ads:
UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO
FACULDADE DE ECONOMIA, ADMINISTRAÇÃO E CONTABILIDADE
DEPARTAMENTO DE ADMINISTRAÇÃO
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO
DESENVOLVIMENTO E IMPLEMENTAÇÃO DE PADRÕES DE
INTEROPERABILIDADE EM GOVERNO ELETRÔNICO NO BRASIL
Ernani Marques dos Santos
Orientador: Prof. Dr. Nicolau Reinhard
SÃO PAULO
2008
ads:
Livros Grátis
http://www.livrosgratis.com.br
Milhares de livros grátis para download.
Prof. Dra. Suely Vilela
Reitora da Universidade de São Paulo
Prof. Dr. Carlos Roberto Azzoni
Diretor da Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade
Prof. Dr. Isak Kruglianskas
Chefe do Departamento de Administração
Prof. Dr. Lindolfo Galvão de Albuquerque
Coordenador do Programa de Pós-Graduação em Administração
ads:
ERNANI MARQUES DOS SANTOS
DESENVOLVIMENTO E IMPLEMENTAÇÃO DE PADRÕES DE
INTEROPERABILIDADE EM GOVERNO ELETRÔNICO NO BRASIL
Tese apresentada ao Departamento de
Administração da Faculdade de Economia,
Administração e Contabilidade da
Universidade de São Paulo como requisito
para a obtenção do título de Doutor em
Administração.
Orientador: Prof. Dr. Nicolau Reinhard
SÃO PAULO
2008
FICHA CATALOGRÁFICA
Elaborada pela Seção de Processamento Técnico do SBD/FEA/USP
Tese defendida e aprovada no Departamento de
Administração da Faculdade de Economia, Administração e
Contabilidade da Universidade de São Paulo – Programa de
Pós-Graduação em Administração, pela seguinte banca
examinadora:
Santos, Ernani Marques dos
Desenvolvimento e implementação de padrões de interoperabilidade em
governo eletrônico no Brasil / Ernani Marques dos Santos. -- São Paulo,
2008.
184 p.
Tese (Doutorado) – Universidade de São Paulo, 2008
Bibliografia.
1. Tecnologia da informação – Padrões 2. Tecnologia da comunicação –
Padrões I. Universidade de São Paulo. Faculdade de Economia, Administração
e Contabilidade II. Título.
CDD – 658.4038
v
A Marina Marques, minha mãe
A Melissa Bahia
A Virgínia Gomes
A Profª. Teresinha Fróes
vii
Agradeço a todos que contribuíram de forma direta e indiretamente para esse projeto.
Ao professor Nicolau Reinhard, por sua orientação e pelas oportunidades de crescimento
proporcionadas.
À professora Chrisanthi Avgerou pelas orientações recebidas durante o "doutorado
sanduíche" na London School of Economics and Political Science (LSE).
Ao CNPq pelo apoio recebido para a realização do doutorado, inclusive no período do
"doutorado sanduíche" na LSE.
Aos funcionários da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão (SLTI/MP), especialmente ao Leandro Corte (Ex
Coordenador Geral do projeto e-PING) e Leonardo Boselli (Assessor Técnico) pela atenção,
receptividade e pronto atendimento às minhas solicitações, bem como a disponibilidade para
as entrevistas para a pesquisa. Também a Patrícia Pessi (Diretora do Departamento de
Governo Eletrônico) e Nazaré Bretas (Ex Coordenadora do Grupo de Trabalho Áreas de
Integração para Governo Eletrônico e atual Coordenador Geral do projeto e-PING) pelas
informações complementares prestadas para a pesquisa.
Aos membros da banca, pelos questionamentos e sugestões sobre a pesquisa.
A Lícia Abe, pelo apoio incondicional e presença constante, em todos os momentos cruciais
desse projeto.
A Amarolinda Zaccol e Leila Humes, pelas valiosas ajudas no processo para realização do
"doutorado sanduíche" na LSE.
Ao Departamento de Administração da FEA/USP e a Fundação de Informática Aplicada –
FIA, pelos apoios para apresentações de trabalhos em congressos.
A Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Administração –ANPAD, pelo
apoio para participação no Consórcio Doutoral do XXXI Encontro da ANPAD – EnANPAD
2007.
Aos professores, funcionários e colegas da FEA/USP e da LSE pela ajuda, ensinamentos e
pela enriquecedora troca de experiências.
A todos os meus amigos e colegas de trabalho pelo apoio, incentivo, confiança e carinho que
me deram durante a realização deste projeto.
ix
RESUMO
Os padrões de interoperabilidade desempenham um papel importante na integração de
sistemas e compartilhamento de informações no ambiente de governo eletrônico. Mas o
desenvolvimento e estabelecimento destes padrões não dependem somente de aspectos
tecnológicos. A integração de sistemas e compartilhamento de informações não significam
apenas troca de dados mas, principalmente, integração de processos e transações. Neste
cenário, surgem outras variáveis dos contextos institucional (organizacional e político),
econômico e social. Além disso, no ambiente de governo eletrônico as transações envolvem
geralmente múltiplos agentes e são condicionadas fortemente por aspectos culturais, o que
torna esses processos ainda mais complexos e inter-relacionados. E mais: o estabelecimento
de padrões implica reestruturação de processos de negócios e/ou mudanças na forma de
interação desses agentes com as várias agências governamentais. A partir desse cenário, a
presente pesquisa objetiva compreender os processos de desenvolvimento e implementação de
uma arquitetura de interoperabilidade para governo eletrônico e identificar prováveis
implicações da condução desses processos na posterior adoção dos padrões especificados. O
objeto de estudo do é a arquitetura e-PING, um conjunto de padrões de interoperabilidade
definido pelo Governo Federal brasileiro, que abrange cinco principais áreas:
interconectividade, segurança, meios de acesso, organização e intercâmbio de informações. A
metodologia adotada foi a do estudo de caso único longitudinal, com abordagem qualitativa,
tendo como base de análise a Teoria Institucional. Foram utilizados análise documental,
entrevistas semi-estruturadas para a coleta de dados. Os resultados apontam que, embora a
adoção de mecanismos de isomorfismo e estratégias de legitimação possa influenciar
positivamente os processos de institucionalização da arquitetura, essas ações apresentam
efetividade limitada em decorrência principalmente do ambiente e do contexto onde os
referidos processos ocorrem.
Palavras chaves: Interoperabilidade; padrão; padronização; governo eletrônico;
institucionalismo.
x
i
ABSTRACT
SANTOS, E. Development and Implementation of Interoperability Standards for
Electronic Government in Brazil. 2008. Thesis (Doctoral). Universidade de São Paulo,
Brazil, 2008.
Interoperability standards play an important role in the integration and sharing of information
in electronic government environments. The development and implementation of these
standards, however, does not depend solely on technological issues. Systems integration and
information sharing is not only about data exchange, but, mainly, about integration of
processes and transactions. With this view, other variables from the institutional
(organizational and political), economic and social context become relevant. Furthermore, in
electronic government environments, transactions usually involve multiple agents and are
strongly conditioned by cultural aspects, contributing to the increase of processes complexity
and connectivity. The establishment of standards does also require the restructuration of
business processes and changes in the way the agents interact with the various government
agencies. Based on this scenario, this research aims at understanding the processes of
development and implementation of architecture for electronic government interoperability
and at identifying possible implications of the way in which these processes have been
managed on the ensuing adoption of the specified standards. The research object is the e-
PING architecture, a set of interoperability standards defined by the Brazilian Federal
Government, comprising five main areas: interconnectivity, security, means for access,
organization and interchange of information. Single case longitudinal study was the adopted
research methodology, with a qualitative approach, using Institutional Theory as the basis for
analysis. Data collection was based on document analysis, structured and semi-structured
interviews. The results indicate that, although the adoption of isomorphism mechanism and
legitimating strategies could contribute to the architecture’s institutionalization, these actions
have their effectiveness limited by conditions of the environment in which these processes
occur.
Keywords: Interoperability; framework; standards; standardization; electronic government;
institutionalism
SUMÁRIO
LISTA DE QUADROS......................................................................................................................................... 3
LISTA DE TABELAS .......................................................................................................................................... 5
LISTA DE FIGURAS........................................................................................................................................... 7
CAPÍTULO 1 - INTRODUÇÃO E PROBLEMA DE PESQUISA................................................................... 9
1.1. OBJETIVO................................................................................................................................................ 11
1.2. JUSTIFICATIVAS.................................................................................................................................... 11
1.3. QUESTÕES DE PARTIDA ...................................................................................................................... 14
1.4. ESTRUTURA DA PESQUISA................................................................................................................. 14
CAPÍTULO 2 - REVISÃO BIBLIOGRÁFICA ............................................................................................... 17
2.1. A TEORIA INSTITUCIONALISTA......................................................................................................... 17
2.1.1. Isomorfismo....................................................................................................................................... 19
2.1.2. Legitimação....................................................................................................................................... 20
2.2. GOVERNO ELETRÔNICO...................................................................................................................... 21
2.2.1. Os estágios de governo eletrônico..................................................................................................... 24
2.2.2. Implementação de governo eletrônico............................................................................................... 26
2.2.3. Governo eletrônico no Brasil ............................................................................................................ 28
2.3. PADRÕES E PADRONIZAÇÃO ............................................................................................................. 35
2.3.1. Classificações dos padrões................................................................................................................ 36
2.3.2. Ciclo de vida do processo de padronização...................................................................................... 37
2.3.3. Os estágios de desenvolvimento e implementação de padrões.......................................................... 38
2.3.4. As abordagens do desenvolvimento e implementação de padrões.................................................... 38
2.3.5. Mecanismos de governança na padronização................................................................................... 39
2.3.6. Organizações de desenvolvimento de padrões.................................................................................. 41
2.4. INTEROPERABILIDADE ....................................................................................................................... 42
2.4.1. Benefícios da interoperabilidade....................................................................................................... 44
2.4.2. Tipos de interoperabilidade............................................................................................................... 45
2.4.3. Barreiras para a interoperabilidade................................................................................................. 47
2.4.4. Benefícios e barreiras do compartilhamento de informações para governo eletrônico.................... 47
2.4.5. Fatores condicionantes de sucesso do compartilhamento de informações em governo eletrônico... 48
2.5. ARQUITETURAS DE INTEROPERABILIDADE.................................................................................. 48
2.5.1. Seleção de padrões............................................................................................................................ 49
2.5.2. Premissas para o desenvolvimento e implementação........................................................................ 51
2.5.3. Atores envolvidos no desenvolvimento e implementação.................................................................. 53
2.5.4. Exemplos de arquiteturas de interoperabilidade em implementação................................................ 56
CAPÍTULO 3 - METODOLOGIA DE PESQUISA ........................................................................................ 59
3.1. PARADIGMA DE PESQUISA................................................................................................................. 59
3.2. MÉTODO DE PESQUISA........................................................................................................................ 61
3.2.1 Dinâmica da pesquisa ........................................................................................................................ 64
CAPÍTULO 4 – APRESENTAÇÃO DOS DADOS: A ARQUITETURA E-PING....................................... 69
4.1. CONCEPÇÃO........................................................................................................................................... 69
4.2. FINALIDADE........................................................................................................................................... 73
4.3. HISTÓRICO.............................................................................................................................................. 74
4.4. ESTRUTURA DE GOVERNANÇA......................................................................................................... 77
4.5. POLÍTICAS GERAIS ............................................................................................................................... 79
4.6. MODELO DE GESTÃO ........................................................................................................................... 81
4.6.1. Atribuições......................................................................................................................................... 81
4.6.2. Seleção e homologação dos padrões................................................................................................. 83
4.6.2. Auditoria de conformidade................................................................................................................ 84
4.7. PROCESSO DE CRIAÇÃO DA E-PING.................................................................................................. 85
4.8. PROCESSO DE REVISÃO DA E-PING................................................................................................... 85
CAPÍTULO 5 – ANÁLISE E DISCUSSÃO DOS DADOS ............................................................................. 89
2
CAPÍTULO 6 – CONCLUSÃO....................................................................................................................... 109
6.1. SUGESTÕES E RECOMENDAÇÕES................................................................................................... 113
6.2. CONTRIBUIÇÕES................................................................................................................................. 116
6.3. SUGESTÃO DE PESQUISAS FUTURAS............................................................................................. 116
6.4. CONSIDERAÇÕES FINAIS .................................................................................................................. 118
ANEXOS............................................................................................................................................................ 131
3
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 – Estágios de governo eletrônico .............................................................................24
Quadro 2 - Modelo de estágios de governo eletrônico - UN/ASPA......................................25
Quadro 3 - Governo eletrônico no Brasil - principais organizações envolvidas......................32
Quadro 4 - Ambiente institucional do governo eletrônico no Brasil .......................................33
Quadro 5 - Grupos de Trabalho do Comitê Executivo do Governo Eletrônico – 2000 a 200234
Quadro 6 - Comitês Técnicos do Comitê Executivo do Governo Eletrônico – 2003 em diante
..................................................................................................................................................35
Quadro 7 - Dimensões adotas em algumas arquiteturas de interoperabilidade........................46
Quadro 8 - Benefício e barreiras do compartilhamento de informações para governo
eletrônico..................................................................................................................................
48
Quadro 9 - Projetos de padrões de interoperabilidade para governo eletrônico em andamento
..................................................................................................................................................58
Quadro 10 - Definição dos segmentos da e-PING...................................................................69
Quadro 11 - Especificações contempladas nos segmentos da e-PING....................................70
Quadro 12 - Atividades e seus executantes para a elaboração da e-PING............................... 86
4
5
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 - Classificação dos padrões da e-PING versão 3.0....................................................71
6
7
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Estrutura Organizacional do Programa Governo Eletrônico...................................31
Figura 2 - Relacionamentos do e-PING...................................................................................72
Figura 3 - Linha do tempo das versões da e-PING..................................................................77
Figura 4 - Modelo de gestão da e-PING. .................................................................................78
Figura 5 - Estágios do processo simplificado de construção da e-PING.................................89
8
9
CAPÍTULO 1 - INTRODUÇÃO E PROBLEMA DE PESQUISA
Os padrões de interoperabilidade desempenham um papel importante na integração de
sistemas e compartilhamento de informações no ambiente de governo eletrônico. Esse
ambiente, tendo em vista ser considerado como rico em termos de inovações, pode ser
bastante influenciado pelos processos de padronização. Isso porque a taxa de adoção de uma
inovação depende das características percebidas pelos potenciais adotantes e a
compatibilidade é uma das características observadas (ROGERS, 1995).
Mas o desenvolvimento e estabelecimento destes padrões não dependem somente de aspectos
tecnológicos. A integração de sistemas e o compartilhamento de informações não significam
apenas troca de dados mas, principalmente, integração de processos e transações. Neste
cenário, surgem outras variáveis dos contextos institucional (organizacional e político),
econômico e social. Além disso, no ambiente de governo eletrônico as transações envolvem
geralmente múltiplos agentes e são condicionadas fortemente por aspectos culturais, o que
torna esses processos ainda mais complexos e inter-relacionados. E mais: o estabelecimento
de padrões implica reestruturação de processos de negócios e/ou mudanças na forma de
interação desses agentes com as várias agências governamentais.
A padronização pode trazer inúmeros benefícios. No caso específico de governo eletrônico, a
ONU especifica que o ambiente ideal apresenta-se para seus usuários como uma única porta
de acesso às informações e serviços. A partir desse contexto, torna-se fácil identificar a
necessidade da adoção de padrões, tendo em vista a necessidade de integração dos sistemas e
do compartilhamento das informações. Vários autores, como por exemplo, Akbulut (2003),
Dawes (1996), Landsbergen Jr. e Wolken Jr, (2001), já investigaram os processos de
integração de sistemas e compartilhamento de informações entre agências governamentais e
identificaram a padronização como fator condicionante.
A padronização é necessária para facilitar a troca de dados, sua reutilização ao longo do
tempo, e também para prevenir o aprisionamento à ferramentas e formatos proprietários
(EPAN, 2004). Mas para um padrão ser considerado bem sucedido é necessário que ele seja
usado e aceito por todos os agentes envolvidos. Para a EPAN (2004), a co-operação entre
10
todos os agentes envolvidos é necessária, isto é, todos devem ter algum nível de participação
na definição dos padrões.
A interoperabilidade é um ponto que está se tornando crítico nas questões de governo
eletrônico, principalmente para os países em desenvolvimento que se comprometeram em
atingir as Metas de Desenvolvimento do Milênio (Millennium Development Goals - MDGs)
em 2015. A ampliação da eficiência e da efetividade do governo juntamente com a prestação
dos serviços públicos básicos para todos os cidadãos são componentes essenciais para atingir
tais metas. A maioria desses países já finalizou o projeto de suas estratégias de governo
eletrônico e está trabalhando nas suas implementações.
Entretanto, esses investimentos em tecnologias não levam automaticamente a serviços
eletrônicos mais efetivos. Ao contrário, em muitos casos, terminam reforçando antigas
barreiras que tem obstruído o acesso aos serviços públicos ao longo do tempo.
A promessa do governo eletrônico com instituições governamentais mais eficientes e mais
efetivas não tem sido cumprida devido, em grande parte, ao processo de desenvolvimento de
sistemas de TICs na base ad hoc. Em curto prazo, esse tipo de ações resolve as necessidades
específicas dos órgãos, mas não dá a devida importância à necessidade de interação entre os
diversos sistemas ou seus componentes para o compartilhamento e/ou troca de informações.
Essa colaboração pode ser considerada ponto chave para o estabelecimento de um acesso
único aos serviços de governos (one stop shop e-governemnt).
Disponibilizar um único ponto de acesso de serviços para cidadãos e empresários requer
interoperabilidade uma vez que os serviços de governo são diversos e prestados por diferentes
órgãos. Além disso, aumentar a facilidade com que as informações são compartilhadas entre
órgãos individuais (até o ponto permitido por lei) resulta em melhores e/ou novos serviços.
Por exemplo, os serviços de saúde podem ser prestados mais rapidamente e ficar mais
conveniente para os cidadãos se os hospitais públicos estiverem interconectados com os
órgãos de previdência e de saúde. A administração judiciária poderia ser mais rápida e mais
efetiva se os sistemas de informação dos vários órgãos componentes do sistema de justiça
criminal (polícias, promotorias públicas, procuradorias públicas, cortes, prisões) pudessem
compartilhar dados.
11
A definição e adoção de padrões de interoperabilidade para governo eletrônico têm se
estabelecido como instrumentos estratégicos para suportar e impulsionar a integração
envolvendo estruturas e processos dentro da administração pública (KNIGHT e
FERNANDES, 2006).
Para Santos, Corte e Motta (2007), "... a interoperabilidade de tecnologia, processos,
informação e dados é condição vital para o provimento de serviços de qualidade, tornando-se
premissa para governos em todo o mundo, como fundamento para os conceitos de governo
eletrônico, o e-gov". Os autores ainda argumentam que a interoperabilidade possibilita a
racionalização de investimentos em TICs, visto que esta funciona como elemento facilitador
do compartilhamento, reuso e intercâmbio de recursos tecnológicos.
A partir dessas considerações entende-se que os processos de desenvolvimento e
estabelecimento de padrões apresentam um alto grau de complexidade, tendo em vista o
número de agentes que participam desse processo, o ambiente onde ele ocorre, o nível de
inter-relação entre os agentes e o ambiente, além dos possíveis conflitos de interesses
decorrentes dessa inter-relação. Por outro lado, o estabelecimento dos padrões de
interoperabilidade apresenta-se como um requisito indispensável para a efetiva integração dos
sistemas de governo eletrônico. Deste modo, coloca-se como problema de pesquisa a análise e
compreensão desse processo, visto que o seu conhecimento mais aprofundado permite,
através do direcionamento de ações futuras, a criação de uma melhor condição de
disseminação e evolução dos referidos padrões.
1.1. OBJETIVO
A presente pesquisa propõe-se a compreender os processos de desenvolvimento e
implementação de uma arquitetura de interoperabilidade para governo eletrônico e identificar
prováveis implicações da condução desses processos na posterior adoção dos padrões
especificados.
1.2. JUSTIFICATIVAS
Padrões são difíceis de serem desenvolvidos e implementados. Alguns deles não passam da
fase de desenvolvimento, em decorrência de problemas no processo de articulação das
discussões e definições. Outros embora especificados, não são adotados, alguns por conta do
processo de construção ou institucionalização. Também inovações tecnológicas surgidas ou
12
mudanças no mercado podem tornar um padrão irrelevante ou exigir adaptações significativas
nas suas especificações e, como conseqüência, torná-lo não adotado. Depois de especificado,
um padrão é adotado mais ou menos amplamente, mas pode tornar-se obsoleto, criando uma
necessidade de sua substituição ou até mesmo não ser mais aplicável devido as mudanças no
contexto tecnológico em que foi criado.
Esse caráter dinâmico da padronização, caracterizado como um processo contínuo de
evolução e adaptação, também apresenta uma constante tensão entre suas definições e a
flexibilidade e generalização necessárias para que o padrão possa se tornar robusto.
No caso específico de padrões de interoperabilidade em ambiente de governo eletrônico no
Brasil, uma outra iniciativa anterior já foi delineada, mas que não logrou êxito. O POSIG
(Perfil OSI do Governo Brasileiro), foi instituído através do decreto nº. 518, em 05 de maio de
1992, e estabelecia a conformidade com as especificações do modelo OSI (Open Systems
Interconnection), da “International Organization for Standardization – ISO” no tocante à
comunicação e interoperação dos sistemas de informação no âmbito da Administração Pública
Federal direta e indireta (BRASIL, 1992). Essas especificações, no entanto, terminaram não
sendo adotadas.
A combinação do uso de TICs avançadas, especialmente a internet, no suporte de novas
formas de trabalho na administração pública, junto com a disponibilização mais abrangente de
informações e serviços interativos acessíveis através de diferentes canais, é a base do governo
eletrônico. O desafio existente é o de "reescrever as regras" de como a administração pública
trabalha internamente, interage com seus usuários, e usa TICs não somente para aumentar a
sua produtividade ao tornar as transações mais fáceis de serem executadas, mas também lidar
com questões como inclusão social e exclusão digital.
Para que isso aconteça, não só as tecnologias usadas devem assegurar a comunicação e
compartilhamento de informações, mas também os processos administrativos devem ser
reorganizados e estarem aptos a co-operar.
Contudo, a realidade que se tem é a emergência de ilhas de governo eletrônico que
frequentemente são incapazes de interoperar devido a fragmentação resultante de esforços
13
descoordenados no desenvolvimento dos serviços, em todos os níveis da administração
pública.
Ao agregar processos administrativos, todos, tanto do setor público como privado, poderiam
alcançar um significativo aumento de eficiência e reduzir os custos de operação. A
interoperabilidade é essencial para esse agrupamento da administração pública, para
compartilhar e reusar informações administrativas e disponibilizar serviços e informações
através de múltiplos canais. Na essência, a interoperabilidade é um requisito fundamental
tanto na perspectiva técnica como econômica para o desenvolvimento de serviços de governo
eletrônico eficientes e efetivos.
A partir desse contexto, podemos enumerar os seguintes pontos principais como base para a
justificativa da pesquisa realizada:
O processo de desenvolvimento e implementação de padrões, devido ao número de
agentes envolvidos e eventuais conflitos de interesses, evidencia-se como complexo e
dependente de variáveis nem sempre controladas;
As transações de governo eletrônico envolvem atores de diversos segmentos da sociedade;
O estabelecimento de padrões implica em redesenho de processos de negócios e/ou
mudanças na forma de interação desses atores envolvidos com os diversos níveis de
governo;
As ações/reações/inter-relações desses atores são fatores condicionantes de sucesso do
estabelecimento em um primeiro momento e também da posterior adoção e disseminação
do padrão;
O estabelecimento de um padrão precisa ser baseado num processo flexível e aberto
suficiente para incorporar as adaptações e mudanças tecnológicas que ocorrerem durante
sua definição, implementação e até mesmo após sua implementação.
Portanto, a análise desses processos é importante, pois permite a criação de uma melhor
condição de disseminação e evolução dos referidos padrões. Além disso, a perspectiva
sociotécnica de análise adotada para a pesquisa pode revelar aspectos significantes da
condução dos processos, que poderiam passar despercebidos sob a ótica das abordagens
apenas tecnológicas e deterministas.
14
1.3. QUESTÕES DE PARTIDA
O desenvolvimento e implementação de padrões, ao ser considerado como processos de
inovação, pressupõe geração de mudanças nos procedimentos e nas estruturas no contexto
onde está ocorrendo. Os agentes envolvidos nos processos desempenham diversos papéis ao
longo do tempo, podendo agir como facilitadores ou não. Além disso, acredita-se que existe
uma correlação direta entre o nível de percepção por esses agentes da relevância dos padrões
especificados e sua intenção em adotá-los.
A partir dessas premissas, foram definidas as seguintes questões como ponto de partida da
pesquisa:
(1) como ocorrem os processos de desenvolvimento e implementação de um padrão de
interoperabilidade em um ambiente de governo eletrônico, visto que estes se caracterizam por
constituírem-se de agentes múltiplos e de ações inter-relacionadas?
(2) que mecanismos e estratégias podem ser adotados para a condução desses processos?
(3) de que forma esses mecanismos e estratégias podem influenciar na percepção pelos
agentes implicados pela padronização da relevância dos padrões definidos e na conseqüente
propensão a adoção?
(4) de que forma os mecanismos e estratégias adotadas podem influenciar na efetividade
desses processos?
1.4. ESTRUTURA DA PESQUISA
A pesquisa está estruturada da seguinte forma: o capítulo 1 (Introdução) apresenta a sua
contextualização, sua questão central, seu objetivo, justificativas e questões de partida. Na
seqüência, o capítulo 2 é composto de duas partes: a primeira discorre sobre a Teoria
Institucionalista, adotada como teoria de base e suporte da análise da pesquisa, com ênfase
especificadamente sobre os conceitos de legitimação, seus mecanismos e estratégias; a
segunda apresenta o referencial sobre Governo Eletrônico, definindo-o, apresentando as suas
principais características e tipologias, assim como discutindo os conceitos de estágios de sua
implementação, apontadas pela literatura atual. Trata também dos conceitos de padrões e de
15
processos de padronização em geral e em específico das tecnologias da informação e
comunicação, e discute os conceitos de interoperabilidade, seus fatores condicionantes e sua
importância para a integração de sistemas e compartilhamento de informações no ambiente de
governo eletrônico. Por fim, apresenta uma seção sobre arquiteturas de interoperabilidade,
que inclui os tópicos sobre seleção de padrões, premissas a atores envolvidos no
desenvolvimento e implementação de arquiteturas, além de dar alguns exemplos de outros
padrões de interoperabilidade já em implantação. O capítulo 3 apresenta a metodologia de
investigação utilizada e a dinâmica de pesquisa operacionalizada. O capítulo 4 apresenta os
dados do objeto do estudo de caso da pesquisa - a arquitetura e-PING, enquanto que o
capítulo 5 traz a análise e discussão dos dados coletados. Por fim, no capítulo 6 são
apresentadas as conclusões do trabalho, incluindo-se as suas contribuições e sugestões para
pesquisas futuras.
16
17
CAPÍTULO 2 - REVISÃO BIBLIOGRÁFICA
Nesse capítulo serão apresentados os referenciais usados para o desenvolvimento da tese. Ele
compõe-se de duas partes: a primeira (seções 2.1) apresenta a Teoria Institucionalista, adotada
como base para o entendimento das análises da pesquisa e a segunda parte (seções 2.2 a 2.5)
trata dos referenciais de contexto do tema da pesquisa, com uma abordagem mais específica
para a problematização descrita.
2.1. A TEORIA INSTITUCIONALISTA
A teoria institucional emergiu como reação às abordagens econômicas e da dependência de
recursos, que conceitualizam as organizações ou como funções de produção ou como sistemas
de troca, moldadas ou pelas suas tecnologias e transações ou pela interdependência resultante
das trocas com o sistema. Nessa abordagem, os ambientes são concebidos como um estoque
de recursos e parceiros de trocas (SCOTT, 1987). Em contraste, a teoria institucional foca nas
premissas no centro da ação social (ZUCKER, 1987). As organizações são vistas como
cativos do ambiente institucional no qual elas existem. A fim de sobreviverem elas agem de
acordo com o que é definido como apropriado e eficiente nesse ambiente social,
desconsiderando o real impacto no desempenho organizacional (MEYER e ROWAN, 1977).
Uma ênfase particular é dada aos processos de legitimação, e a tendência dos procedimentos e
estruturas organizacionais institucionalizadas serem dados como certo ou vistos como
legítimas pelas organizações que as adotam e as perpetuam (MEYER e ROWAN, 1977;
ZUCKER, 1987; DiMAGGIO e POWELL, 1983; TOLBERT e ZUCKER, 1983).
O processo de legitimação é visto como uma fonte de estrutura formal. Ao ganhar
legitimidade, os elementos da estrutura formal tais como as políticas, posições e estruturas de
governança tornam-se manifestações de regras institucionais em seus respectivos domínios
(MEYER e ROWAN, 1977).
Em contraste com a visão econômica, dentro da teoria institucional o sucesso organizacional é
visto como dependente da habilidade da organização em acomodar expectativas institucionais
em vez de coordenação de eficiência e controle das atividades produtivas (MEYER e
ROWAN, 1977; GREENWOOD e HININGS, 1996).
18
A Teoria Institucional, especialmente o Novo Institucionalismo (POWELL e DiMAGGIO,
1991), apresenta um ponto de vista sobre o processo de adoção de tecnologias, que questiona
o modelo do ator racional, guiado por cálculos utilitários em suas decisões. Segundo essa
abordagem, as organizações sofrem demandas e pressões de seu ambiente externo não só em
relação a elementos técnicos e econômicos (produção e intercâmbio de bens e serviços), mas
também sofrem demandas de natureza cultural, que exige que elas desempenhem
determinados papéis e mantenham certas aparências frente ao ambiente (SCOTT, 2001).
A ação organizacional deixa ser vista como uma escolha entre diversas possibilidades
determinadas por arranjos internos, mas ao invés disso, ela enfrenta um conjunto limitado de
opções legitimadas, determinadas pelo grupo de atores que compõem o chamado campo
organizacional (organizational field). A forma como esse campo organizacional exerce sua
influência se dá pelas instituições: o conjunto de normas, regras, valores que demonstram para
a organização o que pode ou não ser feito (HOFFMAN, 1999; SCOTT, 2001). Desta forma,
as ações organizacionais podem ser guiadas por objetivos individuais ou sociais,
independentemente de critérios objetivos, racionais ou de eficiência.
Scott (1995) define instituição como uma estrutura ou atividade cognitiva, normativa ou
regulatória que provê estabilidade e significado para o comportamento social. As instituições
são suportadas por diversos meios tais como culturas, estruturas e rotinas, que operam em
múltiplos níveis de ação. Segundo Jepperson (1991), uma instituição é um processo
organizado e estabelecido na forma de um sistema normativo de rotinas auto-reproduzidas e
socialmente construídas.
Outro importante conceito estabelecido na teoria neo-institucionalista é o de
institucionalização. Para Zucker (1991), refere-se ao processo pelo qual atores individuais
transmitem o que é socialmente definido como real e, ao mesmo tempo, como uma variável
de quanto uma ação pode ser considerada correta em uma determinada realidade social. Para
esse autor esse processo geralmente ocorre como um subproduto da criação de outras
estruturas. Já para Powell (1991) a institucionalização é um processo compulsório que força
unidades de uma população a agirem da mesma forma que outras unidades que estão
enfrentando as mesmas situações, uma idéia que ele denominou de isomorfismo.
19
2.1.1. Isomorfismo
Um dos principais argumentos da Teoria Institucional é o de que as organizações tendem à
imitação, ou isomorfismo, que pode ser definido como a busca pela homogeneidade de
estruturas, processos e ações nas organizações. DiMaggio e Powell (1991) afirmam que, em
geral, os processos de difusão de inovações se dão pela imitação - inovações bem sucedidas
são raras e largamente imitadas.
DiMaggio e Powell (1991) e Powell e DiMaggio (1991), apontam três principais mecanismos
pelos quais ocorre o isomorfismo organizacional: pressões coercitivas, processo mimético ou
adaptativo, e influências normativas.
O isomorfismo coercitivo provém de pressões formais e informais sobre a organização
(DIMAGGIO e POWELL, 1991). Essa pressão pode ser exercida por força, persuasão, ou
mesmo por ordem. Algumas mudanças organizacionais podem ocorrer por pressões
governamentais e força de lei que impõem procedimentos e padrões de operação sobre
determinado setor.
O segundo mecanismo de isomorfismo é o processo mimético, justificado pelo fato de que a
incerteza encoraja a imitação. Quando as tecnologias organizacionais são pouco
compreendidas, quando as metas são ambíguas ou quando o meio ambiente cria
incertezas simbólicas, as organizações podem modelar a si mesmas com base em outras
organizações (DIMAGGIO e POWELL, 1991).
Conforme certas organizações adotam práticas que são socialmente reconhecidas como
geradoras de eficiência, há pressões por parte de funcionários, acionistas, consumidores e até
mesmo da sociedade em geral, para que as demais também adotem. Isto é, a solução mais
disponível e reconhecida como adequada em geral é a primeira a ser adotada: existe uma
variedade de práticas que as organizações precisam adotar com a finalidade de serem vistas
como modernas tanto por seus empregados quanto por seus clientes (ou usuários)
(DIMAGGIO e POWELL, 1991). Logo, processos, regras, procedimentos e formatos
estruturais podem ser copiados e amplamente difundidos, ainda que não existam evidências
concretas de que tais modelos contribuam para a efetividade organizacional.
20
O terceiro mecanismo pelo qual ocorre o isomorfismo é por pressões normativas. Essas
pressões decorrem da profissionalização das organizações, via educação formal e legitimação
de uma base de conhecimentos produzida por especialistas acadêmicos. Da mesma forma, ela
provém da rede de contatos profissionais que se estendem entre as organizações e os grupos
de profissionais, assim como em instituições de treinamento ou associações comerciais.
DiMaggio e Powell (1991) relacionam essas pressões normativas à chamada cultura do
profissionalismo, que visa estabelecer bases de conhecimento sobre métodos de trabalho
como fonte de legitimação para profissionais. Assim como as organizações, os profissionais
também sofrem pressões coercitivas e miméticas, seja via educação formal ou via redes de
contato informais. A socialização é uma das forças que levam ao isomorfismo dos
profissionais, e por conseqüência das práticas que estes aplicam nas organizações.
2.1.2. Legitimação
Um outro conceito relacionado à institucionalização é o da legitimação, “uma percepção ou
premissa generalizada de que as ações de uma entidade são desejadas, próprias, ou
apropriadas dentro de um sistema socialmente construído de normas, valores, crenças e
definições” (SUCHMAN, 1995, p. 4). Para esse autor, existem três tipos de legitimação:
pragmática, moral e cognitiva:
• pragmática: baseada nos interesses dos atores que possuem uma ligação mais próxima
com a organização;
• moral: reflete uma avaliação positiva da organização e suas atividades, baseada em
valores socialmente construídos;
• cognitiva: consiste na aceitação da organização como necessária ou inevitável do
ponto de vista de uma determinada referência cultural.
Esses três tipos de legitimação co-existem na maioria das situações e são inter-relacionadas.
Sob pressões institucionais, as organizações implementam estratégias a fim de obter, manter
ou reparar sua legitimação (SUCHMAN, 1995).
Oliver (1991) define cinco tipos de estratégias de legitimação: aceitação passiva, acordo,
prevenção, desafio e manipulação. Essas estratégias ajudam a entender como as organizações,
21
sob pressões institucionais, gerenciam sua legitimidade e, consequentemente, a aceitação das
suas ações pelos atores que interagem com elas.
2.2. GOVERNO ELETRÔNICO
O surgimento da Internet e de outras inovações nas Tecnologias de Informação e
Comunicações (TICs) proporcionaram às organizações a possibilidade de migrar seus
sistemas existentes em plataformas convencionais para sistemas com interface web. O
esgotamento das sobrevidas dos sistemas legados
1
também pode ser considerado um outro
fator que motivou a construção de novos sistemas baseados na Internet - os quais conformam,
na prática, o governo eletrônico. No caso específico de organizações governamentais, outros
aspectos que incentivaram o surgimento dessa inovação foram a necessidade das
administrações aumentarem suas arrecadações e melhorar seus processos internos
(KAKABADSE; KAKABADSE; KOUZMIN, 2003), e as pressões da sociedade para que o
governo otimizasse seus gastos e atuasse, cada vez mais, com transparência, qualidade e de
modo universal na oferta de serviços e provimento de informações aos cidadãos e
organizações em geral. Todos esses fatores encontraram na intensificação do uso das TIC o
suporte necessário para implementação de projetos que pudessem responder a essas
demandas.
As possibilidades de otimização ou mesmo a criação de novos processos no ambiente de
governo, baseados em soluções de TICs, se baseiam em princípios definidos pelos conceitos
de governo eletrônico. No entanto, por ser um “fenômeno relativamente recente que ainda não
foi claramente definido” (GRANDE; ARAUJO; SERNA, 2002, p. 5), várias definições
podem ser encontradas na literatura.
Para o World Bank (2003),
governo eletrônico refere-se ao uso, por agências governamentais, de tecnologias de informação
(como redes de longa distância, internet e computação móvel) capazes de transformar as relações
com cidadãos, empresas e outras unidades do governo. Essas tecnologias podem servir a diferentes
fins, como: melhor prestação de serviços aos cidadãos, interações mais eficazes com empresas e a
indústria, empoderamento do cidadão por meio do acesso a informações ou mais eficiência na
administração governamental.
1
Sistemas aplicativos providos pelos “centros de processamento de dados” governamentais ou demais sistemas
passados de uma gestão à outra. Os sistemas legados de governo tratam, em sua maioria, de processos
operacionais transacionais.
22
Segundo o National Audit Office (2002), "governo eletrônico ou e-governo significa prover
acesso público via internet a informações sobre os serviços oferecidos pelos departamentos
centrais do governo e suas agências, habilitando o público à condução e conclusão de
transações para tais serviços".
De acordo com a OCDE (2001), o termo "governo eletrônico aborda o uso de novas
tecnologias de informação e comunicação pelos governos, aplicadas a todas as suas funções".
Ou ainda (OECD, 2003; p.23), "o uso das tecnologias de informação e comunicação, e
principalmente a internet, como ferramentas para conseguir melhor governo"
2
.
A United Nations (2002) define governo eletrônico "como a utilização da Internet e da web
para ofertar informações e serviços governamentais aos cidadãos”.
Para a União Européia (2004), governo eletrônico "é o uso de TICs na administração pública
combinadas com mudanças organizacionais e novas habilidades a fim de melhorar a prestação
dos serviços públicos e os processos democráticos”.
O termo governo eletrônico ainda é definido como “a oferta e troca de informações e serviços
governamentais on-line para cidadãos, empresas e outras agências governamentais
(INTOSAI, 2003)”.
Para Okot-Uma (2001), governo eletrônico "refere-se a processos e estruturas relativos ao
fornecimento eletrônico de serviços governamentais ao público”.
Uma definição mais ampla de governo eletrônico se refere à adoção das TICs pela
Administração Pública, como diferentes vias através das quais se conectam e interagem com
outras organizações e pessoas, especialmente mediante suas páginas web, mas também
através de correio eletrônico e outras ferramentas como o telefone móvel, os PDAs, a vídeo
conferência, intranets privadas, extranets, TV a cabo, ondas de radio, o satélite (CRIADO e
RAMILO, 2001). Dentro dessa perspectiva conceitual, a utilização de uma definição mais
ampla se fundamenta na previsão de um uso cada vez mais integrado das tecnologias.
2
"The use of Information and Communication Technologies, and particularly the Internet, as a tool to achieve
better government" (OECD, 2003; p. 23).
23
Finalmente, Baum e Di Maio (Gartner Group - 2000) definem governo eletrônico "como a
contínua otimização da prestação de serviços governamentais, participação dos cidadãos e
governança pela transformação das relações internas e externas através das tecnologias,
internet e novas mídias".
Diferentemente de algumas definições anteriores que se concentram unicamente na dimensão
de melhoria da prestação de serviços, a definição do Gartner Group considera a importância
da mudança e a transformação institucional e a articulação de consensos entre aqueles agentes
e interesses que são fundamentais para lograr o êxito do projeto (PRATCHETT, 1999;
FERGUSON, 2000).
Em linhas gerais, as funções características do governo eletrônico são:
• prestação eletrônica de informações e serviços;
• regulamentação das redes de informação, envolvendo principalmente governança,
certificação e tributação;
• prestação de contas públicas, transparência e monitoramento da execução
orçamentária;
• ensino à distância, alfabetização digital e manutenção de bibliotecas virtuais;
• difusão cultural com ênfase nas identidades locais, fomento e preservação das culturas
locais;
• e-procurement, isto é, aquisição de bens e serviços por meio da Internet, como
licitações públicas eletrônicas, pregões eletrônicos, cartões de compras
governamentais, bolsas de compras públicas virtuais e outros tipos de mercados
digitais para bens adquiridos pelo governo;
• estímulo aos negócios eletrônicos, através da criação de ambientes de transações
seguras, especialmente para pequenas e médias empresas.
Para realizar essas funções, o governo eletrônico envolve basicamente quatro tipos de
transações: G2G, quando se trata de uma relação intra ou inter-governos; G2B, caracterizado
por transações entre governos e pessoas jurídicas em seus vários papéis desempenhados; e
G2C, envolvendo relações entre governos e cidadãos; e G2E, relacionadas às transações entre
governos e seus próprios servidores.
24
2.2.1. Os estágios de governo eletrônico.
Os processos de implementação de governo eletrônico têm sido analisados sob a perspectiva
de algo que apresenta estágios de evolução ao longo do tempo, tendo em vista os níveis de
informações e serviços prestados.
Vários modelos são encontrados na literatura para a classificação desses estágios, como pode
ser visto no quadro 1.
Quadro 1 – Estágios de governo eletrônico
Proponente Nº. de estágios Estágios
Gartner Group (Baum e
Maio, 2000)
04
Presença
Interação
Transação
Transformação
Hiller (2001) e UN/ASPA
(2001)
05
Presença emergente
Presença aprimorada
Presença interativa
Presença transacional
Presença em rede
Deloitte and Touche (2001) 06
Publicação / disseminação de informações
Transação bidirecional
Portais multi-propósitos
Portais personalizados
Agrupamento de serviços comuns
Integração total
Layne e Lee (2001) 04
Catalogação
Transação
Integração vertical
Integração horizontal
Moon (2002) 05
Comunicação unidirecional
Comunicação bidirecional
Transações de serviços e financeiras
Integração horizontal e vertical
Participação política
Siau e Long (2004) 05
Presença na web
Interação
Transação
Transformação
Democracia eletrônica
O modelo da UN/ASPA (2001) é detalhado no quadro 2.
25
Quadro 2 - Modelo de estágios de governo eletrônico - UN/ASPA
Fonte: UN/ASPA (2001).
Estágio Características
I - Presença Emergente
Presença na web por meio de um website oficial, um portal nacional ou
uma home page oficial; links para os ministérios do governo, governos
estaduais e locais, administração indireta; informação é limitada, básica
e estática.
II - Presença Aprimorada
Serviços on line são aprimorados para incluir bases de dados e fontes
de informações atuais e arquivadas, como políticas, leis e regulação,
relatórios, informativos e bases de dados para serem baixadas pela
Internet. O usuário pode procurar por um documento e há função de
ajuda e um mapa do sítio é disponibilizado.
III – Presença Interativa
Provisão de serviços on line do governo entra no modo interativo;
facilidades para download on line; link seguro; facilidade de assinatura
eletrônica; capacidade de áudio e vídeo para informação pública
relevante. Os servidores públicos podem ser contactados via e-mail,
fax, telefone e correio. O sítio é atualizado com grande regularidade.
IV – Presença Transacional
Usuários têm condições de conduzir transações on line, como pagar
multas por transgressões no trânsito, impostos e taxas por serviços
postais por meio de cartão de crédito, bancário ou de débito. Há
algumas facilidades para licitar on line em contratações públicas via
links seguros.
V - Presença em Rede
Uma estrutura G2C (governo para cidadão) baseada em uma rede
integrada de agências públicas para a provisão de informação,
conhecimento e serviços. A ênfase está no feedback para o governo.
Um formulário de comentário na web é disponibilizado. Um calendário
de eventos governamentais futuros existe com um convite do governo à
participação. Governo solicita feedback por meio de mecanismos de
pesquisa de opinião on line; fóruns de discussão; e facilidades de
consulta on line.
Os estágios apresentados nesse modelo são ascendentes por natureza e construídos de acordo
com o nível de maturidade ou sofisticação da presença on line das administrações públicas
dos Estados-Membros (UNITED NATIONS, 2001). Os países são classificados considerando
se eles provêem produtos específicos e serviços sociais identificados como característicos de
um determinado estágio.
26
2.2.2. Implementação de governo eletrônico.
Para Medeiros (2004), o conceito de governo eletrônico encontra-se na intersecção de três
áreas do conhecimento: políticas públicas, gestão e comportamento organizacional, e
tecnologia da informação. Ainda deve ser observado que, ao longo da história,
desenvolvimentos nas tecnologias têm surgido muito mais rapidamente do que a evolução em
formas organizacionais e da gestão das políticas públicas. Independente dessas diferenças nas
suas evoluções, esses três domínios interagem constantemente entre si, gerando muitas
questões e conflitos sobre o que é tecnicamente possível, organizacionalmente adequado e
socialmente desejável (CENTER FOR TECHNOLOGY IN GOVERNMENT, 1999).
Outro ponto a ser considerado é que, na implementação de projetos de governo eletrônico,
que são intensivos no uso de TICs, podem existir algumas barreiras ao seu desenvolvimento,
impostas pelas culturas e valores existentes nas unidades governamentais, pois novas
tecnologias desafiam a maneira usual como os processos internos e externos dessas
organizações vinham sendo usualmente conduzidos (NATIONAL AUDIT OFFICE, 2002).
Segundo Avgerou e outros (2005), a implementação de governo eletrônico normalmente têm
sido associada à geração de benefícios em vários aspectos, dentre eles:
• na condução da administração pública, proporcionando maior eficiência e melhor
prestação de contas;
• nos serviços que os governos disponibilizam aos cidadãos, tais como mais informação
sobre serviços, e maior efetividade nas implementações das políticas fiscais e sociais;
• na capacidade do Estado para promover o desenvolvimento, na consolidação da sua
defesa, fortalecimento da democracia, na criação de programas para diminuição da
pobreza, e distribuição de renda.
No entanto, para Ciborra e Navarra (2003, citados por Avgerou e outros, 2005), boa parte da
literatura sobre governo eletrônico é especulativa, fazendo predições de benefícios em longo
prazo baseadas na capacidade física das tecnologias, sem levar em consideração os esforços
necessários e obstáculos para sua implementação. Ainda segundo esses autores, há uma
tendência em extrapolar efeitos de larga escala, como aumento da cidadania e diminuição da
pobreza, a partir de evidências de, muitas vezes, esporádicos projetos pilotos. Madon (1992,
citada por Avgerou e outros, 2005), ainda acrescenta que o uso de TICs em países emergentes
enfrenta problemas de escalabilidade e sustentabilidade.
27
Ainda de acordo com Avgerou e outros (2005), o desenvolvimento de sistemas para suporte
aos serviços de governo requer a transformação de sistemas legados implantados nas
administrações públicas burocráticas em sistemas de informações modernos, o que se
constitui numa tarefa bastante difícil, tanto no aspecto tecnológico como organizacional.
Tecnologicamente, o desafio imposto pela implementação de governo eletrônico contempla a
modernização e integração de sistemas fragmentados para formar uma infra-estrutura
tecnológica capaz de suportar melhorias na prestação de serviços que sejam notadas pelos
cidadãos, tais como a redução ou eliminação da necessidade de acessar múltiplos órgãos do
governo a fim de obter um serviço (CIBORRA e NAVARRA, 2003). Mas para Avgerou e
outros (2005), não existe um método instantâneo ou confiável para se conseguir as mudanças
organizacionais necessárias para criar a capacidade da administração em melhorar a
disponibilização de serviços públicos em longo prazo.
Segundo Oliveira (2003), no último estágio de implantação do governo eletrônico, as
aplicações tornam-se mais avançadas, e um portal de governo eletrônico deixa de ser apenas
um simples índice de páginas do governo na internet, e passa a ser um ponto de convergência
de todos os serviços digitais prestados por esse governo. Os serviços são disponibilizados por
funções ou temas, a despeito da divisão real do governo em seus diversos órgão e níveis. Ao
efetuar uma transação com o governo, o usuário não precisa saber quais são os órgãos ou
departamentos, de quais níveis de governo e em que sequência são mobilizados, para
obtenção de determinado serviço ou informação. As aplicações e o ambiente disponibilizados
são responsáveis pelo processamento total da transação, provendo ao usuário a informação ou
serviço solicitado através de um único ponto de acesso.
Esse estágio tem sido denominado como "governo de parada única" ou "de janela única" (dos
termos em inglês on-stop government e single-window service, respectivamente) (HAGEN E
KUBICEK, 2000; BENT, KERNAGHAN E MARSON, 1999).
A essência do conceito de "janela única" é de colocar juntos os serviços de governo, ou
informação sobre eles, de modo a reduzir a quantidade de tempo e o esforço que os cidadãos
têm de dispender para encontrar e obter os serviços que necessitam (BENT, KERNAGHAN E
MARSON, 1999).
28
Como já visto, de uma forma simplificada, podemos afirmar que a implementação de governo
eletrônico geralmente envolve uma evolução em três etapas: presença na Internet através de
informações básicas, capacidades de transação para indivíduos e empresas e informações e
transações integradas, com a colaboração entre diversas agências (janela única / governo de
parada única). Mas a transição para o último estágio envolve desafios políticos, estratégicos e
procedimentais inerentes, quando cooperação interagências é fundamental, além dos aspectos
tecnológicos.
Para que essa evolução seja possível, segundo Fernandes (2002), é necessária uma mudança
radical na gestão da administração pública, pois muitos dos serviços a serem prestados
exigirão uma intensa colaboração, integração e interoperatividade entre os diversos órgãos e
níveis de governo. Para a autora, no estágio avançado de governo eletrônico, a automação das
atividades e a racionalização dos procedimentos implicam em transformações significativas
dos processos de trabalho do governo, e não apenas na agilização desses processos.
2.2.3. Governo eletrônico no Brasil
Por intermédio do Decreto Presidencial de 3 de abril de 2000, foi criado um Grupo de
Trabalho Interministerial, com a finalidade de examinar e propor políticas, diretrizes e normas
relacionadas com as novas formas eletrônicas de interação. Informalmente, esse núcleo de
pessoas ficou conhecido como Grupo de Trabalho em Tecnologia da Informação - GTTI. A
criação do GTTI foi inserida dentro da política do Governo, para lançar as bases da criação de
uma sociedade digital no Brasil. Suas ações alinharam-se com as metas do Programa
Sociedade da Informação, coordenado pelo Ministério da Ciência e Tecnologia - MCT. Nesse
contexto, o GTTI assumiu o papel de facilitador na busca dos objetivos daquele Programa.
O trabalho do GTTI, inicialmente, concentrou esforços em três das sete linhas de ação do
Programa Sociedade da Informação do MCT: universalização de serviços, governo ao alcance
de todos e infra-estrutura avançada. Para levar a efeito tais medidas, discutidas no âmbito do
GTTI, o governo brasileiro lançou, em setembro de 2000, o documento intitulado “Proposta
de Política de Governo Eletrônico para o Poder Executivo Federal” (BRASIL, 2000a), no qual
há um detalhamento de macro objetivos prioritários e metas para o período 2000-2003. Os
principais objetivos referem-se ao estabelecimento de um novo paradigma cultural de inclusão
digital, focado no cidadão/cliente, com a redução de custos unitários, a melhoria na gestão e
qualidade dos serviços públicos, a transparência e a simplificação de processos. Esse
29
documento ressalta como fundamentais as ações de cooperação, convergência e integração
das redes e dos sistemas de informações do governo, o uso do “peso institucional do governo”
no mercado, integrando ações de compra e contratação de tecnologias da informação que
possam reduzir custos unitários, e a inclusão social e a ampliação do uso da tecnologia da
informação pelo cidadão brasileiro.
O GTTI teve atuação decisiva no diagnóstico e formulação da política de Governo Eletrônico,
e por esta razão foi mantido para prestar assessoramento a todos os projetos, com a
denominação de Grupo de Apoio Técnico – GAT (REF 2 anos de gov eletrônico).
Com a criação do Comitê Executivo do Governo Eletrônico (CEGE), em outubro de 2000
(BRASIL, 2000b), foram definidos papéis a serem cumpridos por diversos órgãos e
implementadas ações e normas que conformaram o ambiente institucional no qual o governo
eletrônico se estabeleceu no país. Esse comitê foi criado tendo como meta disponibilizar todas
as informações e os serviços governamentais na Internet, e também garantir acesso à Internet
a toda a população brasileira. Procura contribuir para que os serviços disponibilizados sejam
de fato utilizados por todos, ampliando a inclusão digital (BRASIL, 2003a).
Segundo Fernandes e Afonso (2001), para o governo brasileiro, os objetivos do governo
eletrônico seriam os seguintes:
• universalização e democratização do acesso aos serviços;
• melhoria da gestão e qualidade dos serviços públicos;
• transparência;
• redução dos custos unitários;
• simplificação de processos;
• informação como fator estratégico;
• convergência e integração das redes e sistemas de informação.
O Programa Governo Eletrônico foi implementado inicialmente com base na atuação
coordenadora e mobilizadora, empreendida a partir da Presidência da República (por meio da
Casa Civil), com apoio técnico e gerencial da Secretaria de Logística e Tecnologia da
Informação – SLTI, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG. A SLTI
foi definida como o órgão responsável pelo planejamento estratégico, coordenação
interministerial e emissão de normas relacionadas com a área de informática. O arranjo
30
institucional adotado combinava a capacidade técnica e experiência da SLTI em TI com a
capacidade de coordenação política da Presidência da República (BRASIL, 2002a).
Esta atuação era sustentada em um comitê interministerial, integrado pelos Secretários-
Executivos (e cargos equivalentes) dos Ministérios e da Presidência da República,
denominado Comitê Executivo de Governo Eletrônico (criado por Decreto de 18 de outubro
de 2000)
3
, que possui as seguintes atribuições:
• definir estratégias e coordenar projetos de TI no âmbito do Governo Eletrônico;
• definir diretrizes e metas para a oferta de serviços e de informações por meio
eletrônico;
• definir padrões para prestação de serviços e gestão da infra-estrutura de Tecnologia da
Informação - TI;
• definir diretrizes e parâmetros para o planejamento de TI pelos ministérios, inclusive
para a elaboração do orçamento; e
• coordenar medidas de racionalização de gastos e de controle de recursos em TI.
O patrocínio por dirigentes públicos em posições de liderança estratégica tem sido de grande
importância na implementação do programa de governo eletrônico brasileiro. O Chefe da
Casa Civil é o Presidente do Comitê de Governo Eletrônico e o Secretário de Logística e
Tecnologia da Informação exerce as funções de secretaria-executiva. Em cada Ministério,
existe a prerrogativa de que a liderança seja exercida pelo Secretário-Executivo, que é o
dirigente em segundo nível na estrutura hierárquica geralmente voltado aos assuntos de
natureza técnica e administrativa.
O Comitê estabeleceu diversos mecanismos de coordenação e acompanhamento dos projetos.
A cada semana acontece uma reunião de monitoramento dos projetos entre a Secretaria
Executiva do Comitê (SLTI/MP), a Presidência da República e os coordenadores dos Grupos
de Trabalho de Governo Eletrônico. A Secretaria Executiva também realiza uma avaliação
quinzenal com as equipes dos Grupos de Trabalho. O Grupo de Assessoramento Técnico –
GAT, integrado por especialistas na área de TICs, é convocado sempre que necessário, como
por exemplo para a discussão de temas de maior complexidade técnica. As reuniões ordinárias
do Comitê são realizadas com mensalmente, com a pauta voltada para a disseminação de
3
Veja a íntegra do decreto de criação do Comitê Executivo de Governo Eletrônico no Anexo H; o decreto nº
1.048 de 21 de janeiro de 1994 ao qual o decreto de 18 de janeiro de 2000 se refere encontra-se no Anexo G.
31
informação, mobilização dos ministérios, acompanhamento dos projetos e deliberação
estratégica. Toda a documentação grada durante os trabalhos no âmbito do programa é
disponibilizada no portal do Governo Eletrônico (www.governoeletronico.gov.br).
A figura 1 a seguir, apresenta a estrutura atual do programa de Governo Eletrônico.
Figura 1 - Estrutura Organizacional do Programa Governo Eletrônico
Fonte: Fernandes (2006)
Os quadros a seguir, construídos por Medeiros (2004), apresentam os aspectos
organizacionais e legais da sustentação do governo eletrônico no Brasil, no que diz respeito as
principais organizações envolvidas (Quadro 3) e princípios normativos (Quadro 4).
32
Quadro 3 - Governo eletrônico no Brasil - principais organizações envolvidas
Fonte: Medeiros (2004)
PRINCIPAIS ORGANIZAÇÕES ENVOLVIDAS
Setor Público
• Casa Civil da Presidência da República
• Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG)
• Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação (SLTI/MPOG)
• Ministério da Ciência e Tecnologia
• Ministério das Comunicações
• Instituto Nacional de Tecnologia de Informação (ITI)
• Serviço Federal de Processamento de Dados (SERPRO)
Terceiro Setor
• ONGs (especialmente aquelas que atuam em projetos de inclusão digital)
• Associações de usuários de serviços de informática
• Associações (sem fins lucrativos) representativas de empresas de processamento de
dados (públicas e privadas), da indústria e do comércio
Iniciativa Privada
• Fornecedores de softwares
• Fornecedores de hardware para infra-estrutura de Internet
• Prestadores de serviços em TIC
• Consultorias organizacionais
Setor Acadêmico
• Instituições acadêmicas
33
Quadro 4 - Governo eletrônico no Brasil – princípios normativos
Fonte: Medeiros (2004)
ESTRUTURA LEGAL – PRINCÍPIOS NORMATIVOS
Leis e Medidas
Provisórias
• Lei nº. 9.983, de 14/07/2000 - Altera o Decreto-Lei n.° 2.848, de 7 de dezembro
de 1940 - Código Penal e dá outras providências (crimes contra sistemas
informatizados da Administração)
• Lei nº. 9.998, de 17/08/2000 - Institui o Fundo de Universalização dos Serviços de
Telecomunicações – FUST
• Medida Provisória nº. 2.200, de 24/08/2001 - Institui a Infra-Estrutura de Chaves
Públicas Brasileira - ICP-Brasil
Decretos
• Decreto nº. 3.294, de 15/12/1999 – Institui o Programa Sociedade da Informação
• Decreto de 03/04/2000 - Institui Grupo de Trabalho Interministerial para
examinar e propor políticas, diretrizes e normas relacionadas com as novas formas
eletrônicas de interação
• Decreto nº. 3.505, de 13/06/2000 - Institui a Política de Segurança da Informação
nos órgãos e entidades da Administração Pública Federal
• Decreto nº. 3.624, de 05/10/2000 – Regulamentação do FUST
• Decreto de 18/10/2000 – Criação do Comitê Executivo do Governo Eletrônico
• Decreto nº. 3.865, de 13/07/2001 - Estabelece requisito para contratação de
serviços de certificação digital pelos órgãos públicos federais
• Decreto nº. 3.872, de 18/07/2001 - Dispõe sobre o Comitê Gestor da Infra-
Estrutura de Chaves Públicas Brasileira - CG ICP-Brasil
• Decreto nº. 3.996, de 31/10/2001 – Dispõe sobre a prestação de serviços de
certificação digital no âmbito da Administração Pública Federal
• Decreto de 04/12/2001 - Cria, no âmbito do Comitê Executivo do Governo
Eletrônico, o Subcomitê da Rede B[email protected]
• Decreto nº. 4.733, de 10/06/2003. Dispõe sobre políticas públicas de
telecomunicações
• Decreto nº. 4.829, de 03/09/2003 - Criação do Comitê Gestor da Internet no Brasil
– CGIbr e modelo de governança da Internet no Brasil
• Decreto de 29/10/2003 - Institui Comitês Técnicos do Comitê Executivo do
Governo Eletrônico
Outros normativos
• Livro Verde da Sociedade da Informação
• Portaria Interministerial nº. 47/2000 - Comitê Executivo do Comércio Eletrônico
• Regimento Interno do Comitê Executivo do Governo Eletrônico
• Instrução Normativa nº. 31, de 10/09/2003 – Dispõe sobre Marcas e Assinaturas
Publicitárias do Governo Federal
A fim de elaborar seus documentos e projetos, o Comitê Executivo do Governo Eletrônico
instituiu, entre 2000 e 2002, Grupos de Trabalho (GTs) formados por dirigentes e técnicos dos
ministérios, agências e autarquias envolvidos com o programa de governo eletrônico. Esses
GTs cuidam da elaboração de documentos e projetos, os quais são submetidos à aprovação do
34
Comitê. Funcionavam com apoio da SLTI (MPOG) e de consultores contratados, sendo os
temas de trabalho, projetos e responsáveis conforme apresentados no Quadro 5.
Quadro 5 - Grupos de Trabalho do Comitê Executivo do Governo Eletrônico – 2000 a 2002
Fonte: Brasil (2002b)
Em 2003 foram criados oito Comitês Técnicos no âmbito do Comitê Executivo do Governo
Eletrônico
4
, com a finalidade de coordenar e articular o planejamento e a implementação de
projetos e ações nas respectivas áreas de competência (BRASIL, 2003b). O Quadro 6
apresenta as áreas (temas de trabalho) de cada comitê, além dos respectivos objetivos e órgãos
responsáveis.
Um aspecto interessante do decreto que instituiu os comitês técnicos é o fato de que o
coordenador de cada comitê pode convidar para participação nas reuniões de seu grupo,
representantes de outros órgãos e entidades públicas que não aqueles que formaram
inicialmente o comitê e também de empresas privadas ou de organizações da sociedade civil
(BRASIL, 2003b).
4
Veja a íntegra do decreto instituindo os Comitês Técnicos no Anexo I.
35
No período 2000-2002, o Comitê Executivo do Governo Eletrônico (CEGE) funcionou de
modo semelhante, em termos de seus temas específicos, por meio de grupos de trabalho
compostos por representantes de órgãos e entidades públicas e privadas (BRASIL, 2000b,
2000c). Nota-se, portanto, uma semelhança no modo de permissão à participação de atores
externos ao governo no CEGE, desde sua criação até 2002, e na maneira que passou a
funcionar a partir de 2003, com a instituição de comitês técnicos.
Quadro 6 - Comitês Técnicos do Comitê Executivo do Governo Eletrônico – 2003 em diante
F
F
o
o
n
n
t
t
e
e
:
:
M
M
e
e
d
d
e
e
i
i
r
r
o
o
s
s
(
(
2
2
0
0
0
0
4
4
)
)
2.3. PADRÕES E PADRONIZAÇÃO
De uma forma ampla, um padrão pode ser definido como um conjunto de especificações para
qual todos os elementos de produto, processos, formatos, ou procedimentos sob sua jurisdição
36
têm que estar de acordo (TASSEY, 2000). Já para David e Greenstein (1990), um padrão
pode ser compreendido como um conjunto de especificações técnicas aderido por um grupo
de fornecedores, tacitamente ou como resultado de um acordo formal.
Para a ISO padrões são acordos documentados contendo especificações técnicas ou outro
critério preciso para ser usado consistentemente como regras, diretrizes, ou definições de
características, para assegurar que materiais, produtos, processos e serviços estão de acordo
com o seu propósito.
Para Fomin, Keil e Lyytinen (2003), o processo de criação de um padrão integra as seguintes
três atividades entrelaçadas: 1) criação de artefatos que podem satisfazer um conjunto de
requisitos embutido no padrão e formulado pelos agentes envolvidos; 2) uma possível
divergência da trajetória tecnológica atual na forma de inovação que abre um novo (cognitivo)
espaço de projeto; e 3) uma mobilização de um grupo de agentes que está disposto seguir e
abraçar tais divergências e soluções.
2.3.1. Classificações dos padrões
David e Steinmueller (1994) classificam os padrões em quatro categorias: referência,
qualidade mínima, interface e compatibilidade. Os padrões de compatibilidade possuem um
papel relevante dentro das TICs, pois são os facilitadores do intercâmbio de dados entre
componentes de um sistema em particular ou entre diferentes sistemas interorganizacionais.
Para Williams e outros (2004), o desenvolvimento e implementação de padrões de
compatibilidade não só definem tecnicamente um método de interoperação entre os
componentes diferentes em uma rede, mas representa principalmente uma proposta para o
futuro dos sistemas socio-técnicos complexos que são a forma de uma rede
interorganizacional.
Os padrões também podem ser classificados de acordo com os processos por meio dos quais
eles surgem. Uma distinção é feita freqüentemente entre formal, de facto e de jure. Padrões
formais são criados através de entidades de padronização; os de facto são tecnologias
unificadas por mecanismos de mercado, e os de jure são os impostos através de lei
(HANSETH e MONTEIRO, 1998).
37
De acordo com Graham e outros (1995), o processo de padronização representa uma tentativa
para alinhar interesses, práticas de negócios e expectativas de um grupo de pessoas com um
interesse para desenvolver e usar o sistema que será padronizado. Então, a padronização não é
apenas prover uma solução utilizável, mas, principalmente, articular e alinhar expectativas e
interesses (WILLIAMS, 1997).
2.3.2. Ciclo de vida do processo de padronização
Visto que o processo de padronização compreende todas as possíveis rotas desde o conceito e
definição até a implementação ele necessariamente se apresenta como complexo (SLOANE,
2000). Para Moreton e outros (1995), o processo de padronização pode seguir diferentes rotas
entre as fases de necessidade e obsolescência.
Em relação às Tecnologias da Informação (TI), a padronização pode ser definida como o
processo pelo qual dois ou mais agentes concordam e aderem a um conjunto de especificações
técnicas de um sistema, suas partes ou sua funcionalidade, tacitamente ou como resultado de
um acordo formal (DAVID e GREENSTEIN, 1990). Conseqüentemente, os esses padrões
habilitam e constrangem concorrentemente o comportamento de vários agentes no futuro
(GARUD, JAIN e KUMARASWAMY, 2000). Esses efeitos sobre as ações futuras dos
agentes envolvidos devem ser levados em conta pelos seus especificadores, pois podem
influenciar o grau de adoção dos referidos padrões.
Assim, os conceitos adotados para analisar a padronização têm que descrever atividades
sociais necessárias que identificam e associam os agentes (produtores) e as condições sob as
quais eles podem conseguir um acordo (HANSETH, MONTEIRO, e HATLING, 1996). Os
estudos sobre padronização têm que descrever interações entre agentes que podem ou não
compartilhar interesses em comum. Eles também têm que demonstrar como o projeto de
padrões é dependente e influenciado pelos processos ao redor e precedentes de “alcançar um
acordo.” Isto exige a capacidade prover razões para fazer assim para cada agente envolvido.
Conseqüentemente, é preciso conceituar a padronização como um conjunto de atividades
relacionadas que nos conduzem a entender o que é articulado entre os agentes e por que e
como eles alcançam acordos como resultado destas comunicações (FOMIN, KEIL e
LYYTINEN, 2003).
38
2.3.3. Os estágios de desenvolvimento e implementação de padrões.
Segundo Williams e outros (2004), os diferentes estágios do ciclo de vida de um padrão se
desenvolvem em cenários sociotécnicos bastante diferentes. O lócus onde a padronização
ocorre, os agentes envolvidos no processo, e seus atributos são diferentes em seus dois
estágios: desenvolvimento e implementação. Contudo, para se entender o processo de maneira
efetiva, isto é, como ele evolui, é moldado e estruturado ao longo do tempo, esses diferentes
cenários não podem ser considerados dissociadamente. Essa abordagem permite identificar
não apenas os fatores que moldam cada um dos dois estágios, mas também os links que se
formam entre eles, como resultado da interação entre estes fatores. O nível de formalidade do
estabelecimento do padrão pode depender, por exemplo, da cultura organizacional na qual o
padrão está sendo implementado. Além disso, o sucesso ou falha da implementação de um
padrão pode não depender somente de fatores pertinentes ao contexto da implementação, mas
também das características do cenário no qual o padrão está sendo desenvolvido.
Fomin, Keil e Lyytinen (2003), estabelecem que os seguintes pontos devem ser observados de
uma forma crítica nos estudos dos processos de padronização: 1) esses processos resultam em
acordos que contemplam artefatos técnicos que estão abertos à desafios ao longo do tempo; 2)
são processos complexos e envolvem múltiplas atividades heterogêneas que incluem tomada
de decisão e construção técnica, 3) os processos se desdobram com o passar do tempo, no
espaço e por diversos grupos de agentes que necessariamente não compartilham interesses
semelhantes.
De acordo com Graham e outros (1995), o processo de padronização também representa uma
tentativa para alinhar interesses, práticas de negócios e expectativas de um grupo de pessoas
com um interesse para desenvolver e usar o sistema que será padronizado. Então, a
padronização não é apenas prover uma solução utilizável, mas principalmente, articular e
alinhar expectativas e interesses (WILLIAMS, 1997).
2.3.4. As abordagens do desenvolvimento e implementação de padrões.
Várias são as abordagens já aplicadas ao estudo do desenvolvimento e implementação de
padrões: direito, estratégia, marketing, engenharia de operações, teoria política, ciência
política e sociologia (SWANN, 2000).
39
Embora grande parte da literatura sobre padronização esteja dentro da área de economia,
alguns autores, como de Vries (1999), por exemplo, defende que a padronização é na essência
um campo interdisciplinar que recebe contribuições de várias outras áreas. Outros, como
Verman (1973), argumentam a necessidade da criação de uma nova disciplina para seu
estudo.
Relativamente desconectada das literaturas econômicas e das centradas na inovação sobre
padronização, surgiu durante as últimas duas décadas uma literatura sociotécnica
(WILLIAMS e EDGE, 1996; HANSETH, MONTEIRO e HATLING, 1996) freqüentemente
chamada de construção social da tecnologia. Esta linha de abordagem examina a padronização
como uma forma de interação social dentro de uma rede de agentes nos quais a tecnologia é
introduzida e é estabilizada no sistema social. Os pontos centrais analisados dentro dessa
abordagem são (FOMIN, KEIL e LYYTINEN, 2003): por que e como um padrão de TIC
específico é criado e que fatores sociais e técnicos influenciam sua criação? Como os agentes
envolvidos entendem o significado do projeto e que razões eles buscam para seu
envolvimento nos processos de padronização? Como agentes específicos são conectados por
artefatos e compromissos durante o processo e por quê? Segundo Mangematin e Callon
(1995), os pesquisadores dessa linha analisam por que o processo de padronização segue uma
trajetória e exclui outras, e tenta responder por que a tecnologia padronizada adotou essa sua
forma.
A literatura sociotécnica complementa assim a literatura econômica e provê uma perspectiva
processual da construção da rede relacionada aos agentes da padronização. Ela dá atenção às
medidas necessárias e atividades que podem estabilizar a rede. Mas ao mesmo tempo,
freqüentemente, não provê uma descrição adequada dos desafios cognitivos e técnicos
relacionados aos resultados da padronização. Não responde freqüentemente por
racionalidades envolvidas na tomada de decisão dos agentes, como por exemplo, por que uma
escolha específica foi feita ou como um projeto foi produzido (FOMIN, KEIL e LYYTINEN,
2003).
2.3.5. Mecanismos de governança na padronização
Para Choh (1999), a padronização é um processo social de coordenação num ambiente de
conflitos entre os interesses coletivos e individuais privados. Para resolver os problemas de
coordenação de padronização, os atores sociais buscam diferentes mecanismos de
40
governança. Para o autor, na indústria de TIC podem ser identificados cinco tipos de
mecanismos de governança para padronização: Estado, comunidade, associação, rede e
mercado. Cada mecanismo de governança possui os seus próprios princípios para a resolução
de conflitos entre interesses coletivos e privados.
O mecanismo de mercado é guiado pelo princípio da competição no contexto da maximização
do interesse próprio. O princípio que guia o mecanismo de rede é a cooperação voluntária no
mercado; Consenso organizado é o princípio guia no mecanismo de associação. A capacidade
de coordenação do Estado é baseada na sua legítima coerção na indústria. E, a comunidade
exerce seus efeitos de coordenação sobre a indústria com contribuição voluntária baseada na
abertura.
Em princípio, o Estado tem o poder impositivo para regular a atividade econômica da
inovação tecnológica e padronização. O Estado é assumido então como o elemento para
impor o interesse coletivo dos padrões sobre os interesses privados, e seu processo de tomada
de decisão tem uma natureza pública. Os padrões produzidos pelo Estado são tecnologias não
proprietárias e nesse processo de padronização os padrões podem ser chamados de padrões
regulatórios.
A seleção pelo Estado de um padrão tecnológico é um resultado de uma escolha estratégica na
trajetória tecnológica. Desde que o estabelecimento de padrões envolve conseqüências
irreversíveis para estrutura de mercado é difícil implementar um padrão. Em particular,
quando existe rápida mudança de tecnologias, a incerteza do futuro da trajetória tecnológica
torna difícil para o Estado decidir sobre uma escolha estratégica para o padrão. Cada
mecanismo de governança tem o seu próprio mérito e limites na especificação de padrões. O
mercado estabelece padrões de facto, mas levam os interesses coletivos a serem dissolvidos
em competição com os interesses privados. O Estado enfrenta um problema de seleção na
competição tecnológica embora ele tenha uma capacidade de imposição. A solução
associativa pode ser contaminada pela competição de mercado no processo de
estabelecimento do consenso. A rede governa a cooperação entre firmas, mas a competição
entre redes não gera um bem comum em nível de indústria.
Algumas vezes um único mecanismo de governança não estabelece uma forma efetiva de
produzir a padronização.
41
Por outro lado, nem sempre os mecanismos de governança obtêm êxito na resolução dos
problemas. Ou seja, eles podem falhar durante a padronização. Nessa situação os atores
sociais buscam por um mecanismo de governança alternativo, de modo que é instaurada uma
transformação de governança.
As falhas na padronização podem se estabelecer através de várias situações. Numa primeira
situação, embora a indústria necessite o processo não resulta num padrão definido. A segunda
situação também inclui incompatibilidade no processo de padronização. Embora a indústria
crie padrões o problema de incompatibilidade pode surgir nos casos onde existem múltiplos
padrões, ou em casos onde empresas não seguem as especificações tecnológicas dadas pelos
padrões. A terceira situação é diferente: existe um padrão que resolve o problema da
incompatibilidade e a indústria compromete-se em adotá-lo. Mas o padrão pode levar a uma
trajetória tecnológica inferior por não acompanhar as inovações que surgem, de modo que é
criado um gargalo tecnológico na indústria.
O Estado pode prover o bem coletivo e tem meios impositivos para fazê-lo. Contudo, pode
também falhar ao representar os interesses coletivos. Por exemplo, um grupo com interesse
especial pode afetar a tomada de decisão. Além disso, o interesse de tecnocratas pode
distorcer a tomada de decisão a fim de expandir o poder do Estado sobre a indústria. Nestes
casos, a seleção errada de padrões pode prejudicar a indústria como um todo.
2.3.6. Organizações de desenvolvimento de padrões
De acordo com Egyedi (2001), deve ser feita uma distinção entre organizações formais e
consórcios para desenvolvimento de padrões. Para a autora, a padronização formal se refere
processos de especificação de padrões através de consenso voluntário que ocorrem sob a
gestão de comitês técnicos sob jurisdição de organizações reguladoras nacionais, regionais ou
internacionais. Os procedimentos que guiam esses comitês baseiam-se em valores
democráticos, objetivando ser inclusivo e refletem o desejo de um processo técnico e
politicamente neutro no estabelecimento dos padrões. Um exemplo dessas corporações é a
International Standardization Organization (ISO). Por outro lado, um consórcio para padrões
é uma aliança formada por empresas e outras organizações interessadas, financiada por taxas
de associação, com o propósito de coordenar o desenvolvimento de tecnologias e/ou as
atividades de implementação. Como resultado são geradas especificações ou padrões para
42
indústrias. Geralmente seus membros são grandes companhias, o que indica que os padrões
resultantes são provavelmente relevantes para o mercado. Por isso, esses consórcios são
também chamados de “consórcios orientados ao mercado”. Exemplo de consórcio é o W3C.
Além disso, ainda existem várias organizações que executam atividades objetivando criar
comunidades de interesse ao redor de suas tecnologias proprietárias e imitam procedimentos
de padronização. Esse é o caso, por exemplo, da Sun’s Java Community Process (JCP), que
tem obtido sucesso em envolver outras empresas e indivíduos no desenvolvimento e
implementação da plataforma Java usando essa estratégia.
2.4. INTEROPERABILIDADE
Pode-se definir interoperabilidade como a habilidade de dois ou mais sistemas de interagir e
de intercambiar dados de acordo com um método definido, de forma a obter os resultados
esperados. No entanto, essa definição não pode ser tomada como um consenso, pois existem
muitas outras. O IEEE (2000), por exemplo, apresenta quatro definições:
• a habilidade de dois ou mais sistemas ou elementos de trocar informações entre si e
usar essas informações que foram trocadas.
• a capacidade para unidades de equipamentos em trabalhar junto para realizar funções
úteis;
• a capacidade, promovida mas não garantida pela adesão a um determinado conjunto de
padrões, que possibilita equipamentos heterogêneos, geralmente fabricados por vários
fornecedores, trabalhar juntos em rede.
• a habilidade de dois ou mais sistemas ou componentes para trocar informações em
uma rede heterogênea e usar estas informações.
De uma forma ampla, interoperabilidade para governo eletrônico pode ser definida como a
habilidade do governo e sociedade trabalharem juntos. Do ponto de vista técnico, é a
habilidade de dois ou mais sistemas ou componentes de tecnologias de informação e
comunicação governamentais de trocar informações de forma transparente e de usar as
informações trocadas.
De acordo com Realini (2004), interoperabilidade não significa somente a colaboração entre
órgãos para simplificar transações com cidadãos ou melhorar o relacionamento com
43
empresas. Além disso, existe a vontade de criar processos mais eficientes e assim diminuir os
custos administrativos, e também evitar redundância de dados entre os diversos sistemas
usados.
Interoperabiliade é mais do que uma simples conexão entre diferentes computadores em redes
com ou sem fios para a transferência de dados. Significa a capacidade de compartilhar dados,
informação e conhecimento entre diferentes áreas, envolvendo interações máquina-máquina,
homem-máquina e humanas. Também significa a reorganização de processos de trabalho,
compatibilidade de significado e compartilhamento de informação a fim de possibilitar a
prestação dos serviços eletrônicos de forma transparente para os usuários (COMMISSION OF
THE EUROPEAN COMMUNITIES, 2004).
Para o United Nations Development Programme (2007b), a ausência de interoperabilidade
pode ser devido a vários fatores. Pode ser por razões de políticas como, por exemplo, de
privacidade, tais como as relacionadas com informação pessoal de saúde ou segurança
nacional. Pode ser por conta da natureza heterogênea dos sistemas de informação do governo
– resultado de decisões passadas sobre hardware, software e sistemas legados. Também vários
órgãos podem querer ter seus próprios sistemas e não estão preocupados em compartilhar
dados e/ou serviços comuns. Por último, o efeito de rede gerado por algumas empresas que
usam padrões proprietários tem ajudado a criar alguns dos problemas atuais. Muitos governos
não sabiam que tinham uma escolha, nem estavam atentos aos efeitos de longo prazo de suas
aquisições.
Assim, para se alcançar a interoperabilidade, é necessário haver um desejo de transformação e
de cooperação de vários órgãos do governo. A menos que o compromisso de conseguir a
interoperabilidade seja demonstrado pelos níveis superiores, um excesso de políticas e
interesses corporativos burocráticos e minuciosamente construídos sempre podem ser usados
para desafiar os esforços de fazer a interoperabilidade acontecer.
Os definidores de políticas precisam desempenhar vários papéis no estabelecimento de uma
arquitetura de interoperabilidade. Em relação ao desenvolvimento e implementação, eles são
responsáveis por estabelecer:
• uma visão específica do que o governo espera alcançar com o uso das tecnologias. A
44
formulação dos aspectos técnicos da arquitetura pode ser delegada ao pessoal técnico;
• um patrocínio político para os processos de desenvolvimento e implementação.
A ausência de demonstração de comprometimento com a interoperabilidade pelo seu alto
escalão pode se tornar contraprodutivo ao esforço do governo em aproveitar-se da força das
TICs para a boa governança e desenvolvimento nacional.
2.4.1. Benefícios da interoperabilidade
A interoperabilidade pode trazer diversos benefícios, tais como maior efetividade, eficiência e
responsividade. Os principais aspectos desses benefícios alcançados são os seguintes:
• Efetividade: interconexão em vez de soluções isoladas;
• Eficiência: redução dos custos de transação, aumento da participação dos agentes
envolvidos;
• Responsividade: melhor acesso a mais informações, possibilitando a resolução mais
rápida dos problemas.
Os governos devem empenhar-se em conseguir a interoperabilidade por diversas razões
(UNITED NATIONS DEVELOPMENT PROGRAMME, 2007a). Primeiro, a
interoperabilidade de governo eletrônico leva a uma melhor tomada de decisões. Muitas vezes
os dados necessários pelos gestores públicos para uma melhor decisão estão disponíveis, mas
inacessíveis. Eles enfrentam não apenas superposição e desestruturação de dados, mas
também a falta de termos de referência comuns e meios de representar esses dados. Isso
resulta em um processo complexo e demorado de comparação de dados que são representados
diferentemente. A interoperabilidade permite que dados compilados por diferentes órgãos
possam ser usados juntos para a tomada de uma melhor decisão.
A segunda razão é que a interoperabilidade permite uma melhor coordenação dos programas e
ações de governo a fim de oferecer melhores serviços para a sociedade. Se as informações
sobre o governo forem fáceis de serem obtidas, os gestores públicos podem especificar
projetos de forma mais adequada e podem evitar mais facilmente projetos redundantes ou
similares. Além disso, esses gestores e os decisores teriam mais informações para avaliar o
desempenho dos órgãos e os serviços que eles oferecem.
45
A terceira razão é que a interoperabilidade é a base para a oferta se serviços através de um
ponto único de acesso voltado para o cidadão, por meio de uma variedade de canais.
A quarta razão é que a interoperabilidade leva à redução de custos. Ao permitir que um
sistema “converse” com outro, isso pode evitar a implantação de novos sistemas que
anteriormente se fariam necessários. A interoperabilidade ainda possibilita a quebra da
dependência de fornecedores únicos e permite ao governo ter mais alternativas para efetuar
escolhas nas suas aquisições.
Há ainda a promoção da cooperação internacional. A interoperabilidade entre governos pode
ajudar a criar a infra-estrutura necessária para resolver problemas que ultrapassam fronteiras
nacionais tais como tráfico de drogas, poluição ambiental, lavagem de direito e comércio
ilegal de armas.
A interoperabilidade entre governos pode também significar a prestação de serviços de
governos eletrônicos para a sociedade em uma região (como no caso da União Européia) e
facilitar o comércio entre um grupo de países e seus parceiros de negócios (como a ALCA,
por exemplo).
Além disso, o fluxo sem fronteiras de informações dentro do governo e entre governo e
sociedade também aumenta a transparência e a prestação de contas. Em conseqüência, os
governos conseguem justificar melhor seus programas e a sociedade fica mais bem informada
(UNITED NATIONS DEVELOPMENT PROGRAMME, 2007b).
2.4.2. Tipos de interoperabilidade
Existem três tipos de interoperabilidade (COMMISSION OF EUROPEAN COMMUNITIES,
2003; COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES, 2004):
• Organizacional ou de processos – diz respeito à coordenação e alinhamento dos
processos de negócios e arquiteturas de informação que se espalham entre e intra-
organizações. Objetiva promover a colaboração das administração que desejam
intercambiar informações e que podem ter processos e estruturas internas diferentes.
Trata dos métodos comuns, processos e serviços compartilhado para colaboração,
incluindo workflow, tomada de decisão e transação de negócios.
46
• Semântica ou de informação – preocupa-se em assegurar que o significado preciso da
informação intercambiada é entendível por qualquer pessoa ou aplicação que as
receberem. Permite aos sistemas combinar informações recebidas com outros recursos
de informação e processá-las mantendo seu correto significado. Também provê
metodologia, definição e estrutura de informação, junto com serviços compartilhados
para recuperação de dados.
• Técnica – Preocupa-se com os aspectos técnicos para conectar sistemas de
computadores para o propósito de intercambiar informação ou usar funcionalidades.
Refere-se aos padrões e especificações que facilitam o intercâmbio coerente de
informação entre sistemas de computadores e envolve estabelecer princípios e
diretrizes para um mecanismo comum de transferência, desenvolvendo metadados
padronizados e usando uma linguagem comum.
Nem todas as arquiteturas cobrem esses três aspectos da interoperabilidade. A maioria delas
foca no aspecto técnico em detrimento do aspecto organizacional ou de semântica. As
arquiteturas especificadas pelo governo da Alemanha (SAGA) e pela Comunidade Européia
(EIF) são exceções, contemplando todas as dimensões(Quadro 7).
O caminho típico trilhado por vários países é se preocupar com as dimensões técnicas da
interoperabilidade em primeiro lugar. De acordo com Riedl (2003), essa é a camada mais fácil
de ser implementada e pode ser estabelecida em relativo pouco tempo.
Quadro 7 - Dimensões adotas em algumas arquiteturas de interoperabilidade
Tipo de interoperabilidade
País / Zona
Organizacional Semântica Técnica
Austrália
9
Brasil
9
Dinamarca planejada planejada
9
Alemanha
9 9 9
Malásia
9
Nova Zelândia
9
Reino Unido
9
Comunidade Européia
9 9 9
47
2.4.3. Barreiras para a interoperabilidade
Existem barreiras significativas para se alcançar a interoperabilidade de forma efetiva e
ampla. Essas barreiras podem ser classificadas como políticas, organizacionais, econômicas e
técnicas (ANDERSEEN e DAWES, 1991):
• Políticas: definição das diretrizes das políticas adotadas; conflitos nas definições dos
níveis de privacidade nos acessos às informações; cultura organizacional
predominante; ambigüidade da autoridade na coleta e uso das informações;
descontinuidade administrativa.
• Organizacionais: falta de experiência e ausência da predisposição de compartilhar;
nível de qualificação do pessoal envolvido nos processos; cultura organizacional;
• Econômicas: falta de recursos para disponibilização das informações para outros
órgãos; forma de aquisição dos recursos (normalmente adquiridos pelo menor preço e
não pelo melhor valor);
• Técnicas: incompatibilidade de hardware e software usados adotados; direitos de
propriedade; desconhecimento dos dados gerados e armazenados pelos sistemas;
múltiplas definições de dados.
2.4.4. Benefícios e barreiras do compartilhamento de informações para governo
eletrônico.
Embora o compartilhamento de informações dentro dos órgãos governamentais seja um
objetivo comum, a amplitude desse compartilhamento ainda é limitada (DAWES e
BLONIARZ, 2001). Mesmo sendo reconhecida a importância do compartilhamento e os
benefícios significativos que ele traz para os definidores das políticas públicas, órgãos
públicos, e para o público em geral, os órgãos enfrentam várias barreiras tecnológicas,
organizacionais, políticas e econômicas (DAWES, 1996; LANDSBERGEN e WOLKEN,
2001; ROCHELEAU, 1997).
O quadro abaixo apresenta um resumo dos benefícios e barreiras no compartilhamento de
informações para governo eletrônico, a partir das perspectivas técnica, organizacional e
política.
48
Quadro 8 - Benefício e barreiras do compartilhamento de informações para governo eletrônico
Fonte: Dawes (1996)
Categoria Benefícios Barreiras
Técnica
• Melhoria do gerenciamento dos dados
• Contribuição para a infra-estrutura de
informação
• Tecnologias incompatíveis
• Estrutura de dados inconsistentes
Organizacional
• Suporte para resolução de problemas
• Expansão da rede de contatos
profissionais
• Interesses particulares de cada
agência
• Padrões profissionais dominantes
Política
• Expansão dos contextos de ação dos
programas de políticas públicas
• Melhoria da prestação de contas públicas
• Promoção da coordenação de programas
e serviços
• Influências externas sobre os
decisores
• Nível de poder do órgão
• Prioridade dos programas
2.4.5. Fatores condicionantes de sucesso do compartilhamento de informações em
governo eletrônico.
Essencialmente um processo de interação, o compartilhamento de informações não
necessariamente chega ao resultado esperado de modo fácil. Várias variáveis internas e
externas ao processo atuam de forma concorrente, e que podem condicionar seu sucesso. Para
Landsbergen e Wolken (2001), os principais condicionantes de sucesso para o
compartilhamento de informações são os seguintes:
• compartilhar é mais provável quando já existe um histórico de trabalho em conjunto
das agências envolvidas;
• projetos de interoperabilidade são mais facilmente implementados quando o foco é no
compartilhamento das informações transacionais do que em relação às operacionais
e/ou estratégicas;
• os projetos são mais facilmente implementados quando os agentes percebem os
resultados em curto espaço de tempo em relação aos de longo prazo;
• em um estado de crise a colaboração e integração podem ser vistas como forma de
conseguir capital político necessário para sustentação/progresso
2.5. ARQUITETURAS DE INTEROPERABILIDADE
Uma arquitetura de interoperabilidade é uma das maneiras de se conseguir a
interoperabilidade em governo eletrônico. É um conjunto de padrões e diretrizes que um
governo usa para especificar a maneira preferida que seus órgãos, cidadãos e parceiros
interagem uns com os outros. Para Guijarrro (2007), uma arquitetura de interoperabilidade
objetiva definir as especificações técnicas básicas as quais todos os órgãos que são relevantes
49
na implementação das estratégias de governo eletrônico devem adotar. Essa arquitetura deve
possibilitar, no mínimo, a interoperabilidade entre os sistemas de informação de diferentes
órgãos a fim de prover serviços aos cidadãos e empresários numa forma integrada
(GUIJARRRO, 2007).
Uma arquitetura de interoperabilidade normalmente inclui:
• Contexto;
• Conteúdo técnico;
• Documentação do processo; e
• Esquema de implementação e conformidade
2.5.1. Seleção de padrões
No centro de uma arquitetura de interoperabilidade estão os padrões adotados para assegurar a
interoperabilidade dentro do governo. De acordo com o United Nations Development
Programme (2007), os padrões que melhor promove a interoperabilidade são os padrões
abertos.
De acordo com Sliman (2002), interoperabilidade resulta quando os componentes estão aptos
a trabalhar junto para completar um processo. Os padrões abertos, ao ajudarem a definir a
interface entre componentes, aumentam a interoperabilidade. Isto leva a esforços de
integração mais simples e resultados mais rápidos.
Padrões abertos são geralmente contrastados com padrões proprietários – especificações que
são pertencentes e/ou controladas por um indivíduo ou uma corporação. Perens (2007) sugere
as seguintes características como principais para padrões abertos:
• Disponibilidade – disponível para todos lerem e implementar;
• Maximização da escolha do usuário final;
• Sem royalties;
• Sem descriminação; e
• Sem práticas predatórias
Os mínimos critérios para um padrão ser considerado aberto são:
50
• Fácil acessibilidade para todos para ler e usar;
• Desenvolvido por um processo que é aberto e relativamente fácil para qualquer um
participar; e
• Sem controles por grupo específico ou fornecedor.
Além de assegurar interoperabilidade, um programa de governo que é construído baseado em
padrões abertos permite que os órgãos públicos se mantenham atualizados com inovações
tecnológicas e consigam benefícios decorrentes da redução de custos das tecnologias. Os
padrões abertos também evitam aprisionamento a fornecedores e possibilita aos governos
mais opções em termos de escolhas de tecnologias e de fornecedores.
Existem princípios que definem as prioridades do governo em termo de desenvolvimento das
TICs. Esses princípios devem guiar o estabelecimento de uma arquitetura de
interoperabilidade e se tornar critérios para a escolha dos padrões que farão parte dela. A
maioria das especificações de arquiteturas reconhece sete princípios descritos abaixo
(UNITED NATIONS DEVELOPMENT PROGRAMME, 2007):
• Interoperabilidade;
• Escabilidade;
• Reusabilidade;
• Abertura;
• Suporte de mercado;
• Segurança; e
• Privacidade
Enquanto a maioria das arquiteturas favorece padrões abertos, em alguns casos, padrões
proprietários são adotados quando não existem padrões abertos para o caso. Por esta razão é
importante considerar os princípios que regem a arquitetura durante a seleção dos padrões. É
também crucial que a filosofia que suporta a seleção dos padrões seja claramente articulada na
arquitetura.
Para o United Nations Development Programme (2007a), ter princípios e critérios bem
conhecidos e claros ajuda a prevenir uma adoção de padrões sem crítica, particularmente
quando novos padrões emergem e os anteriores ainda não foram aposentados. Especificar uma
tecnologia em particular pode não só impedir o governo de usar outras mais novas e melhores,
51
mas também destiná-los a usar padrões antigos e até obsoletos. A filosofia por trás da escolha
de padrão para a arquitetura deve ser bem definida e entendida por todas as partes relevantes
para evitar um uso de padrões sem a devida crítica no governo. Uma forma de conseguir isso
é publicar os critérios de seleção dos padrões de modo que todos os interessados tenham
conhecimentos deles e que possam levá-los em consideração ao desenvolver novos padrões
ou especificações.
2.5.2. Premissas para o desenvolvimento e implementação
Uma arquitetura deve ser desenvolvida de forma aberta e inclusiva. A todos os interessados,
em seus respectivos e apropriados papéis, dever ser permitido participar no processo.
Para o United Nations Development Programme (2007b), as seguintes premissas devem ser
observadas durante os processos de definição e implementação de uma arquitetura de
interoperabilidade:
• o desenvolvimento de uma arquitetura deve iniciar com a indicação ou criação de um
órgão líder que ficará a cargo de aproveitar habilidades e idéias dentro e fora do
governo para produzir um documento tecnicamente competente e politicamente
adequado;
• dentro das instituições governamentais, existem dois grupos importantes cujo suporte
é crucial para o sucesso da definição da arquitetura: (1) os definidores de políticas e
tomadores de decisões, e (2) o pessoal técnico. O primeiro é necessário para fornecer o
poder político necessário para suportar os processos de formulação e implementação.
O suporte dos que enfrentam os problemas relativos à interoperabilidade no dia-a-dia e
que vão eventualmente use os padrões (o pessoal técnico) é também crítico porque
eles entendem os problemas sob o ponto de vista operacional e sabem que soluções
podem efetivamente funcionar. Para ambos os grupos, é importante incluir
representantes dos governos estaduais e municipais, pois conhecem melhor o contexto
fora do governo central. Esse último ponto é especialmente importante se as
estratégias de governo eletrônico nacionais estiverem focadas na prestação de serviços
para áreas pobres e mal servidas.
• as indústrias devem ser incluídas pois elas atuam no ponto limite de aplicação das
tecnologias e podem ter uma extensa experiência em implementação de
52
interoperabilidade em corporações e empresas privadas. Elas desempenham um
importante papel em sugerir, vetar e corrigir os elementos necessários da arquitetura;
• o público em geral, que são os usuários finais dos serviços potenciais que serão
viabilizados pela adoção da arquitetura, deve ter a oportunidade de comentar o seu
esboço através de um processo claro e transparente. Embora possam não ser capazes
de comentar sobre os aspectos técnicos, suas visões são certamente importantes na
determinação de prioridades. Em áreas marginalizadas e mal servidas, o engajamento
com organizações não governamentais ou da sociedade civil locais pode ser decisivo
para alcançar tais setores e oferecer os serviços básicos.
Além dessas premissas sobre a atuação dos participantes, ainda existem os seguintes pontos a
serem considerados no processo de estabelecimento da arquitetura, (UNITED NATIONS
DEVELOPMENT PROGRAMME , 2007b):
• é necessário no mínimo um orçamento para o órgão que for encarregado de liderar o
desenvolvimento da arquitetura, e também para o grupo de governança para que ele
efetivamente possa cumprir suas funções;
• a seleção, implementação e a substituição de padrões requerem um razoável número
de pessoas tecnicamente habilitadas no governo;
• é essencial ensinar e treinar o pessoal do governo para assegurar que os padrões de
interoperabilidade ocupem seu lugar apropriado tanto no nível estratégico como no
prático;
• também é preciso investimentos para estabelecer as habilidades em TICs necessárias
para a efetiva implementação dos serviços de governo eletrônicos baseados nos
padrões.
Outro ponto que deve ser levado em consideração é a necessidade de articular claramente a
estrutura subjacente que suporta os padrões selecionados, pois isso estabelece flexibilidade na
arquitetura. E flexibilidade é importante em parte porque todos os padrões eventualmente se
tornam obsoletos. Como se torna inevitável que os padrões sejam alterados ao longo do tempo
é importante cuidar como a estrutura pode ser projetada para antecipar e acomodar mudanças.
53
Para uma arquitetura ser bem sucedida também deve atender às realidades que os governos
enfrentam. Por exemplo, o uso de padrões obrigatórios ou recomendados (ou ambos) depende
de condições particulares, como o nível de desenvolvimento do país que a está
implementando.
A arquitetura também deve ter um modelo de governança claramente definido, incluindo o
controle do financiamento do projeto. Para o United Nations Development Programme
(2007a), a governança do estabelecimento de uma arquitetura deve focar em quatro itens:
• especificação dos direitos de decisão – identificar as decisões que precisam serem
tomadas e quem pode tomá-las;
• determinação dos mecanismos de observância – entender as ligações dos processos e
políticas, tais como as políticas de aquisição, para assegurar que os órgãos devem
aderi-las;
• gerenciamento do ciclo de vida dos padrões – aposentar os padrões que não são mais
úteis ou que se tornaram obsoletos, e incorporar outros novos; e
• medição da efetividade – definir métricas de sucesso (tais como reuso de código e
melhoria do nível de prestação de serviços), e usar métricas para avaliar os progressos.
2.5.3. Atores envolvidos no desenvolvimento e implementação
Para o United Nations Development Programme (2007a), os principais atores no
desenvolvimento de uma arquitetura de interoperabilidade são: o órgão líder, a secretaria
executiva e o(s) grupo(s) de trabalho.
Definir o órgão líder do projeto assegura que o desenvolvimento da arquitetura tenha uma
base institucional para suportar as suas atividades. Esse suporte significa disponibilização de
pessoal, orçamento e outras necessidades de logística. Além do suporte organizacional, o
órgão líder tem poderes para recomendação final na aprovação da arquitetura. Também age
como centro de convergência de todos os esforços para implementá-la.
A secretaria executiva serve como a base organizacional do projeto. O órgão líder pode criar
uma unidade e indicar pessoal do seu próprio quadro para a secretaria executiva ou formar
uma secretaria com outros órgãos. Resumidamente, a secretaria supervisiona as operações do
documento referência da GIF do desenvolvimento à aprovação à revisão, etc.
54
A secretaria é também responsável por traduzir a visão do grupo de liderança sobre a
arquitetura em um plano de ação. O formato da arquitetura, divisão das tarefas e cronograma
são normalmente responsabilidade da secretaria. Contudo, o trabalho efetivo das definições
técnicas pode ser alocado para os grupos de trabalho. A secretaria também é responsável pelas
preparações de logística para atividades do desenvolvimento da arquitetura como, por
exemplo, workshops ou conferências.
Além do trabalho operacional, a secretaria também coordena os agentes envolvidos no
processo de desenvolvimento da arquitetura. Isso envolve a seleção dos membros dos grupos
de trabalho que são de outros órgãos do governo. Se houver outros agentes que serão
envolvidos no processo, como representantes da indústria ou organizações não
governamentais (NGOs), a secretaria tem que assegurar suas participações. Quando o esboço
do documento referência é apresentado para consulta pública, este processo também é
administrado pela secretaria.
Além disso, a secretaria executa também as funções relacionadas a documentação do projeto.
Ela recebe e organiza as recomendações submetidas pelos grupos de trabalho e também
prepara as versões da arquitetura para lançamento para o público.
O grupo de trabalho, formado por especialistas de vários órgãos de governo, é o órgão técnico
que trabalha na seleção dos padrões. No caso do Reino Unido, o grupo de trabalho repartiu
várias funções da secretaria. Foi, por exemplo, o grupo de trabalho, não a secretaria que
escolheu o formato e conteúdo da arquitetura. Nesse caso, a secretaria se torna um órgão
coordenador e o grupo de trabalho assume o papel de direção dos trabalhos.
Em outro cenário, as funções de secretaria e de grupo de trabalho são agrupadas e
desempenhadas por um mesmo grupo, como no caso da Dinamarca, através do IT
Architecture Committee e da Malásia, pela Malaysia’s ICT Policy and Planning Division.
Além do órgão líder, da secretaria e do(s) grupo(s) de trabalho, outros órgãos e organizações
fazem um papel de suporte no desenvolvimento de uma arquitetura de interoperabilidade por
duas razões: assegurar apoio para o documento (acreditação) e para controle de qualidade.
55
Se é verdade que um padrão bem sucedido é um que é extensamente usado, então é prudente
envolver todos os órgãos de governo no desenvolvimento das especificações. Os
representantes de órgãos do setor público podem participar do processo de desenvolvimento
por vários mecanismos. A Malásia efetuou consultas internas em seus próprios órgãos. Na
Austrália e Dinamarca, a liderança do projeto é exercida por representantes de diferentes
órgãos do governo. Na Nova Zelândia e o Reino Unido, os órgãos do governo agem como
contribuintes individuais submetendo comentários ou questionamentos sobre as
especificações contidas na arquitetura.
Alguns países têm usado os serviços grupos de consultores no desenvolvimento dos seus
projetos. A Austrália, Alemanha e o Reino Unido têm grupos especialistas fora dos seus
grupos de trabalho. Estes grupos especialistas podem ser formados por pessoal seniores de
TIC, como no caso do Reino Unido, ou é um grupo de consultoria privado, como no caso de
Austrália. Estes grupos de especialista funcionam como um grupo aconselhador ou como um
comitê de revisão independente para o documento da arquitetura.
Uma participação ampla de outros interessados, envolvendo indústria, NGOs e cidadãos,
também é importante para o desenvolvimento do projeto.
Como mencionado anteriormente, a indústria de TIC tem desempenha um papel importante
no desenvolvimento e na implementação de uma arquitetura de interoperabilidade, tendo em
vista que ela normalmente atua no auge do progresso de desenvolvimento tecnológico. No
Reino Unido, representantes de indústrias participam dos grupos de trabalho. Na Austrália,
uma organização privada atuou como consultoria externa para revisar os conteúdos do
projeto. Também mecanismos de consulta como websites, e-mails e fóruns de discussão
podem ser usados para receber contribuições da indústria.
A participação de NGOs também pode ser bastante relevante. NGOs normalmente articulam
as visões dos usuários e consumidores de serviços de governo on-line, e levar em conta essas
visões poderia ajudar formular melhor os padrões.
Os cidadãos podem participar do desenvolvimento do projeto por mecanismos de consulta
públicos que são disponibilizados pela secretaria. A perspectiva dos cidadãos é importante
56
para avaliar o impacto e a utilidade das especificações definidas para o usuário final. Os
mecanismos que podem ser usados para a participação pública são:
• websites e e-mails;
• audiências públicas; e
• pedidos para comentários e pedidos para propostas.
2.5.4. Exemplos de arquiteturas de interoperabilidade em implementação
Vários países, e também a União Européia têm estabelecido seus padrões de
interoperabilidade para governo eletrônico. Dessas iniciativas, a considerada com maior nível
de maturidade é a e-Government Interoperability Framework (e-GIF), definida pelo governo
do Reino Unido a partir de 2000, e que atualmente está na versão 6.1. As diretrizes de
padronização dessa arquitetura determinam um conjunto de especificações e políticas que
cobrem quatro áreas: interconectividade, integração de dados, acesso à serviços eletrônicos e
gerenciamento de conteúdo (E-GOV UNIT, 2004).
A França publicou sua versão 2.1 da Le Cadre Commun d’Intéroperabilité (CCI) em
setembro de 2003. A CCI define as recomendações para o fortalecimento da convergência dos
sistemas eletrônicos públicos e para possibilitar a prestação de serviços eletrônicos através de
múltiplas agências (ADAE, 2003).
A Coordenação Federal de Governo para Tecnologias da Informação da Alemanha publicou a
versão 2.0 do documento Standards and Architectures for e-Government Applications (SAGA)
em Dezembro de 2003. O SAGA é um conjunto de diretrizes que serve de orientação para os
gestores de governo eletrônico da Alemanha (KBST, 2003).
Também o Federal Chief Information Officers (CIO) Council, nos Estados Unidos, lançou a
Federal Enterprise Architecture Framework (FEAF) em setembro de 1999 (CIOC, 1999), e
publicou sua segunda versão do e-Gov Enterprise Architecture Guidance (CIOC EAG) em
julho de 2002, para guiar as iniciativas de governo eletrônico (CIOC, 2002).
A Comissão Européia, através do projeto Interoperable Delivery of European eGovernment
Services to public Administrations, Business and Citizens (IDABC), publicou o documento
Architecture Guidelines (versão 4.1) em Março de 1999. Esse documento foi lançado como
suporte para o programa “Interoperability and access to Trans-European Networks for the
57
electronic Interchange of Data between Administrations”. A versão 7.1 foi lançada em
Setembro de 2004 (IDABC, 2004a). As diretrizes desse documento estabelecem conceitos e
referência para interoperabilidade entre agências e instituições européias, e também com as
administrações nos seus estados membros. Posteriormente, ainda como fruto do projeto
IDABC, foi publicada a versão 1.0 do European Interoperability Framework (IDABC EIF)
em novembro de 2004 (IDABC, 2004b). Este documento recomendou o estabelecimento de
uma arquitetura de interoperabilidade, enfatizando os tópicos que deviam ser levados em
consideração quando da implementação de serviços de governo eletrônico na dimensão trans-
Européia.
O Quadro 9 apresenta alguns dos principais projetos de padrões de interoperabilidade para
governo eletrônico em andamento.
58
Quadro 9 - Projetos de padrões de interoperabilidade para governo eletrônico em andamento
Fonte: adaptado de United Nations Development Programme (2007)
PAIS / ÁREA
PADRÃO
VERSÃO
ATUAL
Alemanha
Standards and Architectures for e-government applications 2.0
Arábia Saudita
Yesser Framework for Interoperability
Austrália
Australian Government Technical Interoperability Framework 2.0
Canadá
Government of Canada's (GC) enterprise architecture (EA) -
Treasury Board information or technology standards
Dinamarca
Danish e-Government Interoperability Framework 1.2.14
Estados Unidos
FEA Consolidated Reference Model Document 2.0
Estônia
Estonian IT Interoperability Framework 2.0
Filipinas
Draft Philippine Government Interoperability Framework
França
Le CadreCommund’Intéroperabilité(CCI) 2.1
Hong Kong
The HKSARG Interoperability Framework 4.0
Ilhas Maurício
e-Government Interoperability Framework 1.0
Índia
Draft Interoperability Framework for e-Governance 2.1
Malásia
Standards, Policies and Guidelines - Malaysian Government
Interoperability Framework
1.0
Nova Zelândia
New Zealand E-government Interoperability Framework 3.0
Reino Unido
e-Government Interoperability Framework 6.1
Sirilanka
Lanka Interoperability Framework Version 0.9
Tailândia
Thailand Interoperability Framework: Interoperability Systems
for a Connected Government
União Européia
European Interoperability Framework for Pan-European e-
Government Services
1.0
59
CAPÍTULO 3 - METODOLOGIA DE PESQUISA
3.1. PARADIGMA DE PESQUISA
O paradigma de pesquisa é o interpretativismo. De acordo com Walsham (1993), os métodos
interpretativos de pesquisa partem do princípio que o nosso conhecimento da realidade,
incluindo o domínio da ação humana, é uma construção social por atores humanos e que isso
se aplica também aos pesquisadores. Segundo essa perspectiva, não há uma realidade objetiva
a ser descoberta por pesquisadores e replicada por outros, em contraste com a suposição da
ciência positivista. Em outras palavras, o pesquisador procura construir sua visão da realidade
a partir da visão dos atores.
Burrel e Morgan (1979) explicam que o paradigma interpretativo procura compreender o
mundo como ele é, criado por significados intersubjetivos em um processo social. Objetiva-se
entender um fenômeno social sob o ponto de vista da percepção dos indivíduos nele
envolvidos, dentro do ambiente natural. Em um estudo interpretativo, o pesquisador não
impõe seu entendimento prévio sobre a situação pesquisada.
De acordo com Orlikowski e Baroudi (1991) o objetivo de uma pesquisa baseada nesse
paradigma não é a generalização a partir de um determinado contexto para uma população. A
intenção é compreender a estrutura profunda de um fenômeno que, se acredita, pode ser usado
para informar outro ambiente. Ainda segundo esses autores, os pressupostos da filosofia de
pesquisa interpretativista são os seguintes:
• Crenças sobre a realidade física e social: a perspectiva interpretativista enfatiza a
importância dos significados subjetivos e sócio-políticos, assim como ações
simbólicas na forma como as pessoas constroem e reconstroem sua própria realidade.
A realidade é reproduzida por meio de interações sociais; ela não é algo “dado”, à
espera de uma descoberta, mas sim, só é passível de interpretação.
• Crenças sobre o conhecimento:
o conhecimento sobre os processos sociais não pode
ser construído a partir de deduções hipotéticas ou cálculos de relações entre variáveis.
A compreensão dos processos sociais pressupõe um ‘mergulho’ no mundo no qual
eles são gerados. Isso envolve conhecer como as práticas e os significados são
60
formados e informados pela linguagem e por normas tácitas compartilhadas em um
determinado contexto social. Os modelos de causalidade são sempre circulares ou
reciprocamente interativos. Os métodos sob o paradigma interpretativista mais
apropriados são os estudos de campo, nos quais o pesquisador evita a imposição de
categorias para o estudo de um fenômeno. Ao invés de ir a campo com um conjunto
bem definido de construtos ou instrumentos para medir a realidade, o pesquisador
deriva seus construtos a partir do trabalho de campo, visando captar aquilo que é mais
significativo segundo a perspectiva das pessoas no contexto pesquisado. Aos
participantes é permitido usar suas próprias palavras e imagens, se basear em seus
próprios conceitos e experiências.
• Crenças sobre o relacionamento entre teoria e prática – a abordagem Interpretativista
assume que o pesquisador nunca possui uma posição neutra, mas sim que suas
pressuposições, crenças, valores e interesses sempre intervém na modelagem de suas
investigações. Recontar precisamente a história de um ator não é completamente
possível, pois os esquemas interpretativos do pesquisador sempre intervêm.
De acordo com Castells (2001), as TICs são construídas socialmente. Por isso, precisamos
compreender em profundidade o ambiente no qual essas tecnologias estão sendo utilizadas,
por meio de uma abordagem qualitativa e interpretativista.
A pesquisa também possui um caráter contextualista (PETTIGREW, 1985; AVGEROU,
2001, 2002), o que pressupõe o entendimento de porque mudanças ocorrem em diferentes
contextos organizacionais, culturas e sistemas políticos, sob diferentes condições sócio-
econômicas, ao longo do tempo. Isso implica compreender a contínua interação entre o
contexto de mudança (ambiente externo e interno da organização onde as mudanças ocorrem),
o processo da mudança (como as mudanças ocorrem) e o conteúdo da mudança (novas
tecnologias introduzidas em uma organização).
Avgerou (2001) argumenta que esses elementos são extremamente interconectados e
sobrepostos. Ela utiliza o termo “estudos situados” (situated studies) significando a
compreensão das dinâmicas locais de mudança, como as pessoas interagem com a tecnologia
e como as mudanças ocorrem. Ela propõe uma abordagem contextualista em estudos sobre
inovações de TI em países em desenvolvimento, com as seguintes características: considera-
se a inovação em relação a mudanças sócio-organizacionais; consideram-se não só as decisões
61
e ações técnicas e racionais envolvidas no processo de mudança, mas também os elementos
culturais, políticos, sociais e cognitivos envolvidos.
3.2. MÉTODO DE PESQUISA
Para a classificação da pesquisa, toma-se como base a taxionomia apresentada por Vergara
(1997), que a classifica em relação a dois aspectos: quanto aos fins e quanto aos meios.
Quanto aos fins, a pesquisa é considerada exploratória e descritiva.
5
Exploratória porque,
embora os processos de padronização em TI já tenham sido alvo de pesquisas em diversas
áreas de investigação, não se verificou a existência de estudos que abordem o tema com o
ponto de vista pelo qual essa pesquisa abordou. E descritiva, porque visou descrever o
processo, suas fases, suas fontes e seus efeitos.
Quanto aos meios, a pesquisa foi bibliográfica e de campo.
6
Bibliográfica, pois para a
fundamentação teórico-metodológica do estudo foram necessárias a investigação em livros,
periódicos, dissertações, teses, etc., sobre padronização, integração de sistemas,
interoperabilidade, e outros tópicos relativos à adoção de padrões de TI. A investigação foi
também de campo, onde foram coletados dados primários em documentos e através de
entrevistas semi-estruturadas.
O método de pesquisa utilizado foi o estudo de caso em profundidade. O propósito
fundamental deste tipo de pesquisa é analisar uma unidade social, que pode ser um indivíduo,
um grupo deles, uma organização, uma instituição ou até mesmo uma comunidade (GODOY,
1995).
Já Yin (1994) afirma que o estudo de caso é uma forma de pesquisa empírica que investiga os
fenômenos contemporâneos dentro do seu contexto de vida real, em situações em que as
fronteiras entre o fenômeno e o contexto não estão claramente estabelecidas, ou se utiliza de
múltiplas fontes de evidência.
5
A investigação exploratória é realizada em área na qual há pouco conhecimento acumulado e sistematizado; a pesquisa descritiva expõe
características de determinado fenômeno. Pode também estabelecer correlações entre variáveis e definir sua natureza Vergara (1997).
6
Pesquisa bibliográfica é o estudo sistematizado desenvolvido com base em material publicado em livros, periódicos, dissertações, teses,
redes eletrônicas, isto é, material acessível ao público em geral; investigação documental é a realizada em documentos conservados no
interior de órgãos públicos e privados de qualquer natureza, ou com pessoas; pesquisa de campo é a investigação empírica realizada no
local onde ocorre ou ocorreu um fenômeno ou que dispõe de elementos para explica-lo – pode incluir entrevistas, aplicação de
questionários, testes e observação participante ou não (Vergara, 1997).
62
Para Godoy (1995), os estudos de caso têm se tornado uma estratégia de pesquisa preferida
pelos pesquisadores quando eles procuram responder “por que e como” certos fenômenos
ocorrem, quando há pouca possibilidade de controle sobre os eventos estudados e quando o
foco de interesse é sobre fenômenos atuais, que só poderão ser analisados dentro de um
contexto de vida real. Os estudos de caso permitem também uma interação mais direta entre o
objeto e o sujeito da pesquisa, possibilitando a busca específica de significados que
particularizam a realidade em questão.
Para Roesch (1999), existem alguns aspectos que caracterizam o estudo de caso como uma
estratégia de pesquisa, como por exemplo, a possibilidade de se estudar fenômenos em
profundidade dentro de seu contexto, sua especial adequação ao estudo de processos e
permitir a exploração dos fenômenos com base em vários ângulos.
O estudo do objeto em seu ambiente natural é uma vantagem do estudo de caso e uma
diferença básica em relação ao experimento, que é conduzido num ambiente artificial,
controlado. O estudo de caso difere também de uma survey, que agrega os dados de dezenas
ou centenas de casos, analisando-os fora de seu contexto. É apropriado, então, quando a
ênfase da pesquisa for analisar fenômenos ou processos dentro de seu contexto e não traços,
opiniões ou ações de indivíduos como no caso de uma survey (ROESCH, 1999).
Para Hartley (1994), o ponto forte dos estudos de caso reside em sua capacidade de explorar
processos sociais à medida que eles se desenrolam nas organizações. Seu emprego permite,
entre outros, uma análise processual, contextual e longitudinal das várias ações e significados
que se manifestam e são construídos dentro das organizações.
Benbasat, Goldstein e Mead (1987) destacam que o estudo de caso é um método apropriado
quando a pesquisa e a teoria sobre um determinado assunto estão em seu estágio inicial,
quando a experiência e perspectivas dos atores são importantes e quando a consideração do
contexto de ação é crítica. Logo, todas essas condições são válidas em relação a pesquisa
realizada. O tema é relativamente recente, o campo teórico ainda é pouco consistente,
especialmente no Brasil e, dada a abordagem interpretativista, a perspectiva dos atores e
contextualização são fundamentais.
63
Benbasat, Goldstein e Mead (1987) descrevem as características-chave do método de estudo
de caso:
• é um método útil para estudar questões como “por que” e “como”, pois foca processos
ao longo do tempo e não intensidades de freqüência ou incidências
• o foco recai sobre eventos contemporâneos
• o fenômeno sob investigação é estudado em seu contexto natural
• os dados são coletados por múltiplos meios
• uma ou mais entidades são investigadas (pessoas, grupos ou toda a organização)
• o pesquisador deve ter uma atitude receptiva e exploratória
• não há controles experimentais ou manipulações envolvidas
• o investigador não precisa especificar um conjunto de variáveis dependentes ou
independentes a priori
• os resultados dependem fortemente da habilidade integradora do pesquisador
• mudanças de locais e métodos de coleta de dados podem ocorrer durante o processo de
investigação, dependendo das hipóteses que vão sendo desenvolvidas
A pesquisa foi realizada através de um estudo de caso único. Essa opção encontra respaldo na
lógica interpretativista, segundo a qual, a validade das inferências feitas a partir de um ou
mais casos não depende de representatividade estatística, mas da plausibilidade e validade da
argumentação lógica usada para descrever os resultados obtidos, e das conclusões que podem
ser desenhadas a partir de um ou mais casos (WALSHAM, 1993, KLEIN e MEYERS, 1999).
Além disso, considerou-se que, ao optar por um estudo de caso único, ele deve consistir em
um caso crítico e representativo do fenômeno que se deseja investigar (BENBASAT,
GOLDSTEIN e MEAD, 1987; YIN, 2001).
O estudo de caso segue o que Stake (1995) chama de instrumental, que examina um caso
particular para estabelecer um ponto de vista sobre determinado assunto.
A escolha da metodologia de estudo de caso pode ser argumentada com base em duas razões.
Primeiro, um estudo de caso evidencia o papel que o contexto desempenha no entendimento
do fenômeno que está sendo estudado, permitindo assim examinar o processo de
desenvolvimento de um padrão como uma construção social em vez de apenas uma questão
técnica. Segundo, permite capturar descrições densas (STAKE, 1995), possibilitando captar
64
detalhes do rico processo social que permeia o desenvolvimento de uma tecnologia e também
explicar a forma pela qual as escolhas dos atores envolvidos foram feitas e as condições sob
as quais um determinado resultado foi produzido (RUSSEL e WILLIAMS, 2002).
O objeto de estudo foi a arquitetura e-PING, um conjunto de padrões de interoperabilidade
definido pelo governo federal brasileiro, que abrange cinco principais áreas:
interconectividade, segurança, meios de acesso, organização e intercâmbio de informações
(BRASIL, 2004). A e-PING é considerada como uma estrutura básica para a estratégia de
governo eletrônico no Brasil e sua elaboração teve como base o projeto e-GIF (Government
Interoperability Framework), implementado pelo governo britânico a partir do ano de 2000,
atualmente já na 6ª. Versão (e-GIF, 2004). A e-GIF, pelo seu tempo já de implementação e
constante evolução, tem se tornado referência de padrão de interoperabilidade em governo
eletrônico.
A e-PING traça diretrizes para padronizações no governo eletrônico brasileiro a partir das
experiências dos EUA, Canadá, Reino Unido, Austrália e Nova Zelândia – países que têm
investido intensivamente em políticas e processos para o estabelecimento de padrões de TI e
estruturas dedicadas para atingir interoperabilidade e assim prover melhor qualidade e menor
custo para os serviços públicos prestados.
Inicialmente aplicada no âmbito do Poder Executivo do Governo Federal brasileiro, a
arquitetura prevista para a e-PING cobre o intercâmbio de informações entre o Poder
Executivo e cidadãos, governos estaduais e municipais, os Poderes Legislativo e Judiciário do
governo federal, o Ministério Público, organizações internacionais, governos de outros países,
empresas nacionais e internacionais e também organizações do terceiro setor. Na sua
concepção, a e-PING é especificada como de uso compulsório para os órgãos do Poder
Executivo (inclusive as empresas públicas e outras entidades federais) para todos os novos
sistemas de informação, para os sistemas legados que incorporem a previsão de serviços de
governo eletrônico ou integração entre sistemas, e também para outros sistemas que envolvam
prestação de serviços eletrônicos (BRASIL, 2004; BRASIL, 2007a).
3.2.1 Dinâmica da pesquisa
Em um estudo interpretativista, as técnicas de coleta de dados incluem entrevistas em
profundidade, observações diretas, não possuindo categorias de análise a priori, mas
65
procurando captar em profundidade a perspectiva dos atores que estão sendo pesquisados
(FISH, 1990).
Baseado nessa premissa, as técnicas de coleta de dados utilizadas compreenderam entrevistas
semi-estruturadas com o grupo de coordenação do projeto, assim como outros atores
envolvidos no processo de desenvolvimento e implementação da e-PING. Foi também
efetuada análise documental e realizadas observações diretas com a geração de anotações de
campo.
Outros dados foram coletados de fontes secundárias como bibliografias, artigos em
periódicos, etc., visando compreender todo o contexto no qual o caso estava inserido.
O estudo de caso foi conduzido ao longo do período de maio de 2004 a dezembro de 2007,
com as observações realizadas durante todo o período e as entrevistas em datas agendadas em
função de alguns eventos do projeto considerados relevantes. Esses eventos incluíram, por
exemplo, o lançamento das versões da arquitetura, divulgação das pesquisas de diagnóstico de
adoção do padrão e finalização das análises das contribuições submetidas nas consultas e
audiências públicas realizadas pelo grupo de coordenação do projeto.
Como já anteriormente mencionado, em um estudo interpretativista, todo o processo de
investigação deve ser flexível, aberto à visão dos atores pesquisados e à sensibilidade do
contexto no qual o caso está inserido. No entanto, cabe destacar que isso não significa que o
estudo não tenha diversos critérios metodológicos a seguir. Uma pesquisa interpretativista
exige uma considerável preparação por parte do pesquisador, e uma série de princípios a
serem buscados visando garantir sua seriedade, profundidade e robustez.
Nesse sentido, foram considerados na pesquisa os princípios para a condução de estudos de
campo interpretativos, propostos por Klein e Meyers (1999):
1. Princípio do círculo Hermenêutico – Este é um princípio chave, que serve de base para
todos os demais e é válido para estudos interpretativistas que tomam como base a
Hermenêutica e a Fenomenologia. A Hermenêutica preocupa-se com a compreensão, a
interpretação e a tradução de signos e sinais. Já a Fenomenologia procura compreender
a essência de um fenômeno, evitando o parcelamento de uma pesquisa e a atomização
dos dados, mas a sua consideração enquanto um todo (GIL, 1995). Esse princípio
66
sugere que os seres humanos compreendem um todo complexo a partir de pré-
concepções a respeito de cada uma de suas partes e seus inter-relacionamentos. Logo,
para compreender uma história, por exemplo, é preciso compreender cada uma de suas
partes ou episódios, para então formar o todo, e retornar ao estudo de cada parte
novamente, para se chegar a uma compreensão profunda do que ela significa. Com
isso, formam-se círculos concêntricos de entendimento, das partes para o todo e
novamente do todo para as partes.
2. Princípio da Contextualização – De acordo com esse princípio, a consideração e a
reflexão crítica sobre o contexto histórico e social do objeto de pesquisa são
fundamentais. Os interpretativistas partem do pressuposto que o contexto e o padrão
de conduta de uma organização muda constantemente; as organizações não são
estáticas, assim como não são estáticos os relacionamentos entre pessoas, instituições
e tecnologia. Logo, a pesquisa interpretativa é ideográfica, isto é, ela visa ao
entendimento de um fenômeno considerando o contexto em que ele ocorre
(BENBASAT, GOLDSTEIN e MEAD, 1987; BURREL E MORGAN, 1979). Além
disso, o pesquisador precisa ver as pessoas como produtores, e não só como produtos
da história, e a descrição do contexto histórico precisa refletir isso (KLEIN e
MEYERS, 1999, p. 74).
3. Princípio da Interação entre pesquisadores e pesquisados – Esse princípio requer que o
pesquisador se coloque como sujeito, em uma perspectiva histórica. De acordo com a
lógica interpretativista, os dados não estão “sentados, esperando por serem coletados,
como pedras no litoral” (KLEIN e MEYERS, 1999, p. 74); os fatos são produzidos
como parte da interação social entre pesquisadores e pesquisados. Logo, o pesquisador
precisa reconhecer que suas pré-concepções a respeito do fenômeno investigado e dos
pesquisados também afeta a construção, documentação e organização de todos os
dados coletados na pesquisa.
4. Princípio da Abstração e generalização – Como já foi dito, as abstrações e
generalizações em um estudo interpretativista não ocorrem por inferência estatística,
mas sim, pela plausibilidade, coerência, consistência e clareza da argumentação que
descreve os resultados do estudo e as conclusões geradas. Logo, abstrações e
generalizações precisam ser cuidadosamente relacionadas a detalhes e dados obtidos
67
em campo, da forma como eles tenham sido coletados ou vivenciados pelo
pesquisador, para que os leitores possam acompanhar a linha de raciocínio do
pesquisador e como ele chegou a tais resultados. Quanto à fundamentação teórica e o
seu significado para a pesquisa, ela é muito mais um meio para a sensibilização do
pesquisador do que algo a ser falsificado. Klein e Meyers (1999) afirmam que, em
geral, os pesquisadores da área de Sistemas de Informação tendem a fazer
generalizações considerando teorias sociais específicas, como a Teoria da Estruturação
(o que é o caso desta proposta) do que generalizações sobre categorias filosoficamente
abstratas.
5. Princípio do raciocínio dialógico – Esse princípio requer que o pesquisador confronte
as suas pré-concepções e preconceitos que guiaram o desenho original de pesquisa, ou
suas “lentes de análise” originais, à medida que a pesquisa se desenvolve. Antes de
tudo, o pesquisador precisa declarar quais foram as suas suposições e bases filosóficas
de pesquisa, tanto para o leitor quanto para ele próprio. Ele precisa esclarecer qual a
linha de estudo que escolheu, bem como as suas forças e fraquezas. Isso tudo precisa
ser clarificado, pois é possível que os resultados da pesquisa não ofereçam suporte às
pré-concepções existentes. Isso não significa que essas pré-concepções não sejam
importantes. Ao contrário do Positivismo, a Hermenêutica reconhece que as pré-
concepções e pré-conceitos são pontos de partida necessários para a nossa
compreensão dos fenômenos, porém o seu reconhecimento e a sua suspensão diante de
evidências em contrário são necessários.
6. Princípio de Múltiplas Interpretações – Esse princípio requer que o pesquisador
examine as influências que o contexto social tem sobre as ações que estão sendo
pesquisadas, ao buscar considerar múltiplos pontos de vista e suas possíveis
contradições, revisando a sua compreensão de acordo com eles. Esse confronto entre
diferentes pontos de vista é essencial até mesmo para a revisão das pré-concepções do
pesquisador.
7. Princípio da Suspeita – Esse princípio ressalta a necessidade de se aprofundar a
compreensão dos dados coletados, procurando identificar distorções e contradições,
mantendo-se sempre uma visão crítica do assunto pesquisado, questionando-se a
superfície dos significados que são expostos pelos pesquisados. O pesquisador precisa
68
ler uma realidade indo além das palavras utilizadas pelos atores, mergulhando no
mundo social que se caracteriza por estruturas de poder, interesses pessoais, etc.
Esses princípios são interdependentes, e muito embora seja opção de cada pesquisador segui-
los ou não na íntegra (KLEIN e MEYERS, 1999), acredita-se que eles contribuem para guiar
o estudo a ser realizado, e evidenciam a complexidade do método Interpretativo e da
necessidade de preparo do pesquisador para a realização da pesquisa. Esses princípios
orientam todo o desenho de pesquisa, mas especialmente a análise dos dados a serem
coletados.
Objetivando obter um discurso mais natural dos respondentes acerca do projeto e das decisões
tomadas ao longo do seu curso, apenas a última entrevista (onde foram feitas checagem de
pontos específicos para fechamento da pesquisa) foi gravada. Em todas as outras anteriores
foram tomadas notas e realizadas análises preliminares imediatamente seguidas de notas
expandidas, a fim de preservar detalhes considerados relevantes para a análise final.
As análises dos dados foram iniciadas logo após suas coletas. Embora esse procedimento
possa criar eventuais vieses nas coletas posteriores, ele está de acordo com a abordagem
interpretativista, onde a compreensão do fenômeno se dá por sucessivas observações através
de interações entre pesquisador e objeto ao longo da pesquisa.
De acordo com Maxwell (1996) um dos problemas mais comuns em estudos qualitativos é
deixar as notas de campo e as transcrições de entrevistas de lado, tornando a tarefa de análise
final muito mais difícil e desencorajadora. Para o autor os pesquisadores ao adotarem uma
abordagem qualitativa para sua pesquisa, devem começar a análise dos dados imediatamente
após finalizar a primeira entrevista ou observação, e continuar a analisar os dados enquanto
estiver trabalhando na pesquisa.
69
CAPÍTULO 4 – APRESENTAÇÃO DOS DADOS: A ARQUITETURA e-PING
Este capítulo apresenta os dados sobre o objeto do estudo de caso dessa pesquisa, a
arquitetura de interoperabilidade e-PING. As informações aqui apresentados refletem os
dados coletados através de pesquisa e análise documental, entrevistas com os coordenadores
do projeto e observação direta em seminários e workshops promovidos sobre o padrão.
4.1. CONCEPÇÃO
A arquitetura e-PING - Padrões de Interoperabilidade de Governo Eletrônico – define um
conjunto mínimo de premissas, políticas e especificações técnicas que regulam a utilização
das Tecnologias de Informação e Comunicação (TIC) na interoperabilidade de serviços de
governo eletrônico, estabelecendo as condições de interação com outras instituições
governamentais (inclusive estados e municípios) e com a sociedade. Esses padrões englobam
cinco segmentos: (1) interconexão, (2) segurança, (3) meios de acesso, (4) organização e
intercâmbio de informações e (5) áreas de integração para governo eletrônico. O Quadro 10
apresenta os segmentos definidos e os seus respectivos tópicos contemplados (BRASIL,
2007).
Quadro 10 - Definição dos segmentos da e-PING
Segmentos Tópicos contemplados
Interconexão Estabelece as condições para que os órgãos de governo se interconectem,
além de fixar as condições de interoperação entre governo e a sociedade.
Segurança Trata dos aspectos de segurança para assegurar a validade e privacidade
das operações.
Meios de acesso Define as questões relativas aos padrões dos dispositivos de acesso aos
serviços de governo eletrônico.
Organização e intercâmbio de
informações
Aborda os aspectos relativos ao gerenciamento e à transferência de
informações nos serviços de governo eletrônico.
Áreas de integração para Governo
Eletrônico.
Compreende as diretrizes para novas formas de integração e intercâmbio
de informações baseados nas definições do e-PING.
Cada segmento foi subdividido em componentes, para os quais foram estabelecidas as
políticas e especificações técnicas a serem adotadas. O Quadro 11 a seguir apresenta as
especificações estabelecidas na versão 3.0 da e-PING (BRASIL, 2007).
70
Quadro 11 - Especificações contempladas nos segmentos da e-PING
Segmentos Especificações contempladas
Interconexão
• Protocolo de Transferência de Hipertexto;
• Transporte de Mensagem Eletrônica;
• Segurança de Conteúdo de Mensagem Eletrônica;
• Acesso à Caixa Postal;
• Acesso Seguro à Caixa Postal;
• Diretório;
• Serviços de Nomeação de Domínio;
• Endereços de Caixa Postal Eletrônica;
• Protocolo de Transferência de Arquivos;
• Intercomunicação LAN / WAN;
• Transporte;
• Web Services: SOAP, UDDI e WSDL.
Segurança
• Segurança de IP;
• Segurança de Correio Eletrônico;
• Criptografia;
• Desenvolvimento de Sistemas;
• Serviços de Rede;
• Coleta e arquivamento de evidências.
Meios de acesso
Padrões para acesso via estações de trabalho:
• Navegadores (browsers);
• Conjunto de Caracteres e Alfabetos;
• Formato de Intercâmbio de Hipertexto;
• Arquivos do Tipo Documento;
• Arquivos do Tipo Planilha;
• Arquivos do Tipo Apresentação;
• Arquivos do Tipo Banco de Dados para Estações de Trabalho;
• Especificação de Intercâmbio de Informações Gráficas e Imagens Estáticas;
• Gráficos Vetoriais;
• Especificação de Padrões de Animação;
• Arquivos do Tipo Áudio e do Tipo Vídeo;
• Compactação de Arquivos de Uso Geral;
• Arquivos para georeferenciamento.
Cartões Inteligentes / Tokens / Outros :
• Definição de Dados;
• Aplicações (inclusive multi-aplicações);
• Componentes Elétricos;
• Protocolos de Comunicação;
• Padrões de Interface Física;
• Segurança;
• Infra-estrutura do Terminal
Organização e
intercâmbio de
informações
• Linguagem para intercâmbio de dados;
• Linguagem para transformação de dados;
• Definição dos dados para intercâmbio;
• Catálogo de Padrões de Dados (CPD);
• Lista de Assuntos do Governo: Taxonomia para Navegação (LAG);
• Padrão de Metadados do Governo (e-PMG).
Áreas de
integração para
Governo
Eletrônico
• XML Schemas referentes a aplicações voltadas a Áreas de Atuação de Governo, que
serão organizados na forma de Catálogo, disponível no sítio da e-PING, e apresentado com
os conteúdos atuais em tópico a seguir;
• Componentes relacionados a temas transversais a Áreas de Atuação de Governo, cuja
padronização seja relevante para a interoperabilidade de serviços de Governo Eletrônico,
tais como Processos e Informações Geográficas.
71
Para cada um desses segmentos, existe um processo para análise dos padrões que irão compor
a arquitetura. Esse processo compreende a seleção, aprovação e classificação das
especificações selecionadas em cinco níveis (BRASIL, 2007, p. 15):
Adotado (A): item adotado pelo governo como padrão na arquitetura e-PING, tendo sido
submetido a um processo formal de homologação realizado por parte de uma instituição do
governo ou por uma outra instituição com delegação formal para realizar o processo. Também é
considerado homologado quando baseado em uma proposição devidamente fundamentada pela
coordenação do segmento, publicada no sítio e aprovado pela Coordenação da e-PING;
Recomendado (R): item que atende às políticas técnicas da e-PING, é reconhecido como um item
que deve ser utilizado no âmbito das instituições de governo, mas ainda não foi submetido a um
processo formal de homologação;
Em Transição (T): item que o governo não recomenda, por não atender a um ou mais requisitos
estabelecidos nas políticas gerais e técnicas da arquitetura; é incluído na e-PING em razão de seu
uso significativo em instituições de governo, tendendo a ser desativado assim que algum outro
componente, em uma das duas situações anteriores venha a apresentar condições totais de
substituí-lo. Pode vir a ser considerado um componente “recomendado” caso venha a se adequar a
todas as políticas técnicas estabelecidas. Convém salientar que o desenvolvimento de novos
serviços ou a reconstrução de partes significativas dos já existentes deve evitar o uso de
componentes classificados como transitórios;
Em Estudo (E): componente que está em avaliação e será enquadrado numa das situações acima,
assim que o processo de avaliação estiver concluído;
Estudo Futuro (F): componente ainda não avaliado e que será objeto de estudo posterior.
Na sua versão 3.0, de dezembro de 2007, a e-PING especificou 193 padrões. A tabela a seguir
apresenta suas classificações, agrupados por segmentos.
Classificação
Segmento
Total de
padrões
especificados
(A) (R) (T) (E) (F)
Interconexão
26 4 15 1 6 -
Segurança
35 1 25 - 6 3
Meios de acesso
118 21 51 33 2 11
Organização e
intercâmbio de
informações
7 2 3 - 1 1
Áreas de integração
para Governo
Eletrônico.
7 3 2 - 2 -
Total 193 31 96 34 17 15
Tabela 1 - Classificação dos padrões da e-PING versão 3.0
72
Inicialmente aplicada no âmbito do Poder Executivo do Governo Federal brasileiro, a
arquitetura prevista compreende o intercâmbio de informações entre o Poder Executivo e
cidadãos, governos estaduais e municipais, os Poderes Legislativo e Judiciário do governo
federal, o Ministério Público, organizações internacionais, governos de outros países,
empresas nacionais e internacionais e também organizações do terceiro setor (Figura 2). Na
sua concepção, a e-PING é especificada como de uso compulsório para os órgãos do Poder
Executivo do Governo Federal (inclusive as empresas públicas e outras entidades federais).
Figura 2 - Relacionamentos do e-PING.
O Poder Executivo do Governo Federal brasileiro inclui: os órgãos da Administração Direta
(Ministérios, Secretarias e outras entidades governamentais de mesma natureza jurídica,
ligados direta ou indiretamente à Presidência da República do Brasil) e as autarquias e
fundações.
Para essas entidades, as especificações contidas na e-PING são obrigatórias para (BRASIL,
2007, p.8):
• todos os novos sistemas de informação que vierem a ser desenvolvidos e implantados no
governo federal e que se enquadram no escopo de interação, dentro do governo federal e
com a sociedade em geral;
Poder Executivo do
Governo Federal
Cidadão
Empresas
Le
g
islativo
Outros
Países
Organizações
Internacionais
Terceiro
Setor
Estados
Municí
p
ios
Judiciário
Ministério
Público
73
• sistemas de informação legados que sejam objeto de implementações que envolvam
provimento de serviços de governo eletrônico ou interação entre sistemas;
• outros sistemas que façam parte dos objetivos de disponibilizar os serviços de governo
eletrônico.
Segundo as diretrizes estabelecidas no documento referência, a adesão ocorrerá de maneira
gradativa, de acordo com plano de implementação, que considerará a situação de cada uma
das instituições em relação à possibilidade de se adequar às especificações e recomendações
da e-PING.
Outro ponto específico sobre a questão de conformidade com e-PING definido no documento
referência é que todas as compras e contratações do governo federal – Poder Executivo,
relativas a desenvolvimento de serviços de governo eletrônico e para atualizações de sistemas
legados devem estar em consonância com as especificações e políticas estabelecidas.
Existe ainda a recomendação para que os responsáveis por sistemas de informação de governo
que estiverem fora do escopo de obrigatoriedade delimitado considerem a adequação aos
padrões da e-PING sempre que forem planejados esforços significativos de atualização.
Para a divulgação dos padrões e especificações estabelecidos na arquitetura o governo
brasileiro adotou o esquema de versionamento. É prevista a elaboração de uma versão anual,
com publicação intermediária de atualizações, sempre que existirem modificações
significativas.
4.2. FINALIDADE
A arquitetura e-PING tem por finalidade ser o padrão de referência para interoperabilidade no
Governo Federal, inicialmente no âmbito do Poder Executivo. A iniciativa de especificação e
implementação da arquitetura está a cargo de três órgãos da esfera federal (BRASIL, 2007):
• Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, por meio da sua Secretaria de
Logística e Tecnologia da Informação (SLTI/MP);
• Instituto Nacional de Tecnologia da Informação, da Presidência da República (ITI); e
• Serviço Federal de Processamento de Dados (SERPRO), empresa pública ligada ao
Ministério da Fazenda.
74
O desenvolvimento e implementação da e-PING objetiva promover as condições para suporte
às transações de governo eletrônico. Sua especificação baseia-se na seguinte premissa
defendida pelo Governo Federal (BRASIL, 2005):
[...] necessidade de assegurar a operação integrada entre equipamentos, programas e sistemas de
informática, visando o pleno aproveitamento dos potenciais de intercâmbio de dados e
informações no âmbito da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional, o
avanço na constituição da infra-estrutura para o desenvolvimento do Governo Eletrônico e a
racionalização de custos.
A e-PING traça diretrizes para padronizações no governo eletrônico brasileiro a partir das
experiências dos EUA, Canadá, Reino Unido, Austrália e Nova Zelândia – países que têm
investido intensivamente em políticas e processos para o estabelecimento de padrões de TI e
estruturas dedicadas para atingir interoperabilidade e assim prover melhor qualidade e menor
custo para os serviços públicos prestados.
Essa arquitetura é considerada como uma estrutura básica para a estratégia de governo
eletrônico no Brasil e sua elaboração teve como base o projeto e-GIF (Government
Interoperability Framework), implementado pelo governo britânico a partir do ano de 2000,
atualmente já na versão 6.1 (e-GIF, 2004). O e-GIF, pelo seu tempo já de implementação e
constante evolução, tem se tornado referência de padrão de interoperabilidade em governo
eletrônico.
4.3. HISTÓRICO
A fim de obter uma referência para a especificação da e-PING, um comitê do Governo
Brasileiro visitou o Reino Unido em junho de 2003, com o propósito de conhecer a e-GIF, a
arquitetura de interoperabilidade implementada pelo Governo Britânico a partir de 2000.
Posteriormente, em novembro do mesmo ano, os três órgãos coordenadores do projeto
organizaram um seminário com participação de outras entidades do Governo Federal, no
âmbito do Poder Executivo, tendo como objetivo a formação de um comitê inter órgãos –
denominado Comitê Constituinte – para conduzir os trabalhos iniciais de especificação da
arquitetura.
Esse comitê estabeleceu o seguinte programa de trabalho:
• definição da forma inicial de elaboração e gestão da arquitetura e-PING;
75
• definição da segmentação dos assuntos a serem cobertos pela e-PING;
• criação de cinco grupos de trabalho responsáveis pelas definições iniciais de políticas
e especificações técnicas para cada um dos segmentos;
• estabelecimento de um cronograma de trabalho com o objetivo de construção e
divulgação da versão inicial da arquitetura, denominada versão 0;
• realização de consulta pública e audiências públicas em RS, SP, DF, RJ, MG e PE, de
modo a colher contribuições, da sociedade em geral, sobre o conteúdo proposto na
versão 0;
• publicação da versão 1, juntamente com a resolução de institucionalização da e-PING
no âmbito da Administração Pública Federal – Poder Executivo;
• realização de consulta pública e audiências públicas de modo a colher contribuições,
da sociedade em geral, a cada nova versão do documento de referência;
• publicação de versão anual, contendo as atualizações e revisões das especificações
técnicas e da visão geral da e-PING.
Mas tarde, após a sua institucionalização por intermédio da Portaria Normativa nº. 5 de 14 de
julho de 2005
7
, o Comitê Constituinte passou a se denominar Coordenação da e-PING.
Em dezembro de 2003 foram criados os cinco grupos de trabalho, sendo todos formados por
funcionários efetivos de vários órgãos governamentais, um para cada segmento coberto pela
arquitetura.
Os grupos de trabalho começaram as discussões em janeiro de 2004 para especificar a versão
preliminar da arquitetura (versão 0) que foi publicada em maio. No período de junho a agosto
o documento foi submetido a consulta pública via internet. Nesse mesmo período foram
realizadas seis audiências públicas das quais participaram mais de 600 pessoas. Essas
consultas e audiências públicas trouxeram as contribuições de órgãos públicos, pesquisadores
e fornecedores de TICs, com mais de 90 sugestões submetidas. Depois da análise das
sugestões apresentadas, o documento foi atualizado e a versão 1.0 foi publicada em março de
2005 e em julho, foi publicada a portaria normativa do Governo Federal institucionalizando o
uso da arquitetura (BRASIL, 2005).
7
Ver Anexo D
76
Em seu conteúdo, a versão 1.0 do documento referência da e-PING estabeleceu as diretrizes
para implementar a interoperabilidade entre as diversas soluções tecnológicas usadas pelo
Governo Brasileiro. Essas diretrizes contemplam questões como segurança de redes, infra-
estrutura computacional, requisitos tecnológicos, padrões de desenvolvimento de softwares e
acessos a dados e informações (BRASIL, 2004; BRASIL, 2007a).
O documento de referência da e-PING contém (BRASIL, 2007):
• os fundamentos de concepção, implantação e administração da e-PING, relacionando
os benefícios esperados com o trabalho, definindo os limites da abrangência da
arquitetura e-PING e destacando as premissas consideradas e as políticas
estabelecidas;
• o modelo de gestão da e-PING, discriminando responsabilidades, critérios de
verificação de conformidade, gestão de mudanças, divulgação e orientação para
capacitação;
• as políticas e as especificações técnicas estabelecidas para todos os componentes de
cada um dos segmentos da e-PING;
• glossário de termos técnicos referenciados;
• relação dos integrantes e colaboradores da presente versão deste documento.
Como resultado das discussões conduzidas pelos grupos de trabalho, duas outras versões
foram publicadas: a versão 1.5 em dezembro de 2005 e a versão 1.9 em agosto de 2006, sendo
essa última submetida também à audiências e consulta públicas. Depois da avaliação das
sugestões dadas, foi publicada a versão 2.0 em novembro de 2006. Posteriormente foram
lançadas as versões 2.01 em espanhol e inglês em dezembro de 2006, e a versão 2.9 em
outubro de 2007, sendo esta objeto de audiências e consulta públicas. Após a análise das
contribuições recebidas o documento referência foi alterado e então publicada a versão 3.0 em
dezembro de 2007. A figura 3 apresenta a linha to tempo do lançamento das versões da e-
PING
8
.
8
Para uma lista completa do histórico dos eventos do projeto ver o anexo E
77
Versão 0 Versão
1.0
Versão
1.5
Versão
1.9
Versão
2.0
Versão
2.9
Versão
3.0
Mai/04 Mar/05 Dez/05 Ago/06 Nov/06 Out/07 Dez/07
Figura 3 - Linha do tempo das versões da e-PING
4.4. ESTRUTURA DE GOVERNANÇA
A estrutura adotada para a gestão do projeto da e-PING segue o modelo sugerido pelo United
Nations Development Programme (2007a). Especificadamente, existem três órgãos
coordenadores (SLTI/MP, SERPRO e ITI), o grupo de coordenação que executa as funções de
secretaria executiva, e os grupos de trabalho.
A Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão, através do instrumento do Sistema de Administração dos Recursos de
Informação e Informática (SISP), instituído pelo Decreto 1.048, de 21 de janeiro de 1994, é a
responsável pela institucionalização e pela definição do formato jurídico da Coordenação da
e-PING (BRASIL, 2005).
A atuação da Coordenação da e-PING é pautada pelos seguintes pontos (BRASIL, 2007a):
• implantação da arquitetura e-PING, providenciando as atividades necessárias para
consolidação da versão atual e dinâmica da sua evolução;
• gestão da arquitetura e-PING;
• estabelecimento e gestão das normas e dos instrumentos institucionais e legais que
garantam a efetividade das recomendações e especificações da e-PING;
• administração dos padrões considerados na e-PING;
• garantia de manutenção da atualização dos diversos catálogos da e-PING;
• gestão dos processos de comunicação e divulgação dos padrões, das decisões e das
atividades da e-PING, incluindo a publicação de novas versões e das atualizações
intermediárias;
78
• fornecimento de critérios e subsídios para a elaboração da Lei Orçamentária Anual do
Governo Federal;
• gestão dos processos de contratação dos serviços e de estabelecimento de convênios
para realização das atribuições necessárias para consolidação dos padrões, como, por
exemplo, avaliação de propostas de projetos de governo eletrônico voltados para a
Administração Pública Federal, homologação de padrões e verificação de
conformidade;
• estabelecimento dos pontos de contato com os diversos órgãos da Administração
Pública Federal;
• administração dos Grupos de Trabalho – GTs, definindo sua composição e
determinando as diretrizes de trabalho, baseadas nas políticas técnicas, gerais e
especificas, nas necessidades de governo e na monitoração do cenário tecnológico.
O grupo de coordenação é responsável por supervisionar as atividades realizadas pelos grupos
de trabalho assim como também apresentar e discutir o projeto com outras instituições dos
setores público e privado (figura 4). Esse grupo também se reporta ao Comitê Executivo de
Governo Eletrônico sobre a progressão do projeto, através da sua Secretaria Executiva.
Figura 4 - Modelo de gestão da e-PING.
Comitê Executivo de Governo Eletrônico
CEGE
Secretaria Executiva do CEGE
Coordenação
da e-PING
Empresas Privadas
e
O
utras
Órgãos da
Administra
ç
ão
Grupos de
Trabalho
79
Além da SLTI/MP, do SERPRO e do ITI, participam ainda do grupo de coordenação os
seguintes órgãos: Presidência da República, Ministério das Relações Exteriores, Ministério da
Saúde, Banco do Brasil, Caixa Econômica Federal, DATAPREV – Empresa de Tecnologia i
Informações da Previdência Social e ABEP – Associação Brasileira de Empresas Estaduais de
Processamento de Dados.
Cada um dos cinco grupos de trabalho é responsável por promover os encontros e discussões
da sua área e apresentar os resultados para os outros grupos durante as reuniões com a
coordenação. Seus representantes são indicados pelos vários órgãos da Administração Pública
Federal e por representantes de instituições de outras esferas de governos, e são responsáveis
por (BRASIL, 2007a):
• tratar os assuntos que compõem os segmentos da e-PING;
• monitorar sistematicamente o mercado, especificamente para os segmentos sob sua
responsabilidade, com o objetivo de detectar as necessidades de atualização
tecnológica das políticas e especificações técnicas; e
• subsidiar a atuação da Coordenação da e-PING, no desempenho de suas atribuições
administrativas e técnicas.
Cada um dos grupos de trabalho possui um coordenador que tem assento no grupo de
coordenação da e-PING.
4.5. POLÍTICAS GERAIS
Cada um dos segmentos da e-PING contém um conjunto de políticas técnicas que norteia o
estabelecimento das especificações dos seus componentes. Esses conjuntos específicos de
cada segmento estão fundamentados nas seguintes políticas gerais (BRASIL, 2007a):
• Alinhamento com a INTERNET: todos os sistemas de informação da administração
pública deverão estar alinhados com as principais especificações usadas na Internet e
com a World Wide Web.
• Adoção do XML como padrão primário de intercâmbio de dados para todos os
sistemas do setor público.
• Adoção de navegadores (browsers) como principal meio de acesso: todos os
sistemas de informação de governo deverão ser acessíveis, preferencialmente, por
80
meio de tecnologia baseada em browsers; outras interfaces são permitidas em
situações específicas, como em rotinas de atualização e captação de dados onde não
haja alternativa tecnológica disponível baseada em navegadores.
• Adoção de metadados para os recursos de informação do governo.
• Desenvolvimento e adoção de um Padrão de Metadados do Governo Eletrônico –
e-PMG, baseado em padrões internacionalmente aceitos (http://www.eping.e.gov.br).
• Desenvolvimento e manutenção da Lista de Assuntos do Governo: Taxonomia de
Navegação (LAG), que contemple, numa estrutura de diretório, os assuntos
relacionados com a atuação de governo (http://www.eping.e.gov.br).
• Suporte de mercado: todas as especificações contidas na e-PING contemplam
soluções amplamente apoiadas pelo mercado. O objetivo a ser alcançado é a redução
dos custos e dos riscos na concepção e produção de serviços nos sistemas de
informações governamentais.
• Escalabilidade: as especificações selecionadas deverão ter a capacidade de atender
alterações de demanda no sistema, tais como, mudanças em volumes de dados,
quantidade de transações ou quantidade de usuários. Os padrões estabelecidos não
poderão ser fator restritivo, devendo ser capazes de fundamentar o desenvolvimento de
serviços que atendam desde necessidades mais localizadas, envolvendo pequenos
volumes de transações e de usuários, até demandas de abrangência nacional, com
tratamento de grande quantidade de informações e envolvimento de um elevado
contingente de usuários.
• Transparência: os documentos da e-PING estarão à disposição da sociedade, via
Internet, sendo previstos mecanismos de divulgação, recebimento e avaliação de
sugestões. Nesse sentido, serão definidos – e divulgados para amplo conhecimento –
prazos e compromissos para implantação e gestão de sítio dedicado na Internet
(http://www.eping.e.gov.br).
• Adoção preferencial de Padrões Abertos: a e-PING define que, sempre que
possível, serão adotados padrões abertos nas especificações técnicas. Padrões
proprietários são aceitos, de forma transitória, mantendo-se as perspectivas de
81
substituição assim que houver condições de migração. Sem prejuízo dessas metas,
serão respeitadas as situações em que haja necessidade de consideração de requisitos
de segurança e integridade de informações. Quando disponíveis, soluções em Software
Livre são consideradas preferenciais, conforme política definida pelo Comitê
Executivo de Governo Eletrônico (CEGE).
• Garantia à privacidade de informação: todos os órgãos responsáveis pelo
oferecimento de serviços de governo eletrônico devem garantir as condições de
preservação da privacidade das informações do cidadão, empresas e órgãos de
governo, respeitando e cumprindo a legislação que define as restrições de acesso e
divulgação.
Além de se pautar nessas políticas gerais, todo o conteúdo do documento referência foi
produzido em consonância com as diretrizes do Comitê Executivo de Governo Eletrônico
(CEGE), criado pelo Decreto de 18 de outubro de 2000, e está publicado em uma página
específica na internet (http://www.eping.e.gov.br), garantindo acesso público às informações
de interesse geral e transparência à iniciativa (BRASIL, 2007).
4.6. MODELO DE GESTÃO
4.6.1. Atribuições
Segundo a versão 3.0 do documento de referência da e-PING, sua gestão compreende o
desempenho de atribuições de ordem administrativa e de ordem técnica:
a) atribuições de caráter administrativo:
• Definir os objetivos estratégicos e de gestão de governo para o estabelecimento dos
padrões;
• Administrar a arquitetura de interoperabilidade do governo brasileiro, provendo a
infra-estrutura gerencial necessária para sua correta utilização e garantindo sua
atualização, considerando: as prioridades e metas de governo, as necessidades da
sociedade e a disponibilidade de novas tecnologias maduras e suportadas pelo
mercado de TIC;
• Atuar como centro de coordenação da arquitetura e-PING, buscando alinhamento dos
esforços de interoperabilidade, assegurando a coerência das iniciativas empreendidas
pelos órgãos de governo;
82
• Especificamente para os segmentos de Interoperabilidade, administrar o
relacionamento do Poder Executivo do Governo Federal com as demais instâncias
definidas no escopo de abrangência da arquitetura;
• Gerenciar e operacionalizar a divulgação dos padrões da e-PING, considerando:
o Criação e administração de um site na internet (http://www.eping.e.gov.br);
o Coordenação do processo de consultas públicas;
o Coordenação do processo de recebimento e avaliação de proposições de
alteração e complementação;
o Coordenação do processo de solicitação de sugestões;
o Publicação das versões atualizadas e das atualizações intermediárias;
• Gerenciar a interação com iniciativas de mesmo propósito, conduzidas por outros
governos, no país e no exterior;
• Incentivar a capacitação das equipes do governo federal, atuando em conjunto com os
órgãos, tanto na consideração da e-PING nos planos específicos de treinamento de
cada um deles como na realização de eventos corporativos direcionados para
disseminação dos padrões;
• Estabelecer, implantar e divulgar indicadores de acompanhamento dos resultados
obtidos com a implantação da e-PING;
• Gerenciar a interação com organismos de especificação (W3C, IEEE, BSI, OMG,
OGC, OASIS, IETF, Institutos Normativos de segmentos específicos, como ABNT,
INMETRO, ISO, NIST, etc.), sendo estes organismos escolhidos a critério da
coordenação da e-PING levando em consideração o seu notório reconhecimento
internacional, competência em sua área de atuação e o estabelecimento de padrões
abertos.
• Gerenciar a interação com órgãos de fomento nacionais e internacionais, para
canalizar recursos, visando atender as necessidades de criação de infra-estrutura da e-
PING e promover a pesquisa e desenvolvimento;
• Viabilizar a implantação e gerenciar o processo de homologação dos padrões a serem
estabelecidos para o governo;
• Viabilizar a implantação e gerenciar processos de auditoria realizados com a
finalidade de verificar o nível de adesão às recomendações e especificações da e-
PING;
83
• Atuar cooperativamente, como apoio aos órgãos de governo, na realização dos
processos necessários para adequação aos padrões e-PING; avaliar a possibilidade de
patrocinar programas abrangentes que promovam a utilização intensiva dos padrões
propostos.
b) atribuições de caráter técnico:
• Estabelecer as formas de elaboração e de manutenção das políticas e especificações
técnicas que compõem a e-PING, considerando:
o Identificação, criação e gestão de grupos de trabalho específicos;
o Estabelecimento de convênios e definição de instituições de governo como
responsáveis pelas políticas e especificações técnicas de componentes
específicos dos segmentos de interoperabilidade;
o Identificação e implementação de formas alternativas de gerenciamento
técnico dos assuntos contemplados na abrangência de atuação da e-PING;
• Coordenar o desenvolvimento e manutenção, no âmbito do Governo Federal – Poder
Executivo, de:
o Padrão de Metadados de Governo (e-PMG);
o Lista de Assuntos do Governo: Taxonomia para Navegação (LAG);
o Catálogo de Padrões de Dados (CPD);
o Catálogo de Referência dos XML Schemas;
o Demais padrões de Organização e Intercâmbio de Informações;
o Padrões de Interconexão;
o Padrões de Segurança;
o Padrões de Meios de Acesso a serviços eletrônicos de governo;
o Padrões de uso de Cartões Inteligentes, Tokens e outros tipos de cartão;
• Garantir a unicidade de concepção, conceitos, definições e estabelecimento de padrões
por parte dos responsáveis pelos segmentos técnicos definidos para a e-PING.
4.6.2. Seleção e homologação dos padrões
O processo de seleção dos padrões adotados pela e-PING e sua conseqüente classificação nos
cinco níveis adotados (adotado, recomendado, em transição, em estudo e estudo futuro), é de
responsabilidade dos grupos de trabalho compostos por profissionais especialistas com
atuação no governo e em instituições com as quais seja estabelecido algum tipo de convênio
ou contrato especificamente para essa finalidade.
84
A seleção é feita a partir de sugestões formalizadas, demandas internas dos órgãos do governo
federal e de pesquisas realizadas pelos grupos de trabalho ou indicação do grupo de
coordenação.
Já a homologação é objeto de estudo mais aprofundado por parte dos coordenadores da e-
PING. Por conta do grande número de padrões tratados pela arquitetura, existe uma
sistemática de homologação que contempla desde processos em que é necessária a avaliação
de características físicas de determinados componentes (Smart Cards - Cartões Inteligentes,
por exemplo) até outros em que exige o de estudo de aspectos que envolve o uso do
componente no desenvolvimento e construção de serviços (organização e intercâmbio de
informações e segurança, por exemplo).
Nesse caso, o governo pode estabelecer convênios ou credenciar instituições para elaboração
de testes de conformidade, sempre definindo quais componentes devem ser submetidos a
processos de homologação, quais os critérios de avaliação dos resultados e quais as condições
de realização dos procedimentos.
A definição completa do processo de seleção e homologação, levando em consideração as
especificidades dos segmentos, é de responsabilidade da coordenação da e-PING.
4.6.2. Auditoria de conformidade
Cabe a coordenação da e-PING a recomendarão a realização de processos de auditoria para
verificação do atendimento às especificações e políticas da arquitetura. Em alguns casos, é
possível delegar responsabilidades para equipes especialmente montadas para essa finalidade,
compostas por técnicos de governo com experiência em procedimentos dessa natureza.
Mas, preferencialmente serão utilizadas as estruturas próprias nos órgãos responsáveis por
auditoria de sistemas para a realização desses tipos de procedimentos. A coordenação da e-
PING atuará no sentido de sugerir os critérios básicos a serem seguidos pelos órgãos.
Existe ainda a possibilidade de colaboração de órgãos de governo atuantes na área, prevendo-
se contatos com instituições de outros poderes e até mesmo outras esferas de governo.
85
4.7. PROCESSO DE CRIAÇÃO DA e-PING
As atividades dos grupos de trabalho consistiram na execução de pesquisas sobre tecnologias
de governo eletrônico e necessidades existentes, sugerindo princípios e critérios de seleção
dos padrões, e classificando padrões específicos e especificações nas categorias apropriadas.
Com base nesse trabalho e discussões internas, foi publicado o esboço da e-PING (versão 0),
e submetido à consulta e audiências públicas. Sugestões e críticas foram recebidas de vários
interessados (gestores e técnicos de TIC do governo, consultores, e representantes de
fornecedores de serviços e produtos). Os grupos de trabalho discutiram e incorporaram as
mudanças sugeridas e a versão atualizada do esboço foi discutida em reunião do grupo de
coordenação para ajustes considerados necessários e, após aprovação, foi publicada e liberada
a versão 1.0. O Quadro 12 apresenta uma síntese das atividades realizadas e seus respectivos
executantes durante o processo de elaboração da especificação preliminar e da primeira
versão do documento referência da e-PING.
4.8. PROCESSO DE REVISÃO DA e-PING
Além do cuidado de definir uma arquitetura de interoperabilidade inicial adequada à sua
realidade, os governos enfrentam também o desafio de ter que revisá-la periodicamente.
Alcançar a interoperabilidade é um processo interativo onde especificar, testar e implementar
traz os subsídios para os melhoramentos do padrão. A maioria das arquiteturas de
interoperabilidade governamentais existentes estipula um processo de revisão e atualização
anual. Este processo de atualização é estabelecido para assegurar que os padrões e diretrizes
incluídas na arquitetura permaneçam relevantes ao ambiente tecnológico em que ela está
sendo adotada. O Quadro 13 apresenta as atividades e seus executores para o processo
adotado como base para as atualizações da e-PING.
86
Quadro 12 - Atividades e seus executantes para a elaboração da e-PING
Atividade Executante
Criação do Grupo de Coordenação SLTI
Criação do plano de ação, cronograma e Grupos de Trabalho Grupo de Coordenação
Revisão de documentos referência de padrões de outros
governos, das necessidades internas e da estratégia de governo
para TIC
Grupo de Coordenação
Elaboração do esboço da estrutura da arquitetura Grupo de Coordenação
Esboço dos princípios, definições, metas e critérios de seleção. Grupo de Coordenação e Grupos de Trabalho
Seleção dos padrões e especificações a serem adotados na
arquitetura
Grupos de Trabalho
Análise dos padrões sugeridos pelos Grupos de Trabalho Grupo de Coordenação
Liberação da versão 0 da arquitetura para submissão à
consulta e audiências públicas
Grupo de Coordenação
Elaboração de consulta e audiências públicas SLTI
Análise das contribuições apresentadas na consulta e
audiências públicas
Grupo de Coordenação e Grupos de Trabalho
Alteração do documento referência para incorporação das
contribuições apresentadas na consulta e audiências públicas
que foram acatadas; refinamento dos princípios e do conteúdo
do documento
Grupos de Trabalho
Aprovação das alterações e liberação da versão 1.0 do
documento referência
Grupo de Coordenação
Aprovação do documento e liberação para uso público SLTI
87
Quadro 13 - Atividades e seus executantes para as revisões da e-PING
Atividade Executante
Recebimento de demandas via mecanismos de consultas ou
por sugestão interna dos membros dos grupos
Grupo de Coordenação
Monitoração e compilação das contribuições Grupo de Coordenação
Consulta a documentos referências de arquiteturas de outros
governos e acompanhamento da agenda interna de governo
eletrônico
Grupo de Coordenação e Grupos de Trabalho
Elaborar as listas de tópicos a serem revisados Grupo de Coordenação e Grupos de Trabalho
Revisão das políticas em relação aos aspectos técnicos e
especificações
Grupos de Trabalho
Redação das versões intermediárias com as incorporações
realizadas para publicação
Grupos de Trabalho
Revisão das versões intermediárias com as incorporações
realizadas para publicação
Grupo de Coordenação
Publicação das versões intermediárias SLTI
Execução de audiências e consultas públicas SLTI
Avaliação das contribuições sugeridas nas audiências e
consultas públicas
Grupo de Coordenação
Elaboração do relatório com as respostas às contribuições
sugeridas nas audiências e consultas públicas
Grupo de Coordenação e Grupos de Trabalho
Incorporação das alterações aprovadas para inclusão na nova
versão do documento referência
Grupos de Trabalho
Revisão do relatório com as respostas às contribuições
sugeridas nas audiências e consultas públicas
Grupo de Coordenação
Revisão da nova versão do documento referência com as
contribuições sugeridas nas audiências e consultas públicas e
aprovadas para incorporação
Grupo de Coordenação
Publicação do relatório com as respostas às contribuições
sugeridas nas audiências e consultas públicas
SLTI
Publicação da nova versão do documento referência com as
contribuições sugeridas nas audiências e consultas públicas e
aprovadas para incorporação
SLTI
88
89
CAPÍTULO 5 – ANÁLISE E DISCUSSÃO DOS DADOS
Conforme já mencionado anteriormente, de acordo com Williams e outros (2004), os
diferentes estágios do ciclo de vida de um padrão são estabelecidos em cenários sociotécnicos
bastante diferentes. O lócus onde a padronização ocorre, os agentes envolvidos no processo, e
seus atributos são diferentes em seus dois estágios: desenvolvimento e implementação.
Embora seja reconhecida claramente a existência desses estágios, identificar os limites de
escopo das atividades desenvolvidas dentro do processo de padronização como um todo em
relação a esses estágios não é uma tarefa fácil. Como é um processo contínuo, uma mesma
atividade ora pode estar relacionada ao desenvolvimento do padrão, ora à implementação e,
por vezes, aos dois estágios ao mesmo tempo.
É necessário também definir a abrangência desses estágios no processo. No caso específico
dessa pesquisa, considera-se desenvolvimento a fase de discussão e especificação dos padrões
que comporão a arquitetura, enquanto que a implementação corresponde a fase de publicação
e avaliação do documento referência, e liberação da versão para adoção pelos interessados.
O processo de construção da arquitetura e-PING pode ser visto de uma forma simplificada
como composto de três estágios, conforme figura abaixo.
Figura 5 - Estágios do processo simplificado de construção da e-PING
Avaliação
Especificação Publicação
Adoção
Desenvolvimento Implementação
90
O desenvolvimento da e-PING ocorre num ambiente que, embora seja heterogêneo, pode ser
considerado como fechado. Os grupos de trabalho são compostos de técnicos e gestores de
TIC de vários órgãos do Governo Federal, que podem ser classificados como stakeholders
apenas internos. Seus interesses na padronização, embora possam ser divergentes em algum
momento em relação a determinado ponto de vista, representam idealizações e expectativas
relativas apenas ao âmbito dos seus escopos de trabalho dentro do governo. A resolução de
possíveis conflitos se dá através da discussão direta dos componentes do grupo com seu
coordenador ou dentro do grupo de coordenação do projeto, onde a solução adotada é fruto de
consenso decorrente dessas discussões.
A sua implementação, por sua vez, possui um ambiente mais heterogêneo e em parte aberto,
onde ocorrem interações com outros agentes afetados pelo processo de padronização. As
audiências e consultas públicas estabelecem uma interface com o público externo, tais como
empresários, fornecedores, consultores e sociedade em geral. Nessa fase, os interesses na
padronização tendem a serem mais divergentes pois refletem pontos de vistas baseados na
obtenção de benefícios de ordem também pessoal dos interessados. Fabricantes e
fornecedores, por exemplo, buscam influenciar na tomada de decisões do grupo de
coordenação do projeto em relação a especificações dos padrões a serem homologados, tendo
em vista a representatividade da participação do governo como consumidor no mercado de
produtos e serviços de TICs. A resolução dos conflitos passa a ser através de uma estratégia
de mediação, onde as sugestões e questionamentos submetidos são avaliados internamente
pelos grupos de trabalho e pelo grupo de coordenação e posteriormente as respostas são
divulgadas em documento específico na página da internet do projeto. A solução adotada
nesse estágio, embora sofra certa influência externa, é decidida internamente e posteriormente
comunicada.
Enquanto é fácil designar que todos os órgãos do governo obedeçam aos padrões
especificados, não existe nenhuma garantia que essa exigência seja seguida. O escopo da
arquitetura e o processo como ela foi estabelecida influencia na sua adesão. Mas, além disso,
ter uma acreditação inicial ajuda a ter uma maior adesão futura.
Nesse sentido, as audiências e consultas públicas exercem um papel importante no processo
de desenvolvimento da arquitetura. Elas são, na realidade, estratégias para promover a
legitimação das decisões tomadas pela coordenação da e-PING. Ao efetuar as consultas e
91
audiências, os interessados e/ou impactados pela padronização são chamados a opinar sobre
as especificações definidas. Com isso, é dada a oportunidade de validação ou contestação
dessas definições. A divulgação das versões dos documentos referência da arquitetura
estabelece a condição de conhecimento do seu teor e das implicações decorrentes de sua
aplicação. A possibilidade de participação dos interessados no processo, inclusive com a
incorporação de suas sugestões e contribuições cria condições de estabelecer uma acreditação
no padrão, conferindo-lhe uma percepção de relevância para potenciais adotantes. A
legitimidade das decisões, nesse caso, baseia-se na participação coletiva dos membros dos
grupos de trabalho, do grupo de coordenação e dos outros interessados que se manifestaram.
A execução dessas consultas e audiências públicas segue um processo de interação entre os
grupos de trabalho, grupo de coordenação e interessados específico para cada um dos casos:
No caso das consultas... A pessoa se cadastra, o documento está todo divido em capítulos, ela
escolhe onde quer contribuir e lança a contribuição dela. As pessoas podem fazer comentários em
cima da contribuição dela, A gente lê as contribuições e os comentários, mas só responde as
contribuições. Esse sistema está lá no site do governo eletrônico e ai os coordenadores têm um
login e uma senha. Só os coordenadores dos grupos de trabalho, então são 5 e, normalmente, eu [o
assessor técnico do projeto] e o Leandro [o coordenador geral do projeto na época da entrevista] -
a gente também tem uma senha. E antes de responder tem o processo de publicação da
contribuição. Não é nenhuma censura, é um critério. A única restrição é se o cara colocar algum
xingamento, alguma coisa que não tenha nada a ver com a consulta, aí a gente não publica. [...]
Quando tem uma contribuição, a gente tem um botão publicar e não publicar. Quando você coloca
o publicar fica disponível para todo mundo ler. O não publicar não vai aparecer. Só que o não
publicar a gente é obrigado a dar uma resposta do porquê. Os coordenadores podem publicar ou
não, mas essa parte fica mais aqui a critério meu e do Leandro. A gente deixa a parte dos
coordenadores para responder as contribuições. Mas eles poderiam entrar ali publicar ou não. Todo
mundo que tem acesso a senha tem acesso a essa funcionalidade. Ai o programa vai listar pra você
todas as contribuições feitas. Você só consegue responder as contribuições quando acaba a
consulta. Ai pra adiantar o trabalho a gente pede que os coordenadores vão entrando, olhando as
contribuições e respondendo em um documento texto ... perguntas e respostas. A gente marca
sempre logo depois que fecha a consulta pública uma reunião da coordenação coisa de uma
semana depois, para discutir alguma contribuição que o grupo ficou em dúvida... Nesse meio
período, as vezes vem uma contribuição pro GT1, mas que não tem nada a ver, que era pro GT2,
então a gente já vai fazendo esse trabalho de divisão, de reencaminhar as contribuições através de
aviso aos coordenadores. Aí fechamos tudo e damos um prazo para os coordenadores fechar tudo e
nos encaminhar todas as respostas. Cada coordenador poderia, sem problema nenhum, responder
diretamente no site. Só que pra poder padronizar a gente até encaminha pra ele uma sugestão. Tipo
na resposta vamos fazer assim. Mas, pra facilitar o trabalho dos coordenadores, eles me enviam e
eu publico tudo. [...] Só que ai depois de publicar, eu organizo em texto e disponibilizo em PDF no
site tanto no site da e-PING, quanto no portal governo. Isso fica funcionando como histórico
também.
Audiência pública... Como a gente faz? É presencial. O cara vai lá se inscreve e faz a contribuição
dele. O bom da audiência é que já estão lá todos os coordenadores e já respondem ali na hora. Se
for alguma pergunta cabeluda a gente diz que vai discutir com o resto do GT e depois te dá uma
resposta. Pra facilitar o trabalho dos coordenadores, dos GTs e da coordenação do e-PING, o que a
gente fez o ano passado... A gente recebia a pergunta e tentava responder, e pedia para todo
mundo, a fim de tornar a coisa mais pública, que eles entrassem na consulta e publicasse a mesma
pergunta. Por dois motivos: primeiro pra tornar pública e as pessoas poderem contribuir em baixo
e segundo, para ficar mais fácil a resposta. Pra tentar não perder a informação e pra tentar fazer a
92
resposta mais clara possível a gente pede que vocês entrem no site e publiquem. É até mais um
ponto positivo para a gente tentar movimentar a consulta. [...] o ano passado a gente fez dois
meses. O primeiro mês foi meio parado. O segundo mês, nas duas últimas semanas, chegaram
várias perguntas. Mas esse mês meio parado a gente teve as audiências. E ai foi movimentando um
pouco o site da consulta, porque as pessoas que participavam da audiência ia entrando e
publicando. Então tem esses dois mecanismos: a gente tenta responder na hora e responde depois
de novo na consulta.
Baseado nas diretrizes adotadas como políticas gerais, no item transparência, todo o processo
de consultas públicas é documentado no portal do projeto (www.eping.e.gov.br), inclusive o
relatório contendo todas as perguntas e respostas para cada consulta. No relatório da consulta
de 2007 ao final de cada pergunta consta o nome, data e hora da submissão, e após a resposta,
existe uma indicação se a esta foi dada pelo grupo de coordenação ou pelo coordenador do
grupo de trabalho ao qual a questão submetida está relacionada, de acordo com os segmentos
estabelecidos na arquitetura. Uma informação ausente, e relativamente importante, é a filiação
do autor da submissão – alguma indicação se este representa alguma empresa ou organização,
por exemplo.
Embora o projeto seja conduzido pela SLTI, SERPRO e ITI, a portaria normativa que
institucionalizou a e-PING especifica a SLTI como coordenadora executiva das atividades de
implantação, manutenção e disseminação da arquitetura. Tal posição lhe dá a competência
para aprovar as políticas, as diretrizes e as especificações que a compõem, e supervisionar
técnica e normativamente os órgãos na sua aplicação, entre outras incumbências (BRASIL,
2005). Essa condição dá um destaque maior da SLTI dentro do projeto em relação aos outros
órgãos coordenadores, o que pode proporcionar na sua percepção pelos interessados na
padronização como um agente de maior nível de poder de decisão dentro do processo.
A participação da SLTI no grupo de coordenação também é bastante expressiva. O
coordenador geral tem sido um funcionário desta secretaria desde o início do projeto e a
maioria dos membros do grupo é pertencente ao seu quadro. Na ocasião dos trabalhos para
lançamento da versão 3.0 do padrão, dos 30 componentes, 9 eram da SLTI, ou seja, 30% do
total. Os outros participantes eram: 5 do SERPRO, 3 do ITI, 3 da DATAPREV, 3 do
Ministério da Saúde, 2 da ABEP, 1 do Banco do Brasil, 1 da Caixa Econômica Federal, 1 do
Ministério da Justiça, 1 do Ministério das Relações Exteriores e 1 da Presidência da
República
9
.
9
Veja relação completa dos membros do grupo de coordenação e também dos grupos de trabalho no Anexo F
93
Por outro lado, a manutenção dos sistemas estruturadores do Governo Federal é feita pelo
SERPRO. Com isso, ele torna-se o maior impactado pelo estabelecimento da arquitetura o
que, em uma análise inicial, poderia ser indicador de prováveis pontos de tensão. No entanto,
a legitimação dada pela portaria normativa em relação ao papel da SLTI de coordenação
executiva do projeto termina se sobrepondo à questão dos reflexos da adoção dos padrões.
Outro ponto que colabora para a atenuação do surgimento de conflitos é o fato que a
coordenação da e-PING tem adotado em grande parte padrões de facto para compor a
arquitetura (tais como XML e Webservices, por exemplo), o que pode levar os gestores a
serem mais propensos a adotá-la.
Dados da 1ª. pesquisa diagnóstico de adoção da e-PING promovida pela coordenação do
projeto demonstraram que mais de 58% dos sistemas de informações em uso estavam
alinhados com as principais especificações usadas na internet e com os padrões para Web.
Cerca de 44% dos pesquisados já adotavam o XML como padrão de intercâmbio de dados e
mais de 82% adotavam navegadores (browsers) como principal meio de acesso, sendo que
destes, aproximadamente 78% empregavam um padrão mínimo de navegador para poder
operar em múltiplas plataformas. Esses níveis de adoção desses padrões sugerem a
possibilidade de um alto nível de aderência a e-PING, visto que existe um relativo baixo nível
de incompatibilidade das tecnologias já implementadas pelos órgãos com as especificações
definidas na arquitetura.
Por um lado, ao definir o uso de padrões de mercado, valendo-se do mecanismo de
isomorfismo mimético, a coordenação do projeto reduz incertezas e legitima as suas decisões.
Entretanto, essas opções podem fazer alguns potenciais adotantes se desinteressar pela
arquitetura como um todo, caso considerem esse fato como uma forma de redução da
relevância das suas especificações, mesmo reconhecendo sua legitimidade.
Definir no documento referência um escalonamento do escopo para adesão à arquitetura
também se revela uma estratégia de certa forma eficiente de quebrar resistências e superar
alguns obstáculos mais imediatos. As barreiras para adoção são reduzidas pelo fato de esta
poder ser efetuada gradualmente, e não de uma única vez, conforme o documento referência
estabelece: "A adesão ocorrerá de maneira gradativa, de acordo com plano de implementação,
94
que considerará a situação de cada uma dessas instituições em relação à possibilidade de se
adequar às especificações e recomendações da e-PING" (BRASIL, 2007a, p. 8).
Os membros dos grupos de trabalho são funcionários prioritariamente do Governo Federal
10
(existem membros da Companhia de Processamento de Dados do Estado do Paraná –
CELEPAR, como exemplo de exceção), indicados pelos seus órgãos de origem em resposta às
solicitações por ofício feitas pela SLTI. São pré-requisitos para a participação nos GTs que os
funcionários sejam efetivos (concursados) e sejam gestores ou técnicos de TI. De acordo com
a coordenação da e-PING:
[...] todo início de ano, a gente pega a lista de todos os servidores, a gente coloca esse critério, a
pessoa tem que ser servidor público para participar. Lógico, sociedade, empresas, terceirizados
podem participar, mas em momentos específicos, nas audiências públicas, nas consultas públicas,
enviando e-mails e aí a gente considera todas as sugestões na mesa, sem problema algum. Agora
no trabalho mesmo dos grupos, foi uma recomendação do secretário que só participassem
servidores públicos. Aí isso nos da uma dificuldade maior, porque as coordenações de TI dos
ministérios tem muita gente terceirizada.
Como já mencionado, os integrantes dos grupos participam do processo por conta das
indicações de seus órgãos de origem. Em termos práticos, embora esse técnicos estejam
representando suas instituições no processo de especificação dos padrões, suas manifestações
e decisões refletem bem mais suas concepções pessoais sobre as tecnologias em questão do
que o posicionamento das suas organizações. Segundo a coordenação da e-PING, alguns deles
até argumentam defendendo um posicionamento mais específico de seu órgão, mas na maior
parte das vezes, os membros dos grupos é que levam os resultados das discussões para serem
conhecidas na organização. Embora existam atas das reuniões, com registros das discussões e
decisões, as definições são consideradas como fruto de consenso e, consequentemente, não
são associadas formalmente nem aos técnicos nem aos órgãos os quais eles representam.
Os membros dos GTs e do GC não possuem dedicação exclusiva, e dividem seu tempo
alocado ao projeto com suas atividades do dia-a-dia nos seus órgãos de origem. Essa forma de
dedicação parcial termina provocando uma grande variação do número de participantes nos
grupos, com uma significativa evasão por conta, principalmente, do surgimento de outras
atividades e/ou projetos considerados mais prioritários dentro do órgão ao qual o técnico está
10
Veja relação completa dos membros dos grupos de trabalho e de coordenação com suas respectivas
vinculações institucionais no Anexo F.
95
vinculado. Isso é evidenciado pelo seguinte relato do Assessor Técnico da coordenação da e-
PING:
Todo começo de ano, a gente encaminha um ofício para todos os ministérios e para outros órgãos
que já vinham participando. E nesse ofício a gente pede, por exemplo, Ministério da Fazenda,
“encaminhe este ofício para todos os seus órgãos vinculados” aí ele manda. Lógico, B(anco do)
B(rasil), Caixa (Econômica Federal), SERPRO, estes órgãos principais a gente já manda direto. E
aí a gente coloca todos os critérios: que tem que ser servidor público, que tem que ter a dedicação
de tantas horas por mês, que tem que participar de pelo menos uma reunião por mês.
[...]
Mas o problema é assim: no começo do ano está todo mundo animado. A gente recebe a indicação
de 200 pessoas. Chega no final do ano tem, sei lá, 50 pessoas, normalmente, ficam em torno de 60
pessoas trabalhando.
[...]
Para compor o grupo de coordenação, o procedimento é o mesmo. A gente faz um ofício e envia
para os ministérios e pede para os órgãos indicar representantes para a coordenação e para cada um
dos GTs. A gente explica direitinho que a coordenação já é um nível mais decisório, tem que ter a
parte técnica, lógico porque a gente discute as especificações na coordenação também. Mas, é mais
no nível decisório, então o perfil já muda um pouco. Enquanto que no GT o cara tem que ser
técnico, na coordenação é mais gerencial. Mas, acaba que quem indica, indica só para um GT ou
só para a coordenação, ai fica em aberto. A gente pede para indicar para todos... nunca sobra
disponibilidade ai fica essa variação.
Também não existe nenhuma forma de incentivo para participação dos técnicos nos grupos. É
apenas mais uma atividade de trabalho que é alocada dentro das suas agendas do dia a dia por
conta de determinação superior. Em algumas poucas exceções, existe participação voluntária,
desde que o solicitante preencha os requisitos estabelecidos.
Dentro dos grupos de trabalho e do grupo de coordenação não existem níveis hierárquicos
definidos. Existem apenas membros e um deles faz o papel de coordenador, sendo a escolha
deste feita por votação entre os próprios componentes do grupo.
O processo de formação e manutenção dos grupos pode ser entendido como evidência de um
baixo nível de priorização do projeto dentro dos programas do governo. Um projeto
considerado de grande impacto na reestruturação do ambiente de TICs e, consequentemente,
de governo eletrônico, precisaria de uma atenção maior em relação à definição de prioridades.
Por conta da rotatividade de pessoal, o andamento do processo sofre variações de
produtividade. Os novos membros têm que se interar do que já foi discutido e em que ponto
as discussões estão, e isso leva tempo. E mesmo com a coordenação do projeto mantendo um
portal com todos os documentos gerados, inclusive as atas das reuniões realizadas, só o acesso
a essas informações não permite um enquadramento imediato dos novos membros no
96
processo. Por isso, a coordenação tem utilizado seminários internos para reduzir esse tempo
de alinhamento, conforme pode ser confirmado nesse depoimento:
Esse ano nós fizemos assim: como tinham muitos servidores que não vinham participando da e-
PING, a gente fez um seminário de nivelamento que ai todos os coordenadores dos grupos se
apresentaram, que as pessoas não conheciam. Eles fizeram uma apresentação de quais trabalhos
estavam sendo desenvolvidos, quais eram os objetivos daquele ano, quais os pontos que eles
pretendiam desenvolver, aprofundar.
Outro aspecto a ser considerado como resultado da rotatividade dos membros dos grupos é
que, durante o tempo de alinhamento dos novos participantes, as decisões tomadas tendem a
serem mais concentradas no ponto de vista dos membros remanescentes, mais antigos. E esse
deslocamento temporário do núcleo de decisão pode implicar em vieses que não
necessariamente seria o melhor caminho para a definição de determinados padrões.
Ao optar por um modelo de gestão inclusivo, possibilitando a participação de todos os
interessados através de consulta e audiências públicas a coordenação da e-PING, por um lado,
consegue obter, como já mencionado anteriormente, um endosso da legitimidade de suas
ações. Mas, por outro lado, essa participação também acarreta o surgimento de alguns
obstáculos para o andamento mais fluido do projeto. Fornecedores de produtos e serviços ou
representantes da indústria de TICs, e comunidades e grupos de discussão, por exemplo, têm
questionado algumas vezes de forma incisiva o posicionamento do grupo de coordenação
sobre determinados padrões inclusos na arquitetura. Algumas discussões sobre os critérios e o
processo de seleção e classificação dos padrões têm se arrastado ao longo de todas as
consultas e audiências públicas realizadas.
Esses embates se intensificam por conta do compromisso da coordenação em responder a
todos os questionamentos que, em alguns casos, se repetem nas consultas seguintes, mesmo
tendo sido respondidas anteriormente. Outras são de cunho apenas ideológico, não tendo
nenhum suporte racional em torno da discussão da adequação da tecnologia em questão, como
algumas relacionadas à adoção de software livre X proprietário. Como exemplo, seguem
trechos do relatório "Respostas aos questionamentos encaminhados à Consulta Pública 2007",
publicado pela coordenação da e-PING no site do projeto.
Respostas Relativas à Parte Geral do Documento
CONTRIBUIÇÃO 3 - POLÍTICAS GERAIS
97
Retirar a limitação imposta aos padrões proprietários como Transitórios, bem como a referência a
soluções de Software Livre
Justificativa: No Documento de Referência da e-PING V 2.9 é declarada a preferência por padrões
abertos, em detrimento dos padrões proprietários, bem como a preferência por soluções de
Software Livre. A adequabilidade de sua inclusão na especificação da arquitetura e-PING merece
uma avaliação cuidadosa.
Aparentemente, essa política trata como disjuntos os padrões abertos e os padrões proprietários,
mas existem padrões que são ao mesmo tempo abertos e proprietários. O conceito de padrão aberto
pode se fundamentar em princípios jurídicos, comerciais ou eminentemente técnicos, e uma
definição consensual desse conceito é improvável de se conseguir, pelo menos em um futuro
próximo. Supostamente, esse conceito foi evocado dentre as políticas gerais na e-PING para
conduzir à construção de certas características técnicas nos padrões a serem adotados. Em vez de
sustentar a especificação dos padrões da e-PING em um conceito difuso como o dos padrões
abertos, pode ser mais apropriado explicitar as características técnicas desejadas para que um
padrão seja adotado. Quanto à preferência por soluções de Software Livre, ela poderia ser retirada
da e-PING, pois está fora de contexto: a e-PING trata da especificação de padrões para
interoperabilidade, e definitivamente não trata e não deve tratar da especificação dos aplicativos
que irão interagir com base nesses padrões. Qualquer manifestação de preferência ou indução ao
uso de aplicativos com quaisquer características específicas contraria o princípio que tem
motivado o desenvolvimento dos padrões para interoperabilidade expressos na e-PING.
A inclusão da preferência de uso de aplicativos de código livre na especificação do protocolo de
interoperabilidade da e-PING suscita uma discussão que está fora do contexto desse protocolo, e
pode induzir à vinculação da Referência e-PING e sua utilização a políticas de adoção de
aplicativos para uso interno nos órgãos do governo federal, o que pode implicar em atrasos
desnecessários na implantação ampla e efetiva da arquitetura e-PING.
Considerando que o objetivo da e-PING é a interoperabilidade, essa diretriz parece mais adequada.
Alem do mais, a referência a produtos ou soluções específicas são itens que deveriam estar
presentes somente como parte do projeto de implementação, pois já aponta para questões de
natureza comercial. Essas preocupações deveriam ser parte somente dos itens que envolvem o
processo de desenvolvimento da solução e nunca na política de interoperabilidade. Portanto, tais
referências deveriam ser retiradas da e-PING.
Responsável: Raimundo Nonato da Costa
Enviada em: 15/11/2007 17:24
RESPOSTA:
Caro Senhor Raimundo,
Obrigado por contribuir no processo de aperfeiçoamento da versão 2.9 do documento de referência
da e-PING.
Em resposta à sua proposta de retirada da limitação imposta aos padrões proprietários no
documento de referência, reiteramos nossa compreensão de que a atual redação, alinhada às
políticas gerais de todos os governos que têm trabalhado o tema da interoperabilidade, apresenta-
se como aspecto estratégico para a defesa do interesse público. Afinal, os riscos em estabelecer
dependência de fornecedor exclusivo em temas tão críticos para a gestão pública e sociedade,
quanto aos sistemas de informação, são conhecidos e documentados.
Relevante destacar que os aspectos contidos em seu comentário em relação às dificuldades de
estabelecer definição consensual e “perfeita” do que sejam padrões abertos são pertinentes e neste
sentido buscaremos aperfeiçoar as referências ao termo em versões futuras.
Quanto à escolha preferencial de soluções em Software Livre, isto ocorre em função das diretrizes,
dos objetivos e das ações prioritárias do governo federal no Planejamento Estratégico produzido
pelo Comitê Técnico de Implementação de Software Livre.
Lembramos também que a e-PING não faz “(...) qualquer manifestação de preferência ou indução
ao uso de aplicativos com quaisquer características específicas (...)” já que a arquitetura e-PING
faz referência a padrões e não a produtos ou fabricantes. Desta forma, qualquer produtor ou
fabricante que trabalhe com os componentes indicados no documento de referência da e-PING
poderá participar de qualquer processo de compra e contratações do governo federal, Poder
98
Executivo, direcionado para o desenvolvimento de serviços de governo eletrônico e para
atualizações de sistemas legados, conforme recomendações da e-PING.
Atenciosamente,
Coordenação da e-PING
Respostas Relativas ao GT – Meios de Acesso
01) CONTRIBUIÇÃO:
Gostaria de reforçar a sugestão do colega Daniel Fernandes (SERPRO/TIFLA) que sugeriu a
promoção do formato ODF para o status de Adotado.
Justificativa: O impacto desta medida não seria impedimento a meu ver, uma vez que grande parte
dos documentos produzidos no governo hoje não está no formato Adotado, muito menos em
formato Recomendado, e sim no formato MicroSoft Office que tem status Transitório.
Responsável: Emmanuel Nazareno de Lima Ferro
Enviada em: 13/11/2007 17:47
RESPOSTA:
Caro Senhor Emmanuel,
Obrigado por contribuir no processo de aperfeiçoamento da versão 2.9 do documento de referência
da e-PING.
Quanto ao seu questionamento, consideramos prematura a homologação do ODF como um
formato adotado neste momento. O formato ODF contribui efetivamente para a interoperabilidade
entre sistemas e atende às políticas gerais da e-PING, especialmente no que diz respeito à adoção
preferencial de padrões abertos. Entendemos, entretanto, que o impacto de sua adoção é
considerável, justamente devido à prevalência de outros formatos proprietários, devendo ser objeto
de estudo cuidadoso. Reconhecemos as vantagens oferecidas pelo formato ODF e continuaremos
avaliando a possibilidade de sua homologação futura.
Atenciosamente,
Coordenador do GT3 da e-PING
2) CONTRIBUIÇÃO:
Reforço minha fala durante a consulta pública realizada no SERPRO, em 3/11/2007, para que os
formatos ODF (Open Document Format odt, ods, odp e odb) sejam classificados como "Adotado
(A)".
Justificativa: Os formatos ODF são padrões ISO/IEC 26300 (padrão aberto, conforme orientação
da e-PING) e são utilizados por uma boa gama de aplicativos de escritórios livres, entre os quais se
destacam o OpenOffice.org/BrOffice.org. Além disso, por possibilitarem formatações complexas,
são claramente mais adequados que os formatos "texto puro", atualmente classificados como
"Adotado". Essa classificação seria ainda uma forma de incentivar ainda mais o uso de software
livre pelos órgãos de governo.
Responsável: Daniel Lima Fernandes
Enviada em: 14/11/2007 19:39
RESPOSTA:
Caro Senhor Daniel,
Obrigado por contribuir no processo de aperfeiçoamento da versão 2.9 do documento de referência
da e-PING.
99
Quanto ao seu questionamento, consideramos prematura a homologação do ODF como um
formato adotado neste momento. O formato ODF contribui efetivamente para a interoperabilidade
entre sistemas e atende às políticas gerais da e-PING, especialmente no que diz respeito à adoção
preferencial de padrões abertos. Entendemos, entretanto. que o impacto de sua adoção é
considerável, devido à prevalência de outros formatos proprietários, devendo ser objeto de estudo
cuidadoso. Reconhecemos as vantagens oferecidas pelo formato ODF e continuaremos avaliando a
possibilidade de sua homologação futura.
Como o foco da e-PING é a interoperabilidade, julgamos absolutamente justificada a adoção dos
formatos de “texto puro”. Documentos nesses formatos podem ser manipulados por todos os
aplicativos de escritório e em quaisquer sistemas operacionais. Aplicações desenvolvidas pelos
diversos órgãos de governo podem implementar facilmente a leitura e geração desses documentos.
Entendemos que documentos em “texto puro” não competem com os formatos “ricos” (como o
ODF e outros) e devem ser preferíveis sempre que suas limitações não sejam um impedimento
importante.
Atenciosamente,
Coordenador do GT3 da e-PING
Uma das particularidades da e-PING é que, embora seja especificada como compulsória, a
portaria normativa que instituiu sua obrigatoriedade não indica nenhuma forma de sanção
para o seu não cumprimento.
Segundo a coordenação da e-PING, embora exista a definição de mandatoriedade na portaria,
a idéia é de orientação para o uso e não de punição. Além disso, existem alguns mecanismos
que estão sendo implementados de forma a auxiliar o monitoramento da aderência ao padrão,
como visto a seguir.
A gente não pode falar assim, usa a e-PING, se não a gente vai cortar seus recursos. Só fala que
tem que seguir. Agora e se não seguir, o que vai acontecer? Não fala. Então com a CGU
(Controladoria Geral da União) e o TCU (Tribunal de Contas da União) começando a cobrar,
começando a observar o que é e-PING, a tendência é... Uma coisa é o TCU chegar para um órgão,
“oh, por que você não”... “justifique aqui” “quem foi o gestor dessa compra? Por que não seguiu o
que estava na e-PING?”. O cara vai prestar mais atenção nos outros editais.
[...]
É o que também está no texto da e-PING. A adoção não é imediata, ela é gradativa. A gente não
quer que o órgão chegue e jogue tudo fora e compre tudo novo. Não, a medida que for comprando
ou adicionando novas coisas ao sistema, ele já tem que está observando a e-PING
[...]
Tem aquela idéia que, em princípio seria mais educativa do que punitiva, que é essa conversa que
a gente está tendo com a CGU. A CGU agora tem uma equipe interna especializada em TI.
Tivemos algumas conversas com ele para nas vistorias colocarem algumas questões básicas sobre
a e-PING. Questões básicas para fazer um levantamento, tipo usa "isso" usa "aquilo". Agente
ainda está tentando bolar as questões, mas seriam questões mais amplas. Talvez a daqui a vários
anos a gente possa chegar a um nível maior de detalhamento.
Para dar suporte a essa regulamentação, poderia ser interessante o governo adotar uma
abordagem baseada em incentivos para a adesão à arquitetura. A versão mais comum desta
100
abordagem é associar a adesão com o a gestão dos orçamentos: somente projetos de governo
eletrônico em conformidade com os padrões recebem dotação orçamentária e financiamentos.
Uma variação desse mecanismo é a criação de um fundo central para governo eletrônico que
completa ou aumenta recursos de um órgão para projetos de TICs. Desde que esse
procedimento ainda permite que projetos sem conformidade sejam financiados, ele pode ser
visto pelos órgãos como uma abordagem menos arbitrária para a adesão aos padrões.
Mas isto só é particularmente efetivo se todos os projetos de TICs forem gerenciados
centralmente e se o órgão líder do projeto tiver real controle sobre a destinação do orçamento
e do uso e desembolso dos fundos de financiamento, o que não é o caso do governo federal
brasileiro, conforme declarado pela coordenação da e-PING:
O orçamento de TI não é centralizado. Cada ministro deve brigar pelos seus recursos. O MP
[Ministério do Planejamento] influi no orçamento dos órgãos, contudo indiretamente, já que a
Secretaria é órgão central do SISP - Sistema de Administração dos Recursos de Informação e
Informática. Conforme competência da Secretaria:
"À Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação compete planejar, coordenar, supervisionar
e orientar normativamente as atividades do SISP e do SISG, bem como propor políticas e
diretrizes a eles relativas, no âmbito da administração federal direta, autárquica e fundacional".
Essa situação onde não há mecanismos de auditorias nem de sanções definidos, possibilita
que surjam dois tipos de situações que implicam diretamente na efetividade da adoção dos
padrões. Como não existem mecanismos de auditoria, alguns órgãos podem simplesmente
afirmar que adotaram a arquitetura, quando na realidade não o fizeram. Outros, valendo-se da
inexistência de sanções, poderão decidir por não seguir as especificações, pois não há
punições formais resultantes dessa opção.
Na 1ª pesquisa realizada pela coordenação do projeto para diagnóstico da disseminação da e-
PING, mais de 82% dos gestores declararam que conheciam as especificações da arquitetura e
cerca de 53% afirmaram já tê-la adotado ao menos parcialmente. Mas apenas pouco mais de
2% não tiveram nenhuma dificuldade em adotar os padrões, enquanto o resto enfrentou algum
tipo de restrição. Mais de 33% tiveram limitações de recursos técnicos ou de qualificação
profissional para implementar as especificações e cerca de 28% afirmaram não ter
conhecimento do que está sendo realizado nos demais órgãos. Aproximadamente 17%
possuem dificuldades com relação ao tempo para implementação de projetos mais de 12%
declararam não conhecer a arquitetura. Esses resultados apontam barreiras para a efetiva
101
adoção dos padrões, visto que os órgãos não dispõem de recursos para implementar a
arquitetura e, principalmente, gerir as mudanças decorrentes do processo.
Embora tenha sido mencionado na pesquisa por alguns respondentes o desconhecimento sobre
o assunto e também a falta de qualificação do pessoal para a implantação dos projetos em
conformidade com os padrões, não existe nenhum plano de ação formal especificado pela
coordenação do projeto para alterar esse quadro de forma mais abrangente. Vale salientar, no
entanto, que o documento referência especifica que será feita capacitação dos gestores de
TICs sobre o padrão.
É imprescindível empreender esforços para disseminar informação como também treinar o
pessoal sobre a arquitetura e os padrões que ela define. Isso permite assegurar que a
interoperabilidade aconteça tanto no nível estratégico como no prático.
Não efetuar os investimentos necessários em desenvolvimento de capacidade em gestão, e em
sistemas e serviços de aquisição, como também em habilidades de TICs que são requeridas
para uma efetiva implementação de serviços de governo eletrônico baseados no padrão trazem
um grande risco de fracasso da arquitetura.
Em relação aos esforços para disseminar a informação sobre a e-PING, um ponto que se pode
destacar do projeto tem sido sua estratégia de publicação e discussão. Desde o seu início até o
lançamento da versão 3.0, foram feitas 39 apresentações nacionais e internacionais em
seminários, workshops e conferências
11
. Isso trouxe visibilidade ao projeto, tornando possível
um alto nível de conhecimento sobre suas diretrizes não só para os gestores públicos, mas
também para a sociedade em geral. No entanto, essas ações parecem não estar sendo efetivas,
tendo em vista o que tem sido apurado nas pesquisas. A segunda pesquisa apontou, por
exemplo, redução no percentual de respondentes que afirmaram que a organização na qual
trabalhavam usava os padrões e também redução do número de respondentes que conheciam
as políticas de especificações técnicas da e-PING. Questionada sobre o assunto, a
coordenação do projeto respondeu:
A gente sabe que a amostra que a gente pegou é significativa, contudo, não é exatamente a mesma
amostra da pesquisa do ano anterior. Então a gente sabe que nas pessoas pesquisadas teve essa
redução, agora a gente não sabe o porquê. Podem ser vários motivos. Como a gente estava
pesquisando gestores dos vários ministérios e tem uma movimentação grande desses
11
Para saber as datas e eventos onde ocorreram as apresentações consulte o Anexo E – Histórico da e-PING
102
coordenadores [...] do ano passado pra cá vários órgãos trocaram os coordenadores. Então pode ter
acontecido desde tenha chegado coordenador novo e nunca tenha ouvido falar de e-PING...
Sobre a redução de pessoas que conhecem as políticas de especificações técnicas da e-PING: aqui
também pode ter acontecido a mesma coisa com “trabalha ou não com e-PING”. Chegou um
coordenador de informática novo não conhece e-PING e não tem a menor idéia se o órgão dele
trabalha com e-PING ou não. A gente não pode desmerecer a pesquisa, mas também a gente não
pode afirmar com certeza a causa dessa variação.
Ainda em relação à disseminação de informações, existe uma outra iniciativa do governo que,
através do site de governo eletrônico, disponibilizou um fórum para discussão de tópicos
relativos a e-PING (https://www.governoeletronico.gov.br/forum/e-ping-padroes-de-
interoperabilidade-de-governo-eletronico/). No entanto, em um acesso em 25/01/2008, consta
que a última atualização na página de acesso foi feita em 24/07/2007 e que não há nenhuma
discussão cadastrada (Figura 6).
Figura 6 - Tela de acesso ao fórum de discussão da e-PING
Dos 193 padrões especificados na versão 3.0 da e-PING, apenas 31 estão definidos como
adotados (A), ou seja, 15,82 %, e 96 estão classificados como recomendados (R), o que
corresponde a 49,74 % do total. Isso significa que embora o projeto já esteja sendo conduzido
103
por quase quatro anos (janeiro de 2004 a dezembro de 2007), o nível de padrões definidos
como adotados ainda pode ser considerado relativamente baixo. Essa situação pode ser
considerada pelos gestores de TIC como um fator inibidor, visto que apenas uma pequena
parte dos padrões especificados está formalmente homologada.
Para a coordenação da e-PING essa situação é resultado do contexto do próprio processo, mas
também uma estratégia de institucionalização do padrão:
[...] o número de padrões adotados (homologados) em minha opinião é que está de ideal a talvez a
aquém. E por que não tem mais? Porque tem ainda essa parte de catequização dos órgãos. Então eu
acho que não adianta nada a gente adotar um monte de padrão se não tem ninguém usando, A
partir do momento que a gente tiver essa consciência solidificada nos órgãos que eles têm que
seguir o que está aqui, aí acho que dá pra avançar até mais rápido um pouco.
[...] a fase mais crítica é a passagem de recomendado para adotado. Mais crítica nem tanto pelas
dificuldades do processo, mais em função do que aquela decisão vai resultar. A partir do momento
que você coloca como adotado, segundo o documento, todos os órgãos são obrigados a seguir.
Então você está influenciando todos os órgãos. Colocar como recomendado também é crítico, mas
não tanto como adotado. Colocar como em estudo e em estudo futuro, assim, o grupo está
estudando mais não afeta tanto. Colocar como recomendado tem um peso, mas colocar como
adotado tem um peso maior ainda.
Todo esse processo de desenvolvimento e implementação da e-PING ocorre num contexto
amplamente desfavorável. A gestão dos investimentos de TICs dos órgãos no governo é
descentralizada, com cada um tendo autonomia de definição de suas aquisições. A SLTI
interfere nesses investimentos de forma indireta e muito superficial, usando como instrumento
a análise e aprovação dos orçamentos a serem fixados no Planejamento Plurianual - PPA pelo
Ministério do Planejamento. Mas a SLTI não tem nenhuma inferência sobre a aquisição
efetiva das tecnologias a serem implantadas nos órgãos. Aliado a esse aspecto, ainda existem
as questões relativas aos contextos institucional, econômico e político nos quais esse projeto
está sendo conduzido.
Fernandes (2007), ao analisar a construção da agenda, o planejamento, a estrutura
organizacional e a implementação do governo eletrônico brasileiro que vêm sendo realizada
desde 2000, afirma que a trajetória do governo eletrônico registra importantes realizações na
formulação de uma visão estratégica, na condução da política e na definição de uma agenda
de projetos transversais. No entanto, ressalva que embora mantida a sua estrutura de
coordenação inserida na Presidência da República e ampliada através da criação de comitês
técnicos, a implementação foi afetada pelo enfraquecimento da capacidade de liderança e
104
mobilização sobre os ministérios, decorrente principalmente das mudanças no arranjo de
poder que deu sustentação inicial à política. Além disso, o autor apresenta vários outros
fatores que têm dificultado o programa de governo eletrônico em aprofundar a implementação
dos projetos, como a emergência de agendas concorrentes, a desconexão entre a agenda de
governo eletrônico e a agenda da gestão pública, a dificuldade de coordenação dos projetos
setoriais de informatização de grande porte, a pulverização dos investimentos em TI e a
inadequação do perfil e da estrutura organizacional dessa área nos órgãos da administração
federal.
O relatório de Avaliação do Programa de Governo Eletrônico publicado pelo TCU em 2006
também reitera esse contexto desordenado. Segundo o relatório, foram identificados os
seguintes problemas, entre outros: ausência de coordenação e articulação do programa na
implementação da prestação de serviços públicos eletrônicos; falta de formalização das
diretrizes do programa; enfraquecimento das instâncias de discussão e formulação da política
de governo eletrônico; descompasso na implementação de serviços eletrônicos, pelos órgãos
da Administração Pública Federal, com base nas diretrizes do programa; ausência de
monitoramento e avaliação da prestação de serviços públicos eletrônicos; inexistência de
monitoramento e avaliação por parte da coordenação do programa; insuficiência de
monitoramento e avaliação sistemáticos no âmbito interno dos órgãos da APF; ausência de
indicadores de desempenho para o programa, e inobservância de recomendações propostas
nos documentos gerados pelo Programa que facilitariam o acesso e o uso de serviços públicos
eletrônicos pelo cidadão (BRASIL, 2006b).
Em "Organização do governo eletrônico no Brasil: situação atual, problemas e propostas",
Fernandes (2007) apresenta uma análise sobre as mudanças que ocorreram nos contextos
político e institucional onde os programas e ações de governo eletrônico estão sendo
conduzidos:
Até o final de 2002, até o final de 2002, o CEGE foi fortalecido pelo ativismo e liderança
exercidos pelo então Ministro Chefe da Casa Civil – Pedro Parente - com experiência e
envolvimento pessoal nos temas de informática e de modernização do Estado. O envolvimento
direto de um dirigente com inserção privilegiada na estrutura de poder contribuiu de forma
decisiva para a centralidade alcançada pela política na agenda governamental. As redes informais
que impulsionaram o governo eletrônico na administração federal foram articuladas a partir da
atuação da SLTI, do SERPRO e das unidades de informática e de comunicação social da
Presidência da República. Esses atores buscaram a interlocução e o envolvimento de gerentes nas
áreas de informática dos órgãos responsáveis pelos programas transversais e setoriais.
A mudança de governo, desde 2003, trouxe modificações nesse arranjo: a liderança na condução
da política deixou de apoiar-se no envolvimento direto e mobilizador exercido até então por um
105
ministro estrategicamente posicionado. Verifica-se a ampliação da atuação e visibilidade do ITI e
do ativismo de algumas empresas estatais em projetos sociais, impulsionando agendas emergentes
nas áreas de software livre e de inclusão digital. Além disso, constata-se a mudança de perfil e o
maior número de técnicos e gerentes arregimentados nos comitês interministeriais que coordenam
os projetos. O novo perfil é influenciado pela entrada de técnicos recrutados em administrações
estaduais e municipais com vocação para as temáticas da inclusão digital e do software livre. Há
evidências de maior freqüência de interlocução de entidades da sociedade civil que atuam na área
de inclusão digital.
A manutenção do arranjo institucional baseado na atuação de uma instância de coordenação
estratégica com participação de altos dirigentes de todos os ministérios vinculada à Presidência da
República tem sido importante componente organizacional de sustentação ao governo eletrônico.
Os resultados obtidos em projetos e ações de amplo escopo e transversalidade se deveram em
grande medida À viabilização de mecanismos de consulta e de participação junto aos ministérios.
A perda de um forte patrocinador político debilitou a capacidade de liderança do programa sobre o
conjunto de órgãos e entidades da administração federal. De forma concomitante, a atuação do
CEGE refluiu enquanto os comitês técnicos, expandidos e fortalecidos, têm exercido com maior
autonomia a coordenação dos projetos. A interrupção da realização periódica de reuniões desse
conselho, de forma mais evidente a partir de 2003, é demonstração preocupante de certo
desalinhamento estratégico da política de governo eletrônico, em relação às prioridades do
governo como um todo.
Apesar de relevantes realizações nos projetos de infra-estrutura e de integração de sistemas, não há
avanços no aprofundamento da colaboração entre os órgãos e, de forma mais evidente, no
desenvolvimento dos serviços ao cidadão. Esses avanços dependem de forma crucial da
capacidade de mobilização exercida por intermédio do CEGE e dos dirigentes e redes de
relacionamento que nele convergem. Nesse sentido, a implementação do programa tem trilhado
um caminho de maior descentralização ao custo de dispersão e acomodação a arranjos de tipo
incrementalista.
...dois itens emergentes na agenda do governo eletrônico [...] ganharam presença autônoma e certa
centralidade na agenda governamental: a inclusão digital e o software livre. As agendas
emergentes atropelaram o esforço de formulação estratégica e de compatibilização entre espaços
de atuação, papéis e planejamento de ações no âmbito do governo eletrônico, acarretando
dispersão de recursos e capacidades, especialmente de mobilização e coordenação transversal
sobre o conjunto da administração federal. Esse efeito de diluição se deu ao mesmo tempo em que
a atuação da CEGE refluía e o programa governo eletrônico perdia visibilidade política. A ênfase
conferida a esses temas na agenda reflete diferentes visões que, não são antagônicas, divergem em
relação a opções estratégicas, estilos e arranjos para a implementação dos projetos. Assim, a
perspectiva de construção de uma agenda específica para a inclusão digital ganhou corpo,
resultando na criação de um programa específico para a área, coordenado a partir do MP, o qual
disputa espaços de atuação com outros projetos, na área de inclusão digital.
O tema software livre emergiu com força e foi incorporado às diretrizes do governo eletrônico,
para implementação progressiva, iniciando-se pelos projetos novos e pela modernização dos
sistemas corporativos da administração federal. Entretanto, a implementação de ações nesse
sentido foi pressionada todo o tempo por uma visão alternativa que preconizava o planejamento e a
indução mais forte junto aos órgãos e entidades, da fixação de metas de transição para a
disseminação generalizada do software livre. Essa estratégia alternativa, explicitada no ativismo do
ITI entre 2003 e 2005, não foi bem sucedida em viabilizar o apoio político e os recursos
necessários à sua implementação. A substituição do dirigente máximo da autarquia e a perda de
apoio no âmbito da Presidência da República marcam uma inflexão desde 2006 que indica a
conformação de uma estratégia de implementação mais incremental e direcionada aos sistemas
corporativos.
Além das circunstâncias relacionadas com estratégia, lideranças e construção de agendas, a
organização do governo eletrônico convive com estruturas organizacionais nas áreas de
informática que necessitam de atualização. Essas estruturas são significativo obstáculo à
operacionalização dos projetos e ao alinhamento das áreas de tecnologia da informação com a
visão estratégica do governo eletrônico. De forma geral, não existem instâncias capazes de
coordenar projetos de maior complexidade, no âmbito de cada ministério. As unidades
administrativas responsáveis pela gestão de informação e informática permanecem subordinadas a
estruturas organizacionais que não estão alinhadas às características inovadoras pretendidas pelo
governo eletrônico. A realização de projetos de alcance interministerial, voltados para a gestão
interna, encontra dificuldades de mobilização e de coordenação junto aos ministérios.
106
A implementação do governo eletrônico foi também severamente afetada por restrições
orçamentárias, de forma que mesmo projetos formalmente definidos como prioritários são
submetidos a contingenciamento de recursos com forte impacto sobre sua viabilização. Os
resultados mais expressivos e de maior impacto junto ao cidadão foram alcançados no âmbito dos
programas setoriais, sendo seu sucesso decorrência de trajetórias específicas em cada área, com
baixa integração e aproveitamento de oportunidades de sinergia, obtenção de escala e alinhamento
estratégico entre projetos.
Essas mudanças ocorridas nesse período têm se materializado em mudanças constantes na
formalização dos objetivos, metas e ações da área de governo eletrônico. Em relação
especificadamente ao projeto e-PING, durante sua execução, várias alterações têm ocorrido
em termos de classificação do projeto dentro do orçamento e dos programas de governo,
conforme relato da coordenação do projeto:
Em 2003 o projeto da e-PING era uma ação. Logo depois teve uma mudança que fundiram várias
ações, se não me engano quatro ações, e a e-PING ficou dentro dessas ações. A e-PING não era
mais uma ação isolada. Eram ações abaixo do Governo Eletrônico mais fundiram as ações e os
recursos destinados para essas ações também fundiram. Isso aí foi mais uma decisão política.
Por fim, outro ponto a ser mencionado é que o nível de adoção da e-PING não é totalmente
conhecido. Desde que a adoção é compulsória apenas para o Poder Executivo Federal, os
órgãos adotantes dos outros poderes e de outras esferas não são facilmente identificáveis. Por
outro lado, os coordenadores do projeto têm recebido solicitações de diversas instituições para
ajudá-las nas suas implementações, o que pode significar um aumento da adoção dos padrões.
Para Rogério Santanna, Secretário da SLTI, a grande dificuldade na área de governo
eletrônico é lidar com processos, sistemas, plataformas e tecnologias introduzidas em épocas
diferentes e que precisam ser integrados e racionalizados. Ele defende a idéia de para a
melhoria dos serviços é necessário executar ações para permitir que essa integração ocorra
segundo um método que leve à progressiva redução de dependência de fornecedores
proprietários, que ao longo do tempo sempre controlaram a cadeia de valores dos negócios do
governo.
No entanto, o próprio Rogério Santanna reconhece que a integração dos sistemas do governo
é um processo muito demorado. Segundo ele,
[...] porque são milhares de sistemas e processos complexos construídos ao longo de 30 anos de
trabalho. Sistemas públicos estruturadores da Administração Pública levam entre quatro a cinco
anos para serem implantados, cerca de dez anos para atingir a sua maturidade e entre 20 a 25 anos
para serem substituídos por uma nova versão. Então, não é possível integrá-los de uma hora para
outra porque além das questões técnicas há também questões culturais envolvidas. Mesmo assim,
107
esse esforço deve ser prioritário porque os sistemas estruturadores do governo contêm informações
vitais sobre compras governamentais, programas sociais, recursos patrimoniais, orçamentários,
servidores públicos, empreendimentos, entre outros e que, apesar de terem sido feitos em épocas e
com tecnologias diferentes, precisam conviver e se integrar.
Para viabilizar tecnicamente essa integração, desenvolvemos os Padrões e-PING, pois permitem
que mesmo sistemas desenvolvidos em épocas diferentes e com tecnologias distintas possam
trocar informações em tempo real. Portanto, a maior dificuldade hoje não está relacionada às
questões tecnológicas, mas sim à integração dos processos, sobretudo das pessoas, e das
dificuldades culturais relacionadas ao rompimento dos feudos da burocracia tradicional, da
percepção dos processos paralelos que ocorrem em outros ministérios. Geralmente um sistema
nasce por demanda de um ministério, mas ele interfere na vida de outros e acaba se tornando mais
abrangente. Como acaba envolvendo muitos problemas de grande complexidade e também muitas
pessoas, tende a ser um processo lento.
Mas para que a integração realmente ocorra, esse processo deve ser permanente e ter uma direção
que conheça essas dificuldades para que o trabalho não se perca ao longo do tempo. Quando
vemos um serviço de Governo Eletrônico que é um sucesso, só enxergamos a parte do processo
que foi publicada na internet, quando a interface web ficou pronta. Mas para que isso pudesse
ocorrer 90% do trabalho foi feito nos bastidores integrando diferentes sistemas e processos. Veja
o caso da Receita Federal do Brasil que tem um sistema muito robusto de Governo Eletrônico
envolvendo a declaração de imposto de renda pela internet. São mais de 500 sistemas diferentes
com mais de 20 anos de implantação que estão por trás dessa facilidade e que hoje é possível
graças a um trabalho realizado anteriormente, sistemático e que passou de governo para governo
até atingir esse nível de maturidade dos serviços. Nesse sentido, o desafio da arquitetura e-PING é
sua adoção por todos os órgãos, mantendo-se atualizada e possibilitar que tenhamos sistemas e
processos integrados.
108
109
CAPÍTULO 6 – CONCLUSÃO
Retomando justificativas apresentadas para a execução dessa pesquisa, reitera-se aqui que
padrões são difíceis de serem desenvolvidos e implementados e que alguns deles não passam
da fase de desenvolvimento, em decorrência de problemas no processo de articulação das
discussões e definições. Outros embora especificados, não são adotados, alguns por conta do
processo de construção ou institucionalização.
Também foi colocado anteriormente que o caráter dinâmico da padronização, um processo
contínuo de evolução e adaptação, apresenta uma constante tensão entre suas definições e a
flexibilidade e generalização necessárias para que o padrão possa se tornar robusto e adotado.
É necessário, portanto, uma completa institucionalização dos processos de seu
desenvolvimento e implementação, além de uma percepção de legitimidade por parte dos
agentes afetados pelo estabelecimento da padronização em relação às ações que foram
executadas durante as especificações do referido padrão.
Tendo em vista os resultados obtidos através das análises documentais, entrevistas e
observações diretas realizadas e confrontando esses resultados com a literatura revisada,
acredita-se ter atingido o objetivo proposto dessa presente pesquisa que foi o de compreender
os processos de desenvolvimento e implementação de uma arquitetura de interoperabilidade
para governo eletrônico e identificar prováveis implicações da condução desses processos na
posterior adoção dos padrões especificados.
Para delinear a pesquisa e se alcançar seu objetivo foram definidas questões de partida, que
serão reapresentadas a seguir, juntamente com a argumentação de suas respostas:
(1) como ocorrem os processos de desenvolvimento e implementação de um padrão de
interoperabilidade em um ambiente de governo eletrônico, visto que estes se caracterizam
por constituírem-se de agentes múltiplos e de ações inter-relacionadas?
Em relação aos processos de desenvolvimento e implementação do padrão, estes
ocorrem em ambientes heterogêneos, mas necessariamente precisam ser realizados
através de forma inclusiva. Embora atores externos possam de certa forma causar
dispersão em algumas etapas dos processos por conta de seus interesses particulares,
110
sua participação, conjuntamente com os internos, é imprescindível para um efetivo
exercício de discussão voltada para o interesse público. No entanto, no caso da e-PING
essa participação ainda pode ser considerada relativamente fraca, com poucos
interressados, e sem ter representantes de todos os grupos implicados pela
padronização (organizações do terceiro setor e da sociedade civil, por exemplo).
Tendo em vista ser um processo de seleção entre alternativas cuja escolha pode
implicar em conseqüências para vários agentes ao redor do padrão especificado e,
além disso, coordenado por um grupo composto por membros de vários órgãos do
governo, seria de se esperar a ocorrência de conflitos de interesses e de poder. No
entanto, a adoção de mecanismos e estratégias de legitimação e a influência dos
processos de isomorfismo fazem com que esse nível de conflitos termine sendo
atenuado, pelo menos no que se refere aos órgãos do governo obrigados a adotar a
arquitetura.
(2) que mecanismos e estratégias podem ser adotados para a condução desses processos?
Como forma de reduzir incertezas e riscos, mecanismos de isomorfismo apresentam-se
como opções de razoável impacto para adoção na condução do projeto. A coordenação
da e-PING tem se beneficiado dos três tipos de isomorfismo: (1) mimético – ao buscar
referências em projetos já em implantação de outros países, adotar a estrutura de
grupos de trabalho para o projeto, prática já amplamente disseminada em projetos da
administração pública federal, ou ao especificar padrões que já são considerados de
mercado como componentes da arquitetura; (2) coercitivo – ao estabelecer a
obrigatoriedade de uso dos padrões pelos órgãos do Poder Executivo do Governo
Federal através de portaria normativa; (3) normativo – decorrente da participação nos
grupos de trabalho dos técnicos especializados em TICs de vários órgãos.
A adoção desses mecanismos pode trazer vários benefícios diretos para o projeto. Um
exemplo onde claramente se pode identificar esses efeitos é no que diz respeito a
homologação de padrões que já são largamente usados (padrões de mercado). Ao optar
por esses padrões a coordenação da e-PING elimina pontos de conflitos, visto que as
especificações não trazem mudanças drásticas no ambiente tecnológico de alguns
órgãos obrigados a adotar, pois vários padrões já estavam sendo utilizados.
111
(3) de que forma esses mecanismos e estratégias podem influenciar na percepção pelos
agentes implicados pela padronização da relevância dos padrões definidos e na conseqüente
propensão a adoção?
Os mecanismos de isomorfismo miméticos podem ajudar nessa percepção, por
exemplo, ao sinalizam para os potenciais adotantes que o caminho que está sendo
trilhado pela e-PING é um parecido com o de outros países e que os padrões adotados
são os de mercado. O isomorfismo coercitivo, por sua vez, materializado através da
imposição de aderência aos padrões, já deixa explícita a necessidade da mudança, o
que acarreta as suas adoções, pelo menos em tese, independente da noção de
relevância.
(4) de que forma os mecanismos e estratégias adotadas podem influenciar na efetividade
desses processos?
É senso comum que os ambientes políticos e institucionais são componentes de grande
relevância para qualquer projeto da administração pública, em especial os relativos à
implementação dos serviços de governo eletrônico. Esses projetos dependem
altamente das estruturas de TICs estabelecidas ao longo do tempo num contexto de
independência entre os órgãos, com trocas de experiências e informações limitadas,
uso de múltiplas arquiteturas, adoção de metodologias e métodos de implementação
diferentes por projeto/órgão, além de grande variação no conhecimento e adoção de
novas arquiteturas e tecnologias.
O estabelecimento de padrões num contexto como esse é uma tarefa extremamente
complicada. Mudanças nos processos de gestão de informação dos órgãos podem ser
difíceis de serem implementadas como decorrência do uso de sistemas legados ou até
mesmo não permitidas por conta de atos legais limitantes. Mesmo em casos onde não
há impedimentos mais fortes, a simples questão de operacionalizar a mudança esbarra
em limitações como ausência de pessoal com as habilidades e conhecimento
necessários para sua execução. O custo da mudança tem de ser percebido como
112
necessário. Logo, a percepção da relevância dos padrões definidos se apresenta como
fator altamente condicionador da propensão a adotá-los.
Os processos de desenvolvimento e implementação da e-PING é baseado num modelo
de gestão inclusivo, permitindo a todos os interessados se pronunciarem através de
consultas/audiências públicas. Um ponto de efetividade dessa estratégia é que as
audiências e consultas públicas servem para levar para um fórum comum as
expectativas dos agentes interessados, o que pode reduzir os prováveis conflitos que
podem surgir durante a adoção dos padrões.
Como principais resultados da pesquisa foram identificados várias ações onde o
isomorfismo está presente, e também vários mecanismos de legitimação usados pelo
Grupo de Coordenação da e-PING no sentido de institucionalizar o processo de
desenvolvimento e implementação da arquitetura e, como isso, consolidar a relevância
dos padrões especificados.
No entanto, os resultados também indicam que embora a adoção desses mecanismos e
estratégias possa influenciar positivamente os processos de institucionalização da
arquitetura, essas ações apresentam efetividade limitada em decorrência
principalmente do ambiente e do contexto onde os referidos processos ocorrem.
Estabelecer Interoperabilidade não é somente integrar sistemas redes. Não se restringe
unicamente a troca de dados entre sistemas e também não contempla simplesmente definição
de tecnologias. É, na verdade, a soma de todos esses fatores, considerando também a
existência de um legado de sistemas, de plataformas de hardware e software instaladas. Deve
se basear em princípios que tratam da diversidade de componentes, com a utilização de
produtos diversos de fornecedores distintos. É necessário ter por meta a consideração de todos
os fatores para que os sistemas possam atuar cooperativamente, fixando as normas, as
políticas e os padrões necessários para alcançar esses objetivos. Para se conseguir uma
interoperabilidade efetiva, as pessoas devem estar engajadas num esforço contínuo para
assegurar que sistemas, processos e culturas de uma organização sejam gerenciados e
direcionados para maximizar oportunidades de troca e reuso de informações (BRASIL,
2007a).
113
Para uma arquitetura de interoperabilidade ter sucesso é necessário gerenciar muitos desafios,
incluindo burocracias complexas e órgãos com culturas enraizadas que não valorizam a
abertura e cooperação com outros órgãos. Também em alguns casos existem leis e regras que
proíbem ou limitam os órgãos em trocarem dados e informação. Isso inclui atos de proteção
de dados, leis de privacidade e/ou políticas de confidencialidade de registros financeiros.
Alguns órgãos nacionais têm ordenamentos específicos que tornam difícil para eles
participarem em atividades cooperativas e, consequentemente, interoperar com outros.
O desenvolvimento dos Padrões de Interoperabilidade de Governo Eletrônico (e-PING)
estabeleceu uma estratégia de como lidar com a diversidade de equipamentos, de protocolos,
de padrões e normas para realizar essa integração. Para o Secretário da SLTI, Rogério
Santanna, esse é um avanço importante porque o governo brasileiro é o primeiro da América
Latina a dispor de um padrão de interoperabilidade fortemente definido como já faz a Europa,
os Estados Unidos, a Austrália e outros países há mais tempo. Esse padrão está sendo
utilizado não só pelo Poder Executivo que o produziu, mas também pelo Legislativo e
Judiciário. (BRASIL, 2007b)
6.1. SUGESTÕES E RECOMENDAÇÕES
Além de não serem tarefas fáceis de serem executadas, acredita-se que a forma pela qual os
processos de desenvolvimento e implementação de padrões de interoperabilidade para
governo eletrônico são conduzidos pode influenciar de forma significativa a intenção de
adoção dos agentes implicados pela padronização. Por conta disso, algumas ações podem ser
adotadas de forma a aumentar a percepção desses agentes da relevância das especificações
definidas na arquitetura.
Deve ser dada atenção às políticas, critérios e avaliações de compras para assegurar a
aderência. Segundo Ghosh (2005), as políticas públicas para apoio efetivo a
interoperabilidade tem que começar com uma necessidade obrigatória para não incluir
compatibilidade com softwares previamente comprados como um critério de seleção para
aquisição de softwares novos. Em vez disso, a interoperabilidade com softwares de múltiplos
vendedores deve ser o critério de compatibilidade imprescindível a ser observado. Sugere-se
que o documento referência da e-PING seja mais explícito no que se refere aos procedimentos
a serem adotados e aspectos a serem observados nos processos de aquisição de TICs que
estejam de alguma forma contemplada nas especificações definidas na arquitetura.
114
Também é importante o governo criar incentivos para nutrir uma "cultura de reuso" nos
sistemas. O reuso de sistemas diminui os problemas de interoperabilidade entre os órgãos,
pois estariam usando as mesmas aplicações. E naturalmente, essas aplicações deveriam estar
em conformidade com os padrões definidos. Os motivadores para reuso incluem, por
exemplo, redução de custos e flexibilidade e nas arquiteturas de TIC e sistemas subjacentes.
Alinhado a isto, os recursos financeiros poderiam ser reduzidos e não alocados a projetos que
fossem iniciativas duplicadas de outras já existentes. Também deveria ser dado
reconhecimento aos órgãos que reusassem aplicações ou serviços. Isto poderia ser na forma
de divulgação dessas iniciativas no site do projeto e também através de um evento ou
cerimônia de reconhecimento, onde os órgãos poderiam receber premiações simbólicas.
Outra forma para promover a aderência à arquitetura é construir uma comunidade para apoiar
os padrões endossados. Esta comunidade, que agiria como um grupo de apoio, seria composta
de usuários e fornecedores de tecnologias e/ou serviços que estivessem em conformidade com
as especificações estabelecidas. A existência de tal comunidade também seria útil para
aqueles que estivessem implementando projetos usando os padrões pela primeira vez. Este
método é semelhante a como organizações internacionais de padrões asseguram adesão aos
padrões definidos.
Uma estratégia possível para monitoramento da conformidade com os padrões definidos pela
arquitetura seria adotar um processo com pontos de controles para aprovar e acompanhar os
projetos de TICs. Os projetos em que fosse obrigatória a aderência aos padrões definidos na
arquitetura seriam revisados regularmente e avaliados como eles estavam sendo
implementados, incluindo a possibilidade de parar o projeto que não estivesse seguindo as
especificações originais. Uma inspeção aleatória dos principais projetos de TICs também seria
uma forma de se verificar a adesão aos padrões de interoperabilidade.
Em situações quando for necessária uma legislação específica para a implantação dos padrões,
a nova lei deve ser ampla o suficiente para dar poderes a um órgão de certificar a aderência,
mas não deve ser específica demais ou muito detalhada sobre o que os padrões sejam
obrigatórios. Os padrões específicos devem ser definidos em regulamentação, pois é mais
fácil atualizar.
115
Definir métricas ou medidas de sucesso também é muito importante para o estabelecimento de
padrões de interoperabilidade. Porém, definir essas métricas não é fácil como também a
interoperabilidade não é um absoluto. Não é um processo de tudo ou nada e é difícil de medir.
Para Hamilton, Rosen e Summers (2002), a verdadeira interoperabilidade é muito mais que só
conectividade. É também uma função de conceitos operacionais e cenários, políticas,
processos, e procedimentos. Por isto, desenvolver e aplicar medidas precisas em uma área
multidimensional e complexa como interoperabilidade são tarefas difíceis (KASUNIC e
ANDERSON, 2004).
Embora reconhecendo a dificuldade de se definir métricas em interoperabilidade, alguns
modelos têm sido propostos. Whitt (2004) propõe um teste de interoperabilidade composto de
dez testes de interfaces externas e dez testes de contextos internos. Já Kasunic e Anderson
(2004) oferecem quatro conjuntos de medidas para avaliar interoperabilidade: (1) aderência
técnica, (2) interoperabilidade de sistemas, (3) interoperabilidade operacional, e (4)
interoperabilidade organizacional e cultural.
Mesmo que o governo não precise de métricas muito precisas, a definição e aplicação de
algumas medidas básicas podem ajudar a avaliar e, com isso, facilitar o sucesso da
arquitetura. Um teste relativamente básico útil foi proposto por Hamilton, Rosen e Summers
(2002) em Desenvolvendo uma Matriz de Interoperabilidade (Developing Interoperability
Matrix). Eles propõem que para a interoperabilidade acontecer, um sistema deve satisfazer
pelo menos um dos seguintes requisitos:
• Gerar dados que são usados por outro sistema;
• Processar ou consumir dados que são gerados por outro sistema;
• Confiar em outro sistema para a entrega de dados; ou
• Ser um software que funciona na mesma plataforma como outro sistema.
Outro possível mecanismo de reforço é o estabelecimento de uma Certificação de
Interoperabilidade, representando o nível de interoperabilidade de um órgão. Este é outro
modo para incentivar os órgãos em adotar as especificações da arquitetura, mas depende do
estabelecimento de critérios (métricas ou outras medidas) para avaliar o nível alcançado. Uma
abordagem relacionada a certificações já idealizada pela coordenação da e-PING é a criação
de um selo e-PING e a administração de processo que certifique a aderência de determinado
serviço ou produto à arquitetura.
116
Finalmente, publicando manuais de referência em como construir sistemas que são aderentes
a arquitetura reforça positivamente os padrões. Construir protótipos reais e distribuir seus
códigos fontes, documentação, e especificações seriam de utilidade para outros órgãos que
estão começando a desenvolver há pouco tempo os seus próprios sistemas e que precisem
adotar os padrões.
6.2. CONTRIBUIÇÕES
A análise dos processos de desenvolvimento e implementação da e-PING permitiu identificar
as seguintes contribuições da pesquisa:
1. Investigação da efetividade do uso de estratégias e mecanismos de legitimação em
processos de institucionalização dentro de ambiente de governo eletrônico;
2. Identificação de pontos críticos que podem implicar na efetiva adoção de uma arquitetura
de interoperabilidade para governo eletrônico, surgidos em decorrência da condução dos
processos de padronização. A multiplicidade de agentes envolvidos, aliada à limitação de
recursos para implementação dos padrões especificados se evidenciam como fortes
condicionadores para disseminação da arquitetura.
3. Entendimento dos processos de desenvolvimento e implementação de uma arquitetura de
interoperabilidade para governo eletrônico sob o ponto de vista de abordagem
sociotécnica, identificando as ligações de suas fases com os conceitos dos referenciais da
teoria institucional e de padronização.
4. Aprofundamento do conhecimento acerca da adoção de estruturas organizacionais
matriciais para projetos na administração pública, na forma de grupo de trabalhos, e suas
prováveis implicações no processo de institucionalização dos produtos e/ou práticas
definidas por estes grupos.
6.3. SUGESTÃO DE PESQUISAS FUTURAS
Algumas sugestões para pesquisas futuras podem ser apresentadas com vistas ao
aprofundamento das questões tratadas aqui nesse estudo ou expansão da compreensão do
tema a partir de outras possibilidades abordagens e/ou escopo:
117
• Investigar se os mecanismos de legitimação estão sendo usados objetivando o
aprimoramento das especificações da arquitetura através da discussão e envolvimento
dos agentes impactados pelos padrões ou se estão servindo de suporte para atenuação
do impacto das decisões tomadas pelo grupo de coordenação.
• Efetuar uma análise comparativa entre as estratégias adotadas pelo governo brasileiro
e por outros governos, com especial atenção no projeto do governo britânico (e-GIF),
tendo em vista ter sido este a base conceitual da arquitetura de interoperabilidade
brasileira.
• Avaliar até que ponto as audiências e consultas públicas influenciam no processo de
especificação da arquitetura, através, por exemplo, da identificação dos atores
participantes e suas inter-relações no ambiente extra consultas e audiências,
objetivando investigar possíveis arranjos em torno de interesses comuns.
• Analisar os processos de desenvolvimento e implementação dos padrões sob as
perspectivas de outras abordagens sócio técnicas, como por exemplo, a Actor-Network
Theory (ANT) ou Social Construction of Technology (SCOT).
• Avaliar a correlação entre a percepção da relevância das especificações definidas e da
legitimação da condução do processo de seu estabelecimento e o nível de adoção dos
referidos padrões.
• Identificar as implicações da adoção da arquitetura em áreas específicas do governo
objetivando mapear benefícios decorrentes e barreiras relacionadas.
• Avaliar as implicações da adoção dos padrões nos modelos de negócios de
fornecedores de serviços e produtos de TICs para governo.
• Investigar a propensão à adoção da e-PING por organizações de outros poderes além
do Executivo Federal, desobrigados do uso das especificações definidas no padrão.
• Identificar quais órgãos governamentais estão efetivamente adotando a arquitetura, a
partir da análise de quais padrões estão sendo observados.
• Avaliar a correlação entre a percepção do padrão como resultado de um consenso das
discussões dos GTs (com a consequente dissociação entre o que foi decidido, quem
118
decidiu e quem o decisor representava) e o comportamento individual dos membros
durante o processo dessas discussões.
• Verificar se existe alguma correlação entre o nível de participação dos membros dos
GTs e a ausência de sanções posteriores pela não adoção dos padrões.
• Analisar se existe alguma correlação entre as escolhas dos padrões especificados e a
ausência de sanções explícitas na portaria normativa que institucionalizou a
arquitetura.
6.4. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Embora o estabelecimento do padrão e-PING possa ser visto como um processo de
institucionalização incompleta, sem obter a devida relevância objetivada pela coordenação do
projeto, o processo em si se conforma como catalisador para a consolidação da SLTI como
órgão de autoridade no que se refere ao assunto de padronização. Sendo o lócus de discussão
e estabelecimento de outros padrões em TICs além da e-PING (como o e-MAG - Modelo de
Acessibilidade de Governo Eletrônico, as especificações de referência para aquisição de
estações de trabalho e notebooks, por exemplo), ela torna-se referência dentro do Governo
Federal e, consequentemente, aumenta a percepção não só externa mas como também interna
ao governo, da legitimidade da sua competência na tomada de decisões sobre esses temas,
inclusive num posterior realinhamento da trajetória da própria e-PING.
As especificar padrões de facto, possíveis de adoção sem maiores conflitos, a SLTI consolida
o padrão e-PING, adquirindo uma condição de poder efetuar mudanças nas estratégias de
cobrança de adoção das suas especificações num momento posterior. Essas mudanças de
estratégias teriam respaldo na percepção de relevância efetiva da arquitetura adquirida pelos
adotantes por conta da real experimentação dos resultados proporcionados.
Portanto, é de se esperar alguma reorientação nos processos de desenvolvimento e
implementação da e-PING e também nas diretrizes e ações para promoção da sua
disseminação e efetiva adoção.
As sugestões apresentadas aqui nesse trabalho não se esgotam em si, não são mutuamente
exclusivas e nem tampouco as análises pretendem ser exaustivas. Espera-se, pois, que possam
ser consideradas como uma forma adicional de contribuição para o entendimento das práticas
119
compreendidas nesses processos. Ao mesmo tempo, é também esperado que se tenha
alcançado o um avanço na referência teórica sobre os processos de padronização sob o ponto
de vista dos conceitos de legitimação e isomorfismo propostos na Teoria Institucional.
120
121
REFERÊNCIAS
ADAE. Le Cadre Commun d’Intéroperabilité version 2.1, 2003. disponível em
<http://www.adae.gouv.fr/article.php3? id_article=219>, Acesso em 03 out 2006.
AKBULUT, A. An investigation of the factors that influence electronic information
sharing between state and local agencies. PhD Dissertation Thesis. Louisiana State
University, 2003.
ANDERSEN, D.; DAWES, S. Government information management. A primer and
casebook. Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall, 1991.
AVGEROU, C. The significance of context in information systems and organisational
change. Info Systems, 11, p. 43-63, 2001.
AVGEROU, C. Information systems and global diversity. Oxford: Oxford University
Press, 2002.
AVGEROU, C.; CIBORRA, C.; CORDELLA, A,; KALLINIKOS, J.; SMITH, M. The role
of information and communication technology in building trust in governance: toward
effectiveness and results. Washington, D.C.: Inter-American Development Bank, 2005.
BAUM, C.; DI MAIO, A. Gartner’s four phases of e-government model. Stanford: Gartner
Group, 2000. (Research Note)
BENBASAT, I., GOLDSTEIN, D.; MEAD, M. The case research strategy in studies of
information systems. MIS Quarterly, v.11, n.3, September, p.369-386, 1987.
BENT, S.; KERNAGHAN, K.; MARSON, D. Innovations and good practices in single-
window service. Canada: Canadian Centre for Management Development, 1999.
BRASIL. Decreto de 08 de maio de 1992. Dispõe sobre a adoção, pela Administração Pública
Federal, do modelo de referência para comunicação e interoperação de sistemas de tratamento
da informação. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 11 mai 1992.
______. Proposta de política de governo eletrônico para o Poder Executivo Federal.
Grupo de Trabalho “Novas formas eletrônicas de interação”. Brasília: Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão, 2000a.
______. Decreto de 18 de outubro de 2000. Cria, no âmbito do Conselho de Governo, o
Comitê Executivo do Governo Eletrônico, e dá outras providências. Diário Oficial da União,
Brasília, DF, 19 out. 2000b.
______. Regimento Interno do Comitê Executivo do Governo Eletrônico. Brasília: Comitê
Executivo do Governo Eletrônico, 2000c.
122
______. Dois anos de governo eletrônico – balanço preliminar. Brasília: Casa Civil da
Presidência da República, Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, Secretaria
Executiva do Comitê Executivo do Governo Eletrônico, 2002a.
______. Dois anos de governo eletrônico – balanço de realizações e desafios futuros.
Brasília: Casa Civil da Presidência da República, Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão, Comitê Executivo do Governo Eletrônico, 2002b.
______. Decreto de 29 de outubro de 2003. Institui Comitês Técnicos do Comitê Executivo
do Governo Eletrônico e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 30
out. 2003b.
______. e-PING: Padrões de interoperabilidade de governo eletrônico - versão 1.0.
Brasília: Comitê Executivo de Governo Eletrônico, 2004.
______. Utilidade Pública. Brasil.Gov. 2003a. Disponível em <http://www.brasil.gov.br/
utilidade.htm>. Acesso em 19 dez 2005.
______. Avaliação do Programa de Governo Eletrônico. Brasília: Tribunal de Contas da
União, 2006.
______. e-PING: Padrões de interoperabilidade de governo eletrônico - versão 3.0.
Brasília: Comitê Executivo de Governo Eletrônico, 2007.
______. Entrevista com Rogério Santanna, 2007b. Disponível em
<https://www.governoeletronico.gov.br/anexos/entrevista-dr-rogerio-santanna>. Acesso em
14 dez. 2007.
BUNDUCHI, R.; GRAHAM, I.; SMART, A.; WILLIAMS, R. Heterogeneity in Standard
Settings: The tensions shaping the emergence of standard bodies - The case of a British
standards body for health informatics. Prometheus, Vol. 23, No. 2, pp. 149-166, 2005.
BURREL, G.; MORGAN, G. Sociological paradigms and organisational analysis. London:
Heinemann, 1979.
CALLON, M. Some elements of a sociology of translation: domestication of the scallops and
the fishermen of St Brieuc Bay. In LAW, J. (Ed.), Power, Action and Belief. London:
Routledge & Kegan Paul, 1986, pp. 196-233.
______. Techno-economic networks and irreversibility. In LAW, J. (Ed.), A Sociology of
Monsters: Essays on Power, Technology and Domination. London: Routledge, 1991, pp.
132-61.
CALLON, M.; LATOUR, B. Unscrewing the big Leviathan: how actors macro-structure
reality and how sociologists help them to do so. In KNORR-CETINA, K.; CICOUREL, A.
(Eds), Advances in Social Theory and Methodology. London: Routledge & Kegan Paul,
1981, pp. 277-303.
123
CASTELLS, M. The Internet galaxy: reflections on the internet, business and society.
New York: Oxford University Press, 2001.
CEC. Commission of the European Communities, Council Directive 91/250/EEC of 14 May
1991 on the legal protection of computer programs, 1991.
CEC. Commission of the European Communities, eEurope 2005: An information society
for all. Sevilla European Council, 21/22 June, 2002.
CENTER FOR TECHNOLOGY IN GOVERNMENT. Some assembly required: building a
digital government for the 21st century. Albany: Center for Technology in Government,
University at Albany, State University of New York, 1999.
CHOH, K. Innovation and Standardization in Technological Trajectories: A Schumpeterian
Perspective and Three Models of Standardization in the Information Technology Industry”.
Proceedings of 1st IEEE Conference on Standardisation and Innovation in Information
Technology, SIIT’99, Aachen, Germany, September pp.15-17, 1999.
CIBORRA, C.; NAVARRA, D. Good governance and development aid: risks and challenges
of e-government in Jordan. In Korpela, M.; Montealegre, R.; Poulymenakou, A.
Organizational Information Systems in the Context of Globalization. Dordrecht: Kluwer,
2003.
CIOC. Federal Chief Information Officer Council, Federal Enterprise Architecture
Framework, version 1.1, 1999.
CIOC. Federal Chief Information Officer Council, E-Gov Enterprise Architecture
Guidance, draft–version 2.0, 2002.
COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES. Linking up Europe: the
importance of interoperability for e-government services. Brussels: European
Communities, 2003.
COMMISSION OF EUROPEAN COMMUNITIES. European Interoperability
Framework for Pan-European e-Government Services – version 1.0. Luxembourg:
European Communities, 2004.
CRIADO, J.; RAMILO, M. e-Administración: ¿un Reto o una Nueva Moda para las
Administraciones del Siglo XXI?. Algunos Problemas y Perspectivas de Futuro en torno a
Internet y las Tecnologías de la Información y la Comunicación en las Administraciones
Públicas. Revista Vasca de Administración Pública, 61 (I), pp. 11-43, 2001.
DAVID, P.; GREENSTEIN, S. The economics of compatibility standards: an introduction to
recent research. The Economics of Innovations and New Technology, 1 (1-2), 3-41, 1990.
DAVID, P.; STEINMUELLER, W. Economics of compatibility standards and competition in
telecommunication networks. Information Economics and Policy, 6(3-4): 217-241, 1994.
124
DAWES, S.; BLONIARZ, P. Knowledge networking in the public sector. New York:
Center for Technology in Government, University at Albany/SUNY, 2001. DAWES, S.
Interagency information sharing: expected benefits, manageable risks. Journal of Policy
Analysis and Management, Vol. 15, No. 3, p 377-394, 1996.
DELOITTE & TOUCHE. The citizen as customer. CMA Management, Dec2000/Jan2001,
74(10): 58, 2001.
DIMAGGIO, P; POWELL. The iron cage revisited: institucional isomorfism and collective
rationality in organizational fields. American Sociological Review, Vol. 48, No. 2, 1983, pp.
147-160.
e-Government Unit, e-Government Interoperability Framework, version 6.0, London,
2004.
Egyedi, T. Beyond Consortia, Beyond Standardisation? New Case Material and Policy
Threads. Final Report for the European Commission. Delft, 2001.
EPAN – EUROPEAN PUBLIC ADMINISTRATION NETWORK. Key principles of an
interoperability architecture. Ireland, 2004.
EU. eGovernment Research in Europe. European Commission., 2001. Disponível em:
http://europa.eu.int/information_society/programmes/egov_rd/text_en.htm. Acesso em: 07
nov 2005.
FERNANDES, A. Compras governamentais no Brasil: como funcionam os principais
sistemas em operação. Brasília: BNDES, 2002. 9 p. Disponível em:
http://federativo.bndes.gov.br/f_estudo.htm. Acesso em: 19 dez 2005.
FERNANDES, A.; AFONSO, J. e-Governo no Brasil: experiências e perspectivas. Revista
do BNDES, Rio de Janeiro, v. 8, n. 15, p. 21-64, jun. 2001.
FERNANDES, C. Estratégia, planejamento e organização do governo eletrônico no Brasil:
situação atual, problemas e perspectivas. In: XI Congreso Internacional del CLAD sobre la
Reforma del Estado y de la Administración Pública. Ciudad de Guatemala, 7-10 nov.
2006.
______. Organização do governo eletrônico no Brasil: situação atual, problemas e propostas.
In: KNIGHT, P.; FERNANDES, C.: CUNHA, M. (Orgs.). e-Desenvolvimento no Brasil e
no mundo: subsídios e Programa e-Brasil. São Caetano do Sul: Yendis, 2007.
FISH, S. Interpretive research: a new way of viewing organizational communication. Public
Administration Quarterly, vol. 14, no. 1, p.67-74, Spring 1990.
FOMIN, V.; KEIL, T.; LYYTINEN, K. Theorizing about standardization: integrating
fragments of process theory in light of telecommunication standardization wars. Sprouts:
working papers on Information Environments, Systems and Organizations, 2003.
125
GARUD, R.; JAIN, S.; KUMARASWAMY, A. Institutional Entrepreneurship in the
Sponsoring of Common Technological Standards: The Case of Sun Microsystems and Java.
Academy of Management Journal, 2000.
GIDDENS, A. A constituição da sociedade. São Paulo: Martins Fontes, 1984.
GIL, A. Métodos e técnicas de pesquisa social. São Paulo: Atlas, 1995.
GODOY, A. Pesquisa qualitativa: tipos fundamentais. Revista de Administração de
Empresas, São Paulo: FGV, p.20-38, mai/jun/1995
GHOSH, R. Open Standards and Interoperability Report: An Economic Basis for Open
Standard. Maastricht, 2005. Disponível em
<http://flosspols.org/deliverables/D04HTML/FLOSSPOLS-D04-openstandards-v6.html>,
Acesso em 14 dez 2007.
GRAHAM, I.; SPINARDI, G.; WILLIAMS, R.; WEBSTER, J. The Dynamics of EDI
Standard Development. Technology Analysis & Strategic Management, 7(1): 3-20, 1995.
GRANDE, J.; ARAUJO, M..; SERNA, M.. La necesidad de teoría(s) sobre gobierno
electrónico: uma propuesta integradora. In: Concurso de ensayos y monografías del CLAD
sobre reforma del estado y modernización de la administración pública. 16., 2002,
Caracas. Anais eletrônicos... Caracas: Centro Latinoamericano de Administración para el
Desarollo (CLAD), 2002.
GUIJARRO, L. Interoperability frameworks and enterprise architectures in e-government
initiatives in Europe and the United States. Government Information Quarterly, volume 24,
issue 1, pp 89-101, 2007.
HAGEN, M; KUBICEK, H. One-stop-government in Europe: results of 11 national
surveys. Bremen: University of Bremen, 2000.
HAMILTON, J; ROSEN, J; SUMMERS, P. Developing Interoperability Matrix, 2002.
HAMILTON, J; ROSEN, J; SUMMERS, P. Developing Interoperability Metrics, 2002.
Disponível em
<http://www.eng.auburn.edu/users/hamilton/security/spawar/6_Developing_Interoperability_
Metrics.pdf>, Acesso em 18 dez 2008.
HANSETH, O.; MONTEIRO, E. Standards and standardization processes. In:
Understanding information infrastructure, 1998 (manuscrito).
HANSETH, O.; MONTEIRO, E.; HATLING, M. Developing information infrastructure: The
tension between standardization and flexibility. Science, Technology and Human Values.
Vol. 21, No. 4, pp. 407-426, 1996.
126
HARTLEY, J. F. Case studies in organizational research. In: CASSEL, C., SYMON, G.
(eds.). Qualitative methods in organizational research – a pratical guide. Londres: Sage,
1994.
HILLER, J.; BÉLANGER, F. Privacy strategies for electronic government. e-government
Series. Arlington, VA: Price water house Coopers Endowment for the Business of
Government, 2001.
HOFFMAN, A. Institutional evolution and change: environmentalism and the U.S. chemical
industry. Academy of Management Journal, Vol. 42, No.04, p. 351-371, 1999.
IDABC. Enterprise and Industry DG, European Interoperability Framework for pan-
European e-government services, version 1.0, Brussels, 2004.
IEEE Standards Information Network. IEEE 100. The authoritative dictionary of IEEE
standards terms, Seventh Edition. New York, NY: IEEE, 2000.
HOLMSTRÖM, J.; STALDER, F. Drifting technologies and multi-purpose networks: the
case of the Swedish cashcard. Information and Organization, Vol. 11 No. 3, pp. 187-206,
2001.
INTOSAI. Auditing E-government. Viena: Intosai, Standing Committee on IT Audit, Task
Force for Auditing E-Government, 2003.
JONES, M.; KARSTEN, H. Review: Structuration Theory and Information Systems
Research. The Judge Institute of Management . Cambridge University Research Papers in
Management Studies, Working Paper, 11/2003.
KAKABADSE, A.; KAKABADSE, N.; KOUZMIN, A. Reinventing the.democratic
governance project through information technology? A growing agenda for debate. Public
Administration Review. Washington, v. 63, n. 1, p. 44-60, jan./fev. 2003.
KASUNIC, M; ANDERSON, W. Measuring Systems Interoperability: Challenges and
Opportunities, 2004. Disponível em
<http://www.sei.cmu.edu/pub/documents/04.reports/pdf/04tn003.pdf>, Acesso em 17 jan
2008.
KLEIN, H.; MYERS, M. A set of principles for conducting and evaluating Interpretive Field
Studies in Information Systems. MIS Quartely, v. 23, no. 01, p. 67-94, March 1999.
KBST, Standards and Architectures for e-Government Applications, version 2.0, 2003.
Disponível em <http://www.kbst.bund.de/SAGA>, Acesso em 20 out 2006.
LANDSBERGEN JR, D.; WOLKEN JR, G. Realizing the promise: government information
systems and the fourth generation of information technology. Public Administration
Review. Vol. 61 (2), p. 205-218, march/april, 2001.
127
LAYNE, K.; LEE, J. Developing fully functional e-government: a four stage model.
Government Information Quarterly, 18(2): 12–136, 2001.
LATOUR, B. Science in Action: How to Follow Scientists and Engineers through Society.
Cambridge: Harvard University Press, 1987.
______. Aramis or the Love of Technology. Cambridge: Harvard University Press, 1996.
______, B. Pandora’s Hope: Essays on the Reality of Science Studies. Cambridge: Harvard
University Press,1999.
LAW, J. (Ed.). A Sociology of Monsters: Essays on Power, Technology and Domination.
London: Routledge, 1991.
______. Organizing Modernity. Oxford: Blackwell, 1994.
LAW, J.; HASSARD, J. (Eds). Actor Network Theory and after. Oxford: Blackwell, 1999.
MADON, S. Computer based information systems for development planning. In
BHATNAGAR, S.; ODEDRA, M. Social implications of computers in developing
countries. New Delhi: Tata McGrow-Hill, 1992.
MANGEMATIN, V. e CALLON, M. Technological competition, strategies of the firms and
the choice of the first users: The case of road guidance technologies. Research Policy, 24 (3),
441-458, 1995.
MEDEIROS, P. Governo eletrônico no Brasil: aspectos institucionais e reflexos na
governança. Brasília: Universidade de Brasília, 2004.
MOON, M. The evolution of e-government among municipalities: rhetoric or reality? Public
Administration Review 62(4): 424-433, 2002.
MONTEIRO, E.; HEPSØ, V. Infrastructure strategy formation: seize the day at Statoil. In
CIBORRA, C. et al. (Eds), From Control to Drift: The Dynamics of Corporate
Information Infrastructures, Oxford: Oxford University Press, 2000.
MORETON, R.; SLOANE, A.; SIMON, E. Implementing information management and
technology standards: a framework. Technology Management, 2 (6), 275-288, 1995.
NATIONAL AUDIT OFFICE. Better public services through e-government. Londres: The
Stationery Office, 2002.
OECD. E-government: analysis framework and methodology. Paris: OECD, 2001.
OECD. The e-government imperative. Paris: OECD, 2003.
128
OKOT-UMA, R.. Electronic governance: re-inventing good governance. Londres:
Commonwealth Secretariat London, 2001.
OLIVEIRA, C. Governo na era da informação: o caso do portal Bahia.gov. Lauro de
Freitas: UNEB, 2003. 96p.
ORLIKOWSKI, W.; BAROUDI, J. Studying Information Technology in Organizations:
research approaches and assumptions. Information Systems Research, vol. 2, no. 01, March
1991.
ORLIKOWSKI, W.; ROBEY, D. Information Technology and the structuring of
organisations. Information Systems Research, v. 2, no. 2, p. 143-169, June 1991.
PERENS, B. Open Standards: Principles and Practice.
http://www.perens.com/OpenStandards/Definition.html (2007).
PETTIGREW, A. Contextualist research: a natural way to link theory and practice. In:
LAWLER, E. Doing research that is useful in theory and practice. San Francisco: Jossey
Bass. 222-249, 1985.
POWELL, W.; DIMAGGIO, P. The new institucionalism in organisational analysis.
Chicago: Chicago Press, 1991.
PRATCHETT, L. New technologies and the modernization of local government: an analysis
of biases and constraints. Public Administration. Vol. 77, nº4, pp.731-750, 1999.
REALINI, A. G2G E-Government: The Big Challenge for Europe. Master’s Thesis.
Department of Informatics - University of Zurich: Switzerland, 2004.
REINO UNIDO. e-Government Interoperability Framework (e-GIF). Londres: Cabinet
Office, 2001.
RIEDL, R. Affordance in e-government. Proceedings of Electronic Government : 2nd
International Conference - EGOV 2003, Prague, Czech Republic, September 1-5, 2003.
ROCHELEAU, B. Governmental information systems problems and failures: a preliminary
review. Public Administration and Management: An Interactive Journal, 2:3, 1997.
ROESCH, S. Projetos de estágio e de pesquisa em administração. São Paulo: Atlas, 1999.
ROGERS, E. Diffusion of Innovations. 4a.ed. New York: Free Press, 1995.
RUSSEL, S.; WILLIAMS, R. Social Shaping of Technology: Frameworks, Findings and
Implications for Policy with Glossary of Social Shaping Concepts. In SORENSEN, K;
WILLIAMS, R. (eds.). Shaping Technology, Guiding Policy. Cheltenham: Edward Elgar,
pp. 37-132.
129
WHITT, L. The Good, The Bad, and The Ugly of Interoperability Metrics, 2004.
Disponível em <http://www.opengroup.org/public/member/proceedings/q104/ges-whit.pdf>,
Acesso em 12 jan 2008.
STAKE, R. The art of case study research. USA: Sage Publications, 1995.
SCOTT, W. Richard. Institutions and organizations. 2a. ed. Thousand Oaks: Sage, 2001.
SIAU, K.; LONG, Y. Innovations through information technology. Hershey: Idea Group
Inc., 2004.
SLIMAN, E. Business Case for Open Standards. Disponível em
<http://www.openstandards.net/viewOSnet1C.jsp?showModuleName=businessCaseForOpen
Standards>. Acesso em 13 jan 2008.
SLOANE, A. The standards process: tools and methods for standards tracking and
implementation. Computer Standards & Interfaces, 22, 5-12, 2000.
SWANN, G. The economics of standardization: final report for standards and technical
regulations directorate – Department of Trade and Industry. Manchester Business
School, 2000.
TASSEY, G. Standardization in technology-based markets. Research Policy, 29(4-5): 587-
602, 2000.
UK. e-GIF – e-Government Interoperability Framework, version 6.1. Office of the e-
Envoy – Cabinet Office, London: United Kingdom Geverment, 2004.
UNITED NATIONS. Global survey of e-Government. Nova York: United Nations –
Division for Public Economics and Public Administration, American Society for Public
Administration, 2001.
______. Benchmarking e-Government: a global perspective. Nova York: Division for
Public Economics and Public Administration, American Society for Public Administration,
2002.
______. World Public Sector Report 2003: e-Government at the Crossroads. Nova York:
Department of Economic and Social Affairs, Division for Public Administration and
Development Management, 2003.
UNITED NATIONS DEVELOPMENT PROGRAMME. e-Government interoperability:
Guide. Bangkok: United Nations Development Programme, Regional Centre, 2007a.
UNITED NATIONS DEVELOPMENT PROGRAMME. e-Government interoperability:
Overview. Bangkok: United Nations Development Programme, Regional Centre, 2007b.
130
VERGARA, S. C. Projetos e relatórios de pesquisa em administração. São Paulo: Atlas,
1998.
VERMAN, L. Standardization: A New Discipline. Hamden, CT: Arden Books, 1973.
VRIES, H. de. Standards for the Nation: Analysis of National Standards Organisations.
Dordrecht: Kluwer Academic Publishers, 1999.
WALSHAM, G. Interpreting information systems in organisations. West Sussex: John
Wiley&Sons, 1993.
______. Actor-network theory and IS research: current status and future prospects. In LEE,
A.,; LIEBENAU, J.; DEGROSS, J. (Eds), Information Systems and Qualitative Research.
London: Chapman & Hall, 1997.
WALSHAM, G.; SAHAY, S. GIS for district-level administration in India: problems and
opportunities. MIS Quarterly, Vol. 23, No. 1, pp. 39-66, 1999.
WILLIAMS, R. Universal Solutions or Local Contingencies: Tensions and Contradictions in
the Mutual Shaping of Technology and Work Organisation. Innovation Organizational
Change and Technology. I. McLoughlin and D. Mason. London, International Thompson
Business Press: 170-185, 1997.
WILLIAMS, R.; BUNDUCHI, R.; GERST, M.; GRAHAM, I.; POLLOCK, N.; PROCTER,
R.; Voß, A. Understanding the evolution of standards: alignment and reconfiguration in
standards development and implementation arenas. Proceedings of the 4S & EASST
Conference. Paris, 2004.
WILLIAMS, R.; EDGE, D. The Social Shaping of Technology. Research Policy, 25(6): 856-
899, 1996.
WORLD BANK. A definition of e-Government. World Bank’s E-government Website.
Disponível em <http://www1.worldbank.org/publicsector/egov/definition.htm>. Acesso em
18 jul. 2005.
YIN, R. Estudo de caso: planejamento e métodos. 2ª ed. Porto Alegre: Bookman, 2001.
131
ANEXOS
ANEXO A - ROTEIRO DA 1ª ENTREVISTA
ANEXO B - ROTEIRO DA 2ª ENTREVISTA
ANEXO C - ROTEIRO DA 3ª ENTREVISTA
ANEXO D - PORTARIA NORMATIVA Nº 5, DE 11 DE JULHO DE 2005
ANEXO E - HISTÓRICO DA e-PING
ANEXO F - INTEGRANTES DOS GRUPOS DE TRABALHO DA e-PING V 3.0
ANEXO G - DECRETO N° 1.048, DE 21 DE JANEIRO DE 1994
ANEXO H - DECRETO DE 18 DE OUTUBRO DE 2000
ANEXO I - DECRETO DE 29 DE OUTUBRO DE 2003
132
133
ANEXO A - ROTEIRO DA 1ª ENTREVISTA
• Qual o objetivo do estabelecimento de uma arquitetura de interoperabilidade de governo
eletrônico?
• O documento referência da e-PING afirma que seu modelo se baseia na experiência do
projeto e-GIF do governo Britânico. Em que termos essa base tem sido usada?
• O documento também apresenta um diagrama simplificado sobre a estrutura de
governança do projeto. Como efetivamente ocorrem as relações entre os diversos órgãos e
as áreas do MP que compõem essa estrutura?
• Por que foram escolhidos a SLTI/MP, o SERPRO e o ITI como coordenadores do projeto?
• Foram criados cinco segmentos para agrupamento dos padrões a serem adotados e
também cinco grupos de trabalhos, um para cada segmento definido. Alguma razão
específica para isso?
• Quais são as funções/atividades dos Grupos de Trabalhos? E quais são as do Grupo de
Coordenação?
• Como essas funções/atividades são efetuadas pelos grupos?
134
135
ANEXO B - ROTEIRO DA 2ª ENTREVISTA
• Quais foram os objetivos almejados pela coordenação da e-PING ao decidir a
realização da pesquisa diagnóstico de adoção da arquitetura?
• Que pontos positivos e negativos podem ser destacados dentro dos resultados
obtidos na pesquisa?
• Em relação aos pontos negativos apontados, existe um plano de ação definido para
ajuste das situações?
• Como foi realizada a pesquisa: escolha dos respondentes, coleta dos dados,
definição das questões, análise das respostas?
• Como é realizado o processo de realização das consultas e audiências públicas?
• Como é o processo de análise e incorporação/descarte das questões submetidas
pelos participantes das audiências e consultas públicas?
• Que subsídios as consultas e audiências públicas têm trazido para o processo de
especificação dos padrões da arquitetura?
• Existem muitas perguntas originadas de um mesmo participante nas consultas
públicas. Como a coordenação da e-PING avalia essa situação?
• Alguns debates têm se intensificado por conta das consultas públicas em relação à
questão software livre X software proprietário. Que tipo de contribuição para o
desenvolvimento da e-PING essa intensificação de debate pode trazer?
136
137
ANEXO C - ROTEIRO DA 3ª ENTREVISTA
• Como se dá o processo de formação dos Grupos de Trabalho (GTs)? Como ocorre o
ingresso dos membros? O Grupo de Coordenação (GC) possui um processo diferente?
• Existe uma renovação constante dos membros dos GTs e do GC desde o início do projeto.
Existe alguma razão específica para essas mudanças? Quais as principais razões para essas
mudanças?
• Como se dá o processo de escolha dos padrões que comporão a arquitetura desde sua
indicação até sua homologação? Existe algum ponto onde existe uma gargalho do
processo ou uma demanda maior de tempo?
• Na versão 2.0 da e-PING, dos 182 padrões especificados, apenas 12 estavam classificados
como homologados. Qual é a expectativa de evolução do número de especificações
homologadas. Esse número atual de padrões homologados está acima, no ponto idealizado
ou abaixo dessa expectativa?
• Em algumas respostas das pesquisas de diagnóstico sobre a e-PING que foram feitas por
essa coordenação, foram mencionadas por diversos órgãos dificuldades em adotar os
padrões. De que forma a coordenação da e-PING idealiza a redução dessas restrições?
• Além das respostas às pesquisas, que outros indícios têm revelado no sentido de adoção da
e-PING? (EX: especificação de conformidade com a arquitetura inclusa nos editais de
concorrências publicados pelos órgãos)
• Como está sendo tratado o aspecto da compulsoriedade da adoção da arquitetura? Alguma
estratégia ou mecanismo específico para fazer cumpri-la?
• Como foi o processo da substituição do padrão XML para ODF? Que razões levaram a
coordenação a fazer essa mudança? Houve pressões internas e/ou externas?
138
• O projeto e-PING possui inter-relacionamento com algum outro projeto de governo
eletrônico? Caso positivo, como ocorre esse processo?
• Na segunda pesquisa sobre a e-PING houve uma redução de quase 5% em relação à
primeira dos respondentes que "conhece as políticas e especificações técnicas da e-PING".
Existe alguma opinião formada pela coordenação sobre as causas dessa redução?
• Também houve uma redução no percentual de "organizações que utilizam a e-PING". E
sobre essa redução, existe alguma opinião sobre as causas?
• Das organizações já adotantes da arquitetura, existe alguma estatística de quantas são as
que são obrigadas a adotá-la? E das que são obrigadas, quais ainda não o fizeram?
• Qual é o cronograma de versionamento da arquitetura atualmente definido?
• Dentro do grupo de coordenação existem membros de diversos órgãos. Existe alguma
hierarquia definida dentro do grupo em relação aos membros?
• O MP interfere, de alguma forma, nas decisões de investimentos em TICs dos órgãos?
139
ANEXO D - PORTARIA NORMATIVA Nº 5, DE 11 DE JULHO DE 2005
Institucionaliza os Padrões de Interoperabilidade de
Governo Eletrônico - e-PING, no âmbito do Sistema
de Administração dos Recursos de Informação e
Informática - SISP, cria sua Coordenação, definindo
a competência de seus integrantes e a forma de
atualização das versões do Documento.
O SECRETÁRIO DE LOGÍSTICA E TECNOLOGIA DAINFORMAÇÃO, no
uso das atribuições que lhe confere o art. 27 do Decreto nº 5.433, de 25 de abril de 2005, sem
prejuízo do disposto no Decreto nº 1.048, de 21 de janeiro de 1994, Considerando a
necessidade de assegurar a operação integrada entre equipamentos, programas e sistemas de
informática, visando o pleno aproveitamento dos potenciais de intercâmbio de dados e
informações no âmbito da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional, o
avanço na constituição da infra-estrutura para o desenvolvimento do Governo Eletrônico e a
racionalização de custos, resolve:
Art. 1º O planejamento da implantação, desenvolvimento ou atualização de
sistemas, equipamentos e programas em Tecnologia da Informação e Comunicação - TIC, no
âmbito da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional, técnicas, reger-se-
á, por políticas, diretrizes e especificações, visando assegurar de forma progressiva a
interoperabilidade de serviços e sistemas de Governo Eletrônico.
§ 1o As políticas, diretrizes e especificações técnicas de interoperabilidade
serão sistematizadas na forma de uma arquitetura denominada Padrões de Interoperabilidade
de Governo Eletrônico - e- PING e adotadas de forma compulsória, com fulcro base nas
disposições do inciso IV do art. 6º, e inciso I do art. 7º, do Decreto nº 1.048, de 21 de janeiro
de 1994, pelos órgãos e entidades integrantes do Sistema de Administração dos Recursos de
Informação e Informática - SISP, a partir da sua publicação.
140
§ 2º A e-PING será amplamente divulgada e sua disseminação ativamente
promovida, por meio de adesão, a ser obtida junto às demais administrações públicas em
todos os níveis e esferas, aos fornecedores governamentais e a empresas, entidades e outras
pessoas jurídicas de direito privado que mantenham relacionamentos por meio eletrônico com
a Administração Pública Federal.
§ 3o As políticas, diretrizes e especificações técnicas da e- PING, relativas aos
sistemas de segurança da informação, observarão as normas, padrões e outras disposições
estabelecidas pela Secretaria- Executiva do Conselho de Defesa Nacional, conforme disposto
no inciso VIII do art. 4º do Decreto nº 3.505, de 13 de junho de 2000.
Art. 2º Fica criada a Coordenação da e-PING, com o objetivo de providenciar
suas revisões e atualizações subseqüentes, bem como apoiar tecnicamente seu planejamento,
sua implantação, sua gestão e sua disseminação.
Art. 3º A Coordenação da e-PING será integrada por representantes dos
seguintes órgãos e entidades:
I - Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão - SLTI/MP, que o coordenará;
II - Controladoria-Geral da União - CGU;
III - Instituto Nacional de Tecnologia da Informação - ITI;
IV - Serviço Federal de Processamento de Dados - SERPRO;
V - Empresa de Processamento de Dados da Previdência Social - DATAPREV;
VI - Departamento de Informática do SUS - DATASUS;
VII - Banco do Brasil - BB;
VIII - Caixa Econômica Federal - CEF; e
IX - Associação Brasileira de Empresas Estaduais de Processamento de Dados
- ABEP;
§ 1º Ato do Secretário de Logística e Tecnologia da Informação designará os
titulares e respectivos suplentes da Coordenação da e-PING, mediante indicações
encaminhadas pelos órgãos e entidades.
§ 2º A participação no Comitê não implicará no recebimento de qualquer
remuneração adicional.
141
Art. 4º Compete à Coordenação da e-PING:
I - coordenar a elaboração e atualização das políticas, das diretrizes e das
especificações técnicas que compõem a e-PING, bem como as alterações e os acréscimos em
razão de sua revisão e de sua atualização;
II - acompanhar a implementação e propor medidas relativas ao planejamento,
à divulgação e à disseminação da e-PING;
III - manifestar-se sobre questões técnicas e operacionais relacionadas com a
adoção e a conformidade a e-PING por órgãos e entidades integrantes do SISP e outros
interessados;
IV - constituir grupos de trabalho, mediante designação pelos órgãos da
Administração Pública Federal, para a elaboração de propostas de diretrizes e especificações
técnicas a serem submetidas à Coordenação da e-PING;
V - promover a fiscalização e adotar as medidas executivas necessárias ao
cumprimento do disposto no Documento de Referência da e-PING, comunicando e
acionando, para providências, os órgãos de controle interno, quando necessário; e
VI - aprovar seu Regimento Interno próprio, que estabelecerá as regras de
funcionamento e de procedimentos a serem observadas para desempenho das atribuições
estabelecidas nesta Portaria.
§ 1º Os órgãos e entidades que integram a Coordenação da e- PING poderão
prestar apoio técnico aos trabalhos nas suas áreas de atuação e conhecimento.
§ 2º Poderão ser convidados a participar das reuniões da Coordenação da e-
PING e dos Grupos de Trabalho nele constituídos, representantes de órgãos e entidades da
Administração Pública Federal não-integrantes da Coordenação, de outras Administrações
Públicasou da sociedade, observado com base nas o disposto no ições do parágrafo único do
art. 3º, do Decreto nº 1.048, de 1994.
§ 3o No desempenho de suas atribuições, os Coordenadores dos Grupos de
Trabalho referidos no inciso IV do artigo 4o desta Portaria terão assento na Coordenação da e-
PING.
142
Art. 5o Ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, no exercício das
atribuições legais de coordenação e gestão do SISP, por intermédio da SLTI, incumbe a
coordenação executiva das atividades de implantação, manutenção e disseminação da e-
PING, competindo-lhe:
I - aprovar as políticas, as diretrizes e as especificações técnicas que compõem
a e-PING, bem como as alterações e acréscimos em razão de sua revisão e atualização,
mediante consulta prévia à Coordenação da e-PING;
II - prover a infra-estrutura administrativa e os recursos orçamentários e
financeiros necessários às atividades da e-PING e apoiar o funcionamento da Coordenação da
e-PING e de seus grupos de trabalho;
III - supervisionar técnica e normativamente os órgãos e entidades integrantes
do SISP na aplicação das políticas, diretrizes e especificações técnicas da e-PING;
IV - elaborar e divulgar orientações técnicas, inclusive na forma de manuais e
materiais instrucionais;
V - manter e operacionar, em colaboração com a Coordenação da e-PING, e
operacionar sítio na Internet para publicações relacionadas à e-PING, resposta a consultas e
outros serviços e informações conexos ao tema;
VI - fomentar iniciativas de divulgação e de capacitação de servidores públicos
para a aplicação da e-PING;
VII - celebrar e manter, empara colaboração com os órgãos e entidades
integrantes da Coordenação da e-PING, acintercâmbio e cooperação técnica nacional e
internacional na área de padrões de interoperabilidade; e
VIII - mediante acordos específicos, com o Órgão Central, visando a prestação
de serviços de apoio técnico e operacional à implementação e atualização da e-PING, poderão
colaborar com o SISP, as entidades do Poder Público e da iniciativa privada, interessadas no
desenvolvimento de projetos de interesse comum, nos termos do parágrafo único do art. 3º, do
Decreto nº 1.048, de 1994.
Art. 6º A proposta da e-PING denominada Documento de Referência,
elaborada pela sua Coordenação, será atualizada periodicamente em versões, submetida a
processo de consulta pública e publicada no Diário Oficial da União e no sítio de que trata o
inciso V do art. 5º desta Portaria.
143
Parágrafo único. As consultas públicas referidas no caput serão conduzidas
pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.
Art. 7º Esta Portaria entra em vigor na data de sua publicação.
ROGÉRIO SANTANNA
144
145
ANEXO E - HISTÓRICO DA e-PING
Ações Data
Visita do Secretário da SLTI/MP ao Governo Britânico para
conhecer o modelo britânico de interoperabilidade (e-GIF)
Junho/2003
Seminário e-Gov - Padrões de Interoperabilidade 03/11/2003
Formação do Comitê Constituinte da e-PING 07/11/2003
Reunião do Comitê Constituinte da e-PING 14/11/2003
Seminário Técnico para os Grupos de Trabalho 24/11/2003
Emissão de Ofício Circular nº 10/2003/DSR-SLTI aos órgãos para indicação dos
componentes dos Grupos de Trabalho
05/12/2003
Rodada de aferição e convergência dos rumos de cada Grupo de Trabalho 05/12/2003
Seminário para constituição dos Grupos de Trabalho 15/12/2003
Início das reuniões temáticas dos Grupos de Trabalho 05/01/2004
Seminário e-PING (SERPRO) 06/01/2004
Reunião do Comitê Constituinte da e-PING 20/01/2004
Reunião do Comitê Constituinte da e-PING 10/02/2004
Seminário e-PING (SERPRO Regional) 11/02/2004
Nota Técnica para a versão preliminar da e-PING 18/02/2004
Fim das reuniões temáticas dos Grupos de Trabalho 04/03/2004
Reunião do Comitê Constituinte da e-PING 23/03/2004
Apresentação da e-PING para o Arquivo Nacional 24/03/2004
Apresentação da e-PING para o Comitê Técnico de Integração de Sistemas 30/03/2004
Reunião do Comitê Constituinte da e-PING 02/04/2004
146
Apresentação da e-PING para a ABEP 27/04/2004
Reunião do Comitê Constituinte da e-PING 07/05/2004
Palestra Implementação da e-PING 11/05/2004
Reunião dos Coordenadores dos Grupos de Trabalho 12/05/2004
Seminário Técnico e-PING (ABEP) 18/05/2004
Apresentação da e-PING no congresso CONIP 2004 19/05/2004
Reunião do Comitê Constituinte da e-PING 26/05/2004
Publicação do Aviso de Consulta Pública no DOU 28/05/2004
Abertura do processo de Consulta Pública 01/06/2004
Publicação do Aviso de Audiência Pública no DOU (RS) 03/06/2004
Realização da Audiência Pública no RS 18/06/2004
Reunião do Comitê Constituinte da e-PING 01/07/2004
Publicação do Aviso de Audiência Pública no DOU (SP) 05/07/2004
Reunião do Comitê Constituinte da e-PING 08/07/2004
Realização da Audiência Pública em SP 12/07/2004
Publicação do Aviso de Audiência Pública no DOU (DF) 22/07/2004
Publicação do Aviso de Audiência Pública no DOU (RJ) 28/07/2004
Realização da Audiência Pública no DF 02/08/2004
Publicação do Aviso de Audiência Pública no DOU (MG) 06/08/2004
Realização da Audiência Pública no RJ 11/08/2004
Realização da Audiência Pública em MG 16/08/2004
Publicação do Aviso de Audiência Pública no DOU (PE) 19/08/2004
147
Realização da Audiência Pública em PE 30/08/2004
Encerramento da Consulta Pública 31/08/2004
Emissão de Ofício Circular aos órgãos para indicação dos componentes dos
Grupos de Trabalho da e-PING
10/09/2004
Apresentação da e-PING no congresso SECOP 2004 08/10/2004
Início das reuniões temáticas dos Grupos de Trabalho para análise das
contribuições encaminhadas através da Consulta Pública e das Audiências
Públicas
26/10/2004
Envio do documento de referência para análise pela Consultoria Jurídica deste
Ministério
04/11/2004
Apresentação da e-PING no congresso Latinoware 12/11/2004
Apresentação da e-PING (DATASUS) 16/11/2004
Apresentação da e-PING (ELETROBRÁS) 17/11/2004
Apresentação da e-PING no evento de Inclusão Digital 19/11/2004
Fim das reuniões temáticas dos Grupos de Trabalho 26/11/2004
Reunião do Comitê Constituinte da e-PING 01/12/2004
Atualização do sítio da e-PING (http://www.eping.e.gov.br/) 17/12/2004
Conclusão da versão 1.0 do documento de referência da e-PING 20/12/2004
Lançamento da versão 1.0 do documento de referência da e-PING na TELEXPO
2005
01/03/2005
Envio da Portaria Ministerial de institucionalização da e-PING para a assinatura
do Ministro do Planejamento, Orçamento e Gestão
22/03/2005
Apresentação da e-PING em congresso realizado na França 29/03/2005
Envio do termo de parceria com a ANOREG para análise da Consultoria Jurídica 08/04/2005
148
Apresentação da e-PING para no evento PNAGE 10/05/2005
Apresentação da e-PING no congresso CONIP 2005 19/05/2005
Reunião da Coordenação da e-PING 07/06/2005
Assinatura do termo de parceria com a ANOREG 22/06/2005
Publicação do estrato do termo de parceria com a ANOREG no DOU 28/06/2005
Publicação da Portaria Ministerial de institucionalização da e-PING no DOU 15/07/2005
Artigo para o congresso CONEGOV 2005 25/07/2005
Apresentação da e-PING no congresso SECGOV 2005 12/09/2005
Início dos trabalhos de atualização do documento de referência da e-PING para a
Publicação da versão 1.5
01/11/2005
Reunião da Coordenação da e-PING 08/11/2005
Apresentação e-PING para o projeto e-GOIA 09/11/2005
Apresentação da e-PING para o Governo do Paraguai 07/12/2005
Seminário Técnico e-PING (MP) 13/12/2005
Reunião da Coordenação da e-PING 14/12/2005
Atualização do sítio da e-PING (http://www.eping.e.gov.br/) 16/12/2005
Publicação da versão 1.5 do documento de referência da e-PING 16/12/2005
Emissão de Ofício aos órgãos para indicação dos componentes dos Grupos de
Trabalho da e-PING
05/01/2006
Reunião da Coordenação da e-PING 26/01/2006
Início dos trabalhos dos GTs para a publicação da versão 2.0 da e-PING 01/02/2006
Reunião da Coordenação da e-PING 07/03/2006
Apresentação da e-PING no congresso TELEXPO 2006 08/03/2006
149
Apresentação da e-PING na Conferência TI-GOV 14/03/2006
Videoconferência com o Governo Argentino 07/04/2006
Reunião da Coordenação da e-PING 11/04/2006
Seminário Técnico e-PING (BB) 11/05/2006
Seminário Técnico e-PING (CAIXA) 12/05/2006
Reunião da Coordenação da e-PING 12/05/2006
Início da pesquisa de utilização da e-PING 12/05/2006
Artigo para a Conferência Internacional/Oficina de Autores do Projeto e-Brasil 22/05/2006
Início da Pesquisa e-PING 15/05/2006
Seminário Técnico e-PING (BB) 25/05/2006
Fim da Pesquisa e-PING 06/06/2006
Reunião da Coordenação da e-PING 09/06/2006
Apresentação da e-PING no Encontro Multilateral IBAS - Índia, Brasil, África do
Sul (CONIP/SP) e divulgação no estande da e-PING
28/06/2006
Reunião da Coordenação da e-PING 10/07/2006
Resultado da Pesquisa e-PING 11/07/2006
Apresentação da e-PING no I Fórum do PROMOEX: Formação da Rede de
Informação e Portal do Controle Externo
14/07/2006
Reunião da Coordenação da e-PING 24/07/2006
Apresentação da e-PING na Reunião do Comitê Técnico de Implementação de
Software Livre
25/07/2006
Reunião da Coordenação da e-PING 11/08/2006
Publicação do Aviso da Consulta Pública no DOU 16/08/2006
150
Publicação do Aviso da Consulta Pública do CPD no DOU 17/08/2006
Abertura do processo de Consulta Pública 18/08/2006
Abertura do processo de Consulta Pública do CPD 21/08/2006
Palestra no CONGED - Congresso de Tecnologia para Gestão de Dados e
Metadados do Cone Sul
24/08/2006
Publicação do Aviso da Audiência Pública no DOU (DF) 22/08/2006
Realização da Audiência Pública no DF 04/09/2006
Publicação do Aviso de Audiência Pública via videoconferência 13/09/2006
Apresentação e-GOV/ e-PING no 1º Encontro Técnico dos Integrantes do
Sistema de Gestão de Documentos de Arquivo - SIGA
13/09/2006
Apresentação da e-PING no 1º Seminário de Padrões e Softwares Livres na
Câmara Legislativa do DF
15/09/2006
Apresentação da e-PING no CONIP Judiciário 19/09/2006
Apresentação da e-PING na Câmara Técnica de Informação e Informática no
Ministério da Saúde
22/09/2006
Realização da Audiência Pública via videoconferência 27/09/2006
Reunião da Coordenação da e-PING 04/10/2006
Apresentação da e-PING na CELEPAR 09/10/2006
Encerramento da Consulta Pública da e-PING 17/10/2006
Encerramento da Consulta Pública do CPD 20/10/2006
Reunião da Coordenação da e-PING 01/11/2006
Publicação do Aviso de Consulta Pública da LAG no DOU 08/11/2006
Abertura do processo de Consulta Pública da LAG 10/11/2006
Publicação da versão 2.0 do documento de referência da e-PING 17/11/2006
151
Reunião da Coordenação da e-PING 14/12/2006
Reunião da Coordenação da e-PING 25/01/2007
Publicação da versão 2.0.1 do documento de referência da e-PING (em Espanhol) 30/01/2007
Reunião da Coordenação da e-PING 28/02/2007
Reunião da Coordenação da e-PING 28/03/2007
Publicação da versão 2.0.1 do documento de referência da e-PING (em Inglês) 05/04/2007
Reunião da Coordenação da e-PING 25/04/2007
Reunião da Coordenação da e-PING 30/05/2007
Início da pesquisa e-PING 2007 11/06/2007
Reunião da Coordenação da e-PING 27/06/2007
Fim da pesquisa e-PING 2007 29/06/2007
Resultado da pesquisa e-PING 2007 13/07/2007
Reunião da Coordenação da e-PING 01/08/2007
Publicação da versão 1.0 do Catálago de Padrão de Dados - CPD 16/08/2007
Reunião da Coordenação da e-PING 29/08/2007
Reunião da Coordenação da e-PING 26/09/2007
Publicação do Aviso de Consulta Pública no DOU 10/10/2007
Publicação do Aviso de Audiência Pública no DOU (DF) 10/10/2007
Abertura do processo de Consulta Pública 15/10/2007
Realização da Audiência Pública no DF 24/10/2007
Reunião da Coordenação da e-PING 26/10/2007
Publicação do Aviso de Audiência Pública no DOU (RJ) 29/10/2007
152
Realização da Audiência Pública no RJ 13/11/2007
Encerramento da Consulta Pública 16/11/2007
Reunião da Coordenação da e-PING 23/11/2007
Publicação da versão 3.0 do documento de referência da e-PING 14/12/2007
153
ANEXO F – INTEGRANTES DOS GRUPOS DE TRABALHO DA e-PING V 3.0
F.1. Grupo de Coordenação (agrupado por instituição de origem do participante)
• Associação Brasileira de Empresas Estaduais de Processamento de Dados
(ABEP)
Dayse Vianna
Paulo Cezar Coelho
Banco do Brasil (BB)
Ulisses de Sousa Penna
Caixa Econômica Federal (CAIXA)
Ângela B. Baylo
• Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência Social (DATAPREV)
Humberto Degrazia Campedelli
José Antônio Borba Soares
Rodrigo Novais Coutinho
• Ministério da Justiça (MJ)
Jorilson da Silva Rodrigues
• Ministério da Saúde (MS)
Eliane Pereira dos Santos
Ernani Bento Bandarra
Márcia Helena Gonçalves Rollemberg
• Ministério das Relações Exteriores (MRE)
Celso Ricardo Hottum Meira
• Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – Secretaria de Logística e
Tecnologia da Informação (MP/SLTI)
Leandro Corte (Coordenador Geral)
Ednylton Maria Franzosi
Eduardo Favero
José Ney de Oliveira Lima
Leonardo Boselli da Motta
Leonardo Lanna Guillén
Nazaré Lopes Bretas
Rogério Santanna dos Santos
Sylmara Campos Pinho Garcia
154
• Presidência da República (PR)
Marcelo André de Barros Oliveira
• Presidência da República – Instituto Nacional de Tecnologia da Informação (ITI)
Mauricio Augusto Coelho
Renato da Silveira Martini
Viviane Regina Lemos Bertol
• Serviço Federal de Processamento de Dados (SERPRO)
Antônio Sérgio Borba Cangiano
Elói Juniti Yamaoka
Geancarlo Noronha Vinhal
Paulo Cezar Czarnewski
Wagner Junqueira Araújo
F.2. Grupo de Trabalho Interconexão
Leonardo Lanna Guillén (MP/SLTI) – (Coordenador)
Adriano Soriano (CAIXA)
Areno Pires Filho (MC)
Carlos Bellone Neto (RFB)
Daniel Moreira Guilhon (CGU)
Filipe Guimarães (MRE)
Frederico Duarte Guerra de Macedo (ME)
José Rodrigues Gonçalves Júnior (ITI)
Júlio César Japiassu Lyra (MJ)
Leonardo Boselli da Motta (MP/SLTI)
Luciene Pinheiro Capra (ANS)
Odilon de Freitas Militão Neto (CAIXA)
Paulo Guilherme Lanzillotti Jannuzzi (DATAPREV)
Ruben César Macedo (CELEPAR-PR)
Sérgio de Oliveira Barcellos (MCT)
Sílvia Aparecida da Cunha (MP/CGTI)
Ulisses de Sousa Penna (BB)
Subgrupo: Web Services
Ednylton Maria Franzosi (MP/SLTI) – (Coordenador)
155
Bruno Pacheco (SERPRO)
Carlos Falcão Maranhão (MS/ANS)
Cláudio Muniz Machado (MS)
Elaine Fabiano Tocantins (MJ)
Louise Neves (SERPRO)
Mauricio Dayrell (MMA)
Paulo Azevedo (BB)
Colaboradores
Claudia do Socorro Ferreira Mesquita (MP/SLTI)
Patrycia Barros de Lima Klaydianos (MP/SLTI)
F.3. Grupo de Trabalho Segurança
Jorilson da Silva Rodirgues (MJ) – (Coordenador)
Alessandra Silva Moura(ANS)
Dante de Matos Gomes(PRODEB)
Edgar Luciano Morais Martins (MP/SLTI)
Érica Dantas (STJ)
Filipe Carneiro Guimarães (MRE)
Gleyner Martins Novais (SERPRO)
Humberto Degrazia Campedelli (DATAPREV)
Igor Guimarães (MC)
José D’Aleluia Nascimento (MinC)
José Maria Leocádio (SERPRO)
Júlio César de Magalhães (FNDE)
Luiz Augusto Barbosa Mozzer (CGU)
Maisa Netto Ludemer (MC)
Marcelo Henrique Rios dos Reis (MT)
Marco Antônio Reis Henriques (RFB)
Marcos José Cândido Euzébio (BACEN)
Ricardo Luiz Chiacchio (MCidades)
Roberto dos Santos Rodrigues (MCT)
Rodrigo Costa dos Santos (ELETROBRÁS)
Sérgio Carreira dos Santos (IPHAN)
156
F.4. Grupo de Trabalho Meios de Acesso
Mauricio Augusto Coelho (ITI) – (Coordenador)
Renato da Silveira Martini (ITI) – (Coordenador)
Carlos Bellone Neto (RFB)
Cleisson Rodrigues (MTur)
Eduardo Viola (MCT)
Eliane Aristóteles Moreira (DATAPREV)
Eliane Pereira dos Santos (MS)
Ellio Alves de O. Soares (CEF)
Geancarlo Noronha Vinha (SERPRO)
Hilton P. Mendes Sobrinho (MS)
Jean Carlo Rodrigues (ITI)
Paloma Nascimento (MT)
Paulo Édison de Souza (MEC)
Rosane dos Santos Lourenço (MT)
Rubem César Macedo (CELEPAR-PR)
Thimoteo Borges (CGU)
Viviane Regina Lemos Bertol (ITI)
F.5. Grupo de Trabalho Organização e Intercâmbio de Informações
Eloi Juniti Yamaoka (SERPRO) – (Coordenador)
Aline Ramalho Bezerra (MJ)
Ana Lúcia de Medeiros (CORREIOS)
Ângela B. Baylo (CAIXA)
Aurélia Dolores Gonçalves Bruner (ELETROBRAS)
Beatriz Barreto Brasileiro Lanza (CELEPAR)
Brenda Couto de Brito Rocco (AN-CC)
Cláudia Carvalho Masset Lacombe Rocha (AN-CC)
Dalva Clementina Luca (MJ)
Dayse Vianna (PRODERJ)
Dilma de Fátima Avellar Cabral da Costa (AN-CC)
Eliane Pereira dos Santos (MS)
Elizabeth da Silva Maçulo (AN-CC)
Fernanda Hoffmann Lobato (MP/SLTI)
157
F.5. Grupo de Trabalho Organização e Intercâmbio de Informações (continuação)
Geny Conte Pessoa (SERPRO)
Hilda Pimentel (ANCINE)
João Alberto Lima (Senado Federal)
Ligia Leindorf Bartz Kraemer (UFPR)
Luciana Ferreira Pinto da Silva (INEP)
Luciano Seite Nishikawa (CAIXA)
Marcia Helena Gonçalves Rollemberg (MS)
Márcia Izabel Fugizawa Souza (EMBRAPA)
Márcia Luzia Albertini (MS)
Márcio Imamura (IBGE)
Marcos Augusto Francisco Borges (CPqD)
Margareth da Silva (AN-CC)
Maria de Fátima Porcaro (IPT)
Maria do Socorro Rodrigo de Medeiros (INEP)
Maria Valéria Lins Tenório (ATI-PE)
Neuza Arantes Silva (MAPA)
Paulo César Pereira Soares (FUNARTE)
Paulo Cezar Czarnewski (SERPRO)
Ricardo Torres Lenzi (INEP)
Rosiane Fonseca (ANCINE)
Samuel Batista dos Santos (IPT)
Sérgio Silva dos Santos (MAPA)
Siomara Zgiet (MS)
Taciano Tres (BB)
Vicente de Paula Teixeira (CGU)
Virgilio Dantas Lins Filho (ME)
Vivianne Muniz Veras Barrozo (SERPRO)
Wilson Yociteru Yamaji (AGU)
F.6. Grupo de Trabalho Áreas de Integração para Governo Eletrônico
Nazaré Lopes Bretas (MP/SLTI) – (Coordenadora)
Adelino Fernando Correia (DATASUS/MS)
Adriano de Medeiros (INCRA)
158
F.6. Grupo de Trabalho Áreas de Integração para Governo Eletrônico (continuação)
Ana Lúcia Viçoso da Cruz Almeida (DATAPREV)
Antônio Albuquerque (PR)
Padrões de Interoperabilidade de Governo Eletrônico - versão de 14/12/2007 68
Documento de Referência da e-PING – Versão 3.0
Carlos Bellone Neto (RFB)
Ceres Albuquerque (ANS)
Cláudio Manoel Cordeiro (SERPRO)
Frederico Duarte Guerra de Macedo (ESPORTES)
Maurício M. Martinez (MEC)
Mônica Lucatelli (DATAPREV)
Paulo Henrique Santana (MMA)
Pedro Paulo Cirineo (BB)
Ricardo de Lima (INCRA)
Rogério Werneck (DIRTI/PR)
Sylmara Campos Pinho Garcia (MP/SLTI)
Wagner Gardusi Guarizo (PR)
Colaboradores
Igor de Freitas (MDS)
Felix de Sousa (MDS)
Subgrupo: Padrões para Intercâmbio de Informações Espaciais
Roberto Penido Duque Estrada (DSG/CIGEX) – COORDENADOR
Alex Araújo (CAIXA)
Aramis Mota (GSI/PR)
Christian André H. Govastki (MME/SEE)
Dêner Lima F. Martins (ABIN/PR)
Ellio Alves de O. Soares (CAIXA)
Eneias Roberto Shüller (CAIXA)
Fernando Gibotti (CAIXA)
Gerson Barrey (MEC)
Gilberto Ribeiro Queiroz
Gustavo Araújo (MME)
159
F.6. Grupo de Trabalho Áreas de Integração para Governo Eletrônico (continuação)
Subgrupo: Padrões para Intercâmbio de Informações Espaciais (continuação)
Hisao Fujimoto (MME)
Jorge D. M. Cerqueira (PR/GSI)
Linda Soraya Issmael (DSG/CIGEX)
Lúbia Vinhas (INPE)
Lúcia Helena Luz (CAIXA)
Moema José de Carvalho Augusto (IBGE)
Mosar Rabelo Júnior (MMA)
Silmara Ramos (PR/GSI)
Silvio Carlos Heitor Jorge (CAIXA)
Tálsia Garcia Meira (DIRTI/CC/PR)
Valdevino S. Campos Neto (ANA)
Zandhor F. S. Cavalli Pradi (MS)
Colaboradores
Carlos Brasileiro (MDS)
Edmar Morett (MMA)
Enos Josué Rose (MCIDADES)
Rafael M. Sperb (Univali)
Wilfredo Pacheco (ANA)
Werner Leyh (MS)
Ilustrações
Hezrai de Souza Cruz (MP/SLTI)
160
161
ANEXO G - DECRETO N° 1.048, DE 21 DE JANEIRO DE 1994
Dispõe sobre o Sistema de Administração dos
Recursos de Informação e Informática, a
Administração Pública Federal, e dá outras
providências.
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso das atribuições que lhe confere o
art. 84, incisos IV e VI, da Constituição, e tendo em vista o disposto nos arts. 30 e 31 do
Decreto-Lei n° 200, de 25 de fevereiro de 1967, no art. 11 da Lei n° 8.490, de 19 de
novembro de 1992, e no art. 4° do Decreto n° 741, de 4 de fevereiro de 1993,
DECRETA:
Art. 1º - Ficam organizados, sob a forma de Sistema, com a denominação de
Sistema de Administração dos Recursos de Informação e Informática - SISP, o
planejamento, a coordenação, a organização, a operação, o controle e a supervisão dos
recursos de informação e informática dos órgãos e entidades da Administração Pública
Federal direta, autárquica e fundacional, em articulação com os demais sistemas que atuam
direta ou indiretamente na gestão da informação pública federal.
Parágrafo único. É facultada às Forças Armadas e aos órgãos de política
externa e de segurança a inclusão, no SISP, dos recursos de informação e informática, a
critério de seus respectivos dirigentes.
Art. 2º - O Sistema de Administração dos Recursos de Informação e
Informática tem por finalidade:
I - assegurar ao Governo Federal suporte de informação adequado, dinâmico,
confiável e eficaz;
162
II - facilitar aos interessados a obtenção das informações disponíveis,
resguardados os aspectos de sigilo e restrições administrativas ou previstas em dispositivos
legais;
III - promover a integração entre programas de governo, projetos e atividades,
visando a definição de políticas, diretrizes e normas relativas à gestão dos recursos do
Sistema;
IV - estimular o uso racional dos recursos de informação e informática, no
âmbito da Administração Pública Federal, visando a melhoria da qualidade e da
produtividade do ciclo da informação;
V - estimular o desenvolvimento, a padronização, a integração, a
normalização dos serviços de produção e disseminação de informações, de forma
desconcentrada e descentralizada;
VI - propor adaptações institucionais necessárias ao aperfeiçoamento dos
mecanismos de gestão dos recursos de informação e informática;
VII - estimular e promover a formação, o desenvolvimento e o treinamento
dos servidores que atuam na área de informação e informática.
§ 1º - São recursos de informação os conjuntos ordenados de procedimentos
automatizados de coleta, tratamento e recuperação da informação, e seus respectivos acervos.
§ 2º - São recursos de informática o conjunto formado pelos equipamentos,
materiais e programas de computador que constituem a infra-estrutura tecnológica de suporte
automatizado ao ciclo da informação, que envolve as atividades de produção, coleta,
tratamento, armazenamento e disseminação.
Art. 3º - Integram o Sistema de Administração dos Recursos de Informação e
Informática - SISP:
I - como Órgão Central: a Secretaria da Administração Federal da Presidência
da República, representada pela Subsecretaria de Planejamento, Coordenação e
Desenvolvimento Gerencial e Organizacional;
163
II - a Comissão de Coordenação, formada pelos representantes dos Órgãos
Setoriais, presidida por representante do Órgão Central;
III - os Órgãos Setoriais, representados junto à unidade gestora do Sistema
pelos titulares das unidades de modernização e informática dos Ministérios Civis e
equivalentes nos Ministérios Militares e Secretarias da Presidência da República;
IV - os Órgãos Seccionais, representados pelos dirigentes dos órgãos que
atuam na área de administração dos recursos de informação e informática, nas autarquias e
fundações.
Parágrafo único. Poderão colaborar com o SISP, mediante acordos específicos
com o Órgão Central, as entidades do Poder Público e da iniciativa privada, interessadas no
desenvolvimento de projetos de interesse comum.
Art. 4º - Compete ao Órgão Central do SISP:
I - orientar e administrar o processo de planejamento estratégico, coordenação
geral e normalização relativa aos recursos de informação e informática da Administração
Pública Federal;
II - definir, elaborar, divulgar e implementar, com apoio da Comissão de
Coordenação, as políticas, diretrizes e normas relativas à gestão dos recursos do Sistema e ao
processo normativo de compras do Governo na área de informática;
III - promover a elaboração de planos de formação, desenvolvimento e
treinamento do pessoal envolvido na área de abrangência do Sistema;
IV - incentivar ações prospectivas, visando acompanhar as inovações técnicas
da área de informática, de forma a atender às necessidades de modernização dos serviços da
Administração Pública Federal;
V - promover a disseminação das informações disponíveis, de interesse
comum, entre os órgãos e entidades da Administração Pública Federal.
Art. 5º - Compete à Comissão de Coordenação:
164
I - participar da elaboração e implementação das políticas, diretrizes e normas
relativas à gestão dos recursos do Sistema e ao processo normativo de compras do Governo
na área de informática;
II - assessorar o Órgão Central no cumprimento de suas atribuições;
III - promover o intercâmbio de conhecimentos entre seus participantes e
homogeneizar o entendimento das políticas, diretrizes e normas;
IV - acompanhar e avaliar os resultados da regulamentação emanada do
Órgão Central e propor ajustamentos.
Art. 6º - Compete aos Órgãos Setoriais, como integrantes do SISP:
I - coordenar, planejar, articular e controlar os recursos de informação e
informática, no âmbito dos Ministérios ou das Secretarias da Presidência da República;
II - coordenar, planejar e supervisionar os sistemas de informação, no âmbito
dos Ministérios, das Secretarias da Presidência da República, das autarquias e fundações;
III - fornecer subsídios ao Órgão Central, por intermédio da Comissão de
Coordenação, para a definição e elaboração de políticas, diretrizes e normas relativas ao
Sistema;
IV - cumprir e fazer cumprir as políticas, diretrizes e normas emanadas do
Órgão Central;
V - participar, como membro da Comissão de Coordenação, dos encontros de
trabalho programados para tratar de assuntos relacionados com o SISP.
Art. 7º - Compete aos Órgãos Seccionais, como integrantes do SISP:
I - cumprir e fazer cumprir as políticas, diretrizes e normas emanadas do
Órgão Setorial;
II - subsidiar o Órgão Setorial na elaboração de políticas, diretrizes, normas e
projetos setoriais;
165
III - participar dos encontros de trabalho programados para tratar de assuntos
relacionados com o SISP.
Art. 8º - A Secretaria da Administração Federal da Presidência da República
baixará normas e instruções necessárias à implantação e ao funcionamento do SISP.
Art. 9º - Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação.
Brasília, 21 de janeiro de 1994; 173° da Independência e 106° da República.
ITAMAR FRANCO
Romildo Canhim
166
167
ANEXO H - DECRETO DE 18 DE OUTUBRO DE 2000
Cria, no âmbito do Conselho de Governo, o
Comitê Executivo do Governo Eletrônico, e dá
outras providências.
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso da atribuição que lhe confere o art. 84,
inciso VI, da Constituição,
DECRETA:
Art. 1o Fica criado, no âmbito do Conselho de Governo, o Comitê Executivo do
Governo Eletrônico, com o objetivo de formular políticas, estabelecer diretrizes, coordenar e
articular as ações de implantação do Governo Eletrônico, voltado para a prestação de serviços
e informações ao cidadão.
Art. 2o Integram o Comitê Executivo:
I - o Chefe da Casa Civil da Presidência da República, que o presidirá;
II - os Secretários-Executivos dos Ministérios;
III - o Secretário-Geral do Ministério das Relações Exteriores;
IV - o Subchefe do Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da
República;
V - o Secretário de Organização Institucional do Ministério da Defesa;
VI - o Subsecretário-Geral da Secretaria-Geral da Presidência da República;
VII - o Secretário de Avaliação, Promoção e Normas da Secretaria de Comunicação de
Governo da Presidência da República;
VIII – o Procurador-Geral da União.
Art. 3o Compete ao Comitê:
I - coordenar e articular a implantação de programas e projetos para a racionalização
da aquisição e da utilização da infra-estrutura, dos serviços e das aplicações de tecnologia da
informação e comunicações no âmbito da Administração Pública Federal;
168
II - estabelecer as diretrizes para a formulação, pelos Ministérios, de plano anual de
tecnologia da informação e comunicações;
III - estabelecer diretrizes e estratégias para o planejamento da oferta de serviços e de
informações por meio eletrônico, pelos órgãos e pelas entidades da Administração Pública
Federal;
IV - definir padrões de qualidade para as formas eletrônicas de interação;
V - coordenar a implantação de mecanismos de racionalização de gastos e de
apropriação de custos na aplicação de recursos em tecnologia da informação e comunicações,
no âmbito da Administração Pública Federal;
VI - estabelecer níveis de serviço para a prestação de serviços e informações por meio
eletrônico; e
VII - estabelecer diretrizes e orientações e manifestar-se, para fins de proposição e
revisão dos projetos de lei do Plano Plurianual, de Diretrizes Orçamentárias e do Orçamento
Anual, sobre as propostas orçamentárias dos órgãos e das entidades da Administração Pública
Federal, relacionadas com a aplicação de recursos em investimento e custeio na área de
tecnologia da informação e comunicações.
Art. 4o O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão exercerá as atribuições de
Secretaria-Executiva e proverá o apoio técnico-administrativo necessário ao funcionamento
do Comitê, sem prejuízo do disposto no Decreto no 1.048, de 21 de janeiro de 1994.
Art. 5o O Comitê poderá constituir grupos de trabalho específicos.
§ 1o Poderão ser convidados para participar dos grupos de trabalho representantes de
órgãos e entidades públicas e privadas.
§ 2o O Comitê definirá, no ato de criação do grupo, seus objetivos específicos, sua
composição e prazo para conclusão do trabalho.
Art. 6o O Grupo de Trabalho Interministerial instituído pelo Decreto de 3 de abril de
2000 integrará o Comitê na qualidade de Grupo de Assessoramento Técnico.
Art. 7o O Comitê apresentará relatórios periódicos de suas atividades ao Presidente da
República.
169
Art. 8o A participação no Comitê e nos grupos de trabalho não enseja remuneração de
qualquer espécie, sendo considerada serviço público relevante.
Art. 9o O Comitê, no prazo de trinta dias de sua instalação, aprovará seu regimento
interno dispondo sobre o seu funcionamento.
Art. 10. Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação.
Brasília, 18 de outubro de 2000; 179o da Independência e 112o da República.
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO
Martus Tavares
Pedro Parente
170
171
ANEXO I - DECRETO DE 29 DE OUTUBRO DE 2003
Institui Comitês Técnicos do Comitê
Executivo do Governo Eletrônico e dá
outras providências.
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso da atribuição que lhe confere o art.
84, incisos IV e VI, alínea "a", da Constituição,
DECRETA:
Art. 1o Ficam instituídos Comitês Técnicos, no âmbito do Comitê Executivo do
Governo Eletrônico criado pelo Decreto sem número de 18 de outubro de 2000, com a
finalidade de coordenar e articular o planejamento e a implementação de projetos e ações nas
respectivas áreas de competência, com as seguintes denominações:
I – Implementação do Software Livre;
II – Inclusão Digital;
III - Integração de Sistemas;
IV – Sistemas Legados e Licenças de Software;
V - Gestão de Sítios e Serviços On-line;
VI - Infra-Estrutura de Rede;
VII - Governo para Governo - G2G, e
VIII - Gestão de Conhecimentos e Informação Estratégica.
Art. 2o Os Comitês Técnicos serão compostos por representantes de órgãos e
entidades da administração pública federal, indicados pelos integrantes do Comitê Executivo
do Governo Eletrônico.
§ 1o Ato dos Ministros de Estado Chefe da Casa Civil da Presidência da
República e do Planejamento, Orçamento e Gestão estabelecerá a composição das Comitês e
designará seus membros e coordenadores.
172
§ 2o Em seus impedimentos, os membros das Câmaras serão substituídos por
seus suplentes.
§ 3o Os órgãos e entidades cujos representantes integrem os respectivos
Comitês Técnicos prestarão o necessário apoio técnico e administrativo ao seu
funcionamento, inclusive por meio da designação de servidores dos seus quadros para a
atuação em atividades e projetos.
§ 4
o Poderão ser convidados a participar das reuniões dos Comitês Técnicos, a
juízo do seu coordenador, representantes de outros órgãos e entidades públicas, de empresas
privadas ou de organizações da sociedade civil.
§ 5
o O Secretário-Executivo do Comitê Executivo do Governo Eletrônico
supervisionará os trabalhos dos Comitês Técnicos, inclusive por meio da convocação dos seus
coordenadores para participação em reuniões periódicas de acompanhamento.
Art. 3o Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação.
Brasília, 29 de outubro de 2003; 182o da Independência e 115o da República.
LUIZ INÁCIO LULA DA SILVA
Guido Mantega
Publicada no D.O. do dia 30 de outubro de 2003. Seção 1, páginas 4
Livros Grátis
( http://www.livrosgratis.com.br )
Milhares de Livros para Download:
Baixar livros de Administração
Baixar livros de Agronomia
Baixar livros de Arquitetura
Baixar livros de Artes
Baixar livros de Astronomia
Baixar livros de Biologia Geral
Baixar livros de Ciência da Computação
Baixar livros de Ciência da Informação
Baixar livros de Ciência Política
Baixar livros de Ciências da Saúde
Baixar livros de Comunicação
Baixar livros do Conselho Nacional de Educação - CNE
Baixar livros de Defesa civil
Baixar livros de Direito
Baixar livros de Direitos humanos
Baixar livros de Economia
Baixar livros de Economia Doméstica
Baixar livros de Educação
Baixar livros de Educação - Trânsito
Baixar livros de Educação Física
Baixar livros de Engenharia Aeroespacial
Baixar livros de Farmácia
Baixar livros de Filosofia
Baixar livros de Física
Baixar livros de Geociências
Baixar livros de Geografia
Baixar livros de História
Baixar livros de Línguas
Baixar livros de Literatura
Baixar livros de Literatura de Cordel
Baixar livros de Literatura Infantil
Baixar livros de Matemática
Baixar livros de Medicina
Baixar livros de Medicina Veterinária
Baixar livros de Meio Ambiente
Baixar livros de Meteorologia
Baixar Monografias e TCC
Baixar livros Multidisciplinar
Baixar livros de Música
Baixar livros de Psicologia
Baixar livros de Química
Baixar livros de Saúde Coletiva
Baixar livros de Serviço Social
Baixar livros de Sociologia
Baixar livros de Teologia
Baixar livros de Trabalho
Baixar livros de Turismo
