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LUIZA DE MARILLAC MOREIRA CAMARGOS
GOVERNANÇA DE RECURSOS HÍDRICOS: UM ESTUDO DAS
PERCEPÇÕES DOS
STAKEHOLDERS
SOBRE A GESTÃO DAS
ÁGUAS NO ESTADO DE MINAS GERAIS
Belo Horizonte, MG
UNIVERSIDADE FUMEC – FACE
2008
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LUIZA DE MARILLAC MOREIRA CAMARGOS
GOVERNANÇA DE RECURSOS HÍDRICOS: UM ESTUDO DAS
PERCEPÇÕES DOS
STAKEHOLDERS
SOBRE A GESTÃO DAS
ÁGUAS NO ESTADO DE MINAS GERAIS
Dissertação apresentada à Faculdade de Ciências
Empresariais da Universidade FUMEC, como requisito
parcial a obtenção do título de Mestre em Administração.
Área de concentração: Estratégia no contexto da gestão
de organizações.
Orientador: Professor Dr. Daniel Jardim Pardini
Belo Horizonte, MG
UNIVERSIDADE FUMEC – FACE
2008
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FICHA CATALOGRÁFICA
C172g
Camargos, Luiza de Marillac Moreira
Governança de recursos hídricos: um estudo das percepções dos stakeholders
sobre a gestão das águas no Estado de Minas Gerais / Luiza de Marillac Moreira
Camargos. Belo Horizonte, 2008.
127f.: il.
Orientador: Prof. Dr. Daniel Jardim Pardini
Dissertação (Mestrado) – Universidade FUMEC – FACE
Faculdade de Ciências Empresarias. Mestrado em Administração.
Bibliografia
1. Governança corporativa. 2. Gestão de recursos hídricos – Minas Gerais.
3. Administração pública. 4. Gestão ambiental. I. Pardini, Daniel Jardim. II.
Universidade FUMEC. Faculdade de Ciências Empresarias. Mestrado em
Administração. III. Título.
CDU: 658.152
Para Júlio, João Gabriel e Júlia.
O que mais falta não é a água, mas determinado padrão cultural que agregue ética e
melhore a eficiência do desempenho político dos governos, da sociedade em geral, das
empresas públicas e privadas, promotoras do desenvolvimento em geral e dos recursos
hídricos, em particular. É requisito básico uma rápida mudança de paradigma burocrático
ainda dominante para o modelo gerencial, não só para atuação política institucional, mas
também para engendrar novos valores – os quais se encontram em rápida transformação –
que ajudem os indivíduos e as organizações públicas e privadas a enfrentar as realidades
sociais, ambientais e de desenvolvimento sustentado dos nossos recursos hídricos.
(Aldo da Cunha Rebouças, Benedito Braga e José Galízia Tundisi)
Não há boa governança sem bom governo. E não há nenhum bom governo sem o
engajamento crítico da sociedade e da cidadania.
Governador Aécio Neves
(citado pelo Secretário de Estado José Carlos Carvalho no Relatório Final da Comissão
Especial sobre Governança Ambiental – Diário do legislativo de 01/09/2006).
AGRADECIMENTOS
Primeiramente, a Deus pela força espiritual em todos os meus propósitos, e por mais
essa vitória.
Depois de uma longa estrada, e na abertura desta dissertação, inevitavelmente,
refletimos sobre as pessoas que participaram de nossa trajetória profissional.
Ao professor Dr. Daniel Jardim Pardini, meu orientador, pela paciência, pelos
ensinamentos. Não teria conseguido chegar aqui sem as suas orientações e a sua
determinação em deixar o trabalho cada vez melhor.
A todos os funcionários do Mestrado da FUMEC, sempre dispostos a nos ajudar.
Vocês foram ótimos!
Aos meus colegas do Mestrado em Administração da FUMEC, foi bom demais
conviver com vocês, aprender e divertir com vocês.
A FUMEC pela possibilidade do mestrado e por tudo que aprendi com meus
professores.
Ao professor Walner Pinel, da FEAD, pela gentileza, receptividade e sugestões que
me permitiram aprimorar o desenvolvimento desta pesquisa.
À Comissão Examinadora do projeto de dissertação, professor Dr. Henrique
Cordeiro Martins, professora Dra. Juliana do Couto Bemfica e professora Dra. Zélia
Miranda Kilimnik pelas contribuições relevantes apresentadas por ocasião da defesa
do projeto.
A todos os entrevistados no painel de especialistas e grupo de foco pela atenção,
companheirismo e cordialidade.
Ao professor Leo Heller, ao professor Isnard Machado Ennes (in memoriam) aos
meus amigos da SEEBLA e da COHAB. A participação de vocês em minha vida foi
muito importante na minha formação ética e profissional.
À equipe da SLU, em especial, onde aprendi sobre o “processo” e consegui
enxergar além da Engenharia. De 1993 a 1997 aprendi com Paulão, Dona Irene e
Dona Valdete, lideranças comunitárias, sobre a importância de um trabalho coletivo
e a exercitar a democracia. Certamente, o aprendizado que adquiri na SLU,
contribuiu muito para os meus trabalhos no IGAM, principalmente, com os Comitês
de Bacia Hidrográfica.
Ao Dr. Sebastião Virgílio, pela confiança em me inserir na sua “viagem” visionária
para alavancar a gestão de recursos hídricos em Minas Gerais. O que temos, hoje,
devemos muito ao senhor.
À Célia Fróes, ao Alberto Simon e a Iude, meus eternos companheiros da gestão de
recursos hídricos.
A diretoria do IGAM (2003 a 2006) que viabilizou minha pesquisa na FUMEC e,
especialmente, a Sônia Souza Lima que, com disposição e carinho, forneceu os
caminhos para o apoio financeiro da pesquisa.
Ao Governo do Estado de Minas Gerais, que por intermédio do Decreto nº 44.205,
de 12 de janeiro de 2006, instituiu a Política de Desenvolvimento dos Servidores
Públicos, possibilitando essa pesquisa.
Ao Dr. Shelley de Souza Carneiro, Secretário-Adjunto de Estado de Meio Ambiente e
Desenvolvimento Sustentável, que com o curso da Fundação Dom Cabral de 2005,
me inspirou a estudar sobre a eficiência e eficácia na administração pública.
A todos os funcionários do IGAM por darem continuidade, dia após dia, à construção
do Sistema Estadual de Gerenciamento de Recursos Hídricos.
Aos membros de Comitês de Bacia Hidrográfica de Minas Gerais. Nosso árduo
trabalho vencerá e teremos uma sociedade mais cidadã, mais consciente de seus
direitos e deveres em relação ao bem coletivo água.
Aos meus companheiros da gestão de Norte a Sul do Brasil, tudo o que temos feito
vale a pena e terão muitos ainda, para continuar o nosso trabalho.
À Dra. Maria Lúcia de Macedo Cardoso, amiga antropóloga, que me incentivou a
escrever sobre minhas experiências. Nem sabia que ia chegar ao Mestrado...
À minha mãe, ao meu pai (in memoriam) e a minha família, pela força em todos os
momentos de minha vida.
À Betânia, D. Dirce, Prof. Luiz Cláudio, Ângela e Leila, pelas revisões e ilustrações.
RESUMO
Esta dissertação apresenta as percepções dos
stakeholders
envolvidos na
implementação da política pública de gestão das águas a cargo do Instituto Mineiro
de Gestão das Águas (IGAM). A fundamentação teórica para o desenvolvimento do
trabalho envolveu três teorias: a teoria da governança, a teoria dos stakeholders e a
teoria da ação coletiva. A integração desses três pilares teóricos possibilitou maior
entendimento da temática, permitindo inferir aspectos relevantes na estrutura de
governança adequada para o atendimento dos stakeholders. Em função do caráter
estratégico da gestão de recursos hídricos cabe ao Estado coordenar e interferir,
quando necessário, os interesses dos diversos atores envolvidos visando a proteção
e conservação do bem coletivo água. A análise foi realizada levando em
consideração quatro dimensões básicas da governança pública definidos pela
OCDE (2005) com as respectivas ações governamentais para alcançá-los: 1)
estrutura jurídica e regulatória da gestão de recursos hídricos, 2) ações do Estado
enquanto proprietário do bem coletivo, 3) mecanismos de interação com os
stakeholders, transparência e divulgação de informações, 4) papéis e atribuições dos
Conselhos. Para analisar as percepções dos stakeholders utilizou-se de dois
instrumentos metodológicos. Primeiramente, fez-se uso de um painel de
especialistas de órgãos gestores de Minas Gerais e outros Estados, os quais
responderam questionários sobre as dimensões e os mecanismos da governança
pública necessária à ação governamental eficaz e, posteriormente, realizou-se um
grupo de foco com os representantes de stakeholders envolvidos na gestão das
águas. Os resultados do estudo demonstram as necessidades de adequação da
legislação no que concerne: ao abastecimento de regiões semi-áridas, a integração
das políticas públicas da bacia hidrográfica, do Estado e da União, à harmonização
entre as leis do meio ambiente e dos recursos hídricos. Ainda em relação à
dimensão da estrutura jurídica e regulatória demanda-se uma maior divulgação de
informações relacionadas à própria legislação e aos processos de outorga dos
direitos de uso da água, bem como a imposição de penalidades nos casos de seu
uso inadequado. Quanto às ações do Estado enquanto proprietário do bem coletivo,
se por um lado prevalecem críticas sobre a capacidade operacional do órgão gestor,
por outro percebe-se a boa integração entre os poderes legislativo e executivo no
que diz respeito as discussões sobre a gestão de recursos hídricos. Os conflitos
aparecem com mais clareza na interação do Estado com os demais stakeholders
envolvidos na gestão das águas. São discursos que questionam, por parte dos
ambientalistas, a atuação utilitarista do setor produtivo, por parte da iniciativa privada
o desconhecimento técnico dos membros de Comitês de Bacia Hidrográfica e por
parte dos representantes de Comitês, a defesa do formato democrático desses
órgãos de decisão. No que se refere ao papel dos Conselhos os questionamentos
giraram em torno da escolha dos representantes das partes interessadas na gestão
de recursos hídricos, que necessitam de maior discussão sobre os critérios de
representatividade.
Palavras-chave: Governança pública. Gestão de recursos hídricos. Stakeholders.
Teoria da ação coletiva.
ABSTRACT
The objective of this dissertation was to present the perceptions of the stakeholders
involved in the implementation of water management public policies by the Water
Management Institute of Minas Gerais (IGAM). The theoretical foundation on which
this study was developed involved three concepts: the governance theory, the
stakeholder theory and the collective action theory. The integration of these three
theoretical pillars allowed a better understanding of the issue, enabling the inference
upon relevant aspects concerning the appropriate governance structure for
stakeholders. Depending on the strategic attribute of the water resources
management, the state authorized to coordinate and interfere, when necessary, on
behalf of the interests which are relevant for the various parties involved, seeking to
protect and conserve water as a collective good. The study was carried out
considering four basic dimensions of public governance defined by the OECD (2005),
along with the governmental actions to achieve them: 1) legal and regulatory
structure of water resources management, 2) state shares, where the state is the
owner of the collective good, 3) interaction mechanisms with stakeholders,
transparency and information disclosure, 4) roles and responsibilities of the Councils.
To examine the stakeholders’ perceptions two methodological instruments were
used. First, a panel of experts engaged in management bodies from Minas Gerais
and other states was consulted, all of whom answered questionnaires concerning the
necessary dimensions and mechanisms of public governance for effective
government action. Later, we coordinated a focus group with the stakeholder
representatives involved in water management practices. The results indicate the
need to adapt legislation in terms of: the supply of semi-arid regions, the integration
of State and Union watershed public policies, and the harmonization between
environment and water resources laws. Also relating to the dimension of the legal
and regulatory structure, further information disclosure related to legislation itself and
to granting procedures for the rights of water use are demanded, as well as penalty
impositions in the cases of its misuse. Regarding the State’s actions as owner of the
collective good, if by one hand prevails criticism upon the operational capacity of the
managing body, on the other it is possible to notice a good integration between the
legislative and executive powers concerning the discussions on water resources
management. The conflicts appear more clearly in the interaction between the State
and other stakeholders involved in water management. These are discussions where
the environmentalists question the utilitarian performance of the productive sector;
the private initiative questions the technical ignorance of members from Watershed
Committees; and the Committee representatives question the demanding of a
democratic form for these decision-making bodies. Regarding the Councils’ role,
these questionings related to the choice of stakeholder representatives in the
management of water resources, which requires further discussion concerning the
representativeness criteria.
Key-words: Public governance. Water resources management. Stakeholders.
Collective action theory.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
FIGURA 1 – Modelo teórico metodológico proposto para a pesquisa..........................58
FIGURA 2 – Unidades de planejamento e gestão de recursos hídricos de Minas
Gerais (36).....................................................................................................................68
GRÁFICO 1 – Sobre a legislação de recursos hídricos (especialistas)........................63
GRÁFICO 2 – As penalidades legais (especialistas)....................................................72
GRÁFICO 3 – As obrigações e responsabilidades do órgão gestor (especialistas) ....73
GRÁFICO 4 – Em relação às informações prestadas aos stakeholders sobre os
processos de outorga (especialistas)............................................................................76
GRÁFICO 5 – Quando da não concessão de outorgas (especialistas)........................78
GRÁFICO 6 – Sobre o acesso a financiamentos (especialistas) .................................79
GRÁFICO 7 – A política das águas adotada pelo Estado (especialistas) ....................80
GRÁFICO 8 – Sobre a autonomia do órgão gestor (especialistas)..............................81
GRÁFICO 9 – A apresentação de informações sobre a política aos órgãos do
legislativo e de auditoria (especialistas) ........................................................................82
GRÁFICO 10 – A avaliação de desempenho do órgão gestor (especialistas).............84
GRÁFICO 11 – Assegurar direitos iguais as partes interessadas (especialistas)........85
GRÁFICO 12 – Sobre o elevado grau de transparência (especialistas) ......................89
GRÁFICO 13 – A política de comunicação (especialistas)...........................................90
GRÁFICO 14 – Informações aos stakeholders por meio de relatórios (especialistas).91
GRÁFICO 16 – Auditoria interna (especialistas)...........................................................91
GRÁFICO 17 – Responsabilidades e mandato dos Conselhos (especialistas) ...........93
GRÁFICO 18 – A representatividade nos Conselhos (especialistas)...........................95
GRÁFICO 19 – Em relação à influência dos Conselhos (especialistas) ......................96
GRÁFICO 20 – Em relação às decisões do Conselho (especialistas) .........................97
GRÁFICO 21 – Sistema de remuneração aos Conselhos (especialistas)....................98
GRÁFICO 22 – A interação dos Conselhos Nacional e Estaduais de Recursos
Hídricos (especialistas)................................................................................................101
QUADRO 1 – Perfil dos entrevistados no grupo de foco..............................................56
LISTA DE TABELAS
TABELA 1 – Origens dos entrevistados no painel de especialistas .............................55
LISTA DE SIGLAS
CBH
− Comitê de Bacia Hidrográfica
CEMIG
− Companhia Energética de Minas Gerais
CERH-MG
− Conselho Estadual de Recursos Hídricos de Minas Gerais
CIP
− Comissões Interinstitucionais e Parlamentar
COPASA-MG
− Companhia de Saneamento de Minas Gerais
CVM
− Comissão de Valores Mobiliários
DAE
− Departamento de Águas e Energia de Minas Gerais
EnANPAD
− Encontro da Associação Nacional de Pós-Graduação e
Pesquisa em Administração
IFAC
− International Federation of Accountants
IBGC
− Instituto Brasileiro de Governança Corporativa
IGAM
− Instituto Mineiro de Gestão das Águas
OCDE
− Organização para a Cooperação e Desenvolvimento
Econômico
ONG
− Organização Não Governamental
ONU
− Organização das Nações Unidas
PDRH
− Plano Diretor de Recursos Hídricos de Bacia Hidrográfica
PERH-MG
− Plano Estadual de Recursos Hídricos de Minas Gerais
PMDI
− Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado
PNRH
− Plano Nacional de Recursos Hídricos
SEGRH-MG
− Sistema Estadual de Gerenciamento de Recursos hídricos do
Estado de Minas Gerais
SEMAD
− Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento
Sustentável
UPGRH
− Unidade de Planejamento e Gestão de Recursos Hídricos
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ..........................................................................................................16
2 JUSTIFICATIVA E PROBLEMA DE PESQUISA.....................................................19
3 OBJETIVOS ..............................................................................................................22
3.1 Objetivo geral .....................................................................................................22
3.2 Objetivos específicos .........................................................................................22
4 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA................................................................................23
4.1 Gestão de recursos hídricos e participação social .............................................23
4.2 Teoria da governança pública ............................................................................29
4.3 Mecanismos de governança no âmbito da gestão pública.................................36
4.4 A teoria dos stakeholders...................................................................................40
4.5 Os conselhos no contexto da governança pública .............................................43
4.6 A teoria da ação coletiva e a concepção de capital social .................................47
5 METODOLOGIA........................................................................................................51
5.1 Estratégia da pesquisa.......................................................................................52
5.1.1 O uso do painel de especialistas como ferramenta preliminar da pesquisa....53
5.1.2 O método de grupo de foco.............................................................................53
5.2 Coleta de dados .................................................................................................54
5.3 Tratamento e análise dos dados .........................................................................57
6 ANÁLISE DAS DIMENSÕES E MECANISMOS DE GOVERNANÇA PÚBLICA NO
INSTITUTO MINEIRO DE GESTÃO DAS ÁGUAS......................................................60
6.1 Breve histórico do IGAM.....................................................................................60
6.2 Governança pública no IGAM: percepções de especialistas e stakeholders
envolvidos na gestão das águas ...............................................................................62
6.2.1 Estrutura jurídica e regulatória na gestão de recursos hídricos.......................63
6.2.2 Ações do Estado enquanto proprietário do bem coletivo ................................79
6.2.3 Relacionamento com os stakeholders, transparência e divulgação de
informações...............................................................................................................84
6.3 Papel dos Conselhos (Conselho de Administração do IGAM, Conselho Estadual
de Recursos Hídricos e Comitês de Bacia Hidrográfica)...........................................92
7 CONCLUSÃO..........................................................................................................102
7.1 Limitações da pesquisa....................................................................................106
7.2 Sugestões para futuras pesquisas ...................................................................107
REFERÊNCIAS ...........................................................................................................109
APÊNDICE 1 – Questionário utilizado no painel de especialistas .......................119
APÊNDICE 2 – Roteiro de entrevista utilizada no grupo de foco.........................126
16
1 INTRODUÇÃO
Segundo Beltra (2006), de acordo com o Conselho Mundial da Água, o panorama
atual da disponibilidade hídrica é catastrófico: apenas 40% da população mundial
hoje tem acesso à água. Esse cenário implica em graves conseqüências para a
saúde pública com indicadores que demonstram 3.900 mortes infantis por dia. O
mesmo artigo revela dados da Organização das Nações Unidas (ONU) para 2025
mostrando que um terço dos países terá seu desenvolvimento freado pela falta de
água, quando 2,8 bilhões de pessoas poderão estar vivendo em regiões de seca
crônica.
Diante desse cenário, uma das áreas que tem despertado grande interesse no meio
acadêmico é a gestão de recursos naturais
1
. Enquanto algumas pesquisas buscam a
implementação de políticas públicas relativas à gestão das águas (HAASE e
CAMARGOS, 2001; FRANK, 2002 e PEREIRA e JOHNSON, 2003), outras abordam
a questão da participação social na gestão de recursos hídricos (ABERS e KECK,
2002; GARJULLI, 2001; LEMOS e OLIVEIRA, 2003; VIEGA, 2007; GUTIÉRREZ,
2006; NOGUEIRA, 2002; DINO, 2003) e os desafios para o fortalecimento dos
Comitês de Bacia Hidrográfica - CBH (ROCHA, 2003), JACOBI (2007), CUNHA
(2004). Ainda em termos das investigações no setor público, Cardoso (2003), Jacobi
(2007) e Soares (2005) enfatizam, em seus estudos, os desafios da inovação nas
políticas públicas voltadas para a descentralização na gestão dos recursos hídricos.
Este trabalho se propôs estudar mecanismos de governança de recursos hídricos,
identificando as percepções de especialistas e dos principais interessados
(stakeholders) sobre esses mecanismos em relação à gestão desse recurso natural.
Alguns estudos têm buscado entender os meios de ampliar a participação dos
stakeholders nos Comitês de Bacia Hidrográfica (LOPES, 2002; SOARES NETO,
2004). No entanto, conforme lembrado por Jacobi (2007), não basta apenas
1
A gestão social e ambiental ganhou destaque como área de estudo no Encontro da Associação Nacional de
Pós-Graduação e Pesquisa em Administração (EnANPAD) a partir de 2003
17
assegurar à população o direito de participar da gestão ambiental. Os gestores de
recursos naturais devem também saber como promover a efetiva implementação
das políticas públicas. Nesse sentido, cabe destacar que uma estrutura de
governança eficiente, com seus princípios e mecanismos consolidados seria
condição básica no desenvolvimento sustentável de recursos naturais (SOARES
NETO, 2004). Essa eficiência perpassa pela capacidade institucional, em especial,
no que se refere aos aspectos financeiros, gerenciais e técnicos para a
implementação de políticas públicas (BRESSER PEREIRA, 1998).
Três pilares teóricos são propostos neste trabalho: a teoria da governança, a teoria
dos stakeholders e a teoria da ação coletiva. Por meio do estudo das teorias de
governança é possível compreender seus objetivos, seus princípios e os
mecanismos que possibilitem um maior envolvimento dos stakeholders na
administração. A teoria dos stakeholders auxilia o entendimento de como promover
ações que permitam a efetiva participação dos interessados na administração do
recurso natural. Já a teoria da ação coletiva refere-se às possibilidades de jogos de
interação social e aos desafios de como coordenar as ações individuais de forma a
produzir melhores resultados coletivos.
O modelo teórico metodológico proposto intenciona identificar as dimensões e os
mecanismos de governança que melhor atendam às partes envolvidas com o
consumo e a gestão de recursos hídricos. O território mineiro representa um meio
propício para se estudar essa temática e optou-se por analisar a gestão das águas
do Estado de Minas Gerais. É em Minas Gerais que nascem rios como o São
Francisco, Doce, Paranaíba, Grande e outros, os quais contribuem para o
desenvolvimento de vários estados da União. Assim, o amplo contexto do Sistema
Estadual de Gerenciamento de Recursos Hídricos (SEGRH-MG), no qual se inserem
os Comitês de Bacia Hidrográfica (CBH) constitui-se em um rico espaço
investigativo.
Para entender a dinâmica da governança e as percepções dos stakeholders
envolvidos na gestão das águas, utilizou-se uma metodologia qualitativa centrada
em grupo de foco. A aplicação do método visou reunir alguns stakeholders
18
envolvidos na gestão de recursos hídricos em Minas Gerais, e assim, entender as
várias percepções relacionadas com a participação de usuários da água, entidades
da sociedade civil, gestores públicos e Comitês de Bacia Hidrográfica na
administração das águas.
Além desta introdução, a presente dissertação inclui no tópico 2 a justificativa do
estudo, abordando a relevância do tema e o problema de pesquisa. No tópico 3,
apresentam-se o objetivo geral e os específicos. O tópico 4 aborda a fundamentação
teórica, em especial, as teorias sobre governança, stakeholders e teoria da ação
coletiva. No tópico 5, é descrito o caminho metodológico adotado para a pesquisa,
no tópico 6 é apresentada a análise das dimensões e mecanismos de governança
pública no órgão gestor de recursos hídricos do Estado de Minas Gerais e o tópico 7
trata das conclusões do estudo.
19
2 JUSTIFICATIVA E PROBLEMA DE PESQUISA
São várias as motivações para se estudar governança de recursos hídricos e sua
relação com o atendimento dos stakeholders envolvidos. Na literatura existente
sobre a temática, percebe-se que grande parte das pesquisas foca na experiência
da implementação de políticas públicas direcionadas à gestão das águas (FRANK,
2002 e PEREIRA e JOHNSON, 2003), na dinâmica de funcionamento dos Comitês
de bacia (ABERS, 2007) e na participação social (KECK e ABERS, 2007). Por sua
vez, ainda são poucos os estudos que exploram a relação entre
estrutura/mecanismos de governança e as percepções dos stakeholders,
impactados pela gestão de recursos hídricos.
Uma das intenções deste trabalho é entender as implicações dos mecanismos de
governança (estruturação da administração pública para a implementação da política
pública de recursos hídricos, formação de Comitês e legislações específicas) para os
stakeholders (poder público estadual, poder público municipal, usuários e sociedade
civil organizada). O comitê de Bacia Hidrográfica, considerada como a arena da
gestão de recursos hídricos, será o referencial dessa pesquisa para se identificar
grupos distintos de stakeholders (gestores públicos, consumidores, ONG, etc) os
quais têm diferentes interesses em relação à preservação/aproveitamento da água.
Destaca-se que os Comitês de Bacia buscam, por meio do apoio institucional e da
participação da sociedade, exercer seu papel político, tornando esse organismo um
espaço democrático e descentralizado para debates e negociações em relação ao
uso da água. Nesse ambiente, os consumidores visam garantir a utilização da água
como insumo e matéria prima de seus processos produtivos. Por outro lado, o
interesse das entidades da sociedade civil organizada, está voltado para a
mobilização da sociedade em torno do uso adequado dos recursos hídricos. Avalia-
se que, de modo geral, os grupos distintos de stakeholders operam como porta
vozes da população, analisando criticamente a implementação da política pública de
recursos hídricos.
20
Por que utilizar os constructos governança, stakeholders e ação coletiva para
entender a administração dos recursos hídricos? Os estudos sobre governança
corporativa são recentes e exploram a maximização dos lucros e benefícios na
busca de um ambiente harmônico entre mandatários e agentes (BERNARDES e
BRANDÃO, 2005). No caso da gestão das águas, os princípios que regem as boas
práticas de governança corporativa, bem como de estudos específicos sobre
governança em estatais podem servir de referência para a análise dos meios
utilizados pela administração pública no gerenciamento dos recursos hídricos.
Entre os estudos que tratam da participação social na gestão de recursos hídricos
cabe destacar aqueles que enfatizam a utilização de políticas públicas que
favoreçam um maior envolvimento da sociedade (KECK e ABERS, 2006) e outros
que buscam entender as formas de mobilizar a população para a administração das
águas (GARJULLI, 2001). São escassos ainda os estudos que abordam a gestão de
recursos hídricos por um enfoque mais gerencial. Assim, o constructo stakeholders
pode vir a contribuir para identificar os principais interessados na gestão das águas.
Para Almeida et. al (2000), stakeholders são todos os indivíduos ou grupos que
interagem no ambiente, interno e externo da organização, e têm interesse, ou uma
aposta, ou são afetados, ou ainda têm uma relação direta ou indireta com ou sobre a
organização. Na formulação das estratégias nas organizações, os stakeholders
devem ser cada vez mais identificados e terem suas expectativas compreendidas,
atendidas ou, ao menos, não negligenciadas. Assim, faz-se relevante investigar as
motivações e estratégias utilizadas por esses atores no sentido de aumentar a sua
influência no contexto em questão.
O terceiro pilar do arcabouço teórico deste trabalho refere-se à teoria da ação
coletiva. A teoria da ação coletiva proposta por Olsom (1999) fornece subsídios para
melhor compreender como os stakeholders se mobilizam e quais os meios usados
para se conseguir cooperação suficiente no sentido de garantir a manutenção do
bem público. Orenstein (1998) afirma que as pessoas podem escolher entre
cooperar e não cooperar, gerando os possíveis resultados: todos cooperam,
ninguém coopera e alguns cooperam. Assim, a teoria da ação coletiva pode vir a
auxiliar o entendimento das manifestações dos interesses consensuais, conflitivos e
21
participativos dos atores envolvidos na gestão das águas. Por parte do Estado, os
interesses podem assumir um caráter coercitivo (ORENSTEIN, 1998).
No presente estudo, pretendeu-se explorar de que maneira esses personagens –
usuários, gestores, a sociedade civil organizada e o Estado – percebem as
dimensões e mecanismos da governança pública utilizados na administração desse
recurso natural. Neste sentido, intenciona-se responder à seguinte questão de
pesquisa:
1. De que maneira os mecanismos de governança de recursos hídricos são
percebidos pelas partes envolvidas com esse bem de consumo coletivo?
Uma das possíveis contribuições deste estudo diz respeito à utilização do tripé
teórico: governança, stakeholders e ação coletiva como instrumentos para a
compreensão e mesmo intervenção/ação na gestão de recursos hídricos. Vale
destacar também que a gestão dos recursos hídricos hoje é tema de interesse de
organizações internacionais, bem como dos Estados brasileiros. As reflexões desta
pesquisa poderão contribuir ainda para indicar possíveis caminhos a serem trilhados
pelos gestores de recursos hídricos, em especial, nas relações com as partes
envolvidas. Espera-se também, a partir da proposta de análise envolvendo as teorias
da governança, stakeholders e ação coletiva, contribuir para o debate sobre a
estrutura de governança para a gestão das águas. O próximo tópico trata dos
objetivos da pesquisa.
22
3 OBJETIVOS
3.1 Objetivo geral
Identificar e analisar as percepções dos stakeholders quanto aos mecanismos de
governança da gestão de recursos hídricos do Estado de Minas Gerais.
3.2 Objetivos específicos
1. Identificar os stakeholders envolvidos na gestão de recursos hídricos.
2. Identificar os principais mecanismos de governança e sua aplicação na gestão de
recursos hídricos.
3. Avaliar a percepção dos especialistas quanto aos mecanismos de governança
para a gestão de recursos hídricos.
4. Analisar e comparar as percepções dos stakeholders quanto aos mecanismos de
governança para a gestão de recursos hídricos.
23
4 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
Neste tópico é realizada a revisão da literatura existente sobre gestão de recursos
hídricos e abordadas as teorias de governança, a teoria dos stakeholders e a teoria
da ação coletiva.
4.1 Gestão de recursos hídricos e participação social
O texto do Código das Águas, Lei de Direito de Água do Brasil, de 10 de julho de
1934, foi modificado pela Constituição Federal de outubro de 1988, com a extinção
do domínio privado da água previsto naquele antigo diploma legal. Portanto, são
quase duas décadas em que todos os corpos de água passaram a ser de domínio
público. A Constituição Federal estabeleceu apenas dois domínios para os corpos
de água no Brasil - o domínio da União e o domínio dos Estados para as águas
superficiais ou subterrâneas. A Lei nº 9.433/97 organizou o setor de planejamento e
gestão dos recursos hídricos em âmbito nacional e vários Estados aprovaram suas
respectivas leis de organização administrativa para o setor de recursos hídricos, em
função de serem detentores de domínio sobre as águas (MMA, 2001).
Cardoso (2003) afirma que o acesso à água de boa qualidade será a questão crucial
a ser resolvida nas próximas décadas no sentido de assegurar a sobrevivência
humana. Esse discurso praticamente hegemônico tem dominado os meios de
comunicações de massa, o ambiente acadêmico e a política internacional. Em
consonância com esse prognóstico, uma política de recursos hídricos vem sendo
consolidada no Brasil nos últimos anos, tendo como marco a promulgação da Lei
Federal nº 9.433/97. Essa legislação tem como pressuposto a descentralização da
gestão das águas por meio da formação de Comitês de Bacia. Tais Comitês são
formados por representantes do poder público, da sociedade civil (entidades
legalmente constituídas cuja atuação seja relacionada aos recursos hídricos -
entidades ambientalistas, associações, instituições de ensino, sindicatos de
trabalhadores rurais, dentre outras) e dos usuários da água (organizações que
24
fazem uso das águas superficiais ou subterrâneas – companhias de saneamento,
companhias de geração de energia, mineração, indústria, irrigantes, dentre outros).
Com o objetivo de propiciar um melhor entendimento das concepções básicas na
gestão de recursos hídricos, cabe resgatar alguns conceitos. Rebouças et al. (2002)
conceituam água como o elemento natural desvinculado de qualquer uso ou
utilização. Os recursos hídricos estariam associados às finalidades do uso da água,
sendo assim um bem econômico passível de utilização para determinado fim.
Trazendo contribuição nesse sentido, Brochi (2005) afirma que a gestão de recursos
hídricos se constitui na administração das águas por intermédio de um conjunto de
atividades e estratégias que visam ao emprego racional do bem público. O
gerenciamento dos recursos hídricos envolve também negociações entre
instituições, o estabelecimento de políticas públicas e de instrumentos de gestão e
controle.
As políticas das águas no âmbito da união e dos Estados enumeram alguns
princípios que devem ser observados pelo gestor público, a saber:
− A água deve ser reconhecida como bem público, finito e vulnerável, dotado de
valor econômico.
− A água deve ser assegurada para os seus usos múltiplos.
− A água é prioritária para o consumo humano e dessedentação de animais.
− A bacia hidrográfica será adotada como unidade territorial de planejamento e
gestão.
− A gestão deve ser realizada de forma descentralizada e participativa.
As políticas também mencionam os instrumentos utilizados na gestão de recursos
hídricos. São eles: a) os planos diretores de recursos hídricos de bacias
hidrográficas; b) o enquadramento dos corpos de água em classes, segundo os seus
usos preponderantes; c) a outorga dos direitos de uso de recursos hídricos; d) a
cobrança pelo uso de recursos hídricos e e) o Sistema Estadual de Informações
sobre Recursos Hídricos.
25
Dentre esses instrumentos, destaca-se o Plano Diretor de Recursos Hídricos de
Bacia Hidrográfica, que deve ser elaborado de forma periódica. Ele é utilizado para
acompanhar e controlar a evolução dos processos que interferem na questão dos
recursos hídricos e orienta a execução de ações prioritárias na bacia. Contêm
diretrizes gerais no âmbito regional capazes de orientar os planos diretores dos
municípios e as metas para se atingir níveis progressivos de recuperação, proteção
e conservação dos recursos hídricos (LORENZI, 2003).
Para Santos (2001), o conteúdo do Plano Diretor de Recursos Hídricos (PDRH) e as
suas diretrizes devem refletir o atendimento às propostas, sugestões e aspirações
da sociedade que habita a bacia hidrográfica. No sentido de promover uma maior
participação da sociedade na elaboração do PDRH são realizadas reuniões públicas
que contribuem para legitimar as necessidades das comunidades locais.
Além de estabelecer subsidiariamente os princípios e os instrumentos para a gestão
de recursos hídricos, a Política Estadual, Lei nº. 13.199/99 estruturou também o
Sistema Estadual de Gerenciamento de Recursos Hídricos de Minas Gerais –
SEGRH-MG, composto pelos seguintes órgãos (MENDONÇA, 2003): 1) Secretaria
de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (SEMAD); 2) Conselho
Estadual de Recursos Hídricos (CERH-MG); 3) Instituto Mineiro de Gestão das
Águas (IGAM); 4) Comitês de Bacia Hidrográfica; 5) Órgãos e entidades dos poderes
estadual e municipal, cujas competências se relacionem com a gestão de recursos
hídricos; 6) Agências de bacias hidrográficas.
Comentando a importância dos vários aspectos da legislação brasileira sobre
recursos hídricos, Thame (2003) defende que, na política de gestão das águas, os
Comitês de Bacia devem ser prestigiados. O argumento aqui é que a proteção das
águas caminhe lado a lado com o desenvolvimento econômico, evitando danos para
a população e gerações futuras. Nessa mesma linha, Pereira (2003) acrescenta que
as atribuições dos Comitês não devem ser confundidas com as atribuições e as
responsabilidades, constitucionalmente definidas, do setor público. A atuação dos
Comitês deve primar pela clareza, pela transparência e pela explicitação de
propósitos amparados pelo conhecimento técnico sobre o tema. Cabe ressaltar que
26
um dos grandes desafios para os Comitês é a administração de conflitos e redução
de divergências entre as partes interessadas no uso da água. A tarefa é difícil, pois
os interesses ora são individuais ora são corporativos.
O Comitê é ente sem personalidade jurídica e integrante da administração pública.
Traduz-se no foro onde são tomadas as principais decisões políticas sobre a
utilização das águas na bacia Em função disso é denominado de “parlamento das
águas”. Outro componente do Sistema, a Agência de Bacia Hidrográfica, tem
personalidade jurídica e é o, “braço executivo do Comitê”, a quem é reservado o
papel de implementar as decisões do Comitê (MENDONÇA, 2002).
O fortalecimento de espaços públicos, tais como os Comitês de Bacia Hidrográfica,
assume importância estratégica na construção do desenvolvimento sustentável.
Considerando a pluralidade de visões e interesses que caracterizam as sociedades
modernas, a viabilização dos Comitês, considerando a consertação política,
representa grande desafio, seja para a sociedade civil, seja para o Estado ou para o
setor privado (SANTOS et al., 2005).
De acordo com Garjulli (2001), no contexto da Política de Recursos Hídricos, um dos
maiores desafios é concretizar, por meio dos Comitês de Bacia e demais organismos
colegiados, a gestão participativa da água. Essa nova configuração contrapõe-se às
práticas historicamente estabelecidas, tais como: construção de obras hídricas sem
o seu devido gerenciamento, decisões governamentais tomadas de forma
centralizada, desinteresse e ausência de iniciativas dos usuários e da sociedade na
busca de alternativas para a gestão sustentável dos recursos hídricos.
Garjulli (2001) também afirma que a mudança de procedimentos e práticas no
sistema de gestão de recursos hídricos ainda tem um longo caminho a ser
percorrido. É importante observar que os canais viabilizados por esse novo sistema,
por mais significativos que sejam no processo de uma maior participação popular,
devem ser conduzidos de maneira a expressar os anseios das comunidades
interessadas na gestão das águas.
27
Mesmo após uma década da promulgação da Lei Nacional das Águas, Lei nº
9.433/97, são poucos, ainda, os sistemas de gestão operacionalizados em sua
plenitude. Os que se encontram em operação são os das bacias hidrográficas do rio
Paraíba do Sul e dos rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí. Conforme Johnsson e
Moreira (2003), alguns estados pioneiros (Ceará, São Paulo, Minas Gerais) na
aprovação das leis das águas avançaram na regulamentação e implementação
dessas leis. No entanto, os ritmos de implantação dos novos sistemas de gestão são
fortemente diferenciados no cenário nacional. De modo geral, são bastante lentos e
descontínuos, especialmente, no âmbito dos estados da federação.
Flores e Misoczky (2008) afirmam que os Sistemas Estaduais de gestão dos
recursos hídricos têm avançado e o modelo preconizado na legislação brasileira,
sistêmico de integração participativa é bastante complexo por envolver todos os
interessados no recurso e utilizar instrumentos inovadores. Um desses instrumentos
é a participação da sociedade por intermédio de grupos e organizações que
representam a sociedade civil, os poderes públicos e os usuários da água. Os
autores afirmam que, mesmo a passos lentos, a gestão das águas nos Estados,
trata-se de um processo que caminha na direção da democracia e da
sustentabilidade.
Para Santos et al. (2005), esse processo tem forte cunho educacional, ou seja, de
educação para o exercício da cidadania e da participação política. O autor comenta
também que a existência de espaços públicos robustos, autônomos e operantes
abre a possibilidade para que a opinião pública possa ser institucionalizada,
incorporando-se as normas e estatutos do próprio Estado.
Em relação à participação social na administração dos recursos hídricos, Machado
(2004) afirma que ela envolve, essencialmente, o princípio democrático, como
também a necessária sensibilização para a construção de uma nova forma de
encarar um bem público, por natureza, dispendioso e escasso. Assim, pressupõe-se
que as decisões a serem tomadas pela administração pública reflitam as aspirações
das comunidades locais.
28
Para uma participação mais efetiva das comunidades locais, Camargos e Cardoso
(2004) enfatizam ser fundamental a mobilização social, o entendimento da
importância da representação dos Comitês e a estruturação de arranjos cooperativos
entre os municípios da área de abrangência das bacias hidrográficas, como forma de
fortalecer os próprios Comitês. As autoras afirmam que a implementação da gestão
de recursos hídricos é um processo complexo que requer lideranças fortes e
democráticas tanto no âmbito dos Comitês, como no âmbito do Estado.
Machado (2003) argumenta que as novas idéias de descentralização e de
participação pública no Brasil adquiriram um novo sentido na arena político-
administrativa brasileira. A viabilização de meios que possibilitem uma relação
harmônica com a sociedade civil tem gerado um discurso hegemônico sobre a
modernização do Estado. Uma das formas para colocar em prática a gestão pública
colegiada é adotar uma postura orientada pela lógica sócio-técnica. Esse modelo
visa ajustar o interesse público e social por meio do levantamento das aspirações da
população que habita o território no qual os recursos comuns serão geridos ou
manejados, bem como de diagnósticos técnico-científico da demanda e
disponibilidade hídrica.
No sentido de viabilizar a disponibilização de informações sobre o gerenciamento de
recursos hídricos, Silva (2005) defende uma estrutura organizacional bem definida,
que incorpore sistemas de financiamento e instrumentos adequados de gerência e
controle. Para que isso funcione de forma harmônica, é necessário que as
informações sobre os cenários das águas (demanda e disponibilidade) sejam
disponibilizadas e que haja uma compreensão efetiva da legislação por parte dos
envolvidos na gestão do bem público.
Quanto à eficiência da política pública de gestão de recursos hídricos, Machado
(2004) pondera sobre a distância entre o conteúdo da legislação e o seu exercício
prático no âmbito da administração pública. O autor afirma que os efeitos da lei
gerarão resultados no longo prazo e demandarão mudanças substantivas de ordem
cultural e gerencial. Na perspectiva cultural, essas mudanças passam pelo combate
ao clientelismo, à tutela e ao individualismo na administração pública. A perspectiva
29
gerencial remete aos novos arranjos organizacionais, que propiciem a participação
da população na gestão do bem público. Nesse ponto, a teoria de governança pode
oferecer subsídios para essa discussão.
4.2 Teoria da governança pública
Ao tratar da temática governança, cabe ressaltar algumas diferenças conceituais
presentes na literatura como: governança corporativa, governabilidade e governança
pública. No nível corporativo, Monks e Minow (1995) conceituam governança como a
relação entre vários participantes na determinação da direção e desempenho das
corporações. No cotidiano empresarial, governança corporativa é a expressão
designada para abranger os assuntos relativos a poder de controle e direção de uma
empresa, bem como as diferentes formas e esferas de seu exercício e os diversos
interesses que, de alguma forma, estão ligados à vida das organizações. Dentro da
dimensão corporativa, esse estudo se interessa pela corrente que aborda os
mecanismos que garantem que as expectativas das partes interessadas
(stakeholders) na organização estejam sendo atendidas (TURNBULL, 1997).
No Brasil, a temática foi propagada com os esforços do Instituto Brasileiro de
Governança Corporativa (IBGC) de internalizar os conceitos e aperfeiçoar idéias
sobre a governança corporativa (BAYMA e JESUS, 2004). Vale dizer que o conceito
adotado pela Comissão de Valores Mobiliários (CVM) abrange tanto o foco nos
acionistas como em alguns stakeholders qual seja: “governança corporativa é um
conjunto de práticas que tem por finalidade otimizar o desempenho de uma
companhia ao proteger todas as partes interessadas, tais como: investidores,
empregados e credores facilitando o acesso ao capital” (CVM, 2002, p.1)
2
.
Paralelamente ao desenvolvimento das concepções de governança corporativa, têm
sido observados esforços para a adoção de princípios e métodos de aferição da boa
governança no setor público. No modelo de governança pública, os acionistas são
substituídos pelos cidadãos contribuintes, agentes principais e outorgantes, que
2
Cartilha de Governança da CVM, 2002: p.1.
30
canalizam recursos para o Estado, capitalizando-o para que possa produzir bens e
serviços de interesse público. A expectativa é que os administradores públicos
cuidem da eficaz alocação desses recursos e garantam o retorno dos tributos pagos,
em dividendos sociais gerados por bens e serviços de interesse coletivo (ANDRADE
e ROSSETI, 2006). Assim, cabem aos agentes públicos e servidores do Estado a
formulação e implementação de políticas públicas que representem as expectativas
da sociedade civil e do mercado no setor de prestação de serviços diretos ao público
(ARAÚJO, 2002).
Aqui cabe a discussão do segundo conceito proposto neste tópico: a
governabilidade. De que maneira o Estado age para assegurar uma estrutura de
governança? A governabilidade refere-se às condições substantivas/materiais do
exercício de poder e legitimidade do governo do Estado, derivadas da postura
exercida frente à sociedade civil e o mercado (ARAÚJO, 2002). Pode ser concebida
como a autoridade política e a capacidade que o Estado tem para agregar os
múltiplos interesses dispersos pela sociedade e apresentar-lhe um objetivo comum
para o curto, médio e longo prazo.
Diniz (1997) afirma que governabilidade e governança são aspectos distintos e
complementares que configuram a ação estatal. A autora argumenta que os pilares
da governabilidade estão ancorados nas condições sob as quais se dá o exercício
do poder. Assim, as características do regime político, a forma de governo, as
relações entre os poderes e o sistema de intermediação de interesses são
elementos importantes na análise da governabilidade. A governança refere-se ao
conjunto de mecanismos e procedimentos necessários ao gestor público para lidar
com a dimensão participativa e plural da sociedade, o que implica o aprimoramento
dos meios de interlocução e administração do jogo de interesses. Afirma, ainda, que
as novas condições da ordem social pressupõem um Estado dotado de maior
flexibilidade, capaz de descentralizar funções, transferir responsabilidades e alargar,
em lugar de restringir, o universo dos atores participantes, sem abrir mão dos
instrumentos de controle e supervisão.
31
Para Bresser Pereira (1998), governabilidade e governança são conceitos
freqüentemente confundidos. De acordo com o economista, a governabilidade se
traduz na capacidade política de governar derivada da relação de legitimidade do
Estado, do governo e da sociedade. Já a governança estaria associada à
capacidade financeira e administrativa do governo implementar as políticas públicas
e é um processo dinâmico pelo qual se dá o desenvolvimento político, pelo qual a
sociedade civil, o Estado e o governo organizam e gerem a vida pública (BRESSER
PEREIRA, 1998).
A governança pública é tratada sob as bases das ciências econômica e política. A
perspectiva econômica tem suas raízes no termo em inglês governance e está ligada
ao estudo das modalidades de coordenação dos sistemas de negócios (WITHLEY,
1996). Para entender a dinâmica da governança pela perspectiva econômica, alguns
autores recorrem à teoria de custos de transação (WILLIAMSON, 1985) e à teoria
institucional (MEYER e ROWAN, 1992). A abordagem política está voltada aos
modos de governo e dedica-se às relações de poder estabelecidas na conformação
dos ambientes e às condições para a realização das políticas públicas. Indica um
estilo de governo ou de acordos entre governos (SOARES NETO, 2004).
Ainda sob a ótica da ciência política, Jann (2006) afirma que governança pública se
traduz em mudanças na gestão. Seria uma tendência para se recorrer cada vez mais
à autogestão nos campos social, econômico e político. O autor propõe um modelo
que substitui as formas de gestão fundamentadas no "poder” e no “dinheiro" por um
sistema que englobe a negociação, a comunicação e a confiança. A governança é
um mecanismo de fortalecimento das relações entre governo e comunidades locais
motivada por processos de cooperação, que envolve o conjunto de atores públicos,
comunitários e privados. Na viabilização desse formato de gestão é essencial a
estruturação de modernas formas de transferência de serviços para grupos privados
e comunitários (JANN, 2006).
Dentro dessa mesma corrente conceitual, Löffer (2003) entende governança pública
como uma nova geração de reformas administrativas do Estado, que têm como
objeto a ação conjunta, levada à efeito de forma eficaz, transparente e
32
compartilhada pelo Governo, pelas empresas e pela sociedade civil. A autora
defende que o exercício da governança deve se primar por soluções inovadoras
para os problemas sociais. Araújo (2002) também associa a governança com a
capacidade que o Estado tem para formular e implementar as suas políticas. Para
alcançar as metas coletivas propostas, a administração pública faz uso das
competências de ordem financeira, gerencial e técnica.
Para Slomsk (2008), a governança pública não é somente uma questão de aumento
de efetividade e eficiência, mas também de guardar a legalidade e legitimidade.
Esse autor complementa que é possível indicar padrões de valor na governança
pública: o governo é destinado a ser apoio e propositor e tem como princípios
centrais a justiça social, a equidade, a legitimidade e o próprio cumprimento do
dever. Esse mesmo autor também esclarece que a governança pública abrange
significativas atividades envolvendo a direção de redes complexas em setores
políticos da sociedade.
No entendimento de Streit e Klering (2005), governança pública é o governo visando
objetivos coletivos de uma sociedade, com o enfoque na coordenação autônoma,
interdependente e responsável de diferentes instituições, redes e atores sociais,
utilizando estruturas, mecanismos e regulações justas, coerentes, consistentes e
aceitas pela sociedade.
Os princípios fundamentais da governança pública estabelecidos pela Federação
Internacional de Contadores (IFAC) são: transparência, integridade e
responsabilidade em prestar contas. A transparência é exigida à medida que as
partes interessadas têm confiança nas ações e processos de tomada de decisão e
na gestão das atividades do setor público. A integridade compreende os
procedimentos honestos e perfeitos considerando a honestidade, a objetividade e a
probidade na administração. A responsabilidade de prestar contas é o processo em
que as entidades do setor público devem apresentar as ações realizadas com as
respectivas execuções orçamentárias (SLOMSK, 2008).
33
Nessa mesma cadência, Mazzini (2006) refere-se à governança como o processo de
descentralização e redefinição do papel do Estado que vem ocorrendo no mundo.
Isso decorre da crise fiscal que afetou inúmeros países e das mudanças
tecnológicas que revolucionaram o sistema produtivo, tornando a dinâmica do
Estado lenta para responder com rapidez às mudanças de hábitos, à lógica
econômica e à necessidade de produção do conhecimento. Diante desses desafios,
surgiram modalidades de descentralização da gestão pública. O trabalho de
Osborne e Gaebler (1992), por exemplo, revela a necessidade de modernização do
Estado, por meio de processos de desburocratização, que permitam autonomia de
decisão para o funcionário público posicionado na base da pirâmide hierárquica. No
Brasil, os modelos de democratização da gestão pública têm progressivamente sido
desencadeados. Alguns sistemas de gestão como o orçamento participativo e as
administrações que privilegiam parcerias entre sociedade e governo ilustram essas
transformações.
Alguns princípios devem ser observados na validação das relações Estado-
sociedade. Soares (2005) argumenta que a institucionalização da governança está
embasada em dois elos que vinculam os interesses governamentais e sociais: a
legitimidade e a participação. A legitimidade diz respeito à criação de lealdades, de
vínculos do Estado com grupos sociais com vistas ao estabelecimento de
compromissos. Trata-se aqui de uma forma de combater a baixa credibilidade do
Estado enquanto agente do interesse comum. O Estado, ao firmar lealdades em um
sistema democrático, procura obter representatividade social, apoio e respaldo para
a sustentação de sua agenda. A legitimidade refere-se também à necessidade de
sustentação e justificação de escolhas e decisões acerca das prioridades e alvos
das políticas públicas. Por outro lado, a participação está diretamente relacionada
com o fortalecimento do regime democrático e o combate ao descompasso entre o
Estado e a sociedade civil. Seria um mecanismo para garantir os direitos básicos da
população e possibilitar a inclusão de reivindicações e demandas de grupos ou
classes sociais.
Toda essa discussão sobre a aproximação do Estado com a sociedade remete às
formas de transição para um novo estágio de gestão. De acordo com Kissler
e
34
Heidemann (2006), três fases podem ser identificadas no debate sobre a trajetória
do Estado convencional para um novo modelo de Estado. A primeira fase refere-se à
transformação do Estado tradicional de prestador do serviço, aquele que
simplesmente gera o bem público, para o Estado que presta e garante a qualidade
do bem público. A segunda etapa de mudança diz respeito à passagem daquele
Estado ativo, provedor solitário do bem público, para o Estado ativador, que aciona e
coordena outros atores em uma produção conjunta. A terceira fase refere-se à
transição do Estado dirigente ou gestor para o Estado cooperativo, que produz o
bem público em parceria com outros atores.
Para Andrade e Rosseti (2006), a questão–chave do Estado não é de
governabilidade, mas de governança. Enquanto a primeira é uma conquista
circunstancial e, geralmente, efêmera do poder estabelecido, a segunda é uma
conquista da sociedade estrutural e duradoura, alicerçada em quatro princípios que
definem a boa governança das corporações: compliance – conformidade legal,
accountability – prestação responsável de contas, disclosure – mais transparência e
fairness – senso de justiça. No que diz respeito a accountability, Campos (1990)
argumenta que a organização de cidadãos vigilantes e conscientes de seus direitos
é condição indispensável ao accountability e que não haverá tal condição enquanto
o povo se definir como tutelado e o Estado como tutor. A evolução da consciência
popular é pré-requisito para uma democracia verdadeiramente participativa e,
portanto, para a accountability do serviço público. A cidadania organizada pode
influenciar não apenas o processo de identificação de necessidades e canalização
de demandas, como também cobrar melhor desempenho do serviço público.
Em se tratando do caso brasileiro, a demanda do Estado parece estar mais
associada a uma questão de governança do que de governabilidade. Araújo (2006),
por exemplo, sugere que a governabilidade, no Brasil, está assegurada. A autora
lembra a capacidade conferida pela sociedade civil a seus governantes. Isso se
deve à legitimidade democrática advinda da consagração eleitoral validada pelo
apoio popular. Por outro lado, o estado brasileiro carece da capacidade para
formular e implementar políticas públicas. Essa limitação deriva da rigidez e
ineficiência do aparelho burocrático do Estado (ARAÚJO, 2002).
35
Mesmo com essas restrições, Pereira (2003) acredita que o Estado brasileiro tem
conseguido priorizar condições sistêmicas e institucionais para o exercício da gestão
de recursos hídricos. A autora defende que o arcabouço institucional existente no
país propicia boas condições para a governabilidade dos recursos hídricos no Brasil.
A consolidação da governança ambiental vem ocorrendo por meio da gestão
descentralizada e da participação da sociedade civil (MAZZINI, 2006). A gestão
compartilhada dos recursos hídricos requer compatibilizar conflitos de interesses
entre os atores sociais estratégicos e suas demandas. Necessita ainda criar
ambientes institucionais adequados à solução de embates e à superação de lacunas
existentes no âmbito da legislação dos recursos hídricos (PEREIRA, 2003).
Jacobi e Barbi (2007), abordando os desafios e perspectivas da governança dos
recursos hídricos no Brasil, afirmam que não basta apenas assegurar à população o
direito de participar da gestão dos recursos naturais; há de se ter mecanismos de
governança destinados a viabilizar essa participação cidadã. Argumenta também
que, apesar dos avanços na descentralização da administração de recursos
naturais, existe ainda um descompasso na implementação de modelos de
governança voltados para a gestão de recursos hídricos. Uma boa governança deve
contar com um sistema normativo que garanta a sustentabilidade e a
descentralização da gestão, a integração com os responsáveis pelo gerenciamento
ambiental, a eficiência na execução das medidas administrativas e a implantação de
instrumentos de gestão no que diz respeito, principalmente, à cobrança pelo uso da
água (SOARES, 2005).
Esta pesquisa interessa-se por explorar os mecanismos apropriados à gestão das
águas que regem a dinâmica da relação entre Estado, por intermédio do órgão
gestor de recursos hídricos, IGAM e as partes interessadas. Cabe aqui destacar: os
conflitos de interesses dos atores envolvidos, as bases da construção de confiança
na gestão dos recursos hídricos, os caminhos que levam a um processo de decisão
eficiente e participativo e as dificuldades e facilidades na condução de políticas
relacionadas à preservação e uso das águas. O item seguinte trata da estrutura
conceitual que caracteriza os atores que atuam na gestão organizacional e nela
influenciam diretamente.
36
4.3 Mecanismos de governança no âmbito da gestão pública
Em diversos países, as empresas estatais representam um peso importante no PIB,
na capitalização do mercado e na criação de empregos. De maneira a desenvolver
um conjunto de orientações sobre as melhores práticas de governança nas
empresas públicas, a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento
Econômico (OCDE) produziu um documento estabelecendo seis dimensões para a
efetiva governança (OCDE, 2005): 1) ações que assegurem uma estrutura jurídica e
regulatória efetiva para as empresas estatais, 2) ações que respaldem o papel do
Estado como proprietário, 3) tratamento igualitário de acionistas, 4) políticas de
relacionamento com os stakeholders, 5) transparência e divulgação de informações,
6) definição das responsabilidades dos Conselhos.
A estruturação jurídica e regulatória das estatais perpassa pela garantia de uma
estrutura que permita às empresas estatais e do setor privado competirem sem
maiores distorções no mercado.
Assim, o artigo 174 da Constituição da República
dispõe que o Estado, enquanto "agente normativo e regulador da atividade
econômica, exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e
planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor
privado". Segundo Oliveira (2004), o papel econômico do Estado moderno se
constitui em definir as "regras do jogo" econômico-social, com destaque para as
condições de concorrência e regulamentação do direito de propriedade, dentre
outros. Oliveira (2004) entende que é fundamental a intervenção do Estado na
economia como agente normativo e regulador da atividade econômica, pondo um
freio nas práticas econômicas desiguais.
Questões associadas à separação das funções do Estado enquanto proprietário e
gestor público podem influenciar as condições de atuação das empresas estatais no
mercado. Cabe ao governo então simplificar e racionalizar as práticas operacionais e
jurídicas dos setores que as estatais operam, buscando um quadro regulador mais
simples. É importante identificar estratégias para a aplicação eficaz desse quadro
regulador, bem como prever seu aperfeiçoamento em função dos resultados
alcançados. No caso da política de recursos hídricos, Filho e Bondarovsky (2000)
37
consideram que a legislação existente é mais do que suficiente para o
desenvolvimento da gestão das águas no Brasil, mas em função de sua
complexidade, certamente levará um tempo para que essa política pública seja
implementada. Oliveira (2004) também afirma que é fundamental que o Estado faça
interferência
para conter a má utilização da água, incentivando mecanismos para
sensibilizar a população acerca da revitalização, recuperação e conservação
hidroambiental.
Qualquer obrigação e responsabilidade requerida à estatal em termos das normas
dos serviços públicos prestados devem estar claramente previstas em leis e
regulamentos, e estar disponível ao público em geral. As orientações da OCDE
consideram também que a transparência deve prevalecer na demonstração dos
custos dos serviços e nos meios de questionamentos sobre os direitos que forem
violados. Para que as estatais alcancem seus objetivos, faz-se necessário que a
estrutura regulatória e legal seja flexível de modo a permitir ajustes na estrutura de
capital.
A segunda dimensão proposta pela OCDE diz respeito às ações do Estado
enquanto proprietário. Essa orientação refere-se ao papel profissional do governo de
definir uma política de propriedade consistente, que assegure que a governança seja
conduzida de forma transparente e responsável, com o necessário grau de
profissionalismo e eficiência. Em geral, nos processos de privatização, a ausência de
uma política de propriedade é questionada, muito em função das disfunções entre os
conceitos de direito de controle e direito de propriedade. São normas, muitas vezes
desconsideradas, que envolvem a definição do papel do Estado na governança de
estatais, incluindo a garantia de sua autonomia, em termos do não envolvimento nas
suas atividades diárias e o respeito à independência dos conselhos. Outro fator
relevante do papel do Estado, enquanto proprietário, diz respeito à prestação de
contas aos órgãos públicos representativos, em especial, ao legislativo e às
instituições de auditoria. Cabe ao governo responsabilizar cada órgão de estado a
estabelecer sua avaliação de desempenho, manter contínuo diálogo com os
auditores externos e específicos e fomentar o interesse de longo prazo, atraindo e
motivando os profissionais qualificados.
38
A terceira dimensão da OCDE é o tratamento igualitário a todos os envolvidos nas
atividades do governo, reconhecendo seus direitos, para que tenham a mesma
acessibilidade a informações. Outro papel fundamental do governo e das empresas
estatais é o de ter uma ouvidoria com o objetivo de procurar conhecer e sondar os
interesses de todos os envolvidos. Destaca-se também a importância do
desenvolvimento de uma política de comunicação, exercitando um elevado grau de
transparência, com vistas à uma relação de aproximação para construir credibilidade
e confiança. Outro aspecto importante é propiciar a participação dos envolvidos,
para que tomem parte na construção das decisões sobre as atividades da empresa
pública.
A quarta dimensão refere-se à responsabilidade das empresas estatais no
relacionamento com os stakeholders, reconhecendo e respeitando seus direitos.
Ashley (2002) argumenta que a organização que busca sua sustentabilidade a longo
prazo, necessita ser gestora competente das redes de relacionamentos entre os
stakeholders. A apresentação de relatórios sobre as relações com os stakeholders é
estratégica para demonstrar a vontade de agir de forma transparente. Dessa forma,
mostra-se o compromisso e a cooperação com os interessados e, por sua vez,
promove a confiança e melhora a reputação da empresa pública. O Código de Ética
é considerado uma boa prática, principalmente se elaborado de maneira
participativa, envolvendo todos os funcionários e stakeholders interessados.
A quinta dimensão diz respeito à transparência e divulgação das atividades das
empresas estatais considerando o desenvolvimento de relatórios de caráter
financeiro e não-financeiro, e a elaboração de materiais informativos sobre os
assuntos de significativo interesse para o Estado enquanto proprietário e ao público
em geral. Oliveira (2003) esclarece que as organizações estão focalizadas em
políticas de gestão que reconhecem nas pessoas, na informação, no conhecimento
e na comunicação elementos fundamentais para a consolidação de uma dinâmica
organizacional. O sistema de auditoria interna contribui para o controle e processos
de governança da empresa estatal, sendo recomendável a elaboração de relatório
anual de controle interno abordando as demonstrações financeiras.
39
A sexta e última dimensão proposta pela OCDE é sobre as responsabilidades dos
conselhos das empresas estatais, destacando-se a autoridade, competência e
objetividade desses organismos. Eles têm função de orientação estratégica e
responsabilidade final pelo desempenho da organização. O fortalecimento e
aprimoramento da qualidade das funções realizadas pelos conselhos constituem em
características fundamentais para a melhoria da governança em empresas estatais.
É importante que as empresas estatais tenham conselhos eficazes que possam agir
em seu interesse e monitorar a gestão de modo eficiente, sem a presença de
interferências políticas. No caso da gestão de recursos hídricos, entende-se que os
Comitês de Bacia em suas respectivas áreas de atuação são organismos análogos
aos Conselhos nas empresas estatais.
De acordo com a International Federation of Accountants (IFAC)
3
os mecanismos
para a governança pública são assim definidos: transparência, integridade e
responsabilidade em prestar contas (SLOMSK et al, 2008). Esses autores,
considerando os estudos da IFAC, sinalizam um grupo de recomendações com foco
na responsabilidade da alta direção, para exercer a efetiva governança. Essas
recomendações tratam de padrões de comportamento, para assegurar a boa
reputação do órgão público, referindo-se ao exercício da liderança e a códigos de
ética que forneçam uma clara direção sobre: probidade e propriedade, integridade,
honestidade e relacionamento com a sociedade. Estruturas e processos
organizacionais bem definidos para garantir a responsabilidade estatutária do órgão
público, o controle interno do orçamento e a gestão do risco, bem como a
elaboração de relatórios externos abordando o desempenho e as demonstrações
financeiras dos resultados alcançados fazem parte do conjunto de recomendações
dos estudos do IFAC para a governança.
Slomsk (2008) aponta mecanismos para a efetiva governança pública, tais como:
criação e implementação do Conselho de Administração e foco na eficiência
evidenciando a demonstração de execução orçamentária. A governança na gestão
pública considera aspectos relacionados à liderança, integridade, compromisso,
3
Federação Internacional de Contadores
40
responsabilidade, integração e transparência, com o objetivo de maximizar o bem-
estar da sociedade (SLOMSK et al, 2008).
Adotando esse mesmo posicionamento, Barret (2005) afirma que os princípios a que
as entidades do setor público devem aderir para alcançar as melhores práticas de
governança são: liderança, integridade e compromisso, complementando que esses
três aspectos são relativos a qualidades pessoais. Além disso, indica também a
responsabilidade em prestar contas e a integração e transparência como produto de
estratégias, sistemas, políticas e processos.
Há uma exigência em relação à transparência e responsabilidade nas atividades de
todas as organizações do setor público, pois a sociedade sabe se os recursos
públicos são utilizados apropriadamente, bem como que resultados são alcançados
por esses recursos.
Relatórios claros de desempenho e publicação de resultados são importantes para
apresentar a evolução da implementação de políticas públicas, considerando
sempre a necessidade de aperfeiçoamento (BARRET, 2005).
4.4 A teoria dos
stakeholders
Nos estudos organizacionais, o trabalho de Mary Follet (1918) (apud SHILLING
(2000), talvez seja um dos primeiros que tenha abordado a importância da relação
da organização com seus stakeholders. Em sua obra clássica, The New State, a
autora comenta a necessidade de a firma priorizar as relações com os elementos
envolvidos diretamente com suas atividades. O sucesso da organização não estaria
somente relacionado às questões financeiras, mas também à participação e
integração dos stakeholders.
Ressaltando a importância da teoria dos stakeholders, Bernardes e Brandão (2005)
ponderam que essa teoria preconiza a assunção de compromissos morais e éticos
da organização com os diversos públicos. Jones (1995) entende stakeholders como
atores, ou categorias de atores, tais como empregados, gerentes, fornecedores,
41
proprietários e clientes, portadores de interesses e expectativas na organização,
sem os quais ela não seria possível. Para Clarkson (1995), os stakeholders são
todas as pessoas ou grupos que têm ou reivindicam propriedade, direito ou interesse
em uma corporação e em suas atividades passadas, presentes e futuras. Nesse
universo, estão os acionistas, empregados, fornecedores, clientes, governos e
elementos da comunidade, com representação nos conselhos e órgãos deliberativos
mais importantes da organização. Esse autor distingue ainda dois grandes grupos
de stakeholders: os primários e os secundários. Os primários representam os
públicos essenciais para a sobrevivência da organização e os secundários são
aqueles que influenciam ou são influenciados pela organização, mas não são
essenciais para a sua sobrevivência.
Campos (2002) corroborando a importância dos stakeholders afirma que esses
atores têm legítimos interesses nas organizações, legitimidade essa fundamentada
sobre bases éticas. O grande objetivo da firma é saber de que maneira coordenar
esses interesses e cabe ao administrador gerenciá-los (SHILLING, 2000). Nessa
empreitada, o gestor se depara muitas vezes com uma gama de intenções
diferenciadas daqueles elementos que afetam diretamente as atividades diárias da
organização. Em geral, os conflitos com stakeholders são originários de objetivos e
preferências difusas dos diferentes participantes que atuam no dia a dia da
organização e de imperfeições nas informações disponibilizadas sobre as decisões e
execuções das ações organizacionais (PARDINI, DIAS e SANTOS, 2007). Para
Andrade (2001), a relação entre os interesses corporativos e dos stakeholders deve
ser analisada no sentido de contornar e administrar a tensão inerente desses
interesses. Boas práticas de governança podem ajudar a intermediar potenciais
conflitos de interesses entre ou com os diversos stakeholders (ÁLVARES, 2007). Ao
mesmo tempo, a corporação deve formular estratégias visando à defesa de seus
próprios interesses.
A abordagem dos stakeholders auxilia o entendimento da complexidade ambiental
das organizações, tanto na perspectiva da dinâmica externa quanto da interna.
Definições abrangentes e mais precisas acerca dos stakeholders são úteis e
necessárias na medida em que crescem as complexidades ambientais externas e
42
internas das organizações (ALMEIDA, MARTINS e FONTES FILHO, 2000). Esses
autores entendem que a complexidade crescente ou a alta complexidade implica a
necessidade de uma discussão permanente acerca da missão, metas e objetivos da
organização. A condição de complexidade impõe à grande parte das organizações
contemporâneas uma série de desafios no tocante ao aprimoramento das decisões
estratégicas dos atores envolvidos no ambiente organizacional. Uma das alternativas
é estabelecer critérios para a priorização no atendimento dos stakeholders.
Estes mesmos autores destacam a tipologia proposta por Mitchel et. al (1997), que
considera três dimensões para identificar e categorizar os stakeholders: poder,
legitimidade e urgência. O poder se justifica pelas variáveis definidoras dos recursos
coercitivos (força física e armas), utilitários (tecnologia, dinheiro, conhecimento,
logística e matérias-prima) e simbólicos (prestígio, estima e carinho). A legitimidade
é expressa pelo desejo das ações, e a urgência é manifestada em razão das
pressões do tempo e do criticismo das demandas do ator.
Nessa mesma linha de investigação, Donaldson e Preston (1995) afirmam que a
relevância de um stakeholder varia de acordo com os níveis de participação na
organização. Esse grau de importância está relacionado ao poder exercido no
empreendimento. Assim, todas as pessoas ou grupos com interesses legítimos e
que são influenciados pela organização devem obter benefícios de suas atividades.
A importância dos stakeholders é determinada também pelo grau da sua
contribuição em relação ao desempenho organizacional (ATKINSON e
WATERHOUSE, 1997). Se a corporação não atende as necessidades dos
stakeholders, ela fracassa e deixa de existir (CLARKSON, 1995). O desempenho
organizacional está associado justamente ao atendimento das expectativas dos
stakeholders. Putnam (2002) sugere quatro requisitos para que a organização
alcance desempenho satisfatório: ser abrangente, ser internamente coerente, ser
confiável e corresponder aos objetivos e aos critérios dos protagonistas e membros
da instituição.
43
As relações com os stakeholders são particularmente importantes para as empresas
públicas. A Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE)
recomenda que o pleno reconhecimento da necessidade de aproximação com os
stakeholders incentiva a criação de riqueza e de cooperação com estes (OCDE,
2005). Portanto, as empresas públicas devem assegurar acesso às informações e
que estas sejam suficientes e confiáveis. Ao fazer isso, as empresas públicas irão
demonstrar a sua vontade de agir de forma mais transparente e mostrarão seu
compromisso com os stakeholders. Isso, por sua vez, promove a confiança e
melhora a reputação da empresa pública. A empresa pública deve ter políticas de
atendimento aos stakeholders e o Conselho de Administração de empresas públicas
deve desenvolver e implementar essas políticas, que podem ser estabelecidas por
meio de um Código de Ética (OCDE, 2005). O tópico abaixo aborda mecanismos de
governança utilizados no âmbito do poder público.
4.5 Os conselhos no contexto da governança pública
Os Conselhos tais como, os Comitês de Bacia Hidrográfica, Conselhos Estaduais de
Recursos Hídricos são instâncias coletivas de tomada de decisão e são
considerados como espaços públicos sócio-ambientais nos quais questões e
problemas de interesse público são tematizados segundo as prioridades e
demandas dos atores sociais, do Estado ou do setor produtivo (SANTOS et al,
2005).
Para Gohn (2001), os conselhos são o instrumento mais antigo de participação
popular e sua utilização na gestão pública, ou em coletivos organizados da
sociedade civil não é novidade na História. A autora ressalta que os Conselhos são
uma invenção tão antiga quanto a própria democracia participativa e datam suas
origens desde os clãs visigodos. A autora também ressalta que os conselhos são
empregados na administração pública brasileira desde o período colonial, quando as
prefeituras e as câmaras municipais organizavam-se dessa forma. Por outro lado
Gohn (2001) afirma que a atuação dos conselhos pode ser considerada fragmentária
até a Constituição de 1988.
44
Salientando o papel central dos conselhos, Santos et al. (2005) acrescentam que na
democracia é pressuposto elementar a legitimação e o consenso e as decisões
políticas necessitam ter o conhecimento da sociedade, para que ela possa debater e
deliberar sobre temas de interesse público. Os autores esclarecem que em termos
históricos, a democracia brasileira pode ser considerada um processo recente e na
modernidade se encontra diante do desafio de tornar viável o projeto de nação
democrática.
Oliveira et al. (2007) afirmam que os conselhos representam meios públicos de
deliberação estabelecidos no interior do poder executivo para promover a
participação social. Sua função é tomar decisões sobre as políticas locais e regular
os atos do governo, transformando o orçamento em ações e serviços para a
comunidade. Como formato institucional e como recurso de gestão pública, os
conselhos não representam uma novidade. Entretanto, destacados pela Constituição
Federal de 1988 como canais de participação popular co-responsáveis pela gestão
de políticas públicas, eles adquiriram bastante relevância. Desde então, os
conselhos se multiplicaram e se diversificaram, partindo de áreas tradicionais como
saúde e educação para setores como cultura, segurança pública, desenvolvimento
econômico, turismo, meio ambiente e recursos hídricos.
Os autores também esclarecem que eles têm sido apontados como células de
reinvenção política capazes de fiscalizar o poder público, de torná-lo permeável às
demandas sociais e de promover o aprendizado participativo. Por outro lado,
aspectos como a hegemonia estatal, a passividade deliberativa e a insuficiência de
recursos operam para a natureza cartorial de seus processos. Nesses casos, as
prioridades se invertem: o papel burocrático dos conselhos ganha relevo e eles se
tornam instrumentos que referendam as decisões das secretarias de governo no
sentido de assegurar o repasse de recursos.
Complementando a base conceitual sobre conselhos, Carvalho et al. (1999)
confirmam que esses representam um mecanismo de gestão fundamentado na
participação cidadã, compreendida como a capacidade de mobilização e articulação
dos segmentos sociais, buscando a inclusão dos setores historicamente apartados e
45
a promoção de suas demandas. Tais definições expressam o duplo desafio dos
conselhos: a) viabilizar as políticas públicas, a partir da tomada de decisões e do
controle das ações governamentais e b) fomentar qualitativamente a participação,
por meio da construção de espaços de diálogo e da integração equânime de
agentes plurais. Trata-se, em síntese, de gerir e promover a participação.
Andrade e Rossetti (2006) defendem que o Conselho de Administração quando
estruturado segundo as melhores práticas de governança é o órgão guardião dos
interesses dos proprietários. Destacam também que esse órgão é a mais importante
força interna de controle das corporações, pois ele dá o tom de seu envolvimento
com a gestão, define em regimento a sua missão e os seus papéis e estabelece
regras para suas formas de atuação.
Confirmando o entendimento desses autores sobre a importância desse espaço
público, a Lei nº 12.584 de 1997, que dispõe sobre a reorganização do órgão gestor,
estabeleceu a criação do Conselho de Administração do IGAM e em seu Art. 10
descreve as competências desse Conselho, tais como: estabelecer as normas gerais
de administração da autarquia, aprovar os planos e os programas gerais de trabalho,
aprovar a proposta orçamentária anual e do plano plurianual, autorizar a aquisição
de bens imóveis e sua alienação, decidir recurso contra os atos do Diretor-Geral e
seus delegados. Percebe-se assim, que o Conselho de Administração pode ser
considerado também como um dos principais instrumentos de controle das práticas
de governança, pois suas responsabilidades específicas apóiam o alinhamento dos
interesses entre os gestores e seus stakeholders.
Nadler (2004) identifica cinco modelos de Conselhos – Conselho passivo, Conselho
certificador, Conselho envolvido, Conselho interventor, Conselho operador. Destaca
o Conselho envolvido como o ideal no processo de governança e aponta suas
características, dentre essas – emite opiniões e faz recomendações apoiando o
Presidente, reconhece sua responsabilidade em relação ao desempenho da
organização e agrega valor às decisões.
46
Nadler (2004) também indica os atributos essenciais de conselheiros, tais como,
integridade, competência e envolvimento construtivo. Salienta que o Conselho deve
ser uma instância de contestação e questionamento, que agregue valor e contribua
para tornar a organização mais eficaz. O autor destaca o atributo, envolvimento
construtivo, sinalizando que é desejável o conselheiro possuir as seguintes
condutas: tempo de dedicação, compromisso com resultados, decisões
fundamentadas, questionamentos produtivos e construir redes de relacionamento.
No que diz respeito à integridade as condutas esperadas são as seguintes: a) escuta
e interação; b) senso de justiça; c) independência; d) ausência de conflitos; e)
imparcialidade. No que diz respeito à competência, as condutas esperadas são o
conhecimento da legislação ambiental e de recursos hídricos e a visão sistêmica.
Sobre a avaliação dos conselhos Andrade e Rossetti (2006) definem que a primeira
questão a avaliar é o grau com que o Conselho cumpre suas competências
estabelecidas em Lei e responsabilidades pré-definidas nos regimentos internos. A
segunda questão a avaliar está relacionada aos conselheiros no que diz respeito a
tríade – integridade, competência e envolvimento construtivo. Os autores destacam
também que para produzir bons resultados, o corpo de conselheiros é um input
importante do processo de governança, mas não é o único. Os autores asseveram
que devem ser considerados também o acesso a dados e informações, os apoios
internos disponibilizados para o colegiado, o poder que lhe é conferido e os
incentivos que alavancam esforços e atuações mais eficazes, além da qualidade dos
procedimentos que regulam o seu funcionamento.
Andrade e Rossetti (2006) salientam que para o efetivo processo de governança
considera-se como objetivo fundamental o empoderamento dos Conselhos, por
intermédio das seguintes ações-chave – a) definir critérios e metodologias de
avaliação de desempenho dos Conselhos; b) estruturar as reuniões para maximizar
a eficiência; c) ampliar a comunicação em sua área de atuação, registrando os
trabalhos e conquistas do Conselho.
No item seguinte, a proposta é entender, por meio da teoria da ação coletiva, o que
leva os grupos de interesse a se mobilizarem.
47
4.6 A teoria da ação coletiva e a concepção de capital social
Em termos do bem coletivo, a ação coletiva é um fenômeno capaz de trazer
mudanças às estruturas sociais. Abers (2007) afirma que uma das alternativas para
uma pessoa resolver um problema particular é por intermédio de ação coletiva. A
teoria do movimento social tem oferecido várias propostas para transformar a
solução de um problema de um ou alguns indivíduos em uma ação grupal.Traduz-se
em movimentos organizados com interfaces nos movimentos sociais e nas formas
institucionalizadas tradicionais de reivindicações. As ações sindicais e outras
manifestações de trabalhadores e movimentos sociais ilustram alguns tipos de
mobilização coletiva. A ação coletiva implica então o combate e a defesa de
interesses com possibilidade para ampliá-los do nível individual para o nível coletivo
(ARAÚJO, 2006).
A concepção de Bourdieu (1983) sobre campos sociais ou redes de relações auxilia
o entendimento do ambiente onde é concretizada a ação coletiva. Cada campo
social se caracteriza como um espaço onde se manifestam relações de poder, isto é,
os campos sociais se estruturam a partir da distribuição desigual de poder, que
determina a posição que cada agente específico ocupa em seu interior. As
movimentações de poder no campo social pressupõem uma identificação de
interesses entre os atores envolvidos no sentido da contestação ou do consenso
sobre as ações.
A identidade coletiva é uma pré-condição para a ação coletiva ocorrer. Abers (2007)
entende que a identidade coletiva é o reconhecimento da capacidade de agir
coletivamente, por meio de ações de indivíduos que pertencem a um grupo. Da
mesma forma, Ximenes (2006) afirma que quanto maior a capacidade das pessoas
se associarem em torno de interesses comuns, melhores são as oportunidades de
se promoverem empreendimentos coletivos. Na busca de uma ação conjunta é
natural a existência de conflitos individuais entre os grupos de interesse.
Os atores sociais entram em conflito por meio de jogos que mesclam momentos de
embate e de cooperação, denominados jogos “coopetitivos”. Assim, tanto a empresa
48
quanto os stakeholders acabam se tornando prisioneiros de um mesmo dilema:
Como alcançar a cooperação que pode emergir de jogos não-cooperativos em um
ambiente em que as estratégias são construídas individualmente entre cada ator
social? (DIXIT e NALEBUFF, 1994).
Simonsen (1997) esclarece que o jogo passou a ser uma espécie de metáfora
científica para explicar situações de interações entre indivíduos em que os
resultados das decisões dependem fundamentalmente de outros indivíduos
envolvidos na mesma situação. Afirma, ainda, que a teoria dos jogos é uma
abordagem teórica interdisciplinar para o estudo do comportamento humano racional
em situações de interdependência estratégica. Dentro dessa perspectiva
comportamental, a teoria de ação coletiva é utilizada também para discutir o
comportamento típico de um indivíduo utilitarista, isto é, aquele que age segundo
seu próprio interesse, buscando sempre maximizar o benefício pessoal dentro de
associações organizadas (MOYA, 2000). A não ser que o número de indivíduos seja
pequeno, ou que haja coerção, ou algum outro mecanismo que faça os indivíduos
agirem para o interesse comum, indivíduos racionais e egoístas não alcançarão seus
interesses comuns ou do grupo.
A viabilização da ação coletiva é tratada na obra seminal de Olson (1999). O autor
trabalha a dinâmica de estruturação da mobilização coletiva e as condições para que
a ação coletiva se consolide. O movimento grupal se inicia na coletivização do
interesse comum. Primeiro é preciso admitir que, por mais variados que possam ser
os desejos humanos, eles podem ter pontos em comum. Num segundo momento, os
homens reconhecem ter interesses comuns, o que Marx chamaria de adquirir
"consciência". A partir desses interesses comuns, os homens planejam uma atuação
coordenada para alcançá-los. Essa atuação coordenada que tem origem no
reconhecimento consciente dos interesses do grupo recebe o nome de ação
coletiva.
A consolidação da ação coletiva está bastante associada à relação de custo e
benefício. As pessoas só se mobilizam quando os benefícios esperados se
sobrepõem aos gastos da mobilização. O autor estabelece três situações teóricas
49
em que os indivíduos podem estar frente à ação coletiva. A primeira é aquela em
que os membros do grupo não adquiriram ainda consciência do interesse comum, ou
já o fizeram, mas os custos da ação são maiores que os benefícios que ela trará.
Aqui a possibilidade da ação coletiva é nula. A segunda situação é aquela em que
os membros compartilham alguns objetivos, mas os custos para sua obtenção são
da mesma intensidade dos benefícios que ela trará. São grupos semi-organizados,
em que a possibilidade de ação é baixa. Na terceira situação, os benefícios da ação
são maiores que os custos. Assim, persiste uma alta possibilidade da ação coletiva
se consolidar nos denominados grupos organizados. Cabe ressaltar que os
integrantes do grupo só podem calcular os custos e benefícios no contexto de uma
identidade que os permita avaliar a relevância de certos problemas e as chances
que uma colaboração pode ter ao resolver esses problemas (OLSON, 1999).
Olson (1999) argumenta também que as organizações podem desempenhar uma
função importante, quando há interesses comuns ou grupais a serem defendidos.
Embora a organização freqüentemente também sirva aos interesses de natureza
pessoal e individual, sua função e característica básica passa a ser uma faculdade
importante na promoção dos interesses comuns de grupos e indivíduos. Neste
ponto, faz-se relevante o resgate do conceito de capital social desenvolvido por
Robert Putnam (2002). Segundo o autor, os laços sociais, as redes horizontais e
verticais de cooperação, as regras de reciprocidade, a confiança e os sistemas de
participação cívica formam a base do capital social. Pode ser considerado como um
indicador que demonstra o nível de cooperação dos membros de determinada
sociedade ou organização social.
A manifestação do capital social como um fenômeno observável está fundamentada em
dois aspectos principais: as associações em redes ou outras formas de organização
horizontal, o que retrata a predisposição cívica dos indivíduos e a existência de confiança
mútua e reciprocidade entre esses indivíduos. Esses aspectos dão suporte à construção
do capital social (PUTNAM, 2002).
Para Abers e Keck (2003), quando os indivíduos começam a trabalhar juntos em
pequenos esforços e desenvolvem relações de confiança, eles criam capital social
50
dentro da organização. Ou seja, o fortalecimento da confiança entre os membros do
grupo torna-se um recurso (capital) que aumenta a vontade de colaborar e a
probabilidade de que um investimento em colaboração leve a resultados produtivos.
Jacobi e Barbi (2007) defendem que o capital social é a argamassa que mantém as
instituições coesas e as vincula ao cidadão visando à produção do bem comum. De
acordo com Fukuyama (1999), o capital social é importante no funcionamento das
economias modernas, sendo uma condição sine qua non para a democracia liberal
estável. O autor afirma que capital social é uma norma informal momentânea que
promove a cooperação entre dois ou mais indivíduos.
Essas normas devem levar à
cooperação em grupos que devem estar relacionadas às virtudes tradicionais como
honestidade, a manutenção dos compromissos, o desempenho confiável dos
deveres e as semelhanças.
Para Fukuyama (1999), todos os grupos que incorporam o capital social possuem
certo raio de confiança, ou seja, o círculo de pessoas entre as quais as normas
funcionam. Se o capital social de um grupo produz externalidades positivas, o raio
de confiança pode ser maior do que o pertencimento ao próprio grupo. Também é
possível que o raio da confiança seja menor do que a liderança do grupo, assim
como nas organizações que perseguem normas apenas entre as lideranças do
grupo ou dos seus funcionários.
Os conceitos de teoria da ação coletiva e capital social, acima tratados, podem
ajudar a entender como os representantes do Estado, das comunidades e das
organizações se mobilizam na defesa de seus interesses. Dowbor (2005) ressalta
ser necessária para a viabilização de um modelo moderno de gestão das águas a
mudança de comportamento e de valores da população e dos gestores em relação à
sua utilização e conservação. Passa também por transformações na estrutura de
governança do Estado de modo a torná-la mais transparente e participativa.
51
5 METODOLOGIA
Neste tópico será abordada a estratégia da pesquisa, a unidade de análise a ser
investigada e a descrição do processo de coleta, tratamento e análise dos dados. O
objetivo do trabalho é identificar e analisar as percepções dos stakeholders quanto
aos mecanismos de governança da gestão de recursos hídricos do Estado de Minas
Gerais. Para analisar as percepções dos stakeholders sobre a gestão das águas no
Estado de Minas Gerais, adotou-se a metodologia qualitativa, de natureza descritiva.
A pesquisa também agregou aspectos quantitativos, por meio de estatística simples.
Também tem vertente anti-positivista ou construtivista e privilegia a experiência dos
atores sociais e suas percepções em relação ao contexto do presente estudo
(GONÇALVES; MEIRELLES, 2004).
Conforme Gonçalves e Meirelles (2004), a pesquisa qualitativa oferece informações
de natureza subjetiva e latente, por meio dos depoimentos dos entrevistados e de
seus posicionamentos diante das questões que lhes são apresentadas. Esses
autores consideram a metodologia qualitativa como a mais adequada para a
investigação de valores, atitudes, percepções e motivações do público pesquisado,
tendo a preocupação primordial de entendê-los, em toda a sua profundidade.
Bauer e Gaskell (1999) afirmam que a pesquisa qualitativa fornece informações
básicas para a compreensão das relações entre os atores sociais. A metodologia
qualitativa é utilizada também para compreender o significado que os
acontecimentos e interações têm para cada um dos indivíduos (SILVA et al., 2004).
Suas ferramentas permitem que o pesquisador trabalhe com o universo de
significados, motivos, aspirações, crenças, valores e atitudes associados às relações
dos processos e dos fenômenos que não podem ser reduzidos à operacionalização
de variáveis (MINAYO et al., 2002).
52
5.1 Estratégia da pesquisa
Para identificar e analisar as dimensões e mecanismos da estrutura de governança
na gestão de recursos hídricos de Minas Gerais optou-se por tomar, como
parâmetro, as orientações de governança pública da OCDE (2005), em função de
ser a melhor base pesquisada sobre a temática. Quatro dimensões de governança
pública, consideradas relevantes, foram utilizadas no sentido de investigar a
estrutura de governança pública do órgão gestor de recursos hídricos do Estado de
Minas Gerais: 1) estruturação jurídica e regulatória da gestão de recursos hídricos,
2) ações do Estado enquanto proprietário do bem coletivo, 3) relacionamento com os
stakeholders, transparência e divulgação de informações e 4) o papel dos
Conselhos. Cada uma dessas dimensões comporta uma série de mecanismos,
relacionados às respectivas dimensões de governança. A idéia consistiu em
compreender as razões de adequação ou não da estrutura de governança vigente
na gestão de recursos hídricos de Minas Gerais.
Dois métodos de pesquisa auxiliaram desvendar de que forma os mecanismos de
governança de recursos hídricos são percebidos pelos atores envolvidos na sua
gestão. Em uma primeira etapa, utilizou-se o painel de especialistas do setor de
recursos hídricos para identificar suas opiniões referentes à importância e utilização
de determinadas ações na gestão das águas. Num segundo momento, estruturou-se
um grupo de foco constituído por diversos stakeholders – representantes da
sociedade civil organizada, representantes de usuários da água e representantes do
poder público – com a finalidade de evidenciar as percepções sobre a estrutura de
governança do órgão gestor. Essa associação de métodos teve como objetivo
produzir informações diferenciadas para enriquecer o conhecimento científico acerca
da temática.
Conforme descrito no tópico 2 da pesquisa, tomou-se o Comitê de Bacia como
referencial para a identificação dos stakeholders.
53
5.1.1 O uso do painel de especialistas como ferramenta preliminar da pesquisa
O painel de especialistas, pode ser conceituado como uma técnica de comunicação
de grupo utilizado para obtenção de opiniões de especialistas sobre assuntos
específicos (GONÇALVES e MEIRELLES, 2004).
No caso desta pesquisa, a utilização do painel de especialistas teve como objetivo
verificar em que ponto estaria sendo atendidas as dimensões de governança,
conforme orientações da OCDE. A utilização do painel de especialistas serviu
também como referência, para subsidiar o roteiro de entrevista posteriormente
utilizado no grupo de foco.
5.1.2 O método de grupo de foco
De acordo com Santos (2006), a técnica de grupo de foco teve origem nos Estados
Unidos, na década de 1940, mas foi a partir da década de 1960 que passou a ser
comumente utilizada em pesquisas de marketing. A partir de 1970, passou a ser
amplamente aplicada em diversas áreas de conhecimento, tanto por empresas,
quanto por entidades sem fins lucrativos e setores do governo.
O método consiste em reunir pessoas com características comuns para discutirem
um determinado assunto. Morgan (1997) afirma existir consenso entre os cientistas
sociais de que os grupos de foco são técnicas poderosas na coleta de informações
qualitativas. O sucesso do método depende da combinação das seguintes questões:
determinar os objetivos da pesquisa, elaborar as perguntas que precisam ser feitas,
identificar com cuidado quem irá participar e como recrutá-los, conduzir o grupo de
foco por meio de moderador experiente e analisar precisamente a informação obtida
(MORGAN, 1997).
O autor destaca também a necessidade de a entrevista ser dirigida por um
moderador e acompanhada por um observador, que devem ser estranhos aos
membros do grupo. O moderador deve ser responsável pela condução da entrevista,
não podendo interferir nas participações do grupo; deve saber o momento de
54
reconduzir ao assunto e deve estar atento para que nenhum dos participantes lidere
o grupo. O observador deve ficar responsável pelas anotações das opiniões dos
participantes e precisa contar com boa capacidade de audição e de concentração.
Segundo Ruediger e Riccio (2004), o grupo focal possibilita ao pesquisador intervir
em tempo real no curso da análise para confrontar as percepções dos participantes,
em suas diferenças e consensos sobre um determinado tema ou grupo de temas
relacionados com o objeto de pesquisa. Assim, para realizar um grupo de foco, é
necessário planejar a sessão, desenvolver as perguntas e preparar o local onde será
a reunião (SANTOS, 2006). Durante a sessão, uma pessoa assume o papel de
moderador da discussão para manter o foco do assunto em pauta (MORGAN, 1997).
Os grupos devem ser constituídos perfazendo um total de seis a doze membros, que
se reúnem por meio de um encontro que tem a duração média de uma e meia a
duas horas. Esse autor afirma que a função do grupo de foco não é debater sobre os
problemas, nem resolvê-los e tampouco tomar decisões. A função fundamental do
grupo de foco é a própria entrevista em si.
Ruediger e Riccio (2004) fazem duas observações sobre os grupos de foco: os
detalhes dos participantes e suas imagens não devem ser publicamente exibidos. Os
autores afirmam também que a única informação adicional deverá ser sobre o
recorte sócio-econômico do grupo ou sobre alguma característica cultural, étnica ou
de gênero que seja importante ressaltar em termos do tema pesquisado.
5.2 Coleta de dados
Conforme já relatado a metodologia de pesquisa consistiu de duas etapas: 1) Painel
de especialistas e 2) Grupo de foco. Os especialistas responderam a um
questionário, que foi adaptado das orientações de governança pública da OCDE
(2005) para o contexto da gestão estadual de recursos hídricos (APÊNDICE 1).
Foram contatados, para o painel, oito especialistas, profissionais e acadêmicos
identificados por sua experiência e atuação na gestão de recursos hídricos. Dos oito
55
especialistas que receberam o questionário por meio eletrônico, seis responderam
às questões. A TAB. 1 apresenta a origem dos entrevistados.
TABELA 1 – Origens dos entrevistados no painel de especialistas
Representantes Número de entrevistados
Servidor público federal 1
Servidor público do Estado de Minas Gerais 1
Servidor público de outro Estado da União 1
Consultores de órgãos gestores 3
Fonte: Pesquisa direta, 2008.
Finda a etapa de consulta aos especialistas procedeu-se a estruturação do grupo de
foco que representasse os stakeholders envolvidos na gestão estadual dos recursos
hídricos. Na etapa do planejamento do grupo de foco, teve-se em mente que a
constituição do grupo deveria ser homogênea, com membros de mesmo nível
educacional que tivessem profundo conhecimento da legislação de recursos hídricos
e, principalmente, que atuassem de alguma forma na implementação da política
pública de recursos hídricos. No processo de formação do grupo de foco, buscou-se
selecionar uma amostra dos representantes dos principais stakeholders envolvidos
na gestão das águas, considerando a composição do Comitê de Bacia Hídrica. Essa
atividade foi facilitada pelas funções exercidas pela pesquisadora no órgão gestor de
recursos hídricos do Estado de Minas Gerais. Para atender os objetivos da pesquisa
– identificar os stakeholders envolvidos na gestão de recursos hídricos e estudar
suas percepções sobre a gestão das águas em MG foram convidados
representantes de stakeholders para o grupo de foco.
São vários os stakeholders envolvidos na gestão dos recursos hídricos: a) os
gestores encarregados da implementação da Política Estadual de Recursos
Hídricos, b) as ONGs, entidades legalmente constituídas com capacidade
mobilizadora e capazes de exercer pressão no órgão gestor, c) as Universidades,
pois produzem conhecimento acerca da temática e têm relacionamento com o órgão
gestor, d) os usuários da água, instituições representantes do setor produtivo que
utilizam a água como insumo de seus processos produtivos, e) os órgãos públicos e
entidades que se relacionam com a gestão de recursos hídricos, f) as Secretarias de
56
Estado cujas competências impactam os recursos hídricos e g) o Poder Público
Municipal.
Assim, convidaram-se dez representantes de stakeholders, contemplando
organizações usuárias da água e entidades da sociedade civil organizada, gestores
do Poder Público Estadual e Municipal e pesquisador (QUADRO 1). Depois de
várias tentativas de constituição do grupo, considerando as características já
descritas, chegou-se ao número de 10 (dez) membros com o comparecimento de
100% desses. Importante salientar que a formação do grupo de foco não se mostrou
tão fácil como se esperava inicialmente, em função das dificuldades de consenso de
agenda. Para operacionalizar o grupo de foco, realizado nas dependências da
Universidade FUMEC, utilizou-se o roteiro de entrevista (APÊNDICE 2).
QUADRO 1 – Perfil dos entrevistados no grupo de foco
Representantes de stakeholders
Representante de ONG 1
Pesquisador
Representante de poder público estadual 1
Representante de poder público estadual 2
Representante de ONG 2
Representante de poder público municipal
Representante da ONG 3
Representante da ONG 4
Representante de empresa
Representante de indústria
Fonte: Pesquisa direta, 2008.
Por ser o roteiro pré-estabelecido, a discussão fluiu de forma natural e organizada,
com a participação unânime dos membros, não havendo necessidade de o
moderador interferir. Cada um dos membros se manifestou no seu momento, sem
que nenhum deles tentasse a imposição de suas idéias, monopolizando a discussão.
A entrevista durou duas horas e foi gravada em fita cassete que, posteriormente foi
transcrita, tendo sido complementada pelas anotações do observador (a própria
mestranda). A moderação da entrevista coube ao Prof. Pardini, que iniciou a
57
entrevista agradecendo a presença de todos e enfatizando a contribuição dos
componentes do grupo para a pesquisa.
5.3 Tratamento e análise dos dados
Para tratar e analisar os dados procurou-se, especialmente pelas entrevistas do
Grupo de foco, reunir um conjunto de percepções de cada representante dos
stakeholders, com o objetivo de construir um cenário que revelasse os pontos fortes
e as lacunas das dimensões de governança pública na gestão de recursos hídricos.
À medida que os questionários foram respondidos pelos especialistas, os resultados
foram lançados em uma tabela, agrupando as respostas e comentários relacionados
a cada assertiva. Na seqüência, esses resultados foram utilizados para serem
comparados com as percepções dos stakeholders manifestadas no grupo de foco.
O objetivo central do uso do método de grupo de foco nesta pesquisa foi o de
analisar as percepções dos stakeholders quanto às dimensões e mecanismos de
governança na gestão de recursos hídricos do Estado de Minas Gerais. Assim, a
estrutura de governança do órgão gestor foi investigada tendo como referência as
orientações sobre as dimensões de governança pública definidas pela OCDE
(2005).
O modelo teórico metodológico, apresentado na FIG. 1, demonstra que a estrutura
de governança do órgão gestor deve considerar quatro dimensões, identificadas
como relevantes, de acordo com literatura levantada durante a pesquisa.
58
FIGURA 1 – Modelo teórico metodológico proposto para a pesquisa
Fonte: Pesquisa direta, 2008.
A análise de dados da pesquisa foi realizada utilizando o método de análise de
conteúdo. De acordo com Roesch (1999), a análise de conteúdo busca classificar
palavras, frases ou mesmo parágrafos em categorias de conteúdo. Conforme Silva
et al. (2005), essa ferramenta possibilita compreender a construção de significados
que os atores sociais exteriorizam nos seus discurso. A autora também afirma que,
por meio desse instrumento, o pesquisador tem o entendimento das representações
que o indivíduo apresenta em relação à sua realidade e a interpretação que faz dos
significados a sua volta.
Para a análise de conteúdo, considerou-se as recomendações de Triviños (1987),
que estabelecem três etapas para a melhor realização dos trabalhos, quais sejam: a
pré-análise (organização do material – corpus da investigação); descrição analítica
(aprofundamento no corpus, orientando-se pela fundamentação teórica da pesquisa
e buscando manifestações coincidentes e divergentes); e interpretação referencial
(fase de análise caracterizada por reflexão e intuição, embasada nos materiais
empíricos em conexão com a teoria).
59
Assim, primeiramente, foi feita a organização do material coletado agrupando as
respostas, tanto as do painel de especialistas quanto as do grupo de foco, de acordo
com as seguintes dimensões e seus respectivos mecanismos: 1) estrutura jurídica e
regulatória da gestão de recursos hídricos; 2) ações do Estado enquanto proprietário
do bem coletivo; 3) relacionamento com os stakeholders, transparência e divulgação
de informações; 4) o papel dos Conselhos. Após a transcrição dos depoimentos do
grupo de foco, buscou-se agrupar os textos de acordo com as quatro dimensões
propostas, observando o perfil dos stakeholders no sentido de entender as origens
do discurso, da defesa dos interesses e embates gerados nas discussões do grupo.
60
6 ANÁLISE DAS DIMENSÕES E MECANISMOS DE GOVERNANÇA PÚBLICA
NO INSTITUTO MINEIRO DE GESTÃO DAS ÁGUAS
Tomando como referência as orientações de governança da gestão pública,
presentes na literatura, neste capítulo serão analisados as dimensões de
governança da estrutura do órgão gestor de recursos hídricos do Estado de Minas
Gerais. Essas dimensões foram extraídas de orientações gerais de governança
pública, conforme OCDE (2005): 1) estrutura jurídica e regulatória; 2) ações do
Estado enquanto proprietário do bem coletivo; 3) relacionamento com os
stakeholders, transparência e divulgação de informações; 4) responsabilidades e
Atribuições dos Conselhos. As dimensões de governança evidenciadas foram
associadas aos mecanismos para o cumprimento de cada uma delas.
A análise dos dados foi realizada observando as percepções manifestadas
inicialmente pelos especialistas e, na seqüência, pelos stakeholders selecionados
para o grupo de foco. Vale esclarecer que elaborou-se um tratamento estatístico que
permitiu a criação de gráficos sobre os mecanismos de governança de recursos
hídricos apresentados no tópico 6.2, o que foi gerado no Microsoft Office Excel, por
meio da quantificação das respostas dos especialistas em escala liquert (APÊNDICE
1). Os gráficos foram elaborados para verificar a coerência dos comentários dos
especialistas em relação as suas respostas na referida escala.
O subitem subseqüente descreve um breve histórico do Instituto Mineiro de Gestão
das Águas (IGAM), órgão gestor dos recursos hídricos no Estado de Minas Gerais,
objetivo de investigação desta pesquisa.
6.1 Breve histórico do IGAM
O IGAM tem por missão assegurar a qualidade e quantidade das águas do Estado
de Minas Gerais. É remanescente do Departamento de Águas e Energia de Minas
Gerais (DAE), extinto em 1983, tendo em vista a criação da Companhia Energética
61
de Minas Gerais (CEMIG). Após a extinção do DAE, surgiu o Departamento de
Recursos Hídricos (DRH-MG), em 1984, que ao longo de sua existência, incorporou
competências do antigo DAE e novas competências como a concessão de outorga
de direito de uso de recursos hídricos do Estado. O IGAM, criado em 1997, resultou
da transferência do DRH-MG que era vinculado à Secretaria Estadual de Minas e
Energia, para a SEMAD, inaugurando uma mudança política que desatrelou a
gestão das águas do setor energético e a vinculou à temática ambiental
(CAMARGOS e CARDOSO, 2004).
O período de 1994 a 1997 foi de profundas mudanças no sistema ambiental do
Estado de Minas Gerais. A primeira Lei sobre a Política Estadual de Recursos
Hídricos, nº 11.504/94, foi promulgada estabelecendo o Sistema Estadual de
Gerenciamento de Recursos Hídricos. Essa Lei promoveu alguns desdobramentos,
quais sejam: instalação do CERH-MG em 1995, criação da Secretaria de Estado de
Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (SEMAD), em 1996, e a
reformulação do Departamento de Recursos Hídricos no IGAM, em 1997.
Posteriormente, com o advento da Lei nº 9.433/97 que estabeleceu a Política
Nacional de Recursos Hídricos, em 1997, a primeira Lei das Águas de Minas Gerais
foi adequada à Política Nacional, transformando-se na Lei nº 13.199/99.
Conforme a Lei nº 12.584, de 17 de julho de 1997, o IGAM tem as seguintes
competências: executar a Política Estadual de Recursos Hídricos, propor e executar
diretrizes relativas à proteção das águas, incentivar e prestar apoio técnico à criação
e à implantação de Comitês e Agências de Bacias Hidrográficas, desenvolver, em
cooperação com órgãos e entidades encarregados de implementar a Política
Estadual de Recursos hídricos, as funções técnicas e administrativas necessárias à
utilização racional das águas objetivando o seu aproveitamento múltiplo
(MENDONÇA, 2002). Nesse contexto estão inseridos os usuários da água, as
entidades da sociedade civil e os Comitês de Bacia, identificados nessa pesquisa
como os stakeholders envolvidos na gestão das águas.
62
6.2 Governança pública no IGAM: percepções de especialistas e
stakeholders
envolvidos na gestão das águas
Neste subtópico são analisadas as percepções de especialistas e stakeholders da
gestão de recursos hídricos de Minas Gerais tomando como referência as
dimensões e mecanismos de governança pública tratados na literatura. Essa sessão
está estruturada na seguinte ordem:
1. Dimensão: Estrutura jurídica e regulatória na gestão de recursos hídricos.
− Mecanismos analisados: A legislação brasileira das águas, penalidades
previstas em Lei, obrigações e responsabilidades do órgão gestor,
flexibilidades para ajustes na estrutura de capital, garantia de informação e
direito de defesa aos stakeholders quanto a outorga de direito de uso de
recursos hídricos.
2. Dimensão: Ações do Estado enquanto responsável pelo domínio da gestão das
águas – Estado proprietário.
− Mecanismos analisados: a política estadual das águas, a autonomia do órgão
gestor, a interação com os órgãos do legislativo e de auditoria, o processo de
avaliação de desempenho e sistema de informação.
3. Dimensão: Ações relacionadas às interações entre o Estado e os stakeholders,
transparência e divulgação de informações.
− Mecanismos analisados: o exercício de direitos iguais a todas as partes
interessadas, transparência, política de comunicação, relatórios periódicos,
auditoria interna.
4. Dimensão: Papel dos Conselhos (Conselho de Administração do IGAM,
Conselho Estadual de Recursos Hídricos, Comitês de Bacia Hidrográfica).
63
− Mecanismos analisados: independência dos Conselhos, responsabilidades e
mandatos, composição representativa, indicadores de desempenho, sistema
de decisões dos Conselhos, remuneração e interação entre os Conselhos.
6.2.1 Estrutura jurídica e regulatória na gestão de recursos hídricos
Para a OCDE (2005), quaisquer obrigações e responsabilidades requeridas à
estatal, em termos das normas dos serviços públicos prestados, devem estar
claramente previstas em leis e regulamentos, bem como disponíveis ao público. De
uma maneira geral, os especialistas consultados atestam a clareza de conteúdo da
legislação de recursos hídricos do Brasil.
O GRÁF. 1 constata esta afirmativa, já que 67% dos especialistas concordam e 17%
dos especialistas concordam totalmente, que a Lei é clara em seu conteúdo.
GRÁFICO 1 – Sobre a legislação de recursos hídricos (especialistas)
Fonte: Pesquisa direta, 2008.
No entanto, os especialistas manifestaram que os mecanismos de governança
apresentam deficiências na aplicação de alguns de seus dispositivos. Uma das
questões mencionadas refere-se ao problema de como lidar com a escassez hídrica
em determinadas regiões e situações. Não se estabelece, por exemplo, dispositivos
específicos para as regiões semi-áridas, onde inexistem mananciais superficiais e
subterrâneos. Nos casos de falta de água, a lei também não é clara na definição das
prioridades sobre quem ou o que será atendido.
ESTRUTURA JURÍDICA E REGULATÓRIA
17% 17% 33% 17% 17%
0%
0%
0%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Legislação de
recursos hídricos
clara em seu
conteúdo
1 Discordo totalmente 2
3 4 Concordo
5 6
7 Concordo totalmente Não Respondeu
64
Já no grupo de foco, foi possível ratificar a deficiência da legislação para aquelas
áreas com escassez hídrica,
Nas regiões onde não tem água, no semi-árido, ou tem pouca água, onde
há escassez, como a região do semi-árido mineiro ou do semi-árido
brasileiro, a legislação de recursos hídricos, tanto a política nacional quanto
a política estadual são muito falhas, fracas, não atentas para esse detalhe
(Pesquisador).
A ausência de uma legislação específica para regiões semi-áridas pode ser uma das
causas que permeiam a imposição de políticas públicas, no sentido de tentar
solucionar o abastecimento de água dessas localidades. Os embates recentes em
torno da transposição do rio São Francisco ilustram essa constatação. No caso em
questão, em função da legislação brasileira não prever meios que possibilitem o
abastecimento das regiões desprovidas de água, ações isoladas do governo federal
têm gerado grande resistência das comunidades afetadas pela mencionada
transposição.
Outro fator que contribui para a carência de ações efetivas do governo é a
insuficiência de estudos técnicos e acadêmicos destinados a resolver questões
associadas ao aproveitamento dos recursos hídricos. Um dos representantes de
Comitês de Bacia, participante do grupo de foco, revela a importância da interação
entre Estado e instituições de nível superior, em países desenvolvidos, na busca de
alternativas para regiões semi-áridas,
[...] achei interessante quando estive na Espanha há uns tempos atrás. A
Espanha é um país muito seco, um quarto da chuva do semi-árido mineiro.
O semi-árido mineiro é cerca de 600 mm e lá são 150 mm, no sul da
Espanha. Como eles convivem com isso? Tem um professor da
Universidade de Madri que me falou o seguinte: cada metro quadrado do
território espanhol já foi alvo de, no mínimo, duas teses de mestrado ou
doutorado. Então isso mostra o aspecto indutor de agências
governamentais e das próprias universidades no sentido de se conhecer
esse potencia (Representante de ONG 3).
O conhecimento detalhado das potencialidades e deficiências da disponibilidade
hídrica pode vir a viabilizar soluções que atendam às necessidades de
abastecimento humano. Nesse ponto, as parcerias entre a academia e a
administração pública permitem a implementação de pesquisas e estudos de
65
aproveitamento hídrico que indiquem possíveis ações que diminuam os efeitos da
carência de água. São medidas que justificam a inclusão de dispositivos legais
específicos para essas localidades geográficas.
Apesar da legislação brasileira não contemplar matéria específica para as regiões
com escassez de recursos hídricos, alguns pontos fortes foram evidenciados pelos
integrantes do grupo de foco. Entre os aspectos positivos da Lei, destacam-se a
descentralização de decisões, que possibilita a representação e participação efetiva
dos vários setores da sociedade, e o planejamento sistêmico da gestão de recursos
hídricos, tendo como referência as bacias hidrográficas.
Em relação ao aspecto participativo previsto na legislação, vários dos stakeholders
que fizeram parte do grupo de foco registram os benefícios dessa política,
[...] ela explora suficientemente bem a representação e a representatividade
da sociedade como um todo, nos seus três segmentos mais importantes,
que seriam o governo, o setor produtivo e a sociedade civil organizada
(Representante de ONG 1).
Outro ponto é o fato de ser também uma gestão, conforme a lei prevê,
descentralizada e participativa, pois dá oportunidade para que todos
participem. É uma forma de se fazer a gestão local é trazer, levar o
problema para onde ele ocorre, e não ficar centralizado (Representante de
poder público estadual).
[...] entendo que a legislação é clara e objetiva e possibilita a participação
de diversos setores da sociedade (Representante da Indústria).
[...] a legislação é clara e objetiva e um espetáculo de democracia. Tem todo
esse participativo descentralizado, ela prevê tudo isso de forma que você,
lendo, vê que é factível (Representante de ONG 2).
A Lei nº 13.199/99, que dispõe sobre a Política Estadual de Recursos Hídricos,
estabelece como um dos seus fundamentos a participação do poder público, dos
usuários e das comunidades na gestão dos recursos hídricos (MENDONÇA, 2002).
Essa participação é materializada por meio dos Comitês de Bacia Hidrográfica, que
são compostos por representantes do poder público, de forma paritária entre o
Estado e os municípios que integram a bacia hidrográfica, e de representantes de
usuários e de entidades da sociedade civil ligadas aos recursos hídricos, de forma
66
paritária com o poder público. Assim, de uma maneira geral, os entrevistados
reconhecem o espírito participativo da Lei.
Quanto ao aspecto de se considerar a bacia hidrográfica como unidade de
planejamento e gerenciamento, e o que isto representa na prática, registram-se
opiniões de alguns entrevistados no grupo de foco,
A integração municipal na bacia é a grande jogada, mas tem que ver como
fazer isso. Essa é a solução, porque hoje em dia o foco é muito
municipalista. Por exemplo, o município faz alguma coisa de recursos
hídricos, faz plano municipal de recursos hídricos, plano municipal de
saneamento, mas ele faz focado, ele não tem integração com a bacia.
Muitas vezes a gente, inclusive, vê choque de planos diretores de recursos
hídricos de bacia hidrográfica com o município (Representante de poder
público municipal).
Os pontos fortes seriam a novidade de a gestão ser feita por unidade de
planejamento, que é a bacia. Então tem que se ter como visão a bacia para
fazer a gestão, o que é uma grande diferença da legislação ambiental,
porque os licenciamentos são feitos de forma pontual, sem visão de bacia
para fazer a gestão. Acho que esse é o grande diferencial. Um ponto fraco,
eu vejo que faltou a clareza de não terem introduzido maior participação do
município na gestão. O município não se sente integrado na gestão
(Representante do poder público estadual 1).
De acordo com a Lei Estadual nº 13.199/99 a bacia hidrográfica é vista como um
bem natural de valor ecológico, social e econômico, considerada como unidade
físico-territorial de planejamento e gerenciamento. O conceito de bacia hidrográfica
foi tomado de empréstimo das geociências e tem sido adotado pela maioria dos
países para delimitar as fronteiras para o planejamento e manejo integrado dos
recursos hídricos. Assim, a bacia engloba um rio principal, os diversos cursos de
água que o alimentam, e toda a terra drenada por esse conjunto de rios, formando
um sistema interligado (CARDOSO, 2003).
Percebe-se, pelos depoimentos, o primeiro embate entre os gestores das esferas
municipal e estadual no que concerne à governança da área da bacia hidrográfica.
Apesar do consenso a cerca da visão conceitual que o modelo de planejamento da
bacia proporciona, a integração e participação dos municípios são contestadas pelos
gestores públicos. Para o gestor municipal, por mais que o município exerça seu
papel estruturando seu Plano Diretor (abrangência da área do município) o problema
67
da integração advém da conciliação com o Plano Diretor de Recursos Hídricos da
bacia hidrográfica. Já para o representante da gestão estadual, o ponto crítico da
ausência de integração reside na própria Lei, que se absteve sobre os meios de
participação dos municípios na gestão de recursos hídricos. Cardoso (2003)
confirma que a adoção do conceito de bacia hidrográfica, importado do modelo
francês de gestão das águas, já apresenta, de antemão, como potencial gerador de
conflitos, particularmente em um país como o Brasil, onde os municípios são
unidades fortes em termos administrativos e políticos, e a bacia hidrográfica é um
território sobre o qual não existe qualquer tipo de identidade social.
A referência de bacia hidrográfica terá necessariamente que ser construída e
amplamente discutida, não somente entre os municípios que fazem parte da área da
bacia hidrográfica, como também pelas esferas estadual e federal, observando-se as
competências de cada poder público. Adicionando elementos a essa discussão, o
Conselho Estadual de Recursos Hídricos de Minas Gerais (CERH-MG) estabeleceu,
por meio de Deliberação Normativa, 36 Unidades de Planejamento e Gestão de
Recursos Hídricos de Minas Gerais (UPGRH-MG) (FIG. 2)
4
, o que corresponde a
divisão hidrográfica do Estado, na qual se caracteriza cada bacia hidrográfica
utilizada para o gerenciamento descentralizado e compartilhado dos recursos
hídricos. Vale destacar que as UPGRH-MG resultaram de um estudo realizado em
1999 e, para que se definisse sua configuração, foram considerados vários
parâmetros como: divisão administrativa do Estado, relevo, sócioeconomia, distância
entre os municípios, qualidade da água, disponibilidade hídrica, dentre outros.
4
Disponível em: <http://www.igam.mg.gov.br/index.php?option=com_content&task=view&id=89&Itemid=146>.
Acesso em 13 jul. 2008.
68
FIGURA 2 – Unidades de planejamento e gestão de recursos hídricos de Minas
Gerais (36)
Fonte: IGAM, 2008.
Essa divisão é questionada por um dos representantes dos stakeholders no grupo
de foco,
O terceiro aspecto, que também vai nessa inspiração européia, é a
extensão territorial [...] a França tem a mesma extensão territorial do Estado
de Minas e, no entanto, lá são seis comitês apenas. E aqui se prevêem 36
(Representante de ONG 2).
Cardoso (2003) esclarece que um dos problemas em adotar o modelo francês de
gestão das águas, baseado em Comitês e Agências de Bacia Hidrográfica, foi sua
adequação a estrutura político-administrativa do país. A autora explica que, na
França, o Estado é mais centralizado, com províncias destituídas de autonomia,
possibilitando aos Comitês e Agências ganharem uma força política no âmbito
regional, sem que entrem em choque com poderes locais. Já no Brasil, os Estados e
municípios gozam de autonomia administrativa e política, tornando-se assim uma
arena potencial de disputa política.
69
Por outro lado, essa análise também reforça o que foi manifestado no painel de
especialistas quanto a outros questionamentos associados às dificuldades de
gerenciamento impostas pela legislação. No nível das diretrizes de políticas públicas,
não prevalece uma integração entre as três esferas de planejamento (bacia
hidrográfica, Estado e União). Isso pode ser decorrente da ausência de clareza
quanto à harmonização das competências previstas na legislação estadual e federal,
havendo necessidade de maior entendimento sobre a integração da gestão em rios
de domínio da União e em rios de domínio do Estado. Vale destacar que a
Constituição Federal, de 1988, estabeleceu apenas dois domínios para os corpos de
água no Brasil – o domínio da União e o domínio dos Estados para as águas
superficiais ou subterrâneas (MMA, 2001). Portanto, a Lei não contempla o papel a
ser exercido pelos municípios na gestão das águas.
Evidenciou-se, na fala de alguns representantes de stakeholders, no grupo de foco,
que faltam diretrizes para a operacionalização da gestão de recursos hídricos, em
função de a Lei estar incompatível com a realidade sócio-econômica e cultural, e por
necessitar de mais mecanismos visando à integração com a gestão ambiental.
Nesse sentido, há de se concordar com Filho e Bondarovsky (2000). Para os autores
a legislação existente é mais do que suficiente para o desenvolvimento da gestão
das águas no Brasil, no entanto, em função de sua complexidade, certamente levará
tempo para que as políticas públicas previstas sejam implementadas. As
manifestações seguintes dos integrantes do grupo de foco evidenciam as
dificuldades da operacionalização da gestão de recursos hídricos. Os depoimentos
dizem respeito a questões de natureza legal, administrativa e participativa. Para o
representante da indústria os problemas da legislação decorrem da falta de
investimentos na estrutura de governança pública,
[...] o ponto que ficou fraco é o seguinte: a lei não prevê ou não demonstra
fontes de recursos ou como vamos fazer a coisa andar, sair da inércia. Eu
monto o comitê; montado o comitê, tenho três obrigações básicas e a
primeira é o plano da bacia, depois o cadastramento, mas não fala e não
temos como tirar esses recursos desse negócio. E aí fica mendigando
recursos nos órgãos ambientais para fazer o comitê. Por isso o comitê não
deslancha, fica preso nesse processo (Representante da Indústria).
70
Os aspectos de caráter legal e administrativo evidenciados pelo representante da
classe empresarial cedem lugar aos problemas de representatividade citados pelos
representantes das ONGs:
Dentro desse aspecto, outro fato que também acho um pouco prejudicial é
que nós temos carência de representatividade na área da sociedade civil
organizada ou não, e aquela representatividade que existe não tem uma
estruturação que permite a eficiência dessa representação perante as
estruturas, tanto governamentais quanto do setor produtivo. Então isso traz
um desequilíbrio na efetivação da política (Representante de ONG 1).
[...] a mobilização social ainda é pertinente a poucos grupos ou poucos
grupos desenvolveram estrutura suficientemente adequada para criar essa
mobilização, aproximar e trazer à sociedade, que pode ser tanto organizada
ou não, mas à representação da sociedade para essa discussão
(Representante de ONG 1).
[...] um primeiro aspecto é a operacionalização da lei, que esbarra nesse
aspecto participativo. O segundo é o aspecto operacional. Tem esse lado
participativo, mas é preciso de instrumentos, o plano diretor, a agência de
bacias. Sem esses instrumentos todos, um conselheiro sem os instrumentos
de gestão está na mesma situação de um mecânico sem a caixa de
ferramentas. Então, aliado a essa falta de cultura participativa, a região às
vezes não tem massa crítica suficiente para operar esses comitês. [...] Os
próprios órgãos públicos têm dificuldade de agentes, de representantes,
para preencher todas essas cadeiras. Falta quantidade e qualidade, massa
crítica. É esse descompasso entre a beleza da lei e a realidade social,
econômica, que não se coadunam. A legislação foi inspirada,
principalmente, em países europeus, principalmente na França. A Europa
tem uma cultura de participação e 85% da população tem o hábito de se
filiar a organizações, se associar, desenvolver a cidadania, o civismo, por
meio de participação em organizações. No Brasil, esse índice é de 15%
(Representante de ONG 2).
Se por um lado a visão dos ambientalistas privilegia aspectos associados à
representatividade social nos órgãos competentes de gestão das águas, para o
representante da indústria a deficiência legal apontada reside na não previsão das
origens de recursos a serem destinados a operacionalizar os Comitês de Bacia
Hidrográfica. Ao contrário do stakeholder indústria que não apresenta dificuldades
na indicação de representante desse segmento, a escolha dos agentes que
representam a sociedade civil organizada carece de critérios e pessoal qualificado
para compor os Conselhos de Gestão. Embora os discursos dos dois stakeholders
apresentem distorções, podem ser considerados pontos importantes a serem
trabalhados pela gestão pública. Tanto os investimentos para a estruturação dos
comitês de Bacia, como os processos de mobilização que incentivem a
71
representatividade efetiva da sociedade na gestão das águas, traduzem-se em
relevantes demonstrações na qualificação da governança pública, ou mesmo na
construção do capital social (FUKUYAMA, 1999) que promova a cooperação entre
esses stakeholders.
Para um dos representantes de organizações não-governamentais prevalece a
necessidade de se integrar as leis que tratam, do meio ambiente e dos recursos
hídricos, o que facilitaria a aplicabilidade das duas legislações.
Falando da legislação ambiental como um todo, seria o caso da integração
ou da falta de integração com a legislação ambiental. Quando a lei avançou
na parte das águas, ela carece ainda de ter uma integração, uma unidade,
alguma coisa que melhore o processo em relação à legislação que trata de
meio ambiente, tanto como legislação ambiental quanto como legislação de
recursos hídricos. Acho que esse processo precisa ser melhorado, precisa
ser mais bem discutido, para poder tornar mais efetiva não só uma
legislação de conceder água para o setor empresarial poder usar, ter um
balanço hídrico, mas um balanço ambiental como um todo. Essa integração
eu acho que ainda precisa ser melhorada no aspecto de legislação
(Representante de ONG 2).
No nível da gestão e controle dos recursos hídricos, um dos especialistas
argumentou sobre a necessidade de a Lei explicitar melhor diretrizes para
instrumentalizar outorgas de lançamento de efluentes, Agências de Bacias e
cobrança pelo uso da água dos setores produtivos que a utilizam como insumo em
seus processos industriais.
No grupo de foco, um representante de stakeholders manifesta sua opinião
expressando sua preocupação em relação à constituição, estruturação e
manutenção das futuras Agências de Bacia, organismos do Sistema Estadual de
Gerenciamento de Recursos Hídricos, previstos na legislação;
Eu acho que esse é um grande gargalo nesse processo todo, e que vai,
inclusive, dificultar todo esse processo de governança. O comitê, aquela
bacia, não pode iniciar a cobrança se não tiver a sua agência respectiva ou
entidade equiparada. Por sua vez a entidade equiparada ou agência só
pode existir se tiver viabilidade econômica. E o que se chama viabilidade
econômica são aqueles 7,5% da receita. Isso faz com que Minas Gerais
tenha apenas três comitês que são viáveis, dos 37. Isso então gera uma
dificuldade muito grande: vai ter que ter uma segunda consertação (sic)
institucional para agrupar comitês, e isso é uma situação que está sendo
conversada. Mas de qualquer forma esse procedimento das agências ainda
72
é uma lacuna legal que não está muito estabelecida (Representante de
ONG 3).
No tocante, ao segundo mecanismo de governança - penalidades previstas em Lei,
há quase uma unanimidade dos especialistas quanto às deficiências em relação a
sua execução.
O GRÁF. 2 mostra que 67% dos especialistas discordam e 17% desses, discordam
totalmente, que as penalidades atendem aos objetivos do uso consciente. Apenas
17% dos especialistas concordam totalmente com essa afirmativa.
GRÁFICO 2 – As penalidades legais (especialistas)
Fonte: Pesquisa direta, 2008.
Uma das principais argumentações dos especialistas diz respeito às diferenças entre
as penalidades impostas pela gestão ambiental e a gestão de recursos hídricos.
Enquanto a primeira enfatiza a conotação de comando e controle, a segunda foca na
conotação de negociação. A rigidez penal prevista na legislação ambiental, seja no
não cumprimento das condicionantes do licenciamento ambiental, seja nas próprias
penas impostas e nas infrações cometidas contra a fauna brasileira, contrapõe-se à
ausência de penalidades mais severas nos casos do mau uso da água. Além disso,
conforme relatado por um dos especialistas, ainda impera uma falta de harmonia dos
procedimentos e critérios legais no nível federal e no estadual. A penalidade, por si
só, não motiva o uso consciente da água, havendo assim uma demanda por
políticas educativas de orientação e explicação dos efeitos das infrações cometidas.
ESTRUTURA JURÍDICA E REGULATÓRIA
17% 67% 17%
0% 20% 40% 60% 80% 100%
As penalidades
em lei atendem
aos objetivos do
uso consciente
1 Discordo totalmente 2
3 4 Concordo
5 6
7 Concordo totalmente
Não Respondeu
73
No grupo de foco o mecanismo relacionado às penalidades não foi discutido pelos
representantes de stakeholders.
O terceiro mecanismo de governança reside na definição das obrigações e
responsabilidades do órgão gestor. Para os especialistas ainda predominam
dificuldades no entendimento dos limites de atuação dos órgãos gestores, situação
que será solucionada à medida que o Sistema de Gestão Nacional e Estadual de
Gerenciamento de Recursos Hídricos for amadurecendo.
O GRÁF. 3 revela as dificuldades no entendimento do papel dos órgãos gestores por
parte dos especialistas, já que 50% dos especialistas discordam que as obrigações e
responsabilidades do órgão gestor estão bem definidas e 50% desses concordam.
GRÁFICO 3 – As obrigações e responsabilidades do órgão gestor
(especialistas)
Fonte: Pesquisa direta, 2008.
Segundo os especialistas, apesar das obrigações e responsabilidades estarem bem
definidas em Lei, de forma geral, boa parte das vezes falta “vontade política” e
estrutura compatível para colocar em prática essas obrigações, o que leva outras
entidades a terem interesse em executar atribuições dos órgãos gestores. Muitas
vezes, também, as intenções evidenciadas na legislação permanecem no campo do
discurso, superando as condições práticas necessárias à implementação das
diretrizes propostas pelo órgão gestor.
ESTRUTURA JURÍDICA E REGULATÓRIA
33%
0%
17%
0%
0%
50%
0%
0%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
As obrigações e
responsabilidade
bem definidas
1 Discordo totalmente 2
3 4 Concordo
5 6
7 Concordo totalmente Não Respondeu
74
Para os integrantes do grupo de foco, apesar das obrigações e responsabilidades do
órgão gestor estarem bem definidas, foi bastante enfatizada a pouca importância do
IGAM no contexto institucional da área ambiental,
O órgão gestor de Minas Gerais sempre foi relegado a segundo plano na
questão ambiental. Primeiro, é a questão ambiental: o meio ambiente tem
mais força que recursos hídricos. Hoje é que o IGAM está começando a
aparecer e alguém conhece o IGAM (Representante da Indústria).
O IGAM está sempre sendo retomado, o IGAM não consegue continuar, ele
está sempre sendo retomado e refeito. Eu acho que esses problemas são
claros, são problemas culturais que se refletem nas instituições de Minas
Gerais. Temos hoje, e essa é a grande questão, essa confusão de que a
água é um fator ambiental. A água não é um fator ambiental, é um fator
estratégico. É igual energia, faltou água, faltou energia, faltou tudo. Acho
que o IGAM tem esse problema por uma questão cultural, uma questão
institucional. O problema do avanço do IGAM é uma questão cultural
(Representante de empresa).
Ressalta-se pelos depoimentos que a questão específica da gestão dos recursos
hídricos ainda é objeto de pouca atenção se comparado à relevância dada às
questões ambientais. Um dos pontos defendidos pelos representantes da iniciativa
privada refere-se à conotação estratégica que deve ser levada em conta na
administração dos recursos hídricos. São argumentos que reforçam as diferenças no
tratamento das questões associadas às águas de outros assuntos gerais do meio
ambiente. Os bens públicos de interesse coletivo como a água, não podem ter
apenas uma visão utilitarista. Aspectos tridimensionais, de natureza social, ambiental
e econômico, devem ser concomitantemente levados em conta na gestão integrada,
que visa seu uso múltiplo (CARDOSO, 2003). Corroborando nessa discussão, Moya
(2000) assevera que a teoria da ação coletiva é utilizada também para discutir o
comportamento típico de um indivíduo utilitarista, isto é, aquele que age segundo
seu próprio interesse, buscando sempre maximizar o benefício pessoal dentro de
associações organizadas. Isso talvez explique a postura assumida dos
representantes das organizações do setor produtivo ao tratarem a questão da água
mais como fator estratégico do que ambiental.
O fato do IGAM não contar ainda com o devido reconhecimento de suas atribuições
contribui para dificultar a compreensão dos stakeholders sobre suas
responsabilidades. A garantia de informações aos stakeholders, um dos
75
mecanismos ressaltados na estrutura jurídica e regulatória, mostra-se ainda bastante
incipiente na visão de alguns entrevistados:
Não existe clareza na divulgação das competências e das obrigações do
IGAM, apesar de que, tudo isso está posto em lei. Não é tão divulgado, as
pessoas não têm acesso [...] (Representante de poder público estadual 1).
Creio que essa observação de o IGAM estar sendo sempre retomado e não
ter aquela continuidade é bem isso mesmo, porque o órgão sempre teve
uma forma muito fechada. Concordo também que parece que agora pelo
menos está havendo uma boa vontade de interagir mais com a sociedade.
Acho que é fundamental a interação com as universidades, é absurdo não
ter esse envolvimento, por exemplo, de teses de mestrado e doutorado
(Representante de ONG 2).
O IGAM é vinculado à Secretaria de Estado do Meio Ambiente e a
quantidade de funcionários, principalmente da área finalística, é pequena.
Teve um concurso há dois anos e meio e mesmo assim ainda não atende a
demanda de trabalho do órgão. E a divulgação das ações é pequena, tem
muita coisa que é feita e que não tem divulgação. Aí uma questão que acho
importante é que o IGAM não tem uma identidade e perenidade
institucional, é a questão do eterno recomeçar, como foi colocado
(Representante de poder público estadual 2).
Entre as críticas apresentadas, a necessidade de uma interação maior com o meio
acadêmico é novamente levantada. Além disso, o órgão gestor, por ser uma
instituição em fase de formação (o IGAM completou, em 17 de julho de 2008, 11
anos de existência) ainda demanda de uma estrutura operacional que atenda a
sociedade. Se, por um lado, persiste certo consenso sobre a clareza do
entendimento das obrigações e responsabilidades do órgão gestor de recursos
hídricos, por outro, a divulgação e a acessibilidade dessas informações ainda carece
de maior atenção. Uma das possíveis razões pela falta de transparência da
divulgação das informações refere-se “à confusão e sombreamento das obrigações
e responsabilidades dos órgãos gestores”. Essas ambigüidades, segundo os
especialistas, decorrem tanto da complexidade da estrutura da gestão de recursos
hídricos que contempla diversas instâncias como órgãos outorgantes, órgãos
coordenadores estaduais e federais, organismos deliberativos, quanto das
mudanças introduzidas na legislação de recursos hídricos. Além dos entraves de
natureza burocrática, a manutenção e operacionalização das atribuições do órgão
gestor dependem bastante dos recursos financeiros, estadual e federal.
76
Outro mecanismo da estrutura jurídica e regulatória diz respeito às informações
prestadas aos stakeholders sobre os processos de outorga. As outorgas são
autorizações concedidas pelo IGAM, visando disciplinar o acesso e o uso da água
para a coletividade. Mendonça (2002) define a outorga do direito de usos de
recursos hídricos como o instrumento pelo qual o poder público faculta ao
interessado, público ou particular, o direito de utilizar as águas de seu domínio por
tempo determinado, em condições preestabelecidas. Por se constituir exercício do
poder de polícia administrativa, a outorga do direito de uso de recursos hídricos é ato
indelegável do IGAM.
Somente dois especialistas comentaram esse mecanismo, afirmando haver
problemas relacionados à falta de capacidade operacional do órgão gestor para
divulgar, de maneira mais efetiva e participativa as autorizações de uso de recursos
hídricos, em especial aquelas outorgas relativas ao direito de uso de águas
subterrâneas.
O GRÁF. 4 demonstra que 50% dos especialistas concordam que há ampla
informação sobre os processos de outorga e 34% dos especialistas tiveram
tendência à discordância no que diz respeito a essa informação.
GRÁFICO 4 – Em relação às informações prestadas aos stakeholders sobre
os processos de outorga (especialistas)
Fonte: Pesquisa direta, 2008.
ESTRUTURA JURÍDICA E REGULATÓRIA
0%
17%
17%
33%
0%
17%
0%
17%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Ampla
informação sobre
os processos de
outorga aos
stakeholders
1 Discordo totalmente 2
3 4 Concordo
5 6
7 Concordo totalmente Não Respondeu
77
Já no grupo de foco ficou latente os problemas associados às informações prestadas
à comunidade sobre o processo de outorga. Os depoimentos abaixo revelam a
desinformação da comunidade sobre a necessidade da regularização do uso da
água, o empenho que deve ser demandado para tratar a outorga com critérios de
compartilhamento que se sobreponham a simples concessão do bem coletivo e a
importância de se reforçar o papel institucional do IGAM:
Com relação à comunicação, eu acho que no Brasil a questão da legislação
de recursos hídricos carece de ser divulgada em massa. A mesma coisa é a
outorga, você ainda encontra moradores de cidades que não sabem que o
poço artesiano dele tem que ser outorgado. Ninguém sabe. Aí você chega
perto da pessoa e ela leva um susto danado, quando você fala isso para
ela. E o que é pior, ainda bem, o IGAM é o único que não multa, que ainda
orienta e conversa (Representante da Indústria).
A outorga também está se desvirtuando, virou um cartório... E o Instituto
Mineiro de Gestão das Águas é uma autarquia para ser um centro de
excelência, para pensar a questão da água, para conhecer o recurso
hídrico, para conhecer as vazões características, vazões mínimas, médias e
máximas, e estabelecer critérios de outorga. E o objetivo da outorga é fazer
a repartição, não é conceder ou negar uma outorga, mas fazer uma
repartição. Todos devem ser outorgados na medida das suas necessidades
e na medida da disponibilidade (Pesquisador).
Na questão da outorga, o que acontece é isso mesmo, não tem sentido de
ser essa coisa cartorial, o princípio era ter um instrumento quantitativo,
instrumento para poder distribuir, definir como vai gerir o uso
(Representante de ONG 2).
Quando vamos falar de governança, o IGAM tem que partir de um processo
mais amplo, de ser um indutor das ações, sair das ações de comando e
controle. Para isso, essa maturidade para acontecer, depende também do
prestígio político que vai ser concedido a ele. Realmente não é fácil
estarmos na pele de um técnico do IGAM que vai conceder uma outorga,
quando o ato dele pode ser questionado, inclusive, até pelo Ministério
Público. Então não é uma situação muito confortável, se ele não estiver
muito bem embasado, se não tiver muito assessoramento para trabalhar
nisso. Gostaria de ressaltar, que tive oportunidade de participar, no ano
passado, de duas oficinas que o IGAM fez sobre cobrança. Esse é um
processo muito rico de construir esses consensos, de obter esse processo
de governança, sair da função de comando e controle e partir para uma
situação pró-ativa de envolvimento da sociedade. Eu acho que esse
processo foi muito competente, tiro o meu chapéu para o IGAM nisso
(Representante de ONG 3).
No que se refere à garantia de direito de defesa dos stakeholders, quando da não
concessão da outorga, mesmo tratando-se de um direito constitucional, o requerente
demanda toda uma estrutura técnica para questionar o indeferimento por parte do
78
Estado. Cabe registrar também as limitações de ordem técnica do órgão gestor, o
que impede avançar nos estudos relacionados à utilização da disponibilidade
hídrica.
O GRÁF. 5 revela que a maioria dos especialistas (83%) concorda que há garantia
de defesa quando da não concessão de outorga e somente 17% discordam dessa
afirmativa.
GRÁFICO 5 – Quando da não concessão de outorgas (especialistas)
Fonte: Pesquisa direta, 2008.
O último mecanismo da estrutura jurídica e regulatória diz respeito a flexibilidade de
ajustes na estrutura de capital do órgão gestor.Os especialistas comentaram que ao
contrário dos órgãos estaduais, com atividades relacionadas ao desenvolvimento
econômico, tradicionalmente mais receptivos para as instituições financeiras, os
órgãos que lidam na área ambiental apresentam condições menos competitivas no
acesso aos financiamentos estatais e de outras naturezas. A falta de autonomia
administrativa e financeira dessas autarquias, bem como ausência de estrutura e
capacidade operacional contribui também para dificultar a busca por investimentos
no setor de recursos hídricos.
O GRÁF. 6 mostra que 50% dos especialistas concordam que o órgão gestor tem
acesso aos financiamentos em geral.
ESTRUTURA JURÍDICA E REGULATÓRIA
0%
0%
17%
50%
0%
33%
0%
0%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Quando da não
concessão da
outorga de
direito de uso
aos stakeholders
1 Discordo totalmente 2
3 4 Concordo
5 6
7 Concordo totalmente Não Respondeu
79
GRÁFICO 6 – Sobre o acesso a financiamentos (especialistas)
Fonte: Pesquisa direta, 2008.
Ressalta-se que no grupo de foco não foram discutidos os mecanismos relacionados
ao direito de defesa do stakeholder quando da não concessão de outorga e acesso
a financiamentos do órgão gestor.
6.2.2 Ações do Estado enquanto proprietário do bem coletivo
Segundo a OCDE (2005), essa dimensão de análise refere-se ao papel profissional
do governo em definir uma política de propriedade consistente para assegurar que a
governança seja conduzida de forma transparente e responsável com o necessário
grau de profissionalismo e eficiência.
Em relação à política estadual das águas, primeiro mecanismo do princípio das
ações do Estado proprietário, na opinião da maioria dos especialistas, o Estado
estabelece um quadro claro, coerente e transparente de sua política em relação às
águas.
O GRÁF. 7 constata que 50% dos especialistas não responderam a pergunta em
função de desconhecimento ou por pertencerem a outros Estados da federação ou
mesmo não ficaram à vontade para respondê-la. Destaca-se que a maioria (33%)
dos especialistas que responderam, concordam que a política é coerente e
transparente e 17% discordam sobre a afirmativa.
ESTRUTURA JURÍDICA E REGULATÓRIA
0%
17%
17%
33%
0%
0%
17%
17%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
O órgão gestor
tem acesso
competitivo a
finaciamentos
estatais e outros
1 Discordo totalmente 2
3 4 Concordo
5 6
7 Concordo totalmente Não Respondeu
80
GRÁFICO 7 – A política das águas adotada pelo Estado (especialistas)
Fonte: Pesquisa direta, 2008.
Para alguns especialistas, no entanto, há a necessidade de avançar em normas e
procedimentos de regulamentação na gestão dos recursos hídricos. Um dos
especialistas mencionou que esse quadro poderá ser consolidado a partir da
aprovação do Plano Estadual de Recursos Hídricos. Mendonça (2002) corrobora
essa afirmativa, argumentando que o Plano Estadual deve ser elaborado primeiro, já
que ele estabelecerá as diretrizes e critérios para o gerenciamento de recursos
hídricos. O mecanismo, relativo ao quadro claro, coerente e transparente da política
das águas, é destacado na Lei nº 13.199/99, em seu Art. 10, que estabelece que o
Plano Estadual de Recursos Hídricos será aprovado pelo Conselho Estadual de
Recursos Hídricos e será submetido ao Governador do Estado, que o editará por
meio de decreto. O parágrafo primeiro desse artigo determina que os objetivos e a
previsão dos recursos financeiros para a elaboração e a implantação do Plano
Estadual constarão nas leis relativas ao Plano Plurianual, as Diretrizes
Orçamentárias e ao Orçamento Anual do Estado. Corroborando a importância desse
instrumento, o Conselho Estadual de Recursos Hídricos realizou sua primeira
reunião em vinte e seis de março de 1996 e deliberou sobre a criação do Grupo
Técnico Assessor (GTA), composto por representantes de vários órgãos e
entidades. O GTA ficou responsável por elaborar minuta de Projeto de Lei,
estabelecendo o escopo do Plano Estadual, a qual foi consolidada após intensas
discussões. Portanto, desde 1996, já existia decisão sobre a necessidade desse
AÇÕES DO ESTADO ENQUANTO RESPONSÁVEL
PELO DOMÍNIO DA GESTÃO DAS ÁGUAS
17% 33% 50%
0%
0%
0%
0%
0%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
A política de
apropriação de
águas é clara,
coerente e
transparente.
1 Discordo totalmente 2
3 4 Concordo
5 6
7 Concordo totalmente Não Respondeu
81
Plano, o que não foi priorizado pelo órgão gestor, tendo em vista outras prioridades
das administrações posteriores (IGAM, 2006).
Sobre a autonomia do órgão gestor, segundo mecanismo do princípio Estado
proprietário, a maioria dos especialistas considera que este é dependente dos
recursos financeiros governamentais.
O GRÁF. 8 revela que 33% dos especialistas discordam totalmente que o Estado
permite a autonomia do órgão gestor e 17% discordam. Portanto, há uma tendência
de discordância de 50% e de 50% de concordância dessa afirmativa.
GRÁFICO 8 – Sobre a autonomia do órgão gestor (especialistas)
Fonte: Pesquisa direta, 2008.
Segundo os especialistas, o Estado permite a autonomia do órgão gestor, porém
prioriza as obras e não a gestão. Um deles ressaltou que, recentemente, o Estado,
por meio dos Projetos Estruturadores, definiu metas a serem cumpridas em conjunto
com o órgão gestor. Cabe ressaltar que a atual administração do Governo do Estado
resgatou o planejamento e todas as Secretarias de Estado têm esses projetos, que
propiciam os recursos financeiros para a consolidação da gestão de recursos
hídricos.
Em relação a interação com os órgãos do legislativo e de auditoria (terceiro
mecanismo de governança), constata-se pelo GRÁF. 9 que 67% dos especialistas
AÇÕES DO ESTADO ENQUANTO RESPONSÁVEL
PELO DOMÍNIO DA GESTÃO DAS ÁGUAS
33%
17%
0%
50%
0%
0%
0%
0%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Permite automia
ao gestor para
implentar a
política de recurso
hidríco
1 Discordo totalmente 2
3 4 Concordo
5 6
7 Concordo totalmente Não Respondeu
82
não responderam a pergunta em função de desconhecimento ou por pertencerem a
outros Estados da federação ou mesmo não ficaram à vontade para respondê-la.
Para aqueles que responderam 50% concordam e 50% não concordam que esse
mecanismo é utilizado. Pelo grupo de foco foi possível verificar haver uma
interlocução dos stakeholders no âmbito do legislativo.
GRÁFICO 9 – A apresentação de informações sobre a política aos órgãos do legislativo e de
auditoria (especialistas)
Fonte: Pesquisa direta, 2008.
No grupo de foco, os representantes de stakeholders comentaram sobre a interação
com o Poder Legislativo na discussão da gestão de recursos hídricos com a
sociedade mineira,
Do ponto de vista do Legislativo mineiro, eu acho que o Legislativo já fez
dois seminários dessa questão de recursos hídricos, o Águas de Minas 1 e
2; e já fez também dois seminários de saneamento. E na Assembléia
Legislativa eles têm uma metodologia muito interessante para estimular a
participação. O problema depois é como essas sugestões coletadas são
operacionalizadas para se transformarem em políticas públicas e também
em instrumentos legais. Esse processo nem sempre têm a devida
continuidade (Representante de Comitê de ONG 3).
E tem também um detalhe nessa relação, que são as Comissões
Interinstitucionais e Parlamentar (CIP), o legislativo tem a CIP São
Francisco e a CIP Rio Doce. É um envolvimento dos deputados estaduais
numa comissão que trata de bacias específicas. A Assembléia está cheia de
deputado que está super consciente, você consegue ligar o nome do
deputado à questão da água, facilmente. Está cheio de deputado que
discute isso há muito tempo (Representante de empresas).
AÇÕES DO ESTADO ENQUANTO RESPONSÁVEL
PELO DOMÍNIO DA GESTÃO DAS ÁGUAS
67%
17%
0%
0%
0%
17%
0%
0%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
As implementações
da política de
recursos hídricos
são apresentadas
aos órgãos
legislativos e de
autditoria
1 Discordo totalmente 2
3 4 Concordo
5 6
7 Concordo totalmente Não Respondeu
83
É até interessante os companheiros aqui saberem como isso funciona na
Assembléia. Depois que termina o seminário, tem uma comissão de
acompanhamento. A implementação dessas decisões do seminário precisa
de uma atuação dessa comissão de acompanhamento, o que nem sempre
também acontece. Então é uma situação de construção de um processo
democrático mesmo. Tem-se boa vontade, mas ainda está faltando um
pouco de ação (Representante de Comitê ONG 3).
O Poder Legislativo, por mais que se traduza em um lócus de debates e participação
social, não necessariamente viabiliza a implementação das políticas públicas
discutidas. As discussões sobre a transposição do São Francisco, dos estados
banhados pelo rio, demonstram que, mesmo facilitada a mobilização de grupos
organizados contrários à transposição, prevaleceu as ações do Poder Executivo. Por
outro lado, os debates favorecem a estruturação de políticas públicas a serem
posteriormente apreciadas e promulgadas pelo Estado.
Camargos (2001) lembra que, em 1993, a realização do Seminário Legislativo
“Águas de Minas” propiciou uma ampla discussão da sociedade sobre temas
relativos à gestão de recursos hídricos, resultando na promulgação da 1ª Lei sobre a
Política Estadual de Recursos Hídricos, Lei nº 11.504, de 20/06/94. Com a
promulgação da Lei Federal nº 9.433/97, a Lei nº 11.504/94 passou por um processo
de adequação resultando na Lei nº 13.199, sancionada em janeiro de 1999. Nesse
processo de adequação, a Lei nº 13.199/99 ampliou as competências dos Comitês
de Bacia: foi contemplada a participação de novos organismos de bacia, como
consórcios intermunicipais e associações de usuários reconhecidos pelo Conselho
Estadual de Recursos Hídricos, e foram acrescentados instrumentos fundamentais
de gestão de recursos hídricos, como os Planos Diretores de Recursos Hídricos de
bacias hidrográficas, o Enquadramento e o Sistema Estadual de Informações.
Em relação ao quarto mecanismo, avaliação de desempenho e sistema de
informação do órgão gestor, alguns especialistas responderam que há um processo
instalado bem recente, mas que ainda não mostrou sua eficácia, e não existe
sistema de informações interagindo com esse processo. O GRÁF. 10 mostra que há
uma tendência à discordância de 67% dos especialistas quanto à existência de
avaliação de desempenho do órgão gestor associada a um sistema de informação.
84
GRÁFICO 10 – A avaliação de desempenho do órgão gestor (especialistas)
Fonte: Pesquisa direta, 2008.
6.2.3 Relacionamento com os
stakeholders
, transparência e divulgação de
informações
Para a OCDE (2005), Slomsk (2008) e Barret (2005) é pressuposto fundamental o
tratamento igualitário a todos os envolvidos nas atividades do governo,
reconhecendo seus direitos, para que tenham a mesma acessibilidade às
informações. Destaca-se também a importância do desenvolvimento de uma política
de comunicação, exercitando um elevado grau de transparência, com vistas a uma
relação de aproximação para construir credibilidade e confiança.
Alguns especialistas opinaram que o órgão gestor assegura direitos iguais aos seus
stakeholders, no entanto, prevalece a correlação de forças em função de pressões
políticas, e algumas partes interessadas acabam sendo privilegiadas. Ademais, as
dificuldades de acessibilidade às informações e participação nas reuniões não
propiciam a socialização desses direitos. Conforme o GRÁF. 11 há uma tendência
de discordância de 50% dos especialistas quanto ao órgão gestor assegurar direitos
iguais aos seus stakeholders e 33% concordam com a afirmativa.
AÇÕES DO ESTADO ENQUANTO RESPONSÁVEL
PELO DOMÍNIO DA GESTÃO DAS ÁGUAS
17%
33%
17%
0%
0%
0%
0%
33%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
A avaliação de
desempenho do
órgão gestor tem
um sistema de
informção eficaz
1 Discordo totalmente 2
3 4 Concordo
5 6
7 Concordo totalmente Não Respondeu
85
AÇÕES RELACIONADAS ÀS INTERAÇÕES ENTRE O ESTADO E
OS STAKEHOLDERS, TRANSPARÊNCIA E DIVULGAÇÃO DE INFORMAÇÕES
É assegurado
direitos iguais às
partes interessa-
das na gestão de
recursos hídricos
GRÁFICO 11 – Assegurar direitos iguais as partes interessadas (especialistas)
Fonte: Pesquisa direta, 2008.
No grupo de foco verificou-se que, de modo geral, a interação do órgão gestor com
seus stakeholders necessita avançar, percebendo-se inclusive que há consenso de
que o IGAM deve se pautar cada vez mais, pela sensibilização e negociação com
seus stakeholders. A equidade no tratamento dos stakeholders é questionada por
alguns de seus representantes,
Existe um olhar muito preconceituoso do órgão gestor com relação ao setor
produtivo ou o usuário da água. Não só do órgão gestor, mas da sociedade
civil também. Normalmente, a fala do usuário é interpretada como sendo
uma fuga da obrigação legal. Sempre que ele abre a boca todo mundo fala
que ele está fugindo da obrigação legal. Eu acho o seguinte: essa relação
brigando com seu público estratégico, os stakeholders, é muito tênue, na
medida em que o órgão gestor vai conversar com o usuário e ele entende
que aquilo é uma obrigação do usuário. Então aqui é muito mais forte o
comando e controle, do que a orientação, a busca da cooperação
(Representante da Indústria).
Na parte do Estado com seus interessados, eu acho que tem umas coisas
que não funcionam. Quando é priorizado algo no Estado, como a Linha
Verde, isso tem uma dinâmica, uma velocidade que realiza; e tem outras
que parecem que são levadas em banho-maria. Não posso dizer aqui com
muita propriedade, mas às vezes é uma questão de priorização mesmo, e
isso acaba refletindo nos outros, nos interessados, nos stakeholderes
(Representante de poder público municipal).
É muito nível de governança para trabalhar, conciliar o interesse de todos...
Aí eu acho que é muito difícil trabalhar em equipe no sentido de atender aos
1 Discordo totalmente 2 3
4 Concordo 5 6
7 Concordo totalmente Não Respondeu
17% 33% 33% 17%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%
100%
É a segurada direitos
86
interesses de todo mundo, pois há uma visão egoísta mesmo, o interesse
egoísta. E eu vejo que quando a empresa age no processo de
licenciamento, a coisa que a gente mais escuta é a responsabilidade social
dessa empresa. “Vamos gerar emprego, gerar renda etc., a
responsabilidade social da empresa”. Mas isso não é responsabilidade
social, no meu modo de entender, é investimento da empresa. Uma
empresa tem que se ver nesse sentido. Eu acho que o nivelamento dessa
governança é que acho que está difícil de acontecer. Estamos caminhando,
mas eu acho que é difícil de acontecer (Representante de ONG 1).
Os argumentos apontados pelo representante da indústria, colocam em jogo as
relações entre o órgão gestor e as organizações do setor produtivo muito em função
de suas obrigações legais e o tratamento diferenciado alegado pelo entrevistado
denota um posicionamento mais de controle que de orientação por parte do IGAM.
Para o representante do município o atendimento dos interesses dos stakeholders
perpassa pelo empenho do Estado em priorizar a gestão de recursos hídricos para
as partes interessadas. Já o representante de ONG reconhece a dificuldade do
órgão gestor para exercer a administração equânime de seus stakeholders e
questiona a atuação “egoísta” das organizações por ocasião dos pedidos de outorga
para o uso da água.
A relação com os stakeholders pode ser agravada pelos próprios embates entre os
seus representantes. O já citado preconceito sobre a atuação do setor produtivo
percebido pelo representante da indústria, os conflitos eminentes proporcionados
pela postura crítica dos representantes das ONGs em relação às indústrias usuárias
da água e os questionamentos das organizações sobre os caminhos trilhados nos
Comitês de Bacia para a outorga, constituem-se exemplos da conturbada interação
das partes interessadas.
Nessa questão desses conflitos de envolvimento dos stakeholders, existe do
ponto de vista de grande parte dos ambientalistas a idéia de que a iniciativa
privada é “coisa do capeta”, ou seja, a turma que quer burlar mesmo a lei.
Por outro lado, muitas empresas também não cuidam de mudar essa
imagem. Então fica esse conflito que fica sempre mal resolvido. Inclusive,
existe uma queixa de muitas empresas que estão buscando a sua
regularidade ambiental, de outorga e tudo o mais. Outra coisa que tem
nessa discussão toda é que precisa haver esse processo de conversa e o
comitê é o fórum adequado para isso, o comitê é o fórum para se fazer essa
governança. E uma empresa que consegue ter um processo de
convencimento da sociedade, um processo de convencimento mostrando a
sua pureza de intenções, mostrando a qualidade e a governança que ele
está tendo, em termos de garantia da continuidade dos seus processos, e
compatibilizando com a sustentabilidade ambiental, ela passa a ter,
87
inclusive, uma confiança da sociedade e, inclusive, leva uma vida muito
mais leve daí para frente. Essa é uma conseqüência natural da governança
ambiental (Representante de Comitê de ONG 3).
Como vou colocar um instrumento que depende de uma análise
extremamente sofisticada na mão de pessoas que não são do meio técnico-
científico? Já tivemos casos de estar uma outorga na mão de uma pessoa
que perguntou “o que é isso?” “Que empreendimento é esse?” “É uma pilha
de estéril? Quero saber o que é uma pilha de estéril” Era a pessoa que
estava ali para dar o parecer técnico sobre a outorga da pilha de estéril.
Comitê tem que deliberar, sim, sobre a bacia hidrográfica, o que nós
queremos para essa bacia, o que nós desejamos, lutar pelo plano, lutar pelo
zoneamento, lutar por uma integração de planos. Os instrumentos de gestão
que exigem uma especialização para o seu desenvolvimento, seu
entendimento, não podem estar sendo discutidos como questões
democráticas. Não é isso, são questões de cunho técnico, profundamente
especializadas (Representante de empresa).
A questão da concessão da outorga para empreendimentos de grande porte e com
potencial poluidor foi ponto também ressaltado nas entrevistas, pela demora do
órgão gestor em analisar e fornecer a concessão e por ser um instrumento, que
conforme a legislação prevê, deve ser encaminhado ao Comitê, para aprovação.
Observou-se que há questionamentos sobre este encaminhamento no que diz
respeito à qualificação do Comitê para decidir sobre assuntos técnicos. No entanto,
de forma geral, o entendimento é que o Comitê é organismo mais indicado para a
exposição representativa dos interesses dos stakeholders. As contestações da
operacionalização do Comitê giram em torno das dificuldades administrativas de
coordenar os diversos interesses e da própria composição e habilidades necessárias
dos seus integrantes:
Eu acho que esse desafio do órgão gestor de equalizar, essa interatividade
com todos os stakeholders é muito conflitante. Então isso também dificulta
para o órgão trabalhar. E não há dúvida de que esse conflito tem que ser
resolvido no âmbito do comitê. E o bom funcionamento do comitê depende
de uma secretaria executiva, técnica e eficiente que exerça a auto-
mobilização. Ainda não temos isso, mas acho que estamos caminhando
(Representante de ONG 2).
Gestão participativa das águas é isso, é a representante da sociedade civil
entrar, o geólogo, o hidrogeólogo e o catador de papel. É isso que acho que
é gestão participativa ou participação dentro dessas esferas, porque essas
pessoas têm um conhecimento técnico de vida que tem que ser
compartilhado, da mesma forma que o técnico de formação vai compartilhar
os seus conhecimentos técnicos. Teoricamente o que nós não estamos, a
princípio, preparados é para sermos democráticos (Representante de ONG
1).
88
Eu acho que falta preparo de todos para poder fazer a máquina funcionar,
inclusive o órgão público. Então temos processo de treinamento para a
sociedade civil, a empresa muitas vezes precisa entrar. Ela tem mais
capacidade operacional, talvez, de ter técnicos, mas acho que isso não
exclui o processo. Então para que leis, para que comitê, para que abrir
vagas para a sociedade civil? Para assistir? Então a gente tem que ver o
processo de avançar, e eu concordo que muitas pessoas que estão
participando de comitês, não sejam técnicos, mas alguma coisa os outros
aprendem com elas nesse parlamento. Com certeza! (Representante de
poder público municipal).
Para o representante da ONG, independente da formação técnica, o Comitê tem que
representar todas as partes interessadas na gestão das águas. Na opinião do
representante municipal é geral o despreparo dos componentes do Comitê, o
aprendizado da dinâmica de funcionamento desses conselhos se consolidará com a
prática e execução das propostas geradas.
O Art. 43 da Lei nº 13.199/99, inciso V, estabelece que aos Comitês de Bacia
Hidrográfica compete aprovar a outorga dos direitos de uso de recursos hídricos
para empreendimentos de grande porte e com potencial poluidor. Para Cardoso
(2003), a outorga está se constituindo no principal tema de discussão do Comitê e
este organismo poderá se fortalecer politicamente na medida em que ele exercita a
legislação, sugerindo recomendações e condicionantes na aplicação desse
instrumento.
O grande objetivo da organização é saber de que maneira pode coordenar os
diversos interesses dos stakeholders e cabe ao administrador gerenciá-los
(SHILLING, 2000). A relação entre os interesses da organização e dos stakeholders
deve ser analisada no sentido de contornar e administrar a tensão inerente desses
interesses (ANDRADE, 2001). Comentando sobre essa empreitada, Pardini, Dias e
Santos (2007) argumentam que o gestor se depara muitas vezes com uma gama de
intenções diferenciadas daqueles elementos que afetam diretamente as atividades
diárias da organização. Em geral, os conflitos com stakeholders são originários de
objetivos e preferências difusas dos diferentes participantes que atuam no dia a dia
da organização e de imperfeições nas informações disponibilizadas sobre as
decisões e execuções das ações organizacionais.
89
A respeito do mecanismo transparência nas informações prestadas aos
stakeholders, o GRÁF. 12 demonstra que há tendência de concordância entre a
maioria dos especialistas (50%) respondentes. No entanto, foi comentado por alguns
desses especialistas que o órgão gestor não possui um comando, nem uma política
adequada para atingir um elevado grau de transparência. Em seus comentários
alguns especialistas afirmaram que a sociedade não tem acesso às informações por
não haver uma política adequada para fornecer os dados relativos à gestão pública
das águas.
AÇÕES RELACIONADAS ÀS INTERAÇÕES ENTRE O ESTADO E
OS STAKEHOLDERS, TRANSPARÊNCIA E DIVULGAÇÃO DE INFORMAÇÕES
As informações
prestadas aos
stakeholders tem
elevado grau de
transparência
GRÁFICO 12 – Sobre o elevado grau de transparência (especialistas)
Fonte: Pesquisa direta, 2008.
A Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico, OCDE (2005)
recomenda que as empresas públicas devem assegurar acesso às informações e
que estas sejam suficientes e confiáveis. Ao fazer isso, as empresas públicas irão
demonstrar a sua vontade de agir de forma mais transparente e mostrarão seu
compromisso com os stakeholders. Em relação ao mecanismo desenvolver uma
política efetiva de comunicação com seus stakeholders, foi consenso entre os
especialistas, que o órgão gestor não possui ainda estrutura adequada à dimensão
de suas responsabilidades, o que torna inviável a interação com os agentes
externos.
1 Discordo totalmente 2 3
4 Concordo 5 6
7 Concordo totalmente Não Respondeu
17% 17% 17%
17%
17%
17%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
90
O GRÁF. 13 comprova esse consenso – 84% dos especialistas manifestaram
discordância quanto ao mecanismo relacionado a existência de política de
comunicação entre o IGAM e seus stakeholders.
AÇÕES RELACIONADAS ÀS INTERAÇÕES ENTRE O ESTADO E
OS STAKEHOLDERS, TRANSPARÊNCIA E DIVULGAÇÃO DE INFORMAÇÕES
A comunicação entre
os órgãos e os
stakeholders tem uma
política efetiva.
GRÁFICO 13 – A política de comunicação (especialistas)
Fonte: Pesquisa direta, 2008.
Questionados sobre outro mecanismo sugerido na literatura, qual seja, o de informar
periodicamente, por meio de relatórios, as relações do órgão gestor com os
stakeholders, os especialistas comentaram sobre a inexistência desse mecanismo.
O GRÁF. 14 mostra que 50% dos especialistas não responderam a pergunta sobre a
existência de relatórios periódicos na relação do IGAM com os stakeholders. Isso se
deve ao desconhecimento das funções do órgão gestor ou pelo fato dos
especialistas pertencerem a outros Estados da federação. No entanto, 50%
manifestaram discordância quanto a esse mecanismo.
1 Discordo totalmente 2 3
4 Concordo 5 6
7 Concordo totalmente Não Respondeu
91
AÇÕES RELACIONADAS ÀS INTERAÇÕES ENTRE O ESTADO E
OS STAKEHOLDERS, TRANSPARÊNCIA E DIVULGAÇÃO DE INFORMAÇÕES
As relações com
os stakeholders é
informada perió-
dicamente por
meio de relatório
GRÁFICO 14 – Informações aos stakeholders por meio de relatórios (especialistas)
Fonte: Pesquisa direta, 2008.
Questionados também se o conteúdo dos relatórios é coerente com as ações e
disponibilizado aos stakeholders, os especialistas comentaram que o conteúdo é
coerente, no entanto, são disponibilizados de forma insuficiente. Dos 50% dos
especialistas que responderam a afirmativa, quase 70% confirmam que os relatórios
apresentados não têm coerência com as ações implementadas (GRÁF. 15).
Sobre o mecanismo procedimentos de auditoria interna, essa questão ficou
prejudicada em função da maioria dos especialistas não terem respondido a
questão. Dos 50% que responderam, todos discordam do uso e eficiência de
procedimentos de auditoria por parte do órgão gestor.
AÇÕES RELACIONADAS ÀS INTERAÇÕES ENTRE O ESTADO E
OS STAKEHOLDERS, TRANSPARÊNCIA E DIVULGAÇÃO DE INFORMAÇÕES
O corre eficiência
nos procedimentos
de auditoria
interna, monitora-
das pelos conselhos
e órgãos de controle
GRÁFICO 16 – Auditoria interna (especialistas)
Fonte: Pesquisa direta, 2008.
1 Discordo totalmente 2 3 4 Concordo 5 6 7 Concordo totalmente Não Respondeu
1 Discordo totalmente 2 3
4 Concordo 5 6
7 Concordo totalmente Não Respondeu
17% 50%
33%
0%
0%
0%
10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%
100%
17% 50%
33%
0%
0%
0%
10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%
100%
92
Não houve manifestações no grupo de foco relacionadas a esses últimos
mecanismos: política de comunicação do IGAM com seus stakeholders, relatórios
periódicos sobre a relação do IGAM e seus stakeholders e se esses são coerentes e
amplamente disponibilizados e procedimentos de auditoria interna.
6.3 Papel dos Conselhos (Conselho de Administração do IGAM, Conselho
Estadual de Recursos Hídricos e Comitês de Bacia Hidrográfica)
A OCDE (2005) orienta sobre a importância de Conselhos responsáveis no âmbito
das empresas estatais, destacando-se a autoridade, competência e objetividade
desses organismos. Eles têm função de orientação estratégica e responsabilidade
final pelo desempenho da organização. O fortalecimento e aprimoramento da
qualidade das funções realizadas pelos Conselhos constituem características
fundamentais para a melhoria da governança em empresas estatais. É importante
que as empresas estatais tenham Conselhos fortes que possam monitorar a gestão
de modo eficiente, sem a presença de interferências políticas.
Sobre o mecanismo assegurar independência aos Conselhos no exercício de suas
atividades, na opinião dos especialistas, o Conselho de Administração do IGAM, os
Comitês de Bacia Hidrográfica e o Conselho Estadual de Recursos Hídricos não
atuam independentemente na plenitude de suas atribuições. Em função disso
sofrem influência, tanto do órgão gestor, como da Secretaria de Estado de Meio
Ambiente e Desenvolvimento Sustentável. Alguns especialistas destacaram também
que existe no âmbito desses Conselhos o exercício da ação política para que
matérias sejam pautadas e encaminhadas segundo interesses diversos.
Quanto às responsabilidades, composição e mandato dos Conselhos, segundo
mecanismo do princípio que rege esses órgãos deliberativos, a maioria dos
especialistas (66%) concorda com essa afirmativa (GRÁF. 17). Apesar de estarem
claramente bem definidas as suas características, na opinião de alguns
especialistas, essas ainda são pouco difundidas. Os comentários versaram também
sobre a fragilidade da representatividade dos conselheiros, pela natureza autônoma
93
do exercício do mandato e das condições políticas precárias de internalizar as
decisões dos colegiados no seu setor.
GRÁFICO 17 – Responsabilidades e mandato dos Conselhos (especialistas)
Fonte: Pesquisa direta, 2008.
No grupo de foco foi consenso também entre os entrevistados que a forma da
composição, tanto do conselho estadual quanto dos comitês, está correta. Salientou-
se que a legislação estabelece que o número de órgãos do poder público estadual
tem que ser paritário com o poder público municipal, e a soma dos segmentos
usuários e sociedade civil têm que ser igual à soma dos poderes públicos, na
composição dos Comitês. No entanto, com o objetivo de igualar e harmonizar a
participação dos segmentos há uma tendência, na maioria desses organismos, de
adotar a seguinte composição: um quarto para o poder público estadual, um quarto
para o poder público municipal, um quarto para o setor
produtivo (usuários) e um
quarto para as entidades da sociedade civil. Quanto à representatividade, os
entrevistados foram unânimes manifestando que ela não é exercida, o que é bem
caracterizado no depoimento de representante de ONG.
O conselheiro, quando toma posse no conselho ele se torna representante
dele mesmo. Isso é muito comum. Não existe na entidade que ele
representa, uma dinâmica de interagir internamente na entidade para dar
um feedback, repassar as coisas que estão sendo discutidas, levar o
interesse daquele segmento que ele representa.
Quando se trata de meio
ambiente e água, representa, inclusive, bichos e plantas, e tem uma
responsabilidade grande, mas no momento em que ele sentou ali, ele é ele
mesmo. Esse é um dos gargalos (Representante de ONG 2).
CONSELHO ADMINISTRAÇÃO, CONSELHO ESTADUAL DE
RECURSOS HÍDRICOS E COMITÊS DE BACIA
HIDROGRÁFICA
17% 17% 33%
0%
0%
33%
0%
0%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
As
responsabilidades
pela gestão das
águas e o mandato
dos conselhos são
claramente bem
definidos.
1 Discordo totalmente 2 3
4 Concordo 5 6
7 Concordo totalmente Não Respondeu
94
Silva et al (2005) pontuam que uma das dificuldades encontradas nos Sistemas de
Gestão de Recursos Hídricos brasileiros é o exercício de representatividade e
recomendam especialmente, o fortalecimento da capacidade de cooperação entre
as estruturas sociais, promovendo assim o capital social e a preparação dos
membros dos Comitês para a participação qualificada.
Na opinião de representante do poder público estadual há uma falta de compromisso
com a representatividade na gestão de recursos hídricos, pois os membros
representantes do poder público municipal e estadual são designados apenas para
cumprir um ritual de formalização.
A questão é quem representa esses segmentos nesses colegiados. Às
vezes não são as pessoas que vão ter a melhor representatividade naquele
segmento. Temos problemas com o segmento poder público municipal, por
exemplo. Na época de eleição, principalmente no Conselho Estadual de
Recursos Hídricos, todos os municípios disputam e querem ter assento,
mas, depois, na hora de participar das reuniões, não comparecem e é a
mesma coisa em relação ao poder público estadual. A representatividade
deixa a desejar, são indicadas pessoas que não têm poder de decisão e
representatividade para tomar uma série de decisões. Nos comitês também
tem acontecido isso, é a mesma coisa (Representante do Poder público
Estadual 1).
Na opinião de representante da Indústria a renovação de representatividade é muito
baixa nos Conselhos, o que gera a participação contínua das mesmas pessoas.
O problema que vejo do colegiado, a representatividade, é a princípio com
muito boa intenção, mas aí vem aquela brincadeira de que de boas
intenções o inferno está cheio de gente no caminho. Mas ela se perde aí.
Eu já falei acho que na minha primeira intervenção: temos pouca gente,
temos muito pouca renovação, não vou chamar nem de liderança, mas de
representação; temos muito pouca renovação de representação.
Geralmente são os mesmos (Representante da Indústria).
Contribuindo na discussão sobre a participação das mesmas pessoas nesse
processo, Cardoso (2003) enfatiza que os mesmos indivíduos acabam participando
de várias instancias coletivas, em função da dificuldade de formação de novas
lideranças para acompanhar o novo momento político de gestão participativa.
Respondendo e comentando se os mecanismos vigentes de composição dos
Conselhos atendem a escolha representativa das partes interessadas, na gestão de
95
recursos hídricos, há equilíbrio entre as respostas que concordam e discordam da
efetividade da representatividade (GRAF. 18). Alguns especialistas comentaram que
essas questões carecem de maior discussão e precisam evoluir.
GRÁFICO 18 – A representatividade nos Conselhos (especialistas)
Fonte: Pesquisa direta, 2008.
Um especialista exemplificou a Companhia de Saneamento de Minas Gerais
(COPASA-MG), entre outros órgãos, com o questionamento se esta deveria
representar o poder público estadual ou o segmento de usuários. Em relação a esse
exemplo, alguns especialistas destacaram que essa situação desequilibra as
decisões, especialmente no âmbito dos Comitês de Bacia. Nesse sentido Cardoso
(2003) comenta que a necessidade de representação da COPASA-MG é
unanimidade nos Comitês de Bacia e nos Conselhos, no entanto essa Companhia
tende a desempenhar um papel protagonista, mais como agente governamental que
como empresa usuária de água.
A metade dos especialistas opinou que o Conselho Estadual de Recursos Hídricos e
os Comitês de Bacia Hidrográfica influenciam na política de gestão de recursos
hídricos, porém não estabelecem indicadores de desempenho e metade respondeu
que não influenciam na política de gestão e não estabelecem indicadores de
desempenho.
CONSELHO ADMINISTRAÇÃO, CONSELHO ESTADUAL DE
RECURSOS HÍDRICOS E COMITÊS DE BACIA
HIDROGRÁFICA
17% 17% 33%17%
0%
17%
0%
0%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
A composição dos
conselhos é
representativo em
relação as partes
interessadas
1 Discordo totalmente 2 3
4 Concordo 5 6
7 Concordo totalmente Não Respondeu
96
O GRÁF. 19 demonstra essa afirmativa, pois 50% dos especialistas concordam com
a afirmativa e 50% discordam.
GRÁFICO 19 – Em relação à influência dos Conselhos (especialistas)
Fonte: Pesquisa direta, 2008.
Os especialistas responderam também que nem todas as decisões emanadas dos
Conselhos são executadas, somente as factíveis e principalmente se estas são de
interesse órgão gestor. Os especialistas argumentaram que isso acontece, pois há
dificuldades no âmbito da administração pública no que se refere à fragilidade da
estrutura administrativa e financeira do IGAM. Comentaram também que não existe
previsão legal que obrigue o órgão gestor a executá-las.
O GRÁF. 20 também revela ambigüidade, já que 33% dos especialistas concordam
com a afirmativa e 34% discordam.
CONSELHO ADMINISTRAÇÃO, CONSELHO ESTADUAL DE
RECURSOS HÍDRICOS E COMITÊS DE BACIA
HIDROGRÁFICA
50% 33%
0%
0%
17%
0%
0%
0%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Os conselhos
influenciam na
politíca e
estabelecem
indicadores de
desempenho
1 Discordo totalmente 2 3
4 Concordo 5 6
7 Concordo totalmente Não Respondeu
97
GRÁFICO 20 – Em relação às decisões do Conselho (especialistas)
Fonte: Pesquisa direta, 2008.
As manifestações do grupo de foco confirmam as respostas dos especialistas em
relação às decisões do Conselho Estadual serem implementadas pelo IGAM. Essas
percepções revelam que na maioria das vezes o IGAM implementa, porém tendo em
vista sua infra-estrutura e falta de recursos humanos, às vezes não consegue
executá-las. Comentou-se também no grupo de foco que o próprio bom censo dos
conselheiros é fundamental nas decisões, pois elas podem não ser factíveis.
O depoimento do Representante de ONG revela preocupação com o desrespeito do
IGAM, em relação à execução das decisões do Conselho Estadual de Recursos
Hídricos, com base em questionamentos por ele conhecidos;
Se o órgão respeita as decisões do conselho, eu acho que há
questionamentos listando fatos da história do órgão de desrespeitar
decisões do conselho. Elencam-se decisões dos conselhos que foram
desrespeitadas (Representante de ONG 1).
Já na visão dos representantes do poder público estadual, os conselheiros não
possuem conhecimento suficiente das limitações do IGAM o que contribui para
tomada de decisões equivocadas,
Já tivemos decisões do conselho que o IGAM no momento, questionou e
não foi ouvido; e perdeu por maioria, porque às vezes é votação de uma
deliberação; questões de implementar ações impossíveis de o IGAM
CONSELHO ADMINISTRAÇÃO, CONSELHO ESTADUAL DE
RECURSOS HÍDRICOS E COMITÊS DE BACIA
HIDROGRÁFICA
17% 33%
0%
17%
0%
0%
0%
33%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
As decisões dos
conselhos são
executadas pelo
órgão gestor
1 Discordo totalmente 2 3
4 Concordo 5 6
7 Concordo totalmente Não Respondeu
98
cumprir, exatamente por todas as dificuldades que colocamos aqui,
dificuldades de infra-estrutura física, de material e pessoal. Seis meses para
o IGAM fazer o cadastro de usuários do Estado todo, isso ficou no papel,
uma decisão que ficou no papel. Então talvez até por desconhecimento,
falta de bom senso, aquela questão de IGAM não faz as coisas e não
pratica, então, nós vamos exigir e impor. Mas não é impondo, todos nós
sabemos que não é impondo que vai funcionar (Representante do Poder
Público 1).
A gente percebe que sobre muitas coisas que são exigidas às vezes não
têm uma reflexão, a pessoa (o conselheiro) não ponderou e não pensou na
exeqüibilidade, se aquilo é exeqüível ou não. Eu acho também que, na
questão do comprometimento, não basta você ser envolvido com a questão,
tem que ser comprometido (Representante do Poder Público Estadual 2).
Quanto ao mecanismo remuneração assegurada aos conselheiros, os especialistas
comentaram que esses não são e não devem ser remunerados, em função de
manterem a isenção em suas deliberações. Comentaram também que algumas
normativas da legislação de recursos hídricos vetam a remuneração, considerando-
se que os serviços prestados têm alta relevância para a coletividade, e destacaram
que são asseguradas as despesas com passagens e diárias para os representantes
da sociedade civil. O GRÁF. 21 demonstra que a maioria dos especialistas (67%)
discorda do sistema de remuneração.
GRÁFICO 21 – Sistema de remuneração aos Conselhos (especialistas)
Fonte: Pesquisa direta, 2008.
No grupo de foco a manifestação de representante de ONG revela uma visão sobre
a importância da profissionalização da instituição, em fornecer condições no que diz
CONSELHO ADMINISTRAÇÃO, CONSELHO ESTADUAL DE
RECURSOS HÍDRICOS E COMITÊS DE BACIA
HIDROGRÁFICA
67%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
33%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
É assegurado
sistema de
remuneração aos
membros dos
conselhos
1 Discordo totalmente 2 3
4 Concordo 5 6
7 Concordo totalmente Não Respondeu
99
respeito a qualificação e a viabilização financeira de seu representante no âmbito
dos Conselhos.
Eu trago essa reflexão também para o âmbito dos comitês. Aliás, todo
conselheiro que está ali já é remunerado. A instituição é que tem que ser
profissionalizada. Ele (o representante da instituição) está lá representando
interesse do segmento, é uma atividade de civismo. Acho que incorpora à
proposta um trabalho de militância mesmo, de você ter um imaginário.
Agora eu vou te pagar para fazer isso? Ai esculhambou tudo
(Representante de ONG 2).
Para essa discussão acrescenta-se que a Deliberação Normativa CERH-MG, nº 01
de 1999 que estabelece o Regimento Interno desse Conselho determina em seu Art.
29 que os serviços prestados pelos membros do Conselho são considerados
relevantes para o serviço público, não sendo remunerados. Ressalte-se que o
Regimento Interno de todos os Comitês de Bacia Hidrográfica também estabelece
esse dispositivo. A Lei nº 12.584 de 1997 que dispõe sobre a reorganização do
IGAM também estabelece em seu Art. 10, par. 4, que a função de membro do
Conselho de Administração do IGAM é considerada de relevante interesse público.
No grupo de foco para a representante de empresa a remuneração é pertinente
somente ao Conselho de Administração e ao Conselho Estadual de Recursos
Hídricos e ainda manifesta sua opinião sobre conselheiro e membro de Comitê.
A gente não pode de forma alguma confundir conselho com comitê. Eu falei
da profissionalização dos conselhos. Se você ver o que o conselheiro tem
que fazer, membro de comitê não é conselheiro, membro de comitê é
membro de comitê. A gente não pode misturar, eu defendo a
profissionalização dos conselhos; dos comitês, jamais. O comitê é aquele
cara que está ali para defender o espaço deles, na bacia. Agora,
conselheiro é outra coisa. Vai ao conselho de administração de empresas, é
outra coisa. A gente tem que deixar isso claro. A gente ouve isso o tempo
todo, é totalmente diferente, não se pode misturar; são colegiados, mas são
colegiados totalmente diferentes (Representante de empresa).
O Art. 34 da Lei nº 13.199/99 determina a composição do Conselho Estadual de
Recursos Hídricos, qual seja – representantes do poder público, de forma paritária
entre Estado e os municípios e representantes dos usuários e de entidades da
sociedade civil ligadas aos recursos hídricos de forma paritária com o poder público.
O Art. 35 da mesma Lei também determina a composição dos Comitês de Bacia,
100
qual seja – representantes do poder público, de forma paritária entre o Estado e os
municípios que integram a bacia hidrográfica e representantes de usuários e de
entidades da sociedade civil ligadas aos recursos hídricos, com sede ou
representação na bacia hidrográfica, de forma paritária com o poder público.
Portanto, na legislação de recursos hídricos não existe a terminologia conselheiros
para nenhum dos Conselhos (Administração, Conselho Estadual e Comitês de
Bacia) (MENDONÇA, 2002). No entanto, há uma tendência atualmente, de usar
essa terminologia em todos os órgãos colegiados.
No que se refere a existência de um ambiente de interação de diretrizes entre o
Conselho Nacional de Recursos Hídricos - CNRH e os Conselhos Estaduais de
Recursos Hídricos, os especialistas comentaram que os mecanismos para viabilizar
essa interação são precários, pois na prática as diretrizes do CNRH são
desconhecidas tanto no Conselho Estadual de Recursos Hídricos de Minas Gerais
como nos Comitês de Bacia Hidrográfica. Ressaltaram que essa desejada interação
pode ocorrer quando existe uma oportunidade específica. Nesse sentido foi
mencionado por um dos especialistas que o Plano Nacional de Recursos Hídricos -
PNRH, instrumento da Política Nacional de Recursos Hídricos recentemente
elaborado, vai interagir e compatibilizar seus programas, projetos e ações com as
ações dos Estados. O GRÁF. 22 revela que há total discordância entre os
especialistas sobre a existência de interação de diretrizes dos Conselhos Nacional e
Estaduais.
101
GRÁFICO 22 – A interação dos Conselhos Nacional e Estaduais de Recursos Hídricos
(especialistas)
Fonte: Pesquisa direta, 2008.
Destaca-se que as manifestações do grupo de foco sobre o papel dos Conselhos
concentraram-se na questão de sua representatividade e legitimidade, não havendo
manifestações sobre outros mecanismos referentes a esses colegiados.
CONSELHO ADMINISTRAÇÃO, CONSELHO ESTADUAL DE
RECURSOS HÍDRICOS E COMITÊS DE BACIA
HIDROGRÁFICA
17%
67%
0%
17%
0%
0%
0%
0%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Prevalece uma
interação de
diretrizes entre os
conselhos
Nacionais e
Estaduais
1 Discordo totalmente 2 3
4 Concordo 5 6
7 Concordo totalmente Não Respondeu
102
7 CONCLUSÃO
Este estudo objetivou identificar e analisar as percepções dos stakeholders quanto
aos mecanismos de governança da gestão de recursos hídricos do Estado de Minas
Gerais, considerando as dimensões recomendadas pela OCDE (2005). Dentre essas
dimensões e seus respectivos mecanismos, foram identificados os seguintes: 1)
Estrutura Jurídica e Regulatória, 2) Estado proprietário, 3) Relacionamento com os
stakeholders, transparência e divulgação de informações e 4) Papel dos Conselhos.
A utilização combinada do painel dos especialistas e grupo de foco permitiu a
seqüência contínua de ações metodológicas dividida, em um primeiro momento, pelo
levantamento da opinião de especialistas sobre a estrutura de governança de
recursos hídricos, proposta pela OCDE (2005), em um segundo momento, pelas
percepções de um grupo de stakeholders envolvidos na gestão das águas. Pela
análise dos resultados, foi possível inferir algumas conclusões sobre as quatro
dimensões propostas.
Especialistas e stakeholders manifestaram que, apesar da clareza da legislação,
com destaque para a importância da participação social na gestão de recursos
hídricos, essa não contempla diretrizes para as regiões semi-áridas. A ampliação de
estudos técnicos e acadêmicos que subsidiem as decisões sobre o melhor
aproveitamento das águas é recomendada para contornar os impactos da escassez
hídrica nessas regiões.
A maior parte dos representantes dos stakeholders manifesta uma questão ambígua,
ao ressaltarem a novidade e importância da legislação de recursos hídricos ao
considerar a bacia hidrográfica como unidade de planejamento, no entanto, ao
mesmo tempo, discorda de o município não ter sido privilegiado nessa mesma
legislação. O desafio é buscar estratégias e mecanismos para um processo de
incorporação dos municípios, objetivando construir a referência de bacia hidrográfica
e sua identidade social.
103
Uma das questões levantadas junto aos depoentes refere-se à falta de integração
entre os Planos Diretores dos municípios e o Plano Diretor de Recursos Hídricos
aprovado pelo Comitê com acompanhamento técnico do IGAM, pois acabam
comprometendo o planejamento e as ações nas bacias hidrográficas. Aqui se
manifesta a presença do conflito na busca de uma ação conjunta, fundamento
básico da teoria da ação coletiva (ABERS, 2007). Por mais que os representantes
dos poderes públicos estadual e municipal reconheçam a necessidade de integração
dos Planos Diretores as justificativas recaem sobre a atuação do outro poder. O
mesmo pode-se dizer da desarmonia existente entre as políticas públicas da bacia
hidrográfica, do Estado e da União e da necessidade de maior integração entre as
legislações que tratam do meio ambiente e dos recursos hídricos. Assim, evidencia-
se também a importância de se fomentar a convergência de políticas setoriais, para
maximizar a implementação dos Planos de Bacia.
A desarticulação entre as Leis ambiental e das águas, acaba refletindo no
desnivelamento das penalidades impostas na gestão ambiental (mais rígidas) e a
gestão de recursos hídricos (mais brandas). Se por um lado predomina ainda a visão
que a gestão das águas é parte da gestão ambiental, o que se percebe pelos
depoimentos, é a necessidade de se ampliar o foco sobre a administração dos
recursos hídricos pelo próprio aspecto estratégico da água. Neste ponto, duas
perspectivas fundamentadas na defesa do interesse próprio, uma das concepções
da teoria da ação coletiva, apresentam-se na figura da conotação estratégica do
discurso do representante das organizações e da conotação preservacionista do
discurso dos ambientalistas.
Muito das dificuldades encontradas pelo IGAM, no sentido de promover uma gestão
voltada para os stakeholders, advém do pouco tempo de existência do órgão gestor,
o que demanda ainda de um amadurecimento da estrutura necessária ao
atendimento, quanto a informações e suporte técnico, às partes interessadas. Isso
acaba refletindo na operacionalização de uma das principais funções do órgão de
conceder a outorga dos direitos de uso de recursos hídricos. O fortalecimento
institucional do IGAM há de ser aperfeiçoado na direção da qualificação e da
ampliação do seu corpo técnico para a prática da governança dos recursos hídricos.
104
A transparência, princípio básico da governança especialmente no que diz respeito à
disponibilização de informações para a sociedade, ainda necessita avançar.
Em relação ao papel do Estado, enquanto proprietário do bem coletivo água, a
Política Estadual de Recursos Hídricos, mesmo percebida de maneira clara,
coerente e transparente, demanda ainda de normas e procedimentos de
regulamentação que possibilitem viabilizar a sua operacionalização. O exercício da
interação com o poder legislativo ilustra a ausência de ações destinadas a
implementar os dispositivos legais discutidos com a sociedade organizada. Por mais
que os debates promovidos no âmbito do legislativo apontem para alternativas
participativas na gestão das águas, são ainda pouco explorados os meios para sua
implantação.
Na interação do órgão gestor, com seus stakeholders, percebe-se uma série de
manifestações que dificultam o tratamento equânime dos representantes das partes
interessadas. Para o representante da indústria as relações com o Estado
proprietário tornam-se conflituosas devido à visão preconceituosa do órgão gestor
que impõe o cumprimento das obrigações legais exercendo um comportamento que
privilegia o comando controle, em detrimento à orientação e cooperação. Os
ambientalistas também questionam a atuação das organizações do setor produtivo
quando o assunto é a outorga pelo uso da água. Nessas situações, o discurso da
responsabilidade social acaba sobrepondo as reais intenções de utilização produtiva
dos recursos hídricos. O interesse do representante municipal, reside em ações do
governo estadual que, de fato ,priorize o desenvolvimento da gestão das águas.
Pelo fato do Comitê de Bacia Hidrográfica se traduzir no organismo de debates,
discussões e decisões dos stakeholders, distintas argumentações são evidenciadas
sobre aspectos de caráter operacional e representativo. Foram levantadas
percepções, sobre a falta de uma estrutura administrativa eficiente de mobilização,
das partes interessadas, e as dificuldades de se conduzir um processo participativo
que envolva técnicos, representantes da comunidade, gestores públicos, entre
outros. A ausência de uma estrutura administrativa eficaz compromete a divulgação
de informações, de procedimentos de auditoria e de uma política de comunicação
105
com os demais stakeholders. No caso do processo participativo de gestão, um dos
entraves na escolha dos representantes da comunidade nos Comitês, e mesmo dos
Conselhos, refere-se às questões de natureza cultural (em função da pouca prática
de gestão participativa ainda no Brasil) e política (muitas vezes as escolhas recaem
sobre as mesmas pessoas). Conforme manifestações no grupo de foco, avaliou-se
que o mais relevante problema de governança se encontra no âmbito dos
Conselhos, podendo inferir que esses funcionam para cumprir uma obrigação legal.
Esse aspecto necessita de maior dedicação do órgão gestor, no que diz respeito ao
fortalecimento institucional desses organismos. O desafio é consolidar os Comitês
de Bacia Hidrográfica, como espaços efetivos de tomada de decisão.
Esse estudo contribui para ampliar o conhecimento sobre a governança pública de
recursos hídricos no Brasil ao abordar aspectos importantes da estrutura jurídica e
regulatória nos âmbitos federal e estaduais, bem como a dinâmica dos mecanismos
utilizados pelo órgão gestor na interação com os stakeholders e os conselhos
deliberativos de decisão da gestão de recursos hídricos. Percebe-se a necessidade
de estreitar as relações com outros setores da sociedade, em especial, as
Universidades no sentido de possibilitar pesquisas mais aprofundadas sobre a
temática.
Durante a análise das manifestações dos representantes de stakeholders e
especialistas, foi possível avaliar que em relação aos mecanismos e ações do
Estado, enquanto proprietário do bem coletivo, ainda faltam avanços no que diz
respeito à implementação dos instrumentos de gestão. Destaca-se o Plano Estadual
de Recursos Hídricos e a articulação institucional para a busca de parceria com o
poder legislativo.
As críticas e falhas, do processo de governança de recursos hídricos são bastante
explícitas em relação a todos os princípios de governança elencados nessa
pesquisa. Em termos das lacunas da legislação ressalta-se a falta de mecanismos
para a integração entre os três níveis de planejamento (bacia hidrográfica, Estado e
União) para a integração de ações no que se refere à dominialidade dos corpos de
106
água, bem como da integração da gestão ambiental com a gestão de recursos
hídricos.
Finalmente, destaca-se a importância dos três pilares teóricos dessa pesquisa,
(teoria da governança, teoria dos stakeholders e teoria da ação coletiva) o que
permitiu compreender as percepções dos entrevistados, identificar os principais
mecanismos de governança e, principalmente, comparar essas percepções,
considerando especialmente, a teoria da ação coletiva que nos alerta sobre os
interesses de cada grupo. No caso dessa pesquisa, observam-se os nítidos
interesses utilitaristas da água e a necessidade de mecanismos por parte do Estado,
visando alcançar interesses comuns.
7.1 Limitações da pesquisa
Após a conclusão é fundamental salientar algumas limitações dessa pesquisa. A
primeira a ser destacada é em relação à metodologia utilizada. Oito especialistas
foram convidados, porém seis responderam, dos quais alguns não souberam a
respeito das questões apresentadas, dificultando uma análise mais abrangente.
Quanto ao grupo de foco, avalia-se que a amostra idealizada para reunir os
representantes de stakeholders, teve característica puramente tecnicista, o que não
foi observado por ocasião do trabalho de campo.
Inferiu-se que a visão dos entrevistados teve caráter imediatista, pelo próprio perfil
dos entrevistados.
Assim, avaliou-se que faltou a participação de representantes de stakeholders que
pudessem manifestar sobre o processo pedagógico que se está vivenciando, com a
implementação da Política Estadual de Recursos Hídricos, e com o entendimento
que o conhecimento a cerca da temática está em construção.
107
Portanto, foram extraídas poucas percepções sobre esse importante processo e os
desafios para a operacionalização da política pública.
7.2 Sugestões para futuras pesquisas
A importância desse tema, no âmbito da gestão pública no país, atualmente, sugere
a necessidade de estudos mais profundos e que possam ser fundamentados por
meio da ciência da Administração. É inegável que a gestão de recursos hídricos
possui um arcabouço legal, bastante completo e avançado, no entanto, devem-se
estabelecer estratégias e mecanismos mais gerenciais, visando à operacionalização
da política pública de gestão das águas e as ciências gerenciais podem fornecer
enorme contribuição. Ademais, é necessário resgatar e praticar no âmbito da gestão
pública, a reforma gerencial, buscando a eficiência e transparência no uso dos
recursos públicos.
Nesse sentido, destaca-se a experiência que o Estado de Minas Gerais está
vivenciando no último ano com o Projeto Estruturador – “Consolidação da Gestão de
Recursos Hídricos em Bacias Hidrográficas”. Esse projeto, dentre outros que estão
em execução, constitue-se em desdobramentos do Plano Mineiro de
Desenvolvimento Integrado (PMDI), o qual apresenta um conjunto de grandes
escolhas que orientam a construção do futuro do Estado de Minas Gerais em um
horizonte de longo prazo, qual seja: 2007-2023.
Vale destacar que o PMDI materializou a necessária abordagem gerencial da gestão
pública e adota os princípios de governança pública, com destaque para as ações
do Estado enquanto proprietário do bem coletivo água e pela aplicação do conceito
de accountability.
Assim, para futuras pesquisas, sugere-se avaliar os resultados do mencionado
Projeto Estruturador e seus impactos na construção do Sistema Estadual de
Gerenciamento de Recursos Hídricos, pois é de fundamental importância como
modelo no contexto da governança de recursos hídricos.
108
Outro tema pertinente para futuras pesquisas é a questão da representatividade.
Das manifestações do grupo de foco depreende-se sobre a importância de se
investigar estratégias que tenham eficiência, eficácia e efetividade para superar as
inconformidades em relação ao quadro atual do exercício da representatividade.
109
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119
APÊNDICES
APÊNDICE 1 – QUESTIONÁRIO UTILIZADO NO PAINEL DE ESPECIALISTAS
120
UNIVERSIDADE FUMEC
CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO
ÁREA DE CONCENTRAÇÃO: ESTRATÉGIA
Prezado (a) Senhor (a),
Conforme contato telefônico, estou encaminhando anexo, um breve questionário relativo ao Painel de
Especialistas, previsto na metodologia de minha dissertação de mestrado intitulada – “Governança de
Recursos Hídricos: um estudo das percepções dos stakeholders sobre a gestão das águas do Estado
de Minas Gerais”.
Stakeholders aqui é definido como todas as pessoas ou grupos que têm ou reivindicam propriedade,
direito ou interesse em uma corporação e em suas atividades passadas, presentes e futuras. Nesse
universo estão os acionistas, empregados, fornecedores, clientes, governos e elementos da
comunidade, com representação nos conselhos e órgãos deliberativos mais importantes da
organização (CLARKSON, 1995).
O principal objetivo deste painel é identificar junto a especialistas opiniões referentes à importância de
determinados mecanismos de governança de recursos hídricos, bem como a utilização desses
mecanismos na gestão das águas.
Nesse sentido, agradecemos antecipadamente a sua colaboração e solicitamos por gentileza
proceder de acordo com as seguintes orientações:
1. Preencher a Ficha do Especialista.
2. Responder ao questionário.
3. Comentar, quando convier, sobre as afirmativas.
4. Sugerir, caso necessário, a inclusão ou exclusão de questões relativas às temáticas.
Grata novamente por sua valiosa contribuição.
Luiza de Marillac Moreira Camargos
Mestranda do Curso de Mestrado em Administração da Universidade FUMEC
Prof. Dr. Daniel Jardim Pardini
Coordenador do Curso de Mestrado em Administração da Universidade FUMEC
121
Ficha do Especialista
Nome (opcional)
Instituição
Cargo
Tempo de trabalho na instituição
Formação Educacional:
( ) Graduação
( ) Pós-Graduação
( ) Mestrado
( ) Doutorado
Por favor, responda as questões colocando um X na resposta que mais expresse a sua opinião na
coluna correspondente. As afirmativas que se seguem dizem respeito à utilização ou não das
dimensões de governança na gestão de recursos hídricos. Para dar a sua opinião, utilize a seguinte
escala de 1 a 7, em seguida faça seus comentários.
1 2 3 4 5 6 7
Discordo
totalmente
Concordo
Concordo
totalmente
122
DIMENSÕES/MECANISMOS DE GOVERNANÇA
Dimensão – Estrutura Jurídica e Regulatória
Escala
Mecanismos associados às
dimensões de governança
1
2
3
4
5
6
7
Comentários
1. A legislação de recursos hídricos no
Brasil é clara em seu conteúdo.
2. As penalidades previstas em Lei
atendem aos objetivos do uso
consciente dos recursos hídricos.
3. As obrigações e responsabilidades
do órgão gestor de recursos hídricos
estão bem definidas.
4. Essas obrigações e responsabili-
dades são divulgadas de maneira
transparente aos envolvidos na
gestão de recursos hídricos.
5. A estrutura jurídica e regulatória
vigente permitem flexibilidade para
ajustes na estrutura de capital dos
órgãos gestores da água para o
alcance dos objetivos de
implementação da Política Estadual
de Recursos Hídricos.
6. É garantido aos stakeholders a
ampla informação sobre os
processos de outorga.
7. É garantido aos stakeholders o
direito de defesa quando da não
concessão da outorga de direito de
uso de recursos hídricos.
8. O órgão gestor de recursos hídricos
tem acesso, em condições
competitivas a financiamentos
estatais e de outras naturezas.
123
DIMENSÕES/MECANISMOS DE GOVERNANÇA
Dimensão – Ações do Estado enquanto responsável pelo domínio da gestão das águas
Escala
Mecanismos associados às
dimensões de governança
1
2
3
4
5
6
7
Comentários
1. O Estado estabelece um quadro
claro, coerente e transparente de sua
política de apropriação de águas.
2. As informações sobre a
implementação da Política Estadual
de Recursos Hídricos são
freqüentemente apresentadas aos
órgãos legislativos e de auditoria.
3. O Estado permite a autonomia do
órgão gestor em relação à
implementação da Política Estadual
de Recursos Hídricos.
4. O processo de avaliação de
desempenho do órgão gestor é
atendido por sistemas de infor-
mações eficazes.
124
DIMENSÕES/MECANISMOS DE GOVERNANÇA
Dimensão – Ações relacionadas às interações entre o Estado e os stakeholders, transparência e
divulgação de informações
Escala
Mecanismos associados às
dimensões de governança
1
2
3
4
5
6
7
Comentários
1. O órgão gestor assegura direitos
iguais a todas as partes interessadas
na gestão de recursos hídricos.
2. São garantidas condições equânimes
nas reuniões e decisões que dizem
respeito às relações do órgão gestor
com seus stakeholders.
3. O órgão gestor de recursos hídricos
apresenta elevado grau de
transparência nas informações
prestadas aos stakeholders.
4. O órgão gestor desenvolve uma
política efetiva de comunicação com
seus stakeholders.
5. O órgão gestor informa periodi-
camente por meio de relatórios suas
relações com os stakeholders.
6. O conteúdo dos relatórios apre-
sentados, pelo órgão gestor, é
coerente com as ações de
implementação e amplamente
disponibilizados.
7. São desenvolvidos eficientes
procedimentos de auditoria interna,
sistematicamente monitorados pelos
Conselhos ou outros órgãos de
controle.
125
DIMENSÕES/MECANISMOS DE GOVERNANÇA
Dimensão – Papel dos Conselhos (Conselho de Administração, Conselho Estadual de Recursos
Hídricos e Comitês de Bacia Hidrográfica)
Escala
Mecanismos associados às
dimensões de governança
1
2
3
4
5
6
7
Comentários
1. É garantido aos Conselhos,
independência para exercerem suas
responsabilidades.
2. As responsabilidades pela gestão
das águas e o mandato dos
Conselhos são claramente bem
definidos.
3. Os mecanismos vigentes de
composição dos Conselhos atendem
a escolha representativa das partes
interessadas na gestão de recursos
hídricos.
4. Os Conselhos influenciam na política
de gestão de recursos hídricos e
estabelecem indicadores de
desempenho.
5. As decisões emanadas dos
Conselhos são executadas pelo
órgão gestor.
6. É assegurado sistemas de
remuneração aos membros dos
Conselhos.
7. Prevalece uma interação de diretrizes
entre o Conselho Nacional de
Recursos Hídricos e os Conselhos
Estaduais.
126
APÊNDICE 2 – ROTEIRO DE ENTREVISTA UTILIZADA NO GRUPO DE FOCO
127
Bloco 1 – Estrutura Jurídica e Regulatória
1. A legislação de recursos hídricos é clara em seu conteúdo? Quais os pontos fortes e fracos? (se
houver tempo, lembrar de questionar sobre alguns pontos colocados no painel de especialistas:
disponibilidade hídrica, domínio de rios estaduais e de rios da União, penalidades).
2. As obrigações e responsabilidades do IGAM estão bem definidas? Elas são exercidas e
divulgadas aos demais envolvidos com a gestão de recursos hídricos?
3. Existe flexibilidade na legislação para ajustes de capital, visando os objetivos do IGAM?
4. Os processos de outorga são amplamente divulgados? A legislação garante direitos de defesa no
caso da não concessão?
Bloco 2 - Ações do Estado enquanto responsável pelo domínio da gestão das águas (Estado
proprietário)
1. O Estado estabelece um quadro transparente da política de gestão das águas?
2. As informações sobre a implementação da Política Estadual de Recursos Hídricos são
freqüentemente apresentadas aos órgãos legislativos e de auditoria?
3. O IGAM tem autonomia para implementar a Política Estadual de Recursos Hídricos?
4. Existe processo de avaliação de desempenho do IGAM?
Bloco 3 – Ações relacionadas às interações entre o Estado e os
stakeholders
, transparência e
divulgação de informações
1. O IGAM assegura direitos iguais a todos as partes interessadas? As partes interessadas
participam com igualdade de condições de reuniões e decisões do IGAM?
2. As informações prestadas aos stakeholders pelo IGAM apresentam elevado grau de
transparência?
3. A estrutura disponibilizada é adequada para prestar essas condições?
4. O IGAM utiliza relatórios? Os conteúdos dos relatórios são coerentes? O IGAM utiliza
procedimentos eficientes de auditoria?
Bloco 4 - Conselho de Administração, Conselho Estadual de Recursos Hídricos e Comitês de
Bacia hidrográfica (favor especificar nos comentários quando se referir a um Conselho
específico)
1. Os mandatos dos Conselhos são claramente definidos?
2. A composição dos Conselhos atende a escolha representativa dos stakeholders?
3. Os conselhos influenciam na gestão de recursos hídricos? Suas decisões são executadas pelo
IGAM?
4. Existe interação entre as diretrizes do Conselho Nacional de Recursos Hídricos e o Conselho
Estadual de Recursos Hídricos?
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