( PDF ) A Integração Regional na África Austral: obstáculos e oportunidades (1980-2008)

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PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO

PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM RELAÇÕES INTERNACIONAIS “SAN TIAGO DANTAS” UNESP/UNICAMP/PUC-SP

ELÍSIO BENEDITO JAMINE

A INTEGRAÇÃO REGIONAL NA ÁFRICA AUSTRAL: OBSTÁCULOS E OPORTUNIDADES

(1980 - 2008)

MESTRADO EM RELAÇÕES INTERNACIONAS

SÃO PAULO

2009

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PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO

PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM RELAÇÕES INTERNACIONAIS “SAN TIAGO DANTAS” UNESP/UNICAMP/PUC-SP

ELÍSIO BENEDITO JAMINE

A INTEGRAÇÃO REGIONAL NA ÁFRICA AUSTRAL: OBSTÁCULOS E OPORTUNIDADES

(1980-2008)

MESTRADO EM RELAÇÕES INTERNACIONAS

Dissertação apresentada à Banca Examinadora da

Pontifícia Universidade Católica de São Paulo,

como exigência parcial para a obtenção do título de

Mestre em Relações Internacionais, sob a

orientação do Professor Doutor Oliveiros da Silva

Ferreira.

Área de concentração: Instituições, Processos e

Atores.

SÃO PAULO

2009

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iii

Data da aprovação ____/____/______,São Paulo

Banca Examinadora:

________________________________________

À memória de meu pai

BENEDITO AUGUSTO JAMINE

AGRADECIMENTOS

Como nada na vida é fruto exclusivamente do trabalho de uma só pessoa, quero expressar a

minha imensa gratidão e carinho a todos aqueles que me acompanharam nestes dois anos de

descobertas e aprendizado bem como as instituições que me deram suporte:

À minha querida mãe Marta, e demais familiares Augusto, Sara, Henriqueta, Diocleciano,

Crescência, Belton, que suportaram de forma incrível a minha longa ausência.

Ao Professor Tullo Vigevani, Coordenador do Programa de Pós-Graduação em Relações

Internacionais San Tiago Dantas, e sua equipe administrativa, a Giovana Vieira e Isabela Silvestre,

que me proporcionaram todo o apoio administrativo, burocrático em todos os momentos que

precisei o que tornou a minha estadia no Brasil mais tranqüila e agradável.

Ao Professor Oliveiros da Silva Ferreira, meu Orientador, pela sua mestria e rigor

científico, com quê acompanhou em todos os momentos desta pesquisa e pela sua receptibilidade e

disponibilidade incondicional apresentada.

Ao Professor Reginaldo Mattar Nasser, Coordenador do Curso de Pós-Graduação em

Relações Internacionais da PUC-SP - para além do apoio prestado nas diversas ocasiões – pelas

observações e pontos de reflexão apresentadas na qualificação. Igualmente agradeço ao Professor

António Pedro Tota, pelas valiosas contribuições e pontos de reflexão apresentadas na qualificação.

Ao Professor Pio Penna Filho e à Doutora Vânia Leal Cintra, por terem aceitado o convite

para fazer parte da banca.

A todos os Professores do Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais San

Tiago Dantas - designadamente os prestimosos e ilustres conhecimentos amavelmente dados, que me

proporcionaram uma visão mais estruturada da “res internacional”.

Ao Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPQ) do Brasil e ao

Ministério da Ciência e Tecnologia de Moçambique (MCT), pelo suporte financeiro, administrativo

e burocrático prestado para a realização desta pesquisa. Aqui dedico especial agradecimento ao Dr.

Laudemiro Francisco, pelo seu esforço e dedicação que empenhou para que esta pesquisa se

tornasse possível.

Ao Ministério dos Negócios Estrangeiros e Cooperação de Moçambique (particularmente o

Instituto Nacional do Mar e Fronteiras) por terem me estimulado à prosseguir os estudos e pelo

apoio incondicional prestado. Especial agradecimento vai ao Dr. Miguel Chissano, ao Dr. Cristiano

dos Santos, ao Eng. Eugénio Muianga, à Dra. Maria Leonor Joaquim, ao Eng. José Mucombo, bem

como aos demais colegas.

Ao Observatório de Relações Internacionais e ao pessoal administrativo do Departamento

de Ciências Sociais da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, pelo apoio administrativo e

burocrático prestado.

Aos amigos, colegas da turma e a outros “Dantescos” que tive a oportunidade de conhecer,

conviver, compartilhar idéias: Adriana Bueno, Aline Martins, Daniel Carvalho, Daniela Medeiros,

Gabriela Batista, Gustavo Castro (“o Gringo”), Luís Rodolfo, Manoela Miklos, Marília Barbosa de

Souza, Priscila Rodrigues, Rodrigo Lambert (“Diguinho”), Mara (“Sthefane”), Terra Budini,

Helena Margarido, Filipe, Renata, Luara, Priscila, Leo, Lodovico (“o Bicas”), Chambal, Jacinto,

Giuliano, Andrei, Tetei (Ednei).

A todos especificados, assim como outros não mencionados aqui que contribuíram direta ou

inderetamente para a materialização deste trabalho e minha estadia no Brasil vai o meu reiterado

“KHANIMAMBO”.*

*Obrigado

RESUMO

Este trabalho aborda a atual tendência à constituição de novos blocos de integração

regional a partir do ponto de vista da experiência da Southern African Development Community

“Comunidade para o Desenvolvimento da África Austral” (SADC). Busca-se compreender o seu

desenvolvimento histórico, sua dinâmica político-econômica sobre os desafios e oportunidades

para o contínuo desenvolvimento e consolidação deste bloco regional em seu contexto regional e

continental. Argumenta-se que o passado da cooperação entre os Estados da região e a

emergência em 1980 da Southern African Development Coordination Conference “Conferência

de Coordenação para o Desenvolvimento da África Austral” (SADCC) foi em larga medida em

resposta as tendências de dominação político-econômica sul-africana alicerçadas a sua política

interna e regional baseada no apartheid e nas alianças inseridas no contexto da Guerra Fria.

Enquanto que em 1992 a SADC emerge como uma vertente economicista-comercial que política,

em função dos desafios regionais e da nova ordem internacional estabelecida no pós Guerra Fria

e cujas respostas se baseiam na integração regional. O trabalho pretende contribuir na

compreensão do passado e presente da cooperação e integração na África Austral. A abordagem

compreende o período que vai de 1980 à 2008.

Palavras Chave: Integração Regional, Cooperação, SADC, SADCC, Relações Internacionais,

Regionalismo, Desenvolvimento, África Austral.

vii

ABSTRACT

This study addresses the current trend of new regional international blocks creation from

the point of view of the experience of the Southern African Development Community

“Comunidade para o Desenvolvimento da África Austral” (SADC). We intend to understand its

historical development, politic-economics dynamics on the challenges and opportunities for

continuous developing and consolidation of this regional block, within regional and continental

context. We argue that the past of cooperation between region States and the emergence of the

Southern African Development Coordination Conference “Conferência de Coordenação para o

Desenvolvimento da África Austral” (SADCC) was largely in response to trends of South

Africa‟ political and economic domination based on its domestic and regional policy of apartheid

and on the alliances inserted in the Cold War. While the SADC emerges as an economic-

commercial approach than politics, in light of regional challenges and that of the new

international order, whose answers are based on regional integration. The study aims to

contribute to the understanding of the past and present cooperation and integration in Southern

Africa. The approach includes the period from 1980 to 2008.

Keywords: Regional Integration, Cooperation, SADC, SADCC, International Relations,

Regionalism, Development, Southern Africa.

ÍNDICE

ABREVIATURAS E SIGLAS ................................................................................................................ 3

TABELAS .......................................................................................................................................... 5

MAPAS ............................................................................................................................................. 5

INTRODUÇÃO ................................................................................................................................... 6

CAPÍTULO 1 – RELAÇÕES REGIONAIS, DESCOLONIZAÇÃO E INFLUÊNCIA DA GUERRA FRIA NA

ÁFRICA AUSTRAL: DAS POLÍTICAS DO APARTHEID À EMERGÊNCIA DA SADCC ............................ 17

1.Relações Regionais no Âmbito da Descolonização ................................................................... 17

1.1.Relações Regionais e a Influência da Política do Regime do Apartheid ............................ 19

1.1.1.O Problema do Sudoeste Africano ............................................................................... 26

1.2.Oposição Interna e Externa ao Regime do Apartheid ......................................................... 28

1.3.A Outward-Looking Policy: Aposta ao Diálogo ................................................................. 32

1.3.1.Política da Détente ....................................................................................................... 36

2.A Influência da Guerra Fria na Região e a Independência das Colônias Portuguesas .............. 38

2.1. Aliança África do Sul - Ocidente: Sua Importância Para o Ocidente ................................ 39

3. A Independência das Colônias Portuguesas e a Alteração da Ordem Regional ....................... 44

3.1.Conseqüências das Alterações na África Austral ................................................................ 48

3.2.A Criação dos Estados da Linha da Frente ......................................................................... 49

4.O Communist Total Onslaught e a Total National Strategy ..................................................... 51

5.Estratégias em Confrontação: A Constelação dos Estados da África Austral e a Constituição da

SADCC ......................................................................................................................................... 56

5.1. A Constelação dos Estados da África Austral .................................................................... 57

5.1.1.Impacto do Futuro da Rodésia para a Região .............................................................. 61

5.2.O Estabelecimento da SADCC ........................................................................................... 63

CAPÍTULO 2 – A COOPERAÇÃO NO ÂMBITO DA SADCC E O PROCESSO DE TRANSIÇÃO PARA

SADC: DAS RAZÕES POLÍTICAS DA SADCC ÀS RAZÕES ECONÔMICAS DA SADC ....................... 67

1.A Cooperação no Âmbito da SADCC ....................................................................................... 67

2.O Contexto Político-Econômico dos Estados da SADCC face Dependência na Década 1980 . 75

2.1.As Relações Comerciais face a Dependência dos Transportes e Comunicações ................ 76

2.1.1.O Contexto da Dependência dos BLS-States ............................................................... 81

2.1.2.Dependência: África do Sul e outros Estados da SADCC ........................................... 88

2.2. O Alcance das Relações Comerciais Intra-SADCC ........................................................... 96

2.3. A Mão-de-obra Migratória ............................................................................................... 100

3.A África do Sul Frente a SADCC: Da Desestabilização ......................................................... 105

3.1.Desestabilização Generalizada e Seletiva ......................................................................... 107

4.O Constructive Engagement e seu Impacto para a SADCC .................................................... 111

4.1.As Sanções e o Retorno a Linkage Politics ....................................................................... 115

5. O Fim da SADCC e a Emergência da SADC ......................................................................... 120

5.1.O Tratado Constitutivo da SADC ..................................................................................... 122

5.2. A Nova Agenda da SADC: Prioridades ........................................................................... 127

CAPÍTULO 3 - A SADC RUMO A INTEGRAÇÃO: DO APROFUNDAMENTO À SUA INSERÇÃO NO

CONTEXTO AFRICANO ................................................................................................................. 129

1.A SADC Pós-Apartheid ........................................................................................................... 129

1.1.O Papel da África do Sul na SADC .................................................................................. 129

1.2.As Relações na Esfera Política, de Defesa e Segurança ................................................... 140

2.Aspectos Econômicos da Integração: Das Prioridades ao Aprofundamento ........................... 147

2.1.O Protocolo Comercial e a Área de Livre Comércio ........................................................ 148

2.1.1.A Área de Livre Comércio da SADC............................................................................. 149

3. A SADC no Contexto da Integração Africana ........................................................................ 159

3.1.Harmonização SADC e outros Blocos Africanos: Uma Área de Livre Comércio SADC,

COMESA, EAC? .................................................................................................................... 168

CONSIDERAÇÕES FINAIS .............................................................................................................. 176

BIBLIOGRAFIA .............................................................................................................................. 180

ABREVIATURAS E SIGLAS

ACP - África, Caraíbas e Pacífico

ANC - African National Congress (Congresso Nacional Africano)

APE - Acordos de Parceria Econômica

ARMSCOR - Armaments Corporation of South Africa (Corporação Sul-Africana de

Armamentos)

BAD - Banco Africano de Desenvolvimento

BIRD - Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento

BLS-States - Botswana, Lesotho e Swazilândia

BM - Banco Mundial

BNTs - Barreiras Não Tarifárias

BOSS - Bureau of State Security (Secretaria de Segurança de Estado, África do Sul)

CDC - Commonwealth Development Corporation (Corporação de Desenvolvimento da

Commonwealth)

CE/CEE - Comunidade Européia/Comunidade Econômica Européia

CEA - Comunidade Econômica Africana

CEDEAO - Comunidade Econômica dos Estados da África Ocidental

CEEAC - Comunidade Econômica dos Estados da África Central

CEN-SAD - Comunidade dos Estados Sahelo-Saharianos

CIA - Central Inteligency Agency (Agência Central de Inteligência)

CMA - Common Monetary Area (Área Monetária Comum)

COMESA - Mercado Comum da África Oriental e Austral

CONSAS - Constelação dos Estados da África Austral

DONS - Department of National Security (Departamento de Segurança Nacional)

EAC - East African Community (Comunidade da África Oriental)

ECOWAS - Comunidade Econômica dos Estados Africanos do Ocidente

EFTA - Associação Européia de Comércio Livre

ELF - Estados da Linha da Frente

ESCOM - South African Electricity Supply Commission (Comissão de Fornecimento de Energia

da África do Sul)

FAO - United Nations Food and Agriculture Organization (Organização das Nações Unidas para

Agricultura e Alimentação)

FMI - Fundo Monetário Internacional

FRELIMO - Frente de Libertação de Moçambique

GEIS - General Export Incentive Scheme (Sistema de Incentivos à Exportação Geral)

IGAD - Autoridade Intergovernamental para o Desenvolvimento

LLA - Ledotho Liberation Army (Força de Libertação do Lesotho)

MK - Umkhonto we Sizwe (Lança da Nação)

MMTZ - Malawi, Moçambique, Tanzania e Zâmbia

MPLA - Movimento Popular de Libertação de Angola

NATO - North Atlantic Treaty Organization (Organização do Tratado Atlântico Norte)

NRC - Native Recruitment Coorporation (Corporação de Recrutamento Nativo)

NU/ONU - Nações Unidas/Organização das Nações Unidas

OIT - Organização Internacional do Trabalho

OMC - Organização Mundial do Comércio

OMS - Organização Mundial da Saúde

OTAS - Organização do Tratado Atlântico Sul

OUA/OAU - Organization of African Union (Organização da Unidade Africana)

PAC - Pan Africanist Congress (Congresso Pan-Africano)

PIB - Produto Interno Bruto

PLAN - People‟s Liberation of Namíbia (Libertação do Povo da Namíbia)

PNB - Produto Nacional Bruto

PTA - Preferential Trade Area (Área de Comércio Preferencial da África Oriental)

RDC - República Democrática do Congo

RENAMO - Resistência Nacional de Moçambique

RI - Relações Internacionais

RISDP - Regional Indicative Strategy Development Plan (Plano Estratégico Indicativo de

Desenvolvimento Regional)

SACU - Southern African Customs Union (União Aduaneira da África Austral)

SADC - Southern African Development Community (Comunidade para o Desenvolvimento da

África Austral)

SADCC - Southern African Development Coordination Conference (Conferência de

Coordenação para o Desenvolvimento da África Austral)

SADF - South Africa Defence Force (Força de Defesa Sul-Africana)

SATCC - Southern African Transport and Communication Commission (Comissão de

Transportes e Comunicações da África Austral)

SdN - Sociedade das Nações/Liga das Nações

SQAM - SADC Cooperation in Standardisation, Quality Assurance, Acreditation and Metrology

(Cooperação da SADC em Normalização, Garantia da Qualidade, Acreditação e Metrologia)

SWAPO - South West Africa People‟s Organization (Organização do Povo do Sudoeste

Africano)

TNF - Trade Negotiating Forum (Fórum de Negociação Comercial)

UA/AU - African Union (União Africana)

UANC - United African National Council (União do Conselho Nacional Africano)

UE - União Européia

UNAVEM - United Nations Angola Verification Mission (Missão de Verificação das Nações

Unidas em Angola)

UNIP - Partido Unido da Independência

UNITA - União Nacional para a Independência Total de Angola

UNTAG - United Nations Transition Assistance Group (Grupo das Nações Unidas Para

Assistência e Transição)

WENELA - Associação Witwatersrand de Mão-de-obra Nativa

ZANU - Zimbabwe African Nation Union (União Nacional Africana do Zimbabwe)

ZAPU – Zimbabwe African People‟s Union (União Africana do Povo do Zimbabwe)

ZPCAS - Zona de Paz e Cooperação do Atlântico Sul

ZUPO - Zimbabwe United People‟s Organisation (Organização do Povo do Zimbabwe)

TABELAS

Tabela 1. Ocupação dos Territórios da África Austral e suas Opções Político-Ideológicos e

Econômicos à data da Independência ........................................................................................... 18

Tabela 2. Distribuição de Responsabilidades por Setores aos Estados da SADCC, 1980 ............70

Tabela 3. Principais Doadores dos Estados da SADCC em 1985 (milhões de US$) ...................72

Tabela 4. Programa de Transportes e Portos da SADCC ............................................................. 72

Tabela 5. Projetos de Desenvolvimento da SADCC (estimativas de custos de investimento -

milhões de US$) .............................................................................................................................73

Tabela 6. Principais Corredores e Portos da África Austral ........................................................ 79

Tabela 7. Produtos Exportados pela África do Sul para África ....................................................80

Tabela 8. Dependência Relativamente à África do Sul ................................................................ 81

Tabela 9. Moedas em uso na SADCC e Câmbio Médio em 1985 ................................................83

Tabela 10. Percentagens do Total das Receitas da União Aduaneira dos BLS-States ................. 87

Tabela 11. Distribuição do Comércio Externo do Zimbabwe por Rota 1981 a 1987 (em %) ......93

Tabela 12. Distribuição do Comércio Externo da Zâmbia por Rota 1981 a 1984 (em %) ..........96

Tabela 13. Comércio dos Estados da SADCC com a África do Sul, 1982 .................................. 97

Tabela 14. Percentagem do Comércio dos Estados da SADCC com a África do Sul, outros

Estados da SADCC e Estados fora da Região, 1983 ................................................................... 97

Tabela 15. Produto Interno Bruto dos Estados da SADCC, 1980 a 1987 (milhões de US$) ....... 99

Tabela 16. Crescimento Econômico dos Estados da SADCC, 1980 a 1988 (milhões de US$) .. 99

Tabela 17. Ritmo Anual Médio de Recrutamento para as Minas de Ouro, Platina e Carvão .....102

Tabela 18. Distribuição por Estado da Mão-de-obra Emigrante na África do Sul, 1988 ........... 103

Tabela 19. Estados da SADC: Indicadores Econômicos Básicos (1989 a 1994) ....................... 138

Tabela 20. Metas da Convergência Macroeconômica da SADC (2008 a 2018) ........................ 154

Tabela 21. Estados da SADC: Indicadores Econômicos Básicos (2007 e 2008) ....................... 154

Tabela 22. Lista dos Principais Acordos Comerciais dos Membros da SADC .......................... 157

Tabela 23. Comunidade Econômica Africana: Organizações Regionais Chave ....................... 164

MAPAS

Mapa 1. Estados da África Austral ............................................................................................... 16

Mapa 2. Ilustração do Cordão de Segurança Protegendo a África do Sul .................................... 34

Mapa 3. Sistema de Transportes Ferroviário da África Austral ................................................... 78

INTRODUÇÃO

Desde os anos 1950, o tema da integração regional ganhou destaque na literatura e se

tornou um tema recorrente em pesquisas econômicas.

As áreas de livre comércio passaram a ser

percebidas como um aspecto das relações econômicas internacionais, despertando interesse não

só de estudiosos, como também dos decision e policemakers. Embora tenha sido estudada

tradicionalmente pela economia, a percepção de que a integração regional não pode ser estudada

separadamente de suas implicações políticas permitiu que outros ramos de conhecimento, como

as Relações Internacionais (RI), também se preocupassem com a temática. Esta preocupação

vem assumindo crescente importância no campo das RI, moldando-se às exigências e

características da presente ordem internacional.

Para Fawcett (1995, p. 16), ao longo do período da Guerra Fria, o regionalismo -

essencialmente a primeira onda do regionalismo - se manteve na agenda internacional, mas o seu

alcance era limitado, em parte como conseqüência da contínua natureza bipolar do sistema

internacional, o qual influenciava os acordos regionais, e também em virtude da extrema

tenacidade com que os Estados conservavam a sua soberania, não somente nos assuntos da high

politics, mas também em muitos assuntos da low politics. Por sua vez, Fawcett e Hurrell

consideram que, uma característica central do novo regionalismo é o seu caráter

multidimensional. Essa multidimensionalidade faz com que seja importante examinar as inter-

relações entre temas, ou seja, “it is still more important to examine the interrelationship between

political, economic, and security issues” (FAWCETT e HURRELL, 1995, p. 4), mesmo que o

regionalismo tenha uma natureza econômica ou política.

Esta constatação de Fawcett e Hurrell vem assumindo importância no campo da pesquisa

em RI, moldando-se às exigências e características da presente ordem internacional. Enquanto a

economia tem-se preocupado em analisar os impactos gerados pela integração no bem estar

social, produção e consumo, desvio de comércio, bem como em medir esses impactos (MATTLI,

1999, p. 11), as RI estão voltadas para outras questões, tais como compreender o papel do Estado

Desde os anos anteriores a este período, os teóricos da integração vinham analisando as implicações que o processo

deste tipo poderia ter nos Estados em desenvolvimento, tanto para os Estados participantes do esquema

integracionista como para os não participantes, porém, mais identificados com a problemática dos Estados

industriais e, talvez por isso, suas formulações seguiam o padrão clássico da teoria das uniões aduaneiras. Autores

como Jacob Viner (1950) se enquadram dentro deste debate.

nas iniciativas regionais, as motivações dos atores envolvidos e quais as formas que os projetos

integracionistas assumem. Mesclando as preocupações de ambas as áreas, está a economia

política internacional.

Este contexto acima exposto constitui a abordagem que propomos estudar no processo

integracionista da África Austral, numa perspectiva das RI e com algumas vertentes econômicas

essenciais, a partir do seu surgimento até a atual dinâmica. Embora o surgimento da SADC se

insira num contexto específico, da Guerra Fria, tal como muitas organizações de gênero, a nossa

percepção sobre as motivações dos Estados para formação da SADCC é de que não possui

nenhum paralelismo histórico. A sua história e trajetória difere dos outros blocos regionais,

principalmente da África. Esta percepção deixa evidente que sua originalidade suscita várias

questões e obstáculos de interpretação.

Apesar do Lagos Plan of Action for the Economic Development of Africa, 1980-2000

(Plano de Ação de Lagos) da Organização da Unidade Africana (OUA), ter encorajado o

princípio de cooperação econômica regional enquanto building blocks

para o estabelecimento da

“União Econômica Continental” em 2000 e da Comunidade Econômica Européia (CEE), antes

do lançamento da SADCC, tenha também encorajado esta vertente de regionalismo baseado no

liberalismo econômico, a identidade inicial da SADCC foi mais política que econômica, o que

leva com enveredemos por uma vertente mais política que econômica na sua discussão, por não

ser ela a sua identidade inicial, mas, usando as palavras de Leistner “that is not to say that

economic development was not a real concern” (LEISTNER, 1992, p. 5).

O regionalismo na África Austral caracteriza-se no seu estágio de formação pela

associação formal dos Estados da região com forte tendência à consolidação das suas

independências, e acabar com os últimos redutos do legado colonial. A formação da SADCC

veio a efetivar-se durante a política “heterodoxa” da África do Sul e a conjuntura internacional

caracterizada pela política de alianças da Guerra Fria. Portanto, tratar o surgimento da SADCC

como resultado de motivos econômicos ou de desenvolvimento regional, não estaríamos a tomar

Organization of African Unity. Lagos Plan of Action for Economic Development of Africa: 1980-2000. Lagos,

Nigeria, April 1980.

Este conceito foi bastante usado no âmbito do debate sobre o efeito do regionalismo no sistema Multilateral do

Comércio. Para maiores sobre esse debate veja: Best e Christiansen (2008), e Bhagwati (1995).

conta a sua principal força motora para o seu estabelecimento. A SADCC emerge de uma esfera

mais política que econômica, ela nasce diretamente da cooperação entre os Estados da Linha da

Frente (ELF) - Angola, Moçambique, Botswana, Tanzania e Zâmbia - nos seus esforços para a

libertação do Zimbabwe, da Namíbia e do desmantelamento do sistema do apartheid na África

do Sul. A eminência da independência do Zimbabwe fortaleceu as expectativas dos ELF para a

formação da SADCC, que acabou-se concretizando meses depois da independência do

Zimbabwe. Por detrás das várias declarações da SADCC existia um cometimento político, o de

libertação e resistência dos Estados da região à intensificação da estratégia sul-africana de

dominância regional contida na Total National Strategy e onde constava o estabelecimento da

constelação dos Estados. Foi nesta base de inimigo comum – apartheid sul-africano e suas

políticas – que muito do otimismo dos Estados membros da SADCC estava baseado. E é nessa

conjuntura que a SADCC vai emergir e operar.

Com a emergência da nova ordem mundial nos finais de 1980 e inícios de 1990, a

SADCC toma um novo rumo, seguindo o mesmo caminho que as organizações regionais do

atual sistema internacional. Porquanto, o fim do conflito bipolar, figura no topo para explicar as

mudanças de rumo da SADCC. Hurrell (1995) explicita isso ao argumentar que o fim da Guerra

Fria e as enormes mudanças econômicas e políticas se posicionam no topo para explicar o

ressurgimento do regionalismo. Para este autor, o período pós Guerra Fria deu ímpeto ao novo

regionalismo e ao incremento de uma “consciência regional” na medida em que reduziu os

incentivos para a interferência das superpotências, eliminou o padrão de alianças globais da

Guerra Fria – que atravessavam regiões – e criou “espaços regionais” mais autônomos, liberados

do impacto deformador do confronto Leste-Oeste. Essa nova onda de atividade regional

abrangeu a discussão de um “mundo em blocos” regionais e onde a maior ênfase é dada a

cooperação e integração regional,

definidos segundo a lógica da globalização e da

“interdependência complexa”, estes últimos termos atribuídos a Keohane e Nye (1989).

O termo cooperação é empregue neste trabalho para referir a arranjos limitados que são acordados entre os Estados

com vista a trabalharem juntos numa área específica, por exemplo, na área dos transportes, energia ou saúde. A

integração por seu turno é “um processo dinâmico de intensificação em profundidade e abrangência das relações

entre certos atores levando à criação de novas formas de governança político-institucionais de âmbito regional”

(HERZ e HOFFMANN, 2004, p. 10), ou seja, integração regional seria o processo pela qual os Estados vão para

além da remoção de obstáculos de interação entre si, criando um espaço regional sujeito a algumas regras

específicas comuns.

Partindo dessa observação, e ao admitir-mos que “a decisão de iniciar um processo de

integração é geralmente dos governos que tentam dessa forma responder às pressões exercidas

tanto pelo contexto internacional quanto pelo doméstico” (VIGEVANI, 2003, p. 10), podemos

afirmar que com as mudanças na conjuntura internacional relacionadas à fragmentação do bloco

soviético, a África Austral viu a necessidade de se adequar aos novos desafios da ordem

internacional, bem como as pressões domésticas ligadas ao “subdesenvolvimento‟‟.

De fato, com a assinatura do Tratado da SADC em 1992 a África Austral lançou as bases

para a cooperação e integração econômica e política dos Estados membros. Essas bases são

consideradas determinantes para lidar com os problemas dos Estados da região, bem como

impulsionar o desenvolvimento ao mesmo tempo em que se intenta uma inserção conjunta no

contexto internacional. Para além disso, a SADC enquanto um dos braços para integração

africana, a sua união política e econômica é vista como um dos pilares para o sucesso da

integração continental à ênfase a questão da futura União Africana (UA).

Diferente da agenda da SADCC, em que figurava como prioritário a redução da

dependência econômica, onde a África do Sul encontrava-se no topo desse objetivo, a agenda

prioritária atual da SADC abandona esse objetivo e elege como prioritário o aprofundamento do

compromisso da integração econômica e política. Ao mesmo tempo em que se intenta o

aprofundamento da integração regional, fatores políticos e econômicos, indicam um rumo de

incertezas, com o quadro de instabilidades em alguns Estados como o caso do Zimbabwe,

Madagáscar, a discrepância econômica entre os Estados, a afetarem o ambiente regional e o

aprofundamento da integração.

Tem sido argumentado que a SADCC, bem como a sua sucessora, a SADC ajudaram a

manter a região unida, contribuindo para uma definição conjunta de prioridades nos campos

econômico e político. Acima de tudo, permitiram criar uma “identidade regional” e um sentido

de destino comum dos Estados membros,

que ajudaria a enfrentar os desafios econômicos e

As pressões domésticas ligadas ao “subdesenvolvimento” se refere a situação sócio-econômica a qual a maior parte

dos Estados da África Austral se encontra, caracterizada essencialmente pela deterioração econômica e do nível de

vida das populações (a falta de acesso da população em geral à oportunidades de emprego, saúde, água, alimentação,

educação e moradia, entre outros aspectos). A integração regional é vista pelos governos como essencial para

promover a cooperação de modo a impulsionar o desenvolvimento e maximizar o bem-estar social.

Um dos autores que argumenta nesse sentido é Namburete (2002, p. 133).

políticos. Para Seitenfus (2004, p. 199) os processos de integração encontram no mínimo dois

desafios distintos: o primeiro consiste no tradicional dilema de alargamento, cujo objetivo é

acolher novos membros e o aprofundamento da integração, o qual tenta fazer a interdependência

entre os parceiros tornar-se estrutural e, portanto irreversível; o segundo desafio refere-se ao

modo como o processo se relacionará com outros Estados ou agrupamentos de Estados. O caso

da SADC a situação se torna mais emblemática já que existem desafios de ordem interna ligados

ao desenvolvimento e instabilidades políticas internas de alguns Estados membros e outros

desafios conjunturais ligados ao contexto internacional. Em 2001 Mills e Sidiropoulos

constatavam esta problemática:

“Integration among the 14 member states of SADC is made problematic by political and

economic differences and difficulties which at times have resulted in political failures and

conflict. For example, the strife in Congo, Angola and Zimbabwe is not conducive to the

conditions necessary for a deeper, wider and more sustained process of regional

integration” (MILLS e SIDIROPOULOS, 2001, p. 2).

Por seu turno Lamy apontava que:

“(...) With the foundations that a solid domestic framework provides in place, an African

country can add an international dimension to contribute to development and successful

integration into world economy. On the one hand, this dimension involves the definition

and implementation of international rules that take into account the specific needs of the

continent. On the other, it involves strengthening the regional integration process”

(LAMY, 2001, p. 14).

A constatação de Mills e Sidiropoulos procurava mostrar a importância de olhar mais os

problemas da integração da SADC nas dimensões política e econômica - não, contudo,

ignorando os outros aspectos - do que uma visão estritamente econômica. Lamy procurava

mostrar a necessidade de suprir as dificuldades internas dos Estados membros de modo criar

bases para a inserção da região na economia mundial. É, portanto, dentro deste contexto e

questionamentos que pretendemos através deste estudo compreender a SADC enquanto arranjo

regional no contexto regional e continental: o seu desenvolvimento histórico, sua dinâmica

política e econômica e sobre os desafios e oportunidades para a sua consolidação.

Em termos metodológicos, o tema é abordado numa perspectiva histórica. Analisa-se e

sistematiza-se o trabalho com base em estudos relevantes da área e revisão da literatura histórica

e recente existente sobre África Austral (especificamente a SADCC e a sua sucessora, a SADC),

bem como notícias, artigos em revistas, jornais, revistas que contêm dados econômico-

comerciais relevantes. Privilegiamos também a análise documental de fontes primárias e

secundárias, como o caso de documentos criados pelas instituições dos Estados membros,

instituições internacionais e órgãos da SADC: tratados, protocolos, atas, relatórios, comunicados

conjuntos, declarações, discursos, entre outros documentos relevantes que nos auxiliaram na

elaboração do trabalho.

No que respeita à estrutura, o trabalho encontra-se dividido em três capítulos, e a parte

final dedica-se as considerações finais.

No primeiro capítulo intitulado “Relações Regionais, Descolonização e Influência da

Guerra Fria na África Austral: Das Políticas do Apartheid à Emergência da SADCC”, analisa-

se os aspectos dentro das quais se foram desenvolvendo os fatos importantes para compreender a

gênese e a trajetória do processo integracionista da África Austral. Nesta conformidade,

começando pelo aspecto histórico, procuramos primeiro analisar África Austral no período das

independências, onde examinamos como a África do Sul serviu de justificativa principal para

criação do projeto integracionista na região. Tentamos enfatizar também, ao longo da análise que

a Guerra Fria foi um elemento de peso nas relações regionais, por isso a relação conflituosa entre

os Estados na região só se desenvolveu e exacerbou-se naquele contexto, embora tivesse

demandas específicas. Assim, focamos as relações regionais inseridos no contexto da

descolonização e da integração da região austral de África na dinâmica da Guerra Fria. Este

capítulo incide sobre o período que vai de 1970 até a década 1980, altura em que se forma a

SADCC, não descurando de alguns aspectos do contexto imediatamente anterior à década 1970,

ou seja, a década 1960, de maneira a melhor enquadrar as razões do aparecimento desta

organização e da cooperação regional na África Austral.

Consideramos que, no período imediatamente anterior à década 1970 as relações

regionais são essencialmente caracterizadas pelo ativismo regional sul-africano e pelas tentativas

de assumir o papel de “potência regional”, combinando a dominância política e econômica. Para

além da sua relevância econômica, a particularidade do enfoque na África do Sul reside no fato

deste país ter pautado por uma doutrina baseada no “desenvolvimento separado” e nas tentativas

de incorporar outros Estados da região com vista a estabelecer o seu domínio e consolidar a

relação de dependência econômica dos Estados vizinhos. Esta posição sul-africana privilegiada é

seriamente questionada na segunda metade da década 1970, com a independência das colônias

portuguesas (Moçambique e Angola). A independência das colônias portuguesas na África

Austral altera radicalmente a ordem regional favorável aos interesses sul-africanos. Os dois

novos Estados independentes (Angola e Moçambique) tornam-se determinantes para os

movimentos de libertação da região: o African National Congress, “Congresso Nacional

Africano” (ANC) e o Pan Africanist Congress, “Congresso Pan-Africano” (PAC) na África do

Sul; a South West Africa People’s Organization, “Organização do Povo do Sudoeste Africano”

(SWAPO) na Namíbia; a Zimbabwe African Nation Union, “União Nacional Africana do

Zimbabwe” (ZANU) e a Zimbabwe African People’s Union, “União Africana do Povo do

Zimbabwe” (ZAPU) na Rodésia. E é no contexto imediatamente a independência destes Estados

que emerge a organização ELF, considerado o embrião da Southern African Development

Coordination Conference, “Conferência de Coordenação para o Desenvolvimento da África

Austral” (SADCC). A SADCC é formada logo depois que a África do Sul anuncia a intenção de

formar uma organização regional, denominada de Constelação dos Estados da África Austral

(CONSAS).

No segundo capítulo “A Cooperação no Âmbito da SADCC e o Processo de Transição

para SADC: Das Razões Políticas da SADCC às Razões Econômicas da SADC”, partindo da

abordagem efetuada no primeiro capítulo, analisa-se a cooperação no seio da África Austral sob

a óptica da SADCC, e as condições determinantes para a sua transformação em Southern African

Development Community “Comunidade para o Desenvolvimento da África Austral” (SADC). A

abordagem neste capítulo cobre também o processo de transição da SADCC para a SADC, onde

se inclui a análise das alterações no cenário regional e internacional do final dos anos 1980 e

inícios dos anos 1990 e as conseqüências dessas alterações para a região. O fim da Guerra Fria

vai possibilitar o desanuviamento das tensões na região. A resolução do problema do Sudoeste

Africano (Namíbia) com particular relevância a questão do enclave de Walvis Bay, bem como a

perspectiva dos acordos de paz de Angola e Moçambique e o processo de transição operado a

nível interno da África do Sul, vislumbrou um novo rumo na agenda de cooperação regional.

Com a possibilidade de adesão da África do Sul pós-apartheid, e a instauração de uma nova

ordem político-econômica internacional, a SADCC sofre uma inflexão que resultou na sua

reestruturação e redimensionamento dos seus objetivos. No entanto, foca-se na última parte do

capítulo que a principal agenda da SADC vai ser a integração regional, cujo maior ênfase é dada

a componente econômica que política. A argumentação procura demonstrar como a SADCC se

desloca das questões políticas para se concentrar nas questões econômicas ligadas ao

desenvolvimento, liberalização comercial e inserção no contexto africano e internacional.

No terceiro capítulo intitulado“A SADC Rumo à Integração: Do Aprofundamento à sua

Inserção no Contexto Africano”, aborda-se a dinâmica recente do processo integracionista na

SADC cobrindo a sua principal agenda político-econômica. Esta reflexão insere-se no período

que vai desde os meados da década de 1990 até 2008. Na década de 1990 a SADC viu seus

membros aumentarem de 9 para 14,

com adesão da Namíbia, em 1990, da África do Sul em

1994, das Maurícias, em 1995, e das Seychelles

e a República Democrática do Congo (RDC),

ambos em 1997. Do ano 2000 a 2008, importantes políticas são adotadas pela SADC, que

acabam mudando o foco da organização. Dentro deste período a análise dá especial atenção:

primeiro, o papel da África do Sul, por ela constituir o peso econômico regional, e por ter sido ao

longo do tempo o centro da gravitação das relações regionais e; segundo, as políticas tendentes

ao aprofundamento da integração regional e o lugar da SADC na agenda de integração africana.

A adesão sul-africana à SADC levantou “tensões” econômicas e políticas. A nível

político as tensões emergiram no concernente à cooperação em matérias políticas, de defesa e

segurança, que até certo ponto a criação do Órgão de Cooperação Política, de Defesa e

Segurança, em 1996 (instituição sucessora dos ELF) e a abordagem do conflito na RDC

simbolizaram as divergências existentes, exacerbadas com a presença da África do Sul na

SADC. Para a definição clara do escopo do órgão político e amenização das divergências, em

2001, é adotado o Protocolo sobre a Cooperação nas Áreas da Política, Defesa e Segurança,

que

cria o quadro legal para que o Órgão de Cooperação Política, de Defesa e Segurança exista e

opere. Esta nova instituição da SADC foi criada com o objetivo de promover a paz e a segurança

regional. Ainda no quadro da implementação do Protocolo sobre a Cooperação nas Áreas da

Política, Defesa e Segurança, em 2003 foi adotado o Pacto de Defesa Mútua cujo objetivo é a

união de esforços para a autodefesa coletiva e a preservação da paz e estabilidade regional. Em

O número total dos Estados da SADC é atualmente 15, se incluído o Madagáscar que se juntou a SADC em 2005,

embora atualmente suspenso da organização.

Depois de se ter retirado do bloco em 2004, alegadamente por constrangimentos financeiros, a Seychelles voltou a

se juntar a SADC em agosto de 2008.

SADC. Protocol on Politics, Defence and Security Co-Operation. Blantyre, Malawi, 2001.

2004 foi adotado o Strategic Indicative Plan for the Organ on Politics, Defence and Security

(Plano Estratégico Indicativo do Órgão de Cooperação Política, Defesa e Segurança) que

estabelece metas de curto, médio e longo prazo para a cooperação na área da política, defesa e

segurança que inclui, entre vários aspectos, o desenvolvimento de capacidades de manutenção da

paz, prevenção de crimes “trans-fronteiriços”, proteção de direitos humanos.

A nível econômico verificaram-se importantes tensões comerciais – principalmente com

África do Sul - que até certo ponto influenciaram relativamente a agenda de integração. Apesar

dessas divergências foi adotado em 1996, o Protocolo Comercial

visando o aprofundamento da

integração regional. Para além do Protocolo Comercial e vários outros protocolos setoriais

adotados, em 2003, a SADC adotou o Regional Indicative Strategic Development Plan, “Plano

Estratégico Indicativo de Desenvolvimento Regional” (RISDP).

Com a adoção Protocolo

Comercial e do RISDP, a SADC define claramente as aspirações do aprofundamento da

integração. Enquanto o Protocolo Comercial teve em vista a liberalização comercial e integração

gradual dos mercados dos Estados membros, o RISDP, por sua vez, consiste num documento

estratégico que identifica as áreas principais de intervenção que dirigirão a agenda de integração

e de desenvolvimento da região durante um período de 15 anos. Para além de várias

componentes ligadas ao desenvolvimento regional, o RISDP amplia a agenda de liberalização

comercial, estabelecendo um amplo calendário e metas para a integração, que incluem: a já

estabelecida Área de Livre Comércio (2008), a eliminação completa de barreiras ao comércio e a

criação do Mercado Comum em 2015 e a criação do Banco Central da SADC em 2016 e de uma

União Monetária em 2018.

Pese embora a agenda da SADC seja bastante ampla, a persecução de livre comércio e da

integração dos mercados dos Estados membros, constitui o elemento central nos atuais

desenvolvimentos. Estas componentes são vistas como principais catalisadores do

aprofundamento da integração regional, da inserção da SADC no contexto da integração

SADC. Strategic Indicative Plan for the Organ on Politics, Defence and Security. Gaborone, Botswana, SADC

Secretariat, 2004.

SADC. Southern Africa Development Community Trade Protocol. Maseru, Swaziland, 1996.

SADC. Regional Indicative Strategic Development Plan. Gaborone, Botswana, SADC Secretariat, 2003.

ibid.

africana. Razão pela qual a última parte deste capítulo trata de analisar a inserção da SADC no

contexto da integração africana, ilustrando-se também a atual tendência de harmonização entre a

SADC e outros blocos africanos.

Parte-se do pressuposto de que a SADC é definida pela UA como um dos pilares chave

da integração continental. Essencialmente, a agenda de integração africana é estabelecida pelo

Treaty Establishing the African Economic Community, (mais conhecido como “Tratado de

Abuja”) de 1991.

Este Tratado estabelece um amplo plano para a criação da Comunidade

Econômica Africana (CEA), segundo a qual as economias dos Estados membros da UA devem

ser integradas. O objetivo da CEA é transformar as 53 economias africanas numa única união

econômica e monetária, com uma moeda comum, livre mobilidade de capital e mão-de-obra até

2034. Constitui meta da integração africana, tal como estipulado no Tratado de Abuja, que o

Banco Central Africano seja estabelecido quando a CEA estiver plenamente operacional, o que

pressupõe que a África como um todo tenha passado por todas as fases de integração. Foca-se,

neste caso, a posição defendida pela SADC quanto ao processo de integração africana.

Para uma melhor visualização dos Estados da África Austral, incluímos o mapa a seguir.

OAU. Treaty Establishing the African Economic Community. 3 June 1991, Abuja, Nigeria.

Mapa 1. Estados da África Austral*

Fonte: www.eia.doe.gov/emeu/cabs/images/SADC.jpg

*As ilhas Comores não fazem parte da SADC.

“A ambição sul-africana de uma Constelação de

Estados da África Austral (...), uma aliança de defesa anti-comunista, provou-se

utópica. O seu principal efeito foi convencer os Estados vizinhos de que (...)

tencionava transformá-los em satélites políticos e econômicos. Como resposta,

eles formaram a SADCC em 1980”

Erich Leistner, 1988

CAPÍTULO 1 – RELAÇÕES REGIONAIS, DESCOLONIZAÇÃO E INFLUÊNCIA DA GUERRA FRIA NA

ÁFRICA AUSTRAL: DAS POLÍTICAS DO APARTHEID À EMERGÊNCIA DA SADCC

1.Relações Regionais no Âmbito da Descolonização

O período da descolonização na África Austral tornou-se decisivo para explicar o início

do desenho do processo integracionista e da cooperação dos Estados da região. Uma das

características fundamentais da descolonização africana até meados da década de 1970, para

além da luta armada em alguns territórios, foi o processo gradualista e controlado de

independências políticas, garantido através de acordos com as elites conservadoras locais que

puderam assim atender as demandas mais superficiais do anti-colonialismo, ofuscando os setores

mais progressistas que reivindicavam mudanças estruturais. Desse modo, as potências

colonizadoras garantiam a manutenção de seus interesses coloniais, através da progressiva

“africanização” das administrações que, porém, os territórios descolonizados permaneciam

controlados por técnicos europeus, mantendo, de forma diferenciada, as relações de dominação

com o “neocolonialismo”. A Tabela 1 ilustra a ocupação dos territórios da África Austral pelas

potências colonizadoras e as opções político-ideológicas e econômicas adotadas pelos Estados

independentes.

Tabela 1. Ocupação dos Territórios da África Austral e suas Opções Político-Ideológicos e Econômicos à data

da Independência.

Estados da África

Austral

Estados

Colonizadores

Ano da

Independência

Forma

Predominante de

Independência

Opção Política e

Econômica dos

Estados

África do Sul

Grã-Bretanha e

Holanda

1910

Concessão

Capitalismo

Angola

Portugal

1975

Luta Armada

Socialismo

Botswana

Grã-Bretanha

1966

Negociada

…

RDC

Bélgica

1960

Negociada

Capitalismo

Lesotho

Grã-Bretanha

1967

Luta Armada

Capitalismo

Malawi

Grã-Bretanha

1964

Negociada

Capitalismo

Ihas Maurícias

Holanda, França e

Grã-Bretanha

1968

Negociada

…

Moçambique

Portugal

1975

Luta Armada

Socialismo

Namíbia

Alemanha e África

do Sul

1990

Negociada

Capitalismo

Ilhas Seychelles

Grã-Bretanha

1976

Negociada

Capitalismo

Swazilândia

Grã-Bretanha

1968

Negociada

Capitalismo

Tanzania

Grã-Bretanha

1961

Negociada

Socialismo

Zâmbia

Grã-Bretanha

1964

Luta Armada

Socialismo

Zimbabwe

Grã-Bretanha

1980

Luta Armada

Capitalismo

Fonte: Elaboração própria, com dados obtidos em Shillington, 2005.

¹A Namíbia foi colônia da Alemanha, porém, permaneceu desde 1915 até 1990 sob ocupação da África do Sul, de

1915 à 1990.

²O Zimbabwe esteve sob domínio da Grã-Bretanha até 1980, sob nome Rodésia do Sul e posteriormente Rodésia,

uma vez que a Rodésia do Norte encontrava-se independente sob o nome de Zâmbia.

Os primeiros Estados da África Austral a tornarem-se independentes, foram, na década de

1960, Tanzania, Malawi (então Niassalândia), Zâmbia (então Rodésia do Norte), RDC e os

antigos protetorados britânicos – Lesotho, Swazilândia e Botswana. Em todo o processo ocorreu

de forma pacífica e controlada, com a exceção da Zâmbia onde houve maior pressão antes da

negociação, com movimentos violentos e de desobediência civil organizados pelo Partido Unido

da Independência (UNIP). No caso da Rodésia do Sul (Zimbabwe), desejando se desvincular da

Grã-Bretanha, os colonos brancos apoiaram Ian Smith na proclamação unilateral da

independência em 1965, com um regime de segregação racial e o estabelecimento de uma linha

militar defensiva no rio Zambeze, destinada a impedir a infiltração de “guerrilheiros negros” no

O conceito de Estado capitalista é empregue aqui para designar aqueles Estados cujos governos seguiam a linha

de orientação capitalista à data da independência, caracterizada essencialmente - não unicamente - pela economia de

mercado.

Os Estados socialistas neste contexto, se refere aqueles que adotaram o modelo de orientação econômica e política

socialista, particularmente a economia centralizada e o sistema de partido único. Embora em muitos casos, a

aplicação desse modelo não era verificada na sua totalidade.

“bastião branco”.

A independência não foi reconhecida pela Grã-Bretanha e pela comunidade

internacional, o que resultou na adoção de sanções econômicas contra a Rodésia, mas que foi

sendo protegido pela África do Sul.

Por seu turno, o colonialismo prolongado em Moçambique e Angola,

a vigência do

regime do apartheid na África do Sul, o regime de minoria branca no Zimbabwe e a ocupação da

Namíbia pela África do Sul, caracterizaram a dinâmica conflituosa das relações regionais. Estas

relações tomam lugar no período da Guerra Fria. Sendo que, a criação de um clima favorável à

cooperação e interação regional entre os Estados da região sempre dependeu em larga escala: do

processo de descolonização e da evolução política interna e externa da África do Sul (da vigência

do regime do apartheid); da Guerra Fria e das mudanças na conjuntura internacional (o fim das

alianças estratégicas na região). Dentro deste quadro, a emergência da política de dominação

regional sul-africana ditou em larga escala os primeiros agrupamentos regionais.

1.1.Relações Regionais e a Influência da Política do Regime do Apartheid

A história do surgimento do bloco regional na África Austral é uma história de conflitos,

caracterizada em larga medida pela tentativa de contrapor ou contrariar as ambições de

dominação sul-africana, sua ingerência nos Estados vizinhos e o desmantelamento do regime do

apartheid. A atuação da África do Sul, liderado e conformado de acordo com seus interesses

políticos ligados a manutenção do regime do apartheid e econômicos norteados à dominação da

região, constituiu fator de peso na dinâmica das relações político-econômicos intra-regional e

No decurso da abordagem do trabalho, são utilizados os termos “branco” e “negro”, termos estes amplamente

utilizados na literatura consultada, os quais julgamos que não haja dificuldades na sua aceitação, enquanto conceitos

empregues para leitura histórica da África Austral. O emprego destes conceitos tem a sua relação com o termo

“apartheid”, que no léxico africâner, significa “separação” ou “segregação”, o qual também preferimos manter no

texto a sua forma originária - apartheid - sendo seguramente, a palavra mais conhecida do léxico africâner e adotada

de forma consensual na literatura.

O governo português recusou a ceder independência as suas colônias africanas, argumentado que as mesmas eram

províncias ultramarinas parte do território português. Nesse contexto, adotou a Lei Orgânica do Ultramar Português

(Leis números 2066 e 2076, respectivamente de 27 de junho de 1953 e 25 de maio de 1959), com vista a legitimar

esta posição. Esta lei não foi suficiente para frear os movimentos de libertação e convencer a comunidade

internacional.

extra regional. A condição suis generis da economia sul-africana

possibilitou a criação de

primeiros grupos econômicos e instituições regionais no princípio do século XX.

O período que precede a Primeira Guerra Mundial, a União da África do Sul (África do

Sul) mantinha pretensões hegemônicas e expansionistas que se traduziam em alastrar as suas

fronteiras na região Austral de África. Estas pretensões contêm raízes históricas muito profundas,

desde o processo da divisão colonial africana. Essa divisão refletia a competição entre o

imperialismo britânico e o que alguns pesquisadores denominaram de “sub-imperialismo sul-

africano”,

mas é também resultado das conquistas territoriais dos ingleses para conter as

ambições expansionistas de Portugal durante a época da denominada “Corrida à África”.

Estas pretensões expansionistas sul-africanas emergem como política de Estado com a

fundação da União da África do Sul em 1910.

Nesse âmbito, um dos aspectos básicos da

política sul-africana para a região, além da penetração econômica nas colônias vizinhas,

foram

A partir da descoberta das minas de diamantes em Kimberley e dos jazigos de ouro em Witwatersrand no terceiro

quartel do século XIX, a África do Sul constitui-se em pólo de gravitação do desenvolvimento regional, não só pela

grandeza relativa da sua economia, mas também pela importância e natureza das relações com as potências

coloniais. As similaridades do modelo de desenvolvimento e de dominação colonial nos diversos Estados da região e

os fluxos generalizados de trabalho migratório para a África do Sul explicam em grande medida, o tipo de estrutura

econômica e as relações de interdependência estabelecidas até aos finais dos anos 1930, particularmente em: minas e

plantações no setor moderno, extensão da administração e da rede comercial, cobrança de impostos, trabalho

forçado, culturas compulsivas, imigração de colonos. Centros urbanos baseados em serviços e na exportação, bem

como uma rede de estradas, ferrovias e portos abrangendo o conjunto da região foram também desenvolvidos.

Em 1910, foi criada a União Aduaneira da África Austral, a qual integrou a África do Sul, os BLS-States

(Botswana, Lesotho e Swazilândia), e posteriormente a Namíbia. Igualmente foi estabelecida a então federação da

África Central (1953-1965).

Para maiores detalhes sobre o sub-imperialismo sul-africano veja: Cliffe (1976).

Em 1910 a África do Sul alcançou o estatuto de domínio britânico (uma “semi-independência”). A Constituição

criou a União da África do Sul, formada pelas províncias do Cabo, Natal, Transvaal e Orange. Cada província era

administrada por um governador e elegia uma Assembléia, que possuía uma relativa autonomia. Na União, o poder

legislativo era formado por deputados eleitos apenas por europeus e senadores nomeados. O poder executivo era

chefiado por um governador nomeado pela Grã-Bretanha e dirigido por um gabinete, cujo primeiro ministro era líder

da maioria no parlamento. Na essência os bôeres governavam, mas com influência da Grã-Bretanha.

Até então, o governo sul-africano tinha efetuado grandes investimentos nas Rodésias (Zimbabwe e Zâmbia), na

Namíbia e no Quênia, e assinado acordos econômicos com as potências coloniais e ainda posto uma união política

aos representantes políticos dos colonos nas Rodésias (BELLUCCI, 2007, pp. 169, 170).

as tentativas de incorporação do território até ao norte do rio Limpopo.

Estes esquemas

enquadravam-se no desenho do General Jan Christiaan Smuts (1870-1950) que sonhava com

uma Great South Africa (Grande África do Sul), que incluiria a anexação de partes da África

Austral até o Norte de atual Moçambique e de Angola à referida União, e a tentativa frustrada de

incorporar a Rodésia em 1923 e a igualmente frustrada política de anexação dos British High

Commissioner's Territories (Territórios do Alto Comissariado Britânico) - Botswana, Lesotho e

Swazilândia (DÖPCKE, 2003, p. 283).

Apesar de ter incorporado a Namíbia, através do Mandato da Sociedade das Nações

(SdN) e de ter induzido a Grã-Bretanha a renunciar à sua soberania sobre seus protetorados - que

culminou com as suas independências

- a contínua presença do imperialismo inglês na região

não permitiu a concretização das ambições sul-africanas na região.

Pese embora esta contenção

das ambições sul-africanas por parte da Grã-Bretanha, o ambiente regional foi marcado por

relações amigáveis com as potências colonizadoras até a Segunda Guerra Mundial, e não

representava nenhuma ameaça ao que era considerado segurança do Estado. Neste período, os

atuais Estados da região consistiam em colônias (com exceção da África do Sul), onde os

colonizadores enfrentavam problemas de legitimidade perante a população africana, embora

persistissem as instituições coloniais, inclusive a convicção da supremacia branca como razão e

justificativa principal do projeto colonial na região.

Este ambiente favorável à África do Sul começa a mudar na segunda metade da década

de 1940, primeiramente em nível mundial e, depois, na região Austral de África. Enquanto,

depois da Segunda Guerra Mundial o mundo entrou em seu último ciclo de descolonização e

Que serve de fronteira entre África do Sul, Botswana e Zimbabwe.

Botswana (Bechuanaland), Lesotho (Basutoland) e Swazilândia, consistiam em Territórios do Alto Comissariado

Britânico ou Protetorados da Grã-Bretanha a partir de 1910 até alcançarem as independências na década de 1960.

Estes três territórios foram por muito tempo considerados pela União Sul Africana como naturalmente pertencentes

ao território sul-africano. Os britânicos anexaram estes territórios em 1885 e 1906 respectivamente, mas em 1909, o

projeto de lei da União Sul Africana fez provisão para uma eventual incorporação desses territórios à União. Em

1934, o então Primeiro Ministro sul-africano James Barry Munnik Hertzog pediu formalmente a transferência dos

territórios, enquanto que em 1956, a Comissão do Desenvolvimento Sócio-econômico propôs que os territórios

fossem incorporados como parte do sistema de Bantustões. Porém, estes territórios tornaram-se protetorados

britânicos até a data da independência, com pressões freqüentes da União Sul Africana.

Sobre o expansionismo sul-africano numa perspectiva histórica veja: Chanock (1977).

também enfatizou a importância dos direitos humanos e da descolonização, na África do Sul

culminou com a institucionalização da política de segregação racial engendrada pelo Partido

Nacionalista Africânder, com a sua ascensão ao poder em 1948.

Nesse âmbito, a ascensão do Partido Nacionalista Africânder ao poder, manteve as

pretensões expansionistas, embora enfatizando a vertente econômica. Apesar do esforço

diplomático do governo para fazer da África do Sul a ligação permanente entre as nações

ocidentais e a população da África Austral, as ambições coloniais sul-africanas não vincaram,

devido, em parte do florescimento dos movimentos nacionalistas na África Austral e o

engajamento do governo no fortalecimento das políticas segregacionistas.

De fato, o período transcorrido entre 1948 e 1961, a África do Sul concentrou esforços na

política interna, caracterizada pelo fortalecimento do apartheid. Para além da sua

institucionalização (denominada também de “pequeno apartheid”)

- a África do Sul apoiou-se

nessa política, para estimular o desenvolvimento da indústria e do comércio africânder e deu

início a uma ofensiva contra os negros, culminando com o declínio do seu nível de vida. Logo

nos primeiros anos do governo Africânder, o declínio dos salários reais dos negros acompanhou

o crescimento rápido dos lucros das empresas. Novos mecanismos de subordinação da força do

trabalho negro aumentaram o contingente da mão-de-obra à disposição dos fazendeiros,

enquanto o aparelho burocrático era ampliado para fornecer emprego aos trabalhadores

africânderes. A esquerda foi atacada ao mesmo tempo em que se extinguiram os últimos

vestígios da representação dos mestiços na região do Cabo (MAGNOLI, 1998).

Existiam três leis básicas do apartheid: i) a Population Registration Act (Lei do Registro Populacional)

promulgada em 1950, classificava a população em quatro grupos raciais: branco, mestiço, asiático (de origem

indiana) e negro ou africano. Esta lei procurava garantir a preservação do domínio dos brancos, permitindo a

consolidação de uma rígida hierarquia racial, o estabelecimento de relações sociais racistas, e a outorga de direitos

políticos, econômicos e sociais desiguais para cada uma das categorias raciais; ii) a Group Areas Act (Lei das Áreas

de Grupos), promulgada em 1950, estabelecia a relação espacial das categorias raciais, foi possível obrigar as

pessoas a fixarem residência em áreas determinadas, chamadas bairros étnicos; iii) a Reservation of Separate

Amenities (Lei dos Serviços Públicos Separados) de 1953, tratava da conservação das diversões separadas. Instituiu

a separação espacial das categorias raciais em espaços públicos e de lazer como praias, transportes, bibliotecas,

banheiros públicos, teatros, cinemas, jardins. Para além dessas três leis, o governo adotou muitas outras, igualmente

racistas: leis proibindo matrimônios e uniões mistas; controlo da força de trabalho negro; exclusão da mão-de-obra

negra de algumas regiões econômicas; circulação de nativos; regulação de sindicatos e greves; a educação bantu; a

censura a imprensa e a segurança. Maiores desenvolvimentos veja: Sampson (1988), Jonge (1991) e Magnoli

(1998).

Durante o período de 1961 até 1976, o governo iniciou um programa de “engenharia

social” para implementação do “grande apartheid” a denominada política dos black homelands

(Bantustões). Embora a implementação dessa política tenha iniciado nos anos 1950, foi na

década seguinte, sob as gestões dos Primeiros Ministros Hendrik Frensch Verwoerd

e seu

sucessor Balthazar Johannes “John” Vorster (John Vorster),

que sua execução assumiu

contorno mais radical. Nos anos 1960 Hendrik Verwoerd declarava:

“(...) se estamos de acordo em que é desejo do povo que o homem branco deve poder

continuar a proteger-se, para a manutenção do domínio branco, declaramos que isso se

pode alcançar pelo desenvolvimento separado”.

O governo de Hendrik Verwoerd inaugura a implementação da “política de

desenvolvimento separado”,

onde o africânder impõe sua cultura, as regras econômicas e as

técnicas mais avançadas e exigindo a contribuição da mão-de-obra do negro, em nome da

civilização da qual se dizia portador. Esta política, foi implementada em paralelo com o

desenvolvimento do capitalismo sul-africano e concentração da riqueza nos africânderes. Como

conseqüência imediata dessa política, quando os negros se instalaram nas zonas urbanas, onde

passaram a prestar o seu contributo laboral, verificou-se que lhes era vedada a sua participação

na vida autárquica, social e política da urbe e que o seu desenvolvimento cultural e político era

restringido no seio da sua própria etnia e numa região determinada.

Assim, a África do Sul foi implantando um tipo de capitalismo calcado em medidas

segregacionistas capazes proporcionarem ao país a existência de avultosa mão-de-obra barata. Se

no período colonial a mineração de ouro e diamantes foi decisiva para a acumulação capitalista,

Primeiro Ministro sul-africano desde 1958 até o seu assassinato em 1966.

John Vorster foi Primeiro Ministro desde 1966 a 1978 e de 1978 a 1979 serviu como Presidente República.

Citado por Jonge (1991, p. 58).

O conceito de “desenvolvimento separado” é sinônimo de apartheid, este conceito somente enfatiza que cada raça

deveria desenvolver-se na área geográfica que lhe é determinada. A sua ilustração mais enfatizada é a criação dos

Bantustões.

O processo de acumulação foi baseada no duplo efeito de todo o aparelho do apartheid: i) o nível de renda

artificialmente alto dos brancos oferece um significante e expansível mercado para manufaturas mais complexa; ii)

ao mesmo tempo tem existido um abundante abastecimento de mão-de-obra cujo o pagamento é inferior ao seu

valor. Para maiores detalhes veja: Cliffe (1976).

mais adiante a partir da Primeira Guerra Mundial, desencadeou-se no país uma industrialização

por substituição de importações

e onde os capitais ingleses e americanos passaram a afluir no

país. A industrialização, na qual o Estado desempenhou um papel direto como empresário e

como dirigente, durou décadas, onde monopólios locais (como os bancos Anglo-American e

Trust, por exemplo) e estrangeiros dominavam o mercado de bens de consumo duráveis e

equipamentos, que constituíam os setores primordiais (CLIFFE, 1976, p. 123).

Como resultado, os anos 1960 foram de grande desenvolvimento da economia sul-

africana e de grande influxo de capitais externos, sobretudo no setor secundário. Para os

investidores estrangeiros, a África do Sul da época foi muito atrativa, porque os lucros eram

pródigos, graças aos salários muito baixos, e problemas poucos na ausência de direitos

trabalhistas como o caso específico do direito à greve. O sonho de Hendrik Verwoed e de John

Vorster era realizar o “grande apartheid”, que se traduzia numa república sem negros,

exclusivamente de brancos e dominados econômica e politicamente por eles. Milhões de negros

foram removidos das suas casas e bairros para chamadas “zonas étnicas” do país, ou seja, o

processo de “bantustanização”.

O governo defendeu a “retribalização” artificial da população sul-africana com o

argumento de preservar dessa maneira, sua variedade racial e cultural, conforme a vontade de

Deus.

O governo defendia que cada nação tinha o direito ao usufruto da parte de terra que

O desenvolvimento significativo da indústria mineira, desde o último quartel do século XIX, transformou a

economia da África do Sul, que antes sobrevivia de um setor agro-exportador atrasado, passou a ser o principal

produtor de ouro no mundo e, subseqüentemente, estabeleceu a indústria secundária mais desenvolvida no

continente africano. A política de desenvolvimento separado reforçou no desempenho econômico e na concentração

de renda nos brancos. Assim, atraiu expressivo investimento de capital estrangeiro e imigração da Europa.

A bantustanização (que provém do bantu) consistia na criação de “pseudo-Estados” de base tribal, engendrados

pelo regime do apartheid, como forma de manter os negros foram das áreas consideradas terras brancas, mas

suficientemente perto para servirem de fontes de mão-de-obra barata.

Esta justificativa data da história. Tudo iniciou quando um destacamento holandês, chefiado por Van Johan

Anthoniszoon “Jan” van Riebeeck, em 1652, estabeleceu no sopé da denominada “Montanha de Mesa” e ali fez

nascer o primeiro aglomerado populacional de origem européia que, mais tarde veio a ser designada por “tribo

africana branca”. Ao longo do tempo era notório o avanço para o interior deste povo, sempre numa direção onde

pudesse usufruir de liberdade de ação e dispor de terras de pastagens e ficar fora de alçada governista inglesa. No

século XIX, porém, seguiu-se a expansão para o norte, detentora de uma mística religiosa que os tornava, eleitos de

Deus e predestinados a chegarem a “terra prometida”. Essa força, consubstanciada na Bíblia e na arma, o primeiro

obstáculo foram as tribos negras e depois os ingleses.

ocupou em primeiro lugar, embora fosse evidente que a criação dos Bantustões, era produto de

demarcações arbitrárias que não correspondiam aos amplos territórios conquistados pelos povos

africanos. Na concretização dessa retribalização foram no total criados dez Bantustões,

dos

quais quatro foram tornados independentes: Transkei (1976), Bophuthatswana (1977), Venda

(1979), Ciskei (1981). Entretanto, fora a África do Sul, nenhum Estado reconheceu a

independência dos Bantustões.

Regionalmente, o intercâmbio era caracterizado como “colonial”, destacando-se o fato de

que a África do Sul considerava os Estados vizinhos como “mercado natural” para os produtos

da sua indústria secundária. Surgindo assim o que os pesquisadores denominaram de

“subordinate state system” (DÖPCKE, 1998). A África do Sul se tornou um poder econômico

em relação aos Estados vizinhos, o que levou com que as relações fossem assimétricas, e cujo

termo consagrado para caracterizar essas relações é de dependência,

resultado da

preponderância econômica sul-africana.

Essas relações de subordinação econômica dos Estados da região em relação a África do

Sul foram aliadas à grande inversão de capital ocidental em um sistema extremamente lucrativa

de super-exploração da força de trabalho e que garantiram a sustentação do crescimento

econômico sul-africano. A atuação do capital internacional na região fomentou a industrialização

sul-africana, sob a forma de empresas multinacionais. Incapaz de competir no mercado mundial,

a África do Sul mantinha-se com o mercado regional e simultaneamente sustentava uma relação

subordinada ao capital ocidental, a África Austral era o prolongamento da economia ocidental e

um conjunto regional integrado.

Embora a expansão econômica sul-africana tenha demonstrado, em geral, um caráter

espoliativo, teve pouca contribuição para o desenvolvimento dos territórios em que seu capital

atuava. Com exceção de um relativo desenvolvimento regional gerado e que se reduziu aos

Estados com regimes aliados - as colônias portuguesas e a Rodésia. A aliança sul-africana com

Portugal permitiu a abertura de Angola e Moçambique (então colônias portuguesas) à inversão

de capitais estrangeiros, principalmente africanos, o que gerou alguma industrialização. A

Rodésia constituiu o único lugar da África Austral que desenvolveu uma razoável

Bophuthatswana, Ciskei, Gazankulu, Kangwane, Kwandebele, Kwazulu, Lebowa, Owaqwa, Transkei e Venda.

Esta relação de dependência é analisada no Capítulo 2.

industrialização, enquanto manteve um regime segregacionista associado à África do Sul.

Ademais, centros urbanos baseados em serviços e na exportação, bem como uma rede de

estradas, caminhos de ferro e portos foram também desenvolvidos. A maioria dessas

infraestruturas e explorações localizaram-se na África do Sul ou ficaram a ela ligadas.

A atuação econômica da África do Sul na região e que abrangeu os Estados vizinhos,

majoritariamente colônias levou com que, atingisse níveis econômicos e até militares elevados,

em relação a seus vizinhos. Esta posição privilegiada da África do Sul na região, era considerada

pelo regime do apartheid como crucial para a sua manutenção e conseqüentemente assegurar o

domínio e controlo da região. No entanto, será em relação a política do desenvolvimento

separado, do expansionismo econômico na região e a ocupação do Sudoeste Africano (atual

Namíbia) que ditaram o rumo das relações regionais. Os movimentos de libertação e os recém

Estados independentes vão conduzir suas políticas regionais contestando a política sul-africana e

dos regimes a ele associados. O problema do Sudoeste Africano tornou-se mais tarde, um

elemento decisivo para as relações regionais.

1.1.1.O Problema do Sudoeste Africano

A política de segregação racial e a questão do Sudoeste Africano foram os primeiros

principais focos de tensão para as relações conflituosas na região. O problema do Sudoeste

Africano emerge logo após a Segunda Guerra Mundial. A disputa à volta da posse do Sudoeste

Africano tinha por base o fato deste território não ser uma província sul-africana, mas antes um

território colocado sob administração e responsabilidade sul-africana através do Sistema de

Mandatos da SdN.

Após o fim da Primeira Guerra Mundial, a Alemanha enquanto potência derrotada perdeu

as suas colônias. Em África a Alemanha detinha o Togo, o Camarões, a África Oriental Alemã,

composta pelos atuais Ruanda, Burundi e grande parte da Tanzania, e o Sudoeste Africano. Estes

Veja o Mapa 3 deste trabalho.

O Sistema de Mandatos surgiu, em grande medida dos ideais de Woodrow Wilson e do General Jan Smuts, idéias

essas defendidas no seu livro The League of Nations. A Pratical Suggestion, publicado em 1918 em Londres. Outras

análises sobre o Sistema de Mandatos podem ser encontradas em: Eze (1976) e Matz (2005).

territórios foram distribuídos pelos Estados vencedores da Guerra.

No âmbito do Sistema de

Mandatos da SdN, o Sudoeste Africano foi atribuído por um mandato tipo C,

a 17 de dezembro

de 1920, à África do Sul, que já tinha ocupado o território durante a guerra.

Cada potência convidada a exercer a autoridade de mandatário assinou um acordo

específico e individual sobre o território que iria administrar. O mandato sul-africano estabelecia

que tivesse o direito de administrar e legislar sobre o território, como se este fosse parte

integrante da União Sul Africana e podia aplicar-lhe leis sul-africanas, apenas necessitando de

adaptá-las às realidades locais. O mandatário ficava obrigado a contribuir ao máximo para o bem

estar moral, material e progresso social dos habitantes (EZE, 1976). Dentro do território do

Sudoeste Africano existia o enclave denominado Walvis Bay. Criado antes da atribuição do

Sudoeste Africano pela Conferência de Berlim de 1884-1885. Este enclave tornou-se mais tarde

um obstáculo nas negociações para a resolução da questão do Sudoeste Africano.

Com a criação da Organização das Nações Unidas (ONU/NU), no final da Segunda

Guerra Mundial, este novo organismo revogou o Mandato da África do Sul no Sudoeste

Africano através da Resolução 2145 (XXI) da Assembléia Geral das NU,

alegando que a

África do Sul falhou no cumprimento das suas obrigações. O parágrafo 4 desta resolução referiu

que:

“South Africa has no other right to administer the Territory and that henceforth South

West Africa comes under the direct responsibility of the United Nations”.

A França ficou com o Togo e uma parte dos Camarões, a Grã-Bretanha ficou com a outra parte dos Camarões e

com o Tanganica (Tanzania), a Bélgica ficou com Ruanda e Burundi.

A SdN possuía três tipos de mandatos: A, B e C. Os do tipo A diziam respeito aos territórios do antigo Império

Austro-Húngaro e à região da Síria, do Líbano e da Palestina. Estes eram os territórios que estavam mais próximos

de alcançar a sua autonomia, devendo as potências responsáveis pela administração do mandato favorecer o seu

avanço. Os de mandato B e C diziam respeito a territórios que careciam de condições econômicas e humanas para

alcançarem a curto prazo a autonomia, necessitando de período mais alargado de preparação, período durante a qual

ficavam sob administração e projeção de uma potência. Todas as colônias africanas, com exceção do Sudoeste

Africano ficaram com um mandato tipo B. As ilhas do Pacífico e o Sudoeste Africano ficaram com mandato tipo C

(MATZ, 2005).

United Nations General Assembly. Resolution 2145 (XXI) of 27 October 1966. Question of South West Africa.

<http://daccessdds.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/004/48/IMG/NR000448.pdf?OpenElement > (Acesso em

11 de abril de 2009).

Ademais, reafirmou que o Sudoeste Africano é um território com estatuto internacional e

deverá manter este estatuto até atingir a independência. Esta resolução foi reafirmada pelo

Conselho de Segurança da ONU, que declarou através da Resolução 276 (1970)

a presença

contínua da África do Sul no Sudoeste Africano ilegal, e advogou também que todos os atos

tomados pelo governo sul-africano em nome de, ou concernentes a Namíbia depois do término

do mandato eram ilegais e inválidos. Embora a ONU, tenha revogado o mandato de protetorado,

a África do Sul recusou tais decisões e recusando também a ceder a independência aquele

Estado. Em 1960, é criada a SWAPO e, em 1966, inicia luta armada contra a ocupação sul-

africana, sob a liderança de Sam Shafishuma Nujona. Em 1968, o Sudoeste Africano é

oficialmente renomeado Namíbia pela Assembléia Geral das NU,

e 1972, a ONU reconhece a

SWAPO como único representante legítimo do povo da Namíbia.

A recusa da África do Sul em conceder a independência à Namíbia e a continua

existência do regime do apartheid levou, para além dos Estados da africanos, a condenação da

África do Sul pela comunidade internacional. Esta condenação juntou-se à questão da política de

segregação racial praticado pelo regime do apartheid, condenação esta que foi acompanhada por

manifestações violentas por parte de movimentos pró independentistas, e pressões diplomáticas

por parte dos Estados vizinhos e da Comunidade Internacional.

1.2.Oposição Interna e Externa ao Regime do Apartheid

A nível interno da África do Sul a oposição ao regime situou-se no PAC e principalmente

no ANC. O ANC foi formado em 1912, na tentativa de impedir a aprovação do Land Act de

1913, que proibiu que os negros tivessem propriedade de terras em mais de 90% do território.

Em janeiro de 1912, delegados de todas as partes do país, reuniram-se em Bloemfontein, Free

State, onde decidem criar o ANC. Na mesma época, o movimento indiano retomava força,

United Nations Security Council. Resolution 276 (1970) of 30 January 1970. The Situation in Namibia (30 Jan).

<http://daccessdds.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/260/27/IMG/NR026027.pdf?OpenElement > (Acesso em

11 de abril de 2009).

Pela Resolução 2372 (XXII) de 12 de junho de 1968.

conseguindo criar, em 1920, em nível nacional, o Congresso Indiano Sul-Africano,

porém, o

ANC é que tinha maior expressão por representar diversos segmentos da sociedade.

O ANC

envia uma delegação à Grã-Bretanha para solicitar que impedisse a aprovação da Land Act pelo

governo sul-africano, tendo recebido a resposta de que União da África do Sul era agora um

Estado independente e eles deveriam lutar pelos seus direitos dentro do sistema constitucional,

ironicamente, onde os negros estavam privados de direitos políticos. A partir de então, a

resistência negra à opressão racial produziu episódios significativos, mas nada que impedisse que

o governo africânder impusesse a sua vontade.

Mais tarde, engrossaram à oposição ao apartheid, partidos políticos, como a Progressive

Party (Partido Progressista),

fruto das cisões ocorridas no seio do Partido Nacional Africânder,

por não concordar com a forma com que este último lidava com as políticas do apartheid

implementadas. Porém, o ANC defendia a inclusão social, o governo de maioria e o fim do

domínio da minoria branca, através de pressões diplomáticas e ações violentas sistemáticas –

protagonizadas pelo seu braço armado a Umkhonto we Sizwe (Lança da Nação ou MK) -

concertadas com apoio socialista. Foi este movimento que inicia a luta armada, mas que foi

rapidamente reprimida pelo governo, que conseguiu infiltrar agentes nas organizações

clandestinas, que resultou na detenção em 1963, de Nelson Mandela e toda a liderança

clandestina do ANC. Nelson Mandela e outros dirigentes foram condenados à prisão perpétua e

os demais detidos receberam sentenças de 12 anos e mais. A preparação da luta armada do ANC

se transferiu então para o exterior, juntando-se aos movimentos de libertação nacional.

Entretanto, os Estados até então independentes, cujos governos eram solidários com a luta contra

A organização dos indianos contra as medidas discriminadoras teve um precedente com Mohandas Gandhi e seus

companheiros do Congresso Indiano de Natal. A partir de 1893, lutaram para abolir as medidas discriminatórias

contra os indianos. Foi nessas circunstâncias, antes de voltar para Índia, em 1914, que Gandhi desenvolveu a

satyagraha ou resistência pacífica.

No ato da criação do ANC estiveram representados diversos segmentos sociais: exemplo de chefes e membros das

tribos, advogados, professores e sacerdotes.

O Partido Progressista (posteriormente transformado em Democratic Party), sempre defendeu a necessidade de

uma revisão constitucional, o estabelecimento de uma Declaração dos Direitos dos Cidadãos, a criação de um órgão

independente do poder legislativo responsável pelo poder judicial e também uma nova postura do governo perante o

federalismo. Estas reformas estavam associados a defesa de uma economia de mercado.

o regime africânder, estabeleceram campos de treinamento para a luta armada junto com outros

movimentos de libertação.

A nível externo, a partir de 1952, a questão do apartheid, denunciada pelos novos

Estados árabes, asiáticos e africanos, passa a ser discutida no seio da ONU. Várias resoluções são

aprovadas, em anos subseqüentes, com caráter recomendatório, urgindo o governo sul-africano a

revogar a legislação segregacionista e a submeter a Namíbia ao sistema de tutelas da ONU, em

parte fundamentando-se no princípio reconhecido pela Carta das NU do respeito universal pelos

direitos humanos e liberdades fundamentais, independente da raça, credo, sexo ou língua.

A África do Sul sempre ignorou as resoluções da ONU, usando o argumento de

“anticomunismo” como justificativa. Acusava os Estados comunistas de estarem a frente do

ataque às políticas domésticas sul-africanas. Porém, diferente das resoluções recomendatórias da

década anterior, as resoluções da ONU tornam-se a partir da década de 1960, mais abertamente

condenatórias ao apartheid, urgindo o rompimento de relações diplomáticas e econômicas.

Os primeiros anos da década 1960 foram acompanhados pela criação de uma série de

comitês destinados a acompanhar a situação sul-africana. Particularmente, a partir de 1963, os

Estados africanos, 36 num total de 114 Estados membros da ONU, conseguiram aprovar uma

série de resoluções relacionadas com África do Sul. Também conseguiram que fossem criados

comitês e comissões destinados a tomar medidas concretas contra a África do Sul - o exemplo do

Comitê Especial Contra o Apartheid criado em 1962

- igualmente nas agências especializadas

da ONU se começa a fazer sentir os ataques à África do Sul.

O ano de 1963 também foi marcado pela adoção de um primeiro pacote de sanções cuja

aplicação causou alguns transtornos ao regime sul-africano. A 7 de agosto de 1963 o Conselho

de Segurança da ONU adotou a Resolução 181

que determinou o embargo voluntário de armas

Através da Resolução 1761 (XVII). United Nations General Assembly. Resolution 1761 (XVII) of 6 November

1962. The Policies of apartheid of the Government of the Republic of South Africa. <

http://daccessdds.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/192/69/IMG/NR019269.pdf?OpenElement > (Acesso em

11 de abril 2009).

United Nations Security Council. Resolution 181, of 7 August 1963. Question relating to the policies of apartheid

of the Government of the Republic of South Africa outh Africa. <

http://daccessdds.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/200/54/IMG/NR020054.pdf?OpenElement > (Acesso em

11 de abril de 2009). Esta resolução foi aprovada resultado das pressões da Assembléia Geral, que defendia que a

África do Sul estava administrando o território de forma contrária a Carta das NU. Em 1960, a Etiópia e Libéria,

Estados africanos independentes, já tinham entrado com uma ação contra a África do Sul, que foi então obrigada a

à África do Sul.

A adoção destas sanções acabou por ter um efeito perverso, uma vez que

fomentou a indústria militar, nomeadamente a criação da Armaments Corporation of South

Africa (ARMSCOR), a qual rapidamente se converteu num dos maiores conglomerados

industriais da África do Sul.

Para além das políticas de descriminação racial, a África do Sul mantinha um

relacionamento tenso na região e no seio da ONU devido a questão da Namíbia. O problema da

Namíbia foi, juntamente com a condenação do apartheid, motivo de constante animosidade entre

a ONU e a África do Sul. Partindo de uma posição algo confortável, devido aos apoios recebidos

por parte de alguns Estados, como EUA, Grã-Bretanha, o regime sul-africano viu a sua posição

degradar-se de forma gradual com o aparecimento de novos Estados no seio da ONU.

A essas iniciativas juntam-se aquelas adotadas pela OUA, como o caso da proibição do

sobrevôo e pouso no continente para aeronaves sul-africanas e a aceitação do emprego de meios

violentos na luta pela emancipação. Em 1964, a África do Sul é suspensa do Comitê Olímpico

Internacional e da Federação Internacional da Associação de Rugby. É também expulsa da

Organização Internacional do Trabalho (OIT) e da Organização para Agricultura e Alimentação

(FAO), já o tendo sido, em 1963, da Organização Mundial da Saúde (OMS), entre outras

organizações e agências especializadas das NU.

Esta escalada no mau relacionamento entre a África do Sul e a comunidade internacional

culminou a 30 de setembro de 1973 quando a Assembléia Geral da ONU decidiu não aceitar as

credenciais dos representantes sul-africanos,

ao mesmo tempo em que convidava o ANC e o

PAC a participarem nas reuniões com o estatuto de observadores. A proposta de expulsão da

responder perante o Tribunal Internacional de Haia, na Holanda, pela violação dos estatutos de tutela do Sudoeste

Africano.

United Nations Security Council. Resolution 181 (1963), of 7 August 1963. Question relating to the policies of

apartheid of the Government of the Republic of South Africa (7 Aug). <

http://daccessdds.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/200/54/IMG/NR020054.pdf?OpenElement > (Acesso em

11 de abril 2009). Em 4 de novembro de 1977 o Conselho de Segurança adotou outra resolução de embargo de

armas à África do Sul, fortemente pressionado a nível doméstico e internacional, a administração Carter, acabou por

votar a favor a resolução que estabelecia o embargo compulsório de armas contra a África do Sul.

Esta decisão da Assembléia Geral foi adotada com 98 votos a favor, 23 contra e 14 abstenções. Esta posição já

vinha sendo defendida desde 1973 por vários Estados africanos. Para estes Estados o regime sul-africano não tinha o

direito de representar o povo sul-africano, devendo os movimentos de libertação serem reconhecidos como os

verdadeiros representantes do povo.

África do Sul na ONU, votada pelo Conselho de Segurança em outubro de 1974, não foi

aprovada devido a votos contra de três dos membros permanentes, EUA, Grã-Bretanha e a

França. Embora não tenha sido aprovada a resolução de expulsão naquele período, as resoluções

condenatórias adotadas pela Assembléia Geral da ONU e as ações tomadas pela OUA,

resultaram num progressivo isolamento internacional da África do Sul. Como forma de inverter

este ambiente de isolamento, a África do Sul adota uma estratégia de aproximação com os

Estados vizinhos, a denominada outward- looking policy (política virada para o exterior).

1.3.A Outward-Looking Policy: Aposta ao Diálogo

Desde a subida ao poder em 1948 do Partido Nacionalista Africânder o objetivo da sua

política externa dos governos deste partido foi o de proteger o regime de minoria branca das

ameaças externas que incluía o avanço do comunismo e à influência dos movimentos de

descolonização. Este objetivo foi fácil de alcançar durante os anos 50 e 60. Porém quando John

Vorster sobe ao poder, em 1966, o ambiente internacional estava a tornar-se hostil para a África

do Sul. John Vorster vai defender a sua política, baseando-se no avanço comunista. Ou seja, se

até esta fase a África do Sul combateu a ameaça comunista, principalmente no âmbito interno, a

partir de John Vorster, passou a ser necessário ir mais longe, e combatê-lo em termos regional e

internacional.

Como forma de reverter a situação externa desfavorável, no início dos anos 60 até

meados dos anos 1970, a África do Sul seguiu uma política regional que du Pisani

denominou-

a de assertive incorporation. Diz Docpke que (1998) que, nessa política, a África do Sul buscou

uma aproximação com os Estados africanos até ai independentes,

e usar seu potencial

econômico para mantê-los dóceis e estabelecer relações mais próximas. Sendo que a variante

mais conceituada desta estratégia encontrava-se outward-looking policy lançada por John Vorster

em 1967.

Para maiores detalhes sobre a outward-lookig policy, veja: Pfister (2005).

Citado por Döpcke (1998).

Botswana, Zâmbia, Malawi, Lesotho, Swazilândia, Tanzania e RDC.

De acordo com Pfister (2005), a outward-looking policy objetivava reverter o acentuado

processo de isolamento internacional e restabelecer sua imagem no exterior, alterando a postura

reativa de sua política externa. Esta política buscava uma aproximação econômica e política

mais flexível com os Estados vizinhos, sinalizando inclusive com a possibilidade de reformas em

seu regime. Esta flexibilidade era trabalhada como discurso para o exterior, mas, em termos

práticos, o apartheid era intensificado em nome da segurança regional para combater o avanço e

influenciar os movimento de descolonização. Mendonça caracterizou da seguinte forma as

intenções de John Vorster:

“A aparente flexibilidade de Vorster permite o surgimento de teses que pretendem ser o

desenvolvimento gradual do apartheid e facilita uma desaceleração das pressões

internacionais. Para avançar essa política, cria o Departamento de Propaganda, que vai

implementar ampla campanha de divulgação e persuasão, e os serviços de inteligência

conduzidos pelo Bureau of State Security (BOSS). Os chefes militares passam a ter maior

participação nas decisões de política externa. Em 1972, é constituído por lei o Conselho

de Segurança do Estado, que terá um papel importante a desempenhar tanto na política

interna como na política externa” (MENDONÇA, 2000, p. 27).

A África do Sul buscou o controle travestido de cooperação nas fronteiras mais próximas,

atuando no âmbito econômico através de assistência e investimentos conjuntos com Estados

vizinhos, que de princípio dividiam-se em dois grupos. O primeiro grupo incluía os Bantustões e

os BLS-States (Botswana, Lesotho e Swazilândia), tornados Estados independentes sob governos

moderados os quais firmam, em 1969, um acordo de União Aduaneira com a África do Sul. O

segundo grupo era formado pelas colônias portuguesas (Angola e Moçambique), pela Rodésia

presidida pelo regime de minoria branca de Ian Smith. Do ponto de vista da segurança, com a

outward-looking policy, a África do Sul visou formar um cordon sanitaire (“cordão de

segurança” ou “cordão sanitário”) que o isolaria da crescente hostilidade de governos africanos

recém independentes e dificultaria a formação e atuação de bases de grupos em suas fronteiras.

Esse cordon sanitaire é ilustrado com a ajuda do Mapa 2.

Mapa 2. Ilustração do Cordão de Segurança Protegendo a África do Sul

*Os locais em amarelo ilustram os Estados/territórios que formavam o cordão de segurança - que protegia a

África do Sul - e o seu progressivo desmoronamento até 1990.

Fonte: Ngoma, 2005 (com modificações do autor).

Antes de 1975* Depois de 1975*

Até 1990* Depois de 1990*

A grande prioridade desta política sul-africana era a conquista do Estado que possuía o

único governo fronteiriço abertamente hostil, a Zâmbia. Mesmo enquadrado na situação de

dependência econômica comum aos outros Estados da região, a postura insubordinada do

governo zambiano inspirava preocupação ao governo sul-africano. Agindo através da fronteira

da Rodésia, a África do Sul, aproveitou-se das crises internas para intervenções armadas ao

mesmo tempo usando das relações comerciais para pressões.

Esta política sul-africana para Zâmbia tornou-se sintomática na compreensão da outward-

looking policy. Ela mostra como a utilização de um discurso baseado na cooperação e/ou

promoção do diálogo, visava esconder o caráter militarista do projeto sul-africano para a região.

É neste período que o orçamento militar sul-africano começa a crescer e verifica-se uma maior

participação de militares no governo e a criação de novos aparelhos repressores do Estado, o que

acabou denunciando as intenções sul-africanas.

O expansionismo militar sul-africano foi

garantido por uma aliança com a Rodésia de Ian Smith e com o Portugal através de suas

colônias. Esta aliança formou, até 1974, a base do cordon sanitaire sul-africano.

Em outros termos, desde o fim da Segunda Guerra Mundial, a África do Sul tinha

conseguido rodear de alguns “Estados tampão”, favoráveis a África do Sul. Na parte ocidental

encontrava-se a Namíbia, ocupada pela África do Sul, que por sua vez fazia fronteira com a

colônia portuguesa, Angola. A norte a África do Sul faz fronteira com a colônia britânica

Rodésia e a oriente com as colônias portuguesas, Moçambique. Todas as economias destes

territórios encontram-se ligadas à África do Sul e a ele dependentes (ABRAHAMSSON e

NILSSON, 1994, p. 75; MINTER, 1998, p. 140).

A dependência econômica dos Estados da região em relação à África do Sul manifestava-

se sob diversas formas. A economia da colônia portuguesa, Moçambique, era, em grande escala,

uma economia de prestação de serviços à África do Sul. Para Portugal as receitas do trabalho

migratório dos moçambicanos na África do Sul e do tráfego sul-africano, que passava pela

colônia, eram completamente decisivas para cobrir o déficit crônico da balança comercial da

O orçamento militar sul-africano cresceu, de aproximadamente 257 milhões de Randes em 1970-1971, para 2300

milhões em 1980-1981, e 4800 milhões em 1985-1986. O número de tropas ativas, por sua vez, cresceu de 50.000

em 1970, para 150000 em 1980 e quase 200000 em 1985 (MINTER, 1998, p. 158). Os principais fornecedores

eram, os EUA, a França a Alemanha Ocidental ao mesmo tempo em que projetos conjuntos eram desenvolvidos

com a França e Itália. Em 1970, a África do Sul empregava 70% do orçamento militar na importação de armamentos

(MENDONÇA, 2000, p. 3).

colônia. Do outro lado, os Estados politicamente independentes mais próximos na África

Austral, como Botswana, Lesotho e a Swazilândia eram dirigidos por regimes moderados e que

funcionavam como enclaves econômicos sul-africanos integrados na Southern African Customs

Union, “União Aduaneira da África Austral” (SACU).

No entanto, a estratégia sul-africana era de maior aproximação com estes Estados, para

além de ofuscar os movimentos contra apartheid, aprofundar a ligação econômica de modo a

garantir o seu controlo político e econômico da região. Esta estratégia, juntamente com a política

da détente lançada no mesmo contexto teve sucesso momentâneo para manter o controlo da

região e mostrar ao exterior o seu engajamento com os outros Estados.

1.3.1.Política da Détente

Em 1974 os esforços da África do Sul em perseguir a outward-looking policy com os

Estados africanos fracassa resultado do golpe militar em abril de 1974, em Portugal. John

Vorster rapidamente percebeu a implicação do golpe militar em Portugal para a continua

sobrevivência do apartheid na região. A iminência da independência de Angola e Moçambique

clamou pela mudança de estratégia, ou seja, da outward-looking policy passou-se para détente,

lançada seis meses depois do golpe em Portugal. A détente, na prática era uma variante da

outward-looking policy (NDLOVU, 2004, p. 625).

Com a détente John Vorster visava, de acordo com Mendonça (2000, p. 29), alcançar

vários objetivos, dentre os quais: criar alternativas para os planos internacionais de emancipação

dos territórios; manobrar para a formação de governos com a participação da maioria, mas

liderados pelas elites brancas, e obter a boa vontade de governos do Estado da região, ou seja, a

África do Sul pretendia atrasar e influenciar o processo de independência dos Estados da região

com enfoque a Moçambique e Angola, incluindo a própria situação da África do Sul, com vista a

salvaguardar a posição da minoria branca no poder.

Nessa seqüência, o raciocínio central desta abordagem foi a de que a nova situação de

segurança da África do Sul necessitava uma transição pacífica das independências e a resolução

pacífica dos conflitos correntes na África Austral (Namíbia e Rodésia), com o temor da escalada

Esta política governou as relações regionais entre meados de abril de 1974 e os finais de 1975.

de conflitos na região. A estratégia sul-africana partia da percepção de que, os movimentos anti-

coloniais poderiam se radicalizar e a maioria dos africanos chegaria a apoiar estes movimentos

radicais e considerados comunistas.

A África do Sul iniciou, assim, uma intensa diplomacia em torno do impasse

constitucional na Rodésia, envolvendo para tal a Zâmbia.

Reagiram de forma positiva a

aproximação sul-africana, a Costa do Marfim e a Libéria, Estados africanos fora da região

austral. A África do Sul exerceu certa pressão sob o regime branco da Rodésia para que um

governo majoritário africano fosse aceito, mas mostrou menos determinação no caso da Namíbia,

por ela ocupada.

A détente foi implementada paralelamente a iniciativas conjuntas de cooperação. Essas

iniciativas incluíram atividades conjuntas e a assinatura de acordos de cooperação com outros

Estados da região. A implementação de acordos em forma de cooperação regional era crucial

para África do Sul. Alguns exemplos se citam: em 1974 conversações entre Lesotho e África do

Sul sobre o curso de água do rio Malibamatso, essas conversações incluíram outras sobre

recrutamento de mão-de-obra; um acordo monetário foi concluído com a Swazilândia, e

programas de cooperação para a geração de eletricidade foram também desenhados; acordos

sobre relações econômicas e comerciais com Botswana foram também de grande relevo. Entre

julho de 1973 a julho de 1974 cerca de 144 delegações dos Estados africanos visitaram África do

Sul para conversões (NDLOVU, 2004, p. 626). O apogeu da diplomacia de détente foi o

memorável encontro do dia 25 de agosto de 1975, na ponte sobre o rio Zambezi em Victoria

Falls, no Zimbabwe, entre o Primeiro Ministro sul-africano Ian Smith, os líderes dos movimentos

guerrilheiros de Zimbabwe, os Presidentes John Vorster da África do Sul e Kenneth Kaunda, da

Zâmbia.

A détente falha nos seus objetivos por diversas razões. De um lado, pela recusa de Ian

Smith em considerar a participação africana no processo político na Rodésia, devido a divisões

graves e das rivalidades entre os movimentos de libertação de Zimbabwe, e dentro deles; da

A détente foi inaugurada com aproximação sul-africana com a Zâmbia. Em 1975 a África do Sul promove em

colaboração com o Presidente zambiano, Kenneth Kaunda, a Conferência de Victoria Falls entre Ian Smith e os

grupos nacionalistas, e convocando também, em Windhoek, a Conferência Constitucional de Turnhalle, em que

vários grupos étnicos pela primeira vez discutiam o futuro do país, com a exceção da SWAPO (movimento que tinha

maior expressão).

inflexibilidade da África do Sul na questão da Namíbia e da descrição das potências ocidentais

em assumir um papel mais determinado nas negociações. Por outro lado, conforme enfatiza

Magubane (2004) a détente recebeu o golpe fatal, ao não conseguir evitar e influenciar as

independências de Moçambique e Angola, e o posterior envolvimento da África do Sul na guerra

civil angolana que culminou com a sua invasão em setembro e outubro de 1975 e janeiro de

1976.

2.A Influência da Guerra Fria na Região e a Independência das Colônias Portuguesas

No período compreendido entre 1974 e 1979, ocorreu a eclosão de diversos processos

revolucionários espalhados pelo terceiro mundo, fenômeno este que Hobsbawm (2006, p. 242)

definiu-a como a “terceira rodada das revoltas do Breve Século XX” e onde a Guerra Fria se

desloca para o terceiro mundo e o continente africano passa a ser incluído como o campo

privilegiado de embate. No caso específico da África Austral, a década 1970 tornou-se o

epicentro da busca de influência pelas duas grandes potências. Os movimentos de libertação

nacional intensificaram a luta de guerrilhas contra regimes conservadores associados aos EUA,

estes movimentos voltam a contar com o apoio soviético atuando agora de forma mais decisiva

no engajamento anti-colonial.

Na África Austral essa ajuda teve um amplo engajamento socialista na independência das

colônias portuguesas, pela participação de cubanos, soviéticos e alemães orientais. Formou-se

um cenário caracterizado pela regionalização da Guerra Fria, no qual a intervenção das potências

na dinâmica dos conflitos regionais foi de influência decisiva. Os conflitos na África Austral

seguiam uma lógica local ditada por suas demandas específicas, mas tinha sua inserção na

Guerra Fria como uma necessidade de sustentação material para o empreendimento do combate,

tal como explicita Vizentini (2003, p. 211) “os conflitos do terceiro mundo, nesta fase e nas

seguintes, não eram criados por Moscovo e Washington, mas manipulados e enquadrados no

grande jogo estratégico”.

2.1. Aliança África do Sul - Ocidente: Sua Importância Para o Ocidente

Apesar de demonstrarem algum nível de critica em relação à política interna sul-africana,

os Estados ocidentais, particularmente a Grã-Bretanha e os EUA, eram considerados sólidos

aliados ao regime sul-africano. Tal posição era revelada em momentos críticos, como o caso da

votação de expulsão da África do Sul da ONU anteriormente mencionada. A África do Sul era

considerada o representante dos interesses ocidentais na região. Cliffe (1976, pp. 130-136),

aponta que existe interesses específicos e variáveis que os monopólios ocidentais e/ou os seus

governos mantêm em toda a região da África Austral, que competem muito perto com aqueles

interesses específicos associados com a expansão da África do Sul.

A economia sul-africana é dominada por corporações estrangeiras. As grandes potências

do Ocidente – Grã-Bretanha, Estados Unidos, Alemanha Ocidental e França - tinham

importantes investimentos na região, que na altura excediam US$ 14 bilhões, dos quais cerca de

US$ 10 bilhões somente a África do Sul. O comércio com região era também importante para o

Ocidente, em 1972 os quatro Estados ocidentais exportavam bens de custo avaliado em cerca de

US$ 3, 500 milhões. Outro ponto de interesse que se tornava crucial para o Ocidente é o

significado econômico e estratégico do fornecimento de matérias primas, em especial

determinados metais como - cobre de Botswana, Zaire (RDC) e Zâmbia e ouro, crômio, platina e

vanádio da África do Sul, estavam todos na lista dos principais minerais essenciais à

sobrevivência dos EUA. Para além de que, a partir da década de 1960 os Estados ocidentais

tornaram-se os maiores importadores de matéria primas bruta, especialmente minerais. O

Relatório Michaelis, apresentado à Comissão Econômica Européia, já indicava que no futuro a

CE seria criticamente dependente pela África do Sul no fornecimento de matérias primas. Para

além de que a África do Sul tinha a maior base industrial em África, o que significava uma

crescente importância para as corporações multinacionais, pela sua capacidade de poder servir

como base para a exportação de seus produtos para toda África (GERVASI, 1975, pp. 353, 354).

Os interesses ocidentais, além do apoio geral aos interesses de negócios, são muito

diversos, eles estendem-se também para os campos militar-estratégico. A África do Sul situa-se

numa região estratégica, em que se localiza a região do Cabo da Boa Esperança, o epicentro da

rota do Cabo, considerado choke point entre os Oceanos Atlântico e Índico. A rota do Cabo

constituiu o ponto estratégico de passagem de petróleo proveniente dos Estados Árabes, com o

destino à Europa e à América, e dos minerais estratégicos, importantes para a indústria ocidental.

Segundo Cliffe (1976, p. 131) cerca de 90% dos abastecimentos de petróleo da Europa e 25% do

dos EUA em 1980 percorriam pelo Cabo, de maneira que o litoral do Oceano Índico estava

sujeito a ser tomado em atenção. Este fator constituiu foco de preocupações no planejamento de

contingências em relação aos dois oceanos conduzidas pelos Estados da North Atlantic Treaty

Organization “Organização do Tratado Atlântico Norte” (NATO), daí a importância da África

do Sul que como aliado potencial, ganha maior significado para o Ocidente. A Europa e os EUA

eram dependentes dessa rota.

É também dentro deste contexto da importância da rota do Cabo que, no início da década

de 1980, a África do Sul (com forte apoio dos EUA), mostrou interesse em reativar as relações

com o Brasil por meio de mecanismos institucionais de segurança coletiva na região atlântica. A

finalidade era ligar Brasília à Pretória por meio de uma linha de segurança, que faria um

triângulo por Buenos Aires, integrando o espaço atlântico a se materializar com a criação da

Organização do Tratado Atlântico Sul (OTAS). Os EUA dariam chancela ao empreendimento,

pois correspondia em muito aos seus objetivos estratégicos para a região, naquele contexto da

Guerra Fria. Os argumentos avançados pela África do Sul a favor do OTAS baseavam-se no

seguinte: i) a necessidade de se opor à influência soviética no atlântico, tendo o projeto recebido

a aceitação na Argentina militarizada no início da década de 1980 e ávida por tomar as Ilhas

Malvinas para o seu controle; ii) o envolvimento cubano em Angola; iii) a proteção das rotas de

petróleo que percorriam o atlântico. O Brasil usou meios diplomáticos para assegurar a defesa de

seus interesses na região, tendo abortado a OTAS propondo no seu lugar a Zona de Paz e

Cooperação do Atlântico Sul (ZPCAS).

No entanto, seria interesse da Europa e dos EUA, com que os Estados costeiros,

especialmente a África do Sul, se tornassem amigos, ou ao menos neutros em relação aos

Estados do Ocidente para manter aquela rota de comércio e telecomunicações aberta e segura. Os

cálculos dos interesses do Ocidente na África Austral, também incluíam o Zaire (RDC) como

Em 27 de outubro de 1986, com a proposta do Brasil foi adotada a Resolução n°. 41/11 que estabelece a Zona de

Paz e Cooperação do Atlântico Sul, com 124 votos a favor e oito abstenções (Bélgica, França, Itália, Japão,

Luxemburgo, Holanda, Portugal e Alemanha) e um voto contrário dos EUA. United Nations General Assembly.

Resolution 41/11 of 27 October 1986. Zone of Peace and Cooperation of the South Atlantic, <

http://daccessdds.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/495/19/IMG/NR049519.pdf?OpenElement > (Acesso em

17 de janeiro de 2009).

aliado para impedir as tentativas de independência, exceto as mais neocolonialistas, e assegurar o

controlo da África Austral.

A ameaça do expansionismo soviético serviu para aproximar a África do Sul aos Estados

ocidentais. Vários lideres africânderes afirmavam que a África do Sul era o baluarte da

civilização Ocidental em África, representando um oásis de estabilidade e progresso face a

África pós-colonial mergulhada em conflitos. Para além do argumento interno, esta posição

também era utilizada para mobilizar apoios no mundo Ocidental para o regime. A tentativa de

colar a África do Sul ao mundo ocidental era vista pelo regime sul-africano como uma garantia

de segurança. Em 1948, a África do Sul tinha abordado o Sub-Secretário de Estado norte-

americano, Robert Abercrombie Lovett, sobre a possibilidade de ser incluída na NATO,

argumentando para tal sobre a importância da rota do Cabo para o Mundo Ocidental.

A hipótese da adesão da África do Sul à NATO acabou por ser abandonada devido a

problemas e às implicações geográficas e políticas de tal decisão. O principal obstáculo prendia-

se com as dificuldades associadas ao regime sul-africano e à distância geográfica.

Para além

disso, Estados membros da NATO, como a Dinamarca, Noruega, Holanda e Canadá, rejeitaram a

hipótese da África do Sul ser integrada na organização. As exigências sul-africanas,

nomeadamente, o nível da autonomia de ação, também dificultaram um eventual acordo. Face a

impossibilidade de se estabelecer um acordo global, a África do Sul acabou por assinar um

acordo bilateral com a Grã-Bretanha, em 1955, sobre a base naval de Simonstown,

situada na

região do Cabo. Embora fosse um acordo bilateral, não estava excluída a utilização desta base

por parte de outros Estados membros da NATO.

Christopher Coker: NATO, The Warsaw Pact and Africa, p. 72; citado por Branco (2003, p. 100).

A localização da África do Sul está fora da área de atuação da NATO.

A assinatura do Acordo bilateral sobre Simonstown entre britânicos e sul-africanos veio demonstrar que apesar

dos problemas existentes entre os dois Estados, ainda possuíam muitos pontos em comum. Para além da enorme

percentagem da população branca sul-africana que ainda considerava se britânica, a África do Sul continuava a estar

ligada à Grã-Bretanha por laços institucionais. Este acordo foi posteriormente denunciado pela Grã-Bretanha em 16

de junho de 1975.

A constante presença de navios da URSS no oceano índico adicionou novas dimensões de percepção do Ocidente

das intenções soviéticas na região. Os Estados ocidentais levantaram a hipótese de que URSS poderia ameaçar os

seus interesses nos mares do sul. Esta percepção levou com que, em 1974, se estabelecesse um acordo no seio da

NATO para o instalação de uma base de comunicações Advokaat, em Silvermine, Westlake, perto da Cidade de

Cabo e a uma curta distância da base naval de Simonstown. Esta base foi construída pela Alemanha e equipada com

O relacionamento entre a África do Sul e a Grã-Bretanha era importante para os EUA

que, sem se terem comprometido oficialmente com o regime sul-africano, contavam na prática

com seu apoio. Acima disso, os EUA evitavam aliar-se formalmente com o regime sul-africano,

por ser considerado violador dos direitos humanos.

Durante o período da Guerra Fria, o elemento dominante na política externa dos EUA foi

o expansionismo comunista. No que diz respeito a África tal posição foi deixada, inicialmente a

cargo das potências coloniais e dos regimes de minoria branca, particularmente visível na África

Austral. Em 1949, durante a Presidência de Truman, a Central Inteligency Agency (CIA)

elaborou um documento intitulado “The Political Situation in the Union of South Africa” em que

afirmava que, pese embora a África do Sul fosse um Estado anticomunista encarado como

“propaganda liability to the U.S. and the Western bloc” (NOER, 1998, p. 137), uma excessiva

ligação entre os EUA e este Estado seria negativo, devido a política sul-africana de segregação

racial. Uma eventual aliança com os EUA seria utilizada pela URSS na sua campanha contra os

Estados ocidentais, ao mesmo tempo em que prejudicaria a imagem dos EUA nos territórios a

descolonizar. Assim, a posição dos EUA era de que deviam manter as relações normais com

África do Sul, o que garantia a manutenção dos seus interesses.

A percepção que permaneceu em relação a posição dos EUA face a África do Sul é a de

que, embora preferisse evitar ligações oficiais na forma de Acordos ou Tratados, reconheciam a

necessidade de manter um bom relacionamento com a África do Sul. Esta idéia começou a

ganhar força durante a presidência de Dwight David “Ike” Eisenhower (Ike Eisenhower),

para

um sistema de codificação da NATO, mas possuía equipamentos fornecidos pela Grã-Bretanha, Alemanha Ocidental

e EUA. Isto incluiu equipamentos de comunicação necessários para a aquisição de dados para manter um quadro de

informação permanente de todos os navios que atravessam a região do oceano índico até a Nova Zelândia e no outro

lado do Atlântico. Silvermine também foi equipado com gabinetes para acomodar oficiais navais da NATO em

tempo de guerra. Esta base possuía várias sub-estações, incluindo uma em Walvis Bay, na Namíbia, e ligado

diretamente por canais permanentes com a Royal Navy em Whitehall e a base da Marinha Americana em San Juan

em Porto Rico. Embora esta área era considerada fora da área de atuação da NATO, esta região não estava excluída

nos planos de intervenção. Um estudo efetuado pela Supreme Allied Command, Atlantic, estabeleceu que a aliança

ocidental tem de ter em conta a importância da rota marítima em torno do Cabo que precisa de proteção em “tempos

de crise” ou durante uma guerra. A ênfase sobre possíveis operações da NATO fora da sua área do Tratado “em

tempo de crise” pretendia atribuir uma grande importância estratégica ao papel da África do Sul na região do Cabo

(ZACARIAS, 1999); Veja também: United Nations Centre Against Apartheid, Notes and Documents. No. 2/76,

January 1976. Paper presented to the Conference on Socio-Economic Trends and Policies on South Africa, Dar es

Salaam, under the Auspices of United Nations Institute for Development and Planning, December 1-8, 1975.

Dwight David “Ike” Eisenhower que governou os EUA de 1953 a 1961.

quem a África do Sul era um importante aliado contra o expansionismo soviético. Esta

concepção esteve presente mesmo durante a presidência de John Fitzgerald Kennedy (John

Kennedy),

que pese embora tenha tido uma posição mais distante em relação aos regimes

brancos em África, não deixou de reconhecer a importância da África do Sul.

No contexto regional, a ligação entre a África do Sul, Rodésia e Portugal, era vista como

uma aliança que permitia a continuidade e a viabilidade dos regimes brancos da África Austral.

As componentes econômica e militar sul-africanas eram completadas pela mão-de-obra e vias de

comunicação moçambicanas. O Porto e Caminho de Ferro da Beira (veja Mapa 3 deste trabalho)

eram vitais para a sobrevivência econômica rodesiana, que utilizava esta via como principal meio

de escoamento e abastecimento de produtos. Este conjunto de Estados, aos quais se aliavam, na

costa atlântica, Angola e Sudoeste Africano davam à África do Sul uma sensação de segurança e

de distanciamento face aos movimentos de descolonização que se estava a verificar no resto do

continente africano. A importância da atuação sul-africana na região assumiu cada vez maior

relevância no contexto das relações regionais ao ponto de ser vital para a sobrevivência do

próprio regime do apartheid.

Contudo, este período relativamente estável caracterizado pelo crescimento econômico

sul-africano e pela consolidação da política do apartheid veio a ser interrompido em meados da

década de 1970.

Os sucessos dos movimentos de libertação nas colônias portuguesas

resultaram na independência de Angola e Moçambique. Estes dois Estados trouxeram grandes

desafios à manutenção do regime sul-africano bem como a sua atuação no plano interno e

regional. A nível interno da África do Sul, a insurreição no Soweto em 1976 veio a ter também

um significado importante para a continuação do desenvolvimento político na África Austral.

John Fitzgerald Kennedy que governou os EUA de 1961 a 1963.

Entre 1962 e 1972, a África do Sul conheceu um período de relativa acalmia a nível interno e regional, o qual

permitiu um crescimento econômico. A partir de 1973, o país começou a entrar num período de recessão, com o

preço do ouro a cair nos mercados mundiais, ao mesmo tempo em que a crise petrolífera fez subir os preços de

petróleo.

A 16 de junho de 1976, centenas de estudantes do ensino secundário do Soweto realizaram uma manifestação,

protestando contra a utilização do “afrikaans” (língua derivada da fusão do inglês e do dialeto holandês). A resposta

da polícia causou 3 mortos e vários feridos. A notícia da morte destes estudantes levou à erupção de vários focos de

violência em volta de Johanesburgo, as quais acabaram por provocar a morte de centenas de manifestantes. Os

acontecimentos do Soweto tiveram duas conseqüências importantes a nível interno e internacional, por um lado,

3. A Independência das Colônias Portuguesas e a Alteração da Ordem Regional

O processo de descolonização das Colônias Portuguesas na África Austral manteve uma

interação dialética com o desenvolvimento da Guerra Fria. O amadurecimento deste processo

consolidou a região como um dos principais palcos de confrontação Leste-Oeste no continente

africano.

Embora a maioria das independências na região tenha ocorrido no início da década de

1960, já existiam reivindicações violentas e pacíficas desde o fim da Segunda Guerra Mundial,

aprofundadas e radicalizadas em resposta aos mecanismos de descolonização atomizada, lenta e

controlada pelas potências colonizadoras. Porém, no caso particularmente das Colônias

Portuguesas, o processo foi tardio e violento, pela recusa sistemática de Portugal em ceder

independência a esses povos. Como conseqüência da resistência do colonizador em conceder a

independência à Moçambique e Angola, e da contínua vigência dos regimes segregacionistas de

minoria branca na África do Sul e na Rodésia, a adensar a recusa da África de Sul em conceder a

independência à Namíbia, as reivindicações pela independência passaram a privilegiar não

somente as negociações e pressões políticas como também o confronto militar.

De modo a sustentarem a luta armada, havia necessidade dos movimentos de libertação

buscarem apoio material para combater os exércitos das potências coloniais estabelecidos nas

colônias, o que levou movimentos como, a Frente de Libertação de Moçambique (FRELIMO) e

o Movimento Popular de Libertação de Angola (MPLA) particularmente, a tentaram sem sucesso

em se aproximar dos EUA, que, por sua vez, viu se numa situação delicada. Duas opções se

desenhavam para os EUA que Noer (1998) resumiu em “support of continued white rule in

Africa or alignment with the growing force o black nationalism”. Em outros termos, os EUA

encontravam-se numa situação em que tinham que optar entre apoiar os movimentos de

libertação, criando assim bases para um bom relacionamento com os futuros governos ou apoiar

as potências colonizadoras que eram também membros da NATO. A segunda opção parecia

óbvia, para os estrategistas americanos que analisavam os movimentos de libertação na base do

trouxeram a situação da África do Sul de volta ao cenário internacional, e, por outro lado, a população negra

consciencializou-se de que a resistência podia surtir efeitos.

seu potencial bélico precário, potencial humano inexistente, e o nível organizacional pobre, ou

seja:

“The possibility of assisting the liberation movements in the struggle for independence

was never given serious consideration. The only question, it appears, was how far the

United States would actually go toward assisting the White regimes” (GERVASI, 1975 p.

357).

Uma das principais razões apontadas para que os EUA escolhessem esta opção, foi o

temor de criar instabilidade numa região que tinha grande importância para o Ocidente em geral.

Gervasi (1975, pp. 352-354), ajuda-nos a clarificar este argumento, sustentando que, era o

interesse do Ocidente manter o status quo na região, com vista a preservar os seus interesses, que

eram majoritariamente representados pela África do Sul, por ser a potência econômica regional

auxiliada pelos regimes de minoria branca.

No entanto, a percepção do Ocidente sobre a região parte do pressuposto de que uma

agitação na África Austral poderia facilmente, naquelas circunstâncias, produzir um regime sul-

africano hostil aos interesses do Ocidente, regime esse assente numa base industrial poderosa e

que poderia exercer uma grande influência no continente africano. Assim, tal como afirma

Zacarias (1991, p. 142), os EUA e o seu braço militar, a NATO e outros Estados ocidentais

declinaram qualquer forma de apoio material a esses movimentos de libertação. Esta situação

levou com que estes movimentos se aproximassem dos Estados denominados de “orientação

socialista” ou “comunistas”, como caso específico da URSS (BAYNHAM, 1992, p. 85). Estes

Estados socialistas foram conquistando mais espaço no balanço estratégico regional, ao conceder

apoio logístico aos movimentos de libertação. Ou seja, a ampliação da consciência anti-colonial

na maior parte dos movimentos de libertação da África Austral acabou sendo material e

ideologicamente fortalecida pela URSS e seus aliados, passando a ter um peso maior na

influência desses movimentos. A aproximação da URSS aos movimentos de libertação levou o

Ocidente a desenhar um plano de contingência que previa a estratégia de contenção desses

movimentos. Esta estratégia Gervasi denominou-a de classic indirect strategy, conforme ilustra a

sua argumentação:

“The major Western powers adopted a classic indirect strategy as they could not allow

themselves to be implicated in a direct attack on the liberation movements. They could,

however, try to turn the balance of forces against them. And having substantial resources

and power, they could use these in southern Africa to influence events. As leaders of

Western bloc, the United States and Britain decided on three lines of action to confront

the crisis. First, they determined to force the pace of change in every part of the

subcontinent, with or without the cooperation of the White powers in the direction of

certain obvious and needed reforms. Second, they resolved to strengthen the White

powers so that they would be better able to meet the military challenge posed by the

liberation movements. This obviously had to be done very discreetly. Finally, they began

to prepare the way for more direct and substantial military assistance to the White

regimes. This was essencial contingency planning”.

Embora esse fosse um plano de contingência, demonstra como a região Austral tornava-

se um dos teatros privilegiado da Guerra Fria. O avanço dos movimentos de libertação acabou

sendo visto em parte como grande ameaça para África do Sul e para os interesses do Ocidente.

Do ponto de vista político-militar, a colaboração do Ocidente com a África do Sul

privilegiou o fornecimento de material bélico ao mesmo tempo contribuiu para que, no final dos

anos 1970, o complexo militar-industrial sul-africano adquirisse capacidade para o

desenvolvimento da arma nuclear

posteriormente denunciada no Conselho de Segurança das

NU. De forma mais ampla, o governo dos EUA aumentou o financiamento de grupos pro -

ocidentais que lutavam na contra-revolução em Angola e Moçambique, com a utilização

inclusive de repasses secretos, após a negativa de seu parlamento em aprová-los.

Porém, as

ações dos EUA mais importantes a favor da África do Sul foram diplomáticas, no sentido de

embargar ou retardar a aprovação de resoluções da ONU contrárias à África do Sul, além de

intensificar sua atividade econômica, política e ideológica nos Estados africanos para barrar o

aumento da influência soviética.

Em 1974 com a intensificação da luta armada em Moçambique e Angola e revolução de

cravos em Lisboa, criaram condições para a independência destes dois Estados, efetivada em

1975.

Estes Estados, assumem formalmente a “orientação socialista” enquanto modelo de

De Volkskraant (Amsterdam), 14 May 1974; the Sunday Times (London), 19 May 1974; and the Observer

(London), 19 May 1974. See also ch. 9 of Gervasi et al., Portugal, the NATO Powers and Southern Africa. Citado

por Gervasi (1975, p. 356).

Em cooperação principalmente com Israel (MINTER, 1998, p. 158).

Para mais detalhes sobre estes aspectos veja: Minter (1998). Este autor aborda de forma mais aprofundada a

ligação e entre a UNITA-Washington e Washington-RENAMO, particularmente nas páginas 197 a 215. Veja

também: Zotov e Malikh (1990).

Em abril de 1974, ao mesmo tempo em que a população branca foi às urnas eleitorais para dar ao regime de John

Vorster uma nova confiança política, um grupo de oficiais portugueses levou a cabo um golpe de Estado que pós fim

econômico e político.

Esta postura ideológica guiou-os na sua atuação no plano doméstico e no

plano internacional. No plano doméstico teve enorme peso a implementação de estratégias de

desenvolvimento, e sistemas econômicos baseados na economia centralizada. Nos fóruns

internacionais, por vezes, mesmo em prejuízo dos seus interesses nacionais os Estados africanos

acabavam por tomar posições ideológicas, o que levava a serem classificados com Pró-Este ou

Pró-Ocidental. Zacarias, a respeito dessa influência é de opinião que:

“Enquanto na concepção das grandes potencias, a África transforma-se num tabuleiro de

xadrez, onde jogava o Ocidente contra o Leste, os Estados africanos foram-se arrastando

mais, porque a ideologia marxista, sendo uma ideologia para diminuir as diferenças entre

pobres e ricos, afirmava-se para o povo africano como uma alternativa para sair da

pobreza e da miséria. Os Estados de orientação marxistas aprenderam a ver os Estados

não marxistas como potenciais inimigos. A bipolaridade da região transparecia cada vez

mais, à medida que as independências eram conquistadas. E com estas, crescia a tensão e

a desarmonia na região (ZACARIAS, 1991, pp. 143,144).

Embora os laços econômicos entre a África do Sul e os Estados vizinhos permitiam uma

aproximação entre si, através desta realidade econômica a África do Sul pretendeu assegurar o

controlo da região. Mas as expectativas sul-africanas quanto a outward-looking policy e a détente

se frustram por não ter conseguido controlar e influenciar a independência das colônias

portuguesas e o fracasso nas suas intervenções em Angola. O fracasso das políticas regionais sul-

africanas serviu como lição para o posterior desenho e implementação da Total National Strategy

(Estratégia Total Nacional) e do seu braço econômico regional, a constelação dos Estados,

formulada durante a segunda metade da década de 1970 como uma vertente mista da outward-

looking policy e da coerção militar.

a ditadura fascista em Portugal. O golpe militar e a queda do Presidente Marcello Caetano foram em parte um

resultado dos sucessos obtidos pelos movimentos de libertação em Angola, Moçambique e Guiné-Bissau. Estes

eventos viriam a ter um significado importante para o desenrolar dos acontecimentos na África Austral.

Angola, Moçambique adotaram constitucionalmente o sistema socialista. Estes Estados tiveram grande peso

geopolítico na África Austral, procurando expandir as fronteiras da revolução socialista. Assim, vimos Moçambique

se empenhar na independência do Zimbabwe; a liderança moral da Tanzânia sobre o grupo dos ELF que lutava por

uma África do Sul livre.

3.1.Conseqüências das Alterações na África Austral

As independências de Angola e Moçambique tiveram duas conseqüências imediatas na

situação interna da África do Sul e para a região. Primeiro, animou e fortaleceu os movimentos

anti-apartheid e, segundo obrigou o governo de John Vorster a rever a sua posição até então

considerada “construtiva” em relação à região.

Relativamente a este segundo aspecto, John

Vorster hesitou entre os radicais, que defendiam a utilização do poder militar sul-africano para

controlar a região, e os que defendiam, por via do poder econômico sul-africano, o

estabelecimento de boas relações com os Estados da região.

Em termos de segurança, a independência das colônias portuguesas significou para África

do Sul o início do desmoronamento do cordon sanitaire (veja Mapa 2 deste trabalho)

e a

exposição sul-africana à vulnerabilidades externas, como explicita Potholm:

“Despite its enormous military strength and its demonstrated ability to crush would-be

revolutionaries within its borders, South Africa remains vulnerable to the evolving

situations in the contiguous states of Angola, Mozambique and Rhodesia (Zimbabwe).

Portuguese decolonization, whether rapid, as in the case of Mozambique, or more drawn

out, as in the case of Angola, will surely pose grave threats to South Africa‟s military

situation, both by further exposing Rhodesia‟s defense lines and by providing possible

sanctuaries for anti-South African guerrillas” (POTHOLM, 1975, pp. 337, 338).

Perante essas alterações, a África do Sul torna-se vulnerável, os Estados da região, com

particularidade de Moçambique e Angola, passam a concentraram seus esforços na

independência da Namíbia e no apoio e acolhimento de bases dos movimentos nacionalistas

contra os regimes de minoria branca na África do Sul, Namíbia e Rodésia. Uma aliança político

militar desses Estados, apoiados pela URSS e por Cuba, representava igualmente ameaça à

África do Sul.

Nestas circunstâncias, a política regional sul-africana era considerada construtiva, no sentido de apoiar os regimes

então existentes na generalidade dos países vizinhos com a exceção relativa da Zâmbia e da Tanzânia, países sem

fronteira com a África do Sul e cujos governos favoreciam os movimentos de libertação nas então colônias

(CARDOSO, 1994).

Nesta circunstância, a Rodésia como Estado tampão e a Namíbia como colônia sul-africana foi o que tinha restado

do cordon sanitaire, a África do Sul compreendeu que a existência do seu regime dependia da sustentação dos

Estados em seu redor.

Por seu turno, os EUA, não tendo muita experiência em lidar com os Estados africanos

recentemente independentes, levou com que a maioria da sua presença na região fosse

concentrada na África do Sul.

As relações dos EUA com os restantes Estados da região foram

determinadas pelo nível de relacionamento que estes tinham e do grau de dependência em

relação à África do Sul. Com efeito, a África do Sul, passou a contar com avultado apoio político

e econômico dos EUA. Em termos econômicos, até 1984, os investimentos dos EUA na África

do Sul totalizaram um montante de US$ 2 bilhões. Os bancos americanos, de 1978 a 1984,

duplicaram os seus empréstimos à África do Sul para US$ 4, 7 bilhões. 8, 4% das exportações

dos EUA até 1984 iam para os EUA e a África do Sul importava 15% dos seus produtos dos

EUA.

3.2.A Criação dos Estados da Linha da Frente

As independências de Moçambique e Angola vieram alterar a ordem regional, onde os

Estados negros independentes tinham sido, até então, demasiado fracos para se oporem aos

regimes de minoria branca. Embora em maior ou menor grau, apoiavam os movimentos de

libertação que atuavam na região. Porém, por um lado, devido à falta de coordenação no apoio

prestado aos movimentos de libertação, a então OUA tinha estabelecido um Comitê ad hoc para

a libertação da África Austral, sediado em Dar Es Salaam, na Tanzania e por ele liderado. Foi no

âmbito deste comitê que, em 1976, Angola, Moçambique, Botswana, Tanzania e Zâmbia

decidiram criar os ELF, sendo a Swazilândia, Lesotho e Malawi excluídos da organização.

líderes dos movimentos de libertação da Namíbia e da África do Sul participavam na qualidade

de observadores. O objetivo fundamental era coordenar esforços, recursos e estratégias de apoio

Com Moçambique, Angola e até mesmo o Zimbabwe, devido às relações que o Ocidente no geral e os EUA em

particular, mantiveram com regimes coloniais na região, havia dificuldades de relacionamento com os novos

governos.

Nickel Herman, “Forging a Westerm Consensus on South Africa, Europe, America and South Africa” Europa

America, 7, Council on Foreign Relations, NY, 1989. Citado por Zacarias (1991, p. 145).

A adesão aos ELF tal como refere Minter (1998, p. 153), era definida tanto geograficamente como na participação

em redes comuns de afinidade política e confiança pessoal – os lideres do Botswana, Zâmbia e Tanzania na tradição

dos líderes populistas africanos da Commonwealth, o MPLA e a FRELIMO enquanto aliados de longa data,

Moçambique enquanto consciente do apoio recebido da Tanzania e da Zâmbia, e a liderança do Zimbabwe, por sua

vez, agradecida ao apoio recebido dos moçambicanos.

aos movimentos de libertação que atuavam na região, nomeadamente, o ANC e o PAC na África

do Sul; a SWAPO na Namíbia; a ZANU e a ZAPU na Rodésia.

De acordo com Branco (2003, p. 111), logo após a sua criação, os ELF enfrentam dois

problemas. O primeiro teve a ver com a guerra civil angolana. Devido à impossibilidade de se

conseguir chegar a um acordo entre os beligerantes - MPLA e União Nacional para a

Independência Total de Angola (UNITA) - a questão que se pôs foi a de tentar saber qual era o

movimento angolano que deveria ser apoiado pelos ELF. Apesar de haver desentendimentos

dentro dos ELF sobre a matéria, a partir do momento que a África do Sul entra no conflito, a

questão tornou-se consensual à volta do apoio ao MPLA. O segundo problema que concentrou as

atenções dos ELF foi a questão rodesiana. Dentro dos ELF estavam importantes apoiantes dos

movimentos rodesianos. Moçambique apoiava a ZANU de Robert Mugabe, e a Zâmbia apoiava

a ZAPU de Joshua Nkomo. Estes apoios permitiram aos ELF vir a desempenhar um papel

decisivo no desbloqueamento das negociações que culminaram no Acordo de Lancaster House, o

qual permitiu a independência do Zimbabwe.

No entanto, a criação dos ELF foi um marco importante para região, por ter marcado o

início da coordenação dos Estados na sua oposição aos regimes de minoria branca. Devido à

força do regime sul-africano, as primeiras ações dos ELF visaram os elos mais fracos, ou seja, o

regime rodesiano e a questão namibiana, como a vertente política da região no combate aos

regimes segregacionistas. No caso da Rodésia, após o fracasso das negociações com o regime de

Ian Smith em 1975, os ELF apoiaram o recrudescimento da ação de guerrilha: a ZANU operou

abertamente a partir de Moçambique e a ZAPU a partir da Zâmbia e através do Botswana

enquanto que para o caso da Namíbia, as forças da SWAPO contavam com o território angolano

para as suas incursões (MINTER, 1998, p.145-149).

Esta mobilização regional envolvendo os ELF contra a África do Sul deu força à ala

radical dentro do regime sul-africano que criticava a política da détente de John Vorster, a qual

viu sua posição se degradando. Aquando da decisão de John Vorster em intervir em Angola em

1975/1976, por meio de uma operação militar envolvendo quatro fases, em que a última consistia

na tomada de Luanda,

os sucessos militares iniciais fizeram supor que seria possível obrigar o

A decisão de intervir em Angola é atribuída iniciativa ao Ministro da Defesa P. W. Botha. O envolvimento

cresceu de um plano de contingência, em junho, para uma invasão de colunas militares sul-africanas em outubro,

MPLA a aceitar a UNITA num modelo de partilha de poder. Mas, o fim do apoio dos EUA aos

movimentos angolanos na seqüência da aprovação pelo Congresso da Emenda Clark,

aliado ao

crescente apoio soviético e cubano ao MPLA, obrigou os sul-africanos a retirarem-se do

território angolano.

Assim, aliando-se ao insucesso sul-africano em Angola e a descrença da política da

détente, foi posta em questão a crença de John Vorster na capacidade da política de aproximação

atrair os Estados vizinhos para a cooperação ao invés de confrontação. Aumentando desse modo

as exigências de implementação da Total National Strategy, formulada alguns anos antes e

apresentada publicamente em 1977, pelo Ministro da defesa Pieter Willem Botha (“P. W.

Botha”). Esta situação interna e externa desfavorável e o escândalo Muldergate

levou a

demissão do Primeiro Ministro John Vorster e a subida ao poder de P. W. Botha, que se

encarregou de dirigir os destinos da África do Sul. Com a subida de P. W. Botha ao poder deu-

se, de acordo com Abrahamsson e Nilsson (1994, p. 77), o início a uma nova era na história da

África Austral.

4.O Communist Total Onslaught e a Total National Strategy

A subida ao poder de P. W. Botha foi marcada por alterações políticas na África do Sul e

que tiveram repercussões profundas na região. Em primeiro lugar os militares adquiriram uma

tendo o Primeiro Ministro John Vorster aprovado os planos em cada fase e a decisão de retirada em janeiro de 1976,

Minter (1998, p. 144).

Sob proposta do Senador Dick Clark, o Congresso norte-americano proibiu, em dezembro de 1975, a continuação

do apoio militar à UNITA, durante a Administração Gerard Ford, tinha sido proibida pelo congresso americano

através da Emenda de Clark, em 1976, mas voltou a estabelecer-se após a revogação da emenda, em finais de 1985

(MINTER, 1998, p. 173 e 197).

Em 1978 eclodiu o escândalo sobre a má utilização dos fundos por parte de vários funcionários do governo sul-

africano. O escândalo envolveu o Secretário do Departamento Informação Eschel Rhoodie e o próprio Ministro da

informação Connie Mulder. Esse escândalo, que ficou conhecido por “Muldergate” acabou por atingir o Primeiro

Ministro John Vorster que, alegando problemas de saúde, acabou por se demitir a 20 de setembro de 1978. A 28 de

setembro, P. W. Botha é eleito Primeiro-Ministro, vencendo por escassa margem Connie Mulder. No dia seguinte

John Vorster é eleito Presidente da África do Sul. A 29 de outubro instalou-se mais um escândalo envolvendo o

Ministério da Informação, neste escândalo estavam implicadas várias personalidades próximas de John Vorster,

como Mulder, Rhoodie e o General Van den Bergh, os quais acabaram todos por se demitir. A 19 de junho de 1979,

com a imagem muito debilitada John Vorster acabou por se demitir, sendo substituído por Marais Viljoen à frente da

presidência.

enorme influência no processo de formulação política. P. W. Botha acumulou o cargo de

Primeiro Ministro como o de Ministro da Defesa até 1980, altura em que este último cargo

passou a ser ocupado pelo General Magnus Malan. Em segundo lugar, os Serviços de Segurança,

a Bureau of State Security (BOSS), foram reestruturados e renomados em Department of

National Security (DONS), passando a estar sob o controle direto do Primeiro Ministro, o qual

tentou estabelecer um melhor relacionamento com o poder econômico, tal como ficou

demonstrado pela Conferência do Hotel Carlton, em Johanesburgo, realizada em novembro de

1979 com os homens de negócios. Este relacionamento visava obter o apoio do mundo

empresarial, nem sempre de acordo com o Partido Nacionalista Africânder, na criação de uma

aliança nacional.

Estas alterações eram vistas como necessárias para combater o “communist total

onslaught” (assalto total comunista). Este conceito de total onslaught surge no seio da política

sul-africana por volta de 1973 nos setores mais radicais das forças armadas sul-africanas. O

General Magnus Malan definiu o total onslaught da seguinte maneira:

“Total onslaught is an ideologically motivated struggle and the aim is the implacable and

unconditional imposition of the aggressor‟s will on the target state. The enemy uses all

means at his disposal. The onslaught is not just military: it is political, diplomatic,

religious, psychological, cultural, economic, and social. South Africa is today (…)

involved in total war. The war is not only an area for the soldier. Everyone is involved

and has a role to play”.

Por seu turno, em 1978, pronunciando-se na posição de Ministro da Defesa, P. W. Botha

explicava a Assembléia que:

South Africa is experiencing unprecedented intervention on the part of the

superpowers…The Republic of South Africa is experiencing the full onslaught of

Marxism and it must not be doubted that the Republic enjoys a high priority in the

onslaught by Moscow. All the authorities on strategy agree on this point. However, South

Africa is also experiencing double standards on the part of certain Western bodies in their

Em 22 de novembro de 1979 P. W. Botha reuniu se com os homens de negócios sul-africanos numa conferência

em Carlton Hotel, Johannesburg (tendo a segunda ocorrido em 12 de novembro de 1981), onde propôs uma maior

parceria entre o governo e os homens de negócio.

Citado por Grundy (1986, p. 11).

behavior toward her. They are doing this in an attempt to pay a ransom to bear whose

hunger must be satisfied.

Para os círculos estratégicos sul-africanos, a África do Sul encontrava-se sobre ameaça de

um “assalto total comunista”, que se traduzia numa ameaça militar externa convencional, a

insurgência doméstica com apoio do exterior, a propaganda anti-apartheid e as pressões

econômicas internacionais que eram projetadas como uma guerra comandada pela URSS contra

a África do Sul. Na percepção sul-africana, o total onslaught era conduzido pela URSS, com um

objetivo último de derrubar o regime sul-africano e substituí-lo por outro de maioria negra,

totalmente controlada por Moscovo. Esta percepção enfatizava que, os movimentos de libertação

sul-africanos, ANC e PAC, mais não eram do que instrumentos nas mãos da URSS. O interesse

soviético prendia-se com o domínio da rota do Cabo, passando assim a controlar o abastecimento

de petróleo à Europa e o controlo das riquezas minerais sul-africanas. Tudo isso - na percepção

sul-africana - faria com que a Europa ocidental ficasse na dependência soviética, obrigando-a a

afastar os EUA.

O total onslaught permaneceu marginal à esfera da política regional até 1975, uma vez

que a maioria da população branca não acreditava que a ameaça fosse, de fato real. Com as

independências de Moçambique e Angola, o governo sul-africano transformou este conceito na

peça fundamental da formulação política sul-africana. Assim, a subida ao poder da FRELIMO

em Moçambique, e o fracasso sul-africano em Angola, que não evitou a tomada de poder por

parte do MPLA, foram utilizados pelos defensores do total onslaught para criticar John Vorster.

Estas críticas, feitas principalmente por militares, apelaram a um rápido endurecimento das

relações da África do Sul com os Estados vizinhos.

Em 1977, as chefias militares sul-africanas apresentaram o White Paper on Defense

(Livro Branco de Defesa), documento que apelava à necessidade de se dar uma resposta

adequada ao total onslaught. De acordo com este documento era necessário adotar uma

“estratégia total” para fazer face à ameaça do total onslaught. Para tal era necessária a

mobilização dos recursos econômicos, políticos, psicológicos e militares, para que,

simultaneamente se pudesse defender e avançar com os interesses do regime quer a nível interno,

ibid.

Veja: PANORAMA. Revista da África do Sul, n°. 41, abril de 1980.

quer externo. O documento identificava a necessidade de manter um balanço militar relativo aos

Estados da África Austral, e clamava para uma ação econômica em relação a transportes e

serviços, distribuição e telecomunicações para promover uma colaboração econômica e política

dos Estados (HANLON, 1986, pp. 14,15).

Em outros termos, o governo sul-africano traçava uma dupla posição no que diz respeito

à política regional. De um lado, tratava da necessidade de manter uma supremacia militar

relativamente aos Estados vizinhos; e por outro lado estabelecer relações de amizade e

colaboração política e econômica com os Estados da região.

A concepção estratégica sul-africana era de que, como a ameaça era total, uma resposta

similar o deveria ser. Ou seja, o total onslaught teria que ser combatido com uma total strategy

(estratégia total), interna e externa. É nesse âmbito que surge a Total National Strategy,

a qual

previa a mobilização de todos os recursos nacionais. Nesse caso, era necessário criar uma frente

comum entre o governo, militares e empresários, nas mais diversas áreas, num verdadeiro

esforço de mobilização nacional. A população deveria estar preparada para aceitar os sacrifícios

que lhe seriam pedidos. Em termos concretos, a Total National Strategy consistia em um plano

de ação composto por 12 pontos, onde se encontravam delineadas as principais linhas de ação do

que viria a ser o comportamento do Estado sul-africano, quer no âmbito interno como externo:

i) Reconhecimento e aceitação da existência do multinacionalismo e das minorias

étnicas na África do Sul;

ii) Aceitação da diferenciação vertical e da autodeterminação de todos os grupos

populacionais;

A implementação da Total National Strategy como orientação política do governo sul-africano é inseparável da

ascensão de P. W. Botha ao poder como Primeiro Ministro e Presidente, e da centralização das decisões estratégicas

nas mãos de uma pequena elite militar. P. W. Botha foi o instrumental na formulação dessa política, quando ainda

era Ministro de Defesa em 1977. Os elementos chaves da militarização da política sul-africana são a elevação da

SADF da condição de instrumento de implementação de decisão para a de participante ativo no processo de

formulação de política e, vinculado a isto, o surgimento dos “securocratas” (agentes do aparelho de segurança de

carreira), no centro do poder no Estado. Um dos beneficiários desta transposição de poder foi o State Security

Council, o qual os militares tinham controle. A crescente tomada do poder pelos militares resultou na perda relativa

por parte dos africânderes que anteriormente detinham esse poder, o Partido Nacional, o Parlamento branco e

aqueles ministérios que não estiveram tão estreitamente associados à opção militar nos âmbito doméstico e

internacional. O Department of Foreign Affairs, foi um dos principais marginalizados pelos “securocratas” na

formulação e implementação da política externa (GRUNDY, 1986).

iii) Estabelecimento de estruturas constitucionais por parte dos povos negros por

forma a obterem governos próprios, a fim de lhes permitir caminhar para a

independência de acordo com o seu próprio interesse;

iv) Estabelecimento de uma divisão de poderes entre sul-africanos brancos, mestiços

e indianos, através de um sistema de consulta e de responsabilidade mútua,

envolvendo interesses comuns;

v) Aceitação do princípio de que cada grupo populacional deveria possuir as suas

próprias escolas e viver dentro da sua comunidade, em conformidade com a sua

herança cultural;

vi) Remoção das medidas discriminatórias desnecessárias (embora não se advogasse

a obrigatoriedade de integrar os diversos grupos sociais, a fim de não por em

causa o direito à autodeterminações dos africânderes);

vii) Reconhecimento da interdependência econômica entre os diversos grupos

populacionais e da utilização racional de toda mão-de-obra;

viii) Implementação pacífica da constelação de Estados, com respeito pelas culturas,

tradições e idéias de cada uma das partes;

ix) Determinação firme por parte da África do Sul de se defender, por todos os meios,

das interferências externas;

x) A adoção de uma política de neutralidade em relação aos conflitos entre as

superpotências, dando prioridade aos assuntos relativos à África Austral;

xi) Manutenção do elevado nível de eficácia dos centros de decisão do Estado, que se

apoiará nas forças armadas como garantia de um bom eficiente governo;

xii) Manutenção da economia do mercado como base da política econômico-

financeira e a utilização racional de toda a mão-de-obra, pressupondo adequada

formação profissional (CAMPOS, 1996, pp. 251-277).

Como meio de garantir a estabilidade e a continuidade do regime, a implementação da

Total National Strategy na esfera externa atribuiu prioridade a África Austral, uma vez que era

necessário controlar a região para garantir a segurança do regime. De acordo com Deon

Geldenhuys (1984, pp. 41, 42), a Total National Strategy visava uma série de objetivos regionais

imediatos, entre os quais: i) evitar que os Estados da região fossem utilizados ou dessem apoio a

ataques de guerrilheiros contra a África do Sul; ii) evitar o aumento da influência soviética e dos

seus aliados na região; iii) evitar que os Estados da região tentassem reduzir a sua dependência

econômica face à África do Sul. Ou seja, quanto mais forte fossem os laços de dependência

econômica, menor capacidade e vontade teriam os Estados da região de pedir e aplicar sanções

internacionais contra a África do Sul. Os Estados dependentes economicamente da África do Sul

acabariam por servir de proteção contra as sanções que fossem aplicadas contra o regime sul-

africano.

Uma das conseqüências imediatas da implementação da Total National Strategy foi a

militarização da sociedade sul-africana. Devido à ameaça do nacionalismo negro, esta

militarização atingiu, numa primeira fase a população branca, a qual imbuída nos temores

tradicionais da nação novamente, estar em causa a sua sobrevivência enquanto nação. Para além

dos gastos militares, os efetivos militares também aumentaram consideravelmente, passando

mais tarde a incluir alguns efetivos negros. A indústria militar como a ARMSCOR ganhou uma

importância enorme no contexto da economia nacional.

Na seqüência dos objetivos imediatos apontados por Geldenhuys (1984), o governo sul-

africano tentou controlar os acontecimentos na região, com o objetivo de diminuir as influências

externas. Esta primeira aproximação aos Estados da região foi feita através de propostas

econômicas, que se traduziram na tentativa de obter uma adesão deles ao projeto de CONSAS.

Nesse âmbito, a primeira vertente enfatizada da Total National Strategy será a CONSAS que

para além de dominar economicamente os Estados da região pretendeu reconstituir o cordon

sanitaire a qual restavam somente a Rodésia e a Namíbia. Esta intenção política sul-africana foi

rapidamente percebida pelos ELF e que reagiram com uma contra estratégia, a formação da

SADCC.

5.Estratégias em Confrontação: A Constelação dos Estados da África Austral e a

Constituição da SADCC

No final da década de 1970 e início da década de 1980, o ambiente político na África

Austral caracterizava-se pela existência de duas estratégias opostas, que procuravam incorporar

os Estados em agrupamentos para fazer vincar suas estratégias político-econômicas. De um lado

a CONSAS, proposta pela África do Sul, de outro lado a SADCC, projetada pelos ELF. Com

estas duas estratégias diametralmente opostas, as relações regionais na África Austral entram

numa nova fase caracterizada pelo agrupamento dos Estados da região contra a África do Sul.

5.1. A Constelação dos Estados da África Austral

O estabelecimento de uma constelação de Estados estava previsto na Total National

Strategy sul-africana. O ponto oito estabelecia a “implementação pacífica da Constelação de

Estados da África Austral, com respeito pelas culturas, tradições e idéias de cada uma das

partes”. A África do Sul propunha o estabelecimento de uma organização política e econômica

dos Estados da região e dos Bantustões. Essa proposta foi exposta publicamente por P. W. Botha

em novembro de 1979 numa Conferência com dos homens de negócios sul-africanos em

Johanesburgo. Para P. W. Botha, esta organização se comparava com uma “constelação estrelar”,

ele afantizou que “constellation was appropriate, because in a constellation the stars remained

in fixed positions in relation to each other”.

Num outro discurso proferido em 1980, P. W. Botha

clarificou o conteúdo e alcance da

constelação, referiu que no plano ideal, este programa de ação implicaria um progresso

simultâneo nos quatro domínios das RI: o político, o econômico, o social e o da segurança. P. W.

Botha enfatizava que na implementação da constelação, particular atenção tinha que ser dada aos

seguintes aspectos:

i) Acordos monetários como os que constam do Acordo da Área Monetária do Rand

(no âmbito da SACU);

ii) Estabelecimento de um Banco Multilateral de Fomento da África Austral,

racionalização das empresas de fomento existentes na África do Sul e medidas

especiais para promover as pequenas empresas;

iii) As relações fiscais e outras relações financeiras entre o governo da África do Sul

e outros Estados da África Austral;

Citado por Hill (1983, p. 183).

Discurso Proferido pelo Primeiro Ministro Sul-Africano P. W. Botha em 23 de julho de 1980. In: PANORAMA.

Revista da África do Sul, n°. 45, agosto/setembro de 1980.

iv) Desenvolvimento regional, descentralização industrial e assuntos relativos à união

aduaneira;

v) Fomento da agricultura e da produção alimentar.

Para além destas áreas, P. W. Botha sublinhava no seu discurso que “ao mesmo tempo,

dar-se-ia maior ênfase à cooperação nos domínios dos transportes, dos correios e

telecomunicações, da energia, da utilização da mão-de-obra, do turismo, da florestação e da

utilização dos recursos minerais e de outros recursos naturais” e onde a iniciativa privada fosse

essencial.

Na concepção de P. W. Botha, a constelação não pretendia criar novas instituições -

exceto o estabelecimento do Banco Multilateral de Fomento da África Austral – mas expandir as

ligações econômicas existentes. P. W. Botha tranqüilizou os homens de negócio sul-africanos

que não haveria condições dos Estados negros ao aderirem a constelação influenciar as políticas

internas da África do Sul. Pois, as ligações com os Estados negros não requeriam um

estabelecimento de relações diplomáticas (exceto as relações existentes com um único Estado

negro, o Malawi), somente requeria a continuação e extensão das conexões “transnacionais” no

nível oficial e não contatos no nível político.

Em relação a quem deveria aderir a constelação, o governo sul-africano nunca foi

totalmente claro. Pronunciando-se sobre esta questão, durante um discurso proferido na

Associação Suíça Sul-Africana em Zurique, em março de 1979 o Ministro das Relações

Exteriores sul-africano, Roelof Frederik “Pik” Botha (Pik Botha), referiu-se à associação de

vários Estados, abrangendo 40 milhões de habitantes ao sul da linha do Cunene a Zambeze.

Pik

Botha estaria a pensar na inclusão da África do Sul, Sudoeste Africano (Namíbia), Rodésia

(Zimbabwe), Malawi, Botswana, Lesotho, Zaire, Swazilândia e nos três Bantustões tornados

independentes (Transkei, Venda e Bophuthatswana).

A linha do Cunene corresponde ao curso do rio Cunene, que corre das terras altas de Angola em direção sul até à

fronteira comum com a Namíbia e que deságua no oceano atlântico. Enquanto, a linha do Zambeze, corresponde ao

rio Zambeze que nasce na Zâmbia, passa pela província angolana do Moxico, estabelece a fronteira entre a Zâmbia e

o Zimbabwe atravessando Moçambique de Oeste para leste e deságua no oceano índico. No entanto, a percepção da

Constelação dos Estados estava implícita que incidia na velha pretensão sul-africana de anexação dos territórios da

África Austral.

Meses mais tarde, o Primeiro Ministro P. W. Botha ao se referir ao mesmo assunto,

pretendeu alargar a base da constelação, de modo a incluir os Bantustões autônomos. Nesse

sentido, P. W. Botha visitou Kwandebele, Lebowa, Kangwane, Qwaqwa, Gazankulu e o

Kwazulu, tendo recebido uma resposta positiva da maioria deles sob a sua eventual adesão ao

projeto, com a exceção do Bantustão Kwazulu, onde seu líder, Mongosothu Buthelezi, reagiu

com muita desconfiança a este projeto.

A CONSAS previa também uma perspectiva mais

ampla de constelação, ou seja, a inclusão de Angola, Moçambique e Tanzania caso mudassem os

regimes.

A concretização da CONSAS continha objetivos muito profundos a alcançar, tal como

observa Hanlon:

“In various speeches during 1979, P.W. Botha and Pik Botha (Foreign Minister) spelt out

the basis for the constellation. Most importantly, it was seen as an integral part of the

total strategy. It involved international recognition of apartheid, of the „independence‟ of

the Bantustans, and of the legitimacy of internal settlements in Namibia and Zimbabwe.

Although Consas was to be basically an economic organization, members would also be

expected to sign non-aggression pacts with South Africa, and there was a hope that this

might even lead to a multilateral Consas defense pact. Pik Botha saw the countries in the

region developing „a common approach in the security field, the economic field, and the

political field” (HANLON, 1986, p. 15).

A nível interno a constelação era vista como potencial fortificador do regime sul-

africano. Ao propor a criação de uma aliança que teria como membros, em igualdade de

circunstâncias os Estados da região e os Bantustões independentes, a África do Sul estava a

tentar obter, tacitamente o reconhecimento dos Bantustões pelos Estados vizinhos. Ou seja, se os

Estados da região reconhecessem os Bantustões não haveria motivos da comunidade

internacional não os reconhecer. Por seu turno, caso houvesse esse reconhecimento, ele

equivaleria a uma legitimação internacional da política do apartheid da qual a criação dos

Bantustões era um pilar fundamental. Estes objetivos se juntam aos de caráter econômico e de

segurança.

Do ponto de vista econômico, a CONSAS, visava estabelecer relações particulares entre a

África do Sul e os Estados vizinhos, de modo a torná-los “satélites econômicos e políticos”

(LEISTNER, 1988, p. 2; DAVIES, 1991, p. 171). A África do Sul enfatizava o papel dos homens

De todos os Bantustões autônomos, o Kwazulu foi o único que rejeitou a hipótese de aceitar a independência.

de negócio e do Banco Multilateral de Fomento da África Austral como pilares para a

concretização desse objetivo econômico. Em termos de segurança, pretendia através da

CONSAS, reconstruir o cordon sanitaire que o tinha protegido até 1975. Controlando

economicamente os Estados vizinhos, conseguiria retirar apoios ao ANC e ao PAC, obtendo

simultaneamente, uma diminuição das críticas ao apartheid. Para além da própria segurança

interna, a África do Sul considerava útil a constelação, pois seria um meio de reverter ou impedir

o crescimento dos movimentos socialistas da região e legitimar o regime e suas políticas,

mantendo os regimes da Namíbia e da Rodésia.

Conforme observa Bellucci (2007), a CONSAS constituía uma nova versão, modificada

pela relação de forças na região, das políticas regionais seguidas pela África do Sul desde a

União, em 1910. Graças à dependência econômica de muitos deles, a África do Sul, pretendia

uma espécie de organização que unisse os Estados da região sob a liderança sul-africana. Embora

a formalização desta união fosse favorável do ponto de vista econômico, os Estados vizinhos da

África da África do Sul, politicamente ficariam muito limitados.

A CONSAS só poderia se tornar possível se os Estados da região aderissem. A partida, a

situação dos Estados dividia-se em dois grupos, em termos de viabilidade econômica. Por um

lado, um grupo constituído pelo Botswana, Lesotho, Malawi, Swazilândia e Zâmbia que, devido

a sua dependência econômica face à África do Sul, não lhes restaria outra hipótese senão a

adesão; um segundo grupo, constituído por Angola, Moçambique e Tanzania, que devido a uma

maior capacidade de resistência, opunha-se abertamente às pretensões sul-africanas. Contudo, a

questão central para desequilibrar esta situação era o futuro da Rodésia, que tinha um peso

político e econômico considerável na região. Hanlon considerou da seguinte maneira a

importância da Rodésia para o futuro de qualquer agrupamento regional:

“Zimbabwe is key to any regional grouping. Sitting astride all the main roads and

railways, it is the heart of the region; during the sanctions and border clousures of the

UDI (Unilateral Declaration of Independence) period, it was the missing link which

prevented the other majority ruled states from cooperating with each other. It is also the

most industrialized state (other than South Africa itself). Both the South Africans and the

Front Line states expected their favoured party to win, and drew up plans for economic

associations to include Zimbabwe. For South Africa it was Consas, and for the Front Line

states it was the Southern African Development Coordination Conference (SADCC)”

(HANLON, 1986, p.17) (Grifos Nossos).

Assim, do mesmo modo que o futuro do Zimbabwe era importante para África do Sul,

para o sucesso da CONSAS, também o era para os ELF, tanto em termos econômicos, políticos e

de segurança.

5.1.1.Impacto do Futuro da Rodésia para a Região

No período da implementação da CONSAS, o processo de transição na Rodésia

encontrava-se no seu auge. Para África do Sul, assim como para a Grã-Bretanha e os EUA, era

óbvio que o regime zimbabweano do Primeiro Ministro Ian Smith não se poderia manter no

poder. Assim sendo, a aposta era nos líderes negros moderados de maneira a evitar a subida ao

poder de grupos mais radicais ao colonizador, como a ZANU de Robert Mugabe. Tanto para

África do Sul como para a Grã-Bretanha, o ideal era que o futuro governo saísse de uma aliança

entre Abel Muzorewa e Joshua Nkomo. Um Zimbabwe moderado, liderado por Abel Muzorewa,

estaria disposto a aderir à CONSAS, o que provocaria um efeito de arrastamento, com outros

Estados a seguirem o mesmo exemplo. Por seu turno, se a aposta no Zimbabwe fosse bem

sucedida, também na Namíbia, a África do Sul poderia tentar aplicar o mesmo modelo, ou seja,

apostar nos moderados para excluir os radicais, a SWAPO, do poder e manter o território na

esfera de influência sul-africana.

Nos finais dos anos 1970, a situação na Rodésia, tinha-se degradado, com o poder de Ian

Smith, totalmente isolado. Este ambiente permitiu com que a Grã-Bretanha, formalmente a

potência administradora do território, tentasse encontrar uma solução diplomática para a questão.

Nessa seqüência, governo britânico, liderado pela então Primeira Ministra Margaret Thatcher,

convocou em setembro de 1979, todas as partes envolvidas para a Conferência em Londres. A

referida conferência reuniu em Lancaster House, a Grã-Bretanha, a ZANU, a ZAPU,

os líderes

moderados negros, uma representação do partido branco, a Frente Rodesiana, e os ELF. Tanto

Ian Smith como Abel Muzorewa estavam convencidos que o radicalismo dos movimentos de

libertação faria fracassar a conferência, o que implicaria o cumprimento da ameaça britânica de

Nas negociações de Lancaster House, a ZANU e a ZAPU compartilharam as delegações, apresentando-se como

Patriot Front (Frente Patriótica).

reconhecer o governo saído do acordo interno.

Contrário a estas expectativas, os ELF

pressionaram no sentido da flexibilização da posição dos movimentos externos, nomeadamente

da ZANU. O próprio líder da ZANU, Robert Mugabe reconheceu a pressão exercida pelos ELF

no sentido de moderarem as suas posições.

A importância desta posição dos ELF prendia-se com o fato de serem grandes apoiantes

da ZANU e da ZAPU, o que implicou que alguns deles, nomeadamente Moçambique e a

Zâmbia, sofressem represálias militares por parte do regime rodesiano. Estas represálias, aliadas

à convicção por parte do regime de Ian Smith que os moderados iriam ganhar as eleições,

permitiu a assinatura, a 21 de dezembro de 1979, do Acordo de Lancaster House.

Embora a

questão da transferência de poderes tenha ficado assente, muitos outros problemas, como a

questão da posse de terra, viram a sua resolução adiada. De fato, durante o período de cerca de

dez anos a questão da posse da terra não podia ser alterada, a não ser pela sua venda voluntária

pelos seus donos.

A intervenção da África do Sul em todo este processo negocial teve por base as eventuais

conseqüências que o agravamento da situação na Rodésia poderia ter para o regime sul-africano.

Após a conclusão do acordo interno na Rodésia, e com a não resolução do conflito, a África do

Sul pressionou o regime rodesiano a chegar a uma solução com os lideres negros moderados. A

África do Sul temia que o agravamento do conflito na Rodésia pudesse promover a sua

internacionalização, com a vinda de mais conselheiros, material militar e até forças militares do

bloco soviético para a região. De modo a evitar isso, era preciso afastar rapidamente o regime

rodesiano. A primeira tentativa consistiu em seduzir Ian Smith, através do Ministro das Relações

Face ao fracasso das iniciativas diplomáticas, Ian Smith tinha conseguido celebrar, a 3 de março de 1978, um

acordo entre a minoria branca e os lideres negros moderados, a UANC de Abel Muzorewa; Zimbabwe United

People’s Organisation, “Organização do Povo do Zimbabwe” (ZUPO) de Jeremiah Chiarau e a ZANU-interna de

Ndabaningi Sithol (uma dissidência da ZANU de Robert Mugabe). No cumprimento desse acordo realizou-se

eleições em 1979, às quais apenas concorreram movimentos considerados legais, ou seja, ZANU e ZAPU estavam

excluídos. A vitória coube ao UANC de Abel Muzorewa. Apesar destas eleições darem a idéia de que a regra da

maioria, defendida pelos britânicos como base para as suas descolonizações, estar a ser cumprida, a verdade é que a

minoria branca continuava a controlar a gestão do Estado (NGARA, 1978).

Southern Rhodesia - Report of Constitutional Conference, Lancaster House, London, September-December 1979

(Lancaster House, 21 December 1979).

Esta questão da posse da terra tornou-se mais tarde elemento determinante da crise atual zimbabweana.

Exteriores Pik Botha, para que este se retirasse. Fracassada a iniciativa, o governo sul-africano

minou o poder de Ian Smith através de contatos com outros membros da Frente Rodesiana, com

objetivo de isolar Ian Smith.

Entretanto, apesar das esperanças sul-africanas, todas as suas expectativas em relação às

eleições no Zimbabwe saíram frustradas. A ZANU de Robert Mugabe venceu as eleições de 29

de fevereiro de 1980, tendo Abel Muzorewa e seu partido, a United African National Council

(UANC), sido derrotados. O novo governo de Robert Mugabe anunciou a sua intenção de aderir

aos ELF, ao mesmo tempo em que rejeitava a hipótese de aderir à CONSAS. Paralelamente,

Robert Mugabe anunciou a intenção do Zimbabwe passar a apoiar os movimentos de libertação

da região.

Os acontecimentos no Zimbabwe e a subida ao poder de Robert Mugabe significaram um

duro golpe para o governo sul-africano e para o projeto de CONSAS, em particular. Porém, o

maior golpe nas esperanças sul-africanas, de consolidar a dominação econômica dos Estados da

região foi dado em 1 de abril de 1980, com o anúncio da criação da Conferência de Coordenação

para o Desenvolvimento da África Austral, a SADCC, em contraposição à CONSAS.

5.2.O Estabelecimento da SADCC

Com os atuais desenvolvimentos regionais a favor dos ELF, a sua liderança sentiu a

necessidade de tratar não somente as questões políticas e militares, mas também as questões

econômicas regionais, por parte em contraposição a projeto de CONSAS sul-africano. Foi nesse

contexto, que o então Presidente da Tanzania, Julius Nyerere, convocou uma reunião consultiva

em Arusha, Tanzania, em 1979, para discutir a idéia de uma aliança político-econômica entre o

crescente número de ELF, visando para além das questões políticas ligadas à independência,

coordenar e harmonizar suas políticas econômicas. A reunião contou com a participação dos

ELF, bem como dos lideres dos movimentos de libertação dos Estados que ainda não tinha

alcançado o governo da maioria. Após uma extensiva deliberação sobre a visão do Presidente

Julius Nyerere, decidiu-se criar alguma forma de mecanismo regional que examinasse,

Foi dentro desta lógica que alguns membros da Frente Rodesiana (como David Smith, Ministro das Finanças)

acabaram por votar, contra a vontade de Ian Smith, a favor do Acordo de Lancaster House.

monitorasse e coordenasse as questões de desenvolvimento econômico nos Estados

independentes e apoiar os movimentos de libertação a alcançarem a independência ou o governo

da maioria. Esse mecanismo veio a se tornar SADCC.

A SADCC foi formalmente criada no ano seguinte, em Lusaka, Zâmbia, na reunião de

Chefes de Estado e de Governo dos ELF, ao qual se juntaram o Lesotho, Swazilândia e o Malawi

e o recém independente Zimbabwe.

No final do encontro todos Estados assinaram a declaração

intitulada “Southern Africa: Towards Economic Liberation”, a qual ficou conhecida como a

“Declaração de Lusaka” (HANLON, 1986).

Subjacente à criação da SADCC estava a idéia dos Estados da região de que não era

possível continuar a oposição política à África do Sul, por via dos ELF, ao mesmo tempo que se

colaborava economicamente com ela. A oposição ao regime do apartheid tinha que ser feita em

todos os domínios. Sendo assim, se os ELF eram vistos como vertente política de combate ao

apartheid, a SADCC passou a ser vista como a vertente econômica. Embora essa distinção,

ambas as organizações tinham uma base comum, defendiam o mesmo objetivo, o fim do

apartheid. Ou seja, pese embora a SADCC se apresentasse como uma organização de caráter

econômica, a prioridade, a nível dos seus objetivos, era também política. Embora possa parecer

como uma contradição, a verdade é que os objetivos econômicos da SADCC só poderiam ser

alcançados se desaparecesse um grande obstáculo político, o apartheid.

Na Declaração de Lusaka, que serviu como o “instrumento jurídico base” da SADCC,

nele os Estados signatários efetuaram uma análise da situação econômica da região, a “libertação

econômica” foi identificada como condição indispensável para a total libertação política. Sendo

que, em termos de objetivos da SADCC definiu:

i) A redução da dependência econômica dos Estados membros, particularmente,

mas não exclusivamente da África do Sul;

ii) A criação e reabilitação de redes de transportes e infra-estruturas de

telecomunicações enquanto pré-condição para uma genuína e integração regional

balançada;

Tornaram-se membros da SADC Angola, Botswana, Lesotho, Malawi, Moçambique, Swazilândia, Tanzania,

Zâmbia e Zimbabwe.

iii) A mobilização de recursos para promover a implementação das políticas

nacionais, inter-estatais e regionais;

iv) Ação coordenada para garantir a cooperação internacional com o suporte dos

projetos da SADCC (SADC, RISDP, 2003).

A criação da SADCC foi percebida como um claro desafio e ameaça pelo governo sul-

africano. Para além de ter posto em causa o projeto da CONSAS, a SADCC visava reduzir a

dependência econômica em relação à África do Sul. A continua existência dessa relação de

dependência era considerada essencial pela África do Sul como um dos instrumentos de garantia

do controle da região. Portanto, se a África do Sul pretendia garantir o controlo da região, com a

SADCC, os Estados membros pretenderam fugir a esse controlo e combater a influência sul-

africana tal como observa Leistner:

“A ambição sul-africana de uma Constelação dos Estados da África Austral (CONSAS),

uma aliança de defesa anti-comunista, provou-se utópica. O seu principal efeito foi

convencer os Estados vizinhos de que a República tencionava transformá-los em satélites

políticos econômicos. Com resposta, eles formaram a SADCC em 1980 com o propósito

expresso de minimizar a dependência econômica em relação à África do Sul. A SADCC

forneceu também uma bem acolhida base de operações para as potências ocidentais,

ansiosas por serem vistas como estando a contribuir para o fim do apartheid e ajudando

no desenvolvimento de África, enquanto ao mesmo tempo, promoviam os seus próprios

interesses comerciais (...). Os políticos sul-africanos colocaram a carroça à frente dos bois

ao propagandearem, no sentido de alcançar uma associação regional mais fechada”

(LEISTNER, 1988, p. 2).

Perante esta nova realidade de rejeição da CONSAS, a reação sul-africana traduziu-se na

implementação de várias estratégias, onde se incluiu a agressão militar e sabotagem econômica,

que literatura consagrou como política de “desestabilização militar e econômica” aos Estados da

região. Se até ao presente estágio das relações regionais, a África do Sul tinha privilegiado o

vetor da cooperação, embora camuflada, no relacionamento com os Estados da região, com a

criação da SADCC pelos ELF, a África do Sul passou a privilegiar as ações de desestabilização.

No processo de formulação de políticas a nível interno sul-africano, serão os militares a

assumirem as orientações da política regional. Para os meios militares sul-africanos, a criação da

SADCC constituiu prova de que a força econômica sul-africana não tinha sido capaz de controlar

os acontecimentos na região. Sendo assim, esta mudança de atitude implicou a entrada de novas

fases da Total National Strategy, que essencialmente se caracterizaram pela estratégia de

desestabilização. Esta estratégia foi implementada à medida que os Estados da SADCC

envidavam esforços com vista a consolidarem seus laços econômicos e políticos, através da

implementação de diversos projetos e programas de cooperação com vista a redução da

dependência.

“what kind of animal is the SADCC, which was indeed

designed (in 1979) by committee, that of the leaders of the

Front Line States (FLS)?”

Bernard Weimer, 1991

CAPÍTULO 2 – A COOPERAÇÃO NO ÂMBITO DA SADCC E O PROCESSO DE TRANSIÇÃO PARA

SADC: DAS RAZÕES POLÍTICAS DA SADCC ÀS RAZÕES ECONÔMICAS DA SADC

1.A Cooperação no Âmbito da SADCC

Ao analisar o processo de cooperação na SADCC, várias questões surgiram concernentes

a finalidade da cooperação regional e ao modelo adotado para lograr seus objetivos. Mais

concretamente, seria a SADCC uma organização de integração regional que visasse estritamente

objetivos comerciais, com prioridade a liberalização comercial e desenvolvimento regional?

Teria a SADCC conseguido lograr seus objetivos? Ou, nas palavras de Weimer (1991, p. 78)

“what kind of animal is the SADCC, which was indeed designed (in 1979) by committee, that of

the leaders of the Front Line States (FLS)?

Hawkins (1989)

considera, sobretudo, que as razões que levaram à criação da SADCC

são mais políticas que econômicas. Não diferente de Hawkins, Leistner (1992, p. 4) advoga que a

criação da SADCC em 1980 foi largamente em reação a proposta sul-africana de constelação dos

Estados, com o medo de se tornarem satélites econômicos da África do Sul. O seu principal

objetivo era a redução da dependência em relação à África do Sul. A cooperação econômica para

o desenvolvimento era outro objetivo, mas na prática a organização deu maior ênfase o fato dos

seus membros serem vítimas do regime do apartheid, em último caso, o desmantelamento do

regime do apartheid e suas políticas econômicas, constituiria uma finalidade ótima para a

SADCC. O fim do apartheid era visto como condição sine qua non para o estabelecimento de

um ambiente favorável à cooperação e desenvolvimento mais equilibrado na região.

Assim, o modo de funcionamento e os objetivos dos ELF (político-diplomáticos e

militares) acabaram tendo enorme influência no funcionamento e nos objetivos da SADCC.

Razão pela qual a SADCC não pude se desvincular de objetivos políticos. Mas, como chama

atenção Leistner (1992, p. 5) “(…) that is not to say that economic development was not a real

Citado por Zacarias (1991, p. 24).

concern (…)”, ou seja, embora os objetivos econômicos estivessem claramente identificados, a

SADCC não se constituiu como uma organização com finalidade de incrementar o comércio

entre os Estados membros, através da liberalização ou encorajamento da criação do mercado

regional. Weimer nos ajuda a clarificar esta afirmação ao lembrar que:

“(...) The point, frequently made by SADCC officials, needs to be emphasized that the

SADCC‟s approach to co-operation to date is not to be confused with regional integration

in the strict sense of preferential trade, customs, or monetary union – much less in the

sense of economic community. These could only be projects based upon economic or

political (neo-functionalist) theory. In distinction to such theoretical approach, the

SADCC evolved from the political practice of the FLS (Front Line States) by extending

FLS co-ordination of liberation politics to the realm of regional economic cooperation,

project coordination and planning (...)” (WEIMER, 1991, p. 78) (Grifos nossos).

Entretanto, consciente dos resultados dos esquemas de integração em África – como caso

do Preferential Trade Agreements (PTA)

- e em outras regiões do mundo, a SADCC optou por

soluções via cooperação e coordenação de políticas, ao invés de uma “integração de mercados”

que desse ênfase à liberalização comercial. Zacarias (1991, p. 22), enfatiza que, embora se tenha

criado uma unidade de coordenação do setor do comércio na SADCC em 1985, não tem sido

dada a devida importância ao desenvolvimento do comércio entre os membros da SADCC.

Sendo que, desde o princípio da sua criação a SADCC rejeita a idéia de integração econômica ou

criação do mercado comum e concentra os seus esforços na cooperação, como melhor explicita

Foroutan:

“SADCC‟s principal objective was to promote cooperation among its members –states in

order to lessen their economic dependence on Republic of South Africa. Thus, from the

very beginning, the architects of SADCC decided to reject the idea of a CU (Customs

Union) and concentrate their efforts on the more modest goal of economic cooperation.

Similarly, they avoided the establishment of a highly centralized and expensive

bureaucracy by creating a small secretariat with limited coordination duties while leaving

the responsibility for various sectors to the member-states (FOROUTAN, 1995, p. 249)

(Grifos Nossos).

Nessa seqüência, partindo do pressuposto de que a SADCC não prosseguia objetivos

comerciais, como os Estados membros pretendiam lograr os seus objetivos, e particularmente o

de redução da dependência econômica em relação à África do Sul? Uma tentativa de resposta a

A PTA é a antecedente da COMESA. Um breve historial da COMESA é abordado no terceiro capítulo.

esta questão encontramos em Hanlon (1986), que nos fornece uma análise do modelo

institucional da SADCC e do modo de seu funcionamento.

Hanlon (1986, p. 20), identifica três características essenciais que definem a SADCC, o

que segundo ele a diferenciava de outras organizações regionais: i) a descentralização do poder;

ii) a abordagem “step-by-step”; iii) a abordagem não comercial da cooperação regional. Este

autor considera que, para lograr seus objetivos, a SADCC estabeleceu um modelo institucional

que considera não sendo comum entre as organizações regionais. A SADCC descentralizou o

poder e não possuía uma sede regional, e nem criou instituições regionais para a gestão dos

programas regionais.

Estabeleceu um pequeno secretariado baseado em Gaborone, Botswana e

unidades técnicas e setoriais em todos os Estados membros que serviam como pontos focais das

atividades. A única exceção era a Southern African Transport and Communication Commission,

“Comissão de Transportes e Comunicações da África Austral” (SATCC), com sua sede em

Maputo, Moçambique. Esta instituição relativamente autônoma e que era considerada crucial

para os objetivos da SADCC, com especial atenção a redução da dependência. Para além disso, a

SADCC acolhia anualmente as conferências consultivas entre os Estados membros e doadores.

Em muitos aspectos, aprendeu das lições e falhas da então East African Community,

“Comunidade da África Oriental” (EAC).

Assim, o Secretariado em Gaborone, tinha função coordenadora. Os projetos da SADCC

acordados eram negociados entre os doadores e o Estado membro na qual o projeto era

implementado. Cada Estado membro era responsável por coordenar um setor específico,

conforme ilustra a Tabela 2.

O organigrama da SADCC incluia: i) a Cimeira de Chefe de Estados e de Governo – que se reúnem anualmente.

ii) O Conselho de Ministros para supervisionar o programa da SADCC, reunindo-se também e ordinariamente uma

vez por ano e presidido pelo Presidente e Vice-Presidente eleitos entre os Estados membros; iii) A Comissão

Permanente de funcionários para servir o Conselho de Ministros, e que reúne regularmente com os Estados que

tenham sido delegados uma certa responsabilidade num determinado setor; iv) Comissões Setoriais estabelecidas

pela Cimeira através convenção interestatal para abranger os programas em áreas de alta prioridade do programa

funcional, das quais a primeira foi a Southern African Transport and Communication Commission (Comissão de

Transportes e Comunicações da África Austral), com sede em Maputo; e o v) O Secretariado, chefiado por um

Secretário Executivo a serviço da SADCC, que iniciou a sua operacionalização em julho de 1982. Somente o

Secretariado tinha a função coordenadora, mas sem nenhum poder executivo e nem atribuição técnica para a

implementação dos programas da SADCC.

Para áreas maiores como transporte, energia e agricultura, os membros responsáveis estabeleceram uma unidade

técnica, usualmente montada com ajuda do exterior.

Tabela 2. Distribuição de Responsabilidades por Setores aos Estados da SADCC, 1980

ESTADO

SETOR DE COORDENAÇÃO

Angola

Comissão de energia

Botswana

Pesquisa agrícola, produção de animais e controle de doenças de animais

Lesotho

Meio ambiente, administração de terra e água

Malawi

Pesca, área florestal e vida selvagem

Moçambique

Cultura, informação, esportes, comissão de transportes e comunicações

Swazilândia

Desenvolvimento de recursos humanos

Tanzania

Indústria e comércio

Zâmbia

Emprego, trabalho e mineração

Zimbabwe

Produção agrícola, alimentação, recursos agrícolas e naturais.

Fonte: Hanlon, 1986, p. 20.

Por seu turno a SADCC garantiu a sua funcionalidade na base de pequenos projetos de

mútuo acordo e considerados mutuamente vantajosos, em detrimento de grandes estratégias

regionais que envolvessem negociações complexas. O elemento chave dessa estratégia consistia

em evitar incidir em áreas de potencial conflito ou controversos ou ainda duplicação de áreas,

nesse caso a SADCC optou em áreas de comum acordo.

Esta opção visou o estabelecimento de

uma e segura confiança entre os seus membros ao mesmo tempo desenvolvendo um hábito de

cooperação regional. Esta estratégia levou com que a SADCC adotasse uma perspectiva que

Hanlon (1986) denominou-a de step-by step aproach. A adoção dessa perspectiva é ilustrada no

setor energético. A região é considerada auto-suficiente em termos de potencial energético. Este

fator levou com que alguns Estados pretendessem negociar acordos regionais de energia

envolvendo projetos muito amplos. Contrariando essa pretensão, a SADCC, optou por pequenos

projetos envolvendo ligações que atravessavam fronteiras e que criaria de forma paulatina uma

grelha energética regional.

A característica central desta vertente foi o estabelecimento ou criação de vínculos nos

níveis técnicos e de gestão, estes vínculos eram adicionados aos encontros dos Ministros de

Energia. Ao logo do tempo foi se criando confiança entre os Estados e ampliando os projetos de

Apesar de serem membros os ELF e seu cometimento político em cooperar, existe uma longa história de pequenas

controvérsias. Um dos exemplos a citar é a questão da definição das fronteiras colônias e sobre o apoio a diferentes

movimentos de libertação. A remoção efetiva da declaração unilateral da independência da Rodésia da região

significou que, mais de uma década os novos Estados independentes tinham relativamente um pouco contato um

com o outro dia após dia. E a África do Sul explorava essas divisões para os seus próprios fins. Assim, a SADCC

evitava o estabelecimento de áreas de cooperação que fossem controversos.

cooperação para o âmbito mais regional, o que levou a intensificação da cooperação em grandes

projetos mais adiante.

Por outro lado, conforme mencionado acima, a SADCC não pretendia lograr-se como

uma Área de Livre Comércio. Embora o fomento comercial fosse considerado essencial, não era

a finalidade em si. A SADCC concebeu o comércio como meio de incrementar o

desenvolvimento, e para tal requeria que o comércio fosse balanceado ao invés de comércio

livre. A principal razão apontada para não ênfase na liberalização comercial era de que o livre

comércio direcionava novas indústrias para o membro mais desenvolvido e naquele contexto, o

Zimbabwe ocupava este lugar. Assim, alguns níveis de planejamento e cooperação eram

necessários para assegurar que o desenvolvimento industrial equilibrado tanto no Zimbabwe,

como nos outros Estados da região daí a priorização dos projetos setoriais como modelo de

funcionamento.

Este modelo de organização e funcionamento foi concebida tendo em vista a perspectiva

de provocar a paulatina redução da dependência em relação à África do Sul. Os Estados da

SADCC estavam convencidos de que o fato de dependerem economicamente da África do Sul

impedia seu próprio desenvolvimento, assim optaram por dar ênfase ao envolvimento total dos

Estados membros na concepção e implementação de programas e políticas regionais conforme

apresentado na Tabela 2 (atrás).

Assim, os Estados da SADCC buscaram reduzir a dependência através de adoção de

políticas e implementação de projetos que requeriam cooperação e coordenação, ao mesmo

tempo em que se estabeleceu uma instituição mínima para a coordenação e sistematização da

informação. O ambiente político-econômico regional e internacional reinante permitiu com que a

SADCC obtivesse um apoio massivo por parte de doadores internacionais para os seus projetos,

com particular atenção dos Estados nórdicos,

100

para além do apoio massivo do Ocidente,

especificamente a CEE e os EUA, conforme ilustra a Tabela 3.

100

Nos finais da década 1980 respondiam com cerca de um quarto do apoio internacional total. Este valor pode ser

comparado com o apoio bilateral total dos Estados nórdicos aos ELF, que correspondia a cerca de um terço durante

o mesmo período. Para maiores detalhes sobre apoio nórdico à SADCC, veja: Østergaard (1989).

Tabela 3. Principais Doadores dos Estados da SADCC em 1985 (valores em milhões de US$)

Estado

EUA

Itáli

RFA

Grã

Bret.

Países

Baixos

Canad

Japã

Finlân

dia

Norue

Suécia

Dinam

arca

CEE

Tota

Angola

4.9

Botswana

4.6

Lesotho

4.4

Malawi

4.6

Moçambiq

212

16.4

Swazilândi

1.5

Tanzania

384

29.6

Zâmbia

235

18.1

Zimbabwe

210

16.2

Total

210

122

104

110

103

164

120

1296

100.

Fonte: Østergaard, 1989, pp. 136, 137.

A maior parte deste investimento foi direcionado ao setor de transportes e comunicações.

Durante a década de 1980, a SADCC garantiu o investimento internacional, articularmente nos

setor de transportes e comunicações, em que 216 projetos, no valor de US$ 6, 6 bilhões (cerca de

75% do investimento), foram entregues em sua primeira década. A maior parte desse

investimento provinha dos Estados nórdicos (MURAPA, 2002, p.159). Em julho de 1987, na

Cimeira anual da SADCC, foram apresentados alguns dados indicando progressos na área dos

transportes e comunicações, os mesmos são apresentados na Tabela 4.

Tabela 4. Programa de Transportes e Portos da SADCC (valores em milhões de US$)

Porto

Custo Total

Seguro

Financiamento (milhões

de US$)

Maputo

725,00

247,50

477,50

Beira

589,00

301,30

287,70

Nacala

277,90

261,10

16,80

Dar-Es-Salaam

606,20

429,70

176,50

Lobito

340,20

87,30

309,90

Fonte: Davies, 1991, p. 183.

Outros projetos assumiram destaque no âmbito da cooperação regional, os mesmos são

apresentados na Tabela 5.

Tabela 5. Projetos de Desenvolvimento da SADCC (estimativas de custos de investimento em milhões de US$)

Percentagem

Investimento

Local

Investimento

Externo

Total

Proporção do

Total Externo

Sal

11.50

18.10

29.60

61.01

Têxteis (tecelagem e malhas)

34.90

81.67

116.57

70.01

Lã e fibra

2.73

6.85

9.60

71.5

Têxteis químicos, pesticidas e

inseticidas

4.00

3.50

7.50

47.0

Tratores e utensílios agrícolas

22.47

38.75

61.21

63.40

Fertilizantes

128.90

603.21

732.11

82.30

Celulose e papel

67.97

457.13

525.10

87.00

Sementes

10.25

26.75

37.00

73.00

Total

282.72

1,235.97

1,518.69

81.30

Fonte: SADCC Industrial Projects Workshop, Harare, Zimbabwe, 10-11 January 1984; Mkandawire, 1987, p. 167.

Cerca de 80% da expectativa do financiamento dos projetos tinha que ser coberto pelo

apoio externo, o mesmo acontecia com os programas do setor de transportes e comunicações.

Estes dados, demonstram que, ao mesmo tempo em que a SADCC se engajava para reduzir a

dependência em relação à África do Sul, tornava-se dependente da ajuda externa para seus

projetos e sua operacionalização, ou seja “while members states have opted for increased

national economic independence they have accepted collective dependence at the regional level”

(MKANDAWIRE, 1987), contrariado em parte os seus objetivos. Sobre este aspecto Hanlon

(1986) considera que, apesar da sua dependência na ajuda externa, a SADCC estava determinada

a pagar o preço. O custo da redução da dependência em relação à África do Sul tinha maior peso

que a dependência em relação à ajuda externa.

Este massivo apoio à SADCC não deixou de ser controverso uma vez que para além dos

Estados nórdicos envolvia Estados ocidentais, num período da Guerra Fria, onde alguns Estados

da região como Moçambique e Angola eram considerados hostis aos interesses do Ocidente na

região, ainda que numa perspectiva ideológica. Este problema Mkandawire (1987) resumiu-o

numa única questão “why have aid donors rallied to SADCC more than to any other African

regional organization?” Esta questão era mais intrigante, pois ao mesmo tempo em que o

Ocidente contribuía com apoio na implementação dos projetos da SADCC, também continuava

envolvido com o regime sul-africano.

Para Abrahamsson e Nilsson (1994, p. 186-187), o apoio do mundo ocidental justifica-se

pelo fato deste ter analisado o desenvolvimento regional e os seus conflitos numa perspectiva

Ocidente-Leste, sendo que através deste apoio desejava conservar a influência política,

econômica e militar na região. Ainda, de acordo com estes autores, os motivos que levaram os

Estados nórdicos a envolverem-se no programa da SADCC eram sobretudo políticos, e o mesmo

observava-se para as motivações da maior parte dos Estados da Europa Ocidental. Este apoio era

considerado como condição necessária para diminuir a dependência dos Estados da SADCC em

relação à África do Sul. Além disso, esperava-se que o apoio aumentasse a pressão sobre o

regime sul-africano no sentido de desmantelar a política do apartheid sul-africana.

Mkandawire (1987), vai mais longe na sua explicação, considera a justificativa do

apartheid retórica. Para este autor existiam certos elementos considerados pelos doadores

ocidentais:

i) Existia um perigo de radicalização da região, tal como a confrontação na África

do Sul poderia transbordar para os Estados vizinhos. Assim, era importante que a

presença do Ocidente fosse claramente afirmada;

ii) O fato da maior parte do investimento ser direcionado a reabilitação ou expansão

da antiga estrutura dos transportes e comunicações facilitaria acessibilidade à

região do capital externo para mercado de matérias primas;

iii) Algumas medidas de independência dos Estados da região em relação à África do

Sul eram essenciais para a região, de modo a que a África do Sul não entrasse em

colapso devido à pressão causada pela confrontação com este Estado;

iv) A SADCC constituía um grande mercado potencial. A ajuda sempre servia bem

como elemento principal para os novos mercados, na perspectiva de promoção de

negócios.

Mkandawire considera ainda que, os projetos da SADCC eram nacionais em seu caráter e

que as conferências anuais da SADCC com os doadores não mudavam o caráter nacional desses

projetos, que eram financiados externamente. O seu financiamento, em última instância, visava a

despolitização da SADCC.

Porém, embora houvesse interesses de vária ordem no massivo apoio à SADCC, este por

sua vez possuía um ponto não contraditório na visão dos Estados da SADCC, fortificava-os com

vista à redução da dependência econômica.

2.O Contexto Político-Econômico dos Estados da SADCC face Dependência na Década

1980

A interação econômica entre a África do Sul e seus vizinhos, não foi sempre igual. De

acordo com Weimer (1991, p. 83), se olharmos a história da relação da África do Sul e SADCC,

particularmente os seus membros pequenos, fica claro que a região testemunhou alguns anos

atrás algum grau de interdependência econômica. Essa interdependência, notavelmente

assimétrica, em favor da África do Sul, favoreceu largamente ao desenvolvimento daquele

Estado. Esta “interdependência assimétrica” é consagrada na literatura e nos documentos oficiais

da SADCC como sendo “relação de dependência” para demonstrar que os Estados da região

mais dependiam da África do Sul que a África do Sul deles.

A Declaração de Lusaka, que institui a SADCC, consagrou esse termo ao enfatizar no seu

texto que a dependência não era um fenômeno natural, e nem era um simples resultado da

economia de livre de mercado. Considera que, os membros da SADCC mais a Namíbia, foram

em vários momentos e deliberadamente incorporados - pelos poderes metropolitanos, pelas

regras coloniais, e grandes corporações - nas estruturas coloniais e sub-coloniais centradas na

África do Sul. O que levou a um desenvolvimento relativo da África do Sul em detrimento dos

Estados da região. Porém, este desenvolvimento sul-africano não jogou nenhum papel nas

economias dos Estados vizinhos e nem para uma cooperação mais estreita.

De fato, a África Austral esteve, desde o século XIX, sob influência econômica direta

britânica, e subordinada ao colonialismo da Grã-Bretanha, à exceção de Namíbia, Moçambique e

Angola, estes dois últimos particularmente influenciados pela Grã-Bretanha através da política

colonial de Portugal, o que levou com a África do Sul se consagrasse como pólo central de

desenvolvimento na região. Para além de que a existência de minerais preciosos e de uma

população colona garantiu o afluxo de capitais e a estruturação de uma economia baseada na

exploração de mão-de-obra. O papel reservado aos Estados vizinhos era fundamentalmente, de

fornecimento de mão-de-obra barata e de serviços. Desta forma, garantindo uma especialização

de trabalho regional e estabelecendo uma situação em que África do Sul fornecesse produtos

agrícolas e industriais, aquisição de mão-de-obra e utilização de certas infra-estruturas existentes

nesses Estados, sobretudo transportes ferroviários e portos marítimos (BELLUCCI, 2007).

É dentro deste contexto que a Declaração de Lusaka enfatizava que o objetivo da SADCC

era libertar as economias da sua dependência em relação à África do Sul, para superar a

fragmentação econômica imposta, e coordenar esforços com vista ao desenvolvimento

econômico nacional e regional. Este objetivo era visto também como sendo vital para a liberdade

política. Esta dependência em relação à África do Sul tinha como principais focos, os setores de:

i) transportes e comunicações, ii) comércio - exportação de bens e serviços, e como importador

de bens e - ii) mão-de-obra. Dentro deste quadro, a SADCC elegeu como setor estratégico o de

transportes e comunicações. Constituía prioridade dentro deste setor, a reabilitação e

melhoramento da rede de transportes existente na região, particularmente os portos e as ferrovias

de Moçambique, Tanzania e Angola, consideradas vias estratégicas para a região (HANLON,

1986).

Além do setor de transportes e comunicações, outros figuravam na agenda regional, como

o caso: da agricultura e segurança alimentar. Algumas áreas chave nestes setores incluíam: a

pesquisa em sementes e plantações resistentes a estiagem, com políticas que visassem o aumento

do armazenamento de alimentos e irrigação; controle da doença dos animais. O desenvolvimento

industrial, energia, e treinamento eram as áreas seguintes a serem consideradas, com ênfase na

redução das importações e prevenção da duplicação de projetos de desenvolvimento. A

cooperação no setor da mineração, turismo e comércio também constavam da agenda da

SADCC.

No entanto, embora a preocupação política fosse a dependência econômica da maior

parte dos Estados da região em relação à África do Sul, a principal inquietação da SADCC era a

dependência no setor transportes e comunicações, que dele dependia o fluxo comercial -

escoamento das exportações e importações - principalmente para os Estados do hinterland

(Botswana, Zimbabwe, Zâmbia, Swazilândia, Lesotho, Malawi) e a dependência do emprego

pelo envio da mão-de-obra.

2.1.As Relações Comerciais face a Dependência dos Transportes e Comunicações

A dependência dos Estados da SADCC no setor de transportes e comunicações (ferrovias

e portos) é histórica e estrutural, ela foi ao longo do tempo exacerbada pela política de

desestabilização sul-africana, com a finalidade de impedir com que os Estados do interior não

encontrassem alternativas para o escoamento de suas importações e exportações em outros

Estados como Moçambique, Angola e Tanzania, que possuíam uma infra-estrutura alternativa

para os Estados da região.

A maior parte da rede de transportes da região foi inicialmente desenvolvida por

investidores privados durante o período da dominação colonial, de modo a auxiliar a exploração

e escoamento de recursos minerais na região. Como corolário, o sistema ferroviário da África

Austral foi estabelecido com vista a servir exclusivamente para escoamento de cargas com um

tráfego mínimo para passageiros, em muitos casos contribuindo com cerca de 10% do total das

receitas. Este sistema de transportes foi desenvolvido, no contexto das ambições imperialistas e

expansionistas de Cecil John Rhodes,

101

que pretendia ligar o Cabo de Boa Esperança (África do

Sul) ao Cairo (Egito), através do sistema ferroviário. Embora não se tenha desenvolvido como o

idealizado por Cecil Rhodes, tornou-se claro que a implantação da rede ferroviária ficou

particularmente predominante na África Austral e atualmente estende-se da África do Sul até

Dar-es-Salaam na Tanzania. A única exceção são os 2700 km da Tanzania Railways Corporation

construídos pela Alemanha nos princípios do século XX.

102

Com essa homogeneidade de infra-

estruturas as ferrovias da região, majoritariamente de propriedade privada e geridas pelos

colonos, se constituíam virtualmente como uma única instituição.

Os anos 1960 e 1970, com o advento das independências dos Estados da região,

trouxeram à tona a questão das identidades nacionais. Como resultado, as ferrovias da região, tal

como outras instituições similares, foram nacionalizadas tornando-se parte do patrimônio estatal.

Toda a indústria de transportes ferroviária foi submetida a uma regulação pelos governos

centrais. O Mapa 3 ilustra a distribuição do sistema de transporte ferroviário da região.

101

Colonizador e Homem de Negócios Britânico.

102

Maiores detalhes sobre o desenvolvimento histórico do sistema ferro-portuário da África Austral, pode ser

encontrado em Nhabinde (1999); e Mlenga (2003).

Mapa 3. Sistema de Transportes Ferroviário da África Austral

Fonte: Mlenga, 2003.

Legenda:

Ferrovia

. • Portos Marítimos (ao longo da costa)

Predominantemente concentrado na África do Sul, o sistema de transporte ferroviário da

região, abrange os seguintes Estados: Angola, Botswana, RDC, Malawi, Moçambique, Namíbia,

África do Sul, Swazilândia, Tanzania, Zâmbia e Zimbabwe. Possui cerca de 36 000 km-rota,

opera 150 000 vagões de carga, usando 4000 locomotivas, com capacidade de transportar 200

milhões de toneladas de tráfego por ano (MLENGA, 2003). A rede de transportes ferroviária foi

desenhada na perspectiva de, além de ligar os diferentes territórios, proporcionar uma saída para

o mar, através dos principais portos da região, conforme ilustrado no Mapa 3 e na Tabela 6.

Tabela 6. Principais Corredores e Portos da África Austral

Corredor de Linha Férrea

Porto Marítimo

Corredor de Desenvolvimento

103

1. Dar-es-Salaam - Lago Vitória

2. Dar-es-Salaam - Tazara

Dar-es-Salaam (Tanzania)

Corredor do Norte/Região dos Grandes

Lagos

Corredor de Desenvolvimento de Tazara

Corredor de Desenvolvimento de Lobito

3. Nacala

Nacala (Moçambique)

Corredor de Desenvolvimento de Nacala

Corredor de Desenvolvimento de Mtwara

4. Beira

Beira (Moçambique)

Corredor de Desenvolvimento da Beira

5. Plumtree

6. Beitbridge

7. Limpopo

8. Ressano Garcia

9. Goba

10. Richards Bay

Maputo (Moçambique)

Richards Bay (África do Sul)

Durban (África do Sul)

East London (África do Sul)

Corredor de Desenvolvimento de Maputo

11. Namíbia

Walvis Bay (Namíbia)

Corredor de Desenvolvimento de Maputo

Inicialtiva de Desenvolvimento Espacial de

Walvis Bay

Iniciativa de Desenvolvimento Costa a

Costa

Fonte: Mlenga, 2003.

A dependência de infraestruturas ferro-portuárias encontra-se associado à dependência

comercial, a África do Sul sempre foi um dos principais parceiros comerciais dos Estados da

região, sendo ele o Estado mais rico e industrializado da região. A maior parte dos Estados

depende economicamente das indústrias de mineiros e de produtos agrícolas, voltadas à

exportação, ambas tradicionalmente utilizando os portos e ferrovias sul-africanas para o acesso

ao mercado externo. Até meados da década 1980, a África do Sul constituía o principal

fornecedor de produtos manufaturados aos Estados da região, conforme apresentado na Tabela 7.

103

Este conceito de “Corredor de Desenvolvimento” é posterior ao período em análise no presente capítulo. Estes

corredores constituem um conceito econômico e social, que faz referência a uma faixa de terra que comporta

rodovias, ferrovias, em alguns casos servidas com oleoduto, e outras atividades sócio-econômicas, que ligam os

portos marítimos e os Estados do interior (BELLUCCI, 2007, p. 178). A era dos Corredores de Desenvolvimento

emergiu com o lançamento do Corredor de Desenvolvimento de Maputo em maio de 1996. Estes corredores foram

desenhados com vista a impulsionar o desenvolvimento, facilitar o comércio e atrair investimentos.

Tabela 7. Produtos Exportados pela África do Sul para África, 1984-1985

Em valor (Randes 1000)

Em % do total por grupo de mercadorias

Mercadorias

1984

1985

1984

1985

Produtos animais

31.118

43.490

13,0

13,2

Produtos Vegetais

64.960

81.336

13,5

11,4

Animais, vegetais,

gorduras, óleos

14.936

17.210

37, 6

22, 6

Enlatados

43.941

79.784

7, 9

9, 9

Produtos minerais

40.551

283. 444

1, 3

5, 7

Produtos químicos

223.788

263.674

33, 2

28, 2

Plásticos, resinas

43.333

69.675

45, 2

45, 8

Couro e peles

1.523

1.520

0, 8

0, 6

Madeira e derivados

8.090

13.977

13, 4

13, 1

Papel

25.162

50.838

6, 4

7, 7

Têxteis

36.253

51.591

4, 8

5, 0

Calçado e Chapéus

3.020

5.644

40, 8

44, 7

Minerais não

metálicos

19.264

27.193

44, 2

33, 2

Joalharia

871

1.429

0, 1

Metais de base e

produtos

147.466

267.320

6, 1

6, 4

Maquinaria

126.197

190.007

40, 8

35, 9

Veículos, equip. de

transporte

41.170

96.125

24, 3

26, 6

E outros

instrumentos

8.995

13.675

21, 8

18, 2

Artigos

manufaturados

3.237

6.194

17, 8

14, 0

Obras de Arte

164

0, 9

0, 1

Diversos

6.814

13.770

0, 1

Total

891.213

1.577.900

3,5

4,3

Fonte: Davies, 1991, p. 188.

A África do Sul supre grande parte das importações dos outros Estados, além de importar

o que eles produzem. A dependência dos Estados da região se observava nos diversos setores. Na

década de 1980, o grau de dependência para com a África do Sul variava muito entre os Estados

individuais, de dependência e vulnerabilidade absoluta (caso dos BSL-States e a Namíbia),

dependência média (Zimbabwe, Moçambique, Zâmbia) até dependência relativa ou não existente

no caso de Angola e Tanzania, e RDC. Os Estados independentes mais próximos da África do

Sul, como os BSL-States, eram dirigidos por regimes moderados e funcionavam como South

Africa’s economic hostages integrados na SACU e quase sem muitas opções econômicas. Os

outros como Angola e Tanzania, não eram praticamente dependentes da África do Sul, pois não

possuíam laços econômicas com o regime sul-africano no pós-independência. A Tabela 8 ilustra

o nível dos laços de dependência dos Estados da SADC relativamente à África do Sul.

Tabela 8. Dependência Relativamente à África do Sul

Estados

Exportações

Importação

Investimento

Energia

Linhas férreas

e portos

Mão-de-obra

Angola

Botswana

+++

Lesotho

+++

Malawi

+++

Moçambique

Namíbia

+++

Tanzânia

Swazilândia

+++

Zâmbia

Zimbabwe

Legenda: .. irrelevante; + baixa; ++ elevada; +++ muito elevada

Fonte: Cardoso, 1994 (com modificações do autor).

No entanto, o primeiro dilema na concretização do objetivo da SADCC de redução da

dependência encontra-se nos BLS-States, membros da SADCC e ao mesmo tempo membros da

SACU, em segundo plano estavam os restantes Estados da SADCC que tinham suas economias,

com menor ou maior grau, vinculadas à economia sul-africana.

2.1.1.O Contexto da Dependência dos BLS-States

Os BLS-States fazem parte do grupo dos Estados do hinterland da região, são membros

da SACU, criado em 1910 relançado em 1969, com a assinatura de um acordo entre África do

Sul, Botswana, Lesotho e Swazilândia.

104

Através da SACU a África do Sul pretendeu, de forma

indireta, concretizar o seu plano de incorporação destes Estados em território sul-africano, pelo

menos em termos econômicos. O tratado da SACU de 1969 incluía provisões que basicamente

operavam em benefício dos BLS-States, incluindo o aumento das receitas aduaneiras (pagas aos

Estados da SACU pela África do Sul), em cerca 42%, um coeficiente declarado pela África do

Sul como sendo de “ajuda para o desenvolvimento”. Como compensação à África do Sul os

Estados da SACU renunciavam as políticas aduaneiras nacionais. De fato, com as cláusula a

favor dos BLS-States, em 1974, foi estabelecido a Common Monetary Area, “Área Monetária

104

A atualização da SACU entrou em vigor em 1970. Depois da tornar-se independente em 1990, a Namíbia juntou-

se a SACU, que passa a contar com cinco membros.

Comum” (CMA)

105

que unificou as moedas dos BLS-States com o Rand sul-africano, mas o

Botswana logo abandonou o acordo. Como conseqüência desse acordo, o Lesotho e a

Swazilândia não possuem poder fiscal e autonomia para a política monetária.

Esta relação entre a África do Sul e os BLS-States envolveu vários outros setores, como

transportes, redes elétricas, relações comerciais, integração laboral, fluxos de investimentos. Em

1983, cerca de 1,8 bilhões de Randes, ou seja, 10% das exportações da África do Sul era vendido

para 47 dos Estados africanos (incluindo os BLS-States) enquanto a África do Sul importava

cerca de 4 milhões de Randes ou cerca de 2,5% de toda África. O volume deste comércio incluía

os Estados da África Austral. Excetuando a Tanzania e Angola, todos os membros da SADCC

comercializavam com a África do Sul (CHESTER, 1988, p. 9). Até 1975 os BLS-States, tinham

um Produto Nacional Bruto (PNB) que somado não ultrapassava US$ 1, 000 milhões.

106

Nesse âmbito, várias estratégias foram usadas pela África do Sul para forçar e garantir a

dependência dos BLS-States. Uma dessas estratégias incluía a exigência aos BLS-States que

usassem o sistema de transportes sul-africano para o escoamento das suas exportações e

importações. Existem cerca de cinco saídas possíveis nos restantes Estados da SADCC para o

acesso ao mar, mas, a maioria dessas vias encontravam-se praticamente inoperacionais, devido à

combinação de fatores, entre os quais se destaca a desestabilização.

107

Embora a situação da dependência econômica dominasse a agenda da SADCC,

individualmente os Estados estavam limitados nas suas ações contra o regime do apartheid. Para

ilustrar a essa limitação, analisa-se a seguir a vinculação individual de cada Estado da SADCC a

105

Depois da independência a Namíbia tornou-se parte desta união monetária, embora em outros moldes o Dólar

namibiano ficou vinculado ao Rand sul-africano.

106

Rendimento nacional dos Estados de África, PNB, 1975. In: PANORAMA, Revista da África do Sul, n°. 62,

novembro de 1982.

107

Existe cinco saídas de escoamento de produtos e com acesso ao mar na SADCC. Os mais importantes são as

ligações entre a capital do Zimbabwe, Harare ao Porto da Beira, em Moçambique para o oceano índico (o corredor

da Beira). O corredor da Beira esteve operacional resultado da guarnição das tropas zimbabweanas. A segunda saída

consistia na ferrovia de Tazara que percorre de Zâmbia para Tanzania, no Porto de Dar-es-Salaam, este corredor

esteve operacional nos princípios dos anos 1980, mais tarde deteriorou-se devido a vários fatores, entre os quais a

fraca manutenção e a desestabilização sul-africana. As outras saídas estavam inoperacionais devido a razões

similares. O mais importante dessas saídas era a ferrovia de 1200 milhas que percorria da fronteira de Zaire (atual

RDC) ao Porto de Benguela em Angola. Manteve-se fechada entre 1979 e 1986. As outras três rotas fechadas

percorriam até ao Porto de Nacala em Moçambique. O fechamento dessas rotas teve um impacto negativo na

intenção da SADCC de reduzir a dependência em relação à África do Sul.

economia sul-africana, começando pelos BLS-States. Inclui-se a seguir a Tabela 9 referente a

denominação das moedas dos Estados da SADCC bem como o câmbio - em US$ e UK£1

corrente em 1985 - de uma parte dessas moedas, para auxiliar na compreensão da análise.

Tabela 9. Moedas em uso na SADCC e Câmbio Médio em 1985

Estado

Moeda

US$

UK£1

Angola

Kwanza (Kw)

30.2

30.0

Botswana

Pula (P)

1.75

2.26

Lesotho

Maloti (M)

1.95

2.52

Malawi

Kwacha (K)

1.78

2.34

Moçambique

Metical (Mt)

Swazilândia

Emalangeni (E)

1.92

2.52

Zâmbia

Kwacha (K)

2.36

3.04

Zimbabwe

Dolar (Z$)

1.56

2.00

África do Sul

Rand (R)

RDC

Franco Congoles (CDF)

Madagáscar

Ariary (MGA)

Namíbia

Dólar Namibiano

Ilhas Maurícias

Rúpia da Maurícia (MUR)

Tanzania

Xelim Tanzaniano (TZS)

Fonte: Elaboração própria, dados obtidos em Hanlon, 1986.

i) Botswana

Botswana tinha a sua economia vinculada à África do Sul e a ela dependente. Em 1988

Botswana dependia da África do Sul em não menos que 80% das suas importações. Essas

importações incluíam alimentos, petróleo e derivados, sobressalentes, veículos a motor,

maquinaria, entre outros produtos manufaturados, bem como a dependência da energia elétrica.

No caso das exportações, o Botswana era dependente do mercado sul-africano ou das

infraestruturas de transporte sul-africano para o seu escoamento. Aproximadamente 95% das

exportações de Botswana destinavam se a África do Sul ou usava o sistema de transportes sul-

africano. No que concerne a energia elétrica, entre 1984 e 1985 Botswana importou cerca de

29% do total da sua energia elétrica da África do Sul. Esta percentagem aumentou para 37% em

1986. A dependência em relação à energia elétrica era relativamente baixa se comparado com os

outros BLS-States. O Lesotho, por exemplo, era totalmente dependente da África do Sul, 100%

da sua energia era proveniente da África do Sul.

108

Africa Research Bulletin, ETF Series (London), 31 August 1986.

Para além da dependência das importações e exportações, a África do Sul possuía

importantes investimentos no Botswana, o que aprofundava os vínculos com aquele Estado. A

título de exemplo, a África do Sul investiu cerca de 52% dos 450 milhões de Randes requeridos

pelo Projeto Sua Pan do Botswana. Através deste projeto, Botswana pretendia produzir

carbonato de soda na região de Sua Pan, no centro de Botswana. O principal mercado seria a

África do Sul, que importava praticamente todo o carbonato de soda do Botswana. Contrário as

suas expectativas, a África do Sul usou deste projeto para obter ganhos e concessões políticas do

Botswana. Ademais, quando o Botswana fazia declarações contra a África do Sul nas NU e na

OUA sofria retaliações por parte da África do Sul.

109

O aumento das relações comerciais e vínculos econômicos entre a África do Sul e o

Botswana dificultou as relações no seio da SADCC. Os Estados membros da SADCC

entenderam esta relação como esforços deliberados para prejudicar o seu cometimento de

redução da dependência em relação à África do Sul. Decorrente disso, Zimbabwe ameaçou

suspender o acordo com Botswana de licenças de importação, o Open General and Import

License Agreement, de 31 de março de 1988, pelo fato de Botswana vender produtos

provenientes da África do Sul, mas essas ameaças nunca se efetivaram.

Nos seus esforços de se desvincular da dependência da rede de transporte sul-africano,

Botswana anunciou, em julho de 1988 na Cimeira ordinária da SADCC em Maputo, um apoio de

US$ 3.5 milhões para o Zimbabwe, destinados a reabilitação da linha férrea do Limpopo. Parte

desta linha percorria até ao longo da fronteira com Botswana. Este foi o primeiro investimento

feito de um Estado da SADCC para com o outro.

110

Esta atitude do Botswana teve um

significado histórico bastante importante, serviu como precedente para uma grande

autoconfiança entre os Estados membros. Embora a desestabilização do Zimbabwe pela África

do Sul tornou difícil para os dois Estados sustentaram esta iniciativa o que resultou no retorno

das relações comerciais Botswana-África do Sul.

109

O exemplo das retaliações, inclui: quando a África do Sul deixou de refrigerar os vagões de carne para

exportação do Botswana; a restrição de importação de petróleo, provocando escassez de petróleo em Botswana.

Africa Economic Digest, 21 September 1984.

110

SADCC Ponders its Economic Nightmare. In: Weekly Mail (SA), 22 July, 1988.

ii) Lesotho

O Lesotho, Estado do hinterland, completamente cercado pela África do Sul, tinha um

leque mais reduzido de opções econômicas e até militares. O seu fluxo comercial depende

completamente da rede de transportes sul-africano. O dilema e a dificuldade do Lesotho para

reduzir a dependência foi resumido nas NU, pelo então Conselheiro da Missão Permanente do

Lesotho, Gerald P. Khojane:

“(...) it is true that Lesotho is the most dependent of the SADCC members on South

Africa. And it is true that Botswana, Lesotho and Swaziland are members of SACU,

which has certain objectives which one might say could conflict with those of SADCC

(…) Where there are conflicting interests between SADCC and Customs Union, we

would give preference to SADCC objectives. However, Lesotho would be realistic and

will weigh the pros and cons of choosing SADCC objectives vis-à-vis the Customs

Union”.

111

Este pronunciamento demonstrava claramente como se tornava quase impossível para o

Lesotho desvincular-se da África do Sul e as dificuldades para concretizar o objetivo da SADCC

de redução da dependência. De 1980 à 1988, a realidade econômica, particularmente do Lesotho

e Swazilândia tornava difícil o afastamento da SACU. O Lesotho recebia cerca de 95% das suas

importações ou por via da África do Sul ou da própria África do Sul e a Swazilândia cerca de

90%. Por sua vez, a África do Sul, importava 40% do total das exportações do Lesotho, 20% da

Swazilândia e 14% das de Botswana (MAASDORP, 1984, p. 61). A África do Sul é a principal

fonte de produtos alimentícios do Lesotho. Esta dependência do Lesotho em relação a África do

Sul se verificava também nos investimentos e assistência financeira. Entre 1980 e 1989 o

Lesotho permaneceu dependente da assistência financeira para projetos de desenvolvimento da

África do Sul e importava todo o petróleo e energia elétrica da África do Sul

iii) Swazilândia

A Swazilândia não era diferente dos outros Estados membros da SACU, a sua

dependência verificava-se tanto no comércio, investimento e assistência financeira. Cerca de

111

Citado por Dikotla (2002, p. 44).

90% das suas importações provinham da África do Sul. Por seu turno, exportava cerca de um

terço do total das suas exportações para a África do Sul que não ultrapassava US$ 1000 milhões.

As receitas aduaneiras da Swazilândia que majoritariamente eram arrecadadas da África do Sul,

contribuíam em dois terços do orçamento do Estado. Embora a maioria do comércio externo da

Swazilândia tivesse como alternativa para o seu escoamento, o Porto de Maputo, entre 1981 e

1982 somente cerca de 67% desse comércio usou esta rota. A SADCC projetou que a

Swazilândia poderia aumentar o uso do Porto de Maputo de acordo com a sua necessidade em

cerca de 50%, e entre 1983 e 1990 por outros 33%. Ao em vez disso, em 1985 o uso do Porto de

Maputo pela Swazilândia decresceu para 30% em razão da desestabilização da linha férrea que

liga o Porto de Maputo pela África do Sul (HANLON, 1986; DIKOTLA, 2002).

A vinculação e dependência econômica da Swazilândia com a África do Sul estendiam-se

para a área de negócios onde havia forte presença de multinacionais e companhias

transnacionais. Os homens de negócio sul-africanos detinham grandes fábricas de venda a grosso

e a retalho na Swazilândia, como resultado estes preferiam produtos sul-africanos que os da

SADCC. O exemplo que nos ajuda a entender a dependência da Swazilândia neste ramo é a

presença de companhias transnacionais de propriedade sul-africana, ou britânicas ou ainda

geridas através de joint-venture. Apesar da Swazilândia ser o segundo maior produtor de açúcar

depois da África do Sul na região, não pude evitar a dependência neste setor. Todas as três

maiores indústrias de açúcar da África do Sul pertenciam ou eram geridas por firmas britânicas

como a Lonrho, Commonwealth Development Corporation (CDC) e a Tate e Lyle. A Lonrho

usou os créditos de exportação do governo sul-africano para sua expansão. As maiores

plantações de cana de açúcar na Swazilândia - a Usuthu e Shiselweni - pertenciam a CDC e

Courtauld. A Mondi, também uma companhia sul-africana pertencente à Peak Timbers, era a

segunda maior companhia do ramo na Swazilândia. Outras corporações sul-africanas como a

Barlow Rand eram proprietárias da quarta maior plantação da Swazilândia em 1984, enquanto a

CDC e a Danish Firm eram co-proprietários de plantações de cítricos. A África do Sul era

também proprietária da Swazi Pine, exportadora de mobiliário manufaturado com madeira Swazi

para CEE e África do Sul (HANLON, 1986; MUTHARIKA, 1991).

Os proprietários das indústrias sul-africanas não só eram donos das maiores indústrias da

Swazilândia, como também detinham o monopólio comercial. Todas as empresas de cítricos da

Swazilândia, por exemplo, comercializavam através da South African Cooperative Citrus

Exchange,

112

garantido o monopólio daquele produto. Similarmente, os preços do algodão eram

estabelecidos pela África do Sul. Com a aplicação de sanções nos meados da década 1980, a

África do Sul usou companhias baseadas na Swazilândia para exportar produtos para outros

Estados, incluindo para a própria África do Sul.

Apesar dessa extrema dependência em relação à África do Sul, a Swazilândia reiterou o

seu cometimento para o sucesso da SADCC, ao mesmo tempo em que condenava o regime do

apartheid. Em fevereiro de 1982 o Primeiro Ministro, declarava que:

“(...) there is a declared policy by the Government of Swaziland to reduce dependence on

the Republic of South Africa”.

113

Nos esforços de traduzir esse discurso em prática dois grandes projetos foram

implementados. O primeiro consistiu no estabelecimento de uma estação geradora de

hidroeletricidade - avaliada em cerca de 40 milhões de Emalangeni

114

- na região de Emalangeni,

de modo a evitar comprar energia da África do Sul. Este projeto duplicou a capacidade de

geração de energia, mas acabou tornando-se mais oneroso para a Swazilândia do que a compra

na África do Sul. Nessa seqüência, devido a sua determinação de reduzir a dependência neste

setor, a Swazilândia investiu na segurança do empreendimento, apesar da sua insustentabilidade.

O governo da Swazi angariou fundos da Alemanha Ocidental, do Banco Africano de

Desenvolvimento (BAD) e outras agências internacionais, mas permaneceu irrealístico de que o

projeto daquela magnitude poderia sobreviver de fundos externos.

No entanto, a realidade econômica dos BLS-states mostrou-se difícil a concretização da

retirada da SACU e as tentativas de desvincular-se da economia sul-africana. Tal como

sintetizado na Tabela 10, uma percentagem substancial das receitas anuais provinham da SACU,

o que tornava a participação no setor industrial da SADCC problemática devido a relação da

SACU - África do Sul ou BLS-States-África do Sul.

112

Estabelecido em 1926 com objetivo de coordenar as atividades do setor viradas a qualidade e melhorar o

marketing e promoção de cítricos no exterior. Foi nesse âmbito que estabeleceu o seu escritório em Londres em

1930. Nos finais da década de 1930 exportava cerca de 80% da produção de cítricos para Grã-Bretanha.

113

Citado por Dikotla e Verhoef (2002, p. 21).

114

Equivalente a 40 milhões de Randes no âmbito da União Monetária da SACU.

Tabela 10. Percentagens do Total das Receitas da União Aduaneira dos BLS-States

País

1981-1982

1982-1983

1983-1984

1984-1985

1985-1986

1986-1987

Botswana

36.9

33.0

30.5

22.1

Lesotho

63.7

56.9

64.7

69.7

50.70

Swazilândia

48.3

66.6

67.1

63.7

Acima de 50

Fonte: Lee, 1989, p. 216.

2.1.2.Dependência: África do Sul e outros Estados da SADCC

Os outros Estados da SADCC como Moçambique, Zimbabwe, Zâmbia, Malawi, diferente

dos BLS-States, tinham um grau relativamente menor de dependência econômica e vinculação

com a economia sul-africana. Todavia, esta dependência relativamente menor não tornava fácil a

tarefa de concretizar os objetivos da SADCC. Angola e Tanzania constituíam os únicos dois

Estados que não possuíam nenhuma dependência da economia sul-africana, bem como do seu

sistema de transportes.

i) Moçambique

A vinculação econômica de Moçambique e África do Sul data do período anterior a

independência. A África do Sul era o principal fornecedor de produtos primários, derivados de

petróleo, veículos motores, maquinaria e outros produtos manufaturados para Portugal (enquanto

potência colonizadora de Moçambique). A vinculação econômica entre Portugal e África do Sul,

envolvia também os amplos contratos para o envio da mão de obra moçambicana para África do

Sul. Com efeito, depois da independência em 1975, Moçambique herda uma estrutura econômica

caracterizada pelo: fornecimento de mão-de-obra; provedor de serviços para a África do Sul e

para região; produtor de matérias primas; uma forte dependência do exterior, traduzida pela

necessidade de importar a maioria dos bens manufaturados e uma parte de bens de consumo,

principalmente da África do Sul.

No período compreendido entre 1973 e 1974 o valor absoluto das importações de

Moçambique da África do Sul cresceu em 50 milhões para 94 milhões respectivamente, mas

caíram em 1975 para US$ 74 milhões e nos três anos seguintes caíram para US$ 54 milhões.

Este declínio foi atribuído aos esforços do então Presidente de Moçambique Samora Machel de

tentar reduzir a dependência em relação à África do Sul. Embora não existisse uma política

proibitiva formal que bania o comércio com a África do Sul, Moçambique deixou de exportar

para a África do Sul ou através da África do Sul, mas os vínculos econômico-comerciais

mantiveram-se (DIKOTLA, 2002, p. 51).

Moçambique constituía o principal Estado estratégico da região para a redução da

dependência, possuía três das cinco alternativas para o escoamento de importações e exportações

da SADCC, ou seja, os Portos de Maputo, Beira e Nacala, ligados através de ferrovias e rodovias

aos Estados do hinterland. Tendo em atenção a este fator, a África do Sul desenvolveu e

modernizou os portos de Richards Bay e Durban de modo desviar o tráfego de Moçambique, o

que levou com que os outros Estados optassem pelo uso das infraestruturas sul-africanas. Em

paralelo a modernização dos portos e ferrovias, a África do Sul empreendeu ações de

desestabilização das ferrovias e portos moçambicanos com vista a tornar inviável o seu uso por

parte dos Estados do hinterland bem com do próprio Estado moçambicano.

Os vínculos econômicos e comercias entre Moçambique e África do Sul se estendiam

para o setor da energia elétrica. Pelo fato da maior parte da energia elétrica da África do Sul ser

produzida a carvão tornava restrito o seu potencial energético. Este fator levou com que a África

do Sul procurasse formas de assegurar o abastecimento de energia através dos projetos

hidroelétricos de Cunene no Sul de Angola e de Cahora Bassa no centro de Moçambique.

Moçambique acabou se tornando o principal fornecedor de energia à África do Sul,

transportando energia diretamente ao Transvaal, pelas linhas de transmissão de alta voltagem,

cuja energia não se pode derivar para o abastecimento interno em Moçambique, o que,

ironicamente, levou com que Moçambique voltasse a importar energia transformada da África do

Sul.

115

Deste modo, o fator mais determinante a respeito da vinculação econômica e dependência

de Moçambique em relação à África do Sul, era o precedente colonial onde a África do Sul era o

115

Em 1983, os governos de Moçambique, África do Sul e Portugal, assinaram um acordo em Cape Town para o

fornecimento de energia elétrica através da Hidroelétrica de Cahora Bassa à South African Electricity Supply

Commission (ESCOM). O Acordo foi avaliado em cerca de 100 milhões de Randes anuais. Este acordo teve como

significado o aumento da dependência mútua entre os dois Estados. Em 1979 Moçambique forneceu através da

Hidroelétrica de Cahora Bassa 10% de toda a capacidade elétrica da barragem à África do Sul ao mesmo tempo

recebendo até 1986 60% dos requerimentos da sua eletricidade da África do Sul (HANLON, 1986, p. 133).

principal fornecedor de produtos manufaturados e importador de mão-de-obra moçambicana, o

que tornava difícil para Moçambique se desvincular por completo da África do Sul.

ii) Malawi

O Malawi constituía o único membro da SADCC que formalmente mantinha relações

diplomáticas e comerciais com o regime sul-africano. Depois da independência em 1964, o

Presidente Kamuzu Banda, do Malawi, pôs o clima tenso na OUA ao defender uma aproximação

com a África do Sul, propondo desse modo, a política de contato e diálogo. Estes

pronunciamentos foram seguidos por um estreitamento de relações comercias entre os dois

Estados. A África do Sul tornou-se o principal parceiro comercial do Malawi, logrando-se maior

exportador das importações malawianas, que contava com cerca de 35% do total em 1987.

116

Tornou-se também maior importador dos produtos do Malawi, que majoritariamente consistiam

em chá, tabaco e outros produtos primários, que junto perfaziam cerca de 78 milhões de Randes

em 1987. Os produtores malawianos gozavam de subsídios no mercado sul-africano, o que os

tornava mais rentáveis do que vender aos Estados da SADCC.

A dependência do Malawi era mais notável na rede de transportes e comunicações sul-

africanas. No período da década de 1980, Malawi era totalmente dependente da rede de

transportes sul-africanos e dos seus portos. Mais de 80% do comércio entre África do Sul e

Malawi seguia por via de estrada ou ferrovias sul-africanas, de e para Durban. Tal como

Botswana, estas relações muito próximas com a África do Sul tornaram as relações do Malawi

no seio da SADCC desconfortáveis, mas o governo malawiano e os comerciantes tomaram uma

visão pragmática, argumentavam que tinha algum sentido econômico importar e exportar da

África do Sul porque “South Africa is close, it’s quicker, cheaper and usually more efficient”.

117

Estes posicionamentos levaram com que os membros da SADCC considerassem Malawi como

colaborador do regime do apartheid, particularmente porque tinha relações diplomáticas com

aquele Estado, para além de acolher rebeldes da Resistência Nacional de Moçambique

(RENAMO) financiados pela África do Sul.

116

Citado por Dikotla (2002, p. 52).

117

ibid.

As relações entre Malawi e África Sul não se restringiam às relações comerciais, elas se

estendem à cooperação técnica, investimento, financiamentos e acessoria. Os exemplos dessa

cooperação incluem o financiamento da África do Sul para a construção da nova capital do

Malawi, a cidade de Lilongwe, incluindo o envio de consultores seniores para auxiliar no

desenho dessa capital. Para além disso, ironicamente, Malawi recebeu empréstimo sul-africano

para a construção da ferrovia que ligaria Malawi ao Porto de Nacala, em Moçambique. Outros

exemplos incluem a construção da Academia de Kamuzu, do novo Reserve Bank,

empreendimentos que envolviam a forte presença do capital sul-africano.

As persistentes críticas dos outros Estados da SADCC levaram com que o governo

malawiano, implementasse medidas tendentes a redução dos vínculos com a África do Sul em

favor da SADCC, mas o temor de represálias sul-africanas fez com que não cessasse com os

vínculos. De uma dependência voluntária nos anos 1970, e princípios dos anos 1980, Malawi

tornou-se dependente econômico sem muitas opções de se desvincular da África do Sul.

iii) Angola

Angola não possuía laços comerciais com a África do Sul na década 1980. A inexistência

de laços econômicos entre Angola e África do Sul deve ser entendida em parte, como resultado

da guerra civil angolana e das hostilidades entre as forças de ambos os países.

118

A economia

angolana (a par da tanzaniana) apresentou o mais baixo nível de relações intra-regionais,

inclusive as de índole comercial. No período anterior a independência, por intermédio do seu

colonizador, Portugal, as relações comerciais entre África do Sul e Portugal, perfaziam cerca de

5, 8% do total das importações até finais dos anos 1970. No mesmo período as exportações

caíram para 1, 1% do total das exportações (CARDOSO, 1994; DIKOTLA e VERHOEF, 2002).

Angola constituía ameaça à África do Sul devido a sua considerável situação estável em

termos de recursos. O temor da África do Sul partia da consideração de que a estabilidade

angolana poderia tornar este Estado o maior fornecedor de petróleo e seus derivados aos

membros da SADCC, que de maior ou menor grau dependiam do fornecimento da África do Sul.

118

As relações entre os dois Estados foram cortadas, em grande parte, devido ao envolvimento militar sul-africano

em Angola e que tornou difícil o retorno das relações, particularmente no período que vai de 1980 a 1990.

Com a aplicação das sanções econômicas ao regime sul-africano em meados da década de 1980,

a África do Sul temia perder o controle do mercado da África Austral em favor de Angola.

Entretanto, como o bloqueio econômico não poderia ser aplicado a Angola, a única forma de

inviabilizá-lo foi por via militar, ou seja a desestabilização.

Este potencial de Angola equiparava-se a de Moçambique no concernente as alternativas

de acesso ao mar aos Estados do hinterland. Em termos de rotas de escoamento de produtos,

Angola serviria a Zâmbia e o Zaire (RDC) através da ferrovia de Benguela para a exportação de

cobre. Esta linha percorre da fronteira com o Zaire até ao Porto de Benguela em Angola. A sua

completa operacionalização poderia reduzir a dependência da Zâmbia e do Zaire do sistema de

transporte e portos sul-africanos para a exportação de cobre e poderia também servir os

interesses da SADCC, mas esteve fechada por cerca de dez anos, forçando os Estados da

SADCC do hinterland como Zâmbia e Zimbabwe a usar a rede de transportes sul-africana para

as suas importações e exportações. Assim, Angola não poderia ter sucesso na sua tentativa de se

tornar alternativa como parceiro comercial para os Estados da região sem costa marítima, devido

em grande parte da situação interna.

iv) Zimbabwe

No caso do Zimbabwe, as relações comerciais com a África do Sul datam desde o

período colonial quando os britânicos investiram massivamente na então Rodésia, embora,

através de subsidiárias sul-africanas. A declaração unilateral da independência da Rodésia do Sul

feita por Ian Smith em 1965 melhorou as relações com a África do Sul. Com aplicação das

sanções contra a Rodésia, a África do Sul desobedeceu as ordens das NU e abertamente expandiu

o comércio com aquele Estado. A África do Sul servia como principal rota de trânsito

importações exportações da Rodésia, de e para Europa e América do Norte. Desse modo, os dois

Estados consolidaram as suas relações comerciais assinando acordos comerciais bilaterais

especiais, que garantiam a Rodésia o acesso ao mercado sul-africano com tarifas reduzidas, e

mais tarde a África do Sul tornou-se o principal fornecedor e consumidor dos produtos do

Zimbabwe.

Em 1980, com sua ascensão à independência, o Zimbabwe herda uma estrutura comercial

dependente da África do Sul, particularmente em petróleo e seus derivados, maquinaria e

equipamento de transportes, aço, e uma variedade de produtos para o consumo. Por seu turno, o

Zimbabwe exportava para África do Sul produtos têxteis, agrícolas e minerais, calçado e

mobiliário. Estas trocas comerciais eram dependentes da rede de transportes sul-africanos. A

Tabela 11 apresenta as percentagens da distribuição do comércio externo por rota, no período

compreendido entre 1981 a 1987. Ela demonstra a discrepância existente entre a intenção

zimbabweana de reduzir a dependência da rede de transportes e portos da África do Sul e a

intenção de aumentar o uso dos portos da SADCC.

Tabela 11. Distribuição do Comércio Externo do Zimbabwe por Rota 1981 a 1987 (em %)

Ano

SADCC

África do Sul

1981

33%

67%

1982

37%

63%

1983

24%

76%

1984

1985

15%

85% (mínimo)

1986

93%

1987

31%

69%

Fonte: Lee, 1989, p. 190.

O comércio entre o Zimbabwe e os Estados da SADCC estava muito longe em relação a

dependência da África do Sul. Esta discrepância em termos de uso do sistema de transporte da

SADCC estava ligada a vários motivos, entre os quais figura a desestabilização militar e a

capacidade limitada de suportar o manuseamento das importações e exportações do Zimbabwe.

Para além de que, as exportações escoadas através do Porto de Maputo, tinham que percorrer por

via África do Sul, tornando Zimbabwe dependente do sistema de transportes sul-africano.

Em 1986, aproximadamente 93% do comércio externo do Zimbabwe, era escoado através

dos portos da África do Sul, somente 7% usavam os portos da SADCC. Esta tendência declinou

a partir dos meados de 1987, para cerca de 70%, onde o Zimbabwe reduziu o uso do sistema sul-

africano, em lugar do Porto de Maputo, como alternativa. Entre 1985 e 1990 o uso do Porto de

Maputo cresceu em cerca de 45%, e o da Beira em 14,2%. Esta projeção foi rapidamente

frustrada, pelos consecutivos ataques ao corredor da Beira que culminaram com a sua

inoperância, deixando o Zimbabwe com duas opções que seguiam via África do Sul, as linhas de

Rutenga e Berthridge únicas que davam acesso ao mar (HANLON, 1986, pp. 140, 141).

Por um lado a África do Sul usava de pressões militares para mostrar as desvantagens de

reduzir os laços econômicos consigo, e por outro lado pressões econômicas, entre as os quais se

destaca a ameaça em rompimento do Preferential Trade Agreement assinado em 1964. Outras

formas de pressão incluíam a retirada de locomotivas alocadas para o anterior governo de Ian

Smith, o que resultou na perda de receitas das exportações do Zimbabwe, imposição de tarifas de

trânsito por parte da África do Sul, bem como o abrandamento do tráfego de mercadorias da

Zâmbia para o Zimbabwe. Muitas dessas ações de pressão eram respostas aos pronunciamentos

do Presidente Robert Mugabe sobre a imposição das sanções ao regime sul-africano. Em

diferentes momentos, a África do Sul usou também de incentivos econômicos para sustentar as

relações comerciais com o Zimbabwe, pela redução das taxas dos produtos zimbabweanos nas

linhas férreas sul-africanas, assim induzindo o uso do Porto de Durban ao invés do Porto da

Beira em Moçambique (MINTER, 1998, p. 157).

Estas ações sul-africanas visavam dissipar o mito de que o Zimbabwe poderia cortar as

relações comerciais com a África do Sul. Mas, na tentativa de contrariar esta tendência o

Zimbabwe implementou várias medidas com vista a redução da dependência. Diversificou o

comércio, restabelecendo laços com membros da SADCC e outros fora da região. Neste último

caso, aderiu a Convenção de Lomé ACP-CE (África, Caraíbas e Pacífico e Comunidade

Européia) em 1 de março de 1982,

119

incluindo os Protocolos de Açúcar e Carne de Vaca, que

asseguraram quotas específicas no mercado europeu.

120

Essas oportunidades permitiram com que

o Zimbabwe tomasse vantagem das facilidades do Fundo Europeu de Desenvolvimento e do

Banco Europeu para o Investimento. Além destas ações, Zimbabwe assinou acordos comerciais

bilaterais, por exemplo, com România, Bulgária, Tanzania, Moçambique e Iraque, o que

melhorou o desempenho das suas exportações e diversificação.

Todavia, estas ações do governo zimbabweano não conseguiram lograr o afastamento da

África do Sul. Este fato foi demonstrado em 1981, quando a África do Sul prorrogou o Acordo

de Comércio Preferencial com o Zimbabwe. Este acordo contribui com 75% das exportações de

119

Annual Report of the ACP-EEC Council of Ministers. ACP-EEC Convention of Lomé (1 March 1981-31

December 1981), Libreville, 13 May 1982.

120

Dentro do Protocolo de Carne de Vaca existe uma cláusula para o acesso preferencial de fornecedores

tradicionais de carne de vaca para a UE, enquanto que ao abrigo do Protocolo de Açúcar a UE concordou importar

um volume aprovado do açúcar da ACP a um preço interno da UE por um período indefinido. Annual Report of the

ACP-EEC Council of Ministers. ACP-EEC Convention of Lomé (1 March 1981-31 December 1981), Libreville, 13

May 1982.

produtos manufaturados do Zimbabwe e possibilitou com que o Zimbabwe exportasse produtos

avaliados em cerca US$ 54 milhões para a África do Sul. Tais produtos incluíam roupas, rádios,

aço, cigarros, mobiliário, produtos de viagem, fármacos, entre outros (HANLON, 1986, p. 186).

Para adensar este relacionamento, o governo do Zimbabwe foi obrigado a requerer dez

locomotivas da África do Sul nos finais dos anos 1987, este fato deveu-se a falta de peças de

reposição para reparar a suas locomotivas a diesel, o que levou a assistência por parte sul-

africana. Contudo, a realidade das relações econômicas entre a África do Sul e o Zimbabwe,

tornava também difícil para o Zimbabwe concretizar o objetivo da SADCC de redução da

dependência.

v) Tanzania

A Tanzania, tal como Angola, rompeu todos os laços com a África do Sul depois da

independência em 1961. Mas diferente de Angola, a Tanzania não tinha papel estratégico

importante a desempenhar para o sucesso da SADCC no geral (a situação geográfica da Tanzania

seria mais útil para o Malawi, Zaire, Zimbabwe e Zâmbia, mas as sua importância foi menor

devido ao envolvimento do Malawi e do Zaire com a África do Sul), a sua importância resumia-

se mais no campo político (por acolher os movimentos de libertação). Foi a partir dessa

percepção, que a Tanzania não constitui nenhum alvo militar da África do Sul. Ou seja, apesar de

abrigar os guerrilheiros do ANC, o seu significado estratégico foi de pouca importância para

África do Sul e o seu menor significado econômico também o era para a SADCC, embora em

alguns momentos tenha servido como alternativa para o escoamento do comércio.

vi) Zâmbia

As relações entre a Zâmbia e a África do Sul constituíam as mais complexas e

contraditórias na região. A Zâmbia não só adotou medidas tendentes à redução da dependência,

como também tomou posições duras em relação a África do Sul. A primeira medida adotada por

este Estado foi logo depois da independência, em 1964, quando decidiu desviar o seu comércio

da Rodésia ao fechar a fronteira comum com este Estado, o que resultou na redução das ligações

comerciais com a África do Sul e a Rodésia. Estas ações foram acompanhadas por outras de

caráter político. Enquanto, membro dos ELF, a Zâmbia, sobre Presidência de Kenneth Kaunda,

criticava severamente o regime sul-africano ao mesmo tempo acolhia bases do ANC em seu

território. Mas, ao mesmo tempo em que tomava essas mediadas, a Zâmbia mantinha relações

comercias com a África do Sul.

Em agosto de 1986, a Zâmbia juntou-se a comunidade internacional para a imposição das

sanções contra a África do Sul e ordenou a Zâmbia Consolidated Copper Mines, a desviar a sua

rota de exportação de cobre para os Portos da Beira, em Moçambique e de Dar-es-Salaam na

Tanzania. Sendo que, em 1989, nenhuma das suas exportações e importações usou as rotas sul-

africanas, cerca de 84% das exportações passaram a ser escoados via Dar-es-Salaam na Tanzania

e Beira em Maputo (HANLON, 1986, p. 252). A Tabela 12 ilustra a tendência negativa em

relação ao uso das rotas sul-africanas.

Tabela 12. Distribuição do Comércio Externo da Zâmbia por Rota 1981 a 1984 (em %)

Ano

SADCC

África do Sul

1981

64%

36%

1982

67%

33%

1983 Importações

Exportações

30%

60%

70%

40%

1984 Importações

Exportações

35%

60-65%

65%

35-40%

Fonte: Lee, 1989, p. 190.

A decisão zambiana de desviar as rotas da África do Sul foi favorecida pelos

melhoramentos das rotas da SADCC. O uso da rota de Tazara por exemplo, foi viável devido ao

melhoramento do sistema de transportes e do Porto de Dar-es-Salaam, o qual beneficiou-se da

implementação do plano de reabilitação de dez anos, iniciada em 1985. De 1988-1989 as

importações e as exportações zambianas contaram com cerca de 50% do tráfego de Tazara. Este

aumento do uso das rotas da SADCC contribuiu para uma relativa redução da dependência da

rede de transporte sul-africano, pese embora as persistentes sabotagens as infraestruturas de

transporte da SADCC (NHABINDE, 1999).

2.2. O Alcance das Relações Comerciais Intra-SADCC

A análise na seção anterior demonstrou que em menor ou maior grau os Estados da

SADCC possuíam vínculo com a economia sul-africana. Essa análise, mostrou que a interação

comercial entre a África do Sul e os restantes Estados da SADCC é essencialmente caracterizada

pela dependência da rede de transportes e comunicações para o escoamento das exportações e em

muitos casos das importações e exportações por via ou provenientes da África do Sul .

Um dos pré-requisito para lograr o objetivo de redução da dependência econômica em

relação à África do Sul era o fortalecimento do comércio intra-SADCC. Mas, nenhuma estratégia

para o efeito foi formulado ou implementado, pelo menos em termos regionais, resultando na

importância relativa do comércio intra-SADCC. Os Estados foram tomados iniciativas

individuais com base nas metas da SADCC e muitos dessas iniciativas ficaram centrados no

setor dos transportes e comunicações. As Tabelas 13 e 14, respectivamente, ilustram a situação

relativamente a cada um dos Estados membros da SADCC, separadamente em 1982 e depois

compara as relações comercias desses Estados individualmente com a África do Sul e com os

outros Estados membros da SADCC.

Tabela 13. Comércio dos Estados da SADCC com a África do Sul, 1982

Estado

Importações/ África do

Sul (US$ milhões)

Exportações/ África do

Sul (US$ milhões)

Déficit

Botswana

684

619

Lesotho

506

486

Malawi

152

144

Moçambique

Swazilândia

466

122

344

Zâmbia

135

132

Zimbabwe

382

189

193

Total

2392

411

1981

Fonte: Hanlon, 1986, p. 185.

Tabela 14. Percentagem do Comércio dos Estados da SADCC com a África do Sul, outros Estados da SADCC

e Estados fora da Região, 1983

Importações

Exportações

Estado

África do Sul

SADCC

Outros

África do Sul

SADCC

Outros

Angola

0, 9

99, 1

0, 2

99, 8*

Botswana

81, 4

7,3

11, 3

8, 3

8, 2

83, 5

Lesotho

97, 1

0, 1

2, 8

41, 3

0, 1

58, 6*

Malawi

34, 0

9, 6

56, 4

5, 7

9, 7

84, 6

Moçambique

9, 6

5, 0

85, 4

3, 5

3, 9

92, 6

Swazilândia

82, 9

0, 8

16, 3

36, 9

2, 6

60, 5

Tanzania

2, 6

97, 4

1, 0

99, 0

Zâmbia

14, 5

6, 3

79, 2

0, 3

3, 5

96, 2*

Zimbabwe

24, 5

8, 2

67, 3

18, 5

11, 0

70, 5

*Dados de 1982.

Fonte: Southern Africa Development Coordination Conference, SADCC Macro-Economic Survey 1985, Gaborone,

n.d., p. 43, table 4.2; Davies, 1991, p. 185.

As Tabelas 13 e 14 destacam alguns aspectos dos padrões de comércio existentes, na

região. A África do Sul constitui a maior fonte de importações de seis membros da SADCC.

Através dos fornecimentos feitos pela SACU, a África do Sul goza de livre acesso ao mercado

interno do Botswana, Lesotho e Swazilândia. Sendo que, não menos de 80% das importações

destes três Estados dependem da África do Sul. Para além disso, mais de um terço das

importações do Malawi, um quarto das do Zimbabwe e quase 10% das de Moçambique provém

da África do Sul. Enquanto a SADCC constitui um mercado importante para os produtos sul-

africanos, a África do Sul compra uma quantidade relativamente pequena dos produtos da região,

com a exceção de algumas matérias primas do Botswana, Lesotho e Swazilândia e também

matérias primas e produtos manufaturados do Zimbabwe. O acordo da SACU, teoricamente,

permite com que o Lesotho, Botswana e Swazilândia tenham igual acesso ao mercado sul-

africano, mas na prática qualquer tentativa de estabelecimento de indústrias nestes Estados, tem

sido bloqueada através de diversas estratégias, incluindo monopólios e protecionismo.

Com vista a melhorar o desempenho do comércio, a SADCC formulou a SADCC Trade

Development and Promotion Strategy, uma estratégia que consistia na utilização máxima dos

Sistemas Generalizados de Preferência, a SADCC Trade Directory. A SADCC estabeleceu

também um centro de troca de informação e formulou um sistema de certificação e padrões de

harmonização. Todavia, apesar do programa muito ambicioso para promover o comércio intra-

SADCC, somente 4,5% do valor do comércio regional foi efetuado dentro da região da SADCC,

enquanto 30% das importações, num valor de US$ 2 bilhões eram provenientes da África do Sul.

Os Estados da SADCC exportaram produtos avaliados em US$ 350 milhões, ou 7% do total das

exportações, para a África do Sul anualmente entre 1983 e 1987 (DIKOTLA e VERHOEF, 2002,

p. 37). As Tabelas 15 e 16 ilustram a evolução do Produto Interno Bruto (PIB) dos Estados da

SADCC na década de 1980.

Tabela 15. Produto Interno Bruto dos Estados da SADCC, 1980-1987 (em milhões de US$)

País

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

Angola

6307

6171

6517

6611

6778

7141

n/d

Botswana

903

981

957

1185

1424

1507

1693

1773

Lesotho

382

376

380

363

393

400

423

427

Malawi

1250

1184

1.211

1260

1327

1388

1400

1406

Moçambique

2414

2419

2.388

2044

2079

1890

1918

1991

Swazilândia

542

578

585

580

603

623

669

685

Tanzania

5138

5116

5.149

5042

5212

5364

5556

5785

Zâmbia

3885

4122

4.012

3930

3911

3967

3981

3975

Zimbabwe

5355

6026

6.230

6293

6203

6497

6668

Fonte: Zacarias, 1991, p. 21.

Tabela 16. Crescimento Econômico dos Estados da SADCC, 1980-1988 (em milhões de US$)

PIB/1980

PIB/1988

Crescimento Anual

Angola

6307

6112

-0.40

Botswana

903

1805

9.10

Lesotho

382

433

1.55

Malawi

1250

1455

1.90

Moçambique

2414

2045

-2.00

Swazilândia

542

746

4.10

Tanzania

5138

6011

2.30

Zâmbia

3885

4082

0.60

Zimbabwe

5355

7021

3.40

Total Regional

26176

29710

1.50

População (milhões)

77.7

3.3

Rendimento p/cap. (US$)

436

383

1.6

Fonte: Banco Mundial, National Economic Indicators and National Estimates (para 1988); Zacarias, 1991, p. 21.

As Tabelas 15 e 16 demonstram que a década de 1980 foi uma década de estagnação

econômica para muitos Estados da SADCC, com a exceção do Botswana que teve um

desempenho relativamente satisfatório. As tabelas demonstram também quedas mais acentuadas

em Moçambique e Angola, Estados estes severamente afetados pela desestabilização militar.

Segundo Mutharika (1991, p. 268) o outro fator de peso que veio adensar ao fraco

desempenho econômico da SADCC foi a dívida externa. Para este autor a debilitante crise da

dívida frustrou os esforços de desenvolvimento da região nos anos 1980. O total da dívida destes

Estados (incluindo Madagáscar e Maurícias) cresceu do baixo nível de 14.3 bilhões em 1982,

para 24.7 bilhões em 1988. A percentagem dos Estados da África Austral na dívida total da

África, era em média 8,6% no período em consideração. Os requisitos de financiamento do

serviço da dívida aumentaram a níveis dramáticos e cresceram de US$ 1559 milhões em 1988. O

total da dívida era 51% do PNB do grupo de Estados da SADCC em 1988. Como percentagem

das exportações (serviço da dívida), o total da dívida consistia um grande encargo e contava para

100

218% em 1982, tendo subido para 343% em 1986, embora tenha decrescido em 1988 para cerca

de 308%. Mutharika considera ainda que, a severidade do problema da dívida manifestou-se pelo

fato de muitos Estados terem sido forçados a freqüentes reescalonamentos. Sendo que cinco

destes Estados - Angola, Malawi, Moçambique, Tanzania e Zâmbia, tiveram as suas dívidas

reescalonadas entre 1980-1989 envolvendo montantes de cerca de US$ 4.1 bilhões. Alguns

Estados fizeram reescalonamentos: cinco vezes Malawi, quatro vezes Zâmbia, três vezes

Moçambique e duas vezes Tanzania. No entanto, a não redução significativa da dívida tornava

difícil visualizar conquistas significativas na transformação e desenvolvimento econômico e

social destes Estados nos anos seguintes.

2.3. A Mão-de-obra Migratória

A mão-de-obra migratória constituiu outro fator de peso no contexto da dependência dos

Estados da SADCC em relação a África do Sul. Tal como o sistema de transportes, o processo

também não se dissocia do desenvolvimento histórico. Pouco depois da chegada dos Boers ao

Cabo, em 1952, estes desapropriaram os habitantes africanos locais das suas terras e obrigaram-

nos a trabalhar como escravos nas suas fazendas de cereais e vinhas. Em breve reforçaram os

seus trabalhadores escravos com novas importações da África Oriental e Sul da Ásia. Com a

abolição formal da escravatura, o sistema escravagista local foi transformado em plantações.

Depois da descoberta de diamantes e ouro em Kimberley e em Witwatersrand em 1867 e

1885 respectivamente, os africanos locais foram novamente despojados das suas terras e através

de um sistema de imposto de terra, cabeça e habitação eram forçados a fornecer mão-de-obra

barata para as minas. Sob a direção de Cecil Rhodes e outros colonos, foram criados os

sindicatos da mineração e do mercado de diamantes e ouro ao mesmo tempo em que emergia a

Anglo-American Coorporation, “Corporação Anglo-Americana”,

121

que na altura detinha o

controlo de cerca de: um terço da produção mundial de ouro; um terço do carvão sul-africano;

um quarto do urânio sul-africano; e quase toda a produção mundial de diamantes. A Corporação

Anglo-Americana também se ramificou na indústria, comércio, rede bancária e estabeleceu-se no

estrangeiro.

121

Fundada em 1917, com objetivo de exploração e comercialização dos recursos minerais.

101

A primeira mão-de-obra externa a ser recrutada para as minas vinha da Europa e

América, mas como continuava a haver escassez da mão-de-obra para as minas, iniciou-se um

movimento para trazer trabalhadores chineses, que em 1907 atgingiram cerca de 60 000. O

número total de mineiros aumentou de mais de 160 000 em 1906 para mais de três quartos de

milhão na década de 1970, perfazendo cerca de e 90%. Entretanto, a fim de ser regularmente

abastecida, a Câmara de Minas criou em 1900 e 1912, respectivamente, duas agências para

recrutar mão-de-obra africana: a “Associação Witwatersrand de Mão-de-obra Nativa”

(WENELA) que recrutava de Moçambique, Malawi, Rodésia e Angola, e a Native Recruitment

Coorporation “Corporação de Recrutamento Nativo” (NRC), o qual recrutava na própria África

do Sul, no Lesotho, Botswana e Swazilândia. Estas agências recrutavam trabalhadores para cerca

de 51 minas de ouro, cobre e platina de Witwatersrand e para o Estado Livre de Orange (Free

State), enquanto que as agências mais pequenas recrutavam para minas de carvão do Natal

(MOYANA, 1976, pp. 98, 99).

De modo a assegurar o fornecimento suficiente de mão-de-obra das fontes locais, a

Native Land Act de 1913 decretou que se alugasse somente 13% de todo o território nacional

(normalmente a menos fértil) aos africanos que então constituíam 90% de toda a população

(87%) em relação aos colonos brancos. Como conseqüência da escassez da terra muitos africanos

optaram pelo trabalho nas minas e fazendas dos brancos. Regiões como Transkei (um Bantustão)

forneceu mais de 170 000 emigrantes em 1969, a maioria com destino às minas. Todavia, muitos

sul-africanos evitaram trabalhar nas minas devido às más condições de segurança e de trabalho e

os salários serem muito mais baixos do que na indústria.

122

A maioria dos trabalhadores das

minas provinham das reservas de mão-de-obra barata dos Bantustões. Essas reservas passaram a

contar com mão-de-obra dos Estados vizinhos, perfazendo cerca de 70% da força de trabalho

(WILSON, 1972, p. 169).

Em cada país exportador de mão obra, o recrutamento é regulado por um acordo de

trabalho ou convenção entre as agências angariadoras e o Estado. Os angariadores de contratados

possuem licenças pelas quais pagam taxas que variavam segundo o número de pessoas a serem

contratadas. Estas agências por sua vez delegam o trabalho a “estafetas” que procuram

trabalhadores. Estes “estafetas” também são credenciados com uma licença. Uma vez arranjado

122

Os salários estavam em torno de 370 Randes na manufatura enquanto que na mineração do ouro era 146 Randes.

102

um contrato, a agência paga uma taxa estipulada ao governo do Estado que exportou a mão-de-

obra. As taxas médias de recrutamento são apresentadas na Tabela 17.

Tabela 17. Ritmo Anual Médio de Recrutamento para as Minas de Ouro, Platina e Carvão

Estados

Números de Trabalhadores

Swazilândia

7. 000

Botswana

20. 000

Moçambique

100. 000

Malawi

120. 000

Lesotho

100. 000

África do Sul*

100. 000

*Bantustões

Fonte: Moyana, 1976, p. 101.

No período compreendido entre 1969 a 1973, o Malawi, Moçambique e o Lesotho

forneceram maior número de trabalhadores para as minas a seguir os Bantustões. Em Estados

como Moçambique, Malawi e Lesotho, o grosso número dos trabalhadores enviados à África do

Sul eram provenientes das zonas rurais.

123

Estes números ilustram como o sistema migratório

contribui para o crescimento da economia sul-africana e a indústria mineira em particular,

enquanto simultaneamente trazia dependência crescente, diminuição da produção rural nos

Estados vizinhos. Esta dependência, em muitos casos, substituiu um possível desenvolvimento

de uma política independente de parte dos governos para arranjarem lugares de trabalho.

A dependência externa na área de empregos, com o tempo foi-se aumentando de tal

maneira que os Estados exportadores de mão-de-obra desenvolveram um grande interesse na

continuação deste negócio. Depois das independências dos Estados da região, os arranjos de

envio de mão-de-obra continuaram. Em 1988 cerca de 371 008 cidadãos de Estados da região,

estavam legalmente registrados como trabalhadores emigrantes na África do Sul e a distribuição

destes números em Estados é apresentado na Tabela 18.

123

Esta opção de ir trabalhar nas minas mitigou a inclinação das populações rurais em migrarem para as os centros

urbanos, visto que vão diretamente das áreas rurais dos Estados vizinhos para as minas e fazendas.

103

Tabela 18. Distribuição por Estado da Mão-de-obra Emigrante na África do Sul, 1988

Estados

Números

Angola

Botswana

27 814

Lesotho

139 827

Malawi

30 144

Moçambique

68 665

Swazilândia

22 255

Zâmbia

833

Zimbabwe

7 428

Outros

73 998

Total

371 008

Fonte: Hanlon, pp. 293-305.

Do total dos trabalhadores constava que, cerca de 82, 55% estavam empregues nas minas,

4, 63% na agricultura e 2, 80% na manufatura. A estes, dever-se-á somar um número

considerável de emigrantes ilegais, trabalhando particularmente na agricultura e na construção.

Em 1986, estimava-se que existiam cerca de 1, 3 milhões de estrangeiros ilegais na África do

Sul, a maior parte deles moçambicanos (DAVIES, 1991, p. 177). No entanto, muitas razões são

apontadas para preservar e perpetuar o sistema migratório da mão-de-obra da região. Para

Moyana (1976) a questão da migração era vista pelos Estados vizinhos em várias vertentes:

i) A mão-de-obra como método adicional para ganhar divisas e aumentar as receitas

do governo;

ii) O envio de salários é geralmente visto como complemento das rendas geralmente

baixas das famílias dos trabalhadores que emigram. Além disso, muitos vêem o

sistema migratório como uma oportunidade para os trabalhadores se irem

especializando enquanto são treinados como força de trabalho para desempenhar

tarefas necessárias seus Estados;

iii) O sistema poderia justificar-se por razões de criação de empregos, partindo do

princípio de que de outro modo o trabalhador estaria inativo ou subempregado se

a oportunidade de ir a África do Sul não existisse;

iv) A mão-de-obra pode efetivamente substituir o comércio de conveniência;

v) Os ganhos ou outros benefícios potenciais provenientes dos empregos nas minas

da África do Sul são vistos como fornecedores de um “pólo de crescimento” para

a economia dos Estados da região. Em especial, estes ganhos podem fortalecer e

ampliar o mercado interno levando às diretrizes e efeitos de expansão, a economia

104

interna poderia então suportar indústrias orientadas para o consumidor que por

sua vez suportariam as indústrias orientadas para os bens de produção;

vi) O fato da indústria mineira sul-africana estar a se tornar um fator vital da

produção, deveria aumentar o seu potencial de produção, e, numa

interdependência, a economia dos Estados vizinhos deveria por sua vez colher

alguns lucros desta produção em crescimento.

O elemento de peso nas motivações dos Estados para continuar a manter os arranjos de

envio da mão-de-obra, foi a questão das divisas, que era vista como forma de aumentar as

receitas dos Estados. De fato, para Lesotho, Botswana, Moçambique, Swazilândia e Malawi, os

trabalhadores emigrantes na África do Sul constituíam uma grande porção do total da população

assalariada. As divisas obtidas do trabalho migratório, eram importantes para estes Estados, tanto

em forma de letras de câmbio,

124

como na forma de pagamento acumulado.

125

Por exemplo, em

1982, foram transferidos 240 milhões de Randes para Lesotho, pelos seus trabalhadores na

África do Sul, um montante superior a dois terços do PNB que na altura era de 348 milhões de

Randes. O outros exemplo inclui Moçambique, em 1986 o departamento de minas, estimou que

Moçambique tenha recebido cerca de 300 milhões de Randes (DAVIES, 1991).

Os fluxos da mão-de-obra migratória dos Estados vizinhos para África do Sul sofreram

várias manipulações políticas, devido ao posicionamento dos Estados quanto ao regime

apartheid. A partir de 1975 o Departamento das Minas implementou um programa de

“desinternacionalização” da mão-de-obra, cujo objetivo era reduzir o número de trabalhadores

proveniente dos Estados vizinhos. Assim, a quantidade de trabalhadores estrangeiros na força de

trabalho mineiro, decresceu de aproximadamente dois terços em 1975, para cerca de 40% em

meados dos anos 1980, baixando os números absolutos de 220 mil em 1975, para 183 mil em

1984. Para além disso, mais tarde, houve tentativas de dividir os Estados fornecedores de mão-

de-obra em dois grupos: o primeiro constituído pelos Estados considerados fornecedores de

“força de trabalho regular” e o segundo de fornecedores de “necessidade ad hoc ou de

124

Enviadas voluntariamente pelos trabalhadores emigrantes para as suas famílias.

125

A porção total dos vencimentos paga compulsivamente em Randes às autoridades dos Estados fornecedores e

reembolsado aos trabalhadores em moeda local no fim do contrato.

105

emergência”. Em outubro de 1986, a África do Sul impôs uma interdição que proibia o

recrutamento de moçambicanos considerados nocivos e impediu que trabalhadores

moçambicanos empregues em serviços menos qualificados que renovassem os seus contratos.

Com a retirada desta proibição em 1988, o Departamento de Minas estimou que o número total

de trabalhadores moçambicanos nas minas tinha decrescido de 60 mil para cerca de 47 mil.

Esta política teve importantes repercussões na economia dos Estados fornecedores de

mão-de-obra. A redução global do recrutamento ocorreu obedecendo ao interesse do capital

mineiro e do governo sul-africano em detrimento dos Estados fornecedores. Esta redução

ocorreu mais rapidamente, do que a capacidade destes Estados de absorver os emigrantes

retornados. Como resultado dessa “desinternacionalização”, houve desemprego nos Estados

vizinhos, em que Moçambique foi o Estado mais afetado, seguido de Botswana, Lesotho e

Malawi.

No entanto, embora a dependência da mão-de-obra migratória constituía uma das

preocupações dos Estados da região, nenhuma política regional no seio da SADCC foi

implementada para remediar esta situação. Porém, Davies (1991), considera que os acordos

sobre o fornecimento de mão-de-obra migratória teria que ser negociados de forma a que a

balança favorecesse os Estados fornecedores.

3.A África do Sul Frente a SADCC: Da Desestabilização

De acordo com Hanlon (1986) a SADCC, constituía um perigo econômico e político para

a África do Sul. Em termos econômicos, a SADCC poderia, com o decorrer do tempo, fornecer

um ao outro, bens e serviços presentemente obtidos na África do Sul. O transporte era o mais

óbvio - as importações e exportações deveriam desviar-se dos portos da África do Sul para os

portos da SADCC. A SADCC era também o mercado principal de produtos sul-africanos, na

maioria manufaturados. Sendo que na segunda metade da década de 1980, a proposta da SADCC

era de que muitos desses produtos facilmente poderiam ser produzidos nos seio da SADCC o que

justificava a produção e consumo local.

106

Alguns Estados da SADCC eram também membros da PTA,

126

e outros estavam prestes a

se juntar. A PTA estava aberta aos membros da SADCC, aos Estados da África oriental assim

como aos da África do norte como o Djibouti e Etiópia. O objetivo da PTA consistia em

incrementar o comércio pela redução de barreiras, em particular através de tarifas baixas e pelo

uso de um sistema denominado clearing house payment o qual poderia permitir os Estados

membros o pagamento dos produtos em moeda local.

127

A PTA possuía também uma regra que qualificava para a redução de tarifas e os

acionistas das firmas exportadoras deveriam ser majoritariamente locais, a efetivação desta

cláusula poderia forçar algumas companhias sul-africanas a abandonar o controlo majoritário das

suas indústrias subsidiárias nos Estados vizinhos. Mas, devido a preferência por parte da maior

parte dos lideres da SADCC, e por defenderem a não ênfase ao livre comércio, existia pequenos

conflitos entre a SADCC e a PTA. Hanlon (1986) destaca que, apesar desses conflitos existentes

relativos à ênfase ou não no comércio livre, havia um consenso de que tanto a SADCC como a

PTA reforçavam o objetivo da redução da dependência em relação à África do Sul. Este objetivo

se concretizaria, pois, incrementaria o comércio entre os Estados membros, em alguns casos

substituindo os produtos fornecidos pela África do Sul.

Neste caso, em termos econômicos a África do Sul parte da percepção de que, se a

SADCC tiver sucesso na redução da dependência econômica, poderia facilmente provocar o

decréscimo dos seus lucros e conseqüentemente a desaceleração econômica. Em termos

políticos, para além do contínuo apoio aos movimentos de libertação nacional, como caso da

SWAPO e do ANC, a SADCC foi mais bem sucedida na atração da ajuda externa, o que levou

com que ganhasse maior credibilidade internacionalmente, incluindo um apoio massivo da

Europa. Estes fatores ditaram com que a partir de 1977, a Total National Strategy definisse como

objetivo central da atuação sul-africana na região a realização de ações econômicas e militares

contra os Estados vizinhos, incluindo cortar ou dificultar suas vias de acesso ao mar, ou seja, a

desestabilização.

126

O Zimbabwe e a Zâmbia foram membros ativos dos dois grupos, do PTA e da SADCC.

127

Hanlon (1986) considera que clearing house payment só funcionariam se o comércio fosse efetivamente

equilibrado, porque se os Estados compram mais dos membros da PTA que as suas exportações para os Estados da

PTA, deveriam pagar por uma moeda forte, moeda esta que não possuíam.

107

3.1.Desestabilização Generalizada e Seletiva

O processo de desestabilização empreendido pela África do Sul correspondia a

implementação da Total National Strategy. Inicia com uma desestabilização generalizada em

meados de 1980 até finais de 1981 e segue para a desestabilização seletiva que se inicia em 1982.

No período compreendido entre 1984 a 1988, a desestabilização segue de forma mais intensiva.

O período entre 1989-1992, corresponde ao degelo e do fracasso da estratégia militar sul-africana

e abertura de um clima político-diplomático que conduziu a independência da Namíbia, o

Processo de Paz de Moçambique e ao fim do apartheid, que criam condições para a

transformação da SADCC em SADC (NHABINDE, 1999; BRANCO, 2003).

As ações de desestabilização generalizada tiveram como característica principal a invasão

de Angola, em apoio a UNITA e o apoio da RENAMO em Moçambique. Todavia ela atingiu em

menor grau os outros Estados da SADCC quando comparado com Moçambique e Angola. A fim

de justificar as suas ações militares, a África do Sul invocou que as suas intervenções em

território angolano eram motivadas pelos guerrilheiros da People’s Liberation of Namibia

(PLAN) e do MK. Dentro da mesma lógica a África do Sul adotou a doutrina da intervenção

preventiva, a qual era utilizada para justificar as intervenções realizadas no quadro da percepção

do Estado sul-africano de uma condição de cerco, o que em última instância, tornar-se-ia numa

ação de legitima defesa. Esta tentativa de legitimar o recurso à força, em função da percepção da

ameaça à segurança do Estado, estava prevista no ponto nove da Total National Strategy, ou seja,

“a determinação firme por parte da África do Sul de se defender, por todos os meios, das

interferências externas”.

Embora a justificativa sul-africana fosse a PLAN e a MK, as ações de desestabilização de

Angola também interessavam aos sul-africanos por motivos econômicos. Angola era vista como

potencial para oferecer aos outros Estados da região, uma alternativa ideológica e econômica ao

domínio sul-africano. Uma Angola estável e em paz, era também uma candidata ao lugar de

poder regional. Nessa seqüência, o apoio à UNITA não visou, em ultima instância, a subida ao

poder do movimento de Jonas Savimbe. A África do Sul desconfiava das ligações da UNITA à

SWAPO, uma vez que ambos os movimentos tinham a sua principal fonte de recrutamento junto

da população Ovimbundu (Angola) e Ovambo (Namíbia). Assim, nada garantia à África do Sul

108

que a UNITA, uma vez no poder, não viesse a apoiar a SWAPO. Nessa seqüência, o apoio sul-

africano à UNITA foi visto como de desestabilização de Angola, limitando assim as suas

capacidades de atuação regionais, mais do que derrubar o governo do MPLA.

No caso de Moçambique a desestabilização justificava-se por dois motivos. Por um lado,

devido ao apoio moçambicano concedido ao ANC, e por outro lado, Moçambique era um

território estratégico para a SADCC, uma vez que possuía três dos cincos corredores regionais e

portos marítimos essenciais para redução da dependência face à África do Sul. A inviabilização

dos corredores moçambicanos comprometeria, em larga medida, os objetivos que a SADCC se

tinha proposto alcançar em matéria de transportes e comunicações. Nesse âmbito, os ataques ao

território moçambicano foram levados a cabo diretamente, através da South Africa Defence

Force “Forças de Defesa Sul-Africanas” (SADF), ou indiretamente através da RENAMO. Em

simultâneo, medidas na área econômica, particularmente ações que atingiram os trabalhadores

moçambicanos a trabalhar nas minas sul-africanas, foram aplicadas para pressionar, ainda mais o

governo moçambicano.

Os outros Estados foram também atingidos neste período. No caso da Swazilândia e o

Lesotho, devido ao apoio prestado ao ANC, foram alvos de várias incursões das forças de

segurança sul-africanas. Essas ações obrigaram estes dois Estados a limitarem as atividades do

ANC nos seus respectivos territórios. Para o caso do Zimbabwe, a pressão econômica foi

particularmente utilizada pela estratégia sul-africana. Após a independência reconhecida do

Zimbabwe, Robert Mugabe fez declarações públicas violentas contra o regime sul-africano. De

maneira a moderar o seu comportamento político, a África do Sul usou o poder econômico para

condicionar Robert Mugabe, o que fez com que este moderasse as suas ações contra a África do

Sul.

Nos finais de 1981, o governo sul-africano apercebeu-se que a sua política de

desestabilização generalizada não era totalmente bem sucedida, uma vez que não tinha havido

uma clarificação dos objetivos precisos da desestabilização. Em 1982, entra-se numa nova fase

da Total National Strategy, caracterizada pela clarificação dos objetivos e por uma

desestabilização mais seletiva. Desse modo, dois objetivos foram declarados:

i) A exigência de que todos os Estados da região deveriam colaborar com África do

Sul, com vista a limitar o número e as atividades dos membros do ANC nos seus

respectivos territórios;

109

ii) Manter, e se possível, aprofundar os laços de dependência econômica dos Estados

da região em relação a África do Sul (BRANCO, 2003).

Nesse âmbito, com a clarificação dos objetivos, a desestabilização sul-africana tornou-se

mais seletiva, tendo os Estados da região sido divididos em três grupos

128

conforme a

vulnerabilidade à pressão sul-africana.

O primeiro grupo era constituído por Estados vistos como facilmente vulneráveis as

pressões sul-africanas. A estes Estados eram oferecidas grandes concessões com vista a

aprofundar a sua dependência e, simultaneamente, a recompensá-los pelo seu bom

comportamento. Dentro deste grupo encontrava-se o Malawi e a Swazilândia. No caso do

Malawi, o seu bom comportamento em relação à África do Sul, resultou no apoio sul-africano

para a construção da sua nova capital. A Swazilândia foi cativada com a promessa sul-africana

de cedência do Bantustão Kangwane e parte do Kwazulu, o que permitiria a Swazilândia

estender-se e ter acesso ao mar, velho sonho Swazi, tal como melhor explicita Mzizi:

“(…) States, South Africa offered bribes that ranged from cash to capital projects,

Meanwhile the ANC guerrilla agents desperately wanted to make Swaziland a „second

front‟, something that Pretoria caught on to, and it embarked on offensive campaigns

against ANC operatives in the country. The most lucrative offers Pretoria dangled were

the construction of the Komatipoort-Richards Bay railways line via Swaziland, which

would ensure access to the sea; and the offer to return the Kanqwane Bantustan and the

Ngwavuma area near Kwazulu to Swaziland, as both were initially part of Swazi

territory. Sobhuza II could not resist these offers, and in 1982, in the twilight months of

his long reign, he signed a secret non-aggression pact with Pretoria. The Pact bound

Swaziland and South Africa to combat terrorism, insurgency, and subversion within the

two territories, and also provided that joint forces would be detailed to deal with such

threats” (MZIZI, 2001, p.188).

Nesse mesmo contexto, como moeda de troca o governo Swazi aceitou assinar, a 17 de

fevereiro de 1982, um Pacto Secreto de não agressão com a África do Sul, através da qual se

comprometeu a expulsar os membros do ANC do seu território. O pacto manteve-se secreto a

pedido da Swazilândia, uma vez que a assinatura de um pacto deste gênero deixava-a numa

situação incômoda no seio da SADCC.

128

Para efeitos desta classificação, a Tanzania ficou excluída por dois motivos, primeiro a sua distância em relação à

África do Sul e, segundo pela inexistência de dependência em relação à economia sul-africana. Estes dois motivos

fizeram com que a África do Sul não se preocupassem com este país nesta fase.

110

O segundo grupo era constituído pelo Zimbabwe, Zâmbia, Botswana e Lesotho, Estados

que se mostraram dispostos a resistir às pressões sul-africanas. Para pressioná-los, a África do

Sul utilizou uma estratégia que combinou a pressão econômica e ataques militares. O Lesotho foi

particularmente visado por esta estratégia. A África do Sul utilizou as suas forças de segurança

para apoiar o movimento rebelde, o Ledotho Liberation Army (LLA),

129

com o objetivo de

desestabilizar o governo do então Primeiro Ministro Leabua Jonathan. Pese embora a

vulnerabilidade econômica e do Lesotho, o governo mostrou-se disposto a apoiar o ANC, atitude

que provocou as reações militares sul-africanas. De forma simultânea, a África do Sul utilizou o

seu poder econômico para desestabilizar o Lesotho. As remessas dos trabalhadores do Lesotho

na África do Sul eram essenciais para a economia. A África do Sul várias vezes fechou a

fronteira com o Lesotho ameaçando-o de asfixia econômica, caso não moderasse as suas

posições políticas.

O terceiro e último grupo era constituído por Angola e Moçambique. Para além do apoio

prestado ao ANC e à SWAPO, e de constituírem perigo econômico à África do Sul. Estes

Estados constituíam um desafio ideológico ao regime sul-africano. A viabilidade de projetos

socialistas nestes dois Estados, também poderia significar a viabilização da SADCC. Assim, a

desestabilização destes dois Estados assumia especial importância para a África do Sul. Nessa

seqüência, o sul de Angola passou, a partir de 1982, a estar ocupado em permanência pelo

exército sul-africano com objetivo de apoiar a UNITA, mas também como vertente da estratégia

de defesa sul-africana da Namíbia. No mesmo grau, Moçambique também sofreu um aumento

das atividades militares sul-africanas, quer contra alvos econômicos, como o Porto da Beira, quer

contra alvos do ANC na capital moçambicana, Maputo. Paralelamente, a RENAMO levou a cabo

uma campanha militar destinada a desestabilização. De acordo com Minter (1998, p. 173, 174), a

RENAMO não visava a tomada do poder, ela foi concebida como instrumento de destruição com

fins limitados. O objetivo imediato era causar o máximo de destruição possível. O objetivo a

médio prazo consistia em forçar o governo moçambicano a adotar uma atitude mais favorável

129

Braço armado do Basutoland Congress Party.

111

para com a África do Sul, incluindo forçar o governo moçambicano a abandonar qualquer tipo de

apoio ao ANC.

130

No entanto, vários autores como Hanlon (1986), Zacarias (1991), Minter (1998), Branco

(2003), advogam que as ações de desestabilização sul-africanas na região contaram com o

favorecimento das políticas das administrações de Ronald Reagan dos EUA e da de Margaret

Thatcher da Grã-Bretanha. Particularmente importante, foi o apoio dos EUA, uma vez que estava

apostado em quebrar o isolamento internacional da África do Sul pela via de diálogo,

131

através

da sua política para região, o Constructive Engagement (Engajamento Construtivo), a qual

considerou-se ter criado um ambiente mais favorável à coerção militar e econômica na região.

4.O Constructive Engagement e seu Impacto para a SADCC

Em finais de 1983, a situação político-militar na região caracterizava-se por um impasse,

com o quadro da desestabilização a intensificar-se. Apesar do poderio militar sul-africano ser

evidente, alguns sinais de que as coisas neste período poderiam estar a mudar começaram a

surgir, após a Operação Askari.

132

Esta operação, segundo analistas denunciou a fragilidade

militar sul-africana, que posteriormente foi confirmada na emblemática batalha de Cuito

Cuanavale, que para Minter (1998, p. 169) a África do Sul sofreu um revés militar.

Embora os EUA estivessem decididos em apoiar o regime sul-africano a quebrar o

isolamento internacional, para Minter (1998) subestimavam o envolvimento sul-africano, ao

ponto de duvidarem que a política de desestabilização praticada pela África do Sul fosse bem

sucedida. É, portanto, dentro deste contexto que o Presidente dos EUA Ronald Reagan,

pretendeu favorecer um entendimento entre os Estados da região ao propor através, seu Sub-

130

Minter (1998, p. 174), considera ainda que mesmo após o início das negociações de paz, em 1990, persistiam

incertezas fundamentais sobre os objetivos da RENAMO e dos seus apoiantes externos.

131

Esta tarefa de aproximação ao regime sul-africano ficou a cargo, dentro a administração dos EUA, do

subsecretario do Estado para Assuntos Africanos, Chester A. Crocker.

132

Operação das SADF em Angola, nos finais de dezembro de 1983 e princípios de 1984, visou eliminar várias

unidades do PLAN instaladas em Angola. Apesar de terem conseguido o seu objetivo, os sul-africanos tiveram que

enfrentar a oposição das tropas angolanas e cubanas. A resistência dos cubanos e angolanos, deixava antever

maiores dificuldades em futuros combates.

112

Secretário de Estado para os Assuntos Políticos, Lawewnce Eagleburger, uma doutrina de

segurança regional, apresentada em junho de 1983, expressa no seguinte:

“First, the need to recognize the rights and obligations of statehood and respect for

international boundaries and the renunciation of the use of violence across them. Second,

the cessation of organized activities within their territory by guerrillas or dissidents

planning acts of violence in the territory of another state. Third our task is not to impose a

structure of security. The structure must rest on regional realities, mutual interests and

direct channels of communication. Fourthly, peaceful change in Southern Africa and

regional security are both urgently needed if the risks of growing international strife are

to be avoided. A structure of regional stability in Southern Africa is unlikely to take root

in the absence of a basic movement away from a system of legally entrenched rule by the

white minority in South Africa”.

133

Foi dentro desta lógica que a administração de Ronald Reagan inaugurava a política de

Constructive Engagement.

134

Esta iniciativa, culminou com a emergência da terminologia

Linkage Politcs,

135

a qual ligava a independência da Namíbia à retirada das tropas cubanas em

Angola. Em outros termos, para os sul-africanos, a independência da Namíbia, tal como estava

prevista na Resolução 435 do Conselho de Segurança das ONU, não podia ser alcançada

enquanto existissem tropas cubanas em Angola, vistas como ameaça à segurança sul-africana. A

ameaça não vinha só da presença de tropas cubanas, como também da sua firme determinação do

regime cubano em ajudar no derrube do regime do apartheid.

A política de constructive engagement de Ronald Reagan foi amplamente criticada pela

comunidade internacional e no próprio seio da ONU, por ela permitir o rearmamento sul-africano

e a intensificação da desestabilização dos Estados vizinhos, tal como considera Knight:

The Reagan administration's policy of constructive engagement has already led to a

significant relaxation of the arms embargo. Stressing the goal of regional stability the

American government has now adopted a policy which they see as an “even handed”

133

Citado por Davies e O‟meara (1990).

134

Esta política de Constructive Engagement surge na década 1980 com a Administração de Ronald Reagan. A

Administração Reagan vetou a legislação do Congresso americano e as tentativas da ONU de impor sanções a

África do Sul em contraposição apostaram na política de Constructive Engagement como forma de incentivo para

que a África do Sul remova gradualmente o apartheid.

135

Este conceito surgiu originalmente no seio do governo sul-africano. Advém da intenção sul-africana de ligar a

questão da independência da Namíbia à retirada das tropas cubanas de Angola. Esta ligação foi feita publicamente

por P. W. Botha em junho de 1982.

113

approach to all countries in the region. Thus the Reagan administration seeks to blame all

sides equally for the violence in the region, ignoring the fact that the violence stems from

apartheid. In reality there is no even handedness in the U.S.‟s engagement in southern

Africa; policy in the last three years has resulted in an increased South African ability to

harass and dominate regionally (...). The Reagan policy of constructive engagement has

contributed to the arming of apartheid.

136

Pese embora a intensificação da desestabilização, a nível interno, vários setores da

população africânder, começaram a questionar a razão da manutenção da presença sul-africana

na Namíbia, cujos custos financeiros e o nível da imagem internacional do Estado estavam a

tornar-se insuportáveis. Estes questionamentos surgem no seio de uma facção de africânderes

mais liberais, conotados com a ala do regime e que estavam principalmente representados na

imprensa de língua afrikaans e no meio acadêmico.

Nesta altura, o apoio angolano a SWAPO se mantinha sem sinais de cessar, ao mesmo

tempo em que a URSS reiterava o apoio ao governo angolano. Todos estes fatores conjugados

permitiram uma aproximação entre a África do Sul, Angola e Moçambique. Esta aproximação

entre os três Estados deveu-se, em grande medida, mais à pressão externa e à situação interna de

cada um deles, do que propriamente a um desejo de mudança do relacionamento. A aproximação

culminou com a assinatura, a 16 de fevereiro de 1984, do Acordo de Lusaka, entre Angola e a

África do Sul,

137

e a 16 de março de 1984, do Acordo de Nkomati,

138

entre a África do Sul e

Moçambique.

Pelo Acordo de Lusaka, a África do Sul se comprometeu a retirar as suas tropas do sul de

Angola, enquanto que o governo angolano se comprometeu a ocupar a zona de retirada não

permitindo que a mesma fosse ocupada por guerrilheiros do PLAN. Com objetivo de fiscalizar a

retirada sul-africana, foi criada uma Comissão de Monitorização Conjunta. Por sua vez, o

Acordo de Nkomati, estipulou o fim do apoio sul-africano à RENAMO, enquanto que

136

Knight, Richard. Reagan Administration's Policy of “Constructive Engagement” and the Arms Embargo Against

South Africa. Statement before the United Nations Special Committee against Apartheid by Richard Knight,

American Committee on Africa, April 3, 1984. < http://www.anc.org.za/ancdocs/history/aam/ > (Acesso em 19 de

maio de 2009).

137

United Nations. Lusaka Agreement between the Governments of Angola and South Africa. 16 february 1984.

Lusaka, Zambia. United Nations Treaty Series, 1984.

138

United Nations. Acordo de Não Agressão e Boa Vizinhança entre o Governo da República Popular de

Moçambique e o Governo da República da África do Sul. 16 de março de 1984. United Nations Treaty Series, 1984.

114

Moçambique se comprometia a expulsar do seu território todos os membros do ANC envolvidos

na luta armada, deixando apenas uma pequena representação política em Maputo.

Simultaneamente a assinatura destes dois Acordos, foi divulgada a existência do pacto secreto de

não agressão, assinado dois anos atrás entre a África do Sul e Swazilândia. Tal como as

autoridades Swazis temiam, a divulgação do pacto provocou um enorme mal estar no seio da

SADCC, devido a colaboração secreta do governo Swazi com o regime do apartheid.

A assinatura de acordos com Moçambique, Angola e divulgação do acordo com a

Swazilândia, levou com que a África do Sul tentasse pressionar outros Estados a assinarem

acordos semelhantes. A percepção sul-africana era de que se tinha conseguido pressionar Angola

e Moçambique, à partida, seria mais fácil pressionar os outros Estados da SADCC. Porém,

contrariando as expectativas sul-africanas, os outros Estados recusaram-se a assinar pactos de

não agressão com o regime sul-africano ao mesmo tempo em que os acordos assinados com

Angola e Moçambique fracassavam. O Acordo de Lusaka foi violado por ambas as partes, e, em

junho de 1984, as tropas sul-africanas estavam de volta ao território angolano. De igual modo o

acordo com Moçambique também fracassou. Documentos capturados no Quartel General da

RENAMO (em Gorongosa, na província de Sofala) pelas tropas governamentais, demonstraram

que a África do Sul violou sistematicamente o Acordo de Nkomati durante e após as

negociações, já que o apoio a RENAMO nunca tinha cessado (MINTER, 1998, p.176).

Todavia, o sucesso temporário obtido com os Acordos de Lusaka e Nkomati, deram uma

falsa esperança à África do Sul sobre a eventualidade do regime ser reconhecido pelos Estados

vizinhos. Todas as dúvidas existentes sobre a posição dos Estados da região em relação à

eventualidade de uma aceitação do regime sul-africano, elas desapareceram com a reunião dos

ELF em Arusha, Tanzania, em 1984, em que os Chefes de Estado declararam que, uma situação

de paz verdadeira na região, seria possível com o desmantelamento do regime do apartheid.

Com as posições dos Estados da SADCC a tomarem esta direção, as ações sistemáticas

de desestabilização não cessaram. Pese embora os custos humanos e financeiros, autores como,

Foroutan defendem que:

“Despite its heavy cost, the destabilization attempt by South Africa had two favorable

side effects. First, it increased the cohesion of the SADCC states. Second, it prompted

more aid and sympathy toward SADCC from the international community than would

otherwise have been forthcoming. Financial assistance to SADCC was considered as a

115

„positive alternative‟ to economic sanctions against Pretoria” (FOROUTAN, 1995, p.

250).

Em termos de custos financeiros relativos ao investimento no seio da SADCC, uma

avaliação apresentada por Mutharika (1991, pp. 259), indica que em termos absolutos, estima-se

que no período entre 1980-1988 os Estados da África Austral perderam mais de US$ 60 bilhões

devido a política de desestabilização sul-africana. Destes, Angola e Moçambique juntos

perderam mais de US$ 45 bilhões num período de oito anos.

4.1.As Sanções e o Retorno a Linkage Politics

A década de 1960, constituiu o primeiro período do isolamento sul-africano, em que pese

a tentativa de aplicação das sanções, chocou com o veto dos membros ocidentais no Conselho de

Segurança das NU. Por seu turno, a década de 1970 constituiu o período das sanções mais

abrangentes e que afetaram política e economicamente a África do Sul. Em 1973, a grande

maioria dos Estados produtores de petróleo, aceitaram cessar as vendas à África do Sul. Até

1979, a África do Sul abasteceu-se, principalmente, através do Irã, situação que mudou com a

queda do Xá Reza Palhevi. A partir dessa data, dois métodos passaram a ser privilegiados pela

África do Sul para obtenção de petróleo: o primeiro consistia na obtenção através do carvão o

que, implicava que cada barril obtido custasse três vezes mais do que um barril adquirido no

mercado; o segundo método era através de uso de Estados intermediários. Este último método

igualmente encarecia o preço, tanto que em 1986, o Presidente P. W. Botha referir que, entre

1973 e 1984, devido às sanções, a África do Sul tinha pago cerca de US$ 25 bilhões a mais pelo

seu petróleo, o que mostrava a difícil situação econômica sul-africana (CRAVINHO, 1990, p.

14).

O embargo de armas voluntário aplicado em 1963 passou a ser obrigatório a partir de

novembro de 1977, com a aprovação da Resolução 418.

139

Embora inicialmente a aplicação

deste embargado tenha tido efeitos positivos, com a África do Sul a desenvolver a sua indústria

militar, a médio prazo teve efeitos negativos. A redução da capacidade militar sul-africana, que

139

United Nations Security Council. Resolution 418 of 4 November 1977. South Africa. <

http://daccessdds.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/297/01/IMG/NR029701.pdf?OpenElement > (Acesso em

17 de janeiro de 2009).

116

posteriormente teve conseqüências diretas no seu envolvimento nos conflitos, particularmente

em Angola e Namíbia.

Outras ações com vista ao isolamento sul-africano incluem aquelas diretamente adotadas

pela ONU. A ONU declarou o período de 21 de março de 1978 e 20 de março de 1979 o Ano

Internacional da Luta Contra o Apartheid.

140

Este tipo de ações, com importantes efeitos

mobilizadores, continuaram nos anos seguintes, pelo que, 1982 foi declarado pela Assembléia

Geral das NU, o Ano Internacional da Mobilização das Sanções Contra a África do Sul.

141

Estas

campanhas ganharam apoios à medida em que a situação interna sul-africana se tornava cada vez

mais uma causa internacional.

No início dos anos 1980, a violência passou a ser constante na África do Sul. Aos ataques

feitos contra símbolos do apartheid, juntavam-se a violência nos Bantustões entre defensores e

opositores das independências. Perante este clima de confrontação, o governo decretou Estado de

emergência em 1985. Toda esta instabilidade prejudicou a África do Sul, com os investimentos

estrangeiros a evitarem o país. Por outro lado, os Estados ocidentais, nomeadamente os EUA e a

Grã-Bretanha, começaram a ser pressionados, pelas respectivas opiniões públicas, no sentido de

condenarem a África do Sul. Esta pressão visava o “desinvestimento” e a aplicação de sanções

contra a África do Sul.

Os governos da Grã-Bretanha e dos EUA resistiram à aplicação das sanções,

argumentando que, sua aplicação faria com que o governo sul-africano transferisse o custo para a

população negra. Mas, em outubro de 1986, o Congresso dos EUA, em oposição ao Presidente

Ronald Reagan, aprovou a legislação que decretou sanções obrigatórias contra a África do Sul,

nomeadamente o cancelamento de novos investimentos e empréstimos bancários, o fim das

ligações aéreas e o boicote de muitas importações sul-africanas. A aprovação de leis, prevendo a

dupla tributação fiscal para as companhias a operarem simultaneamente nos EUA e na África do

Sul, provocou a saída em massa das empresas norte-americanas. Em agosto de 1988 foi aprovada

o Anti-Apartheid Amendments Act, o qual obrigou todas as companhias norte-americanas a

desinvestirem da África do Sul e aos residentes norte-americanos a liquidarem os seus

140

Através da Resolução 32/105 B de 14 de dezembro de 1977 da Assembléia Geral. <

http://www.un.org/documents/ga/res/32/ares32r105.pdf > (Acesso, 22 de maio de 2009).

141

ibid.

117

investimentos em portfólio. Também nesse ano o Investor Responsability Research Center

anunciou que 115 multinacionais não americanas (britânicas, canadianas, francesas, alemãs e

australianas) haviam desinvestido na África do Sul (BRANCO, 2003, p. 166).

Os efeitos que as sanções causaram à economia sul-africana e a política do regime do

apartheid não deixou de ser controverso. Lipton (1991) considerou que, as sanções aplicadas à

África do Sul eram muito limitadas, enquanto instrumento de pressão, argumentado que estas

tiveram pouco efeito na economia sul-africana. Hanlon (1991), embora na mesma linha de

pensamento, considera que a aplicação desempenhou um papel importante para forçar o governo

sul-africano a enveredar pela via negocial. Este autor defende ainda que foram fatores

conjunturais, combinados com a aplicação prolongada das sanções que surtiram efeitos negativos

à economia sul-africana. No plano político, para este autor, as sanções tiveram um papel

relevante na medida em que possibilitaram a independência da Namíbia e forçaram o governo

minoritário a aceitar negociações na própria África do Sul.

Para Branco (2003) a aplicação de sanções à África do Sul teve, no primeiro momento,

efeito positivo o de promover a substituição de importações. No entanto, com o passar de tempo

a sua aplicação criou distorções econômicas, retirou competitividade à economia sul-africana e

aumentou os custos com as importações e exportações, por causa do recurso aos intermediários.

Branco, considera que a aplicação das sanções no combate internacional ao apartheid, só não foi

bem mais eficaz devido aos Estados ocidentais que embora tenham condenado o apartheid, na

prática continuavam a manter relações comerciais com a África do Sul. Tanto que, para este

autor, mesmo as campanhas de desinvestimento não eram efetivas. Ao afirmar-se que

determinada empresa pretendia desinvestir na África do Sul, a idéia com que se ficava era que

ela iria cessar as suas atividades, forma mais radical de desinvestimento, sendo que a maior parte

dos casos, não se passava para além de uma pequena diminuição dos investimentos. Mesmo no

caso da cessação das atividades, os interesses das companhias que abandonavam o país eram

vendidos a preços baixos a investidores sul-africanos que obtinham uma importante margem de

lucro. Mas, Hanlon (1991, p. 337) lembra que, as sanções foram cruciais ao providenciar uma

pressão extra ao regime do apartheid, o que levou a tendência negocial.

118

De fato, entre 1985 e 1988 assistiu-se a uma escalada de conflito na região, cujo marco

decisivo foi a batalha de Cuito Cuanavale.

142

A falta de resultados concretos para ambas partes,

levou com que surgisse a possibilidade do conflito ser resolvido fora do campo de batalha. Do

lado sul-africano, as dificuldades em manter o esforço militar em Angola eram crescentes, não só

pela crise financeira do país, mas também pelas conseqüências das sanções e o aumento da

contestação interna. Do lado angolano, as mesmas dificuldades eram sentidas apesar do forte

apoio soviético e cubano. Perante este cenário, a Linkage Politics, enquadrada na Constructive

Engagement, defendido pelos EUA, foi recuperada e que levou ao início das negociações.

Iniciada o processo negocial, um obstáculo levantado pela África do Sul teve a ver com o

futuro do enclave de Walvis Bay, situado no meio da costa namibiana. Para África do Sul, uma

eventual independência da Namíbia teria de deixar de fora este enclave, apresentando para tal

reivindicação argumentos históricos.

143

Para além dos argumentos históricos, a argumentação

sul-africana norteava-se por interesses geoestratégicos. Em primeiro lugar, o Porto de Walvis

Bay era o único de águas profundas da costa da Namíbia, o que permitiria à África do Sul

controlar economicamente e condicionar politicamente a Namíbia independente. Por outro lado,

a existência de uma base naval e de um aeródromo militar em Walvis Bay, eram essenciais para

a segurança do território sul-africano.

Num primeiro momento, a SWAPO rejeitou a hipótese de aceitar a independência da

Namíbia sem Walvis Bay. Tal posição contou com o apoio do Conselho de Segurança da ONU, a

qual deixou bem clara a sua posição através da Resolução 432,

144

na qual afirmava que Walvis

Bay estava intrinsecamente ligado por laços geográficos, históricos, culturais e étnicos ao resto

142

Esta batalha teve lugar no sudoeste de Angola em 23 de março de 1988, na qual tropas angolanas, cubanas e da

SWAPO, confrontaram as tropas da UNITA apoiadas pelas sul-africanas, não havendo consenso quanto ao

envolvimento dos EUA ao lado das tropas sul-africanas.

143

Os sul-africanos defendiam que o enclave de Walvis Bay tinha sido criado pelos britânicos em 1878, tendo sido

posteriormente anexado pela coroa britânica à Colônia do Cabo em 1884. Nesse mesmo ano, a Alemanha ao

declarar o Sudoeste Africano um seu protetorado, não contestou a soberania britânica em relação a Walvis Bay.

Mais tarde, quando o Sudoeste Africano foi atribuído à África do Sul pelo sistema de mandatos da SdN, os sul-

africanos deixaram bem claro que o enclave não era abrangido pelo mandato. Adicionalmente, para África do Sul, a

recusa em considerar o enclave parte integrante do Sudoeste Africano, enquadrava-se também no cumprimento do

princípio da OUA sobre a intangibilidade das fronteiras coloniais.

144

Resolução 432 de 27 de julho de 1978, do Conselho de Segurança da ONU.

<http://www.un.org/documents/sc/res/1978r432e.pdf > (Acesso em 23 de fevereiro de 2009).

119

do território. Nessas condições, uma independência da Namíbia nunca estaria completa sem

Walvis Bay. Porém, ao aperceber-se de que a África do Sul utilizava a divergência de Walvis

Bay para atrasar o início do processo de transição, a SWAPO aceitou deixar temporariamente a

questão da reivindicação e negociação do enclave.

Após um intenso esforço diplomático, foram assinados, a 22 de dezembro de 1988, em

Nova Iorque, dois Acordos. Um, entre Angola, Cuba e África do Sul, que estabelecia aplicação

da Resolução 435 a partir de 1 de abril de 1989, o qual permitiu a independência da Namíbia. A

ONU envolveu-se no apoio ao processo, recuperando a idéia da criação da United Nations

Transition Assistance Group, “Grupo das Nações Unidas Para Assistência e Transição”

(UNTAG).

145

O segundo acordo, foi assinado entre Angola e Cuba, estabelecendo o calendário

para a retirada gradual das tropas cubanas de Angola, a qual deveria estar concluída até 1 de

junho de 1991.

146

Com a retirada das tropas cubanas, o número de efetivos militares diminuíam

na região, e as tropas sul-africanas retiravam-se do sul de Angola. Do outro lado, os governos de

Moçambique e da África do Sul entravam em conversações - que ficaram conhecidas como

Nkomati II

147

- gerando na região um clima de détente, em que os principais protagonistas

iniciavam uma fase de aproximação.

Seguindo os acordos de Nova Iorque, realizaram-se eleições na Namíbia supervisionadas

pela ONU, destinadas a preencher os 72 lugares da Assembléia Constituinte, a qual tinham por

missão a elaboração de uma nova constituição. A vitória eleitoral coube à SWAPO de Samuel

145

Após ter estado prevista na Resolução 435 de 1978, a UNTAG acabaria por ser criada através da Resolução 632

do Conselho de Segurança da ONU de 16 de fevereiro de 1989. A missão da UNTAG era a de apoiar o

Representante Especial do Secretario Geral da ONU no esforço de garantir a independência da Namíbia. Uma das

principais tarefas da UNTAG era a de criar condições para a realizações de eleições na Namíbia. United Nations

Transition Assistance Group (UNTAG). < http://www.un.org.///depts/dpko/co_mission/untang.htm > (Acesso em 22

de maio de 2009).

146

A fiscalização da retirada das tropas cubanas esteve a cargo da ONU, que para efeito criou a UNAVEM. A

UNAVEM foi estabelecida, a pedido dos governos de Angola e Cuba, pelo Conselho de Segurança das NU através

da Resolução 626 de 20 de dezembro de 1988, o objetivo principal era monitorizar a retirada das tropas cubanas de

Angola, de acordo com o previsto num acordo estabelecido entre Angola e Cuba. A retirada ficou concluída a 25 de

maio de 1991, um mês antes da data prevista. United Nations Angola Verification Mission. <

http://www.un.org/depts/dpko/Missions////unavem1/unavemi.htm> (Acesso em 22 de maio de 2009).

147

Nkomati II foi marcado pelo encontro entre o Presidente Chissano de Moçambique e o Presidente P. W. Botha da

África do Sul, na vila do Songo (Tete), em Moçambique. Este encontro tratou de reavivar o Acordo de Não-

Agressão e Boa Vizinhança assinado em março de 1984, depois do seu fracasso.

120

Daniel Shafiishuna Nujoma. Na seqüência destas eleições, a Namíbia ascendeu à independência

a 21 de março de 1990, com a incorporação de Walvis Bay como parte do território namibiano.

No mesmo ano a Namíbia se junta à SADCC.

O sucesso do processo namibiano, para além das implicações que teve a nível regional,

foi particularmente importante para a evolução dos acontecimentos na África do Sul. O modo

pacífico como se procedeu o processo de transferência de poderes, e o ambiente de unidade

nacional e reconciliação que sentiu a seguir à independência, constituiu um instrumento

importante de influência sobre a população africânder sul-africana. Na esfera regional, a

Namíbia vai abrir uma nova página nas relações regionais.

5. O Fim da SADCC e a Emergência da SADC

Nos finais da década de 1980, o ambiente político-estratégico e econômico internacional

e regional, apresentou mudanças importantes que alteram o rumo dos acontecimentos na região e

que tornaram-se decisivos para a inflexão da SADCC. Na esfera internacional, a primeira grande

transformação foi o desanuviamento das tensões entre o Ocidente e o Leste e que tiveram

impactos determinantes na região. O desanuviamento das tensões da Guerra Fria resultou no fim

do engajamento conflituoso das superpotências na região, ao mesmo que permitiu a descrença na

opinião pública e nos círculos políticos ocidentais, do argumento do perigo do total onslaught,

ou seja, o hipotético domínio pela URSS, da rota do Cabo e da principal fonte de abastecimento

de minerais estratégicos do Ocidente.

No âmbito regional, a evolução dos acontecimentos no plano político econômico e militar

contribuiu de forma decisiva para a pacificação das relações. O progressivo isolamento

diplomático e econômico da África do Sul, o insucesso militar em Angola permitiu o fim da

política de desestabilização sul-africana, o que tornou possível a aproximação que resultou na

independência da Namíbia, permitindo com que com que o diálogo adquirisse importância

central. Após a independência da Namíbia, a África do Sul, perdeu o seu papel de centralidade

relativamente às questões e aos atores do cenário angolano e no envolvimento nos outros Estados

vizinhos. Em princípios da década de 1990, tudo apontava que as perspectivas de transição para

121

uma situação de paz duradoura, acompanhada com a implantação de sistemas liberal-

democrático e sistemas multipartidários, em Moçambique (1992)

148

e Angola (1991).

149

As mudanças a nível regional corriam em paralelo com as transformações no cenário

internacional. Ao mesmo tempo em que ocorriam essas mudanças, a dinâmica interna da política

sul-africana cedia às pressões. A nova conjuntura começou a emergir no segundo trimestre de

1988, com a assinatura dos Acordos de Nova Iorque (que levaram a independência da Namíbia),

seguido das medidas anunciadas em fevereiro de 1990 pelo então Presidente sul-africano

Frederik de Klerk. Nesse contexto, Nelson Mandela é liberto e o governo reconhece a legalidade

do ANC. Neste mesmo período, as leis raciais são abolidas e o diálogo com os partidos outrora

considerados ilegais se restabelece. Estas mudanças culminaram, a nível interno da África do

Sul, com as eleições multirraciais e que levaram Nelson Mandela ao poder.

Ao mesmo tempo em que o governo sul-africano operava mudanças com vista ao

desmantelamento do apartheid , economistas, acadêmicos, políticos, planejadores dos Estados da

SADCC, trabalhavam no sentido de refletir o futuro da cooperação regional pós-apartheid. Ou

seja, que futuro para SADCC, com o fim do apartheid? Havia uma grande expectativa de que a

África do Sul pós-apartheid se juntasse a SADCC, mas o problema central era como o Estado

poderia se juntar a uma organização em que os seus objetivos se definiam em função desse

Estado?

Sobre esta questão, Valigy (1989, pp. 33, 34) destacava na sua análise o problema de

privilegiar a oposição à África do Sul em detrimento da definição dos objetivos próprios da

região. Ou seja, para este autor, a meta de desenvolvimento não deveria se definir em termos de

um Estado. Além disso, a falta de capacidade própria de investimentos apontava como problema

148

Em Moçambique, o governo, para além de ter procedido a reformas que concorreram para a mudança da

constituição e estabelecimento de bases para a reconciliação nacional, entrou em conversações com a RENAMO,

tendo-se acordado um cessar fogo parcial nos corredores econômicos do Limpopo e da Beira, criando-se

possibilidade de se alcançar um cessar fogo geral que tornou possível as negociações e o Acordo de Paz em 1992.

149

No caso de Angola, com a mediação de Portugal, o governo angolano e a UNITA, levaram a cabo conversações

em que se registraram importantes progressos, abrindo-se esperança de um acordo entre o governo e a UNITA. Em

1991 as negociações entre a UNITA e MPLA culminaram com os Acordos de Bicesse que levaram a convocação

das primeiras eleições em 1992. A UNITA não aceitou as eleições e retornou a guerra. As tentativas seguintes de

pacificação foram marcados pelos acordos de paz de Lusaka, de 1994 e o seu fracasso; e finalmente, o acordo de paz

de Luena em abril de 2002, que traduziu a derrota militar da UNITA e o controle do processo de paz pelo governo

do MPLA.

122

central num futuro onde a oposição ao apartheid deixasse de ser atrativo para as fontes

tradicionais, provavelmente menos concentradas no objetivo de desenvolvimento e mais numa

reação à África do Sul. O autor questiona também, se haveria tamanha coesão na ausência do

inimigo comum?

De fato, esses questionamentos levaram com que os Estados aprofundassem o debate

quanto ao futuro da SADCC. Esse aprofundamento resultou na sua reestruturação e conseqüente

transformação. Tais mudanças ocorrem no sentido de não só acomodar a “nova África do Sul”,

mas também, e principalmente, adaptar a região à nova realidade político-econômica

internacional, embora sem abrir mão das lições de sua trajetória e origens próprias.

5.1.O Tratado Constitutivo da SADC

Com as mudanças no cenário regional e internacional, os Chefes de Estado e de Governo

da SADCC, reunidos em 1989, na Cimeira da SADCC, em Harare, Zimbabwe aprovaram o

Comunicado Conjunto, a qual instruía o Conselho de Ministros a formalizar a SADCC por meio

de um estatuto legal apropriado, tendo em conta a necessidade de substituir o Memorando de

Entendimento da SADCC por um Acordo, Carta ou Tratado. O Comunicado Conjunto

estabeleceu ainda que esse arranjo legal tivesse que estar pronto para assinatura até a próxima

Cimeira em 1990.

150

Porém, somente em agosto de 1992, em Winhoek na Cimeira de Chefes de

Estados e de Governo da SADCC foram aprovados a Declaração “Toward Southern Africa

Development Community” e o Tratado que legalmente dava o estatuto jurídico a Southern

African Development Community, ou seja, o “Tratado da SADC”, que entra em vigor em 1993.

Enquanto a declaração apelava à todos Estados e povos da SADC a desenvolverem uma visão de

um futuro partilhado e comum, o Tratado da SADC, constituí o acordo nuclear da SADC, com

obrigações legais dos Estados membros, diferente da SADCC que tinha sido estabelecido através

de uma declaração.

De Conferência transformou-se em Comunidade. Os Estados membros visionam a

África Austral como uma região caracterizada pela paz, boa vizinhança e tranqüilidade, e onde as

nações tenham maior crescimento econômico e seus cidadãos gozem de prosperidade duradoura

como um direito humano fundamental. Apesar de existir afinidades históricas, culturais, sociais,

150

SADC. Communique from the 1989 SADC Summit. 25 de agosto de 1989, Harare, Zimbabwe.

123

problemas comuns, o processo de integração na SADC está baseado cinco princípios

fundamentais: i) igualdade soberana de todos Estados membros; ii) solidariedade, paz e

segurança; iii) direitos humanos, democracia e Estado de direito; iv) equidade, equilíbrio e

benefício mútuo; e v) resolução pacífica das disputas. É em conformidade com estes princípios

que a integração se norteia.

Ao longo dos anos, o Tratado da SADC foi sofrendo emendas, já previstas no próprio

texto. Em termos de objetivos o Tratado da SADC estabeleceu:

i) Promover o crescimento econômico sustentável e eqüitativo e o desenvolvimento

socioeconômico que irá garantir o alívio da pobreza com o objetivo final da sua

erradicação, melhorar o padrão e a qualidade de vida dos povos da África Austral

e apoiar os socialmente desfavorecidos, através da integração regional;

ii) Promover os valores políticos comuns, sistemas e outros valores que são

transmitidos através de instituições que são democráticas, legítimas e eficazes;

iii) Consolidar, defender e manter a democracia, a paz, a segurança e a estabilidade;

iv) Promover desenvolvimento auto-sustentado com base na auto-suficiência coletiva

e a interdependência dos Estados membros;

v) Atingir a complementaridade entre as estratégias nacionais e regionais e

programas;

vi) Promover e maximizar o emprego produtivo e utilização dos recursos da região;

vii) Atingir a utilização sustentável dos recursos naturais e a proteção eficaz do

ambiente;

viii) Reforçar e consolidar as longas afinidades históricas, sociais e culturais e as

relações entre os povos da região;

ix) Combater o HIV/AIDS e outras doenças transmissíveis ou mortais;

x) Assegurar que a erradicação da pobreza é abordada em todas as atividades e

programas da SADC; e

xi) Integrar o gênero no processo de construção da comunidade.

Para alcançar esses objetivos, o Tratado requer que a SADC:

i) Harmonize as políticas sócio-econômicas, políticas e os planos dos Estados

membros;

124

ii) Encoraje o povo da região e as instituições regionais a tomar iniciativas para o

desenvolvimento de laços econômico, social e cultural em toda a região e para

participarem plenamente na implementação dos programas e projetos da SADC;

iii) Crie instituições e mecanismos apropriados para a mobilização dos recursos

necessários para a execução dos programas e operações da SADC e suas

instituições;

iv) Desenvolva políticas que visem a eliminação progressiva dos obstáculos à livre

circulação de capitais e de trabalho, de bens e serviços, e dos povos da região em

geral, entre os Estados membros;

v) Promova o desenvolvimento dos recursos humanos;

vi) Promova o desenvolvimento, transferência e domínio da tecnologia;

vii) Melhore a gestão e o desempenho econômico através da cooperação regional;

viii) Promova a coordenação e a harmonização das RI dos Estados membros;

ix) Assegure a compreensão internacional, cooperação e apoio, e mobilizar o fluxo de

recursos públicos e privados para a região; e

x) Desenvolva outras atividades em que os Estados membros possam decidir, em

prol dos objetivos do tratado.

151

O Tratado da SADC (com as novas emendas) estabeleceu a criação de instituições

regionais, as quais se encontram todas em pleno funcionamento, nomeadamente:

i) Cimeira de Chefes de Estado e de Governo – constitui a instância máxima da

organização. A Cimeira é a última instituição fazedora de políticas, com a

responsabilidade de orientar a política e controlar as funções da comunidade.

Reúne-se ordinariamente uma vez por ano. Durante a Cimeira, o presidente

cessante passa o poder ao vice, e um novo vice é eleito para presidir no ano

seguinte;

ii) Troika – a Troika consiste em presidentes anteriores, atuais e futuros da SADC,

os quais asseguram a implementação de tarefas e decisões, bem como provisão de

151

N°s. 1 e 2 do Artigo 5 do Tratado da SADC.

125

orientação de políticas para as instituições da SADC no período entre as cimeiras

regulares da SADC. O sistema da troika opera ao nível da Cimeira de Chefes de

Estado e também ao do Órgão de Cooperação Política, de Defesa e Segurança, do

Conselho de Ministros e Funcionários do Comitê Permanente;

iii) Órgão de Cooperação Política, de Defesa e Segurança - Este órgão foi criado em

28 de junho de 1996, em Gaborone, e constitui a sucessora dos ELF. EM 2001,

foi adotado o Protocolo sobre a Cooperação nas Áreas da Política, Defesa e

Segurança, que cria o quadro legal em que o órgão exista e opere. Esta nova

instituição foi criada com o objetivo geral de promover a paz e a segurança da

região;

iv) Conselho de Ministros – Os ministros de cada Estado membro reúnem-se em

Conselho, geralmente dos Ministérios das Relações Exteriores e Desenvolvimento

Econômico, Plano ou Finanças. O Conselho é responsável pela supervisão e

monitoria das funções e desenvolvimento da SADC, e de assegurar que as

políticas sejam devidamente implementadas, bem como de fazer recomendações à

Cimeira de Chefes de Estados. O Conselho reúne-se antes da Cimeira e pelo

menos numa outra oportunidade durante o ano, e é presidida pelo país que detém

a presidência da SADC;

v) Comitê Integrado de Ministros - Esta é uma nova instituição visando assegurar

orientação apropriada das políticas, coordenação e harmonização de atividades

transversais. É constituído por pelo menos dois ministros de cada Estado membro

e presta contas ao Conselho de Ministros;

vi) Comitê Permanente dos Oficiais Seniores – consiste num Secretário Permanente

ou um funcionário de nível equivalente de cada Estado membro. Este comitê é

essencialmente técnico, de aconselhamento ao Conselho de Ministros e reúne-se

antes deste Conselho, sob a presidência do mesmo país em frente da SADC. O

Comitê Permanente atua como assessor técnico do Conselho ao qual também se

reporta. Os membros do comitê têm responsabilidade dupla, pois também são

pontos de contato;

vii) Secretariado - constitui a principal instituição executiva da SADC, e é

responsável pelo planejamento estratégico, coordenação e gestão dos programas

126

da SADC, e implementação do plano estratégico regional. O Secretariado

organiza e administra as reuniões da SADC e é responsável pela administração

geral e financeira da comunidade, com a sua sede em Gaborone, Botswana. O

funcionário sênior é o Secretário Executivo que é nomeado pela Cimeira de

Chefes de Estado e de Governo;

viii) Tribunal – O Tribunal da SADC é responsável por assegurar a aderência e

interpretação das provisões do tratado e instrumentos subsidiários e arbitrar

disputas quando trazidas ao organismo;

ix) Comitês Nacionais da SADC – Estes Comitês são compostos por parceiros chave

provenientes do governo, setor privado e sociedade civil nos Estados membros da

SADC. A sua função principal é providenciar subsídios ao nível nacional na

formulação de políticas, estratégias e planejamento regionais, bem como de

coordenar e orientar a implementação ao nível nacional. Os comitês são também

responsáveis pela iniciativa de projetos.

O Tratado da SADC prevê ainda que outras instituições possam ser estabelecidas

conforme necessário. Apesar da SADC possuir uma estrutura bem mais sólida que a sua

antecessora, permaneciam críticas quanto ao seu caráter descentralizado de operacionalização e

das suas atividades, a maior parte das reuniões e órgãos careciam de qualquer poder decisório,

em prerrogativa sempre da Cimeira de Chefes de Estado e de Governo. Estas críticas têm levado

a freqüentes reestruturações ou ajustamentos, algumas das quais ainda em curso.

152

A implementação do Tratado da SADC é atribuída aos protocolos setoriais, considerados

cruciais para o alcance dos objetivos da organização. Nesse âmbito, os Estados celebram

152

Inicialmente a SADC operava através de setores cuja coordenação cabia a cada Estado membro. Os Estados

membros argumentavam que era uma forma de cada Estado sentir-se responsável perante a organização. Cada

Estado coordenava o setor que possuía vantagens comparativas e cabia a ele a promoção de desenvolvimento e

cooperação nesse setor. Críticos desta abordagem (parceiros e doadores) argumentavam que havia dispersão de

esforços e recursos, não havia a maximização dos fundos doados pelos parceiros e os setores não tinham a mesma

dinâmica. Por isso era necessário encontrar mecanismos de racionalizar a agenda, estruturas e setores e centralizar a

coordenação seguindo o modelo da UE. Isto daria também poderes ao Secretariado para decidir sobre as melhores

estratégias de integração. Assim, em 1999 em Maputo decidiu-se pela reestruturação que culminou com a abolição

dos setores e a criação dos clusters, coordenados pelo Comitê Integrado de Ministros e pelo Comitê Ministerial do

Órgão, servidos por direções baseadas no Secretariado.

127

protocolos em várias áreas de cooperação que definem o escopo e objetivos, bem como

mecanismos institucionais para cooperação e integração. Estes protocolos são aprovados pela

Cimeira de Chefes de Estados sob a recomendação do Conselho de Ministros, sendo que cada

protocolo fica aberto a assinatura e ratificação por cada Estado membro. Desta forma, este

transforma-se em um documento legal, em todos Estados que concordem, e ficam obrigados a

ajustar seus dispositivos legais em concordância com o documento, seguindo os princípios do

Direito Internacional relativo aos tratados internacionais. O protocolo entra em vigor trinta dias

depois da ratificação por maioria de dois terços dos Estados membros e é apenas válida aos

Estados membros signatários. Após a entrada em vigor o Estado membro pode fazer parte deste

apenas através da adesão.

Até a presente data, vários protocolos foram aprovados, estes incluem protocolos de:

combate ao ilícito de droga; contra a corrupção; controle de armas de fogo, munições e outros

materiais relacionados; cultura, informação desporto; gênero e desenvolvimento; educação e

treinamento; energia; extradição; facilitação do movimento de pessoas; pescas; florestas; saúde;

imunidades e privilégios; assuntos jurídicos; mineração; auxílio judiciário mútuo em matéria

penal; cooperação política, defesa e segurança; cursos de água compartilhados (revisto); turismo;

comércio; transportes, comunicações e meteorologia; tribunal e regras de procedimento;

conservação de vida selvagem e a execução da lei. Esses protocolos providenciam uma base

política legal com vista a desenvolver e lograr os objetivos regionais. O Protocolo Comercial

constitui o mais significativo, uma vez que constitui o núcleo da agenda de integração, sendo

considerado crucial para o sucesso da SADC.

5.2. A Nova Agenda da SADC: Prioridades

A transformação da SADCC em SADC através do Tratado de 1992 é um exemplo

primordial que demonstra como a África Austral reconheceu as mudanças em vários níveis e

tomou passos adiante para ajustar-se a essas mudanças. A declaração que precede o Tratado da

SADC contêm um breve panorama e análise de novas oportunidades e demandas levantadas

pelas mudanças na região e no ambiente internacional e que constituíram-se como justificativa e

motivação para uma cooperação mais estreita e propósitos de construção de uma comunidade. A

128

globalização econômica com a sua ênfase na liberalização econômica, a tendência da formação

de blocos e a globalização das finanças e produção jogou um papel decisivo na transformação da

SADC em que poderia, pelo mesmo em termos teóricos, concentrar na integração regional, ao

invés da cooperação regional que caracterizava a SADCC.

Por outro lado, a ocorrência de uma onda de democratização acompanhada com os

programas de ajuste estrutural do Fundo Monetário Internacional (FMI) e Banco Internacional

para Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD), contribuíram para o estabelecimento da SADC.

De fato, a relativa estabilidade política e os regimes dos Estados da região, se comparado aos

demais Estados da África, após a década de 1990, consistem em Estados constitucionalmente

democráticos (Angola, Zâmbia, Malawi, Moçambique, Botswana, Swazilândia, África do Sul e

Ilhas Maurícias, Zimbabwe e Namíbia, Ilhas Seychelles e RDC) representando, de fato, enorme

avanço e constituindo fatores cruciais para o melhor concerto regional. Mas, o debate se tais

evoluções refletem uma tendência de longo prazo esta longe de terminar. É necessário destacar

que essa estabilidade regional não é suficiente para caracterizar democracia ou estabilidade

política já que situações de instabilidade políticas como caso do Zimbabwe, Madagáscar e RDC

têm persistido minando essa convergência regional.

Apesar de persistiram certas incertezas quanto ao maior concerto regional, ficou claro

que o período da década de 1990 inaugura-se uma nova fase da cooperação e integração na

SADC. Diferente da SADCC que foi motivada por fatores políticos e de segurança, a SADC vai

se moldar mais de acordo com a nova conjuntura econômica internacional e de acordo com os

novos desafios regionais, continentais e internacionais. O crescimento econômico e

desenvolvimento inseridos dentro do paradigma marcadamente neoliberal tornaram-se a nova

força motriz ideológica que governou as decisões da SADC rumo a integração regional. Na

segunda metade da década de 1990 e princípios do ano 2000, a SADC alarga-se (ao acolher

novos membros) e adota importantes políticas com vista ao aprofundamento da integração.

129

“the key driver for development

and deeper integration within the SADC over next 15 years is

market integration”

Aziz Pahad, 2006

CAPÍTULO 3 - A SADC RUMO A INTEGRAÇÃO: DO APROFUNDAMENTO À SUA INSERÇÃO NO

CONTEXTO AFRICANO

1.A SADC Pós-Apartheid

O período da década de 1990 foi marcado por mudanças no seio da SADC, cujas medidas

concretas se basearam na sua transformação e reestruturação. Para além de que, neste período os

membros aumentarem de 9 para 14, com adesão da Namíbia, em 1990, da África do Sul em

1994, das Maurícias, em 1995, e das Seychelles e RDC, ambos em 1997. A inclusão da RDC na

SADC seguiu mais a critérios de ordem econômica e estratégica, embora haja quem inclua a

RDC dadas as tradições ligações da zona mineira do Katanga com os portos situados em Estados

do sul do continente como caso específico do Porto de Lobito em Angola. Igualmente a inclusão

da Tanzania segue mais a critérios de ordem histórica, política e estratégica que com critérios de

ordem econômica, havendo opiniões que consideram este Estado como pertencente à África

Oriental, região com a qual mantêm relações econômicas mais intensas (CARDOSO, 1994).

Dentro deste quadro de alargamento da SADC, especial atenção foi dada a África do Sul,

por ela constituir o peso econômico regional e por ter sido o centro da gravitação das relações

regionais nas últimas décadas. A África do Sul constitui a economia dominante da região, seu

PIB em 1990 foi quase quatro vezes maior do que o resto do total da região, adquiria 7% dos

produtos da região e produzia 30% das mercadorias importadas da região. A sua economia é a

mais sofisticada e diversificada da região (HENTZ, 2005, p. 1). A inclusão da África do Sul na

SADC representou desafios fundamentais na dinâmica das relações políticas, econômicas e de

segurança. A África do Sul saiu de adversário para tentar ocupar um lugar de destaque na SADC,

o que criou novos constrangimentos na dinâmica da cooperação e integração.

1.1.O Papel da África do Sul na SADC

A partir dos anos 1990, o debate sobre o papel de uma “nova África do Sul” na região

acentuou-se. A nível interno da África do Sul, o governo do ANC enfrentava desafios

130

fundamentais, que de princípio representavam novas limitações na sua atuação regional. Para a

SADC a questão que se colocava era como a “nova África do Sul” dirigiria as relações com os

Estados vizinhos e dentro da SADC, particularmente? Havia no geral um otimismo quanto a

adesão e o papel sul-africano na SADC, esse otimismo foi expresso na Cimeira de Chefes de

Estado e de Governo da SADCC em 1990 em que os Chefes de Estado indicavam que, a

expectativa de uma África do Sul pós-apartheid na região era:

(...) to fill the role of present co-operating partners through the provision of aid and

investment capital to SADCC member states.

153

Embora houvesse otimismo por parte da SADC quanto ao papel de impulsionador de

desenvolvimento que seria desempenhado pela África do Sul, nos primeiros anos da sua atuação

pós-apartheid, a nova África do Sul não rompeu completamente com os interesses econômicos

do anterior regime.

154

Para Hentz (2005, p. 3) o novo governo do ANC, que chega ao poder com

a eleição de Nelson Mandela em abril de 1994,

155

tinha que equilibrar entre as exigências de uma

poderosa elite econômica que havia sido enriquecida pelo apartheid e daqueles que foram por ela

vítimas, o que representava desafios fundamentais para o governo.

De acordo com Davies (1993) a questão da cooperação regional e integração pós-

apartheid tem de ser vista a partir de dois planos de fundo, em primeiro lugar, de uma crise

estrutural no padrão de interação regional estabelecido durante o período do apartheid, e em

segundo lugar de uma contra tendência decorrente da redução das barreiras políticas para a

África do Sul se re-engajar com a região. Para Davies todas as maiores forças na África do Sul

153

Citado por Leistner (1992, p. 7).

154

Algumas evidências deste “não rompimento” são ilustradas na análise de Döpcke (1998), onde menciona a

existência de um “pacto de elites” durante o período de transição sul-africana.

155

Na década de 1990 as negociações para o processo de transição encontravam-se no seu estágio mais avançado, o

ANC, sob liderança de Nelson Mandela, assume a maioria no parlamento após as eleições de 1994. Antes das

eleições a África do Sul foi liderada por um Governo de Unidade Nacional, que contava com a presença de vários

partidos, onde se incluía também o Partido Nacional Africânder. As inevitáveis diferenças no seio do Governo de

Unidade Nacional levaram a saída do Partido Nacional Africânder, deixando o ANC a atuar como partido

governista, apesar de ainda em conjunto com forças importantes, como o caso do Partido Comunista e o Inkhata

Freedom Party. Nas segundas eleições, o ANC sai vitorioso com cerca de dois terços dos votos, colocando Thabo

Mbeki na presidência.

131

pareciam concordar que o período pós-apartheid devia possibilitar algumas formas de

cooperação mais próxima e integração econômica entre todos os Estados da África Austral

incluindo a África do Sul.

A nível interno as percepções sobre que modelo de cooperação ou integração a África do

Sul deveria seguir com os vizinhos diferia amplamente. Enquanto a minoria branca, e muito mais

o setor corporativo viam o futuro da cooperação regional numa perspectiva não mais do que o

retorno as velhas relações econômicas anteriores da década de 1970, a nova onda democrática

emergente e liderada pelo ANC era mais otimista quanto à cooperação e integração na região. O

ANC foi claro e consistente quanto às prioridades da política externa e as relações regionais. Nas

suas declarações atribuía especial atenção e prioridade a SADC e aos Estados vizinhos. Nos

documentos de discussão sobre política externa da década 1990, o ANC enfatizava que:

The region sustained us during our struggle and our destiny is intertwined with the

region; our peoples belong with each other. Southern Africa is, therefore, a pillar upon

which South Africa‟s foreign policy rests. (…) Closer regional co-operation and

economic integration after apartheid will benefit the entire region. Defining the terms,

conditions and principles on which this should be constructed, is of fundamental

importance.

156

Consciente das relações econômicas desiguais com os Estados vizinhos, as declarações

do ANC não deixaram dúvidas de que a África do Sul pós-apartheid pretendia eliminar esta

assimetria, bem como a geopolítica da era do regime do apartheid. O ANC definia como

objetivos básicos na região, uma cooperação intensiva com os Estados vizinhos, integração

econômica da região e a reconstrução da África Austral. Sendo que, a nova ordem regional se

basearia em igualdade, ou seja:

“The construction of a new regional order will be a collective endeavour of all the free

peoples of Southern Africa and (…). A democratic South Africa should therefore

explicitly renounce all hegemonic ambitions in the region. It should resist all pressure to

become the „regional power‟ at the expense of the rest of the sub-continent; instead, it

156

ANC. Foreign Policy in a New Democratic South Africa: A Discussion Paper, October 1993. African National

Congress, Department of International Affairs, Johannesburg, 1993; e ANC. Foreign Policy Perspective in a

Democratic South Africa. African National Congress, Department of International Affairs, Johannesburg, 1994.

Também em <http://www.anc.org.za/ancdocs/policy/ > (Acesso em 20 de outubro de 2009).

132

should seek to become part of a movement to create a new form of economic interaction

in Southern Africa based on principles of mutual benefit and interdependence”.

157

Por seu turno, o Presidente Nelson Mandela enfatizava esta posição ao declarar que:

Southern Africa will (…), only prosper if the principles of equity, mutual benefit and

peaceful cooperation are the tenets that inform its future. (…) Democratic South Africa

will, therefore, resist any pressure or temptation to pursue its own interests at the expense

of the subcontinent. We are sensitive to the fact that any program that promotes greater

cooperation and integration in Southern Africa must be sensitive to the acute imbalances

in existing regional economic relations. Any move toward a common market or economic

community must ensure that industrial development in the entire region is not prejudiced.

It is essential therefore that a program to restructure regional economic relations after

apartheid be carefully calibrated to avoid exacerbating inequities (MANDELA, 1993, pp.

91, 92).

Ao mesmo tempo em que renunciava as políticas dos governos antecessores, o

movimento democrático sul-africano emergia com uma alternativa das relações regionais que se

baseava na visão de que o comércio regional e outras relações econômicas precisavam ser

reestruturados como parte integral do processo de transformação do então padrão de

crescimento. Esta reestruturação das relações regionais foi inicialmente visto largamente como

uma questão de equidade. Em outros termos, a crítica do resto da região sobre o impacto nocivo

da discrepância histórica e estrutural no desenvolvimento dos Estados e a devastação causada

pela desestabilização foi vista também como oportunidade e obrigação da nova África do Sul

democrática em trabalhar com os Estados vizinhos na reconstrução das relações numa base mais

equitativa. Existia também um reconhecimento de que a África do Sul não poderia esperar

crescer e desenvolver enquanto os Estados vizinhos ficavam estagnados.

A reconstrução das relações econômicas regionais numa nova base foi também assumida

como uma componente essencial para a nova estratégia de crescimento, que para Davies (1993,

p. 81) assumiria uma visão mista entre “growth through redistribution” e “redistribution

through growth” tanto no plano doméstico, como no plano regional. Era também importante que

a África do Sul desenvolvesse estratégias de crescimento e desenvolvimento em conjunto com os

seus vizinhos para enfrentar os problemas econômicos e sociais, como também os resultados

157

ANC. Foreign Policy in a New Democratic South Africa: A Discussion Paper, October 1993. African National

Congress, Department of International Affairs, Johannesburg, 1993. Também em

<http://www.anc.org.za/ancdocs/policy/ > (Acesso 20 de outubro de 2009).

133

negativos dos programas de ajuste estrutural. No sentido de que, era impossível reconstruir a

economia sul-africana isolada dos seus vizinhos. Tornava-se imprescindível, portanto, participar

em fóruns multilaterais de desenvolvimento como a SADC. Foi na base desta nova postura

política que o seu papel sul-africano pós-apartheid foi concebido como de “natural gateway”

(DAVIES, 1993) da região ou mesmo como aludia Bill Clinton “South Africa can be a beacon of

economic development and prosperity for all Southern Africa”.

158

Este papel da África do Sul era

visto numa perspectiva de comércio exterior e na atração de investimento externo para a região.

O desenvolvimento relativo da economia sul-africana na região constituiria uma porta de

entrada, facilitaria as transferências econômicas, tecnológicas, financeiras do Norte para o Sul e

atração de investimentos externos.

Durante o período de transição sul-africana, um debate mais amplo sobre que tipo de

integração seria apropriado para uma África Austral pós-apartheid se consolida no seio da

SADC. Estudos da então SADCC sobre esta temática tinham identificado três perspectivas de

cooperação e integração regional:

i) O comércio neoclássico ou uma perspectiva de integração do mercado focando a

remoção de barreiras ao comércio intra-regional e a criação de uma sucessão

linear duma área de comércio preferencial, Livre Comércio, União Aduaneira,

Mercado Comum e uma União Econômica ou comunidade;

ii) A perspectiva neofuncional ou integração através de projetos de cooperação. A

cooperação por meio de projetos tinha em vista superar as barreiras baseadas na

produção e infraestruturas para o comércio regional, que deveriam ser prioritários;

iii) A integração na perspectiva de desenvolvimento. Enfatizava a necessidade de

uma coordenação nos níveis micro e macro, envolvendo produção, infra-

estruturas e comércio; a necessidade de assegurar um equilíbrio equitativo dos

benefícios da integração e, em particular, complementar as medidas de

liberalização comercial com medidas compensatórias e corretivas orientadas

particularmente com vista aos Estados menos desenvolvidos (ØSTERGAARD,

1989; DAVIES, 1993).

158

Citado por Hentz (2005, p. 2).

134

Neste debate ficou evidente que a abordagem da integração baseada no desenvolvimento

surgia como preferência inicial, o que acabou endossando o modo de operacionalização setorial

da então SADCC. Sendo que, desde a sua fundação até 2001, a SADC operou através de setores

cuja coordenação cabia a cada Estado membro, os novos Estados que aderiram a SADC na

década 1990 também foram alocados setores específicos, com a exceção da RDC e das

Seychelles.

159

O debate quanto ao aprofundamento da integração na SADC toma lugar num período em

que o movimento democrático sul-africano mal tinha começado a aprofundar a discussão quanto

ao modelo de cooperação ou integração na SADC,

160

embora a orientação geral do ANC não

diferisse da linha da SADC, a de tentar construir uma maior cooperação e integração com base

no longo prazo, a transformação estrutural, construção de consenso com os parceiros e que

tivesse uma perspectiva de desenvolvimento mútuo.

De acordo com Davies (1996, p. 27), havia dois tipos de expectativas quanto à adesão

sul-africana aos organismos regionais, por um lado, a de que o evento fosse catalisador,

conduzindo o processo de cooperação e integração regional e, por outro, a visão de que a

preocupação com os problemas internos levariam à desconsideração dos temas regionais, sem

um esforço sério do governo sul-africano para contribuir com o programa regional. Segundo

avança Davies, tornou-se evidente que, após dois anos, nenhuma destas expectativas se

concretizou. Em outros termos, a adesão sul-africana na SADC e a sua atuação prática

demonstrou “brecha entre princípios políticos e morais de um lado, e a realidade de outro”

(DÖPCKE, 1998). A África do Sul avançou no que Döpcke denominou “geo-economia da era de

Klerk”, sem muita consideração aos interesses econômicos dos restantes Estados. Desta feita,

pautou por uma ofensiva comercial na região que causou muita preocupação nos Estados da

159

No quadro da distribuição setorial aos novos Estados da SADC, a Namíbia coordenou os setores de pesca,

recursos marinhos e assuntos jurídicos, a África do Sul coordenou os setores das finanças, investimento e saúde. A

coordenação setorial envolvia a proposta de políticas, estratégias e prioridades, e os projetos para inclusão no

programa setorial, acompanhamento dos progressos e apresentação de relatórios. Esta forma de operacionalização

foi posteriormente modificada com a reestruturação do modus operadis da SADC iniciada em 1999.

160

Uma abordagem mais aprofundada do debate interno na África do Sul sobre a integração na SADC é encontrado

em Hentz (2005).

135

SADC, especialmente o Zimbabwe, cujas indústrias secundárias se sentiram expostas a uma

concorrência desleal por parte das indústrias sul-africanas.

Esta ofensiva econômica sul-africana deu-se devido a maior abertura proporcionada pelos

Estados africanos. De fato, com a libertação de Nelson Mandela e do início das negociações

constitucionais na África do Sul, os Estados africanos abriram seus mercados para África do Sul.

A economia sul-africana afetada pelo isolamento e pelas sanções internacionais, caracterizava-se

pelo crescimento negativo e uma taxa de desemprego de cerca de 35%, estes fatos levaram com

que respondesse com bastante vigor a abertura econômica proporcionada pelos Estados

africanos. Como resultado, entre 1987 e 1995, as exportações sul-africanas para o resto da África

subiram de 4%, em 1987 e 9,1% em 1992, e para 13% em 1995 do total das exportações. O

principal destino deste comércio era o Zimbabwe, onde de 1990 à 1996 o total das importações

provenientes da África do Sul cresceu de 19% para 38% respectivamente (DÖPCKE, 1998, pp.

149, 150).

A retomada das relações comerciais com África Austral incluiu também Moçambique.

Após a desregulamentação do comércio e a privatização das empresas públicas, o governo

moçambicano efetuou reestruturações que demandavam investimentos estrangeiros, o que levou

a uma maior abertura das relações comerciais com a África do Sul. Sendo que, entre 1992 e

1994, as exportações sul-africanas para Moçambique subiram em 42%, tornando Moçambique o

segundo parceiro comercial sul-africano mais importante em África, fora da SACU. Para além de

beneficiar-se do comércio com Moçambique, a África do Sul obteve uma parcela significativa da

assistência financeira internacional a Moçambique, entrando no país para a reconstrução nacional

pós-guerra. O capital sul-africano deslocou-se, além dos setores de serviços, para outros como, o

hoteleiro, mão-de-obra. As empresas sul-africanas adquiriram amplos contratos para a

construção de infra-estruturas como estradas, pontes, aeroportos, incluído a desminagem, fortes

investimentos nos Corredores de Desenvolvimento, construção de oleodutos, ferrovias e

rodovias, modernização dos portos. Em outros Estados da região a África do Sul atuava nos

mesmos padrões. A África do Sul importava menos dos seus parceiros comerciais africanos,

resultando num alto superávit comercial em relação ao resto da África. A título de exemplo, a

África do Sul exportava 50 vezes mais para Tanzania, 39 vezes mais para Uganda e 20 vezes

mais para o Quênia do que importava desses Estados (BELLUCCI, 2007, pp. 177, 178;

DÖPCKE, 1998, p. 151).

136

Esta atuação sul-africana, nos princípios dos anos 1990, caracterizou-se por não

reciprocidade com os Estados vizinhos, particularmente no que se refere ao intercâmbio

comercial. Os ganhos da atuação econômica sul-africana eram atribuíveis à sua política

econômica regional que combinava a promoção e o incentivo à exportação - principalmente

através do General Export Incentive Scheme, “Sistema de Incentivos à Exportação Geral”

(GEIS) - com fortes elementos de protecionismo do mercado nacional.

161

Em paralelo a política

sul-africana, muitos Estados africanos encontravam-se sob pressões do BIRD, do FMI e da

Organização Mundial do Comércio (OMC) no sentido de liberalizar os seus regimes de comércio

e abertura dos seus mercados, privatizações, medidas até certo ponto inseridas nos programas de

ajuste estrutural.

Desta atuação sul-africana, resultou em conflitos comerciais, que particularmente

opunham a África do Sul e os Estados industrialmente mais avançados da região de outro, com

alguma particularidade entre África do Sul e o Zimbabwe e África do Sul e a Zâmbia, mas com

maior incidência as tensões com o Zimbabwe. A Zâmbia achava que estava sendo tratada

injustamente pelas políticas econômicas sul-africanas e pretendia concluir um acordo bilateral

com a África do Sul. A relação entre a África do Sul e o Zimbabwe encontrava-se num clima

muito mais tenso devido ao término do Acordo Comercial, em 1992.

As tensões comerciais entre a África do Sul e Zimbabwe têm origem histórica. Emergem

quando o Zimbabwe não mais aceitou o papel histórico de mercado natural dos produtos sul-

africanos e manifestou interesse no desenvolvimento de uma indústria secundária que se

concretizou nos anos 1930. O resultado foram as longas negociações envolvendo os dois Estados

e que levaram a conclusão do Acordo Aduaneiro de 1935, que concedia o acesso preferencial ao

mercado sul-africano, sob um sistema de quotas, para certos produtos do Zimbabwe em troca de

concessão de tarifas aduaneiras preferenciais para produtos industrializados sul-africanos

exportados para o Zimbabwe.

Em 1964, foi assinado um acordo de comércio preferencial entre os dois Estados

(posteriormente renovado em 1969). A conclusão deste acordo, aliado as repercussões das

sanções internacionais contra o Zimbabwe (então Rodésia) em 1965, devido a proclamação

161

Uma das evidências de protecionismo sul-africano neste período foi, de acordo com Hentz (2005, p. 92), a

criação do Sistema de Incentivos à Exportação Geral em 1990. Este sistema substituiu os incentivos às exportações

adotados em 1980.

137

unilateral da independência pelo regime de Ian Smith, fez com que o comércio entre África do

Sul e Zimbabwe se fortalecesse. Mais tarde, em 1981, com o governo de Robert Mugabe no

poder, o governo sul-africano cancelou o acordo comercial que mantinha com Zimbabwe.

Depois de um esforço político, o Zimbabwe conseguiu renegociar mais uma prorrogação do

acordo. As tensões comerciais voltam à tona quando o acordo de 1964 é denunciado pela África

do Sul em 1992. O governo sul-africano publicamente declarou a sua intenção de renegociar o

acordo, mas, na prática, empregou diversas estratégias para retardar a renegociação, inibindo

assim a sua conclusão.

162

O resultado prático para o Zimbabwe foi o encarecimento das suas

exportações, e da parte sul-africana verifica-se a prática de protecionismo contra uma variedade

de produtos zimbabweanos, sobretudo as exportações da indústria têxtil e de vestuário. O

protecionismo sul-africano de um lado e a ofensiva exportadora de outro, afetaram a economia

zimbabweana, o que provocou certa indignação por parte do governo de Robert Mugabe. Robert

Mugabe chegou a referir que:

“South Africa cherishes the notion that because it is the most developed country

in the region it can use other SADC countries as receptacles for its good while

protecting its own industries”.

163

O Zimbabwe e Zâmbia levantaram o assunto na Cimeira de Chefes de Estado e de

Governo da SADC em 1996, acusando a África do Sul de promover dumping e de subsidiar suas

mercadorias. A África do Sul foi criticada pela sua atuação na região. Em certa medida, os

atrasos em lidar adequadamente com estas preocupações, contribuiu muito para percepções de

desconfiança das intenções sul-africanas na região. Estas tensões comerciais ditaram com que em

1996, se criasse o Trade Negotiating Forum, “Fórum de Negociação Comercial” (TNF) para

lidar com negociações multilaterais e bilaterais e divergências de caráter comercial. A primeira

reunião do TNF ocorreu em maio de 1996 em Dar-es-Salaam, na Tanzania, para discutir vários

aspectos comerciais bem como o draft do Protocolo Comercial.

A atuação sul-africana nestes primeiros anos caracterizou-se pelo baixo perfil em relação

à política regional e certas tensões com Estados da região, o que até certo ponto agravou-se em

162

Desde 1991 as negociações do acordo comercial se arrastaram, chegando ao ponto de desânimo no final de 1995.

163

McGowan & Ahwireng-Obeng, 1998; citado por McGowan (2006, p. 329).

138

função das dúvidas sobre o compromisso daquele Estado com a integração regional. A mudança

nos moldes da atuação sul-africana só começa a verificar-se em 1996 quando assume a

Presidência da SADC. A África do Sul passa a assumir maior responsabilidade na organização,

revoga as leis protecionistas o que possibilitou maior abertura e aceita se vincular a

regulamentação e ao equilíbrio no âmbito do aprofundamento da integração regional. As

divergências comerciais que eventualmente emergiam eram levadas à discussão no âmbito do

TNF.

De qualquer forma, é inegável que a adesão sul-africana à SADC adicionou um valor

econômico a região, por constituir a economia mais moderna da região e com mais vínculos com

a economia global. Houve o incremento da área de mercado, nos recursos disponíveis, maiores

oportunidades de investimentos, nova injeção de capital, de mão-de-obra técnica especializada,

de técnicas de produção e aproveitamento de recursos, fatores que contribuiriam para o

aprofundamento da integração. Mas, as diferenças econômicas entre a África do Sul e outros

Estados não deixaram de constituir preocupação para os restantes Estados da SADC. Estas

diferenças são visualizadas na Tabela 19 dos indicadores econômicos básicos, do período

compreendido entre 1989 a 1994 (o período de transição sul-africana).

Tabela 19. Estados da SADC: Indicadores Econômicos Básicos (1989 e 1994)

1989

1994

País

Área

Pop.¹

PIB.²

E.V.

PIB

per capita

Pop.¹

PIB²

E.V.

PIB per capita

África do Sul

1,223

35.0

80.4

2,456

40.4

115.0

2,835

Angola

1,247

9.7

7.7

1,047

10,7

4.1

384

Botswana

585

1.2

2.5

2,199

1.4

3.9

2,666

Lesotho

1.7

0.3

293

2.0

0.9

424

Malawi

119

8.2

1.4

184

9.5

1.4

130

Mauríciasª

1.1

2.3

2,021

1.1

3.5

3,134

Moçambique

802

15.3

1.1

16.6

1.9

Namíbia

824

1.7

1,507

1.5

2.9

1,924

Swazilândia

0.7

1.7

961

0.8

1.1

1,311

Tanzania

945

23.8

2.5

106

28.8

3.4

119

Zâmbia

753

7.8

4.7

539

9.2

3.4

367

Zimbabwe

391

9.5

5.3

678

11.2

6.3

568

Total/Média

6,938

115.7

111.6

1,007

1.007

147.6

1,163

População em milhares de quilômetros quadrados;

Produto Interno Bruto em bilhões de US$;

Esperança de vida;

ª Este Estado ainda não era membro da SADC.

Fonte: UN Statistical Yearbook, 1996, 1999 e 2000; Human Development Report, 1993-1997, 1999 e 2000;

Namburete (2002, p. 136).

139

A Tabela 19 indica que, no período compreendido entre 1989 e 1994, a economia sul-

africana é três vezes mais que os restantes Estados da SADC juntos, o que demonstra a sua

posição privilegiada. Em 1989, a África do Sul, com pouco mais de 30% da população e 18% do

território da região, produziu cerca de 72% do PIB da região, tendo este valor subido para 78%

em 1994.

164

Para equilibrar este fortalecimento do poder econômico sul-africano, havia percepção de

que as políticas, estratégias e programas de desenvolvimento econômico da região deveriam ser

concebidos de forma a que todos os Estados tivessem as mesmas oportunidades de investimento,

de produção, de comércio, de criação de postos de trabalho. Percebia-se igualmente que o

crescimento e desenvolvimento econômico equilibrado, a estabilidade política e a segurança na

região seriam difíceis de alcançar num contexto de grandes disparidades, desigualdades e de uma

persistente dependência. Aliado a estes problemas constatava-se a fraca competitividade entre as

economias da região.

Consciente destas desigualdades econômicas, a partir de 1994, a SADC promove novas

iniciativas políticas e desenvolve programas com vista ao aprofundamento da integração. Dessas

iniciativas, destaca-se o início do concerto regional para a liberalização comercial cujo culminar

foi a adoção do Protocolo Comercial em 1996. Com este protocolo, os Estados da SADC

previram-no como instrumento que equalizaria os ganhos econômicos na região ao mesmo

tempo em que reiteravam o compromisso do aprofundamento da integração regional. As relações

comerciais e os benefícios daí decorrentes foram vistas numa perspectiva de diminuir as

assimetrias de desenvolvimento existentes na região, o que, mais tarde, embora sob um clima

geral protecionista e defensivo os Estados aceitaram se vincular a este regime. Desse modo, a

abordagem comercial e de integração dos mercados no seio da SADC ou a sua forte agenda

econômica surge quatro anos mais tarde, depois do lançamento da SADC em 1992, ou seja, com

a adoção do Protocolo Comercial em 1996.

Para além dos aspectos de natureza econômica, as relações regionais no âmbito da

cooperação política e de segurança eram incertas. Apesar da região gozar de uma relativa

164

Outros fatores identificados para o fraco desempenho econômico na região incluem: i) políticas pouco adequadas

e insuficiências de gestão; ii) problemas da Balança de Pagamentos e a fraca base produtiva; iii) taxas de

crescimento da população superiores as do crescimento da produção; iv) desequilíbrios regionais; v) ação do regime

do apartheid.

140

acalmia (na segunda metade da década de 1990) em termos de conflitos interestatais, existiam

tensões consideráveis que minavam a coesão regional. A questão central que minou a coesão da

SADC e ocupou o discurso sobre a segurança e cooperação política na SADC foi o Órgão

Político, de Defesa e Segurança da SADC estabelecido em 1996 que presentemente norteia a

dinâmica das relações nas esferas política, de defesa e segurança.

1.2.As Relações na Esfera Política, de Defesa e Segurança

A SADC dos anos 1980 era considerada como uma organização coesa com um alto grau

de solidariedade entre os Estado membros. Esta coesão havia sido forjada nas lutas de libertação

nacional e reforçada com a ofensiva sul-africana dos anos 1978 a 1989. Essas experiências

criaram laços, afinidades políticas, morais e ideológicas. Porém, a partir de 1997, os laços

começaram a mostrar rupturas como resultado das potenciais rivalidades intra-estatais e

interestatais, muitas delas ocasionalmente abordadas nas reuniões da SADC, mas que nunca

totalmente explicadas. Essas fissuras exacerbadas com a inclusão sul-africana na SADC,

ameaçaram ruir com a coesão da organização.

As tensões entre os Estados da SADC emergem aquando da decisão de incluir a RDC na

SADC, essa decisão fundamentava-se, ironicamente – para além das razões de natureza

econômica - pelo desejo de tentar evitar uma futura exacerbação do conflito na RDC que

mostrava sinais de poder extrapolar as fronteiras, embora em alguns pontos do país já se

verificava essa tendência. Como resultado dos desenvolvimentos da situação na RDC nasce

alianças dentro da própria SADC que se expunham como grupos diferentes e divergentes na

resposta ao conflito que eclodiu na RDC.

165

Como conseqüência, a SADC tornou-se, desde o

início de 1997, essencialmente, uma organização “bipolar”, virtualmente representado por dois

Estados que aspiravam o estatuto de poder regional (a África do Sul e o Zimbabwe) e seus

respectivos aliados. De acordo com Williams (2001, pp. 106-108) surgiram dois tipos de blocos

165

Quando em 1997 os rebeldes do Congo, apoiados por Laurent Désiré Kabila, derrubaram Presidente Mobuto Sese

Seko, encontraram fortes resistências por parte de diversos grupos para estabelecer o governo nacional, o que levou

com que houvesse uma escalada militar que comprometia a África Austral.

141

no seio da SADC, por um lado o bloc defence treaty (bloco do tratado de defesa)

166

e por outro

lado, o peacemaking bloc (o bloco fazedora da paz). Estes dois agrupamentos adotaram

estratégias qualitativamente diferentes para a resolução do conflito na RDC.

O bloco do tratado de defesa com a suposta liderança do Zimbabwe incluía Angola,

Namíbia e o Estado afetado, a RDC. A característica comum da estratégia adotada por este

agrupamento para resolver o conflito na RDC foi a sua natureza abertamente militarista – a

intervenção de Angola, Namíbia e Zimbabwe para auxiliar o governo de Laurent Désiré Kabila

sem o mandato nem rejeição da SADC (SCHALKWYK, 2005, p. 37)

167

- ou seja, a crença de

que uma solução política poderia ser obtida através do destacamento de forças militares contra

adversários internos (os diferentes grupos rebeldes) do Presidente Laurent Kabila e agressores

externos, particularmente Uganda e Ruanda.

As razões para a adoção desta estratégia eram mais de caráter econômico, estratégico e

político. Em termos econômicos, era evidente que o Zimbabwe e a RDC poderiam beneficiar de

um pacto mútuo, que por sua vez a neutralização dos opositores do governo de Laurent Kabila

constituiria uma oportunidade econômica. Ambos os Estados enfrentavam crises econômicas

profundas, o que exigia novas iniciativas empresariais conjuntas para impulsionar suas

economias e manter seus respectivos governos. Os quatro Estados do bloco do “tratado de

defesa” beneficiar-se-iam de forma estratégica de um governo de Laurent Kabila forte e que teria

obrigações para com eles. Em termos militares, Angola e a RDC pretendiam que fosse removido

a complexa teia de agrupamentos militares que ameaçavam os dois governos, no caso de Angola

estava a UNITA e no caso da RDC, os rebeldes instalados na parte oriental e as forças aliadas ao

Ruanda, entre outros. Politicamente, os quatro Estados se beneficiariam de uma relação mais

estreita capaz de conter as diversas ameaças políticas de modo a facilitar o crescimento

econômico dos seus respectivos Estados.

De outro lado agrupava-se o peacemaking bloc virtualmente representado pela África do

Sul, incluía a Tanzânia, Moçambique e Botswana, mas também contou com o apoio implícito da

Zâmbia, Swazilândia e Malawi. Este bloco era unido por uma ampla abordagem normativa e

166

É referido como bloc defence treaty devido ao pacto de defesa assinado entre Angola, Namíbia, Zimbabwe e

RDC em 1999, em Luanda, Angola.

167

Intervieram também Estados fora da África Austral, como Sudão e Chade.

142

estratégica para a resolução de conflitos, em geral, e na RDC, em particular. A característica

comum destes Estados era a utilização de estratégias diplomáticas e políticas como o principal

instrumento para a resolução de conflitos na região. Sem dúvida, Estados como África do Sul,

Tanzânia, Botswana e Moçambique foram fortemente influenciados por suas próprias

experiências neste sentido. Tanzânia tinha emergido como um dos principais atores na

negociação da crise do Burundi e África do Sul e Moçambique as suas experiências na resolução

de seus conflitos internos.

As razões do risco de ruptura da coesão da SADC neste período são muito complexas,

vão além do conflito Congolês. A era dos ELF tinha claramente mascarado as diferenças mais

fundamentais dentro da SADC e entre os Estados membros. Diferenças essas que até então não

tinham sido reconhecidas. No pós-independência os governos tinham desenvolvido interesses

geoestratégicos e nacionais, que se tornaram mais evidentes com a inclusão da África do Sul na

SADC. A inclusão da África do Sul constituiu ameaça fundamental as antigas lideranças

regionais dos ELF. As diferenças entre a África do Sul e o Zimbabwe, respectivamente os seus

lideres Nelson Mandela e Robert Mugabe em relação ao papel pivô na resolução de conflitos e

liderança política da região, simbolizou as tensões no seio da SADC, embora essas tensões

tivessem também motivações econômicas como abordado na seção anterior. O modo de atuação

sul-africana no conflito da RDC levou com que “publicamente fosse acusado de omissão,

favorecimento aos rebeldes e desejo de exercer hegemonia regional” (MENEZES e PENNA

FILHO, 2006, p. 162).

Para além do envolvimento na situação da RDC, o envio de tropas sul-africanas e

tswanas (de Botswana) para controlar a rebelião ocorrida no Lesotho, em setembro de 1998,

engendrou novas declarações contra o governo sul-africano. As ações sul-africanas foram

consideradas como sendo de demonstração de política de potência regional, pese embora os

sucessos no terreno não eram muito satisfatórios.

168

Outros pontos de fricção na região tinham

haver com a relação entre Angola e África do Sul. O contínuo fornecimento de armas à UNITA,

por parte de agências baseadas na África do Sul. Embora não fosse o governo sul-africano, a

168

A intervenção militar no Lesotho, em 1998, denunciou fragilidades militares sul-africanas, o que até certo ponto

pôs dúvidas a real capacidade e efetividade desse poder a nível regional.

143

falta de controle dessas atividades que continuaram acontecendo no interior do território sul-

africano causou um mal-estar com Angola.

Estas tensões levaram com que a SADC fosse palco de disputas de liderança para a

decisões políticas e de segurança mais importantes da região, particularmente tinha um tom

elevando a disputa entre os Presidentes Robert Mugabe e Nelson Mandela.

No período da SADCC (1980-1992), as questões de segurança na região eram tratadas

pelos ELF ou através deles. Quando se formou os ELF decidiu-se que a sua presidência seria

rotativa de acordo com a antiguidade, daí, ela inicia com o Presidente Julius Nyerere da Tanzânia

e mudou-se para o Presidente Kenneth Kaunda da Zâmbia. O próximo Presidente em termos de

antiguidade era José Eduardo dos Santos de Angola, que, devido a guerra civil em seu país,

preferiu passar a presidência para o próximo na hierarquia, ou seja, Robert Mugabe do

Zimbabwe, que passou a exercer um papel de destaque na organização até a transformação da

SADCC na década de 1990. Com a transformação da SADCC em SADC, a proposta inicial era

de que a defesa e segurança fosse um setor a mais da nova organização. Em 18 de janeiro de

1996, os Ministros da SADC responsáveis pelas relações exteriores e de defesa reuniram-se em

Gaborone, Botswana, para tomar uma decisão final sobre a melhor opção para a SADC lidar com

o setor da cooperação nos assuntos de defesa e segurança. Havia diferenças consideráveis que

giravam em torno da integração do setor na estrutura da SADC ou manter autônoma. O

compromisso assumido foi da criação do Órgão Político, de Defesa e Segurança da SADC (mais

conhecido como o “Órgão da SADC”), a ser inserido na estrutura organizacional da SADC, mas

que operasse apenas a nível da Cimeira de Chefes de Estado e de Governo, por uma troika e

independente de outras estruturas da SADC. Foi proposto que a presidência do órgão fosse na

base de rotatividade anual e que um poderoso Comitê Inter-estatal de Defesa e Segurança fosse

uma das instituições do órgão.

O problema central era a controvérsia entre os sucessivos Presidentes da Cimeira do

Chefes de Estado da SADC - os Presidentes Quett Ketumile J. Masire, Nelson Mandela, Joaquim

Chissano, Sam Nujoma e Bakili Muluzi - que reiteraram a posição de que o órgão não devia ser

independente da SADC, mas sim subordinada à Cimeira de Chefes de Estado e suas decisões

contrariando a posição do Presidente Robert Mugabe, que rejeitava este ponto de vista. Robert

Mugabe pretendia que o órgão se mantivesse separado e flexível seguindo a tradição dos já

extintos ELF. Essa disputa levou a uma forte tensão entre o então Presidente da Cimeira da

144

SADC, Nelson Mandela e o Presidente Robert Mugabe, numa Cimeira da SADC em Blantyre,

Malawi, em agosto de 1997, mas que não conseguiu-se chegar a um consenso quanto ao

problema do órgão.

Como resultado havia uma espécie de dupla liderança na região, a de Robert Mugabe

liderando o Órgão da SADC, dificultando a sua submissão à SADC e a de Nelson Mandela,

enquanto Presidente da Cimeira da SADC, mas ao mesmo tempo reduzindo o papel pivô da

África do Sul na liderança política da região (AARDT, 1997, p. 144). Alguns analistas chegaram

a referir que o órgão existia “merely on paper as an ill-defined and rather unwanted appendage

to the Southern African Development Community”.

169

Diante deste impasse, tal como referencia Nkiwane (2003, p. 64) o Presidente Nelson

Mandela, num anúncio surpreendente, ameaçou deixar o cargo de Presidente da SADC a menos

que a institucionalização do órgão fosse efetuada. O Presidente Robert Mugabe manteve a sua

posição de que certas componentes necessárias para a manutenção da paz e segurança na região

não devia ser “sobreburocratizados”. Diante deste posicionamento, a situação do órgão manteve-

se indefinida. O impasse só foi resolvido com a adoção pela Cimeira de Windhoek, em de março

de 2001 do Protocolo sobre a Cooperação nas Áreas da Política, Defesa e Segurança, que cria o

quadro legal para que o órgão exista e opere. Com esse protocolo, os Chefes de Estado e de

Governo decidiram que o órgão fosse integrado nas estruturas da SADC e passasse a apresentar

o relatório a Cimeira de Chefes de Estados e de Governo.

O Órgão da SADC tem como objetivo geral a promoção da paz e a segurança regional.

Os seus objetivos específicos incluem a proteção dos povos e a salvaguarda do desenvolvimento

da região contra a instabilidade resultante da ausência do estado de direito e de conflitos, a

promoção da cooperação política e o desenvolvimento de valores políticos e instituições comuns,

a promoção da cooperação nas áreas de defesa e segurança, bem como a prevenção e resolução

de conflitos intra-estatais e inter-estatais por meios pacíficos. Para além do seu presidente, o

Órgão da SADC integra uma troika, um Comitê Ministerial, um Comitê Inter-estatal de Política

e Diplomacia e um Comitê Inter-estatal de Defesa e Segurança. A presidência é de caráter anual

e rotativa entre os Estados parte. Após a sua institucionalização o Presidente Robert Mugabe

continuou presidindo o órgão até agosto de 2001 quando, numa Cimeira em Malawi, o então

169

Malan, 1998, p.17; citado por McGowan (2006, p. 329).

145

Presidente de Moçambique Joaquim Chissano foi escolhido como novo presidente. De Joaquim

Chissano para diante, o órgão foi dirigido num sistema rotativo.

170

Na prática, o órgão constitui um fórum da SADC, onde todos os Estados membros,

participam no debate e na decisão sobre questões políticas, de defesa e segurança. No quadro da

implementação do protocolo deste órgão, em 2003 foi adotado o Mutual Defence Pact, “Pacto de

Defesa Mútua”,

171

e em 2004, o Plano Estratégico Indicativo do Órgão da SADC. O Pacto de

Defesa mútua tem como objetivo a união de esforços para a autodefesa coletiva e a preservação

da paz e estabilidade regional.

O pacto estabelece que um ataque militar contra um Estado parte será considerado como

uma ameaça à paz e segurança regionais e respondido com uma ação coletiva imediata por todos

os Estados da SADC. O princípio de não ingerência nos assuntos internos de cada Estado é

limitado pela possibilidade de intervenção, decidida pela cimeira da organização, em caso de

graves violações dos direitos humanos. O Plano Estratégico Indicativo do Órgão da SADC busca

a operacionalização dos objetivos do protocolo que o institui o Órgão da SADC. É um plano de

médio e longo prazo, que indica os objetivos a atingir, a estratégia de implementação e o quadro

institucional das atividades do Órgão da SADC. Este plano estratégico está em harmonia com as

grandes linhas da UA, sobretudo no que respeita aos valores políticos a promover tais como,

democracia, respeito pelos direitos humanos e boa governação e a criação do standby force e

assistência humanitária (força em estado de alerta).

O significado destes eventos para a região indica claramente a existência de um bloco que

optou por uma via inclusiva coletiva e institucional na área de cooperação política, defesa e

segurança. Esta abordagem pode ser verificada nas crises políticas que emergiram no pós

institucionalização do Órgão da SADC. Presentemente, o caso mais complexo em termos

regionais, é a crise interna do Zimbabwe, em que a SADC indicou o então Presidente sul-

africano Thabo Mbeki como mediador da crise (posteriormente substituído pelo atual Presidente

Jacob Zuma). Apesar da África do Sul individualmente possuir instrumentos econômicos

necessários para pressionar o governo de Robert Mugabe de modo a moderar a sua atuação, na

170

Os Presidentes Robert Mugabe e Benjamin Mkapa formaram a troika com Joaquim Chissano até agosto de 2002.

171

SADC. Mutual Defence Pact. In: SADC Strategic Indicative Plan for the Organ on Politics, Defence and

Security. Gaborone, Botswana, SADC Secretariat, 2004.

146

prática Mbeki preferiu atuar de forma discreta, através do que foi chamado quiet diplomacy

(diplomacia silenciosa)

172

- amplamente criticada - mas que têm seguido as diretrizes emanadas

pela SADC. Esta quiet diplomacy visou convencer Robert Mugabe a inverter a sua política,

nomeadamente na questão da reforma da terra, mas cujo efeito tem sido nulo. Mesmo com o

recente estabelecido Governo de Unidade Nacional a situação no Zimbabwe tem se mostrado

frágil, sem garantia de uma estabilidade efetiva a curto e médio prazos.

A outra crise em andamento na região é a de Madagáscar, resultado do golpe de Estado

ocorrido em princípios de março de 2009, o que custou a suspensão de Madagáscar da SADC e a

condenação do governo golpista, por meio de uma decisão unânime da Cimeira Extraordinária da

SADC de 30 de março de 2009. Nesta crise o então Presidente de Moçambique Joaquim

Chissano foi nomeado como mediador, o que demonstra a dificuldade de um país, de forma

isolada tomar partido nas questões regionais em detrimento das ações coletivas e dos órgãos

formais estabelecidos pela SADC.

Apesar de terem persistido tensões entre os Estados da região e a exceção das crises

internas do Zimbabwe e Madagáscar, a África Austral têm experimentado um período de relativa

acalmia, caracterizado pela inexistência de conflitos interestatais ou de caráter geopolítico. O

conflito na RDC constituía o único na região que ameaçava exacerbar-se e transbordar além

fronteira. Até certo ponto, a realização das primeiras eleições na RDC, em 8 de julho de 2006

simbolizou o início de um fim a um período de guerra, guerra civil, da confrontação e da

instabilidade que caracterizou as relações regionais nas últimas décadas. Alguns analistas como

Zacarias (2007) consideram a necessidade de um segundo turno para determinar com maior

precisão o clima de estabilidade, embora haja grandes esperanças de que as eleições trarão a paz

e a normalização das relações com seus vizinhos (Angola, Uganda, Ruanda e Burundi).

Para Williams (2001), Schalkwyk (2005), Zacarias (2007) a situação presente da África

Austral indica claramente que não existe dúvidas de que as preocupações na área de segurança

na região têm se afastado da abordagem tradicional da state-centered security para a people

centered security. Este afastamento justifica-se pela percepção de ausência de ameaças a paz e

estabilidade regional e a necessidade de olhar mais os problemas sociais, econômicos ligadas á

172

The Zimbabwe Times. Mbeki Defends Quiet Diplomacy. 12 September, 2008, <

http://www.thezimbabwetimes.com/?p=3926 > (Acesso em 12 de setembro de 2008).

147

segurança humana. É quase consenso entre os autores que preocupações como: as minas

terrestres, porte ilegal de armas ligeiras, tráfico de drogas, crime organizado, pobreza absoluta,

HIV/AIDS, desastres naturais, desenvolvimento ecológico constituem os atuais desafios para a

segurança na África Austral ao mesmo tempo em que constituem oportunidade para a

consolidação da agenda comum de integração dos Estados.

No Protocolo sobre a Cooperação nas Áreas da Política, Defesa e Segurança existem

referências que implicitamente reconhecem a importância da perspectiva da segurança humana

ou da dimensão não militar da segurança. Entre outras referências o preâmbulo refere que “a paz,

segurança e fortes relações políticas são fatores essenciais para criar um ambiente propício para a

cooperação regional e de integração”. No artigo 2, os Estados comprometem-se a “promover o

desenvolvimento das instituições e práticas democráticas nos territórios dos Estados partes e

incentivar a observância dos direitos humanos universais”.

No entanto, a relativa eliminação de obstáculos políticos ou o estabelecimento de uma

agenda comum nas áreas de política, defesa e segurança, possibilitou uma oportunidade para a

implementação da agenda do aprofundamento da integração regional definido essencialmente

pelo Protocolo Comercial de 1996 e pelo RISDP. A esfera econômico-comercial em detrimento

da política de segurança passa a dominar a agenda regional. Pese embora os assuntos políticos e

relativos a segurança regional continuam determinantes nesta agenda, mas com ausência de

ameaças à segurança na região, a esfera econômico-comercial constitui o fator determinante na

integração, sendo a esfera política um complemento ao concerto regional. Essa esfera

econômica, com complementos políticos, veio enquadrar-se no Tratado de Abuja da UA adotado

em 1991, que visualizava um quadro unificador que levaria a esforços de integração

convergentes dos blocos econômicos da continente africano.

2.Aspectos Econômicos da Integração: Das Prioridades ao Aprofundamento

As experiências da SADC no domínio da cooperação regional até então adquiridas,

combinadas com as transformações internas, regionais e globais, tornaram a integração

econômica um imperativo para os Estados. A cooperação setorial, amplamente enfatiza pelos

Estados da SADC, foi sendo substituída por uma abordagem que privilegiasse o livre comércio e

a integração dos mercados, sendo que atualmente tal como refere o Vice Ministro das Relações

148

Exteriores sul-africano, Aziz Pahad, “the key driver for development and deeper integration

within the SADC over next 15 years is market integration”.

173

Na perspectiva da SADC, a

criação de um mercado regional teria não só um impacto positivo no aumento das trocas

comerciais intra-regionais, mas também criaria condições necessárias para atrair novos

investimentos, indústrias mais produtivas e competitivas, nos mercados regional e internacional e

possibilitaria, em última instância uma união política dos Estados. O concerto regional nessa

direção inicia com a adoção do Protocolo Comercial em 1996 que institui a Área de Livre

Comércio ao estabelecimento do RISDP, que aprofunda a agenda de integração.

2.1.O Protocolo Comercial e a Área de Livre Comércio

O Protocolo Comercial da SADC foi assinado por 11 Estados em agosto de 1996, mas só

entrou em vigor em 2000. As dificuldades inerentes a entrada em vigor do protocolo e a sua

ratificação tardia deveram-se - para além da influência tensões políticas e econômicas verificadas

no período da sua adoção- ao prolongamento e complexidade das negociações relativas à

eliminação das barreiras ao comércio (com incidência as barreiras tarifárias), harmonização de

procedimentos, regras de origem para os produtos da região (particularmente para vestuário,

têxteis e cana de açúcar), mecanismos de resolução de disputas, cooperação aduaneira,

facilitação do comércio, definição e criação de mecanismos institucionais. Nos atrasos

sucessivos da implementação do Protocolo Comercial considera-se também o fato de que a não

resolução adequada do seu regime comercial, a sua implementação aumentaria o fosso entre os

Estados ricos e os mais pobres da região.

O consenso nas várias disposições do protocolo culminou com a sua entrada em vigor a

25 de janeiro de 2000, após ser ratificado por dois terços dos Estados da SADC, nomeadamente:

África do Sul, Botswana, Lesotho, Namíbia, Malawi, Maurícias, Moçambique, Swazilândia,

Tanzania, Zâmbia e o Zimbabwe, Madagáscar. Destes apenas a Zâmbia e Madagáscar não

ratificaram antes da entrada em vigor. Em março de 2003, Angola aderiu ao protocolo, porém,

pediu adiamento da sua implementação até 2010 para que pudesse retornar a produção doméstica

173

SADC Leaders to Talk Regional Integration. In: Mail and Guardian Online. 17 August 2006 <

http://www.mg.co.za/article/2006-08-17-sadc-leaders-to-talk-regional-integration > (Acesso em 20 de janeiro de

2008 ).

149

de bens não petrolíferas que continua baixa, resultado dos 27 anos de guerra e de estagnação

econômica. Os Estados não signatários incluem a RDC e as Seychelles. As Seychelles fizeram

declarações públicas manifestando a intenção de subscrever o protocolo e têm participado como

assistente em algumas sessões negociais, excetuando a RDC que tem se mantido à margem do

processo.

2.1.1.A Área de Livre Comércio da SADC

O principal instrumento para a criação do livre comércio na SADC é o Protocolo

Comercial. Os objetivos do Protocolo consistem em:

i) Liberalizar ainda mais o comércio intra-regional de bens e serviços, com base em

acordos de comércio justos, mutuamente equitativos e benéficos, complementados

por protocolos em outras áreas;

ii) Garantir uma produção eficiente dentro da SADC, refletindo as atuais e dinâmicas

das vantagens comparativas dos seus membros;

iii) Contribuir para melhorar o clima de investimentos domésticos entre fronteiras e

estrangeiros;

iv) Melhorar o desenvolvimento econômico, diversificação e industrialização da

região; e por último

v) Estabelecer uma Área de Livre Comércio na região.

174

A eliminação das barreiras ao comércio figurou como prioritário para a criação da Área

de Livre Comércio. Neste processo, cada país apresentou uma proposta de calendário de redução

de tarifas com base na respectiva pauta aduaneira e na tabela de direitos em vigor em julho de

1998. Todos os Estados haviam adotado o Sistema de Harmonização instituído pela Convenção

de Kyoto,

175

havendo maior compatibilidade entre as pautas aduaneiras. Como resultado das

174

Art. 2, Protocolo Comercial da SADC.

175

A Convenção Internacional para a Simplificação e Harmonização dos Regimes Aduaneiros de 1973 (Revista),

conhecida como “Convenção de Kyoto”, estabelece a base legal internacional para a simplificação e harmonização

dos regimes aduaneiros dos Estados na base de padrões internacionais. Procura eliminar divergências entre os

diferentes regimes e práticas adotadas pelos Estados que possam acarretar entraves ao comércio internacional.

150

negociações e reconhecendo as disparidades econômicas na região, os Estados agruparam-se em

três grupos - obedecendo ao princípio da assimetria econômica

176

- onde os Estados mais

avançados deviam fazer maiores concessões do que os menos avançados:

i) Grupo I - Estados mais desenvolvidos, composto pelos membros da SACU

(África do Sul, Botswana, Lesotho, Namíbia e Swazilândia);

ii) Grupo II - Estados em desenvolvimento (Maurícias e o Zimbabwe);

iii) Grupo III - Estados menos desenvolvidos, também designados de MMTZ

(Malawi, Moçambique, Tanzania e Zâmbia).

As linhas tarifárias ou produtos foram classificados em categorias, onde para cada

categoria de produto foram aplicados diferentes prazos de redução de tarifas, ou seja:

i) Categoria A - Produtos para liberalização imediata. Todas as linhas tarifárias

desta categoria deviam passar à tarifa zero no primeiro ano de implementação da

redução de tarifas;

ii) Categoria B – Produtos para liberalização gradual. Deviam ser liberalizados entre

o ano 1 e o ano 8. Os produtos desta categoria seguiram o princípio da assimetria

onde: a SACU apresentou uma única oferta pelo fato dos 5 Estados que a

integram estarem vinculados por força da União Aduaneira, a uma Tarifa Externa

Comum. Para a SACU a redução de tarifas foi de parcelas iguais do ano 1 ao ano

8; o grupo dos Estados em desenvolvimento as linhas tarifárias foram reduzidas

em parcelas iguais do ano 4 ao ano 8; para os MMTZ as linhas tarifárias foram

reduzidas de iguais parcelas do ano 6 ao ano 8;

iii) Categoria C – Produtos sensíveis.

177

Estes produtos representam 15% ou menos

das linhas tarifárias e a sua redução somente começaria depois de oito anos, sendo

que para os Estados mais desenvolvidos devem efetuar o desarmamento aduaneiro

entre os anos 9 e 12, devendo terminar a meio do período; e

176

Segundo a qual os Estados da região não têm tratamento igual.

177

A sensibilidade de um determinado produto é definida em função da sua importância para o Estado em causa,

segundo os seguintes critérios: i) seu impacto sobre o nível de emprego; ii) necessidade de proteger a indústria

nascente ou ainda setores estratégicos; e ii) o seu impacto no nível de cobrança de receitas fiscais.

151

iv) Categoria E – Produtos excluídos da lista. Esta categoria consiste em alguns

produtos como, por exemplo, as espécies em risco de extinção, armas de fogo ou

drogas objeto de convenções internacionais.

A Área de Livre Comércio da SADC foi implementada seguindo o teor dos

compromissos assumidos no âmbito das negociações comerciais e do Protocolo Comercial. Em

2004, efetuou-se uma revisão de meio termo da implementação das disposições do protocolo,

que revelou um progresso bastante fraco. O que levou a revisão de várias disposições do

protocolo, em que se destacaram as regras de origem.

178

A revisão da implementação do

protocolo, foi ampliada em 2003 com a adoção do RISDP (lançado oficialmente em março de

2004), que reiterava a criação de uma Área de Livre Comércio em 2008, ao mesmo tempo em

que alargou a agenda de integração ao estabelecer as metas do aprofundamento da integração

para 15 anos que incluiu, além da Área de Livre Comércio, as negociações para o

estabelecimento da União Aduaneira em 2010, Mercado Comum em 2015, União Monetária a do

Banco Central da SADC em 2016 e lançamento da Moeda Comum em 2018.

Uma das principais recomendações da revisão do meio termo do protocolo foi de que,

para o cumprimento da sua implementação, os Estados deveriam efetivar a redução de tarifas no

1º de janeiro de cada ano. A eliminação das tarifas decorreu a ritmos diferentes. Em geral, os

Estados mais desenvolvidos reduziram as suas tarifas a cada ano entre 2000 e 2008. A África do

Sul, junto com outros Estados da SACU (Botswana, Lesotho, Namíbia e Swazilândia),

eliminaram a maioria das tarifas em 2000. Estados de renda média como as Maurícias reduziram

gradualmente as suas tarifas a cada ano entre 2000 e 2008. Para os Estados menos

desenvolvidos, como Moçambique e Zâmbia a remoção das tarifas foi efetuado ao longo de 2007

e 2008. Madagáscar, apenas acedeu ao protocolo em 2006 e foi-lhe permitido mais tempo para

recuperar. O Zimbabwe encontra-se numa crise econômica e política, o que dificulta a

implementação do protocolo.

Os Estados concordaram também em eliminar todas as Barreiras Não Tarifárias (BNTs) e

não impor quaisquer novas, exceto onde for necessário por motivos de saúde, moral pública, e

segurança nacional. As outras barreiras incluem as técnicas, referentes aos padrões tanto para a

178

Posteriormente incluídas no Anexo I do Protocolo Comercial.

152

segurança alimentar como para especificações técnicas, como o caso da qualidade. Uma área

chave de cooperação neste ramo foi estabelecida, a SADC Cooperation in Standardisation,

Quality Assurance, Acreditation and Metrology “Cooperação da SADC na Padronização,

Garantia de Qualidade, Reconhecimento e Metrologia” (SQAM-SADC).

Foram também estabelecidas as regras de origem da SADC que basicamente consistem

em um dos dois critérios:

i) Os produtos devem ser “totalmente produzidos ou obtidos”

179

num determinado

Estado da SADC; ou

ii) Tenham sido “trabalhados ou processados” em um Estado da SADC, utilizando

materiais não originários, desde que esses materiais tenham sido processados em

um ou mais Estados da SADC.

180

Para o efeito da implementação desses dois critérios, os Estados da SADC consideram-se

como um único território aplicando, deste modo, o tratamento cumulativo.

181

Os Estados da SADC acordaram com o processo de resolução de disputas comerciais.

182

Os bons ofícios, a conciliação e a mediação são procedimentos que devem ser usados de forma

voluntária e em qualquer momento pelos Estados em disputa. Os procedimentos que envolvem

bons ofícios, conciliação e mediação deverão ser confidenciais e poderão ser solicitados a

qualquer momento por um Estado parte da disputa. O Anexo VI do Protocolo também estabelece

os procedimentos e os prazos de consulta, bem como os procedimentos para conciliação e

mediação até a decisão final considerada vinculativa aos Estados em disputa.

Tornou-se necessário definir as instituições e mecanismos que iriam assegurar

internamente a coordenação entre os vários setores dos Estados e com o setor privado. Foram

estabelecidas as seguintes instituições.

179

Os produtos totalmente produzidos ou obtidos no Estado membro da SADC incluem, por exemplo: mineiros

extraídos do solo ou leito dos Estados membros; produtos vegetais colhidos dentro dos Estados membros; animais

vivos nascidos e criados dentro dos Estados membros.

180

Regra 2, Anexo I do Protocolo Comercial.

181

Este critério de acumulação ocorre quando um produto é manufaturado em mais de um Estado membro.

182

Regidos pelo Anexo VI do Protocolo Comercial.

153

i) Comitê de Ministros responsável pelos assuntos de comércio – que supervisiona a

implementação do Protocolo Comercial;

ii) Comitê de Oficiais Seniores - que funciona como um órgão técnico consultivo e é

composto por Secretários Permanentes responsáveis pelo comércio;

iii) Fórum de Negociação Comercial

183

- responsável pela condução das negociações

comerciais da SADC, da monitorização dos efeitos da liberalização do comércio,

e ligação da liberalização comercial à cooperação regional em outros setores;

iv) Unidade de Coordenação Setorial - consiste em unidade técnicas e sub-comissões

criadas para áreas técnicas específicas.

Com base na implementação das disposições do Protocolo Comercial e as metas

estabelecidas pelo RISDP, a SADC logrou-se, desde janeiro de 2008 como Área de Livre

Comércio, oficialmente lançada na Cimeira Ordinária da SADC em agosto de 2008, em Sandton,

África do Sul. O que possibilita com que os produtores e os consumidores da região não paguem

tarifas de importação de cerca de 85% de todo o comércio de produtos dos Estados parte do

protocolo. Ficou acordado que as linhas tarifárias remanescentes serão completamente

eliminadas até 2012.

Dentro da lógica do aprofundamento, a agenda de integração definida pelo RISDP inclui

um programa de convergência macroeconômica, destinada a alcançar e manter a estabilidade

macroeconômica na região com finalidade de criar bases para a União Monetária. A maioria dos

Estados membros têm nos últimos anos registrado desempenho macroeconômico satisfatório, em

geral aproximando-se dos objetivos de convergência especificados para 2008. Uma exceção

notável a esse respeito é o Zimbabwe, que registrou em julho de 2008 uma hiperinflação de cerca

de 231 000 000%,

184

decorrente da crise política e econômica. Mesmo reconhecendo que a

instabilidade em qualquer Estado tem repercussões negativas sobre o resto da região, os Estados

da SADC comprometeram-se a seguir as políticas orientadas para a estabilidade econômica e que

183

Este fórum existiu antes da adoção do Protocolo Comercial, somente foi oficializado.

184

BBC Brasil. Inflação Anual no Zimbábue Chega a 231 milhões por cento. 9 de outubro de 2008.

<http://www.bbc.co.uk/portuguese/reporterbbc/story/2008/10/081009_zimbabueinflacaofn.shtml> (Acesso em 9 de

outubro de 2008).

154

sejam monitoradas e medidas em relação a critérios específicos para a convergência da inflação,

equilíbrio fiscal, dívida pública, e o saldo da conta corrente. As primeiras metas foram

estabelecidas para 2008, seguido por objetivos para 2012 e 2018 ilustrados na Tabela 20.

Tabela 20. Metas da Convergência Macroeconômica da SADC (2008 a 2018)

Indicadores

2008

2012

2018

Taxa de Inflação Anual

1 dígito

Déficit Fiscal

5% do PIB

3% a 1% do PIB

Dívida Pública

60% do PIB

Déficit da Conta Corrente

9% do PIB

Fonte: Elaboração própria, dados obtidos em RISDP, 2003.

A outra meta importante estabelecida pelo RISDP é o crescimento do PIB a uma taxa de

7% no ano (de 2008 a 2018).

185

O RISDP traça também metas ambiciosas referente a

diversificação da estrutura industrial e as exportações, aumento da poupança doméstica e

investimento, desenvolvimento e fortalecimento dos mercados financeiro e de capitais, a

liberalização dos controles de câmbio e vinculação dos sistemas de pagamento. Em termos de

desempenho econômico regional a região tem mostrado melhorias, conforme ilustra a Tabela 21

dos indicadores básicos.

Tabela 21. Estados da SADC: Indicadores Econômicos Básicos (2007 e 2008)

País

População

PIB

PIB per capita

Taxa de

Crescimento (%)

Exportações

SADC

Exportações

Mundo

Angola

16,3

3.764

21,1

---

44.320

Botswana

1,6

7.694

5,4

548

4.479

RDC

61,1

166

6,3

---

1.587

Lesotho

2,4

667

4,9

474

Madagáscar

17,0

431

6,3

---

989

Malawi

13,4

264

7,4

208

665

Maurícias

1,3

5.354

4,6

160

2.168

Moçambique

20,5

369

7,0

455

2.381

Namíbia

2,1

3.524

4,4

1.126

3.393

África do Sul

47,9

283

5.900

5,1

5.304

58.596

Swazilândia

1,2

2.450

2,4

131

1.781

Tanzania

39,0

415

7,3

290

1.536

Zâmbia

12,2

915

5,3

1.306

3.694

Zimbabwe

11,7

-5,6

---

Total

247,7

432

1.743

---

População em milhares de quilômetros quadrados;

Produto Interno Bruto em bilhões de US$.

185

Este ritmo de crescimento estimado, é considerado necessário para atingir os Objetivos de Desenvolvimento do

Milênio que preconizam a redução da pobreza para metade até 2015.

155

Fonte: Trade & Industrial Policy Strategy: SADC Trade Review 2007; SADC, Free Trade Area Handbook, 2008;

SADC Trade.

186

O rendimento do mercado da SADC é de cerca de US$ 432 bilhões e compreende uma

população de cerca de 248 milhões (dados de 2007). A África do Sul constitui a maior economia

com um PIB de US$ 283 bilhões, representando cerca de 65% do total do mercado da SADC. O

maior país em termos de densidade populacional é a RDC com cerca de 61 milhões, em contraste

o Botswana, as Maurícias, a Namíbia e a Swazilândia têm população não mais do que 2 milhões.

O PIB per capita também tem variado consideravelmente. Para o Botswana o PIB per capita é

de US$ 7, 694 ao ano, Moçambique 369 ao ano, enquanto que para Malawi e a RDC é estimado

em US$ 264 e 166 respectivamente.

187

A região inclui algumas economias dinâmicas como o

caso específico de Angola, que tem registrado uma taxa de crescimento de cerca de 21%. Outros

Estados como Malawi, Moçambique e Tanzania tiveram um crescimento do PIB de 7% e acima.

Os restantes Estados tiveram um crescimento do PIB que não ultrapassou os 6%. Porém, neste

período em análise, verifica-se uma tendência à convergência em termos de crescimento -

excetuando o Zimbabwe - o que alimentou até certo ponto otimismo e consenso quanto à

estabilização e ajustamento macroeconômico.

Embora tenha se alimentado muito otimismo, vários desafios continuam permeando a

convergência e consolidação da SADC i.e. as crises político-econômicas dos Estados membros

(como caso do Zimbabwe, Madagáscar); a assimetria econômica dos Estados, onde verifica-se

uma forte preponderância da África do Sul (as disparidades econômicas não ocorrem apenas

entre a África do Sul e os demais, mas também em menor escala entre os outros 14 membros da

SADC); o aprofundamento da integração a qual inclui também a problemática da múltipla

pertença a organismos de integração regional similares a SADC bem como a vigência de

múltiplos acordos de comércio entre os Estados. Dentro deste leque de desafios, a maior

preocupação dos Estados tem sido concentrada no aprofundamento, no sentido da

186

Fluxos Comerciais: Bando de dados do Trade and Industrial Policy Strategy 2006 e 2007, exceto o Lesotho

2003, Swazilândia 2004, cifras de exportação de Angola e Madagáscar, 2007; a Taxa de crescimento do Zimbabwe

é de 2000 à 2005.

187

Não estão incluídos os dados referente a Seychelles.

156

implementação dos passos a seguir a Área de Livre Comércio, ou seja, a criação da União

Aduaneira e União Monetária respectivamente em 2010 e 2016.

Os desenvolvimentos recentes indicam que a SADC está longe de realizar as suas

pretensões de estabelecer uma União Aduaneira e uma União Monetária nos prazos previstos.

Vários analistas e políticos têm argumentado no sentido de que: as assimetrias do

desenvolvimento econômico na região; a falta de convergência em matéria de crescimento

econômico e reformas entre os Estados membros; a falta de mecanismos claros para compartilha

de receitas; os apelos para uma integração mais ampla com o COMESA e a EAC têm sido os

obstáculos para a SADC lograr-se como União Aduaneira e União Monetária.

188

O Governador

cessante do Banco Central da África do Sul Tito Mboweni, indicou recentemente que a SADC:

“não reuniu os critérios de convergência” acrescentando que “estamos em atraso em

relação às nossas previsões. A inflação progrediu a uma taxa alarmante em 2008 por um

lado devido a pressões exercidas pelos produtos alimentares e pelo petróleo”.

189

Estes fatos levantam dúvidas sobre o alcance da União Aduaneira e União Monetária,

respectivamente em 2010 e 2016.

Os outros elementos predominantes no que respeita o aprofundamento prendem-se com a

múltipla adesão dos membros da SADC a organismos similares, bem como a existência de vários

acordos de comércio preferencial bilaterais intra e extra regionais. A maior parte dos Estados da

SADC são parte de outros organismos regionais que já adotaram a Área de Livre Comércio ou

União Aduaneira. Dos 11 membros da SADC que estão a implementar o Protocolo Comercial,

cinco são também membros do COMESA e participam da sua Área de Livre Comércio (Malawi,

Maurícias, Swazilândia, Zâmbia e Zimbabwe). A Tanzania pertence à EAC, que consiste numa

União Aduaneira e possui uma Tarifa Externa Comum. Botswana, Lesotho, Namíbia, África do

Sul e Swazilândia pertencem a União Aduaneira da SACU. Para além disso, a maioria parte

desses Estados possuem acordos bilaterais de comércio com Estados da região fora, com a

exceção do Lesotho e Zâmbia, conforme apresentado na Tabela 22.

188

Pana Press. SADC Ainda Longe a Integração Aduaneira e Monetária. 21 de setembro de 2009.

<http://www.panapress.com/newslatf.asp?code=por006515&dte=07/09/2009> (Acesso, 21 de setembro de 2009).

189

ibid.

157

Tabela 22. Lista dos Principais Acordos Comerciais dos Membros da SADC

Membros da SADC

Tipo de Acordo

Estados Terceiros

Existência

Emenda

Acordos Plurilaterais

Botswana, Lesotho,

Namíbia, África do Sul,

Swazilândia

SACU

1910

2003

Malawi, Maurícias,

Swazilândia, Zâmbia,

Tanzânia

COMESA

Burundi, Comores,

Djibouti, Egito, Eritréia,

Etiópia, Quênia, Líbia,

Ruanda, Seychelles,

Sudão, Uganda

1994

Tanzânia

EAC

Quênia, Uganda,

Ruanda, Burundi

2000

EAC-CET

2005

Acordos Bilaterais Intra-SADC

Botswana e Malawi

Comércio Preferencial

1956

1988

Botswana e Zimbabwe

Comércio Preferencial

1956

1988/2001

190

Malawi e Moçambique

Comércio Preferencial

1959

2005

Malawi e África do Sul

Comércio Preferencial

1967

1990/1999

Malawi e Zimbabwe

Comércio Preferencial

1995

Moçambique e

Zimbabwe

Comércio Preferencial

1959

2005

Namíbia e Zimbabwe

Comércio Preferencial

1964

1992/2000

191

África do Sul e

Moçambique

Comércio Preferencial

1990

África do Sul e

Zimbabwe

Comércio Preferencial

1964

2000

Acordos Extra SADC

África do Sul

Tratado de Comércio,

Desenvolvimento e

Cooperação

CE e seus membros

1 de janeiro de

2000

11 de

setembro de

2009

SACU-MERCOSUL

Acordo de Comércio

Preferencial

MERCOSUL e seus

membros

16 de dezembro

de 2004

SACU - Associação

Européia de Comércio

Livre (EFTA)

Acordo de Livre

Comércio

EFTA e seus membros

2007

Fonte: SADC Audit, 2007 (com modificações do autor).

A vigência de acordos bilaterais e com terceiros Estados, bem como a associação de

Estados da SADC a outros organismos africanos com objetivos similares aos da SADC, levanta

certa conflitualidade com os objetivos da SADC em geral e com as metas do aprofundamento,

em particular. Esta conflitualidade surge com maior intensidade entre a SADC e o COMESA,

uma vez que a SACU funciona dentro da SADC e, por seu turno, a EAC acolhe somente um

membro da SADC, a Tanzania. Persiste indefinição de mecanismos de coordenação econômica

que dificultam a harmonização de políticas regionais que protejam os interesses da região. Além

190

Assinado mas não tendo entrado em vigor. Somente a versão de 1988 é que está em vigor.

191

Foi negociado, mas nunca entrou em vigor. A versão de 1992 é que está em vigor.

158

disso, há sobreposição dos mandatos e objetivos das duas organizações, o que tem revelado uma

duplicação de programas e atividades. É na base desta problemática da multiplicidade de regimes

econômicos e comerciais e também nas tentativas de cumprimento da agenda da UA sobre a

integração, que em outubro de 2008, a três organizações (SADC, COMESA e EAC) iniciaram

estudos para estabelecer mecanismos de coordenação harmonização para a formação de uma

alargada Área de Livre Comércio. Esses esforços inserem se no contexto do estabelecimento da

CEA com vista à realização do velho sonho africano dos “Estados Unidos da África”.

O atual estágio da integração na SADC está também ligado à questão da sustentabilidade

financeira e a parceria externa. A União Européia (UE) constitui o parceiro mais importante da

SADC e têm até certo ponto, servido como modelo e ao mesmo tempo “suporte externo” da

agenda de integração. As relações entre a UE e a SADC se estendem, além da componente

política,

192

à cooperação econômico-comercial e a assistência financeira (ou cooperação para o

desenvolvimento), constituindo pilares chaves das relações entre os dois blocos.

Em termos econômico-comercial, a UE é o parceiro comercial mais importante da região,

absorve cerca de 42% das exportações da SADC e é fonte de cerca de 39% das importações da

SADC.

193

As relações entre EU e a SADC são baseadas no Acordo de Parceria de Cotonou de

2000. O Acordo de Cotonou é sucessora do Acordo de Lomé,

194

prevê um novo tipo de acordos

comerciais regionais, conhecidos como Acordos de Parceria Econômica (APE). Os APE são

adotados em compatibilidade com a OMC e prevê a criação de maiores áreas econômicas ou

regionalismos building blocks em África. Estes acordos constituem o tema dominante das atuais

relações comerciais entre a UE e SADC. As negociações de APE entre os dois blocos foram

lançadas em Windhoek, Namíbia em 8 de julho de 2004. Estas negociações têm se prolongado

até hoje e elas incluem questões como o acesso aos mercados, as políticas de concorrência, os

192

A parceria entre a SADC e UE envolve também a concertação política, institucionalizada através de uma

declaração, denominada “Iniciativa de Berlim”, que foi o resultado da Primeira Reunião Ministerial UE-SADC de

1994, em Berlim. Esta concertação política incluí a promoção da paz, democracia e desenvolvimento sustentável e é

estendida ao apoio do Standby Force da SADC e as iniciativas de manutenção da paz e assistência humanitária.

193

The European Commissions Delegation to Botswana EU and SADC<

http://www.delbwa.ec.europa.eu/en/eu_and_sadc/examples.htm > (Acesso a 23 de novembro de 2007).

194

Annual Report of the ACP-EEC Council of Ministers. ACP-EEC Convention of Lomé, (1 March 1981-31

December 1981), Libreville, 13 May 1982.

159

direitos da propriedade intelectual, investimentos, patentes, medidas fitossanitárias, entre outros.

Estados como Botswana, Lesotho e Swazilândia, Moçambique já possuem acordos provisórios

de parceria econômica com a UE.

No âmbito da cooperação para o desenvolvimento ou assistência financeira da UE para a

SADC, enquadra-se dentro do Fundo Europeu de Desenvolvimento (parte do Acordo de

Cotonou), que consiste num fundo de financiamento ao desenvolvimento regional. A SADC tem

se beneficiado desse fundo, a título de exemplo, no período de 2002 a 2007, foram

desembolsados para a SADC cerca de 101 milhões de euros e mais 60 milhões de fundos

anteriores não utilizados pelo 9º Fundo Europeu de Desenvolvimento. No período que vai de

2008 a 2013, a UE prevê a atribuição de 135 milhões de euros no âmbito do 10º Fundo Europeu

de Desenvolvimento. Além disso, cada Estado membro da SADC recebe assistência bilateral dos

Estados membros da UE. Se esses fundos forem considerados em conjunto, a UE revela-se o

maior doador individual para a região da SADC.

195

Desse modo a UE acaba tendo um enorme

papel e influência no processo integracionista da África Austral.

3. A SADC no Contexto da Integração Africana

Os Estados africanos, por meio da UA, têm implementado uma agenda de integração

continental, seguindo um roteiro de criação de uma comunidade econômica continental, que

pauta pela agregação dos organismos regionais existentes com vista ao estabelecimento dos

“Estados Unidos da África”. A SADC tem sido enquadrada como um dos pilares chave para o

sucesso da integração continental. Para entendermos esta relação e enquadramento da SADC na

agenda continental, necessárias se fazem algumas considerações a respeito da visão do processo

e contexto da agenda de integração continental.

A integração continental africana foi a principal preocupação dos Estados africanos desde

a época das independências à criação da OUA. A OUA, fundada em Addis Ababa, Etiópia, a 25

de maio de 1963 por 32 Estados africanos, foi corolário dos esforços de vários lideres africanos

que lideraram os grupos de Brazzaville, de Monróvia e Casablanca que tinham em vista a

195

SADC Secretariat (eds.): Official SADC trade, industry and investment review. Gaborone, Botswana, 2005.

160

unidade dos Estados africanos.

196

Estes grupos inspiraram-se na ideologia Pan-Africana iniciada

pela diáspora e que iluminou o início dos ideais da unidade e do processo estruturado da luta pela

emancipação política da África e para o desenvolvimento, cuja a estratégia passava pela

integração continental. Embora houvesse consenso quanto a união continental, as divergências

surgiram no modelo e nos passos para lograr essa união. No geral, duas opções dominaram o

debate: a primeira consistia no modelo que advogava a integração imediata do continente. Este

modelo derivava em grande parte dos ideais do então Presidente do Gana Kwame Nrumah. A

segunda opção consistia no gradualismo ou modelo regional, que consistia na implementação de

acordos de cooperação entre os Estados vizinhos que gradualmente gerariam formas de

cooperação mais alargadas rumo à união continental.

Apesar deste debate ter persistido até bem recentemente, a maioria dos Estados esteve

sempre a favor da opção progressiva ou gradual (envolvendo as comunidades regionais) ao invés

de uma união imediata do continente, defendida por lideres como Muammar Kadafi, da Líbia e

Addoulaye Wade do Senegal.

197

Foi na base do gradualismo que se tem baseado o princípio da

integração africana. Esta opção foi demonstrada com a adoção pela OUA, em 1980, do Plano de

196

A OUA foi estabelecida como um compromisso entre as aspirações dos três blocos que surgiram nos anos 1960 e

1961: o Grupo de Casablanca que defendia uma união imediata do continente africano era composto por Gana, Mali,

Guiné, Líbia, Argélia, Tunísia, Egito, Sudão, Etiópia, Gâmbia, Marrocos. Este grupo foi liderado pelo então

Presidente do Gana, Kwame Nkrumah, e foi oficialmente lançado no dia 7 janeiro de 1961. Por seu turno, o Grupo

de Brazzaville lançado em 19 de dezembro de 1960, o qual tornou-se operacional a 12 de setembro de 1961.

Composto principalmente pelas ex-colônias francesas: República Centro Africano, Camarões, Costa do Marfim,

RDC, São Tomé, Mauritânia, Gabão, Alto Volta (Burkina Fasso), Senegal, Níger, Chade e Madagáscar, este grupo

defendia uma abordagem gradualista da Unidade Africana, a começar pelo econômico regional e cooperação

cultural. O Grupo de Brazzaville fundiu seus ideais com outros Estados formando o posterior Grupo de Monróvia

composto por Nigéria, Serra Leoa, Libéria, Togo,Costa do Marfim, Camarões, Senegal, Madagáscar, Chade, Alto

Volta,Níger, República Democrática do Congo, Gabão, República Centro Africana, Etiópia, Somália, e a Tunísia.

Na prática o Grupo de Monróvia endossava os ideais do Grupo de Brazzaville. O principal debate destes grupos

centrou-se na criação de uma “Federação dos Estados Africanos” ou os “Estados Unidos da África”.

197

Os debates recentes sobre a integração continental demonstram que ainda persistem duas posições quando ao

modo como se deve operar. Por um lado estão os que acham - caso dos Presidentes Muammar Kadafi e Addoulaye

Wade – que se deveria avançar rapidamente para a união e que a falta de unidade entre os Estados africanos se deve

à ausência de uma efetiva união política. Por outro lado, está a maioria dos Estados que tem defendido na atual

tendência gradualista, que, começa por entendimentos no nível regional e, em função dos resultados, só mais tarde

se colocaria a questão de uma integração ao nível continental.

161

Ação de Lagos, antecedido por várias declarações e resoluções,

198

e que instou os Estados

africanos a tomarem passos necessários para criação ou fortalecimento dos arranjos econômicos

regionais, com vista ao estabelecimento gradual da CEA.

O Plano de Ação de Lagos constituiu o primeiro grande esforço feito por africanos para

forjar uma abordagem global e unificado para o desenvolvimento econômico e união do

continente. Foi adotado num pano de fundo de duas décadas de conflitos e de estagnação

econômica em África. Este Plano surge no contexto de reações coletivas dos Estados africanos

em relação às críticas feitas aos seus modelos de governação e das políticas adotadas para o

desenvolvimento. Particularmente, constituía uma forte reação ao Relatório do Banco Mundial,

conhecido como “Relatório Berg” (Coordenadora do Relatório Elliot Berg),

199

que avaliava as

causas da crise africana numa base internalista.

200

Porém, os Estados africanos atribuíam

responsabilidades dos insucessos e erros do passado às “forças estrangeiras neocoloniais” que

influenciaram as políticas econômicas e a direção dos Estados africanos, ou, de uma maneira

geral, aos elementos exógenos ao continente.

Na essência, o Plano de Ação de Lagos, consistia num breve balanço dos vinte anos

decorrentes de 1960 a 1980 e numa estratégia de longo prazo para o desenvolvimento e

integração do continente no período compreendido ente 1980 a 2000. Os Chefes de Estado e de

Governo declararam que “Africa is unable to point to any significant growth rate, or satisfactory

198

A Conferência de Monróvia, Libéria, de 1979 que antecedeu o Plano de Ação e o Ato Final de Lagos de 1980,

constitui a plataforma essencial para a agenda regional de integração. Esta conferência foi antecedida por várias

declarações e resoluções em que se destaca: a Declaração de Argélia (1968); de Addis Ababa, Etiópia (1970 e

1973); Ministerial de Kinshasa (1976), que preconizava a criação da CEA; Cimeira de Libreville (1977), que

endossou a Declaração de Kinshasa.

199

World Bank. Accelerated Development in Sub-Saharan Africa: An Agenda for Action. The World Bank,

Washington, D.C. 1981.

200

O Relatório Berg, constituiu o primeiro relatório do Banco Mundial (BM) que tratou de diagnosticar as causas da

crise africana e as medidas a tomar a curto e médio prazos para resolver as dificuldades econômicas. As reações de

repúdio dos Estados africanos quanto ao relatório resultaram do seu diagnóstico, que responsabilizava a crise

africana aos fatores internos ligados as más políticas e maus governos. O relatório criticava, por exemplo, as

políticas dos governos africanos por terem minado o processo de desenvolvimento ao eliminar os incentivos aos

produtores agrícolas, bem como aos fracassos das políticas de industrialização. O relatório recomendou, entre várias

medidas, que a agricultura deveria ser o setor prioritário para o qual era indispensável fazer convergir o essencial

dos esforços de financiamento, e que a industrialização deveria passar para o segundo plano, tendo em vista os seus

fracassos sucessivos. Os Estados africanos criticavam o relatório no sentido de que contribuiria para tornar a África

mais dependente e menos autônoma.

162

index of general well-being, in the past 20 years”.

201

Caracterizaram o período decorrente de

1960 a 1980 de estagnação da produção, agravamento dos déficits das balanças de pagamentos,

deterioração dos termos de troca em prejuízo das economias africanas, entre outros aspectos; e

constataram que nenhum dos grandes objetivos do período imediato as independências foi

concretizado, que se resumia na auto-suficiência, a eliminação da pobreza, a redução do

desemprego, a repartição equitativa dos rendimentos, o crescimento econômico e maior

participação nos processos internacionais de tomada de decisão.

Em termos de perspectivas para o período de 1980 a 2000, o Plano de Ação de Lagos

estabelecia um programa de curto, médio e longo prazos, cobrindo uma ampla gama de questões

relacionadas ao desenvolvimento sócio-econômico do continente. Projetava estabelecer uma base

durável de desenvolvimento e crescimento econômico baseado em dois princípios: a auto-

suficiência coletiva e o desenvolvimento econômico e crescimento sustentáveis, a serem

concretizados por meio de uma estratégia de substituição de importações com vista ao

estabelecimento ulterior de um mercado comum africano.

O Plano de Ação de Lagos, salientou a reorientação das estratégias de desenvolvimento

de África, com implicações para as ligações setoriais, processos de planejamento e execução, e

participação no processo de desenvolvimento. Pretendia cobrir os principais setores de atividades

como, alimentação e agricultura, indústria, recursos naturais, ciência e tecnologia, transportes e

comunicações, questões comerciais e financeiras, cooperação, energia, planificação, o papel da

mulher no desenvolvimento econômico. Deu ênfase a cooperação e integração baseando-se no

fato de que a iniciativa tinha como objetivo final a promoção da unidade econômica continental

através da criação de uma CEA, que deveria se efetivar no ano 2000. A CEA, no entanto,

constituía o elemento central do plano. A sua efetivação dependia do nível de progresso da

integração a nível das regiões.

Embora o Plano de Ação de Lagos tenha sido considerado um fracasso na maior parte

das suas projeções, inspirou e encorajou a cooperação e integração nos planos regionais, como

passo necessário para o estabelecimento da CEA. Dos maiores impedimentos para o seu sucesso

cita-se a prevalência de inúmeros conflitos quer intra quer interestatais, os desenvolvimentos

201

Preamble, OAU. Lagos Plan of Action for Economic Development of Africa: 1980-2000. April 1980, Lagos,

Nigeria.

163

políticos internos, a ausência de mecanismo de coordenação a nível continental e as regiões, a

falta de estruturas adequadas para por cobro o plano, má governação, bem como de fatores

exógenos ao continente. Apesar dos insucessos na implementação da agenda de integração

africana, a OUA nunca perdeu em vista a respectiva agenda continental, o que foi testemunhado

por várias resoluções, declarações e medidas que reiteravam a integração do continente,

confirmados com a adoção de um tratado mais ambicioso que cria a CEA e que substitui o Plano

de Ação de Lagos.

Com efeito, a 3 de junho de 1991, em Abuja, Nigéria, a Cimeira de Chefes de Estado e de

Governo da OUA adotou o Tratado de Abuja (em vigor a partir de 1994) que estabeleceu os

mecanismos para a criação da CEA, a qual integra, de princípio, todos os Estados da África. A

CEA destina-se a ocupar-se dos problemas econômicos da África com vista a integração

continental, ou como refere o tratado “(...) in order to foster the economic, social and cultural

integration”.

202

A construção da CEA tem como pilares os blocos econômicos africanos,

considerados como órgãos institucionais, onde cada Estado deve pertencer. Presentemente os

blocos regionais parte da CEA são oito, conforme apresentamos na Tabela 23.

202

Preamble, OAU. Treaty Establishing the African Economic Community. 3 June 1991, Abuja, Nigeria.

164

Tabela 23. Comunidade Econômica Africana: Organizações Regionais Chave

203

Comunidade Econômica

Regional

Membros

Sede

Entrada em Vigor

1.Mercado Comum dos

Estados da África Oriental

e Austral (COMESA)

19 Membros

Lusaka (Zâmbia)

1981 (revisão 1993)

2.Comunidade para o

Desenvolvimento da

África Austral (SADC)

15 Membros

Gaborone (Botswana)

1980 (revisão 1992)

3.Comunidade Econômica

dos Estados da África

Ocidental (CEDEAO)

15 membros

Abuja (Nigéria)

1975 (revisto 1993)

4.Comunidade Econômica

dos Estados da África

Central (CEEAC)

11 membros

Libreville (Gabão)

1983

5.Comunidade dos Estados

Sahelo-Saharianos (CEN-

SAD)

28 membros

Tripoli (Líbia)

1998

6.União do Magrebe

Árabe (AMU)

5 membros

Rabat (Marrocos)

1989

7.Comunidade da África

Oriental (EAC)

5 membros

Arusha (Tanzania)

1999

8.Autoridade

Intergovernamental para o

Desenvolvimento (IGAD)

7 membros

Djibouti (Djibouti)

1986 (revisão 1996)

Fonte: Elaboração Própria

204

As relações entre estes blocos regionais e a CEA, definidas no Tratado de Abuja (artigos

88 e 95),

205

foram formalizadas por meio de um protocolo assinado a 25 de fevereiro de 1998,

206

sob a autorização dos Estados membros, pelos Secretários Executivos da então OUA e de

quatros organizações regionais, nomeadamente, a CEDEAO, o COMESA, SADC, IGAD. As

outras comunidades como a CEEAC e a CEN-SAD aderiram mais tarde, com a exceção da AMU

que funciona na base de unanimidade e não adere ao princípio de cooperação da CEA devido a

203

Deve-se notar que embora sejam reconhecidas blocos regionais como o IGAD e CEN-SAD não satisfazem o

critério de “região” de acordo a Resolução da OUA (CM/Res 464, XXVI) que divide a África em cinco regiões,

nomeadamente: África do Norte, África Ocidental, África Central, África Oriental e África Austral. O termo sub-

região é empregue para um grupo compostos por 3 Estados de uma ou mais regiões.

204

Dados obtidos da UA. Relatório da Situação da Integração em África da União Africana. 2ª edição, Addis

Ababa, Etiópia, abril de 2009.

205

O artigo 88 do Tratado de Abuja prevê o estabelecimento de relações entre a CEA e os blocos regionais e o artigo

95 definiu que as relações devessem ser estabelecidas por meio de um protocolo específico.

206

OAU. Protocol on Relations Between the African Economic Community and Regional Economic Communities.

25 february 1998, Addis Ababa, Ethiopia.

165

objeção de um dos seus membros que não é Estado parte de UA, o Marrocos, embora a maior

parte dos Estados esteja a favor da CEA.

Os objetivos da CEA, enunciados no próprio Tratado de Abuja, consistem na articulação

de um espaço econômico africano que estaria em fase de construção. O tratado menciona um

espaço de tempo de 34 anos a contar da data da sua entrada em vigor, para o estabelecimento

efetivo da CEA. A implementação desta comunidade está subdividida em 6 etapas:

i) Primeira etapa - reforçar as comunidades econômicas regionais africanas já

existentes e criar outras novas nos espaços que ainda inexista comunidades

regionais - a ser concluída em 1999;

ii) Segunda etapa - a nível das regiões, constituírem-se áreas de livre comércio

regionais; reforçar a integração setorial em todos os domínios de atividades,

particularmente nas áreas de comércio, agricultura, no âmbito monetário e

finanças, transportes e comunicações, indústria e energia; e coordenar e

harmonizar atividades entre as comunidades econômicas existentes e futuras

comunidades - a ser concluída em 2007;

iii) Terceira etapa – estabelecimento de áreas de livre comércio e uniões aduaneiras

regionais - a ser concluída em 2017;

iv) Quarta etapa - coordenação e harmonização de um sistema tarifário e não tarifário

entre os blocos regionais com vista à criação de uma União Aduaneira continental

- a ser concluída em 2019;

v) Quinta etapa - criação de um Mercado Comum africano alargado ao continente –

a ser concluído em 2023; e a

vi) Sexta etapa - criação de uma União Econômica e Monetária alargada ao

continente e um Parlamento Pan-Africano e eleição dos seus membros por

sufrágio universal e continental - a ser concluída em 2034.

207

Artigo 6 do Tratado de Abuja estipula que todas as etapas sejam concluídas o mais tardar em 2034. Dos

progressos alcançados até agora indicam que as primeiras duas etapas foram concluídas (excetuando a IGAD que

encontra-se na fase de condução de um estudo sobre a sua Área de Livre Comércio), estando em progresso a terceira

etapa.

166

O Tratado de Abuja marca o início de uma mudança na orientação da abordagem da

cooperação e integração em África ao influenciar as diversas comunidades regionais a melhor

elaboração das suas agendas de integração em consonância com a agenda africana. Esta mudança

se refletiu nas iniciativas regionais pós-Abuja, em que os blocos regionais africanos basearam

suas perspectivas de integração em projetos de abertura econômica, desregulamentação e

eficiência dos mercados.

Embora o Tratado de Abuja tenha sido exibido como o culminar de um longo processo de

esforços de consolidação continental, começando com a Carta da OUA, em 1963, através de

várias Cimeiras da OUA à adoção do Plano de Ação de Lagos em 1980, persistiram dúvidas e

incertezas quanto à implementação e o sucesso da integração africana. Porém, seis anos após sua

entrada em vigor, os Chefes de Estado e de Governo reuniram-se numa Cimeira Extraordinária

em Sirte, na Líbia, onde adotaram a 9 de setembro de 1999, a Declaração de Sirte,

208

que, no

essencial endossaram os anteriores planos de integração ao mesmo tempo em que decidiram:

i) A aceleração da implementação do Tratado de Abuja de 1991, que cria a CEA,

considerando que o período previsto de 34 anos é demasiado longo e os desafios

que o continente enfrenta são prementes;

ii) A convocação de uma Conferência Ministerial Africana sobre a Segurança,

Estabilidade, Desenvolvimento e Cooperação em África, a fim de rever e atualizar

o documento da Conferência de Kampala de 1991;

209

iii) Edificar uma UA que substituiria a OUA, na lógica da Comunidade no estágio

mais avançado da evolução.

O passo imediato que se seguiu a Cimeira Extraordinária de Sirte, foi o início de um

processo negocial intenso e complexo, que culminou com a adoção pela Cimeira Ordinária da

208

OAU. Sirte Declaration. Fourth Extraordinary Session of the Assembly of Heads of State and Government, 8-9

September 1999, Sirte, Libya.

209

Em maio 1991, decorreu sobre os auspícios da OUA a reunião sobre Segurança, Estabilidade, Desenvolvimento e

Cooperação em Kampala. Esta reunião culminou com a adoção do chamado “Documento de Kampala”, o qual

apresentava estratégias unificadas de desenvolvimento, ligando os problemas de segurança, estabilidade,

desenvolvimento e cooperação, ao mesmo tempo em que urgia a necessidade da aceleração da integração africana.

167

OUA, realizada em Lomé, Togo, a 11 de julho de 2000, do Ato Constitutivo da UA,

210

que

substitui a OUA. No essencial a UA retoma os dispositivos contidos na Carta da OUA, bem

como nos do Tratado de Abuja de 1991. Seu Ato Constitutivo estabelece como um dos seus

princípios e objetivos é coordenar e harmonizar as políticas entre os blocos econômicos

existentes e os futuros, para a gradual realização dos objetivos da união.

A UA tem acelerado e imprimido uma dinâmica diferente as organizações de integração

regionais africanas. Desde 2002 tem estado a negociar com as organizações regionais de

integração africanas os mecanismos da harmonização da agenda continental com as respectivas

regiões. As tentativas de aceleração da integração africana incluem as medidas adotadas na

Cimeira Ordinária da UA, realizada em Accra, Gana, de 1 a 3 de julho de 2007, em que teve um

Grand Debate on the Union Government para a África. No final deste debate, os Chefes de

Estado e de Governo emitiram a Declaração de Accra,

211

em que se comprometiam acelerar a

integração econômica e política do continente, incluindo a formação do governo da união.

Para proporcionar uma clara visão do futuro da unidade africana, os Chefes de Estado e

de Governo instituíram um Comitê Ministerial para analisar várias questões relacionadas com o

Governo da União. O relatório do Comitê Ministerial apresentado à Cimeira Ordinária da UA,

realizada em Adis Ababa, Etiópia, de 25 de janeiro a 2 de fevereiro de 2008, avançou

recomendações quanto ao governo da união, dos quais se destacou que as organizações regionais

deviam ser integradas na estrutura de governação da UA de modo a transformá-las em

instrumentos e mecanismos para a harmonização e implementação de políticas e programas

comuns da união, com vista à integração total do continente. Na prática está posição enaltecia a

necessidade de acelerar a agenda de integração, desta feita pautando pelo início da

harmonização.

É, no entanto, dentro destes desenvolvimentos do estabelecimento da CEA rumo à união

dos Estados africanos que a SADC têm sido enquadrada como um dos pilares chave para o

sucesso da integração continental. A UA têm enfatizado a necessidade de acelerar este processo

de integração africana. Mas, embora os Estados da SADC reconheçam essa necessidade, têm

210

OAU. Constitutive Act of the African Union. 11 July 2000 at the OAU/AEC Summit in Lomé, Togo.

211

AU. Accra Declaration. 3 July 2007, Accra, Gana.

168

defendido o processo gradual ao invés de uma união imediata do continente.

212

O gradualismo

advogado pelos Estados da SADC sugere primeiro a consolidação e fortificação dos blocos

regionais e em seguida a harmonização dos blocos africanos entre si. Esta proposta endossada

por vários Estados africanos parece a mais prudente, pois, visa salvaguardar as dificuldades

inerentes à proposta de integração política e econômica de um vasto continente de cerca de 800

milhões de habitantes, marcado por profundas diferenças ao nível político, econômico, cultural,

étnico e religioso, bem como por tensões regionais. No entanto, é a partir da opção progressiva,

defendida pela SADC, que tem se inserido a idéia da criação de uma Área de Livre Comércio

alargada, envolvendo a SADC, o COMESA e a EAC como um dos passos graduais para a

efetivação da CEA.

3.1.Harmonização SADC e outros Blocos Africanos: Uma Área de Livre Comércio SADC,

COMESA, EAC?

Com a revigoração da agenda continental de integração, bem como a influência do

persistente controvérsia sobre a múltipa associação dos Estados africanos em diversos blocos, a

questão da harmonização retornou na agenda com mais vigor. No caso específico da SADC as

atenções têm virado para cooperação e estabelecimento de uma integração alargada envolvendo

o COMESA e a EAC. Em outubro de 2008, os três blocos regionais tomaram um passo

gigantesco rumo ao objetivo do estabelecimento de uma alargada Área de Livre Comércio, que

necessariamente passa pela sua harmonização. Uma das primeiras preocupações ao se abordar

esta questão reside no fato das três organizações possuírem estruturas diferentes e encontrarem-

se em estágios diferentes de integração regional. Enquanto que a SADC passou a Área de Livre

Comércio em 2008 o COMESA e a EAC encontram-se num estágio relativamente avançado em

termos de implementação da agenda de integração.

212

A 8 de fevereiro de 2008 em Addis Ababa, Etiópia, o Secretário Executivo da SADC, Tomaz Salomão,

argumentou nesse sentido afirmando que “do nosso ponto de vista, ainda é cedo para caminharmos para o Governo

de União. Vamos dar tempo ao tempo e vamos permitir que, por via de cada um dos blocos regionais e assegurando

que a articulação e comunicação entre estes blocos ocorra, caminhemos para um processo gradual e esses aspectos

quer com a integração total do continente e Governo da União vão acontecer normalmente, não vamos forçar a

barra”.

169

O COMESA, criada em 1993 como um sucessor do PTA (estabelecido em 1981), entrou

em vigor após a ratificação do seu tratado a 8 de dezembro de 1994. O estabelecimento do

COMESA resultou do cumprimento das exigências do Tratado de PTA que estipulou a sua

transformação num mercado comum dez anos após a sua entrada em vigor. A visão do

COMESA é tornar-se uma comunidade econômica totalmente integrada e próspera,

internacionalmente competitiva, preparada para se fundir à CEA.

213

O Tratado do COMESA,

estabelece a agenda de integração que abrange vários setores e atividades, porém as suas

prioridades consistem na promoção da integração regional através do comércio e investimento.

As principais áreas no âmbito da integração são: comércio de bens e serviços, integração

monetária, promoção e facilitação de investimento, desenvolvimento de infra-estruturas

(transporte aéreo, rodoviário, ferroviário, marítimo e fluvial, tecnologias de informação e

comunicação, energia, etc.), comércio eletrônico cooperação na área de paz e segurança.

Os Estados membros do COMESA decidiram igualmente criar e manter: uma Área de

Livre Comércio que garanta a livre circulação de bens e serviços produzidos no seio do

COMESA e a eliminação de todas as barreiras ao comércio; uma União Aduaneira em que os

bens e serviços importados dos Estados não membros do COMESA são lhes aplicado uma única

tarifa; a livre circulação de capital e investimento, incluindo a eliminação de vistos entre os

Estados, que levariam ao livre movimento de pessoas e bens; e estabelecimento de uma União

Monetária. Para incentivar e promover o comércio e investimentos em toda a região e para além

dela, o COMESA estabeleceu várias instituições. Entre as instituições mais importantes figuram:

i) O Banco do COMESA (mais conhecido por PTA Bank) - este banco tem sido, ao

longo dos anos, muito dinâmico na promoção de investimentos e disponibilização

de facilidades financeiras;

ii) A Câmara de Compensação do COMESA (incumbida de implementar um sistema

de facilitação de pagamentos entre os Bancos Centrais da região);

iii) A Companhia de Resseguro (responsável por promover o comércio,

desenvolvimento e integração através do comércio de seguros e de resseguros);

iv) O Instituto do Couro e dos Produtos do Couro;

213

COMESA. Common Market for Eastern and Southern Africa Treaty. 5 November 1993, Kampala, Uganda.

170

v) A Agência de Investimento Regional, para otimizar os investimentos e

oportunidades comerciais na região; e

vi) Corte de Justiça do COMESA responsável pela interpretação do Tratado, bem

como lidar com as disputas que possam emergir.

O processo de aprofundamento da integração regional no COMESA iniciou em 1994,

tendo seguido o roteiro da agenda de livre comércio. Os membros do COMESA começaram a

eliminar as barreiras ao comércio em 1994, processo que culminou com a adoção da Área de

Livre Comércio em outubro de 2000, abrangendo 14 Estados dos 19 membros. Alguns Estados

liberalizaram totalmente o comércio intra-regional, mas outros apenas o fizeram parcialmente. O

Burundi e o Ruanda procederam já a cortes tarifários de, respectivamente, 80 e 90 %. A Etiópia

apenas o fez em 10 %, enquanto que as Seychelles e a Swazilândia ainda não efetuaram nenhum

corte tarifário por estarem envolvidos na SADC e na SACU.

214

O COMESA estabeleceu em 2007, na Cimeira de Nairóbi, Quênia a estrutura da Tarifa

Externa Comum a qual serviu de base para a União Aduaneira. Esta estrutura consistiu na

adoção da mesma tarifa às importações provenientes de mercados externos. Após sucessivos

adiamentos, o COMESA lançou a União Aduaneira na Cimeira de 7 de junho de 2009, que teve

lugar em Victoria Falls, no Zimbabwe. No mesmo contexto foi estabelecido o COMESA

Committee on the Customs Union (Comitê do COMESA sobre a União Aduaneira).

A outra organização a qual a SADC aspira a harmonização é a EAC. Nascida numa

região de relativa coesão cultural - de língua swahili - e histórica (passado colonial britânico), é a

sucessora da primeira comunidade da África Oriental (1967 a 1977), que atingiu níveis

consideráveis de integração ao nível das políticas monetárias e fiscais, das comunicações e

transportes, e nas questões comerciais. A atual organização, foi criada em 30 de novembro de

1999 (entrou em vigor em julho de 2000 e foi lançada oficialmente em 2001), resulta de um

processo relançado em 1993, o qual contou com diversos retrocessos devido a desentendimentos

políticos entre os seus membros. A nova conjuntura criada pela adoção de reformas econômicas

nos três Estados fundadores (Quênia, Uganda e Tanzania) originou uma pressão dos diversos

214

Lesotho (atualmente não é parte do COMESA), Namíbia e Swazilândia, foram garantidos tratamento especial

mediante a qual gozam de isenções temporárias na aplicação de provisões específicas do tratado, referentes ao

Mercado Comum. Estados como Lesotho, Moçambique, Angola e Tanzania e Namíbia retiraram-se do COMESA.

171

setores da sociedade (com maior expressão do setor privado), para que fossem restaurados

serviços comuns anteriormente existentes. O Ruanda e o Burundi aderiram ao Tratado da EAC a

18 de junho de 2007 e tornaram-se membros de pleno direito da Comunidade, com efeito, a

partir de 1 de julho de 2007.

A EAC tem como objetivo alargar e aprofundar a cooperação e integração dos Estados

membros, nos domínios político, econômico, social e cultural, assuntos jurídicos e defesa e

segurança. Para o efeito, os Estados da EAC estabeleceram uma União Aduaneira em 2005. De

acordo com o Tratado da EAC a metas da comunidade devem ser realizadas numa progressão

gradual através de etapas que incluem o estabelecimento de um Mercado Comum em 2010, uma

União Monetária até 2012 e, posteriormente, uma Federação Política dos Estados da África

Oriental como o último estágio da integração. O sucesso no estabelecimento da Federação

Política é considerado como crucial para a sua fundição à CEA.

215

A EAC tem implementado vários programas regionais com vista ao aprofundamento e já

estabeleceu órgãos e instituições como a Conselho de Ministros, o Secretariado, Assembléia

Legislativa, Tribunal de Justiça, a Comissão de Coordenação, o Escritório de Cooperação em

Defesa, a coordenação da Política Externa e das políticas monetárias e fiscais que dizem respeito

ao estágio mais avançado de integração. Outras medidas adotadas incluem o estabelecimento da

convertibilidade das moedas da África Oriental (desde 1997), os preparativos para a criação de

uma Moeda Única em 2012, a redução progressiva das tarifas e relançamento da cooperação

regional em matéria de investigação, recursos humanos e desenvolvimento científico e

tecnológico.

Desde a sua criação, a EAC tem registrado progressos. Entre as importantes conquistas

estão a criação de medidas de confiança e harmonização das políticas e programas dos Estados

membros. Um objetivo importante é o de reforçar uma identidade comum para a África Oriental

na visão de uma região plenamente integrada e onde haja garantia da circulação livre dos fatores

de produção. Medidas adotadas neste sentido incluem a introdução do Passaporte da África

Oriental e a harmonização dos procedimentos e requisitos para facilitar a circulação de pessoas e

215

EAC. Treaty for the Establishment of the East African Community (as amended on 14th December, 2006 and

20th August, 2007). 30 November 1999, Arusha, Tanzania.

172

bens na região. Além disso, as políticas continuam a ser seguidas no sentido de aplicar o

tratamento de estatuto nacional unificado aos cidadãos de qualquer Estado da EAC.

No âmbito dos assuntos políticos, a cooperação estabelecida pela EAC envolve atividades

nas áreas de assuntos jurídicos e judiciários, defesa e segurança regional e co-ordenação das

políticas externas dos Estados membros. Do mesmo modo, têm sido alcançados progressos na

promoção dos investimentos e do comércio, bem como identificação e desenvolvimento de

vários projetos de infra-estruturas regionais passando por estradas, ferrovias, aviação civil,

correios e telecomunicações, energia e Programa de Desenvolvimento do Lago Vitória (que visa

gerir os recursos do lago Vitória).

As primeiras tentativas de harmonização entre os blocos regionais da África Austral e

Oriental verificaram-se em 1992 entre a SADC e o COMESA, particularmente. Durante a

Cimeira da então PTA (COMESA), em Lusaka, em fevereiro de 1992, decidiu-se pela união da

PTA com a SADC (que se instalava em agosto daquele ano) num mercado comum africano da

África Austral e Oriental, mas na reunião de 1993, contrariamente à posição do governo do

Zimbabwe e de Zâmbia, os demais membros não aceitaram a união. Deste modo, a Cimeira da

PTA admitiu que as duas organizações tinham objetivos e amplitudes distintos, mas que não se

descartava a complementaridade num futuro próximo. Na Cimeira de 1993 estabeleceu-se um

Comitê Ministerial para acompanhar as relações com a SADC.

O impacto da múltipa associação, bem como o revigoramento da agenda de integração

africana urgiu com que a questão da harmonização voltasse à tona, desta feita envolvendo a

EAC. Com efeito, a 22 de outubro de 2008, em Kampala, Uganda, numa Cimeira Tripartida da

SADC, COMESA, EAC, os Chefes de Estados e de Governo dos Estados membros desses três

blocos, acordaram com o objetivo concebido há muito sobre a CEA, rumo à integração

continental. De acordo com o Comunicado Conjunto,

216

a Cimeira Tripartida concordou sobre:

um programa de harmonização de arranjos comerciais entre as três organizações, livre circulação

de homens de negócio, implementação conjunta de programas de infraestruturas inter-regionais,

bem como de arranjos institucionais na base dos quais os três blocos possam promover a

cooperação e integração. A Cimeira acordou também em iniciar com os trabalhos rumo à fusão

216

COMESA, EAC, SADC. Final Communique of the COMESA-EAC-SADC Tripartite Summit of Heads Of State

and Government. 22 October 2008, Kampala, Uganda.

173

dos três blocos num único, com objetivo de acelerar a concretização da CEA. Para o efeito, a

Cimeira encarregou o Tripartite Task Force (Grupo de Trabalho Tripartido), composto pelos

Secretariados dos três blocos, a desenvolverem um estudo que inclua um roteiro sobre a fusão

das três organizações, num período de 6 meses. Seguindo os resultados do estudo, a Cimeira

requer que seja convocado dentro de 12 meses um Conselho de Ministros Tripartido para

determinar o calendário para o estabelecimento da Área de Livre Comércio única.

Outras decisões da Cimeira Tripartida incluem as relações multilaterais. Os Chefes de

Estado encarregaram o Conselho de Ministros Tripartido para assegurar que os respectivos

Secretariados participem, coordenem e harmonizem posições das negociações dos APE

incluindo as negociações multilaterais, decorrentes da OMC. Medidas estabelecidas pela Cimeira

Tripartida incluem também a cooperação e harmonização na área de desenvolvimento de

infraestruturas,

217

coordenação e harmonização dos planos regionais de transporte, energia,

mecanismo conjunto de financiamentos, bem como a harmonização do quadro legal e

institucional.

No âmbito da SADC, a idéia de fusão dos três blocos, representa uma oportunidade que

os Estados africanos tem de aprofundar seus laços, constituindo em si o processo gradual da

criação da CEA que a SADC tem defendido. O Presidente da SADC Kgalema Motlanthe (então

Presidente sul-africano) expressou do seguinte modo o otimismo da SADC:

“SADC believes the time has come for COMESA, EAC and SADC to bring together our

respective regional integration programmes in order further to enlarge our markets,

unlock our productive potential, increase the levels of intra-Africa trade, and enhance our

developmental prospects. As a next step in expanding regional markets in Africa, the

process we launch today will place us in a stronger position to respond effectively to

intensifying global economic competition and will begin to overcome the challenges

posed by multiple memberships of regional organisations. Our convening here today

reflects a profound recognition that sustainable integration into the global economy

217

A Cimeira lançou a Autoridade Mista de Competição sobre a Liberalização do Transporte Aéreo que dirigiria a

implementação da Decisão de Yamoussoukro, Costa do Marfim (que apela com que as companhias aéreas africanas

possam operar livremente em todas as linhas intra-africanas) sobre o Transporte Aéreo nas três organizações a

iniciar em janeiro de 2009. Esta autoridade consiste em sete membros, dois de cada bloco e um Presidente eleito

numa base rotativa. Os líderes decidiram que as três organizações colocassem em prática dentro de um ano,

programas conjuntos para a implementação de: um único espaço aéreo; uma rede inter-regional de tecnologias de

informação e comunicação, infraestrutura de Banda Larga; uma política harmonizada e um quadro regulatório que

governará as tecnologias de informação e comunicação e desenvolvimento de infraestruturas.

174

requires a commitment to an irreversible process of building economic, political and

social unity”.

218

Estes pronunciamentos ilustram o entusiasmo da SADC quanto a oportunidade de fusão

com os outros dois blocos e rumo a realização das obrigações no quadro da UA e do Tratado de

Abuja, o qual reconhece que as organizações regionais, são blocos de fundação da CEA. Em

termos econômicos, a possível concretização da Área de Livre Comércio SADC, COMESA,

EAC, irá aprofundar o comércio intra-africano, envolvendo 26 Estados (num universo de 53

Estados de todo o continente), com uma população de cerca de 527 milhões e um PIB estimado

em US$ 625 bilhões.

219

O que colocaria os Estados membros numa posição relativamente forte

para responder efetivamente à intensa competição global e tornaria o bloco alargado mais

atraente ao investimento direto estrangeiro.

No entanto, as medidas tomadas pela OUA e reforçadas pela UA marcam, sem dúvida

alguma vontade dos Estados africanos em acelerar o rumo do continente para a integração

econômica, política e social. Existe uma forte percepção e otimismo por parte dos Estados

africanos de que a agregação dos blocos africanos ou integração total do continente no seu

estágio mais avançado, permitiria a África superar os seus desafios de desenvolvimento. Esta

percepção parte do pressuposto de que a sinergia econômica seria obtida na medida em que a

vantagem econômica de toda a CEA é maior do que a soma dos benefícios econômicos dos

Estados membros separados. A necessidade de uma integração total é também impulsionada por

uma nova ordem econômica e política internacional, onde a África procura maior voz e

participação.

Porém, a construção de uma UA à semelhança dos EUA ou da UE suscita uma série de

dúvidas, obstáculos e desafios se considerarmos o estado atual da situação econômica, política e

social do continente africano. Apesar de que, no plano do discurso, em grande medida se defenda

a eficácia dos blocos regionais, estes, por seu turno tem si caracterizados como organizações de:

baixos recursos financeiros e, portanto baixa capacidade de empreender projetos; falta de

218

Motlanthe, Kgalema. Statement by the Honourable Kgalema Motlanthe, President of South Africa and

Chairperson of the Southern African Development Community (SADC) at the COMESA-EAC-SADC Tripartite

Summit. 22 October 2008, Kampala, Uganda.

219

Madakufamba, Munetsi. Passo Gigantesco Rumo ao Mercado único da SADC-COMESA-EAC. In: SADC. Hoje,

Vol. 11 No. 3, dezembro 2008, pp. 1-2.

175

envolvimento massivo da sociedade civil e de iniciativas privadas em projetos de cooperação; a

fragilidade institucional em alguns Estados, as instabilidades políticas, etc., a real efetividade dos

projetos integracionista constitui um enorme desafio para os Estados africanos.

176

CONSIDERAÇÕES FINAIS

A história do surgimento da SADCC e sua operacionalização nas décadas 1970 e 1980 é

caracterizada por conflitos, impulsionados essencialmente pela postura sul-africana e suas

tentativas de dominação política e econômica da região. Esta dinâmica conflituosa na região teve

enorme influência da Guerra Fria, onde as grandes potências interferiram das diversas maneiras

nas relações regionais perseguindo seus interesses. Porém, as políticas sul-africanas é que

constituíram o principal ímpeto à formação da SADCC na década 1980. A SADCC veio a

constitui-se, como versão econômica dos ELF, estes constituídos com objetivos político-

diplomáticos, de defesa e segurança. Os ELF concentraram e coordenaram esforços em temas

como a libertação da Namíbia e Rodésia, além da própria África do Sul.

A criação da SADCC serviu como contraposição ao projeto CONSAS, da África do Sul.

Esta contraposição teve como resposta a intensificação da desestabilização, atribuída à Total

National Strategy. Ou seja, a recusa categórica mesmo daqueles Estados que profundamente

dependiam economicamente da África do Sul, como os BLS-states, e o estabelecimento da

SADCC, como contra-esquema de cooperação por parte dos ELF, rapidamente frustrou a

proposta de regionalismo dominado pela África do Sul. Com a SADCC, surge uma proposta de

cooperação econômica que se dirigiu explicitamente contra a dominação econômica sul-africana

da região, e cujos objetivos de cooperação e coordenação foram vistos como parte integral da

luta contra o regime do apartheid.

A natureza das economias dos Estados da SADCC foi moldada pela história colonial,

largamente caracterizada pela posição econômica dominante da África do Sul, e que em menor

ou maior grau os Estados dependiam da África do Sul. A dependência era majoritariamente nas

infraestruturas e redes de transportes para o escoamento de importações e exportações, bem

como do próprio comércio. O envio da mão-de-obra para África do Sul constituiu outro elemento

de peso na relação de dependência de alguns Estados da SADCC, o qual foi também objeto de

manipulação política. A dependência de infraestruturas de transportes e comunicações foi sendo

exacerbada (nalgumas vezes induzida) pela combinação de vários fatores entre os quais figura

como o principal a política de desestabilização sul-africana.

Não obstante, existe quase consenso entre vários autores – exemplo de Leistner (1992) e

Murapa (2002) - de que o desempenho da SADCC teve “sucessos modestos” no alcance de seus

177

objetivos. Esses sucessos verificam-se particularmente, no setor de transportes e comunicações, o

qual obteve maiores investimentos e relativo desenvolvimento, se comparado com outros setores.

Embora Leistner (1992) considere que o maior sucesso da SADCC tenha sido mais político “in

drawing international attention to Southern Africa and eliciting liberal financial support from

overseas donors. It has helped to create a sense of regional identity, though whenever regional

interest competes with national self interest, the latter usually prevails”. Este apoio internacional

ajudou a manter unido o bloco de Estados caracterizados por desenvolvimento regional desigual,

ruptura política e diversidade ideológica. Sendo que, constituiu a maior realização da SADCC, o

estabelecimento de uma firme base para a integração regional para a África Austral. O que se

verificou adiante é que com desmantelamento do apartheid, e as mudanças no cenário político-

econômico internacional o objetivo da redução da dependência em relação à África do Sul,

deixou de ser objeto e justificativa principal para atração de apoio aos programas da SADC,

como era no período da SADCC.

A Guerra Fria influenciou sobremaneira a dinâmica das relações regionais e o ambiente

de cooperação na SADCC. E particular, figurou predominante a colaboração do Ocidente com o

regime sul-africano. Desde os anos 60 que o Ocidente toma esta postura, só a partir de 1981 é

que se notam esforços - por parte dos EUA em particular - para a modificação da abordagem dos

problemas da região e o esforço para o conhecimento da realidade da África Austral. Portanto,

embora se possa mencionar aspectos negativos da política de Constructive Engagement dos EUA

para a região, tais como a definição da pedra angular desta política a “comunidade branca”,

pode-se também afirmar que esta política disponibilizou ferramentas para a aproximação dos

beligerantes na região e o estabelecimento de uma base mais efetiva para a futura cooperação e

integração regional (ZACARIAS, 1991).

Deste modo, pode-se afirmar que a SADCC na década de 1980 exprimiu um

regionalismo mais direcionado à aspectos políticos sem muita consideração aos aspectos

econômicos e comerciais, o seu foco principal consistiu na tentativa de reduzir a dependência em

relação à África do Sul, com vista ao seu isolamento e conseqüente desmantelamento do regime

do apartheid. Na década de 1990, com sua transformação em SADC, enquanto mecanismo de

integração regional a tendência da África Austral tem sido desenvolver uma visão do

regionalismo aberto virado à liberalização comercial, desregulamentação dos mercados e a

progressiva integração no contexto africano.

178

De fato, na década de 1990 a SADCC sofre uma inflexão, com novos objetivos a serem

delineados para a nova organização. O foco da SADC tem sido desenvolver estratégias e

políticas que levem os Estados da África Austral a se consolidarem como bloco econômico e

político e onde os problemas ligados ao “subdesenvolvimento”, comércio e inserção no contexto

africano e na economia internacional figuram como prioridades.

Depois de ter sido a geradora da maior parte da conflitualidade regional, com a

transformação da SADCC em SADC, a África do Sul, passa a ser agora encarada como

incentivadora do desenvolvimento e sua contribuição na construção de paz na região, cooperação

e prosperidade nas nações. A adesão sul-africana à SADC representou, sem dúvida, o início de

um novo processo de negociação e reestruturação das relações regionais na África Austral.

Embora tenha levantado certas tensões e dúvidas, a África do Sul adicionou vantagens

econômicas a região, se considerarmos a ampliação do mercado regional bem como as vantagens

daí decorrentes. Apesar da preponderância econômica sul-africana ser um fator preocupante

entre os Estados da SADC, a sua antiga ambição geopolítica de dominação deixou de ter eco no

seio regional, pois, a África do Sul foi admitida na comunidade na base de princípios de

equidade, igualdade soberana e harmonia entre os Estados membros e onde os Estados dão maior

ênfase as normas e instituições regionais.

A nova SADC como procuramos expor, visa basicamente, a implantação de fato de uma

comunidade de nações unidas política e economicamente mais fortes para integrarem e

participarem com relativa igualdade do processo global de comunitarização. Nesse âmbito, tem

buscado lograr o seu aprofundamento. Este aprofundamento tem atendido as necessidades de

dinamizar o comércio regional, estreitar os laços econômicos-políticos e, conseqüentemente,

favorecer a produção e o desenvolvimento econômico ao mesmo tempo em que se tenta dar

resposta às tendências internacionais de abertura comercial, regionalização e globalização.

A implementação da agenda de aprofundamento da integração na SADC culminou com o

estabelecimento da Área de Livre Comércio em 2008, prevendo-se outros estágios mais

ambiciosos de integração que incluiriam a adoção da União Aduaneira em 2010, União

Monetária e Banco Central em 2016 e lançamento da Moeda Comum em 2018. Existem vários

obstáculos que permeiam a eficácia da Área de Livre Comércio bem como a transição para os

restantes estágios da integração e as metas estabelecidas pelo RISDP. Destes obstáculos cita-se a

assimetria e a convergência econômica, a múltipla pertença a organismos regionais, a

179

insuficiência de recursos financeiros próprios, os fatores políticos e instabilidades políticas que

continuam afetando o compromisso da integração. O outro grande desafio que permeia a SADC

prende-se com a sua articulação e harmonização com a agenda continental de integração

regional. A SADC é chamada a articular os seus interesses regionais, com os da formação da

CEA, cujo rumo é a criação dos Estados Unidos da África. Pelo fato da SADC defender o

gradualismo, serão necessários processos complexos de negociação com o COMESA e EAC

como um dos passos graduais para o estabelecimento efetivo da CEA.

Os desafios são múltiplos para a SADC, e eles se misturam entre os de caráter

econômico, político e social. Além de que esses desafios se incluem nos diferentes níveis, i.e.

nacional, regional e continental. Sendo que, para a sua inserção no contexto da integração

continental, parece legítimo que nos questionemos sobre alguns aspectos relativos à preocupação

com agenda atual de integração da SADC: será possível harmonizar os processos de integração

do continente num meio em que os blocos regionais se encontram em estágios diferentes de

integração? Os blocos regionais africanos existentes considerados individualmente poderão

cumprir com sucesso as metas estabelecidas pelo Tratado de Abuja? Estas preocupações

certamente têm também dominado a agenda atual da SADC e da UA.

Embora seja prematuro determinar com maior precisão quais sejam os futuros contornos

da implementação do Tratado de Abuja, e da alargada Área de Livre Comércio SADC,

COMESA e EAC, torna-se claro que estas aspirações são também limitadas por vários

obstáculos políticos, econômicos e sociais - instabilidades políticas, exigüidade de recursos, a

multiplicidade dos regimes, falta de mecanismos de autofinanciamento, a insuficiência de

mecanismos para assegurar que os benefícios da integração, a falta de maior envolvimento do

setor privado e da sociedade civil no processo, e até certo grau a influência dos fatores exógenos

ao continente.

Contudo, numa reflexão final sobre tendência da agenda continental de integração pode-

se aferir que, os Estados africanos vêem-se confrontados com a necessidade real de debaterem,

em termos concretos e seqüenciais, como irão trabalhar para lograr a união continental. A

proposta de integração africana é bastante ambiciosa e ela constitui um grande desafio para os

Estados africanos no geral, e para a SADC em particular, sua viabilidade e efetividade poderiam

acabar produzindo bons frutos para a África.

180

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Experiência de Luta e de Desenvolvimento. Edições Progresso, Moscovo, 1990.

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