( PDF ) A modernização da gestão pública no Ceará: as contribuições do programa estadual de incentivo às organizações sociais

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UNIVERSIDADE ESTADUAL DO CEARÁ

REGIS DE ALBUQUERQUE SILVA

A MODERNIZAÇÃO DA GESTÃO PÚBLICA NO CEARÁ:

as contribuições do Programa Estadual de Incentivo às Organizações

Sociais

FORTALEZA - CEARÁ

2009

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REGIS DE ALBUQUERQUE SILVA

A MODERNIZAÇÃO DA GESTÃO PÚBLICA NO CEARÁ:

as contribuições do Programa Estadual de Incentivo às Organizações Sociais

Dissertação apresentada ao Curso de Mestrado

Profissional em Planejamento e Políticas Públicas do

Centro de Estudos Sociais Aplicados da Universidade

Estadual do Ceará, como requisito parcial para a

obtenção do grau de Mestre em Planejamento e

Políticas Públicas.

Área de concentração: Políticas Públicas.

Orientador: Prof. Dr. Odorico de Moraes Eloy da

Costa

FORTALEZA - CEARÁ

2009

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S586m Silva, Regis de Albuquerque

A modernização da gestão pública no Ceará: as

contribuições do Programa Estadual de Incentivo às

Organizações Sociais / Regis de Albuquerque Silva. —

Fortaleza, 2009.

191 p.

Orientador: Prof. Dr. Odorico de Moraes Eloy da

Costa.

Dissertação (Mestrado Profissional em Planejamento

e Políticas Públicas) – Universidade Estadual do Ceará,

Centro de Estudos Sociais Aplicados

1. Modernização da Gestão Pública. 2. Reforma

Gerencial do Estado. 3. Organizações Sociais. 4. Contrato

de Gestão. I. Universidade Estadual do Ceará, Centro de

Estudos Sociais Aplicados.

CDD: 320.6

REGIS DE ALBUQUERQUE SILVA

A MODERNIZAÇÃO DA GESTÃO PÚBLICA NO CEARÁ:

as contribuições do Programa Estadual de Incentivo às Organizações Sociais

Dissertação apresentada ao Curso de Mestrado

Profissional em Planejamento e Políticas Públicas do

Centro de Estudos Sociais Aplicados da Universidade

Estadual do Ceará, como requisito parcial para a obtenção

do grau de Mestre em Planejamento e Políticas Públicas.

Área de concentração: Políticas Públicas.

Aprovada em: 12/12/2009.

BANCA EXAMINADORA

________________________________________________

Prof. Dr. Odorico de Moraes Eloy da Costa (Orientador)

Universidade de Fortaleza – UNIFOR

________________________________________________

Prof. Dr. Francisco Horácio da Silva Frota

Universidade Estadual do Ceará - UECE

________________________________________________

Prof.ª Dr.ª Maria Lírida Calou de Araújo e Mendonça

Universidade de Fortaleza – UNIFOR

A todos os mestres que passaram em minha vida, desde

a mais tenra idade. Essa é mais uma conquista deles.

À minha família, especialmente, minha esposa,

Alessandra, pela compreensão e estímulo. Este trabalho

exigiu dedicação e introspecção.

Aos meus amigos, que foram privados,

temporariamente, do meu convívio diário, mas que me

apoiaram incondicionalmente e souberam esperar até a

conclusão dessa fase da minha vida.

AGRADECIMENTOS

A Deus, acima de tudo, e àqueles que contribuíram para a conclusão deste trabalho.

Inicialmente, ao Orientador, Prof. Dr. Odorico de Moraes Eloy da Costa, pelas sugestões,

motivação e compreensão nos momentos de dificuldade.

À Prof.ª Dr.ª Lírida Calou, que instigou minha curiosidade e senso crítico, com sua visão

ampla das questões discutidas neste trabalho.

Aos colegas de curso, principalmente nossa líder e dileta amiga, Maria Queiroz, cujo

exemplo de vida, empenho e dedicação pela educação, não pude copiar, mas dela sou

profundo admirador. Obrigado pelas palavras de incentivo.

Aos colegas de trabalho, Mário Fracalossi, Keyla Albuquerque, Socorro Josué, Thais

Lucena e Débora Varela, que contribuíram nas discussões acerca da questão estudada.

Aos técnicos do Governo do Estado do Ceará e das organizações sociais, que atenderam,

tempestivamente, às solicitações de informações e dados apresentados neste ensaio.

RESUMO

Apresenta a experiência de parcerias entre o Governo do Estado do Ceará e instituições

qualificadas como organizações sociais, como estratégia de consolidação dos princípios

reformadores do Estado ou de modernização da gestão pública. Com efeito, estabelece um

modelo avaliativo que busca aferir a aplicabilidade desses princípios no âmbito do Programa

Estadual de Incentivo às Organizações sociais. A metodologia de pesquisa adotada foi o estudo

de caso, subsidiado por pesquisa documental, aplicação de questionário e realização de

entrevistas. Este estudo mostra que o Governo do Estado do Ceará se utiliza dessa ferramenta de

gestão de forma sistemática e progressiva, transferindo considerável volume de recursos para o

fomento das ações abrangidas pelo Programa, que tem como um de seus propósitos contribuir

para um Estado mais moderno e ágil na prestação de serviços ao cidadão. Os resultados da

pesquisa indicaram que o Programa não logra implementar os princípios modernizadores de

forma satisfatória, mas também demonstram os pontos específicos que prejudicam o seu

desempenho e podem ser focados em futuras medidas corretivas.

Palavras-chave: Modernização da Gestão Pública. Reforma Gerencial do Estado. Organizações

Sociais. Contrato de Gestão

ABSTRACT

This thesis presents the experience of partnerships between the Government of the

State Ceará and qualified institutions like Social Organizations, a strategy for consolidating the

principles reformers of the State or modernization of public management. In that sense,

establishes an evaluation model that seeks to assess the applicability of these principles within

the State Program to Promote Social Organizations. The research methodology adopted was case

study, supported by documentary research, questionnaires and interviews. This study shows that

the state government of Ceará has used this management tool for systematic and progressive,

transferring considerable amount of resources for the promotion of the shares covered by the

program, which has as one of its aims to contribute to a more modern and state responsive in

providing services to citizens. The survey results indicated that the program has failed to

implement the principles modernizers satisfactorily, but also demonstrate the specific points that

have hampered its performance and can be addressed in future corrective measures.

Key words: Modernization of Public Management. Managerial State Reform. Social

Organizations. Management Agreement.

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 – Volume de Recursos Empenhados por Agrupamento de Área Fomentada – Em R$mil

.....................................................................................................................................................116

Tabela 2 – Evolução dos Gastos por Agrupamento de Área Fomentada – Em R$mil...............117

Tabela 3 – Representatividade do Volume de Recursos Empenhados na Execução Financeira

Anual da(s) Secretaria(s) Contratante(s) – Em %.......................................................................120

LISTA DE FIGURAS

Figura 1 – Setores do Estado, Formas de Propriedade e de Administração .................................41

Figura 2 – Convergências de Objetivos das Organizações Sociais no Estado do Ceará............112

LISTA DE GRÁFICOS

Gráfico 1 - Contratos de Gestão Executados: Definição da Amostra - R$mil ...........................114

Gráfico 2 - Evolução dos Gastos por Agrupamento de Áreas Fomentadas - Em R$mil............118

Gráfico 3 – Participação das Secretarias no Volume de Recursos Empenhados – Em R$mil...119

Gráfico 4 – Fator Determinante no Processo de Definição de Ações e Metas do Contrato de

Gestão .........................................................................................................................................156

Gráfico 5 – Principal Vantagem das Organizações Sociais na Execução das Ações.................157

LISTA DE QUADROS

Quadro 1 - Formas Históricas de Estado e Sociedade no Brasil...................................................23

Quadro 2 – Instituições Resultantes da Reforma do Estado.........................................................44

Quadro 3 – Reforma Gerencial de 1995: dimensões, princípios, estratégias de implantação e

propósitos

....................................................................................................................................54

Quadro 4 – Tecnologias de Gestão Utilizadas pelas Administrações Públicas Estaduais............70

Quadro 5 – Instrumentos Precedentes ao Contrato de Gestão: objetivos e características...........76

Quadro 6 – Áreas de Atuação das Organizações Sociais no Estado do Ceará ...........................111

Quadro 7– Objetos dos contratos de gestão da amostra .............................................................116

Quadro 8 – Equivalência entre Agrupamento de Área Fomentada e Secretaria(s) Contratante(s)

.....................................................................................................................................................118

Quadro 9 – Equivalência entre Agrupamento de Área Fomentada e Organização Social .........121

Quadro 10 – Matriz Simplificada de Corresponsabilidades do Modelo de Gestão....................122

Quadro 11– Construto: Elementos Modernizadores da Gestão Pública.....................................126

Quadro 12– Matriz de Aferição do Construto - Elementos Modernizadores da Gestão Pública129

Quadro 13 – Resultado da Aferição da Aplicabilidade dos Princípios Modernizadores da Gestão

Pública.........................................................................................................................................171

LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS

AGROPOLOS Instituto Agropolos do Ceará

ASPLE

Administração Pública

Assessoria de Publicização, Liquidação e Extinção

CCBJ Centro Cultural Bom Jardim

CDMAC Centro Dragão do Mar de Arte e Cultura

CENTEC Instituto Centro de Ensino Tecnológico

CEO Centro de Especialidade Odontológica

CF Constituição Federal

CGDT Centro de Gestão e Desenvolvimento Tecnológico

CGE Controladoria e Ouvidoria Geral do Estado

COGERF Comitê de Gestão conforme Resultados e Gestão Fiscal

COLIQ Coordenadoria de Liquidação e Extinção

COMGE Coordenadoria de Modernização da Gestão do Estado

CONSAD Conselho Nacional de Secretários Estaduais de Administração

COTEF Coordenadoria de Cooperação Técnico-financeira

DASP Departamento Administrativo do Serviço Público

DL Decreto-Lei

DOE Diário Oficial do Estado

EAOTPS Escola de Artes e Ofícios Thomas Pompeu Sobrinho

EC Emenda Constitucional

FHC Fernando Henrique Cardoso

FUNCAP Fundação Cearense de Apoio ao Desenvolvimento Científico e

Tecnológico

GABGOV Gabinete do Governador

GPR Gestão Por Resultados

HGWA Hospital Geral Dr. Waldermar Alcântara

IACC Instituto de Arte e Cultura do Ceará

IDT Instituto do Desenvolvimento do Trabalho

IPECE Instituto de Pesquisa e Estratégia Econômica do Ceará

ISGH Instituto de Saúde e Gestão Hospitalar

MARE Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado

MENP Mesa Estadual de Negociação Permanente

MP Ministério Público

MPOG Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão

OS Organização Social

OSCIP Organização da Sociedade Civil de Interesse Público

PCCS Plano de Cargos, Carreiras e Salários

PE Planejamento Estratégico

PGE Procuradoria-Geral do Estado

PNAGE Programa Nacional de Apóio à Modernização da Gestão e do

Planejamento dos Estados Brasileiros e do Distrito Federal

PPA Plano Plurianual

PPP Perfil Profissiográfico Previdenciário

PT Ponto

SACC Sistema de Acompanhamento de Contratos e Convênios

SAD Sistemática de Avaliação de Desempenho

SAS Secretaria da Ação Social

SCIDADES Secretaria das Cidades

SDA Secretaria do Desenvolvimento Agrário

SDLR Secretaria do Desenvolvimento Local e Regional

SEAD Secretarias da Administração

SEAGRI Secretaria da Agricultura e Pecuária

SECITECE Secretaria da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior

SECON Secretaria da Ouvidoria e Controladoria

SECULT Secretaria da Cultura

SEDUC Secretaria da Educação

SEFAZ Secretaria da Fazenda

SEPLAG Secretarias do Planejamento e Gestão

SEPLAN Secretaria do Planejamento e Coordenação

SESA Secretaria da Saúde

SETE Secretaria do Trabalho e Empreendedorismo

SIAP Sistema Integrado de Acompanhamento de Programas

SIC Sistema Integrado de Contabilidade

SIGO Sistema Integrado de Gestão de Ouvidoria

SIOF Sistema Integrado Orçamentário e Financeiro

SISTER Sistema de Contratação de Mão-de-obra Terceirizada

STDS Secretaria do Trabalho e Desenvolvimento Social

TCE Tribunal de Contas do Estado

TIC Tecnologia da Informação

UGP Unidade Gestora de Programa

UNESP Universidade Estadual Paulista

USP Universidade de São Paulo

VICEGOV Gabinete do Vice-Governador

WEB-MAPP Sistema de Monitoramento de Ações e Projetos Prioritários

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO........................................................................................................................16

2 A MODERNIZAÇÃO DA GESTÃO PÚBLICA NO CONTEXTO DA REFORMA DO

ESTADO......................................................................................................................................22

2.1 A evolução do paradigma da Modernização da Gestão Pública no Brasil: do Estado

oligárquico e patrimonial ao Estado democrático e gerencial ......................................................22

2.1.1 O Estado oligárquico e patrimonial .....................................................................................24

2.1.2 O Estado autoritário e burocrático.......................................................................................27

2.1.3 O Estado democrático e gerencial........................................................................................33

2.2 A Reforma Gerencial de 1995 ................................................................................................36

2.2.1 As dimensões, princípios e estratégias de implementação ..................................................39

2.2.1.1 Dimensão Institucional-legal............................................................................................40

2.2.1.2 Dimensão Gestão..............................................................................................................45

2.2.1.3 Dimensão Cultural............................................................................................................48

2.2.2 Algumas críticas ao movimento reformador........................................................................55

2.2.3 Os desafios renitentes ..........................................................................................................60

2.2.4 A Modernização da Gestão Pública no Governo do Ceará..................................................64

3 AS PARCERIAS ENTRE O PODER PÚBLICO E AS ORGANIZAÇÕES SOCIAIS:

PERSPECTIVAS E CONTROVÉRSIAS.................................................................................72

3.1 As organizações sociais e os contratos de gestão na proposta reformadora dos anos 1990...72

3.2 O modelo implementado em foco...........................................................................................77

3.2.1 Críticas ao advento das organizações sociais.......................................................................81

3.2.2 Críticas aos “tipos” de contratos de gestão..........................................................................83

3.2.2.1 Entre o Poder público e a Administração pública indireta ...............................................84

3.2.2.2 Entre órgãos......................................................................................................................85

3.2.2.3 Com as organizações sociais.............................................................................................86

3.2.3 O tratamento privilegiado: as inconstitucionalidades aberrantes .......................................89

3.3 A exortação ao novo: em busca da legitimidade.....................................................................95

4 METODOLOGIA E INSTRUMENTOS DE PESQUISA.................................................101

4.1 Natureza da pesquisa.............................................................................................................101

4.2 Coleta de dados.....................................................................................................................102

4.2.1 Pesquisa documental..........................................................................................................102

4.2.2 Pesquisa junto aos gestores e aos técnicos.........................................................................103

4.3 A interpretação das evidências..............................................................................................104

5 O PROGRAMA ESTADUAL DE INCENTIVO ÀS ORGANIZAÇÕES SOCIAIS: SUAS

CONTRIBUIÇÕES PARA UMA GESTÃO MODERNA NO CEARÁ..............................106

5.1 O marco regulatório do Programa e um paralelo com a legislação nacional........................106

5.2 Um panorama das experiências no período 2005-2008........................................................110

5.2.1 Dados gerais de qualificação das organizações sociais .....................................................110

5.2.2 Os contratos de gestão executados.....................................................................................112

5.2.2.1 A seleção da amostra ......................................................................................................113

5.2.2.2 Análises da amostra ........................................................................................................115

5.2.3 A gestão dos contratos de gestão e os resultados oficiais..................................................121

5.3 Identificação dos elementos modernizadores do Programa..................................................124

5.4 Aferição da aplicabilidade dos princípios de uma gestão pública moderna nas parcerias

firmadas com as organizações sociais.........................................................................................127

5.4.1 A aferição dos princípios da Dimensão Gestão.................................................................155

5.4.1.1 O Princípio do Fortalecimento da Capacidade Administrativa ......................................155

5.4.1.2 O Princípio da Qualificação e Motivação do Quadro Funcional....................................159

5.4.1.3 O Princípio da Qualidade na Prestação dos Serviços .....................................................161

5.4.2 A aferição dos princípios da Dimensão Cultural...............................................................163

5.4.2.1 O Princípio do Controle Difuso de Resultados...............................................................163

5.4.2.2 O Princípio da Transparência e Responsabilização (Accountability).............................169

5.4.3 A aferição global dos princípios........................................................................................170

6 CONSIDERAÇÕES FINAIS................................................................................................172

REFERÊNCIAS........................................................................................................................175

APÊNDICES .............................................................................................................................154

ANEXO(S ).................................................................................................................................174

1 INTRODUÇÃO

Ao longo da história, as transformações advindas das condições econômicas,

mediadas pelo exercício do poder de uns sobre os outros, passaram a determinar as relações

entre os indivíduos. Tais mudanças acarretaram a necessidade do surgimento de um ente

pretensamente neutro que viria a regular as relações sociais e administrar os conflitos – o Estado;

bem como o fortalecimento da Política, como conjunto de princípios que orientariam a atitude

administrativa do governo, com o intuito de organizar as atividades e interesses de uma

sociedade. Desde então, muitas foram as concepções defendidas acerca do papel desse ente, mas

essa discussão se tornou superlativa com o advento do Estado moderno, que passou a exigir um

novo modelo de governabilidade e outro conceito de democracia.

A contemporaneidade desse embate evidencia-se pelas constantes discussões e

redefinições, com o intuito de estabelecer configurações mais adequadas ao contexto

socioeconômico vigente. Esta dialogia estimula repensar-se o papel do Estado e o da sociedade

civil, que neste processo começaram a se distanciar em pontos significativos, chegando ao ponto

de serem vistos como antagônicos. Para Bobbio (1987, p. 51), não há um consenso das

distinções entre sociedade civil e Estado. As visões jusnaturalista, marxiana, hegeliana, dentre

outras, não conseguiram por termo a este debate. Ele ressalta a interação dos processos de

estatização da sociedade e de socialização do Estado, evidenciando a impossibilidade da

existência de uma sociedade sem Estado e vice-versa, o que resultaria no surgimento de duas

espécies de cidadão – um participante e outro tutelado – e estabelece parâmetros distintos para as

relações deste com aquele ente.

Tratando-se de um fenômeno complexo e recorrente, de tempos em tempos, alguns

aspectos dessa relação avultam-se e são analisados sob a guarida dos valores vigentes. Em

meados do século XX, em decorrência de influências mundiais, alguns teóricos retomaram e

intensificaram o debate acerca do papel do Estado brasileiro, inserido no âmbito sociopolítico e

econômico do Neoliberalismo. Sob a égide desta nova lógica de relações, retornaram os

questionamentos acerca da sua razão de ser e da necessidade de redefinição das

responsabilidades de cada agente envolvido na dinâmica social – Estado, movimentos sociais,

partidos políticos etc. Neste recente ciclo, ganhou impulso a modernização da gestão pública

Empregar-se-á nesta dissertação o termo gestão utilizado em Dias (2002, p.10-11). Para ele, gestão consiste na

utilização de todas as funções (técnica, contábil, financeira, comercial, segurança e administração) e conhecimentos

(Psicologia, Antropologia, Estatística, Mercadologia, saber ambiental etc.) necessários para, mediante pessoas,

como elemento fundamental para a sobrevivência da Instituição estatal e para o atendimento das

necessidades sociais que se diversificam e se avolumam a cada dia. Para se atingir esta

modernização, seria necessária a adoção de uma série de modificações de ordem ética, política e

organizacional, com vistas a conduzi-la aos novos parâmetros.

Com o advento da Constituição Federal de 1988 e de suas modificações, observa-se

uma paulatina, mas significativa alteração na dimensão institucional-legal do Estado brasileiro.

Estas intervenções são a continuidade de um processo iniciado nos anos 1970, mas que, com o

fortalecimento do pensamento neoliberal, ganhou maiores dimensões nos anos 1990,

culminando na dita Reforma do Estado. Propondo-se propagar novos princípios, o movimento

reformista não passou incólume na sociedade brasileira, embora haja controvérsias acerca do

nível de aprofundamento da temática. Neste período, discutiu-se primordialmente sobre a

intervenção na economia e os reflexos nas principais questões sociais. Os defensores deste

pensamento afirmavam ser esta a alternativa para se mudar a forma de administrar o patrimônio

público, há muito dilapidado e saqueado. A Reforma pressupunha a adoção de uma posição

gerencial da coisa pública pautada em valores como os da eficiência e da qualidade na prestação

de serviços públicos, os quais eram enaltecidos como contraposição ao estilo burocrático

weberiano, tachado de ultrapassado, perdulário e ineficiente.

Na verdade, alguns teóricos ressaltam a existência de certa imprecisão quanto à

versão brasileira deste fenômeno, contrapondo Reforma do Estado e Reforma do Aparelho do

Estado. De acordo com Lima (2006, p.284), a Reforma do Estado está relacionada com diversas

áreas de Governo e com a sociedade, uma vez que ela pressupõe a modificação de parâmetros

ético-políticos, bem como de todos ou da maioria dos ramos do Direito. Já a Reforma do

Aparelho do Estado se refere à estrutura organizacional do Governo, na busca por maior

eficiência e garantia da cidadania, sendo regida basicamente pelos direitos constitucional e

administrativo. E, desta forma, constata-se que, até o momento, no Brasil somente foram

implementadas algumas modificações no aparelho do Estado.

É possível ver no retrospecto brasileiro que algumas iniciativas foram tomadas no

sentido de ajustar a máquina estatal às exigências que emergiam de uma nova realidade que se

configurava. Apesar das experiências anteriores, o marco da reforma administrativa é

considerado o ano de 1995, com a posse do presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC). As

atingir os objetivos de uma organização de forma eficiente e eficaz. Ela se diferencia da administração, por esta

compreender o planejamento, a organização, a direção e o controle de pessoas para atender aos mesmos propósitos.

primeiras ações foram introduzidas pelo ex-ministro Bresser Pereira, quando na pasta da

Administração Federal e Reforma do Estado – MARE.

Com a entrada da questão da Reforma do Estado na pauta das políticas do Governo

FHC, foi estabelecida pela equipe técnica uma estratégia com o propósito de assegurar a adoção

dos princípios necessários ao sucesso deste novo paradigma. A estratégia adotada pressupunha,

como retrocitado, o fortalecimento do novo papel do Estado, ou seja, uma especificação de suas

atribuições, de forma a executar atividades chamadas típicas e fomentar ações de caráter social e

científico, que ficariam a cargo de entidades públicas de cunho não estatal. A sua implantação

seria gradativamente realizada, segundo objetivos de curto e médio prazos de consecução. As

áreas de atuação do Estado foram delimitadas, segundo três tipos de atividades: exclusivas, os

serviços sociais e científicos não exclusivos ou competitivos e a produção de bens e serviços

para o mercado.

Dentre os legados desta Reforma, destaca-se o surgimento de condições para a

transferência, sob variadas formas, de algumas ações governamentais em todas as esferas de

governo. Com o advento deste instituto, pretendia-se não somente proporcionar à máquina

estatal maior condição de prestar serviço eficiente e eficaz à população, como também favorecer

o fortalecimento de um ambiente apropriado ao exercício de práticas democráticas no País.

Alguns instrumentos reguladores das relações entre entes públicos e entidades da sociedade civil

surgiram com este propósito, não obstante ainda se desenvolverem de forma incipiente e até

mesmo obscura para a maior parte das pessoas.

Apesar das polêmicas envolvendo a questão da Reforma do Estado brasileiro nos

últimos anos, principalmente acerca dos propósitos aos quais visa a garantir, fica evidente a

persistência da temática, embora não seja prioritária na agenda política do País. Esta dedução

parece ser pertinente, quando se faz uma análise das proposições dos cinco últimos governos

federais – que se afirmam antagônicos – mas que, ao se proceder a uma leitura de seus planos

plurianuais de governo, resta demonstrada a estreita relação de princípios estratégicos. Ao que

tudo indica, apesar das divergências político-partidárias dos governantes mais recentes, há

pontos pacíficos acerca dos quais os esforços governamentais parecem ser direcionados, e um

deles, seguramente, é o fortalecimento da gestão pública nacional.

Um dos fatos recentes que concorrem para esse entendimento foi a realização do

Congresso do Conselho Nacional de Secretários Estaduais de Administração/CONSAD, onde foi

elaborada e divulgada, no mês de maio de 2008, uma carta conjunta do Ministério do

Planejamento, Orçamento e Gestão/MPOG e o CONSAD - a “Carta de Brasília sobre Gestão

Pública”. Este documento consolida as preocupações e as diretrizes dos gestores púbicos na

perspectiva de orientar estratégias e ações no propósito de melhorar a gestão pública em todas as

instâncias de governo. Dentre os argumentos básicos apresentados nesse documento e que

ressaltam a importância da temática a ser abordada nesta dissertação, o primeiro assevera ser

necessário repensar a forma de organização e funcionamento do Estado para atender às

demandas da sociedade no complexo contexto socioeconômico brasileiro; e o segundo atesta a

urgência da inclusão do tema melhoria da gestão pública na agenda política dos governos. Estes

seriam alguns dos elementos primordiais para assegurar a modernização do Estado.

Ainda no aludido documento, ganha destaque o entendimento de que dentre os

elementos estruturais básicos para a modernização do Estado brasileiro, os modelos de gestão

são imprescindíveis. Por meio deles, seria possível direcionar a atuação estatal para a

consecução de resultados que impactem na sociedade, o que também passaria pela revisão de

mecanismos e instrumentos de avaliação de desempenho institucional e de estímulo às boas

práticas gerenciais. Percebe-se ainda que não foi possível implementar a própria Reforma do

Aparelho do Estado em sua plenitude e, nesta ambiência, evidencia-se a importância das

instâncias subnacionais na implementação do modelo pretendido.

Neste momento de destaque das administrações regionais, parece oportuno buscar

compreender como se efetivou a modernização da gestão pública no âmbito do Poder Executivo

no Estado do Ceará, com destaque para as contribuições decorrentes das parcerias firmadas sob a

égide do Programa Estadual de Incentivo às Organizações Sociais.

Ante essa constatação incipiente, torna-se desnecessário mencionar a não-

originalidade desta temática, mas não seria ousadia garantir que o enfoque pretendido neste

estudo confere-lhe destacada singularidade, haja vista o fato de que a maioria das publicações

disponíveis analisou as contratações com agências executivas e empresas públicas, ao passo que

as entidades qualificadas como organizações sociais são esquecidas. Esta dissertação pretende se

ater ao estudo de algumas categorias que podem assegurar maior propriedade à discussão da

questão focada: avaliar as contribuições das parcerias firmadas com as organizações sociais para

a modernização da gestão pública no Poder Executivo do Estado do Ceará. As categorias

selecionadas foram: Modernização da Gestão Pública - Reforma Gerencial do Estado –

Organizações Sociais - Contrato de Gestão.

Para tal propósito, este ensaio tem como proposição geral o entendimento de que as

parcerias firmadas no período 2005-2008 com as entidades públicas não estatais qualificadas

como organizações sociais proporcionaram um avanço na consolidação da gestão pública no

Ceará. Tal asserção está fundamentada no fato de que, há mais de um decênio, o Estado do

Ceará desenvolve uma política de governo pautada no fortalecimento de suas relações com

instituições privadas com fins não econômicos. Desde 1998, tem firmado parcerias no âmbito do

chamado Programa Estadual de Incentivo às Organizações Sociais, por meio do qual repassa

consideráveis e crescentes volumes de recursos públicos. Salvo questões de ordem política, esses

dois fatores indicam que essas parcerias dão os resultados projetados pelo Programa,

sobremaneira no que se refere às suas contribuições para a modernização da gestão pública no

Ceará.

Desta asserção, depreendem-se, como proposições secundárias, que os pressupostos

do vigente paradigma da modernização da gestão pública advêm da Teoria da Reforma

Gerencial do Estado e que eles estão presentes nos pilares do Programa Estadual de Incentivo às

Organizações Sociais, sendo observados pelas parcerias estabelecidas entre o Poder Executivo

Estadual e essas instituições.

Almejando examinar mais cuidadosamente essas proposições, foram estabelecidas

linhas de trabalho a serem tratadas nos seis capítulos que compõem esta dissertação, inclusive

introdução e considerações finais. Em seu segundo capítulo, busca, inicialmente, compreender a

evolução do paradigma da modernização da gestão pública e sua adoção pelo Governo do Ceará

no contexto da Reforma do Estado. Para tal, serão abordados os princípios da administração

burocrática, perpassando a gestão por resultados e atingindo a gestão participativa. Neste mister,

serão consideradas, dentre outras, as teorias de Max Weber

, Bresser Pereira

e Marco Aurélio

Nogueira

Maximillian Carl Emil Weber (1864-1920). Foi um intelectual alemão, jurista, economista e considerado um dos

fundadores da Sociologia. Dentre outras temáticas, Weber também é conhecido pelo seu estudo da burocratização

da sociedade. No seu trabalho, Weber delineia a famosa descrição da burocratização como uma mudança da

organização baseada em valores e ação (a chamada autoridade tradicional) para uma organização orientada para os

objetivos e ação (chamada legal-racional). O resultado, segundo Weber, é uma "noite polar de frio glacial" na qual a

crescente burocratização da vida humana a coloca numa gaiola de metal de regras e de controle racional. Seus

estudos sobre a burocracia da sociedade tiveram grande importância no estudo da Teoria da Burocracia, dentro do

campo de estudo da administração de empresas. Disponível em: http://pt.wikipedia.org/wiki/Max_Weber.

Acessado em: 08/mar/2009.

Luiz Carlos Bresser Gonçalves Pereira (São Paulo, 30 de junho de 1934) é um economista, cientista político e

político brasileiro. Foi ministro da Fazenda do Brasil durante o governo José Sarney. Tomou posse em 29 de abril

de 1987 e deixou o ministério em 21 de dezembro de 1987. Foi ministro da Administração Federal e Reforma do

No terceiro módulo, aborda a questão das organizações sociais e dos contratos de

gestão no contexto da proposta reformadora, buscando conhecer o modelo adotado em nosso

país, na perspectiva de identificar consensos e controvérsias acerca dessas parcerias e de seu

papel na consolidação desse paradigma.

O quarto segmento trata da questão metodológica, buscando classificar o estudo

realizado e indicar os instrumentos de pesquisa utilizados para fundamentar as análises

realizadas.

Em seguida, o quinto capítulo traz uma análise do Programa Estadual de Incentivo às

Organizações Sociais do Governo do Ceará, comparando-o com a legislação federal; traçando

um panorama das experiências desde 2005 e buscando aferir a aplicabilidade dos princípios

reformadores na consolidação de uma gestão pública moderna.

Por fim, este relatório de pesquisa traz em suas considerações finais – sexto capítulo -

elementos agregadores à discussão acerca da temática ora abordada, no sentido de não somente

aperfeiçoar a execução do Programa em estudo, como também de fornecer subsídios para novos

trabalhos analíticos, trespassando do foco em agências executivas e empresas públicas e

seguindo a direção das organizações sociais, uma vez que administram consideráveis volumes de

recursos públicos e que suas ações têm concorrem para a consecução dos objetivos das mais

diversas políticas sociais no Estado do Ceará: educação, trabalho, emprego, cultura, saúde etc.

Estado em todo o primeiro mandato presidencial de Fernando Henrique Cardoso (1995-1998) e Ministro da Ciência

e Tecnologia nos primeiros seis meses do segundo mandato, permanecendo nesse cargo até o dia 19 de julho de

1999.

Marcos Aurélio Nogueira (São Paulo, 1949) é cientista político, professor docente-livre da Faculdade de Ciências

e Letras da Universidade Estadual Paulista –UNESP. Doutor em Ciência Política pela USP, com pós-doutorado na

Universidade de Roma (1984-1985).

2 A MODERNIZAÇÃO DA GESTÃO PÚBLICA NO CONTEXTO DA REFORMA DO

ESTADO

2.1 A evolução do paradigma

da Modernização da Gestão Pública no Brasil: do Estado

oligárquico e patrimonial ao Estado democrático e gerencial

O termo modernização remete à idéia de novo, de melhor, o que pode acarretar um

equivoco quanto à necessidade de aniquilamento do passado, do anterior. Diante de tal ressalva,

parece apropriado entender que modernizar significa sim tornar algo atual, adaptar parâmetros

ao contexto vigente, mas também que tal processo exige certa cautela, haja vista a necessidade

de evitar avaliações dicotômicas da realidade e impedir sua redução a fragmentos aparentemente

contrapostos, desconexos e que na verdade possuem um caráter complementar. Esse raciocínio

ganha relevância quando se objetiva discutir a gestão pública brasileira, uma vez que em meio a

controvérsias não há necessidade de uma corrida pela suplantação absoluta de práticas e culturas

desenvolvidas ao longo de toda a sua história. Isso não se aplica, certamente, aos aspectos

negativos que têm sido reproduzidos há tempos e que ainda impregnam significativa parcela das

organizações no Brasil.

Para equalizar a acepção empregada nesta dissertação é necessário compreender que

a modernização da gestão pública perpassa tanto pela mudança de referenciais éticos e políticos,

quanto por sua reestruturação e por seu reaparelhamento, com vistas a conduzi-la aos padrões

pretendidos, dentre os quais se destacam: agilidade, democracia, eficiência, transparência,

efetividade, etc., em outras palavras, pela reforma do Estado. Parece que diante de pontos

controversos deste processo destaca-se como ponto pacífico a exigência do surgimento de uma

gestão pública direcionada ao atendimento efetivo das necessidades do chamado usuário-

cidadão, ou seja, o cidadão que deve ter acesso a serviços eficientes e de qualidade para que

possa ter respeitados os seus direitos constitucionais e humanos.

Segundo Roberto Crema, o mais conhecido conceito de paradigma (do grego, parádeigma) é apresentado no livro

A Estrutura das Revoluções Científicas, do físico e historiador da ciência, Thomas Kuhn, publicado em 1962. Kuhn,

cujo foco de estudo era o conhecimento científico, definiu “paradigmas como realizações científicas universalmente

reconhecidas que, durante um período de tempo, fornecem problemas e soluções modelares para uma comunidade

de praticantes da ciência. Nessa concepção, um primeiro sentido sociológico do conceito de paradigma indica toda a

constelação de crenças, valores, procedimentos e técnicas partilhadas no consenso de uma comunidade

determinada”. (1989: 17-18).

Este estudo utilizará o conceito apresentado, mas vale a ressalva de que o termo consenso é passível de

questionamentos, haja vista ele significar anuência ou concordância, o que implicaria, pelo menos em tese, o

exercício de escolhas conscientes. A história, entretanto, tem diversos exemplos demonstrando que, em termos de

questões sociais, em muitas vezes, esse consenso é forjado por influências externas de toda sorte, como negociação,

coação, simulação etc., ou seja, nem sempre o consenso é fruto de processos verdadeiramente democráticos.

Para se obter um melhor juízo acerca do movimento reformador brasileiro do final

do século XX, é interessante observar a óptica daquele que se tornou seu maior divulgador e

estimulador na história recente do País - o ex-ministro Bresser Pereira. Segundo Pereira (2001),

para se atingir este objetivo, é pressuposto relevante apreciar, antes de qualquer coisa, as formas

históricas de Estado e de Sociedade experienciadas pelo Brasil e, para tal intento, estabeleceu um

lapso de um pouco mais de um século para suas análises. Mesmo reconhecendo as limitações de

esquemas que visam a explicar uma realidade complexa, o autor apresentou sua análise baseada

em uma metodologia que buscou conciliar os aspectos social e político, mas que privilegiou

desde certo momento, em decorrência das competências da pasta pela qual respondia à época, o

aspecto administrativo na transição para o que chamou de modelo gerencial.

O Quadro 1 ajuda a compreender as definições utilizadas pelo autor, permitindo

depreender que:

a) as formas de Estado evidenciam o modo como são conduzidos os rumos do País,

diferenciando sua vertente política (a composição dos responsáveis e o modo como são definidos

os rumos da sociedade) de sua vertente administrativa (o arranjo institucional-legal e material –

necessário à concretização dos objetivos estabelecidos); e

b) as formas de Sociedade representam as conformações estruturais decorrentes das

relações forjadas no seio da organização econômica vigente em diferentes fases históricas.

1821-1930 1930 - ... Início?

Sociedade

Mercantil-Senhorial Capitalista Industrial Pós-Industrial (?)

Estado (política)

Oligárquico Autoritário Democrático (1985)

Estado (administração)

Patrimonial Burocrático Gerencial (1995)

Quadro 1 - Formas Históricas de Estado e Sociedade no Brasil

Fonte: PEREIRA (2001, p. 224).

Assim, o autor explicitou os termos utilizados em seu estudo, da seguinte forma:

Usarei, para caracterizar a sociedade brasileira, três termos: Sociedade

Mercantil-Senhorial, até 1930; e Sociedade Capitalista Industrial, a partir de

então, embora já se possam notar nela sinais da Sociedade Pós-Industrial. Para

definir o Estado brasileiro, no plano político, empregarei três expressões Estado

Oligárquico, até 1930; Estado Autoritário-Capitalista, entre 1930 e 1945, e

entre 1964 e 1985; e Estado Democrático, entre 1946 e 1964, e a partir de 1985.

Assim, a primeira forma assumida pela democracia, em 1946, é a de uma

democracia de elites; em 1985, volta-se ao mesmo tipo de regime político, mas

há indicações de que começamos a transitar para uma democracia de sociedade

civil, em que a opinião pública, ao invés das alianças de classe, assume papel

determinante do processo político. No plano administrativo, farei uso de três:

Estado Patrimonial, ou Patrimonial-Mercantil, até 1930; Estado Burocrático, ou

Burocrático-Industrial, entre 1930 e 1985; e Estado Gerencial, ou Gerencial-

Pós-Industrial, a partir de 1985. Os nomes simples indicam o tipo de

administração: patrimonialista, burocrática e gerencial; os nomes duplos,

acrescentam a noção de classe ou de relação de produção dominante. Admito

desde logo que a terceira fase e seus respectivos nomes são imprecisas. A

reforma gerencial do Estado está apenas começando; a formação social

continua capitalista embora seja crescentemente pós-industrial, dada a enorme

classe média profissional ou tecnoburocrática já existente. De qualquer forma,

temos também nessas três fases alianças de classe correspondentes. Na

primeira, a aliança do estamento patrimonial com a burguesia mercantil rural e

urbana, na segunda, a aliança da burguesia industrial e a nova classe média

profissional, na terceira, a progressiva substituição das classes por camadas ou

estratos sociais cujo poder e renda derivam do controle do conhecimento

técnico e organizacional (PEREIRA, idem, idem).

Este esquema demonstra que, para se compreender o desenvolvimento dos modelos

de gestão do Estado brasileiro, é imprescindível fazê-lo sob uma perspectiva integradora de seus

elementos estruturantes – sociedade, política e administração – nada obstante ser possível focar a

análise sob o prisma da Sociedade ou do Estado, como o será desde agora, pretendendo-se

conhecer a evolução dos aludidos modelos sob a visão administrativa do Estado, transitando

entre as três formas indicadas até o momento – o Estado patrimonial; o Estado burocrático e o

Estado gerencial – ressalvando-se, conforme Lima (2006, p. 231), que “

essas três formas de

gestão, embora tenham surgido em sucessão uma da outra, não caracterizaram uma

substituição de uma pela outra, posto que, embora em níveis diferentes, as três são

praticadas”

2.1.1 O Estado oligárquico e patrimonial

Aos tempos do Império, o Estado brasileiro tinha como sistema político a Monarquia

parlamentar constitucional

, fundamentada na separação dos poderes

, estando o Executivo

delegado ao monarca, mas a responsabilidade por seus atos recaindo sobre os ministros de

um tipo de regime político que reconhece um monarca eleito ou hereditário como chefe do Estado, mas em que

uma constituição (série de leis fundamentais) limita os poderes do monarca. A chefia de Estado é exercida por um

monarca; a chefia de Governo por um primeiro-ministro ou o presidente do Conselho de Ministros, a ele cabendo o

verdadeiro encargo do Poder Executivo e a direção das políticas interna e externa do País, além da administração

civil e militar, de acordo com as leis e a Constituição nacionais. Existe, também, um Poder moderador chefiado pelo

monarca. Disponível em: http://pt.wikipedia.org/wiki/Monarquia_parlamentar. Acessado em: 08/mar/2009.

Teoria da Separação dos Poderes é o sistema de Ciência Política desenvolvido por Montesquieu, no livro O

Espírito das Leis (1748), que visou a moderar o Poder do Estado, dividindo-o em funções, e dando competências a

órgãos diferentes do Estado. As ideias de Montesquieu partiram principalmente das teses lançadas por John Locke,

ainda que implicitamente, cerca de cem anos antes. A ideia da existência de três poderes, outrossim, não era

novidade, remontando a Aristóteles, na obra Política. Disponível em:

http://pt.wikipedia.org/wiki/Teoria_da_separa%C3%A7%C3%A3o_dos_poderes. Acessado em: 08/mar/2009.

Estado, ou seja, o imperador contava com um suporte de servidores responsáveis pela

estruturação e execução das ações do Estado – um estamento burocrático

. A economia estava a

cargo dos senhores de terra, comerciantes e traficantes de escravos.

Este grupo, que tinha nas origens portuguesas sua concepção original, exercia

significativa influência no período, haja vista que

[...] o papel dominante no Império de um estamento burocrático muito

semelhante àquele que dominava Portugal, de origem aristocrática, ligado aqui

por laços de família ao patriciado rural, está hoje muito claro. (...), este

estamento dominava com relativa autonomia o Estado e a política (PEREIRA,

2001, p. 225).

O modo como o Estado estabeleceu suas relações recebeu grande influência dos

proprietários rurais. Estes estabeleceram fortes vínculos com a classe média pobre – por meio de

casamento ou de apadrinhamento – e, por não ter como lhes assegurar mais o provimento de

suas necessidades, forçaram ao Estado a absorção de seus indicados em seus cargos públicos, o

que viria a se constituir atribuição própria deste ente. Os componentes deste estamento tinham

formação diversificada.

Com o desenrolar desta teia de relacionamentos, ocorreu, na concepção de Bresser

Pereira, com base na herança aristocrática portuguesa, o surgimento de outra classe média que

adquiriu, com certa autonomia, um imenso poder político decorrente de sua relação com o

Estado, bem como a garantia de seu sustento. Para ele,

[...] havia ali, (...), uma nova classe média, uma classe burocrática, em

formação, mas naquele momento tratava-se antes de um estamento de políticos

e burocratas patrimonialistas, apropriando-se do excedente econômico no seio

do próprio Estado, e não diretamente através da atividade econômica.

(PEREIRA, 2001, p. 226).

Na obra de Max Weber, o conceito de estamento é ampliado. Passa a significar não propriamente um corpo

homogêneo estratificado, mas sim uma certa teia de relacionamentos que constitui determinado poder e influi em

certo campo de atividade.

Nas palavras de Raimundo Faoro: "O estamento burocrático comanda o ramo civil e militar da

administração e, dessa base, com aparelhamento próprio, invade e dirige a esfera econômica, política e financeira.

No campo econômico, as medidas postas em prática, que ultrapassam a regulamentaçao formal da ideologia liberal,

alcançam desde as prescrições financeiras e monetárias até a gestão direta das empresas, passando pelo regime das

concessões estatais e das ordenações sobre o trabalho. Atuar diretamente ou mediante incentivos serão técnicas

desenvolvidas dentro de um só escopo. Nas suas relações com a sociedade, o estamento diretor provê acerca das

oportunidades de ascensão política, ora dispensando prestígio, ora reprimindo transtornos sediciosos, que buscam

romper o esquema de controle". Disponível em:

http://pt.wikipedia.org/wiki/Estamento. Acessado em: 09/mar/2009.

É importante, ressaltar, porém, que o estamento burocrático necessitava de um

suporte para conseguir governar o País. Conforme Carvalho, citado por Bresser Pereira (2001), à

elite patrimonialista brasileira do Império faltava poder para governar sozinha. Era necessário o

estabelecimento de uma aliança com a burguesia mercantil de senhores de terra e os grandes

comerciantes, que se transformaria, no decorrer do século XIX,

de uma oligarquia

principalmente de senhores de engenho para uma oligarquia cafeeira paulista

. Desta

simbiose com a burguesia mercantil, a elite patrimonialista começa a se diversificar e a ganhar

autonomia.

Graças, porém, à crescente importância do saber jurídico – transformado em

ferramenta de trabalho e instrumento de poder – a influência em meio aos altos escalões do

Estado começava a ser determinada, também pelo grau de instrução de seus integrantes. A

maioria absoluta dos ministros, conselheiros, deputados etc. tinham como formação superior o

Direito, muito embora existissem militares, religiosos e médicos. O denominador comum desses

membros estava em sua condição de burocratas patrimonialistas, ou seja,

são todos burocratas porque sua renda deriva essencialmente do Estado; são

patrimonialistas porque os critérios de sua escolha não são racional-legais, e

porque constroem um complexo sistema de agregados e clientes em torno de si,

sustentado pelo Estado, confundindo o patrimônio privado com o estatal.

(PEREIRA, 2001, p. 227).

Assim, pode-se concluir que neste período o Brasil era dominado por uma elite

política instruída e conservadora, que definia, de forma oligárquica, os rumos do País. Em

decorrência, não havia democracia e as eleições não correspondiam à opinião da população. O

povo, em sua maioria sem instrução, não tinha oportunidade de ascensão. Um grande hiato

educacional contrapunha a maioria da população e os membros da elite política, que viam no

Estado patrimonial o único emprego possível para recrutá-los e absorvê-los, sendo beneficiados,

sobretudo, pela desconsideração de qualquer tipo de critério impessoal de seleção e de

perspectiva de sua contribuição para o funcionamento da máquina estatal.

E a contextura, entretanto não estava isenta das consequencias que as suas

contradições poderiam acarretar. Em importantes instituições, como o clero e as forças militares,

emergiram novas correntes ideológicas defendidas por integrantes que não partilhavam da

mesma origem aristocrática e que começaram a forçar a adoção de novos padrões de conduta. Já

não se tratava do mesmo estamento de outrora, mas, consoante segundo Bresser Pereira, era

[...] a administração pública burocrática que [estava] surgindo, [era] o

autoritarismo burocrático-capitalista que [estava] emergindo através

principalmente dos militares e das revoluções que [promoviam] em nome de

uma abstrata “razão”, cujas fontes capitalistas e burocráticas clássicas são

claras. (PEREIRA, 2001, p. 228).

2.1.2 O Estado autoritário e burocrático

A história da República no Brasil teve início conturbado. Surgiu com um golpe

militar

que durou poucos anos. As perspectivas advindas da Proclamação da República não se

concretizaram. Logo houve o restabelecimento da aliança do antigo estamento burocrático-

aristocrático com a oligarquia, predominantemente cafeeira. Como em todo processo dialético o

novo sempre mantém uma parte do anterior, no entanto, este retorno do estamento burocrático

sucedeu com a permanência de intensiva influência dos militares do Exército na estrutura de

poder. Deste momento em diante, a burocracia estatal começava a ser integrada por servidores

de origem militar, predominante engenheiros, cuja formação

era amplamente influenciada

pelas teorias clássicas de Taylor

e Fayol

e posteriormente, nas primeiras décadas do século

XX, pela Teoria Burocrática weberiana

Na história brasileira houve os seguintes golpes militares: 1889 – Proclamação da República; 1930 – Começo da

Era Vargas (Governo Provisório: 1930-1934); 1945 – Término da Era Vargas e 1964 – ditadura militar.

Júlio César Gomes analisou a formação dos oficiais do Exército brasileiro, desde o surgimento do primeiro

estabelecimento de ensino oficial – Academia Real Militar – em 1810. Segundo ele, a base do ensino na época eram

os sólidos fundamentos científicos e formava, ao mesmo tempo, militares e engenheiros, quando havia acentuada

preocupação com os problemas relativos ao desenvolvimento nacional. Mesmo com as sucessivas reformas do

sistema de ensino, havia, conforme suas palavras: “uma nítida tendência ao predomínio quase exclusivo das ciências

exatas desenvolvidas de forma essencialmente teórica, em detrimento do ensino profissional, particularmente o de

caráter prático-objetivo” (2006, p. 56). (GOMES, Júlio César. Educação Militar: a formação do oficial da AMAN.

Coletânea de Artigos Científicos. 2006. p. 50-143).

Frederick Winslow Taylor (1856-1915) mais conhecido por F. W. Taylor, foi um engenheiro mecânico

estadunidense, inicialmente técnico em mecânica e operário, formou-se engenheiro mecânico estudando à noite. É

considerado o “Pai da Administração Científica” por propor a utilização de métodos científicos cartesianos na

administração de empresas. Caracteriza-se pela ênfase nas tarefas, objetivando-se aumentar a eficiência da empresa

aumentando-se a eficiência ao nivel operacional. Taylor pretendia definir princípios científicos para a administração

das empresas. Tinha por objetivo resolver os problemas que resultam das relações entre os operários, como

conseqüência modificam-se as relações humanas dentro da empresa, o bom operário não discute as ordens, nem as

instruções, faz o que lhe mandam fazer. A gerência planeja e o operário apenas executa as ordens e tarefas que lhe

são determinadas. Disponível em: http://pt.wikipedia.org/wiki/Frederick_Winslow_Taylor. Acessado em:

10/mar/2009.

Jules Henri Fayol (1854-1925) foi um engenheiro de minas francês e um dos teóricos clássicos da Ciência da

Administração, sendo o fundador da Teoria Clássica da Administração. Identificou catorze princípios que devem ser

seguidos para que a Administração seja eficaz. Esses princípios se tornaram uma espécie de prescrição

administrativa universal, que segundo Fayol deveriam ser aplicadas de modo flexível. Dentre os quatorze princípios

destacam-se: autoridade e responsabilidade; unidade de comando; disciplina; subordinação; centralização; ordem;

hierarquia; etc. Disponível em: http://pt.wikipedia.org/wiki/Henri_Fayol. Acessado em: 10/mar/2009.

A Teoria da Burocracia desenvolveu-se dentro da administração ao redor dos anos 40, principalmente em função

dos seguintes aspectos: 1 - A fragilidade e parcialidade tanto da Teoria Clássica como da Teoria das Relações

Humanas, que não possibilitam uma abordagem global, integrada e envolvente dos problemas organizacionais; 2 - a

necessidade de um modelo de organização racional capaz de caracterizar todas as variáveis envolvidas, bem como,

A Proclamação da República não proporcionou alterações singulares na estrutura

socioeconômica nem na política, uma vez que fora realizada à revelia da população e não tinha

sua concepção muita bem definida nem entre os líderes. Não existia, à época, um povo, uma

sociedade civil articulada. Segundo Carvalho (1987), esta desconsideração pelo povo se agravou

muito mais pela atonia decorrente do day after ao movimento anunciativo do que por uma

atitude preconceituosa da elite nacional. Segundo ele,

[...] passado o entusiasmo inicial provocado pela proclamação da República, no

campo das idéias nem mesmo a elite conseguia chegar a um certo acordo

quanto à definição de qual deveria ser a relação entre o cidadão com o Estado.

No campo da ação política fracassaram sistematicamente as tentativas de

mobilizar e organizar a população de acordo com os padrões conhecidos nos

sistemas liberais. (CARVALHO, 1987, p. 140-141).

O movimento proclamador não trouxe mudanças significativas, pois “

o regime

continuava oligárquico, as eleições, fraudulentas; o eleitorado subira apenas de um para

dois por cento da população com a República. A estrutura econômica e a estrutura de

poder não haviam mudado”

. (PEREIRA, 2001, p. 229).

A manutenção das condições retrocitadas contrariava tanto os militares quanto os

liberais, haja vista que os ideais de ambas as classes não foram satisfeitos. Por um lado, os

militares em busca de ordem e progresso, conforme preconizava a bandeira republicana. Da

outra parte, os liberais que vislumbravam para o País a implantação de uma democracia. Esta

mútua insatisfação proporcionou, segundo Pereira (2001, p. 229), o surgimento da

“aliança

política instável de 1930, que levou não ao Estado liberal sonhado pelos últimos, mas ao

Estado burocrático e autoritário do primeiro Vargas”.

Ao analisar os fundamentos desta

aliança política, esse autor explicitou por que este movimento revolucionário fora

eminentemente contraditório:

de um lado, no seu componente principalmente civil, era liberal: protestava

contra a farsa das eleições, propondo ampliar-se o eleitorado e instituir-se o

o comportamento dos membros dela participantes, é aplicável não somente à fábrica, mas a todas as formas de

organização humana e principalmente às empresas; 3 - o crescente tamanho e complexidade das empresas passam a

exigir modelos organizacionais bem mais definidos; 4 - o ressurgimento da Sociologia da Burocracia, a partir da

descoberta dos trabalhos de Max Weber, o seu criador. Disponível em:

http://pt.wikipedia.org/wiki/Teoria_da_Burocracia. Acessado em: 10/mar/2009.

Apesar da tentativa de anteposição às Teorias Clássicas, a Teoria Burocrática, pode-se observar pelos seus

princípios, apresenta-se como uma complementaridade daqueles estudos, haja vista que para Weber era preciso uma

prescrição detalhada e antecipada de como as pessoas deveriam agir para que a organização fosse eficiente. Decerto,

muitos elementos desta nova Teoria proporcionaram avanços significativos para as organizações.

voto secreto, demandava anistia dos condenados por razões políticas, queria

terminar com o poder das oligarquias locais, de coronéis e jagunços, e

regionais, de presidentes de província. De outro, era um movimento

conservador, na medida em que muitos dos seus aderentes constituíam as

próprias oligarquias estaduais, (...) [que a partir daquele momento] ‘precisavam,

não somente calar as suas idéias, como propagar aquelas (a anistia e o voto

secreto) que, até à véspera, haviam combatido com intransigência’. De um

terceiro lado, entretanto, possuía um forte componente militar, tenentista,

burocrático e autoritário. Seu objetivo maior era centralizar o poder nacional,

colocando sob controle os coronéis locais e dos estados federados. (PEREIRA,

2001, p.229-230).

Destes três elementos, entretanto, o que se sobressaiu foi o terceiro, que

proporcionou ao Brasil a vivência de um paradoxo – por um lado, o autoritarismo e, por outro, a

propulsão da industrialização. Neste período, embora conservando traços de sua composição

social oligárquica, estava-se diante de um novo Estado, um Estado autoritário e burocrático,

condutor de uma sociedade que adentrava, definitivamente, os domínios do capitalismo

industrial. Naquela nova sociedade, emergiram duas classes – a burguesia industrial e a nova

classe média tecnoburocrática – originárias, respectivamente, da antiga burguesia mercantil e do

antigo estamento burocrático patrimonialista. A nova classe média tecnoburocrática adquiriu

novo status, haja vista a ampliação de sua área de atuação, pois,

[...] diferentemente da sua antecessora, a burocracia não tinha caráter

aristocrático, nem estava circunscrita ao Estado, nos termos da interpretação de

Faoro. Além da clássica tarefa política e administrativa, a nova burocracia

passava a ter uma função econômica essencial: a coordenação das grandes

empresas produtoras de bens e serviços, fossem elas estatais ou privadas.

(PEREIRA, 2001, p. 230).

Os integrantes desta nova classe média não eram apenas advogados ou médicos,

como fora no período imperial, mas também administradores e profissionais liberais de todas as

formações. Percebe-se naquele período que, pelo lado estatal, o governo Vargas buscava

implementar o modelo burocrático weberiano

, aliado ao surgimento, no setor privado, de

grandes organizações empresariais – públicas e privadas – dirigidas por uma burocracia moderna

e voltada para a produção industrial.

Foi na Era Vargas que a burocracia estatal se fortaleceu, consubstanciada no

autoritarismo que se atribuía o papel de implementar uma revolução modernizadora,

Segundo Weber, as características de uma organização burocrática são: a) Caráter legal das normas e

regulamentos; b) Caráter formal das comunicações; c) Caráter racional e divisão do trabalho; d) Impessoalidade nas

relações; e) Hierarquia da autoridade; f) Rotinas e procedimentos; g) Competência técnica e Meritocracia; h)

Profissionalização dos participantes; i) Completa previsibilidade do funcionamento. Disponível em:

http://pt.wikipedia.org/wiki/Burocracia. Acessado em: 11/mar/2009.

industrializando o Brasil e valorizando a capacidade técnica em detrimento da política,

considerada uma das mazelas do País. Naquela ocasião, viu-se a valorização dos princípios

burocráticos clássicos, uma vez que, no plano administrativo do Estado, preponderaram a

centralização e a hierarquização. Foi instituído o Conselho Federal do Serviço Público Civil

(1936), que se transformou em Departamento Administrativo do Serviço Público/DASP (1938),

cujas atribuições passavam pelo papel de execução e formulação de uma nova idéia para a forma

de atuar do aparelho administrativo público. Dentre suas principais realizações destacam-se:

[...] ingresso no serviço público por concurso, critérios gerais e uniformes de

classificação de cargos, organização dos serviços de pessoal e de seu

aperfeiçoamento sistemático, administração orçamentária, padronização das

compras do Estado, racionalização geral de métodos. Além disso, o DASP

cooperou no estabelecimento de uma série de órgãos reguladores da época

(conselhos, comissões e institutos), nas áreas econômica e social. A partir

destes foi criado, entre os anos 30 e os anos 50, um pequeno grupo de empresas

estatais, que se constituíram no núcleo do desenvolvimento industrial por

substituição de importações. (PEREIRA, 2001, p. 232).

Desde aquele momento, foram tomadas diversas medidas e já não era mais possível

se falar na existência de um Estado patrimonial no Brasil, mas sim em um Estado burocrático,

sendo o diferencial deste o caráter moderno do capitalismo industrial e da burocracia moderna,

de base racional-legal. Ao contrário daquele, contudo, o Estado burocrático brasileiro durou por

um curto período, pois, no plano socioeconômico, migrava-se de uma sociedade capitalista para

a chamada sociedade pós-industrial (do conhecimento e dos serviços), e, no plano político-

administrativo, foram sendo utilizados outros princípios, que não somente os burocráticos,

dando indícios de uma tendência ao gerencialismo imposto pela globalização e facilitado pelo

fortalecimento da democracia.

Os primeiros sinais de que ao Estado burocrático teria vida breve não tardaram a

surgir. A implementação de algumas medidas indicava que o modelo vigente era bastante rígido

e que trazia diversas restrições ao desenvolvimento do País. A criação da primeira autarquia,

ainda em 1938, explicitava a clara ideia de que era preciso criar parâmetros que permitissem

novas opções à centralização burocrática. A adoção de novos conceitos e práticas, no entanto,

não impediu a permanência da antiga forma de atuação do DASP, cujo propósito continuava a

ser a implantação de uma burocracia clássica no País, levando à criação de um sistema

administrativo rígido e descontextualizado. Desenvolveu-se nesta época uma dualidade

decorrente da falta de respaldo social da reforma, de um lado, a existência de uma burocracia

profissional e, por outro, a permanência de práticas patrimonialistas, então sob a forma de

clientelismo

em uma democracia ressurgente, ou como, para Schwartzman

, na forma de

neopatrimonialismo

Os tentames burocráticos persistiram com menor ímpeto, entretanto, as forças

contrárias advinham de todos os lados.

Tornava-se claro que não eram apenas as forças atrasadas do patrimonialismo e

do clientelismo que jogavam contra as tentativas de prosseguir com Reforma

Burocrática de 1936. As forças comprometidas com o desenvolvimento

econômico, que já estavam presentes no próprio governo Vargas, teriam

continuidade com Kubitschek (1956-60) e se reorganizariam no regime militar

(1964-84), também a ela se opunham, na medida em que o formalismo

burocrático se revelava incompatível com as necessidades do país. (PEREIRA,

2001, p. 233).

Havia um consenso de que a utilização dos princípios burocráticos atrasava o

desenvolvimento do Brasil. Os governos tomaram medidas paliativas com vistas a contornar os

transtornos decorrentes do engessamento da máquina estatal. Essas iniciativas correspondiam a

ações contingentes realizadas em determinados setores estatais. Esta insatisfação provocou,

ainda no governo João Goulart (1963), a realização de estudos com o intuito de conceber

projetos para efetuar uma desburocratização da Administração pública. Sua implementação,

contudo, só foi possível após o golpe de 1964, quando, novamente no poder, os militares

impuseram o que Bresser Pereira classificou como um regime autoritário modernizador,

burocrático-capitalista, ou seja, desde então,

[celebrava-se] (...) uma grande aliança da moderna burocracia civil e militar

com as classes médias burocráticas do setor privado (que então já haviam

crescido e se diversificado), e com a burguesia brasileira, que deixava de ser

Celeste Cordeiro, em seu artigo Vicissitudes da democracia no Brasil: o patrimonialismo como cultura, exprime

que “O clientelismo é definido como ‘uma típica aliança vertical, onde ocorre um acordo entre duas pessoas que

possuem poder e recursos desiguais, sendo que cada uma julga conveniente possuir um aliado superior ou inferior a

si mesmo’” (GONÇALVES apud CORDEIRO, 2000: p.8).

Transpondo a troca de favores, o clientelismo tem uma dimensão estrutural, estabelecendo solidariedade e

funcionando como meio de interação social, como modo de estruturação das desigualdades sociais. Gonçalves

chama a atenção para o fato de essa solidariedade contingente basear-se num pacto que ‘limita e condiciona o

acesso da clientela aos recursos do mercado aberto’, sendo isso feito por meio da ‘violação direta de premissas

universais (ou semi-universais) da sociedade’ (1988: 10). A clientela abdica de seu acesso autônomo aos mercados,

exceto pela mediação do patrão, chefe ou líder, o qual impõe sua proteção por meios mais ou menos coercitivos, por

uma sutil mas firme ação para limitar o acesso da população aos mercados ou centros de poder.” (CORDEIRO,

2000: p.8).

Esse autor fez uma análise do Estado patrimonial, correlacionando-o ao novo contexto modernizador das

reformas realizadas no País. Leitura indicada: As Bases do autoritarismo brasileiro. Rio de Janeiro: Campus, 1988.

Ainda Celeste Cordeiro menciona que

“

de acordo com Schwartzman, no regime militar ocorreu o renascimento

de velhos padrões patrimoniais e neomercantilistas em um contexto político autoritário e repressivo, na busca de um

‘novo equilíbrio entre Estado e sociedade que continuasse a dar primazia ao Estado,

eventualmente modernizado e

adaptado aos novos tempos’ (1988: 20). É o nosso ingresso na era neopatrimonial.” (2000, p. 6).

mercantil e mesmo industrial para ser uma classe capitalista diversificada e

complexa (PEREIRA, 2001, p. 234).

O retorno dos militares, em sua última e talvez mais feroz condução do poder,

apresentou elementos precursores da administração gerencial. No plano político, ressurgiu a

centralização do poder na União, mas, no plano administrativo, houve a desconcentração

poder, mostrando os indícios de que era preciso quebrar as amarras burocráticas. A primeira

ação neste sentido foi a promoção da chamada reforma administrativa de 1967, consubstanciada

no Decreto-lei nº 200, que, ratificando que os prejuízos da burocracia eram equivalentes aos do

patrimonialismo e do populismo, propunha a implantação de uma administração para o

desenvolvimento

. A desconcentração para a administração indireta foi crucial para o País, pois

as fundações (responsáveis pelos serviços sociais e científicos), as empresas de economia mista

(responsáveis pela infraestrutura e serviços públicos) e as autarquias (agências reguladoras da

atividade econômica) atuavam com foco na promoção do desenvolvimento industrial do Brasil.

Apesar do esforço para elevar a Administração pública para um novo patamar de

desempenho, no entanto, as mudanças advindas do DL-200/67 não conseguiram escapar do

legado político nacional.

A reforma teve, entretanto, duas conseqüências inesperadas e indesejáveis. De

um lado, ao permitir a contratação de empregados sem concurso público,

facilitou a sobrevivência de práticas clientelistas ou fisiológicas. De outro lado,

ao não se preocupar com mudanças no âmbito da administração direta ou

central, que foi vista pejorativamente como ‘burocrática’ ou rígida, deixou de

realizar concursos e de desenvolver carreiras de altos administradores

(PEREIRA, 2001, p. 236).

Apesar da impossibilidade de concretização de suas propostas, não há como se negar

os ganhos decorrentes desta reforma, como o nível de qualificação alcançado pelo staff

burocrático das indiretas. Segundo Bresser Pereira, todavia, ainda faltavam os elementos que ele

considerava fundamentais para uma administração gerencial e que serão demonstrados

oportunamente. Já ao final do período ditatorial, entretanto, surgiu um novo alento para a

desburocratização, quando, no governo Figueiredo, se avultavam novas ideias acerca da

temática. O então ministro Hélio Beltrão desenvolveu um Programa Nacional de

Desburocratização que almejava redefinir a relação do Estado com o usuário, transformando-o

A desconcentração consiste na delegação, pelo Estado, de determinados poderes de decisão a representantes ou

órgãos locais, sujeitos a uma autoridade central. Já a descentralização se refere à dispersão da autoridade e das

atribuições do poder central entre os setores que compõem a estrutura de determinado órgão.

Segundo Bresser Pereira, esta reforma teve como pontos fortes: a) a clara distinção de administração direta e

indireta; b) a garantia de autonomia de gestão para autarquias, fundações e empresas estatais; c) o fortalecimento e a

flexibilização do sistema de mérito; e, d) a desburocratização do sistema de compras do Estado (2001, p. 235).

de súdito em cidadão. Como será visto a seguir, a redemocratização (1985) e a adoção de uma

gestão gerencial (1995) ocorreram em momentos distintos, mas possuem um caráter

complementar, haja vista que o primeiro era condição primordial para a implantação de um novo

modelo de gestão pública no Brasil.

2.1.3 O Estado democrático e gerencial

A redemocratização

no Brasil constitui um dos mais importantes marcos de sua

história política. A luta pelos direitos políticos ensejava a possibilidade de efetivação dos ideais

liberais na sociedade brasileira, entretanto, segundo Bresser Pereira, com o advento da nova

Constituição em 1988, houve um retrocesso burocrático, haja vista o caráter reativo dos

dispositivos constitucionais, decorrente do histórico recente de violências e incertezas pelo qual

passou o País. O desenvolvimento atingido não partilhou as riquezas geradas com a população.

Os problemas socioeconômicos se agravaram. Para ele,

[...] o retrocesso burocrático ocorrido no país entre 1985 e 1989 foi uma reação

ao clientelismo que dominou o país naqueles anos, mas também foi uma

afirmação de privilégios corporativistas e patrimonialistas incompatíveis com o

ethos burocrático. Foi, além disso, uma conseqüência de uma atitude defensiva

da alta burocracia, que, sentindo-se acuada, injustamente acusada, defendeu-se

de forma irracional. O resultado foi o desprestígio da administração pública

brasileira, não obstante o fato de que esta seja majoritariamente formada por

profissionais competentes, honestos e dotados de espírito público. (PEREIRA,

2001, p.242).

A primeira grande conquista deste movimento foi a descentralização do poder

político com estados e municípios, ou seja, o fortalecimento do federalismo

. Há de se

evidenciar que esta mudança decorreu tanto da aclamação da nova sociedade civil que surgia,

quanto da luta de governadores insatisfeitos e da crise financeira que a União atravessava -

resultante do fracasso do modelo nacional-desenvolvimentista adotado no País. As medidas

iniciais tomadas, entretanto, não tiveram como base decisória um amplo entendimento do

contexto no qual o país estava inserido. A autonomia garantida aos entes regionais e locais

implicou a adoção de medidas tidas como populistas, pois visavam ao retorno dos áureos tempos

A redemocratização teve como etapas: a) a proposição da Emenda Dante de Oliveira na Câmara dos Deputados,

que embora rejeitada conseguiu mobilizar diversos setores da sociedade e culminou com o movimento pelas

"Diretas Já"; b) o surgimento de novas lideranças políticas contrárias ao regime autoritário; c) a volta do poder civil

em 1985; d) a aprovação de uma nova Constituição Federal em 1988; e, e) a realização das eleições diretas para

Presidente da República em 1989.

O Federalismo (do latim: foedus, foedera „aliança“, „pacto“, „contrato“) é a forma de Estado, adotada por uma lei

maior (Constituição, Tratado), que consiste na reunião de vários Estados num só, cada qual com certa

independência, autonomia interna, mas obedecendo todos a uma Constituição única ou tratado, os quais irão

enumerar as competências e limitações de cada ente que se agregou. Disponível em:

http://pt.wikipedia.org/wiki/Federalismo. Acessado em: 13/mar/2009.

do desenvolvimento industrial e que na verdade culminariam em descontrole financeiro que

agravou a crise da dívida a ser garantida pela União.

Consequencia importante se fez sentir, então, no plano administrativo. A

Constituição de 1988 trouxe em seus dispositivos os antigos ideais da reforma burocrática.

Dentre as medidas que Bresser Pereira considerou negativas para a modernização da gestão

pública, destacam-se: a rigidez da Administração pública; o regime jurídico único; o quase

desaparecimento da distinção entre Administração direta e indireta; o estabelecimento de

privilégios previdenciários; e estabilidade quase automática de servidores concursados; nada

obstante, ele afirmar que a exigência de concurso público constituir-se em um importante

instrumento de combate ao empreguismo proveniente da herança patrimonialista remanescente.

A burocracia estatal, contudo, foi alvo de considerável revés, uma vez que a

sobrepujança dos ideais democráticos provocou uma retração na sua importância política.

Apesar do relevante papel, ela não soube fazer uma correta leitura do contexto geopolítico no

qual o País estava inserido, buscando assegurar a proteção à economia nacional em resistência à

sua abertura para novas perspectivas. Em meio à aludida crise institucional e à estratosférica

dimensão da dívida externa, perdeu a chance de conduzir o processo de modernização da

economia e de reconstrução do Estado. A sua inabilidade na condução do processo teve como

resultado a abertura de espaço para que as ideias neoliberais e “globalistas” assolassem o País

com origem na década de 1990.

Com o início do desaparecimento da sociedade capitalista industrial e do Estado

burocrático-industrial, em meio a tantos desencontros e indefinições, bem como da concorrência

internacional afeta tanto às instituições privadas quanto públicas, começavam a surgir os indícios

de uma nova sociedade e da necessidade de um novo Estado: a sociedade pós-industrial -

composta por elites burguesas e burocráticas, bem como classe trabalhadora, mais robustas e

diversificadas, onde o poder não se originaria tanto do poder econômico, mas seria fortemente

determinado pelo nível de educação, influência social e hierarquia profissional – e o Estado

gerencial – reconstruído sob a égide da eficiência e da participação democrática da sociedade.

Desde aquele momento, segundo Bresser Pereira (2001, p. 241),

“estava aberto o caminho

para a reforma gerencial da administração pública visando reconstruir o Estado nos

quadros de uma política democrática e de uma economia globalizada, mas que precisava

de um Estado forte para não se submeter à ideologia globalista”

Neste panorama, em que se buscava estabelecer um novo paradigma para a gestão

pública, ressurgiu a discussão acerca do Estado, sobremaneira no tocante ao seu papel, suas

responsabilidades, suas interações com a sociedade etc. Originariamente, o Estado adveio da

necessidade de um ente pretensamente neutro que regulasse as relações sociais e administrasse

os conflitos, bem como fortalecesse a Política, como conjunto de princípios que orientariam a

atitude administrativa de um governo com o intuito de organizar as atividades e interesses de

uma sociedade. Neste sentido, um ponto crucial para o sucesso da Reforma Gerencial era, sem

dúvida, a redefinição da relação Estado e Sociedade Civil, levando-se em consideração a

necessária busca pelo equilibro entre ambos, haja vista a complementaridade de suas ações.

Esse cuidado está presente nos questionamentos de Bobbio (1987, p. 51), que

reconheceu a existência de várias visões sobre a temática (jusnaturalista, marxiana, hegeliana,

como sociedade civilizada) e a ausência de consenso acerca dos exatos limites do Estado e da

Sociedade Civil. Segundo ele, essa indefinição adveio da recorrência de dois movimentos

complementares: o primeiro, correspondendo ao processo de emancipação da sociedade em

relação ao Estado; o segundo, em sentido oposto, a que chamou de estatalização da sociedade,

consistindo na reapropriação da sociedade por parte do Estado, ao transformar o Estado de

Direito

em Estado Social

. Paradoxalmente, contudo, concomitante a esta estatalização, houve

um significativo processo de socialização do Estado, tendo sido desenvolvidas várias formas de

participação no cenário político, bem como crescido o número de organizações de massa, que

passaram a integrar, direta ou indiretamente, a relação reflexiva entre ambos.

Esse autor ressaltou, todavia, a importância de estabelecer claros papéis para Estado

e Sociedade Civil, pois compreendia que suas relações seriam eminentemente contraditórias e

que sua definição, mais do que impedir o surgimento de formas impróprias de governo –

totalitarismo ou anarquismo – resguardaria o regime democrático. E, ainda, asseverou que este

cuidado resvalava no próprio cidadão, haja vista a ambiguidade de sua relação com o Estado. Na

sua perspectiva, em um contexto de indefinição, um cidadão poderia assumir posição

participante e/ou tutelada, quando,

“através da participação ativa

[exigisse]

sempre maior

proteção do Estado e através da exigência de proteção

[reforçasse]

aquele mesmo Estado

Segundo Potyara Amazoneida,o Estado de Direito é aquele em que a atuação do Estado é limitada pela lei, não

sendo de sua competência a interferência em questões sociais e econômicas, pressupondo a supremacia da

igualdade formal e jurídica (PEREIRA, 2007, p. 30).

Já o Estado Social é aquele de caráter regulador ou interventor, que se viu envolvido com a garantia, a

administração e o financiamento do seguro social e de atividades afins, com vistas a corrigir as discrepâncias

decorrentes do sistema capitalista (PEREIRA, idem, p. 31).

do qual gostaria de se assenhorear e que, ao contrário,

[acabaria]

por se tornar seu patrão”.

(BOBBIO, 1987, p.51-52). Ele conclui seu pensamento, assinalando que,

“sob este aspecto,

sociedade e Estado [atuariam] como dois momentos necessários, separados mas

contíguos, distintos mas interdependentes, do sistema social em sua complexidade e em

sua articulação interna”

. (BOBBIO, 1987, p.52).

A próxima seção tratará especificamente deste processo reformador iniciado em

1995.

2.2 A Reforma Gerencial de 1995

O retrospecto evidenciado na seção anterior fortalece o entendimento de que a

interdependência e a mutabilidade de elementos socioeconômicos e políticos afeta decisivamente

o perfil do Ente estatal brasileiro. Ao largo de sua história, o caráter flexível e multiforme destes

elementos e, consequentemente, os conflitos velados ou implícitos decorrentes de suas inter-

relações complexas, interferem de maneira contundente na significação do Estado - seu papel,

sua organização e sua forma de gestão.

Nos anos 1990, o mundo vivenciava a culminância da redefinição dos modelos de

Estado, mercados e regimes políticos em vários países. Segundo Przeworski, citado por

Fernandes (1997, p. 1), o colapso dos Estados intervencionistas foi impulsionado pela chamada

globalização econômica, conduzindo a um movimento reformista dos Estados Nacionais na

América Latina, pressionado, principalmente, por:

a) obsolescência das

políticas de protecionismo nacional ou de desenvolvimento

autarquizante

, decorrente do incremento do comércio e dos fluxos de investimento e

informação; e

b) colapso dos regimes socialistas e do autoritarismo burocrático resultante da

onda

democrática dos anos 80

No Brasil, podem ser destacados como os principais desafios da época a necessidade

de surgimento de um modelo alternativo ao autoritário-desenvolvimentista e a busca por um

desenvolvimento econômico pautado em valores socioambientais e na consolidação de práticas

democráticas. Estes tanto pressupunham quanto conduziam a um reconhecimento das

contradições e identificação de fatores internos e externos recorrentes nas constantes crises do

Estado brasileiro. Este reconhecimento evidenciava a relevância da inserção desta temática na

agenda governamental, fato provocado por Bresser Pereira (1996, p. 2), por meio da

apresentação de uma proposta fundamentada na identificação e enfrentamento das condições

impeditivas ao desenvolvimento de um novo Estado, como as crises fiscal, da forma de atuação

do Estado e da gestão da Administração pública. A crise fiscal mostrou-se o aspecto mais

evidente desta crise com a sucumbência do chamado Milagre Econômico e seus dois principais

impactos foram: por um lado, a desaceleração no crescimento econômico decorrente da

capacidade de investimento do Estado; e, por outro, o declínio da poupança estatal decorrente do

acréscimo dos gastos públicos, principalmente com despesas de pessoal. Em termos de forma de

atuação, houve a saturação dos modelos até então propagados – Welfare State no primeiro

mundo; industrialização em boa parte dos países em desenvolvimento e o comunismo. Quanto à

gestão pública, as principais consequencias do modelo burocrático vigente evidenciaram-se por

meio de uma tendência ascendente na elevação dos custos da máquina, que não assegurava a boa

qualidade, a eficiência ou até mesmo a pertinência ou prioridade dos serviços prestados à

população pelos burocratas do Estado.

Dado o nível de ingerência do Estado no contexto socioeconômico brasileiro dos

últimos tempos, em que partilha com o mercado a responsabilidade pelo funcionamento da

economia, a existência de uma crise sistêmica pressupunha o seu nascedouro em um destes dois

agentes. Acentuavam-se as limitações da atuação do Estado, bem como da panaceia atribuída

aos princípios liberais que guiam o mercado. Eles não foram suficientes para aplacar a crise. Em

meio a tantos conflitos, ganhava força o terceiro elemento – a sociedade civil – que não via

naqueles agentes a resposta para seus interesses antagônicos e que, visando a conceder nova

dinâmica a estas interações, começava a lutar pelo direito a buscar soluções compartilhadas para

os reflexos da aludida crise, e, sem se dar conta, também foi decisiva no processo de Reforma do

Estado. Há de se ressaltar que esta participação também era de interesse do próprio Estado. E é

possível se conceber que

[...] as transformações exigidas, para a Administração Pública, originaram-se da

mudança de consciência dos cidadãos, ou seja, o reconhecimento de que a

administração burocrática não correspondia às demandas que a sociedade civil

apresentava aos governos, bem como de que suas exigências, ao Estado, eram

muito superiores ao ofertado. Além disso, as causas das lacunas que se criaram

não eram somente fiscais e políticas, mas, também, administrativas. (SANTOS,

2003, p. 3).

A Administração pública gerencial, surgida em meados do século imediatamente

passado, encontrou sua motivação, conforme sintetizou Santos:

[...] na busca de meios capazes de enfrentar a crise fiscal do Estado; como

estratégia para reduzir custos e tornar mais eficiente a administração dos

serviços que cabiam ao Estado; instrumento de proteção ao patrimônio público;

e insatisfação contra a administração pública burocrática. (2003, p. 4).

A vista deste panorama, Bresser Pereira compreendia que as respostas a estes anseios

não estavam na substituição do Estado pelo mercado, mas sim na reconstrução ou reforma

daquele. Para ele,

[a] Reconstrução do Estado [significava]: recuperação da poupança pública e

superação da crise fiscal; redefinição das formas de intervenção no econômico e

no social através da contratação de organizações públicas não-estatais para

executar os serviços de educação, saúde, e cultura; e reforma da administração

pública com a implantação de uma administração pública gerencial.

[Ao passo que] Reforma [significava] transitar de um Estado que promove

diretamente o desenvolvimento econômico e social para um Estado que atua

como regulador e facilitador ou financiador a fundo perdido desse

desenvolvimento. (PEREIRA, 1997, p. 17).

Em outras palavras, este processo pressupunha a revisão do paradigma da

Administração pública brasileira por meio da criação ou transformação de instituições, de forma

a assegurar a governança e a governabilidade ao Estado, adequando-o ao novo tipo de Estado

previsto para o século vindouro, ao qual chamou Estado Social-Liberal:

(...) social porque [continuaria] a proteger os direitos sociais e a promover o

desenvolvimento econômico; liberal, porque o [faria] usando mais os controles

de mercado e menos os controles administrativos, porque [realizaria] seus

serviços sociais e científicos principalmente através de organizações públicas

não-estatais competitivas, porque [tornaria] os mercados de trabalhos mais

flexíveis, porque [promoveria] a capacitação dos seus recursos humanos e de

suas empresas para a inovação e a competição internacional. (PEREIRA, 1997,

p. 18).

Para que fosse possível a reconstrução do Estado brasileiro, Bresser desenvolveu,

junto com a equipe do MARE, uma proposta que visava a contribuir para a formação de um

aparelho de Estado forte e eficiente, alicerçada em três dimensões: uma institucional-legal, outra

cultural e a terceira, de gestão. A primeira foi aquela que mereceu maior atenção de sua parte, o

que também viria a constituir um dos principais pontos de críticas ao processo. Sob tal aspecto,

acreditava que uma reforma seria, antes de qualquer coisa, uma mudança de instituições,

optando pela

“descentralização da estrutura organizacional do aparelho do Estado através

da criação de novos formatos organizacionais, como as agências executivas, regulatórias,

e as organizações sociais”.

Em relação à segunda dimensão, seria necessário fomentar uma

discussão sistemática, confrontando as novas exigências do mundo globalizado e os costumes

e/ou práticas administrativas habituais no País. Devia se colocar em xeque os pontos tidos como

impeditivos à melhoria da qualidade dos serviços públicos, como por exemplo, a estabilidade

total dos servidores públicos e a execução de atividades não finalísticas de Estado. A reforma

pressupunha uma

“mudança de mentalidade, visando passar da desconfiança generalizada

que caracteriza a administração burocrática para uma confiança maior, ainda que

limitada, própria da administração gerencial”.

Quanto à terceira, necessitava-se de uma

forma diferente de atuação do Estado, estabelecendo maneiras opcionais de gestão que

minimizassem os excessos provenientes das exigências burocráticas inerentes ao sistema

brasileiro e que possibilitassem maior eficiência administrativa na prestação de serviços à

população. Segundo Bresser, o novo modelo de gestão era caracterizado por uma

[...] maior autonomia e a introdução de três novas formas de responsabilização

dos gestores - a administração por resultados, a competição administrada por

excelência, e o controle social - em substituição parcial dos regulamentos

rígidos, da supervisão e da auditoria, que caracterizam a administração

burocrática. (PEREIRA, 2009).

E para conhecer melhor a aludida proposta, nas seções subsequentes serão

identificados, em cada uma de suas dimensões, princípios e estratégias, bem como as críticas e

os desafios que persistem após uma década de sua implantação.

2.2.1 As dimensões, princípios e estratégias de implementação

Como já ressaltado, a proposta de Reforma Gerencial não via na substituição do

Estado pelo mercado, mas sim em sua reformulação, a saída para os problemas e desafios que o

País atravessava e que tendiam a se perpetuar em caso de não-adequação ao novo contexto

mundial. Os princípios reformadores, presentes no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do

Estado brasileiro, guardavam estreita relação com as características da nova administração

pública

e se relacionavam, direta ou indiretamente, com as dimensões a serem abordadas no

Suas principais características eram:

a) orientação da ação do Estado para o cidadão-usuário ou cidadão-cliente;

b) ênfase no controle dos resultados através dos contratos de gestão (ao invés de controle dos

procedimentos);

c) fortalecimento e aumento da autonomia da burocracia estatal, organizada em carreiras ou “corpos” de

Estado, e valorização do seu trabalho técnico e político de participar, juntamente com os políticos e a

sociedade, da formulação e gestão das políticas públicas;

d) separação entre as secretarias formuladoras de políticas públicas, de caráter centralizado, e as unidades

descentralizadas, executoras dessas mesmas políticas;

e) distinção de dois tipos de unidades descentralizadas: as agências executivas, que realizam atividades

exclusivas de Estado, por definição monopolistas, e os serviços sociais e científicos de caráter competitivo,

em que o poder de Estado não está envolvido;

f) transferência para o setor público não-estatal dos serviços sociais e científicos competitivos;

g) adoção cumulativa, para controlar as unidades descentralizadas, dos mecanismos:

(1) de controle social direto,

(2) do contrato de gestão em que os indicadores de desempenho sejam claramente definidos e os

resultados medidos, e

(3) da formação de quase-mercados em que ocorre a competição administrada;

processo de reconstrução nacional. Vale a ressalva de que, em cada fase, haveria a

predominância de uma sobre as outras dimensões, cujos princípios objetivavam, acima de tudo,

assegurar a Governança e a Governabilidade

ao País. Na sequencia serão abordados, em cada

dimensão, os princípios prevalecentes.

2.2.1.1 Dimensão Institucional-legal

Compreenderia uma série de mudanças estruturais e jurídicas com vistas a assegurar

uma nova forma de atuação do ente estatal. Podem ser destacados como princípios:

2.2.1.1.1 Princípio da Clareza de Competências

A proposta reformadora pressupôs que o modelo vigente não era mais viável ao País

e que urgia a necessidade de esclarecer quais seriam as responsabilidades, áreas e limites de

interferência do Estado no novo contexto socioeconômico mundial. Para estabelecer a distinção

almejada, partiu-se do seguinte entendimento:

Politicamente, o Estado [seria] a organização burocrática que [deteria] o “poder

extroverso” sobre a sociedade civil existente em um território. As organizações

privadas e as públicas não-estatais [teriam] poder apenas sobre os seus

funcionários, enquanto que o Estado [teria] poder para fora dele, [integrariam] o

“poder de Estado”: o poder de legislar e punir, de tributar e realizar

transferências a fundo perdido de recursos. O Estado [deteria] esse poder para

assegurar a ordem interna - ou seja, garantir a propriedade e os contratos -,

defender o país contra o inimigo externo, e promover o desenvolvimento

econômico e social. Neste último papel [poderíamos] pensar o Estado em

termos econômicos: [seria] a organização burocrática que, através de

transferências, [complementaria] o mercado na coordenação da economia:

enquanto o mercado [operasse] através da trocas de equivalentes, o Estado o

[faria] através de transferências financiadas pelos impostos. (PEREIRA, 1997,

p. 22).

Tomando-se por base esse conceito, foram estabelecidos, conforme a Figura 1,

quatro setores ou áreas de atuação que evidenciam as formas de propriedade e de administração

mais adequadas para cada uma delas na nova formatação sugerida. Em termos de setor ou área

de atuação, percebe-se uma classificação fundamentada nas competências atribuídas,

perpassando no contínuo entre as atividades caracteristicamente de Estado e aquelas que podem

ser executadas por outras entidades. Nesse sentido, os setores de Estado são:

“núcleo

h) terceirização das atividades auxiliares ou de apoio, que passam a ser licitadas competitivamente no

mercado. (PEREIRA, 1997, p. 42).

Segundo o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, a Governança corresponde ao conjunto de

condições, financeiras e administrativas, que possibilitam ao Estado a efetivação de suas políticas. Já a

Governabilidade consiste na capacidade política de governar, proveniente do respaldo do Estado e do governo

perante a sociedade.

estratégico do Estado; atividades exclusivas de Estado; serviços não-exclusivos ou

competitivos e produção de bens e serviços para o mercado”

. Quanto à forma de

propriedade, propôs-se uma superação do modelo dualista (propriedade pública e propriedade

privada) com a inserção de outra forma alternativa que possuía traços herdados das demais

(propriedade pública não estatal). Em relação às formas de administração, demonstrava-se a

tendência de prevalência do paradigma gerencial em ambos os setores de atuação.

Figura 1 – Setores do Estado, Formas de Propriedade e de Administração

Fonte: PEREIRA (2001, p. 25).

• O núcleo estratégico corresponde às instâncias de definição de leis e políticas públicas ou de

governo, sendo formado pelos representantes maiores (presidente, governador, prefeito,

ministros etc.) dos órgãos superiores dos poderes (Legislativo, Executivo e Judiciário) em

cada nível governamental (federal, distrital, estadual e municipal), bem como pelos demais

servidores de níveis hierárquicos mais elevados. Neste âmbito, a propriedade é,

indiscutivelmente estatal, haja vista a singularidade das atividades desempenhadas e que

estão essencialmente vinculadas ao poder estatal. Já em relação à forma de gestão, devem ser

observados alguns preceitos da burocracia weberiana mesclados com os novos conceitos da

Administração gerencial.

• As atividades exclusivas são:

Atividades monopolistas, em que o poder de Estado é exercido: poder de definir

as leis do país, poder de impor a justiça, poder de manter a ordem, de defender

o país, de representá-lo no exterior, de policiar, de arrecadar impostos, de

regulamentar as atividades econômicas, fiscalizar o cumprimento das leis. São

monopolistas porque não permitem a concorrência.

Em essência são as atividades de formular políticas na área econômica e social

e, em seguida, de realizar transferências para a educação, a saúde, a assistência

social, a previdência social, a garantia de uma renda mínima, o seguro

desemprego, a defesa do meio ambiente, a proteção do patrimônio cultural, o

estímulo às artes. Estas atividades não são todas intrinsecamente monopolistas

ou exclusivas, mas na prática, dado o volume das transferências de recursos

orçamentários que envolvem, são de fato atividades exclusivas de Estado.

(PEREIRA, 1997, p. 22).

Aqui também se observa a predominância da propriedade estatal, conciliada aos

princípios da Administração gerencial.

• Os serviços não exclusivos ou competitivos correspondem às atividades existentes no Estado

cuja execução não envolva o seu poder de polícia em sentido lato, mas que ele realize ou

subsidie em decorrência de sua relevância pública, ou seja, compreendem uma série de

atividades – serviços sociais e científicos – que possam ser fomentadas pelo Estado, mas que

sua implementação não se dará apenas por meio dele. Foram enquadradas nesta hipótese as

seguintes atividades: educação (escola, universidades, creches e centros de pesquisa), saúde

(ambulatórios, hospitais e clínicas), assistência social (proteção social, principalmente a

menores e idosos), cultura (museus e outros equipamentos culturais) etc. Para o MARE,

(...) estas são atividades competitivas, que [podiam] ser controladas não apenas

através da administração pública gerencial, mas também e principalmente

através do controle social e da constituição de quase-mercados.

Nestes termos não há razão para que estas atividades permaneçam dentro do

Estado, que sejam monopólio estatal. Mas também não se justifica que sejam

privadas - ou seja, voltadas para o lucro e o consumo privado - já que são,

freqüentemente, atividades fortemente subsidiadas pelo Estado, além de

contarem com doações voluntárias da sociedade. Por isso a reforma do Estado

nesta área não implica em privatização mas em publicização - ou seja, em

transferência para o setor público não-estatal. (PEREIRA, 1997, p. 25).

Nesse caso, prevalece a terceira forma de propriedade retrocitada, correspondente ao

chamado Setor Público Não-Estatal

. Esse setor se apresentava como alternativa para auxiliar

na superação da crise pela qual atravessava o Estado brasileiro, uma vez que demonstrava um

franco processo expansivo na sociedade, estimulado também pela demanda proveniente do novo

direcionamento estatal. A transferência da execução e o fomento estatal aos serviços sociais e

A proposta considerou superada a classificação baseada na dicotomia entre propriedade pública (confundida com

propriedade estatal) e propriedade privada. Segundo ela, o público deve relacionar-se a interesse geral e o privado a

interesses de indivíduos e famílias. Neste sentido, existe uma parcela significativa de entidades que se fortalece em

quantidade e relevância social e cujas ações não podem ser enquadradas em nenhuma das categorias habituais.

Desta feita, evidencia-se a terceira forma de propriedade de caráter híbrido, a chamada propriedade pública não

estatal, pública como executora de atividades públicas e não estatal por não ser executada diretamente pela máquina

estatal, mas promovida em âmbito privado sem fins lucrativos.

científicos ocorrerão por meio de publicização

. Neste setor, sobremaneira, insurge a forma

gerencial de Administração pública.

• A produção de bens e serviços para o mercado: em sessões anteriores, foi mencionado que,

mencionadas que no período chamado desenvolvimentista, o Estado brasileiro passou a atuar

em diversas áreas econômicas como forma de financiar a atividade produtiva industrial,

decorrente da impossibilidade do mercado em custeá-la. Com isso, o Estado proporcionou

significativo progresso em diversos ramos econômicos, mas, em contrapartida, contraiu

grandes encargos, que, em decorrência da crise fiscal, tornar-se-iam um dos principais focos

de mudança. A crise fiscal consumiu os recursos necessários ao fomento das atividades pelo

qual o Estado se responsabilizara e agora era ele que necessitava de auxílio para reduzir o

deficit público e assegurar os investimentos em áreas econômicas estratégicas. Aliado a essa

dificuldade, tornava-se patente a noção de que o Estado não tinha a vocação empresarial

necessária ao sucesso dos empreendimentos.

Além do controle pelo Estado ser ineficiente quando comparado com o

mercado, o controle estatal tem ainda o problema de submeter a operação das

empresas a critérios políticos muitas vezes inaceitáveis, e a confundir a função

da empresa, que é de ser competitiva e ter lucros, com a do Estado, que na área

econômica pode ser a de distribuir renda. (PEREIRA, 1997, p. 24).

Assim, consoante Pereira, a forma de propriedade mais adequada para as empresas

estatais é a particular. Segundo Bresser Pereira, este assunto foi um tabu no Brasil em face ao

acirrado embate ideológico acerca do tema estatização e privatização

. Para ele, as grandes

divergências foram superadas, tornando-se a privatização necessária e conveniente, necessária

por imposição da própria crise fiscal e conveniente pelos benefícios proporcionados pela maior

eficiência e menor influência de fatores políticos em empresas privatizadas. O autor entendia,

entretanto, que havia um setor cuja privatização poderia ser questionada – os monopólios

naturais, mas que a existência de agências reguladoras autônomas fortes e atuantes pode facultar

também a sua descentralização. Nessas circunstâncias, sem qualquer dúvida, haveria

sobrepujança do modelo gerencial de administração.

Cabe, neste ponto, um adendo significativo para a compreensão da proposta em tela.

Em caráter suplementar, para atingir-se o patamar de desempenho ao qual o modelo se

Publicização corresponde à transformação de uma organização estatal em uma organização de direito privado,

mas pública não estatal (PEREIRA, 1997, p. 19).

Privatização corresponde à transformação de uma empresa estatal em privada (PEREIRA, 1997, p. 19).

propunha, ainda é possível lançar mão da figura da terceirização

para a realização de

atividades ou serviços auxiliares, como limpeza, conservação, transporte, tecnologia da

informação, etc.

2.2.1.1.2 Princípio da Reestruturação, Extinção e/ou Criação de Institutos e Instituições

As mudanças projetadas pela reforma somente produze efeito se materializadas no

ordenamento jurídico. O sistema jurídico brasileiro é complexo e em determinadas matérias

rígido, sendo necessário, em muitos casos, um rito prolongado para concretizar certas alterações.

Aliado a isso, não se pode ignorar que, para ter o alcance pretendido, uma modificação dessa

natureza não pode ocorrer por imposição governamental, uma vez que as mudanças se fazem

sentir em diversos setores da sociedade. Estava claro, entretanto, que institutos e instituições

deveriam ser adequados ao novo paradigma, como o surgimento, dentre outros, dos

mencionados institutos da publicização, da privatização e da terceirização, bem como das

entidades públicas não estatais. Para tal, ajustes na legislação foram providenciados com o

objetivo de estabelecer novas relações, novas lógicas e mecanismos de funcionamento e

interação com os ambientes interno e externo. O Quadro 2 mostra as principais mudanças nas

instituições responsáveis pelos vários níveis e tipos de competência decorrentes da reforma.

Atividades Exclusivas de

Estado

Serviços Sociais e

Científicos

Produção de Bens e

Serviços p/ Mercado

Atividades Principais

(Core)

ESTADO

Enquanto Pessoal

Entidades Públicas Não-

Estatais

Empresas Privatizadas

Atividades Auxiliares

Empresas Terceirizadas Empresas Terceirizadas Empresas Terceirizadas

Quadro 2 – Instituições Resultantes da Reforma do Estado

Fonte: PEREIRA (2001, p. 30).

As responsabilidades pelas atividades públicas são partilhadas, conforme sua

natureza e seu grau de complexidade, entre instituições de todas as formas de propriedade. Ao

Estado, como pessoal, isto é, corpo técnico específico, cabe a execução das atividades próprias

do Estado e que não podem ser transferidas a outrem. Às entidades públicas não-estatais - por

exemplo, as entidades não governamentais qualificadas como organização social/OS (que são

foco desse estudo) ou organização da sociedade civil de interesse público/OSCIP – compete a

execução dos serviços sociais e científicos de caráter competitivo. Já às empresas privatizadas,

Terceirização corresponde à transferência de serviços auxiliares ou de apoio para o setor privado (PEREIRA,

1997, p. 19).

submetidas às agências reguladoras, fornecem bens e serviços à população que atendam às

exigências de qualidade e competitividade que o mercado globalizado exige. Em ambos os

setores, é forte a presença de empresas terceirizadas, com o fito de executar os serviços de apoio

das diversas instituições.

Havia, entretanto, outras mudanças tão importantes quanto essas a serem realizadas,

que estavam relacionadas com questões mais delicadas de cunho prático, mas, sobretudo,

cultural. Dentre elas, pode-se mencionar a chamada Reforma Administrativa preconizada na

Emenda Constitucional nº 19, de 04 de junho de 1998, e a chamada Reforma Previdenciária,

constante na Emenda Constitucional nº 41, de 19 de dezembro de 2003.

2.2.1.2 Dimensão Gestão

Esse aspecto se relaciona aos meios necessários à efetivação da ação pública no

contexto social, perpassando os recursos financeiros e chegando à qualidade dos serviços

ofertados à sociedade. Ela compreende os princípios na sequência delineados.

2.2.1.2.1 Princípio da Manutenção do Equilíbrio Financeiro

O financiamento de qualquer tipo de empreendimento pressupõe a existência de

recursos suficientes para o propósito almejado. A Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964

preconiza, em seu artigo 48, item b, a necessidade de realizar a programação das despesas com o

objetivo de manter, na medida do possível, o equilíbrio entre receitas e despesas no exercício,

para reduzir os efeitos do deficit financeiro. Era de entendimento que os excessivos gastos da

máquina estatal agravavam a crise fiscal pela qual passava o Estado e que as mudanças

propostas contribuem substancialmente para o reequilíbrio das finanças públicas do País

. Essa

foi uma das justificativas apresentadas para as reformas constitucionais realizadas.

2.2.1.2.2 Princípio da Qualidade na prestação de serviços públicos

Estatuiu Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União,

dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.

Em meio à crise fiscal que assolava o País, principalmente o descontrole das finanças estaduais, o Governo

Federal, por meio da Lei nº 9.496, de 11 de setembro de 1997, instituiu o Programa de Apoio à Reestruturação e ao

Ajuste Fiscal dos Estados – PAF, com o objetivo de estabelece critérios para a consolidação, a assunção e o

refinanciamento, pela União, da dívida pública mobiliária e outras que especifica, de responsabilidade dos Estados e

do Distrito Federal.

Disponível em: http://www.leidireto.com.br/lei-9496.html e

http://www.tesouro.fazenda.gov.br/estados_municipios/programa_ajuste_fiscal.asp.

Acessados em: 02 de maio de 2009.

A entrada em um mundo competitivo, onde a tecnologia, paradoxalmente, pressiona

e é pressionada por novas e voláteis demandas da sociedade, bem como pelos custos de

produção em um mundo capitalista sem pátrias, pressupõe uma nova posição diante de uma

clientela que vem aliar aos seus direitos constitucionais outros critérios que correspondam a suas

expectativas em termos de satisfação quando do atendimento de suas necessidades.

Uma grande parte dos serviços públicos, tradicionalmente vistos como ineficientes,

necessitava de ajustes. Alguns dos institutos voltados à redistribuição de competências entre os

diversos atores socioeconômicos, mencionados anteriormente, como a publicização e a

privatização, atendem também a esse propósito. Um novo padrão de exigência do usuário-

cliente chegava aos prestadores de serviços públicos e, para tal, é preciso atentar para outros

aspectos que contribuíssem para uma resposta positiva, como os relativos aos princípios

subsequentes.

2.2.1.2.3 Princípio do Fortalecimento da Capacidade Administrativa de Instituições

As pressões pela melhoria da qualidade dos serviços ofertados à sociedade

pressupõem o alcance de um diferente nível de relação com o usuário-cliente. Urge a

necessidade de adoção de novas técnicas e formas de satisfazer aos anseios daquele e para tal,

devem implantar tecnologias e técnicas que dêem as respostas em tempo, preço e qualidade

esperados. Este componente tem íntima relação com a mudança cultural de que necessita a

reforma, pressupõe uma visão diferenciada das instituições em relação a si e ao seu público

externo.

Torna-se nítida a superação do modelo racional-legal próprio das práticas

burocráticas, que muitos setores utilizavam como um fim em si, perdendo-se em meio a vários

processos e esquecendo a sua finalidade.

A administração burocrática é racional, nos termos da racionalidade

instrumental, na medida em que adota os meios mais adequados (eficientes)

para atingir os fins visados. É, por outro lado, legal, na medida em que define

rigidamente os objetivos e os meios para atingi-los na lei. Ora, em um mundo

em plena transformação tecnológica e social, é impossível para o administrador

ser racional sem poder adotar decisões, sem usar de seu julgamento

discricionário, seguindo cegamente os procedimentos previstos em lei.

(PEREIRA, 1997, p. 41).

É preciso inovar para corresponder aos anseios mutantes de uma nova sociedade que

se avolumava em quantidade e diversidade.

Ao mesmo tempo que a burocracia estatal, ou seja, o conjunto de

administradores públicos profissionais, via sua posição estratégica na sociedade

aumentar, ficava claro que se tornava necessário adotar novas formas de gestão

da coisa pública, mais compatíveis com os avanços tecnológicos, mais ágeis,

descentralizadas, mais voltadas para o controle de resultados do que o controle

de procedimentos. (PEREIRA, 1997, p. 41-42).

Nessa perspectiva, a implantação do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do

Estado se deu por meio dos seguintes programas:

(...) o Programa de Qualidade e Participação e o Programa de Reestruturação e

Qualidade nos Ministérios. Ambos foram implantados com o objetivo de

promover melhorias na AP, por meio de ajustes na estrutura organizacional,

envolvendo tópicos como as novas práticas de liderança, planejamento

estratégico, controle dos resultados, revisão e aperfeiçoamento contínuo dos

processos de trabalho, participação dos funcionários na formulação das

estratégias de ação e foco nas demandas do cidadão. (GIACOMO, Waldemar

Álvaro Di., 2005, p. 5).

Pode-se destacar, ainda, que:

No primeiro momento, foram adotados instrumentos de racionalização

orçamentária, visando possibilitar a incorporação de uma maior eficiência ao

serviço público, como por exemplo, técnicas de avaliação do desempenho e de

controle orçamentário. (SANTOS, p. 9).

2.2.1.2.4. Princípio da Qualificação e motivação do quadro funcional

Para que as exigências retrocitadas tenham respostas consistentes, além das

mudanças tecnológicas, é necessário elevar o padrão profissional dos trabalhadores. A iniciativa

privada possui uma lógica própria de estimulo ao aperfeiçoamento técnico e relacional, onde

essa preocupação e os investimentos em treinamentos são partilhados com os próprios

candidatos, que para pleitearem uma vaga no mercado, devem corresponder a dados requisitos

mínimos. Essa lógica, guardadas as devidas proporções, também se aplica ao setor público não

estatal. Por outro lado, nos serviços públicos estatais, aqueles exclusivos de Estado (ministérios

e secretarias), essa filosofia começa a pressionar pela mudança tanto no perfil profissiográfico

dos burocratas

, quanto na concepção acerca do papel estratégico que o corpo funcional

desempenha na consecução dos objetivos finais do Estado.

O perfil profissiográfico corresponde ao conjunto de informações de um cargo ou função como responsabilidades,

tarefas, riscos ocupacionais, bem como as habilidades e as características de personalidade e de atitudes exigido de

seu ocupante. Nesse sentido, a expressão apresentada difere do Perfil Profissiográfico Previdenciário – PPP, que

busca evidenciar as condições de segurança no trabalho e que influenciam na previdência do trabalhador.

Disponível em: http://pt.wikipedia.org/wiki/Perfil_profissiogr%C3%A1fico_previdenci%C3%A1rio. Acessado em:

03/mai/2009.

Burocrata: substantivo de dois gêneros. Pessoa que faz parte do corpo de funcionários da burocracia.

Disponível em:

http://dic.busca.uol.com.br/result.html?t=10&ref=homeuol&ad=on&q=burocrata&group=0&x=35&y=10.

Acessado em 03/mai/2009.

A singularidade e a relevância dos serviços exclusivos do Estado pressupõem

condições diferenciadas de outros tempos. A resposta ao paradigma gerencial proporciona mais

autonomia ao burocrata, decorrente não só de instrumentos legais, mas, acima de tudo, da sua

competência técnica assegurada tanto pela seleção por concursos públicos quanto pela

implantação de um programa contínuo de capacitação coorporativo e uma política remuneratória

pautada no reconhecimento da relevância dos serviços prestados e nas oportunidades de

ascensão que viabilizem o fortalecimento das chamadas carreiras típicas de Estado

. Cabe

alertar, entretanto, para o fato de que essa autonomia não pode se transformar em um fim em

sim, ou seja:

O aumento da autonomia da burocracia estatal não deve ser confundido com o

insulamento burocrático - ou seja, o isolamento das agências estatais das

influências políticas -, freqüentemente proposto como solução para o populismo

econômico e clientelismo. Em sociedades democráticas, a alta administração

pública está inserida no processo político e dele faz parte. (PEREIRA, 1997, p.

43).

E essa reserva reputa-se oportuna em virtude do claro processo de fortalecimento de

instituições e práticas democráticas no Brasil; uma nova lógica para a definição dos rumos que o

País está em formação. É necessário agregar aos instrumentos formais as novas possibilidades

que privilegiam a inserção de novos agentes sociais no estabelecimento de uma nova realidade

que correspondesse a um possível consenso social que assegurasse a Governabilidade do país.

2.2.1.3 Dimensão Cultural

Esse talvez seja o mais singular dos aspectos tratados pela reforma. Essa dimensão

trata, fundamentalmente, de mudanças de valores de pessoas e instituições; valores que dão o

respaldo sociopolítico necessário à concretização das ações previstas.

2.2.1.3.1 Princípio da Adequação de Instituições Políticas

A nova realidade traz, sobremaneira, um imprescindível ajuste em valores e condutas

relativas ao chamado núcleo estratégico do Estado. A consolidação de um novo paradigma, com

Para maiores informações, sugere-se acessar o site do Fórum Permanente das Carreiras e Categorias Típicas de

Estado que correlacionam seus conceitos e critérios e os ditames constitucionais. Disponível em:

http://www.geocities.com/CapitolHill/7799/cartip2.htm. Acessado em: 03/mai/2009.

Por instituições políticas entende-se todo órgão destinado a incorporar física e juridicamente as regras que regem

o jogo político. São elas: Poder Executivo, Poder Legislativo, sistema partidário, regras eleitorais, e tudo o que está

relacionado à atividade política, que, uma vez reconhecida como legítima e corriqueira, se torna institucionalizada.

Disponível em:

http://www.politicaparapoliticos.com.br/glossario.php?id_glossario=148. Acessado em:

03/mai/2009.

vistas a quebrar os traços patrimonialistas, somente se concretiza com a mudança de valores dos

dirigentes e das instituições políticas responsáveis pela condução dos caminhos a serem traçados

pelo Brasil. Com isso, se exige uma nova classe política, capaz de mediar os interesses estatais e

os da sociedade, pautando sua conduta na consecução dos interesses gerais com a inclusão da

sociedade na consolidação de uma nova nação.

2.2.1.3.2 Princípios da Transparência e da Responsabilização de Políticos e Burocratas -

Accountability

Ao longo da história brasileira, há diversos casos de má utilização dos recursos

públicos pela Administração estatal. Em meio a tantos escândalos de desvio de verbas,

superfaturamento, inadequação no planejamento de gastos públicos etc. e, por outro lado, a

escassez de recursos, o aumento das exigências sociais, a indignação diante de vários casos de

impunidade, o interesse de alguns segmentos sociais em acompanhar de perto o emprego dos

recursos públicos etc. estimularam o surgimento ou alteração de instrumentos legais

com o

objetivo de estabelecer ou ajustar as normas de conduta de agentes públicos, bem como as

punições decorrentes de sua inobservância.

Com esse propósito, auxiliado pela tecnologia da informação, observa-se a

propagação de instrumentos de propagação de dados acerca da efetivação das ações financiadas

com recursos públicos, propiciando à sociedade a possibilidade de acompanhar a concretização

das prioridades de governo.

2.2.1.3.3 Princípio do Controle Difuso de Resultados

A Constituição Federal de 1988 preceituou, em seu artigo primeiro

Accountability significa, basicamente, prestação de contas ou fiscalização. Pode se dar entre poderes (horizontal)

ou entre poder e eleitor [cidadão] (vertical). O primeiro é percebido na relação de equilíbrio entre os poderes e,

ainda, pelos procedimentos institucionais de punição, como o processo de cassação a deputados e impeachment

presidencial. Já o segundo é dimensionado pelas eleições, pelas reivindicações sociais que possam ser normalmente

proferidas, sem que se corra o riso de coerção, e pela cobertura regular através da mídia, ao menos das mais visíveis,

dessas reivindicações e de atos supostamente ilícitos de autoridades públicas. Disponível em:

http://www.politicaparapoliticos.com.br/glossario.php?id_glossario=33. Acessado em: 03/mai/2009.

Além dos preceitos constitucionais, os seguintes dispositivos merecem destaque: a Lei nº 8.429, de 2 de junho de

1992 e suas alterações (Lei de Improbidade Administrativa); a Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 A

Lei de Responsabilidade Fiscal); o Decreto-Lei no 2.848, de 7 de dezembro de 1940 (Código Penal); a Lei no

1.079, de 10 de abril de 1950 (Crimes de Responsabilidade); o Decreto-Lei no 201, de 27 de fevereiro de 1967

(Responsabilidade de Prefeitos e Vereadores); e demais normas da legislação pertinente.

Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm. Acessado em:

03/mai/2009.

A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados

e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de

Direito e tem como fundamentos:

I - a soberania;

II - a cidadania;

III - a dignidade da pessoa humana;

IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;

V - o pluralismo político.

Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de

representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição. (grifos

nossos).

Consagrou-se, dessa forma, o instituto da participação popular, que é tratado em

outros de seus dispositivos alusivos, por exemplo, aos direitos políticos

(Art. 14), à saúde (Art.

198 – III) e à assistência social (Art. 204 – II), bem como em outros importantes instrumentos

infraconstitucionais

. Em ambos é possível identificar meios destinados ao fortalecimento da

atuação da sociedade na priorização e no acompanhamento dos gastos públicos.

Nesta perspectiva, a reforma dos anos 1990, conduzia uma lógica destinada a

apresentar outros limites entre os espaços privado e público, e, dentro deste, o espaço estatal do

não estatal, a qual foi chamada de Leque de Mecanismos de Controle

. Esse sistema pode ser

focado segundo dois aspectos, um institucional e o outro funcional. Sob o primeiro, há três

mecanismos básicos: o Estado, o mercado e a sociedade civil.

No Estado está incluído o sistema legal ou jurídico, constituído pelas normas

jurídicas e instituições fundamentais da sociedade; o sistema legal é o

mecanismo mais geral de controle, praticamente se identificando com o Estado,

na medida em que estabelece os princípios básicos para que os demais

mecanismos [pudessem] minimamente funcionar.

O mercado, por sua vez, é o sistema econômico em que o controle se realiza

através da competição.

O artigo 14 da Constituição Federal preceitua que: A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e

pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: I - plebiscito; II - referendo; e,

III - iniciativa popular.

Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm. Acessado em:

03/mai/2009.

Dentre os instrumentos infraconstitucionais que tratam da questão da participação social, destacam-se: a

supracitada Lei de Responsabilidade Fiscal; a Lei nº 4.717, de 29 de junho de 1965 (Ação Popular); a Lei nº 9.784,

de 29 de janeiro de 1999 (Processo Administrativo – prevê a realização de consultas ou audiências públicas em

assuntos de interesse geral ou matérias relevante); a Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001 (Estatuto das Cidades –

que prevê a instituição de representantes em Colegiados de Política Urbana, a realização de debates; a participação

em audiências, conferências e consultas públicas, bem como a realização de orçamento participativo). Disponível

em: http://www.almg.gov.br/bancoconhecimento/tematico/PartDemo.pdf. Acessado em: 03/mai/2009.

O Leque de Mecanismos de Controle teria como princípio geral a preferência por um mecanismo de caráter mais

geral, difuso ou automático. Os demais princípios que o regem seriam: o princípio da maior democracia, o princípio

da maior difusão do poder, o princípio econômico da eficiência, o princípio da maior automaticidade dos controles,

o princípio do aumento do espaço público não-estatal. (PEREIRA, 1997, p. 37 e 40).

Finalmente, a sociedade civil - ou seja a sociedade estruturada segundo o peso

relativo dos diversos grupos sociais – constitui-se em um terceiro mecanismo

básico de controle; os grupos sociais que a compõem tendem a se organizar,

seja para defender interesses particulares, corporativos, seja para agir em nome

do interesse público; em qualquer das hipóteses, são um mecanismo essencial

de controle. (PEREIRA, 1997, P. 36).

Quanto ao segundo aspecto, também há três mecanismos, que se sobrepõem aos

primeiros, mas que não são totalmente coincidentes, a saber:

(...) o controle hierárquico ou administrativo, que se exerce dentro das

organizações públicas ou privadas, o controle democrático ou social, que se

exerce em termos políticos sobre as organizações e os indivíduos, e o controle

econômico via mercado.

Este segundo critério é talvez mais geral e nos permite compreender melhor o

espaço que cabe aos mecanismos institucionais: ao Estado, ao mercado e à

sociedade civil. (PEREIRA, 1997, p. 37).

Com base nesse critério funcional, estão à disposição mecanismos que integram um

continnum compreendido entre os mais democráticos e os mais autoritários. Abaixo do sistema

jurídico, estão dispostos, em ordem de propagação, os seguintes mecanismos de controle, que

geralmente se apresentam de forma combinada entre si na prática social:

(1) mercado: é o melhor dos mecanismos de controle, já que através da

concorrência se obtém, em princípio, os melhores resultados com os menores

custos e sem a necessidade do uso do poder, sendo ele exercido democrática ou

hierarquicamente. Entretanto, há muita coisa que escapa ao controle do

mercado [...] Em conseqüência, é necessário recorrer a outras formas de

controle;

(2) controle social (democracia direta): a sociedade se organiza formal e

informalmente para controlar não apenas os comportamentos individuais, mas -

e é isto que importaria neste contexto - para controlar as organizações públicas;

(3) controle democrático representativo: a sociedade se faz representar através

de políticos eleitos dotados de mandato;

(4) controle hierárquico gerencial: à administração pública gerencial;

(5) controle hierárquico burocrático: à administração pública burocrática, em

que os objetivos e os meios mais adequados para atingi-los são rigidamente

definidos na lei; e

(6) controle hierárquico tradicional: corresponde, na administração do Estado,

ao patrimonialismo. (PEREIRA, 1997, p. 37).

Consoante Bresser Pereira, tornava-se primordial a implantação de um modelo

gerencial capaz de aliar aos elementos burocráticos remanescentes o viés político envolvido na

prestação de serviços públicos. Era necessário estabelecer uma nova lógica fundamentada na

partilha de responsabilidades e oportunidades de controle da ação pública (Leque dos

Mecanismos de Controle), fortalecendo instituições competentes para tal mister e inserindo o

usuário-cidadão no processo, de forma a promover a flexibilidade de gestão, [com vistas a

assegurar a] qualidade dos serviços [ofertados com base na] priorização [de suas] demandas

(SANTOS, 2003, p.10). O usuário-cidadão vem ser o mais capaz de avaliar a efetividade da

ação pública executada e propor os ajustes necessários. Após a negociação entre os formuladores

da política pública e os responsáveis por sua implementação, pautada na lógica de uma gestão

por resultados, o sistema passa por uma retroalimentação, que pode proporcionar ajustes em suas

outras dimensões (institucional-legal e gestão), prática que estaria fundamentada em

“o

reconhecimento de que o controle de resultados é muito mais propício à construção de

novos mecanismos de responsabilização do que o controle de processos”

(SANTOS,

2003, p. 13).

2.2.1.3.4 Princípio da Existência de um Contrato Social Básico (Contrato Social Hobbesiano)

que Assegure Legitimidade e Governabilidade

A proposta do MARE pressupunha que a organização social moderna se fundamenta

no fortalecimento de um contrato social básico por meio do qual a atuação estatal está

respaldada no reconhecimento do Estado na qualidade de mediador de conflitos individuais

divergentes e mantenedor da ordem social - em um contrato social hobbesiano

. Neste sentido,

Ribeiro (2006) acentuou que a

“origem do Estado e/ou da sociedade está num contrato: os

homens viveriam, naturalmente, sem poder e sem organização - que somente surgiriam

depois de um pacto firmado por eles, estabelecendo as regras de convívio social e de

subordinação política”

Esse entendimento demonstra, por um lado, a singularidade do apoio social para o

sucesso da Reforma do Estado, pois,

“para Hobbes, antes do Estado, não há um povo, (...)

Thomas Hobbes (1588 - 1679) foi um matemático, teórico político, e filósofo inglês, autor de Leviatã (1651) e

Do cidadão (1651). Em Leviatã, distingue o estado de natureza do homem e evidencia as justificativas para o

surgimento de governos e sociedades. Segundo ele, no estado natural, as diferenças de força e inteligência entre os

homens não asseguram aos mais favorecidos uma imunidade aos riscos decorrentes da vontade de impor sua

vontade aos demais, constituindo-se o medo recíproco da morte em um freio aos desejos individuais primários.

Então, no intuito de equalizar esse paradoxo – vontade de dominação versos instinto de preservação – que os

homens têm um desejo, que é também em interesse próprio, de acabar com a guerra, e por isso formam sociedades

entrando num contrato social. Esse contrato pressupõe a existência de uma autoridade suprema derivada do

reconhecimento dos membros da sociedade que delegariam, por assim dizer, uma parcela de sua liberdade natural,

de forma que este ente pretensamente neutro assegurasse a paz interna e a defesa comum, que para Hobbes deveria

ser o Leviatã, uma autoridade inquestionável. O autor defendia a idéia de que os homens só poderiam viver em paz

se concordassem em submeter-se a um poder absoluto e centralizado.

Disponível em:

http://pt.wikipedia.org/wiki/Hobbes. Acessado em: 14/mai/2009.

mas somente uma multidão. Fundado num pacto recíproco entre indivíduos isolados, o

Estado hobbesiano é muito mais semelhante a uma associação do que a uma

comunidade”.

(BOBBIO apud Parente, 1994, p. 13-14). Por outro foco, no entanto, em

decorrência das diferenças contextuais, destaca-se a necessidade de relativizar a premissa

hobbesiana acerca do papel que estes indivíduos desempenham na sociedade, haja vista a

tendência contemporânea de ampliação da participação social no espaço político regulamentado,

o que não invalidaria, mas dá novo contorno aos conceitos de sustentabilidade da paz e da ordem

social atribuídas ao Estado.

O Quadro 3 consolida os princípios e estratégias em cada dimensão do processo

reformador, no fito de atingir os objetivos traçados e que foram abordados até o momento.

Dimensões Princípios Estratégias de Implementação Propósitos

♦

Clareza de Competências.

♦

Incentivo à adoção de parcerias com o mercado e setor público não estatal.

Institucional-

Legal

♦

Reestruturação, Extinção e/ou

Criação de Institutos e Instituições.

♦

Flexibilização de regras da burocracia pública.

♦

Criação de agências executivas e qualificação de organizações sociais.

♦

Celebração de contrato de gestão.

♦

Manutenção do Equilíbrio Financeiro.

♦

Austeridade no gasto público.

♦

Priorização de demandas.

♦

Fortalecimento da Capacidade

Administrativa de Instituições.

♦

Maior autonomia das agências governamentais.

♦

Utilização de técnicas modernas de gestão. (Ex.: planejamento estratégico).

♦

Qualificação e Motivação do Quadro

Funcional.

♦

Flexibilização da política de pessoal.

♦

Priorização da profissionalização contínua do servidor público.

♦

Fortalecimento de carreira no serviço público.

♦

Motivação e a valorização da ética no serviço público.

♦

Desenvolvimento de habilidades gerenciais: de administrador (trabalhar com os

regulamentos rotineiros); de produtor (produzir com qualidade); de inovador, (gerar novas

respostas e modernizar o fluxo de decisões); e a de integrador (congregar seu grupo para

atuar em conjunto na busca de um objetivo).

Gestão

♦

Qualidade na Prestação de Serviços

Públicos.

♦

Utilização de mecanismos de avaliação de desempenho individual e institucional,

convergentes e baseados em indicadores de qualidade e produtividade.

Governança

♦

Adequação de Instituições Políticas.

♦

Promoção de debate acerca da superação dos vícios patrimonialistas.

♦

Transparência e Responsabilização de

Políticos e Burocratas

(Accountability).

♦

Estímulo à divulgação da execução físico-financeira das ações realizadas.

♦

Aplicação de penalidades aos gestores.

♦

Controle Difuso de Resultados.

♦

Descentralização política, apoiada no princípio de que quanto mais próximo o poder de

decisão estiver do cidadão melhor será a qualidade na prestação dos serviços públicos.

Cultural

♦

Existência de um Contrato Social

Básico (Contrato Social Hobbesiano)

que Assegure Legitimidade e

Governabilidade.

♦

Fortalecimento de um contrato social básico que reconheça o Estado como mediador de

conflitos e mantenedor da ordem social.

Governabilidade

Quadro 3 – Reforma Gerencial de 1995: dimensões, princípios, estratégias de implantação e propósitos

Nota: Adaptado de Pereira (1997, p. 44 e 46) e de Santos (2003, p. 10).

Ressalva-se que o Quadro 3 considera o caráter processual da Reforma, propondo um “enquadramento” em termos de predominância de cada dimensão em relação às

condições elencadas, sem com isso desconsiderar a interferência das demais em suas diversas fases ou períodos.

Em síntese, o processo de implantação das diretrizes básicas do Plano Diretor

contemplaria, basicamente, as seguintes ações:

- remoção de obstáculos legais e normativos;

- revisão das funções e das formas de propriedade do Estado;

- introdução de ferramentas de gestão e de controle gerenciais;

- flexibilização do regime jurídico dos servidores e nova política de recursos

humanos;

- redução de despesas de pessoal;

- aplicação das tecnologias da informação aos processos administrativos, e

- política de informação e transparência. (FERNANDES, 2002, p. 6).

Como previu Bresser Pereira, entretanto, esse processo reformador não se dá de

forma abrupta, desarticulada e linear. Para ele:

A implementação da Reforma Gerencial de 1995 durará muitos anos no Brasil.

Passará por avanços e retrocessos.[Enfrentará a natural resistência à mudança e

o corporativismo dos velhos burocratas, os interesses eleitorais dos políticos, o

interesse dos capitalistas em obter benefícios do Estado. O Estado Patrimonial

era um Estado por definição capturado pelos interesses de classe. O Estado

Burocrático-Industrial e o Estado Gerencial serão estados de transição de uma

política de elites para uma democracia moderna, ou seja, em uma democracia

na qual a sociedade civil e a opinião pública serão cada vez mais importantes, e

na qual a defesa dos direitos republicanos, ou seja, do direito que cada cidadão

tem de que o patrimônio público seja usado de forma pública, seria cada vez

mais possível e necessária. (PEREIRA, 2001, p. 256-257).

E como previsto, a proposta analisada até este momento passaria pela crítica de vário

estudiosos, políticos e setores da sociedade, conforme se verá na próxima seção.

2.2.2 Algumas críticas ao movimento reformador

Na última década do século XX, um novo conceito de Administração pública foi

introduzido com o objetivo de fomentar a modernização do Estado brasileiro, o chamado

paradigma gerencial. Esse paradigma tem como norte o modelo gerencial de administração,

que:

[...] é [orientado] para o cidadão e para a obtenção de resultados; pressupõe que

os políticos e os funcionários públicos são merecedores de um grau limitado de

confiança; como estratégia, serve-se da descentralização e do incentivo à

criatividade e à inovação; o instrumento mediante o qual se faz o controle sobre

os gestores públicos é o contrato de gestão. (PEREIRA, 1998, p.28).

Apesar do aparente consenso acerca da relevância dos princípios defendidos pelo

modelo gerencial, algumas abordagens teóricas destacam diferentes aspectos da questão. Essa

multiplicidade permite fazer uma perspectiva crítica sobre aspectos relevantes, ante aquilo que

“se convencionou chamar de ‘pensamento único’”

(NOGUEIRA, 2006, p.37). As críticas

recaem desde o aspecto político e a gestão participativa, às condições materiais e aspectos

estruturais da Reforma, destacando-se os avanços e os desafios para se priorizar o tema na

agenda política do Estado brasileiro.

A primeira crítica adveio da filosofia adstrita à proposta reformadora. Para o seu

idealizador – Bresser Pereira – o movimento que se propalava pelo mundo constituía-se

oportunidade de inserção do País no contexto globalizado. Talvez por sua visão técnica, ele

tenha buscado atribuir à proposta um caráter neutro, uma vez que, para ele,

As novas idéias (...) embora influenciadas por idéias neoliberais, de fato não

[poderiam] ser confundidas com as idéias da direita; muitos países social-

democratas estavam na Europa envolvidos no processo de reforma e de

implantação de novas práticas administrativas. O Brasil tinha a oportunidade de

participar desse grande movimento de reforma, e constituir-se no primeiro país

em desenvolvimento a fazê-lo. (PEREIRA, 2001, p. 245).

E ainda asseverou que:

A Reforma Gerencial de 1995 baseou-se em um modelo de reforma que

desenvolvi com minha equipe nos primeiros meses do governo. Não estava

interessado em discutir com os neoliberais o grau de intervenção do Estado na

economia, já que acredito que hoje já se tenha chegado a um razoável consenso

sobre a inviabilidade do Estado mínimo e da necessidade da ação reguladora,

corretora, e estimuladora do Estado. (PEREIRA, 2001, p. 246).

Para alguns críticos o programa reformador, entretanto, baseado, dentre outros, nos

princípios da eficiência e da racionalidade, pressupunha a burocracia como um mal a ser

extirpado e cria possuir a fórmula para remover seus malefícios e tornar a lógica organizacional,

baseada na razão de mercado, mais adequada para a consecução dos objetivos do Estado. Marco

Aurélio Nogueira (2005) asseverou que a proposta de Reforma estava sim baseada na lógica de

mercado, uma vez que atribuía aos seus fundamentos a possibilidade para o desenvolvimento de

uma nova modalidade de gestão e administração públicas. Segundo ele, contudo,

Havia muito de arrogância nessa tese. Na verdade, nenhuma reforma do

aparelho de Estado feita sob o capitalismo tem como se objetivar contra a

burocracia, em nome da superação de algum ‘defeito estrutural’ que esse

modelo conteria. Se foi pensada com critérios políticos e pragmáticos

consistentes, e não como agitação, ela só pode ter como meta reconstruir a

burocracia, reforçá-la, atualizá-la perante a sociedade da informação e

liberá-la dos entraves que lhe minaram as capacidades operacionais e a

deformaram em termos organizacionais. [Grifou-se]. (P. 43).

Nogueira atestou que o mercado teria suas contribuições a dar, mas que elas

adviriam em caráter complementar e não poderiam ter se tornado o eixo principal do processo.

Por outro lado, entretanto, também destacou que seria um equívoco se direcionar em sentido

oposto, uma vez que a total democratização das organizações públicas não seria a solução para

os problemas enfrentados pelo País. Haveria de se reconhecer o fato de que entre a burocracia

(modus operandi do Estado) e a democracia, há muito mais conflitos e tensões do que em

sintonia e integração. A primeira pressupõe ordem e obediência e a segunda autonomia e

liberdade, o que não inviabiliza a aplicabilidade de práticas democráticas em instituições

burocráticas, haja vista não serem essas impermeáveis à incorporação de práticas democráticas

que tanto proporcionariam maior transparência, legitimidade e responsabilidade, quanto

confeririam às políticas a possibilidade de atender as necessidades e desejos advindos do cidadão

comum. A aplicação desse princípio, entretanto, não deve se restringir à rotinização de

participação, considerada muitas vezes um empecilho, mas, sobretudo, constituir-se em estímulo

à propagação de valores, técnicas e critérios democráticos nas instituições burocráticas, de forma

a ampliar as opções no processo decisório, reduzindo a prepotência técnica e adotando meios

inovadores e eficazes de controle externo.

Ele concluiu que esse processo reformador não conseguiu equilibrar as duas

vertentes – a assimilação de certas indicações de mercado e a incorporação de práticas

democráticas. Contribuíram para isso algumas condições materiais – a crise fiscal, a inflação, os

encargos sociais, os interesses privados, a globalização – que fortaleceram uma visão negativa

do Estado, o qual

(...) foi (...) convertido em fardo e custo. As populações (...) terminaram por ser

incentivadas a não esperar mais nada do Estado, a buscar viabilizar-se por si

mesmas, no mercado ou na dinâmica comunitária, num contexto de luta pela

vida, esforço pessoal e voluntarismo. (...) O Estado se manteria à margem,

cumprindo funções limitadas e protegendo, quando muito, os segmentos mais

excluídos, os indigentes, os focos de pobreza absoluta. (NOGUEIRA, 2005, p.

46).

Todas essas circunstâncias trouxeram impactos significativos para a opinião pública,

ajudando a disseminar uma visão negativa do papel, natureza e sentido do Estado e de sua

intervenção na vida econômica e social.

O bom Estado deveria ser leve, ágil, reduzido quase ao mínimo, tomado pela

racionalidade técnica e vazio de interesses, de “paixão”, de embates políticos.

Por extensão, a política (como idéia, atividade, perspectiva) [fora] igualmente

rebaixada, convertida em atividade pouco nobre, permeável à corrupção, à

manipulação, à falta de palavra e de compromisso, reduzindo-se ao rênio da

fraude, da força, do desperdício. Algo a ser suportado, quando muito. O

imaginário coletivo [parou] de incluir o Estado e o sistema político em seus

cálculos a respeito da felicidade presente e futura. (BARCELONA apud

NOGUEIRA, 2005, p. 48).

Os principais resultados desse processo foram a desvalorização do Estado para o

cidadão e a desorganização de seu aparato técnico e administrativo, fatos que também

influenciariam sobremaneira a sua imagem refletida para a sociedade.

Outro fator criticado foi a predominância de mudanças estruturais na condução da

pretensa reforma. A proposta implementada pelo MARE tinha a clara noção de que o Estado

seria composto, de um lado, por um complexo sistema normativo, ajustando a conduta de uma

população em um dado território, e, de outro, por uma grandiosa estrutura organizacional por

meio da qual seriam realizadas as ações para a consecução dos seus fins e optou, conforme

demonstra o título do Plano Diretor, por privilegiar o segundo aspecto, o chamado Aparelho do

Estado.

O que se verificou, então, foi a adoção de uma série de medidas com o objetivo de

promover as mudanças decorrentes das reformas constitucionais propostas e que visavam

sumariamente ao estabelecimento de nova relação entre o Estado e o seu pessoal, bem como a

redistribuição de competências. Seguindo o que Nogueira (2005) chamou de reforma adaptativa,

a ideia era de que o aparelho do Estado precisava se modificar para atender às exigências de

melhor desempenho do mundo globalizado. Para adaptar-se adequadamente, foi promovido um

paradoxal conjunto de medidas, que de um lado propiciaram um

“enquadramento “negativo”

da ação estatal, e de outro, uma reconfiguração “positiva” da gestão e da administração

pública, dentre elas destacam-se: cortes e incentivos, ajuste fiscal e criação institucional,

desconstrução e reconfiguração, fato que, por seu ecletismo e sua ambigüidade, proibiria

o sucesso operacional das reformas e impulsionariam, por fim, sua desativação”.

(NOGUEIRA, 2005, p. 47). A adoção da administração gerencial

com suas pretensas

vantagens para Estado, servidores e população, apesar dos méritos, não tem constituído total

sucesso, haja vista que suas principais promessas (desenvolvimento, emprego e renda, ascensão

e melhoria de vida) não têm se concretizado. O principal produto de todo esse movimento foi

uma grave perda do Estado, ou seja, a sua desconstrução e esvaziamento de valor perante a

sociedade.

Os princípios da Administração gerencial são: controlar mais os resultados do que os procedimentos, conceder

maior autonomia aos órgãos públicos, descentralizar estruturas e atividades, flexibilizar procedimentos, de modo a

que se configurem ambientes mais competitivos, ágeis e também responsáveis perante os cidadãos-consumidores.

(NOGUEIRA, 2005, p. 47).

A constatação acerca da perda do Estado constitui a mais profunda crítica feita à

proposta reformadora, pois se demonstrou inócuo o foco na racionalização do aparelho

administrativo sem o fortalecimento do Estado como ambiente democrático, no qual se

fortaleceria sua relevância ético-política no sentido de nortear uma convivência civilizada ao

invés de inspirar condutas inapropriadas, ou seja,

“gestão e imagem ético-política do Estado

devem

[caminhar]

de mãos dadas”.

(NOGUEIRA, 2005, p.49).

O terceiro ponto destacado das críticas de Marco Aurélio Nogueira consiste na

evidenciação da deturpação, pela proposta reformadora, de alguns institutos democráticos

decorrente da incorporação de quatro ideias próprias do discurso democrático, a saber:

descentralização, participação, cidadania e sociedade civil. Em seu entendimento, essa

apropriação trouxe em seu cerne muitas intenções e exigências, que compõem uma lógica

argumentativa: menos Estado, mais abertura para a sociedade. Almejando o seu reconhecimento

por qualquer posição política ou partidária, buscando evitar conflitos em nome da promoção dos

interesses comuns, a proposta promoveu, para o crítico, um deslizamento semântico, uma vez

que inverteu e modificou o sentido e o valor de alguns estratégicos conceitos democráticos.

Dentre eles destacou o da descentralização, que se aproxima intensamente da ideia de

democratização, ao ponto de com ela ser confundida. Em conseqüência, surge uma premente

exigência, qual seja a de que

[...] só seriam democráticos os entes e espaços descentralizados, isto é,

capacitados para assumir encargos antes desenvolvidos centralmente e, [então]

(...) neutralizar o “excesso” de Estado. A descentralização converteu-se, assim,

em imperativo democrático e em caminho mais adequado para a resolução dos

problemas sociais e a elevação da performance gerencial do setor público. (...)

[Ela] em vez de representar o desmonte ou de promover o recuo do Estado

nacional, funcionaria como fator de seu fortalecimento, graças à dinâmica

solidária e não-predatória que seria posta em marcha. (TELLES apud

NOGUEIRA, 2005, p. 55).

Para garantir a coerência em relação à descentralização, eis que ressurgiram as

ideias de participação, cidadania e sociedade civil. A intenção era proporcionar a aproximação

de instituições e indivíduos mais cooperativos que conflituosos, isto é, com predisposição para

colaborar, empreender e realizar. Há de se ressaltar que essa posição acarretou mudanças

positivas, mas também representou um projeto de hegemonia e legitimação do modelo proposto,

o que necessariamente resvalou nos movimentos sociais que mudaram seu foco muito mais para

a gestão de políticas do que para a oposição política. A incorporação do tema ao discurso da

reforma foi feita com a clara predominância de uma visão utilitarista da sociedade civil, ou seja,

ela fora encarada como um recurso gerencial primordial para a vitalidade do sistema. Então, o

Estado não foi mais visto como um ente antagônico, mas como um aliado, que em busca de um

consenso, ocupou um espaço de regulação, elaboração e implementação de políticas, definido

por processos mais deliberativos do que políticos. As consequencias dessa imprecisão semântica

resultaram em grandes estragos, exigindo uma reforma da reforma com o objetivo de devolver

uma dinâmica que promova a política e qualifique o sistema político, com suas regras e

instituições remodeladas.

Em meio a divergentes pontos de vista, evidencia-se, objetivamente, a idéia de que a

adoção do modelo gerencial, mesmo que de forma parcial, constitui realidade na Administração

pública brasileira. Os equívocos, as etapas não concretizadas ou até mesmo os resultados

imprevistos não constituem fatores decisivos para a apresentação de uma proposta diferente,

mostrando-se, até o momento, como desafios que deverão ser enfrentados com vistas a corrigir

as discrepâncias observadas na implantação do Plano Diretor, conforme será tratado na próxima

seção.

2.2.3 Os desafios renitentes

No tópico anterior, ficou claro que algumas das diretrizes estabelecidas para a

Reforma do aparelho do Estado não foram implementadas de forma integral ou até mesmo

satisfatória. Do ponto de vista da ressignificação do Estado, são muitos os percalços e essa

pesquisa não tem como objetivo tecer maiores análises nesse sentido, mas reconhece impossível

desvencilhar-se totalmente dela, principalmente por causa de sua centralidade em termos de

consolidação de qualquer espécie de reforma. Deslocar, porém, o foco para o aspecto da gestão

não desqualifica o esforço empreendido, uma vez que se reputa imprescindível também avaliar

quais obstáculos nessa área deverão ser suplantados, haja vista ainda não haver prognósticos,

malgrado as críticas, para a adoção de uma filosofia alternativa à da administração pública

gerencial.

Ao se vislumbrar os desafios postos à época, confirma-se a relevância da reforma

política para a concretização da proposta reformadora, mas também se ajuntam importantes

elementos relacionados à gestão. O Plano Diretor traçava um quadro de circunstâncias ideais

necessárias ao sucesso da proposta reformadora, conforme a seguir:

- ter partidos políticos que correspondam a orientações ideológicas;

- desenvolver um sistema eleitoral que permita a formação de governos ao

mesmo tempo representativos e com maiorias estáveis;

- contar com uma oposição vigorosa, mas que lute dentro de um campo comum

de interesses;

- dispor de uma imprensa livre e responsável que reflita mais a opinião de seus

leitores, ouvintes ou assistentes, do que de seus proprietários ou de seus

patrocinadores publicitários;

- contar com um sistema judiciário que não apenas faça a justiça entre os

cidadãos e os defenda do Estado, mas que também saiba defender a res publica

contra a cobiça dos cidadãos poderosos que querem privatizá-lo;

- contar com uma burocracia que abandone a prática do segredo e administre a

coisa pública com total transparência;

- contar com um poder legislativo nacional relativamente imune ao

clientelismo;

- desenvolver sistemas de participação dos cidadãos no controle direto do

Estado e das entidades públicas não-estatais;

- contar com um sistema mais transparente de financiamento das campanhas

eleitorais;

- desenvolver, enfim, sistemas de responsabilização dos políticos e da alta

burocracia pública. (PEREIRA, 1997, p.51).

Passado um pouco mais de uma década de sua implantação, em meio a tantos

desafios, parece indiscutível a necessidade de manutenção do equilíbrio fiscal, de forma a

assegurar ao Estado tanto a sua autonomia perante os organismos financeiros internacionais,

quanto garantir uma distribuição e aplicação dos recursos para um justo e equânime atendimento

das demandas de vários setores e localidades da sociedade. Ressalva-se, porém, a noção de que a

população não quer mais arcar com altos preços para sua manutenção, uma vez que muitas das

estratégias empregadas nos primeiros momentos da reforma parecem não ter tido os resultados

prometidos, como, por exemplo, os processos de privatização (que foram muito traumáticos e,

mesmo sem ideologizar a discussão, ficaram marcados de forma negativa no imaginário

brasileiro), os programas de demissão voluntária, as mudanças nas regras previdenciárias (tidas

como vilãs do equilíbrio fiscal) etc. Em meio a tantas riquezas produzidas, ao crescimento do

hiato social que observa ao largo do tempo, aos constantes escândalos de corrupção e a

impunidade, deve-se procurar novas justificativas para exigir qualquer tipo de sacrifício

adicional da população, sem causar grandes estranhamentos políticos.

Sob o ponto de vista da gestão, deve-se focar na busca pelo equilíbrio entre o

tradicional e o novo. As estruturas, as instituições e as pessoas não modificam seus

comportamentos de forma abrupta e descontínua. Toda mudança consiste em perdas e ganhos e

somente o exercício da escolha tornará o processo menos traumático. Dessa forma, as falhas do

modelo burocrático e as vantagens da administração gerencial não podem ser encaradas como

condições suficientes para a apresentação de soluções radicais ao ponto de submeter a xeque o

funcionamento do sistema. Deve-se primar pelo equilíbrio entre práticas burocráticas e

gerenciais, respeitando o que de bom e necessário há na racionalidade burocrática e introduzindo

ideias inovadoras adequadas à nova lógica de funcionamento da Administração pública.

Outro relevante ponto se refere ao fortalecimento do sentido de pertença dos

indivíduos e grupos sociais na qualidade de entes políticos e para os quais todo esse processo

faça sentido. Para que a reforma seja assegurada deve haver uma razão que correspondam às

expectativas sociais, mas que não represente um utilitarismo por meio do qual se transmita a

hegemonia dominante com a ajuda da própria sociedade civil.

No sentido de propor uma agenda para a reforma da reforma do Estado, Nogueira

(2008) destacou doze aspectos que justificam o retorno teórico e político da temática para a

agenda nacional. São eles:

Completar a crítica aos limites e contradições do discurso

“monetarista” e “mercadológico” sobre a reforma do Estado, bem como a sua

tradução tópica, o gerencialismo (...);

Recuperar, atualizar e elaborar teoricamente a idéia de que o Estado

é, ao mesmo tempo, um instrumento de governo, de organização e de

intervenção e um “ambiente” ético, político e institucional indispensável para

o contrato social (...);

Aprofundar a compreensão dos impactos da globalização econômica

e da reestruturação sócio-produtiva sobre o Estado: as novas bases de

soberania, a questão do território, as possibilidades de regulação, as novas

funções e responsabilidades estatais (...);

[O papel do Estado deve conduzir ao equilíbrio entre a democracia

participativa e a democracia representativa];

É preciso modernizar o aparato administrativo do Estado. Mas a

incorporação de novas tecnologias de gestão, a redução de gastos, a

remodelagem da dimensão organizacional e o enxugamento administrativo

não podem ser perseguidos como se fossem hierárquica e axiologicamente

superiores ao estabelecimento de novos parâmetros de atuação, de novas

responsabilidades e de novos compromissos públicos e estatais. Técnica,

política e ética caminham juntas. De resto, eficiência sem equidade e sem

qualidade é algo desprovido de sentido, estranho à dimensão democrático-

republicana que deve prevalecer numa gestão pública que faça jus ao nome;

Uma gestão pública transparente, responsável, eficaz e eficiente é

uma das principais metas da reforma democrática do Estado. [E para tal

precisará de um corpo funcional capacitado, motivado e afinado com sua

filosofia. O Estado deve estabelecer como conquistar e manter esse tipo de

servidor];

Flexibilidade, inovação, simplificação, busca de resultados e

descentralização são recursos poderosos e é insensato rejeita-los. Sua adoção,

porém, só será positiva se forem seguidos parâmetros publicamente

estabelecidos, se não forem violentados processos legais ou organizações

públicas e se os funcionários públicos não forem nem subalternizados, nem

menosprezados;

Os cidadãos devem se encarregar do governo, por intermédio de seus

representantes livremente eleitos e mediante a criação de formas organizadas

de participação e pressão (...);

A missão dos gestores públicos é servir aos interesses públicos [e

para tal devem utilizar-se dos meios que assegurem o bom uso dos recursos

públicos, mediante a sua aplicação em políticas definidas de forma

democrática e transparente];

10.

Tempos acelerados requerem decisões rápidas, mas a rapidez não

pode ser tomada como valor em si, distante de considerações normativas,

pressupostos éticos e diretrizes políticas. Passa-se o mesmo com a

criatividade e a produtividade, que se afirmam de modo específico na

administração pública, quando comparadas com os parâmetros das empresas

privadas;

11.

A descentralização política e administrativa tem méritos intrínsecos.

Mas uma coisa é concebê-la como delegação de poder do centro para a

periferia, das cúpulas para as bases ou do nacional para o subnacional, outra

coisa é traduzi-la em termos de transferência de encargos e de

responsabilidades. Associar descentralização a entrega de pedaços do Estado

para particulares (via terceirização ou privatização, por exemplo) é tão

problemático quanto associa-la à chamada “publicização” ou à constituição

de um “espaço público não-estatal” mediante parcerias com a “sociedade

civil”. [Neste ponto percebe-se um claro antagonismo com a filosofia

proposta e implementada pelo MARE] (...);

12.

A reforma democrática do Estado abriga a participação em seu

próprio miolo constitutivo. [Entretanto não pode se permitir que esse

processo leve à fragmentação social. Ao contrário, ela deve possibilitar] uma

melhor vocalização das demandas, diferenças e aspirações, mas faz isso

tendo em vista sua recomposição unitária, um processamento político que

garanta o alcance de uma síntese delas. Participação sem totalização política

é mais luta de interesses que exercício de cidadania. (...) Pensada como

exercício radicalmente democrático, a participação não objetiva acabar com o

poder, mas [ampliar os espaços onde ele possa ser democraticamente

contestado] (grifos nossos). (NOGUEIRA, 2008, p.70-74).

Em meio a tantas visões diversificadas, não há como se negar a penetrabilidade dos

conceitos e práticas implementadas pela Reforma do aparelho do Estado, fato esse comprovado

pela extrapolação de sua aplicação do nível federal às unidades subnacionais, em especial os

estados federados, conforme anotou Abrucio (2006):

Mas a maior importância da reforma Bresser advém das idéias disseminadas

para os estados. Trata-se de um nível de difícil mensuração. Na verdade, a partir

do debate que se instalou durante quatro anos (1995-1998), essa concepção foi

utilizada como pano de fundo das reformas, mesmo quando houve o

arrefecimento desse modelo no plano federal. Desse “caldo de cultura”

estabeleceu-se um referencial geral de modernização, capaz de fornecer

motivações para a adoção de um novo modelo de gestão pública. Num primeiro

momento, tais propostas eram classificadas como gerenciais e, depois do

primeiro governo FHC, nem tinham necessariamente este rótulo colado a elas.

E foi nesta última etapa, quando ficaram mais livres das brigas ideológicas e

nomológicas, que as idéias germinadas pioneiramente pelo ministro Bresser

ganharam mais força. As resistências iniciais de políticos e burocratas foram

paulatinamente reduzidas à medida que as propostas eram implementadas

segundo as condições locais e começavam a mostrar resultados. Obviamente

que há ainda vetos e pressões contra elas, mas hoje é mais difícil abandonar as

novas práticas num conjunto significativo de estados. (P.24-25).

Certamente, no Governo do Estado do Ceará, esse processo não seria relegado a

segundo plano, tanto pela identificação da filosofia reformista com o direcionamento político

vigente à época, quanto pelo caráter sedutor de suas promessas, conforme será verificado no

próximo tópico.

2.2.4 A Modernização da Gestão Pública no Governo do Ceará

Desde a sua propositura, as ideias reformadoras dos anos 1990 não foram

implantadas de forma absoluta nem hegemônica em todo o Território Nacional. A

redemocratização consubstanciada no fortalecimento político dos estados e no reconhecimento

de sua autonomia para determinados assuntos previstos na Constituição Federal de 1988

contribuiu para a divergência de caminhos. Apesar de sua propagação no concerto federal, as

administrações subnacionais foram influenciadas, mas não se submeteram ao Ente central,

forjando suas experiências em meio a fatores políticos e socioeconômicos peculiares. Isso

possibilitou, mesmo com o enfraquecimento do movimento reformador no Ente central, o

desenvolvimento de múltiplas experiências bem-sucedidas de modernização nas gestões

estaduais.

As políticas de gestão pública –

“recursos humanos, modelagem organizacional,

planejamento & orçamento, auditoria & controle, compras governamentais, atendimento

ao cidadão e governo eletrônico”

(ABRUCIO, 2006, p. 24) – ressentem-se da ausência de

apelo público em torno sua relevância, haja vista as questões socioeconômicas terem sido

priorizadas no decurso histórico. Elas enfrentam dificuldades para se manter na agenda

prioritária dos gestores públicos porque, embora sejam de enorme relevância, são tratadas como

acessórias às políticas eminentemente públicas ou finalísticas. Em meio a tantas condições

desfavoráveis, porém, alguns fatores inter-relacionados colaboram para a sobrevivência da

temática no plano estadual, como:

1) a crise financeira dos governos estaduais e a construção de uma coalizão e de

instituições pró-ajuste fiscal;

2) a propagação das idéias da Nova Gestão Pública após 1995, com o reforço

recente de técnicos com passagem pelo Governo Federal, os quais, sobretudo

desde 2003, migraram para governos estaduais. [Sobretudo a adoção de novos

modelos institucionais, como o surgimento de organizações sociais e a figura do

contrato de gestão];

3) disseminação de boas práticas e inovações administrativas pelo País;

4) fortalecimento de fóruns federativos interestaduais, como o Conselho de

Secretários Estaduais de Administração (Consad);

5) o processo de construção de rede entre a União e os estados em prol do

PNAGE, em termos de diagnóstico, montagem e negociação do programa.

(ABRUCIO, 2006, p. 25).

E em meio a esse histórico de tentativas de modernização da Administração pública

no País, o Governo do Ceará procura colaborar com o aperfeiçoamento da ação estatal, como

pode ser observado por meio das diversas reformas administrativas ocorridas desde 1968

Essas reformas caracterizam-se não somente pelo criticado criacionismo institucional (criação

ou extinção de órgãos) com sua redefinição de competências, mas também pela adoção de

mecanismos inovadores de gestão pública. Elas buscam adequar a atuação do Estado,

principalmente de órgãos estratégicos responsáveis pelo fomento a sua modernização.

Considerando o escopo desta pesquisa, destacam-se as alterações que introduziram e

consolidaram a institucionalização de um modelo de gestão para o Governo do Ceará,

consubstanciado nos princípios da Nova Administração Pública - New Public Management.

A gestão Lúcio Alcântara (2003-2006) foi pioneira, ao estabelecer um modelo de

gestão fundamentado nos princípios de uma gestão moderna, conforme demonstra o Art. 1º da

Lei nº 13.297, de 7 de março de 2003, destacados a seguir:

TÍTULO I

DO MODELO DE GESTÃO

Por meio de consulta ao Diário Oficial do Estado/DOE, foram localizadas algumas leis que demonstram as

diversas mudanças institucionais implantadas pelo Poder Executivo Estadual, como:

a) Lei nº 9.146, de 6 de setembro de 1968 – Dispõe sobre a organização da Administração Estadual,

estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras providências;

b) Lei nº 11.714, de 25 de julho de 1990 – Dispõe sobre as diretrizes e bases da Administração Estadual e dá

outras providências;

c) Lei nº 11.809, de 22 de maio de 1991 – Dispõe sobre a estrutura da Administração Estadual e dá outras

providências.

d) Lei nº 13.297, de 7 de março de 2003 – Dispõe sobre o modelo de gestão do Poder Executivo, altera a

estrutura da administração estadual, promove a extinção e criação de cargos de direção e assessoramento

superior e dá outras providências (Governo Lúcio Alcântara);

e) Lei nº 13.875, de 7 de fevereiro de 2007 – Dispõe sobre o modelo de gestão do Poder Executivo, altera a

estrutura da administração estadual, promove a extinção e criação de cargos de direção e assessoramento

superior e dá outras providências (Governo Cid Gomes).

Art.1º. O modelo de Gestão do Poder Executivo tem como premissas básicas a

democratização, a descentralização, a participação, a regionalização, a

flexibilidade e a integração das macro-funções.

§1º. Democratização, compreendendo todas as iniciativas voltadas para garantir

a ordem igualitária, o que implica na universalidade do atendimento, na

qualidade da prestação dos serviços e na facilidade de acesso aos mesmos,

traduzindo-se em descentralização e participação.

§2º. Descentralização, buscando estimular a gestão descentralizada, o que

implica adotar modelos organizacionais capazes de assegurar um elevado grau

de resolubilidade de demandas nos postos de atendimento de serviços públicos.

A descentralização se dá em dois níveis: no interno - regionalização e

desconcentração; no externo ou intergovernamental - municipalização.

§3º. Participação, favorecendo a incorporação de atores sociais representativos

no processo de formulação e implementação de políticas públicas e o controle

social da ação pública.

§4º. Regionalização, assegurando a presença e a ação governamental em todas

as regiões do Estado para favorecer o processamento das demandas bem como

sua resolubilidade.

§5º. Flexibilidade, correspondendo ao conjunto de medidas orientadas para a

melhoria da racionalidade interna da Administração Pública e busca da

eficiência, eficácia e efetividade de sua ação. Compreende, portanto, a

adoção de novas formas organizacionais, novos modelos e instrumentos de

gestão, novas relações contratuais e de desenvolvimento gerencial e de

equipes.

§6º. Integração de macro-funções, garantindo a coordenação das ações, no

sentido de superar a perspectiva setorial e garantir a integração de esforços, o

que implica em adotar formas de gestão integrada, como forma de coordenar

esforços das diferentes Secretarias de Estado. [Grifou-se].

Em linhas gerais, esse direcionamento também é observado na gestão Cid Gomes

(2007-2010). Segundo a Lei nº 13.875, de 7 de fevereiro de 2007:

TÍTULO I

DO MODELO DE GESTÃO

Art.1º O Modelo de Gestão do Poder Executivo obedecerá aos princípios da

legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, adotando

como premissas básicas a Interiorização, a Participação, a Transparência, a

Ética, a Otimização dos Recursos e a Gestão por Resultados, a partir dos

seguintes conceitos:

I - a Interiorização como instrumento de discussão e atendimento das

prioridades e necessidades locais, estabelecendo e fornecendo as condições para

o crescimento econômico, social e político, local e regional, promovendo a

desconcentração espacial do desenvolvimento e a desconcentração intraclasses

da renda, com fundamento nos conceitos de eqüidade e desenvolvimento

sustentável;

II - a Participação como forma de controle social sobre a Administração Pública

e como instrumento para o aprimoramento da cidadania, com a adoção de

plebiscito, de referendos, de audiências e conferências públicas e de conselhos

populares e do orçamento participativo;

III - a Transparência como a socialização dos atos administrativos, mediante a

respectiva divulgação pelos meios oficiais e de comunicação social, ressalvadas

as hipóteses de sigilo necessárias à segurança do Estado e da sociedade,

priorizando o interesse público à informação;

IV - a Ética como o conjunto de normas e valores às quais se sujeitam todos os

agentes públicos estaduais, estabelecendo um compromisso moral e padrões

qualitativos de conduta, assegurando a clareza de procedimento dos servidores,

segundo padrões de probidade, decoro e boa-fé, permitindo o controle social

inerente ao regime democrático;

V - a Otimização dos Recursos com melhor utilização destes na prestação dos

serviços públicos, com padrão de eficiência e racionalização de custo e tempo;

VI - a Gestão por Resultados como administração voltada para o cidadão,

centrada notadamente nas áreas finalísticas, objetivando padrões ótimos de

eficiência, eficácia e efetividade, contínua e sistematicamente avaliada e

reordenada às necessidades sociais, fornecendo concretos mecanismos de

informação gerencial.

Fundamentado nessas premissas, o Governo do Ceará demanda superar as

dificuldades decorrentes do descaso em relação às políticas públicas para o Nordeste, bem como

dos reflexos patrimonialistas reinantes na gestão pública nordestina. Não só o vocabulário

reformista é adotado nos discursos políticos, nas discussões técnicas e nas definições de políticas

de governo e públicas, mas também se observa uma efetiva modificação no padrão de

planejamento das ações governamentais. Em 2003, foi iniciada uma caminhada na busca da

modernização pautada na Gestão Pública conforme Resultados – GPR.

A GPR é um modelo em que o setor público passa a adotar uma postura

empreendedora, voltada para o cidadão como cliente e buscando padrões

ótimos de eficiência, eficácia e efetividade, com ética e transparência. É uma

gestão que busca reduzir custos para a sociedade e compromete o Estado com a

satisfação dos cidadãos. É um modelo em que o governo é um meio e não um

fim em si mesmo.

Neste modelo, o poder público precisa dialogar continuamente com a sociedade

e utilizar intensamente os procedimentos de monitoramento e avaliação,

inclusive sob o ponto de vista do cidadão como cliente principal. A política de

GPR exige do governo um permanente aprimoramento de seus processos e a

focalização nos resultados de seus programas, projetos e atividades, prestando

contas sobre os mesmos à sociedade. (ROSA et al, 2006, p.38).

No fito de assegurar maior eficiência e efetividade às ações públicas, a

Administração estadual adota medidas visando à efetivação das políticas estaduais de gestão,

conduzidas, conforme o foco, pelas Secretarias do Planejamento e Gestão/SEPLAG

(remodelagem institucional, ferramentas de gestão etc.) e da Fazenda/SEFAZ (equilíbrio fiscal)

e pela Controladoria e Ouvidoria Geral do Estado/CGE (controle e transparência dos gastos

públicos)

. A seguir são apresentadas algumas ações modernizadoras destacadas pelo Governo

do Estado em suas mensagens

encaminhadas à Assembleia Legislativa no início das sessões

legislativas

no período em análise:

- Racionalização nas Compras; Projeto Inovação em Suprimentos; Sistema de Pregão

Eletrônico (2005);

- Sistema licitações de coordenação da PGE, Sistema de registro de preços, que abriga

vários itens de bens (inclusive combustíveis), o SISTER – Sistema de contratação de

mão-de-obra terceirizada (2007);

- Qualificação: formação de gestores e lideranças; realização de concursos públicos

(2005);

- Valorização dos servidores: planos de cargos e carreiras; Mesa Estadual de Negociação

Permanente - MENP, Programa Qualidade de Vida (2007);

- Modernização da estrutura administrativa estadual (2005, 2007);

- Utilização da Gestão Por Resultados/GPR; Sala de Situação - tomada de decisões

(2005); Estabelecimento de indicadores estratégicos de resultados com vistas a monitorar

e avaliar as diversas políticas sociais – saúde, educação, meio ambiente, etc. (2007);

- Divulgação e acesso de informações por meio da Internet (2007);

- Projeto Idéia Cidadã - participação popular (2005);

- Criação da Ouvidoria do Estado e do Portal do Governo - Alô Idoso, Alô Cidadão,

Unidades Móveis, Rede de Ouvidores e Ilhas Digitais (2006);

- Criação do Portal da Transparência - informações de contratos e convênios e do

Sistema Integrado de Gestão de Ouvidoria – SIGO, com vistas ao aperfeiçoamento do

processo de cadastramento e acompanhamento das manifestações dos cidadãos (2007);

A Lei nº 13.875, de 7 de fevereiro de 2007, fundiu as antigas Secretarias da Administração/SEAD e do

Planejamento e Coordenação/SEPLAN na Secretaria do Planejamento e Gestão/SEPLAG. A Lei nº 14.306, de 2 de

fevereiro de 2009, transforma a Secretaria da Ouvidoria e Controladoria/SECON em Controladoria e Ouvidoria

Geral do Estado/CGE.

No site da SEPLAG (www.seplag.ce.gov.br), na sessão Planejamento, estão disponíveis as versões eletrônicas das

mensagens de governo encaminhadas à Assembleia Legislativa desde o exercício 2003.

A Constituição do Estado do Ceará de 1989 estabelece na Seção II – Das Atribuições do Governador do Estado,

em seu Art. 88, VII, que compete privativamente ao Governador do Estado: remeter mensagem acompanhada de

plano de governo à Assembléia Legislativa para leitura na abertura da sessão legislativa, expondo a situação

estadual e solicitando as medidas que reconhecer consentâneas.” (CEARÁ, 2000).

- Integração dos sistemas SIOF (Sistema Orçamentário e Financeiro) e PPA; integração

entre o Sistema de Controle de Empresas Terceirizadas - SISTER e o Sistema Integrado

de Acompanhamento de Programas – SIAP; Módulo de Planejamento do Sistema de

Registro de Preços; Melhorias nos sistemas corporativos da SEPLAG, tais como Folha de

Pagamento, Protocolo do Estado, Orçamento e Planejamento, Recursos Humanos;

Sistema WEB-MAPP integrado ao SIAP e ao SIC (2007 e 2008);

- Adoção de estratégias de Tecnologia da Informação, como utilização de software livre;

definição de políticas de TIC e de Segurança de Informação (2008);

- Desenvolvimento de diretrizes e estratégias para o Desenvolvimento – IPECE (2008);

- Publicização por meio de contratos de gestão com organizações sociais e agências

executivas (2003 a 2008).

Essas ações integram o conjunto de ferramentas de gestão reunido no Diagnóstico

Geral das Administrações Públicas Estaduais

, conforme Quadro 4 a seguir:

Esse estudo foi realizado com o objetivo de identificar os principais problemas enfrentados pelas administrações

públicas estaduais na perspectiva de delinear um marco lógico adequado ao Programa Nacional de Apóio à

Modernização da Gestão e do Planejamento dos Estados Brasileiros e do Distrito Federal –PNAGE.

O Programa tem como objetivo geral melhorar a efetividade e a transparência institucional das administrações

públicas dos Estados e do Distrito Federal, a fim de alcançar uma maior eficiência do gasto público. Seus principais

Componentes são: (I) Fortalecimento da capacidade de planejamento e de gestão de políticas públicas; (II)

Desenvolvimento de políticas e da capacidade de gestão de recursos humanos; (III) Modernização de estruturas

organizacionais e de processos administrativos; (IV) Fortalecimento de mecanismos de transparência administrativa

e de comunicação; (V) Modernização da gestão da informação e integração dos sistemas de tecnologia de

informação; (VI) Desenvolvimento de uma cultura de promoção e implantação de mudança institucional; e (VII)

Apoio à cooperação em gestão.

A Modernização institucional no âmbito do PNAGE é tratada com uma visão sistêmica, transversal e integrada do

ciclo da gestão pública. Neste sentido, incentiva-se o compartilhamento de soluções de modernização em nível das

administrações estaduais e também entre diferentes estados. O período de execução é de Maio/2006 a Maio/2011.

Disponível em:

http://www.planejamento.gov.br/secretaria.asp?cat=171&sec=14. Acessado em: 24/mai/2009.

Tecnologias de Gestão

1 Programa Qualidade Total

2 Centro de Atendimento Integrado ao Cidadão

3 Planejamento Estratégico

4 Modelos de Decisão Colegiada/Participativa

5 Compras Eletrônicas

6 Parcerias com a Sociedade Civil e/ou com o Setor Privado

7 Desburocratização

8 Contratos de Gestão

9 Novos Modelos de Mensuração do Desempenho Institucional

10 Centro de Custos

11 Outros

Quadro 4 – Tecnologias de Gestão Utilizadas pelas Administrações Públicas Estaduais

Fonte: Adaptada da Tabela 63 – Governos e ferramentas de gestão. PNAGE, p. 118.

Muitas são as vertentes da modernização e, na própria estrutura do Governo estadual

e diversas áreas das secretarias retrocitadas partilham a responsabilidade por sua consecução. Na

SEPLAG, essas responsabilidades estão dissolvidas em 13 coordenadorias e suas células

(conforme Anexo A), com destaque para as Coordenadorias de Modernização da Gestão do

Estado/COMGE

e de Cooperação Técnico-financeira/COTEF

, estando a última responsável,

em parte, pelas tecnologias de gestão, imbricadas, e se referem ao objeto deste estudo – a

parceria com a sociedade civil e o contrato de gestão. Apesar de sua relevância estratégica, essa

última é uma das ferramenta pouco utilizadas pela administrações estaduais, conforme a seguir:

(...) as práticas que têm menor repercussão são os processos de

desburocratização, a utilização de contratos de gestão, a adoção de

mecanismos de mensuração do desempenho institucional e, por fim, o emprego

do centro de custos nas rotinas contábeis – este é um tema abandonado pelas

reformas, pela sua menor visibilidade. Se pegarmos as duas tecnologias de

gestão menos utilizadas, o resultado é que duas medidas importantes para se

alcançar, respectivamente, a efetividade e a eficiência não estão sendo tomadas.

(PNAGE, p. 118).

Na contramão desse diagnóstico, porém, dentre as ferramentas de modernização da

gestão utilizadas pelo Governo do Ceará, destaca-se a adoção de política de governo pautada na

realização de parcerias entre o Poder público estadual e instituições qualificadas como

Segundo o Regulamento da SEPLAG, a COMGE tem como responsabilidades: a gestão da estruturação

administrativa do Governo do Estado; a otimização de processos de órgãos e entidades; a prospecção de

metodologias e ferramentas de gestão; a estruturação do sistema de transparência e ética, etc.

Com a revisão da estrutura da SEPLAG em 2008, a COTEF ficou incumbida de realizar as análises técnica e

documental dos processos de celebração e aditivação dos contratos de gestão, bem como de participar da avaliação

dos planos de trabalho pactuado entre as secretarias contratantes e as organizações sociais. Essa atribuição foi

recebida da antiga Assessoria de Publicização, Liquidação e Extinção/ASPLE, em julho/2008.

organizações sociais, consubstanciadas na celebração de contrato de gestão, conforme será

demonstrado no capitulo cinco.

3 AS PARCERIAS ENTRE O PODER PÚBLICO E AS ORGANIZAÇÕES SOCIAIS:

PERSPECTIVAS E CONTROVÉRSIAS

3.1 As organizações sociais e os contratos de gestão na proposta reformadora dos anos 1990

No capítulo anterior, que tratou da Reforma Gerencial de 1995, foram evidenciados

os princípios e estratégias propostas para a implantação de medidas que visavam a contribuir

para modernizar a Administração pública brasileira. Na proposta em foco foram estabelecidos

como pontos fulcrais o fortalecimento das competências dos ocupantes de cargos ou funções

superiores e a reordenação das formas de atuação do Estado, conforme a seguir:

A modernização ou o aumento da eficiência da administração pública [seria] o

resultado, a médio prazo, de um complexo projeto de reforma, através do qual

se [buscaria] a um só tempo fortalecer a administração pública direta ou o

“núcleo estratégico do Estado” e descentralizar a administração pública, através

da implantação de “agências autônomas” e de “organizações sociais”,

controladas por contratos de gestão. (PEREIRA, 1997, p. 23-24).

Certamente esses macroobjetivos acarretariam desdobramentos outros necessários à

consecução de seus propósitos, mas a questão do novo arranjo institucional é de singular

relevância para a temática aqui considerada, haja vista sua intenção de superar a recorrente

alternância entre centralização e descentralização observada no histórico das reformas

administrativas ocorridas no Brasil. O foco estava na adoção de um critério misto de atuação,

buscando fortalecer a competência administrativa do centro e a autonomia das agências e das

organizações sociais. Para tal, seria necessário também adotar um instrumento que vinculasse

esses dois nichos, e eis que surgiu a figura do contrato de gestão como

“elo de ligação entre os

dois sistemas (...), que o núcleo estratégico deverá aprender a definir e controlar e as

agências e organizações sociais, a executar”.

(PEREIRA, 1997, p. 24).

Conforme a seção 2.1.1.1.1, que tratou do Princípio da Clareza de Competências, a

proposta reformadora buscou diferençar as responsabilidades do Estado compartilhadas entre os

seguintes setores: núcleo estratégico do Estado; atividades exclusivas de Estado; serviços não

exclusivos ou competitivos e produção de bens e serviços para o mercado. No que tange à

questão do contrato de gestão, três setores são fundamentais: o núcleo estratégico, o de serviços

exclusivos e o de serviços não exclusivos ou competitivos.

O núcleo estratégico usa, além dos instrumentos tradicionais - aprovação de leis

(Congresso), definição de políticas públicas (Presidência e cúpula dos

ministérios) e emissão de sentenças e acórdãos (Poder Judiciário) - de um novo

instrumento, que só recentemente vem sendo utilizado pela administração

pública: o contrato de gestão.

Através do contrato de gestão, o núcleo estratégico define os objetivos das

entidades executoras do Estado e os respectivos indicadores de desempenho e

garantirão a essas entidades os meios humanos, materiais e financeiros para sua

consecução. As entidades executoras são, respectivamente, as “agências

autônomas”, no setor das atividades exclusivas de Estado e as “organizações

sociais”, no setor dos serviços não-exclusivos de Estado.

Esta política está de acordo com a concepção de que o Estado moderno, que

prevalecerá no século XXI, deverá ser um Estado regulador e transferidor de

recursos e não um Estado executor. (PEREIRA, 1997, p.26-27).

Essa partilha consiste tanto em uma remodelagem institucional, onde alguns órgãos

ou entidades públicas têm sua natureza jurídica modificada, quanto no reconhecimento de

instituições sociais com relevantes serviços prestados à comunidade nas áreas de atividades não

exclusivas. Nessa perspectiva de transferir responsabilidades e recursos públicos, foi forjada

uma nova formatação que diferençava o espaço público entre estatal e não estatal. Com o

propósito de eximir-se da execução de determinadas atividades, intentou-se o fortalecimento de

novas relações com setores específicos da sociedade civil que poderiam atuar de forma

complementar ao Estado e que para tal receberiam o suporte material e humano necessário à sua

consecução. A esse espaço público não estatal caberia relevante papel na consolidação da

democracia nacional, pois ele poderia facilitar o surgimento de formas de controle social direto e

de parcerias estabelecidas, sobremaneira, por meio de contrato de gestão. Para que parcerias com

a sociedade civil fossem possíveis, havia a necessidade de existir entidades reconhecidamente

capazes de corresponder ao perfil de atuação que se esperava para execução de serviços, como,

por exemplo, ensino universitário, ensino técnico, pesquisa, saúde e cultura. Com esse propósito,

foi concebida uma espécie de artifício jurídico que proporcionaria a determinadas entidades a

capacidade de receber recursos e executar ações públicas não exclusivas – a qualificação como

organização social. A idéia é:

[...] [transformá-las], voluntariamente, em "organizações sociais", ou seja, em

entidades que [celebrassem] um contrato de gestão com o Poder Executivo e

[contassem] com autorização do Legislativo para participar do orçamento

público. A Organização social não [seria], na verdade, um tipo de entidade

pública não-estatal, mas uma qualidade dessas entidades, declarada pelo Estado.

(PEREIRA, 1997, p. 29).

Para que esse reconhecimento se concretizasse, foi proposto pelo Governo Federal o

chamado Programa de Publicização, que buscava

A transformação dos serviços não-exclusivos de Estado em propriedade pública

não-estatal e sua declaração como organização social (...), que não [deveria] ser

confundido com o programa de privatização, na medida que as novas entidades

[conservariam] seu caráter público e seu financiamento pelo Estado.

(PEREIRA, 1997, p. 29).

Segundo a proposta implementada,

O processo de publicização [deveria] preservar a finalidade pública da nova

entidade, que [seria], contudo, regida pelo direito privado proporcionando-lhe,

assim, uma autonomia administrativa e financeira maior. Para isto, [seria]

necessário extinguir as atuais entidades e substituí-las por fundações públicas

de direito privado, criadas por pessoas físicas.

As novas entidades [receberiam], por cessão precária, os bens da entidade

extinta. Os atuais servidores da entidade [transformar-se-iam] em uma categoria

em extinção e [ficariam] à disposição da nova entidade. O orçamento da

organização social [seria] global, a contratação de novos empregados [seria]

pelo regime da Consolidação das Leis do Trabalho, as compras [deveriam] estar

subordinadas aos princípios da licitação pública, mas [poderiam] ter regime

próprio. O controle dos recursos estatais postos à disposição da organização

social [seriam] feito através de contrato de gestão, além de estar submetido à

supervisão do órgão de controle interno e do Tribunal de Contas. (PEREIRA,

1997, p. 29-30).

Há de se ressaltar que essa transferência, dentre outras consequencias, trouxe uma

visão diferenciada quanto ao controle das atividades a serem desenvolvidas nesse espaço público

não estatal.

O fato de ser pública não-estatal, por sua vez, [implicaria] na necessidade da

atividade ser controlada de forma mista, pelo mercado e pelo Estado. O controle

do Estado, entretanto, [seria] necessariamente antecedido e complementado

pelo controle social direto, derivado do poder dos conselhos de administração

constituídos na sociedade. E o controle do mercado se [materializaria] na

cobrança dos serviços. Desta forma, a sociedade [estaria] permanentemente

atestando a validade dos serviços prestados, ao mesmo tempo que se

[estabeleceria] um sistema de parceria ou de cogestão entre o Estado e a

sociedade civil. (PEREIRA, 1997, p. 29).

Nesse sentido, o contrato de gestão é elemento fundamental da proposta reformadora,

uma vez que ele proporciona tanto o estabelecimento de novos padrões de serviços a serem

prestados pelas organizações sociais com foco nos resultados que os novos responsáveis

proporcionariam à população, quanto o meio de aferição da eficiência e efetividades com que os

serviços transferidos são desenvolvidos.

Com esse objetivo, uma série de cautelas legais e administrativas serão

adotadas, tomando-se, entretanto, o cuidado de limitar os controles por

processo, já que o essencial será, tanto da parte do próprio Estado, quanto da

sociedade, o controle por resultados das organizações sociais. (PEREIRA,

1997, p. 38).

Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2008: p.250), o contrato de gestão

corresponde a um ajuste entre vários tipos de entidades estatais e não estatais na busca da

modernização da gestão pública. Para ela, compreender tal instrumento é um grande desafio,

haja vista os seguintes fatores concorrentes: a) o contrato de gestão constitui novidade para o

Direito brasileiro; b) está disciplinado em normas dispersas no Direito positivo; c) sua utilização

tem um caráter múltiplo, adequando-se conforme os interesses da administração; e, d)

demonstra-se incompatível com a rigidez do Direto positivo brasileiro. Tais fatores, contudo,

não impediram que a proposta reformadora buscasse utilizá-lo na perspectiva de proporcionar

maior flexibilização à atuação da Administração pública brasileira.

Para a autora (DI PIETRO: 2008, p. 251), há indícios de que o surgimento do

contrato de gestão decorre de instrumentos análogos – contratos de programa, contratos de

empresa e contratos de plano ou de objetivos – utilizados em França desde a década de 1970.

Sob o ponto de vista jurídico, sua natureza contratual é questionada por diversos doutrinadores

franceses

, que os classificam como contratos discutíveis. Esses instrumentos abrangeram os

ajustes entre a Administração pública direta e indireta, as parcerias com entidades privadas e, em

dado momento, os ajustes com órgãos da própria Administração direta. Eles possuíam

características híbridas, haja vista a existência de dispositivos tipicamente contratuais aliados a

disposições genéricas. Em decorrência dessa impossibilidade de se enquadrar tais instrumentos

como contratos típicos e da primazia dos acertamentos com entes da própria Administração

pública, a temática é abordada, principalmente, sob o ponto de vista do controle ou da tutela de

entidades da Administração indireta. Conforme demonstra o Quadro 5, esses instrumentos

possuíam características singulares, decorrentes dos interesses e estratégias governamentais na

forma de intervir no domínio econômico ou no fomento à iniciativa privada.

De pronto, se depreende do Quadro 5 que essas três espécies se compadecem às

mudanças de estratégia de intervenção do Estado no contexto socioeconômico e político

observado desde meados do século passado. Observa-se que o contrato de programa consistia

em uma clara intervenção do Ser estatal na atividade econômica com o objetivo de recuperar

empresas industriais e comerciais importantes de situações financeiras negativas. Ele consistia

na transferência de certas responsabilidades estratégicas de Governo para as empresas estatais,

que recebiam certa autonomia e incentivos para exercer suas atribuições. O contrato de empresa

Maria Sylvia destaca os seguintes autores: André de Laubadère, Pierre Delvolvé, Frank Moderne e Michel

Durupty (DI PIETRO, 2008, p.251-255).

destinava-se a estimular setores industriais ou comerciais cuja atratividade de investimentos era

mais restrita e que necessitava da intervenção do Estado para o seu desenvolvimento. Não estava

ligado à consecução de objetivos específicos de Governo. Ele visava a empregar práticas e

estratégias de modernização que assegurassem a competitividade das empresas públicas.

TIPO OBJETIVO(S) CARACTERÍSTICA(S)

Contrato de

Programa

Permitir a recuperação financeira das

empresas públicas deficitárias.

- Gestão industrial e comercial.

- Objetivos relacionados ao Plano de Governo.

- Relação contratual típica.

- Maior autonomia para empresa.

- Controle de resultados alcançados.

Contrato de

Empresa

Assegurar competitividade às

empresas públicas por meio de sua

modernização.

- Atividades industriais ou comerciais não competitivas

(transportes aéreo, terrestre, ferroviário e marítimo).

- Não vinculado aos objetivos de Governo.

- Estimulava o corte de pessoal excedente.

- Exigia a transformação radical de métodos de gestão.

- Investimento em tecnologias modernas.

Contrato de

Plano ou de

Objetivos

Adequar as estratégias das empresas

estatais à estratégia industrial do

Estado (o desenvolvimento de

objetivos prioritários do Estado).

- Preferencialmente com empresas públicas de caráter

concorrencial e industrial.

- Equilíbrio entre a lógica do controle financeiro

(resultados contábeis) e a lógica do planejamento

(orientação ao Plano de Governo).

- Negociação entre o Estado e a direção das empresas.

Quadro 5 – Instrumentos Precedentes ao Contrato de Gestão: objetivos e características

Fonte: Adaptada de Durupty (1986) e Laubadère, Delvolvé e Moderne (1983), citados por Maria Sylvia Zanella (DI

PIETRO, 2008, p.251-255).

Os contratos de programa e os contratos de empresa enquadram-se, (...), como

tipos de acordo de natureza complexa, por envolverem vários tipos de

cláusulas, algumas imperativas e de aplicação imediata (como, por exemplo,

quando o Estado se obriga a cobrir certos encargos ou a empresa se obriga a

realizar certos investimentos); outras imperativas, mas não de aplicação

imediata, porque dependem de providências posteriores, e às vezes, produzem

efeitos em relação a terceiros; outras cláusulas meramente indicativas ou

programáticas. (DI PIETRO, 2008, p. 255).

O contrato de plano ou de objetivos demarca a retomada ostensiva do Governo na

condução das atividades empresariais, mas de maneira mais equilibrada entre as determinações

ou objetivos governamentais e a lógica de mercado própria das empresas estatais.

Os contratos de plano, que já eram firmados com empresas privadas bem antes

de serem instituídos para as empresas estatais, são, segundo Laudadère,

Moderne e Delvolvé (1983: 423-427), celebrados entre o Estado, de um lado, e

as regiões, as empresas e eventualmente outras pessoas jurídicas, de outro, com

o objetivo de garantir a execução do Plano. Por meio desses contratos, as partes

assumem obrigações recíprocas; eles não podem ser rescindidos pelo Estado,

antes da data normal de expiração do prazo, senão pela forma e condições

estipuladas expressamente.

Esses chamados “contratos de plano” têm natureza mista, uma vez que contêm

cláusulas tipicamente contratuais, ao lado de disposições genéricas, que ficam

dependendo de acordos futuros sobre determinados aspectos (...). (DI PIETRO,

2008, p. 255).

Percebe-se que as organizações sociais e o contrato de gestão constituíam-se

elementos basilares do projeto reformador do Estado federal nos anos 1990 e a sua implantação

precederia de alterações institucionais e também legais, como base no retrocitado Programa de

Publicização. Esse movimento, conforme tratado no item 2.2.4, embora não condicionado pelo

Governo Central, teve considerável impacto nas administrações regionais, inclusive no Governo

do Ceará, como será possível verificar na próxima seção ao se analisar alguns aspectos

destacados dos respectivos marcos legais que tratam do tema sob exame.

3.2 O modelo implementado em foco

A Modernização da Gestão Pública parece ser uma temática já assimilada pelos mais

importantes setores da sociedade, haja vista as constantes reivindicações para que sejam

ofertados serviços públicos de qualidade e em escala adequada às demandas sociais. Dentre os

instrumentos, técnicas ou institutos que o movimento reformador propagou, a proposta de

publicização – com o surgimento, dentre outras, da figura das organizações sociais – e a

possibilidade de celebração de contrato de gestão constituem duas de suas mais polêmicas

ideias. Essas, até então insólitas práticas, passaram a ser objeto de estudiosos tanto na área de

gestão pública quanto na seara jurídica, sendo a última aquela que mais produz discussões e

realiza críticas ao modelo implantado no Brasil. Para este trabalho, serão trazidas algumas

considerações dos principais juristas que criticaram o projeto reformador, especialmente aquelas

alusivas à gênese das organizações sociais e às espécies de contrato de gestão

Ao se debruçar sobre a bibliografia disponível sobre a temática em estudo, observa-

se intensiva tendência em se admitir a urgência de mudanças na forma de atuação do Ser estatal

no Brasil. Esse talvez seja o denominador comum entre os diversos pontos de vista. Esse

aparente consenso, no entanto, se desfaz ao se aprofundar as leituras e se verificar que as

divergências são singulares e perpassam diversos aspectos, desde as intenções político-

econômicas da proposta até os aspectos formais e também legais das inovações sugeridas. É

possível estabelecer, basicamente, duas posições bem definidas e, em certa medida, antagônicas.

Os juristas consultados foram: Celso Antônio Bandeira de Mello, Marçal Justen Filho, José dos Santos Carvalho

Silva, Odete Medauar e Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Paulo Eduardo Garrido Modesto, Maria Lírida Calou de

Araújo e Mendonça e Emanuella Moreira Pires Xavier.

De um lado, há um grupo mais numeroso daqueles que, mesmo admitindo as

deficiências do Estado burocrático, não reconhecem muitos elementos da proposta, e

sobremaneira, no tocante ao surgimento das organizações sociais e dos contratos de gestão, na

qualidade de instrumentos genuínos para a mudança do contexto vigente. De outra parte, se

postam aqueles que encaram os novos instrumentos como a forma ideal para a definitiva

superação dos atavismos patrimonialistas e burocráticos.

Para se ampliar a compreensão sobre a temática, o ponto de partida não poderia ser

outro senão conhecer qual deveria ser o papel que o Estado passaria a desempenhar no pós-

reforma. Neste sentido, Carvalho Filho (2007) inseriu seu debate na prestação de serviços

públicos pelo Estado. Segundo ele, a razão de ser do Estado – o atendimento das necessidades

coletivas –, reflete na forma como ele estrutura uma série de serviços, dos quais possui a

titularidade, mas que podem ser executados diretamente ou por meio da divisão de

responsabilidades com terceiros, ou seja, nesse panorama projetado, os

“serviços públicos

podem ser executados direta ou indiretamente”

(CARVALHO FILHO, 2007: p. 296).

Quando o Estado – pessoa federativa, representada por União, estados, Distrito Federal e

municípios – acumular a titularidade com a prestação do serviço, se configura a chamada

execução direta, desempenhada com o auxílio de órgãos integrantes da estrutura administrativa

da entidade estatal correspondente, denominados pelo Decreto-Lei n° 200/67 como órgãos de

Administração direta. Desde o momento que o Ente federativo opte, segundo a sua conveniência,

pela partilha de responsabilidade de executar determinados serviços com o auxílio de entidades

alheias à sua estrutura, se configura a chamada execução indireta. Nessa forma de atuação, o

Estado não abdica de seu dever de controlar as entidades parceiras, pois, em última instância não

pode se eximir de responsabilidades que advenham da prestação de aludidos serviços. A

materialização dessa forma de atuação ocorre mediante a chamada descentralização

, nas

seguintes formas básicas: por delegação legal ou por delegação negocial (negócio jurídico de

direito público – concessão e permissão de serviço público – particulares em colaboração)

“Descentralização é o fato administrativo que traduz a transferência da execução de atividade estatal a

determinada pessoa, integrante ou não da Administração. (...) A descentralização [admitiria] duas modalidade. A

descentralização territorial [encerraria] a transferência de funções de uma pessoa federativa a outra, ou também do

poder central a coletividades locais. Já a descentralização institucional [representaria] a transferência do serviço do

poder central a uma pessoa jurídica própria, de caráter administrativo, nunca de punho político”. (CARVALHO

FILHO, 2007: 296-297).

Conforme Carvalho Filho, a titularidade do Estado é intransferível, e por isso criticou o entendimento doutrinário

que apresentava para tais formas as denominações de descentralização por outorga (transferência da titularidade do

serviço) e por delegação (transferência da execução do serviço). Para ele, há um equívoco nesse entendimento, haja

O autor apontou, entretanto, para novas formas de prestação de serviços públicos,

erigidas com base na necessidade de adaptação do Estado à

“modernidade, ao gerenciamento

eficiente de atividades e ao fenômeno da globalização econômica (...)

[por meio dos quais

busca]

qualificar o Estado como organismo realmente qualificado para o atendimento das

necessidades da coletividade”

. (CARVALHO FILHO, 2007: p. 299). Com esse propósito,

adotou uma série de medidas e providências, como a desestatização, a gestão associada e as

parcerias, apresentando as seguintes diferenciações:

a) Desestatização – esse instituto possuia grande relação com a chamada privatização.

Consubstanciados no Programa Nacional de Estatização - a Lei n° 8.031, de 12 de abril de 1990

e a Lei nº 9.491, de 9 de setembro de 1997 e suas alterações e regulamentações – esses institutos

passaram a ter novo sentido. As leis citadas tinham como objetivo principal

“reordenar a

posição estratégica do Estado na economia, transferindo à iniciativa privada atividades

indevidamente exploradas pelo setor público”

(art. 1º, I), e, para efetivá-lo, definiram quais

setores e/ou atividades estariam envolvidos nesse movimento, estabelecendo a forma para cada

um deles. Segundo esses dispositivos,

“‘desestatizar’ significa retirar o Estado de certo setor

de atividades, ao passo que ‘privatizar’ indica tornar privado, converter em privado”.

(CARVALHO FILHO, 2007: p.300-301).

Em última análise, a desestatização consiste na delegação – por concessão ou

permissão – de serviço público a ser explorado por particular, transformando os serviços

descentralizados por delegação legal em serviços descentralizados por delegação negocial, uma

“vez que as antigas pessoas paraestatais (delegação legal), com a saída do Estado,

passam a ser pessoas da iniciativa privada e, em sua nova gestão, tais pessoas passam a

prestar os serviços sob o regime de concessões ou permissões (delegação negocial)”.

(CARVALHO FILHO, 2007: p.301).

vista que, “(...) Os serviços públicos estam e sempre estarão sob a titularidade das pessoas federativas, na forma pela

qual a Constituição procedeu à partilha das competências constitucionais. Essa titularidade, retratando, como retrata,

inequívoca expressão de poder político e administrativo, é irrenunciável e insuscetível de transferência para

qualquer outra pessoa. Resulta, por conseguinte, que o alvo da descentralização é tão-somente a transferência da

execução do serviço (delegação), e nunca a de sua titularidade. O que muda é apenas o instrumento em que se dá a

delegação: numa hipótese é a lei (que, além de delegar o serviço, cria a entidade que irá executá-lo), enquanto na

outra é um contrato (concessões ou permissões de serviços públicos para pessoas já existentes). Mas em ambos os

casos o fato administrativo é, sem dúvida, a delegação.” (CARVALHO FILHO, 2007: p.298).

b) Gestão Associada – consiste na tentativa de fortalecimento do pacto federativo, no sentido de

“orquestrar” a execução de determinados serviços públicos de competência privativa ou

concorrente, no fito de proporcionar maior celeridade e eficiência em favor da sociedade. Essa

possibilidade tem previsão constitucional (EC 19/98) pendente de regulamentação legal, mas que

pode ser consubstanciada em convênios de cooperação e consórcios públicos firmados entre a

União, os estados, o Distrito Federal e os municípios.

c) Parceria – transpondo as relações estabelecidas entre os entes federativos, a proposta

modernizadora previu a necessidade de ampliar as interações do Poder público e este direcionou

sua perspectiva para as entidades privadas, objetivando levar vários serviços públicos a diversos

segmentos não atendidos da população, uma vez que, em tese, por essas instituições serem:

[...] reguladas pelo direito privado, não [sofreriam] ingerência estatal em sua

estrutura orgânica. A elas [incumbiriam] a execução de serviços e prestação de

serviços e atividades que [beneficiassem] a coletividade, de modo que tal

atuação se [revestiria] da qualificação de função delegada do Poder Público.

(CARVALHO FILHO, 2007: p.303).

Essas instituições integram o que se passou a chamar de terceiro setor, um

agrupamento de organizações que conciliam características de Direito privado e desempenham

função pública e que situadas entre o setor público e as entidades privadas com fins lucrativos.

Elas são responsáveis pela implementação das formas inovadoras de gestão apregoadas pela

proposta reformadora e podem ser classificadas em três regimes de parcerias:

a) Regime de convênios administrativos – semelhante aos travados entre os entes públicos,

constitui um ajuste do Poder público com entidades privadas, sem fins lucrativos, no fito de

alcançar objetivos comuns;

b) Regime de contratos de gestão – consiste na ampliação da prestação de serviços públicos,

decorrente de um processo de publicização, por meio do qual entidades privadas sem fins

lucrativos são qualificadas como organizações sociais e podem receber recursos públicos,

mediante a celebração de contrato de gestão, para a execução de serviços específicos, conforme

se tratará mais à frente;

c) Regime de gestão por colaboração – equivale a uma cooperação de entidades privadas,

geralmente representativas ou com relevante atuação em diversos segmentos da sociedade civil,

desenvolvendo ações de utilidade pública, as quais a lei chamou de organizações da sociedade

civil de interesse publico. Em decorrência da relevância do trabalho realizado por essas

instituições, o Poder público lhes delega certas tarefas como forma de otimizar os serviços

prestados. Essa relação está condicionada à habilitação das entidades e à decorrente

formalização do termo de parceria, negócio jurídico semelhante a um convênio administrativo.

Ao se analisar essas três espécies de parcerias, depreende-se que ambas possuem

traços semelhantes, mas também significativas diferenças. As peculiaridades podem ser mais

bem identificadas ao se comparar as relações estabelecidas com as organizações sociais e as

organizações da sociedade civil de interesse público. A principal semelhança entre ambas

consiste no embasamento em parcerias público/privada, visando à consecução de interesses

coletivos comuns. Dentre as especificidades, destacam-se:

Um deles é a participação de agentes do Poder Público na estrutura da entidade:

enquanto ela é exigida nos Conselhos de Administração das organizações

sociais, não há esse tipo de ingerência nas organizações da sociedade civil de

interesse público. Outro aspecto é a formalização da parceria: com aquelas

entidades e celebrado contrato de gestão, ao passo que com estas é firmado

termo de parceria. Enfim, nota-se que as linhas da disciplina jurídica das

organizações sociais as colocam um pouco mais atreladas ao Poder Público do

que as organizações da sociedade civil de interesse público. Ambas, porém,

retratam novas formas de prestação de serviços público. (CARVALHO FILHO,

2007: p.310).

Nota-se amiúde a tendência de se privilegiar a execução indireta. Ela é fortalecida

pelo crescimento na demanda e pelo grau de complexidade aos quais muitos serviços passaram a

atender. Ressalve-se a ideia de que, em contrapartida, essa expansão resulta no surgimento de

uma série de exigências e contestações acerca, principalmente, da atuação das organizações

sociais, que se submetem a crescentes padrões de desempenho e controle estatal no propósito de

assegurar a supremacia do interesse público ante o privado. Singulares censuras, porém, são

conferidas às organizações sociais e à forma como o Poder público se relaciona com elas.

3.2.1 Críticas ao advento das organizações sociais

De acordo com as referências transatas, a proposta reformadora julgava-se alinhada

ao paradigma da modernização da Administração pública por meio do qual seria possível

reconstruir bases para o Estado, um Estado que utilizasse meios mais adequados às

reivindicações por melhores serviços, aliados à participação de seus usuários e/ou beneficiários.

Neste sentido, a Professora Lírida Calou (2008) ensina que

[...] as organizações sociais foram implantadas nesse contexto de inovação

institucional e de gestão, consideradas, ao lado das agências reguladoras e das

agências executivas, como entes apropriados para exercerem as novas funções

no ideário do movimento reformista. Na visão do Plano da Reforma, o

propósito mais genérico estava na possibilidade de se permitir e se incentivar a

publicização, como sinônimo de produção não-lucrativa pela sociedade de bens

ou serviços públicos não-exclusivos do Estado. (MENDONÇA, 2008, p. 69-

70).

Ainda, as organizações sociais foram projetadas para expandir as vias de acesso

popular ao Estado, que além de possibilitar o seu fortalecimento democrático, promove o

surgimento de um espaço intermediário, dito público não estatal, em que são estabelecidas

relações compatíveis com os novos parâmetros de serviços requisitados pela sociedade. Está-se

diante de

“uma figura de direito administrativo com profunda conotação privada”.

(MENDONÇA, 2008: p. 89).

Então, no desiderato de proporcionar novos contornos à Administração pública –

com a proposição de instrumentos políticos e administrativos ditos inovadores – significativo

destaque fora conferido às organizações sociais. Apesar de sua evidente relevância ante o

contexto reformador, os analistas asseveram que ainda não há definição legal para elas.

Comungam desse entendimento Mendonça (2008) e Modesto (1998), para quem existe apenas

[...] uma definição operacional das organizações sociais [que poderia] ser

formulada como sendo: Pessoas jurídicas de direito privado, sem fins

lucrativos, voltadas para atividades de relevante valor social, que

[independeriam] de concessão ou permissão do Poder Público, [que teriam

sido] criadas por iniciativas de particulares, segundo modelo previsto em lei,

reconhecidas, fiscalizadas e fomentadas pelo Estado. (MODESTO apud

MENDONÇA, 2008, p. 92-93).

Para dirimir essa deficiência, Modesto (1998) entendeu que, de uma forma

abrangente, seria possível defini-las com base em suas interações com o Poder público, sob os

seguintes enfoques: o primeiro como parceria com entidades do chamado terceiro setor; e o

segundo como forma de inserção popular no modelo de gestão administrativa.

Sob o ponto de vista da parceria,

[...] as organizações sociais são como instituições do terceiro setor, (...) pois

possuem o mesmo substrato material e forma das tradicionais pessoas jurídicas

privadas de utilidade pública. Não são um novo tipo de pessoa jurídica privada

nem entidades criadas por lei e encartadas na estrutura da administração

pública. São pessoas jurídicas estruturadas, sob a forma de fundação privada ou

associação sem fins lucrativos. Ser organização social, por isso, não significa

apresentar uma estrutura jurídica inovadora, mas possuir um título jurídico

especial, conferido pelo Poder Público em vista do atendimento de requisitos

gerais de constituição e funcionamento previstos expressamente em lei. Esses

requisitos são de adesão voluntária por parte das entidades privadas e estão

dirigidos a assegurar a persecução efetiva e as garantias necessárias a uma

relação de confiança e parceria entre o ente privado e o Poder Público.

(MODESTO, 1997: p.31).

Essa qualidade jurídica conferida às organizações sociais pelo ente público tem

como conseqüências principais a observância a disposições jurídicas especiais, que asseguram

vantagens e imputam obrigações diferentes das aplicáveis às tradicionais pessoas jurídicas

qualificadas pelo título de utilidade pública, ou seja,

[...] as organizações sociais são entidades de utilidade pública qualificadas por

maiores restrições e maior vigilância do Estado, no mesmo passo em que

podem receber deste maiores benefícios e vantagens incomuns – embora não

vedadas – às (..) entidades privadas de utilidade pública. (MODESTO, 1997:

p.33).

Foi neste sentido que Justen Filho (2005) asseverou que a expressão organizações

sociais – constante na Lei Federal nº 9.637/98 – não configurou o surgimento de nova espécie ou

modalidade societária específica, divergente das presentes no Direito Civil e Comercial. Ela

correspondeu, unicamente, à possibilidade de atribuição de um título jurídico especial – uma

qualificação – à pessoa jurídica de Direito privado, sem fins lucrativos – associação ou fundação

– que poderia pleitear essa qualidade junto à unidade competente, devendo, para tanto, atender a

alguns requisitos, como: objeto social adequado às áreas previstas; estrutura administrativa que

assegurasse a participação da sociedade e do Ser estatal na fiscalização e gestão institucional etc.

A questão da qualificação (tratada na seção 4.3) não encontra conformidade dentre as opiniões

disponíveis. Antes de tudo, ela se constitui, desde o início, como um dos focos das críticas às

organizações sociais, uma vez que corresponde ao marco inicial de toda essa interação renovada,

e dela, consequentemente, decorre uma série de condescendências tidas por muitos como

exorbitantes. Por um lado, um tratamento assaz diferenciado e com viés de significativa

inconstitucionalidade, pelo outro, um novo espaço a ser legitimado, conforme se verá a seguir.

3.2.2 Críticas aos “tipos” de contratos de gestão

As asserções precedentes evidenciam a relevância do contrato de gestão para

assegurar o êxito da proposta reformista. É de senso comum a ideia de que ele se constitui

elemento propulsor de uma gestão pública voltada para desempenho dos agentes públicos.

A proposta reformadora de 1995 preceituou o contrato de gestão como o elo que

proporciona à Administração pública brasileira a interação com os conceitos e instrumentais

privados capazes de propiciar novo patamar de performance para os serviços públicos, pautado

em uma espécie de contratação que defina responsabilidades e parâmetros a serem efetivados.

Em sua visão, o Estado brasileiro deve adotar novos conceitos e estabelecer com seus agentes e

órgãos relações que favoreçam à gradativa transição para um Estado mais profissional e

desvencilhado do fisiologismo patrimonialista.

Neste sentido, foram fomentadas três espécies de contrato de gestão – entre o Poder

público e a Administração púbica indireta; entre os órgãos e com as organizações sociais. As

nuanças alusivas a essas espécies, porém são alvo de contumazes críticas por parte dos juristas,

como se verá a seguir.

3.2.2.1 Entre o Poder público e a Administração pública indireta

Ao analisar essa espécie de contrato de gestão, Bandeira de Mello (2005) foi enfático

ao assinalar que, não se trata de um legítimo contrato. Em essência, é um verdadeiro

“arremedo

de contrato”

, algo equivalente a um

“acordo de cavalheiros”

ou a

“um protocolo de bons

propósitos”

, haja vista os seguintes aspectos:

a) Ausência de valor jurídico – constitui prática administrativa que sem valia para estabelecer

relações alheias àquelas previstas por normas jurídicas, afrontando alguns princípios

constitucionais, como:

♦

Princípio da Legalidade – um “contrato” não pode ampliar autonomia gerencial,

administrativa e financeira de entidades da Administração indireta; e

♦

Princípio da Separação dos Poderes – ao “legislar” por meio de “contrato”, o Poder

Executivo exorbita de sua competência e infringe cláusula pétrea da Constituição

Federal de 1988;

b) Disponibilidade do interesse público – essa possibilidade consiste na tentativa de afrontar a

supremacia do interesse público, que confere à Administração direta o poder de interferir,

inclusive pela via administrativa, na gestão de suas entidades vinculadas ou dependentes e essa

capacidade lhe assegura, dentre outras prerrogativas, a possibilidade de estabelecer e exigir

determinados padrões de desempenho; proceder à livre nomeação ou exoneração de gestores

vinculada ao atendimento de resultados e a alteração unilateral de condicionantes facultada em

lei. E atestou Mello (2005, p. 211)

“que, por esse prisma, então, já se vê que os contratos de

gestão seriam algo inútil e até mesmo rebarbativo, pois não faz sentido contratar o que se

pode impor”

;

c) Não-vinculação das partes contratantes – a principal consequencia da vinculação entre as

partes consiste na responsabilização de qualquer uma delas em caso de violação das cláusulas

avençadas. Fatos diversos, entretanto, podem sobrevir (determinação legal, orientação política

ou eventos socioeconômicos), para provocar alteração das condições inicialmente estabelecidas,

haja vista ser irrenunciável ao Poder público o dever de fazer o necessário ao atendimento do

interesse público. Se em decorrência dessa supremacia do interesse público, fossem adotadas

medidas

“gravosas aos compromissos contratuais – se de contrato efetivamente se tratasse

-, não haveria outra solução senão a de entender que sua inadimplência ‘resolver-se-ia em

perdas e danos’”

(MELLO, 2005, p. 211). Tal conseqüência, porém, reputar-se impossível, pois

a primazia dos interesses da Administração pública direta que acarretem quaisquer alterações

contratuais não a sujeita a indenizações, o que evidencia não se tratar de uma relação contratual

em sentido próprio, uma vez que se reputam inconsequentes as suas cláusulas vinculantes.

Mello acentuou que essa situação pode ser modificada com a superveniência da lei

prevista no Art. 37, § 8º da Emenda Constitucional nº 19; e entretanto, até a sua regulamentação,

não podem prevalecer diante de regramento de hierarquia constitucional, apesar da relevância de

seus propósitos. E de forma meio espirituosa, ressaltou que suas considerações não impedem ao

Estado estabelecer com pessoas da administração indireta certos entendimentos, pois:

Se isto impressiona os administradores públicos, economistas ou, mesmo,

outros agentes, levando-os a se esmerarem no cumprimento de objetivos e

metas, é importantíssimo que se realizem tais encenações, dada a utilidade

concreta que podem produzir, na medida em que psicologicamente influem de

modo positivo no espírito de seus agentes. Trata-se, em tal caso, de

dramatização muito valiosa do ponto de vista da Ciência da Administração,

pois, ao que parece, figurações do gênero, conquanto sejam juridicamente

irrelevantes, sensibilizam muito administradores e economistas. (MELLO,

2005, p. 213).

3.2.2.2 Entre órgãos

Bandeira de Mello (2005) considerou essa possibilidade um verdadeiro disparate,

haja vista os seguintes fatores:

a) Ausência de autonomia dos órgãos – os órgãos não têm autonomia, sendo, portanto,

impossível ampliar algo que não se possuí;

b) Violação ao Princípio da Legalidade – analogamente ao citado em relação à primeira espécie

retrocitada, evidencia-se a impossibilidade de alteração das competências dos órgãos, por via

contratual, haja vista só o procedimento legislativo ter poder para tal;

c) Ausência de personalidade jurídica dos órgãos – os órgãos não têm personalidade jurídica,

uma vez que correspondem a parcelas do próprio Estado. Dessa forma,

“nem o Estado pode

contratar seus órgãos, nem eles entre si, que isto seria um contrato consigo mesmo – se se

pudesse formular suposição tão desatinada. Tratar-se de algo evidentemente impossível”.

(MELLO, 2005, p. 216);

d) Desvinculação entre o Poder público e seus administradores – a Emenda Constitucional n° 19

inseriu a possibilidade de se estabelecer contrato entre a Administração pública e seus gestores,

o que Celso Antônio considerou um agravante haja vista o precípuo descabimento da proposta

aprovada. Segundo ele, aludido dispositivo se equivocou ao desconsiderar o fato de que a

contratação consiste em uma “ação” que expressa uma dada “vontade” de um agente natural e

que qualquer órgão seria incapaz de fazê-lo. A expressão da “vontade” de um agente

corresponde à “vontade” de um órgão e, consequentemente, à do Estado em nome do qual atua.

Por esse motivo, demonstrar-se-ia impossível a contratação entre um agente público e o Ente

estatal, haja vista que é uma forma de contratar consigo mesmo; e

e) Não-vinculação das partes contratantes – aqui também não pode ser imputada qualquer

espécie de responsabilização entre os agentes, haja vista que não haver o próprio contrato.

3.2.2.3 Com as organizações sociais

Sob a perspectiva da definição de um contrato de gestão, Odete Medauar (2006)

atestou tratar-se de uma das figuras administrativas modernizadoras, como os protocolos, o

contrato de gerência, o contrato de arrendamento, o contrato de gerência, etc. Segundo ela, a

doutrina jurídica o encara como

“uma técnica privada ou meio de propiciar autonomia a

empresas, entes ou órgãos estatais, dentro de parâmetros fixados pelo poder central ou,

ainda, como técnica de descentralização”

. (MEDAUAR, 2006, p.230). Depreende-se dessa

última alternativa a possibilidade de contratar instituições de natureza privada e externas à

estrutura governamental, como as organizações sociais.

Marçal (2005), contudo, ressaltou que essa possibilidade de interação com o setor

privado ensejou certa distorção na definição dada pela chamada Lei das OS, que foi, demasiada

e inadequadamente, ampliada e já não mais corresponde à denominação conhecida pela doutrina

jurídica. Para dirimir algumas interpretações equivocadas, buscou distinguir o contrato de gestão

da concessão pública. Segundo ele, a concessão consiste na atribuição, a particulares, da

prestação, por sua conta e risco, de serviços públicos. Já o contrato de gestão também pode se

referir a serviços públicos, mas desde que assegure que a sua atuação ocorra de forma

complementar, atribuindo-se à entidade privada alguma parcela das responsabilidades estatais,

ou seja,

“o serviço público não pode ser transformado em atuação privada”

. (JUSTEN

FILHO, 2005, p. 26).

Com base nessa ressalva, buscou delimitar qual é o campo de atuação dos contratos

de gestão. Certamente, as ações a serem desenvolvidas pelas organizações sociais não podem

envolver

“atividades econômicas, tipicamente privadas e instrumento de acumulação

lucrativa egoística”

(JUSTEN FILHO, 2005, p. 26). Então quais são as atividades abrangidas

pelos contratos de gestão? Para ele, são

[...] aquelas atividades que comportam, por previsão constitucional, dois

regimes jurídicos distintos e não excludentes entre si. A Constituição prevê que

será aplicado o regime de direito público quando a atividade for desenvolvida

pelo Estado. Será privado o regime quando um particular a elas dedicar-se,

independentemente de intervenção estatal. (JUSTEN FILHO, 2005, p. 26).

Assim, o dispositivo legal federal buscou restringir os objetos dos contratos de

gestão, indicando aquelas atividades que a Constituição Federal permitiu que fossem

desenvolvidas tanto pelo Estado quanto pela iniciativa privada,

“variando o regime jurídico

segundo o sujeito que as desenvolvam”

. (JUSTEN FILHO, 2005, p. 27). Ao Estado compete

a obrigação de promovê-las, facultando ao particular a sua exploração sob o regime de Direito

privado.

Já sob o aspecto de sua natureza jurídica, Marçal (2005) reputou complexa a missão

de definir contrato de gestão, em termos gerais, pois pode corresponder a inúmeras figuras

jurídicas, da mais diversa natureza, assumindo as características de convênio e até mesmo de

contrato. Segundo ele, no caso concreto, o regime jurídico a ser observado é aquele

correspondente à identificação do substrato da relação jurídica consubstanciada no contrato de

gestão. Com base nesse entendimento, defendeu o argumento de que o regime jurídico a ser

adotado pelas organizações sociais quando fossem realizar contratações a serem pagas com os

recursos auferidos por meio de contrato de gestão devia ser aquele afeito à sua natureza privada.

Ainda para ele,

“a peculiaridade reside em que o particular, através do contrato de gestão,

atua em nome próprio, sob regime de direito privado, mas recebe apoio estatal. (p. 26).

(...) uma vez recebidos os recursos,

[uma organização social deve]

geri-los segundo os

parâmetros de eficiência exigidos pela iniciativa privada”.

(p. 27). E para tal, sem descuidar

das regras de improbidade administrativa no que tange à sua moralidade,

“os contratos

praticados pelas organizações sociais regulam-se pelo direito privado e não estão

subordinados às regras da Lei nº 8.666”

. (p. 27).

De outra forma, conforme definição de Mendonça (2008),

“Contrato de Gestão é

uma categoria intermediária que está situada entre os convênios firmados pelos órgãos

públicos e os contratos administrativos em geral”

(p. 130). Não são contratos nem

convênios, pois, mesmo com a previsão constitucional de instituições privadas complementarem

a atuação estatal mediante tais instrumentos, há peculiaridades que não permitem o seu

enquadramento em uma ou noutra hipótese. Segundo Modesto (1997), ambos

“são acordo de

vontades, distinguindo-se basicamente pela natureza dos interesses de ambas as partes.

contrato [a relação é estabelecida mediante a vinculação onerosa entre Poder público e

instituição privada, consagrada via processo licitatório, para a execução de atividades-meio do

contratante, cujos]

os interesses são, de regra, antagônicos ou contraditórios; no convênio,

[é materializado um compartilhamento de responsabilidades, entre os entes públicos e

instituições privadas, não havendo previsão de contraprestação de ordem financeira, cujos]

interesses são comuns ou convergentes.”

(P. 44).

Com base nesses esclarecimentos, evidencia-se que o contrato de gestão não ter

natureza nem de convênio nem de contrato administrativo. Consoante Lírida Calou,

[...] é, no entanto, mais do que um termo no qual a entidade matriz estabelece

responsabilidades assumidas pela entidade que recebe o recurso público e que

se presta a determinados comportamentos. É um instrumento jurídico muito

parecido com o termo de assunção de responsabilidades recíprocas, porque, no

Contrato de Gestão, em si, não há repasse de recursos. O repasse de recursos

ocorrerá, posteriormente, por meio de dotação orçamentárias

. (ANTÔNIO

AUGUSTO apud MENDONÇA, 2008, p. 130).

Antônio Augusto parece ter se utilizado do entendimento de Marçal (2005), para quem a alteração da Lei n°

8.666, com a inclusão do inciso XXIV em seu art. 24 – hipóteses de dispensa – não objetivava excepcionalizar os

contratos de gestão do devido processo licitatório e propôs uma diferenciação do que chamou de contrato de gestão

e de contratos instrumentais a ele vinculados, conforme a seguir: “O dito contrato de gestão

é uma espécie de

contrato normativo, prévio e geral (contrato-mãe), que estabelece as regras gerais de relacionamento entre as

Em última instância, para Lírida Calou, o contrato de gestão tratar-se-ia de:

(...) uma espécie de acordo de gerenciamento e [apresentaria] como objetivo

fundamental a busca de metas previamente traçadas, visando a uma efetiva

melhoria do produto ou serviço colocado à disposição do cidadão, destinando-

se, principalmente, a classificar o foco da instituição, interna e externamente;

oferecer uma base para se proceder à comparação entre o atual desempenho da

instituição e o desempenho desejado; definir níveis de responsabilidade e

responsabilização; e possibilitar o controle social, por resultados e por

comparação com outras instituições (MENDONÇA, 2008, p.131).

Entretanto, Bandeira de Mello (2005) indicou que o chamado contrato de gestão com

organizações sociais, apesar da tentativa de excepcionalização pela legislação reformadora, não

passa de um “contrato administrativo” cujo mote é o estabelecimento de vínculos jurídicos

diferenciados entre o Poder público e pessoas de natureza privada. Sob esse ponto de vista, a

questão principal que permearia essa espécie de contrato, diferentemente do tratado até o

momento, não consistiria na validade jurídica de sua contratação, mas tão-somente nas

consequencias de um tratamento diferenciado, em detrimento de importantes princípios

constitucionais, conforme se verá adiante.

3.2.3 O tratamento privilegiado: as inconstitucionalidades aberrantes

Celso Antônio Bandeira de Mello (2005, p. 218) exarou suas análises sobre os três

tipos de relações propaladas pelo plano reformador – entre o Estado e as entidades da

Administração indireta; entre órgãos do Estado e entre este e as “organizações sociais”. Logo de

pronto, buscou diferenciar o último tipo de contrato dos demais, afirmando se tratar de espécies

radicalmente distintas de contrato. Para esse tipo em foco, não há a pretensão de ampliar

competências de órgãos do Estado, mas das vinculações jurídicas que sejam estabelecidas entre

o Estado e pessoas de Direito privado. Em essência, não correspondem a uma inovação, mas tão-

somente ao conhecido “contrato administrativo”, pois consiste em um relacionamento contratual

entre o Poder público e outro sujeito de natureza privada. Para Bandeira de Mello, a questão

precípua que permeia essa espécie de contrato, diferentemente dos demais, não se constituí a

validade jurídica dessa contratação. O foco principal de suas análises foi o tratamento

diferenciado que o a lei pretendeu outorgar a essa espécie de contrato a ser travado com as

“organizações sociais”, em detrimento de importantes princípios constitucionais, como serão

identificados a seguir.

partes. Mas há outros contratos, instrumentais e derivados, através dos quais são estabelecidas condições

específicas para execução das tarefas atribuídas à organização social”. (JUSTEN FILHO, 2005: p. 27).

Expressão utilizada por Celso Antônio Bandeira de Melo (2005).

Essa espécie de contrato possui de um lado o Ente estatal e do outro uma

“organização social”. Esse termo na verdade não equivale a um tipo diferenciado de pessoa

jurídica, mas tão-somente a uma qualificação conferida pelo Poder público às entidades privadas

de natureza não econômica ou sem fins lucrativos, em decorrência da conveniência daquele e da

observância de uma série de condições estabelecidas por lei

, mediante as quais são feitas

algumas críticas. O autor identifica na legislação federal alguns pontos importantes, que salvo

algumas especificidades, podem ser extrapolados, por analogia, à legislação estadual, aos quais

chamou de “

inconstitucionalidades verdadeiramente aberrantes”

, como a seguir

a) Ampla discricionariedade no processo de qualificação

Para Bandeira de Mello (2005), a legislação faculta aos titulares do órgão supervisor

ou regulador de áreas abrangidas e do órgão central de planejamento, orçamento e gestão – o

poder de atribuir a uma entidade a titulação de “organização social” baseando-se apenas em sua

conveniência e na observância de alguns requisitos substanciais.

Segundo o artigo segundo da Lei Federal nº 9.637, de 15 de maio de 1998, bem como da Lei Estadual nº 12.781,

de 30 de dezembro de 1997, constituem-se requisitos específicos para a qualificação como organização social:

I - comprovar o registro de seu ato constitutivo, dispondo sobre:

a) natureza social de seus objetivos relativos à respectiva área de atuação;

b) finalidade não-lucrativa, com a obrigatoriedade de investimento de seus excedentes financeiros

no desenvolvimento das próprias atividades;

c) previsão expressa de a entidade ter, como órgãos de deliberação superior e de direção, um

conselho de administração e uma diretoria definidos nos termos do estatuto, asseguradas àquele

composição e atribuições normativas e de controle básicas previstas nesta Lei;

d) previsão de participação, no órgão colegiado de deliberação superior, de representantes do

Poder Público e de membros da comunidade, de notória capacidade profissional e idoneidade

moral;

e) composição e atribuições da diretoria;

f) obrigatoriedade de publicação anual, no Diário Oficial da União/Estado, dos relatórios

financeiros e do relatório de execução do contrato de gestão;

g) no caso de associação civil, a aceitação de novos associados, na forma do estatuto;

h) proibição de distribuição de bens ou de parcela do patrimônio líquido em qualquer hipótese,

inclusive em razão de desligamento, retirada ou falecimento de associado ou membro da entidade;

i) previsão de incorporação integral do patrimônio, dos legados ou das doações que lhe foram

destinados, bem como dos excedentes financeiros decorrentes de suas atividades, em caso de

extinção ou desqualificação, ao patrimônio de outra organização social qualificada no âmbito da

União/Estado, da mesma área de atuação, ou ao patrimônio da União, dos Estados, do Distrito

Federal ou dos Municípios, na proporção dos recursos e bens por estes alocados;

j) conselho fiscal como órgão de fiscalização superior (somente em nível estadual);

II - haver aprovação, quanto à conveniência e oportunidade de sua qualificação como organização social,

do Ministro ou titular de órgão supervisor ou regulador da área de atividade correspondente ao seu objeto

social e do Ministro de Estado da Administração Federal e Reforma do Estado (Ministério do

Planejamento, Orçamento e Gestão/MPOG) / Secretaria da Administração (Secretaria do Planejamento e

Gestão/SEPLAG).

b) Ausência de critérios consistentes para a qualificação

Na perspectiva de Bandeira de Mello (2005), as condições observadas no ato da

qualificação não contemplam a exigência da apresentação de comprovações, por parte das

instituições beneficiárias, que atestem a sua habilitação técnica ou capacidade econômico-

financeira para desenvolver as ações públicas e receber os benefícios conferidos em lei. Nesse

sentido, a principal questão está relacionada à ausência de um processo licitatório para a seleção

de entidade à qual será conferida aludida titulação. Em tese, esse processo deve ter, dentre

outros, o objetivo de expurgar a possibilidade de qualificação de

Entidades constituídas "ad hoc", ou seja, com o objetivo único de se habilitarem

como organizações sociais e continuarem a fazer o que faziam antes, porém

com nova roupagem. [Seriam] entidades fantasmas [sem] patrimônio próprio,

sede própria, vida própria, [vivendo] exclusivamente por conta do contrato de

gestão com o Poder Público. (DI PIETRO, 2000, p. 421).

Partilhando desse entendimento, Marçal Justen Filho (2000, p. 34) considerou

inadmissível a contratação com organização social que não possa apresentar uma contrapartida

aos recursos ou benefícios recebidos de Ente estatal. Para ele,

“o Ente tem de apresentar

estrutura própria, com recursos próprios, aptos a evidenciar sua capacitação para exercer

o objeto de interesse público. É indispensável que apresente experiência no setor de

atuação”.

(Grifou-se). Tal capacidade é condição precípua, no entendimento de Modesto (1999:

p, 40), para se efetivar a propalada parceria entre o Estado e as entidades públicas não estatais,

sendo, portanto, necessário estimular o oferecimento de contrapartida ao apoio do Estado, que

extrapole a questão da expertise da instituição na área a ser fomentada.

Na perspectiva de nortear a qualificação de organizações sociais, Di Pietro (2008)

reuniu uma série de critérios, mínimos, que devem ser observados pelos gestores públicos

responsáveis pela conferência de tal título, sob pena de afrontar princípios constitucionais

basilares. Segunda a autora,

Para que a Organização Social se enquadre adequadamente nos princípios

constitucionais que regem a gestão do patrimônio público e que existem

exatamente para proteger esse patrimônio, seria necessário, no mínimo:

a) Exigência de licitação para escolha da entidade;

b) Comprovação de que a entidade já existe, tem sede própria, patrimônio,

capital, entre outros requisitos para que a pessoa jurídica se constitua

validamente;

c) Demonstração de qualificação técnica e idoneidade financeira para

administrar o patrimônio público;

d) Submissão aos princípios da licitação;

e) Imposição de limitações salariais quando dependem de recursos

orçamentários do Estado para pagar seus empregados;

f) Prestação de garantia tal como exigida nos contratos administrativos e, geral,

exigência essa mais aguda na organização social, pelo fato de ela administrar

Patrimônio público. (DI PIETRO, 2008, p. 266).

De maneira mais taxativa, entretanto, Lírida Calou (MENDONÇA, 2008, p. 111),

asseverou, que ao ignorar tais elementos, o Poder público, ao se relacionar com entidades com

esse perfil,

“deixaria patente a ofensa aos princípios da eficiência, economicidade e

razoabilidade, caracterizando desvio de finalidade”

c) Ofensa aos Princípios constitucionais da Legalidade, da Isonomia e da Razoabilidade

Para Marçal Justen Filho (2005, p. 25), a qualificação confere um tratamento

diferenciado à pessoa jurídica de Direito privado por parte da União, e por analogia do Estado,

haja vista que ela pode

“receber a gestão de bens públicos, ser beneficiada por recursos

públicos e obter préstimos de servidores públicos”

(no caso da legislação federal). Segundo

ele, esse tratamento especial decorre do fato de que, apesar de entidades de direito privado, as

“organizações sociais”

“desempenham funções de interesse supraindividual. São

instrumentos de intervenção privada no domínio público, por assim dizer”.

Para ele, em decorrência dessa especificidade, a lógica do tratamento jurídico

aplicado às “organizações sociais” também é diferenciado, no intuito de evitar que essa

qualificação se constitua em

“mero pretexto para dar tratamento privado para à função

pública”

(JUSTEN FILHO, 2005, p. 25-26). O tratamento dispensado para a “organização

social” é o regime do Direito privado, livrando-a do controle estatal, pois

Não tem relevância o recebimento de subsídios públicos, a utilização de bens

públicos ou a presença de servidores públicos. Caracteriza-se atuação

subordinada ao direito privado, ainda que de interesse supra-individual. No

entanto, é fundamental a ausência de controle público sobre a organização

social. (Grifou-se). (JUSTEN FILHO, 2005, p. 26).

Para justificar tal posicionamento, o autor assinalou que se houver controle estatal

sobre a “organização social”, haverá pura e simples simulação, portanto

O que identifica a organização social como ente autônomo e não sujeito ao

regime de direito público é a ausência de atuação estatal. Tratar-se de entidade

O controle das organizações sociais será assunto tratado no quinto capítulo.

privada, organizada segundo os padrões próprios da iniciativa privada. Não se

admite, portanto, que o Estado constituía certa entidade, por meio da atribuição

de recursos e patrimônio públicos, outorgue sua Administração a servidores

públicos, sujeitos aos desígnios e influências estatais e pretenda caracterizar-se

“organização social”. (Imprimiu-se realce). (JUSTEN FILHO, 2005, p. 26).

De encontro a essa ideia, Bandeira de Mello (2005) afirmou que, de forma geral, a

lei federal, e por analogia a lei estadual, exorbitou ao tentar legalizar a transferência de recursos

públicos (financeiros, materiais e/ou humanos) para as “organizações sociais”. Segundo ele,

incorreu em equivoco a tradução literal do art. 37, XXI da Constituição Federal de 1988, uma

vez que em seu entendimento tal dispositivo não conferiu à legislação infraconstitucional a

capacidade de tornar excepcional a obrigatoriedade da observância de procedimento licitatório.

Por isso, reputou inconstitucional o art. 24, XXIV da Lei de Licitações (Lei nº 8.666/93), que

liberou de licitação os contratos entre o Estado e as organizações sociais, caracterizando evidente

agravo ao Princípio constitucional da Isonomia, haja vista estabelecer um tratamento

diferenciado e privilegiado em detrimento das relações contratuais comuns que devem observar

uma série de exigências, como, por exemplo, a comprovação de capital mínimo ou suficiência

técnico-operacional. Para ele,

Trata-se, pois, da outorga de uma discricionariedade literalmente inconcebível,

até mesmo escandalosa, por sua desmedida amplitude, e que permitirá

favorecimentos de toda espécie.

Há nisto uma inconstitucionalidade manifesta, pois se trata de postergar o

princípio constitucional da licitação (art. 37, XXI) e, pois, o princípio

constitucional da isonomia (art. 5°), do qual a licitação é simples manifestação

punctual, conquanto abrangente também de outro propósito (a busca do melhor

negócio). (MELLO, 2005, p. 222).

Coadunando-se com esse entendimento, Lírida Calo reputou inconcebível esse poder

demasiado, assinalando que nas condições determinadas,

A moralidade e a impessoalidade consagradas na Constituição de 1988 são

relegadas na institucionalização das organizações sociais. O uso do dinheiro

público sem muito controle conduz a desvio de finalidade e nepotismo

exacerbado. [As organizações sociais] são o retrocesso, com a vestimenta de

modernização do Estado. (MENDONÇA, 2008, p. 103).

Ademais, Bandeira de Mello (2005) adensou suas críticas, destacando a absurda

possibilidade, na lei federal, de cessão, custeada pelo Poder público, de servidores públicos para

as entidades qualificadas. Essa previsão, mesmo que a cessão não seja compulsória, é

inconcebível tanto do ponto de vista trabalhista, haja vista o agravo aos direitos do servidor

concursado que transmigraria das entidades estatais para as entidades privadas, como da

alocação de recursos financeiros para custear pessoal de entidades particulares. Essa

possibilidade de pagamento de pessoal e de seus respectivos encargos contraria, em parte, o

aplicado aos convênios, que não permitem todos os tipos de contratações nem os valores dos

encargos sociais, demonstrando mais uma medida desproporcional.

Concluiu sua análise, destacando que, aliado à ausência de critérios racionais para a

concessão da qualificação, a outorga de tamanha liberdade

“não é constitucionalmente

tolerável, seja pela ofensa ao cânone básico da igualdade, seja por desacato ao princípio

da razoabilidade (que também se impõe às leis...)”

. (MELLO, 2005, p. 223).

d) Disponibilidade de serviços e recursos públicos

Outro aspecto relevante tratado por Bandeira de Mello (2005) refere-se à absorção de

serviços públicos por organizações sociais. Como a legislação específica trata da destinação de

recursos financeiros, materiais e humanos, do Poder público para essas instituições, o autor diz

ser assaz necessário entender que os serviços abrangidos por ela são os chamados serviços

públicos não privativos ou não exclusivos do Estado. Compõem esse grupo os serviços que não

necessitam de concessão do Estado para serem prestados por particulares, como a educação e a

saúde

. Por essas características, alertou o Jurista, devem ser redobrados os cuidados para não

se incluir no rol de serviços a serem fomentados por meio de organizações sociais, aqueles

privativos do Estado, sob pena de afrontar o art. 175 da CF/88, que preceitua:

“incumbe ao

Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão,

sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos”

Por esse dispositivo constitucional, evidenciou que os serviços públicos exclusivos

do Estado são indisponíveis e que, por conseguinte, ele tem a obrigatoriedade de prestá-los,

direta ou indiretamente. O Estado não pode se esquivar dessa responsabilidade, transferindo-os

para organizações sociais. As organizações sociais podem executá-las em caráter complementar.

Diante do exposto, Bandeira de Mello (2005) foi categórico ao asseverar que

quaisquer qualificações decretadas sob essa base legal, ou seja, à luz da lei federal das

organizações sociais e das correspondentes estaduais, constituem-se atos inválidos, pois aludidos

dispositivos estão eivados de inconstitucionalidade. Todas as qualificações estão passíveis de

Os serviços públicos não privativos são chamados também de serviços públicos sociais, que podem ser

considerados como atividades econômicas em sentido estrito quando executadas por particulares, e serviços

públicos quando exercidos pelo Poder público (em regime de Direito Público). (VIOLIN).

ações populares e os responsáveis por esses atos, bem como seus beneficiários, estão alcançados,

na esfera federal, pela lei de improbidade administrativa (Lei Federal nº 4.717, de 29.6.65),

respondendo até patrimonialmente pelo uso indevido de recursos públicos. Essa possibilidade

constitui contrapeso à ideia de que os privilégios ou benesses são ilimitados e livres de quaisquer

espécies de controle, alertando os envolvidos de que eles se complementam com a assunção de

uma série de responsabilidades. É justamente nesse ponto que alguns analistas vislumbram a

oportunidade de aliar a necessidade de modificação no padrão de qualidade dos serviços

públicos com as ditas propostas modernizadoras da estrutura e funcionamento da Administração

pública brasileira.

Sob o ponto de vista exclusivo da instrumentalização dos acertos realizados pelo

Poder público, Modesto (1997) classificou como impropriedade semântica a expressão contrato

de gestão, haja vista constituir-se em uma figura de acordo, similar à natureza jurídica de

convênio, mas atestando ser ele um meio lícito para assegurar a execução de serviços por

entidades particulares, pois na verdade esses equivalem a atividades livres ao privado, embora

fomentadas ou financiadas pelo Estado que não possui a sua titularidade.

3.3 A exortação ao novo: em busca da legitimidade

Em Modesto (1997: p.27) é possível verificar a disposição de um jurista em

confrontar-se com uma novidade que surgia no âmbito do Direito Administrativo brasileiro, qual

seja, a questão da reforma do aparelho do Estado sob a perspectiva do advento das organizações

sociais. O autor ressaltou que a sua concretização perpassa por duas etapas interdependentes: a

primeira corresponde ao conjunto de alterações de ordem legal e a segunda a

“concomitante

reforma da mentalidade dos agentes públicos”

. Destacou, ainda, que o modelo nacional foi

bastante semelhante aos adotados em outros países, enumerando uma série de aspectos

confluentes, sintetizados em o que chamou de um quadro simplório de referência, que

observadas as devidas restrições, possibilita identificar o que chamou de objetivos práticos

fundantes dos principais projetos implementados no Brasil, como identificados a seguir:

a) objetivo econômico: diminuir o “déficit” público, ampliar a poupança

pública e a capacidade financeira do Estado concentrar recursos em áreas em

que é indispensável a sua intervenção direta;

b) objetivo social: aumentar a eficiência dos serviços sociais oferecidos ou

financiados pelo Estado, atendendo melhor o cidadão a um custo menos,

zelando pela interiorização na prestação dos serviços e ampliação aos mais

carentes;

c) objetivo político: ampliar a participação da cidadania na gestão da coisa

pública; estimular a ação social comunitária; desenvolver esforços para a

coordenação efetiva das pessoas políticas no implemento de serviços sociais de

forma associada;

d) objetivo gerencial: aumentar a eficácia e efetividade do núcleo estratégico do

Estado, que edita leis, recolhe tributos e define as políticas públicas; permitir a

adequação de procedimentos e controles formais e substituí-los, gradualmente;

porém, de forma sistemática, por mecanismos de controle de resultados.

(MODESTO, 1997, p.28-29).

Expressou, ainda, que o êxito do programa reformador depende de uma ação

cooperativa de vário agentes envolvidos não somente em sua implantação, mas sobremaneira na

interpretação dos seus reflexos no contexto socioeconômico e jurídico, pautada em uma visão

mais aberta da questão, haja vista que

[...] interpretar e refletir sobre o que representa o programa das organizações

sociais para a redefinição do modo de intervenção do Estado no âmbito social

[pressuporia adotar] uma atitude de abertura, de ânimo desarmado, negação da

mentalidade burocrática (...), que desconfia do novo e o nega de plano,

adulterando o seu sentido próprio a partir de antigos esquemas conceituais.

(MODESTO, 1997, p.29).

Modesto (1997) identificou, entretanto, o fato de que as análises disponíveis sobre a

questão se atem, basicamente, a dois aspectos: o primeiro alusivo à natureza jurídica das

organizações sociais em face das atividades por elas desenvolvidas (possibilidade e natureza

jurídica das organizações sociais), e o segundo a qual regime jurídico elas estão submetidas e

suas consequencias práticas (processos licitatórios e contratação com o Estado). Para dirimir

essas questões, apresentou alguns argumentos favoráveis às organizações sociais, como:

i. não são autarquias – segundo o autor,

[...] as organizações sociais, no modelo proposto, não sçao autarquias veladas,

nem titularizam qualquer espécie de prerrogativas de direito público. Não

gozam de prerrogativas processuais especiais ou prerrogativas de autoridade.

Não estão sujeitas a supervisão ou tutela da administração pública direta ou

indireta, respondendo apenas pela execução e regular aplicação dos recursos e

bens públicos vinculados ao acordo ou contrato de gestão que firmem com o

Poder Público. Não são instituídas por lei nem custeadas na sua integralidade,

de modo necessário, pelo Poder Público. (Realçou-se). (MODESTO, 1997,

p.34).

ii. não são formas de privatização – uma

“privatização corresponde à transferência de

domínio, isto é, o trespasse de um ente do domínio estatal para o domínio particular

empresarial, uma transação de natureza econômica e uma retração do Poder Público em

termos de inversão de recursos e em termos quantitativos de pessoal”.

(MODESTO, 1997:

p. 35). Fundamentalmente, no modelo proposto não estão presentes os elementos característicos

da privatização, haja vista que:

♦

o ato de qualificação independe de extinção prévia ou posterior de órgão estatal;

♦

o recebimento de bens materiais (terrenos, equipamentos etc.) ocorre mediante

permissão de uso, continuando a integrar o patrimônio do ente fomentador;

♦

os contratos ou acordos firmados com o Ente público não têm finalidade ou natureza

econômica, sendo estritamente de natureza social e interesse coletivo. Essa relação

não pode ter o lucro como objetivo ou qualquer outra forma de resultado empresarial,

sendo pautada na ética da solidariedade e na ética de serviços; e

♦

ao Estado é defeso retrair a aplicação de recursos nas áreas onde haja qualificações,

sendo seu compromisso o de fomentar as atividades correspondentes, por meio de

apoio e subvenção no propósito da consecução do interesse público;

iii. são entidades cooperativas – possuem a função de colaborar com o Ente público para a

consecução de objetivos de natureza coletiva, mas não possuem qualquer identificação com ele.

Neste ponto, ele divergiu das classificações que inserem esse tipo de relacionamento como

forma de descentralização, “por colaboração” ou “social”, às quais é conferido um viés de

parceria privilegiada dessas instituições com a Administração pública. Segundo ele,

[...] as organizações sociais, em verdade, podem ser percebidas pela

Administração Pública como entidades privadas de cooperação, mas

divergimos, com respeito e temor, de qualifica-las como forma de

“descentralização”. Nisto modificamos entendimento que também sustentamos

no passado. A rigor, tecnicamente, fala-se em descentralização ou, mais

precisamente, descentralização por colaboração quando o particular atua em

atividades reservadas ou exclusivas do Poder Público, sob o regime jurídico

público. No domínio destas atividades, algumas podem ter sua execução

delegada ao particular, sob as formas de concessão, permissão ou autorização

de serviços (Art. 175 da Constituição da República). No entanto, nas áreas ou

atividades em que a atuação do Poder Público é expressa pelo simples “poder

de polícia”, uma vez que a Constituição da República reconhece a ação

autônoma e em nome próprio dos particulares (ensino, saúde, pesquisa,

desporto, etc.), parece descabido falar em delegação, descentralização ou

transferência de execução de atividade. (...). (MODESTO, 1997, p. 36).

O autor depreendeu que as organizações sociais são vocacionadas a travar parcerias

com o Poder público para desenvolver atividades de interesse coletivo, correspondendo a uma

tendência mundial de adotar a parceria como a ideia-força do novo século que vinha, estando

mais consolidada em algumas áreas, mas se ressentindo de melhor institucionalização e

aperfeiçoamento no âmbito dos direitos sociais, sobremaneira, no que se refere à parceria entre

particulares e o Estado;

iv. sujeitam-se à regulamentação insuficiente – a legislação federal mantém muitas lacunas nos

dispositivos alusivos à declaração de utilidade pública. Ela submete todos os tipos de

associações e fundações sem fins lucrativos aos mesmos ditames e impossibilitando um

tratamento diferenciado conforme a gradação do relacionamento estabelecido com o ente

público, principalmente no que se refere ao controle de resultados. O tratamento indiferenciado

das entidades e a debilidade do sistema de seu controle são vetores de abusos e desconfianças em

relação a atividades e parcerias estabelecidas sob a égide desse sistema, o que pode ser

combatido pelo advento e fortalecimento das organizações sociais como

“entidades de fins

comunitários, auto e heterolimitadas para a persecução objetiva de fins coletivos”

(MODESTO, 1997, p. 37);

v. estimulam a participação popular na esfera pública – a participação popular consiste num dos

princípios constitucionais que fortaleceu ao longo dos anos e conferiu um novo sentido ao termo

público, sob a perspectiva de atividade que alcança, afeta ou interessa a todos ou à maioria, e não

no sentido de um determinado regime jurídico. Ela pode ser confirmada pela extensão da

cidadania participativa e da parceria público-privada conferidas na CF/88, ao se verificar as

diversas formas de estímulo no alcance do Estado para atrair e premiar a colaboração de

entidades privadas que realizem atividades de relevante cunho social (imunidade tributária,

transferência de recursos públicos, dispensa de licitação etc.).

No contexto projetado, as organizações sociais facultam ao Poder público a

utilização de novas vias de atuação com vistas a melhor utilização de recursos aplicados nas

áreas fomentadas e, em contrapartida, têm suporte que assegurem meios para uma melhor gestão

de longo prazo de suas atividades. Nessa perspectiva ao Estado cabe a prestação de serviços cuja

execução não é do interesse ou capacidade comunidade, ressaltando que a sua execução por

instituições não estatais, não exime este Ente da sua responsabilidade pelo atendimento das

necessidades sociais básicas.

Assim, não há impedimentos constitucionais para a

[...] assunção por particulares de tarefas e missões de interesse social em

colaboração com a administração pública. Desde que cumpridos requisitos de

salvaguarda do interesse público, mais intensos e onerosos quanto mais ampla

[fosse] a transferência de encargos e recursos, a cooperação [seria] lícita e até

mesmo estimulada pela Constituição da República. (Imprimiu-se destaque).

(MODESTO, 1997, p. 42); e

vi. nem todos os serviços prestados ao público se sujeitam ao regime do serviço público: em face

da possibilidade de atuação de entidades privadas, faz-se necessário compreender a distinção

jurídica entre o que são os serviços privados de interesse público e os serviços púbicos

propriamente ditos. Para que um serviço tenha a natureza jurídica de serviço público não é

suficiente prestar serviço ao público, com ou sem objetivo de lucro. Não são consideradas

serviços públicos as atividades desempenhadas por particulares ou por instituições privadas,

mesmo que essas afetem relevantes interesses coletivos, se não forem reservadas pela

Constituição da República ou por leis ordinárias ao Estado ou aos seus delegados.

(...), algumas atividades são exercidas sob o regime próprio do serviço público

apenas quando “prestadas pelo Estado” (ex. saúde, educação, pesquisa

científica, defesa do patrimônio ambiental). Exercidas por particulares, com ou

sem fins lucrativos, não se sujeitam ao regime do serviço público, mas ao

regime típico das pessoas privadas, o que muitas vezes lhe [conferiria] agilidade

ou presteza no atendimento dos objetivos sociais. (Grifou-se). (MODESTO,

1997, p. 43).

Para que a Administração pública, entretanto, venha a se tornar competitiva,

conforme Moreira Neto (1998), deverão ser adotadas diretrizes administrativas voltadas para a

gestão dos interesses públicos pautadas em dois valores centrais – ética e eficiência.

Em relação à ética, o autor reuniu os deveres funcionais consubstanciados nos “

Sete

Princípios da Vida Pública

: interesse público, integridade, objetividade,

responsabilidade (Accountability), transparência, honestidade e liderança

”. (MOREIRA

NETO, 1998, p.40).

O interesse público continua sendo a finalidade da administração estatal,

embora, como indicado, já se reconheça que, em muitos casos, o Estado já não

mais deve ser seu monopolista, abrindo-se campo para que atuem mais

proveitosamente um sem número de entidades de colaboração criadas pela

própria sociedade. De qualquer forma, tanto nas áreas exclusivas da

administração pública estatal quanto nas compartilhadas, o interesse público

deverá ser sempre perseguido com impessoalidade pelos agentes dele

encarregados.

A integridade, prescreve o Relatório Nolan, decorre da independência dos

exercentes de cargos públicos face a quaisquer indivíduos ou organizações que

possam influenciá-los no cumprimento de seus deveres.

Os Princípios da Vida Pública foram elencados no Relatório Nolan de 1995.

100

A objetividade sobreleva a importância de decidir apenas com base no mérito,

não tendo em vista senão a busca dos resultados positivos que possam e devam

ser alcançados na gestão da coisa pública.

A responsabilidade, tanto perante o Estado quanto perante a sociedade,

envolve a submissão dos entes, dos órgãos e dos agentes públicos a quaisquer

tipos de fiscalização que sejam necessários: externa ou interna, formal ou

informal, permanente ou periódica.

A transparência resulta da necessária motivação das decisões, da abertura do

acesso às informações, do contraditório e da aceitação da participação popular

na forma e pelos meios que sejam compatíveis com um razoável nível de

eficiência.

A honestidade, no caso, funcional, impõe ao agente público o dever de declarar

eventuais impedimentos e de proteger de todo modo o interesse público, ainda

que isso lhe possa causar prejuízos pessoais.

A liderança, por fim, importa numa atitude dos agentes públicos em apoio

desses princípios, principalmente pelo exemplo. (MOREIRA NETO, 1998,

p.40-41).

No tocando à eficiência, a proposta consiste na superação da Administração pública

eficaz, alçando voos no sentido de uma administração voltada para a consecução de resultados,

em vez de se preocupar com a miudeza processual. Essa filosofia pretendia atingir os objetivos

públicos com

“menor custo, no mais curto lapso de tempo(sic) e com a melhor

qualidade possíveis”.

(MOREIRA NETO, 1998, p. 41).

No mesmo propósito de vislumbrar alternativas às críticas listadas anteriormente,

Emanuella Xavier (DELGADO, 2008) pressupõe serem os novos institutos, dentre eles o

contrato de gestão

, os elementos necessários a se repensar uma nova gestão pública. Convocou

todos a perspectivarem sem preconceitos os novos institutos, buscando desvencilhar-se das

amarras patrimonialistas e burocráticas, no intento de modernizar a Administração pública

brasileira. Nessa perspectiva, a pesquisa aqui relatada pretende aferir a aplicabilidade desses

princípios no Governo do Ceará.

A Professora Emanuella Xavier realizou seus estudos acerca de contratos de gestão celebrados com as agências

reguladoras. Foram utilizados nesse trabalho os aspectos teóricos aplicáveis às especificidades dos contratos de

gestão celebrados com as organizações sociais.

101

4 METODOLOGIA E INSTRUMENTOS DE PESQUISA

Este segmento tem por objetivo descrever a estratégia metodológica utilizada para

analisar o tema geral proposto, ou seja: como as parcerias firmadas no âmbito do Programa

Estadual de Incentivo às Organizações Sociais aplicam os princípios da modernização da gestão

pública no Ceará.

4.1 Natureza da pesquisa

Sob o ponto de vista de seus objetivos, conforme Faria; Cunha; Filipe (2007), trata-se

de uma pesquisa exploratória e descritiva. Exploratória por ter como objetivo o aprimoramento

de ideias, a familiarização com o tema proposto, ou seja, a tomada de conhecimento do assunto a

estudar. É descritiva, pois por buscar descrever e demonstrar como determinado fenômeno

ocorre, quais suas características, apresentando possíveis relações com outros fenômenos

(BARROS e LEHFELD apud FARIA; CUNHA; FILIPE, 2007). Busca realizar uma análise

exploratório-descritiva, acerca das experiências do Governo do Ceará no âmbito do Programa

de Incentivo às Organizações Sociais, tomando-se como base as parcerias entre suas secretarias

e as instituições qualificadas como organização Social.

Constitui um Estudo de Caso Único Integrado, na ótica de Robert K. Yin (YIN,

2004), tomando-se por base os seguintes fatores:

a) a proposição de compreender este caso concreto no contexto do vigente paradigma

da modernização da gestão pública brasileira;

b) o entendimento de que os órgãos estaduais e as organizações sociais estão sujeitos

aos princípios do aludido Programa, não lhes restando, na circunstância agentes públicos,

inovações demasiadas além daquelas previstas em lei e que se coadunam com os princípios da

teoria reformadora dos anos 1990;

c) cada relação entre o Governo do Estado e as organizações sociais foi considerada

unidade integrada de análise; e

d) as limitações de tempo e de recursos impossibilitaram a expansão do horizonte das

análises na perspectiva da realização de estudo comparativo.

102

O estudo buscou identificar a maneira como as parcerias firmadas no âmbito do

Programa Estadual de Incentivo às Organizações Sociais aplicam os princípios da modernização

da gestão pública no Ceará. No propósito de obter respostas para essa pergunta, se utilizou de

pesquisa bibliográfica, com base em dados secundários (livros, artigos etc.), para proceder à

revisão da literatura e formular seu marco teórico. O segundo capítulo – logo após a introdução

(1º) – o trata da evolução do paradigma da modernização da gestão pública e sua adoção pelo

Governo do Ceará no contexto da reforma do Estado. Foram abordados os princípios da

administração burocrática, passando pela gestão conforme resultados e atingindo a gestão

participativa, considerando, dentre outras, as teorias de Max Weber, Bresser Pereira e Marco

Aurélio Nogueira. E o terceiro capitulo aborda s organizações sociais e dos contratos de gestão

no contexto da proposta reformadora, buscando conhecer o modelo adotado no País, na

perspectiva de identificar consensos e controvérsias concernentes dessas parcerias e de seu papel

na consolidação desse paradigma. Em decorrência dessa etapa, foi proposto um construto que

objetivou selecionar os princípios mais relevantes da proposta reformadora, com o propósito de

buscar evidenciações que pudessem aferir a sua aplicabilidade no âmbito do Programa em

estudo.

4.2 Coleta de dados

No que tange, especificamente, à recolha de indicadores sobre o caso concreto, foi

estabelecida a utilização de três formas de evidenciação para aferir a aplicabilidade dos

princípios modernizadores pelo Programa Estadual de Incentivo às Organizações Sociais:

pesquisa documental em meios físico e virtual; aplicação de questionário virtual semi-

estruturado e entrevistas com gestores das organizações sociais. A utilização dessas técnicas de

pesquisa incidiu sobre as ações desenvolvidas pelos agentes dessa política de fomento – entes

público e privado.

4.2.1 Pesquisa documental

Nessa fase de estudo, foi realizado grande esforço de pesquisa. Com o intuito de

obter informações para delinear o contexto das experiências vividas, como contratos,

informações de sistemas gerenciais, publicações oficiais, etc. foram realizadas diversas

pesquisas, conforme delineado na sequência.

103

a) Coleta de dados em sistemas de informação: identificação dos dados contratuais

inseridos no Sistema de Contratos e Convênios/SACC, a fim de coletar dados básicos dos ajustes

(contratante, contratado, valores, vigência e objeto). A segunda etapa consistiu na consulta à

execução orçamentária e financeira desses contratos no Sistema Integrado de Orçamento e

Finanças/SIOF, a fim de cruzá-los com os dados do SACC e com vistas a dirimir quaisquer

inconsistências.

b) Coleta de dados em contratos físicos e relatório: em decorrência de algumas

inconsistências na alimentação do SACC, foi procedida a uma minuciosa checagem dos dados

virtuais com os documentos arquivas da SEPLAG visando a ajustar as discrepâncias.

c) Consultas às publicações no Diário Oficial do Estado: busca por legislação,

decretos de qualificação, relatórios, contratos etc. Essas consultas foram realizadas em todas as

fases da pesquisa, como forma de checar as informações.

d) Consultas aos sites oficiais: busca de relatórios do Tribunal de Contas do Estado;

Relatórios de Gestão do Estado encaminhados à Assembleia Legislativa; e publicações em sites

das secretarias contratantes sobre as parcerias ajustadas.

e) Consultas aos sites das organizações sociais: também no propósito de pesquisar

sobre a divulgação de suas ações e a publicação de informações e documentos alusivos às

parecerias com o Poder público estadual.

Do material coletado, foram elaboradas algumas ilustrações para consolidar os dados

e auxiliar nas análises, constando algumas nos Apêndices.

4.2.2 Pesquisa junto aos gestores e aos técnicos

No intuito de depreender a essência da questão estudada, restava obter das pessoas

envolvidas nessas relações os elementos necessários à melhor compreensão do caso concreto

tendo sido, para tal, utilizados os instrumentos a seguir descritos.

a) Questionário: logo após a revisão bibliográfica e a pesquisa documental foi

aplicado um questionário virtual (vide Apêndice F), on line, com acesso restrito, junto a pessoas

envolvidas no ciclo de contratação entre o Poder público e as organizações sociais. Essa coleta

objetivou identificar resultados positivos e gargalos decorrentes das interações

interinstitucionais. O instrumento foi enviado para 115 pessoas selecionadas, no entanto, apenas

104

32 responderam ao questionário – 28% de resposta – e, dentre elas, 75% eram técnicos do Poder

Executivo. Com essa análise, ficou patente a necessidade de complementação de informações

por parte das organizações sociais.

b) Entrevistas: foram elaborados dois roteiros de entrevistas. O primeiro foi aplicado

ainda na fase inicial, juntamente com o questionário, e visou a obter informações específicas

junto à SEPLAG (vide Apêndice G). O segundo foi elaborado com base em construto por meio

do qual se pretendeu constatar a adoção de algumas medidas da gestão modernas, por parte das

organizações sociais. Esse último foi aplicado, pelo pesquisador em pessoa, junto a diretores

administrativo-financeiros das organizações sociais (vide consolidação das respostas no

Apêndice H).

4.3 A interpretação das evidências

Essa fase é certamente a mais relevante e complexa do estudo. Segundo Yin (2004,

p. 155), diferentemente dos estudos estatísticos, existem poucas fórmulas fixas ou receitas para

orientá-los.

“Ao contrário, muito depende do próprio estilo de raciocínio empírico

rigoroso do investigador, juntamente com a apresentação suficiente de evidência e a

consideração cuidados das interpretações alternativas”.

Com base em um construto, que reuniu dimensões, princípios, estratégias,

tecnologias e medidas de uma gestão moderna, foi definida uma matriz para mediar as análises

sobre a aplicabilidade dos princípios modernizadores no âmbito do Programa Estadual de

Incentivo às Organizações Sociais. Essa matriz consubstancia uma sistemática de análise e

avaliação pautada nos aspectos expressos adiante.

a) Implementação das medidas: saber se as organizações sociais adotam ou realizam

as medidas modernizadoras.

b) Obtenção e valoração de constatações: coletar evidências de que as medidas são

aplicadas. Foi atribuída uma pontuação para cada tipo de evidência, conforme a

sua materialidade, a saber: Entrevista (1 ponto); Documentação Física (2 pontos);

Documentação Virtual – Intranet (2 pontos) e Documentação Virtual – Internet

(3 pontos). Como foram realizadas entrevistas com as cinco organizações sociais,

a pontuação máxima seria: Entrevista (5 ponto); Documentação Física (20

105

pontos); Documentação Virtual – Intranet (10 pontos) e Documentação Virtual –

Internet (15 pontos), totalizando 50 pontos.

c) Aferição das Evidências: foi estabelecido um patamar para classificar a utilização

de cada medida ser satisfatória. Foi definido que para a utilização da medida

fosse considerada satisfatória, deveria teria que ser evidenciada por meio da

Entrevista e no mínimo uma comprovação documental, contando com no mínimo

15 (quinze) pontos.

d) Avaliação da aplicabilidade dos princípios modernizadores: como os princípios

contaram com no mínimo três medidas modernizadoras, para que a sua

aplicabilidade fosse considerada satisfatória, pelo menos 50% de suas medidas

deveriam ter sido havidos também como satisfatórias.

Ressalta-se que, para cada uma dessas medidas, foram realizadas análises

qualitativas, com vistas a reduzir as suas limitações e proporcionar maior fidedignidade à

problemática envolvida.

106

5 O PROGRAMA ESTADUAL DE INCENTIVO ÀS ORGANIZAÇÕES SOCIAIS: SUAS

CONTRIBUIÇÕES PARA UMA GESTÃO MODERNA NO CEARÁ

5.1 O marco regulatório do Programa e um paralelo com a legislação nacional

Além da possibilidade de firmar contratos entre órgãos da Administração direta e

indireta, no ordenamento jurídico nacional há a previsibilidade de o Poder público estabelecer

ajustes com entidades qualificadas como organizações sociais, conforme preconizava o Plano

Diretor do MARE nos anos 1990. A primeira iniciativa para levar a efeito as diretrizes traçadas

nesse Plano, foi tomada pelo ex-presidente Fernando Henrique Cardoso, ao editar a Medida

Provisória nº 1.591-1, em 06 de novembro de 1997

, que dispunha sobre a qualificação de

entidades como organizações sociais, a criação do Programa Nacional de Publicização, a

extinção do Laboratório Nacional de Luz Síncrotron e da Fundação Roquette Pinto, bem como a

absorção de suas atividades por organizações sociais, e dava outras providências. Essa MP,

conforme o Apêndice A, foi reeditada cinco vezes até ser convertida na Lei nº 9.637, de 15 de

maio de 1998.

No caso do Governo do Ceará, com base na MP vigente à época, foi promulgada a

Lei nº 12.781

, de 30 de dezembro de 1997, que instituiu o chamado Programa Estadual de

Incentivo às Organizações Sociais, dispondo sobre a sua qualificação e outras questões

pertinentes. A origem semelhante não conferiu unicidade a ambos os dispositivos. Em

decorrência da liberdade de os demais entes poderem estabelecer suas regras na matéria em

análise, é possível verificar entre eles muitas congruências e significativas divergências,

conforme demonstrado no Apêndice A - A Legislação das Organizações Sociais: destaques da

análise dos marcos federal e estadual. Nesse Apêndice estão compreendidos os principais

aspectos abordados, e destacados aqueles, tratados de maneira díspar entre esses marcos, como é

citado a seguir.

♦

A Qualificação: na seção que trata da Qualificação, a lei estabeleceu quais áreas seriam

fomentadas pelo Programa e os requisitos específicos necessários para que entidades privadas

pleiteiem a obtenção do título como organizações sociais. Esses requisitos referem-se aos

Como o foco deste relatório de pesquisa é a relação entre o Poder público estadual e as organizações sociais,

mediada pelo contrato de gestão, ressalta-se a existência de importante material sobre a contratualização com órgãos

da Administração direta e entidades da administração indireta, conforme destacado por Maria Sylvia Zanella Di

Pietro, em Parcerias na Administração Pública (DI PIETRO, 2008, p. 255-261).

Segundo a Constituição Federal de 1988, em seu Art. 84, XXVI, constitui-se competência privativa do Presidente

da República, dentre outras: editar medidas provisórias com força de lei, nos termos do art. 62.

A chamada Lei Estadual das OS foi alterada por meio da Lei nº 14.158, de 01/07/2008.

107

dispositivos que deverão estar presentes em seus estatutos, bem como à observância do devido

processo administrativo decorrente do poder discricionário do Ser público estadual em conferir

tal titulação.

Em relação ao dispositivo federal, dois aspectos os diferenciam. O primeiro refere-se

à ampliação que a lei estadual promoveu em termos de quantidade de áreas de atuação possíveis

de fomenta por meio das organizações sociais. Além das previstas na lei federal - ensino,

pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico, proteção e preservação do meio ambiente,

cultura e saúde - o Poder Executivo do Estado do Ceará incluiu trabalho, educação profissional,

turismo, ação social, defesa do consumidor e esporte. Observa-se que o Governo do Ceará

sinaliza para uma possível ampliação do emprego dessa ferramenta de gestão em um vasto

conjunto de ações públicas.

O segundo aspecto relaciona-se ao elenco de requisitos específicos que as entidades

deverão atender para pleitear essa titulação. A lei estadual achou por bem tratar da questão do

controle dos gastos realizados pelas organizações sociais, destacando a importância do Conselho

Fiscal como órgão de fiscalização superior.

♦

O Conselho de Administração: nessa seção a lei estadual versou sobre composição,

mandato, reuniões do colegiado, atuação de seus componentes e suas atribuições específicas.

Um detalhe interessante consiste na determinação expressa de ser previsto no estatuto da

organização Social que o Conselho de Administração deverá ser composto por significativa

representatividade do Poder público estadual, estabelecendo um percentual fixo de 40% de

representantes, enquanto na lei federal esse pode flutuar entre 20 e 40%.

Essa determinação suscita um entendimento de que o Ente estatal ainda convive de

forma ambígua com a questão do fomento das atividades sociais por meio das organizações

sociais, pois se de um lado possibilita a ampliação da conjunção de atividades que poderão ser

fomentadas, por outro lado, deixa claro que tencionar estar o mais próximo possível dessas

entidades para poder assegurar que as decisões tomadas sejam alinhadas aos seus objetivos. Esse

é outro relevante aspecto da questão em análise.

♦

O Conselho Fiscal: como citado há pouco em relação aos requisitos para a Qualificação, a

lei estadual extrapolou a MP que deu origem à lei federal, incluindo e detalhando a composição

e as competências do órgão superior de fiscalização das organizações sociais. Também nesse

108

colegiado, se observa prevalência do Poder público que compreende mais de 50% de seus

representantes, o que, apesar de aparentemente contraditório, se mostra razoável haja vista suas

atribuições e o volume de recursos públicos destinados ao fomento das atividades sociais.

♦

O contrato de gestão: em ambas as leis, essa seção definiu o instrumento, destacando os

princípios constitucionais e os preceitos norteadores de sua elaboração, bem como definindo o

conteúdo mínimo que deveria comportar.

♦

A execução e a fiscalização do contrato de gestão: nessa seção, as citadas leis definem quem

são os responsáveis pela fiscalização das atividades pactuadas pelo contrato de gestão,

estabelecendo os meios pelos quais serão prestadas as informações necessárias à análise dos

resultados, bem como definindo os procedimentos a serem adotados em caso de identificação de

irregularidades ou ilegalidades.

Em relação à prestação de informações por parte das organizações sociais, para quem

as contratar, há um diferencial formal quanto à oportunidade de envio de relatórios de prestação

de contas, haja vista que na lei estadual há a previsão de que o Poder público poderá requerê-los,

enquanto na federal constitui obrigação legal. Na prática essa divergência é corrigida por meio

de cláusulas contratuais que regulamentam tanto as obrigações da contratada quanto o processo

de fiscalização, acompanhamento e avaliação de resultados, como, por exemplo:

Elaborar e submeter à aprovação do Conselho de Administração e encaminhar

à CONTRATANTE os Relatórios Gerenciais de Atividades, na forma e prazos

por esta estabelecidos;

Apresentar à CONTRATANTE, por ocasião da solicitação de parcela mensal

do cronograma de desembolso, a comprovação da execução física das metas,

mediante prévio acompanhamento no Sistema Integrado de Acompanhamento

de Programas – SIAP.

Quanto a possível identificação de irregularidades ou ilegalidades, o dispositivo

estadual não expressa a obrigatoriedade de informá-las, diretamente, à Corte de Contas (Tribunal

de Contas do Estado/TCE), como se observa na União. Essa lacuna, porém, é superada por

outros dispositivos, como a Orientação Normativa N° 1/2005, da Secretaria da Controladoria,

que trata dos mecanismos de controle interno, mas cujos achados são encaminhados ao TCE. No

Ceará, a lei expressa que os responsáveis pelo acompanhamento e fiscalização dos recursos

públicos devem representar casos concretos ao Ministério Público e à Procuradoria Geral do

Estado.

109

♦

O fomento às atividades sociais: são estabelecidos os critérios para a destinação de recursos

financeiros, materiais e humanos do Poder público para as organizações sociais.

De fato, nessa seção consta a diferença mais singular entre ambas. A lei estadual

veda, com ou sem ônus para a origem, a possibilidade de cessão de servidores públicos da

Administração direta ou Indireta para as organizações sociais, salvo no caso de licença para trato

de interesse particular, conforme previsto no Estatuto do Servidor Civil.

A lei estadual detalhou outras fontes de recursos das quais poderão fazer face as

organizações sociais para financiar suas atividades. A lei federal foi genérica nesse aspecto.

O instrumento da União permite que sejam celebrados contratos de gestão com

entidades que tiverem sido qualificadas por estados, DF e municípios, desde que os respectivos

dispositivos legais também prevejam essa possibilidade e não contrariem a legislação federal

vigente. Na lei estadual não há essa previsão.

A lei estadual evidencia o fato de que a contratação com organizações sociais se

enquadra nas hipóteses de dispensa da Lei n° 8.666/93 e alterações, devendo-se observar o

devido processo administrativo.

♦

A Desqualificação: nesta parte são definidas as circunstâncias que poderão fundamentar a

instauração de um processo administrativo com vistas à desqualificação de uma organização

social, identificando os desdobramentos decorrentes dele. Merece ressaltar o amplo grau de

discricionariedade que o legislador conferiu ao chefe do Poder Executivo nas leis em análise.

A adoção de uma política de governo, de fomento às atividades públicas não estatais,

por meio da parceria entre o Governo do Ceará e as organizações sociais, ressalta a relevância do

contrato de gestão como instrumento moderador de modernização da Administração pública. Em

2003, o então Ministério do Planejamento promoveu a realização de um Diagnóstico das

Administrações Públicas Estaduais cujo, objetivo consistia em identificar os principais desafios

dos Estados para cumprirem a agenda de modernização da gestão pública, que viria subsidiar a

elaboração do marco lógico do Programa Nacional de Apoio à Modernização do Planejamento e

da Gestão dos Estados Brasileiros e do Distrito Federal – PNAGE. Especificamente em relação

ao emprego das chamadas ferramentas modernizadoras de gestão, ou simplesmente, das

tecnologias de gestão, o estudo demonstrou que o contrato de gestão, e, por consequencia, as

110

parecerias com organizações sociais, eram utilizados por apenas 11 dentre os 25 Estados

respondentes (44%), correspondendo à oitava espécie mais utilizada.

Não obstante as dificuldades relativas ao controle das atividades custeadas com

recursos públicos, o Governo do Ceará intensifica suas relações com as organizações sociais,

estabelecendo relevantes parcerias, tanto do ponto de vista da natureza das atividades, quanto do

volume de recursos transferidos às instituições qualificadas.

Assim, os dados da pesquisa em tela foram coletados e analisados na perspectiva de

avaliar em que base tem ocorre essa expansão, buscando traçar um panorama da relação do

Poder Executivo estadual com as organizações sociais por ele qualificadas, de forma a subsidiar

análises pertinentes às suas contribuições para a concretização de uma gestão pública mais

adequada aos anseios da população e coerentes com o novo paradigma da modernização

gerencial.

5.2 Um panorama das experiências no período 2005-2008

Nesta seção será demonstrado o quadro empírico alusivo às relações contratuais

estabelecidas com as instituições qualificadas como organizações sociais pelo Poder Executivo

estadual, buscando apresentar os parâmetros sobre os quais devem ser estabelecidas suas

relações, bem como os dados referentes à execução físico-financeira dos contratos celebrados no

período focalizado.

5.2.1 Dados gerais de qualificação das organizações sociais

Com base no Apêndice B – Quadro Sinóptico das Qualificações das Organizações

Sociais, é possível verificar que, desde os primeiros anos de implementação da proposta

reformadora, o Governo do Ceará aderiu à ideia de utilização das organizações sociais e dos

decorrentes contratos de gestão como instrumentos ou ferramentas de modernização da gestão

pública.

Esse processo foi levado a efeito em meados de 1998, quando da qualificação dos

Institutos de Arte e Cultura do Ceará/IACC e do Desenvolvimento do Trabalho/IDT. Durante a

próxima década, o Poder Executivo Estadual viria conferir esse título a mais 4 (quatro)

instituições, respectivamente: Instituto Centro de Ensino Tecnológico/CENTEC (2000);

Instituto Agropolos do Ceará/AGROPOLOS (2002); Instituto de Saúde e Gestão

Hospitalar/ISGH (2002) e Centro de Gestão e Desenvolvimento Tecnológico/CGDT (2008).

111

Essas qualificações foram conferidas conforme a correspondência entre os objetivos

estatutários dos retrocitados institutos e as áreas de atuação previstas pela legislação estadual,

inventariadas a seguir:

Quadro 6 – Áreas de Atuação das Organizações Sociais no Estado do Ceará

Fonte: Elaborada pelo autor com base no Artigo 1º da Lei nº 12.781, de 30/12/2007, atualizada pela Lei nº

14.158, de 1/7/2008).

No Quadro 6, demonstra-se que há 11 áreas de atuação em que poderão ser

concedidas qualificações pelo Poder público. Estão destacadas aquelas em que já existem pelo

menos uma organização Social atuante – Ensino; Pesquisa Científica; Desenvolvimento

Tecnológico; Cultura; Trabalho e Educação Profissional e Saúde. Ainda não houve interesse ou

oportunidade de qualificação nas áreas de Proteção e Preservação do Meio Ambiente, Turismo,

Ação Social, Defesa do Consumidor e Esporte.

Elemento fundamental para as futuras análises, todavia, consiste na similitude dos

objetivos de alguns desses institutos, que indica as possibilidades de realização de uma escolha

da instituição com a qual determinado órgão público firmará contrato de gestão, conforme o

objeto a ser contratado e a expertise exigida para sua execução.

Áreas Lei nº 12.781/97 Lei nº 14.158/08

ENSINO

PESQUISA CIENTÍFICA

DESENVOLVIMENTO TECNOLÓGICO

PROTEÇÃO E PRESERVAÇÃO DO MEIO AMBIENTE

CULTURA

TRABALHO E EDUCAÇÃO PROFISSIONAL

TURISMO

AÇÃO SOCIAL

DEFESA DO CONSUMIDOR

SAÚDE

ESPORTE

112

Figura 2 – Convergências de Objetivos das Organizações Sociais no Estado do Ceará

Fonte: Elaborada pelo autor com base nos respectivos decretos de qualificação.

A Figura 2 demonstra a prevalência de atuação das organizações sociais em um Eixo

de Promoção do Desenvolvimento Socioeconômico do Estado. Neste sentido, quatro das seis

organizações sociais (66,7%) atuam nas áreas de Pesquisa Científica e Desenvolvimento

Tecnológico, sendo que três delas (50%) atuam, também, na preparação profissional dos

beneficiários ou público-alvo – Trabalho e Educação e Ensino Tecnológico. Ainda é possível

verificar uma dispersão desse eixo na atuação em outras duas áreas específicas – Cultura e Saúde

– que aparentemente não teriam relação com as demais, mas que em última análise, em sentido

lato, também têm compromisso com o desenvolvimento de tecnologias a serem compartilhadas

com o Poder público.

5.2.2 Os contratos de gestão executados

Desde 1998, quando ocorreram as qualificações dos Institutos de Arte e Cultura do

Ceará-IACC e do Desenvolvimento do Trabalho-IDT, o Governo do Ceará, por meio de suas

secretarias e vinculadas, celebrou com as seis organizações sociais diversos contratos de gestão

para fomentar a realização de ações pertinentes às áreas de atuação estabelecidas na legislação

específica. O estudo avaliativo proposto para essa dissertação é precedido de uma análise dos

dados quantitativos extraídos dos instrumentos pactuados, bem como dos sistemas corporativos

de contratos (Sistema de Acompanhamento de Contratos e Convênios/SACC), execução

orçamentária e financeira (Sistema Integrado Orçamentário e Financeiro/SIOF) e

acompanhamento de programas prioritários (Sistema Integrado de Acompanhamento de

Programas/SIAP). Esse levantamento visa a demonstrar a dimensão que essas relações têm

adquiriram ao longo de pouco mais de uma década, principalmente em termos de especificidade

de objetos contratados e volume de recursos repassados para as organizações sociais, ou seja,

evidenciar a relevância da questão para a sociedade cearense em termos de acompanhamento e

113

controle das ações ou serviços prestados por instituições privadas, mas financiadas com recursos

públicos.

5.2.2.1 A seleção da amostra

O levantamento inicialmente realizado identificou no SACC a existência de 48

contratos de gestão cadastrados, equivalentes a R$343.458.000,00 (trezentos e quarenta e três

milhões, quatrocentos e cinqüenta e oito mil reais), sendo que em alguns não foi possível

confrontar os registros nos sistemas gerenciais com os documentos físicos assinados. Em virtude

desse embate prático na pesquisa documental, optou-se pelo estabelecimento de quatro critérios

objetivos, que deveriam ser atendidos cumulativamente, e que possibilitaram a delimitação de

uma amostra consistente acerca da qual foram procedidas as análises apresentadas

oportunamente. Os parâmetros utilizados para a delimitação da amostra foram:

♦

continuidade da ação fomentada – objeto contratual executado por no mínimo três

anos no período analisado;

♦

valor mínimo contratado – os recursos previstos nas cláusulas ou cronograma de

desembolso correspondam ao menos a 20% do total contratado em regime de co-

gestão pela Secretaria e suas vinculadas ao ano;

♦

financiamento majoritário pelo Tesouro Estadual – pelo menos 80% dos recursos

fossem provenientes do Tesouro Estadual. Os recursos restantes seriam financiados

por outras fontes provenientes de recursos de convênios ou instrumentos

equivalentes outros; e

♦

identificação nos sistemas corporativos do Governo do Estado – os dados

contratuais estavam devidamente cadastrados e a sua execução orçamentária e

financeira

identificada nos sistemas corporativos. Esse critério mostra-se relevante

A Lei Orçamentária é um dos instrumentos legais preconizados pela Constituição Federal vigente para o

planejamento público. Consoante a essa determinação, foi recepcionada a Lei nº 4.320, de 17 de março de 1974, que

estabelece as Normas Gerais de Direito Financeiro para Elaboração e Controle dos Orçamentos e Balanços

Orçamentários da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.

Em seu Título VI – Da Execução Orçamentária, a Lei 4.320/74, estabelece três estágios – EMPENHO,

LIQUIDAÇÃO e PAGAMENTO - para a execução da despesa pública, especificados a seguir:

Art. 58 - O empenho de despesa é o ato emanado de autoridade

competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de

implemento de condição.

114

em virtude da confirmação da alocação dos gastos públicos em programas, ações e

projeto/atividade financiados pelo Governo estadual.

Como complemento dessa metodologia, foram definidas duas situações –

“EXCLUÍDO” e “INCLUSO”

– para identificar e agrupar os contratos executados que

comporiam a amostra analisada. Do universo de 48 contratos, 16 se enquadraram na primeira

situação e 32 na segunda.

Gráfico 1 - Contratos de Gestão Executados: Definição da Amostra - R$mil

Fonte: Sistema de Contratos e Convênios - SACC.

(...)

Art. 63 - A liquidação da despesa consiste na verificação do direito

adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios

do respectivo crédito. Decreto nº 4.049/2001.

Art. 64 - A ordem de pagamento é o despacho exarado por autoridade

competente, determinando que a despesa seja paga. (Grifos Nossos).

Os dados apresentados nas análises dos contratos tomaram como base os valores de empenho em

decorrência do fato de que a não-evolução até o estágio de pagamento tem-se mostrado bastante remota, em face da

natureza continuada dos objetivos contratados e da histórica parceria com os institutos, não obstante a

previsibilidade de anulação parcial dos valores empenhados.

As secretarias ou órgãos a seguir foram as que tiveram seus contratos excluídos da amostra: Secretaria da Cultura

- Secult (três contratos: R$2.417 mil – dois milhões, quatrocentos e dezessete mil reais); Secretaria do Trabalho e

Empreendedorismo/Secretaria do Trabalho e Desenvolvimento Social - Sete - Stds (dois contratos: R$ 5.381 mil –

cinco milhões, trezentos e oitenta e um mil reais); Gabinete do Governador - Gabgov (um contrato: R$11.694 mil –

onze milhões, seiscentos e noventa e quatro mil reais); Secitece (dois contratos: R$1.816 mil – um milhão,

oitocentos e dezesseis mil reais); Gabinete do Vice-governador - Vicegov (um contrato: R$259 mil - duzentos e

cinqüenta e nove mil reais); Secretaria da Educação - Seduc (um contrato: R$1.805 mil – um milhão, oitocentos e

cinco mil reais); Secretaria da Controladoria e Ouvidoria Geral - Secon (um contrato: R$1.342 mil – um milhão,

trezentos e quarenta e dois mil reais); Instituto do Desenvolvimento Agrário do Ceará - Idace (um contrato: R$458

mil – quatrocentos e cinqüenta e oito mil reais); Agência de Defesa Agropecuária do Estado do Ceará - Adagri (um

contrato: R$365 mil – trezentos e sessenta e cinco mil reais); Secretaria do Planejamento e Gestão - Seplag (dois

contratos: R$1.372 mil – um milhão, trezentos e setenta e dois mil reais) e Secretaria da Fazenda - Sefaz (um

contrato: R$511 mil – quinhentos e onze mil reais), ou seja, dezesseis contratos no valor de R$27.419 mil - 8% do

total contratado no período.

Com o recorte realizado, foram excluídos os contratos celebrados com a entidade que obteve a mais recente

qualificação como organização social – CGDT.

Para obter detalhamento dos dados apresentados vide Apêndices: C – Histórico dos Contratos de Gestão

celebrados pelo Governo do Ceará: período 2005-2008, D – Contratos de Gestão: dados da amostra selecionada e E

– Contratos de Gestão extraídos da amostra.

115

Em termos de recursos financeiros, o Gráfico 1, demonstra que o primeiro grupo

corresponde a R$27.419.000,00 (vinte e sete milhões, quatrocentos e dezenove mil reais),

equivalendo a 8% do total contratado. Já no segundo grupo estariam os 92% restantes,

correspondendo a R$316.038.000,00 (trezentos e dezesseis milhões e trinta e oito mil reais) do

total celebrado.

5.2.2.2 Análises da amostra

Com base no recorte inicial definido, decidiu-se apresentar alguns dados

quantitativos relevantes que poderão fundamentar algumas posições pertinentes à questão tratada

neste trabalho. Os destaques correspondem aos dados orçamentários e financeiros dos recursos

destinados ao fomento das áreas de atuação dos institutos qualificados como organização social

pelo Poder Executivo estadual.

Inicialmente, ressalta-se que, em decorrência da amplitude dos objetivos estatutários

da maior parte dos institutos qualificados (ver Figura 2), constatou-se, na fase de pesquisa

documental, que os contratos celebrados também tiveram seus objetos “elastecidos”, motivo

pelo qual, para efeito dessas análises preliminares, as áreas de atuação foram classificadas de

forma agrupada, conforme a seguir:

• Cultura;

• Trabalho e Educação Profissional;

• Ensino, Pesquisa Científica e Desenvolvimento Tecnológico;

• Pesquisa e Desenvolvimento Tecnológico; e

• Saúde.

Distribuídos nesses agrupamentos de áreas de fomento, verificou-se que os 32

contratos selecionados foram celebrados com o propósito de executar oito objetos de natureza

continuada, conforme evidenciado a seguir:

116

Objetos dos Contratos de Gestão

Centro Dragão do Mar de Arte e Cultura/CDMAC - capacitação, produção, pesquisa e difusão de arte e cultura.

Centro Cultural Bom Jardim - capacitação, produção, pesquisa e difusão nas áreas de arte e cultura.

Escola de Artes e Ofícios Thomaz Pompeu Sobrinho - qualificação

profissional em restauração e conservação do

patrimônio cultural.

Emprego, trabalho, renda e desenvolvimento social.

Educação profissionalizante, pesquisa, consultoria técnica e extensão tecnológica.

Políticas de desenvolvimento regional.

Desenvolvimento. Rural e Agricultura Familiar.

Hospital Geral Dr. Waldemar Alcântara - atenção à saúde nos níveis secundário e terciário.

Quadro 7– Objetos dos contratos de gestão da amostra

Fonte: Extraído do Quadro 1 do Apêndice C.

Assim, sob a óptica orçamentária e financeira, foram procedidas às seguintes

análises:

a) Volume de Recursos Empenhados e Evolução dos Gastos por Agrupamento de Área

Fomentada – Em R$ mil

Com base na Tabela 1 a seguir, demonstra-se que, em termos absolutos de volume de

recursos repassados para as organizações sociais, o agrupamento de área que mais recursos

recebeu no quadriênio estudado foi aquele da Saúde - R$119.129.000,00 (cento e dezenove

milhões, cento e vinte e nove mil reais) correspondendo a 38%; seguido pelos agrupamentos que

comporiam o chamado Eixo de Promoção do Desenvolvimento Socioeconômico referenciado na

Figura 2, composto, respectivamente, pelas áreas de Ensino, Pesquisa e Desenvolvimento

Tecnológico – R$59.607.000,00 (cinquenta e nove milhões, seiscentos e sete mil reais),

correspondendo a 19%; Trabalho e Educação Profissional – R$54.956.000,00 (cinquenta e

quatro milhões, novecentos e cinqüenta e seis mil reais) correspondendo a 18% e Pesquisa e

Desenvolvimento Tecnológico – R$50.611.000,00 (cinqüenta milhões, seiscentos e onze mil

reais) correspondendo a 16%. E, por fim, a área da Cultura, com R$26.429.000,00 (vinte e seis

milhões, quatrocentos e vinte e nove mil reais) correspondendo a 95%. Ressalta-se a relevância

das atividades ligadas ao retrocitado Eixo, que recebeu o total de R$165.174.000 (cento e

sessenta e cinco milhões, cento e setenta e quatro mil reais), correspondendo a 53%.

Tabela 1 – Volume de Recursos Empenhados por Agrupamento de Área Fomentada – Em R$mil

Agrupamento de Áreas de Atuação 2005 2006 2007 2008 2005-2008

% Total

SAÚDE 26.863

28.509 29.648 34.109 119.129

38%

ENSINO, PESQUISA E DES.

TECNOLÓGICO

15.628

12.737 16.736 14.506 59.607

19%

TRABALHO E ED. PROFISSIONAL 9.542

12.757 13.175 19.482 54.956

18%

PESQUISA E DES. TECNOLÓGICO 11.224

11.492 11.868 16.027 50.611

16%

CULTURA 4.877

6.980 6.841 7.731 26.429

TOTAL 68.134

72.475 78.268 91.854 310.731

100%

Fonte: Extraído do Quadro 2.1 do Apêndice C.

117

Sob o ponto de vista da evolução do volume de recursos contratados, com base nos

dados da Tabela 2, a partir de 2006, observa-se a tendência de fortalecer a política de fomento às

parcerias com as organizações sociais, acentuada de 2007 para 2008, chegando, ao final do

período, em um incremento de 35%, em relação ao ano-base de 2005.

Tabela 2 – Evolução dos Gastos por Agrupamento de Área Fomentada – Em R$mil

Agrupamento de Áreas de Atuação 2006 2007 2008 2005-2008

TRABALHO E ED. PROFISSIONAL 34% 3%

48% 104%

CULTURA 43% -2%

13% 59%

PESQUISA E DES. TECNOLÓGICO 2% 3%

35% 43%

SAÚDE 6% 4%

15% 27%

ENSINO, PESQUISA E DES. TECNOLÓGICO

-18% 31%

-13% -7%

TOTAL 6% 8%

17% 35%

Fonte: Extraído do Quadro 2.2 do Apêndice C.

Em relação a cada agrupamento de áreas, verifica-se, conforme os dados da Tabela 2

e a demonstração do Gráfico 2, que não houve um padrão de incremento, havendo flutuações

entre os anos, salvo as áreas de Saúde e Pesquisa e Desenvolvimento Tecnológico, que

mantiveram apenas a tendências ascendentes. Dentre os agrupamentos, aquele que apresentou

um aumento mais significativo foi o Trabalho e Educação Profissional – 104%, seguido por

Cultura – 59%; Pesquisa e Desenvolvimento Tecnológico – 43% e Saúde – 27%. Apenas o

agrupamento Ensino, Pesquisa e Desenvolvimento Tecnológico apresentou tendência

descendente, em torno de sete por cento.

E novamente, ao se analisar o Eixo de Promoção do Desenvolvimento

Socioeconômico, que, em média, de 2005 para 2008, também manteve uma tendência

ascendente, passando de R$36.394.000,00 (trinta e seis milhões, trezentos e noventa e quatro mil

reais) para R$50.015.000,00 (cinquenta milhões e quinze mil reais), correspondendo a um

incremento de cerca de 37%, semelhante ao incremento global.

118

Gráfico 2 - Evolução dos Gastos por Agrupamento de Áreas Fomentadas - Em R$mil

-40%

-20%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

2006 2007 2008 2005-2008

TRABALHO, ED. PROFISSIONAL E AÇÃO SOCIAL

CULTURA

PESQUISA E DES. TECNOLÓGICO

SAÚDE

ENSINO, PESQUISA E DES. TECNOLÓGICO

TOTAL

Fonte: Elaborado pelo autor com dados do Quadro 2.2 do Apêndice C.

b) Volume de Recursos Empenhados e Evolução dos Gastos por Contratante – Em R$ mil.

Certamente as áreas fomentadas guardam estrita relação com as secretarias que

celebraram contratos de gestão no período em análise. As análises realizadas no item anterior

guardam as seguintes correlações:

Agrupamento de Áreas de Atuação

Secretaria(s) Contratante(s)

TRABALHO E ED. PROFISSIONAL SETE/SAS - STDS

CULTURA SECULT

PESQUISA E DES. TECNOLÓGICO SDLR/SCIDADES – SEAGRI/SDA

SAÚDE SESA

ENSINO, PESQUISA E DES. TECNOLÓGICO SECITECE - FUNCAP

Quadro 8 – Equivalência entre Agrupamento de Área Fomentada e Secretaria(s) Contratante(s)

Com base no Quadro 8, evidencia-se que apenas o agrupamento Pesquisa e

Desenvolvimento Tecnológico correspondente a contratações realizadas por mais de uma

secretaria, quais sejam, as atuais Secretarias das Cidades/SCIDADES e do Desenvolvimento

Agrário/SDA. Dessa forma, recapitula-se expressando-se, que, para o período em análise, o

agrupamento Pesquisa e Desenvolvimento Tecnológico com montante de R$ 50.611.000,00 mil

(cinquenta milhões, seiscentos e onze mil reais), equivalente a 16% do total contratado, teve um

incremento de 43%. Sob o ponto de vista das secretarias contratantes, porém, observou-se que:

em relação à SCIDADES, apesar do volume contratado pela Secretaria corresponder a apenas

quatro por cento do total de contratos de gestão – R$13.893.000,00 (treze milhões, oitocentos e

119

noventa e três mil reais), dentre todas as secretarias contratantes, ela foi a que teve um

incremento individual mais expressivo – 189%. O mais importante dessa constatação consiste na

proporção de volume de recursos que as secretarias estão destinando para essa modalidade de

parceria, conforme se verá a seguir. Já a SDA apresentou um volume contratado de

R$36.718.000,00 (trinta e seis milhões, setecentos e dezoito mil reais), equivalentes a 12% do

total de contratos de gestão, mas, apesar dessa expressividade, foi a que obteve menor índice de

incremento.

Gráfico 3 – Participação das Secretarias no Volume de Recursos Empenhados – Em R$mil

SESA

38%

SECITECE/FUNCA

19%

SETE/SAS - STDS

18%

SEAGRI - SDA

12%

SECULT

SDLR - SCIDADES

Fonte: Elaborado pelo autor com dados do Quadro 3.3 do Apêndice C.

Assim, o Gráfico 3 identifica o fato de que as secretarias que mais contrataram no

período foram, respectivamente: SESA – 38%, SECITECE/FUNCAP – 19%, SETE/SAS –

STDS – 18%, SEAGRI/SDA - 12%, SECULT – 9% e SDLR – SCIDADES – 4%.

c) Representatividade do Volume de Recursos Empenhados na Execução Financeira Anual das

Secretarias Contratantes – Em R$ mil.

Decerto que as análises realizadas no item b seriam adensadas se fosse possível

verificar a relação entre o volume de recursos repassados por meio de contrato de gestão, a

execução financeira e o quantitativo de contratações de cada secretaria; entretanto, este estudo

conseguiu chegar apenas ao primeiro nível de análise.

Tomando-se como referência a Tabela 3, verifica-se que, em termos relativos,

durante os exercícios em análise, os recursos empenhados para as organizações sociais

representaram, em ambos, um percentual de cinco por cento. Desse fato, subentende-se que o

crescimento de 35% em termos absolutos (ver Tabela 2) foi acompanhado pelo incremento dos

120

gastos totais das secretarias, não ocasionando variações percentuais para eles. Essa

proporcionalidade demonstra a extensão do comprometimento dos recursos financeiros

disponíveis no orçamento estadual com a Política de Fomento às Organizações Sociais,

ressalvando-se que não foram realizadas análises comparativas com outras espécies de gastos

realizadas pelas secretarias.

Assim, sob a perspectiva da evidenciação do comprometimento financeiro com a

Política de Fomento às Organizações Sociais, para o quadriênio em questão, a Secretaria da

Cultura/SECULT foi aquela com maior percentual executado – 19% – seguida, respectivamente,

por: Secretaria da Ciência e Tecnologia/SECITECE – nove por cento; Secretaria do Trabalho e

Desenvolvimento Social – oito por cento; Secretaria do Desenvolvimento Agrário/SDA – 6%

seis por cento; Secretaria da Saúde/SESA e da Secretaria das Cidades – três por cento cada uma.

Tabela 3 – Representatividade do Volume de Recursos Empenhados na Execução Financeira Anual

da(s) Secretaria(s) Contratante(s) – Em %

Secretaria Contratante 2005 2006 2007 2008 2005-2008

SECULT 14% 20% 25%

18% 19%

SECITECE/FUNCAP 10% 6% 9%

6% 9%

SETE/SAS - STDS 6% 7% 9%

10% 8%

SEAGRI - SDA 7% 7% 5%

4% 6%

SESA 4% 3% 3%

3% 3%

SDLR - SCIDADES 3% 1% 2%

6% 3%

TOTAL 5% 5% 5%

5% 5%

Fonte: Extraído do Quadro 4.1 do Apêndice C.

Por meio dos dados apresentados, uma relevante questão salta aos olhos: qual

deveria ser o grau razoável de comprometimento dos orçamentos e recursos financeiros das

secretarias com esse tipo de ajuste firmado? Coerência com a política de governo é inegável,

mas saber até que ponto ela é aceitável, não se chegou a uma resolução. Decerto as organizações

sociais recebem, como as críticas realizadas no terceiro capítulo, significativos volumes de

recursos do Poder público, como se demonstrará a seguir.

d) Volume de Recursos Empenhados e Evolução dos Gastos por Organização Social – Em R$

mil.

As mesmas análises realizadas no item a são aplicáveis, fazendo a seguinte

correlação:

121

Agrupamento de Áreas de Atuação

Organização Social

TRABALHO E ED. PROFISSIONAL IDT

CULTURA IACC

PESQUISA E DES. TECNOLÓGICO AGROPOLOS

SAÚDE ISGH

ENSINO, PESQUISA E DES. TECNOLÓGICO CENTEC

Quadro 9 – Equivalência entre Agrupamento de Área Fomentada e Organização Social

Tomando-se os dados evidenciados nas Tabelas 1 e 2, depreende-se que as

organizações sociais que mais receberam recursos financeiros por meio de contrato de gestão

foram, respectivamente, ISGH  CENTEC  IDT  AGROPOLOS  IACC.

As análises precedentes destacam elementos suficientes para confirmar que a política

de governo consubstanciada no Programa Estadual de Incentivo às Organizações Sociais é uma

realidade que perpassa as diversas orientações políticas dos gestores estaduais. Segundo elas o

Poder Executivo Estadual tem uma intensa relação de parceria com as organizações sociais, e

que além da relevância de suas áreas de atuação para a satisfação da sociedade, os volumes de

recursos transferidos para os institutos são de monta deveras expressiva. Essas constatações são

mais do que suficientes para direcionar uma visão mais atenta para a verificação de como o

Poder contratante zela pelo cumprimento dos pactos estabelecidos com seus prestadores

qualificados, como se verá a seguir.

5.2.3 A gestão dos contratos de gestão e os resultados oficiais

A missão de gerenciar os contratos celebrados com as organizações sociais

pressupõe, acima de tudo, a responsabilidade pelo monitoramento dessas instituições. É patente

o fator de que não há como se gerir e avaliar a ferramenta de gestão isoladamente, e, para

exercer tal mister, o Poder público deve articular-se para contemplar as dimensões afetas à

questão – institucional-legal, da gestão e cultural. Essas dimensões são substancialmente

imbricadas, muito embora seja perceptível que as alusivas à gestão e à cultura são as mais afetas

às parcerias com as organizações sociais e aos contratos de gestão.

Assim, no que tange a essa ferramenta, a proposta reformadora projetou a adoção de

um modelo gerencial pautado, fundamentalmente, na interação entre os princípios basilares do

binômio Dimensão Gestão e Dimensão Cultural

. Nesse propósito, a chamada Lei Estadual das

Organizações Sociais proporcionou a adoção de um modelo de gestão pautado no

Ver seção 2.2.1 As dimensões, princípios e estratégias de implementação.

122

estabelecimento de corresponsabilidades a diversos partícipes da gestão dessas instituições e de

seus respectivos contratos, conforme a seguir.

DIMENSÃO AÇÃO RESPONSÁVEL (EIS)

1. Redefinir áreas de fomento. GOVERNADORIA | ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA

INSTITUCIONAL-

LEGAL

2. Qualificar instituição como

Organização Social.

GOVERNADORIA

3. Definir escopo de fomento. ÓRGÃO PÚBLICO DA ÁREA FOMENTADA

4. Fixar o âmbito de atuação da

Organização Social.

CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO

5. Negociar o Contrato de Gestão.

ÓRGÃO PÚBLICO CONTRATANTE |

ORGANIZAÇÃO SOCIAL

6. Contratar a Organização Social.

ÓRGÃO PÚBLICO | SEPLAG | GTC | COGERF |

ORGANIZAÇÃO SOCIAL

7. Executar o Contrato de Gestão. ORGANIZAÇÃO SOCIAL

8. Fiscalizar a atuação da

Organização Social.

CONSELHO FISCAL (ÓRGÃO PÚBLICO DA

ÁREA FOMENTADA | SEFAZ | SEPLAG | PGE |

REPRESENTANTES DOS EMPREGADOS DA OS |

REPRESENTANTES DA SOCIEDADE CIVIL) |

CGE | TCE | Se necessário: MP e PGE

9. Fiscalizar a execução do Contrato

de Gestão:

9.1 Monitorar a execução. ÓRGÃO PÚBLICO CONTRATANTE

9.2 Reconduzir a execução.

ÓRGÃO PÚBLICO CONTRATANTE |

ORGANIZAÇÃO SOCIAL

9.3 Avaliar a execução. COMISSÃO DE AVALIAÇÃO

9.4 Acompanhar a execução. SEPLAG

GESTÃO x

CULTURAL

10. Dar publicidade aos atos da

Organização Social.

ORGANIZAÇÃO SOCIAL | ÓRGÃO PÚBLICO

CONTRATANTE | CGE | TCE

Quadro 10 – Matriz Simplificada de Corresponsabilidades do Modelo de Gestão

Fonte: elaborada pelo autor com base no Manual de Celebração de Contratos de Gestão (SEPLAG, 2008)

Com base na retratação simplificada do Quadro 10, percebe-se que, no âmbito da

Dimensão Institucional-Legal, em decorrência da política de governo estadual, compete à

representação superior do Poder Executivo a proposição de modificar as áreas que serão afetas

ao Programa Estadual de Incentivo às Organizações Sociais (Lei nº 12.781/1997 e suas

alterações). Essa indicação será encaminhada ao Legislativo estadual que, no âmbito de suas

competências e em observância às especificidades de sua organização e funcionamento, decidirá

pelo acatamento ou não do Projeto de Lei encaminhado pela Governadoria. No caso de

aprovação, a alteração será encaminhada para sanção e posterior publicação na imprensa oficial.

123

Com base no nas áreas “fomentáveis”, a Governadoria, observadas as condições legais exigíveis,

poderá decretar a qualificação de uma instituição como organização social

Quanto às Dimensões Gestão e Cultural, para se materializar a relação entre o Poder

público e a organização social, o órgão público da área fomentada definirá as condições em que

serão estabelecidas as relações com a instituição a ser contratada e iniciará as negociações. Por

outro lado, a própria organização social, por meio de seu Conselho de Administração, decidirá

pela pertinência da assunção de compromissos perante o Ente público, buscando compatibilizar

as demandas com o seu campo de atuação definido no decreto de qualificação. Após a decisão

pelo prosseguimento no acerto entre a organização social e o Poder público, tem inicio a

negociação das cláusulas contratuais e do plano de trabalho que a Organização Social deverá

executar, o qual em seguida, será encaminhado para análises técnicas, apreciação do Comitê de

Gestão conforme Resultados e Gestão Fiscal/COGERF e assinatura do contrato de gestão

Concluídos os trâmites burocráticos e iniciadas as transferências dos recursos pelo órgão público

contratante, a organização social deve começar a executar o plano de trabalho contratado. Em

decorrência do recebimento de recursos públicos, a organização social está submetida, na forma

da legislação vigente, a uma série de controles exercidos por diversos órgãos públicos e

representantes da sociedade civil, responsabilidade compartilhada entre o Conselho Fiscal e os

órgãos de controle interno e externo.

Merece destaque a fiscalização da execução do contrato de gestão celebrado. Como

não haveria de ser diferente, o órgão público contratante é o maior responsável pela correta

execução do plano de trabalho pactuado com a organização social, haja vista constituir-se parte

diretamente ligada ao instrumento contratual, no qual estão consubstanciadas relevantes ações de

sua responsabilidade e que, por sua decisão, tiveram a execução confiada a uma instituição

externa à estrutura governamental, que para tal receberá consideráveis somas de recursos

públicos. Nesse trabalho de monitoramento, o órgão público contratante deverá assegurar que as

ações estejam sendo desenvolvidas conforme planejamento inicial e, caso contrário, junto à

contratada, deverá tomar as medidas necessárias à redefinição de metas e estratégias que

viabilizem a sua concretização. Para tal, além de destinar equipe técnica própria, contará com as

Embora observado o devido processo administrativo, não foram localizadas evidências de uma fase licitatória nas

qualificações conferidas pelo Poder Executivo estadual no Ceará.

A celebração de um contrato de gestão pelo Poder Executivo estadual é precedida de um processo de análises sob

a responsabilidade de órgãos diversos, o qual está explicitado de forma detalhada no Manual de Celebração de

Contratos de Gestão. (SEPLAG, 2008).

124

contribuições de uma Comissão de Avaliação para cada instrumento celebrado

, bem como o

suporte da SEPLAG para orientações e alertas acerca das responsabilidades imputadas pela

legislação vigente aos gestores desses contratos. Há de que em relação a esse processo de

monitoramento, os órgãos de controle interno e externo também estão atentos, servindo como

subsidio para a fiscalização do funcionamento das organizações sociais, no fito de verificar que,

além de manter as condições apresentadas para a sua qualificação, elas empregam,

adequadamente, os recursos públicos recebidos.

Por fim, dentre os corolários desse modelo de gestão, ressalta-se o compromisso que

a organização social, o órgão público contratante e os órgãos de controle interno e externo

devem ter com a divulgação dos resultados da utilização dos recursos, bem como do

monitoramento, avaliação e fiscalização da atuação da organização social na qualidade de

executora de serviços de interesse público, no sentido de evidenciar a existência de êxitos, bem

como de apontar e responsabilizar aqueles agentes que não promoveram a correta utilização dos

recursos públicos.

Ao se examinar, contudo, as prestações de contas do Poder Executivo do período

analisado, materializadas nas Mensagens à Assembléia Legislativa, constata-se que nos anos de

2005 e 2006, não houve referência aos resultados decorrentes da parceria com as organizações

sociais e que, nos anos de 2007 e 2008, os destaques foram sutis ou ocultos, necessitando

conhecimentos dos objetos dos contratos de gestão celebrados para relacioná-los com os dados

divulgados nas prestações de contas anuais. Essa lacuna, ante tantas controvérsias, referenda a

necessidade de se realizar mais estudos, como o que será detalhado na próxima seção desse

trabalho, com a finalidade de aperfeiçoar, sobremaneira, os mecanismos de avaliação e

publicidade dos atos alusivos aos contratos de gestão celebrados entre o Poder Público e as

organizações sociais no Estado do Ceará.

5.3 Identificação dos elementos modernizadores do Programa

Sob o ponto de vista da proposta deste estudo, um dos principais desafios para a

realização das análises sobre o Programa Estadual de Incentivo às Organizações Sociais

consistiu na definição dos parâmetros para inferir acerca da efetivação de uma gestão pública

Os parágrafos 2º e 3º do Artigo 10, da Lei nº 12.781/1997, estabelecem que a Comissão de Avaliação reunir-se-á,

regularmente, para aferir o progresso do plano de trabalho pactuado entre o órgão público contratante e a

organização social, devendo encaminhar à autoridade competente, relatório conclusivo acerca da execução do

contrato. Aludida Lei não estabelece a periodicidade para tal, mas na prática, os contratos celebrados pelos órgãos

do Poder Executivo estadual no Ceará, têm estabelecido períodos avaliativos trimestrais.

125

moderna. Para tentar dirimir essa dificuldade, foi elaborado um construto inspirado nas

dimensões e princípios disseminados por Bresser Pereira, inventariados no segundo capítulo,

com vistas a verificar a sua correspondência com a proposta materializada no Programa, bem

como definir as tecnologias de gestão e as medidas utilizadas nas inferências desse estudo,

conforme se verá no Quadro 11.

Uma leitura da Lei em estudo permite constatar que os elementos modernizadores

estão presentes de forma difusa e por vezes subliminar, conforme é possível verificar na figura

retrocitada. Os elementos mais explícitos dizem respeito aos aspectos de compartilhamento de

responsabilidades entre os diversos agentes sociais, à remuneração e ao acompanhamento e

avaliação das ações fomentadas, como se segue.

Dimensão Princípios Estratégias

Previsão no

Programa

Tecnologias Medidas

Planejamento

Estratégico/PE

Eventos de definição e

realinhamento periódicos do PE

Racionalização de

Processos

Padronizações e documentações

Fortalecimento da

capacidade

administrativa

Utilização de

técnicas

modernas de

gestão

Art. 4º - VII e

VIII

Art. 7º

Art. 9º - I

Art. 18

Política de

Aquisições

Eletrônicas

Realização de pregão eletrônico

Programa de

Capacitação de

Gestores

Incentivo ao

desenvolviment

o de habilidades

e à profissio-

nalização

Art. 4º - VIII

Programa de

Aperfeiçoamento

Profissional

Realização de treinamentos e

incentivos à capacitação

Ajustamento de parcerias para

qualificação de pessoal

Qualificação e

motivação do

quadro funcional

Motivação e

valorização da

ética

Art. 4º - V e

VIII

Art. 9º - II

Art. 18

Plano de Cargos,

Carreiras e

Salários/PCCS

Implantação de PCCS baseado na

capacitação e no desempenho

funcional

Programa de

Qualidade

Participação em Programa de

Acreditação ou Certificação de

Qualidade (avaliações internas e

externas)

Avaliação de

Desempenho de

Empregados

Adoção de Sistemática de

Avaliação de Desempenho/SAD

com impacto na carreira e no

salário

GESTÃO

Qualidade na

prestação dos

serviços

Avaliação de

desempenho

(individuais e

institucionais

convergentes e

baseados em

indicadores de

qualidade e

produtividade)

Art. 4º - VII e

VIII

Art. 9º - I

Centro de

Atendimento ao

Cidadão-Cliente

Serviço permanente de

atendimento ao público (canais

virtuais e presenciais)

Realização de reuniões do

Conselho de Administração, na

forma da lei

Definição

compartilhada

de prioridades

e plano de

trabalho

Art. 2º - I-c;

Id e I-g

Art. 3º - I

Art. 4º - I

Art. 8º

Art. 9º - I

Modelo de

decisão

participativa

Realização de reuniões com os

partícipes

Realização de reuniões

periódicas de acompanhamento,

monitoramento e avaliação das

ações fomentadas

CULTURAL

Controle Difuso

de Resultados

Acompanha-

mento e

avaliação por

atores sociais

internos e

Art. 2º - I-c

e I-j

Art. 3º - I e

Art. 4º - IX

Sistemática de

Avaliação

Institucional

Permanente

Auditorias internas

126

Dimensão Princípios Estratégias

Previsão no

Programa

Tecnologias Medidas

Realização de reuniões do

Conselho de Administração, na

forma da lei

Realização de reuniões do

Conselho Fiscal, na forma da lei

Realização de reuniões de

Comissão de Avaliação, na

forma da lei

externos e X

Art. 5º

caput e § 2º

Art. 6º

Art. 10

Art. 17

Sistemática de

Avaliação

Interinstitucional

Permanente

Realização de auditorias internas

e externas

Publicação de dados contratuais

em Sítio(s) do Governo

Publicação de demonstrativos

contábeis e relatórios de gestão

em Sítio(s) do Governo

CULTURAL

Transparência e

Responsa-

bilização

(Accountability)

Divulgação

da execução

físico-

financeira das

ações

fomentadas

Art. 2º - I-f

Publicação na

rede mundial de

computadores de

dados atualizados

Publicação de demonstrativos

contábeis e relatórios de gestão

em Sítio da OS

Quadro 11– Construto: Elementos Modernizadores da Gestão Pública

Fonte: Elaborado pelo autor com base em Pereira (1997, p. 44 e 46) e de Santos (2003, p. 10).

No que concerne à Dimensão Gestão, foram três os princípios modernizadores

contemplados – Fortalecimento da capacidade administrativa, Qualificação e motivação do

quadro funcional e Qualidade na prestação dos serviços. Para cada um deles foram relacionadas,

com base nas práticas de gestão vigentes, três ferramentas ou tecnologias de gestão comumente

utilizadas pelas instituições, no propósito de implementar as mudanças desejadas, como por

exemplo, o Planejamento Estratégico, a Racionalização de Processos, a Política de Aquisições

Eletrônicas etc. No fito de identificar a materialidade de sua implementação, foram escolhidas

algumas ações mediante as quais serão realizadas as inferências pretendidas, como realização de

eventos de definição e realinhamento do plano de ações, documentação de fluxos e processos

etc.

Quanto à Dimensão Cultural, foram reunidos dois princípios, quais sejam, o do

Controle Difuso de Resultados e o da Transparência e Responsabilização (Accountability).

Também foram identificadas algumas ferramentas de gestão mais alinhadas com seus propósitos,

como Modelo de Decisão Participativa, Avaliação Institucional Permanente, Divulgação de

Resultados etc. E quanto às ações que servirão de base para análise, destacam-se a Realização de

Reuniões dos Órgãos Colegiados e a Disponibilização de Dados e Informações ao Público.

127

5.4 Aferição da aplicabilidade dos princípios de uma gestão pública moderna nas parcerias

firmadas com as organizações sociais

Por uma questão de coerência metodológica, este estudo conduziu suas análises

acerca da aplicabilidade dos princípios modernizadores pertinentes ao Programa Estadual de

Incentivo às Organizações Sociais, seguindo a ordem estabelecida no construto demonstrado na

seção anterior. De acordo com o Quadro 12, as análises apresentadas foram pautadas nas

evidências coletadas na pesquisa, conforme esclarecido no capítulo sobre a metodologia, não se

atendo detalhadamente às especificidades de cada uma das medidas nem às suas correlações.

128

Utiliza ou realiza a

medida?

Evidências

Aferição das

Evidências

Aplicabilidade

dos Princípios

Documental

Satisfatória

(>=15 Pts)

Satisfatória

(>= 50%

Medidas

Satisfatórias)

Dimensão Princípios Medidas

Não Sim

Sem

Dados

Entre-

vista

(1 pt)

Física

(2 pt)

Intranet

(2 pt)

Internet

(3 pt)

Total

Pontos

Insatisfatória

(<15 Pts)

Insatisfatória

(< 50% Medidas

Satisfatórias)

Eventos de definição e realinhamento

periódicos do Planejamento Estratégico

0 4 1 4 12 4 3 23 Satisfatória

Padronizações e documentações 0 4 1 4 6 4 3 17 Satisfatória

Fortalecimento

da capacidade

administrativa

Realização de pregão eletrônico 1 3 1 3 0 2 9 14 Insatisfatória

SATISFATÓRIA

Treinamentos e incentivos à capacitação 0 4 1 4 4 8 0 16 Satisfatória

Parcerias para qualificação de pessoal 0 5 0 5 2 6 3 16 Satisfatória

Qualificação e

motivação do

quadro

funcional

PCCS baseado na capacitação e no

desempenho funcional

3 1 1 1 2 0 0 3 Insatisfatória

SATISFATÓRIA

Acreditação ou Certificação de Qualidade 2 2 1 2 2 6 3 13 Insatisfatória

Sistemática de Avaliação de Desempenho

com impacto na carreira e no salário

0 4 1 4 2 0 0 6 Insatisfatória

GESTÃO

Qualidade na

prestação dos

serviços

Serviço permanente de Atendimento ao

público (canais virtuais e presenciais)

0 5 0 5 4 4 3 16 Satisfatória

INSATIS-

FATÓRIA

Reuniões do Conselho de Administração

para planejamento

0 5 0

5 10 2 0 17 Satisfatória

Reuniões com os partícipes 0 5 0

5 8 0 0 13 Insatisfatória

Avaliação institucional periódica 0 4 1

4 8 0 3 15 Satisfatória

Auditorias internas 2 2 1

2 4 0 0 6 Insatisfatória

Reuniões do Conselho Administração, na

forma da lei

0 5 0

5 10 2 0 17 Satisfatória

Reuniões do Conselho Fiscal, na formada

lei

5 0 0

0 0 0 0 0 Insatisfatória

CULTURAL

Controle Difuso

de Resultados

Reuniões de Comissão de Avaliação, na

forma da lei

5 0 0

0 0 0 0 0 Insatisfatória

INSATIS-

FATÓRIA

129

Utiliza ou realiza a

medida?

Evidências

Aferição das

Evidências

Aplicabilidade

dos Princípios

Documental

Satisfatória

(>=15 Pts)

Satisfatória

(>= 50%

Medidas

Satisfatórias)

Dimensão Princípios Medidas

Não Sim

Sem

Dados

Entre-

vista

(1 pt)

Física

(2 pt)

Intranet

(2 pt)

Internet

(3 pt)

Total

Pontos

Insatisfatória

(<15 Pts)

Insatisfatória

(< 50% Medidas

Satisfatórias)

Publicação de dados contratuais em Sítio(s)

do Governo

0 5 0

5 10 0 15 30 Satisfatória

Publicação de demonstrativos contábeis e

relatórios de gestão em Sítio(s) do Governo

5 0 0

0 0 0 0 0 Insatisfatória

Transparência e

Responsa-

bilização

(Accoun-

tability)

Publicação de demonstrativos contábeis e

relatórios de gestão em Sítio da OS

3 2 0

2 4 4 3 13 Insatisfatória

INSATIS-

FATÓRIA

Quadro 12– Matriz de Aferição do Construto - Elementos Modernizadores da Gestão Pública

Fonte: Elaborado pelo autor com base em Pereira (1997, p. 44 e 46) e de Santos (2003, p. 10).

155

Com base na matriz de aferição proposta neste estudo, o construto em análise

identifica, na Dimensão Gestão do Programa de Incentivo às Organizações Sociais, a

existência de três princípios norteadores relacionados à capacidade administrativa e às

relações intra e interinstitucionais das organizações sociais, para os quais foram relacionadas

nove tecnologias ou ferramentas de gestão, cuja aplicabilidade poderia ser verificada por meio

de um conjunto mínimo de nove medidas ou ações gerenciais. Por seu turno, para a Dimensão

Cultural, foram identificados dois princípios alusivos ao controle das ações empreendidas e

seus resultados, bem como a publicidade dos atos executados e o tratamento dispensado aos

gestores dos recursos públicos, cuja aplicabilidade poderia ser verificada por meio de um

conjunto mínimo de dez medidas ou ações gerenciais.

5.4.1 A aferição dos princípios da Dimensão Gestão

5.4.1.1 O Princípio do Fortalecimento da Capacidade Administrativa

Esse princípio tem relação com a forma como a organização social se estrutura e

define procedimentos para assegurar a eficiência e eficácia em sua atuação. Para aferir esse

princípio, foram selecionadas as medidas a seguir descritas.

a) Realização de eventos de definição e realinhamento periódicos de Planejamento

Estratégico: objetiva verificar a forma como são formulados os objetivos

institucionais e priorizadas as ações a serem implementadas pelas organizações

sociais, baseando-se nas influências dos ambientes interno e externo, tendo em

vista a futura estipulação do plano de trabalho do contrato de gestão, e, por

conseguinte, a continuidade das atividades da instituição.

O Programa Estadual de Incentivo às Organizações Sociais preconiza em seu

artigo 4º, inciso VII, que são atribuições privativas do Conselho de Administração aprovar o

regimento interno da instituição, que deve dispor, no mínimo, sobre a estrutura, forma de

gerenciamento, os cargos e respectivas competências. Essa previsão é o fator preponderante

na fase de celebração dos contratos de gestão. O Gráfico 4 demonstra que a decisão estatal foi

apontada como principal fator na definição estratégica das organizações sociais (50%). Já a

argumentação técnica apresentou 28%, o consenso 16% e a participação social seis por

cento.

156

Gráfico 4 – Fator Determinante no Processo de Definição de Ações e

Metas do Contrato de Gestão

Fonte: pergunta nº 4 do Questionário.

Como, porém a proposta reformadora pretendeu conferir às organizações sociais

uma lógica de autonomia institucional, entende-se a existência de espaço para discussões e

elaboração de uma proposta institucional a ser submetida ao Conselho de Administração,

utilizando-se de várias ferramentas, dentre elas o planejamento estratégico.

Assim, com base na Matriz de aferição, quatro das cinco organizações sociais

utilizaram essa medida modernizadora – 80%. Tomando-se por base a pontuação

estabelecida para cada uma dessas evidências, a sua utilização foi aferida da seguinte forma:

quatro (80%) Entrevista; 12 (60%) Documentação Física; quatro (40%) Intranet e três (20%)

Internet, totalizando 23 pontos (46%) do máximo possível, tendo sido implementada de forma

satisfatória

Por meio das entrevistas, contudo, restou assente, que as organizações sociais

deveriam utilizá-la de modo mais sistemático e divulgar seus resultados junto aos

colaboradores.

b) Padronização e documentação de processos: tem como objetivo racionalizar a

forma como são realizadas as atividades na instituição, proporcionando, dentre

outros benefícios, tratamento lógico, rapidez e economia para a instituição.

O construto estabelece as seguintes pontuações por tipo de evidência: Entrevista (1 ponto); Documental em

meio físico (2 pontos); Documental Intranet (2 pontos) e Documental Internet (3 pontos).

De acordo com a metodologia, foi estabelecido como resultado mínimo satisfatório um total de 15 pontos,

decorrentes da evidenciação de cada medida em pelo menos: Entrevista (máximo de cinco pontos) e Documental

(mínimo dez pontos).

157

Uma das críticas ao processo de qualificação das organizações sociais consiste na

ausência de comprovação da qualificação técnica e experiência das entidades beneficiadas

pela concessão desse título. Um dos indícios de que essas instituições atuam de forma sólida e

profissional, consiste na adoção de boas práticas da gestão necessárias ao atendimento de

certo padrão de excelência administrativa, dentre as quais se ressaltam aquelas ligadas à

racionalização dos processos que permeiam o funcionamento institucional. O Programa

estabelece padronizações mínimas, como o regimento (Art. 4º, inciso VII), as normas de

pessoal (Art. 4º, inciso VIII) etc., motivo pelo qual é possível deduzir que seriam necessários

desdobramentos para detalhar, simplificar, registrar e divulgar os procedimentos

administrativos adotados pelas organizações sociais, uma vez que a elas é atribuído um

diferencial relativo à atuação direta pelo Poder público, por conta da agilidade com que as

ações seriam executadas, conforme se vê no Gráfico 5.

Gráfico 5 – Principal Vantagem das Organizações Sociais na Execução das Ações

Fonte: pergunta nº 4 do Questionário.

O Gráfico 5 demonstra que a agilidade se destaca como principal característica

das organizações sociais 71%. Já a qualidade apresentou 13%, a flexibilidade oito por cento,

o custo quatro por cento e outra quatro por cento.

Assim, com base na Matriz de aferição, quatro das cinco organizações sociais

utilizaram essa medida modernizadora – 80%. Tomando-se por base a pontuação estabelecida

para cada uma dessas evidências, a sua utilização foi aferida da seguinte forma: quatro (80%)

Entrevista; seis (30%) Documentação Física; quatro (40%) Intranet e três (20%) Internet,

totalizando 17 pontos (34%) do máximo possível, tendo sido implementada de forma

satisfatória

158

c) Adoção da modalidade pregão eletrônico: preconizada na legislação das licitações

públicas, tem por objetivo assegurar a ampliação da competitividade, maior

agilidade no processo e a economia para os gastos realizados com recursos

públicos. Muito embora não haja a obrigatoriedade de sua adoção pelas

organizações sociais, reputa-se vanguardista aquela que a utilizar.

Outra grande crítica às organizações sociais consiste na prática de não-

observância às normas públicas para as contratações e aquisições decorrentes dos contratos de

gestão. O Programa prevê que o Conselho de Administração tem competência para aprovar as

normas de pessoal, bem como os procedimentos para as contratações de obras, serviços,

compras e alienações (Art. 4º, inciso VIII). Essa prática é apontada como principal

componente para proporcionar a agilidade verificada no item anterior, conforme depoimentos

seguintes:

As organizações sociais trabalham tal como a iniciativa privada: sem demora

e sem concurso público para contratação de pessoal ou de licitação para a

aquisição de produtos e serviços, o que agiliza as suas atividades.

Respondente 1.

Sabe-se que toda ação diretamente executada pelo Estado, é bem mais

onerosa, lenta e até ineficiente. Nesse sentido, acredita-se que o lado positivo

do trabalho feito pelas organizações sociais é fazer com que o trabalho seja

executado a um menor custo. Respondente 2.

Alguns fatos, porém, contradizem essas falas. Um deles consiste na enorme

dependência dos repasses do Poder público, uma vez que qualquer atraso no cronograma de

desembolso acarreta inadimplência dos compromissos das organizações sociais com seus

empregados e fornecedores. Esse fato demonstra que a maior vantagem apontada pelos

respondentes da pesquisa tem como ponto sensível a fonte do recurso público, uma vez que a

capacidade de captação de recursos dessas instituições não suporta o volume de encargos

decorrentes dos contratos de gestão.

Outro fato relevante, intrinsecamente ligado ao primeiro, consiste no controverso

entendimento acerca da excepcionalidade da observância às regras gerais para contratações e

aquisições com recursos públicos. A proposta reformadora propôs, e tornou-se de

entendimento geral, que as organizações sociais se enquadrariam em um regime de exceção,

159

podendo utilizar as regras privadas para o gasto dos recursos públicos. Essa prática é foco de

muita preocupação por parte dos órgãos ligados ao controle dos gastos com recursos públicos.

Dessa forma, reputa-se ser de bom alvitre que as organizações sociais, embora não

previsto na lei estadual, adotem a modalidade de pregão eletrônico como forma de obter os

benefícios a que se destina.

Com base na Matriz de aferição, três das cinco organizações sociais utilizaram

essa medida modernizadora – 60%. Tomando-se por base a pontuação estabelecida para cada

uma dessas evidências, a sua utilização foi aferida da seguinte forma: três (60%) Entrevista;

zero (0%) Documentação Física; duas (20%) Intranet e nove (60%) Internet, totalizando 14

pontos (28%) do máximo possível, tendo sido implementada de forma insatisfatória.

Assim, conforme o modelo proposto, como duas medidas (66,7%) foram

evidenciadas satisfatoriamente, o Princípio do Fortalecimento da Capacidade Administrativa é

aplicado de forma satisfatória pelo Programa Estadual de Incentivo às Organizações Sociais.

5.4.1.2 O Princípio da Qualificação e Motivação do Quadro Funcional

Esse princípio se relaciona à forma como a organização Social estabelece suas

relações com seu quadro de pessoal e o utiliza como ferramenta de gestão indispensável para

a consecução de seus objetivos institucionais. Para aferir esse princípio foram selecionadas as

medidas adiante relacionadas.

a) Realização de treinamentos e incentivos à capacitação: objetiva verificar a forma

como as organizações sociais desenvolvem competências, potencializam habilidades e

estimulam seus colaboradores ao aprendizado contínuo.

Ainda no artigo 4º, inciso VIII do Programa em análise, é estabelecido que o

regimento das organizações sociais estabelecerá o plano de cargos e carreiras e benefícios de

seus empregados. A adoção dessa medida é fundamental para assegurar o constante

aperfeiçoamento dos colaboradores no exercício de suas atribuições.

Assim, com base na Matriz de aferição, quatro das cinco organizações sociais

utilizaram essa medida modernizadora – 80%. Tomando-se por base a pontuação estabelecida

para cada uma dessas evidências, a sua utilização foi aferida da seguinte forma: quatro (80%)

Entrevista; quatro (20%) Documentação Física; oito (80%) Intranet e zero (0%) Internet,

160

totalizando 16 pontos (32%) do máximo possível, tendo sido implementada de forma

satisfatória.

b) Ajustamento de parcerias para qualificação de pessoal: pretende averiguar adoção de

parcerias como estratégia para o fomento ao aperfeiçoamento profissional dos

colaboradores das organizações sociais.

Intrinsecamente ligada à anterior, essa medida possibilita mensurar os esforços

das organizações sociais em promover e estimular seu quadro funcional ao constante

aperfeiçoamento profissional, por meio da negociação corporativa de condições mais

favoráveis para seus colaboradores.

Assim, com base na Matriz de aferição, cinco organizações sociais utilizaram essa

medida modernizadora – 100%. Tomando-se por base a pontuação estabelecida para cada

uma dessas evidências, a sua utilização foi aferida da seguinte forma: 5 (100%) Entrevista;

duas (10%) Documentação Física; seis (60%) Intranet e três (20%) Internet, totalizando 16

pontos (32%) do máximo possível, tendo sido implementada de forma satisfatória.

c) Implantação de um plano de cargos, carreiras e salários baseado na capacitação e no

desempenho funcional: busca constatar se as organizações sociais adotam práticas de

gestão conforme resultados vinculadas ao atendimento de metas e ao esforço pelo

aprimoramento profissional, com impacto na remuneração de seus colaboradores.

Os artigos 4º, incisos V e VII, 9º, inciso II, e 18, do Programa Estadual de

Incentivo às Organizações Sociais preveem que o Conselho de Administração das

organizações sociais fixará as remunerações dos membros de Diretoria, definirá os limites e

critérios para despesa com pessoal e aprovará o regulamento sobre plano de cargos, salário e

benefícios de empregados. No concerto das boas práticas de gestão, revela-se primordial que

esses normativos deveriam estabelecer critérios de estímulo à capacitação constante e ao

desempenho ético e profissional das atribuições por parte de seus colaboradores, destacando

as vantagens em sua carreira e em sua remuneração.

Com base na Matriz de aferição, apenas uma das cinco organizações sociais

utilizou essa medida modernizadora – 20%. Tomando-se por base a pontuação estabelecida

para cada uma dessas evidências, a sua utilização foi aferida da seguinte forma: uma (20%)

Entrevista; duas (10%) Documentação Física; zero (0%) Intranet e zero (0%) Internet,

161

totalizando três pontos (6%) do máximo possível, tendo sido implementada de forma

insatisfatória.

Desta maneira, de acordo com o modelo de análise, como duas medidas (66,7%)

foram evidenciadas satisfatoriamente, o Princípio da Qualificação e Motivação do Quadro

Funcional é aplicado de forma satisfatória pelo Programa Estadual de Incentivo às

Organizações Sociais.

5.4.1.3 O Princípio da Qualidade na Prestação dos Serviços

Esse princípio demonstra como a organização social busca compreender e avaliar a

consecução de seus objetivos institucionais, com olhar para os ambientes interno

(colaboradores) e externo (cidadão-cliente e instituições de controle). Para aferir esse

princípio, foram selecionadas as medidas à frente selecionadas.

a) Participação em Programas de Acreditação ou Certificação de Qualidades:

pretende averiguar o empenho das organizações sociais no atendimento de níveis

de excelência na qualidade de sua atuação.

Seguindo a lógica da gestão conforme resultados, o Programa estabelece, no

artigo 9º, inciso I, que os contratos de gestão deverão estabelecer metas e critérios objetivos

de avaliação, mensuráveis por meio de indicadores de qualidade e produtividade. A

submissão de sua atuação aos protocolos de qualidade demonstra a preocupação das

organizações sociais com a evolução no nível do serviço ofertado ao cidadão-cliente.

Com base na Matriz de aferição, apenas duas das cinco organizações sociais

utilizaram essa medida modernizadora – 40%. Tomando-se por base a pontuação estabelecida

para cada uma dessas evidências, a sua utilização foi aferida da seguinte forma: duas (40%)

Entrevista; duas (10%) Documentação Física; seis (60%) Intranet e três (20%) Internet,

totalizando 13 pontos (26%) do máximo possível, tendo sido implementada de forma

insatisfatória.

b) Adoção de sistemática de avaliação de desempenho com impacto na carreira e no

salário: visa a averiguar se as práticas de gestão conforme resultados adotadas

pelas organizações sociais, vinculando a remuneração e a progressão funcional de

seus colaboradores, contribuem para a melhora contínua do desempenho

institucional na prestação de serviços.

162

Ainda com base na gestão conforme resultados, seria crucial mensurar o impacto

de políticas de qualificação e motivação funcional para a consecução dos objetivos

institucionais e elevação do nível de qualidade dos serviços prestados pelas organizações

sociais. Tem sido implantada no Poder Executivo estadual a sistemática de avaliação de

desempenho de servidores com impacto em carreira e salário, vinculando uma parcela

variável da remuneração ao atendimento de metas individuais e institucionais, na busca pelo

aprimoramento da ação pública.

Com base na Matriz de aferição, quatro das cinco organizações sociais utilizaram

essa medida modernizadora – 80%. Tomando-se por base a pontuação estabelecida para cada

uma dessas evidências, a sua utilização foi aferida da seguinte forma: quatro (80%)

Entrevista; duas (10%) Documentação Física; zero (0%) Intranet e zero (0%) Internet,

totalizando seis pontos (12%) do máximo possível, tendo sido implementada de forma

insatisfatória.

c) Disponibilização de serviço permanente de atendimento ao público (canais virtuais

e presenciais): objetiva disponibilizar diversas formas de comunicação com o

cidadão-cliente no sentido de obter o feedback necessário ao continuum de

aperfeiçoamento de sua atuação institucional.

O Programa Estadual de Incentivo às Organizações Sociais preconiza,

tacitamente, que o foco da atuação das organizações sociais, como executoras de ações

fomentadas por meio de recursos públicos, deveria recair no atendimento das necessidades do

cidadão-cliente, motivo pelo qual se depreende que deveria inserir no rol de suas práticas de

gestão, o estabelecimento de constantes canais de comunicação – virtuais e presenciais – para

aferir com o beneficiário final de suas ações os sucessos e percalços de sua atuação, a fim de

adotar medidas corretivas coerentes com a realidade.

Com base na Matriz de aferição, todas as organizações sociais utilizaram essa

medida modernizadora – 100%. Tomando-se por base a pontuação estabelecida para cada

uma dessas evidências, a sua utilização foi aferida da seguinte forma: cinco (100%)

Entrevista; quatro (20%) Documentação Física; quatro (40%) Intranet e três (20%) Internet,

totalizando 16 pontos (32%) do máximo possível, tendo sido implementada de forma

satisfatória

163

Com efeito, de acordo com o modelo de análise, como apenas uma medida

(33,3%) foi evidenciada satisfatoriamente, o Princípio da Qualidade na Prestação dos

Serviços é aplicado de forma insatisfatória pelo Programa Estadual de Incentivo às

Organizações Sociais.

5.4.2 A aferição dos princípios da Dimensão Cultural

5.4.2.1 O Princípio do Controle Difuso de Resultados

Esse princípio tem relação com a partilha das responsabilidades interinstitucionais

referentes à observância de princípios e normas alusivas à destinação de recursos públicos e

ao seu correto uso pelas organizações sociais. Para aferir esse princípio, foram selecionadas as

medidas à frente expressas.

a) Realização de reuniões do Conselho de Administração para planejamento: objetiva

verificar a atuação do órgão de deliberação superior que tem competências específicas

para direcionar a atuação das organizações sociais, cuja composição interinstitucional

conferiria um caráter democrático ao modelo de gestão adotado.

O Programa em comento define em seu artigo 2º, inciso I, alínea c, que o

Conselho de Administração é o órgão superior responsável pelo direcionamento estratégico

das organizações sociais, cujas atribuições passam por questões como aprovação de contrato

de gestão, aprovação de orçamento e programa de investimentos, designação de membros da

Diretoria etc. (Art. 4º). Estabelece, ainda, em seu Art. 2º, inciso I, alínea d, que atuará

conforme modelo de decisão compartilhada pautada na participação de representantes do

Poder público e de membros da sociedade civil.

É de conhecimento geral, todavia, o fato de que esse modelo de gestão

participativa apresenta algumas deficiências, com destaque para a dificuldade de realização

das reuniões em decorrência das agendas dos integrantes dos colegiados, em sua maioria

secretários de governo e a prevalência das orientações governamentais decorrente da

preponderância numérica de representantes do Poder público, conforme destacado no Gráfico

Com base na Matriz de aferição, todas as organizações sociais utilizaram essa

medida modernizadora – 100%. Tomando-se por base a pontuação estabelecida para cada

uma dessas evidências, a sua utilização foi aferida da seguinte forma: cinco (100%)

164

Entrevista; dez (50%) Documentação Física; dois (20%) Intranet e zero (0%) Internet,

totalizando 17 pontos (34%) do máximo possível, tendo sido implementada de forma

satisfatória.

b) Realização de reuniões de pactuação com os partícipes: pretende constatar como

ocorrem as tratativas entre as secretarias contratantes e as organizações sociais na

definição das condições contratuais, especialmente na elaboração dos planos de

trabalho a serem executados.

As reuniões entre as secretarias contratantes e as organizações sociais são

realizadas em decorrência das orientações estratégicas definidas no âmbito do Conselho de

Administração. Com suporte nas diretrizes básicas, são negociadas as condições e o plano de

trabalho com as ações a serem executadas com base na lógica da gestão conforme resultados.

As análises e aprovações pelo órgão deliberativo superior serão resultado das pactuações

realizadas nessa fase

Com apoio na Matriz de aferição, todas as organizações sociais utilizaram essa

medida modernizadora – 100%. Tomando-se por base a pontuação estabelecida para cada

uma dessas evidências, a sua utilização foi aferida da seguinte forma: cinco (100%)

Entrevista; oito (40%) Documentação Física; zero (0%) Intranet e zero (0%) Internet,

totalizando 13 pontos (34%) do máximo possível, tendo sido implementada de forma

insatisfatória.

c) Realização de reuniões periódicas de acompanhamento, monitoramento e avaliação

das ações fomentadas (avaliação institucional): objetiva verificar a forma como as

organizações sociais acompanham, monitoram e avaliam suas atuações na execução

das ações contratadas mediante contrato de gestão.

Essa medida guarda estrita relação com aquela alusiva ao Planejamento

Estratégico, tratado anteriormente. Essa prática de gestão propiciará elementos significativos

para a condução de processos de realinhamento estratégico, uma vez que poderá identificar os

pontos fortes e os gargalos na atuação institucional.

Com base na Matriz de aferição, quatro das cinco organizações sociais utilizaram

essa medida modernizadora – 80%. Tomando-se por base a pontuação estabelecida para cada

165

uma dessas evidências, a sua utilização foi aferida da seguinte forma: quatro (80%)

Entrevista; oito (40%) Documentação Física; zero (0%) Intranet e três (20%) Internet,

totalizando 15 pontos (34%) do máximo possível, tendo sido implementada de forma

satisfatória.

d) Realização de auditorias internas: objetiva verificar o esforço das organizações sociais

em identificar e minimizar desvios e vulnerabilidades às quais estariam sujeitas, com o

objetivo de propor opções para reconduzir a sua forma de atuação.

O Programa Estadual também não tem a previsão do emprego de auditoria

interna, mas também essa se inclui no rol de boas práticas de gestão. Sua relevância suplanta a

o controle de processos propriamente dito, conduzindo ao surgimento de uma cultura que

privilegie a concepção de fazer da forma certa o que tem que ser feito e com foco no resultado

estabelecido.

Com base na Matriz de aferição, apenas duas das cinco organizações sociais

utilizaram essa medida modernizadora – 40%. Tomando-se por base a pontuação estabelecida

para cada uma dessas evidências, a sua utilização foi aferida da seguinte forma: duas (40%)

Entrevista; zero (0%) Documentação Física; zero (0%) Intranet e zero (0%) Internet,

totalizando seis pontos (12%) do máximo possível, tendo sido implementada de forma

insatisfatória.

e) Realização de reuniões de avaliação do Conselho de Administração, na forma da lei:

objetiva verificar a atuação do órgão de deliberação superior no seu papel de

fiscalização da atuação das organizações sociais.

O artigo 3º, inciso VI, estabelece que o Conselho de Administração deverá se

reunir ordinariamente, pelo menos, três vezes ao ano e, extraordinariamente, a qualquer

tempo. Dentre essas reuniões ordinárias, estariam aquelas relativas ao planejamento e às

prestações de contas por parte da Diretoria da organização social. Além disso, o Artigo 4º,

inciso X, do Programa em análise, lhe atribui a competência para fiscalizar o cumprimento de

suas diretrizes e do plano de trabalho dos contratos de gestão. Pelas dificuldades relacionadas

no item a desta seção, presume-se que para evitar quaisquer prejuízos ao cumprir essa

Outros órgãos participam dessa etapa, conforme tratado na sessão 5.2.3 deste trabalho.

166

determinação legal, seriam necessárias mais do que duas reuniões anuais para avaliar a

atuação das organizações sociais.

Com base na Matriz de aferição, as cinco organizações sociais utilizaram essa

medida modernizadora – 100%. Tomando-se por base a pontuação estabelecida para cada

uma dessas evidências, a sua utilização foi aferida da seguinte forma: cinco (100%)

Entrevista; dez (50%) Documentação Física; duas (20%) Intranet e zero (0%) Internet,

totalizando 17 pontos (34%) do máximo possível, tendo sido implementada de forma

satisfatória.

Aas entrevistas relevam e os relatórios da SEPLAG mostram, contudo, que a

utilização dessa medida não contribui satisfatoriamente para a consecução do princípio em

tela, haja vista que, com arrimo em depoimentos das próprias organizações sociais, as

reuniões desse Colegiado, com o foco em análise, são realizadas intempestivamente.

f) Realização de reuniões de avaliação do Conselho Fiscal, na forma da lei: objetiva

verificar a atuação do órgão de fiscalização superior no que se refere à aplicação dos

recursos públicos aplicados nas organizações sociais.

O artigo 5º do Programa define a constituição desse Colegiado, também com a

supremacia numérica do Poder público. Ainda no § 2º desse artigo, é estabelecido que o

Conselho Fiscal deverá se reunir ordinariamente, todos os meses e, extraordinariamente, a

qualquer tempo. No artigo 6º são detalhadas suas competências para fiscalizar o cumprimento

de normas e procedimentos financeiros e contábeis pelas organizações sociais, contando

sempre com o suporte de auditoria externa.

Com base na Matriz de aferição, nenhuma das cinco organizações sociais utilizou

essa medida modernizadora da forma adequada. Nas entrevistas, foi mencionado que as

reuniões foram realizadas na forma da lei, mas, com a verificação de datas e períodos a que se

referiam esses encontros, verificou-se que não estavam sendo tempestivas e, portanto, não

atendendo ao preconizado no Programa, tendo sido implementada de forma insatisfatória.

Essa situação pode resultar da utilização de procedimentos da contabilidade

privada, com prazo de encerramento até o final de abril de cada ano, ocasionando atrasos

sistemáticos nas reuniões. A prática contradiz a afirmação das organizações sociais

entrevistadas, uma vez que a SEPLAG, na qualidade de membro do Colegiado, não é

167

convocada a participar dessas reuniões na forma da lei, como se constata em seu relatório de

acompanhamento dos contratos de gestão, alusivo ao 3º trimestre de 2009:

Os representantes da SEPLAG participaram da reunião do conselho fiscais

da seguinte Organização Social:

i) Instituto Agropolos do Ceará (1ª reunião 14/01/09, referente aos

balancetes de Outubro a Dezembro de 2008);

ii) Instituto Agropolos do Ceará (2ª reunião 24/06/09, referente aos

balancetes de janeiro a março de 2009 – não houve quórum).

(CEARÁ/SEPLAG, 2009, p. 21).

Assim, com base nessas evidências, depreende-se que essa medida não é utilizada

da forma prevista, acarretando prejuízo para a concretização do princípio em análise, restando

saber se os motivos dos atrasos das reuniões podem promover a alteração na norma sem

prejuízo à intenção precípua de fortalecer a participação na gestão pública.

g) Realização de reuniões de avaliação da Comissão de Avaliação, na forma da lei:

objetiva verificar a forma como representantes das secretarias contratantes e das

organizações sociais avaliam a execução dos contratos celebrados e seus respectivos

planos de trabalho, haja vista a identificação de não-conformidades e a sugestão de

ações corretivas durante a sua execução, bem como a apreciação conclusiva sobre a

execução do contrato a ser encaminhada para o Conselho de Administração.

A Seção V do Programa trata especificamente da execução e fiscalização do

contrato de gestão. No artigo 10, estabelece que compete ao órgão contratante a fiscalização

da execução do contrato de gestão celebrado, compreendendo as metas estabelecidas no plano

de trabalho e outras condições inseridas no contrato. Para exercer essa sua atribuição, em seu

§ 2º, estabelece que

“os resultados atingidos com a execução do contrato de gestão

devem ser analisados, periodicamente, por comissão de avaliação, indicada pela

autoridade supervisora da área correspondente, composta por especialistas de notória

capacidade e adequada qualificação”.

Percebe-se que a norma confere ao órgão contratante a responsabilidade pela boa

execução do contrato, depreendendo-se o fato de que dela resultaria a adoção de providências

necessárias ao monitoramento e ao fornecimento de elementos necessários à avaliação por

parte dos integrantes da Comissão de Avaliação, mas não estabelece, como no caso do

Conselho Fiscal, a sua periodicidade. Os próprios contratos, contudo, preenchem essa lacuna,

168

estabelecendo que as reuniões sejam trimestrais e que após a conclusão do ano, deverá ser

elaborado e encaminhado para a secretaria contratante um relatório conclusivo sobre a

avaliação realizada.

Com base na Matriz de aferição, também nesse caso, nenhuma das cinco

organizações sociais utilizou essa medida modernizadora da forma adequada. Nas entrevistas,

foi mencionado que as reuniões foram realizadas na forma da lei, mas também foi constatada

a discrepância observada no item anterior, concluindo-se que também não atenderam ao

preconizado no Programa, tendo sido implementada de forma insatisfatória.

Concorrem para esse entendimento os dados presentes relatório de

acompanhamento dos contratos de gestão da SEPLAG, alusivo ao 3º trimestre de 2009,

segundo os quais essas reuniões também não se realizam tempestivamente, como se vê:

Os representantes da SEPLAG participaram das reuniões das comissões de

avaliação dos seguintes CG:

• STDS x IDT (19/02/09 avaliação do 4º Trimestre de 2008);

• SECITECE x CENTEC (02/03 e 05/05/09 avaliação final de 2008);

• STDS x IDT (15/05/09 avaliação do 1º Trimestre de 2009);

• GABGOV x IDT (25 e 29/05/09, 03/06/09 e 20/07/09 avaliação do 1º

Trimestre de 2009);

• VICEGOV x CENTEC (22 e 29/05/09 avaliação final de 2008);

• SEDUC x CENTEC (01/06/09 avaliação final de 2008);

• SCIDADES x AGROPOLOS (09 e 19/06/09 e 01/07/09 avaliação final de

2008).

• SECULT/CDMAC/CCBJ/EAOTPS X IACC ( 14/09 Avaliação Jan a Jun

CG 2009)

• SESA_HGWA X ISGH (16, 22 e 27/04 avaliação final do Contrato de

Gestão 2008).

• SESA_UGP X ISGH (30/06 e 14/08 avaliação do 1º CG - Jan a Jun/2009;

15/12 avaliação do 1º e 2º CG – Jul a Set/2009).

• SESA_CEO/CRATO X ISGH (05/06; 20 e 24/07 e 06/08 avaliação final

do 1º CG - Jan a Jun/2009).

• SEPLAG X CGDT (09/11 e 02/12 – Avaliação do CG 2009/2010 ref. Ao

período de Agosto a setembro/09). (SEPLAG, 2009, p. 21).

Aqui também, conforme as evidências, verifica-se que essa medida não é utilizada

da forma prevista, também acarretando prejuízo para a concretização do princípio em análise,

restando saber a dimensão dessa intempestividade para a execução dos planos de trabalho e se

os motivos desses atrasos também poderiam promover a alteração na norma.

Assim, de acordo com o modelo de análise, como quatro medidas (57%) foram

evidenciadas insatisfatoriamente, o Princípio do Controle Difuso de Resultados é aplicado de

forma insatisfatória

pelo Programa Estadual de Incentivo às Organizações Sociais.

169

5.4.2.2 O Princípio da Transparência e Responsabilização (Accountability)

Esse princípio revela como a organização social demonstra ao ambiente externo

que atua de forma correta e ética, primando pelos princípios da boa gestão dos recursos

públicos. Para aferir esse princípio, foram selecionadas as medidas ora reproduzidas.

a) Publicação de dados contratuais em sítio(s) do Governo: objetiva verificar a

disponibilização de dados e informações sobre os ajustes celebrados com base no

Programa de Incentivo às Organizações Sociais nos ambientes virtuais oficiais.

Para assegurar a efetividade de seus atos, o Poder público deve publicá-los em sua

imprensa oficial. Dessa forma, as secretarias contratantes que celebrarem esses ajustes e

outros atos deles decorrentes deverão publicá-los no Diário Oficial do Estado sob pena de

nulidade. Além disso, a publicação assegura a transparência nas contratações realizadas pelo

Poder público.

Com base na Matriz de aferição, todas as cinco organizações sociais utilizaram

essa medida modernizadora – 100%. Tomando-se por base a pontuação estabelecida para cada

uma dessas evidências, a sua utilização foi aferida da seguinte forma: cinco (100%)

Entrevista; dez (50%) Documentação Física; zero (0%) Intranet e 15 (100%) Internet,

totalizando 30 pontos (60%) do máximo possível, tendo sido implementada de forma

satisfatória.

b) Publicação de demonstrativos contábeis e relatórios de gestão em sítio(s) do

Governo: objetiva verificar a disponibilização de dados e informações sobre os

ajustes celebrados com base no Programa de Incentivos às Organizações Sociais

nos ambientes virtuais oficiais.

Em seu artigo 2º, inciso I, alínea f, o Programa Estadual determina que as

organizações sociais devem publicar, anualmente, no Diário Oficial do Estado, seus relatórios

financeiros e de execução dos contratos de gestão. Com o avanço da tTecnologia da

informação, no entanto, diversos instrumentos de propagação têm sido implementados, como,

por exemplo, o Portal da Transparência do Governo do Ceará, não impedindo que as

Secretarias contratantes também apresentem informações sobre os ajustes firmados,

principalmente aqueles relativos à sua execução, superando a apresentação de dados básicos,

como no sítio mencionado.

170

Com base na Matriz de aferição, nenhuma das cinco organizações sociais utilizou

essa medida modernizadora da forma adequada. Nas entrevistas, foi mencionado que as

reuniões foram realizadas na forma da lei, mas, com a verificação de datas e períodos a que se

referiam essas publicações, notou-se que não estavam sendo tempestivas e, portanto não

atendendo ao preconizado no Programa, tendo sido a medida implementada de forma

insatisfatória

c) Publicação de demonstrativos contábeis e relatórios de gestão em sítios das

organizações sociais: objetiva verificar a disponibilização de dados e informações

sobre os ajustes celebrados com base no Programa de Incentivos às Organizações

Sociais em ambientes virtuais dessas instituições.

Como mencionado no item anterior, as organizações sociais estão obrigadas a

publicar, anualmente, seus relatórios financeiros e de execução dos contratos de gestão no

Diário Oficial do Estado. As ressalvas feitas anteriormente, entretanto, se aplicam com maior

propriedade com relação a essas instituições. Elas deveriam se utilizar dos recursos

tecnológicos para informar suas orientações estratégicas – missão, objetivos institucionais,

valores etc. – e divulgar os resultados de sua atuação na condição de gestores de recursos

públicos.

Com base na Matriz de aferição, apenas duas das cinco organizações sociais

utilizaram essa medida modernizadora – 40%. Tomando-se por base a pontuação estabelecida

para cada uma dessas evidências, a sua utilização foi aferida da seguinte forma: duas (40%)

Entrevista; quatro (40%) Documentação Física; quatro (20%) Intranet e três (20%) Internet,

totalizando 13 pontos (26%) do máximo possível, tendo sido a medida implementada de

forma insatisfatória.

Assim, de acordo com o modelo de análise, como duas medidas (66,7%) foram

evidenciadas insatisfatoriamente, o Princípio da Transparência e Responsabilização

(Accountability) é aplicado de forma insatisfatória pelo Programa Estadual de Incentivo às

Organizações Sociais.

5.4.3 A aferição global dos princípios

171

De acordo com a metodologia aplicada para a aferição da aplicabilidade dos

princípios modernizadores da gestão pública por meio do Programa Estadual de Incentivo às

organizações sociais, o Quadro 13 consolida os resultados obtidos.

Aplicabilidade dos Princípios

Satisfatória (>= 50% Medidas Satisfatórias)

Dimensão Princípios

Insatisfatória (< 50% Medidas Satisfatórias)

Fortalecimento da capacidade administrativa SATISFATÓRIA

Qualificação e motivação do quadro funcional SATISFATÓRIA

GESTÃO

Qualidade na prestação dos serviços INSATISFATÓRIA

Controle Difuso de Resultados

INSATISFATÓRIA

CULTURAL

Transparência e Responsabilização

(Accountability)

INSATISFATÓRIA

Quadro 13 – Resultado da Aferição da Aplicabilidade dos Princípios Modernizadores da Gestão Pública

Os estudos realizados aferiram que, em relação à Dimensão Gestão da proposta

reformadora, consubstanciada no Programa em análise, os Princípios Fortalecimento da

Capacidade Administrativa e Qualificação e Motivação do Quadro Funcional tiveram

aplicabilidade satisfatória, ao passo que o Princípio da Qualidade na Prestação dos Serviços

não. No que tange à Dimensão Cultural, nenhum dos princípios foi aplicado a contento. Com

efeito, é possível concluir-se que a consecução dos objetivos do Programa, e mais,

subliminarmente, da proposta reformadora, não têm sido atingidos da forma prevista e que

para tal algumas opções poderão ser consideradas para ajustar-se ao propósito inicial, como se

verá nas Considerações Finais.

172

6 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Este trabalho tem como objetivo identificar como os princípios da modernização

da gestão pública, consubstanciados no Programa Estadual de Incentivos às Organizações

Sociais, têm sido aplicados no Ceará, buscando compreendê-lo no contexto da consolidação

da Reforma Gerencial do Estado.

A proposta reformadora dos anos 1990 estimulou o Poder público a adotar uma

série de medidas legais, culturais e de gestão que pudessem promover mudanças na forma

como o Estado poderia se estruturar e estabelecer novos padrões de relações intra e

interinstitucionais e com a sociedade. Iniciado no concerto federal, esse processo se

disseminou entre as administrações locais, com aplicação nos mais diversos âmbitos da

administração. Com efeito, o Governo do Estado do Ceará utiliza algumas das tecnologias de

gestão propostas para essa nova forma de atuação governamental, dentre as quais é possível

destacar as parcerias com as organizações sociais, cujos estudos ratificam o fato de que há

constante e gradativo incremento no volume de recursos transferidos para essas instituições.

As mudanças por novos padrões na qualidade dos serviços prestados ao cidadão

encerram uma reivindicação recorrente no País e as novas práticas de gestão são

implementadas no sentido de proporcionar ao Estado a capacidade de desempenhar a sua

função precípua de promover o bem comum. Ele está vinculado, todavia, a uma série de

regras cunhadas mediante o consenso social e do qual não pode se desviar, sob pena de

nulidade de seus atos. Assim, aflora uma série de críticas às parcerias firmadas com as

organizações sociais, que versam, basicamente, sobre a inconstitucionalidade do tratamento

dispensado a essas instituições, configurando-se, para a maioria, como claro resquício do

patrimonialismo que a proposta reformadora se propôs combater, mas que não há segurança

no sucesso desse intento. Para alguns, dentre outras preocupações, se constitui um gravame o

volume de recursos repassados decorrente das atividades descentralizadas por meio desses

ajustes, constituindo-se um sinal de entrega de parte das atribuições do Poder público para a

sociedade civil, indo de encontro ao bom senso que apregoa essas relações como devendo

suceder no plano da complementaridade, como um apoio financeiro a essas instituições, não

com o financiamento total ou quase total de suas atividades.

Resta evidente, então, que as relações estabelecidas entre o Poder público e as

organizações sociais pressupõem a observância de uma série de exigências legais, aliada à

adoção de mecanismos que possibilitem o estabelecimento, acompanhamento e avaliação de

173

ações que primem pelo atendimento da finalidade pública descentralizada. Ressalta-se que

essas parcerias devem observar a realização dos devidos processos administrativos, com o

objetivo de assegurar a transparência e a impessoalidade na contratação da entidade executora

do objeto do contrato. É neste sentido que o contrato de gestão deve traduzir uma série de

condições que assegure a observância dos princípios da Administração pública aliados a

outros próprios da Administração privada. Além desses, ressalva-se a inserção do componente

participativo, quando da inclusão de membros da sociedade civil como definidores das ações

propostas, fiscalizadores e avaliadores das realizações efetivadas por conta do contrato

celebrado.

Em meio a essas e outras críticas retratadas na revisão bibliográfica, sem

desconsiderá-las, esta pesquisa direcionou sua perspectiva para o aspecto da gestão,

propriamente dita. Uma vez estando claras as controvérsias alusivas ao Programa, que podem

ser discutidas com maior propriedade pelos operadores do Direito, restou estudar são

implantadas as ações modernizadoras sob o ponto de vista das dimensões gestão e cultural,

cujos principais resultados são apresentados a seguir.

 O Governo do Estado do Ceará recore sistematicamente a essa ferramenta

de gestão, empregando volumes expressivos no Programa e com tendência

de aumento.

 As parcerias firmadas com base no Programa não logram proporcionar a

adoção de medidas gerenciais mínimas que possibilitem o fortalecimento

dos princípios modernizadores da gestão pública.

 Sob o ponto de vista da Gestão, os Princípios Fortalecimento da

Capacidade Administrativa e Qualificação e Motivação do Quadro

Funcional tiveram aplicabilidade satisfatória, mas não o teve o Princípio

da Qualidade na Prestação dos Serviços.

 Sob o ponto de vista Cultural, nenhum dos princípios foi aplicado a

contento, ressaltando-se que o Controle Difuso de Resultados e a

Transparência aos atos e fatos alusivos a essas parcerias estão sendo

realizadas de forma precária e inadmissível em face da responsabilidade

dos participantes dessas relações contratuais e do avanço tecnológico

disponível.

 De forma geral, essas aferições contradizem a proposição inicial deste

estudo, mas ratificam algumas críticas a esse tipo de parceria.

174

Em decorrência, porém, das visitas realizadas aos institutos, de análise dos

resultados das avaliações dos contratos de gestão, do reconhecimento de muitos dos trabalhos

desenvolvidos e de seus potenciais, torna-se evidente, o fato de que, do ponto de vista do

escopo deste estudo, é possível que essas instituições adotem medidas corretivas que

possibilitem a condução do Programa ao patamar de desempenho almejado.

Os resultados apresentados e consubstanciados na Matriz de Aferição do

Construto demonstram, claramente, os aspectos que podem ser estudados no propósito de

aprofundar as análises e propor opções, mas sempre tendo em mente que essas parcerias não

podem ter seu uso exacerbado sob pena de banalização e fragilização do Poder público, haja

vista que

A criação de modelos baseados na contratualização dos serviços, no entanto,

não é uma panacéia universal para todos os males. Um dos estados mostrou

claramente como pode ser difícil controlar as organizações sociais criadas

pelo governo passado:

Todos os referidos Serviços Sociais Autônomos mantêm com o Estado o

respectivo Contrato de Gestão, nele estando definido o órgão que deve

exercer a supervisão. Constata-se, porém, a inabilidade do Estado no

tratamento desta questão, não havendo, de fato, instrumentos que

possibilitem a aferição do cumprimento das obrigações contratuais, ficando,

assim, na dependência dos responsáveis tanto pela direção quanto pela

execução dos serviços contratados. (PNAGE, Pg. 65).

Em última análise, sob o ponto de vista do fim precípuo do Estado, o sucesso do

Programa de Incentivo às Organizações Sociais estará assegurado quando encontrar o

equilíbrio entre a parcela das atividades que podem realmente ser exercidas com o suporte de

instituições dessas instituições, contratadas segundo os custos justos e com um programa de

trabalho compatível com a necessidade pública.

175

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179

APÊNDICES

180

APÊNDICE A – A Legislação das Organizações Sociais:

destaques da análise dos marcos federal e estadual.

ASSUNTO ASPECTO ABORDADO DESTAQUE

1.1 Áreas de Atuação das

Organizações Sociais.

A lei estadual amplia as áreas de atuação, que além

daquelas previstas na lei federal (ensino, pesquisa

científica, desenvolvimento tecnológico, proteção e

preservação do meio ambiente, cultura e saúde)

incluiu: trabalho, educação profissional, turismo,

ação social, defesa do consumidor e esporte.

Além de adequar a imprensa oficial, a lei estadual

definiu o conselho fiscal como órgão de fiscalização

superior das organizações sociais.

1. Da

Qualificação

das

Organizações

Sociais.

1.2 Requisitos Específicos para a

Habilitação de Entidades

Concorrentes à Qualificação como

Organização Social.

A lei estadual prevê como requisito para

qualificação, a participação da Secretaria de

Administração, no caso a Secretaria do Planejamento

e Gestão/SEPLAG, enquanto órgão responsável pela

modernização da administração pública.

A lei estadual determina a quantidade exata de

representantes do Poder Público no limite máximo

do que poderia na União. E especifica que esses têm

que ter notória capacidade profissional da área de

atuação da organização social.

2. Do Conselho

de Administração

da Organização

Social.

2.1 Os Critérios Básicos que devem

reger o Conselho de Administração

da Organização Social.

Não menciona a vedação do recebimento de

remuneração de conselheiros, nem mesmo de ajuda

de custo.

3. Do Conselho

Fiscal da

Organização

Social.

3.1 Define a Composição e as

Competências do Cons

elho Fiscal da

Organização Social.

Temática abordada apenas na lei estadual.

4.1 Define Contrato de Gestão e

Estabelece seu conteúdo mínimo

(atribuições, partícipes, responsáveis

e obrigações).

4.2 Estabelece seu Conteúdo

Mínimo (atribuições, responsáveis e

obrigações).

4. Do Contrato

de Gestão

4.3 Destaca os princípios

constitucionais e os preceitos

norteadores de sua elaboração.

Idêntico em ambos dispositivos.

5.1 Define o responsável pela

fiscalização da execução do contrato

de gestão.

5.2 Estabelece que tipos de

informação e de relatório devem ser

encaminhados ao Poder Público.

5.3 Estabelece o responsável pelas

analises dos resultados atingidos

com a execução do contrato de

Na estadual fala em previsão de requerimento por

parte do Poder Público em relação aos relatórios. Já

na federal há a obrigação da entidade apresentá-los.

Não menciona o acompanhamento da prestação de

contas correspondente ao exercício financeiro.

5. Da Execução e

Fiscalização do

Contrato de

Gestão.

5.4 Estabelece procedimento em

caso de irregularidades ou

ilegalidades identificadas.

A lei estadual não prevê a obrigatoriedade de

informação ao Tribunal de Contas do Estado/TCE,

mas os responsáveis

representarão ao Ministério Público

e à Procuradoria Geral do Estado

181

Não menciona destinação de recursos para

compensação de servidor cedido para organização

social. Incluiu detalhamento de outras fontes de

recursos para a organização.

A lei estadual veda a cessão de servidores da

administração direta ou indireta, com ou sem ônus

para origem, salvo se estiverem afastados para

licença para trato de in

teresse particular, na forma do

Art. 115 e seguintes da Lei nº 9.826, de 14 de maio

de 1974 (Estatuto dos Funcionários Públicos Civis

do Estado do Ceará):

Art. 115 – Depois de três anos de efetivo exercício e

após declaração de aquisição de estabilidade no

cargo de provimento efetivo, o servidor poderá obter

autorização de afastamento para tratar de interesses

particulares, por um período não superior a quatro

anos e sem percepção de remuneração.

Parágrafo único - O funcionário aguardará em

exercício a autorização do seu afastamento.

Art. 116 - Não será autorizado o afastamento do

funcionário removido antes de ter assumido o

exercício.

Art. 117 - O funcionário poderá, a qualquer tempo,

desistir da autorização concedida, reassumindo o

exercício das atribuições do seu cargo.

Art. 118 - Quando o interesse do Sistema

Administrativo o exigir, a autorização poderá ser

cassada, a juízo da autoridade competente, devendo,

neste caso, o funcionário ser expressamente

notificado para apresentar-se ao serviço no prazo de

30 (trinta) dias, prorrogável por igual período, findo

o qual caracterizar-se-á o abandono do cargo.

Art. 119 - A autorização para afastamento do

exercício para o trato de interesses particulares

somente poderá ser prorrogada por período

necessário para complementar o prazo previsto no

art. 115 deste Estatuto.

Art. 120 - O funcionário somente poderá receber

nova autorização para o afastamento previsto nesta

Seção após decorridos, pelo menos, dois anos de

efetivo exercício contado da data em que o

reassumiu, em decorrência do término do prazo

autorizado ou por motivo de desistência ou de

cassação de autorização concedida.

A lei federal permite que sejam celebrados contratos

de gestão com entidades qualificadas por Estados,

DF e Municípios, desde que

haja reciprocidade e não

contrarie a legislação vigente.

6. Do Fomento às

Atividades

Sociais.

6.1 Estabelece critérios para

destinação de recursos financeiros,

materiais e humanos do Poder

Público para as Organizações

Sociais.

A lei estadual evidencia que os processos de

contratação das Organizações Sociais licitatório se

enquadram nas hipóteses de dispensa. Devendo-se

observar o devido processo administrativo.

182

7.1 Define as circunstâncias que

poderão fundamentar a

Desqualificação.

7.2 Estabelece o processo a ser

adotado para a Desqualificação.

7. Da

Desqualificação

como

Organização

Social.

7.3 Identifica os desdobramentos

resultantes da Desqualificação.

A Desqualificação constitui-se um ato discricionário

do Poder Executivo em ambas. A lei estadual

regulamenta o processo administrativo em caso de

desqualificação.

8.1 Estabelece prazo para

regulamentação de procedimentos

para contratação de obras, serviços e

pessoal.

A lei estadual incluiu o regulamento para a

contratação de empregados.

8.2. Elenca normas específicas a

serem seguidas pelas Organizações

Sociais de saúde

A legislação estadual não expressa o respeito à

legislação para a área de saúde.

8.3 Regulamentam os procedimentos

para absorção de atividades de rádio

e televisão educativa.

Idêntico em ambos.

8.4 Cria, define o objetivo e

diretrizes do Programa Nacional de

Publicização.

A lei federal cria o Programa Nacional de

Publicização, estabelecendo seu objetivos e suas

diretrizes, que serão regulamentados por Decreto.

8.5 Trata da extinção de alguns

órgãos.

8.6 Estabelece os preceitos a serem

observados para a absorção de

atividades e serviços de órgãos

extintos: direitos de servidores, o

ativo e o passivo patrimonial; a

destinação de recursos

orçamentários; utilização do contrato

de gestão.

Extinção de órgãos do Governo Federal.

8.7 Trata da faculdade e dos

procedimentos para intervenção do

Poder Público em relação ao

contrato de gestão celebrado com

Organização Social.

Trata da hipótese de intervenção do Poder Executivo

na execução do contrato de gestão.

8. Disposições

Finais e

Transitórias

8.8 Trata do tipo de vínculo

empregatício dos empregados

contratados pela Organização Social.

Ressalta a falta de vínculo empregatício dos

empregados das organizações sociais com o Poder

Público. Estabelece que não há responsabilidade

solidária deste em relação aos empregados da

Organização Social, algo discutível em termos de

legislação trabalhista.

Notas:

1. A lei estadual nº 12.781, de teve como base a Medida Provisória nº 1.591-1 de 06 de novembro de 1997, que

foi reeditada cinco vezes pelo Governo Federal até a promulgação da Lei nº 9.637, em 15 de maio de 1998.

2. A Medida Provisória das Organizações Sociais teve as seguintes edições: nº 1.591-1 (06 de novembro de

1997), nº 1.591-2 (04 de dezembro de 1997), nº 1.591-3 (31 de dezembro de 1997), nº 1.591-4 (29 de janeiro de

1998), nº 1.591-5 (26 de fevereiro de 1998) e nº 1.648-6 (24 de março de 1998).

3. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/MPV/Quadro/_Quadro%20Geral.htm#1648-7. Acessado

em 14 de junho de 2009.

183

APÊNDICE B – Quadro Sinóptico das Qualificações das

Organizações Sociais.

Qualificação Re-qualificação

Sigla

Decreto Objetivo (s) Decreto Objetivo (s)

- Responsável pela administração e

operação do Centro Dragão do Mar

de Arte e Cultura e

- Responsável pela gestão dos

seguintes equipamentos culturais

pertencentes ao Estado do Ceará:

Centro Dragão do Mar de Arte e

Cultura - CDMC, Centro Cultural

Bom Jardim -

CCBJ e Escola de Arte

e Ofícios Thomaz Pompeu Sobrinho

- EAOTPS.

IACC

Nº 25.020,

de 03 de

julho de

1998

- A produção e difusão de

conhecimento e informação nas

áreas de arte e cultura, para

proporcionar ao cidadão-usuário

referência artístico-cultural, lazer e

entretenimento.

Nº 29.393,

de 02 de

setembro de

2008

- Cujas atividades são dirigidas à

produção e difusão de conhecimento

e informação nas áreas de arte e

cultura.

- Geração e Manutenção de

oportunidade de Trabalho e Renda;

- Formação Profissional e

Habilitação para o Trabalhador;

- Monitoramento do Mercado de

Trabalho;

- Prestação de Serviços de

Consultoria; e,

IDT

Nº 25.019,

de 03 de

julho de

1998

- Execução de Estudos e Pesquisas.

CENTEC

Nº 25.927,

de 29 de

junho de

2000

- Promover a educação tecnológica

de qualidade, através do ensino, da

pesquisa e da extensão e que atenda

à demanda da sociedade.

- Promover o desenvolvimento

local, através da realização de

atividades de prospecção,

adaptação, desenvolvimento e

difusão de tecnologias, visando

atender a sociedade em áreas

estratégicas; e,

- Promover o desenvolvimento

urbano, local, regional e rural

sustentável, através da realização de

atividades de prospecção, adaptação,

desenvolvimento e difusão de

tecnologias, de planejamento, de

articulação regionais e mobilização

de atores partici

pativas, de promoção

de negócios, de elaboração e

supervisão de projetos técnicos, de

assistência técnica, visando atender a

sociedade em áreas estratégicas; e,

AGROPOLOS

Nº 26.528,

de 07 de

março de

2002

- Contribuir com o crescimento

sócioeconômico do Estado do

Ceará.

Nº 29.320,

de 12 de

junho de

2008

- Contribuir para a sustentabilidade

do desenvolvimento social e

econômico das localidades onde

atua.

184

ISGH

Nº 26.811,

de 30 de

outubro de

2002

- Pesquisar e produzir

conhecimentos e técnicas nas áreas

de saúde e gestão hospitalar,

responsabilizando-se pela

administração e operação de

hospitais, conforme o estabelecido

em contratos de gestão, p

ara difusão

e aplicação no âmbito do sistema

estadual de saúde.

Qualificação Re-qualificação

Sigla

Decreto Objetivo (s) Decreto Objetivo (s)

- Finalidade a promoção do

desenvolvimento científico e

tecnológico, com ênfase em

Tecnologia da Informação e

Comunicação -TIC, por meio dos

seguintes objetivos:

I. promover e realizar estudos e

pesquisas prospectivas de alto

nível na área de TIC e suas

relações com o setor público;

II. promover e realizar

atividades de avaliação de

estratégias e de impactos

econômicos e sociais das

políticas, programas e projetos de

TIC;

III. difundir informações,

experiências e projetos de TIC à

sociedade;

IV. promover a interlocução,

articulação e interação dos setores

de TIC com setores produtivos;

V. desenvolver atividades de

suporte técnico e logístico na área

de TIC, a instituições públicas e

privadas;

VI. prestar serviços

relacionados a sua área de

atuaç

ão;

VII. promover e realizar a

capacitação e profissionalização

na área de TIC e sua articulação

com o mercado de trabalho;

VIII. promover e implementar

projetos de inclusão digital;

IX. promover o

desenvolvimento de softwares

para instituições públicas e

privadas; e

CGDT

Nº29.192,

de 19 de

fevereiro de

2008.

X. prestar serviços de

adequação de infra-estrutura

física necessária à implantação de

projetos de TIC.

185

186

APÊNDICE C – Histórico dos Contratos de Gestão Celebrados

pelo Governo do Estado do Ceará: período 2005-2008.

187

188

189

190

191

192

Fonte: Sistema de Contratos e Convênios/SACC, Sistema Integrado de Acompanhamento de Programas/SIAP e

Sistema Integrado Orçamentário e Financeiro/SIOF.

193

APÊNDICE D – Contratos de Gestão: dados da amostra selecionada.

194

Fonte: Sistema de Contratos e Convênios/SACC, Sistema Integrado de Acompanhamento de Programas/SIAP e Sistema Integrado Orçamentário e Financeiro/SIOF.

195

APÊNDICE E – Contratos de Gestão: dados dos contratos

excluídos da amostra.

Fonte: Sistema de Contratos e Convênios/SACC, Sistema Integrado de Acompanhamento de

Programas/SIAP e Sistema Integrado Orçamentário e Financeiro/SIOF.

196

197

APÊNDICE F – Avaliação das Experiências dos Contatos de

Gestão no Governo do Ceará.

QUESTIONÁRIO

 Orientações Gerais.

- Esta pesquisa objetiva identificar as contribuições e os desafios da utilização do contrato de

gestão enquanto ferramenta de modernização pelo Governo do Ceará – período: 2005-2008.

- Este questionário é composto de 40 itens: 23 fechados e 17 abertos.

- Não deverá conter identificação do respondedor a fim de assegurar o sigilo pretendido.

- Os resultados desse estudo serão colimados e constarão em trabalho dissertativo a ser

defendido no Programa de Mestrado Profissional em Planejamento e Políticas Públicas da

Universidade Estadual do Ceará – MPPPP/UECE.

 Perguntas:

I) PERFIL DO RESPONDENTE

1. Qual o seu âmbito de atuação?

a) ( ) Poder Executivo b) ( ) Poder Legislativo

c) ( ) Ministério Público d) ( ) Tribunal de Contas

e) ( ) Organização Social/OS. f) ( ) Sociedade Civil.

2. Qual a função preponderante desempenha em relação ao contrato de gestão?

a) ( ) Analista b) ( ) Auditor(a)

c) ( ) Gestor(a) d) ( ) Conselheiro(a)

e) ( ) Avaliador(a) f) ( ) Outra. Especificar.

3. Há quanto tempo trabalha com contrato de gestão?

a) ( ) menos de 1 ano b) ( ) entre 1 e 3 anos

c) ( ) entre 3 e 5 anos d) ( ) mais de 5 anos

II) AVALIAÇÃO DAS EXPERIÊNCIAS NO GOVERNO DO CEARÁ: 2005-208

Fase de Contratualização

4. Qual o fator determinante no processo de definição de ações e metas do contrato de gestão?

a) ( ) Decisão estatal b) ( ) Argumentação técnica

c) ( ) Participação social d) ( ) Consenso

e) ( ) Desconhece

5. As ações e metas contratadas correspondem às políticas prioritárias do Governo?

a) ( ) Sim b) ( ) Não c) Desconhece

6. Qual o grau de complexidade das ações e metas contratadas?

a) ( ) Baixo b) ( ) Regular c) ( ) Elevado d) ( ) Desconhece

7. Indique até três dificuldades da fase de contratualização.

198

Fase de Execução

8. A Secretaria acompanha as ações do contrato de gestão?

a) ( ) Sim b) ( ) Não c) ( ) Desconhece

9. Qual a periodicidade de interação entre a Secretaria e a Organização Social?

a) ( ) Constante b) ( ) Rara c) ( ) Desconhece

10. Essas interações são resolutivas?

a) ( ) Sim b) ( ) Não c) ( ) Desconhece

11. Mencione até três dificuldades na execução do contrato de gestão?

12. Para cada dificuldade elencada, qual(is) a(s) estratégia(s) utilizada(s) para superá-la(s)?

Fase de Avaliação

Etapa: Processo

13. As ações e metas do contrato de gestão têm sido avaliadas tempestivamente?

a) ( ) Sim b) ( ) Não c) ( ) Desconhece

14. Os representantes da sociedade civil têm participado de forma sistemática e ativa do

processo avaliativo?

a) ( ) Sim b) ( ) Não c) ( ) Desconhece

15. Têm sido realizadas avaliações junto ao público beneficiário?

a) ( ) Sim b) ( ) Não c) ( ) Desconhece

16. Em caso afirmativo, quais os resultados das avaliações do público nos últimos três anos?

a) ( ) Excelente b) ( ) Bom c) ( ) Regular

d) ( ) Ruim e) ( ) Péssimo

17. A(s) recomendação(ões) resultante(s) de avaliação(ões) tem(têm) resolutividade?

a) ( ) Integralmente b) ( ) Parcialmente

c) ( ) Inexistente d) ( ) Desconhece

18. Mencione até três dificuldades do processo de avaliação?

199

Etapa: Resultados

19. Há diferencial(is) positivo(s) entre ação(ões) executadas por Organizações Sociais em

relação à execução direta da Secretaria?

a) ( ) Sim b) ( ) Não c) ( ) Desconhece

20. Em caso afirmativo, qual seria a sua principal vantagem?

a) ( ) Agilidade b) ( ) Custo c) ( ) Qualidade

d) ( ) Flexibilidade e) ( ) Efetividade f) ( ) Outra. Especificar:

21. Qual o grau de efetivação da(s) meta(s) contratada(s) no período?

a) ( ) Excelente b) ( ) Bom c) ( ) Regular

d) ( ) Ruim e) ( ) Péssimo

22. Qual o fator preponderante para esse resultado?

a) ( ) Qualidade técnica da OS b) ( ) Complexidade das ações e metas

c) ( ) Suporte estatal d) ( ) Desconhece

e) ( ) Outro. Especificar:

23. Da relação com as Organizações Sociais, tem surgido prática(s) inovadora(s) de gestão?

a) ( ) Sim b) ( ) Não c) ( ) Desconhece

24. Em caso afirmativo, elas têm sido partilhadas?

a) ( ) Sim b) ( ) Não c) ( ) Desconhece

25. Se afirmativo novamente, indicar:

a) Qual(is):

b) Para quem:

c) Como:

Fase de Divulgação

26. As ações desenvolvidas pela Organização Social têm sido divulgadas sistematicamente?

a) ( ) Sim b) ( ) Não c) ( ) Desconhece

27. Caso afirmativo, indicar:

a) Qual(is) canal(is) utilizado(s):

b) Qual a qualidade da informação fornecida?

a) ( ) Excelente b) ( ) Bom c) ( ) Regular

d) ( ) Ruim e) ( ) Péssimo

c) Qual o grau de inteligibilidade da informação divulgada?

a) ( ) Excelente b) ( ) Bom c) ( ) Regular

d) ( ) Ruim e) ( ) Péssimo

III) SUGESTÕES

200

Caso ache pertinente, apresentar, no verso desta folha, sugestões para aperfeiçoamento do

contrato de gestão como tecnologia de modernização da administração pública. Identificar a

que fase corresponde cada uma delas. Grato por sua colaboração!

201

APÊNDICE G – O Monitoramento dos Contatos de Gestão pelo

Governo do Ceará.

ROTEIRO DE ENTREVISTA

1. Objetivo: compreender a distribuição de competências na SEPLAG para a efetivação das

ações de modernização da administração pública no Governo do Ceará.

2. Setores entrevistados: COLIQ (ex-ASPLE), COTEF, COMGE.

3. Contextualização:

O mais recente processo de modernização da administração pública está consubstanciado no

Plano Diretor da Reforma do Estado proposto na década de 1990 pelo ex-ministro Bresser

Pereira e sua equipe técnica do então Ministério da Administração Federal e Reforma do

Estado/MARE. Dentre os diversos direcionamentos presentes nesse documento, evidencia-se

o estímulo à remodelagem institucional como o surgimento de agências executivas e

organizações sociais com as quais serão celebrados contratos de gestão. O contrato de gestão

sería uma das ferramentas capazes de redefinir o padrão de qualidade dos serviços públicos

prestados. E desde então, a maior parte das administrações estaduais tem aderido a essa

tecnologia e o Governo do Ceará a utiliza desde 1998.

Ao se analisar a legislação estadual vigente sobre organizações sociais e contratos de gestão,

salvo a obrigatoriedade de participação em conselhos fiscais das aludidas entidades, não

estabelece qualquer outra espécie de obrigação para a Secretaria do Planejamento e

Gestão/SEPLAG (e nem para suas antecessoras SEAD e SEPLAN). Entretanto, a própria

natureza das ações modernizadoras condiz com as competências da SEPLAG, tornando-se,

sob o ponto de vista coorporativo, a responsável pela implementação de boa parte das

ferramentas disponíveis (planejamento estratégico, gestão de pessoas, desburocratização,

etc.).

Perguntas

a) Dentre as principais ferramentas de gestão modernizadoras, quais têm sido priorizadas pelo

Governo do Ceará? Qual (is) critério (s) utilizado (s)?

b) Em decorrência das competências advindas do surgimento da SEPLAG, como se deu o

processo de redistribuição interna das responsabilidades sobre as tecnologias de gestão

coorporativas?

c) Conforme a contextualização acima, o contrato de gestão é um dos pilares da proposta

reformista e no Governo do Ceará essa ferramenta tem sido utilizada de forma sistemática e

com tendências ascendentes em termos de quantidade e volume de recursos. Assim, dado sua

relevância do instrumento, as atividades fomentadas e os recursos empregados, o que justifica

a sua gestão ter flutuado entre algumas áreas técnicas, como COTEF e ASPLE/COLIQ?

d) Existe alguma outra área na SEPLAG cujas competências tenham mais afinidade com a

ferramenta contrato de gestão? Em caso afirmativo, haveria condições de sua realocação? E

202

quais seriam os prováveis benefícios dessa mudança? Em caso negativo, quais impedimentos

e prejuízos decorrentes de mudanças?

Observação: Favor não se identificar.

203

APÊNDICE H – Consolidação das Entrevistas com as Organizações Sociais.

Utiliza ou realiza a

medida?

As informações são disponibilizadas?

Sim

Interno Externo

Medidas

Não Sim

Sem

dados

Não

Intra-

net

Livro

Atas

Outros

(Impressos,

Relatórios,

etc)

Inter-

net

Endereço eletrônico

Eventos de definição e

realinhamento periódicos de

Planejamento Estratégico

4 1 2 2 4 1 IDT: site indisponível em 18/08/2010.

Padronizações e documentações 4 1 2 1 2 1

CENTEC:

http://imagens.seplag.ce.gov.br/pdf/20100315/do20100315p03.pdf#page=40

ISGH: http://www.isgh.org.br/ProcessosComprasHGWA.html

AGROPOLOS:

http://www.institutoagropolos.org.br/blog/editorias/categoria/editais

Realização de pregão eletrônico 1 3 1 1 3

IDT: site indisponível em 18/08/2010.

Treinamentos e incentivos à

capacitação de pessoal

4 1 4 2

Parcerias para qualificação de

pessoal

5 3 1 1 ISGH: http://www.isgh.org.br/ProcessosComprasHGWA.html

PCCS baseado na capacitação e no

desempenho funcional

3 1 1 1

Acreditação ou Certificação de

Qualidade

2 2 1 2 2 1 IDT: site indisponível em 18/08/2010.

Sistemática de Avaliação de

Desempenho com impacto na

carreira e no salário

4 1 1 1 3

204

Utiliza ou realiza a

medida?

As informações são disponibilizadas?

Sim

Interno Externo

Medidas

Não Sim

Sem

dados

Não

Intra-

net

Livro

Atas

Outros

(Impressos,

Relatórios,

etc)

Inter-

net

Endereço eletrônico

ISGH --> Escritório da Qualidade:

http://www.hgwa.ce.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=

696&Itemid=315 | Ouvidoria:

http://www.hgwa.ce.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=

681&Itemid=250

CENTEC: http://www.centec.org.br/index.php/ouvidoria

AGROPOLOS: http://www.institutoagropolos.org.br/contato/

Serviço permanente de

Atendimento ao público (canais

virtuais e presenciais)

5 1 2 4

IACC: Ouvidoria - http://www.dragaodomar.org.br/index.php?pg=c_emails

Reuniões do Conselho de

Administração para planejamento

5 1 5

Reuniões com os partícipes na

definição das prioridades e plano

de trabalho

5 1 4

Avaliação institucional periódica 4 1 4 1

CENTEC: http://www.centec.org.br/index.php/evento/541--centec-realiza-

evento-de-avaliacao-de-gestao-e-trabalho

Auditorias internas. 2 2 1 1 1

Reuniões de acompanhamento e

avaliação do Conselho

Administração, na forma da lei

5 1 5

ISGH:

http://imagens.seplag.ce.gov.br/pdf/20090903/do20090903p01.pdf#page=69

AGROPOLOS:

http://imagens.seplag.ce.gov.br/pdf/20091120/do20091120p03.pdf#page=43

(2008)

Reuniões de acompanhamento e

avaliação do Conselho Fiscal, na

forma da lei

5 0 1 5 5 3

IDT:

http://imagens.seplag.ce.gov.br/pdf/20100429/do20100429p03.pdf#page=45

(2008)

205

Utiliza ou realiza a

medida?

As informações são disponibilizadas?

Sim

Interno Externo

Medidas

Não Sim

Sem

dados

Não

Intra-

net

Livro

Atas

Outros

(Impressos,

Relatórios,

etc)

Inter-

net

Endereço eletrônico

Reuniões de acompanhamento e

avaliação da Comissão de

Avaliação, na forma da lei

5 0 1 3 3

ISGH:

http://imagens.seplag.ce.gov.br/pdf/20091223/do20091223p03.pdf#page=4

CENTEC:

http://imagens.seplag.ce.gov.br/pdf/20100811/do20100811p01.pdf#page=6

AGROPOLOS:

http://imagens.seplag.ce.gov.br/pdf/20100813/do20100813p01.pdf#page=42

IDT:

http://imagens.seplag.ce.gov.br/pdf/20100630/do20100630p02.pdf#page=42

Publicação de dados contratuais

em Sítio(s) do Governo

5 5 5

IACC:

http://imagens.seplag.ce.gov.br/pdf/20100119/do20100119p01.pdf#page=7

ISGH:

http://imagens.seplag.ce.gov.br/pdf/20090903/do20090903p01.pdf#page=67

CENTEC:

http://imagens.seplag.ce.gov.br/pdf/20100330/do20100330p02.pdf#page=55

Publicação de demonstrativos

contábeis e relatórios de gestão em

Sítio(s) do Governo

5 0

AGROPOLOS:

http://imagens.seplag.ce.gov.br/pdf/20091120/do20091120p03.pdf#page=43

(2008)

IDT:

http://imagens.seplag.ce.gov.br/pdf/20100429/do20100429p03.pdf#page=45

(2008)

Publicação de demonstrativos

contábeis e relatórios de gestão em

Sítio da OS

3 2 2 2 1 ISGH: http://www.isgh.org.br/relatorio_gestao.htm |

Notas:

206

1. Entrevistas realizadas com gestores das Organizações Sociais.

2. As demonstrações contábeis publicadas no Diário Oficial do Estado foram publicados com defasagem de 1 ano, por esse motivo que a evidência

foi considerada Insatisfatória.

207

ANEXO(S)

208

ANEXO A – Organograma da Secretaria do Planejamento e Gestão – SEPLAG

Reestruturada de acordo com o Decreto nº 29.443, de 12 de setembro de 2008.

209

ANEXO B – A Lei Federal das Organizações Sociais.

Presidência da República

Casa Civil

Subchefia para Assuntos Jurídicos

Conversão da MPv nº 1.648-7, de 1998

Dispõe sobre a qualificação de entidades como organizações sociais, a criação do

Programa Nacional de Publicização, a extinção dos órgãos e entidades que

menciona e a absorção de suas atividades por organizações sociais, e dá outras

providências.

O PRESIDENTE DA REPÚBLICA Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte

Lei:

CAPÍTULO I

DAS ORGANIZAÇÕES SOCIAIS

Seção I

Da Qualificação

Art. 1º O Poder Executivo poderá qualificar como organizações sociais pessoas jurídicas de direito privado, sem

fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico,

à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e à saúde, atendidos aos requisitos previstos nesta Lei.

Art. 2º São requisitos específicos para que as entidades privadas referidas no artigo anterior habilitem-se à

qualificação como organização social:

I - comprovar o registro de seu ato constitutivo, dispondo sobre:

a) natureza social de seus objetivos relativos à respectiva área de atuação;

b) finalidade não-lucrativa, com a obrigatoriedade de investimento de seus excedentes financeiros no

desenvolvimento das próprias atividades;

c) previsão expressa de a entidade ter, como órgãos de deliberação superior e de direção, um conselho de

administração e uma diretoria definidos nos termos do estatuto, asseguradas àquele composição e atribuições

normativas e de controle básicas previstas nesta Lei;

d) previsão de participação, no órgão colegiado de deliberação superior, de representantes do Poder Público e de

membros da comunidade, de notória capacidade profissional e idoneidade moral;

e) composição e atribuições da diretoria;

f) obrigatoriedade de publicação anual, no Diário Oficial da União, dos relatórios financeiros e do relatório de

execução do contrato de gestão;

g) no caso de associação civil, a aceitação de novos associados, na forma do estatuto;

h) proibição de distribuição de bens ou de parcela do patrimônio líquido em qualquer hipótese, inclusive em

razão de desligamento, retirada ou falecimento de associado ou membro da entidade;

i) previsão de incorporação integral do patrimônio, dos legados ou das doações que lhe foram destinados, bem

como dos excedentes financeiros decorrentes de suas atividades, em caso de extinção ou desqualificação, ao

patrimônio de outra organização social qualificada no âmbito da União, da mesma área de atuação, ou ao

patrimônio da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios, na proporção dos recursos e bens por

estes alocados;

II - haver aprovação, quanto à conveniência e oportunidade de sua qualificação como organização social, do

Ministro ou titular de órgão supervisor ou regulador da área de atividade correspondente ao seu objeto social e

do Ministro de Estado da Administração Federal e Reforma do Estado.

210

Seção II

Do Conselho de Administração

Art. 3º O conselho de administração deve estar estruturado nos termos que dispuser o respectivo estatuto,

observados, para os fins de atendimento dos requisitos de qualificação, os seguintes critérios básicos:

I - ser composto por:

a) 20 a 40% (vinte a quarenta por cento) de membros natos representantes do Poder Público, definidos pelo

estatuto da entidade;

b) 20 a 30% (vinte a trinta por cento) de membros natos representantes de entidades da sociedade civil, definidos

pelo estatuto;

c) até 10% (dez por cento), no caso de associação civil, de membros eleitos dentre os membros ou os associados;

d) 10 a 30% (dez a trinta por cento) de membros eleitos pelos demais integrantes do conselho, dentre pessoas de

notória capacidade profissional e reconhecida idoneidade moral;

e) até 10% (dez por cento) de membros indicados ou eleitos na forma estabelecida pelo estatuto;

II - os membros eleitos ou indicados para compor o Conselho devem ter mandato de quatro anos, admitida uma

recondução;

III - os representantes de entidades previstos nas alíneas "a" e "b" do inciso I devem corresponder a mais de 50%

(cinqüenta por cento) do Conselho;

IV - o primeiro mandato de metade dos membros eleitos ou indicados deve ser de dois anos, segundo critérios

estabelecidos no estatuto;

V - o dirigente máximo da entidade deve participar das reuniões do conselho, sem direito a voto;

VI - o Conselho deve reunir-se ordinariamente, no mínimo, três vezes a cada ano e, extraordinariamente, a

qualquer tempo;

VII - os conselheiros não devem receber remuneração pelos serviços que, nesta condição, prestarem à

organização social, ressalvada a ajuda de custo por reunião da qual participem;

VIII - os conselheiros eleitos ou indicados para integrar a diretoria da entidade devem renunciar ao assumirem

funções executivas.

Art. 4º Para os fins de atendimento dos requisitos de qualificação, devem ser atribuições privativas do Conselho

de Administração, dentre outras:

I - fixar o âmbito de atuação da entidade, para consecução do seu objeto;

II - aprovar a proposta de contrato de gestão da entidade;

III - aprovar a proposta de orçamento da entidade e o programa de investimentos;

IV - designar e dispensar os membros da diretoria;

V - fixar a remuneração dos membros da diretoria;

VI - aprovar e dispor sobre a alteração dos estatutos e a extinção da entidade por maioria, no mínimo,

de dois terços de seus membros;

VII - aprovar o regimento interno da entidade, que deve dispor, no mínimo, sobre a estrutura, forma de

gerenciamento, os cargos e respectivas competências;

VIII - aprovar por maioria, no mínimo, de dois terços de seus membros, o regulamento próprio contendo os

procedimentos que deve adotar para a contratação de obras, serviços, compras e alienações e o plano de cargos,

salários e benefícios dos empregados da entidade;

IX - aprovar e encaminhar, ao órgão supervisor da execução do contrato de gestão, os relatórios gerenciais e de

atividades da entidade, elaborados pela diretoria;

X - fiscalizar o cumprimento das diretrizes e metas definidas e aprovar os demonstrativos financeiros e contábeis

e as contas anuais da entidade, com o auxílio de auditoria externa.

211

Seção III

Do Contrato de Gestão

Art. 5º Para os efeitos desta Lei, entende-se por contrato de gestão o instrumento firmado entre o Poder Público e

a entidade qualificada como organização social, com vistas à formação de parceria entre as partes para fomento e

execução de atividades relativas às áreas relacionadas no art. 1º.

Art. 6º O contrato de gestão, elaborado de comum acordo entre o órgão ou entidade supervisora e a organização

social, discriminará as atribuições, responsabilidades e obrigações do Poder Público e da organização social.

Parágrafo único. O contrato de gestão deve ser submetido, após aprovação pelo Conselho de Administração da

entidade, ao Ministro de Estado ou autoridade supervisora da área correspondente à atividade fomentada.

Art. 7º Na elaboração do contrato de gestão, devem ser observados os princípios da legalidade, impessoalidade,

moralidade, publicidade, economicidade e, também, os seguintes preceitos:

I - especificação do programa de trabalho proposto pela organização social, a estipulação das metas a serem

atingidas e os respectivos prazos de execução, bem como previsão expressa dos critérios objetivos de avaliação

de desempenho a serem utilizados, mediante indicadores de qualidade e produtividade;

II - a estipulação dos limites e critérios para despesa com remuneração e vantagens de qualquer natureza a serem

percebidas pelos dirigentes e empregados das organizações sociais, no exercício de suas funções.

Parágrafo único. Os Ministros de Estado ou autoridades supervisoras da área de atuação da entidade devem

definir as demais cláusulas dos contratos de gestão de que sejam signatários.

Seção IV

Da Execução e Fiscalização do Contrato de Gestão

Art. 8º A execução do contrato de gestão celebrado por organização social será fiscalizada pelo órgão ou

entidade supervisora da área de atuação correspondente à atividade fomentada.

§ 1º A entidade qualificada apresentará ao órgão ou entidade do Poder Público supervisora signatária do

contrato, ao término de cada exercício ou a qualquer momento, conforme recomende o interesse público,

relatório pertinente à execução do contrato de gestão, contendo comparativo específico das metas propostas com

os resultados alcançados, acompanhado da prestação de contas correspondente ao exercício financeiro.

§ 2º Os resultados atingidos com a execução do contrato de gestão devem ser analisados, periodicamente, por

comissão de avaliação, indicada pela autoridade supervisora da área correspondente, composta por especialistas

de notória capacidade e adequada qualificação.

§ 3º A comissão deve encaminhar à autoridade supervisora relatório conclusivo sobre a avaliação procedida.

Art. 9º Os responsáveis pela fiscalização da execução do contrato de gestão, ao tomarem conhecimento de

qualquer irregularidade ou ilegalidade na utilização de recursos ou bens de origem pública por organização

social, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.

Art. 10. Sem prejuízo da medida a que se refere o artigo anterior, quando assim exigir a gravidade dos fatos ou o

interesse público, havendo indícios fundados de malversação de bens ou recursos de origem pública, os

responsáveis pela fiscalização representarão ao Ministério Público, à Advocacia-Geral da União ou à

Procuradoria da entidade para que requeira ao juízo competente a decretação da indisponibilidade dos bens da

entidade e o seqüestro dos bens dos seus dirigentes, bem como de agente público ou terceiro, que possam ter

enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimônio público.

§ 1º O pedido de seqüestro será processado de acordo com o disposto nos arts. 822 e 825 do Código de Processo

Civil.

§ 2º Quando for o caso, o pedido incluirá a investigação, o exame e o bloqueio de bens, contas bancárias e

aplicações mantidas pelo demandado no País e no exterior, nos termos da lei e dos tratados internacionais.

§ 3º Até o término da ação, o Poder Público permanecerá como depositário e gestor dos bens e valores

seqüestrados ou indisponíveis e velará pela continuidade das atividades sociais da entidade.

Seção V

212

Do Fomento às Atividades Sociais

Art. 11. As entidades qualificadas como organizações sociais são declaradas como entidades de interesse social e

utilidade pública, para todos os efeitos legais.

Art. 12. Às organizações sociais poderão ser destinados recursos orçamentários e bens públicos necessários ao

cumprimento do contrato de gestão.

§ 1º São assegurados às organizações sociais os créditos previstos no orçamento e as respectivas liberações

financeiras, de acordo com o cronograma de desembolso previsto no contrato de gestão.

§ 2º Poderá ser adicionada aos créditos orçamentários destinados ao custeio do contrato de gestão parcela de

recursos para compensar desligamento de servidor cedido, desde que haja justificativa expressa da necessidade

pela organização social.

§ 3º Os bens de que trata este artigo serão destinados às organizações sociais, dispensada licitação, mediante

permissão de uso, consoante cláusula expressa do contrato de gestão.

Art. 13. Os bens móveis públicos permitidos para uso poderão ser permutados por outros de igual ou maior

valor, condicionado a que os novos bens integrem o patrimônio da União.

Parágrafo único. A permuta de que trata este artigo dependerá de prévia avaliação do bem e expressa autorização

do Poder Público.

Art. 14. É facultado ao Poder Executivo a cessão especial de servidor para as organizações sociais, com ônus

para a origem.

§ 1º Não será incorporada aos vencimentos ou à remuneração de origem do servidor cedido qualquer vantagem

pecuniária que vier a ser paga pela organização social.

§ 2º Não será permitido o pagamento de vantagem pecuniária permanente por organização social a servidor

cedido com recursos provenientes do contrato de gestão, ressalvada a hipótese de adicional relativo ao exercício

de função temporária de direção e assessoria.

§ 3º O servidor cedido perceberá as vantagens do cargo a que fizer juz no órgão de origem, quando ocupante de

cargo de primeiro ou de segundo escalão na organização social.

Art. 15. São extensíveis, no âmbito da União, os efeitos dos arts. 11 e 12, § 3o, para as entidades qualificadas

como organizações sociais pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios, quando houver reciprocidade

e desde que a legislação local não contrarie os preceitos desta Lei e a legislação específica de âmbito federal.

Seção VI

Da Desqualificação

Art. 16. O Poder Executivo poderá proceder à desqualificação da entidade como organização social, quando

constatado o descumprimento das disposições contidas no contrato de gestão.

§ 1º A desqualificação será precedida de processo administrativo, assegurado o direito de ampla defesa,

respondendo os dirigentes da organização social, individual e solidariamente, pelos danos ou prejuízos

decorrentes de sua ação ou omissão.

§ 2º A desqualificação importará reversão dos bens permitidos e dos valores entregues à utilização da

organização social, sem prejuízo de outras sanções cabíveis.

CAPÍTULO II

DAS DISPOSIÇÕES FINAIS E TRANSITÓRIAS

Art. 17. A organização social fará publicar, no prazo máximo de noventa dias contado da assinatura do contrato

de gestão, regulamento próprio contendo os procedimentos que adotará para a contratação de obras e serviços,

bem como para compras com emprego de recursos provenientes do Poder Público.

Art. 18. A organização social que absorver atividades de entidade federal extinta no âmbito da área de saúde

deverá considerar no contrato de gestão, quanto ao atendimento da comunidade, os princípios do Sistema Único

de Saúde, expressos no

art. 198 da Constituição Federal e no art. 7o da Lei no 8.080, de 19 de setembro de 1990.

213

Art. 19. As entidades que absorverem atividades de rádio e televisão educativa poderão receber recursos e

veicular publicidade institucional de entidades de direito público ou privado, a título de apoio cultural,

admitindo-se o patrocínio de programas, eventos e projetos, vedada a veiculação remunerada de anúncios e

outras práticas que configurem comercialização de seus intervalos. (Regulamento)

Art. 20. Será criado, mediante decreto do Poder Executivo, o Programa Nacional de Publicização - PNP, com o

objetivo de estabelecer diretrizes e critérios para a qualificação de organizações sociais, a fim de assegurar a

absorção de atividades desenvolvidas por entidades ou órgãos públicos da União, que atuem nas atividades

referidas no art. 1o, por organizações sociais, qualificadas na forma desta Lei, observadas as seguintes diretrizes:

I - ênfase no atendimento do cidadão-cliente;

II - ênfase nos resultados, qualitativos e quantitativos nos prazos pactuados;

III - controle social das ações de forma transparente.

Art. 21. São extintos o Laboratório Nacional de Luz Síncrotron, integrante da estrutura do Conselho Nacional de

Desenvolvimento Científico e Tecnológico - CNPq, e a Fundação Roquette Pinto, entidade vinculada à

Presidência da República.

§ 1º Competirá ao Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado supervisionar o processo de

inventário do Laboratório Nacional de Luz Síncrotron, a cargo do Conselho Nacional de Desenvolvimento

Científico e Tecnológico - CNPq, cabendo-lhe realizá-lo para a Fundação Roquette Pinto.

§ 2º No curso do processo de inventário da Fundação Roquette Pinto e até a assinatura do contrato de gestão, a

continuidade das atividades sociais ficará sob a supervisão da Secretaria de Comunicação Social da Presidência

da República.

§ 3º É o Poder Executivo autorizado a qualificar como organizações sociais, nos termos desta Lei, as pessoas

jurídicas de direito privado indicadas no Anexo I, bem assim a permitir a absorção de atividades desempenhadas

pelas entidades extintas por este artigo.

§ 4º Os processos judiciais em que a Fundação Roquette Pinto seja parte, ativa ou passivamente, serão

transferidos para a União, na qualidade de sucessora, sendo representada pela Advocacia-Geral da União.

Art. 22. As extinções e a absorção de atividades e serviços por organizações sociais de que trata esta Lei

observarão os seguintes preceitos:

I - os servidores integrantes dos quadros permanentes dos órgãos e das entidades extintos terão garantidos todos

os direitos e vantagens decorrentes do respectivo cargo ou emprego e integrarão quadro em extinção nos órgãos

ou nas entidades indicados no Anexo II, sendo facultada aos órgãos e entidades supervisoras, ao seu critério

exclusivo, a cessão de servidor, irrecusável para este, com ônus para a origem, à organização social que vier a

absorver as correspondentes atividades, observados os §§ 1ºo e 2º do art. 14;

II - a desativação das unidades extintas será realizada mediante inventário de seus bens imóveis e de seu acervo

físico, documental e material, bem como dos contratos e convênios, com a adoção de providências dirigidas à

manutenção e ao prosseguimento das atividades sociais a cargo dessas unidades, nos termos da legislação

aplicável em cada caso;

III - os recursos e as receitas orçamentárias de qualquer natureza, destinados às unidades extintas, serão

utilizados no processo de inventário e para a manutenção e o financiamento das atividades sociais até a

assinatura do contrato de gestão;

IV - quando necessário, parcela dos recursos orçamentários poderá ser reprogramada, mediante crédito especial a

ser enviado ao Congresso Nacional, para o órgão ou entidade supervisora dos contratos de gestão, para o

fomento das atividades sociais, assegurada a liberação periódica do respectivo desembolso financeiro para a

organização social;

V - encerrados os processos de inventário, os cargos efetivos vagos e os em comissão serão considerados

extintos;

VI - a organização social que tiver absorvido as atribuições das unidades extintas poderá adotar os símbolos

designativos destes, seguidos da identificação "OS".

§ 1o A absorção pelas organizações sociais das atividades das unidades extintas efetivar-se-á mediante a

celebração de contrato de gestão, na forma dos arts. 6º e 7º.

214

§ 2o Poderá ser adicionada às dotações orçamentárias referidas no inciso IV parcela dos recursos decorrentes da

economia de despesa incorrida pela União com os cargos e funções comissionados existentes nas unidades

extintas.

Art. 23. É o Poder Executivo autorizado a ceder os bens e os servidores da Fundação Roquette Pinto no Estado

do Maranhão ao Governo daquele Estado.

Art. 24. São convalidados os atos praticados com base na Medida Provisória no 1.648-7, de 23 de abril de 1998.

Art. 25. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.

Brasília, 15 de maio de 1998; 177º da Independência e 110º da República.

FERNANDO HENRIQUE CARDOSO

Pedro Malan

Paulo Paiva

José Israel Vargas

Luiz Carlos Bresser Pereira

Clovis de Barros Carvalho

Este texto não substitui o publicado no D.O.U. de 18.5.1998

215

216

ANEXO C – A Lei Estadual das Organizações Sociais.

LEI Nº 12.781, DE 30.12.97 (D.O. DE 30.12.97)

Institui o Programa Estadual de Incentivo às Organizações Sociais, dispõe sobre a

qualificação destas entidades e dá outras providências.

O GOVERNADOR DO ESTADO DO CEARÁ

Faço saber que a Assembléia Legislativa decretou e eu sanciono a seguinte Lei:

CAPÍTULO I

DAS ORGANIZAÇÕES SOCIAIS

SEÇÃO I

Da Qualificação

Art. 1º. O Poder Executivo poderá, mediante decreto, qualificar como organizações sociais pessoas jurídicas de direito

privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento

tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura, ao trabalho e à educação profissional, à ação social e à

saúde, atendidos os requisitos previstos nesta Lei.

Art. 1°. O Poder Executivo poderá, mediante Decreto, qualificar como Organizações Sociais pessoas jurídicas de direito

privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento

tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura, ao trabalho e à educação profissional, ao turismo, à ação

social, à defesa do consumidor, à saúde e ao esporte, atendidos os requisitos previstos nesta Lei. (Nova redação dada Lei n°

14.158, de 01.07.08)

Art. 2º. São requisitos específicos para que as entidades privadas referidas no artigo anterior habilitem-se à qualificação como

organização social:

I - comprovar o registro de seu ato constitutivo, dispondo sobre:

a) natureza social de seus objetivos relativos à respectiva área de atuação;

b) finalidade não-lucrativa, com a obrigatoriedade de investimento de seus excedentes financeiros no

desenvolvimento das próprias atividades;

c) previsão expressa da entidade ter, como órgãos de deliberação superior e de direção, um conselho de

administração e uma diretoria definidos nos termos do estatuto, asseguradas àquele composição e atribuições

normativas e de controle básicas previstas nesta Lei.

d) previsão de participação, no órgão colegiado de deliberação superior, de representantes do Poder Público e de

membros da comunidade, de notória capacidade profissional e idoneidade moral;

e) composição e atribuições da diretoria;

f) obrigatoriedade de publicação anual, no Diário Oficial do Estado, dos relatórios financeiros e do relatório de

execução do contrato de gestão;

g) no caso de associação civil, a aceitação de novos associados, na forma do estatuto;

h) proibição de distribuição de bens ou de parcela do patrimônio líquido em qualquer hipótese, inclusive em razão

de desligamento, retirada ou falecimento do associado ou membro da entidade;

i) previsão de incorporação integral do patrimônio, dos legados ou das doações que lhe foram destinadas, bem

como dos excedentes financeiros decorrentes de suas atividades, em caso de extinção ou desqualificação, ao

patrimônio de outra organização social qualificada no âmbito do Estado, da mesma área de atuação, ou ao

patrimônio da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios, na proporção dos recursos e bens por

estes alocados;

j) conselho fiscal como órgão de fiscalização superior;

217

II - haver aprovação, quanto à conveniência e oportunidade de sua qualificação como organização social, do Secretário ou

titular de órgão supervisor ou regulador de área de atividade correspondente ao seu objeto social e da Secretaria da

Administração.

SEÇÃO II

Do Conselho de Administração

Art. 3º. O conselho de administração deve estar estruturado nos termos que dispuser o respectivo estatuto, observados, para

os fins de atendimento dos requisitos de qualificação, os seguintes critérios:

I - ser composto por:

a) quarenta por cento dos membros natos representantes do Poder Público, definidos pelo estatuto da entidade, de

notória capacidade profissional na área de atuação da organização social;

b) vinte a trinta por cento de membros natos representantes de entidades da sociedade civil, definidos pelo estatuto;

c) até dez por cento, no caso de associação civil, de membros eleitos dentre os membros ou os associados;

d) dez a trinta por cento de membros eleitos pelos demais integrantes do conselho, dentre pessoas de notória

capacidade profissional e reconhecida idoneidade moral;

e) até dez por cento de membros indicados ou eleitos na forma estabelecida pelo estatuto;

II - os membros eleitos ou indicados para compor o conselho deve ter mandato de quatro anos, admitida uma recondução;

III - os representantes de entidades previstas nas alíneas "a" e "b" do inciso I devem corresponder a mais de cinqüenta por

cento do conselho;

IV - o primeiro mandato de metade dos membros eleitos ou indicados deve ser de dois anos, segundo critérios estabelecidos

no estatuto;

V - o dirigente máximo da entidade deve participar das reuniões do conselho, sem direito a voto;

VI - o conselho deve reunir-se ordinariamente, no mínimo, três vezes a cada ano e, extraordinariamente, a qualquer tempo;

VII - os conselheiros eleitos ou indicados para integrar a diretoria da entidade devem renunciar ao assumirem funções

executivas na organização social.

Art. 4º. Para os fins de atendimento dos requisitos de qualificação, devem ser atribuições privativas do conselho de

administração, dentre outras;

I - fixar o âmbito de atuação da entidade, para consecução do seu objeto;

II - aprovar a proposta de contrato de gestão da entidade;

III - aprovar a proposta de orçamento da entidade e o programa de investimentos;

IV - designar e dispensar os membros da diretoria;

V - fixar a remuneração dos membros da diretoria;

VI - aprovar e dispor sobre a alteração dos estatutos e a extinção da entidade por maioria, no mínimo, de dois terços de seus

membros;

VII - aprovar o regimento interno da entidade, que deve dispor, no mínimo, sobre a estrutura, forma de gerenciamento, os

cargos e respectivas competências;

VIII - aprovar por maioria, no mínimo, de dois terços de seus membros, o regulamento próprio contendo os procedimentos

que deve adotar para a contratação de obras, serviços, compras e alienações e o plano de cargos, salário e benefícios dos

empregados da entidade;

IX - aprovar e encaminhar ao órgão supervisor da execução do contrato de gestão os relatórios gerenciais e de atividades da

entidade, elaborados pela diretoria;

X - fiscalizar o cumprimento das diretrizes e metas definidas e aprovar os demonstrativos financeiros e contábeis e as contas

anuais da entidade, com auxílio de auditoria externa.

218

SEÇÃO III

Do Conselho Fiscal

Art. 5º. O Conselho Fiscal da organização social será constituído de sete membros efetivos e respectivos suplentes, na

qualidade de membros natos, tendo a seguinte composição.

I - um representante da Secretaria da área de atividade autorizada;

II - um representante da Secretaria da Fazenda;

III - um representante da Secretaria do Planejamento e Coordenação;

IV - um representante da Secretaria da Administração;

V - um representante da Procuradoria Geral do Estado;

VI - dois membros indicados pelas entidades representantivas da sociedade civil.

Art. 5º. O Conselho Fiscal da organização social será constituído de 7 (sete) membros e respectivos suplentes, na qualidade

de membros, tendo a seguinte composição:

I - um representante da Secretaria da área de atividade autorizada;

II - um representante da Secretaria da Fazenda;

III - um representante da Secretaria do Planejamento e Gestão;

IV - um representante da Procuradoria Geral do Estado;

V - um representante dos empregados da organização social, escolhido em assembléia pelos associados da entidade

representativa dos empregados;

VI - 2 (dois) representantes indicados pelas entidades representativas da sociedade civil. (Nova redação dada Lei n° 14.158,

de 01.07.08)

§ 1º. Os membros indicados para compor o Conselho fiscal terão mandato de um ano, permitida a recondução por igual

período.

§ 2º. O Conselho Fiscal reunir-se-á mensalmente em sessões ordinárias e, extraordinariamente, quando convocado pela

Diretoria ou a requerimento de qualquer de seus membros.

Art. 6º. Compete ao Conselho Fiscal:

I - examinar e emitir parecer sobre os relatórios e balancetes mensais da entidade;

II - supervisionar a execução financeira da entidade, podendo examinar livros, registros, documentos ou quaisquer outros

elementos, bem como requisitar informações;

III - examinar e emitir parecer sobre os relatórios gerenciais e de atividades da entidade, e respectivas demonstrações

financeiras, elaborados pela Diretoria, relativos às contas anuais ou de gestão da entidade;

IV - pronunciar-se sobre assuntos que lhe forem submetidos pelo Diretoria ou pelo Conselho de Administração;

V - pronunciar-se sobre denúncia que lhe for encaminhada pela sociedade, adotando as providências cabíveis;

VI - executar outras atividades correlatas.

SEÇÃO IV

219

Contrato de Gestão

Art. 7º. Para os efeitos desta Lei, entende-se por contrato de gestão o instrumento firmado entre o Poder Público e a entidade

qualificada como organização social, com vistas a formação de parceria entre as partes para fomento e execução de

atividades relativas as áreas relacionadas no Art. 1º.

Art. 8º. O Contrato de gestão, elaborado de comum acordo entre o órgão ou entidade supervisora e a organização social,

discriminará as atribuições, responsabilidades e obrigações do Poder Público e da organização social.

Parágrafo Único. O contrato de gestão deve ser submetido, após aprovação pelo conselho de administração da entidade, ao

Secretário do Estado, ou autoridade supervisora da área correspondente à atividade fomentada.

Art. 9º. Na elaboração do contrato de gestão, devem ser observados os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade,

publicidade, economicidade e, também, os seguintes preceitos:

I - especificação do programa de trabalho proposto pela organização social, a estipulação das metas a serem atingidas e os

respectivos prazos de execução, bem como previsão expressa dos critérios objetivos de avaliação de desempenho a serem

utilizados, mediante indicadores de qualidade e produtividade;

II - a estipulação dos limites e critérios para despesa com remuneração e vantagens de qualquer natureza a serem percebidas

pelos dirigentes e empregados das organizações sociais, no exercício de suas funções.

Parágrafo Único. O Secretário do Estado ou autoridades supervisoras da área de atuação da entidade devem definir as demais

cláusulas do contrato de gestão de que sejam signatários.

SEÇÃO V

Da Execução e Fiscalização do Contrato de Gestão

Art. 10. A execução do contrato de gestão celebrado por organização social será fiscalizada pelo órgão ou entidade

supervisora da área de atuação correspondente à atividade fomentada.

§ 1º. O contrato de gestão deve permitir ao Poder Público requerer a apresentação pela entidade qualificada, ao término de

cada exercício ou a qualquer momento, conforme recomende o interesse público, de relatório pertinente à execução do

contrato de gestão, contendo comparativo específico das metas propostas com os resultados alcançados.

§ 2º. Os resultados atingidos com a execução do contrato de gestão devem ser analisados, periodicamente, por comissão de

avaliação, indicada pela autoridade supervisora da área correspondente, composta por especialistas de notória capacidade e

adequada qualificação.

§ 3º. A comissão deve encaminhar à autoridade supervisora relatório conclusivo sobre a avaliação procedida.

Art. 11. Quando assim exigir a gravidade dos fatos ou interesse público, havendo indícios fundados de malversação de bens

ou recursos de origem pública, os responsáveis pela fiscalização representarão ao Ministério Público, à Procuradoria Geral do

Estado para que requeira ao juízo competente a decretação da indisponibilidade dos bens da entidade e o seqüestro dos bens

dos seus dirigentes, bem como de agente público ou terceiro, que possam ter enriquecido ilicitamente ou causado dano ao

patrimônio público.

§ 1º. O pedido de seqüestro será processado de acordo com o disposto nos Arts. 822 e 825 do Código de Processo Civil.

220

§ 2º. Quando for o caso, o pedido incluirá a investigação, o exame e o bloqueio de bens, contas bancárias e aplicações

mantidas pelo demandado no País e no exterior, nos termos da Lei e dos tratados internacionais.

§ 3º. Até o término da ação, o Poder Público permanecerá como depositário gestor dos bens e valores seqüestrados ou

indisponíveis e velará pela continuidade das atividades sociais da entidade.

SEÇÃO VI

Do Fomento às Atividades Sociais

Art. 12. As entidades qualificadas como organizações sociais ficam declaradas como entidades de interesse social e utilidade

pública, para todos os efeitos legais.

Art. 13. Às organizações sociais poderão ser destinados recursos públicos e bens públicos necessários ao cumprimento do

contrato de gestão.

§ 1º. Ficam assegurados às organizações sociais os créditos previstos e as respectivas liberações financeiras, de acordo com o

cronograma de desembolso previsto no contrato de gestão.

§ 2º. Os bens de que trata este artigo serão destinados às organizações sociais, dispensada licitação, mediante permissão de

uso, consoante cláusulas expressa do contrato de gestão.

§ 3º. São também recursos financeiros das Organizações Sociais:

a) as doações e contribuições de entidades nacionais e estrangeiras;

b) os rendimentos de aplicações de seus ativos financeiros e outros pertinentes ao patrimônio e serviços sob a sua

administração, na forma do contrato de gestão;

c) outros recursos que lhes venham a ser destinados.

Art. 14. Os bens móveis públicos permitidos para uso poderão ser substituídos por outros de igual ou maior valor,

condicionado a que os novos bens integrem o patrimônio do Estado.

Parágrafo Único. A permuta, de que trata o caput deste artigo, dependerá de prévia avaliação do bem e expressa autorização

do Poder Público.

Art. 15. É vedada a cessão de servidores da administração pública direta autárquica e fundacional do Estado de qualquer dos

poderes, bem como de empregados das empresas públicas e sociedades de economia mista do Estado, com ou sem ônus para

o órgão ou entidade de origem, para servirem ou trabalharem nas organizações sociais de que trata esta Lei.

Parágrafo Único. As Organizações Sociais poderão admitir em seu quadro de pessoal, sob o regime da Consolidação das Leis

do Trabalho, servidores públicos do Estado, de qualquer dos Poderes, autarquias e fundações que se encontrem afastados de

suas atividades, para trato de interesse particular nos termos do Art. 115 e seguintes da Lei nº 9.826, de 14 de maio de 1974

(Estatuto dos Funcionários Públicos Civis do Estado do Ceará).

Art. 16. A Administração Pública Estadual direta, autárquica e fundacional fica dispensada de processos licitatórios para

celebração de contratos de prestação de serviços com as organizações sociais, qualificadas no âmbito do Estado, para

atividades contempladas no objeto do contrato de gestão, nos termos da legislação Federal.

SEÇÃO VII

Da Desqualificação

Art. 17. O Poder Executivo poderá proceder a desqualificação da entidade como organização social, quando constatado o

descumprimento das disposições contidas no contrato de gestão.

221

§ 1º. A desqualificação será precedida de processo administrativo, assegurado o direito de ampla defesa, respondendo os

dirigentes da organização social, individual e solidariamente, pelos danos ou prejuízos decorrentes de sua ação ou omissão.

§ 2º. O Processo, a que se refere o § 1º., será instaurado por despacho fundamentado do Governador do Estado, que

determinará o envio de todos os documentos inerentes ao processo à Procuradoria Geral do Estado onde, através de comissão

formada por três (03) Procuradores, indicados pelo Procurador-Geral, se procederão as investigações necessárias no prazo

máximo de sessenta (60) dias.

§ 3º. Dentro do prazo especificado no parágrafo anterior, a comissão deverá submeter ao Procurador-Geral do Estado e este

ao Governador do Estado, relatório conclusivo, que servirá de base para a desqualificação, ou não, da Organização Social que

estiver respondendo ao processo administrativo.

§ 4º. A desqualificação importará reversão dos bens permitidos e dos valores entregues à utilização da organização social,

sem prejuízo de outras sanções cabíveis.

CAPÍTULO II

DAS DISPOSIÇÕES FINAIS E TRANSITÓRIAS

Art. 18. A organização social fará publicar, no prazo de noventa dias contados da assinatura do contrato de gestão,

regulamento próprio contendo os procedimentos que adotará para contratação de obras, serviços e empregados, bem como

para compras com emprego de recursos provenientes do Poder Público.

Art. 19. As entidades que absorverem atividades de rádio e televisão educativa poderão receber recursos e veicular

publicidade institucional de entidades de direito público ou privado, a título de apoio cultural, admitindo-se o patrocínio de

programas, eventos e projetos, vedada a veiculação remunerada de anúncios e outras práticas que configurem

comercialização de seus intervalos.

Art. 20. O Poder Executivo, na hipótese de comprovado risco quanto ao fiel cumprimento das obrigações assumidas no

contrato de gestão, poderá intervir nos serviços autorizados.

§ 1º. A intervenção far-se-á mediante Decreto que conterá a designação do interventor, o prazo da intervenção e seus

objetivos.

§ 2º. A intervenção terá a duração máxima de 180 (cento e oitenta) dias.

§ 3º. Decretada a intervenção, o Poder Executivo deverá, no prazo de 30 (trinta) dias contados da publicação do ato

respectivo, instaurar procedimento administrativo para comprovar as causas determinantes da medida e apurar

responsabilidades, assegurado o direito de ampla defesa.

§ 4º. No caso de intervenção será seguido o mesmo rito descrito nos §§ 2º. e 3º. do Art. 17 desta Lei.

§ 5º. Ficando constatado que a intervenção não atendeu aos pressupostos legais e regulamentares previstos nesta hipótese,

deve a gestão da Organização Social retomar, de imediato, os serviços autorizados.

§ 6º. Comprovado o descumprimento das normas constantes desta Lei ou das disposições contidas no Contrato de Gestão,

será declarada a desqualificação da entidade como Organização Social, sem prejuízo das demais sanções cabíveis.

Art. 21. Os empregados contratados pela Organização Social não guardam qualquer vínculo empregatício com o Poder

Público, inexistindo também qualquer responsabilidade relativamente às obrigações, de qualquer natureza, assumidas pela

Organização Social.

Art. 22. Fica o Poder Executivo autorizado a regulamentar a presente Lei, no prazo de 60 (sessenta) dias.

Art. 23. Esta Lei entrará em vigor na data de sua publicação.

PALÁCIO DO GOVERNO DO ESTADO DO CEARÁ, em Fortaleza, aos 30 de dezembro de 1997.

222

TASSO RIBEIRO JEREISSATI

Governador do Estado

223

ANEXO D – Decretos de Qualificação das Organizações Sociais.

4.1. Instituto Agropolos do Ceará – AGROPOLOS – alterado.

DECRETO Nº26.528, de 07 de março de 2002

QUALIFICA COMO ORGANIZAÇÃOSOCIAL O

INSTITUTO AGROPOLOS DO CEARÁ.

O GOVERNADOR DO ESTADO DO CEARÁ, no uso das atribuições previstas no art.88, incisos IV e VI da

Constituição Estadual, e CONSIDERANDO o disposto no art.1º e o atendimento dos requisitos essenciais

previstos nos artigos 2º a 6º, todos da Lei Estadual nº12.781, de 30 de dezembro de 1997, DECRETA:

Art.1º - Fica qualificado como Organização Social o Instituto Agropolos do Ceará, sociedade civil, sem fins

lucrativos, com Estatuto registrado no Cartório Pergentino Maia - 1º Registro de Títulos e Documentos e de

Pessoas Jurídicas, sob o nº130.236, em 14 de janeiro de 2002, com sede em Fortaleza - Ce, inscrito no CNPJ sob

o nº04.867.567/0001-10.

Art.2º - A sociedade civil qualificada como Organização Social, nos termos do art.1º deste Decreto, tem como

objetivos: promover o desenvolvimento local, através da realização de atividades de prospecção, adaptação,

desenvolvimento e difusão de tecnologias, visando atender a sociedade em áreas estratégicas e contribuir com o

crescimento sócioeconômico do Estado do Ceará.

Art.3º - Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação.

PALÁCIO DO GOVERNO DO ESTADO DO CEARÁ, em Fortaleza, aos 07 de março de de 2002.

Tasso Ribeiro Jereissati

GOVERNADOR DO ESTADO DO CEARÁ

Soraia Thomaz Dias Victor

SECRETÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO

Carlos Matos Lima

SECRETÁRIO DA AGRICULTURA IRRIGADA

***********

DECRETO Nº29.320, de 12 de junho de 2008.

ALTERA A REDAÇÃO DO ART.2º DO DECRETO Nº26.528, DE 07 DE MARÇO DE 2002, O QUAL

QUALIFICA COMO ORGANIZAÇÃO SOCIAL O INSTITUTO AGROPOLOS DO CEARÁ.

O GOVERNADOR DO ESTADO DO CEARÁ, no uso das atribuições que lhe confere o art.88, inciso IV e VI,

da Constituição Estadual e CONSIDERANDO o disposto no art.1º e o atendimento dos requisitos essenciais

previstos nos art.2º e 6º, todos da Lei Estadual nº12.781, de 30 de dezembro de 1997, CONSIDERANDO ainda,

alteração na redação dos artigos 5º e 6º do Estatuto do Instituto Agropolos, registrado no Cartório Pergentino

Maia – 1º Registro de Títulos e Documentos e de Pessoas Jurídicas, sob o nº130.236, em 14 de janeiro de 2002,

DECRETA:

Art.1º - O art.2º do Decreto nº26.528, de 07 de março de 2002 passa a vigorar com a seguinte redação:

“Art.2º - A sociedade civil qualificada como Organização Social, nos termos do art.1º deste Decreto, tem como

objetivos: promover o desenvolvimento urbano, local, regional e rural sustentável, através da realização de

atividades de prospecção, adaptação, desenvolvimento e difusão de tecnologias, de planejamento, de articulação

regionais e mobilização de atores locais na construção de políticas públicas participativas, de promoção de

negócios, de elaboração e supervisão de projetos técnicos, de assistência técnica, visando atender a sociedade em

224

áreas estratégicas e contribuir para a sustentabilidade do desenvolvimento social e econômico das localidades

onde atua.”

Art.2º - Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário.

PALÁCIO IRACEMA DO GOVERNO DO ESTADO DO CEARÁ, em Fortaleza, aos 12 de junho de 2008.

Cid Ferreira Gomes

GOVERNADOR DO ESTADO DO CEARÁ

Silvana Maria Parente Neiva Santos

SECRETÁRIA DO PLANEJAMENTO E GESTÃO

Camilo Sobreira de Santana

SECRETÁRIO DO DESENVOLVIMENTO AGRÁRIO

4.2. Instituto Centro de Ensino Tecnológico - CENTEC.

DECRETO Nº25.927, de 29 de junho de 2000.

QUALIFICA COMO ORGANIZAÇÃO SOCIAL O INSTITUTO CENTRO DE ENSINO

TECNOLÓGICO- CENTEC.

O GOVERNADOR DO ESTADO DO CEARÁ, o no uso das atribuições previstas no art.88, inciso IV e VI da

Constituição Estadual, e CONSIDERANDO o disposto no art.1º e o atendimento dos requisitos essenciais

previstos nos artigos 2º a 6º, todos da Lei Estadual nº12.781, de 30 de dezembro de 1997, DECRETA:

Art.1º - Fica qualificado como Organização Social o Instituto Centro de Ensino Tecnológico - CENTEC,

sociedade civil, sem fins lucrativos, com Estatuto registrado no Cartório Pergentino Maia – 1º Registro de

Títulos e Documentos e de Pessoas Jurídicas, sob o nº82.408, em 09 de março de 1999, com sede em Fortaleza -

Ce, inscrito no C.G.C. (MF) sob o nº03.021.597/0001-49.

Art.2º - A sociedade civil qualificada como Organização Social nos termos do artigo 1º deste Decreto, tem como

objetivos: promover a educação tecnológica de qualidade, através do ensino, da pesquisa e da extensão e que

atenda à demanda da sociedade.

Art.3º - Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação.

PALÁCIO DO GOVERNO DO ESTADO DO CEARÁ, em Fortaleza, aos 29 de junho de 2000.

Tasso Ribeiro Jereissati

GOVERNADOR DO ESTADO DO CEARÁ

Soraia Thomaz Dias Victor

SECRETÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO

Francisco Ariosto Holanda

SECRETÁRIO DA CIÊNCIA E TECNOLOGIA

4.3. Instituto de Arte e Cultura do Ceará - IACC.

DECRETO Nº25.020, de 03 de julho de 1998

QUALIFICA COMO ORGANIZAÇÃO SOCIAL

O INSTITUTO DE ARTE E CULTURA DO

CEARÁ – IACC.

O GOVERNADOR DO ESTADO DO CEARÁ, no uso das atribuições previstas no art.88, incisos IV e VI da

Constituição Estadual, e CONSIDERANDO o disposto no art.1º e o atendimento dos requisitos essenciais

previstos nos artigos 2º a 6º, todos da Lei Estadual nº12.781, de 30 de dezembro de 1997, DECRETA:

225

Art.1º - Fica qualificado como Organização Social o Instituto de Arte e Cultura do Ceará - IACC, associação

civil, sem fins lucrativos, com sede em Fortaleza, Capital do Estado do Ceará, Estatuto registrado 3º Registro de

Títulos e Documentos de Fortaleza – Ce, sob o nº 155980, 25/mar/98 – página 2/14, e inscrito no C.G.C. (MF)

sob o nº 02.455.125/0001-31.

Art.2º - A associação civil de que trata este Decreto qualificada como Organização Social, nos termos da Lei nº

12.781, de 30 de dezembro de 1997, fica responsável pela administração e operação do Centro Dragão do Mar de

Arte e Cultura e tem como objetivo a produção e difusão de conhecimento e informação nas áreas de arte e

cultura, para proporcionar ao cidadão-usuário referência artístico-cultural, lazer e entretenimento.

Art.3º - Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação.

PALÁCIO DO GOVERNO DO ESTADO DO CEARÁ, em Fortaleza, aos 03 de julho de 1998.

Tasso Ribeiro Jereissati

GOVERNADOR DO ESTADO DO CEARÁ

Ernesto Saboia de Figueiredo Júnior

SECRETÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO

Nilton Melo Almeida

SECRETÁRIO DA CULTURA E DESPORTO

4.4. Instituto de Desenvolvimento do Trabalho – IDT.

DECRETO Nº25.019, de 03 de julho de 1998

QUALIFICA COMO ORGANIZAÇÃO SOCIAL

O INSTITUTO DE DESENVOLVIMENTO DO

TRABALHO - IDT.

O GOVERNADOR DO ESTADO DO CEARÁ, no uso das atribuições previstas no art.88, incisos IV e VI da

Constituição Estadual, e CONSIDERANDO o disposto no art.1º e o atendimento dos requisitos essenciais

previstos nos artigos 2º a 6º, todos da Lei Estadual nº12.781, de 30 de dezembro de 1997, DECRETA:

Art.1º - Fica qualificado como Organização Social o Instituto de Desenvolvimento do Trabalho - IDT, sociedade

civil sem fins lucrativos, com Estatuto registrado no Cartório Pergentino Maia – 1º Registro de Títulos e

Documentos e de Pessoas Jurídicas, sob o nº 66.589, com sede em Fortaleza - CE, inscrito no C.G.C. (MF) sob

nº 02.533.538/0001-97.

Art.2º - A sociedade civil qualificada como Organização Social nos termos do artigo 1º deste Decreto, tem como

objetivos: Geração e Manutenção de oportunidade de Trabalho e Renda, Formação Profissional e Habilitação

para o Trabalhador, Monitoramento do Mercado de Trabalho, Prestação de Serviços de Consultoria e Execução

de Estudos e Pesquisas .

Art.3º - Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação.

PALÁCIO DO GOVERNO DO ESTADO DO CEARÁ, em Fortaleza, aos 03 de julho de 1998.

Tasso Ribeiro Jereissati

GOVERNADOR DO ESTADO DO CEARÁ

Ernesto Saboia de Figueiredo Júnior

SECRETÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO

José Rosa Abreu Vale

SECRETÁRIO DO TRABALHO E AÇÃO SOCIAL

4.5. Instituto de Saúde e Gestão Hospitalar - ISGH.

226

DECRETO Nº26.811, de 30 de outubro de 2002

QUALIFICA COMO ORGANIZAÇÃO SOCIAL

O INSTITUTO DE SAÚDE E GESTÃO

HOSPITALAR-ISGH.

O GOVERNADOR DO ESTADO DO CEARÁ, no uso das atribuições previstas no art.88, incisos IV e VI da

Constituição Estadual, e CONSIDERANDO o disposto no art.1º e o atendimento dos requisitos essenciais

previstos nos artigos 2º a 6º, todos da Lei Estadual nº12.781, de 30 de dezembro de 1997, DECRETA:

Art.1º - Fica qualificado como Organização Social o INSTITUTO DE SAÚDE E GESTÃO HOSPITALAR-

ISGH, sociedade civil, sem fins lucrativos, com Estatuto registrado no 3º Registro Civil de Pessoas Jurídicas de

Fortaleza, sob nº210369 em 11 de julho de 2002, com sede em Fortaleza - Ce, inscrito no CNPJ (MF) sob

nº07.954.589/0001-06.

Art.2º - A sociedade civil qualificada como Organização Social nos termos do artigo 1º deste Decreto, tem como

objetivo pesquisar e produzir conhecimentos e técnicas nas áreas de saúde e gestão hospitalar,

responsabilizando-se pela administração e operação de hospitais, conforme o estabelecido em contratos de

gestão, para difusão e aplicação no âmbito do sistema estadual de saúde.

Art.3º - Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação.

PALÁCIO DO GOVERNO DO ESTADO DO CEARÁ, em Fortaleza,aos 30 de outubro de 2002.

Benedito Clayton Veras Alcântara

GOVERNADOR DO ESTADO DO CEARÁ

Soraia Thomaz Dias Victor

SECRETÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO

Anastácio de Queiroz Sousa

SECRETÁRIO DA SAÚDE

4.6. Centro de Gestão e Desenvolvimento Tecnológico - CGDT.

DECRETO Nº29.192, de 19 de fevereiro de 2008.

QUALIFICA COMO ORGANIZAÇÃO SOCIAL

O CENTRO DE GESTÃO E

DESENVOLVIMENTO TECNOLÓGICO –

CGDT E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS.

O GOVERNADOR DO ESTADO DO CEARÁ, no uso das atribuições previstas no art.88, incisos IV e VI da

Constituição Estadual, e CONSIDERANDO o disposto no art.1º e o atendimento dos requisitos essenciais

previstos nos artigos 2º a 6º, todos da Lei Estadual nº12.781, de 30 de dezembro de 1997, DECRETA:

Art.1º Fica qualificado como Organização Social o CENTRO DE GESTÃO E DESENVOLVIMENTO

TECNOLÓGICO – CGDT, associação civil, sem fins lucrativos, com Estatuto registrado no Cartório Pergentino

Maia de 3º Ofício de Notas e 1º Registro de Títulos e Documentos e de Pessoas Jurídicas, sob o nº142.071, em

27 de novembro de 2007, com sede em Fortaleza - Ce, inscrito no CNPJ (MF) sob nº09.239.504/0001-33.

Art.2º A Associação Civil qualificada como Organização Social, nos termos do artigo 1º deste Decreto, tem por

finalidade a promoção do desenvolvimento científico e tecnológico, com ênfase em Tecnologia da Informação e

Comunicação -TIC, por meio dos seguintes objetivos:

I. promover e realizar estudos e pesquisas prospectivas de alto nível na área de TIC e suas relações com o setor

público;

II. promover e realizar atividades de avaliação de estratégias e de impactos econômicos e sociais das políticas,

programas e projetos de TIC;

III. difundir informações, experiências e projetos de TIC à sociedade;

227

IV. promover a interlocução, articulação e interação dos setores

de TIC com setores produtivos;

V. desenvolver atividades de suporte técnico e logístico na área de TIC, a instituições públicas e privadas;

VI. prestar serviços relacionados a sua área de atuação;

VII. promover e realizar a capacitação e profissionalização na área de TIC e sua articulação com o mercado de

trabalho;

VIII. promover e implementar projetos de inclusão digital;

IX. promover o desenvolvimento de softwares para instituições públicas e privadas; e

X. prestar serviços de adequação de infra-estrutura física necessária à implantação de projetos de TIC.

Art.3º O Governo do Estado por intermédio da Secretaria do Planejamento e Gestão - SEPLAG deverá firmar

Contrato de Gestão com o CENTRO DE GESTÃO E DESENVOLVIMENTO TECNOLÓGICO – CGDT,

visando a efetuar o repasse de recursos para investimentos em sua instalação e para custeio mensal, de forma a

assegurar o seu funcionamento para atendimento às demandas do Governo.

§1º Através deste Contrato deverão ser estabelecidos, de comum acordo entre o Órgão ou Entidade Supervisora e

a Organização Social, com Interveniência Técnica da Empresa de Tecnologia da Informação do Ceará – ETICE,

objetivos e metas a serem alcançados em determinado período, com definição dos correspondentes indicadores

de desempenho, assim como das condições operacionais necessárias à consecução dos resultados acordados,

discriminando as atribuições, responsabilidades e obrigações do Poder Público e da Organização Social.

§2º Os órgãos e entidades estaduais também poderão firmar Contratos de Gestão com o CGDT para atender as

demandas institucionais relacionadas com Tecnologia da Informação e Comunicação – TIC.

§3º Em cada Contrato de Gestão específico deverão também ser estabelecidos de comum acordo entre o Órgão

ou Entidade Contratante, a Secretaria do Planejamento e Gestão ou Entidade Supervisora e a Organização

Social, com Interveniência Técnica da Empresa de Tecnologia da Informação do Ceará – ETICE, objetivos e

metas a serem alcançados em determinado período, com definição dos correspondentes indicadores de

desempenho, assim como das condições operacionais necessárias à consecução dos resultados acordados,

discriminando as atribuições, responsabilidades e obrigações do Poder Público e da Organização Social, bem

como o valor do repasse financeiro para assegurar as condições e os recursos necessários à execução do objeto

contratado.

Art.4º Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação.

Art.5º Revogam-se as disposições em contrário.

PALÁCIO IRACEMA, DO GOVERNO DO ESTADO DO CEARÁ, em Fortaleza, 19 de fevereiro de 2008.

Cid Ferreira Gomes

GOVERNADOR DO ESTADO DO CEARÁ

Silvana Maria Parente Neiva Santos

SECRETÁRIA DO PLANEJAMENTO E GESTÃO

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