( PDF ) O processo de implantação de CRAS na região da AMEPAR: refletindo sobre os caminhos da mudança

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Universidade

Estadual de Londrina

CENTRO DE ESTUDOS SOCIAIS APLICADOS

DEPARTAMENTO DE SERVIÇO SOCIAL

MARIA LUCIMAR PEREIRA MARTINS

O PROCESSO DE IMPLANTAÇÃO DE CRAS NA REGIÃO

DA AMEPAR: REFLETINDO SOBRE OS CAMINHOS DA MUDANÇA

LONDRINA

2009

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MARIA LUCIMAR PEREIRA MARTINS

O PROCESSO DE IMPLANTAÇÃO DE CRAS NA REGIÃO

DA AMEPAR: REFLETINDO SOBRE OS CAMINHOS DA MUDANÇA

Dissertação de mestrado apresentada ao

Programa de Pós-graduação em Serviço

Social e Política Social da Universidade

Estadual de Londrina como requisito parcial

para obtenção do título de mestre.

Orientadora: Prof. Dra. Maria Luiza do

Amaral Rizzotti

Londrina

2009

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MARIA LUCIMAR PEREIRA MARTINS

O PROCESSO DE IMPLANTAÇÃO DE CRAS NA REGIÃO

DA AMEPAR: REFLETINDO SOBRE OS CAMINHOS DA MUDANÇA

Dissertação de mestrado apresentada ao

Programa de Pós-graduação em Serviço

Social e Política Social da Universidade

Estadual de Londrina como requisito parcial

para obtenção do título de mestre.

COMISSÃO EXAMINADORA

____________________________________

Profª Dra. Maria Luiza do Amaral Rizzotti

Universidade Estadual de Londrina

Profª Dra. Cássia Maria Carloto

Examinadora 1

____________________________________

Profª Dra. Denise Arruda Ratmann Colin

Examinadora 2

Londrina, 02 de setembro de 2009.

DEDICATÓRIA

A minha mãe, Maria Aparecida, mulher

corajosa e afetuosa, que cuidou de mim

de maneira firme e amorosa possibilitando

condições para que me aproximasse de

uma vida regrada pela solidariedade ,

responsabilidade e consciência política,

valores estes que me formou enquanto

profissional, mãe e cidadã...

Aos meus filhos, João e Laura, pelo amor

recíproco construído “incondicional”.

AGRADECIMENTOS

Aos meus filhos João e Laura, pela paciência e o tempo doado, muitas vezes, nem

sempre com consentimento;

Aos meus pais, Elézio e Cida e aos meus irmãos, Marcia, Adriano, Jaqueline e

Rafael, pelo orgulho recíproco e pela ajuda em cuidar dos meus filhos para estudar

ou simplesmente pela possibilidade de uma noite bem dormida;

A minha orientadora, Drª Maria Luiza do Amaral Rizotti, pela relação de

cumplicidade e liberdade que me permitiu construir de maneira própria este trabalho

acadêmico;

Ao meu grande amigo Marcio Neman, psicólogo que admiro pela habilidade técnica,

operacional, teórica e afetiva, pelas constantes e incansáveis lembranças em

relação ao prazo de entrega da dissertação, pela contribuição na discussão acerca

do objeto e ainda pela orientação de como lidar com algumas situações de conflitos

pessoais, familiares, afetivas e profissionais;

Ao Rafael, pelo carinho, paciência, respeito e muito afeto;

A minha família extensa, tios, tias, primos, cunhados, cunhadas, pela preocupação e

carinho que me trataram neste processo, respeitando minha ausência em momentos

de confraternizações familiares;

A Família Spolom, pela acolhida, carinho e respeito pelo quem sou e pela história

que me acompanha;

Aos professores do curso de Mestrado em Serviço Social e Política Social pelas

contribuições acadêmicas no processo de formação, em especial as Profª Cassia e

Maria Angela;

Aos amigos de curso, em especial Jacqueline, Michele, Evelyn, Amanda e Paulo

pela amizade construída e fortalecida neste período;

Ao Neto, pela contribuição concreta e efetiva na elaboração do Projeto de Pesquisa

em momento de muitos acontecimentos;

Aos profissionais dos municípios pesquisados, pela disponibilidade em participar das

entrevistas, demonstrando compromisso com a política de assistência social e

desejo em fomentar transformações sociais das famílias atendidas pelo CRAS;

A todas as companheiras e companheiros de trabalho, em especial, Nívia, Cirlene e

Jane, que participaram das ansiedades, frustrações e desafios desta formação;

À Wérica Dias Micheletti, Marinalva Spolom e Rita Mendes, pessoas que também

contribuiram para a realização deste trabalho, através da disponibilidade para

correções deste trabalho e companherismo nos momentos de preocupações;

Por fim, a todos que diretamente ou indiretamente que apoiaram e fizeram parte

deste processo.

Não é o desafio com que nos deparamos que determina

Quem somos e o que estamos nos tornando,

Mas a maneira com que respondemos ao desafio.

Somos combatentes, idealistas, mas plenamente conscientes.

Porque o ter consciência não nos obriga a ter teoria sobre as coisas:

Só nos obriga a sermos conscientes.

Problemas para vencer, liberdade para provar.

E, enquanto acreditarmos no nosso sonho, nada é por acaso.

(Henfil)

MARTINS, Maria Lucimar Pereira. O processo de implantação de CRAS na região

da AMEPAR: refletindo sobre os caminhos da mudança. 2009. 145 f. Dissertação

(Mestrado em Serviço Social e Política Social) – Universidade Estadual de Londrina,

Londrina-PR.

RESUMO

O presente estudo discorre sobre o processo de implantação dos Centros de

Referência de Assistência Social - CRAS, em quatro municípios da região da

Associação dos Municípios do Médio Paranapanema (AMEPAR). A definição deste

objeto justificou-se pela compreensão de que estes serviços expressam os avanços

na instalação da nova política de assistência social, na medida em que os mesmos

iniciam a rede de equipamentos públicos indispensáveis em todos os municípios do

país. A análise do processo de implantação do CRAS foi realizada a partir das

orientações oficiais contidas na Política Nacional de Assistência Social de 2004, na

Norma Operacional Básica de 2005 e demais documentos de orientação nacional.

Além destes parâmetros, os dados também foram analisados sob a ótica das

determinações sócio-históricas e políticas da assistência social no Brasil e demais

aspectos trazidos pelos entrevistados no campo das orientações políticas e

econômicas dos municípios em questão. Para tanto, se buscou referencial teórico

que abrangesse a construção da assistência social no Brasil, sob a lógica da

historicidade e das características socioeconômicas. Aborda também a constituição

do arcabouço legal que define e fortalece a política de assistência social e,

apresenta AMEPAR, especificamente, os municípios participantes desta

investigação, bem como a abordagem da questão da territorialização e análise dos

dados, focalizando como aspecto central o processo de implantação do CRAS, os

serviços que este equipamento desenvolve, assim como os avanços e as

dificuldades instituídas.

Palavras-chave: Política de Assistência Social; Sistema Único da Assistência

Social; CRAS.

MARTINS, Maria Lucimar Pereira. O processo de implantação de CRAS na região

da AMEPAR: refletindo sobre os caminhos da mudança. 2009. 145 f. Dissertação

(Mestrado em Serviço Social e Política Social) – Universidade Estadual de Londrina,

Londrina-PR.

ABSTRACT

The present study describes about the implementation process of the Social

Assistance Referential Centers – CRAS, in four counties of the Medium

Paranapanema Counties Association (AMEPAR). The definition of this object justified

itself by the understand that these services express the advances in the installation of

social assistance policy considering they start the indispensable public equipments

net in all counties in the country. The CRAS implementation process analysis was

analyzed from the official orientations of the Social Assistance National Policy of

2004, in the 2005 Basic Operational Norm and other documents of national

orientation. Besides these parameters, the data were also analyzed under the vision

of the counties in question social historical political determinations. For that purpose

the theoretical referential was used that covered the construction of social assistance

in Brazil, under the logic of historicity and social-economical characteristics. It also

approaches the constitution of the legal framework that defines and strengthens the

social work policy and, presents AMEPAR specifically, the participant counties of this

investigation, as well as the approach of the territorial question and data analysis,

focusing as the core aspect the CRAS implementation process, the services that this

equipment develops, as well as the advances and difficulties instituted.

Key Words: Social Assistance Policy; Social Assistance Only System; CRAS

SIGLAS

AMEPAR – Associação dos Municípios do Médio Paranapanema

BF – Bolsa Família

BNH – Banco Nacional de Habitação

BPC – Benefício de Prestação Continuada

CAP – Caixa de Aposentadoria e Pensão

CEME – Central de Medicamentos

CF – Constituição Federal

CEAS – Centro de Estudos e Ação social

CEBs – Comunidades Eclesiais de Base

CLT – Consolidação das Leis Trabalhistas

CNSS – Conselho Nacional de Serviço Social

CNAS – Conselho Nacional de Assistência Social

COHABs – Companhias de Habitação

CRAS – Centro de Referência de Assistência Social

CREAS – Centro de Referência Especializado de Assistência Social

DNS – Departamento Nacional de Saúde

ECA – Estatuto da Criança e do Adolescente

FHC – Fernando Henrique Cardoso

FLBA – Fundação Legião Brasileira de Assistência

FMI – Fundo Monetário Internacional

FUNABEM – Fundação de Bem Estar

FGTS – Fundo de Garantia por Tempo de Serviço

IAPS – Institutos de Aposentadoria e Pensões

IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

INPS – Instituto Nacional de Previdência Social

IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada

IPTU – Imposto Predial e Territorial Urbano

LBA – Legião Brasileira de Assistência

LOAS – Lei Orgânica da Assistência Social

MDS – Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome

NOB – Norma Operacional Básica

ONGs – Organizações Não Governamentais

PAIF – Programa de Atenção Integral à Família

PAS – Política de Assistência Social

PCS – Programa Comunidade Solidária

PNAS – Política Nacional de Assistência Social

PNAIF - Plano Nacional de Atendimento Integrado à Família

PROER - Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Fortalecimento do Sistema

Financeiro Nacional

PUC-SP – Pontifícia Universidade Católica de São Paulo

SENAI – Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial

SETP – Secretaria Estadual do Trabalho e Promoção Social

SINPAS – Sistema Nacional de Previdência social

SUAS – Sistema Único de Assistência Social

SUS – Sistema Único de Saúde

UNB – Universidade Nacional de Brasília

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO .......................................................................................................... 13

CAPÍTULO I

1 ASSISTÊNCIA SOCIAL: AS MUDANÇAS AO LONGO DO TEMPO ................... 19

1.1 A TRAJETÓRIA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL - DA VELHA À NOVA REPÚBLICA

.................................................................................................................................. 20

1.2 A ASSISTÊNCIA SOCIAL NOS PRIMEIROS ANOS DO SÉCULO XX .............. 25

1.3 O PERÍODO DA DITADURA MILITAR ................................................................ 30

1.4 PROCESSO DE CONSTRUÇÃO DO ESTADO DE DIREITO DEMOCRÁTICO.36

CAPÍTULO II

2 ASSISTÊNCIA SOCIAL COMO POLÍTICA PÚBLICA .......................................... 40

2.1. A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988............................................................. 40

2.2. A LEI ORGÂNICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL – LOAS .................................... 48

2.3. O CAMINHO PARA A CONSOLIDAÇÃO DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA

SOCIAL PARALELO AO FORTALECIMENTO DO PROJETO NEOLIBERAL .......... 53

2.4. SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL: PRINCIPAIS ORIENTAÇÕES E

DIRETRIZES ............................................................................................................. 69

2.4.1. Centro de Referência de Assistência Social – CRAS ................................. 79

CAPÍTULO III

3 PROCESSO DE IMPLANTAÇÃO DE CRAS NA REGIÃO DA AMEPAR:

REFLETINDO SOBRE OS CAMINHOS DA MUDANÇA ......................................... 84

3.1. TERRITORIALIZAÇÃO ...................................................................................... 85

3.2. O TRATAMENTO DAS INFORMAÇÕES OBTIDAS NAS ENTREVISTAS ........ 93

3.3. REGIÃO DA AMEPAR ....................................................................................... 93

3.4. A CONFIGURAÇÃO DOS CRAS NOS MUNICÍPIOS DA REGIÃO DA AMEPAR

A PARTIR DO UNIVERSO ESTUDADO ................................................................... 97

3.4.1. Processo de Implantação do CRAS ............................................................. 97

3.4.2. Serviços Executados pelo CRAS .............................................................. 108

3.4.2.1. Acompanhamento Sociofamiliar ................................................................ 112

3.4.2.1.1 Socioeducativo ...................................................................................... 117

3.4.2.2 Articulação com a Rede de Serviços .......................................................... 119

3.4.3. Avanços e Desafios.................................................................................... 124

3.4.3.1 Avanços ...................................................................................................... 124

3.4.3.2 Desafios ..................................................................................................... 126

CONCLUSÃO ........................................................................................................ 130

REFERÊNCIAS ...................................................................................................... 139

INTRODUÇÃO

A prática da Assistência Social, de acordo com Sposati (1995),

sempre esteve presente no processo civilizatório da humanidade. Ao longo de sua

história, foi incorporando novos contornos na medida em que foi produzindo

saberes, profissionalizando-se e sendo assumida como responsabilidade do

Estado. Nas duas últimas décadas, especificamente no Brasil, tornou-se Política

Pública cunhada, sob a égide do direito e do estado democrático. Em sua trajetória,

configurou-se conforme os distintos contextos sócio-político-culturais do país.

Historicamente, a Assistência Social apresentava, em seu âmbito,

expressivas características religiosas logo após a crise mundial econômica de 1929 -

na década de 30 do século passado. Neste período, regulamentava-se a profissão

do Assistente Social e o Estado posicionava-se, ainda que de forma suplementar e

subsidiária, frente às expressões da questão social, assumindo responsabilidade

junto à população. Uma dessas iniciativas se efetivou pelo repasse de subsídios

financeiros, como auxílios e subvenções sociais às entidades que já praticavam a

assistência aos pobres; isso ocorreu até a implantação do órgão próprio, a Legião

Brasileira de Assistência – LBA, em 1942, segundo Mestriner (2001).

A Assistência Social no Brasil, enquanto ação estatal, foi marcada

pela ação pública tangencial, dada de forma clientelista e personalista, com forte

presença do primeiro damismo, que por sua vez, foi legitimado pelos aparelhos da

LBA, desenvolvendo ações privadas, a partir de interesses políticos, econômicos e

religiosos com recursos públicos, estruturando-se nas relações entre sociedade civil

e Estado. Tinha como característica uma política de alívio, para neutralizar

demandas e reivindicações, porém, ainda tratada com sobras de recursos.

Apenas em 1988, a Assistência Social passou a ser entendida como

Política Pública por determinação legal do Estado, trazendo para o cenário político e

social do país um novo referencial legal para a organização das políticas sociais, em

resposta às mobilizações e reivindicações das organizações populares.

Foi possível instaurar, a partir da Constituição Federal de 1988,

novas diretrizes para o acesso e a garantia de direitos sociais e, consequentemente,

empreender uma ruptura radical e profunda no campo conceitual e dos referenciais

legais da Assistência Social, avançando nas esferas jurídicas, políticas públicas e

nas práticas sociais.

Assim, foram nestes últimos 21 anos que a Assistência Social vem

constituindo-se como direito de cidadania e, desse modo, começa a pautar a

necessidade de definição de normas, regras, diretrizes e princípios para criar

condições de implantação e operacionalização.

Muito embora tivesse avanços no arcabouço legal da Assistência

Social, iniciados com a Constituição Federal de 1988, as tradições e as

intercorrências políticas ainda dificultam a operacionalização deles, o que pode ser

caracterizado pelo posicionamento político de governantes no que concerne à

dificuldade de adentrar neste novo escopo da Política de Assistência social. Outra

dificuldade é o exercício do controle social, principalmente nos municípios,

considerando que a gestão desta política depende de projetos que, muitas vezes,

ainda não se renovaram no campo das Políticas Públicas, ou seja, a configuração do

que se entende por Assistência Social é influenciada pelo ranço da filantropia,

clientelismo e assistencialismo construídos historicamente.

Neste período, avanços no campo legal foram conquistados, como a

regulamentação da Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS, complementada e

delineada pela Política Nacional de Assistência Social (PNAS) de 1997, 1998 e 2004

e pelas Normas Operacionais Básicas (NOB) 1, 2 e 3, respectivamente de 1997,

1998 e 2005.

As Normas Operacionais Básicas estabeleceram procedimentos,

definiram estratégias, conceitos e fluxos operacionais do processo de

descentralização e participação da Assistência Social, além de ampliarem as

responsabilidades das esferas de governo, exigindo como condição para o

recebimento de recursos federais, a implantação dos Conselhos, do Fundo e Plano

Municipal.

Em 2003, ocorreu a IV Conferência Nacional de Assistência Social,

em que se deliberou pela implantação do Sistema Único de Assistência Social

(SUAS), sendo sua política aprovada em 2004 e, a normatização, no ano de 2005.

Assim, construiu-se um sistema de proteção social que se propõe à

garantia do acesso aos direitos socioassistenciais para as famílias em situação de

vulnerabilidades, de forma descentralizada e articulada, visando o fortalecimento e

enfrentamento destas situações. Um destes desafios foi a compreensão de que esse

novo parâmetro exigia a priorização da instalação de uma rede pública de serviços

socioassistenciais.

A implantação do SUAS expressou, então, o desafio da

operacionalização dos direitos do público usuário da Política de Assistência Social,

através do resgate dos princípios, diretrizes e objetivos da Constituição Federal de

1988 e da LOAS/93.

Neste Sistema, o Estado deve assumir a responsabilidade pela

operacionalização da Política de Assistência Social, consolidando-a de forma

publicizada, como direito do cidadão e colocando em prática os princípios e

diretrizes da descentralização, participação popular, centralidade na família e, ainda,

definindo níveis de proteção social básica e especial e os serviços destas proteções.

Essa nova política orienta que os serviços da Proteção Social Básica

devem ser organizados e coordenados de forma descentralizada pelo Centro de

Referência de Assistência Social – CRAS, que se constitui em espaço estatal da

Assistência Social e a porta de entrada da população - excluída do acesso aos

serviços desta e de outras políticas - para o SUAS, atuando com famílias e

indivíduos na perspectiva do fortalecimento do convívio sociofamiliar no seu contexto

comunitário (BRASIL, 2005) e (SILVEIRA; COLIN, 2006).

O CRAS é uma unidade do SUAS com referência descentralizada e

estrategicamente territorializado e, assim, funciona como um facilitador da

aproximação com seu público por meio da identificação das vulnerabilidades sociais

e potencialidades individuais, familiares e comunitárias. O CRAS também deve,

entre suas funções, promover o cumprimento da função da vigilância social da

Política de Assistência Social em suas atribuições.

A partir do contexto apresentado, concomitante à observância da

necessidade de compreender uma dada realidade, originou-se o interesse, no

desenvolvimento desta pesquisa acadêmica, em problematizar a implantação de

Unidades de Centros de Referência de Assistência Social (CRAS), tomando como

recorte a implantação destas unidades nos municípios da Região da Associação dos

Municípios do Médio Paranapanema (AMEPAR).

Norteou este estudo acadêmico a minha prática como profissional do

Serviço Social na Secretaria Municipal de Assistência Social do Município de

Londrina-PR, durante os 14 anos em que pude acompanhar a construção desta

política. Nos últimos anos, atuando na linha de frente na proposta da construção e

implantação do Sistema Único de Assistência Social, pude acrescentar a empiria

necessária para balizar a curiosidade científica que motivou esta pesquisa.

Desse modo, definiu-se, como objeto o processo de implantação do

CRAS, na região da AMEPAR e, assim, considerando aspectos referentes à

motivação da instalação, as condições objetivas e subjetivas, os serviços

executados e seus avanços e desafios. De modo geral, visou-se, também fornecer

subsídio para a complementação de recentes investigações acerca de temáticas

afins e/ou estudos já efetivados, como, por exemplo, financiamentos, participação e

controle social, entre outros. Assim sendo, este trabalho acadêmico investe na

contribuição, reflexão e proposição de novas ações desta política.

A partir de então, iniciou-se, também, a localização teórico-

conceitual pautada na construção sócio-histórico-político e cultural de

acontecimentos no cenário brasileiro sobre a referida Política, como também se

atentou as produções de saberes instituídos dentro da Política da Assistência Social

do município de Londrina-PR. Assim sendo, empenhou-se em identificar como a

Assistência Social, por mediações do Estado, transformou-se historicamente - ora

tendo uma ideação assistencialista, ora avançando na busca da legitimação dos

Direitos Sociais e Políticos.

A partir da trajetória conceitual e investigativa, este trabalho

pretendeu compreender o processo de implantação do CRAS e seus elementos

facilitadores e dificultadores nas perspectivas técnicas e políticas nos municípios que

compõem a região da AMEPAR.

Para tanto, utilizou como metodologia o resgate histórico da

Assistência Social e o papel do Estado, considerando os determinantes políticos,

sociais, culturais e históricos.

Para a efetividade interventiva de coleta de dados e posteriori

análise, utilizaram-se dois procedimentos estratégicos, convergentes e

complementares.

O primeiro referente à análise documental, visava buscar

documentos e normativas que previam ou anunciavam na legislação conteúdos que

referenciassem a perspectiva da consolidação desta Política.

Já no segundo procedimento, o processo investigatório se

desenvolveu por meio de entrevistas semi-estruturadas com profissionais de

Serviços Social, que atuavam em unidades de CRAS, pertencentes a municípios da

Região da Associação dos Municípios do Médio Paranapanema (AMEPAR).

Dessa forma, de maneira representativa, definimos como critério

para compor a amostragem:

a) 4 municípios pertencentes à área de abrangência da região

AMEPAR, sendo um município de pequeno porte 1, um município de

pequeno porte 2, um município de médio porte e um município de

grande porte. Como definido na Política Nacional de Assistência

Nacional (2004), dentre as referências de municípios brasileiros, não

será selecionada uma metrópole

, justificando-se a ausência desta

na região;

b) Município onde já houve implantação do CRAS;

c) Municípios que possuíssem, em seu quadro funcional,

profissionais que acompanharam a implantação do CRAS e que

ainda estivessem atuando no momento da realização das

entrevistas;

d) Municípios onde os profissionais aceitassem participar

voluntariamente da pesquisa, de acordo com os critérios éticos de

anonimato.

O processo de investigação, durante as entrevistas, desenvolveu-se

no sentido de buscar a compreensão do processo contínuo da implantação de

unidades de CRAS em municípios de diferentes portes, considerando que as

configurações contextuais, territoriais e demográficas poderiam se apresentar

singulares ou com alguns aspectos similares, com avanços no desenvolvimento de

práticas mediante a nova orientação da Política. Embora não funcionasse como

critério de exclusão, considerou-se importante entrevistar profissionais que

conhecessem o processo de implantação e que, se possível, desempenhassem

função de gerenciamento, como coordenador de CRAS, diretor e/ou gestor da

Política de Assistência Social.

Para a análise dos documentos e entrevistas, foram estabelecidas

temáticas pertinentes para entender o contexto e o processo da implantação do

Conforme definição da Política Nacional da Assistência Social (2004), metrópole equivale municípios

com mais de 900.000 habitantes.

CRAS a partir de três eixos complementares e convergentes, a saber: a) o que

motivou a implantação do CRAS; b) os serviços que o CRAS desenvolve, e; c) os

avanços e desafios desta implantação. Ainda, para as entrevistas, buscou-se o

aprofundamento investigativo de aspectos, tais como qual a compreensão das

orientações da Política Nacional de Assistência Social – PNAS; as condições

objetivas para a implantação e desenvolvimento das ações (espaço físico, equipe

técnica e recursos); articulação com a rede governamental e socioassitencial no

período da implantação e a relação com os serviços; quais os serviços que o CRAS

desenvolve, e os avanços e desafios a partir da avaliação técnica entre os

participantes entrevistados.

Para tanto, este trabalho se apresenta em três capítulos.

No primeiro capítulo entitulado ‘Política de Assistência Social: as

mudanças ao longo do tempo’, será destacada uma breve leitura da trajetória da

Assistência Social sob a lógica da historicidade e das condicionalidades

socioeconômicas, considerando, também, os referenciais legais, tendo como

referência principal o século XX.

No segundo capítulo, „A Assistência Social como política pública’,

será tratado o contexto histórico, político e econômico que permeou a construção da

Política de Assistência Social no Brasil e, para tanto, fez-se necessário o resgate dos

marcos legais que constituíram e regularam a Assistência Social como Política

Pública.

O terceiro e último capítulo, ‘Processo de Implantação de CRAS na

Região da Amepar: Refletindo sobre os caminhos da mudança’ será dedicado à

apresentação da região da AMEPAR, aos municípios participantes deste processo

investigatório, abordagem sobre territorialização e à análise dos dados das

entrevistas realizadas com os profissionais dos quatro municípios, destacando-se

três eixos de análises, subsequentemente, a conclusão.

A justificativa da priorização desta pesquisa se fez mediante a

percepção, dentre os estudos já realizados neste campo do conhecimento, da

ausência de referências que contemplassem a implantação da descentralização da

Política Pública da Assistência Social, entre eles, o CRAS. Portanto, com a

efetivação deste trabalho, almeja-se cooperar para o debate sobre a implantação do

Centro de Referência de Assistência Social e a sua seriedade para a consolidação

da Política de Assistência Social, demonstrando a importância de uma maior

instrumentalização dos profissionais.

CAPÍTULO I

1 ASSISTÊNCIA SOCIAL: AS MUDANÇAS AO LONGO DO TEMPO

As práticas assistenciais sempre existiram na sociedade brasileira.

Apresentaram mudanças conforme o contexto político do país, expressando, por

meio da trajetória das políticas sociais, avanços e retrocessos no contexto do

direcionamento institucional do sistema de proteção social.

Historicamente, a Assistência Social foi vista como ação paternalista

e clientelista por parte dos Poderes Públicos, associada às primeiras-damas, com

conotação de “benesse”, transformando o cidadão em “assistido”, “favorecido”, e não

como sujeito de direitos, como cidadão, usuário de serviços, aos quais, pela

Constituição Brasileira, são assegurados direitos nas diversas esferas do mundo

público.

A Assistência Social foi construída por iniciativas do Estado, mas

principalmente por ações da sociedade civil. No entanto, foi marcada pelas

diferentes formas e objetivos, reconhecidos no campo de troca de favores políticos e

religiosos, com conotação de “pena” e “misericórdia”, com alta seletividade, descritas

como atendimentos pontuais de cunho privatista e sob orientação centralizadora.

Para uma melhor compreensão da Política de Assistência Social na

atualidade, faz-se necessário o resgate histórico das construções e desconstruções

de paradigmas, conceitos, concepções, ações e práticas da Assistência Social que

circunscreviam/circunscrevem a análise do processo de implementação desta

política social. Este primeiro capítulo tem como objetivo resgatar a trajetória histórica

da Assistência Social no Brasil, considerando os contornos políticos, econômicos e

sociais.

1.1 TRAJETÓRIA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL - DA VELHA À NOVA REPÚBLICA

De acordo com Sposati (1992), a prática da Assistência é antiga na

humanidade. A solidariedade, em diversas sociedades, sempre esteve presente e

era dirigida aos viajantes, aos pobres, aos doentes e aos incapazes. Essa ajuda

baseava-se na compreensão de que na humanidade sempre existirão os mais

frágeis, que serão eternos dependentes e precisarão de ajuda e apoio.

A instalação das primeiras formas de Assistência Social organizadas

pela sociedade, como as instituições religiosas e filantrópicas, foi há mais de 400

anos no Brasil. O Estado assumiu apenas as ações emergenciais, cumpriu papel

secundário, deixando para a sociedade as responsabilidades maiores (NOZABIELLI,

2008).

As primeiras intervenções do Estado nas expressões das questões

sociais foram através de ações concentradas na área da atenção à criança e

adolescente em situação de pobreza, vítimas do abandono, negligência familiar e,

ainda, autores ou cúmplices de crime ou contravenção social:

A lógica dessa intervenção estatal pode ser explicada a partir da

análise das raízes históricas das políticas públicas para a infância no

Brasil [...] na passagem do regime colonial para o republicano, os

governos foram pressionados a criar formas de intervenção e

controle sobre as classes populares, como medida estratégica para

concretizar o projeto civilizatório de tornar o Brasil uma nação culta,

civilizada economicamente viável. As elites temiam que as classes

populares adquirissem consciência de suas forças coletivas [...]

(NOZABIELLI, 2008, p. 43).

No período da Velha República, após a abolição da escravatura, o

Estado assumiu o papel de controle e repressão, justificando-se pela legitimação da

ordem. O Estado Republicano ainda conservava a forma de funcionamento da

ordem patriarcal, ou seja, era a concepção da casa grande ocupando espaços da

cidade. Rizotti (1999, p. 82) destaca como era esta relação:

De modo similar, as demandas oriundas do modelo explorador e

desigual, desde a assistência a enfermos até o atendimento aos

miseráveis e necessitados em geral, encontravam-se na figura do

senhor da casa-grande a última autoridade de recursos, realizando

este o papel que em outras porções do globo encontravam-se já a

cargo dos serviços públicos.

As duas Constituições Federais do período da Velha República, de

1891 e de 1924, mantinham os mesmos direitos individualistas de liberdade, em que

os direitos políticos eram privilégios da elite, conforme destaca Iamamoto:

Na Constituição de 1924, as idéias liberais andam de braços dados

com a escravidão, aquelas idéias restritas aos interesses comerciais

internacionais, enquanto nas relações internas predominam o favor,

as relações de dependência e submissão. Soldam-se relações

autoritárias e conservadoras no âmago das relações societárias –

com forte opressão econômica sobre as camadas populares e

restrições à livre expressão política dos inconformismos presentes -,

encoberta por uma fachada liberal, em que o Estado teve um papel

decisivo (IAMAMOTO apud COUTO, 2008, p. 23).

Embora a concessão aos direitos sociais data desta época, as

primeiras reivindicações sociais efetivas por salários, contrato e jornada de trabalho

por meio das organizações dos trabalhadores pertencem à Primeira República

(GOMES, 2001).

Foi também na Primeira República que o Estado esboçou tímidas

iniciativas relacionadas às questões sociais. Sua maior preocupação era dar

algumas respostas que surtissem efeitos imediatos em função dos movimentos

operários e sindicais, que se fortaleciam cada vez mais no início do século XX.

Os desafios eram grandes, conforme coloca Rizotti (1999, p. 83):

Os fenômenos correlacionados com o desenvolvimento econômico e

social do Brasil tinham também, por coerência de análise, de ser

interpretados sob as bases da transição harmônica. Sua resolução

deveria ser, portanto, alcançada em termos da evolução das relações

provadas que consistiam na transição do regime patriarcal. Assim

sendo, o papel anteriormente desempenhado pelo senhor da casa-

grande tinha agora de ser atribuído a outro ator social privado, com

suficiente influência social e política para desempenhá-lo com igual

providência e eficácia. Daí que inexistisse, por parte do Estado

nacional, a ação pública de enfrentamento da pobreza no país.

Inicialmente, as práticas da Assistência Social foram arquitetadas,

na caridade, benemerência e filantropia aos considerados pobres, pautadas no

assistencialismo e clientelismo. Os pobres eram responsabilizados pela suas

situações, considerados incapazes e acomodados, sendo, portanto, um problema de

ordem individual, não pertencendo a um contexto social de responsabilidade do

Estado; os atendimentos eram sempre realizados por meio da rede de solidariedade

e por entidades sociais, sempre ligados à Igreja.

Até a década de 30, do século passado, o entendimento que se

tinha é que a pobreza deveria ser tratada como caso de polícia e como um problema

do indivíduo que era pobre, sendo qualquer manifestação de insatisfação tratada

com repressão e violência. Rizotti (1999, p. 89) destaca as consequências desse

tratamento ao longo do tempo:

O combate exercido pelo Estado contra os movimentos de revolta

que se constituíam por um lado manifestações coletivas de

descontentamento político e social, por outro lado, acabou por criar

uma tradição de repressão e desqualificação das reivindicações

populares no país. De fato o resultado político mais importante de

tais acontecimentos foram as grandes dificuldades na organização

da classe trabalhadora como agente político que poderia impor às

classes dominantes alguma concessão fundamental, que pudesse

exercer no contexto brasileiro o papel político que a organização do

proletariado desempenhara na história política do capitalismo.

O papel do Estado era fiscalizar. O cuidado com a pobreza era

responsabilidade das organizações religiosas e solidárias da sociedade. Sposati

(1991) menciona que as intervenções realizadas em resposta às necessidades

sociais apresentadas pela população restringiam-se às ações de caridade e

filantropia praticadas. Os anos da década de 1930 foram marcados pelo Estado

Varguista, com características paternalista e tuteladoras, nos quais se utilizava a

política do controle da força de trabalho, intervindo nas relações sociais, ou seja, o

Estado realizava as „concessões ou dádivas‟ em troca do controle dos trabalhadores.

Se a Legislação demonstrava avanço, anunciando direitos sociais, havia a restrição

e regulação desses direitos, ou seja, havia uma distância entre o que se anunciava

como novos – os direitos – e a sua materialização.

A Assistência Social foi tratada de forma filantrópica e caritativa, na

perspectiva de cuidados com os mais desvalidos da sociedade. O Estado participava

por meio de concessão e repasse de recursos públicos para que as entidades

prestassem o atendimento. Era clara a concepção do Estado, no qual as ações

realizadas possuíam o caráter emergencial e pontual, com o objetivo de amenizar os

problemas que pudessem expor a riscos a oferta da força de trabalho para o capital,

por meio das organizações que se manifestavam, tais como os movimentos sociais.

Na transição do século XX e do capitalismo concorrencial para o

monopolista, o Estado passa a assumir e intervir na relação capital-trabalho, atitude

necessária à consolidação e expansão da economia. Dessa forma, assumia, mesmo

que irrisória, a responsabilidade pelas situações em que viviam partes expressivas

da população, sem deixar de lado, pelo contrário, com grandes investimentos no

impulso da economia capitalista, por meio de investimentos em infra-estrutura,

políticas fiscais, monetária, salarial e, por fim, políticas sociais, na perspectiva de

ampliar o consumo em massa. E, assim, a assistência vai se moldando conforme os

contextos político e ideológico do Brasil (PEREIRA, 2009).

No entanto, muitas instituições gerenciadas pela Igreja Católica

surgiram com a proposta de atender aos pobres, assim como se preocupavam

também em realizar ações para a prevenção das situações mais graves, em especial

atenção às mulheres e crianças. Sobre as entidades religiosas, Mestriner (2001)

relata que, com o acesso às subvenções públicas

, elas adquiriram status de ação

pública.

Dessa forma, o Estado passa a se responsabilizar por uma parte das

questões da pobreza, deixando a condição de apenas fiscalizador, e assumindo o

repasse financeiro às entidades que já desenvolviam ações aos pobres, bem como a

articulação entre Estado e sociedade. Entretanto, percebeu-se que a concepção da

ação não mudaria, pois eram presididas por “homens (e senhoras) bons, como no

hábito colonial e do império, que vão avaliar o mérito do Estado em conceder

auxílios e subvenções a organizações da sociedade civil” (MESTRINER, 2001, p.

58).

Conforme indica a literatura especializada acerca das Políticas

Sociais, foi dessa maneira que se registrou o início da intervenção do Estado na

questão social

No campo da luta dos trabalhadores por melhores condições de

trabalho ou mesmo da construção do sistema de proteção social contributivo,

Sposati (1991) indica que a condição de precariedade motivou a mobilização e a

formação de movimentos reivindicatórios devido às situações em que os

trabalhadores estavam expostos. Os operários reclamavam alguns direitos como,

A subvenção social é o auxílio financeiro repassado às entidades que desenvolviam ações sociais.

No início, só poderia ser utilizado com despesas de manutenção dos serviços; com o tempo, passou

a ser permitido o uso deste recurso com atividades de natureza especial ou temporária, como, por

exemplo, construção e/ou reforma.

Reconhecemos, como questão social, “O conjunto das expressões das desigualdades da sociedade

capitalista madura, que tem uma raiz comum: a produção social é cada vez mais coletiva, o trabalho

torna-se mais amplamente social, enquanto a apropriação dos seus frutos mantém-se privada,

monopolizada por uma parte da sociedade” (IAMAMOTO, 1998, p. 27).

por exemplo, a regulamentação referente à redução da jornada de trabalho,

melhores condições de higiene e do trabalho de menores e de mulheres, repouso

semanal, remuneração em caso de acidentes de trabalho, melhorias salariais e

férias remuneradas.

Paralelo a esse contexto, em atendimento à parte das reivindicações

da classe trabalhadora, em 1923, foi criado o Departamento Nacional de Saúde

(DNS), objetivando ampliar os serviços à saúde infantil, industrial e ocupacional, com

a utilização de recursos das Caixas Beneficentes. Esse sistema de atendimento

ficou conhecido como Lei “Elói Chaves”, que criava, em cada empresa de estrada de

ferro existente no país, a Caixa de Aposentadoria e Pensões (CAP) para os

empregados, e também oferecia assistência médica e o fornecimento de

medicamentos a preços especiais para seus beneficiários. Desta forma, o seguro

social é implantado no Brasil como instrumento neutralizador de tensões políticas e

sociais existentes.

Segundo Iamamoto e Carvalho (1998), a forma como o Estado

enfrentava as reivindicações dos movimentos de operários era pela repressão

policial, devido à sua incapacidade de propor e implementar políticas sociais

eficazes e eficientes, que respondessem às demandas apresentadas e também pela

escolha em priorizar o investimento no desenvolvimento industrial e econômico do

país, em especial na Primeira República.

Essa forma de tratamento aos trabalhadores e aos movimentos

sociais também é mencionada por Gohn (1995) ao relatar que tais ações de

repressão eram frequentes e intensas e que o movimento operário passou a ficar

conhecido e tratado como “questão de polícia”.

Iniciou-se, na década de 1930, o processo de industrialização, ainda

limitado e desorganizado. O Brasil era conhecido como país de capitalismo

periférico, pois iniciou suas atividades industriais apenas a partir desta década. O

Estado foi responsável pelo impulso da burguesia naquele processo, através de

implantação de políticas econômicas privilegiando as industrias. Naquele momento,

as políticas sociais eram apenas para a população que apresentasse a carteira de

trabalho assinada pelo empregador e, ainda, tanto a profissão, como o sindicato a

que o trabalhador fosse associado também deveriam ser reconhecidos pelo Estado

Varguista.

A população que não tinha a carteira de trabalho, ou que

expressasse insatisfações com a ordem vigente, era tratada com violenta repressão

estatal (PEREIRA, 2009).

Com o crescimento das indústrias, consequentemente aumentou a

população urbana nas periferias das grandes cidades, bem como o crescimento das

classes trabalhadoras, que exerciam pressão para a extensão e efetivação das

políticas sociais. A partir desse momento, também se identificou uma política de

saúde de cunho nacional, organizada em dois grandes setores: o da saúde pública

(predominou até meados da década de 1960) e o da medicina previdenciária

(ampliada no final da década de 1950, tornando-se predominante em meados da

década de 1960).

1.2 A ASSISTÊNCIA SOCIAL NOS PRIMEIROS ANOS DO SÉCULO XX

Gohn (1995) reitera que as manifestações ocorridas entre os anos

de 1930 a 1964 foram registradas na história como populista e reivindicavam a

reforma de base e melhores condições de vida para a classe trabalhadora da cidade

e do campo. Complementando, Iamamoto e Carvalho (1998) postulam que as

condições de vida e de trabalho vividas pela classe do proletariado industrial eram

péssimas, sendo esse um dos fatores que estimulou a formação de movimentos

reivindicatórios. Os operários cobravam a regulamentação da redução da jornada de

trabalho, melhores condições de higiene e repouso semanal, férias, valorização do

trabalho de menores e de mulheres, precaução contra acidentes de trabalho e

salários melhores.

Nesse contexto de repressão e reivindicações, surge a profissão do

Serviço Social

, em 1936, com a criação do Centro de Estudos e Ação Social –

CEAS - coordenado pela Igreja Católica, por meio da Ação Católica de São Paulo,

sem a participação do Estado (TORRES, 2007). Em seguida, a grande regulação da

As considerações sobre a profissão do Assistente Social estão postas aqui apenas para evidenciar

um processo de profissionalização nas ações da Assistência Social no Brasil e com o cuidado de não

vincular esta instância.

história da Assistência Social no Brasil foi a criação do Conselho Nacional de

Serviço Social – CNSS em 1938

O conselho é criado como um dos órgãos de cooperação do

Ministério da Educação e Saúde, passando a funcionar em uma de

suas dependências, sendo formado por figuras ilustres da sociedade

cultural e filantrópica e substituindo o governante na decisão quanto

a quais organizações auxiliar. Transita, pois, nessa decisão, o gesto

benemérito do governante por uma racionalidade nova, que não

chega a ser tipicamente estatal, visto que atribui ao Conselho certa

autonomia (MESTRINER, 2001, p. 57-58).

Em 1938, o Presidente Getúlio Vargas estabeleceu decreto, sob nº

52, que implantava o Conselho Nacional de Serviço Social

(CNSS). Inicialmente,

esteve vinculado ao Ministério de Educação e de Saúde, sendo composto por sete

membros destinados a representar a área social, e teve como uma de suas funções

precípuas a decisão sobre as subvenções do Estado para as Entidades Sociais.

Conforme a mesma autora, o CNSS estava sob a ótica do Estado, no sentido de

manipular verbas e manter a política clientelista e de favor, manipulada pelo governo

e pelas entidades filantrópicas. Contudo, foi a primeira forma de presença da

Assistência Social na burocracia do Estado brasileiro, ainda que na função

subsidiária de subvenção às organizações que prestavam amparo social.

Dando sequência ao desenvolvimento das ações assistenciais no

campo das políticas sociais, criou-se, então, a Legião Brasileira de Assistência –

LBA. Surge a primeira grande instituição da Assistência Social, fundada em outubro

de 1942, marcada pela presença feminina, apoiada pelo espírito de patriotismo,

composta por pessoas da sociedade civil, com fins não lucrativos, voltada para

“congregar as organizações de boa vontade” (SPOSATI, 2004, p. 20). Nesse

momento, a LBA estava vinculada ao Departamento Nacional da Criança

(FERREIRA, 2007).

Sendo assim, a Assistência Social, vista como ação social e ato de

vontade, teve sua prática associada à imagem da “mãe protetora”. Esse

condicionamento não permitia compreender a assistência como prática profissional

inter-relacionada com o compromisso da divulgação do exercício da cidadania,

Por meio do Decreto-Lei 525 de 1 de julho de 1938 que institui o Conselho Nacional de Serviço

Social e fixa as bases da organização do serviço social em todo pais. Assinado pelo Presidente da

República Getúlio Vargas. Disponível em:

http://www6.senado.gov.br/legislacao/ListaPublicacoes.action?id=100867>. Os destaques em

amarelo são acréscimos

Atualmente reordenado e denominado Conselho Nacional de Assistência Social.

associando suas atividades à figura das primeiras-damas. Inicialmente, o objetivo

era de prestar assistência às famílias dos combatentes da II Guerra Mundial; a

seguir, direcionou sua intervenção nas ações materno-infantis, com a concessão de

benefícios sociais por meio da implementação do trabalho voluntário.

Embora de forma lenta e gradual, a Assistência Social apresentava

indícios de racionalidade, ainda que no campo formal, entretanto, as ações e

práticas ainda se configuravam como caridade e benevolência. O Estado assume

parte das funções, por meio da parceria da LBA, pois a direção das ações aos

pobres e desvalidos foi destinada às primeiras-damas de estados e municípios,

conforme definia seu Estatuto, com o objetivo de amenizar os conflitos que

pudessem pôr em crise a ordem do sistema vigente. Assim, inicia-se a era do

“primeiro damismo”.

Em pleno governo ditatorial de Getúlio Vargas, é editada a

Constituição Federal de 1934. No período, foi eleita uma assembléia constituinte que

reiterou os princípios liberais da constituição anterior, introduzindo apenas os direitos

sociais, além da indicação para eleição direta para presidente da república:

No campo dos direitos, a Constituição de 1934 referendou os direitos

civis de acordo com o ideário liberal, que pode ser observado nos

documentos, tratados e constituições de outros países. Indica a

igualdade perante a lei e mantém grande parte da população

afastada do usufruto dos direitos políticos e sociais.... assinala-se a

proibição do voto dos analfabetos e mendigos, bem como o

constituição de direitos sociais majoritariamente no campo do

trabalho formal e urbano (COUTO, 2008, p. 98).

No entanto, Getúlio foi eleito indiretamente, não servindo a ele o

inciso acerca das eleições diretas, conforme estabelecido na Constituição Federal,

recentemente aprovada. Sobre a existência dos problemas sociais e a indicação de

diretrizes para o enfrentamento, foram indicadas por Colin (1999, p. 15):

[...] lançado diretrizes de amparo aos desvalidos, à maternidade e a

infância, criando institutos, associações e sindicatos, de que são

exemplos os IAPS (Instituto de Aposentadorias e Pensões),

destinados a prestar, mediante auxílio, subsídios e subvenções do

poder público, serviços de assistência social aos trabalhadores e

seus familiares.

A Constituição de 1934 vigorou até 1937, quando o Presidente

Vargas implantou o período ditatorial, denominado Estado Novo. Esse golpe

perdurou até 1945, com a justificativa de que era necessário, para o processo de

modernização, condição para o capitalismo brasileiro (COUTO, 2008).

A atuação da LBA foi fundamental, por meio de suas diferentes

instâncias e órgãos governamentais, e em parceria com as organizações da

Sociedade Civil.

Sposati (2004) pondera que as ações da LBA trazem, para a

Assistência Social, o vínculo emergencial e assistencial, mais tarde incorporando a

filantropia pedagógica profissional. Nesse período, vários serviços são implantados,

garantindo alguns direitos sociais que já haviam sido reivindicados pela população.

Um dos mais significativos foi a criação do Serviço Nacional de Aprendizagem

Industrial - SENAI - em 1942, e do Serviço Social da Indústria – SESI - em 1946,

conforme exigências da sociedade urbanoindustrial. Cabe registrar que, além desses

serviços e das legislações, a definição do salário mínimo e a implantação da

Consolidação das Leis Trabalhistas - CLT – foram obtidas nessa época.

Outras importantes mudanças foram a criação dos Institutos de

Aposentadorias e Pensões (IAPS) e a inserção da legislação trabalhista. Essas

mudanças podem ser consideradas marcos para a política social registrada no

regime autoritário, que vai de 1930 a 1943, época correspondente ao governo

Vargas, que foi legitimado no poder, tendo o seu mandato caracterizado como

populista e pacificador das relações entre capital e trabalho, destacando-se como

ilustre histórico por conta de seu governo voltado para essa política social e

econômica.

A origem das políticas sociais é decorrente desse contexto, ou seja,

surge como instrumento regulador das relações:

[...] calcadas no modelo assistencial, consagram formas populistas

de relação e a benevolência enquanto forma de atendimento às

necessidades de reprodução da sobrevivência das classes

subalternizadas (SPOSATI, 1992, p. 29).

Na história da Assistência Social, é nesse momento em que se

percebeu, mais claramente, um esforço em criar um modelo nacional de Proteção

Social, com perfis excludentes, seletivos e centralizadores. As ações fragmentadas

caracterizavam-se como ação governamental, com a participação de profissionais na

elaboração da legislação, que tratava da questão social no Estado Novo. Apesar das

formas e concepções ainda conservadoras no enfrentamento das situações, esse

momento constituía-se em um fator determinante para o modelo de seguridade

social no Brasil. Iniciou-se pelos Institutos de Aposentadoria e Pensões – IAPS - que

indicavam uma forma de agregação de “direitos sociais” às leis trabalhistas, com

objetivo de prevenir o conflito entre capital e trabalho, constituindo-se em um

instrumento de “incorporação controlada”, no qual eram definidos os direitos, que

foram chamados de “pacote de cidadania”, e as pessoas que seriam beneficiadas

por esse direito (TORRES, 2007).

Segundo Mestriner (2001), a LBA passou por reformulações em

seus estatutos e avançou suas atuações para 90% dos municípios do Brasil,

assumindo a criação de creches, lactários, maternidades e hospitais infantis, em

parceria com a sociedade. Realiza-se, então a ação filantrópica típica de caráter

disciplinador, de combate à “vadiagem”, com objetivo de tornar o indivíduo um

trabalhador. Já na década seguinte, essa abordagem é substituída pela filantropia

pedagógica profissional.

Paralelamente, há o desenvolvimento de um acelerado processo de

modernização da economia brasileira, com abertura ao capital estrangeiro. Destaca-

se, assim, o Estado preocupado e investindo na política econômica em detrimento

do social, já que mais uma vez a questão social não seria prioridade nas ações

centrais do Governo. Era evidenciada a motivação econômica, com grandes

investimentos no processo de industrialização.

Na década de 1950, a Assistência Social passa por novas

reformulações, ampliando o discurso do governo e os serviços sociais, com a

criação dos programas de desenvolvimento comunitário, alfabetização e capacitação

de mão-de-obra. Nessa década, em especial no governo do presidente Kubitschek,

observa-se, com leve relevância, a preocupação com as áreas sociais. Porém, foram

nos governos de Jânio Quadros e João Goulart quando se ampliaram as discussões

acerca dos direitos universais, por meio da expansão das políticas sociais. Constata-

se a criação do salário-família, o 13º salário e a edição da Lei Orgânica da

Previdência Social, que propunha a união do Instituto de Pensões, mas ainda

preservava a restrição aos trabalhadores com carteira de trabalho assinada. Essas

mudanças não apresentavam alterações básicas na política social, as ações eram

apenas atenuantes, ocorridas por meio das ações setoriais.

Era apresentado um quadro de que a economia brasileira estava em

pleno crescimento, e com ele também a inflação sofria aceleração, e as maiores

vítimas eram os trabalhadores assalariados:

[...] os salários reais dos trabalhadores, apesar da elevação da

produtividade, tendiam a cair. As massas urbanas e rurais estavam

empobrecidas e vinham cada vez mais pressionando politicamente

(SPOSATI, 1995, p. 15).

A década seguinte apresenta agravo em relação à economia, e é

nesse contexto que ocorreu a renúncia do Presidente da República, Jânio Quadros.

A taxa de crescimento econômico atingiu seus pontos mais baixos, sendo a

intervenção do capital externo uma das justificativas desta situação:

No período posterior ao governo Getulio Vargas, nos anos de 56 a

60, governado por Juscelino Kubitschek, houve uma junção de

interesses econômicos dominados pelos ditames do capital externo

com a manutenção de uma política de massas. Não mais de

conotação nacional, este período foi importante para o fim da

proposta de desenvolvimento de caráter nacionalista. Naturalmente a

passagem de um projeto que invocasse o nacionalismo foi sendo

substituído em função de acontecimentos no campo internacional

(RIZOTTI, 1999, p. 57).

Com isso, a relação entre a sociedade civil e o Estado foi

estabelecendo novos contornos, a partir das determinações políticas e econômicas

externas ao país, como, por exemplo, a mudança do modelo econômico agro-

exportador para o urbano-industrial (RIZOTTI,1999).

Torres (2007) lembra que, em 1960, foi aprovada a Lei Orgânica da

Previdência Social, com um único objetivo de regulamentação da área da

Previdência. Em 1966, foram unificados os IAPs, o que o autor chama de um novo

período da história dos seguros sociais no Brasil.

1.3 O PERÍODO DA DITADURA MILITAR

Gohn (1995) assegura que, no período que antecedeu o ano de

1964, o Estado, em consonância com alguns setores sindicais e a esquerda

tradicional, esteve mais próximo na relação capital e trabalho, mas se apresentava

de forma desmembrada e seletiva, excluindo deste processo os trabalhadores rurais

e os trabalhadores do setor informal. As poucas medidas tomadas restringiam-se ao

meio urbano. Na área rural, a assistência que existia era a realizada pelos coronéis,

que também exerciam o controle sobre o judiciário e a polícia. Muitas vezes, eram os

patrões que ofereciam as condições e recursos quando os trabalhadores

necessitavam de atendimento médico, de acesso a medicamento, de transporte para

o hospital em caso de urgência, ou ainda quando necessitavam de assistência

funeral. O Governo mantinha-se alheio a essas demandas.

O período da Ditadura Militar, que compreende os anos de 1964 a

1985, ficou conhecido também pelas amplas repressões e o cerceamento dos

direitos políticos e das liberdades individuais. A Constituição não era respeitada,

sendo o país regido por atos institucionais.

Segundo Couto (2008, p. 119):

Os militares assumiram o poder, a partir do golpe de 1964, com a

proposta de acabar com o período do governo populista, erradicar o

fantasma do comunismo e transformar o Brasil em uma grande

potência internacional, tendo como perfil as suas ações o cunho

burocrático e tecnicista.

A Constituição Federal de 1967 foi elaborada pelo executivo e

aprovada pelo congresso, que não exercia representatividade.

Imperavam, naquele tempo, a corrupção, a violência com invasões

de domicílio, prisões ilegais e tortura, a cassação de direitos

políticos, as proibições de greves, o esvaziamento dos sindicatos e a

censura telefônica e aos meios de comunicação (GOMES, 2001 p.

33).

O governo evidenciava uma clara opção por um Estado de modelo

“autoritário – burguês”

, centralizador e regulador das relações sociais e da gestão

da economia, no qual o poder estatal era conduzido pela racionalidade e

burocratização da máquina administrativa, com um arcabouço legal nos mesmos

moldes, conforme aborda Soares (2001, p. 209):

Suas características podem ser expressas nos seguintes princípios:

1. extrema centralização política e financeira no nível federal das

ações sociais do governo; 2. fragmentação institucional; 3. exclusão

da participação social e política da população nos processos

decisórios; 4. autofinanciamento do investimento social; e 5.

privatizações.

Expressão utilizada por Florestan Fernandes, ao se referir ao modelo de Estado da Ditadura Militar.

A justificativa era a necessidade de restabelecer a ordem social.

Para Sposati (1995, p. 16), “o modelo econômico implantado supunha dois

mecanismos básicos: a concentração de renda e a abertura para o exterior. Estava

aí subjacente o arrocho salarial e o endividamento externo”.

Constata-se um avanço no que se refere à implantação de

programas e de vários órgãos de responsabilidade governamental, tais como o

Banco Nacional de Habitação – BNH; a Fundação de Bem Estar – FUNABEM; o

Instituto Nacional de Previdência Social – INPS; o Fundo de Garantia por Tempo de

Serviço – FGTS; as Companhias de Habitações - COHABs; a Central de

medicamentos – CEME, e a instituição do Ministério da Previdência e Assistência

Social (TORRES, 2007).

O Ministério da Previdência e Assistência Social foi criado em 1977.

Até então a Assistência Social, representada pela LBA, vinculou-se ao Sistema

Nacional de Previdência e Assistência Social – SINPAS, na ocasião de sua

implantação (AGUIAR, 2009).

A implantação dessas ações, serviços e programas foi considerada

avanço na perspectiva da consolidação de um sistema de proteção social aos

brasileiros, entretanto, ainda não foi universal, além de se caracterizar por

instituições de políticas centralizadoras típicas de governos ditatoriais.

Essa implantação foi uma forma adotada pelo Estado, voltada à

tentativa de solucionar a crise instalada no país. Iniciavam-se o debate e a discussão

em torno da proposta para a ampliação a aqueles que não efetuavam contribuições

previdenciárias.

Segundo Souza (2005, p. 25), percebeu-se, nessa época, a

ampliação das políticas sociais, mas os indicadores não expressam melhoria na

qualidade de vida da população:

Neste período as ações de políticas sociais foram marcadas por uma

„modernização‟ da máquina governamental. Em vários órgãos do

governo, os políticos e representantes foram substituídos por

técnicos. As políticas sociais foram ampliadas, mas sem significar

uma melhora na qualidade de vida da população. Os projetos e

programas possuíam um raciocínio técnico que ocultava a situação

de opressão e exploração vivenciada pela sociedade brasileira.

Na década de 70, do século passado, percebe-se um rápido

crescimento na economia, chamado de década do “milagre econômico”. A principal

característica foi o discurso para o investimento do país, ou seja, o crescimento

econômico. Metaforicamente, Kliksberg (2002) denomina este momento de “modelo

do derrame”, pois significava o progresso econômico, que só era possível por meio

de grandes investimentos na economia, porém, percebia-se que estes investimentos

eram em detrimento de enormes sacrifícios, com objetivo de atingir metas no nível

macroeconômico, para a superação desta etapa. Trata-se de um difícil e longo

momento de espera que implicava a construção de um caminho, como destaca o

autor:

O caminho para o desenvolvimento parece ser muitíssimo mais

complexo do que estas suposições. Segundo, entre outros, os

abrangentes estudos dos Relatórios de Desenvolvimento Humano

das Nações Unidas, que incluem quase todos os países em

desenvolvimento e cobrem, integralmente, as últimas décadas. Os

dados indicam que a realidade funciona de modo muito diferente do

que se supõe. As evidências mostram que, para um país, é

imprescindível alcançar uma estabilidade econômica e o equilíbrio

financeiro, melhorar sua competitividade e aumentar o produto

interno bruto, mas isso não se „derrama‟ automaticamente. Pelo

contrário os indicadores anteriores podem melhorar e, ao mesmo

tempo, continuar deteriorando-se ou permanecer inalterada a

situação dos setores mais desfavorecidos (KLIKSBERG, 2002, p.

23).

O autor continua:

A percepção cada vez mais generalizada da ineficiência do modelo

do derrame sugere que as relações entre o setor econômico e o

social são muito mais complexas do que o modelo supunha, e que,

como outros modelos na história, os fatos terminaram por

desacreditá-lo, sendo então necessário buscar novos rumos

(KLIKSBERG, 2002, p. 23).

O Estado Burocrático, instalado no Regime Militar, apressou o

desenvolvimento do capitalismo atrelado ao investimento do capital internacional

que, posteriormente, resultou no grande endividamento externo, que também

causou uma forte concentração de renda e diminuição salarial dos trabalhadores.

Além disso, ampliou-se, de forma expressiva e abusiva, o número de organizações

burocráticas públicas e privadas como, por exemplo, as fundações e autarquias, que

em nada ajudavam a população a superar a condição em que se encontravam,

portanto, acelerando o empobrecimento.

Tal concentração de renda provocava um processo acelerado de

empobrecimento da população, criava um paradoxo social de

dimensões e conseqüências inimagináveis. E o mais grave: este

quadro social com contornos tão preocupantes, não se fazia

acompanhar de Políticas Públicas distributivas [...]. A inexistência de

Políticas Sociais, ou a existência de políticas assistencialistas,

clientelistas, emergenciais, demonstravam a total ineficácia do

Estado, no campo social. Tal ineficácia ficava ainda mais acentuada

pela centralidade do poder e dos recursos nas instituições oficiais

(MESTRINER, 1992, p. 11).

Na década de 1970, como forma de resposta ao empobrecimento de

parte expressiva da população, o Governo implementava as Políticas Sociais,

configurando uma fase de ampliação destas. As políticas sociais tinham como

discurso o apoio aos pobres, priorizando a aproximação do governo com a

sociedade, para tanto eram necessárias condições para a materialização das

propostas, sendo uma delas a criação de órgãos como o Ministério da Previdência e

Assistência Social, em 1974

Tais medidas foram consideradas estratégias do governo para

desmobilizar e controlar a classe trabalhadora, de acordo com as considerações de

Sposati (1995), nas quais a implantação das Políticas Sociais foi a estratégia oficial

de enfrentar a demanda colocada pela população, porém essas políticas detinham o

perfil do “jeitinho brasileiro”, ou seja, ainda continuava o antigo paradigma de como

pensar a Assistência Social.

É importante lembrar que, durante um processo político de 20 anos

de ditadura militar, os municípios não possuíam autonomia política, administrativa e

financeira frente às territorialidades gerenciadas; criavam-se expectativas de uma

nova forma de relação entre os entes federados, as quais pudessem promover a

descentralização, fortalecer os municípios e possibilitar uma direção a partir do

reconhecimento das demandas sociais destes. Esse pressuposto de autonomia dos

entes federados também garantia ênfase nas decisões, que deveriam ser pautadas

a partir de debates e do exercício do controle social, por meio dos conselhos,

conferências e fóruns entre outras ações participativas (SPOSATI, 1995).

Contudo, as ampliações dos serviços, em especial da Assistência

Social, os investimentos e os recursos eram escassos e pulverizados e a execução

era dividida entre os serviços governamentais e rede filantrópica, e as ações

mantinham práticas setorizadas e fragmentadas.

Segundo Mestriner (1992, p. 12):

Por meio da Lei n º 6.062, de 25/06/1974, além de criar o Ministério da Previdência e Assistência

Social, ainda integrava os órgãos da LBA, da FUNABEM e posteriormente, em 1977, o Sistema

Nacional de Previdência e Assistência Social - SINPAS.

A assistência social, no interior do aparato estatal destas políticas

públicas de corte social, representava ainda para este conjunto, um

dilema sério, na medida em que se caracterizava por marcada

ausência de estudos críticos sobre sua ação.

Conforme citamos, o desenvolvimento da história da Assistência

Social no Brasil, como ação do campo governamental, principia no final da década

de 1930 e início da década de 1940, com a criação do Conselho Nacional de Serviço

Social - CNSS - e a Legião Brasileira de Assistência – LBA. No entanto, nos últimos

20 anos, nota-se o processo de construção de um arcabouço legal, formando uma

rede de proteção social.

Além disso, o momento era de apelo para a construção de uma rede

solidária, com campanha desta natureza: “Adote uma família nordestina! Adote um

desempregado” (SPOSATI, 1995, p. 12).

Nesta perspectiva, Patrus Ananias (2007), atual Ministro do

Desenvolvimento Social e Combate à Fome, declara que a proteção social deve ser

a resposta para as demandas apresentadas/reivindicadas pela sociedade e de

responsabilidade do Estado:

Proteger e promover os mais pobres são deveres constitucionais do

Estado. As políticas dessa área têm o caráter imediato de combater

injustiças produzidas pela dívida social acumulada desde o início da

formação do país e que foram intensificadas a partir dos anos de

globalização neoliberal. Mas também é necessário compreender a

política de assistência social na perspectiva evolutiva dos direitos,

para manter e consolidar a situação de justiça social. É um desafio

sem prazo definitivo para se extinguir (BRASIL, 2007, p. 11).

No final da década de 1970, já se manifestavam os sinais de

saturação da forma como o Estado tratava as questões sociais. Na década de 1980,

um dos fatores importantes que contribuiu para o processo da democratização no

país foi o surgimento de diversos movimentos populares e o fortalecimento de outros

já germinados no regime autoritário da ditadura militar, que questionavam as

dificuldades e necessidades de parte da população excluída dos bens e serviços.

Esse cenário desenhado pelos movimentos populares e partidos

políticos, em especial os ditos partidos de esquerda, culminou na decadência do

governo centralizador e burocrático, criando-se as condições para a travessia de

uma nova forma de governo, o Regime Democrático. Contabilizou-se, como avanço

expressivo dessa mudança, as eleições diretas para governadores.

Segundo Souza (2005, p. 30), as pressões sociais foram

fundamentais para o desmonte do regime militar. Relacionados a isto, a autora

acrescenta ainda outros fatores:

Internacionalmente, esse movimento foi influenciado, no plano

econômico, pela reorganização do capitalismo mundial que alterava

também o modelo de Estado e, no plano político, pela abertura

democrática que procurava a ampliação e o reconhecimento dos

direitos sociais.

Nesse momento, o país ganhou nova forma política, a liberdade veio

à tona e se fortaleceu com os movimentos, em especial, o movimento ligado à Igreja

Católica, por meio das Comunidades Eclesiais de Bases, as CEBs.

Outro movimento de grande repercussão nacional foi o sindical, o

qual reivindicava condições de negociações entre empregados e patrões, além de

ser responsável pela organização de importantes greves de trabalhadores.

Apesar da década de 1980 ser palco de grande movimentação no

campo político, Soares (2005) pondera que esse período foi marcado pelo aumento

do empobrecimento da população, pois em 1985 existiam 45 milhões de pessoas

vivendo no limite das condições de sobrevivência, ou seja, com renda per capita de

até ¼ do salário mínimo, o que significa abaixo da linha da pobreza. Dentre os

múltiplos fatores responsáveis por esta estatística, pode-se assinalar a crise

econômica, financeira, política, social e a falta de credibilidade no Estado. Porém, as

situações que mais colocavam a população em situação de fragilidade eram a

inflação e o desemprego. A mesma autora ainda acrescenta sobre o momento

econômico:

A década de 80 teria, assim, se caracterizado por uma „estagnação

socialmente truncada‟, ou seja, pelo esgotamento do crescimento

econômico combinado a alguns ganhos de desenvolvimento

devidos, em parte, às forças inerciais provenientes de

transformações sociais ocorridas anteriormente. Esses ganhos, no

entanto, foram contrarrestados por perdas igualmente significativas.

Tratar-se-ia de „um processo de evolução incompleto, mutilado, que

tende a tornar-se gradativamente exclusivo, acirrando o conflito

distributivo‟, e „ampliando as tensões sociais‟ (SOARES, 2001 apud

SOUZA 2005, p. 175).

1.4 PROCESSO DE CONSTRUÇÃO DO ESTADO DE DIREITO DEMOCRÁTICO

Boscheti (2006) concorda que, no Brasil, a década de 1980 é

marcada por uma forte mobilização popular, organizada por trabalhadores que

estavam insatisfeitos com o regime de governo da época.

Ainda em 1985, teve-se a transição para o Estado de direito

democrático

. O processo de democratização desencadeou a aprovação da

Constituição de 1988, ampliando o conjunto de direitos civis e políticos e acolhendo,

de forma nunca vista anteriormente, o conjunto de direitos sociais, consignado em

um sistema de proteção social. Dentre eles, os mais destacados foram a saúde,

como direito universal, e a Assistência Social, como política pública não contributiva,

consolidando-se, assim, em termos legais, direito do cidadão e dever do Estado.

Mestriner (1992) coloca que, neste período, o Brasil vivenciou muitas

crises, como a econômica, a financeira, a política, a social, a do Estado e a de

credibilidade. Destacava, neste momento, o alto índice da inflação e do desemprego,

o que levava 40% da população à situação de pobreza.

Em 1985, após os governos militares, ainda houve a eleição indireta

para presidente. Apesar de eleito, Tancredo Neves não chegou a governar, devido

ao seu falecimento. Assumiu, então, o vice, Jose Sarney,que, durante o seu

mandato (1985-1990), manteve aproximação com as Forças Armadas para ter

respaldo político e condições de governar (NOZABIELLI, 2008).

O período da constituinte marcou-se pela participação da sociedade

na luta pela conquista da democracia, dos direitos sociais, civis e políticos,

possibilitando o debate acerca das situações e necessidades dos brasileiros e sobre

a responsabilidade do Estado na proteção social, via Políticas Sociais no

enfrentamento dessas necessidades.

Este processo de mobilização popular possibilitou pensar a

Assistência Social como política pública.

Nozabielli (2008) coloca que, na efervescência deste contexto,

diversos setores da sociedade se mobilizaram para o processo constituinte, entre

eles as docentes da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP) se

mobilizaram para a elaboração da pesquisa que, posteriormente, originou o livro

Estado Democrático de Direito vige um conjunto de leis, através dos quais todos os cidadãos são

considerados iguais e o Estado só pode atuar conforme o que está prescrito em leis. Como cidadãos,

as pessoas têm seus direitos garantidos (FRANKE apud FAQUIN, 2009).

Assistência na Trajetória das Políticas Sociais Brasileira: uma Questão de Análise

As autoras desencadearam o processo para o estabelecimento das “bases para

fundamentar a assistência social como objeto de estudo acadêmico” (2008, p. 52).

A avaliação que se tinha da Assistência Social era:

Até então a assistência social era símbolo de uma ação a ser negada

por significar tutela, favor, voluntarismo, clientelismo,

assistencialismo, ação pontual e nunca campo de estudo e muito

menos política social (SPOSATI, 2004, apud NOZABIELLI, 2008, p.

52).

Outra mobilização importante foi a organização dos trabalhadores da

Fundação Legião Brasileira de Assistência (FLBA), em parceria com a PUC-SP, na

realização do seminário nacional com o tema As Políticas Sociais na Nova

República: Transformação da Assistência Social no Brasil.

Paralelo a esses acontecimentos, ampliavam-se também as

mobilizações na área da saúde e, com isso, também alguns de seus serviços, bem

como o da Assistência Social. Segundo Mestriner (1992), esse investimento na área

da saúde não foi generalizado, mas centralizado nas grandes cidades, em

consequência da pressão das organizações populares das periferias, que

reivindicavam os investimentos nestas políticas.

Em 1986, as propostas de reforma nas políticas sociais, inclusive da

Assistência Social, já estavam na pauta de reformulações para a Nova República.

Para isso, o governo federal instalou a Comissão de Apoio à Reestruturação da

Assistência Social

, que identificou como problema da Assistência Social no Brasil:

Concepção assistencialista e clientelismo; insuficiência de recursos;

fragmentação institucional; superposição de ações, que são

realizadas pelas três instâncias de governo; excessiva centralidade

financeira e política administrativa das políticas e programas federais;

baixa qualidade do atendimento. (NOZABIELLI, 2008, p. 52).

Essa mesma comissão indica como ação mais eficaz na gestão

governamental para a área da Assistência Social:

A descentralização com ênfase na municipalização; o abandono do

clientelismo; o atendimento prioritário aos grupos socialmente mais

frágeis (crianças, idosos e pessoa com deficiência), entre outras

medidas (ALMEIDA, 1996 apud NOZABIELLI, 2008, p. 52).

Participaram da construção deste livro as professoras: Aldaíza Sposati, Dilsea Adeodata Bonetti,

Maria Carmelita Yasbek e Maria do Carmo Brant Carvalho Falcão.

Através da Portaria 3.764/1986.

Naquele momento, as recomendações da comissão não se

materializaram em políticas do governo federal.

Em 1987, a FLBA, em parceira com a PUC-SP, realizou uma

pesquisa nacional sobre a LBA – Identidade e Efetividade das Ações no

Enfrentamento da Pobreza Brasileira. Participaram todas as unidades estaduais e

municipais, criando-se espaços de debates sobre a Assistência na perspectiva do

direito e política pública (NOZABIELLI, 2008).

Percebemos a forte presença de alunos, profissionais,

pesquisadores nas articulações e mobilizações para a inclusão da Assistência Social

no conjunto dos direitos sociais.

Assim, a conquista dos direitos sempre foi marcada por momentos

históricos importantes. Um deles foi a promulgação da Constituição Federal em 05

de outubro de 1988, que assegurou o caráter de Estado Democrático de Direito.

Desse modo, as políticas públicas passaram a ser organizadas sob o escudo da

responsabilidade do poder público.

Essa Constituição Federal é um marco histórico importante na

trajetória da Assistência Social no Brasil, possibilitando o processo de mudanças,

conforme destaca Nozabielli (2008, p. 38):

Ao inserir a assistência social no conjunto das políticas sociais

brasileiras, a CF/88 inaugurou, para essa área, uma nova condição

ético-política. Estabeleceu os fundamentos para a transição das

formações socioassistenciais fundamentadas no dever moral de

ajuda, para um novo projeto de sociedade sustentada no dever legal

de Estado em garantir o direito da população à proteção social.

Para alcançar o objetivo de resgatar a trajetória da Assistência

Social no Brasil, fez-se necessário o reconhecimento dos determinantes históricos,

sociais e políticos que possibilitou os avanços e também retrocessos. No entanto,

ainda há que se destacar as condições que possibilitaram à Assistência ocupar o

status de política pública, através dos instrumentos legais, além da Constituição

Federal, LOAS, PNAS e SUAS, temas que abordaremos no próximo capítulo.

CAPITULO II

2 ASSISTÊNCIA SOCIAL COMO POLÍTICA PÚBLICA

Este capítulo tem como objetivo abordar o processo de construção

da Assistência Social como política pública, destacando os contextos políticos,

econômicos, sociais e os marcos legais referentes à sua regulação desde a

Constituição Federal de 1988 à Lei Orgânica de Assistência Social – LOAS/93, além

de apresentar contornos atuais desta política, com destaque especial ao Sistema

Único da Assistência Social – SUAS (2005), com característica descentralizada e

participativa. Esses conteúdos são necessários para a compreensão e análise do

processo de consolidação desta política e do processo de implantação e

implementação do Centro de Referência de Assistência Social – CRAS, enquanto

um equipamento de prestação de serviços da Proteção Social Básica.

2.1 A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988

Iniciava-se, na década de 80, do século passado, o processo de

mudanças institucionais no Sistema de Proteção Social do país, por meio de

princípios para uma nova legislação social, responsável por mudar as características

que marcaram a prática das políticas públicas. Assim, no dia 05 de Outubro de 1988,

aconteceu um dos marcos mais importantes para a institucionalização da Política de

Assistência Social: a Constituição Federal instituiu-a no âmbito da seguridade social,

estabelecendo e indicando mecanismos para seu fortalecimento. Além de firmar o

princípio de democratização da gestão e a participação da sociedade nas três

instâncias de governo, responsabilizou o Estado e a sociedade civil no

enfrentamento das questões sociais por meio de novas ações para as políticas

sociais.

Segundo Boscheti (2006), este momento configurou-se como um

campo de disputas entre as classes sociais em busca da abrangência e da garantia

dos direitos sociais.

Este período, pós-constitucional, foi marcado por modificações

profundas no campo social e da cidadania. Conhecida mundialmente como

Constituição Cidadã, conquista inegável a sociedade civil, desenvolvendo-se por

meio de movimentos populares, partidos políticos, sindicatos, entre outros, que

almejavam princípios justos, igualitários e eqüitativos. Desta maneira, estabeleceu-

se a Política de Assistência Social, por meio de suas ações descentralizadas e

participativas – mesmo que tais modificações configuraram, em um primeiro

momento, apenas na esfera legal (MESTRINER, 2001).

Esta Constituição Federal introduziu novidades em vários aspectos,

em especial ao que concerne à descentralização político-administrativa das políticas

públicas, mudando as normas e regras até então centralizadoras. Com essa

normatização, passou-se a definir e a dividir as competências entre os poderes

Central, Estaduais e Municipais.

A descentralização de poderes aumentou o estímulo e as condições

para uma maior participação das coletividades locais, por meio da sociedade civil

organizada e, consequentemente, aumentaram as possibilidades de controle social.

No que se refere, especificamente, à questão social, tratou-se mais

do que um texto legal. A Constituição Federal de 1988 estabeleceu um novo

conceito de Seguridade Social e Proteção Social.

Torres (2007) destaca como importante no processo para

implantação da proteção social brasileira a participação do Estado e da Sociedade:

Observamos também no Brasil pós-constituinte a emergência de

uma ampla legislação de proteção social. Um levantamento da

legislação social brasileira no período de 1989 a 2005 demonstra um

esforço da sociedade e do governo brasileiro em implementar uma

política social, visando o atendimento dos princípios consagrados em

nossa Carta Magna. Em termos de institucionalização, portanto, o

período recente de nossa história social indica um relativo avanço em

matéria de regulamentação da proteção social (TORRES, 2007, p.

47).

Com o advento da C. F. /88 atribuiu-se ao Brasil a responsabilidade

de Estado Democrático de Direito, que, conforme indica Tavares (2004, p. 33), “[...]

assegure o exercício dos direitos sociais e individuais e que é a expectativa do povo

brasileiro”. Com o avanço e a consolidação da evolução do processo democrático, o

ordenamento jurídico necessitava absorver as demandas apresentadas pela

sociedade.

A Constituição Federal de 1988 proporcionou uma nova concepção

para a Assistência Social, incluindo-a na esfera da Seguridade Social:

Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de

ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas

a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à

assistência social (BRASIL, 2000, p. 41).

Assim, a Constituição Federal foi o marco legal para construção do

conceito de proteção social não contributiva e de mudança na concepção de

assegurar direitos individuais, coletivos e sociais, responsabilizando o Estado por

criar as condições de acesso aos direitos.

Segundo Corrêa (1999), a Previdência Social tem por finalidade

assegurar aos seus beneficiários meios indispensáveis de manutenção, seja por

motivo de incapacidade, tempo de serviço, idade avançada, desemprego

involuntário, encargos de família e prisão ou morte daqueles de quem dependiam

economicamente.

Vale ressaltar aqui o Art. 201 da Constituição Federal/88 que

descreve:

Art. 201. A previdência social será organizada sob a forma de regime

geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados

critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, e atenderá,

nos termos da lei, a:

I – cobertura dos eventos de doença, invalidez, morte e idade

avançada;

II – proteção à maternidade, especialmente à gestante;

III – proteção ao trabalhador em situação de desemprego

involuntário;

IV – salário-família e auxílio-reclusão para os dependentes dos

segurados de baixa renda;

V – pensão por morte do segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou

companheiro e dependentes, observando o disposto no parágrafo 2º.

(BRASIL, 2000, p. 45).

Outro artigo que é de fundamental valor refere-se à saúde:

Art. 196: A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido

mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do

risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e

igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e

recuperação (BRASIL, 2001, p. 115).

Considerando a legislação, dentre os direitos relacionados na

seguridade social, o principal a ser destacado neste trabalho diz respeito à Política

de Assistência Social, inscrita na Carta Constitucional de 1988 pelos artigos 203 e

204, em que:

Art. 203 A Assistência Social será prestada a quem dela necessitar,

independentemente de contribuição à seguridade social, e tem por

objetivos: I- a proteção à família, à maternidade, à infância, à

adolescência e à velhice; II- o amparo às crianças e adolescentes

carentes;

III- a promoção da integração ao mercado de trabalho;

IV- a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência

e a promoção de sua integração à vida comunitária;

V- a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa

portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir

meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua

família, conforme dispuser a lei (BRASIL, 2001, p. 118).

Já o artigo 204 cita que:

Art. 204 As ações governamentais na área da assistência social

serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade social,

previstos no art. 195, além de outras fontes, e organizadas com base

nas seguintes diretrizes: I- descentralização político-administrativa,

cabendo a coordenação e as normas gerais à esfera federal e a

coordenação e a execução dos respectivos programas às esferas

estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de

assistência social;

II- participação da população, por meio de organizações

representativas, na formulação das políticas e no controle das ações

em todos os níveis (BRASIL, 2001, p. 119).

As diretrizes citadas, que norteiam a Política de Assistência Social,

distinguem-se pelo comando único das ações, pelo direito à participação popular,

pela descentralização político-administrativa e pela primazia e responsabilidade do

Estado na direção desta nova política.

A partir de 1988, destacaram-se nas políticas públicas, diretrizes de

descentralização, de participação popular e de municipalização, redefinindo o papel

do Estado, o qual passou a ser responsável pela criação de espaços de efetivas

participações da sociedade civil.

A Constituição Federal estabeleceu inúmeros instrumentos jurídicos

de participação popular, tais como plebiscito, iniciativa popular de lei, audiência

pública, orçamento participativo, fóruns, conferências e conselhos. Essas formas de

acesso aos direitos à participação modificaram a gestão das políticas públicas nos

três níveis de governo, em especial na esfera municipal, possibilitando uma nova

forma das instâncias deliberativas, propositivas, articuladas, controladas e

fiscalizadas, além de flexibilizar os processos sociais.

Desse modo, a Constituição Federal transferiu para os municípios a

decisão e organização das políticas públicas. Além da implantação do sistema

descentralizado e participativo, é de sua responsabilidade a execução de

programas, serviços, ações, projetos e benefícios, devendo envolver a população

nas discussões e decisões sobre suas demandas e interesses (CIPEC, 2002).

Quanto à participação popular enquanto processo de gestão, esta

deve ter caráter democrático e descentralizado. Isso significa que a sociedade deve

fiscalizar e controlar o Estado para que este seja garantidor de acesso aos direitos

sociais. Para o exercício da participação popular, é necessária a ocupação de

espaços como os conselhos e as conferências, bem como outros, que primam pela

discussão e decisão da população.

Nos anos 90, quase final do século XX, a participação da população

teria sido considerada elemento essencial para a democratização da gestão das

Políticas Públicas e enfrentamento das novas determinações econômicas.

A conquista ao direito à participação ocorreu apenas em 1988, mas

se percebe na história do Brasil algumas experiências de conselhos, tais como os

conselhos comunitários e os conselhos de fábricas, germinados da organização e

mobilização popular. A conquista legal tem como referência essas formas de gestão

(CIPEC, 2002).

Na Política de Assistência Social, as condições desta participação e

a ocupação dos espaços devem levar ao rompimento de práticas e concepções

centralizadoras, autoritárias e clientelistas, além disso, devem contribuir para a

elaboração e implementação de ações para as políticas públicas.

Para tal, faz-se necessário algumas condições, como a vontade

política do executivo, que deve respeitar e acatar as decisões dos Conselhos, além

da superação de alguns desafios, que limitam a participação da população alvo da

Política de Assistência Social.

A dificuldade da participação desta população pode ser explicada

por dois motivos, sendo o primeiro pelo desenvolvimento histórico da assistência

social no Brasil, que traz as concepções de favor, de ajuda, de doação e de

caridade, historicamente, caracterizadoras desta política que instaura nos usuários o

sentimento de fragilidade e incapacidade de participar e decidir. O segundo motivo

demonstra a necessidade de uma proposta de preparação destes usuários, bem

como dos profissionais envolvidos neste trabalho, para que tenham condições de

elaborarem metodologias que estimulem a participação (BRASIL, 2005a).

Superando esses desafios, a Assistência Social poderia ser

entendida e reconhecida como Política Pública, retirando-se do campo do „favor‟ e

posicionando-se como campo da conquista do direito à proteção social para todos

aqueles que dela necessitam. Salientou-se uma nova configuração - sem prévia

contribuição, formalizada no campo jurídico institucional, que deve ser formado por

leis, normas, regulamentos, recursos financeiros e humanos (que geram

consistência às ações da esfera governamental e da sociedade). O Estado tornou-se

o protagonista no enfrentamento à pobreza, às desigualdades e à exclusão, assim,

subsidiando condições para a implantação e implementação das políticas públicas.

Para Mestriner (1992), a promulgação da Constituição de 1988 não

foi suficiente para a transposição de um modelo de Estado Assistencial para o

Estado de Direito. Ainda havia um longo caminho para trilhar, com alternância de

avanços e retrocessos durante esse processo histórico e político das Diretrizes da

Assistência Social.

O princípio da descentralização político-administrativa da Política de

Assistência Social vem acompanhado de um comando único em cada esfera de

governo. Ao governo competia a articulação e integração das iniciativas públicas e

privadas na área de Assistência Social, com o objetivo de evitar a fragmentação dos

recursos, a superposição das ações e dos serviços, a omissão em alguns setores,

entre outros.

Os direitos sociais que a Constituição garante se aproximam dos

princípios de um Estado de Bem-Estar Social, o que indicava um novo período

histórico. Entretanto, o que se percebeu nos anos seguinte foi um acelerado

aumento das desigualdades sociais no Brasil. O Estado, naquele momento,

concentrou esforços e investimentos nos aspectos econômicos. O Brasil continuava

refém de uma burguesia econômica que priorizava seus interesses (SALLES, 2008).

Nesse período, o Estado intervém com algumas mudanças

importantes. Uma delas foi a criação do Ministério do Bem-Estar Social em 1989, no

entanto este se apresentava na contramão da Constituição, pois nas suas diretrizes

fortalecia o modelo centralizador já existente na LBA (MESTRINER, 1992).

O Estado convoca a sociedade a participar da gestão e solução dos

problemas locais, por meio da Lei 8.080/90 – Lei Orgânica da Saúde, que

regulamentou o Sistema Único de Saúde e prevê a formação dos Conselhos

Municipais de Saúde; da Lei 8.069/90 – Estatuto da Criança e do Adolescente, que

igualmente prevê a criação de Conselhos Municipais de composição popular

paritária como instância deliberativa, com competência para a formulação das

políticas de atendimento e fixação das prioridades orçamentárias no setor.

Os caminhos foram sendo construídos lentamente, com lutas

travadas para a efetivação da Assistência Social como direito. As questões

econômicas e políticas, em muitos momentos da história, influenciavam diretamente

o funcionamento da sociedade. Porém, foi com o advento da Constituição, que se

instalou a possibilidade e oportunidade da ruptura do paradigma do assistencialismo,

moldando uma maneira reformulada em refletir sobre as desigualdades sociais

(MESTRINER, 1992).

Os princípios fixados na Constituição, expressos nos artigos 203 e

204, que tratam acerca da Assistência Social, conforme citados anteriormente, foram

regulamentados pela Lei Orgânica da Assistência Social - LOAS de nº 8.742/93.

Nessa Lei, definiu-se a estrutura da Política de Assistência Social

descentralizada e democrática, dividindo a estrutura em Fundos Públicos para

financiamento das ações; Conselhos Municipais, do Distrito Federal, Estadual e

Nacional, compostos pelo poder público e sociedade civil, de forma paritária e com

poder de deliberação das ações e Planos.

Apesar da efervescência dos avanços constitucionais, o que

proporcionou visibilidade no cenário econômico e político brasileiro, já que

claramente tais avanços ampliavam os direitos sociais e a responsabilidade do

Estado com a população, o Brasil se tornou consignatório do acordo firmado com

instituições financeiras internacionais, como o Banco Mundial e o Fundo Monetário

Internacional (FMI), em cumprimento às orientações do consenso de Washington.

As orientações seguiam as receitas teóricas neoliberais. Além do

Brasil, quase todos os países do mundo adotaram as medidas que indicavam para o

desmonte dos sistemas de proteção social atreladas às estruturas estatais,

passando a ser administradas pela iniciativa privada (COUTO, 2008).

Nesse sentido, Mota (2005, p. 146) cita que:

A despeito da Constituição de 1988 conter princípios que garantem a

universalização da seguridade social, observamos que a emergência

de novos processos políticos, ao lado do agravamento da crise

econômica, gera um movimento, por parte do grande capital e da

burocracia estatal, que procura negar aquelas conquistas obtidas,

sob alegação da necessidade de adequação do modelo de

seguridade social às atuais reformas econômicas do país.

Dessa forma, o mundo conhecia a globalização, percebendo-se

nesta conjuntura, uma grande contradição - a subordinação das políticas sociais às

políticas de ajuste econômico, conforme orientação de uma política econômica

internacional. A proposta de uma Seguridade Social (composta pela Saúde,

Assistência e Previdência Social) estava na contramão da ordem econômica

mundial, pois ao passo que conquistava espaço no âmbito legislativo e jurídico, o

sistema financeiro mundial determinava o enxugamento do investimento público do

Estado na área social. A Seguridade Social primava pela construção de um Sistema

de Proteção Social, entretanto, como associar situações tão diferentes e distintas?

Couto (2008) ainda destaca que, paralelamente às novas

orientações no plano econômico, acontecia um movimentado processo de recessão

e de alvoroço devido às corrupções. Esse contexto possibilitou a eleição de

Fernando Collor de Mello, até aquele momento considerado um político

inexpressivo. O seu discurso de campanha era o apelo à „caça aos marajás‟, a

defesa de um Estado social democrata e, ainda, a utilização de jargões como „amigo

dos pobres‟, dos „descamisados‟. A população demonstrava preocupação com o

crescimento político de seu adversário, o sindicalista Luis Inácio Lula da Silva,

representante dos partidos de esquerda no país.

Enquanto isso, o momento mostrava a total falta de investimento nas

políticas públicas e os poucos programas existentes funcionavam de maneira

precária ou eram desmontados pelo próprio governo, através do corte de verbas ou

da eliminação total dos recursos (MOTA, 2005).

De acordo com a autora, a Constituição Federal de 1988 foi alvo de

críticas pela classe dominante, pois esta considerava que a mesma oprimia o Estado

e isso acabou refletindo na dificuldade para a regulamentação dos dispositivos

Constitucionais que tratavam da Previdência, Saúde e Assistência Social. Com isso,

todo esse processo repercutiu na aprovação da Lei Orgânica de Assistência Social -

LOAS - e na construção da Política Nacional de Assistência Social – PNAS/2004.

Dentre as diversas inovações e conquistas políticas trazidas pela

Constituição Federal de 1988, o direito à participação popular foi a que produziu

maior impacto sobre as políticas sociais, e isso se tornou possível por meio da

criação dos Conselhos Municipais de Políticas Públicas, que são a forma prática da

participação popular no processo de tomada de decisão a respeito de políticas

públicas. Os conselhos de Assistência Social, conforme prevê a LOAS, têm como

função, dentre outras, a proposição, aprovação, fiscalização e avaliação dos

resultados da Política.

2.2 A LEI ORGÂNICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL - LOAS

O processo de elaboração da LOAS foi coordenado pela

Universidade Nacional de Brasília - UNB e pelo Instituto de Pesquisa Econômica

Aplicada – IPEA. Outros projetos de Leis também foram apresentados pelo Poder

Executivo (MESTRINER, 1992).

Os debates e as negociações de configuração do movimento

nacional em torno da regulamentação da Assistência Social foram intensos em todo

o território nacional por meio de movimentos e organizações de classe, contando

com a participação da sociedade civil através das organizações não

governamentais, alunos, profissionais e pesquisadores. Ampliou-se a mobilização e

participação quando os ante-projetos foram enviados para o Poder Legislativo, no

qual a Comissão de Saúde, Previdência e Assistência Social da Câmara Federal

desencadeou o 1º Simpósio Nacional sobre Assistência Social, considerado de

extrema importância, pois envolvia os legisladores no processo de avanço

institucional. Assim, fortalecia o processo de construção da gestão da Política de

Assistência Social, a qual se tornou pública e participativa, por meio dos conselhos

deliberativos e paritários em todas as esferas municipais, estaduais e federal.

A promulgação da LOAS tinha como um dos desafios a superação

de concepções e práticas que historicamente marcaram os serviços da Assistência

Social.

Os preceitos que fundamentaram a LOAS estabeleciam as

condições para a criação de mecanismos de descentralização político-administrativa

para o âmbito dos municípios e participação popular, além da divisão da

responsabilidade da gestão da Política de Assistência Social entre Estado e

sociedade civil, ao menos no âmbito das instituições legais e institucionais.

Mestriner (1992) destaca que esse evento possibilitou as discussões

entre os Poderes Executivos, Legislativos e a sociedade civil organizada,

democratizando e mobilizando os atores sociais, pela primeira vez, em torno deste

tema. Após o Simpósio, o Legislativo assumiu a discussão sobre a regulamentação

da proposta, sendo apresentadas, na ocasião, 63 emendas, causando a

desfiguração inicial, que havia sido apresentada como resultado do trabalho

coordenado pela UNB e pelo IPEA, por meio do Projeto de Lei 3.099/89.

O referido Projeto foi proposto pelo Legislativo, no entanto, vetado

integralmente pelo Presidente da República Fernando Collor de Mello,

demonstrando desrespeito com a Carta Magna, o que inseria a Assistência no

Conjunto do sistema de Seguridade Social. Para que a Assistência expressasse o

status de Política Pública, era fundamental que a LOAS fosse sancionada pelo

referido presidente. Essa situação teve como uma das consequências a ausência de

recursos para implantar os programas, projetos, serviços e benefícios, em especial o

Benefício de Prestação Continuada – BPC - sob a alegação de que a nação não

dispunha de recursos e que os princípios contidos nos projetos eram contrários a

uma Assistência Social responsável.

O governo de Collor, de pouca duração (1990-1992), foi responsável

pela inauguração do projeto neoliberal no Brasil. Os grandes destaques foram a

abertura dos mercados e a difusão da ideologia de que os problemas sociais não

poderiam ser de responsabilidade do Estado, pois este deveria transferir suas

atribuições às empresas e à sociedade civil, a princípio mais eficientes, deixando

explícito o desrespeito aos preceitos constitucionais, em especial do novo Sistema

de Seguridade Social, inscrito na Constituição de 1988 (COUTO, 2008).

O tratamento dado por esse governo às Políticas Sociais foi no

sentido de desmontar a pouca estrutura que se tinha. Separou as Políticas da

Seguridade em Ministérios distintos, desencadeou ações de boicote ao orçamento

do Sistema Único da Saúde. Além disso, o pacote de reforma previdenciária

significou a retirada de direitos trabalhistas, muito deles conquistados pouco tempo

antes, através da Constituição Federal de 1988.

Apesar do reconhecimento da importância da estrutura formal para

que houvesse mudanças, percebe-se que mesmo com o advento da promulgação

da Constituição, com significativa expressão, não se conseguiu traduzir os desejos

de alterações na estrutura política naquele dado momento. A garantia no rol dos

preceitos jurídicos não assegurou a legitimidade e a execução das ações. Havia

necessidade de ampla participação política por meio de um movimento participativo.

O desafio da autêntica participação estava imposto neste especial momento de novo

ordenamento da Política de Assistência Social.

Mesmo com o Veto do então presidente Collor, não houve nenhuma

manifestação de insatisfação, conforme explicita o trecho a seguir:

Diante do veto, nenhuma manifestação se observou: nem dos

usuários, que dificilmente se organizavam para vocalizar suas

demandas: nem das instituições que formam a grande rede privada

de filantropia e vivem dos subsídios públicos: nem da própria

categoria ou de profissionais que atuam na área (MESTRINER,

1992, p. 155).

Observa-se que a população conformava-se com a idéia do Estado

Mínimo, ou seja, pouca ou nenhuma ação para enfrentamento das questões sociais,

historicamente eventuais, precárias e sem resolução, na perspectiva da caridade e

da benesse. Consideramos alguns fatores importantes que dificultam o exercício da

participação do público da Assistência Social:

A primeira delas, sobre a natureza da assistência social, que só em

1988 foi elevada à categoria de política pública. A concepção de

doação, caridade, favor, bondade e ajuda que, tradicionalmente,

caracterizou essas ações, reproduz usuários como pessoas

dependentes, frágeis, vitimizadas, tuteladas por entidades e

organizações que lhes „assistiam‟ e se pronunciavam em seu nome.

Como resultado, esse segmento tem demonstrado baixo nível de

atuação propositiva na sociedade, e pouco participaram das

conquistas da Constituição enquanto sujeitos de direitos.

A segunda reflexão a ressaltar é a necessidade de um amplo

processo de formação, capacitação, investimentos físicos,

financeiros, operacionais e políticos, que envolva esses atores da a

política de assistência social (BRASIL, 2005a, p. 52).

No ano seguinte, abril de 1991, o assunto acerca da lei Orgânica da

Assistência Social voltou à pauta do Legislativo, recuperando a proposta inicial

elaborada sob a coordenação do IPEA/UNB. Nesse período, já se organizava,

nacionalmente, a categoria de assistentes sociais, por meio dos órgãos nacionais

que promoveram o Seminário Nacional da Assistência Social, denominado

„Impasses e perspectivas da Assistência Social no Brasil‟. Neste Seminário foram

destacados o diagnóstico da Assistência Social no país; a construção de conceitos e

a importância da descentralização como princípio da Lei Orgânica da Assistência

Social.

No ano anterior, mesmo com a manifestação contrária do presidente

em relação à regulamentação da LOAS, o Ministério do Bem-Estar Social promoveu

encontros regionais em todo o país para a discussão da Lei, culminando na

Conferência Nacional de Assistência Social, realizada em junho de 1993, em

Brasília.

Neste momento de retomada da mobilização em torno da

regulamentação da Assistência Social através da LOAS, o Conselho Federal de

Serviço Social - CNSS - contribuiu expressivamente com o processo, através da

participação ativa, como também tiveram papel fundamental na mobilização os

trabalhadores da área, os alunos e professores dos cursos de Serviço Social da

Pontifícia Universidade Católica de São Paulo e da Universidade de Brasília. A PUC

proporcionou discussões e debates por meio de seus núcleos de pesquisa,

responsáveis por produções teóricas importantíssimas para o avanço de algumas

concepções, fazendo parte da história da conquista desta política. Contribuíram

significativamente as professoras: Maria Carmelita Yazbek, Aldaíza Sposati, Raquel

Raichellis, Potyara Pereira, Rosa Stein, Ivanete Boschetti, Beatriz Paiva e Ana Ligia

Gomes (COUTO, 2008).

Com todas as dificuldades constatadas no processo de discussão,

elaboração e aprovação, percebe-se que o avanço devia ser considerado, pois

naquele momento aprovou-se e regulamentou leis que norteariam algumas políticas

como a Lei Orgânica da Saúde e o Estatuto da Criança e do Adolescente, ambas em

1990.

Já sob o governo do Presidente Itamar Franco, empossado após

impeachment do Presidente Fernando Collor de Melo, era evidente a expressão de

intensas organizações populares, trabalhadores da área e intelectuais. Neste ínterim

foi promulgada a Lei Orgânica da Assistência Social, sob a regulamentação da Lei

Federal nº 8.742 de 07 de dezembro de 1993, configurando outro marco legal para a

Política de Assistência Social, trazendo inovações, especialmente estabelecendo

conceitos, deliberações, gestão e financiamento desta nova política.

Este novo Governo, apesar de ter sancionado a LOAS, prosseguiu

com a construção das condições para instalação e fortalecimento da política

neoliberal, no entanto, com uma roupagem e um discurso mais intelectualizados.

Fato importante deste período foi o lançamento do Plano Real, que apresentava

mudanças na economia, com grandes reflexos sociais.

Concomitantemente ao avanço neoliberal, a LOAS constituiu-se em

um instrumento legal que regulamentava os pressupostos constitucionais dos artigos

203 e 204 da Constituição Federal, definindo e garantindo os direitos à Assistência

Social, além de orientar para a implantação de benefícios, serviços, programas e

projetos destinados ao enfrentamento da exclusão social dos segmentos mais

vulneráveis, de modo descentralizado e participativo.

Para o financiamento da Assistência Social, a LOAS estabelece que

os recursos devem ser oriundos de contribuições sociais; recursos fiscais das três

esferas de governo; recursos arrecadados pelos fundos de Assistência Social, de

acordo com as suas leis de criação; recursos de renúncia fiscal que resultem de

imunidades e isenções concedidas a entidades sem fins lucrativos e beneficentes.

Dessa forma, iniciou-se o processo da descentralização, no qual os

municípios brasileiros tornaram-se local da operacionalização da Política de

Assistência Social, bem como as demais políticas públicas.

A implantação da LOAS desenvolveu-se de diferentes formas e

estágios em todo o Brasil. Vários fatores foram identificados como avanço, logo após

sua regulamentação, como o crescimento de Secretarias de Assistência Social;

reconhecimento e valorização dos direitos das crianças e adolescentes, jovens,

idosos e pessoas com deficiência; ampliação da informação e construção do

caminho para a universalização do Benefício de Prestação Continuada - BPC

que, logo de início, produziu impactos na redução da pobreza do país.

Os atores sociais que participaram do processo de elaboração da

LOAS objetivavam o cumprimento dos preceitos constitucionais, em especial o

acesso aos direitos de responsabilidade da mais nova Política Pública, por meio da

Previsto no Art. 20 da LOAS e reafirmado no Art. 34 do Estatuto do Idoso – Lei 10.741/2003 – é o

repasse de um salário mínimo mensal à pessoa com deficiência e ao idoso com 65 anos ou mais,

que, comprovadamente, não possui meios de prover a sua manutenção e nem tê-la provida por sua

família.

construção das condições necessárias ao seu cumprimento, conforme estabelece

em seu 1º artigo:

A assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é Política

de Seguridade Social não contributiva, que prevê os mínimos sociais,

realizada através de um conjunto integrado de ações de iniciativa

pública e da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades

básicas (BRASIL, 2000, p. 197).

Apesar de significar um grande avanço, como vimos, a LOAS,

conforme prescrito em sua legislação, tem destinação muito específica, pois é

direcionada para „aqueles que necessitam‟, não sendo universal para o conjunto da

população, mas para o subconjunto em estado de necessidades.

Além disso, as definições e ampliações dos direitos a serem

atendidos e a obrigação pela responsabilidade pelas condições de execução das

ações assistenciais devem ser de incumbência do Estado e da Sociedade Civil,

entretanto, a prioridade da responsabilidade é estatal, em especial na direção e

coordenação da política pública.

2.3 O CAMINHO PARA A CONSOLIDAÇÃO DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA

SOCIAL PARALELO AO FORTALECIMENTO DO PROJETO NEOLIBERAL

Como já dissemos, os anos 80 foram marcados pela globalização da

economia e pelo modelo neoliberal. Este projeto instalou-se no Brasil com

veemência e proporcionou abertura do Governo, que optou por defender os

interesses do mercado, investindo na economia em detrimento dos investimentos em

políticas sociais.

Soares (2003, p. 49) coloca outro elemento importante:

Houve também uma grande revolução tecnológica na organização e

gestão do trabalho, através de uma reestruturação produtiva,

constituindo-se como elemento do novo cenário a flexibilização e a

tercerização.

Devido ao Projeto Neoliberal, aumentou o desemprego, o

subemprego, o sucateamento dos serviços públicos, evidenciados pelo número

insuficientes de funcionários e, subsequentemente, pela falta de investimentos

governamentais, aumento da miséria e da concentração de renda. Paralelamente a

essa situação, a globalização mundial e suas revoluções técnico-científicas ditavam

novos processos de trabalho – inflamando a chamada „questão social‟ (SOARES,

2003).

O sonho de uma sociedade democrática e inclusiva estava cada vez

mais distante:

A emersão à luz do dia desta crise de relevância histórico-universal e

suas incidências singularizaram-se, sem dúvida, por uma rapidez que

assombrou: O „campo socialista‟ se esfarinhou num lapso incrível;

neste processo [...] também se constatou que o que parecia sólido

desmanchou-se no ar (NETTO, 1993, p. 12).

A contradição do Projeto Neoliberal era expressa no aumento da

demanda por serviços e pela falta de investimentos nas Políticas Sociais,

consequência da conjuntura política pela qual o país estava passando.

Diante do empobrecimento da população e a falta de investimentos

nas Políticas Sociais, o Projeto Neoliberal investiu na chamada „refilantropização‟ da

Assistência, como afirma Soares (2005, p. 52):

[...] Promovendo além de uma política de caráter residual,

assistencial e focalizada, também o autofinanciamento das políticas

sociais e a privatização dos serviços sociais. Assim cada vez que o

Estado passou a eximir-se de suas responsabilidades, repassando-

as para a sociedade civil através das Organizações Não

Governamental (ONGs) e da filantropia empresarial.

O processo de mudança, chamado de Reforma do Estado, teve

início na década de 90, fundamentado nos ideários neoliberais

e marcado por

medidas de ajuste na economia brasileira. Houve orientação de restrições aos

gastos públicos, tanto na área social, quanto nas privatizações de empresas

estatais. Era declarada pelo governo as virtudes dos investimentos no

desenvolvimento econômico, no entanto, não se informava que isso ocorria em

detrimento da desresponsabilização do Estado com as políticas públicas.

O Neoliberalismo em processo de instalação, endossado pelo Poder

Executivo, não demonstrava reconhecimento aos direitos sociais já conquistados

pelos movimentos populares, em que parte das reivindicações estava expressa na

Constituição Federal.

Os princípios neoliberais defendem que o Estado deve ter o controle financeiro, intervir

minimamente nas questões sociais e reduzir sua dimensão. Deve combater a organização sindical,

que conquistaram espaço a partir da crise do modelo econômico do capitalismo, nos anos de 1970,

onde os países ditos capitalistas caíram em profunda e longa recessão. Ver Anderson (1995).

Neste contexto, eram privilegiados os assuntos de ordem

econômica, e não a demanda social, que se acumulava devido aos deficientes

serviços de ordem social. No entanto, era difundido, pela mídia, que se deveria

combater a inflação, investindo na economia. A melhoria da qualidade de vida seria

conseqüência disso. Eram mostradas as benesses por um prisma, porém, por outro

lado, não eram demonstrados os males causados pela estratégia empregada.

Soares (2003, p. 9) expressa que a situação era bem diferente:

[...] O ajuste fiscal, que deveria garantir o fim da inflação e a

estabilidade da moeda, fez-se à custa das políticas de educação,

saúde, habitação, saneamento e cultura – enfim, das prestações do

Estado que universalizam os direitos de todos, independente da

classe social.

O enfrentamento das questões sociais, entre elas a pobreza, passa

a ser tarefa solidária da sociedade, ou realizado por iniciativas paliativas e tímidas

do Estado. Assim, retoma-se a ideia de que as famílias e a sociedade deveriam

assumir, de maneira voluntária, a responsabilidade que há pouco havia sido

atribuída ao Estado. Sobre isso, Soares (2003, p. 11) salienta:

Retrocedemos historicamente à noção de que o bem-estar social

pertence ao âmbito do privado, ou seja, as pessoas, as famílias e as

„comunidades‟ devem responsabilizar-se pelos seus problemas

sociais, tanto pelas causas como pelas soluções.

Para o enfrentamento e superação das condições sociais, as

discussões ampliavam-se em nível nacional, estaduais e municipais; pautavam-se

nas condições de implantar e/ou implementar a Política de Assistência Social, de

forma a atender as necessidades da população.

É certo que a história da Política da Assistência Social não termina

com a promulgação da LOAS, pois esta Lei inicia uma nova realidade institucional,

sugerindo mudanças conceituais e estruturais, além de novas relações

interinstitucionais e intergovernamentais, confirmando-se enquanto “possibilidade de

reconhecimento público da legitimidade das demandas de seus usuários e serviços

de ampliação de seu protagonismo” (YAZEK, 2004, p. 13), assegurando-se, assim,

como direito não contributivo e garantia de cidadania.

Segundo Yazbek (2004), com a implementação da LOAS, foi

necessário o rompimento com o assistencialismo e clientelismo, devido à

descentralização político-administrativa como forma de ampliação dos espaços

democráticos e aproximação das particularidades e demandas regionais; os

princípios de gestão compartilhada em seu planejamento e controle; primazia de

responsabilidade estatal; co-financiamento das três esferas de governo.

Com a regulamentação da LOAS, ampliavam-se as expectativas da

garantia e acesso aos direitos da população, na busca do reconhecimento do direito

do cidadão e do dever do Estado, ou seja, reforçava a necessidade de um novo

rumo para a Política de Assistência Social, conforme já havia apontado na C.F. de

88.

Com a nova lei aprovada, uma das principais mudanças que

ocorreram imediatamente foi a extinção do Conselho Nacional de Serviço Social,

sendo substituído pelo o Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS - órgão

de composição paritária, deliberativo e controlador da Política de Assistência Social.

Devemos destacar outros aspectos na LOAS, como a criação dos

Conselhos de Assistência Social, não apenas em âmbito nacional, mas sim nas

várias instâncias de poder - municipal, estadual e nacional. Porém, ressalta-se que

a implantação do primeiro Conselho Nacional de Assistência Social - CNAS –deu-se

devido à pressão popular, isso em 1994.

No Art. 2ª da LOAS, são clareados os objetivos, reconhecendo o

público para o qual se destina esta política, e ainda colocando a importância da

intersetorialidade entre as demais políticas, em seu Parágrafo Único:

A assistência social realiza-se de forma integrada às demais

políticas setoriais, visando o enfrentamento da pobreza, à garantia

dos mínimos sociais, ao provimento de condições para atender

contingências sociais e à universalidade dos direitos sociais

(BRASIL, 2000, p. 197).

O Art. 3º aponta a necessidade de reordenamento das entidades e

organizações que prestam atendimento ao público da Política de Assistência Social

e as entidades de defesa de direitos.

O Art. 4º direciona os princípios que esta política deve nortear, como

a supremacia do atendimento; universalização dos direitos; respeito à dignidade do

cidadão; igualdade de direitos no acesso ao atendimento; divulgação ampla dos

benefícios, serviços, programas, projetos assistenciais.

Além dos princípios, vale destacar as três diretrizes fundamentais,

prescritas no Art. 5, que devem permear a Política de Assistência Social - P.A.S.:

I - descentralização político – administrativa para os Estados, o

Distrito Federal e os Municípios, e comando único das ações em

cada espera de governo;

II – participação da população, por meio de organizações

representativas, na formulação das políticas e no controle das ações

em todos os níveis;

III – primazia da responsabilidade do Estado na condução da política

de assistência social em cada esfera de governo (CIPEC, 2002, p.

199).

Essas diretrizes contidas na LOAS seguiram as garantias sociais

asseguradas na C. F. de 1988, por meio do Art. 204, em que se estabelece a

descentralização político administrativa, a participação popular e a primazia do

Estado.

Sobre a descentralização político-administrativa, consideramos que

dentro da perspectiva governamental, o município passou a ser responsável pela

execução das ações assistenciais desenvolvidas pela rede governamental e pela

rede socioassistencial, ou seja, não mais se orientou pela esfera da União e do

Estado.

Na perspectiva das decisões ficarem a cargo do município, isso

pode ser um fator importante para facilitar a participação da população no processo

de decisão e fiscalização das políticas públicas. Neste caso, em especial, da Política

de Assistência Social, o poder da decisão é dividido com a coletividade local.

Entretanto, o que tem que ficar muito claro é que as decisões na

formulação e implantação de políticas que atendam às necessidades locais devem

ficar sob a responsabilidade das organizações e espaços no município por estarem

mais próximos da população e das expressões da questão social e de

vulnerabilidades

Castel (2003) destaca que a questão social se evidencia a partir do

enfraquecimento da condição salarial. As novas formas de relação do mundo do

trabalho contribuem para ampliar o individualismo, pois, a proteção social

proporcionada pelo trabalho, que tinha como particularidade o coletivo, está sendo

substituída por novos modelos de administração no campo do trabalho. Assim

grande parte da massa de trabalhadores está sendo excluída do mundo do trabalho.

Vulnerabilidade se caracteriza por condições de miséria e precariedade vivenciada, além da

degradação salarial e perda do status social, situações que comprometem a administração e cuidado

das relações familiares e comunitárias (CASTEL, 2003).

O autor ainda pontua que o sujeito que foi vítima da perda do espaço

de trabalho, não se limita ao processo de exclusão. Soma-se a isso a categoria de

desfiliação, resultado da história de perdas de referência do meio social:

[...] desfiliação [...] não equivale necessariamente a uma ausência

completa de vínculos, mas também à ausência de inscrição do

sujeito em estruturas portadoras de um sentido. Hipótese de novas

sociabilidades flutuantes que não se inscrevem mais em disputas

coletivas, andanças imóveis de que a falta de objetivos precisos dos

jovens desocupados propõe uma ilustração. O que falta é menos,

sem dúvida, a comunicação com outrem [...] do que a existência de

projetos através dos quais as interações ganhem sentidos. (CASTEL,

2003, p. 536)

Dessa forma, a desfiliação resulta do processo de perdas que torna

a pessoa mais vulnerável como, por exemplo, a perda da empregabilidade, além da

exclusão do mundo do trabalho, há a perda da identidade social - pois esta

identidade é construída socialmente a partir da ótica do trabalho - acarretando na

fragilização pessoal e social e conseqüentemente no rompimento das redes de

relacionamento (SANTOS, 2004).

Nos últimos anos, percebe-se um crescimento no investimento em

estudos acerca da temática da vulnerabilidade, pois estes vêm sendo relacionados a

situações de risco e de ausência de proteção que pessoas e famílias estão

expostas.

As famílias usuárias da Política de Assistência Social estão mais

expostas às situações de vulnerabilidade diante das conjunturas em que estão

envolvidas. Essas situações se agravam ainda mais devido ao processo de

degradação dos modos de vida, causado pelo enfraquecimento da condição de

trabalho e salário, o desemprego, insegurança do mercado de trabalho, insuficiência

ou ausência de renda, perda da identidade e fragilidade nos serviços que deveriam

oferecer proteção social (MARCELINO, 2006).

Tais situações são determinantes na forma como as pessoas vivem,

relacionam e constroem a direção de suas vidas no território.

Assim, observa-se o processo de descentralização das políticas e

decisões, pois:

[...] envolve partilha de poder, participação real da população nas

instâncias decisórias (conselhos, fóruns, cotidiano das entidades),

participação no controle e socialização das decisões, participação

nos rendimentos da produção, deslocamento das decisões do poder

central para os âmbitos regionais e locais e repasse dos

equipamentos, serviços, recursos financeiros e humanos necessários

para consecução das ações (COLIM, 1999, p. 30).

A participação popular é decorrente de princípios inovadores

destacados na Constituição Federal, com intenção de criar as condições para a

construção da democracia participativa, na perspectiva de superação da democracia

indireta, por meio da representatividade.

A configuração da LOAS, por meio de seus 42 artigos, além de

definir princípios, diretrizes, objetivos norteadores da Política de Assistência Social,

destaca, ainda, as competências das esferas de governo; conceitos de benefícios,

serviços, programas e projetos; instituição e competências do Conselhos de

Assistência Social; competência dos órgãos gestores; financiamento; forma de

organização e gestão da PNAS e caráter e composição das instâncias deliberativas.

Em 1994, Fernando Henrique Cardoso elegeu-se Presidente da

República, tornou-se conhecido como responsável pela implantação do Plano Real,

enquanto Ministro da Fazenda do Governo Itamar Franco.

Este governo, definitivamente, implantou a política neoliberal

eficientemente, destacando suas intervenções por meio de planos econômicos,

através da implantação do ajuste fiscal, privatização das empresas públicas, redução

dos direitos trabalhistas, abertura do mercado externo, prioridade ao apoio ao capital

financeiro; por meio de planos políticos, instaurando o convencimento da ideologia

neoliberal - de que o Estado precisava transferir para a sociedade algumas

responsabilidades, assim diminuindo suas funções para que tivesse mais condições

de atender às exigências e às demandas do capital, sendo assim lançado o

programa da reforma do Estado Brasileiro. Quanto ao plano social:

[...] realizou um verdadeiro desmonte do que foi construído ao longo

do período da „cidadania regulada‟ (1930/1984). Na Saúde, manteve

o boicote orçamentário ao SUS; na Previdência, realizou reformas no

regime dos funcionários públicos e tornou mais rígidas as regras

previdenciárias, e, na Assistência Social, criou o Programa

Comunidade Solidária, passando ao largo do que a LOAS

estabelece. O Comunidade Solidária recebia recursos, sem controle

do Conselho Nacional de assistência Social e configurou-se como

uma política assistencialista, indo na contra-corrente dos avanços

inscritos na CF88 e na LOAS (1993) (PEREIRA, 2009).

Em 1995, a LBA foi extinta. Essa ação foi usada como um dos

exemplos do discurso modernizador e das medidas de reforma do Estado. A

princípio, a extinção desta entidade cinquentenária significava a superação do

assistencialismo e do clientelismo.

Colin e Fowler (1999) apontam que o desmonte das Políticas Sociais

é viabilizado por várias formas, uma delas é o corte dos gastos públicos. No período,

foram eliminadas as poucas e precárias estruturas organizacionais públicas de

atendimento à população, como, por exemplo, a extinção do Ministério do Bem-Estar

Social e todos os seus serviços, autarquias, coordenadorias e fundações. Destaca-

se que estes órgãos eram criticados há anos, mas o que esperava era que

ocorresse o reordenamento institucional, e não sua extinção.

O reordenamento da LBA poderia significar melhores condições para

a execução das ações da Assistência Social, pois foi construída na sua história uma

estrutura importante, considerando que, em 1985, indicava em seu quadro 8.006

servidores, 26 superintendências regionais nas capitais dos Estados, 288 centro

sociais, 616 unidades de apoio comunitário e 1.067 núcleos de voluntariado, além

disso, a LBA realizava convênios com organizações públicas e privadas para a

realização indireta dos programas institucionais. Em 1986, foram assinados 9.692

convênios no país (AGUIAR, 2009).

A destruição de um determinado aparelho do Estado não significa a

superação de um determinado modelo político-cultural. Evidenciou-se isso na

extinção da LBA

e na criação do Programa Comunidade Solidária, sendo que este

apresentou novas propostas com velhas práticas, ou seja, uma forma atual da

manutenção do primeiro-damismo.

Couto (2008) coloca que as décadas de 80 e 90 foram consideradas

paradigmáticas e paradoxais no processo de construção de uma nova configuração

para o cenário político, econômico e social brasileiro:

A LBA foi extinta pela medida provisória nº 813, de 1/1/95, além do Ministério do Bem-Estar Social

– MBES, a Fundação Legião Brasileira de Assistência – FLBA e a Fundação Centro Brasileiro para a

Infância e Adolescência – CBIA.

De um lado, desenvolveu-se um processo singular de reformas, no

que se refere à ampliação do processo de democracia – evidenciada

pela transição dos governos militares para governos civis – e à

organização política e jurídica – especialmente demonstrada no

desenho da Constituição promulgada em 1988, considerada, pela

maioria dos teóricos que a analisaram, como balizadora da tentativa

do estabelecimento de novas relações sociais no país. Por outro

lado, efetivou-se um processo de grande recessão e contradições no

campo econômico, onde ocorreram várias tentativas de minimizar os

processos inflacionários e buscar a retomada do crescimento, tendo

como eixo os princípios da macroeconomia expressa na centralidade

da matriz econômica em detrimento da social (COUTO, 2008, p.

139).

O Sistema de Proteção Social público ainda se configurava muito

precário. No contexto da crise econômica, as políticas sociais não apresentavam

alternativas de inclusão, ainda eram modernizações conservadoras e de práticas

tradicionais, restringindo a uma aparência mais técnica, sem mudanças qualitativas

e sem avanços no acesso aos direitos sociais e ao exercício do controle social, por

meio da participação da sociedade civil.

O reflexo da crise era concreto e visível, através da eliminação dos

postos de trabalhos, do desemprego, do achatamento salarial, do aumento do

trabalho precarizado e da pobreza, enfim, da exclusão social.

O processo de implantação da LOAS foi extremamente lento,

contraditório e refém de uma conjuntura desfavorável. Embora havia o discurso legal

e a luta pela organização e articulação da sociedade para o reconhecimento da

Assistência Social como política pública de direito, a operacionalização dos

pressupostos e diretrizes ainda eram um sofrido desafio, justificado principalmente

pela falta de investimento e/ou redução dele; pelas precárias condições institucionais

do governo federal; e pela subalternidade desta política no âmbito municipal.

Para agravar a situação, havia uma grande dificuldade de

organização nos municípios, já que os que conseguiam travar um debate e se

organizar em torno da questão da Assistência Social eram considerados exceções, e

não regra. As ações ainda eram nos moldes antigos, sobrepostas, descontínuas e

sem efetividade, com o poder centralizado no primeiro damismo, com práticas

marcadas pelo autoritarismo, de favor e de clientelismo (YAZBEK, 2001).

Reconhecemos que a Constituição Federal de 88 avançou com o

destaque da Seguridade Social e com os Direitos Sociais para a Responsabilidade

do Estado. No entanto, percebemos a frustração diante da insuficiência de

investimento por parte deste mesmo Estado.

Mesmo com a vigência da LOAS e do Conselho Nacional de

Assistência Social em funcionamento, o governo FHC decidiu implantar um sistema

paralelo, o Programa Comunidade Solidária, instalado ainda por Medida Provisória.

Para o acompanhamento do referido programa, foi criado um conselho de caráter

consultivo, formado pelos ministros e representantes da sociedade civil „escolhidos‟

pelo Presidente da República (COUTO, 2008).

As ações da Política da Assistência Social, neste período, foram

marcadas por uma atuação prolixa, desconectada das diferentes instâncias de

governo. As ações e programas elaborados e executados foram de cunho

assistencial, com discurso de combate à pobreza, configurado pelo Programa

Comunidade Solidária – PCS - criado em 1995, vinculado ao Gabinete da

Presidência da República, e a implantação de Programas de Transferência de

Renda, como o Bolsa-Alimentação, do Ministério da Saúde, e o Programa Bolsa

Escola, do Ministério da Educação. Ambos mostravam-se de forma desarticulada e

desconexa, acontecendo, muitas vezes, com ações sobrepostas ou até

concorrentes.

O governo F.H.C. é marcado pelo forte apelo à solidariedade,

através do Programa Comunidade Solidária, paralelo à redução de gasto com

proteção social, que “desqualifica a assistência social como política pública,

colocando os interesses do capital e do mercado como prioridade” (FERREIRA,

2007, p. 28).

No vasto campo de atendimento das necessidades sociais das

classes empobrecidas se administravam favores. Décadas de

clientelismo consolidam uma cultura tuteladora, que não tem

favorecido o protagonismo nem a emancipação dessas classes em

nossa sociedade. A redução de custos tem significado um

deteriorização na qualidade dos serviços, triagens mais severas e a

opção por programas assistencialista e seletivos de combate à

pobreza, como o Programa Comunidade Solidária (YAZBEK, 2001

apud FERREIRA, 2007, p. 29).

Esse Programa se configurou como uma estratégia do governo, e

não como uma estrutura organizacional.

É importante dizer que esses programas de transferência de renda

eram de caráter residual, considerando o contingente de famílias em situação de

pobreza, as quais deveriam ser contempladas. Além disso, não foram submetidos a

nenhuma forma de fiscalização, controle, planejamento ou análise por parte do

órgão responsável pela elaboração da Política Nacional de Assistência Social

(PNAS) – naquele momento, a Secretaria de Assistência Social – e ao Conselho

Nacional de Assistência Social – CNSS.

Paralelo ao investimento reduzido às Políticas Públicas, o governo

Fernando Henrique Cardoso utilizou, como medida para salvar os bancos

Econômico, Nacional e Bamerindus, 20 bilhões de dólares do Programa de Estímulo

à Reestruturação e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional – PROER -

sendo que os recursos investidos eram superiores ao orçamento total da saúde,

referente ao ano de 1997 (OLIVEIRA, 2008).

A Reforma na Previdência, com a justificativa de oferecer justiça

social, manteve excluídos 40 milhões de trabalhadores de qualquer forma de

cobertura da previdência.

O esforço e a luta pela construção de um Estado Nacional, entre a

década de 30 a 80 do século anterior, foram desmontados em oito anos de mandato

do presidente FHC, ao lançar o país explicitamente nos contornos neoliberais do

processo do ajuste brasileiro, com reflexos nítidos nas áreas econômicas e,

sobretudo, social.

Em síntese das ações, podemos enumerar a instauração do livre

mercado, ou seja, a desregulação dos preços e da economia sobre as relações

capital-trabalho e a instauração de programas de privatização de empresas estatais,

sempre sob a égide da ineficiência e incapacidade do setor público de se autogerir.

Desta forma, estabeleceu-se uma política pública pautada no Estado Mínimo, em

que o governo ficaria responsável apenas por algumas funções básicas, como

educação primária, a saúde pública e a criação e manutenção de uma infra-estrutura

essencial ao desenvolvimento econômico, com intensa busca pela redução do gasto

público, considerando que isso seria capaz de eliminar o déficit público.

Lopes (2006, p. 78), numa leitura às ações desenvolvidas nos anos

de governo neoliberal no Brasil, afirma ter existido “uma avançada descaracterização

dos direitos, tão duramente conquistados, reduzidos paulatinamente à esfera do

voluntarismo, do favor, e descolados para uma insólita e descontinuada base

solidária de atendimento, a cargo da sociedade”.

Como resultados dessas ações, Lesbaupin (1999) registra que o

Brasil ficou imerso em uma grave crise econômica, refém do Fundo Monetário

Internacional – FMI, o que envolveu sua população num grave processo de

recessão, com nível assustador de desemprego, além da queda dos salários e o

sucateamento dos serviços públicos de saúde, educação, assistência, previdência e

moradia. O que se percebia nitidamente era que as questões de cunho social,

preconizadas na Constituição Federal, não eram priorizadas, sendo a estabilidade

econômica a „menina dos olhos‟ do referido governo. Para tanto, fazia-se necessário

reduzir o investimento na área de Políticas Sociais, cujo corte financeiro era

evidenciado a cada plano e/ou ajuste que se apresentava.

Os gastos com assistência e previdência sociais expressam bem a

realidade da redução de investimento ano após ano. Os gastos, nestas áreas, em

1995, foram de 43,4% da receita; em 1996, caiu para 40,1%; em 1997, 39,9% e, em

1998, a proposta orçamentária foi de 39,1% - ilustrando a falta de investimento, ou

melhor, a redução acelerada de recursos para essa área.

No âmbito da educação, a situação fica mais evidente, quando

destacamos:

No programa „Educação de crianças de 0 a 6 anos‟, o corte, entre

1995 e 1998, foi de 17,74%;

No programa „Ensino fundamental‟, no mesmo período, o corte foi

de 15,28%;

No programa „Ensino médio‟, ao longo do primeiro governo FHC,

o corte foi de 31,51%;

No programa de „Ensino superior‟, o corte, entre 1995 e 1998,

chegou a 28,7%;

No programa „Ensino supletivo‟, o corte no primeiro governo FHC

foi da ordem de 82,17% (NETTO, 1999, p. 75).

A atenção à nova Política de Assistência Social não foi diferente no

que se refere aos investimentos, o que causou:

Entre 1994 e 1998, não houve progressos no campo da

assistência social. Em nível federal, ocorreu uma redução do número

de atendimentos nos serviços, que podem ser explicados com base

na extinção da LBA;

A política para com o social reacendeu a tentativa de canalizar,

para o âmbito privado, as respostas às demandas da população;

Houve vários mecanismos para dificultar o acesso dos

demandantes ao Benefício de Prestação Continuada, que começa a

ser executado em 1996. A condição da deficiência passa a ser

analisada por peritos do INSS e altera-se o conceito de família para

efeito do cálculo da renda per capita;

O caráter universal da política de assistência social é trocado

por políticas seletivas e focalizadas;

Os mecanismos de controle social são dificultados. As

decisões das conferências nacionais e dos conselhos pouco foram

ouvidas nos seus encaminhamentos. E, inclusive, em 1999, no

primeiro ano de sua reeleição, FHC impediu a realização da III

Conferência Nacional de Assistência Social, legalmente prevista para

ocorrer a cada dois anos. (NOZABIELLI, 2008, p. 67).

Apesar do pronto atendimento às exigências do FMI, a dívida

externa era assustadoramente crescente: em 1994, era de 149 bilhões de dólares;

em 1998, estava em 229 bilhões.

Esse governo foi eleito com forte apelo, em sua campanha eleitoral,

a promessas de investimento na área social, com destaque a cinco políticas

públicas: saúde, educação, emprego, agricultura e segurança. Reconheceu, em seu

discurso de posse, a pobreza e as injustiças que assolavam o país. Mas o que se

presenciou no fim do seu governo foi “a maior taxa de desemprego da história do

país, com o mais alto grau de concentração de renda que o Brasil já conheceu, a

ponto de disputarmos hoje o primeiro lugar em desigualdade social no planeta”

(LESBAUPIN, 1999, p. 8).

Percebemos que, no governo FHC, no que tange à política pública

de Assistência Social, resgatou as condições inoperantes e fragmentadas, e práticas

já conhecidas historicamente, conforme relato anterior.

Mesmo com esse quadro político extremamente pessimista no

campo das políticas sociais, a Assistência Social manteve o processo de

implementação da Política de Assistência Social para a concretização dos

pressupostos contidos na CF/88 e na LOAS. Foi aprovada, na I Conferência

Nacional de Assistência Social, em 1997, a primeira Norma Operacional Básica da

Assistência Social – NOB.

A NOB objetivava, além de disciplinar a relação entre os entes

federados - federal, estadual e municipal - a orientação e a diferenciação de

serviços, programas e projetos; ampliação das atribuições dos Conselhos de

Assistência Social e criação de espaços de negociação e pactuação, como as

Comissões Intergestoras Bipartites – CIBs (formadas por gestores estaduais e

municipais) e as Comissões Intergestoras Tripartite – CIT(compostas por gestores

municipais, estaduais e federal da Assistência Social) (SALLES, 2008).

No entanto, esta NOB apresentou falhas devido à ausência de uma

Política Nacional que a apoiasse e, dessa forma, foi substituída, em 1998, após

aprovação de uma nova versão pelo Conselho Nacional. Junto a esta resolução,

também houve a proposta da criação do Ministério Nacional de Assistência Social.

Em dezembro de 1998, foi definido o primeiro texto da Política

Nacional de Assistência Social, sendo, no mesmo ano, editada a Norma Operacional

Básica, em conformidade com o disposto na Política Nacional de Assistência Social.

Esses instrumentos normativos estabeleciam as condições de gestão, de controle

social, de financiamento, de competências dos níveis de governo com a gestão da

política, de avaliação, de comissões de pactuação e de negociação.

As condições para uma sociedade mais justa e igualitária estavam

referendadas pela Constituição Federal de 1988, pela Lei Orgânica da Assistência

Social de 1993, pela primeira Norma Operacional Básica (NOB) em 1997 e pela

NOB-AS 2 de 16 de dezembro de 1998, sendo esta a versão atualizada da anterior.

A nova Norma Operacional Básica estabeleceu procedimentos,

definiu estratégias e conceitos e fluxos operacionais do processo de

descentralização e participação da Assistência Social, além de ampliar as

responsabilidades das esferas de governo e exigiu, como condição para o

recebimento de recursos federais, a implantação de Conselhos, Fundos e Planos

Municipais. A NOB configurou-se em um documento regulador e normatizador que

complementa a Política Nacional de Assistência Social.

Quanto à Primeira Política Nacional de Assistência Social,

estabeleceram-se as seguintes diretrizes:

Articulação com outras políticas sociais e macroeconômicas em

cumprimento ao princípio da supremacia do atendimento às

necessidades sociais sobre as exigências de rentabilidade

econômica;

Participação da Sociedade Civil organizada na formulação da

política e no controle das ações, em todos os níveis de governo;

Estreitamento da parceria entre Estado e organizações da

Sociedade Civil para prestação de serviços assistenciais e ampliação

das condições produtoras de bens e serviços de qualidade à

população;

Promoção de ações integradas e convergentes entre os três níveis

de governo;

Efetivação de amplos pactos entre Estado e Sociedade, que

garantam o atendimento de crianças, adolescentes, idosos, pessoas

portadoras de deficiência e família em estado de vulnerabilidade e

exclusão social;

Fomento a estudos e pesquisas para produção de informação que

substituem a formulação de políticas, de gestão do sistema e da

avaliação dos impactos da política;

Mudança na cultura política do pensar, gerir, executar, financiar e

avaliar as ações de assistência social;

Mudança de enfoque da avaliação centrada no processo

burocrático para avaliação de resultados da Política de Assistência

Social;

Estímulo às ações que promovam integração familiar e

comunitária, para a construção da identidade pessoal e convivência

social do destinatário da assistência social;

Fomento às ações que contribuam para a geração de renda

(SILVA, 2005, p. 32).

Essas diretrizes não tinham por objetivo tornar a Assistência Social

política pública, pois a Constituição Federal de 1988 já preconizava isso, mas a

regulamentação da LOAS, em 1993, estabeleceria condições e incentivo à execução

de serviços, agora, também, pela participação da sociedade civil.

Silva (2005) indica como avanço, expresso nesta Política, a

definição das funções da Política de Assistência Social como sendo a:

INSERÇÃO: A assistência social entendida como inclusão do

público destinatário desta política e das demais políticas sociais

básicas, criando condições de acesso a bens, serviços e direitos

usufruídos pelos demais segmentos da população;

PREVENÇÃO: A assistência social enquanto política de apoio

fundamental ao enfrentamento às situações de vulnerabilidade, no

sentido de assegurar ao seu público a manutenção no sistema social,

para que não haja prejuízo no que já foi conquistado;

PROMOÇÃO: Tem como objetivo promover a cidadania,

através do acesso aos direitos, além de combater práticas

clientelistas.

PROTEÇÃO: Deve expressar a atenção à população em

situação de vulnerabilidade, através da disponibilidade de renda,

direta ou indiretamente (SILVA, 2005, p. 33).

Além dos avanços no arcabouço legal, o período foi marcado pela

reforma administrativa, processada ainda com o ranço autoritário, com práticas

centralizadoras e clientelistas, que desestruturaram as políticas públicas, em

especial a Política de Assistência Social, que ainda não havia colocado em prática

seus pressupostos operacionais.

Era fato a mudança nos paradigmas conservadores e

assistencialistas pela C.F. de 1988 e pela LOAS em 1993 - marcos legais que

delimitaram a Assistência Social como Direito Social, no âmbito da Seguridade

Social, ao lado da Saúde e da Previdência Social. Ainda, concomitantemente a

esses acontecimentos motivados pelos movimentos populares, os anos 90

apresentaram um cenário de grandes mudanças, em especial, no que concerne ao

papel e modelo do Estado.

Essas interlocuções das esferas públicas propiciaram, à ocasião da

III Conferência Nacional

, em 2001, a temática „Política de Assistência Social: Uma

Trajetória de Avanços e Desafios‟. Nessa conferência, já se reivindicava a criação de

um Ministério específico para a Assistência Social, submisso às aprovações e

deliberações do Conselho Nacional, além de assegurar recursos, orçamentos e

financiamentos para a implantação dos órgãos referentes a esta política nas

diferentes esferas de governo (PEREIRA, 2009).

Com a posse do Presidente da República, Luis Inácio Lula da Silva,

em 2003, eleito por uma aliança, que aglutinou de comunistas (Partido Comunista do

Brasil) a liberais (Partido Liberal); trabalhadores e representantes do capital

produtivo; movimentos sindical, popular e camponês. Havia grandes expectativas de

avanço por parte da população brasileira, devido às promessas de mudanças e

democracia. No entanto, não houve grandes alterações no que tinha sido deixado

pelo neoliberaismo de F.H.C., assumindo o novo governo com a crise herdada

(FERREIRA, 2007).

Em relação a Assistência Social, atendendo as reivindicações do

CNAS, em 2003, foi implantado o Ministério de Assistência Social, pela via de

medida provisória nº 103. Dessa forma, o desafio deste órgão era estabelecer a

estrutura organizacional e, progressivamente, desvincular-se da estrutura e do

orçamento do Ministério da Previdência Social

O novo Ministério assumiu a coordenação e implantação do

Programa Bolsa Família e o Cadastro Único

, além do compromisso com a

construção de uma nova política de Assistência Social.

Com a preocupação de retomar a discussão e as condições da

Assistência Social no campo das políticas sociais, o presidente da república

A III Conferência Nacional de Assistência Social, convocada por meio da Portaria nº 909, de 30 de

março de 2001, publicada no Diário Oficial da União em 02/04/2001, foi realizada em Brasília - Distrito

Federal, no período de 4 a 7 de dezembro de 2001.

Medida Provisória 103, de 1 de Janeiro de 2003, dispõe sobre a organização da Presidência da

República e dos Ministérios, e sobre outras providências

Criado em 2001, no Governo F.H.C., também conhecido como CadÚnico, constitui-se em base

de dados virtuais utilizada para o registro de informações sobre as especificidades das famílias com

renda per capita mensal de até meio salário mínimo, ou renda mensal de até três salários mínimos.

Por meio dele, é realizada a seleção dos beneficiários de alguns programas do governo federal como,

por exemplo, o Programa Bolsa Família.

convocou extraordinariamente a IV Conferência Nacional de Assistência Social, para

dezembro de 2003, sob o tema „Assistência Social como Política de Inclusão: Uma

nova Agenda para a Cidadania – LOAS 10 anos‟ (SOUZA, 2005).

2.4 SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL: PRINCIPAIS ORIENTAÇÕES E

DIRETRIZES

A IV Conferência Nacional de Assistência Social, em 2003, tinha

como atribuição avaliar a situação da Assistência Social e propor novas diretrizes

para o seu aperfeiçoamento. Nela foi deliberada a construção, implantação e

implementação do Sistema Único da Assistência Social – SUAS.

A partir dessa deliberação, foi traçada uma nova Política Nacional de

Assistência Social, aprovada em setembro de 2004 pelo CNAS, cuja intenção visava

atender as prerrogativas do SUAS:

[...] incorporar as demandas presentes na sociedade brasileira no

que tange à responsabilidade política, objetivando tornar claras suas

diretrizes na efetivação da assistência social como direito de

cidadania e responsabilidade do Estado (BRASIL, 2005, p. 5).

A avaliação do evento apontou como resultado positivo o

fortalecimento e reconhecimento da gestão democrática da Assistência Social. O

processo foi longo, contou com um amplo debate nacional, conforme relata Lopes

(2006, p. 83):

[...] Foi um longo percurso que envolveu um importante debate

nacional e que recolocou na pauta os legítimos princípios e as

diretrizes emanadas da Carta Magna de 1988 e da LOAS, e assim

como os anseios e acúmulos da área. A política em vigor,

enfrentando desafios produzidos cotidianamente, contém

contribuições advindas de conselhos de assistência social,

associações de municípios, colegiados de gestores, fóruns,

associações, trabalhadores, universidades, estudantes, entre tantas

outras, reafirmando o princípio democrático e participativo necessário

para a política.

A Nova Política de Assistência Social, aprovada pelo conselho

Nacional em 22 de setembro de 2004, teve publicada sua versão definitiva em 15 de

outubro do mesmo ano (SALLES, 2008).

Esta Política lança o desafio de uma nova forma de interpretação da

realidade brasileira, a partir das seguintes visões:

Uma visão social inovadora, dando continuidade ao inaugurado

pela Constituição Fedral de 1988 e pela Lei Orgânica da

Assistência Social de 1993, pautada na dimensão ética de incluir

„os invisíveis‟, os transformados em casos individuais, enquanto de

fato são parte de uma situação social coletiva; as diferenças e os

diferentes, as disparidades e as desigualdades.

Uma visão social de proteção, o que supõe conhecer os riscos, as

vulnerabilidades sociais a que estão sujeitos, bem como os

recursos com que conta para enfrentar tais situações com menos

dano pessoal e social possível. Isto supõe conhecer os riscos e as

possibilidades de enfrentá-los.

Uma visão social capaz de captar as diferenças sociais,

entendendo que as circunstâncias e os requisitos sociais

circundantes do individuo e dele em sua família são determinantes

para sua proteção e autonomia. Isto exige confrontar a leitura

macro social com a leitura micro social.

Uma visão social capaz de entender que a população tem

necessidades, mas também potencialidades ou capacidades que

devem ser desenvolvidas. Assim, uma análise de situação não

pode ser só das ausências, mas também das peresenças até

mesmo como desejos em superar a situação atual.

Uma visão social capaz de identificar forças e não fragilidades que

as diversas situações de vida possuem (BRASIL, 2005a, p. 15).

Os princípios da PNAS estão em consonância com o Artigo 4º da

LOAS, regindo pela:

I – Supremacia do atendimento às necessidades sociais sobre as

exigências de rentabilidades econômica;

II – Universalização dos direitos sociais, a fim de tornar o destinatário

da ação assistencial alcançável pelas demais políticas públicas;

III – Respeito à dignidade do cidadão, à sua autonomia e ao seu

direito a benefícios e serviços de qualidade, bem como à convivência

familiar e comunitária, vedando-se qualquer comprovação vexatória

de necessidade;

IV – Igualdade de direito no acesso ao atendimento, sem

discriminação de qualquer natureza, garantindo-se equivalência às

populações urbanas e rurais;

V – Divulgação ampla dos benefícios, serviços, programas e projetos

assistenciais, bem como dos recursos oferecidos pelo poder público

e dos critérios para sua concessão (BRASIL, 1993, p. 8-9).

As diretrizes e princípios da nova Política Nacional de Assistência

Social foram deliberados em discussões que ocorreram após a Conferência, de

forma descentralizada, e participativa, com intuito de ampliar os novos rumos da

Assistência Social no Brasil. A intenção expressa, nestes debates, apontava para a

formulação de uma política que atendesse às necessidades da sociedade e que o

Governo se colocasse com a perspectiva da implantação da Política de „Assistência

Social como dever do Estado e direito do cidadão‟.

As articulações e mobilizações possibilitaram a realização de uma

nova reforma ministerial, extinguindo o Ministério de Assistência Social, substituído

pela Secretaria Nacional de Assistência Social e, assim, criando novas Secretarias,

como a de Segurança Alimentar e Renda e Cidadania, atrelada ao Ministério de

Desenvolvimento Social e Combate à Fome - MDS, através da Lei nº 10.869 de

maio de 2004.

Assim, o MDS assumiu o compromisso, a partir de 2004, de criar

condições para a efetivação dos direitos contidos na Constituição Federal de 1988,

bem como na Lei Orgânica de Assistência Social, na perspectiva de caráter público

participativo desta política. Dessa forma, o governo federal estava autorizado e

assumindo o compromisso de co-financiar serviços, programas e projetos.

A construção da proposta significou um processo coletivo, uma vez

que contou com a contribuição de vários setores da Assistência Social, em eventos

descentralizados nos Estados e Municípios durante o ano de 2004. Dessa maneira,

a PNAS foi promulgada em 15 de outubro de 2004, por meio da Resolução nº 145 e,

em 28 de outubro do mesmo ano, foi publicada no Diário Oficial da União.

A NOB/SUAS 2005 foi discutida e elaborada pelos membros do

CNAS e pela Comissão Intergestora Tripartite, e aprovada em reunião ordinária em

15 de julho de 2005

, definindo o seu conteúdo, através de seis itens: justificativa;

tipos e níveis de gestão; instrumentos de gestão; instância de articulação, pactuação

e deliberação; financiamento e regras de transição (SPOSATI, 2007).

A atual Norma Operacional Básica, referência nas NOBs anteriores,

de 1997 e 1998, transformou-se no mais novo instrumento de controle da Política

Nacional de Assistência Social, operacionalizando os seus princípios através do

Sistema Único da Assistência Social – SUAS. Ainda organiza a operacionalização da

gestão da Nova Política de Assistência Social de 2004, a partir dos pressupostos da

Constituição Federal de 1988, da Lei Orgânica da Assistência Social e outras

legislações complementares, destacando, dentre outras características o caráter da

A NOB foi aprovado pelo CNAS, em reunião ordinária realizada nos dias 11, 12, 13, 14 e 15 de

julho de 2005, no uso da competência que lhe conferem os incisos II, V,IX e XIX do art. 18 da Lei nº

8.742 de 7 de dezembro de 1993 – Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS, e publicada pela

Resolução nº 130, de 15 de julho de 2005 (BRASIL, 2005a).

Norma Operacional Básica do SUAS; o caráter do sistema Único de Assistência

Social; as funções da Política de Assistência Social; rede socioassistencial; gestão

compartilhada de serviços.

O SUAS estabelece quatro formas de gestão: dos Municípios, do

Distrito Federal, dos Estados e da União.

Em relação aos municípios brasileiros, a NOB/2005 preconiza três

níveis de gestão - inicial, básica e plena, tendo, cada uma requisitos,

responsabilidades e incentivos.

Os municípios transitam de forma crescente entre esses níveis. Essa

classificação vincula formas e montantes de recursos da União para o financiamento

da Política de Assistência Social de forma descentralizada. No entanto, no Art. 30 da

LOAS, são destacadas as exigências que devem ser cumpridas para a habilitação

dos municípios, no que se refere à efetiva instituição e funcionamento de:

I – Conselho de Assistência Social, de composição paritária entre

governo e sociedade civil;

II – Fundo de Assistência Social, com orientação e controle dos

respctivos Conselhos de Assistência Social;

III – Plano de Assistência Social.

Parágrafo único. É, ainda, condição para transferência de recursos

comprovação orçamentária dos recursos próprios destinados à

Assistência Social, alocados em seus respectivos Fundos de

Assistência Social, a partir do exercício de 1999. (COLIN et al., 1999,

p. 120).

A autora ainda destaca a importância dessas exigências para

forçar/estimular os municípios e estados a criarem condições para operacionalização

dos princípios da descentralização político-administrativa, municipalização e

participação popular.

Percebemos a inserção da possibilidade de novas formas de pensar,

ver e agir da Assistência Social, conforme Souza (2005, p. 48) indica:

Diante de tudo isso, percebe-se que, nesse período de início de um

novo milênio, as ações na área da Assistência Social efetivamente

adquiriram o status de política pública, não somente nos

instrumentos jurídicos, mas de fato.

Por outro lado, Souza (2005) alerta para os desafios que há de se

enfrentar, pois ainda existem “muitos caminhos a trilhar para se efetivar essa política

enquanto direito do cidadão, principalmente na busca pela participação e da

universalização do acesso” (SOUZA, 2005, p. 48).

O SUAS vem resgatar os princípios, diretrizes e objetivos da

Constituição Federal de 1988, ou seja, o Estado assume a responsabilidade pela

construção e implantação das ações da Política de Assistência Social, com caráter

de Política Pública, direito do cidadão; descentralização político-administrativa;

participação popular; centralidade na família, além de definir as funções da Política,

níveis de proteção social e os serviços. É reafirmada a primazia do Estado.

Para sua operacionalização, o SUAS propõe que as ações da

Política de Assistência Social sejam concretizadas a partir da definição de eixos que

deveriam nortear a execução das ações. Esses eixos eram de suma importância

para a implantação e implementação do SUAS, para que se obtenha a “qualidade

no atendimento, indicadores de avaliação e resultado, nomenclatura dos serviços e

da rede socioassistencial e, ainda, os eixos estruturantes e de subsistemas

conforme” (BRASIL, 2004, p. 39). Os eixos são:

Matricialidade sociofamiliar.

Descentralização político-adminsitrativa e Territorialização.

Novas bases para a relação entre Estado e Sociedade Civil.

Financiamento.

Controle Social.

O desafio da participação popular/cidadão usuário.

A Política de Recursos Humanos.

A informação, o Monitoramento e a Avaliação.

A Política Nacional de Assistência Social, de 2004, define como sua

função:

Vigilância Social: refere-se à produção, sistematização de

informações, indicadores e índices territorializados das situações de

vulnerabilidade e risco pessoal e social que incidem sobre

famílias/pessoas nos diferentes ciclos da vida (crianças,

adolescentes, jovens, adultos e idosos); pessoas com redução da

capacidade pessoal, com deficiência ou em abandono; crianças e

adultos vítimas de formas de exploração, de violência e de ameaças;

vítimas de apartação social que lhes impossibilite sua autonomia e

integridade, fragilizando sua existência; vigilância sobre os padrões

de serviços de assistência social em especial aqueles que operam na

forma de albergues, abrigos, residências, semi-residências,

moradias provisórias para os diversos segmentos etários. Os

indicadores a serem construídos devem mensurar no território as

situações de riscos sociais e violação de direitos.

Proteção Social: Defini-se como o cuidado que o Estado e a

Sociedade devem ter com parte ou o conjunto de seus membros,

através de serviços e ações que eles demandam. Os serviços que a

Política de Assistência Social, através da Proteção Social Básica e

Especial, devem garantir as seguranças de sobrevivência ou de

rendimento e de autonomia; segurança de convívio ou vivência

familiar e a segurança de acolhida.

Defesa Social e Institucional: „a proteção social básica e

especial deve ser organizada de forma a garantir aos seus usuários o

acesso ao conhecimento dos direitos socioassistenciais

e sua

defesa. São direitos socioassistenciais a serem assegurados na

operação do SUAS a seus usuários:

Direito ao atendimento digno, atencioso e respeitoso, ausente

de procedimentos vexatórios e coercitivos.

Direito ao tempo, de modo a acessar a rede de serviços com

reduzida espera e de acordo com as necessidades.

Direito à informação, enquanto direito primário do cidadão,

sobretudo àqueles com vivência de barreiras culturais, de leitura, de

limitações físicas.

Direito do usuário ao protagonismo e manifestação de seus

interesses.

Direito do usuário à oferta qualificada de serviço.

Direito de convivência familiar e comunitária (BRASIL, 2004, p.

40).

Compreendeu-se, ao longo da trajetória histórica da Assistência

Social, como sendo o primeiro grande marco legal, a Constituição Federal de 1988.

No que tange às condições de mudanças de paradigmas, a partir deste conjunto de

leis foi possível vislumbrar a sistematização e garantia de direitos dos cidadãos,

porém, apenas com a implantação da Política Nacional, editada em 2004, é que tais

paradigmas consubstanciaram-se em estrutura de gestão, serviço e benefícios.

A gestão é baseada em um pacto federativo, com os três entes

federados - União, Estados e Municípios – na responsabilidade da construção e

implementação do SUAS. Por meio do compromisso e responsabilidade conjunta

entre classes trabalhadoras, gestores e usuários dos serviços, a gestão garante a

operacionalização do LOAS, realizando ações públicas e a busca da efetivação dos

direitos socioassistenciais. Lopes (2006, p. 83) confirma:

É justamente na PNAS/2004 que são definidas as bases para o novo

modelo de gestão para a política pública de assistência social, o

SUAS. O sistema se constitui na regulação e organização em todo

território nacional do atendimento às necessidades de proteção e

seguridade sociais por meio de um conjunto articulado de serviços

continuados, benefícios, programas e projetos, objetivando assegurar

e afiançar o disposto na LOAS.

Direitos Socioassistenciais (pactuados na IV Conferência Nacional de Assistência Social),

estabelecidas na LOAS como direitos de cidadania que se fundem com os direitos sociais,

restringindo-se à proteção, apenas à situação de pobreza (Ferreira, 2007).

A nova Política, em vigor desde setembro de 2004, inova em muitos

aspectos, ao estabelecer níveis de proteção social básica e especial. Esta proteção

preconizava o desenvolvimento de ações em uma perspectiva socioterritorial, em

que as intervenções, necessariamente, se dariam no interior dos territórios dos

municípios, tendo como referência as pessoas e os contextos nos quais elas estão

inseridas, tais como, família, escola, associações, comunidade, assim como todas as

questões problemáticas em seu entorno.

O desenvolvimento de ações na perspectiva socioterritorial

possibilita a construção desta ação territoritorialmente definida, ou seja, pensar o

território a partir do conhecimento das suas dinâmicas e relações, modo de vida de

seus moradores, considerando as situações que levam à exposição de

vulnerabilidades, bem como as formas como esta população enfrenta as situações,

os recursos disponíveis, a cobertura de serviços pelas políticas públicas e, ainda as

formas de organizações e demais potencialidades.

No processo de ampliação da discussão da Política de Assistência

Social, não se pode desconsiderar a heterogeneidade e a particularidade de cada

município e seus territórios locais, ainda a concepção do território enquanto um

campo de forças e disputas e não apenas um limite geográfico.

Diante disso, impõe-se a prioridade do olhar sobre a realidade dos

municípios, dos territórios e das famílias brasileiras, tendo como parâmetros os

acontecimentos locais, com o objetivo de identificar as necessidades regionais e os

serviços demandados pela sua população que, historicamente, foram excluídos do

acesso aos serviços e benefícios socioassistenciais.

O SUAS operacionaliza a diretriz da territorialização através da

identificação da população-alvo de intervenção, quantificando famílias e pessoas e

em quais circunstâncias estes cidadãos se apresentam e, ainda, se seus direitos

assegurados estão sendo violados. Também se investe em compreender as

especificidades que corroboram para que esta população apresente vulnerabilidades

coletivas e individuais e, assim, visando à criação de estratégias interventivas mais

elaboradas que atinjam a referida população. Em suma, conhecer, e reconhecendo

esses fatores se tornaria salientada a centralidade de intervenção social imediata e o

estabelecimento do foco prioritário nas famílias. Considerando que:

O núcleo familiar é o espaço insubstituível de proteção e socialização

primárias, independentes dos formatos, modelos e feições que ele

tem Assumido com as transformações econômicas, sociais e

culturais contemporâneas [...] podemos dizer que estamos diante de

uma família quando encontramos um conjunto de pessoas que se

acham unidas por laços consangüíneos, afetivos e, ou, de

solidariedade (BRASIL, 2005, p. 42).

Assim, considerou-se que as famílias, público da Política de

Assistência Social, estão envolvidas em emaranhados de diversidades e

complexidades que configuram vulnerabilidades e riscos sociais diferentes. Também

deveria se entender as relações estabelecidas no território, já que a

heterogeneidade apresentava demandas e exigia ações para se ofertar a proteção

social.

Di Giovanni (2005), no texto Política Pública de Assistência Social,

SUAS/NOB, define proteção social como:

Formas institucionalizadas que as sociedades constituem para

proteger parte ou o conjunto de seus membros. Tais sistemas

decorrem de certas vicissitudes da vida natural ou social, tais como a

velhice, a doença, o infortúnio, as privações. [...] Neste contexto,

também tanto as formas seletivas de distribuição e redistribuição de

bens materiais (como a comida e o dinheiro), quanto os bens

culturais (como os saberes), que permitirão a sobrevivência e a

integração, sob várias formas na vida social. Ainda, os princípios

reguladores e as normas que, com intuito de proteção, fazem parte

da vida das coletividades (BRASIL, 2005a, p. 31).

Nesse mesmo documento, são destacadas as seguranças que a

política deve garantir para que o público da Política de Assistência tenha acesso à

proteção social, sendo:

Segurança de sobrevivência ou de rendimento e de autonomia:

através de benefícios continuados e eventuais que assegurem:

proteção social básica a idosos e pessoas com deficiência sem

fonte de renda e sustento; pessoas e famílias vitimas de

calamidades e emergências; situações de forte fragilidade pessoal

e familiar, em especial as mulheres chefes de família e seus filhos.

Segurança de convívio ou convivência familiar: através de ações,

cuidados e serviços que restabeleçam vínculos pessoais,

familiares, de vizinhança, de segmento social, mediante a oferta de

experiências socioeducativas, lúdicas, socioculturais, desenvolvidas

em rede de núcleos socioeducativos e de convivência para os

diversos ciclos de vida, suas características e necessidades.

Segurança de acolhida: através de ações, cuidados, serviços e

projetos operados em rede com unidade de porta de entrada

destinada a proteger e recuperar as situações de abandono e

isolamento de crianças, adolescentes, jovens, adultos e idosos,

restaurando sua autonomia, capacidade de convívio e

protagonismo mediante a oferta de condições materiais de abrigo,

repouso, alimentação, higienização, vestuário e aquisições

pessoais desenvolvidas através de acesso às ações

socioeducativas (BRASIL, 2005a, p. 40).

Para melhor compreensão e definição da PNAS, foi configurada e

hierarquizada a Proteção Social em Básica e Especial.

A Proteção Social Especial deve oferecer serviços que garantam

condições dignas de vida quando ocorre a violação de direitos às famílias ou

pessoas, destacando crianças, adolescentes, jovens, idosos e pessoas que vivem

com alguma deficiência, além de situações que expressam a exclusão social, como,

por exemplo, moradores de rua, migrantes, idosos abandonados famílias em

situações decorrentes do abandono, maus tratos físicos e psíquicos, abuso sexual,

uso abusivo de substâncias psicoativas, cumprimento de medidas socioeducativas,

conflito com a lei, ou família com membros em situação de privação de liberdade,

situações de rua, situação de trabalho infantil, entre outros (BRASIL, 2005a).

Para tanto, é necessária a oferta de modalidades de serviços a partir

da identificação das vulnerabilidades e demandas das famílias e/ou pessoas. Esses

serviços são classificados por níveis de complexidades: média e alta.

São exemplos dos serviços de média complexidade aqueles que

disponibilizam atendimentos às famílias e seus membros com direitos violados, mas

cujos vínculos familiares e comunitários ainda não foram rompidos. São exemplos

desses serviços:

Serviço de orientação e Apoio Sócio-familiar;

Plantão Social;

Abordagem de Rua;

Cuidado no Domicílio;

Serviço de Habilitação e Reabilitação de pessoas com deficiência

na comunidade;

Medidas socioeducativas em meio aberto (Prestação de Serviços

à Comunidade e Liberdade Assistida, previstas no Estatuto da

Criança e do Adolescente – ECA) (BRASIL, 2005a, p. 38).

A Proteção Social Especial de Alta Complexidade deve oferecer

serviços que garantam proteção integral devido às vulnerabilidades às quais estão

expostas as famílias ou pessoas que se encontram sem referência e/ou em

situações de ameaça, que por situação de falta de segurança ou proteção,

necessitam ser retiradas do convívio da família e/ou da comunidade. Esses serviços

devem oferecer moradia, alimentação, higienização e trabalho. São exemplos:

Atendimento Integral Institucional;

Casa Lar;

República;

Casa de Passagem;

Albergue;

Família Substituta;

Família Acolhedora;

Medidas sócio-educativas restritivas e privativas de liberdade

(semi-liberdade, internação provisória e sentenciada);

Trabalho Protegido (BRASIL, 2004, p. 38).

Quanto à Proteção Social Básica, a mesma tem como objetivo:

[...] prevenir situações de risco por meio do desenvolvimento de

potencialidades e aquisições, e o fortalecimento de vínculos

familiares e comunitários. Destina-se à população que vive em

situação de vulnerabilidade social decorrente da pobreza (ausência

de renda, precário ou nulo acesso aos serviços públicos, dentre

outros) e, ou, fragilização de vínculos afetivos – relacionais e de

pertencimento social (discriminação etárias, étnicas, de gênero ou

por deficiência, dentre outras) (BRASIL, 2004, p. 33).

Para o acesso à proteção social e a sua garantia, os serviços da

Proteção Social Básica devem se articular entre si e com as demais políticas no

território. São exemplos desses serviços:

• Programa de Atenção Integral às Famílias;

• Projetos de Geração de Trabalho e Renda;

• Centro de Convivência para Idosos;

• Serviço para criança de 0 a 6 anos, que visem ao

fortalecimento dos vínculos familiares, com ações que favoreçam a

socialização, a valorização do brinquedo e a defesa dos direitos da

criança;

• Serviço Socioeducativo para crianças e adolescentes na faixa

de 6 a 14 anos, visando sua proteção, socialização e o fortalecimento

dos vínculos familiares e comunitários;

• Programas de incentivo ao protagonismo juvenil, com

fortalecimento dos vínculos familiares e comunitários;

• Centro de Informação e de Educação para o trabalho, voltados

para jovens e adultos (BRASIL, 2005a, p. 36).

A rede de Proteção Social Básica pode ser compreendida como a

„porta de entrada‟, condição facilitadora para o ingresso no Sistema, por estar com

seus serviços descentralizados e territorializados. Também se salienta por ser o

lócus privilegiado da organização da gestão de benefícios e de serviços de

acompanhamento sócio-familiar, além de propiciar o acesso à população, que

sobrevive em regiões de vulnerabilidades.

Conforme orienta a Política, os serviços da Proteção Social Básica

devem ser organizados e coordenados pelo Centro de Referência de Assistência

Social (CRAS):

Os serviços de proteção social básica serão executados de forma

direta nos Centros de Referência de Assistência Social (CRAS) e em

outras unidades básicas e públicas de Assistência Social, bem como

de forma indireta nas unidades e organizações da Assistência Social

da área de abrangência dos CRAS (BRASIL, 2004, p. 35).

Na PNAS (2004), a divisão dos serviços nos níveis de Proteção

Social Básica e Especial está muito bem definida, especificando quais os objetivos,

funções e responsabilidades de cada proteção. No entanto, percebeu-se que, dia a

dia, esta organização funciona de forma integrada, pois, para garantir a proteção

integral, exige-se uma constante articulação entre esses serviços.

A proteção Social Especial exige serviços especializados,

desenvolvidos pelos Centros de Referência Especializados da Assistência Social –

CREAS - enquanto a Proteção Social Básica tem como referência de equipamento

social o Centro de Referência de Assistência Social – CRAS.

2.4.1 Centro de Referência de Assistência Social – CRAS

Em 2003, no Brasil, teve inicio a implantação dos CRAS a partir de

financiamentos do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome.

Naquele momento, foram quantificados 454 CRAS, instalados em 301 municípios.

Em 2006, houve um salto significativo, sendo contabilizados 2.244 CRAS, em 1621

municípios (BRASIL, 2006).

Até dezembro de 2007, haviam sido cadastrados no MDS 4.182

CRAS, em 3.151 municípios, sendo a maioria na Região Nordeste, com 39,2%;

Sudeste com 33,3%; Sul com 12,2%, Norte com 8% e Centro-Oeste 7,2% (BRASIL,

2008a).

Assim são definidos os CRAS:

[...] é uma unidade pública estatal, que atua com famílias e indivíduos

em seu contexto comunitário, visando à orientação e fortalecimento

do convívio sócio-familIar. Nesse sentido, o CRAS é responsável

pela oferta e o desenvolvimento do Programa de Atenção Integral às

Famílias - PAIF

(BRASIL, 2004, p. 35).

O CRAS é uma unidade descentralizada da política de assistência

social destinada ao atendimento da população excluída do acesso

aos bens e serviços que vive em áreas com maior concentração de

pobreza. São realizadas atividades de caráter de proteção social

básica com o objetivo de inclusão e promoção social, bem como de

fortalecimento dos vínculos sociais e participação popular

(SILVEIRA; COLIN, 2006, p. 39).

Como foi destacado, o CRAS tem por atribuição a garantia do

acesso e/ou a oferta dos serviços socioassistenciais às famílias público-alvo da

Política de Assistência Social. Assim, as ações a serem prestadas devem ter

impactos na vida das pessoas que acessam tais serviços, como, por exemplo,

perspectiva da superação das condições de vulnerabilidade social e potencialidades

de riscos, por meio da efetivação dos direitos às seguranças sociais afiançadas.

O CRAS é uma unidade do Sistema Único da Assistência Social –

SUAS - sendo a estrutura de referência, descentralizada, e estrategicamente

territorializada. Ele possibilita a aproximação da população e identifica as

desigualdades, por meio de um equipamento de prestação de serviços de Proteção

Social Básica. Conforme define a PNAS, para a operacionalização, deve-se dispor

de atendimento socioeducativo, individual e grupal, com famílias; grupos de

convivência, ações de inclusão produtiva e capacitação para o mercado de trabalho.

Quando comparado ao Sistema Único da Saúde – SUS - o CRAS

está para o SUAS, como a Unidade Básica de Saúde está para o SUS, ou seja,

tanto o CRAS, como a Unidade Básica de Saúde são lugares onde o usuário deve

receber os primeiros atendimentos, a acolhida e, quando necessário, deve ser

encaminhado para outros serviços da mesma política ou das demais.

São competências de atribuições do CRAS:

Executar serviços de proteção social básica;

Organizar e coordenar a rede de serviços socioassistenciais

locais da Política de Assistência Social;

Atuar com famílias em seu contexto comunitário;

Ser responsável pelo Programa de Atenção Integral às

Famílias – PAIF;

Principal programa da Proteção Social Básica, do SUAS. Desenvolve ações e serviços continuados

para as famílias em situação de vulnerabilidade referenciada pelo CRAS.

Prestar informações e orientações para a população de sua

área de abrangência;

Articular com a rede de proteção social local no que se refere

aos direitos de cidadania, mantendo ativo um serviço de

vigilância social;

Sistematizar e divulgar os indicadores sociais de sua área de

abrangência, em conexão com os outros territórios;

Mapear e organizar a rede socioassistencial de proteção

social básica e promover a inserção das famílias nos serviços de

assistência social local;

Promover o encaminhamento da população local para as

demais políticas públicas e sociais, promovendo o

desenvolvimento de ações intersetoriais que visem à

sustentabilidade de forma a romper com o círculo de reprodução

intergeracional de exclusão social e evitar que essas famílias e

indivíduos tenham seus direitos violados, recaindo em situações de

vulnerabilidade e risco (BRASIL, 2006, p. 25).

Para a realização das suas competências, é necessário que o

CRAS, além de ser o equipamento físico que expressa o „corpo‟ da Política de

Assistência Social descentralizada nos territórios de maior vulnerabilidade social,

deve também manter uma equipe técnica de referência mínima para a execução de

ações e serviços para as famílias, sendo esta constituída por assistentes sociais,

psicólogos, serviços administrativos, serviços gerais, estagiários e coordenador.

Outro aspecto inovador na proposta é a orientação do trabalho da

psicologia e do serviço social, compondo a dupla psicossocial, que deve atuar de

maneira convergente, contínua e interdisciplinar.

Estes profissionais deverão ter capacitação e orientação de forma

continuada, considerando a natureza do serviço, as especificidades étnicas,

culturais, geracionais e gênero da população e do território. Para isso, é

indispensável o estabelecimento de relações com lideranças e demais serviços

comunitários. Assim, os municípios devem compor suas equipes a partir das

necessidades apresentadas pelas famílias e pelo território.

A NOB/SUAS (2005) orienta que, para a instalação do CRAS e de

outros serviços da Proteção Social Básica, devem-se considerar os indicadores de

vulnerabilidades dos territórios. Tal orientação tornou-se imprescindível para que os

usuários demandatários dos serviços tenham o direito socioassistencial da

acessibilidade garantido. No que se refere às demais áreas que estiverem longe do

local do CRAS, devem ser atendidas de maneira descentralizadas com estratégias

interventivas in locus, ou seja, com atendimentos domiciliares, ações conjuntas com

a comunidade, entre outros deslocamentos da equipe.

O espaço físico do CRAS tem de possuir e ofertar infra-estrutura e

condições logísticas compatíveis com as ações dos serviços ofertados. Ainda, de

acordo com a orientação do NOB/SUAS, o local de instalação do CRAS deve

abrigar, no mínimo, três ambientes com definições distintas e bem definidas:

recepção, sala de atendimento e sala para reuniões; possuir móveis e

equipamentos, como telefone, computador, mesas, cadeiras, entre outros que

também devem ser compatíveis com as ações desempenhadas.

Em casos de implantação de CRAS em locais e públicos

específicos, como indígenas, quilombolas, ribeirinhas, é fundamental que, no

momento da elaboração do projeto arquitetônico, considerem-se as questões sócio-

culturais destes povos, para que haja acolhimento, expresse identidade e atenda às

necessidades das referidas pessoas. Para tanto, o espaço físico que será a

referência da Assistência Social no território deve possuir a identidade visual, ou

seja, explicitar qual o serviço prestado; quem são os destinatários; quem financia;

quais os serviços ofertados entre outros.

São muitos os desafios para a implantação desta nova política, que

exige um conjunto de fatores articulados entre si, mas, em especial, as condições de

trabalho, como ressalta Paiva (2006, p. 11):

Tal projeto requer, porém, o preenchimento de um importante hiato: a

precariedade técnica e teórica dos operadores dessa política pública,

em termos de saberes, mas sobre tudo, em termos de condições de

trabalho – infra-estrutura institucional e valorização salarial – e a

complexa densidade política e também teórico–metodológica que o

campo socioassistencial requer. Isto solicita o fortalecimento da

dimensão político-pedagógica do direito socioassistencial, com base

no rigor técnico e político – essencialmente democráticos – para o

planejamento, gerenciamento e controle social, capazes de mobilizar

e potencializar a decisiva participação da população, diretamente e

de forma emancipadora.

Para muitas famílias, o CRAS é o local de acesso à informação

acerca de outras políticas, em especial, de acesso aos direitos socioassistenciais,

além de referência para orientação e encaminhamentos para serviços da Proteção

Social Especial, dentre eles o Programa de Atenção Integral à Família – PAIF

Implantado pelo Governo Federal, por meio do Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à

Fome, em 18 de abril de 2004, através da Portaria nº 78. Primeiramente denominado Plano Nacional

A consolidação da Política de Assistência Social deve se constituir

em esforços concentrados entre os entes federados no sentido de criar mecanismos

para o enfrentamento e superação de antigas práticas, concepções, bem como o

cumprimento da destinação de orçamentos e recursos para a execução dos

serviços, programas, projetos e benefícios estabelecidos pela atual Política Nacional.

Compreendemos que a Política de Assistência Social, como Política

de Proteção Social, compondo a Seguridade Social, vem ocupando importante

espaço nos últimos anos no Brasil. Uma demonstração disso é a construção de

mecanismos que viabilizam condições de acesso aos direitos sociais para a

população especifica desta política, como, por exemplo, a Política Nacional de

Assistência Social – PNAS de 2004 e a sua operacionalização através do Sistema

Único de Assistência Social – SUAS.

A implantação desta nova forma de se fazer Assistência Social, tem

condições de criar, nos municípios, uma nova arquitetura institucional, ética, política

e informacional para a Política de Assistência Social.

No entanto, a efetivação desse Sistema, descentralizado e

participativo, em especial no seu modo de gestão, ainda tem desafios a serem

superados.

Em 2007, com o envolvimento de milhares de pessoas, através de

um processo de planejamento participativo de grande escala, o MDS instituiu o

Plano Decenal da Assistência Social – SUAS Plano 10, que tinha como objetivo a

projeção e operacionalização de uma nova metodologia da política para os próximos

10 anos. (BRASIL, 2007).

A partir do referencial teórico construído, analisaremos, no próximo

capítulo, a maneira pela qual ocorreu à implantação do equipamento de

operacionalização da Política de Assistência Social, de forma descentralizada, ou

seja, as unidades de CRAS nos municípios da Região da AMEPAR.

de Atendimento Integrado à Família, PNAIF, em 19 de maio de 2004, tornou-se serviço de ação

continuada da Assistência Social, através do Decreto 5.085/2004.

CAPÍTULO III

3 PROCESSO DE IMPLANTAÇÃO DO CRAS NA REGIÃO DA AMEPAR:

REFLETINDO SOBRE OS CAMINHOS DA MUDANÇA

O presente capítulo tem como objetivo analisar o processo de

implantação dos CRAS em quatro municípios da região da AMEPAR, definidos por

critérios já apontados. Sendo de maneira representativa, elegemos para compor a

amostragem: 4 municípios pertencentes à área de abrangência da região AMEPAR,

sendo um município de pequeno porte 1, um município de pequeno porte 2, um

município de médio porte e um município de grande porte. Como definido na Política

Nacional de Assistência Nacional de 2004, dentre as referências de municípios

brasileiros, não será selecionada uma metrópole, justificada pela ausência desta na

região:

a) Município onde já houve implantação de CRAS;

b) Municípios que possuíssem, em seu quadro funcional,

profissionais que acompanharam a implantação do CRAS e que

ainda estivessem atuando no momento da realização das

entrevistas;

c) Municípios onde os profissionais aceitassem participar

voluntariamente da pesquisa, de acordo com os critérios éticos de

anonimato.

Além disso, constará neste capítulo, a abordagem sobre

territorialização, considerando que a temática aparece várias vezes por ocasião das

entrevistas; a caracterização da região por meio de sua localização pelo mapa

político e pela tabela dos dados: número total de habitantes, os residentes na área

rural e na urbana; porte, e níveis de gestão da Política de Assistência Social,

conforme demonstrada na tabela 1. Constará também à análise das entrevistas,

conforme os eixos complementares e convergentes, a saber: a) o que motivou a

implantação do CRAS; b) os serviços que o CRAS desenvolve, e; c) os aspectos

positivos e negativos desta implantação.

Ainda, buscou-se para a compreensão deste processo, o

aprofundamento investigativo de aspectos, tais como qual a compreensão das

orientações da Política Nacional de Assistência Social – PNAS; as condições

objetivas para a implantação e desenvolvimento das ações (espaço físico, equipe

técnica e recursos); articulação com a rede governamental e socioassitencial no

período da implantação e a relação com os serviços; quais os serviços que o CRAS

desenvolve, e os avanços e desafios a partir da avaliação técnica entre os

participantes entrevistados.

O aprofundamento da análise implicará na avaliação dos aspectos

comuns e contraditórios das falas em relação ao referencial teórico e às diretrizes

atuais da Política Nacional de Assistência Social - PNAS - especificamente no que

concerne ao processo de implantação do Centro de Referência de Assistência Social

- CRAS, por entendermos que este equipamento constitui-se como porta de entrada

do sistema de proteção, bem como a congregação de ações que concretizam as

seguranças afiançadas por esta política.

Descentralizar a Política de Assistência Social através da

implantação do CRAS é criar condições para o desenvolvimento de discussões,

debates, reflexões e tomada de decisões mais próxima da realidade vivida pela

população, isto nas áreas de maior vulnerabilidade, onde a dinâmica dos problemas

acontece. Essa forma de gestão permite maior chance de se ter respostas concretas

e mais rápidas, além de ser uma forma de dividir poderes, ainda possibilita o

desenvolvimento local. Em fase disso, avaliamos ser necessária uma abordagem

sobre território.

3.1 TERRITORIALIZAÇÃO

O processo da globalização exige novas adequações no

funcionamento da sociedade. A „determinação‟ do crescimento polarizado e

centralizado invade as regiões, confronta-se com a imagem de fragmentação

econômica, social e territorial. A ameaça da existência de um núcleo globalizado

desconsidera a existência de grupos sociais.

O Brasil tem alta densidade populacional em seus 5.564

municípios e, considerando a sua heterogeneidade e desigualdades econômicas,

sociais, políticas e culturais entre suas regiões, é urgente e necessário pensar as

ações da Política de Assistência Social na perspectiva socioterritorial. Sposati (2008)

acrescenta que o país apresenta diversidade na habilidade de gestão destes

municípios, acentuada pelos níveis de desigualdade do desenvolvimento econômico

social entre eles.

A definição de prioridades na elaboração de programas, projetos e

serviços a partir do princípio de que todos os municípios se encontram em situações

semelhantes não responde às diversas demandas diante da presença das marcas

da desigualdade social, assim, devem-se associar as diversas informações acerca

da realidade demográfica e socioterritorial (BRASIL, 2005b).

Koga (2003) reforça essa importância, devido à ênfase dada à

descentralização e municipalização das políticas públicas a partir da Constituição

Federal de 1988. Assim, é fundamental a discussão e reflexão acerca destas

políticas, o que nos remete à importância da regulação ampla e, ainda, a defesa de

universalização do direito, não se permitindo a focalização ou a

desresponsabilização do Estado em garantir estes direitos.

O princípio da descentralização está previsto nesta Constituição,

reafirmado nas regulamentações das Políticas Públicas. No caso da Política da

Assistência Social, consta na Lei Orgânica da Assistência Social, em seu Art. 6º:

As ações da área de assistência social são organizadas em sistema

descentralizado e participativo, constituído pelas entidades e

organizações de assistência social abrangidas por esta Lei, que

articule meios, esforços e recursos, e por um conjunto de instâncias

deliberativas compostas pelos diversos setores envolvidos na área

(COLIN, 1999, p. 39).

A criação de condições para o desenvolvimento dos municípios e

territórios locais, consiste em potencializar e fortalecer o desenvolvimento

socioeconômico a partir da mobilização dos recursos locais, como humanos e

financeiros, dessa forma possibilitando os resultados – financeiros – ficarem no

próprio município.

O esforço para enfrentar o direcionamento da globalização é

expresso através do aumento de experiências inovadoras de desenvolvimento

Fonte: Tese de Doutorado em Serviço Social de Sonia Regina Nozabielli, 2008.

econômico local, exemplificadas por pequenos empreendimentos, associativismo,

mercado popular, entre outras iniciadas ainda na década de 1990.

No que se refere à elaboração da Política de Assistência Social,

considerando as situações de vulnerabilidades e potencialidades da população, é

necessário, além da leitura territorial

, ou seja, a interpretação dos indicadores

sociais do município ou do território, também a construção de ações, juntamente

com as demais políticas públicas na perspectiva de enfrentar e/ou prevenir situações

de risco.

As ações da Política de Assistência Social, de forma

descentralizada, possibilitam o fortalecimento da relação entre o Estado e a

sociedade civil, a participação dos usuários através do exercício do controle social,

além de propiciar a informação mais rápida, monitoramento, avaliação e a

sistematização dos resultados.

Koga (2003, p. 26) destaca ainda:

Pensar na política pública a partir do território exige também um

exercício de revisita à história, ao cotidiano, ao universo cultural da

população que vive nesse território, se o considerarmos para além do

espaço físico, isto é, como toda gama de relações estabelecidas

entre seus moradores, que de fato o constroem e reconstroem.

Pensar/respeitar e considerar a cultura do território não é limitar-se a

acreditar que as relações de solidariedade comunitária sejam suficientes para lutar e

enfrentar as situações de exclusão social sentidas pela população, mas também

deve ser principalmente da responsabilização do Estado e o reconhecimento de que

as pessoas, as famílias e o território têm especificidades e particularidades que

devem ser respeitadas e valorizadas no processo de desenvolvimento, assim como:

A simples presença de uma política pública pode não revelar sua

capacidade de interferência nas situações de exclusão social,

visando colocar os sujeitos na condição de protagonistas a caminho

da inclusão social. Faz-se fundamental o modo pelo qual a política

pública opera, levando em conta a cultura, a geografia da própria

população com o qual trabalha e a participação dos cidadãos

(KOGA, 2003, p. 28).

Leitura territorial: expressão do conjunto das relações, condições e acessos inaugurados pelas

análises de Milton Santos, que interpreta a cidade com significado vivo a partir dos “atores que dele

se utilizam” (BRASIL, 2005a, p. 43).

Para Koga (2003), a compreensão acerca do território deve superar

o campo da geografia, devendo ser concebido e utilizado também pelas ciências

sociais, políticas, econômicas.

Sposati (2008) reforça que o território não é apenas a definição

física:

Território não é um terreno no sentido de uma dimensão de terra.

Território é dinâmica, pois para além da topografia natural, constitui

uma „topografia social‟ decorrente das relações entre os que nele

vivem e suas relações com os que vivem em outros territórios.

Território não é gueto, apartação, ele é mobilidade. Por isso discutir

medidas de um território é assunto bem mais complexo de que definir

sua área com densidade. Implica considerar o conjunto de forças e

dinâmicas que nele operam (SPOSATI, 2008, p. 9).

Para Santos citado por Koga (2003), o território pode ser entendido a

partir da perspectiva de uma categoria de análise, uma vez que seu entendimento

não é de um conceito estanque e/ou cristalizado, pois possui uma plasticidade e

dinâmica que converge para seu entendimento juntamente com outros aspectos, por

exemplo, a população local, demográfica, aspectos geográficos e topográficos,

cultura local, história do território, identidade dos moradores, demandas, rede e bens

de serviços:

O território em si, para mim, não é um conceito. Ele só se torna um

conceito utilizável para a análise social quando o consideramos a

partir do seu uso, a partir do momento em que o pensamento

juntamente com aqueles atores que dele utilizam (SANTOS apud

KOGA, 2003, p. 35).

A interpretação dessa relação possibilita a compreensão do

funcionamento da dinâmica e da vida das pessoas de um determinado lugar. Sposati

(2009, p. 17) coloca:

A concretização do modelo de proteção social sofre forte influência

da territorialidade, pois ele só se instala, e opera, a partir das forças

vivas e de ações com sujeitos reais. Ele não flui de uma fórmula

matemática, ou laboratorial, mas de um conjunto de relações e de

forças em movimento.

No caso específico da Política de Assistência Social, no nível de

proteção básica, torna-se necessário que a mesma seja prestada de forma

territorializada, considerando que essa forma é o contraponto de ações

centralizadas, facilitando o diálogo com variedades de sujeitos e a delegação de

poder, em função de seu caráter preventivo e do baixo nível de complexidade

(SPOSATI, 2008).

O Sistema Único da Assistência Social - SUAS – traz, como um dos

princípios a territorialização. Sposati (2009, p. 45) faz importante contribuição acerca

dessa temática:

Territorialização – é uma dimensão da política que supõe o

reconhecimento da heterogeneidade dos espaços em que a

população se assenta e vive bem como o respeito cultural aos seus

valores, referência e hábito. Tem como perspectiva a inserção do

cidadão e a manutenção da expressão de indivíduo. Também por

entendimento e identificação das efetivas condições de vida do

território onde ele vive com sua família. Certamente, o nível de

qualidade de um território pode ser fator de proteção e/ou

desproteção.

Uma das estratégias para operacionalização desse princípio é a

implantação do Centro de Referência de Assistência Social - CRAS - nos territórios

de vulnerabilidade dos municípios.

Essa nova forma de fazer a gestão da Política de Assistência Social,

em especial a territorializada, traz novos desafios, como a necessidade de

instrumentalizar a sociedade para exercer a vigilância sobre os serviços.

O CRAS, nesta perspectiva, exerce a função de referência da

Política de Assistência Social no território, detecta as demandas das situações de

vulnerabilidade e risco social, devendo criar condições de garantir ao usuário acesso

à renda, serviços, programas, projetos e benefícios, a partir das diferentes

demandas, além de exercer a contra referência, nos casos de encaminhamentos

para os serviços de níveis de maior complexidade, e para os serviços de outras

políticas.

Esses encaminhamentos se efetivam e têm mais resolutividade

quando há articulação entre o CRAS e a rede socioassistencial. Essa articulação

significa a construção de um processo de aproximação entre diferentes

organizações no território, a partir da socialização, compreensão e pactuação das

formas de funcionamento, dinâmicas, responsabilidades e objetivos, de forma a

associar interesses distintos destas organizações e o fortalecimento dos interesses

comuns.

A articulação das políticas públicas, entidades e organizações, que

ofertam ações de proteção para a população em situação de vulnerabilidade na área

de abrangência do CRAS, consiste no estabelecimento de contatos, combinados,

alianças, fluxos de encaminhamentos e informações entre o Centro de Referência de

Assistência Social e os outros serviços/equipamentos da proteção social básica e

proteção especial, com a intencionalidade de criar condições de acesso aos direitos

socioassistenciais e direitos sociais, fortalecer vínculos e possibilitar troca de

experiências e a busca de apoio entre os diversos serviços setoriais, como a escola,

unidade básica de saúde, grupos sociais, organizações comunitárias .

O desafio está colocado:

A operacionalização da política de assistência social em rede, com

base no território, constitui um dos caminhos para superar a

fragmentação na prática dessa política. Trabalhar em rede, nessa

concepção territorial, significa ir além da simples adesão, pois há

necessidade de se romper com velhos paradigmas, em que as

práticas se construíram historicamente pautadas na segmentação, na

fragmentação e na focalização, e olhar para a realidade,

considerando os novos desafios colocados pela dimensão do

cotidiano, que se apresenta sob múltiplas formatações, exigindo

enfrentamento de forma integrada e articulada (BRASIL, 2005a, p.

44).

A Política Nacional de Assistência Social - PNAS - de 2005,

caracteriza os municípios do país, a partir do porte demográfico, associado aos

indicadores socioterritoriais. Essa política utiliza como referência a classificação dos

municípios como de pequeno, médio e grande porte

, a mesma utilizada pelo IBGE,

e ainda associando outras referências de análise, como a Metrópole:

Municípios de pequeno porte 1 – entende-se por municípios de

pequeno porte 1 aquele cuja população chega a 20.000

habitantes (até 5.000 famílias em média. Possuem forte presença

de população em zona rural, correspondendo a 45% da

população total. Na maioria das vezes, possuem como referência

municípios de maior porte, pertencentes à mesma região em que

estão localizados. Necessitam de uma rede simplificada e

reduzida de serviços de proteção social básica, pois os níveis de

coesão social, as demanda potenciais e redes socioassistenciais

não justificam serviços de natureza complexa. Em geral, esses

municípios não apresentam demandas significativa de proteção

especial, o que aponta para a necessidade de contarem com a

referência de serviços dessa natureza na região, mediante

prestação direta pela esfera estadual, organização de consórcios

intermunicipais, ou prestação por municípios de maior porte, com

co-financiamento das esferas estaduais e federal.

Forma de definição utilizada no Plano de Assistência Social, tomando como base a divisão do IBGE

(BRASIL, 2005a).

Municípios de pequeno porte 2 – entende-se por municípios de

pequeno porte 2 aqueles cuja população varia de 20.001 a

50.000 habitantes (cerca de 5.000 a 10.000 famílias em média).

Diferenciam-se dos pequeno porte 1 especialmente no que se

refere à concentração da população rural que corresponde a 30%

da população total. Quanto as suas características relacionais

mantêm-se as mesmas dos municípios pequeno 1.

Município de médio porte – entende-se por municípios de médio

porte aqueles cuja população está entre 50.001 a 100.000

habitantes (cerca de 10.000 a 25.000 famílias). Mesmo ainda

precisando contar com a referência de municípios de grande

porte para questões de maior complexidade, já possuem mais

autonomia na estruturação de sua economia, sediam algumas

indústrias de transformação, além de contarem com maior oferta

de comércio e serviços. A oferta de empregos formais, portanto,

aumenta, tanto no setor secundário como no de serviços. Esses

municípios necessitam de uma rede mais ampla de serviços de

Assistência Social, particularmente na rede de proteção social

básica. Quanto à proteção especial, a realidade de tais

municípios se assemelha a dos municípios de pequeno porte, no

entanto, a probabilidade de ocorrerem demandas nessa área é

maior, o que leva a se considerar a possibilidade de sediarem

serviços próprios dessa natureza ou de referência regional,

agregando municípios de pequeno porte no seu entorno.

Municípios de grande porte – entendem-se por municípios de

grande porte aqueles cuja população é de 101.000 habitantes até

900.000 habitantes (cerca de 25.000 a 250.000 famílias). São os

mais complexos na sua estruturação econômica, pólos de regiões

e sedes de serviços especializados.Concentram mais

oportunidades de emprego e oferecem maior número de serviços

públicos, contendo também mais infra-estrutura. No entanto, são

os municípios que, por congregarem o grande número de

habitantes e, pelas suas características em atraírem grande parte

da população que migra das regiões onde as oportunidades são

consideradas mais escassas, apresentam grande demanda por

serviços das várias áreas de políticas públicas. Em razão dessas

características, a rede socioassistencial deve ser mais complexa

e diversificada, envolvendo serviços de proteção social básica,

bem como uma ampla rede de proteção especial (nos níveis de

média e alta complexidade).

Metrópoles – entende-se por metrópole os municípios com mais

de 900.000 habitantes (atingindo uma média superior a 250.000

famílias casa). Para além das características dos grandes

municípios, as metrópoles apresentam o agravante dos

chamados territórios de fronteira, que significam zonas de limites

que configuram a região metropolitana e normalmente com forte

ausência de serviços do Estado (BRASIL, 2005a, p. 45-46).

A definição dessa classificação tem como propósito identificar

algumas características mais importantes dos municípios para que seja possível a

construção da leitura e da interpretação das realidades, considerando as

particularidades e especificidades dos territórios, além de contribuir para a

organização do SUAS a partir do porte do município. No entanto, independente da

classificação do porte, os municípios devem oferecer, para sua população, serviços

da Proteção Social Básica da Política de Assistência Social. As demais ações da

Proteção Social Especial, de média e alta complexidade, dependerão de alguns

fatores como a classificação do porte (NOZABIELLI, 2008).

Para e utilização da territorialidade na Política de Assistência Social,

Silveira e Colin (2006, p. 27) coloca que:

Permite afirmar que os territórios vividos expressam, essencialmente:

uma realidade social particular a uma realidade geral, que explicita

parte de suas demandas relativas às necessidades sociais por meio

de indicadores; redes socioassistenciais; e força sócio-política, no

sentido da organização, resistência e luta. Assim, a dimensão da

territorialidade pode se realizar como movimento que faz emergir, na

produção e reprodução das relações sociais, processos geradores

das necessidades sociais.

Para assegurar os direitos socioassistenciais, o CRAS tem, sob sua

atribuição, a leitura de vulnerabilidade territorial, a articulação da rede, a gestão de

benefício, a oferta de acompanhamento sociofamiliar e convivência comunitária.

Portanto, no processo de análise, serão considerados os avanços no sentido de

implantar estes serviços dentro das proposições a ele referentes.

A análise dos serviços prestados pela Política de Assistência Social -

PAS - em nível de proteção social básica não poderia deixar de considerar este

caráter descentralizado e territorializado da rede de serviços, que apresenta

diferentes configurações, determinadas pelo porte das cidades e pelas

características dos locais nos quais os CRAS foram instalados.

A descentralização e territorialização da P.A.S., através da

implantação do CRAS, possibilitaram a aproximação com o usuário, facilitando o

atendimento neste nível de proteção. Outro fator que a territorialização facilita é a

intersetorialidade, tornando os serviços mais complementares e instalando uma

forma de gestão, como defende Menicucci em Brasil (2004, p. 44):

O novo paradigma para a gestão pública articula descentralização e

intersetorialidade, uma vez que o objetivo visado é promover

inclusão social ou melhorar a qualidade de vida, resolvendo os

problemas concretos que incidem sobre uma população em

determinado território.

Nesta linha, faz-se mister apresentar, a partir de agora, os dados

referentes ao universo estudado.

3.2 O TRATAMENTO DAS INFORMAÇÕES OBTIDAS NAS ENTREVISTAS

As entrevistas foram previamente agendadas diretamente com o

gestor e com o profissional. Realizadas no período de novembro e dezembro de

2008, com auxílio de gravador. Posteriormente, foram transcritas no redator de texto.

Vale ressaltar que as transcrições mantiveram integralmente as falas dos

informantes, preservando-se, inclusive, traços próprios da língua falada, tais como

expressões orais, interjeições, repetições, hesitações e até erros não aceitos pela

língua escrita padrão.

O momento da transcrição dos dados é entendido por Minayo (2002)

como um dos procedimentos primários na sua proposta de análise de dados em

pesquisas qualitativas por análise de discurso. Para a autora, trata-se da „Ordenação

dos Dados‟.

Para Laurence Bardin (1979), essa proposta metodológica permite

uma análise de conteúdo a partir da codificação das informações, as quais passam

pela transformação de dados brutos do texto para a agregação e enumeração,

permitindo uma representação do conteúdo, quando analisado. Especificamente

neste trabalho, os dados brutos, que eram os conteúdos transcritos das entrevistas,

foram recortados e agregados, procurando demonstrar a implantação do CRAS em

quatro municípios da AMEPAR.

3.3 REGIÃO DA AMEPAR

A Associação dos Municípios do Médio Paranapanema (AMEPAR),

instaurada como locus de nossa pesquisa, é composta por 22 municípios localizados

na região norte do Paraná, no Terceiro Planalto, porção centro norte do Paraná,

tendo a cidade de Londrina como polo, constando na tabela 1 a relação desses

municípios.

A base territorial da região da AMEPAR, têm, aproximadamente, um

milhão de habitantes, sendo referência, no Paraná, em saúde através do importante

Centro Universitário, aeroporto, rede hoteleira, rodovias, ferrovias e outros. Tem a

economia voltada para agricultura, indústria e comércio. Desde o período de

colonização do Norte do Paraná, esta região foi conhecida como „eldorado‟, devido à

fertilidade da terra, depois de passar por profundas mudanças em sua principal

atividade econômica, em especial após o declínio como polo produtor de café nos

anos 60 (UEL, 2009).

Atualmente, apresenta índices gerais positivos, como, por exemplo,

o segundo melhor desempenho econômico do Estado do Paraná. No entanto,

evidencia as contradições entre riqueza e pobreza, problemas crônicos que expõem

6,97% da população que não possui renda, ou a tem no máximo até R$60,00. Este

valor não permite o suprimento das necessidades básicas diárias, agravadas pelo

desemprego, analfabetismo, falta de moradia e insegurança.

A AMEPAR exibe semelhanças comuns a outras regiões do Estado

do Paraná, no que se refere à dinâmica da pobreza. O principal motivo é

conseqüência do acelerado processo de urbanização ocorrido nos municípios de

pequeno e médio porte, iniciado a partir de 1970, o que resultou em um alto índice

de pobreza, agravado com a contradição do escasso investimento político e

financeiro nas políticas sociais, evidenciado nos serviços insuficientes para parte da

população (Rizzotti, 1999).

Entretanto, o estudo do Instituto Agronômico do Paraná - IAPAR -

revela que a região da AMEPAR se encontra em melhor situação, quando

comparada com os mesmos dados de outras regiões do Estado, e até mesmo

quando comparada com o próprio Estado. Ainda assim, o Paraná concentra 10,83%

da população vivendo abaixo da linha da pobreza (PARANÁ ONLINE, 2008).

Tabela 1: Informações acerca dos municípios componentes da AMEPAR

Municípios da

AMEPAR

População

Rural

População

Urbana

Total

Porte

Nível

Gestão

Alvorada do Sul

2. 098

6.916

9.014

P. 1

Inicial

Arapongas

2.952

93.717

96.669

Médio

Inicial

Bela V. do Paraíso

1. 249

13.747

14.996

P. 1

Inicial

Cafeara

643

2.059

2.702

P. 1

Inicial

Cambé

3.523

89.365

92.888

Médio

Plena

Centenário do Sul

2. 018

9. 229

11.247

P. 1

Básica

Florestópolis

1.197

10. 374

11.571

P. 1

Inicial

Guaraci

978

4.015

4.993

P. 1

Inicial

Ibiporã

2.704

42.454

45.158

P. 2

Plena

Jataizinho

727

10.517

11.244

P. 1

Inicial

Jaguapitã

1.814

9. 968

11.782

P. 1

Inicial

Londrina

13.934

483.899

497.833

Grande

Plena

Lupionópolis

792

3.583

4.375

P. 1

Inicial

Miraselva

547

1.352

1.899

P. 1

Inicial

Pitangueiras

761

1.903

2.664

P. 1

Inicial

Porecatu

2.888

11.286

14.174

P. 1

Básica

Prado Ferreira

482

2.862

3.344

P. 1

Inicial

Primeiro de Maio

991

9.762

10.753

P. 1

Inicial

Rolândia

3.252

50.185

53.437

Médio

Plena

Sabáudia

1.155

4. 292

5.447

P. 1

Inicial

Sertanópolis

1.975

13. 510

15.485

P. 1

Inicial

Tamarana

5.549

5.338

10.887

P. 1

Inicial

Fonte: BRASIL, 2008c

Percebemos, na tabela acima, que dos 22 municípios da Região da

AMEPAR, 81,82% figuram como de pequeno porte. Apesar de constituírem a

maioria dos municípios, sua população representa apenas 15,72% dos 932.562

habitantes; 72,72% desses municípios estão habilitados em gestão inicial, 9,09% em

básica e 18,18% em plena. Dos municípios habilitados em gestão inicial, 15 são de

pequeno porte e 01 de médio porte. Isso significa que os municípios de porte menor

demonstram que a operacionalização da Política de Assistência Social ainda tem

muitas dificuldades a serem superadas, além das 121.156 pessoas que estão sem

acesso ou têm acesso limitado aos serviços disponibilizados nos municípios com

outros níveis de gestão.

Percebemos, também, quando comparamos os dados da tabela com

outra tabela construída em 2001, com alguns indicadores iguais, que, dos

municípios de pequeno porte, 33% tiveram redução expressiva na sua população,

enquanto que todos os de médio porte e o município de grande porte apresentaram

ampliação na população, o que pode nos indicar que seus moradores estão

buscando municípios de porte maior com oferta maior de serviços das políticas

públicas.

Verificamos, expressamente, a diferença na densidade populacional

do menor município, Mirasselva, com 1.899, com o maior município, Londrina de

497.833 habitantes, o que significa que 53,38% da população está concentrada num

único município de grande porte.

Mapa 1: Mapa Político do Paraná / AMEPAR

Fonte: Rizzotti (1999).

Tabela 2: Informações acerca dos municípios pesquisados

Municípios Pesquisados

Porte

Nível de Gestão

Médio

Plena

Pequeno 1

Inicial

Pequeno 2

Plena

Grande

Plena

3.4 A CONFIGURAÇÃO DOS CRAS NOS MUNICÍPIOS DA REGIÃO DA AMEPAR,

A PARTIR DO UNIVERSO ESTUDADO

Nesta seção será apresentado o entendimento dos profissionais

entrevistados acerca do processo de implantação e funcionamento dos CRAS em

seus municípios. A análise dos dados está organizada pelos eixos já apontados

acima (processo de implantação, serviços executados, avanços e desafios), nos

quais se identificou as condições para inserção dos municípios nos novos ditames

da política. Os conteúdos apontados nas entrevistas foram organizados pela lógica

de municípios. Nesta linha, os aspectos comparativos se deram entre os municípios

e não entre os profissionais.

3.4.1 Processo de Implantação do CRAS

Neste eixo de análise, avaliaram-se as condições objetivas, a

participação do conselho municipal, comprometimento político dos gestores, assim

como o posicionamento profissional dos entrevistados.

Em dois dos municípios, os depoimentos apontam que a

implantação do CRAS surgiu após terem tido contato com as determinações da

PNAS/2004. A estrutura deste modelo de serviço, segundo os mesmos, não

constava em sua rede de serviços.

A gente começou a mexer com o projeto do CRAS, ou perdão, a

gente começou a mexer com a documentação do SUAS, onde vinha

tudo da nova política, onde vinha todos os meios de proteção social

básica, proteção social especial, quais que era é [...], e o que

necessitava para os níveis de gestão (MUNICÍPIO 1, A. S. 2).

[...] com a orientação da política nacional aprovada, a política

nacional, a implantação do SUAS, a NOB, então, aqui no município,

com essa nova gestão em 2004, nós começamos a discutir muito

com a equipe (MUNICÍPIO 3, A. S. 1).

E aí, com a vinda do Sistema Único de Assistência Social, a gente

estudando, sem entender muito como seria isso. Era muito novo, pra

nós, não sabíamos como ia ser e tal, nós, aí sentimos mesmo a

necessidade da instalação do CRAS. E o CRAS, ele veio pra

organizar o serviço mesmo (MUNICÍPIO 3, A. S. 2).

Observa-se nos discursos supracitados, que, a orientação do

SUAS embasou teoricamente a atuação das entrevistadas, no entanto, como ilustra

a terceira declarante, houve ausência de acompanhamento para a

operacionalização da proposta, uma vez que não eram descritos os procedimentos

para efetivação da implantação, conforme depoimento que indica a ineficiência de

acompanhamento: “O pessoal do escritório vieram na inauguração, depois nunca

mais vieram ver o que que tá sendo feito, tá!. Aí, a gente sente muita dificuldade

porque a gente está perdida nesse sentido” (MUNICÍPIO 2, A. S. 1). Ainda, observa-

se que havia expectativas operacionais em relação às novas propostas que

poderiam promover a organização dos serviços socioassistenciais, reestruturando

também a rede sob novas bases.

Devido à falta desse acompanhamento, um dos municípios buscou o

modelo de implantação nas experiências de outros municípios da região que se

encontravam em processo mais avançado de implantação do CRAS:

A gente ainda está vendo assim, a gente está meio que perdida. A

gente está entrando em contato com os outros municípios, então

aqui, ainda o órgão gestor está aqui dentro do CRAS, a gente sabe

que não pode, apesar que eu não acho que não tem nada

(MUNICÍPIO 2, A. S. 2).

Já outro município menciona a existência de uma rede prévia,

instalada nos moldes descentralizados, que foi aprimorada a partir da PNAS/2004:

Os CRAS é, na verdade, como que se deu o processo. Em 2001, é, a

Secretaria de Assistência contava com uma equipe de catorze,

catorze técnicos Assistentes Sociais, que estavam distribuídos nas

regiões de maior vulnerabilidade (MUNICÍPIO 4, A. S. 1).

Havia já um trabalho realizado naquela região, porque é uma região

que já tinha havido atendimento também da ação comunitária da

Secretaria de Assistência (MUNICÍPIO 4, A. S. 2).

Em todos os municípios, a proposição inicial para a instalação partiu

dos Secretários da pasta de Assistência Social e de profissionais que atuavam na

área. Em dois municípios, há relatos da necessidade de convencer chefes dos

executivos quanto à importância desta implantação.

É, a gente conversando com ele (Prefeito), e vendo o que vinha de

proposta do, do SUAS, a questão da implantação do CRAS. Mas é,

nessa ocasião, é o prefeito ainda não tinha essa visão. Mesmo

porque, o município ele, ele vem com essa cultura de atendimento

imediato. É, a Assistência Social é pra quê? Dá cesta básica, dá

medicamento, é auxílio, auxílios eventuais (MUNICÍPIO 2, A. S. 2).

Ele (prefeito) sabia porque, ele sabia da importância, sempre

argumentei muito com ele, sempre trouxe a ele, e ele tinha a

paciência de me escutar, e sempre demonstrou interesse em estar

escutando, e tentando aprender um pouco também, tanto que uma

vez ele viajou com a [risos] Secretária Nacional de Assistência Social

para Curitiba, e aí ela falou: Nossa, prefeito, você está sabendo do

SUAS, tudo do SUAS. Aí ele falou: também a minha secretária me

faz uma capacitação, quando começa a falar e não para mais [risos],

não para mais, eu vejo quando ele dá umas engasgadas, ai eu me

pergunto será que ele está entendendo, meu Deus? Mas, enfim, mas

a gente sempre levou pra ele a importância (MUNICÍPIO 3, A. S. 1).

Em um dos municípios, o convencimento do responsável pela

política em nível local se definiu não necessariamente pela importância da prestação

de serviços a serem ofertados para a população (público da Política de Assistência

Social), mas, principalmente, pela possibilidade de receber co-financiamento de

ordem federal. Mesmo embora nestas condições, este fato possibilitou o avanço da

proposta de implantação:

Aí, eu falei assim: „você vai nessa reunião?‟, ele falou assim: „vou‟.

Eu falei assim: „olha, você vai ver que alguns municípios vão receber

recursos lá, porque tem CRAS‟. Ah, minha filha, na hora, aí ele foi. Aí

ele voltou todo empolgado. Ele falou assim: „nossa, mas vem recurso

federal?‟. Eu falei: „pois é, se a gente montar esse CRAS aqui, a

gente tem a possibilidade de futuramente está recebendo também

recurso federal‟. Ele falou assim: „não, tudo bem‟. [...] Ele falou: „o

que que você precisa?‟. „Eu preciso de salas e eu preciso de uma

equipe pra trabalhar. Eu preciso pelo menos de uma psicóloga, de

uma psicopedagoga, de uma recepcionista e eu preciso agora‟. Aí,

ele falou assim: „ não, pensar primeiro no local‟ (MUNICÍPIO 2, A. S.

1).

100

No entanto, a mesma entrevistada relata a dificuldade de

compreensão do prefeito no que tange à importância do serviço na garantia da

proteção social através da descentralização, uma vez que o chefe do executivo

referenciava a Política Pública da Assistência Social de modo assistencialista.

Observa-se, assim, que a vinda do CRAS, a partir da proposta do SUAS, possibilitou

o reordenamento de formas de encarar a responsabilidade desta política pública:

É, a gente conversando com ele, e vendo o que vinha de proposta do

SUAS, a questão da implantação do CRAS. Mas é, nessa ocasião, o

prefeito ainda não tinha essa visão. Mesmo porque, o município vem

com essa cultura de atendimento imediato. É, a Assistência social é

pra quê? Dá cesta básica, dá medicamento, é auxílio, auxílios

eventuais? (MUNICÍPIO 2, A. S. 1).

Quanto à participação do Conselho Municipal da Assistência Social

para a instalação do CRAS, em um dos municípios foi explicitada a ampla

participação das entidades e profissionais; por outro lado, também indica a

dependência do poder público para a efetividade do projeto de implantação, uma vez

que as deliberações deste Conselho eram morosas e faltava entendimento por parte

dos seus membros em relação à nova proposta:

Então, todo processo ia para o Conselho, toda discussão sempre na

reunião mensal do Conselho, ia pro Conselho e nas reuniões

participa quase todas as entidades assistenciais do município, tanto

governamental como não-governamental, tem uma boa participação

no Conselho Municipal de Assistência Social, então basicamente

eles acompanhavam todo processo e era eles que ficavam

empurrando para que saísse o CRAS, porque como eu disse, a

gente começou a mexer em 2005 eu voltei no final de 2006, ainda

tava mexendo, eu fiquei mais um ano e meio na Secretaria, e esse

CRAS não saia (MUNICÍPIO 1, A. S. 2).

Outro apontamento recorrente nas entrevistas realizadas diz respeito

à preocupação dos municípios em conhecer os territórios para a definição dos locais

de implantação do CRAS. A tomada de decisão para a escolha do local mais

próximo do ideal se concretizou a partir de dois pressupostos: a vulnerabilidade da

região e a descentralização. O aspecto da leitura do território sob a lógica da

vulnerabilidade foi destacado por todos os municípios.

Tenho muitos casos aqui. É a maior dos atendimentos do plantão é

daqui. Até a própria geografia da cidade contribui, porque aqui são os

bairros periféricos, até a gente faz uma comparação com Londrina,

aqui seria o 5 conjuntos. Sim, é nossa área de abrangência, e é o

bairro que a gente tem, assim mais os casos mais terríveis

(MUNICÍPIO 1, A. S. 2).

101

Agora, nós já estamos passando pela fase da territorialização. Então

eles já sabem nos bairros os dias específicos pra tá vindo, os dias de

atendimento daquele setor. Nós temos, por exemplo, alguma

experiência de lugares mais longe que a Assistente Social vai uma

vez por semana pra fazer o atendimento lá (MUNCÍPIO 3, A. S. 2).

Para apossar-se da idéia de territorialização, faz-se necessário a

compreensão e a apropriação das informações e dados objetivos (medidas sociais),

referenciando também as condições advindas da diversidade histórica, social,

cultural, política, étnica/racial, gênero, classe social e econômica, crenças e valores

entre outros. Assim, refletir sobre as ações descentralizadas e o trabalho em

território com famílias requer a preocupação com estratégias e intervenções éticas,

atentando-se em relação às vulnerabilidades e potencialidades referentes às

especificidades do público-alvo.

O levantamento de dados de um território específico se fundamenta

a partir da proximidade e vinculação dos profissionais dentro do território do público

referenciado pelo CRAS. Essas informações, quando analisadas em conjunto, são

ferramentas essenciais para o conhecimento e o reconhecimento do território e para

a definição de serviços e ações descentralizadas e, desse modo, possibilita uma

leitura territorial, que favoreça intervenções mais direcionadas para as questões

emblemáticas daquela região em específico.

Para os municípios, a leitura territorial possibilitou a implantação do

CRAS. No município de porte maior, que implicou a instalação de maior número de

CRAS, o critério de descentralização pautou-se pela leitura de vulnerabilidades:

Foi se fazendo uma avaliação, a gente nem chamava de leitura

territorial até então, uma avaliação na região do público alvo da

Assistência Social, então, quem eram aquelas famílias, desde aquele

momento a gente já fazia cruzamento de informações, principalmente

com os programas da proteção especial: serviço de abordagem,

Abrigo e também uma avaliação da ampliação das regiões onde já

existia atendimento descentralizado. Então, os bairros de maior

vulnerabilidade que, na medida em que a gente tinha equipe, a gente

ia ampliando. Então, dentro de dois indicadores: a necessidade do

atendimento, avaliando quais as regiões, comunidades ou bairros

com vulnerabilidades, aí a gente fazia essa troca de informação com

programas; e também, buscavam-se dados nas outras políticas,

principalmente saúde, educação; nós fazíamos vários cruzamentos,

por exemplo, com as crianças, naquele momento a gente já tinha

serviço socioeducativo para criança e adolescente, também tava num

processo de mudança e aí essas crianças estavam dentro do Projeto

102

socioeducativo era necessário levantar quem eram aquelas famílias,

em algumas regiões até fazer esse cruzamento de informação da

vulnerabilidade dessas famílias e nas outras políticas: educação,

saúde, a evasão escolar principalmente e concomitante a isso,

iniciou-se o Programa de Transferência de renda Municipal, o Bolsa

Escola Municipal, que daí mereceu da gente um diagnóstico maior da

situação de alguns bairros do Município (MUNICÍPIO 4, A. S. 1).

O processo de tomada de definição de locais indicados para se

implantar o CRAS foi respaldado em dados oficiais e em realização de pesquisa em

parceria com instituição de ensino superior e outras secretarias municipais, no caso

deste município:

O planejamento da prefeitura, o setor de planejamento da prefeitura

que mexe com toda essa parte. Na época, a gente tinha estagiária da

UEL, tinha 5 estagiárias aqui. Aí, a gente fez um diagnóstico para

comprovar, nós elaboramos um instrumento, fizemos uma parceria

com a Secretaria de Saúde, para aplicar o instrumento através do

PSF, eles aplicaram o questionário que a gente elaborou, teve até a

supervisão da UEL na elaboração das perguntas, a gente queria

fazer um negócio bem legal, aí as estagiárias trabalharam juntas com

o PSF e eles entrevistaram um universo de 500 famílias e essas 500

famílias preencheram o questionário sobre a renda percapita, a

situação delas, se estavam trabalhando, foi muito interessante. A

gente achou família com renda de mais de ¼ que a gente achava

que era muito pobre e não era tanto assim. O resultado a gente

apresentou no Conselho e junto à proposta de implantação do Centro

de Referência, antes mesmo dessa proposta estar pronta, a gente

falou no Conselho das orientações do MDS, a gente convocava

reunião extraordinária para discutir sobre o CRAS (MUNICIPIO 1, A.

S. 2).

O estudo para definição do local a ser implantado o CRAS é

orientado pela NOB-SUAS/2005, que determina a implantação do CRAS em

localidades onde as familias tenham renda percapita de até meio salário mínimo.

Dessa forma, o estudo demonstra, além do respeito a normativas da PNAS/2004

também o compromisso com a população que deve ser atendida pelo serviço,

criando condições de acesso e o exercício da vigilância social:

Nós fizemos um diagnóstico no município, é fizemos todo um estudo

e a região de vulnerabilidade maior foi detectada numa outra região,

que é na saída da cidade. E como nosso porte, ele permite que a

gente tenha um CRAS, nós pensamos. Nós não tínhamos na época,

estrutura pra instalar dois CRAS e pra instalar mais um CRAS, que

realmente era o nosso desejo, também estaria dificultando as

demais, as demais população, porque o pessoal de uma outra região

não ia ter esse acesso. Então, nós estudamos, pensamos bastante e

pedimos aí a permissão pra que instalássemos ele central, pra que

todos tivessem o acesso ao atendimento (MUNICÍPIO 3, A. S. 2).

103

Dentre as escolhas de locais para a implantação de CRAS, pautadas

nos critérios da descentralização e das vulnerabilidades, houve o caso da instalação

na região central do município 3, conforme prevê orientação do MDS:

No caso de territórios com baixa densidade demográfica, com

espalhamento ou dispersão populacional [...] a unidade de CRAS

deverá localizar-se em local de maior acessibilidade, podendo

realizar a cobertura das áreas de vulnerabilidade por meio do

deslocamento de sua equipe (BRASIL, 2006a, p. 13).

Além da justificativa da facilidade de acesso de todo o município, o

porte deste também indica a quantidade de unidades a serem instaladas:

Naquela região, nós fizemos bastante discussões aqui, por que

assim... nós tínhamos que falar e nós tínhamos que fazer, a

orientação é que a gente fizesse e implantasse o CRAS em uma

região de maior vulnerabilidade do município, só que daí nós

entramos com a seguinte discussão, se nós implantarmos num

determinado bairro, aqui a nossa atribuição é de implantar um CRAS,

a nossa responsabilidade é de um CRAS, porque nós somos

município de pequeno porte II, então se nós implantarmos esse

CRAS nessa região que a gente já sabe? E, outra coisa, eles já

estão acostumados a vir na região central, então aqui nada é distante

da região central e as Assistentes Sociais vão até as famílias nos

bairros, então nós resolvemos com o conselho municipal, fizemos

várias discussões pra ver aonde que a gente implantaria esse CRAS,

e aí nós definimos que implantaria na região central, que seria o

acesso melhor para todos os nossos usuários de todas as regiões

(MUNICÍPIO 3, A. S. 1).

Ainda, neste mesmo município, notam-se estratégias facilitadoras

para a prestação de serviço nas regiões periféricas do mesmo município, uma vez

que o CRAS foi instalado na região central. No entanto, é descrito no NOB-SUAS

(2005) que a implantação do CRAS “deverá situar-se em local de maior

acessibilidade, podendo realizar cobertura das áreas de vulnerabilidade por meio do

deslocamento de sua equipe” (BRASIL, 2008a, p. 14).

Sobre isso é indicado:

E nós chamamos de CRAS itinerante. São os dois CRAS itinerantes

que nós temos, foi o que deu para fazer para que as pessoas não

tivessem que se deslocar de tão longe (MUNICÍPIO 3, A. S. 2).

A descentralização das ações da Assistência Social, por meio do

CRAS, possibilitou a identificação de vulnerabilidades sociais e de novos serviços da

Política de Assistência Social até então não percebidas:

104

Aí, o que tá acontecendo que eu acho interessante [...] começou a

detectar nas reuniões que alguns casos que começou a chegar dos

adolescentes eram de Proteção Social Especial e por falta do

CREAS a gente vai ter que pensar, precisa da equipe psicossocial.

está tudo complicado. Na Proteção Social Básica, o critério é a

renda, na proteção Social não é a renda. Mas até o final do ano a

gente implanta o CREAS (MUNICÍPIO 1, A. S. 1).

Especificamente, neste município, não existem favelas. Relata a

entrevistada que, muito embora existam famílias em situação de vulnerabilidades

sociais em muitas regiões (inclusive na central), a definição do bairro onde se

instalou o CRAS foi avaliada a partir das demandas apresentadas pelos usuários

atendidos no Plantão Social.

Em outro município, a definição do espaço físico do CRAS se

baseou na distinção do que era responsabilidade do órgão gestor executar e o que

era do equipamento descentralizado. Anterior a esta proposta, a definição da gestão

da Política de Assistência não era clara no que tange ao entendimento dos gestores

e funcionários, tanto quanto dos usuários que procuravam atendimento. Este

contexto de falta de compreensão dos papéis funcionais/operacionais contribuiu

para o processo de reordenamento institucional, conforme descrito abaixo:

Na Secretaria, ele funcionava todo aqui nesse setor, funcionava

também o plantão social, as pessoas procuravam aqui, virava uma

confusão aqui fora, eles subiam no gabinete, subiam na APMI. Eles

subiam, depois voltavam, encontrava a gente no corredor, depois

voltava, era bem confuso. E não existia documentação, era uma

parte bastante falha quando entrei aqui, que a gente percebia que a

documentação era muito precária, sabe, o registro de informações.

Então, nós começamos aos poucos. Bom, primeiro passo, nós

tínhamos que estabelecer metas pra, pra começar acontecer, o que

nós fizemos? Não. Temos que ter um espaço físico para o CRAS.

Então, nós fizemos o Secretário de Administração, fizemos uma

reunião, explicamos o que era e mostramos a importância de um

espaço fora da prefeitura, e dizer que aqui teria que ficar o órgão

gestor. Porque eles também não entendiam, e então porque não vai

todo mundo pra lá então e desocupa o prédio aqui? A verdade é

essa, vai todo mundo! Vai todo mundo então, porque, uai, tem que

ficar aqui vocês e uma parte lá pra atender, então vocês vão todos

pra lá. Não pode, tem que ficar o órgão gestor aqui e lá é o

atendimento, aqui é coordenação. E a gente explicando pra ele,

gradativamente (MUNICÍPIO 3, A. S. 1).

Dentre as questões que envolviam a organização e descentralização

da Política da Assistência Social, percebeu-se a dificuldade da distinção das

105

responsabilidades de cada Política Setorial, uma vez que o público atendido era o

mesmo e o local de atendimento também. Tanto para os gestores e funcionários,

quanto para o público-alvo, a compreensão do que cabia a cada secretaria não

estava descrito e delimitado:

É uma demanda muito grande. Então, agendamento junto com a

Assistente Social é aquele agendamento de especialidade, que a

pessoa passa pelo médico, o clínico do município, ele manda pro

especialista em [nome do município]. E o agendamento é só feito pra

[nome do município]. Especialidade dali. Então, o que que acontecia,

tinha é, essas duas pessoas, três, que faziam esse agendamento.

Então, o fluxo era muito grande dentro daquela casa. E nós não

percebemos a necessidade de agendar o nosso atendimento. Então,

ficava aquele monte de gente da saúde, misturado com o nosso

pessoal, que a gente atendia, a nossa demanda, junto com a

demanda da saúde, junto com a demanda da defensoria, junto com o

Conselho Tutelar, junto (MUNICÍPIO 2, A. S. 1).

[...] o CRAS é reconhecido agora, porque no começo, era assim; já

que vai surgir novo, então faz aí. Então, agora, a gente consegue

falar isso é de CRAS, isso não é de CRAS, isso compete, isso não

compete. Agora sim, a gente tem uma visibilidade, a gente consegue

ter reconhecimento e a gente recebe sim encaminhamentos de

outras entidades e de outras pessoas que chegam até nós através

do posto (MUNICÍPIO 1, A. S. 2).

Pelos dois relatos, fica evidente que, no primeiro discurso, não está

claro o que é de responsabilidade de cada Política Setorial, enquanto que, no

segundo, é indicado o reconhecimento do CRAS, enquanto equipamento da Política

de Assistência Social, que deveria atender suas especificidades, salientando a

importância do processo de legitimação da delimitação do que cabe a este

equipamento.

Em meio às dificuldades encontradas, destacaram-se também as

condições desfavoráveis que precederam a implantação, conforme indicado:

Não tinha estrutura nenhuma, não tinha um local fixo de

permanência, por exemplo, havia disponibilidade de uma igreja,

então duas vezes na semana eu fazia permanência naquela igreja eu

tinha o carro e uma mala. [...] Nenhuma estrutura eu não tinha

telefone, eu usava meu celular particular, quando eu precisava, eu

tinha, assim, uma mala com cadernos para fazer o controle com

formulários, com esse tipo de coisas (MUNICÍPIO 4, A. S. 2).

O processo de implantação, ou seja, a organização do espaço físico,

instalação de equipamento e formação da equipe constituiram-se em dificuldade

para alguns municípios;

106

Difícil. Complicadíssimo. Pra começar, como eu falei para você, nós

tivemos que re-utilizar um espaço, reformar e separar (MUNICÍPIO

1, A. S. 1).

A NOB/SUAS orienta para a implantação física do CRAS, a

composição mínima de funcionários para a efetividade de suas ações. No entanto, é

demonstrado, nos relatos anteriores, que não houve estruturas necessárias e

mínimas, ficando a cargo dos profissionais a responsabilidade de providenciar e criar

as condições e equipamentos para que se pudesse operacionalizar a prestação de

serviços.

Em relação ao potencial humano e efetivo, também houve

apontamentos, em dois dos municípios, que indicaram pouco investimento na

proposta:

Eu sozinha não dava conta e quando eu falo sozinha, eu era sozinha

mesmo, não tinha equipe, não tinha estagiário, não tinha motorista,

não tinha ninguém. Era eu que fazia todo trabalho tanto técnico como

administrativo que tinha que ser feito (MUNICÍPIO 4, A. S. 2).

Quando a gente veio para cá, começou o atendimento, eu era

sozinha aqui, eu fiquei dois meses sozinha, sozinha de tudo, não

tinha mais ninguém neste lugar, só eu e Deus. Depois, eu tive uma

zeladora, depois teve uma psicóloga, que acabou não ficando, ela

ficou coisa de 20 dias a um mês (MUNICÍPIO 1, A. S. 2).

No começo, foi só transição do plantão social, com o diferencial da

reunião de acolhida, o que mudou naquele momento foi só o

endereço, porque a gente saiu do centro e veio aqui, aí começamos

a fazer a reunião [...] É, eu falei sobre o CRAS, quando eu fui ao

posto, a enfermeira chefe solicitou que todos, no finalzinho da tarde,

as agentes de saúde, quem tivesse no posto para me ouvir, então foi

bacana, porque eu tive um certo público para poder me ouvir e elas

foram muito parceiras, porque aí foi onde que elas começaram a

divulgar, porque tanto eu levei material, como eu deixei um pouco

com elas o panfleto do CRAS, colocando os bairros que atendia, a

gente sempre falava, para ficar claro, a gente falava assim, tudo que

diz respeito à Assistência Social, agora é ali, então elas divulgaram

isso e foi onde a demanda começou a cresce, porque realmente nos

dois primeiros meses que eu fiquei sozinha, a demanda não era

muito grande mesmo, porque estava começando (MUNICIPIO 1, A.

S. 2).

Há o reconhecimento de que, no início, as instalações permitiam

poucos avanços, em especial pela deficiência no quadro funcional técnico,

demonstrando a dificuldade de cumprimento à orientação da NOB/SUAS (2005),

segundo a qual a equipe necessária se constitui a partir do número de famílias

107

referenciadas, conforme o primeiro depoimento do Município 1, A. S. 2. A situação

relatada ilustra as condições que impossibilitavam a ampliação da oferta de mais

serviços. O que ficou demonstrado no depoimento do mesmo município, e

reafirmado pela segunda Assistente Social foi a mudança do atendimento do espaço

físico, limitando-se apenas à continuidade do plantão social. No entanto, a

profissional buscou estratégia tanto para divulgar o serviço, que até aquele momento

era desconhecido, como também buscou parceria através da mobilização da rede de

saúde.

Em relação ao depoimento de que houve apenas uma transferência

do plantão social, Sposati (1992) coloca que esta modalidade de atendimento

entende-se como espaço de encaminhamento, ajuda individualizada, atendimento a

emergência, entre outros. Dessa forma, deve ser entendida como a „porta de

entrada‟ e acolhida às famílias, através da inclusão em serviços da Política de

Assistência Social bem como o acesso às outras políticas. Essa situação,

geralmente, ocorre através da articulação com os serviços descentralizados nos

territórios, tais como a saúde e a educação.

Apesar das dificuldades enfrentadas, principalmente pela equipe,

também foi expresso o impacto nas melhorias das condições de atendimento com a

implantação do CRAS, evidenciado no depoimento abaixo:

A gente era tudo junto, assistência, educação, conselho tutelar,

agendamento da saúde. A gente só tinha a salinha ali, sabe? Então,

entrava pela porta aqui do corredor, a gente atendia ali naquela

salinha. [...] Aí, conversamos com o prefeito da gente mudar para

uma sala maior, sem o conselho e sem a educação, hoje o espaço é

bom, não é? (MUNICÍPIO 2, A. S. 1).

Percebeu-se, nas entrevistas, que, através da implantação de

CRAS, houve um processo de expansão na Política de Assistência Social nos

municípios que priorizaram essa implantação. Isto foi possível através do

investimento financeiro municipal, de uma nova forma de relacionamento com a rede

socioassistencial e da mudança na concepção político-ideológica acerca dos

serviços. Ainda nestes municípios estudados, foi reconhecido o potencial do CRAS

na contribuição do fortalecimento da Política de Assistência Social, considerando

que este equipamento tem como pressuposto a acolhida das famílias no sistema

Único de Assistência Social – SUAS.

108

3.4.2 Serviços Executados pelos CRAS

Neste eixo, foram analisados os serviços executados pelos CRAS,

com destaque ao acompanhamento sociofamiliar e articulação com a rede de

serviços, ainda abordando a questão das ações socioeducativas e a visão dos

profissionais acerca do usuário.

O Centro de Referência de Assistência Social é o equipamento que

expressa a descentralização da Política de Assistência Social, tendo como atribuição

precípua o desenvolvimento de serviços e ações de proteção social básica para as

famílias em situação de vulnerabilidades sociais, como, por exemplo, atendimento

individual/coletivo; atividades socioeducativas; convivências nas diversas faixas

etárias; implantação/implementação de ações de inclusão produtiva e capacitação

para o mercado de trabalho; gestão de benefícios federais e municipais; mobilização

e organização comunitária e articulação com a rede para garantir proteção social às

famílias atendidas.

Quanto à legislação em vigência, compreende-se como:

Serviços: atividades continuadas, definidas no art. 23 da LOAS, que

visam à melhoria na qualidade de vida da população e cujas ações

estejam voltadas para as necessidades básicas da população,

observando os objetivos, princípios e diretrizes estabelecidas nesta

lei. A PNAS prevê seu ordenamento em rede, de acordo com os

níveis de proteção social: básica e especial, de média e alta

complexidade.

Programas: compreendem ações integradas e complementares,

tratadas no art. 24 da LOAS, com objetivos, tempo e área de

abrangência definidos para qualificar, incentivar, potencializar e

melhorar os benefícios e os serviços assistenciais, não se

caracterizando como ações continuadas.

Projetos: definidos nos arts. 25 e 26 da LOAS, caracterizam-se

como investimentos econômico-sociais nos grupos populacionais em

situação de pobreza, buscando subsidiar técnica e financeiramente

iniciativas que lhes garantam meios e capacidade produtiva e de

gestão para a melhoria das condições gerais de subsistência,

elevação do padrão de qualidade de vida, preservação do meio

ambiente e organização social, articuladamente com as demais

políticas públicas (SILVEIRA; COLIN, 2006, p. 28).

A Política Nacional de Assistência Social reforça os benefícios

destacados na LOAS, o Benefício de Prestação Continuada (BPC), Benefícios

Eventuais e, ainda, apresenta uma nova modalidade, o Benefício da Transferência

de Renda, através de:

109

Programas que visam o repasse direto de recursos dos fundos de

Assistência Social aos beneficiários, como forma de acesso à renda,

visando o combate à fome, à pobreza e outras formas de privação de

direitos, que levem à situação de vulnerabilidade social, criando

possibilidades para a emancipação, o exercício da autonomia das

famílias e indivíduos atendidos e o desenvolvimento local (BRASIL,

2005 p. 94).

Quando questionados sobre os serviços prestados pelos CRAS após

a implantação, se perceberam a dificuldade de compreensão dos conceitos e

atribuições distintas entre os serviços, programas e projetos e benefícios,

informaram-nos os depoimentos:

Cesta básica, o passe, a passagem intermunicipal, a foto 3x4, auxílio

documentação, essa documentação é segunda via de certidão e RG

(MUNICÍPIO 1, A. S. 2).

Benefícios eventuais, cesta básica, Bolsa Família, defensoria pública,

atendimento, orientação, a gente faz aqui o BPC e órtese e próteses

ainda está com a gente, encaminhamento psiquiátrico também. Nós

temos uma demanda, até eu tô fazendo um levantamento aqui. Eu

tenho uma demanda de alcoolistas e psiquiatria, é muito grande no

município (MUNICÍPIO 2, A. S. 1).

Cesta básica, o Cadúnico, o Leite, documentos, isenção do IPTU,

tarifa da água e da luz, a reunião de acolhida e o Bolsa Família

(MUNICIPIO 3, A. S. 2).

A defensoria pública está praticamente sendo um serviço da

Assistência Social, é a Assistente Social que é responsável pela

triagem e também pelo agendamento, a prioridade são as famílias do

Bolsa Família (MUNICÍPIO 3, A. S. 1).

De acordo com os relatos de profissionais de diferentes

municípios, verificou-se a diversidade relativa às atribuições, funções, limites

profissional e institucional relacionados à prestação de serviços. Notou-se que, na

maioria dos municípios, os profissionais entrevistados executavam também serviços

e benefícios referentes a outras políticas setoriais, como, por exemplo, atendimentos

de benefícios de órtese e prótese, saúde mental e isenção de IPTU. Ainda, foram

relatadas ações relacionadas à responsabilidade do Governo Estadual na função da

defensoria pública.

Em relação à defensoria pública, esse serviço deliberadamente não

pertence à atribuição da Política de Assistência Social, uma vez que sua execução é

de responsabilidade do Poder Judiciário. Assim, analisou-se que este serviço

110

proporcionou, em alguns casos, efetivação nos benefícios e serviços, através do

acesso ágil e articulado legalmente à resolutividade de situações que dificultavam a

inclusão, como, por exemplo, a viabilização de documentação pessoal mínima

exigida para a legitimidade da cidadania.

A indefinição das atribuições do CRAS relatadas nas entrevistas, em

uma análise preliminar, poderia indicar apenas deficiências relacionadas à estrutura

física, no entanto, observou-se que a constituição deste serviço está relacionada

muito mais fortemente com a construção sócio-histórica e cultural da política de

Assistência Social. Em um dos depoimentos abaixo uma das profissionais indica a

visão do gestor municipal em relação à cultura política vigente:

E ainda com aquela cultura de, chegou ali, a gente tinha que atender,

porque assim aqui a cultura sempre foi essa. Primeiro, o prefeito

atende e depois passa para a Assistente Social. Nunca a Assistente

Social depois o prefeito. [...] O prefeito, ele ainda não tem muito

claro essa questão, a gente tà conquistando aos poucos, sabe?

(MUNICIPIO 2, A S. 1).

Muito embora haja insuficiente informação por parte de alguns

prefeitos sobre as reais atribuições da Política de Assistência Social, a edição das

orientações contidas no documento atual pode contribuir para fortalecer os

profissionais no processo de delimitar para os prefeitos seu verdadeiro campo de

ação.

No que tange à cultura política, também se observou a existência de

ações e tomadas de decisões técnicas que convergem para a otimização do tempo e

de qualidade de atendimento ao público-alvo. Esse atendimento, que anteriormente

era prestado apenas de forma individual, ampliou-se também para a atenção

coletiva, partindo de uma iniciativa do profissional sob ótica da garantia de acesso

aos direitos socioassistenciais, conforme analisado a partir do depoimento a seguir:

[...] a gente já começou fazendo a reunião de acolhida agora e isso

foi uma grande novidade, porque o pessoal que recebia cesta básica,

por exemplo, já tinha uma certa dependência, já tinha um certo

paternalismo, começou a ver que a coisa tava diferente „Ah, mais

agora eu tenho que participar de reunião‟ e vinha para essa reunião e

nessa reunião a gente sempre falava e colocava o SUAS que o

sistema baseado no SUS, e que tem uma política de direito, que é

direito deles, aqui ninguém tava dando nada para eles, não tinha

uma pessoa „boazinha‟ (MUNICÍPIO 1, A. S. 2).

111

Outro serviço destacado está relacionado ao sistema informatizado -

Cadastro Único - criado para identificar famílias em situação de pobreza e, assim,

utilizado para a inclusão nos Programas de Transferência de Renda, conforme

citado:

O CADUNICO está no CRAS, mas está só que manualmente, porque

a gente não tem internet, a gente não tem rede, não está ligado em

rede (MUNICÍPIO 1, A. S. 2).

O CRAS é a porta de entrada não só pra Proteção Social Básica,

mas também para a Política de Assistência Social. O CRAS, ele, até

pela gestão do benefício, onde hoje tem toda uma forma diferenciada

no cadastramento dessa família na, na inserção no prontuário

eletrônico dela, ela requer passar por um fluxo do CRAS inicial, para

depois acessar todos os serviços dentro da Política de Assistência

(MUNICÍPIO 4, A. S. 1).

A instalação do CADUNICO nos CRAS representa avanços no

sentido de que cabe a esta política a gestão dos benefícios de transferência de

renda, o que corresponde ao direito socioassistencial de sobrevivência. Além disso,

permite que os Centros de Referência garantam acesso dos usuários aos demais

serviços oferecidos, como destaca o município 4, além do Cadastro Único instalado

com seu aparato de informatização, ainda dispõe de outro sistema informatizado da

rede socioassistencial.

Entretanto, como ilustra a profissional do município 1, fazem-se

necessários, além do suporte profissional, também os recursos tecnológicos para a

efetivação dos cadastros. Assim, percebeu-se, na declaração dela que a

disponibilidade a estas ferramentas ainda constituem desafios a serem enfrentados

pelos municípios, uma vez que, sem esses recursos, não se concretizam a agilidade

e otimização para a inclusão das famílias.

Ainda em relação aos serviços ofertados pelo CRAS, existem

dificuldades para consolidar as regulamentações Estadual e Municipal no que tange

aos benefícios eventuais:

A maioria das pessoas aqui, porque tem assim, eles pagam aquele

auxílio funeral particular, então o pessoal tem pago porque é bem

baratinho, acho que paga é dez reais. Não sei se é sete ou dez reais

[...] não sei, eu me engano, acho que é oito ou dez reais, está nessa

faixa (MUNICÍPIO 2, A. S. 2).

112

A funerária explora, é um momento difícil e eles aproveitam mesmo.

Eles aproveitam nos finais de semana que o CRAS está fechado, aí

oferece um serviço que é mais caro, aí a prefeitura não paga e a

família tem que se virar e pagar. [...] Daí a gente avalia, enquanto

técnico, eu avalio, às vezes, as meninas atendem, traz pra mim, eu

avalio, aí levo pra Secretária, falo: „a situação dessa família é essa e

nós precisamos ajudar‟, às vezes, a gente paga inteiro e outras, uma

parte, depende do nosso caixa (MUNICÍPIO 3, A. S. 2).

Analisando esses discursos, notaram-se duas dificuldades relativas

ao auxílio funeral: dificuldade de compreensão deste benefício como um direito

socioassistencial e, outra, referente à ineficiente via de comunicação e de fluxo entre

os serviços que executam o procedimento de ocorrência de óbito de famílias em

situação de pobreza. Materializa-se a falta de entendimento do auxìlio funeral

enquanto um direito socioassitencial, quando é relatado que o pagamento

total/parcial é referenciado pela disponibilidade de caixa. Em relação ao fluxo de

atendimento, evidencia-se a situação de óbito que ocorre nos fins de semana, uma

vez que o CRAS não tem expediente e também não possui procedimentos padrões

para o processo de falecimento do público da política de Assistência Social.

Conclui-se que o CRAS enquanto equipamento socioassistencial,

desenvolve os serviços que lhe são atribuídos conforme orientações do NOB/SUAS,

no entanto, ainda desenvolve outros serviços e ações de outras Políticas Públicas.

Percebeu-se, ainda, a necessidade de avanços na regulação federal que define

competências e tipificação para os serviços a partir dos níveis de proteção,

discussão iniciada pelo MDS a partir de 2008, pois os profissionais apresentaram

dificuldade de clareza e efetivação da operacionalização estratégica da prestação de

serviços.

3.4.2.1 Acompanhamento sociofamiliar

Atualmente, há um crescente interesse das Políticas Sociais pelas

famílias, bem como o debate sobre o lugar que a família deve ocupar neste contexto.

Consideram-se, ainda, as diferentes definições dadas a ela e o entendimento de que

o espaço familiar é de produção de proteção e inclusão social.

113

Desde a Constituição Federal de 1988, a família tem ocupado lugar

de destaque nas políticas sociais e, cada vez mais, sendo convocada a ser parceira

nas ações sociais.

Essas ações devem considerar a relação como um grupo social,

envolvendo bem-estar, proteção, desenvolvimento e inclusão social. Nesta

perspectiva, a família está sendo, cada vez mais, chamada a ser parceira nas ações

sociais. Um dos motivos seria a constatação de que as ações destas políticas

interferem direta e indiretamente na relação familiar, além de ser orientação do

próprio processo de descentralização (FONSECA, 2002).

Carvalho (2003) observa que a família exerce funções

semelhantes a das políticas públicas, visto que ambas visam dar conta da

reprodução e da proteção social dos grupos que estão sob sua tutela, ou seja, o

Estado e a família exercem papel fundamental para mediar as relações entre os

sujeitos, estabelecendo normas, impondo direitos, direitos e deveres de proteção e

assistência; sem esse controle exercido, a organização do sistema capitalista não

seria instituída.

São muitos os conceitos sobre família, muitos destes reforçados por

um padrão, que gera uma expectativa muito grande quanto ao papel que deve ser

cumprido por um pai e por uma mãe, sem considerar fatores importantes como a

adolescência, condições econômicas, sociais, culturais, formatos e modelos

familiares. Pereira (2006, p. 38) destaca esta avaliação:

[...] constatação de que há vários tipos de famílias... Isso porque a

tradicional familia nuclear – composta de um casal legalmente unido,

com dois ou três filhos, na qual o homem assumia os encargos de

provisão e a mulher, as tarefas do lar -, que ainda hoje serve de

referência para os formuladores de política social, está em extinção.

E um importante fator responsável pelo seu esgotamento foi a ampla

participação da mulher no mercado de trabalho e na chefia da casa.

Atualmente, muitos domicílios não contam sequer com a presença

do homem como fonte de sustento ou de apoio moral. Hoje, no

Brasil, segundo o Censo 2000, as mães solteiras chefiam uma de

cada três casas em cidades como Brasília e Rio de Janeiro.

Até recentemente, era muito comum o discurso que formatava um

modelo único e dito como „certo‟, baseado em um padrão burguês de família,

defendido por instituições como a Igreja, o Estado e a cultura massificada. Há muitos

discursos que expressam superar esta concepção, mas as práticas e ações

114

demonstram ainda formas tradicionais e conservadoras, reforçando estes padrões

que se tentam reverter.

A Política Nacional de Assistência Social de 2004 preconiza que o

trabalho com família deve considerar esses novos conceitos para melhor

compreensão dos diversos e diferentes arranjos familiares, com vistas a superar a

concepção do modelo único, referenciado como família nuclear, visto como „família

politicamente correta‟.

No que se refere ao eixo estruturante da Política de Assistência

Social, Matricialidade Sociofamiliar, entende-se que as ações dessa política pública

devem ter centralidade na família e seus membros, partindo do entendimento que

nela encontram-se todos os segmentos. Também se compreende que a família deve

ser cuidada e fortalecida para cumprir suas funções básicas como proteger,

socializar e mediar as relações com a sociedade.

Com o princípio da centralidade na família, pretende-se ainda

superar ações interventivas isoladas, substituindo-as pelo atendimento as demandas

apresentadas, através dos serviços da Proteção Social Básica, Proteção Social

Especial e trabalho intersetorial articulado com diversas políticas públicas. Dessa

forma, possibilitando a sobrevivência e garantindo condições para o fortalecimento

do enfrentamento das situações de vulnerabilidades.

Entretanto, Carloto coloca que os programas de combate à pobreza

com centralidade na família e, conseqüentemente, para as mulheres, demonstram

intencionalidade de privatizar a sobrevivência, transferindo para esta a

responsabilidade do Estado:

Há uma valorização da família como lócus privilegiado de superação

das seqüelas da questão social por um estado que pouco tem

priorizado os gastos com o social e pouco tem implementado, em

termos de política social, estratégias de superação das

desigualdades sociais (CARLOTO, 2006, p. 10).

Mesmo com a possibilidade dos programas de políticas sociais com

enfoque na família desenvolverem as distorções apontadas pela autora, cabe

destacar que, nos documentos de formulação destas política, o SUAS aponta para a

operacionalização dessa responsabilidade pública estatal, a necessidade do

conhecimento e reconhecimento dos grupos familiares, identificação das suas

demandas para inclusão, acompanhamento e encaminhamento para a rede de

atendimento.

115

O atendimento sociofamiliar, enquanto um serviço a ser executado

pelo CRAS, tem como objetivo:

A construção do protagonismo e do pleno desenvolvimento das

famílias e indivíduos pela atividade político-pedagógica de orientação

e adoção de diferentes procedimentos e técnicas que favoreçam:

informação e orientação geral sobre recursos e direitos sociais;

fortalecimento de vínculos familiares e da iniciativa participativa;

desenvolvimento de projetos individuais e coletivos alternativos em

relação às situações de vulnerabilidade social; geração de renda e

trabalho vinculado à capacitação profissional e formação cidadã,

entre outros (SILVEIRA; COLIN, 2006, p. 30).

A partir dessa breve contextualização teórica, notou-se, nos relatos

dos entrevistados, que neste eixo problematizado apresentam-se desalinhamentos

conceituais, operacionais e estratégicos. Dentre as dificuldades narradas, salienta-

se:

O acompanhamento é quando precisa verificar alguma

irregulariedade, vamos supor, uma denúncia e tal, porque a gente

ainda não ta fazendo as visitas, você entende? É que a gente tá

assim meio, ainda, perdida (MUNICÍPIO 2, A. S. 2).

Era uma parceria com o município e as vicentinas, o município

adquiria as cestas através de compra e as vicentinas ajudavam na

entrega dessas cestas, a gente tinha falta de Assistente Social e as

vicentinas já acompanhavam as famílias [...] Os vicentinos tinham

ações lá na ponta, elas traziam informações, elas cadastravam, elas

entregavam as cestas em muitos lugares, elas acompanhavam por

um tempo, era temporário a permanência das famílias no programa

durante três meses, três meses (MUNICÍPIO 3, A. S. 1).

Nós temos o Programa Sociofamiliar, que é o atendimento com a

cesta básica. [...] Sociofamiliar é porque eles participam de atividades

sócio educativas, né, com palestras (MUNICÍPIO 3, A. S. 2).

Partindo desses relatos, pode-se analisar que a falta de alinhamento

teórico-metodológico refletiu em ações interventivas distintas e distantes das novas

orientações da Política Nacional da Assistência Social de 2004, entre elas, a

definição de serviços, programas e projetos socioassistenciais, ações com

centralidade na família. No primeiro relato do bloco acima, a entrevistada indica o

emparelhamento entre acompanhamento familiar e fiscalização de „irregularidades‟

na família, assim como se a mesma está em condição de „merecimento‟ do benefício

a ser concedido. No segundo relato, é salientado o repasse da responsabilidade do

poder público para grupos de ordem religiosa, no acompanhamento e concessão de

116

benefícios às famílias; os referidos grupos não obedecem aos critérios da laicidade

preconizada pelos documentos normativos da Política de Assistência Social, assim

como também não participam das discussões sobre metodologias de trabalho com

famílias. Já o terceiro entrevistado indica, em seu discurso, a limitação da

compreensão da dimensão do acompanhamento sociofamiliar na perspectiva da

Política Pública, uma vez que entende que o programa seria referente ao

atendimento com cesta básica.

Entretanto, no relato das duas entrevistadas do município 4, notou-

se a preocupação com indicadores avaliativos referentes à dimensão do

acompanhamento, entre esses destaca-se o conceito de vulnerabilidade social que

possibilita estratégias de intervenção de combate e enfrentamento à pobreza e seus

consequentes, tais como seguem:

[...] esse atendimento, ele pode gerar a concessão do benefício, mas

não apenas isso, o que é mais importante é a gente avaliar dentro do

acompanhamento sociofamiliar? É avaliação das vulnerabilidades.

Das diferentes vulnerabilidades que está exposta daquela família.

Avaliada as vulnerabilidades, é feito um plano de acompanhamento

contínuo com a família. Este plano vai desde chamar a rede pra

discutir a situação [...] O sociofamiliar requer da equipe ter diversas

ações complementares desenvolvidas no, ou pelo CRAS, e/ou com

os serviços socioassistenciais e também com a rede das políticas

públicas. Então, vai desde a concessão do benefício a

encaminhamento, até a possibilidade de incluir um membro dessa

família na inclusão produtiva, ou no grupo de geração de renda, ou

ainda em outros serviços no território (MUNICÍPIO 4, A. S. 1).

Eu atendia a família, a família, a característica da região e muito

assim tinha muita criança fora da escola, então as famílias vinham

pra, até mim, buscar algum projeto socioeducativo ou

profissionalizante para os filhos, ou qualquer coisa, mas eu

identificava que as crianças estavam fora da escola, identificava

também outras demandas das famílias, mas essas demandas a

gente descobriam, porque elas não eram faladas (MUNICÍPIO 4, A.

S. 2).

Ainda, nesses depoimentos, ressaltou-se a superação da visão de

que o atendimento à família deve-se apenas ao acolhimento da necessidade trazida,

mas à identificação das demandas e vulnerabilidades que permeiam a família, bem

como a responsabilidade técnica de atender, encaminhar, orientar e acompanhar

estas demandas. Também se salienta a busca de informações pertinentes junto à

rede socioassistencial e a outras políticas públicas.

117

3.4.2.1.1 Trabalho Socioeducativo

Entre os termos relevantes apontados nos depoimentos, no que se

refere ao acompanhamento de família, destaca-se a questão do trabalho

socioeducativo, porém, este tema tem se demonstrado como de pouco

aprofundamento e discussão. Recentemente, o Ministério de Desenvolvimento

Social e Combate à Fome, em elaboração preliminar, definiu como escopo:

Ampliar trocas culturais e de vivências, desenvolver o sentimento de

pertença e de identidade, fortalecer vínculos familiares e incentivar a

socialização e o convívio comunitário. Oferta de atividades

continuadas com o tempo e espaços pré-definidos, organizados em

percursos que garantem aquisições progressivas aos seus usuários,

adequados ao seu ciclo de vida, a partir de planejamento prévio

(BRASIL, 2009a p. 21).

Historicamente, as ações socioeducativas surgiram de várias

formas, em especial, pelas organizações não-governamentais, como, por exemplo, a

Igreja Católica e organizações comunitárias, sendo, posteriormente, apropriadas

pelos serviços das políticas públicas.

Dessa forma, refletiu-se que o profissional deveria trabalhar na

perspectiva da proteção social necessária aos cidadãos, considerando que os

grupos de ação socioeducativa são uma das formas para facilitar a inclusão nos

canais e redes de segurança social, por meio da informação e socialização.

Entretanto, ainda há necessidade de melhor articulação com as demais políticas

públicas, como coloca Faquin (2009, p. 104):

O trabalho sócioeducativo busca articular um conjunto ainda não

perfeitamente integrado de ações das diferentes políticas setoriais

(educação, saúde, habitação, assistência social, trabalho e outros)

junto às organizações sociais, governamentais e comunitárias

existentes, direcionadas a ampliar as conquistas sociais, políticas,

econômicas, culturais e materiais de um grupo social ou da

coletividade de um determinado território.

Um instrumento estratégico muito importante para tal ação seria a

propagação e difusão das informações relacionadas às vulnerabilidades sociais no

território, pela qual passam a população-alvo que aciona os serviços do CRAS.

Sobre os grupos socioeducativos, percebe-se muita indefinição, via de regra as

ações definidas neste campo servem de apoio para outras políticas e não

118

desenvolveram campo próprio de atuação da Política de Assistência Social,

conforme denunciam os relatos de 3 dos 4 municípios pesquisados:

Nós temos, por exemplo, o CRAS, nós temos um grupo de apoio

socioeducativo, sociofamiliar com, com o CAPS, com usuários, não

com pessoas, com pessoas com distúrbio mental, ou algum tipo de

problema mental, dependência e tal, então nós temos toda quarta-

feira esse grupo se reunindo no CRAS, com a participação da equipe

profissional do CRAS (MUNICÍPIO 3, A. S. 1).

Percebeu-se, também, nos depoimentos abaixo que, para a

efetivação das ações nos grupos socioeducativos, há a necessidade da organização

e do cumprimento da proposta de articulação dos serviços de outras políticas,

conforme descrito abaixo:

A gente tá começando agora, mas já sabemos que tem que ter

palestras sobre, sobre limites, gravidez, higiene [...] (MUNICÍPIO 2,

A. S. 2).

A gente tá utilizando o quê? Se a gente vê que ela recebe o Bolsa

Família, a gente fala „olha, se você quiser continuar recebendo o

Bolsa Família tem que participar, senão [...] é, porque é assim, a

partir do momento que você vai buscar ajuda, é porque já tem um

problema na sua família, a gente quer te ajudar, mas vai depender de

você [...] Então, olha, a escola nos ligou, seu filho está com certa

dificuldade, a gente tá querendo ajudar seu filho. Não queremos que

ele reprova de ano. Queremos que você vá lá‟ (MUNICÍPIO 2, A. S.

1).

[...] então, a gente fez essa contextualização da política pública, seus

critérios, quem são essas famílias que têm direitos, qual que é o

histórico dessas famílias, o que são vulnerabilidades [...] então, a

gente fazia isso na reunião com a rede e fazia isso nos grupos

também sócioeducativos. A própria comunidade discutia a sua

situação, a própria comunidade se descobria (MUNICÍPIO 4, A. S. 2).

Salienta-se assim, a importância da compreensão do trabalho

socioeducativo enquanto uma ação que não se constitui isoladamente, ou seja,

necessita da articulação com a rede socioassistencial e de outras políticas públicas,

tanto quanto a observância das questões sócio-históricas e culturais referentes à

territorialidade à qual se entrevêem.

Muito embora a articulação com a rede seja fator importante,

assunto a ser tratado no próximo item, fica claro, pelo exposto, que as ações neste

campo não estão estruturadas como serviços sistematicamente oferecidos pelos

CRAS, os quais a população pode usufruir para corroborar no seu processo de

busca de melhores condições de vida. Além disso, apenas o município 4 demonstra

119

uma postura mais politizadora na utilização dos espaços deste grupo que pode vir a

incorrer no risco de retrocesso de modelos já utilizados na década de 70.

3.4.2.2 Articulação com a rede de serviço

Neste tópico, será apresentada a construção da relação com a

rede de serviços, partindo do relato dos entrevistados dos diferentes municípios

referenciados neste trabalho.

A nova PNAS e o Sistema Único de Assistência Social trazem

alterações substanciais nos pressupostos e diretrizes, sendo uma delas a

importância do trabalho articulado com a rede de serviço socioassistencial, assim

como a parceria com as outras políticas públicas para o enfrentamento das questões

sociais. O referido enfrentamento se processa continuamente por meio da

acessibilidade e viabilização das garantias de seguranças sociais e da defesa de

direitos para a melhoria das condições de vida das famílias referenciadas pela

Política de Assistência Social.

Partiu-se do princípio que o trabalho em rede é entendido como a

articulação entre os serviços, organizações, instituições que desenvolvem ações e

serviços e/ou se relacionam com pessoas em num determinado território, tendo

objetivos e finalidades comuns ou então próximas.

Considerando que o CRAS é a unidade descentralizada do Sistema

Único da Assistência Social, sendo „a porta de entrada‟ dos usuários, é necessária a

articulação com os serviços da própria política e com as demais para garantir acesso

a esta população. Para tal, é importante que os serviços planejem e executem ações

de forma estreita, parceira e na perspectiva da complementaridade e convergência.

Desse modo, percebeu-se o reconhecimento da necessidade desta articulação para

a efetivação, ampliação e potencialização da proteção social, conforme depoimento:

Eu não tinha condição de trabalhar naquela região sem me articular

com a rede, eu sozinha não dava conta [...] eu vi que eu precisava

me articular com a rede para ter um respaldo na região e precisa

estar me organizando em todos os sentidos. Aí, eu comecei a fazer

visitas também agendadas nas escolas, nos postos de saúde, tem o

projeto de atendimento à criança e adolescente, enfim, todos os

serviços que tinha, nas igrejas eu fui visitando, me apresentando, já

começando a propor um trabalho mais articulado. [...] Eu não ia

120

buscar demanda nestes serviços das outras políticas, na verdade eu

ia buscar ajuda do serviço para que eu pudesse executar meu

trabalho, eu comecei a procurar as escolas assim, até então, hoje

isso ainda é uma grande dificuldade, mas na época nem se compara,

então, a escola procurava o Assistente Social só quando precisa que

ele atendesse alguma família com benefício ou atender alguma

família com uma situação específica (MUNICÍPIO 4, A. S. 2).

Ainda pelo relato, salienta-se que houve uma construção de relação

mútua de referência e contratransferência entre os serviços das políticas, entre elas

a educação e saúde. Se, anteriormente, a relação era de mão única e despejada no

serviço da Assistência Social, agora, parece que o referido município conseguiu

potencializar a articulação e superar desafios e adversidades próprias da população

referenciada em comum. Ainda no município de grande porte, mas no depoimento

de outra profissional, destaca-se como um dos motivos da importância o

fortalecimento da família através do acesso aos serviços das políticas públicas.

Em contradição a esse depoimento, o município 3 relata a limitação

da relação com alguns serviços, bem como as estratégias utilizadas para resolver

problemas de estrutura ineficiente:

Bom, a aproximação que temos é basicamente quando um de nós

precisa de dados, informação, por exemplo, eu tenho o meu território

que é o Bom Pastor. Eu faço esse atendimento lá e tudo que eu

preciso, se eu precisar de informação de uma família, eu ligo,

pergunto pros agentes comunitários, tal, eles... se eu precisar por

exemplo, de uma visita rápida, de alguma informação, eu não tenho

carro agora, eu posso contactar que eles estão à disposição pra esse

atendimento. [...] Por exemplo, assim é, existe lá o Bolsa Família,

tem que existir esse contato, é exigência do programa. Então, o

contato, ele é feito, dentro da necessidade, a gente cata o telefone,

liga, conversa e resolve ali e pronto (MUNICÍPIO 3, A. S. 2).

Notou-se que a relação com as organizações e entidades do território

ocorria apenas na medida em que se precisava de informações, utilizando a

estrutura de outros serviços e políticas para a apropriação dos dados. Ainda no

mesmo município, há o reconhecimento da necessidade da construção da proposta

de trabalho em conjunto:

Então, a gente percebe assim, é, é um processo educativo tudo isso

mesmo, a gente tem que ver também as dificuldades das outras

políticas, pra entender, aqui no município, como eu sempre tive muito

apoio do gestor, do nosso prefeito, então eu falava: prefeito, nós

precisamos fazer uma reunião com a saúde, com a educação, com o

esporte, que são fundamentais pra a nossa ação, pra nosso trabalho,

então, com a cultura, nós temos que está todo mundo, todo mundo

muito ligado (MUNICÍPIO 3, A. S. 1).

121

Observou-se também a forte referência aos serviços da Política de

Saúde na articulação com o CRAS. Avaliou-se que a relação desta política é mais

facilmente estabelecida porque também se orienta por um sistema descentralizado e

participativo, de acordo com diretrizes do Sistema Único de Saúde

de 1990.

Ainda, com referência à articulação com a rede de serviço,

destacou-se nas entrevistas, a relação com as organizações religiosas, porém, essa

parceria se apresenta na forma de encaminhamentos:

A gente encaminha. A gente tem encaminhado bastante para as

igrejas. A gente não tá organizado, não tá articulado e está difícil e

isso já vem, assim, desde que eu entrei aqui é assim, sabe

(MUNICÍPIO 2, A. S. 1).

Teve um caso de um casal foi encaminhado pra um abrigo. Então,

assim. O padre que veio pedir para a gente internar ele, porque o

padre já acompanhava, mas ele não conseguiu a vaga, aí

encaminhou pra gente (MUNICÍPIO 2, A. S. 2).

O município de pequeno porte 1 reconhece que não há articulação

com as políticas públicas, recorrendo às entidades de caráter religioso para a

efetivação de ações que deveriam ser realizadas e acompanhadas pelo poder

público, no caso acima, pela política da saúde. Outra questão refere-se à

aproximação com a Igreja em detrimento ao Estado Democrático de Direitos (Estado

Laico), preconizado em normativas relacionadas aos Direitos Humanos.

Percebeu-se, também, no processo das entrevistas, que, em todos

os municípios, a visão da necessidade da rede já está disseminada com todas as

políticas e em alguns se notou a integração, demonstrada especialmente, pelo

trabalho com os agentes de saúde. Os trabalhadores da Política de Assistência

Social demonstram ter este tema como uma das linhas de ação, pois a

complexidade de atendimento exige a participação de várias áreas.

Por outro lado, há dificuldades a serem enfrentadas, como a

conversão de conceitos fundantes para a Política de Assistência Social, tais como

vulnerabilidade, trabalho com família e a gestão dos programas de transferência de

Este sistema consiste em um novo modelo de saúde pública, deliberado na 8ª Conferência

Nacional de Saúde, em março de 1986. As resoluções desta conferência serviram de base para a

elaboração do Capítulo da Saúde na Constituição de 1988. Estabeleceu como princípios e diretrizes:

descentralização; atendimento integral; participação da comunidade; universalização e direitos às

informações.

122

renda; existência de posicionamento setorializado das políticas sociais e diferentes

linhas político-ideológico que permeiam as diferentes políticas sociais.

Um outro desafio para a efetivação do trabalho articulado para

cumprimento ao direito socioassistencial prevê a Proteção Social por meio da

intersetorialidade destas políticas, sendo direito dos usuários da Política de

Assistência Social a melhoria da qualidade de vida que deve ser garantida pela

articulação intersetorial da Política de Assistência Social com outras políticas

públicas.

A implantação e consolidação da Política de Assistência Social exige

o resgate de elementos fundamentais para a qualidade dos serviços a serem

ofertados à população. A concepção de usuário difundida pela Política referencia

esse como cidadão, ou seja, sujeito de direito que deve ter assegurado, de fato,

condições mínimas de proteção social anunciada na Constituição Federal de 1988 e

outros documentos normativos produzidos a partir deste conjunto de leis.

No entanto, deve-se contextualizar que, tradicionalmente, a partir

dos contextos sócio-históricos e conjunturais, a prática da Assistência Social se

submeteu às avaliações e intromissões de acordo com os interesses partidários que

assumiam o poder público. Porém, o que nos parece alarmante é a forma como

alguns profissionais da área social compreendem e interpretam características

singulares constituintes de distintas famílias acompanhadas. Observou-se que

muitas análises foram realizadas de maneira reducionista, conforme relato abaixo:

[...] vamos supor que ela recebeu a cesta e eu percebi que ela

[usuária] está mentindo. Mas, por outro lado, tem toda uma questão

ali que envolve a família, que a gente leva muito em consideração.

Se ela tá mentindo ou não, não é porque ela não é carente,

entendeu? Ela é, a família está precisando. Mas, ela mente também

porque ela quer mais, ela quer mais pros filhos, ela quer mais lá,

entendeu? [...] Não, porque nós não damos mesmo [cesta básica],

porque eu acho que quem bebe é porque não precisa então

(Municipio 2, A. S. 1).

De fato, em um primeiro momento, as questões trazidas por alguns

usuários podem ser entendidas como „mentiras‟ ou „mal uso do dinheiro público‟

(cesta básica). Entretanto, um olhar mais apurado e técnico acerca do contexto das

vulnerabilidades sociais poderia ampliar a oferta de proteção social a partir da

articulação da rede de políticas públicas, no caso especificado da pessoa que „bebe‟

123

(alcoolista), o encaminhamento e parceria com o serviço de saúde mental. Ainda,

complementam-se as idéias discriminatórias e simplistas:

O problema era a questão de direcionar para a gente, ele se

intrometia mesmo, porque assim, pra ele (o prefeito), chegou na

Assistência, é porque tá precisando. Ele não via assim, de repente, a

pessoa tava ali só pra tirar uma com a gente. Pedir sem precisar

mesmo, ou porque tava acostumado a ter. Quantas vezes eu fiz

visita e vi que a pessoa nem precisava (MUNICÍPIO 2, A. S. 1).

Porque eu vou fazer a visita, é quando eu percebo que estão

omitindo informação, se estão recebendo benefício de alguma

entidade, aí eu tenho os agentes de saúde para averiguar para mim

(MUNICÍPIO 2, A. S. 1).

O povo tá muito mal acostumado, vem qualquer hora e quer o

atendimento (MUNICIPIO 2, A. S. 2).

Os depoimentos dos profissionais do município 2 ressaltaram,

mais uma vez, maneiras avaliativas incompletas e deficientes em relação à demanda

apresentada pelo usuário. Para tanto, os profissionais utilizavam estratégias de

fiscalização e valores morais e crenças pessoais para estabelecer critérios de

concessão de benefícios. As concepções apresentadas acima dificultam ao CRAS o

cumprimento de suas atribuições, não se colocando como referência para o público

destinatário como local de apoio e fortalecimento para enfrentamento dos seus

problemas.

Compreendeu-se, a partir da coleta de dados, que esta

abordagem se fez necessária devido aos conteúdos diversos relacionados à

percepção que os entrevistados tinham acerca dos usuários atendidos por eles.

Para tanto, observou-se a necessidade da construção de uma nova

forma de relação entre usuários e serviços, avançando para a superação de

concepções, preconceitos e clientelismo. Para isso, primeiramente, é primordial a

compreensão do usuário como cidadão de direito, conforme preconiza as legislações

especifica da área, como Constituição Federal, Lei Orgânica, Política Nacional e

NOB/SUAS. Em segundo lugar, as determinações da pobreza e vulnerabilidades

estão imbricadas em circunstâncias objetivas e subjetivas que podem implicar forte

influência de episódios como o alcoolismo e a violência e, por fim, não menos

importante, deve-se problematizar as práticas profissionais em relação às visões da

benemerência e merecimento.

124

3.4.3 Avanços e Desafios

As novas legislações da Assistência Social inscrevem-se em um

novo paradigma para a gestão desta política pública no Brasil. As diretrizes marcam

novas concepções e práticas e passam a exigir novas formas de organizações que

contribuam para a construção de um caminho de ruptura com o clientelismo,

assistencialismo e benemerência (BRASIL, 2006).

Desde a promulgação da Constituição Federal de 1988, na qual a

Assistência Social se tornou política pública, vive-se processos dinâmicos de

avanços e desafios na direção do reordenamento das ações que garantam a

consolidação dos direitos socioassistenciais.

Neste sentido, é importante destacar, neste eixo de trabalho, os

avanços e desafios desta política (principalmente sobre a implantação do CRAS),

trazidos nos relatos dos entrevistados oriundos dos municípios investigados,

divididos em dois sub-itens:

3.4.3.1 Avanços

A participação dos profissionais na implantação e implementação do

CRAS fez com que tivessem condições para avaliar estes processos, considerando

os avanços conquistados no período e ainda os desafios a serem travados e

enfrentados.

Há o reconhecimento de todos os entrevistados que a implantação

do CRAS significou uma melhoria para a Política de Assistência Social, avançando

na perspectiva do direito e contribuindo para a consolidação de uma política pública:

Eu digo assim, que de avanço é a questão do assistencialismo, a

gente tem avançado muito. Essa questão da cultura assistencialista,

avanço assim, também tem mais profissionais de outras áreas

também, tá visualizando essa questão de que avançamos nesse

sentido, de que as políticas públicas têm que se articular e que as

políticas sociais não é só aquela questão que existia antes de

assistencialismo mesmo, não é só a distribuição de cesta básica, até

há pouco tempo, era a visão do Legislativo, do Executivo, do

Judiciário. Era isso, que a Assistência Social era a distribuição de

cesta básica tá. Então, eu digo assim, que avançou nesse sentido

com o CRAS (MUNICÍPIO 2, A. S. 1).

125

O depoimento reconheceu o avanço na Política de Assistência

Social através de vários fatores: o esforço para o rompimento de práticas

assistencialista; a contribuição de várias áreas do conhecimento por meio da

corporação de profissionais e articulação com as políticas públicas, conforme

preconiza as normatizações. Outro aspecto que merece destaque e que também

contribuiu para outros avanços importantes é o respeito à orientação da criação de

um Sistema de Avaliação e Monitoramento:

Avanço então. Acho que a primeira questão de avanço é, a gente

tem dentro da Política Municipal de Assistência Social daqui, o

sistema Municipal de monitoramento e avaliação e esse sistema ele

é pra toda a rede gov e não gov, que tá dentro da rede de serviço.

Então, acho que o primeiro avanço, a gente teve o respeito e o

cuidado de ter sempre o sistema de monitoramento para embasar a

relação com a entidade [...] O outro avanço é com relação a recurso,

a prioridade da Administração Municipal com relação à Política de

Assistência Social. O recurso é destinado a Política de Assistência

Social que hoje no montante da Prefeitura, é seis por cento, acho

que é até um pouco a mais que isso, seis vírgula alguma coisa,

quase sete por cento, ela dá condição pra que todo esse trabalho

que a gente tá relatando seja executado (MUNICÍPIO 4, A. S. 1).

Percebeu-se, nesse depoimento do município 4, o reconhecimento

do avanço na implantação do Sistema de Avaliação e Monitoramento e a utilização

deste enquanto uma ferramenta de trabalho, e ainda como parâmetro na relação

com a rede socioassistencial. Além disso, observou-se as condições da implantação

dos serviços por meio da garantia do financiamento e do orçamento.

Os próximos depoimentos reconhecem a expansão da ação da

Política de Assistência Social através da acessibilidade dos usuários e o seu

empoderamento no exercício do controle social, e atribui ao CRAS o papel de

organizador da proteção social no território, tornando-se referência para a

população:

O que melhorou foi o acesso. É uma questão demográfica, era uma

questão de deslocar, era de muito longe a procura de um benefício,

lá está mais organizado, tem uma recepção, um agendamento, uma

escuta profissional, o atendimento é sério, voltado para o interesse

da população local. Antes, não tinha isso, totalmente desarticulado,

totalmente desfocado (MUNICÍPIO 1, A.S. 1).

Eu não tenho dúvida nenhuma que a partir da instalação dos CRAS

nos territórios e que a Política de Assistência Social tem uma

característica do antes e do depois, foi com o CRAS que caracteriza

mesmo hoje a política, não digo para nós enquanto técnicos, mas

para a população. Foi o CRAS que deu impacto, trouxe para a

126

população toda diferença, porque ele aprendeu a buscar dentro do

seu território o serviço que ele precisa dentro da política e ele

aprendeu também a fazer o controle em relação a isso, o controle

social, ele participa dentro do seu território da discussão da política, e

uma prova disso, por exemplo, foram as últimas pré-conferências

que a gente teve aqui no município, garantindo a vaga do usuário no

conselho e tudo mais (MUNICÍPIO 4, A. S. 2).

No discurso dos profissionais de dois municípios distintos, verificam-

se características importantes no que diz respeito à nova PNAS, ganhando impulsos

significativos nos avanços desta política. A efetividade dessas ações foi possibilitada

pelo CRAS, partindo do respeito aos princípios e diretrizes da territorialização,

descentralização, participação e controle social. Ainda, destacou-se, no segundo

relato, o CRAS como referência estatal da Política de Assistência Social para a

população. Em relação às ações que legitimam os avanços, são apresentados:

Avançou muito. Caminha assim, eu não sei se foi só no nosso

Município que avançou muito ou se com a política como um todo, a

gente percebe que esta nova política, assim, caminha a passos

rápidos. A organização do serviço. Porque hoje nós temos uma

forma mais organizada, os cadastros, os arquivos de cadastros, a

informatização dos cadastros, a forma de agendamento porque até

então, eu era uma pessoa que eu falava: „O agendamento não vai

funcionar‟, o povo vai meter o pé nessa porta, não vai aceitar o

agendamento (MUNICÍPIO 3, A. S. 2).

Eu digo assim, que de avanço é, a questão da visão do

assistencialismo, a gente tem avançado muito. Essa questão da

cultura assistencialista, avanço, assim, também tem mais

profissionais de outras áreas como a psicopedagogia também, tá

visualizando essa questão de que avançamos também nesse sentido

de que as políticas públicas têm que se articular e que as políticas

sociais não é só aquela questão que existia antes de

assistencialismo mesmo, não é só a distribuição de cesta básica,

sabe (Município 2, A. S. 1).

Notou-se o reconhecimento da orientação da nova política,

provocando perspectivas da superação de concepções assistencialistas e

proporcionando a inclusão de novos saberes multidisciplinares no atendimento à

população-alvo nas unidades de CRAS.

3.4.3.2 Desafios

Durante a pesquisa, identificou-se, através dos relatos, o avanço na

Política de Assistência Social por meio da implantação do CRAS, no entanto,

127

também foram registradas as contradições e limites oriundos da organização e

estrutura de funcionamento deste equipamento.

Neste sub-item, serão apresentadas as dificuldades enfrentadas

pelos entrevistados no que diz respeito ao cumprimento dos princípios e diretrizes da

PNAS e da NOB/RH, que prevê uma equipe mínima para CRAS, entre outras

questões. Ilustra-se, com os depoimentos abaixo, a identificação da precarização

dos vínculos trabalhistas, uma vez que as formas de contratos não são claras, como

também não são claras as definições das atribuições da proteção social básica e

proteção social especial:

Olha aqui, no nosso CRAS, eu acredito que tem que melhorar é

ainda a equipe técnica, eu acho que deveria ser maior, porque a

gente agora atende o dobro da demanda com o mesmo número de

pessoas e atendemos um projeto que ainda está nessa coisa se é

Proteção Social Básica ou Proteção Social Especial, se vai ficar para

o CRAS, se vai virar CREAS, então a gente ainda tá nessa coisa

conturbada. E uma vez que tem, ele é exigido, então a população

exige de nós, as outras entidades exigem da gente também, procura

muita parceria com a gente, então a gente tem desenvolvido muita

parceria devido ao Bolsa Família, mas é duro porque tá faltando mais

gente na equipe (Município 1, A. S. 2).

Tem muita coisa para melhorar. A gente precisa de um coordenador

para aquele CRAS; ter uma equipe efetiva, a gente nem sabe

quando vence o contrato dos profissionais, ter uma equipe efetiva

que dá para planejar; temos o desafio da construção da Proteção

Social Básica; implantar os outros CRAS; o trabalho em rede no

território que é muito importante, que a gente ainda não tá

conseguindo. [...] A gente precisa ter mais poder, a responsabilidade

é nossa enquanto técnico, mas muitas vezes a gente não tem

governabilidade, poder de decisão (Município 1, A. S. 1).

Ainda, nos discursos dos profissionais do município 1, indicou-se a

preocupação referente à instabilidade do quadro funcional contratado, uma vez que

faltam profissionais (coordenadores, entre outros) e os contratos não são definitivos.

Outro desafio destacado nas entrevistas diz respeito à preocupação com a

continuidade do processo de construção, iniciado na gestão atual:

O grande desafio que eu vejo, neste momento, ainda é a

preocupação com relação à garantia da continuidade do que

implantamos e do que avançamos. Estamos num momento difícil de

transição de administração e, esse entendimento que se tem com

relação à Política de Assistência Social, haver um desmonte

(MUNICÍPIO 4, A. S. 1).

128

O processo de construção da Política de Assistência Social no

município 4 foi demonstrado de maneira avaliativa positiva durante todo o

depoimento, entretanto, a entrevistada revela insegurança frente à possibilidade de

desmonte ou descontinuidade dos avanços garantidos nesta política pública, uma

vez que estava próxima a posse da próxima gestão.

Já o município 3 traz outra questão referente a investimentos

financeiros, relatando a necessidade da construção de uma unidade de CRAS, uma

vez que garante mais visibilidade para a política pública, conforme depoimentos:

[...] nós temos que ter um CRAS nosso, construído, porque nós

temos um espaço que é alugado, o município vai ter, já temos no

orçamento, colocamos no orçamento previsão para construção de

um CRAS próprio, como realmente uma unidade pública estatal, uma

garantia dentro do orçamento, a construção de um CRAS, eu acho

que nós não precisaríamos de um outro CRAS, eu acho que um

CRAS para a nossa população, ele é bastante, e tem sido

(MUNICÍPIO 3, A.S. 1).

Então, o desafio nosso é criar novos CRAS e ampliar o CRAS além

desse central, implantar pelo menos mais um CRAS na região de

maior vulnerabilidade (MUNICÍPIO 3, A. S. 2).

Por fim, é indicada a necessidade de ampliar a participação popular

para o exercício do controle social, conforme relato abaixo:

Uma dificuldade da Política de Assistência Social, ao meu ver, ainda

hoje, é a participação da população, ainda é pouca, precisa

aumentar, melhorar essa questão do controle social e isso só vai

acontecer a partir do momento que tiver base para que isso aconteça

e eu acho que o CRAS é instrumento fundamental para que isso seja

instalado. A gente já vem discutindo ha tempo a implantação de

conselhos locais dentro dos territórios, eu acho que agora, a partir do

momento que os CRAS estão estruturados com equipe, com

condições, com a gestão dos benefícios, com o conhecimento dos

territórios, com a avaliação da vulnerabilidade das famílias, eu acho

que o próximo passo é buscar a participação da própria população

dentro desse serviço. Quando isso acontecer, acho que daí sim a

gente pode dizer que a Política de Assistência Sócia, ela, de fato, vai

estar implantada (MUNICÍPIO 4, A. S. 2).

Neste último depoimento, a entrevistada indica que o CRAS não

executa ações somente para identificar carências e dificuldades das famílias e dos

territórios, mas também para reconhecer as potencialidades e contribuições nas

ações das políticas públicas. Isso sugere que a participação seja um componente da

potencialidade dos usuários, os quais podem realizar o controle social da efetividade

129

da Política de Assistência Social. Entretanto, para a concretização dessa

potencialidade (controle social), é preciso, antes disso, a criação de espaços de

comunicação e participação popular em conjunto com o CRAS e outros serviços.

O desenvolvimento de serviços e ações descentralizadas da Política

de Assistência Social possibilita o fortalecimento das famílias atendidas para o

enfrentamento das expressões das questões sociais nos territórios referenciados.

Para contextualizar os aspectos limitadores deste processo, é necessário pautar que

o CRAS, assim como outros equipamentos sociais, possui limitações devido a

diversos aspectos de ordem político-ideológica, por exemplo, o desmonte de

serviços, o sucateamento de instalações, a precarização dos vínculos trabalhistas, a

dificuldade de efetivação da universalização dos direitos sociais assegurados,

concepções afastadas de uma prática de Estado Laico e de Estado de Direito

Democrático, entre outros.

Deve-se ressaltar que a política discutida neste trabalho acadêmico

é recém-implantada, sendo necessário salientar que, em raras exceções, recebeu

financiamento de imediato para sua estruturação física e, portanto em muitos

municípios, ainda há precariedade, conforme detectado nesta pesquisa.

Sabe-se também que consolidar a Assistência Social como Política

Pública é um desafio permanente, uma vez que existem dificuldades enfrentadas

pelos municípios para a sua consolidação. No entanto, não podemos deixar de

reconhecer o seu crescimento e o fortalecimento enquanto políticas de direitos da

população e responsabilidade do Estado. Neste sentido, o CRAS se insere como

elemento fundamental para a efetivação dos direitos socioassistenciais e dos direitos

sociais.

O desafio está instalado, considerando que vivemos em um país

onde há diferenças, mesmo tentando manter um plano de generalização, que

possivelmente, deverá ser acomodado às características de cada região do Brasil,

aos Estados, Municípios e territórios e, ainda, como lembra Sposati:

Ter um modelo brasileiro de proteção social não significa que ele

esteja pronto, mas que é uma construção que exige muito esforço

de mudanças (SPOSATI, 2009, p. 17).

130

CONCLUSÃO

A conclusão deste estudo configura-se na convergência e

complementação da mescla de um referencial teórico-metodológico de cunho

acadêmico com práticas investigativas, baseando em recortes de depoimentos

contextualizados na realidade profissional dos entrevistados, propondo, assim, o

entendimento do processo de implantação dos Centros de Referência de Assistência

Social na Região da AMEPAR.

Desse modo, sugerem-se discussões travadas com saberes

embasados em um posicionamento de acontecimentos brasileiros, fundamentados

em determinantes históricos, políticos, econômicos, culturais e sociais. Nesse

sentido, destacou-se a metamorfose histórica recente da Assistência Social, que

registrou grandes e respeitáveis avanços, em especial nos últimos anos.

Partiu-se, como marco divisor para o entendimento da análise desta

pesquisa, a conquista da Constituição Federal de 1988, pela qual se reconheceu a

Assistência Social como Política Pública, compondo o tripé da Seguridade Social –

Saúde, Assistência e Previdência Social. Foi instituída, então, como direito de

cidadania, colocando-se em pauta a importância do estabelecimento de diretrizes,

normas, regras e princípios que, naquele dado momento, urgia como prioridade à

estruturação de condições para sua operacionalização.

Assim, cinco anos após a existência desse dispositivo legal, foi

aprovada a Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS - , em 1993, por meio de

importante mobilização social, de modo que se pudesse operacionalizar o que

estava posto naquele documento.

Cumprindo a orientação da LOAS, em 2003, na IV Conferência da

Assistência Social, deliberou-se pela construção e implantação do Sistema Único de

Assistência Social – SUAS - objetivando um novo e necessário reordenamento desta

política.

Entretanto, notou-se que os avanços dos direitos socioassistenciais

dados por meio do conjunto dessas normativas não foram suficientes para garantir

acessos, de fato, aos serviços que deveriam garantir estes direitos, uma vez que, no

momento da implantação destas legislações, o contexto político e econômico

determinava outro direcionamento.

131

Esse direcionamento referia-se à implantação do Projeto Neoliberal,

que atrasou expressivamente o rumo de uma nova conjuntura política e,

conseqüentemente, a operacionalização das normativas, por exemplo, a

responsabilidade do Estado em assumir a execução desta nova configuração.

Diante da mudança de governo no âmbito Federal, expressando

forte tradição e defesa na ampliação de direitos, foi possível reorganizar e respeitar

as forças e movimentos em torno da retomada dos pressupostos da LOAS.

Com a implantação do SUAS, houve a expectativa do

desenvolvimento das condições necessárias nos municípios para ampliar as

estruturas da Assistência Social, ou, então, a implantação, pela primeira vez, de

serviços que atendessem às famílias em contextos e situações de vulnerabilidades

sociais. O equipamento público que mais se aproxima da população, pela sua

natureza descentralizada, é o Centro de Referência de Assistência Social – CRAS.

A partir das investigações teóricas e práticas, pôde-se constatar que

o Centro de Referência de Assistência Social possibilitou a expressão materializada

e descentralizada da Política da Assistência Social territorializada, uma vez que visa

à superação do modelo assistencialista construído ao longo dos anos no Brasil.

O CRAS também propicia o acesso aos serviços e benefícios e

ainda expressa a importante organização da rede de equipamentos públicos desta

política, permitindo uma configuração uniforme em todo o território nacional,

entretanto, contextualizada, objetivando a ampliação e orientação dos serviços

ofertados por esta política, tais como gestão de benefícios, trabalho sociofamiliar,

articulação da rede e o acompanhamento e assessoramento das organizações

comunitárias, além de desenvolver possibilidades para a profissionalização e

ampliação da interdisciplinaridade.

Primeiramente, é necessário considerar a potencialidade da Política

de Assistência Social e da implantação e implementação do Sistema Único de

Assistência Social, que reforçou as condições iniciadas anteriormente para a

consolidação como política pública. Neste processo, o CRAS cumpre papel

fundamental através da descentralização, ampliando a visibilidade e estendendo a

responsabilidade do Estado, pois este equipamento expressa uma importante

organização da rede socioassistencial, integrando a rede de serviços das políticas

públicas territorializadas.

132

Analisando o processo de implantação do CRAS na Região da

Associação do Médio Paranapanema, universo da pesquisa, verificou-se o

aprofundamento do campo de possibilidades e limites da Política de Assistência

Social. Assim, percebeu-se que a sua operacionalização nos municípios

pesquisados ainda transita em um espaço contraditório, com práticas e concepções

de cunho benemerente e assistencialista, como também há alguns avanços no que

tange à implantação destes serviços, em especial na ampliação da visibilidade e

representação da Política Pública de Assistência Social e, ainda, o reconhecimento

do usuário como sujeito de direitos e o Estado enquanto responsável pela justiça

social.

Como demonstrado nas entrevistas, verificou-se contradições

localizadas nos discursos dos participantes, que expressam conhecimento acerca

das novas orientações da PAS, bem como os serviços, programas, projetos e

benefícios a serem executados pelo CRAS, entretanto, também demonstraram

dificuldades na operacionalização e execução dessa proposta. Assim, percebe-se

que ainda existem processos de continuidade de práticas antigas como também se

compreendem movimentos de rupturas destas práticas. No que se refere aos

avanços na Política de Assistência Social, através da implantação do CRAS nos

municípios pesquisados, nota-se, paralelamente, formas de operacionalização da

Política de Assistência Social, que respeitam as orientações da Política Nacional,

entre elas:

Assimilação, por parte dos profissionais e técnicos, da proposta

normativa atual da PAS. Constatou-se, nas entrevistas, que os

atores envolvidos no processo da implantação do CRAS

expressaram conhecimento desta configuração, conforme foi

orientado pelo Sistema Único de Assistência Social e Normas

Operacionais Básicas;

Os municípios pesquisados, na totalidade, implantaram o CRAS

a partir de estudos e leitura das vulnerabilidades sociais no contexto

territorial. A definição dos locais da implantação do CRAS foi a partir

desta preocupação, destacando a delimitação física, geográfica,

histórica e cultural anterior a esse processo;

Municípios de pequeno porte estruturaram o CRAS em área

central, não respeitando necessariamente a orientação da

133

implantação em áreas de maior vulnerabilidade, entretanto,

operacionalizaram o princípio da acessibilidade, descentralizando as

ações para as áreas de vulnerabilidade. Esse exemplo pode ser

ilustrado pelo município 3, no qual os profissionais desenvolvem

ações em territórios a partir de um cronograma estabelecido

anteriormente e divulgado para a população-alvo da PAS;

Em todos os municípios, o CRAS funciona como „porta de

entrada‟, ou seja, a acolhida para o SUAS, rompendo com a tradição

de atendimento no órgão gestor central. O CRAS conquistou o

espaço de referência da Política de Assistência Social no território,

dando visibilidade tanto para as situações de vulnerabilidades

coletivas, como também se firmou como referência para a população

que busca serviços socioassistenciais e/ou serviços de outras

políticas;

Em todos os municípios, o CRAS é responsável pela

coordenação e acompanhamento dos serviços e programas da

Proteção Social Básica e articulação com serviços da Proteção

Social Especial e também com outros serviços das Políticas

Públicas.

Concomitante aos avanços ilustrados acima, constatou-se que o

CRAS é um fator de mudança, por outro lado, também percebeu-se que existem no

seu interior práticas e concepções arcaicas da Assistência Social, identificadas no

mesmo processo de pesquisa, por exemplo:

Permanência de concepções e práticas anteriores aos marcos

legais, como a visão acerca do „direito do cidadão‟, que ainda são

tratados como „favor‟. Essa situação foi observada nos discursos dos

profissionais dos municípios 1 e 2, nos quais, em alguns momentos,

desconsideraram tanto as determinações advindas de um processo

histórico, social e político, quanto o incipiente compromisso do

Estado no enfrentamento da pobreza;

Em todos os municípios, os espaços para a implantação do

CRAS foram adaptados, ou até improvisados, aproveitando espaços

de serviços inativos. Apenas no município de grande porte,

constatou-se que uma unidade estava em processo de construção

134

para ser utilizada como equipamento específico para a finalidade de

CRAS;

Os municípios 2 e 3 demonstraram dificuldades na distinção das

funções da PAS e outras políticas. São exemplos a execução de

serviços de outras políticas, como o agendamento e concessão de

medicamentos da política de saúde, revisão do IPTU e atendimento

da defensoria pública;

Em relação à operacionalização dos princípios e diretrizes da

PAS, ainda falta a construção e/ou indicação de uma proposta

metodologia norteadora. Essa dificuldade indica que os profissionais

apresentavam dificuldades em definir ações estratégicas e como

procedimentá-las. Um exemplo seria a utilização de atendimento

pontual e sem proposta de continuidade (acompanhamento) e ainda

a aplicação de técnicas descontextualizadas de outras políticas,

assim como a execução de ações por parte das

organizações/entidades religiosas que não se renovaram à luz de

novas propostas conceituais e interventivas.

Identificou-se que as metodologias utilizadas para trabalhar com

famílias não são inovadoras e ainda carecem de proximidade com a

dada realidade dos contextos territoriais. No entanto, salienta-se que

os materiais norteadores fornecidos não são suficientes para propor

estratégias interventivas com famílias em situação de

vulnerabilidades sociais, cabendo ao profissional buscar, de forma

isolada e criativa, maneiras de agir, porém, alguns desses

profissionais recorrem e reproduzem conceitos e práticas que

conheciam e costumavam utilizar, baseados no senso comum;

Dois municípios (2 e 3) ainda apresentavam dificuldades na

delimitação do papel e dos serviços a serem realizados no CRAS.

Ainda, elenca-se a falta de clareza sobre o campo específico da

Assistência Social, ou seja, os profissionais executavam ações desta

política, entretanto, a assistência social era tratada como secundária

e utilizada para complementar ações de outras políticas. Nestes

casos, verificou-se a relação de um aspecto importante, como, por

135

exemplo, os municípios de porte menor apresentavam maior

dificuldade técnica na delimitação do seu espaço;

Não se pode afirmar que o CRAS possibilitou o alcance da PAS

de forma a acessar todas as seguranças sociais (acolhida, renda,

convívio, desenvolvimento da autonomia e sobrevivência). Também

se pondera que os municípios 1, 2 e 3 não garantiam o acesso aos

benefícios e serviços de acessibilidade universal;

Em relação à participação do usuário da PAS, verificou-se que

apenas o município 4 relatou ações que estimulavam a participação

por meio da mobilização desta população nos processos de

decisões e nos fórum deliberativos, como as Conferências

Municipais e Conselhos. Vale destacar que esse processo está

articulado com as ações politizadoras desenvolvidas nos CRAS;

O investimento na intersetorialidade não foi extensivo quando

comparado às propostas inovadoras da PNAS, com exceção do

município de grande porte. Nesse município, além do investimento

financeiro, houve também o investimento político e técnico da gestão

municipal. Para a efetivação dessa intersetorialidade, seria

necessário refletir sobre a proteção das famílias para além da

Política de Assistência Social, principalmente por esta política

configurar apenas um dos eixos do sistema de proteção social

brasileiro;

As estruturas físicas relatadas pelos profissionais são precárias,

carecendo ainda de equipamento de informática, veículos, espaços

adequados e reposição de materiais duráveis (mesa, cadeiras, entre

outros) e não duráveis (papéis, canetas, materiais utilizados em

atividades socioeducativas, arquivamento, por exemplo). A falta de

condições objetivas para a realização das ações foram identificadas

como uma das deficiências para a operacionalização;

Em todos os municípios, ainda existia uma parcela dos

funcionários contratados por entidades socioassistenciais. O fato

desses profissionais não serem servidores públicos, muitas vezes

indicam risco para a continuidade destes serviços, principalmente

136

numa mudança de governo. Além disso, ainda há a orientação da

NOB/SUAS/RH quanto à necessidade de ampliar o quadro de

servidores estatutários. Embora seja uma tarefa difícil, uma vez que

essa ação depende do orçamento destinado para a PAS, a

ampliação da equipe, através de concurso público, deve ser uma

diretriz a ser seguida e cumprida.

Considerando a preocupação em se ter condições para os

enfrentamentos dos desafios colocados para a consolidação da PAS, principalmente

para o fortalecimento do CRAS, enquanto um equipamento de oferta de serviços

socioassistenciais, propõe-se:

Fortalecimento da prática profissional, através da criação e

implantação de metodologias específicas que respondam às

orientações da PNAS. Essas metodologias devem compreender o

entendimento do usuário enquanto sujeito de direitos de políticas

públicas;

Capacitação permanente para profissionais, dirigentes de

entidades socioassistenciais e conselheiros, partindo do

mapeamento e diagnóstico local e regional pelos Escritórios

Regionais da Secretaria Estadual do Trabalho e Promoção social –

SETP;

Capacitação para gestores de modo a possibilitar a

compreensão de que a Política de Assistência Social é responsável

pelo desenvolvimento de um sistema que requer cumprimento de

princípios, diretrizes e regras próprias;

Criação de condições para superação da precarização dos

vínculos trabalhistas através da busca da realização de concursos

públicos para o quadro próprio dos municípios e Estado, em

cumprimento à determinação do SUAS/NOB/RH;

Implantação do Sistema de Avaliação e Monitoramentos dos

serviços, programas, projetos e benefícios em todos os municípios;

acompanhamento e avaliação quantitativa e qualitativa das

realizações das ações planejadas, salientando os avanços e

137

impactos e, dessa forma, possibilitando a revisão destas decisões e

ações, alterando nos rumos os processo, quando necessário;

Implantação de uma rede informatizada que contribua para a

comunicação entre os serviços e a sistematização das informações

dos dados e indicadores das situações de vulnerabilidade que

incidem sobre as famílias e o território para o cumprimento da

vigilância social, bem como a construção de cultura de utilização

desta ferramenta na gestão da política;

Assessoria e fiscalização do cumprimento das diretrizes desta

política; além do empoderamento e devido cumprimento do papel

fiscalizador do Conselho Municipal de Assistência Social. Ainda,

realizar o acompanhamento, pelo Escritório Regional, através de um

trabalho planejado, programado e sistemático;

Exigência de um novo posicionamento dos governadores,

prefeitos e secretários, responsabilizando-os pelo cumprimento da

Proteção Social, com clareza nas definições de competências entre

eles;

Ampliação dos espaços públicos de participação popular e,

ainda, a criação de condições de participação, através da

informação pública dos direitos sociais e socioassistenciais, do

orçamento da PAS, e o respeito às organizações populares e

comunitárias e aos espaços de exercício do controle social, além do

estimulo para ocupar estes espaços.

A implantação dessas condições representa uma nova possibilidade

de pensar, ver e agir da Política Pública de Assistência Social. Dessa maneira,

elege-se que o CRAS tem um papel importante para a consolidação da proteção

social brasileira, porém, a instalação deste equipamento, por si só, não garante a

viabilização desta responsabilidade.

Couto (2009) reforça que há necessidade de aprofundar o debate

sobre a importância deste espaço, ampliando as discussões acerca dos serviços

estrutura, acessos, processos de qualificação e avaliação, interfaces e o controle

social e, ainda, avaliação da própria gestão do sistema;

Desse modo, a implantação do CRAS, enquanto equipamento

público, não constitui um direito por si só. É necessário destacar que ele nos desafia

138

a fazer a diferença, não se limitando a ser a porta de entrada do público da

Assistência Social, mas também e, principalmente, deve representar o processo de

construção e fortalecimento do usuário como sujeito de direito de uma nova política

pública.

Os desafios são muitos, mas “muitas também são as possibilidades

e oportunidades que se abrem nesse contexto e se revelam para aqueles que não

se acomodam, não idealizam condições irreais e não se paralisam diante das

adversidades” (NOZABIELLI, 2008, p. 393).

139

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