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FGV DIREITO RIO
GESTÃO CARTORÁRIA:
controle e melhoria para a
razoável duração dos processos
Aluna: Rosane Wanner da Silva
Bordasch
Orientador: Prof. Paulo Roberto
Motta
Escola de Direito do Rio de Janeiro da
Fundação Getulio Vargas
Dissertação do Mestrado Profissionalizante
em Poder Judiciário
Julho/2008
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Rosane Wanner da Silva Bordasch
GESTÃO CARTORÁRIA: CONTROLE E MELHORIA
PARA A RAZOÁVEL DURAÇÃO DOS PROCESSOS
Dissertação de Mestrado apresentada
como requisito à obtenção do Título de
Mestre em Direito Profissionalizante pela
Escola de Direito do Rio da Janeiro da
Fundação Getúlio Vargas
Rio de Janeiro
2008
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“Penso que deveríamos tomar como nosso modelo o bom administrador, que
adapta os métodos e princípios ao caso concreto, selecionando dentre os meios de
que dispõe os mais adequados à obtenção do resultado colimado” (Fuller, Lon L., O
caso dos exploradores de cavernas. Porto Alegre/RS, Fabris, 1976, p. 58).
RESUMO
A demora na tramitação dos processos judiciais constitui grave
problema da Justiça. Encontra-se em descompasso com o princípio constitucional
da razoável duração do processo judicial. As rotinas cartorárias estão ultrapassadas.
Baixa qualidade significa altos custos, exigindo mudanças. Este trabalho tem por
objetivo tratar da mudança na Justiça, acerca de seus procedimentos, métodos e
custos, fazendo surgir uma nova organização, depois da remoção das práticas
anacrônicas e da eliminação da demora. O gerenciamento da qualidade fornece
métodos operacionais para a organização por inteiro, com ferramentas de fácil
utilização. Toda atividade, qualquer trabalho, é parte de um processo (em qualquer
estágio haverá produção) e por isto pode ser aperfeiçoado. Para o método PDCA
(planejar, executar, verificar e padronizar), um sistema de melhoria, sem itens
defeituosos, exige-se planejamento, melhor distribuição de esforços, controle e,
principlamente, aprender como mudar. Através dele, aparece a principal causa da
falha, que pode ser associada a seus efeitos. Ademais, um sistema de melhoria da
qualidade ajuda na redução de custos. Resultados substanciais já foram obtidos.
Palavras-chaves: Justiça; PDCA; demora na tramitação dos processos; rotinas
cartorárias; gerenciamento da qualidade; sistema de controle e melhoria.
ABSTRACT
The Justice slowness cases are his deadly disease. It’s out of step
with the constitutional principle of the judicial process reasonable duration. The State
Court Offices routines are outdated. Low quality means high costs. Changes are
highly required. The aim of this work is about transformation on Justice, over its
procedures, methods and costs, to bring out the new organization upon removing
bad and old practices and eliminating the overdue trials. The quality management
provides operational methods to the whole organization, with simple tools. Every
activity, every job is a part of a process (at every stage there will be production) and
therefore can be improved. By the PDCA (plan, do, check, act) method, an
improvement system, without defective items, it demands plan for action, better
allocation of human effort, control and, mainly, to learn how to change. Throught it,
the principal cause of the fault appears and can be associated with its effects. At
least, a system of quality improvement is helpful to reduced costs. Substancial
results were already achieved.
Keywords: Justice; slowness cases; PDCA; improve and control system; State
Offices routines; quality management.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO........................................................................................................ 010
I. RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO ...........................................................011
1.1. O DESEMPENHO DO PODER JUDICIÁRIO COMO ENTE ESTATAL ............011
1.2. ALGUNS DADOS SOBRE A JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
.........................................................................................................................013
1.2.1. Relatório Anual de 2007 ............................................................................. 013
1.2.2.Análise da Carga de Trabalho ................................................................... 013
1.2.3. Plano de Gestão pela Qualidade do Judiciário (PGQJ) ...........................014
1.3. A BUSCA DA CAUSA FUNDAMENTAL DO PROBLEMA .................................014
II – GESTÃO DA QUALIDADE ...............................................................................017
2.1. HISTÓRICO ......................................................................................................017
2.2. MESTRES DA QUALIDADE .............................................................................017
2.2.1. Shewhart .......................................................................................................018
2.2.2. Juran .............................................................................................................018
2.2.3. Feigenbaum ................................................................................................. 019
2.2.4. Ishikawa ........................................................................................................020
2.2.5. Taguchi .........................................................................................................021
2.2.6. Drucker .........................................................................................................021
2.2.7. Deming ..........................................................................................................022
2.2.8. A lição dos Mestres .....................................................................................024
2.3. PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO E O PLANO DE GESTÃO PELA
QUALIDADE NO JUDICIÁRIO (PGQJ) ....................................................024
2.4. SISTEMA TOYOTA DE PRODUÇÃO .............................................................. 026
2.5. GERENCIAMENTO DA QUALIDADE ............................................................. 027
2.5.1. Gerenciamento da Rotina .......................................................................... 027
2.5.2. Gerenciamento por Processos ...................................................................029
2.5.3. Pontos Comuns e Distinções das Abordagens ........................................030
2.6. PROCESSO .....................................................................................................032
2.6.1. Definição .......................................................................................................032
2.6.2. Mapeamento do Processo ..........................................................................034
2.7. CICLO PDCA (PLAN, DO, CHECK, ACT) ........................................................037
2.7.1.Monitoramento dos Processos ...................................................................037
2.7.2. Planejamento, Execução, Verificação e Ação ...........................................038
2.7.2.1. Planejamento ..............................................................................................039
2.7.2.1.1. Identificação do Problema ...................................................................... 039
2.7.2.1.2. Análise do Processo ............................................................................... 040
2.7.2.1.3. Plano de Ação ........................................................................................ 040
2.7.2.2. Execução ....................................................................................................040
2.7.2.2.1. Treinamento .............................................................................................041
2.7.2.2.2. Implantação ............................................................................................ 041
2.7.2.3. Verificação ................................................................................................. 041
2.7.2.4. Ação ............................................................................................................041
2.7.2.4.1. Ação Corretiva ........................................................................................ 041
2.7.2.4.2. Ação de Padronização ............................................................................ 042
2.7.3. Controle e Melhoria Contínua .................................................................... 042
2.8. MEIOS DE DIAGNÓSTICOS PARA CONTROLE E MELHORIA DOS
PROCESSOS ................................................................................................. 042
2.8.1. “Sete Ferramentas da Qualidade” ............................................................ 043
2.8.2. Método G x U x T ........................................................................................ 045
2.8.3. Ferramentas de Planejamento ................................................................... 046
2.8.4. Outras Técnicas para Diagnóstico e Planejamento ................................ 047
2.8.5. Planejando, Medindo, Controlando e Melhorando .................................. 048
2.8.5.1. 5W2H ......................................................................................................... 048
2.8.5.2. Indicadores ................................................................................................ 049
2.8.5.3. Padronização ............................................................................................. 052
2.8.5.4. Correlações entre PDCA, ferramentas e falhas ou desvios potenciais
........................................................................................................................ 054
CAPÍTULO III – GESTÃO JUDICIÁRIA ................................................................. 056
3.1. IMPLANTAÇÃO DE UM SISTEMA DE GERENCIAMENTO NA ORGANIZAÇÃO
........................................................................................................................ 056
3.2. GESTÃO CARTORÁRIA ................................................................................. 060
3.2.1. Os dois principais processos para gerenciamento cartorário ............... 062
3.2.1.1. Atendimento ............................................................................................... 063
3.2.1.2. Cumprimento dos Atos Processuais .......................................................... 068
3.2.2. Implantação ................................................................................................. 072
3.3. CAUSAS COMUNS E CAUSAS ESPECIAIS .................................................. 073
3.4. PADRONIZAÇÃO DAS ROTINAS ................................................................... 079
3.5. O CONTROLE EFETIVO E A MELHORIA DAS ROTINAS ............................ 080
3.6. O CUSTO DO PROCESSO ............................................................................. 081
3.7. PROJETO POUPANÇA ................................................................................... 086
3.8. RESULTADOS DO GERENCIAMENTO .......................................................... 096
CONCLUSÃO ......................................................................................................... 099
4.1. A CAUSA FUNDAMENTAL DO PROBLEMA ................................................... 099
4.2. O DEVIDO PROCESSO LEGAL ..................................................................... 100
4.3. MUDANÇA CULTURAL ................................................................................... 100
4.4. GESTÃO E JURISDIÇÃO ................................................................................ 102
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ...................................................................... 103
APÊNDICE A – PROCESSOS EM CARTÓRIO, O QUE ISTO SIGNIFICA
........................................................................................................................ 108
APÊNDICE B – AVALIAÇÃO COMPARATIVA DA TRAMITAÇÃO DAS AÇÕES
CONTRA SPC/SERASA ................................................................................ 110
APÊNDICE C – RELATÓRIOS DA QUALIDADE .................................................. 115
APÊNDICE D – ABORDAGEM INSTITUCIONAL DAS AÇÕES COLETIVAS
........................................................................................................................ 125
ANEXO A – GESTÃO COMPARTILHADA DA VARA JUDICIAL DA COMARCA DE
CASCA/RS .....................................................................................................132
10
INTRODUÇÃO.
Não é nova a crítica à morosidade do Judiciário, mas, sem dúvida,
ela passou a ocupar, na atualidade, grande espaço nas discussões da sociedade
organizada.
Luiz Fernando Schuartz
1
pontua: “o exercício da função jurisdicional
tem sido objeto de constantes e intensas críticas”, acrescentando que uma das
causas diz com a morosidade na tramitação das ações. Segundo ele, trata-se de
grave problema da administração da justiça no Brasil.
O bom e adequado funcionamento da instituição se refletirá na
satisfação da sociedade e no integral atendimento às partes.
Apresenta, então, este trabalho, o enfoque a partir da circulação dos
processos judiciais nos Cartórios, analisando suas fases e estágios de andamento,
sendo objeto da presente abordagem a variável relativa à circulação desnecessária,
ensejadora desta demora injustificada.
A metodologia utilizada é a da análise de casos (ações cíveis ou
envolvendo a Fazenda Pública), partindo da abordagem conceitual dos sistemas de
gerenciamento até a utilização de ferramentas e métodos de controle e melhoria de
processos, com implantação em situações práticas, aplicação da técnica e exibição
dos resultados, quer sob enfoque do gerencimento por processos, quer das rotinas
de trabalho, através da padronização dos procedimentos e da execução pelo ciclo
PDCA.
A solução vem delineada pela instituição de um sistema de
gerenciamento, pelo qual fundamentalmente, aos envolvidos, seja dada a
possibilidade à participação (como efeito da liderança); ao planejamento e controle
(como decorrência da análise e solução de problemas pela equipe) e ao treinamento
(como forma de assegurar o crescimento voltado à melhoria contínua). Enfim, o
gerenciamento da forma de prestar a jurisdição.
____________
1.SCHUARTZ, Luis Fernando. Análise Sócio-Econômica das Sentenças, Apostila do Projeto de
Mestrado Profissional em Poder Judiciário, FGV-Rio, 2006, vol. I, p. 72.
11
I. RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO.
Maria Tereza Sadek
2
, a par de pesquisa realizada com os
magistrados brasileiros, refere que eles classificam o Judiciário como moroso.
A Emenda Constitucional 45 assegurou, à sociedade, nos âmbitos
judicial e administrativo, a razoável duração do processo.
O dispositivo foi alçado ao rol de garantia constitucional
3
.
Anota Antônio Ernani Pedroso Calhao
4
que “o grande desafio posto é
a capacidade do Poder Judiciário em responder aos seus jurisdicionados, com a
presteza que lhe impõe, além dos outros dispositivos, o novel princípio da razoável
duração do processo”.
1.1. DESEMPENHO DO PODER JUDICIÁRIO COMO ENTE ESTATAL.
O Judiciário, como Poder de Estado, deve desempenhar a função de
regulador das relações sociais, através da efetivação da justiça.
O amplo acesso à informação e a rapidez com que ela chega à
população contribuem à exigência que a sociedade faz de celeridade na prolação de
decisões.
A velocidade das demandas sociais se opõe ao ritmo das decisões
judiciais e, aparentemente, o Judiciário demorou muito para perceber que se
distanciara desta realidade.
É provável que este distanciamento tenha propiciado a demora no
diagnóstico, como na “parábola do sapo escaldado”, pela qual Peter Senge
5
explica
a dificuldade na detecção de alterações lentas e graduais:
______________
2. SADEK, Maria Tereza, Pesquisa AMB – Associação dos Magistrados Brasileiros, apud
SCHUARTZ, Luis Fernando. Análise Sócio-Econômica das Sentenças, Apostila do Projeto de
Mestrado Profissional em Poder Judiciário, FGV-Rio, 2006, vol. II, p. 22.
3. BRASIL. Constituição Federal. Inciso LXXVIII, introduzido pela EC 45, de 08/12/2004: “a todos, no
âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que
garantam a celeridade de sua tramitação”.
4. CALHAO, Antônio Ernani Pedroso. O princípio da eficiência na administração da justiça. São
Paulo. RCS Editora, 2007, p. 131.
5. SENGE, Peter. A quinta disciplina: arte e prática da organização que aprende. Rio de Janeiro,
RJ. 21ª ed. 2006. p. 55-56.
12
“A inadaptação às crescentes ameaças à sobrevivência aparece com tanta
freqüência nos estudos sistêmicos dos fracassos das empresas que está
dando origem à parábola do 'sapo escaldado'. Se você colocar um sapo em
uma panela de água fervendo, ele tentará pular para fora da panela
imediatamente. Mas, se colocar o sapo em uma panela com água na
temperatura ambiente, sem assustá-lo, ele ficará dentro da panela. Agora,
se colocar a panela no fogo e aumentar gradativamente a temperatura,
acontecerá uma coisa bastante interessante. Quando a temperatura
aumentar de 20 para 30 graus, o sapo não se mexerá. Na verdade, dará
sinais de que está gostando. Porém, à medida que a temperatura for
aumentando gradativamente, o sapo ficará cada vez mais tonto, até que
não será mais capaz de sair da panela. Embora nada o impeça de pular, ele
continuará na panela, até ser escaldado. Por quê? Porque, nos sapos, o
mecanismo interno que detecta as ameaças à sobrevivência é regulado
para identificar mudanças súbitas do meio ambiente, e não mudanças
lentas e graduais.”
Inegavelmente, as mudanças lentas e graduais não foram percebidas
pelos operadores do Judiciário; só há pouco tempo veio a conscientização do
problema.
É unânime esta afirmação, também por reflexo da litigiosidade das
relações interpessoais. Adauto Suannes
6
descreve com precisão o quadro:
“Em lugar de tentar uma composição de interesses (cada qual abre mão de
parte do bem a que se julga com direito) como é o mais razoável em todas
as circunstâncias, pela brevidade e segurança da solução e, não sendo o
caso de resolver-se a lide num concreto desforço físico, costumamos optar
por uma das soluções extremas: ou bem desistimos daquilo que nos
interessava, ou bem chamamos em nosso socorro a autoridade constituída,
entregando em suas mãos a tarefa de realizar aquilo que não tivemos
competência para resolver amistosamente”.
Prossegue o articulista apontando esta freqüente opção como causa
do grande volume de processos encontrados nos Tribunais e Varas, fator
determinante da demora na tramitação. Afirma
7
:
“O chamado 'processo judicial' compreende uma série de atos sucessivos,
fazendo jus ao nome processo: cair para frente. Ainda que não percebamos,
nosso ato de andar exige que caiamos para a frente, sendo nosso corpo
amparado ora pela perna direita, ora pela perna esquerda. O que não pode
é o processo cair de lado, como geralmente ocorre, motivo de seu desvio do
reto caminho, o que constitui uma negação de seu próprio nome.”
____________
6. SUANNES, Adauto, O processo judicial e a teoria do caos, Revista da Ajuris, Porto Alegre, Ano
XXXIV, nº 105, p. 9-37, março. 2007.
7. SUANNES, Adauto. op. cit., p. 12.
13
1.2. ALGUNS DADOS SOBRE A JUSTIÇA ESTADUAL DO RIO GRANDE DO SUL.
1.2.1. Relatório Anual de 2007.
Segundo o Relatório Anual de 2007
8
, atuam, no Poder Judiciário, 619
Juízes de Direito e 65 Pretores
9
(Iº Grau), além de 125 Desembargadores (IIº Grau).
A par dos “dados consolidados da atividade jurisdicional de Iº Grau”
ali constantes, no ano 2000, a média do número de processos iniciados por Vara era
de 1.572; em 2007, foi de 2.870, o que representa um aumento, em sete anos,
aproximado de 82%. A média do número de processos em tramitação por Vara, no
ano de 2000, era de 1.783, ao passo que, em 2007, atingiu 4.989 (ou seja, quase
triplicou em sete anos). Já o número de magistrados em relação à mesma época
sofreu um acréscimo de 21,5%.
O Judiciário gaúcho fechou o ano de 2007 com 3.007.183 processos
em tramitação, não obstante tenham sido julgadas 2.374.749 ações (2.935
julgamentos/ano por magistrado em atuação).
1.2.2. Análise da Carga de Trabalho.
A Universidade Federal do Rio Grande do Sul, sob a coordenação da
Professora Silvia Generali da Costa, elaborou análise da carga e da distribuição de
trabalho
10
, através de pesquisa realizada junto a 185 magistrados e 1006 servidores,
no período compreendido entre 29 de agosto e 08 de setembro de 2005. Na
avaliação, foram considerados os dados do Relatório Anual do TJRS de 2004, que,
com base na década, apontou um padrão de aumento do número de 18,29% de
magistrados, 18,35% de servidores e 18,99% de Varas, para um aumento de
96,42% do número de novas ações e 359,18% nos processos em tramitação.
____________
8. ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. Poder Judiciário. Relatório Anual de 2007, disponível em
www.tj.rs.gov.br, menu institucional, prestação de contas, acesso em 02/05/2008.
9. Nota: o Pretor é um juiz togado de investidura temporária, cuja extinção da função, na Constituição
de 1988, ensejou a estabilidade daqueles em atuação à época.
14
Note-se: consoante os dados comentados no item anterior, este
mesmo padrão de aumento praticamente se repetiu, só que agora não mais no
transcurso de uma década, mas de apenas sete anos.
A autora destaca que a excessiva carga de trabalho na atuação
jurisdicional restringe o tempo que os magistrados dedicam à gestão da equipe e de
seus Cartórios.
1.2.3. Plano de Gestão pela Qualidade do Judiciário (PGQJ)
11
.
Aprovado pelo Tribunal Pleno do Tribunal de Justiça do Estado, o
PGQJ instituiu na organização a implantação de uma proposta de gestão.
Definiu, outrossim, a busca de três objetivos básicos: a) qualidade
intrínseca, ou seja, eficácia dos atos praticados; b) custos acessíveis às partes e à
sociedade; e c) agilidade na prestação jurisdicional.
No Plano, consta a visão do Poder Judiciário:
“A visão do Poder Judiciário do Estado do Rio Grande do Sul é tornar-se um
Poder cuja grandeza seja representada por altos índices de satisfação da
sociedade; cuja força seja legitimada pela competência e celeridade com
que distribui justiça; cuja riqueza seja expressa pela simplicidade dos
processos produtivos, pelo desapego a burocracias e por desperdícios
nulos. Ou seja, uma Instituição moderna e eficiente no cumprimento do seu
dever.”
12
1.3. A BUSCA DA CAUSA FUNDAMENTAL DO PROBLEMA.
Qual a causa fundamental do problema?
____________
10. COSTA, Silvia Generali da, (Coord), Análise da carga e da distribuição de trabalho no Poder
Judiciário do Estado do Rio Grande do Sul – Magistrados e Servidores da Justiça de Primeiro
Grau. Resumo Executivo. Escola de Administração da UFRGS, Programa de Pós-Graduação em
Administração, desenvolvida para o Plano de Gestão pela Qualidade do Judiciário e Corregedoria-
Geral da Justiça, dezembro/2005.
11. ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. Tribunal de Justiça. Plano de Gestão pela Qualidade do
Judiciário, aprovado em 27/03/1995, pelo Tribunal Pleno por unanimidade, atualizado em 2001, 3a.
Edição, 2002, p. 16.
12. PGQJ, op. cit., p.9.
15
Adauto Suannes
13
, descreve o processo judicial como um sistema
caótico, submetido a inúmeras variáveis, cumuláveis ou não, que interferem
diretamente na tramitação e no tempo de duração do processo.
Segundo o autor, o processo ideal deveria ser linear
14
:
“O serviço judicial se enquadraria perfeitamente no conceito de sistema
linear, pois o que se pretende é que o processo judicial, iniciado num ponto A
(o ajuizamento de uma ação, sob a alegação da ocorrência de uma lide ou
pretensão resistida, isto é, a invocação e comprovação pelo autor de que,
tendo direito a usufruir um bem da vida, essa fruição está sendo impedida
por alguém) termine no ponto D (isto é, o reconhecimento pelo Estado de
que, tendo o autor razão, possa ele desde já usufruir daquele bem),
pressupostos os necessários momentos B (o contraditório) e C (saneamento
do processo).” (...) “No geral, o processo judicial melhor se define como um
sistema complexo (composto de inúmeros atos necessários, como citação,
produção de provas, decisão e recursos), que nada tem de linear, já que o
trajeto de uma etapa a outra admite um sem número de variáveis, como
podemos imaginar.”
Consoante a demonstração, fases normatizadas para
processamento linear restam submetidas a inúmeros incidentes e recursos
modificadores da projeção inicial. Estes, então, ensejam novas circulações,
agregando tempo de tramitação.
A figura a seguir ilustra a intercorrência destas variáveis:
Figura 1: Fases do processo judicial cível e suas variáveis (incidentes,
recursos etc).
Fonte: SUANNES, Adauto, O processo judicial e a teoria do caos, Revista da
Ajuris, Ano XXXIV, nº 105, p. 9-37, março. 2007.
____________
13. SUANNES, Adauto. op. cit. p. 28.
14. Ibidem, p. 29.
16
A análise do problema, tal como proposta (processo complexo,
submetido a incontáveis variáveis – no exemplo, incidentes e recursos), é, sem
dúvida causa ensejadora da demora na resolução. Não cabe aqui a discussão
acerca da interposição de incidentes e recursos com expressa previsão legal, cujo
debate, sem dúvida importante, comporta outro âmbito de investigação. A questão
nodal diz com movimentações e circulações desnecessárias, oriundas de rotinas e
práticas anacrônicas, responsáveis pelo aumento do tempo de tramitação.
O propósito, então, ora enfrentado tem como pressuposto o
atendimento à norma constitucional da razoável duração do processo, partindo da
idéia de que não funcionará a reiteração de velhas receitas (mais juízes, mais
servidores), num cenário onde a constante é o aumento do congestionamento. São
explicitadas as idéias centrais do PDCA – planejar, treinar, executar, controlar,
padronizar - através de métodos e ferramentas da qualidade, com a pertinente
aplicação, como forma de demonstrar sua ampla utilização.
Chega-se, então, à causa fundamental da morosidade, propondo-se,
à erradicação, uma nova visão na tramitação dos processos, através da instituição
de método de gestão ao alcance de qualquer unidade gerencial.
17
II. GESTÃO DA QUALIDADE.
2.1. HISTÓRICO.
O conceito inicial de qualidade estava voltado à característica
intrínseca do produto, sempre elaborado de forma artesanal. Com a revolução
industrial, exigindo padronização e produção em larga escala, a ênfase, então,
passou a ser da linha de montagem, segundo relata Marly Monteiro de Carvalho
15
.
Segue ela apontando a cronologia dos eventos que contribuíram
com o sistema, onde afirma ter sido Walter Shewhart o introdutor dos gráficos de
controle e do ciclo PDCA (plan-do-check-act)
16
. E, da mesma forma, no pós-guerra,
Juran e Deming, os doutrinadores que influenciaram a criação do modelo japonês –
o controle da qualidade total (TQC).
Inúmeros outros eventos, então, ocorreram no mundo das
organizações, todos voltados à disseminação da qualidade como método gerencial,
incluindo, em 1987, o modelo normativo ISO (International Organizaton for
Standardization), e, em meados da mesma década, o programa seis sigma. Citada
Professora indica, no último, a utilização do ciclo DMAIC (define-measure-analyse-
improve-control), afirmando que o sistema remete ao ciclo PDCA
17
.
O histórico evidencia a permanente preocupação com planejamento,
controle e melhoria como base para qualquer sistema de gestão.
2.2. MESTRES DA QUALIDADE.
Vicente Falconi
18
, na apresentação de seu livro TQC, revela ser, a
qualidade, uma mudança cultural, de longa caminhada (5 a 10 anos), onde é
necessária a liderança para sua promoção, acompanhamento dos resultados e o
envolvimento de todos.
____________
15. CARVALHO, Marly Monteiro de, Histórico da Qualidade. In: CARVALHO, Marly Monteiro de;
PALADINI, Edson Pacheco (Coord). Gestão da Qualidade teoria e casos. Rio de Janeiro.
Elsevier, 2005. 4a. Reimpressão. p. 2.
16. Ibidem, op. cit., p. 3.
17. Ibidem, op. cit., p. 6.
18. CAMPOS, Vicente Falconi. TQC: Controle da Qualidade Total (no estilo japonês). Rio de
Janeiro. Bloch. 6ª ed. 1995.
18
Os Mestres ou Gurus da Qualidade foram responsáveis pela
estruturação dos sistemas de gerenciamento da atualidade, instituindo conceitos,
técnicas e métodos para uma nova abordagem ao alcance de todos. Dentre eles,
vale citar:
2.2.1. Shewhart.
O primeiro deles, Walter A. Shewhart propôs o ciclo PDCA (plan-do-
check-act) para análise e solução de problemas, posteriormente ampliado e
difundido por W. Edwards Deming. Outra grande contribuição, o gráfico de controle,
permitiu a distinção entre as causas comuns e especiais de variação do processo
19
.
Deming
20
, sobre o legado de Shewhart, refere:
“O Dr. Shewart inventou uma nova maneira de pensar
a respeito da
uniformidade e da falta de uniformidade. Ele via dois tipos de variação –
variação a partir de causas comuns e a partir de causas especiais. As
causas comuns de variação produzem pontos em um gráfico de controle
que durante um tempo longo se enquadram dentro dos limites de controle.
As causas comuns de variação mantêm-se as mesmas dia após dia, lote por
lote. Uma causa especial de variação é algo de fato especial e não faz parte
do sistema das causas comuns. Ela é detectada por um ponto que se
encontra fora dos limites de controle.”
2.2.2. Juran.
Para Joseph Juran
21
, o gerenciamento da qualidade envolve:
“Planejamento da Qualidade. É a atividade de desenvolvimento de produtos
que atendam às necessidades do cliente. Envolve uma série de etapas que
podem ser assim consideradas universais: 1. Determinar quem são os
clientes. 2. Determinar as necessidades dos clientes. 3. Desenvolver
características para o produto que atendam às necessidades dos clientes. 4.
Desenvolver processos capazes de produzir as características do produto.
5. Transferir o resultado do planejamento para os grupos operativos. (...)
Controle da Qualidade. Esse processo é usado pelos grupos operacionais
como auxílio para atender aos objetivos do processo e do produto. Ele
baseia-se no ciclo de controle e consiste nas seguintes etapas: 1. Avaliar o
desempenho operacional real. 2. Comparar o desempenho real com os
objetivos. 3. Agir com base na diferença. (...) Aperfeiçoamento da
Qualidade. O terceiro membro da trilogia da qualidade tem por objetivo
atingir níveis de desempenho sem precedentes – níveis significativamente
melhores do que qualquer outro no passado.”
______________
19. CARVALHO, Marly Monteiro de, Histórico da Qualidade. In: CARVALHO, Marly Monteiro de;
PALADINI, Edson Pacheco (Coord). op. cit. p. 10.
20. DEMING, W. Edwards. A nova economia para a indústria, o governo e a educação. Rio de
Janeiro. Qualitymark. 1997. p. 136.
19
A trilogia está, então, assentada na correlação entre cada um dos
processos antes descritos e pode ser representada pelo seguinte gráfico:
Figura 2. Trilogia de Juran.
Fonte: JURAN, J.M. et GRYNA, Frank M. Controle da Qualidade Handbook,
conceitos, políticas e filosofia da qualidade. São Paulo. Makron, McGraw-Hill.
1991, p. 20.
Para Juran, qualidade pode ser definida como “adequação ao uso”
22
.
2.2.3. Feigenbaum.
Segundo Brocka e Brocka
23
, Armand V. Feigenbaum “introduziu o
termo Controle de Qualidade Total nos Estados Unidos”. Os autores descrevem os
“19 passos para a melhoria da qualidade”, dentre os quais, ao estabelecer o controle
como um deles, é ele tratado como uma ferramenta de gerenciamento, com quatro
passos: “1. Estabelecer padrões de qualidade. 2. Avaliar a conformidade a esses
padrões. 3. Atuar quando os padrões são excedidos. 4. Planejar para as melhorias
nos padrões”
24
.
____________
21. JURAN, J. M. et GRYNA, Frank M. Controle da Qualidade Handbook, conceitos, políticas e
filosofia da qualidade. São Paulo. Makron, McGraw-Hill, 1991. p. 18-19.
22. Ibidem, p. 21.
23. BROCKA, Bruce. BROCKA, Suzanne. Gerenciamento da qualidade - implementando TQM,
passo a passo, através dos processos e ferramentas recomendadas por Juran, Deming,
Crosby e outros mestres. São Paulo. Makron Books. 1994. p. 84.
24. Ibidem, p. 87.
20
Marly Monteiro de Carvalho apresenta definição de qualidade
atribuída a Feigenbaum: “Qualidade é a composição total das características de
marketing, projeto, produção e manutenção dos bens e serviços, através dos quais
os produtos atenderão às expectativas do cliente”
25
.
2.2.4. Ishikawa.
Kaoru Ishikawa desenvolveu as sete ferramentas da qualidade, para
que o controle pudesse ser exercido por qualquer operador
26
. São elas: gráfico de
Pareto; diagrama de causa e efeito; histograma; folha de verificação; gráfico de
dispersão; fluxograma; carta de controle.
Brocka e Brocka
27
resumem em 11 pontos a filosofia de Ishikawa:
“1. A qualidade começa e termina com a educação.
2. O primeiro passo na qualidade é conhecer as especificações do cliente.
3. O estado ideal do Controle da Qualidade é quando a inspeção não é mais
necessária.
4. Remova a causa fundamental e não os sintomas.
5. Controle de Qualidade é responsabilidade de todos os trabalhadores e de
todas as divisões.
6. Não confunda os meios com os objetivos.
7. Coloque a qualidade em primeiro lugar e estabeleça suas perspectivas de
longo prazo.
8. O marketing é a entrada e a saída da qualidade.
9. A alta gerência não deve mostrar reações negativas quando os fatos
forem apresentados pelos subordinados.
10. Noventa e cinco por cento dos problemas na companhia podem ser
resolvidos pelas sete ferramentas do Controle de Qualidade.
11. Dados sem a informação de sua dispersão são dados falsos – por
exemplo, estabelecer a média sem fornecer o desvio padrão.”
Além das ferramentas, todas de fácil utilização pelos operadores, sua
lição mais importante diz com a necessidade de atuação na causa fundamental do
problema, não nos seus efeitos.
____________
25. FEIGENBAUM, Armand V. apud CARVALHO, Marly Monteiro de. In: CARVALHO, Marly Monteiro
de; PALADINI, Edson Pacheco (Coord). op. cit. p. 15.
21
2.2.5. Taguchi.
Genichi Taguchi estabeleceu o conceito de qualidade através do
desenvolvimento da denominada Função Perda: “A perda do cliente devido à
variação do desempenho do produto é aproximadamente proporcional ao quadrado
do desvio das características de desempenho de seu valor alvo”
28
.
Como destacam Brocka e Brocka, “a perda é medida em dólares” e,
portanto, tanto os técnicos como os gerentes têm condições de bem dimensioná-la
29
.
2.2.6. Drucker.
Para Peter Drucker, “a preocupação da gerência e sua
responsabilidade é tudo o que afeta o desempenho da instituição e seus resultados
– dentro ou fora, sob o controle da instituição ou totalmente além dele”
30
.
Pontua:
“Toda organização opera sobre uma teoria do negócio, isto é, um conjunto
de hipóteses a respeito de qual é o seu negócio, quais os seus objetivos,
como ela define resultados, quem são seus clientes e a que eles dão valor e
pelo que pagam”
31
.
“Não se pode gerenciar as mudanças, apenas estar à sua frente. Hoje não
ouvimos muito a respeito de 'superar a resistência às mudanças' que há 10
ou 15 anos era um dos tópicos mais populares de livros e seminários de
administração. Atualmente, todos aceitam que 'mudanças são inevitáveis',
mas isto ainda implica que elas são como 'morte e impostos': devem ser
adiadas o máximo possível e nenhuma delas é muito preferível.
Mas em períodos de tumultos, como esse em que vivemos, mudança é a
norma. É claro que são dolorosas, arriscadas e requerem uma grande dose
de esforço. Porém, a menos que se entenda que a tarefa da organização é
liderar as mudanças, ela – seja uma empresa, universidade, um hospital –
não irá sobreviver. Em períodos de rápidas mudanças estruturais, os únicos
que sobrevivem são os líderes de mudanças.
Portanto, é um desafio central de gerenciamento para o século XXI que
toda organização se torne líder de mudança”
32
.
______________
26. BROCKA, Bruce. BROCKA, Suzanne.op. cit. p. 90-91.
27. Ibidem, p. 92.
28. Ibidem, p. 104.
29. Ibidem, p. 103.
30. DRUCKER, Peter. Desafios gerenciais para o século XXI. São Paulo. Thomson Learning, 2006.
p. 41.
22
Segundo ele, o desafio atual da gestão envolve compreender, com
exatidão, a tarefa a ser desempenhada, bem assim seus reflexos na qualidade do
resultado.
2.2.7. Deming.
W. Edwards Deming concebeu os 14 pontos para a implantação do
gerenciamento pela qualidade.
São eles
33
:
1. crie a constância de propósitos em torno da melhoria, buscando
tornar-se competitivo, manter-se no negócio e gerar empregos;
2. adote uma filosofia; os gerentes ocidentais precisam despertar
para o desafio, aprender suas responsabilidades e liderar a mudança;
3. cesse a dependência à inspeção para alcançar a qualidade;
4. termine com a prática de celebrar negócios com base no preço;
busque relacionamentos leais e com confiança;
5. melhore constantemente e para sempre o sistema de produção;
6. institua treinamento no trabalho;
7. institua a liderança;
8. elimine o medo, só assim todos poderão trabalhar efetivamente
pela empresa;
9. elimine as barreiras entre os departamentos;
10. elimine slogans, exortações e metas, pois a baixa produtividade
está no sistema;
11. a. elimine o trabalho por quotas no chão de fábrica, substituindo
pela liderança;
11. b. elimine o gerenciamento por objetivos, números ou metas
numéricas, substituindo pela liderança;
12. elimine premiação de mérito anual ou gerenciamento por objetivo;
a responsabilidade do supervisor deve ser desafiada puramente pelos números da
qualidade;
23
13. institua um vigoroso programa de educação e auto-promoção;
14. ponha todos na empresa a trabalhar pela transformação; a
transformação é tarefa de todos.
O autor, na obra “A nova economia”, afirma:
“O objetivo proposto aqui para qualquer organização é que todos saiam
ganhando – acionistas, funcionários, fornecedores, clientes, comunidade e o
meio ambiente – no longo prazo. Por exemplo, no que diz respeito aos
funcionários, o objetivo pode ser oferecer-lhes uma boa administração,
oportunidades de treinamento e educação para um crescimento maior, e
ainda outras contribuições para terem alegria no trabalho e uma boa
qualidade de vida”
34
.
Esta sentença dá a dimensão do trabalho da qualidade: a visão
sistêmica.
Por fim, deve-se a este Mestre da Qualidade a disseminação e ampla
utilização do ciclo PDCA para análise e solução de problemas, bem como
ferramenta de panejamento, o que será desenvolvido adiante.
É dele também a figura a seguir, da hélix, representando o giro
ininterrupto do ciclo, como forma de buscar a melhoria contínua e o baixo custo:
Figura 3: Hélix. Ciclo contínuo de busca de melhoria e da redução de custo.
Fonte: DEMING, W. Edwards. Out of the crisis. Cambrige, Mass. MIT Press.
2000, p. 181.
____________
31. Ibidem, p. 42.
32. Ibidem, p.64.
33. Fonte: DEMING, W. Edwards. Out of the crisis. Cambrige, Mass. MIT Press. 2000, p. 23-24.
34. DEMING, W. Edwards. A nova economia. op. cit. p. 42.
24
2.2.8. A lição dos Mestres.
Características básicas extraídas dos autores elencados:
a) o planejamento, a avaliação, a atuação corretiva, o
estabelecimento de padrões e sua melhoria contínua como única forma de implantar
e manter o gerenciamento pela qualidade;
b) o uso de ferramentas simples que permitem o controle dos
processos por todos os seus operadores, bem assim a correta análise dos dados por
todos os envolvidos, como forma de assegurar as ações e medidas do item anterior;
c) a liderança como agente da transformação.
Na doutrina por eles fixada, assentam-se os conceitos
contemporâneos de qualquer sistema de gestão.
2.3. PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO E O PLANO DE GESTÃO PELA
QUALIDADE DO JUDICIÁRIO (PGQJ).
Ensina Paulo Motta
35
:
“Na concepção estratégica do processo de trabalho, devem se construir as
relações entre os fornecedores, empresa e clientes como de apoio mútuo, e
não como relações de adversários. A cadeia de valor é uma cadeia de
qualidade, e, portanto, em nenhuma etapa do processo produtivo deve-se
passar adiante má qualidade, pois o seu efeito afeta toda a cadeia.”
Segundo Djalma de Oliveira
36
, “o conceito básico de estratégia está
relacionado à ligação da empresa com o seu ambiente”.
Para Paulo Motta
37
, “pensar estrategicamente é voltar-se para o
futuro, produzir análises inusitadas sobre o presente, conscientizar-se de fatores
críticos e, principalmente, questionar atuais decisões”.
____________
35. MOTTA, Paulo Roberto. Planejamento Estratégico, Apostila do Projeto de Mestrado Profissional
em Poder Judiciário, FGV-Rio, 2006, p. 41.
36. OLIVEIRA, Djalma de Pinho Rebouças de. Planejamento estratégico: conceitos, metodologia
e práticas. 21ª ed. São Paulo,SP. 2004. p. 190.
37. MOTTA, Paulo Roberto. op. cit. p. 6.
25
A figura a seguir demonstra o processo de estruturação estratégica
em uma organização:
Figura 4: “Processo de reflexão estratégica”.
Fonte: CARAVANTES, Geraldo R., PANNO, Cláudia C. et KLOECKNER, Mônica
C. Gestão estratégica de resultados: construindo o futuro. Porto Alegre. AGE.
2004. p. 97.
A visão, segundo Motta, é “uma construção racional e imaginativa da
organização dentro de um determinado cenário”
38
; já a missão é a razão de sua
existência, “deve ser definida de modo a indicar um propósito claro de ação”
39
.
Acrescenta o doutrinador, sobre a necessidade à construção dos
valores da organização, que “constituem um conjunto de crenças essenciais ou de
princípios morais que devem reger todos os comportamentos administrativos e que a
organização pretende incorporada na sua cultura”
40
. E, em relação à concepção da
estratégia, pontua: “definir uma estratégia é uma forma de desistir do passado e
apostar no futuro
41
.
O PGQJ, assim concebido, relaciona os valores do Poder Judiciário
do Rio Grande do Sul, dentre os quais cabe destacar: responsabilidade social, ética,
comprometimento e dinamismo na prestação jurisdicional.
____________
38. Ibidem. p. 17.
39. Ibidem. p. 13.
40. Ibidem. p. 14.
41. ibidem. p. 33.
26
A definição estratégica está voltada ao estudo da ambiência ou
cenário, onde ferramenta importante é a análise SWOT (Strengths, Weaknesses,
Opportunities, Threats), pela qual, no âmbito interno, são valoradas as forças e
fraquezas da organização e, no externo, as suas oportunidades e ameaças.
2.4. SISTEMA TOYOTA DE PRODUÇÃO.
Sistema pode ser definido “como um conjunto de partes coordenadas
para realizar um conjunto de finalidades”
42
.
Benjamin Coriat preleciona a necessidade da apreensão do “espírito
Toyota”
43
. Cita, então, Taiichi Ohno
44
:
O sistema Toyota teve sua origem na necessidade particular em que se
encontrava o Japão de produzir pequenas quantidades de numerosos
modelos de produtos; em seguida evoluiu para tornar-se um verdadeiro
sistema de produção. Dada sua origem, este sistema é particularmente bom
na diversificação.
Coriat prossegue descrevendo o que denominou “dois pilares do
Ohnismo”
45
: a auto-ativação e o método just-in-time. O primeiro diz respeito à
introdução de dispositivos mecânicos e autonomia ao operador à paralisação da
operação quando detectada alguma falha (ficou conhecida como “autonomação”:
autonomia + automação).
O just-in-time é assim explicado pelo autor
46
:
(...) o trabalhador do posto de trabalho posterior (aqui tomado como
“cliente”) se abastece, sempre que necessário, de peças (“os produtos
comprados”) no posto de trabalho anterior (a seção). Assim sendo, o
lançamento da fabricação no posto anterior só se faz para realimentar a loja
(a seção) em peças (produtos) vendidas.
____________
42. FERREIRA, José Joaquim do Amaral. Modelos normalizados de sistemas de gestão. Conceito e
certificação ISO 9001; ISO 14001 e TSI 16949. In: CARVALHO, Marly Monteiro de; PALADINI, Edson
Pacheco (Coord). op. cit. p. 154 – 186.
43. CORIAT, Benjamin. Pensar pelo avesso: o modelo japonês de trabalho e organização. Rio de
Janeiro. Revan-UFRJ. 1994. p. 30.
44. OHNO, Taiichi apud CORIAT, Benjamin. op. cit. p. 30.
45. CORIAT, Benjamin. op. cit. p. 51.
46. Ibidem. p. 56.
27
Shigeo Shingo, ao apresentar este sistema de produção
47
, distingue
cinco elementos no fluxo da transformação da matéria-prima em produto: a)
processamento (alteração física no material); b) inspeção (comparação ao padrão
pré-estabelecido); c) transporte (movimento ou alteração da posição); d) espera
(momento em que não há nenhuma das outras hipóteses). A espera, a seu turno,
pode ser dividida em “espera do processo”, onde o lote fica aguardando o
processamento do precedente, e “espera do lote”, pelo qual as peças integrantes do
lote aguardam o processamento de cada uma delas.
As melhorias, no STP, devem ser focadas, além do processo
(operação em si), nas atividades que não agregam valor: inspeção, circulação e
esperas.
Da mesma forma, o sistema introduz a idéia de “roteiros de
operação-padrão” - “roteiros de capacidade por peça”; “folhas de combinação de
tarefas-padrão”; “manuais de tarefa”; “manuais de instrução de tarefa”; “folhas de
operação-padrão”
48
.
2.5. GERENCIAMENTO DA QUALIDADE.
Os princípios básicos destacados pelos Mestres da Qualidade, e que
dão suporte aos sistemas antes abordados, repercutem nas diversas formas de
gestão, dentre as quais podemos citar o gerenciamento da rotina e o gerenciamento
por processos.
2.5.1 Gerenciamento da Rotina.
Para Falconi
49
, o gerenciamento da rotina é a base da implantação
do gerenciamento das diretrizes.
____________
47. SHINGO, Shigeo. O sistema Toyota de produção do ponto de vista da engenharia de
produção. Porto Alegre/RS. Artes Médicas. 2ª ed. 1996. p. 39-41.
48. Ibidem. p. 181-182.
28
Acrescenta, o mesmo doutrinador, não existir, no gerenciamento da
rotina, um método rígido para melhoria, recomendando a atuação simultânea no
PDCA, itens de controle e eliminação de anomalias
50
.
A figura a seguir demonstra o gerenciamento da rotina exercido
através do PDCA:
Figura 5: O ciclo do PDCA (plan, do, check, act) no gerenciamento da rotina
do dia-a-dia, denominada, por Falconi, de “mentalidade no gerenciamento
da rotina”.
Fonte: CAMPOS, Vicente Falconi. Gerenciamento da rotina do trabalho do dia-a-
dia. Nova Lima. INDG. 8ª ed. 2004. p. 39.
A principal característica desta espécie de gerenciamento se traduz
na adoção dos procedimentos operacionais padrão (pops), através dos quais as
rotinas do dia-a-dia são ajustadas para o total controle da execução e as melhorias
são estabelecidas a partir da sua revisão sistemática e previamente ajustada com os
operadores.
____________
49. CAMPOS, Vicente Falconi. op. cit. p. 43.
50. CAMPOS, Vicente Falconi. Gerenciamento da rotina do trabalho do dia-a-dia. Nova Lima.
INDG. 8ª ed. 2004. p. 38.
29
2.5.2. Gerenciamento por Processos.
Para este sistema, “todos os processos de entrada, transformação e
saída devem estar alinhados para a geração dos resultados esperados”
51
.
O objetivo, neste tipo de gestão, é desenvolver
52
:
“Necessidades (requisitos) e indicadores de desempenho para
clientes internos e externos claramente definidos e contratados.
Procedimentos simplificados e burocracia reduzida.
Altos níveis de desempenho no fornecimento de serviços e produtos
que alimentam o processo.
Estabelecimento de consenso na visão, direcionamento e
prioridades dos processos.
Rompimento de barreiras e regularidade no fluxo de informações.”
Rotondaro acrescenta que “para se conseguir as melhorias
necessárias para a sobrevivência das empresas, é necessário que as atividades
empresariais sejam vistas não em termos de funções, departamentos ou produtos,
mas de procesos-chave”
53
.
A figura demonstra graficamente a atuação, evidenciando a
convergência das espécies de gerenciamento:
Figura 6: Convergência dos sistemas gerenciais abordados.
Onde: retângulo maior = organização; retângulos menores = setores internos da
organização; seta = processo desde a entrada até sua saída (ponta).
____________
51.SORDI, José Osvaldo de. Gestão por processos: uma abordagem da moderna administração.
São Paulo, SP. Saraiva. 2005. p. 27.
52. ROTONDARO, Roberto Gilioli. Gerenciamento por processos. In:CARVALHO, Marly Monteiro de;
PALADINI, Edson Pacheco (Coord). op. cit. p. 209 – 235.
53. Ibidem, p. 212.
30
2.5.3. Pontos Comuns e Distinções das Abordagens.
O gerenciamento das diretrizes proporciona o alinhamento da
organização como um todo; o da rotina tem por escopo a implantação do TQM no
setor, aplicando-se no dia-a-dia da organização. No tocante à gestão por processos,
é importante destacar que perpassa todos os setores, a partir dos processos-chave.
Paladini
54
, discorrendo sobre a construção de uma visão estratégica
para a qualidade refere dois pressupostos básicos: 1. “reconhecer que a qualidade é
um valor”; 2. “utilizar a qualidade como diferencial estratégico para a sobrevivência
da organização”.
Acrescente-se importante a advertência de Motta
55
:
Não se pode implantar a perspectiva estratégica numa organização através
da criação de um sistema de planejamento. Pode-se instituir uma rede
burocrática de planejamento, com unidades especializadas de análise e
controle, mas isso não significa a adoção do planejamento estratégico.
Realizado dessa forma, o planejamento causará apenas mais burocracia e
controle.
Isto significa que a adoção do planejamento como uma regra de
imposição da alta administração, sem o envolvimento e a sinergia do restante da
organização, tende a se tornar mais uma burocracia – situação que a afasta ainda
mais do cumprimento da missão.
Yoji Akao assegura que o TQC atua na gestão estratégica:
“Mesmo no gerenciamento estratégico é necessário que os gerentes
estejam mergulhados profundamente no TQC, de maneira que eles possam
se concentrar em executar completamente o que eles estão esperando em
termos de atividades estratégicas (administração agressiva, ação agressiva
baseada no CQ)”
56
.
A organização deve implantar em todos os níveis modelos
gerenciais, pelos quais setores e departamentos alinham-se em direção à visão.
_______________
54. PALADINI, Edson Pacheco. Perspectiva estratégica da qualidade. In: CARVALHO, Marly Monteiro
de; PALADINI, Edson Pacheco (Coord). op. cit. p. 25 – 84.
55. MOTTA, Paulo Roberto. op. cit. p. 51.
56. AKAO, Yoji. Desdobramento das diretrizes para o sucesso do TQM. São Paulo. Artes
Médicas. 1997. p. 187.
31
Todavia, qualquer que seja a atividade sob a responsabilidade de
uma ou mais pessoas na organização, envolvendo um ou mais setores, com clientes
externos ou internos, a par dos conceitos expostos, podem e deve ter seus
processos gerenciados.
A conclusão é dada por Paladini
57
:
“A concepção operacional da qualidade, em sua forma mais ampla, dá
origem à gestão da qualidade no processo. A gestão da qualidade no
processo pode ser definida, de forma sucinta, como o direcionamento de
todas as ações do processo produtivo para o pleno atendimento do cliente. A
estratégia básica para tanto consiste, exatamente, na melhor organização
possível do processo, o que se viabiliza ao longo de três etapas: a
eliminação de perdas; a eliminação das causas das perdas e a otimização
do processo.
A concepção operacional da qualidade, assim, centra-se no empenho pela
melhoria do processo produtivo. Dois conjuntos de procedimentos são
típicos nesse esforço: as ações de controle e as melhorias do processo de
produção.”
Assim, a organização ideal implanta em todos os níveis modelos
gerenciais, pelos quais os setores e departamentos são alinhados em direção à
visão, quer seja instituindo um sistema normatizado – que confere transparência ao
trabalho que está sendo executado -, quer seja adotando a gestão estratégica, que
induvidosamente prepara todos os integrantes ao gerenciamento em todos os níveis.
Entretanto, se a organização, como um todo, não promove a
implementação de um sistema gerencial, qualquer setor poderá desenvolver
metodologia de controle e melhoria de seus processos:
a) no âmbito interno do setor: gerenciamento da rotina;
b) no âmbito inter-departamental (ou de uma Comarca):
gerenciamento por processos.
Em qualquer hipótese, a metodologia – aqui entendida como uma
sistemática de implantação – é a do PDCA.
____________
57. PALADINI, Edson Pacheco. op. cit. p. 37.
32
2.6. PROCESSO.
2.6.1. Definição.
Falconi define, processo como “um conjunto de causas que
provocam efeitos. Processo é sua área de autoridade e os produtos são sua
responsabilidade. Portanto o seu processo é toda a sua área gerencial”
58
.
Rotondaro
59
assim expressa:
“Uma seqüência de atividades organizadas que transformam as
entradas dos fornecedores em saídas para os clientes, com o valor
agregado gerado pela unidade (...).
Um conjunto de causas que geram um ou mais efeitos.
Uma atividade repetitiva ou uma série de atividades que
transformam um conjunto definido de entradas e em saídas
mensuráveis, o qual a empresa tem a necessidade de gerenciar e
medir sua execução.”
Maria Elisa Macieira
60
aponta os componentes do processo:
“A entrada, matéria-prima ou insumo – aquilo que vai ser
transformado em outra coisa;
A transformação em si;
O resultado da transformação, que chamamos de produto ou de
saída.”
A Professora ilustra a definição com a seguinte figura:
Figura 7: Definição de processo.
Fonte: MACIEIRA, Maria Elisa Bastos. Estudos de Casos e Práticas Inovadoras,
Apostila do Projeto de Mestrado Profissional em Poder Judiciário, FGV-Rio, RJ,
2007, p. 46.
33
Correlacionando o processo como sendo um efeito resultante de
diversas causas, D'Ascenção
61
o representa em forma do Diagrama de Ishikawa
62
:
Figura 8: Diagrama de Ishikawa para demonstrar a relação de causa e
efeito no processo.
Fonte: D'ASCENÇÃO, Luiz Carlos M. Organização, sistemas e métodos: análise,
redesenho e informatização de processos administrativos. São Paulo. Atlas. 1ª
ed, 3ª tiragem. 2001. p. 57.
O processo judicial disso não difere: envolve a prática de atos
necessariamente encadeados, a partir do insumo fornecido pela parte autora, na
busca do provimento final, materializado na decisão ou sentença
63
.
____________
58. CAMPOS, Vicente Falconi. Gerenciamento da rotina do trabalho do dia-a-dia. Nova Lima, MG.
INDG. 8ª ed. 2004. p. 83.
59. ROTONDARO, Roberto G. op. cit. p. 213.
60. MACIEIRA, Maria Elisa Bastos. Estudos de Casos e Práticas Inovadoras, Apostila do Projeto de
Mestrado Profissional em Poder Judiciário, FGV-Rio, RJ, 2007, p. 46.
61. D'ASCENÇÃO, Luiz Carlos M. Organização, sistemas e métodos: análise, redesenho e
informatização de processos administrativos. São Paulo. Atlas. 1ª ed, 3ª tiragem. 2001. p. 56.
62. Nota: o Diagrama de Ishikawa será tópico do capítulo que aborda as ferramentas da qualidade.
63. Nota: a sentença encerra a fase de conhecimento. O processo ainda fica sujeito a recurso e, se
couber, ao “cumprimento da sentença”, rito outrora denominado execução de título judicial.
34
2.6.2. Mapeamento do Processo.
Como ministra Maria Elisa Macieira
64
:
“Observando com atenção as definições, verificamos que é conveniente
fazermos uma distinção entre processo elementar e processo complexo.
Processo elementar é a unidade elementar ou célula de um processo,
composta de entradas, transformação e saídas. (...)
Podemos admitir que, em geral, todo processo está inserido em um
processo maior, assim como, alternativamente, todo processo pode ter
algum tipo de decomposição. Como conseqüência, os processos não
possuem fronteiras perfeitamente definidas, cabendo a quem faz o
mapeamento arbitrá-las, para que se tenha a melhor solução ao seu
objetivo de análise.”
A figura a seguir ilustra esta inter-ligação:
Figura 9: Decomposição Macro-processo em Processos (sub-divisão) e
assim sucessivamente até a atividade (visão top-down: do topo para a
base).
Fonte: DE SORDI, José Osvaldo. Gestão por processos: uma abordagem da
moderna administração. São Paulo. Saraiva. 2005. p. 38.
Definidos, então, o processo e seus limites, deve ser analisada a
situação atual (as-is), como orienta De Sordi
65
: fluxo de atividades; estrutura
envolvida; insumos; produto ou serviço gerado; tecnologias e recursos envolvidos.
____________
64. MACIEIRA, Maria Elisa Bastos. op. cit. p. 47.
65. DE SORDI, José Osvaldo. Gestão por processos: uma abordagem da moderna
administração. São Paulo, SP. Saraiva. 2005. p. 165.
35
Como registra Rotondaro
66
:
“Nesta fase, ocorre a construção do fluxograma do processo que identifica
todos os subprocessos em execução, o registro das inter-relações entre os
subprocessos, ou seja, o fluxo de informações/ serviços/produtos existente
no processo atual e, por fim, a identificação das relações cliente-fornecedor
internas ao processo.”
A figura a seguir demonstra o encadeamento referido, definindo os
limites do processo:
Figura 10: FEPSC (fornecedor, entrada, processo, saída, cliente).
Fonte: ROTONDARO, Roberto Gilioli. Gerenciamento por processos.
In:CARVALHO, Marly Monteiro de; PALADINI, Edson Pacheco (Coord). op. cit. p.
225.
Colhe-se da doutrina de De Sordi
67
, os pontos relevantes no
levantamento e mapeamento do processo, valendo destacar:
“Identificação de gargalos: Identificar atividades que estejam reduzindo a
capacidade produtiva do processo, permitindo estabelecer regras que
tenham o throughput e o tempo de execução das atividades como
parâmetros para o disparo de ações corretivas. (...)
Apontamento do caminho crítico e demais dados da operação em tempo
real: Apontar em tempo de real os indicadores da operação do processo:
desempenho do momento, metas estabelecidas, números obtidos pelo
benchmarking análogo. Permitir a comparação desses números entre
diferentes versões de um processo, como também seu uso no ambiente de
simulação, verificando graficamente o resultado de alterações no processo.
Análise dos recursos alocados ao processo (projetado, instalado, em uso e
ociosa): Assinalar para cada atividade do processo os recursos necessários,
sejam eles humanos ou materiais, como computador e impressora. Para
cada recurso, indicar a quantidade projetada, as que estão de fato
instaladas, as que estão em operação e, conseqüentemente, as ociosas.
Permitir que essas quantidades sejam utilizadas como input aos algoritmos
de simulação do processo.(...)”
36
A exata apreensão do sistema onde se insere o processo a avaliar, a
fixação de seus limites para a identificação do fornecedor, entrada, saída e cliente,
bem como a construção do fluxo, com seus elementos intervenientes (gargalos,
pontos críticos, recursos envolvidos) permitirá o controle e a melhoria contínua,
objetos do gerenciamento da qualidade. Com efeito, a questão é relevante porque o
plano de ação obrigatoriamente levará em conta os limites do processo.
Exemplo:
Análise do processo de distribuição de uma ação cível:
Fornecedor → Processo → Cliente
Advogado Distribuição da Ação Cartório
Insumo Apresentado:
petição inicial
documentos
guia de custas
procuração
dados pessoais
Processamento:
análise da
documentação
tombamento
digitação dos dados
indicação eletrônica
da Vara
Qualidade demandada:
dados lançados no
sistema de forma
completa e correta
agilidade e
preferência nos
casos previstos em
lei
Figura 11: Macro-fluxo da distribuição de uma ação cível.
No exemplo, os limites do processo podem ser definidos na sua
extensão inter-setorial ou dentro do setor específico:
a) extensão inter-setorial:
Distribuição → Cartório
Distribuir, cadastrar e registrar Autuar, movimentar e informar
Figura 12: limites do processo fixados na sua extensão inter-setorial.
b) extensão setorial:
Protocolo → Cadastro → Entrega
Registrar Lançar dados no sistema Entregar no Cartório
Figura 13: limites do processo fixados na sua extensão departamental.
____________
66. ROTONDARO, Roberto G. op.cit. p. 224.
67. DE SORDI, José Osvaldo. p. 85-86.
37
Os limites podem ser ainda mais estreitos, caso a intenção seja o
monitoramento de uma operação. Assim, no mesmo exemplo, caso o controle se
estabeleça em relação à entrega das petições iniciais nos Cartórios, os limites do
processo serão fixados na circulação compreendida entre a expedição do Cartório
da Distribuição e entrada no Cartório da Vara Cível.
O dimensionamento do processo determinará a extensão e o nível
dos detalhes que deverão ser levados em conta quando do plano de ação para o
controle e melhoria.
2.7. CICLO PDCA (PLAN, DO, CHECK, ACT).
2.7.1. Monitoramento dos Processos.
Estabelecidos os limites do processo, passa-se ao gerenciamento.
Figura 14: Sistema gerencial através do ciclo PDCA.
Fonte: CAMPOS, Vicente Falconi. Gerenciamento da rotina do trabalho do dia-a-
dia. Nova Lima. INDG. 2004. p.125.
38
A figura demonstra graficamente o sistema de gerenciamento
desenvolvido no ciclo PDCA como metodologia.
Afirma Falconi
68
:
Gerenciar é o ato de buscar as causas (meios) da impossibilidade de se
atingir uma meta (fim), estabelecer contramedidas, montar um plano de
ação, atuar e padronizar em caso de sucesso.
O método para a prática do gerenciamento é o PDCA. (...)
Somente aquilo que é medido é gerenciado.
2.7.2. Planejamento, Execução, Verificação e Ação.
Ainda na lição de Falconi, “o PDCA é um método de gestão (...)
método quer dizer 'caminho para a meta'. O PDCA é o caminho para se atingirem as
metas”
69
.
Edward M. Baker
70
revela:
Uma das primeiras versões do ciclo foi introduzida no Japão por Deming
(1951) em suas palestras sobre o controle estatístico da qualidade em 1950.
Deming (segundo comunicação pessoal) criou o ciclo a partir de três
estágios de Shewhart das atividades necessárias para administrar um
processo de produção: especificar, produzir e inspecionar. Shewhart (1939,
pp.44-49) observou que essas atividades eram análogas às etapas do
método científico para adquirir conhecimento: formular hipóteses,
experimentar e testar a hipótese. Assim, o ciclo é um processo para
aprender e aperfeiçoar. Os estágios foram rotulados pelos japoneses como
“planejar-executar-verificar-agir” (veja Ishikawa, 1985, e Kondo, 1977), e por
conveniência serão chamados de ciclo PDCA. Os ciclos são semelhantes
ao controle universal e seqüências de ruptura desenvolvidas por Juran
(1964).
De acordo com Shewhart e Deming, um processo deve ser estável antes
que possa se aperfeiçoado. Sem controle estatístico não existe processo de
reprodução consistente. O desempenho estável exige um ciclo de feedback
do controle do processo. Um ciclo PDCA é mostrado dentro do estágio de
planejamento para o controle e aperfeiçoamento, indicando que o
planejamento para o controle e aperfeiçoamento também exige uma série
de atividades, tais como identificar os fornecedores e clientes potenciais que
tenham condições de formar equipes para trabalhar no aperfeiçoamento e
controle do processo.
____________
68. CAMPOS, Vicente Falconi. Gerenciamento da rotina do trabalho do dia-a-dia. Nova Lima.
INDG. 2004. p.
83.
69. Ibidem. p. 111.
70. BAKER, Edward M. Administração do Desempenho Humano. In: JURAN, J. M. et GRYNA, Frank
M. Controle da qualidade: componentes básicos da função qualidade. São Paulo. McGraw-
Hill/Makron. 1991. v. II. p. 96.
39
O ciclo pode ser assim apresentado:
P
D
A
C
META
planeja
executa
verifica
ok?
P.O.P.
padroniza ou
corrige
Figura 15: Ciclo PDCA (quatro estágios) para controle e melhoria dos
processos.
As etapas podem ser descritas como: 1. planejar a ação; 2. treinar os
executores e colocar em prática; 3. medir e controlar o desempenho, de forma a
acompanhar a implantação no método projetado; 4. atuar corretivamente, caso não
atingida a meta, ou padronizar a operação se obtido o resultado
71
.
2.7.2.1. Planejamento.
Esta fase inicial encontra-se subdivida em três etapas: identificação
do problema; análise do processo e elaboração do plano de ação.
2.7.2.1.1. Identificação do Problema.
O problema é sempre um efeito decorrente de alguma não
conformidade do processo. Deve ser dada especial atenção nesta fase para que
uma eventual ou potencial causa da falha não seja identificada como sendo o
problema (p.ex: a falta de juízes ser considerada como problema, quando, na
verdade, pode ser uma causa do problema indesejado que é a morosidade). A
confusão poderá acarretar a não investigação da totalidade do problema e suas
reais causas de ocorrência.
40
2.7.2.1.2. Análise do Processo.
A equipe envolvida deve observar todos os passos, etapas e
comportamento do processo, estabelecendo seu fluxo atual, onde deve ser medido.
Os desvios percebidos poderão se constituir no efeito indesejado, ou seja, o
problema ou a falha do processo. Nesta fase as principais causas devem ser
levantadas, avaliadas, medidas e confrontadas, a fim de que o plano de ação atue
na principal(is) causas do efeito indesejado, ou seja, do problema.
2.7.2.1.3. Plano de Ação.
Feita a avaliação e análise do comportamento do processo,
identificada a causa fundamental da falha ou do problema, deve ser estabelecido um
plano de ação para controle e ou melhoria, cujos principais requisitos são:
a) definição do objetivo: o objetivo é definido – inclusive, se o
propósito é a melhoria ou a manutenção do nível do processo;
b) fixação da meta: a meta é o objetivo representado por uma
expressão numérica e com uma projeção temporal (p.ex. reduzir, em seis meses, a
espera para certificação das intimações de uma semana para um dia);
c) estabelecer o método para atingir a meta: como já foi citado, o
método é o caminho para atingir a meta. Nesta etapa, todos os passos necessários
para a implantação do plano de ação devem ser previstos.
2.7.2.2. Execução.
A execução é a própria aplicação do plano de ação e se subdivide
em duas etapas.
____________
71. MACIEIRA, Maria Elisa Bastos. op. cit. 37.
41
2.7.2.2.1. Treinamento.
Todos aqueles que estão envolvidos ou vierem a participar de
alguma forma no processo, devem ser treinados acerca da sua nova conformação. É
imprescindível que todos os atores do novo cenário tenham pleno domínio da sua
função. Do contrário, a implantação poderá vir a ser prejudicada e a meta não
alcançada não por falha na primeira fase (P), mas por inadequado ou insuficiente
domínio da nova tarefa, por parte do operador.
2.7.2.2.2. Implantação.
É o momento em que o plano de ação é colocado em prática. É
importante ressaltar que, ao longo de toda a implantação e execução do plano de
ação a equipe deve coletar os dados, a fim de possibilitar a avaliação prevista na
próxima etapa.
2.7.2.3. Verificação.
A verificação é a comparação dos valores obtidos nas medições
realizadas durante a implantação com a meta proposta.
2.7.2.4. Ação.
A última fase envolve a atuação no processo em razão do resultado
verificado anteriormente. Contempla duas possibilidades:
2.7.2.4.1. Ação Corretiva.
Não atingida a meta, o ponto inicial - plan – deve ser retomado.
42
Deve ser feita uma reavaliação de tudo (muitas vezes, as metas não
são atingidas por falhas nas primeiras fases – análise incorreta ou insuficiente do
processo, fixação de metas muito arrojadas para o plano de ação estabelecido,
treinamento inadequado), sendo esta a principal característica do “ciclo”.
2.7.2.4.2. Ação de Padronização.
Atingida a meta, o novo desenho do processo deve ser padronizado,
ou seja, objeto da instituição de procedimento operacional padrão (P.O.P.)
72
.
2.7.3. Controle e Melhoria Contínua.
Para Akao
73
, “controle e melhoria são as duas rodas do veículo”,
significando a necessidade da atuação paralela e conjunta.
2.8. MEIOS DE DIAGNÓSTICOS PARA CONTROLE E MELHORIA DOS
PROCESSOS.
O ciclo PDCA, como se pode depreender dos capítulos anteriores, é
aqui apresentado como uma metodologia de gerenciamento, na concepção original
apresentada por Falconi
74
cuja possibilidade à implantação dentro de um sistema
75
,
independente da existência, ou não, de uma estruturação de gerenciamento na
organização como um todo (i.e. no sistema formado pelo setor, o ciclo PDCA pode
ser implantado como metodologia gerencial, mesmo que na organização não exista
alinhamento estratégico).
____________
72. Nota: A padronização será abordada em capítulo específico.
73. AKAO, Yoji. op. cit. p. 125.
74. Nota: A Professora Maria Elisa Macieira (op. cit. p. 35) aborda o tema referindo-se ao ciclo PDCA
como metodologia fundamental da qualidade, mas o insere no tópico “ferramentas”.
75.HOUAISS, Antonio et VILLAR, Mauro de Salles. Dicionário Houaiss da língua portuguesa. Rio de
Janeiro. Objetiva. 2001. p. 2585 (... “2.1.1. p.ext. inter-relação das partes, elementos ou unidades
que fazem funcionar uma estrutura organizada”...).
43
Da mesma forma, elege-se, a fim de estabelecer critério de
correlação, como “ferramentas”, os instrumentos de apoio específicos a cada um
dos objetivos ou propósitos buscados, a partir dos seguintes critérios:
a) ferramentas da qualidade descritas por Ishikawa;
b) ferramenta de priorização;
c) ferramentas para diagnóstico de problemas;
d) ferramentas de planejamento.
2.8.1. “Sete Ferramentas da Qualidade”.
A primeira “série” de ferramentas foi desenvolvida por Kaoru
Ishikawa, cuja grande contribuição à qualidade deu-se através da simplificação do
controle dos processos através delas.
a) Diagrama de Causa e Efeito (também conhecido como Diagrama
de Ishikawa ou Espinha de Peixe) – tem por objetivo apresentar
graficamente o efeito que está sendo avaliado e suas prováveis
causas, ou seja, destina-se a mostrar a correlação entre uma
determinada característica, problema ou evento – designado efeito –
com os fatores que o influenciam – designadas causas.
A figura a seguir demonstra o diagrama:
Figura 16: Diagrama de Causa e Efeito.
Fonte: KUME, Hitoshi. Métodos Estatísticos para melhoria da qualidade.
São Paulo. Editora Gente. 1993. p. 31.
44
b) Gráfico de Controle – registra tendências de desempenho ou
comportamento do processo ao longo do tempo. Seu instrumento, a
carta de controle, anota resultados e comportamentos para posterior
avaliação ou verificação.
c) Diagrama de Pareto – correlaciona a proporção o item medido. Os
dados, no gráfico, são organizados por freqüência, em colunas na
ordem decrescente (eixo das abcissas), construindo-se, então, a
distribuição acumulada, cuja tendência é a de que 80 a 90% dos
problemas são gerados por 10 a 20% das causas. O objetivo da
ferramenta é identificar a “causa vital”. O plano de ação que atue
sobre esta resolverá grande parte do problema.
d) Folha de Verificação - trata-se de “um formulário de papel no qual
os itens a serem verificados já estão impressos, de modo que os
dados possam ser coletados de forma fácil e concisa”
76
. Pode ser
utilizada na avaliação de causas, efeitos e respectivas
quantificações, para qualquer levantamento de dados. A folha de
verificação auxilia na análise do processo, podendo se constituir em
carta de controle.
Exemplo de folha de verificação:
Data da Expedição Nr. da NE Processo nr.
xx/xx/xx n
1
xpt
1
xpt
n
yy/yy/yy n
2
xpt
7
xpt
n
Figura 17: Folha de verificação da expedição de notas intimatórias.
e) Fluxograma - é a ferramenta utilizada para a representação
gráfica do processo; definindo claramente os seus limites, com o
objetivo de dar uma visão geral do processamento. Tem ampla
aplicação, podendo indicar, principalmente, as entradas, a
transformação e as saídas do processo que está sendo objeto do
levantamento.
____________
76. KUME,Hitoshi. Métodos estatísticos para melhoria da qualidade. São Paulo.Ed. Gente.1993.
p. 13.
45
f) Gráfico ou Diagrama de Dispersão - presta-se ao estudo do
comportamento do processo associado a mais de uma variável.
g) Histograma – gráfico de barras que fornece a freqüência em um
grupo de dados.
2.8.2. Método G x U x T.
Cuida-se de técnica destinada à priorização do problema quando o
dado não é quantificável.
Ensina Maria Elisa Macieira
77
:
A priorização de ações é uma das necessidades básicas em qualquer
atividade, independentemente de sua natureza (técnica, administrativa,
social, política etc.). Como se diz, bem administrar é priorizar com
inteligência.
As ações consomem mais ou menos recursos, mas sempre os consomem.
Por outro lado, recursos são sempre escassos ou limitados. Saber priorizar
é uma das bases da gerência eficaz.
Quando os dados são quantificáveis, o método de priorização mais indicado
é o Método de Pareto. Todavia, nem sempre é possível coletar dados
objetivamente quantificáveis; quando isto acontece, o Método de Pareto não
pode ser aplicado diretamente.
A figura a seguir apresenta a ordem de priorização:
Pontos Gravidade (efeito) Urgência (prazo) Tendência
(inclinação)
5 Prejuízos ou
dificuldades muito
graves.
Exige ação
imediata.
Tende a se agravar
com o tempo se nada
for feito.
3 Prejuízos ou
dificuldades.
Deve ser
implementada
alguma ação
assim que
possível.
Em médio prazo, a
situação tende a se
agravar.
1 Prejuízos ou
dificuldades não
são graves.
Não há pressa
para o
desenvolvimento
de alguma ação.
O problema não se
agravará.
Figura 18: Método G x U x T
____________
77. MACIEIRA, Maria Elisa. op. cit. p. 43.
46
A autora explicita a metodologia como sendo o atribuir de valores
numéricos (entre 5 e 1, onde o mais alto representa a exacerbação da característica
– custo, prazo e tendência) e, a seguir, a multiplicação entre estas (gravidade x
urgência x tendência). O resultado mais elevado indicará a prioridade.
2.8.3. Ferramentas de Planejamento.
Também conhecidas como as novas ferramentas da qualidade,
podemos citar:
a)Diagrama de Correlação – como o próprio nome diz, correlaciona
as variáveis.
Legenda: - escala de atendimento com insuficiente número de servidores
- poucos servidores
- horário de “pico” de público
- atendente não treinado na função
- processo em lugar errado
- demora na localização do processo
- sistema fora do ar
Figura 19: Diagrama de inter-relação para processo relativo à demora no
atendimento.
b) Diagrama de Afinidades – é um processo intuitivo e agrupa dados
de diferentes origens (idéias, opiniões, declarações, pesquisas,
medições, notícias etc).
47
Serviço Instalações Processos
1. poucos servidores
2. demora no atendimento
3. servidores não treinados
1. falta de espaço
2. ar-condicionado com
defeito
3. balcão de atendimento
pequeno
1. decisões não cumpridas
2. muitas petições para
juntar nos processos
Figura 20: Diagrama de afinidades sobre problemas relativos ao
atendimento cartorário.
c) Diagrama de Árvore – desdobra os pontos ou variáveis.
Figura 21: Diagrama de árvore para o objetivo “regular tramitação dos
processos”.
2.8.4. Outras Técnicas para Diagnóstico e Planejamento.
Ainda que o presente trabalho não se proponha a esgotar todas as
técnicas existentes para gerenciamento, planejamento ou diagnóstico de anomalias,
sob o enfoque da qualidade – aqui entendida como conceito de melhoria e controle
de processos -, algumas outras merecem menção pela ampla aplicabilidade,
inclusive nos processos e rotinas judiciais.
Regular
tramitação dos
processos
Servidores
Local
Serviço
Treinamento
Equipe em n°
compatível
Climatização
Conforto
Presteza
Precisão
48
a) Brainstorming - técnica para geração de idéias pelos integrantes
da equipe, sem julgamento ou avaliação crítica prévia, relacionadas a
um evento ou anomalia. Usado para análise do processo, fixação dos
passos a seguir, definição das causas do problema.
b) Benchmarking – o termo, originado nas análises de topografia,
destina-se a servir de referência a ser observada.
2.8.5. Planejando, Medindo, Controlando e Melhorando.
Como se pode extrair da exposição ao longo deste Título, qualquer
sistema de gestão envolve a profunda análise do processo de trabalho, sua
sistemática avaliação e controle na busca da melhoria contínua, mediante cuidadoso
planejamento que envolva cada passo da implantação. A isto se chama “plano de
ação”.
2.8.5.1. 5W2H.
Como registra Maria Elisa Macieira
78
, 5W1H representa as palavras-
chave (em inglês) para um plano de ação; “segundo H” se refere ao custo.
A figura a seguir desenvolve a ferramenta:
WHAT O que vai ser feito (aponta do que se trata o
plano);
WHERE Onde vai ser executado o plano;
WHEN Quando o plano vai ser executado (limitação
temporal – início e fim da implantação);
WHO
Quem vai implantar o plano (fixa claramente os
responsáveis pela implementação);
WHY
Por que o plano será implantado (normalmente,
aqui há referência à meta fixada no planejamento:
para que seja aumentada a satisfação do cliente
em 20%...);
HOW
Como será feito. Seguramente, é o item mais
importante, pois fixa o método de
execução do
plano.
HOW MUCH Quanto custa.
Figura 22: Detalhamento da ferramenta 5W2H.
49
2.8.5.2. Indicadores.
Como já referido, objetivo é o propósito a alcançar; meta é o objetivo
em perspectiva temporal (p. ex. o objetivo será alcançado em x meses); medida é o
ponto determinante ao controle e gerenciamento. Akao
79
define meta como
“resultado esperado” e pontua: “se os meios mostram a direção, então se
esclarecem os passos específicos para atingir a meta baseando-se nestes meios.
Assim, se pode determinar um plano de ação com cronograma.”
Para Edson Paladini
80
, o indicador pode ser definido como uma
informação estruturada de avaliação. O autor aponta as características de um
indicador:
Todo indicador é definido em bases quantitativas. Essa característica é tão
relevante que praticamente fornece uma outra definição de indicador:
indicador da qualidade é um mecanismo mensurável. Os indicadores, assim,
são sempre expressos em números, ou seja, em valores expressos em uma
escala contínua. O percentual de defeitos de uma máquina ao longo de um
período, por exemplo, é um indicador. Já o nível de concentração de um
treinando ao longo das aulas de um curso prático, não.
Todo indicador avalia, de forma direta ou não, o impacto do produto final
sobre o consumidor. Pode, por exemplo, avaliar a satisfação que o uso de
um produto gera no consumidor (medido pelo grau de fidelidade do
consumidor diante de outras opções, por exemplo); ou o nível de interesse
que o produto desperta (medido, por exemplo, pelo aumento de vendas); ou,
ainda, o atendimento a desejos, gostos ou preferências (medido, por
exemplo, pelo nível de vendas por regiões geográficas, faixas de idade,
condição de renda etc.). E pode também avaliar o quanto as melhorias no
processo produtivo são relevantes – sob o ponto de vista do consumidor –
para a qualidade do produto final.
Continua Akao
81
:
Uma diretriz (meta-meios) deve ser bem compreendida por todos os
empregados antes que possa ser integrada completamente à empresa. É
também necessário o entendimento por parte de cada funcionário da
relação entre o seu trabalho e as metas da empresa. Além disso, metas
razoáveis devem ser fixadas, suas posições esclarecidas dentro da
organização tanto vertical (de cima para baixo) quanto horizontalmente
(interdepartamental). Isso significa estabelecer uma rede de itens de
controle ou itens de controle visívieis como uma maneira de unir todo o
sistema de metas e meios sendo desdobrados. (...)
Um ponto de controle é utilizado para analisar dados e tomar medidas
adequadas. Um ponto de verificação exige julgamento e tratamento
imediatos e deve ser verificado diariamente.
______________
78. Ibidem. op. cit. p. 44.
79. AKAO, Yoji. op. cit. p. 37.
80.PALADINI, Edson Pacheco. Perspectiva estratégica da qualidade. In:CARVALHO, Marly Monteiro
de; PALADINI, Edson Pacheco (Coord). op. cit. p. 209 – 235.
81. AKAO, Yoji. op. cit. p. 91-94.
50
A figura a seguir demonstra o acompanhamento de uma implantação
através de indicadores:
Figura 23: Controle de um processo através de indicadores.
Fonte: DELLARETTI FILHO, Osmário. In DELLARETTI FILHO, Osmário et
DRUMOND, Fátima Brant. Itens de controle e avaliação de processos. Parte I.
Belo Horizonte. Fundação Christiano Ottoni. 1994. p. 3.
Segundo Dellaretti Filho
82
, os itens de controle constituem a
transformação numérica das características da qualidade; os itens de verificação, a
seu turno, estão voltados ao ponto de falha potencial ou do problema. Os primeiros
duram enquanto persistir o processo e existir a necessidade ao acompanhamento do
efeito ou determinada característica da qualidade, os últimos, enquanto houver a
causa potencial da falha. Existe, portanto, uma relação de causa e efeito entre eles.
Ambos se constituem em indicadores do processo.
_______________
82. DELLARETTI FILHO, Osmário. In DELLARETTI FILHO, Osmário et DRUMOND, Fátima Brant.
Itens de controle e avaliação de processos. Parte I. Belo Horizonte. Fundação Christiano Ottoni.
1994. p. 36 – 40.
51
A figura a seguir ilustra a correlação apontada:
Figura 24: “Itens de verificação e de controle de um processo” - correlação.
Fonte: DELLARETTI FILHO, Osmário. In DELLARETTI FILHO, Osmário et
DRUMOND, Fátima Brant. Itens de controle e avaliação de processos. Parte I.
Belo Horizonte. Fundação Christiano Ottoni. 1994. p. 37.
Akao faz a representação gráfica dos itens de controle e de
verificação dentro do ciclo PDCA, vinculando-os ao resultado e à causa,
respectivamente:
Figura 25: Controle e verificação, segundo Akao.
Fonte: AKAO, Yoji. Desdobramento das diretrizes para o sucesso do TQM. Porto
Alegre. Artes Médicas. 1997. p. 94.
52
Dellaretti Filho também representa graficamente a inserção dos itens
de controle e de verificação no ciclo de Deming:
Figura 26: Itens de verificação e de controle inseridos nas fases do PDCA.
Fonte: DELLARETTI FILHO, Osmário. In DELLARETTI FILHO, Osmário et
DRUMOND, Fátima Brant. Itens de controle e avaliação de processos. Parte I.
Belo Horizonte. Fundação Christiano Ottoni. 1994. p. 52.
2.8.5.3. Padronização.
Segundo o Instituto de Desenvolvimento Gerencial (INDG)
83
,
padronização é “um conjunto de atividades sistemáticas para estabelecer, utilizar e
avaliar padrões quanto ao seu cumprimento, à sua adequação e aos seus efeitos
sobre os resultados”.
53
Cuida-se do detalhamento escrito, de forma bastante objetiva, de
todas as atividades envolvidas na execução de um determinado processo de
trabalho. O instrumento pode ser denominado standard operating procedure,
instrução de trabalho (IT) ou procedimento operacional padrão (POP).
A padronização é um processo através do qual são instituídas rotinas
operacionais repetitivas como forma de evitar erros, retrabalho, variabilidade e
demoras ou esperas desnecessárias.
A sistemática exige um PDCA próprio, valendo destacar o
atendimento aos seguintes requisitos:
Constituição da equipe responsável;
Elaboração de plano de trabalho;
Definição das ações a priorizar;
Levantamento das normas, atividades e sub-processos
envolvidos;
Especificação das ferramentas que deverão ser aplicadas
ao longo do desenvolvimento do trabalho, bem assim para
seu controle durante a execução do padrão definido;
Estabelecimento de cronograma, em especial no que atine
à reavalição periódica do padrão, a fim de que não caia em
desuso.
Não obstante a padronização possa ser tratada como um sistema
metodológico, pelo qual a equipe cuida apenas de sua implantação, no presente
trabalho será contextualizada como uma ferramenta, cuja utilização, no PDCA, tem
lugar na última etapa, caso atingida a meta originariamente fixada.
O procedimento operacional padrão tem por escopo sistematizar a
execução do processo, organizando de forma rápida e acessível, a cadeia de
atividades envolvidas.
____________
83. INDG. Disponível no site http://www.indg.com.br/padronizacao/definicao.asp. Acesso em
25/11/2005.
54
2.8.5.4. Correlação entre PDCA, ferramentas e falhas ou desvios potenciais.
Fase Ações envolvidas Ferramentas e
metodologias
Desvios – falhas
potenciais
P
1. Identificação e
análise do problema;
2. Avaliação inicial do
processo;
3. Definição da meta;
4. Desenvolvimento do
plano de ação, com a
instituição de
indicadores.
Brainstorming
Folha de
verificação
GUT
Pareto
Fluxograma
Diagrama de
Ishikawa
Failure and
Mode Effect
Analisys -FMEA
(1ª fase)
Benchmark
Diagrama de
inter-relação
Diagrama de
árvore
Quality Function
Deploiment QFD
5W2H
1. Definição de uma
“causa” como se fosse
o problema (“efeito
indesejado”);
2. Análise superficial,
sem aprofundar a
investigação das
causas;
3. Eleição de problema
que não é prioritário e,
portanto, não eliminará
os defeitos;
4. Executar a idéia sem
planejar;
5. Fixar meta muito
arrojada ou
incompatível;
6. Má definição do
método.
D
1. Informação;
2. Treinamento;
3. Comunicação a
todos os envolvidos;
4. Implantação;
5. Início da medição.
Carta de
controle
Folha de
verificação
Fluxograma
Check-list
1. Não informar o
suficiente;
2. Não treinar a equipe
para a nova
sistemática;
3. Erro na coleta de
dados.
C
1. Verificação /
comparação dos
resultados (antes e
depois), a partir dos
indicadores;
2. Relatório de
avaliação e
interpretação dos
gráficos e dados
estatísticos.
Análise
estatística
Histograma
FMEA (2ª fase)
1. Grande compilação
de dados sem que se
saiba como interpretá-
los;
2. Erro na avaliação.
A
1. Se a meta foi
atingida, padroniza a
ação;
2. Se a meta não foi
atingida, reinicia o
ciclo.
POP
(procedimento
operacional
padrão)
5W2H
1. Entropia;
2. Não girar
sistematicamente, para
instituir a melhoria
contínua.
Figura 27: Correlação de cada etapa do PDCA com as ferramentas
apropriadas e falhas ou desvios potenciais que podem ocorrer na
aplicação da metodologia.
55
A metodologia proposta pelo ciclo de Deming ou PDCA é a base de
qualquer sistema de gerenciamento e se concretiza pela utilização das ferramentas
abordadas dentro da estruturação do planejamento, execução, controle e melhoria
dos processos de trabalho.
Registre-se:
qualquer tarefa ou atividade reiterada envolve um processo de trabalho;
este processo, então, é uma rotina de trabalho;
como garantia do atingimento das metas e resultados a que o processo se
propõe, comporta padronização através de regramento;
a norma ou regra ou instrução deverá ser revista sistematicamente;
esta sistemática envolve um PDCA próprio;
a metodologia (do PDCA) pode ser implantada em qualquer lugar onde haja
um processo, independentemente da existência de sistema de gestão
organizacional;
constitui-se em instrumento de treinamento e manutenção dos objetivos
propostos pelo processo (conceitualmente, processo é a transformação de
um insumo em algum resultado).
56
III – GESTÃO JUDICIÁRIA.
3.1. IMPLANTAÇÃO DE UM SISTEMA DE GERENCIAMENTO NA ORGANIZAÇÃO.
O Poder Judiciário como um sistema necessita da instituição de um
plano gerencial que envolva todos os seus níveis e setores – este é o objetivo do
PGQJ
84
.
A missão do Judiciário, como Poder de Estado, é a prestação
jurisdiconal, cujo desempenho deve observar a eficiência quanto aos métodos e
custos e a eficácia no tocante ao resultado.
Os valores da instituição devem ser orientados à ética, ao
compromisso com o resultado, à celeridade na efetivação das medidas e ao integral
atendimento às demandas sociais.
A visão, evidentemente, direciona-se à prestação jurisdicional de
forma célere, acessível e efetiva.
Quais as estratégias, por conseguinte, para atingir a visão?
Prestar serviços de qualidade;
Oferecer presteza na tramitação processual.
Os indicadores da alta administração, então, devem ser voltados ao
grau de aprovação pela sociedade (aumento da confiabilidade e segurança) e na
redução da taxa de congestionamento (aumento da produtividade e redução do
tempo de tramitação).
A análise do cenário permite constatar que o aumento da
produtividade, ano a ano, é uma das “forças” da instituição; cujas “fraquezas” podem
ter raiz na utilização de ritos, formas e métodos anacrônicos. Já uma das “ameaças”
é a descrença da sociedade na Justiça e, “oportunidades”, os métodos alternativos
de composição do litígio.
____________
84. Nota: Importante ferramenta de planejamento, o PGQJ, ao longo dos mais de dez anos de sua
existência, não restou utilizado na forma concebida, permanecendo, hoje, com implantaões por
iniciativas fragmentadas em Juizados, Varas e Comarcas do Estado do Rio Grande do Sul.
57
As estratégias, conseqüentemente, para desdobramento por toda a
organização, envolvendo a totalidade de seus operadores nesse alinhamento
individual e setorial, poderão ter por objetivos: redução de custos operacionais;
acesso integral; gestão de processos; aprendizado e crescimento constante.
O modelo descrito constitui um exercício para evidenciar a
simplicidade da operação, a qual, na prática, deve representar um esforço
conjugado da organização, com ampla participação de todos, gerando compromisso
na busca dos objetivos propostos.
No Poder Judiciário do Estado do Rio Grande do Sul, à falta de uma
implantação em toda a instituição, duas iniciativas no âmbito do micro-sistema da
Comarca merecem destaque em razão do êxito alcançado: o “Planejamento
Estratégico da Comarca de Santa Maria”
85
e o “Modelo de Gestão Compartilhada da
Comarca de Casca”
86
.
Cenário da Comarca de Santa Maria/RS:
A constatação de muitos pontos fracos e muitas ameaças externas formam
um cenário desfavorável, o qual se pode reverter através do
desenvolvimento da comunicação interna e externa, da padronização de
métodos de trabalho e da valorização dos recursos humanos. Compete ao
Tribunal de Justiça o desenvolvimento de políticas urgentes, a fim de
reverter o quadro futuro que se anuncia, para o combate à discrepância
entre a elevada demanda e os escassos recursos humanos; à capacitação e
sensibilização de seus integrantes pondo fim ao estigma da resistência às
mudanças e implementando uma gestão de qualidade, consolidada numa
administração organizacionalmente moderna.
A visão de futuro da Comarca é “ser referencial de excelência na
prestação de serviço jurisdicional, visando qualidade de vida no trabalho e satisfação
da sociedade”. Tem por indicadores o tempo de tramitação dos processos,
satisfação dos servidores e da sociedade.
Na Comarca de Casca/RS, a missão foi assim definida: “satisfazer a
necessidade de uma Justiça célere que prima por um atendimento acolhedor e
eficiente”. Por visão, tem: “tornar-se uma Comarca de entrância inicial referência no
Estado pela celeridade com que presta Justiça, pelo atendimento diferenciado, pelo
seu espírito de equipe e por seu trabalho junto à comunidade”.
Objetivos estratégicos por esta definidos:
58
Objetivo 1: “construção da equipe de trabalho”;
Objetivo 2: “celeridade processual”;
Objetivo 3: “atendimento”;
Objetivo 4: “imagem institucional do Judiciário na Comarca”.
Pesquisa realizada no Foro da Comarca de Casca/RS indicou, como
resultado, em relação ao “atendimento”, 76,9% “muito satisfatório”, 23,1%
“satisfatório”, sem nenhuma resposta para “insatisfatório”; no tocante à celeridade,
53,8% “muito satisfatório”, 46,2% “satisfatório” e zero para “insatisfatório”.
Os trabalhos desenvolvidos são a evidência de que os operadores
não devem permanecer como coadjuvantes da cena administrativa.
A Teoria das Restrições (TOC – Theory of Constraints), proposta por
Eliyahu Goldratt
87
, ressalta que, muitas vezes, as verdadeiras restrições não são as
máquinas, mas as políticas da organização, as quais atuam para determinar a
acomodação como regra impeditiva à mudança que a prática impõe
88
.
A maior parte dos juízes têm, sob seu gerenciamento direto, um
micro-sistema, instalado como demonstra a figura a seguir:
FORNECEDOR
Entrada
INSUMO PROCESSO PRODUTO /
SERVIÇO
CLIENTES
Saída
Advogado Petição Inicial Processo
Judicial
Prestação
Jurisdicional
Partes
Sociedade
sentido do processamento
Figura 28: Estrutura do micro-sistema gerenciado pelo Juiz
.
Existindo um processo, apresenta-se ele hábil ao gerenciamento. E
nesse âmbito, tanto a gestão por processos, quanto a da rotina – metodologias
complementares – podem ser facilmente implantadas.
____________
85. DEOLINDO, Vanderlei et NOGUEIRA, Eliane G. PGQJ, XII Workshop, disponível no site
http://www.tj.rs.gov.br/institu/qualidade/XII_workshop_santa_maria.php. Acesso em 06/05/08.
86. VIEIRA, José Luís L. Trabalho apresentado na VII Mostra Nacional de Trabalhos da Qualidade no
Poder Judiciário.
87. GOLDRATT, Eliyahu M. et COX, Jeff. op. cit. p. 315.
88. Nota: no livro, em forma de romance, é travado diálogo sobre as políoticas da empresa nesse
sentido.
59
O gerenciamento por processos possui característica de maior
amplitude que o da rotina, de natureza eminentemente setorial. Estas espécies de
gerenciamento ficam definidas pelos limites do processo. Assim, na primeira
circulação de uma ação cível, há a intervenção de três setores distintos e seu
gerenciamento será por processos: 1. Cartório da Distribuição; 2. Cartório Judicial ou
Cível; 3. Gabinete do Juiz. Cada um destes setores terá, sob seu encargo, rotinas a
gerenciar: 1.1. distribuir a ação; 1.2. encaminhar ao Cartório Judicial ou Cível; 2. 1.
autuar; 2.2. fazer conclusão dos autos ao Juiz; 3.1. decidir.
A figura a seguir demonstra graficamente o processo e sub-
processos envolvidos na primeira circulação de uma ação cível antes descrita:
Figura 29: Processo e sub-processos da primeira circulação inter-setorial
de uma ação cível.
60
A complementaridade existente entre os dois enfoques gerenciais
autoriza o uso, no presente trabalho, da gestão por processos para melhorias e
gestão das rotinas para manutenção
89
.
3.2. GESTÃO CARTORÁRIA.
O processo judicial, fundamentalmente, tem sede no Cartório ou
Secretaria, sendo de pouca utilidade a costumeira referência à proporção de tempo
de sua estadia no local, na comparação com outros estágios (como o gabinete do
juiz ou a carga com os advogados dos litigantes), a título de evidência da demora na
tramitação.
Mesmo o processo cujo andamento seja célere terá 77% do tempo
em Cartório
90
, onde efetivada a citação por carta e realizadas as audiências
conciliatória e instrutória no prazo de 96 dias (contados desde o ajuizamento), em 74
dias permanecerá na serventia para o processamento legal previsto para o rito.
Não é a proporção do tempo de permanência em Cartório que deve
ser objeto de avaliação, mas as rotinas nele adotadas.
José Reinaldo de Lima Lopes, em artigo denominado “reformar
cartórios para reformar a Justiça”, escreveu
91
:
Passado um ano da promulgação da emenda constitucional nº 45 (reforma
do Judiciário), há um tema que ainda merece análise. Trata-se do sistema
cartorário brasileiro. Durante o debate da reforma, falou-se dos órgãos de
poder (tribunais superiores), falou-se – pouco – da legislação processual,
mas nada se falou da instância por meio da qual se realiza efetivamente o
processo no Brasil: o cartório.
Tudo passa por ele: o protocolo e a juntada das petições, as inúmeras
certidões disso e daquilo (de publicação, de intimação, de decurso de prazo,
de trânsito em julgado, de expedição de guias de levantamento, de...
certidão de qualquer coisa que se possa imaginar) os despachos de “mero
expediente” (que tantos agravos geram), o controle da agenda de
audiências
Foi emendada a Lei Maior, mas sem reformar o rés-do-chão do foro talvez
não obtenhamos os resultados esperados.
Com o cotidiano do processo dependendo mais do balcão do cartório do
que da sala de audiências, o que dizer da sua atual organização? Embora
os códigos processuais sejam grandes rotinas elevadas à categoria de lei
visando garantir direitos fundamentais, não se vê gente especializada na
administração forense, não há serviços profissionais de administração
cartorária. Sobrevive-se no meio dos cartórios e as coisas vão se dando por
costume, por tradição, “porque aqui se faz assim”...
61
Inúmeras variáveis podem ser arroladas como causas à demora na
tramitação: elevado número de processos por servidor; ritos processuais complexos;
possibilidade à múltipla interposição de recursos e incidentes que demandam
tramitação concomitante; diversidade de atribuições e atos a praticar; inadequada
infra-estrutura; desmotivação dos operadores. Não há, como regra, falta de
operosidade.
Levantamento realizado pela Corregedoria-Geral da Justiça do
Estado do Rio Grande do Sul e pelo Escritório da Qualidade do PGQJ
92
, apurou,
sobre a produtividade dos servidores no comparativo entre os horários de
expediente externo e interno, dentre 57 unidades jurisdicionais do primeiro grau:
Item mensurado Média obtida
Nº servidores / Unidade jurisdicional 06
Nº servidores destacados ao atendimento de
balcão em escala*
03
Nº pessoas atendidas (total) 60.329
Nº pessoas atendidas / servidor 340
Nº processos em tramitação / Unidade 4.585
Nº processos / servidor 764
Nº atos cartorários praticados** / hora de
expediente interno / servidor***
181
Nº atos cartorários praticados / hora de
expediente externo / servidor****
154
(*) Em algumas serventias, um só servidor tem a atribuição de atendimento; na grande maioria, há uma escala para
revezamento, onde os “escalados” se sucedem no atendimento e os demais se dedicam exclusivamente ao cumprimento dos
atos processuais; (**) A folha de coleta de dados exigiu a especificação, sendo considerados “expedir nota de expediente”,
“expedir mandado”, “expedir carta/ofício”; (***) Como era horário de expediente interno, o total informado foi dividido por seis
(média de servidores por Cartório); (****) Como era horário de expediente externo, foi considerada, para a correlação
operador/operação, metade do plantel.
Figura 30: Confronto de dados comparativos da produtividade cartorária.
Fonte: BORDASCH, Rosane W. S. Relatório sobre a análise da produtividade.
PGQJ. 07/03/2005.
____________
89. Nota: CARVALHO, Marly M. et PALADINI, Edson (Coord), na obra “Gestão da qualidade: teoria e
casos”, op. cit., apresentam o “modelo geral de Gestão da Qualidade” em gráfico, com um eixo do
“geral” para o “específico” e, outro, do “operacional” para “estratégico”, com níveis “ferramentas”,
“sistemas” e “princípios”, respectivamente de baixo para cima, e inserem o gerenciamento da
rotina na faixa “ferramenta”, “geral” e “operacional” e, o gerenciamento por processos, na faixa
“sistemas”, “geral”, na fase intermediária entre “operacional” e “estratégico”.
90. BORDASCH, Rosane W S. Processos em Cartório. O que isto significa? Porto Alegre. Jornal O
Sul, coluna Ajuris, diário, 24 e 25/12/2007. Apêndice A
91. LOPES, José Reinaldo de Lima. Reformar cartórios para reformar a Justiça. São Paulo. Folha de
São Paulo. Coluna Opinião. ed. 20/12/2005. apud Clipping do Ministério do Planejamento,
disponível no site
http://clipping.planejamento.gov.br/NoticiasImpressao.asp?NOTCod=239966.
Acesso em 18/03/08.
62
Constata-se uma correlação direta entre o desempenho cartorário no
cumprimento de atos processuais e o atendimento pessoal a partes e advogados,
pois são atividades que se desenvolvem no mesmo ambiente (com evidente
interferência na concentração dos operadores), variável que necessita ser
considerada em qualquer plano de ação, pois pode ser classificada, na concepção
de Deming, como uma “causa comum” de variabilidade dos processos, reduzindo a
produtividade. Com efeito, o doutrinador, baseado em Shewhart
93
, classifica as
causas das variações nos processos como comuns e especiais. Para ele, “as
causas comuns de variação mantêm-se as mesmas dia após dia, lote por lote”; já
“uma causa especial de variação é algo de fato especial e não faz parte do sistema
das causas comuns”
94
.
Na primeira hipótese, é possível a melhoria e o controle dos
processos; na segunda, mesmo sob efetivo controle, o processo poderá ser afetado
e a circunstância é inevitável.
Merece especial atenção a classificação da litigiosidade como causa
da demora na tramitação: a princípio, pode ser considerada imprevisível, sem
possibilidade ao exercício de qualquer controle, pois o acesso à Justiça é garantia
constitucional.
Esta característica – imprevisibilidade – pode sugerir, num primeiro
momento, tratar-se de causa especial. Todavia, o ingresso de novas ações é insumo
do processo, extrapolando, pois, seus limites.
3.2.1. Os dois principais processos para gerenciamento cartorário.
O processo judicial depende de inúmeras intervenções, o que gera
grande número de atos.
________________
92.BORDASCH, Rosane WS (Coord). Análise sobre a Produtividade. PGQJ-CGJ, dezembro/2005.
93. Nota: na obra Out ou the crisis, Deming refere que Shewhart utilizava a o termo causa designável
de variação onde ele usa causa especial. Afirma preferir o adjetivo especial para a causa que é
específica a algum grupo de trabalhadores, ou a determinada produção, ou a uma máquina
específica, ou a condição local. Conclui que a expressão não é importante, mas seu conceito,
grande contribuição que o Dr. Shewhart deu ao mundo (Shewhart used term 'assignable cause' of
variation where I use the term 'special cause'. I prefer the adjective 'special' for a cause that is
specific to some group of workers, or to a particular production worker, or to a specific machine, or
to a specific local condition. The word to use is not important; the concept is, and this is one of the
great contributions that Dr. Shewhart gave to the world). op. cit. p. 310.
63
Os principais processos de trabalho envolvidos na atividade judicial,
podem ser assim definidos:
Processos Características
Demandadas
Resultados Esperados
Atendimento
(partes, advogados, peritos
etc)
Presteza
Confiabilidade
Redução dos tempos de
espera
Cumprimento
(dos atos processuais)
Eliminação das etapas que
geram demora e custo
sem agregar valor
Redução no tempo de
tramitação
Figura 31: Correlação entre os principais processos de um cartório, as
características demandadas pelos clientes com os resultados esperados a
partir de um sistema de gerenciamento.
3.2.1.1. Atendimento.
Segundo Rotondaro e Carvalho
95
, o serviço tem por características a
intangibilidade, a heterogeneidade e a simultaneidade.
Price Pritchett
96
o descreve como um “trabalho pesado devido à
energia psicológica que consome”.
O atendimento, como qualquer processo, precisa ser medido e
acompanhado. O fato de ser pessoal, único, heterogêneo, impassível de estoque,
não afasta a necessidade de seu registro, padronização e controle, como acentua
Júlio Lobos
97
.
Assim, o controle de freqüência em um Cartório de Comarca de
entrância inicial
98
, demonstrado no histograma, deve orientar a escala de serviço:
________________
94. DEMING, W. Edwards. A nova economia. op. cit. p. 136.
95. ROTONDARO, Roberto G. et CARVALHO, Marly M. Qualidade em serviços. In CARVALHO,
Marly M. et PALADINI, Edson P. op. cit. p. 331 – 355.
96. PRITCHETT, Price. Excelência em serviços. São Paulo. IMAM. 1994. p. 1.
97. LOBOS, Julio. Encantando o cliente externo e interno. São Paulo. J. Lobos. 1993. p. 244.
98. Nota: classificação conforme o Código de Organização Judiciária no Estado do Rio Grande do
Sul.
64
Figura 33: Histograma de controle de freqüência, por horário*.
(*) Na época, os Cartórios não atuavam com regime de expediente interno entre
8h30min e 10h30min.
A variação da freqüência de público no setor deve fazer com que a
designação de atendentes se adapte à demanda (menor número para horários de
baixa freqüência; reforço na escala, quando do aumento), a fim de não gerar fila e
espera para início do atendimento.
O mesmo ocorre em relação à freqüência de público ao longo da
semana, como abaixo demonstrado:
Figura 34: Gráfico de barra para análise da freqüência de público no Foro
Central de Porto Alegre.
Fonte: Pesquisa do Tempo Médio de Atendimento realizada pela Direção do Foro
em abril/2008.
0
2000
4000
6000
8000
10000
12000
14/abr 15/abr 16/abr 17/abr 18/abr
semana
n. pessoas
65
A freqüência de público distribuída ao longo da semana é importante
ferramenta na tomada de decisão no pertinente à logística e infra-estrutura (serviços
de segurança, Setor de Plantão, Protocolo Geral etc).
O Gráfico de Pareto, no exemplo a seguir, exibe hipótese para
priorização de ações, pois, como se pode verificar, as medições realizadas acerca
do tempo de espera para início do atendimento, bem como sua duração, permitem a
realocação de servidores (que desempenham a função de atendentes e de
operadores no cumprimento dos processos judiciais) e ou sua distribuição na escala.
Figura 35: Tempo de espera e de atendimento.
Fluxograma do processo “atendimento de balcão” em Cartório:
66
Figura 36: Fluxograma do processo de atendimento de balcão em Cartório.
O procedimento operacional exibido no fluxograma se destina à
definição dos passos relativos ao atendimento para a localização e apresentação, ao
consulente, dos autos de um processo em Cartório.
67
Transformação das características demandadas no atendimento em
itens de controle e estabelecimento de itens de verificação pelas causas comuns das
variação dos processos:
Característica Item de
controle
Indicador Causa comum Item de
verificação
Presteza Tempo de
espera
t
entrada
– t
chamada
Horário de
“pico”
Nº pessoas
aguardando
Figura 37: Fixação do item de controle, a partir da característica
demandada, e de verificação, pela causa comum de variação do processo.
A característica do serviço demandado será acompanhada por item
de controle, cujo indicador é a diferença entre o tempo de chegada ao local e o de
início do atendimento. O item de verificação, voltado às causas, será medido pelo
número de atendimentos.
3.2.1.2. Cumprimento dos Atos Processuais.
“O bom andamento do processo depende diretamente do bom
andamento do cartório”, afirma Valéria Lagrasta
99
, no mesmo sentido já observado
por José Reinaldo Lopes.
Todavia, como já referido, inúmeras variáveis interferem no processo
de trabalho. A multiplicidade de atuações tornam complexo o cumprimento dos
processos judiciais – são ritos diversos, pedidos e atos significativamente diferentes,
exigindo amplo conhecimento, habilidade e preparo do servidor.
Estão elas presentes no dia-a-dia das rotinas cartorárias.
O Diagrama de Ishikawa a seguir demonstra a correlação:
____________
99. LAGRASTA, Valéria Ferioli. O gerenciamento de casos. In FREITAS, Vladimir Passos de et
FREITAS, Dario Almeida Passos de (Coord). Direito e administração da justiça. Curitiba. Juruá. 2006.
p. 199.
68
Figura 38: Diagrama de Ishikawa no levantamento das causas da demora
na tramitação de processos.
No trabalho “avaliação comparativa da tramitação processual das
ações contra SPC (Serviço de Proteção ao Crédito do Clube de Diretores Lojistas) e
Serasa (Centralização de Cadastros)”
100
, foi analisado o desempenho do
cumprimento cartorário deste mesmo tipo de ação (ajuizadas com pleito de exclusão
da restrição cadastral superior a três anos ou por falta de notificação prévia) entre
Cartórios Cíveis não especializados (onde tramitam todas as espécies de ações
afora as de competência especial) e uma Vara Especializada na matéria.
A coleta envolveu processos dos diferentes Juizados Cíveis
101
, por
“marcadores temporais” pré-definidos e comuns a todos:
____________
100. BORDASCH, Rosane W. S. Avaliação comparativa da tramitação processual nas ações contra
SPC/Serasa. PGQJ-TJ. Relatório apresentado à CGJ. 19/05/05.
101. Apêndice B.
69
Ajuizamento
Ordem p/
Citação (*)
Cumprimento
(*)
Protocolo
da resposta
(*)
Juntada
(*)
Conclusão p/
sentença (*)
Tempo total
de tramitação
(*)
05/11/2004 7 5 24 15 35 86
15/10/2004 6 10 45 15 36 112
25/10/2004 9 5 20 4 60 98
24/06/2004 4 76 36 29 46 191
25/11/2004 7 12 47 16 3 85
10/12/2004 11 28 28 1 4 72
25/11/2004 7 12 23 20 6 68
25/11/2004 4 2 50 4 3 63
25/11/2004 93 10 30 0** 5 138
25/10/2004 10 39 42 0** 25 116
07/10/2004 11 10 69 18 25 133
28/10/2004 13 33 49 0** 14 109
18/10/2004 7 4 20 7 18 56
21/09/2004 6 2 27 7 18 60
19/10/2004 6 4 20 4 27 61
24/09/2004 12 22 69 12 30 145
02/12/2004 5 2 40 1 12 60
26/11/2004 10 9 46 15 8 88
96,72
(*) Tempo em dias, considerado o decurso entre um ato e outro do marcador eleito;
(**) A marca “zero” na coluna da juntada significa que esta ocorreu na mesma data do
protocolo da resposta ou na da conclusão para sentença.
Tabela 1: Folha de verificação dos “marcadores temporais” comuns às
ações
.
Fonte: TJRS, Escritório da Qualidade, “consultorias a áreas de adesão”.
A média do tempo total de tramitação destas ações – que comportam
julgamento antecipado, pois a questão é eminentemente de direito – foi de 96,72
dias, contra 43 dias na Vara Especializada, em razão da facilitação do atendimento
e da racionalização do cumprimento.
A identificação dos denominados “marcadores temporais”, pontos
comuns na tramitação dos processos a analisar, permite a identificação das causas
comuns e especiais da variabilidade, a detecção da fase em que esta se encontra
mais significativa, bem assim seu desdobramento na investigação das causas.
A figura a seguir exibe modelo de folha de verificação da tramitação
processual com os “marcadores temporais”:
70
Figura 39: Folha de verificação da tramitação dos processos com
“marcadores temporais” - pontos comuns avaliados e medidos.
Da mesma forma, o histograma pode ser utilizado para a fácil
visualização de “gargalos”:
Figura 40: Fases e tempo da tramitação.
No exemplo, o plano de ação deverá atuar nos processos e rotinas
das fases de maior tempo de tramitação, cujas causas deverão ser investigadas
mediante a sistemática do PDCA.
71
3.2.2. Implantação.
Através do PDCA para melhoria e controle dos processos relativos a
atendimento e cumprimento, podem ser estabelecidos os critérios consoante figura a
seguir:
Processo Característica Item Fórmula
Atendimento Presteza Controle Nº reclamações / Nº
Atendimentos
Cumprimento -
Sub-processo
Juntada de petições
Presteza Verificação Nº documentos
juntados / Nº total
de documentos
recebidos
Figura 41: Características demandadas convertidas em indicadores.
A par do que já foi exposto, é possível destacar como roteiro básico
para uma implantação do método PDCA aos processos e rotinas cartorárias
102
:
identificação dos fornecedores, insumos, processos, clientes e
serviços ou produtos demandados;
escolha do processo para o início da implantação – processo de
trabalho crítico para o setor (quer em razão da quantidade
existente, quer em razão do reflexo que eventual falha possa
acarretar) – priorizado por Diagrama de Pareto, método GUT etc;
mapeamento do processo através da fixação dos limites, desenho
por fluxograma e levantamento por folha de verificação;
definição da meta, do plano de ação (5W2H, Diagrama de Inter-
relacionamento etc) e dos indicadores (Itens de Controle e de
Verificação);
fixação de cronograma e carta de controle para acompanhamento e
verificação, bem como treinamento dos operadores envolvidos;
padronização se alcançada a meta; nova rodada do ciclo, na
hipótese contrária.
____________
102. Apêndice C.
72
3.3. CAUSAS COMUNS E CAUSAS ESPECIAIS.
Segundo a lição de Deming, é muito importante, na avaliação do
processo, distinguir, na variabilidade dos processos, as causas comuns e as
especiais. Por comuns, entenda-se o mesmo fato a afetar sistematicamente o
processo; já a causa especial tem caráter de excepcionalidade. O controle deve ser
exercido sobre as causas comuns.
A causa comum tem por característica a sistemática ocorrência:
erros no cumprimento porque os servidores não foram treinados;
demora no atendimento em razão da escala insuficiente ou
inexperiente;
falta de padrão na publicação das intimações, que pode provocar
maior fluxo de público em determinados dias ou turnos;
ausência de procedimento operacional padrão para a prática de
atos idênticos, pelo que a produtividade varia de acordo com o
operador (cada um executa de uma maneira);
aumento do fluxo de processos em razão de demanda reprimida
em outro setor (o gargalo ou restrição do sistema provoca
represamento que poderá, uma vez liberado, fazer com que o
número de processos a cumprir seja acima do habitual (o gargalo
não pode ser considerado causa especial porque é previsível e
passível de controle).
Já a causa especial diz com a ocorrência imprevisível:
queda do sistema em virtude de parada não programada;
diminuição na equipe em razão de licenças;
alteração da legislação processual;
instituição de novo sistema ou programa para a rede da
organização.
Sobre as causas comuns, há possibilidade à intervenção corretiva,
plano de melhoria e instituição de sistema de controle. Portanto, na avaliação das
hipóteses, ainda no “P” do PDCA, é necessária sua detecção.
73
O mapeamento permite, através de marcadores temporais comuns,
verificar a tramitação a cada circulação entre operadores – incluindo o Juiz.
A primeira circulação é a da remessa do processo pelo Cartório da
Distribuição (a ação foi distribuída) ao Cartório Judicial (onde ocorrerá seu
processamento): da distribuição até a autuação. Cuida-se de um sub-processo
bastante simples e que, em tese, é realizado com grande brevidade.
A vantagem do sistema está na fácil visualização e identificação das
restrições ou gargalos na tramitação do processo.
A partir dos dados coletados, é possível fazer a análise:
Figura 42: Dispersão no tempo total de tramitação das ações.
Há que se ter presente a diferença das hipóteses:
a) se, mapeados os processos, a demora no cumprimento é um traço
comum, a causa provavelmente o será e, portanto, é passível de intervenção e
melhoria através do uso das ferramentas da qualidade e de planejamento pelo ciclo
PDCA;
b) se, ao contrário, a causa é especial (v.g. substituição de servidores
ou falta temporária destes), tratar-se-á de situação excepcional e imprevisível,
mesmo que o processo esteja sob controle.
74
O gráfico a seguir retrata duas movimentações cartorárias bastante
características: a juntada de documentos aos autos (normalmente, petições das
partes) e a separação dos autos para a remessa ao gabinete do juiz (conclusão dos
autos). Ambas devem ser alimentadas de forma contínua, caso as rotinas de
trabalho estejam sob controle, gerando um fluxo quase linear da atividade.
Figura 43: Gráfico comparativo das movimentações cartorárias “juntada” e
“aguarda conclusão”.
Como se pode notar, não é o que está acontecendo na medição
apresentada, onde a conseqüência desaguará na atividade seguinte, que passa a
receber um fluxo descontínuo de processos.
O gráfico de controle a seguir, mais uma vez, estampa a
variabilidade, desta vez em relação ao comportamento comparativo entre diversos
Cartórios, cujas “entradas” são numericamente semelhantes e, no entanto, durante o
processamento, restam afetadas por acentuada variabilidade, fruto da ausência do
gerenciamento de suas rotinas:
juntada
17/02/05
28/05/05
05/09/05
14/12/05
24/03/06
02/07/06
10/10/06
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
juntada
ag. conclusão
75
Figura 44: Variabilidade do fluxo das conclusões ao gabinete.
As ferramentas utilizadas – inseridas no desdobramento e aplicação
do PDCA – apóiam tanto o diagnóstico quanto o acompanhamento das fases e
posterior controle.
Nas hipóteses demonstradas, a grande variabilidade no fluxo dos
processos encaminhados ao gabinete prejudicam o ritmo, o desempenho e a
produtividade do magistrado. Evidenciam, outrossim, ausência de gestão das rotinas
cartorárias.
No já citado sistema de gerenciamento desenvolvido pela Comarca
de Casca/RS, iniciado o ciclo do PDCA, foi ajustado o iter procedimental a adotar,
para cada um dos processos eleitos.
A tramitação, envolvendo a ação, da sua distribuição até a sentença,
restou especificada na própria folha de verificação, objetivando:
76
a) permitir a visualização (em fluxograma), por todos os operadores e
setores intervenientes, dos passos a seguir;
b) delimitar e especificar as responsabilidades, a fim de que cada um
soubesse o que lhe estava sendo demandado no respectivo momento processual
(através do 5W1H);
c) possibilitar o detalhamento ou remissão a sub-processos,
procedimentos operacionais padrão e itens de verificação;
d) destacar as atividades preponderantes ou críticas (onde o erro
pode acarretar nulidade, retrabalho, dentre outras falhas em potencial),
estabelecendo método de prevenção (através de check-list);
e) estabelecer prazos à execução das tarefas, para prévio controle
da meta fixada como tempo total de tramitação.
Feita a implantação do plano de ação concebido (com a fixação da
meta e do método, além de cronograma), na verificação (“C” do PDCA), os
resultados foram os seguintes:
nas ações cíveis de ingresso massivo (interesses individuais
homogêneos postulados através de ações igualmente individuais),
a média de tramitação era de 124 dias; a meta estabelecida era a
redução para 87 dias; o resultado obtido foi a tramitação, da
distribuição até a sentença, em 69 dias (média aritmética
alcançada na primeira avaliação após a implantação, consistente
na medição dos processos sentenciados no período);
nas ações contra o Estado, a duração média era de 252 dias; após
a instituição do método, caiu para 108 dias (obtida pela mesma
sistemática de conferência).
A figura a seguir exibe a folha de verificação:
77
Figura 45: Folha de verificação para acompanhamento da tramitação.
Fonte: BORDASCH, Rosane WS. apud VIEIRA, Jose Luís Leal Vieira, Modelo
de Gestão Compartilhada na Comarca de Casca, Trabalho apresentado na VII
Mostra Nacional da Qualidade no Judiciário, setembro/2006.
78
3.4. PADRONIZAÇÃO DAS ROTINAS.
Uma vez atingida a meta, deve ser padronizado o procedimento
operacional, a fim de possibilitar seu controle e manutenção do resultado, até que
novamente gire o PDCA.
O processo relativo ao estabelecimento de operações padronizadas,
pode ser assim visualizado:
Figura 46: Processo relativo à instituição dos procedimentos operacionais
padrão.
A Corregedoria-Geral da Justiça Estadual do Rio Grande do Sul
instituiu o Projeto Eficiência (Procedimentos Operacionais Padrão).
Segundo o Ofício-Circular Nº. 319/08-CGJ, “O projeto inclui a adoção
de método de trabalho padronizado, bem como a utilização dos
'PROCEDIMENTOS OPERACIONAIS PADRÃO' (POPs),” (...) “e que se
encontram disponíveis no site deste Tribunal
(http://www.tjrs.gov.br/setores/corregedoria/ POP_CNJ_2008.doc )”.
Na primeira fase, voluntariamente, os Cartórios poderiam escolher alguma
rotina, estabelecendo fluxograma do processo;
Coordenadores de Correição vinculados à Corregedoria, depois, elaboraram
instruções técnicas sobre as rotinas de maior demanda;
79
A seguir, o material produzido pelos Cartórios e as instruções técnicas foram
ajustados, a partir do processo de trabalho eleito, conformado ao fluxo
estabelecido;
Editados, então, os documentos relativos aos “POPs”;
A aplicação está sendo implantada em Cartórios selecionados para a
composição de amostra representativa do universo da Justiça Estadual de Iº
Grau;
No prosseguimento, os POPs serão avaliados;
Se atingidos os objetivos relativos à adequação ao uso, redução de erros e
simplificação do procedimento, serão objeto de normatização pela própria
CGJ, instituindo-se, outrossim, a sua revisão sistemática.
3.5. O CONTROLE EFETIVO E A MELHORIA DAS ROTINAS.
De um modo geral, as causas da demora na tramitação são comuns:
1. todo e qualquer cumprimento, por mais singelo que seja, exige um
mínimo de tempo e dedicação do operador, a fim de que a tarefa seja corretamente
executada;
2. a grande diversidade de ritos e itens a cumprir torna complexa
esta atividade;
3. a equação tempo/ execução se submete, também, à jornada de
trabalho, pelo que ela mesma exerce a limitação na capacidade do processo de
absorver a demanda crescente.
Como destaca Castellar
102
, ao analisar as pesquisas realizadas sob a
coordenação de Maria Teresa Sadek e Luiz Werneck Vianna sobre o Judiciário, duas
causas podem ser apontadas para a morosidade: “A primeira diz respeito ao grande
número de casos levados aos tribunais por pessoas, empresas e grupos de
interesse, não para lutar por um direito, mas para explorar a lentidão do Judiciário,
adiar o cumprimento de uma obrigação”.
80
Já a segunda causa envolve “fatores mais diretamente relacionados
à operação do Judiciário, como a carência de recursos, a legislação e a forma de
atuação dos juízes e de outros operadores do Direito”, ressalta o articulista.
É pouco provável que um programa exclusivamente motivacional
aplaque esta causa, não obstante se reconheça a motivação como grande
combustível da inovação e da criatividade.
Mesmo o aumento do número de servidores por serventia, que num
primeiro momento até poderá parecer a solução, no longo prazo fará recrudescê-la,
simplesmente porque não existe estrutura física ou financeira que possa
acompanhar o ritmo do crescimento das demandas.
A segunda causa da morosidade, sem levar em conta a questão da
legislação processual, diz respeito à instituição de sistemas de gestão cartorária,
como se viu – e está no próprio setor a sua resolução.
Como sustenta Goldratt
103
, “não é necessário um excepcional poder
cerebral para constituir uma nova ciência ou expandir a existente. O que é
necessário é a coragem de encarar inconsistências e evitar fugir delas só porque é
desta maneira que sempre fizemos”.
3.6. O CUSTO DO PROCESSO.
O custo é importante componente de qualquer transação operação
ou processo. Nesse sentido, cite-se a afirmação de Raquel Sztajn
104
:
A noção de escolha racional está ínsita na idéia de capacidade e de
imputação. Até os padrões do homem médio, do bom pai de família, do
homem ativo e probo tomam a racionalidade como suporte, porque essas
pessoas se baseiam, ao determinar suas ações, nos padrões sociais ou
institucionais existentes, aprovados, desejados, estimulados.
____________
102. PINHEIRO, Armando Castellar. Magistrados, Judiciário e Economia no Brasil. In
ZYLBERSZTAJN, Decio et SZTAJN, Rachel (Org.). Direito e economia. Rio de Janeiro. Elsevier.
2005. p. 244 – 283.
103. GOLDRATT, Eliyahu M et COX, Jeff. A meta. (introdução à edição ampliada,1993).
104. SZTAJN, Rachel. Law and Economics (Direito e Economia). In ZYLBERSZTAJN, Decio et
SZTAJN, Rachel (Org.). Direito e economia. Rio de Janeiro. Elsevier. 2005. p. 74 – 83.
81
(...)
Por que, então, não associar eficácia à eficiência na produção de normas
jurídicas? Eficácia como aptidão para produzir efeitos e eficiência como
aptidão para atingir o melhor resultado com o mínimo de erros ou perdas,
obter ou visar ao melhor rendimento, alcançar a função prevista de maneira
mais produtiva. Elas deveriam ser metas de qualquer sistema jurídico. A
perda de recursos/esforços representa custo social, indesejável sob
qualquer perspectiva que se empregue para avaliar os efeitos.
A implantação da qualidade induvidosamente gera custo
(planejamento, treinamento, alteração de projetos e plantas técnicas para instituição
de métodos de controle e prevenção de falhas, dentre outros itens).
Todavia, eles devem ser comparados aos custos da “má qualidade”,
como preceitua Frank Gryna
105
, em razão do retrabalho, dos erros, inspeções no fim
do processo, enfim, “perdas evitáveis”.
A questão relativa ao volume de processos, principalmente
demandas envolvendo direitos homogêneos objeto de ações individuais, cuja
repercussão é o ingresso massivo, ganha especial contorno sob este enfoque.
Um dos aspectos diz com a efetivação do ato processual em si,
como a citação da parte ré, que de um modo geral, nesse tipo de ação, é
concentrada num grupo econômico ou em poucas pessoas ou organizações.
Segundo o Código de Processo Civil, a relação processual só se
constitui com a citação válida. Isto significa, na concepção tradicional, reiterar atos
citatórios milhares de vezes, pois deduzidas individualmente pretensões idênticas
(às vezes, até mesmo com identidade de partes).
No ano de 2006, foi realizada medição para efetivação de 500
citações de uma mesma empresa ré, em demandas da natureza mencionada (ações
individuais versando sobre direito coletivo homogêneo):
a) 500 ações pendentes de citação (na maioria, ações cautelares
exibitórias);
b) valor do ARMP (aviso de recebimento em mão própria), da ECT
(Empresa de Correio), para correspondências de 20 a 50gr, R$ 9,10;
c) tempo necessário para expedição das cartas, preenchimento do
formulário de remessa e demais atos até o encaminhamento, 37 horas (quase cinco
dias úteis);
d) custo homem/hora/operação: R$ 582,29;
82
e) custo elaboração das cartas/remessa: R$ 4.550,00.
A operação importaria em mais de R$ 5.000,00, além de quatro dias
e cinco horas para elaboração, sendo, o ato em si, mera repetição, processo a
processo ,da mesma pretensão.
Como solução alternativa, a remessa ocorreu por Sedex em mão
própria, ao custo de R$ 22,00 para cada lote de 10 kg (foram duas remessas,
perfazendo R$ 44,00), além das horas da expedição apenas do ofício citatório (sem
o formulário individual), que ficaram reduzidas a 12, ao custo de R$ 188,88. A
adoção da citação em lote, através do sistema expresso de encomendas, mantido o
recebimento em mão própria, reduziu o custo total da operação para R$ 232,88.
No procedimento da citação, considerando que o “aviso de
recebimento” era relativo ao lote, foi ele arquivado em Cartório, com informação nos
autos. Ou seja, em relação à “forma”, esta foi a única alteração; a qual, em termos
práticos, importou em redução de custo e tempo, simplificando o processamento.
O procedimento operacional adotado foi objeto de ordem de
serviço
106
, devidamente aprovada pela Corregedoria-Geral da Justiça.
Tratou-se da adoção de medida para a redução do custo da prática
de um ato processual.
Todavia, maior complexidade assume estimar o custo da tramitação
processual, ante as suas inúmeras circulações e variáveis.
No relatório “abordagem institucional das ações coletivas”
107
,
constam estimativas elaboradas pelo TJRS e pelo STJ acerca do custo da
tramitação de seus processos. O primeiro apontou, como média aritmética, o valor
de R$ 411,40 e, o último, R$ 762,72.
Como avaliado nos trabalhos referidos pelo relatório, o custo do
processo submete-se a três variáveis:
a) despesas de pessoal;
b) despesas de infra-estrutura e tecnologia;
c) tempo de tramitação e natureza da ação.
____________
105. GRYNA, Frank M. Custos da Qualidade. In JURAN, J. M. et GRYNA, Frank M. Controle da
qualidade. v. I, op. cit. p. 83 – 133.
106. BORDASCH, Rosane W. S. Ordem de Serviço 03/2006, publicada em Cartório. junho/2006.
107. BORDASCH, Rosane W. S. Abordagem institucional das ações coletivas. TJRS. Apêndice D.
83
Merece especial destaque importante anotação feita no trabalho do STJ
acerca da direta correlação entre o tempo de tramitação e o custo do processo:
recurso especial que por lá tramitou em dois dias custou R$ 10,00; outro, de 622
dias, resultou em R$ 3.627,97.
Refere o trabalho:
Tomando por exemplo uma ação cível sobre direito individual não
homogêneo, será sua circulação composta: (a) tempos de execução -
distribuição (protocolo, inserção no sistema, recolhimento das custas ou
verificação do requerimento à gratuidade); autuação (leitura da inicial,
colocação da capa, juntada, informação do sistema); conclusão
(movimentação do sistema); despacho/decisão (leitura do pedido, análise
dos documentos, redação); cumprimento (leitura da decisão, elaboração do
documento ordenado); (b) tempos de trânsito - remessa do Cartório da
Distribuição para a Vara; remessa do Cartório da Vara para o gabinete do
magistrado etc; (c) tempos de espera - prazo de publicação da nota de
expediente; prazo para cumprimento e juntada etc.
Como se pode ver, o processamento envolve diversos setores e operadores
e, quanto maior, mais tempo os operadores dedicarão àquele processo,
ganhando, assim, o que podemos chamar de tramitação artesanal
19
.
Temos, portanto, um tempo x como necessário ao andamento do processo,
com n intervenções de operadores, cuja atuação consistirá na quantidade y
de horas.
A tramitação, então, como variável na composição do custo do processo
deve levar em consideração as etapas desde a sua entrada até a sua baixa
definitiva.
Acolhendo designação corrente de processo artesanal para aquelas
ações que exigem atendimento e cumprimento individualizado, “o tempo médio de
tramitação da amostra relativamente ao período decorrido entre o ajuizamento e a
prolação da sentença, nas ações com dilação probatória, foi de 912 dias para 37
horas de tempo com execução, importando seu custo em R$ 1.483,38”.
É do domínio de todos que a atividade individualizada e artesanal
importa em aumento do custo de sua realização. Não é diferente, portanto, no
Judiciário.
A anomalia está em tratar as ações que envolvem direitos individuais
homogêneos como artesanais ou exclusivas: além da demora na tramitação, com o
congestionamento provocado pelo ingresso massivo da espécie, o custo é o do
cumprimento artesanal, onde os processos são tratados um a um, como únicos.
As ações de ingresso massivo envolvem direitos individuais
homogêneos de uma coletividade, ou seja, idênticos para todos os integrantes do
mesmo grupo ou segmento; todavia, a pretensão é manejada individualmente pela
parte lesada.
84
Nesse caso, registra o relatório:
Por ação de ingresso massivo, entenda-se a espécie voltada à tutela de
interesses individuais homogêneos, ajuizadas uma a uma (para cada
pessoa detentora da pretensão resistida) cuja fase de conhecimento fica
restrita ao provimento judicial acerca do direito envolvido (v.g. ações contra
empresa de telefonia para subscrição/indenização relativa à participação
acionária na companhia). A principal característica desta espécie de
processamento é a idêntica e reiterada circulação (ajuizamento, citação,
resposta, réplica e sentença), onde o provimento judicial é igualmente o
mesmo (como dito, trata-se de questão de direito). Ou seja, por milhares de
vezes, magistrados e servidores repetem igual proceder, a fim de ser
reconhecido o mesmo direito.
Este tipo de procedimento resta inserido dentro da atual realidade cartorária,
onde ações que exigem tratamento individualizado são mescladas a estas
de ingresso massivo, resultando na impossibilidade ao cumprimento
concentrado (como já dito, a ação de cumprimento artesanal exige
movimentação individualizada). Assim, cada lote de operação envolve
múltiplas possibilidades, aumentando seu setup e, por conseguinte, a
“espera do lote”, a acarretar os denominados “gargalos” ou restrições do
sistema.
Da mesma forma, o relatório remete à decisão exarada nos autos do
processo 10702325413, em tramitação há 1888 dias, a exemplo de ação de cunho
repetitivo e de ingresso massivo, à qual foi dada a tramitação artesanal:
Vistos.
O processo, tal como qualquer seqüência de atos destinados a um fim
específico, impõe a visão sistêmica, pois sistema é.
No caso dos autos, o acórdão de fl. 391 e ss. dispôs:
1. o valor patrimonial de NCz$ 0,054386 ao período de 13.01.89 a 27.04.89,
e de Cr$ 4,536002 para 22.03.90 a 27.02.91;
2. uma ação da extinta companhia corresponde a 48,56495196 ações da
incorporadora, devendo ser feita a conversão;
3. condenou a ré à subscrição da diferença.
Ou seja, fixou claramente a operação matemática (valor integralizado x valor
patrimonial; resultado x conversão), bem assim, tratar-se de obrigação de
fazer.
Os credores pleitearam a indenização dos valores correspondentes (fls. 546-
548), fazendo a operação matemática e, de pronto, submetendo o resultado
a valor da cotação, a título de atualização, da data do pedido indenizatório
(fls. 575-578).
Ordenado o cumprimento na forma do art. 475-J do CPC, a ré depositou o
valor e ofertou impugnação.
Alegando excesso de execução, aduziu: "a correta indenização a ser paga é
o equivalente ao número de ações a serem subscritas, multiplicadas pelo
valor do fechamento da data do trânsito".
Ou seja, a única controvérsia da impugnação diz respeito ao critério de
atualização, não especificado no acórdão.
A decisão, então, fixou:
1. o valor, para atualização, é o da data do trânsito em julgado;
2. será aquele correspondente ao do fechamento do dia no mercado de
capitais (leia-se Bolsa de Valores).
Mais claro impossível: na data do trânsito, o valor é o do fechamento da
Bolsa. Isto porque sistematicamente a devedora usa o argumento de que,
ao longo do dia, o valor varia e propõe seja feita uma média aritmética na
apuração.
85
De praxe, usa este argumento só em nova fase, para ensejar novos
recursos.Trata-se de argumentação por ela mesma levantada.
Aliás, é notório que 70% da movimentação cível de Iº e IIº Graus diz respeito
a estas reiteradas questões. E a intenção é uma só: tumultuar, de forma a
não terminar o litígio, pois leitura atenta dos autos aclara, com exatidão, a
questão posta nos embargos.
Por fim, o Judiciário deve ficar atento ao custo das ações que versam sobre
direitos homogêneos.
Somente na correlação valor - hora - operador x tempo de operação no Iº
Grau, sem considerar os tempos de espera relativos a gargalos ou
restrições do sistema, nem os de transporte (circulação), ou das instâncias
recursais, o processo já custa ao Poder Judiciário R$ 3.070,80 até a
presente data.
Intimem-se.
A eficiência no custo, afora seu reflexo direto na questão econômica,
essencial na sociedade de hoje, é decorrência direta da demora na tramitação e,
portanto, deverá constar obrigatoriamente em um dos indicadores para melhoria dos
resultados nos processos judiciais.
3.7. PROJETO POUPANÇA.
São do Ministro Ruy Rosado de Aguiar Júnior
108
as palavras que
ilustram o propósito deste projeto:
Precisamos pensar que a justiça, toda ela, pode ser prestada de um modo
desburocratizado, por pessoas comprometidas com o resultado. O
importante é a solução do litígio, não a formalidade. Isso precisa passar por
todo o universo jurídico do Brasil, mudar a cabeça das pessoas, mudar a
cabeça do legislador, mas não é fácil.
Em maio/2007, acorreram ao Judiciário, milhares de pessoas que, à
época da edição dos Planos Econômicos de 1987, 1989, 1990 e 1991, mantinham
cadernetas de poupança em instituições financeiras, pretendendo a recomposição
dos denominados expurgos inflacionários, em razão do prejuízo acarretado pelo
pagamento a menor do rendimento da aplicação.
Ante a proximidade da prescrição (vintenária), houve expressivo
ingresso de ações de cobrança de tais diferenças, bem assim, de cautelares
exibitórias para a busca de documentos comprobatórios da existência das
mencionadas contas em nome dos autores. Foram necessárias medidas de urgência
que assegurassem a possibilidade ao atendimento de todos – ampliação do horário,
protocolo de recebimento para posterior lançamento no sistema, alocação de força
de apoio etc.
86
A perspectiva, às Varas Cíveis, que já contam com uma média de
8.000 processos por Juizado
109
, era a da distribuição de aproximadamente 2.000
novas ações tendo por causa de pedir os expurgos inflacionários nas cadernetas de
poupança.
Contava-se, ainda, com uma dificuldade a mais, em razão da
classificação dessas ações apenas como “ordinárias” e “cautelares”, juntamente com
o universo restante, impedindo o pronto diagnóstico. Entrariam as novas ações nas
rotinas dos Juizados, para o habitual processamento individualizado.
O Ministério Público e a Defensoria Pública do Estado ajuizaram
ações coletivas com o mesmo objeto:
Número do processo
Banco
demandado
Juizado - Vara
001/1.07.0102594-1
ABN AMRO Real
1º Juizado 16ª Cível
Foro Central de Porto Alegre
001/1.07.0102566-6
Banco do Brasil
1º Juizado 15ª Cível
Foro Central de Porto Alegre
001/1.07.0102632-8
Banco Itaú
2º Juizado 16ª Cível
Foro Central de Porto Alegre
001/1.07.0102579-8
Banrisul
1º Juizado 15ª Cível
Foro Central de Porto Alegre
001/1.07.0102582-8
Bradesco
2º Juizado 15ª Cível
Foro Central de Porto Alegre
001/1.07.0102575-5
HSBC
2º Juizado 15ª Cível
Foro Central de Porto Alegre
001/1.07.0104162-9
HSBC como
sucessor de
Bamerindus
1º Juizado 16ª Cível
Foro Central de Porto Alegre
001/1.07.0104379-6
Santander
Banespa e Safra
1º Juizado 15ª Cível
Foro Central de Porto Alegre
001/1.07.0102637-9
Santander
Meridional
2º Juizado 15ª Cível
Foro Central de Porto Alegre
001/1.07.0102625-5
Unibanco
1º Juizado 16ª Cível
Foro Central de Porto Alegre
Figura 47: Relação das ações coletivas ajuizadas.
Fonte:
http://www.tj.rs.gov.br/proc/custas/planos.php
____________
108. AGUIAR JÚNIOR, Ruy Rosado de. Entrevista concedida ao Projeto Memória, Poder Judiciário,
RS. Disponível no site http://bdjur.stj.gov/dspace/handle/2011/1157 . Acesso em 18/03/2008.
109. Nota: No Foro Central da Comarca de Porto Alegre, são dois Juizados em 18 Varas Cíveis, mais
uma com Juizado único.
87
Os juízes das Varas Cíveis da Capital criaram, então, um grupo de
estudo, avaliação do problema e elaboração de um plano de ação.
A primeira medida, a seguir, adotada pela maioria dos magistrados foi
a suspensão das milhares de ações individuais propostas, visando instituir nova
cultura de privilégio das ações coletivas, o que foi decidido sob os seguintes
parâmetros
110
:
(a) há prejudicial externa (letra “a”, inciso IV, do artigo 265 do CPC) na
medida em que a ação civil pública trata da mesma matéria e de conteúdo
mais amplo, (b) evitar-se-á decisões conflitantes entre essa lide e a ação
noticiada, com imenso descrédito do Poder Judiciário, (c) prejuízo algum terá
a parte autora, quando poderá obter título executivo para simples liquidação
e posterior execução, o que abrevia seu pleito, (d) o processo é de natureza
instrumental e desmerece processar e julgar mesma lide que está albergada
na ação civil pública, o que leva à ilógica do sistema processual pátrio,
malferindo o princípio constitucional da economicidade.
A Corregedoria-Geral da Justiça expediu ofício-circular
111
orientando
à adoção da medida, pelos magistrados estaduais, “considerando conveniente a
medida do ponto de vista administrativo”.
Segundo exposto no Projeto proposto pela Comissão de Juízes
112
:
A decisão, afora os fundamentos jurídicos que a respaldam, baseia-se e
objetiva um mínimo de coerência ao sistema, pois não há como continuar-se
enfrentando este grave problema, que está levando a prestação jurisdicional,
a passos largos, a uma situação de colapso absoluto, da maneira como vem
sendo feito, admitindo-se que direitos que atingem vários de forma uniforme,
sejam submetidos e apreciados pelo Judiciário de forma isolada, quando, na
verdade, o litígio é um só.
Buscou ele responder, fundamentalmente, à seguinte indagação
113
:
“qual a lógica de continuarmos repetindo, não raras as vezes apenas alterando o
cabeçalho de uma sentença, dizendo-se milhares de vezes a mesma coisa a
respeito de um assunto que poderia e deveria ser solucionado em uma só ação?”
O Projeto propôs a reengenharia do processo
114
, no sentido do
afirmado por Hammer e Champy: “o verdadeiro poder da tecnologia não está em
fazer antigos processos funcionarem melhor, mas em permitir que as organizações
rompam com as antigas regras e criem novas formas de trabalho”. Foi concebido,
então, novo fluxograma para as individuais:
88
89
Figura 48: Fluxograma do processo como liquidação de sentença.
90
A diretriz principal foi fixada com base no art. 95 do CDC, segundo o
qual, em caso de procedência do pedido formulado na coletiva, a condenação será
genérica, fixando a responsabilidade do réu pelos danos causados, e no art. 97, que
dispõe sobre a possibilidade da liquidação (e a execução) ser promovida pela vítima
e seus sucessores, assim como pelos legitimados apontados no art. 82 do CPC.
Assim, prolatada a sentença na ação coletiva (ainda no segundo
semestre do ano de 2007), foram, as ações individuais, convertidas em liquidação
de sentença, instituindo-se procedimento operacional aos Cartórios:
a) circulação de certidão, encaminhada pela Corregedoria-Geral da
Justiça a todos os Cartórios do Estado, dando conta do recebimento de apelação na
coletiva e respectivo efeito de seu recebimento;
b) a certidão é juntada aos autos, lançando-se a alteração do rito
para liquidação de sentença por artigos;
c) conclusão dos autos ao juiz designado.
O maior diferencial diz respeito ao rito concebido: nas ações
individuais, não será prolatada nova decisão acerca do que já foi objeto da sentença
prolatada na coletiva, sem afastar a possibilidade à discussão das questões da
relação contratual entre autor e instituição financeira ré.
Da mesma forma, a circulação dos processos é projetada, consoante
cronograma previamente estabelecido, com o que há concentração de atos não só
dentro dos autos, como também do lote, agilizando e facilitando seu cumprimento.
____________
110. Nota: trecho do dispositivo da decisão de suspensão das ações individuais.
111. Ofício-Circular 318/2007 – CGJ, cfe. Processo 0010-07002315-5 do Conselho da Magistratura.
112. Processo 0010-07/004075-0, Conselho da Magistratura, julgado em 04/09/2007.
113. REVISTA MULTIJURIS, Porto Alegre. Ajuris, ano II, nº 04, quadrimensal, dezembro/2007, p. 23 –
24.
114. HAMMER, Michael et CHAMPY, James. Reengenharia: revolucionando a empresa em
função dos clientes, da concorrência e das grandes mudanças da gerência. Rio de Janeiro.
Campus. 1994. p. 72.
91
A figura a seguir expõe a circulação:
Juizado Cartório Central de Mandados
1. receber e baixar a certidão on-
line;
2. juntar a certidão nas ações
individuais;
3. baixar o rito originário;
4. cadastrar como “incidente –
liquidação – poupança”;
5. alterar a judicância para o
regime de exceção;
6. fazer a conclusão dos autos;
7. analisar os autos, verificando
os requisitos e a aptidão à
decisão que converte a cobrança
em liquidação provisória;
8. ordenar diligências naqueles
considerados inaptos e ou nas
exibitórias;
8. expedir mandado padrão
específico, na primeira hipótese,
observando o endereço de
citação fixado por Ordem de
Serviço;
9. remeter à Central de Mandados
cfe data ajustada por cronograma;
10. concentrar o cumprimento em
um único Oficial de Justiça;
11. cotar a diligência nos autos;
12. lançar certidão padrão;
13. restituir ao Cartório;
14. juntar o mandado;
15. informar no sistema,
disponibilizando autos para
resposta e juntada dos extratos
(15 e 30 dias, respectivamente);
16. certificar e alterar a situação
somente após o segundo prazo;
17. dar, então, vista à parte
autora;
18. juntar a manifestação ou
certificar;
19. fazer conclusão;
20. analisar as questões formais
apresentadas;
21. oportunizar conciliação.
Figura 49: Circulação padrão dos processos no Projeto Poupança.
O processamento da fase relativa à liquidação provisória está
representado no macro-fluxo a seguir:
93
Diferenciais do Projeto a partir da diretriz:
a) as decisões judiciais das ações individuais foram alinhadas aos
dispositivos das coletivas;
b) há máxima concentração de atos, para evitar a desnecessária
circulação do processo (movimento cartório-gabinete-cartório que agrega tempo e
custo);
c) os Cartórios possuem facilitadores setoriais, para completa
integração das medidas;
d) o site do TJRS disponibiliza acesso direto às coletivas, permitindo
o acompanhamento, bem como simulador para elaboração e conferência do cálculo;
e) são realizadas reuniões periódicas para avaliação e
sistematização das ações previstas.
A conversão da ação individual de conhecimento em liquidação provisória
por artigos visa futuro cumprimento da sentença prolatada na coletiva, cuja
determinação, ex officio não ofende o princípio do devido processo legal (v.g. Agr.
Instr. n. 70023909906), sendo dispensável nova manifestação de vontade do autor,
pois tanto a liquidação quanto a execução são o prolongamento do processo de
conhecimento (v.g. Agr. Instr. 70023444474).
Outrossim, para assegurar o contraditório e a ampla defesa à instituição ré
(que, na maior parte das ações individuais, não fora citada, pois a suspensão
ocorreu logo após o ajuizamento), a liquidação provisória será por artigos, sendo a
pretensão do credor limitada ao pedido deduzido na sua inicial. Ou seja, não
obstante a sentença na ação coletiva contemple os quatro Planos Econômicos, na
individual, a liquidação abrangerá somente os períodos nesta especificados.
A movimentação é acompanhada
114
pela Corregedoria-Geral da Justiça,
que, ainda neste mês de maio, expediu ofício-circular com nova recomendação ao
procedimento eleito, “por já apresentar resultados relativos à economicidade”
115
.
A tabela a seguir exibe a circulação através do mapeamento por
“marcadores temporais” comuns e previamente fixados, permitindo seja feita a
projeção da tramitação e, conseqüentemente, seu planejamento e controle:
____________
114. Nota: V. Apêndice IV - “Abordagem Institucional das Ações Coletivas”.
115. Ofício-Circular 200/2008 – CGJ.
94
Tabela 3: Mapeamento projetado da circulação das liquidações, através de
cronograma e cálculo do tempo de tramitação.
Fonte: Projeto Poupança, TJRS, 2008.
95
O principal ganho até o presente momento é que aproximadamente
30.000 ações individuais não terão a circulação relativa à fase de conhecimento,
com a prolação de sentença, apelação, decisão de II° Grau e demais recursos
pertinentes, com demora muitas vezes superior a um ano
116
. No caso destas em que
houve a conversão, já se está apurando o quantum enquanto, na coletiva, terá sede
e lugar a discussão acerca do direito controvertido. Ou seja, em uma só ação haverá
provimento jurisdicional nesse sentido; nas demais, terá lugar seu cumprimento, com
ganho de tempo e redução de custo.
3.8. RESULTADOS DO GERENCIAMENTO.
O gráfico de controle a seguir demonstra a variabilidade na
conclusão de processos, ao Juiz, por diferentes Cartórios, relativamente a quatro
séries (réus diferentes) de ações idênticas, como evidência robusta da falta de
padronização das rotinas:
Figura 52: Gráfico de controle das conclusões de processos ao Juiz.
Fonte: Projeto Poupança, TJRS, 2008.
____________
116. Nota: Regime de Exceção para prolação de sentenças sobre a matéria, realizado em
dezembro/2004, tiveram o trânsito em julgado e o cumprimento da decisão iniciado após em média 36
meses da distribuição.
96
A conseqüência é a acentuada dispersão:
Figura 53: Dispersão entre fases de tramitação dos processos.
Fonte: Projeto Poupança, TJRS, 2008.
Já o gráfico abaixo demonstra o fluxo da conclusão de processos ao
gabinete e o lançamento dos despachos, sob monitoramento, onde o retorno ao
Cartório foi na ordem de 87,44% (média), demonstrando celeridade:
Figura 54: Fluxo gabinete-cartório.
Fonte: Projeto Poupança, TJRS, 2008.
97
Os exemplos colacionados, bem como aqueles abordados ao longo
do trabalho e desdobrados nos Apêndices e Anexo a seguir, indicam o acerto da
adoção da metodologia. Medidas de gestão tendentes à especialização dos
procedimentos como forma de padronizar rotinas apresentam ganho significativo no
tocante à celeridade na tramitação; a própria adoção de procedimentos operacionais
padrão como forma de controle dos processos de trabalho já permite a manutenção
de metas de produtividade.
98
IV. CONCLUSÃO.
4.1. A CAUSA FUNDAMENTAL DO PROBLEMA.
A razoável duração do processo, como referido ao início, é princípio
constitucional.
Deve, juntamente com o princípio da economicidade, orientar a
prática de quaisquer atos judiciais e ou administrativos.
No Judiciário, a crise é severa: os Cartórios estão super-lotados de
processos; e o aumento da demanda é superior a 10% ao ano.
Como se viu, duas causas são vitais:
a) rotinas e circulações anacrônicas, gerando tempo de tramitação e
custo sem agregar valor;
b) tratamento artesanal das ações repetitivas, ou seja,
processamento individualizado das medidas cujo objeto é homogêneo ou coletivo,
importando em maior congestionamento.
De nada adiantará o avanço tecnológico sem profunda alteração dos
procedimentos e das rotinas. Do contrário, a transposição ao processo virtual
eliminará somente o papel, sem reduzir o tempo total de tramitação, pois as
atividades burocráticas que não agregam valor continuarão presentes. A prioridade –
prestação jurisdicional em tempo razoável – não será atendida.
Apresenta-se de vital importância o enfrentamento destas duas
causas, sempre constatadas no dia-a-dia da jurisdição e que, portanto, são
passíveis de controle e melhoria através de um sistema de gerenciamento.
É o “pensar pelo avesso” contrapondo-se ao “mais do mesmo”
117
.
O resultado efetivo e eficiente deve orientar o procedimento.
____________
117. CORIAT, Benjamin. op. cit. p. 47. Nota: o autor propõe “pensar ao contrário toda a herança
legada pela indústria ocidental”. Muito útil, também, para a prestação jurisdicional, pois as
soluções de sempre (mais juízes, mais serventias, mais servidores, mais prédios e, portanto, mais
custo não atenderão à demanda em contínuo crescimento).
99
4.2. O DEVIDO PROCESSO LEGAL.
Muitos opositores à proposta da gestão no exercício da jurisdição,
escudados por interpretações mais formalistas da norma – e não no direito –
invocam a máxima de que “cada caso é um caso” e, portanto, não há lugar para
padronização de rotinas e processos.
Basicamente, o argumento é o de que ou há qualidade ou há
quantidade, pois as duas hipóteses não coexistem. Com isto, não obstante encerrem
pretensão idêntica, milhares de ações são tratadas uma a uma, gerando tempo e
custo exacerbados
118
.
A lição do Min. Ruy Rosado de Aguiar Júnior encerra a questão:
deve ser buscado o resultado, não a forma
119
.
4.3. MUDANÇA CULTURAL.
Coriat, citando Ohno, prescreve a necessidade de uma “revolução
mental” na organização
120
.
Sem uma mudança cultural, o hábito (ou o “sempre fiz assim”) será
importante barreira à mudança. Segundo Julio Lobos, “qualidade é uma palavra
simpática aos ouvidos dos bons, mas pode vir a soar cruel e impiedosa para os
medíocres. Aperfeiçoar significa ficar com o que se tem de melhor, abrindo mão do
resto (...)”
121
.
O controle e a melhoria dos processos e das rotinas cartorárias
envolve inafastável mudança cultural na organização: todos devem desenvolver a
visão sistêmica, entendendo e observando o encadeamento dos atos, onde
operadores e setores se sucedem como fornecedores-clientes, pelo que não basta a
“transferência” do gargalo ou problema, pois todos buscam o resultado.
____________
118. Nota: A visão é aplicável às causas de natureza exclusiva e individual. Já o enfrentamento um a
um, processo a processo, de pretensões idênticas, alé, do aumento do custo e do tempo de
tramitação, poderá acarretar grande injustiça ao propiciar decisões diferentes e até mesmo opostas,
tratando com desigualdade cidadãos que trouxeram ao Judiciário a mesma violação de direito.
119. AGUIAR JÚNIOR, Ruy Rosado. op. cit. cfe. Ref. 124.
120. OHNO, Taiichi apud CORIAT, Benjamin. op. cit. p. 47.
121. LOBOS, Julio. Qualidade! Através das pessoas. São Paulo. J.Lobos. 1991. p. 113.
100
Nesse sentido, a orientação de Drucker
122
à prática do kaizen
(aperfeiçoamento contínuo dos processos) e o constante aprendizado à inovação.
Senge
123
, a seu turno, recomenda aos líderes que façam a
organização entender “as forças sistêmicas” da mudança.
Vale sintetizar:
a) a organização é um sistema e todas as pessoas, assim, estão
vinculadas por relações “fornecedor-cliente” na busca pelo resultado;
b) a qualidade é tarefa de todos;
c) o aperfeiçoamento e o aprendizado devem ser contínuos, a fim de
que sejam obtidas melhorias e inovações nos processos de trabalho;
d) é tarefa dos líderes a promoção da mudança e o entendimento de
todos acerca do sistema que integram.
Trata-se de metodologia de simples apreensão e de fácil aplicação,
cuja implantação é cabível em qualquer nível ou setor da organização.
O gerenciamento dos processos e rotinas com a utilização do PDCA
constitui alternativa de baixo custo, caso comparada às perdas que as anomalias
estão a produzir. A demora na tramitação do processo impõe pesado ônus à
sociedade.
Cuida-se de metodologia que atende ao binômio baixo custo e
eficiência.
Trata-se da mudança pela base estrutural da organização,
representada pelo nível operacional do sistema: os Cartórios e respectivas Varas
Judiciais.
As ferramentas elencadas cumprem o papel de trazer à luz os
desdobramentos dos processos de trabalho, para a busca e análise dos fatos
através de uma perspectiva sistêmica, sob novo olhar, adotando-se a mudança
como regra.
Observe-se:
a) o gerenciamento da rotina deve ser implantado, como já discutido,
nas atividades e circulações cartorárias e terá por resultado os procedimentos
padronizados;
___________
122. DRUCKER, Peter F. Administração em tempos turbulentos. São Paulo. Pioneira. 1980. p.197.
123. SENGE, Peter. op. cit. p. 382.
101
b) o gerenciamento por processos, como envolve diversos setores,
comporta adoção nas ações idênticas, de ingresso massivo, que versem sobre
direitos individuais homogêneos ou coletivos, através da especialização da
jurisdição, com o que as rotinas serão igualmente padronizadas.
Um sistema de gerenciamento, no Judiciário, deverá se afeiçoar ao
Sistema Toyota de Produção em razão da grande diversidade de ritos, necessidade
à pronta detecção de falhas e por ser, o processo judicial, composto de operações,
inspeções, circulações e esperas.
Como toda mudança, os principais desafios são a sua alavancagem
e a constância de propósitos, pois os processos de trabalho sofrerão profundas
alterações, sempre focadas no resultado e alinhadas à economicidade e à
celeridade.
O PDCA se destina ao controle e melhoria dos processos de
trabalho, inserindo-se nos dois sistemas de gerenciamento, quer como metodologia
para o desenvolvimento de planos de ação e verificação sistemática, quer como
ferramenta de trabalho.
4.4. GESTÃO E JURISDIÇÃO.
O Judiciário necessita se afastar dos formalismos anacrônicos que
pontuam suas rotinas e, principalmente, deve passar a ser eficientemente
gerenciado.
Será, assim, alcançada a visão do Judiciário gaúcho: um Poder com
altos índices de satisfação da sociedade, celeridade na distribuição da justiça e
simplicidade nos seus processos produtivos
124
e atendido o princípio constitucional
da razoável duração dos processos.
____________
124. PGQJ, visão do Poder Judiciário do Estado do Rio Grande do Sul.
102
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WHITELEY, Richard C. A empresa totalmente voltada para o cliente: do planejamento à ação.
Rio de Janeiro. Campus. 1992.
ZYLBERSZTAJN, Decio et SZTAJN, Rachel (Org.). Direito e economia. Rio de Janeiro. Elsevier.
2005.
107
APÊNDICE A – PROCESSOS EM CARTÓRIO. O QUE ISTO SIGNIFICA?
125
Fala-se muito sobre a demora na tramitação dos processos, sendo
muitas vezes apontada a permanência dos autos em Cartório como uma das
principais causas.
Todavia, os autos têm sede no Cartório.
Cabe à serventia a prática da maior parte dos atos ordenados pelo
juiz ou a requerimento dos litigantes.
Tomemos por exemplo uma ação ordinária
126
, cujo tramitar não tenha
ensejado emenda e a dilação probatória reste concentrada em uma única audiência
de instrução e julgamento, além da realização daquela prevista no art. 331 do CPC.
Aos atos iniciais – distribuição, recolhimento das custas, remessa ao
Cartório, autuação e conclusão ao juiz –, estime-se sua concentração em um único
dia. Da mesma forma, mais um dia para análise da ação e determinação ao ato
citatório, até o retorno dos autos ao Cartório e cumprimento da ordem, mediante
expedição de carta com aviso de recebimento (AR).
Se, então, a seguir, a ECT entrega a carta ao destinatário e restitui o
AR ao Cartório em três outros, temos, até aqui, cinco dias de tramitação, dos quais
quase 80% pertinem à serventia (enquanto há a diligência do correio, os autos ficam
em Cartório).
Retornando o AR, há sua juntada aos autos e informação no
sistema, pois passará a fluir o prazo à resposta – mais uma vez, a tanto, considere-
se um dia em Cartório. Os autos, a seguir, sairão em carga por quinze dias – para
resposta.
Caso seja ela protocolada diretamente em Cartório, com a restituição
dos autos, tem-se sua juntada e extração da nota intimatória ao advogado da parte
autora em um dia, do qual fluirão outros sete até sua disponibilização virtual e,
então, mais um dia até que se inicie o prazo da réplica (de cinco dias).
À juntada da peça, conclusão ao juiz, designação de audiência do
art. 331 do CPC para trinta dias, cujo cumprimento envolve extração de nota e
expedição de cartas intimatórias, permanecerão os autos em Cartório
(considerando-se um dia para a circulação referida).
108
Realizada a audiência – e considerando-se inexitosa a conciliação –,
sendo saneado o feito e designada audiência de instrução e julgamento para trinta
dias, a par das necessárias intimações das testemunhas (expedição de carta ou
mandado, recolhimento das diligências, juntadas), permanecerão, de regra, os autos
em Cartório.
O tempo total de tramitação será, assim, de noventa e seis dias, dos
quais, em setenta e sete por cento, os autos permaneceram em Cartório –
justamente para que o objetivo fosse alcançado.
A missão institucional do Poder Judiciário só assim será cumprida.
Não é o tempo de permanência dos autos em Cartório uma
anomalia, ao contrário, cuida-se da concretização do processo.
Portanto, sempre que alguém apontar, como causa da demora na
tramitação da ação, a permanência dos autos em Cartório por 70% de seu tempo
total, lembre que mesmo um processo célere assim o será.
____________
125. BORDASCH, Rosane W S. Processos em Cartório. O que isto significa? Publicado originalmente
em: Porto Alegre. Jornal O Sul, coluna Ajuris, diário, 24 e 25/12/2007.
126. Notas: 1. cada dia do processo em Cartório foi destacado no texto com a fonte sublinhada; 2.
são 74 dias em Cartório, de um total de 96 dias de tramitação.
109
APÊNDICE B – AVALIAÇÃO COMPARATIVA DA TRAMITAÇÃO DAS AÇÕES
CONTRA SPC/SERASA
127
.
IV. Proposta:
A 20ª Vara Cível, instalada no mês de dezembro/2004, teve sua
distribuição de processos orientada à especialização, sendo definidas as matérias a
partir de levantamento prévio quantitativo do ingresso de novas ações – trabalho
este realizado a partir de maio do mesmo ano, em algumas Varas Cíveis, por
amostragem.
Decorridos quase cinco meses da instalação, destina-se o presente
trabalho à avaliação comparativa da viabilidade do plano de ação adotado.
V. Estrutura do presente trabalho:
1. Mapeamento dos processos nos Juizados Cíveis, por amostra;
2. Mapeamento do procedimento adotado na 20ª Vara Cível;
3. Coleta de dados e análise;
4. Projeção das informações e tendências;
5. Benchmarking.
1. Mapeamento dos processos (itens 1 e 2).
Com relação aos dois primeiros itens, gize-se:
a utilização do fluxograma a seguir exibe a estruturação máxima
encontrada na amostra, ou seja, incluindo todas as movimentações
e atos processuais verificados, destacando a sistemática adotada
na 20ª Vara Cível;
a partir deste mapeamento, é selecionado o sub-processo
quantificado para a análise comparativa;
a figura 1 do anexo demonstra o mapeamento completo ( = limite
máximo encontrado) e destaca aquele praticado na 20ª Cível.
2. Coleta de dados e análise.
Como se pode observar do fluxograma, na medida em que outras
movimentações e atos processuais são agregados ao processo, é evidente o
aumento do tempo de tramitação. Com isto, a mera comparação linear pelo tempo
final pode oferecer dado fictício acerca da performance da Vara especializada,
quando, na verdade, trata-se de concepção jurisdicional acerca da tramitação da
ação.
110
Da mesma forma, como o escopo é a circulação do processo em Cartório,
foram desprezados aqueles referentes às conclusões aos magistrados em atuação
nos respectivos Juizados Cíveis.
O mesmo se dá em relação aos agravos de instrumento – onde a
concessão do efeito suspensivo ativo pode agregar tempo de tramitação, mas que
não pode ser classificado como sub-processo, haja vista tramitar no II Grau, em
unidade jurisdicional diferente.
Então:
em razão do número de ingressos diários reportados pelo Escrivão
da 20ª (relatório encaminhado à CGJ), foram eleitas, para a análise
comparativa, as ações que ingressaram contra SPC e Serasa,
objetivando a baixa das inscrições nos cadastros protetivos ao
crédito;
todos os Juízes de Direito atuantes nos Juizados Cíveis foram
contatados por e-mail;
a seguir, os Escrivães selecionaram aleatoriamente cinco processos
com as características especificadas;
concebida a folha de verificação, as movimentações foram
estratificadas e, o processo, mapeado;
à análise comparativa, foram selecionadas somente as
movimentações coincidentes;
não foram considerados robustos e, portanto, excluídos da amostra,
processos com emendas à inicial, diligências ou dilação probatória,
com sentença de indeferimento (ou seja, sem ter estabelecido o
contraditório), ou aqueles cuja citação foi efetivada através de
mandado, cuja prática chega a agregar mais de 60 dias ao
processamento total;
por fim, ressalte-se que o juízo de mérito acerca do pedido não
interfere no processamento, inclusive no respeitante à concessão de
tutela antecipada e, portanto, não caracterizam dado digno de nota.
A figura 2 exibe a folha de verificação e, a 3, o diagrama de causa e efeito
ensejador da eleição das hipóteses mais prováveis na interferência do
processamento.
3. Projeção das informações e tendências.
Segundo Yoji Akao (Desdobramento das diretrizes para o sucesso do
TQM, Artes Médicas, Porto Alegre, 1997), a meta pode ser definida como resultado
esperado e, o meio, como direção para atingi-la. Assim, a diretriz é mais ampla,
considerada a combinação de metas e meios, e precede estas duas, as quais
determinarão o plano de ação com um cronograma.
111
O presente trabalho visa o fornecimento de bases à fixação de diretrizes
que determinem futuramente plano de ação à racionalização das ações na área
cível, permitindo adequado gerenciamento do fluxo dos processos.
A partir do relatório elaborado pelo Escrivão da 20ª Vara Cível, o ingresso
diário deste tipo de ação é de 38 iniciais.
Merecem destaque, outrossim, os aspectos ali destacados acerca da
simplificação do atendimento – que fica mais ágil ao focar o tipo de serviço prestado
– e a racionalização no cumprimento. Para que se tenha uma idéia, o sistema
Themis, em implantação, na 2ª Vara Cível, permitiu a geração de 22 cartas de
citação em 20 minutos – em ações idênticas (exibitórias contra a Brasil Telecom),
situação semelhante à consolidada na 20ª Cível -; já para ações diferentes, a média
não ultrapassa 20 citações por hora (no expediente interno, havendo reconhecida
redução durante o expediente externo).
Expungida da tramitação a variável relativa à interposição de agravos de
instrumento – com concessão de efeito suspensivo ativo ou não -, a média de
tramitação na 20ª Vara Cível pode ser assim definida:
Ajuizamento
9 dias
Conclusão
5 dias
Cumprimento
28 dias
Juntada da resposta
1 dia
Sentença
Total 43 dias
Já nas demais Varas analisadas, o tempo médio de circulação em
Cartório sobe para 99 dias.
Em todos os processos da amostra (100%), os autores litigaram sob
AJG, o que, não obstante a falta de dado estatístico mais eficiente, permite apontar
a tendência nesse sentido.
112
4. Benchmarking.
A sistemática do benchmarking permite a correção do processo interno a
partir de referencial já existente.
Considerada, assim, a especialização, é possível constatar o êxito da
medida a partir do verificado nas Câmaras Cíveis do próprio Tribunal de Justiça, ou
mesmo a Vara de Acidentes do Trabalho, Varas de Execuções Fiscais instaladas na
Comarca de Porto Alegre – sem mencionar as de Família, Fazenda Pública.
VI. Conclusão.
A mesma tramitação verificada nas Varas Cíveis não especializadas é
obtida na 20ª Cível em 43% do tempo das demais.
A par disso, é possível determinar que, para cada inicial contra
SPC/Serasa distribuída, a 20ª Cível tem condições de concluí-la na metade do
tempo em que processado nas demais. Isto permite avaliar a capacidade do
processo (de trabalho), principalmente no respeitante ao significativo ingresso de
novas ações na apontada Vara (tomando-se por base a estimativa média da
correlação número de processos por servidor (v.relatório sobre a produtividade –
mar/2005).
Para Philip Crosby (apud Brocka, Bruce et Brocka, Suzanne,
Gerenciamento da qualidade, Makron, SP,1994), a melhoria da qualidade é um
processo, não um programa. O crescente volume de ingresso de novas ações impõe
a adoção de medidas de administração: de outubro/04 ao início do ano de 2005, foi
implantada, na 2ª Vara Cível do Foro Central de Porto Alegre, a especialização por
Juizado, cuja divisão consistiu na atribuição, ao 1º Juizado, das ações de rito
especial e que comportam dilação probatória; ao 2º, aquelas de ajuizamento
massivo e cuja decisão, por envolver questão de direito, é eminentemente em sede
de julgamento antecipado.
Duas premissas basearam a proposta: 1. as ações do 1º Juizado
representarão 1/3 do movimento da Vara e, as do 2º, 2/3; 2. as ações do 2º Juizado,
em face do tipo de procedimento e pelo julgamento antecipado, deverão tramitar na
metade do tempo previsto àquelas do 1º Juizado.
113
A primeira hipótese restou confirmada: no período de 01/10/04 a 31/12/04,
ingressaram no 1º Juizado em torno de 500 novas ações e, no 2º, pouco mais de
1000. Todavia, o Cartório da 2ª Vara, por questões estruturais (a serventia teve dois
Escrivães afastados, permanecendo longo período atendida por substituto; além
disso, quando do segundo afastamento, existiam 15.000 petições para juntar –
reportando à 1998), não houve a circulação na forma estimada. Trata-se de questão
muito importante: o Cartório tem de ter condições de assegurar a circulação no
tempo estimado, sob pena de, em pouco tempo, constituir acervo de difícil
gerenciamento.
Concluindo, o sistema concebido e implantado na 20ª Vara Cível permite
a formulação de um planejamento para os demais Juizados Cíveis.
____________
127. Nota: Parcial apresentação de trabalho elaborado à Corregedoria-Geral da Justiça e ao Plano de
Gestão pela Qualidade acerca de análise comparativa da tramitação processual em uma Vara
Especializada e outras, de jurisdição comum. Em 19/05/2005.
114
APÊNDICE C – RELATÓRIOS DA QUALIDADE.
115
116
117
Projeto de implantação elaborado para a 3a Vara da Fazenda Pública da
Comarca de Porto Alegre, agosto/2007.
118
119
120
Relatório de visita apresentado ao PGQJ relativo à implantação da
metodologia na Comarca de Mostardas, 23/03/2007.
121
122
Relatório de visita apresentado ao PGQJ relativo à implantação da
metodologia na Comarca de Casca, 14/07/2006.
123
APÊNDICE D – ABORDAGEM INSTITUCIONAL DAS AÇÕES COLETIVAS
128
.
Em 15/08/2007, o Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul
(TJRS) divulgou “Estudo sobre o custo do processo”
2
, elaborado por sua Assessoria
de Planejamento, relacionando “as despesas decorrentes do custeio das atividades
do Tribunal de Justiça (pessoal ativo com encargos + manutenção da estrutura)” ao
“processo produtivo”
3
. Estimou, então, aos processos findos
4
, o custo, em 2006, de
R$ 411,40
5
.
Mais recentemente, o Superior Tribunal de Justiça (STJ)
6
fez circular
matéria sob o título “Tribunal calcula quanto cada processo custa para a sociedade”,
a partir de análise realizada em 228.396 processos que ingressaram no STJ depois
de 01/04/2006 e foram encerrados no ano de 2007, com tempo médio de tramitação
de 147 dias. O custo médio apurado foi de R$ 762,72, sendo de registrar que o
cálculo foi feito individualmente, em cada processo da amostra, considerando a
totalidade do sistema orçamentário daquela Côrte, através de ferramenta
desenvolvida para oportunizar a redução de custos e aumento da produtividade.
A questão é bastante atual.
Cuida-se de hipótese vinculada a três importantes variáveis
7
: (a) despesas
de pessoal; (b) despesas de infra-estrutura e tecnologia; e (c) tempo de tramitação e
natureza da ação. As variações foram assim agrupadas porque podem ser
genericamente classificadas como: (1) mão-de-obra; (2) equipamentos; (3) método
8
.
Os dois trabalhos frisam a complexidade que é tal estimação
9
.
Aliás, não é necessário conhecimento estatístico aprofundado para
entender a dificuldade que é calcular o impacto das despesas de infra-estrutura,
como energia elétrica, água, serviços de atividades não diretamente voltadas à
prestação jurisdicional (portaria, segurança, limpeza, transporte, suporte de
informática, manutenção etc) no custo de um processo, pois disponibilizados ao uso
independentemente do número de ações em tramitação por Vara
10
. O mesmo ocorre
ao cálculo da proporção de participação, nos processos judiciais, dos bens
integrantes do ativo permanente, como os prédios, pois sabe-se projetados para uso
ao longo de décadas e, portanto, não podem ter seu custo inserido exclusivamente
na base de cálculo do período orçamental de execução da obra
11
.
124
Outro obstáculo de difícil transposição diz com a grande variabilidade de
ritos procedimentais, os quais, muitas vezes, por sua formalidade, geram maior
tempo de tramitação, ao passo que, noutros, a simplicidade enseja pronta
resolução
12
. Tal diversidade acarreta maior variabilidade no resultado da avaliação
destinada a mapear o tempo de tramitação dos processos judiciais.
É de inafastável verdade a influência do tempo de tramitação na elevação
do custo do processo. Como apontou a divulgação do STJ, recurso especial que por
lá tramitou em dois dias custou R$ 10,00; outro, de 622 dias, resultou em R$
3.627,97.
No presente trabalho, a análise estimativa do custo do processo judicial
será enfocada a partir da variável relativa ao custeio de pessoal, com base no
Relatório Anual de 2007
13
e Informe Gerencial 2006, ambos do TJRS,
estabelecendo, como já fizera sua Assessoria de Planejamento, correlação entre a
tramitação e o valor hora/operador
14
.
A tramitação nada mais é do que a circulação do processo, cujo
procedimento é iniciado pela distribuição e finalizado com a sua baixa e
arquivamento. Tal processamento é composto - como qualquer processo produtivo -
do tempo decorrente da execução das atividades a ele correlatas, do transporte
entre as fases (servidor-servidor; servidor-juiz; juiz-servidor; setor-setor) e das
esperas, que podem estar vinculadas aos prazos processuais, quanto à operação
(gargalos ou restrições do sistema).
Segundo o Relatório
15
:
a) número médio de processos tramitando por Vara: 4989;
b) despesa com pessoal: R$ 558.322.995,80
16
;
c) número de operadores: 10.291
17
.
A fim de delimitar a avaliação ao I° Grau, foi estabelecida a proporção
entre a despesa média mensal deste e número total dos respectivos operadores
(7.636 entre magistrados, servidores e estagiários). A despesa média mensal por
operador é de R$ 6.349,52
18
.
A par da renda mensal apurada (por operador), é possível fixar seu valor-hora (R$
39,68). Este dado permite a avaliação do custo das atividades, correlacionando
operação-operador. Como já destacado, o decurso do tempo de tramitação do
processo constitui variável determinante na definição de seu custo, pois importa em
125
maior número de operações.
Cada ato processual contempla inúmeras atividades durante sua
execução. Tomando por exemplo uma ação cível sobre direito individual não
homogêneo, será sua circulação composta: (a) tempos de execução - distribuição
(protocolo, inserção no sistema, recolhimento das custas ou verificação do
requerimento à gratuidade); autuação (leitura da inicial, colocação da capa, juntada,
informação do sistema); conclusão (movimentação do sistema); despacho/decisão
(leitura do pedido, análise dos documentos, redação); cumprimento (leitura da
decisão, elaboração do documento ordenado); (b) tempos de trânsito - remessa do
Cartório da Distribuição para a Vara; remessa do Cartório da Vara para o gabinete
do magistrado etc; (c) tempos de espera - prazo de publicação da nota de
expediente; prazo para cumprimento e juntada etc.
Como se pode ver, o processamento envolve diversos setores e
operadores e, quanto maior, mais tempo os operadores dedicarão àquele processo,
ganhando, assim, o que podemos chamar de tramitação artesanal
19
.
Temos, portanto, um tempo x como necessário ao andamento do
processo, com n intervenções de operadores, cuja atuação consistirá na quantidade
y de horas.
A tramitação, então, como variável na composição do custo do processo
deve levar em consideração as etapas desde a sua entrada até a sua baixa
definitiva. Esta circulação, promovida pelos operadores, no exercício da atividade
processo a processo, refletirá direta e proporcionalmente no seu custo (v. tabela a
seguir):
Distribuição Cartório Gabinete
Central de Mandados / ECT
Ajuizamento
Análise; Autuação
Juntada; Conclusão
Análise
Despacho / Decisão
Cumprimento
Citação
Juntada; Prazo
Juntada; Vista
Juntada / Certidão
Conclusão
126
FIGURA 1. Tabela com macro-fluxo da primeira circulação de um processo cível, de rito ordinário.
Cada coluna representa um setor distinto; cada linha, um operador diferente ou momento diferido.
No destaque (sublinhado), atividades que serão reiteradas a cada nova circulação durante a
tramitação do processo.
A figura acima exibe a circulação da primeira fase de uma ação cível de
rito ordinário, cujo processamento tenha sido ordenado sem a necessidade de
emenda ou concessão de tutela antecipada
20
. As atividades destacadas
(sublinhadas) constituem a base da circulação e serão sucessivamente reiteradas a
cada nova circulação do processo, nas suas sucessivas fases procedimentais (v.g.
instrução, sentença, cumprimento). Tais circulações, então, foram mapeadas por
“marcadores temporais”
21
, em análise amostral de processos cíveis
22
, de ritos
diversos, com decisão extintiva.
Em uma ação cível, cujas atividades sejam realizadas individualmente, a
primeira circulação terá, de tempo estimativo para execução, 91 minutos na Vara
(Cartório e Gabinete)
23
, ao qual serão somados os tempos de transporte e espera
exclusivamente processual (sem falhas operacionais ou do sistema), resultando em
37 dias de tramitação até a sentença
24
. Observada a correlação
25
tempo de
execução e valor-hora/operador, o processo medido custou R$ 60,18.
Todavia, na amostra também foram identificadas tramitações exacerbadas
(v. tabela a seguir):
Tempo de tramitação (dias) Tempo de execução (horas) Custo (correlação tempo de
execução x hora do operador)
3.717 152 R$ 6.045,64
1001 41 R$ 1.628,14
FIGURA 2: Tabela relativa ao tempo de tramitação de execuções por título extrajudicial até a baixa e
arquivamento.
O tempo médio de tramitação da amostra relativamente ao período
decorrido entre o ajuizamento e a prolação da sentença, nas ações com dilação
probatória, foi de 912 dias para 37 horas de tempo com execução, importando seu
custo em R$ 1.483,38, por processo; naquelas de ingresso massivo, com julgamento
antecipado, o tempo médio de tramitação foi de 100 dias, ao custo unitário de R$
162,64.
Por ação de ingresso massivo, entenda-se a espécie voltada à tutela de interesses
individuais homogêneos, ajuizadas uma a uma (para cada pessoa detentora da
127
pretensão resistida) cuja fase de conhecimento fica restrita ao provimento judicial
acerca do direito envolvido (v.g. ações contra empresa de telefonia para
subscrição/indenização relativa à participação acionária na companhia). A principal
característica desta espécie de processamento é a idêntica e reiterada circulação
(ajuizamento, citação, resposta, réplica e sentença), onde o provimento judicial é
igualmente o mesmo (como dito, trata-se de questão de direito). Ou seja, por
milhares de vezes, magistrados e servidores repetem igual proceder, a fim de ser
reconhecido o mesmo direito.
Este tipo de procedimento resta inserido dentro da atual realidade
cartorária, onde ações que exigem tratamento individualizado são mescladas a
estas de ingresso massivo, resultando na impossibilidade ao cumprimento
concentrado (como já dito, a ação de cumprimento artesanal exige movimentação
individualizada). Assim, cada lote de operação envolve múltiplas possibilidades,
aumentando seu setup e, por conseguinte, a “espera do lote”, a acarretar os
denominados “gargalos” ou restrições do sistema.
Ou seja, é um sistema que gera custo ao preservar a circulação similar
àquela do processo artesanal (pois o cumprimento, por lote, resta dificultado na
medida em que este é composto tanto por processos de trato individualizado como
pelos de interesses individuais homogêneos). A par disso, em 21/12/2004, foi
instalada, na Comarca de Porto Alegre, Vara Cível com atribuição jurisdicional
específica, concentrando, no universo de 3.187 ações ajuizadas de 01/01/2005 a
31/07/2005, o direcionamento a 252 réus (bancos e organismos de proteção ao
crédito). A produtividade dos operadores foi 1,5 vezes melhor do que a performance
verificada nos demais Cartórios Cíveis, justamente por possibilitar o cumprimento e
a circulação em lote (o tempo médio de tramitação da mesma espécie de ação, nas
demais Varas Cíveis, era de 99 dias e, na Vara Especializada, 43 dias).
A exitosa experiência serviu de base às medidas adotadas em relação ao ingresso
de ações individuais de cobrança dos expurgos inflacionários, dos Planos
Econômicos, nas cadernetas de poupança. Não há como afastar que se trata da
massificação das demandas de cunho coletivo, a exigir posicionamentos que dêem
um mínimo de coerência ao sistema, objetivando, em última análise, uma resposta
célere, ao menor custo, com uniformidade e segurança jurídica. Atentos a isso e a
par do ajuizamento de ações coletivas com igual propósito, os juízes cíveis da
128
Capital conceberam projeto para agilizar, a um menor custo, a execução destas
através da instauração de um regime de exceção, com a designação de dois juízes
da Comarca de Porto Alegre/RS, com o encargo de processar as ações individuais
de igual objeto ao das coletivas já sentenciadas, através da conversão, em
liquidação provisória por artigos, prosseguindo até seu cumprimento definitivo
26
.
Ou seja, julgadas as ações coletivas, as demandas individuais apenas
tratarão do cumprimento daquilo que foi determinado, em sede de liquidação ou
execução, provisória ou definitiva. Objetivos estratégicos do projeto: (1) celeridade
processual, através da concentração das ações, cujo tramitar em lote manterá suas
características de ação de massa (direito individual homogêneo); (2) baixo custo; (3)
redução do número de recursos, pois a discussão do mérito ficará restrita às ações
coletivas, ao invés do enfrentamento tradicional, processo a processo.
Como dito, a estratégia eleita foi a de privilegiar a ação coletiva, na qual
houve, então, toda a discussão relativa ao cabimento da cobrança
27
. As ações
individuais com idêntico objeto foram suspensas. Prolatadas as sentenças e
interpostas apelações, a Corregedoria-Geral da Justiça encaminha certidão aos
Cartórios dando acerca do processamento. As ações individuais, então, são
convertidas em liquidação provisória da sentença prolatada na coletiva.
Sobre a consolidação dos objetivos, é possível afirmar, a par da primeira
avaliação realizada em 31/01/2008 (figura a seguir):
Banco Número de ações convertidas em
liquidação
Tempo de tramitação (sem as
esperas - dias)
Unibanco 537 12
ABN 144 + 306 14
HSBC 417 12
Itaú 540 12
FIGURA 3: Tabela indicativa do número de processos cuja circulação foi concentrada por
data (Unibanco, 03/01/2008; ABN, 15/01/2008 e 17/01/2008, HSBC, 21/01/2008 e Itaú,
25/01/2008).
A média do processamento apurada no primeiro mês aponta: (a) 12,5 dias
de tramitação sem considerar as esperas dos prazos; (b) R$ 6,61 de custo por
processo até a fase da réplica.
No tocante ao número de recursos, em relação às ações coletivas (11), já
129
foram apresentados, ao II° Grau, 53 medidas, entre agravos de instrumento,
embargos de declaração, agravos internos, cautelares inominadas, mandados de
segurança e apelações. Considerando a estimativa da existência, em tramitação nas
19 Varas Cíveis do Foro Central da Comarca de Porto Alegre/RS, de 24.000 ações
individuais de cobrança, é possível afirmar que, caso admitido o processamento
destas como ações de conhecimento, repercutiriam mais de 100.000 recursos
(considerando agravo de instrumento, embargos de declaração, apelação, novos
embargos, recurso especial / extraordinário
28
). É claro que a fase de liquidação
comportará outra rodada recursal - todavia, a experiência concreta com a já
mencionada empresa de telefonia permite afirmar, com segurança, que a precedente
fase de conhecimento não afasta os incidentes na fase liquidatória
29
. Assim, no caso
das ações do denominado Projeto Poupança, espera-se a concentração da primeira
fase, em termos de enfrentamento recursal (53 ao invés de 100.000), sem com isto
afastar das partes o contraditório e a ampla defesa - apenas não mais será admitida
a discussão das matérias enfrentadas nas ações coletivas.
Circulação e processamento no Projeto:
a) As rotinas observam a produção em linha e a circulação reduzida, com
simplificação e concentração de atos;
b) o mapeamento é projetado, tendo duração e circulação monitoradas;
c) como se trata de liquidação por artigos, o contraditório e a ampla defesa são
rigorosamente observados – apenas não mais cabível a reiteração da questão de
direito enfrentada na sentença da ação coletiva;
d) superada esta fase, os processos poderão ser encaminhados à pauta
conciliatória;
f) a prolação de decisão na liquidação será, então, residual.
Com isto, a perspectiva estratégica do Projeto, qual seja, a de tornar
efetivo o princípio constitucional da razoável duração do processo, assume a
dimensão de valor, ou seja, o cumprimento da missão do Judiciário, de distribuir
justiça a todos e a cada um, com presteza, efetividade e baixo custo à sociedade
30
.
____________
144. As remissões ao longo do texto se referem ao material original, apresentado à 1ª Vice-
Presidência do TJRS em março/2008.
130
ANEXO A – GESTÃO COMPARTILHADA DA VARA JUDICIAL DA COMARCA DE
CASCA/RS.
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