( PDF ) São públicas as contratações do estado brasileiro? Uma experiência de contratações públicas junto à comunidade coqueiral em Aracaju

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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE

CCHLA- DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS SOCIAIS

PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM CIÊNCIAS SOCIAIS

MESTRADO EM CIÊNCIAS SOCIAIS

ÁREA: POLÍTICA, DESENVOLVIMENTO E SOCIEDADE

SÃO PÚBLICAS AS CONTRATAÇÕES DO ESTADO BRASILEIRO?

- uma experiência de contratações públicas junto à comunidade Coqueiral em

Aracaju/SE

MARIA ANÁBER MELO E SILVA

NATAL-RN

2009

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MARIA ANÁBER MELO E SILVA

Dissertação apresentada como requisito parcial à

obtenção do título de mestre em Ciências Sociais

no Programa de Pós-Graduação em Ciências

Sociais da Universidade Federal do Rio Grande do

Norte.

Orientador: Prof. Dr. Fernando Bastos Costa

NATAL-RN

2009

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SÃO PÚBLICAS AS CONTRATAÇÕES DO ESTADO BRASILEIRO? –

uma experiência de contratações públicas junto à comunidade Coqueiral em

Aracaju/SE

MARIA ANÁBER MELO E SILVA

Dissertação aprovada como requisito parcial para obtenção do título de mestre no Curso de

Pós-Graduação em Ciências Sociais da Universidade Federal do Rio Grande do Norte.

Membros da Banca Examinadora:

______________________________________________________

Professor Doutor Orivaldo P. Lopes Júnior (PPGCS/UFRN)

Presidente da Banca

_______________________________________________________

Professor Doutor João Bosco de Araújo Costa (PPGCS/UFRN)

Examinador

_____________________________________________________

Professora Doutora Jussara Maria Moreno Jacintho (UFS)

Examinadora

Natal, 30 de novembro de 2009.

S586s Silva, Maria Anáber Melo e.

São públicas as contratações do estado brasileiro?: uma

experiência de contratações públicas junto à comunidade

coqueiral em Aracaju. / Maria Anáber Melo e Silva;

orientação [de] Fernando Bastos Costa. – Natal, 2009.

199 p. : il.

Inclui bibliografias

Dissertação (Mestrado em Ciências Sociais) – Universidade

Federal do Rio Grande do Norte (UFRN).

1. Atos administrativos. 2. Contratos. I. Costa, Fernando

Bastos (orient.). II. Universidade Federal do Rio Grande do

Norte (UFRN). III. Título.

CDU: 342.924:351.712

A Deus, minha família, meus amigos, meu orientador amigo e ao professor

Orivaldo que assumiu com dedicação o encargo de presidente de banca na

ausência do professor Fernando Bastos.

“A revolução democrática do direito e da justiça só faz verdadeiramente

sentido no âmbito de uma revolução democrática mais ampla que inclua

a democratização do Estado e da sociedade."

Boaventura de Sousa Santos

RESUMO

As intervenções que se efetivam através do Estado, de modo geral, exigem a

compra ou a locação de bens e serviços, e essas aquisições estão condicionadas

a marcos legais indispensáveis. Para isso, no Estado brasileiro, a Lei 8666, de 21

de junho de 1993 e outras normas regulam a necessidade de um procedimento

formal, em regra, a licitação. Haja vista a importância do assunto para as esferas

públicas e privadas, essas regras formais de contratação têm como um dos

pressupostos a transparência dos atos públicos, o conhecimento e o

acompanhamento através da sociedade. Este trabalho de dissertação tem como

objetivo investigar a participação da sociedade nas contratações públicas e para

este propósito dialoga com teóricos da relação estado/sociedade, estudiosos de

políticas públicas e autores voltados aos aspectos jurídicos relacionados às

licitações. A questão central desta pesquisa é que, apesar da possibilidade de

participação da sociedade estar prevista nos marcos legais que orientam as

licitações, por que esse controle social não se efetiva? Por que ocupa apenas

uma posição secundária junto aos agentes individuais e coletivos? Para testar

algumas hipóteses da pesquisa foi realizado um trabalho empírico na

Comunidade Coqueiral, em Aracaju/SE, relativo às aquisições públicas de bens e

serviços durante o período de maio a setembro de 2009, fazendo visitas de

observação, fazendo entrevistas com roteiro junto a membros da referida

comunidade e representantes do setor público. As hipóteses do trabalho se

confirmaram, pois esse controle social não vem se efetivando, mesmo em

espaços onde a participação popular é um componente forte da cidadania local,

como ocorre na Comunidade Coqueiral.

Palavras-chave: Estado e Sociedade – Contratações Públicas – Participação

ABSTRACT

State intervention generally demands the purchase or rental of goods and

services, and such acquisitions are subject to a number of indispensable legal

frameworks. In the Brazilian State, Law 8.666 of 21 June 1993 and further norms

regulate the necessity of a formal process, usually licitation. Given the importance

of this subject to public and private spheres, one of the prerequisites of these

formal contracting rules is the openness of public acts, and society’s knowledge

and accompaniment. The objective of this study is to investigate society’s

participation in public contracting, with the aim of debating theories surrounding

the state/society relationship proposed by public political thought and authors in

relation to legal aspects involving licitations. The principal question of this research

is: despite the possibility of society’s participation being predicted in the legal

frameworks which orientate licitations, why is this social control not carried out?

Why does it only occupy a secondary position to both individual and collective

agents? In order to test some of this study’s hypotheses, field research was

carried out in the Coqueiral community in Aracaju, Sergipe, in relation to public

acquisitions of goods and services during the period of May to September 2009.

Research involved observation visits and guided interviews with the relevant

community and public sector representatives. This project’s hypotheses were

confirmed, as this social control is not apparent, even in areas where popular

participation is a strong component in asserting ones local rights, like in the

Coqueiral community.

Key words: State and Society, Public Contracting, Participation

ABREVIATURAS

ANATEL – AGÊNCIA NACIONAL DE TELECOMUNICAÇÕES

ASCOAMI – ASSOCIAÇÃO COMUNITÁRIA AMIGOS DO COQUEIRAL

CEHOP – COMPANHIA ESTADUAL DE HABITAÇÃO E OBRAS PÚBLICAS

CPL – COMISSÃO PERMANENTE DE LICITAÇÃO

DASP - DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DO SERVIÇO PÚBLICO

DEP – DEPARTAMENTO DE EDIFICAÇÕES PÚBLICAS

EC – EMENDA CONSTITUCIONAL

EMSURB – EMPRESA MUNICIPAL DE SERVIÇOS URBANOS

EMURB - EMPRESA MUNICIPAL DE OBRAS E URBANIZAÇÃO

MPE – MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL

OP – ORÇAMENTO PARTICIPATIVO

PAC - PROGRAMA DE ACELERAÇÃO DO CRESCIMENTO –

PMA - PREFEITURA MUNICIPAL DE ARACAJU

PMDB – PARTIDO DO MOVIMENTO DEMOCRÁTICO BRASILEIRO

SCC – SUPERINTENDÊNCIA DE COMPRAS CENTRALIZADAS

SEAD – SECRETARIA ESTADUAL DE ADMINISTRAÇÃO

SEMAD – SECRETARIA MUNICIPAL DE ADMINISTRAÇÃO

SEPP -- SECRETARIA EXTRAORDINÁRIA DE PARTICIPAÇÃO POPULAR

SMTT – SUPERINTENDÊNCIA MUNICIPAL DE TRANSPORTES E TRÂNSITO

TCE – TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO

TCU – TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO..................................................................................................10

CAPÍTULO I – DA FORMAÇÃO DO ESTADO ÀS AÇÕES DE INTERVENÇÃO

1.1. A formação do Estado..........................................................................16

1.2. O Estado moderno: tarefas e emergências........................................22

1.3. A burocracia e o estado brasileiro......................................................32

CAPÍTULO II – A SOCIEDADE CIVIL ORGANIZADA E A REPRESENTAÇÃO

DE INTERESSE

2.1. Conceitos de sociedade civil....................................................................39

2.2. O poder do Estado e da sociedade civil nas ações públicas................44

2.3. Mobilização social......................................................................................52

CAPÍTULO III – REGULAÇÃO DO ESTADO BRASILEIRO PARA AS

LICITAÇÕES

3.1. O aparelho do estado brasileiro e suas regras de contratação............57

3.2. As normas de contratações públicas vigentes no Brasil......................64

3.3. Recursos legais de interferência da sociedade......................................75

IV – LICITAÇÃO PÚBLICA EM SERGIPE

4.1. Contratações públicas em Sergipe e Aracaju..........................................81

4.2. A comunidade Coqueiral: um espaço de organização social em

Aracaju................................................................................................................88

4.3. Uma experiência de participação em contratações públicas no

Coqueiral.............................................................................................................94

CONCLUSÃO.....................................................................................................109

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS...................................................................114

ANEXOS..............................................................................................................118

INTRODUÇÃO

No decorrer da história a sociedade vem se transformando, e o Estado,

enquanto produto de sua criação, imprescindível à manutenção da ordem e

atendimento das necessidades dos seus membros, também tem se modificado.

O papel do Estado durante seu longo processo de formação vem se

adequando às mudanças sociais e políticas desde sua origem, que segundo

estudiosos da ciência política ocorreu em fases distintas, alguns defendem

origem marcada na Idade Antiga, outros na Idade Média com Maquiavel, até

chegar aos nossos dias, após um longo processo de transformação em face da

evolução social e da realidade política em cada canto do mundo.

O Estado moderno enquanto órgão social investido no poder legal e

legítimo de coerção em prol da coletividade, em oposição ao Estado absolutista,

caracterizado pela busca da satisfação dos interesses da minoria monárquica,

atua através dos agentes públicos, baseado-se no ordenamento jurídico. Mas, na

medida do desenvolvimento da sociedade e, por sua vez, de suas necessidades

crescentes, ampliou-se o papel do Estado, com tarefas cada vez mais

diversificadas, e por conta desta situação, a atuação antes resumida às tarefas

básicas, se ampliou para ações mais complexas. Além das crises porque passa o

Estado e suas instituições, confirma-se cada vez mais que não existe Estado

eficiente isolado da sociedade, demandando a participação dos agentes sociais,

seja como executor de serviços públicos ou como cidadãos na defesa de direitos

e fiscais das atividades públicas.

A Administração Pública, através de todo aparato administrativo composto

por órgãos, procedimentos e servidores que a fazem ter “vida”, atua em busca da

satisfação do interesse público, que simplesmente significa promover ações

capazes de atender as necessidades da coletividade em todas as áreas. E, nos

diversos momentos da história da evolução social brasileira o direito enquanto

expressão da sociedade, principalmente com o advento da Constituição

Democrática de 1988, tem deixado cada vez mais claro o papel do Estado e a

obrigatoriedade deste quanto ao respeito aos princípios constitucionais da

moralidade, impessoalidade, publicidade e eficiência, entre outros, detalhados

neste trabalho. Aliados a esses, cabe ressaltar, os direitos conquistados pelos

cidadãos quanto à possibilidade de interferência nas ações públicas, através de

vários instrumentos jurídicos ou não, em prol da consolidação cada vez mais

latente da democracia.

As ações públicas, conforme ressaltado devem ser realizadas para atender

sempre, sem exceção, os interesses da sociedade, não cabendo interesses

outros. Não pode haver Estado voltado para os interesses individuais ou de

grupos, mas se isso ocorrer, como acontece na vida real, à revelia da lei,

providências devem ser adotadas para coibir atitudes ilícitas e prejudiciais,

usando os instrumentos legais, eficiente no sentido de enfraquecer essas práticas

dentro da sociedade. E para isso, os cidadãos e órgãos legítimos do próprio

Estado devem agir frente às ilicitudes cometidas por agentes públicos ou por

membros da sociedade em favor da coletividade. E, em meio às situações de

desvios estão também as licitações ou contratações públicas.

Apoiado numa idéia de cidadania com bases profundas nos princípios que

regem a Administração Pública, o cidadão ou qualquer interessado, também a

pessoa jurídica devem atuar como instrumento de controle social na medida da

participação direta ou não das ações de Estado, reforçando a idéia de gestão

democrática participativa inserida na Carta Magna, fiscalizando a atuação dos

agentes públicos e a execução das ações implementadas na gestão pública. Isto

pode acontecer de diversas formas: judicialmente, utilizando-se dos instrumentos

democráticos de interferência nas ações públicas; administrativamente com

representações dirigidas aos órgãos competentes; através de pressões dos

movimentos sociais, entre outras.

Em meio aos interesses e direitos assegurados legalmente, o direito

administrativo, uma das bases legais e principais para a atuação dos agentes

públicos, vem sofrendo alterações, principalmente com a influência de uma

interpretação hermenêutica constitucional, valorizadora dos princípios

constitucionais basilares do Estado democrático de direito.

Não cabe mais pensar em agentes públicos atuando estritamente conforme

a lei, sem considerar a legitimidade de sua aplicação, sem observar as

necessidades e reclames sociais, e por isso, a participação dos cidadãos na

formação e execução das políticas públicas, seja como fiscais ou meros

beneficiários colocando-se na ordem do dia, com vistas a garantir a função do

Estado, que segundo Burdeau (2005) “é uma força nascida da consciência

coletiva e destinada ao mesmo tempo a assegurar a perenidade do grupo, a

conduzi-lo na busca do que ele considera seu bem e capaz, se necessário, de

impor aos membros a atitude exigida por esse busca”. Contudo, apesar do Estado

ter o direito de usar a violência legítima para garantir a serenidade da sociedade,

ele também pode passar de agente garantidor da organização e moralidade a

fiscalizado por esta mesma sociedade (BURDEAU, 2005, p. 5).

Na execução das ações públicas o Estado é obrigado a formalizar uma

relação contratual com particulares quando necessita adquirir bens e contratar

serviços de qualquer espécie, através do procedimento de licitação pública, ou

excepcionalmente, diretamente com o particular, mas também a partir de um

procedimento administrativo, onde os princípios constitucionais gerais e os

específicos devem ser cumpridos. A licitação representa acima de tudo um

procedimento formal onde a administração pública escolhe a proposta mais

vantajosa ao atendimento do interesse público, com qualidade e menor preço,

preservando os cofres públicos. Não podem os agentes públicos agirem à revelia

da lei para beneficiar-se ou a beneficiar amigos e parentes, agindo assim

configura além de outras fatos, a imoralidade refutada constitucionalmente.

No Brasil, a administração pública de todas as esferas, conforme

determinação constitucional não escapa à exigência de contratar com particular,

em regra, após conclusão de prévio procedimento licitatório, visando selecionar a

proposta mais vantajosa, exigindo para isso critérios formais em conformidade

com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da

igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao

instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos.

É salutar ressaltar que o objeto licitado ou contratado, em geral serve à

sociedade para atendimento de suas necessidades, como a construção de ruas,

pontes, escolas, postos de saúde, ou até mesmo na compra de bens utilizados

pela administração na execução de suas tarefas públicas. E, por ser a sociedade

legítima detentora de seus benefícios como também financiadora desses gastos,

a constituição e a legislação infra-constitucional garantiram ao cidadão e às

pessoas jurídicas o direito de intervirem e terem acesso aos procedimentos de

contratação, permitindo assim a fiscalização e controle da atividade pública.

Então, como conseqüência da importância do estudo da participação da

sociedade enquanto instrumento de controle social nas contratações públicas,

deve-se destacar também a importância da função estatal na construção da

democracia e na abertura de canais democráticos de discussões, configurando

uma atuação mútua de realizações e fiscalizações, o que segundo Bastos (2006)

“refletem a consciência de que as intervenções na sociedade não ocorrem num

vácuo, sem custos de transação nem conflitos políticos, e que os scripts dos

organismos concebidos racionalmente constituem apenas uma parcela dos

processos sociais em curso [...].” Não é possível imputar ao Estado tudo que

acontece na sociedade nem a ele próprio, pois ambos estão envolvidos em erros

e acertos a serem considerados, e por isso, neste trabalho será abordada a

participação da sociedade nas contratações públicas a partir da realidade da

comunidade denominada Coqueiral, localizada no município de Aracaju-SE,

analisando ações originárias do poder público e da sociedade.

Em meio a essa problemática sobre contratações públicas a questão

central reside na participação ou não da sociedade nas contratações públicas e

para confirmar ou não as hipóteses, no presente trabalho foram utilizadas

fundamentações teóricas com autores de linhas sociológica, política e jurídica;

entrevistas com alguns líderes comunitários do Coqueiral, agentes públicos

membros de comissões de licitação, pregoeiros, promotor de justiça, membros de

tribunais de contas da União e do Estado. Essas hipóteses são as seguintes:

- a sociedade não participa dos processos de contratações públicas porque

não tem informações quanto às possibilidades que permitem esta participação,

seja interferindo, fiscalizando ou simplesmente buscando conhecer;

- o poder público não atua satisfatoriamente no sentido de aproximar a

sociedade das atividades públicas.

A Comunidade Coqueiral foi a escolhida para a presente pesquisa em

virtude de seu histórico social, aliado a atual situação de carência, principalmente

em relação às necessidades básicas que exigem uma atuação organizada de

parcela desta comunidade para garantir o cumprimento das ações públicas. É um

espaço em processo dinâmico de transformação que apesar de ter melhorado em

condições de vida desde seus primeiros moradores no início da década de 90,

ainda existem problemas de saneamento básico, transporte público, moradia,

água encanada em todas as casas, energia elétrica, entre diversos outros. E esta

situação de total carência, inevitavelmente, exige do poder público a formalização

de contratações a serem realizadas, pelo menos a maioria delas, por processo de

licitação pública, permitindo assim investigar as hipóteses levantadas.

Este trabalho está estruturado em quatro capítulos para atingir o objetivo

proposto.

O primeiro capítulo é reservado a relatar o processo de formação do

Estado, trazendo informações históricas elucidativas ao leitor quanto à origem de

sua formação, os papéis assumidos dentro desse processo de aprimoramento e

os mecanismos de atuação durante a estruturação do aparato administrativo,

enfrentando mudanças de ordem política e administrativa.

O segundo capítulo é dedicado aos vários conceitos da sociedade civil, a

partir das diversas concepções de especialistas das ciências sociais, que

segundo alguns deles, em certo momento o termo sociedade civil se confundiu

com o termo Estado. Serão analisados também o poder do Estado e o da

sociedade enquanto interventores nas ações públicas, mostrando que não só o

Estado tem este poder, como também a sociedade mais ou menos organizada, na

medida que interfere nas realizações emanadas da administração pública,

principalmente quando há participação dos movimentos sociais.

No terceiro capítulo aborda-se a regulação do Estado brasileiro em relação

às licitações públicas, especificando a estrutura do aparelho burocrático e as

normas vigentes de abrangência na união, nos estados e nos municípios,

especificamente em Sergipe e Aracaju respectivamente, informando como a

Administração Pública formaliza os procedimentos de contratações públicas e as

bases legais utilizadas.

Mas é no capítulo quarto onde se testam as hipóteses levantadas, relativas

à participação da sociedade nas contratações públicas e às possibilidades

ofertadas ou não pelo poder público para viabilizá-la, especialmente na

divulgação dos direitos dos cidadãos. E para isso, foram realizadas entrevistas

com líderes comunitários do Coqueiral e agentes públicos ocupantes de várias

funções da esfera municipal, envolvidos direta ou indiretamente nas ações

necessárias à satisfação do interesse público, especialmente as de contratações

públicas, perfazendo um total de dez entrevistados. Além das entrevistas com

utilização de roteiros e questões abertas estão aqui inseridas as observações de

campo.

CAPÍTULO I – DA FORMAÇÃO DO ESTADO ÀS AÇÕES DE INTERVENÇÃO

1.1. Aspectos históricos sobre a formação do Estado

Antes mesmo de tratar sobre Estado Moderno é importante conhecer como

aconteceu a sua formação, desde as primeiras células embrionárias até a

institucionalização como poder organizado politicamente.

Vários estudiosos do pensamento político levantam diversas teses sobre o

estudo da formação do Estado, e para melhor compreensão sobre a matéria é

preciso compreender realmente a importância do marco diferencial entre o que

chamaríamos de era primitiva e era social, devido à direta ligação entre o

surgimento da sociedade e o aparecimento do Estado. Nesse diapasão é sabido

que a formação de qualquer objeto material ou imaterial passa por longos

processos de desenvolvimento, seja no campo das idéias ou da efetiva

construção. Levam-se em conta, no presente caso, os interesses individuais e

coletivos existentes na sociedade.

As diversas concepções atribuem o surgimento do Estado, enquanto

ordenamento político organizado, segundo características e pontos de vista

diversos: uma, defende a tese de seu surgimento a partir da dissolução da

comunidade primitiva, fundada sobre a união entre parentes e, depois da

formação de comunidades mais amplas, derivadas da união entre famílias movida

pela necessidade de sobrevivência ligada ao sustento material e à defesa dos

grupos familiares; duas, atribui o nascimento do Estado quando da passagem da

idade primitiva, nas diversas fases de evolução, até chegar à idade civil, sendo

civil sinônimo de cidadão e civilizado, que representam a antítese do estado de

natureza e da societas civilis, defendida pelos jusnaturalistas; três, pode ser

compreendido em três fases distintas: a primeira bestial (associal), a das famílias,

“que é um estado social mas não ainda propriamente político, e nasce quando,

em seguida à revolta dos ‘fâmulos’, os chefes de família são obrigados a se unir

e a dar vida à primeira forma de Estado, a república aristocrática”; outros como

Rousseau defende a idéia da sociedade civil surgida a partir da instituição da

propriedade privada, no momento em que alguém se propôs a cercar um terreno

e tomá-lo para si, fazendo nascer no decorrer dos séculos o chamado Estado,

juntamente com a formação da sociedade; também Marx e Engels ratificam o

nascimento do estado com a propriedade privada, onde advém a divisão do

trabalho, e como conseqüência, a divisão da sociedade em classes representadas

nos detentores dos meios de produção e nos vendedores da força de trabalho, e

por força dos diferentes interesses entre os detentores do poder e os que nada

têm, nasce o órgão social e político para manter o domínio de uma classe sobre

outra (BOBBIO, 2005, p. 73-74).

Durante a história da humanidade e da formação da sociedade, nem

sempre o Estado existiu enquanto instituição politicamente organizada, mesmo

que tenha havido organização política, como ocorria em organizações tribais

também portadoras de regras e costumes usados nas relações internas do poder

distribuído entre seus membros. Mas, nem por isso, se depreende a existência de

um Estado. Essas diversas formas de organização geraram controvérsias em

relação ao uso do termo Estado, fazendo alguns estudiosos preferir o uso do

termo “sistema político”. Mas de alguma forma todos eles apresentam

características inerentes ao poder. (idem, ibidem, p. 75)

O Estado, segundo as teorias acima, representa a passagem de um

modelo bárbaro para um civilizado ou a representação dos interesses de uma

classe dominante sobre a maioria, com vista a dirimir seus antagonismos movidos

principalmente pela situação econômica que dava a poucos tudo e a muitos

quase nada. Mas enfim, todos concordam que o Estado é fruto de um processo

evolutivo da sociedade.

A origem do nome Estado remonta ao século XVI, na obra “O Príncipe” de

Niccolò Machiavelli, escritor italiano, nascido a 03 de maio de 1469, na cidade de

Florença. Além de estudioso foi ocupante de cargos públicos e dedicou parte de

sua vida a escrever sobre política, abordando discussões relativas a formas de

governo e a importância da centralização do poder, em face da realidade social e

política da época, onde a Itália encontrava-se esfacelada, em constantes guerras

com várias cidades rivais. Esse ambiente o colocou para o mundo como defensor

aguerrido da unidade política, título motivado porque as cidades italianas

funcionavam como Estados divididos, deixando a Itália totalmente enfraquecida, a

mercê de invasores, desprovida de um comando unitário e forte. Nesse sentido,

definiu Estado como “[...] todos os domínios que têm havido e que há sobre os

homens, foram e são repúblicas ou principados”. (MACHIAVELLI, 2001, p. 27).

O referido termo passou a ser usado por outros autores, também por conta

das características dessas organizações sociais com traços similares de unidade

política, podendo apresentar-se nos diversos cantos do mundo com diferenças

ocasionadas pelo próprio estágio de desenvolvimento social. E, partindo da idéia

de Estado como instrumento de dominação, este pode ser representado como

“todas as sociedades políticas que, com autoridade superior, fixaram as regras de

convivência de seus membros” (DALLARI, 2007, p. 52).

Ainda em relação a essas concepções teóricas, Dallari (2007) cita em sua

obra mais algumas delas, inclusive a de Eduard Meyer e Wilhelm Koppers os

quais condicionam a existência do Estado à própria existência do homem, que

sempre esteve inserido numa organização social dotada de poder suficiente para

dirigir o grupo, independente da presença de regras escritas coercitivas ou

direcionais; a segunda, ao contrário da primeira, aponta a inexistência do Estado

num determinado momento histórico-social, apesar de surgir posteriormente no

decorrer do desenvolvimento das sociedades, visando assegurar a convivência

dos seus grupos, como instituição social e política, apesar de seu aparecimento

não ter ocorrido ao mesmo tempo em todos os lugares; a terceira teoria

compreende o Estado como a sociedade política dotada de certas características

muito bem definidas, independente do nome adotado. Karl Schmidt atribui vários

conceitos de Estado de acordo com o período, mas sem dúvida em qualquer um

estaria inserida a prática da soberania; na mesma obra, cita o autor Balladore

Pallieri defende o ano de nascimento do Estado com a assinatura da Paz de

Westfália

, em 1648, fato histórico e político de grande importância envolvendo

diversas nações (DALLARI, 2007).

Paz de Westfália foi um tratado assinado nas cidades alemãs de Münster e Osnabrück entre maio

e outubro de 1648, pondo fim a Guerra dos 30 Anos, e tendo como signatários vários países da

Europa. Esse fato é tido por alguns historiadores como a Primeira Grande Guerra Mundial devido

A divisão da história em Idades e a divisão do Estado em Antigo, Medieval,

Moderno e Contemporâneo têm função meramente didática; na prática elas não

existem apenas apresentam características em consonância à condição de

desenvolvimento social e político em certo momento histórico. Os fatos relevantes

marcam momentos históricos, e por isso, servem como referência e ponto divisor

de passagens alcançadas dentro de um longo processo de evolução para uns e

involução para outros. Assim, traçaremos algumas características sobre o Estado,

considerando os termos clássicos divisores.

O Estado Antigo referido por alguns autores são formas rudimentares de

organização política entre as civilizações do Oriente quando havia um misto entre

a religião, o Estado, a família e a organização econômica. Ainda podem ser

consideradas características marcantes desse período: a natureza unitária, por

não admitir divisão em seu interior, seja territorial ou de funções; a religiosidade

influía na política e no comportamento da sociedade, afirmando o poder dos

governantes, contribuindo no comando de seus súditos. Naquele momento da

história era comum em muitas civilizações a prática do politeísmo, provocando

grande influência religiosa nos costumes daquelas organizações sociais. Por

conta dessa marcante característica religiosa, alguns autores qualificam o Estado

como teocrático. E duas das principais civilizações da época - grega e a romana

experimentaram uma organização social e política como cidades-Estado,

formação modificada através do tempo em virtude, principalmente, do

crescimento da população e dos acréscimos territoriais conquistados,

especialmente no caso do Estado Romano, marcado por grandes guerras,

derrotas e conquistas. (DALLARI, 2007).

A polis grega é referida em muitas obras sobre teorias políticas e de Estado

enquanto concepção de organização social e política, apesar das discussões

acerca dos destinos políticos do povo em plena praça pública (Ágora), local

restrito a alguns privilegiados de determinadas classes. Também o Estado

Romano em grande período da história foi organizado em cidades-estado, com

características marcadas pela base familiar, forçando a formação do Estado a

partir das civitas, resultantes da união de grupos familiares, detentores de

a sua abrangência em quase todo o Velho Continente. Este documento foi o grande marco inicial

do direito internacional.

poderes e servidos de privilégios, a exemplo dos patrícios, conforme ressalta

Dallari (2007). A Idade Média, compreendida nos calendários históricos entre

século V até o fim do Império Romano do Oriente, com a queda de

Constantinopla (no século XV, 1453 d.C), foi um período marcado pela forte

influência religiosa na política, ainda não muito estruturada do ponto de vista da

unificação do poder estatal, apesar da igreja defender a universalidade cristã, com

vistas à construção de uma sociedade cristã unificada (Idem, ibidem).

A divisão dos territórios em feudos, organização na Idade Média, dificultava

uma unidade política, fator prejudicial à formação de um Estado politicamente

organizado com as características modernas de unidade, apesar da Igreja

dominante à época ter procurado favorecer o fortalecimento do Império, visando

seu próprio poderio, haja vista o prejuízo também causado por conta dessa

descentralização e das constantes lutas pelo poder entre os nobres (senhores

feudais, cavaleiros, condes, duques, viscondes, reis) e o próprio clero (a igreja e

demais organizações religiosas). Essa estrutura patrimonialista medieval, sem

quase alguma mobilidade social era marcada pela dependência à propriedade, de

onde todos tiravam seu sustento.

O Estado medieval apresentava uma estrutura social e política

descentralizada, onde cada domínio territorial dos senhores feudais, dos demais

nobres e da igreja formavam um suposto Estado privado com normas de

dominação servíveis à manutenção de seus poderes e à exploração dos servos

desprovidos de liberdade, agricultores, devedores eternos de impostos. Não só

esses agricultores, mas parte da nobreza também era obrigada a pagar tributos

obrigados pelos monarcas, fazendo nascer frequentes conflitos sociais em torno

da luta pela preponderância do poder de mando. Esses conflitos, “apimentados”

com o crescente aumento dos proprietários de terras, sejam os de grandes

latifúndios ou de pequenas propriedades, também em permanente litígio entre si,

fizeram nascer um emergente modelo hierarquizado capaz de dirimir questões

para por ordem na sociedade. Surge então o chamado Estado Moderno, como

ordem política da sociedade, organizado, unificado e, ao contrário da realidade

anterior, incumbido de dirimir os conflitos através de um poder legítimo, com

vistas a manter a ordem social, agregar pessoas de uma mesma sociedade, sob o

mando do poder único do Estado.

Em meio a lutas sociais entre vários “governantes”, a monarquia ampliou

sua competência e tomou para si o comando de todo o reino, colocando todos

subordinados ao rei, incluindo-se entre estes, os membros da nobreza (senhores

feudais, condes, duques, entre outros) e os do clero.

A centralização do poder é elemento do Estado moderno a nível histórico-

institucional, sinônimo do monopólio de força legítima que vai além do fator

organizacional. É certamente a nova tendência encarregada de destruir o antigo

sistema “policêntrico” medieval, rumo à consolidação do poder unitário e

exclusivo, contrário ao modelo da alta Idade Média, formado a partir da realidade

histórica em constante movimento (SHIERA, 2006).

O Estado é dotado de alguns elementos imprescindíveis, entre eles o

território

, considerado essencial à sua formação, é o espaço de terra necessário

à existência e subsistência das pessoas (povo), detentoras de características

culturais comuns, submetidas à mesma ordem jurídica (poder centralizado). Este

espaço territorial compreende o mar territorial, a terra firme, o subsolo e a

plataforma continental, bem como o espaço aéreo, onde a soberania do Estado

prepondera, sem interferência e poder de nenhum outro (BONAVIDES, 2008).

O Brasil não foi poupado de passar por fases politicamente difíceis para

estabelecer o Estado Moderno. Teoricamente, esse modelo de organização social

chegou pronto ao desembarcarem os colonizadores no novo território

conquistado. Os agentes representantes da coroa portuguesa e os jesuítas

estiveram empenhados em converter os nativos ao cristianismo, sobrepondo a

cultura ibérica religiosa à cultura dos índios, habitantes do território brasileiro.

O marco inicial do Estado brasileiro data da implantação do governo-geral

em Salvador, no ano de 1549, responsável pela proteção de todo o território

contra os invasores e em garantir a exploração das riquezas naturais enviadas

para Portugal. O primeiro governador-geral nomeado por Dom João III, Tomé de

Souza, empreende seus esforços contrários à fracassada experiência das

Capitanias Hereditárias, impondo um governo centralizado, característico do

Estado Moderno. Os governos-gerais seguintes, em alguns momentos, dividiram

Definiu Ferrucio Pergolesi (apud Bonavides, 2008, p. 95) o território como “a parte do globo terrestre na

qual se acha efetivamente fixado o elemento populacional, com exclusão da soberania de qualquer outro

Estado”.

o poder central entre Salvador e Rio de Janeiro, oscilando entre o modelo

centralizado e descentralizado. Essa nova formação administrativa não pôs fim às

capitanias hereditárias, mas aos poderes de mando dos donatários, substituídos

pelo poder do governador-geral. (SCHILLING, 2003)

O desenvolvimento do Estado Moderno brasileiro desde a época colonial

apresentou modelos de organização política e de administração diversificados, de

acordo com os governantes e os grupos sociais preponderantes. O poder do

Estado, por conseqüência dessas modificações é também parte dessa história e

move-se de acordo com a realidade social e política. Em dado momento histórico-

político o poder do Estado esteve concentrado em pessoas: no rei (de Portugal)

ou no imperador (do Brasil), era um poder pessoal; na República, o poder era

dividido, portanto, mais impessoal, sementes democráticas de frutos pendentes

para consolidação de um modelo de Estado. Neste processo de democratização

estão incluídas as organizações sociais e políticas que direta ou indiretamente

interferem na formação desse Estado, perfilando o caminho da democratização e

o fortalecimento do Estado de Direito, com o fim de prestar e realizar o interesse

público, fundamentado nas normas jurídicas capazes de proporcionar harmonia e

segurança social.

Abordada resumidamente a formação histórica do Estado para melhor

compreensão de sua representação nas diversas fases e na sociedade,

importante se faz conhecer também sobre as funções e estruturas no decorrer de

seu desenvolvimento, frente à responsabilidade principal de atendimento ao

interesse da coletividade, o que será abordado a seguir.

1.2. O Estado Moderno: tarefas e emergências

O Estado moderno vem progressivamente mudando suas atribuições

principais enquanto produto da sociedade, desde os primeiros embriões de sua

formação, como a polis grega e a civitas romana, as quais traziam em si a ideia

de comunidade organizada e de cidadania, onde a participação de algumas

classes privilegiadas em discussões políticas era permitida e legítima. Esta prática

desapareceu na Idade Média, ressurgindo posteriormente em virtude da

necessidade de um Estado capaz de centralizar o poder sustentado na soberania.

Este organismo social se sobrepõe aos demais poderes sociais, exercendo sobre

o território e sobre a população (povo) sua vontade suprema (a suprema

potestas), que “deflui de seu papel privilegiado de ordenamento político

monopolizador da coação incondicionada na sociedade” (BONAVIDES, 2008, p.

133).

O poder, um dos elementos de formação do Estado, sem o qual não se

estabeleceria a soberania interna (perante as unidades federadas) ou externa

(perante outros Estados), passou por uma progressiva e lenta interferência da

sociedade. Mesmo quando o comando político esteve personificado na figura do

monarca, investido de direito divino e poder absoluto ou quando essa

personificação submeteu-se à impessoalidade, característica do Estado

democrático de direito baseado nas normas jurídicas, especialmente na

Constituição Federal, responsável pela condução do Estado, voltado à satisfação

do interesse público, diferente do Estado medieval descentralizado e dirigido por

diversos representantes sociais (igreja, nobreza).

A soberania foi o marco inicial dessa organização social transformada,

materializada inicialmente no rei, representante supremo do Estado, desprovido

de impessoalidade, protagonista de um marco histórico-político diferencial,

mesmo sendo desvirtuado dos objetivos sociais, políticos e econômicos ansiados

pelas comunidades do fim da Idade Média. O peso do poder fechado do

soberano sobre os súditos o fez perseguidor assíduo de interesses pessoais,

unindo em si, concomitantemente, a lei e o Estado, servíveis tão-somente ao

enriquecimento e a manutenção do poder. Esta prática fomentou revoltas e

movimentos contra a Coroa durante longo período, em vários territórios.

Os mercadores e pequenos comerciantes residentes nas fortalezas

denominadas de burgos e os mercantilistas da Idade Média, progressivamente,

no decorrer das transformações sociais movidas por necessidades políticas e

econômicas, passam a formar a classe que futuramente seria batizada por Karl

Marx como burgesia, detentora dos meios de produção capitalista.

O fortalecimento do mercantilismo foi proporcionado pelo subsídio da

monarquia às empresas e companhias de navegação, aplicando-se o esforço

também ao fomento do comércio e da indústria, configurando o primeiro

intervencionismo estatal do Estado moderno. Isso favoreceu o crescimento

robusto da burguesia, responsável pelo incremento de uma economia consolidada

num sistema econômico novo - o capitalismo, baseado na propriedade privada

dos meios de produção e comercialização de seus produtos para obtenção do

lucro a partir do trabalho contido no valor desses bens. (BONAVIDES, 2008)

Esse novo modelo econômico não recepcionava a concepção de um

Estado personificado na figura de um mandante rei, instituidor das leis de versão

autocrática, pois a nova realidade exigia mais liberdade para expansão do

comércio crescente em vários cantos do mundo. A nova classe dirigente dos

destinos econômicos da Europa Ocidental, espalhar-se-ia gradativamente pelo

mundo e, devido a sua importância e poder estabelecidos em consonância com a

detenção da propriedade privada (empresas e negócios em geral), não mais se

submetia ao comando despótico do rei. Insere-se também como descontentes, os

fidalgos, compreendendo-se nestes, os nobres conviventes do soberano, não

mais toleráveis à política absolutista, impregnada de interesses particulares,

frequentemente desleal aos demais membros da sociedade. Ambos, fidalgos e

burgueses, cada um dentro de seu papel, passou a provocar movimentos

capazes de modificar o modelo decadente, inadequado aos anseios vigorantes,

fazendo-o decair gradualmente. Esses movimentos socio-políticos foram

veementemente contrários ao modelo absolutista, com fundamento no interesse

dos burgueses e dos nobres desprestigiados do rei. (Idem, ibidem)

Os burgueses visavam a interferência na política estatal para viabilizar

seus projetos de intervenção capitalista, respaldado na dominação cada vez mais

crescente sobre a propriedade e sobre os meios de produção, compatíveis com o

crescimento acelerado da sociedade, criadora de novas necessidades e

tendências consumísticas, passíveis de atendimento com o incremento da

produção e comercialização de bens de consumo. A importância econômica da

nova classe a elevou de desprestigiada, restrita aos muros dos Burgos a

detentora do poder estatal e de sua preponderância hierárquica social devido ao

seu enriquecimento alcançado com o comércio crescente de bens e serviços,

favorecedores dos avanços industrial e tecnológico, “criadora” do proletariado,

classe trabalhadora vendedora de sua força de trabalho em troca de salário.

A evolução do Estado do século XIII ao século XIX traz em si

peculiaridades marcantes relacionadas diretamente ao desenvolvimento social e

político, determinantes do seu papel, ou melhor, de suas tarefas, somente

possíveis num modelo organizacional de poder centralizado em instância mais

ampla e superior. E, nesse amplo espaço temporal os ideais de liberdade

conquistados com movimentos revolucionários marcados por lutas de vida e

morte, como a Revolução Gloriosa da Inglaterra (1688), a Revolução Americana

(1776) e a mais propagada politicamente por seus ideais, a Revolução Francesa

(1789), todas com influência burguesa, moldaram a volúvel “feição” do Estado,

consagrando uma política não-intervencionista, sob o emblema da liberdade e

igualdade entre os homens. (MARTINEZ, 2006)

A liberdade difundida no Estado Liberal vem acompanhada de uma ordem

econômica marcada pelo novo sistema capitalista incrementado com a Revolução

Industrial que ocorreu em duas fases: a primeira em 1750, época da criação das

primeiras máquinas de fiação, seguida da máquina a vapor; a segunda fase, em

meados do século XIX, acelerou o processo tecnológico, com a criação de novas

máquinas (eram as máquinas que criavam outras máquinas), época nascimento

dos bancos e estabelecimentos de créditos incrementadores da economia, a

descoberta do petróleo, representando a nova fonte de energia revolucionadora

do mundo capitalista. Não havia mais freio para o desenvolvimento tecnológico

saído da Europa e espalhado pelo mundo, cada vez mais optante pelo uso das

máquinas em substituição a manufatura (produção de bens com dominação de

todo o processo por uma pessoa, geralmente o artesão, desde a obtenção da

matéria prima à sua comercialização).

O novo processo mecanificado coloca o trabalhador (operário) como peça

de uma produção coletivizada de bens, sem qualquer possibilidade de detenção

dos meios de produção, pertencentes à burguesia. O operário, ao contrário da

burguesia, é somente parte da produção de um bem, detentor apenas de sua

força de trabalho. O novo modo de produção se desenvolveu juntamente com a

tecnologia, trazendo profundas transformações políticas, econômicas e sociais,

que influenciaram no papel do Estado, seja como garantidor dos interesses da

burguesia ou de outros grupos sociais, conforme a relação de poder estabelecida

no novo sistema capitalista.

O Estado, nesta fase, pouco interfere na vida social, econômica e religiosa

dos indivíduos, e a liberdade individual difundida servia na prática,

prioritariamente, aos interesses burgueses e latifundiários. Não cabia neste

momento histórico qualquer questionamento à propriedade privada dos

abastardos, a maioria herdeiros da nobreza e dos burgueses, principais

movimentadores da economia e da política.

O direito à liberdade e aos demais direitos individuais difundidos pelo

Estado liberal dos séculos XVIII e XIX foram escritos em declarações históricas,

mas não serviam à classe operária, desprestigiada e desprovida de direitos reais

(verdadeiros), na medida em que se torna refém dos seus “senhorios”, donos dos

meios de produção, empregadores da sua força de trabalho, único meio de

sobrevivência, numa época de longa carga horária e de trabalho duro em

condições precárias. Era uma escravidão velada sob o manto da liberdade,

igualdade e fraternidade.

O ordenamento jurídico não é formulado, em tese, em favor de uma classe,

estando todo o povo inserido num mesmo Estado sob seu comando e

direcionamento, independente da classe ou grupo ao qual pertence o indivíduo, é

a concepção de Estado enquanto elemento universal na organização social

humana. Mas, conferir direitos ou exercitá-los pressupõe fatores de interferências

econômica e política, suficientemente fortes para privilegiarem um em detrimento

de outro, principalmente quando uma classe ou grupo detém os meios de

produção, como é o caso da burguesia e do proletariado no período comentado.

(KRADER, 1970)

Em meio a realidade sócio-econômica relatada, o Estado dos séculos XVIII

e XIX buscava a satisfação dos direitos individuais, com uma estrutura

administrativa reduzida, proporcional às poucas tarefas que desempenhava,

restritas à prestação de serviços públicos coletivos. A maior parte desses serviços

era voltado à segurança interna para manutenção da ordem na sociedade, e à

segurança externa, nas fronteiras, como proteção às invasões de qualquer

natureza, representando o poder de polícia; a prestação jurisdicional que

compreende o poder judiciário; a arrecadação de impostos para auto sustentar-

se, desempenhada por um corpo funcional reduzido e centralizado. As demais

atividades eram executadas pelas empresas privadas sem regulação estatal. Este

fato contribuiu para a concentração do capital, trazendo como consequência o

enriquecimento de grandes monopólios e o empobrecimento de grande parte da

população, composta de maioria assalariada e pequenos empresários. O Estado

liberal prolongou a política de não intervir nas áreas sociais e econômicas,

garantindo-se apenas na capacidade auto reguladora da sociedade civil até final

do século XIX e início do século XX, em momentos distintos em alguns países.

No pós Segunda Guerra Mundial, com o crash, uma nova ordem política

surge, voltada a garantir a igualdade de acesso da coletividade aos serviços

essenciais e outros considerados necessários à satisfação de seus interesses. O

princípio do bem estar social (welfare state) passa a se sobrepor aos praticados

pelos princípios liberais, quando atua intervindo no social e no econômico,

promovendo programas sociais populares, visando assegurar a igualdade. O

Estado passa a ter maior intervenção social e econômica, o colocando como

condutor do progresso social, visando, dentre outros objetivos, reduzir as

diferenças sociais, a partir de ações voltadas a melhoria das condições de vida

das pessoas, especialmente daquelas pertencentes às camadas sociais mais

baixas, pouco amparadas na prática política anteriormente adotada, que acabou

por privilegiar os interesses privados ( das empresas), fator marcante do sistema

capitalista. Contudo, “o caso brasileiro e as rarefeitas referências a países da

região latino-americana assumem, então, as características de casos de um não-

desenvolvimento do Estado de Bem-Estar Social ou, na melhor das hipóteses, de

casos particulares, ‘anômalos’ [...]”. Portanto, no Brasil, na visão de alguns

estudiosos como Draibe (1989); essa política de práticas sociais positivas não

funcionou, pois a miséria estabelecida, acrescida do suporte financeiro

inadequado, ou melhor, insuficiente à prática objetivada e não alcançada

(DRAIBE, 1989, p. 14)

A adoção da política intervencionista leva o Estado a executar também

tarefas características das empresas privadas: atividades comerciais e industriais

passam a fazer parte da atividade pública, que vai além das tarefas básicas a

exemplo da segurança, fiscalização, entre outras. A mudança do Estado que o

elevou à condição de grande interventor é justificada na idéia de garantidor do

bem estar da coletividade e levou os governantes a desenvolver programas e

projetos dando-lhe tarefas diversificadas, que possivelmente contribuiram para

um desequilíbio entre a capacidade da estrutura estatal em relação às demandas,

funcionando como um “Estado-securitário”

. “ A essência do Welfare State é um

padrão mínimo garantido pelo Estado de renda, alimentação, saúde, alojamento e

instrução, assegurado a qualquer cidadão como um direito político e não

beneficência.” (Idem.Ibidem)

Segundo Azevedo (1997, p. 55) “a forte presença do Estado no setor

produtivo, através de empresas controladas pelo poder público e de organizações

paraestatais, levaria a déficits crônicos, comprometendo o equilíbrio fiscal.” Aliado

a isso, a crise se acentua com o endividamento externo e interno, aumentando,

inevitavelmente, a inflação. Apesar do modelo Welfere, segundo Draibe (1989),

não se restringe à busca da igualdade sócio-econõmica, mas também à

segurança sócio econômica, a prática de suas políticas mostraram uma situação

desastrosa. Mas a realidade dessa política mostra-se, em conformidade com a

realidade histórica, com características diferenciadas em determinados aspectos.

Exatamente o que os estudos comparativos têm mostrado é que o

Welfare State pode ser mais universalista, institucionalizado e

estatizado, em alguns casos, ao passo que em outros mostra-se

mais privatista e residual; em uns, mais generoso na cobertura e

na diversificação dos benefícios, em outros mais seletivo e

assistencialista; em alguns países é mais infenso aos

mecanismos e à dinâmica político-partidária e eleitoral, enquanto

em outros é mais “politizado” e clientelisticamente utilizado

(DRAIBE,1989, p. 15)

As práticas governamentais, aliadas a outros fatores, adotadas em alguns

países contribuíram para crise do Estado intervencionista, levando em alguns

O Estado entendido por Ewald (apud DRAIBE, 1989) é aquele de bases sociais, com distribuição de

serviços securitários e com critérios de transferências em dinheiro, não limitada à assistência emergencial.

casos à ineficiência na prestação de serviços públicos. As intervenções geraram

problemas de desequilíbrio entre a arrecadação (receita) e os gastos públicos,

devido a consecução das diversas ações implementadas, a exemplo das obras

públicas, suporte primário à realização de outras ações, tais como as de melhoria

da infra-estrutura do transporte, a ampliação do serviço de saúde, a ampliação da

oferta de vagas nas escolas e universidades públicas; destacando-se também

problemas com a estrutura administrativa, em muitos casos com desequilíbrio de

número de servidores.

Essas tarefas levaram à realização de gastos crescentes e incontroláveis:

com folha de pessoal, aluguel e aquisição de prédios e novos equipamentos,

trazendo consequências que geraram problemas de desequilíbrio entre a

arrecadação (receita) e os gastos públicos com as novas ações propostas, a

exemplo das obras públicas para a melhoria da infra-estrutura do transporte; a

reformulação do serviço de saúde com novos postos; a ampliação da oferta de

vagas nas escolas e universidades públicas.

O Estado intervencionista, visando ultrapassar a crise reduz

paulatinamente sua interferência na esfera social e econômica, passando a

fortalecer o papel regulador, como no caso argentino. Esta saída coloca-se

imprescindível para evitar problemas advindos das privatizações, medida que

seria adotada em vários países, inclusive no Brasil, como solução para a crise

(STEINMETZ, 2005).

A privatização de empresas estatais resolve determinados

problemas, mas pode gerar outros, tais como: abusos dos

monopólios; continuidade, na gestão privada, de hábitos da anterior

gestão estatal; não atendimento das necessidades sociais, atendo-

se, exclusivamente, ao critério da rentabilidade; desrespeito aos

direitos dos usuários; distorções na competição ( PUCEIRO, 2005,

apud Steinmetz, p. 3).

Uma das medidas para retirar o Estado das diversificadas e excessivas

tarefas empreendidas nos programas de governo de base intervencionista, devido

à crise apontada em várias áreas, é a delegação de algumas atividades para

empresas privadas, através dos contratos de concessões e permissões públicas,

com o objetivo de executar serviços públicos sujeitos ao controle, fiscalização e

regulação do poder público. Essa forma indireta de prestação de serviço público,

a exemplo do serviço de transporte coletivo, pode deixar vulnerável o Estado em

relação ao resultado fim, tanto negativamente ou positivamente.

É comum a publicação na imprensa de casos negativos em relação a esse

serviço, principalmente no item condições do veículo, geralmente muito velhos.

Contudo, apesar da responsabilidade legal como executante ou fiscalizador de

todo serviço público, é difícil para os representantes do Estado perceberem todas

as irregularidades, necessitando da sociedade civil para agir como uma aliada em

seu próprio benefício, denunciando possíveis erros das empresas privadas

quando da prestação dos serviços públicos, ou também sugerindo alterações de

qualquer natureza. Na verdade, a sociedade civil, organizada ou não, deve

funcionar como “olhos e ouvidos do Estado” com foco nas empresas privadas, e,

no caso das ações do poder público deve utilizar os meios legais (esmiuçados em

capítulo posterior) para coibir erros ocasionados por ação ou omissão, pois

independente do autor da prestação do serviço público ou da função assumida

(executante, fiscalizador ou regulador) o beneficiário é sempre a sociedade.

Os Estados que aderiram ao neoliberalismo, em momentos distintos,

conforme a realidade vigente em cada um, apresentaram dificuldades na

aplicação de sua política, que ocasionou estrangulamento administrativo e

financeiro. As crises fiscal e o modelo de intervenção no econômico e social pós

década de 70, acentuadas pelo processo de globalização, colocaram como

urgência a reformulação do Estado, ao mesmo tempo que se amplia o papel do

mercado na coordenação do sistema econômico defendido por alguns estudiosos.

Nesse sentido, “diante da crise do Estado e do desafio representado pela

globalização, a sociedade civil de cada país democrático demonstrou que

desejava redefinir o papel do Estado mas não reduzí-lo ao mínimo, e sim

fortalecê-lo [...]”. A aceleração do progresso tecnológico e outros fatores

acentuavam, dentro de uma realidade com desequilíbrios sociais, a inserção da

sociedade civil com um papel estratégico na reforma das instituições básicas: do

Estado e do mercado (BRESSER PEREIRA,1999, p. 67-69).

Bresser Pereira (1999, p. 70-71) considera o regime democrático

dominante, o mais capaz de manter a ordem e promover o desenvolvimento

econômico ao lado do Estado e do mercado, instituições estas criadas pela

sociedade com as seguintes funções: “a primeira, para regular ou coordenar toda

a vida social inclusive estabelecendo as normas de mercado; a segunda, para

coordenar a produção de bens e serviços realizados por indivíduos e empresas.”

Quando estas funções são postas em prática, paulatinamente surgem mudanças,

positivas ou não e, por força de inevitáveis mudanças necessárias à garantia de

sobrevivência do Estado surge a preocução sobre o agente de mudança

responsável por esta reforma, que dependerá do grau de desenvolvimento da

sociedade, e como colocam-se o Estado e mercado.

Independente de quem será o agente de mudança de um Estado com

problemas em várias esferas e especialidades, a revisão de seu papel perante a

sociedade é imprescindível, principalmente porque é produto dela, criado como

instrumento de organização e realização de seus interesses, devendo, enquanto

organismo social reformular-se e adequar-se às realidades postas e impostas. E,

no Brasil, no período (principalmente dos anos 30 aos 70) de construção de um

certo Estado do Bem Social (Welfare State), um conjunto de transformações

foram empreendidas, trazendo em seu bojo novas concepções (legais e

institucionais) capazes de fazer da proteção social objetivada, campo fértil ao

assistencialismo e clientelismo, reproduzindo a desigualdade social já existente. A

busca da igualdade coloca-se de forma desigual,veja-se a análise:

São escassos seus aspectos redistributivos e igualitários, teoricamente

presentes tão-somente no âmbito da educação básica (obrigatória e

gratuita) e no da saúde (atendimento de urgência). Assim, a inexistência

de mínimos sociais (em natura , renda, serviços ou bens) extensivos a

todos os cidadãos, independentemente de sua posição no mercado de

trabalho, faz com que, na relação Estado/Mercado, sejam de fato muito

frágeis, no Brasil, os mecanismos corretores que, em princípio, deveriam

operar por intermédio das políticas sociais. (DRAIBE, 1989, p. 33-34)

O modelo welferiano aplicado no Brasil traz, conforme dito, diversos

problemas de ordem política, administrativa com reflexos nos resultados

buscados, qual seja, a universalização social para redução das desigualdades,

apresentou-se com marcas mistas de padrões meritocráticos e clientelistas.

. Apontadas resumidamente as características do supracitado modelo e os

resultados advindos na área social de alguns países e no Brasil, é mister

estabelecer um breve estudo sobre o aparelho estatal brasileiro, trazendo a teoria

da burocracia de Max Weber como um dos focos de análise do processo de

estruturação administrativa, na medida em que coloca-se inserido dentro da

realidade histórico-política de seu processo de estruturação.

1.3 – A Burocracia e o Estado Brasileiro

O Estado brasileiro, no decorrer dos séculos tem passado por mudanças

políticas profundas e preocupantes em relação aos resultados de suas ações,

conforme entendimento dos autores anteriormente destacados. E, as

consequências negativas advindas de suas práticas, em dado momento exigiram

uma grande estrutura para movimentação de suas ações públicas, principalmente

quando da aplicação dos projetos sociais, que exigiram a diversificação de

tarefas, causadoras, entre outros fatos, de estrangulamentos administrativo e

econômico. Bernardo Kliksberg (1993) responsabiliza essas mudanças como

consequência do crescimento do papel do Estado, ao tratar sobre a relação entre

a crise econômica e a reformulação del aparato público por déficite em sua

capacidade gerencial nos países da América Latina:

El Estado ha ampliado y diversificado continuamente sus

metas. Consecuentemente, ha multiplicado sus medios de

acción, y en ese marco ha establecido numerosos

organismos públicos nuevos. […] Estos desarrollos han

conducido a un crecimiento sustancial de la demanda por

capacidad administrativa en el aparato público. Las

respuestas han sido de efectividad limitada, y el Estado

latinoamericano tipo se debate en medio de significativos

déficit de capacidad de gestión (KLIKSBERG,1993, p. 13).

As conjunturas críticas ocorridas a partir da década de 80 apresentam três

dimensões: a crise de legitimação de um tipo de Estado característico de um

capitalismo incompleto, desigual e combinado; a crise de Estado como efetividade

da lei; a crise do Estado enquanto Estado nacional. A primeira delas se revela

quanto aos critérios de legitimidade introduzidos com a democratização, onde a

relação entre sociedade e Estado, e Estado e mercado são diferentes das de

bases liberais, é o incício do processo de institucionalização do controle

democrático. A segunda, demonstra a ineficiência do Estado em exercer sua

autoridade política, capaz de fazer valer sua coerção em toda sua jurisdição,

permitindo não só o exercício da cidadania, mas também como garantidor dos

direitos civis. A terceira, proveniente da globalização dos processos de mudanças

sociais que provocam uma ruptura em relação às transformações estruturais e

das capacidades governativas, gerando mudanças no comportamento social e

político (WILHEIM, 1999).

A relação entre sociedade e Estado dentro de um processo de

transformação emergente demonstra uma convergência entre as áreas

econômica e política geradoras de conflitos, e um controle social a partir das

garantias constitucionais de exercício da cidadania.

Em meio ao crescente processo democrático a política intervencionista em

crise no final da década de 70 varando a década de 80, e faz o Estado brasileiro,

tanto quanto outros países, a exemplo dos Estados Unidos, rever as suas práticas

políticas, forçando o nascimento de um novo modelo (mas não tão novo assim).

Surge então a reformulação da política liberal, mais conhecida como

neoliberalismo, a qual baseia-se na liberdade econômica e na não intervenção do

Estado na economia.

No entendimento de Claus Offe (apud AZEVEDO e ANDRADE, 1997) a

crise do Estado em países desenvolvidos, segundo correntes neoliberais, ocorreu

a partir da década de 70 por força direta da decadência do modelo originário do

welfare state, criador de excessiva demanda para o sistema político, incluindo

gastos sociais incompatíveis com a capacidade de arrecadação do Estado. Mas,

em países da América Latina, inclusive no Brasil, com exceção do Uruguai na

década de 60, a responsabilidade dessa crise não é exclusivamente pelo excesso

dos programas sociais, mas sim, em virtude da grande intervenção direta na

economia, através das empresas contoladas pelo poder público ou organizações

paraestatais, verdadeiros responsáveis pelo desequilíbrio fiscal, que certamente

trazem consequências ao aparelho administrativo do Estado (OFFE apud

AZEVEDO e ANDRADE, 1997).

A correta adequação do aparelho estatal é imprescindível para o sucesso

de suas ações, na prestação dos serviços e no atendimento do interesse público.

E, a política que cria grande demanda de programas, como ocorreu com a prática

intervencionista, influencia no funcionamento dos órgãos e empresas públicas,

devido à pulverização administrativa, necessária para atingir o grande território

brasileiro, compreendendo-se nesse conjunto a burocracia que pode representar

eficiência ou não, conforme os critérios adotados, os quais devem servir como

meios de alcance dos objetivos fins do Estado.

A burocracia administrativa, ou seja, o aparato administrativo, incluindo os

funcionários públicos envolvidos na realização dos programas sociais e outros

inseridos em tarefas de produção de bens, em razão da intervenção na área

econômica, em cada canto do Brasil, atrelado a outros fatores anteriormente

comentados, pode ter sido um dos itens prejudiciais ao alcance dos objetivos

planejados. A grande extensão geográfica do Brasil, suas diferenças regionais e

culturais naturalmente exigem dos governantes mais preparo e ações mais

planejadas, que por não terem havido, contribuiram também gradativamente para

o enfraquecimento de toda máquina administrativa, transformada num grande

emaranhado de órgãos públicos e agentes deslocados e ineficientes.

A burocracia nasce com a necessidade de organização humana baseada

em normas estabelecedoras de condutas e procedimentos. E, quando estas

referem-se a estruturação normatizada da administração pública se tem portanto,

a ordem legitimadora do poder estatal, exercido por funcionários públicos,

treinados, capazes e vinculados a um cargo. Essa autoridade legal na qual estão

investidos os governantes e todos os funcionários públicos na execução das

ações e tarefas públicas emana da crença do povo na ordem jurídica e, por sua

vez, este mesmo povo, por força dessa crença, confia ao Estado as tarefas

públicas necessárias a realização do interesse coletivo, que exige procedimento

administrativo eficiente.

A ordem jurídica, suporte dos governantes e funcionários é conceituada por

Weber (2006, p. 130) como a burocracia que representa “o tipo tecnicamente

mais puro da dominação legal”, contudo, não é a única, podendo ser exercido (o

poder, a dominação) por funcionários eleitos ou nomeados e todas as espécies

de colegiados de governo, sempre que suas competências estejam consignadas

em normas jurídicas próprias e que o exercício do direito de domínio seja

congruente com o tipo de administração legal. Curiosamente, o mesmo autor

atribui o conceito de “serviço” à existência dessas corporações colegiadas,

derivadas do Estado moderno, as quais contribuiram para o desenvolvimento da

forma de dominação legal.

É função da burocracia proporcionar a melhoria da atividade administrativa

a partir de alguns fatores imprescindíveis: padronização de tarefas e

procedimentos; eficiência técnica do pessoal (governantes e funcioários);

impessoalidade nas relações; hierarquia da autoridade; e principalmente,

racionalidade. A uniformidade de rotinas e procedimentos reduzem tempo na

execução das atividades e também os custos, incluindo neste, a redução de

pessoal técnico, voltado às funções claramente definidas.

O modelo burocrático, apesar de propor a necessidade de um

procedimento racional da atividade administrativa aparentemente metódico, não o

coloca como óbice ao alcance da eficiência, ao contrário, quando uma atividade

pública apresenta-se normatizada e composta por todas as características acima

esmiuçadas, leva-se a crer no alcance não só de objetivo perseguido pela

administração pública, como no atendimento do interesse público com eficiência.

Não adianta ao gestor público, ou a qualquer funcionário agir dentro de

suas atividades inerentes ao cargo, pensando isoladamente em suas

responsabilidades; deve todo o conjunto estatal (burocracia) estar em sintonia,

pois de nada serve o alcance do objetivo sem eficiência, entendendo-se este

como a realização do interesse público da melhor forma possível. Aduz Chicoski

(2004, p. 3) sobre “o verdadeiro problema a ser enfrentado para a manutenção da

legitimidade estatal, ou mesmo para se chegar a essa legitimidade, é adequar a

eficiência dos meios administrativos aos fins de um Estado Social e Democrático

de Direito”.

Quando a atividade pública se sustenta em normas que legitimam o poder

estatal, ou seja, com base num modelo racional-burocrático de dominação, se

deve ter claro que os seus desvios podem ser provenientes de inadequações,

seja por consequência do momento histórico (da criação da teoria e da atual

realidade) ou inabilidade político administrativa. Contudo, o Estado não está

imune aos oportunismos do agentes que disvirtuam o fim legal e legítimo a ser

alcançado, aliado à parcela privada dos chamados rent sinking que agem para

atingir seus objetivos em detrimento do interesse da maioria, ressaltando que a

própria sociedade civil pode interferir na atividade pública, seja positivamente ou

negativamente.

As distorções sobre a burocracia a conduziram atualmente ao sinônimo de

ineficiência. Nesse sentido, Chicoski (2004) alerta para o déficit de legitimidade

provocado pelo agigantamento dos meios em detrimento da justiça dos fins, não

garantindo portanto, a eficiência do Estado frente às demandas. Há de observar-

se a necessidade da racionalidade formal e material coexistirem para formação de

um Estado democrático capaz de garantir a eficiência na prestação da atividade

pública administrativa (CHICOSKI, 2004).

Bresser Pereira (1996) atribui à crise fiscal do Estado brasileiro a diversos

fatores, inclusive à burocracia:

[...] é que a crise dos anos 80 e 90 do Estado (brasileiro e latino-

americano), é uma crise fiscal do Estado, é uma crise do modo de

intervençao do Estado Social, é uma crise da forma burocrática e

ineficiente de administrar um estado que se tornou grande demais

para poder ser gerido nos termos da ‘dominação racional-legal’

analisada por Weber. (BRESSER PEREIRA, 1996, p. 15)

A crise da burocracia administrativa não é isolada, está dentro de uma

realidade política e econômica de tentativas mal sucedidas, num país de grande

proporção, conforme ressaltado. Os paradigmas pecisavam mudar, longe das

premissas de administração patrimonialista, oligárquica ou puramente liberal de

moldelo europeu, em virtude da complexidade social e, por consequência, da

necessidade de uma administração pública gerencial, emergida “como um modelo

ideal para o gerenciamento do Estado reformado” (PAES DE PAULA, 2005, p.

124).

Nesse diapasão, obviamente o sistema constitucional legal também deve

mudar, na medida em que este determina a organização e competência do

Estado. “ O Estado é muito mais do que um simples aparelho ou organização: é o

sistema constitucional legal, é a ordem jurídica e a organização que o garante”.

Bresser Pereira (2007, p.7). Não há como fugir de uma revisão do aparelho

administrativo (burocracia) e da própria atuação dos técnicos burocratas e demais

funcionários públicos, incluindo os gestores autores de programas e dirigentes do

país, em relação às suas funções públicas, sem a devida reformulação normativa,

pois a legitimidade a qual estão investidos, parte das normas jurídicas

racionalmente estabelecidas, fundamento do Estado Democrático de Direito.

A burocracia weberiana, baseada na racionalização (adequação dos meios

aos objetivos) e na previsibilidade do seu funcionamento, segundo Raymond Aron

(2003, p. 777) é também “definida por alguns traços estruturais: é a organização

permanente da coorperação entre numerosos indivíduos, na qual cada um exerce

uma função especializada”. Essas características principais engendraram uma

cooperação praticada entre os especialistas do Estado, na busca da satisfação do

interesse público, que se ampliou e se complicou, na medida em que o Estado

capitalista brasileiro do século XX cresceu e assumiu papéis diversos,

especialmente quando passou a intervir nas áreas social e econômica, com

recursos e inovações tecnológicas inimagináveis, o que exigia uma burocracia

reformulada, ou melhor, um procedimento ajustado às realidades funcionais e

históricas, muito diferentes da época da concepção burocrática weberiana.

A reforma do Estado brasileiro do século XX não exige o abandono à

aplicação da teoria de Weber em sua estrutura gerencial administrativa, mas sim,

esta reformulada, vez que nos moldes originalmente concebida estaria superada,

considerando a complexidade social e política, os avanços tecnológicos

modernos, muito mais voltados para o controle de resultados da satisfação

pública do que para o controle do procedimento.

O fato da teoria weberiana não colocar óbice a eficiência não significa a

impossibilidade de sua revisão procedimental para o alcance dos objetivos do

Estado, principalmente quando a própria prática burocrática alcançou em dado

momento disfunções, passando a ser sinônimo de ineficiência, conforme

ressaltado acima. Suas disfunções vão desde a própria imperfeição da burocracia

em si, aos desvios ocasionados por práticas inadequadas (clientelismo,

corporativismo, apego exagerado a pepelada, etc.).

O importante é ressaltar que o presente é capaz de provocar reações de

mudanças para evitar danos irreparáveis, não sendo poupada a burocracia

clássica desse processo de reformulação. Isso não significa seu abandono, pois

não há dúvida sobre sua importância às garantias democráticas legítimas de

legalidade, impessoalidade e moralidade, pressupostos dos atos administrativos,

princípios

norteadores das ações de Estado, com força normativa, previstos,

entre outros, na Constituição Federal de 1988, fruto do poder originário

constituinte, democrático e outorgado pelo povo brasileiro

BRASIL. Constituição Federal de 1988. Art. 37. A administração pública direta e indireta de

qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos

princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao

seguinte: [...] Constituição da República Federativa do Brasil. Org. Alexandre de Moraes, 27ª ed.,

São Paulo: Atlas, 2006, p. 70.

BRASIL. Constituição Federal de 1988. Preâmbulo da Constituição de 1988: “Nós,

representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembléia Nacional Constituinte para instituir um

Estado Democrático, destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a

liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores

supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e

comprometida, na ordem interna e internacional, com a solução pacífica das controvérsias,

promulgamos, sob a proteção de Deus, a seguinte CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA

FEDERATIVA DO BRASIL.” (Grifo nosso, Idem, Ibidem)

II – A SOCIEDADE CIVIL ORGANIZADA E A REPRESENTAÇÃO DE

INTERESSE

2.1. Conceitos de Sociedade Civil

Falar de Estado sem adentrar no entendimento de sociedade civil resultaria

num estudo incompleto na medida da vinculação, levando-se em conta a ligação

entre ambos. Durante a evolução da sociedade e do aparecimento do Estado

enquanto organização política, o termo sociedade civil abrigou diversas

conotações, inclusive em contraposição ao que pertencesse a esfera estatal,

enquanto entidade suprema possuidora de poder legal e legítimo capaz de

cumprir seu objetivo fim de manter organizada a sociedade, impondo-lhe respeito

às normas, através de instrumentos como o poder de polícia e a atuação dos

órgãos judiciários.

O termo depois de ter sido usado pela primeira vez por Ferguson (apud

BONAVIDES, 2008) com o nome de sociedade civil (civil society) se firma no uso

político graças ao aparecimento da burguesia, e foi Rousseau (apud

BONAVIDES, 2008) quem melhor o abordou, considerando sociedade enquanto

conjunto de grupos fragmentários, que mesmo possuidora de conflitos de

interesses, deixa prevalecer a vontade de todos e, neste sentido, apresenta-se a

figura do Estado enquanto representante da vontade geral, extrapolando assim os

interesses individuais e de grupo. No decorrer da história o termo apresentou três

principais acepções: a primeira jurídica, com Rousseau; econômica, com

Ferguson, Smith, Saint-Simon e Marx, ao considerá-la substrato materialmente

econômico em face da classe burguesa, detentora dos meios de produção e do

crescimento econômico, com criação de frentes de trabalho, acelerando o

processo de crescimento da indústria de bens; e por derradeiro, a sociológica,

com Comte, Spencer e Tönnies (BONAVIDES, 2008).

O conceito de sociedade civil entre os jusnaturalistas como Hobbes, Locke

e Kant parte da dicotomia estado de natureza x estado de sociedade. Segundo

eles, antes de se organizar em sociedade o homem viveu em condições

primitivas, movido pelos instintos naturais, levando-o a agir com base em

condutas e padrões sem a interferência de qualquer autoridade superior. Mas, os

interesses antagônicos, favorecedores de um ambiente ameaçador da

manutenção da sociedade que crescia, provocaram o surgimento de instrumentos

de controle da ordem para garantir-lhe a sobrevivência, surgindo portanto o

Estado para cumprir este papel garantidor. Era materializado a partir de uma

estrutura legítima, autorizada por acordo geral, assegurando assim o direito de

todos, deixando para trás o estado de natureza indirigível. O homem passa de

um estado de natureza para um estado de sociedade, onde segundo Kant (apud,

TONET, 1989) no estado de natureza o homem segue “os seus caprichos da

própria fantasia, para unir-se com todos os outros [...] e submeter-se a uma

pressão externa publicamente legal [...] quer dizer, que cada um deve, antes de

qualquer outra coisa, entrar num estado civil” (TONET, 1989, p. 6).

A contraposição jusnaturalista da sociedade civil à sociedade natural

atravessa a idade moderna, fazendo prevalecer em relação ao termo “sociedade

civil” o significado de “sociedade artificial”. Thomas Paine, referenciado por

Bobbio (2005) defende a criação da sociedade como obra das nossas

necessidades e o Estado, que se confunde com a civilização, é criado por nossa

maldade, uma vez que o homem é naturalmente bom e toda sociedade, para

conservar-se e prosperar precisa limitar o emprego das leis civis, impostas com a

coação a fim de consentir a máxima explicitação das leis naturais, não carecendo

de coação para serem aplicadas (BOBBIO, 2005, p. 34).

Hegel e Marx deram o sentido de sociedade civil que mais se aproxima ao

entendimento hodierno, remetendo-o a uma separação da esfera política (Estado)

da esfera não política (sociedade, simplesmente). O desenvolvimento histórico da

sociedade, em especial com o surgimento da burguesia e de todas as condições

materiais que a cerca leva a uma concepção econômica de Estado e ao

entendimento de sociedade civl enquanto representação da relação entre as

forças produtivas, moldando assim a concepção moderna de sociedade civil.

Segundo Marx, é intima a relação entre sociedade civil e Estado (idem, ibidem).

O Estado não pode elimlinar a contradiçao entre a função e a boa

vontade da administração de um lado e os seus meios, bem como

as suas possibilidades de outro, sem eliminar a si mesmo, uma

vez que ele repousa sobre tal contradição. Ele repousa sobre a

contradição entre vida privada e vida pública, sobre a contradição

entre os interesses gerais e os interesses particulares. Por isso a

administração deve limitar-se a uma atividade formal e negativa,

uma vez que exatamente lá onde começa a vida civil e o seu

trabalho, cessou o seu poder. Pelo contrário, frente às

consequências que brotam desta propriedade privada, deste

comércio, desta indústria, desta rapina recíproca das diferentes

esferas civis, frente a essas consequências, a impotência é a lei

natural da administração [...] (MARX, apud TONET, p. 8)

Tonet (1989) ao citar entendimento de Marx aponta o Estado em constante

conflito entre o público e o privado e mesmo numa sociedade mais politizada, em

pleno exercício da cidadania, a libertação dos indivíduos implica necessariamente

a exclusão do Estado, pelo próprio fim das classes sociais, em virtude da

ausência de intrigas e disputas provenientes de interesses adversos individuais e

de grupos. Seria portanto inviável a busca da democracia, mesmo que segundo

ele, represente um grande progresso, uma vez que os ordenamentos dessa

sociedade permanecerão preservados, mesmo em nova “roupagem”, em favor

dos interesses da classe dominante. Como bem sintetiza Marx na Miséria da

Filosofia ao comentar sobre a transformação, ou melhor, substituição da

sociedade civil:

A condição de lilbertação da classe trabalhadora reside na

abolição de toda a classe. No curso do seu desenvolvimento, a

classe trabalhadora substituirá a antiga sociedade civil por uma

associação que excluirá as classes e seus antagonismos, uma vez

que o poder político constitui, precisamente, o resumo oficial do

antagonismo na sociedade civil (MARX apud TONET, p. 8).

A sociedade civil de Karl Marx se confunde com a ascenção da burguesia

que paulatinamente modificou o curso da história, fazendo sucumbir o poder do

Estado absoluto. A burguesia sai da insignificância dos pequenos mercadores

para se transformar na classe que reescreverá o rumo da história, a partir da base

econômica, enquanto detentora dos meios de produção. Esse Estado moderno

tem como base a sociedade civil que coincide com a base material, diferente

daquela pertencente à superestrutura onde estão as ideologias e as instituições,

que sob o comando da burguesia refletem seus interesses. Apesar de Gramsci

considerar as ideologias pertencentes à superestrutura tal como Marx, difere

deste ao alocá-las na sociedade civil, onde afirma agirem os aparatos ideológicos

que visam a hegemonia do consenso. Vale transcrever seu entendimento:

Podem-se, por enquanto, fixar dois grandes planos

superestruturais, o que se pode chamar de sociedade civil, ou

seja, o conjunto de organismos vulgarmente denominados

privados, e o da sociedade política ou Estado, que correspondem

à função de hegemonia que o grupo dominante exerce em toda a

sociedade, e ao do domínio direto ou de comando que se

expressa no Estado ou no governo jurídico. (GRAMSCI apud

TONET, 1989, p. 9)

Em síntese, segundo Tonet (1989) a sociedade civil para MARX representa

o conjunto das relações econômicas constitutivas da base material e para

Gramsci a esfera na qual agem os aparatos ideológicos, agindo na

superestrutura, representada pelo conjunto de organismos não estatais através

dos quais as classes dominantes exercem a direção da sociedade pela via do

consenso, formamdo o poder ideológico diferente do poder político pertencente ao

Estado.

O entendimento de sociedade, conforme visto, passa por diferentes

conotações em oposição a outros autores, a exemplo de Aristóteles com a

dicotomia sociedade civil-família. Os jusnaturalistas encontram na dicotomia

estado natural/estado civil, a melhor correlação, onde este último tem o

significado de estado politicamente organizado, como bem diz Kant o homem

passa do estado de natureza para submeter-se a coação legal, fazendo-o entrar

num estado civil, é o entendimento de sociedade civilizada tanto quanto o de

política. Neste caso se observa que sociedade civil tem o mesmo significado de

Estado.

Tonet (1898) aborda crítica de Hegel aos jusnaturalistas que afirma haver

equívoco quanto aos fatores caracterizadores da sociedade civil, pois não se

opera o consenso neste estado de civilidade, ao contrário, o Estado representa a

racionalidade que ocorre independente de acordo, ele se impõe enquanto

sociedade política; neste a dicotomia opera-se entre sociedade civil/sociedade

política ou Estado.

O fundamento do Estado encontra amparo na necessidade de existência

de uma organização político-racional capaz de sobrepor-se aos interesses

econômicos dos grupos sociais por incapacidade deles mesmo darem cabo a

anarquia provocada por esse foco de interesse diverso do interesse coletivo

defendido pelo estado político (Estado). A idéia marxista de Estado se opõe ao

entendimento hegeliano enquanto representante da liberdade dos homens pelo

seu próprio fundamento como representante dos interesses da classe burguesa,

na verdade o Estado cria a ilusão de liberdade, como é o caso da democracia,

sistema político que divulga as liberdades individuais e fundamentais do homem,

mas totalmente manipuladas por interesses econômicos dos detentores do poder,

mesmo que afastados materialmente do aparato estatal.

Hodiernamente é comum o entendimento de sociedade civil enquanto

oposição ao não estatal, apesar das atividades públicas estarem relacionadas

com ela na função de executor e fiscalizador por exemplo. Mas esta delineada

separação se confunde com o desenvolvimento das relações econômicas que

marcaram o surgimento da burguesia enquanto classe dominante e, obviamente

com o capitalismo. Esta sociedade civil passa a ser o lugar das relações

econômicas, a base sobre a qual se apresenta o Estado, dentro de uma

superestrutura política e jurídica, que teoricamente deveria se sobrepor aos

interesses privados e individuais.

Esta marcante separação entre sociedade civil e Estado do século XVIII foi

modificada por mudanças sociais e políticas no decorrer dos séculos seguintes,

onde em alguns momentos o Estado penetrou ou até mesmo se confundiu com a

sociedade civil ao praticar a política do Estado social. Mas, mesmo tendo havido

no Brasil mudanças quanto à adoção dessa política, a ligação entre Estado e

sociedade civil passou a ser muito mais estreita, consagrada com a participação

das organizações sociais nas decisões políticas e delegação de serviços públicos

às organizações privadas sem fins lucrativos. Sociedade/Estado é a “parceria”

inevitável para ampliação e fortalecimento da democracia.

Na relação entre sociedade e Estado se apresenta um cenário de poder

característico dos Estados democráticos, interferferindo diretamente nas ações

públicas, na medida do poder de cada membro. E, sendo de tal importância o

estudo mais elaborado dessa matéria, adiante delinear-se-á melhor seus

elementos e características.

2.2. O Poder do Estado e da Sociedade Civil nas Ações Públicas

O poder é elemento formal constitutivo do Estado, imprescindível para sua

existência coesa; representa a força e a competência originárias de um acordo

inconsciente da sociedade, que o legitima para, em nome dela, decidir e atuar,

realizando as ações públicas. No modelo democrático, o poder de agir, apesar de

legítimo e de ter como base principal o ordenamento jurídico que o limita, inclui

também a possibilidade de participação direta ou indireta da sociedade, neste

último, através de seus representantes.

O poder no Estado moderno deixou de ser aquele da pessoa do soberano

absoluto, imperativo e antidemocrático para tornar-se impessoal, bem descrito por

Bonavides (2008, p. 115) como sinônimo do “processo de despersonalização do

poder, a saber, a passagem de um poder de pessoa a um poder de instituições,

de poder imposto pela força a um poder fundado na aprovação do grupo, de um

poder de fato a um poder de direito.”

A força exercida pelo Estado compreende a legitimidade para comandar as

ações imprescindíveis ao exercício da soberania externa e interna

que tem

fundamento no ordenamento jurídico pátrio e no de ordem internacional.

A soberania interna é a manifestação do poder do Estado sobre seu território; a soberania

externa compreende o exercício deste poder perante a comunidade internacional, ou seja, perante

outros Estados, dando-lhe competência para assinar tratados e convenções, entre outros atos de

relações internacionais.

Enquanto modelo democrático atua em confronto com outros poderes inseridos

na sociedade e permite interferências. A coexistência de diversos poderes

políticos dentro de uma mesma sociedade, não exime a sobreposição do poder

do Estado em relação aos demais, desde que seja em favor do interesse público.

Segundo Boaventura Sousa Santos (2001, p. 264-267) a “forma de poder

que circula na sociedade é produzida pela própria sociedade, e não pelo Estado,

segundo regras, princípios e mecanismos totalmente autônomos do Estado.” Este

poder representa o poder disciplinar da ciência moderna, e se diferencia do poder

jurídico do Estado Moderno, pois não se encontra em posição de superioridade e

não age com o uso de proibição e coerção, é o poder presente em todos os

lugares e exercido por seus próprios sujeitos nas relações de força. Acrescenta o

mesmo autor que “o poder nunca é exercido numa forma pura e exclusiva, mas

sim como uma formação de poderes, isto é, como uma constelação de diferentes

formas de poder combinadas de maneiras específicas”.

Importante resumir a definição de poder por Foucoult apresentada por

Boaventura Souza Santos quando da análise e crítica ao seu pensamento:

Foucault considera que o poder disciplinar não é um poder de

soma zero, não é exercido do topo para a base nem do centro

para a periferia, não assenta distinção entre governante ou entre

amo e servo, não se baseia na negação, na proibição ou na

coerção.É uma forma de poder sem centro, exercida

horizontalmente através de seus próprios sujeitos (a começar pelo

corpo humano); os sujeitos desse poder só podem desejar ou

conhecer os desejos ou o conhecimento das instituições

disciplinares públicas e privadas, escolas, hospitais, quartéis e

prisões, famílias e fábricas e são constituídos por elas como

sujeitos (e não como objectos) da sua própria sujeição. (SANTOS,

2001, p.264)

Para Foucault (s/d, p.94) “as regras do direito que delimitam formalmente o

poder e, por outro, os efeitos de verdade que este poder produz, transmite e que

por sua vez reproduzem-no. Um triângulo, portanto: poder, direito e verdade.”

Como bem se percebe a partir das assertivas, o direito e o poder são “siameses”,

e por isso, imprescindíveis à própria existência da sociedade, impondo-lhe a

verdade legal, traduzida nos interesses do poder mais forte da teia de poderes

sociais. No campo das forças reinantes, “o direito deve ser visto como um

procedimento de sujeição, que ele desencadeia, e não como uma legitimidade a

ser estabelecida.” (idem, ibidem, p. 102)

O poder existente nas relações sociais gera desigualdades provocadas por

todas “as condições que determinam a acção e a vida, os projetos e as

trajectórias pessoais e sociais, tais como bens, serviços, meios, recursos,

símbolos, valores, identidades, capacidades, oportunidades, aptidões e

interesses” (SANTOS, 2001, p.266) E mesmo sendo o poder formado a partir de

um grande jogo de interesses e de desigualdades, é necessário a ilusão da

igualdade plantada, que segundo Boaventura Sousa Santos (2001) tem o seu quê

de verdade.

Na sociedade onde vivemos, o poder se apresenta em todos os campos:

nas ações públicas, nas organizações sociais e políticas, conviventes dentro do

mesmo território, encoberto sob o manto do poder do Estado de Direito, que

impõe a todos obediência indistintamente. Mas, apesar do poder estatal influir

diretamente na conduta dos indivíduos, ele também sofre a influência advinda da

luta política existente entre as forças que atuam na sociedade, fazendo nascer a

então malversada ilusão de igualdade. Prova da ilusão reinante são os direitos

dos cidadãos e das organizações sociais contidos na Constituição Federal e nas

normas infraconstitucionais brasileiras, que mesmo sendo o Estado e os membros

da sociedade obrigados a obedecê-las, frequentemente as desrespeitam.

Inclusive por ação ou omissão do próprio Estado, responsável lagítimo por

garantir-lhes o cumprimento, em favor de interesses alheio, ou por percepções e

aplicações inadequadas e ineficientes dos atos administrativos.

As políticas públicas devem ser implementadas com base no interesse da

sociedade, isso é determinação contida no ordenamento jurídico, mas nem

sempre o objetivo a ser atingido é este, pois muitas são realizadas por

manipulação e interesse político de grupos, indiferentes às reais e imprescindíveis

necessidades da sociedade. As decisões desta ordem são tomadas à revelia da

participação da sociedade, maior conhecedora de suas prioridades, sem

considerar principalmente as necessidades das camadas sociais mais carentes.

Foi o que aconteceu com “a experiência brasileira na implementação de políticas

públicas direcionadas às populações excluídas no meio rural vem demonstrando

que não bastam apenas os marcos legais para a redução do passivo social“

(BASTOS, 2006, p. 21).

Ações isoladas na história dos programas sociais trouxeram resultados

drásticos, a exemplo do que ocorreu com os pequenos agricultores, antes da

criação do PRONAF, na década de 90, muito mais vítimas do Sistema Nacional

de Crédito Rural do que beneficiários de possíveis ganhos, apesar da legislação

apresentar um “mar de rosas” (BASTOS, 2006).

A criação do PRONAF, segundo Fernando Bastos (2006), foi resultado das

reivindicações de representações de trabalhadores e de organismos

internacionais e, apesar de algumas dificuldades, tal como a ampliação do quadro

de beneficiários, por meio de uma maior disponibilidade de recursos, ainda assim,

representou um avanço frente à agricultura patronal, que mais foi beneficiada em

outros programas em detrimento da agricultura familiar.

Enquanto reflexo das ações dos poderes existentes na sociedade, o

ambiente institucional

pode favorecer ou não resultados mais positivos para

aqueles que estiveram historicamente em desvatagem social por muito tempo (e

ainda estão), do ponto de vista das garantias fundamentais pertinentes à

dignidade da pessoa humana, compreendendo-se entre outros o direito à vida

digna, direito ao trabalho para sustentação das necessidades materiais, ambiente

saudável, os quais representam atributos que elevam o homem à condição

diferencial entre os outros seres. A análise feita por Fernando Bastos em sua obra

sobre o ambiente institucional no financiamento da agricultura familiar mostra as

consequências do atrelamento do poder à posse da terra.

No Brasil, os conflitos entre ações públicas e o meio agrário são

intensos, devido à dívida social construída no transcorrer da

história deste país, onde o poder sempre esteve de mãos dadas

com a posse da terra e foi exercido plena e soberanamente na

direção dessa característica. [...] As políticas públicas, diante da

natureza dual do campo, findaram atingindo desigualmente seus

potenciais beneficiários e suas expectativas de demanda,

Entendendo-se ambiente institucional, nesse contexto, como um conjunto de organismos, regras,

convenções e valores que, na forma como intermedeiam a implementação das políticas públicas vis-à-vis às

demandas locais, acabam determinando os resultados dessas políticas. (BASTOS, 2006, p. 22)

reproduzindo, assim, instituições que apenas reforçam a

exclusão, a desconfiança, a deserção, o isolamento e a falta de

reciprocidade. Em boa medida, essa frustação decorre do fato de

que os principais agentes de mediação dos esforços despendidos

estão sempre sob controle dos “donos do poder” local. (BASTOS,

2006, p. 24)

s conquistas por melhorias de vida, a exemplo do que relatou o referido

autor no caso da influência dos movimentos sociais na criação do PRONAF,

resultam de um processo histórico de lutas entre poderes eminentemente de

bases sociais (relativos às organizações sociais e aos movimentos sociais que

também são políticos) e/ou de bases políticas (inerentes às ações dos partidos

políticos). Movido por essas infuências, o Estado criou novas estruturas

institucionais para espaços de discussão com a sociedade, através de suas

representações, possibilitando o conhecimento mais real das demandas. Neste

sentido ratifica esta idéia BASTOS (2006).

Assim, só o surgimento de novas institucionalidades proporcionando

maior capacidade de mobilização e de instituir consensos, permitiria

uma explicitação mais clara das demandas, o atendimento destas e

a inserção da maioria da população mais pobre.[...]sendo capaz de

produzir e fazer cumprir regras, o Estado pode criar espaços

stratégicos de interação dos atores sociais, assegurar o

cumprimento de acordos e equilibrar o acesso a informações,

potencializando as políticas públicas. (BASTOS, 2006, p. 25)

Convém ressaltar que as mudanças operadas de dentro para fora, ou seja,

do Estado para a sociedade, não são mera obra de concessão deste, mas o

resultado, conforme dito, de greves, passeatas, lutas físicas e ideológicas; são

meios de articulação de poder dos grupos organizados, presentes nos Estados

democráticos (pode legalmente criar novos espaços) que se fundam na

participação dos cidadãos nos processos de decisões das políticas públicas que

devem ocorrer, não de forma esporádica, mas presente e persistente para assim

lograrem êxito.

A pariticipação popular nos processos de decisões nas gestões públicas

exige conhecimentos diversos dos cidadãos, capazes de lhes possibilitar um

“caminhar” mais seguro, fortalecendo o poder de conquista, além da coesão

necessária a todo movimento reinvindicatório que busca influir nas decisões

relativas à coletividade. Carlo Amirante e Francesco Rubino reforçam este

entendimento ao ressaltarem que

“[...] uma participação ulterior pressupõe outros tipos de

conhecimento por parte dos cidadãos do contexto normativo,

político, financeiro, que condicionam a possibilidade da correta

gestão dos entes locais, conhecimentos que podem ser adquiridos

e realizados racionalmente, se enquadrados em uma reorganização

das relações cidadão/administração, o que requer uma pequena

revolução (AMIRANTE, Carlo. RUBINO, Francesco, 2006, p. 1820).

A participação popular na ordem estatal é fruto do avanço paulatino da

democracia, que tem como grande marco a afirmação dos Estados

representativos, tipo surgido inicialmente na Inglaterra do século XIX e difundido

para outros países, inclusive no Brasil, alargando-se com o sufrágio universal

masculino e feminino, o desenvolvimento do associativismo político até a

formação dos partidos de massa e o reconhecimento de sua função pública.

(BOBBIO, 2005, p. 153)

A teoria da democracia participativa reforçada com a constituição de 1988

trouxe inovações quanto à distribuição de competências administrativas aos

municípios, possibilitando maior aproximação do Estado com a sociedade, em

face da descentralização de tarefas, possibilitando assim maior participação dela

nas políticas públicas e no controle dos atos administrativos.

As formas de controle social comentadas ratificam a teoria da participação

popular estabelecida pela Constituição de 1988, que introduziu em seu texto

diversos artigos que reforçam a possibilidade de participação da sociedade no

Estado, sugerindo programas, indicando prioridades ou avaliando as ações

públicas, seja dentro dos diversos conselhos, colegiados, associações, ou ainda,

individualmente enquanto cidadão, tendo como base, os princípios norteadores da

administração pública. O controle social exige a participação, mas nem toda

participação egendra o controle das ações públicas que exige conhecimento,

persistência e poder.

O orçamento participativo enquanto instrumento de democracia e de controle

social foi fortemente motivado pela nova Constituição Federal de 1988, como

recurso democrático e representa “[...] um espaço de discussão de problemas, de

identificação de demandas e de acompanhamento na execução de demandas.

Acima de tudo, é um espaço em que os cidadãos decidem sobre as suas vidas e

sobre como melhorar as condições necessárias para uma vida mais digna”.

(PEREIRA, 2007, p. 41).

Foi em 1986, em Porto Alegre – Rio Grande do Sul onde surgiram os

primeiros sinais do orçamento participativo, como uma resposta a uma proposta

de conselhos populares feita pelo então prefeito Alceu Colares do PDT. Mas

efetivamente, foi no Governo de Olívio Dutra (PT) quando foram tomadas as

principais decisões políticas ao OP, as quais enfrentaram algumas dificuldades

para implementação, inclusive do ponto de vista dos recursos, que exigiram uma

reforma tributária para dar sustentação aos projetos (MARQUES, disponível em

www.politicaufpe.t5.com.br/papers, acesso em 06 de setembro de 2009).

A primeira indicação de que a Constituição Federal de 1988 adotou a idéia

de participação contida no parágrafo único do artigo 1º ao afirmar que “todo o

poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou

diretamente, nos termos desta Constituição”. No texto constitucional os

representados (povo) exercerem o direito à participação, através de seus

representantes quando da escolha dos candidatos nos processos eleitorais;

utilizando os recursos legais das ações constitucionais; ou se inserindo nos

órgãos de discussão da gestão pública, nascidos do princípio da soberania

popular, como os conselhos de saúde, de educação, de assistência social, do

orçamento participativo, instrumentos democráticos de participação.

Em Aracaju, o OP nasceu no Governo de José Augusto Gama (PMDB –

1997-2000), funcionando em três etapas: a) plenárias de bairros para discussão;

b) levantamento e sistematização das demandas; e c) elaboração de projeto de lei

orçamentária para ser levado à votação pela Câmara de Vereadores; outros

eventos também envolveram discussões sobre orçamento participativo. Mas foi

realmente em 2001, no governo de Marcelo Déda (PT) fortaleceu a

implementação do OP com a criação da Secretaria Extraordinária de Participação

Popular (SEPP), órgão subordinado ao gabinete do prefeito sem autonomia

administrativa e financeira, responsável pelo desenvolvimento do OP,

implementando políticas de gestão participativa, conforme se destaca do exemplo

a seguir, colhido do site da Prefeitura Municipal de Aracaju, alguns eventos

ocorreram neste sentido, conforme se demonstra na matéria veiculada no portal

oficial da prefeitura de Aracaju, na figuras 01 se destaca a obra decidida pela

participação popular, e na figura 02 registra evento ocorrido em julho de 2009,

quando se reuniram para decisões sobre o OP.

Conferir de perto as ações da Prefeitura de Aracaju em benefício

da população. Esse é o objetivo da Caravana da Cidadania,

realizada anualmente pela Secretaria Extraordinária de

Participação Popular (SEPP). No último sábado 19, a caravana

percorreu vários pontos da cidade contemplados pela

administração municipal com obras e serviços, executados para

atender as solicitações e necessidades manifestadas pelo povo.

Mais de 180 pessoas participaram das atividades, entre delegados

e conselheiros do Orçamento Participativo (OP), além de

dirigentes de associações de moradores e representantes da

SEPP. O grupo visitou o antigo farol da Farolândia e bairros como

o Santa Maria, Lamarão, Soledade, entre outras localidades

beneficiadas com iniciativas resultantes da interação entre

cidadãos e poder municipal, mediada pela SEPP.

Segundo o secretário de Participação Popular, Rômulo Rodrigues,

a população dos locais visitados se mostrou bastante interessada

em conhecer melhor as atividades da SEPP. "Muitos se

aproximavam para dar seu depoimento sobre as melhorias na

região e parabenizar o trabalho da Prefeitura. Houve muita

integração e participação do povo", conta.

(www.aracaju.se.gov.br/participacao_popular,- acesso em 07 de

setembro de 2009)

Foto: Pedro Leite

FIG. 01 – A Reforma da Praça Fausto Cardoso foi uma

das demandas do Orçamento Participativo de Aracaju.

FIG. 02. Caravana da Cidadania em evento realizado em julho

de 2009, sob a direção da SEPP em diversos bairros de Aracaju

Conforme visto nas figuras 01 e 02, em Aracaju o trabalho da atual

administração tem procurado, em meio aos poderes existentes dentro da

sociedade aracajuana, possibilitar a participação popular nas decisões relativas

às obras de interesse e da aplicação do orçamento público como pressuposto de

atendimento aos princípiios constitucionais mais democráticos. Esta atitude

demonstra também que a sociedade contemporânea tem aproveitado os

incentivos legais garantidos pelo Estado, entre eles a abertura de discussões

públicas, dividindo-se, de certa forma, a responsabilidade sobre as escolhas

feitas.

2.3 Mobilização Social

As desigualdades sociais, políticas e econômicas não podem ser corrigidas

somente por iniciativa das instituições públicas isoladamente, independente das

reformas administrativas e políticas que realizem, necessitam do impenho de

todos os envolvidos, desde os diferentes órgãos dos governos que sozinhos são

limitados na realização de ações dirigidas aos cidadãos, pois qualquer ação

requer cooperação de vários órgãos independentes.

O envolvimento dos que fazem parte da estrutura administrativa pública faz a

diferença para a efetiva realização dos fins públicos, formando uma máquina de

várias peças, cada uma com seu papel e importância, atuando nas ações e

fiscalizações mutuamente. São os mecanismos “horizontais” que representam

instâncias institucionais de controle e avaliação (checks and balance) mútuos,

entre os diferentes níveis de governo, funcionando como auto-controle, que

agregado ao princípio basilar da eficiência pública podem garantir os direitos dos

cidadãos. Já os chamados mecanismos verticais são as ações de controle

exercidas pelos cidadãos sobre as ações do governo, ou seja, de fora para

dentro, necessárias a coibir atuações contrárias ao interesse coletivo, como

acontece com os representantes eleitos pelo povo, coagindo-o a obedecê-los,

desde as simples decisões às mais complexas (idade escolar, tipos de tributos,

acordos internacionais, guerra e paz, etc), mesmo contra os interesses dos

representados. (PRZEWORSKI, 1999, p. 326-328)

Os mecanismos democráticos estão dentro e fora da estrutura estatal e

muitas são as suas formas de construção e atuação para garantir direitos dos

cidadãos, complementando toda a cadeia democrática, pois dentro da estrutura

de poder formada dentro e fora (sociedade civil) do Estado, todos têm papel

fundamental para garantir a democracia, ampliá-la e exercê-la. Nesse sentido,

cada setor da sociedade deve assumir sua tarefa dentro de um conjunto de

necessidades e atribuições, fazendo como uma orquestra, onde todos

harmonicamente unidos executam belas cações, ao passo que, basta um

elemento sair do compasso para não alcançar o objetivo fim. Isso ocorre na

democracia, no caso das lutas por melhores condições de vida, quando o Estado

perde o compasso da democracia, os movimentos sociais, entre outros

mecanismos de interferência agem para manter a harmonia nem sempre

alcançada, utilizando-se dos diversos recursos disponíveis.

A formação do ator, a coordenação social, estratégica e política dos

movimentos sociais são temas de discussões teóricas importantes, contudo, não

serão objeto de estudo mais detalhado neste trabalho que visa abordar a

participação dos cidadãos nas ações públicas, especialmente quando o assunto é

contratação pública. Mas, sem dúvida, os movimentos sociais têm seu ponto de

destaque nesse contexto de participação e controle das ações públicas por

“serem um tipo de ação coletiva orientada para a mudança, em que uma

coletividade de pessoas ou uma massa descentralizada é dirigida, de modo não-

hierárquico”(MUNCK, 1997, p.01). E como ação coletiva de controle será tratada

e investigada no presente trabalho, apontando a existência ou não de sua

influência nas contratações públicas.

A abordagem sobre os movimentos sociais prescinde de uma prévia

discussão sobre cidadania, que tem como sujeito ativo o cidadão, possuidor de

direitos de um Estado que vem se desenvolvendo como reflexo do progresso

democrático, tanto do ponto de vista do marco estatal em que se defendem os

direitos adquiridos; e do marco superestatal no qual se definem novas dimensões

de cidadania. Independente do marco, o exercíco da cidadania acontece por

necessidade dos membros da sociedades pós-industriais em criarem um tipo de

identidade para se sentirem pertencentes ao mesmo ambiente (sociedade

legítima), possibilitando adesão para os desafios que atingem a todos. A

cidadania é um conceito complexo que abrange várias dimensões e possibilita,

“ao menos teoricamente, o desempenho do conjunto de papéis sociais que

permitem aos cidadãos intervir nos assuntos públicos (votar, ser eleito, participar

de organizações políticas e sociais), exercer plenamente as liberdades e direitos

reconhecidos pela lei” (BORJA, 1999, p. 362-364).

Exercer a cidadania através dos movimentos sociais possibilita a

participação individual do cidadão unido a outros; gera uma ação coletiva conjunta

em busca da satisfação de um ou vários interesses que os identificam, identidade

esta formada no interior da estrutura de conflitos de uma determinada sociedade

(TOURAINE, 1977 apud MUNK op, cit. p. 04).

As lutas dos movimentos sociais são provocadas pelas demandas dos

problemas sociais, das mais diversas áreas: melhoria da educação, melhoria da

saúde, greves de categorias profissionais, poluição ambiental, etc, podem levar a

mudanças estruturais ou ocasionais de acordo com a força coletiva do movimento

perante o Estado e os demais atores envolvidos. E “a conjuntura política da

sociedade é o fator determinante no desenvolvimento e disseminação dos MSUs

e seus impactos na cena urbana e política” (JACOBI,1993, p.138).

Covém salientar que o movimento social, em muitos casos, possui atores

sociais que, apesar de não terem sobreposição hieráquica, são referenciais para

todos os demais integrantes. são líderes capazes de manter a coesão e

coordenar as ações dos seus participantes, seja enquanto entidade liderante ou

como pessoa-líder. E, este direcionamento ocorre não só por questões ligadas ao

perfil individual do líder, mas também por possuírem um aporte de conhecimentos

ligados aos direitos dos cidadãos, nem sempre com toda a abrangência

necessária e ainda pela própria identidade deste no processo ao qual está

inserido. No caso da identidade, enquanto organizadora de significados, é

definida por Castells (1999, p. 23) “como a identificação simbólica, por parte de

um ator social, da finalidade da ação praticada por tal ator.”

O ator social constrói sua identidade a partir do conhecimento absorvido

durante sua vida, nas diversas áreas a que tem acesso, o que contribui para sua

ação racional ou não, conforme o processamento dessa construção de identidade

coletiva de resultado ideológico e/ou de interesses que busca alcançar, dando

“sentido e direção ao movimento”. A identidade do movimento social decorre de

seus projetos, que se firma no processo interativo, moldados a partir da ideologia

que corresponde ao conjunto de crenças, valores e ideais que fundamentam suas

reivindicações e propostas. (GOHN, 2004, p. 258-261)

As demandas da ação coletiva de um movimento prescinde de uma

carência não atendida (de ordem econômica, política, social e cultural), seja

material ou simbólica. Nesta última, existem as lutas contra as desigualdades no

tratamento das pessoas em relação a cor, a religião, sexo, nacionalidade, etc.

Essas demandas são articuladas externamente por seus membros e líderes,

enquanto interlocutores do movimento, com outros movimentos sociais, órgãos

estatais e demais agências da sociedade política, diversas organizações

religiosas, a mídia, empresários, organizações sociais, revelando assim o que se

chama de princípio articulatório, responsável pela estruturação do movimento

como um todo (idem, ibidem, p. 255).

A articulação externa do movimento é de grande relevância para o alcance

de seus objetivos, mas também exige anteriormente uma articulação interna

formada a partir das bases demandatárias: as lideranças e as assessorias, em

que os dois primeiros são elementos nativos, ou seja, pertencem à realidade de

onde se insere o movimento, e o último agrega-se a ele em algum momento. Esta

articulação interna contribui para a organização do movimento, pois na medida

em que ele cresce, se torna imprescindível a definição de tarefas e distribuição de

competências, dispersando a possibilidade de um poder absoluto internamente,

geralmente ocasionando a concentração de tarefas e competências em uma

pessoa, em geral o líder que pode ter sido o fundador do movimento, sendo esta

uma realidade dos movimentos mais estruturados, ao contrário de outros de

características mais informais e mais abertos em termos de valores e ideologias,

que não apresentam este tipo de organização, bem como os originários de

explosão de massa, a exemplo dos quebras-quebas. (idem, ibidem, p. 259-260)

A comunidade Coqueiral em Aracaju é um exemplo de permanentes lutas

originárias de movimentos sociais, em sua maioria formados a partir de atores

sociais que os coordenam de forma não hierárquica, organizam e estimulam a

agregação de cidadãos em prol de melhorias ligadas a garantia da dignidade da

pessoa humana, fundamento da maioria dos direitos naturais e fundamentais.

III – REGULAÇÃO DO ESTADO BRASILEIRO PARA AS LICITAÇÕES

3.1 – O aparelho do Estado brasileiro e suas regras de contratação

O Estado é o gestor de sua própria mudança e ela é inevitável quando visa

a melhoria de sua capacidade governativa, fazendo-o passar obrigatoriamente por

um processo de reinvenção política, econômica e administrativa, inclusive o seu

aparelho, compreendendo-se neste o aparato estrutural (órgãos e empresas) e o

aparato técnico-burocrático (pessoal). Mister é apresentar antecedentes históricos

sobre a administração pública para uma melhor compreensão e conhecimento do

seu aparelho.

O aparelho administrativo no período colonial, dominado por uma poder

político centralizado no rei e em seus representantes (conselheiros), não possuía

normas gerais, hierárquicas e definições de competências; a legislação resumia-

se em determinações particulares e casuísticas, favorecedoras de uma confusão

de atribuições e poderes nos órgãos da administração geral e civil, e os ligados às

esferas locais tinham pouca autonomia, deixando para segundo plano, a

construção do aparelho do Estado em função do principal interesse do poder

absolutista portugues: arrecadar tributos e explorar os recursos naturais: ouro,

diamantes, madeira, etc.

Os cargos públicos não eram profissionalizados e as posições pertenciam

a nobres ou burgueses; as esferas política e econômica se confundiam e estavam

frisadas na busca da posse de bens (sistema patrimonialista). Além disso, a

herança colonial contribuiu para que a centralização do poder e o autoritarismo

marcassem os traços mais fortes da administração brasileira que persistiram

durante a República Velha e na era Vargas. Neste último foi criado o primeiro

departamento de administração, denominado Departamento Administrativo do

Serviço Público (DASP), criado através do Decreto-Lei nº 579, de 30/07/1938,

subordinado ao Presidente da República, prova da primeira tentativa de

profissionalização do serviço público (PAES DE PAULA, 2005).

Conforme relatado anteriormente, a partir da década de 30, ainda

timidamente, a política do Welfare State marcou o Estado brasileiro como autor

principal dos programas sociais que lhe exigiram mais participação direta na

sociedade. Mas isso foi mudando, e paulatinamente se afastou da atividade

intervencionista, trazendo profundas alterações nas contratações públicas, na

medida em que transferiu para a esfera privada certas responsabilidades antes

sob sua égide.

Nas décadas de 80 e 90 o Estado brasileiro reforçou a desestatização,

pondo à venda empresas públicas rentáveis ou não, com o objetivo de afastar-se

da área de produção de bens e prestação de serviços mais específicos da área

privada. Seria o início do afastamento ao intervencionismo e a adoção de políticas

voltadas para as atividades indelegáveis do Estado, as consideradas estratégicas,

bem como o incremento das atividades de regulação e de parcerias com

diferentes atores da sociedade civil (terceiro setor).

O Estado volta a ser não interventor, com certa diferença da política liberal,

não se restringindo apenas às atividades essenciais do Estado, há um misto entre

um modelo (liberal) e outro (neoliberal). A nova política governista passa a usar

intermediários (concessões e permissões) na prestação dos serviços e a

incentivar o crescimento econômico, mas não como produtor direto, como

fiscalizador e realizador de medidas políticas capazes de fazer as empresas

produzirem bens e gerarem empregos. É o momento de um Estado brasileiro

mais regulador de atividades paraticadas por empresas privadas, que fez nascer

os órgãos regulatórios.

O objetivo principal dessa mudança política era possibilitar maior

capacidade financeira e administrativa do Estado, que havia sido comprometida

com as diversas investidas programáticas, responsáveis por endividamentos,

inclusive perante o Fundo Monetário Internacional (FMI), principalmente no fim da

década de 80 e início da década de 90.

Para possibilitar essas mudanças foi necessário o governo travar

mudanças na legislação, inclusive com alterações constitucionais, seguidas de

ações políticas de ordem econômica e administrativa, que exigiram primeiramente

a criação das novas agências reguladoras, através de leis, processo inaugurado

com a criação da Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel), através da

Lei

9.427, em 26 de dezembro de 1996, inserida na administração indireta, atribuindo

novas tarefas ao Estado que deixa de atuar mais na área econômica par

delegando ao setor privado essa tarefa, sob sua regulação, o que motivou o

processo de desestatização, com a venda de empresas públicas.

As inovações trazidas pela reforma do Estado ocorrida em meados da

década de 90, conforme dito, foi no sentido de transferir as ações públicas para

o setor privado, incluindo-se as novas organizações sociais de interesse público

sem fins lucrativos, introduzidas pela Medida Provisória n

1.591, de 9 de outubro

de 1997, reeditada várias vezes, até a promulgação da Lei Federal n

9.637, de

de maio de 1998.

Não será enfocada especificamente a estrutura administrativa dos órgãos e

empresas da administração pública, mas sim, apresentar-se-á como o Estado

brasileiro realiza, através de seus órgãos e empresas, e organizações sociais e

empresas tercerizadas que executam serviços públicos, suas contratações

públicas, considerando o avanço da democracia que prescinde de participação

popular nas ações públicas, seja direta ou indiretamente, como fiscal ou

interessado.

O grande marco da legalidade de contratação pública ocorreu com o

Código de Contabilidade Pública, onde tratou-se pela primeira vez, em suas

Seções II e III, sobre as concorrências públicas, através do Decreto 15.783, de

08.11.1922, mas com competência somente para a Administração Pública

Federal, os estados e municípios agiam independentes, sem o direcionamento

centralizado, mas esse panorama sofre grandes alterações. Vários decretos e leis

de âmbitos compreendidos nas três esferas (federal, estadual e municipal)

A Lei n° 9.637, de 15 de maio de 1998, dispõe sobre a qualificação de entidades como

organizações sociais, a criação do Programa Nacional de Publicização, a extinção dos órgãos e

entidades que menciona e a absorção de suas atividades por organizações sociais, e dá outras

providências.

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9637.htm Acesso em 21.03.2009

dedicaram espaços sobre a matéria contratação pública, conhecida inicialmente

como concorrência e, posteriormente (atualmente) como licitação.

Foi referencial para as contratações públicas o Decreto-lei 200, de

25.02.67, restrito ao âmbito federal, fruto da reforma administrativa do governo

militar, dando nova sistemática ao assunto. E, segundo Brazilli(1999, p. 19) “esta

sistemática bem como as demais normas sobre licitação, consagradas pelo

diploma federal vieram alcançar Estados e Municípios, por força da Lei federal

5.456, de 20.06.1968, em plena ditadura militar.

Havia controvérsia quanto a competência para legislar sobre licitação, em

virtude da falta de previsão constitucional, dirimida com o advento do Decreto-lei

n° 2.300, de 21.11.86

, dentro do processo de redemocratização que passava o

país, ampliando para os estados e municípios a obrigatoriedade de licitar e a

competência de legislar em relação às normas especiais sobre a matéria, ficando

para a União a responsabilidade de editar normas gerais, que implica o poder de

veicular regras mínimas para todos os entes federados.

A Constituição Federal de 1988 vem fortalecer essa competência, deixando

consagrado o poder da União em legislar sobre licitação, em relação as regras

gerais, conforme adiante se detalhará.

Saber o significado teórico da licitação é salutar para noção de sua

importância prática, ou melhor, possibilita melhor compreensão da necessidade

desse instrumento para realização das contratações públicas.

É o procedimento administrativo pelo qual um ente público, no

exercício da função administrativa, abre a todos os interessados,

que se sujeitam às condições fixadas no instrumento

convocatório, a possibilidade de formularem propostas dentre as

quais selecionará e aceitará a mais conveniente para a

celebração do contrato (DI PIETRO, 2001, p. 291).

Dispõe sobre licitações e contratos da Administração Federal e dá outras providências. Em seu

Art. 85 Aplicam-se aos Estados, Municípios; Distrito Federal e Territórios as normas gerais

estabelecidas neste decreto-lei.

Entenda-se procedimento administrativo como uma série de atos

praticados pelos agentes ou gestores públicos para alcançarem o objetivo final,

no caso da licitação, a contratação da proposta mais vantajosa, assegurando

obrigatoriamente a igualdade de direitos a todos os interessados em contratar

com o Estado.

No processo de reformulação do papel do Estado brasileiro, incluindo seu

aparato burocrático, surgem essas normas especiais sobre licitação, como

consequência da consolidação da democracia, através dos recursos jurídicos

normativos, base de sua legitimação, comprovada pela teoria weberiana, que tem

como regra a normatização dos atos como garantia de segurança.

É na Constituição Federal onde se encontra a base da contratação pública,

assim confirma Justen Filho (1998, p. 13) ao comentar sobre a matéria: “o núcleo

primordial da disciplina se encontra na Constituição Federal, que consagra os

princípios e normas fundamentais acerca da organização do Estado e do

desenvolvimento da atividade da administração”.

A Constituição Federal de 1988 no art. 22, XXVII

, consolida a

competência privativa da União em legislar sobre normas gerais de licitação e

contratação para todos os órgãos da administração pública direta ou indireta, de

todas as esferas. Mas o grande avanço da democracia quanto à obrigatoriedade

de licitar está no caput de seu art. 37, com a inserção dos princípios

constitucionais norteadores da administração pública de todas as esferas (União,

Estado e Município): os de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e

eficiência.

É óbvio que os princípios existiam como fundamento da sociedade, mas

juridicamente ele tomou força constitucional, trazendo assim, maior segurança

jurídica e consolidação da democracia na medida em que representam valores

sociais, de força jurídica e, hierarquicamente mais fortes em relação as demais

normas, pois é também considerado uma espécie de norma.

Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: (...) XXVII – normas gerais de licitação

e contratação, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e

fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37,

XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1°,

III;

A Lei 8.666

, de 21 de junho de 1993, nascida de um poder derivado

constituinte de 1988, que regulamentou permissivamente o art. 37, inciso XXI

sofreu várias alterações posteriores, por meio de leis ordinárias, visando adequar

necessidades jurídicas ou administrativas, provocadas pelo processo de reforma

do Estado.

A Constituição Federal de 1988 estabelece no referido art. 22, XXVII,

combinado com o art. 37, XXI que todos os órgãos que compõem a Administração

Pública direta e indireta (autarquias e fundações) da União, Estados e Municípios

são obrigados a contratar obras, serviços, compras e alienações mediante

processo de licitação, eximindo-se deste excepcionalmente nos casos previstos

em lei.

O parágrafo 1º, inciso III, do art. 173, da citada Carta Constitucional permite

à sociedade de economia mista e as suas subsidiárias que explorem atividade

econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços

a terem seu próprio estatuto jurídico, sem deixar de observar os princípios da

administração pública, basilares da democracia e das garantias constitucionais.

Todos da administração pública, exceto as empresas descritas no

parágrafo anterior seguem as regras de contratação com base na Lei 8.666/93 e

outras normas que tratam sobre a matéria, especialmente a Lei 10.520, de 17 de

julho de 2002, que instituiu para todos os entes federados a nova modalidade de

licitação, o pregão.

Há previsão legal para a não utilização de licitação. Na Lei 8.666/93 está

clara a excepcionalidade nos artigos 24 (dispensa) e 25 (inexigibilidade), mas

convém frisar, a adminstração pública só poderá se eximir da obrigatoriedade de

licitar quando estiver demonstrada, inequivocamente, a possibilidade de haver

Lei 8.866, de 21.06.93. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui

normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências.

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos

Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,

impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (...) XXI -

ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão

contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos

os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as

condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de

qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.

prejuízo quando do cumprimento dos prazos e atos da licitação para o alcance do

interesse público, ou ainda, por haver incapacidade de competição.

As regras de contratação pela Administração Pública atualmente em

vigência têm garantias constitucionais e normas infra constitucionais bastante

claras, e isso certamente favorece a democracia e a transparência, permitindo ao

cidadão conhecer seus critérios e procedimentos, reforçados por possibilidades

jurídicas de interferência direta quando lhe possibilita impugnar um edital,

participar das sessões ou denunciar irregularidades aos órgãos fiscalizadores.

Os funcionários ou gestores públicos têm papel de grande importância

quando em favor da sociedade contratam bens ou serviços, pois o objeto

resultado dessas contratações servirá para atender necessidades administrativas

e sociais.

É comum ver-se na imprensa notícias envolvendo casos de licitações

fraudulentas. Contudo, é salutar observar-se que o processo de licitação envolve

agentes públicos e membros da sociedade civil, entendendo-se estes os que não

estão naqueles. Por isso, antes de conclusões precipitadas quanto aos culpados,

é de bom alvitre lembrar que os atos ilícitos por ventura praticados nos processos

de contratações públicas podem ter causas pertencentes às duas esferas (pública

e privada), ou melhor, dentro da sociedade como um todo. Quando ocorrem

fraudes ou outras práticas ilícitas, mostram-se os desvios de finalidade,

certamente realizados para consagração de interesses individuais ou de grupos.

Enfim, independente das causas das ilicitudes acima apontadas, a

sociedade e os agentes públicos investidos como representantes do Estado ou

mesmo enquanto fiscalizadores (Ministérios Públicos e Tribunais de Contas)

devem estar atentos aos acontecimentos para garantir o atendimento do interesse

público.

As normas são garantias inalienáveis do povo e este tem a

responsabilidade de as fazer cumpridas, como assim prescreve a democracia.

Não basta que as leis coibam as ações ilícitas, é preciso que o povo consciente e

o Estado comprometido com a sociedade as façam valer, objetivando a

manutenção do Estado democrático de direito. E para isso, é salutar conhecer as

principais normas de contratações públicas vigentes no Brasil, as quais serão

detalhadas a seguir.

3.2. As Normas de Contratações Públicas Vigentes no Brasil

As normas existentes enquanto fundamento de um Estado Democrático de

Direito, pertinentes ao complexo jurídico, têm função social ao estabelecer

critérios norteadores de uma sociedade, contribuindo para dirimir os conflitos,

naturais das diferenças que existem em todos as áreas componentes da

formação de uma sociedade, tanto politicamente quanto administrativamente.

O direito positivado, formado por normas que se subdividem em princípios

e regras, representa segurança social, mas para ser efetivo não é auto-suficiente,

ou melhor, não se estabelece por si só, é necessário haver uma relação de

interferência da sociedade. A normatização dessa base jurídica não tem obstado

desmandos e ilícitos em todas as áreas, inclusive na pública, e por isso é

importante conhecer o aparato de regras jurídicas pertinentes às compras e

contratações públicas.

É salutar compreender os princípios norteadores da Administração Pública

como fonte do direito e produto da sociedade, limitadores das ações políticas e

jurídicas dos agentes públicos. Veja-se o entendimento a seguir, esclarecedor

sobre a importância dos princípios constitucionais.

Os princípios constitucionais são os conteúdos primários diretores

do sistema jurídico normativo fundamental de um Estado. Dotados

de originalidade e superioridade material sobre todos os

conteúdos que formam o ordenamento constitucional, os valores

firmados pela sociedade são transformados pelo Direito em

princípios. Adotados pelo constituinte, sedimentam-se nas

normas, tornando-se, então, pilares que informam e conformam o

Direito que rege as relações jurídicas no Estado. São eles, assim,

as colunas-mestras da grande construção do Direito, cujos

fundamentos se afirmam no sistema constitucional (ROCHA,

1994, p. 25).

A base principiológica que concede fundamento axiológico e normativo ao

ordenamento jurídico, inclusive a todo procedimento administrativo encontra

assento especial na Constituição Federal vigente, especialmente nos artigos 22 e

37 (acima transcritos em notas de rodapé), obrigando as normas

infraconstitucionais a observarem os seus mandamentos explícitos e implícitos.

No art. 37 da Carta Magna de 1988 se estatui a obrigatoriedade a todos os

órgãos pertencentes à administração pública direta e indireta

de qualquer um

dos poderes, das três esferas públicas: federal, estadual e municipal, sem

qualquer tipo de exceção, de contratar mediante licitação pública, e nas exceções

previstas em lei não deixar de observar os princípios constitucionais que a norteia,

acrescendo ainda o da legitimidade que significa a adequação das normas aos

interesses sociais.

É fato normativamente comprovado a submissão da administração pública

a todo o ordenamento jurídico, com poder de impor aos gestores públicos uma

atuação condicionada aos ditames legais, mesmo quando da prática de atos

discricionários

, também passíveis de fiscalização pelos órgãos

constitucionalmente competentes (ministérios públicos, tribunais de contas etc) e

exigíveis nas normas infraconstitucionais, a exemplo da Lei 8.666 de 21 de junho

de 1993.

Os princípios constitucionais são de extrema importância para a sociedade

na medida em que também a norteiam sobre a atuação pública dos agentes e

gestores (espécies de agentes que possuem cargos de gestão: diretores, chefes

de departamentos, coordenadores, etc). E dentre eles, especificamente, os da

legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, imprescindíveis

Em sentido subjetivo, a Administração Pública Direta é composta por todos os órgãos

integrantes das pessoas jurídicas políticas (união, Estados, Municípios e Distrito Federal), aos

quais a lei confere o exercício de funções administrativas; e a Administração Pública Indireta

(autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas), composta

por pessoas jurídicas de direito público ou privado que executam atividades administrativas

conferidas por lei . DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 13 ª ed. São Paulo:

Atlas, 2001, p. 61-62.

Atos discricionários são os que a Administração pode praticar com liberdade de escolha de seu

conteúdo, de seu destinatário, de sua conveniência, de sua oportunidade e do modo de sua

realização. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 23ª edição, atualizada. São

Paulo: Malheiros, 1998, p. 148.

à realização de qualquer ato administrativo, inclusive a todos os atos pertinentes à

realização das contratações públicas, objeto de nosso estudo.

Quando surge a necessidade de qualquer tipo de contratação pública, a

autoridade competente para autorização do procedimento deve ter como bases:

da primeira, a necessidade da realização do gasto para satisfação do interesse

público a ser perseguido; da segunda, a obrigatoriedade de atendimento aos

procedimentos administrativo e legal, objetivando selecionar a proposta mais

vantajosa, mesmo sem a realização da licitação pública, conforme prescrevem os

artigos 24

e 25

da Lei 8.666/93.

A sociedade tem várias necessidades de interesse coletivo satisfeitas

através das compras e contratações públicas realizadas por todos os órgãos da

administração pública de qualquer um dos poderes, sendo a decisão em realizá-

la, a priori, dos agentes públicos incumbidos de executar os serviços de sua

competência. Contudo, não há impedimento legal para interferência de parcelas

da sociedade, seja de forma direta, apresentando sugestões de contratações,

visando atender um problema específico e pontual; ou ainda, de forma indireta,

reivindicando ações públicas as quais exigirão a inevitável contratação de bens ou

serviços públicos com terceiros, a exemplo da construção de um posto de saúde,

que obrigará a realização prévia da licitação para edificação (se for o caso) do

prédio e outras para aquisição de equipamentos, medicamentos, prestação de

serviço contínuo e tudo mais necessário ao pleno e adequado funcionamento, ou

ainda, fiscalizando a gestão pública. A própria Constituição Federal fortalece a

participação como condição de validade dos atos da Administração Pública, uma

vez que as normas infraconstitucionais devem estar em conformidade com as

normas, e em especial, com os princípios constitucionais, como prova de

Lei 8.666/93. Art. 24. É dispensável a licitação: I – para obras e serviços de engenharia de valor

até 10% (dez por cento) do limite previsto na alínea “a” do inciso I do artigo anterior, desde que

não se refiram a parcelas de uma mesma obra ou serviço ou ainda para obras e serviços da

mesma natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente; II –

para outros serviços e compras de valor até 10% (dez por cento) do limite previsto na alínea “a”,

do inciso II do artigo anterior, e para alienações,nos caos previstos nesta Lei, desde que não se

refiram a parcelas de um mesmo serviço, compra ou alienação de maior vulto que possa ser

realizado de uma só vez; [...]

Lei 8.666/93 Art. 25. É inexigível a licitação quando houver inviabilidade de competição, em

especial: [...]

evolução do Estado Social em concomitância com o Estado Democrático de

Direito.

As principais leis relativas ao assunto são as leis 8.666/93 e a mais recente

Lei 10.520/02

, que introduziu para todas as unidades federadas a modalidade

de licitação denominada pregão, destinada a aquisição de bens e serviços

comuns. Antes da promulgação da referida lei do pregão, esta modalidade só era

utilizado no âmbito da União, e foi primeiramente experimentada em 1988 pela

Agência Nacional de Telecomunicações - ANATEL.

Quando um gestor público autoriza a contratação de bens ou serviços,

conforme prescreve o art. 22 da Lei 8.666/93, a depender do valor da despesa ou

da complexidade do objeto, utilizará as modalidades convite, tomada de preços,

concurso ou concorrência, e ainda, independente do valor, somente para compra

de bens e serviços comuns, o pregão, existente nas formas presencial e

eletrônica (com recursos da tecnologia da informação), modalidade esta

estabelecida no art. 1º da Lei 10.520/02.

Além de haver a possibilidade de a Administração Pública contratar através

das modalidades acima descritas, há excepcionalmente a possibilidade da

contratação direta sem o uso da licitação. A regra geral ditada no art. 37, XXI da

Constituição Federal é a licitação, fundamentada na supremacia do interesse

público. Contudo, visando perseguir o alcance desse interesse, abre-se exceção

quando é incompatível o cumprimento dos prazos legais inerentes a esse

procedimento, possibilidade esta prevista nos artigos 24 (dispensa) e 25

(inexigibilidade) da Lei 8.666/93, sendo a diferença básica entre ambas a

possibilidade ou não de competição.

Os gestores ou agentes públicos responsáveis pelo procedimento

administrativo da contratação, utilizando-se da licitação ou da forma direta

(dispensa ou inexigibilidade) jamais devem deixar de observar os princípios

constitucionais ou agir como bem entender. Perseguir a melhor proposta em

Lei 10.520/02. Institui no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, nos termos do art. 37,

inciso XXI, da Constituição Federal, modalidade de licitação denominada pregão, para aquisição de bens e

serviços comuns, e dá outras providências.

preço e atendimento da necessidade é regra sem exceção. Tal como ocorre no

procedimento da licitação, o da contratação direta exige também a definição

adequada do objeto descrito no termo de referência ou projeto, previsão

orçamentária e a busca no mercado do melhor contratado (pessoa física ou

jurídica), possibilitando a participação do maior número de interessados, para

assim formalizar a contratação com aquele que apresentou a melhor proposta.

Exigências que devem ser fiscalizadas pelos órgãos competentes e pela

sociedade como toda.

Importante reflexão sobre o assunto é trazida pelo jurista Marçal Justen

Filho que ressalta a incompatibilidade de escolhas ‘despropositadas’,

especialmente no caso da contratação direta.

Entre propostas de qualidade equivalente, deverá escolher-se a

de menor preço. Quando for escolhida proposta de maior preço,

deverá indicar-se o motivo para tanto. Nada impede que esse

motivo seja a qualidade do serviço, a reputação do contratado, o

preço por ele exigido para contratos similares etc. Por tudo isso,

afirma-se que a contratação direta não legitima escolhas

despropositadas da Administração Pública. Não é válido

desembolsar inadequadamente recursos públicos, sob pretexto da

necessidade de licitação. O campo da contratação direta não está

excluído da incidência dos princípios norteadores da atividade

administrativa do Estado (JUSTEN FILHO, 1998, p. 211).

A escolha da mais adequada modalidade de licitação a ser utilizada é

tarefa que envolve aspectos técnicos e políticos, mas aliado a estes deve

observar sempre o atendimento do interesse público com eficiência, ou seja, o

agente público deve executar as tarefas e obrigações públicas da melhor forma

possível, orientado somente por resultados positivos a serem alcançados com a

presteza e o melhor rendimento. O princípio constitucional da eficiência

introduzido com a EC nº 19, de 04 de junho de 1998, fortaleceu enquanto norma a

obrigatoriedade da eficiência na prestação do serviço público e em tudo a ele

inerente. Apesar de antes da Constituição Federal de 1988 a eficiência na

prestação do serviço público ser uma obrigatoriedade à atividade pública, mas foi

somente a partir da referida Emenda Constitucional que ela passou a ser princípio

normativo.

Agora é “Lei”: eficiência é uma obrigação constante no universo jurídico e

não no subconsciente ou consciente das pessoas. Por isso, é obrigação a

eficiência pública para aquele que está investido em função pública, independente

do cargo ocupado, não cabendo mais a observância isolada da legalidade.

O resultado positivo das atividades públicas deve ser cobrado tanto quanto

se cobra no caso da aplicação correta do dinheiro público, pois quando se trata de

agir em função do direito da coletividade o cuidado, a cautela e o esforço devem

ser prioritários e redobrados. É importante trazer à colação o entendimento acerca

do significado da eficiência, expresso pelo autor muito antes da sua

constitucionalização.

O que se impõe a todo agente público de realizar suas atribuições

com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais

moderno princípio da função administrativa, que já não se

contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo

resultados positivos para o serviço público e satisfatório

atendimento das necessidades da comunidade e de seus

membros (MEIRELLES, 1996, pp. 90-91).

Quando um agente público compra um bem para atender uma determinada

necessidade deve adequar a agilidade, o preço e as características do objeto do

contrato, deixando fora do procedimento os interesses e gostos pessoais,

literalmente expurgados da moralidade e legalidade administrativas públicas, a

exemplo da previsão contida na Lei 8.666/93

, art. 3º, inciso I que proíbe a

inclusão de caracteres impertinentes na escolha do objeto do contrato.

A eficiência enquanto princípio da atividade de Estado vem exigindo

inovações para realização do interesse público com técnicas, flexibilização,

Lei 8.666/93. Art. 3

A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional

da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração e será processada e

julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da

moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao

instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos. § 1º É vedado aos

agentes públicos: [...] I – admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos de convocação, cláusulas ou

condições que comprometam, restrinjam ou frustrem o seu caráter competitivo e estabeleçam

preferências ou distinções em razão da naturalidade, da sede ou domicílio dos licitantes ou de

qualquer outra circunstância impertinente ou irrelevante para o específico objeto do contrato.

delegações, parcerias, concessões, entre outras formas para tentar atender as

necessidades da contemporânea sociedade complexa que exige cada vez mais

uma adequada prestação de serviço público, seja diretamente pelo Estado ou por

quem o represente ou por ser quem seja regulador ou fiscalizador.

Conforme relatado, é exigência constitucional a realização de licitação para

obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações, concessões,

permissões e locações para todos os órgãos da Administração Pública direta,

também as fundações, as autarquias e empresas públicas, as sociedades de

economia mista da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, com

as exceções previstas em lei (dispensa e inexigibilidade). Portanto, independente

de quem possui a competência para editar a norma licitatória, de acordo com o

art. 22, XXVII da Constituição Federal (União as normas gerais e demais entes

federados as especiais) “ninguém” foge à referida obrigatoriedade.

A Lei 10.520/02 introduziu para todas as esferas públicas a modalidade

pregão, inovando na forma eletrônica, e trazendo assim, maior possibilidade de

controle e acompanhamento a qualquer interessado - transparência pública. Os

pregões disponíveis nas formas presencial e eletrônica, principalmente em

relação a esta última, tem tornado esta modalidade a mais usada para as

contratações de bens e serviços comuns, proporcionando maior transparência,

haja vista a possibilidade de conhecimento dos acontecimentos através da

internet por qualquer interessado, seja um cidadão ou representante de empresa,

onde estarão geralmente disponíveis: edital, valor estimado da contratação,

número de interessados ou licitantes, vencedor, recursos interpostos, etc.

Apesar das facilidades proporcionadas com o recurso da internet, ainda

assim a maioria da população brasileira não possui computador ou sequer tem

conhecimento dessas possibilidades. Para melhor demonstrar esta proporção, a

Fundação Getúlio Vargas apresentou pesquisa em 2008 que mostra a existência

de 50 milhões de computadores em uso no Brasil, “volume que leva em

consideração as máquinas instaladas tanto em residências quanto nas empresas.

O número representa crescimento de mais de 200% sobre o início da década [...]”

Apesar de grandioso número que se divide entre computadores instalados em

empresas, com fins apenas profissionais, inclusive até para participar de

licitações, ainda assim, está muito longe de abranger a maioria da população que

poderia utilizá-lo como recurso do conhecimento, controle ou fiscalização dos atos

públicos, considerando os 191,5 milhões de habitantes estimados pelo IBGE.

A União e todos os órgãos e entidades a ela vinculados utilizam o site

www.comprasnet.gov.br para divulgação dos bens e serviços que pretendem

contratar, independente da modalidade a ser utilizada. Excluindo o pregão

eletrônico, as demais modalidades têm publicados os chamamentos à

participação e os resultados das propostas, não havendo possibilidade de

acompanhamento da disputa como ocorre na nova modalidade. O governo

federal, especialmente, vem divulgado em seus sítios oficiais os ganhos advindos

para os cofres públicos com o uso do pregão eletrônico, proporcionando maior

transparência, ou seja, maior possibilidade de conhecimento por maior número de

pessoas sobre a realização das compras públicas e a possibilidade de ampliação

do número de participantes.

Os ganhos com o uso da internet como meio de publicidade das

contratações públicas tem sido crescente não só para o governo federal, mas

também para os estados e municípios que adotam essa metodologia de trabalho,

trazendo como possibilidade a participação de mais interessados, e por sua vez,

com probabilidade de economia para os cofres públicos, pois quando mais

interessados enviam propostas, a tendência é ter menores preços, é a livre

concorrência. As notícias abaixo colhidas dos sites oficiais do Governo Federal e

do Governo do Estado de Sergipe, respectivamente, comprovam estas

afirmações.

O Governo Federal economizou R$ 3,8 bilhões com o pregão

eletrônico em 2008. Esse valor corresponde a uma redução de

24% entre o valor de referência (o valor máximo que o Governo

está disposto a pagar na aquisição de um bem ou na contratação

de um serviço) e o que efetivamente foi pago pelos órgãos

públicos. No ano passado essa modalidade respondeu por R$

12,2 bilhões (73,7%) do valor de bens e serviços comuns licitados

e por 33.972 processos de compra (79,4%) dos procedimentos. O

pregão é destinado à contratação de bens e serviços comuns -

aqueles cuja especificação é facilmente reconhecida pelo

mercado. Em 2008 o Governo Federal licitou ao todo R$ 16,6

bilhões de bens e serviços comuns. (www.comprasnet.se.gov.br,

acesso em 17.07.09)

O Governo de Sergipe se destacou na modernização das

compras públicas durante o ano de 2008. No ano passado, foram

economizados R$ 100 milhões nas compras públicas. O resultado

é superior ao registrado no ano anterior, quando o Governo do

Estado economizou R$ 62 milhões. O cálculo dessa economia é

realizado através da diferença entre o menor valor cotado no

mercado e do objeto comprado ou contratado e o valor

efetivamente arrematado ao final do processo licitatório.

(www.comprasnet.se.gov.br/modules, acesso em 17.07.2009).

A nova realidade posta com o uso da internet para divulgação de

contratações tem cumprido com mais eficiência a publicidade sobre as

contratações públicas, antigamente restritas somente aos jornais oficiais e/ou

jornais de grande circulação. Convém salientar que os jornais oficiais (Diários da

União e dos Estados) não são lidos normalmente pela população, principalmente

porque não são vendidos em bancas de revistas como os jornais comerciais,

restringindo-se aos assinantes em sua maioria formada pelos próprios órgãos que

compõem o aparelho do Estado. As modalidades de concorrência, tomada de

preços, concurso e leilão

contidas na Lei 8.666/93 atendem aos ditames do

art.21

em relação à publicação sobre os editais, não mencionando o uso da

internet. Já a Lei 10.520/02 é clara no art. 4º

quando faculta usar, além dos

jornais indicados na outra Lei, faculta o uso dos meios eletrônicos. Apesar de não

A modalidade leilão não é para contratar, é utilizada para venda de bens móveis inservíveis,

produtos apreendidos ou penhorados, e bens imóveis.

Lei 8.666/93. Art. 21. Os avisos contendo os resumos dos editais das concorrências, das

tomadas de preços, dos concursos e dos leilões, embora realizados no local da repartição

interessada, deverão ser publicados com antecedência, no mínimo, por uma vez: I - Diário Oficial

da União, quando se tratar de licitação feita por órgão ou entidade da Administração Pública

Federal e, ainda, quando se tratar de obras financiadas parcial ou totalmente com recursos

federais ou garantidas por instituições federais; II - no Diário Oficial do Estado, ou do Distrito

Federal quando se tratar, respectivamente, de licitação feita por órgão ou entidade da

Administração Pública Estadual ou Municipal, ou do Distrito Federal; III - em jornal diário de

grande circulação no Estado e também, se houver, em jornal de circulação no Município ou na

região onde será realizada a obra, prestado o serviço, fornecido, alienado ou alugado o bem,

podendo ainda a Administração, conforme o vulto da licitação, utilizar-se de outros meios de

divulgação para ampliar a área de competição.

Lei 10.520/02. Art. 4º A fase externa do pregão será iniciada com a convocação dos

interessados e observará as seguintes regras: I - a convocação dos interessados será efetuada

por meio de publicação de aviso em diário oficial do respectivo ente federado ou, não existindo,

em jornal de circulação local, e facultativamente, por meios eletrônicos e conforme o vulto da

licitação, em jornal de grande circulação, nos termos do regulamento de que trata o art. 2º;

ser obrigatório o uso da internet, a administração pública a vem utilizando pelo

custo mais baixo e mais eficiente quanto ao objetivo final: dar maior publicidade;

pode alcançar um número infinitamente maior de pessoas, na maioria da

realidade brasileira, apesar de algumas regiões possuírem peculiaridades

relativas aos meios de comunicação disponíveis.

Em estudo de pesquisa para apresentação de dissertação, Francisco

Valério Alves Filho (2008) apresenta dados sobre o ganho econômico no campo

das compras públicas no estado de São Paulo, com o uso do pregão eletrônico,

reforçando as assertivas anteriores sobre as vantagens adquiridas com o uso da

internet.

Surgiram avanços em São Paulo a exemplo da Bolsa Eletrônica

de Compras (BEC), em funcionamento desde 2000. Exemplifica a

prática de técnicas aplicadas no campo da informática, nos entes

públicos passam a ter uma lista com 28 mil itens e a um registro

de 55 mil fornecedores. Com as compras feitas por meio da BEC

e pelo pregão, foi viável obter uma diminuição média de 18%, o

que representa uma economia de R$ 600 milhões por ano,

recursos que podem ser investidos em áreas prioritárias tais como

saúde, educação, dentre outras (ALVES FILHO, 2008, p.30).

A gestão pública federal tem usado o recurso da internet para dar

conhecimento à sociedade de suas atividades e, no caso do pregão eletrônico,

modalidade mais recente, defende o supracitado autor, as vantagens trazidas

principalmente nos aspectos da transparência, da economia para os cofres

públicos e da eficiência no alcance dos objetivos, contribuindo para uma gestão

pública mais aproximada dos princípios constitucionais.

Dessa forma o Estado brasileiro, na maioria dos membros da federação,

tem buscado fortalecer a chamada transparência pública, com o instrumento da

internet, publicando informações como: repasses de verbas públicas, programas

disponíveis, arrecadação, devedores de devedores públicos, apresentação e

formação dos órgãos, e, também, as contratações públicas já mencionadas. Esta

iniciativa traz a sociedade para mais perto do Estado, fazendo acontecer a

reinvenção do Estado como grande desafio imposto para “dar conta da

problemática da reforma [...] enquanto meta de ação coletiva e, enquanto critério

de legitimação. Pois, o que se visa é um tipo específico de capacitação do

estado: enquanto autoridade política democrática”(SOLA, 1999, p. 31).

A atitude do Estado em ampliar as publicações em portais oficiais contribui

de certa forma para a democracia quando permite maior número de pessoas

saberem dos acontecimentos públicos e, consequentemente, legitimar essa

capacidade governativa, com possibilidades de maior participação, reivindicação

e fiscalização dos atos públicos.

As publicações de matérias relativas a atos públicos determinadas pela

legislação, a exemplo das determinações contidas no art. 21 da Lei 8.666/93 e no

art. 4º da Lei 10.520/02, relativas às contratações, eram feitas em jornais oficiais

e jornais de grande circulação, apesar da Lei 8.666/93 sugerir também outros

meios, de acordo com o vulto da licitação. Quando da publicação da Lei

10.520/02 sugere-se, além daqueles tradicionais meios, facultativamente, a

publicação pela internet. Convém frisar que as modalidades licitatórias, exceto o

pregão eletrônico, por muitos anos foram publicadas por meios de mídia

imprensa não lidos pela maioria da população, uma vez que os jornais oficiais

não são vendidos em bancas de jornal, restringindo-se a assinantes em sua

maioria formada por órgãos e entidades públicas.

A introdução do recurso da internet como meio de publicação das

contratações públicas a partir da Lei 10.520/02 contribuiu para os gestores

usarem esse meio de publicação também para as outras modalidades (convite,

tomada de preços, concorrência e concurso), apesar da lei assim não exigir,

fortalecendo a gestão democrática de fato, possibilitando maior penetração do

cidadão na esfera pública sem sair de casa.

No caso das normas vigentes no Brasil resumidamente tem-se como base

primordial a Constituição Federal que obriga o uso da licitação, exceto nos casos

especificados em lei, por todos os órgãos da administração pública direta e

indireta de todas as esferas, com base nos princípios constitucionais

mencionados, além das principais normas infraconstitucionais licitatórias: as leis

8.666/93 e 10.520/02.

Adiante serão abordados os instrumentos legais de interferência do

cidadão ou de parcelas da sociedade nas questões ligadas às contratações

públicas, de modo a estabelecer uma relação entre a cidadania, a efetividade da

lei e a eficiência do Estado em atuar para garantidor dos direitos estabelecidos.

Estaria o cidadão na dependência do conhecimento dos seus direitos para

efetivá-los? Bem, um dos principais fatores que levam as pessoas a lutarem por

seus direitos é primeiramente conhecê-los, podendo ser agregado também

outros, a exemplo das conseqüências advindas de um direito violado. Por isso,

neste trabalho de pesquisa empenha-se para mostrar um pouco do “mundo”

jurídico, indicando os caminhos legais existentes no Brasil como instrumento de

garantia de direitos, o que faz relacionar o Estado de Direito com o Estado

Democrático. Não basta que as normas sejam sancionadas ou publicadas, é a

ampliação da democracia que garante a manutenção do Estado de Direito,

passando necessariamente por sua legitimação, pois quando um Estado não age,

a sociedade civil passa a atuar com seus recursos legais e, até mesmo, ilegais

visando satisfazer suas necessidades.

3.3 – Recursos Legais de Interferência da Sociedade

Nos capítulos anteriores vimos um pouco sobre a formação do Estado e

sobre a sociedade civil. No primeiro observou-se, que no decorrer da história o

Estado está em constante transformação, provocada essencialmente pela ação

política enquanto prática dos indivíduos pertencentes a uma determinada

sociedade, fruto das diferentes características capazes de fazer movimentar todo

o processo transformador, inclusive do aparelho administrativo estatal.

Dentro do processo de transformação do Estado está a evolução do Estado

de Direito, que representa o conjunto de normas, sejam princípios ou regras,

direcionador e limitador do poder estatal, ao qual estão todos subordinados,

impedindo abusos e arbitrariedades. As autoridades públicas na prática de atos

discricionários devem observar a legalidade e a legitimidade, segundo os

princípios constitucionais, em especial os norteadores da democracia. Segundo

adverte Hermany (2006) o ato administrativo é vinculado à lei, mas com intima

relação de efetividade com a legitimidade, emanada dos interesses da sociedade.

E, apesar das diversas normas advertirem sobre a obrigatoriedade vinculante,

fortalecendo a relação Estado/sociedade, ainda assim, o direito do cidadão em

fiscalizar e atuar na defesa de seus direitos e da sociedade está garantido

através dos diversos dispositivos legais vigentes.

A relação mais próxima da sociedade com a Administração Pública

fortalece a gestão democrática e, como se frisou anteriormente reforça o Estado

de Direito apoiado na Constituição, e garantindo os direitos dos cidadãos que

podem exercê-lo em sua plenitude como forma de controle social. Neste sentido,

importante destacar a noção de controle social das decisões públicas, visando

ressaltar sua importância para o fortalecimento da democracia e,

consequentemente, para o exercício da cidadania, fundada especialmente nos

princípios constitucionais.

A idéia de controle social das decisões públicas assume posição de

absoluto destaque nesse novo contexto, em que a discricionariedade

administrativa, tão característica do modelo do Welfare State, cede

espaço para uma atuação do Administrador vinculada aos princípios

constitucionais, dos quais se destaca a consolidação da cidadania,

ou seja, a participação dos atores sociais na formulação das políticas

públicas (HERMANY, 2006, p. 1734).

A Constituição Federal de 1988, conforme dito, é a base do nosso Estado

de Direito e estabelece entre os seus artigos possibilidades de controle dos atos

públicos pela sociedade, seja ela organizada, ou individualmente na pessoa do

cidadão ou da pessoa jurídica. Entre os vários instrumentos jurídicos que

possibilitam um agir dos que estão além dos “muros” institucionais do Estado

tem-se constitucionalmente: o direito de petição (art. 5º, XXXIV, “a”), o mandado

de segurança (art. 5º, LXIX), o mandado de injunção (art. 5º, LXXI) e a ação

popular (art. 5º, LXXIII).

O direito de petição concede a todos, indistintamente, o direito de provocar

o Estado informalmente, sem a necessidade de advogado; representa “um direito

político e impessoal, que pode ser exercido por qualquer um, pessoa física ou

jurídica, para que se possa reclamar, junto aos poderes públicos, em defesa de

direitos contra ilegalidade ou abuso de poder.” (NERY JUNIOR, 2009, p. 178).

Este direito permite a qualquer interessado pleitear perante os órgãos públicos,

certidões, informações, reivindicações de direitos, denúncias, entre outras

possibilidades, sem a necessidade de formalidades exigidas em sede de ações

judiciais, bastando a identificação do peticionário e, por precaução, para efeito de

garantias, inserir na fundamentação alusão ao artigo 5º, XXXIV, “a” da

Constituição, além de relatar objetiva e claramente os fatos que norteiam o

pedido. Este direito é um dos mais amplos e servíveis à sociedade como forma

de controle, pois é informal, pode ser pleiteado por pessoas físicas ou jurídicas

sem a necessidade de advogado, podendo solicitar informações, esclarecimentos

e posicionamentos dos agentes públicos também no caso de licitações e

contratos contratações públicos.

O mandado de segurança protege direito líquido e certo infringido por

autoridade ou agente público na prática de ato ilegal ou de abuso de autoridade,

podendo ser promovido por pessoa física ou jurídica em razão de direito

individual, coletivo ou difuso, não amparado por habeas corpus ou habeas data.

“É ação civil constitucional, que pode ser preventiva ou repressiva, quando o

direito líquido e certo tiver sofrido ameaça ou lesão, respectivamente.” (Op. cit.

p.195).

O direito líquido e certo, pressuposto de admissibilidade do writ (termo

inglês usado para referir-se a mandado de segurança e habeas corpus)

representa direito expresso em lei, que deve estar comprovado na propositura da

ação, principalmente por documentos; é o direito que não admite controvérsia,

não deixa dúvida ao magistrado quando de sua análise. Portanto, quando um

licitante (pessoa física ou jurídica) ou qualquer interessado, incluindo-se neste

uma empresa ou uma pessoa (cidadão) que pretenda exercer direitos, seja para

obter informações, adentrar em recintos que estejam realizando licitações, entre

outras possibilidades, enfim quando se sentir lesado por atuação de ilegalidade e

abuso de poder de um agente público, faz uso do mandado de segurança.

O mandado de injunção é um instrumento utilizado quando não há uma

norma regulamentadora de um direito constitucionalmente estabelecido que

viabilize o seu exercício e garanta liberdades constitucionais e prerrogativas

ligadas à nacionalidade, à soberania e à cidadania, cabendo ao juiz informar ao

interessado o modo de agir, uma vez que a lei foi omissa. Em relação ao uso

deste, em situações que envolvam as contratações públicas, tem-se pouca ou

nenhuma notícia de seu uso, haja vista as normas regulamentadoras existentes

sobre a matéria. Mas certamente, sendo detectada a inexistência de norma

regulamentadora, o mandado de injunção deve ser usado como pressuposto de

defesa de qualquer direito, inclusive também aquele que envolva “contratação

pública”, seja como licitante ou cidadão beneficiário do objeto fim do contrato, ou

simplesmente como credor direto dos gastos públicos.

A ação popular, que é regulada pela Lei 4.717 de 29 de junho de 1965

permite a qualquer cidadão (indivíduo em gozo de direitos políticos) requerer a

anulação de ato lesivo ao patrimônio público e de entidade que participe o

Estado, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico, à moralidade administrativa e

cultural. E, desde que não seja comprovada má fé, ficará o autor isento de custas

e ônus da sucumbência. Esta ação pode ter caráter preventivo com vistas a evitar

o dano ou qualquer ato prejudicial nos casos acima indicados; não é preciso

esperar acontecer o prejuízo para pleitear-se um posicionamento do judiciário

contra quem lhe deu causa, o importante é perceber e agir o mais rápido possível

nas situações colocadas, evitando prejuízos ou reparando os danos, contribuindo

muitas vezes para evitar situações que podem trazer danos de proporções

grandiosas, com prejuízos inestimáveis para a sociedade.

A capacidade legítima para propor a ação popular é exclusiva do cidadão,

não acolhendo a possibilidade para as pessoas jurídicas ou judiciais (massa

falida, por exemplo), podendo, segundo o artigo 6º da referida lei, ser proposta

contra as pessoas públicas ou privadas e as entidades referidas no art. 1º da

referida lei, contra as autoridades, funcionários ou administradores que houverem

autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, ou que, por

omissas, tiverem dado oportunidade à lesão, e contra aqueles que se

beneficiaram com o ato ilegal.

As possibilidades de intervenção da sociedade, através de pessoa física ou

jurídica, de forma coletiva ou individual, não se exaurem nas ações judiciais,

encontram amparo também nos processos administrativos para o exercício da

cidadania e garantia da democracia, quando da fiscalização dos contratos

públicos. A base desta análise se dá principalmente a partir da Lei 8.666/93 (Lei

de licitações) que traz no corpo de seu texto, dispositivos de intervenção da

sociedade, destinados ao controle dos atos administrativos para realização de

licitações e formalização de contratos. Esta intervenção pode ocorrer não

necessariamente pelo licitante interessado, mas por qualquer pessoa que deseje

a efetividade do procedimento, na tentativa de garantir a necessidade da

sociedade inserida no objeto a ser contratado, na medida em que seu objeto

atenderá o interesse público.

A atuação da pessoa (física ou jurídica) nos procedimentos de

contratações públicas (com licitação ou não) reflete o princípio da fiscalização

contido na Lei de Licitações, mas não mencionado diretamente no rol daqueles

descritos em seu art. 3º

. Defende esta idéia, devidamente comprovada, o douto

jurista Carlos Pinto Coelho Motta (2006), ao interpretar a existência do referido

princípio.

Esse diploma legal o hospeda, por exemplo, ao autorizar qualquer

cidadão a acompanhar o desenvolvimento da licitação (art. 4º); ao

legitimar qualquer cidadão a requerer quantitativos das obras e

preços unitários à Administração Pública (art.7º, § 8º); ao legitimar

qualquer cidadão para impugnar preço constante do quadro geral

do Registro de Preços (art. 15, § 6º); ao permitir a qualquer

licitante o conhecimento dos termos do contrato e do respectivo

processo licitatório (art. 63, primeira parte); ao permitir a qualquer

interessado a obtenção de cópia autenticada dos termos do

contrato e do correspondente processo licitatório (art. 63, segunda

parte). Esses dispositivos, entre outros, são os suportes legais do

princípio da fiscalização da licitação, ainda que cada um tenha seu

próprio regime jurídico (MOTTA, 2006, p. 18).

Os exemplos de interferência social no Estado acima destacados permitem

acrescentar ainda outras possibilidades como bem descreveu MOTTA (2006): a

participação popular baseada nos artigos 4º (acompanhamento dos

Lei 8.666/93. Art. 3

A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional

da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração e será processada e

julgada em estrita conformidade com os

princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da

moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao

instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos. (grifo nosso)

procedimentos), 7º, § 8º (acesso à informações sobre quantitativos das obras e

preços unitários), 39 (audiência pública no caso de licitações de grande porte) e

63 (acesso aos termos dos contratos e do processo licitatório); a representação e

a impugnação inseridas nos artigos 15, § 6º, 41, §§ 1º e 2º, 101, 113; o

contraditório e a ampla defesa contidos nos artigos 43, § 3º, 78, parágrafo único,

86, § 2º; e, os relativos aos recursos, representações e reconsiderações descritos

nos incisos do art. 109.

A sociedade, conforme se destacou, interfere no Estado de várias formas,

mas quando utiliza instrumentos jurídicos tem a garantia legal de estar atuando

para obter uma resposta obrigatória emanada do judiciário ou da administração

pública, sob pena de sanções. Contudo, outras formas de intervenção não têm a

mesma garantia de resposta aos apelos, a exemplo de pressões populares de

grupos organizados, que nem sempre apoiados em instrumentos jurídicos,

buscam a satisfação de interesses usando recursos como denúncias e

reivindicações públicas, greves, passeatas, informativos mais agressivos, entre

outros.

Além dos recursos acima destacados, visando a fiscalização dos atos de

Estado, inclusive os relativos às contratações públicas, a sociedade também

pode valer-se dos órgãos do próprio aparato administrativo estatal,

constitucionalmente legitimados: os ministérios públicos estadual e federal; e os

tribunais de contas estadual e federal. Eles têm legitimidade para agir,

provocados ou não por pessoa física ou jurídica, licitante ou não, contra

irregularidades nos procedimentos das compras públicas.

Os instrumentos de controle existem e representam limites à

discricionariedade administrativa, mas “amplia-se a importância dos instrumentos

de controle externo da gestão, a partir da atuação dos atores sociais, que devem

agir como sujeitos ativos no processo sociopolítico”. (HERMANY, 2006, p. 1735).

Portanto, não basta termos os instrumentos de controle como forma de

interferência da sociedade no Estado, é preciso fazer uso deles exercitando

assim a cidadania e fortalecendo a democracia.

IV – LICITAÇÃO PÚBLICA EM SERGIPE

4.1. Contratações Públicas em Sergipe e Aracaju

A administração pública do Estado de Sergipe de todas as esferas (federal,

estadual e municipal) utiliza o procedimento da licitação como regra para a

contratação de bens e serviços com particulares, nas diversas modalidades

disponíveis, seguindo determinação constitucional. É o poder constitucional global

expresso no art. 22, inciso XXVII, que impõe para toda administração pública as

regras gerais de licitação. Acentua o jurista e atual ministro do STF - Carlos Ayres

Britto, que o “diploma constitucional de 1988 é o fio condutor da idéia central de

que as normas gerais de calço legislativo-federal só podem apanhar a licitação

pelo ângulo de uma aplicabilidade comum à Administração Pública de qualquer

dos poderes das pessoas federadas” (BRITTO, 1997, p. 50).

Toda a administração pública, agindo no chamado dever estatal, não tem

outro caminho senão a licitação “para a celebração de um contrato de obtenção

de certos meios materiais de que a Administração carece [...]” (idem, ibidem)

Cumprindo assim, mandamento constitucional que impõe a todo e qualquer órgão

da Administração Pública, a exceção da empresa pública, da sociedade de

economia mista e suas subsidiárias que explorem atividade econômica que terão,

segundo o art. 173, §

1º, III, da Constituição Federal, seu estatuto jurídico

próprio contendo as regras licitatórias, a obrigação de realizar a licitação quando

houver a necessidade de contratar com o particular. Contudo, mesmo que adotem

suas próprias regras não podem se furtar aos mandamentos constitucionais

principiológicos e da regra de licitar, sob pena de incorrer em ilegalidade,

observadas as exceções definidas em lei.

Após este intróito sobre as competências e responsabilidades

apresentadas o estado de Sergipe e o município de Aracaju não fogem à regra e

agem, ou melhor, devem agir, em conformidade estrita com as referidas normas

(princípios e regras) para contratarem os bens e serviços necessários ao

atendimento das necessidades públicas.

No âmbito da administração pública municipal de Aracaju existem várias

comissões de licitação e diversos pregoeiros que atuam no sentido de processar

e julgar as licitações, bem como as dispensas e inexigibilidades. Na administração

direta apenas duas comissões de licitação funcionam para licitar bens e serviços,

excluídos os serviços e obras de engenharia, as comissões permanentes de

licitação – CPL da Secretaria Municipal de Administração – SEMAD, pregoeiros e

equipes de apoio e a da Secretaria Municipal da Saúde. Além das referidas

comissões e pregoeiros, também existem as comissões e pregoeiros próprios das

entidades da administração indireta, a exemplo da Superintendência Municipal de

Transportes e Trânsito - SMTT, EMSURB – Empresa Municipal de Serviços

Urbanos e EMURB - Empresa Municipal de Obras e Urbanização, esta última com

duas, uma para licitar obras e serviços de engenharia para quase toda a

administração municipal e outra para contratação de serviços e bens necessários

ao atendimento das necessidades da própria empresa.

Apesar de apresentar uma estrutura organizada administrativamente com

várias comissões de licitação e pregoeiros, o município de Aracaju apresenta

problemas quanto ao aspecto publicidade dos atos inerentes às contratações

públicas.

No caso da administração pública estadual a gestão operacional das

contratações acontece mais centralizada. A aquisição de bens e serviços, exceto

obras e serviços de engenharia, está sob a responsabilidade da Superintendência

de Compras Centralizadas – SCC, órgão pertencente à estrutura organizacional

da Secretaria de Estado da Administração – SEAD, criado pela lei estadual

5.280

, de 29 de janeiro de 2004, com a finalidade de prestar serviços de

administração na área de contratação pública de forma centralizada

(www.comprasnet.se.gov.br, acesso em 20 de setembro de 2009).

Lei 5.280/04 Art. 3º A Superintendência de Compras Centralizadas - SCC/SEAD tem

por finalidade a prestação de serviços de administração, mediante procedimentos

centralizados, na área de aquisição de bens e serviços, exceto obras e serviços de

engenharia, para a Administração Estadual Direta, Autárquica e Fundacional, do Poder

Executivo do Estado de Sergipe.

As contratações de obras e serviços de engenharia da esfera estadual são

realizadas através da Companhia Estadual de Habitação e Obras Públicas –

CEHOP, sociedade de economia mista da administração indireta, resultado da

junção da extinta Companhia de Habitação de Sergipe e do Departamento de

Edificações Públicas – DEP. A CEHOP, criada pela Lei nº. 1960, de 09 de abril de

1991, com a finalidade de projetar, produzir e comercializar unidades

habitacionais, lotes urbanizados, equipamentos complementares e outros de

interesse social; também planejar, projetar, executar, privativamente todas as

atividades que couberem à Administração Estadual relativas à construção,

reforma, manutenção e ampliação de edifícios e obras públicas e outras

atividades de engenharia civil (www.cehop.se.gov.br , acesso em 20 de setembro

de 2009).

Independente de onde surge a necessidade da contratação pública, como

foi demonstrado, esta deve como regra ser precedida de licitação pública, e os

órgãos da União localizados em Sergipe, seguem procedimento administrativo

próprio, igualmente aos das demais esferas públicas, mas apesar de algumas

especificidades que adotam, todos estão indistintamente subordinados aos

ditames constitucionais e infra-constitucionais específicos.

Os órgãos se diferenciam do ponto de vista da gestão administrativa,

respeitando-se as normas as quais estão subordinados, e no caso das

contratações públicas, apresentam peculiaridades internas, desde o número de

pessoas responsáveis pelo procedimento até os trâmites burocráticos.

Tudo começa com o pedido originário do setor competente encaminhado

ao gestor maior do órgão ou entidade para análise e possível autorização da

contratação no caso de haver orçamento. Justificada a necessidade pública da

contrtação e a existência de dotação orçamentária, a autoridade competente

encaminha a solicitação para o setor competente para realizar os procedimentos

administrativos para a futura contratação, observando-se as exigências legais.

Os pedidos relativos a serviços e obras de engenharia do âmbito estadual

que ultrapassem o valor de R$ 15.000, 00 são encaminhados à comissão de

licitação da CEHOP para processamento e julgamento das licitações, utilizando-

se de uma equipe técnica de apoio, especialmente de engenheiros civis e de

arquitetos. E, no caso dos órgãos e entidades pertencentes a administração

municipal de Aracaju, os serviços dessa natureza são encaminhados a EMURB.

Quanto aos demais tipos de contratação (bens ou serviços) que

ultrapassem o valor de R$ 8.000,00, no caso da administração estadual, são

encaminhados a Superintendência de Compras Cetralizadas que distribuirá o

pedido entre as diversas comissões de licitação ou, a depender do objeto, entre

os pregoeiros nomeados com o fim de executar as atividades naquele órgão.

Salienta-se ainda a existência de disputa no portal para aquisição de bens e

serviços inferiores ao valor acima indicado (dispensas de licitação por valor),

apesar da lei federal não exigir esta obrigatoriedade, mas contribui para maior

publicidade dos atos.

Portanto, no caso de qualquer interessado solicitar informações sobre o

procedimento de contratação da esfera estadual deve procurar a SCC ou o órgão

solicitante, ou ainda acessar o portal indicado na figura 03. As dispensas por

valor também publicadas previamente no referido portal são processadas por

agentes públicos dos próprios órgãos e entidades, designados para este fim. No

item dispensas (por valor) estão informações no portal sobre o objeto e o órgão

ou entidade interessada a contratar, possibilitando a sociedade conhecer

contratações sem licitação, não incluídas as inexigibilidades e as outras formas de

dispensa. É um procedimento menos formal daquele adotado nas modalidades

licitatórias, mas de grande relevância para ampliação da disputa e configuração

da transparência pública.

FIG.03 – Portal de compras do Estado de Sergipe (comprasnet. se .gov.br)

Apesar das publicações sobre as necessidades de diversas contratações

do Estado e suas entidades, em especial das dispensas por valor fortalecerem a

impessoalidade e possibilitarem a ampliação da competição, como se observa no

próprio site indicado na figura 03, é de bom alvitre os agentes públicos

acautelarem-se do excesso burocrático que muitas vêzes prejudicam e

emperram a eficiência pública e, consequentemente, o atendimento do interesse

público. O uso do portal para as dispensas de licitação inferiores a R$ 8.000 e R$

15.000,00 deve ter critérios bem claros e objetivos para uma rápida e adequada

contratação de pequeno valor, frequentes em qualquer administração pública, não

admitindo as mesmas formalidades exigidas nas outras modalidades, o que não

significa contratar como bem entender.

A lei prevê esses casos de não uso da licitação para também proporcionar

a celeridade necessária aos casos específicos recorrentes na administração

pública, não podendo se sobrepor a formalidades legais previstas em lei. Apesar

de ser adotado um procedimento mais simples, é necessário cumprir alguns atos

que o validem do tipo pesquisa de preço e adequação do objeto, visando atender

com celeridade o interesse público Este “espírito” de menos formalidades mas

com responsabilidade está contido nos artigos 24 (dispensa de licitação) e 25

(inexigibilidade de licitação) da Lei 8.666/93. Essa preocupação é discorrida por

Marçal Justen Filho (1998) ao alertar sobre a identificação do procedimento

interno sem licitação, comparando-o ao adotado nas modalidades, fato que impõe

cuidados para não ferir os princípios norteadores da licitação pública.

Nas etapas internas iniciais, a atividade administrativa será

idêntica, seja ou não a futura contratação antecedida de licitação.

[...] a diferença residirá em que, no momento de definir as

fórmulas para contratação, a Administração constatará a

inaplicabilidade das regras acerca de licitação.[...] Ainda assim,

não se admitirá que a Administração simplesmente contrate, sem

a observância de outras formalidades. Definindo o cabimento da

contratação direta, a Administração deverá pesquisar a melhor

solução, tendo em vista os princípios da isonomia e da

supremacia e indisponibilidade do interesse público. Logo, deverá

buscar a melhor solução possível, respeitando (na medida do

possível) o mais amplo acesso dos interessados à disputa pela

contratação (JUSTEN FILHO, 1998, p. 206).

FIG. 04 – Portal de compras do município de Aracaju (www.aracaju.se.gov.br)

No site oficial da prefeitura de Aracaju, conforme se vê na figura 04, há

muitas informações sobre a estrutura administrativa, bem como sobre as

licitações realizadas de 2001 a 2009. Contudo, ao solicitar informações dos anos

de 2001 a 2004 não aparece nenhum registro de publicação de licitações; de

2005 a 2007 poucas licitações estão registradas, mas a partir de 2008 até 2009

mais de 100 (cem) por ano foram publicadas. Nele encontram-se inseridas

informações sobre o solicitante (origem do pedido) o objeto a ser contratado, a

fonte de recurso, além do edital completo para consulta. Observa-se ainda a

inexistência de informações sobre dispensas e inexigibilidades de licitação,

causando maior dificuldade de conhecimento pela sociedade sobre as

contratações sem licitação, inclusive por possíveis interessados em contratar com

a municipalidade, atualmente somente disponíveis no órgão ou entidade

contratante (www.aracaju.se.gov.br, acesso em 21 de setembro de 2009).

O procedimento administrativo que não inclui a licitação se não for

amplamente divulgado pode ferir vários princípios, em especial o da publicidade

que tem como objetivos principais ampliar a disputa para contratar a melhor

proposta e dar conhecimento à sociedade. Segundo informaçãos prestadas por

agentes públicos da prefeitura de Aracaju durante as entrevistas, as dispensas e

inexigibilidades são realizadas por cada órgão ou entidade, diferente das

contratações precedidas de licitação enviadas para as comissões de licitação e

pregoeiros com divulgação garantida nos portais e na imprensa escrita, de acordo

com a exigência legal.

A administração estadual publica as dispensas por valor no portal,

contribuindo certamente para ampliação da competição e conhecimento da

sociedade, ao contrário da administração municipal que não as publica nem no

portal ou jornais oficiais previamente. Cuidado deve existir quanto a análise dos

procedimentos adotados, pois o fato de haver publicação, como ocorre no âmbito

estatual, não significa aderir às mesmas formalidades de uma modalidade

licitatória, se abre na verdade mais oportunidade para todos os potenciais

interessados participarem de uma seleção.

Adverte Marçal Justen Filho (1998) que não se pode respeitar prazos e

formalidades como ocorre nas modalidades licitatórias, pois não se trata de

concorrência, mas de um procedimento administrativo de seleção de

interessados, em que as formalidades são fixadas segundo a competência

discricionária da administração. E mais, não cabe recurso por infração às regras

previstas para as outras modalidades, mas impugnação por infrigência aos

princípios disciplinadores da atividade administrativa: desvio ou abuso de poder,

vícios, etc (JUSTEN FILHO, 1998, p. 207).

A partir dessas considerações que enfocam a publicidade para fins de

ampliação da disputa, há de se ressaltar que esta não deve ser a única

preocupação do agente público, pois tanto a busca do maior número de ofertas

para contratar a melhor proposta como dar conhecimento a sociedade,

possibilitando-a o controle e a fiscalização dessas atividades são obrigações dos

agentes públicos envolvidos no processo administrativo de grande relevância. A

observância da publicidade para ampliação da competição é indiscutível, mas dar

conhecimento a sociedade se sobrepõe a este, haja vista a possibilidade de

funcionar como fiscal e controladora das atividades públicas. E conforme se

observará adiante, os dados colhidos na comunidade Coqueiral, comprovam que

a interferência da sociedade na atividade pública é de grande importância para

melhoria das condições de vida e garantia de uma gestão pública voltada para o

alcance do interesse público.

4.2. A Comunidade Coqueiral: um espaço de organização social em Aracaju

Desenho Mapa Coqueiral: Arquivo P.M.A.

O Coqueiral é um loteamento localizado na zona norte de Aracaju-SE,

próximo ao conhecido Morro do Urubu, onde está o Parque da Cidade, entre os

bairros Portos Dantas e Japãozinho, dentro de uma área de preservação

ambiental de mata Atlântica, com manguezais em processo de destruição

provocada pela ocupação popular de forma desordenada e, por não possuir infra-

estrutura básica é considerado um assentamento precário. O nome atribuído a

este loteamento se deve aos inúmeros coqueirais alí existentes, isso há mais de

15 (quinze) anos atrás.

. No Cadastro Único da Assistência Social – CADUNICO, realizado pela

Secretaria Minicipal de Assistência Social e Cidadania – SEMASC (2007), existem

1.750 famílias residentes, dentre essas 605 famílias, número correspondente a

aproximadamente 35%, são contempladas com benefícos oriundos da política

nacional de assistência social (Bolsa Família, PETI, Criança Cidadã e PAIF). A

renda da maioria das famílias varia entre R$ 60,00 e R$ 120,00 evidenciando a

situação de dificuldade da população local, onde a falta de recursos financeiros

mínimos para uma sobrevivência digna exige da municipalidade mais intervenção

pública, no sentido de reduzir as desigualdades.

Apesar da subsistência básica precária, a maioria das residências são

próprias (64%) ou invadidas (21%) e o restante do percentual se divide entre os

cedidos, alugados e arrendamento, a rede pública de abastecimento de água e de

iluminação pública são deficientes. Muitos problemas assolam a referida

comunidade, tal qual a falta de saneamento básico que contribui para situações

insustentáveis, com ruas alagadas em épocas de chuva, fazendo residentes e

transeuntes conviverem com o mau cheiro e a sujeira acumulada nos esgôtos a

céu aberto, a falta de iluminação em algumas ruas provoca medo na população,

muito carente do serviço de segurança pública; e também a inexistência de locais

destinados ao lazer. Esses dados sobre a situação da comunidade, contido no

Plano de Trabalho, do segundo relatório 2007 da SEMASC, demonstra a situação

de precariedade em todos as áreas da referida localidade.

Os trabalhos sociais existentes na localidade, segundo o relatório 2007

SEMASC, são desenvolvidos de diversas formas: a Unidade de Saúde da Família

Eunice Barbosa de Oliveira presta serviços básicos de saúde com uma equipe de

02 médicos clínico-geral, 01 médico pediatra, 01 médico genicologista, 02

odontólogos, 02 enfermeiros, 09 agentes de saúde, 02 auxiliares de enfermagem,

06 funcionários administrativos, 01 assistente social e 02 equipes do Programa de

Saúde da Família; que promove palestras educativas sobre saúde e cidadania,

visando contribuir para redução do alto indice de alcoolismo e depressão

decorrentes do desemprego; o Centro Social Santa Terezinha, mantido pela Igreja

Católica presta serviço de educação pré-escolar; o Centro de Referência da

Assistência Social – CRAS, órgão ligado à Secretaria Municipal de Assistência e

Cidadania, é responsável pela execução de serviços de proteção social básica e

especial, organização e coordenação da rede local de serviços sócio-assistenciais

da política de assistência, com profissionais (assistente social, psicólogo,

educador social, etc) de áreas diversificadas que atuam no fortalecimento do

vínculo familiar, através de programas como PETI, PROJOVEM-Adolescente,

Grupos de Convivência, Inclusão Produtiva, além dos programas de transferência

de renda promovidos pelo governo federal. Convém salientar que o número de

profissionais existentes nessas unidades pode variar para mais ou menos.

Na área da educação existem duas escolas: o Colégio Estadual Senador

José Alves do Nascimento com os ensinos fundamental e médio, com mais de mil

alunos matriculados nos três turnos entre jovens e adultos; a Escola Municipal

Etelvina Amália de Siqueira tem capacidade para atender mais de 300 (trezentas)

crianças na faixa etária de 04 a 06 anos; a Creche Municipal Berenice Campos,

que atende crianças de meses até 05 (cinco) anos de idade, possui serviço de

berçario e pré-escola.

Quanto à situação de renda da população local não é das melhores, pois é

formada por maioria de desempregados e de trabalhadores informais autônomos

(catadores de lixo, carroceiros, diaristas, comércio ambulante, etc), pequenos

comerciantes e outros dependentes de programas de transferência de renda.

As famílias contam com uma composição familiar média de 04 a 05 filhos e

há baixo nível de escolaridade, pois mais de 70% não concluiram o ensino

fundamental (1ª a 9ª série) e os demais sequer são alfabetizados, demonstrando

o grau de dificuldade para ascensão social e profissional.

Esta comunidade foi beneficiada com recursos federais na ordem de R$

30.000.000,00 trinta milhões do Programa de Aceleração do Crescimento – PAC

para realização de obras de saneamento e construção de casas populares,

conforme constatação na comunidade e em matéria veiculada em 16.06.09 no

site da prefeitura.

No Coqueiral, serão aplicados até o ano que vem cerca de R$ 30

milhões em terraplanagem, recapeamento da avenida Euclides

Figueiredo, drenagem, pavimentação, saneamento, abastecimento

de água e construção de 600 casas populares. A Prefeitura de

Aracaju já concluiu o recapeamento da avenida Euclides Figueiredo

e de parte da terraplanagem da área. O Governo do Estado, por sua

vez, também já começou a etapa de construção das moradias.

O objetivo da Prefeitura é investir os recursos do PAC em áreas

tradicionalmente esquecidas pelo poder público", destacou Paulo

Costa. Para se ter uma idéia da grandiosidade do empreendimento,

serão pavimentados 15,5 km de ruas, num total de 116 vias, e

recapeados 6,1 km da avenida Euclides Figueiredo; colocados

5.200 metros de tubos para drenagem e mais 15 mil metros de

tubulação de esgoto. Das 600 famílias contempladas com

residências, cerca de 220 são oriundas de áreas de risco

(www.aracaju.se.gov.br acesso em 27 de setembro de 2009)

FIG. 5 - Construção de 600 casas no Coqueiral

Foto: www.aracaju.se.gov.br. Acesso em 27.09.09

É fato que a região foi beneficiada com os recursos federais do PAC (FIG. 5),

contudo muitos questionam o uso dos R$ 30.000.000,00 a exemplo de alguns

entrevistados que apresentaram desconfiança quanto ao efetivo uso do referido

valor nas obras, contradizendo a matéria acima descrita, divulgada na imprensa,

através da internet.

Mas, apesar do site oficial da prefeitura divulgar a celeridade dos trabalhos

em relação às obras do PAC no Coqueiral e a fluente atividade social da

prefeitura, encontram-se na imprensa também informações diversas que

denunciam a situação de precariedade da comunidade e da pouca celeridade das

referidas obras, as quais puderam ser constatadas quando da efetivação desta

pesquisa, nas diversas idas ao bairro, pois apesar do grande valor divulgado para

as obras, não presenciei grande atividade de obras no local.

Em Sergipe foi criada uma comissão formada por deputados estaduais,

tendo como integrantes deputados do PSC e do DEM, partidos que não estão na

base aliada do governo. A matéria publicada em 31/08/09 pelo site oficial da

Assembléia Legislativa de Sergipe, transcreve parte da fala do deputado estadual

Augusto Bezerra (DEM) na tribuna sobre as obras do PAC.

Segundo os deputados da oposição, consta no relatório de

ações do PAC que o governo federal já liberou mais de R$

31,6 milhões para a realização de serviços no bairro. Durante a

exibição do vídeo-reportagem, Augusto Bezerra relatou para

todos o que ele entende por descaso do poder público

municipal e estadual, com ruas esburacadas e cheias de lama,

sem saneamento básico e sem condições do tráfego de

veículos, e com um acúmulo grande de lixo.

“O cenário que nós presenciamos foi desolador! Talvez seja

por isso que a ministra Dilma Rousseff (PT) – pré-candidata à

presidência da República, não chega nem a 10% das intenções

de voto em Sergipe. A Comissão agora vai convidar o

presidente da Deso porque a Prefeitura de Aracaju culpa da

Companhia pelo atraso no início das obras no Santa Maria e

Coqueiral. A Deso, por sinal, culpa as empreiteiras, que

alegam não poder fazer o serviço porque não receberam a

ordem de serviço. As imagens exibidas aqui são fortes e

alguém tem que assumir a responsabilidade pela falta de

saneamento básico no Coqueiral e no Santa Maria”, comentou

o democrata (www.agenciaalese.se.gov.br acesso em 27 de

setembro de 2009).

As denúncias, como as acima transcritas, feitas na tribuna da

assembléia legislativa de Sergipe, conveniente aos opositores da base

aliado do governo, não têm chegado à comunidade, restringindo-se a bate-

bocas e discussões entre os membros da casa. E esta prática isolada, sem a

interferência da comunidade que está sofrendo diretamente com as

irregularidades apontadas, não é suficientemente forte para pressionar as

autoridades públicas, promotoras das obras denunciadas. Infelizmente, a

distância entre os deputados que em sua maioria aparecem nas

comunidades somente próximo ao período eleitoral, não agem na busca de

manter um elo de relacionamento com seus representados.

A nenhuma ou quase nenhuma presença dos representantes do povo

na comunidade Coqueiral não influi para estagná-la. Desde 1998, conforme

informações colhidas nas entrevistas, o Coqueiral tem passado por um

processo de mudança para tornar mais digna a situação dos moradores. O

poder público e os líderes comunitários envolvidos nas lutas têm interferido

para isso, mesmo com os antagonismos e interesses diversificados

existentes dentro da própria comunidade. Segundo um dos entrevistados, a

situação era muito mais precária do que hoje, mas poderia ser bem melhor

se as lideranças se unissem.

Na época, o objetivo da entidade foi primeiramente para brigar

pelas questões daqui do Coqueiral, não tinha água, não tinha luz,

não tinha nada. [...] E aí como existiam outras lideranças aqui do

Coqueiral, em vez dessas lideranças se somar pra poder

brigarmos juntos, simplesmente elas se rachavam, brigavam entre

si, e o Coqueiral ficou esquecido do poder público [...] porque

quem vinha pra cá sempre contrariava as outras lideranças: vinha

uma assistente social aqui, pra fazer um cadastro da comunidade,

e o que é que acontecia...? Eles brigavam porque não era para a

assistente social não fazer o cadastro porque veio através de

outra associação, queria que viesse através da dele. (A.F.S,

membro da Associação Comunitária Loteamento Coqueiral

entrevistado em 19.09.09)

As lutas de poder para obtenção de conquistas por interesses individuais

ou coletivos não só existem dentro dos parlamentos, ou entre os partidos, mas

também estão presentes no seio da sociedade civil, entre os grupos organizados

ou entre os próprios cidadãos, que muitas vezes se utilizam de instrumentos

prejudiciais à sociedade apontando os erros e fatos negativos de outros, mesmo

que isso possa prejudicar o interesse coletivo. É óbvio que numa democracia é

importante se ter a garantia da liberdade de expressão, contudo, ela não pode

ferir direito alheio, tampouco se sobrepor ao interesse da coletividade, como

acontece no Coqueiral de acordo com relatos colhidos nas entrevistas.

As mudanças vêm acontecendo no Coqueiral e a participação do poder

público e da sociedade civil nesse processo comprova que ambos são

imprescindíveis ao progresso e ao avanço social onde todos tenham o mínimo

necessário a uma existência digna. E isso, passa necessariamente pelo

conhecimento dos direitos que têm os cidadãos, inclusive em relação às

contratações públicas, conforme adiante se aponta.

4.3. Uma Experiência de Participação em Contratações Públicas no

Coqueiral

A comunidade do Coqueiral, desde as primeiras invasões feitas por

migrantes no terreno pertencente ao Banco do Brasil há aproximadamente quinze

anos, passou por dificuldades das mais básicas às mais complexas e, desde

então, na medida da agregação de mais membros nesta comunidade, as

lideranças e os movimentos sociais foram surgindo, fato confirmado nas

entrevistas realizadas com membros de entidades do loteamento e com alguns

atores sociais. Entre eles, destaca-se J. D., atualmente membro da Associação

Comunitária Amigos do Coqueiral – ASCOAMI, entrevistado em 19 de setembro

de 2009, que informou participar dos movimentos para melhoria da comunidade

desde meados da década de 90 quando a organização era conhecida por

“comissão de mobilização”.

A infraestrutura de uma comunidade exige muitas ações para satisfação

das necessidades básicas: água encanada, energia elétrica para iluminação

pública e de residências, sistema de transporte coletivo, postos de saúde,

escolas, ruas abertas, serviço de esgôto; enfim, condições que visam a melhoria

da vida das pessoas . E este processo de transformação não acontece da noite

para o dia, exige o envolvimento e iniciativa de muitas pessoas, entre os

moradores da comunidade, os órgãos e entidades públicas responsáveis por

realizar os serviços básicos, intermediado na maioria das vêzes por agentes

públicos ligados aos setores de assitência social, no caso de Aracaju, os da

Secretaria Municipal de Assistência Social e Cidadania.

Quando se busca agregar melhorias de qualquer espécie, na maioria das

vêzes é necessária a contratação de bens e serviços com particulares, vez que o

Estado não detém todo o aparato e condições para tal feito, e por isso, utiliza o

instrumento do contrato administrativo, com base em regras pré-estabelecidas

juridicamente, utilizando um procedimento característico de um Estado

Democrático de Direito, onde há possibilidades de particulares concorrerem a

partir de regras iguais para todos e a sociedade acompanhá-lo. Quando o Estado

possui características autoritárias, os particulares são pressionados a servirem e

os bens são tomados de assalto, sem direito a indenizações ou reparações de

qualquer espécie, como aconteceu nos estados absolutistas e em ditaduras

politicas. Neste sentido é salutar trancrever ensinamento de Marçal Justen Filho.

Em um Estado democrático, os bens ou serviços dos particulares

somente poderão ser obtidos mediante a observância de certos

procedimentos e dentro de limites específicos. Manteve-se o

instituto da expropriação (subordinada, como regra, à prévia e

justa indenização em dinheiro), instrumento que dispensa a

concordância do particular. No entanto, é juridicamente impossível

ao Estado obter serviços privados através de instrumentos

jurídicos autoritários. O acordo de vontades vai-se configurando

como o instrumento jurídico de maior relevância para o Estado

obter acesso aos bens e serviços dos particulares (JUSTEN

FILHO, 1998, p. 12).

A licitação, como regra, é o procedimento administrativo usado para se

contratar com o particular mais qualificado e detentor da melhor proposta e

condições necessárias à satisfação do interesse público. Outros países usam o

mesmo modo de escolha, mas apresentam diferenças em relação ao que é

adotado no Brasil, em relação a todas as esferas públicos, a partir de comando

constitucional.

Algumas legislações como a francesa remetem à escolha da

própria Administração a realização (ou não) de um procedimento

prévio à contratação, visando obter a melhor solução, destinado a

selecionar o contratante e definir o contrato. Em outros Estados, é

obrigatória a realização de uma seleção preliminar (licitação). Na

Espanha, como observam García de Enterria e Ramón

Fernandez, a seleção de contratantes privados pela

Administração envolve ‘fórmulas de licitação pública com as quais

pretende garantir-se tanto a igualdade dos particulares dos

particulares como a adoção pela Administração, através de

competição, das condições mais vantajosas para o interesse

público’. Qualquer que seja o grau de liberdade reconhecido à

Administração para decidir sobre a contratação, o legislador

busca sempre consagrar o regime mais eficaz para a realização

dos interesses públicos (idem, ibidem, p. 12-13).

O interesse público, independente das peculiaridades do procedimento de

contratação adotado em cada Estado, é o alvo a se atingir a partir de critérios

esboçados em editais públicos ou minutas contratuais, apoiados nos princípios

constitucionais, oportunizando a vários particulares concorrerem à contratação

pretendida. Mas, em meio a esta relação encontra-se a sociedade civil, ou

simplesmente sociedade beneficiada.

No caso da realidade da comunidade Coqueiral constatou-se a partir dos

relatos dos entrevistados que muitos feitos foram realizados por inciativa dos

cidadãos residentes na localidade, sem a interferência ou orientação do Estado,

situação esta muito comum em comunidades formadas a partir de invasões.

Essas iniciativas de membros da sociedade local ocorrem quando o Estado não

aparece para cumprir sua responsabilidade constitucional de garantir o mínimo:

saúde, educação, moradia digna, valores consignados no princípio da dignidade

da pessoa humana. Na falta do Estado para suprir essas faltas, a sociedade se

mobiliza pela urgente necessidade de resolução. Veja-se o relato do entrevistado,

líder comunitário, sobre a situação do loteamento na década de noventa e as

iniciativas próprias de serviço público sem a ajuda do Estado.

E conversava com ela o que a gente podia melhorar. E ela dizia

que aqui não tinha jeito. Não tinha água, não tinha luz, a luz era

gambiarra, água não existia de jeito nenhum, só tinha uma

torneira lá no começo do Porto Dantas

. E eu digo, por que a

O Porto Dantas é um bairro que se limita com a comunidade Coqueiral e o bairro Industrial.

gente não se soma, conversa com os moradores e eles ajudam

nos canos e a gente puxa uma água até o Coqueiral. [...] Eu me

decidi de mim mesmo que não podia viver assim, eu queria

melhorar. [...] A questão da água... vim e conversei com dez

moradores e eu vim com os canos do Porto Dantas até o

Coqueiral. No domingo tivemos um mutirão e Maria do Coqueiral

fez uma confusão! Disse que era ilegal e que a gente não podia

fazer isso. Eu disse .... deixe o problema vim para cima da gente,

a gente não pode é ficar sem água. Se a DESO achar ilegal então

coloque a água que a gente vai pagar. E colocamos a água e

melhorou 50% a vida dos moradores. Foi uma torneira para cada

um e mais cinco para servir de chafariz (A.F.S, membro da

Associação Comunitária Loteamento Coqueiral entrevistado em

19.09.09).

A situação relatada pelo líder comunitário comprova a ausência do Estado

na localidade para atender os problemas básicos como a água encanada, que

exigiu mobilização de alguns cidadãos, liderados pelo entrevistado para iniciar

uma atividade que iria beneficiar não só aos participantes, mas a várias pessoas.

Neste caso específico a mobilização resultou na construção de alguns chafarizes,

possibilitando o acesso à água para muitas pessoas, inclusive para os residentes

na parte alta. Convém frisar que antes dessa importante iniciativa popular os

moradores tinham de pegar água no bairro Porto Dantas a aproximadamente oito

quilômetros.

Em 20 anos muito aconteceu, não se pode negar a participação e

contribuição de pessoas da comunidade, organizadas ou não em entidades,

dentro do processo de construção social. Reforça essa idéia de participação como

necessidade de construção de uma realidade mais adequada à condição mínima

o relato de outro líder comunitário, hoje representante da associação dos

carroceiros em vias de formalização legal.

Mais ou menos em 1996 a gente começou a invasão [...] com a

necessidade da moradia começamos a invadir. [...] Na

necessidade primeiramente fizemos uma associação com grupos

de família. Conseguimos, com o movimento, a posse da terra, o

posto de saúde, escola, com nossas reivindicações. Cobramos do

governo a creche para todas as famílias aqui do Coqueiral. Nós

não tínhamos nem água nem energia, hoje em dia temos água e

energia. (M.S.C., membro da associação dos carroceiros,

entrevistado em 15.05.09).

Foto: Maria Anáber Melo

FIG. 06. Colégio Estadual Deputado José Alves do Nascimento

A realidade atual é um pouco diferente da de 20 anos atrás, com ruas

abertas, água encanada, energia elétrica, transporte urbano, escola (FIG. 06),

mas ainda há deficiência, exigindo da comunidade acompanhamento e

participação para a realização de melhorias pelo poder público. E para

implementar essas melhorias, no caso das iniciativas públicas de serviços obra ou

aquisições de bens, é imprescindível a abertura de procedimento administrativo

para contratar com particulares e assim atingir o objetivo de sanar os problemas.

Frisa-se portanto, que apesar do poder público ter construído ao longo desse

anos obras no Coqueiral, muitas delas aconteceram com a interferência da

sociedade tal como a unidade de saúde (FIG. 07), de acordo com informações

prestadas por M.S.C., membro da Associação dos Carroceiros do Coqueiral.

FIG. 07 - Unidade de Saúde da Família Eunice Barbosa. Foto: Tâmara Melo

A comunidade Coqueiral foi beneficiada com recursos federais do PAC,

através do contrato de repasse nº. 218819-92/2007/MC/CAIXA, celebrado em 01

de outubro de 2007, originando outros convênios com a interveniência de

entidades e órgãos do Município e do Estado.

Em 07 de dezembro de 2007 foi publicada a licitação na modalidade

Concorrência (nº. 22/2007) pela EMURB, tendo como objeto a infra-estrutura do

Coqueiral e recuperação da pavimentação da avenida principal, General Euclides

Figueiredo, contando com o valor estimado da obra em R$ 11.130.299,85 e prazo

para execução de 570 dias. A empresa vencedora do certame foi a Torre

Empreendimentos Rural e Construção Ltda. Mas as licitações não se encerram

nesta, pois outros órgãos e entidades envolvidos nos convênios devem realizar

licitações para cumprir suas responsabilidades institucionais atribuídas no projeto.

Os movimentos sociais são importantes para a solução das necessidades

dos cidadãos e o sucesso em suas atuações em prol de um objetivo coletivo, ou

não, depende de vários fatores, entre eles o de conhecimento dos direitos

capazes de fortalecer o processo de interferência.

Durante as entrevistas realizadas no Coqueiral com membros de entidades,

se constatou a realização de mobilizações ocorridas desde as primeiras invasões,

em sua maioria visando a conquista de melhorias básicas, algumas atendidas,

outras não atendidas satisfatoriamente, e outras ainda sequer alcançadas, como

saneamento básico, iluminação e coleta de lixo ainda muito restritos. E mesmo os

líderes comunitários que revelaram ter conhecimento quanto aos caminhos de

ligação entre a sociedade e o Estado para tentativa de satisfação das

necessidades, apresentaram limitações quanto ao conhecimento dos direitos

estabelecidos legalmente, especialmente em relação às contratações públicas. O

relato abaixo transcrito demonstra bem esta constatação.

Esse negócio de licitação a gente não participou não, sabe...,

porque foi um projeto deles aí para beneficiar a gente. A gente

acompanhou assim: nas indenizações das famílias na época. Todo

mundo recebeu direitinho em cheque. E aí, a gente acompanhou a

obra, mas esse negócio de licitação a gente não teve conhecimento.

(M.S.C., membro da Associação dos Carroceiros, entrevistado em

15.05.09)

O entrevistado M.S.C., membro da associação dos carroceiros, demonstrou

em seu relato ser participativo na busca de soluções para as carências da

comunidade e ter discernimento quanto aos caminhos a serem perseguidos na

busca de soluções, como assim fazem outros líderes da localidade. Sabe que

para conquistar alguns direitos (casa, rua, energia, posto de saúde, escola, etc) é

preciso brigar, lutar, se organizar em grupo para um determinado fim comum. Ele

tem consciência da importância de mobilizar as pessoas organizadas para o

alcance dos objetivos pretendidos. Contudo, a falta de conhecimento mais

aprofundado dos direitos, ou pelo menos dos direitos fundamentais garantidos na

constituição, se revelam superficiais, especialmente quando o assunto é

contratação pública. E apesar dos entrevistados terem consciência da existência

do procedimento da licitação, demonstraram conhecimento muito vago sobre o

assunto, conforme se percebe nos relatos a seguir destacados.

Quando o setor público quer contratar serviços ou comprar com o

setor privado.[...] Procuro sempre me informar sobre isso. Sei que

tem um trâmite burocrático e que tem uns critérios e são

mostrados. Não entendo porque uma empresa que ganha uma

licitação e não cumpre não é penalizada. (J.D., membro da

Associação Comunitária Amigos do Coqueiral, entrevistado em

19.09.09).

Quando tem um projeto e precisa de um despacho de alguém

para ele ser realizado. Sei que qualquer obra tem de ter licitação

antes, e demora muito. (M. J. membro da Associação dos

Catadores de Material Reciclado do Coqueiral, entrevistada em

19.09.09)

Licitação é quando você quer fazer um projeto, e tem de ser

liberado aquele projeto aí tem de ter a licitação para poder ganhar

ou perde. Como agora as obras daqui, o cara ganha a licitação

para fazer a obra e depois pensa que a obra vai dá prejuízo e

simplesmente abandona. E aí é outro protocolo para outra

empresa ganhar. (A.F.S. membro da Associação dos Feirantes do

Coqueiral, entrevistado em 19.09.09)

O fato dos entrevistados saberem da necessidade de um procedimento

administrativo realizado pelo poder público para contratar com o particular não

100

induz diretamente à idéia de conhecerem os direitos concedidos legalmente aos

cidadãos e interessados em geral para acompanharem, reclamarem, fiscalizarem

esses certames ou qualquer tipo de contratação, apesar de terem demonstrado

participação freqüente nas reivindicações de melhorias. Reforçam esta

constatação os trechos abaixo das entrevistas quando foram perguntados se

tinham conhecimento do direito de poder denunciar, participar e acompanhar,

inclusive ver documentos relacionados às licitações ou qualquer contratação

pública, e todos foram unânimes ao dizer que não sabiam dessas possibilidades

legais de interferência.

Buscava informações sobre as licitações do Coqueiral na DESO e

na EMURB, inclusive pessoalmente. Somente isso. Nunca vi

processo, nem nada. As informações sobre preço e quem ganha

sempre foram omitidas, apesar de serem perguntadas ao

presidente. [...] Não sabia que qualquer cidadão pode denunciar ou

qualquer outra coisa da licitação; quando perguntava sobre os

preços e não diziam, acreditava que eles podiam omitir. (J.D.,

membro da Associação Comunitária Amigos do Coqueiral,

entrevistado em 19.09.09).

Não sabia não. Eu tenho aqui quatro mandatos de delegado do

orçamento participativo. A gente participa aqui das obras do

Coqueiral; fui eleito fiscal das obras também, mas licitação não

tenho conhecimento.[...] Não tenho conhecimento dessa licitação.

Hoje agente tem problema aqui, as obras tá parada. A SERCOL

chegou aí pegou e não cumpriu o contrato. Aí agora parou as obras

e tá solicitando outra empresa para vim pro lugar dela. Aí a gente

não tem conhecimento. (M.S.C., membro da Associação dos

Carroceiros, entrevistado em 15.05.09)

Sabe que todo cidadão tem o direito de saber de tudo. Não basta

gritar aqui, tem de correr atrás. Tem de procurar saber das coisas.

Já que informaram que o Coqueiral está no mapa de Aracaju vai

saber. Mas nunca participei de licitação. Nunca pensamos nisso. (M.

J. membro da Associação dos Catadores de Material Reciclado do

Coqueiral, entrevistada em 19.09.09)

Já procurei o presidente de EMURB para saber sobre as

providências de melhoria, mas não sobre as licitações e nunca

discuti com a comunidade sobre isso. A Secretaria de Participação

Popular – SEPP nunca discutiu sobre isso, os direitos dos cidadãos,

sobre licitação. (A.F.S. membro da Associação dos Feirantes do

Coqueiral, entrevistado em 19.09.09)

101

É flagrante a limitação quanto ao conhecimento dos direitos concedidos aos

cidadãos para controle das contratações públicas, apesar de a legislação vigente

esboçar diversos instrumentos que permitem aos cidadãos fiscalizarem,

acompanharem, impugnarem, enfim, de exercitarem a cidadania de forma mais

segura e ampla, salutares para preservação da moralidade administrativa e

eficiência na prestação dos serviços públicos, na medida de sua interferência, que

exige, além desse conhecimento é necessário agregar alguns fatores como

persistência, coragem e força (poder).

A Lei 8.666/93 (art. 21) e a Lei 10.520/02 (art. 4º) impõem ao poder público

de todas as esferas a obrigatoriedade de publicação prévia do resumo dos editais,

contendo as características para contratação com particulares. Esta publicação

apesar de acontecer em sua maioria, através dos diários oficiais e, conforme o

caso (valor da obra), em jornal de grande circulação, ou ainda utilizando recursos

da internet, este último introduzido com a Lei 10.520/02, ainda assim se mostram

insuficientes para cumprirem o princípio da publicidade, informando a sociedade

sobre as contratações públicas, como se observa em relatos colhidos nas

entrevistas.

O povo não participa de licitação porque é acomodado, espera que

os outros façam. Nunca a gente teve qualquer orientação dos

órgãos. Eles só fazem colocar as placas das obras. Não tenho

computador para ver sobre as licitações. A Secretaria de

Participação Popular – SEPP nunca veio aqui, alguns órgãos da

prefeitura quando têm reuniões informam se forem perguntados (M.

J. membro da Associação dos Catadores de Material Reciclado do

Coqueiral, entrevistada em 19.09.09)

Os princípios constitucionais, como o da publicidade, são dotados de força

jurídica positivada, os quais exigem condutas compatíveis com os valores da

sociedade, e por isso não servem para cumprimento de meras formalidades

legais, devem ser observados para atingir o objetivo de dar ampla publicidade.

Mas os pregoeiros e membros de comissões de licitação, conforme constatação

nas entrevistas, se restringem a dar publicidade das possíveis contratações,

conforme exigência nas duas referidas leis, e com isso, pensam estar agindo em

consonância com as normas. E mais, nenhuma preocupação nota-se quanto ao

102

alcance do objetivo de tornar amplamente públicas as possíveis contratações com

os particulares que podem ser pessoas físicas ou jurídicas.

As publicações em diários oficiais, em jornais de grande circulação e em

sites oficiais são realizadas a revelia do resultado de informar efetivamente aos

possíveis interessados e à sociedade. A prática da administração pública

municipal é de publicar os resumos de editais, contudo não divulga os resultados

das licitações, tampouco as contratações realizadas sem licitação (dispensas e

inexigibilidades); se restringem a publicar o resumo dos contratos nos diários

oficiais porque há exigência legal, sob pena de nulidade do ato da contratação,

demonstrando assim uma atitude fria do Estado, apenas com o objetivo de se

mostrar independente em relação aos possíveis licitantes, deixando de dar ciência

pública ampla à sociedade.

A administração pública estadual difere um pouco da municipal porque

publica quase todos os procedimentos de compras no site oficial, mas isso não

caracteriza preocupação em informar a sociedade, mas de ter uma relação de

independência perante os contratados.

A gente faz a publicidade legal: nos jornais e também na internet. A

assessoria de comunicação aqui da EMURB repassa para os

setores competentes no caso das denúncias de falta de serviço

(problemas como buracos nas ruas). O cidadão não participa de

licitação, mas solicita providências, geralmente no rádio.(R.C.,

membro da comissão permanente de licitação de bens e serviços

(exceto obra) da EMURB, entrevistado em 17.09.09)

As licitações são publicadas em jornal, em diários. É uma

divulgação ampla, principalmente os pregões, e já tem tanto

problema de impugnação, de recurso, de tudo. Imagine se o povo

também estivesse aqui toda hora pedindo processo pra dá uma

olhada, eu ficaria mais estressada do que já sou! As impugnações e

recursos são feitos pelas empresas interessadas. (A. C. pregoeira

do município de Aracaju, ligada a Secretaria Municipal de

Administração, entrevistada em 19.09.09)

Além das publicações enviamos também para entidades ligadas a

área de competência do objeto da licitação. Mando para o

SIDUSCOM, CREA, Associação Sergipana dos Empresários de

Obras Públicas – ASEOPP; as entidades civis. Para divulgar a

licitação e para eles também divulgarem. Também publica através

do site e as publicações oficiais. Mandamos as correspondências

para entidades civis para que venham outras participar. (A.C.C,

103

membro da comissão permanente de licitação de obras e serviços

de engenharia da EMURB, entrevistado em 17.09.09).

Os supra mencionados membros das comissões de licitação e pregoeiros ao

serem questionados por que as pessoas não participam das licitações, todos

falaram que o motivo principal reside na ausência de conhecimento, como afirmou

R.O., membro da comissão permanente de licitação da EMURB. Acrescentou

ainda haver mais possibilidade de participação da comunidade no caso de obras

como escolas, postos de saúde e ruas por serem mais “sentidas”, diferente

daquelas licitações realizadas para satisfação das necessidades dos órgãos, sem

existência de um beneficiário mais direto. Contudo, apesar dos entrevistados

concordarem em haver falta ou insuficiência de conhecimento dos cidadãos em

relação às contratações públicas, em nenhum momento se incluem como

responsáveis por isso.

Um dos líderes entrevistados, J.D., membro da Associação Comunitária

Amigos do Coqueiral, afirmou nunca ter denunciado algo sobre obras por não ter

as informações do certo e do errado. E, apesar de sempre ter buscado melhorias

para a comunidade, nunca fez denúncias sobre contratações, e acha importante

que o Estado e outras entidades promovam palestras, cursos e outros eventos

para eles terem conhecimento dos direitos garantidos nas normas, o que

demonstra a ausência da administração pública nesse aspecto. O mesmo

destacou também sobre o papel do MP nas obras do Coqueiral que, com a

intervenção do movimento (antes comissão de mobilização) interferiu no

andamento das obras para melhoria da localidade.

O ministério público estadual e o ministério público federal de todas as

especialidades, segundo o artigo 127 da Constituição Federal de 1988, têm como

função a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses

sociais e individuais indisponíveis. E, para isso, deve atuar com independência

funcional, possibilitando assim um trabalho enquanto guardião da sociedade, da

democracia e da cidadania livre de qualquer intervenção de outros poderes.

No campo da licitação é tarefa do Ministério Público zelar pelo patrimônio

público, e caso haja notícia de irregularidades em qualquer tipo de contratação

pública ele deve atuar enquanto protetor da sociedade e de seu patrimônio.

104

Inclusive é fato muito comum na imprensa a denúncia de fraudes em licitação

detectadas pelo ministério público após denúncias, exigindo-lhe atuação imediata

para apuração dos fatos e posterior proposição das ações cabíveis. E por ter esta

função institucional de grande relevância para a sociedade, este órgão foi alvo da

pesquisa, visando estabelecer uma relação entre sua atuação e a participação da

sociedade.

Segundo E. B. D. F, promotor de justiça há 19 anos, a atuação do MPE é

movida, no caso das contratações públicas, por notícia de irregularidade ou

quando eventualmente informado pelo TCE/SE. E quando o entrevistado foi

questionado sobre a existência de participação da sociedade nos casos de

contratações públicas, o promotor apresentou um dado que confirma nossa

hipótese de que a sociedade não participa das contratações públicas, ou melhor,

participa pouco, através de algumas entidades sociais, do tipo sindicatos,

associações, mas isso quando há interesse político.

Quando alguém tem algum interesse (político, financeiro,

administrativo, etc) é que algum cidadão comparece ao MP para

exigir alguma apuração. Do meu conhecimento as entidades

sociais somente atuam quando há algum interesse envolvido, que

geralmente está atrelado ao político. É o caso dos Sindicatos que

somente fazem alguma denúncia de governos que em tese são

opositores. Há casos de entidades ligadas a hipossuficientes que

apenas buscam melhorias na qualidade de vida dos seus

tutelados. (E.B.D.F., promotor de justiça, entrevistado em 22 de

setembro de 2009)

Os Tribunais de Contas da União e do Estado têm a função constitucional

de auxiliar o poder legislativo no controle externo das finanças públicas de todos

os entes federados, dentro de cada competência; também tem legitimidade para

receber denúncias sobre irregularidades ou ilegalidades cometidas na esfera da

administração pública, incluindo entre elas as ocorridas em licitações ou

contratações de qualquer natureza. Posta tal importância institucional para a

sociedade, membros desses tribunais foram entrevistados e apresentaram

informações valiosas quanto a participação da sociedade nas contratações

públicas e sobre as funções do órgão.

105

A participação da sociedade civil deveria ser mais intensa através

do exercício da denúncia, quando for o caso, do cidadão que tiver

conhecimento concreto de fatos irregulares ou ilegais. É preciso

um maior exercício da cidadania por parte do cidadão. Tal atitude

será de grande valia para o exercício das funções de fiscalização

e controle por parte do Tribunal de Contas.[...] E a forma de

apresentar denúncia é simples, basta que a pessoa física ou

jurídica, por escrito, se qualifique e apresente concretamente, não

de forma vaga, a ação por parte do Poder Público que considera

irregular, ilegal ou danosa para o patrimônio público. Tal

documento escrito deverá ser protocolado, endereçado ao

Presidente do Tribunal de Contas do Estado de Sergipe. (C. A. S.

S., conselheiro do Tribunal de Contas do Estado de Sergipe,

entrevistado em 01.10.09)

Em Sergipe o TCU recebe muitas denúncias do SINTESE, que é

o mais atuante. Outras entidades da sociedade civil não têm

demonstrado muita atuação e, por essa razão os mecanismos de

controle que se espera a partir da atuação de tais entidades

restam prejudicados. Como exemplo, podemos citar os conselhos

que devem fiscalizar os programas que usam recursos federais,

como os Conselhos Municipais de Alimentação Escolar (CAE) e

os Conselhos do FUNDEB. Esses colegiados muitas vêzes são

integrados por servidores municipais e têm sua atuação

prejudicada por terem medo de contrariar os superiores; ou ainda

porque não têm preparo em termos de conhecimento e percepção

do seu papel no conselho, como ocorre no CAE e FUNDEB,

algumas pessoas sequer sabem que participam deles. No canal

da ouvidoria há muitos casos de denúncias feitas por cidadãos. O

serviço de ouvidoria do TCU é centralizado em Brasília e,

conforme a região onde se dá a irregularidade denunciada a

manifestação (esse é o nome adotado pelo serviço de ouvidoria

do TCU) é encaminhada para providências pela Secretaria

Regional. Em Sergipe são em torno de 05 (cinco) por mês. A

grande maioria que usa esse meio é de cidadãos. E, no caso das

entidades o meio é a representação escrita, a qual acontece em

menor quantidade (P. S., auditor federal de controle externo do

Tribunal de Contas da União em Sergipe, entrevistado em 14 de

setembro de 2009).

Ambos servidores dos dois tribunais de contas (estadual e federal)

confirmaram a existência de denúncias protocoladas por cidadãos, mas ainda em

número muito tímido em relação ao número de contratações realizadas pelo

poder público, pois no caso do TCU o entrevistado apresenta em média cinco

denúncias por mês, encaminhadas pelo canal da ouvidoria, e que nem sempre

prosperam para efeito de ação judicial para responsabilização dos culpados.

O Ministério Público Estadual, o Tribunal de Contas da União e o Tribunal

de Contas do Estado de Sergipe, informaram nas entrevistas haver ações que

106

podem aproximar mais os cidadãos desses órgãos, como ocorre nos canais de

denúncias disponíveis: ouvidorias e protocolos para entrega de documentos.

No Ministério Público do Estado de Sergipe atualmente está sendo

desenvolvida uma campanha

"O QUE É QUE VOCÊ TEM COM A CORRUPÇÃO", com o

objetivo de

mostrar ao cidadão que ele tem tudo a ver com a corrupção, na

medida em que se omite nas denúncias, ou vota nos corruptos. O TCU conta com

um programa informativo sobre a atuação do TCU na TV Senado, em dois dias da

semana, e quando visitam municípios para fiscalização externa, as equipes de

fiscalização do TCU aproveitam para convocar os Conselhos Municipais e passar

orientações e informações acerca da execução e fiscalização dos programas a

serem acompanhados pelos mesmos, distribuir material informativo sobre direitos

dos cidadãos e falar sobre o papel do TCU. O TCE/SE promove cursos de

capacitação para gestores e servidores públicos e divulga no site oficial do órgão

e na TV ALESE as ações relacionadas não só às contratações públicas, mas

também a outros atos da gestão pública estadual.

O retrato da situação de participação da comunidade Coqueiral está

gravada nas palavras acima ditas pelo promotor de justiça quando afirmou haver

casos de entidades ligadas a hipossuficientes que apenas buscam melhorias na

qualidade de vida dos seus tutelados; nas declarações do auditor do TCU e do

conselheiro do TCE que confirmaram a necessidade de haver mais participação

da sociedade no controle das ações públicas, incluindo as contratações.

Os fatos colhidos nas entrevistas realizadas na comunidade Coqueiral e

com agentes públicos de vários órgãos demonstram que algumas entidades

organizadas, como sindicatos e associações de classe, buscam intervir na esfera

pública em relação a denúncias de irregularidades em licitações públicas, mas por

interesses políticos que de alguma forma trazem informações veiculadas na

imprensa e possíveis de serem conhecidas pela sociedade.

Os integrantes dos movimentos sociais ou conselheiros locais

representantes da comunidade procuram atuar muito mais em reivindicações de

melhorias e poucas vezes buscam apenas informações básicas (se já contratou,

quando começa a obra, etc) sobre as contratações de obras que estejam

acontecendo para servirem a comunidade, não adentrando em questões

procedimentais e de legalidade. Todos os atores sociais entrevistados, atuantes

107

nos movimentos sociais da localidade, demonstraram conhecimento incipiente

quanto aos direitos dos cidadãos na interferência ou participação nas

contratações públicas e nas ações dos órgãos e entidades públicas. E, por outro

lado, a atuação meramente formal da administração pública, quando das

publicações sobre as contratações, é ineficiente com tímidas iniciativas de

programas, que mesmo tendo afirmado seus representantes visarem esclarecer

os direitos dos cidadãos, não contribuem na prática para mudar esse quadro.

A atuação dos tribunais de contas e do ministério público

constitucionalmente deve incluir ações de intervenção na esfera pública para

proteger a sociedade, mas a realidade constatada demonstra que se colocam

com isenção de culpa quanto a falta de conhecimento dos cidadãos sobre os

direitos que possuem no exercício da cidadania para o controle das atividades

públicas, o que lhes serviriam como aliados nas atividades de controle. As

palavras de P. S., auditor do TCU, confirmam esta afirmação quando coloca que

“outras entidades da sociedade civil não têm demonstrado muita atuação e, por

essa razão os mecanismos de controle que se espera a partir da atuação de tais

entidades resta prejudicado. “[...] Esses colegiados muitas vezes são integrados

por servidores municipais e têm sua atuação prejudicada por terem medo de

contrariar os superiores; ou ainda porque não têm preparo em termos de

conhecimento [...]”. Leva-se a crer que esses órgãos de assessoramento do

legislativo, ao invés de se colocarem mais comprometidos com a sociedade,

servem de legitimação do poder público, não atuando como órgãos de controle da

atividade pública em prol da sociedade.

O controle social é um caminho sem volta que deve ser fortalecido com o

uso dos recursos legais disponíveis, e para isso é necessária a atuação do

Estado para encontrar os meios de popularizá-los e assim dar conhecimento à

sociedade dos direitos inerentes ao exercício da cidadania, entre eles os das

contratações públicas, contribuindo para maior interferência e controle da

sociedade na esfera pública, como proteção do interesse público, principalmente

os das comunidades mais carentes, como a do Coqueiral.

108

CONCLUSÃO

O Estado, desde sua formação, tem papel relevante para a sociedade

enquanto autoridade legítima, responsável por criar estruturas, funções,

mecanismos e órgãos capazes de manter a sociedade organizada, coesa e

atendida em suas necessidades, podendo fazer uso da força legítima dentro dos

limites estabelecidos em lei. E Estado moderno, ao contrário do modelo

absolutista, tem grande diferença, pois se baseia no Estado de Direito, e numa

visão mais sociológica, transforma-se em Estado social, enquanto “forma

complexa de organização social, da qual o direito é apenas um dos elementos

constitutivos” (BOBBIO, 2005, p. 57). Convém frisar que a autonomia Estatal é

relativa, limitada aos ditames legais e às necessidades sociais.

Em linhas gerais o Estado é imprescindível à sociedade no atual grau de

desenvolvimento em que se encontra. Contudo, o papel do Estado enquanto

agente social de organização, detentor de um poder soberano, atualmente é

hipossuficiente, incapaz de agir isoladamente. E por isso, coloca-se na ordem do

dia a gestão participativa, envolvendo a sociedade no processo de tomada de

decisão pública, com definição de metas e resolução de problemas, bem como no

controle e fiscalização dos atos administrativos.

Na comunidade Coqueiral, os atores sociais agem no sentido de reivindicar

melhorias básicas, imprescindíveis a uma vida menos penosa, uma vez que

convivem com dificuldades de todas as espécies, desde a baixa condição

financeira, formada por maioria de desempregados e autônomos sem trabalho

fixo, a inexistência ou insuficiência de serviços públicos. E apesar dos líderes

serem participativos e alguns fazerem parte de conselhos e entidades

comunitárias, ainda não possuem o conhecimento suficiente dos direitos

necessários ao exercício da cidadania, principalmente em relação às contratações

públicas.

É obrigação do Estado, através dos órgãos e entidades públicas, promover

ações visando a melhoria de vida da população, haja vista a competência

constitucional de único arrecadador de tributos, onde o montante recolhido serve

para construir escolas, postos de saúde, pontes, ruas, executar obras de

109

saneamento básico, praças, fornecimento de mão de obra para proporcionar uma

boa educação e saúde, além de pagar os custos de manutenção da “máquina”

estatal, entre outras possibilidades. Mas nem sempre as necessidades são

atendidas, e por isso a gestão participativa deve ser ampliada cada vez mais para

possibilitar a garantia dessa satisfação, mas também para dividir a

responsabilidade de certos acontecimentos com a própria sociedade.

O Estado vem ampliando os espaços de discussões com a sociedade,

como ocorre no caso dos conselhos de saúde, de educação, do orçamento

participativo, existentes em algumas cidades brasileiras, inclusive em Aracaju,

mas não ampliado para todos os bairros. Mesmo com estes canais, ainda

deficientes do ponto de vista do objetivo de envolvimento dos representantes da

comunidade para o controle e tomadas de decisões, como ocorre no conselho

participativo da comunidade Coqueiral, os movimentos sociais são importantes

nas lutas por melhorias, no atendimento do interesse público em geral e também

como canais de denúncias dos desvios de finalidade. É o verdadeiro ambiente da

democracia que para se materializar, ou seja, para deixar de ser só lei, existir de

fato, prescinde do exercício da cidadania. E foi com a interferência (poder de

pressão) dos movimentos sociais organizados, de formação temporária ou não,

dirigidos por diversos atores individuais e coletivos, que a comunidade do

Coqueiral vem conquistando melhorias.

A licitação pública, em meio à construção de uma comunidade coloca-se

em posição de destaque, pois é através deste procedimento formal que a

administração pública contrata com particulares, visando atender as

necessidades, com observância dos princípios constitucionais discorridos no

presente trabalho como garantia de atingir-se o objetivo maior: contratar com o

particular que melhor atenderá o objetivo pretendido, incluindo-se o menor preço

e as melhores condições. Assim ocorre naturalmente com relação às

necessidades das comunidades locais, tal qual a do Coqueiral.

Mesmo sendo a comunidade do Coqueiral a beneficiária direta do objeto

contratado ela não acompanha esses procedimentos de contratação, quando

muito procura saber se os serviços já foram contratados, como relataram alguns

entrevistados. Há também eventualmente representações e denúncias sobre

irregularidades em licitações, movidas em sua maioria por pessoas ligadas a

110

partidos políticos, como afirmaram os entrevistados do Ministério Público e do

Tribunal de Contas da União.

O canal da ouvidoria do Tribunal de Contas da União recebe em média 05

denúncias por mês, algumas com fundamento suficiente para abertura de

procedimento administrativo e outras não. Mas o número ainda é muito baixo,

comparando com o número de contratações formalizadas com recursos federais,

o que nos leva a pensar em dois fatores: ou tudo está indo muito bem, sem

irregularidades; ou os cidadãos e entidades ainda não fazem uso em massa

desse caminho para denunciar, fatos não esclarecidos na entrevista. Contudo,

cruzando as informações prestadas pelos entrevistados no Coqueiral,

beneficiários de recursos federais para realização de algumas obras atualmente

em execução, e mesmo tendo havido problemas na execução de alguns

contratos, nenhum deles sequer citou o Tribunal de Contas da União.

Nota-se a partir desta pesquisa que os atores sociais, representando ou

não setores da sociedade, reclamam dos órgãos públicos o atendimento das

necessidades e quase nunca solicitam informações sobre as contratações

públicas, mas por não saberem dos direitos que lhe assistem. A falta de

informação sobre os direitos dos cidadãos contribui para que não haja

fiscalização, controle ou até mesmo interferência destes nas contratações

públicas, pondo em risco a lisura dos atos formalizados e o alcance do objeto fim,

com o menor preço e a melhor empresa. Lembrando quase sempre os problemas

advindos das contratações públicas envolvem membros da sociedade, seja

enquanto corruptor ou como corrupto, quando não ocorre o abandono de uma

obra pelo contratado. E, no caso do Coqueiral, as notícias sobre a participação de

membros da comunidade nas contratações públicas são praticamente nulas,

apesar de muitas terem sido realizadas com o fim de suprir as necessidades da

localidade.

Alguns dos entrevistados, membros da administração pública, expressaram

a necessidade de participação da sociedade enquanto fiscalizadora e

controladora das contratações públicas e das ações em geral, deixando clara a

insuficiência de iniciativas de alguns órgãos capazes de informar aos cidadãos

sobre os direitos contidos nas normas vigentes, que lhes garante a promoção de

111

ações, desde representações no âmbito administrativo, a outras judicialmente

asseguradas.

Os membros das comissões de licitação e os pregoeiros entrevistados,

enquanto representantes do Estado, cumprem as publicações das contratações

públicas de acordo com o mínimo estabelecido em lei, sem qualquer preocupação

se estas publicações, realizadas em diários oficiais (maioria), jornais de grande

circulação (poucas) e internet (os entrevistados alegaram não ter internet)

cumprem a tarefa de informar à sociedade e não somente aos possíveis

interessados que vivem de contratos públicos e por isso possuem as assinaturas

dos jornais e o acesso a internet, muito diferente da realidade da maioria dos

cidadãos que vivem em localidades carentes, tal qual a do Coqueiral.

As normas relativas às contratações públicas, conforme constatação feita

nesta pesquisa, não são suficientes para garantir a eficiência da atuação pública,

e a participação da sociedade coloca-se como uma das soluções para modificar

este panorama. Mais ainda, os cidadãos são carentes de informações sobre os

direitos garantidos legalmente que possibilitam “meter o dedo” nessa história de

contratação pública, frequentemente noticiada na imprensa brasileira com

irregularidades das mais diversas.

As escolhas que se efetivam nos contextos individuais e coletivos são

decorrentes dos limites de informação a que os atores estão submetidos, o que

reforça a importância do Estado na oferta de espaços institucionais adequados

para que essas escolhas se manifestem cooperativamente. Essas inovações na

rede de sociabilidade poderão modificar a natureza das mudanças sociais

(BASTOS, 2006).

Nesse sentido, deve se evitar também uma suposição fácil de que todos os

agentes são virtuosos e preocupados com o bem comum, permitindo espaço para

a prática de um “egoísmo inteligente“, tal qual afirma Sen, 2000 (apud BASTOS,

2006), condição necessária à mudança de atitude dos agentes, de um meio

receptor de benefício do poder público para um sujeito pro ativo, que reflete sobre

sua realidade e interfere no curso dos acontecimentos.

Esta confirmação de haver insuficiência ou até mesmo ausência de

conhecimento dos cidadãos sobre determinados direitos, especialmente quanto

às contratações públicas, motivou futuros projetos de pesquisa, no sentido de

112

reforçar a idéia de que o conhecimento dos direitos contribui para melhoria da

sociedade, através do exercício da cidadania, pois não há como exercitá-la sem

dominar os direitos e deveres que a garantam. Como bem diz Carlos Pinto Coelho

Motta (2006, p. 19), “a fiscalização da licitação pode ocorrer, no entanto, não

apenas no interesse do licitante ou do contratado, mas pela ação legítima e

permitida de qualquer pessoa que não tenha, necessariamente, direito imediato,

mas interesse na efetividade dos regramentos da Lei Nacional de Licitações”.

Contudo isso só se efetivará quando a sociedade tiver conhecimento do direito de

fiscalizar as contratações públicas.

113

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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reformar as instituições. in: BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Sociedade e

Estado em Transformação. São Paulo: Unesp/Enap/Imprensa Oficial, 1999.

117

ANEXO I

(ROTEIROS DE ENTREVISTAS)

UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE

CENTRO DE CIÊNCIAS HUMANAS, LETRAS E ARTES

PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM CIÊNCIAS SOCIAIS

MESTRADO EM CIÊNCIAS SOCIAIS

TÍTULO DA DISSERTAÇÃO: São Públicas as contratações do Estado brasileiro? – uma

experiência de contratações públicas junto à comunidade Coqueiral em Aracaju.

MESTRANDA: Maria Anáber Melo e Silva

ORIENTADOR: Professor Doutor Fernando Bastos

ROTEIRO DE ENTREVISTA (01) – MEMBROS DE ORGANIZAÇÕES SOCIAIS

(ASSOCIAÇÕES, SINDICADOS, CONSELHOS, OUTROS.

1) Denominação da associação (ou outro tipo).

2) Localização da sede.

3) Quando foi fundada e se funciona regularmente.

4) Quais são as principais participações empreendidas?

5) Sabe o significado de licitação?

6) Já acompanhou alguma licitação ou qualquer outro tipo de contratação pública?

7) Já houve alguma denúncia feita sobre casos relacionados à qualquer contratação?

8) sabia que qualquer cidadão pode denunciar, participar e acompanhar, inclusive ver

documentos relacionados a licitações ou qualquer contratação pública?

ROTEIRO DE ENTREVISTA (02) – MEMBROS DE COMISSÃO DE LICITAÇÃO E

PREGOEIROS

1) Há quanto tempo trabalha com licitação ?

2) Quais funções ocupou?

3) Em quais órgãos trabalhou e quais tipos de bens ou serviços licitou?

4) Nesse período lembra-se de ter havido participação de qualquer cidadão ou organização

social nas licitações?

5) O objeto contratado servirá para quem?

6) Por que a sociedade não participa ou acompanha esses processos? (no caso da resposta

do item 4 ser negativa).

118

7) O que poderia ser feito para mudar esse quadro de desinteresse de participação ou

conhecimento sobre os processos de licitação? (no caso da resposta do item 4 ser negativa).

ROTEIRO DE ENTREVISTA (03) – MEMBROS DO MINISTÉRIO PÚBLICO

(PROMOTOR OU PROCURADOR)

1) Há quanto tempo está no MP?

2) O MP acompanha as contratações públicas independente de denúncias?

3) Sendo constitucional a obrigação do MP em proteger o patrimônio Público, você acha

que vem atuando a contendo no que se refere às contratações públicas?

4) Há casos vivenciados onde associações, sindicatos, qualquer outro tipo de organização

social ou ainda movimentos sociais, solicitaram investigação do MP sobre irregularidades

em contratações públicas?

5) O MP já promoveu algum tipo de debate nas comunidades sobre temas relacionados às

contratações públicas, com o objetivo de esclarecer direitos e motivar a fiscalização

voluntária da sociedade?

ROTEIRO DE ENTREVISTA (04) – MEMBROS DE TRIBUNAL DE CONTAS

1)Nome e função.

2) Há quanto tempo está no TC?

3) O TC acompanha os procedimentos para as contratações públicas independente de

denúncias? Se sim, acontece regularmente? De qual forma?

4)De modo geral como tem sida a participação da sociedade civil nos procedimentos de

contratação

5) Há casos em que associações, sindicatos, movimentos sociais, ou qualquer outro tipo de

organização, ou pessoas físicas, apresentam denúncias sobre irregularidades em

contratações públicas? Se positivo, como acontecem?

6) Existe alguma disponibilidade do Estado em tornar transparentes essas contratações? Se

sim, quais medidas? Se não, como se realizam esses procedimentos?

7) O TC já promoveu ou está programando algum tipo de debate ou qualquer outra

atividade que possibilite às comunidades conhecimento sobre temas relacionados às

contratações públicas? Se sim, quantas, mas tratando sobre o que especificamente?

119

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