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UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA
FACULDADE DE AGRONOMIA E MEDICINA VETERINÁRIA
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM AGRONEGÓCIOS
SEGURO DA AGRICULTURA FAMILIAR – IDENTIFICAÇÃO DE
LIMITES E PROPOSTAS PARA SUA SUSTENTABILIDADE A
PARTIR DA TEORIA DA ASSIMETRIA DE INFORMAÇÃO
WILLIAMS NOGUEIRA PEIXOTO MAIA
DISSERTAÇÃO DE MESTRADO EM AGRONEGÓCIOS
BRASÍLIA/DF
FEVEREIRO/2008
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ii
UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA
FACULDADE DE AGRONOMIA E MEDICINA VETERINÁRIA
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM AGRONEGÓCIOS
SEGURO DA AGRICULTURA FAMILIAR – IDENTIFICAÇÃO DE
LIMITES E PROPOSTAS PARA SUA SUSTENTABILIDADE A
PARTIR DA TEORIA DA ASSIMETRIA DE INFORMAÇÃO
WILLIAMS NOGUEIRA PEIXOTO MAIA
ORIENTADOR: CARLOS HENRIQUE ROCHA
DISSERTAÇÃO DE MESTRADO EM AGRONEGÓCIOS
PUBLICAÇÃO: 08/2008
BRASÍLIA/DF
FEVEREIRO/2008
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iii
UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA
FACULDADE DE AGRONOMIA E MEDICINA VETERINÁRIA
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM AGRONEGÓCIOS
SEGURO DA AGRICULTURA FAMILIAR – IDENTIFICAÇÃO DE LIMITES E
PROPOSTAS PARA SUA SUSTENTABILIDADE A PARTIR DA TEORIA DA
ASSIMETRIA DE INFORMAÇÃO
WILLIAMS NOGUEIRA PEIXOTO MAIA
DISSERTAÇÃO DE MESTRADO SUBMETIDA
AO PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM
AGRONEGÓCIOS, COMO PARTE DOS
REQUISITOS NECESSÁRIOS À OBTENÇÃO DO
GRAU DE MESTRE EM AGRONEGÓCIOS
APROVADA POR:
___________________________________________
CARLOS HENRIQUE ROCHA, Ph.D (FAV/UnB)
(ORIENTADOR)
___________________________________________
JOSÉ MÁRCIO DE CARVALHO, Dr. (FAV/UnB)
(EXAMINADOR INTERNO)
___________________________________________
PAULO AUGUSTO P. DE BRITTO, Ph.D (UnB)
(EXAMINADOR EXTERNO)
___________________________________________
SÉRGIO RONALDO GRANEMANN, Dr. (FAV/UnB)
(EXAMINADOR SUPLENTE)
BRASÍLIA/DF, 25 de FEVEREIRO de 2008
iv
REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICA E CATALOGAÇÃO
MAIA, W. N. P, Seguro da agricultura familiar – identificação de limites e propostas
para sua sustentabilidade a partir da teoria da assimetria de informação. Brasília:
Faculdade de Agronomia e Medicina Veterinária, Universidade de Brasília, 2008, 106p.
Dissertação de Mestrado.
Documento formal, autorizando reprodução desta
dissertação de mestrado para empréstimo ou
comercialização, exclusivamente para fins
acadêmicos, foi passado pelo autor à universidade
de Brasília e acha-se arquivado na Secretaria o
Programa. O autor reserva para si os outros direitos
autorais, de publicação. Nenhuma parte desta
dissertação de mestrado pode ser reproduzida sem
a autorização por escrito do autor. Citações são
estimuladas, desde que citada a fonte
.
FICHA CATALOGRÁFICA
Maia, Williams Nogueira Peixoto
Seguro da agricultura familiar – identificação de limites e
propostas para sua sustentabilidade a partir da teoria da
assimetria de informação. / Williams Nogueira Peixoto Maia;
orientação de Carlos Henrique Rocha. – Brasília, 2008.
106 p. il.
Dissertação de Mestrado (M) – Universidade de
Brasília/Faculdade de Agronomia e Medicina Veterinária,
2008.
1) Seguro da Agricultura Familiar; 2) Finanças Públicas;
3)Assimetria de Informação; 4) Políticas Públicas.
CDD ou CDU
v
Aos meus pais e irmãos.
vi
AGRADECIMENTOS
Essa dissertação resultante de uma série de acontecimentos que se sucederam
durante esses dois últimos anos, e para chegar até o resultado final, muitas pessoas passaram
pela minha vida e agregaram a ela um pouco de si. Primeiramente agradeço à Deus, pela
constante proteção a um cristão de tão pouca fé. Dedico os frutos colhidos por esse
mestrado, aos meus pais, os grandes realizadores desse projeto, que conhecem e apóiam a
educação de seus filhos e familiares. Agradeço de modo especial, ao meu irmão Paulo
Sávio, pela acolhida, os bons momentos convividos e a constante ajuda a um acadêmico tão
inexperiente.
Não poderia deixar de expressar aqui minha gratidão ao meu orientador, professor
Carlos Henrique Rocha, pelo apoio, dedicação e toda ajuda a mim concedida. Aos
professores José Márcio de Carvalho, Paulo Britto e Sérgio Granemann, por aceitarem
compor a banca examinadora, além da doação de importantes contribuições para o
desenvolvimento da dissertação. Agradeço a todos os professores do PROPAGA, pelo
compartilhamento de suas experiências acadêmicas e a nobre ajuda no desenvolvimento do
agronegócio nacional. Aos coordenadores do mestrado, professor Josemar Xavier de
Medeiros e professor Edwin de La Sota. Ainda em tempo, agradeço as pessoas que
contribuem para o bom funcionamento do programa, Suely Oliveira e Cristina Pereira; e a
todos os meus colegas de curso que, ao longo desses meses, dividiram comigo a alegria de
aprender e compreender melhor a dinâmica do agronegócio nacional.
Fica aqui registrado meu agradecimento aos meus grandes amigos viçosenses, em
especial ao Rafael Naval, Lauro, André, Tiago BH, Rodrigo (Terrão), Dani, Erich,
Fernando (Kid), Rubinho, Daniel Lambertucci e aos professores da UFV, Bajá, Antônio
Bento Mancio e Alberto Marinho. Agradeço a companhia e a amizade dos meus novos
vii
amigos brasilienses Givago, Deda, Cabeça, Carla, Jopa, Rapha, e toda família Osterne, meu
muito obrigado pela amizade, apoio e o compartilhamento de ótimos momentos; aos meus
velhos amigos Flávio e Vivaldinho, sempre companheiros.
Por fim agradeço a Vanessa, pelo amor e carinho cedido, pelo conforto e confiança
transmitida, que foram, sem dúvidas, importantíssimos para a manutenção do meu ânimo na
condução desse trabalho, superando todas as adversidades por mim encontradas. Peço
perdão a todos pela minha constante ausência, mas creio que ao final de tudo, valerá a pena.
1
SUMÁRIO
RESUMO ............................................................................................................................................3
ABSTRACT ........................................................................................................................................4
CAPÍTULO 1 - INTRODUÇÃO.......................................................................................................5
1.1 O PROBLEMA E SUA RELEVÂNCIA ..............................................................................................8
1.2 HIPÓTESE ...................................................................................................................................9
1.3 JUSTIFICATIVA ...........................................................................................................................9
1.4 OBJETIVOS ...............................................................................................................................10
CAPÍTULO 2 - METODOS, TÉCNICAS E ORGANIZAÇÃO DO TRABALHO ..................12
2.1 CLASSIFICAÇÃO QUANTO À ABORDAGEM DO ESTUDO .............................................................12
2.2 CLASSIFICAÇÃO QUANTO AOS OBJETIVOS E TIPIFICAÇÃO DA PESQUISA..................................13
2.3 ORGANIZAÇÃO DO TRABALHO .................................................................................................15
CAPÍTULO 3 - AGRICULTURA FAMILIAR BRASILEIRA E OS ATUAIS PROGRAMAS
GOVERNAMENTAIS DE OBTENÇÃO DE CRÉDITO E SEGUROS AGRÍCOLAS............
17
3.1. A AGRICULTURA FAMILIAR: CONCEITOS, CARACTERIZAÇÃO E RELEVÂNCIA.18
3.1.1 Conceitos e Caracterização da Agricultura Familiar ........................................................18
3.1.2 Importância Social da Agricultura Familiar .....................................................................21
3.1.3 Produção Agropecuária na Agricultura Familiar..............................................................22
3.2 PROGRAMA NACIONAL DE FORTALECIMENTO DA AGRICULTURA FAMILIAR –
PRONAF........................................................................................................................................26
3.2.1 Surgimento do PRONAF..................................................................................................26
3.2.2 Objetivos e características operacionais do PRONAF......................................................27
3.2.3 Volume de crédito, de contratos e distribuição do crédito no PRONAF..........................34
3.2.4 PRONAF Custeio Agrícola ..............................................................................................36
3.3 SEGURO DA AGRICULTURA FAMILIAR – SEAF ............................................................37
3.3.1 Surgimento, Objetivos e Público-Alvo do Seguro da Agricultura Familiar .....................37
3.3.2 Características do Seguro da Agricultura Familiar (SEAF) .............................................38
3.3.3 Sinistros cobertos pelo SEAF ...........................................................................................39
3.3.4 Sinistros não-cobertos pelo SEAF ....................................................................................40
3.4 ESTRUTURAS DE APOIO AOS PROGRAMAS GOVERNAMENTAIS DE CRÉDITO E
SEGUROS AGRÍCOLAS..............................................................................................................43
3.4.1 Zoneamento Agrícola de Risco Climático e seu papel na gestão do SEAF .....................43
3.4.1.1 Sistema Agritempo e o desenvolvimento do zoneamento agrícola de risco climático..44
3.4.2 ATER – Assistência Técnica e Extensão Rural................................................................47
CAPÍTULO 4 - A TEORIA DA ASSIMETRIA DE INFORMAÇÃO E SEUS EFEITOS NO
MERCADO DE SEGUROS AGRÍCOLAS ...................................................................................
48
4.1 ASSIMETRIA DE INFORMAÇÃO..................................................................................................49
4.1.1 Seleção Adversa................................................................................................................55
4.1.2 Risco Moral ......................................................................................................................59
CAPÍTULO 5 - LIMITES OPERACIOANAIS DO SEAF E SUAS IMPLICAÇÕES NO
ESTÍMULO A SELEÇÃO ADVERSA E AO RISCO MORAL, OBSERVADOS A PARTIR
DA ASSIMETRIA DE INFORMAÇÃO ........................................................................................
65
5.1 COMPORTAMENTOS OPORTUNISTAS GERADOS A PARTIR DA ASSIMETRIA DE INFORMAÇÃO NO
SEAF..............................................................................................................................................66
5.1.1 Seleção Adversa e comportamentos pré-contratuais no SEAF: principais evidências.....67
5.1.2 Risco Moral e comportamentos pós-contratuais no SEAF: principais causas e efeitos ...73
2
CAPÍTULO 6 CONTRIBUIÇÕES AO ATUAL SEAF: NOVAS PROPOSTAS E
OBSERVAÇÕES..............................................................................................................................
80
6.1 O SEAF E SEU ATUAL MODO DE ATUAÇÃO ..............................................................................80
6.2 PROPOSTAS AO ATUAL SEAF...................................................................................................82
6.2.1 Fase pré-contratual: distribuição, abrangência, produtos assegurados e convênios .........82
6.2.2 Fase contratual: adesão, cobertura e contratos..................................................................83
6.2.3 Fase pós-contratual: monitoramento, principal elemento de um seguro ..........................86
CAPÍTULO 7 - ASPECTOS FINANCEIROS DO SEAF ............................................................91
7.1 INDICADORES FINANCEIROS DO SEAF.....................................................................................91
7.2 MONITORAMENTO: EXCESSO DE CUSTOS OU BENEFÍCIO?........................................................94
CAPÍTULO 8 - CONSIDERAÇÕES FINAIS ...............................................................................99
REFERÊNCIAS .............................................................................................................................101
3
SEGURO DA AGRICULTURA FAMILIAR – IDENTIFICAÇÃO DE LIMITES E
PROPOSTAS PARA SUA SUSTENTABILIDADE A PARTIR DA TEORIA DA
ASSIMETRIA DE INFORMAÇÃO
RESUMO
As experiências mundiais mostram que os seguros agrícolas são financeiramente
frágeis. Nos estudos realizados foram observados diversos fatores que explicam essa
vulnerabilidade. No caso dos seguros agrícolas, destacam-se os fenômenos derivados da
assimetria de informação como a seleção adversa e o risco moral, que deturpam e em
muitos casos, impedem o desenvolvimento desta modalidade de seguro.
A presente dissertação tem como objetivo analisar o seguro da agricultura familiar
(SEAF) na realidade do Brasil. Verificaram-se diversos pontos que sugerem ineficiência ao
SEAF, dentre tantos, a vulnerabilidade financeira do programa mereceu destaque. Na
tentativa de contornar estas adversidades, é proposta uma série de mudanças estruturais ao
programa.
As mudanças sugeridas deram origem a um SEAF reformulado, com novo fluxo de
ações e informações, tornando-o, portanto, mais protegido a comportamentos oportunistas.
Dentre as mudanças sugeridas, destacou-se o monitoramento dos contratos como a principal
ferramenta de acompanhamento, fiscalização e fornecimento de dados ao SEAF. Do estudo,
pode-se inferir que investir em monitoramento é justificável do ponto de vista financeiro e
social.
Palavras chave: 1) Seguro da Agricultura Familiar; 2) Finanças Públicas; 3)Assimetria de
Informação; 4) Políticas Públicas.
4
FAMILY CROP INSURANCE – IDENTIFICATION OF LIMITS AND PROPOSES
FOR ITS SUSTANTABILITY BASED ON THE THEORY OF THE
ASSYMMETRIC INFORMATION
ABSTRACT
The worldly experiences show that the crop insurances are financially fragile. In the
realized studies was observed various factors that explain this vulnerability. In the crop
insurance case, Stand out the phenomena that come from the Asymmetric Information, such
as the Adverse Selection as the Moral Risk, distort and in a lot of cases, obstruct the
development of this insurance modality.
The present dissertation has the objective of analyzing the “Seguro da Agricultura
Familiar (SEAF)” - Family Crop Insurance - based on Brazil’s reality. It was verified a lot
of points that suggest the inefficiency of SEAF, among them, the financial vulnerability
deserved more consideration. Trying to avoid these adversities, it’s suggested a series of
structural changes in the program.
The suggested changes originated a reformulated SEAF, with a new flow of actions
and information, making it, therefore, more protected from opportunists behavior. Among
the suggested modifications, monitoring of the contracts stands out as the major toll of
accompaniment, supervision and data supply for SEAF. From the study, it’s possible to
infer that it is justifiable to investment in monitoring from a financial and social point of
view.
Key Words: 1) Family Crop Insurance; 2) Public Founds; 3) Asymmetric Information; 4)
Public Politics.
5
CAPÍTULO 1
INTRODUÇÃO
A atividade agrícola é caracterizada pela sua vulnerabilidade em relação às
intempéries climáticas. Na maioria dos casos, a produtividade agrícola final é diretamente
afetada pela ocorrência ou não de fenômenos climáticos nos diversos períodos da produção.
As adversidades climáticas têm maiores efeitos nas chamadas fases críticas de produção
como: germinação e emergência, enchimento de grãos e colheita. Regime pluviométrico
adverso, temperaturas extremas, e os fenômenos relativos aos ventos, são problemas que
usualmente refletem de modo direto nos índices de produtividade das culturas.
Na atividade agropecuária ocorre a convergência de riscos dos mais diversos
matizes. Além do risco de mercado (associado as variáveis econômicas), e dos riscos
associados à sanidade, constam os riscos de natureza climática, que estão totalmente fora do
controle humano. Tais elementos colocam a atividade agropecuária como sendo de alto
risco e de representativa incerteza.
O seguro agrícola é tido como uma importante e eficiente ferramenta de
diversificação de risco (Bacha, 2004; Buainain e Souza Filho, 2001; Gardner, 1994 e
Glauber 2004). Contudo, há uma série de empecilhos – que posteriormente serão abordados
– que põe em cheque sua eficiência no Brasil. Entre as várias funções do seguro agrícola,
destaca-se o papel desempenhado na proteção e garantia da renda do produtor rural,
podendo auxiliá-lo em sua recuperação financeira caso ocorra sinistros de origem
catastrófica. A proteção da renda do produtor, por sua vez, estimula a adoção de tecnologia,
o aumento da área plantada e a expansão da oferta de crédito para financiamento de suas
atividades, resultando em aumentos produtivos.
6
Os produtores rurais e empresas associadas ao agronegócio propuseram, no decorrer
das décadas passadas, uma série de tentativas para construção de programas e políticas
públicas com a finalidade clara de assegurar as atividades agrícolas. Contudo, a história
recente tem mostrado pouco êxito, enaltecidos por resultados que revelaram-se
insatisfatórios, no desenvolvimento dos seguros voltados à atividade agropecuária.
O seguro agrícola não é algo propriamente novo. De acordo com Wright e Hewitt
(1994), as primeiras experiências mundiais com seguro agrícola formal, em larga escala,
foram observadas ao final do século XIX, nos EUA. Outros países implantaram
posteriormente essa modalidade de seguro, entre eles destacam-se: Japão, em 1939; Índia,
1947; Sri Lanka, 1958; Suécia, 1961 e México, 1964.
No Brasil, por seu turno, as experiências mais relevantes com seguros agrícolas se
deram nos anos setenta, em programas estatais de seguros com abrangência nacional e
regional. No contexto nacional temos o PROAGRO
1
. Em contrapartida, no âmbito estadual
destacam-se as tentativas dos Estados de São Paulo, Minas Gerais, Rio de Janeiro e Rio
Grande do Sul, onde inúmeros fatores minaram a continuidade de tais iniciativas, de modo
que os programas ficaram mais conhecidos pelos seus déficits e sua pequena duração, do
que pela eficácia alcançada (OZAKI, 2005).
Apesar do negativo histórico em seguros agrícolas, o Brasil lançou recentemente o
SEAF – Seguro da Agricultura Familiar – foco principal desta dissertação, com o objetivo
de alicerçar uma modalidade de agricultura na qual se insere uma representativa parte da
população, assim como uma importante parcela da produção de gêneros alimentícios do
país (Gráfico 1.1).
1
O PROAGRO é historicamente dividido em dois: PROAGRO velho, de 1973, ano de sua criação, até 1991 e
PROAGRO novo, de 1991 até os dias de hoje.
7
Gráfico 1.1 – Participação percentual
das regiões no total de pessoas
ocupadas na agricultura familiar, 1996.
49%
4%
11%
15%
21%
NE CO N SE S
Fonte: Guanziroli e Cardim, 2000.
Na análise de Skees (1999), em grandes linhas, há poucas entidades no mundo
interessadas em atuar nessa modalidade de seguro. O autor sugere como principais motivos
o elevado custo de monitoramento, a abrangência e intensidade dos danos, que podem ser
muito onerosos para a empresa seguradora.
De modo complementar, Ozaki (2007), cita uma série de fatores que constituem
entraves para o sucesso dos seguros agrícolas, entre os mais relevantes estão:
a) Risco moral.
b) Seleção adversa.
c) Alta exposição catastrófica.
d) Alto custo de fiscalização e peritagem.
e) Complexa precificação dos seguros.
f) Pouca divulgação do seguro agrícola.
g) Abrangência restrita.
h) Escassez de dados estatísticos.
i) Inexperiência e falta de profissionais especializados no segmento.
j) Legislação atrasada.
k) Tímido desenvolvimento de mecanismos de gestão de risco.
8
l) Falta de produtos inovadores.
m) Ausência da cultura do seguro e políticas de assistência ao setor.
Este grande número de fatores que influenciam o mercado dos seguros agrícolas tem
despertado nestes últimos dez anos, a comunidade acadêmica para estudos cada vez mais
abrangentes. No Brasil, o tema ainda é pouco estudado, sendo restrito a alguns poucos
autores (Azevedo, 1997; Azevedo-Filho, 1999; Caffagni, 1998, Caffagni e Marques, 1999;
Galiza, 1992 e Ozaki, 2005 e 2007). Contudo, o tema é de grande utilidade pública, pois
vem ao encontro dos anseios de produtores rurais, empresas seguradoras, agentes
financeiros e empresas associadas ao agronegócio nacional, além de preencher uma lacuna
importante nas políticas públicas do país.
1.1 O problema e sua relevância
Os seguros são em geral, muito vulneráveis à fraudes, principalmente pela
incapacidade de pré-classificar e monitorar seus usuários.
A incidência da assimetria de informação deturpa o mercado de seguros,
particularmente os seguros agrícolas. Esse é talvez o maior empecilho ao desenvolvimento
desse mercado, principalmente por empresas privadas, que não querem operar em um
ambiente tão incerto quanto esse. Tal fato foi comprovado por Gardner (1994), o autor cita
que o baixo interesse de empresas com capital privado nesse tipo de seguro, faz com que os
governos arquem sozinhos com o asseguramento das atividades agrícolas de seus países.
Contratos mal monitorados implicam em perda de eficiência econômica, e
posteriormente, social, limitando uma possível ação de longo prazo dessas políticas. Esse
fato pode-se dar por diversas causas, mas destacam-se os problemas relacionados à
9
assimetria de informação, como o risco moral e a seleção adversa. Esses dois problemas
trazem consigo outros limitadores de performance, como o elevado custo de monitoramento
dos contratos e peritagem dos sinistros; a complexa precificação dos serviços; e
conseqüentemente a elevação da taxa de adesão ao seguro, resultando na saída de bons
clientes.
Desse modo, a busca por um seguro sustentável, tanto do ponto de vista social
quanto financeiro, passa pelo contorno das objeções acima, visto que essas limitam além da
abrangência, a eficácia deste tipo de seguro.
1.2 Hipótese
Para que o SEAF seja desenvolvido como um seguro agrícola nos moldes privados,
são necessários grandes esforços em sua reestruturação pré e pós-contratual. Caso contrário,
o programa terá o viés de política pública assistencialista.
1.3 Justificativa
Esta dissertação traz consigo a oportunidade de explorar um seguro ainda muito
pouco estudado no Brasil – o seguro das atividades agrícolas –, em especial no que toca à
difícil relação entre a gestão dos seguros e a vulnerabilidade desses produtos em relação aos
fenômenos decorrentes da assimetria de informação.
Trabalhos nesta direção são de grande importância para a realidade da agricultura
brasileira, que há séculos representa um dos mais importantes setores econômico e social do
país. Especialmente quando falamos em políticas públicas voltadas ao agronegócio familiar,
que merecem atenção especial tanto pela sua importância econômica, quanto social,
10
imensurável, quando pensamos na ocupação e fixação do homem no campo, na obtenção de
renda e na distribuição de riquezas.
Apesar de todo o apelo social do SEAF, a recente história do nosso país nos conta
que programas sociais que não tiveram a devida atenção a saúde do erário, foram fatalmente
levados ao colapso e posteriormente, à sua extinção. De tal sorte que devemos despender
esforços para produzir e aperfeiçoar mecanismos que apóiam a gestão de programas sociais
ligados ao crédito, seguro ou renda de agricultores familiares, pois assim, estes poderão
usufruir de maneira mais contínua os programas à eles dimensionados.
Atualmente, não há estudos acadêmicos sobre o SEAF publicados. Tal fato se dá
principalmente pela incipiente experiência deste seguro. Com isso, os resultados deste
trabalho poderão nortear novas pesquisas, inclusive estudos empíricos. Ultrapassando os
limites acadêmicos, a dissertação pode se tornar uma efetiva contribuição para a elaboração
de políticas públicas voltadas à regulação e/ou melhorias na gestão de seguros agrícolas.
1.4 Objetivos
Objetivo Geral
A dissertação visa estudar o novo programa governamental de seguro agrícola
direcionado aos agricultores familiares no Brasil, intitulado de Seguro da Agricultura
Familiar (SEAF), e tem como objetivo geral identificar os limites na sua atuação, e sua
relação com a incidência de fenômenos relacionados à assimetria de informação.
Para atingir tal objetivo, três objetivos específicos são propostos:
11
Objetivos Específicos
i) Analisar os problemas derivados da assimetria de informação aplicados aos
seguros agrícolas, levantando e caracterizando suas causas e efeitos em experiências
mundiais.
ii) Avaliar e pontuar os agentes que geram ineficiência à gestão do SEAF.
iii) Propor ações que contribuam para a sustentabilidade do SEAF.
12
CAPÍTULO 2
METODOS, TÉCNICAS E ORGANIZAÇÃO DO TRABALHO
Este capítulo procura descrever detalhadamente o procedimento realizado para a
coleta e tratamento dos dados desta pesquisa, a fim de justificar a forma como foi elaborado
o estudo. Além disso, também serve para possibilitar que futuras pesquisas possam
desenvolver esta mesma metodologia em diferentes realidades onde o seguro agrícola seja
praticado.
2.1 Classificação quanto à abordagem do estudo
Para o estudo do tema proposto, onde se busca a compreensão de fenômenos
ocorridos com o objeto em estudo, será utilizada uma abordagem de pesquisa
predominantemente qualitativa, complementada com a utilização de dados quantitativos. O
relacionamento entre a teoria que alicerça o estudo e as observações empíricas do fenômeno
em questão classifica este trabalho como de cunho téorico-empírico.
Para Pope e Mays (1995), os métodos qualitativos e quantitativos não se excluem.
Embora divergentes quanto à forma e à ênfase, os métodos qualitativos trazem como
contribuição ao trabalho de pesquisa uma mistura de procedimentos de cunho racional e
intuitivo capazes de contribuir para a melhor compreensão dos fenômenos. Pode-se
distinguir o enfoque qualitativo do quantitativo, mas não seria correto afirmar que guardam
relação de oposição. De acordo com Neves (1996), uma pesquisa pode revelar a
preocupação em diagnosticar um fenômeno (descrevê-lo e interpretá-lo), mas também em
explicar esse fenômeno a partir de seus determinantes, isto é, as relações de nexo causal.
13
Tais pontos de vista não se contrapõem; na verdade, complementam-se e podem contribuir,
em um mesmo estudo, para um melhor entendimento do fenômeno estudado.
Jick (1979) chama a combinação de métodos quantitativos e qualitativos de
“triangulação". A triangulação pode estabelecer ligações entre descobertas obtidas por
diferentes fontes, ilustrá-las e torná-las mais compreensíveis; pode também conduzir a
paradoxos, ao apontar uma nova direção aos problemas a serem pesquisados. Morse (l991)
ressalta que, na fase de coleta de dados, a interação entre os métodos qualitativo e
quantitativo é reduzida, mas, na fase de conclusão, eles se complementam.
2.2 Classificação quanto aos objetivos e tipificação da pesquisa
A presente pesquisa será classificada à luz das taxionomias de Gil (2002) e Vergara
(2000) que a qualificam conforme dois critérios básicos: quanto aos fins (objetivos) e
quanto aos meios (tipifição).
Em relação aos objetivos do estudo (fins), essa pesquisa caracteriza-se por ser do
tipo exploratório no sentido lato - devido ao ineditismo do tema na realidade brasileira. O
conhecimento sobre as relações entre seguros agrícolas e fenômenos derivados da
assimetria de informação é bem difundido em alguns países, especialmente nos Estados
Unidos, Índia e Japão. No Brasil, entretanto, há pouca literatura sobre o tema, o que de certa
forma deriva da timidez das tentativas práticas de implementação do seguro que foram
desenvolvidas até os dias de hoje. A pesquisa também é descritiva, uma vez que procura
expor características da população e do fenômeno envolvido no estudo.
Quanto aos meios de investigação, a pesquisa é fortemente bibliográfica e
documental, com a presença de partes telematizada. O viés bibliográfico está na satisfação
14
dos requisitos exigidos pelo objetivo específico (i), em que será realizada uma vasta revisão
de literatura na área dos objetos em estudo para uma solidez na fundamentação do
arcabouço teórico. A literatura consultada é predominantemente multidisciplinar, em que a
aplicação do referencial teórico é dada em diversas áreas do conhecimento como: seguros,
crédito e políticas públicas. A consolidação do arcabouço teórico se deu através da
utilização de teses, dissertações, artigos científicos e livros publicados sobre o tema
assimetria de informação e seus efeitos em seguros agrícolas.
O referencial teórico contou com três fases distintas:
Fase 1 – Pesquisa abrangente nas bases de dados disponíveis para localização dos
trabalhos relacionados ao tema;
Fase 2 – Ordenação, classificação e análise dos títulos aparentemente mais
promissores;
Fase 3 – Obtenção física e concentração nos trabalhos mais relevantes à pesquisa.
O desenvolvimento da terceira fase exigiu um grande esforço, uma vez que as
bibliotecas e livrarias nacionais não contam com um acervo privilegiado de livros, artigos,
teses e dissertações sobre o tema abordado. Com isso foram necessárias buscas em sites
internacionais de pesquisa acadêmica através do portal periódico CAPES. A aquisição de
conhecimento sobre o tema foi feita através da leitura do material teórico.
A telematização do trabalho se deu pela presença de significativa quantidade de
dados secundários exigidos no objetivo específico (ii) como publicações, balanços, leis, e
portarias ministeriais. Outros dados inerentes ao tema são advindos da Internet através de
sites oficiais. A parte documental do trabalho está na utilização de documentos “crus” e sem
tratamentos analíticos.
15
O objetivo específico (iii) foi construído a partir da fusão entre o conhecimento
adquirido no objetivo específico (i) e sua contextualização realizada no objetivo específico
(ii).
No subitem posterior, haverá uma apresentação mais detalhada do modo de
organização do trabalho.
2.3 Organização do trabalho
O trabalho encontra-se organizado da forma tradicionalmente encontrada em
dissertações de mestrado, conforme pode-se ver acima.
O terceiro capítulo trata-se de um “capítulo institucional”, onde são apresentados os
principais agentes envolvidos no objeto central do trabalho, contextualizando-o com o
Seguro da Agricultura Familiar – SEAF, os agentes são: a Agricultura Familiar, enquanto
modalidade de agricultura; o Governo Federal por meio do PRONAF – Programa Nacional
de Fortalecimento da Agricultura Familiar –, fornecedor oficial de crédito para a agricultura
familiar, e do SEAF, programa de asseguramento agrícola direcionado ao público referido.
No capítulo quatro está o referencial teórico, o qual será o norteador dessa
dissertação. Pela expressiva importância e sua constante citação em trabalhos realizados em
todo mundo, a assimetria de informação, tida como um das principais causadoras do
insucesso em seguros agrícolas no mundo e seus efeitos diretos – seleção adversa e risco
moral foram isolados para esse estudo.
No quinto capítulo há um alinhamento entre a operacionalização e a administração
do SEAF e suas implicações na ocorrência dos fenômenos caracterizados no referencial
teórico. Em tal capítulo, a atuação do SEAF foi investigada quanto aos seus procedimentos
16
de atuação, e posteriormente relatado em detalhes onde e como ocorrem os fatos que geram
ineficiência ao programa.
No capítulo seis constam algumas contribuições para a sustentabilidade do SEAF,
onde as alternativas e possibilidades para a continuidade do programa são apresentadas no
âmbito pré-contratual, contratual e pós-contratual.
O capítulo sete apresenta os aspectos financeiros do SEAF, onde é exposta a
fragilidade financeira do programa. O capítulo acrescenta ainda os custos e benefícios de se
monitorar de forma eficiente os contratos do SEAF.
Por fim, no capítulo oito constam as considerações finais ao estudo.
17
CAPÍTULO 3
AGRICULTURA FAMILIAR BRASILEIRA E OS ATUAIS PROGRAMAS
GOVERNAMENTAIS DE OBTENÇÃO DE CRÉDITO E SEGUROS AGRÍCOLAS
Este capítulo objetiva institucionalizar e apresentar a agricultura familiar, o que será
feito ao expor os conceitos que lhe informam, as características que a distingue, a relevância
que lhe é própria e, por fim, a sua inserção no cenário do agronegócio nacional. Para tal,
haverá uma delimitação entre os atuais programas de obtenção de crédito para essa
categoria da agricultura, onde o PRONAF – Programa Nacional de Fortalecimento da
Agricultura Familiar será o foco principal. A criação do PRONAF, seus objetivos, políticas
para obtenção de crédito, categorização dos produtores, evolução no volume de crédito
disponível, número de contratos negociados, regiões atendidas entre outros indicadores
deste programa serão apresentados a seguir. Ao final deste capítulo, o foco será voltado ao
novo programa de asseguramento das atividades agrícolas direcionado exclusivamente à
agricultura familiar, o SEAF – Seguro da Agricultura Familiar; não obstante a escassez de
dados sobre esse novo programa, o presente capítulo visa expô-lo focando em seus
objetivos, público-alvo e no seu modo de atuação.
Os dados, tabelas e gráficos contidos neste capítulo foram obtidos de órgãos
governamentais e não-governamentais que produzem e publicam estatísticas ligadas à
pesquisa agropecuária; entre os principais encontram-se: Ministério do Desenvolvimento
Agrário (MDA), Núcleo de Estudos Agrários e Desenvolvimento Rural (NEAD), Instituto
Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA), Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística (IBGE), Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Socioeconômicos
(DIEESE), Banco Central do Brasil (Bacen), Organização das Nações Unidas para a
Alimentação e a Agricultura (FAO), entre outros.
18
3.1. A AGRICULTURA FAMILIAR: CONCEITOS, CARACTERIZAÇÃO E
RELEVÂNCIA
3.1.1 Conceitos e Caracterização da Agricultura Familiar
O debate sobre os conceitos de “agricultura familiar” tem produzido inúmeras
concepções e interpretações. O termo agricultura familiar é de uso relativamente recente no
Brasil, a agricultura familiar, como hoje é conhecida, desenvolveu-se com esteio em
pesquisas e reflexões de trabalhos realizados a partir do final dos anos sessenta e começo
dos anos setenta por Garcia Jr. (1983), que introduziu a expressão. A partir daí, um
expressivo aparato literário foi-se desenvolvendo.
Na década de 90, Veiga (1991) tirou o foco do tamanho da propriedade como
principal divisor das classes de produtores, incorporando a forma de produção como
contraste entre a agricultura “patronal” e “familiar”. A caracterização elaborada por Veiga
(1996) pretendia expor significativas diferenças entre a agricultura familiar e a agricultura
patronal. A Tabela abaixo ajuda a entender o conceito desenvolvido por Veiga (1996).
19
Tabela 3.1: Modelo de Tipo de Produtor Rural
Fonte: Veiga. 1996, p. 10.
De acordo com Schneider (2003), a emergência da expressão “agricultura familiar”
só se deu no contexto nacional a partir da década de 1990. Segundo o autor, neste período,
eventos de relevante impacto social e político no meio rural ocorreram, em destaque na
região Centro-Sul. Em meados dos anos de 1990, assistiu-se a uma verdadeira efervescência
de movimentos sociais ligados ao campo. O sindicalismo rural, ligado à CONTAG –
Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura, promoveu a incorporação e a
afirmação da noção de agricultura familiar, oferecendo guarida a um conjunto de categorias
sociais, como, por exemplo, assentados, arrendatários, parceiros, integrados à
agroindústrias, entre outros, que não mais podiam ser identificados com as noções de
pequenos produtores ou de trabalhadores rurais.
Assim, um outro foco passa a ser trabalhado durante a década de 90. Bergamasco
(1993) realizou um trabalho onde subdividiu a agricultura familiar em níveis diferenciados,
levando em consideração a contratação, ou não, de trabalhadores (temporários ou
Características do modelo patronal e do familiar de produção agropecuária.
Modelo Patronal Modelo Familiar
Completa separação entre gestão e
trabalho
Trabalho e gestão intimamente relacionados
Organização centralizada Direção do processo produtivo assegurada
diretamente pelos proprietários.
Ênfase na especialização Ênfase na diversificação.
Ênfase em práticas agrícolas
padronizáveis.
Ênfase na durabilidade dos recursos naturais
e na qualidade de vida.
Trabalho assalariado predominante Trabalho assalariado complementar
Tecnologias dirigidas à eliminação das
decisões de terreno e de momento
Decisões imediatas, adequadas ao alto grau
de imprevisibilidade do processo produtivo
Tecnologias voltadas principalmente à
redução das necessidades de mão-de-
obra.
Tomada local de decisões, condicionadas
pelas especificidades do processo produtivo.
Pesada dependência de insumos
comprados
Ênfase no uso de insumos internos
20
permanentes), em algum momento do processo produtivo ou no gerenciamento da
propriedade. De forma complementar, Pietrafesa (2000) acrescenta que critérios abordados
por movimentos sindicais de trabalhadores rurais, coordenado pela CONTAG, e pela CUT
(Central Única dos Trabalhadores), definiram que uma atividade agrícola poderá ser
chamada de familiar, se as seguintes características forem observadas:
a) As atividades agropecuárias desenvolvidas devem ter a predominância de mão-
de-obra familiar e, apenas eventualmente, deve ocorrer contratação de mão-de-
obra externa à propriedade.
b) O produtor deve residir na propriedade ou em aglomerado rural ou urbano
próximo.
c) A atividade agropecuária deve responder por mais de 80% da renda familiar,
constituindo-se, portanto, na principal fonte de renda.
d) A renda bruta anual da propriedade não deve exceder ao limite de 75 mil UFIR
(Unidade Fiscal de Refêrencia), equivalente a R$ 79.807,50 em valores de
janeiro de 2008.
e) O produtor não deve ter uma quantidade total de terras (propriedade, posse ou
parceria) superior a quatro módulos fiscais.
2
f) Pelo menos 75% das atividades do produtor devem ser dedicadas à propriedade.
3
2
Unidade de medida expressa em hectares, fixada para cada município, considerando os seguintes fatores
como: Tipo de exploração predominante no município; Renda obtida com a exploração predominante; Outras
explorações existentes no município que, embora não predominantes, sejam significativas em função da renda
ou da área utilizada (INCRA, 2007).
3
Esses critérios têm sido usados tanto pelos movimentos sociais como por órgãos do Governo Federal,
especialmente os Ministérios da Agricultura e do Trabalho. Eles ajudaram a definir as políticas de crédito
especial, dentro do Programa de Fortalecimento da Agricultura Familiar - PRONAF, para geração de emprego
e renda no meio rural. A classificação dos produtores para efeito de crédito é muito parecida com a
apresentada pelo movimento sindical. Há, porém, um item divergente. Para os órgãos governamentais, a
contratação de até dois trabalhadores permanentes é permitida como enquadramento para efeito de crédito.
(PIETRAFESA, 2000).
21
3.1.2 Importância Social da Agricultura Familiar
A discussão sobre o papel e a importância da agricultura familiar no cenário agrícola
nacional vem impulsionando-se nos últimos anos estimulados pelo debate sobre
desenvolvimento sustentável, geração de emprego e renda, segurança alimentar e
desenvolvimento local. Diga-se que hoje, a agricultura familiar mostra-se muito além de um
modo de organização do trabalho e de suas relações.
É inquestionável o papel social desta modalidade de agricultura, em especial,
quando falamos em ocupação de mão-de-obra. De acordo com o Censo Agropecuário,
realizado nos anos de 1995 e 1996, como principal geradora de postos de trabalho no meio
rural brasileiro, a agricultura familiar ocupa aproximadamente 79% dos empregos rurais
(13,7 milhões de trabalhadores) de um total de 17,3 milhões de trabalhadores ocupados na
agricultura nacional. Em média, no Brasil, os agricultores patronais necessitam de 67,5
hectares para ocupar uma pessoa, sendo que entre os agricultores familiares são necessários
apenas 7,8 hectares.
Na Tabela 3.2, tem-se, em maiores detalhes, a distribuição regional do pessoal
ocupado e sob qual forma ocupam-se pela agricultura familiar. Note-se que é na região
Nordeste onde concentram-se o maior número de pessoas ocupadas entre os agricultores
familiares, 6.809.420 pessoas, o que representa quase 49,5% do total de pessoas ocupadas
pela agricultura familiar brasileira. Em seguida está a região Sul, com 2.839.972 pessoas
ocupadas, o que equivale a 21% dos ocupados na agricultura familiar brasileira.
22
Tabela 3.2: Agricultores Familiares - Pessoal ocupado por região, 1995-1996
Pessoal
REGIÃO
Ocupado %
Nordeste
6.809.420 49,41
Sul
2.839.972 20,61
Sudeste
2.036.990 14,78
Norte
1.542.577 11,20
Centro-Oeste
551.242 4,00
BRASIL 13.780.201 100%
Fonte: Censo Agropecuário 1995/96 – IBGE.
Outro aspecto a ser observado é que os agricultores familiares concentram seu
trabalho entre os membros da própria família. O IBGE (1996) aponta ainda que 76,9% dos
estabelecimentos (3.183.221) utilizam-se de mão-de-obra de origem unicamente familiar,
fato relevante quando pensamos em êxodo rural, inchaço de metrópoles e fixação de
famílias no campo (Tabela 3.3).
Tabela 3.3: Estabelecimentos Familiares segundo tipo de mão-de-obra utilizada.
Estabelecimentos
Tipo de mão-de-obra N
o
absolutos %
Só mão-de-obra familiar 3.183.221 76,9
Mão-de-obra familiar e temporária 197,185 4,8
Mão-de-obra familiar, temporária e permanente 12.919 0,3
Mão-de-obra familiar e emprego de máquinas 242.383 5,9
Mão-de-obra familiar e demais combinações 503.661 12,2
TOTAL FAMILIAR 4.139.369 100
Fonte: Censo Agropecuário 1995/96 – IBGE.
3.1.3 Produção Agropecuária na Agricultura Familiar
De acordo com o último censo agropecuário disponível, realizado pelo IBGE entre
1995 e 1996, a produção agropecuária do Brasil está distribuída entre 4.859.864
estabelecimentos rurais, destes, 4.139.369 estabelecimentos são classificados como
familiares, valor que representa 85,2% do total de propriedades agrícolas do país. Por sua
vez, estes estabelecimentos ocupam uma área de 107,8 milhões de hectares (30,5% da área
23
ocupada pelas atividades agropecuárias no Brasil). Os demais 720.495 estabelecimentos,
ocupantes de aproximadamente 246,0 milhões de hectares (69,5% da área ocupada pelas
atividades agropecuárias no Brasil), estão distribuídos pela agricultura patronal, instituições
religiosas e entidades públicas (Federal, Estadual ou Municipal), conforme apresenta a
Tabela 3.4.
Tabela 3.4: Estabelecimentos agrícolas por categoria, produção e suas áreas
CATEGORIAS
Total
Estab.
% Estab.
s/ total
Área
Total
(mil ha)
% Área
s/ total
FAMILIAR
4.139.369 85,2 107.768 30,5
PATRONAL
554.501 11,4 240.042 67,9
Instituições Religiosas
7.143 0,2 263 0,1
Entidades Públicas
158.719 3,2 5.530 1,5
Não identificado
132 0,0 8 0,0
TOTAL 4.859.864 100,0 353.611 100,0
Fonte: Censo Agropecuário 1995/96 – IBGE.
Analisando-se a distribuição regional das propriedades agrícolas familiares, entram
novamente em evidência as regiões Nordeste e Sul. Os Estados da região Nordeste, é onde
apresenta-se o maior número de propriedades agrícolas familiares, com 2.055.157
estabelecimentos, valor que representa 88,3% do total de estabelecimentos agrícolas da
referida região. Em seguida, pode-se observar a região Sul com seus 907.635
estabelecimentos familiares correspondendo a 90,5% de todos os estabelecimentos agrícolas
da região. A região Centro-Oeste, nacionalmente conhecida pela grande expansão do
agronegócio patronal, é a que possui menos propriedades familiares. Nesta região, 162.062
estabelecimentos representam 66,85% das propriedades rurais, conforme pode ser visto na
Tabela 3.5.
24
Tabela 3.5: Agricultores Familiares – Estabelecimentos e área por região, 1996
REGIÃO
Estab.
Familiares
% Estab.
s/ total
Área Total
(em ha)
% Área
s/ total
Nordeste
2.055.157 88,3 34.043.218 43,5
Centro-Oeste
162.062 66,8 13.691.311 12,6
Norte
380.895 85,4 21.860.960 37,5
Sudeste
633.620 75,3 18.744.730 29,2
Sul
907.635 90,5 19.428.230 43,8
BRASIL 4.139.369 85,2 107.768.450 30,5
Fonte: Projeto de Cooperação Técnica INCRA/FAO.
Distribuída da maneira apresentada, a produção agropecuária familiar ganhou
grande impulso na década de 90, onde alguns fatos foram imprescindíveis para tal
desenvolvimento. Schneider (2003) aponta a criação do PRONAF
4
como um grande
alavancador da agricultura familiar. O autor acrescenta que este programa de financiamento
das atividades agrícolas do pequeno agricultor, nasceu com a finalidade de prover crédito
agrícola e apoio institucional às categorias de pequenos produtores rurais, até então com
acesso limitado aos programas de financiamento agrícola.
O aumento na disponibilidade de crédito refletiu em um aumento nos investimentos
em infra-estrutura e no apoio ao custeio agrícola. Não há hoje, valores atualizados sobre a
produção de gêneros alimentícios pela agricultura familiar
5
, mas de acordo com o censo
agropecuário de 1995-1996, os agricultores familiares produzem 24% do Valor Bruto da
Produção (VBP) total da pecuária de corte, 52% da pecuária de leite, 58% dos suínos e 40%
das aves e ovos produzidos. Em relação a algumas culturas temporárias, a agricultura
familiar produz 33% do algodão, 31% do arroz, 72% da cebola, 67% do feijão, 97% do
fumo, 84% da mandioca, 49% do milho, 32% da soja e 46% do trigo. Das lavouras
permanentes, a agricultura familiar produz 58% da banana, 27% da laranja e 47% da uva,
4
No item 3.2 o PRONAF será abordado com maior riqueza de detalhes.
5
Um novo censo agropecuário será realizado no ano de 2007.
25
25% do café, além de 10% da cana-de-açúcar, conforme o Gráfico 3.1 ilustra
(GUANZIROLI e CARDIM, 2000).
24%
52%
40%
58%
33%
31%
67%
72%
97%
84%
49%
32%
46%
58%
27%
47%
25%
10%
P.
co
rte
Le
ite
Av
es
/Ov
os
Suínos
Alg
od
ão
Arro
z
Feij
ã
o
Cebola
F
um
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M
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Milh
o
Soja
T
ri
go
Ban
a
na
L
aran
ja
U
v
a
Café
C
ana-d
e
-açu
c
a
r
Gráfico 3.1 - Percentual do VBP de produtos produzidos em propriedades familiares
Fonte: Censo Agropecuário 1995/96 – IBGE.
O Censo Agropecuário 1995-1996 apresenta dados contrastantes com a imponente
produção acima descrita. De acordo com tal levantamento, apenas 16,7% dos agricultores
familiares utilizam assistência técnica. Outros dados impressionam como o baixo uso de
adubos e corretivos para o solo, o limitado acesso a equipamentos de mecanização agrícola
e o desenvolvimento de atividades de conservação do solo (Tabela 3.6).
26
Tabela 3.6: Agricultores Familiares - Acesso a tecnologia e a assistência técnica
Uso de força nos trabalhos
REGIÃO
Utiliza
Assist.
Técnica
Usa
Energia
Elétrica
Só
animal
Só mecânica ou
mecânica + animal
Manual
Uso de
Adubos e
Corretivos
Faz
Conserv.
do solo
Nordeste
2,7 18,7 20,6 18,2 61,1 16,8 6,3
C. Oeste
24,9 45,3 12,8 39,8 47,3 34,2 13,1
Norte
5,7 9,3 9,3 3,7 87,1 9,0 0,7
Sudeste
22,7 56,2 19,0 38,7 42,2 60,6 24,3
Sul
47,2 73,5 37,2 48,4 14,3 77,1 44,9
BRASIL 16,7 36,6 22,7 27,5 49,8 36,7 17,3
Fonte: Censo Agropecuário 1995/96 – IBGE.
O acesso limitado à tecnologia e assistência técnica transforma a agricultura familiar
em uma atividade de baixa produtividade
6
, alto risco, elevada incerteza e duvidável
sustentabilidade
7
.
3.2 PROGRAMA NACIONAL DE FORTALECIMENTO DA AGRICULTURA
FAMILIAR – PRONAF
3.2.1 Surgimento do PRONAF
Cazella et al. (2004) relatam que ao final da década de 1980, a agricultura brasileira
– assim como toda a economia nacional – enfrentava um processo de abertura comercial e
de desregulamentação dos mercados. Submetida a uma intensa concorrência,
principalmente com os países do chamado Cone-Sul, o setor agrícola familiar – com pouca
assistência técnica, financeira e institucional – foi fortemente afetado, gerando
desestruturações no modo de produzir e se organizar. Tal episódio dissipou pelo país uma
série de pressões organizadas pelos movimentos sociais ligados a sindicatos e trabalhadores
6
Aqui, produtividade é definida como a relação entre os resultados obtidos e os recursos utilizados. No caso
agrícola, normalmente a produtividade é expressa em quantidade produzida por unidade de área.
7
Neste arcabouço, sustentabilidade é definida como o desenvolvimento de determinada atividade capaz de
atender às necessidades da geração atual sem comprometer os recursos necessários para satisfação das
necessidades das gerações futuras.
27
rurais. Encabeçados pela Confederação Nacional dos Trabalhadores da Agricultura
(CONTAG) e pelo Departamento Nacional de Trabalhadores Rurais da Central Única dos
Trabalhadores (DNTR/CUT), em 1994, as reivindicações dos agricultores familiares por
crédito que os auxiliem no custeio das atividades agrícolas geraram o Programa de
Valorização da Pequena Produção Rural (PROVAP)
8
, operado basicamente com recursos
do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES).
Em 1995, o PROVAP passou por sua primeira grande reformulação, tanto em
termos de concepção como em sua área de abrangência. Essas modificações deram origem
ao Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), no ano de
1996, cuja institucionalização ocorreu através do Decreto Presidencial nº 1.946, de 28 de
junho de 1996 e normatizado pelo CMN (Conselho Monetário Nacional), por meio da
Portaria nº 102-95. Desde então, o programa tem se firmado como a principal política
pública do Governo Federal para apoiar os agricultores familiares (CAZELLA et al, 2004).
3.2.2 Objetivos e características operacionais do PRONAF
De acordo com o Ministério do Desenvolvimento Agrário – MDA, o PRONAF tem
como principal objetivo, fortalecer a agricultura familiar, através de apoio técnico e
financeiro, promovendo um desenvolvimento rural sustentável. Em um prisma generalista,
o programa objetiva fortalecer a capacidade produtiva da agricultura familiar, contribuir
para a geração de emprego e renda nas áreas rurais e melhorar a qualidade de vida dos
8
Segundo Schneider et al. (2004), a maior contribuição do PROVAP está no pioneirismo e na abertura de uma
nova política pública diferenciada por categorias de produtores rurais. Os resultados pífios do ponto de vista
dos recursos aportados para os agricultores, devem-se em grande parte, ao sistema financeiro, até então pouco
habituado a lidar com esse tipo de cliente, dificultando o acesso dos produtores familiares aos recursos
disponibilizados para o crédito rural.
28
agricultores familiares. Especificamente, quatro objetivos complementam os propósitos do
programa:
a) Ajustar as políticas públicas de acordo com a realidade dos agricultores
familiares.
b) Viabilizar a infra-estrutura necessária à melhoria do desempenho produtivo dos
agricultores familiares.
c) Elevar o nível de profissionalização dos agricultores familiares através do acesso
aos novos padrões de tecnologia e de gestão social.
d) Estimular o acesso desses agricultores aos mercados de insumos e produtos.
Operacionalmente, o PRONAF apresenta quatro grandes linhas de atuação, são elas:
crédito de custeio e investimento às atividades produtivas rurais; financiamento de infra-
estrutura e serviços a municípios, de todas as regiões do país, cuja economia dependa
fundamentalmente das unidades agrícolas familiares; capacitação e profissionalização dos
agricultores familiares através de cursos e treinamentos aos agricultores, conselheiros
municipais e equipes técnicas responsáveis pela implementação de políticas de
desenvolvimento rural; financiamento da pesquisa e extensão rural visando geração e
transferência de tecnologias para os agricultores familiares (SCHNEIDER et al., 2004).
O programa atende especificamente aos agricultores familiares, cuja delimitação
partiu dos seguintes critérios:
a) Possuir, pelo menos, 80% da renda familiar originária da atividade agropecuária.
b) Deter ou explorar estabelecimentos com área de até quatro módulos fiscais (ou
seis módulos quando a atividade do estabelecimento for pecuária).
c) Explorar a terra na condição de proprietário, meeiro, parceiro ou arrendatário.
29
d) Utilizar mão-de-obra exclusivamente familiar, podendo, no entanto, manter até
dois empregados permanentes.
e) Residir no imóvel ou em aglomerado rural ou urbano próximo.
f) Possuir renda bruta familiar anual de até R$ 60.000,00
9
.
O suporte financeiro do PRONAF alicerça-se no BNDES; Fundo de Amparo ao
Trabalhador (FAT); Fundos Constitucionais do Nordeste (FNE) e do Centro-Oeste (FCO);
verbas vindas do Tesouro Nacional, alocadas no Orçamento Geral da União; a Exigibilidade
Bancária
10
; e Bancos Cooperativos, que operam em convênios com o Banco do Brasil.
No decorrer dos anos, o PRONAF foi-se desenvolvendo e tomando corpo. Hoje,
várias linhas de financiamento co-existem, variando de acordo com a atividade
agropecuária, faixa etária, sexo e finalidade do crédito, como pode ser observado na Tabela
3.7.
9
Valores referentes à 2007.
10
Porcentual de recursos captados pelos bancos comerciais e depositados no Banco Central.
30
Tabela 3.7. Linhas de crédito do PRONAF para safra 2007-2008.
GRUPO PÚBLICO MODALIDADE FINALIDADE CRÉDITO JUROS ao
ano
BÔNUS DE
ADIMPLÊNCIA
PRAZO CARÊNCIA
Pronaf A/C
Produtores
egressos do Grupo
A ou do
PROCERA.
Custeio.
Custeio de atividades
agropecuárias.
De R$ 500,00 até R$
3,5 mil (até 3
operações).
1,5%
De R$ 200,00 em
cada operação,
restrito a apenas um
bônus por ano
agrícola.
Até 2 anos. Não se aplica.
Pronaf C
Agricultores com
renda bruta anual
acima de R$ 4 mil
e até R$ 18 mil.
Investimento e
Custeio.
Investimento e custeio para
atividades agropecuárias,
turismo rural, artesanato e
outras atividades no meio
rural de acordo com
projetos específicos.
Investimento: de R$
1,5 mil até R$ 6 mil
Custeio: de R$
500,00 até R$ 5 mil
Investi-
mento: 2%.
Custeio:
3%
Investimento: R$
700,00 por
produtor(a); (até 2
operações)
Custeio: R$ 200,00
por produtor(a); (até
6 operações)
Investimento:
até 8 anos.
Custeio: até 2
anos.
Investimento:
até 5 anos.
Pronaf D
Agricultores com
renda bruta anual
acima de R$ 18
mil e até R$ 50
mil.
Investimento e
Custeio.
Investimento e custeio para
atividades agropecuárias,
turismo rural, artesanato e
outras atividades no meio
rural de acordo com
projetos específicos.
Investimento: até R$
18 mil
Custeio: até R$ 10
mil
Investi-
mento: 2%
Custeio:
3%
Não contempla.
Investimento:
até 8 anos.
Custeio: até 2
anos.
Investimento:
até 5 anos.
Pronaf E
Agricultores com
renda bruta anual
acima de R$ 50
mil e até R$ 110
mil.
Investimento e
Custeio.
Investimento e custeio para
atividades agropecuárias,
turismo rural, artesanato e
outras atividades no meio
rural de acordo com
projetos específicos.
Investimento: até R$
36 mil
Custeio: até R$ 28
mil
5,5% Não contempla.
Investimento:
até 8 anos.
Custeio: até 2
anos.
Até 5 anos.
31
Pronaf Custeio -
Agroindústrias
Familiares e de
Comercializaçã
o da Agricultura
Familiar
Produtores,
cooperativas e
associações que
desejam
beneficiar ou
industrializar a
produção.
Custeio.
Custeio para
beneficiamento,
industrialização e
comercialização da
produção.
Crédito Individual:
até R$ 5 mil
Crédito formas
associativas: até R$
2 milhões
4% Não contempla. Até 12 meses. Não se aplica.
Pronaf
Cota-Parte
Agricultores
filiados à
cooperativas de
produção de
produtores rurais.
Custeio,
Investimento e
capital de giro.
Integralização de cotas-
partes, aplicação em capital
de giro, custeio ou
investimento.
Crédito Individual:
até R$ 5 mil
4% Não contempla.
Até 6 anos
para investi-
mento fixo.
Até 3 anos
nos demais
casos.
A ser definido
no projeto
Pronaf Mulher
Mulheres
agricultoras
independente do
estado civil.
Investimento.
Investimento para
atividades agropecuárias,
turismo rural, artesanato e
outras atividades no meio
rural de interesse da mulher
agricultora.
Grupos A, A/C e B:
até R$ 1,5 mil
Grupo C: até R$ 6
mil.
Grupo D: até R$ 18
mil
Grupo E: até R$ 36
mil
Grupos
A,A/C e B:
0,5%
Grupos C e
D: 2%
Grupo E:
5,5%
Grupos A,A/C e B:
de 25% sobre cada
parcela.
Grupo C: R$ 700,00
por produtora.
Grupos A,
A/C e B: até 2
anos.
Grupos C, D e
E: até 8 anos.
Grupos C, D
e E: até 5
anos.
Pronaf Jovem
Jovens
agricultores, entre
16 a 29 anos, que
tenham no
mínimo 100 horas
de cursos ou
estágios.
Investimento.
Investimento para
atividades agropecuárias,
turismo rural, artesanato e
outras atividades no meio
rural de interesse do(a)
j
ovem agricultor(a) ru
r
al.
Até R$ 6 mil 1% Não contempla. Até 10 anos.
Até 5 anos
dependendo
do projeto
técnico e até 3
anos nos
demais casos.
32
Pronaf
Convivência
com
o Semi-Árido
Agricultores
enquadrados nos
Grupos: A, A/C,
B, C ou D.
Investimento.
Investimento em infra-
estrutura hídrica (50% do
valor) e demais infra-
estruturas de produção
agropecuária.
Até R$ 6 mil
1%
Não contempla. Até 10 anos. Até 3 anos.
Pronaf Floresta
Agricultores dos
Grupos: A, A/C,
B, C ou D.
Investimento.
Implantação de projetos de
sistemas agroflorestais,
exploração extrativista
ecologicamente sustentável
e plano de manejo e manejo
florestal.
Recursos do FNE,
FNO, FCO (6),
Grupo B: até R$ 2
mil
Grupo C: até R$ 8
mil
Grupo D: até R$ 12
mil
Recursos dos Fundos
para outras
finalidades
Grupo B: até R$ 1,5
mil
Grupo A, A/C e C:
até R$ 5 mil
Grupo D: até R$
7mil
2% Não contempla.
FNE, FNO,
FCO: até 16
anos.
Outras
Fontes: até 12
anos.
Até 8 anos.
Pronaf
Agroecologia
Agricultores
enquadrados nos
Grupos: C ou D
ou E, que
desenvolvam
sistemas de
produção
agroecológicos
e/ou orgânicos.
Investimento.
Investimento para
implantação dos sistemas de
produção agroecológicos
e/ou orgânicos.
Grupo C: até R$ 6
mil
Grupo D: até R$ 18
mil
Grupo E: até 36 mil
Grupos C e
D: 2%
Grupo E:
5,5%
Não contempla. Até 8 anos. Até 3 anos.
33
Pronaf ECO
Sustentabilidad
e Ambiental
Agricultores
enquadrados nos
Grupos C, D ou E.
Investimento.
Investimento para
implantação, utilização ou
recuperação de tecnologias
de energia renovável,
biocombustíveis,
armazenamento hídrico,
pequenos aproveitamentos
hidroenergéticos e
silvicultura.
Grupo C: até R$
6mil
Grupo D: até R$
18mil
Grupo E: até R$
36mil
Grupos C e
D: 2%
Grupo E:
5,5%
Não contempla.
Até 12 anos
para projetos
de silvicultura
e até 8 anos
nos demais
casos.
Até 8 anos
para projetos
de silvicultura
e 3 anos ou
até 5 anos nos
demais casos,
dependendo
do projeto
técnico.
Fonte: MDA/SAF/PRONAF, 2007.
34
3.2.3 Volume de crédito, de contratos e distribuição do crédito no PRONAF
O PRONAF é um dos únicos fornecedores de crédito para a agricultura familiar no
Brasil. Hoje, a facilidade com que se pode obter crédito oficial pulverizou nos últimos anos
recursos por todo território nacional através de bancos oficiais, cooperativas e associação de
produtores.
De acordo com o MDA, em 2007 o PRONAF foi implementado em 5.357
municípios – 96,3 % do total de municípios brasileiros (Tabela 3.8) –, destas, 42% dos
contratos estão localizados no Nordeste, revertendo a histórica concentração dos recursos no
Centro-Sul. Ao todo, financia mais de 180 produtos agrícolas, em sua maioria, alimentos
consumidos pela população.
Tabela 3.8. Evolução do número de municípios atendidos pelo PRONAF entre ano
agrícola 2001/2002 e 2006/2007
Ano Agrícola Municípios com crédito
2001/2002 4.640
2002/2003 4.868
2003/2004 5.228
2004/2005 5.343
2005/2006 5.337
2006/2007 5.357
Fonte: Dieese e MDA, adaptado pelo autor.
Desde sua criação, o PRONAF vem apresentando crescimentos expressivos em seu
volume de crédito. Tomando a título de exemplo os últimos dez anos, podemos apontar um
crescimento da ordem de 457% no volume dos recursos destinados a essa modalidade de
crédito (Tabela 3.9).
Dado que também doa atenção, os contratos de financiamentos alcançaram um
crescimento de aproximadamente 363% atingindo a impressionante marca de 1,8 milhão de
35
transações. Atualmente, as regiões Nordeste e Sul alavancam o número de contratos do
PRONAF, e respondem por aproximadamente 75% do total de contratos realizados.
Tabela 3.9 - Evolução dos contratos e recursos destinados ao PRONAF 1997-2006
Recursos
Ano Contratos
(Milhões R$)
1997
496.550 1.637,44
1998
709.906 2.061,44
1999
803.215 1.831,37
2000
969.590 2.188,10
2001
910.464 2.153,35
2002
953.246 2.404,85
2003
1.138.108 3.806,86
2004
1.611.452 5.761,30
2005
1.671.061 6.402,24
2006
1.802.281 7.484,34
Fonte: Bacen e MDA (2007).
Uma análise dos volumes financeiros e dos contratos concebidos nos aponta que é
na região Centro-Oeste e Norte onde encontramos a maior média financeira dos créditos
concedidos, superior a sete e oito mil reais respectivamente. A região Nordeste, apesar do
grande volume de contratos, possui uma média de apenas 2,4 mil reais por contrato.
A distribuição dos recursos do PRONAF está apresentada na tabela 9, note-se a
grande relevância da agricultura na demanda por recursos para custeio das atividades. A
pecuária é destacada pelos recursos para investimento e infra-estrutura.
Tabela 3.10 - Distribuição do valor dos financiamentos rurais concedidos pelo
PRONAF segundo atividade e finalidade - Brasil 2004
Descrição
%
Investimento em pecuária 21,40%
Investimento agrícola 11,50%
Custeio da pecuária 9,60%
Custeio agrícola 57,50%
Fonte: Dieese, 2006.
36
3.2.4 PRONAF Custeio Agrícola
O PRONAF Custeio Agrícola é o grande financiador das atividades agrícolas dos
agricultores familiares. O crédito de custeio agrícola, como nome já diz, é uma modalidade
de crédito exclusivo para o financiamento de atividades relacionadas aos custos de se
produzir, como compra de insumos, aluguel de máquinas, contratação de mão-de-obra,
entre outros custos. Para ter suas atividades agrícolas custeadas, o produtor terá de se
cadastrar através da Declaração de Aptidão ao PRONAF (DAP), como beneficiário do
Programa.
É notória a evolução dessa modalidade de crédito no país. O MDA reafirma tamanha
demanda por recursos ao apresentar o plano safra 2007/2008, onde R$ 12 bilhões estarão à
disposição da agricultura familiar, com uma estimativa do uso de aproximadamente, 60%
desse volume financeiro para custeio agrícola (R$ 7,2 bilhões). Como condição lógica, o
aumento no volume financeiro do PRONAF veio acompanhado de um expressivo
crescimento no número de contratos realizados – na última safra fechada (2005/2006), onde
mais de um milhão de contratos de custeio foram realizados – o que leva a uma crença de
que o crédito está chegando de maneira mais efetiva ao seu público-alvo (MDA, 2007).
A Tabela 3.11 apresenta a evolução do número de contratos e dos recursos
financeiros disponíveis para o custeio de atividades agrícolas nas categorias do PRONAF
A/C, C, D e E, conforme classificação na Tabela 3.7.
37
Tabela 3.11 - PRONAF Custeio Agrícola – Evolução de contratos e financeira entre
1997 e 2006
Ano Contratos (mil) R$ (milhão)
1997 387,5 888,3
1998 532,8 1.114,7
1999 671,2 1.243,5
2000 757,5 1.392,1
2001 723,8 1.444,7
2002 677,7 1.419,7
2003 860,7 2.364,9
2004 1.049,8 3.567,5
2005 983,4 3.601,6
2006 1.024,7 4.574,5
Fonte: MDA, 2007.
3.3 SEGURO DA AGRICULTURA FAMILIAR – SEAF
3.3.1 Surgimento, Objetivos e Público-Alvo do Seguro da Agricultura Familiar
O SEAF foi lançado na segunda metade do ano de 2004, em substituição parcial ao
Programa de Garantia da Atividade Agropecuária (PROAGRO). Criado pela Lei n° 5.969,
de 11 de dezembro de 1973, o PROAGRO foi lançado como um instrumento de política
agrícola instituído para que o produtor rural tenha garantido um valor financeiro
complementar para que consiga realizar o pagamento do seu custeio agrícola, em casos
de ocorrência de fenômenos naturais, pragas e doenças que atinjam bens, rebanhos e
plantações.
O SEAF surge como uma linha de seguro diferenciada, com objetivos e público-alvo
bem mais específicos que o seu antecessor, o PROAGRO. O SEAF foi criado a partir de
uma grande reformulação do PROAGRO pela Resolução 3.234 do Banco Central do Brasil,
de 31 de agosto de 2004. Este novo seguro tem como principais objetivos, garantir a
38
cobertura de 100% do financiamento obtido para o custeio da produção agropecuária e
ainda disponibilizar ao produtor, dada uma situação de sinistro, 65% da receita liquida
esperada pelo empreendimento financiado.
O público alvo do SEAF compõe-se de produtores da agricultura familiar, que
podem tomar financiamentos para custeio de safras de até R$ 3.500,00 no Grupo A/C, R$
5.000,00 no Grupo C, R$ 10.000,00 no Grupo D e até R$ 28.000,00 no Grupo E.
Os números do SEAF em seu ano de lançamento, na safra 2004-2005, apontam um
valor segurado médio da ordem de R$ 4.600 por produtor. Contudo, no agregado dos
972.800 contratos amparados por esta nova modalidade de seguro, somente valor de custeio
segurado monta a casa dos R$ 4,5 bilhões.
3.3.2 Características do Seguro da Agricultura Familiar (SEAF)
O SEAF é exclusivo para os agricultores familiares que realizam financiamentos de
custeio agrícola através do PRONAF. Os agricultores familiares que solicitarem
financiamentos de custeio para as culturas zoneadas
11
como: algodão, arroz, feijão, feijão
caupi, maçã, milho, soja, sorgo e trigo; assim como para as culturas da assim como para as
culturas não-zoneadas como da banana, caju, cevada, café, dendê, girassol, pêra, mandioca,
mamona, nectarina e uva, a adesão ao SEAF será compulsória. De acordo com o Ministério
do Desenvolvimento Agrário (2007), mais de 95% dos financiamentos de custeio agrícola
realizados no PRONAF estão cobertos pelo Seguro da Agricultura Familiar.
As demais culturas não zoneadas como: batata, tomate, cebola, girassol, mamão,
laranja, e outras, não se enquadram no SEAF. Nesses casos, os agricultores familiares
11
O item 3.4.2 do presente capítulo, abordará em maiores detalhes os conceitos e modos operantes do
zoneamento agroclimático.
39
podem, se assim o desejarem, aderir a modalidade de seguro agrícola anterior, o
PROAGRO, que permanece sendo opcional, pagando 2% de adicional - contribuição do
produtor, correspondente ao que é denominado de prêmio no mercado segurador.
O Seguro da Agricultura Familiar (SEAF) garante:
a) 100% do valor do financiamento.
b) Recursos em valor correspondente a 65% da receita líquida esperada do
empreendimento, com teto de R$ 1.800,00.
c) Juros contratuais incidentes sobre as parcelas de crédito utilizado, calculados até a
data da cobertura.
No SEAF, o agricultor não terá direito à cobertura quando o índice médio de perda for
igual ou inferior a 30% da receita bruta esperada.
3.3.3 Sinistros cobertos pelo SEAF
São cobertas pelo Seguro da Agricultura Familiar as perdas decorrentes dos
seguintes eventos adversos:
a) Granizo, seca, tromba d’água, vendaval e perdas geradas por doença fúngica ou
praga sem método difundido de combate, controle ou profilaxia no custeio de
lavouras de sequeiro de algodão, arroz, feijão, milho, soja, sorgo (culturas com
Zoneamento Agrícola divulgado), mandioca, mamona, caju, uva e banana (culturas
excepcionalizadas para o Seguro da Agricultura Familiar), de lavouras cultivadas em
consórcio em que a atividade principal desenvolvida conte com Zoneamento
Agrícola, ou seja uma das culturas excetuadas (lista acima) e que sejam indicadas
por instituição de assistência técnica e extensão rural oficial.
40
b) Geada, granizo, tromba d’água, vendaval, chuva na fase de colheita e perdas geradas
por doença fúngica ou praga sem método difundido de combate, controle ou
profilaxia no custeio de lavoura de sequeiro de trigo.
c) Chuva na fase de colheita da lavoura no caso de lavoura de trigo.
d) Geada, granizo, tromba d’água, vendaval e doença fúngica ou praga sem método
difundido de combate, controle ou profilaxia no custeio de maçã.
e) As perdas ocasionadas pelo evento chuva na fase de colheita da lavoura de trigo,
irrigada ou de sequeiro em todo o território nacional, são passíveis de cobertura pelo
Seguro da Agricultura Familiar, desde que, durante um período de 5 (cinco) dias
consecutivos, acumulem precipitação pluviométrica superior a 50 mm (cinqüenta
milímetros).
f) A cobertura das perdas decorrentes do evento tromba d’água tem início a partir do
débito do adicional do programa na conta vinculada à operação, devendo ser objeto
de comprovação individual de perdas e desconsideradas na apuração de índice
médio de perdas na região para fins de cobertura do programa.
3.3.4 Sinistros não-cobertos pelo SEAF
Não são cobertas pelo Seguro da Agricultura Familiar as perdas decorrentes de:
a) Evento ocorrido fora da vigência do amparo do contrato no Programa.
b) Incêndio de lavoura.
c) Erosão.
41
d) Plantio extemporâneo, realizado fora da época recomendada pelo Zoneamento
Agrícola e/ou do prazo indicado por instituição de assistência técnica e extensão
rural oficial para as cinco culturas excetuadas (lista acima);
e) Falta de práticas adequadas de controle de pragas e doenças endêmicas na lavoura;
f) Deficiências de adubação (nutricionais) provocadoras de perda de qualidade ou da
produção, identificadas pelos sintomas apresentados;
g) Exploração de lavoura há mais de 3 (três) anos, na mesma área, sem a devida prática
de conservação e fertilização do solo;
h) Qualquer outra causa não contemplada no inciso anterior, inclusive tecnologia
inadequada;
i) Cancro da haste e nematóide de cisto na lavoura de soja, implantada com variedades
consideradas suscetíveis pela pesquisa oficial, independentemente do tipo de
tecnologia utilizada no empreendimento;
j) Itens de empreendimento amparados por seguro facultativo ou mútuo de produtores;
k) Lavoura conduzida sem a observância das normas aplicáveis ao crédito rural e ao
Seguro da Agricultura Familiar.
Para melhor ilustrar a mecânica operacional do SEAF, têm-se abaixo algumas
simulações de quebras de safras, com diferentes intensidades catastróficas para uma lavoura
de milho (Tabela 3.12).
42
Tabela 3.12 - Simulações de quebras de safra para cultura do milho
Exemplo 1 Exemplo 2 Exemplo 3 Exemplo 4
Área Financ (ha)
4 6 8 10
Vr .Financiado
R$ 2.000,00 R$ 3.000,00 R$ 4.000,00 R$ 5.000,00
Receita Bruta
R$ 3.400,00 R$ 5.100,00 R$ 6.800,00 R$ 8.500,00
Rec. Liquida
R$ 1.400,00 R$ 2.100,00 R$ 2.800,00 R$ 3.500,00
Total Segurado
R$ 2.910,00 R$ 4.365,00 R$ 5.800,00 R$ 6.800,00
Dados
Contratuais
Renda Segurada
R$ 910,00 R$ 1.365,00 R$ 1.800,00 R$ 1.800,00
Perdas
Produção (Scs)
138 207 276 345
Rec.Obtida
R$ 2.346,00 R$ 3.519,00 R$ 4.692,00 R$ 5.865,00
31%
Indenização
R$ 564,00 R$ 846,00 R$ 1.108,00 R$ 935,00
Produção (Scs)
100 150 200 250
Rec.Obtida
R$ 1.700,00 R$ 2.550,00 R$ 3.400,00 R$ 4.250,00
50%
Indenização
R$ 1.210,00 R$ 1.815,00 R$ 2.400,00 R$ 2.550,00
Produção (Scs)
60 90 120 150
Rec.Obtida
R$ 1.020,00 R$ 1.530,00 R$ 2.040,00 R$ 2.550,00
70%
Indenização
R$ 1.890,00 R$ 2.835,00 R$ 3.760,00 R$ 4.250,00
Produção (Scs)
- - - -
Rec.Obtida
- - - -
100%
Indenização
R$ 2.910,00 R$ 4.365,00 R$ 5.800,00 R$ 6.800,00
PARÂMETROS
Produto Milho
Preço R$ 17,00
Produtividade.(sc/ha) 50
Financ Aplic na Lavoura 100%
Teto (Rec. Próprios) R$ 1.800,00
Financ/Ha R$ 500,00
Área com Emergência das Plantas 100%
Fonte: MDA, 2007.
43
3.4 ESTRUTURAS DE APOIO AOS PROGRAMAS GOVERNAMENTAIS DE
CRÉDITO E SEGUROS AGRÍCOLAS
3.4.1 Zoneamento Agrícola de Risco Climático e seu papel na gestão do SEAF
O zoneamento agrícola de risco climático é um trabalho técnico, coordenado pelo
Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento – MAPA, que se iniciou na safra de
1996. O zoneamento agrícola vem sendo gradativamente ampliado e utilizado em larga
escala no país, consolidando-se como uma importante ferramenta técnico-científica no
auxílio à gestão de riscos climáticos na agricultura.
Diferentemente dos zoneamentos elaborados com base nos conceitos de aptidão e
potencialidade, o zoneamento agrícola de risco climático, é fortemente amparado sob
aspectos fenológicos (planta), pedológicos (solo) e climatológicos (clima), onde aplicam-se
funções matemáticas e estatísticas (freqüencistas e probabilísticas) com o objetivo de
quantificar o risco de perda das lavouras devido à ocorrência de eventos climáticos
adversos. Através de um vasto banco de dados, construído por séries históricas de
incidência e distribuição de chuvas, geadas, períodos de veranico, entre outras
características, identifica-se para cada município, a melhor época para o plantio de diversas
culturas, levando-se em conta os ciclos de cada cultivar, nos diferentes tipos de solos e
relevos. Esse trabalho é revisado anualmente e divulgado pelo Ministério da Agricultura,
Pecuária e Abastecimento (MAPA) em portarias publicadas no Diário Oficial da União a
cada ano-safra, sendo dividido por estado da federação e seus municípios habilitados.
É clara a importância do zoneamento agrícola, principalmente quando se busca por
mecanismos de sistematização de informações sobre riscos, com o nítido objetivo de
44
auxiliar o desenvolvimento e a especificação de regras e procedimentos, visando delimitar
os riscos cobertos dentro de limites pré-definidos.
O zoneamento agrícola de risco climático é hoje, o principal orientador para
concessão de crédito de custeio agrícola oficial, assim como importante guia para o
desenvolvimento e enquadramento em seguros rurais, sejam privados ou públicos (MAPA,
2007).
3.4.1.1 Sistema Agritempo e o desenvolvimento do zoneamento agrícola de risco
climático.
Disponibilizado através do Sistema Agritempo - Sistema de Monitoramento
Agrometeorológico, o zoneamento agrícola de risco climático é desenvolvido pela
EMBRAPA Informática Agropecuária e pelo Centro de Pesquisas Meteorológicas e
Climáticas Aplicadas à Agricultura – CEPAGRI. Estas instituições contam ainda com a
cooperação de outras quarenta entidades públicas e privadas para armazenar, gerenciar e
disponibilizar informações relativas às cultivares, aos solos, e ao clima em diversas áreas do
Brasil.
O trabalho das entidades de apoio mostra-se fundamental (destaque para instituições
de pesquisa, ensino e extensão), pois tornam possível, a disponibilização de uma série de
informações sobre as diversas características de estados e municípios. As características
regionais podem variar bastante, principalmente nas associadas à: solos, relevo, tratos
culturais exigidos, pragas e doenças, calendário de plantio, dimensão e dispersão das áreas
de cultivo, lavouras consorciadas, rotação de culturas, novos plantios e clima.
Dentre as principais atribuições do Sistema Agritempo, pode-se destacar:
45
a) Armazenamento e administração de dados diários de 1080 estações meteorológicas.
b) Banco com dados históricos de 4870 estações meteorológicas.
c) Gerenciamento de mais de 45 milhões de registros.
d) Armazena e utiliza dados de previsão de 1 a 15 dias.
e) Geração diária de 27 boletins agroclimatológicos.
f) Geração diária de 960 mapas temáticos para todo o Brasil.
g) Disponibilização do zoneamento agrícola de risco climático.
O zoneamento agrícola de risco climático também indica anualmente as cultivares
adaptadas às diversas regiões e que possuem disponibilidade de sementes certificadas. Para
se habilitar uma cultivar, informações como: temperatura média, regime pluviométrico, tipo
predominante de solo, luminosidade, latitude, altitude, exigência nutricional da planta, ciclo
de produção da cultura, entre muitos, são essenciais. É de responsabilidade dos produtores
de sementes (obtentores ou mantenedores) encaminhar ao MAPA as informações sobre seus
produtos. Para indicação no zoneamento, é necessário que as cultivares estejam
devidamente registradas no Registro Nacional de Cultivares - RNC do MAPA.
De acordo com o MDA (2007), são enquadráveis no SEAF todas as culturas com
zoneamento agrícola do MAPA e todas as lavouras irrigadas. As culturas previstas para
estarem no zoneamento na safra 2007/2008 são: algodão, ameixa, amendoim, arroz, banana,
café arábica, café robusta, caju, cevada, dendê, feijão phaseolus, feijão caupi, girassol,
maçã, mandioca, mamona, milho, nectarina, pêra, pêssego, soja, sorgo, trigo, uva americana
e uva européia.
A ampliação do trabalho do Sistema Agritempo, possibilitou que diversos Estados e
Municípios pudessem ter sua área zoneada. Hoje, todas as regiões do país são contempladas
com o zoneamento agrícola de risco climático, com exceção da região Norte, onde apenas
os estados de Rondônia e Tocantins contam com esse serviço.
46
Hoje, a área dos estados com zoneamento agrícola no Brasil chega aos 5.176.746,45
Km
2
, o que equivale dizer que 60,8% do território nacional estão potencialmente habilitados
a produzir sob orientação do zoneamento agrícola (Tabela 3.13).
Tabela 3.13 - Unidades da Federação, área e municípios potencialmente habilitados a
produzir sob orientação do zoneamento agrícola
Unidades da Federação Área (Km
2
) N
o
Municípios
Alagoas 27.767,66 102
Bahia 564.692,67 417
Ceará 148.825,60 184
Distrito Federal 5.801,94 1
Espírito Santo 46.077,52 78
Goiás 340.086,70 246
Maranhão 331.983,29 217
Mato Grosso 903.357,91 141
Mato Grosso do Sul 357.124,96 78
Minas Gerais 586.528,29 853
Paraíba 56.439,84 223
Paraná 199.314,85 399
Pernambuco 98.311,62 185
Piauí 251.529,19 223
Rio de Janeiro 43.696,05 92
Rio Grande do Norte 52.796,79 167
Rio Grande do Sul 281.748,54 496
Rondônia 237.576,17 52
Santa Catarina 95.346,18 293
São Paulo 248.209,43 645
Sergipe 21.910,35 75
Tocantins 277.620,91 139
TOTAL 5.176.746,45 5.306
Fonte: IBGE municípios, 2007.
Dado que também chama atenção, o número de municípios contidos nos Estados
que tem zoneamento agrícola de risco climático ultrapassa os 5.300, informação relevante
visto que o PRONAF atinge hoje, 5.317 municípios em todo território nacional (IBGE,
2007).
47
3.4.2 ATER – Assistência Técnica e Extensão Rural
Os serviços de Assistência Técnica e Extensão Rural (ATER) foram iniciados no
Brasil ao final da década de quarenta, no contexto de uma política desenvolvimentista do
pós-guerra, com o objetivo de promover a melhoria das condições de vida da população
rural e apoiar o processo de modernização da agricultura, inserindo-se nas estratégias
voltadas à política de industrialização do país.
No atual cenário nacional, a ATER direciona suas atividades para a modernização
da agricultura familiar, através da transferência de tecnologias e conhecimentos gerados por
meio de pesquisas adaptadas à realidade dos produtores rurais, com o foco na promoção da
melhoria da renda familiar, na segurança alimentar e na diversificação da produção, para a
manutenção e geração de novos postos de trabalho, em condições compatíveis com o
equilíbrio ambiental e com os valores socioculturais dos grupos envolvidos.
Gerado por uma crescente demanda a partir de 2002, ano em que o PRONAF foi
amplamente disponibilizado pelo território nacional, a Assistência Técnica Rural teve de ser
rapidamente ampliada. Até 2006, mais de 200 contratos foram realizados pelo governo
federal, envolvendo instituições públicas estaduais e organizações não-governamentais para
prestação de serviços com assistência técnica rural. É de responsabilidade do Ministério do
Desenvolvimento Agrário treinar e capacitar os prestadores de serviços a fim de nivelar os
técnicos externos com o quadro de técnicos efetivos (MDA, 2007).
Dentre as inúmeras responsabilidades institucionais da assistência técnica rural,
podemos destacar a realização de atividades como: cadastramento do produtor familiar,
treinamento e ações educativas aos agricultores, disponibilização de tecnologias produtivas,
acompanhamento das atividades dos produtores cadastrados, assessoramento para obtenção
de crédito oficial e acompanhamento dos contratos realizados.
48
CAPÍTULO 4
A TEORIA DA ASSIMETRIA DE INFORMAÇÃO E SEUS EFEITOS NO
MERCADO DE SEGUROS AGRÍCOLAS
No mercado de crédito e seguros, a informação tem um papel fundamental para a
alocação eficiente de recursos. Stigler (1961) foi o pioneiro na mensuração econômica no
que tange o valor da informação e suas implicações na eficiência da alocação de recursos.
Ozaki (2005) aponta a dificuldade que se tem em definir a informação. De fato, a
literatura microeconômica
12
já relatava casos em que a informação poderia ser considerada
um bem público e não-exclusivo, com utilização aberta e a custo zero, e em outros casos,
para obtê-la, transferir ou utiliza-la, elevados custos poderiam ser incorridos.
A produção de informações imperfeitas pode gerar incapacidade em saber se as
decisões deferidas são, ou não, apropriadas e seguras. Quando essa incapacidade é
observada, os consumidores, por exemplo, passam a ter maior conhecimento sobre suas
preferências do que as empresas. Com a formação desse caos, o processo de tomada de
decisão pelo agente passa a se dar de forma ineficiente, o que geraria decisões que são, no
mínimo, parcialmente não observáveis.
Na busca por um novo paradigma na análise do equilíbrio competitivo, Stiglitz
(1985) aponta que as informações imperfeitas fazem com que surjam dois problemas que
incidem sobre as relações econômicas dos indivíduos. O problema das ações ocultas e das
informações ocultas.
Este capítulo objetiva apresentar as abordagens e a evolução do conceito econômico
de assimetria de informação. Para isso, uma ampla pesquisa bibliográfica foi realizada, onde
se destacou os estudos dos principais autores nacionais e internacionais que contribuíram
para o desenvolvimento do tema. Foram selecionados alguns casos práticos para relatar e
12
Ver Blair e Kenny (1987), Byrns e Stone (1996), Mankiw (1998) e Pindyck e Rubinfeld (2003).
49
ilustrar as conseqüências mais determinantes da assimetria de informação na seara dos
seguros agrícolas no mundo: a seleção adversa e o risco moral.
4.1 Assimetria de Informação
Decorrente do custo de acesso à informação, informações assimétricas são
frequentemente observadas nos eventos em que bens ou serviços são negociados.
Comumente, vendedores de um determinado produto conhecem mais a respeito de sua
qualidade que o comprador (PINDYCK E RUBINFELD, 2002).
É mérito de George Akerlof
13
ter iniciado a abordagem acadêmica da assimetria de
informação, teoria que hoje é amplamente utilizada nos mercados de seguro, crédito,
regulação setorial, políticas públicas, entre outros. Nas décadas de 70 e 80 foram realizados
estudos sobre informação imperfeita
14
, revelando que há situações em que o comprador ou
o vendedor possui mais informações sobre determinado produto ou serviço do que a outra
parte envolvida na transação, caracterizando as informações assimétricas (ARAÚJO, 1996).
Situação que doa ineficiência aos mercados, afinal, em todas as atividades
econômicas, os participantes envolvidos não disponibilizam de informações completas e
totalmente confiáveis, de modo que a tomada de decisão passa a possuir componentes de
risco e incerteza (MEHMET, 2005).
Frente a esse problema concreto – que possui notável importância – erigiu-se ampla
literatura econômica que procurou tratá-lo de várias formas diferentes, o que resultou em
13
George Akerlof publicou em 1970 um estudo sobre o comportamento de vendedores e compradores de
automóveis usados agindo sobre um horizonte assimétrico de informações. Trata-se do multicitado:
AKERLOF, G.A. The market for “lemons”: quality uncertainty and the market mechanism. Quarterly Journal
of Economics, v.84, n.3, p.488-500, Aug. 1970.
14
São desencontros, em maior ou menor grau, de atributos qualitativos ou quantitativos relacionados a
determinado produto ou serviço (NEWBERY e STIGLITZ, 1981).
50
um número igualmente grande e diverso de definições do conceito de assimetria de
informação. Contudo, de uma maneira mais direcionada ao problema em questão, podemos
afirmar que as informações assimétricas ocorrem quando a parte envolvida na obtenção de
um seguro (agente) possui mais informações sobre suas reais condições financeiras,
técnicas e comportamentais do que a parte que o assegurará (principal).
Essa relação entre agente e principal é particularmente estudada onde há fluxo de
capitais, como nos mercados de crédito e seguros. Diante de tamanho interesse pela
sociedade, uma importante teoria, denominada Agente-Principal foi desenvolvida nas
esferas de finanças e contratos para tentar explicar o relacionamento entre os agentes
econômicos envolvidos em transações financeiras. Essa teoria ergueu-se à luz de um
problema enfrentado por duas partes envolvidas em uma transação econômica com posturas
distintas, o agente, que dispõe de um conjunto de possíveis comportamentos, onde essas
ações afetam o bem-estar entre as partes, e dificilmente são observáveis pelo principal. Este
tipo de relação coloca em evidência, o problema de assimetria de informações entre o
agente e o principal. A questão central encontra-se então, em desenvolver um sistema de
compensação que motive o agente em agir de acordo com os interesses do principal
15
.
Hoff e Stiglitz (1993) apontam imperfeições no fluxo de capitais que podem gerar
fricções entre agente e principal, são elas:
a) Risco de inadimplência.
b) Aquisição de informações relevantes sobre o tomador de crédito/seguro.
c) Ações que assegurem que o tomador de crédito não perderá sua capacidade de saldar
sua dívida.
15
Arrows (1985) tentou analisar as tentativas de uso da teoria do agente-principal para explicar
comportamentos no “mundo real”, contudo, o autor conclui que o poder explanatório dessa teoria para
explicar comportamentos de agentes econômicos é relativamente fraca.
51
d) Ações de monitoramento e controle para assegurar o pagamento da dívida como fora
contratado.
Arrows (1963) comenta que a falta de informações corretas e/ou suficientes para
orientar a decisão dos agentes econômicos pode limitar sua capacidade de agir de modo
eficiente, sendo fonte de mau funcionamento dos mercados e perda de bem-estar.
Complementando seus efeitos, o autor acrescenta que, em caso extremo, informações
imperfeitas podem até levar determinados mercados ao colapso, o que justifica que alguns
arranjos institucionais sejam levados a cabo.
Por sua vez, Udry e Conning (2005, p. 33), analisando contratos de seguros e crédito
rural sob ação de informações assimétricas, afirmam que:
A informação assimétrica limita a ação dos agentes
financiadores e das empresas seguradoras em
selecionar os melhores clientes dentro de uma carteira,
o que facilitaria sobremaneira a gestão do risco,
possibilitando uma distribuição mais homogênea dos
clientes com maior probabilidade de não-cumprimento
contratual.
Nesse passo, as empresas seguradoras, assim como os consumidores, necessitariam
de informações precisas para realizarem bons contratos. Por um lado, as empresas
seguradoras procuram minimizar possíveis problemas decorrentes de informações
imperfeitas através de provisões contratuais, classificação e seleção de risco e fixação de
preços. Por outro lado, os compradores do seguro, enfrentam problemas na escolha da
empresa seguradora. Informações relativas a preço, abrangência contratual, qualidade do
serviço prestado, saúde financeira e histórico de honra aos compromissos e obrigações
contratuais, são fatores observados com afinco. Consumidores ou fornecedores
52
desinformados estão mais susceptíveis à tomada de decisões sub-ótimas
16
(GRACE e
KLEIN, 1999).
Em complementação ao que foi acima descrito, Just et al (1999) relatam que os
diferentes interesses das partes envolvidas na contratação de seguros agrícolas podem gerar
problemas na gestão das empresas seguradoras. O produtor rural que busca por um seguro,
sabe mais sobre sua própria distribuição de rendimentos do que a empresa seguradora. Os
autores ilustram tal possibilidade da seguinte forma:
É extremamente possível que o produtor se mostre
fortemente incentivado a acionar um seguro
(anteriormente contratado) diante de um cenário que
denota uma elevada probabilidade de que, em média,
sua perda decorrente das atividades seguradas seja
maior que a indenização fixada quando do ato de
celebração do contrato de seguro.
Cenário que se agrava, como aponta Blair e Kenny (1987), quando se trata de
mercados de commodities, que são bem mais sensíveis a ação de informações imperfeitas,
porquanto podem ser operativamente quebrados caso não exista uma maneira mediante a
qual compradores e vendedores possam “captar” informações assimétricas.
Necessário precisar que uma das conseqüências mais relevantes da existência de
informação assimétrica, principalmente numa relação contratual, é a presença dos
comportamentos oportunistas
17
entre os agentes econômicos, por parte daqueles que
possuem mais informações. Entretanto, deve ficar claro que a assimetria de informação não
deriva somente da natureza do agente (público ou privado), mas sim dos sistemas de
incentivos presentes nos contratos, isto é, de sua estrutura legal e de sua sistematização
prática (PALERMO et al., 2004).
16
São decisões incompletas, e que por tanto, não abrangem todas (ou as melhores) as possibilidades.
17
WILLIAMSON (1985, p.47) define comportamento oportunista como a busca do interesse próprio com
malícia, podendo incluir mentira, roubo e trapaça.
53
Em estudo sobre modalidades de seguros agrícolas atrelados à produtividade
individual para a cultura do algodão nos EUA, Rejesus et al (2003) mostraram que
informações assimétricas sobre a produtividade da terra podem contribuir sobremaneira
para a vulnerabilidade e para abusos financeiros por parte dos assegurados, no que toca a
renovações de contratos de seguro ou à sua expansão. A intensidade de tais abusos
dependeria de três fatores:
a) A probabilidade do segurador de detectar abuso.
b) Potencial penalização do assegurado em caso de detecção de tal abuso.
c) Valor “moral” ou custo ético do abuso ao produtor.
Skees (1999) aponta o seguro agrícola atrelado a indicadores regionais de
produtividade como um vantajoso método para eliminar, total ou parcialmente, o problema
da assimetria de informação, o que reduziria os altos custos associados à fiscalização e
verificação do sinistro, principalmente quando o evento causador do prejuízo atinge uma
área relativamente extensa. Por isso, possui importância central para o mercado de seguros,
uma compreensão das causas e dos efeitos da assimetria de informação para uma melhor
gestão dos problemas decorrentes deste fenômeno (MEHMET, 2005).
Para Palermo et al. (2004), a atividade seguradora, principalmente no ramo rural,
enfrenta dois importantes problemas decorrentes da assimetria de informação, e que são
vitais para a sorte dos resultados de determinadas seguradoras ou mesmo de políticas
públicas agrícolas. São eles o risco moral e a seleção adversa
18
.
O risco moral ou moral hazard
19
refere-se ao segurado que, após celebrar um
contrato de seguro, altera seu comportamento com o objetivo de aumentar a probabilidade
de receber o pagamento da indenização. Por outro lado, a seleção adversa acontece quando
18
A seleção adversa e o risco moral serão abordados com maior riqueza de informações na seção 5.1.1 e 5.1..2
respectivamente.
19
O termo Moral Hazard foi utilizado pela primeira vez por Arrow (1963).
54
os indivíduos possuem mais informações sobre a distribuição de seus próprios riscos do que
as companhias seguradoras, ou seja, quando o segurado tem conhecimento de que seu
próprio risco é mais elevado que o estimado pela companhia de seguro. Indivíduos são
levados mais facilmente a comprar um seguro se as expectativas de indenizações excedem
as de pagamento dos prêmios (PARKIN et al., 2006).
Nesse contexto, Barnett e Coble (1999) apontam quatro atitudes a serem adotadas
pelos seguradores para se precaverem dos efeitos deturpadores da assimetria de informação
no específico âmbito dos seguros agrícolas:
a) Desenvolvimento de instrumentos para mensurar riscos.
b) Classificação dos potenciais clientes-risco.
c) Elaboração de políticas que inibam o uso oportunista de informações privilegiadas.
d) Monitoramento das ações dos assegurados.
Os primeiros dois componentes relacionam-se à classificação exata do risco. Os
últimos dois dizem respeito a elaboração de produtos que monitoram o comportamento do
assegurado.
55
4.1.1 Seleção Adversa
A seleção adversa é um dos fenômenos gerado pela assimetria de informação. Sua
atuação se dá na fase pré-contratual, porém, os impactos causados por esse fenômeno
podem ser observados durante toda a vigência contratual. A presença da seleção adversa é
tida como deturpadora e prejudicial à eficiência de instituições. Os programas, e políticas
públicas (principalmente relacionados a crédito e seguros) que se deparam com esse
problema gastam, na maioria das vezes, muito tempo e recursos para se precaverem da má
alocação de recursos. Motivado por expressiva importância desse fato, um grande aparato
literário foi-se desenvolvendo em torno do tema, de sorte que há na literatura econômica um
grande número de obras que aborda a seleção adversa como um fenômeno decorrente da
informação assimétrica.
A expressão seleção adversa é muito utilizada no mercado de seguros. Mehmet
(2005) afirma que apesar da seleção adversa ser encontrada em muitos setores da economia,
é na seara dos seguros onde encontram-se os casos mais ricos.
Em grandes linhas, podemos dizer que a seleção adversa atua em mercados em que a
assimetria de informação impera de modo mais agressivo. A informação assimétrica entre
agente e principal, faz com que bons clientes – normalmente avessos ao risco – adquiram
produtos ou serviços de baixa qualidade. De fato, essa foi a primeira abordagem dessa
problemática, por meio dos estudos de Arkelof
20
.
Para os autores Byrns e Stone (1996), a seleção adversa ocorre quando uma das
partes da negociação sofre desvantagens inesperadas em razão da ocultação de informações
da contraparte envolvida no contrato.
20
AKERLOF, G.A. The market for “lemons”: quality uncertainty and the market mechanism. Quarterly
Journal of Economics, v.84, n.3, p.488-500, Aug. 1970.
56
A construção da definição de seleção adversa de Parkin et al. (1994) a aponta como
a tendência que uma pessoa tem de entrar em uma negociação com informações
privilegiadas, podendo usá-las em seu favor, em detrimento da parte menos informada. De
modo complementar, para Mankiw (1998), a seleção adversa ocorre quando uma pessoa
detém mais informações sobre os atributos de um bem do que outras pessoas e, como
resultado, a pessoa desinformada corre o risco de adquirir um bem de baixa qualidade.
Por sua vez, Lazzarini e Chaddad (2000) afirmam que a seleção adversa expressa o
oportunismo do agente num comportamento pré-contratual, visto que este possui
informações que o principal não tem, e as oculta para aumentar sua chance de receber o
benefício.
Relatando os problemas observados nos seguros rurais Ozaki (2007) definiu a
seleção adversa como uma situação em que pessoas mais prováveis em sofrer um dano
coberto pelo seguro são as mais propensas a demandá-lo. Para o autor, a limitação das
informações detidas pelas seguradoras em relação ao risco agregado potencializa
sobremaneira o problema da seleção adversa.
A ocorrência de seleção adversa foi justificada por Barnett e Coble (1999) pela
incapacidade do segurador de classificar com exatidão seus clientes de acordo com a
exposição individual ao risco.
Em complementação ao observado pelos autores acima, Skees (1986) mostra que a
seleção adversa ocorrerá sempre que houver problemas em classificar o risco dos clientes
adversos. Para o autor, os fazendeiros conhecem bem seus rendimentos potenciais, de modo
que estes agirão analisando se os benefícios do seguro estarão acima ou não dos
rendimentos esperados com a atividade. Uma classificação ineficiente traz consigo a seleção
imprópria e esta resulta na seleção adversa (MEHMET, 2005).
57
Smith e Baquet (1996) e Ozaki (2005) convergem quando afirmam que se a empresa
seguradora pudesse verificar com maior precisão os indivíduos de baixo e alto risco no
mercado, poderiam ser ofertados contratos distintos, com um prêmio justo para cada
indivíduo. Assim, em uma situação de equilíbrio, cada indivíduo passaria a adquirir um
seguro completo com um prêmio justo, apropriado ao seu grupo. Contudo, a assimetria de
informação existente nesse mercado, impede que a seguradora consiga observar, ex ante, a
que grupo os indivíduos interessados em seguros pertencem.
Ozaki (2007) argumenta que os seguros agrícolas que tem seu sistema de
precificação baseado no risco médio dos clientes geram, normalmente, duas situações
distintas:
a) A seguradora cobraria um prêmio maior do que o considerado proporcional pelo
produtor de baixo risco.
b) A seguradora cobraria um prêmio menor do que os produtores de alto risco estarão
dispostos a receber.
A conseqüência direta dessa relação seria a não contratação de seguros, ou até
mesmo a saída dos produtores de baixo risco desse mercado, restando apenas aqueles de
maior risco, o que poderia levar a extinção desse mercado (OZAKI, 2007).
As estimativas de custos e benefícios esperados de um contrato tendem a ser não-
viesadas se cada parte compartilha plenamente todas as informações disponíveis antes de
alcançar um acordo final. Contudo, são comumente encontrados casos em que um dos lados
ocultam ou distorcem informações com o intuito de fortalecer sua posição em uma
negociação (AZEVEDO e SHIKIDA, 2004).
Williamson (1985) aponta dois mecanismos básicos de diminuição de assimetrias
visando amenizar o oportunismo pré-contratual:
58
a) Sinalização: diz respeito à emissão de sinais e fornecimento de informações por
parte do agente que a detém (o agente que está recebendo a informação deve confiar
na sinalização do outro agente).
b) Varredura: ocorre quando a informação assimétrica é revelada por iniciativa da outra
parte, ou seja, diz respeito à busca de informações (os que desejam informações
fornecem incentivos de modo a atrair apenas aqueles que possuem a informação
desejada).
Ainda no âmbito dos mecanismos para redução dos efeitos derivados da assimetria
de informação, Toneto Jr. e Gremaud (2002) utilizam mecanismos de seleção para
identificar os clientes com menores probabilidades de default
21
, e mecanismos de
monitoramento, para assegurar que os recursos sejam investidos de maneira correta. A
execução dessas funções imprime uma série de características às transações financeiras,
como a elaboração de contratos complexos, elaboração de cláusulas restritivas, exigência de
garantias, produção interna de informações, entre outras.
Toda energia utilizada para reduzir os impactos da seleção adversa vai ao encontro a
melhoria da qualidade e do fluxo de informações, contudo, esse processo mostra-se bastante
oneroso e de difícil operacionalidade.
21
Default refere-se à falha, também interpretado como calote, não pagamento, ou no contexto apresentado,
acionamento de seguro.
59
4.1.2 Risco Moral
O risco moral
22
é considerado um fenômeno diretamente ligado à falha de mercado,
e ocupa uma posição de notável importância no âmbito do mercado de seguros,
principalmente por agir na fase pós-contratual, onde uma série de fatores comportamentais
influenciam na intensidade de seus danos. Além do interesse acadêmico, o risco moral
reveste importância central para economia, políticas agrícolas, e empresas fornecedoras de
crédito e seguros em geral, visto que muitos arranjos institucionais são delineados levando-
se em consideração a grande influência desse fenômeno nesses mercados.
Necessário conceder que o risco moral atue em diversas áreas da economia.
Contudo, a maior parte dos estudos dedicados a esse tema está nos mercados de crédito e
seguros, onde há uma concentração de esforços no desenvolvimento de mecanismos que
reduzam a ação e os impactos financeiros do risco moral, que deturpa e faz com que esses
mercados atuem de maneira ineficiente.
Em uma abordagem mais lato, Mankiw (1998) definiu a ocorrência do risco moral
quando há uma circunstância em que uma pessoa, denominada agente, realiza alguma ação
em desfavor de outra pessoa, denominada principal. Uma vez que o principal não pode
monitorar perfeitamente o comportamento do agente, este último tende a não empregar os
esforços que o principal acredita ser desejável para que o sinistro não ocorra. O termo risco
moral também refere-se ao risco de desonestidade ou qualquer outro comportamento
inapropriado por parte do agente. Em tal situação, o principal tenta vários meios de
encorajar o agente a agir de forma mais responsável.
22
Este termo deriva do inglês “Moral Hazard” e não tem tradução adequada para o português, seria melhor
descrito como o risco de não adotar a atitude mais racional do ponto de vista do consumidor pelo fato de ter
produtos e/ou serviços cobertos por seguros.
60
O risco moral surge porque as escolhas tendem a refletir custos e benefícios
pessoais; os efeitos sobre os outros são, em sua maior parte, secundários. Nenhum contrato
para cumprimento futuro pode cobrir cada possibilidade, de modo que a maioria das
transações apóia-se fortemente nos esforços de boa-fé (BYRNS e STONE, 1996).
Complementando o que foi acima descrito, Udry e Conning (2005) exemplificam
situações, realmente ocorridas, em que o produtor rural moldara seu comportamento, de
modo a transmitir falsas impressões de honestidade, comprometendo-se de forma contratual
a realizar todos os manejos exigidos pela(s) cultura(s) segurada(s), para que, ao final da
safra, consiga saldos positivos para saldar seus compromissos. Mas, quando a colheita desse
produtor fica abaixo do esperado, e do necessário para saldar suas dívidas, este comumente
recorre a suas empresas seguradoras alegando fenômenos extra-técnicos. Os agentes
financeiros e as empresas seguradoras não conseguem verificar com facilidade, se o seu
cliente está relatando uma falha verdadeira (decorrente de fenômenos previstos nas apólices
contratadas) ou deturpada (decorrente de problemas unicamente técnicos). Independente do
motivo da “quebra” da safra, as empresas envolvidas gastarão muita energia para a
completa solução do caso, o que poderá também demorar muito tempo.
Os autores Byrns e Stone (1996, p. 269) expõem a ocorrência do risco moral na
frase:
Um risco moral ocorre quando uma das partes de um
contrato pode inesperadamente aumentar os custos ou
diminuir os benefícios da outra parte, a qual é incapaz
de monitorar ou controlar as ações da primeira.
No âmbito dos seguros agrícolas, o risco moral tem grande importância, e ao tema é
despendido um grande esforço para precaver-se e administrar programas e políticas públicas
que agem sob o efeito desse fenômeno. O desenvolvimento de ferramentas para o
gerenciamento dos seguros, então, é o tema principal. Além disso, problemas relativos às
61
falhas contratuais e mecanismos de monitoramento de atividades seguradas estão entre os
problemas-chave dessa específica modalidade de seguro.
A ocorrência do risco moral no seguro agrícola é abordada por Ozaki (2007, p. 84)
da seguinte forma:
...o risco moral ocorre no seguro agrícola quando a
firma seguradora é incapaz de observar se o produtor
utilizou adequadamente ou não os fatores de produção
(fertilizantes, defensivos, etc.). Se o produtor for um
maximizador de sua utilidade esperada, utilizará uma
quantidade menor do insumo, dado que a firma
seguradora é incapaz de perceber as ações tomadas
pelo produtor em relação ao uso dos insumos.
O autor afirma ainda que decisões que aumentem a probabilidade de ocorrência de
sinistro não seriam tomadas se o contrato oferecesse um incentivo compatível. Nesses
termos, o caráter de proteção, que um seguro oferece a um indivíduo, acaba por fazer com
que este empreenda menos esforços para evitar que ocorram perdas, e isto provocaria o
problema do risco moral.
Deve-se observar que a presença de risco moral não faz com que o seguro deixe de
ser ofertado. Entretanto, é necessário que se introduzam mecanismos que possam minimizar
este problema, visto que o nível de precaução tomado pelo agente, após adquirir o seguro,
se tornará uma informação privada, já que a seguradora não será capaz de monitorar suas
atitudes (SHAVELL, 1979 e PRESCOTT, 1999).
Em estudo que tematiza de forma relacional o seguro-colheita e o risco moral com o
uso de agroquímicos nos Estados Unidos da América, Smith e Goodwin (1996) mostraram
que em situações ideais, os seguros agrícolas estimulariam o aumento da área plantada e da
produtividade agrícola. Para atingir tal tendência, os autores mostram uma busca por
incrementos no uso de fertilizantes e defensivos.
62
Porém, a realidade mostra que sob a ação do perigo moral, os produtores
incentivam-se a fazer uma análise prévia, onde mensuram a viabilidade de alocar recursos
para atingir a maior produtividade possível, ou relaxar no uso de insumos prevendo ganhos
decorrentes do seguro, ambas as possibilidades estão diretamente relacionadas a adoção de
práticas mais ou menos intensivas de cultivos. Smith e Goodwin (1996) citam em seu
estudo que em lavouras asseguradas nos EUA gastavam, em média, US$ 4,23/acre a menos
em fertilizantes e defensivos do que as lavouras que não estavam cobertas por nenhum tipo
de seguro agrícola.
Na presença do risco moral, somente um monitoramento eficiente dos assegurados
pela empresa poderia resultar em um seguro atuarialmente justo. Porém, como a seguradora
monitora imperfeitamente as ações dos seus assegurados, a empresa, racionalmente,
oferecerá um seguro com um nível de cobertura parcial, de modo que, o indivíduo se
responsabilize pelo risco remanescente. Quanto pior for o monitoramento, menor será a
cobertura do seguro (OZAKI, 2005).
A teoria institucionalista apresenta como uma possível solução compensatória
frente ao risco moral o estabelecimento dos seguintes mecanismos:
a) Monitoramento: diz respeito a uma espécie de auditoria independente, de verificação
das condições de execução do contrato, o que torna possível a percepção de
comportamentos inapropriados mesmo antes deles ocorrerem.
b) Contratos de incentivo: são mecanismos contratuais que buscam incentivar os
comportamentos positivos, ou seja, buscam realizar a convergência entre os
comportamentos (alinhamento de incentivos), visando eliminar o risco moral.
c) Joint-ventures: implica a posse conjunta dos ativos; está relacionado a algum grau
de integração entre as partes e a finalidade é reduzir o risco de free-riding, que é um
comportamento oportunista (o estabelecimento de joint-ventures tem se tornado
63
cada vez mais freqüente e é um mecanismo de criação de compromissos –
commitments – que são mais sólidos e mais críveis) (WILLIAMSON,1985).
A dedutibilidade e o co-seguro são destacados por Ozaki (2005), como mecanismos
desenvolvidos com o objetivo de reduzir o risco moral. Ao complementar seu raciocínio, o
autor mostra que é possível suprimir o problema do risco moral por meio de uma solução
“segundo melhor”. Essa solução basear-se-ia na oferta de um contrato com cobertura parcial
ou incompleta, através de uma dedução do montante de indenização (dedutibilidade). Tal
prática cria o incentivo necessário para que o segurado incorra em gastos para sua “auto-
proteção”. Isso fomentaria, por conseqüência, uma mudança de comportamento, uma vez
que o segurado trabalhará para reduzir a sua probabilidade de perda, pois a ele fora
transferido parte do risco.
Arnott e Stiglitz (1991) já afirmavam a eficiência de tal teoria. De acordo com eles,
quanto mais abrangente for a cobertura do seguro, menor será a precaução tomada pelo
indivíduo. De maneira geral, os autores que tratam sobre o problema de risco moral têm
opinião semelhante acerca das principais medidas a serem adotadas para se tentar diminuir a
incidência dessa assimetria de informação. A principal delas é fazer com que os segurados
compartilhem o risco, ou parte dele, que antes era assumido apenas pela seguradora.
Monitorar o comportamento do indivíduo e suas precauções seria o ideal (first best) para a
seguradora, pois solucionaria o problema de falha informacional. Porém, isso seria muito
dispendioso ou, até mesmo, inviável. Assim, a solução usualmente apontada consiste em
utilizar mecanismos como cobertura parcial, co-pagamentos e deduções, como uma forma
de se observar uma variável que está relacionada com as ações tomadas pelo indivíduo, ou
seja, uma maneira de se verificar o resultado das ações e precauções do agente (SALANIÉ,
1997).
64
Em geral, os autores que se dedicam ao tema concordam que os fenômenos gerados
a partir da incidência da assimetria de informação ocorrem tirando, tanto a eficiência dos
mercados, quanto na perda do bem-estar da sociedade. A negligencia, mesmo que parcial,
na análise pré-contratual do perfil do agente, pode acarretar em sérios danos financeiros as
instituições que comercializam crédito e seguros, através da atração de clientes não
desejáveis. Já quando ocorrem falhas no monitoramento pós-contratual os danos podem ser
ainda mais onerosos ao principal principalmente no mercado de seguros agrícolas,
conhecido como um seguro de alto risco e elevada exposição catastrófica.
65
CAPÍTULO 5
LIMITES OPERACIOANAIS DO SEAF E SUAS IMPLICAÇÕES NO ESTÍMULO
A SELEÇÃO ADVERSA E AO RISCO MORAL, OBSERVADOS A PARTIR DA
ASSIMETRIA DE INFORMAÇÃO
De acordo com o MDA (2007), devido sua estreita ligação com o setor público, o
Seguro da Agricultura Familiar não é regido pela legislação de seguros privados, porém,
ainda de acordo com o mesmo ministério, o SEAF foi criado respeitando os princípios dos
seguros agrícolas. Tomando-se tal informação como verdadeira, e seguindo premissas
básicas para o desenvolvimento dos seguros, expostas no capítulo quatro desta dissertação e
por Ozaki (2005)
23
, pode-se afirmar que, para que ocorra uma trajetória “saudável” dos
seguros agrícolas, alguns critérios devem ser observados, como:
a) A perda esperada deve ser calculável.
b) As circunstâncias de uma perda devem ser possíveis de definição, além disso,
devem ser não intencionais e acidentais.
c) Deve haver um grande número de unidades expostas, homogêneas e
independentes.
d) O prêmio deve ser economicamente viável.
e) Não haja perda catastrófica.
f) O seguro não deve ameaçar o interesse público.
Contudo, a presença de informações imperfeitas no SEAF pode fazer com que essas
premissas não sejam observadas, de forma parcial ou até em sua totalidade. A ocorrência de
tal fato geraria ineficiência na alocação de recursos podendo levar a extinção do referido
programa.
23
O autor baseou-se em: Booth et al., 1999; Hart et al.,1996; Redja, 1995; Skees e Barnett, 1999 e
Trowbridge, 1989.
66
A gestão do SEAF nos revela uma série de barreiras contra sua prosperidade. A
seguir serão apresentados problemas técnico-estruturais, geradores de comportamentos
oportunistas, que põe em dúvida a sustentabilidade do Seguro da Agricultura Familiar.
5.1 Comportamentos Oportunistas gerados a partir da Assimetria de Informação no
SEAF
A assimetria de informação pode atuar em todas as fases durante a vigência
contratual de um seguro. A incidência de tal fato pode vir através de comportamentos
oportunistas ocorridos antes ou após a celebração do contrato. Isso se dá basicamente, pela
existência de informações ocultas detidas por uma das partes envolvidas em um contrato de
seguro. No caso específico do SEAF, apenas o agricultor sabe qual é sua real intenção ao
realizar um financiamento de custeio agrícola assegurado. Assim, sua postura relacionada à
condução do empreendimento assegurado passa a configurar-se como uma informação
privilegiada, que poderá ou não ser exposta, a depender do estímulo que o produtor tenha.
A incapacidade em filtrar e neutralizar os efeitos das informações imperfeitas pode
gerar fricções que levem os seguros ao colapso e, especificamente, os seguros agrícolas.
Nesta modalidade de seguro, o SEAF se destaca pela sua grande exposição financeira; pois
além de assegurar as atividades agrícolas, o programa ainda tem fortes características
sociais, uma vez que nele está previsto o asseguramento de parte da renda das famílias
inseridas no PRONAF, e que, como tal, vivem da agricultura. Um colapso financeiro no
SEAF geraria impactos além dos financeiros, pois afrontaria os interesses públicos de
camadas sociais distintas: de um lado os agricultores familiares, que requerem cada vez
mais assistências financeiras e institucionais, e por outro lado a sociedade civil, que clama
por uma alocação mais eficiente dos recursos públicos em outras áreas.
67
Um programa de seguro agrícola – seja ele voltado ao agricultor familiar ou não –
deve defender-se com o devido rigor dos efeitos da informação imperfeita, o que pode ser
efetivado pelo medium de provisões contratuais, mecanismos de classificação de riscos,
seleção da carteira de clientes, distribuição homogênea dos agricultores com maiores riscos,
precificação personalizada, ou monitoramento dos contratos. A adoção ou combinação
destes elementos podem auxiliar na redução e no controle dos efeitos deturpadores causados
pela assimetria de informação, o que refletiria em menos instabilidade a esse mercado tão
susceptível aos comportamentos oportunistas.
Na seqüência, serão apresentados os principais problemas derivados da assimetria de
informação em comportamentos oportunistas ex ante aos contratos, e relacionados à seleção
adversa e aos comportamentos ex post aos contratos, ligados ao risco moral.
5.1.1 Seleção Adversa e comportamentos pré-contratuais no SEAF: principais
evidências
A seleção adversa ocorre de forma inusitada no SEAF. Descoberta e mundialmente
conhecida pelos casos em que bons clientes são induzidos a adquirir bens de baixa
qualidade de maus fornecedores, no SEAF, ao revés, a seleção adversa ocorre com a atração
compulsória de maus clientes por um bom fornecedor. A administração do SEAF
institucionalizou a seleção adversa nessa modalidade de seguro; o fato se dá pela
inexistência de qualquer mecanismo de sinalização que auxilie na detecção, neutralização
ou combate às informações ocultas pré-contratuais.
A ausência de um banco de dados com o histórico das unidades produtoras impede
que se estime, com maior precisão, a severidade e a freqüência média das perdas nas regiões
abrangidas pelo seguro. A não-interação prévia entre o sistema de monitoramento
68
agroclimático e a assistência técnica rural impossibilita ex ante qualquer medida de
prevenção pré-contratual por parte do seguro, sob pena do programa atrair para si todos os
clientes, inclusive os adversos. Desta maneira, pode-se afirmar que só há a possibilidade de
uma das partes envolvidas na aquisição do seguro sofrer desvantagens inesperadas, o
governo, isso relata uma unilateralidade no compartilhamento do risco contratual.
Dessa forma, indiretamente, o atual sistema de adesão e monitoramento do SEAF
pode estimular o aumento no número de contratos do PRONAF, principalmente no número
de contratos de alto risco. Diversos são os fatores que convergem para essa possibilidade,
em primeiro lugar pelo baixo custo de aquisição do seguro – consideravelmente inferior se
comparado ao custo do mesmo seguro realizado por uma empresa de seguros privado; em
segundo lugar pelo grande benefício trazido pelo investimento realizado; e em terceiro lugar
pela alta probabilidade de uma não pré-classificação ou inibição do perfil do agricultor
adverso por parte do assegurador.
O dimensionamento das taxas de adesão dos seguros é consolidado como uma das
melhores maneiras de selecionar e classificar pré-contratualmente os clientes de um seguro
de acordo com seus riscos. Uma taxa de adesão individual, onde o agente sinaliza o valor de
uma taxa de acordo com seu nível individual de exposição catastrófica e a desejada
cobertura dos possíveis danos, refletiria em taxas mais “justas”. No SEAF, em que impera
uma taxa de adesão fixa e baseada no risco coletivo, a ação dessa ferramenta é anulada, o
que estimula a entrada de todos os agricultores, independente do risco individual.
Em experiências mundiais, onde seguros agrícolas são baseados no risco coletivo, as
taxas de adesão variam entre 6% e 10% (MEHMET, 2005), atualmente, o SEAF tem sua
taxa de adesão fixada em 2%. Não obstante uma taxa tão aquém das praticadas pelo
mercado, um dos pontos críticos no SEAF é o seu modo de adesão, o qual é feito
compulsoriamente, o que anula qualquer possibilidade do principal em selecionar os
69
melhores clientes, ou sobretaxar os clientes de alto risco. Assim, aumenta-se a possibilidade
de se colocar em uma mesma carteira todos os tipos de clientes em proporções não-
observáveis
24
, isso representa severa perda de bem-estar, uma vez que, como fora
comentado, a taxa cobrada para adesão ao seguro pode ser justa, ou não, dependendo do
perfil do agente.
No SEAF, por exemplo, não há diferenciação de taxas de acordo com a tecnologia
disponível ao produtor familiar. Fato que preocupa, pois de acordo com o Censo
agropecuário do IBGE (1996), apenas 16,7% dos agricultores familiares utilizam assistência
técnica; 36,7% fazem uso de adubos e corretivos e 17,3% fazem atividades de conservação
do solo. Outro dado que preocupa, segundo o Dieese (2006), em média, 23% da população
rural acima de 10 anos tem menos de um ano de escolaridade. A baixa escolaridade pode
representar dificuldades em seguir instruções que por ventura a ATER possa passar,
aumentando-se as chances – e por tanto, o risco – de se conduzir o empreendimento de
forma sub-ótima.
Se, por um lado, uma taxa de adesão baseado no risco coletivo tende a expulsar os
bons produtores, com riscos individuais menores; por outro, ela é a principal atração dos
maus clientes, uma vez que a taxa de adesão de um seguro agrícola que leve em
consideração o risco individual de um produtor adverso tende a ser sempre mais alta que a
coletiva. Frente a esse problema, o ponto de equilíbrio entre a taxa de adesão cobrada e o
risco potencial dos contratos, passa a ser um fato relevante na administração do SEAF.
Assim, toda vez que o fornecedor do seguro (no caso SEAF, governo federal), não
for capaz de obter informações confiáveis sobre seus clientes (agricultores familiares), este
passa a operar em um ambiente obscuro, repleto de incertezas e inúmeras possibilidades
24
Pode haver, em uma carteira de clientes específica, uma proporção maior de maus-clientes, o que
dificultaria uma melhor distribuição do risco dentre os contratos realizados.
70
comportamentais. Isso limita uma ação eficiente do principal em selecionar os melhores
clientes, o que facilitaria sobremaneira a gestão do risco.
O SEAF está marcado não somente pelos problemas gerados por clientes adversos
em comportamentos pré-contratuais como até agora foi relatado. A distribuição geográfica
dos empreendimentos assegurados está concentrada principalmente em duas regiões que
são, além de distintas, agroclimatologicamente conflitantes: as regiões Nordeste e Sul,
conforme apresentado na Tabela 3.5.
De acordo com o IBGE, no Censo Agropecuário realizado entre os anos de 1995 e
1996, nas regiões Nordeste e Sul estavam concentrados aproximadamente 2.962.792
estabelecimentos familiares, número que corresponde a quase 72% do total de
estabelecimentos familiares do Brasil, portanto, passíveis de obtenção de crédito pelo
PRONAF e dependendo da lavoura financiada, de seguro agrícola pelo SEAF, uma vez que
todos os Estados das duas regiões têm zoneamento de risco climático.
Na região Nordeste há aproximadamente 2.055.157 estabelecimentos familiares
distribuídos em 1.558.161 km
2
, destes, 842.965,5 km
2
, ou 54,1% da área total da região
Nordeste é composta pela região de clima semi-árido ou sertão. Essa parte do Nordeste
brasileiro é marcada pelas suas fortes estiagens, causadas pela insuficiência de precipitação
pluviométrica
25
por um longo período de tempo
26
.
Já na região Sul do Brasil o problema agroclimático é mais grave, pois
diferentemente do Nordeste que só produz uma safra na época das águas, no Sul do país
existem dois tipos de safras: a safra de inverno e a safra de verão. As safras de inverno, em
condições normais, são marcadas pela presença de chuvas bem distribuídas e temperaturas
amenas, propícias ao desenvolvimento de lavouras de clima temperado, como a do trigo e
25
Em média 600 mm, porém em anos mais secos foram observados valores inferiores a 200 mm por ano em
algumas localidades.
26
A estiagem na região dura em média, oito meses, podendo chegar a dez meses em casos extremos.
71
cevada, contudo, nos últimos anos tem-se observado com maior freqüência secas fortes e
temperaturas elevadas nesse período; sendo que as chuvas, quando vêm, apresentam-se
intensas e acompanhadas de fortes ventos e granizo, causando destruição das lavouras.
De acordo com a Contrijal – Cooperativa Agropecuária e Industrial, localizada na
região de Não-me-Toque no Rio Grande do Sul, as lavouras de cevada cultivadas no
inverno de 2007, chegaram a perdas de até 88%, decorrente de chuvas acompanhadas de
granizo (CONTRIJAL, 2007). Já a Coopatrigo – Cooperativa Tritícola Regional
Sãoluizense Ltda, em São Luiz Gonzada (RS), afirmou que todas as lavouras de trigo que
estava na fase final do ciclo, e que foram atingidos pelas chuvas de granizo obtiveram
perdas totais. As lavouras de milho também foram atingidas (Foto 1), resultando em
tombamentos e significativas perdas (COOPATRIGO, 2007). Para a Associação dos
Fumicultores do Brasil (Afubra), até final de outubro do ano de 2007 foram 10.650 lavouras
de fumo devastadas pelo granizo (Foto 2) em treze ocorrências (AFUBRA, 2007).
Foto 1. Lavoura de milho devastada pela ação conjunta dos ventos e granizo na região
de São Luiz Gonzaga – RS
Fonte: Coopertrigo, 2007.
72
Foto 2. Lavoura de fumo destruída pelo granizo no RS
Fonte: Afubra, 2007.
Nas safras de verão da região Sul, a má distribuição das chuvas e os inesperados
períodos de seca (veranicos), têm assolado os Estados dessa região nos últimos anos,
prejudicando o desempenho das lavouras, principalmente no período de enchimento de
grãos, levando à quebra de safras na região.
Com o que fora exposto, pode-se concluir que o SEAF está mais susceptível a ações
da seleção adversa por unir dois problemas pré-contratuais vitais nos seguros agrícolas:
a) Ausência durante a adesão ao programa, de mecanismos que inibam ou até mesmo
estimule a detecção voluntária de informações ocultas trazidas pelos agricultores.
b) Não-diferenciação das taxas de adesão de acordo com o risco individual do produtor
e o risco climático da região na qual o empreendimento está localizado.
Em regiões adversas, com histórico de perdas e elevada probabilidade de ocorrência
de sinistro, espera-se uma atração ao SEAF de produtores com maiores riscos individuais.
Tal lacuna faz com que o SEAF se baseie em esforços de boa-fé, o que historicamente não
tem sido a melhor opção para se gerir um seguro agrícola desse porte.
73
5.1.2 Risco Moral e comportamentos pós-contratuais no SEAF: principais causas e
efeitos
Destacado entre os principais problemas nos seguros agrícolas, o risco moral é
marcado por comportamentos adversos no período pós-contratual. De acordo com Skees
(1999), Barnett e Coble (1999), Toneto Jr. e Gremaud (2002) e Ozaki (2005), para o
controle de uma questão de tal relevância, seriam necessários grandes esforços físicos e
financeiros no monitoramento individual dos contratos; e tais esforços demandariam, na
maioria das vezes, muito tempo e um volume elevado de recursos, o que pode desestimular
o principal a investir em políticas de monitoramentos, elevando potencialmente o número
de agentes com comportamentos adversos em sua carteira de clientes.
No SEAF, os estrangulamentos pós-contratuais estão estruturados principalmente na
relação entre o seguro e a Assistência Técnica e Extensão Rural. Não obstante os trabalhos
já realizados pela ATER – tais como educação, treinamento, assistência técnica, e
divulgação de tecnologia para agricultores familiares – acrescentou-se à ATER uma nova
função, talvez a mais importante para a sustentabilidade do SEAF: o monitoramento dos
contratos assegurados. Esse excesso de tarefas acumuladas pela ATER pode refletir em
comprometimento na qualidade do acompanhamento dos empreendimentos financiados
pelo PRONAF, sejam esses direcionados a investimento ou custeio agrícola (assegurados
pelo SEAF ou não).
A ausência ou ineficiência no monitoramento dos empreendimentos durante a fase
pós-contratual poderá estimular o não-cumprimento dos contratos firmados entre o agente e
o principal, instalando assim, através da incapacidade de se inibir a ação de tais
comportamentos oportunistas o risco moral no SEAF.
Dentre as inúmeras dificuldades em monitorar todos os contratos realizados,
algumas são mais representativas, entre elas: o elevado número de contratos – que
74
encontram-se distribuídos em uma área muito grande e de forma pulverizada –, o grande
número de culturas asseguradas – com manejos específicos, pragas e doenças associadas –
e a desfavorável relação entre área coberta e números de contratos por unidade de ATER
27
.
De acordo com a Secretaria de Agricultura Familiar, do MDA, o número de
municípios atendidos pelo PRONAF, chegou ao ano-safra 2006/2007, ao expressivo
número de 5.357 cidades, pulverizando pelo Brasil quase dois milhões de contratos. A
apresentação destes dados mostra nitidamente o desafio que se tem em monitorar um
volume tão expressivo de contratos, somado a uma distribuição territorial vasta e com
tamanha diversidade de clima, solos e relevos (MDA, 2007).
Na divulgação do plano-safra 2007/2008, o governo federal anunciou a liberação de
recursos para atuação de vinte mil técnicos no suporte ao PRONAF. Esse número é o maior
dos últimos anos, contudo, se for tomado o número de contratos realizados na ultima safra
(2005/2006) e fizer uma relação com a atual disponibilização de ATER, chega-se a
impressionante relação de 95,65 contratos por ATER distribuídos por todo o Brasil. Com
isso, é fácil notar a complicada operacionalização do PRONAF, que tem a pretensão de
atingir a todos, porém sem a infra-estrutura necessária para tal objetivo.
Tanto os programas de crédito rural (PRONAF), quanto os de seguros (SEAF), são
muito vulneráveis a ações oportunistas. Com isso, para maior segurança e sustentabilidade
financeira desses programas é fundamental um grande investimento na elaboração de bons
contratos e nos mecanismos de monitoramento dos contratos firmados. A vulnerabilidade
citada se agrava em seguros como SEAF, que além de resguardar o valor tomado como
27
Outros problemas também estão presentes na ATER como: infra-estrutura de trabalho, estradas e vias de
acesso, treinamento e capacitação, salários baixos. Apesar de tão significativos dificultadores, não é o objetivo
do estudo analisa-los como pontos de estrangulamentos ao SEAF.
75
empréstimo para custeio, ainda funciona como uma política de garantia de renda ao
agricultor familiar que obteve perdas decorrentes de adversidades climáticas e sanitárias
28
.
A ausência de dados completos sobre a recente trajetória do SEAF impede uma
melhor avaliação do mesmo; contudo os dados relativos à evolução do PRONAF permitem
a realização de algumas simulações e estimativas. De acordo com o MDA (2007),
aproximadamente 95% dos financiamentos concedidos pelo PRONAF para custeio agrícola,
são enquadráveis no SEAF, então, fazendo-se uma simples correlação, dos 1.024.666
contratos de custeio agrícola realizados no ano 2006, pode-se estimar que 973.432 foram
assegurados pelo SEAF, levando à soma de R$ 4,3 bilhões em financiamentos assegurados.
Esse valor é ainda potencializado quando acrescentamos aos financiamentos, o montante
referente à garantia da renda do produtor. Com isso, a soma financeira em risco pode ter
ultrapassado, no ano em questão, à destacada cifra de R$ 6 bilhões
29
.
Com tamanho potencial de exposição do erário, o monitoramento do SEAF passa a
ocupar um lugar de destaque para manutenção do programa e do bem-estar da sociedade,
uma vez que o país caminha para um zoneamento agrícola de risco climático cada vez mais
abrangente, além da ampliação do número de culturas asseguradas – hoje, o PRONAF
financia mais de 180 produtos agrícolas – o que poderá representar mais incerteza e riscos
para os cofres e interesses públicos. Para isso, a administração do SEAF desenvolveu junto
ao Departamento de Assistência Técnica e Extensão Rural (DATER) um mecanismo de
monitoramento de unidades asseguradas, chamado de Unidades Referência (UR), que
servirão de referência em relação ao andamento dos contratos e das condições
edafoclimáticas e fitossanitárias da região.
28
O programa provê a parte de renda liquida esperada pelo produtor, limitado à até R$ 1.800,00.
29
Esse valor poderá ser alcançado se todos os empreendimentos obtiverem uma quebra de safra de 100% e
tiverem a indenização da renda esperada fixada em R$ 1.800,00, ou seja, no limite superior.
76
De acordo com o MDA (2007), a amostragem das UR para cada cultura ou
município é escolhida seguindo princípios estatísticos de amostragem aleatória estratificada.
Para tal, alguns parâmetros são utilizados como:
a) Percentual base para cálculo do número de UR de 1% dos contratos com seguro.
b) Entra na amostra cultura ou município que tenha 10 contratos ou mais.
c) Mínimo de 3 UR por cultura ou município.
d) Máximo de 6 UR por cultura ou município.
Após a seleção, as UR passam a ser acompanhadas com maior atenção pela ATER,
através de visitas para maiores orientações e melhor acompanhamento da lavoura.
a) Cada empreendimento selecionado recebe três visitas:
i – antes do plantio;
ii – depois da emergência das plantas;
iii – imediatamente antes da colheita.
b) Em cada visita, o técnico repassará ao produtor as orientações que se fizerem necessárias
com relação à condução do empreendimento e ao SEAF, e colherá, em formulários que
estão sendo elaborados, dados sobre:
i – área a ser cultivada, condições do Zoneamento Agrícola (tipo de solo, inclinação,
profundidade, indicativo de plantio, etc.) e adequação à cultura pretendida;
ii – tecnologia empregada;
iii – desempenho da lavoura;
iv – ocorrência de eventos agroclimáticos adversos.
77
Como é possível observar, o sistema de monitoramento apresentado acima tem uma
dupla aptidão, pois além de monitorar o uso do crédito de forma racional e tecnicamente
coerente, ainda preenche o papel de um seguro com acompanhamento individual, e
monitoramento preventivo dos contratos. Todavia, o espaço amostral dos contratos a serem
monitorados (1%) pode não ser suficiente, e tal fato poderá estimular ou agravar de forma
considerável a vulnerabilidade do programa ao efeito do comportamento adverso entre os
produtores que não fazem parte do espaço amostral que será monitorado.
O diagnóstico acima pode ser facilmente observado quando analisa-se o primeiro
balanço operacional do SEAF. Abaixo, na Tabela 5.1, pode-se verificar que, logo em seu
primeiro ano de existência (safra 2004/2005), dos 553.547 contratos assegurados, 270.480 –
48,87% dos contratos – tiveram ocorrência de sinistros, ou por perda produtiva, ou por
pragas e doenças. Vale ressaltar que a safra em questão foi marcada por uma forte seca nos
estados do Sul do país. Contudo, é dificultoso, em um universo muito grande de contratos,
saber com precisão, quais quebras foram realmente decorrentes de perdas catastróficas e
quais foram obtidas baseadas na não-fiscalização dos empreendimentos, uma vez que não é
tarefa das mais simples verificar 270.480 comunicados de ocorrência de perdas
simultaneamente. E é através dessa incapacidade operacional que surgem comportamentos
oportunistas de produtores que não estão inseridos dentro das amostras tomadas como
Unidades Referência.
78
Tabela 5.1 – SEAF: primeiro balanço operacional
Seguro Agrícola da Agricultura Familiar
Safra 2004/2005 No. de empreendimentos Valores
No. de adesões
553.547 R$ 2.549.776.257,06
Comunicados de ocorrência de perda – cop
270.480 R$ 1.188.149.131,34
Coberturas pagas
240.528 R$ 789.987.234,91
Safra 2005/2006 No. de empreendimentos Valores
No. de adesões
580.118 R$ 2.515.244.149,00
Comunicados de ocorrência de perda – cop
149.296 R$ 645.768.179,88
Coberturas pagas
105.823 R$ 318.938.094,16
Fonte: MDA, 2007.
Confiando-se em uma demora na peritagem dos contratos assegurados, produtores
adversos estimulam-se a maximizar seus retornos, realizando escolhas que reflitam seus
custos e benefícios pessoais, podendo levar a decisões como: subutilização de adubos e
defensivos; o não controle de pragas e doenças; e realização de manejo inadequado da
lavoura. Todo esse relaxamento na condução do empreendimento visaria uma quebra
superior a 30%, para que dessa maneira, o assegurado receba o benefício estabelecido no
contrato, utilizando o mínimo de fatores de produção possível. Dependendo da demora na
peritagem do comunicado de ocorrência de perda (sinistro), culturas de ciclo curto podem
até não existirem mais para assessorar no processo de perícia. Assim, o ônus da prova passa
a ser do governo, que terá de pagar a indenização por não tê-la.
Investimentos em monitoramento pós-contratual auxiliariam também na detecção de
fraudes pela utilização inadequada do crédito concedido. Apostando na ausência de
monitoramento dos contratos, o agricultor adverso realizaria um empréstimo de
determinado valor, declarando plantar com esses recursos, certa quantidade de hectares de
uma determinada cultura. Porém usaria apenas uma pequena parte (ou nenhuma) dos
recursos financeiros destinados à atividade, plantando uma área bem menor do que a
declarada. Com isso, o agricultor obteria uma produção aquém da esperada pelas planilhas
da ATER, e recorreria ao seguro alegando problemas cobertos pela apólice. Dessa maneira,
79
o agricultor teria além dos ganhos decorrentes do sinistro realizado, os ganhos financeiros
da parcela do recurso não utilizado no empreendimento.
Outro exemplo interessante seria a ação de comportamentos adversos não
intencionais. O estranho fenômeno seria gerado pelo não acompanhamento dos
empreendimentos de bons produtores (produtores bem intencionados) pela ATER. Estes,
por sua vez, sem a orientação adequada, deixariam de utilizar as tecnologias preconizadas
pelos técnicos, aumentando o risco de produzir em terras não apropriadas para a cultura
escolhida (baixa fertilidade natural, acidez entre outras características agronômicas),
susceptível à erosão, risco de inundação, etc. Outro fato a se observar seria a utilização de
insumos sem a orientação prévia, além do monitoramento inadequado de pragas e doenças
para um combate eficiente e com uso racional de defensivos.
Somente com expressivos investimentos na infra-estrutura de apoio aos programas
de crédito e seguro agrícola, os efeitos maléficos causados por comportamentos pós-
contratuais serão reduzidos. Uma melhor estruturação da assistência técnica disponível, com
bons equipamentos, frota operante e principalmente com um efetivo maior e mais
abrangente trariam ganhos imensuráveis aos programas federais de crédito e seguro agrícola
direcionados aos agricultores familiares. O aumento no efetivo da ATER traria, em um
primeiro momento, a possibilidade de se aumentar a quantidade de amostras tomadas como
Unidades Referência, conseguindo assim, um melhor monitoramento comportamental e
produtivo dos empreendimentos com relação ao uso dos recursos financeiros e da condução
da lavoura. Posteriormente, ações voltadas à educação, treinamento e transferência de
tecnologias poderiam ser realizadas pela ATER, para que mais produtores familiares
possam se tornar cada vez menos dependentes em relação aos técnicos, possibilitando a
adoção prática de tecnologias que aumentem sua produtividade, estimulando-os a
permanecerem na atividade e a produzirem com maior eficiência.
80
CAPÍTULO 6
CONTRIBUIÇÕES AO ATUAL SEAF: NOVAS PROPOSTAS E OBSERVAÇÕES
Este capítulo sugere ações que visam contribuir para a sustentabilidade do Seguro da
Agricultura Familiar. Tais propostas foram erguidas de acordo com os fatores limitantes
mais relevantes do SEAF em sua formulação e operação, evidenciados no capítulo cinco
desta dissertação, também foram levadas em consideração as experiências mundiais em
seguros agrícolas abordadas no capítulo quatro. A apresentação dessas possibilidades se dá
através da construção de um fluxograma onde se apresentam todos os passos e componentes
das referidas propostas.
6.1 O SEAF e seu atual modo de atuação
Para que se entendam melhor as propostas de mudanças que serão defendidas neste
capítulo, é necessário primeiro, ilustrar como o atual SEAF atua. Não é o objetivo dessa
seção, reapresentar o SEAF, fato que já houve no capítulo três desta dissertação, tampouco
reafirmar suas limitações operacionais, como visto no capítulo cinco. Objetiva-se aqui
sistematizar o funcionamento do atual SEAF para dar suporte ao surgimento de novas
propostas. Observando a Figura 6.1, temos:
81
Figura 6.1 – SEAF: atual fluxograma
SIM
NÃO
Atualmente, o agricultor familiar que faz o financiamento do PRONAF Custeio
poderá ter suas atividades asseguradas pelo SEAF, dependendo unicamente da cultura
escolhida e a localização geográfica da propriedade. Caso esteja enquadrado, o produtor
paga ao seguro uma taxa de adesão fixada em 2% do valor do contrato. Em troca, o SEAF
oferece, nos casos onde ocorram perdas superiores a 30%, uma cobertura que abrange 100%
COP - Comunicado de
Ocorrência de Perda
PRONAF
Agricultor apto ao
PR
ON
AF
Produto/Região SEM
Zoneamento A
g
rícola
Produto/Região COM
Zoneamento A
g
rícola
PRODUÇÃO
SEM SEAF
Cobertura 1 / Taxa1
PRODUÇÃO
COM SEAF
Houve
QUEBRA
de Safra?
Produtor Familiar
Produtor Familiar
PERÍCIA
82
do volume de crédito financiado (PRONAF Custeio), além de recursos no valor
correspondente a 65% da renda líquida esperada pelo agricultor.
Se por algum motivo, no decorrer da safra, ocorrer algum evento adverso que
ocasione uma perda maior que 30%, o agricultor aciona o seguro através de um comunicado
de ocorrência de perda (COP) e o seguro realizará uma perícia na propriedade, onde
apresentará um laudo esclarecendo se o sinistro está amparado ou não pelo contrato
firmado. Caso positivo, o produtor será indenizado.
6.2 Propostas ao atual SEAF
As propostas apresentadas partem de observações filtradas no decorrer do
desenvolvimento deste estudo, e somam-se a evidências encontradas no SEAF em relação a
sua eficiência operacional, econômica e social. Neste subitem, as contribuições serão
apresentadas em três partes, em cada uma delas serão destacadas as características
desejáveis nos momentos: pré-contratual, contratual e pós-contratual do SEAF.
6.2.1 Fase pré-contratual: distribuição, abrangência, produtos assegurados e convênios
Para implementação do SEAF, sugere-se uma reformulação em sua estrutura, a
começar pela distribuição geográfica do seguro. Geograficamente, a atuação do SEAF se
daria apenas em lugares onde haja unidades de monitoramento meteorológico participantes
do sistema agritempo, e por tanto, participante do Zoneamento Agrícola de Risco Climático.
Além disso, seriam escolhidos lugares estratégicos para atuação do seguro, através de
regiões com maior representatividade para a agricultura familiar dentro dos Estados.
83
Quanto à abrangência, sugere-se aqui um escalonamento das atividades asseguradas.
Primeiramente, seriam assegurados os gêneros alimentícios básicos de subsistência como,
arroz, feijão, milho, mandioca, entre outros (esses gêneros, por si só, já representam uma
significativa parcela dos financiamentos de custeio do PRONAF). Após uma sólida e
positiva experiência com esses alimentos, o seguro se expandiria para outras categorias de
alimentos, até chegar à totalidade de produtos financiados pelo PRONAF. Nesse tema, uma
restrição no uso de sementes crioulas (hoje cobertas pelo SEAF) seria necessária, pois tais
sementes, em muitos casos, não têm suas exigências nutricionais e de manejos
cientificamente testadas, incorporando ao seguro elementos de incerteza relacionados à
produtividade e sanidade da lavoura. Para contornar essa situação, que sugere ineficiência,
os produtores que não tiverem condições financeiras de adquirir as sementes comerciais, as
teriam de modo gratuito, através de convênios do MAPA/MDA com órgãos estatais de
pesquisa agropecuária, que forneceriam as sementes que melhor adaptem-se à região na
qual o empreendimento está localizado.
6.2.2 Fase contratual: adesão, cobertura e contratos
O modo de adesão, e principalmente a taxa cobrada, são fatores determinantes para a
saúde financeira dos seguros agrícolas. Nessa esfera, o SEAF apresenta algumas
imperfeições que, como anteriormente dito, põe em risco sua sustentabilidade econômica. A
começar-se pelo modo de adesão, que é compulsória e não pré-qualificada, atraindo para si
clientes-risco em proporções não-observáveis. Uma adesão não-compulsória auxiliaria o
SEAF a não atrair para si todos os clientes adversos, o que traria como conseqüência direta,
a redução no número de clientes de alto risco e indiretamente, desoneraria a ATER,
possibilitando um trabalho pré e pós-contratual mais cuidadoso.
84
Uma taxa fixa, onde não se leva em consideração, os riscos regionais, as
especificidades das lavouras e os produtores assegurados, pode não refletir, com precisão,
os custos e riscos individuais de cada contrato. Sugere-se assim, uma taxa de adesão
variável com diferentes níveis de cobertura, onde se levariam em consideração a localização
do empreendimento e seu histórico climático. Outro fator importante seria uma precificação
que levasse em consideração o risco individual do produtor, como acesso a tecnologia e
insumos, além da cultura escolhida para o plantio, uma vez que essa última pode ser mais
ou menos exigente em manejo, tratos culturais e insumos. Áreas adversas ou com sinistros
anteriores, teriam taxas maiores e/ou cobertura menor, de acordo com o seu histórico. Para
melhor eficiência, o valor e demais fatos relativos à adesão do seguro, são melhores
administrados em sincronismo com os mecanismos contratuais.
Os contratos são ferramentas fundamentais para a gestão de seguros agrícolas, e é
através deles, que informações importantes sobre as características intrínsecas do
assegurado podem ser obtidas. Isso auxiliaria sobremaneira na detecção pré-contratual de
clientes adversos, de modo que, se o SEAF tivesse uma diversificação de produtos, como
por exemplo, diferentes níveis de coberturas do seguro de acordo com diferentes custos de
aquisição do produto, o cliente tenderia a revelar seus custos e benefícios pessoais antes de
celebrar o contrato.
Além disso, bons contratos também podem funcionar como mecanismos de
incentivos a prática da boa conduta na condução do empreendimento, desde que se forneça
o estímulo necessário para isso.
Existem políticas muito eficientes já utilizadas em outros mercados de seguros,
como no automotivo, onde há bonificações de acordo com o perfil do cliente. Clientes que
não acionam o seguro, em geral, obtêm descontos na renovação do contrato. Esse exemplo
poderia ser utilizado na realidade do SEAF, onde os bons agricultores (produtores
85
“premium”) obteriam vantagens em uma nova contratação do SEAF, de acordo com o
histórico individual do produtor e da área assegurada. À medida que o produtor vá
renovando o seguro sem ocorrência de sinistro, descontos proporcionais seriam concedidos
em sua taxa de adesão e maiores coberturas seriam oferecidas ao empreendimento, como
por exemplo, o aumento da cobertura do seguro ou da renda líquida esperada pelo
empreendimento assegurado.
Assim, o produtor estaria incentivado a conduzir da melhor maneira possível sua
lavoura, uma vez que consegue visualizar uma “recompensa” direta pelo uso da boa
conduta. Por outro lado, o principal (Governo Federal) se beneficiaria de duas maneiras:
primeiramente com a condução mais criteriosa da lavoura, com menor possibilidade de
ocorrência de sinistro por fraude; e secundariamente, com a maior probabilidade de
pagamento do financiamento concedido.
Uma última faceta dos contratos seria o seu poder inibidor de comportamentos
adversos. Severas punições, previstas em contratos, tendem a desestimular fraudes nos
seguros, contudo, penalizações com maior poder inibidor, muitas vezes não estão ao alcance
da empresa fornecedora do seguro, e sim de instituições públicas ligadas ao ministério da
justiça, o que limita a capacidade de ação do assegurador. Com isso, fica ao fornecedor do
seguro, a opção de agir pautado em multas e sobretaxas previstas nos contratos, que
dependendo de suas colocações podem inibir os comportamentos não desejados.
No caso de uma política pública, e de esfera federal, o SEAF se protegeria de modo
mais eficiente dos comportamentos oportunistas, se em seus contratos houvessem cláusulas
que realmente refletisse na inibição de tais comportamentos, como por exemplo, a exclusão
dos programas assistencialistas governamentais ou até mesmo a desapropriação das terras
de quem comprovadamente, fraudasse o programa. Sem esquecer que, para que isso ocorra,
prerrogativas legislativas devem ser cumpridas.
86
6.2.3 Fase pós-contratual: monitoramento, principal elemento de um seguro
Todos os esforços realizados para prevenção de comportamentos adversos no
momento pré-contratual, podem ser colocados em segundo plano se não houver fortes
investimentos no monitoramento pós-contratual dos contratos.
Algumas imperfeições no monitoramento do SEAF podem ser corrigidas para que
uma maior atuação possa ser alcançada. As mudanças se baseariam principalmente no
atendimento das demandas individuais de cada empreendimento assegurado. Para atingir
esses objetivos, uma completa intercomunicação entre PRONAF, ATER, Zoneamento
Agrícola e SEAF seria fundamental.
Dessa maneira, em um primeiro momento, quando o produtor indicasse a intenção
de financiamento para o custeio de suas atividades agrícolas (normalmente isso ocorre com
um bom prazo antes das atividades de plantio), a ATER seria acionada para realizar uma
análise prévia da propriedade. Através de uma visita in loco, mapearia a área a ser cultivada
através da utilização do GPS (Global Positioning System). Na mesma área, retiraria
amostras de solos e as levaria para análise fisico-química, além de realizar outras atividades
de avaliação do empreendimento como topografia e relevo, drenagem do terreno,
declividade, erosão etc. Avaliações relacionadas ao agricultor também seriam realizadas
para se avaliar, em maiores detalhes, as condições técnicas do produtor e do
empreendimento (disponibilidade de mão-de-obra, equipamentos, insumos, corretivos, uso
de defensivos etc.).
As informações colhidas nesse primeiro momento fomentariam dois bancos de
dados, um abrangendo informações relacionadas ao Zoneamento Agrícola e o outro a
ATER. A interação entre esses dois bancos de dados permite obter informações precisas
sobre o local de produção, servindo de apoio para a indicação das culturas e suas respectivas
87
cultivares mais apropriadas para a região em questão. O confronto entre as condições
climáticas e agronômicas do empreendimento, permitiria estimar a produtividade mínima
esperada ao final do contrato, subsidiando o monitoramento pós-contratual em eventuais
sinistros dos contratos acompanhados.
Esses dois grandes bancos de dados, complementado com as informações e os
produtos/serviços cedidos pelas instituições de pesquisa credenciadas, seriam os principais
fornecedores de informações ao banco de dados geral do SEAF, formando uma completa
rede de informações sobre os possíveis (potenciais) clientes do SEAF.
Já as informações não agro-climatológicas, como àquelas relativas aos riscos
financeiros, seriam passadas pelas instituições financeiras e gerenciados pelo banco de
dados do PRONAF. Com isso, forma-se uma importante ferramenta de auxílio ao SEAF,
permitindo uma melhor detecção de qualquer fator que represente um acréscimo no risco de
se produzir, além de posteriormente auxiliar no dimensionamento da taxa de adesão e nível
de cobertura.
Assim, quando o produtor realizasse os procedimentos para obtenção de crédito para
o custeio das atividades agrícolas, uma completa avaliação de seus riscos individuais já
estaria disponível para auxiliar o PRONAF em classificar individualmente o produtor.
Dessa maneira, o PRONAF liberaria o financiamento de custeio apenas para as
culturas/cultivares indicadas pelo Zoneamento Agrícola na região do empreendimento.
Caso concretizado o financiamento, e o produtor estiver habilitado a produzir com o
SEAF, este poderá optar pela produção com o sem o SEAF, em caso positivo, a ATER
retornaria imediatamente a propriedade com os resultados obtidos pela primeira visita. Essa
segunda visita aconteceria objetivando a capacitação e a orientação técnica a ser adotada
pelo produtor, assim como um reforço nas condições do financiamento e do seguro. A partir
daí, o monitoramento passa a ser realizado através de visitas periódicas (em épocas
88
estratégicas) para um acompanhamento completo das atividades relacionadas à atividade
assegurada.
Para ilustrar melhor as mudanças aqui propostas, tem-se a seguir, um fluxograma
(Figura 6.2), onde se apresentam, detalhadamente, as propostas de mudanças apresentadas
neste capítulo.
89
Figura 6.2 – SEAF: Fluxograma proposto
Fase pré-contratual
NÃO
SIM
Fase contratual
SIM
NÃO
NÃO
SIM
Fase pós-contratual
MONITORAMENTO
Quer
ASSEGURAR?
Banco de
Dados
SEAF
Banco de
Dados
PRONAF
PRONAF
Custeio
Zoneamento
A
g
rícola
ATER
Instituições
de Pes
q
uis
a
Agricultor apto ao
PRONAF
Instituições
Financeiras
Não habilitado a
produzir com SEAF
Habilitado a produzir
com SEAF
PRODUÇÃO
SEM SEAF
PRODUÇÃO
COM SEAF
Houve
QUEBRA
de Safra?
Há
FRAUDE?
Pr
odu
t
o
r "Pr
e
m
iu
m
"
Produtor "Normali
z
ado
"
Produtor "Sinistro"
Instituições ligadas ao
Mini
sté
ri
o
da
Just
i
ça
Cobertura 1 / Taxa1
Cobertura 2 / Taxa 2
Corbetura 3 / Taxa 3
Cobertua X / Taxa X
90
Note-se que há três classes distintas de produtores:
a) Produtor “Premium”: é aquele que não apresenta sinistro durante a vigência do
contrato. Esses produtores contam com bônus e outras facilidades na renovação do
contrato.
b) Produtor “Normalizado”: é o produtor que apresenta uma quebra na sua safra
decorrente de eventos cobertos pelo seguro, e as causas da quebra foram aferidas e
atestadas pela perícia.
c) Produtor “Sinistro”: é o produtor que aciona o seguro por apresentar uma quebra na
sua safra, e que durante a perícia, comprovam-se fraudes e/ou não-cumprimento de
cláusulas previstas nos contratos. Esses produtores teriam sua participação no seguro
dificultada por sobretaxas e/ou redução na cobertura das apólices.
Com as propostas apresentadas neste capítulo, ergue-se uma nova possibilidade para
o SEAF. Note-se que são consideradas as características de diversos tipos de seguros já
desenvolvidos pela sociedade. Há também, uma flexibilização nas taxas de adesão e nas
coberturas, possibilitando uma convivência pacífica da relação custo/benefício em um
mesmo ambiente institucional. Deve-se ater a possibilidade de oferecer ao agricultor,
contratos mais completos, com monitoramentos mais participativos, e assim, transmitir a
sensação de que o produtor está adquirindo mais do que um seguro, na verdade, um pacote
de serviços em prol da segurança do seu negócio.
91
CAPÍTULO 7
ASPECTOS FINANCEIROS DO SEAF
Este capítulo ergue-se com o objetivo e expor a fragilidade financeira do SEAF com
o uso de simulação e estimativas. Na primeira parte do capítulo, apresentam-se dois
balanços financeiros, sendo o primeiro elaborado com os resultados obtidos pelo SEAF ano
safra 2005-2006 e o segundo construído através da estimativa de estabilização na atuação
do seguro. A partir daí, utiliza-se os resultados obtidos para avaliar a sustentabilidade
financeira do seguro. Na segunda parte, são avaliados os custos e os benefícios relacionados
ao investimento no monitoramento do seguro. Ao final do capítulo, apresentam-se opções
que podem direcionar uma das ferramentas quem mais apóiam ao SEAF, o monitoramento.
7.1 Indicadores financeiros do SEAF
Dados do MDA (2007) apontam que na safra 2005-2006 foram realizados mais de
580 mil contratos com SEAF, ultrapassando o valor de R$ 2,5 bilhões assegurados. Usando
como proxy a distribuição regional dos contratos do PRONAF custeio agrícola na referida
safra, ou seja: 48% dos contratos na região sul; 21% na região nordeste; 20% na região
sudeste; 6% na região norte; e 5% na região centro-oeste; pode-se estimar o valor
assegurado, o prêmio arrecadado pelo SEAF, e o déficit gerado pelo programa no ano safra
em questão (Tabela 7.1).
92
Tabela 7.1 – SEAF: Valor assegurado, prêmio arrecadado e déficit, de acordo com a
região no ano-safra 2005-2006 (em R$)
Região Valor Assegurado Prêmio Arrecadado Saldo
Sul 1.207.317.191,52 41.719.440,00 -1.165.597.751,52
Nordeste 528.201.271,29 18.252.255,00 -509.949.016,29
Sudeste 503.048.829,80 17.383.100,00 -485.665.729,80
Norte 150.914.648,94 5.214.930,00 -145.699.718,94
Centro-Oeste 125.762.207,45 4.345.775,00 -121.416.432,45
Brasil 2.515.244.149,00 86.915.500,00 -2.428.328.649,00
Elaborado pelo autor. Dados estimados.
Com os dados apresentados, pode-se notar que o valor financeiro arrecadado em
forma de prêmio pelo SEAF, sequer cobre um sinistro de perda total na região de menor
expressão do seguro. Essa possibilidade foi observada na prática, onde ao final do ano safra
2005-2006, houve 149.296 comunicados de ocorrência de perda, somando um total de R$
645,8 milhões destinados ao pagamento de indenizações (MDA, 2007). Seriam necessários,
sem considerar taxas de juros, treze anos de atuação do SEAF sem nenhuma quebra de safra
para se recuperar esse valor.
Apesar do expressivo volume financeiro, na safra 2005-2006, apenas 580.118
contratos do PRONAF Custeio – 60% do volume de contratos realizados no ano safra em
questão – puderam contar com suas atividades asseguradas pelo SEAF.
Segundo o MDA, em sua maturidade, o SEAF pretende atingir a 95% dos contratos
de custeio do PRONAF. Dessa maneira, a Tabela 7.2 traz uma simulação da atuação do
programa em um ano de abrangência estabilizada.
30
30
Tomando-se como proxy a mesma distribuição regional dos contratos e valores financiados em 2006.
93
Tabela 7.2 – Simulação do SEAF com atuação estabilizada: Valor assegurado, prêmio
arrecadado e déficit (em R$)
Região Valor Assegurado Prêmio Arrecadado Saldo
Sul 2.085.972.000,00 41.719.440,00 -2.044.252.560,00
Nordeste 912.612.750,00 18.252.255,00 -894.360.495,00
Sudeste 869.155.000,00 17.383.100,00 -851.771.900,00
Norte 260.746.500,00 5.214.930,00 -255.531.570,00
Centro-Oeste 217.288.750,00 4.345.775,00 -212.942.975,00
Brasil 4.345.775.000,00 86.915.500,00 -4.258.859.500,00
Elaborado pelo autor. Dados estimados.
De acordo com MDA (2007)
31
, o SEAF obteve em seus dois primeiros anos de
atuação uma média de 37% de contratos com sinistro. Trazendo-se esta média para a
simulação acima, espera-se que dos 973.432 contratos realizados, 360.170 acionem o
seguro por algum tipo de perda. Correlacionando-se com o valor médio das indenizações
pagas, estima-se que R$ 1,6 bilhão seja direcionado apenas para pagar contratos com
sinistro. Nota-se que o valor é dezoito vezes maior que o arrecadado.
Como pôde ser observada, a fragilidade financeira do SEAF está principalmente na
elevada sinistralidade do programa, que somada a sua pequena capacidade de suportar
quebras de safras, estrutura-se em uma possibilidade de apenas 2% de sinistro em seus
contratos por ano de atuação. Ou seja, seriam necessários para cada sinistro de perda total,
outros cinqüenta contratos de mesmo valor com perda zero.
Todavia, o elevado número de contratos com sinistro nos dois primeiros anos do
SEAF sugere que um monitoramento mais abrangente dos contratos firmados auxilie de
maneira mais efetiva o seguro. Somente com maiores investimentos no monitoramento dos
contratos, poder-se-ia detectar com maior facilidade quais sinistros foram decorrentes de
adversidades climáticas e quais são advindos de comportamentos oportunistas.
31
Esses valores foram estimados usando os dados contidos na Tabela 3.11, página 40 e na Tabela 5.1, página
79.
94
7.2 Monitoramento: excesso de custos ou benefício?
O monitoramento é evidenciado neste estudo com um dos grandes limitadores de
eficiência dos seguros agrícolas mundiais. No caso do SEAF as limitações geradas pelo
monitoramento são devidas à alta relação entre contratos a serem assistidos por unidade de
ATER e à ampla distribuição regional dos contratos.
A interação entre essas duas limitações resulta principalmente na perda da qualidade
no acompanhamento dos contratos firmados. Esta dissertação apresenta (ver capítulo 5) a
expressiva relação de 95 contratos, via PRONAF, por unidade de ATER, números que
apesar de elevados, tornam-se insignificantes quando comparados aos números
apresentados por MDA/FAO (2003), que por sua vez, apresentam casos em que há relações
de até quinhentas famílias por unidade de ATER na região Centro-Oeste do Brasil. Os
vultosos números agravam-se quando coloca-se em evidência a distribuição regional dos
contratos acompanhados pela ATER, que além de cobrirem a enorme área dos 5.357
municípios assistidos pelo PRONAF, tem de percorrer áreas de difícil acesso para
realizarem suas atividades.
Desta forma, merece destaque a incapacidade da ATER em abranger todos os
contratos, comprometendo diretamente a abrangência territorial do programa, fato
observado por Guanziroli e Cardim (2000). Segundo os autores, independente do
fornecedor, freqüência ou qualidade da ATER disponível ao agricultor, esta só consegue
chegar a 44% dos agricultores do grupo A, 25,1% entre os agricultores do grupo B, 11,9%
entre os do grupo C, e 8,6% dos agricultores do grupo D do PRONAF.
Estes números corroboram a vulnerabilidade do SEAF aos efeitos do risco moral,
visto que o comprometimento no monitoramento dos contratos deixa lacunas para a ação de
comportamentos adversos.
95
Além da ineficaz abrangência da ATER, de acordo com MDA/FAO (2003), os
custos médios anuais por família atendida apontam para uma média (a preços de 2007) de
R$ 1.284,39 (Tabela 7.3).
32
O expressivo valor põe em dúvidas se o orçamento
disponibilizado pelo MDA para ATER seria suficiente para cobrir os quase dois milhões de
contratos esperados para a safra 2007/2008 pelo PRONAF. Considerando-se essa média, os
R$ 168 milhões disponíveis à ATER para a safra 2007-2008 dariam para assistir a apenas
130.841 contratos no ano-safra em questão, número bem aquém dos dois milhões de
atendimentos dimensionados pelo governo ao anunciar o atual plano safra (MDA,2007).
Tabela 7.3 – Custo médio dos serviços de ATER por família a preços de 2007
33
,
prestado pelas diferentes instituições de ATER no Brasil (Em R$)
Instituição Custo/Família
Prefeituras 755,86
ONG's 981,66
Representativas 562,59
Prestadora de Serviços 1.942,28
Cooperativas de Produção 1.276,36
Ensino e Pesquisa 1.877,22
Cooperativas de Crédito 1.023,76
Agroindústrias 951,05
Outras Públicas 1.848,52
Sistema "S" 1.624,63
Média 1.284,39
Fonte: MDA/FAO, 2003. Adaptado pelo Autor.
Dessa maneira, estima-se que para abranger todos os possíveis 973.432 contratos
assegurados pelo SEAF (safra 2005/2006) seria necessário aproximadamente R$ 1,25
32
O método utilizado para esse cálculo foi o de divisão do orçamento de ATER pelo número de famílias
atendidas. Dessa forma, itens como investimento e formação de recursos humanos da própria instituição
também foram considerados. O valor de R$ 1.284,39 foi extraído com base no IGP-M entre janeiro de 2001 e
dezembro de 2007.
33
Valores extraídos com base no IGP-M entre janeiro de 2001 e dezembro de 2007.
96
bilhão somente para ATER, valor significante, uma vez que representa 29% do valor total
dos contratos assegurados pelo SEAF
34
.
Se 29% do valor de um contrato assegurado pelo SEAF seriam destinados para
cobrir os custos de monitoramento e assistência técnica, é improvável que se obtenha
sustentabilidade financeira de um seguro que cobra uma taxa de adesão fixada em apenas
2% do valor do contrato.
Diante dos dados apresentados, chega-se ao impasse: investir ou não no
monitoramento dos contratos? Não são necessários cálculos rebuscados, tampouco modelos
matemáticos sofisticados para afirmar que com ou sem monitoramento, o SEAF afronta as
contas públicas. Contudo, é na ausência de um monitoramento eficiente que pode-se
explicar melhor o estimulo à fraude que o SEAF proporciona.
Observando-se a expressão [1], temos:
n
n
iVS )1Pr( +=
[1]
onde,
n
VS é o valor do sinistro no período n ,
P
r
é o prêmio e i é a taxa de retorno para o
agricultor. Então, para cada R$ 1,00 assegurado em um ano agrícola
n =1, tem-se R$ 0,02
pago em prêmio ao SEAF e a elevada taxa de retorno
i = 4.900% ao ano.
Assim, dada essa expressiva taxa de retorno, pode-se esperar que contratos inseridos
em um ambiente com monitoramento comprometido, estimulam o agricultor a fraudá-lo. E
é essa talvez, a justificativa pela elevada média de contratos com sinistro (37%) observados
nestes primeiros anos de experiência do programa.
Diante do que fora apresentado neste capítulo, é notável que o custo para monitorar
adequadamente os contratos do SEAF é muito elevado, estimado em aproximadamente R$
1,25 bilhão. Contudo, frente a esses custos destacam-se dois benefícios:
34
Ver capítulo 5, pág. 77.
97
a)
Assistência Técnica e Extensão Rural – ATER: disponibiliza individualmente
tecnologia e capacitação, auxiliando na evolução do agricultor e da agricultura
familiar, possibilitando a melhoria de renda através de uma produção tecnicamente
eficiente e economicamente viável.
b)
Monitoramento do SEAF: usando os dados apresentados na Tabela 7.2, pode-se
inferir que o programa tem o potencial de exposição financeira de até R$ 6,1
bilhões
35
. Diante de tal fato, é nítida a necessidade de se monitorar um seguro que
envolve tamanho volume de recursos. Além disso, com o monitoramento do SEAF
beneficia-se diretamente o PRONAF, uma vez que o uso dos valores financiados
será acompanhado de perto pela ATER.
Cabe então avaliar se a soma dos benefícios decorrentes do monitoramento do SEAF
superam os custos de implementação.
Nos EUA, onde os seguros agrícolas já são desenvolvidos há algumas décadas, a
popularização dos seguros agrícolas se desenvolveu baseado em atividades de educação e
extensão. Glauber (2004) observou que o índice médio de sinistralidade entre os anos 1995
e 2003 ficou em 0,96%, índice infinitamente menor que os até então apresentados pelo
SEAF. Então, supondo que investimentos em monitoramento façam o SEAF alcançar, em
um determinado, um índice médio de sinistralidade de 1%, os valores despendidos com
indenizações passariam à apenas R$ 430 milhões. Somando esse valor ao R$ 1,25 bilhão
advindo dos custos do monitoramento chega-se a soma de R$ 1,68 bilhão. Esse valor está
muito próximo do R$ 1,6 bilhão gasto apenas na indenização dos contratos com sinistro no
atual SEAF. Vale a pena lembrar que o valor em risco nos atuais moldes do SEAF pode
35
Soma do financiamento e renda.
98
chegar a um total de R$ 2,25 bilhões
36
, para isso, basta somar o montante à renda
assegurada pelo seguro.
A grande diferença nas duas propostas é que adotando-se um monitoramento
adequado, está se investindo na agricultura familiar. Sem o monitoramento, expõe-se o
erário com o pagamento de sinistros que muitas vezes poderiam ser evitados.
Com o que fora apresentado, nota-se que a alocação de recursos para ampliação da
ATER nos territórios onde o SEAF opera, além de necessário, é imprescindível. Só dessa
maneira, pode-se desenvolver melhor esta importante ferramenta de apoio à produção
agrícola, para que futuramente o SEAF evolua e transforme-se em um seguro agrícola
sustentável fornecido pelo governo.
36
Considerando-se um seguro-renda de R$ 1.800,00 por contrato, valor máximo previsto pelo SEAF.
99
CAPÍTULO 8
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O seguro agrícola é talvez a melhor ferramenta de proteção a riscos agro-climáticos
que se tem conhecimento. Contudo é nítida a sua vulnerabilidade aos fenômenos derivados
da assimetria de informação, gerando incertezas e aumento no risco de se investir nessa
modalidade de seguro.
Nessa seara, o presente estudo teve como objetivo analisar o novo programa
governamental de seguro agrícola direcionado aos agricultores familiares, intitulado de
seguro da agricultura familiar (SEAF), mais precisamente, identificar limites em sua
atuação e apontar propostas para sua continuidade. Nesse foco, o estudo identificou
componentes que limitam o desenvolvimento do SEAF em momentos pré e pós-contratuais.
Pré-contratualmente sugeriu-se a elaboração de uma metodologia baseada em dados
estatisticamente confiáveis, permitindo ao seguro, o dimensionamento de uma taxa coerente
a partir da relação prêmio/cobertura oferecida. Recomenda-se, também, uma maior
integração das informações entre os elos que compõem a administração do seguro. Essa
medida torna-se fundamental para a sistematização de dados – tida como principal desafio
para a indústria de seguros – resultando em eficiência operacional e redução de riscos
diferentes naturezas. Também é proposta uma reestruturação contratual do SEAF, onde
medidas mais claras e enérgicas possam ser adotadas para auxiliar o seguro na redução de
ações fraudulentas.
Já na esfera pós-contratual, com o surgimento do Seguro da Agricultura Familiar
(SEAF) a ATER ficou responsável por monitorar os empreendimentos com assegurados, o
que culminou na perda de abrangência e qualidade do monitoramento dos contratos. Como
100
conseqüência, pôde-se observar taxas de sinistro que atingem a média de 37%, o que sugere
problemas maiores que os catastróficos.
Diante de tamanha exposição financeira, o estudo propõe investimentos no
monitoramento dos contratos. Os benefícios no monitoramento não estão somente na
redução da sinistralidade do seguro. A transferência de tecnologia, e ações em educação e
capacitação do agricultor familiar são fundamentais para a sustentabilidade econômica da
atividade agrícola. Dessa maneira, o estudo mostra que investindo em monitoramento, os
gastos do governo seriam praticamente os mesmos observados atualmente, com os contratos
operados em um ambiente de monitoramento ineficaz.
O estudo conclui que o SEAF é uma arriscada tentativa de assegurar as atividades
dos agricultores familiares. Os altos déficits observados e sua elevada exposição financeira
sugerem profundas modificações no seguro. Dessa maneira, diante da importância do SEAF
para a fixação das famílias no campo, o estudo propõe que o programa seja desenvolvido
inicialmente como uma política pública assistencialista, e só após uma reestruturação
baseada nas sugestões propostas neste estudo, o SEAF seja oferecido como um seguro
governamental, porém com sua gestão nos moldes privados.
101
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