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UNIJUÍ – UNIVERSIDADE REGIONAL DO NOROESTE DO ESTADO
DO RIO GRANDE DO SUL
DENISE TRAMONTINI MÜLLER
DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E TURISMO NO MUNICÍPIO DE QUINZE
DE NOVEMBRO/RS: A QUESTÃO DA OCUPAÇÃO DA ORLA DO LAGO DA
BARRAGEM DO PASSO REAL COMO FATOR DE DEGRADAÇÃO AMBIENTAL
Ijuí/RS
2010
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DENISE TRAMONTINI MÜLLER
DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E TURISMO NO MUNICÍPIO DE QUINZE
DE NOVEMBRO/RS: A QUESTÃO DA OCUPAÇÃO DA ORLA DO LAGO DA
BARRAGEM DO PASSO REAL COMO FATOR DE DEGRADAÇÃO AMBIENTAL
Dissertação apresentada ao Curso de Pós-Graduação
Stricto Sensu em Desenvolvimento, Gestão e
Cidadania – Mestrado, Área de Concentração:
Direito, Cidadania e Desenvolvimento, da
Universidade Regional do Noroeste do Estado do
Rio Grande do Sul – UNIJUÍ, para obtenção do
Grau de Mestre em Desenvolvimento, Gestão e
Cidadania.
Orientador: Prof. Dr. Darcísio Côrrea
Ijuí/RS
2010
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UNIJUÍ - Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul
Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento – Mestrado
A Banca Examinadora, abaixo assinada, aprova a Dissertação
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elaborada por
DENISE TRAMONTINI MÜLLER
como requisito parcial para a obtenção do grau de
Mestre em Desenvolvimento
Banca Examinadora:
Prof. Dr. Darcisio Corrêa (UNIJUÍ): _____________________________________________
Prof. Dr. Luiz Ernani Bonesso de Araújo (UFSM): __________________________________
Prof. Dr. Doglas Cesar Lucas (UNIJUÍ): __________________________________________
Ijuí (RS), 21 de janeiro de 2010.
4
DEDICATÓRIA
Aos meus pais, Odalio e Janthira, a minha filha
Isabela, ao meu esposo e companheiro Adilson, e a
todos aqueles, que assim como eu, acreditam que a
realização de um sonho é possível, desde que
acreditemos nele.
5
AGRADECIMENTO
À minha filha, Isabela, razão da minha vida e de
todos os meus esforços;
Ao meu companheiro e esposo, Adilson, pelo
carinho, apoio, paciência, amor e compreensão que
sempre demonstrou, nos momentos de ausência e de
estudos que foram exigidos para a idealização deste
trabalho;
Aos meus pais, Odalio e Janthira, pelos exemplos
de vida, ensinamentos e orações;
À minha nonna, Adelina (in memoriam), exemplo
de vida e fé, que faleceu na primavera de 2008, e
não conseguiu estar presente no momento do
término deste trabalho;
Ao meu irmão, Paulo, pelo apoio.
Ao meu orientador, Prof. Dr. Darcísio Corrêa,
pelo acompanhamento, incentivo, dedicação e saber
compartilhado;
A todas as pessoas que se dispuseram a
responder a pesquisa de campo, e que, assim como
eu, acreditam no desenvolvimento e no progresso de
Quinze de Novembro;
A Administração e Funcionários da Prefeitura
Municipal de Quinze de Novembro, pelas
informações e documentos disponibilizados.
A todos, muito obrigada!
6
“A idéia de desenvolvimento está no centro da visão
de mundo que prevalece em nossa época. Nela se
fundamenta o processo de invenção cultural que
permite ver o homem como um agente
transformador do mundo”.
Celso Furtado
7
RESUMO
A presente pesquisa aborda a questão do desenvolvimento sustentável e o turismo no
Município de Quinze de Novembro/RS, com ênfase para a ocupação da orla do Lago da
Barragem do Passo Real por condomínios de Segunda Casa, condomínios estes situados em
Área de Preservação Permanente. Inicialmente são referidas formas tradicionais e formas
alternativas de promoção do desenvolvimento, diferenciando desenvolvimento de crescimento
econômico e abordando as cinco dimensões da sustentabilidade, quais sejam: sustentabilidade
social; econômica; ecológica; espacial e cultural. Posteriormente, são contextualizadas as
questões que apontam o turismo como uma alternativa de desenvolvimento sustentável. Num
segundo momento, apresenta-se o histórico da organização da esfera municipal no Brasil,
buscando verificar quais as competências municipais na área ambiental, bem como conceituar
Áreas de Preservação Permanente. Em seguida, apresenta-se o perfil do Município, traçando
um histórico desde o início de sua colonização, enfatizando a construção do Lago da
Barragem do Passo Real e a ocupação de sua orla por Condomínios de Segunda Casa, estes
com finalidade turística, destacando a localização destes condomínios e o potencial turístico
do Município. Num terceiro momento, mediante pesquisa de campo, apresenta-se o perfil do
turismo e da real situação de ocupação da orla do Lago da Barragem do Passo Real, com
finalidade turística no Município de Quinze de Novembro, e a importância da elaboração de
um Plano Diretor que possibilite planejar e organizar o turismo. Constata-se, a partir da
análise crítica dos dados levantados na pesquisa, que o turismo e a ocupação da orla do Lago
da Barragem contribuem para o desenvolvimento do Município, mas que poderão vir a
contribuir ainda mais se esta atividade for organizada, planejada e orientada visando a
sustentabilidade, situação esta que pode ser concretizada através da elaboração de um Plano
Diretor, que deverá ser de iniciativa do Poder Público e idealizado com a participação de toda
a população.
Palavras-chave: Desenvolvimento. Crescimento econômico. Meio Ambiente. Turismo. Plano
Diretor. Áreas de Preservação Permanente.
8
ABSTRACT
The present research approaches the question of the sustainable development and the tourism
in the city of Quinze de Novembro/RS, with emphasis for the occupation of the edge of the
Barrage of Passo Real for condominiums of Second House, being these condominiums
situated in Permanent Preservation Areas. Initially are related traditional and alternative forms
of promotion of the development, differentiating development from economic growth and
approaching the five dimensions of the sustainability, which are: social support; economic;
ecological; space and cultural. Afterwards, are contextualized the questions that point the
tourism as an alternative of sustainable development. In a second moment, the description of
the organization of the municipal sphere in Brazil is presented, aiming to verify which the
municipal scopes in the ambient area, as well as appraising Permanent Preservation Areas.
After that, the profile of the city is presented, tracing a description since the beginning of its
settling, emphasizing the construction of the Barrage of Passo Real and the occupation of its
edge for Condominiums of Second House, these with tourist purpose, detaching the
localization of these condominiums and the tourist potential of the City. In a third moment, by
means of field research, the profile of the tourism and the real situation of occupation of the
edge of the Barrage of Passo Real is presented, with tourist purpose in the city of Quinze de
Novembro, and the importance of elaboration of a Management Plan that can make possible
to plan and to organize the tourism. It is evidenced, from the critical analysis of the data raised
in the research, that the tourism and the occupation of the edge of the barrage contribute for
the development of the City, but the is fact is that they will be able to come to contribute even
more if this activity be organized, planned and guided aiming at the sustainability, such
situation that can be materialized through the elaboration of a Management Plan, that must be
of initiative of the Public Power and idealized with the participation of all the population.
Keywords: Development. Economic Growth. Environment. Tourism. Management Plan.
Permanent Preservation Areas.
9
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 – Loteamentos e imóveis dos Condomínios de Segunda Casa..................................90
Tabela 2 – Mapa do Município de Quinze de Novembro/RS...................................................93
Tabela 3 – Legenda dos quinze principais pontos turísticos.....................................................93
Tabela 4 – Perfil dos entrevistados...........................................................................................98
10
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO.......................................................................................................................12
1 O TURISMO E A QUESTÃO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL............15
1.1 Formas tradicionais e formas alternativas de desenvolvimento...................................15
1.1.1 Algumas considerações sobre crescimento econômico e desenvolvimento..................20
1.1.2 Conceito de meio ambiente, desenvolvimento sustentável e sustentabilidade..............32
1.2 O turismo como alternativa de desenvolvimento sustentável.......................................44
2 O MUNICÍPIO COMO ESPAÇO PRIVILEGIADO DE DESENVOLVIMENTO
SUSTENTÁVEL: A QUESTÃO DO TURISMO NO MUNICÍPIO DE QUINZE DE
NOVEMBRO/RS....................................................................................................................55
2.1 Histórico da organização da esfera municipal no Brasil...............................................55
2.2 Competência municipal na área ambiental....................................................................70
2.3 Conceito de Áreas de Preservação Permanente.............................................................77
2.4 Histórico do Município de Quinze de Novembro/RS.....................................................81
2.5 Construção do Lago da Barragem do Passo Real e a ocupação de sua orla com
finalidade turística..................................................................................................................86
2.6 Potencial turístico do Município......................................................................................91
3 PESQUISA DE CAMPO: O TURISMO E A OCUPAÇÃO DA ORLA DO LAGO DA
BARRAGEM DO PASSO REAL COM FINALIDADE TURÍSTICA E SEU IMPACTO
SOBRE O MEIO AMBIENTE..............................................................................................96
3.1 Metodologia e dados da pesquisa.....................................................................................96
3.1.1 Forma de coleta de dados...............................................................................................98
3.1.2 Perfil dos entrevistados...................................................................................................98
3.2 Pesquisa de campo..........................................................................................................100
3.2.1 A questão do turismo no Município de Quinze de Novembro/RS...............................101
3.2.2 A questão da ocupação da orla do Lago da Barragem do Passo Real com finalidade
turística...................................................................................................................................110
3.2.3 Plano Diretor.................................................................................................................115
3.3 Análise crítica dos resultados.........................................................................................117
3.3.1 O turismo como fator de desenvolvimento do Município............................................117
3.3.2 A importância da ocupação da orla do Lago da Barragem do Passo Real para o
desenvolvimento do turismo...................................................................................................121
3.3.3 A elaboração de um Plano Diretor para o Município.................................................123
CONCLUSÃO.......................................................................................................................127
REFERÊNCIAS....................................................................................................................132
ANEXOS................................................................................................................................137
11
INTRODUÇÃO
As preocupações com as questões relativas ao meio ambiente têm sido tema,
principalmente nos últimos anos, de muitos debates com repercussões mundiais e, também, de
vários trabalhos acadêmicos. O interesse decorre, principalmente, da preocupação crescente
com o descaso para com o meio ambiente, que traz como consequência um aumento da
poluição, da produção de lixo, do desmatamento, enfim, vários outros fatores que conduzem o
planeta para possibilidades reais de entrar em colapso, possibilidades estas que, caso nenhuma
atitude seja tomada para mudar o rumo desta trajetória, pode, inclusive, se tornar uma ameaça
à continuidade da vida no Planeta Terra.
Diante de um cenário de risco global iminente, acentuam-se as discussões acerca de
temas como crescimento econômico, desenvolvimento e sustentabilidade, sendo possível
afirmar que, apesar de as preocupações com as questões ambientais, não serem recentes, foi
nas últimas quatro décadas do século XX que os debates tiveram uma dimensão mais
significativa, sendo que nações de todo o planeta unem forças em torno de um mesmo ideal,
qual seja, o de salvar o planeta de uma provável catástrofe ambiental.
Considerando as preocupações crescentes com as questões ambientais e a necessidade
cada vez mais presente da promoção de um desenvolvimento voltado para a sustentabilidade,
o presente trabalho se propõe a desenvolver um estudo que possibilite auxiliar na solução da
problemática instalada no Município de Quinze de Novembro/RS com os Condomínios de
Segunda Casa em Áreas de Preservação Permanente, na orla do Lago da Barragem do Passo
Real, condomínios estes com finalidade turística e de lazer.
A presente pesquisa tem por objetivo contribuir, como reflexão teórica a partir de
dados empíricos, para a formação de uma consciência ecológica no Município de Quinze de
Novembro/RS, no que tange à questão da ocupação de Áreas de Preservação Permanente, na
orla do Lago da Barragem do Passo Real, com finalidade turística, proporcionando maior
clareza teórica sobre a questão da categoria desenvolvimento sustentável, deslindando ao
mesmo tempo a face ideológica do discurso em favor de um desenvolvimento como mero
12
crescimento econômico, e ainda diagnosticar, através de pesquisa de campo, a real situação da
ocupação da orla do Lago da Barragem do Passo Real, apontando soluções e alternativas para
reduzir os problemas ambientais decorrentes desta ocupação, através de um estudo capaz de
servir de subsídio para minimizar os impactos negativos da atividade turística, visando à
sustentabilidade ambiental.
Neste sentido, em um primeiro momento, foi necessário construir um referencial
teórico sobre formas tradicionais e formas alternativas de desenvolvimento, enfatizando os
conceitos de crescimento econômico, desenvolvimento, meio ambiente e sustentabilidade,
abordando ainda o turismo como sendo uma alternativa de desenvolvimento sustentável,
desde que seja uma atividade que aconteça de forma organizada e planejada. Para a
construção do referencial teórico que deu origem ao primeiro capítulo foram analisadas
diversas obras de autores ligados à área e que abordam diferentes concepções sobre o tema em
voga, com destaque para a diferenciação entre crescimento econômico e desenvolvimento.
A parte final do primeiro capítulo ocupou-se com a temática do turismo como forma
alternativa para promoção do desenvolvimento sustentável, considerando autores que
defendem a ideia de que o turismo, quando planejado e organizado, pode contribuir de forma
positiva para o desenvolvimento local.
Por sua vez, o segundo capítulo da dissertação, em um primeiro momento, ocupou-se
de um estudo acerca do histórico da organização da esfera municipal no Brasil, analisando a
evolução histórica a partir das Cartas Constitucionais que integraram a história do país, até
chegar à Carta Magna de 1988, que consolidou a atual concepção do ente municipal
contemporâneo. Em um segundo momento foram elencadas as competências municipais
relativas à área ambiental, bem como o conceito de Área de Preservação Permanente. Para
concluir o segundo capítulo, construiu-se um breve histórico do Município de Quinze de
Novembro, a partir de pesquisa documental.
Por fim, o terceiro capítulo realizou, em um primeiro momento, uma pesquisa de
campo, que objetivou o levantamento de dados acerca da questão do turismo e da ocupação da
orla do Lago da Barragem do Passo Real com finalidade turística, bem como seu impacto
sobre o meio ambiente, considerando a importância de planejar e organizar estas atividades.
Em um segundo momento efetuou-se a análise crítica dos dados recolhidos na pesquisa
13
empírica, tendo como propósito contribuir para a formação de uma consciência ambiental de
gestores, turistas, empreendedores e população civil de Quinze de Novembro, no que tange à
questão do turismo e da ocupação de Áreas de Preservação Permanente, na orla do Lago da
Barragem do Passo Real.
14
1 O TURISMO E A QUESTÃO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
1.1 Formas tradicionais e formas alternativas de desenvolvimento
O atual cenário mundial apresenta um planeta com reais possibilidades de entrar em
colapso, pois a degradação ambiental está se tornando uma ameaça à continuidade da vida.
Percebe-se um aumento da poluição, da produção de lixo, do desmatamento, enfim, a
sustentabilidade ambiental do planeta está em risco. Em decorrência do descaso com a
questão ambiental, torna-se possível constatar o aquecimento global e catástrofes climáticas
provocadas pelo excesso ou falta de chuva
1
.
No que se refere à questão da crise ambiental pela qual o planeta esta passando e a
suas consequências, é fundamental elucidar sua origem histórica, visando compreender
melhor sua trajetória, sendo o objetivo primeiro desta investigação encontrar alternativas de
minimizar seus efeitos negativos. Na lição de Enrique Leff (2006, p. 59),
a problemática ambiental – a poluição e degradação do meio, a crise de recursos
naturais, energéticos e de alimentos – surgiu nas últimas décadas do século XX
como uma crise de civilização, questionando a racionalidade econômica e
tecnológica dominantes. Esta crise tem sido explicada a partir de uma diversidade de
perspectivas ideológicas. Por um lado, é percebida como resultado da pressão
exercida pelo crescimento da população sobre os limitados recursos do planeta. Por
outro, é interpretada como o efeito da acumulação de capital e da maximização da
taxa de lucro a curto prazo, que induzem a padrões tecnológicos de uso e ritmos de
exploração da natureza, bem como formas de consumo, que vêm esgotando as
reservas de recursos naturais, degradando a fertilidade dos solos e afetando as
condições de regeneração dos ecossistemas naturais (grifo do autor).
As palavras de Leff enfatizam que a problemática ambiental se intensificou nas
últimas décadas do século XX em decorrência do aumento excessivo da população, da
acumulação de capital e da maximização dos lucros a curto prazo, aspectos que levaram ao
1
Como exemplo, pode ser citado o que aconteceu no vizinho estado de Santa Catarina no mês de novembro do
ano de 2008, quando uma grande enchente deixou milhares de pessoas desabrigadas. Da mesma forma, o
primeiro semestre de 2009 foi marcado por enchentes que atingiram vários estados do Norte e Nordeste do país,
deixando desabrigadas milhares de pessoas, fenômenos estes com conseqüências humanas de porte jamais
imaginado. Em contraposição às enchentes que assolaram o Norte e o Nordeste, o estado do Rio Grande do Sul
teve vários municípios atingidos por uma forte estiagem, também no primeiro semestre de 2009. Estes
fenômenos climáticos extremos podem ser decorrentes do descaso dos seres humanos para com o meio
ambiente.
15
aumento do consumo e, como consequência, à degradação dos recursos naturais. Sabe-se que
existem recursos naturais renováveis e não-renováveis, sendo que os primeiros dependem da
questão temporal para sua reposição na natureza. Se, no entanto, o consumo for excessivo, a
Natureza não consegue acompanhar o ritmo de degradação, do que resulta um déficit destes
recursos e, automaticamente, um desequilíbrio ambiental, razão pela qual as taxas de consumo
devem ser compatíveis com as taxas de reposição natural dos recursos renováveis.Os recursos
não-renováveis, por sua vez, devem ser substituídos por recursos alternativos, constatando-se,
neste aspecto, os benefícios proporcionados pelos avanços tecnológicos e científicos.
Muitos estudiosos entendem que as preocupações com a preservação do ecossistema
são desnecessárias, uma vez que os avanços da ciência e da tecnologia podem suprir qualquer
demanda natural. Essa afirmação preocupa os economistas ecológicos, que entendem haver
recursos naturais finitos e que não podem ser supridos por tais avanços, gerando assim uma
crise generalizada que atinge a todos os habitantes do planeta. Diante desta iminente crise
ambiental e social os esforços devem ser concentrados no sentido de se encontrar um ponto de
equilíbrio que possa proporcionar uma melhor qualidade de vida para as presentes e futuras
gerações.
Constata-se que uma das principais causas da atual problemática ambiental está
vinculada com os avanços da modernidade
2
, de onde emerge a Revolução Industrial e, como
consequência, as crises ambientais e sociais. As mudanças globais geradas pela crise
socioambiental, que é resultante do processo de industrialização, instituem a necessidade de
reforçar as bases ecológicas, bem como, os princípios jurídicos e sociais, direcionando-os para
a prática de uma gestão democrática dos recursos naturais, a qual tenha como foco central a
preservação e conservação destes recursos, e que não vise apenas ao crescimento econômico.
Diante de um cenário que pode evoluir para o esgotamento dos recursos naturais e, em
decorrência, para o fim da humanidade, faz-se necessária a busca de alternativas mais
sustentáveis e que continuem promovendo o desenvolvimento. (LEFF, 2006).
Seguem na mesma direção as afirmações de Darcísio Corrêa e Elton Gilberto Backes
(2006) quando salientam que a atual crise global, a ameaçar todas as formas de vida existentes
2
O termo modernidade é utilizado no sentido de representar um Estado que se propõe, a partir da racionalidade e
de um planejamento embasado na ciência, nos direitos humanos, em valores éticos e morais, construir o
progresso das Nações, tendo sempre a dignidade e os direitos dos seres humanos como principal objetivo a ser
alcançado pelo processo de modernização.
16
no planeta, aponta para uma sociedade se autodestruindo. Esse processo, que teve como ponto
de partida a Revolução Industrial, agravou-se. A lógica do mercado capitalista voltada para os
avanços científicos e tecnológicos aprofundou consideravelmente esta crise. O modelo de
mercado baseado no lucro, na exclusão social e na ausência de preocupações com as questões
ecológicas pode ser considerado ecologicamente suicida. Para tornar possível a reconstrução
de um paradigma voltado para a sustentabilidade, faz-se necessária a construção de uma rede
participativa e integrada entre a sociedade civil e o poder público.
Emir Sader e Carlos Walter Porto-Gonçalves, por sua vez, asseveram que a atual
situação de risco é decorrente da intervenção irracional do ser humano, em razão dos avanços
tecnológicos e científicos. Sendo assim, é possível constatar que a situação catastrófica que a
humanidade enfrenta hoje é responsabilidade única e exclusiva de uma ação humana
inconsequente. Observam os autores (2004, p. 29-30) que
a caracterização da sociedade como “sociedade de risco” traz um componente
interessante para o debate acerca do desafio ambiental, na medida em que aponta
para o fato de que os riscos que a sociedade contemporânea corre são, em grande
parte, derivados da própria intervenção da sociedade humana no planeta
(reflexividade), particularmente das intervenções do sistema técnico-científico.
Assim, sofremos, reflexivamente, os efeitos da própria intervenção que a ação
humana provoca por meio do poderoso sistema técnico de que hoje se dispõe.
Não é difícil constatar que o crescimento econômico de muitos países aconteceu à
custa de sacrifícios de recursos naturais, renováveis e não-renováveis, recursos estes que
constituem atualmente um déficit ambiental imensurável. Identifica-se, neste sentido, a
necessidade de que as formas contemporâneas de desenvolvimento tenham em conta, em
primeiro plano, as demandas da sustentabilidade ambiental e social, considerando o ser
humano como parte integrante do ecossistema.
De regra, as formas tradicionais de desenvolvimento não apresentavam preocupações
com as questões atinentes à sustentabilidade, tornando-se, assim, mero crescimento
econômico, confundido, em alguns momentos e de forma equivocada, com desenvolvimento.
Diante das mudanças ocorridas no planeta em decorrência do alto grau de degradação
ambiental, os olhares se voltaram para a necessidade de um desenvolvimento cada vez mais
sustentável, visando, acima de tudo, à proteção e à preservação dos ecossistemas,
considerados essenciais para garantir a qualidade de vida dos habitantes do planeta.
17
Em face deste cenário, torna-se fundamental a busca de alternativas de
desenvolvimento voltadas para a sustentabilidade, pois a preservação ambiental torna-se
condição indispensável para perpetuar as espécies, que são dependentes de um ecossistema
ambientalmente equilibrado. Como uma das formas alternativas de desenvolvimento
preocupadas com a proteção e a preservação ambiental, pode-se destacar o turismo, desde que
este seja realmente organizado e planejado de forma sustentável. As questões relativas ao
turismo como forma alternativa de desenvolvimento serão abordadas e aprofundadas no
próximo tópico deste capítulo.
O principal desafio do terceiro milênio consiste, portanto, em definir um novo
paradigma, no qual o ser humano, como ser-no-mundo, necessita reconstruir o ambiente do
qual faz parte, e que atualmente corre riscos globais incalculáveis. O desenvolvimento
capitalista exclusivamente voltado para os avanços científicos e tecnológicos no campo
econômico deixou de lado as questões sociais e ambientais, questões estas voltadas para a
partilha e para a solidariedade. Beneficiaram-se com isso poucas grandes empresas, muito
mais preocupadas com a acumulação de capital do que com as questões que afetam o convívio
social. Este modelo unicamente voltado para a lógica do mercado lucrativo deixa de lado as
preocupações com o ser humano e com o meio ambiente, voltando seus olhares apenas para o
dinheiro, desconsiderando o ser humano como portador do direito de viver em um ambiente
ecologicamente equilibrado. Um novo paradigma, voltado para a sustentabilidade global, tem
como compromisso primordial instaurar uma nova relação do homem com a Natureza,
procurando simultaneamente atender às demandas sociais e ao bem comum da Natureza
(CORRÊA, 2006).
Todos estes problemas, a gerarem consequências tanto humanas e sociais quanto
ambientais, estão estreitamente vinculados ao chamado processo de globalização econômica
de cunho neoliberal, no qual o objetivo primeiro está voltado para a defesa do livre mercado
capitalista, em que a preocupação com a justiça distributiva é substituída pela insaciável
acumulação de lucros financeiros em mãos de privilegiadas megaempresas pouco
preocupadas com as questões de uma cidadania planetária. Neste sentido, um novo paradigma
está a exigir, a par da globalização econômica, uma igual globalização do usufruto dos
direitos de cidadania, entre eles o direito a um meio ambiente saudável e equilibrado.
18
Darcísio Corrêa (2006) assevera que esta mudança de paradigma exige, também, uma
mudança na linguagem referente à preocupação com a ecologia. O termo proteger a Natureza
é um resquício da visão antropocêntrica, que via o ser humano como sendo externo a ela, com
a incumbência de proteger uma propriedade cujo domínio lhe pertencia. Atualmente, o termo
cuidado com o ambiente expressa de forma mais precisa a necessidade de o homem cuidar do
ambiente e de si mesmo como sendo parte integrante do ecossistema, e não apenas como um
mero expectador e defensor de uma Natureza da qual equivocadamente se julga o centro.
Dentro desta nova lógica de cooperação e de complementaridade, a relação se dá não apenas
com os seres conscientes, mas também com todos os integrantes do ecossistema planetário.
O autor (2006, p. 81) destaca que não basta encontrar alternativas tecnológicas menos
poluentes, nem mesmo mudar apenas o comportamento dos indivíduos, é necessário ir além,
tendo sempre a sustentabilidade do planeta como princípio norteador. Em suas palavras,
a solução da crise ambiental não se limita ao desenvolvimento de novas tecnologias
menos poluentes, nem a mudanças meramente comportamentais. É necessário, antes
de tudo, reorganizar a base civilizacional, o paradigma e o modelo de
desenvolvimento instituídos no período posterior à Revolução Industrial e no marco
da modernidade capitalista, tendo como horizonte norteador a utopia de uma
sustentabilidade inclusiva.
Considerando a complexidade que envolve a problemática ambiental e social que se
apresenta no atual cenário mundial, torna-se necessário elucidar o real sentido das expressões
crescimento econômico e desenvolvimento, considerando que ambos não apresentam o mesmo
significado. O próximo tópico deste capítulo buscará trazer ao debate algumas considerações
importantes relativas às expressões acima mencionadas.
1.1.1 Algumas considerações sobre crescimento econômico e desenvolvimento
Todos os aspectos até aqui mencionados, relativos à sustentabilidade ambiental e
social, estão diretamente ligados à questão do desenvolvimento, tomado por alguns como
sinônimo de mero crescimento econômico. Para que seja possível a real compreensão dos
termos crescimento econômico e desenvolvimento, é preciso esclarecer melhor sua
conceituação. Enquanto o crescimento econômico está diretamente relacionado com o
19
aumento do Produto Interno Bruto (PIB) e do Produto Nacional Bruto (PNB), o
desenvolvimento envolve questões bem mais complexas, dentre as quais podemos destacar a
sustentabilidade, que, como veremos posteriormente, não se limita às questões ambientais.
A palavra crescimento esta relacionada a mudanças quantitativas e não qualitativas, e
significa aumento de dimensão, volume e/ou quantidade. Por sua vez, a expressão
crescimento econômico está basicamente relacionada aos indicadores que podem ser
mensurados através do PNB e do PIB, significando, na explicação de Rosa Valentim e Dieter
Rugard Siedenberg (2006, p. 63),
aumento da capacidade produtiva e da produção de uma economia (país ou região),
em determinado período de tempo. Normalmente é medido pela variação do PNB
(Produto Nacional Bruto: soma de todos os bens produzidos e serviços realizados
enquanto atividades produtivas de uma nação, independente do território onde foram
produzidos) ou do PIB (Produto Interno Bruto: valor agregado de todos os bens e
serviços finais produzidos dentro de um país, independente da nacionalidade das
unidades produtoras).
Este conceito de crescimento econômico é entendido, por muitos, como sendo
suficiente para que a expressão seja usada como sinônimo de desenvolvimento. No entanto,
para constatar o complexo fenômeno do desenvolvimento é necessário considerar muitos
outros indicadores, dos quais o crescimento econômico é parte integrante. Com o advento da
modernidade o conceito de crescimento econômico evoluiu e, diante da necessidade de
considerar as questões ambientais, o conceito contemporâneo apresenta alguns avanços, mas
longe de serem considerados suficientes para garantir a sustentabilidade do planeta.
O acordo mútuo instituído entre os avanços da ciência e da tecnologia, que
multiplicaram a capacidade de inovações, acabou por tornar cíclico o fenômeno do
crescimento ao longo da história das civilizações. No entanto, o processo moderno de
crescimento cada vez mais depende do aproveitamento inteligente das inovações científicas e
tecnológicas, além de reforçar as preocupações com as questões ambientais, referentes à
conservação dos ecossistemas, enquanto as formas antigas de crescimento não se
preocupavam com essas questões e depredavam os recursos naturais (VEIGA, 2007).
É pertinente salientar que, apesar de muitos estudiosos ainda defenderem o
crescimento como sendo o único caminho possível para chegar ao desenvolvimento, a
20
concepção moderna do conceito de crescimento evoluiu, incluindo-se nela a preocupação com
as questões relativas à preservação dos recursos naturais, sendo, neste sentido, possível
afirmar que, de uma ou outra forma, o ponto de convergência entre todas as correntes é de que
a necessidade de proteção e defesa dos ecossistemas é fundamental para a sobrevivência da
humanidade.
Diante do afirmado, é possível constatar que a expressão crescimento econômico está
longe de ser o conceito ideal para definir desenvolvimento, uma vez que o termo
desenvolvimento é bem mais amplo, não podendo, por isso, serem considerados sinônimos.
No entendimento de Sergio Boisier, (2006, p. 69),
[...]
pode-se afirmar que o desenvolvimento é entendido como a obtenção de um
contexto, meio, momentum, situação, âmbito, ou como se preferir chamá-lo, que
possibilite a potenciação do ser humano para que ele se transforme em pessoa
humana, na sua dupla dimensão biológica e espiritual, capaz nesta última condição
de conhecer e amar. Isso significa recolocar o conceito de desenvolvimento num
quadro construtivo, subjetivo e intersubjetivo, valorativo ou axiológico e, com
certeza, endógeno, ou seja, diretamente dependente da autoconfiança coletiva na
capacidade para inventar recursos, movimentar aqueles que já existem e agir em
forma cooperativa e solidária, desde o próprio território [Grifo do autor].
Percebe-se que neste conceito de desenvolvimento a peça central de todo o processo é
o ser humano, o que possibilita assegurar que o desenvolvimento somente se justifica se for
considerada a valorização e a melhora na qualidade de vida dos indivíduos, seja através de
benefícios ambientais, sociais ou outros considerados essenciais para sanar suas necessidades
básicas.
É possível afirmar, portanto, que o conceito de desenvolvimento está ainda em
construção, pois se encontra em fase de transição entre um entendimento clássico, que o
remetia a condição de mero crescimento econômico, e uma nova conceituação, que o remete
para uma compreensão bem mais abrangente, que engloba, dentre outros, fatores subjetivos
relacionados diretamente à questão da sustentabilidade ambiental e social, a incluírem a
melhora na qualidade de vida dos seres humanos. Vão neste sentido as afirmações de Antonio
Cabral e Leonardo Coelho (2006, p. 24-25), quando destacam que
h
istoricamente a palavra desenvolvimento veio associada à idéia de transformação
das estruturas produtivas para torná-las mais eficientes e, dessa forma, mais
apropriadas à geração de riquezas, daí a forte vinculação do termo desenvolvimento
com progresso técnico, crescimento econômico, industrialização e modernização e
21
outras expressões correlatas. Não raro essas expressões têm sido utilizadas de modo
intercambiável, como se fossem sinônimas, visto que o crescimento econômico e a
incorporação do progresso técnico tornaram-se os objetivos centrais das políticas de
desenvolvimento experimentadas em diversos países, ficando a erradicação da
pobreza e dos desníveis regionais como objetivos secundários ou dependentes dos
primeiros. Ou seja, as desigualdades sociais e regionais acabariam sendo eliminadas
pelos efeitos do crescimento econômico continuado, mediante o transbordamento
dos benefícios concentrados no topo da pirâmide social para os demais segmentos da
sociedade (tricle down effect). A proposta de crescer primeiro para distribuir depois
é coerente com essa forma de pensar o desenvolvimento [...] [Grifo dos autores].
Ao longo de toda a História os elos que uniam a expressão crescimento econômico e o
termo desenvolvimento foram fortalecidos por meio da concepção que voltava os objetivos
das estruturas produtivas para a produção de riquezas. No entanto, o cenário que se apresenta
hoje é outro, tendo em vista que os recursos naturais são escassos, a poluição e a degradação
ambiental tomaram dimensões preocupantes, tornando imprescindível redirecionar o rumo
desta trajetória, de forma a incluir a preocupação, dentre outras, com as questões humanas.
Ignacy Sachs e Paulo Freire Vieira (2007) apresentam uma visão mais humanista
quando definem o desenvolvimento como um processo intencional e autodirigido de
transformação e de organização das estruturas socioeconômicas, voltado para garantir a todos
oportunidades de viverem plenamente e de forma gratificante, munindo-se de alternativas de
subsistências dignas e melhorando progressivamente seu bem-estar, sejam quais forem suas
origens ou o momento histórico.
Percebe-se, dessa forma, que, enquanto a expressão crescimento econômico se
relaciona apenas a fatores quantitativos, ou seja, ao aumento do PNB ou do PIB, o termo
desenvolvimento abrange os aspectos qualitativos, objetivando a melhora da qualidade de
vida dos seres humanos e, em consequência disso, potencializa a condição de seres capazes de
conhecer e amar. Embora um dos pontos de convergência entre os defensores dos dois termos
seja o fato de o crescimento econômico ser parte integrante e necessária para que o
desenvolvimento aconteça, os economistas ecológicos entendem que os fatores envolvidos
neste processo são bem mais abrangentes, não bastando apenas os elevados índices de PIB e
de PNB para caracterizar desenvolvimento.
Tendo como ponto de partida as afirmações expostas, observa-se que a contraposição
encontrada entre crescimento econômico e transformação técnica, por um lado, e a trágica
situação social de muitas pessoas, cujas vidas estão sendo desperdiçadas, por outro, pode-se
22
constatar que o crescimento per se não é suficiente para promover o desenvolvimento e, como
consequência, para tornar os indivíduos mais felizes. Na melhor das hipóteses, pode produzir
leves efeitos benéficos para as pessoas que se encontram na base da pirâmide social, desde
que as taxas de crescimento sejam muito elevadas. De regra, a situação mais comum é a do
crescimento aumentando as desigualdades sociais. Destaque-se, no entanto, que o fato de
crescimento não ser sinônimo de desenvolvimento não significa que ambos devam ser
interpretados como sendo um oposto ao outro. O crescimento, quando voltado para minimizar
os impactos ambientais e sociais negativos, é considerado necessário para efetivar o processo
de desenvolvimento (SACHS; VIEIRA, 2007).
Desconstruir a ideia de desenvolvimento relacionada ao mero crescimento econômico
não é tarefa simples. Em razão de tais expressões serem utilizadas durante muito tempo como
sinônimos, a reconstrução de um novo conceito encontra muitas barreiras, uma vez que o
novo sentido do termo desenvolvimento remete para questões bem mais complexas, que vão
muito além da questão econômica, envolvendo também as problemáticas ambientais, sociais e
humanas, voltadas para a melhora na qualidade de vida dos indivíduos. O certo é que as
formas tradicionais de crescimento econômico, de regra, aumentam as desigualdades sociais.
Segundo as convicções de José Eli da Veiga (2007), o crescimento econômico
representa apenas um meio e não um fim, sendo que suas capacidades são variáveis no que se
refere a fazer com que a sociedade atinja os objetivos desejados. No entanto, esta concepção
de crescimento econômico encontra resistência no que tange à questão de análises sobre o
atual nível de desenvolvimento do Brasil, sendo que algumas discussões apresentam, ainda,
verdadeira obsessão pelo crescimento econômico, sob o ingênuo argumento de que este
mantém relação automática, constante e permanente com o desenvolvimento. Apesar de as
ideias divergirem em relação aos aspectos mencionados, nas últimas três décadas o Brasil
mostrou-se à frente de outros países no que se refere à capacidade de transformar crescimento
em desenvolvimento.
A análise de Veiga apresenta um aspecto positivo no processo de desenvolvimento do
Brasil. O fato de maximizar os efeitos positivos do desenvolvimento, considerando a
necessidade de manter uma relação de equilíbrio entre homem e Natureza é fator fundamental
e condição básica para garantir que o desenvolvimento, embora de forma lenta, aconteça sem
aumentar as desigualdades sociais já existentes e os problemas ambientais. Embora o processo
23
de desenvolvimento possa ser mais lento e mais complexo do que o crescimento econômico, é
mais sustentável a curto e longo prazo.
O autor (2007, p. 64) destaca, no entanto, que a sintonia entre crescimento e
preservação dos ecossistemas é entendida por muitos como sendo uma antinomia, salientando
que este é um objeto
[...] forçosamente considerado impossível pela estrita razão analítica, principal e
mais ampla corrente da atual cultura filosófica. Como o crescimento sempre se deu
em detrimento da conservação da natureza, qualquer expressão que denote a vontade
de contrariar esse fato só pode ser entendida como antinomia ou oxímoro. [...]
Pretender crescer sem destruir seria a mesma coisa que buscar a quadratura do
círculo.
Todos esses aspectos relevantes anteriormente apresentados permitem constatar que é
de fundamental importância encontrar um ponto de equilíbrio entre crescimento e preservação
dos recursos naturais, ou seja, entre os estudiosos da área, tanto da corrente tradicional, que
considera o crescimento como sendo a tábua de salvação e único caminho para chegar ao
desenvolvimento, quanto da corrente dos economistas ecológicos, que consideram o
crescimento sustentável como sendo um meio e não um fim para desenvolver-se. O ponto de
convergência entre ambas é o de que o crescimento é necessário para o desenvolvimento. Sua
divergência consiste em que para os primeiros o crescimento é condição básica, enquanto para
os segundos é parte integrante de um complexo sistema que tem como centro a preservação
ambiental e a melhora na qualidade de vida do ser humano.
As práticas que dão ênfase ao crescimento econômico e à modernização dos sistemas
produtivos visando ao lucro financeiro em detrimento dos programas de desenvolvimento que
priorizam as questões humanas, sociais e ambientais conduziram o planeta à miséria e à
degradação humana e ambiental. Essas práticas remetem, neste início de milênio, a profundas
revisões sobre o real significado da expressão desenvolvimento, no que a ONU
3
tem sido uma
grande aliada nos estudos relacionados a essa problemática (CABRAL; COELHO, 2006).
A ONU, preocupada com as questões da sustentabilidade planetária, organizou
importantes conferências, com destaque para a Conferência das Nações Unidas de Estocolmo,
3
A Organização das Nações Unidas (ONU) e suas agências especializadas foram e continuam sendo um
importante Fórum de debates sobre desenvolvimento, dentre eles podemos destacar o Programa das Nações
Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), criado em 1972.
24
que aconteceu no ano de 1972, e a Conferência sobre Meio Ambiente e o Desenvolvimento,
que teve como sede a cidade do Rio de Janeiro no ano de 1992. Em ambas o assunto central
em debate foi a questão da sustentabilidade ambiental. Apesar disso, vinte anos se passaram
entre elas e os avanços ocorridos neste período não foram muito significativos em nível
internacional, embora em nível nacional os avanços tenham sido mais significativos (SACHS;
VIEIRA, 2007).
A Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, que aconteceu em
Estocolmo, no ano de 1972, pode ser considerada um importante marco para uma nova
compreensão sobre o processo de desenvolvimento e a relação que este possuí com o meio
ambiente. Uma das importantes contribuições foi a de compreender o desenvolvimento e o
meio ambiente como sendo partes integrantes de um mesmo processo. A ideia de
desenvolvimento como um direito de todos os indivíduos, voltado para a preocupação com o
meio ambiente, visando à qualidade de vida das presentes e futuras gerações, é o princípio
primeiro que compõe a Declaração sobre o Ambiente Humano (CABRAL; COELHO, 2006).
Sachs e Vieira (2007), por sua vez, asseveram que a Conferência de Estocolmo,
realizada em 1972, apresentou um compromisso entre os dois pontos de vista opostos, no que
tange à definição mais adequada do termo desenvolvimento; esse compromisso foi
denominado “meio-termo”, e reafirmava a necessidade de um crescimento equitativo que
levasse em consideração as questões ambientais. Sob este prisma, qualquer estratégia de
desenvolvimento deve obrigatoriamente considerar os critérios da equidade, da prudência
ecológica e da eficácia econômica.
Os mesmos autores caracterizam equidade como sendo um apelo aos propósitos
sociais do desenvolvimento, considerando fundamental a ética solidária com todos os
habitantes do planeta Terra. Já a prudência ecológica refere-se a um princípio ético-solidário
para com os habitantes das futuras gerações, considerando a qualidade de vida das gerações
presentes. E, finalmente, caracteriza eficácia econômica como algo que leva a fazer um bom
uso da mão-de-obra e dos recursos materiais, considerando os custos sociais e ecológicos até
então externalizados.
Como já observado, a ONU tem sido uma grande aliada na preocupação de enfrentar
as questões relacionadas ao desenvolvimento, de auxiliar nos debates e de buscar alternativas
25
para minimizar os problemas já existentes, organizando importantes fóruns de debates, dentre
eles a Conferência de Estocolmo e a do Rio de Janeiro. Sachs e Vieira (2007) observam, no
entanto, que passados vinte anos entre as duas conferências pouco se fez de concreto para
mudar a trajetória de descaso com as questões sociais e ambientais. Considerando que a
Conferência do Rio de Janeiro aconteceu em 1992, constata-se que até os dias de hoje se
passaram dezessete anos, e os problemas continuam sendo muitos. Disso resulta a urgente
necessidade de uma mudança de atitude por parte de governantes, empresários, sociedade
civil, em processo de mobilização conjunta em favor da solução desta problemática global.
Quando se fala em uma nova forma de desenvolvimento é necessário considerar não
apenas o crescimento econômico, mas principalmente a sustentabilidade social e ambiental.
Vão neste sentido as ponderações de Corrêa (2005, p. 83), ao concluir que
[...] uma nova forma de desenvolvimento tem como premissas: a análise prévia das
particularidades históricas, sociais, culturais, econômicas e políticas de cada
localidade, bem como a formulação de padrões específicos e sustentáveis de
desenvolvimento, com destaque para planejamentos locais e comunitários que
envolvam a ação direta dos agentes sociais. Enfim, um projeto de ação local com
repercussão global, no qual desenvolver-se não significa seguir um rumo
previamente traçado no caminho social, exige a construção de condições próprias,
singulares para cada contexto social.
O desenvolvimento não pode ser considerado como uma receita de bolo, em que basta
usar os ingredientes necessários e seguir a receita de forma correta e como em um passe de
mágica o desenvolvimento acontece. O desenvolvimento é bem mais complexo, e exige
análise e considerações das questões e peculiaridades locais, para, dentro deste contexto,
encontrar o caminho mais eficaz e menos agressivo de promover o tão almejado
desenvolvimento. Para tanto, é necessário comprometimento e responsabilidade por parte de
todos os envolvidos na promoção deste processo.
Ainda em relação à concepção do termo desenvolvimento, é possível afirmar que
existem três formas de caracterizá-lo. A mais utilizada é tratar o desenvolvimento como sendo
um sinônimo de crescimento econômico. A segunda forma de abordá-lo pretende mostrar que
este não passa de um mito, de uma ilusão, ou mesmo de uma manipulação ideológica, algo
impossível de acontecer. A terceira corrente é composta por pensadores menos conformistas
que afirmam que o desenvolvimento não tem nada de mito e nem pode ser reduzido a
26
crescimento econômico, devendo necessariamente considerar a questão da sustentabilidade e
as liberdades proporcionadas pelo processo de desenvolvimento (VEIGA, 2006).
Segundo este autor (2006), a primeira forma encontra-se respaldada pelos economistas
clássicos, que reduzem o significado do termo desenvolvimento a crescimento econômico, e
consideram basicamente o PIB como indicador para medir este crescimento. Porém, com o
advento do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), que lançou o
Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) como forma de evitar que o único critério para
definir o crescimento econômico fosse o PIB, tornou-se estranho caracterizar os dois termos
como sendo sinônimos.
A segunda forma, que aborda o desenvolvimento como mito, tem como um de seus
expoentes Celso Furtado (1996), que no ano de 1974 escreveu a clássica obra O Mito do
Desenvolvimento Econômico. Nela o autor afirma que o desenvolvimento não passa de um
mito, de uma ilusão, e que discutir sustentabilidade, neste contexto, seria como colocar uma
nova máscara no que já é fantasioso. Esta versão do conceito de desenvolvimento produz uma
certa comodidade, e desmotiva a busca de alternativas sustentáveis de desenvolvimento.
Dentre os estudiosos que consideram o desenvolvimento relacionado à questão da
sustentabilidade e das liberdades dos indivíduos, e que acreditam que o desenvolvimento não
deve ser considerado um mito e nem mesmo reduzido a mero crescimento econômico,
encontra-se o renomado economista indiano Amartya Sen, que no ano de 1998 recebeu o
Prêmio Nobel de Economia e que pode ser considerado um dos principais expoentes da
terceira corrente que busca definir desenvolvimento.
Sen (2000) traz um conceito ainda mais amplo do termo, em sua clássica obra
Desenvolvimento como Liberdade, na qual afirma que o principal objetivo do
desenvolvimento deve ser o de promover a liberdade do indivíduo. Esclarece, a respeito, que
existem várias formas de privação de liberdade, tais como fomes coletivas, pobreza,
desigualdade, mortalidade, falta de qualidade de vida, dentre muitas outras. O autor enfatiza a
necessidade de o desenvolvimento ter como aspecto central sanar estas privações e
proporcionar liberdades aos indivíduos.
27
Para este autor o termo desenvolvimento vai muito além de significar apenas
desenvolvimento econômico, pois para se ter uma concepção correta de desenvolvimento é
necessário ir muito além da acumulação de riqueza, do crescimento do PIB e de outras
medidas relacionadas à renda. O desenvolvimento deve estar diretamente relacionado com a
melhora da qualidade de vida dos indivíduos e das liberdades que estes desfrutam.
Esclarece ainda que o aumento da liberdade humana deve ser também o principal meio
e não somente o principal fim do desenvolvimento, no sentido de que a avaliação das
liberdades reais desfrutadas está diretamente relacionada ao objetivo do desenvolvimento. As
liberdades incluem componentes distintos, porém co-relacionados, como as facilidades
econômicas, as liberdades políticas, as oportunidades sociais, as garantias de transparência e a
segurança protetora. Os objetivos medianos e finais do desenvolvimento devem colocar a
perspectiva da liberdade no centro do palco e, sendo assim, os indivíduos devem ser vistos
como agentes ativos desse complexo processo.
Dentre as três correntes que abordam o desenvolvimento sob prismas totalmente
diferentes, considera-se, na presente pesquisa, a terceira corrente, que tem como um dos
principais expoentes o economista indiano Amartya Sen, como sendo a mais sustentável e que
mais se aproxima das necessidades e das práticas sociais, ambientais e humanas, das quais a
humanidade está carente no atual momento de crise socioambiental em que vive. É
necessário, dentre outras iniciativas, que o mundo todo conduza as políticas sociais e
ambientais para uma direção que leve o planeta a promover formas sustentáveis de
desenvolvimento.
A principal dificuldade reside justamente nessa diversidade de concepções sobre
desenvolvimento, colocando-se em lados opostos os principais sistemas teóricos, o que
influencia profundamente as políticas públicas. Enquanto os economistas clássicos se aliam à
corrente que considera a sustentabilidade um mito e defendem a ideia do crescimento
econômico, os economistas ecológicos definem o desenvolvimento como diretamente
relacionado à questão da sustentabilidade, como sendo a única forma de manter o equilíbrio
ambiental do planeta.
Do afirmado resulta um confronto entre a economia tradicional e a economia
ecológica. A primeira considera o consumo como aspecto central, sendo que o sistema
28
econômico nele se sustenta, buscando atender às demandas dos consumidores. Neste tipo de
economia acredita-se que os recursos naturais podem ser substituídos por meio dos avanços
tecnológicos e científicos. Na economia ecológica, por sua vez, ocorrem enormes mudanças,
pelo fato de os seres humanos serem tomados como sendo parte integrante do ecossistema,
cabendo-lhes a missão de preservá-lo e de buscar alternativas econômicas que não agridam
tanto o meio ambiente (SOUZA, 2002). Dessa última perspectiva pode-se deduzir que o
verdadeiro desenvolvimento somente acontece se for respeitada a sustentabilidade, não se
reduzindo o desenvolvimento a mero crescimento econômico, que não considera suas
implicações nocivas ao ecossistema.
Com relação à tese de um desenvolvimento ecologicamente sustentável, durante a
preparação da Conferência de Estocolmo duas posições opostas foram elencadas: uma pelos
que previam abundância, e outra pelos que previam a catástrofe. Os primeiros afirmavam que
as preocupações com o meio ambiente eram desnecessárias, pois impediriam o
desenvolvimento, dando-se com isso, prioridade para a aceleração do crescimento econômico.
Por outro lado, os pessimistas acreditavam em uma catástrofe, caso o crescimento
demográfico e econômico não fosse controlado. No decorrer da Conferência surgiu uma
corrente intermediária em relação às anteriores, segundo a qual o crescimento econômico se
faz necessário, mas necessita ser socialmente receptivo e priorizar a preservação ambiental
(SACHS, 2002).
A grande maioria dos estudiosos e defensores da sustentabilidade consideram o
crescimento econômico como sendo um importante fator para alcançar o desenvolvimento,
embora não seja por si só suficiente, necessitando da complementaridade de outros
importantes fatores no processo de desenvolvimento. O surgimento desta corrente
intermediária pode significar um importante ponto de convergência entre as diferentes
abordagens que anteriormente se opunham em todos os aspectos. Esse possível entendimento
pode ser considerado um importante avanço no sentido de unir forças em torno de um único
ideal: o desenvolvimento preocupado com a sustentabilidade.
Enquanto emergem inúmeras discussões acerca das temáticas do crescimento
econômico e do desenvolvimento, resultando no surgimento de novas formas de considerá-los
e planejá-los, é oportuno destacar as ponderações de Sachs e Vieira (2007, p. 217), que
chamam a atenção para a falta de limites do crescimento econômico:
29
A possibilidade de um crescimento ilimitado, que não se reduzisse a um
desenvolvimento puramente qualitativo, depende do sentido preciso atribuído a
esses dois termos. Não se pode imaginar um crescimento extensivo que consumiria
cada vez mais recursos materiais para gerar um volume cada vez maior de dejetos,
ou seja, que aumentaria o ritmo de transformação das matérias-primas. Mas um
crescimento intensivo, capaz de garantir uma intensificação da produção, a partir da
mesma quantidade de matérias-primas, ao mesmo tempo que coloca em circulação
um volume menor de dejetos por unidade de produto acabado está longe de ser
incompatível com as coações ecológicas. É o que os partidários de uma “outra
modalidade de crescimento” têm em mente. Eles acrescentam, porém, uma cláusula
suplementar: o crescimento deve ser não apenas sustentável em sua relação com o
meio ambiente, mas também comportar uma orientação social e objetivar a
realização de objetivos definidos mais pelas próprias populações interessadas do que
pela lógica mercantil apenas [...].
Embora não seja aceito pelos economistas clássicos, prevalece entre os ecologistas o
entendimento de que crescimento econômico e desenvolvimento são dois termos que
apresentam, entre si, diversos pontos de incompatibilidade. Os autores que defendem a
corrente que compreende o desenvolvimento diretamente relacionado com a questão da
sustentabilidade afirmam que esta vai além da questão ambiental, envolvendo também a
questão social, no sentido de visar à melhoria da qualidade de vida dos indivíduos, que são
diretamente afetados por atitudes que comprometem o equilíbrio do ecossistema.
Apesar de haver alguns pontos de concordância entre as diversas correntes que buscam
explicar o fenômeno do desenvolvimento, constata-se que as divergências são bem mais
expressivas no tocante à temática do desenvolvimento. Para um aprofundamento maior das
abordagens referentes a estes assuntos, são significativas as considerações elencadas por
Herman E. Daly, que apresenta um contraponto realizado por Partha Dasgupta, em artigo
intitulado Sustentabilidade em um Mundo Lotado, publicado na revista Scientific American
Brasil (2005). O primeiro adepto da economia ecológica assevera que a biosfera é finita e que
a economia é um subsistema desta, sendo que a biosfera dá suporte para a economia, e que no
momento em que a economia crescer a ponto de afetar o ecossistema, terá início o sacrifício
do capital natural, cujo valor é superior ao capital produzido pelo homem, dando origem,
assim, ao crescimento deseconômico, que produzirá mais malefícios do que benefícios para a
humanidade. E afirma ser necessário fazer uma transição para uma economia voltada para a
sustentabilidade. O crescimento deseconômico, em curto espaço de tempo, se transformaria
em algo estúpido e impossível de ser mantido a longo prazo, em virtude de sua
insustentabilidade.
30
Em contraposição às afirmações de Daly, Dasgupta, no mesmo artigo, afirma
concordar com os economistas ecológicos nos aspectos referentes a ser a Terra finita,
rejeitando o otimismo dos economistas contemporâneos em relação aos avanços tecnológicos
e concordando que a extração de recursos naturais está com níveis acima do suportável pela
biosfera. Suas críticas, no entanto, vão no sentido de os economistas ecológicos não
apontarem soluções práticas, não indicarem políticas capazes de ao menos amenizar o
problema e, principalmente, por não apresentarem uma maneira razoável de mensurar a
relação custo/benefício para a humanidade na hipótese de cessar o aumento da exploração dos
recursos naturais. Na sua visão, o que é realmente importante é estabelecer a diferença entre
PIB e riqueza, uma vez que o primeiro pode ser considerado um indicador enganoso de bem-
estar do ser humano, pois inclui fatores como compra de bens e de serviços mas não inclui a
depreciação dos ativos do capital, como, por exemplo, a degradação dos ecossistemas. Por sua
vez, a riqueza é definida como sendo o valor de toda a base produtiva, compreendendo o
capital artificial, o natural, o conhecimento, as habilidades e as instituições. Neste sentido,
Dasgupta entende que o desenvolvimento econômico deveria ser mensurado como
crescimento de riqueza per capita e não como crescimento do PIB.
O aumento do Produto Interno Bruto não basta para indicar que o desenvolvimento
está acontecendo, pois o mesmo engloba outras variáveis, tais como a preocupação com as
questões sociais, ambientais e, também, econômicas. O desenvolvimento não precisa
necessariamente considerar o aumento do PIB, uma vez que um determinado local pode
desenvolver-se apenas promovendo a melhora na qualidade de vida das pessoas e a
sustentabilidade ambiental, sem no entanto apresentar aumento nas taxas de PIB.
O verdadeiro desenvolvimento é aquele que respeita os preceitos sociais, ambientais e
econômicos, buscando harmonia entre os mesmos e priorizando sempre as questões social e
ambiental em detrimento do crescimento econômico. Vão neste sentido as ponderações de
Sachs (2002, p. 54):
Quer seja denominado ecodesenvolvimento ou desenvolvimento sustentável, a
abordagem fundamentada na harmonização de objetivos sociais, ambientais e
econômicos não se alterou desde o encontro de Estocolmo até as conferências do
Rio de Janeiro, e acredito que ainda é valida, na recomendação da utilização dos oito
critérios distintos de sustentabilidade parcial apresentados no Anexo 1 [Grifo do
autor].
31
Para que o desenvolvimento aconteça é necessário ter em conta as desigualdades
historicamente existentes e procurar reduzi-las. Economia, ética, sustentabilidade e política
devem andar lado a lado na busca da promoção do desenvolvimento. O crescimento
econômico, ao não considerar estes aspectos, pode em determinadas situações ser considerado
como um retrocesso.
O desenvolvimento, diferentemente do mero crescimento econômico, cumpre o objetivo
de reaproximar a economia e a ética, sem esquecer a política, uma vez que as razões do
desenvolvimento vão muito além da multiplicação de riquezas materiais. O crescimento faz
parte do processo de desenvolvimento, mas não basta para melhorar a qualidade de vida das
pessoas, tornando-as mais felizes. A ideia de desenvolvimento remete para a reparação de
desigualdades historicamente existentes. Ao invés de visar apenas ao aumento do PIB, o
desenvolvimento tem como objetivo reduzir as diferenças entre ricos e pobres e promover a
melhora da qualidade de vida destes (SACHS, 2004).
1.1.2 Conceito de meio ambiente, desenvolvimento sustentável e sustentabilidade
Em virtude de todas essas considerações sobre crescimento econômico e
desenvolvimento, faz-se necessário elucidar alguns outros conceitos, que podem ser
considerados de fundamental importância para a compreensão da temática em análise. Um
deles é o de meio ambiente, que vai muito além de significar apenas o meio ambiente natural,
pois engloba também o meio ambiente cultural, artificial e do trabalho. Todos podem ser
considerados importantes para elucidar a complexa temática que envolve o processo de
desenvolvimento, uma vez que o indivíduo é considerado o aspecto central de todos os
ambientes, podendo ser beneficiado ou prejudicado por eles, conforme o rumo para onde são
direcionados e os objetivos que pretendem alcançar.
Esse cenário exige, portanto, o estudo do conceito de meio ambiente. Para Luís Paulo
Sirvinskas (2002), meio ambiente pode ser conceituado como a interação do conjunto de
elementos naturais, artificiais e culturais que propiciem o desenvolvimento equilibrado da
vida em todas as suas formas. Partindo-se desse conceito, pode-se dividir o meio ambiente
em: a) meio ambiente natural – integra a atmosfera, as águas interiores, superficiais e
subterrâneas, os estuários, o mar territorial, o solo, o subsolo, os elementos da biosfera, a
fauna, a flora, o patrimônio genético e a zona costeira; b) meio ambiente cultural – os bens de
natureza material e imaterial, os conjuntos urbanos e sítios de valor histórico; c) meio
32
ambiente artificial – os equipamentos urbanos e os edifícios comunitários; d) meio ambiente
de trabalho – a proteção do homem em seu local de trabalho, com observância às normas de
segurança. Essa classificação de meio ambiente é para efeitos didáticos, e se faz útil para a
compreensão dos conceitos.
Tendo como base essa definição de meio ambiente, o mesmo autor afirma em sua obra
que a responsabilidade pela preservação e conservação deste não é somente do Poder Público,
mas também da coletividade. Todo cidadão tem o dever de preservar o meio ambiente
mediante instrumentos que são colocados a sua disposição pela Carta Magna e pela legislação
infraconstitucional. É importante salientar que a preservação e a restauração do processo
ecológico são fundamentais para a perpetuação da vida no planeta.
A afirmação de que para o desenvolvimento acontecer é necessário considerar a
sustentabilidade, tanto ambiental quanto social e econômica, parece suficiente para conceituar
desenvolvimento. Importa, no entanto, ressaltar que a responsabilidade pela conservação e
pela preservação do meio ambiente não se restringe ao Poder Público, cabendo igualmente
aos cidadãos. Neste sentido os legisladores preocuparam-se em colocar à disposição da
sociedade um amplo aparato legal, que visa garantir a proteção e a preservação do meio
ambiente.
Ainda no que se refere à questão da proteção e da preservação do meio ambiente,
segundo o mesmo autor (1998), o homem primitivo não agredia tanto o meio ambiente, pois
apenas procurava extrair dele o que era necessário para o seu sustento. Suas necessidades
eram poucas, e não tinha por que se falar em agressão à Natureza. Nas Idades Média e
Moderna, especialmente com a Revolução Industrial, iniciaram-se as agressões ao meio
ambiente, cuja extensão é bastante variável, podendo atingir os meios locais e regionais, ou
até comprometer o equilíbrio biológico do planeta. Foi neste período que a conscientização da
necessidade de proteção do meio ambiente ganhou espaço no mundo todo, quando as pessoas
se deram conta da importância da Natureza para o sustento e a sobrevivência da espécie
humana, uma vez que o futuro da humanidade está diretamente ligado ao meio em que se
vive.
Constata-se, assim, que o homem moderno provoca mais degradação do que o homem
primitivo, sendo que a Revolução Industrial foi o principal ponto de partida para a efetivação
33
das agressões ao meio ambiente. O aumento populacional, o consumo excessivo, a poluição, a
degradação ambiental são alguns exemplos da falta de cuidado do homem para com a
natureza. Enquanto alguns afirmam que o homem primitivo já se preocupava com a
preservação e conservação ambiental, outros enfatizam ser a preocupação com as questões
ambientais algo novo.
Em contrapartida às afirmações de Sirvinskas, Richard Falk (1999) afirma que há quatro
décadas atrás eram poucas as pessoas que se preocupavam com a questão ambiental. Salvo
algumas pessoas, de classes privilegiadas, que preservavam a caça, a pesca e algumas áreas de
florestas, a consciência ambiental era quase inexistente. Somente nas últimas três décadas do
século XX emergiram grandes preocupações ambientais, preocupações estas decorrentes dos
problemas existentes.
Destaca ainda Sirvinskas (2002) que recentemente os povos de todo o mundo voltaram
os seus olhos para as questões do meio ambiente. Tanto é verdade que existem várias
organizações não-governamentais que defendem o meio em que se vive contra atos lesivos
praticados por quem quer que seja. Elas têm representantes praticamente em todos os países e
pretendem alertar os governantes em especial, e a comunidade de modo geral, quanto à
necessidade de se proteger o sistema ecológico de agentes nocivos à saúde e à qualidade de
vida desta e das futuras gerações. Visando à proteção do meio ambiente, o legislador passou a
editar leis mais específicas, colocando instrumentos mais eficazes em defesa desse espaço.
Nas décadas de 1980 e 1990 houve um desenvolvimento enorme em nosso país no que se
refere à proteção ao meio ambiente, inúmeras leis tendo sido criadas nesse período. Foi com o
advento da Lei nº 7.437, de 24 de julho de 1985, que a defesa do meio ambiente se fortaleceu.
Essa lei criou a Ação Civil Pública, instrumento poderosíssimo colocado à disposição do
cidadão e do Ministério Público. Em decorrência disso, diversas ações foram propostas em
defesa do ecossistema, nos mais longínquos rincões do Brasil.
Independentemente da discussão de ser a preocupação com a proteção e a preservação
ambiental algo do homem primitivo, ou do homem contemporâneo, importante mesmo é o
fato de que em algum momento da História, e quiçá seja em tempo, o homem se
conscientizou de que para tornar possível a sobrevivência humana e de todo o ecossistema
faz-se necessária a mudança urgente de atitudes. Em relação à questão da degradação
ambiental, Leff (2005, p. 17) traz sua contribuição quando afirma que
34
[...] a degradação ambiental se manifesta como sintoma de uma crise de civilização,
marcada pelo modelo de modernidade regido pelo predomínio do desenvolvimento
da razão tecnológica sobre a organização da natureza. A questão ambiental
problematiza as próprias bases da produção; aponta para a desconstrução do
paradigma econômico da modernidade e para a construção de futuros possíveis,
fundados nos limites das leis da natureza, nos potenciais ecológicos, na produção de
sentidos sociais e na criatividade humana.
Para Leff (2006), a compreensão das inter-relações entre os processos históricos,
econômicos, ecológicos e culturais em relação ao desenvolvimento das forças produtivas da
sociedade é de fundamental importância para a instituição de um planejamento voltado para
políticas ambientais, visando ao desenvolvimento sustentável, que deve ter como base a
utilização integrada dos recursos naturais, tecnológicos e culturais.
Diante da análise realizada pelos autores, e considerando a evolução histórica da
humanidade, é possível constatar que, de uma forma ou de outra, a humanidade sempre teve
seus olhares voltados para a Natureza, porém, com a crise ambiental deflagrada nas últimas
décadas, mudou-se o ângulo pelo qual se observam os recursos naturais, que outrora eram
abundantes e, em razão da degradação ambiental causada pelo próprio homem, hoje são
escassos, e muitos já não são mais facilmente encontrados na Natureza. Se no princípio a
Natureza era vista como uma fonte de recursos para satisfazer as necessidades do homem,
hoje o homem é quem deve satisfazer as necessidades da Natureza pela preservação e
proteção dos recursos naturais e, em casos específicos, pela recuperação dos recursos já
degradados e em fase de extinção, sob pena de comprometer a continuidade da vida no
planeta.
Foi a partir do início da década de 1970 que pela primeira vez na História os olhares se
voltaram para os problemas causados pelas intervenções dos seres humanos no ecossistema,
intervenções estas que provocaram modificações importantes e irreversíveis no
funcionamento da biosfera. Tais modificações são responsáveis pelas variações climáticas que
provocam o efeito estufa, já anunciado há um século. Esses acontecimentos despertaram a
preocupação em relação às demais previsões referentes aos rumos e dimensões que o planeta
pode tomar se nada acontecer para mudar o destino dessa história, que poderá ter um final
trágico caso nada mude nas atitudes de agressão ao meio ambiente (SACHS, 2007).
35
Com relação às épocas anteriores, em que o homem limitava praticamente suas
atividades à subsistência, do que resultava uma agressão muito menor ao meio ambiente, o
homem moderno, considerado mais ambicioso, agride sensivelmente mais, muitas vezes de
forma irreparável, o meio ambiente, tendo como fatores preponderantes o consumo excessivo,
a poluição, a produção de lixo, o desmatamento, a degradação ambiental como um todo, tendo
em vista o descaso com as consequências de uma economia consumista e lucrativista.
Esse novo contexto aumenta a preocupação com as questões ambientais, expressas por
termos como desenvolvimento sustentável e ecodesenvolvimento. Os economistas ecológicos
que compreendem o desenvolvimento pelo prisma da sustentabilidade ambiental e social,
além da econômica, afirmam que a inclusão do adjetivo sustentável ou do prefixo eco ao
termo desenvolvimento tornam-se redundantes, pois para eles não existe desenvolvimento
sem considerar a questão da sustentabilidade. Por outro lado, esses complementos podem se
tornar importantes como contraponto aos defensores da economia tradicional, os quais
consideram apenas o crescimento econômico como responsável pelo desenvolvimento. Não
deixa de ter sentido, todavia, o argumento de autores que consideram a substituição do termo
desenvolvimento por desenvolvimento sustentável como uma redundância, uma vez que uma
concepção mais abrangente de desenvolvimento inclui necessariamente a questão da
sustentabilidade ambiental e também social, na busca pela melhora da qualidade de vida dos
indivíduos.
Após a análise do conceito de meio ambiente, torna-se oportuno esclarecer também o
conceito de desenvolvimento sustentável. Conforme esclarecem Cabral e Coelho (2006, p.27),
esta expressão surge
da vinculação entre desenvolvimento e meio ambiente, esse tomado em sua acepção
mais ampla compreendendo a natureza física, biológica e social, e não conforme
aquela postura instrumentalista que o considera apenas como fonte de insumos
produtivos, conforme comentado, é que surge o conceito de desenvolvimento
sustentável [Grifo dos autores].
E os mesmos autores asseveram que a expressão desenvolvimento sustentável é utilizada
como uma maneira de compreender o desenvolvimento em suas concepções de termos
econômicos, sociais, culturais e também políticos como sendo um direito de todos os
36
indivíduos. A Comissão Brundtland
4
define a retomada do crescimento econômico como
sendo necessária para reduzir as desigualdades sociais, mas chama a atenção para a alteração
da qualidade do crescimento, visando torná-lo mais justo, equitativo e menos expressivo em
relação ao uso de matérias-primas e energia. O desenvolvimento sustentável, quando definido
no sentido de garantir a qualidade de vida para as presentes e futuras gerações, conduz a um
duplo pacto geracional, uma vez que a preocupação com o gerenciamento e a preservação
ambiental não se refere apenas às atuais gerações, mas também se preocupa com as gerações
futuras. Em síntese, desenvolvimento sustentável diz respeito a um desenvolvimento que seja
includente e que cuide e respeite o meio ambiente.
Destaque-se, no entanto que o conceito de desenvolvimento sustentável é um conceito
ainda em construção e que tem gerado muitas dúvidas e deflagrado opiniões divergentes.
Enquanto para alguns esta expressão é meramente utópica, outros entendem ser ela
redundante e, portanto, desnecessária, mas há os que a definem como sendo fundamental no
sentido de viabilizar a continuidade da vida no planeta. Vão neste sentido as afirmações de
Cabral e Coelho (2006, p. 28):
[...] Muitas experiências de desenvolvimento implementadas em países pobres e
subdesenvolvidos foram perdulárias em matéria de recursos naturais e geraram
tantos problemas socioambientais que para muitos o desenvolvimento sustentável é
uma espécie de utopia. Um tipo de crítica muito freqüente refere-se ao crescimento
econômico que, mesmo mudando de qualidade, seria insustentável no longo prazo
dado que muitos recursos têm limites físicos. Muitos acreditam que a grande adesão
ao desenvolvimento sustentável no mundo todo se deve ao fato de ter tantas
contradições que permite interpretações convenientes a qualquer grupo ou segmento
da sociedade. Os empresários, por exemplo, teriam enxergado a possibilidade de
continuar crescendo, muitos ambientalistas, de colocar suas preocupações na ordem
do dia. Outro ponto problemático desse conceito refere-se ao entendimento da
palavra sustentável conquanto qualificador do desenvolvimento. Para tornar
operacional o conceito de desenvolvimento sustentável, é preciso atentar para o fato
de que se trata de uma concepção multifacetada, envolvendo questões econômicas,
sociais, culturais e políticas [...] [Grifo dos autores].
Vem ao encontro das afirmações de Cabral e Coelho a assertiva de Sachs (2004),
salientando que a expressão desenvolvimento sustentável vai além de considerar apenas a
questão ambiental, ele afirma que o verdadeiro desenvolvimento deve considerar, além da
questão ambiental, as questões sociais, territoriais, econômicas e políticas, e que a harmonia
4
A Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, presidida por Gro Harlen Brundtland, foi
criada, em 1983, pela Assembleia Geral da ONU, tendo como objetivo propor estratégias para alcançar o
desenvolvimento sustentável, esta Comissão é conhecida, também, como Comissão Brundtland, devido ao nome
do seu Presidente.
37
entre estes preceitos deve ser constante para manter o equilíbrio necessário, visando à
promoção de um desenvolvimento cada vez mais sustentável, voltado para a valorização do
ser humano, garantindo a harmonia para as presentes e futuras gerações, sem deixar de lado as
preocupações com as questões econômicas, mas sempre priorizando as demais. Neste sentido,
para o autor, o conceito de desenvolvimento sustentável é formado por cinco pilares, que
visam manter o equilíbrio entre o ecossistema e a sociedade como um todo: o social, o
ambiental, o territorial, o econômico e o político. Para considerar que está ocorrendo
desenvolvimento sustentável é necessário que esses cinco pilares estejam em harmonia.
Sachs e Vieira (2007) assim explicitam as cinco dimensões do ecodesenvolvimento ou
da sustentabilidade: sustentabilidade social, que tem como objetivo a construção de uma
civilização que possua maior equidade em relação à distribuição de renda e de bens, de
maneira a reduzir as desigualdades sociais; sustentabilidade econômica, que deve ser
viabilizada por uma organização mais eficiente dos recursos e dos investimentos, sejam eles
públicos ou privados. O desempenho econômico deve ter como indicadores não apenas
critérios da rentabilidade empresarial microeconômico, mas também aspectos macrossociais;
sustentabilidade ecológica, que pode ser maximizada por meio de ferramentas como:
intensificar o uso do potencial de recursos do ecossistema, provocando o mínimo de danos
aos sistemas de sustentação da vida; limitar o consumo de combustíveis fósseis e de outros
recursos esgotáveis, substituindo-os por recursos renováveis e que não agridam tanto o
ecossistema; diminuir a quantidade de resíduos e poluição; limitar o consumo material pelos
países ricos e pelos indivíduos; qualificar e intensificar a pesquisa, visando à obtenção de
tecnologias menos poluentes, em todas as áreas e definir normas para uma adequada e
eficiente proteção ao meio ambiente; sustentabilidade espacial, que deve buscar o equilíbrio
entre o meio rural e urbano com ênfase na redução da concentração das águas das metrópoles;
acabar com a destruição dos ecossistemas frágeis, decorrentes do descontrole da colonização;
redirecionar a agricultura para a sustentabilidade, mediante pacotes tecnológicos, crédito e
acesso a mercados; aproveitar o potencial de industrialização descentralizada, dando ênfase
especial às indústrias de biomassa; criar redes de reservas para proteger a biodiversidade; e
por fim a sustentabilidade cultural, incluindo a busca das vertentes endógenas dos
paradigmas de modernização e de sistemas agrícolas integrados, visando ao
ecodesenvolvimento.
38
Veiga (2007, p. 67-68), por sua vez, é enfático ao afirmar que para o desenvolvimento
sustentável se tornar efetivamente uma realidade, é necessário que a civilização moderna
assuma uma agenda ambiental composta por doze desafios significativos. Em suas palavras,
[...] quatro decorrem de destruições ou perdas de recursos naturais: hábitat, fontes
protéicas, biodiversidade e solos. Três batem em limites naturais: energia, água doce
e capacidade fotossintética. Outros três resultam de artifícios nocivos: químicos
tóxicos, espécies exóticas e gases de efeito estufa ou danosos à camada de ozônio. E
os dois últimos concernem às próprias populações humanas: seu crescimento e suas
aspirações de consumo.
Enquanto Sachs refere cinco pilares ou ainda cinco dimensões para garantir a
sustentabilidade, Veiga fala em doze desafios que seriam capazes de conduzir o
desenvolvimento rumo à sustentabilidade. Diante dos pilares, dimensões ou desafios, seja
qual for a denominação dada pelos estudiosos da área, é possível constatar a necessidade de
mudanças consideráveis de atitudes. Somente a sociedade atual pode mudar o destino trágico
traçado ao longo dos anos por todas as gerações que pisaram no solo do planeta. Os
pensadores mais radicais dizem não ter muito a fazer e afirmam que o apocalipse está por vir,
enquanto para os mais otimistas a decisão sobre o futuro do planeta ainda pode ser tomada,
desde que a consciência ecológica contamine o homem moderno.
Ainda no que se refere à expressão desenvolvimento sustentável, Dinizar Fermino
Becker (2002) apresenta sua contribuição afirmando que seu conceito está sendo utilizado
como um novo projeto para a sociedade, capaz de garantir, no presente e no futuro, a
sobrevivência dos grupos sociais e da Natureza, transformando-se em uma via alternativa em
que transitam diferentes grupos sociais, visando a interesses, por exemplo, políticos,
profissionais, ecológicos, econômicos e outros. Neste sentido torna-se necessário submeter o
crescimento econômico às regras de uma distribuição social equitativa, bem como às
imposições ecológicas, não sendo possível um crescimento baseado na utilização extensiva
dos recursos naturais.
Paulo Affonso Leme Machado (2002), por sua vez, afirma que anteriormente se tinha
como conceito de desenvolvimento sustentável o planejamento econômico visando à
preservação do meio ambiente a curto, médio e longo prazo, com os olhos voltados somente
para as gerações presentes, com o advento desse conceito procura-se o desenvolvimento
visando às gerações presentes e futuras, não apenas como interessadas, mas também como
titulares de direito a um meio ambiente equilibrado.
39
Conforme enfatiza Cristiane Derani (2001), quando se fala em desenvolvimento
sustentável refere-se ao desenvolvimento vinculado à sustentabilidade econômica e ecológica,
implicando o ideal de um desenvolvimento harmônico tanto da economia quanto da ecologia,
que devem ajustar-se numa relação de valores em que o máximo econômico reflita o máximo
ecológico, para que o ilimitado crescimento econômico se coadune com a limitação dos
recursos naturais.
Desenvolvimento sustentável ou ecodesenvolvimento são dois termos que buscam
definir o mesmo objeto, pois ambos estão voltados para a questão da sustentabilidade, embora
o termo desenvolvimento sustentável seja mais utilizado do que o termo ecodesenvolvimento.
Dentre os autores que preferem usar o termo ecodesenvolvimento, pode-se destacar Renato
Santos de Souza (1998), segundo o qual este termo apresenta uma alternativa de
desenvolvimento que não renuncia ao crescimento econômico, mas busca preservar o meio
ambiente, a diversidade cultural e a satisfação das necessidades humanas.
Ao se analisar os conceitos de desenvolvimento sustentável e de ecodesenvolvimento
apresentados anteriormente, percebe-se que ambos são sinônimos, remetendo igualmente aos
preceitos da sustentabilidade como seu princípio norteador. Da mesma forma, ambos podem
ser considerados como sinônimos de desenvolvimento, quando este último é tomado em seu
sentido mais abrangente.
A compreensão do conceito de sustentabilidade, por sua vez, é de fundamental
importância, uma vez que tal termo vai muito além de significar unicamente a
sustentabilidade ambiental. Buscar-se-á, por isso, dimensionar a profundidade deste termo,
elencando a questão da sustentabilidade em suas diversas modalidades ou dimensões.
O princípio da sustentabilidade surgiu diante da necessidade iminente de proteção e de
preservação do meio ambiente vinculado à questão do crescimento econômico, com o fim de
demarcar os limites da globalização, servindo igualmente de sinal de alerta visando à
reorientação do processo civilizatório da humanidade. Decorrente da crise ambiental, este
princípio veio com a finalidade de provocar questionamentos em relação à racionalidade e aos
paradigmas teóricos que impulsionaram o processo de crescimento econômico ignorando a
Natureza. O princípio da sustentabilidade aparece como um critério para normatizar a
40
reconstrução da ordem econômica, buscando estabelecer condições para a sobrevivência
humana e dar suporte ao desenvolvimento sustentável, questionando as formas tradicionais de
desenvolvimento (LEFF, 2005).
A partir dessas afirmações pode-se constatar que a sustentabilidade é algo bastante
complexo. No entanto, segundo as considerações de Souza (2002, p. 294), parece simples
promover a sustentabilidade, pois, em seu entendimento, para executá-la não é necessário
muito esforço, bastando
[...] observar os seguintes critérios: para os recursos renováveis, a taxa de uso não
deve exceder a taxa de regeneração e ter-se-á um rendimento sustentável; para os
recursos não renováveis, as taxas de geração de recursos para o projeto não devem
exceder a capacidade assimilativa do ambiente e o esgotamento dos recursos não
renováveis deve requerer taxas compatíveis de substitutos renováveis para esses
recursos. Abandonando aquela idéia da economia tradicional, que os recursos são
infinitos e que têm infinita capacidade de renovação em razão do desenvolvimento
tecnológico e das possibilidades geradas pelas ciências.
O discurso da sustentabilidade foi sendo legitimado e oficializado mais amplamente a
partir da Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, que
aconteceu no Rio de Janeiro, no ano de 1992. Observe-se, todavia, que a consciência
ambiental emergiu já na década de 1960, alicerçada na Primavera Silenciosa de Rachel
Carson, e teve sua expansão na década de 1970, com a Conferência das Nações Unidas sobre
o Meio Ambiente Humano, em Estocolmo, no ano de 1972. Nesta conferência foram
demarcados os limites da racionalidade econômica e os desafios que seriam enfrentados em
relação à degradação ambiental e ao projeto civilizatório moderno. Percebeu-se que o
progresso tecnológico não é mais capaz de resolver os problemas causados pela escassez, não
sendo possível substituir recursos escassos por outros encontrados com abundância e nem
mesmo encontrar depósito para os dejetos gerados pelo crescimento excessivo da produção
(LEFF, 2005).
Para o mesmo autor, a questão da sustentabilidade surge evidenciando o sinal de uma
crise da razão econômica que conduz o processo de modernização, tornando necessária a
implantação de políticas orientadas no sentido de introduzir formas alternativas de
desenvolvimento, que estejam voltadas para o desenvolvimento sustentável. A grande
dificuldade encontrada atualmente reside na negação das verdadeiras causas da crise
socioambiental e no firme propósito que visa ao crescimento irracional da economia.
41
Para Leff, sustentabilidade ambiental não significa apenas tornar os processos
produtivos ecologicamente sustentáveis, criar tecnologias para reciclar o lixo contaminado,
instituir novas normas aos processos econômicos ou valorizar os recursos naturais e culturais.
A gestão ambiental voltada para a sustentabilidade faz emergir a necessidade de novos
conhecimentos interdisciplinares e de organizações voltadas para o planejamento intersetorial
do desenvolvimento, levando o cidadão a participar na busca de alternativas sustentáveis para
sanar suas necessidades e realizar seus projetos de vida.
Já Oswaldo de Rivero (2002) afirma que se constata atualmente uma considerável
miséria nas nações em desenvolvimento, onde milhares de pessoas vivem à margem da
sociedade ou mesmo em situação de verdadeira miséria, o que impede que esta parcela da
população integre os mercados nacional e global. Por sua vez, o desenvolvimento científico e
tecnológico é medido conforme o número de cientistas, engenheiros, computadores e,
também, com os gastos em pesquisas e projetos científicos e tecnológicos que são
desenvolvidos. Os denominados países em desenvolvimento possuem um pequeno percentual
dos indicadores mencionados, o que os impede de concorrer com os países desenvolvidos, em
decorrência deste fator, aumentando cada vez mais a distância entre países em
desenvolvimento e países desenvolvidos. A miséria nacional, em termos científicos e
tecnológicos, por parte das nações em desenvolvimento, causará graves problemas em relação
à viabilização dessas economias no transcorrer do século XXI.
E o mesmo autor complementa dizendo que o atual processo de globalização dos
padrões de consumo globaliza também o lixo. Montanhas de lixo e de dejetos são produzidas
em todos os setores da economia. Se os padrões de consumo dos países subdesenvolvidos se
equiparassem com os dos países desenvolvidos, o colapso seria inevitável, uma vez que esses
padrões não seriam compatíveis com a preservação da biosfera.
Afirma ainda que o desenvolvimento tem sido um mito persistente da segundo metade
do século XX, destacando que para estudiosos da área o desenvolvimento econômico e social
é um processo inerente a todos os Estado-nação, bastando aplicar as fórmulas corretas para o
desenvolvimento acontecer. Em consequência, os países pobres criariam riquezas
proporcionando à sociedade altos padrões de vida, equiparando-se aos padrões dos países
desenvolvidos. Durante meio século mais de 150 países têm procurado aplicar as fórmulas
indicadas na busca pelo desenvolvimento, mas esta fórmula mágica parece não estar
42
funcionando conforme o esperado. Mesmo assim, o mito do desenvolvimento persiste como
sendo a esperança de salvação da pobreza, o que tem levado os políticos das sociedades
pobres a tentarem reproduzir sociedades de consumo insustentáveis. A realidade é que as
desigualdades sociais estão aumentando cada vez mais, os ricos estão cada vez mais ricos e os
pobres cada vez mais pobres. Por outro lado, os gurus do mito do desenvolvimento possuem
uma visão quase quantitativa do mundo, ignoram os aspectos qualitativos que englobam
fatores histórico-culturais, progresso não-linear da sociedade, abordagens éticas e até
desconsideram os aspectos ecológicos, reduzindo o desenvolvimento ao crescimento
econômico.
Em relação à possibilidade de desenvolvimento dos países subdesenvolvidos, Rivero
(2002) destaca que a única maneira de se desenvolverem é reduzir a taxa de natalidade e,
concomitantemente a isso, modernizar a produção para torná-la mais intensa em termos
tecnológicos, ou seja, conciliar desenvolvimento econômico e social. Mesmo assim, o
processo vai ser complexo e pode estender-se por décadas, fazendo-se necessário encontrar o
equilíbrio entre o crescimento populacional e os recursos considerados vitais, tais como
alimentos, energia e água, sem os quais será impossível viabilizar o processo de
modernização. Conclui-se, assim, que o aumento da produção de alimentos, água e energia, a
par da redução do crescimento populacional e da obtenção de receitas estratégicas, constituem
alguns dos fatores indispensáveis para manter o equilíbrio e garantir o que autor define como
supervivência nacional.
Diante de toda a problemática ambiental decorrente de um crescimento econômico
desenfreado, que não considera a questão da sustentabilidade em suas diversas modalidades
5
,
surge à necessidade de uma mudança de paradigma referente à questão do desenvolvimento
voltado somente para a promoção do crescimento econômico. É neste sentido que surgem
novas concepções de desenvolvimento, como esclarece Sergio C. Buarque (2006, p. 15):
Os debates e reflexões que dominam a cena política e técnico-científica
internacional sobre modelos e alternativas de desenvolvimento – capazes de
enfrentar os desafios e problemas econômicos, sociais e ambientais contemporâneos
– estão levando à formulação de novas concepções de desenvolvimento – endógeno,
humano, local –, entre os quais se destaca a proposta de desenvolvimento
sustentável. Mesmo com as imprecisões e ambigüidades que ainda cercam os
conceitos, todos os esforços recentes de desenvolvimento têm incorporado, de
5
Sustentabilidade em suas diversas modalidades significa, neste momento, a sustentabilidade social, ambiental,
territorial, econômica e política, segundo a concepção de Sachs (2004).
43
alguma forma, os postulados de sustentabilidade, procurando assegurar a
permanência e continuidade, a médio e longo prazo, dos avanços e melhorias na
qualidade de vida, na organização econômica e na conservação do meio ambiente
[Grifo do autor].
Para este autor, a mudança de paradigma no que se refere ao desenvolvimento, remete
a novas concepções e percepções, direcionadas a tornar possível uma nova organização da
economia e da sociedade, até então consideradas como sendo utópicas. As novas tecnologias
devem estar voltadas à promoção de uma economia que vise à diminuição do consumo de
energia e de recursos naturais.
Diante dessa necessidade de alternativas sustentáveis de desenvolvimento, que não
poluam e nem degradem tanto o meio ambiente, surge, dentre outras, a proposta do turismo
como sendo uma das perspectivas viáveis de desenvolvimento local para municípios que
tenham potencial para sua implantação. Trata-se, é claro, de um turismo praticado de maneira
planejada e organizada, uma vez que o mesmo pode também constituir-se em fator de
degradação ambiental quando implantado de forma desorganizada e inconsequente. Este
assunto será aprofundando no tópico a seguir.
1.2 O turismo como alternativa de desenvolvimento sustentável
No tópico anterior analisou-se o processo de desenvolvimento, contemplando a visão
tradicional, que não apresentava preocupações com a sustentabilidade, e a visão
contemporânea, preocupada com a eminente crise socioambiental, a exigir um novo padrão de
vida. Esse novo padrão de vida consiste em reduzir o consumo excessivo, a produção de lixo,
a poluição, a degradação e a destruição dos recursos naturais, enfim, em adotar uma nova
postura que seja condizente com o atual cenário socioambiental. Mais do que nunca o destino
do planeta depende do pensamento racional e da conscientização de cada indivíduo,
considerado um agente com o poder decisivo de conduzir os rumos do futuro da humanidade
a um final feliz para as gerações presentes e futuras.
Como passo seguinte, far-se-á a abordagem do turismo como uma das formas
alternativas de promoção do desenvolvimento na atualidade, e que, se associado à
sustentabilidade, poderá transformar-se em importante aliado no processo de
desenvolvimento.
44
No que se refere à origem histórica do turismo, é possível afirmar que o mesmo
começou a se organizar em meados do século XIX, embora somente a partir do ano de 1950
se tenha transformado em uma atividade significativa em termos econômicos, culturais e
sociais. O turismo é consequência do sistema capitalista e surgiu como um reflexo da
industrialização, que permitiu, por meio dos avanços tecnológicos, a construção de motores a
vapor para equipar navios, locomotivas e outras máquinas industriais, bem como das áreas da
engenharia e da arquitetura que revolucionaram a construção civil, e com ela a construção de
torres de observação, portos, ferrovias, dentre outros. Pode-se citar como exemplo a
construção da Torre Eiffel, na França. Com o capitalismo e os avanços proporcionados pela
revolução industrial aumenta o número de pessoas com possibilidades financeiras, e até
mesmo necessidade de viajar, incrementando o setor do turismo. Surge, assim, o turismo
moderno, que tem como marco de sua origem o ano de 1840 (Abreu Turismo no Porto,
Portugal) e no ano de 1841 (primeira excursão de Thomas Cook, de Leicester a
Loughborough, Reino Unido), mas foi apenas a partir de 1960 que ocorreu a explosão do
turismo como sendo uma possibilidade de proporcionar prazer às pessoas, e também, como
fonte de lucro e investimento (TRIGO, 2000).
As afirmações de Luiz Gonzaga Godoi Trigo mostram que o turismo não é uma
atividade recente, embora somente após meados do século XX esta atividade se tenha tornado
acessível para um número maior de pessoas. Os avanços tecnológicos proporcionados pela
Revolução Industrial foram aliados importantes para viabilizar a atividade turística, uma vez
que criaram facilidades de transportes e incrementos à construção civil. Neste sentido destaca
o mesmo autor (2000, p. 64):
O turismo beneficia-se diretamente da nova ordem que surgiu nas sociedades pós-
industriais, fruto de uma nova conjuntura internacional, das mudanças culturais e do
crescimento econômico em alguns setores do mundo. A atividade turística passou a
ser um espaço privilegiado da produção, na medida em que se tornou uma das
ocupações sofisticadas do setor terceiro. Deixou de ser um entreposto sem grande
importância de relacionamentos humanos superficiais e modas passageiras para ser
um produtor e veiculador de atitudes, estilos de vida e novos padrões
comportamentais. O turismo, juntamente com o mundo dos negócios em geral, com
o campo das artes e das comunicações, do lazer e da educação começou a fazer parte
de uma sociedade extremamente ativa, questionada, mutável e multifacetada.
A atividade turística, portanto, impulsionada pelos resultados da Revolução Industrial,
constituiu-se numa forma alternativa de desenvolvimento, no entanto, como qualquer outra
45
atividade, possui aspectos positivos e negativos, necessitando de planejamento e de
organização para que os efeitos negativos não superem os positivos, causando, assim, a
inviabilidade da atividade.
Sandra Baptista Cunha e Antônio José Teixeira Guerra (2007) observam que durante
muito tempo o turismo foi considerado como sendo uma “indústria sem chaminé”,
acreditando-se que a atividade turística não provocava qualquer tipo de poluição ou de
degradação ambiental. Atualmente, contudo, são reconhecidos seus impactos negativos, pois,
como qualquer indústria, pode gerar problemas de ordem ambiental, social, cultural e
econômica, muitas vezes irreversíveis. Se no início os efeitos nocivos do turismo não eram
tão acentuados, a forma desordenada e muitas vezes irresponsável de sua expansão
multiplicou os impactos negativos.
Para os mesmos autores, o turismo pode ser considerado o fenômeno econômico mais
expressivo nas últimas décadas, sendo superado apenas pela indústria automobilística. Devido
a seu crescimento acelerado, o turismo, em muitos países, pode ser considerado como sendo a
mais importante fonte de renda. Embora apresente aspectos positivos para o desenvolvimento,
traz problemas socioambientais e aspectos negativos que comprometem a qualidade de vida e
o ambiente. Na década de 1970 inicia a preocupação do turismo com o meio ambiente,
principalmente com a poluição decorrente do uso irracional dos recursos naturais.
Levando em consideração que o desenvolvimento sustentável está diretamente
relacionado com a questão da sustentabilidade da atividade turística, e que ambos se inter-
relacionam, o turismo sustentável envolve as mesmas dimensões de sustentabilidade
consideradas necessárias para caracterizar o desenvolvimento sustentável. Neste sentido, se a
atividade turística não for sustentável, pode causar sérios problemas de ordem ambiental,
social, cultural e econômica, inclusive podendo inviabilizar a continuidade da atividade.
Para facilitar a compreensão da inter-relação entre o fenômeno da atividade turística e o
meio ambiente, Doris Van de Meene Ruschmann (1999) menciona quatro fases que procuram
explicar esse relacionamento ao longo da História. O estudo em relação a este tema foi
desenvolvido na França pelo Ministère de L’Environnement/Tourisme (1992, p. 16), segundo
o qual a primeira fase ocorreu no século XVIII e teve como principal característica a
descoberta da Natureza e das comunidades receptoras, pois os turistas tinham curiosidade em
46
conhecer lugares diferentes, do que adveio um maior relacionamento com a Natureza,
surgindo ao mesmo tempo os primeiros equipamentos turísticos. A segunda fase apresenta
como principal característica o direcionamento do turismo às elites, tendo ocorrido no final do
século XIX e início do século XX, período em que não havia preocupação com o meio
ambiente e a grande demanda originou a expansão do mercado imobiliário. Foi nesta fase que
surgiram os centros turísticos mais antigos da Europa. A terceira fase caracteriza-se pelo
turismo de massa, com início na segunda metade do século XX, e seu apogeu aconteceu nas
décadas de 1970 e 1980, quando a demanda turística cresceu em ritmo acelerado e as
localidades turísticas viveram uma expansão sem igual. Essa fase é a mais devastadora e tem
como uma de suas características o domínio do turismo sobre a Natureza, em suma, um
período catastrófico para o meio ambiente. A quarta e última fase inicia-se na segunda metade
dos anos de 1980 e se diferencia das demais pelo fato de caracterizar uma renovação do
turismo, no sentido de que os turistas buscam a calma e o conhecimento mais profundo das
regiões visitadas, originando, assim, uma maior preocupação com a preservação dos recursos
naturais.
Com o advento dessa última fase, caracterizada pela relação entre turismo e meio
ambiente, os turistas invadem lugares calmos e de natureza exuberante, em busca de paz,
tranquilidade, locais com ar puro e muito verde, com capacidade de proporcionar ao turista a
sensação de prazer e de bem-estar, recuperando seu equilíbrio psicofísico longe da vida
agitada dos grandes centros. Procuram locais que lhes possibilitem descansar no período de
férias, ou até mesmo nos finais de semana. Assim mesmo, essa “invasão” pode trazer sérios
problemas ao ambiente natural, tais como degradação ambiental, produção de lixo,
contaminação das águas, dentre outros. Ruschmann (1999) alerta, neste sentido, para a
necessidade de um planejamento turístico objetivando ordenar as ações do homem,
direcionando-as para a sustentabilidade e buscando manter a harmonia entre os recursos
físicos, culturais, naturais, sociais e econômicos. Somente por meio de ações planejadas será
possível direcionar a atividade turística para uma evolução que seja benéfica para os
empreendedores, para as populações receptoras, para os turistas, para a preservação dos
recursos naturais, em fim, para promoção de um desenvolvimento baseado na
sustentabilidade.
Esse sucinto retrospecto histórico deixa claro que no século XVIII, quando o turismo
era um privilégio das elites, não havia maior preocupação com a questão de preservação dos
47
recursos naturais, preocupação esta que se fez sentir mais acentuadamente nas décadas de
1970 e 1980, quando a expansão do turismo de massa acarretou um crescimento significativo
da degradação da Natureza. Diante dessa expansão, e consequentemente das agressões ao
meio ambiente, surgem novas propostas para redirecionar a atividade rumo à sustentabilidade.
Neste sentido refere Ruschmann (1999, p. 23): “[...] outras formas de turismo estão sendo
propostas, a fim de conter os impactos negativos da atividade e, além do já citado turismo
brando e tranqüilo, recebem a denominação de ‘alternativo’, ‘responsável’, ‘ecológico’ e,
mais recentemente, de ‘turismo sustentável’.” No que se refere ao alto potencial de
degradação ambiental presente na atividade turística, Américo Pellegrino Filho (1997, p. 144)
assim se pronuncia:
Quanto ao turismo ser destruidor e poluidor, trata-se de uma imagem negativa
mundialmente corrente; e correta. Ressalvemos, entretanto, que ele não é o único
nem o maior poluidor ou destruidor. Como corolário, podemos perceber que é
possível mudar essa imagem negativa; basta haver vontade política e disposição de
rever o item custos/benefícios, em projetos de setor, também adotar a decisão de
privilegiar o turismo brando e evitar o turismo de massa – este sim, o real poluidor e
destruidor. Ademais, compete aos agentes profissionais considerar a importância
social de beneficiar as populações radicadas em núcleos receptores, que de modo
algum devem ser prejudicadas em favor dos visitantes. Essas atitudes permitirão, até
com facilidade, a conquista de prestígio para o turismo.
Uma nova proposta de turismo deve, portanto, estar obrigatoriamente voltada para a
questão da sustentabilidade. Resulta daí a necessidade premente de um maior planejamento,
em termos de políticas públicas, nos municípios em que o turismo é considerado como fator
importante de desenvolvimento, para que seja garantida a sustentabilidade social e ambiental
das comunidades envolvidas, visando minimizar seus impactos negativos.
Como esclarecem Cunha e Guerra (2007), foi na década de 1970 que surgiu uma
proposta de turismo para a sustentabilidade, em decorrência dos impactos negativos por ele
causados. Desse esforço resultou a discussão em torno das ideias de legado cultural, de
planejamento, de gestões participativas e de ações em escala local, devendo elas estar
associadas. Entende-se que o setor público tem o papel de garantir a produção do turismo
sustentável, em escala local e de forma participativa. A proposta de um turismo com base na
sustentabilidade vem tendo cada vez mais adeptos, visando maximizar os impactos positivos e
minimizar os aspectos negativos. É claro que esta nova postura ecológica no campo do
turismo enfrenta grandes dificuldades. Nas palavras de Ruschmann (1999, p. 11),
48
encontrar o equilíbrio entre os interesses econômicos que o turismo estimula e o seu
desenvolvimento planejado, que preserve o meio ambiente, não é tarefa fácil,
principalmente porque o controle da atividade depende de critérios, valores
subjetivos e de uma política ambiental e turística adequada que ainda não se
encontrou no nosso país nem em outros países.
Para que o desenvolvimento de um turismo sustentável aconteça, é necessário, portanto,
o envolvimento de vários setores da sociedade, que estejam direta ou indiretamente ligados a
atividade. É fundamental que os gestores, tanto em nível local quanto regional, nacional e, em
alguns casos, até internacional, estejam unidos no desenvolvimento de políticas públicas
voltadas para viabilizar a sustentabilidade da atividade turística, uma vez que esta pode ser
uma importante aliada para promover o desenvolvimento de comunidades com potencial
turístico. Por sua vez, os empreendedores do setor turístico, os turistas e as comunidades
locais devem colaborar para a promoção de um turismo que seja sustentável tanto para as
presentes quanto para as futuras gerações.
Roberto Cataldo Costa (2001) salienta que o ambiente é o aspecto fundamental do
turismo, entretanto, no momento em que a atividade turística acontece, o ambiente é
modificado, principalmente para facilitar as condições de sua implementação. A preservação
ambiental é parte fundamental de muitas estratégias de desenvolvimento. Os impactos
causados ao meio ambiente em decorrência do turismo podem ser positivos ou negativos. Se
não é possível o turismo sem impactos ambientais, é possível, com o planejamento correto,
gerenciar o desenvolvimento turístico tendo como objetivos minimizar os impactos negativos,
ao mesmo tempo em que se estimulam os impactos positivos. Neste sentido entende-se como
fundamental para o processo de turismo sustentável a realização e a avaliação do estudo de
impacto ambiental em suas diversas fases.
O papel do Estado é fundamental na organização e no planejamento do turismo. Cabe a
ele, por meio de seus legisladores, regulamentar esta atividade, de maneira a torná-la mais
sustentável, impedindo a degradação dos recursos naturais, e também, da cultura e das
tradições das comunidades receptoras. Mas é oportuno destacar que, apesar desse poder/dever
que o Estado possui, não é somente dele a responsabilidade pelo cuidado com os recursos
naturais, pois a sociedade civil também precisa fazer a sua parte, colaborando para garantir a
preservação e a conservação da Natureza.
Ruschmann (1999) observa ainda que, em decorrência da expansão da atividade
turística nas últimas décadas, surge uma nova relação de interdependência entre os aspectos
49
sociais e econômicos. Nesta nova fase cabe ao Estado organizar e orientar os interesses da
população, mediante políticas de turismo condizentes com o atual cenário, tendo sempre
presente que os interesses da população receptora vão além da rentabilidade econômica,
englobando também o desenvolvimento social e cultural, bem como a proteção da qualidade
de vida e do meio ambiente.
As causas que promoveram a expansão do turismo foram bem diversas, e vão desde a
Revolução Industrial, com seus avanços tecnológicos, até a pressão psicológica provocada
pelas tensões diárias de pessoas que vivem em grandes aglomerados urbanos, respirando ar
poluído. Sem muitas alternativas de lazer, essas pessoas durante as férias ou até mesmo em
finais de semana buscam locais aprazíveis para passarem seus momentos de folga. Neste
sentido esclarece a autora (1999, p. 19):
A inter-relação entre o turista e o meio ambiente é incontestável, uma vez que este
último constitui a “matéria-prima” da atividade. A deterioração das condições de
vida nos grandes conglomerados urbanos faz com que um número cada vez maior de
pessoas procure, nas férias e nos fins de semana, as regiões com belezas naturais. O
contato com a natureza constitui, atualmente, uma das maiores motivações das
viagens de lazer e as consequências do fluxo em massa de turistas para esses locais –
extremamente sensíveis, tais como as praias e as montanhas – devem
necessariamente ser avaliadas e seus efeitos negativos, evitados, antes que esse
valioso patrimônio da humanidade se degrade irremediavelmente.
Para Trigo (2000), ao se analisar a situação do turismo no mundo e as tendências na
década de 1990, percebe-se que o lazer e o turismo, juntamente com a educação, a cultura, as
novas tecnologias e os investimentos privados, significam a entrada de um mercado
extremamente promissor, do que advém a preocupação com a meio ambiente no mundo todo.
Em razão disso reúnem-se várias entidades ambientalistas para discutir a proteção à fauna, à
flora, ao ambiente como um todo e para educar as pessoas no sentido de que respeitem e
defendam os recursos naturais. Estas ações produzem reflexos na preservação e na
organização da exploração turística.
Segundo afirma Jonh Swarbrooke (2000, v.3), o turismo em comunidades de áreas
rurais e o turismo sustentável enfocam dois cenários alternativos, quais sejam: as áreas que já
recebem grande número de turistas, cuja ênfase está voltada para a administração do turismo
no sentido de evitar danos irreparáveis ao meio ambiente e a comunidade local, e as áreas em
que a economia rural tradicional está em declínio, fazendo com que o turismo seja visto como
50
o salvador potencial, gerador de emprego e de renda para a comunidade rural. Afirma ainda
que o turismo pode ter um papel positivo no desenvolvimento da economia das áreas rurais,
desde que haja um controle para evitar riscos ambientais. O autor destaca que o turismo é
visto muitas vezes como um problema, no entanto, muitas áreas estão atraindo turistas pelos
benefícios sociais ou econômicos que estes podem trazer, o que exige uma mudança de
atitudes em favor de um turismo sustentável.
Voltando à análise de Ruschmann (1999), de regra, o acesso a atividades turísticas
mais caras limita-se a uma camada financeiramente favorecida e que é a minoria nos países
em desenvolvimento. As atividades turísticas mais baratas podem, no entanto, ser realizadas
próximas às residências, não demandando tanto gasto financeiro. Mas para que isso se torne
viável é necessário que os governantes se preocupem em colocar à disposição da população
de menor renda alternativas de lazer que lhe proporcionem bem-estar e satisfação, tanto
pessoal quanto familiar e comunitária, o que exige a organização da atividade turística de
forma planejada, considerando todos os preceitos de um verdadeiro desenvolvimento.
Apesar de o quadro descrito por esta autora ter sofrido algumas alterações no
transcorrer desta última década, em virtude de a atividade turística ter buscado alternativas
voltadas para proporcionar acesso para um maior número de pessoas, as preocupações
continuam as mesmas. Principalmente em municípios menores, onde o turismo está voltado
para atender a demandas de classes sociais menos favorecidas que não possuem recursos
financeiros para realizar viagens internacionais, o turismo esbarra na questão da falta de
planejamento, e quando este ocorre, na maioria dos casos visa apenas ao crescimento
econômico, deixando relegadas a um segundo plano as questões que envolvem a
sustentabilidade.
No entendimento de Ruschmann, se o meio ambiente é elemento primordial para
proporcionar o desenvolvimento da atividade turística, ele é extremamente sensível e pode ser
alterado de forma irreversível, razão pela qual é fundamental o planejamento da atividade
visando impedir o consumo inútil dos recursos naturais, uma vez que estes são indispensáveis
para sua manutenção. A preservação desses recursos depende de políticas turísticas eficazes e
que considerem, dentre outros fatores, a ocupação territorial racional e o controle do
crescimento de forma organizada, visando preservar os recursos para garantir o mercado no
51
futuro. Entende-se como perfeitamente possível que um desenvolvimento turístico organizado
pode acontecer sem grandes prejuízos ao meio ambiente.
É indiscutível que a atividade turística vem crescendo a cada ano. Se inicialmente era
um privilégio das elites, com o advento do turismo de massa na segunda metade do século
XX o turismo apresentou um crescimento significativo. A esse respeito nos ensinam Cunha e
Guerra (2007, p. 162):
O forte crescimento da atividade não vem acompanhado de um planejamento e
gestão que possam contribuir para a sustentabilidade dos ambientes visitados. Na
realidade, são poucos os estudos no mundo e no Brasil que se destinam a avaliar os
impactos causados pelo turismo. Sabe-se, entretanto, que em alguns países a
atividade vem trazendo efeitos economicamente positivos em áreas rurais, que
apresentam relevantes patrimônios naturais ou em áreas urbanas, contempladas pela
presença de importantes patrimônios culturais.
No que tange à questão do desenvolvimento econômico proporcionado pelo turismo,
Ruschmann (1999, p. 117) assevera:
O desenvolvimento econômico do turismo pode ser viável e constitui o objetivo da
maioria dos planos em níveis local, regional e nacional, porém seus impactos sociais
e ambientais são praticamente inevitáveis. Por isso, torna-se necessário empreender
planos de desenvolvimento do turismo que estabeleçam a capacidade de carga das
destinações, considerando o equilíbrio entre os efeitos econômicos, sociais e
culturais e o equilíbrio dos recursos naturais da atividade [...]
E a mesma autora afirma que o caminho para o desenvolvimento sustentável precisa,
em alguns momentos, rejeitar certos projetos, uma vez que os órgãos públicos são os gestores
do patrimônio natural e que possuem o dever de transmiti-lo preservado às gerações futuras.
O planejamento da ocupação deve considerar a acessibilidade e a facilidade desta
ocupação, sendo que nem todos os locais com estas características necessitam ser sacrificados
em virtude de funções recreativas. A gestão da atividade turística deve considerar o
estabelecimento de limites que não podem ser ultrapassados em nome do desenvolvimento,
considerando que a relação entre turismo e meio ambiente não é simples, e o desafio reside
em encontrar o equilíbrio entre o desenvolvimento turístico e a proteção ambiental. Por esta
razão, afirma Ruschmann (1999, p. 84), [...] no turismo, o plano de desenvolvimento constitui
o instrumento fundamental na determinação e seleção das prioridades para a evolução
harmoniosa da atividade, determinando suas dimensões ideais, para que, a partir daí, possa-se
estimular, regular ou restringir sua evolução.
52
Quando se trata de sustentabilidade da atividade turística, retoma-se a questão do
desenvolvimento sustentável, que para muitos se limita aos aspectos econômicos, enquanto
para outros envolve questões sociais, culturais e ambientais. A maioria dos estudiosos da área
destaca a necessidade de planejar um turismo voltado para a sustentabilidade, a exemplo de
Pedro Ivo Batista (2003, p. 189-190), que é pragmático ao afirmar que
o atual modelo de turismo é absolutamente insustentável. E mais, não tem sido um
instrumento para gerar emprego e renda, e preservar o meio ambiente. Tem sido
causador de muita destruição da natureza, e de muita exclusão das comunidades
locais. Portanto, é preciso pensar mesmo grande, num grande desafio, que é o da
sustentabilidade. Sustentabilidade é mais do que a questão ambiental inclui a
questão ambiental, mas é mais do que isso, porque significa a preservação e a
conservação do meio ambiente, justiça social, participação e controle social e um
modelo que integre e respeite a comunidade nos seus potenciais e na sua tradição
cultural, portanto, sustentabilidade é uma coisa muito mais ampla, então, ao
falarmos em turismo sustentável, é preciso reforçar que estamos falando nesse
sentido mais amplo.
Em síntese, o presente estudo deixou claro que o turismo sustentável nada mais é do
que parte integrante do conceito de desenvolvimento sustentável. Tendo como ponto de
partida esta afirmação, constata-se que o turismo sustentável é um importante aliado para a
efetivação do desenvolvimento, podendo ser uma alternativa de negócio para pequenos
agricultores e até mesmo uma possibilidade para as regiões onde as indústrias tradicionais
estiverem em declínio, trazendo vida nova às economias e às comunidades dos locais onde se
desenvolver. Sob um outro prisma, é possível considerar o desenvolvimento sustentável como
sendo um pré-requisito para viabilizar o turismo sustentável (SWARBROOKE, 2000, v.5).
Desenvolvimento sustentável e turismo sustentável se complementam, podendo ser
considerados como dependentes um do outro. Para que o turismo promova desenvolvimento
sustentável, é necessário que ele também seja sustentável, caso contrário o máximo que vai
conseguir produzir vai ser crescimento econômico, ou nem mesmo este, podendo causar
apenas grandes problemas para o meio ambiente e para as pessoas envolvidas. Neste sentido o
mesmo autor (2000, v.5, p.111) alerta:
É preciso começar a ver o turismo sustentável como parte de um sistema mais amplo
de desenvolvimento sustentável, um sistema aberto no qual cada elemento afeta os
demais. Uma mudança em qualquer elemento suscitará uma reação em cadeia nos
outros elementos do sistema. Em outras palavras, se fazemos algo para tentar
desenvolver formas mais sustentáveis de turismo, isso afetará outros elementos não-
53
turísticos do sistema. Por exemplo, a tentativa de reduzir o número de turistas pode
reduzir os impactos negativos do turismo sobre o meio ambiente, mas pode também
prejudicar a comunidade local ao reduzir os benefícios econômicos do turismo em
termos de empregos e salários. Da mesma forma, a tentativa de reduzir a mão-de-
obra imigrante empregando mais residentes locais pode fazer com que alguns jovens
deixem a fazenda da família para trabalhar no hotel. Em suma, a renovação de mão-
de-obra pode inviabilizar a fazenda.
Segundo ele, para que o turismo sustentável deixe de ser um sonho e se torne realidade
é necessária a real compreensão de seu significado, além da vontade e da ação políticas no
sentido de desenvolver técnicas adequadas que possibilitem a realização de um turismo
voltado para a sustentabilidade. Cunha e Guerra (2007) enfatizam que essa nova postura
demanda o aprofundamento e a ampliação das discussões, visando sempre à minimização dos
impactos negativos que esta atividade provoca quando acontece de forma desordenada e sem
planejamento. Isso implica a necessidade do envolvimento de todos os setores, sejam eles
governantes, empreendedores ou turistas, em outros termos, toda a sociedade deve voltar os
olhares para a questão da sustentabilidade, incluindo o caso específico da atividade turística,
para que ela não passe de um simples mito.
Procurou-se neste capítulo, a partir de algumas literaturas consideradas essenciais para
a compreensão da complexa temática do desenvolvimento, elucidar, sob suas diversas formas,
alguns conceitos, bem como realizar uma retomada histórica sobre esta temática para, em um
segundo momento, adentrar na questão específica do turismo como alternativa de
desenvolvimento. O próximo capítulo ocupar-se-á com a questão do histórico e da
organização da esfera municipal no Brasil, abordando quais as competências municipais na
área ambiental, e perfazendo um breve histórico do município de Quinze de Novembro/RS e
de sua caminhada na atividade turística.
54
2 O MUNICÍPIO COMO ESPAÇO PRIVILEGIADO DE DESENVOLVIMENTO
SUSTENTÁVEL: A QUESTÃO DO TURISMO NO MUNICÍPIO DE QUINZE DE
NOVEMBRO/RS
2.1 Histórico da organização da esfera municipal no Brasil
Para uma melhor compreensão da forma de organização da esfera municipal no Brasil,
torna-se necessária uma breve análise histórica da formação e da organização dos Municípios
como entes federados e detentores de certa autonomia que lhes é concedida pelas Cartas
Constitucionais de cada período histórico.
Sabe-se que os seres humanos são seres sociais, sendo que para garantir sua
sobrevivência buscavam associar-se, inicialmente, através dos grupos familiares, originando-
se posteriormente os clãs ou tribos. Esses grupos formaram-se com o intuito de garantir a
segurança, organizar as formas de trabalho, bem como as funções administrativas, guerreiras
e, também, religiosas. Se a origem dos Municípios não se deu em tempos tão remotos, o
espírito associativo remete, no entanto, a este período (COSTA, 2006).
Desde os primórdios da civilização constata-se que os seres humanos apresentavam
tendências e necessidades de se manterem unidos e viverem em grupos. É evidente, todavia,
que esses grupos não apresentavam as características que um Município apresenta na
atualidade, mas as razões que levavam as pessoas a se organizarem em grupos eram
semelhantes aos motivos que originaram os entes atualmente denominados Municípios. Desde
os tempos mais remotos da história das civilizações as pessoas já tinham a concepção de que
vivendo em grupos seriam mais fortes e teriam mais possibilidade de enfrentar as dificuldades
que porventura viessem a surgir.
Partindo-se desta concepção histórica, e considerando os motivos que levaram os seres
humanos a se organizarem em grupos sociais, inicialmente a família e posteriormente os clãs
ou tribos, sendo que estas formas de organização foram evoluindo e se aperfeiçoando diante
do surgimento de novas necessidades e demandas por parte dos integrantes destes grupos
sociais, chegou-se a uma forma de organização social atualmente denominada Município, que
traz em sua formação original razões e motivos semelhantes aos que levavam os povos
55
primitivos a buscar uma forma de organização que os tornasse mais fortes e menos
vulneráveis diante das dificuldades a serem enfrentadas.
Hely Lopes Meirelles (2000), ao tratar da origem histórica do Município como uma
unidade político-administrativa que compõe o ente federativo, afirma que ele surgiu
juntamente com a República Romana, que estava preocupada em manter o controle, de forma
pacífica, das cidades que haviam sido conquistadas através da força de seus exércitos. Aos
vencidos ficava a imposição da vontade do Senado, no entanto, se fossem fiéis e obedientes às
leis romanas, lhes eram concedidas, pela República, algumas prerrogativas, que poderiam ir
desde simples direitos privados até o direito político de escolher os próprios governantes e
dirigir à cidade.
As comunidades que conquistavam estes benefícios eram denominadas Municípios. A
escolha dos governantes destas cidades era realizada pelos homens livres, que eram
considerados como sendo cidadãos do Município. Essa forma de descentralização do poder
não lhes conferia, contudo, total autonomia. Percebe-se que na atualidade houve uma
ampliação das liberdades conferidas aos Municípios, liberdades estas determinadas e
limitadas pela Federação, da qual o Município tem origem.
Em relação às alterações que ocorreram no decorrer da evolução histórica dos
Municípios, constata-se que aconteceram grandes mudanças em relação à forma de
organização e às atribuições conferidas a estes. Neste sentido ensina Meirelles (2000, p. 32-
33):
O Município no mundo moderno diversificou-se em estrutura e atribuições, ora
organizando-se por normas próprias, ora sendo organizado pelo Estado segundo as
conveniências da nação, que lhe regula a autonomia e lhe defere maiores ou menores
incumbências administrativas no âmbito local. O inegável é que, na atualidade, o
Município assume todas as responsabilidades na ordenação da cidade, na
organização dos serviços públicos locais e na proteção ambiental de sua área,
agravadas a cada dia pelo fenômeno avassalador da urbanização que invade os
bairros e degrada seus arredores com habitações clandestinas e carentes dos serviços
públicos essenciais ao bem-estar dessas populações [Grifo da autora].
Por outro lado, ao mesmo tempo em que o Estado delega poderes aos Municípios, para
que estes tenham autonomia para dirigir e administrar seu território de acordo com as
necessidades locais, a responsabilidade destes entes federados aumenta, pois lhes cabe o
compromisso de gerir, regular e administrar os serviços públicos locais, inclusive no que
56
tange à questão ambiental, respeitando sempre os limites impostos pelas Constituições
Federal e Estadual, e posteriormente pela Lei Orgânica Municipal, considerando as
competências e atribuições de cada ente da Federação, sendo todos estes regulamentados pela
Carta Magna.
Cabe aqui, após breve análise histórica sobre o surgimento do Município ao longo da
evolução das civilizações e antes de adentrar no debate sobre a evolução histórica da
organização da esfera municipal no Brasil, fazer um breve estudo sobre o conceito de poder
local e qual a sua importância para a organização da esfera municipal, considerando um
contexto de descentralização de poder.
A constatação da importância e da eficácia do poder local emerge como uma forma de
organização da sociedade. O poder local é considerado um importante mecanismo que
compõe o processo de descentralização, de desburocratização e de participação do cidadão na
forma de administrar e governar os Municípios. A ideia de poder local está diretamente
relacionada às tomadas de decisões, sendo possível, neste sentido, afirmar que, quando as
decisões são tomadas mais próximas do cidadão, maiores são as chances de atender às suas
necessidades. Desta forma, as decisões tomadas por um poder centralizado pode não
corresponder às reais necessidades do cidadão (DOWBOR, 1999).
A efetivação do poder local emerge da necessidade crescente de se descentralizar a
tomada de decisões, no sentido de buscar, cada vez mais, atender às necessidades e demandas
dos cidadãos e proporcionar sua participação, visando ao fortalecimento do processo
democrático para, através deste, garantir o atendimento das necessidades básicas dos
cidadãos. Neste sentido constata-se a importância do poder local como sendo um grande
aliado na defesa dos interesses e necessidades dos cidadãos, que são diretamente afetados
pelos impactos provenientes de decisões tomadas por um poder centralizado e que nem
sempre atende às reais demandas e necessidades da população.
Não resta dúvida no sentido de que, quanto mais próximas do cidadão as decisões são
tomadas, maiores são as chances de atender às demandas locais. A respeito assim pondera
Ladislau Dowbor (1999, p. 83):
57
O poder local, com os seus instrumentos básicos, que são a participação comunitária
e o planejamento descentralizado, constitui, nesse sentido, um mecanismo de
ordenamento político e econômico que já deu provas de eficiência, em particular nos
países desenvolvidos. Ele é sem dúvida o grande recurso subutilizado no país.
Considerando que o poder local é uma forma de efetivar a descentralização do poder,
seja ele administrativo, econômico ou social, é oportuno destacar que a forma de efetivação
dessa descentralização acontece através da organização sociopolítica em Municípios. Na
opinião do mesmo autor (1999, p. 72),
o poder local, como sistema organizado de consensos da sociedade civil num espaço
limitado, implica, portanto, alterações no sistema de organização da informação,
reforço da capacidade administrativa e um amplo trabalho de formação tanto na
comunidade como na própria máquina administrativa. Trata-se, portanto, de um
esforço do município sobre si mesmo.
Considerando as assertivas mencionadas, é possível afirmar que o sucesso no processo
de descentralização do poder depende da capacidade de o poder local, aqui tomado como
sinônimo de Município, constituir uma estrutura administrativa que forneça suporte tanto na
organização administrativa quanto na possibilidade de permitir e efetivar a tomada de
decisões, que devem visar ao atendimento das necessidades e interesses do cidadão.
Enquanto poder local, cabe ao Município, como agente considerado capaz de
promover a justiça social, identificar e organizar ações redistributivas, a partir de um
diagnóstico das demandas e necessidades locais. Com a possibilidade da participação direta
do cidadão na tomada de decisões, o Município proporciona a democratização dessas
decisões, que tendem a atender com mais precisão às demandas da população, uma vez que
não dependem da mediação de grandes estruturas políticas distantes, e que, portanto,
desconhecem a realidade local (DOWBOR, 1999).
Destaque-se, por outro lado, que enquanto o processo de descentralização do poder
aumenta a autonomia dos municípios para as tomadas de decisões de interesse local, estes
recebem um volume considerável de responsabilidades que, como consequência, exigem uma
ampliação e uma reorganização na estrutura administrativa municipal para que possam dar
suporte, de uma forma eficaz, visando proporcionar o desenvolvimento, de maneira endógena.
Vão neste sentido as considerações de Dowbor (1999, p. 36):
58
Com o volume de problemas que se apresenta, o poder local já não pode mais ser
visto, portanto, como um nível de decisões que se limita à construção de praças,
recolhimento de lixo e outras atividades de cosmética urbana. Trata-se de um eixo
estratégico de transformação do modo como tomamos as decisões que concernem ao
nosso desenvolvimento econômico e social.
Sem dúvida, quanto maior o poder de decisão dos Municípios, maior sua
responsabilidade, principalmente no que tange ao gerenciamento dos recursos públicos e à
prestação de serviços. No que se refere ao processo de descentralização, visto como uma
forma de fortalecer o poder local, constata-se que o mesmo se torna gradativamente mais
presente e efetivo na sociedade atual, ampliando significativamente a participação cidadã na
tomada de decisões.
Na sequência do presente trabalho procurar-se-á mostrar que o aperfeiçoamento e a
ampliação do poder municipal transforma-o no principal responsável pela real solução das
necessidades da população. Busca-se, neste sentido, elucidar alguns aspectos relevantes no
tocante ao processo de evolução da esfera municipal, em nível de Brasil, partindo-se do
período histórico que remete ao descobrimento, no ano de 1500, perpassando os principais
marcos que influenciaram na estrutura administrativa brasileira, até chegar à Constituição
Federal de 1988 e suas implicações posteriores.
Com o descobrimento do Brasil em 1500 teve início sua organização geopolítica,
sendo efetivada a partir da chegada dos primeiros colonizadores. O processo de colonização
teve início nas regiões litorâneas, onde se formaram os primeiros lugarejos e vilas, que
posteriormente dariam origem aos primeiros Municípios brasileiros. As primeiras cidades do
Brasil-Colônia foram: Salvador (Bahia), João Pessoa (Paraíba) e São Cristóvão (Sergipe).
Com o passar do tempo e o crescimento da colonização, todo continente é povoado, inclusive
as áreas interioranas. Concomitantemente com o processo de povoação e de colonização tem
origem a exploração econômica, inicialmente através do pau-brasil, em seguida da cana-de-
açúcar, da mineração, do café, iniciando-se posteriormente o período de industrialização.
(TEIXEIRA, 2007).
É correto afirmar que no período de instalação do Brasil-Colônia, o modelo de
organização administrativa adotado foi o de Portugal. No entanto, a administração colonial
apresentava muito pouca ou nenhuma uniformidade e sintonia, diferentemente do que o Brasil
está acostumado a vivenciar nas formas de administração contemporâneas, ou seja, funções e
59
competências bem definidas, disposições ordenadas conforme os princípios de hierarquia dos
diversos órgãos da administração (PRADO JÚNIOR, 1999).
Confirmando a exposição de Caio Prado Júnior, ao afirmar que no período do Brasil-
Colônia o Município seguia o modelo e a forma de organização impostos pelos portugueses, é
possível constatar que uma de suas características marcantes era a centralização do poder.
Neste sentido nos ensina Meirelles (2000, p. 33-34):
O Município português foi transplantado para o Brasil-Colônia com as mesmas
organizações e atribuições políticas, administrativas e judiciais que desempenhava
no Reino. Sob a vigência das três Ordenações – Afonsinas, Manuelinas e Filipinas –
que regeram o Brasil até a Independência (1822), as nossas municipalidades foram
constituídas uniformemente por um presidente, três vereadores, dois almotacéis e
um escrivão. Além desses encarregados administrativos, serviam junto à Câmara um
juiz de fora vitalício e dois juizes comuns, eleitos com os vereadores.
Seguem a mesma linha de pensamento as assertivas de Nelson Nery Costa (2006),
quando este se refere à importância da tradição de eleição das Câmaras municipais no período
colonial, uma vez que, esta eleição proporcionava um vínculo entre a sociedade local e os
representantes escolhidos. No entanto, as dificuldades financeiras dos Municípios eram
grandes, devido à escassez de receitas locais. É importante destacar que a esfera pública não
era organizada seguindo o princípio moderno da tripartição dos poderes, o que havia, na
verdade, era muita confusão entre as competências de cada poder, problema este que perdurou
até a implantação da teoria da tripartição de poderes de Montesquieu, assumida com a
Constituição de 1937.
Com a prática centralizadora das Capitanias durante o período colonial, ficou restrita
a expansão municipalista, limitando a autonomia dos povoados que se apoiavam mais no
amparo da Igreja do que nos donatários. Mesmo com as limitações que eram impostas, as
municipalidades tiveram influência na organização política que se ensejava no Brasil, neste
período histórico (MEIRELLES, 2000).
Tal situação de dominação e de centralização do poder manteve-se por um longo
período no Brasil-Colônia. No entanto, com a vinda da Corte Portuguesa para o Brasil em
1808, e posteriormente com a Independência do Brasil em 1822, acontecimento este que
serviu de base e originou a primeira Constituição Imperial do país, que foi promulgada em
60
1824, esperava-se que o poder fosse descentralizado e que os Municípios tivessem mais
autonomia, o que não aconteceu, e essa situação de domínio perdurou até que movimentos
republicanos e federativos surgiram na busca por um Estado organizado e descentralizado do
poder imperial.
Com o passar dos anos, o surgimento e a adequação das Constituições brasileiras
ocasionaram mudanças e aprimoramentos na forma de organização e de administração do
Brasil que perduram até hoje. Atualmente cada ente federado (estados e municípios) possui
atribuições e competências que lhes são delegadas e limitadas pela Constituição Federal, e
posteriormente contempladas nas Constituições dos Estados e nas Leis Orgânicas dos
Municípios. É o que será analisado na sequência, tendo como ponto de partida a Constituição
Imperial de 1824.
A primeira Constituição brasileira foi outorgada no dia 25 de março de 1824, sendo
conhecida como Constituição Imperial, sendo a que vigorou por mais tempo no país. Sofreu
grande influência da Constituição Francesa de 1814, sendo marcada por intenso centralismo
administrativo e político. Neste período as capitanias hereditárias foram transformadas em
províncias que, por sua vez, eram subordinadas ao Poder Central. Tais províncias possuíam
um Presidente nomeado pelo Imperador e que poderia ser substituído a qualquer momento,
conforme entendimento do mesmo (LENZA, 2008).
A Constituição Imperial de 1824 institucionalizou o centralismo político e
administrativo, atribuindo ao Imperador o poder de nomear presidentes para as províncias, os
quais, no entanto, ficavam à mercê da vontade do Imperador. A Constituição de 1824 não
adotou a tripartição dos poderes defendida por Montesquieu, uma vez que, além dos Poderes
Legislativo, Executivo e Judiciário, havia o Poder Moderador, exercido pelo Imperador.
6
Percebe-se neste período, além de um forte poder centralizador, uma certa desordem na
organização da esfera pública no Brasil.
Apesar do centralismo marcante, grandes avanços foram conquistados a partir da
Constituição de 1824, quando foram criadas Câmaras Municipais em todas as cidades e vilas.
6
Eram atribuições do Imperador, titular do Poder Moderador, na esfera legislativa: nomear Senadores, convocar
Assembleia Geral extraordinária, sancionar e vetar proposições do Poder Legislativo, dissolver a Câmara dos
Deputados e convocar outra em sua substituição. Na esfera do Executivo, cabia-lhe nomear e destituir os
Ministros de Estado e, na esfera do Poder Judiciário, suspender os Magistrados.
61
Estas Câmaras possuíam um caráter eletivo e eram presididas pelo vereador mais votado.
Dentre as competências das Câmaras Municipais estava o governo econômico e municipal das
cidades e vilas, o exercício das funções municipais e a aplicação das suas receitas, que seriam
regulamentadas por lei ordinária. A Lei ordinária de 01 de outubro de 1824, que
regulamentava o art. 169 da Constituição Imperial, trouxe estrita subordinação administrativa
e política aos Presidentes das Províncias que, por sua vez, eram vinculados ao Imperador
através do Poder Moderador exercido por este (MEIRELLES, 2000).
Os poderes que foram outorgados aos Municípios pela Constituição de 1824 foram
usurpados pela lei ordinária do mesmo ano, que retomava a centralização do poder. Esta lei
regulamentar transformou os Municípios em meras divisões territoriais, sem influência
política e sem autonomia para a gerência de seus próprios interesses, constatando-se, neste
período, um retrocesso no poder e na autonomia dos Municípios em relação ao período
colonial. Vão neste sentido as ponderações de Meirelles (2000, p. 35):
O centralismo provincial não confiava nas administrações locais e poucos foram os
atos de autonomia praticados pelas Municipalidades, que, distantes do poder central,
e desajudadas pelo governo da Província, minguavam no seu isolamento, enquanto
os presidentes provinciais cortejavam o Imperador, e o Imperador desprestigiava os
governos regionais, na ânsia centralizadora que impopularizava o Império.
Com relação à centralização política e administrativa instituída pela lei ordinária que
regulamenta o art. 169 da Constituição Imperial de 1824, Costa (2006, p. 51) faz a seguinte
assertiva:
Durante o Império, continuou o esvaziamento do poder municipal, submetido ao
controle dos Conselhos Gerais, pelos Presidentes de Província e pelo Governo
Central. Deu-se o nome de doutrina da tutela, pelo qual os Municípios eram
comparados às pessoas civis de capacidade limitada e, por conseguinte, deveriam ter
competência limitada. DANTE MARTORANO afirma, com precisão, que as
Câmaras municipais tinham “triste figura e posição”, sendo uma “instituição
apagada – sem influência na própria vida da comunidade e sujeita ao inteiro arbítrio
dos presidentes da província”. Assim, ao longo do século XIX, os Municípios não
tiveram sequer a autonomia prevista nas Ordenações e nos antigos forais, perdendo
parte de sua importância pela centralização efetuada no Império.
É perceptível o retrocesso provocado pela Constituição de 1824 e pela Lei ordinária do
mesmo ano, em relação ao processo de fortalecimento dos Municípios, sendo que a autonomia
política e administrativa municipal que havia sido conquistada no período do Brasil-Colônia
foi, simplesmente, confiscada pela Carta Constitucional do Império. As limitações impostas
62
pelo Poder Central estavam relacionadas diretamente ao Poder Moderador exercido pelo
Imperador, através do qual buscava manter o controle sobre os Municípios pela limitação do
seu poder e de sua autonomia política e administrativa.
No dia 15 de novembro de 1889 o Marechal Deodoro da Fonseca proclama a
República, e a partir de então as províncias do Brasil, unidas pelo laço da federação passam a
constituir os Estados Unidos do Brasil. O Decreto n° 1, de 15 de novembro de 1889, declarou
os Estados-membros soberanos e não os definiu como autônomos. A Constituição de 1891 fez
a correção do erro e reafirmou a união indissolúvel dos Estados-membros. Os republicanos
constataram, então, que os Estados, no regime federativo, possuem autonomia, da mesma
forma que os Municípios, cabendo ao Município apenas autonomia local, enquanto os Estados
participam da soberania da União, sendo ambas as autonomias outorgadas pela Constituição
(MEIRELLES, 2000).
Com a proclamação da República percebe-se, portanto, um avanço na autonomia
conferida aos Municípios. A Constituição de 1889 outorgou aos Estados a liberdade de se
organizarem de forma a garantir a autonomia dos Municípios, no que se refere aos aspectos de
interesse local. Neste sentido as Constituições Estaduais e as Leis Orgânicas dos Municípios
positivaram as garantias asseguradas pela Constituição Federal.
Apesar da positivação das autonomias e competências estaduais e municipais, não
apenas na Constituição Federal, mas também nas Cartas Estaduais e nas Leis Orgânicas
Municipais, estas não saíram do papel, pois no período de quatro décadas em que vigorou a
Constituição de 1889 as normas e documentos legais que outorgavam autonomia aos Estados
e Municípios não foram efetivadas. Na ponderação de Meirelles (2000, p. 37),
durante os 40 anos em que vigorou a Constituição de 1891 não houve autonomia
municipal no Brasil. O hábito do centralismo, a opressão do coronelismo e a
incultura do povo transformaram os Municípios em feudos de políticos truculentos,
que mandavam e desmandavam nos “seus” distritos de influência, como se o
Município fosse propriedade particular e o eleitorado um rebanho dócil ao seu poder
[Grifo da autora].
É possível constatar que, apesar de a Constituição de 1889 ter positivado e ampliado a
autonomia dos Estados e Municípios no seu texto legal, sendo esta positivação considerada
um grande avanço, na prática os avanços não aconteceram. A autonomia garantida pela
63
Constituição não aconteceu de forma efetiva, sendo que durante o período de vigência desta
Constituição a centralização e a concentração do poder foi marcante, impedindo o
fortalecimento dos Municípios.
Por sua vez, a Constituição de 1934, a qual vigorou por menos tempo na História no
Brasil, primou pela garantia e pela efetivação da autonomia dos Municípios. Ela foi
considerada de fundamental importância para o renascimento e o fortalecimento do
Município. Segundo Costa (2006, p. 54),
[...] a Constituição de 1934 representou um renascimento do Município, ao estipular
autonomia municipal em linhas de firmeza e amplitude, fundando-a no peculiar
interesse, na eletividade do prefeito e da Câmara Municipal, na decretação de seus
tributos, na arrecadação e aplicação de suas rendas e, ainda, na organização dos
serviços de sua competência. A breve existência dessa Constituição, no entanto,
impediu que os resultados da renovada autonomia pudessem dar seus frutos [Grifo
do autor].
A Constituição de 1934 pode ser considerada um passo importante para a efetivação
da autonomia dos Municípios, uma vez que buscou concretizar um princípio que estava
positivado em Constituições anteriores, porém era ignorado pelos governos destes períodos.
No entanto, o curto espaço de tempo em que esta Constituição vigorou não permitiu o
fortalecimento dos Municípios, como era objetivado pela Carta Constitucional.
No ano de 1937 nasce uma nova Carta Constitucional, impondo um novo regime
político ao Brasil. Com esse novo regime acontece o enfraquecimento da democracia no país
e, consequentemente, uma restrição do poder e da autonomia dos Municípios. No entanto, as
restrições à autonomia municipal impostas pelo novo regime de governo são parciais, sendo
que algumas conquistas municipais auferidas através das Constituições anteriores foram
mantidas.
A Constituição de 1937 caracterizou-se pela concentração de poderes no Executivo.
Atingiu a autonomia municipal através do impedimento da eletividade dos prefeitos,
mantendo somente a eleição de vereadores. Manteve, parcialmente, a discriminação das
rendas municipais, conforme determinava a Constituição anterior, limitando apenas, o
imposto cedular sobre a renda de imóveis rurais. O golpe ditatorial instituiu um sistema
intervencionista nos Estados e Municípios. O ditador indicava o interventor que, por sua vez,
nomeava os Prefeitos. Neste período prevaleciam os interesses individuais do Prefeito, que
64
era subordinado ao Conselho Administrativo Estadual, em detrimento dos interesses
municipais (MEIRELLES, 2000).
Constata-se durante o período em que o Brasil esteve sob o comando deste governo, e
sendo regido por Constituição imposta por estes, que a esfera municipal sofreu um retrocesso
em relação a conquistas positivadas nas Constituições anteriores. O direito de eleger os
Prefeitos foi usurpado, voltando a indicação destes a ser responsabilidade do Poder Central,
que durante este período era exercido pelo ditador, e neste caso delegado ao interventor, que
deveria respeitar a vontade de seu superior e defender os interesses do Governo. Observa-se,
ainda, que durante este período os Municípios tinham menos autonomia do que no período em
que o Brasil esteve sob o domínio do centralismo imperial.
No dia 29 de outubro de 1945 o movimento das Forças Armadas destitui o Governo
Ditatorial, ato este que fez renascer a democracia no país. Após um período de quase uma
década sob o comando de um Governo Ditatorial, que era marcado pela centralização e
concentração do poder nas mãos de um ditador, surge novamente a possibilidade de exercício
da democracia e, desta forma, do fortalecimento da autonomia dos Municípios, com o intuito
de atender aos anseios da população através da descentralização do poder político e
administrativo. Para tornar possível esta nova fase democrática que emerge, surge a
necessidade de uma nova Constituição que determine os rumos que o país deve seguir, para
alcançar seus ideais.
Com o fim do período de regência do Brasil por um governo ditatorial, após a Segunda
Guerra Mundial, emerge uma Assembleia Constituinte, com a incumbência de positivar uma
nova Carta Constitucional. A Assembleia Constituinte foi instalada no dia 01 de fevereiro de
1946, sendo que a nova Constituição foi promulgada em 18 de setembro do mesmo ano. Em
relação às mudanças auferidas pela nova Carta, são significativas as ponderações de Meirelles
(2000, p. 40):
[...] Na Constituinte, o Municipalismo ganhou corpo e veio a refletir-se na
Constituição de 1946 sob o tríplice aspecto político, administrativo e financeiro.
Impressionados com a hipertrofia do Executivo no regime anterior, os novos
legisladores promoveram eqüitativa distribuição dos poderes e descentralizaram a
administração, repartindo-a entre a União, os Estados-membros e os Municípios, de
modo a não comprometer a Federação, nem ferir a autonomia estadual e municipal.
Idêntico critério foi adotado quanto à repartição das rendas públicas, que já vieram
discriminadas (arts. 29 e 30), para que o legislador ordinário não modificasse o seu
65
destino, em detrimento da Comuna. No âmbito político propriamente dito, integrou
o Município no sistema eleitoral do País e dispôs os seus órgãos (Legislativo e
Executivo) em simetria com os Poderes da Nação.
Com a nova Carta Constitucional ocorre um fortalecimento do municipalismo, através
da reconquista da autonomia, que havia sido limitada pela Regime Ditatorial, e da conquista e
ampliação de novas liberdades que foram delegadas aos Municípios nas esferas política,
administrativa e, também, financeira, havendo, como reflexo dessa descentralização, um
fortalecimento dos ideais democráticos.
O período de vigência da Constituição de 1946 foi de aproximadamente duas décadas.
Com o Golpe de Estado de 1964 surgem as condições para a elaboração da Constituição de
1967 e, posteriormente, da Emenda Constitucional n° 1, de 1969, considerada como sendo um
retrocesso para o País, uma vez que retomava a centralização e limitava a autonomia dos
Municípios, conquistada através das Constituições republicanas anteriores, e que servia de
base para garantir os ideais democráticos.
A Constituição de 1967, que foi promulgada no dia 04 de janeiro do mesmo ano, bem
como a Emenda Constitucional n° 1, de 17 de outubro de 1969, tinham como aspectos
caracterizadores a força centralizada no Poder Executivo, a manutenção do regime federativo
e da autonomia municipal, porém, com maiores restrições. A Constituição de 1967 concedeu
autonomia para que os Municípios elegessem Prefeito, Vice-prefeito e Vereadores, mas com
algumas restrições
7
. Em relação à autonomia administrativa, esta foi mantida no sentido de
atender aos interesses peculiares, relativos à organização de serviços locais. A arrecadação de
tributos ficou restrita às propriedades prediais e territoriais urbanas e aos impostos de
qualquer natureza, além de impostos sobre a propriedade rural e sobre renda e proventos de
qualquer natureza sobre fontes pagadoras. É deste período a garantia do Fundo de
Participação dos Municípios
8
. Foi mantida a competência para instituição de taxas e
contribuições de melhorias (COSTA, 2006).
7
Nas capitais e estâncias hidrominerais, os prefeitos, seriam nomeados pelo Governador, com a aprovação da
Assembleia Legislativa. Nos Municípios definidos como sendo de segurança nacional, os prefeitos seriam
indicados pelo Presidente da República. Os Vereadores somente seriam remunerados nas capitais e nos
Municípios com mais de cem mil habitantes. Cada Câmara municipal poderia ter, no máximo, vinte Vereadores.
8
Este fundo era integrado por 10% da receita proveniente de impostos de renda e de proventos federais e do
imposto sobre os produtos industrializados (IPI).
66
Por sua vez, a Emenda Constitucional n° 1, de 1969, que sucede a Constituição de
1967, promove algumas alterações nesta, no sentido de limitar as autonomias municipais nas
esferas política, administrativa e financeira, porém, segundo Costa (2006, p. 60), a referida
Emenda
[...] centralizou ainda mais o poder nas mãos do Presidente da República, eleito
indiretamente, pouco modificou a situação do Município. Não obstante, quanto ao
seu controle externo, que era exercido pela Câmara municipal, passou a ser
expressamente feito com o auxílio de Tribunal de Contas do Estado ou outro órgão
estadual a que fosse atribuído tais incumbências, o que gerou Tribunais de Contas
dos Municípios estaduais, como ocorreu na Bahia, além de poderem ser criados
Tribunais de Contas próprios de Municípios com população superior a dois milhões
de habitantes, como ocorreu no Município de São Paulo. Por outro lado, o Fundo de
Participação dos Municípios, que era na Constituição de 1967 de dez por cento da
receita do imposto de renda e do IPI, caiu pela metade.
O período de vigência da Constituição de 1967 foi caracterizado pelo enfraquecimento
dos Estados e Municípios, em decorrência da centralização do poder nas mãos do Presidente
da República. As alterações e imposições instituídas pela Constituição de 1967, e
posteriormente pela Emenda Constitucional n° 1 de 1969, perduraram até a promulgação da
Constituição Federal de 1988.
Muitas décadas se passaram desde a homologação da primeira Carta Constitucional no
ano de 1824 até a promulgação da Constituição de 1988, e que está em vigor até os dias de
hoje. No decorrer desse longo espaço de tempo muitos foram os percalços e dificuldades
encontradas na formação da esfera municipal no Brasil, para atingir o nível de autonomia
política, administrativa e financeira que o Município apresenta atualmente. Muitos foram os
avanços e retrocessos que perpassaram as Cartas Constitucionais, em alguns momentos
ampliando a autonomia, e em outros voltando a limitá-la através da centralização do poder na
esfera do Executivo.
A nova Constituição Federal é promulgada no dia 05 de outubro de 1988, sendo
denominada Constituição Cidadã, em decorrência da forte participação popular na sua
elaboração e da busca pela efetivação da cidadania. Com a nova Carta Constitucional o
municipalismo amplia sua autonomia, o que há muito tempo se esperava e que, no entanto,
fora negado pelas Constituições anteriores, que primavam pela centralização do poder e
limitação da autonomia dos Municípios. A conquista de maior autonomia dos Municípios a
partir da Constituição de 1988 engloba aspectos políticos, administrativos e financeiros.
67
O Município é fortalecido na Constituição de 1988 no momento em que é inserido
como parte integrante da Federação em seu art. 1°, que possui a seguinte redação: “A
República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e
do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito [...]”. O art. 18 reforça e
amplia o art. 1º nos seguintes termos: “A organização político-administrativa da República
Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios,
todos autônomos, nos termos desta Constituição”. Soma-se a estes artigos, na intenção de
garantir a autonomia dos Municípios, o disposto no art. 29 do texto constitucional, que
outorga aos Municípios o poder de elaborar sua própria Lei Orgânica
9
. Ao analisar somente
estes três artigos do texto constitucional, é possível constatar os avanços alcançados pelas
municipalidades com o advento da Constituição Federal de 1988.
Para efetivar a autonomia e fortalecer o Município como ente público com
participação efetiva e poder de regulamentar questões de interesse local, sempre observando
as Constituições Federal e Estadual, além dos dispositivos constitucionais anteriormente
mencionados, muitos outros trazem garantias de autonomia aos Municípios, o que fortalece o
poder local. Neste sentido assevera Costa (2006, p. 63):
São inúmeras as disposições constitucionais que se referem expressamente aos
Municípios, mostrando o reconhecimento desta célula territorial e política da
Federação brasileira, como fundamental para assegurar o sistema democrático-
representativo. A nova Constituição Federal, ao fixar as diversas competências do
Município ao longo do seu texto, inclusive com a modificação feita pela Emenda
Constitucional n° 1, de 31.03.1992, que introduziu os incisos VI e VII, no art. 29,
assegurou-lhe autonomia jamais conhecida antes e que representou o
desenvolvimento normal, que esta importante entidade federativa tem nas
instituições políticas, no Brasil [...].
Constata-se que, além do texto constitucional original, Emendas Constitucionais
posteriores mantiveram e ampliaram as competências municipais. Os avanços conquistados
com a Constituição Federal de 1988 em relação aos Municípios constituem importante
ferramenta de garantia da efetivação da democracia no País, uma vez que, quanto mais
próximas dos cidadãos as decisões são tomadas, maior a possibilidade de participação destes,
o que permite um maior atendimento das demandas da população, objetivo este presente no
9
Conforme determina o art. 29 da CF/88, a Lei Orgânica dos Municípios deve ser votada em dois turnos, e
aprovada por dois terços dos membros da Câmara de Vereadores, além de atender aos princípios estabelecidos
na Constituição Federal e na dos respectivos Estados.
68
texto da Constituição denominada Cidadã. O Brasil é um país de grande extensão territorial,
com diversidades múltiplas
10
, o que torna difícil o atendimento de demandas locais através da
tomada de decisões por parte de um poder centralizado. Neste sentido o fortalecimento do
poder local através da delegação de competências aos Municípios vem ao encontro da
efetivação dos anseios e necessidades do cidadão.
O advento da Constituição Federal de 1988, delineou um novo horizonte para a
democracia no Brasil, através do aumento de autonomia dos Estados e Municípios. Segundo
Meirelles (2000, p. 91),
a atual Constituição da República, além de inscrever a autonomia como prerrogativa
intangível do Município, capaz de autorizar até a intervenção federal, para mantê-la
ou restaurá-la, quando postergada pelo Estado-membro (art. 34, VII, “c”), enumera,
dentre outros, os seguintes princípios asseguradores dessa mesma autonomia: a)
poder de auto-organização (elaboração de lei orgânica própria); b) poder de
autogoverno, pela eletividade do prefeito, do vice-prefeito e dos vereadores; c)
poder normativo próprio, ou de autolegislação, mediante a elaboração de leis
municipais na área de sua competência exclusiva e suplementar; d) poder de auto-
administração: administração própria para criar, manter e prestar os serviços de
interesse local, bem como legislar sobre seus tributos e aplicar suas rendas [Grifos
da autora].
O fortalecimento do Município através da Carta Constitucional de 1988 é perceptível.
Os longos anos de vigências de Cartas Constitucionais que desconsideravam a autonomia dos
Municípios, submetendo-os à vontade do poder centralizado da União, desconsideração esta
que era efetivada pelos governos destes períodos, foram corrigidas pela nova Carta
Constitucional, que reconhece o Município como ente federado e portador de autonomia e
competências, que vão desde a elaboração das próprias Leis Orgânicas, passando pelo poder
de escolher seus governantes, nas esferas do Poder Executivo e do Legislativo, e pela
administração de questões de interesse local.
Com este breve relato da trajetória percorrida pelos Municípios, nas Constituições
brasileiras até a conquista da posição atual de autonomia que foi alcançada com a Carta
Constitucional de 1988, elencando os avanços e retrocessos na busca pelo fortalecimento do
poder local, será possível adentrar no campo das competências municipais para legislar e
10
Diversidades culturais, climáticas, econômicas, de relevo, densidade demográfica, dentre outras que podem ser
encontradas no Brasil.
69
decidir sobre questões na área ambiental, assunto este que será aprofundado no próximo
tópico deste capítulo.
2.2 Competência municipal na área ambiental
Diante das preocupações com a crescente crise ambiental, os legisladores instituíram
leis que podem ser consideradas rígidas e que visam garantir a conservação e a preservação do
meio ambiente, leis estas que estão sendo cada vez mais utilizadas na tentativa de minimizar
os impactos negativos provocados pela degradação ambiental. Em relação à competência para
legislar sobre matéria ambiental, é possível afirmar que esta é concorrente, ou seja, pertence à
União, aos Estados e aos Municípios, conforme determina a Constituição Federal. No entanto,
antes de adentrar na questão específica das competências municipais nesta área, tema central
deste tópico, serão abordados alguns conceitos preliminares.
Para uma efetiva compreensão do assunto em voga, é necessário o estudo de alguns
conceitos que podem ser considerados de fundamental importância para o entendimento e a
fundamentação, no que se refere à competência municipal na área ambiental. Para isso será
necessária a análise preliminar dos conceitos de bens ambientais, conservação e preservação
ambiental, dentre outros que serão elucidados no decorrer do desenvolvimento do trabalho e
sempre que houver necessidade, objetivando uma maior compreensão e elucidação do tema.
Sendo assim, para entender a importância da legislação ambiental, faz-se necessária
também a compreensão do que significam para o ser humano bens ambientais, que podem ser
entendidos como a água, o ar, o solo, a flora e a fauna. O objetivo da legislação ambiental é
defendê-los por meio do controle das atividades que podem provocar sua degradação, uma
vez que não haveria risco para o meio ambiente se não houvessem atividades que poderiam
degradá-los (TOSTES, 1994).
Os bens ambientais, de que fala André Tostes, são considerados de fundamental
importância para garantir a vida, não somente das presentes, mas também das futuras
gerações. E o que a Carta Magna estabelece no Capítulo VI, que trata especificamente do
Meio Ambiente, em seu art. 225, é que todos têm direito a um meio ambiente equilibrado,
essencial para garantir a qualidade de vida, e que cabe ao Poder Público e à coletividade a
70
missão de defendê-lo e preservá-lo. Neste sentido a legislação ambiental busca a proteção
desses bens ambientais, sem os quais não será possível a continuidade da vida no planeta.
Salienta-se, ainda, a importância do Direito Ambiental neste contexto, e também qual o
objetivo e a importância deste para a preservação e a conservação do meio ambiente,
considerado como bem de uso comum do povo. No momento em que a relação do homem
com a natureza deixa de ser harmônica, o Direito Ambiental surge com a missão de
regulamentar estas relações, impedindo a destruição dos recursos naturais, sejam eles
renováveis ou não-renováveis.
Para Wanderley Rebello Filho e Christianne Bernardo (2002) o Direito Ambiental visa à
proteção e à preservação do meio ambiente, podendo ser conceituado como sendo o conjunto
de normas e princípios editados com o objetivo de manter um perfeito equilíbrio nas relações
do homem com o meio ambiente, e vem sendo consagrado como um direito de terceira
geração.
Em um contexto que apresenta um vasto aparato legal que visa à preservação e à
conservação ambiental, contexto este no qual está inserido o Direito Ambiental como um
regulador das relações entre o homem e a natureza, faz-se necessário diferenciar os conceitos
de preservação e de conservação ambiental. O termo conservação está relacionado com a
possibilidade de utilização dos recursos naturais, porém de forma sustentável, garantindo a
sua conservação, enquanto a preservação se refere a manter os recursos naturais intocados,
sendo que estes devem ser preservados sem nenhum tipo de interferência de qualquer
natureza.
Após a análise de alguns conceitos, considerados de fundamental importância para a
compreensão e o entendimento do complexo sistema de legislação referente à questão da
problemática ambiental, em um contexto em que o Direito Ambiental tem a função de regular,
por meio de suas leis, as ações humanas que depredam e põem em risco a sustentabilidade do
planeta, pois as preocupações com o ambiente são muitas, embora gerem poucas ações
efetivas para garantir a conservação e a preservação ambiental, os estudos serão direcionados
para as competências municipais na área ambiental.
Conforme ensina Celso Antonio Pacheco Fiorillo (2007), a Constituição Federal de
1988 possui um Capítulo que trata exclusivamente do meio ambiente. O Capítulo VI da Carta
71
Magna é composto por um único artigo, que regulamenta a questão ambiental no país. O art.
225 da Constituição Federal impõe ao Poder Público e à coletividade o dever de defender e
preservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado, visando ao direito não só das
presentes, mas também das futuras gerações.
Como visto anteriormente, o Brasil está organizado, conforme determina a Constituição
Federal em seu art. 1º, na forma de uma República Federativa, que é formada pela união
indissolúvel dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, atribuindo a cada ente
federado legitimidades e competências específicas. Neste sentido asseveram Filho e Bernardo
(2002, p. 20):
Para compreendermos melhor o sistema jurídico brasileiro devemos levar em
consideração que o Brasil está organizado sob o regime federativo. Ou seja, existem
três níveis de governo: federal, estadual e municipal, cada um deles podendo
produzir legislação específica, havendo na Constituição regras que disciplinam sobre
que matérias cada um deles pode legislar, ou seja, a sua competência [...]
Além da Carta Magna, várias outras leis regulamentam a questão de proteção e
preservação ambiental. Sabe-se, no entanto, que a preocupação, a responsabilidade e o
compromisso com a conservação e preservação ambiental não são apenas da esfera federal, no
âmbito da União, mas os Estados e Municípios também possuem a sua parcela de
responsabilidade, sempre levando em consideração a hierarquia do amplo aparato legal. Sob
este aspecto, os Estados e Municípios possuem autonomia e competência para legislar sobre
questões ambientais, conforme determina a Constituição Federal.
Em relação à divisão de competências entre a União, Estados e Municípios, e também
no que se refere à participação da sociedade civil, principalmente da comunidade local, em
questões ambientais, Cunha e Guerra (2007, p. 53) esclarecem:
O envolvimento da sociedade local nas questões ambientais passou a ser estimulado.
Noções de divisão de responsabilidades e de complementaridade entre as
competências federais, estaduais e municipais ganham importância, acompanhadas
de discussões sobre o papel dos diversos atores sociais na reformulação das políticas
públicas e no reordenamento das demandas setoriais e regionais.
É perceptível a importância da divisão de responsabilidades entre os entes federados em
todas as áreas, inclusive na área ambiental. No momento em que a Constituição Federal
72
delega aos Estados e Municípios a competência complementar e efetiva no que se refere à
conservação e à preservação ambiental, automaticamente é facilitada a participação das
comunidades locais nas decisões, uma vez que estas possuem o conhecimento e sentem de
perto os impactos negativos provocados pelo descaso com o meio ambiente.
Como já visto anteriormente, o Município é um ente federado com características
próprias e que possui competência para legislar em questões de interesse local, desde que em
conformidade com a Constituição Federal, a Constituição Estadual e a Lei Orgânica
Municipal. No dizer de Costa (2006, p. 74),
a competência expressa do Município é voltada para os assuntos de interesse local,
devendo prevalecer sobre as competências federais e estaduais. O critério básico de
distinção é do interesse predominante, isto é, frente aos interesses da União e dos
Estados, em determinadas matérias, o interesse municipal deve ter um grau maior,
como ocorre quanto à definição do estacionamento nas vias públicas ou ao
estabelecimento de cemitérios [Grifo do autor].
Complementando a ideia entre as relações de competência e de responsabilidade dos
entes federados em relação à proteção e à preservação do meio ambiente, vão no mesmo
sentido as assertivas de Filho e Bernardo (2002), quando estes afirmam que existem três
níveis de governo no sistema jurídico brasileiro: o nível federal, o estadual e o municipal,
cada um deles podendo criar legislação específica de acordo com a sua competência, cujas
regras estão disciplinadas na Constituição Federal. Tratando-se de matéria ambiental, a
competência é denominada concorrente, ou seja, na relação União-Estado, a União deverá
ater-se à edição de normas gerais; os Estados, por sua vez, têm competência legislativa
suplementar de normas gerais estabelecidas pelo Governo Federal; já os Municípios, em
comum com a União e os Estados, porém mais no âmbito da execução de leis protetivas do
que no de legislar, podem suplementar as legislações federal e estadual na proteção do meio
ambiente, natural e cultural, e legislar sobre assuntos de interesse local.
Conforme determina expressamente o art. 23 da Constituição Federal, quando trata das
competências comuns da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, mais
precisamente em seus incisos III, VI e VII, é competência comum dos entes federados a
proteção às paisagens naturais notáveis, a proteção ao meio ambiente e o combate à poluição
em qualquer de suas formas, bem como a preservação das florestas, da fauna e da flora. Por
sua vez o art. 24 da Carta Magna refere ser competência da União, dos Estados e do Distrito
73
Federal, excluindo os Municípios neste artigo, legislar de forma concorrente sobre as questões
ambientais, conforme mencionado nos incisos VI e VIII, do artigo supra referido, quando
estes trazem em seu texto a competência de legislar sobre florestas, caça, pesca, fauna,
conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e
controle da poluição, determinando que a competência para legislar sobre a responsabilidade
por dano ao meio ambiente é da União, dos Estados e do Distrito Federal.
Ainda em relação às competências municipais definidas na Constituição Federal, é
oportuno destacar o que determina o art. 30 da Carta Constitucional ao expressar que compete
aos Municípios legislar, dentre outros, sobre assuntos de interesse local e, também,
suplementar a legislação federal e a estadual no que couber. É importante salientar que em
matéria ambiental tanto os Estados quanto os Municípios possuem competência para legislar,
mas devendo seguir sempre o que preconiza a Constituição Federal, não podendo instituir leis
ambientais mais brandas do que as instituídas em nível Federal.
Em relação à expressão interesse local é oportuno destacar as ponderações de Lucíola
Maria de Aquino Cabral (2008, p. 84-85), uma vez que esta expressão é usada de forma geral
pela constituição, e busca-se entender, neste momento, sua efetivação em matéria ambiental.
Segundo a autora,
[...] a expressão interesse local traduz tudo quanto se relacione diretamente aos
assuntos de interesse dos municípios, ou seja, a todos os fatos e matérias em que
predomine seu interesse. Nesse sentido, não há como negar que a proteção ao meio
ambiente afeta diretamente os interesses da totalidade dos munícipes, impondo-se ao
Município pugnar pela defesa intransigente de tudo quanto possa contribuir para a
melhoria da qualidade de vida de sua população [Grifo da autora].
É perceptível a relação entre o interesse local e a questão ambiental, uma vez que é no
local, dentro dos limites da esfera municipal em que o cidadão vive seu dia-a-dia, que se torna
possível sentir as consequências do descaso com o meio ambiente. Neste sentido destaca-se a
importância de uma participação mais efetiva das comunidades locais nas questões
ambientais, buscando articular, de forma conjunta, ações em prol do meio ambiente,
considerando que o art. 225 da Carta Constitucional impõe não somente ao Poder Público mas
também à coletividade o dever de defender e preservar o meio ambiente.
Vão no mesmo sentido as assertivas de Machado (2002), quando este afirma que o
Município é competente para legislar em questões de interesse local, não precisando abranger
74
necessariamente todo o seu território, podendo ater-se a determinada localidade, bairro ou
distrito. Poderá, no entanto, haver interesses locais em choque, ou seja, o interesse local pelo
desenvolvimento econômico não sustentado ou imediatista poderá chocar-se com o interesse
local pela preservação do meio ambiente. Compete ao Município fiscalizar o cumprimento da
legislação ambiental em seu território, sob pena de ser considerado co-responsável pelos
possíveis descumprimentos da legislação ambiental.
Sendo assim, se algum dano ambiental está acontecendo em um determinado local, é de
responsabilidade do Município apurar os fatos e fiscalizar, sempre considerando os limites do
seu território, primando em garantir o cumprimento da Legislação Ambiental, mesmo que isto
implique uma desaceleração do crescimento econômico em nível local ou mesmo regional,
lembrando que crescimento econômico e desenvolvimento não são sinônimos. O que deve
prevalecer é a certeza de que os recursos naturais estão sendo preservados, visando sempre à
garantia de um meio ambiente equilibrado.
Torna-se oportuno, neste momento, definir o que é dano ambiental, que, segundo José
Rubens Morato Leite (2000), se caracteriza por qualquer lesão de interesses juridicamente
protegidos, por toda a ofensa a bens ou interesses alheios protegidos pela ordem jurídica. O
autor afirma ainda que as reparações devem ser integrais, compreendendo os danos
patrimoniais e extra-patrimoniais. Assim sendo, dano ambiental significa uma alteração
indesejável ao conjunto de elementos denominado meio ambiente.
Uma vez configurada a lesão ao patrimônio ambiental e identificado o infrator, este
pode ser responsabilizado administrativa, criminal e civilmente, e responder pela infração
cometida nesses três âmbitos, que geram sanções específicas, em conformidade com o grau de
culpa e a dimensão do dano provocado, sem eximir o infrator de reparar o dano ambiental
causado e recuperar a área degradada, se esta for a situação pertinente.
No que se refere à responsabilidade por danos ambientais, conforme leciona Vladimir
Passos de Freitas (2001), no âmbito administrativo são impostas sanções aos infratores, que
podem ir desde multas até o embargo da obra, se este for o caso. Já no âmbito civil, as
sanções podem exigir a restauração e recuperação da área degradada, além de indenização,
quando cabível, enquanto no campo penal o infrator será submetido ao pertinente processo
penal.
75
Constata-se que os problemas com as questões ambientais são crescentes e que tanto a
União quanto os Estados, o Distrito Federal e os Municípios devem unir forças no sentido de
buscar alternativas de minimizar os impactos negativos provocados pelo descaso com o meio
ambiente. Apesar de as punições para os causadores de danos ambientais serem bem
rigorosas, elas por si só não bastam, sendo necessária uma tomada de consciência, tanto por
parte dos gestores de todas as esferas quanto da população.
Com relação às diversas punições referentes aos danos causados ao meio ambiente,
importa destacar que elas devem vir no sentido de reprimir a efetivação de novos danos e,
também, de recuperar os danos ambientais já concretizados. Uma vez causado o dano ao meio
ambiente, é necessário que este seja, de alguma forma, reparado para que seus efeitos
negativos sejam, no mínimo, minimizados.
Maria Celeste Cordeiro Leite Santos (2002) afirma, por sua vez, que a responsabilidade
se funda em um risco de dano ao meio ambiente. Os que causam algum tipo de dano
ambiental são considerados responsáveis e passíveis de sanções administrativas, civis e
penais, destacando ainda a autora que podem ser responsabilizadas por crimes ambientais
tanto pessoas físicas quanto jurídicas, sendo que por estas últimas respondem os proprietários
ou gerentes principais.
Constata-se que todo o vasto aparato legal, pertinente às questões ambientais, vai no
sentido de proteger o meio ambiente, buscando manter um ecossistema equilibrado e que
permita a garantia da efetivação do direito fundamental a um meio ambiente ecologicamente
equilibrado, conforme preconiza a Constituição Federal. Inserida neste contexto encontra-se a
legitimidade de todos os entes federados em primar pela qualidade e pelo equilíbrio do
ecossistema, sendo determinação da Carta Magna que tanto a União, quanto os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios são co-responsáveis neste processo, cabendo a todos
observar os limites impostos pela Lei Maior, considerando as competências de cada esfera de
governo, mas tendo claro que a finalidade primeira de todo este arcabouço legal é a busca por
um meio ambiente sadio e em harmonia, sem o qual não será possível uma boa qualidade de
vida para nenhuma espécie viva.
76
Considerando a importância de um meio ambiente equilibrado e após um breve estudo
acerca das competências municipais em matéria ambiental, o próximo tópico deste capítulo
será palco de discussões sobre o conceito e as delimitações das Áreas de Preservação
Permanente, considerando, para a elaboração de tais premissas, algumas leis em nível federal
que trazem em seu corpo as delimitações relativas às Áreas de Preservação Permanente, bem
como doutrinas que servirão de subsídio para elucidar o tema em questão.
2.3 Conceito de Áreas de Preservação Permanente
O foco central da presente pesquisa está relacionado à questão da ocupação da orla do
Lago da Barragem do Passo Real, no município de Quinze de Novembro/RS, em que são
constituídos condomínios com casas de veraneio, uma vez que o município possui um grande
potencial turístico, como se verá posteriormente. No entanto, para que se torne possível
dimensionar o potencial de degradação ambiental provocado pela expansão desenfreada desta
atividade e apontar alternativas de minimizar os impactos negativos sobre o meio ambiente
sem, contudo, impedir a expansão da atividade turística, é necessário caracterizar e definir as
Áreas de Preservação Permanente, uma vez que nestas áreas estão localizados os
condomínios.
Neste sentido, vem de encontro à elucidação do assunto a Lei nº 4.771, de 15 de
setembro de 1965, que institui o novo Código Florestal. A referida Lei traz em seu art. 1º, §
2º, inciso II, a definição das áreas de preservação permanente como sendo as áreas protegidas,
conforme determinam os arts. 2º e 3º do Código Florestal, cobertas ou não por vegetação
nativa, que possuem a função ambiental de preservar recursos hídricos, paisagens, garantir a
estabilidade geográfica, a biodiversidade, fluxos de fauna e flora, e ainda, proteger o solo e
assegurar o bem-estar das populações humanas.
Complementando o anteriormente mencionado e procurando definir quais seriam as
áreas de preservação permanente protegidas pelo Código Florestal, torna-se de fundamental
importância transcrever parte do art. 2º da Lei nº 4.771, pois este artigo define quais são e
onde estão situadas as áreas consideradas de preservação permanente:
Art. 2º Consideram-se de preservação permanente, pelo só efeito desta Lei, as
florestas e demais formas de vegetação natural situadas:
77
a) ao longo dos rios ou de qualquer curso d’água desde o seu nível mais alto em
faixa marginal cuja largura mínima seja:
1) de trinta metros para os cursos d’água de menos de dez metros de largura;
2) de cinqüenta metros para os cursos d’água que tenham de dez metros a cinqüenta
metros de largura;
3) de cem metros para os cursos d’água que tenham de cinqüenta a duzentos metros
de largura;
4) de duzentos metros para os cursos d’água que tenham de duzentos a seiscentos
metros de largura;
5) de quinhentos metros para os cursos d’água que tenham largura superior a
seiscentos metros;
b) ao redor das lagoas, lagos ou reservatórios naturais e artificiais;
[...]
Sabendo-se que os condomínios turísticos foram construídos às margens do reservatório
de um lago artificial no Município de Quinze de Novembro, e que as edificações, em alguns
locais, terminam dentro da lâmina d’água, constata-se, após análise do texto do Código
Florestal, que os mesmos estão localizados de maneira diversa da que preconiza a referida
Lei. Em momento oportuno será trazido ao presente trabalho um levantamento da atual
situação destes condomínios. No momento os estudos serão direcionados a elucidar melhor a
questão específica das áreas de preservação permanente.
No caso da ocupação da orla do Lago da Barragem do Passo Real, no Município de
Quinze de Novembro, constata-se a infração da alínea “b”, do art. 2º, do Código Florestal,
uma vez que a área ocupada fica ao redor de um lago artificial, construído em meados da
década de 1970, tendo como objetivo principal a geração de energia elétrica. Esta área,
conforme regulamenta o já mencionado Código, está, pois, situada em local de áreas que
deveriam ser de preservação permanente, pelas razões e motivos expostos em seu art. 1º,
inciso II.
Por sua vez, no que se refere à proteção das matas ciliares, o Código Florestal é o
documento legal que regulamenta esta matéria. As matas ciliares são localizadas em áreas de
preservação permanente e são protegidas por lei, sendo que não é permitida sua derrubada e
nem a ocupação destas áreas por qualquer atividade. No caso do reservatório do lago da
Barragem do Passo Real, no Município de Quinze de Novembro, nem toda a extensão do lago
é coberta por mata ciliar. Este fato, no entanto, não torna permitida a sua ocupação, pois se
entende que mesmo não havendo mata ciliar tais áreas devem ser preservadas de forma
permanente.
78
Ainda no tocante à questão da proteção legal das matas ciliares, refere Freitas (2001)
que esta se encontra regulamentada no Código Florestal, o qual dispõe serem elas áreas de
preservação permanente, não podendo, por isso, ser derrubadas, exceto em situação
excepcional e com prévia autorização da autoridade administrativa competente. A função das
matas ciliares é a de proteger os cursos d’água, seja na forma de proporcionar alimentos aos
peixes, evitando a sua contaminação por agrotóxicos, por agentes poluentes, ou ainda,
evitando a erosão das margens e, consequentemente, o assoreamento dos cursos d’água. Neste
sentido as matas ciliares são consideradas importantes aliadas na proteção do meio ambiente,
devendo ser preservadas e conservadas.
No momento em que o foco central da discussão é a ocupação da orla de um
reservatório artificial, é importante mencionar o que regulamenta a Resolução nº 302, de 20
de março de 2002, resolução esta editada pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente
(CONAMA), a qual, em seu art. 2º, inciso I, define reservatório artificial como sendo a
acumulação não-natural de água destinada a quaisquer de suas múltiplas finalidades. Com
base nesta definição, pode-se caracterizar o Lago da Barragem do Passo Real como sendo um
reservatório artificial, independentemente de sua finalidade.
O inciso II do art.2º da mesma Resolução define as Áreas de Preservação Permanente
como sendo as áreas marginais ao redor do reservatório e, também, suas ilhas, que possuem a
função de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a
biodiversidade, o fluxo de fauna e flora, e ainda, proteger o solo e assegurar o bem-estar da
população. Já o art. 3°, inciso I, regulamenta a largura mínima das áreas de preservação
permanente, estabelecendo-a de trinta metros para os reservatórios artificiais situados em
áreas urbanas e de cem metros nas áreas rurais.
Tendo conhecimento que o Lago do Passo Real é um reservatório artificial, do qual
parte de sua lâmina d’água se encontra em área do Município de Quinze de Novembro, sendo
tal área urbana e rural, e que seu entorno está sendo ocupado por condomínios que são
construídos com finalidade turística, entende-se que os conceitos, limitações e legislações
anteriormente expostas são suficientes para a delimitação e caracterização da área ocupada.
Neste sentido é possível afirmar que estes condomínios estão localizados em áreas que não
deveriam receber edificações, mas, serem preservadas, inclusive com cobertura de mata ciliar.
Por outro lado, faz-se necessário destacar que a atividade turística é importante para a
79
economia do Município de Quinze de Novembro, uma vez que muitas famílias têm no
turismo mais uma alternativa de agregar renda e melhorar sua qualidade de vida.
Na realidade, a orla do Lago da Barragem do Passo Real já está ocupada e, como será
possível constatar oportunamente, com casas de grande valor econômico, contribuindo com o
desenvolvimento turístico do município, embora estabelecidas em Área de Preservação
Permanente. Nesse contexto, a questão ao mesmo tempo urgente e complexa que se põe é
como instaurar no Município de Quinze de Novembro um desenvolvimento sustentável que
concilie a atividade turística com alternativas que minimizem os impactos ambientais já
causados e impeçam que mais degradação venha a acontecer. Neste sentido entende-se que é
fundamental a união de forças em prol da promoção de um desenvolvimento turístico
sustentável e de qualidade, que promova o progresso do município, mas primando pela
preservação e conservação dos recursos naturais, sempre observando a legislação pertinente
ao assunto.
A estruturação do próximo tópico deste capítulo terá por objetivo fazer um breve
estudo sobre o histórico do Município de Quinze de Novembro/RS, levantar dados acerca da
construção do reservatório da Barragem do Passo Real, realizar um levantamento sobre a
atual situação de ocupação da orla do lago da barragem com finalidade turística, bem como
conhecer o real potencial turístico do Município. Feito isso, o terceiro capítulo ocupar-se-á em
organizar os dados colhidos na realização de uma pesquisa de campo, para, a partir dos
subsídios teóricos e dos conhecimentos legais anteriormente elaborados nos primeiros
capítulos, efetuar uma análise crítica que possa contribuir de forma significativa na
formulação de políticas públicas no Município de Quinze de Novembro voltadas a um
desenvolvimento sustentável, trazendo alternativas para mudanças que, sem desqualificar a
atividade turística, respeitem, dentro das especificidades do contexto local, a preservação e a
conservação ambiental.
2.4. Histórico do Município de Quinze de Novembro/RS
O Município de Quinze de Novembro/RS está localizado na Mesorregião do Noroeste
Riograndense e integra a Microrregião de Cruz Alta, situando-se a 310 km de Porto Alegre.
Faz limite com os municípios de Ibirubá ao Norte, Campos Borges ao Sul, Selbach e Alto
Alegre ao Leste, e Fortaleza dos Valos e Cruz Alta a Oeste. É considerado um Município de
80
pequeno porte, uma vez que possui apenas 3.561 habitantes, dos quais 1.866 se encontram na
zona urbana do município e 1.695 na zona rural. A área física de Quinze de Novembro é
constituída por 228 km²; destes, 15 km² compõem a zona urbana e 213 km², a zona rural
(Dados do Censo do IBGE de 2007).
A área urbana do Município está dividida em cinco bairros, assim denominados:
Centro; Colina; Bela Vista; Princesa e Três Palmeiras. Além dos cinco bairros que compõem
a sede urbana do Município, este possui três distritos, sendo eles: a Sede Municipal, o Distrito
de Sede Aurora e o de Santa Clara do Ingaí. A população do município é constituída de 70%
de descendentes de alemães, 20% de descendentes de portugueses e 10% de descendentes de
italianos. Segundo dados fornecidos pelo setor tributário do Município, a economia é
essencialmente agrícola, sendo que este setor compreende aproximadamente 79% da
arrecadação do Município.
Após este breve relato sobre a localização do Município, sua divisão física e
populacional, buscar-se-á realizar um breve relato histórico de sua origem. O estudo da
origem histórica tem por objetivo compreender como este surgiu e como foi constituído, para,
a partir de então, compreender a atual situação do desenvolvimento turístico do Município, e
também a razão que levou o turismo a ser considerado uma alternativa de desenvolvimento
para a população e, consequentemente, para o Município de Quinze de Novembro. É
importante destacar que os dados sobre o histórico da formação de Quinze de Novembro/RS
que não possuem fonte explícita no texto deste trabalho foram fornecidos pelo Departamento
Municipal de Turismo, Cultura e Meio Ambiente do Município.
As origens históricas do Município de Quinze de Novembro datam do final do século
XIX e início do século XX, mais precisamente dos anos compreendidos entre 1896 e 1914. A
colonização teve início no distrito de Santa Clara do Ingaí, no ano de 1896, com famílias
procedentes de Montenegro/RS. Posteriormente será realizado um breve relato das origens
históricas dos distritos de Sede Aurora e Santa Clara do Ingaí.
No ano de 1910 o Sr. Alberto Schmidt criou a colônia particular Dona Etelvina,
colônia esta que levou o nome de sua esposa. A colônia foi povoada por alemães, que se
dedicaram à agricultura e às pequenas indústrias. No ano de 1912 esta colônia foi denominada
colônia Quinze de Novembro, em virtude da chegada de mais colonizadores ao local nesta
81
data. A colonização do núcleo Quinze de Novembro foi oficializada no ano de 1914, quando
o topógrafo alemão Alberto Schmidt organizou o loteamento e a venda das terras a colonos
vindos de Cruz Alta, que na época era a sede municipal, e também da Colônia Velha do Rio
Grande do Sul. Estes primeiros colonizadores eram, em sua maioria, imigrantes de origem
alemã.
Para a origem do nome “Quinze de Novembro” existem duas hipóteses. A primeira
consiste no fato de que no dia quinze do mês de novembro teria chegado ao local uma
importante leva de colonizadores. A segunda, pelo fato de que teria sido neste dia, também, a
inauguração do novo templo da igreja de confissão evangélica, ato considerado marcante para
a comunidade, que em sua quase totalidade era praticante desta religião. Não há, todavia, uma
certeza a respeito.
No ano de 1943 foi publicada, no jornal Diário Serrano de Cruz Alta, uma
determinação legal do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) para que o então
núcleo Quinze de Novembro passasse, a partir desta data, a ser denominado sob a toponímia
de “Poropê”, que significa “Sol” ou “o que muito ilumina”. A maioria da população, uma vez
que não tinha acesso ao referido jornal, nem ficou sabendo da mudança, e para ela o núcleo
continuou a denominar-se Núcleo Quinze de Novembro (SILVA, 2009).
Os primeiros colonizadores de Quinze de Novembro vieram de Cruz Alta e das
chamadas Colônias Velhas, mais precisamente de Teotônia, Estrela, Lageado, São Sebastião
do Caí e São Leopoldo. Estes colonizadores vieram atraídos pela fertilidade das terras, ainda
inexploradas, e construíram suas casas, galpões e uma capela que, na época, servia como sala
de aula. O Município, desde o início de sua colonização, destacou-se através de atividades
econômicas, industriais e comerciais. Na agricultura, as principais culturas eram o milho e a
mandioca. Com o desmatamento acentuado, surge a industrialização da madeira através de
serrarias. Na área da indústria tiveram destaque atafonas, alambiques, cervejarias, ferrarias,
queijarias, mercearias, carpintarias, funilarias, sapatarias e curtumes, dentre outras atividades
de menor importância econômica. No setor comercial havia lojas em que os colonos
comercializavam seus produtos, além de bares, hotéis, padarias, farmácias, matadouros,
oficinas mecânicas e de conserto de armas, cartório de registro civil e centro telefônico, que
atendia principalmente as casas comerciais.
82
Conforme informações obtidas em conversas informais com antigos moradores,
Quinze de Novembro caracterizava-se por densas florestas constituídas de mata nativa, com
grande concentração de madeira de lei e também muita araucária. Grande parte destas
florestas foi derrubada, as árvores aproveitadas pelas serrarias e as terras passaram a ser
cultivadas. Estas atividades foram desenvolvidas sem nenhuma preocupação com a questão
ambiental. Não havia condições, na época, de os colonizadores mensurarem o tamanho do
dano causado ao meio ambiente pela derrubada de matas nativas e que, certamente,
apresentavam uma biodiversidade muito rica. Importava era a colonização e a fertilidade do
solo para a produção agrícola, que serviria de subsistência às famílias e também como
alternativa de melhorar a qualidade de vida dos colonizadores.
Como mencionado anteriormente, assume grande relevância a análise da origem
histórica dos distritos de Santa Clara do Ingaí e de Sede Aurora. Foi no Distrito de Santa
Clara do Ingaí que teve início a colonização de Quinze de Novembro, uma vez que os
primeiros colonizadores chegaram a este local no ano de 1896, antes mesmo do início da
colonização da Vila de Quinze de Novembro e do hoje vizinho município de Ibirubá. Os
primeiros colonizadores de Santa Clara do Ingaí vieram do Município de Montenegro e eram
de origem alemã. Segundo registros documentais, a localidade tinha o nome de Valos e era o
3º Distrito de Cruz Alta. A origem do nome Santa Clara é desconhecida, acreditando-se que
posteriormente lhe foi acrescentado o complemento “Ingaí” para diferenciar a localidade de
outra, com o mesmo nome, mas não se tem nada de concreto em relação a esta denominação,
que prevalece até os dias de hoje (SCHNEIDER, 1993).
O Distrito de Santa Clara do Ingaí pertencia ao Município de Cruz Alta e foi através
do Decreto Municipal nº 08, de 05 de março de 1900, que passou a ser considerado o 3º
Distrito deste município. Com a emancipação de Quinze de Novembro no ano de 1988,
passou a ser distrito deste novo Município.
Por sua vez, o atual Distrito de Sede Aurora teve o início de sua história com a colônia
Emílio Calo, em área de terras que pertenciam à viúva Aurora Pero, situada no extremo
Sudoeste do Município de Cruz Alta. Por volta do ano de 1925 a colônia foi dividida em lotes
próximos aos rios Jacuí e Jacuí Mirim, também conhecido como Lagoão. Foi definido um
local para a sede da colônia, demarcados os lotes urbanos, cujos terrenos foram vendidos a
imigrantes italianos, que denominaram o local Sede Aurora (SCHNEIDER, 1993).
83
No ano de 1930 chegaram as primeiras famílias para colonizar as terras de Sede
Aurora, sendo elas de origem italiana e praticantes da religião católica. Provindas dos
Municípios de Guaporé, Encantado, Anta Gorda e Nova Palma, estas famílias dedicaram-se,
inicialmente, à agricultura, pecuária, comércio e instalaram pequenas indústrias. As principais
indústrias implantadas pelos colonizadores de Sede Aurora foram as de goma-laca, queijos,
vassouras, túmulos, atafonas, engenhos, ferrarias, moinhos, sapataria, selaria, açougues e
alfaiataria (SCHNEIDER, 1993).
Quando essas primeiras famílias de colonizadores chegaram a Sede Aurora
depararam-se com uma mata densa que abrigava muitas árvores de madeira de lei, inclusive
araucária. Contam os integrantes de uma das primeiras famílias que chegaram ao local que
vieram em carroças com tração animal, nas quais traziam todos os seus pertences, a família,
muita vontade de trabalhar e construir um futuro promissor. No entanto, no início foi muito
difícil, pois precisavam instalar-se, construir suas casas e derrubar a mata, para então poderem
plantar a terra. Vencida esta dificuldade inicial e já habituadas à nova vida e local, continuam
com muito trabalho, pois as atividades eram, em sua maioria, desenvolvidas pelas pessoas
sem poderem contar com o auxílio de máquinas ou equipamentos modernos.
Os descendentes de italianos que colonizaram Sede Aurora eram praticantes da
religião católica, como já dito anteriormente, e tinham a religião como a principal atividade
social. Praticantes assíduos que eram, tinham as atividades religiosas como integrantes de sua
rotina semanal quando aos domingos frequentavam a missa, que tinha no sermão o seu ponto
alto. A viúva Aurora Pero, primeira proprietária das terras, quando os lotes foram
urbanizados, doou um sino e material de construção para que os colonizadores construíssem
uma capela, o que aconteceu por volta do ano de 1925. No ano de 1939 foi fundada a
Paróquia Nossa Senhora da Saúde, a que pertenciam nesta época as capelas de Sede Vitória,
Treze de Maio, Passo do Lagoão, Quinze de Novembro, Fortaleza dos Valos, São Sebastião e
Santo Antônio (SCHNEIDER, 1993).
.
Outro fato marcante da história desta comunidade foi a construção da Gruta Nossa
Senhora de Lourdes, no ano de 1939, com pedras semi-preciosas e madeira, posteriormente
reformada, permanecendo apenas a parte feita de pedras, pois o que era de madeira foi
substituído por concreto e outras pedras. Por sua vez, o novo templo da Igreja Nossa Senhora
84
da Saúde foi construída no ano de 1951, passando posteriormente por algumas manutenções,
mas sempre mantendo o estilo e as formas originais até os dias de hoje. Estes dois marcos
religiosos da comunidade de Sede Aurora integram atualmente o roteiro turístico do
Município.
Sede Aurora prosperava de forma surpreendente, seu povo trabalhava e o progresso
era visível. Com o passar do tempo a sede urbana da localidade foi tomando forma e
crescendo, com a instalação de um dínamo, criado por moradores da localidade, a qual passou
a contar com a produção de energia elétrica própria, e com isso as facilidades aumentaram, o
comércio e a indústria prosperaram ainda mais.
No dia 19 de julho de 1963, através da Lei municipal nº 211, instituída pelo então
município de Ibirubá, Sede Aurora passou a ser distrito deste Município, demonstrando, desta
forma, sua importância para o desenvolvimento, não somente do município a que pertencia,
mas também para outros municípios da região (SILVA, 2009).
Como já mencionado anteriormente, segundo relatos dos primeiros colonizadores, no
período de colonização desta localidade não havia, por parte dos colonizadores, preocupações
com o meio ambiente, as matas eram derrubadas, as madeiras de lei e as centenárias árvores
de araucária serviam de madeira para as casas e galpões e, também, eram vendidas para as
madeireiras e engenhos que as industrializavam, para posterior comercialização.
Para uma melhor compreensão da evolução histórica de Quinze de Novembro é
importante citar algumas leis e decretos que construíram esta história, antes da emancipação
política e administrativa do hoje Município de Quinze de Novembro.
O Núcleo Quinze de Novembro pertencia ao Município de Cruz Alta, como já visto
anteriormente, e era o 8º Distrito deste município. Com a emancipação de Ibirubá, vizinho
Município, através da Lei Municipal nº 21, de 15 de junho de 1955, que dispõe sobre a
divisão do Município de Ibirubá em distritos, porém, não os delimita, Quinze de Novembro
passa a ser o 3º Distrito deste Município. Posteriormente, com a Lei Municipal nº 112, de 20
de junho de 1960, é definida a sede do distrito de Quinze de Novembro e suas delimitações.
Na sequência foi editada a Lei Municipal nº 214, de 28 de novembro de 1963, que alterou os
limites geográficos do distrito. No dia 04 de setembro de 1964, através da Lei Municipal nº
85
250, foram retificados os limites geográficos do referido distrito. Através do Decreto
Municipal nº 41, de 31 de dezembro de 1969, são fixados os limites geográficos da Zona
Urbana da Vila de Quinze de Novembro, decreto este expedido pelo Município de Ibirubá. E
para finalizar esta maratona legal, anterior à emancipação, a Lei Municipal nº 676, de 19 de
setembro de 1979, altera, mais uma vez, os limites demográficos do Distrito de Quinze de
Novembro (IBGE, 2009).
E finalmente, no dia 08 de dezembro do ano de 1987, através da Lei Estadual nº
8.454/87, é oficializada a emancipação política e administrativa do hoje Município de Quinze
de Novembro/RS. Esta lei cria o município, que passa a ser constituído de três distritos, sendo
o Primeiro Distrito a Sede Municipal, o Segundo, Sede Aurora e o Terceiro, Santa Clara do
Ingaí.
2.5 Construção do Lago da Barragem do Passo Real e a ocupação de sua orla com
finalidade turística
Tudo parecia ir bem, até que em meados da década de 1960, veio a notícia de que seria
construída uma usina hidrelétrica no Município de Salto do Jacuí, e que o lago que seria
construído para dar suporte hídrico para esta usina iria inundar, além de outros Municípios,
parte do território do então Município de Ibirubá. Na área a ser inundada estavam situadas as
terras de Quinze de Novembro.
A construção da Usina Hidrelétrica do Passo Real foi um marco importante na história
de Quinze de Novembro, de seu povo e da região. Com a construção do Lago da Barragem do
Passo Real imergiram terras agricultáveis, rios, vertentes, matas nativas, além de desabrigar
várias famílias que tinham construído sua história e firmado suas raízes em locais que foram
inundados pelas águas da represa. Contam os moradores do local na época que muitos não
acreditaram que a água iria inundar toda a área que havia sido demarcada, e que por este
motivo tiveram suas casas e galpões cobertos pela água, sem poder tirá-los, pois a águas
subiram rapidamente.
A construção da Usina Hidrelétrica do Passo Real deu origem ao que hoje é o maior
lago artificial do Estado do Rio Grande do Sul. Esta usina, construída pela Companhia
Estadual de Energia Elétrica (CEEE), inundou uma área de aproximadamente 24.882
86
hectares, atingindo 1.600 propriedades rurais, onde viviam cerca de 2.200 famílias. Segundo
dados fornecidos pelo Departamento Municipal de Turismo, Cultura e Meio Ambiente, na
época a CEEE propôs aos proprietários dessas terras uma indenização de CR$ 150 cruzeiros
por hectare, para que desocupassem a área que seria alagada. Com o valor pago aos
proprietários, não foi possível adquirir terras em outro local, uma vez que o valor pago era
muito baixo.
O Lago da Barragem do Passo Real atingiu terras de oito Municípios, sendo eles:
Fortaleza dos Valos, Quinze de Novembro, Ibirubá e Selbach, na margem direita, e os
municípios de Alto Alegre, Campos Borges, Jacuizinho e Salto do Jacuí, na margem
esquerda. A casa de força da usina fica situada no Município de Salto do Jacuí, sendo que a
mesma entrou em operação no mês de março do ano 1973.
Após a construção da barragem e com a inundação das terras muitas famílias tiveram
que continuar suas vidas em outros locais, tendo que deixar para trás o que tinham construído.
É possível constatar que um fato como este provoca um grande abalo psicológico nas pessoas
que se deparam, da noite para o dia, com tudo o que construíram debaixo d’água. Mas a vida
destas pessoas continuou, e no ano de 1970 três fazendas foram adquiridas pelo Instituto
Brasileiro de Reforma Agrária para promover o reassentamento das famílias que haviam
perdido suas terras. Eram as fazendas de Boa Vista, Itaíba e Colorado, nas quais foram
reassentadas cerca de 524 famílias. Posteriormente, no ano de 1972, mais 71 famílias foram
reassentadas no Município de Ronda Alta em uma fazenda denominada Sagrisa. Após duas
décadas de luta, mais algumas famílias foram reassentadas no município de Salto do Jacuí, na
fazenda Capão Bonito, e outras na fazenda Botão de Ouro no município de Jóia, e um terceiro
grupo de famílias recebeu terras no município de Pontão, na fazenda Anoni. Algumas famílias
se integraram ao Movimento dos Trabalhadores Rurais sem Terra (MST), e muitas das
famílias que tiveram suas terras inundadas pelo Lago do Passo Real ainda hoje aguardam uma
solução (Dados fornecidos pelo Departamento Municipal de Turismo, Cultura e Meio
Ambiente).
Com a construção do Lago da Barragem do Passo Real o cenário de Quinze de
Novembro foi totalmente modificado. Com a emancipação, o Município passa a ver o turismo
como uma alternativa para movimentar a economia local. Em decorrência do turismo e das
belezas naturais encontradas nas margens do Lago da Barragem do Passo Real, surgem,
87
dentre outras atividades turísticas, os loteamentos que dão origem aos Condomínios de
Segunda Casa
11
, que são comercializados para pessoas que buscam locais tranquilos e
aprazíveis para passar seus momentos de descanso. No decorrer da última década os
loteamentos foram aumentando e a ocupação da orla toma grandes dimensões. No entanto,
como já visto anteriormente, a legislação vigente considera as margens de lâminas de água
como sendo áreas de preservação permanente, devendo ser observadas as determinações
constantes no Código Florestal e em legislações específicas que tratam do assunto, para
regulamentar sua ocupação.
É oportuno destacar que a ocupação da orla do lago não se dá apenas por Condomínios
de Segunda Casa, que possuem finalidade turística e de lazer, mas também por outras
atividades. Podem ser citadas como exemplos de ocupação desta orla as atividades voltadas
para a agricultura, pecuária, suinocultura, bem como casas e galpões de propriedades rurais
que margeiam a barragem. No entanto, o presente trabalho tem seu foco central na ocupação
da orla da barragem pelos condomínios de segunda casa, não se aprofundando, por isso, a
análise de outras atividades que são realizadas nestas áreas e que igualmente podem ter
potencial de degradação ambiental.
Os proprietários de terras que margeiam a barragem vêem no loteamento das áreas
para posterior comercialização uma fonte de renda, uma vez que a procura por terrenos nestes
locais aumenta a cada dia e as áreas são valorizadas. Por outro lado, não se percebem grandes
preocupações com a questão da preservação das áreas que margeiam o lago e que são
consideradas pela legislação vigente como áreas de preservação permanente.
Após levantamento realizado junto à Gerência Técnica da Prefeitura Municipal de
Quinze de Novembro/RS, constatou-se que oficialmente
12
existem seis loteamentos
registrados e devidamente urbanizados através de um Recadastramento Imobiliário realizado
pelo referido Município no ano de 2007. Estes seis condomínios estão construídos em áreas
11
Condomínios de Segunda Casa é a denominação dada aos condomínios situados à margem do lago da
Barragem do Passo Real, onde são construídas casas para proprietários que desejam passar os finais de semana,
férias e momentos de descanso e lazer, não sendo estas casas a residência oficial dos proprietários, que na sua
maioria residem em outros municípios.
12
Utiliza-se aqui o termo oficialmente porque é sabido que já existem outros loteamentos constituídos às
margens do lago da Barragem do Passo Real no município de Quinze de Novembro/RS, mas que, no entanto,
não possuem registro oficial junto ao banco de dados da prefeitura. Estes loteamentos ainda não foram
registrados junto à prefeitura, mas já possuem terrenos comercializados e alguns com casas já construídas. Em
razão de não existirem registros oficiais destes loteamentos, não serão foco de estudo do presente trabalho.
88
de preservação permanente, localizados às margens do Lago da Barragem do Passo Real.
Com a urbanização destes loteamentos a área de preservação permanente diminui de cem para
trinta metros, conforme determina o art. 3º, inciso I, da Resolução nº 302, de 20 de março de
2002, Resolução esta do CONAMA e que foi analisada em tópico anterior.
Com a urbanização dos loteamentos e a consequente redução da área de preservação
permanente, alguns imóveis destes condomínios ficam fora da referida área e, desta forma,
automaticamente dentro do que determina a legislação vigente. A grande maioria dos imóveis
permanece, contudo, nos trinta metros considerados de preservação permanente, sendo que
seus proprietários buscam uma forma de legalizar estes imóveis.
A Prefeitura Municipal, através do Recadastramento Imobiliário, possui em seu banco
de dados o registro de 303 (trezentos e três) terrenos divididos em seis condomínios, dos quais
59 (cinquenta e nove) são terrenos baldios e 244 (duzentos e quarenta e quatro) já edificados.
Percebe-se, assim, que a grande maioria dos terrenos já possui casas construídas, das quais
muitas delas de expressivo valor econômico.
Cada um dos condomínios possui uma denominação, sendo o maior deles o Beco do
Sol, que possui 93 terrenos, dos quais 81 com casas construídas e apenas 12 terrenos não
edificados; o condomínio Costa do Sol tem um total de 75 terrenos, sendo 53 edificados e 22
baldios; o condomínio Refúgio é constituído de 62 terrenos, dos quais 60 já edificados e
apenas 2 terrenos baldios; por sua vez, o Recanto do Lazer possui um total de 39 terrenos,
sendo 35 edificados e 4 baldios; já o Axila da Serpente, com 18 terrenos, sendo 15 com área
já construída e 3 sem edificações; e o mais recente dos loteamentos, Loteamento de Bortoli, é
constituído de 16 terrenos, sendo que nenhum possui área construída.
Para se ter uma noção mais exata de como estão distribuídos os loteamentos e de como
estes são constituídos, veja-se a tabela a seguir, através do qual é possível constatar que a
maioria dos terrenos já possui casas construídas.
Tab. 1 – Loteamentos e imóveis dos Condomínios de Segunda Casa
Nome do Condomínio Terrenos baldios Terrenos edificados Total
89
Beco do Sol 12 81 93
Costa do Sol 22 53 75
Refúgio 02 60 62
Recanto do Lazer 04 35 39
Axila da Serpente 03 15 18
Loteamento de Bortoli 16 00 16
TOTAL:
59 244 303
Fonte: Relatório de Valores Venais da Prefeitura Municipal de Quinze de Novembro, 2009.
É possível constatar através da tabela que os condomínios de Segunda Casa possuem
um expressivo número de terrenos, na sua maioria já edificados, importando destacar
novamente, que todos estão situados às margens do Lago da Barragem do Passo Real em
áreas consideradas pela legislação vigente como de preservação permanente. Esta realidade
exige uma análise mais profunda sobre os verdadeiros benefícios e prejuízos que estes
condomínios podem causar, não apenas para o meio ambiente, mas para o desenvolvimento
do município como um todo.
Em levantamento informal constatou-se que, além dos seis condomínios que estão
oficialmente constituídos e devidamente registrados no banco de dados do Município, existem
mais três condomínios já loteados e com terrenos comercializados por proprietários de terras
que margeiam a barragem. Estes proprietários organizam os loteamentos e fazem a
comercialização de terrenos sem registros oficiais. Muitos dos terrenos comercializados já
possuem casas construídas. Infelizmente não foi possível efetuar um levantamento de quantos
terrenos e casas existem nestes loteamentos, uma vez que não há registro algum nos bancos de
dados do Município.
Percebe-se que a comercialização de terrenos às margens da barragem é vista como
uma fonte de renda para seus proprietários, que no geral são pequenos produtores rurais.
Neste sentido constata-se que é necessário um maior acompanhamento destes loteamentos por
parte da administração municipal, considerando que estes, se construídos em áreas de
preservação permanente, além de desrespeitarem a legislação vigente, podem provocar danos
ao meio ambiente.
90
O próximo tópico deste capítulo analisará o potencial turístico do Município de
Quinze de Novembro/RS, fazendo um breve relato dos principais pontos turísticos.
2.6 Potencial turístico do Município
A construção do Lago da Barragem do Passo Real trouxe para Quinze de
Novembro/RS a possibilidade de implementar a atividade turística. No entanto, como já
abordado no primeiro capítulo, o turismo, se praticado de forma desordenada e sem
planejamento, pode ser considerado um grande vilão, principalmente para a questão de
prejuízos ao meio ambiente.
Atualmente o Município de Quinze de Novembro é conhecido como “A Capital do
Turismo Regional”, a “Terra das Águas da Rota das Terras”
13
. O Município tem procurado
cada vez mais integrar o turismo dentro do contexto da comunidade local e regional, buscando
práticas educativas voltadas para o turismo sustentável. No ano de 1997 o Município de
Quinze de Novembro/RS obteve junto ao Ministério do Esporte e Turismo o Selo de Prata do
Turismo, concedido a Municípios com potencial turístico e engajados no Programa Nacional
de Municipalização do Turismo.
Quinze de Novembro apresenta atualmente quinze pontos turísticos principais que
integram o roteiro turístico do município, sendo eles: a Sede Municipal; Museu Municipal;
Museu de Ciências Naturais; Trilha Ecológica da Cascatinha Franken; Propriedades Rurais;
Condomínios de Segunda Casa; Gruta Nossa Senhora de Lourdes, Igreja Nossas Senhora da
Saúde e Museu Padre Paulo Bortolini; Camping Aurora; Agropecuária Guabiju; Hotel de
Lazer Águas da Fonte; Aterro de Travessia; Trilha Ecológica Arroio Santa Clara; Balneário
Wilke; Tendas Rurais e o Balneário Pinho’s Park (FOLDER, 2009).
A Sede Municipal merece destaque pela organização, limpeza e ajardinamento. O
Museu Municipal busca resgatar e contar um pouco da história do Município, enquanto o
Museu de Ciências Naturais conta com um grande acervo de animais empalhados e que
13
O
Consórcio Rota das Terras de Desenvolvimento Turístico e Ambiental foi constituído em 08 de julho de
1997, com a finalidade de representar os municípios que o integram, planejar, adotar e executar projetos e
medidas destinadas a promover e acelerar o desenvolvimento, implementar ações para o desenvolvimento
sustentável e desenvolver serviços de interesse dos municípios consorciados.
91
representam a fauna do município e da região, servindo de subsídio para estudantes que
frequentam o local. As duas trilhas ecológicas levam os visitantes para um contato com a
natureza em locais agradáveis e com natureza exuberante. As propriedades rurais, que
integram o roteiro, destacam-se pela organização e profissionalismo com que desempenham
as atividades desenvolvidas, além de contar com belos jardins, organizados para embelezar as
propriedades. Os condomínios de Segunda Casa estão situados na orla do Lago da Barragem
do Passo Real e representam um local de muita beleza, e que proporcionam momentos de
descanso e lazer aos proprietários e visitantes. No Distrito de Sede Aurora encontram-se a
Igreja Nossa Senhor da Saúde, a gruta de Pedras semi-preciosas Nossa Senhora de Lourdes, o
museu Padre Paulo Bortolini e o Camping Aurora. O Município possui ainda três balneários
para receber os visitantes, todos com completa infra-estrutura e área de camping. As tendas
rurais estão situadas em pontos estratégicos do Município, são organizadas em parceria com a
EMATER, e colocam à disposição dos visitantes produtos coloniais de grande qualidade.
Para se ter uma visão mais exata de como estão distribuídos e localizados os principais
pontos turísticos do Município de Quinze de Novembro/RS, veja-se o mapa abaixo, pelo qual
é possível observar, não apenas os pontos turísticos, mas também a localização do Município,
seus limites, e ainda o Lago formado pela Barragem do Passo Real, com a localização de
cinco dos seis condomínios de Segunda Casa. Não aparece no mapa o Loteamento de Bortoli,
uma vez que quando o mapa foi elaborado este ainda não estava urbanizado. O Condomínio
de Bortoli está localizado no distrito de Sede Aurora.
Tab. 2 – Mapa do Município de Quinze de Novembro/RS
92
Fonte: Departamento Municipal de Turismo, Cultura e Meio Ambiente de Quinze de Novembro/RS.
Tab. 3 – Legenda dos quinze principais pontos turísticos
1 – Sede Municipal;
2 – Museu Municipal;
3 – Museu de Ciências Naturais;
4 – Trilha Ecológica Cascatinha Franken;
5 – Propriedades Rurais;
6 – Condomínios de Segunda Casa:
6.1 – Condomínio Axilas da Serpente;
6.2 – Clube Náutico Refúgio;
6.3 – Condomínio Costa do Sol;
6.4 – Clube Náutico Beco do Sol;
6.5 – Recanto do Lazer;
7 – Gruta Nossa Senhora de Lourdes; Igreja Nossa Senhora da Saúde;
Museu Padre Paulo Bortolini;
8 – Camping Aurora;
9 – Agropecuária Guabiju;
93
10 – Hotel de Lazer Águas da Fonte;
11 – Aterro de Travessia;
12 – Trilha Ecológica Arroio Santa Clara;
13 – Balneário Wilke;
14 – Tendas Rurais:
14.1 – Quiosque Colonial;
14.2 – Tenda Boa Vontade da Esquina Hetzel;
14.3 – Tenda Sempre Unidos da Esquina Hetzel;
14.4 – Tenda da Cascatinha Franken;
14.5 – Tenda de Produtos Colônias da Santa Clara Baixa;
14.6 – Tenda Amingai da Santa Clara Alta;
14.7 – Tenda Del’Aurora;
15 – Pinho’s Park.
Fonte: Departamento Municipal de Turismo, Cultura e Meio Ambiente de Quinze de Novembro/RS.
Além dos pontos turísticos mencionados, o Município conta ainda com um roteiro de
Turismo Rural, organizado para trazer grupos de visitantes que querem conhecer as belezas de
Quinze de Novembro. O referido roteiro é denominado “Caminho das Belezas e dos Sabores
Rurais”, e organizado em parceria com a EMATER/RS. Fazem parte do roteiro os seguintes
pontos turísticos do Município: Casa de Artesanato Rural; Agropecuária Canajú que se
destaca pelo belo ajardinamento e pela piscicultura; Agropecuária Guabijú, que possui uma
alta tecnologia na atividade de pecuária leiteira; Museu de Ciências Naturais, que conta com
um dos maiores acervos de animais taxidermizados do estado; Trilha Ecológica da Cascatinha
Franken; Tendas Rurais com venda de produtos coloniais; Passeio a Cavalo; Igreja Nossa
Senhora da Saúde; Museu Padre Paulo Bortolini; Gruta Nossa Senhora de Lourdes; Camping
Aurora e Horto de Plantas Bioativas.
Este roteiro contribui para a divulgação de alguns dos pontos turísticos e,
consequentemente, do Município de Quinze de Novembro/RS. O referido roteiro é posto à
disposição de grupos que se organizam e agendam previamente uma data para a visitação. O
roteiro conta, também, com acompanhamento de guia turístico devidamente orientado e com
conhecimento para que a divulgação dos pontos turísticos seja realizada da melhor maneira
possível, além de almoço colonial, degustação de sucos e produtos coloniais e ingressos para
visitação aos locais que integram o roteiro.
Nota-se que o Município de Quinze de Novembro acredita em seu potencial turístico e
busca alternativas de transformar o turismo em uma atividade que proporcione o
94
desenvolvimento local e regional. As belezas naturais proporcionadas pela construção do
Lago da Barragem do Passo Real contribuem para que o turismo cresça e se desenvolva,
divulgando assim o Município e a região. Após este breve relato histórico e da atual situação
de desenvolvimento do turismo, no próximo capítulo deste trabalho será desenvolvida uma
pesquisa de campo que visa levantar dados sobre o que a atividade turística representa para o
Município de Quinze Novembro/RS e se esta atividade está sendo desenvolvida de forma
sustentável, dando ênfase especial para a ocupação da orla do Lago da Barragem do Passo
Real com finalidade turística.
95
3 PESQUISA DE CAMPO: O TURISMO E A OCUPAÇÃO DA ORLA DO LAGO DA
BARRAGEM DO PASSO REAL COM FINALIDADE TURÍSTICA E SEU IMPACTO
SOBRE O MEIO AMBIENTE
3.1 Metodologia e dados da Pesquisa
Neste terceiro e último capítulo, após o levantamento de dados considerados
fundamentais para a compreensão do caso prático que deu origem à temática da presente
pesquisa, foi efetuada uma pesquisa de campo, para ouvir os diferentes segmentos envolvidos,
direta ou indiretamente, na questão do turismo, da ocupação da orla do Lago da Barragem do
Passo Real com finalidade turística e suas possíveis consequências em termos de
sustentabilidade social e ambiental. A pesquisa foi instrumentalizada por meio de entrevistas,
elaboradas através de questionário misto, ou seja, um questionário envolvendo algumas
perguntas abertas e outras fechadas, todas relacionadas à temática em análise, bem como um
questionário socio-econômico, que tem por objetivo traçar o perfil dos entrevistados.
Foram entrevistados diversos segmentos da comunidade envolvida, tais como:
gestores (Executivo, Legislativo e Judiciário), antigos e atuais; proprietários de casas
construídas na orla da barragem; sociedade civil (associações, comunidades e conselhos
municipais); e algumas pessoas que representam à população civil do Município, as quais não
estão diretamente ligadas à atividade turística.
As entrevistas foram registradas em formulário próprio
14
, devidamente organizadas e
arquivadas, para eventuais consultas ou esclarecimentos de dúvidas que possam vir a surgir
após a conclusão do presente trabalho.
Com o objetivo de definir a metodologia para aplicação das entrevistas e compilar as
ideias, opiniões e sugestões obtidas através da pesquisa de campo, as perguntas foram
divididas por interesse de análise. O questionário-base, aplicado para operacionalizar a
pesquisa, era composto por 26 (vinte e seis) perguntas, divididas da seguinte forma:
14
O questionário completo encontra-se em anexo.
96
a) – as perguntas 1, 2 e 3, indagavam o nome (opcional) do entrevistado, a identificação do
Município de residência e o segmento que o entrevistado representava;
b) – as perguntas compreendidas entre os números 4 e 12 estavam relacionadas à questão do
turismo no Município, de forma geral, perguntas estas que tinham por objetivo traçar um
perfil da atual situação do turismo no Município, procurando elucidar se esta atividade
contribui para o desenvolvimento do Município, possibilitando ao entrevistado identificar
aspectos positivos e negativos, relacionados à temática da atividade turística, e ainda emitir
sugestões de como esta atividade pode ser melhor explorada;
c) – as questões compreendidas entre os números 13 e 16 adentravam na questão específica da
ocupação da orla do Lago da Barragem do Passo Real, ocupação esta voltada para a
construção de Condomínios de Segunda Casa, procurando diagnosticar a situação atual desta
ocupação, avaliar os impactos causados ao meio ambiente em sua decorrência, se a ocupação
da orla da barragem incrementa o turismo no Município e se os entrevistados entendem que é
possível conciliar esta ocupação com a sustentabilidade ambiental;
d) - as questões 17 (dezessete), 18 (dezoito) e 19 (dezenove) eram fechadas, com alternativas
“sim” ou “não”, das quais a primeira era referente à importância da elaboração de um Plano
Diretor para o Município; a segunda questionava sobre a preocupação dos turistas com o meio
ambiente, ou seja, se esta preocupação existe ou não; e a terceira dizia respeito à preocupação
dos proprietários de casas nos condomínios, preocupação esta com as questões ambientais;
e) - a pergunta de número 20 (vinte) permitia aos entrevistados dar algumas sugestões para
melhorar a atividade turística, relacionada à ocupação da orla do Lago da Barragem do Passo
Real, no Município e, também, para torná-la uma atividade mais sustentável;
f) - finalizando a entrevista, as questões compreendidas entre os números 21 (vinte e um) e 26
(vinte e seis) integravam o questionário socioeconômico e tinham por objetivo traçar o perfil
dos entrevistados.
Após a coleta e a catalogação dos dados da pesquisa, foi realizada uma análise crítica
do atual contexto, levando em consideração os dados obtidos através da pesquisa de campo,
com sugestões de manter a atividade turística no município e a ocupação da orla do Lago da
97
Barragem do Passo Real, considerando, porém, a importância de estas atividades estarem
voltadas para o desenvolvimento sustentável, não somente do Município, mas também da
região como um todo.
3.1.1 Forma de coleta dos dados
No decorrer do processo de realização da presente pesquisa de campo foram
entrevistadas 100 (cem) pessoas, no período compreendido entre os meses de agosto a
outubro de 2009, tendo sido as entrevistas distribuídas da seguinte maneira: 08 (oito) com
integrantes do Poder Executivo, segmento este composto por pessoas que integram ou
integraram a administração municipal como ocupantes de cargos eletivos ou de confiança; 10
(dez) com membros do Poder Legislativo, vereadores e ex-vereadores; 02 (duas) com
integrantes do Poder Judiciário, sendo estes o Escrivão Judicial e a Promotora de Justiça da
Comarca do município de Ibirubá/RS, à qual pertence o Município de Quinze de
Novembro/RS; 05 (cinco) com representantes que integraram ou integram associações do
Município; 05 (cinco) com representantes de comunidades, atuais e antigos, que ocuparam ou
ocuparam cargo nas diretorias destas comunidades; 15 (quinze) com representantes de
Conselhos Municipais; 25 (vinte e cinco) com proprietários de casas nos Condomínios de
Segunda Casa; e 30 (trinta) com pessoas que representam a população civil não ligada de
forma direta à atividade turística do Município.
3.1.2 Perfil dos entrevistados
Tab.4 – Perfil dos entrevistados
Sexo (%)
Masculino
47,0
Feminino
53,0
Faixa Etária (%)
15-19 anos
2,0
20-29 anos
19,0
30-39 anos
35,0
40-49 anos
22,0
50-59 anos
15,0
60-69 anos
5,0
< 70 anos
2,0
Estado civil (%)
Solteiros Casados União Estável Separados Divorciados Viúvos
98
14,0
66,0 16,0 2,0 1,0 1,0
Escolaridade (%)
Ensino fundamental
incompleto
13,0
Ensino fundamental
completo
6,0
Ensino médio
incompleto
2,0
Ensino médio
completo
28,0
Ensino superior
incompleto
11,0
Ensino superior
completo
19,0
Pós-graduação
incompleta
1,0
Pós-graduação
completa
20,0
Profissão (%)
Professor
12,0
Agente Comunitária de Saúde
3,0
Advogado
4,0
Secretária
3,0
Empresário
2,0
Agricultor
20,0
Comerciante
10,0
Engenheiro Florestal
2,0
Funcionário Público Municipal
11,0
Músico
2,0
Estudante
3,0
Gerente Comercial
2,0
Auxiliar de Ensino
2,0
Outras
24,0
Renda familiar – em Salários Mínimos (%)
Até 3 SM
23,0
De 3 a 5 SM
39,0
De 5 a 10 SM
26,0
Mais de 10 SM
12,0
Fonte: dados da pesquisa, 2009.
Torna-se oportuno destacar que na tabela correspondente à profissão dos
entrevistados, todas as profissões que tiveram apenas um entrevistado foram enquadradas na
99
categoria “outras”, dentre as 24 (vinte e quatro) profissões classificadas nesta categoria
encontram-se as seguintes: Escrivão Judicial; Tabeliã; Operador de Máquinas; Sargento da
Brigada Militar; Extensionista Rural de Bem Estar Social da EMATER; Médico; Geógrafa;
Marceneiro; Eletricista; Motorista; Pedreiro; Servente; Enfermeira; Nutricionista; Contador;
Promotora de Justiça; Educadora Ambiental; Assistente Social; Engenheira Agrônoma;
Assessora Pedagógica; Dentista; Do Lar; Zelador; Aposentado.
Na elaboração que segue será abordada a pesquisa de campo. Os dados obtidos serão
explanados da seguinte forma: em um primeiro momento abordar-se-á a temática do turismo
no Município de Quinze de Novembro/RS, de uma forma geral, considerando o atual contexto
desta atividade, aspectos positivos e negativos, sustentabilidade da atividade, bem como
algumas sugestões feitas pelos entrevistados no intuito de melhor qualificá-la; em um segundo
momento, adentrar-se-á na questão da ocupação da orla do Lago da Barragem do Passo Real
pelos Condomínios de Segunda Casa, considerando o contexto atual, a importância desta
ocupação para a atividade turística, fazendo uma abordagem no que se refere à
sustentabilidade desta ocupação, e ainda se disponibilizou um espaço em que foi permitido
aos entrevistados emitirem sugestões referentes a esta ocupação, e em um terceiro e último
momento se fez menção acerca da necessidade ou não de elaboração de um Plano Diretor para
o Município, bem como a importância deste para o planejamento da atividade turística.
3.2 Pesquisa de Campo
A pesquisa de campo teve por objetivo diagnosticar a real situação do turismo no
Município de Quinze de Novembro/RS e, também, da ocupação da orla do Lago da Barragem
do Passo Real, pelos Condomínios de Segunda Casa, possibilitando apontar soluções e
alternativas para reduzir os problemas ambientais decorrentes desta ocupação, tendo em vista
a promoção e o desenvolvimento sustentável desta atividade, sendo que o questionário era o
mesmo para todos os segmentos entrevistados.
A pesquisa de campo é considerada fundamental, uma vez que, possibilita ao
entrevistador estabelecer uma relação com o entrevistado, no sentido de procurar esclarecer a
visão dos diversos segmentos acerca do tema, bem como compilar dados que permitam
qualificar e melhorar a atividade turística, de maneira a beneficiar o maior número de pessoas
possível, satisfazer o turista e promover o desenvolvimento local, e quiçá, regional. Os
100
entrevistados demonstraram ter conhecimento da realidade do atual cenário, e ainda,
conhecimento a respeito dos aspectos positivos e negativos que envolvem a temática abordada
na presente pesquisa.
Aspecto que merece destaque na pesquisa é, portanto, o bom nível de conhecimento a
respeito do assunto, por todos os segmentos entrevistados, bem como a preocupação com as
questões ambientais. Importante destaque merece a questão de número 17 (dezessete), que se
refere à importância da elaboração de um Plano Diretor para o Município, e se este poderia
contribuir para o planejamento e organização da ocupação da orla da Barragem, minimizando
os impactos negativos desta ocupação, sendo possível afirmar que 100% (cem) dos
entrevistados consideraram como sendo fundamental a elaboração do Plano Diretor. Este
percentual demonstra o alto nível de consciência ambiental e social por parte dos
entrevistados, razão pela qual será feita uma abordagem mais profunda sobre este assunto em
tópico específico, que tratará com mais ênfase a questão do Plano Diretor.
É importante mencionar que, em relação ao Município onde residem os entrevistados,
dos 100 (cem) entrevistados, 86 (oitenta e seis) residem em Quinze de Novembro, 2 (dois) no
município de Tapera e 12 (doze) no município de Ibirubá. Privilegiou-se entrevistar pessoas
do Município, uma vez que, estas, além de conhecerem melhor a realidade local,
acompanharam a evolução histórica da atividade turística.
3.2.1 A questão do turismo no Município de Quinze de Novembro/RS
Inicialmente, torna-se oportuno salientar que no capítulo anterior foi realizado um
breve relato, que compreendeu a evolução histórica da atividade turística no Município, o
potencial turístico que o mesmo possui, dando ênfase aos principais pontos turísticos e ao
atual contexto desta atividade, bem como a sua importância para o desenvolvimento local,
sempre considerando a questão da sustentabilidade. Outro aspecto abordado no capítulo
anterior refere-se à temática da ocupação da orla do Lago da Barragem do Passo Real pelos
Condomínios de Segunda Casa, temática esta considerada como aspecto central da presente
pesquisa, objetivando sua abordagem elucidar a atual situação de ocupação, com ênfase em
possíveis alternativas para redirecioná-la, visando torná-la uma atividade sustentável a curto,
médio e longo prazo.
101
Quando questionados sobre como viam a questão do turismo no Município de Quinze
de Novembro, os entrevistados foram unânimes em afirmar que o Município possui um
grande potencial turístico, potencial este que para a maioria está relacionado às belezas
naturais e ao Lago da Barragem do Passo Real. Teve destaque a lentidão com que o turismo
se desenvolve no Município, sendo referidos como os grandes vilões, responsáveis pela
morosidade do avanço da atividade, os seguintes: a falta de consciência da real importância do
turismo para o Município, seja por parte do poder público como dos moradores de Quinze de
Novembro; a falta de investimento (público e privado); e a falta de um planejamento eficiente
e ordenado da atividade turística.
Segundo um dos entrevistados, ex-prefeito do município por duas gestões, advogado,
o turismo pode vir a contribuir de forma mais efetiva para o desenvolvimento do Município,
bastando, para que isso aconteça, que a população reconheça o real potencial de
desenvolvimento que esta atividade possui. Para o entrevistado,
ainda falta consciência da população quanto às potencialidades turísticas (culturais,
geográficas, eventos, etc...), talvez pela tradição e cultura da economia baseada na
produção primária. Existe potencial turístico com possibilidade de contribuição
maior para a economia local.
Além dos fatores já mencionados, outros aparecem como sendo limitadores no
desenvolvimento da atividade turística, tais como: a falta de infra-estrutura como calçamento
nos condomínios, além da falta de hotéis e restaurantes; a sazonalidade da atividade, uma vez
que, o maior fluxo de turistas se concentra no verão, sendo necessário encontrar alternativas
para manter o turismo durante o ano todo; a falta de profissionalização para tornar a atividade
mais eficiente, profissionalização esta tanto por parte da iniciativa pública quanto da privada,
ou seja, encarar o turismo como sendo uma fonte de emprego e renda importante, e não
apenas como uma atividade secundária.
Dentre os aspectos destacados pelos entrevistados como sendo responsáveis pelo
potencial turístico do Município encontram-se: a diversidade de pontos turísticos que o
Município possui; turismo religioso; turismo de lazer; turismo cultural, com destaque para os
festivais de inverno como, o Festival da Polenta e do Vinho, realizado em comunidade
tradicionalmente italiana, o Festival do Produto Suíno, realizado em comunidade de
predominância alemã, o Café Colonial, Encontros de Bandas, Canto Coral; turismo rural;
102
trilhas ecológicas; esportes náuticos; balneários com áreas de camping. No entanto, para a
maioria dos entrevistados existe potencial inexplorado em todas as áreas.
Por sua vez, para outro entrevistado, também ex-prefeito por duas gestões, médico, o
Município “tem potencial turístico e já é conhecido como Capital do Turismo da Região Alto
Jacuí, a Terra das Águas na Rota das Terras, os eventos, cultura, gastronomia, ecoturismo,
turismo rural estão necessitando melhor compreensão da população e líderes”.
Segue na mesma linha de pensamento a resposta de outro entrevistado, também
representante do Poder Executivo, músico, quando este assegura que o Município possui
grande potencial de desenvolvimento para o turismo, mas que muito ainda pode ser feito,
destacando que o município está no rumo certo. O entrevistado salienta que
temos um grande potencial turístico de lazer, cultural e também de turismo rural,
embora ainda pouco explorado. Mesmo havendo ainda um grande percurso a ser
percorrido para que o turismo aconteça de forma sustentável, acredito que o
município esteja no caminho certo.
É também importante destacar a visão dos proprietários de casas construídas nos
Condomínios de Segunda Casa, estes situados na orla do Lago da Barragem do Passo Real.
Um destes proprietários, advogado, enfatiza:
O município tem o privilégio de belezas naturais, propiciadas pelas águas da
barragem e pela abundante vegetação às suas margens, com o favorecimento de sua
localização geográfica em área razoavelmente povoada e bem servida por rodovias e
estradas. Portanto, muitos fatores colaboram para o estímulo à utilização desta
riqueza natural. É possível incrementar as atrações com mais eventos esportivos,
culturais e ambientais – pois turismo gera emprego e rendas [Grifo do entrevistado].
A citação transcrita expressa, de forma clara, a opinião dos proprietários de casas nos
condomínios, os quais afirmam ser o Município privilegiado pela localização e,
principalmente, pelas belezas naturais e pelo Lago do Passo Real. Poderia, no entanto, ter
mais atrativos, tais como os mencionados pelo entrevistado anteriormente referido.
Já para uma das entrevistadas que representa os Conselhos Municipais, funcionária
pública, o Município possui potencial turístico, mas afirma perceber um desinteresse pela
atividade, tanto por parte do poder público quanto pela iniciativa privada, desinteresse este
percebido nos últimos anos. A respeito esclarece:
103
[...] o município possui um potencial muito grande para o desenvolvimento turístico,
tendo vários pontos a serem explorados, porém nos últimos anos, percebe-se um
desinteresse por parte da administração pública, consequentemente dos proprietários
de pontos turísticos.
Uma outra entrevistada, representante da população civil do Município, professora, ao
mencionar um fator que é referido pela maioria dos entrevistados como sendo um dos
responsáveis pela lentidão no processo de desenvolvimento da atividade turística no
município, acentua que o turismo é
[...] uma área em desenvolvimento em Quinze de Novembro e só não se estabeleceu
como atividade principal porque ainda não foram tomadas as devidas providências
por parte do poder público que não a definiu como prioridade e por parte da
comunidade que ainda não compreendeu a sua capacidade turística.
A pergunta de número 5 (cinco) indaga sobre o entendimento dos entrevistados no que
tange à contribuição do turismo para o desenvolvimento do Município, e ainda, de como seria
esta contribuição. A quase totalidade dos entrevistados entende que o turismo contribui para o
desenvolvimento do Município, sendo que apenas uma pequena minoria entende que ainda
não, mas que pode vir a contribuir se a atividade for bem trabalhada.
Os entrevistados que entendem ser a atividade turística uma das responsáveis pelo
desenvolvimento do Município destacam: a movimentação no comércio local (mercados,
postos de combustível, lojas de material de construção, tendas rurais...); o incremento na
construção civil; a melhoria das estradas e vias de acesso ao município e aos pontos turísticos;
a geração de impostos e de empregos; as relações humanas e culturais que são ampliadas; a
melhoria no paisagismo, o que torna o Município mais bonito e agradável; e a divulgação do
município nos níveis regional e estadual.
Vai neste sentido a assertiva de um dos entrevistados, ex-prefeito por duas gestões,
médico, quando este afirma que “[...] “o fluxo de turistas, principalmente de lazer (no verão),
favorece a construção civil (2ª casa), artesanato, produtos coloniais, (tendas), o comércio
(mercados, postos gasolina...), estimula relações humanas, preocupações ambientais, infra-
estrutura...”, sendo que a grande maioria dos entrevistados acompanha esta linha de
pensamento.
104
Para ilustrar a opinião da pequena minoria que entende que o turismo não contribui
para o desenvolvimento do Município, é oportuno destacar as ponderações elencadas por uma
representante das comunidades, tabeliã, a qual refere que “para dizer que o turismo contribui
para o desenvolvimento do município, precisamos melhorar muita coisa. Dá para se dizer que
o nosso município está engatinhando neste setor. Precisa muito ainda.”
As pessoas que não vêem o turismo como responsável pelo desenvolvimento do
Município são unânimes em afirmar que atualmente esta atividade não está contribuindo para
o desenvolvimento, mas que no futuro, se a atividade for bem planejada e organizada, pode
vir a contribuir, fato este decorrente do grande potencial turístico do Município e que, no
momento, não é devidamente aproveitado.
A maioria dos entrevistados entende que o turismo não está acontecendo de maneira
sustentável no Município de Quinze de Novembro, destacando a ênfase na sustentabilidade
econômica e relegando a sustentabilidade social e ambiental a um segundo plano. Nota-se que
a questão da sustentabilidade ambiental está presente. Uma das entrevistadas, representante do
Poder Executivo, geógrafa, refere que a sustentabilidade acontece “em partes, pois várias
APPs estão sendo ocupadas indiscriminadamente em vários locais (rios, lagos, etc.) mas esta
situação pode ser revertida com uma ocupação racional e sustentável.”
Já para uma das entrevistada, Promotora de Justiça, não há sustentabilidade da
atividade turística no Município por falta de planejamento dos empreendimentos turísticos.
Essa falta de planejamento é referida pela maioria dos entrevistados como sendo o grande
vilão que torna a atividade insustentável, tanto no aspecto econômico, quanto nos aspectos
social, cultural e ambiental.
Outro entrevistado, proprietário de casa em um dos Condomínios de Segunda Casa do
Município, advogado, enfatiza a necessidade de uma educação voltada para o turismo
sustentável, maior fiscalização e punição para quem não respeitar o meio ambiente. Segundo
ele,
há, por um lado, esforço governamental – apoiado por parte da sociedade,
especialmente a local – para conservação das riquezas naturais, com exploração
racional e sustentável. Por outro, boa parte dos turistas ainda joga lixo no camping,
105
pratica pesca predatória, constrói em área de preservação permanente, derruba
árvores nativas. Isso é destruir e deseducar futuras gerações. Portanto, o turismo não
está ocorrendo de maneira sustentável, embora se encaminhe para esta necessidade.
Necessário multiplicar ações dos poderes públicos, especialmente do Legislativo e
Executivo, para orientar visitantes e punir exemplarmente os atos violadores do
meio-ambiente.
Percebe-se, na questão da sustentabilidade da atividade turística, que, no geral, os
entrevistados acreditam que se esta atividade não é sustentável atualmente, pode vir a sê-lo no
futuro, sendo que para isso se exige conscientização, planejamento, educação, fiscalização,
em favor de uma estrutura capaz de promover o turismo sustentável, ação esta a ser
promovida conjuntamente pelo Poder Público, população local, empreendedores e turistas.
As questões de número 7 (sete) e 10 (dez) indagam sobre os aspectos positivos e os
benefícios que a atividade turística traz para o Município e, consequentemente, para a
população. A quase totalidade dos entrevistados vê o turismo como uma atividade que
impacta positivamente, trazendo benefícios para o Município.
Com relação aos aspectos positivos e aos benefícios que a atividade turística
proporciona ao Município, os entrevistados destacaram o aquecimento na construção civil; a
divulgação do Município, nos níveis regional e estadual; a possibilidade de captação de
recursos públicos de outras esferas governamentais, tais como estadual e federal; melhorias
nas rodovias e estradas de acesso ao Município e aos principais pontos turísticos; incremento
no comércio local; geração de emprego e renda, de forma direta e indireta; geração de
impostos; circulação de turistas de outros Municípios e estados; melhora em infra-estrutura,
tanto por parte do poder público quanto dos empreendedores; divulgação da cultura local;
valorização de imóveis, principalmente os localizados na orla da barragem; agregação de
renda para as famílias que possuem pequenas propriedades rurais, através da comercialização
de produtos nas tendas rurais e, ainda, a conscientização dos proprietários em conservar e
preservar os recursos naturais, reflorestando as margens dos rios e da Barragem do Passo
Real.
As perguntas de número 8 (oito) e 11 (onze) referem-se aos impactos negativos, aos
possíveis problemas causados pelo turismo no Município. Uma pequena minoria dos
entrevistados acredita que o turismo não traz nenhum problema, não impactando de maneira
106
negativa no desenvolvimento do Município, mas a quase totalidade dos entrevistados afirma
que o turismo, ao mesmo tempo em que traz benefícios, traz também problemas.
Dentre os problemas referidos pelos entrevistados merecem destaque: a falta de
consciência turística da população local; a cultura local de atividade de produção primária;
pouco investimento privado; impacto ambiental; ocupação indevida da orla do Lago da
Barragem do Passo Real; produção de lixo; falta de empreendedorismo, tanto público quanto
privado; pesca predatória; falta de consciência ambiental e ecológica; turismo sazonal, apenas
nos meses de verão; acidentes (trânsito e afogamento); aumento no uso de drogas, licitas e
ilícitas; aumento da criminalidade; pouca valorização do comércio local pelo turista; falta de
infra-estrutura adequada, como hotéis, restaurantes, placas de sinalização, informações
turísticas, manutenção dos pontos turísticos e aumento do fluxo de veículos.
Merece destaque o fato de as preocupações com as questões ambientais serem
referidas por uma considerável quantidade dos entrevistados, sendo que dentre as
preocupações com o meio ambiente tiveram maior ênfase a ocupação desordenada das Áreas
de Preservação Permanente, principalmente das margens do Lago da Barragem do Passo Real,
a pesca predatória e a produção de lixo, sendo mencionados como principais responsáveis
pelos problemas advindos da atividade turística a falta de consciência ambiental, de
planejamento e de organização.
Em relação à opinião dos entrevistados acerca do desenvolvimento de políticas
públicas voltadas para a atividade turística, as respostas vão no sentido de que o Poder
Público procura incentivar o turismo, na medida do possível, mas que as políticas públicas são
poucas e acontecem de maneira ainda tímida, predominando as opiniões de que muito pode e
precisa ser feito neste sentido, a fim de estimular o turismo no Município.
Dentre as sugestões de políticas públicas aparecem como prioritárias: elaboração de
um plano de desenvolvimento turístico; estratégias de educação para o turismo; melhorias na
infra-estrutura de estradas de acesso aos pontos turísticos e placas indicativas dos principais
pontos turísticos; sensibilização tanto dos turistas quanto dos empreendedores acerca da
promoção de um turismo sustentável; promoção de cursos e palestras de orientação e
conscientização, tanto para os turistas quanto para a população local.
107
Para um dos entrevistados que representa o Poder Legislativo, agricultor, as políticas
públicas estão acontecendo, embora mais voltadas para a infra-estrutura de estradas, para a
urbanização de condomínios e para a divulgação das atividades turísticas do Município.
Segundo ele, “o Poder Público tem usado os mecanismos de incentivo ao desenvolvimento do
turismo melhorando os acessos aos empreendimentos turísticos, urbanizando condomínios,
divulgando os eventos culturais e esportivos que movimentam a atividade turística no
município.”
Já outra entrevistada, que representa os Conselhos Municipais, professora, afirma não
observar muitas ações por parte do Poder Público, destacando que há muito que precisa e
pode ser feito, principalmente no que se refere à educação e ao envolvimento de todos os
integrantes da atividade. Relata sua opinião da seguinte forma: “Vejo poucas coisas
acontecendo no setor público em relação ao turismo. Há necessidade de uma Educação para o
Turismo. Há necessidade de um projeto de envolvimento da população. As pessoas têm que
ser preparadas.”
A questão de número 12 (doze) foi construída no sentido de possibilitar aos
entrevistados emitirem sugestões e indicarem alternativas que possam contribuir para o
desenvolvimento do turismo no Município de Quinze de Novembro. As sugestões vão no
sentido de elaboração de um Plano Municipal de Turismo; necessidade de mais investimentos
em infra-estrutura; elaboração de um Plano Diretor que regulamente a ocupação das Áreas de
Preservação Permanente, principalmente a orla do Lago da Barragem do Passo Real;
encontrar alternativas de desenvolver o turismo o ano inteiro, como por exemplo festas e
eventos de inverno; criar e incentivar uma política de educação para o turismo;
profissionalizar o turismo, através de cursos e palestras para os empreendedores e a população
em geral; estímulo ao ecoturismo e ao turismo de aventura, bem como, maior divulgação dos
eventos e dos pontos turísticos.
Torna-se oportuno transcrever a opinião de um dos entrevistados, representante do
Poder Legislativo, músico, que refere a importância da valorização da cultura local,
enfatizando a importância de investir no turismo rural e ecológico:
Acho que poderia ser investido mais em turismo rural e ecológico, isso agregaria
ainda mais valor. Da sustentação financeira das pequenas propriedades que se
dispunham a entrar na atividade, até gerir por si só. Investir mais nas entidades
108
culturais do município, e estimular estas para a realização de grandes eventos,
investir na especialização dos agentes culturais e turísticos e também ensinar nosso
povo a viver diariamente o turismo. Talvez criar novos loteamentos na orla da
barragem, organizados, bem planejados, estilizados conforme a nossa cultura
principalmente germânica e ítalo-brasileira.
As ponderações de um dos entrevistados, Escrivão Judicial, vão no seguinte sentido:
“Embora nos últimos cinco anos tenha havido um incremento em termos de estrutura, pode-se
melhorar ainda mais. O principal incremento talvez seja uma mudança de postura e/ou
consciência tanto da população como das pessoas envolvidas diretamente com o turismo.”
Uma das sugestões que predominaram como alternativa de melhorar o turismo no
Município direciona-se no sentido da profissionalização da atividade, da tomada de
consciência por parte de todos os envolvidos do verdadeiro potencial turístico que o
Município possui, e da força propulsora que o turismo tem para promover o desenvolvimento
local. Constata-se que é necessário despertar a consciência, tanto turística quanto ambiental,
da população, além de instituir um planejamento ordenado da atividade a curto, médio e longo
prazo.
Para finalizar este tópico da pesquisa, que se refere à questão do turismo de uma forma
geral, abordar-se-á a questão de número 18 (dezoito), que era uma questão fechada visando
indagar se havia ou não preocupação com as questões ambientais, preocupação esta por parte
dos turistas que visitam o município, sendo oferecido como alternativa responder “sim” ou
“não”. Dos 100 (cem) entrevistados 48 (quarenta e oito) afirmaram entender que os turistas se
preocupam com a preservação e a conservação do meio ambiente, enquanto para 52
(cinqüenta e dois) os turistas não estão preocupados com as questões ambientais.
O próximo tópico deste capítulo abordará a temática que envolve a ocupação da orla
do Lago da Barragem do Passo Real pelos Condomínios de Segunda Casa, tendo-se como
referência o contexto atual, bem como a importância desta ocupação para a atividade turística,
abordando, de forma integrada, a questão da sustentabilidade desta ocupação, possibilitando
aos entrevistados emitirem opiniões acerca da ocupação de Áreas de Preservação Permanente
nas margens do Lago do Passo Real.
3.2.2 A questão da ocupação da orla do Lago da Barragem do Passo Real com finalidade
turística
109
Quando questionados a respeito de como viam a ocupação da orla do Lago da
Barragem do Passo Real pelos Condomínios de Segunda Casa, a quase totalidade afirmou ver
esta ocupação como uma das principais responsáveis pelo desenvolvimento do turismo no
Município, destacando, no entanto, a necessidade do planejamento e principalmente de
adequação à legislação vigente, tanto em nível municipal quanto estadual e federal. Percebeu-
se uma grande preocupação, por parte dos entrevistados, no que refere à conservação e à
preservação dos recursos naturais. Um representante do Poder Legislativo, Servidor Público
Municipal, assevera: “Para o município turisticamente esta atividade ajuda e muito o
desenvolvimento do turismo, mas deve ser feita de maneira sustentável, ou seja, da forma que
está sendo realizado em alguns condomínios com loteamento urbano, com saneamento básico
(esgoto), sempre respeitando a natureza.”
Vem ao encontro das assertivas expostas a opinião de outro entrevistado, este
representante dos Conselhos Municipais, Assistente Social, o qual enfatiza a necessidade de
ordenar a ocupação da orla da barragem através de um Plano Diretor, condizente com a
legislação vigente. Em suas palavras:
Considerando que o município dispõe de um Departamento para tratar de questões
relacionadas seja do turismo, cultura, meio ambiente, supõe-se que a ocupação
supracitada esteja regular, se regulares e de acordo com as diretrizes Federal,
Estadual e Municipal se torna um potencial de grande relevância com finalidade
turística; entretanto lembramos que o município não dispõe de um plano diretor, o
qual é um instrumento básico para orientar a política de desenvolvimento e de
ordenação da expansão.
A questão de número 14 (catorze) ocupou-se de interrogar os entrevistados se há ou
não impactos negativos para o meio ambiente, impactos estes decorrentes da ocupação da orla
do lago pelos Condomínios de Segunda Casa. Merece destaque o fato de as opiniões, neste
sentido, estarem bem divididas; enquanto alguns entendem que a atividade impacta de forma
negativa para a preservação e a conservação do meio ambiente, outros defendem a ideia de
que não impacta de forma negativa, antes pelo contrário, contribui para a preservação e
conservação ambiental. Apenas uma pequena minoria entende que o fato de impactar ou não
de forma negativa depende da maneira como a ocupação da orla é planejada e implantada. A
seguir serão destacadas algumas ponderações realizadas pelos entrevistados, a fim de
justificar os diversos posicionamentos.
110
Para um dos entrevistados, ex-prefeito, comerciante, a ocupação da orla pelos
condomínios “não impacta negativo, mesmo de forma desordenada melhorou a preservação”.
Para ele a ocupação da orla pela atividade agrícola é considerada como fator de maior impacto
para a sustentabilidade ambiental. A opinião mencionada representa a ideia de um número
significativo de pessoas, que acreditam ser a ocupação da orla, pelos condomínios, benéfica
para o meio ambiente.
Outro fator que merece ser destacado é o enfatizado por um entrevistado que
representa o Poder Legislativo, gerente comercial, quando este afirma que “pelo contrário,
cada casa contribui na orla do lago, cada pessoa planta grama e faz uma preservação com
árvores de sombra, assim cuidando, fazendo sua parte.” Para este entrevistado os proprietários
de casas nos condomínios contribuem para que a orla da barragem tenha uma arborização
onde anteriormente a cultura da soja era efetuada, tendo como limite a lâmina d’água do lago,
e hoje há grama e árvores.
Segue no mesmo sentido a assertiva de outra entrevistada, que representa a População
Civil, agricultora, quando esta assevera: “Não, as pessoas que têm casas são pessoas
conscientes. O que pode haver é um pouco de desinformação, mas essas pessoas contribuem
para o desenvolvimento da comunidade.” Esta entrevistada menciona, além da questão
ambiental, a importância econômica dos Condomínios para o desenvolvimento local,
enfatizando haver desconhecimento por parte daquelas que provocam algum dano ao meio
ambiente.
Por outro lado, uma parcela também significativa dos entrevistados entende ser a
ocupação da orla do lago prejudicial ao meio ambiente, predominando a opinião de que não
importa a forma de ocupação; estando em Área de Preservação Permanente, os impactos são
consideráveis, e deverão ser evitados, independentemente da maneira como esta ocupação
esteja organizada e planejada. Dentre os que comungam deste posicionamento merece
destaque o que menciona um entrevistado representante dos Conselhos Municipais,
Engenheiro Florestal:
Sim. Pelo uso irregular das áreas que deveriam servir à preservação do manancial de
água. Pela contaminação do solo com esgoto, especialmente por tratar-se de APP.
111
Excesso de ruídos afugentando a fauna nas áreas de entorno. Maioria dos turistas
sem visão conservacionista ocupando áreas de preservação permanente.
Seguem no mesmo sentido as ponderações da Promotora de Justiça, a respeito de tal
ocupação: “Se não respeitada a faixa de APP o impacto é negativo, pelo esgoto produzido,
lixo, não recuperação da mata ciliar, etc...”.
Já outro fato mencionado pelos entrevistados é a necessidade de organizar e planejar a
ocupação da orla de forma consciente e respeitando a legislação vigente. Nesta linha de
pensamento, uma representante da População Civil, Assessora Pedagógica, esclarece: “Sim,
enquanto não for algo pensado e consciente, acarretará em sérios danos para o meio
ambiente.” Uma significativa parcela dos entrevistados que menciona ser a ocupação
prejudicial ao meio ambiente afirma, também, que esta atividade é importante para o
crescimento do turismo no Município e que, se for planejada e organizada, poderá trazer
benefícios, tanto ambientais quanto sociais, culturais e econômicos.
Para uma pequena parcela dos entrevistados, o fato de a ocupação da orla impactar de
forma negativa para a preservação e a conservação do meio ambiente depende de como esta
ocupação acontece, se há ou não planejamento. Neste sentido uma entrevistada, que
representa o Poder Executivo, geógrafa, refere: “Dependendo da forma que acontece a
ocupação se o homem respeitar os limites da natureza os impactos negativos podem ser
mínimos e até minimizados com atividades mitigadoras. Sendo uma atividade de lazer onde a
natureza é valorizada a preservação pode até ser maior.”
A questão de número 15 (quinze) indagou acerca do grau de importância da ocupação
da orla do lago pelos condomínios para incrementar a atividade turística no Município. A
quase totalidade dos entrevistados afirma que esta ocupação é importante e contribui para o
desenvolvimento do turismo no Município; dentre estes a maioria afirma ser o principal fator
a favorecer o crescimento da atividade turística. Para o Funcionário Público, que representa os
Conselhos Municipais, a ocupação da orla do lago pelos Condomínios de Segunda Casa “é
sem dúvida a Mola Mestra e através desta ocupação das pessoas que aqui começaram a vir
que a comunidade ‘entendeu’ que podemos agregar valor, gerar emprego e renda com o
turismo.”
112
A questão de número 16 (dezesseis) objetivou saber dos entrevistados da
possibilidade, ou não, de conciliar a preservação ambiental com a ocupação da orla do lago. A
quase totalidade afirma acreditar ser possível conciliar preservação ambiental com os
Condomínios de Segunda Casa construídos na orla do lago, predominando entre estes a ideia
de que existe a necessidade de organizar, planejar e fiscalizar esta ocupação de maneira
responsável, e que esta fiscalização deve ficar sob responsabilidade, principalmente, de
órgãos municipais, ficando em um segundo plano a atuação do Ministério Público. Outro
aspecto considerado relevante é o fato de um número considerável de entrevistados mencionar
a necessidade de observação e cumprimento da legislação ambiental vigente, tanto em âmbito
municipal, quanto estadual e federal. A respeito, uma das entrevistadas, representante da
População Civil, professora, afirma: “Sim. Inicialmente é preciso que a legislação ambiental
seja respeitada, é preciso maior fiscalização e educação ambiental para conscientizar não só
os turistas, mas também toda população do município.”
Também um representante do Poder Legislativo, estudante, salienta: “Sim, acredito
que possam ser criados projetos de compensação e também vejo grande importância na
fiscalização constante destas áreas para que se possa conter qualquer atividade desordenada.”
Novamente se percebe a preocupação com o planejamento e a fiscalização, preocupação esta
que predomina entre a grande maioria dos entrevistados.
Já a questão de número 20 (vinte) ocupou-se de criar um espaço para que os
entrevistados emitissem sugestões que entendessem oportunas e que pudessem tornar a
ocupação da orla do lago uma atividade mais sustentável, nos aspectos ambientais, sociais e
econômicos. As sugestões confirmam o anteriormente exposto: a necessidade de se fazer um
trabalho de conscientização e de educação ambiental, tanto dos turistas quanto dos munícipes;
elaboração de um Plano Diretor que defina regras claras à luz do que determina a legislação
vigente; elaboração de um Plano de Desenvolvimento Turístico, que defina metas e
prioridades a curto, médio e longo prazo; implementação de uma fiscalização mais efetiva e
sevara; adequação da atividade em conformidade com a legislação vigente. Enfim, os
aspectos que predominam entre os entrevistados como solução para a promoção da
sustentabilidade da ocupação da orla da barragem são, principalmente, os fatores de educação,
conscientização, planejamento, organização e fiscalização. Nas palavras de um dos
entrevistados, representante do Poder Executivo, músico, o que precisa é:
113
a definição das áreas a serem ocupadas, através da elaboração do plano diretor; uma
maior fiscalização e orientação por parte da vigilância ambiental e um Plano de
Desenvolvimento Turístico para envolver empreendedores e comunidades nesse
processo de crescimento seriam alternativas iniciais para a sustentabilidade da
atividade turística em Quinze de Novembro.
Para finalizar a abordagem sobre os dados referentes à ocupação da orla do lago, faz-
se menção à questão de número 19 (dezenove), fechada (sim ou não), que indagava do
entrevistado se há ou não preocupação com as questões ambientais por parte dos proprietários
de casas nos condomínios que margeiam do Lago da Barragem do Passo Real. Dos 100 (cem)
entrevistados, 63 (sessenta e três) afirmaram entender que os proprietários de casas nos
condomínios se preocupam com a preservação e a conservação do meio ambiente, enquanto
que para 37 (trinta e sete) os proprietários não se preocupam com as questões ambientais.
Percebe-se, assim, que predomina entre os entrevistados a opinião de que os
proprietários de casas na orla da barragem são conscientes de seus deveres e obrigações para
com a natureza. Confirmando a ideia expressa em resposta às questões mencionadas
anteriormente, no sentido de que a ocupação da orla pelos condomínios é uma atividade
possível de ser mantida, desde que seja planejada, organizada e devidamente fiscalizada.
Salienta-se que existe a necessidade constante de um processo de educação e de
conscientização, tanto dos turistas quanto dos munícipes, acerca da importância de respeitar e
preservar os recursos naturais.
As opiniões dos entrevistados apontam, portanto, para a necessidade de a atividade
turística ser organizada, planejada e fiscalizada. Entende-se que, neste sentido, não há solução
melhor e mais eficaz do que a elaboração de um Plano Diretor. Diante da necessidade de
elucidar melhor este assunto, o próximo tópico deste capítulo ocupar-se-á em realizar um
breve estudo sobre a temática envolvida na elaboração e na aprovação do Plano Diretor.
3.2.3 Plano Diretor
A questão de número 17 (dezessete) foi incluída para saber qual o entendimento sobre
a importância de elaboração de um Plano Diretor para o Município de Quinze de Novembro e
se este poderia contribuir para o planejamento e a organização da ocupação da orla do Lago
da Barragem, minimizando os impactos negativos desta ocupação, sendo possível afirmar que
100% (cem) dos entrevistados consideraram como sendo fundamental sua elaboração. Este
114
percentual confirma os dados obtidos no decorrer da pesquisa que apontam para a necessidade
de se organizar e planejar a atividade turística no município.
Após a análise de alguns dados colhidos, constata-se que as opiniões conduzem para a
necessidade de mais planejamento, organização e fiscalização da expansão da atividade
turística no Município de Quinze de Novembro, destacando que os entrevistados entendem
que o turismo e, dentro deste, a ocupação da orla do Lago da Barragem do Passo Real pelos
Condomínios de Segunda Casa, contribui para o progresso do Município, e que deve ser
direcionado para a sustentabilidade.
É importante destacar que, antes de se implantar uma fiscalização efetiva, é necessário
um planejamento que defina normas e regras claras, destacando o que pode e o que não pode
ser feito, o que é legal e o que é ilegal, para a partir de então fiscalizar e, se necessário, aplicar
sanções aos que descumprirem as regras previamente definidas. Entende-se que o melhor
mecanismo para isso seja o Plano Diretor que, segundo Meirelles (2000, p. 447-448), é
[...] o complexo de normas legais e diretrizes técnicas para o desenvolvimento
global e constante do Município, sob os aspectos físico, social, econômico e
administrativo, desejado pela comunidade local. Deve ser a expressão das aspirações
dos munícipes quanto ao progresso do território municipal no seu conjunto cidade-
campo. É o instrumento técnico-legal definidor dos objetivos de cada
municipalidade, e por isso mesmo com supremacia sobre os outros, para orientar
toda atividade da Administração e dos administrados nas realizações públicas e
particulares que interessem ou afetem a coletividade.
No que se refere à elaboração e aprovação do Plano Diretor, a Constituição Federal de
1988 infere em seu art. 182, § 1º, que a obrigatoriedade da elaboração e aprovação de um
Plano Diretor é para cidades com mais de vinte mil habitantes; por sua vez, a Lei Federal nº
10.257, de 10 de julho de 2001, que regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal e
estabelece diretrizes gerais da política urbana, também denominada Estatuto da Cidade, em
seu Capítulo III, que trata do Plano Diretor, mais precisamente no art. 41, inciso IV,
regulamenta que não somente os municípios com mais de vinte mil habitantes devem ter um
Plano Diretor, mas também os Municípios integrantes de áreas de especial interesse turístico,
o que é o caso do Município de Quinze de Novembro.
115
Sobre este mesmo aspecto, segundo Roberto Messias Franco (1999, p. 21-22), é
possível afirmar que o Plano Diretor é mais uma alternativa de organização, em nível de
Município, e que pode ser um importante aliado na questão de preservação ambiental:
A Constituição Federal de 1988 torna obrigatório, em seu artigo 182, que cada
cidade com mais de 20.000 habitantes tenha um Plano Diretor aprovada pela
Câmara Municipal, que seja seu instrumento de política de desenvolvimento e de
expressão urbana. Esses planos devem apresentar-se coerentes e sinérgicos com os
planos de gestão ambiental, pois é impossível considerar-se as perspectivas e
propostas para uma área urbana abstraindo-se de suas variáveis ambientais. Em
especial, o planejamento que leva em conta o meio ambiente deverá detectar os
pontos de vulnerabilidade e as áreas de riscos ambientais para o assentamento da
população e dos empreendimentos, as áreas vocacionadas para atividades que, por
sua vez, podem determinar distintos graus de adensamento, as descontinuidades no
tecido urbano, os eixos de expansão e de restrições devidas a fatores ambientais
como, por exemplo, cursos d’água ou direções predominantes dos ventos, entre
tantos outros.
O Plano Diretor deve ser elaborado com a participação efetiva da população, deve ser
encarado como um pacto social que pode contribuir para a humanização da cidade. Se houver
uma participação efetiva do cidadão na elaboração do plano, haverá um maior
comprometimento destes no momento de sua execução. Ressalte-se que o Plano Diretor não é
da cidade, mas sim de cada cidadão que reside no Município; não é do Poder Público, é um
patrimônio de toda coletividade (CASTRO, 2006).
O Plano Diretor pode ser considerado como um importante aliado para garantir o
planejamento e a organização da expansão dos aglomerados urbanos. Considerando que sua
obrigatoriedade é para Municípios com mais de 20.000 habitantes, ou Municípios menores
que integram áreas de especial interesse turístico, é possível afirmar que sua elaboração pode
ser considerada fundamental para organizar e planejar a atividade turística que, como já visto
anteriormente, se acontecer de forma desordenada, possui considerável potencial poluidor.
Segundo refere José Nilo de Castro (2006), “a política de controle do solo urbano e a
implantação de uma política de assentamento racional, justo e ordenado do homem na cidade
se impõem, para salvá-los, seja o homem, seja a cidade, enquanto habitante e espaço
habitável.” Dentro deste contexto, emerge o importante papel do Poder Público Municipal em
implantar um Plano Diretor que objetive o ordenamento do desenvolvimento, seja da cidade
ou da atividade turística, uma vez que, conforme o § 2°, do art. 40, da Lei n° 10.257/2001, o
Plano Diretor deverá abranger todo o território do município, inclusive a área rural. Neste
116
sentido, entende-se ser o Plano Diretor o instrumento mais indicado, por ser capaz de auxiliar
no planejamento e no ordenamento do desenvolvimento do Município.
A elaboração que segue ocupar-se-á de realizar a análise crítica dos resultados e
sugestões obtidos na pesquisa de campo, e que foram catalogados neste espaço, sendo que
esta análise seguirá a mesma ordem da catalogação dos dados, iniciando pela temática do
turismo de uma forma geral, posteriormente abordando a ocupação da orla do Lago da
Barragem do Passo Real e, para finalizar, fará menção à importância da elaboração do Plano
Diretor.
3.3 Análise crítica dos resultados
3.3.1 O turismo como fator de desenvolvimento do Município
A trajetória do turismo no Município de Quinze de Novembro teve origem a partir de
um fato considerado trágico para muitas pessoas e que provocou traumas de dimensões
imensuráveis: a construção do Lago da Barragem do Passo Real, que teve início em meados
da década de 1960, sendo concluída no início da década de 1970. Este fato transformou a vida
de muitas famílias, obrigadas a abandonar suas casas e terras, o que afetou sua história, pois
exigiu delas reiniciar uma nova caminhada, em um novo local, para elas até então
desconhecido e desprovido de suas identidades. Para as famílias que tiveram suas terras
inundadas pelas águas do lago, que serviria de suporte hídrico para o funcionamento da Usina
Hidrelétrica do Passo Real, e que foram se instalar em outras terras, ficou a missão de
construir uma nova história, em um novo local. Já para as que permaneceram em Quinze de
Novembro, a missão era reconstruir a identidade perdida e buscar alternativas que
permitissem um recomeço, e quiçá, um final feliz. Um estudo mais aprofundado sobre esta
questão foi realizado no capítulo anterior.
Em conversa informal com moradores que vivenciaram a construção do Lago da
Barragem do Passo Real e tiveram suas terras inundadas, foi possível constatar a dimensão do
trauma que este fato ocasionou. Estas pessoas alegam, ainda, que na época ninguém se
preocupou com as famílias que perderam tudo, e nem mesmo com as questões ambientais. O
inconformismo com tal situação é constatado em manifestações colhidas na pesquisa de
campo, que serviu de suporte para a elaboração deste trabalho. Um dos entrevistados,
117
representante da População Civil, agricultor, ao responder à questão de número 15
15
(quinze),
desabafa: “Sim. Pra quem foi logrado, expulso pelas águas é importante e justo tirar uma
renda extra pra família”. Esta referência demonstra o quanto a construção da barragem abalou
os moradores de Quinze de Novembro.
Outro entrevistado, também representante da População Civil e agricultor, fez
referência aos prejuízos que a barragem trouxe para o desenvolvimento de Quinze de
Novembro. Quando questionado sobre como via a questão do turismo no Município, o mesmo
afirma: “Acho muito bom porque veio amenizar as dificuldades que se criaram com a
construção da barragem aumentando as distancias, por via rodoviaria, com vários municípios.
E evitando o futuro do distrito de Sede Aurora, que na minha opinião, hoje seria sede de
município [...]”. Percebe-se, através do que foi mencionado pelo entrevistado, que a
construção da barragem mudou radicalmente a trajetória de Quinze de Novembro.
A partir das considerações expostas é possível constatar que a construção da barragem
instaura um novo cenário em Quinze de Novembro, cenário este que dá origem à necessidade
de buscar novas alternativas de desenvolvimento. É difícil para uma população que tem no
setor primário
16
sua principal fonte de renda vislumbrar o turismo como uma alternativa de
desenvolvimento local. Porém, para uma parcela considerável dos entrevistados, a alternativa
do turismo surge a partir da construção da barragem. Para fundamentar esta opinião, torna-se
oportuno destacar o que refere uma das entrevistadas, que representa os Conselhos
Municipais, Extensionista Rural de Bem Estar Social da EMATER, ao salientar: “Se não
fosse a barragem, não teríamos o turismo em nosso município com certeza”. Após analisar os
dados obtidos através da pesquisa de campo, ficou claro que a alternativa do turismo surge a
partir do cenário proporcionado pela construção do Lago da Barragem do Passo Real.
A construção do Lago da Barragem do Passo Real, se por um lado provocou
transformações negativas para Quinze de Novembro, por outro trouxe a possibilidade de
implementar o turismo como uma alternativa de desenvolvimento local. Se atualmente o
turismo é visto com bons olhos, tanto por parte da população quanto do Poder Público do
Município, é necessário que esta atividade seja melhor planejada e organizada; para tanto é
15
A questão de número 15 infere sobre a ocupação da orla da Barragem do Passo Real pelos Condomínios de
Segunda Casa.
16
Entende-se por setor primário, neste contexto, a produção agrícola, pecuária leiteira e suinocultura.
118
necessário que todos os segmentos envolvidos encarem o turismo com mais profissionalismo
e determinação.
O turismo é uma realidade presente no atual cenário de Quinze de Novembro. O que
parece estar faltando é tanto a população quanto o Poder Público acreditar que esta atividade é
capaz de promover o desenvolvimento local, tarefa que parece ser um tanto quanto difícil, em
virtude da tradição de uma economia local voltada para o setor primário. O que se percebe é
que em relação ao setor primário, principal responsável pela economia local, não há muita
expectativa de crescimento, uma vez que as áreas agricultáveis já estão sendo ocupadas em
quase sua totalidade, sem contar que esta área foi reduzida de forma considerável com a
construção do Lago da Barragem do Passo Real. No entanto, a atividade turística possui um
grande potencial inexplorado.
No momento em que o turismo for entendido como sendo uma atividade que possui
um real potencial de promover o desenvolvimento e visto como uma alternativa a mais, não
somente no aspecto econômico, mas também social, cultural e ambiental, será possível
usufruir dos benefícios proporcionados por esta atividade. Para tanto, torna-se necessário
redirecionar a atividade, através de um planejamento adequado, que priorize a conscientização
e a educação da população, dos turistas, do Poder Público e dos empreendedores, visando a
tornar a atividade auto-sustentável em todos os aspectos.
Mudar a tradição cultural de um povo não é missão fácil; somente unindo forças em
prol de um mesmo ideal, com muito trabalho, organização e planejamento é possível lograr
êxito em qualquer atividade, e no turismo não é diferente. Para pessoas que durante gerações
estavam habituadas a cultivar a terra, tanto para sua subsistência quanto para comercializar a
produção excedente, pensar que o turismo pode contribuir para o desenvolvimento familiar e
local parece um mito. Se este parece ser um dos limitadores para o desenvolvimento da
atividade turística do Município, é necessário dar continuidade ao processo de
conscientização da população e dos gestores, processo este que o próprio turismo já se
encarregou de iniciar.
Outro fator que deve ser considerado quando se fala em turismo é a questão ambiental,
questão esta que deve ser central para que seja possível um desenvolvimento sustentável da
atividade. Um turismo que acontece de forma desordenada e sem planejamento jamais será
119
sustentável. Como qualquer atividade, o turismo deve ter seus pilares fixados sobre uma
proposta voltada para a sustentabilidade social, cultural, espacial, econômica e ambiental, pois
somente assim será uma atividade sustentável.
Um importante passo já foi dado em Quinze de Novembro para que o turismo venha a
se tornar uma atividade sustentável e que contribua para o desenvolvimento local, uma vez
que a quase totalidade dos entrevistados está consciente de que somente com planejamento e
organização será possível maximizar os impactos positivos desta atividade. Sendo assim,
basta intensificar atividades que visem despertar no Poder Público, na população e nos
empreendedores a visão do real potencial de desenvolvimento que o turismo possui em nível
de Município e de região, desde que seja um turismo voltado para a sustentabilidade.
Se o Município de Quinze de Novembro é considerado como sendo privilegiado por
suas belezas naturais e por ter grande parte de sua extensão territorial banhada pelo Lago da
Barragem do Passo Real, sua população e o Poder Público acreditam no potencial turístico
que o Município possui, ficando a seguinte questão: por que o turismo não está se
desenvolvendo a contento e possui, ainda, um grande potencial inexplorado?
A resposta para tal questionamento parece ficar clara na pesquisa de campo: segundo
os entrevistados, falta vontade política, organização e planejamento da atividade, para que, a
partir do momento em que houver organização e planejamento, aconteça uma efetiva
fiscalização e cobrança do cumprimento de regras, que devem estar claramente determinadas,
e visar à promoção de uma atividade voltada para a sustentabilidade.
Contudo, considerando ser Quinze de Novembro um Município que teve sua formação
oficial como ente municipal iniciada em 1987, portanto, um município ainda “jovem” e com
muitas potencialidades a serem desenvolvidas, percebe-se que a área do turismo teve um
progresso considerável, embora ainda possua potencial inexplorado. Necessário se faz unir
forças em prol de um mesmo propósito, qual seja, promover o desenvolvimento sustentável
do Município. Se para tanto o turismo é visto como tendo potencial de desenvolvimento e já
se acredita neste potencial, basta que cada um faça sua parte. Se os diversos segmentos:
Executivo, Legislativo, Judiciário, turistas, proprietários de casas nos condomínios,
representantes de associações, comunidades, conselhos municipais e população civil,
estiverem conscientes de suas obrigações e de seu papel neste processo, e parecem estar, basta
120
planejar e organizar a atividade, iniciativa esta que deve ser objeto de ação conjunta de todos
os segmentos, organizada pelo Poder Público.
3.3.2 A importância da ocupação da orla do Lago da Barragem do Passo Real para o
desenvolvimento do turismo
No que se refere à questão específica da ocupação da orla do Lago da Barragem do
Passo Real, percebe-se que esta atividade acontece de maneira voluntária, ou seja, se por um
lado existem proprietários de terras localizadas na orla do lago com interesse de organizar
loteamentos e comercializar terrenos, por outro há inúmeras pessoas interessadas em comprar
um terreno e construir uma “Segunda Casa”, em um local aprazível, e que comporta belezas
naturais exuberantes, capazes de proporcionar momentos de lazer e tranqüilidade às margens
do maior lago artificial do Estado do Rio Grande do Sul.
Os proprietários de terras que decidem organizar um loteamento são responsáveis por
disponibilizar a infra-estrutura básica necessária para a urbanização dos lotes, que, conforme
o § 5° do art. 2° da Lei 6.766, de 19 de dezembro de 1979, se constituí “[...] pelos
equipamentos urbanos de escoamento das águas pluviais, iluminação pública, esgotamento
sanitário, abastecimento de água potável, energia elétrica pública e domiciliar e vias de
circulação”. Enfim, neste caso é necessário seguir a legislação vigente
17
no que tange à
questão de urbanização de lotes.
Neste sentido, a Lei Municipal n° 68/90, de 02 de agosto de 1990, e que dispõe sobre o
parcelamento do solo urbano, em seu art. 6° menciona quais são as obrigações dos loteadores
em relação à infra-estrutura básica que deve ser satisfeita por estes. O art. 6° da lei
anteriormente referida assim determina:
Art. 6° - Os loteamentos, para serem aprovados nos termos desta Lei, deverão ser
dotados dos seguintes requisitos, a serem satisfeitos pelo loteador, sem ônus para o
Município:
a – demarcação dos lotes, quadras e logradouros públicos com colocação de marcos;
17
Decreto Lei n° 271, de 28 de fevereiro de 1967, que dispõe sobre loteamento urbano, responsabilidade do
loteador, concessão de uso do espaço aéreo, e dá outras providências.
Lei Federal n° 6.766, de 19 de dezembro de 1979, que dispõe sobre o parcelamento do solo urbano e dá outras
providências.
Lei Municipal n° 68/90, de 02 de agosto de 1990, que dispõe sobre o parcelamento do solo urbano e dá outras
providências.
121
b – abertura de todas as ruas, com colocação de meio-fio, de pedra de basalto ou
concreto e pavimentação do leito das rua públicas, com pedra de basalto ou outro
material, desde que previamente aprovado pela Administração Municipal.
c – projeto e execução da rede de distribuição de energia elétrica para todos os lotes
e logradouros públicos, de acordo com as normas da empresa concessionária de
energia elétrica.
d – projeto e execução da rede de distribuição de água para todos os lotes;
e – projeto e execução de escoamento das águas pluviais.
Percebe-se que, conforme determinação legal, o Município fica livre de ônus quando
proprietários de áreas decidem fazer um loteamento, seja este no perímetro urbano da cidade
ou na zona rural, como é o caso dos Condomínios de Segunda Casa que são localizados às
margens do Lago da Barragem do Passo Real. Neste último caso, e que é o foco de estudo na
presente pesquisa, após o trâmite legal para organização e aprovação do loteamento, este
deverá ser oficialmente urbanizado.
Portanto, o Município não necessita investir recurso público para que esta atividade se
desenvolva, uma vez que a demanda pelo serviço público se limita à aprovação do projeto de
loteamento, bem como ao acompanhamento e à fiscalização, no que se refere a sua execução.
No entanto, o que se percebe, em relação aos condomínios já instalados, é que o ente
municipal não cumpriu sua função fiscalizadora com eficiência, permitindo a instalação de
loteamentos em áreas consideradas de preservação permanente, como já visto anteriormente.
Se os Condomínios de Segunda Casa são considerados importantes para o
desenvolvimento do turismo, e consequentemente do município como um todo, é fundamental
que o ente municipal desempenhe sua função com eficiência, evitando, assim, que outros
condomínios venham a se instalar em locais inadequados, causando prejuízos ao meio
ambiente.
Um dos entrevistados, ex-prefeito por duas gestões, advogado, ao responder à questão
de número 13 (treze) da pesquisa, questão esta que indaga acerca de qual é a visão dos
entrevistados sobre a ocupação da orla pelos Condomínios de Segunda Casa, assevera:
A atividade e utilização da orla deve prosseguir, mas dentro de um planejamento de
extruturação, impacto e obediência à legislação ambiental; com fiscalização pelo
Poder Público; adequação dos condomínios já existentes à legislação; novos
condomínios somente mediante projeto acompanhado pelo Poder Público.
122
Constata-se que a atividade de ocupação da orla é importante para o desenvolvimento
do Município, e se esta acontece de forma espontânea, sem ônus para o Município, é
fundamental que continue, porém de maneira sustentável, seguindo as determinações legais e
sob o olhar atento do Poder Público, que deverá cumprir sua função fiscalizadora.
O que se faz necessário, por parte do Poder Público, é que este planeje, organize e
fiscalize os condomínios já instalados, e principalmente os que venham a surgir, visando à
adequação dos já existentes em conformidade com a legislação vigente, organizando um
plano de compensação pelos danos ambientais causados, em virtude de estes condomínios
estarem localizados em Áreas de Preservação Permanente, e, principalmente, para que novos
loteamentos não aconteçam nestas áreas. No entanto, é sabido que esses condomínios
contribuem para o desenvolvimento do turismo no Município e que, sendo assim, devem ser
incentivados, porém com planejamento, organização e fiscalização, competências estas do
Poder Público Municipal, e que deve contar com a participação efetiva da população local.
3.3.3 A elaboração de um Plano Diretor para o Município
Considerando que a necessidade de organizar e planejar a atividade turística no
Município de Quinze de Novembro aparece como sendo prioritária para que o turismo
contribua de forma mais efetiva para o desenvolvimento local, a opinião dos entrevistados é
unânime em afirmar que a elaboração de um Plano Diretor para o Município deve ser
considerada como prioridade.
Diante deste cenário torna-se necessário identificar quem são os responsáveis pela
iniciativa de elaboração e aprovação do referido documento. Segundo Meirelles (2000), a
elaboração do Plano Diretor deve ficar a cargo de especialistas, e estes devem ser dos diversos
setores de abrangência do referido plano; os responsáveis pela elaboração devem ser
integrantes de órgãos técnicos da Prefeitura ou de uma equipe contratada, e que seja
especializada na matéria, devendo ser supervisionada pelo Prefeito que, por sua vez, será o
responsável por transmitir os anseios e demandas dos munícipes em relação ao
desenvolvimento do Município, indicando quais são as prioridades da população em relação a
obras e serviços de maior urgência.
123
A elaboração do Plano Diretor é composta por três fases: coleta de dados,
interpretação dos dados e fixação dos objetivos, havendo a necessidade de aprovação por Lei,
que terá supremacia sobre as demais leis, supremacia esta que tem por objetivo dar maior
estabilidade às regras e diretrizes do planejamento, sempre considerando que o plano deve
abranger a totalidade do território do Município (MEIRELLES, 2000).
Importa destacar que, embora a iniciativa de elaboração do Plano Diretor deva ser,
preferencialmente, do Poder Executivo, poderá também o Legislativo ter a iniciativa para
apresentar Projeto de Lei instituindo o Plano Diretor, havendo a necessidade de sanção do
Prefeito, ou, em caso de veto deste, o veto ser derrubado pela maioria absoluta da Câmara de
Vereadores. No entanto, torna-se oportuno destacar que cabe ao Executivo organizar os meios
necessários para que as associações representativas no planejamento municipal possam
apresentar problemas e soluções para as demandas de cada comunidade (COSTA, 2006).
Em relação à implantação do Plano Diretor, de responsabilidade do Poder Executivo,
deverá ele ter como um de seus objetivos a preservação ambiental, considerando que suas
imposições devem ser respeitadas tanto pelo Município quanto pelos particulares. A respeito
ensina Meirelles (2000, p. 450):
A implantação do plano diretor se faz pelos órgãos e agentes executivos municipais,
sujeitos a todas as suas normas e diretrizes na realização dos empreendimentos
planejados, notadamente na execução das obras e serviços locais, na abertura das
vias públicas, na regulamentação do uso do solo urbano e urbanizável, na aprovação
dos loteamentos para fins urbanos, na formação dos núcleos industriais, no controle
da edificação e das atividades particulares que possam afetar a vida e o bem-estar da
comunidade e na preservação ambiental, que constitui preocupação urbanística de
todo e qualquer planejamento territorial. [Grifo da autora].
Percebe-se que o Plano Diretor é o instrumento legal que possibilita o
desenvolvimento ordenado do Município, bem como de todas as iniciativas de urbanização e
de implantação de atividades com potencial de degradação ambiental, o que é o caso da
implantação ou ampliação dos condomínios de Segunda Casa na orla do Lago da Barragem
do Passo Real. Se esta atividade é considerada como uma das principais responsáveis pelo
desenvolvimento da atividade turística no Município, é necessário que ela tenha continuidade
e seja incentivada, devendo, porém, ser conduzida e organizada de maneira responsável e
ordenada, para evitar danos ao meio ambiente. Para tanto faz-se necessária e urgente a
124
elaboração do Plano Diretor, que será a base legal para a implantação de uma fiscalização
realmente efetiva, possibilitando o desenvolvimento sustentável da atividade turística no
Município.
Assim, considerando a consciência desenvolvimentista de todos os segmentos,
constata-se serem fatores importantes para a promoção do desenvolvimento local a boa
vontade política dos gestores em implantar um planejamento eficiente para a atividade
turística, através de uma maior conscientização e organização, bem como a disponibilidade de
recursos financeiros para implementar a infra-estrutura necessária, e que seja de competência
do ente público municipal.
Existem problemas estruturais que devem ser encarados de forma conjunta por todos
os segmentos envolvidos, como a necessidade de elaboração de estratégias que permitam
minimizar os impactos negativos da atividade turística, e principalmente da ocupação da orla
do lago pelos Condomínios de Segunda Casa. Para tanto é necessário que se organize um
plano de reestruturação, organizando a ocupação da orla e o turismo como um todo, de acordo
com os interesses locais, mas respeitando acima de tudo a legislação vigente, de forma a
tornar a atividade sustentável, a curto, médio e longo prazo.
Importa destacar, por fim, que já existe um diagnóstico da atual situação do turismo,
bem como da ocupação da orla do lago, diagnóstico este que aponta possíveis soluções para
redirecionar a continuidade das atividades para a sustentabilidade, muito embora sua
efetivação dependa de vários fatores, já mencionados no decorrer da realização deste trabalho
de pesquisa. De imediato torna-se necessário adequar à atividade a legislação ambiental
vigente, promover a conscientização e a educação dos gestores, da população e dos turistas,
conscientização esta que deve primar pelas questões ambientais e de cunho turístico. Somente
assim será possível lograr êxito, através de uma atividade que realmente possibilite o
desenvolvimento local.
125
CONCLUSÃO
126
Este trabalho teve por objetivo contribuir, como reflexão teórica a partir de dados
empíricos, para a formação de uma consciência ecológica no Município de Quinze de
Novembro/RS, no que tange à questão da ocupação de Áreas de Preservação Permanente, na
orla do Lago da Barragem do Passo Real, ocupação esta com finalidade turística. Para atingir
o objetivo proposto foi necessário buscar maior clareza teórica sobre a questão da categoria
desenvolvimento sustentável, deslindando ao mesmo tempo a face ideológica do discurso em
favor de um desenvolvimento como mero crescimento econômico, e ainda, diagnosticar,
através de pesquisa de campo, a real situação da ocupação da orla do Lago da Barragem do
Passo Real, apontando soluções e alternativas para reduzir os problemas ambientais
decorrentes desta ocupação.
Com a finalidade de alcançar o objetivo proposto, em um primeiro momento, buscou-se
elucidar alguns conceitos básicos para a compreensão do tema em análise, principalmente os
conceitos de crescimento econômico e desenvolvimento. Após a análise de vasto referencial
teórico, foi possível constatar, que ambos não são sinônimos. Enquanto crescimento
econômico se refere basicamente ao aumento do Produto Interno Bruto e do Produto Nacional
Bruto, o termo desenvolvimento vai mais além, pois considera para sua idealização as cinco
dimensões da sustentabilidade, referidas por Sachs e Vieira (2007), quais sejam:
sustentabilidade social, sustentabilidade econômica, sustentabilidade ecológica,
sustentabilidade espacial, sustentabilidade cultural.
Percebe-se que promover o desenvolvimento sustentável é uma tarefa bem mais
complexa do que promover um mero crescimento econômico. Em decorrência de um processo
de desenvolvimento que visa com mais ênfase ao crescimento econômico em detrimento da
sustentabilidade, o planeta passa atualmente por uma grave crise ambiental, crise esta que
somente será possível minimizar através da mudança de postura e de consciência ecológica,
tanto por parte de gestores quanto dos cidadãos em geral.
Com o passar do tempo e o aumento dos problemas decorrentes da crise ambiental que
se instalou, as preocupações com o meio ambiente aumentaram, os olhares se voltaram para a
necessidade de uma mudança de postura, estudiosos concentraram forças no sentido de buscar
alternativas capazes de minimizar os impactos negativos da produção de lixo, do
127
desmatamento, da poluição, enfim, de situações que causam e agravam a degradação
ambiental e, felizmente, constata-se que é possível mudar o rumo de uma história que poderia
ter um final trágico, caso nenhuma atitude fosse tomada, bastando para tanto que cada um
faça sua parte e tome consciência da necessidade de uma mudança urgente de atitude diante
de situações que provocam a destruição dos recursos naturais.
O que se percebe é que a humanidade está mais consciente da real situação de
degradação ambiental em que se encontra o planeta, bem como dos riscos que esta degradação
oferece para a humanidade como um todo. O que se torna necessário é que se priorizem ações
voltadas para o desenvolvimento sustentável das Nações e que estas não se preocupem apenas
com o crescimento econômico.
Neste sentido, e diante da preocupação com as questões ambientais, surgem formas
alternativas de promover o desenvolvimento local, dentre as quais, a pesquisa destacou o
turismo. O turismo é visto como uma importante forma de promoção do desenvolvimento, no
entanto, para que este aconteça de forma sustentável, é necessário que tal atividade seja muito
bem planejada e organizada, caso contrário, transformar-se-á em importante fator de poluição
e degradação ambiental, podendo ser referida como uma “indústria sem chaminés”.
Nota-se, nos últimos anos, um importante crescimento na área do turismo, crescimento
este que foi impulsionado pela Revolução Industrial, uma vez que esta facilitou e agilizou o
setor de transportes, possibilitando que as pessoas viajassem mais, com mais conforto, rapidez
e economia, sem contar que o ritmo de vida da sociedade moderna é muito estressante, o que
faz com que as pessoas procurem momentos de lazer e descanso em locais que lhes
proporcionem bem-estar, aquecendo desta forma a atividade turística em todos os lugares do
mundo.
No decorrer da evolução histórica percebe-se que os Municípios foram evoluindo na
busca pela descentralização política e administrativa, tanto do poder quanto de recursos
financeiros. Com a Constituição Federal de 1988 o municipalismo, no Brasil, foi fortalecido,
sendo que esta Carta Constitucional, proporcionou aos Municípios mais autonomia, tanto
política, quanto administrativamente. Já na área ambiental, a Constituição Federal
regulamenta que a competência para legislar é concorrente, cabendo aos Municípios legislar
nas questões de interesse local.
128
Através do levantamento do histórico do Município de Quinze de Novembro, constatou-
se que sua colonização teve início, no final do século XIX e início do século XX, no local
onde hoje está instalado o Distrito de Santa Clara do Ingaí, sua emancipação política e
administrativa aconteceu no ano de 1987, mas, antes da emancipação aconteceu um fato que
marcou para sempre a vida de todos os habitantes de Quinze de Novembro, a construção do
lago que serviria de suporte hídrico para a instalação da Usina Hidrelétrica do Passo Real. O
referido lago teve seu início no final da década de sessenta e início da década de setenta, do
século vinte.
Por sua vez, a pesquisa de campo constatou que o Município possui um grande
potencial turístico, potencial este que para a maioria está relacionado às belezas naturais e ao
Lago da Barragem do Passo Real. Foi destacado, pelos entrevistados, a lentidão com que o
turismo se desenvolve no Município, sendo que a falta de consciência da real importância do
turismo para o Município, seja por parte do poder público como dos moradores de Quinze de
Novembro; a falta de investimento (público e privado); e a falta de um planejamento eficiente
e ordenado da atividade turística, foram destacados como os principais responsáveis pela
morosidade do desenvolvimento do turismo no Município.
Outros fatores aparecem como sendo limitadores no desenvolvimento da atividade
turística, tais como: a falta de infra-estrutura como calçamento nos condomínios, além da falta
de hotéis e restaurantes; a sazonalidade da atividade, uma vez que, o maior fluxo de turistas se
concentra no verão, sendo necessário encontrar alternativas para manter o turismo durante o
ano todo; a falta de profissionalização para tornar a atividade mais eficiente,
profissionalização esta tanto por parte da iniciativa pública quanto da privada, ou seja, encarar
o turismo como sendo uma fonte de emprego e renda importante, e não apenas como uma
atividade secundária.
No entanto, dentre os aspectos destacados como sendo responsáveis pelo potencial
turístico do Município encontram-se: a diversidade de pontos turísticos que o Município
possui; turismo religioso; turismo de lazer; turismo cultural; encontros de Bandas, Canto
Coral; turismo rural; trilhas ecológicas; esportes náuticos; balneários com áreas de camping.
Já, para a maioria dos entrevistados existe potencial inexplorado em todas as áreas.
129
A pesquisa constatou, ainda, que o turismo contribui para o desenvolvimento do
Município, sendo que apenas uma pequena minoria entende que ainda não, mas que pode vir a
contribuir se a atividade for bem trabalhada, organizada e planejada.
Com relação aos aspectos positivos e aos benefícios que a atividade turística
proporciona ao Município, tiveram destaque o aquecimento na construção civil; a divulgação
do Município; a possibilidade de captação de recursos públicos de outras esferas
governamentais, tais como estadual e federal; melhorias nas rodovias e estradas de acesso ao
Município e aos principais pontos turísticos; incremento no comércio local; geração de
emprego e renda, de forma direta e indireta; geração de impostos; circulação de turistas de
outros Municípios e Estados; melhora em infra-estrutura, tanto por parte do poder público
quanto dos empreendedores; divulgação da cultura local; valorização de imóveis,
principalmente os localizados na orla da barragem; agregação de renda para as famílias que
possuem pequenas propriedades rurais, através da comercialização de produtos nas tendas
rurais e, ainda, a conscientização dos proprietários em conservar e preservar os recursos
naturais, reflorestando as margens dos rios e do Lago da Barragem do Passo Real.
Em relação a ocupação da orla do Lago da Barragem do Passo Real pelos
Condomínios de Segunda Casa, esta é vista como uma das principais responsáveis pelo
desenvolvimento do turismo no Município, destacando, no entanto, a necessidade do
planejamento e principalmente de adequação à legislação vigente, tanto em nível municipal
quanto estadual e federal. Percebeu-se uma grande preocupação, por parte dos entrevistados,
no que refere à conservação e à preservação dos recursos naturais.
Sem dúvida, Quinze de Novembro possui um grande potencial turístico, e os
condomínios situados nas margens do lago contribuem para o progresso do Município, o que
se faz necessário é planejar e organizar a atividade turística, para que esta esteja voltada para
o desenvolvimento sustentável, visando garantir a qualidade de vida das presentes e futuras
gerações.
Por fim, no que se refere à questão do turismo no Município de Quinze de Novembro e
da ocupação da orla do Lago da Barragem do Passo Real pelos Condomínios de Segunda
Casa, a pesquisa mostrou que o turismo é considerado uma alternativa importante para o
desenvolvimento do Município, e que os Condomínios de Segunda Casa contribuem de forma
130
positiva para o desenvolvimento do turismo local, no entanto esta atividade deve ser
planejada, organizada e fiscalizada pelos órgãos competentes, pois, da forma que está
acontecendo provoca danos ambientais considerados importantes. A pesquisa mostrou ainda
outros fatores considerados importantes para garantir a sustentabilidade da atividade turística,
tais como, a necessidade de elaboração de um Plano Diretor para o Município, plano este, que
planeje o turismo visando à maximização dos benefícios que podem ser proporcionados para a
comunidade local, e também, a necessidade de campanhas de educação para o turismo que
envolva a comunidade local, gestores e turistas.
Quinze de Novembro possui um grande potencial turístico, e todos os segmentos do
Município acreditam nisso, e acreditam ainda que o turismo possa contribuir ainda mais para
o desenvolvimento local e, consequentemente para a melhora da qualidade de vida dos
munícipes, basta que cada um faça a sua parte, o que se torna urgente é a elaboração de um
planejamento eficiente e que seja capaz de garantir o desenvolvimento da atividade de forma
sustentável.
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131
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135
ANEXO I
136
QUESTIONÁRIO APLICADO NA PESQUISA
Questionário base a ser aplicado entre gestores (Executivo, Legislativo e Judiciário), antigos e
atuais; proprietários de casas construídas na orla da barragem; sociedade civil (representantes
de associações, comunidades e conselhos municipais) e também algumas pessoas do
Município que não estão diretamente ligadas à atividade turística, para levantamento de
dados, opiniões e informações relativos a ocupação da orla da barragem do Passo Real, no
Município de Quinze de Novembro/RS, com finalidade turística. O presente levantamento
tem por finalidade servir de subsídio para a realização de trabalho acadêmico, no curso de
Mestrado em Desenvolvimento, da UNIJUÍ, pela mestranda Denise Tramontini Müller, sob a
orientação do Professor Dr. Darcísio Corrêa.
1) Nome: (opcional) ______________________________________________________
2) Segmento: ___________________________________________________________
3) Município onde reside: _________________________________________________
3) Como você vê a questão do turismo no Município de Quinze de Novembro/RS?
4) No seu entendimento, o turismo contribui para o desenvolvimento do Município? De que
forma?
5) Na sua visão o turismo está acontecendo de maneira sustentável no Município?
6) Em sua opinião quais os principais aspectos positivos relacionados a atividade turística que
influenciam no desenvolvimento do Município?
7) Em sua opinião quais os principais aspectos negativos relacionados a atividade turística que
impactam no processo de desenvolvimento do Município?
8) No seu entendimento, como o Município está desenvolvendo as políticas públicas voltadas
para a atividade turística?
9) Na sua visão existem benefícios para o Município em decorrência da atividade turística?
Quais?
10) Em sua opinião existem problemas causados pela atividade turística no Município?
Quais?
11) O que você acha que poderia ser feito para melhorar o turismo no Município?
12) Em relação à ocupação da orla da Barragem do Passo Real com finalidade turística, no
Município de Quinze de Novembro/RS, como você vê esta atividade?
13) No seu entendimento, está atividade impacta de forma negativa para a preservação e
conservação do meio ambiente? Por quê?
14) A ocupação da orla da barragem ajuda a incrementar o turismo no Município? Qual o
grau de sua importância?
137
15) Na sua visão é possível conciliar a preservação ambiental com a ocupação da orla da
barragem?
16) No seu entendimento a elaboração de um Plano Diretor para o Município de Quinze de
Novembro/RS, poderia contribuir para o desenvolvimento ordenado da ocupação da orla da
barragem, minimizando os impactos negativos para o meio ambiente decorrentes desta
ocupação?
17) Na sua visão há preocupação com o meio ambiente por parte dos turistas que visitam o
município? E por parte dos proprietários de casas nos condomínios que margeiam a
barragem?
18) Na sua opinião quais as alternativas para solucionar a problemática envolvida na questão
da ocupação da orla da barragem, de maneira a tornar a atividade mais sustentável, nos
aspectos ambientais, sociais e econômicos?
Questionário Sócio-econômico
19) Sexo: ( ) Masculino ( ) Feminino
20) Faixa etária: ( ) 15-19 anos ( ) 20-29 anos ( ) 30-39 anos ( ) 40-49 anos
( ) 50-59 anos ( ) 60-69 anos ( ) 70 anos ou mais
21) Estado Civil: ( ) Casado ( ) Solteiro ( ) União estável ( ) Viúvo ( ) Separado
( ) Divorciado
22) Escolaridade: ( ) Ensino Fundamental Incompleto ( ) Ensino Fundamental
Completo ( ) Ensino Médio Incompleto ( ) Ensino Médio Completo ( ) Ensino
Superior Incompleto ( ) Ensino Superior Completo
Profissão:__________________________________________________________
23) Renda Familiar: ( ) Até três salários mínimos ( ) De três a cinco salários
mínimos ( ) De cinco a dez salários mínimos ( ) Mais de dez salários mínimos
ANEXO II
138
FOTOS DO LAGO DA BARRAGEM DO PASSO REAL NO MUNICÍPIO DE
QUINZE DE NOVEMBRO/RS
Fonte: Arquivo pessoal.
139
Fonte: Arquivo pessoal.
Fonte: Arquivo pessoal.
140
Fonte: Arquivo pessoal.
Fonte: Arquivo pessoal.
141
Fonte: Arquivo pessoal.
Fonte: Arquivo pessoal.
142
Fonte: Arquivo pessoal.
Fonte: Arquivo pessoal.
143
Fonte: Arquivo pessoal.
Fonte: Arquivo pessoal.
144
Fonte: Arquivo pessoal.
Fonte: Arquivo pessoal.
145
Fonte: Arquivo pessoal.
Fonte: Arquivo pessoal.
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