro Social depende dos vencimentos médios
durante a vida de trabalho. Quanto maior o salário, maior será a pensão.
Aposentadoria do seguro social
Benefício devido ao cidadão de 65 anos, para pessoas que nasceram antes
de 1938. Para pessoas nascidas a partir de 1938, a idade é 67 anos. Aos 62 anos
pode-se requer aposentadoria antecipada; contudo, o valor da pensão será
permanentemente reduzido, com base na sua idade. Continuando a trabalhar depois
de alcançada a idade de aposentadoria completa, o valor da aposentadoria
retardada será maior, assim como a sua futura pensão do Seguro Social.
Como sistema contributivo que é, o Seguro Social tem os custos para o
trabalhador constantes da tabela que segue.
80
www.socialsecurity.gov/ww&os2.htm. Acesso em 10.10.2009.
115
Tabela 11 - Valor de contribuição do trabalhador para
o seguro social e Medicare
Fonte: Social Security Administration
81
O Seguro Social e os programas assistenciais são desenvolvidos visando o
atendimento de uma população que envelhece na forma mostrada na pirâmide
abaixo, ano 2007.
Gráfico 20 - Envelhecimento populacional. Idade e sexo
Estados Unidos - 2007
81
Disponível em http://www.ssa.gov/multilanguage/Portuguese/10003-PE.pdf. Acesso em 10.10.2009.
116
Embora sejam a primeira economia do mundo, os Estados Unidos da América
são o único país desenvolvido que não dispõe de um sistema universal de saúde
pública. Uma visão crítica deste deficiente sistema de saúde pode ser vista no
documentário de Michael Moore, Sicko S.O.S Saúde
82
, de 2007, onde se constata
que, por ser elitista, o sistema beneficia apenas àqueles que dispõem de saúde
financeira. Segundo Moore, os estados Unidos são um país onde o pobre não pode
ficar doente, pois é possível chegar-se ao óbito antes que uma burocrática
engrenagem decida se há ou não direito ao atendimento médico-hospitalar.
Como uma de suas aberrações, o documentário mostra o absurdo de uma
empresa ser premiada com bônus oficial em razão de o examinador negar o maior
número de solicitações, assim como as armações secretas elaboradas pelos planos
de saúde, sempre com a finalidade de evitar gastos com os segurados. O fato de
uma pessoa não ter condições de pagar as despesas hospitalares é motivo para
ardilosamente serem deles expulsas, em completo abandono, como se vê em uma
das cenas em que uma senhora é jogada na rua após haver buscado atendimento
em um hospital em Los Angeles.
Evidenciando o caótico sistema americano de saúde, Moore mostra no
documentário como se efetiva a assistência à saúde na França, na Inglaterra, no
vizinho Canadá e até mesmo em Cuba, países em que há um sistema universal de
saúde, público e eficiente. Nestes países todos são atendidos pela rede de saúde de
forma igualitária, sem que se exija pagamento ou observância de qualquer requisito.
Moore se revela, mais uma vez neste filme (como o fez em Tiros em
Columbine e Fahrenheit 9/11) quando mostra cena em que, em um barco,
juntamente com pessoas doentes, inclusive algumas que trabalharam na tragédia do
11 de setembro, vão ao presídio de Guantánamo, solo americano em Cuba, onde os
terroristas encarcerados de diversas nacionalidades recebem tratamento gratuito de
saúde, numa alusão de que ali serão melhor tratados que em seu próprio país.
Com vistas a promover profundas alterações no sistema de saúde
norteamericano, o atual presidente dos Estados Unidos elaborou o ―Barack Obama’s
82
Título original: Sicko. Direção: Michael Moore. Ano 2007. Gênero: Documentário. Duração: 120 min./cor.
117
Plan for a Healthy America‖
83
. Trata-se de um plano público de saúde nacional,
acessível a quem não disponha de cobertura através da empresa onde trabalha ou
pelos atuais programas públicos, assim como a trabalhadores autônomos e
pequenas empresas que desejem oferecer seguro para seus empregados.
Possibilitará a redução dos preços dos atuais planos privados, acirrando a
competição no mercado.
A Folha Online
84
, em sua edição de 09.09.2009, analisou o plano de reforma
da saúde nos Estados Unidos e assinalou como principais os seguintes pontos:
haverá um novo mercado atuando na área da saúde do qual participarão as atuais
empresas privadas que já atuam na área, sendo os planos gerenciados por
cooperativas sem fins lucrativos. Na primeira hipótese, pela chamada ―opção
pública‖, o funcionamento se daria nos moldes de uma empresa privada, porém o
prêmio mensal para os que não podem com ele arcar, seria subsidiado pelo
Governo. Por esta modalidade haveria acirrada concorrência com os atuais planos
privados, pois o novo Plano teria um custo menor, o que forçaria aquelas a reduzir
suas taxas. Segundo a Folha, esta hipótese conta com a simpatia dos democratas
liberais.
Quantos às cooperativas, defendida pelos governistas moderados do Senado,
elas seriam financiadas por verbas públicas e gerenciadas pelos próprios segurados.
Estabeleceria direta competitividade com as empresas privadas, para o quê
necessitariam de elevado número de associados para que possam ser viabilizadas.
Segundo o Periódico, as atuais empresas seguradoras se submeterão a
novas e rigorosas regras, como por exemplo, não mais poderão negar cobertura
com fundamento em condições pré-existentes, nem limitar valor com base em idade
das pessoas, tão pouco negar a cobertura diante de um pedido extenso.
O Plano não afetará substancialmente os empregadores que já disponibilizam
plano de saúde para seus empregados, posto que ele se destina, sobretudo,
àqueles que se encontram sem qualquer tipo de cobertura.
O Plano irá beneficiar cerca de 45 milhões de americanos que não dispõem
83
Disponível em http://www.barackobama.com/pdf/HealthPlanFull.pdf. Acesso em 26.10.2009. ――It will provide
more security and stability to those who have health insurance. It will provide insurance to those who don’t . And it
will lower the cost of health care for our families, our businesses, and our government‖. (Barack Obama).
84
Disponível em http://www1.folha.uol.com.br/folha/mundo/ult94u620938.shtml. Aceso em 30.10.2009.
118
de qualquer plano de saúde, incluindo aquelas que, por serem portadoras de
condições pré-existentes ou tenham idade avançada, não têm acesso aos seguros
de empresas privadas, assim como pessoas que não têm a cidadania americana.
O Plano Obama tem as seguintes características:
Guaranteed eligibility. No American will be turned away FROM ANY
INSURANCE PLAN because of illness or pre-existing conditions.
Comprehensive benefits. The benefit package will be similar to that
offered through the Federal Employees Health Benefits Program
(FEHBP), the program through which Members of Congress get their
own health care. The new public plan will include coverage of all
essential medical services, including preventive, maternity and
mental health care. Coverage will include disease management
programs, self management training and care coordination for
appropriate individuals.
Affordable premiums, co-pays and deductibles. Participants will
be charged fair premiums and minimal co-pays for deductibles for
preventive services.
Subsidies. Individuals and families who do not qualify for Medicaid or
SCHIP but still need assistance will receive income-related federal
subsidies to keep health insurance premiums affordable. They can
use the subsidy to buy into the new public plan or purchase a private
health care plan.
Simplifying paperwork and reining in health costs. The plan will
simplify paperwork for providers and will increase savings to the
system overall.
Easy enrollment. The new public plan will be simple to enroll in and
provide ready access to coverage.
Portability and choice. Participants in the new public plan and the
National Health Insurance Exchange (see below) will be able to move
from job to job without changing or jeopardizing their health care
coverage.
Quality and efficiency. Participating hospitals and providers that
participate in the new public plan will be required to collect and report
data to ensure that standards for health care quality, health
information technology and administration are being met.
Apesar de tratar-se de um plano nacional, os Estados americanos que já
disponham de programas avançados de saúde poderão continuar aplicando-os,
desde que satisfaçam às normas mínimas previstas no novo plano nacional.
Com um custo estimado em cerca de US$ 900 bilhões para os primeiros
dez anos, o Plano será subsidiado pelo Governo, numa escala móvel até
determinado rendimento. 40% deste valor decorrerá da redução das verbas que o
Governo destina ao Medicare e ao Medicaid; outra parcela terá origem em impostos
pagos pelos mais ricos, como resultado das reduções das deduções feitas por tal
119
parcela dos americanos.
O novo Plano de saúde enviado ao Congresso Norteamericano tem
encontrado fortes resistências: da oposição republicana, dos grupos que operam os
atuais seguros, naturalmente, da população e da mídia. Não se pode olvidar que o
capitalismo que impera nos Estados Unidos é exemplo fidedigno do liberalismo
econômico, o que resulta no temor de que o Plano Obama possa instituir a
―socialização da saúde‖.
Em matéria publicada pela CNN Money
85
em 11.06.2009, com o título “4
reasons why Obama's health plan is no bargain. Analysis: While a goal of reform is to
cut costs, the emerging package may do just the opposite”, afirma-se, dentre outras
coisas, que o seu custo é escandalosamente caro; que a classe média será atingida
com o pesado aumento de impostos; que provocará o enfraquecimento do mercado
da área de saúde; que, por ser nacional, imporá um custo igualitário sem que se
considere a peculiaridades de como já se processa nos Estados; que acabará com a
concorrência, pois o Plano nacional impedirá que os seguros privados sejam
adquiridos. Em seguida o editor relaciona o que entende ser as quatro razões que
imporão aumento de custos. O artigo conclui afirmando que médicos e hospitais
não conseguirão atender a desenfreada demanda e que Obama não tem dito que
“The lines will grow. And so will the spending, and the taxes”.
Nesta mesma linha tem-se colocado outro gigante da mídia, o ―The
Washington Post‖
86
. Em artigo publicado no dia 28.7.2009, Martin Feldstein,
professor de Economia da Universidade de Harvard, afirma que ―Obama's Plan Isn't
the Answer‖. Ressalte-se, no entanto, que o referido professor é considerado um
conservador e foi assessor econômico de Ronald Reagan.
O Presidente Obama tem-se empenhado pessoalmente na aprovação do
Plano, para o que tem mobilizado toda a população americana para solicitar os
congressistas a votarem pela sua aprovação
87
.
85
Disponível em
http://money.cnn.com/2009/06/11/news/economy/obama_health_plan_no_bargain.fortune/index.htm. Acesso em
30.10.2009.
86
Disponível em http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2009/07/27/AR2009072701905.html.
Acesso em 30.10.2009.
87
Em seu portal (http://www.barackobama.com/) há um link através do qual o americano pode contactar o
Congresso e apoiar a aprovação do Plano, enviando a seguinte mensagem: “To: Your Members of Congress.
120
Os benefícios concedidos nos países capitalistas desenvolvidos, a exemplo
dos sistemas analisados, não constituem uma situação generalizada. Há países em
que não tais benefícios não existem, a manutenção e proteção dos idosos constitui
responsabilidade das famílias. Na China, por exemplo, os jovens estão deixando as
zonas rurais e os pais idosos têm que continuar trabalhando, o que fazem até a
morte.
No capítulo seguinte será examinada a evolução da proteção social ao
idoso no Brasil.
Please support President Obama's plan for health reform in 2009. We need to bring stability and security to those
who currently have insurance, affordable coverage to those who don't, and rein in the cost of health care. We are
not the first generation to tackle the cause of health reform, but we must be the last. Sincerely, Your Signature”
121
CAPÍTULO 2
4 A PROTEÇÃO SOCIAL À VELHICE NO BRASIL, ESCORÇO HISTÓRICO
O mundo dos velhos, de todos os velhos, é, de
modo mais ou menos intenso, o mundo da
memória.
Norberto Bobbio
O Brasil tem uma experiência diferente dos países desenvolvidos. Na fase
Colonial (1500 a 1822), aqui habitavam os índios que, além da proteção próxima
assegurada pela comunidade, viram na figura do denominado Pagé o amparo para
todos os males, notadamente as curas de doenças que alcançavam crianças, jovens
e velhos. Em 1543 passaram a contar com a proteção dos Jesuítas que aqui
chegaram e desempenharam importante papel na assistência aos doentes,
fornecendo-lhes alimentos e remédios.
88
Ainda no período Colonial há de se registrar a importância dos serviços
desenvolvidos e prestados pela Santa Casa de Misericórdia de Santos, a primeira a
ser fundada no Brasil, em 1543, por Brás Cubas, seguindo-se a de Salvador, em
1549, instituição filantrópica que, além de atender aos doentes, onde ficavam
confinados em face de doenças transmissíveis como varíola, febre amarela e
hanseníase, desenvolviam ações assistenciais voltadas aos pobres e idosos
(MARTINEZ, 2003).
88
―Os primeiros jesuítas chegaram ao território brasileiro em março de 1549 juntamente com o primeiro
governador-geral, Tome de Souza. [...] O mais conhecido e talvez o mais atuante foi o padre José de Anchieta
que tornou-se mestre-escola do Colégio de Piratininga. [...] No Brasil os jesuítas se dedicaram a pregação da fé
católica e ao trabalho educativo. [...] De Salvador a obra jesuítica estendeu-se para o sul e em 1570 já era
composta por cinco escolas de instrução elementar: Porto Seguro, Ilhéus, São Vicente, Espírito Santo e São
Paulo de Piratininga, e três colégios: Rio de Janeiro, Pernambuco e Bahia.[...]Com o descobrimento do Brasil os
índios ficaram à mercê dos interesses alienígenas: as cidades desejavam integrá-los ao processo colonizador; os
jesuítas desejavam convertê-los ao cristianismo e aos valores europeus; os colonos estavam interessados em
usá-los como escravos. Os jesuítas então pensaram em afastar os índios dos interesses dos colonizadores e
criaram as missões no interior do território. Nestas Missões, os índios, além de passarem pelo processo de
catequização, também são orientados ao trabalho agrícola, que garantiam aos jesuítas uma de suas fontes de
renda.[...]Os jesuítas permaneceram como mentores da educação brasileira durante duzentos e dez anos, até
1759, quando foram expulsos de todas as colônias portuguesas por decisão de Sebastião José de Carvalho, o
marquês de Pombal, primeiro-ministro de Portugal de 1750 a 1777‖.
Disponível em http://www.passeiweb.com/saiba_mais/fatos_historicos/brasil_america/chegada_dos_jesuitas.
Acesso em 10.09.2008.
122
A partir de 1582 os pobres da cidade do Rio de Janeiro passaram a ter
atendimento hospitalar, que era concedido pela Santa Casa de Misericórdia daquela
cidade, considerada a precursora na área de saúde, pois ali foi fundado, pelo
sacerdote espanhol José de Anchieta, o Hospital Geral, em 24 de março de 1582.
O surgimento das mutualidades, no século XVII, praticadas pelas Irmandades
de Ordens Terceiras, ultrapassavam as beneficências inspiradas na caridade,
abrindo caminho para o aparecimento de sociedades beneficentes, como os
montepios civis e militares, que prestavam serviços de natureza assistencial aos
carentes.
Por iniciativa imperial, em 1795 foi criado o Montepio de Beneficência dos
Oficiais da Marinha da Corte que prestava assistência aos associados, além de
proporcionar complementação da renda justamente quando o trabalhador, pela
idade, atingia a inatividade, e também pagamento de pensão de meio soldo às
viúvas e filhos do oficial falecido, constituindo-se, assim, forma de proteção à
velhice. O Montepio tinha como parte do custeio o pagamento, pelos associados, de
valor correspondente a um dia de vencimento (MARTINEZ, 2003).
Em 1821, por ordem da Corte Portuguesa (Decreto Imperial), ―foi concedido
direito à aposentadoria aos professores e mestres régios de primeiras letras,
gramática latina e grega, retórica e filosofia com 30 anos de serviço e idade mínima
de 60 anos‖
89
; haveria, ainda, o pagamento de abono (1/4) para os professores que,
mesmo atendidos tais requisitos, continuassem trabalhando. Este mesmo benefício,
a aposentadoria, em 1888 foi estendido aos empregados dos Correios; em 1890
para os empregados da Central do Brasil e 1890 para os demais ferroviários. Estas
prestações eram concedidas independentemente de contribuição dos seus
beneficiários (MARTINEZ, 2003).
Segue-se o Período Imperial (1822 a 1889) em que, como dantes, a proteção
social ainda resulta de práticas caritativas desenvolvidas por instituições religiosas e
se manifestavam no fornecimento de alimentos, roupas, abrigo e cuidados à saúde
de crianças abandonadas, doentes e idosos, ressaltando-se, ainda, o trabalho das
Santas Casas e de Ordens Religiosas, a exemplo dos Jesuítas, dos Franciscanos e
dos Beneditinos.
89
http://www.previdencia.gov.br/docs/pdf/volume24.pdf. Acesso em 10/09/2008.
123
Entretanto, as regras de proteção social concedidas pelo Estado Brasileiro
começam a surgir, de forma incipiente, no início do século XIX, tendo a Constituição
Imperial de 1824, inspirada na Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão
elaborada na França em 1793, assegurado os ―socorros públicos‖
90
, sem defini-los,
deixando para a esfera infraconstitucional fixar a competência das Assembléias
Legislativas para legislar sobre as casas que prestariam tais benefícios. Embora a
proteção social tenha sido reconhecida como um dos direitos humanos, não se
assegurou qualquer instrumento que garantisse a sua efetividade, ou mesmo sua
exigibilidade
91
.
Em 1828 a assistência pública se materializa na primeira Lei Orgânica dos
Municípios, enquanto que, em 1835, é criada uma entidade mutualista, o Montepio
Obrigatório dos Empregados do Ministério da Economia, que posteriormente passou
a abarcar todos os funcionários do Estado (MONGERAL). As pessoas eram
associadas utilizando-se um sistema de cotas, cabendo-lhes a repartição dos
encargos e os benefícios destinados aos integrantes do grupo. É considerada a
primeira entidade privada de previdência. A sua criação foi uma iniciativa do governo
através do Ministro da Justiça da época, Barão de Sepetiba (MARTINEZ, 2005).
Neste período destacavam-se os trabalhos realizados por associações de
auxílio mútuo, a exemplo de, em 1834, a Sociedade Musical de Beneficência e a
Sociedade Animadora da Corporação dos Ourives, que ofereciam benefícios aos
seus associados o custeio das exéquias e, quando incapacitados para o trabalho,
pagavam-lhes mensalidades e pensão a viúvas, filhos, irmãs e mães
92
.
Atribui-se natureza protetiva previdenciária à disposição que assegurava ao
preposto acidentado o pagamento de seus salários pelo período de três meses, face
à sua impossibilidade de prover sua subsistência (Código Comercial de 1850, art.
79).
Registrem-se, ademais, diversas outras instituições mutualistas que surgiram
no século XIX, a saber: Sociedade Caxiense de Mútuo Socorro (1887); Caixa de
90
Art.
179. A inviolabilidade dos Direitos Civis, e Politicos dos Cidadãos Brazileiros, que tem base a liberdade, a
segurança individual, e a propriedade, é garantida pela Constituição do Império, pela maneira seguinte.
XXXI. A Constituição também garante os soccorros públicos.(grifo nosso).
91
Em muito semelhante, assim é o texto francês: XXI - Os auxílios públicos são uma dívida sagrada. A
sociedade deve a subsistência aos cidadãos infelizes, quer seja procurando-lhes trabalho, quer seja
assegurando os meios de existência àqueles que são impossibilitados de trabalhar.
92
http://www.ieprev.com.br/conteudo/viewcat.aspx?c=559. Acesso em 02.09.2009.
124
Socorros dos Trabalhadores das Estradas Ferro do Império e Fundos dos
Empregados dos Correios (1889), Fundo Especial de Pensões do Pessoal das
Oficinas da Imprensa Régia (1897); Fundo de Aposentadoria dos Trabalhadores da
Estrada de Ferro Central do Brasil (1890); Caixa de Montepio dos Funcionários do
Banco da República do Brasil (1904).
Uma das primeiras categorias de trabalhadores que recebeu proteção contra
a velhice foi, em 1888, a dos empregados dos Correios que tiveram assegurado o
direito à aposentadoria após trinta anos de serviço e com a idade mínima de
sessenta anos. Neste mesmo ano, foi criada a Caixa de Socorros para os
Trabalhadores das Estradas de Ferro do Estado
93
. Segundo Behring e Boschetti
(2006, p.79) estas entidades inauguraram ―uma dinâmica categorial de instituição de
direitos que será a tônica da proteção social brasileira até os anos 60 do século XX‖.
Elas afirmam ainda que ―até 1887, dois anos antes da proclamação da República no
Brasil (1889), não se registra nenhuma legislação social‖.
No período compreendido entre o final do século XIX e início do século XX,
fase em que a economia brasileira dependia, fundamentalmente, da exportação do
café, acelerava-se o processo de desenvolvimento econômico social, culminando
com a proclamação da república em 1889, e, embora houvesse o desejo de
modernizar o país, o que ocorria era o desaparecimento de milhares de pessoas,
atingidas por epidemias de varíola, peste bubônica, febre tifóide, cólera e febre
amarela, isto sem falar nos graves problemas com o saneamento básico que atingia
as principais cidades brasileiras.
No período da república velha (1889 – 1930) eram graves os problemas de
saúde e suas principais vítimas eram os idosos, em uma época em que a
expectativa de vida era de 33.7 anos
94
. Santos (1979, p. 71) identifica este período
como sendo aquele em que houve uma ―tentativa de organizar a vida econômica e
social do país segundo princípios laissez-fairianos ortodoxos‖. Para ele, nessa
época, houve uma substituição de forma de servidão, pois, abolida a escravidão,
não se assegurou a mobilidade do fator trabalho. Entende o autor que a ―hegemonia
ideológica do laissez-faire teve vida curta no Brasil, restrita à área urbana, entre
93
Decreto 9.912-A, de 26 de março de 1888. Lei nº 3.397, de 24.11.1888.
94
http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/censohistorico/
125
1888 e 1931, no que concerne à economia, e vulnerada a partir de 1923, no que diz
respeito às relações sociais‖ (p. 72). Desta forma, com base em tal entendimento, a
política brasileira do liberalismo da época não resultou em sucesso na ordem social
simplesmente porque também foi escasso na esfera econômica.
Houve certo avanço no sistema de proteção social na Constituição
republicana de 1891
95
que, de forma segmentada, assegurava aos servidores
públicos que ficassem inválidos no ―serviço da nação‖, o direito a uma
aposentadoria, benefício este totalmente custeado pelo Estado, não se exigindo do
beneficiário qualquer contribuição. Quanto aos trabalhadores da iniciativa privada,
somente em 1919 surge a primeira lei de proteção do trabalhador contra acidentes
do trabalho. Foi sob a vigência desta Constituição que surgiram várias ações que
consolidariam o regime de previdência social do Brasil.
Ao fazerem um paralelo entre a evolução da formação social brasileira e
aquela que se verificava nos países de capitalismo central, Behring e Boschetti
(2006, p.78) afirmam que, no Brasil escravista do século XIX, não houve uma
radicalização das lutas operárias, e que
A questão social já existente num país de natureza capitalista, com
manifestações objetivas de pauperismo e iniqüidade, em especial
após o fim da escravidão e com a imensa dificuldade de
incorporação dos escravos libertos no mundo do trabalho, só se
colocou como questão política a partir da primeira década do século
XX, com as primeiras lutas de trabalhadores e as primeiras iniciativas
de legislação voltadas ao mundo do trabalho. [...] a criação dos
direitos sociais no Brasil resulta da luta de classes e expressa a
correlação de forças predominante.
De natureza mais ampla, pois destinada aos trabalhadores da iniciativa
privada, o seguro acidente do trabalho foi instituído pelo Estado em 1919.
O marco da previdência social, no entanto, se deu com a atuação do
deputado paulista Eloy Chaves que emprestou seu nome ao texto legal que criou as
Caixas de Aposentadoria e Pensões, em 1923, destinadas à proteção dos
empregados das empresas ferroviárias, assegurando-lhes, e a seus familiares,
95
Art 5º - Incumbe a cada Estado prover, a expensas próprias, as necessidades de seu Governo e administração;
a União, porém, prestará socorros ao Estado que, em caso de calamidade pública, os solicitar.
Art 75 - A aposentadoria só poderá ser dada aos funcionários públicos em caso de invalidez no serviço da
Nação.
126
direito à assistência médica, a aquisição de remédios a preços especiais, além de
aposentadorias, por invalidez após dez anos de serviço ao empregado que fosse
declarado incapacitado física e intelectualmente para o trabalho, e por tempo de
serviço (trinta anos) e 50 anos de idade) e pensão aos herdeiros. Tais benefícios
somente eram assegurados aos trabalhadores que participassem do sistema de
repartição do custeio, correspondente a 3% dos seus vencimentos
96
, pois,
organizadas por empresas, exigia-se dos seus filiados capacidade contributiva
necessária a garantir o pagamento dos aludidos benefícios por longo período.
(Behring e Boschetti, 2006. P. 80.) Naquela época a vida média não alcançava os 40
anos; entretanto a lei Eloy Chaves estipulava a idade limite de 50 anos.
As Caixas de Aposentadorias e Pensões – CAP's eram organizadas por
empresas, tendo iniciado pelos empregados das empresas ferroviárias. Para
compreender a razão, necessário volver o olhar para o momento histórico pelo qual
passava o Brasil. A partir século XIX o cultivo da cana-de-açúcar deixa de ser o
principal produto de exportação, assumindo o seu lugar o café. Embora na Europa a
ferrovia estivesse em plena expansão, aqui o escoamento dos produtos era feito por
meio de tração animal em estradas precárias, o que tornava o trabalho dos
ferroviários cada vez mais penoso, provocando inúmeros acidentes que, por vezes,
resultavam em óbitos, deixando ao desamparo o trabalhador e seus familiares, por
não existir qualquer sistema de proteção que os amparasse, pelo que ficavam à
mercê da caridade alheia.
Tal realidade motivou o engenheiro da Companhia Ferroviária, William
Sheldon, ao retornar de uma viagem à Argentina para onde foi conhecer um sistema
de transporte portenho, a transmitir à direção da empresa paulista o sistema de
proteção de trabalhadores ferroviários que havia naquele país. A partir de tal
experiência, foi formada uma comissão encarregada de elaborar estudo objetivando
96
Art. 3º Formarão os fundos da Caixa a que se refere o art. 1º:
a) uma contribuição mensal dos empregados, correspondente a 3% dos respectivos vencimentos;
b) uma contribuição annual da empresa, correspondente a 1% de sua renda bruta;
c) a somma que produzir um augmento de 1,5% sobre as tarifas da estrada de ferro;
d) as importancias das joias pagas pelos empregados na data da creação da caixa e pelos admitidos posteriormente,
equivalentes a em mez de vencimentos e pagas em 24 prestações mensaes;
e) as importancias pagas pelos empregados correspondentes à diferença no primeiro mez de vencimentos, quando
promovidos ou aumentados de vencimentos, pagas tambem em 24 prestações mensaes;
f) o importe das sommas pagas a maior e não reclamadas pelo público dentro do prazo de um anno;
g) as multas que attinjam o público ou o pessoal;
h) as verbas sob rubrica de venda de papel velho e varreduras;
i) os donativos e legados feitos à Caixa;
j) os juros dos fundos accumulados.
127
o amparo social dos ferroviários, resultando no projeto de lei apresentado pelo
deputado Eloy Chaves
97
.
Os benefícios assegurados pela Lei Eloy Chaves foram, em 1926, estendidos
aos portuários e marítimos; em 1928, aos trabalhadores dos serviços de telégrafos e
radiotelegráficos. Também eram seus beneficiários professores de escolas mantidos
por empresas vinculadas a determinadas categorias de trabalhadores.
Com o governo revolucionário inaugurado em 1930 por Getúlio Vargas, inicia-
se uma nova política social no País, com marcantes alterações nas áreas trabalhista,
previdenciária e sindical.
Traz-se aqui, mais uma vez, o pensamento de Santos (1979, p. 75) para
quem as práticas políticas adotadas pelo governo revolucionário de Vargas tinham
um caráter de cidadania regulada, consistente com um sistema de estratificação
ocupacional definido por norma legal. Assim, somente alcançariam o status de
cidadão aqueles que integrassem uma categoria ocupacional reconhecida e definida
legalmente, uma vez que
A cidadania está embutida na profissão e os direitos de cidadão
restringem-se aos direitos do lugar que ocupa no processo
produtivo, tal como reconhecido por lei. Tornam-se pré-cidadãos,
assim, todos aqueles cuja ocupação a lei desconhece. [...] seriam
pré-cidadãos todos os trabalhadores da área rural [...] assim como
seriam pré-cidadãos os trabalhadores urbanos em igual condição
(SANTOS, 1979, p. 75).
Compreendo ―cidadania regulada‖ como conjunto de regras, normas,
preceitos ou condições que alguém, necessariamente, deve preencher ou
enquadrar-se como forma de aquisição da cidadania. Isto conduz, obrigatoriamente,
a um regime onde se elegem pessoas pelo status que elas possam adquirir.
É evidente que não se cogita, aqui, de situá-las em castas, mas em níveis
sociais ou sócio-políticos, a exemplo do que acontecia em Roma com os cives
romanus ou, a exemplo de Atenas, retratada por Aristóteles, que não entendia não
97
―Viajava de trem, na antiga Estrada de Ferro Sorocabana, e ―ouviu de dois ferroviários informações de que os trabalhadores
da ferrovia, principalmente aqueles que exerciam atividades mais desgastantes, como foguistas e maquinistas, mesmo quando
atingiam uma idade avançada precisavam continuar trabalhando em razão da necessidade premente de sustentar a família. As
locomotivas movidas a lenha exigiam a presença constante de um foguista, que alimentava continuamente a caldeira,
sujeitando-se a temperaturas extremamente altas‖. [...] ―Na vida moderna não se compreende progresso sem os trabalhadores,
que constituem o sistema circulatório das nações, na paz como na guerra. O homem não vive só para si e para a hora fugaz,
que é o momento de sua passagem pelo mundo. Ele projeta sua personalidade para o futuro, sobrevive a si próprio, em seus
filhos. Seus esforços, trabalho e aspirações devem também visar, no fim da caminhada, o repouso e a tranqüilidade‖.
Disponível em http://www.tribuna.inf.br/anteriores/2009/janeiro/31/coluna.asp?coluna=nery. Acesso em 30.03.2009.
128
ser possível ao homem que trabalhasse exercer postos ou funções políticas, pois o
considerava como fator de embrutecimento o labor humano.
Pretensamente lastreado nessas supostas premissas históricas, o
corporativismo do século XX se instalou em ordenamentos jurídicos europeus (Itália,
Portugal e Espanha, dentre outros) e neles foi o Estado brasileiro, durante a ditadura
de Getúlio Vargas, inspirar-se para adotar um modelo tupiniquim.
Santos faz ainda uma associação entre cidadania e ocupação para afirmar
que ela proporcionaria as condições para que posteriormente se inflem os conceitos
de marginalidade e de mercado informal, pois este não tinha sido ainda
regulamentado (idem, p. 75). Afirma, ademais, que a cidadania era definida pela
regulamentação das profissões, a carteira profissional e o sindicato público (idem,
ibidem, p. 76). A primeira profissão a ser regulamentada foi a de leiloeiro em 1932,
seguindo-se a de tradutor público em 1943, a de massagista em 1945 e a de
contabilista em 1946
98
.
Criado o Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio, tendo como o primeiro
titular da pasta Lindolfo Collor, as Caixas de Aposentadorias e Pensões foram
estendidas a diversas categorias profissionais, a exemplo dos empregados dos
demais serviços públicos concedidos ou explorados pelo Poder Público, aos
trabalhadores em empresas de mineração e aos empregados nos serviços de força,
luz e bondes.
A proteção social passou a ser uma das preocupações do governo que, sob
seu controle, criou os Institutos de Aposentadoria e Pensões, num processo de fusão
das CAP's, pelo que deixou o sistema previdenciário vigente de ser por empresa
para constituir-se por categoria profissional. Surgiram, assim, os Institutos de
Aposentadorias e Pensões de várias categorias, de âmbito nacional, sendo o
primeiro deles o dos marítimos (IAPM), e em seguida o dos comerciários (IAPC),
dos bancários (IAPB), dos industriários (IAPI), e dos empregados em serviços
públicos (IAPFESP), entidades estas que tinham a responsabilidade de estender os
direitos sociais, ampliando, deste modo, o número de beneficiários.
98
Decreto nº 21.981, de 19 de outubro de 1932; Decreto nº 13.609, de 21.10.1943; Decreto-Lei nº 8.345, de 10
de dezembro de 194; Decreto-Lei nº 9.295, de 27 de maio de 1946; respectivamente.
129
Os IAP's não só se expandiram entre as categoriais profissionais, como
também as suas áreas de atendimento foram ampliadas, pois, já em 1945, passaram
a atuar também nas áreas de habitação, saúde e alimentação. Tal crescimento, no
entanto, não teve o correspondente acréscimo na sua fonte de custeio, o que
acarretou sérios problemas financeiros.
Elaborada por uma Assembléia Nacional Constituinte e sob a influência da
Revolução Constitucionalista de 1932, a Constituição de 1934 trazia como um dos
seus princípios a justiça e o bem-estar social, introduzindo mudanças consideradas
progressistas, especialmente em relação aos chamados direitos políticos, com a
institucionalização dos votos secreto e das mulheres, e dos direitos sociais,
assegurando-se direitos mínimos aos trabalhadores, dentre os quais, o salário
mínimo regionalizado, jornada de trabalho de oito horas; proibição de diferença de
salário para um mesmo trabalho por motivo de idade, sexo, nacionalidade ou estado
civil; repouso semanal remunerado, preferencialmente aos domingos; férias anuais
remuneradas, além de assistência médica e sanitária ao trabalhador e à gestante.
Instituiu, ainda, a previdência social a favor da velhice, da invalidez, da maternidade
e nos casos de acidentes de trabalho ou de morte, estabelecendo como fonte de
custeio o sistema tripartite, com contribuição da União, do empregador e do
empregado
99
.
Pela vez primeira uma constituição, no Brasil, utilizou a palavra previdência
(art. 121).
A Carta de 1937 é a primeira constituição republicana autoritária, outorgada
pelo Presidente Getúlio Vargas, e que instalou o chamado Estado Novo, vigente até
outubro de 1945, com a derrubada de Getúlio. Ademais de em nada haver inovado
no campo da proteção social, mantendo as normas do Texto anterior, a Constituição
conhecida como ―Polaca‖ (por ter sido inspirada na Constituição autoritária da
Polônia) utilizou a expressão “seguro social” para estabelecer que as associações
de trabalhadores tinham o dever de prestar aos seus associados auxílio ou
assistência referente aos seguros sociais, estabelecendo, ademais, os riscos sociais
99
Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de 16 de julho de 1934, artigo 121.
Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao34.htm. Acesso em 10.10.2007.
130
que deveriam ter a cobertura dos seguros instituídos: velhice, invalidez, vida e
acidentes do trabalho
100
.
Registre-se, por oportuno, que nesse período ditatorial, quando afloravam as
manifestações e mobilizações dos trabalhadores na luta pelos seus direitos, a
Constituição de 1937 proibia a greve e o lock-out, declarando-os recursos anti-
sociais, nocivos ao trabalho e ao capital e incompatíveis com os superiores
interesses da produção nacional (art. 139).
Veja-se o relato de Behring e Boschetti (2006, p. 63-64) sobre a importância
destas participações obreiras no avanço da política social:
A mobilização e a organização da classe trabalhadora foram
determinantes para a mudança da natureza do Estado liberal no final
do século XIX e início do século XX. Pautada na luta pela
emancipação humana, na socialização da riqueza e na instituição de
uma sociedade não capitalista, a classe trabalhadora conseguiu
assegurar importantes conquistas na dimensão dos direitos políticos,
como o direito de voto, de organização em sindicatos e partidos, de
livre expressão e manifestação [...]. Assim, a generalização dos
direitos políticos é resultado da luta da classe trabalhadora e, se não
conseguiu instituir uma nova ordem social, contribuiu
significativamente para ampliar os direitos sociais, para tencionar,
questionar e mudar o papel do Estado no âmbito do capitalismo.
Até então, os sistemas de proteção social adotados, afora as iniciativas
filantrópicas e as entidades mutualistas, eram de natureza previdenciária e, embora
criadas por lei, eram organizadas por empresas privadas, em sua maioria, e a partir
dos Institutos de Aposentadorias e Pensões - IAPs, por categoria profissional.
Ademais, tinham como destinatários trabalhadores assalariados, deixando de fora
aqueles que não conseguiam um posto de trabalho e a carente população rural.
Mais uma vez aqui se identifica a ―cidadania regulada‖ a que alude Santos (1997).
Oportunas são as lições de Telles (2006, p. 83), ao afirmar que as questões sociais
no Brasil moderno estiveram configuradas
nas franjas do mercado de trabalho, no submundo da economia
informal, nos confins do mundo rural, num Nordeste de pesada
herança oligárquica [...] que forneciam as evidências da lógica
100
Constituição dos Estados Unidos do Brasil de 10 de novembro de 1937, artigo 137, n: as associações de
trabalhadores têm o dever de prestar aos seus associados auxílio ou assistência, no referente às práticas
administrativas ou judiciais relativas aos seguros de acidentes do trabalho e aos seguros sociais.
.
131
excludente própria das circunstâncias históricas que presidiram a
entrada do país no mundo capitalista .
O empobrecimento dos trabalhadores e a sua inclusão na categoria de ―não
cidadãos‖, e o fato de integrarem o mercado formal ou o informal, não mais os
distinguem como pobres e não-pobres, pois, como ressalta Telles (2006), a
deterioração dos seus salários, a degradação dos serviços públicos e o galopante
desemprego os igualavam.
No contexto dos anos 30, a concessão de direitos trabalhistas e a montagem
de um significativo sistema de proteção social tiraram a população trabalhadora do
arbítrio, até então sem limite, do poder patronal, para jogá-la por inteiro sob a tutela
estatal. Trata-se de um peculiar modelo de cidadania, dissociado dos direitos
políticos e também das regras da equivalência jurídica, tendo sido definida
estritamente nos termos da proteção do Estado, através dos direitos sociais, como
recompensa ao cumprimento com o dever do trabalho (TELLES, 2006, p. 89-90).
Este é, efetivamente, o significado da cidadania regulada de que fala Santos (1979).
A tutela estatal começou, então, ao ser adotado um sistema de proteção que
buscou amparar aqueles desprovidos de emprego formal. A iniciativa foi de Getúlio
Vargas, em 1942, ao criar a Legião Brasileira de Assistência (LBA), órgão dirigido
pelas primeiras-damas, a começar por Darcy Vargas, e tinha como objetivo
proporcionar ajuda às famílias dos soldados enviados para lutar na segunda guerra
mundial e, posteriormente, tornou-se um órgão também de assistência aos
necessitados, especialmente crianças, mulheres e idosos.
Para Escorsim (2006, p. 123)
Esta organização legitimou o estado patrimonialista e populista numa
lógica conservadora da assistência social em sua versão filantrópica,
reiterativa das práticas de cunho moral, subalternizadora para quem
recebe a ajuda frente àquele que a oferece e, a manutenção da
pobreza como condição ―natural‖ da sociedade e não como
subproduto da desigualdade capitalista, na lógica do não direito ou
do favor.
Embora a LBA fosse uma entidade criada e mantida pelo Poder Público, as
suas ações tinham natureza filantrópica, não se revelando como direito à cidadania,
isto sem se falar na sua utilização eleitoreira.
132
A uniformização dos benefícios concedidos pelos institutos de categorias
profissionais teve seu início em 1945, com a criação de um único sistema de
previdência social, o que somente teria efetividade com a Constituição de 1946,
como adiante se verá.
Promulgada em 18 de setembro, a Constituição de 1946 trouxe de volta ao
Brasil o estado de direito, iniciando um período de redemocratização no país, com a
restauração dos direitos e garantias individuais. Registrava-se certo avanço da
cidadania, com a presença dos direitos civis, políticos e sociais ampliados, tornando-
se a primeira tentativa de sistematização constitucional de normas sociais,
registrando-se, dentre as garantias asseguradas, o direito de greve e a assistência
aos desamparados.
Ressaltando seu caráter contributivo, a Constituição de 1946 estabeleceu a
forma tripartite de custeio da previdência social – Estado, empregador e empregado,
e elevou a nível constitucional o seguro contra acidente de trabalho. Dispôs,
ademais, sobre os preceitos comuns a serem observados pelas legislações
trabalhista e previdenciária, dentre outros: direito da gestante a descanso antes e
depois do parto, sem prejuízo do emprego nem do salário; assistência sanitária,
inclusive hospitalar e médica preventiva, ao trabalhador e à gestante; assistência
aos desempregados.
As políticas sociais até aqui adotadas não beneficiavam os trabalhadores e
idosos rurais. Foi então que, em 2 de março de 1963, o governo criou o Fundo de
Assistência do Trabalhador Rural (FUNRURAL)
101
, elegendo como beneficiários
diretos o trabalhador rural, o proprietário, o arrendatário, o empreiteiro, o tarefeiro, o
parceiro e outros cultivadores e criadores diretos e pessoas sem empregados (ou
que os tenha em número máximo de quatro), além destas mesmas pessoas que
utilizem na atividade rural seus componentes familiares em regime de mútua
dependência. Também eram beneficiários, na condição de dependentes do
segurado, a esposa (a companheira do segurado solteiro, viúvo ou desquitado sem
condenação a encargo alimentar) e o marido inválido, os filhos de ambos os sexos e
de qualquer condição, menores de 16 (dezesseis) anos ou inválidos e o pai e a mãe
inválidos.
101
Lei nº 4.214 - de 2 de março de 1963 - DOU DE 22/3/63 –Dispõe sobre o "Estatuto do Trabalhador Rural". Revogado pela
Lei nº 5889, DE 08/06/1973.
133
Os benefícios concedidos se limitavam à assistência médico-social
102
, pois,
por não dispor do devido custeio, os benefícios pecuniários foram sustados
103
, até
que o Poder Público pudesse dispor da fonte de financiamento.
Foi sob a vigência desta Constituição que se verificou certo avanço das
normas de cunho previdenciário, cujo ato maior foi a unificação dos Institutos de
Aposentadorias e Pensões – IAP’s, criados na década de 30, e, ademais, a criação
do Instituto Nacional de Previdência Social – INPS, em 21 de novembro de 1966.
Com a ditadura imposta em 1964, a Constituição Federal de 1967, dentre
outras, restringiu as liberdades e garantias individuais, como o direito de greve,
tendo sido alterada em 1968, pelo Ato Institucional nº 5, e pela emenda nº 1 de
1969. Como destaques, a incorporação, à Previdência Social, do seguro de
acidentes de trabalho e a instituição do seguro desemprego que veio a ser
efetivamente criado através do Decreto-lei nº 2.284, de 10 de março de 1986, além
de proteção por velhice, invalidez e morte.
Paradoxalmente, foi durante o regime militar que a previdência social deu um
grande salto, no que se refere à sua normatização. Destacam-se: em 1971 a
previdência social foi estendida ao trabalhador rural, que passa a ter direito, sem
contribuição, à aposentadoria por velhice e por invalidez, à pensão e auxílio-funeral;
em 1972 uma outra categoria de empregados, até então alijados do sistema, passou
a integrá-lo como segurados obrigatórios, os empregados domésticos.
Afirma Camarano (2004, p. 264) que
A primeira iniciativa do governo federal na prestação de assistência
ao idoso ocorreu em 1974 e consistiu em ações preventivas
realizadas em centros sociais do Instituto Nacional de Previdência
Social (INPS) e da sociedade civil, bem como de internação custodial
dos aposentados e pensionistas do INPS a partir de 60 anos. A
admissão em instituições era feita considerando o desgaste físico e
mental dos idosos, a insuficiência de recursos próprios e familiares e
a inexistência de família ou abandono por ela. Outra iniciativa do
governo federal em prol dos idosos carentes durante os anos 1970
foi a criação de dois tipos de benefícios não-contributivos: as
102
Atendimento médico de natureza cirúrgica, obstétrica e odontológica em ambulatório hospital ou a domicílio com a
amplitude e a proporção que os recursos financeiros e as condições permitem.
Serviço social consistia em ação pessoal, com a aplicação da técnica apropriada ao trato do curso individual e dos problemas
do grupo e ao desenvolvimento da comunidade e assistência jurídica.
103
Repouso remunerado de duas semanas em caso de aborto, a juízo do médico; auxílio doença; aposentadoria por invalidez
ou velhice; pensão aos beneficiários; assistência médica
134
aposentadorias para os trabalhadores rurais e a renda mensal
vitalícia (RMV para os necessitados urbanos e rurais.
Ainda a mesma autora (2004, p. 265) também relata sobre a primeira política
social destinada ao idoso carente adotada pelo governo federal, em 1976, através do
Ministério da Previdência e Assistência Social (Política social para o idoso: diretrizes
básicas), estabelecendo diretrizes dentre as quais se destacavam as seguintes:
Implantação de sistema de mobilização comunitária, visando, dentre outros
objetivos, à manutenção do idoso na família;
Previsão de critérios para concessão de subvenções a entidades que abrigam
idosos;
Criação de serviços médicos especializados para o idoso, incluindo atendimento
domiciliar;
Revisão do sistema previdenciário e preparação para a aposentadoria.
As até então políticas adotadas pelo governo fundamentavam-se na
vulnerabilidade dos seus destinatários, pensamento que começaria a mudar nos
anos subseqüentes, embalado pelos movimentos, no mundo, em defesa dos
idosos, principalmente aqueles de iniciativa de organismos internacionais, como
adiante se destacará.
Contudo, é em 1977 que a previdência social se reestrutura com a criação do
Sistema Nacional de Previdência Social (SINPAS), constituído das seguintes
autarquias: Instituto de Administração Financeira da Previdência e Assistência Social
– IAPAS, responsável pela administração financeira; Instituto Nacional de
Assistência Médica da Previdência Social (INAMPS), com a atribuição de atender
os segurados e dependentes na área de saúde; Instituto Nacional da Previdência
Social – INPS, a quem competia a concessão e manutenção dos benefícios
previdenciários; Legião Brasileira de Assistência – LBA, que prestava assistência
social à população carente, especialmente idosos e gestantes; Fundação Nacional
do Bem Estar do Menor (FUNABEM), funcionando no atendimento a menores
carentes; Central de Medicamentos (CEME), cujo atributo era a distribuição de
medicamentos a baixo custo; DATAPREV – responsável pelo controle dos dados do
sistema.
Também na década de 70 foi criado o Programa de Assistência ao
Trabalhador Rural (PRO-RURAL), pelo qual o trabalhador rural que não contribuía
tinha direito à aposentadoria por velhice aos 65 anos de idade em valor equivalente
135
a 50% (cinqüenta por cento) do salário mínimo de maior valor no País. O benefício
não poderia ser concedido a mais de um integrante da unidade familiar. O Programa
assegurava, ademais, aposentadoria por invalidez, pensão, auxílio-funeral, serviço
de saúde e serviço social.
Nos anos 80 o grande evento no sistema de proteção social ocorreu com a
Constituição de 1988, o que será adiante analisado.
Os registros históricos demonstram que a implantação de políticas sociais não
só resultou de movimentos sociais reivindicatórios, mas, também, premida pela
avassaladora desigualdade social que assolava o país, num processo de
segregação social imposto por um crescimento econômico excludente, compensado
por programas sociais ofertados, de natureza nitidamente assistencialista.
Os movimentos dos trabalhadores ganharam fôlego especialmente no final da
década de setenta quando eclodiram fortes movimentos grevistas que influenciaram
a grande mudança no cenário político brasileiro que ocorreria na década seguinte, e
que se intensificaram com os movimentos de jovens que passaram a participar
mais ativamente de manifestações político-sociais
104
.
A cidadania, no Brasil, foi construída ao longo de sua história pelas lutas de
seu povo, distinguindo-se apenas as formas de sua expressão. A negociação, a
conciliação, os movimentos estudantis têm hoje uma organização institucional de
atuação através dos Conselhos, órgão através dos quais se dão as mediações entre
o cidadão e o Estado e representam categorias sociais como mulheres, idosos,
crianças e adolescentes, índios, categorias que historicamente estiveram
socialmente excluídos (GOHN, 2005).
A importância dos movimentos dos trabalhadores na pressão sobre o Estado
pela expansão dos direitos sociais é assim destacada por Carvalho (2001, p. 129):
[...] registraram-se a emergência, a ampliação e a diversificação de
expressivos movimentos sociais, com uma forte participação do
operariado organizado num novo sindicalismo, assim como dos
estratos médios e populares, que ampliaram a capacidade de
pressão da sociedade civil sobre o Estado no sentido da expansão
dos direitos sociais e políticos para o conjunto da sociedade. As lutas
desses movimentos se refletiram na Constituição de 1988, que
consagrou, no Brasil, uma universalização e ampliação dos direitos
104
Giannotti, Vito. História das lutas dos trabalhadores brasileiros no Brasil. Disponível em
http://books.google.com.br/books?id=5r8R-
x8P27wC&printsec=frontcover&source=gbs_navlinks_s#v=onepage&q=&f=false. Acesso em 28.03.2009.
136
sociais, como o direito à educação, à saúde, à moradia e à
assistência social, entre outros, alargando os estreitos limites da
"cidadania regulada" para além da matriz salarial.
As reivindicações se situavam, sobretudo, na atuação firme dos trabalhadores
através de suas representações sindicais, o que resultou em conquistas trabalhistas
como o seguro-desemprego, licença-paternidade, redução da duração semanal do
trabalho, aumento da licença-gestante para cento e vinte dias, extensão do décimo
terceiro salário aos aposentados, isonomia entre os trabalhadores urbanos e rurais,
além de estender alguns direitos aos trabalhadores domésticos.
Ao lado das lutas sociais operárias por melhores salários, as lutas no campo,
os movimentos pró-constituintes ganharam legitimidade social por representar os
legítimos anseios da população. Os movimentos pela efetividade da cidadania
ganharam, na década de 90, a natureza de lutas políticas, tornando-se ―menos
populosas e mais pluriclassistas, mais difusas do ponto de vista sociopolítico‖
(GOHN, 1995, p. 205).
Esta mudança resultou na tomada de consciência de grupos da sociedade
civil que passaram a compreender a sua capacidade de fazer suas próprias políticas,
lutando por questões sociais outras, como a melhoria da qualidade de vida, a
redução da miséria, o meio ambiente saudável e a implantação de políticas voltadas
para as individualidades.
Não se pode deixar de destacar o inovador e corajoso movimento dos idosos
aposentados e pensionistas, que centravam suas lutas e reivindicações não
somente no reajuste dos valores de seus parcos proventos, mas, sobretudo, no
respeito aos direitos fundamentais mínimos e ao resgate da dignidade humana, com
a adoção, por parte do Governo, de políticas sociais capazes de, ao menos, fazer
cumprir os princípios constitucionais e legais existentes.
Como expressão da sociedade civil, surgiu a primeira organização social de
idosos no Brasil: A Associação Cearense Pró-Idosos- ACEPI, que tem por objetivo
reivindicar os direitos dos idosos, estabelecendo trabalhos conjunto com o Governo
Federal, assim como organizar entidades de atenção a eles
105
.
105
Relatório nacional brasileiro sobre o envelhecimento da população. Disponível em
www2.mre.gov.br/relatorio_envelhecimento.doc. Acesso em 23.7.09
137
A força política dos idosos é ressaltada por Motta (1998)
106
ao afirmar sobre o
dinamismo que traduz uma nova imagem dos velhos e a importância dos
movimentos dos aposentados e pensionistas, em lutas mais ou menos bem
sucedidas, mas reconhecidos até como ―a vanguarda política do país‖.
Em belo e histórico trabalho
107
, Azevedo (2004) escreve sobre a luta dos
aposentados e pensionistas em defesa de seus direitos e interesse, de forma
autônoma, sem que tenham no movimento sindical o seu interlocutor e os conflitos e
tensões havidos entre as categorias sociais dos velhos inativos e pensionistas e a
geração dos novos militantes sindicalistas. A autora (2004, p. 113) assim descreve
a luta dos aposentados e pensionistas, na Bahia:
Na Bahia [...] os aposentados/as e pensionistas procuram, com
denodo e criatividade, manter a resistência sob diversas formas de
luta, não só a nível das ações judiciais, com vistas a recuperação das
defasagens e perdas constantes nos benefícios, como também na
organização de passeatas e atos públicos em defesa da Previdência
e na criação de fóruns plurais na tentativa de articular a unificação
dos diversos movimentos, a exemplo da Frente da Sociedade Civil
em Defesa das Aposentadorias, Pensões e da Previdência
Social Pública, e do Fórum Permanente Sobre as Questões do Idoso,
inclusive na tentativa de servir de exemplo para outros Estados [...].
Coerente com este discurso, Motta (1998, p. 10) assim discorre sobre a
solidariedade entre as gerações e a sua importância na vida social:
O poder dos idosos poderá exercer-se, de alguma forma, enquanto
se unam como segmento ou categoria social, como movimento
social, em luta sintonizada com a dos grandes movimentos atuais por
mudanças estruturais que abranjam a todos, pelo direito de cidadania
e igualdade social com os outros segmentos; mas também pelo
direito à diferença – das outras gerações – com suas demandas
específicas.
A importância destes movimentos de aposentados ganhou corpo ao serem
criadas entidades representativas da categoria social, principalmente considerando
que tais entidades ou organizações eram praticamente invisíveis até a década de
oitenta, após o que, homens e mulheres de cabelos brancos assumiram as ruas e
106
BRITTO da Motta, Alda. A construção do poder dos idosos na sociedade brasileira do século XXI.
Conferência. I Congresso Brasileiro de Gerontologia e II Fórum de Política Nacional do Idoso. Porto Alegre, RS,
outubro 1998.
107
AZEVEDO, Eulália Lima. Dissertação (Mestrado) no Curso de Ciências Sociais, Faculdade de Filosofia e
Ciências Humanas, Universidade Federal da Bahia, Salvador, 2004.
138
praças a denunciarem os parcos proventos que recebiam, impondo-lhes condições
precárias de vida, estimulando-se a lutarem pelos seu direitos (Azevedo, 2004).
A cada dia vêem-se estampadas nos jornais notícias sobre a mobilização das
entidades representativas deste grupo social, como se vê abaixo:
FATOR PREVIDÊNCIARIO - Aposentados querem aprovação
imediata de projetos que beneficiam a categoria. Entidades ligadas
aos aposentados cobraram da Câmara a aprovação imediata do
projeto de lei que prevê o fim do fator previdenciário (PL 3299/08) e
de emenda do senador Paulo Paim (PT-RS) ao PL 1/07, o que
garante o mesmo índice de reajuste do salário mínimo para as
aposentadorias e pensões
108
.
Inconteste, pois, a importância dos movimentos sociais na conquista e resgate
da cidadania.
108
Jornal da Câmara - Brasília, quarta-feira, 9 de setembro de 2009 - Ano 8 Nº 2323.Geral. José Carlos Oliveira.
139
5 A PROTEÇÃO SOCIAL COMO PARTE INTEGRANTE DO SISTEMA DE
SEGURIDADE SOCIAL
A seguridade social compreende um conjunto integrado
de ações de iniciativa dos Poderes Públicos
e da sociedade, destinadas a assegurar
os direitos relativos à saúde, à previdência e à
assistência social.
(Constituição Federal, artigo 194)
Como resultado das mobilizações sociais, entre eles dos próprios idosos,
aposentados e pensionistas, em 1988 inaugura-se uma nova fase no sistema de
proteção social no Brasil quando, pela vez primeira, com inspiração no modelo
beveridgiano, é instituído no país um sistema de seguridade social, cujo conteúdo é
integrado por ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade visando
assegurar direitos relativos á saúde, à previdência e à assistência social
109
.
O sistema de seguridade instaurado em 1988 tem como princípio maior a
solidariedade ou solidarismo, insculpido na Constituição Federal
110
, ao estabelecer
a participação obrigatória de toda sociedade de forma direta, mediante recolhimento
das contribuições sociais, e indireta, ao pagar os tributos em geral. O princípio se
efetiva pelo dever imposto à sociedade de, diante de uma contingência que ponha
em risco a sobrevivência de alguém, contribuir para que possa lhe proporcionar
algum benefício que assegure a sobrevivência. E a solidariedade intergeracional.
Vê-se, assim, que seguridade social e riscos sociais estão intimamente
relacionados, sendo este a razão daquele. Neste sentido, entende Dupeyraux (1977,
p. 7) que
la confrontation des droits positifs révèle que l'expression sécurité
sociale y est le plus souvent liée à la réparation des conséquences
de divers événements, généralement qualifiés de "risques sociaus"; il
est donc légitime de voir dans ces efforts de réparations la base, le
"noyau" des politiques dites de sécurité sociale.
109
Artigo 194 da Constituição Federal.
110
Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: I - construir uma sociedade livre,
justa e solidária;(destacou-se).
140
Dupeyraux critica autores como P. Durand, por exemplo, que identificam a
―causa‖ como característica principal das contingências, segundo os quais os riscos
sociais seriam ―inerentes à vida social‖. Neste caso, as políticas de seguridade social
corresponderiam aos esforços adotados pela sociedade visando proteger seus
membros dos riscos inerentes à sua própria existência. Para o autor francês, os
riscos sociais devem ser definidos pelos efeitos que eles provocam na situação
econômica do indivíduo, provocando redução de seu rendimento ou
proporcionando o acréscimo de despesas.
É exatamente neste sentido que compreendemos a proteção social como
parte integrante da seguridade social que, no nosso sistema, tem como objetivos
específicos, dentre outros, a universalidade de cobertura (todos os riscos devem ser
cobertos) e atendimento (todos têm direito às ações de saúde, por exemplo), a
uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços oferecidos às populações
urbanas e rurais, a irredutibilidade do valor dos benefícios, o caráter democrático e
descentralizado da administração, possibilitando a representatividade dos
empregados, empregadores, aposentados e Estado.
A seguridade social, pois, compreende um conjunto integrado de ações
destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência
social. Estas ações constituem políticas sociais que, devidamente implantadas e
priorizadas pelo Governo, tornam efetiva a cidadania. A seguir será examinada cada
uma destas ações.
141
5.1 As ações de saúde
A saúde é direito de todos e dever do Estado,
garantido mediante políticas sociais e econômicas
que visem à redução do risco de doença e de
outros agravos e ao acesso universal e
igualitário às ações e serviços
para sua promoção, proteção
e recuperação.
(Constituição Federal, artigo 196)
Somente com a Constituição de 1988 a sociedade brasileira conquistou o
direito universal e igualitário à saúde, integral e gratuita, garantido mediante políticas
sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos
(artigo 196). Por ser exigível do Estado, a saúde é um direito público subjetivo, o
que significa que qualquer pessoa pode exigir do Estado ações que visem a
promoção, proteção e recuperação da saúde. É a mais universal das políticas
públicas, o que significa que, mesmo tratando-se de alguém que seja possuidor de
grandes recursos, havendo necessidade, terá assegurado atendimento médico pela
rede pública. Trata-se de direito fundamental do ser humano.
Para o atendimento das ações de saúde e dos serviços públicos a
Constituição instituiu o Sistema Único de Saúde (SUS) atribuindo-lhe, dentre outros,
os seguintes objetivos:
formulação de política de saúde;
assistência às pessoas por ações de promoção, proteção e
recuperação da saúde, com realização integrada de ações
assistenciais e atividades preventivas;
execução de ações de vigilância sanitária, epidemiológica, nutricional e
orientação alimentar;
formulação da política de medicamentos, equipamentos,
imunobiológicos sua produção e outros insumos de interesse para a
saúde.
Dando efetividade ao SUS, o Governo editou a Lei Orgânica da Saúde (nº
8.080, de 19.09.1990), compartilhando com as pessoas, a família, as empresas e a
sociedade o dever de assistência à saúde, exatamente como preconizou a
142
Constituição Federal, em 1988
111
. Para isso, foi assegurada a participação da
comunidade na gestão do SUS (com representantes no Conselho de Saúde, órgão
colegiado de caráter permanente e deliberativo) assim como assegurou
transferências intergovernamentais de recursos (Lei nº 8.142/1990).
Com a implantação da Política Nacional do Idoso - PNI (Lei nº 8.842, de
4.1.1994), foram adotadas ações de saúde específicas para esse contingente, sendo
a iniciativa primeira através do Ministério da Saúde, em 1999, com a Portaria
Ministerial nº 1.395, instituindo a Política Nacional de Saúde do Idoso – PNSI que,
dentre outras atribuições, deveria ―elaborar e readequar planos, projetos e
atividades‖ voltadas para a saúde e bem estar da pessoa idosa que tem como
principal problema a perda das habilidades físicas e mentais indispensáveis para
sua própria subsistência.
Embora o sistema de saúde seja único (SUS), as ações e serviços públicos
de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e tem como uma de suas
diretrizes a descentralização. Desta forma, em 2002, o Ministério da Saúde,
objetivando promover ações preventivas, proteger e recuperar a saúde da população
idosa, e em observância às diretrizes da PNI, adotou mecanismos para a
organização e implantação de Redes Estaduais de Assistência à Saúde do Idoso,
nos termos estabelecidos na sua Portaria nº 702, de 12 de abril de 2002, e
determinou que as Secretarias de Saúde dos Estados, Distrito Federal e Municípios
passassem a adotar as providências indispensáveis para que fosse implantada a
referida Rede e organizado o cadastramento dos Centros de Referência que a
integrarão, dividindo responsabilidades, como definido na Norma Operacional de
Assistência à Saúde – NOAS-SUS 01/2002
112
.
Para este atendimento à saúde, as Redes passaram a ser integradas por:
Hospital Geral, aquele que, embora sem as especificidades
assistenciais dos Centros de Referência, seja integrante do Sistema
Único de Saúde e tenha condições técnicas, instalações físicas,
111
Art. 230. A família, a sociedade e o Estado têm o dever de amparar as pessoas idosas, assegurando sua
participação na comunidade, defendendo sua dignidade e bem-estar e garantindo-lhes o direito à vida.
112
Art. 1º Aprovar, na forma do Anexo desta Portaria, a Norma Operacional da Assistência à Saúde-NOAS-SUS
01/2002 que amplia as responsabilidades dos municípios na Atenção Básica; estabelece o processo de
regionalização como estratégia de hierarquização dos serviços de saúde e de busca de maior eqüidade; cria
mecanismos para o fortalecimento da capacidade de gestão do Sistema Único de Saúde e procede à atualização
dos critérios de habilitação de estados e municípios.
143
equipamentos e recursos humanos para realizar o atendimento geral a
pacientes idosos, no nível ambulatorial e de internação hospitalar
(§2º);
Centro de Referência em Assistência à Saúde do Idoso como aquele
hospital que, devidamente cadastrado como tal, disponha de
condições técnicas, instalações físicas, equipamentos e recursos
humanos específicos e adequados para a prestação de assistência à
saúde de idosos de forma integral e integrada envolvendo as diversas
modalidades assistenciais como a internação hospitalar, atendimento
ambulatorial especializado, hospital-dia e assistência domiciliar, e
tenha capacidade de se constituir em referência para a rede de
assistência à saúde dos idosos (§3º).
O Estatuto do Idoso, em 2003, dentre os direitos garantidos ao idoso,
contempla ações integrais à saúde a serem efetivadas pelo SUS para atendimento à
saúde do grupo idoso, propugnando-se por atenção especial às doenças que o
afetam preferencialmente, evidenciando, assim, a Política Nacional de Saúde do
Idoso. Estabeleceu o Estatuto que:
A prevenção e a manutenção da saúde do idoso serão efetivadas por
meio de: cadastramento da população idosa em base territorial;
atendimento geriátrico e gerontológico em ambulatórios; unidades
geriátricas de referência, com pessoal especializado nas áreas de
geriatria e gerontologia social; atendimento domiciliar, incluindo a
internação, para a população que dele necessitar e esteja
impossibilitada de se locomover, inclusive para idosos abrigados e
acolhidos por instituições públicas, filantrópicas ou sem fins lucrativos
e eventualmente conveniadas com o Poder Público, nos meios
urbano e rural; reabilitação orientada pela geriatria e gerontologia,
para redução das seqüelas decorrentes do agravo da saúde.
Deveria, ainda, o Poder Público fornecer aos idosos, gratuitamente,
medicamentos, especialmente os de uso continuado, assim como
próteses, órteses e outros recursos relativos ao tratamento,
habilitação ou reabilitação (art. 15).
Embora com este belo formato legal, o direito do idoso a cuidados específicos
e atendimento diferenciado e prioritário à sua saúde, na prática, não se efetiva. No
sentido de maior efetividade às diretrizes do SUS, em 2006 foi divulgado o ―Pacto
pela Saúde 2006 – Consolidação do SUS‖
113
, definindo como uma de suas
prioridades a implantação da Política Nacional de Saúde da Pessoa Idosa - PNSPI
(assim considerada a pessoa de 60 anos ou mais), adotando-se as seguintes
diretrizes, dentre outras
114
: Promoção do envelhecimento ativo e saudável; Estímulo
113
Portaria nº 399/GM, de 22 de fevereiro de 2006.
114
Disponível em http://dtr2001.saude.gov.br/sas/PORTARIAS/Port2006/GM/GM-399.htm. Acesso em 23.9.2009.
144
às ações intersetoriais, visando à integralidade da atenção; A implantação de
serviços de atenção domiciliar; O acolhimento preferencial em unidades de saúde,
respeitado o critério de risco; e Fortalecimento da participação social.
Em outubro de 2006 o Ministério da Saúde aprovou a atualização da Política
Nacional de Saúde da Pessoa Idosa e adotou como finalidade primordial ―recuperar,
manter e promover a autonomia e a independência dos indivíduos idosos,
direcionando medidas coletivas e individuais de saúde para esse fim, em
consonância com os princípios e diretrizes do Sistema Único de Saúde‖.
Para implantação das ações planejadas, a Política entendeu que ―o modelo
de atenção à saúde baseado na assistência médica individual não se mostra eficaz
na prevenção, educação e intervenção, em questões sociais, ficando muitas vezes
restritas às complicações advindas de afecções crônicas‖. Assim, determinou aos
órgãos que promovem o atendimento dos idosos que fosse realizada avaliação
funcional, a partir da qual seria elaborada uma ―pirâmide de risco funcional‖. Para
isso adotou a seguinte classificação, levando-se em consideração os critérios de
risco a que o velho está submetido (PNSPI, 2006):
Idoso independente aquele que é capaz de realizar sem
dificuldades e sem ajuda todas as atividades de vida diária.
Esses idosos compõem a base da pirâmide.
Idosos com potencial para desenvolver fragilidade, identificadas
como pessoas que, embora sejam independentes, apresentem
alguma dificuldade nas atividades instrumentais de vida diária,
pelo que devem ter atenção específica dos profissionais de
saúde e devem ser acompanhadas com maior freqüência.
Idoso frágil ou em situação de fragilidade aquele que, em algum
momento, esteve hospitalizado recentemente, apresente
doenças como acidente vascular encefálico, síndromes
demenciais e outras doenças neurodegenerativas, etilismo,
neoplasia terminal, amputações de membros, sabidamente
causadoras de incapacidade funcional, e ainda, a pessoa que
145
viva situações de violência doméstica. É, ademais, considerada
idosa frágil a pessoa com 75 anos ou mais de idade.
Como estes critérios não são exaustivos, outros poderão ser acrescidos ou
modificados, sempre se tendo em conta as realidades locais. A identificação destas
fragilidades é de suma importância, pois auxiliarão na indicação dos cuidados a
serem adotados, inclusive em ralação à pessoa do cuidador e aos demais membros
da família em que o idoso está inserido. Uma das práticas adotadas pelo Ministério
da Saúde para acompanhamento da saúde da população idosa foi a Caderneta de
Saúde da Pessoa Idosa, documento onde são registradas as informações mais
importantes sobre as suas condições da saúde, o que possibilitará um
envelhecimento ativo e saudável.
Como estratégia da PNSPI, foi criado o Programa Saúde da Família (PSF)
como forma de possibilitar a universalização do acesso às ações de saúde,
constituindo-se equipes multiprofissionais em unidades básicas de saúde, e que
ficam responsáveis pelo acompanhamento de um número definido de famílias,
localizadas em uma área geográfica delimitada. As equipes atuam com ações de
promoção da saúde, prevenção, recuperação, reabilitação de doenças e agravos
mais freqüentes, e na manutenção da saúde desta comunidade.
Este Programa, em 2002, foi intensificado nos grandes centros urbanos através
da implantação do Projeto de Expansão e Consolidação do ―Saúde da Família‖,
incrementando, assim, o número de equipes do Saúde da Família que passaram a
atuar em 88% dos municípios brasileiros (AQUINO et al., 2008).
Ao discorrer sobre a PNSPI, Jaccoud et al. (2008) afirmam que:
Essa política propõe um novo modelo de atendimento da população
idosa baseado na perspectiva do envelhecimento promovida pela
Organização Mundial da Saúde – OMS, que advoga o conceito de
―envelhecimento ativo‖, no lugar da concepção de ―envelhecimento
saudável‖. No modelo anterior, o atendimento cotidiano dessa
população estava vinculado à ocorrência de doenças – como
hipertensão arterial, artrose, diabetes. Por sua vez, os princípios
norteadores da Política Nacional de Saúde da Pessoa Idosa
consideram três dimensões importantes na vida da pessoa idosa:
segurança, participação e saúde. A primeira delas diz respeito à
necessidade de se criar um meio ambiente seguro, protegendo o
idoso dos abusos econômicos, físicos e psicológicos; a segunda
146
dimensão, a participação, aponta para a importância de o idoso estar
integrado na vida familiar, na sociedade e na comunidade, neste
último caso, participando nos organismos que tomam decisões que
podem afetar sua vida; finalmente, a terceira dimensão, a saúde, diz
respeito à manutenção da saúde funcional do idoso, em termos de
cognição, comunicação e capacidade física (assinalamos).
Definidas como instituições governamentais ou não governamentais, de
caráter residencial, destinada a domicilio coletivo de pessoas idosas, com ou sem
suporte familiar, as Instituições de Longa Permanência para Idosos (ILPI) foram, em
2005, regulamentadas pela Agência Nacional de Vigilância Sanitária – ANVISA, para
que fosse observado um padrão mínimo de funcionamento em toda instituição desta
natureza.
A Resolução estabeleceu como condições gerais que a Instituição de
proporcionar, dentre outras (item 4): O exercício dos direitos humanos (civis,
políticos, econômicos, sociais, culturais e individuais) de seus residentes; observar
os direitos e garantias dos idosos, inclusive o respeito à liberdade de credo e a
liberdade de ir e vir, desde que não exista restrição determinada no Plano de
Atenção à Saúde; preservar a identidade e a privacidade do idoso, assegurando um
ambiente de respeito e dignidade; promover ambiência acolhedora; promover
integração dos idosos, nas atividades desenvolvidas pela comunidade
local; favorecer o desenvolvimento de atividades conjuntas com pessoas de outras
gerações; incentivar e promover a participação da família e da comunidade na
atenção ao idoso residente; promover condições de lazer para os idosos tais como:
atividades físicas, recreativas e culturais; desenvolver atividades e rotinas para
prevenir e coibir qualquer tipo de violência e discriminação contra pessoas nela
residentes.
Ainda elegendo como prioridade a pessoa do idoso, em 2006 o Ministério da
Saúde instituiu a internação domiciliar no âmbito do SUS, que consiste no conjunto
de atividades prestadas no domicílio a pessoas clinicamente estáveis que exijam
intensidade de cuidados acima das modalidades ambulatoriais, mas que possam ser
mantidas em casa, por equipe exclusiva para este fim
115
.
115
Equipes Multiprofissionais de Internação Domiciliar, compostas, no mínimo, por médico, enfermeiro e técnico
ou auxiliar de enfermagem. Portaria nº 2.529, de 19.10.2006.
147
Todas as ações e políticas adotadas pelo Governo Brasileiro são resultado das
deliberações adotadas na II Assembléia Mundial do Envelhecimento, promovida pela
ONU e realizada de 8 a 12 de abril de 2002, em Madri, e que deu origem ao plano
de Ação Internacional para o Envelhecimento. Nele, destaca-se ―a necessidade de
promover uma abordagem positiva do envelhecimento e de superar os estereótipos
que estão associados aos idosos‖.
Como conseqüência desta ação da ONU, em que foram formuladas políticas
visando o idoso em todos os países, pois o envelhecimento crescente é um
fenômeno mundial, diversos países elaboraram programas e estratégias (como tem
feito o Brasil), e a exemplo de Portugal que aprovou um Programa Nacional para a
Saúde das Pessoas Idosas
116
, com estratégias de ação para até 2010, e que se
fundamenta nos seguintes pilares: promover um envelhecimento ativo; adequar os
cuidados às necessidades dos idosos; orientação técnica aos cuidadores. O
Programa é acompanhado e fiscalizado por dirigentes dos Órgãos do Ministério da
Saúde de Portugal, além de periodicamente avaliados.
Registre-se, por último, que a Constituição brasileira possibilita à iniciativa
privada atuar na área de assistência à saúde, de forma complementar ao sistema
único de saúde, segundo suas diretrizes, dando-se preferência a entidades
filantrópicas e sem fins lucrativos (art. 199). A estas instituições a lei possibilita a
isenção do recolhimento das contribuições previdenciárias a que estariam
obrigadas
117
. Por outro lado, é vedada a destinação de recursos públicos para
auxílios ou subvenções às instituições privadas com fins lucrativos.
116
Fonte: Programa Nacional para a Saúde das Pessoas Idosas. Disponível em
http://saude.sapo.pt/artigos/dossiers//geriatria/ver.html?id=780528&pagina= . Acesso em 10.3.2008.
117
Decreto n
o
3.048, de 6.5.1999. Art. 206. Fica isenta das contribuições de que tratam os arts. 201, 202 e 204 a
pessoa jurídica de direito privado beneficente de assistência social que atenda, cumulativamente, aos seguintes
requisitos:
I - seja reconhecida como de utilidade pública federal;
II - seja reconhecida como de utilidade pública pelo respectivo Estado, Distrito Federal ou Município onde se
encontre a sua sede;
III - seja portadora do Registro e do Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social fornecidos pelo
Conselho Nacional de Assistência Social, renovado a cada três anos;
IV - promova, gratuitamente e em caráter exclusivo, a assistência social beneficente a pessoas carentes, em
especial a crianças, adolescentes, idosos e portadores de deficiência;
V - aplique integralmente o eventual resultado operacional na manutenção e desenvolvimento de seus objetivos
institucionais, apresentando, anualmente, relatório circunstanciado de suas atividades ao Instituto Nacional do
Seguro Social; e
VI - não percebam seus diretores, conselheiros, sócios, instituidores, benfeitores, ou equivalentes, remuneração,
vantagens ou benefícios, por qualquer forma ou título, em razão das competências, funções ou atividades que
lhes são atribuídas pelo respectivo estatuto social.
VII - esteja em situação regular em relação às contribuições sociais.
148
Sobre esta possibilidade de atuação do setor privado na área de saúde,
Marques (1999), citando Elias, afirma:
Nessa situação, ao invés de se estabelecer um único sistema, tem-
se a presença de dois ou mais sistemas de saúde, que acabam por
segmentar a assistência conforme distintos critérios, com ênfase a
forma de seu financiamento e a inserção do usuário no sistema de
produção econômica. De acordo com este último, pode-se dizer que
resultou na institucionalização de um modelo dual de bem estar
social, representado por dois pólos: os trabalhadores dos setores
econômicos de ponta e partícipes do processo de globalização
econômica, em conjunto com as elites e estratos médios e altos da
sociedade, sendo cobertos pelo sistema privado de saúde; e da outra
ponta, uma massa de trabalhadores vinculados aos setores
economicamente atrasados, empobrecidos, os socialmente
excluídos-desempregados e subempregados, dependentes de um
sistema público de saúde, cada vez mais problemático, em relação
ao atendimento e ao acesso.
Com um sistema público de saúde ainda precário
118
, especialmente em
relação ao atendimento aos idosos, estes, como ademais a maioria dos brasileiros,
são obrigados a recorrer ao sistema de saúde suplementar, que consiste na oferta
de planos de saúde. São aproximadamente cinco milhões de idosos (29.4%) com
cobertura de plano de saúde, encontrando-se na faixa de renda superior a 3.5
salários mínimos per capital (42.8%). Dentre os idosos usuários do SUS – Sistema
Único de Saúde apenas 5.8% têm ganho maior que aquela renda. Vejam-se os
dados na tabela da página seguinte.
§ 1º Para os fins deste artigo, entende-se por assistência social beneficente a prestação gratuita de benefícios e
serviços a quem destes necessitar.
§ 2º Considera-se pessoa carente a que comprove não possuir meios de prover a própria manutenção, nem tê-la
provida por sua família, bem como ser destinatária da Política Nacional de Assistência Social, aprovada pelo
Conselho Nacional de Assistência Social.
118
A Constituição Federal assegura a todos o direito à saúde, instituindo-a como dever do Estado, que atua
através do Sistema Único de Saúde – SUS. Permite, no entanto, a participação da iniciativa privada que se faz
de forma suplementar (oferta de planos de saúde, individuais e coletivos) e complementar do SUS (observância
de critérios, diretrizes e parâmetros ditados pela política de saúde pública). A lei nº 9.656, de 3.6.1998, dispõe
sobre os planos e seguros privados de assistência à saúde.
149
Tabela 12 - Cobertura dos planos de saúde dos idosos, por classes de
rendimento médio mensal domiciliar per capita - Brasil
Fonte: DATASUS 2008.
A saúde, como uma das políticas públicas, deve merecer do Governo todas
as atenções voltadas para os longevos, considerando que, nesta etapa da vida, são
fortemente atingidos por enfermidades relacionadas com o próprio funcionamento
orgânico do corpo humano. Assim é que, segundo o Ministério da Saúde,
119
dentre
as causas de morte de idosos, em 2000, na Região Sul, 41.8% eram de doenças do
aparelho circulatório (infarto agudo do miocárdio, doenças cérebro-vasculares),
tendo permanecido ainda como a principal causa em 2005, tendo a Região Centro-
Oeste (39.1%) ultrapassado a Região Sul (38.4%). Os dados referidos estão na
tabela seguinte.
119
Sistema de Informações sobre Mortalidade 1996/2005. Disponível em
http://www.ibge.gov.br/home/presidencia/noticias/noticia_visualiza.php?id_noticia=1445&id_pagina=1. Acesso em
8.9.2009.
150
Tabela 13 - Mortalidade proporcional da população de 60 anos ou mais de idade, por grandes
Regiões, segundo algumas causas de morte. 1996 – 2005
Fonte: DATASUS 2008.
Definida pela Organização Mundial de Saúde (OMS) como ―um estado de
completo bem-estar físico, psíquico e social e não meramente como ausência de
doenças ou sofrimentos‖
120
, a saúde constitui direito fundamental e as ações a ela
relativas devem garantir às pessoas e à coletividade condições de bem-estar físico,
mental e social. Não somente as ações voltadas para a saúde, mas, também, a
adoção de políticas e programas que visem proporcionar ao idoso fatores ambientais
favoráveis, tanto sociais como econômicos, que assegurem ao idoso ocupação
decente, rendimentos dignos e condição social adequada o que, certamente, refletirá
na sua saúde e possibilitará uma velhice digna e humana.
120
―Health is a state of complete physical, mental and social well-being and not merely the absence of disease or
infirmity‖. (Constitution Of the world health organization). Disponível em
http://www.who.int/governance/eb/who_constitution_en.pdf. Acesso em 22.09.2009.
151
5.2 Ações de assistência social
A assistência social será prestada a quem dela
necessitar, independentemente de contribuição à
seguridade social.
(Constituição Federal, artigo 203)
Nos termos da Constituição de 1988 e de outros textos legais, a assistência
social é assegurada a todos que dela necessitam e resulta do dever de solidariedade
do Estado e da sociedade, sem qualquer contraprestação para sua efetividade. A
necessidade surge, aí, como sinônimo de pobreza, pois, sem que se anuncie a sua
definição, esta chegou pelas mãos do legislador ao estabelecer os destinatários dos
seus objetivos que são: proteção à família, à maternidade, à infância, à
adolescência e à velhice; amparo às crianças e adolescentes carentes; promoção
da integração ao mercado de trabalho; habilitação e reabilitação das pessoas
portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária. Por
fim, garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de
deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria
manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei
121
.
A lei que regulamenta o benefício assistencial o assegura aos idosos a partir
dos sessenta e cinco anos e aos deficientes de qualquer idade, desde que a renda
familiar per capita não ultrapasse a um quarto do salário mínimo. Trata-se, pois, de
benefício pecuniário destinado a quem vive abaixo da linha da pobreza.
A assistência social integra o sistema de seguridade social por sua dimensão
distributiva, contudo, é sedimentada através de políticas públicas do Governo
Central e se materializa através dos programas sociais desenvolvidos pelo Ministério
do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, dentre os quais o Benefício de
Prestação Continuada - BPC. Embora integre o Sistema Único da Assistência Social
– SUAS, a operacionalização do reconhecimento do direito é feita pelo Instituto
Nacional do Seguro Social – INSS, órgão perante o qual as pessoas necessitadas
devem se dirigir para requer o benefício.
121
Art. 203 da Constituição Federal.
152
Com este substrato constitucional, principalmente a partir da década de
noventa, os governos brasileiros iniciaram ações voltadas para a questão social ao
adotar políticas efetivas visando a redução da miséria no país. Foi o que pretendeu
fazer, por exemplo, o presidente Fernando Henrique Cardoso ao criar o Programa
Comunidade Solidário, tendo como ―objeto coordenar as ações governamentais
voltadas para o atendimento da parcela da população que não dispõe de meios para
prover suas necessidades básicas e, em especial, o combate à fome e à pobreza‖
(Decreto nº 1.366, de 12.1.1995, art. 1º).
Vencedor nas eleições de 2002, em 1º de janeiro de 2003 o Presidente Luis
Inácio Lula da Silva deu início ao seu mandato de Presidente da República
proferindo um discurso que, além de emocionar a muitos, encheu toda gente de
esperança em um país melhor, mais justo e mais igual. Ainda soam as seguintes
palavras:
O Brasil conheceu a riqueza dos engenhos e das plantações de
cana-de-açúcar nos primeiros tempos coloniais, mas não venceu a
fome; proclamou a independência nacional e aboliu a escravidão,
mas não venceu a fome; conheceu a riqueza das jazidas de ouro, em
Minas Gerais, e da produção de café, no Vale do Paraíba, mas não
venceu a fome; industrializou-se e forjou um notável e diversificado
parque produtivo, mas não venceu a fome. Isso não pode continuar
assim.
Enquanto houver um irmão brasileiro ou uma irmã brasileira
passando fome, teremos motivo de sobra para nos cobrirmos de
vergonha. Por isso, defini entre as prioridades de meu Governo um
programa de segurança alimentar que leva o nome de "Fome Zero".
Como disse em meu primeiro pronunciamento após a eleição, se, ao
final do meu mandato, todos os brasileiros tiverem a possibilidade de
tomar café da manhã, almoçar e jantar, terei cumprido a missão da
minha vida. (assinalou-se)
122
A partir de 2003, o atual governo, num processo de efetividade na
implantação de programas de combate à pobreza e buscando reduzir a exclusão
social, adotou a questão social como meta de governabilidade e criou o Programa
Fome Zero
123
e o Programa Bolsa Família.
122
http://www2.fpa.org.br/portal/modules/news/article.php?storyid=2296. Acesso em 10.10.2007.
123
O FOME ZERO é uma estratégia impulsionada pelo governo federal para assegurar o direito humano à
alimentação adequada às pessoas com dificuldades de acesso aos alimentos. Tal estratégia se insere na
promoção da segurança alimentar e nutricional buscando a inclusão social e a conquista da cidadania da
população mais vulnerável à fome (MDS).
153
Em 23 de janeiro de 2004, foi criado o Ministério do Desenvolvimento Social e
Combate à Fome cuja missão é
―promover o desenvolvimento social e combater a fome visando a
inclusão e a promoção da cidadania, garantindo a segurança
alimentar e nutricional, uma renda mínima de cidadania e assistência
integral às famílias. [...] cabe ainda ao MDS a missão de coordenar,
supervisionar, controlar e avaliar a execução dos programas de
transferência de renda, como o Bolsa Família,[...]
124
A proteção social voltada especificamente para o idoso tem avançado nas
duas últimas décadas. Como visto, o marco maior surgiu com a Constituição Federal
de 1988 que instituiu, pela vez primeira, um sistema de seguridade social cujo
conteúdo é integrado por ações de saúde, previdência social e assistência social.
Juntamente com a saúde, a assistência social é legalmente assegurada pelo Estado
independente de qualquer contribuição, sendo aquela direito universal e a
assistência garantia daqueles que, nos termos da lei, dela necessitam. Seus
objetivos estão assim assentados na Carta Magna (art. 203):
I - a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice;
II - o amparo às crianças e adolescentes carentes;
III - a promoção da integração ao mercado de trabalho;
IV - a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a
promoção de sua integração à vida comunitária;
V - a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de
deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover a própria
manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei.
Trata-se de um direito social, pois visa atender às necessidades básicas
daqueles que vivem em situação de risco social, sendo da responsabilidade do
Estado e da sociedade
125
que, de forma direta ou indireta, o financia.
Ademais da Lei Maior, há todo um arcabouço jurídico voltado a regular o
sistema de proteção do idoso. Dando implemento às normas constitucionais, em
07.12.1993 foi publicada a Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS, (Lei nº 8.742,
de 07.12.1993) que dispõe sobre a Organização da Assistência Social. Dentre seus
objetivos estão a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à
124
Disponível em http://www.mds.gov.br/institucional/o-ministerio/missao. Acesso em 10.10.2007.
125
C.F., Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes
Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência
social.
154
velhice, assim com a garantia de uma renda mensal à pessoa portadora de
deficiência.
5.2.1 O Benefício de Prestação Continuada - BPC
A LOAS elegeu a assistência social como direito do cidadão, impondo-a
como dever do Estado, e estabeleceu, dentre os seus objetivos, a proteção à velhice
e regulamentou o direito a uma renda mensal continuada, sendo inicialmente
prevista para beneficiar o idoso de 70 anos ou mais de idade e a pessoa deficiente.
Em 30.11.1998, a lei nº 9.720 alterou diversos artigos da LOAS, promovendo a
redução para 67 anos de idade, a partir de 01.01.1998, tendo o seu decreto
regulamentador previsto nova redução para 65 anos, a partir de 01.01.2000, idade
esta adotada pelo Estatuto do Idoso (Lei nº 10.741/2003) para aquele necessitado
ter direito ao BPC
126
.
Garantido pela Constituição Federal, o benefício de prestação continuada –
BPC consiste no pagamento mensal de valor correspondente a um salário mínimo a
pessoas de 65 anos ou mais de idade, bem como a pessoas portadoras de
deficiência física de qualquer idade que sejam incapazes para a vida independente e
para o trabalho que possibilite sua própria manutenção e nem tê-la provida por sua
família, devendo comprovar renda familiar
127
per capita inferior a ¼ do salário
mínimo vigente, o que hoje corresponde a R$ 116,25 (cento e dezesseis reais e vinte
e cinco centavos).
No cômputo da renda familiar não será considerado o BPC já recebido por
outro idoso integrante deste núcleo. Ao revés, se um novo benefício for requerido
por pessoa deficiente e outro membro da família é beneficiário (deficiente ou idoso),
este valor integrará o cálculo da renda familiar.
126
Art. 34. Aos idosos, a partir de 65 (sessenta e cinco) anos, que não possuam meios para prover sua
subsistência, nem de tê-la provida por sua família, é assegurado o benefício mensal de 1 (um) salário-mínimo,
nos termos da Lei Orgânica da Assistência Social – Loas.
127
Só são considerados integrantes da mesma família para efeitos de acesso ao BPC:
o conjunto de pessoas que vivem sob o mesmo teto, assim entendido, o requerente, o cônjuge, a companheira, o
companheiro, o filho não emancipado, de qualquer condição, menor de 21 anos ou inválido, os pais, e o irmão
não emancipado, de qualquer condição, menor de 21 anos ou inválido (Regulamento do BPC).
155
A deficiência física deve ser comprovada através de perícia médica realizada
pela Previdência Social e ser incapacitante para o trabalho e para a vida
independente.
O BPC integra a política nacional de seguridade social, pois se trata de um
dos programas da área de assistência social, razão pela qual não se lhe exige
qualquer contribuição para o seu recebimento. Não se trata de benefício vitalício,
pelo que pode ser suspenso na hipótese de serem superadas as condições que o
ensejaram e quando ocorre o falecimento do beneficiário.
Como benefício personalíssimo, não gera direito de transferência a herdeiros
e dependentes e não é acumulável com quaisquer outros ganhos da Previdência
social ou regime diverso, à exceção de assistência médica. Não tendo natureza
salarial, não enseja direito a 13º. O benefício será cancelado se for comprovada
qualquer irregularidade quando da sua concessão e utilização. Sua
operacionalização compete ao Instituto Nacional do Seguro Social – INSS.
Em que pesem os critérios legais a serem observados para concessão do
BPC, indispensável o registro de que inúmeros benefícios são constantemente
concedidos por interpretação elástica daqueles requisitos por decisões judiciais,
fundamentadas, sobretudo, no princípio constitucional da dignidade humana. Elas se
referem principalmente ao critério da miserabilidade previsto no artigo 20 da Lei nº
8.742/93 (renda familiar per capita de ¼ do salário mínimo). A motivação
preponderante é que o critério objetivo previsto na norma se refere apenas ao
mínimo, devendo prevalecer a prova da miserabilidade.
A jurisprudência
128
tem-se firmado no sentido de que aquele não deve ser o
único critério objetivo para que se afira a miserabilidade para a concessão do
benefício, isto porque, em que pese o Supremo Tribunal Federal
129
já haver
declarado a constitucionalidade da exigência da renda mínima per capita de ¼ do
salário mínimo, a razão maior e primeira deve ser a aferição da hipossuficiência do
postulante, pelo que podem ser adotados outros meios de apuração da
miserabilidade.
128
Conjunto de decisões e interpretações reiteradas dos tribunais.
129
O entendimento foi firmado pelo C. Supremo Tribunal Federal ao julgar a ADIn 1232/DF).
156
Veja-se, por exemplo, o caso
130
de um cidadão de 72 anos, hipertenso, que
teve negado pela Justiça o seu pedido de concessão do BPC sob o fundamento de
não preenchimento do requisito da renda per capita (¼ do salário mínimo), em
razão de sua esposa estar recebendo da previdência social um salário mínimo de
auxílio-doença. A decisão favorável ao INSS foi reformada pelo Eg. Superior Tribunal
de Justiça que, mesmo entendendo que deve ser observado o critério estabelecido
no referido artigo 20, decidiu em favor do idoso, fundamentando a Corte Judicial que
―o critério de aferição da renda mensal previsto no § 3º do art. 20 da
Lei nº 8.742/93 deve ser tido como um limite mínimo, um quantum
considerado insatisfatório à subsistência da pessoa portadora de
deficiência ou idosa, não impedindo, contudo, que o julgador faça
uso de outros elementos probatórios, desde que aptos a comprovar a
condição de miserabilidade da parte e de sua família. [...] os critérios
objetivos estabelecidos pela Lei nº 8.742/93 são insuficientes para
atestar que o idoso ou o deficiente não possuem meios de prover à
própria manutenção ou de tê-la provida por sua família. Constatada
tal insuficiência, os juízes e tribunais nada mais têm feito do que
comprovar a condição de miserabilidade do indivíduo que
pleiteia o benefício por outros meios de prova. [...] Em alguns
casos, procede-se à interpretação sistemática da legislação
superveniente que estabelece critérios mais elásticos para a
concessão de outros benefícios assistenciais. [...] O Tribunal parece
caminhar no sentido de se admitir que o critério de 1/4 do
salário mínimo pode ser conjugado com outros fatores
indicativos do estado de miserabilidade do indivíduo e de sua
família para concessão do benefício assistencial de que trata o
art. 203, inciso V, da Constituição. [...] Ante o exposto, dou
provimento ao recurso especial para conceder ao autor, a partir da
citação, o benefício de prestação continuada. (Superior Tribunal de
Justiça). (Grifos nossos).
Não tem sido diferente o entendimento do Supremo Tribunal Federal – STF,
especialmente no que se refere ao recebimento do benefício assistencial por outro
membro da família para efeito de cômputo da renda familiar. Veja-se, a propósito a
seguinte decisão:
130
STJ. RECURSO ESPECIAL Nº 841.060 - SP (2006/0080371-8). Disponível em www.stj.jus.br. Acesso em
20.09.2009.
157
Fonte: STF
Por fim, pela natureza sensível da situação, traz-se mais este exemplo: uma
jovem de 14 anos, no Rio de Janeiro, portadora, desde o nascimento, de paraplegia
flácida assimétrica, com incapacidade de deambulação, com deformidade nos
quadris e sofrendo de liberação esfincteriana, teve suspenso pelo INSS o
pagamento do BPC, o que a motivou a postular judicialmente a continuidade da
assistência de que era merecedora. Proferida a sentença, o Órgão Previdenciário
foi condenado a restabelecer o pagamento, com juros e atualização monetária.
Inconformado, o INSS recorreu da decisão. Do processo constava laudo pericial
médico atestando a invalidez, mas concluindo que a ―Autora é capaz de exercer,
parcialmente, atividade laborativa com restrições‖.
Ao ser julgado o recurso perante o Tribunal Regional Federal da 2ª Região, a
Juíza Relatora, rechaçando o laudo, afirmou que ―não era crível que aos 14 anos
de idade e com tal deformidade, a jovem não fosse dependente de terceiros para a
própria subsistência‖. A jovem integra uma família composta do pai, a mãe e um
irmão portador de paralisia cerebral, já recebedor do BPC, única renda familiar, visto
que o genitor vivia de biscates e a mãe tinha que dedicar-se exclusivamente aos
cuidados dos dois filhos deficientes. Ao final o recurso não foi acolhido, mantendo-
se a condenação do INSS na manutenção do pagamento do benefício de prestação
continuada.
Dúvidas não há que, nos casos citados, o BPC teve reconhecido seu papel de
verdadeiro instrumento de justiça social. A importância do benefício e o crescimento
do número de idosos atendidos são revelados na tabela que segue.
158
Tabela 14 - Evolução do número de beneficiários do BPC
PcD=pessoa com deficiência.
6.2.2 Renda Mensal Vitalícia - RMV
Embora se constituíssem nas primeiras medidas de proteção social
destinadas ao idoso e também ao portador de deficiência, as rendas mensais
vitalícias constituíam-se políticas de natureza previdenciária, pelo que eram
condições para sua concessão ter o beneficiário contribuído por pelo menos 12
meses ou ter trabalhado por cinco anos em atividade na época não coberta pela
previdência e não auferir renda superior ao valor do benefício.
A LOAS manteve o direito ao pagamento do benefício assegurado ao maior
de 70 anos e ao inválido, desde que requerida até 31.12.1995, quando foi
definitivamente extinta
131
.
131
Trata-se de amparo previdenciário instituído pela Lei nº 6.179 , de 11 de dezembro de 1974, que beneficiava
maiores de 70 anos e inválidos que tivessem sido filiados ao INPS ou exercido atividade remunerada incluída no
regime do INPS ou FUNRURAL, por cinco anos, ou ingressado no regime do INPS após completar 60 anos sem
direito aos benefícios regulares. Embora a RMV tenha sido substituída pelo BPC, o benefício foi mantido para
aqueles que já eram beneficiários, como respeito ao direito adquirido. Segundo dados do MDS/SNAS, em julho
de 2009 a RMV foi paga a 337.171 pessoas idosas e portadoras de deficiência física. Disponível em
http://www.mds.gov.br/relcrys/bpc/RMV_bpc.htm. Acesso em 22.9.2009.
159
5.3 Ações de previdência social
A previdência social será organizada sob a
forma de regime geral, de caráter contributivo
e de filiação obrigatória, observados critérios
que preservem o equilíbrio financeiro
e atuarial.
(Constituição Federal, artigo 201)
Como risco social universal que é, a velhice se constitui num problema de
todos: família, sociedade e Estado. A preocupação com ela não é recente. Identifica-
se a sua origem nas sociedades beneficentes, de cunho mutualista e particular, a
exemplo das Santas Casas de Misericórdia, como visto anteriormente, onde foi
esboçado o escorço histórico, pelo que, neste tópico, o exame será feito a partir do
sistema inaugurado na Constituição de 1988 que instituiu as vigentes normas sobre
a previdência social brasileira.
A previdência social é conceituada como seguro público coletivo e tem dois
grandes objetivos: garantir a reposição de renda dos seus segurados quando estes
não mais puderem trabalhar por motivo de incapacidade, desemprego involuntário,
idade avançada, tempo de serviço, encargos familiares e de prisão ou morte, e evitar
a pobreza de pessoas que, por contingências demográficas, biológicas ou acidente
não possam prover, por seus próprios meios, a sua subsistência e de familiares.
Com estes fundamentos a previdência social está organizada sob forma de
regime geral, com filiação obrigatória e de caráter contributivo, o que vale dizer que
todos que exerçam uma atividade remunerada, como empregado ou de forma
autônoma, deverão ser filiados e, conseqüentemente, contribuintes. É facultado, por
outro lado, o acesso daqueles que, por ato de vontade, desejam integrar a
previdência, ainda que não desenvolvam qualquer atividade remunerada, desde que
tenham, no mínimo, 16 anos
132
. São os chamados segurados facultativos
(estudantes, donas de casa, presidiários, desempregados, síndicos não
remunerados, dentre outros). Terão os mesmos direitos que os segurados
132
A lei previdenciária adotou como parâmetro a idade de 16 anos que é aquela que a Constituição Federal
adotou como mínima para que alguém trabalhe na condição de empregado, admitindo, ainda, a idade de 14 anos
na condição de aprendiz (C.F., art. 7º, inciso XXXIII).
160
obrigatórios. Desta forma, tem-se que o seu acesso é universal, mas a condição é
ser contribuinte.
O sistema previdenciário brasileiro se caracteriza pela cobertura de eventos
referentes à doença, invalidez, morte e idade avançada. Propõe-se, ademais, a
proteger à maternidade, ao trabalhador em situação de desemprego involuntário e a
proporcionar pensão por morte ao cônjuge ou companheiro e dependentes do
segurado; salário-família e auxílio-reclusão para os dependentes dos segurados de
baixa renda. Destas situações, a única não coberta pela Previdência Social é o
seguro desemprego que, embora seja benefício integrante da seguridade social, sua
gestão está a cargo do Ministério do Trabalho e Emprego.
Administrada pelo INSS – Instituto Nacional do Seguro Social, autarquia
vinculada ao Ministério da Previdência Social, a previdência social é regulamentada
pelas Leis nºs 8.212 e 8.213, ambas de 24 de julho de 1991; esta última define
quais as pessoas que têm direito aos onze benefícios oferecidos pelo seguro social.
Estas pessoas podem ser o próprio contribuinte, denominado segurado, face à
relação jurídica que mantém diretamente com o Instituto pelo exercício de trabalho
remunerado ou por vinculação voluntária, e os dependentes, pessoas que, embora
não vertam qualquer contribuição para o sistema, o liame jurídico e a dependência
econômica existente entre elas e o segurado possibilitam extensão da proteção
previdenciária. Segurados e dependentes são, sempre e necessariamente, pessoas
físicas.
Os benefícios oferecidos pelo seguro social
133
são:
Para o segurado: aposentadoria por invalidez, aposentadoria por idade,
aposentadoria por tempo de contribuição, aposentadoria especial,
auxílio-doença, salário-família, salário-maternidade, auxílio-acidente,
serviço-social e reabilitação profissional.
133
Tais benefícios se referem ao regime geral. O sistema previdenciário brasileiro apresenta três regimes:
Regime Geral da Previdência Social – RGPS, regido pela Lei nº 8.213/91 e administrado pelo INSS. Sua filiação
é obrigatória; Regimes Próprios de Previdência dos Servidores – RPPS, sendo o dos servidores da União regido
pela Lei n. 8.112/90 e os dos servidores estaduais e municipais pelas leis dos entes políticos a que estão
vinculados. Também de filiação obrigatória. As regras de aposentadoria e pensão dos regimes próprios são
distintas das do regime geral, em especial no que se refere ao valor dos benefícios. Por fim, o Regime de
Previdência Privada ou Complementar - RPC, facultativa, é administrada por fundos de pensão abertos ou
fechados. Pode existir tanto no setor público como no privado.
161
Para os dependentes: pensão por morte, auxílio-reclusão, serviço-
social e reabilitação profissional.
Pela sua pertinência com o objeto deste trabalho, passa-se à análise dos
benefícios previdenciários relacionados com os idosos.
5.3.1 Aposentadoria por idade
Trata-se de benefício devido ao segurado que, após haver cumprido, no
mínimo, 180 contribuições
134
mensais, completar 65 anos de idade, se homem, ou
60 anos, se mulher. O valor da prestação corresponde a 70% do salário de
benefício, mais 1% para cada grupo de 12 contribuições mensais, até o máximo de
100% do salário-de-benefício
135
. A aposentadoria não será inferior a um salário
mínimo.
Tratando-se de trabalhador rural, a idade mínima é 60 anos para o homem e
55 para a mulher, ademais de comprovar o exercício de atividade rural por 180
meses. Para estes, o valor da aposentadoria corresponde a um salário mínimo,
salvo se houver optado por contribuir facultativamente para a previdência social.
O benefício é irreversível e irrenunciável após o primeiro pagamento, e só
cessa com a morte do segurado. Não é necessário o afastamento do trabalho para
requerer a aposentadoria.
Tratando-se de servidor público, a aposentadoria por idade será devida uma
vez preenchidos os requisitos gerais (dez anos de efetivo exercício no serviço
público e cinco anos no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria), e o único
requisito específico a ser preenchido é a idade do servidor: 65 anos, se homem, e 60
anos se mulher, independendo do tempo de serviço ou de contribuição, caso em que
os proventos serão proporcionais ao período contribuído.
134
Trata-se de carência a ser observada pelo segurados inscritos na Previdência Social após 24 de julho de
1991. Para os inscritos até esta data, o período de carência obedecerá à tabela prevista em lei que considera o
ano em que o segurado atende ou atenderá às condições necessárias à obtenção do benefício e que começa
em 1998 com 102 contribuições até 2011 com 180 contribuições.
135
A partir de 29/11/1999, o salário beneficio corresponde à média dos 80% maiores salários de contribuição,
multiplicado pelo fator previdenciário, que leva em conta a expectativa de vida, idade, o tempo e a alíquota de
contribuição do trabalhador.
162
Por fim, a possibilidade do empregador requerer a aposentadoria por idade do
empregado que tenha cumprido o período de carência e completado 70 (setenta)
anos de idade, se homem, ou 65 (sessenta e cinco) anos, se mulher, sendo ao
empregado garantida indenização trabalhista, considerando-se como data da
rescisão do contrato de trabalho a imediatamente anterior à do início da
aposentadoria. Trata-se de afastamento compulsório e forma legal de afastar da
atividade o trabalhador idoso.
Há em vários países iniciativas governamentais de reformas no sistema
previdenciário, inclusive visando postergar o momento da aposentadoria, elevando a
idade para a sua obtenção, isto face à elevação da expectativa de vida.
A tabela a seguir mostra a idade em que o momento do retiro para inatividade
se verifica:
Tabela 15 - Idade média de aposentadoria em alguns países
Disponível em www.dieese.org.br
163
5.3.2 Aposentadoria por tempo de contribuição
Não se exige idade mínima para a obtenção da aposentadoria em epígrafe. A
exigência se refere ao tempo mínimo de contribuição que é 35 anos, se homem, e
30 anos, se mulher.
Alguns segurados já podem ter alcançado esta espécie de aposentadoria,
proporcionalmente, em razão de ter-se filiado até 16-12-98, desde que contasse com
30 anos de contribuição e 53 anos de idade, se homem, ou 25 anos de contribuição
e 48 anos de idade, se mulher. Nesta hipótese deveria, ainda, completar mais 40%
do tempo que, em 16-12-98, faltava para atingir o tempo de contribuição referido.
Vê-se, assim, que não se trata de benefício cujo requisito seja a idade
provecta. Contudo, cuida de renda que acompanha a vida do segurado que, ao
chegar à velhice, nela tem, por vezes, a única fonte de subsistência. O valor da
renda mensal corresponde a 100% do salário de benefício.
5.3.3 Aposentadoria por invalidez
Também aqui, por óbvio, não se cogitada de idade mínima para a
aposentação. Trata-se de benefício devido ao segurado que, por qualquer motivo, se
torne total e definitivamente incapacitado para o trabalho, desde que tenha
contribuído pelo menos doze meses, sendo esta carência dispensada quando a
invalidez resultar de acidente de qualquer natureza. O valor do benefício é de cem
por cento do salário-de-benefício, podendo ser acrescido de 25% na hipótese de a
invalidez impor a necessidade de assistência permanente de outra pessoa.
Importante registrar que, se ao se filiar à Previdência Social o segurado já for
portador de doença ou lesão que ensejaria o benefício, não terá direito à
aposentadoria por invalidez, salvo se a incapacidade resultar no agravamento da
enfermidade.
164
5.3.2 Pensão por morte
Trata-se de benefício pago aos dependentes do segurado, quando de seu
falecimento, independentemente do número de contribuições por ele vertidas, ou
seja, não há exigência de carência.
Para melhor compreensão do tema, relacionam-se quais as pessoas
vinculadas ao segurado que poderão ter acesso às prestações previdenciárias a elas
asseguradas. A lei as distribui em três classes: na primeira estão os cônjuges, os
companheiros
136
, os filhos de qualquer condição, menores de 21 anos, não
emancipados ou inválidos de qualquer idade; e, ainda, os equiparados a filhos, nas
mesmas condições (tutelados e enteados). Na segunda classe, os pais, desde que
comprovem a dependência econômica. Na última classe, os irmãos de qualquer
condição, menores de 21 anos, não emancipados, ou inválidos de qualquer idade,
devendo provar a dependência econômica com o segurado a que estejam
vinculados juridicamente.
Acompanhando a evolução por que passa a sociedade, e após inúmeras
decisões favoráveis dos Tribunais
137
, o INSS passou a reconhecer o direito dos
chamados dependentes presumidos: companheira ou companheiro homossexual.
Também por força de decisões judiciais, o menor sob guarda tem sido reconhecido
como dependente do segurado.
Quanto ao valor, a pensão tem o mesmo daquele que seria a aposentadoria
do segurado falecido. Se não era aposentado ao falecer, calcula-se uma
aposentadoria por invalidez com início na data do óbito.
Como podem ser vários os dependentes habilitados a requerer o benefício, o
valor é repartido igualmente entre eles.
Por fim, registre-se a possibilidade dos dependentes poderem regularizar as
contribuições por acaso em mora do segurado contribuinte individual (autônomo)
para que, assim, possam receber a pensão.
136
Considera-se companheiro ou companheira a pessoa que, sem ser casada, mantém união estável com o
segurado ou com a segurada (art. 226, § 3º, CF).
137
A Ação Civil Pública nº 2000.71.00.009347-0: decisão nela proferida determina que companheiro(a)
homossexual de segurado(a) terá direito a pensão por morte e auxílio-reclusão, desde que comprovada a vida
em comum.Em consequência, norma interna do INSS passou a reconhecer o direito na união homoafetiva. (I. N.
INSS/PRES nº 20, de 11.10.2007).
165
A regra geral dos benefícios previdenciários é a sua não cumulatividade, salvo
as exceções legais, a exemplo de aposentadoria e pensão. É o que se constata, por
exemplo, na composição da renda dos idosos em que muitos (as mulheres são
maioria: 12.7% contra 2.8% dos homens) recebem os dois benefícios. Não é
possível, entretanto, cumular duas pensões (hipótese que certamente alcançaria
muitas pessoas, principalmente idosos), permitindo a lei que seja feita opção pela de
maior valor.
Considerando-se a distribuição por região, a Sudeste concentra o maior
percentual de homens aposentados (86.2%), ficando em terceiro (2.1%) quando o
benefício previdenciário é a pensão. Por outro lado, a região Nordeste concentra o
maior número de mulheres aposentadas (55.9%), ocupando o último lugar (15.7%),
contra o primeiro lugar da região Sudeste (30.3) dentre as pensionistas. Com um
percentual de 19%, a região Sul concentra o maior número de mulheres que
acumulam aposentadoria e pensão.
A tabela a seguir descreve bem estas situações.
Tabela 16 - Idosos aposentados e pensionistas
Pessoas de 65 anos ou mais de idade, total e distribuição
percentual dos aposentados e/ou pensionistas, por sexo, segundo
as Grandes Regiões – 2007
Grandes
Regiões
Pessoas de 65 anos ou mais de idade, por sexo
Homens
Total
(1000
pessoas)
Distribuição percentual dos aposentados e/ou pensionistas (%)
Aposentados
Pensionistas
Aposentados e
pensionistas (1)
Outros
Brasil
5 988
84,2
2,1
2,8
10,9
Norte
334
71,7
3,9
1,4
23,0
Nordeste
1 604
85,3
1,9
2,7
10,1
Sudeste
2 781
86,2
2,1
2,2
9,5
Sul
902
84,7
1,7
5,5
8,1
Centro-Oeste
367
75,4
2,9
1,9
19,8
Grandes
Regiões
Pessoas de 65 anos ou mais de idade, por sexo
Mulheres
Total
(1 000
pessoas)
Distribuição percentual dos aposentados e/ou pensionistas (%)
Aposentados
Pensionistas
Aposentados e
pensionistas (1)
Outros
Brasil
7 803
43,5
24,5
12,7
19,3
Norte
363
50,4
19,1
6,6
23,9
Nordeste
2 020
55,9
15,7
12,3
16,1
Sudeste
3 783
37,1
30,3
11,8
20,8
Sul
1 223
42,0
23,0
19,0
16,0
Centro-Oeste
414
40,4
23,0
9,2
27,4
Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional por Amostra e Domicílios
2007.
166
A previdência social constitui, em qualquer país, forma de distribuição de
renda. No Brasil não é diferente. Os benefícios pagos pelos governos federal,
estadual, municipal e do Distrito Federal, sejam aposentadorias, pensões ou
benefícios assistenciais, segundo a PNAD 2007, representaram 18% da renda total
média, mesmo considerando-se as peculiaridades do Regime Geral da Previdência
Social e dos Regimes especiais dos servidores públicos. Mesmo dentro do Regime
Geral a diferença desta distribuição é percebida quando se tem, em um mesmo
regime, segurados como os especiais (rurais, por exemplo) cujo valor do benefício
não supera um salário mínimo (salvo se contribuírem facultativamente para o
sistema, como visto), e os contribuintes empregados, cuja contribuição incide sobre
seus salários, base sobre a qual incidirá o cálculo do benefício previdenciário.
Como seguro social que é, a previdência constitui uma das principais
políticas públicas de um país e, como tal, desempenha importante papel em um
sistema de proteção social. Deficitária ou superavitária, não importa, a Nação dela
depende para minorar as desigualdades sociais e reduzir o nível de pobreza,
principalmente entre os idosos.
Os números mostram esta realidade. Segundo o MPS, em dezembro de
2008, foram 21.9 milhões de benefícios previdenciários pagos, dos quais 7.5
milhões de aposentadoria por idade e 6.2 milhões de pensão por morte. Quanto aos
benefícios assistenciais destinados ao idoso, 1.4 milhões de BPC e 100 mil RMV.
Quanto à situação dos beneficiários, 32.1% são urbanos e 26.7% estão na
zona rural
138
. Constata-se, pois, um aumento de quase 10% nos benefícios
destinados à linha da pobreza, considerando-se o período dezembro/2007 a
dezembro/2008. A tabela a seguir mostra esta realidade.
138
Como já dito, este benefício foi definitivamente extinto em 31.12.2005, sendo pagos apenas a quem já o
recebia, extinguindo-se paulatinamente.
167
Tabela 17 - Benefícios previdenciários e assistenciais emitidos – 2008
139
Destaques assinalados pela Autora.
Em relação ao valor da renda distribuída, dados do mesmo Ministério
140
revelam que, em setembro de 2007, foram pagos 22.8 milhões de benefícios –
aposentadorias, pensões e assistenciais; destes, 16 milhões não ultrapassam a um
salário mínimo, o que equivale a 70.3% do total e apenas 6.8 milhões superam o
piso do benefício
141
(29.7%). Outro fato que ganha notoriedade é que na região
Nordeste 88.6% dos benefícios pagos são de valor até um salário mínimo, seguido
da região Norte com 88%. Por outro lado, a região onde o valor do benefício supera
o piso é a Sudeste, com 42.8%, seguida da região Sul, com 33.2%.
Vê-se, desta forma, que a estrutura sócio-econômica do país e o histórico do
desenvolvimento econômico não propiciam um equilíbrio na distribuição das
riquezas de modo equânime. O pagamento de benefícios previdenciários é
exatamente reflexo e resultado deste panorama.
139
Disponível em http://www.mps.gov.br/arquivos/office/3_090227-152257-667.pdf
Acesso 29.09.2009.
140
Disponível em http://www.mps.gov.br/arquivos/office/4_090909-150929-804.pdf. Acesso em 28.09.2009.
141
C.F., art. 201, § 2º Nenhum benefício que substitua o salário de contribuição ou o rendimento do trabalho do
segurado terá valor mensal inferior ao salário mínimo
168
A importância das transferências previdenciárias na redução da pobreza no
país está bem representada pelos números do gráfico abaixo.
Gráfico 21 - Percentual de pobres* no Brasil, por idade, com e sem transferência
previdenciária – 2007
(Inclusive área rural da Região Norte)
A previdência social constitui um sistema contributivo de filiação obrigatória, o
que significa que, para se ter acesso aos seus benefícios e serviços, necessário o
recolhimento das contribuições sociais.
A Constituição Federal estabelece que a seguridade social seja financiada
por toda sociedade, de forma direta e indireta, e por recursos provenientes dos
orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, além de
contribuições sociais do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada,
incidente dobre folha de salários e demais rendimentos do trabalho; incidente sobre
a receita ou o faturamento; incidente o lucro. Será financiada, também, pelas
contribuições do trabalhador e dos demais segurados da previdência social e do
empregador doméstico; sobre a receita de concursos de prognósticos e sobre
importador de bens ou serviços do exterior. O valor da aposentadoria e da pensão
fica à salvo de tal incidência.
169
Esclareça-se que o custeio se refere ao sistema como um todo, tendo-se em
conta que duas de suas ações, saúde e assistência social, constituem direito
independentemente de contribuição. O custeio pelos empregados se faz pela
incidência de percentuais conforme a faixa salarial: a partir de 1 de fevereiro do
corrente ano, os que ganham até R$ 965,67 o percentual é 8%; se o ganho fica
entre R$ 965,68 é R$ 1.609,45 a alíquota aplicada é 9%. A lei estabelece o teto que
é R$ 3.218,90 e o percentual é 11%. Ainda que o trabalhador ganhe R$20.000,00
por mês, a lei impõe a observância daquele valor, hipótese em que somente
recolherá 11% sobre o teto, pois este também é observado no pagamento dos
benefícios.
Os antigos trabalhadores autônomos, hoje denominados contribuintes
individuais, por exercerem atividade remunerada, devem recolher, obrigatoriamente,
para a previdência social. Estes e os maiores de 16 anos que, por ato de vontade,
desejem se filiar ao seguro social, recolherão o correspondente à alíquota de 20%
incidente sobre o valor do ganho efetivo, os primeiros, e sobre o valor que declarar,
o facultativo (obedecendo-se sempre o piso [salário mínimo] e o teto).
Em abril de 2007 o Governo institui um programa - Plano Simplificado de
Previdência Social, visando atrair para a previdência social cerca de 3.5 milhões de
trabalhadores em todo território nacional que transitam na economia informal. Para
isso criou uma alíquota diferenciada, 11%, e uma base de cálculo invariável
correspondente a um salário mínimo, mesmo valor que receberá a título de
aposentadoria. Podem aderir ao programa o contribuinte individual que trabalha por
conta própria, sem relação de trabalho com empresa, o segurado facultativo e
empresário ou sócio de sociedade empresária cuja receita bruta anual, no ano-
calendário anterior, não exceda a R$ 36.000,00. Terão direito a todos os benefícios
previdenciários, à exceção da aposentadoria por tempo de contribuição. Desejando
ter jus a esta prestação, o contribuinte poderá recolher a diferença (9%) referente ao
período em que contribuiu com a alíquota reduzida.
Como seguro social que é, a Previdência Social tem importância fundamental
em um estado de bem estar social pois, compete-lhe reconhecer direitos e
proporcionar o pagamento de renda aos segurados que, alcançado por alguma
contingência, perdeu temporária ou definitivamente, a sua capacidade de trabalho.
170
Tem sido propalada a queda na desigualdade e a redução da pobreza. As
estatísticas e dados publicados pela PNAD, que anualmente divulga os resultados
das informações sobre a realidade social brasileira, revelam números e percentuais
que as confirmariam. Observando-se os números, especialmente do período 2001 e
2004, percebe-se que ―houve um empobrecimento geral‖ com a redução da renda
dos que ganhavam mais.
Apesar dos avanços e do esforço governamental com os programas sociais, o
Brasil tem ainda uma das piores distribuições de renda do mundo. Por isso há quem
critique a distribuição de renda feita através de pagamento de benefícios
previdenciários, primeiro por ter como destinatários pessoas geralmente mais
velhas, em detrimento de crianças e jovens que, conforme se observa no gráfico
acima, a linha de pobreza é maior (0 a 16 anos); segundo, porque, ―os programas
sociais deveriam se concentrar no atendimento prioritário dos mais pobres entre os
pobres‖. Um destes críticos, Tafner
142
(2007) entende que
os recursos da previdência não fluem entre as gerações de modo a
equilibrar a pobreza para todas as idades. Ora, se quiséssemos
mesmo que a previdência fosse entendida como um programa
distributivo, poderíamos redesenhá-la de modo a, mantido o volume
de recursos, deslocar parte desses recursos para os mais pobres –
os jovens e as crianças – e, com isso, reduzir o grau de pobreza na
sociedade. Barros e Carvalho (2005) mostraram que, caso se
decidisse deslocar para os mais jovens, digamos, 20% da parcela
transferida aos idosos, isso reduziria a pobreza em praticamente
10% – sendo 13 pontos percentuais (p.p.) de queda somente entre
as crianças, com contrapartida de um aumento de apenas 3 p.p. na
pobreza entre idosos. Em termos agregados, essa medida reduziria a
pobreza no Brasil em 3,7 p.p., o que equivale a 60% da queda de
pobreza obtida durante toda a década de 1990.
Esta desigualdade é reafirmada pela ―PNAD 2008: Primeiras Análises‖
143
ao
constatar que ―um Coeficiente de Gini de 54,4 ainda deixa o Brasil na metade mais
desigual da região mais desigual do mundo‖ (assinalamos).
A figura a seguir mostra a posição do Brasil entre os países do mundo,
situando-se entre aqueles de pior coeficiente GINI, geralmente utilizado para calcular
a desigualdade existente na distribuição de indivíduos segundo a renda domiciliar
142
Paulo Tafner: Seguridade e Previdência: Conceitos Fundamentais. IPEA. 2007.
143
IPEA Comunicado da Presidência. 24.09.2009. Nº 30.
171
per capita. Seu valor varia de 0, quando não há desigualdade (a renda de todos os
indivíduos tem o mesmo valor), a 1, quando a desigualdade é máxima (apenas um
indivíduo detém toda a renda da sociedade e a renda de todos os outros indivíduos
é nula) (PNUD).
Figura 4 - Mapa mundi. Coeficiente de Gini
144
É, pois, o que resta: continuar lutando pela redução da pobreza, pelo fim da
desigualdade que exclui e segrega. Ser solidários, compartilhar e repartir para
alcançar a igualdade!
144
Mede o grau de desigualdade existente na distribuição de indivíduos segundo a renda domiciliar per capita.
Seu valor varia de 0, quando não há desigualdade (a renda de todos os indivíduos tem o mesmo valor), a 1,
quando a desigualdade é máxima (apenas um indivíduo detém toda a renda da sociedade e a renda de todos os
outros indivíduos é nula). PNUD.
172
CAPÍTULO 3
6 AS CONQUISTAS ASSEGURADAS PELO IDOSO
O envelhecimento é um direito personalíssimo e a sua
proteção um direito social. É obrigação do
Estado garantir à pessoa idosa
a proteção à vida e à saúde,
mediante efetivação de
políticas sociais públicas
que permitam um
envelhecimento
saudável e em
condições de
dignidade.
Estatuto do Idoso,
Art. 8º e 9º.
Apenas para delimitar no tempo, e pela sua importância, a maior das
conquistas do idoso foi, sem dúvida, a garantia constitucional inserida na Carta
Magna: ―A família, a sociedade e o Estado têm o dever de amparar as pessoas
idosas, assegurando sua participação na comunidade, defendendo sua dignidade e
bem-estar e garantindo-lhes o direito à vida‖. Para alguns, princípio sem efetividade.
Para outros, direito fundamental e exigível. O certo é que, a partir daí, as políticas
públicas voltadas à proteção do idoso têm-se desenvolvido e ampliado, como visto e
se verá.
Em 1994 foi instituída a Política Nacional do Idoso - PNAS (Lei n° 8.842, de 4
de janeiro de 1994) com o objetivo de assegurar os direitos sociais do idoso, criando
condições para promover sua autonomia, integração e participação efetiva na
sociedade (art. 1º). Para alcançar tais objetivos, o MDS, através do SUAS, busca dar
efetividade ao princípio constitucional da universalidade ao sistema de proteção
social, para o quê desenvolve uma política pública de assistência visando manter um
nível de proteção social básica
―destinado para a população que vive em situação de
vulnerabilidade social decorrente da pobreza, privação (ausência de
renda, precário ou nulo acesso aos serviços públicos, dentre
outros) e/ ou fragilização de vínculos afetivos − relacionais e de
pertencimento social (discriminações etárias, étnicas, de gênero ou
por deficiências, dentre outras) (MDS).
173
Isto ocorreu enquanto os organismos internacionais se voltavam para a
situação dos idosos, vendo a questão do envelhecimento como o fenômeno mundial
a ser enfrentado.
Com o slogan “Uma sociedade para todas as idades”, o Ano Internacional do
Idoso foi definido pela Assembléia Geral da ONU para ocorrer em 1999, após
aprovar a Proclamação sobre o Envelhecimento, em 1992, cujas dimensões
estabelecidas foram as seguintes: a situação dos idosos, o desenvolvimento
individual continuado, as relações multi-geracionais e a inter-relação entre
envelhecimento e desenvolvimento social (CAMARANO, 2004, p. 257).
Tais deliberações acenavam um novo olhar sobre a situação dos idosos que
passou a ser objeto de discussões em conferências mundiais e na adoção de
políticas públicas pelos diversos países, buscando-se, sempre, a aplicação dos
princípios básicos adotados pela Assembléia Geral: independência, participação,
cuidados, auto-realização e dignidade (CAMARANO, 2004, p. 257).
Estas preocupações começaram a se materializar nas ações de organismos
mundiais a partir da Assembléia Mundial sobre o Envelhecimento, em 1982, em
Viena, constituindo-se no ―primeiro fórum global intergovernamental centrado na
questão do envelhecimento populacional‖ (Camarano 2004, p. 254). A Assembléia
adotou um Plano Internacional de Ação recomendado aos seus Estados-membros e
que se referia às seguintes áreas específicas de atenção ao idoso: saúde e nutrição,
proteção ao consumidor idoso, moradia e meio ambiente, família, bem-estar social,
previdência social, trabalho e educação.
A orientação prioritária destinava-se às pessoas idosas e o desenvolvimento.
Tem o seguinte teor
145
:
Cabe aos governos a responsabilidade principal de conduzir a
liderança sobre as questões relativas ao envelhecimento e à
aplicação do Plano Internacional sobre o Envelhecimento, mas é
indispensável uma colaboração eficaz entre os governos nacionais e
locais, os organismos internacionais, os próprios idosos e suas
organizações, outros setores da sociedade civil, incluídas as
organizações não governamentais e o setor privado. A aplicação do
Plano de Ação requererá a participação e associação dos
interessados: organizações profissionais, empresas, trabalhadores e
145
Plano de Ação Internacional para o Envelhecimento, 2002. Organização das Nações Unidas; tradução de
Arlene Santos, revisão de português de Alkmin Cunha; revisão técnica de Jurilza M.B. de Mendonça e Vitória
Gois. – Brasília: Secretaria Especial dos Direitos Humanos, 2007.
174
sindicatos, cooperativas, instituições de pesquisa e ensino e outras
instituições educativas e religiosas e os meios de comunicação.
As pessoas idosas devem ser participantes plenas no processo de
desenvolvimento e partilhar também os benefícios que alcancem.
Não se deve negar a ninguém a possibilidade de beneficiar-se do
desenvolvimento. Os efeitos do envelhecimento da população sobre
o desenvolvimento sócio-econômico da sociedade, juntamente com
as mudanças sociais e econômicas, que está acontecendo em todos
os países, criam a necessidade de adotar medidas urgentes para
garantir a constante integração e capacitação de idosos. Além do
mais, a migração, a urbanização, a transformação da família em
famílias menores e inconstantes, a falta de acesso a tecnologias que
promovam a independência e outras mudanças sócio-econômicas
podem levar os idosos ao isolamento, separando-os da corrente
principal do desenvolvimento, privando-os de funções econômicas e
sociais significativas e enfraquecendo suas fontes tradicionais de
ajuda.
Naquele momento, no entanto, as preocupações resultaram de uma tomada
de consciência de que o idoso, com independência financeira, constituía-se um
potencial comprador; logo, estava-se a pensar no idoso dos países desenvolvidos e
não naquele que carece da proteção e atenção do governo e da sociedade. O certo
é que o idoso deixou de ser uma sombra indesejável para se constituir em alvo das
atenções de organismos internacionais, proporcionando, até, profundas alterações
nos sistemas legislativos de diversos países, a exemplo das políticas públicas que
passaram a ser adotadas pelo Brasil, sempre a partir das inovações introduzidas
pelo Texto Constitucional de 1988.
Em 2002, no Brasil, foi criado o Conselho Nacional dos Direitos do Idoso,
inicialmente com caráter consultivo e não paritário, passando, em 2004, a ter caráter
deliberativo e paritário, sendo integrado por quatorze membros do governo e
quatorze da sociedade civil. Sua finalidade, elaborar as diretrizes para a formulação
e implantação da política nacional do idoso, observadas as linhas de ação e as
diretrizes constantes do Estatuto do Idoso (Lei 10741/2003).
Ao destacar o avanço verificado com o Estatuto do Idoso, Camarano (2004, p.
270) assinala:
O avanço se dá [...] no que se refere à previsão sobre o
estabelecimento de crimes e sanções administrativas para o não
cumprimento dos ditames legais. No entanto, [...] duas apresentam
um caráter controverso: a proibição da discriminação do idoso nos
planos de saúde pela cobrança de valores diferenciados para os
maiores de 60 anos) e a exclusão para fins de aferição dos critérios
175
de elegibilidade do recebimento por parte de outros idosos
membros da família do benefício assistencial no cômputo da
renda familiar [...]. A eliminação da discriminação etária nos planos
de saúde é tida pelos seus gestores como um fator provável de seu
encarecimento, pois os aumentos dos custos decorrentes do
envelhecimento dos segurados passarão a ser compartilhados com
os demais participantes dos planos. A exclusão no cômputo do
recebimento dos benefícios de prestação continuada da renda da
família é tida como um avanço social, pois a aferição de uma renda
própria é entendida como um ganho em termos de cidadania e auto-
estima por parte dos idosos. [...] A redução da idade para o
requerimento do benefício assistencial, [...] não foi muito bem aceita
por uma parte dos economistas do setor público. Estes acreditam
que ela pode agir como um fator de desincentivo para a contribuição
ao sistema previdenciário [...] entre os trabalhadores de baixa renda.
O Estatuto do Idoso (Lei nº 10.741, de 01.10.2003) foi resultado dos
legítimos movimentos sociais na luta pelo reconhecimento da cidadania na sua
expressão dos direitos civis, políticos e sociais. O Estatuto reduziu para 65 anos a
idade mínima para acesso ao benefício assistencial, e, ademais, possibilitou o
acesso de um número maior de idosos ao programa, ao proceder a alterações na
forma de cálculo da renda familiar per capita: não mais seria computado o valor do
BPC já recebido por outro idoso da mesma família.
Realizada em dezembro de 2003 e com o tema ―Assistência Social como
Política de Inclusão: uma Nova Agenda para a Cidadania - LOAS 10 anos‖, a IV
Conferência Nacional de Assistência Social adotou importantes deliberações que
resultaram na sedimentação da política de assistência social vigente no país. Nesta
Conferência ficou determinada a revisão dos critérios para a concessão do BPC
como redução da idade de 67 para 65 anos, prevendo uma redução gradativa até 60
anos em 2008, o que ainda não se verifica, pois a idade para ter acesso ao referido
benefício continua sendo 65 anos; adequou o conceito de família ao Código Civil
vigente; ampliou a cobertura de pessoas com deficiência ao incluir patologias
incapacitantes com avaliação médica e social.
Mas como compreender o significado e extensão de ―mínimos sociais’
(LOAS) e ―necessidades básicas‖ no contexto da assistência social? Para Pereira
(2002)
Mínimo e básico são, na verdade, conceitos distintos [...] o primeiro
tem a conotação de menor, de menos, em sua acepção mais ínfima,
identificada como patamares de satisfação de necessidades que
176
beiram a desproteção social, o segundo, não. O básico expressa
algo fundamental, principal, primordial [...] enquanto o mínimo
pressupõe supressão ou cortes de atendimentos [...], o básico requer
investimentos sociais de qualidade para preparar o terreno a partir do
qual maiores atendimentos podem ser prestados e otimizados.
Na sua trajetória para definir o significado de necessidades básicas, Pereira
(2002), após afirmar que ―o direito à satisfação otimizada de necessidades [...]
constitui o cerne de todas as justificações das políticas públicas, incluindo a
assistência‖, busca em autores como Doyal e Gough (1991), Hayek (1990), Rawls
(1997) e Habermas (1981) o aporte para as suas conclusões. Doyal e Gough
sustentam que todos os seres humanos têm necessidades básicas comuns,
distinguindo necessidades básicas de necessidades não básicas e de aspirações,
preferências ou desejos. O que distinguiria as primeiras das demais é o fato de que,
se não foram adequadamente satisfeitas, resultaria em sérios prejuízos à vida dos
homens e sua atuação como sujeitos (apud PEREIRA, 2002, p. 66-67).
Essa noção de ―mínimos sociais‖ prevista na LOAS pode ser identificada
como deveres básicos do Estado, na afirmação de Hayek, dentre os quais a
provisão de um certo mínimo de renda para aqueles que, por vários motivos, não
podem assegurar sua subsistência através do mercado de trabalho, tais como:
doentes, idosos, pessoas física e mentalmente incapazes, viúvas e órfãos. Para
Hayek, tal compromisso ―afigura-se muito mais como um dever moral do que cívico‖
[...] , pois ―o Estado deve prover um mínimo de safety net (rede de segurança) para
prevenir ou enfrentar a pobreza extrema‖ [...] (apud PEREIRA, 2002, p. 53).
Com apoio em Doyal e Gough, Pereira (2002, p. 80) descreve as chamadas
―necessidades intermediárias‖ e, dentre outras, identifica a segurança econômica
como uma necessidade que deve ser satisfeita para garantir a manutenção e o
desenvolvimento da autonomia individual, pois tem como pressuposto duas
possibilidades: o indivíduo poder planejar e ver realizado um futuro concreto; ou o
indivíduo pode fazer isso tendo como referência uma série de normas, recompensas
e relações humanas previsíveis e duradouras.
Importa registrar que, na teoria dos referidos autores, existem necessidades
humanas básicas vivenciadas por grupos sociais específicos como mulheres,
177
portadores de deficiência física e idosos e que, por isso, merecem um adicional
específico de satisfiers (―satisfadores‖). (apud Pereira, 2002, p. 85).
Como neoliberal que era, Hayek defendia uma provisão, pelo poder público,
de um mínimo social que não ultrapassasse os limites da sobrevivência física,
destinada a quem efetivamente não tivesse condições de manter-se pelo trabalho e
que tal ação não constituísse direito do cidadão e dever do Estado. É a teoria na
contramão do welfare state. (PEREIRA, 2002).
O mesmo Pereira (2002) conclui afirmando que nem a liberdade e a igualdade
no plano do discurso garantem por si sós a otimização de necessidades básicas.
Como já foi visto, a Política Nacional do Idoso é coordenada pelo Ministério
do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), através da Secretaria
Nacional de Assistência Social, e integra o Conselho Nacional do Idoso – CNDI,
participando da elaboração e fiscalização das políticas públicas de proteção social
voltadas para o idoso.
Para compreender uma política que visa atender necessidades através de
ações assistenciais, indaga-se: a que se presta a assistência social? Segundo
Pereira (2001, p. 227) duas são suas funções básicas: uma, resgatadora e
concretizadora de direitos, mediante a qual poderão ser criados esquemas de
participação de significativas parcelas da população no circuito das oportunidades,
bens, serviços e direitos existentes na sociedade; outra, mantenedora dessa
participação, mediante a qual poderão ser criados esquemas preventivos contra o
seu impedimento (grifos da autora).
Quem são seus destinatários?
Pereira (1996) traduz, com maestria, o sentido da norma ao
estabelecer que:
O destinatário da ação resgatadora de direitos é todo cidadão que,
por razões pessoais, sociais ou de calamidade pública, encontra-se,
temporária ou permanentemente, sob o jugo de condições de vida e
de cidadania inferiores ao padrão básico julgado socialmente
satisfatório.
O destinatário da ação preventiva, mantenedora da participação
social, é todo cidadão que, embora usufrua do padrão básico julgado
socialmente satisfatório, apresenta vulnerabilidades e enfrenta riscos
que o impedem de permanecer, pelo seu próprio esforço nesse
patamar, ou de superá-lo.
178
6.1 Outras conquistas legais – avanço para a cidadania
A Constituição Federal assegura a todos os cidadãos, aos idosos, portanto,
direito à educação, à saúde, ao trabalho, à moradia, ao lazer e à segurança,
ademais dos direitos referentes à previdência e à assistência sociais, como já
examinados.
A Política Nacional do Idoso, o Estatuto do Idoso, o Código de Defesa do
Consumidor e outros instrumentos normativos asseguram direitos, verdadeiras
conquistas, nas mais variadas áreas, sempre se tendo em conta as suas condições
como grupo social crescente e com potencial econômico (aposentadorias, pensões,
BPC, rendas outras), inclusive com um potencial consumidor que tem despertado o
interesse nas mais diversas áreas de serviços como lazer, beleza e turismo. São
eles: alistamento eleitoral e o voto facultativo. Embora não constitua uma verdadeira
conquista, a referida faculdade representa um direito assegurado na Lei
Fundamental. Direitos na área penal: cumprimento de pena em estabelecimento
diferenciado, de acordo com a natureza do delito; se cometer crime, a idade
avançada é uma atenuante; se for vítima, sua idade faz agravar a pena do agressor;
direito à suspensão condicional da pena, desde que seja igual ou superior a quatro
anos; prescrição reduzida à metade para o idoso que, na época da condenação,
tinha mais de 70 (setenta) anos; à prisão domiciliar se, ao ser a pena executada,
seja maior de setenta anos.
Na área do Direito de Família: assegura-se ao idoso de sessenta anos regime
obrigatório de separação de bens no casamento, assim como poder escusar-se da
tutela. Direito a postular pensão alimentícia aos ascendentes, descendentes e
cônjuge; na falta destes, o pedido se fará em face de irmãos, tios ou sobrinhos.
Direito ao amparo familiar.
Dentre as prioridades asseguradas ao idoso têm-se: atendimento preferencial
nas repartições públicas, nas empresas concessionárias de serviços públicos e em
estabelecimentos bancários e comerciais; nos embarques e desembarques de
quaisquer meios de transportes; para votar nas eleições majoritárias e proporcionais;
na tramitação dos processos e na execução dos atos e diligências judiciais, em
qualquer instância, direito que não cessa com a morte do idoso, estendendo-se ao
179
cônjuge supérstite ou companheiro (a) com idade igual ou superior a sessenta anos;
na restituição do imposto de renda; prioridade e ordem de preferência para
julgamento de processos fiscais no âmbito das Delegacias da Receita Federal de
Julgamento.
Uma das grandes conquistas desta categoria social foi a que lhe assegurou
gratuidade no transporte coletivo, o que significa um gasto a menos dentre tantos
outros. Em nível municipal, constitui direito do idoso, a partir dos 65 anos, a
utilização gratuita de qualquer coletivo urbano e semi-urbano (metrô, trens
metropolitanos, ônibus urbano e semi-urbano). Tratando-se de transporte coletivo
interestadual, deve haver reserva de duas vagas gratuitas para maiores de 60 anos
com renda de até dois salários mínimos. Havendo mais de dois pretendentes, a
empresa deve conceder desconto de 50% sobre o valor da passagem aos
excedentes.
A reserva de vagas em estacionamentos. O Estatuto do Idoso estabelece a
obrigatoriedade de reserva de 5% das vagas em estacionamentos públicos e
privados (supermercados, shoppings, bancos), localizando-se as mesmas em locais
que lhes garantam comodidade.
A idade avançada também é momento propício ao turismo. Assim
entendendo, o Ministério do Turismo, criou o programa ―Viaja Mais Melhor Idade‖,
com o objetivo de proporcionar aos maiores de 60 anos a realização de viagens de
lazer, especialmente durante períodos de baixa estação, já que os preços são
menores. Potenciais consumidores, os idosos têm assegurados tais direitos pelo
Código de Defesa do Consumidor, inclusive na possibilidade de serem
responsabilizadas solidariamente as agências de turismo, empresas de transporte e
hotéis por eventuais transtornos e prejuízos.
Ainda na área de lazer, o idoso tem direito a 50% de desconto nos ingressos
para qualquer atividade de diversão pública, como eventos esportivos, culturais e
artísticos, cinemas, teatros.
Como são minguados os proventos, foi assegurada pelo Governo Federal a
possibilidade de obtenção de empréstimo consignado para aposentados e
pensionistas da Previdência Social, concedido por instituições financeiras
conveniadas com o INSS (Órgão pagador dos benefícios previdenciários), em valor
180
que não exceda 30%. A modalidade tem juros mais baixos e o número de parcelas,
descontadas diretamente do benefício, não pode exceder o prazo de 60 meses.
Na área da saúde pública há o direito a acompanhante na hipótese de o idoso
ser submetido à internação em hospitais das redes pública e privada,
proporcionando-se condições adequadas para a permanência do acompanhante,
caso o médico assim recomende, em tempo integral, tendo atendimento preferencial
no SUS. Tratando-se de assistência privada à saúde, há a garantia contra cláusulas
e reajustes abusivos nos planos de saúde.
Para os idosos que, a esta altura da vida não têm imóvel próprio, nos
programas habitacionais há reserva de percentual de unidades a eles destinadas.
Com o objetivo de proporcionar o exercício de direitos de consumidor
específico, impõe-se que sejam escritos e detalhados os contratos firmados com as
casas de repouso, impondo-se pagamento de multa na hipótese de descumprimento
de cláusulas.
Estes são apenas alguns dos direitos já reconhecidos aos idosos. A sua
efetividade é dever da família, da sociedade e do Estado que devem permanecer na
luta pela concretização de novas conquistas.
181
CONSIDERAÇÕES FINAIS
7 Conquistas e desafios
Como visto ao longo do presente trabalho, velhice é fenômeno geral, mesmo
que aos trinta anos, e por isso todas as sociedades estabeleceram concepções e
procedimentos de proteção dos seus velhos.
Durante um longo período a assistência ao idoso era missão assumida pela
família, passando posteriormente a contar com a ajuda caritativa da comunidade,
caracterizando a chamada proteção próxima. Assim é que, os órfãos, viúvas e
velhos encontravam nos seus próprios familiares e na vizinhança a indispensável
assistência que lhe possibilitava a sobrevivência.
Com o tempo a proteção social foi institucionalizada passando à
responsabilidade estatal. Desde as Poor Laws do século XVII aos modernos
estados de bem estar social em países como a Alemanha, Suécia, Dinamarca,
Inglaterra, França, Noruega e Finlândia, privilegiam-se os idosos e outros
contingentes que não têm condições de proverem sua própria subsistência. O
estado de bem estar social teve início nas políticas sociais adotadas na Alemanha
por Bismarck, tendo inspiração, depois, no Plano Beveridge, de 1942, que
introduziu os seus princípios norteadores.
O estado de bem-estar social, desenvolvido principalmente nos países
nórdicos, apresenta as seguintes características: universalidade de um sistema de
seguridade social, atuando nas áreas do serviço social, da assistência social e da
previdência social (seguro); adota uma política de um muito elevado nível de
emprego e um sistema de proteção institucionalizado, como analisado neste
trabalho, na França; igualdade de direitos, inclusive nos níveis de remuneração,
entre homens e mulheres, sendo idênticas as regras para obtenção dos direitos
securitários; o sistema tem como fonte de financiamento a tributação generalizada, o
que não penaliza os trabalhadores; os benefícios mínimos são suficientes para a
sobrevivência digna, encontrando-se nestes países as menores taxas de pobreza no
mundo; e, por fim, o estado de bem-estar social existente nestes países europeus
prioriza a proteção aos idosos, com uma efetiva assistência domiciliar, ampla rede
de escolas, creches e asilos e o atendimento exemplar na área de saúde.
182
A proteção social ao idoso na sociedade brasileira experimentou significativas
conquistas da segunda década do século passado aos dias atuais.
Institucionalizada a partir da época Vargas, a previdência social teve seu
marco na iniciativa do deputado Eloy Chaves ao criar as Caixas de Aposentadorias
e Pensões com vista a proteger, inicialmente, os empregados das empresas
ferroviárias, estendendo-se posteriormente aos trabalhadores de outras empresas,
até serem transformadas em Institutos de Aposentadorias e Pensões para alcançar,
já aí, categoriais profissionais. Ainda assim, vê-se que tais práticas se constituíam
em práticas de natureza de cidadania regulada, pois beneficiavam apenas
integrantes de determinadas categorias profissionais, trabalhadores assalariados,
portanto.
.A expansão da proteção social somente começa a se efetivar em 1942 com
a criação da Legião Brasileira de Assistência (LBA), entidade que tinha como
objetivo prestar assistência aos necessitados.
Em que pese o avanço, ainda permaneciam sem proteção os trabalhadores
rurais e seus familiares, que passaram a ter assistência médico-social promovida
pelo Fundo de Assistência do Trabalhador Rural (FUNRURAL), criado em 1963.
Ainda na área da previdência social, a criação do Instituto Nacional de
Previdência Social – INPS, em 1966, resultado da unificação dos IAP’s, significou a
estruturação do que viria a ser o seguro social, sendo reestruturados onze anos
depois. A proteção à velhice e contra os efeitos da invalidez e a morte foram
conquistas da Constituição de 1967.
Os trabalhadores domésticos somente tiveram reconhecidos seus direitos em
1972.
Apesar de algumas outras conquistas que foram agregadas, foi com a
Constituição de 1988 que os trabalhadores, urbanos e rurais, inclusive os
domésticos, viram ampliar os direitos sociais, materialização de anos de luta.
Instituiu-se um sistema de seguridade social a assegurar ações na área da saúde,
da previdência e da assistência social. A Constituição estabeleceu os princípios e
instituiu as garantias a serem implantadas através das políticas públicas. Foi a partir
dela que se assegurou aos idosos e deficientes carentes um benefício pecuniário
183
consistente em renda mensal que, por interpretações dos Tribunais, tem-se
expandido bastante e beneficiado um número cada vez maior de idosos.
Além disso, outras medidas têm sido adotadas no sentido de que seja
ampliado o acesso ao BPC, assim como sejam proporcionadas maiores garantias a
este contingente cada vez mais numeroso da população.
Em 2006, visando avaliar e ampliar a cobertura da proteção social, de forma a
possibilitar a eficiência e eficácia destas políticas desenvolvidas pelo Estado, foi
realizado em Brasília, de 23 a 26 de maio, a I Conferência Nacional dos Direitos da
Pessoa Idosa que teve como tema ―Construindo a Rede Nacional de Proteção e
Defesa da Pessoa Idosa‖.
Inúmeras foram as deliberações aprovadas visando a adoção de ações para
efetivação dos direitos da pessoa idosa, para coibir e punir a violência; deliberações
voltadas para a melhoria da saúde; busca da melhoria e ampliação das ações na
área da previdência social; extinção do fator previdenciário
146
utilizado no cálculo de
aposentadorias; e, na área da assistência social, as propostas foram no sentido de
que o BPC venha a atender um número cada vez maior de idosos carentes:
redução da idade de acesso ao BPC, de 65 para 60 anos; aumento da renda per
capita para ½ salário mínimo; que não seja incluído no cálculo da renda familiar per
capita, o BPC recebido por pessoa com deficiência do grupo familiar e, finalmente,
pagamento de 13ª parcela do BPC. Tais propostas pendem de aprovação no
Congresso Nacional.
Ademais, foi recomendado que fossem aumentados os valores dos
financiamentos e do orçamento destinados à seguridade social, a fim de possibilitar
o atendimento das políticas voltadas para o idoso; a adoção de medidas que lhes
assegurem educação, cultura, esporte e lazer, inclusive ensejando o seu ingresso
em instituições de ensino superior em gerontologia; assegurar a sua participação,
através dos conselhos, no controle e fiscalização das políticas públicas voltadas
para esta categoria social.
146
―É aplicado para cálculo das aposentadorias por tempo de contribuição e por idade, sendo opcional no
segundo caso. Criado com o objetivo de equiparar a contribuição do segurado ao valor do benefício, baseia-se
em quatro elementos: alíquota de contribuição, idade do trabalhador, tempo de contribuição à Previdência Social
e expectativa de sobrevida do segurado‖ (MPS).
184
No rastro do sucesso da primeira, a II Conferência Nacional dos Direitos da
Pessoa Idosa foi realizada este ano (18 a 20.03.2009), também em Brasília, com o
objetivo de realizar ―Avaliação da Rede Nacional de Proteção e Defesa dos Direitos
da Pessoa Idosa: avanços e desafios‖, rede esta que foi criada na primeira
conferência. Dentre os temas abordados, o ―envelhecimento da população
brasileira‖, ―abrigos‖ e ―enfrentamento da violência".
As deliberações que são aprovadas nas conferências são instrumentos
hábeis que orientam os governos na elaboração das políticas públicas, como se
constata no ―Plano Estadual de Implementação das Recomendações da I
Conferência Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa‖ da Secretaria de Assistência
Social e Direitos Humanos do Estado do Rio de Janeiro
147
.
Também São Paulo elaborou seu ―Plano Estadual para a Pessoa Idosa.
Futuridade
148
‖, adotando como norte, dentre outros instrumentos, as deliberações da
I Conferência.
A participação democrática da sociedade, a força dos movimentos e a união
dos idosos têm possibilitado a elaboração de políticas públicas voltadas para esta
categoria e daí resultaram inúmeras conquistas.
O atendimento das necessidades humanas básicas de quem quer que esteja
em situação de risco, e em especial dos idosos, há de pautar-se em princípios que
assegurem a participação e controle de seus beneficiários na elaboração,
consecução e fiscalização das políticas públicas.
Constituem instrumentos hábeis e necessários para orientar as ações
públicas destinadas à estruturação do sistema de proteção do idoso, e que
asseguram a democracia participativa: a Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS
(1993); a Política Nacional do Idoso elaborada pela Lei nº 8.842/94; as
Recomendações elaboradas pela Assembléia Mundial sobre o Envelhecimento
(2002) de que Brasil é signatário; o Estatuto do Idoso (Lei nº 10.741/03); a e Política
Nacional de Assistência Social (2004) que elaborou o SUAS - Sistema Único de
Assistência Social. Associam-se a estes, as deliberações aprovadas nas I e II
Conferência Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa.
147
Disponível em www.mp.ro.gov.br. Acesso em 12.09.2009.
148
Jacoud, Luciana et al. Políticas sociais no Brasil: participação Social, conselhos e parcerias. Capítulo 8.
Brasília : IPEA. 2005.
185
Como entes deliberativos, participativos e controladores, destacam-se: as
Conferências de Assistência Social realizadas pela União
149
, pelos Estados, pelos
Municípios e pelo Distrito Federal; os Conselhos de Assistência Social, com
representação paritária; os Fundos de Assistência Social; as Entidades Privadas de
Assistência Social; e, por fim, o Ministério Público que, no exercício legal de suas
atribuições, tem legitimidade para a defesa dos direitos dos necessitados da
assistência social pública.
Implantado o Sistema Único de Assistência Social - SUAS, responsável pela
definição e organização dos elementos que vão dar efetividade à política pública de
assistência social em todo território nacional, da qual também participam Estados,
Municípios e Distrito Federal, assim como a sociedade civil, programas e benefícios
socioassistenciais têm sido adotados, com abrangência em todo território nacional,
beneficiando inúmeros brasileiros em todas as regiões.
O maior dos programas em termos de repasse financeiro é o Benefício de
Prestação Continuada, como já visto. Os números são bastante significativos.
Conforme divulgado pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à
Fome
150
, em 2009 já são R$ 9.631.449.109,98 para o atendimento de 3.056.272
pessoas beneficiadas. Na Bahia, por exemplo, os gastos já alcançaram R$
926.596.296,73, para 292.951 cadastrados; em Salvador, o desembolso foi de R$
114.922.617,28 para o atendimento de 36.548 beneficiados.
Embora indiretamente, os idosos podem se beneficiar de outro programa da
proteção básica, desenvolvido no Centro de Referência de Assistência Social -
CRAS, o Programa de Atenção Integral à Família – PAIF e desempenha importante
papel junto à comunidade e às famílias, especialmente em um momento em que,
149
I Conferência Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa. 20 a 23.11.95. Tema: A Assistência social como um
direito do cidadão e dever do Estado.
II Conferência Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa. 9 a 12.12.1997. Tema: ―O Sistema Descentralizado e
Participativo da Assistência Social - Construindo a Inclusão - Universalizando Direitos‖.
III Conferência Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa.4 a 7.12.2001. Tema: "Política de Assistência Social: Uma
trajetória de Avanços e Desafios".
IV Conferência Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa. 7 a 10.12.2003. "Assistência Social como Política de
Inclusão: uma Nova Agenda para a Cidadania - LOAS 10 anos‖.
V Conferência Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa. 5 A 8.12.2005. ―SUAS – PLANO 10: Estratégias e Metas
para Implementação da Política Nacional de Assistência Social‖.
VI Conferência Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa. 14 a 17.12.2007. ―Compromissos e Responsabilidades
para Assegurar Proteção Social pelo Sistema Único da Assistência Social (SUAS)‖. Disponível em
http://www.mds.gov.br/cnas/conferencias-nacionais/vi-conferencia-nacional.Acesso em 12.09.2009.
150
MDS – Secretaria de avaliação e Gestão da Informática. Disponível em
http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/miv/miv.php. acesso em 05.10.2009.
186
como já destacado, é cada vez maior a convivência intergeracional.
Com serviços de média e alta complexidade, a proteção social especial – PSE
integra a SUAS e tem como objetivo de suas ações as famílias e indivíduos que se
encontram em situação de risco pessoal e social, por ocorrência de abandono, maus
tratos físicos e/ou psíquicos, abuso sexual, uso de substâncias psicoativas,
cumprimento de medidas socioeducativas, situação de rua, situação de trabalho
infantil, entre outras situações de violação dos direitos (MDS).
Como forma de enfrentamento da pobreza e redução das desigualdades
sociais, os programas são elaborados na perspectiva de atender segmentos da
sociedade que vive em maior vulnerabilidade social, como já analisado. Vê-se, pois,
que a questão social está hoje no centro das preocupações, quer se trate de luta
contra a exclusão, de política de emprego ou de equilíbrio das contas da segurança
social.
A centralidade das preocupações com o social, por vezes, tem levado a fazer-
se um questionamento sobre se elas se voltam efetivamente para a questão da
redução da pobreza e das desigualdades, ou se os objetivos a serem alcançados
estão relacionados com o desempenho de governantes que estão mais preocupados
em firmar posições de líderes mundiais ou integrarem a ―casta‖ daqueles que
entraram para a história pelos feitos que realizaram ou pela contribuição que deram
ao processo capitalista globalizante.
Mesmo diante de tudo quanto represente conquistas alcançadas, os idosos
vivem a inquietação do futuro que, crescentemente, alonga o presente e se distancia
cada vez mais.
O envelhecimento leva a grandes desafios e aponta para imensas
dificuldades a serem superadas: assistência à saúde, benefícios previdenciários,
arranjos familiares, postos de trabalho, inserção na sociedade, autonomia e
mobilidade, tudo é exemplo de desafios que requerem intervenções sócio-
econômicas e ambientais que possibilitem, por parte dos idosos, o exercício pleno
da cidadania.
A população idosa se caracteriza pela grande proporção de pobres. Segundo
a ONU, a pobreza na velhice tende a ser elevada em países que precisam de um
sistema estruturado e amplo de pensões. A introdução de pensões para a velhice ou
187
de transferências diretas para as pessoas de idade avançada tem sido um
instrumento poderoso para reduzir a pobreza na velhice, tanto em países em
desenvolvimento como em países desenvolvidos
151
.
No Brasil, segundo a PNAD 2007, o contingente de idosos pobres
beneficiários de tais transferências subiu, em 10 anos, de 157 mil para 428 mil, o
que seria resultado da redução da idade mínima para recebimento do Benefício de
Prestação Continuada (70 anos, em 1993; 67 anos em 1998; 65 anos a partir de
2000), assim como o aumento real do salário mínimo que possibilitou o acréscimo
dos elegíveis ao benefício assistencial, no que se refere ao critério da miserabilidade
(¼ do salário mínimo).
Como já visto, o envelhecimento da população tem determinado o aumento
de um grupo etário mais idoso, com 80 anos ou mais, que nos primeiros 10 anos do
século, já ultrapassa os 86% e, tratando-se de idosos de 60 anos ou mais, este
percentual é de 47,8%. A maioria é de mulheres com baixa escolaridade e
concentram-se nos centros urbanos. Estimativas apontam para um aumento
progressivo da população idosa entre 2008 e 2010 na ordem de 6,5% e 7% da
população; em 2020 serão quase 10% e em 2050 serão próximo de 30% da
população brasileira
152
.
Este envelhecimento há que ser saudável, ativo e prazeroso e resultar em
mudanças de hábitos e possibilitar uma mobilidade dos idosos, determinando novas
práticas sociais. As conquistas legais, muitas delas, não passaram de meras
considerações políticas destituídas de qualquer efetividade, quer por falta de
comprometimento na elaboração das políticas sociais pertinentes ou até mesmo por
falta de veraz consciência da população que, abstraindo-se de qualquer sentimento
de solidariedade, ignoram e desrespeitam os direitos daqueles que, ao longo da
vida, construíram e propiciaram a quantos lhes seguem os passos, vale dizer, a
quem veio depois, os ensinamentos e as práticas pelas quais não tiveram que
enfrentar percalços, adversidades, sofrimentos, dores, salvo pela renitência, teimosia
ou ignorância.
151
Disponível em www.ampid.org.br. Acesso em 5.9.2009.
152
IBGE.
188
Os desafios não são poucos. Na II Conferência Nacional dos Direitos da
Pessoa Idosa realizada em outubro de 2008, em Brasília, foram elencados os
seguintes: fortalecer os serviços da rede sócio-assistencial e de saúde; ampliar a
atenção básica; fortalecer a estratégia de saúde da família; assegurar acesso à
renda e aos direitos; criar mecanismos contra todas as formas de discriminação e
violência.
Desafios outros existem e que devem ser superados para que se possa
assegurar aos idosos uma vida saudável e digna: a importância do apoio familiar;
efetividade dos programas de atendimento domiciliar; capacitação de cuidadores
domiciliares; construção de institutos de longa permanência; atendimento especial à
saúde com campanhas como vacinação contra gripe, dentre outras.
Para que sejam vencidos estes desafios, indispensável a participação deste
grupo social através de suas representatividades: assegurando-se a participação em
conselhos representativos e desenvolvendo-se ações políticas em defesa dos seus
direitos.
O próprio idoso deve estar consciente de que deve estar habilitado a lidar com
as perdas que chegam natural e inevitavelmente e, ademais, como enfrentar a
dependência crescente.
Os avanços colocam a sociedade brasileira, logo, frente a vários desafios,
uma vez que eles se deram, sobretudo no plano legal, sem que os mecanismos de
proteção se façam verdadeiramente efetivos. Os desafios tendem a crescer uma vez
que, como já visto, o processo natural de envelhecimento aumenta os riscos e a
vulnerabilidade, pois ocasiona o surgimento de patologias próprias deste momento
da vida, doenças que se distinguem conforme a idade, o gênero, a mobilidade, a
condição social e o ritmo de vida. O aumento do número de idosos resulta em maior
demanda pelos serviços de saúde, demanda esta que se acentua quando, segundo
os indicadores demográficos e de saúde divulgados pelo IBGE, em 2 de setembro
de 2009
153
, 75.5% dos idosos são atingidos por doenças crônicas, sendo as
mulheres as principais vítimas, com 80.2%, enquanto que entre os homens o
percentual é de 69.3%. Doenças crônicas como câncer, hipertensão, diabetes,
153
Disponível em
http://www.ibge.gov.br/home/presidencia/noticias/noticia_visualiza.php?id_noticia=1445&id_pagina=1. Acesso em
03.09.2009.
189
depressão, dentre outras, têm atingido cada vez mais idosos, e se constituem a
principal causa de mortalidade senil.
Nesta nova contagem apurou-se como os idosos do Nordeste do país são os
que têm menor mobilidade, com grandes dificuldades para a realização de
atividades básicas como o cuidado pessoal. A redução da mobilidade se acentua
com o avançar da idade, mais nas mulheres que nos homens, verificando-se tais
conseqüências nos idosos urbanos, o que se explica pelo fato de que, na zona rural,
os idosos mantém suas atividades agropecuárias até idades avançadas, embora os
velhos urbanos tenham melhor acesso a atendimento médico-hospitalar.
A institucionalização do SUS, com o atendimento médico, não deixou de
constituir um avanço, mas seu funcionamento ainda é precário
154
: o tempo de
espera para a consulta resulta, por vezes, em óbito; inúmeros exames,
especialmente aqueles que demandam tecnologia avançada, não são realizados;
internamentos indispensáveis que não se efetivam; atendimento deficiente no
interior e zona rural; alto custo da medicação que, em muitos dos fármacos, não são
distribuídos gratuitamente.
Deve-se, no entanto, ter em conta que quanto mais doentes, maior a
demanda por serviços de saúde, o que impõe maior necessidade de investimentos
nesta área e elaboração de programas de saúde com ações preventivas que visem a
redução de riscos de doenças, promovendo fiscalização e inspeção de alimentos e
controle nutricional; empreender ações efetivas de recuperação da saúde, com o
oferecimento de profissionais das mais diversas especialidades para o atendimento
geriátrico. Tudo isto deve assegurar ao idoso o acesso universal e igualitário aos
serviços de saúde. Este é o grande desafio na área de saúde.
A Política Nacional do Idoso – PNI foi criada com o objetivo de possibilitar a
atuação do poder público visando à promoção de políticas públicas básicas de
atendimento ao idoso. Muitas são as causas apontadas como determinantes para a
ineficiência da sua aplicação: textos legais contraditórios; falta de fiscalização na
154
A Constituição Federal assegura a todos o direito à saúde, instituindo-a como dever do Estado, que atua
através do Sistema Único de Saúde – SUS. Permite, no entanto, a participação da iniciativa privada que se faz
de forma suplementar (oferta de planos de saúde, individuais e coletivos) e complementar do SUS (observância
de critérios, diretrizes e parâmetros ditados pela política de saúde pública). A lei nº 9.656, de 3.6.1998, dispõe
sobre os planos e seguros privados de assistência à saúde.
190
implantação dos programas; desconhecimento da legislação pelo próprio idoso e
sociedade.
Zeloso pela efetividade das políticas voltadas para o idoso, o Ministério Público
aponta as seguintes deficiências: inexistência de norma que criminalize a
discriminação, preconceito, desprezo e injúria contra idosos; falta de punição para
publicidades preconceituosas e outras condutas ofensivas; falta de leis que punam
familiares que abandonam o idoso em hospitais, clínicas, asilos e entidades
assistenciais.
Em 1997 foi criado o Plano de Ação Governamental para Integração da Política
Nacional do Idoso. Para sua consecução ficaram envolvidos, com atribuições
específicas, os Ministérios da Justiça, da Previdência e Assistência Social, da
Educação, da Cultura, da Saúde, do Trabalho e Emprego, do Esporte e Turismo, de
Desenvolvimento Regional e Ministério do Transporte
Algumas causas que agravam a situação do idoso: abandono e maus tratos
familiares; falta de efetividade dos programas de proteção elaborados pelo Estado;
ineficiência do sistema de saúde; falta de centros de atenção.
Qual a perspectiva de um sistema de segurança social que, neste século XXI,
enfrenta crises econômicas que se repetem, um envelhecimento populacional que se
contrapõe com baixo índice de natalidade? Urge a adoção de medidas que
extrapolem as soberanias, posto que, como o enfrentamento da crise econômica, os
sistemas de proteção social devem merecer dos dirigentes governamentais as
maiores e melhores preocupações, sob pena de ver-se desmoronar as
reestruturações construídas ao longo dos séculos, à custa do sacrifício de inúmeras
vidas de trabalhadores.
Embora se deva lutar para que sejam mantidas, e até ampliadas, as políticas
públicas dirigidas aos idosos, o primeiro grande desafio é tornar efetivos os direitos
que lhes são consagrados. Tendo-se em conta que o sistema previdenciário é
contributivo, com o crescimento do mercado informal de trabalho, boa parte da
população não contribui para a previdência social, estando, assim, fora do seguro
social. Também estão à margem da proteção social aqueles que o trabalho lhes
proporciona uma baixa renda que mal suporta a sua sobrevivência, restando-lhes,
apenas, os benefícios assistenciais.
191
Embora se constate um crescimento dos benefícios, eles ainda deixam de
fora boa parte dos velhos pobres. O valor do BPC e das aposentadorias ainda é
restrito, não cobrindo, muitas vezes, o custo dos medicamentos e despesas outras
próprias de quem experimenta a velhice, embora já propicie aos idosos certa
autonomia financeira, chegando a constituir muitas vezes, boa parte da renda da
família, quando não a única.
O envelhecimento da população e a expansão dos direitos vêm colocando em
pauta a questão do financiamento das aposentadorias e da assistência a um grupo
cada vez mais numeroso. Este problema tem sido levantado nos países
desenvolvidos e é objeto de discussão no Brasil. A mídia se refere constantemente
ao déficit da previdência, a exemplo da Folha de São Paulo, de 22 de outubro do
corrente ano, em matéria sob o título ―Deficit do INSS é o maior em dois anos; meta
de 2009 deve estourar‖, afirma que o deficit no regime de aposentadorias dos
trabalhadores alcançou a pior marca em dois anos: R$ 9,17 bilhões. Com esse
resultado, o governo já admite que vá estourar a previsão de fechar o ano com saldo
negativo de R$ 41,4 bilhões. Como principais causas para tal situação, o secretário
de Previdência Social aponta o pagamento do 13º salário a aposentados (o que foi
feito no mês de setembro deste ano), o aumento do salário mínimo e a redução da
arrecadação previdenciária.
Este suposto deficit é contestado, especialmente pelas entidades
representativas dos trabalhadores e de aposentados, sobretudo se for considerado
a ineficiência da fiscalização, pois muitas são as empresas que não recolhem as
contribuições devidas, inclusive aquelas que elas deduzem dos salários dos seus
empregados. Mas, sem dúvidas, uma das causas efetivas para a eventualidade
deste deficit é a precarização do trabalho que dificulta ou impede o trabalhador de
ter seu seguro social que lhe asseguraria, dentre outros benefícios, a aposentadoria
e a pensão.
Desta forma, as políticas sociais adotadas não se têm mostrado suficientes
nem eficientes. Primeiro, pelo ranço assistencialista que ainda a impregna, segundo,
porque a maior e melhor das políticas públicas deve ser aquela que possibilita ao
homem, independentemente de sua idade, enquanto apresente condições e lhe
aprouver, ter acesso ao trabalho que lhe proporcione uma vida digna, socialmente
192
produtiva, quer seja através de um emprego protegido pela legislação pertinente,
quer seja pela eleição da informalidade.
A construção de um estado de bem-estar social tem que, necessariamente,
responder à questão social que se acentua com a vulnerabilidade de grupos sociais
como o dos idosos, a expansão da pobreza e o desaparecimento dos postos de
trabalho. A construção das garantias asseguradoras de uma vida social digna é
papel do Estado que, para isso, deve encontrar na sociedade a compreensão da
necessidade de proteção de um grupo que contribui não só economicamente e a
quem deve prestar uma maior e mais efetiva solidariedade.
Impõe-se, assim, que sejam definitivamente implantadas as conquistas,
sobretudo os direitos sociais, fundamentais na construção da dignidade humana.
193
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