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Universidade Federal do Amapá – UNIFAP
Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária – EMBRAPA-AP
Instituto de Pesquisa Científicas e Tecnológicas do Estado do Amapá – IEPA
Conservação Internacional do Brasil – CI/BRASIL
Programa de Pós-Graduação em Biodiversidade Tropical – PPGBIO
CARLOS HENRIQUE SCHMIDT
CONSELHOS GESTORES DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO DO AMAPÁ:
PERCEPÇÕES SOBRE AS POTENCIALIDADES E LIMITAÇÕES PARA A EFETIVA
PARTICIPAÇÃO DE REPRESENTANTES COMUNITÁRIOS
MACAPÁ – AP
2009
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ii
CARLOS HENRIQUE SCHMIDT
CONSELHOS GESTORES DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO DO AMAPÁ:
PERCEPÇÕES SOBRE AS POTENCIALIDADES E LIMITAÇÕES PARA A EFETIVA
PARTICIPAÇÃO DE REPRESENTANTES COMUNITÁRIOS
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-
Graduação em Biodiversidade Tropical, como
parte dos requisitos para obtenção do título de
Mestre em Biodiversidade Tropical.
Orientador: Prof. Dra. Dominique Tilkin Gallois
MACAPÁ – AP
2009
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iii
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
Biblioteca Central da Universidade Federal do Amapá
Schmidt, Carlos Henrique
Conselhos Gestores de Unidades de Conservação do Amapá: percepções
sobre as potencialidades e limitações para a efetiva participação de
representantes comunitários / Carlos Henrique Schmidt; orientadora
Dominique Tilkin Gallois. Macapá, 2009.
xviii, 232 f.; 30cm
Dissertação (mestrado) – Fundação Universidade Federal do Amapá,
Programa de Pós-Graduação em Biodiversidade Tropical.
1. Antropologia Ecológica. 2. Gestão ambiental. 3. Gestão participativa.
4. Unidades de Conservação – Amapá. 5. Política Ambiental – Participação
dos cidadãos. 6. Biodiversidade. I. Gallois, Domi
nique Tilkin, orient.
II. Fundação Universidade Federal do Amapá. III. Título.
CDD. 22.ed. 304.2098116
iv
CARLOS HENRIQUE SCHMIDT
Conselhos gestores de Unidades de Conservação do Amapá: percepções sobre as potencialidades
e limitações para a efetiva participação de representantes comunitários
Banca examinadora
Titulares
Profa. Dra. Dominique Tilkin Gallois – UNIFAP/USP
Orientador
Profa. Dra. Helenilza Albuquerque Cunha – UNIFAP
Examinador interno
Dr. Henyo Trindade Barretto Filho - IEB
Examinador externo
Dr. Adalberto Carvalho Ribeiro – UNIFAP
Examinador interno
Macapá, 30 de Setembro de 2009
v
Dedico
A memória de minha mãe, Joana Apolonia Schmidt;
A meu pai, Daltro Elio Schmidt;
A minha companheira e as filhas, Suany, Bianca e Joana Olgarina
(e a Letícia que está para nascer).
vi
AGRADECIMENTOS
Aos representantes comunitários locais e de entidades que se prontificaram a passar seu
conhecimento e sentimentos para alguém que pouco conheciam e que muito perguntou sobre
suas vidas e relações com as áreas estudadas. Espero sinceramente poder contribuir para
esclarecer como se faz e assim incentivar a melhorar a gestão participativa no Amapá.
Às equipes técnicas das unidades de conservação pesquisadas e a seus órgãos. Todos foram
muito prestativos e depositaram confiança nas intenções deste trabalho.
Aos amigos e colegas que me incentivaram e compreenderam a importância desta pós-graduação
para meu crescimento, não só acadêmico e profissional, como principalmente pessoal.
Aos colegas do PPGBIO que se doaram para me ajudar a completar esta missão: Cláudia Funi,
inestimável apoio para produção dos mapas, e Danielle dos Santos Lima, pela rigorosa revisão.
Ao amigo e pesquisador que sempre estava disposto a discutir os temas deste trabalho, José
Reinaldo A. Picanço, e que também revisou parte do trabalho;
Aos colegas da ONG Instituto de Estudos Sócio Ambientais (IESA) e das redes de movimentos
sociais (GTA, FAOR, RBJA) que participo e que me estimularam a prosseguir;
À Secretaria de Estado da Educação (SEED) pela liberação integral concedida para finalizar o
trabalho;
Aos colegas de trabalho do Centro de Educação Profissional Professora Graziela Reis de Souza
(CEPGRS), principalmente da área do Meio Ambiente, que também me “liberaram” e
assumiram as responsabilidades com as turmas;
Aqueles que contribuíram com as revisões sobre as UCs, Marcos H. A Martins, Maria das Dores
do Rosário Almeida (Durica), Luís Felipe Garcia, Betânia Suzuki e ao Professor Edielson Souza
na tradução.
Especialmente a minha orientadora, que aceitou o desafio de trabalhar com alguém que não
conhecia pessoalmente e carrega consigo tantas dúvidas e teimosias.
vii
RESUMO
Exercitar de modo efetivo a gestão participativa das unidades de conservação através de
conselhos consultivos ou deliberativos é direito e dever de seus habitantes, principalmente
daqueles que vivem próximo ou mesmo dentro destas. A pesquisa pretendeu identificar as
percepções dos representantes destas populações sobre o funcionamento de seus conselhos
gestores, e as potencialidades e limitações para colaborarem nos processos de gestão das próprias
áreas e também de outros tipos. O Estado do Amapá tem 61,6% de seu território em unidades de
conservação, 8,3% de Terras Indígenas e 0,08% de Terras Quilombolas, aproximando-se a 70%
de áreas protegidas. Das 14 unidades de conservação amapaenses identificadas apenas quatro
estavam aptas a pesquisa: Área de Proteção Ambiental do Rio Curiaú, Reserva Extrativista do
Rio Cajari, Reserva Biológica do Lago Piratuba e o Parque Nacional Montanhas do
Tumucumaque. Foram entrevistados 28 conselheiros representantes comunitários, gestores e
parte das equipes técnicas. A metodologia aplicada foi a dialética, utilizando a observação direta
para melhor conhecer estas realidades. Inicia-se com o histórico da evolução do conceito e da
criação das áreas protegidas no Brasil e Amapá, e analisados seus órgãos gestores. Cada UC foi
estudada quanto a sua criação e características, o processo de formação e operacionalização de
seus conselhos e as principais controvérsias que influenciam sua gestão. Discute-se a democracia
direta ou participativa e os aspectos político-ideológicos e legais da participação. Enfatizou-se a
importância da atuação da sociedade civil, e comentam-se outras experiências no país, quanto à
operacionalização de conselhos de modo geral e segundo o Sistema Nacional de Unidades de
Conservação e sua regulamentação. Foram abordadas as metodologias para implementá-los
baseadas na educação ambiental crítica, e para avaliar sob critérios da boa governança.
Revisaram-se estudos sobre gestão participativa destas áreas no Brasil e no Amapá. Os
resultados das entrevistas sobre as percepções dos representantes comunitários a respeito do
funcionamento dos respectivos conselhos foram analisadas e comparadas entre si e com as outras
situações observadas. Adicionalmente foi estudada a possibilidade de participarem da gestão em
arranjos institucionais transescalares, como mosaicos. Cada UC teve uma análise individualizada
dos seus dilemas para a gestão participativa. As considerações finais e recomendações foram
sistematizadas na forma de sete analises. Em conclusão, evidencia-se que os representantes
comunitários das unidades de conservação estudadas perceberam uma baixa efetividade da
gestão participativa. Resultado comum aos representantes de entidades e de comunidades,
também não foi verificada diferença se UC era federal ou estadual. Notou-se alguma diferença
em função do grupo ao qual pertencem: Proteção Integral ou de Uso Sustentável. As primeiras
contam com o Programa ARPA, recebendo consultorias e recursos para manutenção do
conselho. Coloca-se a necessidade da academia local estabelecer uma linha de pesquisa para a
gestão de áreas protegidas e influenciar na formação de técnicos e gestores capacitados para
assumir as diferentes responsabilidades, principalmente exercitar a gestão participativa.
Palavras-chave: gestão participativa, unidade de conservação, representantes comunitários,
biodiversidade, Amapá.
viii
ABSTRACT
Participatory management of protected areas is an important challenge for communities
representatives who participates in counciles. These research intended to identify the
representatives' perceptions about their advice managers' operation, and the potentialities and
limitations in order they can collaborate in the management processes of their own areas and also
with other types of areas. The State of Amapá has 61,6% of its territory inside of protected areas,
which are added to 8,3% of Indigenous Lands and 0,08% of Quilombolas Lands, close to 70% of
protected areas. From these 14 amapaenses identified conservation units, only four were suitable
for the research: Environmental Protection Area of Rio Curiaú, Extractive Reserve of Rio Cajari,
Biological Reserve of the Lago Piratuba and the National Park Mountains of Tumucumaque. 28
representative community counselors, managers and part of the technical teams were
interviewed. The methodology is dialectics and it uses the directt observation in order to know
these realities better. It begins with a report of the evolution concept and about the creation of the
protected areas in Brazil and Amapá, and analyzed their management officials. Each UC was
studied about its creation and characteristics, the formation process and working of their councils
and the main controversies which influence its management. It is discussed the direct or
participatory democracy or and the political-ideological and legal aspects of this participation.
The importance of the performance of the civil society was emphasized, and other experiences
are commented in the country, about the working in a general view of the councils according to
the National System of Conservation Units and its regulation. The methodologies were
approached in order to improve them based in the critical environmental education, and to assess
under the criteria of the good governance. Studies were reviewed on participatory management
of these areas in Brazil and in Amapá. The results of the interviews about the community
representatives' perceptions regarding the operation of the respective advice councils were
analyzed and compared amongst themselves and with other observed situations. Additionally it
was studied the possibility to participate in the management of mosaic arrangements institutional
arrangements, like mosaics. Each UC had one individual analysis of their dilemmas for the
participatory management. The final considerations and recommendations were systematized in
the form of seven analysis. In conclusion, it is evidenced that the community representatives of
the studied conservation units realized a low effectiveness of the participatory management. A
common result to the entities’ representatives and of communities, it was not verified if each UC
was federal or state either. It was noticed some difference about the group to which one belongs,
if it is Integral Protection or of Sustainable Use. The first ones count on ARPA Program,
receiving consultants and financial resource for the maintenance of their advice council. We
suggest that local academy have to develop researches about management or protected areas and
collaborate with the formation of technicians and qualified managers to assume the different
responsibilities, mainly to work in the participatory management.
Keywords: participatory management, protected areas, representative community, biodiversity,
Amapá.
ix
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 – Mapa das Áreas Protegidas do Amapá....................................................................28
Figura 2 – Evolução da criação de áreas protegidas no Amapá...............................................31
Figura 3 – Ritmo de criação das RESEX e RDS conforme os períodos e respectiva denominação
do setor responsável pela gestão...............................................................................................42
Figura 4 – Área de Proteção Ambiental do Rio Curiaú............................................................82
Figura 5 – Conflitos socioambientais da APA do Rio Curiaú..................................................84
Figura 6 – Zoneamento ambiental da APA do Rio Curiaú.......................................................91
Figura 7 – Mapa das Reserva Extrativista do Rio Cajari, e as áreas de influencia de suas
associações................................................................................................................................97
Figura 8 – Mapa das pressões socioambientais na RESEX do Rio Cajari.............................110
Figura 9 – Reserva Biológica do Lago Piratuba.....................................................................112
Figura 10 – Conflitos socioambientais da REBIO do Lago Piratuba.....................................113
Figura 11 – Zoneamento ambiental da REBIO do Lago Piratuba..........................................115
Figura 12 – Parque Nacional Montanhas do Tumucumaque. ................................................132
Figura 13 – Conflitos socioambientais do PARNA Montanhas do Tumucumaque...............144
Figura 14 – Zoneamento ambiental do PARNA Montanhas do Tumucumaque....................147
Figura 15 – Conselheiros entrevistados por UC e conforme a modalidade da representação.148
Figura 16 – Conselheiros entrevistados por UC e proporção de experientes ou novatos. .....149
Figura 17 – Renda Média Mensal dos conselheiros entrevistados.........................................152
Figura 18 – Classificação dos entrevistados conforme tipo de representação, se representantes de
entidade ou locais. ..................................................................................................................156
Figura 19 – Tempo de Vida das entidades locais pesquisadas...............................................159
Figura 20 – Avaliação quanto à participação governamental nos quatro conselhos pesquisados
................................................................................................................................................179
x
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 –
População do Estado do Amapá por município. ...................................................27
Tabela 2 – Dimensão em ha das áreas protegidas e % em relação ao Estado do Amapá, por tipo
de Área Protegida (PNAP) .......................................................................................................29
Tabela 3 – Dimensão (ha) das áreas protegidas e % em relação ao Estado do Amapá, por
jurisdição e categoria (SNUC)..................................................................................................29
xi
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 – Matriz da Gestão Participativa das Unidades de Conservação do Amapá – Aspectos
formais e representação comunitária (Dezembro de 2007)......................................................12
Quadro 2 – Relação de conselheiros representantes comunitários entrevistados.....................15
Quadro 3 – Participação em reuniões e eventos relacionados aos conselhos gestores pesquisados
..................................................................................................................................................20
Quadro 4 – Grupos e Categorias de UCs brasileiras definidos pelo SNUC.............................24
Quadro 5 – Percentual de área municipal no PNMT..............................................................133
Quadro 6 – Escolaridade dos conselheiros entrevistados.......................................................150
Quadro 7 – Parcerias institucionais em ordem de importância..............................................162
Quadro 8 – Importância que a UC tem para os trabalhos da entidade ou comunidade..........163
xii
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
AAPMSN – Associação Agroextrativista dos Produtores e Moradores de Serra do Navio
ALCMS – Área de Livre Comércio de Macapa e Santana
AMAC – Associação das Mulheres Agroextrativistas do Alto Cajari
AMAEX - CA – Associação dos Moradores Agroextrativistas da Reserva do Cajari
AMAJA – Associação dos Agricultores de Laranjal do Jari
AMBAC – Associação das Mulheres do Baixo Cajari
AMQC – Associação de Moradores do Quilombo do Curiaú
AMMV – Associação de Mulheres Mãe Venina
AMVS – Associação dos Moradores da Vila do Sucuriju
APA – Área de Proteção Ambiental
APASSC – Associação de Produtores Agropecuários de São Sebastião do Cachaço de Pedra
Branca do Amapari
APITU – Associação dos Povos Indígenas do Tumucumaque
ARIE – Área de Relevante Interesse Ecológico
ARIEC – Área de Relevante Interesse Ecológico e Cultural
ARPA – Programa Áreas Protegidas da Amazônia
ASIBAMA – Associação dos Servidores do IBAMA
ASPROMA – Associação Agroextrativista dos Produtores e Moradores de Serra do Navio
ASSCAJARI – Associação dos Produtores Agroextrativistas do Médio e Baixo Rio Cajari
ASTEX-CA– Associação dos Trabalhadores Extrativistas do Rio Cajari
CAC – Curiaú Atlético Clube
CAEMI – Companhia Auxiliadora de Empresas de Mineração SA
CC – Conselho Consultivo
CD – Conselho Deliberativo
CEMA – Coordenadoria Estadual do Meio Ambiente
CG – Conselho Gestor
CGEN – Conselho de Gestão do Patrimônio Genético
CGREX – Coordenadoria de Gestão de Reservas Extrativistas
CGUC – Coordenadoria de Gestão de Unidades de Conservação
CMMA – Conselho Municipal de Meio Ambiente
CMMAD – Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento.
xiii
COEMA – Conselho Estadual do Meio Ambiente do Amapá
CNPT – Centro Nacional de Desenvolvimento Sustentado das Populações Tradicionais
CNRH – Conselho Nacional de Recursos Hídricos
CNS – Conselho Nacional dos Seringueiros
COOAGRO – Cooperativa Agroextrativista do Município de Calçoene
COMAJA – Cooperativa Mista Extrativista Vegetal dos Agricultores do Laranjal do Jari
COMARU – Cooperativa Mista dos Produtores Extrativistas do Rio Iratapuru
COMFCOI – Cooperativa Mista Fluvial de Catraieiros do Oiapoque
CONABIO – Conselho Nacional da Biodiversidade
CONACER – Comissão Nacional do Programa Cerrado Sustentável
COOPER – CA – Cooperativa dos Produtores Agroextrativistas da Reserva do Rio Cajari
COOPERALCA – Cooperativa Mista dos Extrativistas do Alto Cajari
CRA – Coordenadoria de Recursos Ambientais
DAP – Diretoria de Áreas Protegidas
DETUR – Departamento Estadual de Turismo
DGEO – Divisão de Geoprocessamento
DIREP – Diretoria de Unidades de Conservação de Proteção Integral
DISAM – Diretoria Sócio Ambiental
DIUSP – Diretoria de Unidades de Conservação de Uso Sustentável e Populações Tradicionais
DOU – Diário Oficial da União
DUC – Divisão de Unidades de Conservação (SEMA/AP)
EFAC – Escola Família Agrícola do Carvão
EMBRAPA – Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária
ESALQ – Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz
FBOMS – Fórum Brasileiro de ONGs e Movimentos Sociais para o Meio Ambiente e o
Desenvolvimento
FETAGRI – Federação dos Trabalhadores e Trabalhadoras na Agricultura do Estado do Amapá
FLONA – Floresta Nacional
FLOTA/AP – Floresta Estadual do Amapá
FNMA – Fundo Nacional do Meio Ambiente
FUNBIO – Fundo Brasileiro para a Biodiversidade
FUNDECAP – Fundação de Cultura do Amapá
GEA – Governo do Estado do Amapá
GTA – Rede Grupo de Trabalho Amazônico
xiv
IBAMA – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis
IBDF – Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
ICMBio – Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade
IEA – Instituto de Estudos Amazônicos e Ambientais
IEF – Instituto Estadual de Florestas
IEPA – Instituto de Estudos e Pesquisas Científicas e Tecnológicas do Estado do Amapá
Iepé – Instituto de Pesquisa e Formação em Educação Indígena
IESA – Instituto de Estudos Sócio-Ambientais
IIEB – Instituto Internacional de Educação do Brasil
IMAP – Instituto de Meio Ambiente e Ordenamento Territorial do Amapá
INCRA – Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária
INFACTOPEL - Instituto Folclórico Artístico e Cultural Topazzia Pella
KAS –
Konrad Adenauer Stifttung
MINTEG-DR – Mestrado Integrado em Desenvolvimento Regional
MMA – Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal
NAEA – Núcleo de Altos Estudos Amazônicos
OCEAP – Organização Central das Cooperativas do Estado do Amapá
ONG – Organização Não Governamental
PAE – Projeto de Assentamento Extrativista
PAS – Plano Amazônia Sustentável
PEGA – Programa Estadual de Gestão Ambiental
PDSA – Plano de Desenvolvimento Sustentável do Amapá
PDTU – Programa de Pós-Graduação Interdisciplinar em Desenvolvimento Sustentável do
Trópico Úmido
PI – Proteção Integral
PNAP – Plano Estratégico Nacional de Áreas Protegidas
PNRA – Programa Nacional de Reforma Agrária
PNMT – Parque Nacional Montanhas do Tumucumaque
PPCDAP – Plano de Prevenção e Controle do Desmatamento e Queimada no Estado do Amapá
PPG/7 – Programa Piloto para Proteção das Florestas Tropicais do Brasil
PPGBIO – Programa de Pós-Graduação em Biodiversidade Tropical
RDS – Reserva de Desenvolvimento Sustentável
REBIO – Reserva Biológica
xv
RDS – Reserva de Desenvolvimento Sustentável
RESEX – Reserva Extrativista
RURAP – Instituto de Desenvolvimento Rural do Amapá
SEAF – Secretaria de Estado da Agricultura, Pesca, Floresta e do Abastecimento
SEAP – Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca
SEMA – Secretaria de Estado do Meio Ambiente
SEMA-MI – Secretaria Especial do Meio Ambiente do Ministério do Interior
SEICOM – Secretaria de Estado da Indústria, Comércio e Mineração
SETEC – Secretaria de Estado de Ciência e Tecnologia
SETUR – Secretaria de Estado do Turismo
SDR – Secretaria de Desenvolvimento Rural
SIEMA – Sistema Estadual de Meio Ambiente
SINTRA – Sindicato dos Trabalhadores Rurais do Amapá
SISEUC – Sistema Estadual de Unidades de Conservação
SNUC – Sistema Nacional de Unidades de Conservação
STTRLJ – Sindicato dos Trabalhadores e Trabalhadoras Rurais de Laranjal do Jari
STTR Macapá – Sindicato dos Trabalhadores e Trabalhadoras Rurais de Macapá
STTRSN – Sindicato dos Trabalhadores e Trabalhadoras Rurais de Serra do Navio
SPRN – Subprograma Política de Recursos Naturais
SUDAM – Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia
SUFRAMA – Superintendência da Zona Franca de Manaus
TAC – Termo de Ajustamento de Conduta
TC – Termo de Compromisso
TI – Terra Indígena
TNC –
The Nature Conservancy
TQ – Terra Quilombola
TRE – Tribunal Regional Eleitoral
UC – Unidade de Conservação
UFPA – Universidade Federal do Pará
UNIFAP – Universidade Federal do Amapá
US – Uso Sustentável
WWF –
World Wildlife Fund
ZEE – Zoneamento Ecológico Econômico
xvi
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO .......................................................................................................................... 1
CAPITULO I – OBJETIVOS E METODOLOGIA DA PESQUISA.................................... 8
1 OBJETIVOS............................................................................................................................ 8
1.1 Geral
...................................................................................................................................8
1.2 Específicos
..........................................................................................................................8
2 OS PROBLEMAS E HIPÓTESES DA PESQUISA ............................................................ 8
3 METODOLOGIA DA PESQUISA........................................................................................ 9
3.1 Campo de Estudo
.............................................................................................................11
4 COLETA E INTERPRETAÇÃO DE DADOS................................................................... 14
4.1 Registros fotográficos e mapas descritivos
....................................................................17
4.2 Pesquisa bibliográfica e documental
..............................................................................18
4.3 Participação em reuniões de conselhos e atividades afins
...........................................19
4.4 Entrevistas com conselheiros comunitários
..................................................................21
4.5 Entrevistas com gestores
.................................................................................................21
CAPITULO II – DO CONTEXTO GERAL: AS ÁREAS PROTEGIDAS E A GESTÃO
DAS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO ............................................................................... 22
1 AS ÁREAS PROTEGIDAS: HISTÓRICO E DEFINIÇÕES........................................... 22
2 AS ÁREAS PROTEGIDAS DO AMAPÁ........................................................................... 24
2.1 A fase dos enclaves
...........................................................................................................24
2.2 A concentração urbana
...................................................................................................26
2.3 A geografia das Áreas Protegidas
..................................................................................27
3 O PLANO ESTRATÉGICO NACIONAL DE ÁREAS PROTEGIDAS
......................31
3.1 Os arranjos institucionais transescalares
......................................................................33
3.2 As experiências conhecidas de arranjos transescalares no Amapá
............................34
4 OS ÓRGÃOS GESTORES DAS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO ESTUDADAS.... 35
4.1 O Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade
...................................35
4.1.1 O Programa Áreas Protegidas da Amazônia......................................................................................37
4.1.2 O Centro Nacional de Desenvolvimento Sustentado das Populações Tradicionais e as Reservas
Extrativistas ................................................................................................................................................39
4.2 A Secretaria Estadual de Meio Ambiente
.....................................................................43
4.3 Os encarregados de proteger o meio ambiente e promover a gestão participativa nas
UCs
..........................................................................................................................................46
xvii
CAPITULO III – A GESTÃO PARTICIPATIVA NAS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO:
DO GERAL PARA O ESPECÍFICO ..................................................................................... 48
1 A DEMOCRACIA DIRETA E A GESTÃO PARTICIPATIVA VIA CONSELHOS
GESTORES DE POLÍTICAS PÚBLICAS............................................................................ 49
1.1 Aspectos político-ideológicos e legais
.............................................................................49
1.1.1 Os conselhos de políticas públicas.....................................................................................................54
1.1.2 A Sociedade Civil ..............................................................................................................................56
1.1.3 A participação efetiva da população nos conselhos gestores de políticas públicas............................59
1.2 Aspectos operacionais dos Conselhos Gestores
............................................................60
2 A GESTÃO PARTICIPATIVA NO SISTEMA NACIONAL DE UNIDADES DE
CONSERVAÇÃO..................................................................................................................... 62
2.1 Os conselhos gestores ambientais no Brasil
..................................................................62
2.2 Os conselhos gestores das Unidades de Conservação
...................................................64
3 A EDUCAÇÃO AMBIENTAL CRÍTICA PARA A GESTÃO PARTICIPATIVA E BOA
GOVERNANÇA DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO.................................................... 69
3.1 As metodologias para efetivação de conselhos gestores de UCs
..................................69
3.1.1 Utilizando os princípios da "boa governança" nas Unidades de Conservação...................................71
3.1.2 Análises de governança a partir dos conselhos gestores de UCs .......................................................72
4 ESTUDOS SOBRE GESTÃO PARTICIPATIVA EM UCS NO BRASIL E NO AMAPÁ
.................................................................................................................................................... 73
CAPÍTULO IV – AS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO ESTUDADAS, SEUS
CONSELHOS GESTORES E AS PRINCIPAIS CONTROVÉRSIAS ENVOLVIDAS NA
SUA GESTÃO .......................................................................................................................... 79
1 A ÁREA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL DO RIO CURIAÚ ......................................... 80
1.1 A Criação da UC e as características de sua gestão
.....................................................80
1.1.1 O Quilombo do Curiaú (Terra Quilombola do Curiaú)......................................................................81
1.1.2 As dificuldades para gestão da APA..................................................................................................85
1.2 A criação e operacionalização do Conselho Gestor
......................................................86
1.3 As principais controvérsias que influenciam sua gestão
..............................................88
2.1 A Criação da UC e as características de sua gestão
.....................................................94
2.2 A criação e operacionalização do Conselho Gestor
......................................................99
2.3 As principais controvérsias que influenciam sua gestão
............................................105
3 RESERVA BIOLÓGICA DO LAGO PIRATUBA.......................................................... 111
3.1 A Criação da UC e as características de sua gestão
...................................................111
3.2 A criação e operacionalização do Conselho Gestor
....................................................116
xviii
3.2.1 A operacionalização do Conselho....................................................................................................120
3.3 As principais controvérsias que influenciam sua gestão
............................................123
4.1 A Criação da UC e as características de sua gestão
...................................................131
4.2 A criação e operacionalização do Conselho Gestor
....................................................134
4.2.1 A operacionalização do Conselho....................................................................................................140
4.3 As principais controvérsias que influenciam sua gestão
............................................143
CAPITULO V: PERCEPÇÕES DOS CONSELHEIROS-REPRESENTANTES
COMUNITÁRIOS SOBRE A GESTÃO PARTICIPATIVA DE UCS DO AMAPÁ...... 148
1 DA UTILIZAÇÃO DO INSTRUMENTO PARA AS ENTREVISTAS......................... 148
2 CARACTERIZAÇÃO E IDENTIFICAÇÃO DOS CONSELHEIROS PESQUISADOS
.................................................................................................................................................. 150
3 MOTIVAÇÕES PARA HABITAR NO LOCAL E ENGAJAMENTO;........................ 153
4 CARACTERIZAÇÕES DAS ORGANIZAÇÕES ÀS QUAIS OS CONSELHEIROS
PERTENCEM......................................................................................................................... 156
5 PERCEPÇÕES DOS COMUNITÁRIOS EM RELAÇÃO À UC;................................. 167
6 A PERCEPÇÃO DOS CONSELHEIROS REPRESENTANTES COMUNITÁRIOS
SOBRE A GESTÃO PARTICIPATIVA E O CONSELHO GESTOR............................. 171
CONSIDERAÇÕES FINAIS................................................................................................. 189
APÊNDICES........................................................................................................................... 213
APÊNDICE 1 – Instrumento de coleta de informações junto aos gestores das UCs............214
APÊNDICE 2 – Comparação entre as respostas obtidas durante entrevistas realizadas com os
conselheiros comunitários e gestores de UCs, usando o instrumento Matriz da Participação do
SNUC. ...................................................................................................................................216
APÊNDICE 3 – Relatório fotográfico...................................................................................220
APÊNDICE 4 – Caracterização das Áreas Protegidas do Amapá.........................................230
1
INTRODUÇÃO
Ainda faltam muitos elementos para construir mecanismos capazes de garantir a
proteção da biodiversidade e desenvolvimento socioeconômico das comunidades locais do
interior ou da zona de influência das Unidades de Conservação (UCs) do Brasil,
especialmente da Amazônia. Estas possibilidades passam, em tese, pela discussão e
posicionamento dos espaços públicos institucionalizados para promover a gestão participativa
nestas áreas, os seus conselhos gestores (CGs).
Dada à complexidade da tarefa e a exigência de várias condições (políticas, legais e
estruturais) que geralmente não estão disponíveis a sociedade esta deve ter conhecimento se
estes conselhos gestores cumprem efetivamente seu papel de instrumentos legítimos de
controle social. Ao mesmo tempo, intensificam-se as demandas a serem respondidas por estas
instâncias, como a aprovação dos planos de manejo, resolução de conflitos, auto-sustentação e
outras inerentes à gestão.
O Estado do Amapá conta com 19 UCs: 12 são federais, das quais cinco são Reserva
Particular do Patrimônio Natural
1
(RPPNs), cinco são estaduais e duas municipais. Dentre
estas, 14 UCs estão sujeitas aos mecanismos de gestão participativa previstos na legislação e
seus conselhos gestores na maioria ainda estão em formação e poucos em fase de renovação.
Quanto às demais áreas protegidas, existem cinco Terras Indígenas (TIs) e três Terras
Quilombolas (TQs), e foi instituída uma política pública estimulando articulações entre estas
áreas, tendo entre seus princípios e diretrizes a gestão participativa.
A presente reflexão é também fruto de minha experiência enquanto militante no
movimento socioambientalista
2
, especialmente no Amapá, período em que tenho convivido
com a incoerência entre os discursos e práticas referentes à participação popular na gestão
participativa de modo geral e, especificamente nas áreas ambientalmente protegidas.
Entendo que a definição de critérios e indicadores para a obtenção de resultados e para
as análises do que se denomina "efetividade da gestão participativa nas unidades de
conservação" ocorre em detrimento das expectativas dos representantes comunitários
1
Tipologia de UC de Uso Sustentável e de caráter privado.
2
Milito desde 1995 no movimento socioambientalista no Amapá, principalmente por meio da participação no
Instituto de Estudos Sócio Ambientais (IESA), uma organização não governamental (ONG) local da qual sou
sócio-fundador. Também fiz parte durante seis anos do Conselho Estadual do Meio Ambiente (COEMA),
representando a Rede Grupo de Trabalho Amazônico (GTA). Além desta rede tenho oportunidade de
acompanhar e participar, pelo IESA, de discussões do Fórum da Amazônia Oriental (FAOR), da Rede Brasileira
de Justiça Socioambiental (RBJA) e do Cadastro Nacional das Entidades Ambientalistas (CNEA).
2
chamados a participar dos conselhos gestores de UCs. Portanto, este desequilíbrio será o fio
condutor dessa dissertação.
Observando a ênfase contida nos discursos e publicações representando a gestão das
UCs brasileiras, constato a priorização do ponto de vista dos órgãos gestores e/ou
organizações parceiras que os assessoram. Estes consideram efetividade de gestão a
capacidade da unidade de conservação em cumprir os objetivos para os quais foi criada, e
seus critérios são baseados na vertente conservacionista do meio ambiente.
Em contraste, verifica-se a pouca visibilidade dada aos trabalhos que tratam dessa
mesma gestão do ponto de vista daquelas comunidades/populações afetadas que vivem em
situação de "vulnerabilidade socioambiental"
3
o que me fez ajustar o foco deste trabalho nessa
perspectiva. Como consequência da dependência dos recursos naturais as
comunidades/populações afetadas estão envolvidas nos chamados "Conflitos
Socioambientais", que permeiam todas as relações com os poderes públicos e/ou iniciativa
privada.
Seus representantes, quando chamados a colaborar na gestão, são denominados
genericamente de comunitários. Os representantes comunitários (ou locais) são uma das
possibilidades de participação popular em espaços públicos, dentro da ampla representação de
interesses e projetos políticos embutidos nos conceitos de sociedade civil e movimentos
sociais. Com dificuldades para institucionalizarem suas representações, quando conseguem
formalizá-las, padecem com a falta das competências requeridas para o eficiente
gerenciamento organizacional.
Mesmo assim, se propõem ou são convencidos a representar os interesses dos grupos
de origem nas oportunidades eventualmente apresentadas. Quando não conseguem
institucionalizar uma representação, e não ocorre a simples indicação pessoal, são estimulados
a fazê-lo através de processos de indicação popular organizados pelo órgão público
interessado. Caso de alguns representantes comunitários em conselhos de UCs escolhidos
durante assembléias de moradores ou oficinas de capacitação, ocorrendo até mesmo processos
eleitorais internos.
A participação popular na gestão das UCs brasileiras é uma experiência relativamente
recente, e beneficiou-se dos conceitos e antecedentes de "controle social” já testados em
serviços públicos como a educação, saúde, segurança etc. Está assegurada por dois
3
Vulnerabilidade socioambiental refere-se a grupos que estão: a) em maior dependência direta dos recursos
naturais (industrializados ou não, bem como de seus rejeitos) para trabalhar e melhorar suas condições de vida,
b) excluídos do acesso aos bens públicos e c) ausentes de participação em processos decisórios de políticas
públicas que interferem na qualidade do local em que vivem. (LOUREIRO et al., 2007).
3
dispositivos da Constituição Federal (BRASIL, 1988) os artigos que tratam do exercício do
poder e o da proteção do meio ambiente.
No primeiro caso o princípio da Democracia Direta ou Participativa vem em destaque
no parágrafo único do artigo 1°: "Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de
representantes eleitos ou
diretamente
, nos termos desta Constituição" (grifo meu). A
inspiração para este artigo constitucional provém da Declaração dos Direitos do Homem
(1948), na qual "Todo ser humano tem o direito de fazer parte no governo de seu país
diretamente
(grifo meu) ou por intermédio de representantes livremente escolhidos" (art.
XXI, inciso I) (ONU-BRASIL, 2009).
A Democracia Participativa recebeu garantias constitucionais em nosso país como
reflexo de um período de resistência ao autoritarismo estatal e da criação de mecanismos
alternativos de mobilização popular, que também buscaram expandir as possibilidades de
controle da coisa pública.
Esta afirmação não significa que estejamos vivendo num regime em que a democracia
representativa tenha alcançado maturidade e sofisticação a ponto de verdadeiramente aceitar
e/ou estimular as possibilidades da democracia direta ou participativa. Na maioria das
situações em que este exercício é reivindicado ocorrem tentativas de manipular representantes
da sociedade civil para legitimar propostas de governos ditos progressistas, ou noutro extremo
uma auto proteção da classe política conservadora, que nega oportunidades da participação
popular.
No que se refere ao meio ambiente, conforme disposto no artigo 225
4
da Constituição
é dever dos cidadãos, principalmente os envolvidos com estas UCs, adquirir competências
para atender as expectativas da sociedade quanto à defesa do mesmo. Na "Carta Magna" foi
reafirmada a definição de espaços territoriais especialmente protegidos, e para assegurar os
direitos ambientais ao meio ambiente sadio se impõe ao "poder público e à coletividade o
dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações".
Esta decisão foi convalidada ao ser criado o Sistema Nacional de Unidades de
Conservação (SNUC), Lei 9.985, de 18/06/2000, e na sua posterior regulamentação (Decreto
n.º 4.340 de 22/08/2002). Posteriormente o Plano Estratégico Nacional de Áreas Protegidas
4
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e
essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e
preservá-lo para as presentes e futuras gerações. § 1º Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao
poder público: III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem
especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer
utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção.
4
(PNAP), instituído pelo Decreto n.º 5.758 de 13/04/2006, propôs a coordenação do sistema
com as demais tipologias de proteção territorial, principalmente as TIs e TQs.
Ao considerarmos válido o pressuposto de que os interesses sobre a manutenção das
áreas protegidas, especialmente as UCs, ultrapassam o exercício dos mandatos com prazo
definido, e concedidos àqueles representantes escolhidos via democracia representativa, é
reconhecida a legitimidade em submetê-las aos princípios do "controle social". Ao incorporar
os princípios da Democracia Direta, com a participação efetiva dos cidadãos na gestão das
políticas públicas estaremos exercitando a Gestão Participativa.
Os Conselhos Gestores de Políticas Públicas são uma de suas modalidades (junto com
Orçamento Participativo e as ouvidorias), e entre estes temos os Conselhos de Gestores das
UCs. Na escala local os conselhos de UCs, de caráter consultivo para as de Proteção Integral
(PI) e de caráter deliberativo para as de Uso Sustentável (US), representam uma das raras
oportunidades para que os representantes dos poderes públicos ouçam as populações afetadas
a fim de compreender suas lógicas e expectativas.
Pelo SNUC a formação e manutenção desses conselhos gestores é responsabilidade
dos respectivos órgãos ambientais, tarefa delegada à equipe técnica da UC, especialmente ao
seu Chefe que também será o Presidente do conselho. Quanto à sua composição o esperado é
que os gestores utilizem critérios transparentes para definir as instituições que compõem estes
conselhos. Nem sempre temos este conhecimento, tampouco as instituições convidadas dão a
devida importância e tem transparência em seus mecanismos internos de escolha dos
representantes.
Entre os aspectos que podem ser destacados para a formação destes conselhos, devem
ser considerados: a representatividade e capacidade de ação das organizações sociais
comunitárias, o processo de escolha destas organizações e seus representantes e as
competências e habilidades destes representantes para participarem numa condição que seja a
mais equilibrada possível. Por outro lado existem fatores externos e estruturais que
independem da vontade dos conselhos e seus membros devem ter clareza quanto aos limites
para atuação.
No que se refere à indicação de representantes comunitários, ou de populações locais,
os critérios para seleção devem assegurar a legitimidade, representatividade e autonomia em
relação às dependências de caráter econômico e/ou político/partidários. É importante entender
as motivações destes conselheiros e os mecanismos de controle das comunidades sobre estes,
bem como se existem ingerências externas, de que tipo e intensidade.
5
Já no exercício da participação em reuniões de conselho não se tem conhecimento de
como são colocados para estes representantes os elementos necessários para compreensão do
verdadeiro significado, dimensão ou escala dos assuntos/temas que irão se defrontar para
manifestar opinião. É importante saber se o acesso à informação e as oportunidades de
capacitação oferecidas pelo órgão gestor refletem na qualidade da intervenção dos
conselheiros. Que capacitações são oferecidas? Qual é a resposta pedagógica num grupo de
marcada heterogeneidade acadêmica? De semi-analfabetos a pós-graduados, todos os
membros de um conselho recebem a mesma capacitação.
As capacidades dos representantes comunitários locais geralmente são desenvolvidas
no processo histórico de participação nas iniciativas dos movimentos sociais. Existe uma
grande disparidade de conhecimento técnico-científico e acesso a informações estratégicas
entre estes comunitários (ativistas ou não), e os representantes de órgãos governamentais, de
classe e da iniciativa privada. O acesso a estas informações privilegiadas numa linguagem
acessível aos representantes comunitários é pré-condição para uma gestão transparente e pode
fazer com que a participação dos comunitários seja caracterizada como efetiva.
A própria definição de "efetividade da gestão participativa", expressão utilizada por
alguns técnicos para designar o sucesso de certos "modelos de gestão", tem de ser
compreendida por esses atores. Para que assim contribuam no estabelecimento de indicadores
observáveis, que não sejam formados apenas por parâmetros numéricos para avaliação. Isto
pode permitir o monitoramento e aperfeiçoamento dos instrumentos existentes, bem como a
criação de novos.
Principalmente conhecer a verdadeira eficácia da gestão participativa via conselhos de
unidades de conservação, se concreta (para modificar o quê, e em que medida) ou ilusória (e
terapêutica no sentido de oferecer entretenimento) para cumprir protocolos.
De antemão pode ser dito que na realidade ocorre o oposto, pois o significado concreto
da participação atribuída pelos governos é que os conselhos gestores de políticas publicas
representam uma terapia que arrefece os ímpetos populares ao acomodá-los numa estrutura
burocrática. Deste modo o ilusório da participação popular está contido nas normas existentes,
cuja elaboração e aplicação em função dos verdadeiros interesses públicos não são de fato
submetidas ao controle social.
Ao definir este tema de pesquisa perseguia-me a seguinte indagação: O que eles
(comunitários) trouxeram de novo para mudar alguma política, conduta ou norma relacionada
à gestão daquelas UCs? O que levaram de volta para casa que pudesse recompensar e
6
justificar (material e politicamente) as comunidades representadas? Que sentimentos ou
percepção a pesquisa encontraria junto a estes conselheiros? Desapontamento, satisfação... ?
O que está visível são as condições de estrutura e funcionamento existentes, bem como
dos mecanismos de comunicação e capacitação disponibilizados. Talvez fosse mais indicado
avaliar o grau de satisfação dos conselheiros representantes comunitários envolvidos nos
processos oportunizados por cada equipe gestora de UC. Na verdade é o que é avaliado (a
satisfação com a reunião) por aquelas que têm um trabalho minimamente consistente. Chegam
ao ponto de colocar esse critério como parte de uma avaliação da qualidade da gestão pública.
Como expectativa acadêmica, esperava ainda reconhecer as potencialidades e
limitações destes conselheiros para influenciar na conservação e valorização da
biodiversidade, tanto no nível local, como para a gestão de sistemas mais complexos como os
mosaicos de áreas protegidas (ou arranjos transescalares), contribuindo assim com indicações
que pudessem colaborar em seu aperfeiçoamento.
A tentativa de conciliar na mesma pesquisa escalas mais complexas de participação
revelou-se um exercício delicado e desgastante a ponto de interferir no foco principal do
trabalho. Na prática apenas um dos conselhos teve oportunidade de experimentar este
exercício, por esta razão decidi extrair aqueles resultados para constituir novo trabalho que
será oportunamente divulgado.
Para chegar aos resultados esperados depois de efetuados estes reparos, fui
construindo esta dissertação num processo que resultou na seguinte estrutura:
No primeiro capítulo exponho os problemas, hipóteses e objetivos da pesquisa e a
metodologia. Apresento o campo de estudo que foi definido para as seguintes UCs: Área de
Proteção Ambiental (APA) do Rio Curiaú, Reserva Extrativista (RESEX) do Rio Cajari,
Reserva Biológica (REBIO) do Lago Piratuba e o Parque Nacional (PARNA) Montanhas do
Tumucumaque. Completo a descrição da metodologia com a forma de coletar e interpretar
aqueles dados, a pesquisa documental e revisão bibliográfica. Por fim os instrumentos
utilizados, os mapas e fotografias produzidas, a participação em reuniões, e as entrevistas com
os comunitários e gestores.
O segundo capítulo contém um breve histórico sobre a evolução do conceito e criação
das áreas protegidas no Brasil e com destaque aos marcos históricos para a conformação do
Estado do Amapá e suas UCs. Caracterizei também os seus órgãos gestores, aprofundando
naqueles setores ou programas que influem decisivamente na gestão das quatro UCs
pesquisadas. Junto a este contexto uma abordagem sobre a importância da qualificação dos
recursos humanos destes órgãos públicos.
7
O terceiro capítulo é uma revisão bibliográfica a respeito da gestão participativa nas
unidades de conservação, apresentando princípios gerais (político-ideológicos e legais) e
contando ainda com uma descrição dos procedimentos operacionais para um funcionamento
satisfatório de conselhos gestores. No específico, parto da gestão participativa ambiental para
chegar aos conselhos gestores das UCs, com uma análise reveladora de sua limitada função.
Para tratar dos estudos sobre este tema, abordo também o modelo brasileiro de
educação ambiental crítica recomendado para fortalecer estes espaços, e dos instrumentos
para determinar a "boa governança" propostos por Graham
et al
. (2003). Completo com
alguns estudos sobre gestão participativa em UCs no Brasil e no Amapá, que ajudam a
entender o que se fez nesse sentido e quem o fez.
No quarto capítulo apresento as unidades de conservação estudadas, seus conselhos
gestores e as principais controvérsias envolvidas na sua gestão. Essa descrição assumiu
maiores proporções ao comprometer-me em devolver os resultados aos conselhos que
aprovaram a pesquisa, não só de forma genérica, mas também especifica para aquelas
realidades.
Inicia com histórico desde a criação da UC, suas características e condições ou
dificuldades para o cumprimento dos objetivos de gestão. Prossigo com o histórico da criação
e operacionalização do Conselho Gestor e destaco as principais controvérsias que influenciam
sua gestão. Nessa caracterização utilizei também as informações de entrevistas com gestores e
técnicos daquelas UCs.
O quinto e principal capítulo dessa dissertação é o resultado das entrevistas realizadas,
em que transcrevo e analiso as percepções mais significativas dos conselheiros-representantes
comunitários sobre a efetividade da gestão participativa via conselhos em que estão
envolvidos. Este é subdividido em blocos das perguntas para caracterizar e identificar estes
conselheiros e suas motivações para o engajamento, caracterizar as suas entidades ou
comunidades e principalmente como vêem aqueles conselhos, dentro dos aspectos definidos
pela pesquisa. De modo complementar manifestaram algumas impressões sobre as próprias
UCs em estudo.
A dissertação encerra com as minhas considerações finais, para as quais organizei uma
série de possibilidades de análise dos resultados obtidos e que proponho compartilhar com os
estudiosos e técnicos, mas principalmente com os próprios conselheiros e representantes dos
movimentos sociais que estejam engajados nos processos de gestão participativa das unidades
de conservação.
8
CAPITULO I – OBJETIVOS E METODOLOGIA DA PESQUISA
1 OBJETIVOS
1.1 Geral
Analisar os conselhos gestores Unidades de Conservação do Amapá para determinar
as percepções de seus conselheiros, representantes locais e/ou comunitários, quanto à
efetividade dos processos de gestão participativa em que estão envolvidos.
1.2 Específicos
- Verificar a aplicação dos mecanismos de gestão participativa nas Unidades de
Conservação do Amapá com ênfase em seus conselhos gestores;
- Identificar as percepções dos representantes comunitários de conselhos gestores das
UCs do Amapá, relativas à sua efetiva participação nestes processos e, por
conseguinte na co-gestão destas;
2 OS PROBLEMAS E HIPÓTESES DA PESQUISA
No Amapá, o circulo de pessoas que acompanham as atividades ou mesmo que
pesquisam conselhos gestores é reduzido, e suas contribuições não recebem espaço para
divulgação na mídia local. A escassez de informações enseja especulações sobre a fragilidade
destes, bem como sobre suas causas: se por desinteresse da população em participar ou do
poder público em dispor as condições adequadas ao bom funcionamento destes espaços.
Ao serem questionados sobre a existência de pesquisas específicas feitas no Amapá,
abrangendo o conjunto das UCs e a situação de seus conselhos, os responsáveis pelos setores
de áreas protegidas do Instituto de Meio Ambiente e Recursos Naturais (IBAMA) que foram
transferidos ao Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio), bem
como aqueles da Secretaria de Estado do Meio Ambiente (SEMA), afirmaram desconhecer
trabalhos desta natureza.
9
Pode-se inferir que esta falta de informações de conjunto, e de um diagnóstico mais
amplo venha limitando a visão dos gestores ambientais em todos os níveis. Isto deve ser
verdadeiro também para os conselheiros, pois vem aumentando continuamente a
complexidade de suas responsabilidades.
Ao definir o objeto da pesquisa, o fiz considerando como pressuposto a existência de
condições desfavoráveis dos representantes de setores em situação de vulnerabilidade
socioambiental (populações do interior e entorno) na gestão participativa das UCs.
Neste sentido defini o problema central da pesquisa: como os conselheiros
representantes locais ou comunitários que participam dos conselhos gestores de UCs do
Amapá percebem a efetividade de sua participação nesta gestão. Por extensão como saber se
as “potencialidades e limitações para a efetiva participação” dos representantes comunitários
são atributos dos próprios conselheiros ou resultados da concepção de participação popular
adotada pelos governos e seus agentes, os gestores?
A partir de então, formulei a hipótese da pesquisa:
Ressalvadas as diferenças entre os conselhos de UCs de Proteção Integral
(Consultivos) e de Uso Sustentável (Deliberativos), em geral a percepção destes
representantes comunitários ou locais é de que sua participação nestes conselhos serve para
legitimar decisões dos gestores públicos e não para co-gerenciar a UC.
3 METODOLOGIA DA PESQUISA
Para esta pesquisa sobre a percepção dos conselheiros representantes comunitários ou
locais de UCs, quanto à gestão participativa, instrumentos do SNUC e governança, fiz a opção
pela dialética. Esta é uma lógica pela qual os cientistas não se fixam em um ou outro pólo das
relações em questão. Evita assim deter-se em apenas um ponto de vista e busca refletir sobre
as diversas explicações para os fenômenos observados.
Segundo Engels (In: Politizer, 1979:214), a dialética é a "grande idéia
fundamental segundo a qual o mundo não deve ser considerado como um
complexo de coisas acabadas, mas como um complexo de processos em que
as coisas, na aparência estáveis, do mesmo modo que os seus reflexos
intelectuais no nosso cérebro, as idéias, passam por uma mudança
ininterrupta de devir e decadência, em que finalmente, apesar de todos os
insucessos aparentes e retrocessos momentâneos, um desenvolvimento
progressivo acaba por se fazer hoje".
10
Isso significa que para a dialética, as coisas não são analisadas na qualidade
de objetos fixos, mas em movimento: nenhuma coisa está "acabada",
encontrando-se sempre em vias de se transformar, desenvolver; o fim de um
processo é sempre o começo de outro.
Porém as coisas não existem isoladas, destacadas uma das outras e
independentes, mas como um todo unido, coerente. (WIKIPEDIA, 2009a)
A metodologia empregada é do tipo qualitativa, e me apoio nas sugestões de Martins
(2004), que esclarece o alcance de tal metodologia, recomendada para a análise de
microprocessos. Ocorre via estudo de ações sociais individuais e coletivas, com exame
intensivo de dados. Nesse tipo de análise heterodoxa, a intuição deve ser enfatizada para o seu
aprofundamento e liberdade intelectual.
Tratando de percepção dos indivíduos que se pretende apreender nessa pesquisa
considero válida a definição elaborada por Del Rio e Oliveira (1999), como sendo “um
processo de cognição em que os procedimentos mentais se realizam mediante o interesse ou a
necessidade de estruturar a nossa interface com a realidade e o mundo, selecionando as
informações percebidas, armazenando-as e conferindo-lhes significado“.
Estas percepções são funções individuais, mas deve se considerar que também são
influenciadas pelo contexto social, das instituições nas quais a pessoa está integrada.
Ressalvando que é quando buscamos a percepção do outro que corremos risco de promover
uma distorção perceptiva, já que grande parte das suas razões e motivos para determinado
comportamento nos escapam. Conforme UNL-FCT (2009) “as significações que a nossa
percepção atribui aos outros não correspondem forçosamente às que eles próprios atribuem à
sua conduta”.
Já o significado de efetividade tem a ver com algo que está realmente disponível,
provoca um efeito real ou que é incontestável, verificável, executável. O conceito de
participação efetiva ora discutida se apóia naquele enunciado por Tenório (1998), quando
apresenta uma definição para a gestão social:
“Na relação sociedade-Estado, a gestão social se efetiva quando os governos
institucionalizam modos de elaboração de políticas públicas que não se
refiram ao cidadão como “alvo”, “meta”, “cliente” de suas ações ou, quando
muito, avaliador de resultados, mas sim como participante ativo no processo
de elaboração dessas políticas. Este processo deve ocorrer desde a
identificação do problema, o planejamento de sua solução e o
acompanhamento da execução até a avaliação do impacto social
efetivamente alcançado.”
11
3.1 Campo de Estudo
Das 24 áreas protegidas existentes no Amapá, excluídas as cinco TI e as cinco RPPNs
que tem caráter privado, existem no Estado 14 UCs condicionadas a exercitarem a gestão
participativa e utilizar conselho gestor, como previsto no SNUC (Lei 9.985/2000) e na sua
regulamentação (Decreto Nº 4.340/2002). Para fins da pesquisa foi inicialmente considerada a
situação destas 14 UCs até Dezembro de 2007.
Considerando a falta de um levantamento desta natureza e de abrangência estadual,
decidi - para viabilizar este trabalho - construir um "painel" em que pode ser retratado o
"estado da arte" da gestão participativa das UCs do Amapá, denominado de Matriz da Gestão
Participativa em Unidades de Conservação (Quadro 1).
Seus indicadores para verificação foram àqueles mecanismos preceituados pelo SNUC
e sua regulamentação, em que esta participação deve ocorrer a partir do processo de criação
destas UCs através de consultas públicas. Uma vez estabelecidos os conselhos, esta
participação deve ocorrer na elaboração do diagnóstico socioeconômico da UC, no
zoneamento da área considerando as populações locais e na elaboração e validação do plano
de manejo. Além disso, não devem ser excluídos outros instrumentos de gestão, como a
definição da pauta e o dimensionamento do próprio orçamento.
As informações foram prestadas pelos respectivos órgãos gestores, e nesta visão, seis
UCs estavam com seus conselhos ativos no período definido, quatro federais e duas estaduais.
No entanto a pesquisa demonstrou que o significado de "conselho ativo" difere segundo o
informante, posto que foram considerados aptos para a pesquisa quatro conselhos (mantinham
reuniões regulares) e destes apenas dois estavam cumprindo regularmente as normas.
O resultado obtido confirmou que o Amapá segue a tendência observada no restante
do país onde a maioria das UCs não cumpre estas normas. A princípio buscava evidenciar a
posição dos representantes comunitários em conselhos de UCs, entretanto para contrastar,
decidi por fazer o mesmo a partir da visão dos gestores (apêndice 1). Assim foram elaborados
dois "painéis" para cada conselho de UC pesquisada, um dos conselheiros representantes
comunitários e outro dos gestores da respectiva UC.
O instrumento denominado "Matriz de Participação" revelou diferenças entre as
respostas dentro do mesmo grupo, "conselheiros comunitários entrevistados", e destes com as
respostas dos gestores das respectivas UCs. Decidi apresentar ambas as versões para compará-
las, e os seus resultados constam do apêndice 2 dessa dissertação.
13
AS UCs federais que possuíam conselhos ativos e reuniões agendadas para o ano de
2008 eram: RESEX do Rio Cajari, REBIO do Lago Piratuba e PARNA Montanhas do
Tumucumaque. O Conselho Consultivo do PARNA Cabo Orange não teve reunião em 2008 e
2009, segundo o gestor (R. Pires, em comunicação pessoal) por falta de recursos financeiros
causados pela restrição orçamentária do Programa Áreas Protegidas da Amazônia (ARPA).
Já a FLONA do Amapá implantou seu conselho no 2° semestre de 2008, teve ainda
outra reunião para definir seu Regimento Interno em Dezembro, e manteve regularidade em
2009. Atuei na criação deste conselho através de uma parceria entre o IESA e o IBAMA para
executar um projeto financiado pelo Fundo Nacional do Meio Ambiente (FNMA). Decidi pela
exclusão deste conselho para fins dessa pesquisa por dois motivos: o primeiro é por
reconhecer a impossibilidade em manter a necessária isenção ao pesquisar o resultado de meu
próprio trabalho. O segundo e não menos importante motivo, é que o conselho da FLONA
Amapá é recém criado, e seus conselheiros ainda não teriam experiência mínima de dois anos
de atividade para emitir as percepções esperadas pela pesquisa.
Quanto às outras duas UCs federais, ESEC Maracá/Jipioca e ESEC Jari, a primeira já
possuiu um conselho consultivo que está desativado há três anos, segundo seu gestor (em
conversa com este pesquisador) foi a primeira UC Federal no Amapá a criar seu conselho. A
segunda ainda não constituiu conselho e cheguei a colaborar numa oficina de capacitação dos
gestores para formação do mesmo, no entanto aquela equipe técnica já foi toda substituída.
A proposta inicial era também de pesquisar as duas UCs estaduais com conselhos
ativos e reuniões agendadas: A APA do Rio Curiaú e da APA da Fazendinha. Ambas
funcionaram com menor regularidade que o previsto, sendo que o Conselho da APA do Rio
Curiaú conseguiu manter alguma atividade em 2008 (realizou três reuniões) e foi pesquisado.
Já na APA da Fazendinha, o Conselho passou por uma fase de inatividade e desinformação,
dificultando seu acompanhamento e levando a sua exclusão para fins desta pesquisa.
O conselho da RDS do Iratapuru, apesar de formalmente criado junto com a UC nunca
funcionou e há vários anos é objeto de esforços da SEMA em conjunto com outros parceiros
para estabelecer com uma composição equilibrada e torná-lo ativo. Junto à REBIO Parazinho
e a Floresta Estadual (FLOTA) do Amapá, deveriam ser investigadas quando aos mecanismos
de gestão oportunizados ou viabilizados.
O mesmo serve para as duas novas UCs municipais, Parque Natural Municipal da
Canção de Serra do Navio e a Reserva Extrativista Municipal Beija-Flor Brilho de Fogo de
Pedra Branca do Amapari. Nestes casos a distância e falta de recursos também inviabilizaram
14
a observação
in loco
, mas nenhuma delas tem conselho gestor o que naturalmente as excluiria
da pesquisa.
Alguns técnicos do ICMBio no Amapá haviam informalmente antecipado apoio,
fornecendo calendário das reuniões de conselhos das UCs federais em 2008. Na SEMA
ocorreu exposição da proposta ao seu titular, que também manifestou disposição em facilitar o
acesso as informações sobre estes conselhos. Posteriormente foi oficializado a todos o pedido
de autorização e apoio para a pesquisa, encaminhado pela coordenação do Programa de Pós-
Graduação em Biodiversidade Tropical (PPGBIO) e que obteve aceite dos gestores.
Dessa forma nos quatro conselhos pesquisados houve apresentação da proposta em
reunião oficial, na qual distribui um resumo do projeto de pesquisa, fiz apresentação em
plenária e respondi aos conselheiros com os esclarecimentos solicitados. Em todos os
conselhos assumi também o compromisso de retornar com os resultados da pesquisa. Obtive
assim a aprovação para a realização do trabalho tanto dos gestores como dos conselheiros.
Também foram entrevistados os gestores das UCs, priorizando o chefe (presidente do
conselho). Com este público a pretensão era de lançar mão de técnicas como a de "grupos
focais", e outras que se mostrarem adequadas à busca de informações (LERVOLINO e
PELICIONI, 2001). As técnicas de grupo com gestores não foram utilizadas em função de
agendas desencontradas, e as informações foram obtidas em entrevistas individuais.
4 COLETA E INTERPRETAÇÃO DE DADOS
Considerando meu envolvimento na temática estudada, a "observação-participante"
era proposição original para enfatizar os aspectos qualitativos das questões abordadas, mas a
dimensão do trabalho e o tempo reduzido resultaram na "observação-direta", que se
apresentou adequada. Foram realizadas observações
in loco
, para captar a dinâmica
empregada durante o preparo e realização das reuniões, e principalmente como ocorria nestas
a participação dos conselheiros representantes comunitários/locais.
Nas entrevistas os instrumentos utilizados foram questionários semi-estruturados com
perguntas abertas e fechadas. Os dados obtidos são preferencialmente qualitativos, existindo
uma série de informações que puderam receber tratamento quantitativo.
O roteiro é composto dos seguintes conjuntos de perguntas:
- Caracterização e identificação dos conselheiros pesquisados;
- Caracterização da organização social do conselheiro;
- Motivações para habitar no local e engajamento;
15
- Percepção da Comunidade em relação à UC;
- Questões dirigidas para os representantes da sociedade civil no Conselho Gestor;
- Considerações finais dos entrevistados.
Os seis conselhos identificados como ativos até fins de 2007, contavam no total com
46 representantes do segmento comunitário/local. Nos quatro conselhos pesquisados eram 37
os conselheiros com este perfil de representante comunitário, e destes entrevistei 28
conselheiros (Quadro 2), o que representou 76 % daquele universo. As entrevistas
significaram mais de 22 horas de gravação, numa média de 47 minutos cada.
Quadro 2 – Relação de conselheiros representantes comunitários entrevistados.
Conselho Nome Município Instituição / Localidade
Aluízio Washignton Cruz
Pedra Branca do
Amapari
APASSC
João Maria Vieira de
Almeida
Serra do Navio ASPROMA
José Araújo de Souza Laranjal do Jarí STTRLJ
Amiakaré Apalaí Sede em Macapá APITU
Valmir Miranda Campos Serra do Navio INFACTOPEL
Ivanira Silva Alfaia Calçoene COOAGRO
José Ribamar de Souza
Brito
Oiapoque COMFCOI
Eudimar do Santos Viana Laranjal do Jarí COMARU
Tumucumaque
(n = 9)
Paulo Pádua da Silva Serra do Navio STTRSN
Orivaldo Leite Tartarugalzinho
Comunidade de Santa Rosa, Rio
Araguari
Manoel Dorimar Amapá AMVS
Raimundo dos Santos
Mira
Amapá Comunidade do Milagre de Jesus
Sílvia Adriana Cordeiro de
Almeida
Tartarugalzinho Comunidade da Ponta do Socorro
Ismael Ferreira Brazão Tartarugalzinho Comunidade do Lago Novo
Sheila da Silva Santos Amapá Comunidade do Tabaco
Jeias Leite Dias Tartarugalzinho Comunidade da Terra Firme
Piratuba
(n = 8)
Nazildo Gomes Natividade
Amapá Comunidade de Paratu
Manoel Domingos Lopes Mazagão ASSCAJARI
Calixto Pinto de Souza Mazagão ASSCAJARI
Adamor Braga da Silva Mazagão COOPERALCA
Irmael Pinto Frazão Laranjal do Jari COOPER-CA
Cajari
(n = 5)
David Nunes Maciel Mazagão AMAEX-CA
Willian Miranda Silva Macapá CAC
Creusa Miranda Silva Macapá AMMV
Orlandina Banha Bastos Macapá
Comunitários do Curiaú de
Baixo/Dentro
Joaquim Josemir da
Paixão Leite
Macapá AMQC
Joaquim Araújo da Paixão Macapá Comunitários do Curiaú de Fora
Curiaú
(n = 6)
Paulo Ciro de Souza
Ramos
Macapá Comunitários do Mocambo
16
A pretensão de entrevistar todos representantes comunitários pertencentes aos quatro
conselhos de UCs selecionados não foi bem sucedida. Alguns desses conselheiros já não
participavam ativamente das reuniões em 2008 e 2009 e foram excluídos dos seus conselhos.
Noutros casos as dificuldades de acesso as suas localidades de moradia ou de compatibilizar a
agenda impossibilitaram as entrevistas.
O instrumento dirigido aos gestores é composto por 38 perguntas e organizado em
quatro blocos (Apêndice 1). O primeiro intitulado "Quanto ao Gestor", formulado para
conhecer seu perfil, como a formação profissional, motivações para trabalhar com UCs,
experiências anteriores com Gestão Participativa e destas se algumas foram com UCs, bem
como as capacitações nesse sentido.
No segundo bloco aquelas perguntas "Quanto a UC", buscando suas percepções sobre
a mesma. Este instrumento é finalizado pelos blocos "Quanto ao Conselho", resgatando com
os gestores e técnicos seu histórico, métodos e apoio recebido para constituí-los, e o bloco
"Quanto à participação", com algumas perguntas que tem o papel desse contraponto.
Quanto aos gestores, foram entrevistados os três chefes e dois técnicos de UC federais
(ICMBio) e o gerente e uma técnica da UC estadual (SEMA), representando 10 horas de
gravação, numa média de 1 hora e 26 minutos cada. Além destes, a coordenadora do Projeto
Mosaico do Iepé, que também é secretária do CC PNMT, também foi entrevistada.
Procurei apreender essas percepções dos representantes comunitários e gestores e a
partir desses resultados adicionei minha própria percepção sobre o que fora levantado. Quanto
ao resultado dessas percepções, decidi por organizá-las em sete possibilidades de analise:
- Considerando as percepções de todos os entrevistados;
- Considerando as percepções dos representantes de organizações (entidades) ou dos
representantes locais;
- Considerando as percepções dos conselheiros de UC’ federais e estadual;
- Considerando as percepções quanto aos grupos de UC: Uso Sustentável ou Proteção
Integral;
- Considerando as percepções dos conselheiros de UCs apoiadas ou não pelo Programa
ARPA;
- Considerando as percepções quanto à categoria da UC dos conselheiros (APA, RESEX
PARNA ou REBIO) e por conseguinte de cada UC individualmente (Curiaú, Cajari,
Tumucumaque e Piratuba);
- Considerando as percepções dos conselheiros quanto às possibilidades de colaborarem em
arranjos transescalares de áreas protegidas.
17
4.1 Registros fotográficos e mapas descritivos
Para ampliar as possibilidades de compreensão do complexo cenário abrangido pela
pesquisa, procurei lançar mão de dois complementos na apresentação do presente trabalho,
fotografias e mapas produzidos para representação do contexto.
As fotografias têm para mim especial significado, uma linguagem que venho tentando
aperfeiçoar durante minha vida, captando instantâneos de uma realidade que nem sempre
consigo expressar em textos ou palavras. Desta forma a câmera tornou-se ferramenta
indispensável ao participar de todos os eventos em que participei. Estas imagens, além de
caracterizarem as condições em que estão os entrevistados e o local dos encontros,
apresentam outros elementos da paisagem para compreender o contexto do trabalho.
Para apresentar essas imagens produzi um "Relatório Fotográfico" (Apêndice 3),
organizado numa sequência cronológica, em que estão representados os locais das reuniões,
cenas externas e as fotografias individuais (quando possível) dos conselheiros e demais
entrevistados.
Os mapas foram elaborados com a finalidade de representar o conjunto de áreas
protegidas no Estado do Amapá, as UCs cujos conselhos foram pesquisados e espacializar a
localização dos conselheiros representantes comunitários em relação à respectiva UC.
O desafio maior foi construir um primeiro mapa das áreas protegidas do Amapá, já
que os mais conhecidos incluem UCs e TIs junto aos assentamentos e não consideram as TQs.
Nessa tarefa recebi apoio de uma Geógrafa experimentada em geoprocessamento, e juntamos
as três tipologias buscando dados em fontes como o ICMBio, SEMA, Instituto de Pesquisas
Científicas e Tecnológicas do Estado do Amapá (IEPA) e Instituto Nacional de Colonização e
Reforma Agrária (INCRA).
No entanto, ainda faltava localizar geograficamente quatro das cinco RPPNs existentes
e fomos buscar informações junto aos proprietários de duas delas para fazer uma
aproximação, em outras duas fizemos por imagem de satélite. Como resultado nos
comprometemos junto a estes proprietários a ir a suas área para com auxílio de GPS portátil
fazer este georeferenciamento e completar o mapa das áreas protegidas do Amapá.
Para cada UC foi elaborado ou apresentado ao menos três mapas, a exceção da
RESEX do Rio Cajari que não tem o último. O primeiro com as características gerais, limites
e localização dos entrevistados, incluindo também as superposições de diferentes tipos de
18
áreas protegidas (caso do Curiaú) e as áreas de influência sociopolítica das associações, caso
da RESEX do Rio Cajari.
O segundo conjunto de mapas de cada UC pretende representar os principais conflitos
socioambientais que ocorrem naquelas áreas. No caso da RESEX do Rio Cajari são
denominados de “pressões", pois assim foram designados durante as atividades de uma Força
Tarefa de fiscalização (C. Funi, comunicação pessoal). O PNMT cedeu seu mapa de conflitos,
já para a APA do Rio Curiaú utilizei um mapa que havia sido produzido em 2000 por meio do
Diagnóstico e Zoneamento Participativo (DZP) (GARCIA e PASQUIS, 2000 apud BRITO,
2003). Na REBIO do Lago Piratuba tivemos de elaborar um mapa que a partir de dados
fragmentados tenta fazer a aproximação da localização e extensão da área dos conflitos
existentes.
O terceiro conjunto de mapas foi o de zoneamento, para demonstrar como está se
pensando a organização daqueles espaços a partir dos dados das próprias equipes gestoras,
dentro do Plano de Manejo. Neste caso o PNMT e a REBIO do Lago Piratuba cederam
material, para a APA do Rio Curiaú utilizei um mapa que havia sido produzido em numa
consultoria para elaborar o Plano de Manejo (minuta), e para a RESEX do Rio Cajari não foi
possível elaborar já que não tem zoneamento.
Estes mapas mostram adicionalmente as diversas situações de proximidade ou de
semelhanças entre as UCs, como nas áreas de várzea, alagadas e litorâneas onde ocorrem as
criações de búfalo no Amapá.
4.2 Pesquisa bibliográfica e documental
Uma sistemática revisão da literatura sobre o tema foi realizada desde o inicio da
pesquisa. Concentrei-me em artigos científicos,
papers
de eventos, dissertações e teses
disponíveis para consulta na internet. Foram utilizados variados sites de busca, desde os
comerciais como
Google
e
Yahoo
, aos científicos, como
Scientific Electronic Library Online
(Portal SciElo) e a Biblioteca Digital de Teses e Dissertações (BDTD).
A pesquisa documental constou do material cedido para cópia pelos conselheiros e
principalmente técnicos e gestores de órgãos ambientais e de Unidades de Conservação. Tais
documentos são públicos, inexistindo impedimentos a sua divulgação e arquivamento. Teve
apenas uma exceção com relação a resultados de uma consultoria ainda não divulgada.
19
Constam desta pesquisa principalmente atas de reuniões, relatórios técnicos,
convocações, ofícios, avaliações e até uma coleção completa de um jornal alternativo editado
por um dos moradores da APA do Rio Curiaú.
4.3 Participação em reuniões de conselhos e atividades afins
Esta observação
in loco
de como são conduzidos os encontros serviu para conhecer e
ser conhecido pelos entrevistados, perceber como se comportam no exercício da função e para
instigá-los a se manifestar a partir de situações concretas. Durante o andamento da pesquisa,
descontados os períodos de deslocamento (que em alguns casos foram mais demorados que os
eventos), foram dedicados 23 dias para a participação em eventos. Destes, 15 foram
cumpridos participando em reuniões ordinárias de conselhos, três dias em reuniões correlatas
(quando o conselho foi convidado), quatro dias em duas capacitações e mais um dia numa
eleição de representantes comunitários do Conselho Gestor da APA do Rio Curiaú
(CONGAR-CURIAÚ (Quadro 3).
O resumo destas reuniões foi comparado com as respectivas atas obtidas, e considerei
desnecessário apensá-lo ao presente trabalho. O resultado desta observação direta nas
reuniões permitiu-me tecer os comentários sobre as dinâmicas e relações existentes naqueles
espaços, que são destacados ao longo da apresentação dos resultados da pesquisa.
21
4.4 Entrevistas com conselheiros comunitários
Iniciou com a elaboração de roteiro para entrevistas semi-estruturadas, quando da
aprovação do Projeto de Pesquisa. A base para este roteiro foi uma adaptação de um
questionário/roteiro anexo a um trabalho de Cozzolino e Irving (2006). Os autores
apresentaram a metodologia para verificar a governança na APA do SANA, no Rio de
Janeiro. Também serviram de fonte para este instrumento outros trabalhos técnicos e
científicos dos quais participei para levantamento da situação sócia econômica e organização
social de populações locais e suas entidades representativas.
O instrumento utilizado como roteiro, contendo 50 perguntas para dirigir as entrevistas
com os representantes comunitários foi denominado: "Percepção dos conselheiros quanto à
efetividade de sua participação no Conselho da UC". Seu detalhamento está no Capítulo V,
junto aos resultados.
4.5 Entrevistas com gestores
Decidi-me por realizar a entrevista com os gestores somente após concluir as
entrevistas com os representantes comunitários e fazer uma análise prévia destes resultados.
Entendia que o objeto principal da pesquisa era a percepção dos comunitários, e que só depois
de conhecê-las haveria condições de objetivar os questionamentos aos gestores. Portanto, a
versão dos gestores serve como contraponto, e esclarece aquelas situações em que os
conselheiros demonstraram imprecisão nas respostas ou revelaram conflitos que deviam ser
checados.
Com estas entrevistas buscava entender e correlacionar este perfil do gestor com a
condução do processo sobre o qual este tem inclusive responsabilidades legais. Ou
seja, dar
pistas sobre a existência de algo que possa ser qualificado como "efeito gestor participativo",
e como ele era sentido nas percepções dos conselheiros comunitários.
22
CAPITULO II – DO CONTEXTO GERAL: AS ÁREAS PROTEGIDAS E A GESTÃO
DAS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO
1 AS ÁREAS PROTEGIDAS: HISTÓRICO E DEFINIÇÕES
A existência de áreas de terra controladas sob regime diferenciado e visando a
proteção de recursos naturais é prática observada em diversas civilizações e momentos
históricos. Foram identificadas na Assíria em 700 AC, onde se registrou a existência de
reservas reais de caça, bem como na Índia em 250 AC e também na Europa durante a Idade
Média com esta mesma finalidade ou como na Rússia onde havia florestas sagradas. Estas
áreas destinavam-se a proteger certos animais, peixes e florestas (SCHENINI
et al
., 2004;
IRVING e MATOS, 2006; MACEDO, 2007).
No Brasil Colônia houve esta prática na forma do "Regimento do Pau-Brasil" editado
em 1605 e da Carta Régia de 13 de março de 1797 (MEDEIROS, 2006). No Brasil Império,
Dom Pedro II iniciou em 1844 um processo que culminou em 1861 com a instituição das
"Florestas da Tijuca e das Paineiras", com o objetivo de resguardar os recursos hídricos da
região.
Na civilização ocidental contemporânea os Estados Unidos da América instituíram
legalmente em 1872 o Parque Nacional de
Yellowstone
, destinado à preservação e não uso dos
recursos naturais. Com o tempo adotou-se a denominação genérica destas áreas como
Unidades de Conservação. No Brasil as UCs inicialmente foram criadas sem critérios técnicos
ou científicos, resultando em ineficiência, sobreposição de unidades e confusão de regimes.
Em nosso país, coexistem duas tradições distintas para a instituição de espaços
protegidos. Uma na qual os recursos renováveis poderiam ser explorados sob concessão e
controle do Estado, como no caso das Florestas Nacionais. Outra que privilegiava uma
proteção mais acentuada do Estado, como os Parques Nacionais (IRVING
et al
., 2006).
Para Barreto Filho (2001), o controle estatal sobre os recursos naturais, historicamente
incutido na política brasileira, encontrou reforço no contexto do período do primeiro governo
de Getúlio Vargas, quando "consagraram nossa tradição de confundir direito de soberania
com dominialidade pública estatal dos recursos naturais, que tem repercussões até hoje".
O Código Florestal de 1934 viabilizou em 1937 a criação no Rio de Janeiro do
PARNA de Itatiaia. Até 1981 existiam apenas três categorias de UCs: PARNA, REBIO e
23
FLONA, quando foram criadas outras três categorias: ESEC, APA e ARIE (SCHENINI
et al
.,
2004).
Dois órgãos governamentais federais foram quase que simultaneamente responsáveis
pelas políticas de criação destas áreas. O Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal
(IBDF), autarquia federal vinculada ao Ministério da Agricultura e instituída pelo Decreto-Lei
Federal n° 289 de 28/02/1967, e a Secretaria Especial do Meio Ambiente do Ministério do
Interior (SEMA-MI), vinculada a Presidência da República e ao Ministério do Interior, criada
a partir do Decreto n° 73.030 em 30/10/1973 (MEDEIROS, 2006).
No entanto ficaram durante muitos anos trabalhando de forma isolada e com distintas
categorias de UCs. Coube ao IBDF, a organização destas áreas a partir de um estudo de 1976,
intitulado "Uma Análise de Prioridades em Conservação da Natureza na Amazônia". Também
através dos Planos do Sistema de Unidades de Conservação do Brasil, primeira etapa em 1979
e segunda etapa em 1982. Com base nestes planos, foram estabelecidos no final de década de
1970 e início da de 80, extensas áreas em forma de PARNAs e REBIOs.
Buscando organizar o conjunto da legislação para regulamentar as áreas protegidas
criadas até meados da década de 1980, e, conforme proposto no Programa Nacional de Meio
Ambiente (Lei n.º 6.938 31/08/1981), o IBDF contratou em 1988 a Fundação Pró-Natureza
(Funatura). O produto foi entregue um ano depois ao recém criado IBAMA (MEDEIROS,
2006).
Esta proposta levou quase uma década para discussão, reformulações e consequente
aprovação no Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) e pelo Congresso Nacional.
Como resultado institui-se o SNUC, Lei n.º 9.985 de 18/07/2000, posteriormente
regulamentado pelo Decreto n.º 4.340 de 22/08/2002.
O SNUC estabelece critérios e normas para a criação, implementação e gestão das
UCs, bem como regulamenta o artigo 225, § 1º, incisos I, II, III e VII da Constituição Federal
de 1988. Com este marco legal as unidades de conservação dividem-se em dois grupos com
características específicas: as unidades de proteção integral e as unidades de uso sustentável
5
,
cada grupo contem um conjunto de categorias de UCs (Quadro 4).
5
As UCs que integram o SNUC podem ser classificadas como típicas. Aquelas áreas protegidas extra-sistema,
em que a dispersão territorial e diversidade dificultariam a gestão nestes moldes, classificam-se como atípicas:
Área de Preservação Permanente (APP), a Reserva Legal (RL), Áreas de Servidão Florestal, as TIs, TQs etc.
24
Grupos
Unidades de Proteção Integral Unidades de Uso Sustentável
I - Estação Ecológica I - Área de Proteção Ambiental
II - Reserva Biológica II - Área de Relevante Interesse Ecológico
III - Parque Nacional III - Floresta Nacional
IV - Monumento Natural (MN) IV - Reserva Extrativista
V - Reserva de Fauna (RF)
VI - Reserva de Desenvolvimento Sustentável
Categorias
V - Refúgio de Vida Silvestre (RVS)
VII - Reserva Particular do Patrimônio Natural
Quadro 4 – Grupos e Categorias de UCs brasileiras definidos pelo SNUC
2 AS ÁREAS PROTEGIDAS DO AMAPÁ
Para apresentar o conjunto dessas áreas protegidas, especialmente as UCs, faço uma
breve descrição do marco histórico representado pelos enclaves estrangeiros que se instalaram
no então Território Federal e que influíram decisivamente para a imobilização de extensas
áreas de terra. Relato como esta característica e posteriores políticas de desenvolvimento
promoveram a concentração urbana em torno de sua capital e o conseqüente vazio
demográfico no interior. Concluo este tópico com as informações geográficas destas áreas.
2.1 A fase dos enclaves
O Amapá fazia parte do Estado do Pará e foi transformado em Território Federal pelo
Decreto-lei Nº 5.812/43 (BRASIL, 1943), em função estar em plena 2ª Guerra Mundial, e os
americanos já terem instalado uma base militar em 1941. Nesta década confirmou-se a
existência de uma área com o mineral manganês na porção central do território, e por decisão
do governo do General Eurico Gaspar Dutra via Decreto-lei Nº 9.858/46 criou-se uma
Reserva Nacional de Manganês (BRASIL, 1946).
No ano seguinte foi realizada uma licitação dirigida que concedeu esta reserva a uma
empresa supostamente nacional, a Indústria e Comércio de Minérios (ICOMI). Aquela
empresa completou sua formação em 1949 quando sua controladora nacional, a Companhia
Auxiliadora de Empresas de Mineração (CAEMI) associou-se a empresa norte-americana
Bethlem Steel Company
.
Estabeleceu-se no Amapá em 1953 o primeiro dos grandes enclaves amazônicos, a
mina de Serra do Navio, e a ICOMI iniciou o embarque de manganês em 1957. Neste ciclo foi
montada uma infra-estrutura própria que consistiu em duas vilas (
company town
), uma
ferrovia e um porto privados. O governo em contrapartida construiu entre 1960 e 1975 a
25
primeira hidroelétrica da Amazônia (Coaracy Nunes – Paredão). Encerrou em 1998 com a
exaustão prematura da porção comercialmente viável daquela mina, deixando como herança
áreas degradadas, denuncias de contaminação e um patrimônio de destino incerto e objeto de
várias especulações.
Outro enclave amapaense foi criado no final da década de 1960, na região sul do
Território e também de capital norte-americano, o Projeto JARI - Jari Florestal e
Agropecuária Ltda - empreendimento agromineroindustrial de Daniel K. Ludwig. Em termos
de área alcançou grandes dimensões, fruto da apropriação iniciada no período do coronelismo
de José Júlio de Andrade, que amealhou a partir da década de 1890 aproximadamente 3
milhões de hectares às margens do Amazonas e que tinha como principal via de acesso, o Rio
Jari.
Nesse período predominou o extrativismo da castanha-do-Brasil (
bertholletia excelsea
H. B. K.
), do látex da seringueira (
Hevea brasiliensis
) e da balata (
Mimusopia bidentada
)
atividade que dependiam da submissão de toda a população daquela região a um latifundiário.
Os extrativistas viviam e trabalhavam em condições análogas a escravidão, com uso do
aviamento para controlar toda economia local. Este ciclo só foi perturbado por uma histórica
revolta em 1928.
Posteriormente essas terras foram vendidas a empresários portugueses (1948) que
revenderam a Ludwig em 1967. A fase americana encerrou em 1981 quando foi repassado ao
mesmo grupo CAEMI proprietário da ICOMI, e por fim incorporado pelo Grupo Orsa em
2000 que ainda mantém a estrutura em operação.
No período dos governos militares pós 1964, principalmente nos mandatos dos
generais Ernesto Geisel e João Batista Figueiredo, a criação das UCs caracterizava uma nova
forma de controle social. A criação da ESEC Jari teve ainda uma mensagem clara de
contenção da apropriação daquela região por estrangeiros, operação concluída quando da
nacionalização do projeto no mandato do general Figueiredo.
Esta apropriação da dimensão política do espaço no território amapaense sempre
ocorreu em função de interesses externos, resguardando-o para futuro interesse estratégico, e
que aliado ao isolamento geográfico o mantiveram isolado do resto do país.
Ao mesmo tempo em que se estabeleciam estes enclaves, na maior parte desse
território seus moradores e desbravadores sobreviviam num sistema pré-capitalista, extraindo
produtos florestais e praticando agricultura de subsistência ou garimpagem. Enquanto eram
exportadas as riquezas minerais e florestais por grandes projetos, manteve-se uma cultura
local predominantemente extrativista que passou por vários ciclos, em que o ouro, a castanha-
26
do-brasil e a pesca artesanal tiveram o maior destaque. Simultaneamente ocorria a caça
predatória comercial, dos chamados "gateiros", que teve seu auge na década de 1960 ate o fim
da seguinte, e que representa outra faceta da exploração da natureza.
São estas pessoas que ocuparam e subsistiram em áreas remotas que vão se encontrar
décadas depois na condição de populações usuárias das UCs amapaenses.
2.2 A concentração urbana
Segundo dados do IBGE (2007), entre os Censos de 1940 e 2000, a população
amapaense cresceu quinze vezes. O Amapá deixou de ser rural, com sua taxa de urbanização
saindo de 7,06% para 89,02%. Neste período a agricultura, pecuária e silvicultura, que em
1940 representavam 21,56% da população ocupada, verificaram declínio, em 2000 eram
apenas 5,35%.
Parte desta mudança nas atividades econômicas primárias pode ser explicada pela
exaustão dos grandes enclaves, o Projeto Jarí chegou a ocupar 15.400 pessoas em 1979
principalmente na sua fabrica de celulose, a metade empregos diretos. Em 2004 ocupavam
2.930 pessoas, sendo apenas 730 empregos diretos (PICANÇO, 2009: 137), e atualmente este
contingente é ainda menor.
Outra razão foi uma corrida rumo a capital, principalmente depois que o Amapá
tornou-se Estado conforme decidido na elaboração da constituição de 1988. Um reflexo foi o
aumento de pessoas ocupadas na administração pública, que em 1940, detinha cerca de 0,34%
e em 2000, esse índice da população ocupada já era de 13,95%, o que caracteriza a chamada
“economia do contracheque”.
O novo Estado recebeu um grande fluxo migratório devido à criação da Área de Livre
Comércio de Macapá e Santana (ALCMS) no inicio da década passada. Atualmente a maioria
da população e dos empreendimentos produtivos está concentrada ao redor de sua capital
Macapá e da cidade portuária de Santana, que reúnem 76,4 % de seus habitantes. A área
urbanizada do Estado está em torno de 0,048%, e mesmo assim tem serviços de saneamento
precários, a rede de esgoto atende menos de 2,0% dessa população.
A pequena densidade demográfica no interior também foi justificativa para criação de
UCs, e pode ser verificado na Tabela 1 que os municípios que possuem áreas de Proteção
Integral são aqueles em que a densidade é menor que um habitante por km².
27
ÁREA 2007
Município
POP. D.D.
KM
2
Hab/Km
2
Criação do Distrito
Amapá 9.203,50 7.802 0,85 22/10/1901
Calçoene 14.333,00 9.060 0,63 22/12/1956
Cutias 2.127,60 4.528 2,13 1/5/1992
Ferreira Gomes 5.072,20 5.301 1,05 17/12/1987
Itaubal 1.569,80 3.583 2,28 1/5/1992
Laranjal do Jari 31.170,30 39.285 1,26 17/12/1987
Macapá 6.562,40 359.020 54,71 06/09/1856
Mazagão 13.189,60 14.418 1,09 28/11/1890
Oiapoque 22.725,70 20.226 0,89 23/5/1945
Pedra Branca do Amapari 9.537,90 7.800 0,82 1/5/1992
Porto Grande 4.421,60 14.598 3,30 1/5/1992
Pracuuba 4.979,10 3.533 0,71 1/5/1992
Santana 1.599,70 95.733 59,84 17/12/1987
Serra do Navio 7.791,30 3.921 0,50 1/5/1992
Tartarugalzinho 6.742,00 13.160 1,95 17/12/1987
Vitória do Jari 2.428,00 11.253 4,63 08/09/1994
AMAPÁ (16) 143.453,71 613.164 4,27 13/09/1943
Tabela 1 –
População do Estado do Amapá por município
.
Fonte:
IBGE,
Contagem da População,
2007.
2.3 A geografia das Áreas Protegidas
A área territorial do Estado do Amapá é de 14.281.459 hectares (ha), dos quais
9.992.604,09 ha, aproximadamente 69,97% são representadas por 27 áreas protegidas. Estas
são formadas pelo conjunto das UCs reguladas pelo SNUC: 8.798.040,31 ha (61,6%), pelas
cinco TIs já demarcadas com 1.183.498,31 ha (8,29%), e três TQs: 11.065,47 ha (0,08%),
conforme apresentado de forma detalhada no Apêndice 4. Três destas áreas se estendem ao
vizinho Estado do Pará, uma TI, e duas UCs de PI.
A obra mais recente sobre as UCs Amapaenses é o "Atlas das Unidades de
Conservação do Estado do Amapá" (DRUMMOND
et al
., 2008), resultado de uma
compilação de dados produzidos pelo IBAMA e SEMA. A estas informações adicionamos os
dados relativos às TQ já regularizadas para formar o Mapa das Áreas Protegidas do Amapá
(Figura 1) e as tabelas 2 e 3, que expressam numericamente as dimensões em hectares (ha) e
as proporções destas áreas, em porcentagem (%) em relação à dimensão total do Estado.
28
Guiana
Francesa
Brasil
Pará
Oceâno Atlântico
R
i
o
A
m
a
z
o
n
a
s
24
13
12
9
23
2
14
18
7
16 - II
26
8
17
15
25
27
11
10
16 - IV
20
19
21
1
22
5
3
16 - III
16 - I
6
4
50°0'0"W
50°0'0"W
52°0'0"W
52°0'0"W
54°0'0"W
54°0'0"W
4°0'0"N
4°0'0"N
2°0'0"N
2°0'0"N
0°0'0"
0°0'0"
América do Sul
Brasil
Amapá
O
c
e
â
n
o
P
a
c
í
f
i
c
o
O
c
e
â
n
o
A
t
l
â
n
t
i
c
o
Exec. e Org.: Schmidt & Funi - 2009
Sistema de Coordenada Geográfica
WGS 84
30 0 30 60 90 12015 km
−
Área Protegida
Amapá
Proteção Integral
Terra Indigena
Terra de Quilombo
Uso Sustentável
Fonte: IEPA, SEMA, INCRA, ICMBIO, FUNAI, Schmidt, Funi
NOME Identicador
PARNA Montanhas do Tumucumaque 1
RESEX do Rio Cajari 2
REBIO do Lago Piratuba 3
PARNA do Cabo Orange 4
FLONA do Amapá 5
ESEC das Ilhas de Maracá e Jipioca 6
ESEC Jari 7
RPPN Seringal Triunfo 8
RPPN Retiro Paraíso 9
RPPN Retiro Boa Esperança 10
RPPN Revecom 11
RPPN Aldeia Ekinox 12
REBIO do Parazinho 13
RDS do Rio Iratapuru 14
APA do Rio Curiaú· 15
FLOTA/AP - Mod. III 16
FLOTA/AP - Mod. IV 16
FLOTA/AP - Mod. I 16
FLOTA/AP - Mod. II 16
APA da Fazendinha 17
TI Wajãpi 18
TI Juminã 19
TI do Uaçá 20
TI Galibi 21
TI Parque Indígena do Tumucumaque 22
Quilombo Curiaú 23
Quilombo Conceição do Macacoari 24
Quilombo Mel da Pedreira 25
RESEX Municipal Beija-Flor Brilho de Fogo 26
Parque Natural Municipal do Cancão 27
Figura 1 – Mapa das Áreas Protegidas do Amapá.
29
Tabela 2 – Dimensão em ha das áreas protegidas e % em relação ao Estado do Amapá, por tipo de
Área Protegida (PNAP)
Qtde
Jurisdição e Categoria TODAS AP - PI AP - US AP - TI AP - TQ
5 Federal - Proteção Integral
4.725.372,42
4.725.372,42
2 Federal - Uso Sustentável
913.771,00
913.771,00
5 Federal - Uso Sust. - Rppn
10.113,97
10.113,97
1 Estadual - Prot. Integral
111,32
111,32
4 Estadual - Uso Sustentável
3.079.777,14
3.079.777,14
1 Municipal - Prot. Integral
370,26
370,26
1
Municipal - Uso
Sustentável
68.524,20
68.524,20
5 Federal - Terras Indígenas
1.183.498,31
1.183.498,31
3
Federal - Terras
Quilombolas
11.065,47
11.065,47
Dimensão (ha)
9.992.604,09
4.725.854,00
4.072.186,31
1.183.498,31
11.065,47
27
%
33,0908
28,5138
8,2870
0,0775
Tabela 3 – Dimensão (ha) das áreas protegidas e % em relação ao Estado do Amapá, por jurisdição e
categoria (SNUC).
Ao contrário das TIs e três RPPNs que estão demarcadas, é reconhecida a existência
de imprecisões na demarcação das áreas de praticamente todas as UCs do Amapá. Os motivos
são variados, na maioria originada em seu processo de criação principalmente pela limitação
técnica do georeferenciamento, ocorrendo também por causas naturais.
Como exemplo destaca-se o fenômeno da erosão e sedimentação da ilha que forma a
REBIO Parazinho, com registros de área territorial variando de 111 ha, na época de sua
criação (1985), a 608 ha em levantamento feito por técnicos da Divisão de Geoprocessamento
(DGEO) da SEMA (AMAPÁ, 2004).
Ocorrem diferentes superposições de áreas protegidas como a FLOTA do Amapá,
PNMT e o PARNA Cabo Orange. Esta última também registra sobreposição com a RESEX
Municipal criada em Pedra Branca da Amapari, a RDS do Rio Iratapuru, e a RPPN Seringal
Triunfo. Os povos indígenas de Oiapoque denunciam a sobreposição de áreas entre a TI Uaçá
e o PARNA Cabo Orange (Iepé, 2007). Também na APA do Rio Curiaú é sobreposta ao
Quilombo do Curiaú e a RPPN Retiro Paraíso.
Item Área em ha % em relação ao Estado
Estado do Amapá 14.281.459,00
100,0000
Áreas Protegidas 9.992.604,09
69,9691
Unidades de Conservação 8.798.040,31
61,6046
Terras Indígenas 1.183.498,31
8,2870
Terras Quilombolas 11.065,47
0,0775
30
As UCs mais antigas do Amapá são o PARNA Cabo Orange e a REBIO do Lago
Piratuba, criadas em 15 de julho em 1980. A de maior área na esfera federal é o PARNA
Montanhas do Tumucumaque, criada em 2002. A UC estadual mais antiga era o Parque
Florestal de Macapá, criado em 1974, que foi transformado em Reserva Biológica da
Fazendinha em 1984 (quando sua área foi reduzida). Em 2004 foi transformada em APA da
Fazendinha, com nova redução de área e intensa antropização. A FLOTA do Amapá, unidade
em fase de implantação e definição de limites (Lei N.º 1.028, de 12/07/2006) é a mais recente
e que tem maior área das UCs estaduais.
O expansão das áreas protegidas no Amapá recebeu seu último acréscimo em
novembro de 2007, quando os poderes públicos municipais de Serra do Navio e Pedra Branca
do Amapari, criaram quase simultaneamente duas novas UCs. O Parque Natural Municipal do
Cancão criado pelo Decreto nº 085/2007-PMSN de 14/11/2007 (SERRA DO NAVIO, 2007) e
a Reserva Extrativista Municipal Beija-Flor Brilho de Fogo pelo Decreto nº 139/2007-
GAB/PMPBA de 19/11/2007 (PEDRA BRANCA DO AMAPARI, 2007).
Estes municípios situados numa região influenciada pela instalação de grandes
projetos de exploração mineral recebem expressiva pressão sobre seus recursos naturais, e
impactos sobre o precário meio urbano. Ao mesmo tempo em que suas responsabilidades
crescem, aliada as expectativas de captar recursos das compensações ambientais, sofrem com
a reduzida capacidade técnica e operacional para gerir a área ambiental.
A possibilidade de captar recursos das mineradoras e de outras possíveis fontes foi
apresentada pelo então Secretário Municipal de Meio Ambiente de Serra do Navio, como a
principal razão para criarem aquela UC
6
. Nesta tarefa as prefeituras contaram com apoio
técnico da SEMA e do IEPA. Informações preliminares dão conta que os conselhos
municipais de meio ambiente destes municípios (ainda sendo criados), devem assumir o papel
de conselho gestor destas UCs.
No entanto ainda não foi criada uma UC para o cerrado amapaense, proposta que vem
sendo discutida há vários anos e inclusive conta com apoio do Fundo Mundial para a Natureza
-
World Wildlife Fund (
WWF-Brasil, 2009) mesmo que não haja publicidade para esta
iniciativa.
A evolução histórica na criação das áreas protegidas amapaenses pode ser visualizada
na Figura 2, em esquema elaborado por Picanço (2009).
6
Depoimento do Sr. Artur F. Filho em reunião de capacitação do CC PNMT, Novembro de 2008.
31
Figura 2 – Evolução da criação de áreas protegidas no Amapá.
Fonte: Picanço, 2009.
Nota: 1,2 e 3 indicam as Terras Quilombolas
3 O PLANO ESTRATÉGICO NACIONAL DE ÁREAS PROTEGIDAS
Para cumprir os compromissos assumidos em 1992 na Convenção sobre Diversidade
Biológica (CDB), durante a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento (CNUMAD), foi criada uma nova política publica visando articular as UCs
com as demais áreas protegidas. Trata-se do Plano Estratégico Nacional de Áreas Protegidas
(PNAP), Decreto n.º 5.758 de 13 de abril de 2006. Esta medida ocorreu após um período em
que a proposta foi submetida à consulta pública e sugestões dentro do Fórum Nacional de
Áreas Protegidas, espaço oportunizado pelo MMA, que no entanto já foi desativado.
32
Foi prevista a avaliação do PNAP da sua implementação a cada cinco anos, ouvidos o
CONAMA, a FUNAI e a Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial da
Presidência da República. Na implementação do PNAP deve ser considerado que as diferentes
áreas protegidas também são reguladas por diferentes legislações e com seus próprios modos
de gestão:
- Unidades de Conservação são controladas pelos órgãos ambientais (ICMBio e
SEMA), tem a figura dos conselhos gestores para exercer o controle social;
- Terras Indígenas são de domínio da União e estão sob responsabilidade da FUNAI.
Os indígenas têm coletivamente o direito à posse permanente e ao usufruto exclusivo
de seus recursos naturais, mas são representadas interna e externamente por chefias
locais e, eventualmente, organizações representativas que se relacionam com a oferta
das políticas públicas de assistência ou desenvolvimento;
- Terras Quilombolas são instituídas pela Fundação Palmares ou INCRA, e os títulos
são concedidos coletivamente para associações formais (uma para cada TQ), que
também as representam legalmente.
Do PNAP destacamos um princípio e duas diretrizes para viabilizar a participação das
populações na gestão:
XX - promoção da participação, da inclusão social e do exercício da
cidadania na gestão das áreas protegidas, buscando permanentemente o
desenvolvimento social, especialmente para as populações do interior e do
entorno das áreas protegidas;
As seguintes diretrizes reforçam esta possibilidade:
XI - assegurar o envolvimento e a qualificação dos diferentes atores sociais
no processo de tomada de decisão para a criação e para a gestão das áreas
protegidas, garantindo o respeito ao conhecimento e direitos dos povos
indígenas, comunidades quilombolas e locais;
XII - fortalecer os instrumentos existentes de participação e controle social,
bem como os de monitoramento e controle do Estado;
No entanto o PNAP parece ser mais um dos instrumentos legais que não foram
incorporados pelos governantes em suas políticas públicas. As manifestações de
desapontamento e criticas ao seu abandono representam um consenso entre os atores que
participaram da sua construção. Entre outras medidas (ou falta delas) chama atenção para o
abandono do Fórum Nacional de Áreas Protegidas "um espaço promissor que nunca decolou e
que poderia ajudar a gestão pública na tomada de decisões sobre este tema específico".
33
Considero que o PNAP ainda não recebeu destaque (ou não é conhecido) nas
estratégias das organizações que representam as populações afetadas ou ocupantes das UCs
no Amapá. Cabe verificar até que medida esta política publica estaria sendo apropriada pelas
populações e/ou suas representações, das Unidades de Conservação, Terras Indígenas e Terras
Quilombolas. Também as possíveis articulações para que as mesmas se complementem no
acesso aos direitos sociais.
Essa contribuição ampliada de conselheiros de UCs seria de grande interesse no
âmbito do estabelecimento de um Sistema Nacional de Áreas Protegidas, conforme
preconizado pelo PNAP. Poderá ensejar um sistema estadual de áreas protegidas, construído
de forma gradativa ao articular áreas próximas para troca de experiências e cooperação em
questões de interesse comum.
O poder público local é falho nesse propósito e não trabalhou na formação de
competências próprias com capacidade para organizar esses processos. O que se vê são
iniciativas protagonizadas por atores externos que buscam parcerias através de diferentes
estratégias, como as abaixo relacionadas.
3.1 Os arranjos institucionais transescalares
Uma forma de estudar estes sistemas mais complexos é sintetizada e discutida por
Macedo numa pesquisa centrada nos diferentes direitos e modos de apropriação dos recursos
de uso comum e nos arranjos institucionais para gestão destes. Nessa abordagem são
ordenadas as escalas desses arranjos: gestão comunitária, sistemas de gestão regionais,
nacionais e internacionais e, atualmente, o estudo de arranjos institucionais transescalares.
Estes cobrem o nível horizontal (espaço) e vertical (níveis de organização política) (2007:
298).
A este propósito a lei do SNUC já reconhecia a figura dos mosaicos de unidades de
conservação, que em certa medida corresponde a esses arranjos transescalares:
Art. 26. Quando existir um conjunto de unidades de conservação de
categorias diferentes ou não, próximas, justapostas ou sobrepostas, e outras
áreas protegidas públicas ou privadas, constituindo um mosaico, a gestão do
conjunto deverá ser feita de forma integrada e participativa, considerando-se
os seus distintos objetivos de conservação, de forma a compatibilizar a
presença da biodiversidade, a valorização da sociodiversidade e o
desenvolvimento sustentável no contexto regional. Parágrafo único. O
regulamento desta Lei disporá sobre a forma de gestão integrada do conjunto
das unidades.
34
Sua regulamentação pelo Decreto Nº 4.340, de 22/08/2002 dedica todo o Capítulo III
aos mosaicos, estabelecendo algumas determinações:
- O mosaico deve ser reconhecido pelo MMA, a pedido dos órgãos gestores das UCs;
- Deve dispor de um conselho de mosaico, de caráter consultivo e com a função de atuar
como instancia de gestão integrada;
- Sua ênfase deve ser em compatibilizar, integrar e otimizar as atividades em cada UC e na
relação com a população residente.
3.2 As experiências conhecidas de arranjos transescalares no Amapá
As iniciativas que se encaixam no conceito de arranjos transescalares são as seguintes:
•
O projeto "Unidades de Conservação e Terras Indígenas: uma proposta de mosaico
para o oeste do Amapá e norte do Pará" (sob responsabilidade do Iepé e financiado
pelo FNMA) , que está em fase de conclusão;
•
A implantação do "Corredor da Biodiversidade do Amapá" (parceria entre o GEA e a
CI). Lançado como proposta de política pública em 2003, atualmente não recebe
divulgação sobre possíveis resultados;
•
O "Bloco de Conservação Tumucumaque", um dos seis blocos na Amazônia brasileira
que fazem parte da estratégia da WWF-Brasil. Proposta em fase de divulgação e de
conhecimento restrito aos especialistas da área.
A ocorrência de demandas desta natureza, em que os gestores tomaram uma decisão
política de trabalhar as UCs numa escala de planejamento regional, e que pode ampliar-se no
contexto do Platô das Guianas, representa um desafio para a sociedade local. Seu
enfrentamento pode ocorrer no sentido desta se apropriar da proposta enquanto política
pública para gestão territorial e quiçá governança territorial
7.
Esta possibilidade de contribuir no necessário debate depende, também, do
amadurecimento da capacidade de gestão das sub-unidades, as áreas protegidas,
especialmente as UCs e seus conselhos gestores, em última análise de seus conselheiros.
7
A concepção de governança territorial é entendida como “o conjunto de ações que expressam a capacidade de
uma sociedade organizada territorialmente para gerir assuntos de interesse público” (DALLABRIDA, 2007).
35
4 OS ÓRGÃOS GESTORES DAS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO ESTUDADAS
Como previsto no SNUC, as responsabilidades na manutenção e alcance dos objetivos
da conservação dessas UCs são dos entes que as criaram (União, Estados ou Municípios).
Para compreender os conselhos gestores é fundamental conhecer as estruturas governamentais
responsáveis pela manutenção e gestão das UCs no Brasil. As federais eram administradas
pelo IBAMA até 2007, quando passaram à competência do ICMBio. As UCs estaduais são
geridas pelas SEMAs ou autarquias criadas para tal, no caso do Amapá as UCs estão
vinculadas a SEMA. Nos municípios geralmente as UCs são responsabilidade das respectivas
secretarias de meio ambiente.
Cada UC deve ter sua equipe de gestão, reunindo competências e recursos para atender
aos requisitos legais da gestão participativa. Destas equipes se espera que recebam suficientes
elementos em sua capacitação para superar uma visão reducionista de que esta participação da
sociedade seja apenas uma tarefa que necessita de ferramentas e habilidades especificas para
satisfazer indicadores de eficiência.
4.1 O Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade
O IBAMA foi criado através da Lei nº 7.735 de 22/02/1989, para implementação da
política ambiental brasileira. O órgão incorporou em sua estrutura o IBDF e a SEMA-MI,
além das agências federais na área da pesca e da borracha. Durante 18 anos concentrou as
competências e responsabilidades de uma crescente demanda gerada pelo modelo de
desenvolvimento em curso no Brasil. No entanto padeceu de uma crônica falta de
investimentos para instrumentalizá-lo de modo a responder a esses requerimentos.
Sob coordenação do Ministério do Meio Ambiente (MMA) foi criado o ICMBio,
instituído pela Medida Provisória (MP) Nº 366, de 26/04/2007 e confirmado pela Lei nº
11.516 de 28/08/07. O surgimento deste novo órgão público representou uma divisão e
redução da estrutura do IBAMA, recebendo deste as atribuições de gestão das UCs federais.
Este processo não foi pacífico, mesmo que houvesse setores da área ambiental a
reivindicar esta medida. Os servidores do IBAMA em sua maioria resistiram chegando a
deflagrar uma greve nacional durante 62 dias, articulada pela Associação dos Servidores do
36
IBAMA (ASIBAMA). A greve recebeu nome de "Campanha em defesa do IBAMA – Diga
não à Medida Provisória n
o
366/07" quando fizeram petição eletrônica para derrubar a MP
8
.
O ICMBio tem como principal missão institucional administrar as UCs federais via
setores específicos: Diretoria de Unidades de Conservação de Proteção Integral (DIREP) e
Diretoria de Unidades de Conservação de Uso Sustentável e Populações Tradicionais
(DIUSP). A estas diretorias estão relacionadas Coordenadorias de Gestão de UCs de PI e de
US, como a Coordenadoria de Gestão das Reservas Extrativistas (CGREX).
A criação desta nova instituição significou a divisão da estrutura do IBAMA, retirando
grande parte das suas competências, transferindo pessoal e estrutura ao novo órgão. A
transferência de analistas ambientais concursados e lotados nos quadros do IBAMA para o
ICMBio foi ocorrendo de forma gradual e significou um novo período de impasse que
influenciou nas atividades das UCs federais. Estas já são historicamente prejudicadas pela
insuficiência de servidores, rotatividade entre estes, falta de recursos materiais e financeiros.
O analista ambiental Ricardo Castelli, coordenador do Bioma Costeiro-Marinho da
DIREP do ICMBio, após participar de um curso internacional sobre áreas protegidas nos
Estados Unidos da América concedeu entrevista para a Agência de Notícias do próprio
Instituto, em que reconhece que falta estrutura às nossas UCs
9
:
Pelos relatos que você ouviu dos gestores norte-americanos, o governo dos
EUA (federal ou estaduais) se esforça para equipar os parques? Dá muita
prioridade a essa área? Qual o montante de verbas orçamentárias investidas
na administração dos parques?
A realidade é outra, não dá para comparar. Para se ter uma idéia, somente
um parque, o Parque Nacional Yellowstone, recebe 20 milhões de dólares por
ano do Governo Federal, o dobro que a Direp recebe para administrar e gerir
147 unidades de conservação de proteção integral. Além disso, o parque
possui cerca de 150 servidores efetivos e mais 200 temporários em alta-
temporada. O Serviço Florestal americano tem 30 mil funcionários. Já o
ICMBio tem pouco mais de 1.500.
Não obstante este depoimento existem diferenças internas no ICMBio quanto as
capacidades de gestão das UCs, principalmente para as de US como as RESEX. Já da parte
dos servidores das UCs de PI a mudança do órgão gestor foi mais bem assimilada. Também
há diferenças regionais, as UCs amapaenses ficaram subordinadas a uma Coordenação
8
ASIBAMA – Associação dos Servidores do IBAMA. “CAMPANHA EM DEFESA DO IBAMA - DIGA NÃO
À MEDIDA PROVISÓRIA Nº 366/07”. Panfleto recebido pelo autor em 09/05/2007.
9
O que falta aos nossos parques é infra-estrutura e divulgação -diz coordenador. Disponível em:
<http://www.acordapara.com.br/artigos/artigos_2008/setembro-08. Acesso em: 20 de ago. 2008. Fonte: Agência
de Notícias do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade.
37
Regional sediada em Belém – PA, mas na maioria das vezes as relações ocorrem diretamente
com a sede em Brasília – DF.
Quanto aos grandes parceiros institucionais, como as agencias ambientais, ONGs
internacionais e nacionais na maioria apoiaram a iniciativa de criar o ICMBio. Algumas
ONGs ambientalistas ainda mantêm criticas a esta reestruturação, caso daquelas que
participam do
Fórum Brasileiro de ONGs e Movimentos Sociais para o Meio Ambiente e o
Desenvolvimento (FBOMS, 2009), posto que não foi cumprida a promessa de inclusão de
representantes da sociedade civil nas discussões sobre a estruturação do ICMBio. Também
reclamam sobre as dificuldades para criar novas UCs e a falta de estrutura do Instituto.
Com relação às organizações de base e comunidades residentes no interior e entorno
das UCs de PI não existem as mesmas oportunidades de se expressar, e se mantiveram os
modos de tratar suas respectivas situações. Provavelmente esta mudança se fará sentir na
medida em que aumentarem os efetivos das equipes gestoras e estas aplicarem os dispositivos
legais, como remoções, reassentamentos etc.
4.1.1 O Programa Áreas Protegidas da Amazônia
Também deve ser considerada a condição privilegiada daquelas beneficiadas pelo
Programa ARPA, que financia três UCs de PI no Amapá (uma REBIO e dois PARNAs), em
detrimento às que não tem este apoio, caso das duas ESECs locais (Jari e Ilhas de Maracá e
Jipioca). Se por um lado é valorizado o "efeito ARPA", o mesmo pode ser contraposto pelo
"complexo de prima pobre" sentido pelas UCs de PI que não participam do programa e assim
ficam quase completamente impossibilitadas de cumprirem com seus objetivos de gestão.
Conforme Allegretti (2002) o então Projeto ARPA foi resultado de compromissos
assumidos pelo Presidente do Brasil, Fernando Henrique Cardoso em 29/04/1998. Na
oportunidade comprometeu-se com a ampliação das áreas protegidas de florestas tropicais no
Brasil, firmando aliança com o Banco Mundial e o WWF. De acordo com a consultoria que
fez uma avaliação independente da primeira fase do projeto, BATH (2009) este tinha quatro
objetivos:
1.
Criar 18 milhões de hectares de novas UCs (9 milhões de hectares de proteção integral
e 9 milhões de hectares de uso sustentável);
2.
Consolidar 7 milhões de hectares de UCs de proteção integral existentes e 9 milhões
de hectares de UCs de proteção integral recém criadas;
38
3.
Estabelecer um fundo fiduciário de capitalização permanente (
Endowment Fund
-
FAP) para sustentar os custos de manutenção das UCs;
4.
Estabelecer um sistema de monitoramento e avaliação da biodiversidade nas UCs e em
níveis regionais.
O ARPA é um programa do governo brasileiro, implementado pelo Instituto
Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio). ... inclui a
atuação de uma organização não governamental – Fundo Brasileiro para a
Biodiversidade (FUNBIO) – na execução financeira do programa e de
parceiros governamentais nas áreas onde há UCs estatais. A assistência
técnica para o desenvolvimento de capacidades dos parceiros
implementadores foi garantida pela Agência de Cooperação Alemã
(Deutsche Gesellschaftfiir Technische Zusammenarbeit GmbH - GTZ) e
pela WWF-Brasil.
Quatro principais doadores contribuíram com aproximadamente US$81
milhões na Fase 1 do projeto (que encerrou em 31/12/2008): 1) GEF (Global
Environmental Facility – Fundo Global para o Meio Ambiente); 2) KfW
(Kreditanstalt fur Wiederaujbau – Banco Alemão de Desenvolvimento); 3)
governo brasileiro; e 4) WWF-Brasil. (BATH, 2009: 02)
Nesta avaliação os resultados foram considerados positivos, chamados de
"conquistas", cabendo algumas observações quanto a mecanismos que não funcionaram,
representando os "desafios" para a Fase II, que foram objeto de "recomendações". Ainda
conforme a consultoria, "ao todo o ARPA está garantindo apoio à gestão de 60 UCs, cobrindo
32 milhões de hectares" (2009: 19), sendo que "11 das 17 UCs apoiadas ... estabeleceram
conselhos consultivos locais, sendo nove considerados ativamente engajados segundo
critérios estabelecidos" (2009: 20). A seguinte descrição revela a profunda contradição
observada nos mesmos:
Vistos como uma parceria entre os órgãos gestores das UCs e as
comunidades locais, os ideais por trás desses conselhos são
impressionantemente democráticos e participativos. Sua implementação,
entretanto, esbarra em questões realistas como objetivos politicamente
conflituosos para a UC, falta de educação e liderança em muitas
comunidades, obrigações penosas para os voluntários, rivalidades entre
comunidades e dificuldades de logística para viajar pelas muito extensas
UCs, com uma infraestrutura mínima para comparecer às reuniões (2009:
27).
O apoio financeiro via conta vinculada garante reembolso para as despesas com
viagem destes conselheiros, ressalta a importância das capacitações dos técnicos, e na
inovação ao "utilizar ferramentas de comunicação visuais e de fácil compreensão, que
retratam a realidade das UCs e das comunidades locais". No entanto a consultoria emite uma
opinião discutível no que se refere ao significado de Gestão Participativa e dos reflexos sobre
39
os representantes comunitários nos conselhos de UCs: "O ARPA permite uma perspectiva
mais profissional às reuniões, formando habilidades de liderança nos membros do conselho e
aumentando seu prestígio nas comunidades" (2009: 27).
Também chamam atenção as desigualdades retratadas na seguinte frase: "Enquanto as
UCs do ARPA são invejadas na Amazônia por contarem com recursos, um grande número de
funcionários e altos níveis de eficiência operacional..." (2009: 21). Explica a existência de
mecanismos perversos, como a retirada do apoio do programa para as que forem bem
sucedidas, que passarão a receber somente recursos para os custos correntes do Fundo de
Áreas Protegidas (FAP) - um fundo fiduciário de capitalização permanente - e que outras não
atingirão os objetivos propostos.
Por outro lado o Conselho Consultivo do PARNA Serra da Cutia
10
teceu críticas a
proposta apresentada para continuidade do projeto ARPA, "para nossa surpresa no
planejamento da fase II o componente humano aparece timidamente, quase desconsiderado".
e) ... o documento versa sobre o apoio a pelo menos 10 projetos do
"Subcomponente Participação Comunitária". Para um Programa que atingiu
a marca de aproximadamente 40 milhões de hectares protegidos na primeira
fase e que pretende criar aproximadamente mais 40 milhões, o número de
projetos apoiados parece-nos pouco representativo.
4.1.2 O Centro Nacional de Desenvolvimento Sustentado das Populações Tradicionais e as
Reservas Extrativistas
Como já referido a criação do ICMBio modificou as relações de gestão de modo mais
evidente nas RESEX e RDS. Anteriormente essa gestão era exercida pelo Centro Nacional de
Desenvolvimento Sustentado das Populações Tradicionais (CNPT)
11
criado através da
Portaria IBAMA N° 22 de 10/02/1992 e vinculado ao IBAMA, também com a
responsabilidade de criar novas UCs. Sobre esse papel do CNPT há um depoimento do Sr.
Pedro Ramos, reconhecida liderança dos extrativistas amapaenses, "(...) pra nós que lutamos
pela sua criação (...) quando as reservas foram criadas, no IBAMA só existia setor pra cuidar
de bicho, de planta, não tinha nada pra cuidar de gente e nós lutamos pra criar o CNPT (...)"
(PICANÇO, 2005).
10
E-mail encaminhado em 03/08/2009 solicitando apoio para a Rede GTA, com uma carta em anexo do CC-
PNSC, datada de 30/07/2009.
11
Histórico elaborado pelo Chefe da UC, contido no Ofício 385/2009-GABI/RESEX-CA/ICMBio de
10/06/2009.
40
Quando as RESEX eram geridas pelo CNPT, seus gestores tinham perfil mais político
do que técnico, sendo geralmente indicados pelo Conselho Nacional dos Seringueiros (CNS),
reconhecido pelo MMA como representante dos movimentos sociais extrativistas. Muitos dos
quais não tinham formação afim com a área ambiental e nem eram funcionários do IBAMA e
foram nomeados para exercerem Função Gratificada. Caso do membro da diretoria do CNS, o
seringueiro paraense Atanagildo de Deus Matos que durante mais de dois anos (2001 a 2003)
12
foi presidente do Centro.
Assim também ora por indicação do CNS, ou em outras oportunidades por razões
político-partidárias locais, foram nomeados alguns dos representantes locais do CNPT nos
Escritórios Regionais, com a responsabilidade de gerenciar as RESEX.
As mudanças neste modelo de gestão das RESEX iniciaram em 2006 quando o
IBAMA criou a Diretoria Sócio Ambiental (DISAM), Decreto nº 5.718 de 13/03/2006, e
passou a nomear os chefes de UC, ainda que mantendo o formato de indicação política. O
status
do CNPT começou mudar quando foi transformado em Centro Especializado e auxiliar
da DISAM na implantação da Política Nacional de Desenvolvimento Sustentável das
Populações e Comunidades Tradicionais (Decreto n° 6.040 de 27/02/2007).
O processo significou uma sobreposição de competências entre DISAM e CNPT,
conforme cita o Relatório Final do Grupo de Trabalho de Estruturação do CNPT (ICMBio,
2009) que sugere uma proposta para portaria a ser editada alterando os Centros Nacionais na
estrutura do ICMBio.
Esta ruptura com o modelo anterior foi concluída na criação do ICMBio, para onde
migrou o CNPT já como Centro, e a DISAM foi transformada em DIUSP. A responsabilidade
pela gestão das RESEX assumida pelo ICMBio agora se dá através de Unidades Avançadas da
CGREX. Nesta nova fase os gestores nomeados são preferencialmente de seu quadro técnico
(Analistas Ambientais concursados), que em alguns casos não tem experiências na
convivência com as populações amazônicas e no trato com as lideranças locais.
Observando a RESEX Cajari na estrutura do IBAMA Amapá, verificava-se que sua
gestão ocorria de forma autônoma a esta estrutura e sem relações com as demais UCs
existentes. A separação ainda é física, o CNPT (e agora Unidade Avançada da RESEX) e as
demais UCs do ICMBio ocupam dependências separadas, (ainda dentro do prédio do
IBAMA). A equipe técnica da RESEX ainda ocupa o antigo espaço do CNPT e todas as
12
CNPT fortalecerá os povos das florestas. Disponível em: <http:// www.ibama.gov.br>. Acesso em: 08 de Fev.
2001.
41
outras UCs se concentram numa sala acanhada denominada Núcleo de Unidades de
Conservação (NUC).
Quando o gestor do CNPT/AP não era do quadro do IBAMA dificilmente ocorria
diálogo com os outros chefes de UC, ocorrendo casos em que até mesmo a própria equipe da
UC não era informada sobre os encaminhamentos do mesmo.
Além do
status
, principalmente o controle sobre o CNPT foi sendo gradativamente
modificado, no passado chegou a ter como gestor um ex-presidente do CNS, e na fase em que
existiu a DISAM o gestor foi referendado pelos movimentos sociais (CNS, GTA, etc.). Após
a criação do ICMBio e da DIUSP estabeleceram-se novas relações com aqueles atores, o
CNPT tal como existia saiu de cena e aqueles movimentos aparentemente não tiveram mais
influencia na indicação do gestor da DIUSP.
No cenário local os gestores do CNPT tiveram origem variada, alguns eram
funcionários do IBAMA, outros pessoas sem vinculo com o órgão ambiental nem formação
na área. Geralmente eram indicados/apoiados pelo CNS e presidentes das associações da
RESEX Cajari. Até mesmo o atual gestor (AA do IBAMA/ICMBio) recebeu apoio daquelas
lideranças em sua indicação, situação não observada nas demais UCs federais do Amapá.
Percebe-se que nesta nova fase de gestão via Chefe de Unidade Avançada da RESEX
do Rio Cajari algumas destas lideranças se sentiram ameaçadas com a perda de influencia
junto aos gestores. Isto pode explicar o surgimento de novos conflitos ou a manifestação
daqueles até então velados, posto que o novo ator interfere no "equilíbrio de forças" ou
"dominações" locais.
Segundo informe de PICANÇO (2009), os problemas com a gestão das RESEX e RDS
foram expostos publicamente num evento em que participou. Trata-se do Seminário "O Plano
Amazônia Sustentável e o Futuro do Extrativismo", realizado em Brasília nos dias 06 e 07 de
maio de 2009. Foi promovido pela Secretaria de Assuntos Estratégicos (SAE), contando com
a presença do então Ministro Mangabeira Unger, que coordenava o Plano Amazônia
Sustentável - PAS. As posições defendidas pelos extrativistas foram sintetizadas nas palavras
de Manoel Cunha
13
, Presidente do CNS:
O CNPT era pra cuidar da gente das reservas, agora o CNPT é pra fazer
pesquisa ... criaram outro instituto (ICMBio) que não funciona.
Foi um erro criar a figura de chefes de unidades ... um chefe que não manda
em nada.
Fazer a gestão centrada na figura do Chefe de Unidade é um erro ... é preciso
um novo modelo de gestão.
13
Manoel Cunha em pronunciamento durante o Seminário, no dia 06/05/2009 (PICANÇO, 2009).
42
Neste mesmo evento, o ICMBio apresentou alguns informes sobre a DIUSP
14
(Figura
3), mostrando a evolução na criação das RESEX e RDS nas diferentes fases (CNPT, DISAM
e DIUSP). Na apresentação informaram também que 70% destas UCs estão com chefia,
destas 18% ainda são Funções Gratificadas para gestores que não são Analistas Ambientais do
próprio ICMBio. Informaram ainda que 49% destas UCs têm conselhos gestores instituídos e
apenas 5% tem seu Plano de Manejo formalizado.
Figura 3 – Ritmo de criação das RESEX e RDS conforme os períodos e respectiva denominação
do setor responsável pela gestão.
Fonte:
Pinto, 2009.
Esta posição de rejeição do movimento à gestão das RESEX nos padrões de UC do
SNUC adotada pelo ICMBio foi confirmada no término do "II
Congresso das Populações
Extrativistas" do CNS, realizado de 06 a 9 de julho de 2009 em Belém-PA, quando o Sr.
Manoel Cunha foi reeleito Presidente do CNS. Na oportunidade realizaram inclusive a
mudança de nome da instituição para Conselho Nacional das Populações Extrativistas, no
entanto mantiveram a antiga sigla.
Conforme nota no site da instituição (CNS, 2009), a primeira das principais
reivindicações dos mais de 300 delegados de todos os estados da Amazônia é: "O fim do
conceito de gestor de Reserva Extrativista como chefe da unidade, pois quem gerencia a
unidade são os moradores que nela vivem e trabalham".
14
Gráficos sobre a situação das RESEX e RDS apresentados por Érika Fernandes Pinto, da DIUSP/ICMBIO no
Seminário "O Plano Amazônia Sustentável e o Futuro do Extrativismo", realizado em Brasília nos dias 06 e 07
de maio de 2009.
0
10
20
30
40
50
60
N°DE UNIDADES
ANO
GT
CNP
DISAM
IBAMA
DIUSP
ICMBi
43
De acordo com Picanço (2009), a tese defendida pelo CNS nacional é um termômetro
da posição a ser seguida pelo movimento extrativista na Amazônia, pois normalmente serve
de orientação para as regionais e seus associados.
4.2 A Secretaria Estadual de Meio Ambiente
Trabalhos tratando da gestão ambiental no Amapá (CHAGAS, 2003; BRITO, 2003)
dão conta que foi institucionalizada com a criação da Coordenadoria Estadual do Meio
Ambiente (CEMA), via Decreto Estadual 0011 de 12/05/1989, seguido pelo Decreto Estadual
0046 de 16/11/1989. A Coordenadoria foi reestruturada pelo Decreto Estadual n° 0177/90 de
01/10/1991 quando foi criado o COEMA. Nesta fase o órgão contava com uma Seção de
Unidades de Conservação e Preservação.
O arcabouço legal para a gestão das UCs estaduais foi a Constituição Estadual
promulgada em 20/12/1991, em seu Artigo 313, inciso VI, usa os termos "espaços territoriais
e seus componentes representativos ... a serem protegidos"
15
. Através da Lei n° 0165 de
18/08/1994 (AMAPÁ, 1994a) foi criado o Sistema Estadual de Meio Ambiente (SIEMA) e
dadas às competências do COEMA. Simultaneamente foi promulgada a Lei Complementar nº.
0005, (AMAPÁ, 1994b) que institui o Código de Proteção ao Meio Ambiente do Estado do
Amapá (que atualmente está sob revisão
16
), e no seu Capítulo VI trata especificamente dos
espaços territoriais especialmente protegidos. O Código previu ainda a criação do Sistema
Estadual de Unidades de Conservação (SISEUC).
Do COEMA partiu a proposta para criação da SEMA, que ocorreu através da Lei n°
0267 de 09/04/1996. Nesta oportunidade foi criada a Divisão de Unidades de Conservação
(DUC), subordinada a Coordenadoria de Recursos Ambientais (CRA). O órgão passou por
nova modificação no ano seguinte quando foi incorporada a área de Tecnologia, assim
perdurou até 1999 quando foi criada a Secretaria de Estado de Ciência e Tecnologia (SETEC).
Daí em diante a SEMA manteve-se sem outras modificações até recentemente.
15
Art. 313. O Estado, mediante lei, criará um sistema de administração da qualidade ambiental, proteção e
desenvolvimento do meio ambiente e uso adequado dos recursos naturais, para organizar, coordenar e integrar as
ações de órgãos e entidades da administração pública direta e indireta, assegurada a participação da coletividade,
com o fim de:
VI - definir, implantar e administrar espaços territoriais e seus componentes representativos de todos os
ecossistemas originais a serem protegidos, sendo a alteração e supressão, incluindo as já existentes, permitidas
somente por lei;
16
Através da Portaria Nº 33/09-SEMA/AP de 13/04/2009 foi designada uma equipe para apresentar uma
proposta metodológica visando revisar a referida Lei.
44
Conforme proposta elaborada e pouco divulgada em 2006, ocorreu nos anos de 2007 e
2008 a reestruturação da SEMA, em que também aconteceu divisão e transferência de
competências, na maioria para o Instituto de Meio Ambiente e Ordenamento Territorial do
Amapá (IMAP) (Lei Nº. 1073, de 02/04/2007 e Lei Nº. 1176, 02/01/2008). Para a criação
deste instituto ocorreu a extinção do Instituto de Terras do Amapá (TERRAP). O IMAP
assumiu as competências operacionais da SEMA, como licenciamento e fiscalização, junto às
de ordenamento territorial do TERRAP (Lei Nº. 1078, de 02/04/2007 e Lei Nº. 1184, de
03/01/2008).
Esta última reestruturação do órgão ambiental estadual foi realizada por medida
administrativa, sem consulta ao próprio COEMA, que a principio teria a função de sugerir
aperfeiçoamentos e aprovar as políticas públicas ambientais. As eventuais críticas e
questionamentos não alcançaram repercussão na mídia. Tampouco ocorreram movimentos
questionadores partindo dos quadros funcionais, na maioria cedidos por outras secretarias ou
ocupados por cargos em comissão/funções gratificadas (temporários).
A partir de então a SEMA deveria concentrar seu papel na definição das políticas
ambientais, através de coordenadorias como a de Políticas e Normas Ambientais, com três
setores denominados de agendas: verde (recursos florestais), azul (recursos hídricos) e
marrom (atividades industriais). Também foram previstas as coordenadorias de
Geoprocessamento e Tecnologia, e de Educação e Informação Ambiental. As UCs ficaram
subordinadas a Coordenadoria de Gestão de Unidades de Conservação (CGUC), com três
núcleos: Proteção Integral, Uso Sustentável e Acesso aos Recursos da Biodiversidade.
Em trabalho que tratou da Gestão ambiental no Amapá e a contribuição do
Subprograma Política de Recursos Naturais (SPRN) do Programa Piloto para a Proteção das
Florestas Tropicais (PPG/7), Chagas (2003) se refere aos dois primeiros ciclos da SEMA. No
primeiro de 1995 a 1999 esta sofreu com a descontinuidade institucional (um Secretário
nomeado por ano) e falta de uma política de gestão ambiental. No período seguinte de 1999 a
2002, quando a titularidade do órgão foi exercida por um único Secretário foi elaborado e
implantado o Programa Estadual de Gestão Ambiental (PEGA), bem como houve o aumento
de reuniões do COEMA.
Não foram encontradas avaliações formais do período 2003 em diante, e assim conto
com minha participação no COEMA durante o período de 2002 a 2008 para atestar a
descontinuidade do PEGA, sem que houvesse o conhecimento de qualquer proposta
substituta. Constata-se que voltou a ocorrer a rotatividade entre os titulares da Secretaria, o
45
que afetou os gestores e equipes das UCs estaduais e, por conseguinte, a manutenção e gestão
das mesmas.
No presente verificamos um
c
onflito de competências na gestão da única UC estadual
criada nesta década e também maior em extensão, a Floresta Estadual do Amapá
(FLOTA/AP), uma unidade com áreas descontínuas formada por quatro módulos. Apesar de
seu ato de criação (Lei Ordinária estadual nº 1.028 de 12/07/2006) reconhecê-la como parte
do SNUC
17
, não foram adotados os mecanismos participativos como consulta pública e
Conselho Gestor
18
.
No entanto a co-gestão prevista na Lei de criação não está sendo exercida pela SEMA,
na pratica a FLOTA é gerida pelo Instituto Estadual de Florestas (IEF) (Lei Nº. 1077, de
02/04/2007), subordinado a Secretaria de Desenvolvimento Rural (SDR), sucessora da
Secretaria de Estado da Agricultura, Pesca, Floresta e do Abastecimento (SEAF).
Ao que parece, usaram o conceito de "floresta de produção" e mesmo sem uma clareza
quanto à forma e legalidade dessa gestão já estabeleceram para esta área uma proposta de
concessão florestal no documento Plano Anual de Outorga Florestal do Amapá - PAOF-2010
(AMAPÁ, 2009). Na introdução do PAOF afirma-se que ele foi entregue para análise do
órgão competente "após criteriosa consulta da sociedade organizada e da Comissão de Gestão
de Florestas Públicas do Estado do Amapá".
Todos os módulos citados, constituintes da FLOTA/AP, são considerados
passíveis para processos de concessão neste PAOF estadual. Os módulos 01,
02 e 03 dentro desse grupo, apresentam-se como candidatos prioritários e
deverão ser considerados nos primeiros editais de concessão elaborados pelo
Estado. (2009: 22)
O Módulo 04 de acordo com sugestão do Conselho de Defesa Nacional –
CDN deve ser considerado inapto para concessão florestal, pois situa-se na
faixa de fronteira, sobrepõem-se com unidade de proteção integral e terras
indígenas, sendo considerada, inclusive, importante zona de amortecimento
na região. (2009: 27)
17
Art. 3º. A Floresta Estadual do Amapá fica sujeita ao regime de Unidades de Uso Sustentável estabelecido
pelo Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza - SNUC, especialmente no inciso II do art. 7º
da Lei nº. 9.985/00, combinado com Inciso IV do artigo 20 da Lei Complementar Estadual, nº. 0005, de 18 de
agosto de 1994, Lei nº. 11.284, de 02 de março de 2006, que dispõe sobre a gestão de florestas públicas para
produção sustentável, e demais normas pertinentes ao assunto.
Art. 4º. A Floresta Estadual do Amapá vinculada ao Órgão Estadual Gestor de Floresta, terá gestão
compartilhada com o Órgão Estadual de Meio Ambiente competente, cujo Conselho Consultivo, presidido na
forma estabelecida na Lei nº. 9.985/07/2000, que trata do Sistema Nacional de Unidades de Conservação, será
constituído por representantes de órgãos públicos, de organizações da sociedade civil e, quando for o caso, das
populações tradicionais residentes.
18
A SEMA produz alguns atos neste sentido, como as portarias de Nº 298/08-SEMA/AP de 29/12/2008,
nomeando um Grupo de Trabalho para elaborar um Plano de Ação para a FLOTA, incluindo seu Conselho
Consultivo, ou até mesmo designando sucessivos chefes para a UC sem que produzam resultados conhecidos ou
cheguem a assumir de fato esta função, como na Portaria Nº 721/09-SEMA/AP de 09/06/2009.
46
E notória a debilidade dos estados amazônicos para a gestão de suas UCs (BORGES,
2007), e no Amapá não é diferente. O que se verifica geralmente é ocupação dos postos
estratégicos para a gestão por indivíduos indicados mais por razões políticas do que técnicas,
alta rotatividade e descontinuidade nos processos de gestão das mesmas, desvalorização dos
quadros mais antigos que dificilmente passam de funções subalternas. Tudo agravado em
períodos pré-eleitorais, quando são nomeados para titulares destes postos alguns indivíduos
estranhos ao tema. Acontece até casos em que pessoas nomeadas para cargos importantes não
chegam a ocupá-los, retardando por meses atividades e medidas necessárias a uma mínima
gestão.
A grande maioria destas funções são desempenhadas por técnicos nomeados em
cargos comissionados, chamados de gerencias dado seu caráter transitório até que haja uma
definição legal no sentido de criar um organograma definitivo, com plano de cargos e salários
e concurso público para preenchimento de vagas. Esta última medida é promessa mais recente
do próprio governo estadual a ser concretizada ainda em 2009. Fato mais recente dá conta que
os critérios para seleção dos analistas ambientais contidos no próprio edital definiram por
algumas profissões e não por um modelo aberto como o do MMA. Já receberam críticas de
algumas categorias profissionais, como os geógrafos que foram excluídos da possibilidade de
participar do concurso público.
Apesar destas deficiências não serem novidade, percebe-se o agravamento da situação
nos últimos anos, e mesmo assim localmente não há uma necessária divulgação desse estado
das coisas, e a discussão ocorre timidamente apenas no meio acadêmico. Tampouco ocorrem
manifestações abertas dos grandes parceiros externos (WWF e CI), que através de projetos
buscam apoiar a resolução de algumas demandas e pesquisas.
4.3 Os encarregados de proteger o meio ambiente e promover a gestão participativa nas
UCs
Observo que para os órgãos gestores a promoção da GP é atribuição dos educadores
lotados nos setores de Educação Ambiental, e para estes representa mais uma tarefa de apoio
dentro de suas funções no órgão. As próprias equipes técnicas lotadas nas UCs vêm
progressivamente incorporando estes conceitos e princípios, com menor intensidade naquelas
da esfera estadual. No que diz respeito a estas responsabilidades, Henyo Trindade Barreto
47
Filho (2008) faz uma análise sobre as necessidades de formação de recursos humanos para a
conservação da biodiversidade.
Escolhendo especialmente a contribuição da pós-graduação em duas disciplinas,
antropologia e ecologia, conclui que a academia ainda não responde as reais necessidades
para esta missão. Principalmente pela dificuldade em tratar o tema conservação da
biodiversidade sob aspectos variados e integrados, como pesquisa, movimentos sociais,
conhecimentos tradicionais e gestão da coisa pública. O maior desafio será "não apenas
formar novas gerações com novos quadros mentais, mas de reformatar os antigos, que
respondem pela inércia em que nos encontramos" (2008: 224).
A mesma expectativa é de que haja esta clareza da parte dos gestores responsáveis por
UCs e que vão conduzir os processos de gestão participativa. As atitudes tomadas pelos
gestores dos órgãos ambientais nesta relação com a sociedade para co-gestão das áreas e
serviços ambientais que elas proporcionam são totalmente dependentes da personalidade ou
perfil de um técnico e em função de suas opções político-ideológicas.
Não há uma formação acadêmica específica para a gestão de UCs na graduação e raras
na pós-graduação, concentrando-se principalmente em especializações. Nestes casos é
importante conhecer o programa e que projeto político-ideológico representa, se ocorre uma
reprodução das receitas importadas ou se incorporou o aprendizado nacional. Mas para a
grande maioria dos servidores públicos lotados em UCs existem poucas opções de
complementar as competências requeridas, e geralmente são ofertadas pelos órgãos gestores
com apoio de ONGs ambientalistas transnacionais.
Para formar equipes de gestão com apoio de profissionais do nível médio estas
oportunidades são quase inexistentes, compensadas em parte pela recente disseminação da
profissão ainda não reconhecida de "guarda-parque". Como o próprio nome já diz, sua função
é restrita ao apoio na fiscalização, e não para a gestão, muito menos a participativa.
Esta qualificação para gestão certamente está fazendo falta no Amapá, que tem 61,6%
de seu território convertido em UCs, sendo que 33,1% são do Grupo de Proteção Integral, e
28,5% de Uso Sustentável. Em termos de postos de trabalho existem 14 UCs pra serem
manejadas de acordo com seus objetivos de gestão, e principalmente considerando as
expectativas daquelas populações afetadas.
48
CAPITULO III – A GESTÃO PARTICIPATIVA NAS UNIDADES DE
CONSERVAÇÃO: DO GERAL PARA O ESPECÍFICO
Neste capitulo pretendo apresentar o referencial teórico da pesquisa, inicialmente com
o tema "A Democracia Direta e a Gestão Participativa via Conselhos Gestores de Políticas
Públicas". Busco travar uma discussão mínima quanto aos princípios da gestão participativa e
o aprendizado brasileiro. Para esta análise considero essenciais as seguintes abordagens: a
político-ideológica, a legal e a operacional.
As duas primeiras estão imbricadas de tal forma que a segunda vem refletir numa
leitura formal da primeira, e nesta discussão destaco os conselhos gestores e o papel da
sociedade civil. Completo com a apresentação de um conjunto de medidas utilizadas para
organizar o funcionamento de conselhos gestores em geral. Ou seja, a estrutura e o conjunto
de procedimentos que já foram estabelecidos como indispensáveis para seu funcionamento
propriamente dito, complemento esta última abordagem com uma série de recomendações
feitas por especialistas para aperfeiçoá-los.
Na segunda parte encaminho para a especificidade dessa pesquisa, com o tema "A
Gestão Participativa no Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC)". Dividi esse
bloco também em três tópicos, inicialmente tratando dos conselhos gestores ambientais, e
mais objetivamente aqueles das UCs.
Em seguida com "A educação ambiental crítica para a Gestão Participativa e Boa
Governança de Unidades de Conservação" refiro-me as formas de instituir e aparelhar estes
conselhos. Discuto sobre esta educação ambiental e também sobre a importação dos conceitos
de governança ou boa governança, já que atualmente estes são preconizados por algumas
agencias e consultores para balizar a gestão das UCs. Descrevo como estão sendo apropriados
e difundidos nacionalmente, junto a uma coletânea de trabalhos que se propõem a orientar as
equipes de gestão.
Concluo apresentando alguns "Estudos sobre gestão participativa em UCS no Brasil e
no Amapá" com resultados de consultorias e também algumas pesquisas acadêmicas sobre a
gestão participativa de UCs. Finalizo com um destaque para aquelas produzidas ou em
andamento no Amapá.
49
1 A DEMOCRACIA DIRETA E A GESTÃO PARTICIPATIVA VIA CONSELHOS
GESTORES DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Na revisão bibliográfica me concentrei em alguns referenciais teóricos das ciências
políticas, da área de direito ou da administração e também poderia ter abrangido a psicologia
e outras ciências. São publicações sobre a democracia direta ou participativa que remetem ao
seu exercício, designado de gestão participativa. Há uma única convergência entre estes
trabalhos, todos reconhecem que ainda não foram alcançados resultados satisfatórios quanto a
sua universalização e apropriação, tanto do corpo técnico do Estado quanto dos próprios
representantes da sociedade civil que se propõe participar nestes processos.
1.1 Aspectos político-ideológicos e legais
Nesta pesquisa é importante deixar claro que não se pretende discutir as diferenças ou
vantagens existentes entre a Democracia Representativa e a Democracia Direta ou
Participativa. Considerando que haja uma aspiração de significativa parcela dos cidadãos que
vivem no moderno regime democrático de ter maiores oportunidades de influir em assuntos
de seu interesse do que apenas delegando a outras pessoas todos os seus poderes, a
Democracia Participativa responderia em parte a estas pretensões.
No Brasil encontramos afirmações de que obtivemos grandes avanços neste sentido,
Lyra (2007) declara que:
Existem em torno de vinte e cinco mil conselhos de políticas públicas
envolvendo a participação da sociedade: conselhos gestores, deliberativos e
conselhos de direitos, em geral, de natureza consultivo-propositiva e de
fiscalização; duzentas experiências de Orçamento Participativo (OP) e mais
de mil ouvidorias em funcionamento no país. ... é consabido que a
experiência de democracia participativa no Brasil tem repercussão mundial,
sendo, em nosso entender, a mais importante da atualidade (LYRA, 2007:
602).
Sobre esta existem inúmeras interpretações, assim entendo que Democracia
Participativa só existe com participação política efetiva: "quando o cidadão pode apresentar e
debater propostas, deliberar sobre elas e, sobretudo, mudar o curso da ação estabelecida pelas
forças constituídas e formular cursos de ação alternativas" (BATTINI, 1993 apud LYRA,
2001: 11).
50
Na leitura que Santos (2005) faz da obra de Jurgen Habermas e de sua pesquisa sobre
"a viabilidade da democracia no contexto da modernidade" (2005: 54) trata-se a relação entre
sociedade civil, Estado e mercado. Habermas considerava a interação destes sistemas no que
se chamou de esfera pública, e que avançou conceitualmente preconizando a existência de
espaços públicos em seu interior. Este espaço público "pode assumir formas mais definidas,
como conselhos, fóruns, câmaras, comitês, redes, entre outras instâncias" (2005: 57).
Para evitar a sua manipulação, quando poderia legitimar os sistemas de poder diante
das massas, são apontados princípios fundamentais do espaço público: a distinção em relação
ao Estado e à esfera privada; a ampliação do domínio público; a inclusão; e à pluralidade de
atores sociais, visões e argumentos. Este último principio é considerado essencial, e a partir da
manifestação de Hannah Arendt sobre o tema aqueles autores expressam que "ao favorecer a
expressão de diferentes visões sobre um mesmo tema, a pluralidade enriquece as
possibilidades de elaboração coletiva de novas alternativas ou de acordos que podem ser mais
bem aceitos, socialmente falando" (2005: 58).
Os autores defendem a existência de "espaços públicos socioambientais" (Epsa) em
que problemas oriundos do "mundo da vida" de populações tradicionais, ribeirinhos,
indígenas, pescadores, extrativistas e mesmo de populações urbanas das grandes cidades
ganham publicidade e passam a influenciar opiniões, vontades e propostas dos agentes
envolvidos ou implicados. São "novas instâncias, cuja existência e operacionalização estão
centradas nas questões sociais e ambientais e na participação legítima de um amplo leque de
atores sociais e políticos" (2005: 66).
Os principais problemas colocados para a promoção ou fortalecimento destes espaços
foram assim abordados:
De maneira geral, organismos do aparelho estatal e agentes privados se
apresentam, no espaço público, com mais poder político e de persuasão do
que os movimentos sociais e grupos marginalizados da população;
A tensão entre a autonomia do espaço público e a possibilidade de
manipulação política por agentes política ou economicamente mais
fortalecidos .... quase sempre um processo conflituoso, dada a possibilidade
real de que o espaço público venha a ser colonizado por interesses
originários do Estado (poder) ou do mercado (dinheiro). (SANTOS, 2005:
69).
Ao realizar levantamento bibliográfico sobre o tema, Macedo (2007) verifica que "há
atualmente uma retórica universal e consensual sobre participação, com métodos e condutas,
porém, que não levam necessariamente a este caminho". Apóia-se em Dagnino que afirma
51
estar havendo uma "confluência perversa" entre diferentes projetos políticos,
homogeneizando conceitos, mas com significados e práticas completamente diferentes.
Para evitar as armadilhas, Dagnino recomenda quebrar a dicotomia entre Estado e
sociedade civil, e utilizar como categoria de análise a noção de "projetos políticos". Estes são
definidos como "conjuntos de crenças, interesses, concepções de mundo, representações do
que deve ser a vida em sociedade, que orientam a ação política dos diferentes sujeitos" (2007:
294).
Na presente pesquisa a simples separação estado - sociedade civil no interior do
espaço público representado pelos conselhos de UCs não responderia as indagações que a
motivaram. Está claro que a abordagem dos projetos políticos daqueles atores envolvidos é
mais relevante do que apenas analisar as relações sociedade civil X poderes públicos.
A respeito da própria discussão sobre o equilíbrio entre os participantes no espaço
público, Dallabrida (2007), manifesta que a desigualdade pode deixar de ser discutida quando
se pretende estabelecer relações de igualdade. A ineficácia da democracia deliberativa levaria
a reforçar posições corporativas e dificuldade de consenso para a formação de uma agenda
pública.
Portanto assume-se este pressuposto, conforme expresso por Dagnino, no
entendimento de que o projeto político neoliberal re-interpreta a participação dando ênfase
aos seus sentidos mais instrumentais:
...para compensar os ajustes estruturais necessários do Estado prevê a
redução deste e a transferência de suas responsabilidades para a sociedade
civil e para o setor privado; a sociedade é chamada para participar nos
"espaços públicos" - o espaço da filantropia, já que as decisões foram
transferidas para os "técnicos -, em nome da "solidariedade" - uma
solidariedade despida de qualquer significado político –, e da "cidadania" -
conceito associado ao consumo e ao acesso às benesses do mercado"
(MACEDO, 2007: 295).
Pela composição dos conselhos de UCs estudados, verifica-se que entre as
representações da sociedade civil convidadas a participar daqueles conselhos são defendidos
projetos políticos antagônicos. Observando a atuação dessas representações, são percebidos
interesses bem evidentes e característicos da iniciativa privada, como uma associação de
pecuaristas defendendo criadores de búfalo dentro de uma Reserva Biológica.
Já entre as representações "comunitárias" ou de base a existência de uma reflexão
quanto a seu papel e projeto político que defendem não é tão evidente. Entre estas
representações, algumas quando foram criadas talvez nem tenham discutido internamente esta
definição. Muitas das vezes originaram-se de intervenções fundamentadas no projeto político
52
neo-liberal, e que precisavam estabelecer interlocutores da sociedade para legitimar seus
projetos. Tampouco devem ter discutido questões ideológicas quando convidadas a participar
daqueles conselhos.
Outras perderam esta referencia numa acomodação as regras de participação que não
oportunizam este posicionamento, ou por terem se deixado "corromper" em função de seus
titulares assumirem praticas incompatíveis com as próprias finalidades destas.
Neste sentido é reforçada a percepção inicial e motivadora da pesquisa, de que a
oportunidade de participação via conselhos gestores de UCs decorre da estratégia deste
projeto político de transferir responsabilidades. A simples separação entre as representações
públicas e da sociedade civil, para garantir paridade naqueles conselhos dissolve o discurso
comunitário ou local, minimiza sua importância e dissimula a legitimidade dos interesses em
jogo.
Busquei entre os estudiosos ligados a área do direito uma contribuição no sentido de
esclarecer os limites da democracia e da gestão participativa envolvendo conselhos gestores.
São obras que resgatam a história e os conceitos como as feitas por Rubens Pinto Lyra (2007),
Eder Marques de Azevedo (2005) e Jacqueline Passos da Silveira (2004), quanto àqueles que
tratam especificamente das UCs como Anthony Alisson Brandão Santos (2008). As diferentes
abordagens nesta área são fundamentais para esclarecer minhas expectativas (e acredito da
maioria dos conselheiros) quanto aos seus papeis nestes espaços públicos.
Os juristas têm grande interesse no tema participação popular para a gestão de
políticas públicas, e nesse sentido Azevedo (2005) enfatiza as possibilidades da soberania
popular e cidadania propiciadas pela Constituição de 1988. No entanto em análise das
representações nos conselhos, Lyra julga curioso que "não exista nenhum estudo específico a
respeito. Na verdade, não há sequer, nos livros de Teoria do Estado e de Ciência Política,
análises genéricas sobre o tema da participação popular na gestão pública" (2007: 603).
A Democracia Direta ou Participativa deveria ser para todo brasileiro uma "garantia
constitucional", mas tem em nossa cultura autoritária e clientelista seu maior obstáculo. Na
pratica temos que: "A burocracia não aceita e conflita com as paixões populares, porque está
focada na Razão de Estado, uma abstração que sugere um conhecimento e competências
específicas para tomada de decisão pública, equilibrada que sintetizaria os interesses em
políticas gerais." (RICCI, 2009: 02).
Como alternativa o autor que contribui com algumas proposições acerca da reforma do
estado brasileiro, propõe uma "Estrutura Híbrida de Gestão" composta por representantes
53
sociais e técnicos de carreira. Para lá convergiriam demandas originadas de estruturas de
Estado com controle social (observatórios, câmaras territoriais de gestão pública). De acordo
com a proposta para seu funcionamento:
Tais estruturas sintetizariam as demandas, transformando-as em planos,
programas e ações de Estado. Finalmente, estudaria a viabilidade de sua
execução e sua incorporação na dinâmica programática e orçamentária
pública, retornando para a instância intermediária (híbrida) para sua
validação social ...
... Da parte da sociedade civil, tal estrutura exigiria um novo perfil de
liderança social, mais técnico, mais afeito ao diálogo (e menos espetaculoso
e espetacular, ou seja, menos mobilista e mais dialógico) (RICCI, 2009: 03).
O debate é atual, e passados mais de 20 anos da promulgação da Constituição
brasileira se reacendem as discussões sobre uma necessária reforma política. Tanto que a
preocupação com o
status
do sistema político chega a ser explicitada pelo titular de um dos
poderes. O Ex-Presidente da Republica José Sarney concedeu entrevista intitulada NÃO
VEJO HORIZONTE DE MELHORA, e a respeito da crise no legislativo afirmou:
A grande crise é da democracia representativa.
O que representa melhor a sociedade é a imprensa, as ONGs ou o
Parlamento?
Esse conflito veio para ficar. E há uma tendência na sociedade a favor da
democracia direta.
A instituição está ameaçada por mecanismos de democracia direta, até
mesmo pela internet. (Revista ISTOÉ, 2009).
Ao representar o paradigma do Estado Democrático de Direito em comparação ao
Estado Social, Silveira expressa que o primeiro incorporou duas lições fundamentais. A
participação dos afetados é importante para que as ações do Estado sejam efetivas, e que para
aprender a ser cidadão é preciso praticar a cidadania. Manifesta que nem todos podem
participar de tudo o tempo inteiro na modernidade, e que existe uma falta de tradição
associativa no Brasil. Assim a falta de tempo e de interesse em participar são dois grandes
limites estruturais nesta participação popular, pois devem ser compatíveis com o individuo e
seu espaço privado (2004: 01).
Ainda conforme Silveira, os limites entre institucionalizar a participação e burocratizar
a possibilidade de contribuição dos afetados são tênues. Para explicitar faz referencia a
Habermas "ao acomodar-se ao aparelho estatal, a sociedade civil passa estar sujeita às rotinas,
prazos e procedimentos, ficando sujeita a controles jurídicos e administrativos" (2004: 02).
Cita os riscos dos conselhos serem utilizados para "forjar legitimidade", pois alguns
54
governantes não os adotaram como forma de dialogar com a sociedade, mas em alguns casos
buscam apenas uma aparência de legitimidade.
Segundo Azevedo (2005) a democracia participativa tem sérios entraves. Trata-se da
"ruptura de pensamento histórico nacional, que, ao contrário, jamais privilegiou a realização
de práticas e mecanismos de sustentação de uma cidadania participativa".
1.1.1 Os conselhos de políticas públicas
Os Conselhos Gestores, órgãos de caráter deliberativo, são competentes para planejar,
supervisionar e monitorar a implementação de políticas governamentais (LYRA, 2007) e tem
as seguintes características:
- Autonomia das entidades participantes que se concretiza pela livre indicação, por elas
próprias, dentre seus membros, de seus representantes nos conselhos (2007: 617).
- Presença expressiva de "organizações civis" nos seus colegiados, permitindo que os
cidadãos sintam-se motivados para compartilhar as responsabilidades de Governo (2007:
618).
Quanto à natureza político-jurídica dos conselhos, entende que estes integram a
administração direta do Estado (2007: 618). Nos conselhos gestores a interlocução já se dá no
âmbito do próprio Estado, com as entidades representativas da sociedade compartilhando
decisões que vinculam a administração.
Esta natureza dos conselhos brasileiros os descaracteriza enquanto espaços públicos,
tal como preconiza a teoria habermaziana. Para Habermas, conforme Elenaldo Celso Teixeira,
o "espaço público" é entendido "no sentido de encontros simples, episódicos, fundados no
agir comunicativo, que captam os ecos dos problemas sociais nas esferas privadas, os
condensam e transmitem para a cena pública" (2007: 618). Pedro Pontual ao fazer um balanço
das experiências participativas 20 anos após a promulgação da constituição brasileira reforça
esta opinião:
"Os conselhos gestores entendidos como canais institucionais de
representação criados como parte do aparelho de Estado diferem
substancialmente da proposição dos conselhos populares entendidos como
esferas autônomas de organização dos atores da sociedade civil para incidir
nas políticas públicas" (PONTUAL, 2008: 09).
Para Lyra as relações entre as representações da sociedade civil e do estado devem ser
consideradas em função da necessária hegemonia desta última representação nos conselhos.
55
Do ponto de vista conceitual, a representação – e a representatividade -
decorrente do sufrágio universal, confere ao mandatário, eleito após um
debate com a população em torno de um programa de governo, a autorização
e, mais do que isto, a obrigação ética de implementá-lo. Isto ocorre através
da efetivação de políticas públicas (LYRA, 2007: 614).
Já quanto à natureza destes conselhos, que podem ser deliberativos ou consultivos,
Azevedo (2005) percebe os seguintes alcances:
- Deliberativos - suas decisões discutidas e consumadas têm força de lei, qualificando seus
resultados. Em setores essenciais demonstram a oportunidade e também o dever da sociedade
civil em decidir, junto com o Poder Público, a gestão dessas áreas, elegendo quais são as
prioridades que devem ser atendidas;
- Consultivos - exercitam o controle popular político sobre o governo, informando a opinião
pública acerca dos bastidores da própria governança, se as suas resoluções são efetivamente
consultadas, e até que nível são acatadas.
Esses instrumentos, somados a outros mecanismos de participação e controle,
compõem o que se identifica como o sistema do
checks and balances
(freios e contrapesos)
popular (2005: 07). Para Pontual mesmo que haja um discurso participacionista (a partir de
2002) e que no entanto atribui apenas poderes consultivos aos conselhos gestores, "o poder
deliberativo dos conselhos segue sendo parâmetro fundamental de análise e luta política para
se avaliar em que medida se atinge uma co-gestão efetiva das políticas públicas". (2008: 16)
Mesmo ainda existindo controvérsias referentes à paridade da representação:
governamental X popular (que neste caso deve ser entendido como a "sociedade civil"), nos
conselhos a mesma está consagrada na maioria destas instancias. Não fosse assim
"significaria uma simples postura figurativa".
Segundo Lyra (1996
apud
AZEVEDO, 2005: 09), uma das garantias que o Estado se
reserva para limitar o poder popular nos conselhos, até nos paritários, é de que o chefe do
executivo não perca o seu "poder de governar", mesmo que pelo "voto de Minerva". Neste
caso os gestores públicos estariam preocupados com a ressurreição do "vanguardismo", que
poderia substituir os representantes eleitos para tal. Outro risco seria do engessamento da
administração.
Silveira conclui que institucionalizar a participação não pode significar a desativação
do debate público e as articulações mais amplas e informais da sociedade civil que alimentam,
renovam e sustentam democraticamente a vitalidade dos conselhos. A prática capenga pode
fazer com que muitos conselheiros desistam da participação. Conforme Raimundo Bonfim,
56
"Sem realizar uma reflexão mais profunda, a comunidade, a associação de moradores ou o
grupo que o elegeu escolhe outro representante e assim vai tocando para frente" (2004: 014).
Para Luciana Tatagiba (2005), os conselhos decidem sobre temas relacionados às
políticas públicas, sem debate ou negociação, o que parece sugerir uma forte despolitização
dessas instâncias. A autora percebe que a tendência a uma participação branda e não-crítica
não está restrita aos conselhos, mas estende-se a um grande número de experiências
consideradas inovadoras.
Se por um lado elas avançam no aspecto gerencial, estabelecendo a
importância do planejamento e monitoramento das ações, submetendo a ação
estatal ao controle social, por outro lado elas apresentam um reduzido poder
de inovação no que respeita ao centro de formulação das políticas e seus
tradicionais percursos e atores. Se inovam nas estratégias gerenciais, também
podem acabar levando à reprodução dos canais tradicionais de definição das
políticas (2005: 212).
Assim esta presença tem sentido se fizer conexões entre os problemas cotidianos e a
administração publica. Caso contrário Silveira julga ser melhor "não gastar tempo, dinheiro e
esforços mantendo uma estrutura que reproduz o que já existe, com a desvantagem de os
participantes não receberem qualquer remuneração, terem menor disponibilidade de tempo, e
apoio técnico, material e pessoal muito precário, quando existente" (2004: 08).
1.1.2 A Sociedade Civil
Quanto à composição dos conselhos, Silveira (2004) destaca entre os representantes da
sociedade civil a contribuição dos chamados "novos movimentos sociais". Refere-se
especificamente aos ambientalistas, ao não verem o Estado como ponto de universalização
dos interesses públicos. Para estes o Estado é o principal vilão, seja por suas ações, seja por
sua omissão (
apud
CARVALHO NETO, 1999). Tratando dessas representações da sociedade
civil, a autora tem o seguinte entendimento:
Do lado da "sociedade civil", são encaixados um campo vasto de associações
civis (associações comunitárias, entidades filantrópicas, movimentos sociais,
entidades religiosas), organizações como sindicatos e associações
profissionais, e tem também lugar em muitos conselhos, o cidadão não
vinculado a nenhuma associação organizada, eleito por sua comunidade ou
região para representá-la junto ao conselho. A presença dos moradores
viabiliza a implementação do critério territorial na definição dos assentos no
conselho. Além disso, a inserção no conselho do cidadão comum,
familiarizado com os problemas do contexto que representa, pode ser uma
alternativa para democratizá-lo. (SILVEIRA, 2004:06)
57
É fundamental a discussão sobre o conceito de sociedade civil a que se referem
aqueles que participam dos processos de formação dos conselhos gestores. Principia com a
compreensão que existem indivíduos que tem uma postura pessoal marcada pelo desejo de
participação nos processos sociopolíticos que vivenciam – “exercício da cidadania”.
Esta característica é chamada de “ativismo” ou “militância” social, e considerando as
ações conjuntas destes indivíduos – formando associações – para defender ou promover seus
objetivos perante a sociedade constituem-se os “movimentos sociais” que formam a parcela
engajada da sociedade civil.
As representações da iniciativa privada (empresários, investidores, proprietários,etc)
junto a organismos de classe/ou corporativos (conselhos e associações de profissionais)
também são identificados como sociedade civil, e disputam espaço com as representações dos
movimentos sociais.
Uma das principais formas de articulação dos movimentos sociais se dá pela formação
de redes temáticas. No caso brasileiro e especificamente amazônico estas redes vivenciaram
momentos em que suas iniciativas alcançaram alguma repercussão e atualmente sofrem com o
esgotamento decorrente da acomodação e incapacidade de gerenciar suas estruturas.
Estes movimentos se definem em pelo menos três dimensões (identidade, adversário e
projeto) e suas associações podem se expressar através de ações e estratégias coordenadas ou
não, empreendidas por grupos constituídos de modo informal ou formal, neste último caso
institucionalizados.
A institucionalização das representações da sociedade foi a principio almejada por
muitos como uma forma de ampliarem o poder de representação e a capacidade de
intervenção concreta. Revelou-se contraditória ao submeter estas representações a um
conjunto de regras limitadoras para sua atuação, ao mesmo tempo em que este exercício
institucional gerou choques internos pelo despreparo nas competências de gestão.
Entre as criticas, alguns autores afirmam que é comum a imagem de uma sociedade
civil unificada e mobilizada contra o estado, composta por atores sociais "superiores" capazes
de produzir uma "vontade geral", por mais inconsistente que seja (LYRA, 2007).
Esta idealização tem para os brasileiros, origem na resistência a ditadura militar, que
não poderia ocorrer via democracia representativa, formando uma cultura anti-institucional
que se transformou em bandeira de lutas na formulação da Constituição de 1988. Ao mesmo
tempo sofríamos influencia dos movimentos liderados pela sociedade civil do Leste Europeu
contra os estados totalitários, bem como da ideologia neoliberal que qualifica o estado como
ineficiente (
apud
PINTO, 2004).
58
Com a restauração da democracia representativa ocorreu no fortalecimento do poder
estatal, modificando a relação Estado-sociedade, enquanto ocorria o enfraquecimento da
sociedade civil e de suas representações políticas. Conforme a interpretação de Lyra:
... a nova sociedade civil é na verdade, uma expressão empobrecida da
anterior. Com muito menor capacidade de mobilização e atuação
fragmentada. E, diferentemente da anterior, inserida no ordenamento jurídico
e, consequentemente, sujeita às suas regras. Deve ser entendida apenas como
ela é: a representação institucionalizada da sociedade atual, uma miniatura
desta. Portanto não é mais o conjunto dos cidadãos que é chamado a
participar, como dantes, mas uma representação destes, composta por
"organizações civis" de representatividade, por definição, muito limitada, se
comparada à conferida pelo sufrágio universal. (LYRA, 2007: 607).
Lyra tece criticas a crença de vários autores e militantes de que a participação da
sociedade seria capaz de contribuir, decisivamente, para que as administrações viessem a
adotar políticas orientadas para a "justiça social". Considera uma postura comovente, mas
ilusória, "pois que o que se conhece da prática dos conselhos não é de natureza a alimentar
devaneios" (2007: 624). Finaliza sua análise com a seguinte manifestação:
Entendemos que a melhor forma de resgatar as potencialidades de um
instrumento participativo é compreender a sua natureza jurídica e política, e,
consequentemente, o seu alcance e os seus limites, evitando toda postura
voluntarista. A incompreensão destas questões canaliza as energias dos
representantes mais politizados da sociedade, no âmbito dos conselhos
gestores, seja para um confronto onde só há perdedores, seja para o
arrefecimento ou mesmo abandono de seus ideais de mudança, substituídos
pela acomodação, face a uma realidade que não confirma seu otimismo
ingênuo. Na outra ponta, a existência de uma representação inadequada da
sociedade alimenta posturas oportunistas de alguns de seus representantes,
que visam obter vantagens para si ou para sua corporação, aceitando, para
tanto, serem cooptados pelas administrações. (LYRA, 2007: 625)
Neste debate deve ser considerado o contexto latino americano, no qual Mirza (2006)
realizou pesquisa sobre a autonomia e consolidação organizacional dos movimentos sociais
em sete países (Brasil, Argentina, Uruguai, Paraguai, Chile, Venezuela e Equador). A
institucionalização partidária - no caso do Brasil considerada incipiente - constitui um dos
principais fatores para alavancar ou inibir os mesmos. Para o autor a compreensão dos
ativistas sociais sobre como esse fenômeno os influenciou relaciona-se com as possibilidades
de renovação desses movimentos.
Mirza (2006) considera que para o Estado dominar, busca impedir, dificultar e cooptar
a participação social, ao mesmo tempo que as políticas neoliberais vem impedindo a ação
coletiva pelos impactos sobre as identidades, provocando a desesperança e a mercantilização
das relações sociais. Entre as teses formuladas considera essenciais a autonomia dos
59
movimentos sociais, a existência de organização e de plataformas, e a ampliação substantiva e
não apenas formal da participação.
Em análises mais recentes há o reconhecimento de que nossos movimentos sociais
partidarizaram-se e se deixaram apropriar pela burocracia estatal, não conseguindo mudar
aquelas estruturas. Suas possibilidades de ação efetiva passam pela superação da insuficiência
teórica com vistas a influenciar uma reforma democrática do Estado, e principalmente
exercerem e ter coerência em sua pratica social (RICCI, 2009 b).
O dilema da representação popular nestes espaços está no cerne da participação
popular. A quem os conselheiros representam? A si mesmos ou as suas organizações? O certo
é afirmar que devem deliberar sobre o direito de todos. Conforme Luchmann as experiências
participativas no Brasil "... apontam, sobretudo, para o fato de que a participação não
substitui, mas reconfigura a representação, constituindo-se a participação em chave da boa
representação" (2007: 167).
Alguns estudos de autores mais críticos sobre o funcionamento dos conselhos gestores
concluem que para as entidades que representam a sociedade civil não existe estreita
vinculação com a sociedade. Citando um relatório da Controladoria Geral da União (
apud
JORGE HAGE, 2006), este afirma que "o sistema de controle dos conselhos não funciona"
referindo-se aos conselhos municipais de saúde e os desvios de verbas recorrentes nos
municípios. Nos conselhos que administram fundos, o corporativismo "pode estar se
consolidando um padrão de captura dos recursos públicos por grupos organizados, ainda que
alguns deles estejam vinculados aos setores excluídos de nossa sociedade" (LYRA, 2007:
608).
Quanto ao papel da sociedade civil nos conselhos, Lyra entende ser "o mais importante
resultado da ação desses conselhos: o aprofundamento e a ampliação da democracia, através
da socialização da política" (2007: 619). Esta participação da sociedade também contribui
para relativizar o saber técnico, ao mostrar que este não é neutro, sendo as propostas que nele
se fundamentam inseparáveis da forma de considerar (e de se relacionar) com os interesses
econômicos e sociais em jogo. Para tal exigem-se destes conselheiros o preparo para
apreciação de dossiês por vezes complexos.
1.1.3 A participação efetiva da população nos conselhos gestores de políticas públicas
Para Caccia-Bava “os Conselhos não são virtuosos em si. Tornam-se virtuosos na
medida em que são percebidos como espaços de decisão construídos pela capacidade efetiva
60
de atuação da representação popular da coletividade” (2000: 68). A efetivação das políticas
públicas participativas depende da disposição e capacidade de participação da população nos
espaços públicos que lhes são afetos. É de se esperar que as expectativas dos conselheiros
representantes comunitários sejam de aproveitar estas oportunidades de promover mudanças.
No entanto conforme Tatagiba, "a bibliografia vem demonstrando, no geral, que as
entidades indicam os seus representantes e então afastam-se do cotidiano dos conselhos, não
demonstrando valorizar efetivamente esses canais" (2005: 210). Nesse caso devem ser
considerados quais são os interesses legítimos colocados em questão.
Condição análoga foi observada por Gerschman, (2004) ao pesquisar sobre a
efetividade da atuação e da representação popular em conselhos de saúde de cinco municípios
nos quais estes serviços estavam mais desenvolvidos no Rio de Janeiro. Considerou que esses
representantes reforçam as desigualdades existentes naquelas bases, os que são destacados
para o exercício da representação provem de :
“uma elite diferenciada formada por homens, que são mais velhos, melhor
educados e com salários bem maiores que a média da comunidade. Uma
representação que expressa e reforça as desigualdades existentes no interior
das comunidades e entre os conselheiros representantes destas e os
representantes governamentais, profissionais de saúde, setor privado e
filantrópico.” (2004: 1679)
Aquela autora constatou a ausência do papel político dos conselheiros nos seus
discursos, principalmente nas suas tomadas de decisão. Entende que isto leva a uma descrença
das comunidades quanto a contribuição dos conselhos, mesmo que existam mecanismos de
divulgação daqueles trabalhos. “O papel dos representantes no Conselho torna-se de difícil
efetivação, dada a ausência de papel político e de inserção em algum tipo de militância que
sustente e respalde a atuação do conselheiro.” (GERSCHMAN, 2004: 1679).
Esta condição também foi observada nos conselhos em que participei (COEMA) e
também percebida nas manifestações de alguns dos conselheiros representantes comunitários
entrevistados.
1.2 Aspectos operacionais dos Conselhos Gestores
Quando se buscam informações sobre os conselhos gestores de UCs a ênfase do que é
publicado trata dos aspectos operacionais: como os conselhos foram montados, seus
regimentos, composição, freqüência das reuniões de dos membros. Pouco se fala dos aspectos
61
político ideológicos ou legais que os definem, consequentemente para a maioria dos técnicos
a efetividade de seus resultados não se refere ao que foi discutido acima. Não obstante estes
reparos, faço uma rápida abordagem sobre os aspectos operacionais que são observados no
funcionamento de cada um dos quatro conselhos estudados.
A estrutura e funcionamento dos conselhos gestores é bem caracterizada nos trabalhos
de Tatagiba (2005) e Silveira (2004), e são leituras recomendadas para ter parâmetros quando
a finalidade for analisar o aspecto formal destes organismos. Em geral os conselhos têm a
seguinte estruturação: 1) plenário; 2) coordenação geral ou mesa diretora; 3) secretaria
executiva; 4) comissões temáticas permanentes; 5) grupos de trabalho ou comissões
temporárias.
O plenário é integrado pelos conselheiros titulares. Dentre eles, são retirados
alguns conselheiros para compor uma Coordenação geral ou mesa diretora,
órgão de direção e execução do plenário, responsável pelas funções
cotidianas dos conselhos. A secretaria executiva é um órgão auxiliar da
coordenação geral que organiza o trabalho dos conselhos. Sua manutenção
cabe ao Poder Executivo. Por fim, a existência de comissões permanentes e
temporárias podem fornecer subsídio, inclusive técnico, para a atuação dos
conselheiros. As primeiras têm por função auxiliar o plenário em temas
específicos que resultam em pareceres que são levados ao plenário, para
decisão final. A atuação nessas comissões permite ao conselheiro se
familiarizar com uma determinada matéria: orçamento, finanças, entre
outras. E os grupos de trabalhos ou comissões temporárias podem auxiliar o
plenário do conselho em assuntos ou questões mais específicas, podendo
para tanto convidar pessoas ou instituições que não integram o Conselho,
conforme o tema em questão. (Silveira, 2004: 10)
As duas autoras reforçam ser necessária a existência de uma infra-estrutura mínima
nos conselhos, desde sua criação, capacitação dos membros, custeio das despesas ocasionadas
a estes. Principalmente na manutenção com verbas orçamentárias que garantam as condições
de trabalho requeridas, bem como no apoio de uma secretaria executiva.
Esta última função quando negligenciada pelos gestores praticamente invalida todos os
esforços de seus membros, mesmo aqueles para o simples esclarecimento de situações de
interesse público, que depois não poderão ser comprovadas. Sem registro das reuniões em Ata
e sua aprovação e assinatura por todos os membros do conselho, são "perdidas" todas as
decisões ou recomendações geradas pelo grupo para resolver dos menores problemas até a as
maiores controvérsias
19
. É prejudicada inclusive a possibilidade de acionar o Ministério
Público quando houver flagrante desrespeito aos acordos e compromissos eventualmente
estabelecidos naquele espaço.
19
Dos quatro conselhos de UCs pesquisados dois não tinham este registro formalizado, caracterizando além de
irregularidade também a ilegalidade de seu funcionamento.
62
Quanto ao "vinculo institucional", Silveira destaca que "o governo tem de assumir
responsabilidade na manutenção desses fóruns para que a participação não seja ilusória"
(2004: 04). A garantia das condições mínimas de funcionamento dos conselhos deve ser
coerente com o grau de incentivo que vem sendo dado à criação desses espaços. Por fim
lembra que se esse custo onera o Estado, pagamos todos nós.
Para garantir a publicidade e transparência das ações dos conselhos, Silveira (2004)
propõe uma mudança de foco: "ao invés de os conselhos direcionarem todos seus esforços
para o poder público, eles devem buscar, de forma compromissada, apoio e sustentação na
comunidade, aprimorando suas relações com a sociedade civil" (2004: 13).
Esta ênfase depende da capacitação dos conselheiros, e alerta: "capacitar não é
simplesmente dar cartilhas, é pensar a própria prática de modo a alterar antigos preconceitos e
internalizar novas concepções para a partir daí, sim, poder fluir uma prática renovada"(2004:
13). Os mecanismos sugeridos por Silveira (2004) para dar visibilidade às ações dos
conselhos são os seguintes: "1) elaboração de Informativos; 2) realização de encontros com a
comunidade. 3) criação de conselhos distritais e regionais; 4) estabelecimento de mecanismos
de prestação de contas".
Este conjunto de orientações, construído com base na experiência brasileira de gestão
participativa via conselhos gestores de políticas públicas foi incorporado às expectativas de
estabelecer o controle social nas áreas protegidas, especialmente nas Unidades de
Conservação. Tanto é que a legislação (SNUC de 2000) que trata especificamente disto
propôs inicialmente linhas gerais para como fazê-lo. No entanto em sua regulamentação
(2002) estabeleceu uma conformação que torna impraticável a possibilidade de experimentar
a gestão participativa destas áreas, principalmente as de Proteção Integral.
2 A GESTÃO PARTICIPATIVA NO SISTEMA NACIONAL DE UNIDADES DE
CONSERVAÇÃO
2.1 Os conselhos gestores ambientais no Brasil
No Brasil a existência de conselhos gestores na área ambiental foi oportunizada antes
da Constituição Federal de 1988, via Política Nacional de Meio Ambiente estabelecida pela
Lei nº 6.938/1981. Esta Lei criou o Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA),
estabelecendo como um de seus entes o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA).
63
Originalmente vinculado à Presidência da República, este órgão colegiado passou a
fazer parte do Ministério do Meio Ambiente (MMA) pelo Decreto Nº 99.274/1990. É
paritário entre instituições governamentais e não governamentais, com funções deliberativas e
consultivas em matéria de política ambiental. O MMA mantém ainda outros cinco colegiados
ambientais (CGEN, CNRH, CONABIO, CONACER e FNMA).
O CONAMA recebe uma grande expectativa dos setores da sociedade ligados as
questões ambientais para manifestar-se acerca das necessárias regulamentações quanto ao uso
dos recursos naturais num modelo de desenvolvimento dito sustentável. Naquele fórum
realizam-se alguns debates nacionais que alcançam repercussão internacional, como no caso
das hidroelétricas na Amazônia, padrões de emissão de poluentes em nossos combustíveis,
etc. Seus encaminhamentos, principalmente através de resoluções e moções, servem de
modelo para os conselhos ambientais dos estados e municípios.
Alguns ambientalistas fazem uma avaliação de que a criação dos outros colegiados
esvaziou o CONAMA, mas principalmente a vontade política de valorizá-lo inexiste. O
colegiado representaria um entrave à execução de projetos arrojados de desenvolvimento
nacional, postura que independe do grupo político alçado ao poder central (AVANÇA
BRASIL e PROGRAMA DE ACELERAÇÃO DO CRESCIMENTO - PAC).
O acompanhamento das listas de discussão virtuais formadas por integrantes e ex-
integrantes do CONAMA dá uma dimensão do conflito de interesses em andamento. Nesta
visão, aqueles que se consideram ambientalistas autênticos estão sendo sistematicamente
massacrados em suas convicções frente ao "revisionismo" ou "desmonte" da legislação
ambiental brasileira. Estes denunciam estar em curso o "afrouxamento" dos parâmetros
ambientais para atrair principalmente investimentos de capital externo e/ou permitir grandes
obras para viabilizá-los.
Existem iniciativas para qualificar a participação nesse em outros colegiados, que
ainda não obtiveram resultados efetivos. Caso do Fórum Brasileiro de ONGs e Movimentos
Sociais para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento – FBOMS que conta com um Grupo de
Trabalho de Políticas Públicas e Colegiados Ambientais. Este GT ao elaborar sua plataforma
socioambiental no ano de 2008, identificou os principais desafios e estabeleceu algumas
propostas para a sustentabilidade. Entre os seus desafios, a adoção dos princípios da boa
governança e "a correlação entre a profissionalização da sua gestão e a capacidade de agregar
e manter parceiros com a finalidade de cumprir os objetivos de avanço no quadro do controle
social das políticas públicas brasileiras" (FBOMS, 2008: 41).
64
O SISNAMA estabelece que os estados devam contar com seus colegiados ambientais,
os Conselhos Estaduais de Meio Ambiente. O COEMA do Amapá foi criado pelo Decreto
Estadual n° 0177/90, e atribuídas suas competências, organização e composição pela Lei n°
0165/94, quando foi criado o Sistema Estadual de Meio Ambiente - SIEMA. Nestes conselhos
as questões referentes as UCs estaduais fazem parte de suas pautas, como nos casos em que
não há regulamentação do SNUC para certos procedimentos estas podem ser objeto de
resoluções destes colegiados.
Também os municípios são estimulados pelo MMA a instituírem seus Conselhos
Municipais de Meio Ambiente (CMMAs ou Condemas). Nos 16 municípios do Amapá,
houve medidas para criar seus conselhos, em 2007 já existiam 11 conselhos, e apenas o de
Laranjal do Jari teve um período de atuação regular. Num recente processo de
descentralização da gestão ambiental (2009) a SEMA reforçou este apoio, no entanto o
conselho da própria capital (Macapá) ainda não aprovou seu Regimento Interno.
Já nos municípios que contam com UC e sua gestão for de menor complexidade, os
conselhos municipais poderiam substituir aquele conselho de UC, caso de Serra do Navio e
Pedra Branca do Amapari.
2.2 Os conselhos gestores das Unidades de Conservação
A legislação que estabeleceu o SNUC preceitua a existência de conselhos gestores, de
caráter consultivo para as unidades de Conservação (UCs) de Proteção Integral, e
deliberativos para as UCs de Uso Sustentável. Além dos conselhos, a participação é prevista
no processo de consulta para criação das UCs e na elaboração do seu Plano de Manejo e
Zoneamento. Considerando que RPPN é uma categoria de UC particular não há por que
submetê-la a gestão participativa, e sim à fiscalização.
Existindo a experiência de conselhos ambientais (federal, estaduais e municipais), e
considerando que essas UCs teriam uma relativa autonomia gerencial, o modelo
participacionista via criação de conselhos gestores consagrado pela Constituição Federal de
1988 - que na oportunidade experimentava grande expansão - foi incorporado ao SNUC.
A inclusão de conselhos gestores de UCs no SNUC é fruto de algumas poucas
experiências anteriores, mas principalmente da pressão dos socioambientalistas junto aos
parlamentares que produziam esta legislação. Conforme depoimento pessoal de Barreto Fillho
(2009), naquele contexto estava em jogo como fazer a partilha democrática de uma herança
65
territorial autoritária. O debate era como solucionar este impasse de modo que os grupos
locais não continuassem prejudicados, desta forma importaram um arranjo institucional,
trazendo as populações sociologicamente invisíveis para dentro de conselhos.
No embate entre o socioambientalistas e conservacionistas a concessão dos poderes
deliberativos para as UCs de Uso Sustentável (Direto) teve maior facilidade para aceitação.
No entanto para as de Proteção Integral (Uso Indireto) aqueles atores não alcançaram este
consenso, restando então a estes conselhos poderes meramente consultivos.
Antes de tratar dos conselhos é importante mencionar que a participação popular deve
ser considerada nos procedimentos que envolvem a criação das UCs, nas chamadas "consultas
públicas". No seu artigo 22 o SNUC determina que "a criação de uma unidade de conservação
deve ser precedida de estudos técnicos e de consulta pública que permitam identificar a
localização, a dimensão e os limites mais adequados para a unidade, conforme se dispuser em
regulamento". Estabelece ainda que "o poder público é obrigado a fornecer informações
adequadas e inteligíveis à população local e a outras partes interessadas".
No Decreto n.º4.340/2002, em seu artigo 4° ocorre apenas o reforço a estas
determinações, sem avançar no detalhamento do processo e mantendo o seu caráter
consultivo. É enfatizado que a categoria proposta para a UC a ser criada não estará em
discussão, e a consulta é dispensada para Estação Ecológica e Reserva Biológica, assim
sendo:
Resultado desse posicionamento, a consulta pública acaba por se traduzir em
mera exposição técnica de argumentos ambientalistas para criação de nova
área protegida, em que a perplexidade e a falta de entendimento ou de reação
por parte dos presentes são geralmente interpretadas como concordância da
sociedade. (MMA, 2004: 18).
No caso dos conselhos de UCs, Santos (2008) entende que tem o poder de decidir ou
interferir nas decisões relativas à propriedade e da livre iniciativa econômica em termos
individuais e sociais, em dada realidade ecológica e cultural. Cabendo ao conselho gestor
"ajudar a definir quais os limites que podem e não podem, devem e não devem, ser impostos a
esses direitos privados" (2008: 71) "como elaborador, intérprete e aplicador do plano de
manejo da unidade de conservação" (2008: 74). O referido autor apresenta o seguinte conceito
de conselho gestor de UC:
fórum de exercício da democracia participativa ou direta que, visando a
conservação in situ de dado ecossistema e a sua gestão territorial, de um
espaço técnica, política e juridicamente determinado, age, em nome da
coletividade, das futuras gerações e da vida, estabelecendo limites à
propriedade e à livre iniciativa econômica, mediando conflitos no entorno
66
dos recursos naturais e representando a vida em todas as suas formas.
(SANTOS, 2008: 77-78).
Na lei do SNUC a normatização dos conselhos gestores é tratada nos artigos 15, 17,
18, 20, 29 e 41. Estes se referem à previsão da existência dos conselhos, estabelecendo seu
caráter consultivo ou deliberativo conforme a categoria da UC. Assim as UCs de uso proteção
integral devem ter caráter consultivo e as de uso sustentável conselho deliberativo, excetuado
as florestas nacionais. No entanto isto não é claro em relação às APAS, ARIES e Reservas da
Fauna, e para esclarecer, Santos afirma que há um critério implícito na lei:
se no território da unidade admitir a permanência de comunidades,
propriedades e atividades humanas, mesmo que especialmente reguladas, o
seu conselho deverá ser deliberativo, isto é, com maiores poderes de decisão,
pois não haveria como o Estado interferir com legitimidade na esfera
particular sem uma participação mais decisiva da comunidade na sua gestão,
pois, caso contrário, os conflitos seriam infinitos e insolúveis. De outra sorte,
se não houver tal interferência, o conselho deverá ser, como de fato é
previsto no SNUC, meramente consultivo (SANTOS, 2008: 96)
A regulamentação dos conselhos de UCs encontra-se no Decreto n.º 4.340/2002, sua
criação e atribuições são tratadas nos artigos 17 a 20, descritos a seguir de forma resumida.
O artigo 17 da regulamentação do SNUC determina que a presidência do conselho seja
atribuída ao chefe da UC, que designará os demais conselheiros, relacionando exemplos de
representações do Serviço Público e da Sociedade Civil. Refere-se também a desejável
paridade entre órgãos públicos e sociedade civil, e do mandato não remunerado de dois anos
para os conselheiros.
O artigo 18 cita que a reunião seja realizada em local público e de fácil acesso, com a
pauta preestabelecida. No artigo 19 tratam-se das competências do órgão executor, que deve
convocar reuniões com antecedência mínima de sete dias e prestar apoio à participação dos
conselheiros.
O artigo 20 relaciona as competências do conselho, como o prazo de 90 dias para
elaboração de seu regimento interno, o acompanhamento das atividades do Plano de Manejo,
a integração com outras UCs, a compatibilização dos diversos interesses sociais, a avaliação
do orçamento e relatório financeiro da UC. Expressa ainda que o conselho deva pronunciar-se
quanto à parceria com OSCIP, manifestar-se quanto a impactos ambientais causados por obras
ou atividades que afetem a UC ou seu entorno, e, propor diretrizes e ações para a relação com
as populações.
No entanto Santos afirma que a regulamentação do SNUC representa um "engodo" à
participação popular nesses processos de decisão (2008: 120). Referindo-se ao Artigo 20
67
daquele Decreto, destaca que todos os verbos impossibilitam que o conselho "defina, aprove,
dê a última palavra" na gestão da UC. Os verbos em questão são os seguintes: elaborar,
acompanhar, buscar, esforçar-se para, avaliar, opinar, acompanhar a gestão, manifestar-se
sobre e recomendar rescisão, e, propor.
Desta forma as competências dos conselhos (deliberativos e consultivos) são as
mesmas e basicamente se resumiriam a três atribuições:
... serem consultados antes da tomada das decisões listadas no artigo 20 do
Decreto regulamentar do SNUC, opinar nas questões listadas no mesmo
artigo e acompanhar a gestão com poder apenas de exigir informações e
encaminhar denúncias a outros órgãos de controle como as Polícias
Judiciárias (Civil e Federal), aos Tribunais de Contas e ao Ministério Público
(SANTOS, 2008: 91).
Na prática os conselhos de UCs só podem elaborar e aprovar seu Regimento Interno
(que ainda vai para homologação do órgão gestor), elaborar e aprovar seu plano de trabalho
anual, e, aprovar o plano de manejo e consequente zoneamento ambiental. Esta última
competência é questionada pelo MMA, posto que interfere em atividades econômicas, e como
conselho não foi eleito pela democracia representativa, ao impor limitações viria a ferir a
legalidade do ponto de vista constitucional.
Quanto as ilusões com enfoque na atuação dos conselhos gestores de UCs, o
aprendizado recomenda prudência já que este não pode exceder o alcance de seu papel, pois
como afirmam Loureiro e Azaziel (2006):
não constituem panacéia e podem, até mesmo, vir a frustrar expectativas de
aprimoramento radical da democracia se não forem uma das possíveis
efetivações de um novo paradigma científico, pelo qual se possa identificar
problemas e resolver conflitos, na prática (sem negar contradições, sobretudo
aquelas que forem reconhecidas como insolúveis se mantido o
desenvolvimento social atual) (2006: 122).
Alguns ambientalistas e pesquisadores utilizam o termo "efeito SNUC" (Irving
et al
,
2006: 56) para descrever o fenomenal aumento na criação dos conselhos gestores de UCs
posterior a 2000. Em se tratando de Parques Nacionais, o pico na criação destes conselhos foi
atingido entre 2001 a 2004. Antes da Lei do SNUC os conselhos não eram criados ou não
funcionavam, já no período citado foram criados 21 conselhos em Parques Nacionais (2006:
73).
Quando aquela autora analisa o que chama de "movimento de contracultura num
histórico de cultura institucional centralizadora", e a emergência para criação de conselhos em
curto prazo, sem que os responsáveis pela gestão das UCs estivessem capacitados para lidar
com o processo, chega à seguinte conclusão:
68
E, como ainda não há qualquer consenso metodológico a respeito, é pouco
provável que um conselho, nos moldes atuais, com algumas exceções,
represente, de fato, uma instância de participação eficaz da sociedade na
gestão. Além disso, até o momento o processo não foi objeto de uma
avaliação mais ampla, centrada em critérios e indicadores de
representatividade, engajamento social e governança, a partir da projeção de
cenários futuros e construção de novas práticas. (IRVING et al, 2006: 56)
Tratando se das UCs de uso sustentável era esperado que tivessem melhores resultados
no processo de gestão participativa e atuação dos conselhos gestores. Como sua criação é
geralmente resultante da reivindicação de movimentos sociais, estes deveriam conquistar o
máximo espaço e poder de influencia para controlar a gestão em função dos objetivos da
população usuária e das regras para aquela categoria de UC. Tal expectativa não se
confirmou, nem localmente tampouco em outras regiões do país.
Estes resultados negativos podem ser explicados pela frustração das expectativas dos
movimentos sociais extrativistas com esta forma inesperada de regulamentarem a gestão das
RESEX. Ainda conforme depoimento de Barreto Filho (2009) o sujeito político era a
associação de moradores, que seria o interlocutor do gestor público, não haveria necessidade
de criar outra instancia a qual a associação estaria subordinada, pois ela assinaria o contrato
de Concessão Real de Uso e não o Conselho. Neste processo de gestão territorial ordenado
pelo SNUC esvaziaram politicamente o protagonismo e o lugar da associação de moradores
das RESEX.
As dificuldades em fazer esta gestão estão evidentes ao apresentar o período em que o
CNPT foi responsável direto pela gestão das RESEX e a situação da RESEX do Rio Cajari.
De todo modo é com este modelo de gestão compartilhada via conselho gestor que o IBAMA
e posteriormente ICMBio realizam a interlocução com as RESEX e RDS.
Tanto que o ICMBio baixou no dia 18/09/2007 um "pacote" com três normalizações.
A Instrução Normativa Nº 01, com as diretrizes, normas e procedimentos para a elaboração de
Plano de Manejo Participativo. A IN Nº 02 dirigida para formação e funcionamento do
Conselho Deliberativo, e a IN Nº 03 tratando da criação de RESEX e RDS federais. Para as
demais categorias de UCs não foram criados novos dispositivos legais, e, portanto seguem as
orientações gerais do SNUC e sua regulamentação.
Por outro lado existe uma série de documentos elaborados pelo IBAMA e
organizações ambientalistas com roteiros metodológicos para criação e funcionamento dos
conselhos gestores de UCs. Algumas publicações (cartilhas ou manuais) são específicas para
categorias como as APAs ou Parques, outras como as REBIOs e ESECs (talvez pelas altas
restrições) não tem esta mesma atenção.
69
Estas publicações são na maioria das vezes embasadas na Educação Ambiental não-
formal, numa divisão de competências dentro dos órgãos gestores que de certa forma eximiu
de cobranças referentes a políticas publicas inclusivas os demais técnicos envolvidos na
gestão. Este arranjo sugere uma concepção de que seus especialistas conseguiriam melhor
orientar os envolvidos (gestores e população) a procederem de forma equilibrada na tomadas
de decisão envolvendo as relações homem-natureza.
3 A EDUCAÇÃO AMBIENTAL CRÍTICA PARA A GESTÃO PARTICIPATIVA E
BOA GOVERNANÇA DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO
Entre as propostas existentes para exercitar a GP em UCs brasileiras, duas tem
recebido destaque entre instituições responsáveis pela gestão, organizações de assessoria
(ONG’s nacionais e estrangeiras), e pesquisadores do tema. Trata-se da formação e
qualificação de conselhos gestores de UCs segundo os preceitos da "educação ambiental
crítica" e da "boa governança de áreas protegidas".
Optei por fazer esses dois destaques pelos seguintes motivos: inicialmente pela
observação de que atualmente os materiais de orientação e capacitação existentes, na sua
maioria seguem em maior ou menor intensidade estas orientações, dentro de um "modelo
brasileiro de Educação Ambiental".
Neste também foram incorporados por alguns autores os princípios da "governança"
ou "boa governança" de UCs, que é um modelo importado e concebido ao redor dos
princípios que tem sido estabelecidos pela
International Union for Conservation of Nature
and Natural Resources
(IUCN). A possibilidade de ocorrer avaliação sobre a utilização destes
princípios é uma tendência atual, foi experimentada por alguns autores, e apresento alguns
resultados.
3.1 As metodologias para efetivação de conselhos gestores de UCs
Destaca-se o tratamento dado por Loureiro
et al
. (2007), onde é relatada a experiência
de reorganização e fortalecimento do Conselho Consultivo do PARNA Tijuca no Rio de
Janeiro. Suas orientações constituem importante referencial para vários grupos atualmente
envolvidos na constituição de conselhos gestores de UCs no Brasil.
70
Para os autores o trabalho deve iniciar com o diagnostico da realidade socioambiental
que tem definidas quatro situações: vulnerabilidade socioambiental, potencialidade
socioambiental, problema socioambiental, e, conflito socioambiental. Manifestam que este
diagnóstico pretende entre outras finalidades, "Indicar possível composição ou recomposição
do conselho da UC, visando, sobretudo, à representação da diversidade de sua composição de
maneira a incluir os grupos de interesse e potenciais parceiros, e garantir a participação de
grupos sociambientalmente vulneráveis" (2007: 17).
Também entendem que existem indefinições legais desde a criação das UCs, sem que
a democratização deste processo seja considerada, isso faz com que "gestores(as) de UC
tenham diferenciados entendimentos e práticas no que diz respeito à implantação e ao
funcionamento dos conselhos" (2007: 35). Concordam com outros autores quanto à falta de
um referencial claro para funcionamento de conselhos. Isto faz com que este processo seja
"entendido e tratado de acordo com o perfil técnico, político ou ideológico dos funcionários
mais diretamente envolvidos pela condução dos assuntos relacionados à gestão participativa
das unidades, ou deles eventualmente encarregados" (SALES, 2004
apud
LOUREIRO
et al
.,
2007: 36).
Para viabilizar a participação de grupos sociais, sugerem os seguintes medidas:
... sensibilizar e mobilizar os diferentes segmentos da sociedade, despertando
neles o interesse pela causa e pela missão de uma UC e pela necessidade de
participação em sua gestão para que haja controle social dessa missão;
considerar as diferenças na capacidade dos grupos de participação, levando-
se em conta as desigualdades de acesso à informação e aos meios oficiais de
representatividade e organização; compreender e absorver o saber
acumulado de quem é direta ou indiretamente envolvido(a) com a UC;
pesquisar com o grupo de conselheiros(as) e envolvidos(as) com a UC;
definir os requisitos e estabelecer uma infra-estrutura básica para a
participação – horários e espaços de reuniões apropriados, disponibilidade de
meios de locomoção, transporte, alimentação e linguagem adequada; e,
finalmente, criar espaços em que a interlocução ocorra de forma efetiva e
afetiva, criando as possibilidades de se tecerem laços de confiança em que
os(as) envolvidos(as) se sintam livres para interagir, formar e emitir
opiniões. (LOUREIRO; 2007: 62).
É importante destacar a contribuição destes autores numa série de pressupostos
adotados pelo IBAMA para orientar a gestão participativa em UCs. Sugestões que foram
incorporadas às orientações para formação de conselhos gestores em publicações conjuntas do
IBASE e IBAMA que precederam a obra acima citada: "Educação ambiental e gestão
participativa em unidades de conservação" (LOUREIRO, 2003), e publicação "Gestão
participativa em unidades de conservação" (FRANCA, 2006).
71
Os trabalhos do grupo vêm enfatizando a chamada "Educação Ambiental Crítica e
Emancipatória" sendo o mais recente "Educação ambiental e gestão participativa de unidades
de conservação: elementos para se pensar a sustentabilidade democrática" (LOUREIRO e
CUNHA, 2008). Conforme esta orientação, a análise de governança é apontada como
alternativa para verificar a efetividade da gestão participativa das UCs.
Os setores responsáveis pela educação ambiental do MMA e do IBAMA
compartilham com estes e outros autores o processo de aperfeiçoamento de sua vertente
critica. Com resultado vem desenvolvendo através dos seus técnicos e parceiros as propostas
metodologicas para a formação e capacitação dos conselhos. Tem como diretrizes o Programa
Nacional de Educação Ambiental (PRONEA) estabelecido em 1994 e reformulada em 2004, e
a Lei que define a Política Nacional de Educação Ambiental – PNEA (Lei n. 9.795/1999).
3.1.1 Utilizando os princípios da "boa governança" nas Unidades de Conservação
Entre as alternativas para responder a necessidade de avaliar a participação na gestão
de UCs, vem sendo difundida a proposta metodológica de "Governança", ou "boa
governança" formulada por Graham
et al
. (2003).
Esta é oriunda de discussões e recomendações do Programa das Nações Unidas para o
Desenvolvimento (PNUD), e resultou numa proposta prática para verificar esta participação.
Durante o V Congresso Mundial de Parques promovido pela
International Union for
Conservation of Nature and Natural Resources
(IUCN), em Durban na África do Sul estes
autores apresentaram cinco indicadores voltados à avaliação da gestão participativa de UCs.
Os cinco princípios-chave desta definição da boa governança são:
1.
Legitimidade para decisão (Participação e Descentralização);
2.
Eficácia e eficiência dos instrumentos de gestão (Existência de instrumentos de gestão e
Visão estratégica);
3.
Desempenho (efetividade) da gestão (Coordenação de esforços, Informação ao público,
e, Efetividade e eficiência);
4.
Prestação de contas (
accountability
) (Definições de incumbências e transparência: quem
presta contas, de que e a quem, e de que modo isso é feito);
5.
Equidade (Imparcialidade na aplicação de normas e Equidade no processo de gestão da
UC em relação ao entorno).
72
3.1.2 Análises de governança a partir dos conselhos gestores de UCs
Esta metodologia tem recebido aceitação de autores como Loureiro, Azaziel e Franca,
que as incorporaram em seu conjunto de recomendações (LOUREIRO, 2007), e além ser
adotada por algumas das organizações de assessoria é objeto de pesquisas por universidades
brasileiras, como em dois trabalhos que cito a seguir.
Em trabalho realizado na APA Municipal do Sana em Macaé-RJ, Cozzolino e Irving
(2006) utilizaram os indicadores de governança para avaliação daquela gestão. Destacaram a
possibilidade de sistematização da análise facilitando a "construção de um eixo lógico para a
interpretação do caso estudado" (2006: 194). Quanto a este trabalho, seu instrumento de
coleta de informações serviu de inspiração para elaborar o instrumento (roteiro de entrevistas
com os comunitários) da presente pesquisa.
Os resultados mais detalhados podem ser obtidos na dissertação de Luiz Felipe Freire
Cozzolino (2008), que realizou pesquisa qualitativa buscando alcançar uma compreensão dos
mecanismos utilizados para a gestão daquela UC. Seus interlocutores foram todos os
conselheiros e alguns agentes públicos envolvidos com a gestão da APA. Aborda a
"Construção da Governança Local" representada pelo Conselho Gestor, e conclui analisando
de forma detalhada naquela condição a aplicação dos princípios chaves da boa governança.
Outra dissertação de mestrado realizada sobre esta concepção de governança foi
elaborada por Macedo (2008), pela Universidade de Brasília (UNB): "Avaliação da gestão
participativa dos parques estaduais da Bahia". O autor caracteriza a pesquisa como descritiva
e exploratória, ao utilizar o método para avaliação da governança o fez nos aspectos
qualitativos e quantitativos, priorizando o ultimo. Na pesquisa procurou verificar a
governança em três parques estaduais tendo como público os conselheiros daquelas UCs.
Durante reuniões daqueles conselhos aplicou seu instrumento de coleta de dados e
como resultado identificou numa das UCs aquela que mais se aproximava dos princípios da
boa governança. Trata-se do Parque Estadual das Sete Passagens, que obteve 71 pontos numa
escala de 0 A 100, resultando numa classificação de gestão medianamente satisfatória a
gestão satisfatória. As características do conselho gestor (formação, representatividade,
legitimidade, transparência, e, funcionamento) foram bem avaliadas pelos seus membros,
obtendo nota máxima (4,0) para o item.
As outras duas UCs avaliadas obtiveram 57 pontos, gestão medianamente satisfatória
(Parque Estadual da Serra do Conduru) e 37 pontos, gestão pouco satisfatória (Parque
Estadual do Morro do Chapéu).
73
Em que pese a dificuldade de obtenção de informações consistentes para a análise de
governança em Parques Nacionais, Irving
et al.
(2006) declara serem viáveis tais iniciativas.
Desde que haja percepção por parte de todos os envolvidos quanto às incumbências e
limitações dos conselhos, permitindo trabalhar de maneira mais "objetiva e realista sobre as
demandas da gestão" (2006: 64). No trabalho citado a autora ressalta que:
... realidades regionais distintas resultam em respostas desiguais, em tempos
diferentes, e qualquer tentativa de padronização de metas e resultados poderá
gerar mais prejuízos do que benefícios no processo de construção de
governança democrática. (IRVING et al., 2006: 60).
4 ESTUDOS SOBRE GESTÃO PARTICIPATIVA EM UCS NO BRASIL E NO
AMAPÁ
O Ministério do Meio Ambiente buscou informações para compreender o estágio em
que se encontravam os conselhos gestores de UCS num evento realizado de 10 a 12 de agosto
de 2004 em Brasília. Foi promovido pela Diretoria de Áreas Protegidas do MMA, por meio
do programa ARPA, junto com o IBAMA e tendo parcerias com a WWF-Brasil, FUNBIO,
IEB e TNC. Seus resultados estão no relatório "Gestão Participativa do SNUC" (MMA,
2004), em que se dedicou um capítulo (III - Experiências de Conselhos de Unidades de
Conservação) aos depoimentos obtidos nas entrevistas com alguns conselheiros.
Estas entrevistas foram realizadas com membros de conselhos convidados para o
evento, possivelmente selecionados entre os que tinham mais tempo de exercício na função, e
que em geral manifestaram posições otimistas. No entanto os autores do relatório apontaram
resultados que caracterizam uma baixa efetividade nas atividades dos conselhos.
A situação foi apontada como "complexa, tanto pelo seu ineditismo, quanto pela falta
de normatização e de assimilação de seus preceitos entre as instâncias gestoras das unidades e
a própria sociedade" (2004: 20). Desta forma os temas tratados naqueles conselhos referem-se
mais a estruturação dos mesmos. Entre outras causas para não haver resultados concretos é de
eles "estarem servindo como um momento de catarse para a população, dado às demandas por
se expressar e ouvir explicações, reprimidas pela falta de aproximação dos órgãos gestores
durante anos, ou mesmo décadas" (2004: 25).
Entre as constatações apontadas no Relatório, é de que existe uma postura
"centralizadora" entre os gestores, preconceitos com relação às populações locais, que não
teriam capacidade técnica e política para contribuir, e, desconhecimento sobre a diversidade
dos atores regionais. Aponta a existência de relacionamentos de desconfiança, fazendo com
74
que os segmentos locais não acreditem na pertinência e eficácia de se fazerem representar nos
conselhos. O Relatório expressa ainda que há impedimentos legais para alguns segmentos
participarem dos conselhos, em função da baixa capacidade de organização formal.
Este Relatório permanece como a melhor representação da realidade no que se refere à
Gestão Participativa das UCs brasileiras, especialmente as da Amazônia. Nos trabalhos de
campo confirmei a maioria daquelas constatações, em situações que se apresentavam ora
numa, ora noutra UC e seus conselhos. Isso pode ser verificado na caracterização dos mesmos
e nas entrevistas com os representantes comunitários.
Uma das maiores dificuldades ainda está na criação desses conselhos. Ao fazer um
diagnóstico das UCs na Amazônia, Borges
et al
. (2007), utilizaram três indicadores referentes
a existência e condições de: Planos de Manejo, Infra-estrutura e Número de funcionários. Os
autores manifestam que não utilizaram um quarto indicador: "contar com um Conselho
Gestor" por que estes são incipientes nas UCs da Amazônia. Em seus resultados citam que
estas UCs "estão sendo mal gerenciadas devido à falta de instrumentos de planejamento,
carência de infra-estrutura básica e recursos humanos em número insuficiente. Este quadro
parece ainda pior entre as UCs estaduais" (2007: 21).
Conforme a metodologia, quando os conselhos são incluídos em trabalhos mais
abrangentes sobre a gestão de UCs, sua importância não é considerada relevante. Caso de uma
análise sobre a efetividade na gestão das UCs federais realizada pelo IBAMA e WWF-Brasil
(IBAMA, 2007). Trata-se da implementação do método RAPPAM – Avaliação Rápida e
Priorização da Gestão de Unidades de Conservação. Na pesquisa foram aplicados 452
questionários dirigidos a 246 chefes de UCs, sendo 93 da Amazônia. Abrangeu 84,4% das
UCs federais, e as políticas para as unidades, que envolvem planejamento e outras práticas de
gerenciamento do sistema, foram avaliadas como "críticas", obtendo avaliação de 23%.
De 135 perguntas em seu questionário, apenas uma se refere especificamente aos
conselhos gestores: "Existe conselho implementado e efetivo?" Não foi realizada consulta
junto a representantes da sociedade civil nestes conselhos para verificar seu ponto de vista
quanto a esta efetividade da gestão participativa da área protegida em que vivem e/ou
exploram.
Devo registrar que um dos motivos para definir o tema da presente pesquisa foi
justamente questionar este conceito de "efetividade da gestão" a partir de informações de
apenas um técnico lotado na UC, geralmente o Chefe. Acreditava ser necessário ter um
contraditório que partisse daqueles em situação de vunerabilidade socioambiental que não
75
foram ouvidos para estabelecer estes
rankings
de “efetividade da gestão” sobre seus
territórios.
As UCs estaduais também foram objeto de uma avaliação pelo método RAPPAM,
com resultados preliminares recentemente apresentados (ONAGA e DRUMOND, 2009). Na
primeira versão deste documento (Maio de 2009) cedido pelo Secretário de Meio Ambiente
(em 03/07/2009), a APA do Rio Curiaú é apresentada como a unidade de conservação menos
vulnerável. Aquela UC alcança 38% de vulnerabilidade, abaixo da média de 60%, ao mesmo
tempo em que sofre as maiores pressões ameaças, tanto pelo grau de criticidade quanto pelo
número de atividades impactantes.
Ao considerar a Efetividade de gestão das unidades de conservação estaduais do
Amapá, com média geral de 41%, a APA do Rio Curiaú foi considerada de baixa efetividade,
com 38%. Ao analisar o conjunto das UCs estaduais no processo "Tomada de Decisão" dois
parâmetros podem ser destacados: decisões em conjunto como a comunidade (56%) e
conselho efetivo (44%), ambos abaixo da média de 60%.
Quando analisadas em conjunto as UCs federais e estaduais os resultados são
respectivamente: decisões em conjunto com a comunidade (53%) e conselho efetivo (36%),
também abaixo da média de 56%. Nesta parte do trabalho não foram disponibilizados os
dados individualizando as UCs. As autoras concluem: "Por fim, das 11 unidades de
conservação do Estado do Amapá avaliadas, sete apresentaram efetividade de gestão baixa, 3
efetividade média e 1 efetividade alta" (2009: 47).
Poucos são os estudos voltados à gestão participativa e aos conselhos gestores das
UCs do Amapá, e quando são procurados aqueles tratando de seu conjunto, inexistem ou são
de difícil acesso. Daqueles estudos, pesquisas, projetos ou consultorias que foi possível
acessar (excetuando a avaliação acima apresentada), destacam-se os seguintes:
Está em andamento pesquisa com o tema Conselhos Gestores de UCs, de Marcelo
Ivan Pantoja Creão, cujo projeto de doutorado intitula-se: "Conselhos de Unidades de
Conservação no Amapá: Tendências atuais quanto a Efetividade e Sustentabilidade" (PDTU–
NAEA, da UFPA). Seu autor tem por objetivo "analisar o porquê dos atrasos persistentes no
processo de constituição dos Conselhos Gestores das UCS do Amapá, e naqueles já existentes
definir o grau de efetividade e sustentabilidade..."
20
Também Edivan Barros de Andrade realiza pesquisa para mestrado pelo MINTEG-DR
da UNIFAP, neste caso utilizando informações dos conselheiros do PNMT, seu projeto é
20
Cópia de arquivo digital cedida pelo autor em 11/06/2009.
76
intitulado de "Gestão Ambiental no Parque Nacional das Montanhas do Tumucumaque".
Entre aquelas pesquisas finalizadas, as mais recentes são as seguintes:
Com orientação de Marta de Azevedo Irving, pela UFRJ – EICOS foram realizadas
duas pesquisas resultando em dissertações de mestrado:
Uma de Claudia Horta de 2007, "O Olhar dos Atores Institucionais para a Gestão de
Parques Nacionais na Fronteira Amazônica: Os PARNAs Montanhas do Tumucumaque e
Cabo Orange – AP". Sua pesquisa de campo foi realizada em Julho de 2006, e o objetivo foi
"entender e interpretar como as instituições que compõem os Conselhos Gestores destes
parques, percebem o patrimônio natural e seu papel para a gestão" (HORTA, 2007: 05).
Nesta visão de organizações governamentais como da sociedade civil, aparece uma
perspectiva de "reserva de natureza" para as gerações futuras, seu papel geoestratégico e a
simbologia associada, bem como uma leitura comum de que seus processos de criação
ocorreram de forma arbitrária. Percebeu convergência quanto ao olhar favorável às
populações que vivem no interior e no entorno daqueles parques, que necessitam de
capacitação para se desenvolverem. Preocupa-se com a dificuldade dos atores envolvidos
internalizarem o Conselho como espaço efetivo de negociações e pactos para a gestão.
Da mesma instituição e grupo de pesquisa foi produzida outra dissertação em 2007,
por Gustavo Mendes de Melo, "A leitura de gestão dos parques nacionais sob a ótica das
populações locais: o Parque Nacional Montanhas do Tumucumaque e Cabo Orange". De
acordo com o autor, elaborou o trabalho "visando identificar e interpretar as principais tensões
e conflitos associados a esse processo" (MELO, 2007: 08).
As principais tensões identificadas foram relacionadas à interpretação de parte
daquelas populações que não houve "participação social no processo de criação dos parques e
às percepções contraditórias e indefinidas da relação dos habitantes locais com o órgão gestor
dos parques." (2007: 08) Preocupa-se com as possibilidades de retirada das populações de
Vila Brasil no PNMT, Taperebá e Cunani no PARNA Cabo Orange. O autor argumenta sobre
a necessidade de reconhecer os conflitos existentes para elaborar estratégias de negociação e
alcançar a governança democrática naqueles parques.
Outros dois estudos de caso relevantes para esta pesquisa foram realizados no âmbito
de um Curso de Mestrado pela Universidade de Brasília, Centro de Desenvolvimento
Sustentável em parceria com a UNIFAP. O primeiro é a dissertação de Daguinete Maria
Chaves Brito (2003) "A construção do espaço público na Gestão Ambiental das Unidades de
Conservação: O caso da Área de Proteção Ambiental do Rio Curiaú". Nele a autora enfatiza
os processos de diagnóstico e zoneamento participativos utilizados em determinado período
77
para dirimir conflitos socioambientais, não tratando especificamente do seu Conselho Gestor,
que já estava ativo na época do trabalho.
Da mesma turma da autora anterior foi produzida a dissertação de Teresa Cristina
Albuquerque de Castro Dias, "Gestão Participativa: Uma alternativa de ecodesenvolvimento
para a Reserva Biológica do Lago Piratuba/AP". Descreve-se a experiência na execução de
projeto com o mesmo título oportunizado pelo Edital 003/2001 – FNMA.
Trata-se do zoneamento das áreas de entorno, identificação e mediação dos conflitos
relacionados principalmente a atividade pecuária (bubalinocultura), pré-existente a criação da
UC, principalmente de pescadores de pirarucu, captura de caranguejo, queimadas e outros
problemas para a gestão. O principal produto do citado projeto foi o "Plano de
Desenvolvimento Sustentável para o entorno da REBIO Lago Piratuba/AP", e a metodologia
utilizada foi a de Diagnóstico e Zoneamento Participativo (DZP).
A autora declara que a criação do Conselho Consultivo representava resultado
importante para a continuidade do processo iniciado com o projeto. Concluiu com
recomendações para o funcionamento do conselho, em fase de implantação na época da
pesquisa de campo (DIAS, 2003).
Está em andamento um projeto também financiado pelo FNMA, "Unidades de
Conservação e Terras Indígenas: uma proposta de mosaico para o oeste do Amapá e norte do
Pará". Coordenado pela ONG IEPÉ, tem parcerias com as organizações indígenas APINA e
APITKAXI, SEMA, IBAMA, GTZ, e a WWF-Brasil. Suas atividades são desenvolvidas em
parceria com o PNMT e seu conselho gestor está envolvido nas atividades propostas.
Registro ainda uma consultoria do Programa ARPA que analisou os conselhos
gestores das três UCs apoiadas (PNMT, PNCO e REBIO Piratuba). Em documento preliminar
(janeiro, 2008), e com resultados de caráter qualitativo, as consultoras Isabel de Castro e
Maria Alice Sales de Moura declaram que o estudo foca a participação e atuação dos
conselhos na gestão das UCs, com ênfase nos principais desafios. Num levantamento inicial
verificou-se que os maiores esforços para investigar a efetividade dos conselhos têm centrado
foco nos gestores ou agentes de governo que os compõe. No relatório, a partir dos dados até
então compilados, fazem algumas recomendações para melhorar a atuação daqueles conselhos
(CASTRO e MOURA, 2008)
21
.
21
No trabalho utilizaram as seguintes dimensões e indicadores: a) tipologia dos conselhos, b) capacidade
instalada, c) efetividade e funcionamento dos conselhos, e, d) participação governamental nos conselhos. Quanto
às recomendações foram apresentadas de acordo com as etapas do que as autoras denominam de “Ciclo de
Desenvolvimento do Conselho". Seus resultados ainda não foram disponibilizados para conhecimento público.
78
Por fim devo registrar minha participação desde sua elaboração, e que continuou na
execução como responsável Técnico Financeiro no projeto intitulado "FLONA do Amapá:
Fortalecendo sua Gestão Participativa". Proposto pela ONG Instituto de Estudos Sócio
Ambientais (IESA), recebeu financiamento do FNMA/MMA (Edital de Demanda Dirigida) e
executado em parceria com o IBAMA/AP.
Seu objetivo foi a criação e implantação do Conselho Consultivo da Floresta Nacional
do Amapá, implantado formalmente em 20/10/2008. No processo foram utilizadas pesquisas
bibliográficas, levantamentos de campo e principalmente metodologias participativas para
definir as instituições que fazem parte daquele Conselho.
79
CAPÍTULO IV – AS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO ESTUDADAS, SEUS
CONSELHOS GESTORES E AS PRINCIPAIS CONTROVÉRSIAS ENVOLVIDAS
NA SUA GESTÃO
Neste capítulo, apresento cada uma das quatro UCs, seus conselhos e os temas que
representam o pano de fundo desta relação com os conselheiros representantes comunitários
em que cada percepção é originada, para assim introduzir a discussão gerada pelo resultado
das entrevistas. Este contexto, resultado de pesquisas documentais, entrevistas com gestores e
equipe técnica, e observação do autor, é apresentado na seguinte sequência:
- Criação da UC e as características de sua gestão;
- A criação e operacionalização do Conselho Gestor;
- As principais controvérsias que influenciam sua gestão.
Inicialmente cada UC tem uma descrição das circunstancias históricas de sua criação,
apresentação de informações relativas às suas características da categoria (SNUC) em que
está enquadrada e a existência ou utilização dos instrumentos de gestão. Neste caso lancei
mão da representação através de mapas temáticos, o primeiro mostrando a UC, suas principais
localidades no interior e entorno e aquelas onde residem os conselheiros entrevistados. Um
segundo mapa espacializando os principais conflitos socioambientais, ou pressões como
designados por alguns autores, e um terceiro mapa com o zoneamento proposto pelo órgão
gestor, à exceção da RESEX Cajari que não construiu esta proposta.
A seguir para cada conselho gestor pesquisado tem uma descrição de sua criação,
composição, e das características operacionais que signifiquem o atendimento à legalidade,
como a existência de registros, comunicação e capacitações, bem como de recursos para seu
regular funcionamento. Nos casos em que se observou a utilização de regras claras para a
execução rotineira das atividades do conselho gestor, faço uma breve descrição e comentários.
Por fim apresento um relato e análise daquelas situações que considero mais
significativas para explicar as principais tensões observadas na gestão da UC e que ajudam a
explicar o jogo de interesses envolvido, aqui identificados como "controvérsias"
22
.
Uma controvérsia (do latim controversia) ou disputa é uma questão de
opinião sobre a qual as partes discordam ativamente, argumentam ou
debatem. Controvérsias podem variar em tamanho, indo desde disputas
privadas entre dois indivíduos até desentendimentos em larga escala entre
sociedades. ... Questões controvertidas são tidas como potencialmente
22
Controvérsias: Disponível em: <http://pt.wikipedia.org/wiki/Controv%C3%A9rsia>. Acesso em: 10 de ago.
2009.
80
divisoras numa dada sociedade, porque levam à tensão e má vontade.
Algumas controvérsias são consideradas tabu para muitas pessoas, a menos
que a sociedade possa encontrar um terreno comum para compartilhar e
discutir os sentimentos de seu povo sobre determinado assunto controverso
(WIKIPEDIA, 2009b).
Inicialmente pensei em tratar dos "conflitos socioambientais" existentes nas áreas de
influência daquelas UCs. Mas optei por designar estes temas como “controvérsias” por
entender que representam a manifestação dos conflitos socioambientais ocorrentes na UC
dentro das discussões (ou ausência dessas), interferindo de modo significativo na efetividade
do funcionamento de cada um dos conselhos gestores. Muitas vezes o modelo de gestão
adotado (ou a falta de um), bem como as diferentes estratégias e posturas dos atores
envolvidos é que determinam o "modelo de gestão participativa" (se e quando) percebido
naquele espaço público.
1 A ÁREA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL DO RIO CURIAÚ
1.1 A Criação da UC e as características de sua gestão
A primeira iniciativa oficial para atender a propósitos preservacionistas na região do
Curiaú ocorreu quando foi criada a Área de Relevante Interesse Ecológico do Curiaú, através
de Decreto Federal n° 89.336 de 31/01/1984 (DRUMMOND
et al
., 2008). Em trabalho
anterior de uma das autoras (BRITO, 2003) é comentado que no principio os técnicos
tentaram combinar os apelos ambiental e cultural e acessar recursos da Lei Sarney de
incentivo a cultura
23
. Assim conceberam um tipo novo de ARIE, a Área de Relevante
Interesse Ecológico e Cultural (ARIEC) do Curiaú, formalizada através do Decreto Estadual
n° 24 de 20/02/1990 com a dimensão de 5.700 ha.
A proposta de implantar a ARIEC foi posteriormente revista, já que não alcançou o
retorno esperado do Ministério da Educação e do CONAMA, tampouco incluía a bacia
hidrográfica do principal rio que abastecia as localidades. Assim através do Decreto Estadual
n° 1.417, de 28/09/1992 foi criada a APA do Curiaú, quando houve reconhecimento daquele
espaço e expansão territorial para aproximadamente 23.000 ha.
23
Decreto N.º 0024, 20/02/1990. Art. 6. A ARIEC do Curiaú, pelas características culturais e ecológicas
marcantes, para os efeitos da Lei nº. 7.505, de 02/07/86 (Lei Sarney), é considerada como Sítio Ecológico da
relevância cultural.
81
Na mesma data de 28/09/1992, um outro decreto é publicado pelo executivo
estadual, o de n° 1418, decidindo que a Vila do Curiaú fica tombada pelo
Estado do Amapá. (BRITO, 2003: 95)
No entanto esta aproximação de área exigiu posterior redefinição e maior precisão dos
limites, e também incorporar o termo Rio para deixar clara a abrangência da bacia
hidrográfica. Através da Lei Estadual n° 431, de 15/09/1998 instrumento que vigora
atualmente, a Assembléia Legislativa reinstituiu enfim a UC, como "APA do Rio Curiaú"
com área de 21.676 ha (Figura 4).
É composta por seis comunidades: Curiaú de Fora (Baixo), Curiaú de
Dentro, Casa Grande, Curralinho, Mocambo e Extrema, além de duas
pequenas localidades Pirativa e Pescada. A comunidade da Extrema surgiu
em função do deslocamento de famílias que se deslocaram das comunidades
de Curiaú de Fora e Curiaú de Dentro para o limite sul da APA, com o
objetivo de conter o avanço da população do entorno. Foi estruturada em
2003. A comunidade do Mocambo é a única dentro da APA que não é
remanescente de quilombo, o que gera conflitos constantes entre as demais
comunidades e consequentemente na gestão da APA. (BRITO, 2003: 98).
1.1.1 O Quilombo do Curiaú (Terra Quilombola do Curiaú)
A região do Curiaú é reconhecida historicamente como remanescente de quilombo. A
formação deste núcleo ainda não tem uma versão consensuada entre os pesquisadores, mas
remonta à época posterior a construção da Fortaleza de São José de Macapá, em fins do
Século XVIII.
Em paralelo a criação da APA e com o propósito de assegurar proteção ao patrimônio
cultural (tentativa frustrada via ARIEC), houve um processo conduzido pela Fundação
Cultural Palmares (FCP) do Ministério da Cultura. Resultou na criação de uma TQ
abrangendo três núcleos: Curiaú de Fora, Curiaú de Dentro
24
e Extrema. A TQ do Curiaú foi
criada em 25/11/1999, com área de 3.321,8931 hectares e 108 famílias cadastradas. Já num
levantamento feito por estudante local em 2005 e citado no Jornal do Quilombo
25
registraram
165 famílias na comunidade (820 pessoas), sendo 380 homens e 430 mulheres.
24
A localidade de Curiaú de dentro e o de fora (ou de baixo) são oficialmente o mesmo lugar, a comunidade usa
estas diferentes designações para identificar a distribuição dos aglomerados de casas (vilarejos) na parte de cima
e de baixo.
25
Pesquisa realizada numa coleção do arquivo da SEMA e cedida para consulta.
82
Figura 4 – Área de Proteção Ambiental do Rio Curiaú.
83
O Jornal é geralmente dividido nestas seções: Histórias, Comentário, Esporte,
Anúncio, Denúncia e Ponto de Vista. Sua primeira edição é de 15/12/1999, e o último
exemplar disponível é da 64ª edição, de abril de 2008. Esta última foi a única feita em gráfica
e colorida, contou com apoio da SEMA para ser distribuída na Semana do meio Ambiente de
2008, quando ocorreu o lançamento do Plano de Manejo. Sua circulação é irregular por
limitações financeiras, custava R$ 0,50 nas primeiras edições e conta com poucos assinantes
(políticos ou empresários).
Através da leitura do Jornal do Quilombo pode ser constatada uma estreita relação
com a Fundação Palmares, esta apoiou em 2000 o envio de quatro jovens a Bambuí-MG para
estudar num Escola Agrotécnica, hoje CEFET. Entre estes o Márcio Menezes suplente da Sra.
Orlandina do Curiaú de Baixo, e que no final de 2005 foi contratado como técnico do RURAP
para aquela regional, onde se encontra atualmente. Em 2007 mais cinco jovens foram levados
para estudar naquela Escola, através de convenio com a SEED.
A gestão desta TQ cabe a Associação de Moradores do Quilombo do Curiaú (AMQC)
fundada em 1997, e que tem como finalidade a proteção e representação legal dos
descendentes e remanescentes do Quilombo do Curiaú
26
. No ato de criação da TQ pela
Fundação Palmares a AMQC recebeu o Título de Reconhecimento de Domínio F/CP/ N°
001/99. Com isso foi declarada detentora da área e para organizar o seu uso conta com uma
Comissão de Terras. Seus membros envolvem-se ativamente nas mais diversas situações de
interesse daquela localidade, como a organização do calendário das festas tradicionais ou
reivindicações por serviços públicos.
Apesar das afirmações que as comunidades de Casa Grande e Curralinho sentirem-se
prejudicadas por não serem incluídas no Quilombo, (BRITO, 2003) as informações dos
técnicos da SEMA dão conta que na Casa Grande não há interesse nesse reconhecimento.
No entanto fomos informados de um processo em fase de conclusão (já com laudo
antropológico favorável) para criar ainda em 2009 um novo Quilombo no interior da APA do
Rio Curiaú e que será chamado de "Quilombo do Limão". Esta informação foi prestada pelo
Engº Agrônomo Mateus Pagliarini, da Divisão de Ordenamento e Estrutura Fundiária do
INCRA do Amapá, (Superintendência Regional - 21), ao buscar junto ao órgão informações e
shapes
27
para incluir as Terras Quilombolas nos mapas desta pesquisa.
26
Conforme estatuto da AMQC, de 13/07/2002.
27
“Shapefiles" são arquivos eletrônicos contendo informações georeferenciadas de determinado ponto ou área,
bem como outros atributos considerados relevantes para sua caracterização, e que são utilizados em programas
de informações geográficas para produzir imagens ou mapas.
84
É importante registrar que no interior daquela APA foi criada a primeira RPPN do
Amapá, o Retiro Paraíso, através da Portaria 86 - N - IBAMA, de 06/08/1997. O proprietário
era o Sr. Zildekias Alves de Araújo (falecido em 2006), e a UC ocupa uma área de 46,75 ha,
parte dela no interior do lago do Curiaú. Pela ausência de georeferenciamento da área
buscamos informações junto à filha do Sr. Zildequias (Sra. Jamile) e procedeu-se a uma
aproximação da sua localização e limites, conforme pode ser verificado no mapa da APA.
Em que pese à existência de conflitos internos, aquelas comunidades mantém estreitas
relações e se articulam para defender seus interesses. Como no episódio ocorrido em 2001
quando houve intensa mobilização naquela comunidade para rechaçar a instalação de um
depósito de rejeitos de manganês da extinta ICOMI em seu entorno.
Os conflitos socioambientais da APA foram identificados no Diagnóstico e do
Zoneamento Participativo da APA do rio Curiaú (GARCIA e PASQUIS, 2000
apud
BRITO,
2003) quando foi elaborado um mapa (Figura 5), que ainda mantém atualidade pela falta de
intervenção para sua resolução ou minimização.
Figura 5 – Conflitos socioambientais da APA do Rio Curiaú.
Fonte:
Garcia e Pasquis, 2000 (apud BRITO, 2003).
85
Uma descrição mais atualizada sobre o meio antrópico da APA está no Resumo
Executivo do Plano de Manejo elaborado em 2007:
Atualmente a população da APA não ultrapassa 2.000 habitantes. Existem as
comunidades de negros remanescentes do antigo quilombo afro-brasileiro,
dentre as quais se destacam as comunidades de Curiaú de Dentro, Curiaú de
Fora, Casa Grande e Curralinho. Já as comunidades de Mocambo, Pirativa e
Pescada são compostas de populações ribeirinhas ou por exógenos
(COLTRO JÚNIOR, 2007).
1.1.2 As dificuldades para gestão da APA
No momento a APA do Rio Curiaú passa por crise motivada principalmente pela falta
de presença do órgão ambiental. Em entrevista concedida pelo Sr. Roberto Medeiros de
Souza, responsável pela gestão das UCs de Uso Sustentável da SEMA
28
, o mesmo declara que
o poder público tem que melhorar as condições de trabalho na APA. Quanto às dificuldades
encontradas para a gestão, cita a "falta de apoio do próprio órgão, equipe reduzida, que
ajudam quando querem. Não tem pessoal, carro e base física".
Evidencia-se a falta de planejamento naquela Secretaria, em que pese a apresentação
de um projeto já de 2009, a ser executado com recursos das medidas compensatórias da
empresa MMX Amapá Mineração Ltda. Trata-se do "Projeto de Gestão das Unidades de
Conservação do Estado do Amapá de Uso Sustentável e Proteção Integral". Conforme cópia
repassada pelo Secretário de Estado do Meio Ambiente, Sr. Paulo Sérgio Sampaio Figueira,
seu valor global é de R$ 2.170.000,00 (dois milhões e cento e setenta mil reais). Destes
orçamento R$ 1.062.000,00 serão usados para reformar a sede da Secretaria, e R$ 546.000,00
para adquirir veículos a serem cedidos a outros órgãos – Batalhão Ambiental, IMAP,
Secretaria de Estado do Turismo (SETUR) e IEF – somando 74,1%.
Especificamente para fortalecer os conselhos gestores serão destinados R$ 150.000,00,
existindo ainda a previsão de R$ 200.000,00 aos Planos de Manejo, R$ 138.000,00 em
capacitação e intercâmbio e, R$ 74.000,00 para incentivar sustentabilidade das UCs,
representando 25,9%. Se considerarmos unicamente o que será destinado ao Fortalecimento
dos Conselhos a proporção é de 6,9% do valor total do projeto.
Alem das limitações do quadro de pessoal da SEMA, a pequena quantia destinada para
as atividades fim das quatro UCs estaduais, principalmente Conselho e Plano de Manejo deixa
28
Entrevista concedida por Roberto Medeiros de Souza em 08/07/2009, em Macapá na sede do SEMA.
86
dúvidas sobre a possibilidade deste projeto atingir o objetivo de contribuir efetivamente para a
gestão participativa em qualquer uma delas, tampouco na APA do Rio Curiaú.
1.2 A criação e operacionalização do Conselho Gestor
A mesma Lei Estadual n° 431, de 15/09/1998 que criou a APA também dispôs sobre a
gestão participativa em seus artigos 6°, e o seu gerenciamento por um Conselho Gestor no
artigo 7°, cuja composição contaria com "um representante de cada uma das diferentes
comunidades residentes". No Artigo 8° além da responsabilidade do órgão ambiental e outros
relacionados, estabelece também a colaboração das ONGs locais.
Este conselho gestor foi instituído de fato através do Decreto n° 3099, de 03/10/2001,
seguindo a imprecisão do SNUC quanto ao caráter consultivo ou deliberativo para conselhos
das APAs, mas pela sua atuação percebe-se o caráter deliberativo. No Decreto veio a
definição de quais seriam os órgãos e as comunidades participantes:
Art. 2º - O referido Conselho será composto por representantes, titular e suplente, das
instituições abaixo relacionadas:
- Secretário de Estado do Meio Ambiente
- Fundação Estadual de Cultura do Amapá
- Prefeitura Municipal de Macapá
- Câmara Municipal de Macapá
- União dos Negros do Amapá
- Associação das Mulheres Mãe Venina da Comunidade do Curiaú e Adjacências
- Grupo de Jovens do Curiaú
- Comunidade Curiaú de Dentro
- Comunidade Curiaú de Fora
- Comunidade Curralinho
- Comunidade São Francisco da Casa Grande
- Comunidade Mocambo
Os primeiros 24 conselheiros foram nomeados em 06/12/2001 através da Portaria n°
253/2001 – SEMA, e destes pelo menos três permanecem até hoje no conselho. São eles o
Titular e Suplente do Curiaú de Dentro e o Titular do Mocambo, quanto aos demais foram
sendo paulatinamente substituídos ou abandonaram.
87
A última renovação oficial do CONGAR-CURIAÚ ocorreu em 2003, conforme Ata de
posse dos novos conselheiros no dia 14/11/2003, que cita a Portaria n° 254/2003 – SEMA
(cópia não disponível). Conforme leitura das Atas, mais duas mudanças ocorreram na
composição do conselho: a inclusão da Associação dos Moradores do Quilombo do Curiaú
(AMQC) em 02/04/2004, e a substituição do Grupo de Jovens pelo Curiaú Atlético Clube
(CAC) em 30/07/2004.
O Regimento Interno (RI) do CONGAR-CURIAÚ é datado de 07/06/2002 e
estabelece competências que soam estranhas as de conselhos gestores de políticas públicas em
geral e particularmente para os de UCs. Também neste RI é que se define o uso da sigla
CONGAR-CURIAÚ para designar o Conselho. Assemelha-se a um estatuto de associação
destinada a promover a geração de renda mediante prestação de serviços ao poder público,
modelo oriundo dos caixas escolares e de saúde criados para descentralização na gestão de
recursos públicos. Isto ocorreu no âmbito do antigo programa de governo estadual intitulado
Programa de Desenvolvimentos Sustentável do Amapá (PDSA) de 1995 a 2002.
Poderia ser uma adaptação prematura das possibilidades que seriam oferecidas pelo
Decreto N° 4.340 de 22/08/2002, no que se refere à gestão compartilhada de unidade de
conservação por Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP), ou a
autorização para exploração de bens e serviços.
Esta possibilidade de transferência de bens públicos para gestão pelo CONGAR pode
ser entendida quando se analisa o seu Art.3° (das Atribuições), onde consta no item VII:
Promover a celebração de convênios, ajustes, acordos, termos de cooperação
ou outra forma de parceria com órgãos e instituições públicos ou privados,
objetivando a execução de atividades ligadas aos seus objetivos, bem como
aos das comunidades residentes.
Sua materialização ocorreu através do Termo de Cooperação N° 001/2006 de
28/06/2006 (AMAPÁ, 2006) entre a SETUR e o CONGAR, que tem por objeto a gestão
associada para exploração da atividade turística do Complexo do Curiaú. A SETUR passou ao
CONGAR alguns equipamentos turísticos:
Deck
panorâmico, Museu da Cultura e um Barco a
Motor, e tinha validade de dois anos.
Ao assumir esta condição de gestor de patrimônio público dentro da APA e TQ,o
CONGAR passou a concorrer com outras entidades que deveriam fazer este papel. Entre elas
a própria AMQC, em cujo Estatuto datado de 13/02/2002 conforme seu Artigo 2° existem
prerrogativas semelhantes: promover a Economia Solidária, estabelecer convênios etc.
88
Esta visão do papel de conselho gestor conforme seu RI, e que representa uma
tentativa de inovar e promover uma experiência inédita de gestão participativa de uma UC
está no entanto em desacordo com a legislação - o que pode ser verificado no novo Código
Civil - e carece de revisão. Acabou propiciando motivos para acontecimentos que
conturbaram este espaço, principalmente na relação com a AMQC e outros atores locais.
Este conselho acabou fechando as portas para algumas propostas que poderiam
representar uma renovação em sua composição e deslocamento da sua exclusividade para
atender unicamente aos interesses da área do Quilombo do Curiaú. Como pode ser observado
na leitura da Ata de reunião do CONGAR de 23/01/2003, o proprietário da RPPN Retiro
Paraíso (Sr. Zildequias) tentou estabelecer contato com o Conselho e a SEMA. Na
oportunidade solicitou inclusão da RPPN naquele conselho, não obtendo êxito na tentativa,
pois os conselheiros alegaram não ter autonomia para tal.
Destaca-se a existência do já citado Jornal do Quilombo, periódico editado pelo Sr.
Sebastião Menezes da Silva também conhecido como "Sabá do Curiaú" em que são relatados
os acontecimentos locais
29
. Registra as constantes visitas e trabalhos de pesquisadores
(amapaenses, de outros estados e mesmo estrangeiros), e apresenta sua opinião sobre as
polemicas envolvendo os moradores.
Seu autor também é irmão da atual Presidente da AMMV e tio do representante do
CAC no CONGAR-CURIAÚ, sendo que ambos são colaboradores daquele jornal. No jornal
eventualmente dedica-se um
Box
ou parágrafo para registrar as notícias relacionadas à APA e
as reuniões do Conselho, que frequentemente participava. Conforme acompanha sua
trajetória, critica o conselho por sua inatividade, ou cobra das autoridades e população o
respeito às decisões do mesmo.
1.3 As principais controvérsias que influenciam sua gestão
Observa-se que o CONGAR é submetido a uma disputa de poder já que as entidades
locais ou com forte influencia sobre aquela área são alternadamente controladas por grupos de
relações familiares, compadrio e outras ligações, inclusive de interesse político-partidário ou
comercial. Assim quem estava num determinado período controlando uma dessas
representações noutra oportunidade controla outra entidade, mas sempre mantém a ligação e
29
O autor tem uma linguagem acessível à população e também escreveu três livros, um em 2000, CURIAÚ,
SUA VIDA SUA HISTÓRIA, outro em 2004, CURIAÚ A RESISTÊNCIA DE UM POVO, e novamente em
2005, CURIAÚ, A INFÂNCIA DE UMA GERAÇÃO.
89
espaço de representação dentro do próprio CONGAR. Estes casos de ocupação das
representações em função de projetos políticos de grupos relativamente definidos por essas
ligações poderiam ser interpretados numa pesquisa que se aprofunde no caso.
Quando da realização do diagnóstico e do zoneamento participativo da APA
do rio Curiaú (Garcia & Pasquis, 2000), foi possível perceber que as
comunidades apresentam conflitos internos, isto é, há disputa de espaço e de
poder entre as comunidades, apesar de Marin afirmar que todos no Curiaú se
considerem parentes (Marin, 1997) (BRITO, 2003: 94).
Para exemplificar essas disputas de poder, observa-se que durante o período em que o
CONGAR esteve regular o grupo que controlava a AMQC também era maioria no conselho.
A Presidente do CONGAR era também do Conselho Fiscal da AMQC, assim como outros
conselheiros representantes de associações e localidades também faziam parte daquela
diretoria. Também a atual Presidente da Associação de Mulheres Mãe Venina (AMMV) foi
Vice-Presidente da AMQC. O autor do Jornal do Quilombo foi candidato a presidência da
AMQC no final de 2002, e não foi eleito. Atualmente acumula a presidência do CAC, e do
STTR Macapá.
Para esse grupo a perda do espaço foi decorrência dos resultados das duas últimas
eleições na AMQC, como a de 06/04/2008, na qual houve renovação completa da diretoria.
Isto aparentemente fez com que procurassem manter-se no controle do CONGAR, e assim
exercer oposição a nova direção da associação. Conforme denúncia da nova Presidente da
AMQC, alguns moradores alegando não reconhecer a sua gestão chegaram a convocar em
16/03/2009 uma assembléia geral extraordinária, para questionar a legalidade daquele pleito.
Este embate resultou num desgastante episódio em que foi intentada a renovação
parcial das representações do CONGAR, do qual involuntariamente participei. Ao apresentar
para o conselho na 3ª Reunião Ordinária de 2008 (12/09/2008) a proposta de pesquisa a fim
de obter autorização dos mesmos, comentei sobre os aspectos legais exigidos pelo SNUC,
entre eles a necessidade de renovação a cada dois anos (com uma recondução). Numa reunião
posterior ocorrida em 13/02/2009, da qual não participei, houve a decisão de realizarem em
01/03/2009 um processo eleitoral para escolha dos representantes das localidades de Curiaú
de Baixo, Curiaú de Fora e Extrema.
A eleição contou com uma comissão formada no próprio conselho, com a participação
e apoio de uma técnica da SEMA. Produziram um Edital e conseguiram do Tribunal Regional
Eleitoral (TRE) o empréstimo de uma urna de papelão. Depois de dois adiamentos a eleição
ocorreu finalmente em 29/03/2009 (domingo), e ao ser informado da atividade aproveitei a
90
oportunidade para entrevistar alguns conselheiros que lá compareceram. Apesar da aparente
normalidade daquela eleição, resultou numa situação embaraçosa para seus protagonistas.
Em 31/03/2009 (terça-feira) a Presidente da AMQC, Sra. Jozineide Araújo
encaminhou o Oficio n° 058/AMQC-2009 ao Secretário de Estado do Meio Ambiente
afirmando que não foi concedido pela Presidente do CONGAR o direito de comporem a
Comissão Eleitoral e que representantes de órgãos públicos compactuaram com um ato ilegal.
Argumentou que uma renovação não poderia ser parcial, mas total, e esta foi direcionada
apenas para os membros do Quilombo. Exigiu a anulação da eleição, além de colocar a
necessidade da SEMA assumir a gestão da UC e das suas responsabilidades no CONGAR.
No oficio da AMQC é citado que desde 2002 os comunitários vêm presidindo o
CONGAR, e que a SEMA foi omissa no acompanhamento do Termo de Cooperação N°
001/2006 entre o SETUR e o CONGAR. Segundo a denúncia este patrimônio fora dilapidado
por membros do CONGAR sem que a SEMA tomasse providências.
No entanto a leitura das atas daquele conselho (a última a ser lançada no livro próprio
data de 27/08/2004) revela que em reunião no dia 26/03/2004 o Departamento Estadual de
Turismo (DETUR) - antecessor da SETUR - comunicou o resultado do planejamento da
gestão da infra estrutura turística construída. Conforme BRITO (2003: 109) este projeto foi
imposto pelo DETUR, e as comunidades envolvidas não discutiram o mesmo.
Nesse planejamento houve uma divisão dessa estrutura entre o CONGAR que
administraria o Centro de Cultura com apoio da Fundação de Cultura do Amapá -
FUNDECAP para instalar um museu, a Associação de Mulheres para administrar o Salão
Afro e a Loja de Artesanato, e a AMQC para administrar o
Deck
panorâmico. Todos
contariam com apoio do DETUR para capacitação.
Esta situação envolvendo uma eleição cancelada escancarou a crise de gestão da APA
do Curiaú que se reflete no Conselho Gestor, e que estava escamoteada pela regularidade das
reuniões, mesmo que sem quorum na maioria das vezes, e principalmente sem conclusão do
registro em atas. Quanto às atas produzidas após agosto de 2008, foram repassadas algumas
em arquivo eletrônico (em formato
MS
Word
), de março de 2007 até maio de 2008, sendo que
estas últimas estavam inacabadas. De qualquer forma mesmo as atas que estavam com suas
redações concluídas não foram levadas para aprovação e assinatura dos conselheiros.
Este caso não é o único de grupos locais em disputa por espaços de representação, e
serve para ilustrar como a fragilidade na manutenção de um espaço público pode ser
decorrente da falta de compreensão e mesmo de clareza das intenções do papel do Poder
Público ao institucionalizá-lo.
91
A este propósito, Brito (2003) ao se manifestar sobre a gestão participativa iniciada em
1999 com o DZP da UC já fazia um alerta sobre uma possível descontinuidade:
Na administração e gestão da APA o importante é não romper este processo
de planejamento participativo, uma vez que despertou bastante interesse das
comunidades. A sua interrupção pode ser nefasta e aumentar a desconfiança
dos moradores quanto às instituições (BRITO, 2003: 129).
Outra situação que fragilizou o CONGAR foi a elaboração do Plano de Manejo (PM),
um processo que envolveu intensamente os conselheiros em várias reuniões e com o
acompanhamento de um destes (Sr. Paulo Ciro do Mocambo) nas atividades de campo. Um
ano depois de apresentado em cerimônia naquela comunidade ainda não teve cópias
distribuídas aos próprios conselheiros, e para a população é apenas notícia que já caiu no
esquecimento.
Ao acompanhar no dia 03/07/2009 a 3ª Reunião Ordinária de 2009 do CONGAR,
realizada no Centro Cultural, com a presença do Secretário de Meio Ambiente Sr. Paulo
Figueira este tema foi abordado. Ao falar sobre o PM o mesmo citou que estava em revisão e
que não contemplava um item essencial, o Uso Público, requerendo sua complementação.
Neste PM encontramos também uma proposta de zoneamento da UC, que deve ser atualizado
quanto a existência da RPPN e as reivindicações para criação de outro Quilombo (Figura 6).
Figura 6 – Zoneamento ambiental da APA do Rio Curiaú.
Fonte: Coltro Junior, 2007.
92
Com relação à fragilidade da gestão naquela UC por parte da SEMA os
acontecimentos posteriores a eleição frustrada de novos representantes são preocupantes.
Alternaram-se no primeiro semestre de 2009 pelo menos três representantes diferentes nas
reuniões com os conselheiros. Normalmente essas reuniões eram conduzidas pelo Gerente das
UC’ de Uso Sustentável da SEMA, Sr. Roberto Medeiros, que tinha como prioridade discutir
o local e concepção de uma base física da SEMA a ser construída com recursos de
compensações ambientais. Com alguns conselheiros da AMQC já haviam definido por um
local próximo a Extrema, onde ficaria em posição estratégica para fiscalização.
A esse propósito a leitura da Ata do dia 27/02/2003 revela que aqueles conselheiros
haviam sido informados que estavam disponíveis R$ 94.000,00 (noventa e quatro mil reais)
de medidas compensatórias para construção da base física. Na oportunidade decidiram por
construir a mesma no Curiaú de Baixo, ao lado do balneário “Caduforno” (terreno da Sra.
Orlandina, Vice-Presidente). Não há novos registros sobre a destinação do recurso, que não
foi utilizado para aquele fim, posto que a SEMA retornasse em 2009 com a mesma proposta
de construir uma base.
Após a denúncia da AMQC sobre as irregularidades da eleição foram nomeados dois
técnicos para iniciar o processo de reformulação do conselho e RI, Sr. Dimitrius Gabriel e
Sra. Maria de Lourdes Ramos, esta apresentada como sendo a técnica designada para apoiar
aquela APA. Realizaram uma primeira reunião para apresentar uma proposta de trabalho. Em
seguida foram designados pela SEMA para finalizarem outra tarefa considerada de urgência e
afastados do local.
Nas duas últimas reuniões (Julho de 2009) foram conduzidas pelo Sr. Elfram Alex
Raiol Picanço, que substituiu interinamente o Gerente Roberto Medeiros de Souza que saiu de
férias. Sem ter recebido instruções dos que o antecederam na tarefa, retomou a discussão
sobre o local e estrutura a ser construída pela SEMA. A gestão daquela UC estava sendo
acumulada pelo Sr. Roberto, e só recentemente foi nomeado um Chefe para coordenar aqueles
trabalhos, através da Portaria n° 71/09-SEMA de 09/06/2009 (SEMA, 2009). O novo Chefe
não se apresentou para assumir o cargo, segundo informações de terceiros por motivo de
doença.
Na primeira dessas reuniões, em 14/07/2009 a ausência do Secretário e do gerente das
UCs de US provocou manifestações de descontentamento dos conselheiros e comunitários
presentes. Uma das conselheiras cobrou da representante da SEMA uma atividade planejada e
com estrutura adequada, com a presença dos órgãos públicos com atuação na APA. Os
93
comunitários que não eram conselheiros, alguns compareceram inadvertidamente, perceberam
a fragilidade na condução da reunião e assumiram espontaneamente os encaminhamentos.
Culminou com o agendamento de nova reunião para criar uma comissão de reestruturação do
conselho, para a qual poucos conselheiros se comprometeram.
Na entrevista com o Gerente Roberto Medeiros de Souza da SEMA foram feitas
perguntas sobre a possibilidade de mediarem conflitos dentro do CONGAR, a que este
afirmou que tentam mas não se chega a um consenso. Assim tem de assumir as providências
necessárias, e no caso de invasões só os representantes da AMQC o acompanham na tarefa.
Quanto a capacitações a serem proporcionadas aos conselheiros, o gerente pensa que estes
devem conhecer outros conselhos funcionando, estudar temas como legislação, e gestão de
UCs. Sobre a comunicação entre órgão gestor e conselho, o mesmo considera que está boa.
94
2 RESERVA EXTRATIVISTA DO RIO CAJARI
2.1 A Criação da UC e as características de sua gestão
A criação da RESEX do Rio Cajari e posteriormente do seu Conselho Deliberativo
confunde-se com a história das organizações sociais locais, cujos representantes naquela
época contavam com forte mobilização das bases para legitimar os encaminhamentos que
resultaram nesta conquista.
Conforme Filocreão (2007) este histórico da organização social do Cajari remonta a
1984, em função de denuncias sobre conflitos fundiários com o empreendimento Projeto
JARI. Alguns moradores receberam apoio do Sindicato dos Trabalhadores Rurais do Amapá
(SINTRA) para criar uma associação que funcionou de 1985 até 1989. Em 1986 foi criada a
Cooperativa Mista Extrativista Vegetal dos Agricultores do Laranjal do Jari (COMAJA), que
pretendia organizar e beneficiar a produção de castanha-da-amazonia daquela região.
Após alguns eventos de resistência àquela empresa (empate), a COMAJA junto ao
SINTRA reivindicaram a criação de áreas protegidas no sul do Amapá, que resultou na
criação dos Projetos de Assentamentos Extrativistas (PAEs) do rio Maracá e da RESEX do
Rio Cajari.
Durante a realização do I Congresso dos Trabalhadores Rurais do Amapá,
realizado pelo Sindicato dos Trabalhadores Rurais do Amapá - SINTRA, em
julho de 1987, influenciados pelo movimento iniciado no Acre, surge a
proposta de criação de Reserva Extrativista em áreas ocupadas pelos antigos
seringais e castanhais, reivindicando que o uso das mesmas seja exclusivo
dos trabalhadores rurais que se ocupam com essas atividades (PICANÇO,
2005: 68).
Conhecer este processo ajuda a explicar a extemporaneidade da organização social
institucionalizada e sua difícil trajetória para qualificá-las na co-gestão da UC:
Em sua luta pela terra, os agroextrativistas tiveram que reinventar a vida
comunitária, criando suas instituições para representá-los politicamente, bem
como para gerir o território conquistado ante o grande capital (2005: 130).
De acordo com os depoimentos de alguns conselheiros, a mobilização local para
proteção das populações extrativistas ocorreu simultaneamente com a do Acre, estavam
articulados e chamando atenção para uma causa em comum. Nesta relação algumas lideranças
locais chegaram a fazer visitas naquela região para conceber e propor o modelo de Reserva
Extrativista.
95
A criação do CNS em 1985, suas mobilizações que alcançaram repercussão
internacional, e o assassinato de Chico Mendes em dezembro de 1988 resultaram no
reconhecimento das RESEXs. Estas áreas são "espaços territoriais destinados à exploração
auto-sustentável e conservação dos recursos naturais renováveis, por população extrativista",
conforme texto do Artigo 1º do Decreto-Lei 98.897, de 30/01/1990.
Neste contexto a RESEX do Rio Cajari foi criada através do Decreto Nº 99.145 de
12/03/1990, com área aproximada de 481.650 ha, retificada pelo Decreto s/n de 30/09/1997
para 501.771 hectares. No mesmo ano foram criadas outras três RESEXs: Alto Juruá e Chico
Mendes, no Acre e Rio Ouro Preto, em Rondônia.
As quatro primeiras RESEXs transformaram-se em ícones do socioambientalismo
nacional e internacional e as expectativas de que proporcionassem respostas positivas ao
discurso do Desenvolvimento Sustentável propalado pelos teóricos e agências internacionais
motivaram mais do que manifestações de apoio. Concretamente houve uma intervenção
baseada em pressupostos formulados por esses agentes externos, um projeto no contexto
político neoliberal que anunciou a doação de vultosas quantias se considerada a capacidade de
execução de seus destinatários.
Entretanto esses atores locais receberam efetivamente as sobras dessas doações, isto é,
o que chegou à ponta, aos povos da floresta teve descontado todo tipo de despesas
operacionais e consultorias. Mas foi o suficiente para influenciar e possivelmente "deturpar" a
formação de alguns dos pretensos representantes daquelas populações. A crise de legitimidade
que afeta algumas das lideranças tradicionais do movimento extrativista também pode ser
entendida como um dos "efeitos colaterais" de iniciativas como o Projeto RESEX/PPG-7-
MMA:
Segundo seu Relatório Final (1999), o Projeto RESEX foi financiado
conjuntamente por doações do Fundo fiduciário das Florestas Tropicais
(Rain Forest Trust Fund) do G-7 e pela União Européia. Sob administração
do Banco Mundial foi firmado acordo de cooperação com o Governo
brasileiro través do Ministério do Meio Ambiente – MMA. O projeto teve
por objetivo testar nas quatro primeiras Reservas Extrativistas da Amazônia
brasileira, modelos apropriados de gerenciamento econômico, social e
ambiental, aperfeiçoando os métodos e procedimentos utilizados pelas
populações tradicionais na administração dos recursos naturais renováveis
das florestas tropicais, por intermédio da co-gestão entre Governo e
Sociedade. (2005: 64)
Pelos registros de Filocreão (2007), na primeira fase do Projeto RESEX/PPG-7, entre
1995 e 1999, foram investidos na Reserva Cajari R$ 1.486.903,93 (um milhão quatrocentos e
96
oitenta e seis mil novecentos e três reais e noventa e três centavos). Já na Fase II realizada
entre 2002 e 2006 foram investidos aproximadamente R$ 900.000,00 (novecentos mil reais).
A criação da RESEX do Rio Cajari originou uma dinâmica própria de articulações
entre as organizações locais, e que tinham como mediadores o CNPT e CNS para daí chegar
aos órgãos públicos federais. Localmente (nas comunidades) os canais usuais das
mobilizações eram fundados nas relações político-partidárias e práticas clientelistas daquelas
lideranças (BENJAMIN, 2004; PICANÇO, 2005). Atualmente algumas destas lideranças são
assessores parlamentares de legisladores estaduais, representando para estes durante os
períodos eleitorais uma forte base de apoio naquela região.
Nesse âmbito a primeira organização local a ser criada foi a Associação dos
Trabalhadores Extrativistas do Rio Cajari (ASTEX-CA), iniciativa que contou com apoio de
instituições locais e externas: SINTRA, CNS, Instituto de Estudos Amazônicos e Ambientais
(IEA),
Konrad Adenauer Stifttung
(KAS) e WWF. Esta associação fundada em setembro de
1991 com 235 sócios, foi reconhecida como responsável pela execução do Plano de
Utilização (PU) - Portaria 99-N de 30 de novembro de 1995 - para fins de obtenção da
Concessão Real de Uso
30
.
A ASTEX-CA foi também a representante local no que se referia ao recebimento dos
recursos financeiros para a execução da Fase I do Projeto RESEX/PPG-7. De acordo com
Picanço (2009), na avaliação ocorrida ao final da Fase I, "chegou-se a conclusão que a gestão
da reserva por uma única associação era muito difícil, em função da grande extensão da área e
de conflito de interesses". Os benefícios do mesmo ficaram restritos, em sua maioria, à área
de influência direta da diretoria da ASTEX-CA, o Alto Cajari. As outras lideranças
pressionaram para a gestão da área ser dividida entre outras associações que foram criadas,
com sede em outras porções da Reserva.
Assim três associações dividiram as responsabilidades pela execução da Fase II do
Projeto RESEX/PPG-7 e, conforme uma divisão interna socialmente estabelecida, a ASTEX-
CA ficou responsável pela região conhecida como Alto Cajari. A Associação dos Moradores
Agroextrativistas do Cajari (AMAEX-CA), fundada em 01/08/1999, assumiu a gestão do
setor litorâneo, conhecido como Amazonas-Ajuruxi. Para gerir o restante da área nos cursos
baixo e médio do Rio Cajari, criaram a Associação dos Produtores Agroextrativistas do
Médio e Baixo Rio Cajari (ASSCAJARI), legalizada em 2003. (Figura 7).
30
A União concede os direitos de usufruto aos moradores através da Concessão Real de Uso, que ficam
responsáveis pela co-gestão das áreas e pelo controle sobre a utilização dos recursos, ficando a fiscalização sob o
controle do poder público, então representado pelo IBAMA (PICANÇO, 2009).
97
Figura 7 – Mapa das Reserva Extrativista do Rio Cajari, e as áreas de influencia de suas associações
Três anos após o término da segunda fase do Projeto RESEX verifica-se que este não
atingiu seus objetivos em melhorar as condições de vida daqueles moradores. Tampouco os
"empoderou" no sentido de qualificar a população e suas entidades para exercitar uma co-
gestão duradoura daqueles recursos naturais. Há que se considerar se e em que medida o
Projeto RESEX representou no Cajari um processo de intervenção que resultou como
98
subproduto a legitimação e cristalização de uma nova forma de gestão local em que quase não
há controle social externo ou interno.
As limitações legais para as associações conduzirem projetos de caráter
produtivo/comercial estimularam a criação das duas cooperativas. A primeira foi criada em 15
de dezembro de 1996 para atuar nos setores do Médio e Baixo rio Cajari, com o objetivo de
produzir e comercializar palmito de açaí, denominada Cooperativa dos Produtores
Agroextrativistas da Reserva do Rio Cajari (COOPERCA). A segunda a ser criada, em janeiro
de 2001, foi a Cooperativa Mista Agroextrativistas dos Trabalhadores do Alto Cajari
(COOPERALCA), para a produção/beneficiamento e comercialização da castanha naquela
porção da RESEX.
As tentativas de valorizar as questões de gênero naquela RESEX contam com das
instituições: a Associação das Mulheres do Baixo Cajari (AMBAC) e a Associação das
Mulheres Agroextrativistas do Alto Cajari (AMAC). Para Picanço depois de alguns anos de
existência
,
"A função social e efetiva atuação dessas associações ainda é uma incógnita, mas é
possível afirmar que elas são tuteladas por lideranças masculinas, numa clara estratégia de
manter e ampliar a influência em sua área de atuação" (2005: 68).
A própria dificuldade em encontrar suas representantes para entrevistar durante a
pesquisa de campo revela a necessidade de receberem maior atenção de todos os outros atores
envolvidos com a gestão daquela UC. Uma das representantes era companheira de um
Presidente de associação recentemente alijado do poder, o que influiu também em seu próprio
afastamento. Mesmo com vários projetos enfatizando os componentes que valorizem o
protagonismo feminino, ainda há muito que se fazer a fim de evitar a continuidade dos
processos de exclusão à que são submetidas as mulheres no meio rural amazônico.
Simultaneamente ao termino do Projeto RESEX/PPG-7, as associações estabeleceram
parceria com o INCRA e firmaram vários convênios que viabilizaram acesso aos créditos de
Moradia e Apoio inicial do Programa Nacional da Reforma Agrária (PNRA). Esta
oportunidade surgiu através da Portaria Interministerial MDA/MMA/N° 13, de 19 de
setembro de 2002, que dispõe sobre o reconhecimento das RESEX como integrantes do
Programa Nacional de Reforma Agrária (PNRA) (PICANÇO, 2009).
Nesta parceria as associações (AMAEX-CAe ASSCA) funcionam como avalistas
junto ao INCRA, intermediando na negociação com os fornecedores. Assim, os créditos são
liberados pelo INCRA na medida em que são prestadas contas dos recursos anteriormente
autorizados. Essa intervenção das associações tem recebido criticas internas na RESEX e até
99
mesmo denúncias que resultaram em processos administrativos e outras providências legais
envolvendo seus gestores.
Porém, dos ... beneficiários de 2007 pela ASSCAJARI, somente ...
receberam o crédito. Segundo informação do INCRA, o recurso está na
conta da associação, mas recebeu solicitação ... para suspender a liberação
dos recursos, até que seja feita uma avaliação sobre a execução dos créditos.
Isso afetou também o convênio contratado com a ASTEX-CA..., e outros 2
com a AMAEX-CA... (PICANÇO, 2009).
A descrição dessa situação delicada envolvendo essas associações poderia estender-se
a outras ocorrências que apesar de relacionadas aos propósitos da pesquisa não são parte de
seus objetivos, e que já foram e continuam a ser estudadas e analisadas por outros
pesquisadores.
O importante é que marcam negativamente a capacidade de gestão das entidades locais
e estão presentes na relação dos agentes externos com as mesmas, dificultando
consideravelmente as possibilidades de se estabelecerem relações de confiança internas e
externas. Este é provavelmente um dos aspectos que caracteriza o maior obstáculo a Gestão
Participativa naquela UC, cujos atores locais ainda vivem o dilema de ser ou não ser uma UC
nos moldes do SNUC.
2.2 A criação e operacionalização do Conselho Gestor
A criação do Conselho Deliberativo na RESEX do Rio Cajari pode ser considerada
como a imposição de um novo espaço de articulação e tomada de decisões para aquela UC, e
por contrariar as expectativas de autogestão via associações nunca foi bem assimilado pelas
principais lideranças dessas organizações locais.
O atual Chefe da UC, Francisco Edemburgo Ribeiro de Almeida e sua equipe técnica
colaboraram com a pesquisa oportunizando o acesso aos arquivos digitais referentes ao
conselho da RESEX Cajari. Verifiquei que existem pastas de arquivos de 2005 até o 2009,
sendo que as pastas dos anos 2007 e 2008 são as mais organizadas e com maior volume de
informações, divididas em sub-pastas por reuniões, com a convocação e minuta da ata.
Porém nenhuma ata de reunião impressa e assinada foi apresentada, e os mesmos
admitiram a inexistência, caracterizando a irregularidade no funcionamento deste conselho.
Os arquivos em papel não estavam disponíveis sob alegação de terem sido remanejados para
outro local, e parte de informações foi conseguida junto ao Sr. Davi Nunes Maciel, Vice-
Presidente do Conselho.
100
Segundo informe da Técnica Rosilda Santos Rabelo
31
que durante um período
trabalhou no CNPT, ao longo do tempo em que acompanhou o conselho nunca conseguiram
colocar em dia as atas, "cada um fazia um pedaço e depois tentavam montar uma, mas não
conseguiam". Disse que os temas eram tão polêmicos, que tinham reuniões que terminavam a
noite, não concluíam as discussões e faltava tempo para fazer e assinar as atas. Revelou que
na última reunião que participou um conselheiro, presidente de associação, vaticinou que em
dois anos acabava o conselho.
Não existe um histórico oficial sobre a criação deste conselho, assim a pesquisa
recorreu a documentos repassados por conselheiros e pela equipe gestora da UC para fazê-lo.
Conforme minuta da Ata da 1ª RE de 2008, realizada em 19 e 20/02/2008 no auditório do
IBAMA em Macapá, um dos conselheiros, o Sr. Raimundo Rodrigues de Lima, da ASTEX-
CA ao reclamar da falta de ajuda de custo para virem às reuniões, afirmou que já estavam no
terceiro conselho daquela Reserva.
Pela documentação acessada
32
a regulamentação do SNUC motivou a instituição deste
conselho e a primeira tentativa ocorreu em 16/12/2003. Na cópia da programação
apresentada, a reunião tinha previsão de durar uma hora, das 18:00 as 19:00 horas. O Chefe
do CNPT/AP na época era o Sr. João Gerson Moraes Cardoso, e no ofício citava que a
reunião teria a presença do representante do CNPT/IBAMA de Brasília e do Coordenador do
Projeto RESEX/PPG-7-MMA.
Este primeira composição do conselho deliberativo não foi oficializada junto ao
próprio IBAMA, informou a técnica Rosilda Santos Rabelo. Conforme a mesma, o Chefe
João Gerson não comunicava a sua equipe sobre as atividades que desenvolvia a campo, e
quando foi exonerado:
Acharam documentos antigos que não tinham sido repassados. Pelos
arquivos souberam que ocorreram varias reuniões e tinha regimento interno
aprovado, no entanto tudo feito a revelia da equipe do IBAMA. Na época
não sabiam o que ele fazia, pois só procurava a equipe para informar que
estava saindo em viagem. As reuniões ocorriam em finais de semana e
nunca em Macapá.
Na gestão de seu sucessor, Errol Flynn de Souza Paixão, o mesmo promoveu nos dias
10 e 11/11/2005 um seminário de capacitação deste conselho. No convite datado de
13/10/2005, o então Chefe do CNPT/AP declarava ser uma "convocação para o membro
titular e suplente indicado por essa Entidade para compor definitivamente o conselho".
31
Entrevista concedida por Rosilda Santos Rabelo em 19/06/2009 em Macapá na sede do IBAMA.
32
Ofício Circular nº 0051/2003-CNPT/IBAMA-AP de 12/12/2003, cópia cedida pelo conselheiro Davi da
AMAEX-CA.
101
Na minuta (arquivo eletrônico,
MS Word
) da ata da reunião, secretariada pelo Técnico
Administrativo do CNPT/AP Sr. Lourdival Trindade Romano (falecido) é relatado que o
evento foi moderado pelo técnico do NEA/IBAMA-AP, Sr. Paulo Roberto Russo. A atividade
realizada foi revisar o Regimento Interno do conselho, e "enumeradas as oportunidades e
desafios a serem enfrentados pelo Conselho Deliberativo a partir de sua efetiva criação".
A oficialização do Conselho Deliberativo ocorreu através da Portaria N° 12 de
07/02/2006, e publicada no Diário Oficial da União (DOU) do dia seguinte. Na Portaria é
expresso em seu "Artigo 4º - Ficam convalidados os atos administrativos praticados pelo
Chefe do CNPT, a partir de 28/09/2005".
O Conselho Deliberativo da RESEX do Rio Cajari é composto por:
- IBAMA
- Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (EMBRAPA)
- IEPA
- INCRA
- Instituto de Desenvolvimento Rural do Amapá (RURAP).
- Universidade Federal do Amapá (UNIFAP)
- Prefeitura Municipal de Mazagão
- Prefeitura Municipal de Laranjal do Jari
- Prefeitura Municipal de Vitória do Jari
- Câmara Municipal de Mazagão
- Câmara Municipal de Laranjal do Jari
- Câmara Municipal de Vitória do Jari
- AMAC
- AMAEX-CA
- AMBAC
- ASSCAJARI
ASTEX-CA
- CNS
- COOPER-CA
- COOPERALCA
- FETAGRI
- Escola Família Agrícola do Carvão (EFAC)
- GTA
102
Aquele evento não significou a retomada das atividades do conselho, já que a posse
dos conselheiros só veio ocorrer após seis meses de sua criação, conforme a minuta (arquivo
eletrônico –
MS Word
) da ata da Primeira Reunião Ordinária do CD, realizada em
24/03/2006. A reunião foi conduzida pela Sra. Karina Dino representando o CNPT/IBAMA
de Brasília, resultando na eleição e posse da diretoria do conselho, sendo escolhido como
Vice-Presidente o Sr. David Nunes Maciel, bem como discutidas e aprovadas mudanças no
Regimento Interno.
Ao que parece este foi o momento em que o CD teve as melhores condições para se
estabelecer e alcançar seus objetivos. A iniciativa representou uma tentativa coordenada entre
a gestão local e nacional, e com apoio das principais lideranças das associações para sua
consolidação. Ao menos externamente esta foi a impressão deixada por alguns desses atores,
como pode ser verificado pela leitura de alguns relatórios.
Acessamos arquivos (apresentação PPT e relatório em Word) referentes ao Seminário
do Projeto RESEX: "Balanço e Perspectivas" ocorrido no período de 26 a 28/07/2006 em
Brasília-DF. No referido evento o Sr. Davi compôs uma mesa redonda, "Construindo o capital
social – As associações e organizações comunitárias conquistando melhorias para os
moradores". A Sra. Karina Dino (que pelo documento prestava consultoria ao CNPT)
apresentou uma palestra intitulada: "A Construção de uma Concepção e de uma Metodologia
para os Conselhos Deliberativos de RESEX/RDS, Janeiro de 2005 a Julho de 2006".
Na metodologia proposta é relatado o processo de adequação estatutária de duas
associações (AMAEX-CA e ASTEX-CA), uma Capacitação em Associativismo e
Cooperativismo, um Seminário de Capacitação dos Membros do Conselho Deliberativo da
RESEX Cajari, a discussão do Regimento Interno e, a reunião de instalação daquele CD. Na
construção da referida metodologia foi elaborada uma minuta de Instrução Normativa relativa
aos conselhos de RESEX e RDS, que seria concluída no segundo semestre de 2006. Esta
minuta provavelmente deu origem a IN 02 de 18/09/2007 (ICMBio, 2007a) disciplinando as
diretrizes para a formação e funcionamento dos conselhos deliberativos das RESEX e RDS.
No entanto esta consolidação do Conselho não se efetivou, já que a reunião de março
quando ocorreu a posse dos conselheiros foi única de 2006. O gestor (Errol Flynn) pediu
exoneração para obter descompatibilização e concorrer no pleito eleitoral daquele ano, sendo
substituído interinamente pela Sra. Rosilda até a nomeação do atual gestor. Este período de
interinidade se estendeu por quase um ano, e as associações que administravam os programas
do INCRA alegam a falta de assistência do CNPT/IBAMA neste período como argumento
para os seus problemas de gestão.
103
A terceira tentativa de estabelecer um Conselho Deliberativo na RESEX do Rio Cajari
ocorreu no início da gestão do atual Chefe da UC, Francisco Edemburgo Ribeiro de Almeida,
que assumiu este cargo em 20/03/2007. Em entrevista
33
relatou como ocorreu sua nomeação,
o contato e reconhecimento das características das lideranças locais e das atividades do
conselho que ele procurou reativar.
O novo Chefe inicialmente participou do I Encontro Nacional de Técnicos e Técnicas
da Diretoria Socioambiental (DISAM) do IBAMA, realizado na cidade de Pirenópolis-GO, no
período de 10 a 16 de abril de 2007. Também convocou na condição de Presidente a primeira
reunião extraordinária do Conselho Deliberativo do ano, que foi realizada no dia 19/04/2007,
conforme cópia da minuta de sua ata.
Posteriormente e com o apoio do técnico Paulo Roberto Russo do NEA/IBAMA-AP, a
Chefe substituta (Sra. Rosilda) tentou adequar o conselho aos requerimentos da IN 02 de
18/09/2007, mas não obtiveram sucesso. Este técnico do NEA também foi entrevistado
34
, e
confirmou a tentativa.
Quando foi chamado pela Rosilda para ajudar na reformulação do
Regimento Interno daquele Conselho Deliberativo, o objetivo era tentar
acabar com o Plano de Uso pelos conflitos que estava gerando. Todos os
pontos em que não houve consenso na reformulação do RI eram sobre o PU,
e saiam para briga.
Conforme minuta da Ata da 1ª RE de 2008, presidida pela Chefe substituta a reunião
foi realizada em 19 e 20/02/2008 no auditório do IBAMA, e não teve quorum, pois
participaram sete conselheiros. Trata-se da reunião em que um conselheiro disse estarem no
3° conselho.
Naquela oportunidade o Chefe da UC, Edemburgo estava participando em uma oficina
promovida pela DIUSP/ICMBio em Brasília (19 a 22/02/2008). Foi a "1ª Oficina de
Elaboração de Metodologias para Capacitação de Conselhos de RESEX e de RDS", uma
capacitação do "Projeto OCA Brasil". Em maio daquele ano ocorreu uma reunião regional em
Belém (DIUSP), dirigida aos comunitários, quando o Sr. Davi e a Sra. Elizângela da AMBAC
participaram como preparação para a oficina local, agendada para dezembro.
Esta oficina foi antecipada e realizada durante os dias 25 a 28/11/2008 nas
dependências da Escola Família Agrícola do Carvão (EFAC), em Mazagão, e teve pouca
participação dos comunitários. Edemburgo afirmou que convocaram os comunitários, mas
33
Entrevista concedida por Francisco Edemburgo Ribeiro de Almeida em 07/07/2009, em Macapá na sede do
IBAMA.
34
Entrevista concedida por Paulo Roberto Russo em 09/07/2009, em Macapá na sede do IBAMA.
104
houve demora dos organizadores em definir a data e local. Os poucos presentes reclamaram
da falta de mobilização e lamentaram que outras pessoas do conselho e associações tivessem
perdido aquela oportunidade de capacitação.
Nesse episódio verificam-se algumas razões para o insucesso na efetivação do
Conselho Deliberativo da RESEX do Rio Cajari. Pela segunda vez aquele técnico do
NEA/IBAMA-AP (Paulo Russo) foi convidado a colaborar na capacitação e fortalecimento
daquele conselho e teve seu trabalho invalidado. Nesta segunda oportunidade, enquanto
técnicos locais moderavam uma reunião em Macapá, a chefia da UC participava em Goiás
(Pirenópolis) da preparação de uma atividade semelhante a ser conduzida por equipe externa.
Quanto à oficina do Projeto OCA Brasil, alguns conselheiros acusaram o Chefe de não
ter convidado mais conselheiros ou lideranças conhecidas, e ter dirigido o convite a
participação a pessoas estranhas às direções daquelas entidades, e que acabaram faltando à
reunião.
Na entrevista realizada com Paulo Russo, este foi perguntado sobre como percebia a
relação das lideranças da RESEX Cajari com o órgão gestor e, por conseguinte sua
participação no Conselho Deliberativo. Sua leitura é de que há muita resistência em aceitar a
figura de um Chefe representando um órgão gestor numa área que desenvolveu uma relação
como a que existia com o antigo CNPT, na qual seu representante nunca foi visto como Chefe
e sim mediador na captação de recursos:
O que vai ser colocado em cheque é o seguinte: Se realmente prevalecer a
concepção de um chefe de um órgão gestor sobre eles, para eles não vai ser
mais cômodo ser uma UC. Eles querem ser uma área protegida por
determinados dispositivos legais, seria mais cômodo ser um assentamento
agroextrativista.
Sobre a falta de legalidade das reuniões do conselho (sem atas e quorum), pensa que
talvez seja uma estratégia das lideranças, pois se considerassem como espaço legítimo o
Conselho passariam a aceitar a presidência do Conselho e a chefia da UC. Acha que é um
processo histórico de salvaguarda:
Se você nunca tem um espaço que realmente funcione, sem credibilidade, as
decisões que você tomar no local é que vão valer". Essa é a leitura que eu
faço. Você fragiliza o espaço que seria o conselho, que poderia parecer um
contrasenso, mas na verdade quando ele não é criado o que vai valer são as
deliberações locais (das lideranças).
Por mais que se fale do amadurecimento político da participação lá tem
grupos políticos bem consolidados, não é falta de experiência é uma
estratégia política. As lideranças se perpetuam, ocorre uma manutenção
desse controle.
105
Conforme esta pesquisa, entre reuniões ordinárias e extraordinárias o Conselho reuniu-
se por sete vezes em 2007, e em 2008 outras sete, já no ano de 2009 não ocorreu nenhuma
reunião no primeiro semestre. Porém nenhuma destas reuniões tem ata finalizada e assinada
pelos conselheiros.
2.3 As principais controvérsias que influenciam sua gestão
A RESEX do Rio Cajari sofre com distintas pressões sobre seus recursos naturais,
destacando-se a rodovia BR-156 que corta a mesma na porção oeste (Alto Cajari), numa
extensão de 65 km, e ainda sem asfalto. Esta obra não tinha Estudo de Impacto Ambiental e
durante sua abertura ocorreu um avanço sobre áreas de castanhais, o que provocou um
"empate" de moradores (com apoio do SINTRA) contra a empreiteira, e a mesma não
concluiu o serviço, pois invadiram o acampamento. A parte inacabada da estrada está próxima
a cidade de Laranjal do Jari e ficou conhecida como "Ramal". Justamente nesta área é que
acontecem as invasões promovidas por pequenos agricultores e prepostos de empresários e
políticos daquele município.
A partir de denúncias sobre invasões no território da UC o Conselho deliberou pela
realização de uma "força tarefa"
35
, coordenada pela equipe gestora do ICMBio e que foi a
campo no final de 2007. O relatório de seus resultados foi encaminhado ao Ministério Público
Federal para providências, mesmo havendo posição contrária de alguns dos conselheiros que
julgavam ser melhor resolver internamente.
Parte destas invasões ocorreu pela imprecisão nos limites da UC, já que nem os
gestores sabiam com certeza que seu limite ia além de uma área que consideravam entorno e
foi ocupada por estes invasores há pelo menos 15 anos. Alguns destes invasores chegaram a
receber créditos do INCRA por intermédio de uma das associações da RESEX do Rio Cajari.
No litoral e alguns lagos a pesca predatória exercida e estimulada por barcos chamados
de "geleiras" é a maior ameaça. Também existem serrarias clandestinas e caça predatória. No
médio e baixo Cajari a os maiores problemas devem-se a existência de rebanhos bubalinos
(estimativa de 6 mil cabeças), alguns preexistentes (Projeto Jari) e ainda controlados por
35
A ‘Força Tarefa’ interinstitucional e interdisciplinar, foi composta por servidores do IBAMA\ICMBIO, do
IEPA, do INCRA, do MDA-AP e moradores locais. O trabalho foi realizado entre 20/11/2007 e 21/12/2007 e
resultou no relatório ‘Diagnóstico socioeconômico, histórico e ambiental da ocupação irregular existente na
região do Alto Cajari, parte oeste da RESEX do Rio Cajari - AP, 2008.
106
pecuaristas de fora. Outros pequenos rebanhos foram formados por extrativistas, entre eles um
dos presidentes de associação. Estes animais causam conflitos com os demais extrativistas ao
invadirem suas roças e provocam danos aos lagos e igarapés prejudicando a pesca.
Em sua argumentação durante a entrevista para a pesquisa, um dos presidentes de
associação comparou seu direito a criar búfalos enquanto não houver um estudo que
comprove os danos ambientais com as prerrogativas que os indígenas têm em relação ao seu
próprio território, sem as limitações da lei ambiental. Alega que
"o governo não trouxe
alternativas para a população, assim alguns passaram a criar búfalos para se alimentar", e
completa, "quando foi elaborado o SNUC a RESEX Cajari ficou de fora".
No inicio de 2009 as dificuldades de relacionamento entre algumas lideranças,
especialmente com duas delas (presidentes de associações), e o Chefe da UC alcançaram o
status
de conflito declarado. Foi elaborado um abaixo assinado com centenas de assinaturas
de moradores de diversas comunidades da RESEX datado de 25/05/2009, e encaminhado a
Superintendência do IBAMA/AP em 01/06/2009
36
.
Neste documento requerem a exoneração do Chefe e nomeação de pessoas da própria
unidade para chefiá-la. Justificam que o mesmo não usa os caminhos corretos na gestão,
colocando pessoas da comunidade contra a associação, e sem fazer esforços para acessar
programas governamentais com benefícios às comunidades (FRAP e PRONAF-A). No texto
elaborado para este abaixo-assinado os autores afirmam ainda que "podem perder a calma" se
não forem atendidos.
Na entrevista com o Chefe da UC, o mesmo afirmou que quando terminou o Projeto
RESEX as lideranças mantiveram distância da população, ficaram viciadas com os
pagamentos recebidos e usam de demagogia. Citou a existência de um "clamor popular"
contra isso na área, e nesta condição decidiu tratar estes representantes a "pão e água", pois
não percebe neles o trabalho junto à base e sim para obtenção de benefícios pessoais.
Perguntado sobre as propostas que considera importantes implementar na UC, o Chefe
afirmou que no planejamento de 2008 estabeleceram quatro prioridades: elaboração do Plano
de Manejo, proteção (fiscalização) do território, gestão da UC da base até o conselho, e,
melhorar as cadeias produtivas locais. Quanto às dificuldades encontradas na gestão da UC,
citou a falta de pessoal, equipamentos obsoletos (computadores), falta de veículos (só tem um
e não consegue nenhum outro emprestado). Também que a própria criação do ICMBio ainda
36
Nota do Autor: Observando com mais atenção o abaixo-assinado, percebe-se que foi montado com uma série
de listas de assinaturas que não identificam seu objetivo nem dão segurança sobre a existência ou local de
residência de vários indivíduos.
107
não está consolidada, fizeram a greve, pois não aceitavam a divisão mas agora percebe que o
novo modelo os faz focar na gestão das UCs, mas não tem estrutura nem orçamento.
Entre as justificativas da chefia para esta inatividade do Conselho está a realização de
reuniões para elaboração do Plano de Manejo, e para esta finalidade o ICMBio contratou um
consultor que tem prazo determinado para conclusão da tarefa. A RESEX não conta com
nenhuma proposta conhecida de zoneamento das atividades, elemento que deverá fazer parte
de seu PM.
Quando foi questionado sobre a decisão de elaborar um Plano de Manejo enquanto
ocorre uma forte resistência de algumas lideranças (abaixo assinado), o que poderia dificultar
o envolvimento da população, afirmou:
Com certeza problemas irão haver pois essas pessoas irão atrapalhar, é até
uma reação natural deles. Nossa estratégia é ir lá para dentro trabalhar,
por exemplo, junto a outras lideranças ou mesmo usar o rádio. Ir para as
comunidades mesmo, reunir com elas, o que iniciamos na 2ª quinzena de
julho com recadastramento, e início da rediscussão do PU.
Considerando os elementos levantados, clara a postura de enfrentamento adotada pelo
atual Chefe, e que baseado nas divisões internas entre as lideranças locais decidiu por manter
uma "queda de braço" a fim de implantar um modelo de gestão tal como requerido aos
gestores de UCs federais. Suas atitudes podem ser consideradas como uma defesa ante o
quadro encontrado, até mesmo por conta de ser responsabilizado por omissão ou
prevaricação.
O mais recente capítulo foi realização da primeira reunião do ano (7ª RE) em 07 de
agosto, com uma pauta extremamente polêmica:
- Tortura na RESEX do Rio Cajari
37
;
- Execução do Programa Crédito Instalação para o Público da Reforma Agrária no
interior da RESEX-CA- Inquérito Policial visando a apuração de Eventuais Delitos;
- Impacto Ambiental e Conflitos causados pela presença do Rebanho Bubalino no
interior da RESEX Cajari.
Para esta reunião foram convidados também um delegado da Polícia Federal que esta
responsável pelos inquéritos e um Promotor do Ministério Público Federal. Na reunião ambos
declararam apoio ao Chefe da UC e que este não deve aceitar intimidações de qualquer
37
Alguns fazendeiros que se consideram donos da área pressionam as famílias agroextrativistas, gerando
constrangimentos e pressão psicológica. Inclusive, chegando a extremos de violência como foi noticiado
recentemente pelo jornal Diário do Amapá (11/03/2009), em matéria intitulada "Agricultores são torturados em
reserva extrativista do vale do Jari" (PICANÇO, 2009)
108
natureza. Afirmaram que os casos investigados são considerados graves e vão resultar em
punições.
Dos envolvidos no abaixo assinado e nos processos, apenas um dos presidentes de
associação compareceu a reunião e entre seus argumentos para os problemas existentes, citou
que foram deixados sozinhos por muito tempo e faltou orientação. No entanto o Delegado da
PF afirmou que um fornecedor de materiais para os créditos do INCRA é que assumiu as
funções de cadastrar os beneficiários.
Com relação às criações de búfalo na RESEX, Edemburgo afirmou que os presidentes
de associação são coniventes com os fazendeiros. O encaminhamento foi de montar nova
Força Tarefa, desta vez para notificar e multar todos os criadores de búfalo naquela UC, tanto
os fazendeiros de fora como os moradores.
A este respeito um dos presidentes de associação que não compareceu havia mandado
uma carta
38
, declarando que estes assuntos em pauta deveriam ser discutidos em reunião
dentro da própria UC com a presença dos moradores. Entre seus argumentos citou a
caducidade do Plano de Utilização da UC, a falta de resolução da questão fundiária e a falta
de estudos socioeconômicos e ambientais. O mesmo possui ao menos 350 cabeças de búfalo
na UC (conforme afirmado na reunião pelo técnico da Extensão Rural), e sempre alega que
não existem evidencias científicas de que a bubalinocultura cause danos ao meio ambiente.
Os adversários diretos da chefia e que estão mais visíveis neste embate, são duas
"lideranças históricas" que têm grande apoio da parcela da população assistida pelos
benefícios que intermediavam. Também são apoiados por agentes políticos locais (deputados
estaduais) e por alguns setores do movimento extrativista onde participaram ativamente.
Localmente suas atitudes já revelam desgaste e ocasionaram da parte do CNS/AP uma
tentativa de "descolamento" da sua ligação com estes presidentes de associação.
Deve se considerar que os presidentes de associação em questão tiveram a "imagem"
de legítimos representantes dos extrativistas amapaenses construída pelo próprio poder
público. Um deles afirmou ter estado por duas vezes em cerimônias no Palácio do Planalto,
uma com cada Presidente da República (Fernando Henrique Cardoso e Luís Inácio Lula da
Silva).
Entre as outras lideranças locais entrevistada e que participam daquele conselho, não
há posição fechada em defesa daqueles dois presidentes de associação que partiram para o
embate. Há uma divisão natural fruto das posturas éticas e ideológicas de cada grupo e das
38
Carta do Presidente da ASS.CAJARI de 07/08/2009 endereçada ao Presidente do CD (protocolo IBAMA/AP
Nº 02004.001615/09-23).
109
disputas de poder nas entidades ou áreas de influencia. Para algumas dessas novas lideranças
a intervenção externa (Chefe da UC) é vista como oportunidade para corrigir as distorções e
desequilíbrios existentes.
No entanto o movimento extrativista local padece a crise comum aos movimentos
sociais brasileiros, a falta de renovação, não aparecem novos ativistas em quantidade e com as
competências necessárias para assumir os papéis mais destacados.
Neste contexto não há como imaginar que este conselho tenha alguma efetividade para
promover a gestão participativa, pois seus principais atores estão em confronto declarado, e
para o grupo até então dominante no movimento social local, este espaço público não é a
"arena" escolhida para mediar esse conflito.
Em trabalho recente naquela UC, Funi (2009) mapeou as áreas de conflitos na RESEX
do Rio Cajari, que designou como sujeitas a "pressões", estudando sua distribuição e
evolução. A atualização de seus resultados é apresentada através do mapa abaixo (Figura 8).
110
Figura 8 – Mapa das pressões socioambientais na RESEX do Rio Cajari.
Fonte: Funi, 2009.
111
3 RESERVA BIOLÓGICA DO LAGO PIRATUBA
3.1 A Criação da UC e as características de sua gestão
A REBIO Lago Piratuba (Figura 9) junto com o PARNA do Cabo Orange foram as
primeiras UCs criadas no Amapá em 1980, como resultado direto das recomendações do
Projeto RADAM e de estudos efetuados pelo Departamento de Recursos Naturais da
Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia (SUDAM). A proteção de ninhais com
espécies emblemáticas como a
Eudocimus ruber
(guará), nas áreas de mangue atendia a
acordos internacionais (DIAS, 2003).
De posse das informações iniciais, colhidas sem os necessários estudos
técnico-científicos, prévio Plano de Manejo e análise cartorial da situação
das propriedades existentes na área, foi solicitado pelo governador da época
ao presidente do ex-Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal -
IBDF, a criação das novas unidades de conservação, posteriormente
estabelecidas através de decreto no ano de 1980 (2003: 64).
Ainda conforme a autora, a REBIO está inserida no Setor Atlântico da Planície
Costeira do Estado do Amapá, no litoral norte brasileiro, adjacente à foz do rio Amazonas, na
denominada "Região dos Lagos", onde a citada planície alcança a sua maior extensão
longitudinal.
A UC foi criada através do Decreto n.º 84.914, de 16/07/1980, posteriormente o
Decreto nº 89.932, de 10/07/1984 alterou os seus limites, reduzindo-os para satisfazer a
interesses particulares numa área denominada "Fazenda Minerva". Desse modo a área
aproximada da REBIO é de 357.000 ha, distribuídos nos municípios de Amapá e
Tartarugalzinho.
Dias (2003) apresentou um cenário daquela UC que já alcançou algumas melhoras, no
entanto ainda mantém os principais problemas:
A partir do processo de criação, quando já habitavam moradores dentro da
área, têm ocorrido alguns conflitos, especialmente fundiários, que se
arrastam até os dias atuais. Até a presente data, há carência de recursos
financeiros, de pesquisa, de materiais e equipamentos, bem como, a
inexistência do Plano de Manejo e a ocorrência constante de incêndios
florestais, caça e pesca predatória e bubalinocultura extensiva (2003: 63) .
A partir das informações contidas em relatórios, conversas com conselheiros e as
observadas nas reuniões do conselho das quais participei, foi possível elaborar um mapa
representando os principais conflitos socioambientais da UC (Figura 10).
112
Figura 9 – Reserva Biológica do Lago Piratuba.
113
Figura 10 – Conflitos socioambientais da REBIO do Lago Piratuba.
114
O ICMBio possui uma base principal na localidade de Tabaco, município de Amapá,
as margens do rio Araguari. O acesso é dificultado pela inexistência de rodovia asfaltada que
leve aos seus limites, o que também a protege de maior exploração. Para chegar na base é
necessário transitar por uma rodovia estadual (AP-70), até a sede de Cutias do Araguari nas
margens daquele rio. Em seu trecho final esta rodovia não é asfaltada e tem péssima
conservação. O trecho fluvial daquela sede municipal até a base na UC demora de quatro a
oito horas, conforme o tipo de embarcação.
Durante muitos anos a UC permaneceu "esquecida" para os pesquisadores e
principalmente pelo próprio poder público, assim enquanto diminui a população nas antigas
localidades aumentou o rebanho bubalino em seu entorno e principalmente interior. Dias
(2003) tem o mérito de reavivar as possibilidades de intervenção no local com um projeto
financiado pelo FNMA. A chegada de novos profissionais qualificados (Analistas
Ambientais) contratados pelo IBAMA, e o estabelecimento de processos de planejamento
para cumprir com seus objetivos de gestão foram os fatores determinantes para que a UC
começasse a sair do estado de abandono.
Conforme depoimento da Chefa da UC
39
o fundamental para essa mudança foi a
inclusão no Programa ARPA (junto aos dois parques nacionais amapaenses), e a possibilidade
deste planejamento transformar-se em atividades concretas pela disponibilidade de recursos
antes inacessíveis a depender do Governo Federal, além de capacitações e assessorias para as
novas equipes gestoras.
Um dos resultados do trabalho daquela equipe técnica é a proposta de zoneamento das
atividades dentro e no entorno da UC, cujo mapa é reproduzido a seguir (Figura 11).
39
Entrevista concedida por Patrícia Ribeira Salgado Pinha em 25/06/2009, em Macapá na sede do IBAMA.
115
Figura 11 – Zoneamento ambiental da REBIO do Lago Piratuba.
116
Ainda assim a Chefe reconhece que a UC padece de grandes limitações se
consideradas as atribuições de uma equipe gestora em condições de implementar os
programas existentes e planejados. A equipe é considerada insuficiente, o transporte também,
representando risco de acidentes (barcos inadequados), falta bases de apoio em locais
estratégicos e as existentes estão em mau estado. Considera ainda que a própria gestão do
Programa ARPA consome muito tempo e energia, principalmente da chefia.
No momento a dependência dos recursos do ARPA é absoluta, já que a UC deixou de
receber recursos da União por ter entrado no programa. As reduções orçamentárias do ARPA
vêm se repetindo anualmente fazendo com que tenham de enxugar cada vez mais seus custos.
Especificamente os recursos para manutenção de Conselhos Gestores foram bastante
diminuídos, mesmo assim a conta vinculada do ARPA representa maior liberdade para
adquirir os insumos e pagar as despesas de manutenção das reuniões do Conselho.
3.2 A criação e operacionalização do Conselho Gestor
Conforme resultados do trabalho de pesquisa de Dias (2003) ocorreu uma tentativa
para criar o conselho em 2002, via projeto "Gestão Participativa: Uma alternativa de
ecodesenvolvimento para a Reserva Biológica do Lago Piratuba/AP". Teve financiamento
pelo Edital 003/2001 do FNMA/PROBIO: "Utilização Sustentável dos Recursos da
Biodiversidade nas áreas de entorno de Unidades de Conservação de Proteção Integral
localizadas em ecossistemas abertos".
Como resultado do projeto foi elaborado o "Plano de Desenvolvimento Sustentável
para o entorno da REBIO Lago Piratuba/AP", e realizado zoneamento da área de entorno da
UC. O projeto finalizou prevendo que seria criado aquele Conselho Consultivo, inclusive
existindo uma proposta de composição.
Pinha (2008), atual Chefe da UC, expõe que por falta de recursos financeiros aquele
primeiro conselho nunca se reuniu, apesar de terem sido indicados os titulares e suplentes das
instituições e comunidades.
Já na fase do Projeto ARPA e tendo uma nova equipe formada de Analistas
Ambientais gerenciando a UC, houve a contratação em 2005 do consultor Jesus Manuel
Delgado-Mendez para elaborar o Programa de Educação Ambiental (PEA) da REBIO do
Lago Piratuba.
117
O trabalho é minucioso e tem uma sofisticada proposta para intervenção na UC, já foi
apresentado aos conselheiros, no entanto ainda não foi publicado, e segundo a Chefe da UC
não existem recursos humanos e financeiros para implementá-lo. Conforme cópia digital do
material (que soma 300 páginas) trata-se de uma proposta para execução em 10 anos,
composta de quatro produtos principais e dois anexos
40
Em sua página de Apresentação e
Agradecimentos encontram-se os seguintes argumentos:
O objetivo central deste Programa se resume em encontrar os meios
adequados de curto, médio e longo prazos para responder às pressões
antrópicas e ambientais que sofre a REBIO, ao mesmo tempo que procura
alternativas de viabilização social para aqueles protagonistas que vivem
dentro e na região do entorno da UC. Procura, também, através do
planejamento participativo, encontrar fórmulas que preservem integralmente
as condições da Reserva, integrando os diversos atores sociais que atuam
sobre ela.
Para elaborar o programa, a equipe técnica e o consultor iniciaram novos diagnósticos
participativos, desta vez envolvendo todas aquelas comunidades, inclusive as quatro do
interior da UC. Nas reuniões a Chefia da REBIO cadastrou os interessados em participar das
futuras Oficinas de trabalho para a constituição do Conselho Consultivo.
A gestora descreve de maneira sucinta a retomada dessa tarefa, quando estabeleceram
uma estratégia que pretendia ir além da simples criação do conselho (cuja composição tinha
lacunas), e para a qual puderam contar com recursos do Programa ARPA:
A proposta foi formulada com uma série de etapas de modo a favorecer os
atores sociais menos organizados e preparados (comunidades do interior e
entorno da unidade) para o exercício da gestão participativa com o objetivo
de contribuir para a formação de um conselho consultivo de fato
representativo, atuante e com participação equitativa de todos os
envolvidos... (PINHA, 2008: 43).
No trabalho a autora sistematiza a metodologia composta de oito etapas que durou 18
meses, e contou com a contratação de dois consultores: Ana Liliam Costa de Oliveira
(primeiras oficinas) e Ricardo Ramos de Cerqueira (instalação do CC e última oficina):
1 - Realização de Ofi
c
inas de Motivação para as comunidades;
2 - Realização de Oficinas de Apoio a Organização Comunitária;
3 - Realização do I Encontro das Comunidades da Reserva Biológica do Lago Piratuba;
4 - Realização de Oficinas de Gestão Participativa;
40
Os produtos gerados contemplam os seguintes itens, sendo que os dois últimos são anexos: Diagnóstico da
Percepção Ambiental; Plano de Ação Estratégica - por faixa etária (Adultos, Jovens e Crianças); Plano de
Relações Públicas e de Divulgação; Plano de Visitação; Plano de Ação Complementar (Capacitação dos
Recursos Humanos, e Estabelecimento de parcerias); Proposta de Monitoramento do Programa de Educação
Ambiental.
118
5 - Realização de reuniões com gestores de instituições públicas;
6 - Realização do Encontro Institucional do Poder Público para validação da proposta;
7 - Realização da Reunião de Implantação do Conselho Consultivo;
8 - Realização da Oficina de Liderança e Cidadania.
Na conclusão do artigo a autora chama atenção para a abertura e transparência do
processo, permitindo integração institucional, a criação de sentimentos de co-
responsabilidade. Afirma que procuraram fortalecer as comunidades tradicionais locais para
igualar a correlação de forças, e para que o quadro se modifique devem ser respeitados a
cultura, os valores e o ritmo de mudanças de cada comunidade (2008: 46).
O Conselho Consultivo da REBIO do Lago Piratuba foi oficialmente criado através da
Portaria ICMBio Nº 49, de 23 de julho de 2008. Conforme o Artigo 7°, Parágrafo 1°, teve a
seguinte composição inicial:
- ICMBIO
- UNIFAP
- EMBRAPA
- Centrais Elétricas do Norte do Brasil (ELETRONORTE)
- IEPA
- SEMA
- SETUR
- Secretaria da Educação do Estado do Amapá (SEED)
- Batalhão Ambiental do Estado do Amapá
- Agência de Pesca do Estado do Amapá (PESCAP)
- Instituto de Desenvolvimento Rural do Amapá (RURAP)
- Instituto de Terras do Estado do Amapá (TERRAP)
- Poder Público do município de Amapá
- Poder Público do município de Tartarugalzinho
- Poder Público do município de Cutias do Araguari
Parágrafo 2º - São representantes da Sociedade Civil Organizada:
- Federação da Agricultura e Pecuária do Estado do Amapá (FAEAP)
- Associação dos Pecuaristas do Amapá (ASPA)
- GTA
- Colônia de Pescadores do município de Tartarugalzinho
- Colônia de Pescadores do município de Cutias do Araguari
- Comunidade da Vila do Sucuriju, município de Amapá
119
- Comunidade de Paratu, município de Amapá
- Comunidade de Araquiçaua, município de Amapá
- Comunidade de Santa Rosa, município de Tartarugalzinho
- Comunidade de São Paulo, município de Cutias do Araguari
- Comunidade de Bom Jesus do Araguari (Tabaco), município de Amapá
- Comunidade de Milagre de Jesus, município de Amapá
- Comunidade de Bom Amigo, município de Cutias do Araguari
- Comunidade de Lago Novo, município de Tartarugalzinho
- Comunidade de Uapezal da Terra Firme, município de Tartarugalzinho
- Comunidade de Ponta do Socorro, município de Tartarugalzinho
- Comunidade de Andiroba, município de Tartarugalzinho
Num conselho de 32 representações, 12 eram de comunitários, as quais poderiam ser
reforçadas pelas duas colônias de pescadores locais, e contar com o apoio da Rede GTA, com
atuação neste segmento. As representações citadas junto com duas organizações patronais
(ASPA e FAEAP) formam o bloco da sociedade civil.
A reunião de implantação do Conselho se deu na Câmara Municipal do Amapá, em 14
de dezembro de 2006, com a participação de 28 entidades/comunidades. Apenas o RURAP, a
comunidade de Paratu e as três colônias de pescadores (Cutias do Araguari, Tartarugalzinho e
Amapá) não compareceram. O Regimento Interno foi elaborado e discutido na 1ª Reunião
Ordinária do dia 07/03 (UNIFAP, Macapá) e na 1ª Reunião Extraordinária em 11/04/2007
(Comunidade do Bom Jesus do Araguari – Tabaco, no interior da REBIO), quando foi
concluído e aprovado.
Na 8ª Reunião Ordinária, do Conselho Consultivo, realizada em 15/12/2008 no
Auditório da FIAP em Macapá foi apresentado o resultado do Grupo de Trabalho para
definição de nova composição do conselho. Ao final da discussão foi deliberado pela exclusão
das comunidades de São Paulo (por faltas) e Bom Amigo (por solicitação), ambas do
município de Cutias do Araguari, e da Colônia de Pescadores do município de
Tartarugalzinho (por faltas). Também foram convidadas a Secretaria Especial de Aquicultura
e Pesca (SEAP) e o IBAMA para fazerem parte do Conselho.
120
3.2.1 A operacionalização do Conselho
Este é um dos conselhos mais organizados e com atualização de seus registros, o que
permite um acompanhamento dos seus resultados oficiais (atas e portarias) de parte de
qualquer interessado. Contou com pessoas que efetivamente assumiram as tarefas de
secretaria, e na produção das atas de reuniões conseguiam concluir a sua digitação,
apresentação ao grupo, correção, aprovação, impressão de cópias e assinatura dos presentes ao
término de cada reunião. Por fim a equipe técnica produz cópias digitais (com
scanner
) destes
documentos para arquivar e divulgar.
Na última reunião foi questionado o tempo gasto nesta etapa final do encontro, e
decidiram mudar para um sistema em que a Ata será lida, corrigida e aprovada no início da
reunião seguinte, a fim de permitir que a secretaria possa ao mesmo tempo acompanhar com
mais atenção própria reunião.
Os conselheiros-representantes comunitários têm garantido transporte ou
ressarcimento com as despesas para deslocamento aos locais de reunião, além de estadia
quando for necessário. Em que pese uma cobrança de "ajuda de custo" ou similar feita pelos
mesmos, ocorre com menor intensidade do que a dos conselheiros das outras UCs estudadas.
O CC da REBIO do Lago Piratuba conta com um Planejamento Estratégico
contemplando sua Missão, Visão de Futuro para cinco anos e objetivos estratégicos bem
definidos. Também dispõem de um Plano de Melhoria de Atuação, que serve para
monitoramento de seus resultados.
Existem três coordenações regionais exercidas pelos próprios conselheiros
comunitários, escolhidos durante a 1ª Reunião Extraordinária em Abril de 2007: Coordenador
Regional do Araguari, Sr. Orivaldo da Silva Leite (Comunidade de Santa Rosa); Coordenador
Regional do Litoral, Sr. Everaldo Lobato de Oliveira (Comunidade de Paratu) e Coordenador
Regional da Terra Firme, Sr. Jeías Leite Dias (Comunidade Uapezal da Terra Firme)
Em Agosto de 2007 o CC instituiu duas câmaras técnicas: a Câmara Técnica para
Restauração Ecológica dos Lagos na porção Sul da REBIO, e a Câmara Técnica de Proteção e
Manejo do Pirarucu no Entorno da REBIO. Em setembro de 2007 foi instituído o Grupo de
Trabalho do Plano de Manejo. Em dezembro foi apresentado o Plano Operativo do ano de
2008 da Reserva, e o conselho comunicado que adotariam o Programa de Gestão para
Resultados da REBIO do Lago Piratuba
41
.
41
Este programa, do qual outras seis UCs da Amazônia fazem parte, inclusive o PNMT, foi desenvolvido pelo
Programa ARPA do MMA, com a GTZ e o Núcleo de Excelência em Unidades de Conservação (Nexucs). Foi
121
Em setembro de 2008 criaram o Grupo de Trabalho para Definição da Nova
Composição do CC. Este GT foi o único que atendeu suas finalidades, conforme avaliação da
Presidente do CC, que a cada reunião reitera a falta de resultados das duas câmaras técnicas e
do GT Plano de Manejo, colocando em discussão sobre sua continuidade ou não. Assim
também ocorre em relação às coordenações regionais, que alega não estarem funcionando,
exceto a do Araguari que apresentou alguns resultados.
A equipe gestora elabora um Relatório Anual das Atividades (RAA) ao final de cada
exercício (2007 e 2008) que é apresentado e disponibilizado aos conselheiros. Neste relatório
consta o resumo das reuniões do ano (Pauta, Decisões e Encaminhamentos), e este
encaminhamento das propostas é transformado em gráficos de atendimento das metas por
reuniões, e uma média anual. O levantamento de frequência (
quorum
) por reuniões é
transformado em gráficos, onde existe também a separação entre setor público e sociedade
civil.
A média de frequência nas quatro reuniões realizadas no ano de 2008 foi
69,53% de membros presentes, um pouco maior que em 2007 (67,50%), mas
ainda um abaixo da meta de 70% estabelecida pela equipe da Unidade.
Em 2008, o quorum médio por setor ficou mais equilibrado: o do setor
público foi de 68% e o da sociedade civil organizada de 71%. Além disso,
uma inversão curiosa ocorreu: o percentual de frequência do setor público
aumentou, pois, em 2007, foi de 60%, enquanto o da sociedade civil diminui,
já que, em 2007, foi de 74% (ICMBio - 2009: 10)
Quanto ao encaminhamento de propostas, significa uma série de ofícios e outras
providências que se referem a atender principalmente demandas relacionadas às necessidades
das comunidades com os serviços de saúde, educação e segurança públicas. A mensuração da
efetividade dos encaminhamentos é determinada em função dos requerimentos decididos
numa reunião e que são transformados em providências a serem apresentadas na próxima.
No ano de 2007, a média de encaminhamentos foi de 87,5%. Em 2008, a
quantidade de propostas deliberadas nas reuniões do Conselho aumentou
consideravelmente (de 8 em 2007 para 24 em 2008), mas o encaminhamento
até a reunião seguinte diminuiu para 82% (ICMBio - 2009: 07).
A natureza desses encaminhamentos tem muito a ver com a relação estabelecida junto
aos representantes das comunidades dentro do conselho, conforme declaração da gestora:
A gente põe na pauta os temas que eles trazem para valorizar a participação
e o interesse deles, se coloca a disposição para fazer ofícios a vários órgãos,
e perguntamos se o conselho como um todo aprova em nome dele.
criado com base no Modelo de Excelência em Gestão (MEG), e posteriormente as UC’s entraram no Programa
Nacional de Gestão Pública e Desburocratização “GesPública”, em que foram premiadas. UCs na Amazônia
obtêm reconhecimento pela qualidade na gestão. (Disponivel em: <http www.mma.gov.br>. Acesso em 16 de
Dez. 2008).
122
O interesse deles não é saber se a reserva está preservada, está conservada
ou degradada, não é esse no fundo, talvez um ou outro. As solicitações deles
na área ambiental são quando alguém invade a área de pesca deles e
querem fiscalização. O resto é posto policial, de saúde, escola. Se você
olhar os ofícios que encaminhamos do conselho, se não adotássemos uma
linha de incorporar estas demandas não teria muito atrativo. A gente tenta
discutir coisas da REBIO, mas não se nega a fazer oficio para requerer
posto policial na comunidade.
No relatório é apresentado o levantamento de custos das reuniões, em que é revelado
que o custo médio por reunião no ano de 2007 (quando eram organizadas por empresa
contratada pelo Programa ARPA) foi de R$ 21.581,00. No final daquele ano decidiu-se que a
equipe técnica assumiria esta tarefa o que sobrecarregou os mesmos, mas reduziu
substancialmente este custo, passando a uma média de R$ 4.850,00 por reunião em 2008.
O relatório conclui com uma avaliação da efetividade do conselho, que em 2008
passou a contar com um sistema de avaliação da satisfação dos conselheiros com relação às
reuniões. Para tal transformam o resultado das avaliações rápidas de satisfação de reunião
(desenhos como o humorômetro) em gráficos que os sistematizam. Nesta avaliação de
efetividade a Presidente comenta sobre os resultados alcançados pelo conselho, as iniciativas
que deram certo e aquelas que não corresponderam.
Com relação às capacitações oferecidas aos conselheiros, mesmo que esta seja a UC
que mais investiu nesse objetivo, para a Chefe ainda faltam alguns avanços:
Perguntamos o que eles queriam, disseram que falta legislação ambiental,
organização comunitária, empoderamento, continuar na linha que estavam
fazendo. Acha que isso é que faz de fato o conselheiro ser representante, por
que não dá para trabalhar só com líder, têm que trabalhar com a
comunidade, principalmente aquelas que vão precisar, tem umas que não
precisam muito...
Na comunicação entre o órgão e os conselheiros, a Chefe as considera satisfatórias,
"...A gente se comunica através das convocações com o pessoal, os do setor público só nas
reuniões, os comunitários tem contato com a equipe. Com os do Sucuriju usamos o rádio... "
mas "se tivéssemos rádio nas outras comunidades seria melhor, os telefones públicos não
funcionam".
Ao ser perguntada aonde quer chegar com a GP na UC (visão de futuro, sonhos), a
atual gestora declarou:
Ter esses conselheiros de fato como representantes das comunidades, que
fosse de verdade, conseguíssemos equilibrar. E que eles percebessem cada
vez mais a importância da UC, mas não pela importância direta para eles,
que ampliassem aos poucos a consciência além daquilo que é o imediato, o
peixe de cada dia para eles. Este é um caminho mais longo.
123
3.3 As principais controvérsias que influenciam sua gestão
Observando a serie de problemas e conflitos socioambientais enfrentados para a gestão
da UC e que são levados ao conselho percebe-se que um deles vai assumindo contornos mais
evidentes, e assim preocupa mais intensamente os conselheiros comunitários. Trata-se da
materialização da possibilidade de ocorrer remoção das quatro comunidades no interior da
UC, bem como da retirada do rebanho bubalino, principal fonte de renda da maioria da
população.
Existe uma experiência que até o momento aparentemente está se mostrando exitosa, o
Termo de Compromisso 001/2006 feito com a Comunidade do Sucuriju, e que credenciou a
chefia daquela UC para intentar os outros dois acordos
42
com diferentes usuários: fazendeiros
criadores de búfalo no seu interior e entorno, e, moradores de quatro comunidades do interior
da mesma.
Nestes casos os conflitos de interesse são mais acentuados e com poucas
possibilidades de manter a situação atual de continuidade da ocupação daquela área. Para o
órgão gestor as possibilidades de resolução representam a remoção dos envolvidos.
Provavelmente este será o pano de fundo de várias estratégias e movimentações que estão
ocorrendo e irão ocorrer na relação destes moradores e pecuaristas com o órgão gestor.
Principalmente irão também condicionar suas participações no Conselho Consultivo.
Para tratar da retirada das fazendas do interior da Reserva houve a interveniência da
Procuradoria da República no Amapá, colocando-se ao lado do IBAMA, ICMBio e chefia da
UC, e de outro os fazendeiros em atividade na área. Para este caso é proposto um Termo de
Ajuste de Conduta (TAC), prevendo entre outras medidas operações de retirada de animais e
o cercamento das propriedades limitantes a UC.
O rebanho bubalino e bovino no interior e entorno imediato da UC foi estimado em
33.000 cabeças, concentradas em duas regiões distintas. Para esta estimativa os técnico
sobrevoaram estas áreas com um helicóptero e receberam apoio externo de um técnico que
usou um método experimental já utilizado em outras UCs. A maioria do rebanho, cerca de
22.000 cabeças de bubalinos se encontram nas margens do Rio Araguari, e são pertencentes a
grandes fazendeiros. O maior rebanho com 6.000 cabeças pertence ao proprietário de uma
grande empresa privada local (rede de lojas), já outra fazenda é de um proprietário que não
42
Conforme minutas do TC s/n 2008 e do TAC referente procedimento administrativo n. 1.12.000.000754/2006-
97, repassados em formato digital pela chefia da UC.
124
reside no Estado e teria 5.000 cabeças. Junto a esses "empreendimentos" existem médias e
pequenas criações, essas ultimas pertencentes a moradores da UC.
Na outra região situada na porção oeste no município de Tartarugalzinho tem um
rebanho estimado em 11.000 cabeças, e a falta de cercas e de manejo dos animais ocasionou a
invasão destes para o interior da REBIO. Esta região é parte da porção que sofreu um
processo de desafetação (exclusão) pouco depois de sua criação em 1980, para permitir o
desenvolvimento de um empreendimento privado. É a chamada Fazenda Minerva que tem
área de 37.511,00 ha e pleiteava um financiamento da Superintendência do Desenvolvimento
da Amazônia (SUDAM).
Numa nota técnica
43
resgatando este histórico, é citado um estudo de 1982 quando foi
proposta a exclusão daquela área em troca da área do Lago Novo. No entanto o Decreto
Federal n.° 89.932, de 10 de julho de 1984 fez apenas a desafetação do que seria a Fazenda
Minerva e não incluiu nova área, reduzindo a UC. Com o passar do tempo o empreendimento
revelou-se especulativo, a área da fazenda foi fragmentada e não foi possível controlar a
atividade criatória.
Acompanhando as reuniões do conselho percebe-se que a representação dos
pecuaristas é dúbia na defesa dos interesses desses proprietários, quando se tratam de
associados locais acompanha com atenção o andamento das discussões. Sempre se
manifestam defendendo os direitos adquiridos e requerendo justa indenização caso haja
desapropriação, possibilidade que não acreditam ocorrer. Quando se trata de propriedades de
outros indivíduos não ligados as suas representações não se manifestam, como se as medidas
representassem defesa de seus próprios interesses em concorrência.
Quanto ao reassentamento ou realocação das populações preexistentes na UC, os
antecedentes para essa medida referem-se à iniciativa da atual chefia da UC, o Termo de
Compromisso (TC) de Nº 001/2006
44
firmado em 30/11/2006 (IBAMA, 2006). Este TC foi
estabelecido entre o IBAMA, e de outro lado a Associação dos Moradores da Comunidade do
Sucuriju
45
junto com a Colônia de Pescadores Z-4. No documento (conforme relatório do
antropólogo Carlos Emanuel Sautchuk) é reconhecido que o modo de vida daqueles
43
Nota técnica – Fazenda Minerva (documento em formato digital cedido pela chefia da UC), sem identificação
de data e autores.
44
Artigo 39 do decreto federal nº 4.340/2002, segundo o qual as condições de permanência das populações
tradicionais em Unidade de Conservação de Proteção Integral serão reguladas por termo de compromisso,
negociado entre o órgão executor e as populações, ouvido o conselho da unidade de conservação
45
A área do Sucuriju foi excluída na época do processo de criação da REBIO do Lago Piratuba, significando um
recorte em seu mapa.
125
moradores que habitam a área há várias gerações depende diretamente da exploração da pesca
no interior do chamado cinturão lacustre oriental.
O TC 001/2006 tem nove paginas, e é semelhante a um acordo de pesca sob a
fiscalização direta do IBAMA, estabelecendo uma serie de regras para compatibilizar ou
admitir as atividades pesqueiras naqueles lagos. Prevê ainda reuniões semestrais de avaliação,
e futuras revisões, e representa um dos poucos casos da aplicação da legislação ambiental
vigente para regular as relações entre populações e órgão ambiental numa UC de proteção
integral.
Para os moradores do interior da REBIO do Lago Piratuba está sendo proposto um
TC, entre o "ICMBio e os Chefes de família das comunidades do Tabaco, Milagre de Jesus,
Paratu e Araquiçaua, referente à utilização de recursos naturais localizados no interior da
REBIO do Lago Piratuba". A proposta prevê o cadastramento, caracterização socioeconômica
das ocupações, levantamento fundiário com a identificação das propriedades ou posses,
identificação e qualificação das benfeitorias existentes; e levantamento de rebanho bubalino e
demais animais de criação.
Segundo a chefia da UC estas medidas visam assegurar de um lado o compromisso
para ajustamento do modo de vida daqueles moradores as normas ambientais observadas pelo
ICMBio e de outro a possibilidade de um justo reassentamento dos mesmos em área a ser
definida. Conforme a gestora da UC, esta medida deverá ser tomada em concordância com a
legislação que trata das populações tradicionais (Decreto nº 6.040, de 07/02/2007), mas não
há menção a esse Decreto na minuta.
No entanto é apresentada uma perspectiva de que aderindo ao termo os moradores
terão reconhecido direito ao justo reassentamento, evitando-se o uso de indenizações. Acenam
com a possibilidade de desapropriar áreas próximas (na outra margem do rio), transformá-las
em assentamento, e disponibilizar aos mesmos estes lotes com benfeitorias equivalentes às
existentes no interior da REBIO. Desta forma o reassentamento não iria alterar
significativamente o modo de vida dos mesmos.
Pode ser feita uma projeção do impacto fundiário na região caso ocorra tanto a
relocação das comunidades, quanto a retirada dos rebanhos bubalinos dos fazendeiros para
outras áreas. Para ambos os grupos, a alternativa mais próxima de seu modo atual de vida e de
produção está do outro lado do Rio Araguari, mas esta área já é ocupada por outras fazendas e
também sofre com danos ambientais da bubalinocultura. No mínimo pode se imaginar que na
região haverá especulação imobiliária, e/ou a geração de novos conflitos agrários. De
126
qualquer forma o certo é que todos deverão arcar com pesados prejuízos financeiros caso
sejam retirados do local.
Medidas visando reconhecer as responsabilidades do poder público ao afetar
populações previamente residentes em UCs dificilmente ocorrem por iniciativa do próprio
órgão gestor, geralmente partem dos moradores ou de órgãos de defesa. Como no caso do
Ministério Público Federal no Amazonas (MPF/AM), que no ano de 2004 requereu em ação
civil pública, reparação dos danos morais e materiais às famílias que foram remanejadas do
PARNA do Jaú
46
, obtendo sentença favorável em 2008. No entanto como não houve
pagamento destas indenizações por falta de previsão orçamentária no tesouro nacional para
estas medidas, conseguiram que a União fosse multada. Situação que deve se repetir neste
caso, pois conforme declaração da gestora não há recursos para despesas desta natureza no
orçamento do ICMBio.
A notícia acima citada destaca que, "durante cerca de 20 anos o Poder Público vem
tratando da alocação de recursos orçamentários para a regularização fundiária do Parna Jaú,
mas nunca chegou a realizá-la, razão pela qual a sentença determinou que fossem reservados
recursos no orçamento para o pagamento das indenizações e ao reassentamento das
populações, fixando-se multa diária de dez mil reais para os ministros do Planejamento,
Orçamento e Gestão, da Fazenda e do Meio Ambiente, bem como para o presidente do Ibama,
caso haja descumprimento da ordem judicial".
Verificando a trajetória da relação entre aquela população e o Estado percebe-se que
ao longo do tempo as quatro comunidades do interior da REBIO experimentaram diferentes
tratamentos pelo órgão gestor. Na criação este nem sequer sabia da existência de algumas
delas(populações invisíveis), e assim passaram vários anos sem que definissem os
encaminhamentos relacionados as mesmas. Na primeira intervenção com o projeto de
Zoneamento Participativo (2001-2002) não foram incluídas, só as de entorno.
Na última fase de 2004 em diante, no processo que levou a criação do atual Conselho
Consultivo as quatro comunidades do interior foram finalmente incluídas. Segundo a Chefe,
Patrícia Ribeira Salgado Pinha, em sua gestão promoveu um intenso contato com aquelas
comunidades:
Elas cobram muito da gente, no tempo da criação do conselho íamos muito
às comunidades, ficávamos lá, depois voltávamos ninguém faz isso com
eles, não atendem esse pessoal. Como nas Oficinas de Gestão Participativa.
Demorou bastante por que fizemos 3 oficinas em cada uma das 12
46
MPF/AM garante indenizações a populações tradicionais". Em: http://noticias.pgr.mpf.gov.br/noticias-do-
site/indios-e-minorias/mpf-am-garante-indenizacoes-a-populacoes-tradicionais/. Em 29 de abril de 2008.
127
comunidades. Aí depois a gente parou por que o conselho foi formado, então
as comunidades sentem isso um pouco.
É necessário considerar o que significa Gestão Participativa para representantes de
comunidades que se vêem frente ao encaminhamento de medidas que resultarão na "exclusão"
da própria comunidade. Nos últimos anos passaram a ser "incluídos" num elaborado processo
de consultorias e eventos com o uso de ferramentas participativas. Iniciativas que pretendiam
aumentar a auto-estima e aproximá-los do órgão gestor, bem como estimulá-los a planejar o
desenvolvimento sustentável das comunidades.
Ao resgatar alguns elementos do PEA (DELGADO-MENDEZ, 2005) encontramos
elementos para melhor entender esta situação. Como resultado do diagnóstico o Consultor
chama atenção para a comunidade do Tabaco, que acreditava ter na época "o potencial de ser
um pólo de manejo e de associativismo entre as comunidades que vivem dentro e no entorno
da Reserva.
Eles funcionariam como a "comunidade piloto" e serviriam de modelo para a adoção
do associativismo nas outras comunidades (2005: 32)". Mais adiante ao analisar o resultado
de uma ferramenta para qualificação do IBAMA, destacou que aquela comunidade qualificou
com a menor nota a possibilidade de indenização aos proprietários de terras dentro da REBIO
(2005: 73 e 74). Isto é, não acreditavam que o IBAMA faria a justa indenização caso fossem
retirados do local.
Talvez isto explique por que aquela comunidade assumiu uma postura de boicotar a
participação no conselho e noutras atividades participativas, resultando numa representação
isolada dentro do conselho por uma moradora que não era nascida no local. O consultor
conclui o diagnóstico afirmando que: "os comunitários não podem separar sua visão da
REBIO como uma área que lhes serve de provedora de recursos, o que parece contraditório
com a categoria de Reserva Biológica, mas que aponta como o principal desafio técnico-
filosófico do IBAMA" (2005: 80).
Nota-se a contradição (ou paradoxo?), posto que se encontram dentro de um UC de PI,
e no entanto "são poucos os que conseguem vê-la como uma reserva onde a presença humana
não é prevista". Num tempo é usada a inclusão no planejamento para o desenvolvimento das
comunidades, noutro a possibilidade de exclusão, representada pela descontinuidade desse
desenvolvimento, já que estão ameaçadas a não continuarem sua existência naquele lugar. Isto
já era evidenciado no Plano de Visitação do PEA:
O Turista, por contraste, será aquele visitante que poderá permanecer no
entorno, quanto tempo ele o desejar, mas nunca dentro dos limites da
128
REBIO. Isso, automaticamente desqualifica as comunidades de Paratu,
Araquiçaua, Milagre de Jesus e Tabaco como centros de recepção turística,
embora possam estar preparadas para usufruir as vantagens de um programa
de uso público, como o que será desenhado no Plano de Manejo, cujo
planejamento está em andamento paralelo a este documento. (DELGADO-
MENDEZ, 2005: 03)
Devo registrar que parte significativa deste estudo de Manoel Jesus Delgado-Mendez
resultou na sua tese de doutorado pela ESALQ, intitulada "Proteção de áreas naturais e
desenvolvimento social: percepções de um conflito na gestão de unidades de conservação de
proteção integral". O autor pesquisou em duas UCs, a REBIO do Lago Piratuba e o Parque
Estadual de Itaúnas (ES). Como resultado estabelece algumas relações entre a viabilidade das
UCs de PI e os direitos das populações residentes. São os fatores que favorecem as
comunidades versus fatores que favorecem a proteção integral.
Entre suas conclusões e recomendações, considera que o momento é propício para
estabelecer uma mudança nesta relação, isto é, reassentar em outro local aqueles moradores
que não teriam maiores objeções a fazer uma justa negociação neste sentido.
A assimilação da idéia de retirar-se daquela área encontra resistências naturais e não
será pacifica para todos os moradores. Isso foi observado durante a 10ª Reunião Ordinária
(RO) daquele conselho realizada em 30/06/2009 na Escola Estadual São Raimundo do
Araguari, Localidade Milagre de Jesus (Vai Quem Quer) no Baixo Araguari, município de
Amapá. A pauta referia-se a discussão das minutas destes acordos e que conforme cópia da
Ata da 6ª Reunião Ordinária realizada em 09/07/2008 em Cutias do Araguari, já haviam sido
apresentados e discutidos anteriormente.
Naquela oportunidade o TC foi apreciado, recebeu recomendações para pequenos
ajustes e considerado adequado. No entanto a reapresentação deste tema na 10ª RO, realizada
numa das comunidades a serem removidas não foi bem recebida por alguns dos conselheiros
que também deverão ser reassentados. Alguns moradores e conselheiros comunitários
diretamente atingidos formaram pequenos grupos paralelos a reunião, onde discutiram
intensamente as repercussões do TC.
Ocorreram polêmicas sobre o que significa justa indenização, reassentamento
mantidas as condições de vida e outras expressões, os comunitários levantaram dúvidas sobre
estes significados e as possibilidades concretas de serem confirmadas. A Chefe da UC
afirmou que depois da 6ª RO, quando o Conselho aprovou as minutas com pequenos ajustes,
encaminhou o TC para análise da Procuradoria Jurídica do ICMBio. Esta requereu a inclusão
129
de uma clausula definindo prazo para o reassentamento, o que obrigou ela a retornar
posteriormente de casa em casa para consultar os moradores sobre a definição esses prazos.
Um dos conselheiros comunitários perguntou sobre o que aconteceria se não
assinassem o termo, e ao mesmo tempo respondeu que se fizessem poderiam ser tirados de
onde vivem. Continuando sua intervenção afirmou que não assinaria, pois a partir daí seria
perseguido pela fiscalização. Anteriormente quando discutiam o tema queimadas e incêndios
na UC e a colaboração dos moradores para combater o fogo e avisar o órgão gestor, este já
havia se manifestado contrario a esta colaboração, mesmo colocando em risco seu próprio
patrimônio.
Observa-se que os temores quanto à remoção da área onde sempre viveram tornaram-
se mais concretos com a iminência da assinatura do TC, o que está causando grande impacto
sobre estas pessoas. Isto pode levá-las a rejeitar a assinatura de qualquer acordo, mesmo que
este possa representar o reconhecimento de seus direitos enquanto habitantes da área. Por
outro lado é preocupante a falta de apoio técnico-jurídico do próprio ICMBio que só tem duas
pessoas para representá-lo em todo o país (Procurador Chefe e o Sub Procurador). A falta de
apoio nessa área fez com que a minuta do TC fosse elaborada com o por uma consultora
contratada com recursos do ARPA.
A intervenção deste novo ator (advogada contratada) foi motivo de discussões dentro
daquele conselho, e segundo depoimento de um dos conselheiros entrevistados, esta
contratação foi duramente criticada pelo então representante da UNIFAP, episódio que
motivou sua retirada do Conselho.
Ao ser perguntada sobre este assunto a alegação da gestora foi de que pela sua
responsabilidade profissional deveria tomar alguma atitude, pois a ocupação humana em UCs
de proteção integral não é permitida. Conforme declaração da mesma, esta é a primeira
tentativa concreta de resolver esse tipo de problema comum a maioria das UCs de proteção
integral brasileiras com o uso do TC previsto no SNUC e sua regulamentação. Para ela a
mediação desses conflitos via conselho é muito limitada:
Alguma coisa se esclarece na reunião, mas o entendimento maior ainda não
tem. Na REBIO tem búfalos lá dentro, ocupação, e devem ser feitas
negociações com as pessoas o tempo todo. Não é uma REBIO que você vai
lá para pesquisar, é como se fosse uma RESEX cheia de gente você tem que
estar negociando o tempo todo com pecuarista, comunitário e pescadores.
No entanto a iniciativa chega a ser temerária quando se observa que não há dentro do
próprio órgão estrutura para encaminhar uma demanda desta importância. No desempenho da
função a gestora assume uma responsabilidade para a qual sabe que encontrará resistências, e
130
afirmou que pretende qualificar-se em Gestão de Conflitos para melhor encaminhar essas
questões.
Aparentemente este caso está servindo de "laboratório", sem que haja pelo próprio
ICMBio o estabelecimento das condições necessárias para seu completo registro e
interpretação das repercussões. Principalmente de apoio e acompanhamento das ações de seus
agentes, e garantias de justas negociações com aqueles moradores.
131
4 PARQUE NACIONAL MONTANHAS DO TUMUCUMAQUE
4.1 A Criação da UC e as características de sua gestão
A criação do PARNA Montanhas do Tumucumaque (Figura 12) é das quatro UCs
estudadas a mais documentada, tanto por suas dimensões como o maior PARNA brasileiro
47
,
quanto e principalmente pelas circunstâncias que envolveram este ato. Vários estudos
científicos e matérias jornalísticas foram produzidos a este respeito, até que deixou de ocupar
esta evidência, numa assimilação acatada ao longo do tempo.
Os antecedentes remontam ao projeto RADAM-BRASIL que por volta de 1974/75
indicava algumas áreas no Amapá para criação de UCs (Tumucumaque, Piratuba, Cabo
Orange). Houve notícia desta intenção durante a ECO-92 no Rio de Janeiro, mas foi em 1999
com a realização do Seminário em Macapá para identificação de áreas prioritárias para
conservação da Amazônia que o desenho da proposta assumiu contornos do atual Parque
48
.
Ocorreu outro Seminário em Macapá naquele ano: "Sustentabilidade da TI Wajãpi"
(CTI e GEA), e os Wajãpi pediram a criação de uma área de conservação ao lado da terra
indígena para diminuir a pressão de invasores e dos assentamentos próximos. Houve também
uma iniciativa do governador do Amapá buscando entendimentos para criação de parques em
ambos os lados da fronteira com a Guiana Francesa (GALLOIS, 2007).
Em 2001 foram pouco divulgados os estudos em andamento realizados pelo Museu
Paraense Emilio Goeldi (MPEG) para criação desta UC. Em 2002 a notícia da criação do
grande parque ocupou a mídia nacional e internacional, e o COEMA/AP reivindicou
esclarecimentos do IBAMA e do MMA sobre como seria criado e em que área. Seus
membros contestaram também a consulta pública via internet, para a qual já havia campanha
internacional de apóio a criação.
Após as informações do MMA àquele Conselho, foram agendadas três reuniões de
consulta pública nos principais municípios afetados pela UC. Ocorreram em Laranjal do Jari,
Serra do Navio e Oiapoque onde pela falta de esclarecimento e incertezas sobre os impactos
socioeconômicos a população foi majoritariamente contrária a esta iniciativa.
47
Em área só é menor que a ESEC Grão-Pará, de esfera estadual, criada em 2007 e que tem 4,2 milhões de
hectares.
48
Já neste seminário começei a ter contato mais próximo e mesmo participação em alguns episódios
relacionados a criação da UC. Posteriormente na qualidade de membro do COEMA/AP reivindiquei e participei
das consultas públicas (exceto Serra do Navio), acompanhando parte das atividades do primeiro Grupo de
Trabalho do PNMT. Por fim entrei junto a outros atores com uma Ação Civil Pública requerendo a anulação do
Decreto de criação por entenderem que o Governo não considerou os resultados das consultas públicas, nem fez
propostas factíveis para compensação pela criação da UC.
132
Figura 12 – Parque Nacional Montanhas do Tumucumaque.
Naquele ano ocorreu em Johanesburgo na África do Sul uma reunião comemorando os
10 anos da ECO-92, e o Governo brasileiro anunciou no evento a criação do PNMT. O
Decreto de criação do Parque foi assinado em 22/08/2002 e logo em seguida foi criado
oficialmente o Programa ARPA. Sua dimensão representou o acréscimo porcentual de áreas
protegidas necessárias para dar garantias aos doadores externos. O PNMT junto com as duas
133
outras grandes UCs de PI amapaenses (PARNA do Cabo Orange e REBIO Lago Piratuba)
foram "adotados" em seguida pelo Programa ARPA.
No final de 2002 foi criado um Grupo de Trabalho entre Ministério do Meio
Ambiente, representantes dos municípios e outros atores envolvidos para discutir algumas
compensações a serem oferecidas para estes municípios. Seus representantes não tinham
preparo para estabelecer o mínimo equilíbrio nas negociações, e após solicitações
despropositadas em alguns casos, foram atendidos com um Decreto garantindo programas
sociais que já existiam.
O Parque serviu para satisfazer cobranças internacionais de um lado, marcar o
encerramento do mandato do Presidente FHC de outro, e assim ocupou as manchetes
nacionais e internacionais por um bom tempo.
O PNMT ainda é o maior PARNA, com 3.867.000,00 ha, sendo que em território
amapaense totaliza 3.828.923,00 ha, o que representa 26,8104% da área total do estado. Estes
superlativos são mais evidentes na sua proporção dentro do território de alguns municípios
(Quadro 5).
Municípios % cedida ao PNMT
Oiapoque 39%
Calçoene 29%
Pedra Branca Amapari 35%
Serra do Navio 72%
Laranjal do Jari 53%
Almeirim (PA) Sem dados
Quadro 5 – Percentual de área municipal no PNMT.
Fonte:
Porto, 2005
Uma linha do tempo apresentada numa publicação (ICMBio, 2008) descreve
resumidamente a formação e capacitação do atual conselho do PNMT. Nesta são listados uma
série de eventos, estudos e pesquisas, consultorias, oficinas participativas e outras iniciativas
que resultaram na condição "estável" de assimilação do Parque perante a opinião pública
local.
De fato, dentro da área do ParNa há apenas uma comunidade, a de Vila
Brasil, no noroeste, quase na divisa com a Guiana Francesa. Em todo o
restante de sua imensa área não existem comunidades estabelecidas, uma
realidade bem diferente da grande maioria das unidades de conservação do
Brasil. No entanto, a conservação do ParNa é ameaçada por atividades como
o garimpo, o turismo informal, a caça, pesca e extração de madeira ilegais.
(
ICMBio
, 2008: 11)
Em volta de todo o parque, exceto nas fronteiras com essas áreas, há uma
região chamada de Zona de Amortecimento, que corresponde a faixa cuja
área deve ser determinada pelo Plano de Manejo, mas que no período que
precede a elaboração de tal documento fica delineada à partir do limite da
134
UC. A zona de amortecimento funciona como uma faixa de proteção. Dentro
dessa área são permitidas atividades como o turismo, a pesca e a extração de
produtos florestais (madeireiros ou não), desde que com autorização do
órgão ambiental e, quando se tratar de atividades potencialmente poluidoras,
licenciamento. Nesta área não se permitem atividades que possam produzir
influência negativa sobre o interior da Unidade de Conservação. É
importante salientar que essa zona de amortecimento não inclui nenhuma
área ou assentamento urbano. (
ICMBio
, 2008: 12)
Sem dúvida a criação desta PI veio alterar sensivelmente qualquer outra pretensão
desenvolvimentista de municípios como Serra do Navio e Laranjal do Jarí, justamente os que
mais têm representantes no CC cobrando compensações. Desenvolveu-se entre seus
moradores e formadores de opinião do estado uma "ressignificação" da importância deste
porção do estado antes quase ignorada. Formou-se um discurso composto pelo conjunto de
argumentos relacionados a perdas de oportunidade para o desenvolvimento de processos
produtivos (sustentáveis ou não), de território e de outros sentimentos.
E com estes pressupostos é que os atores locais se confrontam com todos os demais
que não enxergam essas perdas, mas percebem na existência do Parque novas oportunidades
para o desenvolvimento regional. Talvez o campo ou espaço mais evidente para entender
como se processa esta assimilação seja o Conselho Consultivo.
4.2 A criação e operacionalização do Conselho Gestor
Conforme Gallois (2007) "o primeiro Conselho, criado pela Portaria nº. 182/02-N, de
31/12/2002 (publicada no DOU de 06/01/03 – seção 01), nunca se reuniu". Foi de fato mal
concebido incluindo atores que não tinham relação com a área e deixando de fora quem
deveria estar discutindo a UC, como os moradores de Vila Brasil. Principalmente o fato de
colocarem representações de ministérios dentro de um conselho de UC tornaria inviável sua
operacionalização.
Nos dois primeiros anos 2003 e 2004 pouco aconteceu, o PNMT também sofreu
rejeição das lideranças políticas locais, que na visão do órgão ambiental continuaram a
colocar dificuldades para sua atuação. Esta falta de resultados pode ser decorrente da precária
estrutura para gestão, a equipe, o espaço físico, o restante dos meios foi sendo disponibilizado
aos poucos, e ainda não havia sido construída uma proposta de trabalho fruto de um
planejamento com o mínimo de amadurecimento.
135
Com a chegada e nomeação da primeira leva de Analistas Ambientais concursados
pelo IBAMA foi sendo estruturada a equipe de gestão, o atual Chefe começou a trabalhar em
março de 2003 e só foi nomeado para a função em setembro do mesmo ano
49
.
A princípio a própria equipe técnica encaminhou a metodologia para recriação do
conselho consultivo, com as Analistas Ambientais do IBAMA, Flávia Regina de Queiroz
Batista e Marcela de Marins. Iniciaram com uma pesquisa no final de 2003 em Oiapoque e
Serra do Navio sobre as percepções acerca do PNMT, em que constataram o desconhecimento
dessa população sobre a UC.
Em 2004 estas técnicas partiram para realizar reuniões de mobilizações, atingindo 19
comunidades, e de 27 a 29/10/2004 o IBAMA realizou um evento em Serra do Navio para
definir a composição do conselho (Moderador – Airá Pereira Santana). Buscando atender o
máximo de interesses criaram um conselho com 30 organizações titulares, e em alguns casos
com suplentes de outra organização para dividir as vagas. Uma característica deste conselho é
de que não há representação comunitária que não seja institucionalizada, somente
representações ligadas a associações, sindicatos ou cooperativas com estatuto em cartório e
CNPJ podem participar.
Pela dimensão da UC e distancias entre as comunidades os técnicos organzaram-se em
três pólos de atuação que originaram as coordenações regionais: Oiapoque e Calçoene, Serra
do Navio e Pedra Branca do Amapari, e, Macapá, Laranjal do Jari e Almerin (PA). As
capacitações e reuniões preparatórias aconteceram inicialmente nesses pólos antes de chegar
às reuniões finais, como no caso da elaboração do Regimento Interno. Para o Chefe da UC
estas coordenações regionais não alcançaram seus objetivos: "O Coordenador Regional não
funcionou, mas não dá para transferir aos outros um trabalho do órgão".
O novo conselho teve sua composição alterada pela Portaria nº. 30, de 28/04/2005
(publicada no DOU de 29/04/05), a posse e primeira reunião ocorreu em 02 e 03/06/2005 em
Macapá. Na oportunidade ocorreu a eleição dos cargos, como a Vice-Presidência, em que foi
escolhida a Prefeita de Serra do Navio, Sra. Francimar Pereira da Silva Santos.
Este conselho passou por uma série de capacitações e oficinas de planejamento, que
incluíram levantamento de informações para a elaboração do próprio Plano de Manejo,
atividades em que puderam contar com apoio de consultores contratados com os recursos do
Programa ARPA ou de parceiros como a WWF ou CI. É o caso do documento Diretrizes para
49
Entrevista concedida por Cristoph Benhard Jaster em 09/07/2009, em Macapá na sua residência.
136
Capacitação do CC PNMT, resultado de uma oficina realizada em Brasília no dia 01/07/2005
com o apoio do Instituto de Educação do Brasil (IEB) e financiada pela WWF.
Parte desse apoio externo ocorreu em forma de consultorias, como na 2ª Reunião
Ordinária de 21 a 23/09/2005, em que receberam do moderador Paulo Roberto "Magnólio" de
Oliveira capacitação em PM e sensibilização para as atividades participativas. Tiveram apoio
na Oficina de Planejamento Participativo para criar o Plano de Comunicação e Educação
Ambiental. Esta foi realizada em Serra do Navio nos dias 10 e 11/12/2005, com facilitadores
contratados pela Conservação Internacional (CI) (Facilitadora – Viviane Junqueira).
De acordo com informações da atual secretária do conselho, Giselle Paulino Lopes
50
e
leitura das atas, este ciclo foi perturbado pelo protesto de um grupo de conselheiros numa
reunião em Laranjal do Jari. Tratava-se da 4ª RO e 2ª Oficina de Plano de Manejo em
27/11/2006 (Facilitadora – Ana Lílian C. de Oliveira). Protestaram com relação à falta de
resultados satisfatórios para os mesmos "com a constatação que nada de concreto foi
produzido pelo conselho" e ausências de vários membros.
Sem a participação da equipe e da facilitadora, 15 conselheiros realizaram uma reunião
paralela onde discutiram novas formas de conduzir o trabalho, inclusive começaram a propor
a pauta das reuniões. Segundo Giselle, a partir dessa reunião o conselho começou a melhorar
sua atuação. O "manifesto de Laranjal do Jari" provocou a elaboração de um Plano de
Desenvolvimento do Conselho.
Mais do que em outros conselhos de UCs do Amapá, foi utilizado no CC PNMT o
dispositivo que requer a renovação dos conselheiros a cada dois anos. Enquanto em outros
conselhos de PI havia dificuldades para conseguir interessados em se representar, no PNMT
houve disputa por vagas, levando-os a dividirem titularidade e suplência. Mas algumas
organizações que acumulavam ambos os cargos quase nunca compareciam, o que motivou um
trabalho mais intenso para esta renovação.
Inicialmente propuseram uma forma simplificada através de oficinas com as
comunidades e reuniões nas instituições com os gestores, que teriam apoio da Facilitadora
Ana, e do representante da GTZ no Amapá, Geovani Musial. Iriam excluir as entidades
faltosas e consultariam as demais organizações sobre a substituição dos membros. Os
conselheiros não aprovaram esta metodologia (algumas visitas já haviam sido realizadas),
pois segundo uma das alegações:
____ disse que representa bem no conselho uma categoria e que não é certa
uma visita para sugerir a troca de uma liderança e que para se cobrar do
50
Entrevista concedida por Giselle Paulino Lopes em 30/07/2009, em Macapá na sede do Iepé.
137
conselho é necessário que se dê condições, como material de divulgação.
(Ata da 6ª RO em 30/09/07)
Na mesma reunião a AA, Marcela Marins argumentava sobre esta renovação:
...o conselho conta com vinte e quatro instituições, e sendo que as que não
participam das reuniões saíram do conselho e que, portanto, a quantidade
está diminuindo, mas a qualidade melhorando.
Esta iniciativa é o único caso no Amapá em que os gestores de uma UC foram às
instituições que fazem parte de seu conselho para verificar diretamente com os próprios
associados como estas avaliavam seus representantes. No Relatório de Atividades Anual –
2008 (ICMBio, 2009b), ao apresentarem os resultados alcançados, expõem os argumentos
para essa intervenção:
Apesar de o processo ter sido chamado deste o início de "renovação dos
membros do CPMT", o principal objetivo não foi mudar a representação das
instituições ou as pessoas... A intenção e os esforços foram sempre no
sentido de renovar a participação, buscando formas de motivar e até
despertar um maior envolvimento mesmo naqueles conselheiros (as) que
estão no CPMT desde o seu início e permanecem nele, pela confiança que
suas entidades têm em sua representação. No entanto, as ausências
consecutivas de entidades e as dificuldades de permanência de um mesmo
representante, já demonstravam que algumas instituições precisavam ser
estimuladas a indicar novos representantes para suas cadeiras. Isto também
foi considerado durante as atividades. (
ICMBio, 2009b:
8)
Noutro documento em anexo ao acima citado (ICMBio, 2009c), este processo é mais
detalhado, trata-se do Relatório de Acompanhamento das Oficinas de Participação Social e
Visitas Institucionais, produzido em Abril de 2008 pela AA Cassandra Oliveira. Nele é
apresentada a estratégia de renovação do CC PNMT, no período de setembro de 2007 a
Março de 2008 (Plano de Desenvolvimento do Conselho). Duas atividades foram
consideradas essenciais nessa estratégia, as Oficinas de Participação Social (nas comunidades)
e as Visitas Institucionais (nos órgãos públicos):
As atividades de renovação tiveram duração de sete meses, de setembro de
2007 a abril de 2008. Neste período, foram realizadas 12 Oficinas de
Participação Social e 21 Visitas Institucionais ao longo dos seis municípios
que fazem parte do PNMT nos estados do Amapá e Pará. Estas atividades
variaram bastante quanto à estratégia de abordagem, público envolvido e
condução das atividades, devido às características que as entidades e
comunidades apresentaram no momento da visita da equipe de renovação.
(ICMBio, 2009c)
Conforme as descrições no Relatório de Acompanhamento, em alguns casos os
técnicos conseguiram aprofundar a discussão com os membros das instituições visitadas e
com outras não foi possível:
138
Tivemos atividades onde contamos com a atenção e a predisposição das
entidades para uma reunião mais demorada, onde o diálogo fluiu de maneira
altamente colaborativa. Mas também tivemos momentos em que, outros
compromissos ou interesse, apenas nos permitiram passar superficialmente a
mensagem pretendida, não sendo possível aprofundar a reflexão sobre a
importância da representação ou o papel do conselheiro e sua entidade na co-
gestão de uma Unidade de Conservação
(ICMBio, 2009c).
Numa tabela ao final desse relatório comparam os três momentos do CC-PNMT, o da
criação em 2005 com 30 cadeiras e 39 instituições, o inicio da renovação em 2007 com 23
cadeiras e 30 instituições ativas, e sua nova composição com 27 cadeiras e 35 instituições.
Entre estas entidades, oito compartilham cadeiras, apenas um desses compartilhamentos é de
órgão público, nos demais se tratam de associações em áreas vizinhas, ou de uma ONG de
assessoria às organizações indígenas.
A conclusão desse processo, materializada com a posse dos novos conselheiros
ocorreu no dia 23/04/2008 antes da 8ª RO realizada na Aldeia Aramirã da TI Wajãpi, e a
composição atual é a seguinte:
Poder Público:
- ICMBio
- INCRA
- Fundação Nacional do Índio (FUNAI)
- 34º Batalhão de Infantaria e Selva (34º BIS)
- UNIFAP – Universidade Federal do Amapá
- Prefeitura Municipal de Pedra Branca do Amapari (PMPBA)
- Prefeitura Municipal de Serra do Navio (PMSN)
- Prefeitura Municipal de Oiapoque (PMO)
- Prefeitura Municipal de Laranjal do Jari (PMLJ)
- Prefeitura Municipal de Almeirin (PA) (PMA/PA)
- IEPA
- SEMA
- SETUR
- Ministério da Ecologia e Desenvolvimento Sustentável (Guyana Francesa) (MED/FR)
- Prefeitura Municipal de Calçoene (PMC) (Excluída)
- Assembléia Legislativa do Estado do Amapá (ALAP) (Excluída)
Sociedade Civil:
- Associação de Moradores e Produtores Agroextrativistas de Água Fria(AMPAAF) (Titular)
- Associação dos Produtores de Centro Novo (APCN) (Suplente)
139
- Associação das Mulheres Produtoras da Comunidade de Riozinho (AMPCR) (Titular)
- Associação Produtores Agropecuários de São Sebastião do Cachaço (APASSC) (Suplente)
- Associação Escola Família Agrícola da Perimetral Norte (AEFAPEN) (Titular)
- Associação dos Trabalhadores Rurais de Arrependido (ATRA) (Suplente)
- Associação das Mulheres do Cachaço (AMUC)
- Instituto Folclórico Artístico e Cultural Topazzia Pella (INFACTOPEL) (Titular)
- Associação dos Moradores da Vila de Serra do Navio (AMVISEN) (Suplente)
- Sindicato dos Trabalhadores e Trabalhadoras Rurais de Serra do Navio (STTRSN) (Titular)
- Assoc. Agroextrat. dos Produtores e Moradores de Serra do Navio (ASPROMA) (Suplente)
- Associação Moradores de Vila Brasil (AMVIBRA)
- Cooperativa Mista Fluvial de Catraieiros do Oiapoque (COMFCOI)
- Cooperativa Agroextrativista do Município de Calçoene (COOAGRO)
- Cooperativa Mista dos Produtores Extrativistas do Rio Iratapuru (COMARU)
- Sindicato dos Trabalhadores Rurais de Laranjal do Jari (SINTRULAJA) (STTRLJ)
- Conselho das Aldeias Wajãpi (APINA) (Titular)
- Iepé (Suplente)
- Associação dos Povos Indígenas do Tumucumaque (APITU) (Titular)
- Amazônia Conservation Team (ACT) (Suplente)
- Federação dos Trabalhadores e Trabalhadoras na Agricultura do Estado do Amapá
(FETTAGRAP)
- Associação dos Comerciantes do Oiapoque (ACOI) (Excluída)
- Associação das Mulheres de Água Branca (AMUAB) (solicitou exclusão por bilhete,
motivo: falta de tempo e interesse das associadas).
Durante a 8ª RO, a AA Cassandra informou que no processo de renovação foram
detectados os seguintes problemas: "troca de conselheiro, principalmente em órgão público
quando há mudanças de gestor, causando uma descontinuidade na atuação dos conselheiros, e
dificuldades na comunicação entre entidades que compartilham cadeiras (titular/suplente)".
Um tema que despertou atenção e serviu para estimular a unidade dos membros do
conselho foi o Projeto de Lei do Senado n° 107/2004 de autoria do Senador pelo Amapá, José
Sarney. De acordo com o autor seu objetivo é instituir um Plano e Desenvolvimento Regional
dos Municípios do Entorno do PNMT. O conselho, animado pela sua Vice Presidente
Francimar fez inicialmente um manifesto ao Senador, requerendo esclarecimentos e que
recebesse sugestões, pois haveria superposição de competências com a possível criação de um
novo conselho, de caráter deliberativo a ser presidido pelo Governador do Estado.
140
Posteriormente, em 01/12/2007 encaminharam ao então presidente do Senado, Tião
Viana, recomendações para ajustar aquele projeto de lei, e mesmo uma proposta de alteração
da Lei n° 6.038 de 31/08/1981, para que a repartição de recursos destinados a programas e
empreendimentos fosse dividida de acordo com a proporção do Estado ou Município coberto
com UCs.
4.2.1 A operacionalização do Conselho
No aspecto operacional o CC PNMT conta com os requisitos necessários para garantir
a regularidade e registro adequado das reuniões. Este conselho também descentraliza as
reuniões, realizando algumas em locais de difícil acesso, como Vila Brasil no Oiapoque e a
Aldeia (posto) Aramirã na TI Wajãpi. O custo destas reuniões é representando principalmente
por transporte, hospedagem e alimentação e não se mostra elevado, como se observam nos
valores gastos para realizar as três últimas reuniões:
8ª RO do CPMT (Aramirã, TI Wajãpi) = R$ 8.330,44
9ª RO do CPMT (Serra do Navio) = R$ 5.875,14
10ª RO do CPMT (Calçoene) = R$ 10.042,55
O custo médio de três reuniões do maior conselho de UCs do Amapá foi de R$
8.082,71. Nestas reuniões além dos residentes na capital, são trazidos membros residentes em
outros extremos do Estado, como Oiapoque (Vila Brasil), Laranjal do Jari (Iratapuru), TI
Wajãpi e do Parque Nacional Indígena Tumucumaque.
A frequência nessas reuniões é controlada e gera indicadores de resultados, bem como
para os gestores deliberar sobre o interesse na participação de determinada organização. No
acompanhamento desse controle verificou-se que apenas em uma oportunidade não houve
quorum em reunião, justamente a que aconteceu em Vila Brasil. A média de participação nas
10 reuniões foi de 68,41%, e segundo a informação do Chefe/Presidente, 2/3 dos presentes
eram da sociedade civil.
Neste caso deve ser considerada também a constância desses representantes, que
tiveram menor rotatividade que os de órgãos públicos. Em geral nos conselhos gestores a
sociedade civil tem maioria no comparecimento e pela sua frequência estes representantes
acabam tornando-se memórias vivas dos acontecimentos passados.
Junto com as outras duas UCs apoiadas pelo ARPA, o PNMT também participa do
Programa de Gestão para Resultados. Para os membros do conselho esse fato é uma
141
informação repassada pela equipe durante as reuniões, conforme pode ser verificado na leitura
das atas. Poucos conselheiros saberiam explicar do que se trata, e nenhum lembrou esse
programa como algo importante nas atividades da UC e do conselho.
A satisfação com os resultados do CC PNMT aparentemente vem aumentando com
seu amadurecimento. Ao menos para os técnicos, na entrevista com seu Presidente, o mesmo
citou que a partir da 9ª RO realizada em Serra do Navio em 27/08/2008 percebeu esta melhora
de qualidade. Para o Gestor o último encontro (10ª RO realizada em 17/03/2008 no Município
de Calçoene) foi o melhor de todos. Essa impressão foi confirmada pela Secretária Giselle, o
que pode ser creditado ao processo de renovação e às capacitações, e possivelmente um efeito
positivo do "manifesto de Laranjal do Jari".
Quanto a estas capacitações o Presidente considera que já atingiram seus objetivos:
A capacitação é sempre um gargalo, por que no inicio a gente se empenhou
muito a capacitar os conselhos, e não pode fazer isso a cada novo mandato
a cada nova pessoa que chega. Especialmente no poder público tem uma
flutuação brutal, é difícil algum representante que venha a duas ou três
reuniões.
Qualidade se dá por coisas que nos aprendemos, estamos fazendo melhor, e
o pessoal entrou no espírito da reunião e se identificando com algumas
tarefas, inclusive a principal de representação do segmento do qual eles
vem. A capacitação vem por experiência.
Na sua estrutura o conselho criou através da Resolução n° 01/2008 uma Câmara
Técnica de Capacitação (CTC), que teve seu primeiro encontro em 18/08/2008, na sede do
Iepé em Macapá. É formada por seis técnicos, apenas um de ONG, e entre outras
apresentaram a proposta de criar um "Conselho Juvenil - espaço de ampliação da participação
jovem das comunidades do entorno".
A unidade vem recebendo apoio financeiro e técnico da WWF para estabelecer um
Plano de Comunicação bastante abrangente, que vem sendo desenvolvido pela Faculdade
SEAMA de Macapá. Esta possui um curso de comunicação social e se propôs a construir o
Plano, a proposta durante algum tempo foi tema das discussões daquele conselho, no entanto
ainda não foi posta em prática.
No entanto como todas as UCs amapaenses o PNMT ainda não concluiu seu Plano de
Manejo, para o gestor "O PM ficou em segundo plano para investirmos no CC, decidimos
capacitá-lo para participar, o que retardou um ou dois anos o PM". No primeiro semestre de
2008 o Chefe buscou isolar-se de várias tarefas para dedicar-se a concluir a elaboração do
Plano, pois a maioria dos estudos já está finalizada. Estes iniciaram em 2005, como o
142
Levantamento Socioeconômico, a Caracterização Histórica e Cultural, e as expedições
científicas com apoio da CI.
Na divisão de tarefas da equipe técnica o encaminhamento das atividades da área
temática "Integração com o Entorno e Gestão Participativa" em que o CC é uma das
principais iniciativas, a responsabilidade cabe atualmente a dois Analistas Ambientais. Ambos
são geógrafos, Cassandra Oliveira e Paulo Russo, este vindo do setor de Educação Ambiental
do IBAMA, e que tem moderado as últimas reuniões.
O mesmo está coordenando a recém criada Câmara Técnica para Revisão do
Regimento Interno, que iniciou os trabalhos na 10ª RO realizado em Calçoene, e busca
adequá-lo para além da necessária substituição dos termos IBAMA por ICMBio. Na
metodologia fizeram uma proposta inicial de reformulação, distribuíram as instituições e vão
discutir as sugestões na próxima reunião para aprovação. Pelo que se observou na minuta, os
pontos em que não houve consenso foram algumas atribuições da Presidência.
Para o Chefe da UC o fato de existirem membros da equipe técnica como perfil
apropriado para conduzir estas atividades participativas é extremamente positivo e compensa
parte de suas limitações nesse campo, e isso tem a ver com o seu aprendizado em GP:
Antes de começar tinha visão bastante estreita ...ter como fontes de
informação e conhecimento para compatibilizar e traçar o rumo de manejo
a população local e de entorno, talvez seja a maior inovação que sentiu
nesses anos. Em primeiro lugar tem de ter humildade para saber que poderá
contribuir para sua forma de visão e aperfeiçoamento técnico.
Agora sou duas ou três figuras diferentes numa mesma pessoa: presidente
do conselho, chefe da UC e técnico da equipe de gestão. Assim ao presidir a
reunião do CC leva os anseios deste a si mesmo, que é o chefe da UC, o que
ocasiona conflito de identidades. Mas sempre fala mais alto a voz de chefe e
gestor da UC como técnico.
Sobre a comunicação com seus membros afirma que "Acontece todo tipo de
contratempo, mas aprenderam algumas coisas. Mandam oficio com um mês de antecedência,
usam telefone, internet ou ofício, conforme o meio dos conselheiros." Para melhorar esta
comunicação não vê muitas alternativas: "Falta estrutura básica o que os obriga a ir de porta
em porta para levar correspondências e ofícios".
Quando perguntado especificamente sobre sua visão de futuro com a Gestão
Participativa na UC, manifesta uma atitude "utilitarista" com relação a seus resultados:
Anseia por receber informações valiosas, que façam a diferença e interfiram
nas suas decisões de manejo, para auxiliar na gestão. Precisa difundir a
mensagem do Parque, e o Conselho é o instrumento oficial. Tem de ter
certeza que ali se veicula a opinião da comunidade e não do conselheiro
143
como tem ocorrido até hoje na maioria das reuniões, mesmo com os
representantes do poder público.
4.3 As principais controvérsias que influenciam sua gestão
Os conflitos socioambientais desta UC são menores do que aquelas situadas na região
litorânea do Estado. No entanto alguns conflitos como o garimpo tem potencial para
acirramento caso haja expulsão dos contingentes de garimpeiros da Guiana Francesa e no
Suriname. A própria equipe técnica mapeou os principais conflitos em questão (Figura 13).
Quando das entrevistas com os conselheiros comunitários verificava-se em alguns uma
resignação e a busca de novos referenciais que permitissem entender quais eram as
alternativas que se apresentavam para empreenderem atividades que pudessem gerar renda
para suas famílias.
Outros ainda estavam participando para não deixar esquecerem as cobranças de uma
compensação, um pagamento pelos serviços ambientais ao abrirem mão de explorar aquele
território. Os diferentes trabalhos junto a representantes destas populações afetadas (HORTA,
2007; MELO, 2007; COSTA, 2006), bem como o depoimento do próprio gestor da UC
corroboram esta interpretação.
Num trabalho de mestrado sobre agricultores da região de Serra do Navio, "Estrutura
socioambiental do Assentamento Perimetral no entorno do Parque Nacional Montanhas do
Tumucumaque", Costa (2006) referiu-se assim quanto a Percepção Ambiental dos Produtores
Rurais:
Na relação homem/natureza quando se fala no PARNA Montanhas do
Tumucumaque, a impressão que os produtores repassaram é que estes são os
antagonistas da história enquanto a natureza é a protagonista. Criar uma UC
a revelia do homem traz reação contrária à desejada, em vez de preservar, o
homem se revolta e reage contra a natureza. A percepção que os sujeitos
produtores do entorno do Parque vão construindo sobre a área de
preservação atinge objetivos opostos ao determinado na Lei. (2006: 118 e
119)
É claro que aquele pesquisador trabalhou com um público muito específico e num
momento ainda próximo da criação do PNMT, (ano de 2005) quando esses sentimentos de
exclusão ainda estavam mais contundentes. O Chefe da UC, durante a entrevista para esta
pesquisa, avalia que o momento inicial lhe apresentou muitas dificuldades:
O quadro de rejeição causou frustração e dificuldades no inicio. Mas o
tempo de criação ajudou na aceitação, e transmitem imagem de seriedade
na equipe, é um esforço reconhecido, por isto recebem o respeito e apoio.
144
Figura 13 – Conflitos socioambientais do PARNA Montanhas do Tumucumaque.
Tal como a REBIO Piratuba, o Tumucumaque tem pessoas em seu interior, só que em
quantidade bem menor, representada pelos moradores de Vila Brasil. Esta localidade está em
145
área de fronteira e não se caracteriza como uma "população tradicional", no entanto já tem um
modo de vida bem adaptado aquelas condições.
O Conselho reuniu-se naquele lugar em 07/05/2007 para realizar sua 5ª RO, e na
oportunidade a situação daqueles moradores foi um dos principais temas. A estes moradores
foram apresentadas as três possibilidades para adequação legal: remoção mediante a
indenização das benfeitorias; transformação em ponto de apoio para a gestão do parque (com
regras definidas pelo PM); exclusão da área do parque mediante redefinição de limites.
Já na entrevista de Julho de 2009 o Chefe da UC afirmou que pretendem transformar
em centro de recepção de visitantes. Esta possibilidade a concretizar-se alivia os sentimentos
de incerteza e insegurança percebidos por outro pesquisador (MELO, 2007) que os havia
contatado em 2006:
Os principais temas de tensões identificados estão relacionados à
interpretação, por parte das populações locais, de que não houve participação
social no processo de criação dos parques e às percepções contraditórias e
indefinidas da relação dos habitantes locais com o órgão gestor dos parques.
Além disso, representa um foco de tensão a possibilidade de retirada destas
populações do local onde vivem e as restrições de uso dos recursos naturais
às quais estas estão sujeitas.
Durante a pesquisa de campo identificou que a falta de aproximação com o IBAMA os
deixava apreensivos, pois consideravam que aqueles técnicos não os conheciam o suficiente
para determinar o que pudesse lhes acontecer.
Aos moradores da região central, Serra do Navio e Pedra Branca do Amapari houve a
limitação das possibilidades de caçar e pescar no interior do novo Parque. A partir desse
momento tornou-se "terra proibida", mesmo que na prática a maioria da população nunca
tivesse se aventurado até seu interior. As oficinas de sensibilização e educação ambiental
começaram a convencê-los que preservar uma área em que não poderiam entrar também era
uma forma de desenvolvimento.
Na região sul do Estado em Laranjal do Jari, a área ocupada pelo parque sempre esteve
distante do acesso de seus habitantes, mesmo dos agroextrativistas da RDS do Rio Iratapuru
situados no limite imediato. Os usuários eram garimpeiros ou contratados pelas mineradoras
para fazer pesquisa mineral na região, e em alguns casos caçadores. Mas a criação do parque
serviu como justificativa nos discursos de luta pela terra para a agricultura, na sua maior parte
ocupada pela empresa Jari Celulose (Grupo ORSA) e sobre a qual não conseguem apoio para
desapropriação e criação de assentamentos.
Ante a impossibilidade de conquistar novas terras para plantio em áreas privadas,
optaram pela pressão sobre outra UC, a RESEX do Rio Cajari. Essa lógica pode ser verificada
146
junto ao representante do STTRLJ no CC PNMT, e confirmada ao estudar aquela Reserva e
seus conflitos.
No momento está sendo concluído o Plano de Manejo da UC, e o zoneamento
pretendido pode ser antecipado, conforme dados da equipe técnica (Figura 14). A considerar
suas declarações, esta equipe tem se mostrado interessada em promover a GP por considerar
um direito dos cidadãos e um dever enquanto profissionais, visto que a própria legislação
determina isto. Assim estaria investindo na formação de outra imagem junto aos
comunitários, que tem muito a ver com as propostas de Desenvolvimento Territorial de Base
Conservacionista.
Estamos todo o dia com o mapa na frente e criamos uma sensação espacial,
pensando nas questões de gestão. Precisamos criar essa sensibilidade com
eles. O entorno todo mundo conhece pelas reuniões itinerantes, e o entorno é
que deve ser mais cuidado (Cristoph Jaster)
Para o AA Paulo Russo, trata-se de formar uma identidade comum ao Tumucumaque,
composta por todos ali representados, um sentimento de pertencimento com a idéia de
interiorizar afetivamente o território:
Para chegar lá é preciso criar um elo, a participação social não é uma
obrigatoriedade legal, mas uma estratégia de desenvolvimento para a região.
Talvez a base física seja forte, latente para alguns grupos. Comparando é ser
brasileiro sem conhecer o Brasil, construindo laços afetivos sem conhecer
todo território. Nosso norte é o PNMT, o que transcende a idéia de uma UC
Para o Chefe é compreensível que houvesse essas resistências frente aos aspectos
negativos da criação da UC, como respondeu ao ser perguntado: Quais são os aspectos
positivos da UC para as comunidades locais/usuários?
Muito poucas, temos de admitir isso. Por isso a pressa em implantar um
programa de uso público, não adianta chegar com discursos ambientalistas
poéticos e dizer que o parque trará benefícios, que são a nível global ou
macrorregional. Mas as populações locais têm restrições de uso, e nesse
momento ocorrem pequenas contratações, como benefícios diretos (pilotos e
vigilantes). Os indiretos ainda devem ser avaliados.
Esta controvérsia tem a ver com a contradição de incluir os comunitários numa forma
de fazer gestão participativa de uma área na qual os próprios "participantes" não conseguem
se apropriar (não é para eles). Certamente gera sentimentos nesses comunitários que não são
compreendidos ou considerados pelos gestores e público externo.
147
Figura 14 – Zoneamento ambiental do PARNA Montanhas do Tumucumaque.
148
CAPITULO V: PERCEPÇÕES DOS CONSELHEIROS-REPRESENTANTES
COMUNITÁRIOS SOBRE A GESTÃO PARTICIPATIVA DE UCS DO AMAPÁ
1 DA UTILIZAÇÃO DO INSTRUMENTO PARA AS ENTREVISTAS
Nesse capítulo é apresentado o resultado das entrevistas com os conselheiros
representantes comunitários, instrumento denominado de: "Percepção dos conselheiros quanto
à efetividade de sua participação no Conselho da Unidade de Conservação".
As informações que não puderam ser expressas de modo quantitativo são apresentadas
em forma de texto analítico (caracterização qualitativa). Em alguns casos, apresento
complementos na forma de Quadros, Tabelas ou Gráficos. Por razões de sigilo aos
informantes alguns dados são apresentados sem identificar a origem.
Para identificar esses conselheiros de acordo com suas principais características que
são levadas em conta para as análises da pesquisa estabeleci algumas convenções. Quando a
análise se referir a todos os conselheiros entrevistados, são designados como "representantes
comunitários". Se tratar apenas daqueles vinculados a uma entidade (associação, sindicato,
cooperativa etc.) são denominados "representantes de organizações ou de entidades", e no
caso dos conselheiros não vinculados a entidades, e escolhidos em assembléias nas
localidades de origem são denominados "representantes locais" (Figura 15).
Figura 15 – Conselheiros entrevistados por UC e conforme a modalidade da representação.
Ao participar da segunda reunião de um conselho de UC realizei o teste do
instrumento, que uma vez corrigido somou 60 perguntas. No entanto os entrevistados nem
sempre responderam a todas as perguntas, algumas foram dispensadas quando constatado que
149
já houvesse essa antecipação nas informações prestadas, e o objetivo estava alcançado.
Também eram dispensadas as perguntas que não tivessem sentido pela inexistência do objeto.
Os resultados a seguir apresentados seguem a ordem existente no instrumento de pesquisa.
Entre os conselheiros havia aqueles que tinham experiência de mais de três reuniões
do Conselho, e alguns que estavam na primeira ou segunda reunião. Estabeleceu-se uma
classificação quanto à qualidade/relevância da informação, e na medida em que ocorriam as
entrevistas, era definida a porção do instrumento que seria utilizada. Os primeiros foram
denominados de "experientes" e as informações obtidas referem-se a: percepção dos
representantes da sociedade civil no Conselho Gestor. Ao final foram 23 entrevistados
enquadrados nesta categoria de experientes.
Os outros entrevistados foram qualificados como "iniciantes" e sua contribuição
ocorreu no sentido do olhar que os comunitários têm sobre a UC e buscam uma aproximação
de sua gestão. Importa a forma como essa gestão é percebida por quem está próximo e
conhece a realidade daquela UC, mas não está completamente envolvido na rotina do seu
Conselho. Para estes foram utilizados as perguntas do bloco: Percepção da Comunidade em
relação à UC.
Foram enquadrados nesta categoria cinco dos entrevistados, mesmo que dois desses já
acompanhassem algumas reuniões antes de serem nomeados conselheiros. Além desses
também uma conselheira mais "experiente" respondeu a estas questões já que houve
disponibilidade de tempo, e a mesma tinha clareza na distinção entre os objetivos das
perguntas. A figura abaixo mostra esta proporção de experientes e novatos.
Figura 16 – Conselheiros entrevistados por UC e proporção de experientes ou novatos.
150
Todos os entrevistados foram igualmente nivelados nos aspectos: Caracterização e
identificação dos conselheiros pesquisados, Caracterização da organização social do
conselheiro e Motivações para habitar no local e engajamento.
2 CARACTERIZAÇÃO E IDENTIFICAÇÃO DOS CONSELHEIROS PESQUISADOS
É possível antecipar um perfil dos representantes comunitários a partir dos resultados
obtidos com as 12 perguntas destinadas a "Caracterização e identificação dos conselheiros
pesquisados". São considerados 28 informantes, abarcando tanto os conselheiros experientes
quanto os novatos.
Sexo, Faixa Etária e Escolaridade do(a) entrevistado(a)
Quanto ao sexo, a predominância é masculina: entre os conselheiros entrevistados são
23 homens e 5 mulheres. A faixa etária é variada, o mais jovem com 22 anos faz parte do
Conselho da APA do Curiaú e o de maior idade com 74 anos do Conselho da REBIO do Lago
Piratuba. A média geral, considerando todos os entrevistados, é de 47 anos. Aponta para a
maturidade dos envolvidos com a missão de representar as comunidades.
A escolaridade revela que exceto o conselheiro com maior idade, todos os demais
tiveram acesso a educação formal, com predominância daqueles que não concluíram o Ensino
Fundamental, retidos num nível intermediário da Educação Básica. (Quadro 6).
Escolaridade dos Conselheiros Nº de Conselheiros
Educação Superior - Graduação 1
Educação Superior - Graduação Incompleta 2
Educação Básica – Ensino Médio 9
Educação Básica – Ensino Médio Incompleto 1
Educação Básica – Ensino Fundamental 3
Educação Básica – Ensino Fundamental Incompleto 11
Sem Escolaridade 1
TOTAL
28
Quadro 6 – Escolaridade dos conselheiros entrevistados
Entre os entrevistados apenas um concluiu a Educação Superior, (Licenciatura em
Educação Profissional), e dois não concluíram suas graduações (Teologia, Administração de
Empresas). Na Educação Básica, nove concluíram o Ensino Médio, sendo quatro em cursos
técnicos (dois de Enfermagem, um em Desenvolvimento Socioeconômico e um em
Agroextrativismo), e outro cursou até a 2ª série.
151
A maioria dos entrevistados tem formação concentrada no Ensino Fundamental, com
14 registros. Destes apenas três concluíram este nível e 11 abandonaram os estudos (variando
da 1ª a 7ª séries), com apenas uma conselheira ainda cursando a 6ª Série.
Profissão/ocupação/atividade econômica e Renda Média do(a) entrevistado(a)
As profissões informadas também são diversificadas, oito dos entrevistados afirmaram
ter mais de uma profissão, três destes afirmaram ter três profissões, sendo considerada na
presente análise a principal. A relação destas profissões é a seguinte: 5 autônomos (2 pilotos
fluviais, 1 motorista, 1 microempresária, 1 eletricista), 9 agroextrativistas, 3 funcionários
públicos, 3 com empregos privados (secretária, artista gráfico e gerente de certificação), 3
aposentados, 2 do lar, 2 pescadores e 1 pecuarista.
No conjunto desta diversidade percebe-se novas ocupações, como gerente de
produção, ou microempresária autônoma (farmácia), o que pode significar uma tendência de
modernização na economia daquelas áreas. As ocupações típicas do meio rural como o
agroextrativismo, pesca e pecuária foram declaradas como as principais para 12 dos 28
entrevistados, e confirmam a mudança de perfil da economia que tende a urbanização.
Na RESEX todos os cinco entrevistados se identificaram como agroextrativistas, bem
como dois conselheiros da APA e dois sindicalistas no PARNA. Os dois pescadores (e um
que aposentou-se nessa ocupação), o pecuarista e as duas entrevistadas que se declararam do
lar encontram-se na REBIO, área mais remota em que vivem estes conselheiros. Em termos
de ocupações ditas tradicionais verifica-se a semelhança entre a RESEX e a REBIO. Já entre
os conselheiros moradores da APA e do entorno do PARNA há predominância de ocupações
“modernas”.
A informação sobre a renda média mensal era dada tanto no formato de Reais (R$),
como na quantidade de Salários Mínimos Mensais (SM). Foi convencionado que todos
fossem tivessem os SM transformados em Reais (R$), em equivalência de valor no exercício
2008 (R$ 415,00). A renda mensal apresentou uma variação que vai da menor informada por
cooperado do Cajari (R$ 370,00) a mais de R$ 6.000,00 para residente no Curiaú.
A informação de renda média mensal deve ser considerada como uma aproximação,
em vários casos ocorreu a sensação de que era subestimada. Segundo um dos entrevistados é
uma pratica adotada desde a criação da UC em função da expectativa de que o resultado de
algumas das pesquisas realizadas traga apoio financeiro aos mesmos.
152
Excluindo um informante que claramente subestimou os valores a renda média de 27
dos entrevistados é de R$ 1.080,19. Excluindo os extremos, de maior renda e de duas
entrevistadas que declararam não ter renda própria, a renda média de 25 dos entrevistados é
de R$ 960,60. Considerando o total dos entrevistados, seis deles declararam renda mensal ao
redor de um salário mínimo (Figura 17).
Figura 17 – Renda Média Mensal dos conselheiros entrevistados
Local de nascimento / origem do(a) entrevistado(a):
Quanto à origem, a maioria, 14 dos entrevistados nasceram no local e cinco em
localidades no próprio estado, na maioria próximas ao atual endereço, apenas uma conselheira
mudou de região, numa migração interna de Macapá para Calçoene. Nove conselheiros são
migrantes das seguintes origens: seis do Pará (Belém, Chaves, Cametá, Mocajuba, Curuçá e
São Francisco do Pará), dois do Piauí (José de Freitas, Matias Olímpio) e um do Maranhão
(Santa Helena).
Verificou-se uma concentração de conselheiros que migraram ao estado no período
compreendido entre os últimos 18 a 11 anos; dos nove migrantes, seis vieram neste intervalo.
Esta informação coincide com o período em quem houve maior fluxo migratório ao estado,
incentivados principalmente pela notícia da criação do Estado e de uma Área de Livre
Comércio. As análises sobre este período e que usam dados do censo do IBGE de 2000 dão
conta que “o maior crescimento relativo da população não-natural ocorreu no Amapá (108%).
Em 1991, os não-naturais somavam 74.053 habitantes e 153.980, em 2000” (ROCHA, 2005).
153
Tempo de residência na área de influencia da UC e Localidade onde residem:
Referindo-se ao tempo de residência na área da UC, foram considerados além dos
migrantes externos uma migrante interna. Considerando todos os dez conselheiros que
nasceram fora das áreas de influencia das UCs, o tempo médio de residência é de 20 anos. O
que teve chegada mais recente (Oiapoque) fixou-se há cinco anos, mas reside no estado e
conhece a área há 24 anos. Outro migrante antigo veio há 47 anos para a região do Cajari.
Outros dois conselheiros nasceram no Amapá na área de influencia direta. É o caso da
conselheira entrevistada de idade mais avançada, que reside a 65 anos no Curiaú, mas chegou
lá aos sete anos.
Exceto os residentes no Curiaú que vivem numa área periurbana da Capital do Estado,
apenas um afirmou residir em área urbana, no município de Oiapoque. Os demais residem em
áreas rurais no interior ou entorno imediato daquelas UCs.
3 MOTIVAÇÕES PARA HABITAR NO LOCAL E ENGAJAMENTO;
Por que veio morar nesta região?
Relatos da motivação para morar nesta região: entre os que vieram de fora são
variados os motivos, mas em geral atraídos pelas possibilidades de melhorar de vida,
conforme os depoimentos.
Veio a trabalho em escola (Contrato Administrativo) e depois iniciou na
agricultura, quando decidiu se fixar (1992);
Ficou desempregada em Santana (Prefeitura), teve convite para trabalhar
numa farmácia no Lourenço;
Estava com problemas e corria risco no Pará, participou de um conflito por
terras em 1974 em Baião no Baixo Tocantins, na estrada que liga Tucuruí a
Cametá. Era conselheiro do sindicato local;
Trabalhava na mineração Novo Astro no Lourenço, e foi demitido em 1993,
como já tinha lote no PA Serra do Navio desde 1990 e o INCRA apoiava a
ocupação (habitação e créditos) foi para lá com a família;
Veio ao estado à procura de trabalho em 1995 (Macapá), e a seguir
contratado e indicado pela ICOMI para Serra do Navio;
Foi trabalhar com garimpo no Lourenço, depois trabalhou com transporte
alternativo para Oiapoque, já tinha experiência com turismo fora do Estado,
depois passou a trabalhar como catraieiro;
Veio por laços de parentesco (a sogra convidou), buscou melhorar de vida;
Veio para a região em 1992 com o pai que é vaqueiro e foi contratado numa
fazenda, depois compraram terreno lá e casou, ficando definitivamente;
154
O padrasto era vaqueiro foi contratado numa fazenda próxima, teve
envolvimento com morador, formou família e ficou por lá;
Foi Fuzileiro Naval, quando saiu procurou outra ocupação. Chegou aos 22
anos para trabalhar com "gateiro" (caçador de felinos) junto com uma
turma de Marabá e Tucuruí, iniciou na região de Portel. Quando a
fiscalização apertou foram buscar outros lugares chegando ao Cajari, onde
caçou por bastante tempo até que a Polícia Federal tornou inviável a
atividade. Entrou inicialmente nas comunidades de base (da Igreja
Católica)e depois no sindicato.
Estes migrantes, a exceção do ultimo relato de uma pessoa que se envolveu ativamente
na criação da RESEX Cajari, pois já residia há vários anos, não participaram da criação de
UCs. Na APA do Rio Curiaú não há nenhum migrante em seu conselho representando o
segmento comunitário.
Pertence a alguma outra organização social formal ou informal (religiosa, grupos sociais,
sindicatos, etc)? Quais? Por que?
Como resultados dois não responderam e quatro afirmaram que não participam de
outra organização. Todos os demais entrevistados (22) afirmaram participar de outra
organização, sendo que 12 destes participam também em outras duas ou mais organizações.
Entre as razoes para este engajamento, dois afirmaram que seria por vontade de
participar (ativismo), e dois por motivações econômicas. Nesse caso, a primeira por ter
aderido a uma associação de pequenos criadores, (tem pequena criação de búfalos). E o
segundo por ser o maior produtor de palmito de açaí da RESEX Cajari e assim fazer parte de
outra cooperativa.
Por que você foi escolhido para representar a entidade/localidade?
Para muitos conselheiros esta indicação resulta do reconhecimento de uma liderança
"natural", exercida junto ao seu grupo de representação, algumas vezes coincidindo com a
ocupação do maior cargo naquela instituição. É o que evidenciam os depoimentos de sete
representantes:
Já era o Presidente;
Liderança, apoio dos sócios;
Pela comunidade, já que era o líder comunitário (Piratuba);
Por ter liderança, num acordo de quem está presidindo é o representante no
Conselho. Acha que dá para conciliar as atividades (Cajari).
Por que era o Presidente;
155
Já representava a comunidade em outros espaços (Curiaú);
Já era representante comunitário da localidade quando criaram a APA e foi
convidado na época da criação da UC e do CONGAR.
Em alguns casos, a indicação foi objeto de processos de escolha intermediados pelas
equipes gestoras:
Fizeram eleição no Assentamento para indicá-lo. Vem acompanhando desde
a Consulta Pública para criação do PNMT;
Na última oficina foi eleita pela comunidade como suplente;
Na oficina de renovação foi escolhida pela comunidade.
Chama atenção os casos em que esta participação se deu de forma "acidental" ou
mesmo imposta:
Foi indicado e não participava, o pai é que era titular e o indicou;
Substituir o Sr. ____, que faleceu;
Para substituir outro conselheiro falecido;
Quem era representante era uma professora, quando ela saiu fizeram uma
reunião e o escolheram;
Não sabe dizer por que, sua indicação para o Conselho foi à revelia;
Fizeram a mobilização e a oficina e ninguém quis participar, tiveram 3
interessadas, uma das pretendentes a avó não deixou. A comunidade não
escolheu, fui eu mesmo que quis, tenho meus interesses, gosto de participar.
Este último depoimento trata de uma conselheira que se submeteu a um processo de
desgaste junto aos moradores da localidade onde residia, e que possivelmente estava usando
esta missão de representá-los como uma chance de mudar sua rotina e/ou suas formas de
enfrentamento. A mesma não era moradora nata do lugar, e sua postura possivelmente
representou a quebra de um boicote daqueles moradores. Acabou por retirar-se do conselho
em favor de uma nova representante do local. Esta decisão ocorreu após um período em que
aumentou sua sensação de isolamento, e provavelmente a falta de legitimidade para si mesma
chegou ao limite.
156
4 CARACTERIZAÇÕES DAS ORGANIZAÇÕES ÀS QUAIS OS CONSELHEIROS
PERTENCEM
Para a caracterização das organizações às quais os conselheiros pertencem foram
definidas 14 perguntas no instrumento de coleta de informações.
Organização/entidade ou comunidade/localidade que representa no Conselho
A identificação das entidades e localidades está apresentada na relação de conselheiros
representantes comunitários entrevistados (Metodologia). Nesta condição, das 27 entrevistas
com conselheiros, estavam formalmente representadas 17 (63%) organizações da sociedade
civil com registro legal e dez (37%) foram com representantes tipicamente comunitários ou
locais, conforme figura abaixo.
Figura 18 – Classificação dos entrevistados conforme tipo de representação, se representantes
de entidade ou locais.
Os conselhos do Tumucumaque e Cajari têm a representação dos comunitários
institucionalizada através de associações formalmente constituídas, os representantes de
organizações ou entidades. No caso de uma das organizações, a ASSCAJARI foram
entrevistados dois representantes (Titular e Suplente), e foi considerada para esta somente um
registro de entidade. Os conselhos do Curiaú e Piratuba além destas organizações admitem a
representação individual (representantes locais), para as comunidades ou localidades, em
processos de indicação ou eleição organizados e acompanhados pelas equipes gestoras.
157
Dez conselheiros entrevistados são representes escolhidos diretamente pelas
comunidades, sete fazem parte do Conselho da REBIO Piratuba e três são representações de
moradores da APA do Rio Curiaú.
Segmento social/localidade que a sua organização representa
Tratando-se do segmento social ou localidade representada, 14 representações são de
moradores, dez não institucionalizadas e quatro formalizadas, duas delas são de produtores e
moradores (ASPROMA e AMAEX-CA). As outras duas associações que são típicas de
moradores estão no CC da REBIO onde apenas uma comunidade tem representação formal, a
Associação dos Moradores da Vila do Sucuriju (AMVS), e no CONGAR com a Associação
dos Moradores do Quilombo do Curiaú (AMQC).
Considerando as representações institucionalizadas e excetuando as duas de
moradores, temos outras 15, entre as quais nove (a maioria) representam trabalhadores rurais,
como os agricultores e extrativistas, sendo que quatro são cooperativas. As demais se dividem
em segmentos como: mulheres ou jovens, no caso do Curiaú, ou de cultura (INFACTOPEL),
indígenas e pilotos fluviais (cooperativa) no CC PNMT.
Qual o objetivo da instituição que você representa?
Aos representantes de organizações formais foram feitas perguntas que permitissem
caracterizar os objetivos da entidade. A maioria declarou que visavam conquistas materiais,
principalmente aquelas ligadas ao CC-PNMT conforme alguns registros abaixo:
Para adquirir empréstimos/financiamentos aos agricultores no tempo do
PDSA
51
(APASSC);
Trabalhar com os agricultores do PA do Lourenço, montar um laboratório
de informática (convenio com AFAP) e desenvolver a agricultura para
diversificar a atividade do garimpo (COOAGRO);
Fornecer documentação para aposentadoria, carteiras de agricultor
(STTRSN);
Promover o segmento de transporte de cargas, passageiros e turismo
(COMFCOI);
Desenvolver o extrativismo da castanha e agregar valor aos produtos;
COMARU)
Correr atrás de recursos do Governo (Associação dos Moradores da
Comunidade do Sucurijú);
51
Plano de Desenvolvimento Sustentável do Amapá, denominação do programa do governo estadual durante as
duas gestões de João Alberto Rodrigues Capiberibe (1995 a 2002).
158
Melhoria para os extrativistas, valorizar a produção, tirar dos
atravessadores – patrões (COOPERALCA).
Outras declararam defender os interesses de segmentos específicos que representam
como os seguintes:
Buscar alternativas, desenvolver projetos, benefícios para as populações,
lutar por direitos, saúde, educação, valorização cultural (APITU);
Difundir a cultura local e formar platéia para dança e arte em geral
(INFACTOPEL);
Trabalhar com seus sócios pela filosofia da RESEX (ASSCA);
Proteger o quilombola das invasões, melhorar a organização, infra-
estrutura, fazer projetos, apoiar a cultura (AMQC);
Promover o esporte (CAC);
Defender os direitos das mulheres, implementar políticas públicas para
dentro da comunidade, levando trabalho, melhorar a cultura e o meio
ambiente (AMMV).
Abrangência geográfica desta representação
Quanto à abrangência geográfica da representação institucional, todas são de fato
limitadas à escala local. Nenhuma delas chega a cobrir toda uma UC, as cooperativas do
Cajari poderiam, mas não tem estrutura. No Curiaú apesar da pequena área a população é
grande e tem profundas divisões sociopolíticas. Outras entidades como os sindicatos
abrangem um município. Nenhuma afirmou representar interesses de âmbito estadual ou
mesmo de uma região dentro deste.
Ano de Fundação da entidade
O representante de uma das organizações não soube dizer com certeza a data de
fundação e esta foi excluída da resposta. Portanto consideradas as 16 organizações
formalizadas, foram criadas em média há 10,41 anos, a mais antiga é de 1992 e a mais recente
foi fundada em 2005.
Como pode ser observado na Figura 19, a maioria delas (13) foi criada no período de
1995-2002, que coincide com um mandato de governo estadual em que seu programa (PDSA)
incentivou a descentralização de recursos via execução direta de atividades por organizações
locais.
O pouco tempo de vida formal não significa necessariamente "inexperiência" de seus
gestores ou mesmo dos representantes. Em alguns casos esses líderes comunitários já
159
participaram de outras organizações, em outros locais ou no mesmo local, e deram início as
essas últimas para preencher alguns espaços de representação.
Outro fator a ser considerado é o curto “’ciclo de vida” das organizações locais da
sociedade civil do Brasil e menor ainda da Amazônia e do qual são poucas as exceções
reconhecidas como “experiências duradouras e bem sucedidas”. O conjunto dos fatores que
dificultam a consolidação dessas entidades representa um “circulo vicioso” que se revela nos
resultados dessa caracterização ora apresentada. Desta forma a fragilidade institucional
certamente se reflete nas limitações a participação efetiva de seus representantes no diversos
espaços públicos.
Figura 19 – Tempo de Vida das entidades locais pesquisadas.
Qual o número de filiados/associados em sua entidade ou de moradores de sua
comunidade/localidade?
Entre as 17 instituições levantadas na pesquisa, a variação do número de filiados vai
da menor, a APASSC com 22, até 1.100, no STTRLJ. Somados todos seus filiados tem um
total de 3.320 pessoas, o que significa uma média de 244 filiados. Entre as representações de
moradores não institucionalizadas, a população das comunidades representadas vai da Vila do
Tabaco a menor com 60, até 1.000 moradores no Curiaú de Baixo. Alguns representantes não
sabem o total de moradores e sim de famílias na comunidade, para uniformizar este cálculo
adotei a média de quatro pessoas por família. Num total de 2.845 moradores das localidades
em foco, tem-se a média de 285 pessoas por comunidade representada.
160
Qual o número total de cargos de direção/diretoria em sua entidade?
Com relação à estrutura de gestão destas instituições, excluindo o Conselho Fiscal e
demais diretorias, a maioria tem um núcleo em torno de quatro membros (Presidente, Vice-
Presidente, Tesoureiro e Secretário). Exceção a organização indígena APITU com oito
membros na diretoria principal, os moradores do Sucurijú (AMCS) com sete, e aos esportistas
do CAC com seis. Noutro extremo está a AMMV que só tem três membros, pois não contam
com Vice-Presidente.
Ocupando cargos de direção em sua entidade temos: a) quantas mulheres; b) quantos jovens
(menos de 25 anos)?
Como resultado desta pergunta verifica-se que nas diretorias dessas organizações
predominam homens com mais de 25 anos. Considerando o gênero, o percentual de mulheres
ocupando os cargos principais é de 29,6%. Excetuando a AMMV que é composta unicamente
por mulheres, pois as representa, e a COOAGRO também dirigida só por mulheres o
percentual cai para 21,9%.
Considerando faixa etária, e considerando como jovens aqueles menores de 25 anos,
entre as 17 instituições apenas três têm uma pessoa com esta idade na diretoria principal.
Sendo que no STTRLJ a mesma pessoa enquadra-se em duas características: mulher e com
menos de 25 anos, os outros jovens em diretoria de entidades estão no CAC e na
COOPERCA.
Como está no momento a regularidade das atividades de sua organização (reuniões,
assembléias, mutirões etc)?
A maioria das instituições (11 das 17) não consegue manter a regularidade das
reuniões, significando um percentual de 64,7%. As dez comunidades sem representação
institucional também não tem regularidade nos encontros.
Apenas três entrevistados, todos conselheiros da REBIO Piratuba afirmaram reunir
mensalmente com suas comunidades, e um destes lugares é Ponta do Socorro, onde a
entrevistada declarou que já estão criando uma associação. Outro conselheiro de comunidade
no interior dessa UC disse que os moradores pretendem criar uma associação, mas ressalvou
que ele não está interessado, pois não tem tempo. O ultimo chegou ainda a afirmar que a
regularidade ocorria através do serviço dele, quando fazia palestras educativas.
161
Com relação a esses encontros das comunidades, destacam-se os seguintes
depoimentos dos que declararam não reunirem:
Não reúnem, o pessoal é meio ruim de fazer reunião (REBIO);
Fizeram 2 reuniões no início do Conselho e nas oficinas de Planejamento e
do Termo de Compromisso, feitos pelo IBAMA. (REBIO);
Os estatutos das associações do Cajari têm a previsão de muitas reuniões
anuais por que época de sua fundação havia apoio do projeto RESEX.
A organização consegue arrecadar recursos para manutenção?
As entidades em sua maioria também não conseguem arrecadação própria para se
manter financeiramente. Apenas a COMFCOI demonstra esta capacidade:
Tem o pagamento de taxa administrativa mensal, e o aluguel da guarita
para pernoite de embarcações (R$ 5,00/noite) que está locada para um
associado, rende R$ 2.000,00/mês.
As demais estão com inadimplência, e em quatro casos afirmam estar subsistindo com
o mínimo, ou recebendo apoio em materiais. Entre aquelas que se encontram em maior
dificuldade, são citados motivos como desvios e proveito próprio das estruturas por parte de
seus gestores, ou gestão paternalista:
Arrecada dos associados, mas sofre com dificuldades financeiras, perda por
má gestão (desvio) do tesoureiro anterior;
Tem um barco que faz frete, e é dominado pelo Presidente.
Nossa mensalidade é R$ 1,00 por mês e não dá para pagar a contabilidade.
E eu sou um presidente que deixo meu povo à vontade, não fui eleito pra
comer mensalidade, a minha preocupação é o crédito para os
companheiros, minha administração é assim. Na associação estamos
encontrando dificuldade, não temos apoio. No CNPT nem adianta pedir
combustível lá que eles não têm.
Este último depoimento ilustra bem a dependência das associações estabelecida na
RESEX do Rio Cajari em relação a recursos repassados pelo CNPT, principalmente nos
tempos do Projeto RESEX financiado pelo PPG-7. O encerramento deste projeto em 2006 não
significou o aumento da autonomia das organizações locais. Pelo contrario, mesmo que hoje o
CNPT não tenha mais funções na gestão destas UCs, ainda é citado como uma negação ao
gerenciamento pelo ICMBio.
162
Quais os principais parceiros de sua entidade? (citar 3 principais parceiros, entidades
governamentais ou não-governamentais).
Com relação à eventual apoio ou parceria institucional, os entrevistados foram
solicitados a listar as três principais, numa ordem de importância. Dada a diversidade, o
resultado das instituições que responderam a pergunta está apresentado no Quadro 7.
Entidade Parceiro Principal Segundo Parceiro Terceiro Parceiro
APITU FUNASA ACT IEPÉ
COOAGRO STTR Calçoene INCRA NR
STTRSN PMSN MPBA MMX
INFACTOPEL MPE-SN PMSN Juiz
COMARU NATURA
Projeto Castanha
(SEBRAE, ORSA e
EMBRAPA)
PMLJ
STTRLJ PMLJ
Grupo/Fundação
ORSA
NR
AMCS SETEC ELETRONORTE NR
COOPERALCA CNS ICMBio EMBRAPA
ASSCA CNS NR NR
AMQC GEA Fundação Palmares NR
CAC
OCF Calçados,
Papelaria Raízes
pessoas físicas (Luis
Banha)
SEMAN (PMM) e
SEDEL (GEA)
AMMV IMENA SENAC SETE (GEA)
Quadro 7 – Parcerias institucionais em ordem de importância
O predomínio nestas parcerias é de agentes públicos, com nove resultados, sendo
quatro prefeituras. Nas parcerias com a sociedade civil, o CNS é citado por duas vezes como
o principal parceiro no Cajari.
Não foi verificado um padrão, estas parcerias sempre devem ser analisadas
considerando o momento e contexto local. Geralmente são decorrentes da facilitação ao
acesso a política públicas de interesse da entidade ou de sua diretoria, ou de uma aproximação
de órgãos públicos ou empresas que buscam esses parceiros locais para viabilizar a execução
de projetos ou empreendimentos.
Para os trabalhos de sua entidade, a UC é: Muito importante, importante, pouco importante,
ou não é importante? Por quê?
Referindo à importância da UC para os trabalhos da entidade, foi proposta uma escala
de 4 níveis. O quadro 8 consolida as respostas de 16 representantes de entidades e de seis
representantes locais.
163
Grau de Importância da UC Entidades Locais
Muito importante 8 4
Importante 7 2
Pouco importante 1 0
Não é importante 0 0
Quadro 8 – Importância que a UC tem para os trabalhos da entidade ou comunidade
Quanto às motivações para essas respostas sobre a importância das UCs, as respostas
variaram conforme o contexto. No Tumucumaque as posições dividem-se, sendo que a
maioria percebeu a maior importância da UC de forma indireta, caso dos indígenas citando a
proteção de seus limites e, ou por que recebem alguma atenção da equipe técnica. As
possibilidades de geração de renda com turismo foram declaradas pela COMFCOI e pela
COOAGRO.
Os que consideram a UC importante referem-se a perdas de oportunidade para
expandir área agrícola, caso dos dois sindicatos, apesar do STTRSN afirmar que ela conterá o
avanço da mineração.
O único representante de instituição a declarar pouca importância da UC também está
no Conselho do PNMT. Afirmou que participa para saber o que está acontecendo porque é
consultivo, mas que também é oportunidade de encontrar outros atores.
No Piratuba cinco conselheiros responderam a esta pergunta, dois que consideram a
UC da maior importância para suas atividades estão no interior e entorno imediato e
dependem daqueles recursos naturais para sobrevivência. Conforme este depoimento:
É de onde tira sustento e alimentação da caça e pesca. Deve ser preservada
para o futuro dos filhos. Antigamente caçavam marrecas em excesso,
coletavam baldes de ovas de peixe. Criaram regras e limites de caça e
pesca, numa quantidade para almoçar e jantar. P. ex. marrecas são
limitadas a 6 unidades. (Ponta do Socorro)
Os outros três declararam um grau menor de importância não foram claros por que,
um se manifestou sobre o fato de pessoas de fora entrarem na área pela sua comunidade.
Destacamos este depoimento:
A comunidade é anterior a REBIO, e as pessoas que habitavam as margens
do lago no interior aumentaram a população e formaram a comunidade no
litoral (Sucurijú).
Os representantes das UCs sustentáveis foram unânimes em considerar o maior grau
de importância. No Cajari, os mesmos participaram ativamente no processo de criação da UC,
e justificam com os seguintes depoimentos:
Quando não tinha a UC éramos subordinados aos patrões. Depois foi dando
liberdade para todos os moradores ter acesso livre aonde quisessem;
164
Nosso povo vive lá dentro, se não fosse reserva não tinha mais o Cajari.
No entanto esta mesma justificativa serviu para se manifestarem sobre os conflitos
internos das organizações locais e suas lideranças, ou a insatisfação com a nova chefia e a
falta de apoio material que o Projeto RESEX proporcionava. Para um dos entrevistados que
participou ativamente da criação da UC, esta sensação de frustração em alcançar os objetivos
iniciais provocou queda de sua auto-estima:
A gente mesmo se acha sem valor.
No Curiaú a justificativa que resume a maioria das respostas é de que a APA
"proporciona segurança legal para controlar atividades na área".
Existem pessoas na sua entidade envolvidas com atividades no interior ou entorno imediato
(zona de amortecimento) da UC? Quem/Quantos? Que atividades?
Excetuaram-se dessa pergunta as UCs de US em que todos comunitários residem no
interior.
Ao tratar dos oito conselheiros do PNMT que responderam, temos os seguintes
resultados: três afirmaram não existirem pessoas da entidade envolvidas com atividades no
interior ou entorno imediato (zona de amortecimento) da UC e cinco que sim. Três destes
afirmaram que poucas famílias (8, 15 e 20) principalmente habitantes dos assentamentos do
INCRA no entorno praticam agricultura de subsistência.
No caso dos indígenas é resultado dos Apalaí estarem ocupando área no limite
imediato do Parque, condição que pode ser estendida aos Wajãpi (mesmo que este
representante não tenha sido entrevistado) já que aquela TI foi envolvida pelo PNMT.
Na REBIO Piratuba apenas um comunitário afirmou que não praticam atividades no
interior ou entorno por estarem distantes (Ponta do Socorro), os outros seis responderam
positivamente. Nestes casos, é preciso considerar que três comunidades estão dentro da UC.
Mostra que apesar da REBIO do Lago Piratuba ser uma UC de PI de alta restrição ao
uso direto existe uma grande dependência das populações em relação aos seus recursos
naturais. Entre os que estão no entorno, a população é formada por pecuaristas e vaqueiros,
funcionários de escolas estadual e municipal, comerciantes e principalmente pescadores.
165
Porque sua entidade foi escolhida para participar deste conselho gestor?
Observam-se diferenças entre conselhos de PI, que foram objeto de intervenções
técnicas para sua formação/recomposição e os de US em que não houve intervenção
equivalente de parte do órgão gestor. Os conselhos consultivos do PNMT e da REBIO
Piratuba, UCs federais beneficiadas pelo Programa ARPA, são resultado de um processo
planejado de identificação dos membros para sua recomposição e capacitação inicial.
O convite para participação foi resultado de um mapeamento dessas organizações
(PNMT) ou comunidades (REBIO Piratuba), seguido de eventos abertos ao público e com
apoio de moderadores para em conjunto definir esses atores.
A identificação dessas representações se refere ao entorno da UC, sendo que no
PNMT apenas Vila Brasil no município de Oiapoque está no interior. Já a REBIO Piratuba
tem em seu interior quatro localidades/comunidades todas no município de Amapá: Bom
Jesus do Araguari (Tabaco) Milagre de Jesus (Vai Quem Quer), Paratu e Araquiçaua.
No CC-PNMT os entrevistados representantes das organizações mais recentes a fazer
parte daquele conselho declaram que foram contatados e convidados a representar a sociedade
civil. Já aqueles representantes das mais antigas percebem que eles representam a necessidade
do conselho atender ao princípio da paridade, conforme estes depoimentos:
Durante a identificação no __ pelo IBAMA foram os únicos interessados;
Era suplente da __ que não era constante, tornei-me titular na última
renovação;
Porque precisavam ter representantes de entidades sociais que atuavam no
entorno, na época representavam esses interesses;
Para conseguirem paridade com poder público e foram convidados.
No CC da REBIO é evidente a participação em atividades preliminares e a condição
de entorno para explicar a participação de suas comunidades:
Nós fazemos parte do entorno mais próximo da UC, a Patrícia sempre ia lá
e fazia oficinas, numa delas convidou a comunidade.
Esse "planejamento participativo" deve ser considerado em função de algumas
limitações de cada UC, no caso da REBIO Piratuba o numero de organizações e/ou
comunidades que estavam motivadas e aptas a participar era reduzido. Nesse processo de
sensibilização algumas dessas representações foram praticamente "convencidas" a participar.
Como resultado uma das comunidades pediu para sair, e outra abandonou as reuniões sendo
excluída na renovação. Entre as que permaneceram os depoimentos de alguns de seus
representantes revelaram um isolamento da própria comunidade:
166
Percebe-se que os gestores dessas duas UCs fizeram exercícios para equilibrar a
distribuição dos interesses relativos à gestão com as estratégias diferenciadas das
organizações participantes dos conselhos pesquisados. Ao desenhar a composição desses
conselhos, cada equipe gestora buscou representar uma sociodiversidade regional aliada à
proximidade dos interesses conservacionistas.
Na RESEX Cajari e no CONGAR do Curiaú que são de Uso Sustentável as
representações comunitárias são também usuárias ou de moradores, e participaram da criação
destas UCs. Assim percebem como natural o fato de serem chamadas a participar dos
respectivos conselhos gestores:
Já existia antes do Conselho ser criado;
A associação participou das reuniões para criação da UC e de seu conselho
gestor; (Curiaú)
Por que pelo SNUC foi obrigado a criar o Conselho na RESEX;
Todas as organizações locais estão no Conselho.
Conforme as duas primeiras declarações, no Curiaú ocorreu um processo
concomitante de criação da UC e do seu conselho. É preciso considerar que as estratégias de
proteção daquele território e de sua herança quilombola, patrimônios ambiental e cultural, se
confundem. A proximidade com a área urbana da capital sempre ameaçou esses interesses,
pois a invasão de áreas periféricas é rotina na expansão dos grandes centros urbanos
brasileiros e especialmente da Amazônia. Até chegar à atual configuração do território em que
existem as figuras de APA e TQ superpostas, estes atores protagonizaram uma serie de
acontecimentos com reflexos e impasses ainda por resolver.
Já para alguns líderes comunitários da RESEX Cajari onde o conselho só foi
implantado 16 anos depois da criação da UC, a existência do Conselho foi imposição legal
(SNUC) e de certa forma a dificuldade em mantê-lo ativo e regular revela um conflito de
gestão. Inicialmente existia apenas uma associação com responsabilidade de gerir a UC de
acordo com seu plano de Utilização (PU), e conforme a mesma demonstrava suas limitações e
promovia exclusões, outras organizações foram sendo criadas. Nesse trabalho ficou claro que
aquelas representações locais e seus interlocutores externos estabeleceram canais próprios de
articulações que não se refletem naquele conselho gestor.
167
5 PERCEPÇÕES DOS COMUNITÁRIOS EM RELAÇÃO À UC;
Este bloco constou de onze perguntas de caráter geral, e que foram utilizadas quando
se verificava que o entrevistado não tinha familiaridade com a rotina do conselho, ou por ter
sido empossado há pouco tempo, ou participado de poucas reuniões por ser suplente. No total
foram sete os entrevistados que responderam a este bloco, cinco iniciantes e dois experientes.
Desses três eram do CCPNMT, dois do CC Piratuba, um do CD RESEX Cajari, e
outra do CONGAR-Curiaú. A contribuição dessa percepção pode ser considerada
complementar no sentido de reforçar e contextualizar alguns pontos de vista dos mesmos.
O que representa para você a região onde vive?
Os entrevistados demonstram forte apego e percepções diferenciadas quanto ao
significado daquele território para o seu grupo de representação, sempre numa perspectiva de
longo prazo, como pode ser verificado nos seguintes depoimentos:
Local de esperança num futuro melhor (PNMT);
Tudo, pois os habitantes e garimpeiros dependem daquele lugar para
sobreviver (PNMT);
Hoje é diferente do tempo em que foi caçador. Tem que preservar por que lá
estão os filhos e netos. Tem que repassar aquilo que sabe para eles (Cajari);
Terra dos antepassados e sabemos que vamos perder pela proximidade com
a cidade (Curiaú).
Para você, o que é uma UC?
Quanto ao significado de uma Unidade de Conservação, mesmo não utilizando
conceitos acadêmicos entendem sua importância. Conforme moradores de entorno de UCs de
PI ou usuários daquelas de US, manifestaram o discurso preservacionista incutido ou as
relações socioambientais experimentadas com as mesmas:
Área intocável, guardada como patrimônio pelo governo que a protege dos
fazendeiros (PNMT);
É para conservar aquilo que tem, animais e vegetais (Piratuba);
É aonde a gente consegue que a comunidade coordene. "Por exemplo, os
tracajás, os antigos sabiam ecologia, só tiravam ovos das tracajás até a
primeira chuva, depois era proibido," esses são pra criar" e todo mundo
obedecia (Curiaú).
168
O que motivou a criação da UC?
Sobre os motivos para a criação da UC também fica claro a diferença entre
conselheiros de PI - e o efeito de perda e controle externo com a criação do PNMT – e
daqueles de US, como o sentimento de conquista na RESEX Cajari.
Decisão política do Presidente Fernando Henrique Cardoso, pois ia sair e
quis deixar uma realização (PNMT);
Melhor controle da preservação. Trouxe pessoas para ajudar a conservar e
dominar a região (PNMT);
Era a região do Amapá com maior volume de lagos, e onde se tem lagos, se
cria de tudo (Piratuba);
Criaram para se proteger do Projeto Jarí, e tinham ido ao Acre para se
articular com aquele movimento. Ou criava a Reserva ou todos teriam de
sair, foi uma luta muito grande, só tiveram alívio quando o Sarney assinou o
documento de criação, até aquele momento era um pesadelo (Cajari).
Como e quando você tomou conhecimento que a UC estava sendo criada? Por quem?
As respostas a essas perguntas revelam a diferença entre UCs criadas por uma decisão
superior e outras que atenderam uma reivindicação dos afetados. Para os conselheiros do
PNMT e da REBIO Piratuba, a forma como tomaram conhecimento provavelmente ainda
ocasiona sentimentos de exclusão e relações de desconfiança com o órgão gestor. Ao
contrário, para as UCs de US a sua criação representou uma conquista a direitos sociais, e sua
viabilização também responsabilidade das populações incluídas.
Ouviu pela VOZ DO BRASIL e depois pela televisão;
Souberam da existência através dos funcionários do IBAMA na oficina para
criação do Conselho no Lourenço;
Através dos passageiros que transportava em van (PNMT);
O IBDF em 1983 reuniu o povo do Lago Novo que tinha o maior acesso aos
lagos da REBIO;
Chegaram com uma proposta de criar uma reserva por 5 anos, inclusive até
mentiram para o povo. Eles falaram que era por 5 anos, mas não deixaram
nenhuma prova, não foi feita nenhuma ata nenhum documento para provar
isto, por que depois seria liberado. O fato é que será eternamente
(Piratuba);
Todos sabiam, estavam constantemente nas comunidades, as pessoas eram
mais solidárias e levavam comida para as reuniões (Cajari)
169
O que a UC representa para você?
A representação ou significado da UC para a população foi respondida por dois
conselheiros do PNMT:
Uma área que não vai mudar, pois não tem dinheiro para investir em infra-
estrutura, um monte de área de mata demarcada;
Garantia de vida melhor para filhos e netos, pois protege da destruição das
matas e contaminação dos rios pelo garimpo.
Como a administração da UC atua?
Um conselheiro do PNMT entrevistado tem uma leitura clara das limitações do órgão
gestor, outros dois casos revelam contrariedade com a forma em que esta competência é
exercida, ou se lhe afeta diretamente.
Esta boa pela reduzida equipe (PNMT);
Para a associação dele não está ruim, mas ouviu dizer que no _____ está
ruim. Acha que ele tem uma meta de administração que vai dar problemas;
Ele não pediu apoio da diretoria da Associação para mobilizar
participantes para a capacitação, escolheu por conta própria os
representantes e eles não vieram (Cajari);
Depois do último problema que teve lá melhoraram e maneiraram um pouco
a rondada da fiscalização (Piratuba).
A população participa das decisões para a UC? Como?
Sobre a haver participação popular e a forma como são tomadas as decisões para a
UC, manifestam que em alguns casos ocorre desinteresse ou boicote da população, ou que a
influencia nas decisões é inexistente.
Fazem oficinas e reuniões quando solicitado (PNMT);
Pouco participa, não tem interesse (PNMT);
Não. A decisão do povo lá não voga nada até hoje. Pode até que um dia vá
(Piratuba);
Até então não está participando, na reunião do Muriacá ninguém estava
indo com a cara dele, mas é por que ele mexe com problemas como criar
búfalo dentro da reserva (Cajari);
Com a UC, o que você acha que poderia acontecer de bom para a comunidade no futuro?
Os entrevistados revelaram expectativas diferenciadas em função de cada contexto. No
caso do PNMT as possibilidades de geração de emprego e renda de um lado, convivem com a
expectativa de receberem uma recompensa financeira pela sua criação. Na REBIO Piratuba o
170
informante que é pescador dos lagos no entorno percebeu uma alteração ambiental causada
por búfalos como positiva em sua atividade. E o entrevistado que participou da criação da
RESEX Cajari passa uma sensação de desencanto ou frustração com a situação atual.
O desenvolvimento, p. ex. com turismo, comercio, empregos (PNMT);
Conservar o meio ambiente, moradores do entorno devem receber apoio
financeiro para sobreviver e garantir a conservação (PNMT);
Pode porque vai permanecer o que tem lá de peixes, depois que abriu o
tabaco veio peixe que não tinha na região (pescada branca, sarda, filhote,
dourada, etc.) (Piratuba);
Tem coisas que nós mesmos se enganamos. Pensava-nos que tinha criado
uma reserva para ninguém bulir com ela. Achava que o governo federal ia
arrumar meios de sobrevivência para as pessoas zelar pela floresta, achava
que iam ganhar para isto. Não aconteceu o estímulo para plantar frutíferas
nas capoeiras, hoje estariamos brigando por mercado para estes produtos e
não para vender farinha (Cajari).
Quais os principais problemas que você vê na UC hoje?
Os entrevistados expuseram alguns dos problemas ou conflitos socioambientais mais
significativos para a região em que residem.
Controlar o garimpo de ouro (PNMT);
A reserva não tem problema, o problema é o povo. Criaram ela mas não
criaram alternativa para ter outra renda. Já tem uma criação de gado no
entorno que não está cercada e quando o rebanho crescer poderá invadir a
área, fez esta denúncia na reunião anterior (Piratuba);
Derrubada da mata para agricultura (Cajari).
O que precisa mudar para a UC dar certo? - soluções para este(s) problema(s):
As propostas apresentadas remetem a uma intervenção do poder público para exercer
maior controle sobre as atividades insustentáveis de alguns usuários. Principalmente requerem
o fomento à produção sustentável, coincidindo, portanto com o próprio discurso do órgão
gestor.
Trabalhar a conscientização, recursos financeiros para orientar a
comunidade sobreviver e sair do garimpo (PNMT);
Precisa de investimento do Governo para as pessoas mudarem o modo de
sobreviver, ter acesso a financiamento para criar peixe, plantar açaí
(Piratuba);
Produção extrativista (Piquiá, Castanha) e agroflorestas. Não mudou
grande coisa do que faziam antes de criar a reserva (Cajari).
171
6 A PERCEPÇÃO DOS CONSELHEIROS REPRESENTANTES COMUNITÁRIOS
SOBRE A GESTÃO PARTICIPATIVA E O CONSELHO GESTOR
Esse último bloco é o que se refere ao objetivo principal da pesquisa, e foram
estabelecidas 22 perguntas utilizadas de acordo com a evolução da entrevista, assim aquelas
que já haviam sido indiretamente respondidas, deixavam de ser feitas. Isto acontecia também
quando naquele contexto não havia sentido em fazê-las por inexistir o objeto, por exemplo,
sobre capacitações ou relações com outras UCs.
Entre os 28 entrevistados seis eram novatos, e destes, três não responderam a nenhuma
destas perguntas, também uma das entrevistas ficou incompleta limitando-se a poucas
respostas. Dois entrevistados novatos responderam a maioria destas perguntas, pois uma era
suplente e outro havia recém sido empossado, mas já haviam acompanhado outras reuniões ou
capacitações daquele conselho. Assim foram consideradas as respostas de 24 conselheiros
entrevistados sobre este tema.
A primeira pergunta visava registrar a formulação de um conceito sobre o processo de
gestão participativa em que os entrevistados atuaram, e que possivelmente haviam sido
capacitados. Resolvi perguntar de forma direta - assumindo os riscos dessa inadequação numa
pesquisa dessa natureza - mas procurava verificar a possível retenção daquele conceito:
O que você entende por gestão participativa de UC?
Dos 24 entrevistados, três não responderam ou não conseguiram formular uma
resposta. Das respostas destacam-se as seguintes:
Estar junto todo o tempo acompanhando o que acontece.
Participar de reuniões e entender para que serve o Parque
É reunir a comunidade/pessoas envolvidas para dizer o que pretende fazer e
ouvir o que elas querem. Só recomendam, mas não decidem. (PNMT)
Principalmente cobrar dos órgãos públicos aquilo que pode adquirir para
dentro das comunidades para conhecer a realidade (PIRATUBA)
Discute várias coisas, mas não tem decisão participativa firme
Estar atuando diretamente com o conselho e assim cumprindo com o seu
dever, discutir com as outras lideranças o que é importante para a região
(CAJARI).
Chegar na comunidade, ouvi-la, juntar com sua opinião e retirar a posição
mais coerente;
172
Deveria ser mais ampla por que nos resumimos só nos conselheiros e não na
comunidade. É quando toda a comunidade está inserida naquela
administração, dando sua opinião (CURIAÚ).
Os depoimentos revelam que para os conselheiros comunitários este conceito de
Gestão Participativa em geral consiste em estar informado e acompanhando o que acontece
com a UC e que poderá afetar sua comunidade.
Para os conselheiros do PNMT e da RESEX esta sensação é mais evidente, no
primeiro pelas limitações de ser consultivo o segundo pela sua crise. No CC da REBIO a GP
confunde-se com a possibilidade de encontrar representantes de órgãos públicos para
reivindicar seus serviços. No CONGAR cujo grupo tem mais tempo de exercício na função,
as possibilidades de opinar e chegar a um senso comum (mesmo que as decisões não sejam
materializadas) significam participar na gestão, com a ressalva de que se restringe ao próprio
conselho.
Você participou de outras reuniões para discutir a UC, além das reuniões do conselho?
Quem promoveu? Quando foi a última vez?
Além daquelas do Conselho, dos 24 entrevistados, 12 responderam afirmativamente,
entre os demais, sete disseram que não participaram e quatro não responderam. Entre os que
responderam afirmativamente, quatro são do CC PNMT, e três citaram o Projeto Mosaico em
reuniões promovidas pelo Iepé, ainda que a maioria deles tenha participado de oficinas do
Projeto ou entrevistado durante uma delas.
Irei participar de uma reunião de associação de mulheres, sempre tocam
nisso por que 72% do município de Serra do Navio é UC e a agricultura
ficou restrita.
No CC da REBIO Piratuba, os dois que afirmaram essa participação em outras
reuniões citaram uma reunião de pecuaristas em que discutiram o TAC proposto aos mesmos
para retirada de búfalos daquela UC.
Os quatro membros do CD da RESEX Cajari que responderam a esta questão foram
unânimes em dizer que sim. Os encontros foram promovidos pelo CNS, pela FETAGRI/AP,
pelo antigo CNPT ou DISAM e mais recentemente pelo ICMBio. Para estes representantes de
associações ou cooperativas que atuam no interior da UC, discuti-la é uma constante em
qualquer fórum.
Já fui a várias reuniões nacionais que o CNS promove.
173
Já para a outra UC de US, dois dos membros do CONGAR participaram, um deles
citou que nas reuniões da AMQC, quando tratam do Quilombo sempre se referem à UC. Os
demais, mesmo representantes e membros daquela Associação não fizeram esta relação.
Nem dentro da própria instituição que represento;
Para os entrevistados do CC PNMT e do CD da RESEX Cajari esta lembrança é mais
recente, já para os conselheiros das outras duas UCs é mais remota, a não ser o que participa
da atual diretoria da AMQC.
Quais são as suas expectativas/esperanças para o futuro de sua entidade/comunidade que
podem ser viabilizadas através da participação neste conselho?
Novamente percebeu-se que os reflexos da criação do PNMT se fazem sentir entre
muitos de seus conselheiros. Deste conselho, cinco foram específicos nas expectativas de
obter retorno financeiro ou material para suas comunidades como compensação pela criação
da UC e suas restrições ao acesso e desenvolvimento regional. Já três deles afirmaram estar lá
para acompanhar o que acontece, são os dois sindicatos de trabalhadores rurais e a
cooperativa no Iratapuru (Laranjal do Jarí), que se julga mais distante da sede.
De que podem receber um subsidio no futuro;
Puxar (captar) recursos para a comunidade. Que pelas proibições
ambientais iriam dar um ordenado para cada um dos moradores ser vigia
de sua própria terra, depois soube por comentários da população
(expectativas) de que iriam dar uma cesta básica. "Mas até agora não
ouvimos falar de nada";
Os conselheiros da REBIO Piratuba, a maioria (quatro) tem expectativas que variam
do já citado acesso aos serviços públicos, a dois conselheiros que afirmaram poder dialogar e
influir no órgão ambiental. Neste caso, tanto para evitar sua remoção da área pelo mesmo,
quanto para que ele proteja seu território de invasores.
Através do Conselho hoje, se eu tiver uma associação em dia com CNPJ eu
posso adquirir recursos para dentro da comunidade.
Achavam que iriam defender sua área, pois o IBAMA quer tira-los de lá.
Proteger a criação de gado que é o meio de vida.
Os conselheiros do CD da RESEX Cajari informaram variadas expectativas, como
proteger de invasões, manterem-se informados e obter consenso entre as entidades. Chamou a
atenção que o atual Vice-Presidente não tem muitas expectativas nesta participação, refere-se
apensas às atribuições de conhecer e autorizar pesquisas e obras:
174
O Conselho é só para aprovar, como o legislativo
Os membros do CONGAR também manifestaram expectativas variadas, um deles
citou um projeto social, e no caso da Vice-Presidente, manifestou uma opinião diversa do
anterior (Cajari), vendo mais como um espaço de articulação política:
Montar uma creche-escola para as mães solteiras da comunidade;
Que o Conselho estaria acima das associações, para resolver localmente.
Achava que as questões que não fossem resolvidas pelas associações iriam
ao Conselho, e tinha gente que pensava ao contrário, primeiro no Conselho
depois nas associações.
O que você esperava fazer no conselho e percebeu que não é possível realizar?
Para os conselheiros do PNMT foram as impossibilidades de materializar as propostas
discutidas ou receber apoio direto, percebido também na incapacidade de fiscalização da área.
Os dois representantes do Laranjal do Jarí é que demonstraram maiores polemicas:
Acha que estão lá para dizer que tem representantes da "entidade", assinar
as atas das reuniões;
Se posicionar sobre a situação na RESEX Cajari
Este último entrevistado (membro do CC PNMT) mostra que sua organização buscou
outro espaço público para ter influencia em questões de interesse de seu grupo, já que no CD
da RESEX quem tem assento é a FETAGRI/AP. Considerando a ocorrência de invasões por
agricultores do Laranjal do Jarí na RESEX Cajari, o sindicato e a federação tem defendido os
interesses de alguns dos agricultores considerados invasores.
Para os conselheiros da REBIO Piratuba a frustração é unânime, possivelmente
motivados pela expectativa criada de que obtivessem retornos mais rápidos as demandas
apresentadas. Um depoimento ilustra esta constatação:
Não era exatamente o que eu pensei e queria, mas até o momento eu não
desisti.
No CD da RESEX chama atenção o discurso dos líderes comunitários que contestam a
autoridade do gestor:
Da maneira como está colocado não acreditamos que vai ter sucesso. O
conselho é muito grande, depois tem composição de pessoas que não sabem
o que é UC, não sabem do que as pessoas sobrevivem lá o que eles comem o
dilema da população, as tradições e costumes. Quem está indo ao conselho
não vai para contribuir e sim para aprender;
Nunca foi crente de que fosse conseguir alguma coisa.
175
Já no CONGAR esse "aprendizado" se assemelha ao das UCs de PI, havendo menção
de não alcançar a expectativa de agrupar as associações naquele conselho, e de não resolver
internamente os problemas ambientais. Outro entrevistado também foi muito crítico com a
falta de apoio da SEMA:
Reduzir a quantidade de búfalos criados na região, que não suporta mais
isso. Sempre incomodou, mas ainda está longe disto, não conseguiram
diálogo com os criadores;
As normas para extração do açaí e pesca não são aceitas, não teve uma
educação para isso;
Não conseguiu nada através do conselho: "Até hoje eu não vi nada lá". Não
tem um documento na minha mão, eu tenho mais de 30 ofícios pedindo
beneficio pra lá. Eu lá embaixo assino como representante, sendo titular eu
posso fazer isso aí, mas o certo era ser encaminhado pelo Presidente.
O que você aprendeu sobre os limites e oportunidades da participação no conselho da
unidade colocados para a sociedade em geral e para seu grupo?
Na maioria as respostas foram semelhantes às expectativas não alcançadas. No
Tumucumaque se percebe que alguns estão motivados a participar em função do aprendizado
e do acesso a informações privilegiadas. No Piratuba compreender e acompanhar as medidas
de proteção daquela UC foram as lições destacadas. Na RESEX Cajari são duas correntes que
influem naquele espaço e interpretam esse aprendizado conforme sua postura, de adesão ou de
negação a atual gestão.
Adquiriu desembaraço em se manifestar em público, como explicar as coisas
no quadro, como discutir, defender algumas coisas;
Quando entraram foram criticados por que o povo era acostumado a
sobreviver do meio ambiente, e demorou muito para fazer entenderem isso,
hoje já passaram para o outro lado e podem entender realmente como
defender aqui dentro e lá fora (CC PNMT);
Representou oportunidades de conhecer pessoas acho que o limite é a
preservação por que é uma UC (CC REBIO Piratuba);
Entre as coisas que o Conselho pode fazer e o que a Associação do
Quilombo pode fazer. O Conselho é uma instancia maior que a Associação,
mas eles não querem entender e isto nos limita para evitar confrontos
(CONGAR);
As coisas são limitadas para poder chegar, aprendeu a ter paciência para
conquistar alguma coisa (RESEX Cajari);
Hoje enfrentamos outra dificuldade, quando começamos tinha apoio,
combustível para deslocamento, recebíamos até diária para alimentação.
Hoje o cidadão dá o jeito para chegar lá. (RESEX Cajari)
176
O que impede o conselho de alcançar um funcionamento efetivo e satisfatório para a
comunidade?
As respostas a esta pergunta podem ser combinadas com a anterior. De modo geral nas
UCs de PI foi respondido que é pela fraca participação (dos outros atores) e a demora em
apresentar resultados, o que leva alguns a afirmar que o conselho "não serve para nada". Nas
de US, a falta de conhecimento sobre a realidade daquelas populações e suas necessidades
justifica a afirmação de que os atores externos não colaboram.
É bom que não esteja acontecendo neste momento, pelo fato de muitas
pessoas não conhecerem a realidade da população. Que tem de tomar
decisão são os que estão lá (RESEX Cajari);
A política partidária atrapalha muito, acontecendo a troca de conselheiros
governamentais (CONGAR).
Uma autocrítica reveladora foi produzida por um dos conselheiros da APA do Curiaú:
Falta força de vontade tanto na SEMA como na comunidade. O Plano de
Manejo foi produzido pelos conselheiros, a comunidade pouco participou
(CONGAR).
O que pode ser feito para tornar este conselho mais efetivo no atendimento das expectativas
da comunidade?
Nestas propostas não houve uniformidade entre as UCs, cada conselho tem
posicionamento diferenciado.
Entre os conselheiros do PNMT a aproximação com a comunidade, por meio de
reuniões descentralizadas ou melhoria da divulgação de suas ações foram propostas feitas por
seis dos oito entrevistados que responderam. A conclusão e execução do Plano de Manejo são
sugeridas por dois. Neste caso pode ser um reflexo das "oficinas de participação social"
realizadas para renovação dos representantes comunitários no conselho, como revela parte do
depoimento de um de seus membros:
Fizeram a reunião para renovação dos conselheiros, e os moderadores
sugeriram de que deveriam ter pessoa jovem. A opinião da comunidade foi
de que ele deveria continuar a representar para ver o fim.
Na REBIO Piratuba, as propostas foram variadas, os cinco que responderam tem
visões diferenciadas, como melhorar a participação de órgãos públicos. Na RESEX o apoio
financeiro aos conselheiros comunitários foi citado por dois. Este resultado pode ser
entendido por duas razões, atualmente o ICMBio não está colaborando no deslocamento para
177
as reuniões por falta de recursos, e também existe uma herança paternalista oriunda do Projeto
RESEX que subsidiava as lideranças locais.
No CONGAR um dos conselheiros resumiu as propostas:
Estruturar e capacitar, pra todo mundo ter conhecimento de qual é a
finalidade de estar no conselho, por que tem pessoas que estão no conselho
só por estar, não sabem nada.
Você leva ao conhecimento das pessoas do seu grupo os assuntos que são discutidos /
deliberados no conselho? Como?
Ao serem perguntados sobre o retorno com os resultados das reuniões do Conselho as
suas bases, 24 responderam, e 18 citaram reuniões da associação ou informativos em cultos
nas igrejas locais. Destes, quatro afirmaram que o assunto não desperta interesse e dois
conselheiros disseram falar somente com o Presidente da associação. Somente uma
conselheira declarou haver cobrança sobre esta participação dos moradores de sua
comunidade.
São muito cobrados, as pessoas de lá são muito interessadas (Piratuba);
Dois conselheiros afirmaram ter deixado de fazer estes informes por estarem
desacreditados com a falta de benefícios à comunidade:
A gente reúne e passa as informações, leva material para ler, mas ninguém
se interessa, quando sair do Conselho ninguém vai querer substituir
(Piratuba);
Eu fazia reuniões na capela no culto dominical ou reunia as mães e passava
informações para elas. Tudo o quê acontecia, as reuniões que a gente fazia
eu pegava e passava pra lá em reuniões, teve um determinado tempo que eu
parei de fazer, por que a pior coisa que tem é você começar a ficar
desacreditado pela comunidade. (CONGAR).
Como você tem visto a participação dos outros representantes comunitários no conselho
Gestor?
Esta pergunta foi respondida por poucos entrevistados. Em geral os representantes da
sociedade civil são vistos como mais atuantes, no entanto fazem ressalvas as diferenças de
estudo que lhes é desfavorável:
Lutam todos por um mesmo lado, mas o pessoal do governo tem mais
instrução (CC PNMT);
A maioria participa meio com medo de dizer, não fala o que quer, o que
sente (Piratuba);
178
Participam com os mesmos direitos com a mesma voz, conhecem o problema
e não sabem dizer o recado direito. Nem todos têm a mesma clareza para se
manifestar e justificar sobre o que está acontecendo. Mas eles sabem se o
que está sendo falado vai prejudicar eles ou não (RESEX Cajari);
Aí as coisas mudam, mas bem poucos sabem o que estão fazendo e suas
responsabilidades (CONGAR).
Esta última afirmativa também encontrou paralelo na RESEX Cajari, onde um
conselheiro avaliou nominalmente as entidades:
Estão fracos, temos sete entidades e geralmente três participam
(COOPERCA, COPERALCA e AMAEXCA). As associações de mulheres, a
ASSCA e a ASTEXCA estão fracas.
O que os motiva ou dificulta no interesse em participar?
A falta de uma ajuda de custo é sempre citada pelos conselheiros do PNMT e da
RESEX Cajari, ambas de maior área e afastadas de centros urbanos, principalmente quando
são feitas reuniões itinerantes ou na Capital:
Dificuldade em se destacar (deslocar) sem diárias, comparando com setor
público não tem ajuda de custo para deixar alguém trabalhando no seu
lugar (CC PNMT);
No conselho da REBIO Piratuba um entrevistado afirmou que não conseguiram nada
via conselho e está deixando de acreditar, já outra afirmou que falta é a própria vontade dos
conselheiros em melhorar.
No CONGAR o motivo citado foi a falta de interesse em participar. Esta informação
tem de ser relacionada com as duas representações de localidades que mais faltaram, Casa
Grande e Curralinho e que são as mais distantes do local das reuniões (sempre numa das vilas
do Quilombo). Também a Casa Grande tem alguns moradores insatisfeitos por não terem sido
incluídos no Quilombo, e possivelmente percebem estas diferenças na gestão das áreas.
No Cajari a atual situação de "conflito" entre a gestão via ICMBio e o término das
articulações daquelas associações antigas via CNPT pode explicar a existência de um
"boicote" ao conselho:
Interesses (desavenças) pessoais com o Presidente do Conselho (Cajari).
Você sente a falta de alguma representação comunitária neste Conselho? Qual?
No conjunto dos quatro conselhos pesquisados os entrevistados não consideram que
faltem novas representações comunitárias em sua composição.
179
Isto foi unânime para os conselheiros do PNMT, que passaram por renovação e tem
instrumento para em alguns casos dividir as cadeiras de suplência com representações de
outras entidades a fim de acomodar maior número de instituições.
Nas outras três UCs oito conselheiros responderam, e cinco deles também acham que
não faltam outros comunitários. Entre os que acham que falta, houve coincidência no Cajari
em que dois entrevistados citaram a falta de uma nova representação das mulheres do médio
Cajari. No Curiaú um conselheiro questionou o fato do clube de futebol mais antigo da
localidade não fazer parte daquele conselho, em desfavor de outro criado depois (o CAC).
Como você tem visto a participação governamental no conselho Gestor:
Quando solicitados a fazerem uma avaliação quanto à participação governamental
naquele conselho, dos 23 que responderam, 15 deles (a maioria = 71%) afirmou que não é
boa. Conforme três conselheiros (14%) de UCs distintas esta participação é péssima. Dois
conselheiros (10%) afirmaram ser razoável e mediana, e apenas um (5%), e que tem contrato
público temporário, disse que a participação dos agentes públicos no conselho é boa (Figura
20).
Figura 20 – Avaliação quanto à participação governamental nos quatro conselhos
pesquisados
Ajudam só nas reuniões, depois não (PNMT);
Não sofre efeito a não ser de idéias e opiniões, a intenção era de que
apoiassem com o desenvolvimento da comunidade. Não respondem como
governo que vai fazer alguma coisa, mas sim como um comunitário na
reunião (RESEX Cajari).
180
No caso de representantes de comunidades que se encontram "ameaçadas" pelas
propostas de relocação na REBIO do Piratuba, uma manifestação revela a sensação de
insegurança:
São tudo a favor do IBAMA, não querem saber dos moradores (Piratuba);
Alguns conselheiros reconhecem o interesse nas participações de determinados órgãos,
o que é distinto para cada conselho, como no caso da UNIFAP e RURAP, que num conselho
são vistas como atuantes e importantes e noutro não em função de seu representante. No
CONGAR a maioria reconheceu a boa participação (frequência) dos representantes ligados ao
poder público municipal:
Só participavam as representantes da CMM e SEMAT, as outras dificilmente
vinham.
Você acha que o Conselho é representativo para as demandas da população da UC? Por
que?
Na análise dessas respostas deve considerado o contexto de cada uma. Dos 24
entrevistados nos quatro conselhos 17 responderam a esta pergunta, e destes 12 disseram que
sim, e outros cinco que não é representativo. No PNMT dos quatro que responderam, três
disseram que sim, no Piratuba houve empate dois acham que sim e dois que não é
representativo. No Cajari dois afirmaram que é representativo e um conselheiro disse que não.
Já no Curiaú a maioria (cinco) disseram que sim, e apenas um afirmou que não é
representativo.
A exposição dos motivos ajuda a compreender esta percepção, e organizei as respostas
em dois conjuntos, um daqueles que acham que não é representativo, e outro dos que acham
que é representativo:
Acham que não é representativo:
Tem gente com falha, algumas entidades faltam às reuniões, não existe
obrigação de participar as reuniões, mesmo tendo isto no Regimento Interno
(PNMT);
Porque poucas pessoas do conselho defendem aquele povo. Citou a ameaça
de desocupação da área (Termo de Compromisso) Só quem defende eles é a
ASPA, mas todos podem ser ouvidos (Piratuba);
Não muda nada, tudo o que passou pelo conselho até agora não se
preocupou em resolver os problemas levados pela associação. O que tem
sido colocado lá são pedidos de pesquisa, algumas particulares, outras de
pesquisadores querendo contribuir, como uma de abelhas, que é bom, mas
de atividades ainda não tomou decisão. Sua composição é muito grande e
não se sabe do que fala (RESEX Cajari);
181
Acha que só deveria ter a SEMA e a Prefeitura. Os governamentais tem
muitas faltas e rotatividade., os deputados nunca vieram, mandam
representante. A UNA não comparece, nem a SECULT, a UNIFAP só
manda alunos para pesquisar, agora queremos cópia disso (CONGAR).
Acham que é representativo:
A sociedade civil participa bem (PNMT);
Trazem os problemas e levam ao Conselho (Piratuba);
Se não tivesse o Conselho a RESEX não teríamos as perspectivas que temos
hoje, estão todos juntos lá (Cajari);
Sim, mas não tem conscientização. Os pontos de vista são individuais e não
das organizações ou comunidades representadas. Mas quando chega lá
para falar o que fez, é bem aceito. Gostaria de ter mais tempo para discutir
com seu grupo (CONGAR);
Tem pelo menos dez pessoas da própria comunidade participando do
conselho (CONGAR).
Existe uma boa comunicação entre o Conselho e as comunidades? Como é feita a
divulgação?
A existência de uma boa comunicação entre o Conselho e as comunidades foi outra
pergunta feita aos conselheiros comunitários. Neste aspecto novamente o "efeito ARPA" pode
explicar as diferenças entre as UCs. As duas Unidades que tem esse apoio, receberam melhor
avaliação. No PNMT, que tem um Plano de Comunicação, os dois conselheiros que
responderam essa pergunta disseram que sim e citaram os meios:
Eles telefonam e mandam correspondências
Os conselheiros recebem jornais e cartilhas
Ainda se tratando do PNMT, o mesmo é a UC que tem maior quantidade de material
para divulgação impressa, que foi sendo produzida desde sua criação. Materiais como
folders,
cartazes, e a recente cartilha: Formação e capacitação do conselho consultivo: as experiências
e os desafios no Parque Nacional das Montanhas do Tumucumaque, de 2008.
Na REBIO Piratuba apenas uma conselheira afirmou que não existe boa comunicação,
e que são os próprios conselheiros que fazem a divulgação. Outros três afirmaram que são
usados instrumentos e estratégias variadas:
Através de programas de rádio, placas nas comunidades, calendários,
camisas;
Sabem das reuniões por avisos na Radio Difusora, e são trazidos por
barqueiro contratado pela Chefe;
182
Através de um coordenador regional das que foram criadas no conselho.
Nesse caso o entrevistado é um dos coordenadores regionais responsáveis por este
contato. A figura de coordenador regional também existe no PNMT, no entanto mesmo que as
duas fossem apoiadas pelo ARPA e provavelmente tenham recebido orientações em comum,
as coordenações foram criadas por decisões individuais. Um dos chefes não sabia que existia
essa "função" de coordenação regional na outra UC. Nas reuniões do CC da REBIO Piratuba
o tema sempre recebe uma avaliação negativa da Chefe da UC (não apresentam resultados),
opinião similar do Chefe do PNMT.
A existência destas coordenações representa novas despesas aos gestores, pois fazem
com que estes conselheiros os cobrem pela necessidade de apoiá-los com meios materiais,
como gasolina para deslocamento. Já para estes coordenadores do Piratuba, a atribuição
(mesmo que simbólica) representa a valorização de sua participação.
No Cajari e no Curiaú os entrevistados foram unânimes em afirmar que não existe boa
comunicação, e expõe algumas razões:
Não é feita. A gente nunca levou um informativo para as comunidades. O
Conselho terminou, todo mundo se desata vai embora e nem eu mesmo que
sou conselheiro tenho material em mãos. A gente passa poucas informações
para nossa própria instituição (RESEX Cajari);
Antigamente iam lá e mandavam avisar, hoje não (Vice-Presidente do CD
da RESEX Cajari).
Não, é muito difícil. Eu escutei hoje o moço (____) falar que colocam aviso
em rádio e passaram avisando, eu nunca vi, nunca aconteceu e ele fala lá. O
que chega é pelos conselheiros que repassam aos moradores (CONGAR)
Nestes casos não é só a falta de recursos que limita uma boa comunicação, mas o
número de técnicos lotados, e, a ausência de planejamento para este fim. No Curiaú verificou-
se que a comunicação com os conselheiros depende da disponibilidade para esta tarefa do
técnico que tem os contatos pessoais, posto que a maioria tenha telefone ou residência na área
urbana de Macapá.
O que pode melhorar na comunicação dos gestores com o Conselho e com as comunidades?
Sobre o que pode melhorar na comunicação dos gestores com o Conselho e com as
comunidades, foram variadas as sugestões. A produção de material informativo, e visitas dos
gestores às comunidades receberam sugestões de três conselheiros cada. Também dois
conselheiros do Cajari reivindicaram reuniões dentro da UC.
183
Entre as opiniões individuais tem as de que os atuais são suficientes (PNMT),
viabilizar transporte para chegar às comunidades (coordenador regional na REBIO), e através
de programa de rádio (Piratuba), neste caso sugestão de morador de área bem afastada.
No Curiaú o Sr. Sebastião Menezes da Silva (Sabá do Curiaú) produz desde 1999 um
pequeno jornal bimensal, o Jornal do Quilombo, onde eventualmente publica noticias sobre as
atividades daquele conselho. Pelo menos dois conselheiros são colaboradores para a produção
deste periódico.
Como você avalia as capacitações oferecidas para os conselheiros? Quais foram os temas
das capacitações que você compreendeu melhor e pode utilizar nas atividades do Conselho?
Quais são os temas em que não foram capacitados e fazem falta para colaborar na gestão?
Por conta das diferenças entre os que possuem e que não possuem, resolvi agrupar as
respostas dadas a estas três perguntas por conselho de UC, Dez conselheiros responderam,
percebe-se que somente as duas UCs apoiadas pelo ARPA (Tumucumaque e Piratuba)
conseguiram proporcionar capacitações.
No caso do Tumucumaque houve apenas um registro, que referiu-se ao Plano de
Manejo e deu o seguinte depoimento:
Aprenderam muita coisa, mas não o suficiente, afirmou que levará muitos
anos, tem de fazer divisões, corredores, áreas de impacto, onde pode entrar
ou não, saber o que existe dentro do parque, até mesmo andar e conhecer os
limites do parque;
O que aprendeu e pode utilizar:
Impacto social do parque, como conversar com os companheiros que caçam
e pescam (educação ambiental), acha que conseguiram mais de 50%. As leis
ambientais são criadas e apanham e pagam até aprender sobre elas.
O que faz falta:
Planejamento e projetos de desenvolvimento comunitário.
Na REBIO Piratuba estas capacitações foram marcantes, a considerar o depoimento
dos conselheiros que disseram terem sido boas.
O que aprendeu e pode utilizar:
O tema foram Relações Humanas. Teve uma de uma semana e um curso que
participaram 3 conselheiros, não sei dizer sobre o quê. O que mais gostei foi
tentar entender a cabeça das pessoas e respeitar elas, apesar de não ter
dado certo lá na minha comunidade deu certo nas outras.
184
O que faz falta:
Estudar o SNUC, legislação.
No CG da RESEX do Cajari acompanhei o final de uma oficina de capacitação de três
dias dirigida a conselheiros (Oficina Regional de Elaboração de Metodologias para
Capacitação de Conselhos em RESEX e RDS na Amazônia: Projeto OCCA). O evento
ocorreu nas dependências da Escola Família Agrícola do Carvão, no Mazagão, no período de
25 a 28/11/2008.
No entanto poucos conselheiros participaram, e essa perda de oportunidade em
participarem de uma capacitação serviu para verificar o agravamento na dificuldade de
relacionamento entre a Chefia da UC e algumas lideranças antigas da RESEX.
Inclusive uma dessas lideranças participou do evento, lá protestou sobre como estava
sendo realizado, assim como outro conselheiro foi entrevistado poucos dias após a
capacitação e na entrevista afirmou nunca ter participado de capacitações. Entre os que não
participaram desta capacitação, um entrevistado desqualificou a mesma, e outro disse não se
lembrar da última que teve:
Essa última capacitação deveria ter acontecido há vários anos, foi fraca.
Para ele não foi novidade, pois já teve capacitações anteriores pelo CNS.
O que faz falta:
Gerenciamento de negócios. A gente fica calado durante as reuniões, só o
poder público (representantes) fica discursando.
Manejo e gerenciamento da produção, beneficiamento do palmito,
comercialização. Lá é uma troca de informação.
Analisar a aprovação de projetos para não dar prejuízos para a RESEX.
No CONGAR os dois conselheiros entrevistados que responderam disseram nunca ter
ocorrido capacitação para aquele conselho, e não sugeriram nada.
Existem críticas da comunidade ao processo de gestão da UC? Quais? O que você pensa
dessas críticas?
Também para estas perguntas julguei melhor agrupá-las e fazer a análise para o
contexto de cada Unidade, dos 23 entrevistados que responderam, 17 disseram que sim, e seis
que não existem críticas.
185
No Tumucumaque dos seis que responderam, cinco foram afirmativos e apenas o
representante de uma organização indígena disse que não existiam críticas. As principais
críticas foram:
Não tem conhecimento na sua comunidade e sim fora, de que o governo
gasta muito com a UC;
O parque, só o parque não ajuda em nada, ninguém vê onde esse parque
fica. E tem que ficar alimentando eles né. Que o parque só tem vantagem
para o pessoal de fora, o pessoal de dinheiro.
Existem as críticas ao fato do Chefe da UC ser de origem estrangeira num
Parque Nacional;
Por multas e apreensões de materiais de pescaria.
O que você pensa dessas críticas:
Os que fazem não têm conhecimento do que acontece na gestão da UC;
O que eu penso é de que os outros não participam e não sabem;
Que não foi ele que se auto-indicou, e sim foi nomeado pelos superiores.
Acha que as críticas não procedem que muitos estão descontentes com as
limitações para caçar e pescar na área do parque, pois exageravam
ultrapassando a necessidade de sobrevivência;
Algumas estão certas pela falta de informações levadas a população.
No CC da REBIO Piratuba sete conselheiros responderam a esta pergunta, quatro
afirmaram não existirem críticas, enquanto três entrevistados disseram existirem críticas à
gestão. Neste caso uma delas pode ser interpretada quanto à impressão de que existe diferença
de tratamento num cenário de competitividade. Assim tanto a falta de fiscalização sobre
determinado lugar quanto a ocorrência dela em outro, são motivos de queixa para quem se
acha prejudicado. Para outro conselheiro a preocupação de moradores do interior da UC com
uma eventual desocupação é a maior queixa.
Os gestores preferiram apoiar pessoal do _____, e se omitiram com quem
estava invadindo a área;
Disse que no ______ houve um pescador multado em R$ 4.000,00 por
denuncia dos próprios moradores;
Várias, muitas, a principal é que o IBAMA quer tira-los de lá sem direito
nenhum e proíbe tudo. A gente tenta ler o SNUC e convencê-los, mas é
difícil;
O que você pensa dessas críticas:
Antes de entrar no Conselho eu tinha visão errônea do IBAMA, até porque
aconteceu vários casos de ataque onça, defendia o búfalo porque é uma
fonte de renda. Depois que entrei no Conselho vi que o búfalo prejudica e
aquele crescimento deve ser controlado, e eu mudei meu conceito. É que a
gente fez uma oficina com o _________ (consultor);
186
Dos que não vêem críticas, dividem-se entre aqueles que "compreendem" o papel do
órgão ambiental e aqueles que dedicam declarada "simpatia" ao trabalho da gestora:
Sabe que eles cumprem ordens;
Que a gestora é batalhadora trata bem as pessoas, toda a equipe é vista com
bons olhos.
Na RESEX do Cajari todos os quatro entrevistados foram unânimes em afirmar que
existem criticas a gestão, sendo que um deles disse que têm positivas e negativas. Também os
interesses pessoais interferem nessas criticas, como as de um conselheiro que é criador de
búfalos dentro daquela UC:
É por causa do trabalho dele;
Por que uns recebem crédito e outros não. Sobre o tratamento dado a
criação de búfalos na UC, não tem estudo comprovando danos
52
;
Que ele não é democrático;
O que você pensa dessas críticas:
Antes estava muito solto, agora ele quer botar as coisas no eixo. O
antecessor não dava muita importância, mas tem muitos favoráveis a ele;
Os associados cobram da associação sobre estes estudos, eles cobram do
gestor e não tem resposta; Citou o relatório de uma força tarefa que
envolveu a Policia Federal, o que para ele é perder capacidade de resolver
problemas de forma articulada com os demais parceiros. O Chefe ______ e
não separa o que é ser técnico de político.
O conselheiro que afirmou ter dois tipos de críticas:
Das positivas são pelo apoio que dão aos representantes da área (a
Cooperativa é assessorada por um AA do ICMBio) e as negativas pela
pouca atuação na reserva.
O que você pensa dessas críticas:
Ocorrem pelo pequeno quadro de pessoal.
No Curiaú quatro conselheiros afirmaram ter críticas e um que estas não existem,
outro não se posicionou claramente.
Imposição (autoritarismo), falha nos compromissos com a comunidade;
Pelo presidente do Conselho ser de fora da comunidade (SEMA), e se for de
lá que representasse aquilo que a comunidade quer. Queriam uma lista de
cinco pessoas com currículo para a comunidade votar. Os agricultores são
52
O referido conselheiro é um dos presidentes de associação, e participou da criação da UC. Atualmente possui
um rebanho em torno de 350 cabeças de búfalo na localidade onde reside (informe do técnico da Extensão Rural
na reunião do CD realizada no dia 07/08/2009).
187
os que mais criticam por que praticam a maneira antiga de fazer roça, tem
que consultar técnicos, são multados;
Citou as festas que estão sendo autorizadas contra a vontade de muitos
moradores; Principalmente por que não cumprem o que falam, falham em
reuniões e deixam os conselheiros em situação delicada. As reuniões deixam
de acontecer por falta de comida e transporte
O que você pensa dessas críticas:
São procedentes. No começo trabalhou em peças de teatro sobre temas
ambientais na escola (8ª Série). Citou o exemplo da orientação para
retirada de licenças para fazer roçados, que não são claras e difíceis de
obter, e assim tem gente que não pede a acaba multada;
De certa forma as criticas são viáveis, os agricultores devem receber
oficinas para aprenderem a mudar;
Alguns fazem elas (criticas) sem razão, pois causam devastação na UC;
Tem reclamações da fiscalização, mas como Agente Ambiental diz que todos
foram multados com razão. O problema é a falta de fiscalização, a ausência
da SEMA.
Entre os que não vêem críticas:
Faltam certos limites, querem coisas que a SEMA não tem que fazer (ofícios
para associação);
A indicação dos quadros é política e com as mudanças de governo há
descontinuidade a cada troca de Secretário de Meio Ambiente.
O que você pensa dessas críticas:
Existem interferências políticas, alguns são visados por isso;
Quando precisa tem comparecido.
O que pode ser aprimorado na gestão da UC?
Para finalizar as entrevistas foi perguntado a esses conselheiros o que pode ser
aprimorado na gestão da UC e 22 responderam com as seguintes sugestões:
Parque Nacional Montanhas do Tumucumaque:
Apoio dos órgãos superiores para a chefia da UC;
Aumentar a equipe do IBAMA/ICMBio
Mais reuniões com a comunidade, conscientização;
Gostaria de reunião dos gestores com a comunidade, de vez em quando,
para confortar o pessoal, já era uma grande vantagem;
Rever o Regimento Interno, e substituir associações que não participam,
para que elas pudessem estar com conselheiros mais participativos,
atuantes, capacitados para estar gerenciando o Conselho e o próprio
Parque com a chefia da UC
188
Reserva Biológica do Lago Piratuba:
Mais frequência nas reuniões com a comunidade e sindicatos;
Educação ambiental, não só pelos conselheiros. Fazer reuniões com a
população;
Aumentar recursos para realizar atividades;
Melhorar a fiscalização na área;
Falta mais investimento, apoio financeiro de ONGs, estruturar melhor os
meios de comunicação;
Que oferecessem emprego para tirar as pessoas da pesca predatória;
Comunicação é a base;
Tem que ter mais reuniões, são só 4 (por ano) poderiam ser 6. Fazer mais
pesquisas, mais fiscalizações.
Reserva Extrativista do Rio Cajari:
Comunicação e mais permanência (presença);
Só vai melhorar se mudar o chefe, e quem for para lá tiver a consciência de
uma gestão compartilhada. E isto deve ser de imediato para salvar ela.
Deve ser buscada parceria com a sociedade civil, envolver a comunidade de
modo geral, igrejas, associações, etc. O povo esta para chegar a um
impacto;
Interagir com a comunidade, dialogar;
Área de Proteção Ambiental do Rio Curiaú:
Dar continuidade ao trabalho das mesmas equipes dos técnicos, pois
ocorrem trocas destes, mesmo quando fazem bons trabalhos;
Aproximar da comunidade. Ativar o posto da SEMA na UC;
Só mandando mudar a comunidade não vão entender, tem que conscientizar.
A SEMA pode estar mais dentro da comunidade para fazer o papel dela, sair
do gabinete e mostrar pra que serve. Ajudar a comunidade a fazer projetos e
mudar o modo de vida;
Nomearem uma técnica ligada ao quilombo (______) para ser Chefe da
APA. Fazer menos propagando e mais atividade. Temos que adaptar nossos
costumes do quilombo a lei da SEMA e não é fácil;
Dar atenção fiscalizar, colocar posto da SEMA para controlar;
Aumentar a presença na APA talvez com o posto de fiscalização a ser
construído e com o transporte para eles.
Quanto às considerações finais dos entrevistados, não foram reproduzidas pela
extensão, mas foram utilizadas para em conjunto com as informações dos gestores, elaborar o
capítulo 3, que descreveu a criação da UC e do conselho, seu funcionamento e principais
controvérsias.
189
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Os principais objetivos dessa experiência cientifica foram alcançados, os quatro
conselhos de UCs estudados são aqueles com maior experiência e atividade no Amapá. A
maioria dos representantes comunitários dos mesmos foi entrevistada, bem como seus
gestores. Pela observação direta foi possível verificar naqueles contextos a existência e as
formas de utilizar os mecanismos de gestão participativa previstos no SNUC. Aquelas
percepções forneceram também elementos para clarear minha própria percepção sobre o tema
e o significado de todo discurso que o cerca.
Considero que a expressão das “potencialidades e limitações para a efetiva
participação” dos representantes comunitários depende de uma reflexão da sociedade
enquanto projeto político que se quer construir. Neste momento histórico seria injusto atribuir
responsabilidade aos mesmos ou aos gestores de UCs. Compartilham dos prejuízos
decorrentes da falta de consistência de nosso regime democrático, e necessitam refletir sobre
essa condição. Poderão assim contribuir com o conjunto da sociedade para a necessária
superação, seja corrigindo e aperfeiçoando o sistema, seja propondo uma via que proporcione
esta efetividade.
No que se refere a hipótese formulada no inicio dos trabalhos da pesquisa, os
elementos apreendidos remetem a sua aceitação, ou seja os conselheiros representantes
comunitários tem a percepção de que sua participação na co-gestão da UC não é efetiva, os
mesmos não se consideram com influencia significativa sobre a gestão daqueles territórios.
A tarefa de compreender, interpretar e expor as percepções dos interlocutores dessa
pesquisa quanto à efetividade de sua participação nos processos de gestão participativa em
que estão envolvidos, bem como suas potencialidades e limitações, representou um desafio
maior do que esperado. Devo reconhecer a complexidade da tarefa de representação das
percepções, é um exercício rodeado de incertezas, pois quanto se pretende apresentar a
percepção dos outros sobre um tema que comporta várias interpretações deve ser considerado
que o autor também tem sua leitura.
O que apresento a seguir compreende a percepção do pesquisador sobre o conjunto de
informações obtidas principalmente com o público alvo (conselheiros comunitários), mas
também com seus interlocutores (os gestores). Junte-se a isto o exercício da observação direta
ao participar das reuniões e outros eventos. Por fim a tarefa de obter documentação sobre as
190
UCs e seus conselhos, e uma leitura crítica de seu conteúdo, que relacionando com as
situações descritas e vivenciadas completam o esforço de produzir as considerações finais
sobre estas percepções.
Portanto como resultado de uma pesquisa "exploratória" as conclusões significam
necessariamente a percepção do autor sobre as percepções dos outros. De forma mais
apropriada, preferi designar as conclusões como "considerações finais", as quais têm
embutidas algumas "pistas" a guisa de recomendações.
Antes de expô-las devo registrar que esta análise poderia seguir os critérios de
"governança" seguindo os critérios estabelecidos por Graham
et al
. (2003), tal como
Cozzolino (2007) fez para estudar a APA do SANA em Macaé – RJ. O roteiro de coleta de
dados tem estrutura semelhante e quase o mesmo conteúdo, sofreu pequenas adaptações,
exclusões ou acréscimos. Conforme anteriormente citado esta análise de governança também
foi realizada por Macedo (2008), usando outro método e com resultados quantitativos, ambos
abrangendo todos os conselheiros das respectivas UCs pesquisadas.
Mas decidi não fazer esta análise de governança pelas seguintes razões. Inicialmente
por que o objetivo da pesquisa são as percepções de um segmento específico, os comunitários,
e não de todos os conselheiros das UCs. Perderia a possibilidade da comparação com os
demais segmentos desses conselhos e também com os trabalhos dos autores acima citados.
Representaria uma leitura própria do método, o que por si só não é o maior impedimento, já
que a inspiração inicial sempre foi recortar daquele contexto os comunitários.
A principal razão é que a simples adoção destes critérios representaria uma
apropriação acrítica dos conceitos e pressupostos embutidos nesta análise de "boa
governança". Ao longo da pesquisa percebi que não havia sentido em fazer uma simples
reprodução do método, gerar indicadores e recomendações. Estes resultados poderiam
"limitar" o alcance das percepções que a pesquisa se propôs apreender.
E acima de tudo julgo que faltaria aos pesquisados a clareza sobre como o método é
utilizado, e não o faria dentro de uma concepção político ideológica neo-liberal em que
"consultores especialistas" diagnosticam os "problemas de gestão" e recomendam as
respectivas medidas saneadoras. Só utilizaria estes fundamentos para avaliar a "governança"
ao entender ter obtido de contraparte dos envolvidos a compreensão do seu significado. Ou
seja, se para aqueles participes dos espaços públicos existentes naquelas UCs o método fosse
apresentado, discutido e decidissem por adotá-lo por considerarem apropriado no sentido de
aperfeiçoar sua co-gestão em bases realmente participativas.
191
Na dúvida sobre como estes resultados seriam interpretados neste momento em
relação ao campo de estudo, decidi que a partir das informações coletadas não seria indicado
fazer uma análise designada como de "boa governança".
Outras possibilidades de análise são aqueles aspectos descritos na parte que trata dos
daqueles político-ideológi
c
os, legais e instrumentais. De certa forma a análise de
"governança" incorpora algumas destas preocupações, como também o método que terminei
por adotar. Deste modo os aspectos acima citados permeiam as considerações finais, mas não
de forma estanque e sim contextualizada. Assim o que apresento são as considerações
segundo os parâmetros acima elencados.
Também inclui no apêndice 2 o resultado da comparação entre as respostas obtidas
durante entrevistas realizadas com os conselheiros comunitários e gestores de UCs, usando o
instrumento Matriz da Participação do SNUC. Este exercício demonstrou que existem
algumas dificuldades de comunicação e, portanto da clareza e compreensão sobre o que todos
estão fazendo no conselho. As diferenças apontam para a falta de um planejamento que inclua
como principais metas da gestão participativa em cada UC aquelas que já são exigidas ou
recomendadas por lei.
Apresento preliminarmente minhas percepções acerca do contexto geral da pesquisa,
envolvendo o cenário local, e as expressões dos movimentos sociais rurais que se
institucionalizaram para participar nos espaços públicos existentes, representando esse
segmento da sociedade civil.
No Amapá a sensação de isolamento em relação ao restante do país talvez se manifeste
de forma mais exacerbada que em outros estados ou regiões amazônicas. Em parte um reflexo
de uma história política excludente, evidenciada na época em que foi território federal
controlado por comandantes militares, e palco da implantação de "enclaves" como os projetos
ICOMI e JARÍ. Sua herança são as elites burocráticas de funcionários públicos que
caracterizam a "economia do contracheque" e uma iniciativa privada que se beneficia de toda
sorte de privilégios para acumular bens e capitais, quase sempre explorando os recursos
naturais de forma insustentável.
Neste cenário é que percebo as seguintes limitações para ampliar as possibilidades de
participação da sociedade na GP em geral e ambiental em particular:
- As manifestações que o movimento social como um todo e seus segmentos promovem são
geralmente incipientes e inconsistentes;
192
- As organizações “comunitárias” da sociedade civil são frágeis e sujeitas a cooptação e
aparelhamento político-partidário;
- Vivenciamos tardiamente a "febre conselhista" (bairros, segurança, desenvolvimento rural,
etc.), sem que haja reflexão do aprendizado nacional e principalmente formação de atores
qualificados para ocupar os espaços criados;
- Presença quase insignificante de ONGs locais tipicamente ambientalistas nos fóruns,
conselhos e eventos (curtos ciclos de vida, personalismo), excetuados raros episódios em que
uma reação conjunta a instalação de grandes projetos alcança alguma repercussão.
No meio rural mesmo quando os grupos formalizam suas entidades representativas
(classe de trabalhadores, moradores, etc.) há predomínio das lógicas familiares de organização
com dificuldades para estabelecer relações de confiança. Seus gestores não têm oportunidades
de qualificação, tampouco assessoria com as competências e instrumentos adequados.
Os jovens daquelas localidades estão submetidos aos apelos para adotar um estilo de
vida inspirado aos do meio urbano, e não tem motivação para aderir às organizações
existentes. Alguns atores tradicionais (lideranças) não convivem ou se articulam com os
emergentes, numa competição para manter controle sobre nichos do movimento social em que
tenham visibilidade ou para se manter nos processos que lhes proporcionam benefícios
diretos.
Na maioria das vezes estas associações também se engajam a propor e conduzir
empreendimentos que procuram gerar renda para seu grupo ou comunidade, o que aumenta a
complexidade das responsabilidades de seus gestores. Ao incorporar objetivos comerciais nas
suas rotinas deparam com duas limitações: juridicamente não são empresas e não tem
estrutura e competências empresariais para concorrer no mercado.
Quando formam as cooperativas, geralmente fazem por indução de agentes externos,
que transferem um ideário de eficiência econômica e responsabilidade social para ser
abraçado por ativistas sociais, que não reúnem as qualificações de empresários. É comum
nestes casos a pretensão de representar politicamente aquele grupo ou comunidade através da
cooperativa, buscando serviços públicos e tratando principalmente de interesses não
comerciais.
Ocorre então um conflito de papéis e consequente esvaziamento daquelas
organizações. Resulta que as cooperativas e associações permanecem em crise e endividadas,
o que certamente reduz nos seus gestores a disposição em participar de novos processos de
organização social ou de interesse difuso.
193
A meu ver este cenário acima retratado é o que mais se aproxima da condição da
maioria das entidades da sociedade civil amapaenses, e por conseguinte daquelas incluídas
nessa pesquisa, não excluindo a existência de algumas que estejam passando por uma situação
mais favorável em seu ciclo de vida.
Entretanto não significa que inexista sociedade civil apta a participar de processos de
Democracia Participativa, apenas que se deve reconhecer a carga das contradições e
limitações inerentes a nossa condição periférica (complexo de ilha) num país "em
desenvolvimento".
Ademais os maus exemplos de expressiva parcela da classe política legitimada pelos
mecanismos representativos, ligada a uma série de escândalos envolvendo empresários "bem
sucedidos" justamente por se beneficiarem dos recursos públicos são amplamente divulgados
pela imprensa. São os mesmos que promovem a cooptação e se beneficiam da impunidade,
configurando a inconsistência de nossa democracia. Não seria de estranhar que estas
"referências" influenciassem negativamente uma parcela expressiva da população, seja
justificando seus próprios desvios, seja arrefecendo o animo em dedicar-se a causas sociais,
inclusive dentro da sociedade civil organizada.
A partir deste ponto discuto as possibilidades de análise das percepções do
conselheiros e gestores proporcionada pela pesquisa, e para tal organizei as variadas situações
encontradas, num conjunto de sete possibilidades representadas a seguir:
Considerando as percepções de todos os entrevistados
De modo geral as percepções dos representantes comunitários pesquisados são
coincidentes quanto ao que se quer caracterizar como sendo efetivas ou não suas participações
no espaço público de gestão das UCs representado pelos conselhos gestores. O conjunto
dessas percepções aponta para uma baixa efetividade na gestão participativa (ou mesmo co-
gestão) das UCs amapaenses.
Esta baixa efetividade não é decorrente das diferenciadas capacidades e vontades de
participação destes conselheiros representantes comunitários, que em geral fazem sacrifícios
para cumprir a agenda daqueles conselhos. Estes fatores ou potencialidades existem
(capacidade e vontade de participar), tem uma influência significativa no processo, mas não
são determinantes para que ocorra uma participação efetiva.
194
A meu ver a baixa efetividade da gestão participativa (para os conselheiros
representantes comunitários) de nossas UCs via conselhos é fruto de um modelo que assume o
discurso da GP e na prática inviabiliza a mesma. Estes prosseguem participando
principalmente para saber o que irá acontecer com aquela UC e seus reflexos no entorno.
Causam preocupação as expressões de frustração que denotam sentimentos de baixa
auto-estima entre alguns comunitários. É o caso de três conselheiros (Curiaú, Cajari e
Piratuba) que durante as entrevistas afirmaram:
Estava ficando desacreditado, como se estivesse mentindo (quando não
trazia retorno das promessas de atendimento dos requerimentos feitos em
nome da comunidade);
A gente se acha sem valor (referindo-se as desavenças entre os gestores de
entidades e a perda de oportunidades que tiveram no passado);
A gente fica triste (dito várias vezes ao relatar as crises internas de sua
entidade, o abandono pelo órgão gestor e a falta dos benefícios pretendidos
pela sua comunidade).
Considerando as percepções dos representantes de organizações (entidades) ou dos
representantes locais
Verifiquei que não foram manifestadas diferenças expressivas nas percepções dos
conselheiros representantes de organizações e os tipicamente locais. Há uma equivalência nas
capacidades dos representantes comunitários para perceber e intervir com qualidade nos
processos em que se encontram envolvidos, e que independe de estarem ligados ou não a
entidades.
A tendência é de aceitar como pressuposto que para atuar em espaços públicos os
representantes de organizações são mais qualificados do que aqueles que foram livremente
indicados pelos moradores de uma determinada localidade. Os primeiros provavelmente
passaram por várias etapas do processo de construção e condução das atividades daquela
entidade da sociedade civil (associação, sindicato ou cooperativa).
Nesta lógica, para que uma entidade fosse convidada ou indicada a compor um
conselho gestor esta competência para representar aqueles interesses já estaria comprovada. O
mesmo não poderia ser dito em relação a indivíduos livremente escolhidos por determinada
comunidade, e que não teriam toda essa experiência para representação.
Na pratica esta possível diferença na qualidade da participação é quase imperceptível
quando há acesso às capacitações (como no CC da REBIO Piratuba), ou esta qualificação para
195
representação é adquirida pelo exercício constante e prolongado da função (caso do
CONGAR-CURIAÚ).
Considerando as percepções dos conselheiros de UC’ federais e estadual
Outra possível comparação quanto à qualidade na participação e da percepção dos
conselheiros comunitários relacionada à jurisdição da UC (federal x estadual) não se mostrou
verdadeira. Isto é, não importa se a UC é estadual ou federal para determinar a qualidade
dessa participação, e sim a existência dessas oportunidades e o aprendizado dos próprios
conselheiros no processo.
A princípio não poderia ser comparada uma UC estadual com três UCs federais (e nem
era o propósito), este desequilíbrio ocorreu por que na fase da pesquisa de campo apenas um
conselho de UC estadual estava supostamente regular e ativo. Mas a clareza e maturidade das
respostas dos membros deste conselho de UC estadual (CONGAR-CURIAÚ) revelam que
apesar das deficiências do órgão gestor (SEMA) os conselheiros estavam aptos e dispostos a
exercitar a GP.
Assim a falta de efetividade do CONGAR-CURIAÚ decorre mais da falta de vontade
política do Governo Estadual assumir a gestão das UCs, em todos os aspectos, do que um
desinteresse ou boicote das populações envolvidas.
Considerando as percepções quanto aos grupos de UC: Uso Sustentável ou Proteção Integral
Tratando-se de uma eventual comparação entre a percepção da efetividade na
participação em conselhos de UCs quanto ao grupo classificado pelo SNUC, se de PI ou US,
em relação às quatro pesquisadas, duas eram de cada grupo. Pode ser dito que nas
circunstancias em que foi realizada a pesquisa, foi encontrada diferença desta percepção em
função do grupo de UC a qual pertence o conselheiro. O CONGAR-CURIAÚ e o CD da
RESEX Cajari não funcionam para exercitar a gestão participativa.
Quanto ao primeiro, a SEMA enfim reconheceu que não funciona e anunciou que fará
sua reativação e reorganização, mesmo que as tentativas acompanhadas até então tenham sido
desqualificadas por falta de capacidade técnica e planejamento. Já o segundo é supostamente
mantido "ativo" apenas por que está previsto em lei, mesmo que a irregularidade de seu
196
funcionamento não respeite a própria lei, ou para que alguns de seus membros recebam
"mensagens".
Em função da "fragilidade" ou "ineficiência" dos conselhos das UCs de US
pesquisados, constata-se novamente que é a ausência da "vontade política", (do órgão ou do
gestor) aliada a falta de estrutura e organização inviabilizam seu funcionamento minimamente
satisfatório.
Existe um paradoxo decorrente das aspirações dos conselheiros daquelas UCs de US
que possuem conselhos deliberativos, e a percepção da falta de efetividade nesta participação.
Mais do que os conselhos consultivos das UCs de PI, dos conselhos deliberativos esperava-se
que oportunizassem maior efetividade na co-gestão da Unidade, o que de fato não ocorre.
Ressalvo que esta afirmação deve ser relativizada, pois na abordagem individualizada
(por UC) as diferenças entre o que acontece no CONGAR-CURIAÚ e no CD da RESEX
Cajari decorrem de histórias e razões claramente diversas. Neste caso há que se considerar as
diferenças de contexto e, por conseguinte das motivações, nas quais não se observam
diferenças expressivas entre estes conselheiros.
Considero como parte da estratégia de alguns membros do CD da RESEX Cajari, que
existe sim diferença quanto à vontade (ou conveniência) em participar naquele espaço neste
momento. É pública esta resistência a compactuar com o modelo de gestão imposto pelo
SNUC, que vem sendo criticado sistematicamente pelos seus representantes conforme o
resultado do último congresso do CNS. Mas em alguns casos se trata de auto-proteção de
lideranças embaraçadas com situações que gostariam de manter encobertas a fim de preservar
sua própria imagem.
Enquanto isto, para os conselheiros das UCs de PI, que são espaços consultivos, estão
claramente colocadas essas limitações e o caráter de sua participação. Aqueles conselheiros
representantes comunitários estão assim aceitando as condições estabelecidas para participar
da gestão, ou seja, sujeitando-se a uma "adequação" num eficiente projeto de engenharia
social. Se não percebem possibilidade de influir decisivamente na gestão da própria UC, tem
compensado esta limitação utilizando a participação nos conselhos consultivos para
encaminhar demandas que resultem em benefícios concretos para suas respectivas
comunidades.
Isto é mais evidente no CC da REBIO Piratuba que desenvolveu uma rotina de
encaminhar essas demandas em forma de ofícios a órgãos públicos como a SEED,
companhias telefônicas, CEA etc.
197
Neste caso é valido considerar a propriedade desta "adequação", que teria mais sentido
numa condição talvez existente nas regiões sul ou sudeste do país. Naquelas regiões o
segmento sociedade civil é formado por uma série de organizações ambientalistas, de classe,
patronais, etc., e raras representações comunitárias. Estas podem compartilhar de alguns
sentimentos de exclusão em função da existência da UC, mas dificilmente vão buscar naquele
espaço e junto ao órgão gestor o encaminhamento para resolução de seus problemas
estruturais, a não ser de forma complementar.
Já no contexto amazônico o órgão ambiental que tem a responsabilidade de gerir
aquela UC é depositário de expectativas que certamente não correspondem as suas
competências ou funções. Procurando responder a estas cobranças, as equipes gestoras
chegam a assumir responsabilidades de trazer políticas públicas das áreas da saúde, educação,
segurança, etc. Esta contradição é evidenciada quando se propõem a também apoiar a
regularização fundiária das propriedades de moradores do entorno de uma UC, quando não
conseguem fazer o mesmo em suas próprias áreas.
Considerando as percepções dos conselheiros de UCs apoiadas ou não pelo Programa ARPA
Pode ser reconhecida a existência de um "efeito" do Programa ARPA sobre a
qualidade técnica das equipes gestoras e das "ferramentas" para viabilizar a gestão
participativa das UCs pesquisadas. Entre os quatro conselhos pesquisados os dois que tem
apoio do ARPA são os únicos que atendem aos requerimentos formais (operacionais), isto é
tem ao menos o registro em ata aprovado e assinado pelos seus membros.
As três UCs amapaenses que tem esse suporte do Programa ARPA são de PI e seus
conselhos são de caráter consultivo, no entanto uma delas atualmente está com seu conselho
inativo. Neste caso pode ter ocorrido tanto a falta de priorização para a GP no planejamento
das ações de uma equipe reduzida, quanto a falta de compreensão das regras (ou "habilidade")
para organizar seu orçamento a fim de manter a atividade do conselho.
O caráter consultivo destes conselhos de PI certamente facilita o cumprimento de
certas metas e obtenção de resultados favoráveis, quando para sua avaliação utilizam-se
indicadores de satisfação. Pode-se dizer que os pacotes de consultorias e capacitações
financiados pelo Programa ARPA foram eficazes ao promoverem a "adequação" daqueles
conselhos aos limites desejáveis.
198
No limite desta consideração, das 15 UCs amapaenses que deveriam cumprir a
legislação contando com seus conselhos gestores funcionando regularmente apenas três o
fazem, duas pela disponibilidade dos recursos do Programa ARPA e a outra (FLONA-AP)
pelo apoio da
Wall Mart
– CI, isto é, sempre com recursos externos.
Por outro lado a experiência adquirida por essas equipes nos aspectos operacionais,
cumprindo os requisitos formais dos conselhos é positiva por construir competências locais.
Algumas soluções para o cumprimento destas tarefas poderiam ser compartilhadas com as
demais equipes gestoras, como um dos primeiros passos na universalização das condições
para este exercício de GP em UCs.
Representa um desafio ao modelo de gestão individualizado e competitivo existente,
posto que mesmo entre as UCs federais cujas equipes técnicas dividem uma única sala há
pouca troca de experiências, ocorrendo mais pelos agentes externos, eventualmente pelos
"consultores". Esta "competitividade" ou imposição contratual pode ser verificada na
dificuldade em obter documentos gerados com este financiamento, alguns produtos só foram
acessados de modo extra-oficial por colaboradores destas equipes, ou pela internet.
Considerando as percepções quanto à categoria da UC dos conselheiros (APA, RESEX
PARNA ou REBIO) e por conseguinte de cada UC individualmente (Curiaú, Cajari,
Tumucumaque e Piratuba)
Os conselheiros comunitários do CONGAR-CURIAÚ, que se propõem a colaborar e
mesmo compartilhar as responsabilidades de gestão naquela APA estão extremamente
desapontados com a gradativa invalidação de seus papéis. Não irei repetir as afirmações
anteriores quanto à incapacidade do órgão ambiental em desempenhar seus papéis,
representando fator decisivo para este insucesso. Mas ocorrem outras questões que pelo
menos podem ser apreciadas para completar esta análise, conforme exponho a seguir.
Entre os outros fatores que devem ser considerados, um se refere à "ilusão" gerada
pelo "modelo de gestão" esboçado em sua estruturação. Modelo este que parecia atraente e
motivador em sua concepção, porem mostrou-se equivocado ao pretender transformar um
espaço público numa entidade formal executora de tarefas dessa mesma gestão. Uma leitura
mais atenta dos aspectos legais, como a realizada por Santos (2008) ajudaria a entender os
limites e oportunidades da GP numa APA.
Como resultado negativo a disputa de poder relacionada ao Território Quilombola
transferiu-se ao CONGAR-CURIAÚ, onde algumas representações locais formaram uma
199
trincheira para manutenção de seu
status
. Esta priorização das questões quilombolas e suas
disputas internas certamente limitaram a visão daquele grupo para a gestão de uma APA.
Também desmotivou os conselheiros das comunidades extra-quilombo (Curralinho, Casa
Grande).
Mais de 80% da população da APA estão dentro da TQ do Curiaú, e com sua
urbanização e proximidade com a periferia da capital (a qual está praticamente integrada) tem
multiplicado os problemas sócio-ambientais.
Chama atenção o fato de terem rejeitado a participação no conselho e nos
planejamentos da APA do representante de uma RPPN existente em seu interior. Esta
exclusão pode ser verificada quando todos os demais atores que se relacionaram com a APA,
como os responsáveis pela elaboração da proposta do Plano de Manejo ou pela confecção dos
mapas das UCs amapaenses também ignoraram esta RPPN.
O outro fator a ser considerado é a falta de renovação neste conselho, decorrente de
seu abandono pelo órgão gestor. Neste caso se a lei permite um mandato de no máximo quatro
anos, por outro a experiência e conhecimento de causa de alguns conselheiros não deveriam
ser perdidos. Mas existe consciência da necessidade desta renovação, como observado nas
últimas oportunidades em que tentaram se reunir.
Para esta reativação e regularização do CONGAR-CURIAÚ é fundamental que haja
um planejamento consistente tecnicamente, mas também formulado com a participação dos
próprios conselheiros. Este conselho está há vários anos passando por dificuldades de toda
ordem e não terá seus problemas resolvidos com medidas precipitadas e impositivas.
Para que tenha condições de atender aos anseios locais, é preciso definir com clareza
os papéis deste conselho gestor, e responder a algumas indagações: É deliberativo? Decide
sobre o quê? Que interesses são legítimos? Como se distribuem e equilibram os grupos de
interesse? Que regimento atende a estes requisitos? Como promover sinergias entre as Terras
Quilombolas, a RPPN e outras áreas (privadas produtivas, de lazer, de expansão urbana) de
forma a promover a gestão da APA? O que esperar do órgão ambiental?
Enfim, iniciar este processo formulando as perguntas que contemplem o interesse dos
atores envolvidos e aquelas essenciais para atingir os objetivos de gestão não só da APA
como das outras áreas envolvidas.
Os atuais membros do CD da RESEX do Rio Cajari vivem a mesma condição de
irregularidade na condução das atividades do conselho, que é apenas um espaço simbólico
para expressão do gestor e vem sendo boicotado por algumas lideranças tradicionais.
200
Falta saber o que de fato significa a RESEX para aquela população e como promover
sua inclusão na gestão da UC. O esclarecimento desta “identidade de extrativista sustentável”,
e do significado e concretização da posse e uso coletivos do território e seus recursos são pré-
requisitos para a promoção da gestão participativa.
Atualmente os desafios impostos a esta pretensão de auto-gestão e uso sustentável dos
recursos naturais são desproporcionais frente às dificuldades concretas do "mundo
capitalista". Não é de se estranhar que ocorram "desvios" nos papeis de alguns atores
relevantes, são atitudes condenáveis, mas que encontram paralelos e justificativas (mesmo que
inaceitáveis) ao observar o mundo que os cerca.
São fortes os questionamentos sobre a propriedade de submeter esta categoria de UC
ao modelo de GP via Conselho Gestor, tentar viabilizá-lo na RESEX do Rio Cajari ainda é a
única opção. Ao menos até que se discuta e seja concebido um modelo que possa ser
construído de forma a contemplar entre as diversas pretensões aquelas que forem legítimas, e
que principalmente seja exeqüível e eficaz.
Apesar de irregular em seu funcionamento, este conselho proporcionou uma
oportunidade para que representantes de prefeituras, instituições de ensino e pesquisa e os
próprios locais recebessem a informação oficial sobre a existência de irregularidades ainda
maiores na gestão da coisa pública. De que outra forma haveria publicidade e discussão sobre
como foi autorizado um Plano de Manejo Madeireiro para terceiros no entorno, um Relatório
de uma Força Tarefa sobre invasões no seu território e problemas com os créditos da Reforma
Agrária que levaram a intervenção do Ministério Público Federal e Polícia Federal?
As organizações locais da RESEX estão praticamente sozinhas para gerir interesses
daquela população (produção e benefícios sociais) e como quaisquer outras que se propõe a
representar os interesses da população precisam de um controle externo apresentando o
contraditório. Estas entidades devem considerar os outros interesses num território de posse
coletiva e atendido por serviços públicos de diversas naturezas e esferas, se não correm o
risco de se comportarem como governos sem oposição, não teriam parâmetros, alertas, e
poderiam transformar aqueles territórios em criar sistemas fechados, excludentes e injustos.
As recomendações para a reativação deste conselho assemelham-se as do CONGAR-
CURIAÚ, no entanto assumem maior complexidade ao depender também da elaboração de
um bom Plano de Manejo. Conforme anteriormente mencionado, este é um momento
"delicado" para proceder sua elaboração de forma a incorporar justas contribuições e receber
legitimidade daquela população usuária da Reserva.
201
Ou seja, preocupo-me com o modelo de contratação de produtos com prazos
incompatíveis com a superação destes problemas importantes e complexos. Com o
"
descolamento
" na construção do PM em relação a esse contexto histórico e a possibilidade
de nova perda de oportunidade para construir uma proposta realmente inclusiva.
O Conselho Consultivo da REBIO do Lago Piratuba encaminha-se para atingir
maturidade pelos critérios do SNUC, na medida em que ocorreu a primeira renovação da sua
composição, mantendo-se a maioria das representações comunitárias. Caso se confirme a
medida de estabelecerem os Termos de Compromisso com as famílias das quatro
comunidades localizadas no interior da UC, o grupo será colocado a prova quanto a sua
capacidade de "resolver" conflitos.
Como anteriormente exposto, é a gestora da UC quem está buscando capacitação para
"gerenciamento de conflitos", não se tem informação se uma qualificação desta natureza
também será oportunizada aos conselheiros. Na última reunião iniciaram os embates sobre o
tema, e mesmo com afirmações de que seriam garantidos os justos direitos, percebeu-se uma
clara rejeição a proposta de alguns representantes destas comunidades.
Supondo existirem alguns sentimentos de incerteza quanto à capacidade concreta de
concluir plenamente processos complexos, onerosos, de grande e incerto impacto social, a
equipe técnica da REBIO pode estar enfrentando seu maior dilema: Para remover as fazendas
de criação de búfalo, propriedades privadas às quais terão de se submeterão a um TAC,
também devem remover as vilas e residências dos antigos moradores?
Se considerar algumas
indicações (MENDEZ-DELGADO, 2008) este dilema não
existe, e a "experiência" de relocação daquelas populações é decisão que depende apenas de
recursos orçamentários e aval das instancias superiores do ICMBio. Caso a medida se
confirme, é aconselhável que haja um "comitê de acompanhamento" ou qualquer outro
controle externo ao processo que não se restrinja ao atual conselho.
Quanto ao Conselho Consultivo do PARNA Montanhas do Tumucumaque, também
experimentou recente renovação e capacitação, o que na avaliação da equipe técnica indica
seu amadurecimento. O "manifesto de Laranjal do Jari" foi uma das oportunidades em que
colocou-se à prova o modelo preconizado para aquele conselho, e estimulou seu
amadurecimento tanto ou mais que as oficinas e outras técnicas. No momento realiza sem
atropelos a revisão de seu RI e assim avança para aperfeiçoar aquele conjunto de regras,
claramente estabelecidas e discutidas com os próprios conselheiros.
A existência deste PARNA com toda carga simbólica (maior UC amapaense) que
representa no imaginário local, tem nos membros de seu conselho um tênue sentimento de
202
contato e possibilidades de influir na gestão. Diferente das demais UCs locais, nesta são
fundamentais o conceito de gestão territorial, a escala macrorregional e o papel estratégico em
relações internacionais. Papel que deveria ser coordenado com o Conselho Consultivo do
PARNA do Cabo Orange no que se refere a uma serie de interesses em comum.
De fora daquele Conselho percebem-se estas e outras atribuições, já para os
conselheiros comunitários os interesses que os movem são relacionados à possibilidade de
usar a influencia da UC para trazer retornos em políticas públicas aos seus grupos e
localidades. Persiste a cobrança de uma "compensação" devida às populações locais pela
criação dessa área protegida.
Considerando as percepções dos conselheiros quanto às possibilidades de colaborarem em
arranjos transescalares de áreas protegidas.
O que se verificou foi a falta de oportunidades concretas para a inclusão de
representantes das populações locais nos processos de gestão transescalares, e não uma
preocupação quanto às limitações na capacidade destes participarem de forma qualificada.
Ressalvo que no Projeto Mosaico do Iepé essa capacidade está sendo construída, guardadas as
dimensões da proposta de mosaico, (envolve representantes já conhecidos) e suas perspectivas
de continuidade (posto que é executado por ONG nacional).
A presença dentro da APA de uma TQ (Curiaú) e uma RPPN (Retiro Paraíso), além de
outra TQ prestes a ser criada em seu interior (Limão), mais uma TQ subjacente (Mel da
Pedreira) assemelha-se a um pequeno mosaico de áreas protegidas.
Estranha que os gestores e parceiros ainda não tenham percebido esta configuração, e
perdem oportunidades de estimular a gestão integrada. Poderia ser uma estratégia para
proporcionar um sentimento de responsabilidade para a co-gestão da APA. Tornaria mais
abrangente o papel do CONGAR-CURIAÚ em relação ao seu próprio território.
Considero que a conjuntura acima citada coloca uma oportunidade para que os
representantes daqueles grupos e o poder público utilizem os instrumentos existentes em
nossa legislação, de modo que esse conjunto de áreas protegidas cumpra efetivamente a sua
função socioambiental e beneficie também o restante da população.
Quero ainda tecer algumas considerações quanto ao papel da academia local, que têm
poucas iniciativas na formação de competências para gestão das Áreas Protegidas e mesmo
203
das UCs. Fato preocupante ao considerarmos que 70% do território amapaense são
representados por áreas protegidas (UCs, TIs e TQs).
Os gestores, colaboradores e parceiros que nelas trabalham adquirem suas
competências em diferentes oportunidades e "instituições", encontrando-se de forma
episódica para intentarem atividades conjuntas. Ao termino destas parcerias não há como
saber se os significados e o aprendizado foram os mesmos, e praticamente não existe difusão
destes ganhos em termos de capacitação para a sociedade.
Falta uma linha de pesquisa interinstitucional, centro, programa, ou outro instrumento
viável, que se dedique claramente a conhecer e aprender com as experiências locais de gestão
das UCs amapaenses. No próprio PPGBIO a linha que trata da Gestão e Conservação da
Biodiversidade é vaga quanto aos seus objetivos e o que significa esta gestão, sem referencias
a Gestão Participativa.
Ainda no âmbito da UNIFAP, é possível articular os três programas de pós-graduação
PPGBIO, MINTEG-DR e Direito Ambiental e Políticas Públicas, bem como algumas
graduações Geografia, Ciências Ambientais, Biologia e Ciências Sociais (p. ex.), para
estabelecer uma linha de pesquisa e formação que atenda plenamente as necessidades locais.
Se esta proposta for estendida para uma interinstitucionalização, certamente será bem
recebida, pois os próprios órgãos gestores e seus parceiros já o fazem e têm interesse em
aperfeiçoar seus quadros.
Encerro o trabalho fazendo a sugestão aos gestores, academia, ONGs e outros
parceiros para criarem um Fórum Estadual das Áreas Protegidas, de certa forma previsto no
PNAP. Nesse espaço pode ser constituído um observatório da efetividade da gestão de UCs e
para acompanhar especificamente a Gestão Participativa, poderia ser adaptada e utilizada a
Matriz da Participação criada para a presente pesquisa.
204
REFERÊNCIAS
ALLEGRETTI, M. Projeto Áreas Protegidas da Amazônia (ARPA).
Documentos
Socioambientais
. 2002. 13 p.
AMAPÁ. Secretaria de Estado do Meio Ambiente - SEMA.
Relatório Técnico de
Georefenciamento da Reserva Biológica Parazinho
. Coordenadoria de Recursos
Ambientais/Divisão de Geoprocessamento. Macapá. 2004
______. Lei Nº 165, 18/08/1994. Cria o Sistema Estadual do Meio Ambiente, dispõe sobre a
organização composição e competência do Conselho Estadual do Meio Ambiente e cria o
Fundo Especial de Recursos para o Meio Ambiente, e dá outras providências.
______. Lei Complementar Nº 0005, 18/08/1994. Institui o Código de Proteção ao Meio
Ambiente do Estado do Amapá.
______. Lei N.º 1.028, de 12/07/2006. Dispõe sobre a criação e gestão da Floresta Estadual
do Amapá, e dá outras providências.
______ Termo de Cooperação N° 001/2006 de 28/06/2006. Termo de Cooperação que entre si
celebram com o Governo do Estado do Amapá por intermédio da Secretaria de Estado de
Turismo e Conselho Gestor da APA do Rio Curiaú.
______. Decreto N° 4.566 de 07/11/2007. Regulamentação dos dispositivos da Lei nº 0919,
de 18 de agosto de 2005, definindo a criação, implementação e gestão do Corredor da
Biodiversidade do Amapá – (CBAp) e dá outras providências. In: Diário Oficial do Estado.
Páginas 04 a 06. 07/11/2007.
______. Lei N° 1.163, em 21/12/2007. Dispõe sobre a criação do Fundo Fiduciário do
Corredor da Biodiversidade do Amapá (FUNCBAP) e dá outras providências.
______ . Lei Nº. 1073, de 02/04/2007; Altera dispositivos da Lei nº. 0811, de 20 de fevereiro
de 2004, que dispõe sobre a Organização do Poder Executivo do Estado do Amapá e dá outras
providências. Publicada no Diário Oficial do Estado nº 3977, de 02.04.07.
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TENÓRIO, F. G. Gestão Social: uma perspectiva conceitual, in
Revista de Administração
Pública
, EBAP/FGV, Vol. 32, núm. 5, set/out 1998.
UNIVERSIDADE NOVA DE LISBOA – FACULDADE DE CIÊNCIAS E TECNOLOGIA.
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http://www.fct.
unl.pt/aluno/gapa/relacoes-sociais-os-processos-de-percepcao
>. Acesso em: 22 de nov
2009.
WIKIPEDIA. Dialética – Método dialético – Ação recíproca. Disponível em:
<
http://pt.wikipedia.org/wiki/Dial%C3%A9tica
>. Acesso em: 03 de set 2009.a
WIKIPEDIA. Controvérsia. Disponível em: <
http://pt.wikipedia.org/wiki/Controv%C3
%A9rsia
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WWF. Atuação no Amapá – Projeto ARPA. Disponível em:
<
http://www.wwf.org.br/natureza_brasileira/meio_ ambiente_brasil/ arpa/arpa_acoes2
/acoes
>. Acesso em: 27 maio 2009.
213
APÊNDICES
214
APÊNDICE 1 – Instrumento de coleta de informações junto aos gestores das UCs.
Roteiro de Entrevistas, PÚBLICO: Equipes gestoras de Unidades de Conservação
UC: ______________________________; Local: _______________; Data: ___/____/2009;
Nome do Entrevistado: ____________________________________; Cargo: __________________________;
Função exercida: ___________________________________; Tempo de serviço na UC: _________________
Informações e Percepções das Equipes gestoras de Unidades de Conservação
Quanto ao Gestor
1. Qual é sua formação e motivações para trabalhar em UC’s?
2. Você teve experiências anteriores em processos de Gestão Participativa? Como foram?
3. Recebeu capacitação para promover a GP em UC’s? Quando? Quem promoveu?
4. Estas capacitações foram satisfatórias? Quais foram os temas? O que faltou aprofundar?
Quanto a UC
5. Que importância você vê na criação da UC?
6. Quais são os aspectos positivos da UC para as comunidades locais/usuários?
7. Quais são as propostas que você considera importantes implementar na UC?
8. Que dificuldades você tem encontrado na gestão da UC?
9. E as dificuldades em implementar mudanças?
10. Existem críticas da comunidade ao processo de gestão da UC? Quais?
11. O que você pensa dessas críticas?
12. O que pode ser aprimorado na gestão da UC?
13. A equipe lotada é suficiente? Qual é o número de servidores e perfil desejáveis?
Quanto ao Conselho
14. Data de criação do conselho:
15. Data do início de suas atividades:
16. Ocorreu desativação em algum período e/ou situação que levou a sua inoperância (quando,
causas/motivos):
17. Que metodologias usaram para formação/renovação do conselho?
18. Quais foram os critérios utilizados para a definição e escolha dos representantes comunitários?
19. Contaram com o apoio de algum agente externo (consultor/Universidade/ONG, etc.)?
20. Se contaram com estes agentes externos, qual foi sua influencia? Estes colaboradores (ou
outros) continuam participando do processo?
21. Neste caso os procedimentos de cooperação foram formalizados (termos, convênios, contratos,
etc)?
22. Quanto a estrutura e pessoal existente, são suficientes para o efetivo funcionamento do
Conselho? Quem auxilia nas atividades? O que falta de material e equipamentos? O que pode
melhorar?
23. Quais foram os recursos financeiros disponibilizados nos três últimos anos para a manutenção
das atividades do Conselho? Citar fontes.
24. No aspecto legal o conselho tem conseguido manter os requisitos exigidos: Mínimo de 3
reuniões anuais, quorum nas reuniões, registro e assinatura nas atas, controle de freqüência,
Quanto a Participação
25. Você julga que a atual composição do Conselho é representativa dos interesses relacionados a
UC? Por quê?
26. Neste Conselho existe representação de grupos/comunidades prejudicados (afetados
negativamente) com a criação/existência da UC? p.ex. ocupantes que perderam domínio de
terras, usuários não reconhecidos (como garimpeiros), etc.
215
27. Como você analisa a participação da sociedade civil no Conselho Gestor?
28. Como você percebe a participação dos conselheiros comunitários no Conselho (contribuições
e limitações)?
29. Quais são as principais reivindicações ou queixas dos conselheiros comunitários?
30. E as contribuições efetivas?
31. Quais são os principais conflitos sócio-ambientais que interferem na gestão da UC?
32. Destes conflitos, quais já foram levados ao conselho para encaminhamentos? Neste caso foi
possível a mediação ou resolução?
33. Quais foram e como você avalia as capacitações oferecidas aos conselheiros?
34. Que temas de capacitações está faltando oferecer para melhorar a atuação do conselho?
35. Como ocorre a comunicação entre o órgão e os conselheiros? Ela é eficiente?
36. Como melhorar esta comunicação?
37. Qual foi seu aprendizado nas atividades de GP?
38. Aonde quer chegar com a GP na UC (visão de futuro, sonhos)?
Dos seguintes instrumentos de gestão de UC’s, quais foram implementados com a participação da
sociedade civil?
MOTIVOS:
Instrumento
Aplicação
Consulta
pública ou
requerim. da
população p/
criação da UC
Diagnóstic
o Sócio-
econômico
Plano
de
Manej
o
Zone
amen
to da
UC
Orçamen
to anual
da UC
Prest
ação
de
conta
s
Plano
de ação
anual
Câmaras
Técnicas
(perman.) ou
Grupos de
Trabalho
(tempor.) nº de
ocorrências
Efetiva/plena
Parcial
Não foi
participativo
Não foi iniciado
Em andamento
Não tem, não
ocorreu
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