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FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS
ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E EMPRESAS
CENTRO DE FORMAÇÃO ACADÊMICA E PESQUISA
CURSO DE MESTRADO ACADÊMICO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
GESTÃO FISCAL RESPONSÁVEL E QUALIDADE DE VIDA DA SOCIEDADE:
UMA ANÁLISE DO DESEMPENHO DOS ESTADOS BRASILEIROS
POR
DANIELA DE MELO FARIA
DISSERTAÇÃO DE MESTRADO
Rio de Janeiro
2009
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2
GESTÃO FISCAL RESPONSÁVEL E QUALIDADE DE VIDA DA SOCIEDADE:
UMA ANÁLISE DO DESEMPENHO DOS ESTADOS BRASILEIROS
Dissertação apresentada à Escola Brasileira
de Administração Pública e Empresas da
Fundação Getúlio Vargas, como requisito para
obtenção do título de Mestre em
Administração Pública
Orientador: Prof. Dr. Ricardo Lopes Cardoso
DANIELA DE MELO FARIA
Rio de Janeiro
2009
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3
RESUMO
Muitos trabalhos têm analisado o sucesso da Lei de Responsabilidade Fiscal a partir do
desempenho dos indicadores fiscais. A evolução destes índices nos últimos anos
mostra um sucesso incontestável. Por outro lado, a evolução dos indicadores sociais,
embora permaneça em constante debate, acaba subordinada aos limites impostos ao
poder discricionário do gestor público. A busca pelo cumprimento das metas de
superávit e dos limites de gastos definidos a partir da Lei de Responsabilidade Fiscal é
favorável até o ponto em que não se sobreponham ao papel principal do Estado de
provedor de bens públicos.
Desta forma, na medida em que o controle das contas públicas é objetivo importante
das políticas públicas, mas não pode ser o único, este trabalho constrói uma visão mais
ampla de avaliação da Lei de Responsabilidade Fiscal, levando-se em conta a
dimensão qualitativa do gasto público e não apenas a quantitativa, medida pelos
resultados fiscais.
A fim de colaborar com o debate acerca do aprimoramento da Lei de Responsabilidade
Fiscal, estudou-se a existência de impactos de bons resultados fiscais na qualidade do
gasto público das unidades da federação. Para isso, elaborou-se um Índice Fiscal, bem
como um Indicador de Observância aos limites da LRF e avaliaram-se as correlações
entre estes e os Índices também elaborados, de Educação, Saúde, Saneamento e
Habitação e Riqueza.
Além disso, também foram analisadas, de forma comparativa entre as vinte seis
unidades da federação e mais o Distrito Federal, o desempenho relativo de cada uma e
a sua evolução ao longo dos anos.
Este problema de pesquisa é alinhado à premissa do New Public Management, que
busca imbuir na esfera pública a gestão baseada em resultado (outcome oriented) e a
otimização da eficiência alocativa dos recursos (value for money).
4
Os resultados encontrados indicam que uma gestão fiscal de acordo com os
parâmetros estabelecidos pela LRF não garante que os serviços públicos serão
prestados com qualidade e eficiência.
Palavras chave: administração pública, contabilidade pública, responsabilidade fiscal,
qualidade de vida, desempenho fiscal, desempenho social
5
ABSTRACT
Many studies have examined the success of the Law of Fiscal Responsibility from the
performance of fiscal indicators. The evolution of these indices in recent years shows an
indisputable success. Otherwise, the evolution of social indicators, although it remains in
constant debate, just subject to the limits imposed on the discretion of the public
manager. The quest for fulfilling the goals of surplus and set spending limits, from the
Law of Fiscal Responsibility, are favorable to the extent that do not overlap the main role
of the state of provision of public goods.
Thus, once the control of public accounts is an important objective of public policies, but
may not be the only one, this work builds a broader view of evaluation of the Fiscal
Responsibility Law, taking into account the qualitative dimension of public spending and
not just the quantity, measured by fiscal results.
To collaborate with the debate on the improvement of the Fiscal Responsibility Law, this
research studied the existence of successful fiscal impacts of public spending as the
units of the federation. For this, was prepared a Fiscal Index and an Indicator of
Compliance to the limits of LRF and were evaluated the correlations between these
indices and, also developed, Education, Health, Sanitation and Housing and Wealth.
They also were analyzed in a comparative way between the twenty six units of the
Federation plus the Federal District and the relative performance of each of its
developments over the years.
This research is lined with the premise of the New Public Management, which tries to
imbue in the public sphere the management based on results (outcome oriented) and
the optimization of the allocative efficiency of resources (value for money).
The results indicate that fiscal management in accordance with the parameters set by
the LRF does not guarantee that public services will be provided with quality and
efficiency.
Key words: public administration, public accounting, fiscal responsibility, quality of life,
fiscal performance, social performance
6
SUMÁRIO
LISTA DE TABELAS.......................................................................................................8
LISTA DE QUADROS......................................................................................................9
LISTA DE FIGURAS......................................................................................................10
LISTA DE GRÁFICOS...................................................................................................11
1
O PROBLEMA ........................................................................................................12
1.1 Introdução............................................................................................................................. 12
1.2 Objetivos............................................................................................................................... 15
1.3 Suposição............................................................................................................................. 15
2
REFERENCIAL TEÓRICO......................................................................................17
2.1 O Ambiente Socioeconômico e as Influências à Lei de Responsabilidade Fiscal......... 17
2.2 Antecedentes da Pesquisa................................................................................................. 29
3
METODOLOGIA......................................................................................................36
3.1 Universo e amostra.............................................................................................................. 36
3.2 Coleta de dados................................................................................................................... 39
3.3 Tratamento dos dados ........................................................................................................ 40
4
RESULTADOS DA PESQUISA ..............................................................................43
4.1 Evolução dos Índices – Média Geral.................................................................................. 43
4.2 Evolução do Índice de Observância à LRF....................................................................... 44
4.3 Evolução dos Índices Sociais............................................................................................. 46
4.4 O Impacto da Lei de Responsabilidade Fiscal nos Índices Sociais................................ 52
7
5
CONSIDERAÇÕES FINAIS ....................................................................................55
5.1 Resposta ao Problema........................................................................................................ 55
5.2 Comentários Finais.............................................................................................................. 56
5.3 Limitações da Pesquisa...................................................................................................... 58
5.4 Proposta para Futuras Pesquisas...................................................................................... 59
BIBLIOGRAFIA .............................................................................................................61
APÊNDICE: O CONTEÚDO DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL....................66
8
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 – Evolução dos Índices entre 1995 e 2007 – Média Geral................................1
Tabela 2 – Indicador Fiscal de Observância aos Limites da LRF - 1995 e 2007..............1
Tabela 3 - Ranking do Índice de Riqueza entre Unidades da Federação - 1995 e 2007 1
Tabela 4 - Ranking do Índice de Educação entre Unidades da Federação - 1995 e 2007
.........................................................................................................................................1
Tabela 5 - Ranking do Índice de Habitação e Saneamento entre Unidades da
Federação - 1995 e 2007.................................................................................................1
Tabela 6 - Ranking do Índice de Saúde entre Unidades da Federação - 1995 e 2007 1
Tabela 7 – Análise das Correlações para o período entre 1995 e 2007 ..........................1
Tabela 8 – Análise das Correlações para o período anterior à LRF (1995 a 1999) .........1
Tabela 9 – Análise das Correlações para o período posterior à LRF (2001 a 2007)........1
9
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 - Limites estabelecidos para Despesa de Pessoal...........................................1
Quadro 2 – Limites da Dívida Pública e de Operações de Crédito ..................................1
10
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Dispersão nacional dos gastos com pessoal como proporção da RCL, para o
período anterior à LRF – Média 1998 a 2000...................................................................1
Figura 2- Dispersão nacional da despesa com Dívida Consolidada Líquida como
proporção da RCL - Média 1998 a 2000 ..........................................................................1
Figura 3 - Dispersão nacional dos gastos com pessoal como proporção da RCL, para o
período posterior à LRF – Média 2001 a 2004.................................................................1
Figura 4 - Dispersão nacional da despesa com Dívida Consolidada Líquida como
proporção da RCL - para o período posterior à LRF – Média 2001 a 2004 ....................1
11
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 – Comparativo Indicadores Sociais - Média Nacional.......................................1
Gráfico 2 – Evolução dos Índices entre 1995 e 2007 – Média Geral................................1
12
1 O PROBLEMA
O objetivo deste primeiro capítulo pode ser dividido em três partes. A primeira etapa
apresenta o problema a ser pesquisado, inserido no contexto das reformas ocorridas no
setor público. A segunda etapa consiste em indicar os objetivos a serem alcançados
pela pesquisa, para assim responder adequadamente ao problema apresentado. A
última etapa apresenta a hipótese a ser testada neste trabalho.
1.1 Introdução
Desde o início da década de 1980, governos de diversos países têm empreendido
esforços para modernizar e agilizar a administração pública. Exemplos são: Coréia do
Sul, Brasil, Nova Zelândia, Estados Unidos, Canadá, Colômbia, Peru, Índia e os países
membros da União Européia, de maneira que a reforma do setor público se tornou um
fenômeno universal. (KETTL, 1998, p.75).
A história de finanças públicas no Brasil pode ser dividida em duas fases: antes e
depois da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Logo após a crise financeira de janeiro
de 1999, a LRF foi apresentada no Congresso Nacional. Aprovada em maio de 2000, a
Lei Complementar nº101, LRF, representou um divisor de águas na administração
pública brasileira. Afinal, entre as mudanças institucionais recentes voltadas para a
sustentação da estabilidade macroeconômica e a construção de bases sólidas para a
retomada do crescimento da economia brasileira, merece destaque sua promulgação.
(REZENDE, CUNHA, 2005, p 137).
A proposta, inspirada no Fiscal Responsibility Act, editado em junho de 1994, pelo
governo da Nova Zelândia, país que realizou um bem sucedido esforço de ajuste fiscal,
se apoiava em quatro eixos principais: planejamento, transparência, controle e
responsabilização, afetando não apenas os resultados fiscais, mas também o modo de
gestão das finanças públicas. Como principais metas da LRF têm-se: prevenção de
déficits; limite à dívida pública; preservação do patrimônio público; limite do gasto
13
público; administração dos riscos fiscais; amplo acesso da sociedade às informações
sobre as contas públicas.
Após nove anos da implementação da LRF, é possível verificar o cumprimento das
regras estabelecidas pela lei pela maioria dos governos. O sucesso da LRF em termos
de equilíbrio das finanças públicas é resultado de uma combinação de regras para o
controle dos gastos e do endividamento público, da ênfase dada à transparência
financeira e da valorização do planejamento como rotina da administração fiscal.
Apesar do êxito promovido pela Lei de Responsabilidade Fiscal no que tange ao
equilíbrio das contas públicas e à transparência fiscal, alguns autores questionam os
efeitos da Lei sobre o desenvolvimento social, dentre eles Afonso (2008) e Boueri
(2008).
Como afirma Boueri (2008) a LRF é um grande avanço na gestão financeira dos
recursos, estabelecendo níveis máximos de endividamento e de gastos de pessoal.
Mas, para o benefício da população, isso interessa menos do que a eficiência final do
gasto. O importante não é só que os gastos tenham sido feitos com lisura administrativa
e responsabilidade no aspecto fiscal, mas também que os gastos promovam os
resultados esperados em termos dos benefícios almejados.
Seguindo essa visão, o próximo passo para o aprimoramento da Lei de
Responsabilidade Fiscal seria evoluir para a avaliação dos resultados dos gastos. Um
aspecto importante que deveria de alguma forma ser incorporado à LRF é o de avaliar a
qualidade do gasto público. Para isso seria necessário definir parâmetros de bem-estar
da população que balizariam essas avaliações.
Boueri (2008) indica que a consolidação da Lei de Responsabilidade Fiscal, tal como
hoje ela se apresenta é muito importante para o desenvolvimento de um sistema de
finanças públicas equilibrado a partir do qual desenvolvimentos econômico e social
possam ser sustentados. No entanto, para que tal desenvolvimento possa realmente
avançar, é preciso que a lei também avance no sentido de tornar o gasto público não só
transparente, mas também eficiente e eficaz.
14
Diante da inegável importância desta lei, muitos trabalhos têm procurado avaliá-la. A
grande maioria dos estudos preocupa-se em medir o sucesso da LRF em termos de
sua capacidade de redução do gasto público com pessoal, de redução do montante da
dívida pública, ou ainda sua capacidade de influenciar o resultado primário do setor
público.
Ainda que a LRF não tenha como foco principal a melhoria da gestão pública, e sim o
equilíbrio das contas públicas, cada vez mais os elementos acerca da gestão por
resultados vêm ganhando força e tentando ser inseridos na realidade dos órgãos
públicos.
Exemplos recentes são os dois Projetos de Lei em discussão no Senado Federal, um
do Senador Tasso Jereissati (PLS 229/2090) e outro do Senador Renato Casagrande
(PLS 248/2009 – Lei de Qualidade Fiscal), que revisam a Lei n° 4.320/64 e a LRF e
incluem conceitos de qualidade e desempenho na administração pública.
Na medida em que o controle das contas públicas é objetivo importante das políticas
públicas, mas não pode ser o único, este trabalho constrói uma visão mais ampla de
avaliação da LRF, levando-se em conta a dimensão qualitativa do gasto público e não
apenas a quantitativa, medida pelos resultados fiscais.
Neste sentido, seguindo as premissas do New Public Management, que propõe a
adoção da gestão com foco em resultados, com sistemas de monitoramento, prestação
de contas e avaliação, garantindo maior eficiência alocativa dos recursos e com o
objetivo de colaborar com o debate acerca do aprimoramento da Lei de
Responsabilidade Fiscal, o problema a ser respondido neste estudo é: existe correlação
significativa entre uma gestão fiscal responsável, imposta pela Lei de Responsabilidade
Fiscal, e a melhoria da qualidade de vida da população nos estados brasileiros? Neste
estudo, a qualidade de vida da sociedade será medida por indicadores sociais que são
influenciados pela prestação de serviços públicos, como: educação, saúde,
saneamento e habitação e riqueza.
15
1.2 Objetivos
O objetivo final deste estudo é identificar a existência de correlação entre uma gestão
responsável das finanças públicas e a qualidade de vida da população nos estados
brasileiros. A fim de obter melhores resultados a respeito do impacto da LRF nas
condições sociais, será avaliado o período anterior e posterior à implementação da Lei.
A avaliação da correlação entre gestão fiscal e social visa aprimorar as idéias
implementadas pela LRF, no sentido de se incluir uma visão mais gerencial na esfera
pública, voltada para resultados, de forma que a sustentabilidade fiscal estimulada pela
Lei seja, de certa forma, impulsionadora do desenvolvimento social.
Os objetivos intermediários levantados como passos para atingir o objetivo final são:
• Levantar os indicadores fiscais dos estados brasileiros no período entre 1995 a
2007;
• Levantar indicadores sociais que possam medir a qualidade dos serviços
públicos prestados pelos governos estaduais, abrangendo as áreas de
educação, saúde, saneamento, habitação e renda no período entre 1995 e 2007;
• Avaliar o comportamento dos indicadores fiscais ao longo do período;
• Avaliar o comportamento dos indicadores de qualidade dos serviços públicos ao
longo do período;
• Avaliar possíveis influências entre os indicadores fiscais sobre os indicadores
sociais.
1.3 Suposição
O foco principal da Lei de Responsabilidade Fiscal é o equilíbrio das contas públicas,
condição necessária, mas não suficiente para um bom desempenho dos serviços
públicos. Entende-se que a responsabilidade fiscal, por mais importante que seja, não é
16
um fim em si mesma, mas um meio que viabilizar o desenvolvimento econômico e
social, o que, se verdadeiro, se refletiria na qualidade de vida da população.
Por um lado, pode-se entender que o valor objetivado pela LRF seja que o equilíbrio
fiscal propicie condições econômico-financeiras melhores e que criem um ambiente
próspero ao desenvolvimento social. Portanto, poder-se-ia esperar encontrar, pelo
menos, correlação significativamente positiva entre a responsabilidade fiscal e a
qualidade de vida da sociedade. Uma vez constatada tal correlação, poder-se-ia até
investigar causalidade entre essas duas variáveis.
Por outro lado, entretanto, a busca pelo equilíbrio fiscal pode levar os estados a cortar
gastos públicos e/ou a elevar a carga tributária, o que prejudicaria, direta ou
indiretamente, a qualidade de vida. Portanto, poder-se-ia esperar responsabilidade
fiscal e qualidade de vida não sejam correlacionados, ou o sejam negativamente.
Isso posto, a suposição deste trabalho é a de que a responsabilidade fiscal por si só
não leva os Estados a terem um melhor desempenho social, identificando-se uma baixa
correlação entre as variáveis fiscais e sociais aqui analisadas. A não observação da
suposição exposta confirmaria a idéia de que o equilíbrio fiscal se reverte em bem estar
social.
Contrário senso, a matriz de correlações indicará que a responsabilidade fiscal por si só
não é suficiente para proporcionar melhora da qualidade de vida da sociedade.
Portanto, o governo precisará tomar medidas complementares à responsabilização
social, como a implantação de um sistema de contabilidade de custos e desempenho
no setor público de forma a medir e a monitorar a eficácia, efetividade e eficiência do
gasto público.
17
2 REFERENCIAL TEÓRICO
Este capítulo apresenta, inicialmente, um panorama do ambiente socioeconômico no
período anterior a Lei de Responsabilidade Fiscal. Ademais, trata das experiências de
responsabilidade fiscal em outros países que, de alguma forma, serviram de base para
a elaboração da LRF no Brasil. No segundo item serão abordadas algumas pesquisas
que avaliaram a qualidade do gasto público, bem como o impacto de medidas de
responsabilidade fiscal, identificando aos parâmetros utilizados para medir a qualidade
do gasto, a base de dados utilizada, bem como a amostra selecionada, o modelo
escolhido e os resultados encontrados, a fim de fundamentar a pesquisa a ser realizada
neste trabalho.
2.1 O Ambiente Socioeconômico e as Influências à Lei de Responsabilidade
Fiscal
O período entre o início da década de 1980 até meados da década de 1990 foi marcado
por uma fase de intensa instabilidade, com elevados índices inflacionários, cujo controle
era reiteradamente perseguido com a introdução de planos econômicos inconsistentes.
A administração das finanças públicas, nos três níveis de governo, experimentou
desequilíbrios fiscais expressivos, agravando as dificuldades de gestão
macroeconômica. (ALBUQUERQUE, MEDEIROS, FEIJÓ, 2008, p. 93).
Esta crise encontra um paralelo na desestruturação do Estado, a partir do
questionamento de que os recursos públicos eram inesgotáveis. Neste sentido, não se
pode atribuir os desajustes fiscais da época somente aos atropelos da economia. A
conjuntura política brasileira, na década de 1980, serviu de incentivo para que a
sociedade ampliasse suas demandas sobre os gastos do governo, especificamente a
partir da promulgação da Constituição de 1988, que elevou o volume das transferências
de receitas da União aos Estados e Municípios e ampliou direitos às custas do Estado.
18
O ambiente político permitiu que se apresentassem demandas sociais relevantes,
anteriormente represadas pela ausência de mecanismos de manifestação da
sociedade. Porém, com a economia estagnada, o financiamento de despesas
crescentes não se viabilizava somente com a ampliação da arrecadação tributária. Para
dar resposta às novas necessidades de gasto, o Estado valeu-se também de alguns
mecanismos que permitiram a execução de despesas em montantes superiores à sua
capacidade imediata de pagamento.
Assim, esse processo se realizava com a utilização de diversas formas de
comprometimento de receitas futuras, tais como: endividamento junto ao setor
financeiro, por intermédio de operações de antecipação de receita (ARO) ou de
contratação de empréstimos; emissão de títulos públicos; contratação de despesas
acima de limites autorizados na lei orçamentária, gerando atrasos junto a fornecedores;
inscrição de despesas em restos a pagar; concessão de benefícios de natureza
continuada sem respaldo em aumento permanente de receitas, comprometendo
orçamentos futuros; concessão de subsídios e garantias por adoção de mecanismos de
pouca transparência, como a contratação de empréstimos com taxas de juros inferiores
às de mercado, de forma que os custos efetivos dos benefícios somente eram
reconhecidos no futuro, quando então comprometia as receitas e as finanças do
Estado.
Dentre os instrumentos de financiamento do setor público, eram amplamente utilizados
os atrasos de pagamentos a fornecedores e a servidores, bem como as tomadas de
recursos junto a bancos oficiais. Esse mecanismo era favorecido pelo fato de que, na
ocasião, todos os governos estaduais dispunham de bancos próprios.
Assim, em meados da década de 80, a crise havia se aprofundado e o caminho
proposto para a retomada do crescimento passava pela disciplina fiscal, reorientação
das despesas públicas, a reforma tributária, a quebra de barreiras e unificação de taxas
cambiais, a garantia dos direitos de propriedade, a desregulamentação da economia,
privatizações, liberação das barreiras para o investimento direto e liberdade para o
movimento de capitais. (MATIAS PEREIRA, 2003, p. 232).
19
A partir da introdução do Real, o Governo Federal conseguiu dispor de mecanismos
eficazes de controle do processo inflacionário. Neste período, muitos governos se viram
em situação de elevado nível de endividamento e não mais dispondo dos mecanismos
de postergação de pagamentos para se beneficiarem da perda do valor aquisitivo da
moeda. Foi então necessário adotar mecanismos de aperfeiçoamento da gestão fiscal
nas três esferas de governo.
Para sanear as finanças e melhorar os mecanismos de gestão das contas públicas,
diversas iniciativas foram adotadas, partindo-se dos programas desenvolvidos para o
equacionamento das dívidas de Estados e Municípios. Visando a criação de condições
para uma adequada gestão das contas públicas, as dívidas mais expressivas de
Estados e Municípios foram refinanciadas em melhores bases, especialmente quanto
aos prazos de pagamento e às taxas de juros. Adicionalmente, constatou-se a
necessidade de estabelecer mecanismos estruturais que permitissem prevenir futuros
desequilíbrios.
Neste sentido, Bresser Pereira (1998, p. 21) define que para a reforma do Estado
seriam necessários o ajuste fiscal, as reformas econômicas orientadas para o mercado,
a reforma da previdência social, a inovação dos instrumentos de política social e a
própria reformulação do aparelho estatal com o propósito de aumentar a capacidade
administrativa do Estado em governar com efetividade e eficiência, deslocando a
ênfase nos procedimentos para enfatizar os resultados. Na prática, insere-se o conceito
de planejamento na gestão dos serviços do Estado visando ao atendimento das
necessidades dos cidadãos com base no ajuste fiscal.
Em 2000, com as medidas de curto prazo em andamento e as estruturais sendo
analisadas pelo Legislativo, como a Proposta de Reforma Tributária e a
Regulamentação das Reformas da Previdência e da Administração, o Governo Federal
encaminhou um Projeto de Lei Complementar que estabelecia o regime de gestão fiscal
responsável, sancionado posteriormente como Lei Complementar nº101, a Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF), que, além de estabelecer normas gerais de finanças
públicas, objetivando a prevenção de desequilíbrios fiscais, introduz a idéia de
planejamento no orçamento. Neste mesmo ano, foi editada também a Lei de Crimes
20
Fiscais (Lei n°10.028/2000), que prevê sanções para os casos de descumprimento das
normas estabelecidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
Tendo como referência legislações estrangeiras dos Estados Unidos e Nova Zelândia, a
LRF amplia a noção de equilíbrio das contas públicas, uma vez que vai além de
preocupações usuais existentes quanto ao equilíbrio orçamentário, previsto na Lei n°
4.320/64, passando a considerar a importância equilíbrio das contas primárias, ou
Resultado Primário equilibrado.
[...] o equilíbrio a ser buscado é o equilíbrio sustentável a longo prazo,
representado por aquele que prescinde de receitas decorrentes de
operações de crédito, ou seja, que prescinde de elevação da dívida
pública. Esse equilíbrio fiscal em nada se confunde com o princípio
orçamentário do equilíbrio segundo o qual as receitas e despesas que
integram o orçamento têm de ser iguais. (ALBUQUERQUE, MEDEIROS,
FEIJÓ, 2008, p. 98).
Com base neste princípio, a LRF introduz a necessidade de planejamento prévio da
trajetória de comportamento da dívida, podendo ser de estabilidade, de crescimento ou
de redução, desde que previamente programada e autorizada na Lei de Diretrizes
Orçamentárias.
A fim de ilustrar o cenário econômico do período anterior à edição da Lei de
Responsabilidade Fiscal, as Figuras 1 e 2 apresentam a dispersão nacional dos gastos
com pessoal e da dívida consolidada Líquida (DCL), respectivamente, como proporção
da Receita Corrente Líquida (RCL).
Observa-se o desequilíbrio na distribuição da despesa, uma vez que em boa parte dos
municípios brasileiros, a média dos gastos com pessoal era bem próxima ou
ultrapassava o limite de 60% estabelecido posteriormente pela Lei de Responsabilidade
Fiscal. O mesmo se observa na Figura 2 na qual a maior parte dos municípios mantinha
21
a dívida consolidada líquida em uma proporção bem próxima ao limite estabelecido pela
LRF de 120%.
Figura 1 - Dispersão nacional dos gastos com pessoal como proporção da RCL, para o período
anterior à LRF – Média 1998 a 2000
Fonte: FIORAVANTE, PINHEIRO, VIEIRA, 2006, p.13.
22
A título de comparação, conforme apresentado por Fioravante, Pinheiro e Vieira (2006),
as Figuras 3 e 4 apresentam, respectivamente, estas despesas no período posterior à
implementação da Lei de Responsabilidade Fiscal, mais especificamente, 2001 a 2004.
O êxito da Lei de Responsabilidade Fiscal no controle do gasto público pode ser
observado pela redução do número total de municípios que ultrapassaram o limite de
60% para as despesas com pessoal, passando de duzentos no período anterior à Lei
para trinta e dois no período posterior (Figuras 1 e 3). O mesmo ocorre quando se
comparam as Figuras 2 e 4, que mostram a Dívida Consolidada Líquida em proporção
da Receita Corrente Líquida. O número de municípios que ultrapassaram o limite de
120% reduziu de quarenta para doze.
Figura 2- Dispersão nacional da despesa com Dívida Consolidada Líquida como proporção da RCL -
Média 1998 a 2000
Fonte: FIORAVANTE, PINHEIRO, VIEIRA, 2006, p.19.
23
Figura 3 - Dispersão nacional dos gastos com pessoal como proporção da RCL, para o período posterior
à LRF – Média 2001 a 2004
Fonte: FIORAVANTE, PINHEIRO, VIEIRA, 2006, p.14.
24
Os efeitos da crise fiscal eram visíveis também no cenário social. O desequilíbrio das
contas públicas neste período, assim como diversos outros fatores condicionantes da
época possivelmente afetaram a qualidade dos serviços públicos. O Gráfico 1
apresenta a média nacional para os períodos anterior e posterior à Lei de
Responsabilidade Fiscal de indicadores das áreas de educação, saúde, saneamento e
habitação.
Na área de educação, por exemplo, a taxa de analfabetismo entre crianças de 10 a 14
anos era de 7,9% e o percentual de crianças com mais de dois anos de atraso escolar
era de 28,8% entre os anos de 1995 e 1999. A partir do ano de 2001, estes indicadores
reduziram de forma considerável para 3,5% e 14,2%, respectivamente.
Figura 4 - Dispersão nacional da despesa com Dívida Consolidada Líquida como proporção da RCL -
para o período posterior à LRF – Média 2001 a 2004
Fonte: FIORAVANTE, PINHEIRO, VIEIRA, 2006, p.20.
25
A melhora dos indicadores sociais no período pós Lei de Responsabilidade Fiscal,
como demonstrado no gráfico abaixo, pode não estar diretamente ligada aos efeitos da
Lei. Como será analisado mais adiante, outros fatores, além de uma gestão fiscal
responsável afetam estes indicadores.
No Brasil, diante do cenário de desequilíbrio das contas públicas, a proposta da Lei de
Responsabilidade Fiscal brasileira foi aprovada no Congresso Nacional em maio de
2000, trazendo características da Lei Norte-Americana de 1990, da Nova Zelândia de
1994 e do Tratado de Maastricht de 1992.
Da experiência americana, o modelo brasileiro adotou as regras presentes no Budget
Enforcement Act.
1
Cabe ressaltar que no caso americano a Lei somente se aplica ao
1
Nos Estados Unidos, em 1990, foi aprovado o Budget Enforcement Act (BEA), no qual o controle
passou a ser sobre gastos e receitas, em vez de metas de déficit. O BEA consistia em limites anuais de
Gráfico 1 – Comparativo Indicadores Sociais - Média Nacional
Fonte: Elaborado pela autora
26
Governo Federal, ao passo que a LRF se aplica a todos os entes federados. Dentre os
mecanismos “importados” estão a limitação ao empenho (sequestration) presente no
artigo 9° da LRF, e a compensação de gastos ( pay as you go) presente no artigo 17, §
2° da LRF, como observam Nóbrega e Figueiredo (2001 ):
O sequestration é um instrumento que consiste no cancelamento
de dotações orçamentárias com o estrito propósito de garantir a
eficácia dos limites e das metas orçamentárias estabelecidas para
as receitas e despesas. Ao passo que a compensação, parte do
princípio da “neutralidade orçamentária”, ou seja, qualquer ato que
provoque aumento de despesas deve ser devidamente
compensado com o aumento permanente de receitas ou redução
de despesas. Observa-se que no modelo americano esses dois
mecanismos se complementam na busca do equilíbrio fiscal.
Nóbrega e Figueiredo
(2001, p.10).
Segundo Richardson (1998), a nova estrutura legal que foi estabelecida na Nova
Zelândia baseava-se nos princípios de prudência, transparência, planejamento,
equilíbrio, controle e accountability.
A experiência da Nova Zelândia, com a aprovação do Fiscal Responsibility Act (FRA)
estabeleceu princípios para a gestão fiscal responsável destinados, principalmente, à
boa gestão da dívida e do risco. Colocou em prática um sistema de divulgação de
declarações fiscais em que o governo define as estratégias políticas de curto, médio e
longo prazos e fornece atualizações regulares do desempenho fiscal e de projeções
comparadas com os objetivos de política estratégica do governo, demonstrando assim,
um quadro da política fiscal em que metas fiscais são explícitas e a política é
desenvolvida e realizada de forma transparente.
gastos e de restrição a que novas legislações apresentassem novas despesas obrigatórias sem
respectivas fontes de financiamento.
27
De acordo com o Departamento do Tesouro Neozelandês (New Zealand Treasury
Department) os cinco princípios de administração fiscal responsável são:
1) Redução da dívida pública para níveis prudentes, por meio de superávits anuais;
2) Manutenção do nível prudente de dívida pública, assegurando o equilíbrio entre
receitas e despesas;
3) Alcance de níveis de riqueza líquida que representem uma garantia contra choques
adversos;
4) Administração prudente dos riscos fiscais;
5) Implementação de políticas compatíveis com um razoável grau de previsibilidade
sobre o nível e a estabilidade das alíquotas tributárias, garantindo o planejamento
do setor privado, os investimentos, a confiança nos negócios e o crescimento.
Em relação à experiência neozelandesa, adotaram-se os mecanismos de transparência
das contas públicas. O Fiscal Responsibility Act, apesar de não impor metas rígidas ao
déficit e à dívida, não contendo regras numéricas na legislação, nem estabelecer
sanções em caso de descumprimento, tal como as experiências de outros países,
obrigou o governo a justificar-se nos casos de desobediência aos princípios,
conseguindo assim ampliar a transparência e impor uma considerável disciplina fiscal
na Nova Zelândia. Portanto, o Fiscal Responsability Act serviu de base para o capítulo
IX da LRF, que trata especificamente da “transparência, controle e fiscalização” da
gestão fiscal.
Já as influências absorvidas do Tratado de Maastricht foram as normas gerais no
tocante à dívida pública, despesas com pessoal, padronização das prestações de
contas e as despesas de duração continuada. O Tratado de Maastricht especificou
critérios para o ingresso na União Monetária Européia. Com o objetivo de evitar que
algum país-membro da União Européia gerasse externalidades negativas para os
outros, no campo fiscal foram adotadas duas condições, as quais limitavam o déficit
28
público e a dívida pública em relação ao PIB, bem como metas para as taxas de
inflação, câmbio e juros.
Paradoxalmente à comprovada preocupação com o equilíbrio fiscal no Brasil, tem-se
relaxado quanto à busca da eficácia, efetividade e eficiência do gasto público. Não
obstante o Decreto 2.829/1998, que estabelece normas para elaboração e execução do
Plano Plurianual e dos Orçamentos da União, apresentar no inciso II do artigo 4º a
necessidade de se ter “controle de prazos e custos”, ainda hoje não há um sistema de
contabilidade de custos e desempenho no setor público.
Conforme Silva et al. (2007, p. 122-123), a necessidade de tal sistema é reiterada pelos
artigos 15 (inciso V), 20 (inciso II) e 24 (inciso II) da lei 10.180/2001, que organiza e
disciplina os Sistemas de Planejamento e de Orçamento Federal, de Administração
Financeira Federal, e de Contabilidade federal e de Controle Interno do Poder
Executivo.
A LRF, em seu artigo 50, §3º, determina a manutenção de “sistema de custos que
permita a avaliação e o acompanhamento da gestão orçamentária, financeira e
patrimonial”.
Necessário registrar que em 24 de abril de 2009, durante evento organizado pela
Fundação Getulio Vargas, no auditório da Escola de Administração Fazendária, a
Secretaria do Tesouro Nacional tornou público seu projeto de implantação, ainda em
2009, de um “Sistema de Informação de Custos na Administração Pública”, com o
objetivo precípuo de zelar pela qualidade do gasto público.
29
2.2 Antecedentes da Pesquisa
Esta seção pretende apresentar estudos já realizados sobre o impacto de variáveis
fiscais sobre os indicadores sociais, procurando observar a hipótese testada, a base de
dados utilizada, bem como a amostra escolhida, o método de análise e as relações
causais encontradas entre as variáveis analisadas em cada pesquisa.
Cossio (2001) apresenta a hipótese de que a política pública quando implementada por
níveis inferiores de governo é mais eficiente. Segundo ele, a descentralização constitui
uma forma eficiente de superar os problemas de agregação a partir da distinção e
respeito das preferências das comunidades locais. “[...] a maior proximidade dos
governos locais ou regionais com sua população implica uma vantagem comparativa de
caráter informacional destes governos com relação à esfera central.” (COSSIO, 2001,
p.2).
O artigo tem como objetivo inferir até que ponto o processo de descentralização fiscal
brasileiro tem sido eficiente no sentido em que a reorganização do estado tem
melhorado a sua capacidade de afetar as condições sociais da população. Deste modo,
o autor avalia a eficiência do gasto público dos governos estaduais brasileiros na
melhoria das condições de bem estar das populações à luz da teoria da distribuição de
funções entre níveis de governo em contextos federativos.
Para testar a hipótese apresentada, Cossio (2001) utiliza como variável fiscal a despesa
primária dos estados brasileiros e como variáveis sociais os indicadores de renda,
desemprego, distribuição de renda, grau e intensidade da pobreza no período
compreendido entre 1985 a 1999. Para testar as relações causais entre as variáveis, o
método de análise escolhido foi o Teste de Causalidade de Granger para dados de
painel curtos, o qual se baseia na precedência temporal de uma variável sobre outra.
As relações causais entre as variáveis mostram que a política de gastos estaduais afeta
a renda familiar per capita e o grau de desigualdade na distribuição de renda, mas não
tem efeitos significativos sobre a taxa de desemprego, a proporção de pobres e a
intensidade da pobreza em cada estado.
30
Diante das relações causais encontradas, o autor observa que o efeito da política fiscal
estadual sobre o nível de renda da população era esperado, bem como a não influência
desta sobre a taxa de desemprego, uma vez que essa variável depende mais de
políticas do governo federal. No entanto, de acordo com a hipótese apresentada pelo
autor, era esperado que as políticas estaduais tivessem um maior impacto no combate
à pobreza, dada a vantagem na focalização dos programas sociais por parte dos
estados em comparação a políticas federais. Desta forma, o autor conclui que “A falta
de resposta dos indicadores socioeconômicos estaduais pode ser explicada pela
própria ineficiência do gasto público estadual.” (COSSIO, 2001, p.11) e ainda “[...] A
fragmentação política também justifica decisões de gasto orientado por interesses
particulares em prejuízo do bem-estar geral.” (COSSIO, 2001, p.12).
O foco do artigo foi avaliar o impacto do processo de descentralização fiscal nas
condições sociais dos estados brasileiros, diferente do presente estudo que se propõe a
avaliar o impacto da Lei de Responsabilidade Fiscal, isto é, da implantação de novas
regras fiscais, na qualidade de vida da população dos estados brasileiros. No artigo de
Cossio (2001) a variável fiscal utilizada foi o gasto primário estadual e as variáveis
sociais foram relacionadas à pobreza e distribuição de renda, variáveis que, como o
próprio autor sugere, não são diretamente afetadas pelo nível de gasto estadual.
[...] para a avaliação do impacto das políticas de despesa dos estados
sobre o bem-estar de suas respectivas comunidades deveriam ser
utilizados indicadores de educação, saúde, mortalidade, etc, variáveis
que são diretamente afetadas pela qualidade da provisão de bens e
serviços públicos locais e regionais. (COSSIO, 2001, p.12).
O presente estudo utilizará como indicadores fiscais as despesas com pessoal, com
juros e amortizações e as operações de crédito como proporções da receita corrente
líquida e indicadores sociais de diversas áreas que afetam diretamente o nível de
qualidade de vida da população, tais como saúde, educação, saneamento e habitação.
31
O período analisado no artigo, 1985 a 1999, também difere do que será utilizado nesta
pesquisa, 1995 a 2007.
A pesquisa realizada pela Confederação Nacional dos Municípios (CNM, 2007)
desenvolveu o Índice de Responsabilidade Fiscal, de Gestão e Social (IRFS) para os
municípios brasileiros no período de 2002 a 2005. A pesquisa amplia a idéia de
responsabilidade implantada pela Lei de Responsabilidade Fiscal para o âmbito da
gestão pública e para o lado social.
A base de dados fiscais e de gestão utilizada foi extraída do banco de dados das
Finanças dos Municípios do Brasil (Finbra), que é disponibilizado pela Secretaria do
Tesouro Nacional (STN) e reproduz as informações prestadas pelos próprios entes nos
balanços anuais. Para os dados sociais, as informações de saúde referentes à média
de consultas médicas e cobertura vacinal foram encontradas no banco de dados do
Sistema Único de Saúde (DATASUS). Para os dados de educação, como a quantidade
de alunos matriculados, a taxa de abandono escolar e percentual de professores
atuando em escolas municipais com curso superior, a base de dados utilizada foi o
Censo Escolar do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio
Teixeira (INEP) e dados do Ministério da Educação (MEC).
De um universo de 5.560 municípios brasileiros, a pesquisa avaliou uma amostra de
4.164, total referente aos municípios que apresentaram seus Balanços Anuais à STN.
Para tornar os diferentes índices e indicadores comparáveis, os dados originais foram
transformados linearmente para escalas que variam de 0 a 1, na qual o valor mínimo
indica a pior situação possível de município da amostra, consolidados em três áreas de
avaliação: fiscal, de gestão interna e de responsabilidade social, assim compostas:
• Fiscal – Endividamento (valor da dívida consolidada líquida/RCL); Suficiência de
Caixa (diferença entre os haveres financeiros e os restos a pagar / RCL); Gasto
de Pessoal (despesa líquida de pessoal/RCL).
32
• Gestão – Custeio da Máquina, Legislativo (gasto na função em relação à RCL e
gasto per capita), Esforço de Investimentos (investimento/Despesas Totais) e
Superávit Primário (Superávit Primário / RCL).
• Social – Gasto e Desempenho em Saúde (Média de Consultas Médicas por
habitante em cada ano e o percentual de Cobertura vacinal; despesas com
saúde / RCL); Gasto e Desempenho em Educação (quantidade de matrículas da
rede municipal de ensino/população; Taxa de abandono escolar da rede
municipal; percentual de professores atuando em escolas municipais com curso
superior; despesas com educação/RCL).
A partir disto, elaborou-se um ranking para cada indicador (Fiscal, Gestão e Social) e o
ranking total, assim como foi avaliada a correlação entre eles.
Dentre as conclusões alcançadas pela pesquisa observa-se que municípios com
administrações que enfatizam a eficiência interna de gestão (com menores custos da
máquina pública, menores gastos com a função legislativa, maiores taxas de
investimento, e maiores superávits primários) tendem a ter as melhores e mais
equilibradas gestões. Municípios com administrações que enfatizam a gestão social de
seus munícipes, com maior atenção para a área da educação e saúde, tendem a ter,
também, boas gestões gerais e municípios que priorizam somente boas gestões
financeiras acabam gerando prejuízos às demais grandes áreas de gestão (interna e
social).
O objetivo do presente estudo é semelhante ao da pesquisa realizada pela
Confederação Nacional de Municípios, cuja idéia principal é ampliar a visão de
avaliação do desempenho dos governos para além do âmbito fiscal. No entanto, como
o foco desta pesquisa é avaliar a melhora na qualidade de vida da população a partir da
Lei de Responsabilidade Fiscal, o período a ser avaliado, 1995 a 2007, é maior do que
o da pesquisa da CNM, 2002 a 2005, sendo possível comparar a situação sócio-
econômica do período anterior à LRF com o período posterior. A esfera escolhida para
análise, estadual, se difere da que foi analisada pelo trabalho da CNM. Outro fator que
33
torna este trabalho mais amplo é a escolha das variáveis sociais, a qual abrangerá
também dados de saneamento, habitação e renda, e não apenas saúde e educação.
Divulgado pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN, 2007), o Índice de Qualidade do
Gasto Público (IQGP) se propôs a medir o retorno, associado à melhoria na qualidade
de vida e bem-estar social da população, das despesas realizadas pelas
administrações diretas dos governos estaduais.
O estudo avaliou as despesas médias per capita por função e indicadores
socioeconômicos de resultado nas funções Legislativa, Judiciária, Segurança Pública,
Saúde e Educação no ano de 2005. Os dados de cada área foram extraídos de bases
disponibilizadas pelo Senado Federal, Supremo Tribunal Federal, Ministério da Justiça,
Secretaria Nacional de Segurança Pública, Ministério da Saúde, DATASUS, INEP,
dentre outras relacionadas a cada área avaliada.
Para alcançar o Índice de Qualidade do Gasto Público (IQGP), os indicadores sociais
foram transformados em um Índice de Bem-Estar calculado a partir da ponderação dos
mesmos e os dados relativos às despesas médias por função foram transformados em
um Índice de Insumo. Para se chegar ao IQGP, é feita a divisão desses dois, medindo,
então, para cada unidade de insumo despendida, a quantidade de resultados
retornados. Abaixo se apresenta o cálculo realizado para a elaboração do IQGP.
Sendo:
• Índice de Bem Estar (IBE):
• Índice de Insumo (II):
em que:
• EB é o escore bruto de um indicador da função selecionada para determinada
unidade da federação.
34
• M e DP são, respectivamente, a média e o desvio padrão dos escores brutos de
todas as unidades da federação para determinado indicador da função
selecionada.
• m é o número total de indicadores da função selecionada.
• DT é a despesa total efetuada na função selecionada.
• POP é o total da população na unidade da federação.
• md e dp são respectivamente a média e o desvio padrão da despesa per capita
de todas as unidades da federação na função selecionada.
O estudo concluiu que para as funções Educação e Saúde, de forma geral, unidades da
federação com despesa per capita maior apresentaram um melhor desempenho em
termos de qualidade do gasto público. No entanto, o retorno obtido em termos de
melhoria na qualidade de vida para a população não é proporcional ao aumento da
despesa. De acordo com o estudo, “[...] em ambas as funções ocorre uma deseconomia
de escala nas unidades da federação com os maiores insumos. Ou seja, ao elevar seus
gastos, os estados reduzem os cuidados e a virtude do gastar bem.” (STN, 2007, p.36).
Em relação à função Segurança Pública, no geral, unidades da federação com maior
gasto apresentaram menores índices de retorno, ou seja, seus níveis de criminalidade e
violência são maiores. Esse fato ocorreu nos estados das regiões Sul, Sudeste e
Distrito Federal, que são mais urbanizados, com maior densidade demográfica e maior
níveis de renda, portanto mais suscetíveis à criminalidade.
Já para as funções Judiciária e Legislativa, a dispersão do IQGP nos estados foi muito
acentuada, o que dificultou a obtenção de um julgamento preciso sobre o desempenho
do governo das unidades da federação em ambas as funções.
Em relação ao presente trabalho, ainda que a pesquisa realizada pela STN também
avalie os estados brasileiros na tentativa de identificar a qualidade do gasto público, a
questão da responsabilidade fiscal não é abordada. A qualidade do gasto é analisada a
partir das despesas realizadas nas áreas citadas relacionando-as com os respectivos
indicadores sociais, apenas para o ano de 2005. Este trabalho se propõe a relacionar a
responsabilidade fiscal com a responsabilidade social traçando um histórico a partir da
implementação da Lei de Responsabilidade Fiscal.
35
Em Afonso e Scaglioni (2005) foi avaliado o desempenho das despesas públicas em
vinte regiões italianas através do Indicador Total de Desempenho Regional (Total
Regional Performance Indicator – TRPI).
Por meio do método de análise envoltória de dados (Data Envelopment Analysis –
DEA) foram consolidados indicadores de setores considerados estratégicos no ano de
2001, como administração geral, energia, água e esgoto, resíduos sólidos, e
transportes. Tal como em outros estudos apresentados, foi elaborado um ranking a
partir do indicador de desempenho encontrado para as regiões italianas. As
informações foram extraídas da base de dados de contas públicas regionais do
Ministério Italiano de Economia e Finanças (Banca Dati Conti Pubblici Territoriali).
O artigo não se propõe a identificar relações causais entre as variáveis, apenas a criar
um índice de desempenho dos serviços públicos para as regiões italianas no ano de
2001.
Todas as pesquisas apresentadas nesta seção se propuseram a avaliar a qualidade do
gasto público, e em algumas delas a possível correlação entre gestão fiscal
responsável e responsabilidade social. Cada qual utiliza variáveis e períodos distintos,
bem como métodos de análise variados. Observa-se, no entanto, que todas, de alguma
forma, convergem para a conclusão de que o impacto de uma gestão fiscal responsável
não ocorre diretamente sobre a qualidade do serviço público. Este trabalho se propõe a
analisar se a observância aos parâmetros estabelecidos pela Lei de Responsabilidade
Fiscal gera algum impacto na qualidade da prestação dos serviços públicos estaduais.
36
3 METODOLOGIA
Neste capítulo será apresentado o perfil metodológico do trabalho. Inicialmente serão
definidos o universo e amostra selecionada, em seguida serão identificados os meios
utilizados para se obter os dados necessários para responder ao problema da pesquisa
e por fim, será apresentado o critério de tratamento dos dados para se responder ao
problema que motivou esta pesquisa.
3.1 Universo e amostra
O estudo analisou indicadores fiscais dos 26 estados brasileiros mais o Distrito Federal,
bem como um amplo conjunto de variáveis sociais que refletem a qualidade dos
serviços públicos.
Como o objetivo deste trabalho é avaliar a existência de correlação entre uma gestão
fiscal responsável e a qualidade dos serviços públicos, os indicadores fiscais a serem
avaliados têm por base os limites estabelecidos pela LRF, quais sejam: Percentual da
Despesa com Pessoal e Encargos Sociais em relação à Receita Corrente Líquida
(RCL); Percentual das Despesas com Juros, Encargos e Amortizações da Dívida em
relação à RCL e Percentual das Operações de Crédito em relação à RCL.
Quanto aos indicadores de qualidade dos serviços públicos foram avaliadas as áreas
consideradas essenciais para medir a qualidade de vida da população e nas quais os
Governos Estaduais atuam diretamente na prestação dos serviços: saúde, educação,
saneamento e habitação, conforme determina o artigo 23 da Constituição Federal de
1988, como competências estaduais, direitos estes, assegurados no Capítulo II, que
trata dos direitos sociais.
[...] Art. 6
o
São direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, a
moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à
37
maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma
desta Constituição.
[...]
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios:
I - zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições
democráticas e conservar o patrimônio público;
II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das
pessoas portadoras de deficiência;
III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor
histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais
notáveis e os sítios arqueológicos;
IV - impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras
de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural;
V - proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à
ciência;
VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de
suas formas;
VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;
VIII - fomentar a produção agropecuária e organizar o
abastecimento alimentar;
IX - promover programas de construção de moradias e a melhoria
das condições habitacionais e de saneamento básico;
X - combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização,
promovendo a integração social dos setores desfavorecidos;
38
XI - registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de
pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus
territórios;
XII - estabelecer e implantar política de educação para a segurança
do trânsito.
Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para a
cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-
estar em âmbito nacional. (BRASIL, 1988. Grifo Nosso)
Diante da disponibilidade dos dados, as variáveis selecionadas para cada área
representam uma boa aproximação da situação de cada uma. As variáveis
selecionadas em cada área foram:
Educação – Taxa de analfabetismo infantil - crianças entre 10 e 14 anos; Taxa de
analfabetismo - pessoas com 15 anos ou mais de idade; Taxa de matrícula bruta na
escola; Porcentagem de crianças entre 7 e 14 anos que freqüentam a escola;
Escolaridade média em anos de estudo - pessoas com 25 anos ou mais;
Saneamento e Habitação – Porcentagem de domicílios com acesso adequado a água
canalizada; Porcentagem de domicílios com coleta de lixo adequada; Porcentagem de
domicílios com acesso adequado a escoamento de esgoto sanitário; Porcentagem de
domicílios que possuem energia elétrica; Porcentagem de domicílios com densidade
superior a 2 pessoas por dormitório; Porcentagem de domicílios construídos com
material durável;
Saúde – Número de Leitos hospitalares públicos p/1.000 habitantes; Esperança de Vida
ao nascer; Taxa bruta de mortalidade (Número de óbitos por 1.000 habitantes).
Riqueza – Renda per capita da população e a porcentagem de pobres.
39
O período escolhido para coleta dos dados foi 1995 a 2007. Mesmo que a LRF tenha
entrado em vigor em 2001, foram calculados os indicadores financeiros desde 1995
segundo os critérios estabelecidos por tal lei, uma vez que o propósito foi verificar a
noção de responsabilidade fiscal, independentemente de previsão legal. Afinal, a
escolha deste período se justifica pela intenção de fazer uma análise da evolução dos
dados antes e depois da implementação da Lei de Responsabilidade Fiscal. A partir
desta análise, tentar-se-á identificar a existência de correlação significativa entre gestão
fiscal responsável e qualidade de vida da população, medida a partir da qualidade da
prestação dos serviços públicos.
3.2 Coleta de dados
Os indicadores fiscais foram obtidos a partir das informações contidas nos Balanços
Orçamentários Estaduais de cada ano dentro do período escolhido, disponibilizados
pela Secretaria do Tesouro Nacional.
Quanto aos dados sociais, os indicadores das áreas de educação, habitação e
saneamento, bem como a Renda Per Capita e a Porcentagem de Pobres foram
extraídos da Pesquisa Nacional de Amostra por Domicílios (PNAD) realizada pelo
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), disponibilizados pelo Instituto de
Estudos do Trabalho e Sociedade (IETS) que consolidou os dados por Unidade da
Federação. Os dados da PNAD estão disponíveis para o período de 1995 a 1999 e
2001 a 2007. Para o ano 2000 não há dados, pois não foi feita a pesquisa de campo.
Os dados de saúde foram extraídos do Banco de dados do Sistema Único de Saúde
(DATASUS). O número de Leitos Hospitalares Públicos por 1.000 habitantes está
disponível para o período de 1995 a 2003 e 2005 a 2006. Para os anos de 2004 e 2007
não há dados disponíveis. A Esperança de Vida ao Nascer está disponível para o
período compreendido entre 1995 a 2006 e para a Taxa Bruta de Mortalidade, há dados
de 1995 a 2005.
40
3.3 Tratamento dos dados
Em face do problema que se pretende responder e para viabilizar a comparação de
diferentes indicadores ao longo dos anos e entre estados, optou-se por convertê-los em
uma base comum. Os dados originais foram transformados linearmente para escalas
variando de zero a um, em que o valor mínimo indica a pior situação encontrada na
amostra e 1, a melhor situação.
O uso de escalas variando de zero a um é comum para a composição de índices. Tal
como foi utilizado pelo estudo elaborado pela Confederação Nacional dos Municípios, já
citado na seção 2.2, e pela Organização das Nações Unidas (ONU), na construção do
Índice de Desenvolvimento Humano (IDH).
Para a conversão dos dados originais em índices foi utilizada a seguinte fórmula:
em que,
• X = Área do indicador (Educação, Saúde, Habitação e Saneamento ou Renda)
• a = ano correspondente ao indicador
• b = Unidade da Federação correspondente ao indicador
As variáveis que indicavam um fator negativo foram transformadas mediante o cômputo
de seu inverso, de modo que todas passassem a indicar um fator positivo. Por exemplo,
Taxa de mortalidade Bruta foi transformada em Taxa de Sobrevivência, ou ainda, Taxa
de Analfabetismo, em Taxa de Alfabetização.
A partir disto, os índices foram construídos conforme apresentado abaixo:
41
1. Índice de Riqueza (Iriqueza) – composto pelos índices obtidos da Renda real
domiciliar per capita e da Porcentagem de ricos;
2. Índice de Educação (Ieduc) – composto pelos índices obtidos da Taxa de
alfabetização infantil - crianças entre 10 e 14 anos
2
; Taxa de alfabetização -
pessoas com 15 anos ou mais de idade; Taxa de matrícula bruta na escola;
Porcentagem de crianças entre 7 e 14 anos que freqüentam a escola;
Escolaridade média em anos de estudo - pessoas com 25 anos ou mais
3. Índice de Saneamento e Habitação (Ihab_san) – composto pelos índices obtidos
da Porcentagem de domicílios com acesso adequado à água canalizada;
Porcentagem de domicílios com coleta de lixo adequada; Porcentagem de
domicílios com acesso adequado a escoamento de esgoto sanitário;
Porcentagem de domicílios que possuem energia elétrica; Porcentagem de
domicílios com densidade inferior a duas pessoas por dormitório
3
; Porcentagem
de domicílios construídos com material durável;
4. Índice de Saúde (Isaude) – composto pelos índices obtidos do Número de Leitos
hospitalares públicos por mil habitantes; Esperança de Vida ao nascer; Taxa
bruta de Sobrevivência
4
;
2
A Taxa de alfabetização infantil, assim como a Taxa de Alfabetização de pessoas com 15 anos ou mais
foram obtidas a partir do inverso das respectivas taxas de analfabetismo.
3
O indicador original é a Porcentagem de domicílios com densidade superior a duas pessoas por
dormitório. Este indicador também foi transformado para indicar um fator positivo.
4
A Taxa bruta de Mortalidade foi transformada em Taxa Bruta de Sobrevivência.
42
Para avaliar a responsabilidade fiscal nos estados, foi elaborado o Indicador de
Observância aos limites da Lei (IoLRF). O indicador pontuou cada estado para cada
ano analisado, atribuindo um ponto para cada limite cumprido. Por exemplo, se o
Estado realizou um percentual de despesas com pessoal até o limite de 60% fixado
pela Lei, ganha um ponto, se ultrapassou este limite não recebe nenhum ponto. Este
indicador varia de 1 a 3, sendo sua interpretação: quanto maior melhor.
Embora não se considere que haja uma relação direta entre gestão fiscal responsável e
qualidade do gasto público, é esperado que estados que preservam o equilíbrio das
contas públicas tenham maior capacidade de realizar investimentos e
conseqüentemente promover a melhoria dos serviços prestados, em decorrência do
maior espaço fiscal, facilidade na captação de empréstimos, dentre outros fatores.
A partir dos índices obtidos para cada área foi elaborado um ranking avaliado de duas
maneiras:
- como um ranking dos Estados em um determinado ponto do tempo e;
- como indicativos de desempenho, isto é, da evolução socioeconômica do Estado ao
longo do tempo.
Além desta análise comparativa entre os Estados e da sua evolução no tempo, foram
testadas as correlações entre os índices encontrados ao longo de todo o período
analisado, 1995 a 2007, e também nos períodos anterior e posterior à Lei de
Responsabilidade Fiscal, a fim de identificar uma possível influência da Lei no
desempenho dos indicadores sociais.
43
4 RESULTADOS DA PESQUISA
Este capítulo apresenta os resultados encontrados após a construção dos índices de
cada área, observando a evolução de cada estado ao longo do período analisado, os
maiores avanços em cada área e o ranking dos Estados no primeiro ano analisado,
1995 e no último ano, 2007.
4.1 Evolução dos Índices – Média Geral
A Tabela 1 apresenta a média geral dos índices das áreas analisadas ao longo dos
doze anos considerados na amostra, bem como a média do Indicador de Observância à
LRF. O ano de 2000 foi excluído da análise devido à falta de dados da PNAD que
compõem os para os Índices de Riqueza, Educação, Habitação e Saneamento. Para o
Índice de Saúde, como não há dados para o ano de 2007, o ano de 2000 permaneceu
na análise. Como já apresentado anteriormente, o Índice de Saúde, no ano de 2004,
não inclui dados de leitos hospitalares e no ano de 2006, não considera a Taxa de
Sobrevivência, por conta da ausência de dados nestes anos.
De maneira geral, o índice que apresenta melhor desempenho entre os estados é o de
Habitação e Saneamento, cujos resultados para o período analisado estão todos acima
Tabela 1 – Evolução dos Índices entre 1995 e 2007 – Média Geral
44
da média de 0,500. O Índice de Riqueza que apresentou resultados abaixo desta média
está sendo principalmente afetado pelos estados da Região Nordeste do país, que
tiveram um baixo desempenho na maior parte dos índices.
O Indicador de Observância à LRF não foi incluído no gráfico, uma vez que seus
valores variam em uma escala maior do que a dos índices apurados. Pela Tabela 1
observa-se que antes de 2001 a maior parte dos estados não cumpria pelo menos um
dos limites definidos pela LRF.
4.2 Evolução do Índice de Observância à LRF
De acordo com a Tabela 2, em que são apresentados os rankings dos estados para o
Índice de Observância aos Limites da LRF nos anos de 1995 e 2007, observa-se que
na média, os estados já cumpriam pelo menos dois dos três limites analisados em
1995. Dentre os Estados que já cumpriam os três limites, quatro pertencem à Região
Norte, dois à Região Nordeste e um à Região Sudeste.
Gráfico 2 – Evolução dos Índices entre 1995 e 2007 – Média Geral
45
Dos seis estados que não cumpriram os limites da LRF em 2007, dois ultrapassaram o
limite de pessoal, Rio Grande do Sul e Pernambuco e quatro ultrapassaram o limite de
juros e amortizações, Alagoas, Bahia, Piauí e Mato Grosso do Sul, não cumprindo
assim todos os limites observados neste trabalho. Espera-se que estes estados, ainda
que não tenham cumprido um dos limites da LRF em 2007, obtenham bons resultados
nos índices sociais, pois, maior foi o percentual de recursos aplicados em pessoal.
Tabela 2 – Indicador Fiscal de Observância aos Limites da LRF - 1995 e 2007
46
4.3 Evolução dos Índices Sociais
As tabelas abaixo apresentam os rankings dos estados para cada índice social
encontrado para os anos de 1995 e 2007.
No Índice de Riqueza, que envolve a renda per capita de cada estado e a porcentagem
de ricos, o estado que apresentou o melhor desempenho em 1995 e 2007 foi o Distrito
Federal. Em seguida, vêm Santa Catarina e São Paulo, ocupando a segunda e terceira
posição em 2007, respectivamente. No extremo oposto da tabela de classificação do
Índice de Riqueza, estão Maranhão e Alagoas.
Por região, a que apresentou pior desempenho, como já esperado, foi o Nordeste
brasileiro, na qual boa parte da população encontra-se abaixo da linha de pobreza. Em
compensação, a Região Sudeste que concentra as metrópoles mais importantes do
país, obteve o melhor desempenho neste índice.
Dentre os Estados que mais melhoraram o nível de renda da população nos últimos
doze anos, estão Tocantins, cuja renda domiciliar per capita cresceu 54% e Goiás com
crescimento de 45%.
47
No Índice de Educação, o melhor desempenho apresentado foi o do Distrito Federal,
que atingiu o índice máximo nos dois anos. Nas posições seguintes está a maior parte
dos estados da Região Sul e Sudeste: Santa Catarina e Rio de Janeiro em segundo e
terceiro lugar e São Paulo e Paraná em quarto e quinto lugar.
Tal como encontrado no Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) desenvolvido pela
ONU no ano 2000, a Região Nordeste também apresentou o pior desempenho no
Índice de Educação. Todos os estados ficaram abaixo da décima quinta posição.
Tabela 3 - Ranking do Índice de Riqueza entre Unidades da Federação - 1995 e 2007
48
Entre avanços e retrocessos no Índice de Educação, assim como no Índice de Riqueza
Goiás se apresenta como o estado que mais subiu de posição, passando da décima
sétima para a nona posição em 2007. Neste estado, a taxa de matrícula bruta, indicador
de educação que apresentou maior variação, passou de em 69,7% 1995 para em
91,1% em 2007. Do outro lado, o Acre foi o estado que mais perdeu posição entre 1995
e 2007.
No âmbito de Habitação e Saneamento, a Tabela 6 apresenta a performance dos
estados. Neste Índice, o Rio de Janeiro ocupou a melhor posição, seguido pelo Distrito
Federal e São Paulo.
Tabela 4 - Ranking do Índice de Educação entre Unidades da Federação - 1995 e 2007
49
Entre as regiões brasileiras, Sul e Sudeste alcançaram os melhores scores no Índice de
Habitação e Saneamento. Todos os estados obtiveram índices próximos de um. Nas
regiões Norte e Nordeste, no entanto, a maior parte dos estados alcançou índices
próximo de 0,500.
Dentre os que mais avançaram nas condições habitacionais e sanitárias, destacam-se
três estados do Nordeste, quais sejam, Sergipe, Bahia e Ceará que subiram sete
posições no ranking, impulsionados pelos indicadores de acesso à água canalizada e
coleta de lixo adequada, cujos percentuais de população atendida dobraram entre 1995
e 2007.
Tabela
5
-
Ranking
do Índice de
Habitação e Saneamento
entre Unidades da Federação
-
1995 e
2007
50
No Índice da Saúde, mais uma vez o Distrito Federal ficou em primeiro lugar; seguido
de Santa Catarina, Rio Grande do Sul e Minas Gerais. Estes dois últimos apresentaram
um grande avanço entre 1995 e 2007, ambos subiram doze posições no ranking. A
melhora no desempenho desses dois estados pode ter sido impulsionada pela queda
da taxa de mortalidade em ambos.
Em contraposição, o estado de Roraima foi o que mais perdeu posição na tabela de
classificação do Índice de Saúde. O fraco desempenho do Estado de Roraima em 2007
pode ser explicado pela redução do número de leitos na rede de saúde. Em 1995 a
capacidade era de 3,4 leitos para cada mil habitantes e em 2007 passou para 1,5. Um
dos fatores que pode justificar essa queda no ranking é o crescimento da população do
estado de Roraima nos últimos anos, que atingiu cerca de 20% e que não foi
acompanhado por investimentos direcionados ao aumento da capacidade dos serviços
de saúde no Estado.
51
Os resultados expostos demonstram que os estados que já cumpriam os limites aqui
analisados da LRF desde 1995, não necessariamente obtiveram as melhores
colocações no ranking dos índices sociais. Por outro lado, estados que não cumpriram
os limites nos anos analisados, como por exemplo, Rio Grande do Sul, alcançou uma
das dez primeiras posições na maior parte dos indicadores sociais analisado. Ainda que
a boa gestão fiscal não tenha um efeito imediato e direto sobre os resultados
alcançados com a aplicação dos recursos, este fato fortalece a idéia da ineficiência do
Tabela 6 - Ranking do Índice de Saúde entre Unidades da Federação - 1995 e 2007
52
gasto público, com baixo retorno para a sociedade dos investimentos realizados pelo
governo.
A próxima seção apresenta resultados que evidenciam a fraca correlação entre uma
boa gestão fiscal e a gestão social.
A partir disto, já é possível considerar que uma gestão fiscal responsável pode ser uma
condição necessária, mas não suficiente para se obter qualidade na prestação dos
serviços públicos.
4.4 O Impacto da Lei de Responsabilidade Fiscal nos Índices Sociais
Após a apresentação dos resultados alcançados em cada um dos índices construídos,
esta seção se concentra no objetivo principal deste estudo e analisa de forma conjunta
o comportamento dos indicadores, a fim de identificar possíveis influências entre eles.
A Tabela 7 apresenta a matriz de correlações dos índices elaborados neste estudo para
todo o período considerado na amostra, avaliando se os estados que tiveram uma
pontuação maior, ou seja, cumpriram todos os limites avaliados, também tiveram um
bom desempenho nos índices sociais.
Como esperado, os índices sociais, Educação, Saúde, Habitação e Saneamento e
Riqueza apresentam correlações positivas e fortes entre si. Por outro lado, confirmando
a idéia de ineficiência do gasto público, a correlação encontrada entre o Índice de
Observância à LRF e os índices sociais é muito fraca. Isto é, os estados que aplicaram
um percentual de recursos em pessoal, amortizações ou contraíram um volume de
recursos em operações de crédito dentro dos limites da LRF, não necessariamente
geraram resultados significativos nos serviços prestados à população A Tabela 7
demonstra que a influência da gestão fiscal responsável, medida pela observância dos
parâmetros da Lei de Responsabilidade Fiscal, é fraca e por vezes negativa, como é o
caso do Índice de Riqueza e de Habitação e Saneamento. Nestes casos, o fato dos
estados terem cumprido os limites estabelecidos na LRF pode ter afetado de forma
53
negativa alguns deles por conta das restrições na execução da despesa impostas pela
Lei.
A título de comparação, foi montada a matriz de correlações separando os anos
anteriores à LRF (1995 a 1999) e os anos posteriores (2001 a 2007), a fim de avaliar se
o efeito entre os índices se alteraria. A Tabela 9 mostra que para o período de 2001 a
2007, ainda que em alguns casos tenha se tornado positiva, as correlações entre o
IoLRF e os índices sociais se mantiveram pouco significativas. A melhora no Índice de
Observância da LRF no período posterior a 2000 talvez possa ser explicada pela
necessidade de maior comprometimento em relação ao cumprimento das metas e
limites fixados, uma vez que a não observância aos limites possa gerar penalidades
previstas na Lei de Crimes Fiscais.
Tabela 7 – Análise das Correlações para o período entre 1995 e 2007
Tabela 8 – Análise das Correlações para o período anterior à LRF (1995 a 1999)
54
Tabela 9 – Análise das Correlações para o período posterior à LRF (2001 a 2007)
55
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
5.1 Resposta ao Problema
A fim de colaborar com o debate acerca do aprimoramento da Lei de Responsabilidade
Fiscal, este trabalho propôs uma visão mais ampla de avaliação da LRF, levando-se em
conta a dimensão qualitativa do gasto público e não apenas a quantitativa, medida
pelos resultados fiscais.
Para isso, foi elaborada uma matriz de correlações para avaliar a existência de
correlação significativa entre uma gestão fiscal responsável e a qualidade dos serviços
públicos, através do Indicador de Observância aos limites da LRF e dos Índices de
Educação, Saúde, Saneamento e Habitação e Riqueza.
Além disso, também foram analisadas, de forma comparativa entre as vinte seis
unidades da federação e mais o Distrito Federal, a performance de cada uma em
relação às demais e a evolução ao longo dos anos 1995-2007.
Os resultados encontrados indicam que uma gestão fiscal de acordo com os
parâmetros estabelecidos pela LRF não é condição suficiente para que os serviços
públicos sejam prestados com maior qualidade e eficiência. As correlações fracas e até
negativa em alguns casos, confirmam essa suposição.
A busca pelo equilíbrio fiscal, que vem ganhando cada vez mais importância ao longo
dos últimos anos, tem levado os estados a tomarem medidas mais imediatas de
controle da despesa, como a redução de aplicação de recursos em áreas prioritárias,
elevação da carga tributária, prejudicando a qualidade dos serviços públicos e
onerando cada vez mais o cidadão. Em vez disso, para permitir o controle do gasto e
para se obter um maior retorno da aplicação dos recursos, é preciso pensar em
medidas complementares como a implantação de um sistema de contabilidade de
custos e desempenho no setor público de forma a medir e a monitorar a eficácia,
efetividade e eficiência do gasto público.
56
5.2 Comentários Finais
Desde a sua implantação, a LRF vem provocando uma série de debates, com opiniões
contrárias e opiniões favoráveis. De um ponto de vista mais amplo, existe a opinião
daqueles que acham que a lei é uma imposição para o controle das contas públicas de
qualquer maneira e a qualquer custo. Na interpretação destes analistas críticos, o texto
da Lei de Responsabilidade Fiscal é considerado um instrumento de coerção criado a
fim de impor o arrocho fiscal aos estados e municípios.
Quanto às opiniões favoráveis, é um consenso de que a LRF representa um grande
avanço na direção da transparência e da responsabilidade fiscal, promovendo notáveis
mudanças no padrão de gestão financeira do setor público brasileiro. A imposição de
limites ao endividamento nos três níveis de governo, de tetos para gastos com pessoal
e de regras rigorosas para a administração dos recursos públicos forçou a introdução
de uma nova mentalidade política no País, voltada para o equilíbrio das contas
públicas.
Com relação aos resultados destes nove anos de Lei de Responsabilidade Fiscal no
Brasil, pode-se dizer que ela vem gerando efeitos positivos na direção de uma gestão
fiscal responsável e mais transparente.
Por outro lado, no entanto, o foco que vem sendo dado, desde a implementação da
LRF, à gestão das finanças públicas, impondo-se cada vez mais restrições ao poder
discricionário do governo, vem transformando as finanças de atividade-meio para
atividade-fim.
As leis que norteiam a execução orçamentária, em geral, têm como função principal
estabelecer normas e procedimentos de forma a garantir uma boa administração dos
recursos públicos. Uma boa administração dos recursos públicos pode ser entendida
como uma gestão fiscal responsável e a efetiva prestação dos serviços públicos à
sociedade. Seguindo esta visão, o orçamento público deve ser utilizado como um
instrumento estratégico de implementação das políticas estabelecidas pelo governo,
visando sempre o atendimento às principais demandas da sociedade.
57
Desta forma, sendo o orçamento utilizado como instrumento de implementação das
políticas públicas, isto é, de geração de bens e serviços públicos, as leis que regulam
as finanças públicas, estabelecendo limites e normas para o uso dos recursos públicos
devem nortear a execução orçamentária de forma a garantir o alcance dos resultados
previstos no programa de governo, melhorando assim a prestação dos serviços
públicos.
Entretanto, desde meados dos anos 1980, o controle da gestão dos recursos públicos
vem ganhando força e o foco passou para os indicadores fiscais em detrimento dos
indicadores sociais que, de fato, refletem a situação a sociedade. Como afirma Afonso
(2008), o desempenho dos estados costuma ser medido apenas pelos indicadores
fiscais. A evolução destes índices nos últimos anos mostra um sucesso incontestável.
Por outro lado, a educação evolui de forma lenta e gradativa, a população continua com
dificuldades no atendimento dos serviços de saúde e a sociedade esbarra num
processo crescente de favelização das cidades. Afonso (2008) afirma ainda, que o
paradoxo das contas é explicado pela limitação conceitual e metodológica dos
indicadores fiscais utilizados.
A pobreza dos indicadores, das análises e da formulação, execução e
acompanhamento da política fiscal explicam a situação paradoxal que
assola os governos estaduais: relatórios e indicadores oficiais mostram
uma evolução muito boa nos últimos anos, trajetórias melhores do que a
federal, mas, na prática, a saúde é débil. Na parte em que a informação
está correta, o ajuste continua muito dependente de aumento de receita,
e a qualidade do gasto público segue sofrível, com investimentos fixos
muito deprimidos.
(AFONSO, 2008, p.97).
Assim, chega-se à conclusão de que para que os estados avancem de forma plena é
preciso que as regras que norteiam as finanças públicas estejam voltadas para o
alcance de resultados práticos nas áreas prioritárias para a sociedade e não apenas
para números passíveis de manobras contábeis e que indicam apenas a situação fiscal
de cada um. Afinal, no que diz respeito às funções do Estado, de nada adianta garantir
58
o seu papel de estabilizador se não estiver desempenhando bem a as funções alocativa
e distributiva.
Alternativas como a implantação de um sistema de custos que permita a avaliação e o
acompanhamento da gestão orçamentária, financeira e patrimonial, bem como ações
de avaliação de desempenho no setor público de forma a medir e a monitorar a
eficácia, efetividade e eficiência do gasto público devem ser pensadas. Alguns estados,
como Minas Gerais, já iniciaram este processo. A Secretaria do Tesouro Nacional
tornou público seu projeto de implantação de um “Sistema de Informação de Custos na
Administração Pública”, com o objetivo precípuo de zelar pela qualidade do gasto
público.
Outra iniciativa recente é o Projeto de Lei de Qualidade Fiscal (PLS 248/2009) ainda em
discussão no Senado Federal, o qual prevê uma reforma no processo orçamentário.
Com a proposta de substituir a Lei 4.320/64 e aprimorar a LRF, o Projeto de Lei inclui a
idéia de articulação entre o planejamento, a programação, a orçamentação e a
avaliação; a adoção de sistemas contábeis que reflitam a totalidade dos custos e das
receitas, dentre outros conceitos agregados com o objetivo de aprimorar as idéias
trazidas com a LRF.
Assim, tal como foi mostrado neste trabalho, boa gestão fiscal é necessária, mas não
suficiente para garantir a qualidade dos serviços públicos.
5.3 Limitações da Pesquisa
Todo método possui dificuldades e limitações que surgem no decorrer da pesquisa. Os
fatores que podem limitar este trabalho, no que tange à coleta e ao tratamento dos
dados são os seguintes:
a limitação quanto à abrangência da pesquisa aos estados brasileiros de
maneira geral, não levando em consideração as particularidades de cada um,
nem o número de municípios pertencentes a cada estado;
59
a limitação quanto à escolha dos indicadores de qualidade de vida, uma vez que
mediante a disponibilidade dos dados, nem todos os indicadores que poderiam
ser considerados relevantes à avaliação da qualidade de vida da sociedade
puderam ser incluídos na pesquisa. Na seção 5.4 são sugeridas algumas
variáveis que podem enriquecer esta análise;
a limitação quanto ao método escolhido, que pode não expor os melhores
resultados para se avaliar a influência de uma gestão fiscal responsável sobre a
qualidade de vida da sociedade. Análise de causalidade poderia ter sido
efetuada, entretanto, o baixo grau de correlação sugere não haver relação de
causa e efeito entre responsabilidade fiscal e qualidade de vida.
5.4 Proposta para Futuras Pesquisas
Diante das limitações expostas, nesta seção se apresentam algumas sugestões de
variáveis e análises a serem consideradas em futuras pesquisas que visem a medir a
qualidade de vida da população, a influência da gestão fiscal nos indicadores sociais,
bem como o desempenho fiscal e social dos estados.
Para futuras pesquisas que visem a medir a qualidade de vida da sociedade, pode-se
considerar a realização de uma pesquisa de campo, utilizando-se um questionário,
aberto ou fechado, capaz de avaliar o grau de satisfação dos moradores das capitais de
cada estado. Além disso, a variável segurança também pode ser incluída na análise,
dada sua crescente relevância, diante do acelerado crescimento das cidades e sua
conseqüente favelização.
No caso da avaliação do desempenho dos estados, outras duas variáveis a serem
consideradas, que podem exercer influência tanto sobre o desempenho do Índice Fiscal
quanto sobre os índices sociais, é o partido político dos governantes de cada estado em
cada período analisado e o grau de aceitação e/ou apoio da população em relação à
gestão realizada pelo governador.
60
Uma avaliação da OCDE (2002) argumenta que regras impostas pela legislação
funcionam bem quando há apoio político e popular em favor da sua realização,
ajudando os governos a focarem seus objetivos. Quando surgem dificuldades que
reduzem o apoio político às regras, estas não conseguem impedir o desequilíbrio fiscal
e social.
Quanto à manutenção da disciplina fiscal, o relatório da CBO – U.S. Congressional
Budget Office (2002) aponta que não basta a regra, é preciso que, de fato, os atores
políticos tenham real interesse em disciplina fiscal. Quando não é o caso, a regra não
consegue contê-los.
Alesina e Perroti (1994) defendem o mesmo ponto de vista, argumentando que a regra
fiscal não é condição necessária nem suficiente para a disciplina fiscal. Não é suficiente
porque os responsáveis pelas finanças públicas podem encontrar inúmeros artifícios
para burlá-la. Não é necessária porque, uma vez existindo o compromisso com
equilíbrio orçamentário, a regra é mera conseqüência ou adorno.
No que tange às variáveis fiscais, como este trabalho teve como foco principal a Lei de
Responsabilidade Fiscal, não se incluiu variáveis fora dos limites por ela estabelecidos.
No entanto, a fim de avaliar a eficiência do gasto público, poderiam ser consideradas as
despesas realizadas ao longo dos anos nas respectivas áreas em análise, ou ainda, se
o cumprimento dos índices constitucionais de aplicação de recursos em ações e
serviços de saúde e manutenção e desenvolvimento do ensino nos estados está
gerando resultados positivos nestas áreas.
Para avaliar a responsabilidade fiscal, outras variáveis poderiam ser consideradas como
boas aproximações além da aderência à LRF, como por exemplo, a aprovação ou não
das Contas pelos Tribunais de Contas dos Estados.
61
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APÊNDICE: O CONTEÚDO DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
Conforme já apresentado, a motivação para a edição da Lei de Responsabilidade Fiscal
foi a necessidade de condicionar a ação dos governantes aos limites estritos de sua
efetiva capacidade de gasto, de forma a prevenir riscos e desvios capazes de afetar o
equilíbrio das contas públicas.
A Lei Complementar n° 101/2000, Lei de Responsabili dade Fiscal, regulamenta os
artigos 163, 165 e 169 da Constituição Federal de 1988, estabelecendo normas
orientadoras das finanças públicas no País.
O artigo 163 da Constituição Federal de 1988 estabelece que Lei Complementar deva
dispor sobre finanças públicas, dívida pública interna e externa, concessão de garantias
pelas entidades públicas, emissão e resgate de títulos da dívida pública, fiscalização
das instituições financeiras, operações de câmbio realizadas pelos entes da federação
e compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União.
O artigo 165 dispõe que cabe à lei complementar tratar das normas de gestão
financeira e patrimonial da administração direta e indireta, bem como condições para a
instituição e funcionamento de Fundos.
O artigo 169 determina o estabelecimento de limites para as despesas relativas à
pessoal ativo e inativo em todos os entes da federação.
Com o foco em prevenir os desequilíbrios fiscais e manter um equilíbrio sustentável a
longo prazo, a Lei se apóia em quatro eixos principais: planejamento, transparência,
controle e responsabilização.
De acordo com a LRF, o planejamento é aprimorado pelo estabelecimento de metas
fiscais; limites e condições para a renúncia de receitas e para a geração de despesas,
inclusive com pessoal e seguridade; para a realização de operações de crédito
(inclusive antecipações de receita – ARO); e para a concessão de garantias. No que diz
respeito aos atos formais de planejamento, a LRF torna compulsória a elaboração dos
três instrumentos básicos do processo orçamentário, como um sistema integrado de
67
planejamento: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a
Lei Orçamentária Anual (LOA).
No âmbito da transparência, compreendida como um mecanismo de controle social, a
LRF introduz a elaboração de relatórios de acompanhamento a gestão fiscal, que
permitem identificar receitas e despesas – Anexo de Metas Fiscais; Anexo de Riscos
Fiscais; Relatório Resumido da Execução Orçamentária e Relatório de Gestão Fiscal e
torna obrigatória a ampla divulgação, inclusive pela internet.
No que diz respeito ao controle, a LRF exige uma ação fiscalizadora mais efetiva e
contínua dos Tribunais de Contas e estabeleceu prazos para atendimento aos limites
fixados. Neste sentido, pode-se dizer que a Lei acabou fortalecendo os Tribunais de
Contas e o Poder Legislativo, na medida em que estes se tornaram responsáveis pelo
cumprimento da Lei.
Sobre a responsabilização, a Lei exige identificação e responsabilização dos agentes
sempre que houver descumprimento das regras. Nesses casos, a Lei determina
adicionalmente a suspensão de transferências voluntárias, de garantias e de permissão
para contratação de operações de crédito, inclusive antecipação de receita. Aos
responsáveis são aplicadas sanções previstas na Lei de Crimes Fiscais.
No tocante à abrangência da Lei, ela atinge os três níveis de governo, ou seja, União,
Estados e Municípios. Adicionalmente, esclarece que as disposições relativas aos
Estados são aplicáveis também ao Distrito Federal e que no âmbito das três esferas
governamentais, estão compreendidos o Poder Executivo com as respectivas
administrações diretas, fundos, autarquias, fundações e empresas estatais
dependentes, o Poder Judiciário, o Ministério Público e o Poder Legislativo, aí incluídos
os Tribunais de Contas.
Nos parágrafos a seguir, serão apresentados alguns conceitos existentes na Lei, ao
longo dos 75 (setenta e cinco) artigos, dispostos em 10 (dez) capítulos, que serão
utilizados como base para análise de dados desta pesquisa.
68
Utilizada como base para a apuração dos limites estabelecidos na Lei de
Responsabilidade Fiscal, a Receita Corrente Líquida (RCL) está assim definida no
artigo segundo, inciso IV da Lei:
Art. 2°.
IV – receita corrente líquida: somatório das receitas tributárias, de
contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços,
transferências correntes e outras receitas também correntes, deduzidos:
a) Na União, os valores transferidos aos Estados e Municípios por
determinação constitucional ou legal, e as contribuições
mencionadas na alínea a do inciso I e no inciso II do art.195, e no
art. 239 da Constituição;
b) Nos Estados, as parcelas entregues aos Municípios por
determinação constitucional;
c) Na União, nos Estados e nos Municípios, a contribuição dos
servidores para o custeio do seu sistema de previdência e
assistência social e as receitas provenientes de compensação
financeira citada no §9° do art.201 da Constituição .
5
(BRASIL,
2000).
No âmbito da despesa pública, a LRF, em seu artigo 18 define como Despesa de
Pessoal:
5
As contribuições constantes do artigo 195, alínea a do inciso I e inciso II, e no artigo 239 da
Constituição Federal são, respectivamente, as contribuições sociais do empregador, da empresa e da
entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre a folha de salários e demais rendimentos do
trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem
vínculo empregatício; as do trabalhador e dos demais segurados da previdência social, não incidindo
contribuição sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo regime geral de previdência social de que
trata o art. 201 que financiam a seguridade social e; as contribuições para o Programa de Integração
Social e para o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público. A compensação financeira
prevista no §9° do art. 201 da Constituição se refe re à compensação financeira dos diversos regimes de
previdência.
69
Art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como
despesa total com pessoal: o somatório dos gastos de ente da
Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a
mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e
membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como
vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da
aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações,
horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como
encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de
previdência. (BRASIL, 2000).
Ainda no artigo 18 da LRF, parágrafo primeiro, a Lei estabelece que os valores dos
contratos de terceirização de mão-de-obra que se referirem à substituição de servidores
e empregados públicos deverão ser contabilizados em item separado denominado
“Outras Despesas de Pessoal”.
No que diz respeito aos limites fixados para a realização de despesas com pessoal, o
Quadro 1 apresenta o disposto nos artigos 19 e 20 da referida Lei.
A respeito da dívida pública e do endividamento, o artigo 30 da LRF faz referência à
fixação de limites globais para o montante da dívida consolidada da União, Estados e
Quadro 1 - Limites estabelecidos para Despesa de Pessoal
Fonte: BRASIL, 2000 – Elaboração Própria
70
Municípios, bem como limites para contratação de operações de crédito em percentuais
da receita corrente líquida. No artigo 1°, da Resol ução Federal n° 40 de 2001, a Dívida
Consolidada Líquida está assim definida: total da dívida pública consolidada deduzidas
as disponibilidades de caixa, as aplicações financeiras e os demais haveres financeiros.
(BRASIL, 2000).
Neste sentido, a Resolução Federal n° 40 de 2001 e a Resolução Federal n° 43 de
2001 estabeleceram, respectivamente, os limites para montante da dívida pública
consolidada e os limites para operações de crédito interna e externa e concessão de
garantias. O Quadro 2 apresenta os limites fixados.
Um teto fixado pela LRF para a despesa pode funcionar como um mecanismo de
incentivos perversos, que prejudique a eficiência alocativa dos recursos públicos.
Quadro 2 – Limites da Dívida Pública e de Operações de Crédito
Fonte: BRASIL, 2001 – Elaboração Própria
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