( PDF ) O banco mundial e a educação infantil no Brasil

UNIVERSIDADE FEDERAL DE GOIÁS

FACULDADE DE EDUCAÇÃO

PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM EDUCAÇÃO

O BANCO MUNDIAL E

A EDUCAÇÃO INFANTIL NO BRASIL

Christine Garrido Marquez

Orientadora: Profa. Dra. Ivone Garcia Barbosa

Goiânia-Goiás

2006

1

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CHRISTINE GARRIDO MARQUEZ

O BANCO MUNDIAL E

A EDUCAÇÃO INFANTIL NO BRASIL

Dissertação apresentada ao Curso de Mestrado

em Educação da Faculdade de Educação da

Universidade Federal de Goiás, para a obtenção

do título de Mestre em Educação.

Área de Concentração: Formação e

Profissionalização Docente

Orientadora: Profa. Dra. Ivone Garcia Barbosa

Goiânia-Goiás

2006

2

Marquez, Christine Garrido.

O Banco Mundial e a Educação Infantil no Brasil/ Christine

Garrido Marquez. – 2006.

215 f.; enc.

Referências Bibliográficas.

Dissertação (Mestrado) – Universidade Federal de Goiás,

Faculdade de Educação, 2006.

1. Políticas públicas – Educação Infantil. 2. Banco

Mundial – Políticas Educacionais. 3. Banco Mundial –

Educação Infantil. 4. Educação Infantil – Financiamento. I.

Título.

CDD: 372.21

CDU: 372.3

3

Dedico esta pesquisa às crianças pequenas

brasileiras – representadas na presença

inesquecível de Marcella, Marina e Maria

Eduarda – na esperança de uma educação para

além do capital.

AGRADECIMENTOS ESPECIAIS

4

Agradeço a Deus que me concedeu a benção da vida.

Aos amigos espirituais que me apoiaram em todos os momentos.

Minha gratidão especial aos meus pais que me incentivaram sempre a lutar por

meus sonhos. Estes dias tornaram-se mais especiais porque vocês estavam presentes.

Agradeço a Christiane, Leonardo, Luciano, João Paulo, Marcella, Marina,

Maria Eduarda, vó Inorah, Leninha e Reinaldo pelo apoio incondicional em todos os

momentos desta conquista tão importante para mim.

A Divina e sua equipe pelo apoio e pela força constante.

À equipe profissional do Tempo de Infância, às crianças, pais, mães, por todas

as descobertas e aprendizagens compartilhadas nestes dezessete anos.

À Profa. Dra. Ivone Garcia Barbosa inspiração e estímulo à minha autonomia

intelectual, por sua compreensão e singular maneira de apontar horizontes e revigorar

a análise crítica.

À banca examinadora, no momento de qualificação e defesa, nas pessoas de

Andréia Ferreira da Silva, Angela Cristina Belém Mascarenhas e Sônia Margarida

Gomes Sousa pelas contribuições apontadas.

À Faculdade de Educação da Universidade Federal de Goiás que representa as

melhores tradições do ensino público brasileiro pela qualidade de seus professores e

funcionários.

Aos professores do Programa de Pós-Graduação pelos saberes compartilhados.

Impossível deixar de registrar a solidariedade e competência das secretarios

Ana Paula, Cislene, Nóbrega, Rosa Maria e Rosângela: autores de gestos tão

importantes!

A todos os colegas da décima oitava turma de Pós-Graduação e especialmente a

Laís, companheiros nos diferentes momentos de estudo e pesquisa.

A todos os colegas do grupo de estudos Políticas Públicas e Educação da

Infância em Goiás: história, concepções, projetos e práticas.

A Nancy Esperança pela sua presença marcante neste momento tão especial.

Ao apoio institucional da CAPES, imprescindível na elaboração desta pesquisa

científica.

RESUMO

5

Nossa pesquisa compõe um dos vários subprojetos que ora encontram-se em

desenvolvimento, integrados ao projeto Políticas Públicas e Educação da Infância

em Goiás: história, concepções, projetos e práticas, ligado à linha de pesquisa

Formação e Profissionalização Docente da Faculdade de Educação da Universidade

Federal de Goiás. Investigamos o cenário brasileiro que se delineia em torno das

políticas públicas de Educação Infantil subsidiadas pelo Banco Mundial. Realizamos

uma reflexão crítica, buscando compreender as orientações conceituais e políticas do

Banco quanto à educação, especialmente, à Educação Infantil e identificar projetos

que visam sua implementação no Brasil, a partir dos anos noventa. Com base em uma

perspectiva sócio-histórico-dialética, desenvolvemos uma pesquisa documental e

bibliográfica. Partimos de uma visão organizacional do Banco Mundial e de suas

políticas educacionais presentes nos Documentos Setoriais de Educação (1971, 1974,

1980, 1995 e 2000) para, então, analisar as políticas públicas elaboradas,

implementadas e monitoradas para a educação de crianças de zero a seis anos.

Realizamos um resgate histórico da política pública de financiamento da Educação

Brasileira e da Educação Infantil, considerando a pulverização dos projetos, ações e

programas voltados para a primeira infância, disseminados pelas áreas de previdência

e assistência social, saúde, trabalho e educação. No âmbito da educação pública,

verificamos a materialização das proposições do Banco construídas no transcorrer da

história educacional brasileira, com o consentimento e a participação nacional. A

Educação Infantil vem ocupando espaço na agenda do Banco Mundial, desde os anos

noventa, monitorada pela visão economicista que fundamenta suas políticas globais,

setoriais, especialmente as políticas educacionais, pautada em preceitos econômicos e

na redução dos gastos públicos, incorporada como componente dos projetos

financiados, muitas vezes através de programas alternativos informais de baixo custo.

Palavras-chave: Políticas Públicas de Educação Infantil; Banco Mundial e

Educação Infantil; Financiamento da Educação Infantil.

ABSTRACT

6

This text is one of the several sub-projects that are in a development process

integrated to the project Public Politics and Childhood Education in Goiás: history,

conceptions, projects and pratices, linked to the research line Teacher Formation

and Professionalism Process at Education Faculty in Goiás Federal University. We

investigated the Brazilian scene that delineates around the public politics of

Childhood Education subsidized by the World Bank. We carried through a critical

reflection trying to understand the conceptual and political orientations of that Bank

about the education, mainly, the childhood education and to identify projects that

base their implementation in Brazil, since the 90’s years. Based on a dialectic-

historical-social perspective, we developed a documental and bibliographic research.

We started from an organizational vision from World Bank and its educational

politics present in the Education Sector Documents (1971, 1974, 1980, 1995 and

2000) to, then, analyze the public politics elaborated, implemented and monitored for

the children education from zero to six years old. We carried through a historical

rescue of the financing public politics of the Brazilian and childhood educations,

considering the extinction of the projects, programs and actions directed toward the

first childhood, scattered by the social welfare and attendance areas, health, work and

education. In the scope of the public education, we verified that the proposals of the

bank became concrete constructed during the Brazilian educational history with the

national consent and participation. The Childhood Education is taking place in the

agenda of the World Bank, since the 90’s years, monitored by the economic vision

that bases its global, particular, and mainly educational politics, enrolled in economic

principles and in the public expenses reduction, incorporated as a component of the

financed projects, through the informal alternative programs of low cost.

Keywords: Childhood Education Public Politics; World Bank and Childhood

Education; Childhood Education Financing.

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

7

ADCT - Ato das Disposições Constitucionais Transitórias

AES - Associação Econômica Setorial

AID - Associação Internacional de Desenvolvimento

BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento

BIRD - Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento

BM - Banco Mundial

CAPES - Fundação Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior

CEPAL - Comissão Econômica para a América Latina

CLT - Consolidação das Leis Trabalhistas

COEDI - Coordenação Geral de Educação Infantil

COEPRE - Coordenação de Educação Pré-Escolar

DIC - Desenvolvimento Inicial da Criança

DPI - Desenvolvimento da Primeira Infância

DNCr - Departamento Nacional da Criança

ECA - Estatuto da Criança e do Adolescente

ECCD - Desenvolvimento e Cuidado da Primeira Infância

FAO - Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura

FUNABEM - Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor

FUNDEB - Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica Pública e

de Valorização dos Profissionais da Educação

FUNDEF - Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de

Valorização do Magistério

GATT - Acordo Geral do Comércio Internacional

ICSID - Centro Internacional para Arbitragem de Disputas sobre Investimentos

IFC - Corporação Financeira Internacional

INAM - Instituto Nacional de Alimentação

LBA - Legião Brasileira de Assistência

LDB - Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional

MDE - Manutenção e Desenvolvimento do Ensino

MEC - Ministério da Educação

MIGA - Agência Multilateral de Garantia de Investimentos

MOBRAL - Movimento Brasileiro de Alfabetização de Adultos

8

MPAS - Ministério Previdência e Assistência Social

NEDESC - Núcleo de Estudos e Documentação de Educação, Sociedade e Cultura

OCDE - Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Econômico

OI - Organização Internacional

OIT - Organização Internacional do Trabalho

OMEP - Organização Mundial de Educação Pré-Escolar

OMS - Organização Mundial da Saúde

ONG - Organização Não-Governamental

ONU - Organização das Nações Unidas

PEC - Proposta de Emenda Constitucional

PIB - Produto Interno Bruto

PNE - Plano Nacional de Educação

PNUD - Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento

PRODEM - Programa de Desenvolvimento da Educação Municipal

SAM - Serviço de Assistência a Menores

SDN - Sociedade das Nações

Swaps - Programa com Enfoque Setorial Amplo

UNESCO - Organização das Nações Unidas para a Educação, Ciência e Cultura

UNICEF - Fundo das Nações Unidas para a Infância

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO ................................................................................................ 12

9

CAPÍTULO 1

O BANCO MUNDIAL E A EDUCAÇÃO .........................................................24

1.1 Agenda do Banco Mundial: uma visão para o

desenvolvimento ........................27

1.1.1 Organizações Internacionais .......................................................................27

1.1.2 Grupo Banco Mundial .............................................................................. 36

1.1.3 Banco Mundial ..........................................................................................44

1.1.4 Administração ........................................................................................44

1.1.5 Finanças ................................................................................................48

1.1.6 Políticas, Planejamento e Pesquisa ...........................................................61

1.1.7 Agenda educacional do Banco Mundial: investindo no capital

humano ..............69

1.1.8 Documentos Setoriais de Educação:1971, 1974 e 1980 .................................69

1.2.2 Documentos Setoriais de Educação:1995 e 2000 ..........................................80

CAPÍTULO 2

DESAFIOS HISTÓRICOS DA EDUCAÇÃO INFANTIL BRASILEIRA ...........98

2.1 Política de financiamento da educação no Brasil: resgate

histórico .................100

2.1.1 Financiamento da educação pública brasileira: elementos

históricos .............100

2.1.2 “Novos” rumos para o financiamento da educação pública brasileira ...........110

2.2 Nas trilhas da política de financiamento da Educação Infantil ........................123

2.2.1 Trilhando velhos caminhos: trajetória histórica ...........................................123

2.2.2 Educação Infantil: velhos ou novos desafios? ...........................................141

CAPÍTULO 3

O BANCO MUNDIAL E A EDUCAÇÃO INFANTIL NO BRASIL .................154

3.1 A importância do desenvolvimento da criança: o futuro ancorado na primeira

infância .....................................................................................................157

3.2 Políticas setoriais de educação do Banco Mundial e a Educação Infantil

brasileira ...................................................................................................171

CONSIDERAÇÕES FINAIS ..........................................................................197

10

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS .............................................................204

INTRODUÇÃO

11

Perseu precisava de um capacete da invisibilidade para

perseguir os monstros. Nós puxamos o capacete mágico a

fundo sobre nossos olhos e orelhas, para podermos negar a

existência de monstros.

Karl Marx

Iniciamos nossa dissertação, dedicando-a às crianças pequenas brasileiras

porque foi o desejo de investigar o cenário brasileiro que se delineia em torno das

Políticas Públicas de Educação Infantil subsidiadas pelo Banco Mundial que moveu o

nosso pensar e o nosso agir em busca de desenvolver a pesquisa e a produção de

conhecimentos na área de Educação, contribuindo na construção de uma reflexão e de

uma ação política.

A temática de nossa pesquisa O Banco Mundial e a Educação Infantil no

Brasil foi escolhida a partir de uma trajetória profissional na Educação Infantil que

inicia na docência na pré-escola, passa pela Biblioteconomia, área de nossa

graduação e caminha numa perspectiva que mescla conhecimentos dos cursos de

Especialização em Literatura Infantil e em Educação Infantil, e vivências

profissionais em creches e pré-escolas públicas e privadas, bem como em bibliotecas

públicas, escolares e especializadas. Estas experiências, no seu conjunto,

possibilitaram a construção de algumas reflexões críticas, formuladas diante do

conflito entre o processo de exclusão social e o discurso sobre igualdade de

oportunidades e de condições, conflito este que perpassa as lutas pela democratização

da educação infantil.

A inserção crítica na realidade e a necessidade de sistematizar

conhecimentos sobre a Educação Infantil, no seu caráter histórico amplo, motivou-

nos a participar do Grupo de Estudos e Pesquisas da Infância e sua Educação, o qual

reúne na Faculdade de Educação da Universidade Federal de Goiás pós-graduados,

alunos de pós-graduação e de graduação, e que desenvolvem, desde 2003, o projeto

Políticas Públicas e Educação da Infância em Goiás: história, concepções, projetos

e práticas. O referido Grupo integra o Núcleo de Estudos e Documentação em

Educação, Sociedade e Cultura (NEDESC). Este projeto possui vários subprojetos

com diferentes temáticas verticalizadas na área da Educação Infantil, entre eles o

projeto sobre as políticas públicas e educacionais e suas relações com a produção e

indicações das Organizações Internacionais, em que situo minha investigação.

12

No meio acadêmico e em nossa caminhada profissional aprofundamos

conhecimentos e atualizamos leituras sobre políticas públicas para a Educação

Infantil, buscando compartilhá-los, conhecimento e leituras, com outros profissionais

da área, ampliando daí nossas discussões e ações.

Os estudos realizados no período de 1999 a 2000, cursando a Especialização

em Formação de Professores de Educação Infantil, na Universidade Católica de Goiás

e, no período de 2001 a 2003, como aluna ouvinte do Programa de Pós-Graduação da

Faculdade de Educação da Universidade Federal de Goiás, possibilitaram-nos o

acesso a um quadro da trajetória da produção do conhecimento no campo da educação

da criança de zero a seis anos no Brasil. As diversas atividades realizadas, como as

leituras, aulas expositivas dialogadas, debates, seminários, participação de

professores convidados, discussão dos projetos de dissertação e de teses, participação

em eventos acadêmico-científicos, produção de leituras, questões e sínteses

reflexivas, pesquisas bibliográficas, trouxeram-nos contribuições significativas e um

amadurecimento sobre a pesquisa educacional.

No contexto das sociedades modernas, as diferentes dimensões envolvidas

na educação infantil têm apresentado imensos desafios para a investigação na área. A

educação, a tutela e a socialização da criança pequena, assumidas pela família ou

grupos sociais específicos passam paulatinamente a ser compartilhadas por diversos

segmentos públicos, deixando de ser exclusivamente uma tarefa privada, impondo

uma reflexão acerca da responsabilidade social do Estado sobre a criança e sua

educação.

Contemporaneamente, nos países onde o avanço da economia e as

conquistas sociais são uma realidade, a Educação Infantil é vista, como uma tarefa

pública socialmente compartilhada, refletindo-se em políticas públicas que assumem

a necessidade do respeito aos direitos da criança e associam-se às políticas sociais

voltadas para a família (ROSEMBERG, CAMPOS, 1998). Esta realidade contrasta

certamente com a situação da infância em vários países do planeta, onde as condições

reais de existência e/ou a formação cultural ainda não possibilitam a assunção das

crianças como seres de direitos amplos, tratando-as de modo inadequado, quando

13

não-violento, mantendo-as em tarefas impróprias à infância, explorando o trabalho

infantil.

No Brasil, ampliou-se o acesso a creches e pré-escolas mas, mesmo com o

consenso estabelecido desde 1987, com o movimento pré-Constituinte sobre a

importância social e o caráter educativo das instituições de Educação Infantil, não se

conseguiu ainda viabilizar um funcionamento razoável destes serviços ou oferecer

atendimento em instituições públicas. As pesquisas mostram que há uma tendência à

privatização do atendimento, mantendo-se uma lógica neoliberal na elaboração de

políticas para a infância e sua educação (BARBOSA, 1999, 2001; FARIA, 2005;

GUIMARÃES, 2002; MONLEVADE, 2004; ROSEMBERG, 2002a, 2002b).

A identificação da produção científica relativa à educação da criança

pequena, menor de sete anos, resultante do crescimento da área, tem se colocado

como uma necessidade, não só no sentido de orientar novas investigações, como

também no de ampliar o acesso à informação, em todos os âmbitos de atuação da

educação infantil. Nas últimas décadas, vários grupos de pesquisa, em todo o mundo,

têm investigado aspectos relativos à educação infantil e as produções científicas têm

produzido bases de conhecimento para subsidiar políticas educacionais e práticas de

educação e cuidado infantil de qualidade, capazes de favorecer a aprendizagem e o

desenvolvimento das crianças.

Nota-se que a pesquisa, refletindo as demandas práticas, assume

características particulares, passando a abordar em seu campo específico uma

dimensão pedagógica, orientada por uma consciência crítica sobre as relações

educativas vivenciadas nos espaços coletivos e institucionazados de Educação

Infantil.

Por outro lado, ao se tratar da produção de conhecimento sobre a educação

de crianças pequenas, podem ser apontadas algumas lacunas no conhecimento

teórico-metodológico e empírico, levantando-se a necessidade de se promover e

apoiar estudos que possam informar sobre a elaboração de uma política consistente

de atendimento à criança de zero a seis anos e orientar a reivindicação, implantação e

avaliação de programas de educação infantil (ROSEMBERG, 1989).

O mapeamento da produção nacional (BARBOSA, 1997, 1999, 2001;

BARRETO, 2003; CAMPOS, 1992, 1997; CORRÊA, 2002; FARIA, 2002, 2005;

GONDRA, 2002; GUIMARÃES, 2002; KRAMER, 2001; KUHLMANN JÚNIOR,

14

2000, 2004; MERISSE, 1997; OLIVEIRA, 1996, 1999; PRIORE, 2004) vem

indicando as perspectivas diferenciadas da pesquisa e da prática da educação infantil

no Brasil, revelando uma grande diversidade de temas e estudos referentes às várias

dimensões envolvidas na educação da criança pequena. Em períodos mais recentes,

constata-se que a riqueza e a diversidade das pesquisas nesta área têm sido reforçadas

pelas trocas internacionais e por redes de pesquisadores em plena expansão,

resultando, no plano internacional e nacional, num reconhecimento comum das

necessidades educativas da primeira infância e da necessidade de ser estabelecidos

critérios de atendimento que garantam os direitos fundamentais da criança (BRASIL,

2001b).

Este debate mais sistemático das políticas sociais, assistências e

educacionais tem, reconhecidamente, uma dinâmica ampla e reflete um conjunto de

prismas políticos e de interesses de diferentes grupos e instituições. Deste modo,

compreender a realidade exige de nós ir além do particular em que as intenções e

interesses se expressam. É justamente desta ótica que nos interessa o lugar que o

Banco Mundial, historicamente, assume no contorno daquelas políticas.

A leitura de algumas pesquisas (BANCO MUNDIAL, 1995, 1998, 2000a,

2002a; KRAMER, 2001; RAMON, 2003; REAL, 2004; ROSEMBERG, 1992, 1999,

2000, 2001a, 2001b, 2002a, 2002b; ROSSETTI-FERREIRA, RAMON E SILVA,

2002; PENN, 2002; TORRES, 2000, 2001; YOUNG, 1996) permite-nos concluir que,

as políticas propostas pelos governos e Organizações Internacionais – Banco

Mundial, UNESCO, UNICEF – têm concebido programas de educação e cuidado da

primeira infância, como uma forma de intervenção social para a superação das

desigualdades em países em desenvolvimento, como o Brasil, diferentemente das

propostas para os países desenvolvidos, quanto ao acesso à educação e aos bens

culturais.

Assim, a educação da primeira infância vem gradativamente ocupando

espaço na agenda internacional e segundo Rosa Maria Torres (2000), a partir dos

anos noventa, o Banco Mundial decidiu prestar maior atenção ao desenvolvimento da

criança e à educação inicial. O Banco vem adquirindo expressiva importância no

âmbito das políticas públicas brasileiras, desempenhando o papel, junto aos países

15

mais pobres, de estrategista do modelo neoliberal de desenvolvimento e articulador

da interação econômica entre as nações, ocupando desta forma posição nuclear no

processo de cooperação internacional.

O Banco Mundial, a partir dos anos noventa, tem investido na formulação,

implementação e monitoramento de políticas públicas para a primeira infância nos

países em desenvolvimento, especialmente no Brasil. É justamente sobre essa

problemática que nos propomos realizar uma reflexão crítica, buscando compreender

as políticas e estratégias do Banco Mundial para a Educação Infantil e identificar os

projetos que visam a sua implementação no Brasil. A nossa questão central a ser

respondida, ao longo da pesquisa, é: quais as orientações conceituais e políticas do

Banco Mundial para a Educação Infantil e que programas e projetos existem para sua

implementação no Brasil, a partir dos anos noventa?

Nesta investigação adotamos a expressão Educação Infantil que representa,

no caso brasileiro, a nomenclatura usada para delimitar a etapa da educação

responsável pela educação de crianças de zero a seis anos. No Brasil, após a

aprovação da Constituição Federal de 1988, a Educação Infantil foi designada como o

nível educacional que antecede o Ensino Fundamental (de sete a quatorze anos) e que

ocorre em creches (zero a três anos) e pré-escolas (quatro a seis anos). Por outro

lado, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB/96) estabeleceu a

Educação Infantil como a primeira etapa da Educação Básica no sistema educativo

brasileiro. Adotamos também, várias expressões como sinônimas: educação da

primeira infância, educação de crianças pequenas, educação das crianças de zero a

seis anos ou menores de sete anos como referência à Educação Infantil. Optamos por

utilizar a expressão Educação Infantil, em maiúsculo, para significar a primeira etapa

da Educação Básica. Ao nos referirmos à educação da infância/da criança, de modo

genérico, utilizamos a expressão em letra minúscula – educação infantil. Optamos

também por manter a expressão de zero a seis anos, incluindo as crianças menores de

sete anos, ainda que atualmente já tenha sido aprovado o Ensino Fundamental de

nove anos, que insere a criança de seis anos no Ensino Fundamental, pois não houve

uma mudança Constitucional para validar tal medida governamental.

Dentre as Organizações Internacionais escolhemos pesquisar as propostas

do Banco Mundial, em função da transformação do mesmo, nos últimos anos, na

principal agência internacional técnica em matéria de política educacional e de

16

financiamento para este setor. Suas políticas e estratégias vêm sendo universalizadas,

como receituário único, independentemente da história, cultura e condições de infra-

estrutura de cada um dos países em desenvolvimento que recorrem aos seus

empréstimos /orientações.

A intervenção sistemática do Banco nas políticas, estratégias, programas e

reformas da educação pública foram construídos no transcorrer da história

educacional brasileira, com o consentimento do governo federal, parte dos estaduais e

das elites dirigentes nacionais, alinhadas às políticas estabelecidas pelo modelo

neoliberal de desenvolvimento econômico, restaurando os mecanismos de

acumulação do capital e o favorecimento dos princípios do mercado em detrimento

das instituições nacionais, de amparo social e de proteção aos trabalhadores,

comprimindo os direitos sociais. Diante deste quadro, parece contraditório que o

governo brasileiro, em diferentes momentos históricos, anuncie uma autonomia de

suas políticas e de seus projetos para a educação. Em que medida as influências do

Banco Mundial traduzem perspectivas de cooperação ou intervenção internacional?

Só a pesquisa poderá contribuir para desvendá-la.

Sobre o processo de pesquisa

Propomos como referencial de análise nesta investigação, o método

dialético-histórico, enquanto postura ou concepção de mundo, enquanto método de

análise e de exposição da realidade, enquanto práxis transformadora. Inspirando-nos

em Karl Marx (2003), pensamos ser necessário perseguir nosso objeto de

investigação científica como fenômeno em movimento e, portanto, em constante via

de transformação. Assim, é preciso atentar para os processos de constituição das

relações – no nosso caso específico, as relações do Banco Mundial e a Educação

Infantil – nas diferentes manifestações sociais, compreendendo da forma mais

rigorosa possível os fatos que lhe servem de base, de ponto de partida.

A concepção materialista histórica situa-se no plano da realidade, no plano

histórico, fixa-se no mundo real, no conceito, na consciência real, sob a forma da

trama de relações conflitantes, contraditórias, de leis de construção, desenvolvimento

17

e transformação dos fatos sociais (FRIGOTTO, 2002). Nesta perspectiva, podemos

assinalar que a questão da postura do investigador é definidora do método de

investigação, o qual está vinculado a uma concepção de realidade, de mundo e de

vida. O método dialético-histórico, neste sentido, admite que, conforme pontua Ivone

Garcia Barbosa (2006), sustentemos a construção de um dado conhecimento sobre

nosso objeto de investigação na e pela práxis, isto é, buscando estabelecer uma

unidade entre teoria (ou referências teóricas) e prática investigativa, tentando

perceber e fomentar transformações e construir novas sínteses nos planos do

conhecimento e da realidade histórica. Assume-se, portanto, que a preocupação é

refletir, pensar, analisar critica e sistematicamente a realidade com o objetivo de

transformá-la, sempre que assim for necessário.

Estas premissas se mostraram imprescindíveis para pesquisar, conhecer,

estudar, analisar e compreender as políticas e estratégias do Banco Mundial para a

Educação Infantil pública brasileira. Ainda aqui, retomando uma afirmativa de Fúlvia

Rosemberg, é importante destacar:

Quando se consideram as organizações intergovernamentais como atores

sociais, que contracenam com outros atores nacionais na arena de

negociações das políticas sociais, conhecê-las, estudá-las, pesquisá-las e

divulgar estas informações pode tornar-se uma ação política (2000, p. 66).

Procuramos desenvolver uma pesquisa documental e bibliográfica, com o

objetivo de investigar as orientações conceituais e políticas elaboradas,

implementadas e monitoradas pelo Banco Mundial quanto à educação, especialmente,

à Educação Infantil no Brasil, a partir dos anos noventa. Menga Ludke e Marli André

(2001) salientam que, a análise documental busca identificar informações nos

documentos, os quais constituem uma fonte poderosa de onde podem ser retiradas

evidências e declarações pesquisadas. Este esforço investigativo deve ser duplamente

valorizado já que, como afirmam aquelas autoras, os documentos “Não são apenas

uma fonte de informação contextualizada, mas surgem num determinado contexto e

fornecem informações sobre esse mesmo contexto” (idem, p. 39).

Ao transitar pela produção sobre pesquisa na área da educação, notamos que

as técnicas, tanto quantitativas quanto qualitativas adquirem ou não significação e

dimensão diferentes, dependendo da abordagem na qual se inserem ou do paradigma

que as prioriza em relação aos outros elementos da pesquisa. Neste contexto, Silvio

18

Sanchez Gamboa (2002, p. 113) pontua que “a técnica é a expressão prático-

experimental do método, e esse é, por sua vez, uma teoria em ação, e as teorias são

maneiras diversas de ordenar o real ou de explicitar uma visão de mundo”.

Além disso, conforme ressaltam Ludke e André (2001), o rigor do trabalho

científico deve ser o mesmo, independentemente da utilização de técnicas mais

tradicionais ou mais recentes. O pesquisador deve sempre estar atento à acuidade e

veracidade das informações que vai construindo, colocando “nessa construção toda a

sua inteligência, habilidade técnica e uma dose de paixão para temperar (e manter a

têmpera!)” (p. 9). Entendemos, então, que é importante cercar nossa pesquisa com

maior cuidado e exigência, para merecer a confiança dos que necessitam dos seus

resultados, no entanto, sem exageros que imobilizem a construção do conhecimento

científico.

A revisão bibliográfica teve por objetivo iluminar nosso caminho de

pesquisadora, desde a definição do problema até a interpretação dos resultados. No

olhar de Alda Alves-Mazzotti (2002) esta revisão deve servir a dois aspectos

fundamentais: a contextualização do problema dentro da área de pesquisa e a análise

do referencial teórico. De fato, utilizamos dois tipos de revisão de literatura: aquela

necessária para nosso próprio consumo, esclarecendo as principais questões teórico-

metodológicas pertinentes ao nosso tema de investigação e outra que integrou,

efetivamente, a presente dissertação. Consideramos, um desafio a idéia de Alves-

Mazzotti (idem, p. 27) de que “Quanto mais eficiente for a primeira, mais funcional e

focalizada será a segunda”

Iniciamos nossa investigação, tendo como suporte bibliográfico os estudos

realizados no Grupo de Estudos e Pesquisas da Infância e sua Educação, nas

disciplinas do Programa de Pós-Graduação da Faculdade de Educação da

Universidade Federal de Goiás, além de um levantamento bibliográfico mais

sistemático realizado em obras de referência, estados da arte, fontes primárias e

secundárias disponíveis nas bibliotecas da Universidade Federal de Goiás,

Universidade Católica de Goiás, Organização dos Advogados do Brasil e, em redes

de informação, através de programas de busca e portais acessíveis na Internet. Nesta

fase, aprofundamos a pesquisa bibliográfica para elaborarmos um referencial teórico

19

que desse suporte ao processo de construção da investigação e, simultaneamente, à

análise das informações obtidas ao longo da pesquisa documental.

Nas leituras realizadas (BARBOSA, 2006; BARBOSA et al., 2003;

FAZENDA, 2002; FRIGOTTO, 2002; GAMBOA, 2002; GATTI, 2002; LUNA, 2002;

OLIVEIRA, 2001; WARDE, 1990) observamos a importância dos esforços de

elaboração do referencial teórico. Este clarifica o racional da investigação,

orientando a definição de categorias analíticas e constructos relevantes e dando

suporte às relações antecipadas nas possíveis hipóteses, constituindo um dos

principais instrumentos para a interpretação dos resultados da pesquisa. É importante

destacar que ainda consideramos o fato de que, o nível de teorização depende do

conhecimento acumulado sobre o problema focalizado e da capacidade do

pesquisador para avaliar a adequação das disponíveis teorizações dos fenômenos por

ele observados.

A ausência de um quadro teórico criteriosamente selecionado tem sido

apontado, em avaliações da produção científica na área de educação como

responsável pela pobreza interpretativa de muitos estudos. A importância atribuída à

revisão crítica de teorias e pesquisas no processo de produção de novos

conhecimentos tornou-se, não somente uma exigência da academia, mas um aspecto

essencial na construção do nosso objeto de pesquisa, a fim de produzirmos

conhecimento para o desenvolvimento teórico-metodológico e para o crescimento da

pesquisa educacional.

Realizamos, então, simultaneamente, um percurso de visitas e pesquisas

periódicas às instituições governamentais situadas em Brasília – Ministério da

Educação, Ministério das Relações Exteriores, Ministério da Saúde, Ministério do

Desenvolvimento Social e de Combate à Fome, Ministério do Planejamento,

Orçamento e Gestão – buscando informações, documentos e dados disponíveis junto

aos órgãos responsáveis pelo atendimento à primeira infância, pela assesssoria

internacional e suas respectivas bibliotecas.

Um fato ocorrido durante as visitas aos Ministérios, é que fomos orientados

a optarmos pelo estudo de outra Organização Internacional, particularmente o

Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). Questionamo-nos,

desse modo, por que a sugestão/orientação de pesquisarmos as políticas do PNUD

para a Educação Infantil e não as do Banco Mundial?

20

Nos esclarecimentos recebidos, inicialmente, com base nos diálogos

estabelecidos e nas observações das instituições visitadas, percebemos uma ausência

e um desconhecimento de informações, documentos e dados sobre as políticas

educacionais do Banco Mundial para crianças pequenas e sobre programas e projetos

implementados ou em fase de implementação destinados a esta faixa etária no Brasil,

desde o início de sua atuação no país.

No intuito de obtermos informações mais precisas e ampliar o acesso aos

diferentes documentos, realizamos inúmeras visitas ao Centro de Informação Pública

do Banco Mundial e da Biblioteca Depositária do Banco Mundial do Instituto de

Pesquisas Econômicas Aplicadas durante o período de agosto de 2004 a junho de

2006. Nestas duas bibliotecas levantamos os documentos e as publicações do Banco

Mundial e sobre o Banco, o que enriqueceu o nosso referencial teórico e nos

possibilitou desvendar, parcialmente, a intrigante relação entre esta Organização

Internacional e a educação brasileira.

É preciso esclarecer que, na realização deste estudo, pelo fato das

bibliotecas pesquisadas não possuírem em seus acervos bibliográficos os Documentos

Setoriais de Educação de 1971, 1974 e 1980, não poderemos afirmar com precisão se

estes documentos trazem orientações para a educação da primeira infância. No

entanto, conforme os Documentos Setoriais de 1995 e de 2000 afirmam, o Banco

Mundial, a partir dos anos noventa, passou a investir parte do financiamento na

educação inicial da criança. Procuramos analisá-los, bem como outros documentos do

Banco que se referem à Educação Infantil e aos projetos implementados no Brasil

(BANCO MUNDIAL, 1998, 2000b, 2002a, 2002b, 2004b; YOUNG, 1996; PERRY et

al., 2006).

Desta busca complexa, é que resultou este trabalho dissertativo, no qual

expressamos as diversas reflexões realizadas. Partimos de uma visão organizacional

do Banco Mundial e de suas políticas educacionais para então analisarmos as

políticas públicas elaboradas, implementadas e monitoradas para a educação da

primeira infância brasileira a partir da década de noventa. Intencionamos conhecer os

fundamentos que sustentam o processo de cooperação internacional liderado pelo

Banco Mundial, desvelando sua intervenção e influência política-ideológica, a qual

21

não se impõe de forma unilateral, mas é compartilhada e pressupõe certo grau de

consentimento dos setores governamentais.

Compreender as articulações entre políticas educacionais e Organizações

Internacionais, no caso dos países em desenvolvimento, de acordo com Rosemberg

(2000) consiste em uma tarefa complexa, porque envolve três recortes temáticos que

carregam vários campos disciplinares correlatos:

. o primeiro é o próprio tema das organizações internacionais como

instituições sociais;

. o segundo é o campo de estudos do desenvolvimento econômico e social,

profundamente imbricado nas orientações e ações das organizações

multilaterais para os países subdesenvolvidos;

. o terceiro é o campo de conhecimentos setoriais – educação, saúde,

ecologia, população, trabalho, segurança etc. – recortado por temas

transversais, tais como gênero, infância, raça/etnia, pobreza, direitos

humanos etc., focalizados na elaboração de pautas políticas setoriais

(ROSEMBERG, 2000, p. 66).

Tendo esta reflexão como referência, achamos conveniente estruturar nosso

trabalho dissertativo em três capítulos. Na primeira parte, partimos de um

esclarecimento baseado no Direito Internacional sobre as Organizações Internacionais

e resgatamos, de modo crítico, as informações sobre o Banco Mundial, buscando

descrevê-lo para compreender sua estrutura organizacional, suas políticas,

estratégias, projetos, programas e sua agenda de desenvolvimento, adotando inclusive

a sua terminologia. No tocante às políticas educacionais, analisamos os Documentos

Setoriais de Educação do Banco Mundial de 1971, 1974, 1980, 1995 e 2000, os quais

seguem o eixo central das políticas e estratégias globais e setoriais elaboradas,

implementadas e monitoradas pelo Banco nos países em desenvolvimento.

No segundo capítulo, realizamos um resgate histórico da política de

financiamento da educação pública brasileira, com base em obras de referência, nas

fontes primárias e secundárias disponíveis. Discutimos, também, o desenvolvimento

histórico das políticas de financiamento público da educação infantil, considerando a

pulverização de programas, projetos e ações educacionais para crianças de zero a seis

anos, disseminados pelas áreas da previdência e assistência social, saúde, trabalho e

educação.

Na terceira parte, procuramos realizar uma reflexão crítica sobre as

orientações conceituais e políticas do Banco Mundial presentes nos Documentos

22

Setoriais de Educação de 1995 e 2000 para a Educação Infantil pública e identificar

programas e projetos existem para sua implementação no Brasil a partir dos anos

noventa.

Nas considerações finais destacamos as análises realizadas ao longo da

pesquisa, apontando para a materialização das proposições do Banco Mundial para a

Educação Infantil, fundamentadas em seus Documentos Setoriais de Educação e

construídas no transcorrer da história da educação pública brasileira com o

consentimento e a participação nacional.

CAPÍTULO 1

O BANCO MUNDIAL E A EDUCAÇÃO

Devemos apoiar nossa juventude por meio da educação para

criar um mundo melhor. E isso começa com o desenvolvimento

da primeira infância – porque sabemos que o futuro de uma

23

criança é, em grande parte, determinado nos seis primeiros

anos de vida.

Estamos também empenhados ativamente na Meta de

Desenvolvimento do Milênio de levar todas as crianças à

escola até 2015. Mas temos de reconhecer que a educação

não significa apenas levar crianças à escola. O conteúdo e a

qualidade são a chave – e as crianças precisam permanecer

na escola. Oferecer às crianças uma educação de qualidade

não é apenas certo, mas também tem um impacto enorme

sobre o desenvolvimento.

Lamentavelmente, não estamos cumprindo as promessas que

fizemos às crianças em Jomtien em 1990, em Dakar em 2000 e

novamente em Monterrey em 2002.

Banco Mundial

As tentativas de estabelecer as funções da educação e o papel da escola

vinculando-os às necessidades da economia e à formação da força de trabalho para o

mercado são cada vez mais freqüentes. Mariano Enguita (1989), no entanto, mostra-

nos que nem sempre tais tentativas e vinculações existiram, passando, a partir do

desenvolvimento das formas de produção capitalistas, a ficarem mais claras. Ao

ressaltar a consolidação das formas capitalistas de produção, via Revolução

Industrial, Enguita mostra-nos como foi rompido o predomínio do trabalho artesanal,

característico da cooperação simples e introduzida, na manufatura, a divisão técnica

do trabalho que subordina, ainda mais, o trabalho ao capital.

Mas a proliferação da indústria iria exigir um novo tipo de trabalhador. Já

não bastaria que fosse piedoso e resignado, embora isto continuasse sendo

conveniente e necessário. A partir de agora, devia aceitar trabalhar para o

outro e fazê-lo nas condições que este outro lhe impusesse. Se os meios

para dobrar os adultos iam ser a fome, o internato ou a força, a infância (ao

adultos das gerações seguintes) oferecia a vantagem de poder ser modelada

desde o princípio de acordo com as necessidades da nova ordem capitalista

e industrial, com as novas relações de produção e os novos processos de

trabalho (ENGUITA, 1989, p. 113).

Foi neste processo de consolidação da grande indústria que ocorreu a

subsunção completa do trabalho ao capital e que novos processos e relações de

produção acabariam por deslocar as funções da escola de educação religiosa para a

disciplina material, para a organização da experiência escolar de forma que gerasse

desde a infância os hábitos, as formas de comportamento, as disposições e os traços

de caráter adequados para a indústria.

24

Ao examinar a conexão entre as relações sociais de trabalho e as relações

sociais de educação no capitalismo, somos instigada a refletir sobre as políticas

públicas educacionais e sobre o papel de projetos e programas destinados à primeira

infância orientados/financiados por Organizações Internacionais.

Parte-se aqui da premissa que para entender esta relação é necessário ser

cuidadoso. No caso do Banco Mundial, trata-se com muitas afirmativas, com hiatos,

lacunas ocasionadas, ora pelo sigilo de informações sobre a negociação dos projetos,

ora pela dificuldade, tanto no acesso às informações sobre os projetos de

empréstimos, como no conhecimento do processo de financiamento como um todo.

Para conhecê-lo, optamos por retratá-lo com base na orientação de Marx, quando

afirma que a investigação tem de “apoderar-se da matéria, em seus pormenores, de

analisar suas diferentes formas de desenvolvimento e de perquerir a conexão íntima

que há entre elas. Só depois de concluído esse trabalho é que se pode descrever,

adequadamente o movimento real” (2003, p. 28). Para Marx, há uma distinção entre

os fenômenos tal como aparecem e tal como são na realidade, entre a forma de

manifestação do fenômeno e a sua real constituição ou uma diferença entre aparência

e essência.

Para o Banco Mundial, sua missão é lutar contra a pobreza e melhorar o

nível de vida dos habitantes dos países em desenvolvimento, considerando-se uma

das principais instituições do mundo. Com esse objetivo, afirma (2003a) que

proporciona financiamento, assistência técnica, serviços de assessoramento em

matéria de políticas e intercâmbio de informações. Neste caso, chamamos a atenção

para a atuação aparentemente desinteressada do Banco Mundial na ajuda aos

projetos dos países em desenvolvimento como o Brasil, que assumiram o

neoliberalismo como política orientadora de suas políticas educacionais.

Um banco internacional, o Banco Mundial (BM), transformou-se, nos

últimos anos, no organismo com maior visibilidade no panorama educativo

global, ocupando, em grande parte, o espaço tradicionalmente conferido à

UNESCO (Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a

Cultura), a agência das Nações Unidas especializada em educação. O

financiamento não é o único nem o mais importante papel do BM em

educação (representando apenas 0,5% da despesa total pelos países em

desenvolvimento nesse setor); o BM transformou-se na principal agência de

assistência técnica em matéria de educação para os países em

desenvolvimento e, ao mesmo tempo, a fim de sustentar tal função técnica,

25

em fonte e referencial importante de pesquisa educativa no âmbito mundial.

Nos próprios termos do BM: ‘no plano internacional, o Banco é a maior

fonte de assessoria em matéria de política educacional e de fundos externos

para esse setor’ (TORRES, 2000, p. 125-126).

A análise que nos propusemos realizar, no âmbito desta pesquisa, teve a

intenção de compreender de modo sistemático, a inserção do Banco Mundial no seio

das políticas públicas de educação, especialmente, da educação da pequena infância

brasileira.

Partimos de um esclarecimento inicial sobre as Organizações Internacionais

e seu papel na sociedade, segundo o olhar de autores da área do Direito Internacional

(JO, 2004; MATTOS, 2002; MELLO, 1992; OLIVEIRA, 1999; REZEK, 2000;

SILVA, ACCIOLY, 2002) e resgatamos, de modo crítico, as informações sobre o

Banco Mundial, em documentos e publicações do próprio Banco, disponíveis à

sociedade civil e, em obras científicas (ARAÚJO, 1991; CHOSSUDOVSKY, 1999;

CORRAGIO, 1999, 2000; DE TOMMASSI, 2000; FONSECA, 1995, 1997, 1998a,

1998b, 2000, 2001; GONZALEZ et al., 1990; LEHER, 1998; OLIVEIRA, 2000;

ROSEMBERG, 2000, 2002b; SILVA, 1999, 2002; SOARES, 2000; STIGLITZ, 2002;

TORRES, 2000, 2001; UGÁ, 2004). Procuramos retratar o Banco pela sua ótica, pelo

seu enfoque, como ele se vê, como ele descreve suas políticas, estratégias, programas

e projetos, adotando inclusive a sua terminologia.

No tocante às políticas educacionais, analisamos os Documentos Setoriais

de Educação do Banco Mundial de 1971, 1974, 1980, 1995 e 2000, os quais seguem

o eixo central das políticas e estratégias globais e setoriais elaboradas,

implementadas e monitoradas pelo Banco nos países em desenvolvimento. Os três

primeiros documentos foram analisados considerando-se os estudos de Maria Abadia

Silva (1999, 2000, 2002), Marília Fonseca (1995, 1997, 1998a, 1998b, 2000) e

Roberto Leher (1998). Na pesquisa, não obtivemos acesso direto aos três primeiros

documentos setoriais devido à ausência destes nas bibliotecas pesquisadas.

1.1 Agenda do Banco Mundial: uma visão para o desenvolvimento

1.1.1 Organizações Internacionais

26

O século XX presenciou dois fenômenos novos: a criação das Organizações

Internacionais, no primeiro pós-guerra mundial, e a codificação do Direito dos

Tratados, marcando a transformação de suas regras costumeiras em regras

convencionais, escritas, expressas no texto de um tratado.

Alguns milênios separam o Estado e a Organização Internacional, no tempo.

Enquanto se poderia conceber um esboço da teoria geral do Estado na antigüidade

clássica, a Organização Internacional é um fenômeno do século passado e uma

matéria não sedimentada suficientemente para permitir segura compreensão

científica, conforme mostra José Rezek (2000). Dessa linha de interpretação,

acredita-se que a proliferação das Organizações Internacionais (OIs) reflete a

necessidade crescente de cooperação entre os Estados para a solução dos problemas

transfronteiriços, constituindo-se tais Organizações como instituições

intergovernamentais criadas pelos Estados para facilitar a convivência pacífica

através da cooperação conjunta, visando solucionar os vários problemas da

diversidade cultural, histórica, social, legal, econômica, política e ideológica da

sociedade internacional.

Com base na experiência da Primeira Guerra Mundial, a sociedade cogitou

sobre o estabelecimento de uma Organização Internacional universal para o controle

das atividades dos Estados, visando garantir a mantença do sistema interestatal,

surgindo a Sociedade das Nações (SDN), e, após a Segunda Guerra Mundial, a

Organização das Nações Unidas (ONU).

É preciso destacar que, tais Organizações, apesar de serem uma realidade,

não possuem uma definição por uma norma internacional. No Direito Internacional

Público as definições são dadas pela doutrina, isto é, pelo “estudo de caráter

científico que os juristas realizam a respeito do Direito, seja com o propósito

puramente de conhecimento e sistematização, seja com a finalidade prática de

interpretar as normas jurídicas para sua exata aplicação” (OLIVEIRA, 1999, p. 108).

Hee Moon Jo (2004) definiu Organização Internacional como uma

organização intergovernamental, como uma pessoa internacional, tal qual o Estado,

constituída por tratado constitutivo, diferindo do Estado porque este possui uma

27

jurisdição ampla, enquanto a Organização Internacional tem uma jurisdição

funcional, limitada pelo tratado constitutivo.

Celso Mello (1992) e Adherbal Mattos (2002) consideram que a definição

mais exata seria a de Angelo Piero Sereni, para quem, conforme Mello:

organização internacional é uma associação voluntária de sujeitos de

direito internacional, constituída por ato internacional e disciplinada nas

relações entre as partes por normas de direito internacional, que se realiza

em um ente de aspecto estável, que possui um ordenamento jurídico interno

próprio e é dotado de órgãos e institutos próprios, por meio dos quais

realiza as finalidades comuns de seus membros mediante funções

particulares e o exercício de poderes que lhe foram conferidos (1992, p.

473).

É interessante notar que as Organizações Internacionais são constituídas

com base em um tratado multilateral chamado tratado constitutivo, que rege as regras

de constituição e operação desta Organização. Tratado é um acordo formal concluído

entre sujeitos, de direito internacional público, com o objetivo de produzir efeitos

jurídicos, exprimindo-se com precisão, em determinado momento histórico, cujo teor

tem contornos bem definidos. Para Geraldo Silva e Hildebrando Accioly, entende-se

por Tratado “o ato jurídico por meio do qual se manifesta o acordo de vontades entre

duas ou mais pessoas internacionais” (2002, p. 28). Inúmeras denominações são

utilizadas como sinônimas de Tratado, conforme sua forma, seu conteúdo, seu objeto

ou seu fim, algumas com sentido mais amplo e outras mais restrito, citando-se as

seguintes: acordo, convênio, ajuste, arranjo, convenção, protocolo, pacto, carta,

constituição, estatuto, declaração, ata câmbio de notas, compromisso, modus vivendi.

Ademais, os Tratados podem ser classificados conforme o número de partes

contratantes, ou seja, em bilaterais, quando celebrados entre duas partes, ou

multilaterais, se igual ou superior a três o número de pactuantes. Em todo Tratado, as

partes são necessariamente pessoas jurídicas de direito internacional público, tanto os

Estados soberanos como as Organizações Internacionais.

A ONU possui um poder de iniciativa para criação de Organizações

Internacionais especializadas e exerce uma função de coordenação e cooperação em

relação a estas, as quais gozam de uma certa autonomia, apesar de sujeitas à sua

autoridade. As Organizações desenvolvem atividades próprias no campo

internacional; têm sede diferente da ONU; possuem membros que não são da ONU;

sua estrutura administrativa é autônoma; têm orçamento próprio e personalidade

28

internacional; possuem o direito de pedir pareceres à ONU e atuam nos mais

diferentes setores da sociedade internacional – econômico, social, comunicações,

cultural, técnico, sanitário, educacional.

A estrutura adotada pelas Organizações é tripartite semelhante, isto é,

possuem três órgãos integrados por todos os Estados-membros: Assembléia,

Conferência Geral ou Congresso; Conselho ou Board of Governs; e Secretário-

Geral ou Diretor-Geral. A Assembléia em que estão representados todos os

membros, se reúne uma vez por ano, para aprovar as linhas políticas gerais e o

orçamento, eleger o Secretário-Geral e os membros do Conselho. A este último que é

órgão executivo em que estão representados apenas alguns Estados, compete executar

as diretrizes recebidas e se reunir com maior freqüência de acordo com a agenda. O

Secretário-Geral é responsável pela administração do Secretariado, que é a parte

administrativa. O regime do pessoal administrativo é uniforme, as classes e os

salários são semelhantes; as questões administrativas são julgadas por tribunais

específicos. Alguns destes tribunais se ocupam dos problemas de duas ou mais

organizações.

O financiamento das Organizações é realizado por meio das contribuições

dos Estados-membros para o pagamento das despesas da organização. A quantia

fixada para a contribuição de cada Estado é determinada por um órgão competente

para isto ou pelo próprio tratado institutivo da organização.

De acordo com Hee Moon Jo (2004) as Organizações Internacionais são

classificadas em: organização universal (aceita como membro qualquer país e possui

âmbito de atuação mundial) e regional (aceita como membro os países de uma região

determinada); organização de competência limitada (têm como objetivos e funções

apenas algumas áreas delimitadas) e competência geral (envolve-se praticamente em

todas as áreas da sociedade internacional); organização de cooperação (pressupõe a

manutenção da independência e soberania entre os Estados-membros) e de integração

(limita o poder soberano dos Estados-membros). Enquanto a Organização

Internacional visa realizar seus objetivos através da cooperação funcional em uma

área determinada, sem modificar o estatuto do Estado-membro, a comunidade

regional procura a união ou a integração funcional, atuando os Estados-membros nas

29

áreas integradas como se fossem um Estado integrado, limitando seu poder soberano

nesta área.

Essa dinâmica é compreensível quando se resgata a história. O sistema do

comércio exterior, até o século dezenove, funcionava com base nas legislações

nacionais de cada Estado, entrando em colapso durante as duas guerras mundiais.

Assim, alguns países como os EUA e o Reino Unido desenharam um novo sistema

monetário dentro do contexto da reestruturação da então ordem econômica

internacional, visando entre outras coisas a redução de barreiras ao comércio

exterior, a liberalização do acesso ao mercado e da transação monetária, conforme

estabelecido na Conferência Bretton-Woods, de julho de 1944, resultando na criação

do Fundo Monetário Internacional (FMI), do Banco Internacional de Reconstrução e

Desenvolvimento (BIRD) e, posteriormente, no Acordo Geral do Comércio

Internacional (GATT).

O sistema Bretton-Woods está assistido pela ONU, na área econômica e

social por organizações regionais de caráter integracionista, organizações

internacionais especializadas e cinco comissões econômicas regionais para a Europa,

Ásia e Pacífico, Extremo Oriente, América Latina e Caribe, África e Ásia Ocidental.

As principais organizações regionais são assim constituídas por continentes:

1) americanas: Organização dos Estados Americanos (OEA), Organização dos

Estados Centro-Americanos (ODECA), Organização dos Estados do Caribe Oriental

(OECO); 2) européias: Conselho da Europa, Organização de Cooperação e de

Desenvolvimento Econômico (OCDE), Conselho Nórdico, Organização do Tratado

do Atlântico Norte (OTAN), União Européia (UE); 3) asiáticas: Associação de

Estados do Sudeste Asiático, Organização de Segurança e Assistência entre a

Austrália, Nova Zelândia e EUA (ANZUS), Conselho de Cooperação dos Estados

Árabes do Golfo; 4) africanas: União dos Estados Africanos, Organização Comum

Africana-Malgache, Organização da Unidade Africana (OUA); 5) árabes: Liga dos

Estados Árabes (Mattos, 2002).

As grandes Organizações Internacionais especializadas, com amplas

responsabilidades internacionais, definidas em seus instrumentos básicos, nos

campos econômico, social, cultural, educacional, sanitários e conexos são:

Organização Internacional do Trabalho (OIT), Organização das Nações Unidas para a

Educação, Ciência e Cultura (UNESCO), Organização das Nações Unidas para a

30

Alimentação e a Agricultura (FAO), Organização Mundial da Saúde (OMS),

Organização da Aviação Civil Internacional (OACI), União Postal Universal (UPU),

União Internacional de Telecomunicações (UIT), Organização Meteorológica

Mundial (OMM), Organização Marítima Internacional (OMI), Organização Mundial

de Propriedade Intelectual (OMPI), Organização Mundial do Comércio (OMC),

Fundo Monetário Internacional (FMI), Banco Internacional para a Reconstrução e o

Desenvolvimento (BIRD), Associação Internacional de Desenvolvimento (AID),

Corporação Financeira Internacional (CFI), Conferência das Nações Unidas para o

Comércio e o Desenvolvimento (UNCTAD), Organização das Nações Unidas para o

Desenvolvimento Industrial (UNIDO), Agência Internacional de Energia Atômica

(AIEA), Fundo Internacional para o Desenvolvimento da Agricultura (FIDA).

O sistema Bretton-Woods foi complementado pela Organização de

Cooperação e de Desenvolvimento Econômico (OCDE), uma organização regional

criada para coordenar as políticas econômica e monetária dos países-membros,

compreendendo vinte e seis Estados industrializados que, juntos, representam setenta

por cento do comércio internacional. Entretanto, He Moon Jo (2004) observa que, a

OCDE tornou-se um órgão de planejamento internacional e de coordenação das

posições dos países-partes, no sentido prático, em função do seu peso na economia

mundial. As temáticas debatidas e coordenadas pela OCDE, geralmente, são

discutidas nas negociações multilaterais de Organizações Internacionais,

posteriormente.

Se aparentemente esta importância das Organizações Internacionais existe

devido a uma necessidade de cooperação internacional entre os Estados para

solucionar os problemas transnacionais, pois estas desempenham, horizontalmente,

várias funções governamentais ad hoc na sociedade internacional, em essência não é

isso unicamente que se deve considerar.

Vale ressaltar que nos últimos vinte e cinco anos do século passado, houve

alterações na estruturação da sociedade capitalista-liberal que têm provocado grandes

transformações, mudando sua face e seu funcionamento, mas não suas estruturas e

leis fundamentais, segundo as análises de José Luís Fiori (2001). A primeira mudança

ocorreu no início do século XX, passou pela crise mundial dos anos trinta, pela

31

Segunda Guerra Mundial e originou o welfare state, o capitalismo regulado e os

Estados desenvolvimentistas. A segunda começou nos anos setenta e alcançou sua

maturidade na década de 1990, quando ficaram mais nítidas suas mudanças

fundamentais.

Fiori (2001) agrupou estas transformações em sete campos ou dimensões

fundamentais: campo geopolítico mundial, que consolidou o império anglo-saxão;

campo político, que consagrou a hegemonia do pensamento único neoliberal; campo

econômico, que provocou uma competição entre países pelo capital financeiro

internacionalizado; campo tecnológico, que gerou uma revolução na

microinformática e nas telecomunicações; campo do trabalho ou do emprego, que

provocou uma reestruturação produtiva no mundo do trabalho; o espaço de periferia

capitalista, em que os países da periferia se submeteram às orientações emanadas das

organizações internacionais; e a fragilização dos Estados nacionais, nas negociações

travadas na esfera internacional.

Diante das transformações em curso dos anos setenta, no atual estágio de

universalização do capitalismo, o capital entrou em territórios geográficos onde

anteriormente não operava, reorganizando socialmente as estruturas outrora

organizadas segundo racionalidade de natureza diferente da do capital, modificando

desta maneira o metabolismo social em nível planetário e impondo, por isso, um

largo movimento de reformas institucionais. Em acréscimo, passou a organizar

esferas sociais e políticas que se realizavam sob as diretrizes da lógica pública,

impondo, desta forma, novas relações entre o público e o privado, o que, articulado

ao movimento geográfico marcou mudanças estruturais na reprodução da formação

econômico-social capitaista.

O capitalismo é uma das formas possíveis de realização do capital, uma de

suas variantes históricas, como ocorre na fase caracterizada pela subsunção real do

trabalho ao capital. Para István Mézaros (2006), o sistema de sociometabolismo do

capital é mais poderoso e abrangente, tendo seu núcleo constitutivo formado pelo

tripé capital, trabalho e Estado, que são materialmente constituídas e inter-

relacionadas, sendo impossível superar o capital sem a eliminação do conjunto dos

elementos que compreende esse sistema.

32

[...] dada a inseparabilidade das três dimensões do sistema do capital, que

são completamente articulados – capital, trabalho e Estado –, é

inconcebível emancipar o trabalho sem simultaneamente superar o capital e

também o Estado. Isso porque, paradoxalmente, o material fundamental que

sustenta o pilar do capital não é o Estado, mas o trabalho, em sua contínua

dependência estrural do Capital [...]. Enquanto as funções controladoras

vitais do sociometabolismo não forem efetivamente tomadas e

autonomamente exercidas pelos produtores associados, mas permanecerem

sob a autoridade de um controle pessoal separado (isto é, o novo tipo de

personificação do capital), o trabalho enquanto tal continuará reproduzindo

o poder do capital sobre si próprio, mantendo e ampliando materialmente a

regência da riqueza alienada sobre a sociedade (MÉZAROS, 2006, p. 16).

Segundo Mézaros (2006) a universalização do capitalismo, particularmente

por meio do capital produtivo macrogerido pelo financeiro, impôs profundas

mudanças no metabolismo social do mundo todo, que impôs um novo processo de

reprodução social que, por sua vez, implicou alterações nas estruturas sociais. Isso

pôs em movimento reformas institucionais em várias áreas da atividade humana neste

modo de produção, inclusive na esfera educacional, constituindo-se estas reformas

em meios de implementação organizada das mudanças necessárias para o alcance dos

fins a que se propõe o capital na atual conjuntura, a consolidação da nova forma

histórica do metabolismo social capitalista.

As mudanças do capitalismo ocasionaram alterações significativas nas

configurações geográficas e geopolíticas em âmbito mundial, recrudescendo a crise

do Estado-nação pela intensificação da lógica de acumulação transnacional do

capital, pautada em novos processos de trabalho e de hábitos de consumo

dinamizados por estruturas complexas, mantendo inalterado o princípio organizador

do sistema de produção de mercadorias capitalista, ou seja, mantendo o lucro por

meio da exploração do trabalho e da incorporação de novas tecnologias. Segundo

Ricardo Antunes (2002):

Quanto mais aumentam a competitividade e a concorrência intercapitais,

interempresas e interpotências políticas do capital, mais nefastas são suas

conseqüências.

Duas manifestações são mais virulentas e graves: a destruição e/ou

precarização, sem paralelos em toda era moderna, da força humana que

trabalha e a degradação crescente, na relação metabólica entre homem e

natureza, conduzida pela lógica voltada prioritariamente para a produção

de mercadorias que destrói o meio ambiente.

Trata-se, portanto, de uma aguda destrutividade, que no fundo é a

expressão mais profunda da crise estrutural que assola a (des)sociabilização

33

contemporânea: destrói-se força humana que trabalha; destroçam-se os

direitos sociais; brutalizam-se enormes contingentes de homens e mulheres

que vivem do trabalho; torna-se predatória a relação produção/natureza,

criando-se uma monumental ‘sociedade do descartável’, que joga fora tudo

que serviu como ‘embalagem’ para as mercadorias e o seu sistema,

mantendo-se, entretanto, o circuito reprodutivo do capital (2002, p. 38).

As últimas três décadas do século XX retrataram um processo de

reestruturação produtiva no capitalismo, mostrando formas mais flexíveis e

globalizadas num regime de acumulação do capital, indicando novas formas de

regulação e destacando-se o papel das Organizações Internacionais. Desse modo, o

contexto educacional brasileiro, particularmente a Educação Infantil, pode ser

compreendido, sobretudo a partir da crise estrutural do capital, que se abateu sobre o

conjunto das economias capitalistas, a partir do início dos anos setenta (em especial

do Estado de bem-estar e do modelo fordista-taylorista de produção). Neste período

observa-se a intensificação do processo de mundialização do capital (especialmente

do capital financeiro) e da implementação do projeto econômico, social e político

neoliberal, que defende o mercado como principal fundador, unificador e auto-

regulador da sociedade global competitiva.

O neoliberalismo passou a ditar o ideário e os programas a serem

implementados pelos países capitalistas, contemplando: enxugamento do Estado;

privatização acelerada; políticas fiscais e monetárias, sintonizadas com as

Organizações Internacionais mundiais de hegemonia do capital, como Fundo

Monetário Internacional (FMI), Banco Mundial (BM) e Organização Mundial do

Comércio (OMC); reestruturação produtiva; combate cerrado ao sindicalismo

classista; desmontagem dos direitos sociais dos trabalhadores; propagação de um

subjetivismo e de um individualismo exarcebados (ANTUNES, 2001; 2002).

Neste cenário capitalista contemporâneo, foram promovidos ajustes

estruturais nos países periféricos e reformas no Estado e na educação, em sintonia

com o receituário das Organizações Internacionais e com as políticas neoliberais,

resultando na minimização do papel do Estado no tocante às políticas sociais, na

redução da esfera pública, e conseqüentemente, na ampliação da esfera privada. Cabe

ressaltar a assertiva de José Luis Coraggio (2000), sobre a função do Banco Mundial

que é:

34

[...] instrumentalizar a política econômica, mais do que para continuá-la ou

compensá-la. São [as políticas sociais] o ‘Cavalo de Tróia’ do mercado e

do ajuste econômico no mundo da política e da solidariedade social. Seu

principal objetivo é a reestruturação do governo, descentralizando-o ao

mesmo tempo em que o reduz, deixando-o nas mãos da sociedade civil

competitiva a alocação de recursos, sem mediação estatal. Outro efeito

importante é introjetar nas funções públicas os valores e critérios do

mercado (a eficiência como critério básico, todos devem pagar pelo que

recebem, os órgãos descentralizados devem concorrer pelos recursos

públicos com base na eficiência da prestação de serviços segundo

indicadores uniformes etc.), deixando como único resíduo da solidariedade

a beneficência pública (redes de seguro social) e preferencialmente

privada, para os miseráveis. Em conseqüência, a elaboração das políticas

setoriais [como as políticas públicas para a educação, inclusive da

educação infantil] fica subordinada às políticas de ajuste estrutural, e

freqüentemente entra em contradição com os objetivos declarados (p. 78-

79; grifo do autor).

Estas argumentações alertam-nos para a necessidade de compreendermos,

segundo João dos Reis Silva Júnior (2002), que estes processos de ajuste estrutural

tiveram grande impacto no processo de reconfiguração da educação brasileira, uma

vez que foi atribuído (novamente) à educação um papel relevante no incremento da

produtividade, no crescimento econômico, na promoção do desenvolvimento

sustentado e na redução da pobreza. Os discursos governamentais, de Organizações

Internacionais e de empresários brasileiros reforçavam a importância estratégica da

educação para a nova ordem mundial, como investimento em capital humano, tanto

para a preparação para o trabalho capitalista como para a ascensão social, com base

na teoria do capital humano.

1. 1. 2 Grupo do Banco Mundial

O Grupo do Banco Mundial é uma Organização Internacional composta de

cinco organismos – BIRD, AID, IFC, MIGA e ICSID – que desempenham funções

diferentes e complementares para a redução da pobreza, enquanto o BIRD e a AID

juntos constituem propriamente o Banco Mundial, de propriedade dos países

membros, que detêm o poder de tomada de decisões. Portanto, os termos Grupo do

Banco Mundial e Grupo do Banco incluem as cinco instituições e, os termos Banco

Mundial e Banco referem-se somente ao BIRD e AID.

35

Quanto ao termo Banco Mundial, este foi utilizado pela primeira vez num

artigo do periódico The Economist, em 22 de julho de 1944, numa reportagem sobre a

Conferência de Bretton Woods, em referência ao BIRD. Esta expressão que foi

inicialmente utilizada como um apelido, transformou-se em 1975, em um termo da

documentação oficial para referir-se ao BIRD e AID (THE WORLD BANK, 2003).

Constatamos através da pesquisa que há uma divergência na utilização das

expressões Grupo Banco Mundial e Banco Mundial, tanto nas publicações do Grupo

Banco Mundial como nas obras científicas.

Em algumas publicações do Grupo Banco Mundial (2003a, 2004a, 2005a,

2005b), é explicitado na introdução que o termo Banco Mundial refere-se

coletivamente ao BIRD e à AID e quando se refere unicamente a um destes

organismos, tal organismo é explicitado. Outros documentos (2004b, 2005c)

apresenta o termo Banco Mundial, sem nenhuma explicação, referindo-se aos dois

organismos, o que difere de certas publicações (2003c, 2004b), que utilizam tanto a

expressão Grupo Banco Mundial como Banco Mundial, sem explicitar de quais

organismos se referem.

Em nossas leituras de obras científicas, percebemos que, alguns

pesquisadores (SILVA, 1999, 2002; SOARES, 2000) definem o termo utilizado,

referindo-se ao Banco Mundial, englobando os cinco organismos. Outros autores

utilizam a expressão Banco Mundial sem esclarecer a quem se referem, como

Corraggio (2000), De Tommasi (2000), Torres (2000). Fonseca (2000), utiliza o

termo Banco Mundial, formado pelo BIRD e AID, e usa ao longo do texto a

expressão BIRD. Já Gonzalez et al. (1990) utilizam a expressão Banco Mundial (sem

defini-lo) e BIRD. Araújo (1991), por sua vez, utiliza tanto o termo Banco Mundial

como o nome específico dos cinco organismos, especialmente do BIRD.

Nesta pesquisa, adotamos a mesma terminologia utilizada pelo Grupo Banco

Mundial, isto é, aqui os termos Grupo Banco Mundial e Grupo do Banco referem-se

às cinco instituições e os termos Banco Mundial e Banco referem-se ao BIRD e AID.

O Grupo do Banco Mundial é parte do Sistema das Nações Unidas e foi

concebido em 1944 sob a designação de Banco Internacional de Reconstrução e

Desenvolvimento (BIRD). Inicialmente auxiliou na reconstrução da Europa após a

Segunda Guerra Mundial e permaneceu com o enfoque de reconstrução devido aos

desastres naturais, emergências humanitárias e necessidades de reabilitação pós-

36

conflitos. A missão do Grupo do Banco, segundo algumas de suas publicações

(2003a, 2004a, 2005b, 2005c, 2005d, 2005e) é combater a pobreza e promover o

desenvolvimento social e econômico nos países em desenvolvimento, por meio de

empréstimos, assessoramento às políticas, assistência técnica e serviços de

intercâmbio de conhecimento, abrangendo as cinco instituições que colaboram para

apoiar projetos de desenvolvimento no mundo inteiro.

Leher (1998), em sua pesquisa sobre o Banco Mundial, acrescenta:

Em um sentido lato, o Banco Mundial tem a atribuição de um grande

intelectual orgânico dos interesses representados pelo G-7, atuando como

um ‘organizador’ das políticas dos países em desenvolvimento. Hoje não

resta dúvida de que o debate a propósito da governabilidade e das reformas

estruturais está sob a direção ideológica desta instituição. Por meio de seus

projetos e programas, ela exerce mais influência sobre a educação do que a

Unesco, sobre a saúde do que a OMS, sobre as condições dos trabalhadores

do que a OIT, sobre a agricultura do que a FAO, etc., (George & Sabelli,

1994:160). De fato, o Banco representa uma estrutura material da

ideologia da globalização com a função mediadora de organizar e difundir

a ‘concepção de mundo’ que os ‘Senhores do Mundo’ querem consolidar e

reproduzir, neste contexto de crise estrutural (LEHER, 1998, p. 9-10; grifos

do autor).

Notadamente, o Banco assumiu papel fundamental na internacionalização

das influências das grandes potências sobre diversos países. Dentre estes países que

impôem-se como mais ricos e civilizados, destacam-se os EUA, que lideram a

dominação dos aparatos de controle internacional.

Conforme já referido, com a Segunda Guerra Mundial, sob a inspiração e

orientação dos Estados Unidos, realizou-se em julho de 1944, na cidade de Bretton

Woods, no Estado de New Hampshire, EUA, a Conferência Monetária e Financeira

Internacional das Nações Unidas e Associadas. A reunião, com a participação de

quarenta e quatro países, teve por finalidade estruturar a ordem econômica

internacional a vigorar no pós-guerra, de forma a impulsionar o crescimento e evitar

a emergência de novas crises mundiais. Naquele momento, John Maynard Keynes,

assessor do Ministro da Fazenda britânico, assumiu o compromisso de definir e

instituir um banco, voltado não apenas para a reconstrução, mas também para o

desenvolvimento dos países do sul. Três instituições internacionais foram criadas sob

os Acordos de Bretton Woods, o Banco Internacional de Reconstrução e

37

Desenvolvimento (BIRD) e o Fundo Monetário Internacional (FMI) subordinadas à

política americana, com o intuito de “promover o investimento internacional e manter

a estabilidade do câmbio, além de tratar de problemas de balanças de pagamento”

(HOBSBAWM, 1995, p. 269). A proposta de criação da Organização do Comércio

Internacional tornou-se o Acordo Geral do Comércio Internacional (GATT), criado

somente em 1947, numa reunião realizada em Havana, Cuba, sob a liderança dos

Estados Unidos, com a responsabilidade de estabelecer as normas de controle do

comércio mundial de mercadorias, zelando pelo livre comércio entre as nações,

substituído em 1995 pela Organização Mundial do Comércio (OMC).

Os governos de vinte e nove países assinaram o Convênio Constitutivo do

BIRD em 1945, em Washington, e em 1946, ocorreu a Reunião Inaugural das

Assembléias do BIRD e do FMI, com a participação de trinta e oito países membros.

Criados para realizar a reestruturação pós-guerra dos países europeus, ao FMI foi

confiado o papel de órgão normativo e político, encarregado de coordenar as políticas

de desenvolvimento e de promover a estabilidade da balança de pagamentos dos

países-membros. Ao BIRD foi atribuído o papel de órgão técnico e financiador de

projetos específicos, devendo ser mais ativo que normativo.

Discutindo os papéis dessas Organizações Internacionais, Fonseca (1998a)

assinala:

Observadas de um ângulo histórico, as duas agências tinham papéis bem

definidos. Ao FMI cabia a fixação de políticas e normas para o

desenvolvimento, enquanto o BIRD funcionava como agência de

financiamento e de assistência técnica para projetos setoriais específicos.

Ainda hoje, a dualidade de papéis existe formalmente: ao FMI cabe a

concessão de empréstimos de curto prazo para questões macroeconômicas,

a fixação de códigos de conduta política para os países credores e a

definição de pré-condições para os créditos do Banco. O BIRD atua como

agência de financiamento a longo prazo e de assistência técnica para

projetos econômicos e sociais específicos (p. 38).

Nota-se, por outro lado, que a divisão de papéis entre as duas organizações,

FMI e BIRD, vem sendo modificada nas últimas décadas. Fonseca (idem) chama a

atenção para a ampliação das funções do BIRD, o qual assume-se como órgão

político central, coordenando o processo global de desenvolvimento. Neste processo,

o Banco tem elaborado uma série de documentos político-econômicos, expressando

de modo claro suas concepções teóricas a respeito da política econômica e social,

indicando a direção de sua relação com as nações-membros.

38

Assim alguns temas como ‘progresso’, ‘desenvolvimento sustentável’,

‘realismo’, ‘autonomia’, ‘eqüidade’, ‘pobreza’, passam a fazer parte do

discurso que fundamenta o seu processo de financiamento. A interpretação

desses conceitos é condição imprescindível para a compreensão do

verdadeiro papel que o Banco desempenha junto aos países membros

(FONSECA, 1998a, p. 39).

Nossa análise sobre o movimento e ações das diferentes organizações

permite afirmar que o Banco Mundial e o FMI tornaram-se instituições participantes

da economia mundial, ampliando suas respectivas autoridades originais, dilatando

seu raio de alcance e controle, impondo suas diretrizes econômicas, que refletem as

ideologias e teorias do mercado livre. Neste contexto, Joseph Stiglitz (2002) ressalta

que:

Subordinado aos problemas do FMI e das outras instituições econômicas

internacionais está o problema do controle: quem decide o que fazer e por

que fazer. As instituições são controladas não só pelos países

industrializados mais ricos do mundo, mas também pelos interesses

comerciais e financeiros desses países; as políticas das instituições refletem

isso. A seleção das instituições simboliza o problema destas e, muitas

vezes, contribui para sua disfunção. Embora quase todas as atividades

atuais do FMI e do Banco Mundial sejam no mundo em desenvolvimento

(com certeza, todas relativas a empréstimos), elas são conduzidas por

representantes das nações industrializadas. (Por acordo tácito ou de praxe,

o diretor do FMI é sempre europeu e o diretor do Banco Mundial, norte-

americano). Eles são escolhidos a portas fechadas e nunca foi considerado

pré-requisito que esse profissional tenha qualquer experiência no mundo em

desenvolvimento. As instituições não são representativas das nações que

servem (p. 45-46).

Esta realidade mostra que a aparência de soberania acoberta a seleção de

dependência. Ademais, a expansão e aperfeiçoamento deste sistema é notório.

Ao longo de seus sessenta anos de atividade, o Grupo do Banco Mundial expandiu-se

em escala e em número de países membros e passou por transformações, alterando

seu papel e suas políticas. Maria Clara Couto Soares (2000) observa que desde sua

fundação até o ano fiscal de 1994 mais de duzentos e cinqüenta bilhões de dólares

foram emprestados, envolvendo três mil seiscentos e sessenta projetos. No entanto, a

avaliação da performance do Banco é negativa, pois este financiou um tipo de

desenvolvimento econômico desigual e perverso socialmente, ampliando a pobreza

mundial, concentrando renda, aprofundando a exclusão social e destruindo o meio

39

ambiente. Segundo a mencionada autora (2000, p. 17) “Talvez a mais triste imagem

desse fracasso seja a existência hoje de mais de 1,3 bilhão de pessoas vivendo em

estado de pobreza absoluta”.

Michel Chossudovsky (1999) confirma a afirmação anterior, pontuando:

Desde o começo dos anos 80, os programas de ‘estabilização

macroeconômica’ e de ‘ajuste estrutural’ impostos pelo FMI e pelo Banco

Mundial aos países em desenvolvimento (como condição para a

renegociação da dívida externa) têm levado centenas de milhões de pessoas

ao empobrecimento. Contrariando o espírito do acordo de Bretton Woods,

cuja intenção era a ‘reconstrução econômica’ e a estabilidade das principais

taxas de câmbio, o programa de ajuste estrutural (PAE) tem contribuído

amplamente para desestabilizar moedas nacionais e arruinar as economias

dos países em desenvolvimento. O poder de compra interno entrou em

colapso, a fome eclodiu, hospitais e escolas foram fechados, centenas de

milhões de crianças viram negado seu direito à educação primária. Em

várias regiões do mundo em desenvolvimento, as reformas conduziram ao

ressurgimento de doenças infecciosas, entre elas tuberculose, a malária e o

cólera. Embora a missão do Banco Mundial consista em ‘combater a

pobreza’ e proteger o meio ambiente, seu patrocínio para projetos

hidrelétricos e agroindustriais em grande escala também tem acelerado o

processo de desmatamento e de destruição do meio ambiente, causando a

expulsão e o deslocamento forçado de vários milhões de pessoas

(CHOSSUDOVSKY, 1999, p. 26).

É interessante notar, porém, que em nossa investigação observamos que, na

ótica do próprio Banco Mundial, ele se considera uma das maiores fontes de apoio ao

desenvolvimento no mundo, atuando em mais de cem países em desenvolvimento,

provendo recursos e idéias para melhorar a qualidade de vida e eliminar as piores

formas de pobreza. De acordo com sua publicação:

O Grupo Banco Mundial utiliza seus recursos financeiros, seus técnicos

altamente qualificados e sua ampla base de conhecimentos para ajudar os

países em desenvolvimento a trilhar o caminho da estabilidade, da

sustentabilidade e do crescimento eqüitativo. Também auxilia os países a

fortalecer e manter as condições fundamentais e necessárias para atrair e

reter investimentos privados. Com as recomendações e empréstimos do

Banco, vários governos estão reestruturando suas economias, fortalecendo

seus sistemas bancários e investindo em recursos humanos, infra-estrutura e

proteção ambiental, para tornar mais atrativo e produtivo o investimento

privado (BANCO MUNDIAL, 2006a, p. i).

Existem alguns aspectos do Banco Mundial que possivelmente poucos

conhecem. Conforme ressalta a publicação anteriormente citada, o Banco é o maior

financiador mundial de programas de educação, de saúde, da luta contra o HIV/AIDS,

de projetos de biodiversidade. Coloca-se, ainda, como o maior parceiro no combate

40

internacional à pobreza, favorável ao alívio da dívida dos países pobres. Líder

mundial na luta contra a corrupção, auxilia os países que emergem de conflitos a

retomarem o desenvolvimento pacífico.

De acordo com o Relatório Anual do Banco Mundial de 2005 (2005b), o

Grupo é composto por cinco organismos diferentes e estreitamente associados com

uma única presidência, – BIRD, AID, IFC, MIGA, ICSID –, que estão entre as mais

importantes instituições dedicadas ao desenvolvimento do mundo. A seguir

apresentamos uma síntese de cada um dos organismos para que se possa perceber

melhor as intenções expressas nos documentos do Grupo do Banco Mundial.

O Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD)

criado em 1945, tem por finalidade reduzir a pobreza dos países de renda média com

bons antecedentes de crédito na América Latina, Ásia, África, Europa Oriental

promovendo o desenvolvimento sustentável por meio de empréstimos, garantias e

serviços (não-financeiros) de análise e assessoramento. O BIRD capta grande parte de

seus fundos, vendendo títulos nos mercados internacionais de capitais, a instituições

financeiras, a fundos de aposentadoria, a gestores de capitais institucionais e aos

bancos centrais. A diretoria do BIRD, com vinte e quatro membros, é composta de

cinco diretores executivos indicados e dezenove eleitos, representantes dos cento e

oitenta e quatro países membros. O poder de voto de cada país está vinculado às suas

subscrições de capital, baseadas no poder econômico de cada país.

A Associação Internacional de Desenvolvimento (AID) criada em 1960,

composta por cento e sessenta e cinco membros, desempenha um papel importante na

meta do Banco de reduzir a pobreza nos oitenta e um países mais pobres do mundo,

onde a maioria vive com menos de dois dólares por dia. A AID é um fundo que

concede doações e créditos, que são empréstimos sem juros, a países de baixa renda

per capita, que têm entre trinta e cinco e quarenta anos para os reembolsar, com um

período de tolerância de dez anos antes que sejam devidos quaisquer pagamentos.

Estes países têm pouca ou nenhuma capacidade de contrair empréstimos nos termos

do mercado. Os fundos da AID são provenientes das transferências de rendimentos

líquidos do BIRD, dos reembolsos à AID, da doação de cerca de quarenta países

41

doadores, que reconstituem de três em três anos os fundos, e de outras organizações

internacionais.

A Corporação Financeira Internacional (IFC), criada em 1956, conta

com cento e setenta e seis países membros, promove desenvolvimento econômico por

meio do setor privado, investindo em empresas privadas sustentáveis dos países em

desenvolvimento e que tenham acesso limitado ao capital, sem exigência de aval

governamental. A IFC presta assistência técnica e de assessoramento aos governos e

empresas e concede financiamento ao setor privado em mercados de risco por

intermédio de capital, empréstimos de longo prazo, produtos para a gestão

estruturada de finanças e risco. Funciona como uma entidade comercial, investindo

em projetos com fins lucrativos e cobrando taxas do mercado pela variedade de

serviços que presta.

A Agência Multilateral de Garantia de Investimentos (MIGA), criada em

1988, é composta de cento e sessenta e quatro países membros, e encoraja o

investimento estrangeiro direto em países em desenvolvimento, propiciando garantias

aos investidores contra riscos não-comerciais – expropriação, guerra, distúrbios civis,

quebra de contrato, inconversibilidade da moeda e restrições de transferência. A

MIGA proporciona serviços de consultoria e assistência técnica com o objetivo de

auxiliar os países a atrair e manter o investimento estrangeiro e a divulgar

informações para o empresariado internacional a respeito de oportunidades de

investimento. Este organismo é capitalizado pelos seus países membros e cobra

encargos relativos a alguns dos serviços que presta.

O Centro Internacional para Arbitragem de Disputas sobre

Investimentos (ICSID) criado em 1966, possui com cento e quarenta membros,

auxilia a incentivar o investimento estrangeiro, promovendo uma atmosfera de

confiança mútua entre os Estados e os investidores estrangeiros, oferecendo

mecanismos internacionais de conciliação e arbitragem de controvérsias relativas a

investimentos. O ICSID publica documentos sobre arbitragem de controvérsias e leis

sobre investimentos estrangeiros.

O presidente do Grupo do Banco Mundial é também presidente da Diretoria

Executiva do Banco Mundial, preside as cinco agências do Grupo e é eleito pela

Diretoria Executiva. Seu Estatuto Constitutivo não especifica a nacionalidade do

Presidente, mas estabelece que a influência nas decisões e votações é proporcional à

42

participação no aporte de capital, assegurando aos Estados Unidos a presidência

desde a sua fundação. O mandato inicial é de cinco anos e pode ser renovado por até

cinco anos. O Presidente é responsável pela administração, em termos globais e

preside as reuniões do Conselho de Administração.

Segundo o Estatuto Constitutivo da AID e da IFC, a Diretoria Executiva do

BIRD serve ex officio como Diretoria Executiva da AID e como membros da diretoria

da IFC. A MIGA possui sua própria diretoria constituída de vinte e quatro membros

eleitos. Regularmente as eleições da Diretoria Executiva ocorre a cada dois anos, por

ocasião da Reunião Anual sob a coordenação da Secretaria do Grupo do Banco

Mundial (THE WORLD BANK, 2003).

A partir de 1997, o Grupo do Banco iniciou um processo de

descentralização de suas operações para os países membros, com o objetivo declarado

de aproximar suas operações da realidade destes países, de melhorar e agilizar a

implementação dos projetos da instituição. Em função disso, o poder decisório foi

transferido aos diretores e muitos deles passaram a trabalhar e residir naqueles países

(BANCO MUNDIAL, 2006a). Como resultado deste procedimento, o Grupo Banco

Mundial emprega, aproximadamente, dez mil profissionais de quase todos os países

do mundo, na sede e nos seus cem escritórios locais, inclui economistas, educadores,

cientistas ambientais, analistas financeiros, antropólogos, engenheiros e muitos

outros. Nos últimos anos, um maior número de funcionários foi encaminhado para

trabalhar nos países membros, em estreita colaboração com os clientes da instituição.

1.1.3 Banco Mundial

1.1.3.1 Administração

O Banco Mundial é formado pelo Banco Internacional de Reconstrução e

Desenvolvimento (BIRD) e pela Associação Internacional de Desenvolvimento (AID).

Estas Organizações Financeiras Internacionais definem suas missões como: combater

a pobreza no mundo e auxiliar os países clientes a alcançarem o desenvolvimento

43

sustentável, controlando os recursos e criando parcerias com outros interessados, em

particular instituições de crédito para o desenvolvimento e organizações da sociedade

civil .

A administração do Banco é realizada como uma cooperativa cujos

acionistas são cento e oitenta e quatro países membros – tanto desenvolvidos como

em desenvolvimento. O número de ações que um dado país tem baseia-se,

aproximadamente, na dimensão da sua economia e o poder de voto de cada país está

vinculado às suas subscrições de capital, baseadas no poder econômico de cada um.

Atualmente, de acordo com o Banco Mundial (2004d, p. 11) “os Estados Unidos são

o maior acionista, tendo 16,41 por cento dos votos, seguindo-se o Japão (com 7,87

por cento), a Alemanha (com 4,49 por cento), o Reino Unido (com 4,31 por cento e a

França (com 4,31 por cento)”. Os 62,61 por cento das ações restantes são divididas

entre os outros cento e setenta e nove países membros.

Embora a definição do modelo econômico e financeiro do Banco Mundial,

teoricamente resulte do consenso entre os diversos países-membros, fundamentando a

tese da interação dita interdependente, “a prática mostra uma repartição de poder

extremamente concentradora onde os países mais ricos contribuem mais e,

conseqüentemente, detêm maior poder de decisão” (FONSECA, 1995, p. 174).

Os governos acionistas são representados, conforme pontua o Banco

Mundial (2003a; 2004a; 2005b), por uma Assembléia de Governadores, o principal

órgão do Banco e reúnem-se uma vez por ano na Reunião Anual, para elaborar as

políticas gerais da instituição, tratar de questões dos membros e outros assuntos não

delegados à Diretoria Executiva. Visto que estes só se reúnem uma vez por ano, cada

governo é representado por um administrador, eleito a cada dois anos. O Estatuto

Constitutivo determina que os cinco maiores acionistas nomeiem um administrador

cada. No tocante aos outros dezenove administradores, são eleitos pelos demais

países membros, sendo que cada um deles é escolhido por um grupo de países,

segundo critério de proximidade geográfica, o que possibilita que um grupo de países

tenha um só representante. Este fato, de acordo com Fonseca (1995), pode ocasionar

divergências políticas no seio do grupo, que terá seus diferentes interesses

submetidos ao voto de um só representante.

O Conselho de Administração, formado por vinte e quatro administradores,

reúne-se duas vezes por semana, na sede em Washington, EUA, para superintender as

44

atividades do Banco: aprovar os empréstimos e garantias, as novas políticas, as

estratégias de apoio aos países; discutir o endividamento; definir o orçamento

administrativo e tomar as decisões financeiras. Os diretores executivos e o Presidente

do Grupo Banco Mundial – também presidente da Diretoria Executiva – são

responsáveis por conduzir as atividades gerais e por executar suas funções com os

poderes delegados pela Junta de Governadores. A Diretoria Executiva é responsável

pela formulação das políticas do Banco Mundial, sua evolução, condução das

operações gerais, análise das propostas de empréstimo e crédito do BIRD, e das

propostas de crédito, subsídio e garantia da AID. Nas Reuniões Anuais, a Diretoria

Executiva é responsável pela apresentação à Assembléia de Governadores de uma

auditoria contábil, um orçamento administrativo e um relatório anual sobre as

operações e políticas do Banco. O Departamento de Avaliação de Operações

assessora a Diretoria acerca da relevância, sustentabilidade, eficiência e efetividade

das operações, acompanhando as avaliações das políticas, estratégias e programas de

trabalho.

A Diretoria Executiva reúne-se regularmente em reuniões formais e

informais, na condição de Comissão Integral e os diretores atuam também em uma ou

mais Comissões assim denominadas: Auditoria, Orçamento, Eficácia do

Desenvolvimento; Governança e Assuntos Administrativos dos Diretores Executivos;

e Pessoal. A Diretoria ainda participa da preparação da agenda e divulga trabalhos

para as reuniões semestrais da Comissão Conjunta de Desenvolvimento do Banco

Mundial e do FMI. Periodicamente os Diretores Executivos Titulares e Suplentes

visitam os países mutuários para acompanhar a assistência do Banco e se reunir com

gerentes de projeto, autoridades governamentais, beneficiários, representantes de

organizações da sociedade civil e do empresariado, instituições financeiras e

funcionários do Banco Mundial. As comissões auxiliam a Diretoria a desempenhar

sua responsabilidade de supervisão por meio das análises das políticas e práticas

(BANCO MUNDIAL, 2004a).

Cabe ressaltar que, em 1987, o Banco Mundial foi reorganizado em quatro

complexos de vice-presidências sêniors: Administração; Políticas, Planejamento e

Pesquisa; Operações e Finanças. Nas regiões foram criados os Departamentos de

45

Países, combinando as funções antes divididas entre departamentos de projetos e

programas. Foi criado também o primeiro Departamento do Meio Ambiente.

A equipe do Banco Mundial, formada por aproximadamente oito mil e

oitocentos funcionários, de mais de cento e quarenta nacionalidades, mostra uma

diversidade de origem étnica, cultural, racial, educacional e profissional. Conforme

pontua em sua publicação Banco Mundial informe anual 2003 (2003a), os

profissionais trabalham na sede e em mais cem escritórios em operação em todo o

mundo, distribuídos da seguinte forma: cinqüenta e quatro por cento nos seis

escritórios regionais; dezessete por cento em unidades de coordenação de redes de

profissionais e em outras unidades operativas; vinte e nove por cento em unidades

financeiras, administrativas e institucionais; e setenta e cinco por cento estão filiados

a um ou mais redes profissionais. De acordo com os documentos do próprio Banco a

sua presença nos países clientes possibilita além de compreender melhor o contexto

histórico, social, econômico, cultural e político, trabalhar em colaboração mais

estreita e propiciar serviços com maior rapidez a seus clientes. Sessenta e oito por

cento dos diretores encarregados dos países e trinta por cento dos profissionais

trabalham nos escritórios dos países clientes e vinte e seis por cento do pessoal são

contratados em âmbito local.

Mas será que, de fato, a presença dos agentes do Banco Mundial nos

diferentes países garante esse conhecimento que o próprio Banco afirma ter? Stiglitz

(2002) esclarece que, apesar de o Banco ter trabalhado arduamente para garantir que

uma parte significativa de sua equipe resida no país que está tentando ajudar, –

diferente do FMI, que possui um único representante residente, com poderes

limitados – , os Programas costumam ser definidos em Washington e adaptados de

acordo com as breves missões internacionais (de três semanas) de equipes de

economistas. Stiglitz, ex-funcionário do Banco Mundial (onde atuou como

economista-chefe e vice-presidente sênior, no período de 1997 a 2000) alerta de

modo crítico para que:

[...] não se pode conhecer uma nação, e amá-la, a não ser que se vá para o

interior. Não se deve olhar para o desemprego apenas como uma estatística,

uma ‘contagem de baixas’ econômicas, os que caíram em combate na luta

contra a inflação ou para garantir que os bancos ocidentais sejam pagos. Os

desempregados são pessoas, com família, cujas vidas são afetadas – muitas

vezes desvastadas – pelas políticas econômicas que gente de fora

46

recomenda e, no caso do FMI, impõe. A alta tecnologia nas guerras

modernas é projetada para excluir o contato físico: soltar bombas a uma

altura de 15 mil metros garante que ninguém ‘sinta’ o que faz. A gestão

econômica moderna é semelhante: aboletados em um hotel de luxo, é

possível impormos políticas a respeito das quais pensaríamos duas vezes se

conhecêssemos as pessoas cujas vidas talvez estejamos destruindo

(STIGLITZ, 2002, p. 51-52).

Este quadro de pessoal constitui um aspecto significativo da sua

institucionalização. Segundo Rosemberg (2000), as decisões tomadas não dependem

apenas da correlação de forças entre os países-membros, de macromodelos

econômicos e políticos, mas da sua configuração, ou seja, da sua composição

nacional, étnico/racial, sexual, por tipo de especialidade, carreira, competição e

mobilidade interna. Atentando-se para a formação e a experiência profissional da

equipe do Banco, verifica-se, a predominância de pesquisadores formados em

Economia nas universidades norte-americanas, nem sempre provenientes dos centros

de excelência e com experiências profissionais anteriores nos EUA. Outra questão

diz respeito à captação de uma orientação teórica homogênea ao Banco Mundial,

envolvendo a contratação de funcionários, consultores, intelectuais de renome com

delineada posição progressista. Este fato:

[...] exerce uma certa influência em alguns aspectos do pensamento daquela

organização. Esta influência parece conferir, até certo ponto, uma posição

teórica eclética ao BM. Porém, advertem os autores, à medida que se

ascende na hierarquia da instituição, os conflitos de interesse de

funcionários desaparecem: ‘a presidência e seus quadros operacionais,

entre os quais encontra-se um grupo seleto de assessores, conformam o

centro de maior influência nas decisões do BM’ (ROSEMBERG, 2000, p.

77).

Um outro aspecto que consideramos digno de ressaltar é que a duração dos

contratos de trabalho e a rotatividade dos funcionários internacionais pelos

escritórios regionais e nacionais, aliadas a outros fatores, dificultam a construção de

uma história das relações entre as Organizações Internacionais e os países-membros.

Cabe assinalar que a superficialidade das interações pode gerar interpretações dúbias

de apoio e conhecimentos sobre a concretude da realidade existente nos países

mutuários, então não se parte do concreto, mas das abstrações e de idealizações.

47

1.1.3.2 Finanças

No Relatório anual do Banco Mundial de 2005 (2005b) é possível verificar

a perspectiva que se assume quanto à finalidade do Banco Mundial e seus

procedimentos operacionais quanto ao aspecto financeiro. As instituições

cooperativas que abrangem o Banco mobilizam financiamento de capital dos

membros acionistas, para beneficiar pessoas de baixa renda nos países mutuários,

tomando emprestado dos mercados de capital mundial para o BIRD e por meio de

contribuições diretas dos países membros mais ricos para a AID. Os clientes do BIRD

são os países de renda média e alguns países de baixa renda, considerados solventes

para tomar empréstimos, devido à limitação dos recursos da AID.

O BIRD é uma instituição financeira de primeira categoria, seus acionistas

são governos soberanos e seus mutuários participam das decisões de suas políticas.

Seus empréstimos e os créditos da AID são normalmente acompanhados de serviços

de assessoramento propiciando, conforme salienta o Banco Mundial informe anual

2004 (2004a), o uso mais eficiente do capital. O BIRD é orientado pelo impacto do

desenvolvimento e não pela maximização dos lucros como os bancos comerciais.

Como instituição cooperativa, busca ganhar um retorno sobre os ativos, suficiente

para garantir sua força financeira e manter suas atividades de desenvolvimento, ao

invés de maximizar os lucros. Seu poder financeiro baseia-se no apoio de seus

acionistas e na gama de políticas e práticas financeiras geradas para a manutenção de

uma posição excelente de risco creditício nos mercados financeiros mundiais. Os

riscos estão relacionados aos juros, as taxas cambiais são minimizadas e o Banco

oferece instrumentos financeiros com os termos mais adequados às necessidades dos

mutuários, permanecendo ativo nos mercados de crédito internacionais. Apesar de se

afirmar como agência que não está preocupada com a maximização dos lucros, é

preciso que percebamos as suas contradições. Fonseca (1995) assinala que a

comparação do Banco Mundial com os bancos privados “mostra que, embora os juros

cobrados pelo BIRD sejam menos altos que a média dos bancos privados, o preço do

dinheiro cobrado pelo Banco será mais elevado em razão das taxas adicionais e

comissões referentes a seus serviços” (p. 175).

É interessante atentarmos para que, os rendimentos do BIRD são

provenientes da margem de juros aplicada sobre seus empréstimos, da margem de

48

juros sobre seus investimentos, das taxas cobradas por alguns serviços e das

contribuições de seu patrimônio líquido. De acordo com o próprio Banco (2004a),

uma parte do rendimento líquido é retida para assegurar a integridade financeira do

Banco Mundial e outra atende os propósitos relacionados à sua missão: apoiar a AID,

à Iniciativa de Países Pobres Altamente Endividados, minimizar as crises

humanitárias imprevistas e suprir outras necessidades ocasionais para o

desenvolvimento.

A AID é a principal fonte mundial de assistência financeira concessional

para os países mais pobres do mundo e investe em projetos de desenvolvimento

econômico e humano, sob a forma de créditos, com juros a taxa zero. Os países

beneficiados pela AID são elegíveis por sua falta de capacidade de solvência perante

os recursos do BIRD e pelo nível de pobreza do país, avaliado pela renda per capita.

Naturalmente, trata-se de créditos bastante disputados, no entanto, de difícil

concessão devido a interesses políticos e financeiros. O principal critério de

habilitação é dado pelo nível de renda per capita do país, o que desqualifica quase

toda a América Latina e parte da Ásia e África. Neste sentido Aloíso Barboza Araújo

(1991) esclarece que:

Na verdade os países mais pobres (e menores), embora qualificados, não

logram sempre apresentar projetos ‘financiáveis’, de maneira que boa parte

dos recursos da Associação destina-se à Índia, Paquistão e Bangladesh,

países de baixa renda per capita, porém suficientemente grandes para

produzirem projetos de grande aceitabilidade. Observe-se, ademais, que se

trata de países com forte presença no Banco, não só no staff mas também a

nível político. Na verdade, trata-se de uma região politicamente importante

em que os Estados Unidos depositam grande interesse, o que explica

parcialmente o expressivo volume de ajuda.

O ponto mais importante, contudo, é o que diz respeito às dificuldades

inerentes aos próprios critérios de habilitação: a especialização nos países

mais pobres torna o Banco Mundial imune a possívéis ‘contaminações’ no

que toca ao seu crédito e à sua credibilidade. Em contrapartida, são

escassas as oportunidades de aplicação, ainda que com as condições de

empréstimos bastante favoráveis, o que reduz a abrangência da IDA (p. 18).

Para Soares (2000, p. 19), a criação da AID “deveu-se à constatação de que

os Estados nacionais recentemente independentes não teriam condições de se

tornarem mutuários do Banco segundo suas normas usuais, o que restringiria a sua

influência em áreas geopolíticas importantes”. Leher (1998, p. 112) acrescenta que

49

era “preciso ganhar os países pobres, muitos deles em processo de descolonização,

para o ‘lado certo’ da guerra fria, independentemente de considerações econômicas e

éticas”. Diante disto, percebemos que a solução seria a criação de uma ficção

contábil, possibilitando ao Banco Mundial estender sua presença a regiões e países

onde sua atuação seria improvável, com seus critérios rígidos e seletivos de

instituição bancária.

A qualidade das políticas para promover o desenvolvimento, o crescimento

e reduzir a pobreza, avaliadas anualmente, são determinantes na definição do

montante de recursos financiados pela AID. Segundo o Convênio Constitutivo da

AID, somente os recursos fornecidos com autorização específica da doação podem

ser utilizados para financiar as doações da Associação, alocadas para categorias

específicas, tais como desastres da natureza, HIV/AIDS, países pós-conflito, muito

pobres ou vulneráveis ao aumento da dívida. A AID e seus mutuários selecionam os

projetos que devem ser financiados totalmente por doações e os que serão

conjuntamente por doação e crédito.

No que concerne aos rendimentos da AID, cabe destacar que são

provenientes de seus próprios recursos e das contribuições dos doadores: principais

nações industrializadas; países em desenvolvimento e economias em transição;

alguns mutuários do BIRD e ex-mutuários da própria AID. Os governos doadores

reúnem-se a cada três anos para discutirem sobre as políticas de empréstimos,

prioridades e para determinar o montante dos recursos necessários para o

financiamento dos próximos programas de empréstimos. O apoio contínuo e forte dos

doadores e as amortizações de créditos concedidos propiciam a solidez financeira

daquela associação.

No que diz respeito aos fundos fiduciários, eles são acordos administrativos

e financeiros entre doadores externos e o Banco Mundial, independentes dos recursos

próprios do Banco, que contribuem com o objetivo de redução da pobreza, apoiando

propostas consideradas como inovadoras para projetos e expandindo o âmbito de

colaboração para o desenvolvimento. Muitos países industrializados, alguns dos

grandes países em desenvolvimento, o setor privado, as fundações e o Banco tornam

disponíveis fundos para fins específicos previamente definidos, como preparação de

projetos, assistência técnica, serviços de consultoria, alívio de dívidas, transição pós-

conflito, permitindo financiar diversas necessidades de desenvolvimento. Os fundos

50

administrados pelo Banco patrocinam parcerias, mobilizando e direcionando recursos

concessionais para apoiar a redução da pobreza em setores e regiões, auxiliando os

clientes a alcançarem resultados de âmbito mundial, regional e nacional.

Novos fundos fiduciários e programas vêm sendo criados com o apoio da

comunidade doadora, como o Fundo Fiduciário Catalisador da Iniciativa Acelerada

intitulada Educação para Todos; Fundo Fiduciário para a Reforma da Gestão

Financeira dos Setores Públicos da Cisjordânia e Gaza; Programa Global para a

Erradicação da Poliomielite; Fundo para a Mudança de Clima dos Países Menos

Desenvolvidos; Fundo Fiduciário para o Iraque; Iniciativa Países Pobres Altamente

Endividados; Fundo Global de Combate à AIDS, Tuberculose e Malária; Mecanismo

Global para o Meio Ambiente Global; Fundo Fiduciário para Reconstrução do

Afeganistão; Indonésia: Fundo Fiduciário com Vários Doadores para Aceh e Sumatra

do Norte; Sudão: Fundos Fiduciários Pós-Conflito com Vários Doadores; Vietnã:

Programa de crédito de apoio à redução da pobreza; Fundo Fiduciário para Países de

Baixa Renda em Situação de Estresse; Novos Acordos de Financiamento do Carbono,

em resposta aos novos desafios do desenvolvimento (BANCO MUNDIAL, 2004a,

2005b).

Nota-se que os fundos co-financiados por parceiros oficiais bilaterais e

multilaterais, agências de crédito de exportação e fontes privadas, permitem que o

Banco Mundial alavanque outros financiamentos, em termos concessionais, com o

compromisso de complementar projetos específicos patrocinados por ele,

beneficiando os países destinatários. O co-financiamento abrange qualquer acordo no

qual os fundos fornecidos por fontes externas ao país beneficiário são associados aos

fundos do Banco para um programa ou projeto específico. No exercício financeiro de

2005 foram co-financiados cento e vinte e três projetos, e os mais importantes co-

financiadores foram o Banco Internacional de Desenvolvimento, a Comunidade

Européia, o Departamento de Desenvolvimento Internacional do Reino Unido, que

beneficiam projetos de regiões como América Latina e Caribe, África e Sul da Ásia

(BANCO MUNDIAL, 2005b).

51

O Banco Mundial (2005a) oferece duas categorias de instrumentos de

empréstimos, conforme o Manual do serviço da dívida: empréstimos para

investimentos e empréstimos para políticas de desenvolvimento.

Os empréstimos para investimentos financiam bens, obras e serviços no

contexto de projetos de desenvolvimento social e econômico em diversos setores,

para mutuários do BIRD e AID que estejam em mora com o Banco Mundial, com

enfoque de longo prazo, de cinco a dez anos. O Banco disponibiliza sete tipos de

instrumentos de empréstimos para investimentos, os quais representaram em torno de

setenta e cinco a oitenta por cento dos empréstimos, nas últimas duas décadas:

Empréstimos Programáticos Adaptáveis; Empréstimos para Recuperação de

Emergência; Empréstimos Financeiros Intermediários; Empréstimos para

Aprendizado e Inovação; Empréstimos para Investimentos Específicos; Empréstimos

para Investimento e Manutenção Setoriais; Empréstimos para a Assistência Técnica.

Os empréstimos para políticas de desenvolvimento apóiam reformas

políticas e institucionais, com enfoque de curto prazo, de um a três anos, de rápido

desembolso. Em 2004, a Diretoria Executiva do Banco Mundial aprovou o

documento Empréstimos para Política de Desenvolvimento, que elimina as distinções

entre empréstimos para ajuste estrutural, ajuste setorial, ajuste subnacional, ajuste

estrutural programático e para reabilitação e todas as disposições prescritas sobre o

conteúdo das operações, possibilitando prestar assistência aos países em programas

apropriados e adaptados aos desafios de desenvolvimento. A expressão empréstimo

para ajuste foi renomeada empréstimo para políticas de desenvolvimento e foram

introduzidas mudanças nos documentos e procedimentos permitindo, conforme

pontua o Banco (2005a), o processamento mais rápido, de maneira que os mutuários

recebam fundos e possam abordar as necessidades mais prontamente. Este é o único

instrumento para empréstimos baseados em políticas, representando de vinte a vinte e

cinco por cento do total de financiamento do Banco.

Parece-nos importante resgatar neste ponto que, inicialmente os

empréstimos para políticas de desenvolvimento foram criadas para apoiar as reformas

de políticas macroeconômicas, comerciais e agrícolas, evoluindo para um enfoque

sobre reformas estruturais do setor financeiro, das políticas sociais e da

administração pública. Os propósitos das operações foram, nesse sentido: a promoção

da boa governança (reforma do setor público); estabelecimento de fundos de proteção

52

social; criação de um ambiente que promovesse o investimento privado

(privatizações e parcerias público-privadas); promoção de estruturas competitivas de

mercado (reformas legais e de regulamentação); correção das distorções em regimes

de incentivo (reformas tributárias e comerciais).

Chossudovsky (1999) alerta para que se arquitetou uma nova geração de

empréstimos condicionados à política, fornecidos para ajudar os países a se

ajustarem. Estes acordos do Banco Mundial incluíam rígidas condicionalidades: o

empréstimo só era garantido se o país cliente concordasse com as reformas de ajuste

estrutural e, ao mesmo tempo, respeitasse os prazos precisos para sua implementação.

As condicionalidades encontravam-se anexas aos empréstimos de rápido desembolso

condicionados à política, isto é, estes empréstimos

eram garantidos sob a condição de o tomador adotar um abrangente

programa de estabilização macroeconômica e de reforma econômica

estrutural, isto é, os acordos implicados não se relacionavam, de forma

alguma, com um programa de investimento como num projeto convencional

de empréstimo. Sua finalidade era apoiar mudanças políticas; estas eram

acompanhadas de perto pelas instituições de Bretton Woods, sendo

avaliadas com base no ‘desempenho político’. Em outras palavras, uma vez

que o acordo de empréstimo tivesse sido assinado, o desembolso poderia

ser interrompido se o governo não se ajustasse, havendo o risco de o país

ser colocado na lista negra pelo chamado ‘grupo de coordenação da ajuda’

dos doadores bilaterais e multilaterais (CHOSSUDOVSKY, 1999, p. 43-

44).

A partir dos anos oitenta, com a crise provocada pelo endividamento dos

países em desenvolvimento, as instituições de Bretton Woods orientaram seus

clientes, por meio das condicionalidades, a redirecionar apropriadamente suas

políticas macroeconômicas de acordo com os interesses dos credores oficiais e

comerciais. Portanto, percebe-se que, o novo modelo organizacional do Banco, além

das exigências econômicas, impôs condicionalidades para os seus empréstimos,

incluindo a sua participação na definição da política de longo prazo para os setores

financiados, influenciando as agendas setoriais dos países. A renegociação da dívida

externa ficou condicionada ao aval destas organizações, a partir da realização da

política de ajuste estrutural e de estabilidade econômica, sendo que, na essência deste

processo estava a reforma do Estado, na qual se insere a reforma educacional.

53

Stiglitz (2002), pontua que as condicionalidades referem-se às condições

que, muitas vezes, transformam o empréstimo numa ferramenta política e que boas

políticas não podem ser compradas. E comenta:

Durante o período em que trabalhei no Banco Mundial, havia uma certeza

cada vez maior de que a participação importava, de que não se podia impor

políticas e programas aos países. Dentro do Banco acreditava-se que, para

os países serem bem-sucedidos, era essencial a construção de um consenso,

as políticas e as estratégias de desenvolvimento tinham que ser adaptadas à

situação de cada região; era preciso haver uma mudança da

‘condicionalidade’ para a ‘seletividade’, recompensando com mais recursos

as nações que demonstrassem bom desempenho ao utilizarem corretamente

os recursos a elas destinados, confiando que continuariam a usar o dinheiro

de maneira adequada e dando-lhes incentivos substanciais. Isso se refletia

na nova retórica do Banco Mundial, articulada de modo contundente pelo

seu presidente, James D. Wolfensohn: ‘O país deve ser colocado no banco

do motorista’. Mesmo assim, muitos críticos dizem que esse processo não

foi longe o bastante e que o Banco ainda espera permanecer no controle. A

preocupação é que o país cliente esteja no banco do motorista de um carro

de direção dupla, no qual os controles estejam, na verdade, nas mãos do

instrutor (STIGLITZ, 2002, p. 80).

Kátia Regina de Souza Lima (2002), ressalta a garantia da influência

econômica e política-ideológica das instituições de Bretton Woods:

A história destas organizações está ligada ao aspecto financeiro, ao

fornecimento de empréstimos aos países periféricos, mas, sobretudo, ao

controle econômico, cultural e político que exercem com os países credores

a partir da exigência de cumprimento de condicionalidades, travestidas pela

imagem de assessorias técnicas. A cada empréstimo, o país tomador está

mergulhado em condicionalidades que expressam a ingerência do BM e do

FMI nas políticas macroeconômicas e nas políticas setoriais dos países

devedores, inclusive com ‘condicionalidades cruzadas’ – ou seja, a

articulação entre vários organismos (BID, BM e FMI) para concessão dos

empréstimos (LIMA, 2002, p. 43).

É preciso frisar que, desde a preparação do projeto de empréstimo, observa-

se a atuação do Banco Mundial junto ao país cliente, oferecendo assessoramento

técnico e assistência financeira, de acordo com suas políticas, prioridades, estratégias

e condicionalidades. A aprovação de empréstimo do Banco segue o Ciclo de Projetos

de responsabilidade conjunta do Banco Mundial e do mutuário, com exceção da fase

de Avaliação do Projeto responsabilidade exclusiva do Banco. O Ciclo conforme

divulga o Banco Mundial (2003a), percorre oito fases:

54

1. Estratégia de assistência aos países: o Banco oferece serviços de crédito

e assessoramento para a preparação de projetos quando há

probabilidade de aprovação de empréstimo;

2. Identificação: identificam-se os projetos que contribuem para alcançar as

estratégias de desenvolvimento e que sejam aprovados financeira,

econômica, social e ambientalmente;

3. Preparação: o Banco oferece assessoramento técnico e assistência

financeira à preparação do projeto. Os mutuários realizam estudos

técnicos, econômicos, sociais, financeiros e institucionais; elaboram

planos gerais e formulam o documento final do projeto;

4. Avaliação inicial: o Banco avalia os aspectos econômicos, técnicos,

sociais, financeiros, institucionais e ambientais do projeto. Prepara o

documento de avaliação inicial e o texto provisório dos documentos

jurídicos;

5. Negociação e apresentação à Diretoria Executiva: a Carta de Acordo

entre o Banco Mundial e o mutuário apresenta detalhadamente os

objetivos, termos, condições, convênios, licitações e planos de

operações. Após a aprovação do Acordo de Empréstimo/Crédito pela

Diretoria Executiva é publicado o Documento de Avaliação do

Projeto;

6. Implementação e supervisão: o mutuário é responsável pela

implementação do projeto, pelas licitações, compras de bens e

serviços, editais, contratação de consultores, supervisão de contratos e

pagamentos. O Banco é responsável pela supervisão do projeto, pelo

monitoramento do desempenho e aconselhamento, assegurando a

implementação dos recursos e procedimentos de conformidade com as

normas do Banco e do Acordo de Empréstimo;

7. Implementação e conclusão: com o objetivo de avaliação dos resultados

alcançados pelo mutuário e pelo Banco elabora-se o relatório final de

avaliação;

55

8. Avaliação: o Departamento de Avaliação de Operações, entidade

independente, avalia todos os aspectos do projeto e prepara o relatório de

avaliação ex-post. As análises realizadas deverão estar disponíveis para a

formulação de futuros projetos.

Em seus estudos sobre o Banco Mundial, ao analisar os projetos de

financiamento, Fonseca (1998b) conclui que, a experiência tem esbarrado em

dificuldades técnicas e políticas, comprometendo o sucesso dos acordos. Isso ocorre

devido a diversos fatores como: a pertinência dos financiamentos internacionais, a

ausência de informações que mostrem a real contribuição dos financiamentos, o

excesso de burocracia, os pesados encargos financeiros, a rigidez das exigências

técnicas e das precondições políticas inerentes ao processo de financiamento. Além

destes fatores, destacam-se: o modelo dos financiamentos, via unidades especiais de

gestão, as quais, ao serem concluídas, provocam o deslocamento das informações de

um órgão para o outro, senão seu arquivamento; a desarticulação entre as diferentes

instâncias de decisão sobre os projetos, facilitando a discrepância de orientações

sobre determinadas questões; a exigência de sigilo sobre a negociação dos acordos,

envolvendo todo o Ciclo de Projetos – identificação, preparação, custos e avaliação

final do mesmo. Enfatizamos, outrossim, que a negociação de um novo projeto parte

de um recomeço em que cada projeto constitui um fato isolado, sem conexão com as

experiências anteriores, com as avaliações finais, com os resultados obtidos. A

exigência de sigilo limita a divulgação de informações referentes aos financiamentos

anteriores e aos atuais, facilitando a reiteração de equívocos na definição dos

projetos.

O desconhecimento dos projetos anteriores pode ser observado a partir da

seguinte constatação: a despeito de que os resultados de alguns projetos

não se tenham mostrado condizentes com as propostas de eficiência e de

impacto que apresentavam, a expectativa do quadro técnico em relação a

essas vantagens vem sendo renovada ao longo da negociação de sucessivos

acordos de financiamento. Desse modo, aqueles objetivos que não lograram

impor-se na prática, ao longo de vinte anos de experiência, são acolhidos

como propostas inovadoras (FONSECA, 1998b, p. 104).

Consideramos esse fato, analisado por Fonseca (1998b), como de grande

importância no debate sobre o financiamento, já que a fragmentação de projetos e a

sobreposição aparecem como problema na configuração de vários campos e setores

56

de investimentos – entre eles está a educação. Cabe salientar que o Banco Mundial,

no percurso das oito fases do Ciclo de Projetos, torna-se detentor das informações

completas sobre o processo e os resultados da cooperação internacional. Fonseca

(1998b, 2000) assinala a dificuldade no conhecimento do processo como um todo, no

acesso às informações sobre os projetos de empréstimos nas instituições

governamentais responsáveis e o desconhecimento da história dos financiamentos,

por parte de dirigentes e de técnicos que participaram direta ou indiretamente dos

projetos.

Ao serem encerradas as atividades de um determinado acordo, as unidades

gerenciais são extintas e as informações se diluem na rotina administrativa,

limitando-se ao conhecimento de reduzido número de pessoas no âmbito do

Ministério ou que já se descolaram para outros órgãos, senão para o setor

privado. Por outro lado, a oscilação política do Ministério atinge também a

organização dos quadros técnicos, provocando o rodízio de equipes e o

deslocamento de centros de decisão de um setor para outro. Em

decorrência, as informações vão se fragmentando, o que explica que apenas

alguns segmentos técnicos e decisórios, além do próprio Banco, mantenham

o conhecimento sobre o processo como um todo (FONSECA, 2000, p. 248-

249).

A este aspecto, cabe registrar que, no transcorrer de nossa pesquisa

vivenciamos tais dificuldades – tanto no acesso às informações sobre os projetos,

como no conhecimento do processo de financiamento como um todo. Nas diversas

visitas de pesquisa e estudo aos Ministérios – da Educação; das Relações Exteriores;

do Desenvolvimento Social e Combate à Fome e do Planejamento, Orçamento e

Gestão – observamos o desconhecimento sobre a história dos financiamentos, a

ausência de informações sobre as políticas, programas e projetos realizados ou em

andamento do Banco Mundial e, também, o sigilo sobre a negociação de projetos.

Em uma de nossas visitas ao Centro de Informação ao Público do Banco

recebemos a publicação intitulada Programas e projetos: o Brasil e o Banco Mundial

uma parceria que dá certo (2006b), a qual apresenta um resumo dos principais

programas e projetos apoiados pelo Setor de Desenvolvimento Humano do Banco no

Brasil, aprovados no período entre 1985 a 2003, implementados ou em fase de

implementação. O documento informa também, quanto aos estudos recentes

57

realizados sobre o Brasil e esclarece que cabe a este setor fornecer assistência técnica

aos governos Federal, Estadual e Municipal do nosso país.

Um dos projetos divulgados no documento é o Projeto Escola Novo

Milênio: Qualidade da Educação Básica no Ceará, que tem como objetivo elevar a

qualidade de ensino daquele Estado: “com uma proposta ousada e inovadora, o

projeto Escola Novo Milênio abrange todos os níveis de aprendizagem, incluindo,

além do ensino fundamental e médio, a educação infantil, a educação de jovens e

adultos, a educação especial, a indígena e rural” (BANCO MUNDIAL, 2006b, p. 16;

grifo do original). O referido projeto foi aprovado em 2000 e sua fase de conclusão

está prevista para 2006.

De posse desta publicação e embasada em leituras realizadas nos

documentos e publicações do Banco e sobre o mesmo, retornamos aos Ministérios da

Educação e do Planejamento, Orçamento e Gestão para buscarmos novas informações

e dados sobre o projeto. Grande foi a nossa surpresa! Mesmo com a publicação em

mãos, os funcionários a quem procuramos nos informaram seu desconhecimento

quanto ao fato de o projeto propor atender a Educação Infantil. Intrigante é que o

documento oficial assinado entre o Governo Federal, o Governo Estadual do Ceará e

o Banco Mundial, sob os auspícios do Ministério do Planejamento, Orçamento e

Gestão informa sobre o componente que objetiva implementar programas formais e

informais de Educação Infantil (conforme mencionado no terceiro capítulo desta

pesquisa).

É interessante atentarmos para que, o Banco atua no Brasil desde 1949,

investindo e financiando programas e projetos em diversas áreas e na educação desde

1971. Cabe-nos, questionar, portanto: será que o que ocorre é o desconhecimento da

história dos financiamentos ou a ausência de informações sobre as políticas e

estratégias do Banco e/ou a exigência de sigilo?

Refletindo sobre as experiências vivenciadas no transcurso de nossas visitas

de pesquisa e estudo, percebemos que investigar as políticas educacionais do Banco

Mundial para a Educação Infantil era mais do que um desafio: era um compromisso

político-ideológico com as crianças pequenas brasileiras.

No que diz respeito ao financiamento dos projetos, nota-se que, além dos

custos diretos, ocorrem custos indiretos que correspondem aos gastos adicionais

como de identificação e preparação dos projetos que exigem a elaboração de estudos

58

e diagnósticos na área de atuação, além da recepção de missões do Banco; despesas

com a organização de equipes especiais de execução dos projetos, implicando no

deslocamento ou contratação de funcionários adicionais, tanto no nível de

administração central como em nível local; e o pagamento de consultores locais e

estrangeiros, cuja contratação deve ocorrer de acordo com diretrizes estabelecidas

pelo Banco. Vale registrar, como assinala Fonseca (1995, p. 177): “Embora seja

fixada verba específica do próprio projeto para o atendimento dessas despesas,

muitas vezes o Ministério, os Estados ou os municípios devem cobri-las com seus

próprios recursos”.

Outra questão relevante analisada pela autora citada é o não-cumprimento

das ações ou o atraso na execução de um projeto, no prazo acordado previamente,

significando o aumento considerável dos custos, pela cobrança da taxa de

compromisso e pela diminuição da captação de recursos externos. A desvalorização

da moeda local em face das moedas selecionadas pode ser considerada como

responsável pela fraca captação de recursos, pois os gastos são feitos em moeda local

e a contrapartida é calculada em dólar.

No tocante ao empréstimo, o BIRD oferece dois tipos de produtos

financeiros, cada um expresso na moeda ou moedas selecionadas pelo mutuário e

intermediada pelo Banco (2005a): o Empréstimo de Margem Fixa (Fixed-Spread

Loan) e o Empréstimo Variável (Variable-Spread Loan).

O Empréstimo de Margem Fixa, introduzido em 1999, oferece aos

mutuários um spread fixo, uma taxa de juros baseada na London Interbank Offering

Rate de seis meses e moedas selecionadas (dólar, iene, euro, libra e outras). O

spread fixo permanece constante durante todo o período de empréstimo e há

flexibilidade para conversão da moeda do compromisso, fixar ou limitar a taxa de

juros durante o período de empréstimo e ajustar os termos de pagamento de acordo

com as necessidades do projeto ou da estratégia de gestão ativos-passivos do

mutuário.

O Empréstimo de Margem Variável, antigo empréstimo a taxa variável em

uma única moeda, é oferecido na moeda selecionada (dólar, iene, euro, libra e outras)

59

pelo mutuário, possui um spread que varia semestralmente e taxa de juros baseada

na London Interbank Offering Rate de seis meses.

Os financiamentos têm normalmente prazo de pagamento de doze a vinte

anos com três a cinco anos de carência. O Banco Mundial permite ao mutuário

escolher os termos financeiros do empréstimo, tanto antes da aprovação pela

Diretoria Executiva do BIRD, quanto durante a vigência do Acordo de Empréstimo.

A AID concede empréstimos sob a forma de créditos de desenvolvimento,

denominados Direitos Especiais de Saque. Os encargos e pagamentos são efetuados

na moeda (dólar, euro e libra) especificada no Acordo de Crédito. As quantias

desembolsadas, os encargos do compromisso e do serviço e as amortizações são

calculadas em Direitos Especiais de Saque.

Um número cada vez maior de empréstimos do Banco Mundial, nos últimos

anos, apóia propostas de âmbito setorial, conhecidas como swaps, com intuito de

aumentar o impacto sobre o desenvolvimento. Os Programas com Enfoque Setorial

Amplo (swaps) são mecanismos que apóiam programas setoriais, focalizados em

resultados ao invés do controle das transações, no fortalecimento das parcerias e na

melhoria do desempenho das instituições envolvidas. Os swaps não são instrumentos

de doação ou de empréstimo, mas uma abordagem em parceria usada para apoiar um

setor de maneira abrangente, em prol de programas amplos executados pelo país. Nos

países de renda média, os swaps têm contribuído para vincular o empréstimo do

Banco à estratégia e sistemas próprios de um país, reduzindo os custos de transações,

freqüentemente associados a projetos isolados; enquanto nos países de baixa renda,

têm auxiliado no melhoramento da coordenação dos recursos externos.

1.1.3.3 Políticas, Planejamento e Pesquisa

Ao longo de várias décadas de experiência, o Banco reconheceu inúmeros

fatores comuns associados com o processo geral de desenvolvimento. Esses fatores,

que constituem a base da estratégia do Banco Mundial são:

.Um Estado activo, con un sistema de gobierno adecuado tanto en el sector

público como el privado, contribuye a crear un entorno en que los contratos

se cumplen y los mercados pueden funcionar, la infraestructura funciona, se

60

prestan los servicios adecuados de salud, educación y protección social, y

la población puede participar en las decisiones que repercuten en su vida.

.La potenciación ofrece a todos la capacidad de orientar su propia vida,

brindando oportunidades y seguridad y fomentando una participación

eficaz, así como la integración social.

.El crecimiento económico es fundamental, ya que los países que han

reducido la pobreza de manera más eficaz son los que han crecido más

rápidamente. No há habido ningún ejemplo notable de desarrollo sin

períodos prolongados de alto crecimiento per cápita de la producción.

.Es necesario contar com un sector privado dinámico que impulse un

crecimiento económico sostenido, en que las pequeñas y medianas

empresas desempeñen un papel especialmente importante en la generación

de oportunidades para los pobres.

.Es imprescindible una política del sector financeiro que sea racional y esté

en consonancia con el país, lo mismo que la eliminación de obstáculos al

comercio internacional para que las exportaciones de los países en

desarrollo puedan contribuir al crecimiento.

.Finalmente, el país y la sociedade deben ser los verdaderos protagonistas

del programa de desarrollo, para que éste se adapte a la economía política

y las circunstancias específicas del país (BANCO MUNDIAL, 2003a; grifo

do original).

O reconhecimento destes fatores intensificou o apoio do Banco à agenda de

desenvolvimento por meio de uma estratégia de dois pilares para a redução da

pobreza que se baseia no fortalecimento do clima de investimento, empregos e

crescimento sustentável e, no investimento nas pessoas de baixa renda e no seu

empoderamento para participarem do desenvolvimento.

Para o Banco Mundial (2003a), um crescimento sólido requer um clima

econômico conducente ao investimento, criação de empregos e maior produtividade.

Para isso, concede empréstimos e presta assistência em política a diversos programas

que visam ajudar a manter a estabilidade financeira e econômica, melhorar os climas

de investimento, facilitar a boa governança, combater a corrupção, revitalizar a infra-

estrutura, promover o comércio internacional, capacitar o desenvolvimento do setor

privado e apoiar a sustentabilidade ambiental. Os documentos oficiais do Banco

(2003a; 2004a; 2004c; 2005b; 2005d) reafirmam a premissa de que, as

potencialidades das pessoas de baixa renda podem ser aumentadas por meio da

ampliação de seu acesso a uma educação de qualidade, aos cuidados de saúde, à

proteção social, à igualdade de gênero, à proteção ambiental, à inclusão, ajudando a

empoderá-las para participarem de decisões sobre projetos de desenvolvimento que

afetam sua vida e de suas famílias.

61

Nos anos setenta, um enfoque assistencial-compensatório motivou a decisão

do Banco Mundial de incluir o setor social no quadro dos seus créditos,

especialmente a questão da pobreza. O aumento da produtividade dos pobres passou a

ser a estratégia para garantir a distribuição dos benefícios do desenvolvimento. Neste

caso, “a responsabilidade deveria ser transferida do âmbito do Estado para os

próprios indivíduos, isto é, a diminuição da situação de pobreza dependeria da

capacidade dos pobres em aumentar a sua própria produtividade” (FONSECA, 1998a,

p. 41).

Neste contexto, as políticas de combate à pobreza presentes nos documentos

do Banco formam um conjunto de políticas sociais voltadas para a compensação, cujo

o alvo – a pobreza – é conceitualmente construído e faz parte de um modelo de

sociedade específico, no qual o mundo do trabalho é composto por dois tipos de

indivíduos: o competitivo e o incapaz, conforme os estudos de Vivian Ugá (2004). O

competitivo é o indivíduo capaz de atuar no mercado, tem competitividade para

conseguir e assegurar um emprego. O incapaz é o indivíduo que não tem

empregabilidade, nem é competitivo, pois não pôde e nem quis investir em seu

capital humano. A classe social que era composta por trabalhadores empregados e

desempregados passa a ser formada por indivíduos competitivos e incapazes, gerando

uma transformação no mundo do trabalho. Neste prisma, mostra Ugá:

O pobre é o indivíduo incapaz, que não consegue – ou não garante – o seu

emprego e nem mesmo a sua subsistência. Conseqüentemente, a pobreza

acaba sendo vista como um fracasso individual daquele que não consegue

ser competitivo.

Assim, de acordo com as propostas do Banco Mundial, é desse pobre que o

Estado deve cuidar. Com os outros indivíduos – os competitivos –, ele não

precisa se preocupar, pois são capazes de garantir seu próprio sustento. É

aos pobres, então, que a política social deve (e passa a) estar voltada. As

recomendações do Banco Mundial, como foi observado, são todas

focalizadas nos pobres, vistos como pessoas incapazes que necessitam de

ajuda para inserirem-se no mercado. Portanto, suas propostas de políticas

de combate à pobreza resumem-se apenas à transformação do indivíduo

incapaz em indivíduo capaz e competitivo, por meio do aumento de ‘capital

humano’ (no relatório de 1990) ou de ‘capacidade humana’ (no relatório de

2000-2001).

Se, por um lado, esse tipo de política reforça a idéia de atomização e

competitividade entre os indivíduos, por outro legitima a existência e a

implantação de um Estado mínimo no campo social – e contribui, portanto

para a tentativa de destruição da democracia social alcançada pelo Estado

de Bem-estar Social (2004, p. 58).

62

A contínua relevância destes dois pilares da redução da pobreza: o

empoderamento das pessoas e a melhoria do clima de investimento, confirmados no

decorrer dos anos por uma série de documentos e pesquisas sobre o uso da estratégia,

sustentam as políticas do Banco Mundial presentes no Relatório sobre o

desenvolvimento mundial 2005: um melhor clima de investimento para todos,

Relatório sobre o desenvolvimento mundial 2006: eqüidade e desenvolvimento, nas

Estratégias de Assistência aos Países, nos Documentos de Estratégia para a

Redução da Pobreza nos países mais pobres e nas estratégias de desenvolvimento dos

países mais ricos.

As atividades do Banco em um país cliente são orientadas pelo plano de

negócios delimitado no documento intitulado Estratégias de Assistência aos Países,

que é a ferramenta utilizada pelo Banco para analisar as políticas propostas, orientar

e apresentar os programas de país e, medir o impacto do trabalho realizado. A

estratégia é preparada em consulta com autoridades do país, organizações da

sociedade civil, parceiros no desenvolvimento e outros grupos interessados; é

orientada para resultados de desenvolvimento eficazes; e sendo desenvolvidas várias

abordagens para os países de renda média, países de baixa renda e países de baixa

renda em situação de estresse.

A análise deste documento referente ao Brasil, conforme destaca Rosemberg

(2000) evidencia fragilidades que não seriam aceitas por qualquer comissão de

avaliação da CAPES. Por exemplo, notícia de jornal como referência bibliográfica

respaldando informações científicas sobre o Brasil, citação de citação sem que se use

o indicativo normatizado e informações desatualizadas.

O Documento de Estratégia para a Redução da Pobreza é uma ferramenta

para o apoio do Banco aos países de baixa renda e constitui a base para o

financiamento da AID. Destinado a servir de contexto para políticas internas e

programas transetoriais que reduzem pobreza e para o alcance das Metas de

Desenvolvimento do Milênio, é um plano abrangente, orientado para resultados,

elaborado pelos países com a participação ativa do Banco Mundial. A assistência da

AID inclui os Créditos de Apoio à Redução da Pobreza que focalizam a criação da

capacidade dos governos e instituições que atendam pessoas de baixa renda.

63

Esta meta está diretamente ligada à uma reunião realizada no ano de 2000,

em que os líderes mundiais reuniram-se na Cúpula do Milênio promovida pela

Organização das Nações Unidas em Nova Iorque e se comprometeram a reduzir a

pobreza pela metade até 2015. Com o objetivo de acelerar a agenda do

desenvolvimento, cento e oitenta e nove países assinaram a Declaração do Milênio,

adotando as Metas de Desenvolvimento do Milênio. Na Declaração constam oito

metas que são: erradicar a extrema pobreza e a fome; garantir educação básica

universal; promover a igualdade de gênero e o empoderamento da mulher; reduzir a

mortalidade infantil; melhorar a saúde materna; combater o HIV/AIDS, a malária e

outras doenças; assegurar a sustentabilidade ambiental; desenvolver uma parceria

global para o crescimento. O documento prevê que estas metas devem ser alcançadas

por meio de ações específicas de combate à fome e à pobreza, associadas à

implementação de políticas de saúde, educação, promoção de gênero, habitação,

saneamento, meio ambiente e desenvolvimento sustentável até 2015. Para cada um

dos oito objetivos foram estabelecidas metas, num total de dezoito, que podem ser

acompanhadas por um conjunto de quarenta e oito indicadores propostos por um

grupo de especialistas do Secretariado das Nações Unidas, do Banco Mundial, do

FMI e da OCDE.

Cabe salientar que, nas reuniões em Doha, Monterrey e Johannesburg, em

2002, a comunidade global formou uma estratégia compartilhada para o

desenvolvimento e criou um consenso sobre responsabilidades mútuas: os países

desenvolvidos são orientados a aumentar o apoio fornecido e facilitar o acesso a seus

mercados e os países em desenvolvimento são solicitados a melhorar a política e a

governança.

O primeiro Relatório de monitoramento global, publicado em 2004, foi

preparado pelo pessoal do Banco Mundial e do FMI, em colaboração com órgãos

parceiros, incluindo outros Bancos Multilaterais de Desenvolvimento, as Nações

Unidas, a OCDE e a OMC, servindo de base para o monitoramento regular do

progresso da Comissão de Desenvolvimento na agenda política voltada para alcançar

as Metas de Desenvolvimento do Milênio e para reforçar as responsabilidades dos

atores-chave.

O segundo Relatório de monitoramento global de 2005, Metas de

Desenvolvimento do Milênio: do consenso ao impulso, deu continuidade à avaliação

64

das políticas e ações e examinou, entre outras coisas, a documentação sobre a

eficácia da ajuda e as modalidades de financiamento, a estrutura operacional para

adquirir a sustentabilidade da dívida e o apoio do Banco Mundial à agenda do

crescimento econômico. O Relatório recomendou a inclusão de ações de apoio em

estratégias de desenvolvimento; melhoria das condições para o crescimento do setor

privado; ampliação dos serviços de educação e saúde; desmantelamento de barreiras

ao comércio nos países em desenvolvimento e desenvolvidos; aumento do nível, da

eficácia e da qualidade da ajuda nos próximos cinco anos (BANCO MUNDIAL,

2005b).

Como podemos constatar, o Banco Mundial opera em estreita colaboração

com seus parceiros na abordagem de questões sobre o desenvolvimento, em projetos,

programas, planos e pesquisas globais e de país, exercendo diferentes papéis – líder,

seguidor, consultor, ajudante, etc. – conforme a necessidade. As instituições

internacionais como Nações Unidas, Bancos Multilaterais de Desenvolvimento,

União Européia, FMI, OCDE, OMC e as Organizações da Sociedade Civil, tais como

grupos comunitários, sindicatos, fundações, organizações não-governamentais,

grupos de caráter religioso e setor privado são considerados parceiros de

desenvolvimento do Banco para melhorar a coordenação da ajuda, integrando

esforços para a redução da pobreza.

Um outro aspecto que consideramos significativo abordar é que, no ano de

1955, o Banco implantou o Instituto de Desenvolvimento Econômico, com apoio das

Fundações Ford e Rockefeller, e estabeleceu-o formalmente em 1956, como centro de

formação dos funcionários do Banco. No ano de 1999 foi rebatizado como Instituto

do Banco Mundial, contribuindo na criação, compartilhamento e aplicação de

conhecimentos; na organização do processo de aprendizagem global; no

desenvolvimento de ferramentas de diagnóstico e análise que auxiliam os países a

avaliarem suas práticas de governança e sua preparação para competir na economia

do conhecimento global. O Instituto do Banco Mundial propicia aos países mutuários

um programa de desenvolvimento de capacidade que inclui assistência técnica,

seminários de trabalho de gabinetes, programas de desenvolvimento de liderança e

aprendizado temáticos. O Instituto vêm ampliando seu alcance por meio de ensino à

65

distância e via Internet, cursos, seminários, workshops, diálogos entre grupos

interessados, aprendizagem colaborativa, bases de dados e redes de informação

destinadas a partilhar os conhecimentos relativos ao desenvolvimento internacional,

descentralizando gradativamente seus programas para combinar esforços com

doadores e instituições de ensino e pesquisa, aproveitando as experiências locais.

Contudo, desde 2002, vem deixando de ser um instituto de treinamento e tornando-se

um prestador de serviços de informação, focando sua atenção em todas as regiões

representadas em um grupo de trinta e seis países.

Os Centros de Informação Pública disponibilizam e difundem informações

para o público, relativas ao desenvolvimento e documentação quanto a operações e

pesquisas produzidas pelo Banco Mundial sobre o Brasil, América Latina e o resto do

mundo. Os centros operam como biblioteca de referência, sala de leitura e centro de

distribuição de materiais bibliográficos, em aproximadamente setenta capitais, com

sessenta centros satélites. As pesquisas desenvolvidas culminam com diversos

produtos do conhecimento, como documentos de pesquisa sobre políticas, dados de

desenvolvimento, análises de perspectivas de desenvolvimento e uma variedade de

publicações sobre desenvolvimento, que são fontes de informação, pesquisa e análise

crítica para os formuladores de políticas, órgãos públicos, instituições acadêmicas,

organizações da sociedade civil, organizações internacionais, mutuários e para a

equipe do Banco.

Rosemberg (2000) retrata que uma visita à biblioteca do Banco ou da

UNESCO revela um abismo entre os referenciais bibliográficos universitários e os

das Organizações Internacionais. Enquanto as pesquisas científicas acadêmicas

referenciam as publicações da Organizações Internacionais, o inverso não ocorre. A

autora mostra que:

A circulação de fontes entre as OIs na área da educação, especialmente da

educação infantil (que conheço mais), lembra o poema de Manuel Bandeira:

o BM cita a UNESCO que cita o UNICEF que cita o BM. Prática habitual

nas publicações das OIs (possivelmente em decorrência da cultura

acadêmica norte-americana) constitui a citação de segunda mão sem que se

use o indicativo apud (ou equivalente), em discordância com os primeiros

ensinamentos que transmitimos a nossos estudantes de graduação e pós-

graduação. Na área da educação infantil, venho observando esse tipo de

procedimento especialmente quando são referidos trabalhos/pesquisas

efetuados por pesquisadores de terceiro mundo. A reciclagem destas

publicações tornam contemporâneas informações passadas, ressuscitando,

algumas vezes, experiências que já foram enterradas há muito tempo. A

66

utilização acrítica por pesquisadores nacionais de resultados de segunda,

terceira ou quarta mão, pode referenciar uma imagem, se não exótica, pelo

menos estereotipada, das mazelas nacionais (ROSEMBERG, 2000, p. 84-

85).

Cabe registrar que os documentos políticos e a série de estudos e pesquisas

sobre os diferentes setores constituem as informações utilizadas no momento da

negociação dos acordos, influenciando o desenho dos projetos e a agenda do setor

financeiro. Fonseca (1997) alerta para que os estudos de pré-investimento – um dos

componentes financiáveis – assegurados no interior dos projetos, constitui uma

forma de automatizar a continuidade dos empréstimos, isto é, no desenho de um

projeto são incluídos estudos capazes de detectar a possibilidade de um futuro acordo

entre o Banco e o país membro.

Constatamos através da pesquisa que o Banco Mundial desenvolve projetos

em países mutuários de cada uma das seis regiões: África, Leste Asiático e Pacífico,

Sul da Ásia, Europa e Ásia Central, Oriente Médio e Norte da África e América

Latina e Caribe. Alguns países são elegíveis somente a financiamento do BIRD,

outros somente da AID, e alguns são elegíveis a financiamento combinado do BIRD e

AID.

O financiamento, de acordo com o Banco (2003a) é classificado de acordo

com as onze categorias temáticas principais e com dez categorias setoriais principais

do novo sistema de codificação temático-setorial. A categorização temático-setorial

abarca sessenta e oito tópicos e cinqüenta e sete setores. Os onze tópicos principais

são: gestão econômica; gestão de recursos ambientais e naturais; desenvolvimento

financeiro e do setor privado; desenvolvimento humano; governança do setor

público; regime de direito; desenvolvimento rural; desenvolvimento social, gênero e

inclusão; proteção social e gestão de risco; comércio e integração; desenvolvimento

humano. As dez categorias setoriais principais são: agricultura, pesca e florestas;

energia e mineração; indústria e comércio; transportes; água, saneamento e proteção

contra inundações; finanças; leis, justiça e administração pública; saúde e outros

serviços sociais; informação e comunicações e educação.

1.2 O Banco Mundial e as políticas setoriais de educação

67

1.2.1 Documentos Setoriais de Educação: 1971, 1974 e 1980

A atuação global do Banco Mundial, desde sua criação em 1944, traduziu

numa trajetória onde as alterações nos objetivos a serem alcançados foram

modificando seu sentido ao longo do percurso histórico. Manuel José Forero

Gonzalez et al. (1990) identificaram quatro etapas do exercício de suas funções

associadas a modificações de enfoque quanto às estratégias de desenvolvimento

adotadas em cada momento histórico. Na primeira fase, que ocorreu desde sua

criação até a década de 1950, sua atuação concentrou-se na reconstrução das

economias européias. Na segunda fase, na década de 1960, suas ações foram voltadas

para a promoção do crescimento econômico dos países em desenvolvimento,

intensificando empréstimos para o financiamento de projetos de investimento em

infra-estrutura econômica (setores de energia, comunicações e transportes). A

terceira fase, nos anos setenta, caracterizou-se pela diversificação setorial de

empréstimos, destacando os projetos de investimento na área social. Na quarta fase,

nos anos oitenta, ocorreu o redirecionamento da política de empréstimos do Banco,

favorecendo os financiamentos de desembolso rápido, via políticas setoriais internas

e de ajuste estrutural, atendendo as necessidades do balanço de pagamentos dos

países em desenvolvimento.

No final dos anos sessenta, o Banco somou às suas metas quantitativas, que

caracterizavam os projetos econômicos, objetivos voltados para a igualdade e bem-

estar social, financiando o setor social, como medida para aliviar e reduzir a pobreza.

O setor educacional, a saúde e o desenvolvimento agrícola passaram a ser

considerados entre os mais importantes para o Banco Mundial, definindo os

princípios e as diretrizes de sua política de crédito e assistência aos países em

desenvolvimento. A ênfase conferida ao setor social estava relacionada com a

diretriz educação e saúde, as quais possibilitariam as condições prévias para a

produtividade das populações pobres, em trabalho informal ou por conta própria, em

zonas rurais e em periferias de centros urbanos. Os empréstimos para o setor social

adquiriram maior relevância, enquanto “medida compensatória para ‘proteger os

pobres’ contra as pressões do ajuste, ou seja, para aliviar as possíveis tensões

decorrentes de despesas públicas na área social” (FONSECA, 1998a, p. 54).

68

Analisando de modo mais demorado a mudança na estratégia de atuação das

Organizações Internacionais, em particular do Banco Mundial, observamos que se

atribuiu à educação importância tanto para o crescimento econômico como para o

alívio da pobreza dos países em desenvolvimento. Isso relacionou-se à crise

estrutural do capitalismo que demandou novos meios para operar as contradições do

sistema. Então, é possível dizer que o processo de aparente valorização do campo da

educação não é algo desinteressado, como esclarece Leher:

A prioridade conferida à Educação, à primeira vista algo inusitado e

surpreendente, adquire sentido se investigado no âmbito do ajuste estrutural

e mais amplamente, no escopo da ideologia da globalização. A reforma dita

estrutural do sistema educacional constitui um dos pilares ideológicos do

neoliberalismo, cabendo à Educação o precioso papel de prover esta

ideologia, tão redutora de direitos sociais e do trabalho, de brechas para o

futuro das pessoas, das regiões e dos países. Em contradição com a

dinâmica concreta do mundo do trabalho, a Educação é concebida como o

meio por excelência para melhores empregos e maiores salários, não apenas

para uma minoria (como ocorre no mundo do trabalho real), mas para

todos. Em suma, ‘é como se’ a Educação pudesse ser o principal meio para

a distribuição de renda no porvir. Se não houvesse brechas, ainda que

proclamadas, dificilmente o neoliberalismo teria força ‘operatória’ de que

dispõe (1998, p. 84; grifo do autor).

O Banco inscreveu, pois, a educação como um requisito para a globalização,

cumprindo a função ideológica de operar as contradições advindas da exclusão

estrutural dos países em desenvolvimento. Em nossa opinião, construída com base na

investigação que desenvolvemos, o Banco usufruiu da tensão entre as ações

coercitivas e de consenso, estabelecendo uma política neoliberal. Como salienta

Leher (1998):

O Banco Mundial inscreve a educação nas políticas de aliviamento da

pobreza como ideologia capaz de evitar a ‘explosão’ dos países e das

regiões periféricas e de prover o neoliberalismo de um porvir em que existe

a possibilidade de algum tipo de inclusão social (‘todo aquele que se

qualificar poderá disputar, com chance, um emprego’), para isto, a coloca

no topo de seu programa de tutela nas regiões periféricas (p. 9; grifo do

autor).

A educação foi tida como uma condição necessária para a reprodução

econômica e ideológica do capital. Notamos que sobretudo a partir dos anos setenta,

o Banco Mundial passou a ter importância na definição das diretrizes políticas para

69

os países em desenvolvimento, destacando a política educacional. Em meados dos

anos oitenta, como resultado da crise da dívida dos países latino-americanos e da

hegemonia norte americana, o Banco foi, então, revitalizado para atuar como governo

mundial, definindo as políticas a serem adotadas e implementadas pelos países em

desenvolvimento, por meio de determinadas condicionalidades (LEHER, 1998).

Uma das condicionalidades imposta no processo de ajuste estrutural foi a

reforma do sistema educacional. É significativo ressaltar que as orientações do Banco

Mundial para a reforma educacional na América Latina, África e alguns países

asiáticos faziam parte dos acordos de ajuste estrutural, não sendo apenas sugestões.

La reforma educativa forma parte del programa político en casi todos los

países clientes del Banco debido a la consideración de que unos mejores

resultados del sistema educativo son essenciales para incrementar la

competitividade económico, reducir la pobreza y las desigualdades,

fortalecer las instituciones democráticas y aumentar la estabilidad social.

Se observan reformas importantes en todos los aspectos del sector de la

educación: se profesionaliza la docencia; se concede más autonomía a las

instituciones de enseñanza terciaria y se procura que éstas sean más

capaces de responder a las necessidades y que tengan más obligación de

rendir cuentas; se descentraliza la gestión de las escuelas hasta el nivel

local; se fomenta el establecimiento de instituciones de calidad para

enseñanza del niño en la primeira infancia; y se revisan los planes de

estudios de la enseñanza secundaria para hacerlos más acordos com el

mundo laboral (BANCO MUNDIAL, 2000a, p. 37).

No contexto destas orientações inscreveram-se as reformas educativas,

produzindo um ordenamento no setor educacional ao: adequar as políticas educativas

ao movimento de esvaziamento das políticas de bem-estar social, ao estabelecer

prioridades e estratégias de racionalização de custos e do sistema de ensino e, ao

subjugar os estudos, diagnósticos e projetos educacionais do Banco Mundial à lógica

do campo econômico. Observa-se o início do investimento do Banco na formulação,

implementação e monitoramento de políticas para a primeira infância nos países em

desenvolvimento. Suas orientações, ao longo dos anos, estão sendo universalizadas,

independentemente da história, da cultura e condições de infra-estrutura de cada país,

por meio de financiamentos, análises e assessoramento técnico.

Desde que el Banco concedió el primer préstamo para educación (a Túnez,

para formación profesional) há ido ampliando su financiamento para

proyectos de educación como parte de su misión de reducir la pobreza. Esta

ampliación há sido paralela al reconocimiento creciente de que la

educación es la piedra angular del crecimiento económico y de una

70

sociedad abierta y cohesionada; y de que la inversión en educación es

fundamental para el desarrollo de un país. El volumen total de nuevos

compromisos varia considerablemente cada año com una tendencia general

alcista (BANCO MUNDIAL, 2000a, p. 23).

O financiamento do setor educacional aumentou em todas as regiões, ainda

que em proporções distintas. A partir dos anos noventa o Banco definiu a Educação

Básica como alvo principal, incluindo a Educação Infantil (BANCO MUNDIAL,

1995, 2000; YOUNG, 1996) e foram propostas políticas homogêneas para os diversos

países clientes. Estas, por sua vez, têm influenciado a formulação e implementação

de políticas e estratégias de educação pública e a definição do modelo de

desenvolvimento a ser seguido pelos governos locais.

La parte del financiamiento que se dedica a la enseñanza primaria há sido

superior al 20% desde 1975 y al 30% desde 1990. [...]. La parte del

financiamiento dedicado a la enseñanza secundaria general disminuyó en

los decenios de 1970 y de 1980, pero aumentó de nuevo en el decenio de

1990 y ahora supone un 20%. El financiamiento para la capacitación

profesional aumentó con rapidez durante los decenios de 1960 y 1970, pero

disminuyó un poco después de haber alcanzado un nível máximo a

principios del decenio de 1980, sin duda a causa de la nueva importancia

que se concedió a la enseñanza básica y de que se cuestionaban los

enfoques tradicionales que se empleaban en el ámbito de la capacitación

profesional. Hubo un incremento constante, que se há frenado un poco en

los últimos años, tanto en el ámbito de la capacitación del profesorado

como el de la enseñanza terciaria. El desarrollo del niño en la primera

infancia es una esfera de financiamiento relativamente nueva, pero que

cada vez adquiere más importancia (BANCO MUNDIAL, 2000a, p. 24).

Com o objetivo de prestar apoio aos seus clientes na reforma do sistema

educacional, o Banco elaborou estratégias nacionais e regionais, segundo as

prioridades internacionais. As atividades conjuntas de elaboração dos projetos,

programas e reformas em nível nacional, regional e de todo o Banco, proporcionaram

um grupo de estratégias intervinculadas, monitoradas pela Junta Sectorial de

Educación del Banco Mundial.

Toda la iniciativa está bajo la dirección general de la Junta Sectorial de

Educación del Banco en consulta com toda la Red sobre educación (algo

más de 250 funcionários del Banco trabajan en el sector de la educación) y

el Grupo de Asesores Externos de la Junta Sectorial. Este liderazgo

colectivo, que está aún más fortalecido por el hecho de que los jefes

regionales de educación constituyen la mayoria de la Junta Sectorial, habría

71

sido mucho más difícil de lograr en el marco de los antiguos arreglos de

organización en los que los departamentos eran más independientes unos de

otros y estaban más distanciados (BANCO MUNDIAL, 2000a, p. 40).

Diante das disparidades e das diversidades existentes no setor educacional

tanto entre os distintos países, como dentro de um mesmo país, o Banco Mundial

classificou os países segundo seu nível de desenvolvimento, buscando assinalar as

possíveis prioridades educacionais de cada um deles e formular políticas, estratégias

programas e reformas orientadas para o progresso da educação, para o crescimento

econômico, o desenvolvimento sustentável e a redução da pobreza. Tal classificação

agrupa-os em diferentes categorias: sistemas maduros, sistemas de reforma, sistemas

emergentes, sistemas menos adiantados.

En los sistemas “maduros” (como las naciones de la OCDE y algunas otras

naciones del Oriente Medio y Asia oriental) se cuenta com una

infraestructura educativa bien desarrollada y generalmente hay un

rendimiento elevado, aunque existen problemas residuales de falta de

eficiencia y de equidad (com diferencias a veces muy acusadas entre los

ricos y los pobres y entre los niños y las niñas).

Los sistemas de “reforma” (como Rusia y gran parte de Europa Oriental y

la Comunidad de Estados Independientes) se enfrentan a exigencias

importantes en los ámbitos de la calidad y el crecimiento, si bien el nivel

de calidad de sus sistemas educativos puede parecer razonable (pero sus

posibilidades de manterse están seriamente amenazadas y, en algunos

contextos, en peligro de hundirse en el futuro).

Los sistemas “emergentes” (situados principalmente en América Latina,

África septentrional y Asia) tienen unas tasas elevadas de participación en

la educación pero presentan enormes desigualdades en el ámbito del acceso

y especialmente en el de la calidad, y en ellos es común la ampliación de la

participación del sector privado.

En los sistemas “menos adelantados” (que en su mayoria se encuentran en

África al sur del Sahara y en zonas de Asia meridional, aunque hay casos

aislados en la mayoría de regiones) el suministro de enseñanza básica

universal es la excepción y no la regla y se necesitarán intervenciones de

largo plazo a fin de crear sistemas educativos modernos (BANCO

MUNDIAL, 2000a, p. 15; grifo do original).

Uma das estratégias políticas do Banco na área social foi a elaboração, no

ano de 1962, do documento de política setorial denominado Menoranda e, em 1963,

o documento Memorandum, assumindo como prioridade o financiamento de parte dos

projetos do setor educacional, destinado à expansão do ensino secundário, formação

técnico-profissional, ensino superior, formação de docentes, com o intuito de

formação laboral que impulsionasse o desenvolvimento econômico. O Memorandum

de 1970, reafirmou o propósito de investimentos em educação e acrescentou a

72

necessidade de avaliação do sistema educacional e do potencial dos projetos para

melhorar a adequação, a eficiência e a economia dos sistemas de ensino, conforme

assinala Silva (1999). Desde o primeiro empréstimo em 1963 até 1990, o Banco

concedeu créditos de dez milhões de dólares, de acordo com Torres (2000), havendo

participado de trezentos e setenta e cinco projetos educativos em cem países do

mundo, abrangendo todos os níveis de educação desde o primeiro grau até a pós-

graduação, incluindo educação vocacional e não formal.

No período de 1970-2000, o Banco Mundial produziu Documentos Políticos

Setoriais (1971, 1974, 1980, 1995, 2000a) e conseguiu configurar a agenda mundial

da educação dos países em desenvolvimento. Nestes documentos definiu um corpo

teórico-conceitual, em que foram apresentados os princípios, as diretrizes e as

prioridades educativas norteadores para a concessão de empréstimos, evidenciando

uma concepção educacional integrada ao seu projeto de desenvolvimento. A

concepção político-educacional dos países dependentes sofreu as influências

profundas da concepção de desenvolvimento vigente à época. A teoria do capital

humano deixou o reduzido círculo acadêmico e passou a orientar as ações das

Organizações Internacionais e, como desdobramento, as políticas de vários países.

Nas palavras do Banco:

Hace bastante tiempo que es evidente para muchos educadores y padres que

la educación, además de producir beneficios inmediatos, es también una

forma de inversión que fomenta la capacidad de las personas para que sean

más productivas, ganen más y disfruten de una calidad de vida mejor. La

teoria del capital humano, que sirgió en el decenio de 1960 y que

actualmente, después de un profundo debate, goza de aceptación general,

há aportado una justificación conceptual y pruebas estadísticas. Las

estimaciones realizadas por economistas ganadores del Premio Nóbel han

demostrado que la educación es una de las mejores inversiones en capital

físico. Análisis conexos han demostrado que la reserva de capital humano

que hay en todo el mundo tiene un valor muy superior, por lo que se refiere

a su contribución a la producción, al de las existencias en capital físico

(2000a, p. 6).

É preciso chamar a atenção para o fato de que as orientações conceituais do

Banco Mundial estiveram presentes desde o primeiro documento de política

educacional Compreenhensive education policy paper (1971), no qual a educação foi

considerada como fator de crescimento econômico, como meio para o provimento de

73

técnicas para o setor produtivo, de formação de mão-de-obra qualificada,

especialmente no ensino técnico e vocacional de segundo grau. O Banco passou cada

vez mais a operar com uma formulação própria e estruturou um subsetor educacional,

ampliando sua equipe na área. A guinada do Banco Mundial para o lado político-

social foi determinante para que ele suplantasse o prestígio de outras Organizações

Internacionais como a UNESCO, por exemplo, as quais tiveram grande poder até os

anos setenta. A partir deste novo ângulo político,

o Banco produz um discurso de caráter humanitário, o qual corresponde às

aspirações de justiça social das nações mais pobres, ou, mesmo, daquelas

chamadas eufemisticamente de nações ‘em desenvolvimento’. Neste

sentido, o combate à situação de pobreza passou a ser o carro-chefe da

atuação do Banco a partir dos anos 70. Por definição teórica, este ideal

fundamentava-se nos princípios de igualdade e eficiência, significando que

a justa distribuição dos benefícios econômicos seria alcançada mediante a

atuação eficiente dos setores públicos. Para tanto, requeria-se a

incorporação de modelos gerenciais modernos e o estabelecimento de metas

realistas para o incremento da produtividade entre as nações (FONSECA,

1997, p. 47-48).

Neste contexto, o segundo documento Education: sector working paper

(1974), definiu os eixos norteadores das políticas educacionais dos países em

desenvolvimento: provisão de uma educação básica mínima, definição da necessidade

crítica da mão-de-obra, eficiência e eqüidade, propondo uma educação funcional de

baixo custo para capacitar a população pobre, garantindo a sua participação no

processo de desenvolvimento. O documento reiterou, conforme ressalta Fonseca

(1998a), a importância do desenvolvimento institucional, da gestão, do planejamento

educacional, assim como uma maior eficiência do sistema de ensino e seu

barateamento, mediante reformas nos programas escolares. Novas fontes de

financiamento foram propostas para diminuir os custos da educação, como a partilha

das despesas educacionais com a comunidade, sendo que algumas estratégias foram

apresentadas como a formação não-formal ou extra-escolar, o ensino de massas via

rádio e televisão e o ensino programado.

Nestes dois documentos, segundo Leher (1998), a educação foi tida como

uma das variáveis do desenvolvimento, como um instrumento privilegiado para a

mobilidade social e como um meio capaz de produzir eqüidade. A relação entre a

Educação e o Desenvolvimento não foi bem demonstrada nos citados documentos.

As orientações do Banco neste período podem ser sintetizadas no conceito de capital

74

humano, tendo como objetivo ampliar a produtividade do trabalhador e influir em sua

conduta sócio-política, partindo da educação elementar ou primária, promovendo a

alfabetização, a aptidão numérica funcional, as atividades cívicas, o planejamento da

família e da saúde.

É importante destacar que, as políticas propugnadas pelo Banco, de acordo

com Silva (2000), tinham como eixo o caráter distributivista-contencionista expresso

no disciplinamento para os investimentos no setor público, prescritas nas seguintes

medidas: mínimo de educação elementar ao alcance de todos, currículo

diversificado: técnico, vocacional e formação geral, formação profissional extra-

escolar, educação rural, educação não-formal, ensino de massa via meios de

comunicação, instrução programada via educação de longa distância, racionalização

da pirâmide educacional, incentivo à distribuição de insumos escolares, ênfase no uso

de equipamentos técnicos, promoção da avaliação institucional voltada para os

resultados, racionalização dos custos financeiros para a educação pública, mediante

adoção de medidas alternativas diferenciadas para os países e os indivíduos, além de

treinamento individual e controle do crescimento da demanda escolar.

Nota-se que, a organização dos sistemas educacionais, nos anos sessenta e

setenta, revelou as marcas da perversidade da política de equilíbrio forçado entre a

formação escolar e a formação para o trabalho, com o objetivo de qualificar a

pobreza para inseri-la nos setores informais da economia e para a garantia da saúde

familiar, compreendida como redução das taxas de natalidade e maior inserção das

mulheres pobres no mercado de trabalho.

Porém, na metade da década de 1970, ocorreu uma mudança nas orientações

do Banco: “a relação causal educação/crescimento/igualdade foi substituída pelo

enfoque adaptativo de educação para a pobreza no contexto da segmentação do

mercado de trabalho e pela diretriz de barateamento dos custos do ensino público”

(FONSECA, 1997, p. 51). Foram elaborados programas educativos em zonas rurais e

periferias urbanas, com o objetivo de oferecer ensino profissionalizante ao aluno

carente, ensinando-o a transformar o produto do seu trabalho em renda para si e para

a sua família, relacionando a educação com o trabalho produtivo. Foram programadas

ações educativas de conteúdo não-formal, incentivando as experiências locais na

75

linha da educação para a pobreza e para a geração imediata de renda, isto é,

educação-produção.

A mudança de orientação, presente no terceiro documento setorial

Education: sector working paper (1980), retomou a discussão sobre a relação

educação-trabalho, buscando equacionar o desequilíbrio entre educação e trabalho

através de uma política diferenciada de créditos educacionais para os países. Para as

nações mais pobres, o Banco recomendou programas de baixo custo para o ensino

primário e para o ensino secundário, a educação rural e a formação profissional extra-

escolar, direcionando a demanda profissional para o setor mais tradicional (trabalho

informal ou por conta própria) em periferia urbana ou zona rural. Para os países

europeus não totalmente desenvolvidos, recomendou a formação de trabalhadores

para o futuro mercado de alta gerência, nos níveis secundários e superiores de

educação formal.

A educação voltada para o trabalho retomou “ a linha redutora de ‘formação

de hábitos e atitudes’ para a produtividade, a qual fundamentou o ‘enfoque de mão-

de-obra’ nos anos 60 e continuou valendo como orientação para a década de 80”

(FONSECA, 1998a, p. 53). O enfoque de mão-de-obra foi concebido

complementarmente à teoria do capital humano, conforme exigia a proposta de

desenvolvimento da época, com o intuito de regular o equilíbrio entre necessidade do

mercado de trabalho e capacitação profissional.

A análise histórica mostra que o Banco Mundial realizou um processo de

reestruturação organizacional, nos anos oitenta, definindo políticas de ajustes

econômicos como base para a implantação do projeto global de desenvolvimento,

ganhando importância estratégica nas reformas neoliberais, transformando-se na

principal instituição de formulação do ajuste estrutural. O Banco, conforme destaca

Soares (2000), passou a impor uma série de condicionalidades estruturais – não

mais setoriais, como na gestão anterior – para a concessão de financiamentos,

passando a intervir na formulação da política interna e a influenciar a legislação dos

países em desenvolvimento. Por meio de condicionalidades, implementou um amplo

conjunto de reformas estruturais, atendendo às necessidades do capital internacional

em processo de globalização. Tais políticas foram batizadas como Consenso de

Washington. Soares (2000, p. 23) as sintetiza em cinco eixos principais:

76

[...] 1. equilíbrio orçamentário, sobretudo mediante a redução dos gastos

públicos;

2. abertura comercial, pela redução das tarifas de importação e eliminação

das barreiras não-tarifáricas;

3. liberalização financeira, por meio da reformulação das normas que

restringem o ingresso de capital estrangeiro;

4. desregulamentação dos mercados domésticos, pela eliminação dos

instrumentos de intervenção do Estado, como controle de preços, incentivos

etc.;

5. privatização das empresas e dos serviços públicos.

Na ótica do Banco, estas medidas possibilitariam o desenvolvimento

sustentável, permitindo o retorno da estabilidade econômica e dos investimentos

externos, além de promoverem o crescimento dos países em desenvolvimento, mesmo

que inicialmente implicassem em recessão e aumento da pobreza.

Neste contexto, o Banco tornou-se o centro da formulação de políticas

educacionais para os países em desenvolvimento, triplicando o volume total de

empréstimos e duplicando a fração do orçamento para o setor. No ano de 1984, o

Banco sobrepôs-se à UNESCO nas decisões de caráter educacional, transformando-se

em ministério da educação dos países em desenvolvimento. A educação é tida, então,

[...] como instrumento para que os pobres se ajustem às mudanças sociais

próprias do capitalismo, provendo novos valores culturais para que as

pessoas possam reconhecer as escolhas disponíveis (e, portanto, dadas) na

sociedade e abraçar os seus papéis. Em outras palavras, a Educação deverá

levar os indivíduos a adaptarem-se às mudanças e a tomarem parte delas,

conformando-os ao tempo hegemônico. Mas que Educação? Vocacional?

Não formal? Elementar? (LEHER, 1998, p. 206-207; grifos do autor).

No Documento Setorial de 1980, foi explicitada a vantagem de se financiar

o ensino primário regular, visto como capaz de incrementar a produtividade do

trabalhador e a eqüidade social, por ser mais flexível, permitindo futuras

requalificações e por ter a taxa de retorno econômico mais alta de todos os níveis. O

ensino primário adquiriu importância também, pela sua possibilidade de preparar a

população feminina para a aceitação das políticas de planejamento familiar, de

diminuição do número de filhos e de estímulo à intensificação de sua participação na

vida produtiva, em especial no setor agrícola.

77

O ensino profissionalizante e a profissionalização do segundo grau foram

criticados em vista de empobrecerem os currículos e deteriorarem os sistemas de

ensino. Entretanto, permaneceu a idéia de uma educação minimalista para as classes

populares. Certamente, estas propostas do Banco impossibilitaram a expansão do

ensino secundário e superior público e gratuito. O desenvolvimento institucional

também foi enfatizado naquele documento, partindo do pressuposto que a eficácia

educacional seria atingida através do desenvolvimento da gestão deste setor. A

preocupação com a gestão eficiente do sistema de ensino, em moldes empresariais,

contribuiria para a redução dos gastos financeiros com o setor educacional.

Os dados relativos ao financiamento para o setor educacional do Banco

Mundial, segundo Fonseca (1995), mostram que, de 1963 a 1969, cerca de quarenta e

quatro por cento dos créditos concedidos, concentravam-se no ensino técnico,

chegando a alcançar o patamar de cinqüenta por cento nos anos setenta. A educação

geral absorveu mais de sessenta por cento dos créditos nos anos setenta, enquanto o

ensino profissional contou com trinta e um por cento. A educação primária contou

com quarenta e três por cento nos anos oitenta, sendo que nos anos setenta só

participava com um por cento. No período de 1990 a 1994 a educação primária

contou com trinta por cento dos empréstimos.

1.2.2 Documentos Setoriais de Educação: 1995 e 2000

O quarto documento Prioridades y estrategias para la educación: estudio

sectorial del Banco Mundial (1995) foi a primeira análise global do setor desde a

publicação do documento de política educacional de 1980. O documento sintetizou os

principais estudos sobre educação publicados pelo Banco Mundial na última década:

Education in Sub-Saharan África (1988), Educación primaria (1992), Educación

técnica y formación profesional (1992), Educación superior (1994) e informes

mundiais que assinalaram a importância da educação como: La pobreza (1990), La

tarea acuciane del desarrollo (1991) e Invertir en salud (1993).

É importante frisar que estes documentos de política educacional publicados

pelo Banco, constituíram a confirmação das diretrizes postuladas desde os anos

sessenta, conforme pontua Fonseca (1998a). Percebe-se que a linha de combate à

pobreza, seus corolários de educação seletiva e de apoio à privatização, passou a ser

78

reforçado em virtude das restrições da política de recuperação de custos, imposta

pelos ajustes econômicos.

O Documento Setorial de 1995 examinou a contribuição da educação formal

para o crescimento econômico, para o desenvolvimento sustentável da sociedade e

para a redução da pobreza e sua relação com o objetivo do Banco Mundial de ajudar

os países em desenvolvimento a melhorar os níveis de vida. O documento explicitou

as opções políticas para os países de baixa e média renda para fazer frente aos

problemas educacionais à medida que avançava o século XXI.

La educación tiene un papel decisivo en el crecimiento económico y la

reducción de la pobreza. La evolución de la tecnología y las reformas

económicas están provocando cambios extraordinarios en la estructura de

las economías, las industrias y los mercados de trabajo de todo el mundo.

La velocidad con que se adquiren los nuevos conocimientos y se producen

los cambios tecnológicos plantea la posibilidad de lograr un crecimiento

económico sostenido y que los cambios de empleo sean más frecuentes

durante la vida de las personas. Esas circunstancias han determinado dos

prioridades fundamentales para la educación: ésta debe atender a la

creciente demanda por parte de las economías de trabajadores adaptables

capaces de adquirir nuevos conocimientos sin dificultad, y debe contribuir

a la constante expansión del saber (BANCO MUNDIAL, 1995, p. iii).

O Banco Mundial definiu neste documento a educação como instrumento de

promoção do crescimento econômico e elemento fundamental da estratégia aplicada

para a redução da pobreza mediante:

[...] a) una mayor utilización productiva del trabajo, que es el bien

principal de los pobres, y b) la prestación de servicios sociales básicos a

los pobres. La inversión en educación lleva a la acumulación de capital

humano, que es fundamental para aumentar el nivel de ingresso y lograr un

crescimiento económico sostenido. La educación sea cual fuere su nivel

aumenta el crecimiento, pero no puede generarlo por sí sola. El crecimiento

requiere no sólo inversión en capital humano sino también en activos

físicos; ambos tipos de inversión contribuyen al máximo al crecimiento en

economías abiertas y competitivas que se encuentran en equilibrio

macroeconómico (BANCO MUNDIAL, 1995, p. xv).

Ainda no documento, priorizou a educação básica :

La educación, especialmente la primaria y la secundaria de primer ciclo

(educación básica), ayuda a reducir la pobreza aumentando la

productividad del trabajo de los pobres, reduciendo la fecundidad y

79

mejorando la salud, y dota a la gente de las aptitudes que necesita para

participar plenamente en la economia y la sociedad. De modo más general,

la educación contribuye a fortalecer las instituciones de la sociedad civil y

ayuda a fomentar la capacidad nacional y el buen gobierno, elementos

esenciales para la implementación de políticas económicas y sociales

racionales (BANCO MUNDIAL, 1995, p. xv).

No entanto, para atingir os propósitos definidos, os sistemas de ensino dos

países em desenvolvimento, teriam quatro desafios importantes pela frente:

incrementar o acesso à educação em alguns países; aumentar a eqüidade que afeta as

meninas, os pobres, as minorias lingüísticas e étnicas, os nômades, os refugiados, os

meninos de rua e os trabalhadores infantis; melhorar a qualidade da educação,

escassa em todos os níveis de ensino em todos os países em desenvolvimento; reduzir

a distância entre a reforma educacional e a reforma das estruturas econômicas.

No que concerne à submissão da esfera educacional à econômica, vale

lembrar que:

Os documentos elaborados pelos organismos internacionais na primeira

metade dos anos 1990 circunscrevem-se, portanto, ao binômio pobreza e

segurança, tendo como eixo articulador a imprescindível necessidade de

adequação subordinada dos países periféricos à lógica da mundialização

financeira [...]. Nesta lógica, a educação passa a ser o principal instrumento

para o ‘alívio da pobreza’ e para a garantia de desenvolvimento

(subordinado) dos países periféricos (LIMA, 2002, p. 45).

O Banco apresentou também, no Documento Setorial de 1995, as políticas e

estratégias para a reforma do financiamento e da administração no setor educacional,

redefinindo a função do governo em seis aspectos essenciais, cuja ordem de

prioridade depende das circunstâncias de cada país em desenvolvimento: priorizar a

educação; prestar atenção aos resultados do ensino (estabelecendo normas e medindo

o rendimento escolar mediante avaliação da aprendizagem) e ao mercado de trabalho;

centrar o investimento público na educação básica (ensino primário ou elementar) e

recorrer ao financiamento familiar para a educação superior; prestar mais atenção à

eqüidade; convocar os pais e a comunidade a participarem da educação; dar mais

autonomia às instituições escolares.

O referido documento de política educacional tinha por objetivo auxiliar os

responsáveis pelas políticas dos países em desenvolvimento, os encarregados de

alocar os recursos públicos destinados à educação, os membros dos sistemas de

80

ensino e os funcionários do Banco que estabeleciam relações profissionais com estes

países. Consideramos essencial salientar a análise de Silva (1999) sobre a

intervenção sistemática do Banco Mundial nas políticas econômicas dos países em

desenvolvimento, com a participação e o consentimento dos setores governamentais.

São os gestores do Banco Mundial e as equipes dos ministérios da

Economia, do Planejamento, da Educação e do Banco Central dos governos

nacionais que, sob a indignação e resistência das entidades, deliberam as

políticas desconsiderando os processos de democratização. Nas duas

últimas décadas, apesar dos esforços da sociedade civil, têm prevalecido

enfoques restritos, antidemocráticos e sem transparência. De fato, tem-se

tornado prática o favorecimento ao setor privado, a desvalorização dos

profissionais da educação, a contenção dos investimentos públicos para

educação pública, mensuração da produtividade acadêmica, a imposição de

uma política de avaliação institucional qualitativa, uma estreita visão

política de que os recursos financeiros, no ensino superior, sejam

transferidos para os níveis inferiores, a revisão do crédito e bolsas de

estudo seletivas, a descentralização financeira e recentralização dos

controles os quais constituem os pilares desta política (SILVA, 2002, p.

88).

Observa-se no transcurso do processo de negociações entre os gestores das

duas equipes que são formuladas exigências básicas, avaliado a capacidade creditícia

e o potencial de desenvolvimento do país. O desenvolvimento do modelo econômico

proposto pelas elites financeiras internacionais exige reformas educacionais com um

viés economicista. A educação passa a ser definida como um serviço e não como um

bem social, como um direito universal de todos. Corragio (2000) pontua que:

[...] não seria de estranhar que sua proposta básica para o sistema educativo

consista em (até onde for possível) deixar a atividade educacional à mercê

do mercado da concorrência para que a interação entre consumidores e

fornecedores de serviços educacionais defina a quantidade de educação,

seus conteúdos e pedagogias, suas formas de estruturação, em que áreas e a

que preços deve ser oferecida (p. 103).

Torres (2000), na sua análise sobre o Documento Setorial de 1995, destacou

alguns elementos do pacote de reformas como: a prioridade depositada sobre a

educação básica; a melhoria da qualidade (e da eficiência) da educação como eixo da

reforma educativa; a prioridade sobre os aspectos financeiros e administrativos da

reforma educativa, no contexto mais amplo da reforma administrativa do Estado; a

81

descentralização e instituições escolares autônomas e responsáveis por seus

resultados; a convocação para uma maior participação dos pais e da comunidade nos

assuntos escolares; o impulso do setor privado e dos organismos não-governamentais

(ONGs) como agentes ativos no terreno educativo, tanto nas decisões como na

implementação; a mobilização e a alocação eficaz de recursos adicionais para a

educação de primeiro grau como temas principais do diálogo e da negociação com os

governos; um enfoque setorial e a definição de políticas e prioridades baseadas na

análise econômica.

É interessante atentarmos para que, as propostas do pacote de reformas do

Banco Mundial para o setor educacional, foram elaboradas por economistas dentro da

lógica e da análise econômica, tendo como categorias centrais a relação custo-

benefício e a taxa de retorno, a partir das quais se definiu a tarefa educativa, as

prioridades de investimento, os rendimentos e a qualidade. A necessidade de diminuir

os custos financeiros com o ensino público presente no documento setorial de 1970,

denominado inovações educacionais – meios instrucionais mais baratos – foram

retomados no documento de 1995, tendo como estratégias: avaliação externa,

descentralização administrativa, flexibilização da estrutura de ensino, elevação do

número de alunos por sala, tempo de instrução, desregulamentação dos critérios

legais para facilitar a ampliação do setor privado no nível superior de ensino e na

formação profissional de nível médio, transferência gradativa dos serviços

educacionais para este setor, cobrança de taxas escolares. A preocupação com o

desenvolvimento institucional permaneceu, acrescentando a colaboração entre o setor

público e o privado como estratégia de desenvolvimento de padrões de qualidade e de

eficiência no treinamento profissional.

No modelo educativo orientado pelo Banco, percebe-se, segundo Torres

(2000), duas grandes ausências: os professores e a pedagogia. O discurso educativo

foi formulado por economistas para ser implementado por educadores que não

participaram das definições, discussões e tomadas de decisões quanto às políticas

educacionais. A educação foi analisada com critérios próprios de mercado econômico

e a escola foi comparada a uma empresa. O ensino resumiu-se a um conjunto de

insumos (biblioteca, livros didáticos, laboratórios, material didático) e a

aprendizagem foi vista como resultado da presença destes insumos. Assim, os

82

insumos educacionais foram privilegiados em detrimento de fatores humanos como:

formação, experiência e salário do professor.

No documento, percebemos uma compreensão e um conhecimento

insuficientes do educativo, da teoria e da pesquisa científica acumuladas neste

campo, e inclusive da terminologia específica. Neste sentido Torres é categórica:

As análises setoriais continuam pouco se beneficiando dos avanços da

pesquisa educativa e da contribuição de ciências afins – a lingüística, a

psico e a sociolingüística, a antropologia, a história – às modernas

concepções e teorias da aprendizagem. Predomina a visão da educação

como um campo sem especificidade, sem antecedentes nem história, órfão

de tradição teórica e discussão pedagógica, no qual confluem e interatuam

insumos ao invés de pessoas, resultados ao invés de processos, quantidades

ao invés de qualidades (2000, p. 141).

As análises setoriais e o pacote de reformas educacionais traduzem um

conjunto de estudos, promovidos pelo Banco e extraídos de sua atuação ao longo dos

anos. No entanto, observam-se fragilidades e vazios importantes, lacunas e omissões

intencionais na fundamentação das políticas setoriais educacionais, tanto nos estudos

quanto na experiência, conforme assinalado pelas autoras Silva (1999, 2002) e Torres

(2000, 2001) em suas pesquisas na área. Desconsideram-se os estudos comparativos

em educação, fundamentados em princípios filosóficos, a história política,

econômica, social e cultural dos países e omitem-se as particularidades, as

experiências, as necessidades, a memória e a cultura de cada país.

Ao longo das três últimas décadas, o Banco Mundial tem modificado suas

políticas de financiamento, entre elas, as do setor educacional. Na década de 1960, os

empréstimos privilegiaram a estrutura física e a educação secundária, especialmente

técnica e vocacional, com o intuito de formação laboral que impulsionasse o

desenvolvimento econômico. Na década de 1970, como estratégia de redução da

pobreza, houve uma priorização da educação primária, uma redução de empréstimos

para o ensino secundário e um incremento do papel do Banco na assistência técnica.

Na década de 1980 aconteceram mudanças no setor educativo como: incremento dos

empréstimos para a educação; importância crescente concedida à educação primária

ou elementar; extensão do financiamento a todas as regiões do mundo; atenção à

83

educação das meninas; transição do enfoque estreito de projeto para um amplo

enfoque setorial.

Na década de 1990, um marco no financiamento do Banco para o setor

educacional foi a Conferência Mundial sobre Educação para Todos, realizada em

Jomtien, Tailândia, convocada e organizada pelo próprio Banco Mundial (BM), pela

Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (UNESCO),

pelo Fundo das Nações para a Infância (UNICEF) e pelo Programa das Nações

Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). A magnitude do evento evidenciou-se pela

participação de cento e cinqüenta e cinco nações e cento e cinqüenta entidades não-

governamentais, sendo que os governos assinaram uma Declaração Mundial e um

Marco de Ação, comprometendo-se a garantir uma educação básica de qualidade,

firmando o compromisso no âmbito das políticas internacionais, regionais e nacionais

para a educação, de satisfazer as necessidades básicas de aprendizagem (NEBA) de

todas as crianças, jovens e adultos. A Educação para Todos foi um marco para o

delineamento e a implementação de políticas educacionais no mundo inteiro,

propondo uma visão ampliada de educação básica que incluia crianças, jovens e

adultos, começando com o nascimento e estendendo-se pela vida toda. Neste

contexto, Lima (2002) ressalta que:

O seu lema, ‘educação para todos’, articula-se à conjuntura política e

econômica que marca o início da década, diante dos reordenamentos

internacionais do capital. Os vários organismos que constituíram a

comissão organizadora do evento expressaram concepções diferenciadas

sobre a relação entre educação e desenvolvimento econômico e social,

assim como sobre a implementação de uma política de universalização da

educação básica.

Contudo, tais divergências, principalmente entre UNESCO e BM, não

expressaram rupturas profundas na posição destes organismos, na medida

em que ambos partem de vários pontos em comum: a mesma concepção de

necessidade de integração dos países periféricos na dinâmica global do

capital; a utilização da mesma lógica que concebe a educação como mola

propulsora do desenvolvimento/crescimento econômico; o estímulo à

diversificação das fontes de financiamento expressa na defesa da

necessidade de gerar o impulso do setor privado e dos organismos não-

governamentais (ONGs) como agentes ativos no terreno educativo tanto nas

decisões como na implementação. Esse conceito se insere numa proposta de

diversificação da oferta educativa, a fim de introduzir a concorrência no

terreno educativo (concorrência esta considerada como mecanismo chave

da qualidade) (p. 44-45).

84

O Banco foi um dos patrocinadores do evento e colocou-se como

coordenador da cooperação técnica internacional em educação. Reassumiu a

prioridade de investimento na educação básica, focalizando a educação elementar, já

expresso em seus documentos da década de oitenta, retomando o aspecto social deste

nível de ensino, no que se refere à taxa de retorno econômico e à formação de

hábitos, atitudes, valores, conhecimentos e capacidades para o desempenho

profissional. As divergências entre a UNESCO e o Banco Mundial residem na

concepção de educação básica, que para o primeiro, refere-se à educação elementar e

ensino médio; para o segundo está restrito a educação elementar. Como podemos

notar, o ideal democrático de universalização do ensino foi reduzido à oferta da

educação primária, para o qual o Banco recomendou prioridade na concessão dos

empréstimos e na distribuição dos recursos financeiros públicos dos países em

desenvolvimento.

A Declaração Mundial sobre Educação para Todos definiu amplos

compromissos em um texto sob a forma de objetivos, uma visão abrangente e um

compromisso renovado e requisitos, distribuídos em um conjunto de artigos. As

estratégias e objetivos definidas em Jomtien foram: satisfazer as necessidades

básicas de aprendizagem de todos, universalizar o acesso à educação e promover a

eqüidade, concentrar a atenção mais na aprendizagem que em aspectos formais,

valorizar o ambiente para a aprendizagem, fortalecer a articulação das ações, ampliar

o alcance e os meios da Educação Básica, adotando uma visão ampliada da Educação

Básica.

Entre as metas definidas na Conferência destacam-se: expansão da

assistência e das atividades de desenvolvimento da primeira infância, incluindo

intervenções da família e da comunidade, especialmente para crianças pobres,

desamparadas e excluídas; acesso universal à educação primária e conclusão da

mesma até o ano 2000; melhoria dos resultados da aprendizagem; redução da taxa de

analfabetismo dos adultos; ampliação dos serviços de Educação Básica; aumento da

aquisição por parte dos indivíduos e das famílias de conhecimentos, capacidade e

valores necessários para viverem melhor e conseguirem um desenvolvimento racional

e sustentável por intermédio de todos os canais da educação.

85

Na Conferência concluiu-se que, para alcançar esses objetivos e metas era

necessário uma série de requisitos: gerar um contexto de políticas de apoio nos

setores social, cultural e econômico; mobilizar recursos humanos e financeiros,

públicos, privados e voluntários voltados para a Educação Básica, lembrando que a

educação constitui, certamente, o investimento mais importante que se pode fazer na

população e no futuro de um país; fortalecer a solidariedade internacional.

É interessante notar que a iniciativa da Educação para Todos encontrou eco

em todo o mundo, principalmente entre os governos e aqueles que decidem as

políticas nos países em desenvolvimento. No entanto, segundo Torres (2001) as

orientações de Jomtien não tiveram penetração nas esferas intermediárias do setor

educacional, e não chegaram a tocar os docentes, nem a população em geral. De

modo contraditório, apesar de a Educação para Todos em essência ter contribuído

para suscitar um movimento de expansão e reforma em torno da Educação Básica, no

final da década, era evidente a distância entre o que se avançara e o que se deveria ter

avançado, para aproximar-se das metas estabelecidas para o ano 2000, de acesso e

conclusão do ensino primário e de redução do analfabetismo. Diante da urgência dos

prazos e da pressão internacional e nacional por mostrar resultados, foi se voltando

para os enfoques minimalistas, a solução fácil e rápida, a curto prazo, privilengiando

a quantidade acima da qualidade.

No que concerne à Educação Infantil, Torres pontua (2000, 2001) que no

marco das novas políticas educacionais, esta vem perdendo a identidade e objetivos

próprios, passando a ser vista e valorizada como estratégia de compensação da

escolaridade infantil, especialmente entre a população pobre. Concordando em parte

com a autora, podemos afirmar efetivamente que esta função compensatória reforça

na verdade uma falta de identidade que historicamente ainda está em construção. Os

programas de educação inicial em creches e instituições similares e pré-escolar

passaram a ser promovidos desde seu surgimento, nem tanto em função do

desenvolvimento infantil, mas como estratégia preventiva do fracasso escolar, por

diminuírem o índice de evasão e repetência escolar e possibilitarem o melhor

aproveitamento escolar.

Torres (2001) assinala ainda que, a prioridade definida para a Educação

Básica foi fruto de razões sociais, de políticas de eqüidade e de justiça para com as

populações mais pobres e vulneráveis, tendo como objetivo a educação para aliviar a

86

pobreza. No entanto, observa-se que a Educação Básica certamente cresceu e se

expandiu nos países em desenvolvimento, mas a pobreza também cresceu e se

expandiu.

Neste contexto, o Fórum Consultivo Internacional para a Educação para

Todos foi criado como o órgão interagencial encarregado do acompanhanhamento da

Educação para Todos em nível mundial. O Fórum vêm realizando este

acompanhamento através de documentos, relatórios, pesquisas, estudos e reuniões em

diversos países, relembrando a seriedade dos compromissos e a urgência em acelerar

as medidas para alcançar as metas planejadas na Conferência Mundial sobre a

Educação para Todos.

O estudo de Leher (1998) sobre a educação como estratégia do Banco

Mundial para alívio da pobreza, trabalha com a suposição de que:

[...] a escola elementar é concebida hodiernamente pelos ‘grandes

intelectuais’ como importante aparelho de hegemonia, sendo uma das

instâncias mais sistemáticas e abrangentes de difusão da concepção

dominante de mundo, unificando e orientando a prática quotidiana.

Portadora de múltiplos sentidos, opera esta visão de mundo dominante de

forma implícita nos conteúdos e no seu funcionamento, atingindo

eficazmente o plano histórico de uma concepção de mundo orgânica

(LEHER, 1998, p. 235).

Embora existam contradições entre a teoria e a prática do Banco Mundial, o

estudo de Leher (1998) sustenta que a primazia do Banco à educação é real,

compondo o âmago das ideologias dominantes. Ideologias que não são vazias, pelo

contrário, são operantes. O fato de uma política ser colocada em destaque, não

implica coincidência com sua prática aparente. Isto sugere que o conteúdo

proclamado e imediato pode não corresponder ao seu conteúdo real.

O investimento em educação elementar tem raízes profundas no Banco. Na

virada neoliberal dos anos oitenta, a orientação educacional do Banco ganha

prioridade quanto ao ensino elementar. Nos anos noventa esta prioridade permaneceu

válida, porém, conforme assinala Leher (1998, p. 203) “a reforma, além de estrutural

como nos anos 1980, assume uma feição mais marcadamente ideológica, centrada nas

conexões pobreza-segurança-domínio/direção”. O Banco concluiu que, tanto a

educação como outras políticas voltadas para a pobreza, contribuem para a

87

manutenção duradoura da hegemonia dos países do núcleo (sobretudo dos EUA) nas

áreas em desenvolvimento.

Ao analisar os aspectos ideológicos da cooperação internacional, Fonseca

(1998a) pontua algumas incoerências entre os enunciados e as propostas concretas,

como por exemplo: a convivência de dois princípios antagônicos de educação para

todos e seletividade voltada para a contenção do ciclo continuado de ensino; o

princípio da neutralidade entre o Banco Mundial e os países mutuários, que é

carregado de ideologias, desde que impõe a precedência da razão sistêmica sobre a

vontade política. A interdependência é substituída pela promoção da subordinação do

setor da educação à influência das Organizações Internacionais, por meio não

somente de condicionalidades políticas impostas na negociação dos acordos, mas

também na indução à dependência por recursos externos e pelo aumento da dívida

externa.

Dando continuidade às políticas, às estratégias, aos programas e às reformas

prescritas desde 1971, o Banco Mundial publicou em 2000, o documento de política

Estrategia sectorial de educación, o qual analisou as mudanças fundamentais

produzidas no mundo contemporâneo, suas conseqüências na esfera educacional,

avaliou os progressos realizados e os necessários, descreveu o conjunto de associados

nas atividades educacionais, bem como a evolução das funções do Banco Mundial

neste setor, reiterando a perspectiva da educação para o novo milênio.

La educación afecta el nivel de bienestar de las personas, las comunidades

y las naciones. Contribuye a mejorar los niveles de vida y la calidad de

vida, y puede proporcionar oportunidades esenciales para todos. La mayor

parte de los Estados del mundo, mediante convenciones y compromisos,

han reconocido que la educación es uno de los derechos humanos. Es un

mundo que cambia com rapidez, la educación há pasado a ser más

importante que nunca. Com el crecimiento de la mundialización, la rápida

expansión de la democracia, la innovación tecnológica, la emergencia de

las nuevas economías de mercado y la transformación de las funciones del

sector público y del sector privado, los países necesitan que su población

esté mejor educada y más capacitada, y las personas necesitan más

conocimientos y más información para competir y progresar (BANCO

MUNDIAL, 2000a, p. vii).

No referido documento, constaram os objetivos educacionais do Banco

Mundial a serem alcançados a longo prazo e os objetivos internacionais específícos

88

definidos no Marco Integral de Dessarrollo, na Conferência Mundial sobre

Educação para Todos e no Comite de Asistencia para el Desarrollo da OCDE.

Para el Banco Mundial – cuyo mandato consiste en trabajar com

colaboradores a fin de luchar contra la pobreza y mejorar la calidad de vida

– la educación es un componente de sus tareas de desarrollo. La educación

es una parte crucial del Marco Integral de Dessarrollo, en el que se

reconoce que el desarrollo sostenible necessita muchos elementos sociales

y estructurales además de unos buenos resultados económicos.

El objetivo de largo plazo en la esfera de la educación no es outro que

asegurar que todas las personas terminen unos estudios de enseñanza

básica de calidad suficiente, adquiren los conocimientos fundamentales

(alfabetización, conocimientos básicos de aritmética, capacidades para

razonar y técnicas para la vida en sociedad, como la aptitud para trabajar

en equipo) y tengan la oportunidad de seguir estudiando durante toda vida

en distintos entornos de la enseñanza postbásica para poder adquirir

conocimientos avanzados. Se han acordado objetivos internacionales

específicos en la esfera de la enseñanza primaria universal, la

alfabetización de adultos y la igualdad entre los sexos en la enseñanza

básica en el marco de la iniciativa Educación para Todos y de los objetivos

del Comitê de Asistencia para el Desarrollo (CAD) de la OCDE. El Banco

está comprometido a trabajar para alcanzar esos objetivos y há elaborado

un conjunto de programas especiales como respuesta a esas necesidades.

Incluso dentro de un decenio los objetivos no se habrán alcanzado en todos

los países. Sin embargo, aspirar a menos sería aspirar a poco (BANCO

MUNDIAL, 2000a, p. vii; grifo do original).

Assim pois, para alcançar os objetivos educacionais definidos, todos os

países devem assegurar:

[...] 1) que la enseñanza primaria se encuentre al alcance de todos y sea de

buena calidad; 2) alcanzar poco después los mismos objetivos para la

enseñanza secundaria, primero para la elemental y a continuación para

todos los niveles; y 3) empezar a satisfacer las necessidades de la primera

infancia, teniendo en cuenta las pruebas cada vez más claras de la

importancia que tienen los primeros años de vida del niño en su futuro

bienestar. Los países que todavía no han logrado satisfacer esas

necesidades básicas deben conceder una prioridad a hacerlo tan pronto

como sea posible. Los países que ya hayan progresado considerablemente

deben seguir adelante (BANCO MUNDIAL, 2000a, p. 8).

Convém considerar, segundo Fonseca (2001) que, o discurso social do

Banco incorpora uma retórica humanitária, respaldada por princípios de combate à

pobreza, busca da eqüidade na distribuição da renda e dos benefícios sociais, na

justiça e igualdade social, destacando o setor social, especialmente a educação e a

saúde. No entanto, no processo de desdobramento destes princípios em políticas, “os

89

ideais humanitários são reduzidos a estratégias políticas que tendem a marcar mais as

diferenças entre as classes sociais, assim como a sua participação nos benefícios

sociais e econômicos” (p. 26). As políticas do Banco incorporaram o setor

educacional ao processo de ajuste econômico, impondo a oferta de certa quantidade e

qualidade de escolaridade para alívio da pobreza, destinadas às populações mais

atingidas pelos efeitos da globalização em geral. Neste sentido, Silva (2002) afirma

que,

O Banco Mundial explicitamente expõe políticas antidemocráticas e anti-

sociais desconsiderando as múltiplas realidades nacionais e culturais, na

medida em que trata de forma superficial e simplista questões sabidamente

complexas e conflituosas em sociedades de classes. Técnicos economistas,

guardiões dos interesses das instituições financeiras internacionais,

prosélitos da teoria do capital humano, apregoam uma concepção de

melhoramento de qualidade em educação reduzida a conjunto de

regulamentos econômicos do mercado que, gradualmente, deverão ser

introduzidos no setor educacional para que este obtenha, automaticamente,

autofinanciamento e qualidade (p. 75).

A análise documental e dos dados que temos construído ao longo de nossa

pesquisa indica que, apesar dos progressos realizados no setor educacional nos

últimos trinta anos, as disparidades e as diversidades no âmbito educacional entre os

países e dentro dos países são enormes e seguem-se graves desafios. De acordo com o

Banco Mundial (2000a), apesar do aumento do número de matrículas nos países em

desenvolvimento, desde a primeira infância até o nível terciário; de três quartos das

crianças destes países freqüentarem a escola e trinta por cento dos adultos serem

analfabetos em 1995, para trinta e nove por cento em 1985, as desigualdades

persistem:

El acceso a la educación há fluctuado o declinado en algunos países,

principalmente en África al sur del Sahara, donde el incremento de la

matrícula no há sido paralelo al crecimiento demográfico. Las

desigualdades persisten y determinados grupos (especialmente las mujeres,

las minorías y los pobres) están excluidos de manera desproporcionada. Las

tasas de abandono son altas en muchas regiones, donde sólo dos tercios de

los niños que empiezan a ir a la escuela permanecen en ella hasta el quinto

grado. Muchos niños que van a la escuela reciben una enseñanza de poca

calidad basada en unos planes de estudios anticuados e inapropiados. El

resultado son unos niveles deficientes y unos graduados sin empleo cuyos

conocimientos no son los que se necesitan. Las instituciones educativas con

frecuencia están mal equipadas para ocuparse de los múltiples problemas a

que se enfrentan y para satisfacer los desafios que depara el futuro (p. vii).

90

Diante das disparidades internacionais e nacionais, para que os países

alcançem a longo prazo o acesso universal a educação básica de qualidade e as

oportunidades de adquirir conhecimentos avançados, o Banco propõe que estes

invistam no desenvolvimento de instituições de ensino eficazes e de qualidade.

Pero sean cuales fueren la situación y las necessidades de la educación en

un país, el acceso a una enseñanza y un aprendizaje de calidad debe

constituir una preocupación primordial. No merece la pena ampliar el

acceso a la educación si ésta no es de calidad aceptable. Si las personas no

obtienen los conocimientos, las capacidades y los valores que necesitan, los

recursos invertidos en la enseñanza y el aprendizaje se desperdician.

Es necesario que las políticas y las actuaciones se concentren tenazmente

en el aprendizaje. La calidad es la clave para lograr el imperativo del nuevo

milenio: una población con educación y capacitación, preparada para actuar

en sociedades democráticas y responder a la transformación de las

necesidades del mercado laboral. Para lograr una educación de buena

calidad se necesitan unos sistemas eficazes que proporcionen un ambiente

de aprendizaje propicio, un personal motivado que domine su campo de

especialización, un acceso adecuado a los recursos y unos estudiantes sanos

y dispuestos a aprender. La atención a instituciones eficaces y de calidad

no es nada nuevo, pero convertir la calidad en la preocupación más

importantes de la estrategia de educación sí que lo es (BANCO MUNDIAL,

2000a, p. viii).

O objetivo de desenvolvimento institucional, conforme afirmou o

Documento Setorial de 2000, permaneceu ao longo dos anos, alterando o enfoque. O

Documento de 1974 reiterou a importância do desenvolvimento institucional, de

forma a imprimir novos padrões de eficiência no desenvolvimento dos programas

educacionais, reforçando a relevância da gestão e do planejamento educacional como

base para as reformas dos sistemas de ensino. O Documento de 1980 enfatizou que a

eficácia educacional seria atingida através do desenvolvimento da gestão autônoma

do setor educacional. Enquanto o Documento de 1995, acrescentou a colaboração

entre o setor público e o privado como estratégia de desenvolvimento de padrões de

eficácia e qualidade no treinamento laboral. O Documento Setorial de 2000 enfatizou

a qualidade do sistema de ensino como a preocupação mais importante, reforçando a

relevância das políticas e ações no acesso ao ensino e a aprendizagem de qualidade.

A tendência de orientar as políticas educacionais não é nova no âmbito do Banco,

sendo possível perceber que

91

[...] a cooperação técnica e financeira do Banco Mundial não é uma

interação neutra, mas constitui um mecanismo de difusão de concepções

oriundas de instâncias internacionais, especialmente aquelas que emanam

do próprio órgão financiador. Estas incluem desde aspectos instrumentais,

como modelos de planejamento e de gestão de projetos, até formulações

ideológicas, capazes de orientar a agenda política do setor sob

financiamento (FONSECA, 2001, p. 25).

O Banco Mundial (2000a) nos seus trinta e cinco anos de experiência no

setor educacional financiou seiscentos projetos em cento e quinze países por um

valor de vinte e seis milhões de dólares. O volume da carteira de projetos ativos é de

quatorze milhões de dólares repartidos em cento e oitenta e sete projetos em oitenta e

sete países. As mudanças nos compromissos do Banco para alcançar os objetivos

internacionais com a educação, refletiram no aumento do tamanho, do alcance e da

diversidade dos valores. Atualmente, o foco do Banco deslocou-se da produção de

infra-estrutura física e da freqüência escolar dos estudantes para a melhoria dos

resultados da aprendizagem nas diversas instituições escolares, nos diversos locais.

El cambio más notable se há producido en la menor importancia de la

infraestructura física (el volumen destinado a obras públicas y a material se

há reducido desde casi 100% en el decenio de 1960 hasta el 45% a finales

del decenio de 1990) en relación com los ‘aspectos intangibles’

(capacitación, asistencia técnica, libros y reformas del sistema). También

há habido una transformación del enfoque restringido de los proyetos en un

enfoque amplio de carácter sectorial, un cambio en la distribución regional,

más préstamos para la enseñanza primaria y un incremento de la

autoevaluación, todo lo cual constituye un conjunto de medidas positivas.

La reciente disminución de la labor de investigación y la labor analítica

sectorial es preocupante. Se están buscando métodos para contrarrestar el

desplazamiento de la investigación y el análisis com el fomento de las

relaciones de colaboración y recurriendo a otras fuentes de financiamiento,

integrando la investigación y la evaluación en los proyetos, y centrando la

atención en la pertinencia operacional de nuevos temas de investigación

(BANCO MUNDIAL, 2000a, p. viii).

No documento o Banco descreveu as prioridades e os programas mundiais

para auxiliar os países a alcançarem os objetivos internacionais de educação e

melhorar a qualidade do ensino e da aprendizagem. O Banco Mundial (2000, p. ix)

“se ocupará de la educación de forma inclusiva y trabajará de forma selectiva en

todas las esferas de la educación con arreglo a las prioridades de cada país” (grifo do

original). As quatro prioridades estratégicas mundiais definidas seriam:

a) para alcançar os objetivos internacionais de educação básica:

92

• investir na educação básica da população mais pobre e das meninas;

a) para melhorar a qualidade do ensino e da aprendizagem:

• investir em programas para o desenvolvimento da criança desde a primeira

infância e em programas de saúde escolar;

• investir em métodos de inovação educacional: ensino à distância, aprendizagem

aberta, uso de novas tecnologias;

• reforma do sistema de ensino: estabelecer níveis de conhecimento e saberes

para as distintas etapas do sistema educativo, planos de estudo e sistemas de

avaliação dos resultados do rendimento escolar; empreender reformas

educativas com base na gestão eficiente, descentralizada e na prestação de

contas dos resultados alcançados; vincular provedores e financiadores privados,

distintos do governo.

Diante dos desafios, das limitações, das divergências e das disparidades

dentro dos países e entre os países clientes, o Banco descreveu os processos e os

princípios operativos que auxiliariam a sua equipe a contribuir com maior eficiência

na obtenção de resultados satisfatórios em cada país e na supervisão da aplicação

com êxito das estratégias mundiais. Os princípios operativos definidos foram:

centrar-se no cliente, escutar e aprender, respeitando o contexto cultural; analisar de

forma integral e atuar de forma seletiva; concentrar-se nos efeitos sobre o

desenvolvimento, a partir do estabelecimento de um conjunto de indicadores de

desenvolvimento sólidos; utilizar corretamente os conhecimentos sobre educação; e

trabalhar com colaboradores em associações produtivas.

Em nossa leitura dos Documentos Setoriais de Educação (1971, 1974, 1980,

1995, 2000a) ficou óbvia a distância entre o discurso político-ideológico e a prática

do Banco Mundial. Há um distanciamento entre o discurso presente em documentos e

publicações do Banco e as orientações político-educacionais implementadas nos

países clientes, especialmente, nos países em desenvolvimento. É possível perceber

que, o alinhamento organizacional das políticas educacionais dos países em

desenvolvimento está sob a égide das políticas setoriais do Banco, que prescrevem

políticas, estratégias, programas e reformas com o objetivo de consolidar a

93

hegemonia ideológica, militar e financeira norte-americana, confinando estes países à

submissão e dependência sempre renovadas.

As ações políticas concebidas e aplicadas pelo Banco Mundial e

burocracias locais tuteladas supõem alinhamento das economias que

caminham em diferentes ritmos, mas reduzem a capacidade emancipatória

dos Estados, restringem os direitos universais e sociais, escravizam sua

gente. Pior ainda, em documentos de ampla circulação externa, menciona

argumentos de combate à pobreza e de justiça social, não remove governos,

mas os domina por cooptação e servilismo, não invadem os poderes, mas

colocam as decisões institucionais nos burocratas nomeados pelo bom

desempenho na proteção do mercado e do capital (SILVA, 2002, p. 68).

Esta afirmativa de Silva (2002), reforça alguns aspectos que se mostram

visíveis quando examinadas algumas proposições do Banco Mundial, por exemplo,

aquelas ações e metas configuradas na Declaração do Milênio (2000). É possível

observar uma tendência estratégica que abrange, simultaneamente, indicativos de uma

política baseada em posições consensuais e subliminarmente em prenúncio coercitivo

nestas mesmas políticas. Ou seja, sob a denominação de ajuda técnica e financeira se

ocultam os interesses do capital internacional, que se realizam pelas relações

concretizadoras da dominação ideológica, política e cultural e da expropriação

econômica.

Cabe abordar que, a presença e a participação da equipe do Banco Mundial

no Brasil pode ser observada desde os estudos preliminares para a elaboração e

aprovação de empréstimos até a conclusão do relatório final, propiciando cooperação

técnica, assessoramento e ajuda externa. Neste processo, o governo federal subscreve

as políticas dos gestores do Banco e trabalha em equipe com o Ministério e as

Secretarias de Educação para viabilizá-las na prática: oferecem inicialmente

cooperação técnica, seguida da sedução dos recursos humanos, e criam, se necessário,

estruturas paralelas para operacionalizar e fiscalizar o cumprimento do projeto. As

políticas do Banco chegam ao interior das escolas públicas e das instituições de

educação da primeira infância por meio de programas, projetos e planos elaborados

por seus técnicos e conselheiros, fundamentados nos Documentos Setoriais de

Educação, e são endossados pelo Ministério da Educação e pelas Secretarias de

Educação, separando o pensar e o fazer. A equipe escolar somente é informada e

orientada sobre os procedimentos burocráticos a serem cumpridos em relação aos

programas, projetos e planos em andamento.

94

Nota-se, também, que os profissionais da educação, geralmente,

desconhecem as mediações políticas que antecedem as reformas, os programas e

projetos de reorganização do ensino público, uma vez que são restritas as

possibilidades de acesso e manuseio dos documentos elaborados pelos gestores do

Banco e a equipe dos ministérios e secretarias de educação, os responsáveis pela

configuração política dos acordos. Além disso,

[...] ao fixar um corpo de representantes como seu grupo de trabalho em

determinada região, o Banco Mundial colhe diagnósticos de situações

específicas, divulgando-os como modelos a serem seguidos. E mais, a sua

presença diária permite uma constante avaliação do devedor, no que se

refere a sua capacidade de pagamento da dívida, monitoramento e

fiscalização quanto ao uso correto dos recursos, além de pressioná-lo para

adotar comportamentos adequados aos princípios do Banco, mas lesivos

para o país. Com estes procedimentos e com o discurso de colaboração, os

técnicos passam a monitorar e fiscalizar os empréstimos. A posse de

diagnósticos locais permite que se apropriem das singularidades e as

generalizem, e que se suprimam a história local e a cultura da população

local (SILVA, 2003, p. 287).

O preocupante não é apenas a presença das políticas educacionais, dos

empréstimos e dos técnicos do Banco Mundial nos países em desenvolvimento, mas a

receptividade e a materialização de uma estrutura organizacional pelos sistemas de

ensino em todos os níveis para canalizar seus objetivos, ideologias, estratégias e

concepção de educação. É gritante a presença das forças aparentemente ocultas que

definem as políticas educacionais e o papel que o Banco exerce ao ajudar os governos

locais com recursos acompanhados sempre de condicionalidades, que funcionam

como verdadeiras algemas. Os competentes e subservientes defensores do capital

local e internacional recebem as condicionalidades e a intervenção em nome de toda

a sociedade, com consentimento do governo federal, parte dos estaduais e das elites

dirigentes que, se subscreveram e alinharam às políticas estabelecidas pelo modelo

neoliberal de desenvolvimento econômico, comprimindo os direitos sociais de

crianças, jovens e adultos, especialmente de acesso à educação.

Constatamos, através da pesquisa que, os Documentos Setoriais de

Educação revelam a adaptabilidade e a continuidade das orientações conceituais e

políticas do Banco Mundial em todos os níveis de ensino, nas diferentes esferas

institucionais e pedagógicas, possibilitando-nos observar sua capacidade para

95

formular conceitos constituintes de seu pensamento e orientar os países mutuários a

adotarem suas políticas, estratégias, programas e reformas, com o objetivo de

reordenamento político, organizacional, institucional e curricular da educação

pública.

No próximo capítulo poderemos observar a presença das forças

aparentemente ocultas que definem as políticas educacionais e a materialização das

proposições do Banco Mundial construídas no transcorrer da história da educação

pública brasileira.

CAPÍTULO 2

DESAFIOS HISTÓRICOS DA EDUCAÇÃO INFANTIL BRASILEIRA

A educação infantil de qualidade é essencial para o saudável

desenvolvimento de nossas crianças. Atualmente, menos de um

quarto das crianças brasileiras tem acesso à educação

infantil. Isso afeta o rendimento escolar, principalmente nas

famílias mais pobres. Se não for bem estimulada nessa fase da

vida, a criança dificilmente alcançará todo o seu potencial e

o Brasil não pode desperdiçar tal riqueza. A educação infantil

é um investimento pequeno que resulta em mais renda,

melhores profissionais, menos violência e crianças mais

felizes.

A educação infantil, primeira etapa da educação básica, é um

direito constitucional das crianças brasileiras. Além disso, é

uma das estratégias mais efetivas e eficazes para a promoção

do desenvolvimento humano, econômico e social.

Banco Mundial

Nas relações históricas entre trabalho e educação no modo capitalista de

produção – sistema este que tem tentado priorizar a função da educação como

formadora de recursos para o mercado de trabalho –, a questão do financiamento

público da educação é vista como parte integrante das políticas sociais e

educacionais, dependendo, portanto, da ação do Estado e da relação deste com a

sociedade. Desta forma, a política de financiamento tem se modificado de

acordo com o valor atribuído à educação como motor do crescimento econômico e

96

conforme as mudanças econômico-sociais que condicionam as relações entre

educação e trabalho no capitalismo.

Na história do Brasil, a construção das políticas públicas de educação,

inclusive de Educação Infantil, só pode ser entendida na medida em que for remetida

às determinações da atividade material e ao conjunto de relações sociais que se

articulam para legitimar a inserção e/ou exclusão das classes trabalhadoras na

redistibuição da riqueza socialmente produzida. As políticas sociais constituem, para

José Willington Germano (2005), “uma síntese de múltiplas determinações” (MARX,

2003) que, no caso das políticas educacionais, corporificam-se através de um

conjunto de relações sociais pertinentes ao aparelho de ensino, por vezes, atendendo

efetivamente necessidades e demandas das classes subalternas e atuando de forma a

aliviar os conflitos e tensões. Este processo vem acompanhado por uma série de

justificativas construídas no plano histórico, político e ideológico e que perpassam o

percurso de vida e de escolarização das crianças, inclusive nas experiências na etapa

da Educação Infantil.

Na discussão sobre políticas sociais públicas, uma das questões

periodicamente levantadas diz respeito às fontes de financiamento dos gastos na área

social, especialmente na educação. Assim, como as demais dimensões sociais para as

quais são elaboradas políticas públicas, a educação tem em sua estrutura de

financiamento um importante instrumento que amplia ou limita as possibilidades de

formulação e implementação de ações e programas estatais.

No presente capítulo, realizamos um resgate histórico da política de

financiamento da educação pública brasileira, com base em obras científicas dos

pesquisadores da área (AMARAL, 2003; BRASIL, 1995a, 1995b, 1996, 2000;

CASTRO, 2001; CHAUÍ, 1999, 2001; DAVIES, 2004; MELCHIOR, 1987;

MONLEVADE, 2003, 2004; OLIVEIRA, 1998, 2002; PINTO, 2000, 2002), tratando

da sistemática de financiamento público e de suas mudanças, destacando a vinculação

constitucional de recursos para a educação. A começar do resgate das primeiras

preocupações com a construção de um sistema público de ensino, adentramos nos

aspectos históricos do financiamento da educação brasileira, onde se identificam os

97

momentos em que os gastos com educação passaram a ser determinados pela

Constituição Federal.

Analisamos, também, o desenvolvimento histórico das políticas de

financiamento público de programas educacionais para crianças brasileiras menores

de seis anos (BARRETO, 2003; BRASIL, 1993, 2001a, 2001b, 2004, 2005;

CAMPOS, 1992, 1997; CASSIOLATO, 2004; CÔRREA, 2002; GUIMARÃES, 2002;

KRAMER, 2001; KUHLMANN JUNIOR, 2000, 2004; MARTINS, 2004; MERISSE,

1997; RODRIGUEZ, 2001; ROSEMBERG, 1992, 1999, 2001a, 2001b), considerando

que os programas existentes sofrem os efeitos do percurso histórico deste

atendimento, definidos a partir de sua dimensão assistencial e de saúde preventiva,

além de uma dimensão educacional, espalhados por uma variedade de órgãos

federais, estaduais e municipais. Para seguir as trilhas das políticas de financiamento

público da Educação Infantil no Brasil, não basta examinar as políticas e os

mecanismos de financiamento adotados nas várias esferas governamentais, na área

educacional, mas é necessário analisar os mecanismos disseminados pelas áreas da

previdência e assistência social, saúde, trabalho, entre outras.

2.1 Política de financiamento da educação no Brasil: resgate histórico

2.1.1 Financiamento da educação pública brasileira: elementos históricos

Realizamos um breve resgate histórico da política de financiamento da

educação pública brasileira, abordando-o em termos econômicos, políticos e

ideológicos e entendendo-o como uma forma de intervenção do Estado com o intuito

de assegurar a dominação política existente, a manutenção do processo de

acumulação de capital e, por vezes, afastar focos de conflito e tensão, para obter

hegemonia.

Partimos da obra de José Marcelino Pinto (2000) que ressaltou as grandes

linhas que nortearam o financiamento da educação pública brasileira,

contextualizando esta história em três fases. Em um primeiro momento, de 1549 a

1759, o Estado delegou aos jesuítas a exclusividade do exercício do magistério

público no país que, a princípio, tinha como objetivo a catequese e a instrução dos

indígenas e dos filhos dos colonos, cedendo lugar, gradativamente em importância, à

98

educação da elite. “Dela estava excluído o povo e foi graças a ela que o Brasil se

‘tornou, por muito tempo, um país da Europa’, com olhos voltados para fora,

impregnado de uma cultura intelectual transplantada, alienada e alienante”

(ROMANELLI, 2003, p. 35).

A organização escolar no Brasil Colônia esteve estreitamente vinculada à

política colonizadora dos portugueses que tinha como objetivo o lucro. A função da

população era propiciar lucros às camadas dominantes metropolitanas. A estrutura

social era organizada à base de relações predominantemente de submissão externa,

em relação à metrópole, e de submissão interna da maioria negra ou mestiça pela

minoria branca, não só nas relações de trabalho, como também nas relações

familiares. Os recursos para o financiamento da educação provinham de algumas

transferências feitas pela Coroa, retiradas do quinto. O ensino, em tese, era gratuito.

Contudo, na prática, os jesuítas tratavam de obter concessões de terra e privilégios de

comércio. A Coroa assegurava o oferecimento do ensino na colônia sem nenhum

custo.

Em um segundo momento, que iniciou-se com a expulsão da Companhia de

Jesus pelo Marquês de Pombal até o fim da República Velha, buscaram fontes de

financiamento da educação, como a criação do Subsídio Literário, através da Carta

Régia de 10 de dezembro de 1772 (extinto em 1835), ou deixou-se por conta das

dotações orçamentárias a definição dos recursos para o ensino. Novamente, a maioria

da população foi excluída pelos interesses econômicos e pela ausência de uma

política educacional que fixasse as bases para o desenvolvimento de um sistema

educacional próprio. Os episódios ligados à proscrição da Companhia de Jesus

explicitavam a primeira tentativa portuguesa de promover a educação pública estatal,

que se contrapunha à educação religiosa, até então ministrada, na tentativa de

instituir um Estado laico.

O período entre a Independência do Brasil e a Proclamação da República

representou um campo fértil para a análise da política educacional: a partir do

Império o país começou a reconhecer a importância da instituição escolar e foram

concebidas as primeiras leis e reformas com intenções de corrigir um sistema escolar

nascente, configurando-se como tendência o formalismo das medidas propostas e a

99

tradição de nem sempre se traduzir em feitos as promessas dos dirigentes

governamentais. Apesar da Constituição do Império, outorgada em 1824, determinar

a instrução primária gratuita a todos os cidadãos, colocando o Brasil entre os

primeiros países do mundo a fazê-lo, o Poder Público não desenvolveu esforços para

transformar a educação em política pública. A situação continuou a mesma, isto

devido à exclusão do direito à educação aos escravos, ao analfabetismo que era a

condição de falta de instrução da maioria da população e à promulgação do Ato

Adicional de 1834, que transferiu para as províncias o direito de legislar e a

obrigação de manter os ensinos primário e secundário por meio da cobrança de

imposto sobre o consumo de mercadorias, cabendo ao governo central cuidar apenas

das escolas da capital do Império e do ensino superior.

Verificamos que, em 1827 foi promulgada a primeira lei geral de educação

do país, assinalando um traço marcante da política educacional: a preocupação com

os aspectos legais. Nesta lei estavam presentes as idéias da educação como dever do

Estado, da distribuição das escolas de diferentes graus por toda a nação e a graduação

do processo educativo. Vigorou, porém, somente a distribuição racional por todo o

território nacional das escolas de primeiras letras. Maria Luisa Ribeiro (2001, p. 45)

pontua que “analisando-se a lei de 15 de outubro de 1827, a única lei geral relativa ao

ensino elementar até 1946, mais uma vez se tem a comprovação dos limites com que

a organização educacional era encarada”. As Constituições de 1824 e de 1891 não

fazem referência ao financiamento da educação. O governo, neste período,

descentralizou os compromissos financeiros com a educação, num esquema de

divisão de responsabilidades, permitindo que as instituições religiosas fundassem

uma rede de escolas comunitárias, com dois tipos de financiamento: os ricos e

remediados pagavam mensalidades e os pobres pagavam contribuições ou tinham

bolsas de estudo públicas ou privadas (MONLEVADE, 2003).

A Proclamação da República reforçou a política oficial de alheamento frente

aos assuntos educacionais, atribuindo mais à família que ao Estado os compromissos

da educação. A Constituição de 1891 instituiu o sistema federativo de governo,

concedeu autonomia aos Estados, apegou-se à centralização cultural, mantendo o

ensino secundário e superior dentro da sua esfera jurisdicional, descentralizou o

ensino primário e secundário, mantendo o modelo elaborado no Império, consagrando

o sistema dual de ensino: a educação da classe dominante (escolas secundárias

100

acadêmicas e superiores) e a educação do povo (escola primária e profissional),

refletindo, assim, o próprio retrato da organização social brasileira. Inúmeros

projetos de reforma, nos tempos da Primeira República, traduzem os anseios de

mudança na educação: Reforma Benjamin Constant (1890), Reforma Epitácio Pessoa

(1901), Reforma Carlos Maximiliano (1915), Reforma João Luis Alves (1925).

A intensificação do processo de urbanização gerado pela deterioração das

formas de produção no campo e pela industrialização crescente modificou o perfil da

demanda social de educação, introduzindo um contingente de estratos médios e

populares e incluindo novas necessidades de recursos humanos, pressionando a

expansão do sistema escolar. Nas três primeiras décadas do século XX, segundo

Pinto (2000), surgiram as tentativas dos trabalhadores, sob a influência do

movimento anarquista, de fundarem escolas públicas independentes do Estado, e as

iniciativas dos reformadores da educação, articulados na Associação Brasileira de

Educação, instituição concebida como um espaço social em defesa da escola pública.

O entusiasmo pela educação e o otimismo pedagógico atribuíram

importância ao tema da instrução, nos seus diversos níveis e tipos, incluindo os

assuntos educacionais nos programas de diferentes organizações, segundo Jorge

Nagle (2001). O pensamento escolanovista começou a se firmar como ideário

pedagógico, gerando circunstâncias propícias ao movimento dos Pioneiros da

Educação Nova e a publicação do Manifesto de 1932, reivindicando a laicidade do

ensino público, a gratuidade, a obrigatoriedade e a co-educação, reconhecendo

pertencer ao cidadão o direito à educação, e ao Estado o dever de assegurá-la de

forma igual, única, para todas as camadas sociais.

É preciso registrar que as lutas que se desenrolaram nas Conferências

Nacionais de Educação, promovidas pela Associação Brasileira de Educação, e as

lutas ideológicas que enfrentava, no início do novo regime, a sociedade brasileira,

refletiram-se no setor educacional. Aflorou uma descoberta de valores nacionais

manifesto em movimentos culturais, artísticos e pedagógicos em favor de reformas

mais profundas. Mesmo neste período histórico, “quando se alteram os diversos

setores da sociedade brasileira e, em função disso, se transformam o pensamento e as

101

realizações educacionais, o Estado se colocou, como não poderia deixar de acontecer,

a serviço da classe dominante” (NAGLE, 2001, p. 372).

A Revolução de 1930 marcou o ápice de uma série de mudanças e reformas

significativas no plano do Estado, da economia e da política, no entanto, não

constituiu efetivamente uma ruptura com a velha ordem social oligárquica. Estes

movimentos, em seu conjunto e pelos objetivos afins que possuíam, caracterizaram,

de acordo com Otaíza Romanelli (2003, p. 47), a “Revolução Brasileira, cuja meta

maior tem sido a implantação definitiva do capitalismo no Brasil”, buscando um

reajustamento dos setores novos da sociedade ao setor tradicional e destes ao setor

internacional.

A Revolução trouxe consigo a promessa de modernização do Brasil,

conjeturando a construção e o fortalecimento do Estado, consolidando a perspectiva

que atribuiu um papel à educação na constituição da nacionalidade educada,

refletindo-se na estruturação do Conselho Nacional de Ensino, centralizado e

articulado com os interesses políticos governamentais e na criação do primeiro

Ministério da Educação e Saúde. As políticas educacionais implementadas foram

formuladas com o objetivo de promover reformas de ensino de caráter nacional, de

longo alcance, homogêneas e coesas, como instrumento de persuasão para preparar e

formar a população para se integrar às relações sociais existentes, especialmente ao

mercado de trabalho, submetendo-se aos interesses do capital, o que se objetivava no

país. Neste ideário reformista, para o qual a educação da sociedade era considerada

patamar fundamental, a concepção de educação salvacionista enfatizava a

importância da criação de cidadãos, de reprodução e modernização das elites, e da

função da escola no trato das questões sociais (SHIROMA; MORAES;

EVANGELISTA, 2004).

O terceiro momento do financiamento da educação brasileira configurado no

estudo de Pinto (2000), encontra-se marcado pela Constituição Federal de 1934 e se

estende até hoje. Nele buscou-se a vinculação de um percentual mínimo de recursos

tributários para a educação, marcando a trajetória histórica da escola pública

brasileira. A Constituição Federal de 1934, de cunho mais democrático, acrescentou

três títulos, não contemplados nas anteriores: da ordem econômica e social; da

família, educação e cultura; e da segurança nacional. Pela primeira vez, um texto

constitucional brasileiro dedicou um capítulo à educação, tratando de temas que

102

foram incorporados a todas as demais, a partir de então. Destinou, também, pela

primeira vez, de acordo com João Monlevade (2003), recursos vinculados a impostos

para a educação em nível federal, buscando aumentar e garantir recursos financeiros

para tornar efetivo um investimento prioritário naqueles tempos de otimismo

pedagógico, viabilizando um Plano Nacional de Educação. A vinculação aparece, em

termos legais, vinculando dez por cento da receita de impostos da União e dos

Municípios e vinte por cento da dos Estados e Distrito Federal. Esses recursos não

eram suficientes para efetivar o direito de todos à educação, todavia, a estipulação

em lei da obrigatoriedade, revelava um certo grau de preocupação em assegurar esse

direito.

Cabe ressaltar que o período histórico vivido pelo país sob a égide do

Estado Getulista repercutiu na política educacional, sendo marcado por dois traços

fundamentais: centralização e autoritarismo, e pela concepção de documentos legais:

duas Constituições (1934 e 1937) e duas Reformas (Francisco Campos e Gustavo

Capanema). No debate educacional ganharam maior visibilidade duas correntes já

existentes: uma tradicional, representada pelos educadores católicos, que defendiam a

educação religiosa, privada, em separado para os sexos masculino e feminino, como

também a responsabilidade da família quanto à educação; e outra, representada pelos

educadores escolanovistas, que defendiam a laicidade, a co-educação, a gratuidade e

o ensino público. Os dois textos constitucionais expressavam o favorecimento ao

ensino religioso e à escola privada. Enquanto a idéia de gratuidade do ensino foi

firmada no texto constitucional de 1934, no texto de 1937 se restringiu aos mais

necessitados, substituindo um direito legal, por uma exceção, sujeita a critérios a

serem definidos, regidos pela lógica do favor. Estabeleceu, também, o ensino de

trabalhos manuais em todas as escolas e implantou o programa de política escolar em

termos de ensino pré-vocacional e profissional para as classes menos favorecidas,

reforçando a dicotomia entre trabalho intelectual e manual e a dualidade entre a

escola de ricos e de pobres (RIBEIRO, 2001). Depois de 1934, a vinculação de

recursos aparece e desaparece sistematicamente nos sucessivos textos constitucionais

e na legislação educacional decorrente. Na Constituição da ditadura do Estado Novo

(1937), de cunho autoritário, foi suprimida e reintroduzida, em 1941.

103

Por sua vez, a Constituição Federal de 1946, de inspiração ideológica

liberal-democrática, baseada nas doutrinas sociais do século XX, defendeu a

liberdade e a educação em todos os níveis, como direito de todos, juntamente com a

iniciativa privada. Recriou não só os impostos federais vinculados com alíquotas de

dez por cento para a União e vinte por cento para os Estados, Distrito Federal e

Municípios, como incorporou a expressão, atualmente em uso, manutenção e

desenvolvimento do ensino. Instituiu, ainda, os impostos municipais carimbados para

a educação: uma percentagem do Fundo de Participação dos Municípios e outra das

receitas tributárias próprias. Este período, que vai até fins da década de cinqüenta, é

caracterizado pela expansão dos grupos escolares e ginásios e pela presença da classe

média e de parte da elite que descobrem a escola pública, seja como local de estudo,

seja como local de trabalho. No entanto, a maioria da população que se encontrava na

zona rural e os segmentos mais pobres da zona urbana continuavam excluídos do

ensino público pela sua organização e dinâmica. Esta “escola risonha e franca, bem

como rara e seletiva durou pouco, consumida pela progressiva urbanização do país,

pelos crescentes déficits do Estado e pelas políticas restritivas preconizadas, já então,

pelos organismos financiadores internacionais” (PINTO, 2000, p. 55).

Durante as décadas de 1950 a 1970, no ápice do ideário nacional-

desenvolvimentista, foi significativa a preocupação do Estado com a educação como

meio propulsor do progresso técnico, através da formação e qualificação dos

trabalhadores dentro dos padrões de exigência do modelo do desenvolvimento

econômico que então se intensificava no Brasil. À educação foi atribuído o papel de

formar o capital humano, vinculado às necessidades do mercado de trabalho e à

modernização dos hábitos de consumo, moldado pela ideologia da segurança

nacional. Segundo Frigotto (2000), Theodoro Schultz “elaborou o conceito de capital

humano, vinculando-o a uma função agregada macroeconômica, para explicar as

diferenças de desenvolvimento econômico-social entre as nações e as diferenças e

desigualdades entre grupos sociais ou entre os indivíduos” (p. 36). Nas décadas de

sessenta e setenta, a teoria do capital humano teve um amplo uso político e

ideológico na definição de macropolíticas educacionais orientadas pelos organismos

internacionais e regionais, por refletir a idéia que de a educação aumentaria a

produtividade do trabalhador.

104

A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), lei 4.024/61, na

tentativa de conciliar interesses divergentes favoreceu a escola privada, eliminando o

princípio da gratuidade do ensino oficial e abrindo caminho para subvenções,

assistência técnica e financiamento estatais a estabelecimentos privados, em

detrimento do aprimoramento da escola pública. Criou-se a contribuição adicional do

salário-educação (Lei 4.420/64), e ampliou para doze por cento a vinculação da

União. O salário-educação, que parecia ser mais uma fonte de recursos para a

educação pública, constituiu-se em objeto de corrupção e de incentivo à privatização

do ensino. As matrículas na rede pública cresceram inversamente aos recursos

públicos, que se tornaram objetos de disputas eleitorais e políticas com os

proprietários das escolas confessionais e com os empresários do ensino. O Imposto

sobre Circulação de Mercadorias dos Estados e o Fundo de Participação dos

Municípios tornaram-se as principais fontes de financiamento da educação pública,

em valores nominais cada vez maiores e valores reais cada vez menores.

Conseqüentemente, as verbas dos impostos eram insuficientes ante a demanda escolar

para todos os níveis.

O golpe de Estado de 1964, fruto de uma coalizão civil e militar, configurou

a ascensão de um novo bloco de poder, que envolveu uma articulação entre o

conjunto das classes dominantes, da burguesia industrial e financeira nacional e

internacional, o capital mercantil, latifundiários e militares, e uma camada de

intelectuais e tecnocratas, qualificados por Germano (2005) como uma elite. O

Estado Militar foi encarado como expressão de uma fase do capitalismo no Brasil, a

qual ocorreu sob a égide dos monopólios e expressou os interesses dos

conglomerados internacionais, das empresas estatais e de grupos econômicos

nacionais. O Estado concorreu para o desenvolvimento das forças produtivas do país

e foi responsável pela perversa concentração de renda e de riqueza no período de

1964 a 1985, atuando de forma persistente, segundo Germano (2005, p. 23), “no

sentido de reprimir, destroçar e aniquilar os setores mais avançados da sociedade

civil brasileira”. A ditadura militar procurou despolitizar as questões da vida social e

assumiu uma dimensão de fraca mobilização popular ou de total desmobilização.

105

Como podemos verificar, a política educacional privilegiou o topo da

pirâmide social e se desenvolveu, conforme ressalta Germano (2005), em torno do

controle político e ideológico da educação em todos os níveis; do estabelecimento de

uma relação direta e imediata entre educação e produção capitalista, segundo a teoria

do capital humano; do incentivo à pesquisa vinculada à acumulação de capital; do

descomprometimento com o financiamento da educação pública e gratuita e do

incentivo à corrupção e privatização do ensino, desqualificando a escola pública e

negando, na prática, o discurso de valorização da educação escolar. Para Germano

(2005, p. 106) “a política educacional resulta da correlação de forças sociais

existentes em determinado contexto histórico” e no Brasil pós-1964, “ela foi uma

expressão da dominação burguesa, viabilizada pela ação política dos militares”,

constituindo-se num mecanismo de exclusão social dos despossuídos da escola,

apesar do aumento da matrícula em todos os níveis. O Estado promovia a

desigualdade social, contudo proclamava a eqüidade.

É interessante atentarmos para que, o planejamento educacional foi exercido

por economistas, subordinando-o aos imperativos de uma concepção econômica de

desenvolvimento. O que parece se repetir nos anos de 1990. A centralização foi

retomada na gestão educacional através do planejamento setorial de cunho técnico e

científico, em estreita articulação entre as iniciativas nos âmbitos federal e estadual,

assim como global e setorial, buscando imprimir uniformidade à política educacional

em curso no país.

Novos instrumentos legais orientaram o Estado militar, ditatorial e

excludente: a Constituição de 1967 e a Emenda Constitucional de 1969. No campo

educacional, os rumos foram ditados por duas leis e um conjunto de decretos-lei: a

Lei 5.540/68 (regulamentou a Reforma Universitária) e a Lei 5.692/71 (fixou as

Diretrizes e Bases para o Ensino de Primeiro e Segundo

Grau).

A Constituição de 1967, revelando o descompromisso do Estado com

relação ao financiamento da educação pública e o incentivo à privatização do ensino,

suprimiu a vinculação dos percentuais mínimos de recursos a serem aplicados em

educação pela União, Distrito Federal e Estados. Os estudos de José Carlos Melchior

(1987) apontam que, no período após 1964, a política geral para a área social era a

busca de fontes autônomas de financiamento devido `a desvinculação de impostos.

Várias foram as fontes complementares, como: o Fundo de Apoio ao

106

Desenvolvimento Social, cujas as fontes básicas eram a Loteria Federal de Bilhetes,

Loteria Esportiva e Loteria de Números; o Fundo de Investimento Social; Royalties

sobre petróleo e/ou gás extraído da plataforma continental; as bolsas dos Ministério

da Educação e do Ministério de Previdência e Assistência Social; o Crédito

Educativo, entre outros. Contudo, de uma forma geral, após um breve momento de

destaque, estas fontes foram substituídas por outras, que assim como vinham,

também partiam. O financiamento das políticas sociais foi relegado a um plano

secundário, denotando a exclusão econômica e política da maioria da população

brasileira, projetando-se, também, no campo dos direitos sociais (direito à educação,

saúde, habitação, previdência etc.). O Estado privilegiou as áreas ligadas diretamente

à reprodução do capital, ao aparelho burocrático central e à segurança nacional.

No período de 1968 a 1973, a economia brasileira caracterizou-se pela fase

do chamado milagre econômico. Vários fatores favoreceram a expansão econômica

como: investimento em saneamento da economia e das finanças públicas, estabilidade

sócio-política, expansão e lucratividade dos empreendimentos econômicos,

restauração da confiança dos investidores, aumento dos investimentos estrangeiros.

Além disso houve um amplo programa de investimento do Estado financiado com

recursos de Organizações Internacionais de crédito, uma delas o Banco Mundial.

No que diz respeito ao financiamento, cabe abordar que a Emenda

Constitucional n.1, de 1969, retomou a vinculação para os municípios. Na Lei

5.692/71, art. 59, a vinculação para os municípios foi mantida, com alíquota de vinte

por cento da receita tributária – é mais ampla que a receita de impostos, engloba além

de impostos, taxas e contribuições de melhoria – e aplicação vinculada ao ensino de

primeiro grau (OLIVEIRA, 1998). A lei instituiu a obrigatoriedade escolar para a

faixa etária entre sete e quatorze anos, assegurou espaço para o ensino religioso e

ampliou o princípio privatizante, garantindo amparo técnico e financeiro à iniciativa

privada.

As reformas, que se traduziram em fatos no regime militar, diferentemente

de outros momentos históricos, foram temas da agenda da política educacional. As

reformas do ensino assimilaram elementos do debate ocorrido desde 1950, das

reformas de base e da implantação de uma sociedade menos submissa ao grande

107

capital transnacional, e às oligarquias e, portanto, mais democrática. Contudo, estas

reformas foram balizadas por orientações advindas das Organizações Internacionais,

especialmente de uma série de convênios entre o MEC e a Agency for International

Development, conhecidos como Acordos MEC-USAID, para assistência técnica e

cooperação financeira à reorganização do sistema educacional brasileiro. Conforme

assinala Ely Guimarães dos Santos Evangelista (1997), a ação da USAID não se

restringiu ao ensino universitário, mas atuou no planejamento do ensino primário e

secundário. Atuou, também, em outros campos, como a merenda escolar, construção

de escolas, edição de livros didáticos e modernização dos meios de comunicação de

massa, com o intuito de extrapolar o sistema formal de ensino e atingir a sociedade

como um todo, a partir do desenvolvimento das condições educacionais extra-

escolares. Os convênios situaram o problema educacional na estrutura geral de

dominação, lançaram as bases das reformas que se seguiram e serviram de

fundamento para a Comissão Meira Matos que completaria a definição da política

educacional.

No final do ano de 1983, com o processo de abertura democrática iniciada

no final da década de 1970, o Congresso Nacional promulgou a Emenda

Constitucional 24/83, conhecida como Emenda Calmon que se caracterizou pela volta

da vinculação de recursos, com alíquotas de treze por cento para a União e de vinte e

cinco por cento para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Um grande passo

foi dado no sentido de explicitar o que fossem gastos com manutenção e

desenvolvimento do ensino, com a aprovação da Lei 7.348/85, de autoria do senador

João Calmon.

2.1.2 “Novos” rumos para o financiamento da educação pública brasileira

O país foi palco de mudanças em sua ordem política, econômica, social,

cultural, ideológica e educacional no processo de construção da democracia –

iniciadas desde o final dos anos setenta – com os movimentos sociais e as lutas

políticas pelo direito a uma cidadania plena. Neste contexto de passagem de um

momento político autoritário para outro democrático, a política educacional percorreu

108

uma trajetória de desafios, de buscas e de grande efervescência na organização

societária.

A Constituição Federal de 1988 foi um marco na tentativa de

reconhecimento de vários direitos sociais, assegurando algumas conquistas

educacionais importantes, tais como: educação como direito público subjetivo,

gratuidade do ensino oficial em todos os níveis, princípio da gestão democrática do

ensino público, dever do Estado de prover creche e pré-escola às crianças de zero a

seis anos, ensino fundamental obrigatório e gratuito, inclusive para os que a ele não

tiveram acesso em idade própria, perspectiva da obrigatoriedade do ensino médio,

oferta de ensino noturno regular, atendimento educacional especializado aos

portadores de deficiências, e outras conquistas sociais.

No que se refere à receita de impostos, principal fonte de financiamento da

educação no país, a Constituição manteve a redação da Emenda Calmon, ampliando,

contudo, o índice mínimo a ser aplicado pela União – que passou de treze para

dezoito por cento –, e pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios – vinte

e cinco por cento, no mínimo, de receita resultante de impostos, compreendida a

proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino. Outra

novidade significativa do texto constitucional, como afirma Castro (2001), foi o art.

60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), que determinou

que cinqüenta por cento dos recursos vinculados a que se refere o art. 212 da

Constituição Federal, seriam aplicados pelo poder público na eliminação do

analfabetismo e na universalização do Ensino Fundamental, durante os dez primeiros

anos da Constituição.

Constatamos através da pesquisa que vasta documentação e publicações de

Organizações Internacionais, de empresários e de intelectuais renomados, exerceram

importante influência na definição das políticas públicas para a educação no país.

Objetivando orientar políticas de fortalecimento da Educação Básica, aprimorar os

processos de aprendizagem com reorientação do crédito internacional, constituiu-se

um compromisso de ação coletiva a Educação para Todos, com o intuito de garantir

o direito à educação de todos os cidadãos de todas as sociedades.

109

No que tange à operacionalização das idéias, os momentos e os eventos

mais marcantes e decisivos nas políticas e gestão da Educação Básica na década de

noventa começaram com a Conferência Mundial sobre a Educação para Todos,

realizada em Jomtien, Tailândia, em março de 1990. A Educação para Todos serviu

de marco para o delineamento e a execução de políticas educativas no mundo inteiro,

principalmente em Educação Básica. Sofia Lerche Vieira (2001) pontua que

É a partir da Conferência de Jomtien que o Brasil passa a integrar um grupo

de países em desenvolvimento com problemas de universalização da

educação básica e de analfabetismo (Education for All-9, ou EFA-9,

referindo-se o número nove ao total de países [Bangladesh, Brasil, China,

Egito, Índia, Indonésia, México, Nigéria e Paquistão] integrantes deste

acordo), no âmbito do qual são estabelecidas várias diretrizes. Se bem

lembrarmos, a Constituição Federal (CF) de 1988 antecipara compromisso

no sentido firmado pelo EFA-9, através do dispositivo que estabelecera

orientação de reservar cinqüenta por cento dos recursos vinculados à

educação num período de dez anos, com o objetivo de ‘eliminar o

analfabetismo e universalizar o ensino fundamental’ (CF, ADCT, Art. 60).

Percebe-se, assim, uma sintonia entre as metas perseguidas pelo país e o

debate que se travava no âmbito dos organismos internacionais desde o

final da década anterior (p. 63).

Deste ponto de vista, parece-nos relevante explicitar que, as recomendações

veiculadas nos documentos internacionais postularam a universalização do acesso à

Educação Básica e atuaram como arautos das reformas que se efetivaram nos países

em desenvolvimento, inclusive no Brasil, na década de 1990. Podemos citar alguns

documentos importantes neste contexto analisado, como: o documento econômico da

Comissão Econômica para a América Latina (CEPAL), Transformación productiva

com equidad (1990) e Educación y conocimiento: eje de la transformación

productiva com equidad (1992); Relatório da V Reunião do Comitê Regional

Intergovernamental do Projeto Principal de Educação para a América Latina e Caribe

(1982; 1993); Declaração de Nova Delhi (1993); Declaração de Salamanca (1994); o

documento setorial de educação Prioridades y estrategias para la educación (1995)

do Banco Mundial; Relatório Jacques Delors (1996) elaborado pela UNESCO; o

Relatório do Fórum Capital-Trabalho (1992) na Universidade de São Paulo; entre

outros. Este conjunto de documentos inaugurou a política de priorização sistemática

do ensino fundamental, em detrimento dos demais níveis de ensino e de defesa da

relativização do dever do Estado para com a educação, tendo por base o postulado de

que a tarefa de assegurar a educação é de todos os setores da sociedade.

110

É significativo observar que o conjunto daqueles documentos convocavam

as Organizações Internacionais a renovarem e reverem suas atuações e estratégias, de

acordo com os planos e prioridades nacionais, desenvolvendo planos de ações

coordenados, objetivando proporcionar assistência técnica e financeira internacional

para a educação de qualidade de todos. Solicitaram também às Organizações

Internacionais que explorassem formas inovadoras e mais flexíveis de cooperação,

isentando os países da imposição de tetos preestabelecidos, sob o prisma de ajuste

estruturais.

Nesta linha de argumentação, Lima (2002) é enfática:

O discurso sobre a universalização da educação básica é apresentado como

um elemento significativo para criar o fetiche da democratização e do

aumento da escolarização, mascarando um fenômeno que vem ocorrendo

nos países periféricos: o processo de certificação em larga escala. Esse

discurso, portanto, omite: a) um processo de focalização dos investimentos

educativos nos níveis mais baixos, especialmente no ensino fundamental; b)

uma concepção etapista do processo educativo: primeiro a educação

fundamental, depois a secundária e daí a expansão do nível superior; e c)

uma concepção de que esta ‘expansão/democratização’ deverá ser efetivada

através da ampliação do processo de participação dos setores privados no

financiamento e execução da política educacional (p. 46).

Como podemos verificar, a centralidade da Educação Básica, como

elemento indispensável para a formação da força de trabalho e de produção e para a

integração social foi, tática e estrategicamente, reafirmada nos documentos e na

definição das políticas educacionais. As políticas públicas educacionais

implementadas foram cuidadosamente planejados, sinalizadas ao longo dos anos,

conforme assinalam Shiroma, Moraes e Evangelista (2004, p. 115), foram se

“infiltrando pela mídia, minando o senso comum, cooptando intelectuais e

formadores de opinião pública. Às ocultas, progressivamente, busca-se a

mercantilização da educação”.

A análise deste processo permite-nos concluir que a relação entre o Estado e

as políticas públicas nos anos de 1990 sofreu novas medidas decorrentes, dentre

outros fatores, de alterações substantivas nos padrões de intervenção estatal,

resultando na emergência de novos mecanismos e formas de regulação e gestão,

redirecionando as políticas públicas, particularmente as políticas educacionais.

111

Marcado pelas transformações ocorridas no cenário internacional, o Brasil,

nos anos 1990, adota medidas para a reforma do aparelho de Estado, o que

significa um redirecionamento da concepção de Estado e dos parâmetros de

suas ações no campo econômico, político, social, cultural e educacional.

Ao modelo de ‘Estado interventor’ sucede um Estado que diminui suas

funções no campo social e atribui à iniciativa privada as funções que eram

de sua responsabilidade. Apesar deste aparente antiestatismo, esta proposta

de reforma defende a manutenção de um Estado forte para garantir as

condições adequadas à expansão do mercado e ao alívio da pobreza dos

‘mais necessitados’ (NASCIMENTO, SILVA, ALGEBAILE, 2002, p. 94).

Neste contexto, o Plano Diretor da Reforma do Estado (1995b), apresentado

no início do governo Fernando Henrique Cardoso, traz um diagnóstico que credita ao

avanço da atuação do Estado na esfera produtiva o desequilíbrio entre Estado e

mercado, e que, portanto, seria necessário diminuir a presença do Estado no setor,

transformando-o em regulador e fiscalizador. A chamada crise do Estado é definida,

no Plano Diretor da Reforma do Estado (1995b, p. 3), como: “uma crise fiscal,

definida pela perda do crédito público e por uma poupança pública que se torna

negativa, e como uma crise do modo de intervenção burocrático e planejador do

Estado”.

Apresentam-se como inadiáveis as políticas promotoras de :

[...] (i) o ajustamento fiscal duradouro; (ii) reformas econômicas orientadas

para o mercado, que, acompanhadas de uma política industrial e

tecnológica, garantam a concorrência interna e crie as condições para o

enfretamento da concorrência internacional; (iii) a reforma da previdência e

a inovação dos instrumentos de política social, proporcionando maior

abrangência e promovendo melhor qualidade para os serviços sociais; e (iv)

a reforma do aparelho do Estado, com vistas a aumentar sua ‘governança’,

ou seja, sua capacidade de implementar de forma eficientes políticas

públicas (BRASIL, 1995b, p. 3).

Em seu novo papel, o Estado assume um papel menos executor ou prestador

direto de serviços, mantendo-se entretanto no papel de regulador e provedor destes.

Propõe-se, assim, transferir para o setor privado todas as atividades produtivas e para

um chamado setor público não-estatal a produção dos serviços competitivos ou não-

exclusivos de Estado, estabelecendo-se um sistema de parceria entre Estado e

sociedade para seu financiamento e controle. Nesta definição, o Plano Diretor

(1995b) incluiu os serviços educacionais.

112

O setor chamado de público não-estatal pelo Pano Diretor se materializa por

meio das chamadas organizações sociais, ou seja, de

[...] pessoas jurídicas de direito privado, constituídas sob a forma de

fundações ou da sociedade civil sem fins lucrativos, às quais será atribuída

a prestação de serviços sociais de natureza pública sob novas bases,

compreendendo autonomia financeira e administrativa e novos instrumentos

de controle e avaliação de desempenho, permitindo que o cumprimento de

sua missão seja realizada com maior eficiência e eficácia (BRASIL, 1996,

p. 3).

A fundação ou sociedade civil de direito privado se habilitaria a administrar

os recursos humanos, as instalações e os equipamentos pertencentes ao poder público

e a receber os recursos orçamentários para seu funcionamento. Seriam celebrados

contratos de gestão (BRASIL, 1995a) com o Poder Executivo para a execução da

parceria entre o privado e o público. Consideram-se, como serviços sociais aqueles

que asseguram à sociedade civil bens inestimáveis como: a educação, a saúde, a

cultura, o desenvolvimento cientifíco e tecnológico.

Neste contexto histórico, o Brasil intensificou as ações políticas e reformas

educacionais, sintonizado com a orientação de Organizações Internacionais, cuja

tradução mais efetiva foi expressa pela nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação

Nacional (LDB/96). A Lei 9.394/96, em sintonia com premissas neoliberais,

“redireciona o paradigma da educação e da escola no Brasil, enfatizando o trinômio

produtividade, eficiência e qualidade total” (DOURADO, 2001, p. 50). Suas

orientações redirecionam as formas de gestão, os padrões de financiamento, a

estruturação dos níveis de ensino, a estrutura curricular, formas de

profissionalização, o estabelecimento de mecanismos de descentralização por parte

do poder público, a centralização e o controle por parte do poder central, e a

implementação de políticas focalizadas na Educação Básica, especialmente no Ensino

Fundamental. A LDB/96 regulamentou os princípios constitucionais relativos à

educação e estabeleceu que a Educação Infantil, incluindo creches e pré-escolas, é a

primeira etapa da Educação Básica, devendo integrar-se ao sistema de ensino.

Dentre as políticas públicas de regulação, indicadoras dos compromissos

governamentais com as Organizações Internacionais, destacaram-se também: a

formação inicial e continuada do professor, sua profissionalização e valorização que,

113

articulando-se aos efeitos das políticas de aligeiramento na formação docente, de

diversificação e diferenciação dos espaços de formação, da mitificação da educação a

distância e da interpenetração das esferas pública e privada, afetaram e provocaram a

precarização do trabalho docente; a avaliação do sistema, das escolas e dos alunos; a

reorganização do espaço e tempo escolar em suas diferentes dimensões (projetos

pedagógicos, parâmetros curriculares nacionais, ciclos escolares, classes de

aceleração, gestão).

Do ponto de vista de Torres (2000) e Dourado (2001), este cenário revela

projetos, intenções e ambigüidades das políticas educativas em curso, bem como a

sua sintonia com as orientações das Organizações Internacionais, particularmente, do

Banco Mundial. É possível perceber que o alinhamento organizacional das políticas

educacionais brasileiras estão sob a égide das orientações prescritas pelo Banco

presentes nos seus documentos de políticas setoriais de educação (1971, 1974, 1980,

1995, 2000), que prescrevem políticas, estratégias, programas e reformas com o

intuito de consolidar a hegemonia ideológica, militar e financeira norte-americana,

confinando o Brasil à submissão e dependência. A avaliação da assistência do Banco

Mundial (2003d) ao setor educacional brasileiro, no período de 1990 a 2002, retrata a

influência de suas políticas educacionais.

No início dos anos 90, a conturbação política e o fracasso dos programas

de estabilização afetaram negativamente todos os setores, inclusive a

educação. Desde 1995, a estabilidade econômica e a continuidade política

propiciaram um fértil terreno para reformas educacionais. Entre elas, pode-

se listar a introdução de sistemas de avaliação para a educação

fundamental, média e superior, (SAEB, ENEM e PROVÃO), a melhoria dos

sistemas de informação, o estabelecimento de Parâmetros Curriculares

Nacionais (PCN), a adoção de uma fórmula para redistribuir recursos entre

municípios, garantindo um nível mínimo de gastos por unidade em todas as

escolas (FUNDEF), mudanças nos processos de compras, controle de

qualidade e distribuição de livros texto, e a promulgação da Lei de

Diretrizes e Bases da Educação (LDB), que provê a flexibilidade necessária

para as reformas. Muitos Estados e municípios também fizeram esforços

substanciais para melhorar a gestão e acomodar a expansão das matrículas

(BANCO MUNDIAL, 2003d, p. 88).

Vale registrar que, de acordo com Torres (2000, p. 126), o Banco apresenta

“uma proposta articulada – uma ideologia e um pacote de medidas – para melhorar o

acesso, a eqüidade e qualidade dos sistemas escolares, particularmente do ensino de

primeiro grau, nos países em desenvolvimento”, implicando em mudanças no

114

financiamento e na gestão do sistema educativo, abrangendo um amplo conjunto de

aspectos vinculados ao setor educacional, das macropolíticas até a sala de aula,

destes países, inclusive do Brasil.

Conforme assinalado pelo Banco Mundial (2003d, p. 88), a LDB/96 “provê

a flexibilidade necessária para as reformas”, inclusive na esfera financeira, ao

orientar o financiamento da melhoria da qualidade e da expansão do acesso à

educação. No entanto, sem onerar a carga fiscal e fortalecendo a racionalização de

gastos, conforme a orientação do Banco (2003d, p. 88) para as políticas públicas de

educação brasileira de “adoção de uma fórmula para redistribuir recursos entre

municípios, garantindo um nível mínimo de gastos por unidade em todas as escolas

(FUNDEF)”.

Sem perder de vista este contexto, é oportuno ressaltar que a LDB/96 em

seu art. 68, além das fontes definidas na Constituição de 1988, relacionou a

possibilidade de serem destinados à educação recursos originários da receita de

outras contribuições sociais, além do salário-educação, assim como de incentivos

fiscais e de outras transferências além daquelas asseguradas constituicionalmente.

Apesar de as novas fontes para o financiamento, conforme afirma Pinto

(2000), serem importantes no montante dos recursos atualmente aplicados em

manutenção e desenvolvimento do ensino, os valores per capita praticados no Brasil

são insuficientes para assegurar um ensino de qualidade. As metas e os padrões de

qualidade propostos são factíveis do ponto de vista dos recursos disponibilizados de

forma efetiva pelo nosso sistema tributário, contudo a arrecadação tributária teria

significativos ganhos com uma política consistente de combate à sonegação e de

distribuição de renda e de terra. É interessante atentarmos para que o problema da

obtenção de recursos públicos não está no sistema tributário brasileiro, mas no

modelo social e econômico que é excludente, e que, ao vedar o acesso ao capital e ao

trabalho à maioria da população, impede o consumo, o desenvolvimento e condena o

futuro do país.

Nota-se, também, que no art. 69, a LDB/96 introduziu uma modificação

importante quanto ao índice mínimo a ser aplicado na manutenção e desenvolvimento

do ensino público, prevendo para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios

115

índices que podem variar de acordo com o que conste nas respectivas constituições

ou leis orgânicas, reconhecendo a possibilidade de estes entes federados ampliarem o

valor mínimo fixado na Constituição Federal. Ao se preocupar em estabelecer

mecanismos que permitam um fluxo constante e o mais real possível dos recursos

financeiros, estabeleceu-se que as diferenças entre despesas e receitas deveriam ser

apuradas e corrigidas a cada trimestre, e não mais anualmente como era antes;

fixaram-se também datas preestabelecidas para o repasse dos recursos dos órgãos

arrecadadores para os órgãos diretamente responsáveis pela educação. Com isso,

diminuiu a possibilidade de manobras governamentais, envolvendo atraso na

liberação de recursos para o processo de execução orçamentária e financeira. Nos

artigos 70 e 71, redefiniu o que se enquadra no conceito de Manutenção e

Desenvolvimento do Ensino (MDE) que havia sido definido na Lei 7.348/85.

Estabeleceu, também, no art. 77, restrições na destinação de recursos públicos ao

setor privado.

Atentando-se para as orientações presentes nos documentos setoriais de

políticas de educação do Banco Mundial (1971, 1974, 1980, 1995), cabe assinalar

que, quatro dias após a aprovação da LDB, o governo federal instituiu outros

mecanismos de financiamento da Educação Básica. O Fundo de Manutenção e de

Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério

(FUNDEF), criado pela Emenda Constitucional n. 14/96 e regulamentado pela Lei

9.424, de 24 de dezembro de 1996. O princípio do FUNDEF, conforme esclarece

Davies (2004) é disponibilizar um valor nacional anual mínimo por matrícula no

ensino fundamental de cada rede estadual e municipal, possibilitando o que o

governo federal considera suficiente para um padrão mínimo de qualidade.

O FUNDEF reafirmou a vinculação de vinte e cinco por cento da receita de

impostos dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e das receitas que foram

transferidas para o MDE, além de obrigar os entes federados a alocar sessenta por

cento destes recursos no Ensino Fundamental, subvinculando quinze por cento

daquelas receitas para este nível de ensino, cabendo à União somente uma

complementação aos Estados, cujo custo médio aluno/anual não alcançasse o valor

mínimo. O FUNDEF é um fundo automático de natureza contábil e tem prazo de

duração até 31 de dezembro de 2006, caso não venha a ser substituído pelo Fundo de

116

Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica Pública e de Valorização dos

Profissionais da Educação (FUNDEB) antes.

De fato, o FUNDEF foi inspirado na orientação das Organizações

Internacionais, em especial o Banco Mundial, priorizando o Ensino Fundamental e a

racionalização de gastos financeiros com o setor educacional. Ele não traz recursos

novos para o sistema de ensino como um todo, pois apenas redistribui entre o

governo estadual e os municípios, em âmbito estadual, “uma parte dos impostos que

já eram vinculados à MDE antes da criação do FUNDEF, com base no número de

matrículas no ensino fundamental regular das redes estaduais e municipais”

(DAVIES, 2004, p. 24). Contudo, esta subvinculação provocou um desestímulo dos

investimentos para a Educação Infantil e o Ensino Médio, níveis educacionais em que

existe uma grande demanda não atendida no país.

O FUNDEB abrange uma proposta de criação de um novo modelo de

financiamento da Educação Infantil, Ensino Fundamental e Médio. Em 1999, os

parlamentares do Partido dos Trabalhadores no Congresso Nacional apresentaram

uma Proposta de Emenda Constitucional (PEC 112/1999), visando ao resgate das

propostas de universalização e integralidade da Educação Básica de qualidade para

todos. A PEC 112/1999 representava o enfrentamento de problemas cruciais do

FUNDEF, como o veto à Educação de Jovens e Adultos, o desestímulo em relação à

Educação Infantil e à falta de recursos para o atendimento aos jovens no Ensino

Médio. As várias alternativas de financiamento da Educação Básica podem ser

reunidas em quatro propostas, segundo Vital Didonet (2005):

[...] a) manter e aperfeiçoar o Fundef, assegurando que os 100% dos

recursos da receita líquida de impostos vinculados à MDE não incluídos no

Fundo sejam aplicados pelos Estados no ensino médio e, pelos Municípios,

na educação infantil;

b) criar três fundos: um para educação infantil - Fundei; um para o ensino

fundamental - Fundef e outro para o médio - Fundem;

c) criar dois fundos: um para creche, de 0 a 3 anos, e outro para educação

infantil a partir de 4 anos, o ensino fundamental e o ensino médio;

d) criar um fundo único e geral para toda a educação básica - Fundeb. (p.

32).

O FUNDEB constituiu-se em uma reivindicação de parte dos atores sociais

ligados à área da educação, principalmente, à Educação Infantil e ao Ensino Médio. O

117

projeto de Emenda de criação do FUNDEB foi analisado no âmbito do Governo por

um Grupo de Trabalho Interministerial criado pelo Decreto de 21 de outubro de 2003,

formado por representantes dos Ministérios da Educação, da Fazenda, do

Planejamento, Orçamento e Gestão da Casa Civil. No entanto, Mariza Abreu (2004)

pontua que de nada adianta a ampliação dos mecanismos redistributivos em vigência

se não existir, por parte do governo federal, as condições reais e a vontade política de

assegurar um maior investimento da União, no exercício de suas funções

constitucionais redistributivas e supletivas, no financiamento da educação básica

pública em todo o Brasil.

Desse modo, apesar de ter sido aprovado no Senado em 2006, ainda devem

ocorrer muitos debates econômico-políticos. No caso da Educação Infantil, discute-se

nacionalmente a luta por sua manutenção de uma educação de crianças de zero a seis

anos, havendo já propostas de Emendas Constitucionais que querem tornar a

educação de zero a cinco anos.

Verificamos que, nas discussões sobre políticas sociais, uma das questões

periodicamente levantadas, diz respeito ao volume, à eficiência e eficácia dos gastos

sociais. O fundo público de um país reúne os recursos financeiros, segundo Nelson

Amaral (2003), advindos dos impostos, das contribuições e taxas pagos por toda a

população, colocados à disposição dos seus dirigentes, dos Poderes Executivo e

Legislativo, para implantar políticas públicas. Os recursos do fundo público

financiam as atividades da burocracia do Estado e também de duas vertentes: a

social, vinculada ao mundo dos trabalhadores, e a econômica, associada ao mundo

dos capitalistas. A vertente econômica subsidia a agricultura, indústria, ciência,

tecnologia etc.; e a vertente social financia programas relacionados à educação, à

cultura, ao lazer, à saúde, ao saneamento, à habitação e à assistência social. O fundo

público caracteriza-se por permitir o financiamento de ações públicas tanto na linha

que favorece a acumulação de capital, como na reprodução da força de trabalho,

conforme a análise de Marilena Chauí:

Como opera o fundo público? De duas maneiras principais: 1. Pelo

financiamento simultâneo da acumulação do capital (os gastos públicos

com a produção, desde subsídios para a agricultura, a indústria e o

comércio, até subsídios para a ciência e a tecnologia, formando amplos

setores produtivos estatais que desaguaram no célebre complexo militar-

industrial, além da valorização financeira do capital por meio da dívida

118

pública); e 2. Pelo financiamento da reprodução da força de trabalho,

alcançando toda a população por meio dos gastos sociais (educação

gratuita, medicina socializada, previdência social, seguro-desemprego,

subsídios para transporte, alimentação e habitação, subsídios para cultura e

lazer, salários-família, salário-desemprego etc.) (2001, p. 179).

Na perspectiva de Amaral (2003), os Poderes Executivo e Legislativo, se

decidirem implementar políticas que priorizem o setor social, têm ao seu alcance

mecanismos eficientes a serem utilizados em relação ao fundo público.

Um deles é constituir um Fundo Público contendo um volume de recursos

financeiros tal que permita realizar intensas atividades relacionadas a

aspectos amenizadores do sofrimento de grande parte da população,

chegando até mesmo a diminuir a enorme desigualdade social. O outro é

distribuir os recursos do Fundo Público de maneira que as atividades

sociais sejam priorizadas e adequadamente contempladas (AMARAL, 2003,

p. 60).

Quanto aos recursos utilizados no setor educacional, Chauí (1999) alerta:

[...] a luta pela qualidade do ensino, pela boa formação dos professores e

dos alunos, pela ampliação da rede pública escolar, pela dignidade dos

salários de professores e funcionários, assim como a luta pela gratuidade da

universidade pública e pela qualidade da formação e da pesquisa não são

lutas de uma minoria barulhenta, nem de lobistas e corporativistas, mas a

disputa democrática pela direção da aplicação do fundo público (p. 20).

Neste breve resgate histórico da política de financiamento da educação

pública brasileira, observamos que a Constituição Federal de 1988 estabeleceu que a

educação é um direito social e definiu a família e o Estado como responsáveis pelo

seu provimento, estabelecendo fontes de financiamento que gerariam recursos, dos

quais o Estado disporia para garantir o pleno gozo do direito do cidadão. A LDB/96,

também, preocupou-se em estabelecer fontes de financiamento para a educação,

vinculando-a ao mundo do trabalho e à prática social. Considerando que a política de

financiamento, estabelecida após 1996, induziu maior autonomia, descentralização de

gestão, adoção local de projetos e programas formulados centralmente, contudo

apresentou baixa capacidade de redução das desigualdades educacionais e fiscais,

contribuindo para a perpetuação dos espaços sociopolíticos e culturais de exclusão.

119

Constatamos que as normas legais, no que tange à ação pública pela

educação, atribuíram à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, a

responsabilidade pela manutenção e expansão do ensino e consagraram uma estrutura

de financiamento para tanto. O regime de financiamento entre os entes federados é o

de colaboração e a ação supletiva e redistributiva da União e dos Estados está

condicionada à plena capacidade de atendimento e ao esforço fiscal dos Estados, do

Distrito Federal e dos Municípios. Notamos, também, que a estrutura de

financiamento da educação é mista e complexa, com a maior parte dos recursos

provenientes da vinculação de impostos, e uma parte razoável das contribuições

sociais, principalmente da seguridade social e do salário-educação. Outra parte

provém de operações de crédito com agências internacionais e tem-se outras fontes

em que entram desde as aplicações financeiras do Fundo Nacional de

Desenvolvimento da Educação até os recursos arrecadados diretamente pelas

instituições vinculadas.

A este respeito, observamos que a vinculação de recursos de impostos para a

educação é, historicamente, uma das medidas políticas mais importantes de alocação

de meios para o cumprimento do vasto elenco de responsabilidades do poder público

na área educacional. Apesar do grande impulso que a vinculação representou, sua

capacidade atual de assegurar recursos para os novos desafios da política educacional

está comprometida. Este fato decorre do pequeno crescimento econômico do país nos

últimos anos e de uma política tributária que foi esvaziando a participação dos

impostos na composição da carga fiscal do país.

Importante destacar neste ponto que a grande expectativa no que se refere à

garantia de recursos financeiros suficientes para uma educação de qualidade é o

cumprimento do dispositivo presente no Plano Nacional de Educação (Lei n.

10.172/2001), que estabelece uma ampliação dos gastos públicos no setor

educacional, até atingir o patamar de sete por cento do PIB. No momento, o Brasil

aplica em torno de quatro por cento do PIB na educação pública (AMARAL, 2003).

Este resgate histórico do financiamento, em geral, da educação pública no

Brasil revela o que realmente a política educacional oficial está impondo-nos: numa

questão que pareceria eminentemente técnica, escondem-se e debatem-se visões

políticas e ideológicas diferentes e disputam-se poder e interesses de classes e

grupos. Instiga-nos, tomar como desafio, agora, desvendar o intrincado e vital campo

120

da política de financiamento público da Educação Infantil, percorrendo sua trajetória

histórica.

2.2 Nas trilhas da política de financiamento da Educação Infantil

2.2.1 Trilhando velhos caminhos: trajetória histórica

As crianças brasileiras mulatas, brancas, pardas, negras, indígenas e

mestiças estão por toda parte: nas ruas, creches, pré-escolas, escolas, abrigos,

internatos, hospitais, praças, praias, rios, favelas, subúrbios, condomínios. Crianças

concretas, capazes de estabelecerem múltiplas relações, pertencentes a uma

determinada classe ou camada social, criaturas e criadoras da história e da cultura em

condições dadas e existentes. Seus destinos são variados: há aquelas que estudam,

que trabalham, que brincam, que roubam, que sonham, que são amadas, que são

usadas, que são abandonadas, que são aprisionadas. Seus rostinhos desfilam nas

obras de arte, nas obras literárias, na televisão, nos rótulos de produtos de consumo,

nas revistas, nos outdoors, nas campanhas de crianças desaparecidas, no

pornoturismo.

Mary Del Priore (2004) pontua que tanto a história sobre a criança feita no

Brasil como nos demais países retrata que existe uma enorme distância entre o mundo

infantil no qual a criança encontra-se imersa e aquele descrito pelas Organizações

Internacionais, pelas autoridades e organizações não-governamentais. O mundo que

ela deveria ter difere daquele onde ela vive ou sobrevive. O primeiro é feito de

termos como a criança precisa de, seria oportuno que, e no segundo, ela é

enfaticamente orientada para o trabalho, para o ensino, para a submissão, para o

adestramento moral e físico, sobrando-lhe pouco tempo para a imagem que

normalmente a ela está associada: a brincadeira e o riso. A sociedade contemporânea

vem presenciando profundas mudanças que fazem das crianças também suas tenras

vítimas: a fragilização dos laços conjugais; a explosão urbana; a globalização

cultural; o desemprego estrutural; a crise do ensino ante os avanços cibernéticos,

modificando as relações entre pais e filhos e entre crianças e adultos. Pensar a

121

infância e seus antecedentes históricos vem sendo uma preocupação para estudiosos,

pesquisadores e especialistas, acumulando-se consideráveis estudos (BANCO

MUNDIAL, 1998; BARBOSA, 1997, 1999, 2001; BARRETO, 2003; CAMPOS,

1992, 1997; FARIA, 2002, 2005; GONDRA, 2002; KRAMER, 2001; KUHLMANN

JÚNIOR, 2000, 2004; MERISSE, 1997; PENN, 2002; PRIORE, 2004;

ROSEMBERG, 1992, 1999, 2002a, 2002b; ROSSETTI-FERREIRA, RAMON,

SILVA, 2002; YOUNG, 1996) em níveis nacional e internacional.

Como decorrência das inúmeras transformações sociais, econômicas,

políticas, culturais e ideológicas verificadas nas últimas décadas, juntamente com as

pressões feministas e de movimentos sociais de lutas por creches e apoiadas em

pesquisas advindas das ciências que investigaram a história da infância e o processo

de desenvolvimento infantil, cresceu a consciência sobre a importância do cuidado e

da educação de crianças de zero a seis anos, no mundo inteiro, em estabelecimentos

específicos com orientações e práticas pedagógicas apropriadas.

No Brasil, apesar de a educação de crianças menores de sete anos ter uma

história de aproximadamente cento e cinqüenta anos, infelizmente, ainda, não temos

conseguido viabilizar um razoável funcionamento e financiamento destes serviços ou

oferecer este atendimento, preferencialmente em espaços públicos coletivos de

educação institucionalizada – diferentemente de outros países mais desenvolvidos em

que a educação infantil é concebida como uma tarefa pública socialmente

compartilhada, que respeita os direitos da criança e que freqüentemente associa-se a

outras políticas sociais voltadas para a família (BRASIL, 2001b).

A educação infantil brasileira, considerada como campo de conhecimento, de

atuação profissional e de política educacional pública, vem ganhando contornos mais

nítidos e, consequentemente, os debates e embates que emanam de seu interior

adquirem maior visibilidade e consistência. A partir da promulgação da Constituição

Federal de 1988, do Estatuto da Criança e do Adolescente em 1990, da Lei de

Diretrizes e Bases da Educação Nacional em 1996, das Diretrizes Curriculares

Nacionais em 1999, do Plano Nacional de Educação em 2001 e da legislação

educacional em nível estadual e municipal, mudanças significativas vêm sendo

introduzidas nas áreas administrativa e pedagógica da Educação Infantil. Verificamos

que as novas proposições legais enfatizam, dentre vários aspectos, a integração das

instituições coletivas que atendem a crianças menores de sete anos aos sistemas de

122

ensino, a formação específica dos profissionais, a implementação de projetos

político-pedagógicos que considerem a criança pequena na sua totalidade, a

integração cuidar e educar nas atividades cotidianas e a articulação com as famílias e

a comunidade.

Cabe ressaltar que, com a Constituição de 1988 e com a LDB de 1996,

alguns municípios foram repassando, num processo moroso e difícil de integração, a

gestão das creches das Secretarias de Assistência Social, Promoção Social e

Desenvolvimento Social para as Secretarias de Educação. A partir daí,

[...] a educação formal em creches e pré-escolas não seria mais restrita aos

programas governamentais de assistência às crianças pobres, na modalidade

de creches ou programas pré-escolares em forma de jardim-de-infância para

as crianças de mais alto nível socioeconômico, que continuam existindo ao

lado de programas não-governamentais, filantrópicos e privados.

Até então, todas as formas de educação e/ou atendimento conviveram de

maneira despreocupada quanto ao caráter de educação formal. Em outras

palavras, é somente com a LDB que se falará em educação infantil como

primeira etapa da educação básica e esta conviverá com outras formas de

educação, gerida por vias não-formais e com uma política plural, para

podermos dizer como os italianos: a mais e não em vez de (FARIA, 2005,

p. 1025; grifo da autora).

Barbosa (1999) alerta-nos para que precisamos ser cautelosos ao afirmarmos

o reconhecimento da educação infantil como parte da Educação Básica, isso porque:

[...] se observarmos atentamente os termos usados para designar as

diferentes etapas da mesma, verificaremos que a palavra ‘ensino’ só é

utilizada para ensino fundamental e médio. Para as propostas educativas

voltadas às crianças menores de 7 anos, fica mantida a idéia mais geral de

educação, o que, se de um lado é positivo por permitir fugirmos do uso

mais tradicional da palavra ‘ensino’, isto é, um processo meramente

impositivo ou de treinamento de habilidades e conhecimentos, por outro,

nos coloca em situação melindrosa, na medida que favorece a negação da

existência de situações de ensino no processo de aprendizagem e

desenvolvimento daquelas crianças em contextos não familiares, como

Creches, Pré-escolas e Centros de Educação Infantil (BARBOSA, 1999, p.

1).

Parece-nos importante resgatar que a Educação Infantil diz respeito ao

atendimento, em instituições coletivas, da criança de zero a seis anos, mas nem

sempre foi assim. Apesar de algumas regulamentações legais e do reconhecimento

123

atual do caráter educativo das creches e pré-escolas, os programas existentes sofrem

os efeitos do percurso histórico deste atendimento, programas estes definidos muito

mais a partir de sua dimensão assistencial e de saúde preventiva, espalhados por uma

variedade de órgãos federais, estaduais e municipais ligados às áreas de saúde, bem-

estar social e outras, além da área educacional. Se a creche esteve historicamente

vinculada a diferentes órgãos públicos e fontes de financiamento, a pré-escola

desenvolveu-se mais claramente no âmbito educacional. Esta é uma das maiores

debilidades das políticas sociais brasileiras: a compartimentação. Com efeito, os

programas para crianças de zero a seis anos continuam fragmentados e antagônicos,

vivenciando os embates educação e assistência, criança de zero a três anos versus

criança de quatro a seis anos, cuidar e educar, recursos financeiros próprios, público

e privado, direito só da mãe (e não do pai), priorizados com relação aos direitos da

criança. Embora ainda convivamos com estas questões, Ana Lúcia Goulart de Faria

(2005, p. 1021-1022) pontua que:

[...] o direito de todas as crianças pequenas, não só das pobres, de serem

educadas em instituições coletivas na esfera municipal da área educacional,

não significa obrigatoriamente que elas vão ser apenas ensinadas e

preparadas para a primeira série, para não se acostumarem a ficar à toa,

como dizia Comenius, antecipando a escola obrigatória. Educar e cuidar

são objetivos da educação infantil, assim colocados para dar ênfase na

centralidade da criança e na sua especificidade em relação ao ensino

escolar. O que não quer dizer que a creche e a pré-escola também não

tenham o objetivo, como a escola, de reproduzir e coagir, e também de

transformar e libertar e, como toda educação, tem sempre o objetivo de

cuidar. Também não quer dizer que a educação nessas instituições não

tenha conteúdos escolares e o professor não ministra as disciplinas

escolares formais: o professor é um professor de crianças (grifos da

autora).

Como conseqüência, para seguir as trilhas das políticas de financiamento

público da educação infantil, não basta examinar as políticas e os mecanismos de

financiamento adotados na área educacional, nas várias esferas governamentais. É

necessário analisar, também, de acordo com Maria Malta Campos (1992), estes

mecanismos nas áreas da saúde, assistência social e trabalho, entre outras. Outro

aspecto a observar é que nem sempre o poder público atua diretamente na prestação

de serviços à população, ocorrendo o repasse de recursos públicos através de

convênios para as entidades privadas. Muitos destes convênios pagam apenas parte

124

dos custos com a manutenção dos serviços prestados, sendo que o restante dos custos

são financiados pelas entidades filantrópicas ou pela população.

Outro mecanismo a ser observado refere-se ao atendimento prestado por

empresas privadas a filhos de seus empregados, as quais abatem vários tipos de

despesas com esses serviços em seus impostos. Além disso, conforme observa

Campos (1992), os problemas ligados ao financiamento de políticas educacionais

para crianças de zero a seis anos ocorrem dentro de um quadro institucional e a partir

de especificidades na origem dos recursos muito diferentes dos demais níveis

educacionais.

Na medida em que tanto a situação da infância como a realidade dos

serviços a ela destinados têm implicações, com a situação geral do país, com sua

trajetória política ou sócio-econômica e com a história da produção e reprodução da

vida social, alguns períodos da história oficial são referências importantes para

analisar as mudanças nas concepções e práticas relativas às crianças e ao seu

atendimento.

Embora não seja possível, como ressalta Antonio Merisse (1997), fazer uma

correspondência exata entre datas marcantes da história brasileira e os momentos

precisos em que ocorreram mudanças significativas nas políticas públicas dirigidas à

infância, observa-se que tanto a situação das crianças como a das instituições

voltadas para elas revelam, em seus diferentes momentos, a organização do Estado e

da sociedade. Assinala, ainda, que a trajetória do atendimento infantil vivenciou

diversas fases interligadas e, às vezes, simultâneas e conjuntas – filantrópica,

higiênico-sanitária, assistencial e educacional – que envolveram uma série de ações

vinculadas a diferentes áreas de atuação governamental, tais como: educação,

assistência social, saúde, justiça e trabalho.

O período marcado pela filantropia iniciou-se no século XVI, com um

atendimento extremamente reduzido e precário, feito em nome da caridade, por

instituições não-governamentais, com a completa ausência do Estado, quer na sua

regulamentação jurídica, quer no oferecimento dos serviços e no seu financiamento.

A intervenção pedagógica foi inaugurada com a atuação da Companhia de Jesus, em

1549, marcada por educar para a fé católica e para a submissão. Os curumins foram

125

considerados os alvos ideais para o processo de aculturação, catequização.

Difundiam-se duas representações da infância: a da criança mística e da criança que

imita Jesus. A alma infantil era considerada uma tabula rasa, papel em branco,

facilmente moldável. Por outro lado, a criança escrava possuía uma inserção social

diferente da criança branca abastada e era usurpado seu direito à infância. O modelo

de atendimento no período colonial foi o da Casa da Roda, também chamada Casa

dos Expostos ou Casa dos Enjeitados, onde se ofereciam abrigo e alimentação a

crianças abandonadas, através de um trabalho de caráter filantrópico sob a égide da

caridade. O relato do imperador Pedro I à Assembléia Constituinte, em maio de 1823,

retrata a realidade da infância brasileira no Império:

[...] a primeira vez que fui à Roda dos Expostos, achei, parece incrível, sete

crianças com duas amas; sem berço, sem vestuário. Pedi o mapa e vi que

em 13 anos tinham entrado perto de 12 mil e apenas tinham vingado mil,

não sabendo a Misericórdia verdadeiramente onde elas se achavam (apud

PASSETTI, 2004, p. 348).

Sobreviver continuou sendo tarefa difícil para a maioria da população, de

acordo com Edson Passetti (2004), tanto no Império como na República. Foi o

período das filantropias e políticas sociais que valorizaram a internação sem

encontrar soluções efetivas para as crianças e jovens, deslocando-os dos orfanatos e

internatos privados para a tutela do Estado, retornando-os para os particulares,

inalterando as condições de abandono e infração.

O período marcado pelo higienismo constituiu um forte movimento,

segundo Merisse (1997), ao longo do século XIX e início do século XX, formado por

sanitaristas e filantropos, com um caráter médico, que buscavam impor-se aos centros

de decisão do Estado para obter investimentos e intervir na regulamentação da área

da saúde e no ordenamento de outras esferas da vida social. O higienismo conseguiu

influenciar a emergência de novas concepções e novos hábitos diante dos altos

índices de mortalidade infantil, das condições precárias de saúde dos adultos, da

disseminação de novos conhecimentos e técnicas científicas. A idéia de infância e de

educação escolar foram constituídas simultânea, solidária e dependentemente, com

isso,

126

[...] ao representar a infância como o ‘porvir do amanhã’, acionando o

argumento de religião-caridade, da prevenção, da economia, da eugenia ou

mesmo do direito, tal esforço colabora para se construir a representação da

escola higiênica – higienizada e higienizadora – como incubadora de um

‘amanhã’ regido e controlado pela racionalidade comprometida com uma

ordem que produzia seus ‘engeitados’ e ‘incluídos’, tanto como enunciava

dispositivos voltados mais para a redução dos efeitos das desigualdades

existentes entre uns e outros do que propriamente para a erradicação de

suas efetivas motivações (GONDRA, 2002, p. 124).

No final do século XIX, surgiram as primeiras creches no Brasil,

semelhantes às instituições asilares, como as de Anália Franco, que foram instaladas

em São Paulo. Anália Franco e um grupo de senhoras, em sua maioria professoras,

fundaram a Associação Feminina Beneficente e Instrutiva, uma sociedade destinada

ao amparo e educação da mulher e da infância. O primeiro passo da instituição foi

criar um Liceu Feminino destinado a preparar professoras para as escolas chamadas

maternais e uma escola noturna destinada à alfabetização da mulher A clientela das

instituições destinadas à infância, quer fossem creches, escolas maternais ou

orfanatos, era constituída por crianças órfãs e abandonadas e alguns filhos de

jornaleiras, e contavam com atividades pedagógicas planejadas e com a participação

de professoras. Anália Franco foi a primeira educadora brasileira a utilizar as

expressões creches e escolas maternais para as instituições coletivas de atendimento

infantil.

Com a República instalou-se a educação pré-escolar para filhos das camadas

médias e superiores da sociedade, e para os filhos de ex-escravos, operários e

trabalhadores em geral, em entidades do âmbito da assistência social e da saúde

pública. Maria Luiza Marcilio (1998) pontua que, neste período ficou bem delineada

a distinção entre a criança rica e a criança pobre.

A primeira é alvo de atenções e das políticas da família e da educação, com

objetivo de prepará-la para dirigir a sociedade. A segunda, virtualmente

inserida nas ‘classes perigosas’ e estigmatizada como ‘menor’, deveria ser

objeto de controle especial, de educação elementar e profissionalizante,

que a preparasse para o mundo do trabalho. Disso cuidaram com atenção os

médicos higienistas e o juristas das primeiras décadas deste século

(MARCILIO, 1998. p. 224).

127

É interessante atentarmos para que as creches também foram destinadas a

minimizar os problemas decorrentes do grande número de crianças e mulheres em

condições de miséria. Segundo Maria Vittoria Civiletti (1991), a creche liberou a

mão-de-obra feminina e garantiu a sobrevivência das crianças da classe trabalhadora,

tornando-se um lugar privilegiado de controle sobre esta classe, assumindo, com

raras exceções, o caráter controlador que a filantropia delegou à escola. Neste

sentido, Moysés Kuhlmann Junior (2004) assinala que

A creche não era defendida de forma generalizada, pois trazia à tona

conflitos, tais como a defesa da atribuição de responsabilidade primordial à

mãe na educação da criança pequena. [...] No entanto, se a proposta de

constituição das creches foi objeto de controvérsias, a afirmação da sua

necessidade pressupunha que essas instituições poderiam colaborar para

conciliar a contradição entre o papel materno defendido e as condições de

vida da mulher pobre e trabalhadora, embora esta não deixasse de ser

responsabilizada por sua situação (p. 87-88).

Constatamos através da pesquisa que três influências básicas – médico-

higienista, jurídica-policial e religiosa – podem ser identificadas na composição de

forças presentes na elaboração das políticas assistenciais, em nosso país, nas

primeiras décadas do século XX, conforme esclarece Kuhlmann Junior:

As novas instituições não eram apenas um mal necessário, mas

representavam a sustentação dos saberes jurídico, médico e religioso no

controle e elaboração da política assistencial que estava sendo gestada, e

que tinha na questão da infância o seu principal pilar. Cada saber

apresentava as suas justificativas para a implantação de creches, asilos ou

jardins-da-infância, e seus agentes promoveram a constituição de

associações assistenciais privadas, [...]. Essas influências se articularam,

em nosso país, tanto na composição das entidades, como na participação e

organização de congressos sobre os temas da assistência, da higiene, da

educação, etc., que ocorreram em número expressivo durante o período

estudado (2004, p. 87-88; grifo do autor).

A este respeito, cabe assinalar que, enquanto faltava interesse da

administração pública pela infância brasileira, principalmente a pobre, existiam

algumas alternativas provenientes de grupos privados. O Estado, conforme salienta

Merisse (1997), começou a atuar como agente que regulamenta e fiscaliza as

atividades realizadas pelas entidades, sendo as mesmas particulares e geralmente

vinculadas a associações filantrópicas ou religiosas e algumas poucas ligadas a

empresas.

128

Dentre estes grupos, encontrava-se o grupo fundador do Instituto de

Proteção e Assistência à Infância do Brasil, criado em 1899, com sede no Rio de

Janeiro. Foi criado e implementado por este Instituto, em 1919, o Departamento da

Criança no Brasil com a tarefa de organizar o arquivo histórico sobre a situação da

proteção à infância brasileira; de fomentar iniciativas de amparo à mulher grávida e a

criança pobre; de promover eventos, publicar boletins e divulgar conhecimentos; de

acompanhar as estatísticas sobre mortalidade infantil; e concorrer a aplicação das leis

de amparo à criança. Embora a responsabilidade do Departamento coubesse ao

Estado, não recebeu nenhum financiamento deste, nem da municipalidade

(KRAMER, 2001).

O primeiro Congresso Brasileiro de Proteção a Infância foi realizado em

1922, congregando participantes ligados à vida pública e à iniciativa privada. Neste

evento a temática discutida a favor da higienização da infância ampliou-se,

articulando os argumentos médico-religiosos ao econômico. Com esse deslocamento,

José Gonçalves Gondra (2002) observa que o cuidado com a infância passou “a ser

representado como investimento, tendo em vista gerar/produzir sujeitos que

pudessem ser integrados produtivamente ao mundo do trabalho” (p. 113; grifo do

autor).

Particularmente, no início do século XX, o Estado passou a ter sua

presença cada vez mais exigida no enfrentamento direto dos problemas relacionados

à infância, a partir da articulação de um conjunto de práticas que tanto ofereciam

assistência social quanto propunham medidas de controle jurídico sobre a infância

dos mais pobres. A concepção da assistência científica, formulada neste período, em

consonância com propostas das instituições de educação popular difundidas nos

congressos e exposições internacionais, promovia uma pedagogia da submissão,

preparando os pobres para aceitar a exploração social. O atendimento da pobreza não

deveria ser realizado com grandes investimentos, cabendo ao Estado repassar os

recursos, sem gerir diretamente as instituições. Em 1927 foi ordenado o Código de

Menores quando a infância dos pobres passou a ser segregada, diferenciada e

identificada como a infância dos delinqüentes e abandonados, conduzindo até meados

129

dos anos oitenta o padrão brasileiro de proteção social. É com características de

culpabilização/vitimização e subalternização, de acordo com Deise Nunes:

[...] que o padrão de proteção social vai se legitimando entre nós e

legitimando olhares e práticas sociais que oscilam entre a compaixão e a

culpabilização, que são reprodutoras de uma mesma lógica: a lógica da

repressão aos pobres, que são associados ao perigo e à ameaça. Em síntese,

essa lógica se traduzia em dois tipos de práticas: uma voltada para os que

já haviam penetrado nos circuitos da criminalidade e da exclusão social –

os menores delinqüentes –, tutelados pelo Estado e submetidos à reclusão

social e outra para aqueles que eram vistos com possibilidades de se

integrarem à sociedade através do trabalho – os menores abandonados –

que ficavam sob responsabilidades das ações da área da assistência social e

filantrópica (2005, p. 75).

Enquanto no Brasil as instituições coletivas de atendimento a crianças

menores de sete anos foram criadas no século XX, na Europa desde o século XVIII

havia creches e do século XIX, jardins de infância. Kuhlmann Junior (2000) analisa

que, no período de 1930 a 1980, as políticas para a infância permaneceram baseadas

na assistência, na filantropia e na religiosidade, e que não foram implementadas, no

plano estatal, políticas efetivas para a infância brasileira. Como novidade, houve o

atendimento em instituições governamentais nas esferas federal, estadual e

municipal, ocorrendo de modo dicotomizado, isto é, por meio de programas ligados à

área da saúde e da assistência, vinculados indiretamente à área educacional, e em

parte ligado aos sistemas de educação, especialmente no atendimento de crianças de

quatro a seis anos. Estas medidas revelam a ausência de uma política clara, com

superposição e fragmentação de ações, pulverização de recursos e parceria entre

público e privado.

Como podemos verificar, com a industrialização e a urbanização crescentes

e com a lenta formação de uma classe média e de um operariado, nos anos vinte e

trinta do século passado, assistiu-se, no contexto educacional, a uma intensa

movimentação em defesa da escola pública. Em 1932, o Manifesto dos Pioneiros da

Educação Nova apresentou uma proposta para a educação brasileira sem excluir as

crianças de zero a seis anos, propondo o desenvolvimento das instituições de

educação e de assistência física e psíquica à criança em idade pré-escolar (creche,

escolas maternais e jardins de infância) e de todas as instituições complementares

peri-escolares e pós-escolares. A preocupação com a educação anterior à escola

130

primária apareceu e refletiu-se na obra de Mário de Andrade, que criticou a burguesia

e realizou um projeto incluindo a classe operária; na obra de Anisio Teixeira, que não

referiu-se às classes sociais, mas propôs a educação de crianças pequenas e de suas

famílias; e na obra de Lourenço Filho que criou e coordenou uma campanha nacional

de educação para a infância que teve como tônica a criança como futuro da nação

(FARIA, 2002).

Mário de Andrade colocou em prática quase todos os itens reivindicados no

Manifesto de 1932, através do Departamento de Cultura da Prefeitura Municipal de

São Paulo, inaugurando uma rede municipal de educação não-escolar para menores de

sete anos. Os parques infantis foram uma proposta de educação infantil nos anos de

1935 a 1938, a primeira iniciativa oficial de maior escala, visando atender as crianças

de famílias trabalhadoras da cidade, filhos de pais e mães operários. Estes foram

concebidos como um dos espaços públicos brasileiros para as crianças de três a sete

anos, apesar de atender crianças até doze anos, com atividades educacionais, não

escolares, centradas nos jogos, brincadeiras e no folclore brasileiro. As atividades

desenvolvidas garantiram, segundo a pesquisa de Faria (2002, p. 19), “um trabalho

integrado em vários níveis: a criança, o jogo, a cultura, a educação e a saúde estavam

ali sempre juntos”. O fio condutor das atividades era delineado por meio de objetivos

estéticos e artísticos, possibilitando às crianças se expressarem das mais diferentes

formas possíveis, propiciando educação de qualidade, específica para a criança

pequena, sem escolarizá-la, tratando-a como um ser diferente do adulto, como um

outro, como alguém que cria uma determinada cultura, a cultura infantil. O olhar

voltado para a criança contribuiu para a construção de um projeto cultural-educativo

em que não estavam antagonizados assistência e educação, mas contemplada

plenamente a infância. O projeto cultural-educativo foi condensado em dois blocos

por Faria:

[...] 1) a pré-escola enquanto melhoria da qualidade de vida das camadas

populares, e 2) a pré-escola como um espaço para o adulto conhecer a

criança nesta fase da vida (portanto, melhoria também da formação

profissional dos educadores), onde o folclore e os jogos tradicionais

infantis contribuem para o sucesso dessa tarefa, dando oportunidade para as

crianças criarem a cultura infantil e conhecerem a diversidade da cultura

brasileira (portanto, o ser criança – integral/completo, um outro diferente

131

do adulto – aprendendo a conviver com a diversidade, com os outros)

(2002, p. 203).

A Constituição de 1934 incorporou as contribuições do Manifesto dos

Pioneiros da Educação Nova, e ouviu os educadores que, comprometidos com a

democratização da educação brasileira, advogavam a escola pública para todos. No

entanto, o Estado não assumiu a educação infantil como sua responsabilidade e as

iniciativas continuavam a ter, segundo Sônia Kramer (2001), uma perspectiva de

“medicalização da assistência à criança até seis anos, por um lado, e a psicologização

do trabalho educativo, por outro lado, imbuídos de uma concepção abstrata de

infância” (p. 55). O governo dividia os custos com os órgãos particulares, mas

centralizava a direção e o controle do atendimento, atuando como órgão fiscalizador,

imprimindo uma tendência assistencialista e paternalista à proteção à infância, em

que o atendimento não se constituía em direito, mas em favor.

Neste momento histórico concretizaram-se trabalhos de assistência social e

educacional à infância e foram criados órgãos estatais destinados ao atendimento

infantil, como: o Ministério da Educação e Saúde, em 1930; o Departamento

Nacional da Criança (DNCr), em 1940; e o Serviço de Assistência a Menores (SAM),

em 1941. Posteriormente, foram criados também, no âmbito nacional, o Instituto

Nacional de Alimentação (INAM), em 1972 e a Coordenação de Educação Pré-

escolar (COEPRE), em 1975. No âmbito internacional foram criados o Fundo das

Nações Unidas para a Infância (UNICEF), em 1946 e a Organização Mundial de

Educação Pré-Escolar (OMEP), em 1948.

O DNCr foi criado em 1940, vinculado, inicialmente, ao Ministério da

Educação e Saúde Pública e, posteriormente, em 1951, ao Ministério da Saúde, até o

ano de 1970, quando foi substituído pela Coordenação de Proteção Materno-Infantil.

Durante quase trinta anos, o DNCr foi o principal formulador da política oficial para

a infância no Brasil, propondo um atendimento materno-infantil basicamente médico,

denominado de puericultura, de responsabilidade oficial, sem descartar a iniciativa

particular. A puericultura “buscava reduzir a mortalidade infantil e formar um novo

homem brasileiro, compatível com o desenvolvimento industrial e a nova ordem

capitalista vislumbrada para o país”, podendo ser vista como uma atualização do

movimento higienista do século dezenove (MERISSE, 1997, p. 40).

132

O SAM foi criado em 1941, vinculado ao Ministério da Justiça e Negócios

Interiores e articulado ao Juizado de Menores, destinado ao atendimento de menores

de dezoito anos, abandonados e delinqüentes. No ano de 1942, passou a subordinar-se

à Legião Brasileira de Assistência (LBA). Durante aproximadamente vinte anos, a

LBA consolidou-se como o órgão central de ação assistencial, sendo a formuladora e

executora da política governamental da assistência destinada à família e ao

atendimento da maternidade e da infância. Proporcionava, ainda, subvenções

financeiras e apoio técnico para a implantação e a manutenção pelos estados,

municípios e pelas entidades não-governamentais, de centros de atendimento e

proteção à criança e à mãe.

Durante esse mesmo período histórico há outra esfera de ação do Estado que

é significativa para a educação infantil. O governo instituiu a Consolidação das Leis

Trabalhistas (CLT), em 1943, tornando obrigatório, a todas as empresas que

empregassem mais de trinta mulheres, o oferecimento de um local apropriado onde

fosse permitido às empregadas guardar sob vigilância e assistência seus filhos no

período de amamentação. Além disso, no período de 1946, foram criados o Serviço

Social da Indústria e o Serviço Social do Comércio, cujos recursos (dois e meio por

cento da folha de pagamento dos funcionários) financiariam diferentes tipos de

serviços para os filhos de industriários e comerciários, inclusive creches e pré-

escolas Estas iniciativas foram oferecidas como um benefício ou uma concessão

trabalhista para a mulher trabalhadora, e não como um direito do trabalhador ou

mesmo da criança.

É interessante atentarmos para que o cenário nacional mergulhou na

repressão e no fechamento político, com a ditadura do Estado Novo. Em relação às

políticas direcionadas à infância, em particular de zero a seis anos, observou-se a

criação pelo Estado de muitas instituições, mantendo a ênfase no atendimento

médico, acrescida do caráter assistencial, tratando de proteger, tutelar, salvar uma

infância que se considerava abandonada pela família e que deveria ser abrigada pelo

Estado. Ao longo das décadas de quarenta e cinqüenta, surgiu um grande

número de creches. No entanto, conforme os estudos de Merisse (1997), se

inicialmente o objetivo principal das primeiras creches era reduzir o índice de

133

mortalidade infantil, estas, com o tempo, passam a apresentar características de uma

instituição destinada a permitir a utilização da força de trabalho feminina.

As Organizações Internacionais de atendimento à infância, como a OMEP e

o UNICEF, passaram a influenciar e a direcionar o atendimento às crianças pequenas,

viabilizando uma concepção compensatória de educação, implementada como medida

de promoção social, buscando suprir as deficiências sociais, econômicas e culturais

das crianças carentes e equalizar as oportunidades educacionais. Sem perder de vista

este contexto, é oportuno ressaltar que, a disseminação da teoria da privação

cultural, a partir dos anos sessenta, explicitou um caráter compensatório nas

propostas didático-pedagógicas das instituições infantis, atribuindo a estas a função

de preparar para a alfabetização, prevenindo o fracasso escolar, desenvolver a

estimulação cognitiva, e compensar não somente as carências afetivas, mas também o

déficit cultural das camadas menos favorecidas. Vale salientar a análise de Kramer

que critica esta visão:

Supor que os problemas econômicos podem ser superados sem

modificações nas relações de produção existentes, ou seja, sem mudanças

na infra-estrutura econômica, reflete uma concepção idealista e liberal do

mundo. Significa, ainda, que a sociedade de classes não é vista enquanto

tal. É falsa a crença na educação, na escola ou na pré-escola, como motores

da revolução social, porque esta acontece quando são transformadas as

relações de produção existentes, e o papel da educação (no caso, também

da educação pré-escolar) pode ser o de contribuir para manter ou mudar

uma dada realidade social em função de sua conjuntura política e

econômica, não o de ser responsável pela transformação dessa conjuntura

(2001, p. 30).

Cabe abordar que a industrialização e o crescimento econômico nacional se

insurgiram com o processo de democratização vivido no pós-guerra, tanto no

contexto internacional como também no Brasil. No plano político, o país viveu o

intenso movimento pela Constituição de 1946 e, no campo educacional,

confrontaram-se privatistas e publicistas, eclodindo novamente a defesa da escola

pública. Eram intensas as lutas em torno da LDB, que acabaria só sendo promulgada

em 1961 com amplas vantagens para o setor privado, entre elas a subvenção de

escolas particulares com recursos públicos e a conseqüente expansão do ensino de

segundo grau privado. A primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educação, a lei

4.024/61, discretamentemente refere-se à Educação Infantil, segundo Romanelli

134

(2003, p. 181), considerando-a “Ensino pré-primário, composto de escolas maternais

e jardins de infância”.

O golpe militar de 1964 produziu uma mudança na ação governamental

dirigida à infância e adolescência com a extinção do SAM e criação da Fundação

Nacional do Bem-Estar do Menor (FUNABEM), implantando um modelo de

atendimento assistencialista e repressor à faixa pré-escolar e a jovens marginalizados

compreendidos como menores carentes. Parte dos problemas de falta de recursos foi

equacionada com uma nova fonte de receita: recebimento de uma proporção da renda

líqüida obtida pela Loteria Esportiva Federal (KRAMER, 2001).

No final da década de sessenta, a Educação Infantil passou a integrar a

agenda das políticas de desenvolvimento econômico e social elaborada pelos

Organismos Internacionais vinculados à Organização das Nações Unidas (ONU) para

os países em desenvolvimento. Estes ampliaram o atendimento como via para

combater a pobreza e melhorar o desempenho do ensino fundamental por meio de

modelos que minimizassem os investimentos públicos, apoiados pelos recursos da

comunidade através de programas denominados não-formais, alternativos, não-

institucionais, acarretando uma educação para a subalternidade. Esta concepção,

salienta Rosemberg (1999, 2001b), foi elaborada gradualmente e divulgada

inicialmente pela UNESCO e UNICEF através de diferentes canais e atingiu o Brasil

durante o período militar, encontrando terreno fértil para sua proliferação e recriação

conforme o ideário da Guerra Fria, da Doutrina de Segurança Nacional, que incluía

o combate à pobreza, à participação da comunidade na implementação de políticas

sociais, estratégia de atuação junto aos governos nacionais e entrada da UNICEF na

esfera da educação.

Essa nova estratégia acarretou a expansão da ação da UNICEF para além

do binômio saúde-nutrição que constituíra a prioridade daquela instituição

até então, envolvendo-se, de início, em projetos educacionais e,

posteriormente, voltando sua atenção para a ‘transmissão de valores às

novas gerações’, até ocupar-se da criança como um todo. É nesta

caminhada globalizante que a UNICEF voltou sua atenção para a educação

pré-escolar, e investiu em terreno que, até então, era competência da

UNESCO (Myers, s/d). Ou seja, uma instituição que vinha atuando na área

da assistência à infância, borra os contornos de sua competência e entra em

seara alheia, a educação escolar, da alçada da UNESCO (ROSEMBERG,

1999, p. 15-16).

135

Vale registrar que dois grandes programas federais de massa foram criados

absorvendo as recomendações anteriormente citadas: um assistencial, através da

LBA, o Projeto Casulo; outro, o Programa Nacional de Educação Pré-Escolar,

implantado pelo Ministério da Educação, através do Movimento Brasileiro de

Alfabetização de Adultos (MOBRAL). Pelo que se pode notar, tanto a LBA como o

MEC adotaram modelos convergentes de Educação Infantil, sendo que as creches e

pré-escolas, instituições coletivas distintas até o início dos anos setenta, pouco ou

nada, se diferenciaram. Ambas as instituições, de acordo com Rosemberg (1999),

subordinaram a educação à assistência, visaram a compensação de carências,

definiram as mesmas zonas e regiões para intervenção (região Nordeste e periferias

urbanas), e o modelo pedagógico foi baseado na redução de investimentos

governamentais. As avaliações dos programas retratavam as implicações deste

modelo a baixo investimento governamental: inadequação na formação de pessoal,

precariedade das instalações físicas, insuficiência de materiais pedagógicos e de

alimentação. É significativo destacar que, apesar disso, os programas se expandiram.

Os documentos que lançaram as diretrizes internacionais ou nacionais do

modelo de educação pré-escolar de massa, na década de sessenta, eram extremamente

vagos a respeito de financiamento: não havia propostas de abertura de alíneas

orçamentárias específicas; a pré-escola devia autofinanciar-se, via comunidade ou

aproveitar os recursos disponíveis, via articulação de programas. Observa-se que o

atendimento ainda era muito reduzido e concentrava-se no setor privado.

Neste contexto, Rosemberg (1992) pontua que uma das decorrências deste

modelo de massa foi a situação indefinida da pré-escola, situada tanto dentro como

fora do sistema educacional. Esta era tratada não como um nível educacional, mas

como um programa, um pacote, destinada a suprir as necessidades contingenciais,

temporárias ou emergenciais, como retratou o documento do DNCr, citado por

Rosemberg (1999, p. 16):

O plano do DNCr de 1967 é explícito ao especificar que se trata de uma

política de assistência ao pré-escolar e não de uma política educacional

para a pré-escola, especificidade que se perde, porém, em planos

subseqüentes que se autodenominaram programas nacionais de educação

pré-escolar. O documento do DNCr é sóbrio, sinalizando tratar-se de um

plano de emergência, sobriedade que também se perde em propostas

136

subseqüentes: nas décadas de setenta e oitenta o qualificativo ‘emergência’

foi substituído por ‘alternativo’, ‘não convencional’, ‘informal’ em

oposição à educação ‘tradicional’, ‘institucional’ ou ‘formal’. Aquilo que,

inicialmente, era determinado pela falta de recursos passou a ser

‘teorizado’ tornando-se, muitas vezes, nos textos, um ideal a ser

perseguido, um modelo a ser imitado. Esse modelo foi propagado no

território nacional para o atendimento público ou subconvencionado com

verbas públicas.

Além disso, a autora (2002b) ressalta a importância de avaliar os gastos

diretos ou indiretos decorrentes da implantação destes programas desvendando quem

se beneficiou com o investimento da verba pública, pois tais programas,

“possivelmente retardaram o processo de construção nacional de um modelo de

educação infantil democrático, de qualidade, centrado na criança, isto é, em suas

necessidades e cultura” (p. 39).

No decorrer dos anos setenta, vários movimentos sociais das diferentes

camadas da população, entre eles o movimento das feministas e das mulheres

trabalhadoras, reivindicaram aos poderes públicos seus direitos sociais e de

cidadania, alterando e acrescentando significados à instituição de atendimento à

criança de zero a seis anos. Esta, segundo Merisse:

[...] começa a aparecer como um equipamento especializado para atender e

educar a criança pequena, que deveria ser compreendida não mais como um

mal necessário, mas como uma alternativa que poderia ser organizada de

forma a ser apropriada e saudável para a criança, desejável à mulher e à

família. A creche irá, então, aparecer como um serviço que é um direito da

criança e da mulher, que oferece a possibilidade de opção por um

atendimento complementar ao oferecido pela família, necessário e também

desejável (1977, p. 49; grifo do autor).

As propostas dos vários movimentos sociais das diferentes camadas da

população contribuíram para a ampliação e a melhoria do atendimento às crianças

pequenas de baixa renda, influenciando as concepções e práticas das camadas médias,

que buscaram também alternativas para a educação de seus filhos, compatíveis às

novas exigências do mundo do trabalho e da vida em centros urbanos. Uma nova

identidade começou a emergir deste processo histórico, gerando transformações na

esfera da família e dos papéis sociais, configurando a instituição de atendimento

infantil como um direito da família e da criança. Nesta nova ótica, buscou-se romper

137

com o estigma das antigas entidades asilares, parecidas com depósitos de crianças

pobres.

Na sanção da Lei 5.692/71, que fixou as diretrizes e bases para o ensino de

primeiro e segundo

grau, observou-se ainda a omissão do Estado na efetivação da

educação infantil, cabendo sua prescrição em um único parágrafo dentro do artigo

dezenove, referindo-se aos sistemas de ensino que velarão para que as crianças

menores de sete anos recebam conveniente educação em escolas maternais, jardins de

infância e instituições equivalentes. O termo velarão representava a concepção

implícita no texto da lei, pressupondo uma educação simbólica, paliativa e

coadjuvante, pois a educação infantil não contribuiria no contexto histórico da época,

de forma imediata, no processo de industrialização, e sim o ensino de segundo grau.

Como podemos observar, o início da década de oitenta foi marcado pela

discussão acerca do papel das instituições coletivas de Educação Infantil. O meio

acadêmico fez críticas às teorias de privação cultural e ao caráter compensatório ou

preparatório da pré-escola. Os movimentos sociais organizados pela sociedade civil

e pelos profissionais da área defenderam o que entendiam por caráter educacional ou

pedagógico para estas instituições, contrapondo-se ao que, então, se considerava

como meramente assistencial. Da mobilização participaram, além dos atores sociais

tradicionais, o Movimento de Mulheres e o Criança Pró-Constituinte, os quais

elaboraram uma proposta para a Constituição Federal de 1988, reconhecendo a

Educação Infantil como uma extensão do direito universal à educação de crianças

menores de sete anos, e um direito de homens e mulheres trabalhadores de terem seus

filhos pequenos cuidados e educados em creches e pré-escolas. Estes direitos foram

escritos, tanto no capítulo da educação quanto no dos direitos à assistência social,

sendo a primeira constituição na história do Brasil a afirmar a cidadania da criança ao

estabelecer que ela é sujeito de direitos (CORRÊA, 2002).

Romualdo Portela Oliveira (2002), ao analisar as variações no tratamento

dado ao direito à educação nas Constituições brasileiras de 1824, 1891, 1934, 1937,

1946 e 1967, observou que “não se menciona a educação infantil como integrante do

direito à educação nas prescrições educacionais das Constituições analisadas” (p. 24).

No entanto, na Constituição Federal de 1988, além de formalizar qualitativamente a

declaração de direito à educação em relação às constituições anteriores, ampliou-o

138

em muitos aspectos, inclusive no atendimento em creche e pré-escola das crianças de

zero a seis anos de idade.

2.2.2 Educação Infantil: velhos ou novos desafios?

Mudanças ocorridas na legislação brasileira, nas duas últimas décadas do

século XX, ampliaram o sistema de proteção social à infância, ganhando centralidade

a Educação Infantil e configurando-se num ordenamento legal: a Constituição

Federal de 1988, na qual houve a vinculação do atendimento institucional em creches

e pré-escolas no capítulo da Educação; o Estatuto da Criança e do Adolescente

(ECA), Lei 8.069/90, que atribui ao Poder Público prioridade na efetivação dos

direitos das crianças; a Lei Orgânica da Assistência Social, Lei 8.742/93, que definiu

a assistência social como direito do cidadão e dever do Estado e teve por objetivo a

proteção à família, à maternidade, à infância à adolescência e à velhice e o amparo às

crianças e adolescentes carentes; a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional

(LDB), Lei 9.394/96, que definiu a Educação Infantil como um direito da criança e

dever do Estado; o Plano Nacional de Educação (PNE), Lei 10.172/01, que

estabeleceu diretrizes, objetivos e metas, por um período de dez anos, para as

políticas educacionais, em todos os níveis e modalidades de ensino.

Parece-nos importante resgatar, neste ponto que, apesar de a Declaração

Universal dos Direitos da Criança, promulgada em 1959, pela ONU, ser um marco

no reconhecimento da infância como sujeito de direitos, somente foi legislada no

Brasil com a Constituição de 1988 e com o ECA. Segundo Marcilio (1998) “ pela

primeira vez em nossa história, seguindo a tendência já instaurada em outros países

ditos avançados, as crianças deixam de ser objeto e passam a ser sujeitos de Direito

(art. 227 da Constituição Federal)” (p. 228, grifo da autora). Hoje, de acordo com

Faria (2005, p. 1027), “sabemos que a criança é um ser humano competente, capaz de

múltiplas relações, portador de história, produzido e produtor cultural, e assim é

sujeito de direitos”.

Nesta mesma direção, a LDB/96, pela primeira vez na história da legislação

brasileira, proclamou a Educação Infantil como direito das crianças menores de sete

139

anos e dever do Estado, passando a ser pensada no âmbito da Educação Básica.

Proclamou também que, embora a matrícula não seja obrigatória, todas as famílias

que optarem por partilhar com o Estado a educação e o cuidado de seus filhos

deverão ser contempladas com vagas nas instituições de Educação Infantil.

Com relação aos profissionais da Educação Infantil, a LDB/96 proclamou

que todos deverão até o ano de 2007 – final da Década da Educação – ter formação

em nível superior, em curso de licenciatura, de graduação plena e institutos

superiores de educação, podendo ser aceita formação mínima em nível médio, na

modalidade Normal. A criação dos Institutos Superiores de Educação e do Curso

Normal Superior (Decreto Federal n. 3.276 de 06 de dezembro de 1999) acentuou o

polêmico debate na luta por um projeto hegemônico de formação de professores. A

exclusividade do Curso Normal Superior e as mudanças no curso de Pedagogia, que

deixaria de formar professores para habilitar especialistas em gestão e administração

escolar, desencadeou ampla mobilização do movimento em defesa da formação de

professores que conduziu à alteração do primeiro artigo do Decreto, substituindo o

termo exclusivamente por preferencialmente.

A gestação dos documentos relativos à formação das professoras tem se

dado em meio a embates políticos entre dois projetos distintos: de um lado,

o projeto defendido pelo movimento organizado dos educadores, que

entende a formação como parte da luta pela valorização e

profissionalização do magistério, considera a universidade como lugar

privilegiado para essa formação; defende uma sólida formação teórica;

assume a pesquisa como princípio formativo e elemento articulador entre

teoria e prática e concebe o professor como intelectual; de outro, o projeto

defendido pelo Conselho Nacional de Educação, que se submete às

políticas neoliberais impostas pelos organismos internacionais com a

retirada da formação das professoras das universidades e propondo uma

formação técnico-profissionalizante com amplas possibilidades de

aligeiramento, sem espaço para uma reflexão profunda sobre os processos

educativos, reduzindo o papel da professora a mera executora de tarefas

pedagógicas e restringindo a concepção de pesquisa e de produção de

conhecimento à esfera do ensino (CERISARA, 2002, p. 35).

Precisamos considerar as críticas de vários educadores e alguns segmentos

organizados (FREITAS, 1999; KUENZER, 1999; VEIGA, 2002; dentre outros) no

que se refere ao locus de formação dos profissionais da educação. As críticas

levantadas pontuam as implicações negativas de realizar a formação de professores,

tendo como eixo central o ensino, fora das universidades, em instituições

140

educacionais sem pesquisa e extensão como os Institutos Superiores de Educação, os

quais são orientados somente para a capacitação docente.

Nesta linha de reflexão, observa-se que, certamente, a orientação econômica

foi a base para a criação dos polêmicos Cursos Normais Superiores, que podem isolar

os professores da reflexão científica e crítica que se dá no espaço universitário. Nota-

se que as políticas orientadas pelo Banco Mundial e regulamentadas pela LDB/96,

para a formação do magistério, foram monitoradas pela visão economicista de

racionalização dos custos e sua estratégia de capacitação em serviço, como meio

eficiente e menos oneroso de preparo docente.

Em relação à formação dos profissionais da Educação Infantil, observa-se

um número acentuado de cursos emergenciais, geralmente pagos, com redução do

tempo de formação do curso, pouca exigência quanto ao nível de formação dos

professores docentes, e o seu isolamento em relação à formação em nível superior

dos demais profissionais nas universidades. Como podemos verificar, mais uma vez o

governo delega a estes profissionais a responsabilidade por sua formação, sem

assumir como seu o papel de fornecer as condições básicas para que eles se

profissionalizem.

Neste período de significativos marcos legais, o Ministério da Educação

criou, em 1993, a Coordenação Geral de Educação Infantil (COEDI), agregada à

Secretaria de Educação Fundamental, cujos objetivos eram: viabilizar uma política

nacional de Educação Infantil no Brasil buscando a participação da sociedade civil na

formulação das políticas públicas, rompendo com o modelo puramente

assistencialista que predominava no país; expandir a oferta de vagas para as crianças

pequenas; fortalecer, nas instâncias competentes, a concepção de Educação Infantil

definida no documento Política nacional de educação infantil; além de promover a

melhoria da qualidade do atendimento em creches e pré-escolas. Dentre as várias

diretrizes gerais propostas, destacam-se a equivalência de creches e pré-escolas,

ambas com a função de cuidar e educar, e a formação equivalente para o profissional

de creche e pré-escola em nível médio ou superior (BRASIL, 1994). Uma série de

documentos foi elaborada, publicada e distribuída em todo território nacional,

especialmente junto às secretarias estaduais e municipais de educação, no período de

141

1994 a 1998, com intuito de propor diretrizes para uma política nacional para a

infância.

No contexto internacional, é oportuno ressaltar que as políticas neoliberais,

chamadas de minimalistas com relação à educação, mostraram-se ainda menores para

a Educação Infantil: muitas vezes não têm a criança pequena como alvo, nem

pronunciam-se a respeito da primeira etapa da Educação Básica, sendo que, somente

em alguns documentos recebeu destaque na agenda internacional. Vale ressaltar a

Conferência Mundial sobre Educação para Todos realizada em Jomtien, Tailândia,

em março de 1990, que definiu a educação básica como prioridade para a década,

ampliando e redefinindo o seu alcance, iniciando a aprendizagem com o nascimento.

Isto implica cuidados básicos e educação inicial na infância, proporcionado através

de estratégias que envolvam as famílias, comunidades ou programas institucionais,

como for mais apropriado. Cabe registrar, também, o recente Marco de Ação de

Dakar proposto no Fórum Mundial de Educação para Todos, em abril de 2000, no

Senegal, que adotou como meta expandir e melhorar o cuidado e a educação da

primeira infância, de modo integrado, especialmente para as crianças mais

vulneráveis e desfavorecidas.

É importante frisar que, na década de 1990, os Organizações Internacionais

entraram em cena novamente, via Banco Mundial – já que nos anos oitenta pouco

atuaram na Educação Infantil –, recuperando “propostas eqüivalentes às da UNESCO

e UNICEF dos anos 70, desconsiderando o pequeno percurso brasileiro na construção

de uma EI democrática” (ROSEMBERG, 2002b, p. 11). As influências do Banco

Mundial na educação de crianças de zero a seis anos foram percebidas através de dois

eixos complementares: o da reforma educacional geral, focalizando os investimentos

no Ensino Fundamental, e o da retomada da proposta de programas alternativos

informais a baixo investimento público para crianças pequenas pobres. Conforme

ressalta o presidente do Banco Mundial, James D. Wolfensohn, na proposta do

Marco Integral de Desarrollo, em 1999:

[...] en los programas debe atribuirse plena importancia a la educación

preescolar. Esto puede ser fundamental para el desarrollo del niño, el nivel

de educación que alcance y, por lo tanto, del ulterior rendimiento (BANCO

MUNDIAL, 2000a, p. iii).

142

No cenário mundial, o Banco Mundial incrementou o financiamento da

Educação Infantil, através de empréstimos destinados a duas linhas de ação: uma para

o pré-escolar, numa estratégia preventiva do fracasso escolar, mais do que

habilitadora do êxito escolar, denominada educação inicial; e uma outra linha de

ação, específica para crianças pequenas, geralmente denominada Desenvolvimento

Infantil, expressão que tanto pode significar uma ampliação do enfoque para saúde,

nutrição e educação, quanto pode significar o privilegiamento de modelos informais

de atendimento da primeira infância.

No que diz respeito ao financiamento da Educação Infantil brasileira,

constatamos, através da pesquisa (BANCO MUNDIAL, 2002a; GUIMARÃES, 2002;

MONLEVADE, 2004; ROSEMBERG, 1999) que, as informações consolidadas sobre

os recursos financeiros destinados aos serviços para crianças menores de sete anos

são bastante deficientes. Em primeiro lugar, porque os recursos aplicados pelo setor

da educação estão vinculados ao nível municipal, não existindo levantamento

nacional sobre os mesmos. Em segundo lugar, porque, apesar de a responsabilidade

oficial ser do Ministério da Educação, no nível federal, a maior alocação de recursos

para o atendimento em creches e pré-escolas está no Ministério do Desenvolvimento

Social e Combate à Fome. Em terceiro lugar, porque não há informações sobre o

financiamento dos serviços informais.

Vale lembrar, no tocante ao financiamento, que na legislação brasileira, a

Educação Infantil não é atribuição exclusiva dos municípios, mas a sua oferta e

manutenção comportam um regime de cooperação e colaboração técnica e financeira

entre parceiros, “envolvendo o poder público municipal (como uma das atribuições

prioritárias), o poder público estadual e o poder público federal (subsidiariamente),

além da sociedade civil, nas suas variadas formas de organização” (GUIMARÃES,

2002, p. 45).

Diante da Lei do FUNDEF, fica explicitado que, na legislação, atualmente,

nenhuma instância tem como prioridade a Educação Infantil, pois cabe à União o

Ensino Superior, aos Estados o Ensino Médio e aos Municípios o Ensino

Fundamental. A legislação brasileira insinua uma parceria entre municípios, estado

e governo federal que acaba diluindo as responsabilidades em relação à Educação

143

Infantil. A implantação do FUNDEF ao priorizar o Ensino Fundamental acabou

prejudicando a Educação Básica no seu conjunto, impedindo o financiamento da

Educação Infantil e do Ensino Médio e a realização das políticas educacionais em

nível municipal, regional e estadual, acarretando uma retração na oferta de vagas na

Educação Infantil.

Nos Municípios, de acordo com Monlevade (2004), prosperou um perverso

e bem sucedido mecanismo de acomodação: as famílias com crianças menores de sete

anos matricularam seus filhos em creches e pré-escolas privadas, formais e informais,

segundo sua capacidade financeira; e, para os excluídos, restaram os esquemas

precários de mães crecheiras ou de entidades filantrópicas, muitas delas apoiadas por

gastos públicos. As estatísticas da Educação Infantil, a partir das pesquisas do autor

nos censos do MEC, revelam e escondem os fatos:

[...] revelam um pequeno crescimento de matrículas na educação infantil

municipal de 1998 a 2002; escondem um aumento maior de alunos nas

escolas privadas, formais e informais, de educação infantil. Esses anos,

seguramente, aceleraram a privatização da educação infantil no País

(MONLEVADE, 2004, p. 160).

Segundo Vicente Rodriguez (2001), o FUNDEF introduziu uma fratura entre

os diferentes níveis de Ensino Básico, definido pela LDB, gerando uma tensão no

sistema educacional, pois os municípios que concentravam suas atividades na

Educação Infantil, instalando sistemas municipais de alta qualidade (com suporte

educacional e pedagógico, atendimento em período integral, saúde, alimentação e

outros benefícios) com um gasto elevado em torno de vinte e cinco por cento da

receita de impostos do orçamento das secretarias municipais, perderam parte dos

recursos que foram alocados no Ensino Fundamental. Todos os níveis de ensino

deveriam ser planejados e articulados no seu crescimento, de forma integrada, pelo

sistema público.

A este respeito, observa-se que o Ministério da Educação presta assistência

financeira a municípios que contam, entretanto, com recursos bastante limitados.

Esses recursos financiam ações de capacitação de professores e aquisição de material

didático para os alunos, atendendo apenas alguns municípios com menores índices de

desenvolvimento humano, beneficiando somente as pré-escolas municipais, não

incluindo as creches.

144

No tocante ao setor Assistência Social, este destina recursos financeiros

para as instituições de Educação Infantil públicas ou conveniadas com o setor

público para o atendimento de crianças de famílias pobres, com renda per capita

inferior a meio salário mínimo. O repasse de recursos da União é feito pelo Fundo

Nacional de Assistência Social para os Fundos Estaduais e Municipais da área,

mensalmente, para atendimento em tempo integral (cerca de oito horas) e tempo

parcial (quatro horas diárias).

Cabe assinalar que o debate entre educação e assistência ocorre num

momento histórico complexo na Educação Infantil: de um lado, a busca de

regulamentação sob a responsabilidade do sistema educacional; de outro, a

reintrodução da concepção de modelos assistenciais informais ou alternativos, sob a

orientação da assistência social, passando, aparentemente, a política da Educação

Infantil a ser subsidiária da política de Desenvolvimento Infantil da Criança.

Enquanto nos municípios ocorre um maior concernimento das instâncias

educativas com a Educação Infantil, no âmbito federal há um fortalecimento da

assistência social (ROSEMBERG, 2002a).

Neste sentido, o Ministério da Previdência e Assistência Social, com a

edição das Portarias n. 2.854/00 e 2.874/00, buscou compor novas ações dirigidas às

crianças de zero a seis anos e ressuscitou os modelos alternativos: creche volante,

brinquedotecas, atendimento domiciliar e ações socioeducativas de apoio às famílias.

Martins (2004) alerta para que o orçamento destinado às crianças menores de sete

anos tem um importante peso dentro do conjunto dos serviços assistenciais de caráter

continuado do Ministério da Previdência e Assistência Social, inclusive o

estabelecimento de um novo per capita para o atendimento das modalidades citadas

nas portarias.

O Governo Federal, por exemplo, no período de 2000-2003, não contemplou

a Educação Infantil com um programa específico, mas concebeu um programa

multissetorial com ações da assistência social e da educação, dando maior ênfase às

ações de cunho assistencial. O objetivo do programa Atenção à Criança era assegurar

o atendimento a crianças de zero a seis anos em creches, pré-escolas ou outras

alternativas comunitárias, sob a gerência da Secretaria de Assistência Social, e

145

alocar oitenta e cinco por cento das dotações orçamentárias para creches e outras

alternativas comunitárias, que utilizavam recursos oriundos do Fundo Nacional de

Assistência Social; e cinco por cento para as ações sob a responsabilidade do

Ministério da Educação destinados apenas às pré-escolas. Maria Martha Cassiolato

(2004) pontua que este programa caracteriza-se como um serviço assistencial de

duração continuada, executado de forma descentralizada pelos municípios, estados e

pelas instituições com eles conveniados, os quais recebem assistência financeira da

União na forma de um valor monetário fixo por criança atendida.

Além disso, conforme observa Angela Barreto (2003), a ação de apoio

financeiro da União ao atendimento em creches vivencia atualmente um momento

delicado na administração pública federal e, conseqüentemente, nas demais esferas

do governo, em razão da ainda precária articulação entre setores de assistência social

e de educação, observando embates entre as duas áreas sobre gestão e financiamento

das ações. O Brasil passa, portanto, por um momento de indefinição quanto à política

de Educação Infantil, pois, apesar de reconhecidas pela LDB como primeira etapa da

Educação Básica, as creches e pré-escolas não contam com recursos suficientes no

orçamento do Ministério da Educação; a instância de âmbito federal que possui

recursos financeiros para o atendimento continua sendo o Ministério do

Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Cassiolato (2004) salienta que

programas multissetoriais que compreendem ações desenvolvidas em ministérios

distintos do tipo proposto para a Educação Infantil, enfrentam o desafio de

equacionar deficiências de gestão devido à inexistência de esquemas de coordenação

intersetorial consolidados, impedindo a convergência e a sinergia das ações

implementadas em unidades separadas da administração pública federal.

Parece-nos importante resgatar outro marco legal da política de Educação

Infantil: o Plano Nacional de Educação (PNE), instituído através da Lei n. 10.172,

de 09 de janeiro de 2001. Esse plano estabelece diretrizes, objetivos e metas de curto,

médio e longo prazos para a educação, por um período de dez anos. As vinte e seis

metas/objetivos para a Educação Infantil tratam: da ampliação da oferta de creches e

pré-escolas; da elaboração de padrões mínimos de qualidade de infra-estrutura para o

funcionamento adequado das instituições coletivas de Educação Infantil públicas e

privadas; da autorização de funcionamento dessas instituições; da formação dos

profissionais da área em universidades, institutos superiores de educação e

146

organizações não-governamentais; do estabelecimento de programas de orientação e

apoio aos pais com filhos menores de três anos; da implantação de conselhos

escolares e outras formas de participação da comunidade local; da garantia da

alimentação escolar para crianças atendidas em estabelecimentos públicos e

conveniados; do fornecimento de materiais pedagógicos adequados às faixas etárias;

do estabelecimento de padrões de qualidade como referência para a supervisão, o

controle, a avaliação e o aperfeiçoamento da Educação Infantil, entre outros aspectos.

O Plano Nacional de Educação definiu algumas metas de principal impacto

para o financiamento da Educação Infantil, no entanto, segundo Pinto (2002, p. 122),

o Executivo federal vetou “todos os itens que implicassem um aporte adicional de

recursos, por parte do governo federal, como se fosse possível atender o seu conjunto

de metas sem a alteração dos valores atualmente gastos com ensino no Brasil”. E para

que o país possa, de fato, cumprir as metas quantitativas e qualitativas fixadas no

Plano Nacional de Educação, precisará ampliar os gastos públicos em educação

destinando recursos equivalentes a dez por cento do PIB nos próximos dez anos.

Nesta fase de transição, a Coordenação Geral de Educação Infantil (COEDI)

do Ministério da Educação, iniciou o processo de elaboração dos documentos

nacionais da política para a primeira etapa da Educação Básica com a criação em

2003 do Conselho de Políticas para a Educação Básica, em cumprimento aos

compromissos do governo com o Movimento Interfóruns da Educação Infantil do

Brasil. Entre 2004 e 2005 foram realizados oito seminários pelo COEDI, nas diversas

regiões brasileiras para a elaboração, publicação e distribuição do documento

Política nacional de educação infantil: pelo direito das crianças de zero a seis anos

à educação (BRASIL, 2005), contendo as diretrizes, objetivos, metas e estratégias

para a área. Foram encomendados dois documentos preliminares (BRASIL, 2004), em

fase de discussão a acabamento, para o Grupo Ambiente Educação da Universidade

Federal do Rio de Janeiro sobre Padrões de infra-estrutura para o espaço físico

destinado à educação infantil e para Maria Lúcia Machado e Maria Malta Campos,

da Fundação Carlos Chagas, sobre Parâmetros de qualidade para a educação

infantil.

147

Apesar dos avanços significativos no processo de democratização e,

conseqüentemente, de reconhecimento de direitos sociais na trajetória histórica das

políticas e do financiamento público da Educação Infantil, seguimos com grandes

dificuldades, distantes de atingir patamares adequados às reais necessidades de nossa

realidade, conforme retratados por Faria (2005, p. 1028):

Da possibilidade de exclusão das crianças de 0-3 anos no FUNDEB à

possibilidade de extinção dos cursos de pedagogia e privatização da

universidade pública, a educação infantil está de fato correndo sérios riscos

e as crianças de 0 a 6 anos, que recentemente adquiriram o direito de ser

educadas em creches e pré-escolas, vivem um momento instável de possível

perda de direitos: as de 6 anos perdem a pré-escola e vão para a 1

a

. série, as

de 0 a 3 anos dependerão de o município ter ou não ter verba para creches,

pois poderão estar fora do FUNDEB. Ademais, se a educação infantil se

reduzir à educação das crianças de 4 e 5 anos, corre o risco de, nos moldes

de hoje, ser antecipatória, comportando-se apenas como classe de

alfabetização e/ou preparatória, comportando-se como pré-alfabetização

mesmo o Plano Nacional de Educação tendo as extinguido.

Ao seguirmos as trilhas da política de financiamento público da Educação

Infantil, procuramos resgatar brevemente o tratamento dispensado pelo Estado,

especialmente pelas políticas sociais, quanto à responsabilidade na condução da

política educacional, considerando o processo, por um lado transitório, e de outro, a

intersetoralidade na responsabilidade do atendimento. É certo que desde a

Constituição Federal de 1988 e a legislação complementar anteriormente citada

buscou-se superar as visões filantrópicas, higienistas e assistencialistas da benesse,

do favor, da não cidadania, do não direito, que predominou ao longo da história do

Brasil no atendimento aos direitos sociais das crianças pequenas, particularmente,

das mais pobres. Nesta direção, precisamos reafirmar o compromisso ético, político,

institucional e técnico que trilhe caminhos na concretização de uma efetiva política

de Educação Infantil, recordando a afirmativa de Frigotto (2002) que, no processo

dialético de conhecimento da realidade, o que importa não é o conhecimento pelo

conhecimento, a crítica pela crítica, mas a crítica e o conhecimento crítico para uma

prática que transforme a realidade anterior no plano histórico-social e do

conhecimento.

Nas leituras realizadas para se conhecer as políticas de financiamento

público da Educação Infantil no Brasil, tivemos o prazer de trilhar a esteira deixada

148

pelo pensamento de pesquisadores, tanto da área de políticas de financiamento da

educação e, especificamente, da Educação Infantil.

O quadro geral esboçado pelos dados disponíveis caracteriza-se por uma

grande instabilidade e por sérios desencontros, ao longo da história do Brasil, na

formulação, implementação, direção e gestão das políticas públicas de financiamento

da educação. As análises sobre o impacto das políticas de financiamento

implementadas pelo Estado revelam que, seus resultados têm sido pouco

significativos junto às populações mais pobres, especialmente junto às crianças de

zero a seis anos, que sofrem os efeitos mais adversos das distorções e dos

desequilíbrios identificados nestas políticas.

Em nossas análises sobre as propostas de políticas públicas de

financiamento constatamos que ainda há um paralelismo de projetos e propostas

voltados para a infância, em especial à Educação Infantil. Desse modo, concordamos

com Barreto (2003) sobre a necessidade de integrar as políticas de modo horizontal,

articulando os diferentes setores governamentais responsáveis pelas crianças menores

de sete anos. Além disso, a integração vertical entre as esferas federal, estadual e

municipal deve ser assumida, já que a ausência de assistência financeira da União ao

atendimento da Educação Infantil é um risco que as crianças pequenas, suas famílias

e a sociedade não podem correr. Assim é fundamental a presença da União assumindo

seu papel suplementar e de articulação das políticas regionais.

Na perspectiva de José Luiz Guimarães (2002), é necessário que a sociedade

civil se conscientize dos mecanismos de controle previstos na própria legislação que

criou a sistemática de financiamento para a educação, e fiscalize, cobre e denuncie,

enquanto continua perseguindo o objetivo de participação e de gestão das políticas

públicas de interesse coletivo.

Diante da encruzilhada projetada pelas discussões, consideradas científicas,

da atualidade, não há como não lembrar de Davies (2004, p. 26), quando afirma que a

questão central do financiamento da educação estatal “é a falta de vontade política

dos governantes, da burocracia e das várias frações da classe dominante que

representam, de oferecer uma educação estatal em quantidade e qualidade para todos

os brasileiros”, possível somente numa sociedade regida pela lógica do atendimento

149

das necessidades materiais e culturais de todos e não pela do capital. A qualidade

desigual do ensino público é fator estrutural, entre outros, para a reprodução desigual

das sociedades de classes e para a manutenção da dominação sobre as classes

populares/exploradas.

Ainda, no tocante ao financiamento, observamos que o que falta é

disposição por parte do governo para investir ou gastar com educação pública. O

embate para que a Educação Básica seja um direito, incluindo a Educação Infantil,

passa, entre outras questões, pela discussão e pelo acompanhamento das fontes de

financiamento e das formas de sua utilização. Não basta retornar o crescimento

econômico e aumentar a receita pública, sendo necessário inverter a lógica que tem

guiado a política de financiamento da educação, ampliando a utilização dos fundos

públicos, publicizando os serviços básicos e restringindo a participação privada no

sistema de ensino, assim como (re)definindo o papel do Estado no sentido oposto

àquele que vem ocorrendo desde os anos noventa. É importante alertar a sociedade e

os diversos atores sociais sobre a necessidade de rearticulação da luta em defesa da

escola pública, gratuita e de qualidade, pois enquanto faltam recursos para a

educação, sobram para outros fins.

Rosemberg (2002b) afirma que, resta a nós, pesquisadores, profissionais,

políticos, mães e pais, militantes da área, engajados em prol da Educação Infantil

democrática e de qualidade, criar barreiras sólidas para impedir um novo retrocesso

da Educação Infantil no Brasil.

Nesse caso, é preciso avançar na estruturação e implementação de políticas

plurais que contemplem as diversidades culturais das crianças brasileiras e que sejam

orientadas por práticas transformadoras, na direção da construção de um novo espaço

público que poderá forjar a cidadania emancipatória.

Para isto, se faz imprescindível pesquisar, conhecer, estudar, analisar e

compreender o cenário brasileiro que se delineia em torno das políticas públicas de

Educação Infantil subsidiadas por Organizações Internacionais, especialmente o

Banco Mundial, contribuindo na construção de uma reflexão e de uma ação política.

No próximo capítulo buscaremos refletir, pensar e analisar as orientações

conceituais e políticas do Banco Mundial para a Educação Infantil no Brasil e

identificar os projetos existentes para sua implementação, a partir dos anos noventa.

150

CAPÍTULO 3

O BANCO MUNDIAL E A EDUCAÇÃO INFANTIL BRASILEIRA

A primeira infância é a melhor ‘janela de oportunidades’ de

uma pessoa, de uma comunidade, de um país. Da gestação ao

sexto ano de vida, as crianças descobrem e inventam seus

mundos. Os espaços de educação infantil, formais e não

formais, são portanto lugares essenciais para que essa

descoberta aconteça de maneira segura e estimulante. Com a

participação de suas famílias, dos educadores e o apoio dos

gestores municipais, a educação de crianças de 0 a 6 anos

deve ser uma prioridade nos municípios. E mais, deve ser

vista como investimento e nunca como um gasto porque hoje

conhecemos os enormes impactos desse investimento em cada

uma das crianças, e nas políticas públicas.

Banco Mundial

Numa análise sobre o desenvolvimento da organização do trabalho e a

institucionalização da educação no modo capitalista de produção, Enguita (1989)

151

resgata a história de como a transformação do trabalho pré-capitalista em trabalho

assalariado foi significativo para o surgimento da escola enquanto formadora de

recursos humanos para o mercado de trabalho. O autor citado, com base numa análise

das relações históricas entre trabalho e educação demonstra como o artesão foi sendo

expropriado do conhecimento sobre o processo de produção, submetendo-se a um

trabalho parcelado e alienado, que vai encontrar na escola uma aliada. Até a Idade

Média, na Europa, por exemplo, o artesão controlava não só o tempo, mas o processo

e meios de trabalho, sendo que a aprendizagem, o domínio do conhecimento e das

habilidades para o desempenho das atividades davam-se na família, em grupos sociais

ou na comunidade. O treinamento para o labor ocorria nas oficinas artesanais

organizadas em corporações de ofícios. Neste período foi instituído para as crianças

pobres e para os adultos mendigos o internamento em casa de trabalho ou orfanatos.

Entretanto, foi o desenvolvimento das manufaturas que converteu

definitivamente as crianças na guloseima mais cobiçada pelos industriais:

diretamente, como mão-de-obra barata, e indiretamente, como futura mão-

de-obra necessitada de disciplina. O momento culminante dos orfanatos e,

em geral, do internamento e disciplinamento das crianças em casas de

trabalho e outros estabelecimentos similares foi o século XVIII

(ENGUITA, 1989, p. 109).

Neste contexto, observamos que desde o século XVIII esperava-se adestrar

a futura mão-de-obra fabril, sugerindo que as crianças pobres deveriam ser treinadas

em diferentes instituições, o que significava serem submetidas a muitas horas de

trabalho e algumas de instrução. Quando as crianças tivessem quatro anos, deveriam

ser enviadas a uma casa de trabalho e, ali, ensinadas a ler por duas horas ao dia e

mantidas ocupadas em qualquer manufatura nas dez horas restantes. O essencial não

era a criança realizar um trabalho útil com vistas a sua manutenção, mas educá-la na

disciplina e nos hábitos necessários para trabalhar posteriormente.

Nesta linha de reflexão, é interessante atentarmos para que, sem dúvida, a

transmissão de valores, de formas de conduta e de habilidades às populações infantis

para a conservação e reprodução das classes sociais e das relações dominantes foi e

continua sendo uma das funções do sistema educacional, requeridas pela atual forma

societária, em todos os níveis de ensino desde a Educação Infantil. Este debate se

mostra fundamental, quando se percebem as contraditórias posições em relação à

infância brasileira, hoje afirmada em discursos como criança cidadã.

152

Em nossa pesquisa observamos que, no Brasil, durante toda a história da

educação escolar e, especialmente, após o início do século XX, tem se manifestado o

apelo à ampliação e à manutenção do ensino como forma de viabilizar a formação do

capital humano, indispensável ao crescimento econômico e à modernização

tecnológica. Nota-se que, é a partir daí que os poderes públicos vão demonstrar um

certo grau de preocupação com a educação pública e particularmente, com seu

financiamento.

Sem perder de vista este contexto, é oportuno ressaltar que, ao longo da

história do Brasil podem ser encontrados elementos elucidativos da sua aproximação

com as Organizações Internacionais, especialmente as instituições financeiras,

guardiãs dos interesses do capital financeiro – como o Banco Mundial – ,

principalmente a partir da década de 1990, quando o capitalismo entrou em sua fase

aguda de transnacionalização.

Ao observarmos a trajetória do Banco Mundial em suas políticas para o

setor da educação, é perceptível a ampliação de suas funções técnicas e financeiras,

assumindo um papel político e ideológico, mediante a formulação de políticas globais

e setoriais, influenciando a agenda dos países credenciados para seu financiamento,

inclusive o Brasil.

O projeto de construção de uma nova era não é fortuito, mas deliberado. O

principal arquiteto e artífice deste empreendimento é o Banco Mundial.

Combinando medidas de ajuste estrutural à decidida ação ideológica, esta

instituição se transformou no ministério da educação dos países periféricos,

redesenhando as suas instituições e redefinindo o conteúdo educacional das

mesmas, em consonância com a polarização da economia. Deste modo, a

reforma educacional em curso no Brasil e na América Latina, sob a direção

do Banco Mundial, está carregada de valores apologéticos ao mercado,

hipertrofiando a escola elementar e o ‘treinamento’ da mão-de-obra em

detrimento dos demais níveis, em prejuízo dos conceitos de escola unitária

e politécnica (LEHER, 1998, p. 5).

Mediante as pesquisas de Arruda (2000), De Tommasi (2000), Fonseca

(1995, 1997, 1998a, 1998b, 2000), Leher (1998), Silva (1999, 2000, 2002) e Soares

(2000) pudemos conhecer e analisar as políticas para a educação pública procedentes

do Banco Mundial nas últimas décadas, que estão sendo incorporadas gradualmente

na sociedade brasileira. Assim, pudemos também observar a longevidade histórica da

153

intervenção do Banco na formulação, implementação e monitoramento das políticas

educacionais com a participação e o consentimento da equipe brasileira.

Apresentamos no referido capítulo uma reflexão sobre as orientações

conceituais e políticas presentes nos Documentos Setoriais de Educação de 1995 e

2000 e em outros documentos do Banco Mundial (1998, 2000b, 2002a, 2002b, 2004b)

para a Educação Infantil pública e identificamos os projetos e programas existentes

para sua implementação no Brasil a partir dos anos noventa. Discutimos também, a

intervenção política e ideológica na Educação Infantil brasileira, de acordo com as

pesquisas de Campos (1997), Coraggio (2000), Cruz (2004), Cunha (2002), Lauglo

(1997), Penn (2002), Ramon (2003), Real (2004), Rosemberg (2002a, 2002b),

Rossetti-Ferreira, Ramon e Silva (2002), Torres (2000), Vieira (2001) a partir do

momento em que o Banco Mundial passa a investir nesta área, parte do seu

financiamento.

3.1 A importância do desenvolvimento da criança: o futuro ancorado na

primeira

infância

A análise dos Documentos Setoriais de Educação do Banco Mundial

(2000a, p. 24) mostra que a partir dos anos noventa, para o Banco “El desarrollo del

niño en la primeira infancia es una esfera de financiamento relativamente nueva, pero

que cada vez adquire más importancia”.

Apesar da importância concedida a educação elementar, o Banco referencia

no seu quarto documento Prioridades y estratégias para la educación: estudio

sectorial del Banco Mundial (1995), a relevância da adoção de programas integrados

dirigidos à primeira infância, tendo como base de sustentação teórica das políticas de

educação infantil a mesma dos demais níveis de ensino: a teoria do capital humano,

que busca a reprodução e a acumulação do capital, em contraposição ao

desenvolvimento humano e social da primeira infância.

154

O desenvolvimento inicial da criança (DIC) é um poderoso investimento no

futuro, tanto em termos sociais quanto econômicos. Estimular o

desenvolvimento das crianças e ajudá-las a realizar todo o seu potencial

beneficia não só as crianças e sua família, mas também a sociedade e toda a

comunidade global. As crianças bem desenvolvidas se tornam adultos bem-

sucedidos e produtivos, que são mais capazes de contribuir para a economia

do país e instigar um ciclo de efeitos positivos, ao se tornarem pais (e avós)

da próxima geração (BANCO MUNDIAL, 1998, p. 59).

Neste contexto, em abril de 1996, o Banco organizou uma conferência

global sobre Desenvolvimento Inicial da Criança: Investindo no Futuro, em Atlanta,

Geórgia. Participaram representantes de governos, organizações não-governamentais,

instituições acadêmicas, entidades multilaterais e bilaterais. A conferência reafirmou

a importância da promoção de um compromisso mundial com os direitos da criança e

com a satisfação de suas necessidades de desenvolvimento. Definiram uma lista de

necessidades básicas para o crescimento da criança, reconhecendo a importância e o

efeito sinérgico de um desenvolvimento físico, cognitivo e emocional sadio.

Para uma criança, a capacidade de pensar, formar relações e realizar todo

seu potencial está diretamente relacionada com o efeito sinérgico da boa

saúde, boa nutrição, estímulo apropriado e interação com outras pessoas.

Um grande volume de pesquisa demonstra a importância do

desenvolvimento inicial do cérebro e a necessidade de boa saúde e

nutrição.

Esses insumos formam a base de um sadio desenvolvimento cognitivo e

emocional que se traduz em retorno econômico tangível. As pesquisas

sobre projetos de DIC demonstram que as crianças que participam de

programas bem elaborados tendem a ser mais bem-sucedidas na escola, são

mais competentes social e emocionalmente e mostram maior

desenvolvimento verbal e intelectual durante a infância do que as que não

participam desses programas (BANCO MUNDIAL, 1998, p. 7).

Cabe ressaltar que o Banco apresentou suas propostas de educação da

primeira infância partindo de justificativas econômicas e científicas denominando-as

Desenvolvimento e Cuidado da Primeira Infância (Early Child Care and

Development-ECCD) e Desenvolvimento da Primeira Infância (DPI) ou

Desenvolvimento Inicial da Criança (DIC). Este é tido como um campo relativamente

novo de pesquisas para o Banco Mundial, sendo que:

Um amplo corpo de pesquisa demonstra que os programas de DIC

beneficiam a criança, a família e as comunidades. Reduzindo as taxas de

desistência escolar, aumentando a produtividade e obtendo níveis mais

altos de funcionamento social e emocional, os programas de DIC são um

155

meio econômico de fortalecer a sociedade, assegurando que cada indivíduo

realize seu potencial (BANCO MUNDIAL, 1998, p. 17).

Como podemos observar, as justificativas econômicas para o investimento

na educação da primeira infância pautam-se na premissa de que é importante investir

desde o nascimento no desenvolvimento infantil para que, na fase adulta, elas possam

inserir-se no mercado de trabalho e produzir satisfatoriamente, reduzindo gastos

financeiros futuros com educação e saúde. Portanto, investir na primeira infância, na

perspectiva econômica do Banco, seria investir no capital humano do futuro, pois

[...] assegurar um desenvolvimento infantil sadio é um investimento na

futura força de trabalho de um país e na sua capacidade de progredir

economicamente e como sociedade.

Assim, os benefícios do DIC promovem maior eqüidade social, aumentam a

eficácia de outros investimentos e atendem às necessidades das mães

enquanto ajudam seus filhos. Os programas integrados para crianças podem

modificar os efeitos de desigualdades socioeconômicos e entre sexos, que

são algumas das causas mais arraigadas da pobreza (BANCO MUNDIAL,

1998, p. 7).

Helen Penn (2002) critica as fontes científicas usadas pelo Banco Mundial

para apoiar seu discurso sobre o desenvolvimento humano, pontuando que as

justificativas são afirmativas baseadas em dados exclusivamente norte-americanos e

indevidamente generalizados, comprometendo a fidedignidade destes. Neste

contexto, a autora questiona: Que conceito de primeira infância subsidia as políticas

orientadas pelo Banco?

O modelo de desenvolvimento humano utilizado para promover o ECD

(Early Child Care and Development) – Desenvolvimento e Cuidado da

Primeira Infância – reflete o modelo de desenvolvimento econômico. A

teoria do capital social sustenta grande parte da atenção recente do Banco

Mundial ao tema do bem-estar social: aumentar o capital social de uma

pessoa, sua capacidade de vincular-se a redes sociais e compartilhar riscos

levaria a maior competitividade e produtividade (IDS, 2000). As metáforas

econômicas e tecnocráticas da teoria do capital social são usadas para

explicar e justificar o interesse do Banco Mundial pelas crianças e pela

infância. Para o Banco, o objetivo da infância é tornar-se um adulto

plenamente produtivo, o ‘capital humano do futuro’ (PENN, 2002, p. 12-

13).

A justificativa científica parte de pesquisas médicas realizadas nos Estados

Unidos, baseadas nas neurociências, que demonstraram que “o período mais rápido

156

de desenvolvimento do cérebro ocorre nos primeiros anos de vida e que as

experiências da infância têm efeito duradouro sobre a futura capacidade de

aprendizagem do indivíduo” (BANCO MUNDIAL, 1998, p. 9). O Banco apropriou-se

do discurso segundo o qual o investimento no desenvolvimento inicial da criança

abre janelas de oportunidades, que são os períodos cruciais de desenvolvimento

infantil, entre o período pré-natal e os seis anos de idade, quando se estabelece a

capacidade de funcionamento físico, emocional, social e cognitivo (verbal e

espacial). Se essas oportunidades forem perdidas, isto é, não receberem os estímulos

apropriados durante os períodos cruciais, dificilmente, embora não impossível,

possam futuramente se reativar por si mesmas.

Para o Banco Mundial, conforme esclarece Penn (2002), o que define a

primeira infância é a capacidade cerebral, baseado na suposição de que as crianças

pequenas passam pelos mesmos estágios de desenvolvimento nas mesmas idades,

tanto nas regiões distantes do Nepal como em Chicago. A cultura produziria apenas

pequenas variações pois, os estágios de desenvolvimento e as práticas associadas são

semelhantes em toda parte, devendo ser propostas por programadores esclarecidos

práticas adequadas ao desenvolvimento da primeira infância.

A infância é o período de mais rápido desenvolvimento na vida humana.

Embora cada criança tenha um ritmo próprio de desenvolvimento, todas as

crianças passam por uma seqüência de crescimento e mudança física,

cognitiva e emocional. A abordagem do Desenvolvimento Inicial da

Criança baseia-se no fato comprovado que as crianças respondem melhor

quando as pessoas que cuidam delas utilizam técnicas específicas

destinadas a incentivar e estimular o progresso para o próximo nível de

desenvolvimento (BANCO MUNDIAL, 1998. p. 3).

Quanto às etapas do desenvolvimento infantil, o Banco Mundial orienta:

Cada criança é uma pessoa singular, com um temperamento, estilo de

aprendizagem, antecedentes familiares e padrão de crescimento específicos.

Contudo, há sequências universais e previsíveis de crescimento e mudança

que ocorrem durante os primeiros nove anos de vida. À medida que se

desenvolve, a criança necessita de diferentes tipos de estímulo e interação

para exercitar suas aptidões e desenvolver aptidões novas. Em qualquer

157

idade, o essencial é satisfazer as necessidades básicas de saúde e nutrição

(BANCO MUNDIAL, 1998. p. 4).

Na visão do Banco, o investimento em Programas de Desenvolvimento

Inicial da Criança (DIC) propicia inúmeros benefícios como: a promoção do

desenvolvimento sadio do cérebro, influindo sobre a futura capacidade de

aprendizagem da criança; maior inteligência; melhor nutrição e saúde; aumento das

chances de sobrevivência infantil; aumento do índice de matrículas escolares;

preparação da criança para a escola, melhorando seu desempenho e reduzindo a

necessidade de repetência; atendimento às necessidades das mães enquanto ajudam

seus filhos; liberação da mão de obra feminina (mãe trabalhadora); liberação das

irmãs mais velhas da tarefa de cuidar dos mais novos, podendo voltar à escola;

auxílio aos pobres e desfavorecidos; maior eqüidade social (BANCO MUNDIAL,

1998; YOUNG, 1996).

Uma das medidas orientadas para melhorar a educação foi o investimento

em programas pré-escolares.

Los programas que centran la atención en el desarrollo físico, cognoscitivo

y emocional de los niños pequeños aumentan la probabilidad de que se

matriculen posteriormente en la escuela, mejoran su rendimiento en la

escuela y reportan beneficios más amplios para el individuo y la sociedad.

Los datos obtenidos de investigaciones realizadas en Brasil, Estados

Unidos, India, Perú y Turquía demuestran que las intervenciones

preescolares pueden aumentar la preparación para la escuela y reducir las

deserciones y repeticiones (BANCO MUNDIAL, 1995, p. 53).

A Conferência Mundial de Educação para Todos, em Jomtien, Tailândia,

em 1990, propôs uma visão ampliada de educação básica, iniciando-se com o

nascimento e estendendo-se pela vida toda, incluindo igualmente crianças, jovens e

adultos, não se limitando à educação escolar nem à escola de ensino fundamental,

nem a um determinado número de anos ou níveis de estudo, mas definida por sua

capacidade de satisfazer as necessidades básicas de aprendizagem de cada ser

humano. No entanto, nas propostas do Banco Mundial, que foi uma das agências

patrocinadoras e organizadoras do evento, a educação básica refere-se à educação

primária e secundária, centrada no ensino formal e na educação das crianças, sendo

que as propostas de políticas educativas movimentam-se dentro dos limites das

158

políticas escolares. Nesta perspectiva, Torres (2000) alerta-nos sobre a visão de

educação infantil do Banco Mundial.

Enquanto na ‘visão ampliada’ da educação básica proposta em Jomtien o

desenvolvimento infantil e a educação pré-escolar (0-6 anos) eram vistas

como parte e por sua vez alicerces da referida educação básica, na

concepção do BM, desenvolvimento infantil e educação inicial constituem

um apêndice e uma prolongação antecipada da escolarização, uma

estratégia preventiva ao fracasso escolar (mais do que habilitadora do êxito

escolar) e, nessa medida, efetiva em termos de custo (economizando

recursos que, de outro modo, seriam investidos em repetência, evasão e

fracasso escolar). Sua necessidade e lógica definem-se no governo central a

partir de sua incidência sobre a escola e sobre o futuro rendimento escolar

dos alunos. Em outras palavras, tudo o que a criança é, aprende e sabe

antes de entrar na escola aparece como educação pré-escolar, como uma

educação cujo objetivo é preparar a criança (particularmente a criança

proveniente de setores pobres) para ir à escola e melhor se adaptar a ela. A

qualidade e a eficácia da educação pré-escolar mede-se, então, em função

do desempenho e do rendimento posteriores das crianças na escola

(TORRES, 2000, p. 175).

Para Torres (2000), a visão do Banco não é somente um retrocesso em

relação às orientações de Jomtien, mas também, uma negação da teoria e das

experiências mais avançadas no campo do desenvolvimento e da educação infantil.

Atentando-se para a continuidade das políticas, estratégias, programas e

reformas prescritas desde 1971, o Banco Mundial publicou em 2000, o quinto

documento de política Estrategia sectorial de educación, no qual descreveu as

prioridades e os programas mundiais para auxiliar os países a alcançarem os

objetivos internacionais de educação e melhorar a qualidade do ensino e da

aprendizagem. Para alcançar a prioridade estratégica mundial de

desenvolvimento da criança desde a primeira infância, o Banco propõe investir em

programas que resolvam as deficiências de aprendizagem das crianças e de êxito

escolar.

Los problemas que sufren los niños pobres en sus primeros años, como

desarrollo físico y mental deficiente y la falta de preparación para la

escuela, son precursores del redimiento académico insuficiente, las tasas de

abandono elevada, el analfabetismo funcional, la poca produtividad en la

fuerza de trabajo, e incluso la delincuencia y la dependencia de la sociedad.

Programas para resolver estas importantes deficiencias son fundamentales

para el aprendizaje de los niños y su éxito en la vida. El desarrollo del niño

en la primera infancia – que comporta una combinación de elementos de

159

distintos sectores como la enseñanza preescolar, la nutrición y la atención

básica de la salud, en los que intervienen los niños y sus padres y otros

encargados de su cuidado – tiene un papel fundamental en la interrupción

de los ciclos intergeneracionales de inequidad y en la mejora del

rendimiento educativo, siempre que vaya seguido por intervenciones que se

mantengan después de los primeros años (BANCO MUNDIAL, 2000a, p.

34).

O Banco Mundial vem financiando dois tipos de projetos de

desenvolvimento inicial da criança: projetos autônomos e projetos do setor social

com componentes de desenvolvimento infantil. Estes projetos incluem diversas

modalidades de programas formais e informais, com diferentes objetivos,

denominações e maneiras de serem implementados, adaptados ao contexto dos países

clientes. Neste sentido, o Banco esclarece que:

Os projetos de DIC atendem às necessidades das crianças no contexto das

necessidades e recursos de suas comunidades. Como as diferenças culturais

e econômicas impossibilitam a aplicação de uma só abordagem ao

desenvolvimento inicial da criança, é importante identificar uma série de

modelos eficazes em vez de enfatizar um só modelo de programa. A

prioridade da comunidade deve ser a prestação de cuidado infantil para que

as mães possam trabalhar, sugerindo a necessidade de prestar serviços

diretamente às crianças, em condições formais ou informais. Outra

comunidade talvez já tenha resolvido essa questão ou não tenha

necessidade de creche, mas precisa melhorar o desenvolvimento na

infância, sugerindo o uso de um programa de educação dos pais ou

professores (BANCO MUNDIAL, 1998, p. 33).

Desde os anos noventa, o Banco Mundial (1998, p. 86) vem financiando em

vários países diversas modalidades de programas formais e informais, presentes nos

projetos autônomos de desenvolvimento inicial da criança. Dentre estes poderemos

citar: na Bolívia: Desenvolvimento infantil integrado (1993-1999); na Colômbia:

Atenção e Nutrição Infantil (1990-1995); na Índia: Desenvolvimento Infantil

Integrado I (1991-1995), Desenvolvimento Infantil Integrado II (1993-1999),

Segundo Projeto Tamil Nadu (1990-1998); no Quênia: Desenvolvimento Inicial da

Criança (1997-2001); no México: Educação Inicial (1993-1997) e na Nigéria:

Comunicações (1993-1997).

O Banco Mundial também financiou programas formais e informais de

desenvolvimento infantil componentes de outros projetos sociais (1998, p. 86) em

diversos países como: na Argentina: Saúde e Nutrição Materno-infantil (1994-1998);

no Brasil: Desenvolvimento Municipal no Paraná (1989-1995), Desenvolvimento

Municipal no Rio Grande do Sul (1990-1995), Inovação no Ensino Básico (1991-

160

1998); no Cazaquistão: Proteção Social (1995-1999); no Chile: Educação Primária

(1992-1998); em El Salvador: Educação Básica (1996-2001), Reabilitação Social

(1991-1996); no Equador: Fundo de Investimento Social (1994-1999), Primeiro

Projeto de Desenvolvimento Social (1992-2000); na Guiana: Saúde, Nutrição e

Saneamento (1992-1996); no Marrocos: Educação SPI (1996-2004); na Nicarágua:

Educação Básica (1995-2000); no Panamá: Setor de Educação (1996-2002); no

Paraguai: Saúde Materna e Desenvolvimento Infantil (1997-2003); em Trindad e

Tobago: Educação Básica (1996-2003); no Uruguai: Melhoria da Qualidade da

Educação Básica (1994-2000) e na Venezuela: Desenvolvimento Social (1991-1997).

Como podemos constatar, a elaboração de um projeto de empréstimo

geralmente se concentra numa das abordagens: prestação de serviços às crianças,

formação de professores, educação de pais, e educação através dos meios de

comunicação. A intervenção do tipo prestação de serviços às crianças atua com

programas de satisfação das necessidades de educação, saúde e nutrição das crianças

de maneira integrada – Programas Head Start e Atenção Materno-Infantil, dos

Estados Unidos; Centros Comunitários Salvam Crianças, na Índia; Racionalização

do Sistema de Jardins-de-Infância, no Cazaquistão; Planejamento para Satisfazer as

Necessidades das Crianças, nas Filipinas –; e em intervenções de saúde para a

prevenção de doenças e o controle ativo da doença quando esta ocorre, em parceria

com a OMS e a UNICEF – Atenção de Saúde Preventiva; Tratamento Integrado da

Criança Enferma, nos países em desenvolvimento.

A intervenção formação de professores é tida pelo Banco como “a base

sobre a qual repousa a qualidade das técnicas de DIC e que o estabelecimento de um

treinamento eficaz deve ser um objetivo primordial de qualquer programa de

enriquecimento pré-escolar” (BANCO MUNDIAL, 1998, p. 42). Alguns Programas

foram selecionados como por exemplo: Trindad e Tobago: Projeto de Educação

Básica; Europa Oriental e Rússia: Programa de Desenvolvimento Infantil Soros; e

Quênia: Projeto Piloto de Desenvolvimento na Infância. No entanto, na mesma

publicação, com o intuito de manter os custos dos programas em um nível baixo, a

orientação do Banco é contraditória à orientação anterior.

161

As pessoas que provêm atenção às crianças menores podem ser professores,

funcionários de creches, mães ou outras mulheres da comunidade, com ou

sem treinamento. Algumas recebem um salário; outras são consideradas

voluntárias e recebem pequenos honorários. Contudo, não se pode esperar

que os voluntários mostrem os mesmos padrões elevados dos funcionários,

e muitos insatisfeitos com a falta de remuneração, acabam exigindo um

salário (BANCO MUNDIAL, 1998, p. 33).

Nas análises de Rossetti-Ferreira, Ramon e Silva (2002) sobre as políticas

do Banco, as quais se pautam por um discurso da necessidade de atender

pobremente a pobreza, uma das discrepâncias maiores diz respeito à formação das

pessoas responsáveis pela educação da primeira infância.

As políticas fundamentadas em concepções compensatórias, geralmente

propõem o uso de mão-de-obra barata, explorando o trabalho de mulheres

de baixa escolaridade. Baseiam-se na suposição de que, por meio de suas

‘habilidades’, elas podem realizar a prática educacional com crianças

pequenas, mesmo na ausência de formação prévia e com reduzida

supervisão em serviço. Esse fato é ainda mais problemático quando se

considera o segmento creche, uma vez que para o período de 0 a 3 anos

ainda prevalecem formas de atendimento fragmentadas, pouco flexíveis e

segregadas, refletindo uma cisão entre as ações de cuidar e educar,

conforme aponta Haddad (1997). Além disso, nessa faixa etária, é ainda

mais recente o desafio de educar/cuidar coletivamente de crianças, exigindo

criatividade na superação, seja de antigos modelos, seja ao adotar novas

formas de educar as crianças mais velhas (ROSSETTI-FERREIRA;

RAMON; SILVA, 2002, p. 91).

Quanto à intervenção educação de pais, o Banco Mundial orienta que os

pais são os primeiros professores dos filhos e o fortalecimento da capacidade das

mães de estimular e incentivar seus filhos a aprender pode promover o êxito na vida

adulta. Os programas informais de Formação dos Primeiros Professores de

Crianças, em Israel, e Trabalho de Educadores Comunitários com Pais, no México,

exemplificam a modalidade de atendimento do tipo mãe-crecheira, lares comunitários

ou lares de cuidado diário. Rosemberg (2002b) alerta para que, apesar de as

Organizações Internacionais e os estados nacionais apoiarem outros programas que

visam a igualdade de oportunidades de gênero, estes tipos de programas do Banco

[...] criam, recriam e sustentam-se em subordinação de gênero: consideram

que as mulheres são destinadas a permanecer em casa, cuidando de seus

filhos ou dos filhos de outras mulheres, sem receberem formação e titulação

profissional; que mulheres com escolariedade incompleta merecem ‘cursos

para as mães’, com verbas da educação infantil e não uma formação

162

completa como cidadãs no contexto da educação de jovens e adultos; que

homens são seres inadequados para educar e cuidar de crianças

(ROSEMBERG, 2002b, p. 58).

A intervenção educação através dos meios de comunicação tem como

objetivo divulgar em grande escala, as estratégias de aprendizagem ativa, de maneira

imediata, atrativa e precisa, podendo ser utilizadas em cursos de treinamento, centros

de saúde e grupos de pais. Um exemplo é o Programa Produzindo TV para Criança,

na Nigéria. Novamente, Rosemberg (2002b) destaca as insuficiências de alguns

programas incompletos como o de educação de mães e os divulgados por TV.

É necessário assinalar que, nos países subdesenvolvidos em que foram

implantados, geralmente esses programas não completam, mas substituem

os programas completos. Ora, ambos programas não prevêem um

componente importante para a socialização de crianças pequenas destacado

pela literatura acadêmica, especialmente européia e norte-americana

contemporânea: interações entre pares, inerentes aos programas

institucionais (Dahlerg, Moss, Pence, 1999) e que, de acordo com

conhecimentos atuais, parecem constituir um elemento essencial para o

desenvolvimento e o bem-estar infantil (ROSEMBERG, 2002b, p. 58).

A equipe do Banco Mundial atuante na área de desenvolvimento da primeira

infância estabeleceu como objetivo, no Documento Setorial de Educação (2000a),

aumentar para quatorze o número de projetos autônomos e programar novos projetos

para Bangladesh, Brasil, China, Etiópia, Índia, Jamaica, México, Samoa, Túnisia e

Yemen.

Para atingir os objetivos propostos, a equipe de técnicos e conselheiros do

Banco Mundial se propõem a trabalhar em estreita colaboração com os governos, as

organizações não-governamentais, os organismos de desenvolvimento bilaterais e

multilaterais, os estudantes, as famílias, a comunidade, os professores, as fundações,

as instituições filantrópicas e empresas privadas. Conforme salienta o Banco (2000a),

a educação da primeira infância está quase completamente no setor privado e os

principais provedores em todas as regiões são as organizações não-governamentais.

Las organizaciones no governamentales son pioneras desde hace tiempo en

la esfera del desarrollo del niño en la primera infancia. La Federación de

Salvación de Los Niños, por ejemplo, es una organización no

governamental que ha trabajado com niños y familias en situaciones de

163

riesgo desde 1932 y que actualmente tiene actividades en 40 países en todo

el mundo. La Aga Khan Foundation trabaja en partes del Pakistán y con

comunidades musulmanas de la costa de Kenya. Unos programas piloto que

promovió la Fundación Bernard van Leer en Colombia se han ampliado

hasta convertirse en un programa nacional de desarrollo del niño en la

primera infancia cuyo objetivo es la cobertura universal. La Soros

Foundation orienta una gran parte de sus recursos a la enseñanza preescolar

en Europa oriental e Asia central, mientras que el Fondo Cristiano para la

Infancia es muy activo en Asia oriental.

El Banco trabaja cada vez más en estrecha colaboración com estos y otros

socios en el diseño y aplicación de proyectos particulares, así como en

redes mundiales de intercambio de conocimientos (por ejemplo, el Grupo

Consultivo sobre el desarrollo del niño en la primera infancia) (BANCO

MUNDIAL, 2000a, p. 19).

A participação das organizações não-governamentais, que para o Banco, são

as entidades privadas sem fins lucrativos que executam programas sociais, está

prevista no componente de desenvolvimento da primeira infância, buscando

beneficiar as chamadas atividades alternativas ou programas informais organizadas

pela comunidade, como creches comunitárias e outros serviços educativos,

selecionados pelas Secretarias de Educação, priorizando os municípios onde existam

este tipo de instituição. Segundo De Tommasi (2000), são oferecidos apoio técnico,

recursos financeiros para a melhoria de infra-estrutura, material didático e

capacitação profissional para os professores. Estes projetos sociais seguem as

orientações políticas do Banco sobre a necessidade de racionalizar os custos da

educação, retirando a responsabilidade do Estado e delegando à população a solução

de seus problemas.

José Adelson da Cruz (2004) pontua que as relações entre ONGs e Estados

faz com que a participação da sociedade civil aconteça em um campo minado, um

campo denominado de relação perversa, com o crescente estreitamento das relações

Estado e ONGs, o abandono de vínculos orgânicos com os movimentos sociais,

gerando uma situação de esvaziamento nas organizações sociais, com a

autonomização política das ONGs. A ênfase dada à independência das ONGs, ao

mesmo tempo que afasta o Estado da esfera social, aproxima a sociedade civil do

mercado. Cruz (2004) analisando os procedimentos adotados pelas ONGs que acenam

para a possibilidade de criar uma tecnoburocracia na esfera da sociedade civil,

assinala:

164

A institucionalização dos diversos espaços e temáticas político-sociais com

base no monopólio do saber, o condicionamento da publicização dos

conflitos sociais a seu leque de serviços localizados e fragmentados

resultam na redução das políticas públicas universais e na efetivação de

ação focalizadas junto a grupos vulneráveis como materialidade das

perversas relações entre ONGs, Estado e sociedade civil. Assim, a

propalada democratização do setor público por meio do trabalho das ONGs,

conselhos, companhias e associações de ajuda mútua tem criado uma

aparência de participação democrática e logrado, inclusive, cooptar

direções de movimentos sociais populares. A sociedade, nessa concepção, é

apenas um conjunto de grupos de interesse desprovidos de sentido político

e de qualquer identidade capaz de articular uma transformação global, pois

os valores unificadores são os mesmos da empresa capitalista:

flexibilização, competitividade etc (p. 164-165).

Os diferentes programas desenvolvidos tem sido pretensiosamente, de

acordo com Cruz (2004), encampados pelo setor governamental, tendo como

princípio a focalização de ações nos segmentos populacionais mais pobres. Os

programas implementados são articulados com os ministérios da área social e

desenvolvidos em parceria entre as três esferas do governo e a sociedade civil,

apresentando como metas a redução da pobreza, a continuidade do ajuste fiscal e do

crescimento econômico.

As condicionalidades impostas aos projetos de financiamento, como a

participação da família e da comunidade, apoio à privatização, presença das

organizações não-governamentais, seguem as orientações do Banco sobre a

necessidade de realizar políticas educacionais de baixo custo, inclusive de educação

da primeira infância. Na leitura dos documentos do Banco percebem-se contradições

em suas orientações políticas, especialmente quando se referem aos recursos

financeiros, como nos trechos abaixo sobre a eficácia dos programas de

desenvolvimento inicial da criança em função dos custos e a estimativa destes custos.

O impacto a longo prazo das intervenções na infância influencia

enormemente a sua efetividade em função do custo. Calcula-se que o

projeto pré-escolar High/Scope Perry tenha economizado US$7,16 para

cada dólar investido, devido a reduções nos gastos de educação primária e

previdência social, combinadas com aumento da produtividade ao longo do

tempo.

A participação em programas de DIC também reduz os custos porque: a)

diminui as deficiências dos sistemas escolares ao reduzir as taxas de

repetência e desistência [...]; b) diminui as perdas de trabalho ao assegurar

que as crianças são bem cuidadas, eliminando uma preocupação e tornando

165

menos necessário que os pais tirem licença do trabalho [...]; e c) diminui os

custos de saúde, na medida em que uma boa atenção e educação envolvem

medidas preventivas (BANCO MUNDIAL, 1998, p. 27).

O documento pontua também a relação custo/benefício e a diferença entre

um serviço de qualidade e um serviço deficiente.

Embora o custo da prestação de serviços de atenção à criança tenha sido

estudado nos países industrializados, existem poucas informações sobre o

custo desses serviços nos países em desenvolvimento. Tampouco se

conhece o valor dos benefícios que as crianças, mães e comunidades

recebem em relação ao custo dos diversos serviços de atendimento às

crianças.

Contudo, há fortes indicações de que os projetos de DIC são acessíveis e de

que é mínima a diferença de custo entre um serviço de qualidade e um

serviço deficiente. Segundo um estudo recente, somente um em cada sete

centros dos EUA proporciona atendimento de qualidade que promove o

desenvolvimento sadio e a aprendizagem, e quase metade das crianças nas

401 dependências observadas passa o dia em sala de qualidade abaixo do

padrão mínimo. Como era de esperar, os estados com normas menos

rigorosas apresentam mais creches e escolas de qualidade inferior. Mas o

mesmo estudo constatou que um serviço de melhor qualidade custa, em

média apenas 10% mais que um serviço medíocre. Estes resultados sugerem

que um investimento modesto, combinado com uma regulamentação

razoável, pode melhorar significativamente a eficácia das intervenções de

assistência ao desenvolvimento inicial da criança (BANCO MUNDIAL,

1998, p. 74).

Apesar de estudos longitudinais realizados nos Estados Unidos sobre os

benefícios dos programas de desenvolvimento infantil proporcionarem um volume

considerável de dados que confirmaram o impacto dos programas de qualidade, o

documento prossegue, apresentando medidas para contenção dos custos.

O Grupo Consultivo sobre Atenção e Desenvolvimento Inicial da Criança

sugere as seguintes medidas para manter baixos os custos:

• Focalizar os serviços em populações limitadas e desfavorecidas.

• Usar agentes comunitários treinados ou membros da família como

professores ou provedores de atenção.

• Usar todos os recursos disponíveis (pessoas de todas as idades,

instalações disponíveis, material reciclado).

• Usar infra-estrutura existente mediante a incorporação de elementos de

DIC em programas de saúde, nutrição, desenvolvimento regional e

educação de adultos.

• Usar os veículos de massa e todos os outros meios de comunicação

(BANCO MUNDIAL, 1998, p. 76).

166

Contudo, no mesmo documento, o Banco afirma que “essas medidas em

geral não reduziram os custos tanto quanto se esperava, e em alguns casos

comprometeram a qualidade” (1998, p. 76). Cabe, portanto, perguntar, quais

resultados, diante dos objetivos delineados pelo próprio Banco, se esperam dos

programas de baixo custo para o desenvolvimento inicial da criança com tais

compomentes de infra-estrutura, de instalação, de recursos humanos e pedagógicos

que possam ir além de uma educação compensatória, para a submissão e a exclusão

social. É importante, neste estudo, ressaltar a crítica de Rosemberg (2002), ao

comparar a formalização e a institucionalização dos serviços desenvolvidos pelo

Banco Mundial e a informalidade, a não institucionalização e a desregulamentação

dos serviços de educação da primeira infância propostos por ele.

Aponto, também, o equívoco quanto ao caráter ‘não formal’ ou não

institucionalizado dessas experiências: a formalização e a

institucionalização são intensas nos níveis técnico-burocráticos dos que

elaboram, financiam, implantam e administram tais projetos; o técnico do

BM que trabalha em Washington bem como seu colega brasileiro usam

tecnologia dura e cara, são altamente especializados, têm vínculo

empregatício, recebem bom salário, usufruirão de benefícios de

aposentadoria, viajam em aviões, usam computadores de última geração.

Não aceitariam, em seu trabalho, o que propõem para o trabalho da

educadora na creche: os restos do consumo, a sucata. Os projetos e

empréstimos são avaliados por técnicos ministeriais, pelo Congresso,

instâncias altamente formalizadas e regulamentadas. O governo e o BM

assinam contrato, com respaldo jurídico; o empréstimo, e seu pagamento,

são objeto de regulamentação minuciosa, nem um pouco ‘informal’ ou

‘alternativa’, com taxas de juro estipuladas e demais componentes desse

menu. O não institucional ou ‘não formal’ ocorre apenas na ponta da linha,

na relação educadora/criança, no espaço improvisado, no material

pedagógico inadequado, geralmente, em que se desenvolvem esses

programas (ROSEMBERG, 2002b, p. 57-58).

Parece-nos significativo salientar que as orientações conceituais e políticas

presentes nos Documentos Setoriais de Educação de 1995 e 2000 e, no Manual de

desenvolvimento inicial da criança (1998) nos possibilitam observar a adaptabilidade

e a continuidade das políticas educacionais para a primeira infância, as quais seguem

o eixo central das políticas e estratégias globais e setoriais do Banco Mundial.

167

É interessante atentarmos para que os documentos globais, setoriais e

específicos do Brasil propõem e materializam as políticas de Educação Infantil

formuladas, implementadas e monitoradas pelo Banco, presentes nos projetos

financiados.

3.2 Políticas setoriais de educação do Banco Mundial e a Educação Infantil

brasileira

A região da América Latina e Caribe, apesar de seus recursos naturais

abundantes e de rendas médias, é marcada por profunda desigualdade, pobreza e

exclusão social. De acordo com os estudos do Banco Mundial sobre esta região,

retratado no sumário executivo da publicação Reducción de la pobreza y

crecimiento: círculos virtuosos y círculos viciosos (2006), ao longo dos últimos

cinqüenta anos a desigualdade tem sido muito alta, gerando obstáculos dobrados para

a redução da pobreza.

Las dos decepciones que se observan en los países de América Latina de un

crecimiento económico relativamente débil, por una parte, y de la pobreza

y desigualdade persistentes, por la outra, son de larga data y están

estrechamente vinculadas. Que el aumento de los niveles de ingreso mitiga

la pobreza, y que el crecimiento económico puede ser más o menos eficaz

para logralo, es un aspecto bien conocido por todos que há recebido

considerable atención en la búsqueda de un crecimiento favorable a los

pobres. Se há estudiado mucho menos el canal inverso – quizás la pobreza

sea, en realidad, parte de la razón del desempeño bajo de una región en

cuanto a su crecimiento, lo que crea círculos viciosos en los cuales el

crecimiento bajo genera mayor pobreza y la mayor pobreza, a su vez,

ocasiona un crecimiento bajo. En este informe se abordan formas de

convertir este ciclo negativo en un círculo virtuoso de reducción de la

pobreza, en el que los ataques de amplia base a la pobreza se traducen en

un mayor crecimiento, que a su vez, reduce la pobreza (PERRY et al.,

2006, p. 1).

O Relatório (2006) assinala ainda, que é necessário investir em políticas

sociais coordenadas para reverter os círculos viciosos de pobreza em círculos

virtuosos, nos quais a redução da pobreza e o crescimento elevado se reforcem

mutuamente. O acesso das famílias pobres às políticas sociais é considerado um dos

fatores essenciais para o aproveitamento das oportunidades de crescimento

econômico. Dessa maneira, uma das estratégias integradas para o desenvolvimento

econômico a longo prazo é o investimento em políticas educativas para a formação

168

do capital humano. Isto requer, desta ótica, a tomada de medidas para corrigir as

deficiências no desenvolvimento das crianças pobres desde a primeira infância,

fortalecer a culminância dos estudos para obter um título acadêmico, aumentar a

qualidade da educação para os pobres e melhorar a fluência do mercado de trabalho.

As principais conseqüências concretas para as políticas de formação do capital

humano são: oferecer atendimento às crianças em situação de risco para que tenham

condições favoráveis de desenvolvimento desde os primeiros anos de vida; fortalecer

as oportunidades de ascensão para os pobres na escala educacional; e aumentar o

nível de retorno dos investimentos educativos para os pobres através de medidas

fundamentadas para melhorar o rendimento escolar das crianças pobres.

Observamos que as prioridades dos empréstimos que o Banco concede à

região visam reduzir a pobreza por meio de crescimento sustentável e eqüitativo,

melhoria do clima de investimento e produtividade, redução da volatilidade

econômica, ampliação do acesso a serviços, crédito e terra, e do fortalecimento da

infra-estrutura, das instituições e da governança. O Brasil é um dos trinta países da

região, clientes do Banco Mundial nos diversos setores financiados pelo BIRD.

Ao analisar as fases de atuação do Banco Mundial no Brasil, tomando como

referência a evolução da distribuição setorial dos empréstimos para projetos de

investimento, Gonzalez et al. (1990) observa que a formulação de políticas globais e

setoriais torna transparentes tais políticas e influencia, com semelhante ênfase, a

agenda dos países clientes, inclusive do Brasil. A intervenção sistemática do Banco

nas políticas, estratégias, programas e reformas da educação pública foram

construídos no transcorrer da história educacional brasileira, com o consentimento e

a participação dos setores governamentais. A atuação do Banco no Brasil não

obedeceu uma trajetória linear ao longo do tempo, pelo contrário, refletiu as

inflexões da instituição desde o início de suas atividades até os dias atuais.

O Banco Mundial iniciou sua atuação no Brasil nos anos de 1949 a 1959,

investindo em infra-estrutura econômica, financiando especialmente dez projetos de

expansão do fornecimento de energia e três projetos para o setor de transportes. Na

década de 1960, manteve a ênfase no setor energético, concedendo no final da

década, os primeiros empréstimos para a agricultura e indústria. Neste período, o

169

Banco financiou quatorze projetos, sendo onze de energia elétrica, um de transporte,

um de agricultura e um no setor industrial.

Já nos anos setenta, consolidou-se a tendência à diversificação da alocação

setorial dos recursos do Banco, merecendo destaque a inserção de projetos sociais,

com ações dirigidas aos setores de educação, saúde, nutrição, desenvolvimento

urbano, abastecimento de água e saneamento básico. Soares (2000) mostra que esta

foi a época de melhores relações entre o governo brasileiro e o Banco, sendo que o

Brasil tornou-se, nestes anos, o maior tomador de recursos do Banco Mundial.

Durante o período de 1970 a 1979, foram assinados sessenta e quatro projetos, sendo

vinte e três para investimentos em infra-estrutura econômica, dezenove para

agricultura, oito para a indústria, dois para bancos de desenvolvimento e doze para a

área social. No campo educacional, os três projetos assinados concentraram-se na

formação profissional – treinamento agrícola e industrial – e na implementação da

reforma educacional de 1971 que instituiu a compulsoriedade do ensino técnico-

profissionalizante de segundo grau.

A reorientação política do Banco nas relações econômicas com os países em

desenvolvimento, propôs uma redefinição da estratégia adotada para a obtenção do

crescimento econômico, em favor de projetos de natureza social, não se contrapondo

à sua lógica global. Em decorrência da controvérsia suscitada entre os temas

crescimento econômico e distribuição de renda, o investimento em projetos sociais

apresentavam-se como solução para o desejado aumento de produtividade e de renda

dos segmentos marginalizados da população. Sob esse clima, pontua Gonzalez et al.:

[...] ganhou evidência a teoria do capital humano, a qual atribuía às

imperfeições na oferta de trabalho a razão para os desequilíbrios

verificados no mercado de trabalho. Defendia-se, por conseguinte, a

ampliação e melhoria dos atributos e qualificação individuais – via, por

exemplo, ensino profissionalizante – enquanto formas de garantir a

elevação dos níveis de emprego e renda (1990, p. 38).

A disseminação da teoria do capital humano, como panacéia das

desigualdades econômicas entre países desenvolvidos e em desenvolvimento e entre

indivíduos, segundo Frigotto (2003), foi rápida nos países em desenvolvimento,

mediante as Organizações Internacionais e regionais, que representam a visão e os

interesses do grande capital.

170

A idéia-chave de que a um acréscimo marginal de instrução, treinamento e

educação, corresponde um acréscimo marginal de capacidade de produção.

Ou seja, a idéia de capital humano é uma ‘quantidade’ ou um grau de

educação e de qualificação, tomando como indicativo de um determinado

volume de conhecimentos, habilidades e atitudes adquiridas, que funcionam

como potencializadora da capacidade de trabalho e de produção. Desta

suposição deriva-se que o investimento em capital humano é um dos mais

rentáveis, tanto no plano geral do desenvolvimento das nações, quanto no

plano da mobilidade individual (FRIGOTTO, 2003, p. 41).

Foi na crença nesta solução, ao largo das relações de poder na sociedade,

que no Brasil, esta teoria foi alçada ao plano das teorias do desenvolvimento e da

equalização social no contexto do milagre econômico. Para os representantes da

escola econômica neoclássica, o país havia encontrado um caminho para o

desenvolvimento e eliminação das desigualdades sociais, não pelo conflito de classes,

mas pela equalização do acesso à escola e pelo investimento em educação

(FRIGOTTO, 2003).

Nos anos oitenta, o Banco Mundial intensificou o movimento de

desconcentração setorial dos empréstimos, contando com a presença marcante dos

programas setoriais nas áreas de agricultura, energia, transportes, indústria e

desenvolvimento social. No setor educacional, observou-se um deslocamento na

política do Banco: da atenção a projetos dirigidos ao ensino técnico, passou-se a

enfatizar projetos de melhoria da qualidade do ensino de nível básico e adequação da

estrutura física às necessidades de atendimento integrado. Com um total de oitenta e

cinco projetos assinados no Brasil, nos anos de 1980 a 1989, o Banco atendeu a

seguinte ordem de prioridades: “agricultura (30); setor social (26); setor de

transportes (12); setor de energia (11); indústria (2); bancos de desenvolvimento (2);

ciência e tecnologia (1); e gerenciamento do setor público (1)” (GONZALEZ et al.,

1990, p. 33). Neste período, conforme ressalta Soares (2000), o Brasil manteve uma

relação difícil com o Banco, cedendo e recuando parcialmente às suas pressões e às

do FMI para adotar as políticas de ajuste estrutural, as quais se revelavam

incompatíveis com a complexa estrutura econômica brasileira.

Durante os anos de 1990 e no início dos anos 2000, o alívio da pobreza foi

o principal objetivo da assistência do Banco Mundial ao Brasil, estabelecido no

documento Estratégia de assistência ao país de 1993 e reiterado nas Estratégias de

171

1995, 1997 e 2000. O Banco tornou-se mais seletivo e concentrou seus recursos em

setores e regiões nos quais fosse mais forte seu impacto sobre o alívio da pobreza,

privilegiando os setores sociais e o meio ambiente. Durante o período de 1990-2002

o Banco financiou e concluiu noventa e quatro projetos, representando compromissos

de aproximadamente treze bilhões de dólares nas áreas: “agricultura (32); educação

(9); energia (6); meio ambiente (6); finanças (2); saúde e nutrição (6); petróleo e gás

(3); setor privado (1); administração do setor público (4); proteção social (3);

transporte (10); desenvolvimento urbano (6); água e saneamento (6)” (BANCO

MUNDIAL, 2004b, p. 55).

Os setores de educação e saúde foram elevados à condição de prioritários,

considerando-se sua capacidade de contribuir para o alívio da pobreza e para o

crescimento. De acordo com o Banco (2004b, p. 6), a assistência à educação deveria

estar “direcionada para o desenvolvimento do pré-escolar e do ensino fundamental,

enquanto que a assistência à saúde deveria centrar-se no combate às doenças

transmissíveis e na melhoria do acesso dos pobres aos serviços de saúde”. A

participação na carteira total de educação, saúde e meio ambiente cresceu

substancialmente, de cerca de seis por cento nos anos oitenta para cerca de vinte e

cinco por cento no período 1990-2002. O financiamento de projetos de infra-estrutura

continuou, mas com algumas mudanças: o Banco apoiou os programas de

descentralização e privatização, assistindo os Estados e municípios e encorajando a

participação do setor privado em infra-estrutura.

É significativo frisar, conforme observa Soares (2000, p. 30), que no setor

social, o Banco “vem dando ênfase especial à educação, vista não apenas como

instrumento de redução da pobreza, mas principalmente como fator essencial para a

formação de ‘capital humano’ adequado aos requisitos do novo padrão de

acumulação”. Também as políticas de alívio da pobreza têm caráter instrumental,

subordinando-se,

[...] ao objetivo de evitar a emergência de tensões sociais que possam

comprometer a continuidade das reformas econômicas, e o próprio Banco

Mundial admite o seu baixo desempenho no combate à pobreza. Por outro

lado, a retórica do social convive lado a lado com as propostas de

flexibilização do mercado de trabalho (com impacto direto na redução dos

salários e dos direitos trabalhistas), de privatização do sistema

previdenciário (que exclui parte significativa da população dos benefícios,

já precários, oferecidos) e do ajuste (SOARES, 2000, p. 30).

172

Nota-se que, as reformas propostas pelo Banco não alteram o eixo central de

suas políticas e estratégias, um dos responsáveis pela promoção do atual padrão de

crescimento da desigualdade e da exclusão social. As orientações políticas continuam

subordinadas à lógica econômica, tendo como objetivo apoiar as políticas

macroeconômicas de ajustamento, calcadas no processo de desregulamentação e

abertura econômica, iniciado nos anos oitenta, e aliadas à implementação de

programas sociais focalizados na população mais pobre.

No período de 1990 a 1994, houve uma contração de empréstimos e uma

mudança de financiamentos para os setores sociais e meio ambiente. Foram

financiados no setor social cinco projetos para o Ensino Fundamental, um para a

saúde e três para o meio ambiente. No período de 1995 a 1998 ocorreu a recuperação

dos empréstimos, a consolidação da Estratégia de assistência ao país e o apoio

inicial às reformas estruturais. O Banco lançou treze novos projetos direcionados

para o alívio da pobreza rural. O novo projeto de educação foi o primeiro de um

programa de três projetos destinados a apoiar melhorias na administração escolar e na

qualidade do ensino nas regiões pobres. Os projetos eram consistentes com a

estratégia orientadora, “mas a ausência de assistência do Banco na área de nutrição e

desenvolvimento da primeira infância foi decepcionante, já que as Estratégias do

Banco vinham propondo um projeto nessa área desde início dos anos 90” (BANCO

MUNDIAL, 2004b, p. 10).

Durante o período de 1999 a 2002, os financiamentos expandiram,

acompanhados por uma mudança na direção de empréstimos de ajuste com o intuito

de apoiar a estabilização econômica e as reformas estruturais. Os empréstimos de

ajuste foram acompanhados de empréstimos de assistência técnica para apoiar a

implementação das reformas. O Banco iniciou quatro projetos de educação

fundamental nas regiões pobres, incluindo uma maior preocupação com o treinamento

de professores. De acordo com o Banco (2004b), o financiamento do setor

educacional tornou-se um significativo componente da estratégia geral de assistência

ao Brasil durante os anos noventa, retratados no aumento do número de projetos,

valor dos mesmos e número de estudos analíticos realizados.

173

Enquanto que nos anos 80 houve apenas 5 projetos de educação,

totalizando US$ 239 milhões em compromissos e representando apenas 2%

da carteira, após 1990 o Banco lançou 12 projetos de educação, no total de

mais de US$ 1,8 bilhões em compromissos, e representando mais de 11%

da carteira. A maior atenção que vem sendo dada pelo Banco ao setor de

educação está também refletida no esforço analítico: oito estudos tratando

de questões específicas de educação e um material analítico adicional sobre

levantamentos da pobreza e outros estudos relacionados (BANCO

MUNDIAL, 2004b, p. 89).

Mesmo havendo avanços no setor educacional, influência da transferência

da Unidade de Gerenciamento de Projetos para Brasília em 1997 e contratação de

especialistas em educação no escritório central, resultando em melhor desenho dos

projetos e supervisão mais eficiente, o Banco Mundial questionou sua atuação na

assistência à área de educação infantil, isto é, a atenção ao desenvolvimento da

primeira infância.

Um aspecto decepcionante da assistência do Banco nas áreas de educação e

saúde foi a ausência de um projeto destinado ao desenvolvimento na

primeira infância e às questões nutricionais. Esses dois pontos foram

examinados na Análise Econômica e Setorial (AES) do Banco, mas o

programa não inclui sequer um projeto piloto, a despeito de ser conhecido

o impacto positivo da atenção ao desenvolvimento na primeira infância

sobre os resultados educacionais, e do fato de que diversas Estratégias

propuseram assistência nessa área. Um recente projeto de educação no

Ceará abordou essa questão pela primeira vez, mas não com o foco e a

intensidade que ela merece (BANCO MUNDIAL, 2004b, p. 26).

No referido documento o Banco reafirma que, pela primeira vez, são

realizadas ações de desenvolvimento do pré-escolar no Projeto Escola Novo Milênio

no Ceará e elaborado um estudo analítico sobre o assunto, intitulado Brasil-

desenvolvimento da primeira infância: foco sobre o impacto das pré-escolas (2002a).

No entanto, as recomendações para futura assistência do Banco são que este deve

preparar estudos que enfoquem, especificamente, o desenvolvimento da primeira

infância e que um projeto piloto sobre desenvolvimento e nutrição na primeira

infância tem que ser considerado no futuro imediato, especialmente para a região

Nordeste.

De acordo com o documento Um Brasil mais justo, sustentável e

competitivo: estratégia de assistência ao país 2004-2007 (2003d) o apoio à educação

teria prioridade e as melhorias na qualidade e nos resultados continuariam a ser

174

direcionadas para o ensino fundamental, com crescente abrangência do ensino médio,

desenvolvimento da primeira infância e ensino superior, conforme orientado no

documento Estratégia sectorial de educación (2000a). O objetivo de longo prazo do

Brasil de alcançar maior eqüidade incluía melhorias no conhecimento e na

capacitação profissional, maior longevidade e saúde, bem como a eliminação

progressiva da vulnerabilidade e da pobreza extrema. Um dos resultados de médio

prazo que contribuiriam para alcançar estes objetivos seria o maior acesso e

qualidade dos programas destinados à primeira infância, contribuindo para a criação

novos modelos de desenvolvimento desta fase nos municípios. O Banco Mundial

selecionou duas atividades a serem realizadas (elaboradas, aprovadas e

implementadas no futuro), para apoiar suas contribuições: Projeto de

Desenvolvimento da Primeira Infância para o Rio de Janeiro e Projeto Municipal de

Desenvolvimento da Primeira Infância. Mediante o projeto piloto na cidade do Rio de

Janeiro, o Banco poderia auxiliar na criação de um modelo educacional no nível

local, com vistas a outros municípios: “se esse modelo for bem-sucedido, será

ampliado e levado a outras cidades e integrado a um programa nacional (BANCO

MUNDIAL, 2003d, p. 79).

A proposta de contribuir para novos modelos de desenvolvimento da

primeira infância nos municípios e a afirmação de transformá-lo em modelo

educacional, integrado a um programa nacional, nos possibilita observar a capacidade

que o Banco Mundial tem para formular conceitos constituintes de seu pensamento e

orientar os países clientes a adotarem suas políticas, estratégias e programas, com o

objetivo de reordenamento político, organizacional, institucional e curricular da

educação pública, inclusive da educação da primeira infância. Os documentos

globais, setoriais e específicos dos países mutuários revelam a continuidade e

adaptabilidade das políticas educacionais, em todos os níveis de ensino, incluindo a

educação infantil, em fase de implantação desde os anos noventa, as quais seguem o

eixo central das políticas e estratégias do Banco Mundial.

É significativo observarmos que, nos dois documentos de Políticas

Setoriais de Educação (1995, 2000a) e nos documentos referentes ao Brasil (2002a,

2002b, 2003b, 2003c, 2003d, 2004b) o Banco Mundial afirma, com semelhante

175

ênfase, a relevância e a necessidade de implementação de programas de

desenvolvimento da primeira infância, em função destes serem um investimento no

futuro, tanto em termos sociais como econômicos. Outros documentos do Banco

(2001, 2005e, 2005d) também ressaltam a importância do investimento no

desenvolvimento da primeira infância, baseado nas políticas e estratégias setoriais de

educação, num norteamento homogêneo que configura os contextos diversos para a

implementação destas políticas.

O documento Reducción de la pobreza y crecimiento: círculos virtuosos y

círculos viciosos (2006), analisa o desempenho econômico da América Latina e

ressalta a necessidade de adotar políticas públicas coordenadas para reverter os

círculos viciosos de pobreza, investindo em políticas educacionais e no

aproveitamento das sinergias do processo de acumulação do capital humano ao longo

do ciclo da vida, no qual, tanto as famílias, como a instituição escolar, desempenham

um papel fundamental. Isto requer políticas de formação de capital humano como:

Velar por que los niños en situación de riesgo tengan condiciones

favorables en los primeros años de vida. Es necesario atender los efectos

generadores de desigualdad que tienen las deficiencias en el desarrollo

infantil temprano y las fallas en la crianza, sobre el logro educativo y los

retornos de la educación en la edad adulta. Casi la mitad de los países de la

región están rezagados en el cumplimiento del Objetivo de Desarrollo del

Milenio emanado de las Naciones Unidas, de haber reducido la

desnutrición a la mitad en el año 2015. Debería prestarse más atención a la

intervención en edades tempranas y a otras políticas que refuercen las

capacidades de las familias para crear capital humano en los primeros años

de vida (PERRY et al., 2006, p. 25; grifo dos autores).

O Relatório sobre o desenvolvimento mundial 2006: eqüidade e

desenvolvimento (2005e) analisa os efeitos adversos de oportunidades e força política

desiguais sobre o desenvolvimento, e pontua que a ação pública tem um papel

legítimo de tentar ampliar as oportunidades daqueles que se deparam com as opções

mais limitadas.

Em muitos países em desenvolvimento, as ações do Estado para a prestação

de serviços agravam-se – em vez de atenuar – as desigualdades entre os

recém-nascidos. Um princípio básico é moldar a ação pública de modo que

a aquisição de capacidades humanas não seja orientada pelas suas

circunstâncias no nascimento, embora possa refletir as preferências, gostos

e talentos das pessoas.

Como as diferenças de desenvolvimento cognitivo começam a ampliar-se

precocemente, as iniciativas de desenvolvimento na primeira infância

176

podem ser essenciais para oportunidades mais igualitárias. As evidências

comprovam a idéia de que o investimento na primeira infância tem grande

influência na saúde das crianças e em sua aptidão para o aprendizado, além

de trazer importante retorno econômico na idade adulta – geralmente maior

do que os investimentos em educação formal e treinamento (BANCO

MUNDIAL, 2005e, p. 12).

No estudo setorial Prioridades y estrategias para la educación (1995) ao

afirmar a importância dos programas integrados de saúde, nutrição e

desenvolvimento físico, cognitivo e emocional dirigidos às crianças pequenas, o

Banco pontua:

Debido a que los primeros años de vida son fundamentales para la

formación y el desarrollo de la inteligencia, la personalidad y el

comportamiento social, los programas integrados de salud, nutrición y

estímulo de las facultades cognoscitivas al niño pequeño pueden permitir a

los niños desfavorecidos comenzar la escuela en mejores condiciones. Los

programas preescolares deben vigilar el estado de salud del niño además

proporcionar distintos suplementos cuando se necesitan; determinan planes

de estudio, actividades y materiales apropriados para la edad de los niños,

orientados a estimular el desarrollo cognoscitivo; utilizar instalaciones

seguras, limpias y bien iluminadas; selecionar, capacitar, motivar, retener y

supervisionar al personal; tener una estrutura que permita que cada niño

reciba atención todos los días; y fomentar la participación de los padres y

la comunidad (BANCO MUNDIAL, 1995, p. 53).

Jon Lauglo (1997), ao analisar o documento acima citado, levanta várias

críticas, entre elas:

[...] a cultura institucional do Banco é influenciada pelos princípios

econômicos neoclássicos, princípios que definem o ser humano como um

ator racional, que procura informação, mede custos e benefícios e que se

engaja em relações de troca com outros, por meio dos mercados, a fim de

maximizar preferências. Este modelo traduz-se facilmente em uma visão de

educação que dá lugar de destaque ao conhecimento cognitivo, à

informação. Preferências tendem a ser tratadas como um dado, que está

fora do objetivo da análise. Educação social, moral e estética, que visa

formar tais preferências, receberão pouca atenção. A ênfase do documento

em um núcleo curricular sem sentido, composto de linguagem, matemática,

ciência e ‘comunicação’, enquadra-se em tal modelo racionalista de ser

humano (LAUGLO, 1997, p. 30; grifo do autor).

Nota-se que as concepções e bases conceituais do Banco Mundial sobre a

política educacional e social é influenciada pela teoria do capital humano, conforme

177

mencionado ao longo da análise por nós delineada em nossa pesquisa. O Banco vê a

educação, segundo Lauglo (1997), como:

[...] um investimento na futura produtividade do trabalho, tanto para a

sociedade quanto para o indivíduo que procura educação. Os retornos a

esse investimento são medidos por fluxos de ganhos durante a vida dos

indivíduos, descontando-se o presente valor investido. Conhecimento e

habilidades são resultados cruciais da educação, mesmo que características

menos observáveis e não-cognitivas, tais como iniciativa, autonomia e

hábitos de trabalho pesado, possam também ser considerados fatores que

afetam a produtividade do trabalho. E há efeitos sociais ou externos que

são percebidos como benéficos para a produtividade, além de constituírem

valores em si: boa saúde, bons hábitos nutricionais, controle populacional

efetivo, bom governo (p. 30-31).

Quanto a este aspecto, cabe lembrar que o Banco Mundial é uma instituição

financeira e, como tal, sua cultura institucional é de um banco, cujos acionistas são

governos soberanos. Conseqüentemente, é regido pela lógica econômica, tendo como

objetivo assegurar a reprodução e a acumulação do capital, e não o desenvolvimento

humano e social, o que provavelmente possibilita que os especialistas do Banco e os

educadores, em geral, tenham a tendência de ver a educação através de lentes

diferentes.

As orientações políticas e conceituais do Banco Mundial para a educação –

mencionadas na análise delineada neste capítulo – estão presentes também numa

proposta homogênea e articulada, no estudo analítico Brasil desenvolvimento da

primeira infância: foco sobre o impacto das pré-escolas (2002a) que reafirma a

importância de se investir nos primeiros anos de formação de uma criança. Neste

estudo analítico (2002a), o termo desenvolvimento da primeira infância (DPI) inclui

serviços devotados ao crescimento físico e intelectual de crianças de zero a seis anos

em creches, pré-escolas, visitas domiciliares por profissionais treinados, serviços de

saúde e nutrição e educação de pais. Conforme o documento:

[...] o desenvolvimento da primeira infância abrange intervenções em

saúde, nutrição e educação nos primeiros anos de vida de uma criança (do

nascimento até a escola primária). Intervenções importantes feitas no início

da vida são vistas como pequenos investimentos que trarão altos retornos

em termos de bem-estar físico, mental e econômico durante a vida da

criança e do adulto. Portanto, programas de DPI são tipicamente benéficos

na redução das taxas de mortalidade infantil, aumentando as matrículas

escolares, reduzindo os índices de repetência e evasão e aumentando a

178

capacidade de ganhos futuros no mercado de trabalho (BANCO MUNDIAL,

2002a, p. 7).

O relatório apresenta diversos estudos da experiência internacional citados

pelo Banco Mundial (1995, 1998, 2000a) e por Young (1996), os quais descobriram

que as crianças pequenas expostas a programas de desenvolvimento da primeira

infância têm melhores resultados na escola do que as que não participaram destes

programas. Os principais resultados citados foram: melhor saúde e nutrição; índices

mais altos de inteligência; maior número de matrículas escolares; menores índices de

repetência e evasão; maior participação de mulheres na força de trabalho e

desenvolvimento das funções de linguagem, pensamento e sociabilidade. Segundo a

literatura de desenvolvimento, estudada pela equipe educacional do Banco, “um

programa nacional abrangente de serviços para a primeira infância é uma forte arma

contra a pobreza ao construir o capital humano, um dos melhores investimentos que

um país pode fazer em seu desenvolvimento” (BANCO MUNDIAL, 2002a, p. viii).

No entanto, apesar da análise sobre os benefícios dos programas de

desenvolvimento da primeira infância, o estudo analítico (2002a) focalizou a pré-

escola, tendo como justificativa a limitação de dados referentes ao atendimento de

crianças de zero a seis anos, analisados na elaboração do mesmo. Apesar desta

justificativa, ao longo do documento são citados dados sobre creches e pré-escolas

brasileiras distintamente e dados em que não há distinção entre creche e pré-escola.

Além disso, o estudo ressalta que os dados detalhados fornecidos por um dos

documentos analisados – Pesquisa sobre Padrões de Vida 1996/97 do IBGE (1997) –

tornaram possível, pela primeira vez, mensurar os efeitos de longo prazo da educação

precoce. Um outro aspecto que consideramos digno de ressaltar é que, os estudos

operacionais citados pelo Banco Mundial (1998, 2002a) demonstram a importância

das condições ambientais e dos estímulos apropriados nos primeiros anos de vida,

pois a maioria das ligações neurais se formam durante os três primeiros anos de vida

e o desenvolvimento do cérebro tem impacto direto sobre a capacidade cognitiva. O

efeito da desnutrição nas crianças de zero a oito anos, também, pode ser devastador e

duradouro, prejudicando o desenvolvimento cognitivo e comportamental, a

educabilidade e a saúde reprodutiva, debilitando a produtividade da força de trabalho.

179

Segundo o Banco já que as falhas do crescimento “ocorrem quase exclusivamente

durante o período intra-uterino e nos dois primeiros anos de vida, a prevenção de

impedimentos ao crescimento, da anemia ou da xeroftalmia exige a concentração de

intervenções nesses períodos” (1998, p. 11).

Cabe-nos questionar, contudo, se a limitação de dados seria realmente a

razão para focar o estudo na pré-escola, já que ao longo do documento são

apresentados dados, tanto referentes à creche como à pré-escola, ou se a razão seria a

lógica econômica, – que restringiria o atendimento à pré-escola, devido às

orientações presentes nos documentos do Banco (1986, 1995, 1998, 2000a) –, com

vistas à racionalização dos gastos públicos com educação, inclusive, educação

infantil e de fomentar a expansão das escolas privadas e das financiadas pelas

comunidades.

Neste contexto, é significativo analisarmos uma outra crítica de Lauglo

(1997) às políticas educacionais do Banco Mundial que refere-se aos resultados dos

estudos e pesquisas contratados ou conduzidos pelos seus consultores. Observa-se um

risco de relações íntimas entre os formuladores da política do Banco e os

pesquisadores cujos trabalhos são utilizados como base para decisões, bem como

ignoram-se as pesquisas cuja hipóteses, metodologias e resultados estão distantes das

orientações globais e setoriais que prevalecem no Banco. Este tem tanto força

financeira quanto poder de informação, apesar de limitar-se a prestar atenção seletiva

aos estudos quantitativos que consideram a educação dentro de um paradigma de

função produtiva. O modelo, particularmente presente nos estudos realizados,

encomendados ou publicados pelo Banco, tem como indicador chave a avaliação

custo-benefício, incluindo nos benefícios principalmente as taxas de retorno.

A afirmação de Lauglo (1997), também presente nas análises de Coraggio

(2000) e Torres (2000), possibilita-nos observar que o desenho dos estudos de

diagnóstico/avaliação dos documentos referentes ao desenvolvimento da primeira

infância (1995, 1998, 2000a, 2002a) foram orientados por uma análise econômica,

buscando avaliar a cobertura, custo e impacto medidos através de aferição do estado

de nutrição, de inteligência, de habilidades cognitivas, e através dos resultados

educacionais, porém, raramente, do desenvolvimento social. A análise econômica

opera, comparando os benefícios dos custos, tanto no nível de cada criança, como da

sociedade como um todo, calculando a taxa de retorno, medida em termos do

180

potencial de empregabilidade e dos ganhos futuros de quem se educa. A relação

custo-benefício e a taxa de retorno constituem as categorias de análise dos

documentos citados, a partir das quais definiram-se a proposta educativa, as

prioridades de investimento, os rendimentos e a qualidade dos programas de

desenvolvimento da primeira infância.

Tanto nas pesquisas referenciadas pelo Banco, como nos seus documentos

(1995, 1998, 2000a, 2002a), o principal objetivo que vem sendo proposto para o

desenvolvimento da primeira infância, particularmente nos países em

desenvolvimento, é o da prevenção do impacto da desigualdade econômica,

especialmente prevenção do fracasso escolar – mais do que habilitadora do êxito

escolar –, uma estratégia para o aumento da eficiência, conforme salientam

Rosemberg (2001a, 2002b) e Torres (2000). Na concepção do Banco, a qualidade e a

eficácia da educação da primeira infância são medidas em função do desempenho e

do rendimento posteriores da criança na escola, efetivando-se em termos de custos

financeiros, com economia de recursos que seriam investidos em repetência, evasão e

fracasso escolar.

O Banco Mundial, baseado em seus documentos setoriais de educação e

estudos realizados, propôs a implantação de, no estudo analítico (2002a) para as

políticas e programas de educação da primeira infância brasileira, programas

informais e serviços de desenvolvimento da primeira infância prestados por

organizações não-governamentais. Além disso, questionou as políticas de educação

infantil que favorecem programas formais.

Dados os recursos insuficientes do governo, é viável examinar o papel de

sistemas informais alternativos e de sistema de ONGs que podem ajudar a

fortalecer, ou que podem até mesmo agir como substitutos para as creches e

pré-escolas tradicionais.

Avaliações de programas informais de DPI e de programas de ONGs bem

direcionados também sugerem que vale à pena dar uma avaliada na política

brasileira de educação da primeira infância, que favorece serviços de

primeira infância centralizados e exclui outros modelos (BANCO

MUNDIAL, 2002a, p. 30).

De acordo com o Banco (1998, 2002a), diversos estudos retratam que a

diversidade e a disparidade de condições econômicas, políticas, sociais e culturais

181

variam entre os países e dentro dos países, de forma que não se pode promover de

maneira universal uma única abordagem para o desenvolvimento da primeira

infância, sendo importante identificar uma série de modelos eficazes em vez de

enfatizar um só modelo. Em muitos países, diferentes tipos de programas formais e

informais coexistem lado a lado. Uma pergunta é sempre formulada por parte dos

países clientes ao Banco: será que os programas informais são efetivos em promover

o desenvolvimento da criança nos países em desenvolvimento? Para o Banco Mundial

(2002a):

[...] os programas informais para a primeira infância podem ser

extremamente custo-efetivos. De formato flexível e de administração mais

barata que o jardim de infância formal, os programas informais podem

trazer múltiplos benefícios. Se usados para melhorar as habilidades das

mães, eles podem beneficiar, além da criança que visam, os parentes mais

jovens. Programas informais de DPI geralmente modelam-se de forma a

suprir as necessidades individuais da comunidade e aparecem em diversos

formatos, tais como creches em casa, jardins de infância comunitários

dirigidos por mães ou lições de rádio. Os programas informais são

geralmente gerenciados por para-profissionais treinados, com assistência

das mães participantes. Muitos programas fornecem principalmente

serviços de cuidados de até 40 horas por criança por semana. Em

conclusão, ao trazer os serviços de DPI para casa, os programas informais

dão a muitas crianças o acesso a serviços que trazem um benefício visível e

aos quais elas não teriam acesso de outra forma (p. 31-32).

Rosemberg (2002b) questiona as orientações políticas do Banco para a

educação da primeira infância e a sua incorporação pelos governos nacionais, pois

seu discurso sobre a eqüidade social, de gênero e raça, redunda, na maioria das vezes,

em atendimento incompleto e de baixa qualidade, provocando novos processos de

exclusão social, pois destinam-se, especialmente, aos segmentos mais pobres da

população.

A crítica que interponho aos programas ‘não-formais’ não decorre de sua

‘informalidade’, nem do baixo custo em si, mas do fato de que são

programas incompletos implantados como soluções de emergência, porém

extensivas, o que redunda, geralmente, em atendimento de baixa qualidade

e de grande instabilidade, sendo destinados, exatamente, a populações

pobres que, da ótica de políticas afirmativas, necessitam de e têm direito a

programas completos e estáveis como medidas de correção das injustiças

que vêem sofrendo histórica e sistematicamente (ROSEMBERG, 2002b, p.

57).

182

Além disso, Rosemberg (2002b) ressalta que nem sempre os programas

informais são baratos, pois envolvem custos indiretos, por vezes altos, sendo que o

caráter de emergência e improvisação destes programas tende a aumentar seus custos

quando perduram por um longo período de tempo. O próprio Banco (1998) ao

analisar a relação custo/benefício e a diferença entre um serviço de qualidade e um

serviço deficiente pontua que medidas para contenção dos custos, implementadas

pelo Banco, em geral não reduziram os custos e comprometeram a qualidade de

alguns programas informais de desenvolvimento da primeira infância.

O Banco Mundial vem financiando dois tipos de projetos de

desenvolvimento da primeira infância: projetos autônomos e projetos do setor social

com componentes de desenvolvimento infantil. Estes projetos incluem diversas

modalidades de programas formais e informais, com diferentes objetivos,

denominações e estratégias de implementação, adaptados aos contextos diversos dos

países mutúarios. Desde os anos noventa, o Banco Mundial (1998, p. 86) tem

financiado no Brasil programas formais e informais de desenvolvimento infantil

componentes de outros projetos sociais como: Desenvolvimento Municipal no Paraná

(1989-1995), Desenvolvimento Municipal no Rio Grande do Sul (1990-1995) e

Inovação no Ensino Básico de São Paulo (1991-1998).

De acordo com o Banco (2001), em consonância com seus objetivos de

melhorar a aprendizagem e diminuir a retenção escolar de crianças pobres, estes

projetos ampliaram os serviços de desenvolvimento inicial da criança, considerado de

baixo custo, proporcionados pelos municípios em áreas pobres, atendendo

respectivamente o de São Paulo, para crianças na pré-escola e nos dois primeiros

anos do ensino fundamental; o do Paraná, para crianças de três meses a seis anos e

ensino fundamental nas quatro séries iniciais; e o do Rio Grande do Sul, para

crianças de zero a seis anos, pré-escola e ensino fundamental nas quatro séries

iniciais.

De Tommasi (2000) analisa os projetos de São Paulo e do Paraná. Quanto a

este, ela não faz referência ao atendimento da primeira infância, apenas afirma que

passou por uma formulação mais próxima do projeto de São Paulo, incluindo os

componentes de pré-escola e saúde escolar. A autora cita o Projeto do Estado do

183

Espírito Santo, do qual consta o componente pré-escolar. No entanto, não

encontramos nenhuma referência a este projeto, nem nos documentos disponíveis no

Centro de Informação ao Público do Banco Mundial, nem no seu site. Supomos que o

mesmo não deve ter sido aprovado, pois, no texto citado a autora não apresenta a data

de aprovação e nem de depósito dos recursos financeiros, conforme cita em relação

aos demais projetos analisados. As análises e críticas elaboradas por De Tommasi

(2000), relacionadas aos projetos, são similares às realizadas por Fonseca (1995,

1997, 1998a, 1998b, 2000), Leher (1998), Silva (1999, 2000, 2002) e Soares (2000)

no item anterior, por isso não as retomaremos. Cabe-nos assinalar que nenhuma

análise foi realizada no estudo de De Tommasi (2000), referente ao componente

educação da primeira infância.

O documento Brasil: avaliação da assistência do Banco Mundial ao país

(BANCO MUNDIAL, 2004b) ressalta que, pela primeira vez, são realizadas ações de

desenvolvimento do pré-escolar no projeto Escola Novo Milênio-Projeto Melhoria da

Qualidade na Educação Básica. Este projeto está em fase de implementação, previsto

para o período de 2001 a 2006, sendo seu mutuário o Governo do Estado do Ceará,

coordenado pela Secretaria de Educação Básica, com financiamento de noventa

milhões de dólares. Segundo o Banco (2004b), o projeto do Ceará é muito recente,

assim sua avaliação tem de se limitar ao seu desenho. Para o Banco, o desenho do

projeto é satisfatório, revelando uma acumulação de lições e experiências derivadas

dos projetos anteriores. As perspectivas de resultados favoráveis do projeto são

positivas, apesar de o Banco pontuar a necessidade de estas atividades serem

supervisionadas de perto, sem mencionar por quem.

O objetivo principal do Projeto Escola Novo Milênio (2000b) é incentivar a

qualidade nos serviços educacionais públicos, de forma integrada ao contexto

estadual, financiando atividades que proporcionem o aumento do desempenho

acadêmico e proporcionem um ambiente propício ao aprendizado, especialmente nas

áreas mais pobres. Alguns aspectos importantes do projeto são a implantação de

programas inovadores de treinamento e atualização continuada de professores da rede

estadual e municipal, paralelos às suas atividades educacionais, com vistas ao

contínuo crescimento de suas qualificações profissionais, e a introdução de novas

práticas de ensino. Também serão apoiados programas de desenvolvimento infantil,

de aceleração para alunos acima da idade média de suas classes e de educação

184

complementar à distância através de programas televisivos para jovens que deixaram

a escola, para pais e para jovens trabalhadores. Nos cinqüenta e quatro municípios

mais pobres do Ceará, o projeto financiará uma completa reformulação da educação,

através de programas de educação infantil e do ensino fundamental, visando aumentar

o desempenho escolar. O projeto estimulará estratégias de autonomia escolar e

buscará auxiliar o fortalecimento e a definição dos laços institucionais entre escolas,

comunidades, municípios e o Estado, com participação e mobilização social.

Quanto às políticas de Educação Infantil, o projeto (2000b) propõe a

expansão e a melhoria da qualidade das atividades de desenvolvimento da primeira

infância e da pré-escola a nível municipal, auxiliando os municípios a cumprirem a

regulamentação exigida pela LDB, com ênfase nos centros urbanos pobres e nas áreas

rurais. O projeto tem como desafio a melhoria da qualidade da educação da primeira

infância, o aumento do número de matrículas escolares, menores índices de evasão e

repetência escolar, e maior realização do potencial da criança. A Secretaria de

Educação Básica atuará, de acordo com o projeto, em parceria com as Secretarias

Estaduais de Ação Social, de Saúde e do Trabalho. Durante o período de preparação

do projeto, a equipe participou do Grupo Consultivo da Primeira Infância e da

preparação dos estudos do Banco Mundial, contribuindo na definição das políticas

educacionais a serem implementadas.

Um dos componentes do projeto é o incentivo à melhoria da qualidade e da

eficiência dos serviços educacionais. Este tem como subcomponentes: o treinamento

e a atualização continuada dos professores da pré-escola e do ensino fundamental e a

implantação de programas de desenvolvimento da primeira infância. A

implementação destes inclui programas de formação no nível médio e superior de

professores; programas de formação e atualização em serviço de professores;

expansão dos programas informais de desenvolvimento da primeira infância por meio

da formação de agentes comunitários de saúde, com atuação junto às famílias e à

comunidade, preparando-as para implementarem os programas informais de educação

inicial. As estratégias elencadas são: formação no ensino superior; formação no nível

médio através do Proformação, supervisionado pelo Ministério da Educação;

185

programas de formação em serviço; programas de formação de educação inicial para

agentes de saúde; monitoramento e avaliação das estratégias planejadas.

Um outro componente do projeto é a melhoria dos serviços educacionais nos

municípios mais pobres através do Programa de Desenvolvimento da Educação

Municipal (PRODEM), tendo como um dos objetivos, a implementação de programas

formais e informais de educação infantil, de acordo com as orientações disponíveis

no manual de execução do projeto intitulado PRODEM Guidelines.

No Projeto Escola Novo Milênio (2000b), alguns dados referentes ao

PRODEM são contraditórios: ao apresentar os objetivos, afirma-se educação inicial

informal; no mesmo item, ao referir-se à implementação do projeto, destaca-se

programas de educação inicial e pré-escola formais e informais; e no sumário anexo

dos setores e atividades do projeto, aborda-se educação inicial e pré-escola com

programas formais nos cinqüenta e quatro municípios pobres e programas informais

em todos os municípios. Portanto, cabe-nos questionar, se nos municípios pobres

serão implementados programas formais ou informais. Outra questão é que não

aparece explicitado no projeto qual programa ou quais programas informais serão

implementados. A única referência a um programa informal consiste na formação de

agente de saúde para atuar junto às famílias e comunidades.

No relatório Brasil: estratégias de redução da pobreza no Ceará (2003b) as

recomendações para as políticas educacionais estão centradas na expansão e na

qualidade da educação pública, planejada para proporcionar um maior acesso dos

pobres a este serviço, com o intuito de romper a transmissão da pobreza inter-

gerações. Uma das recomendações compreende “aumentar o acesso e melhorar a

qualidade dos serviços de desenvolvimento da primeira infância e pré-escolares,

através do aumento do financiamento estadual, do treinamento dos prestadores de

serviços e da parceria com as ONGs prestadoras de serviços” (p. 50). No cronograma

das ações potenciais, a médio prazo, propõe-se “aumentar o financiamento para os

serviços voltados para o desenvolvimento da primeira infância e pré-escolar,

vinculado aos agentes de saúde comunitária” (p. 40). Atentando-se para estas

recomendações e proposições, é possível formular a hipótese de que além dos agentes

de saúde, existe a probabilidade de prestadores de serviços e ONGs estarem

participando do Projeto Escola Novo Milênio, apesar de o documento não citar a

forma de atuação dos mesmos.

186

É interessante observarmos a utilização da terminologia: educação e

desenvolvimento da primeira infância, educação inicial e pré-escola no Projeto

Escola Novo Milênio. O Banco Mundial, ao apresentar suas propostas de educação da

primeira infância vem denominando-as – conforme citado neste capítulo – de

Desenvolvimento e Cuidado da Primeira Infância, Desenvolvimento da Primeira

Infância ou Desenvolvimento Inicial da Criança, as quais, em linhas gerais,

especificam a educação de crianças de zero a seis anos. No entanto, no projeto

(2000b) a terminologia educação da primeira infância ou desenvolvimento da

primeira infância, em alguns trechos, é citada focalizando a educação de zero a seis

anos, mas em outros trechos, é referenciada como se indicasse somente o atendimento

de crianças de zero a três anos, propiciando uma certa dubiedade quanto à clientela e

aos programas a serem implementados.

Rosemberg (2002b) alerta para que a literatura reserva a expressão

Educação Infantil para países desenvolvidos, e Desenvolvimento Infantil para países

em desenvolvimento. Em países como o Brasil, o conceito ou a expressão

Desenvolvimento Infantil pode driblar a regulamentação educacional que preconiza

padrões institucionais e profissionais para a Educação Infantil, como formação

profissional prévia dos professores, proporção adequada adulto-criança, instalações,

equipamentos, respeito à legislação trabalhista, possibilitando a racionalização dos

custos dos projetos e programas em detrimento da qualidade. Neste sentido

Rosemberg (2002a) ressalta:

Ora, no campo da educação infantil, o Banco Mundial entra no Brasil com

uma nova concepção: a de ‘desenvolvimento infantil’, que, a meu ver, não

significa apenas alteração de terminologia. Significa, sim, alteração de

concepção, pois programas para desenvolvimento infantil podem ser

implantados pelas mães, por visitadoras domiciliares, no contexto da casa,

da rua, da brinquedoteca sob a responsabilidade de qualquer instância

administrativa. E mais: no bojo de programas ‘focalizados’ para o combate

à pobreza corre-se o risco (já conhecido) de que eles não sejam

complementares mas substitutos dos programas setoriais universais. Isto é,

a despeito dos avanços das concepções, de teorias e leis de assistência

social contemporânea, a prática de sua implantação em programas para

crianças pequenas pobres atesta que os recursos alocados são poucos

significativos para cobrir a complexidade das propostas de

desenvolvimento integrado (bio-psíquico-social) (p. 66).

187

Neste âmbito, observa-se que o Banco Mundial inclue a educação da

primeira infância, também no Brasil, nas políticas de combate à pobreza através do

investimento no capital humano. Atribui à educação infantil uma visão instrumental,

visando a prevenção ou a compensação de carências de crianças pobres, buscando

maior eficiência no ensino fundamental, de modo a combater o círculo vicioso da

pobreza. Vivemos um momento histórico complexo na consolidação da Educação

Infantil brasileira: de um lado, a busca de regulamentação sob a responsabilidade do

setor educacional; de outro, a reintrodução de modelos alternativos informais, sob a

orientação da assistência social, passando a política da Educação Infantil a ser

subsidiária da política de desenvolvimento da primeira infância.

Cabe-nos ressaltar, também, que o Banco questiona, no seu estudo analítico

(2002a), a política de Educação Infantil brasileira, a qual favorece e regulamenta os

serviços de educação da primeira infância centralizados e exclui outros modelos

alternativos informais e salienta que “com direcionamento apropriado, programas

informais de DPI podem ter retornos tão bons quanto, ou até melhores, que as pré-

escolas formais” (p. 34) e “em particular, os serviços comunitários de DPI, se

direcionados de maneira adequada, podem ter retornos tão grandes, ou até maiores,

que os retornos da pré-escola formal”(p. 44).

Diante destas afirmações do Banco Mundial e de suas propostas de

programas informais implementados, em fase de implementação e aprovação,

observa-se a indicação da modalidade de programas informais como forma alternativa

de atendimento de crianças menores de seis anos, em oposição a outras que seriam

tradicionais e/ou convencionais. Na perspectiva de Rosemberg (1989), esta

modalidade de programas informais prevê um atendimento de emergência e

provisório, desempenhando apenas uma função de guarda e de provisão, atendendo

particularmente às necessidades nutricionais e garantindo a sobrevivência física da

primeira infância, sendo um programa incompleto, que deixa de lado outras funções

extremamente importantes, como por exemplo, a educativa.

É interessante retomar as afirmações de Campos (1997),

Penn (2002), Ramon (2003) Rosemberg (1989, 1999, 2002b), Rossetti-Ferreira,

Ramon e Silva (2002), ao pesquisarem os efeitos do investimento em programas

informais de desenvolvimento da primeira infância no Brasil e dos investimentos do

Banco Mundial e das instituições parceiras, formulados e implementados para redimir

188

a pobreza, que promovem, na realidade, modelos de educação infantil inferiores aos

aceitáveis para as crianças mais prósperas. A necessidade de expansão da educação

infantil brasileira, principalmente do atendimento às crianças das camadas pobres,

consideradas pelas Organizações Internacionais e pelo governo como populações em

situação de risco, vem se tornando a justificativa para a implantação de políticas

compensatórias/informais que propõem programas descentralizados de baixo custo.

Conforme ressaltam Rossetti-Ferreira, Ramon e Silva (2002):

Nos países da América Latina, como demonstram as pesquisas, os

programas ditos ‘alternativos’ acabam por reforçar a exclusão social de

populações infantis provenientes de camadas pobres. Cabe lembrar que essa

política faz parte de uma política maior, em que nem mesmo as instituições

formais, e, principalmente, as creches conseguiram cumprir as funções de

inclusão, conforme demonstram pesquisas. Na verdade, há que se buscar a

fundamentação dos discursos que norteiam a proposta desses programas,

com base em aspectos macrossociais e culturais (p. 95).

Além disso, as autoras observam o seguinte, numa reflexão crítica sobre as

políticas para a infância nos países em desenvolvimento que:

No caso de países da América Latina, não se trata de negar propostas ditas

alternativas, mas de redefini-las e compreendê-las de modo crítico. Em

relação ao atendimento às crianças pequenas, é importante que exista uma

variedade de projetos, capaz de dar conta da diversidade cultural presente

nesses países. Entretanto, essas propostas devem assumir muito mais o

caráter de complementaridade em relação às ações educativas do que de

alternativas ou substitutivos a elas. A superação de uma política assentada

na perspectiva de necessidade e dos processos de exclusão só ocorrerá

mediante um maciço investimento que de fato promova a qualidade do

atendimento em instituições de educação infantil e não no desvio desse

investimento para programas com qualidade questionável (ROSSETTI-

FERREIRA; RAMON; SILVA, 2002, p. 95-96).

Apesar de o Banco Mundial (1998) assinalar a necessidade de se formular

políticas de desenvolvimento da primeira infância que proporcionem atenção à saúde,

atenção primária à infância e à educação, necessárias para que realizem todo o seu

potencial, pois sem uma intervenção apropriada, o ciclo da pobreza que as envolve

permanecerá e contunuará nas gerações seguintes, observa-se um distanciamento

entre o discurso presente nos seus documentos (1995, 2000a) e nas suas publicações

(1986, 1998, 2000b, 2002a, 2002b, 2004b) e as orientações políticas implementadas

189

na educação infantil brasileira. É possível perceber que, o alinhamento

organizacional das políticas educacionais para a primeira infância brasileira estão sob

a égide das políticas setoriais do Banco, que orientam propostas educativas,

prioridades de investimento e a qualidade dos programas baseados na relação custo-

benefício e na taxa de retorno.

No que concerne às políticas de Educação Infantil brasileiras, vale lembrar a

orientação de Campos (1997) de que o fato de programas de melhor qualidade

apresentarem um impacto mais duradouro precisa ser considerado por aqueles que

têm o poder de formulação e de decisão, diante das orientações e condicionalidades

de adotar programas de baixo custo e baixa qualidade para as crianças pobres, que

são justamente as que mais se beneficiam de uma educação de qualidade. Segundo a

autora (1997, p. 125-126), seria fundamental que nas decisões políticas e estratégicas

não ignorassem o que as pesquisas vêm demonstrando: “a educação de crianças

pequenas talvez seja uma das áreas educacionais que mais retribuam à sociedade os

recursos nela investidos”. Importante analisarmos a complexidade da Educação

Infantil e as suas respectivas demandas políticas baseadas na análise dos vários

aspectos envolvidos e numa abordagem sistemática realizada por especialistas de

diversas áreas de conhecimento, estabelecidas por investigações sérias e apropriadas,

podendo contribuir para o desenvolvimento de políticas educacionais e de programas

mais relevantes e socialmente mais significativos e eficazes.

Diante do desenho do componente de Educação Infantil do Projeto Escola

do Novo Milênio uma questão torna-se imprescindível: em que medida as orientações

do Banco Mundial influenciam as definições de políticas de educação da primeira

infância brasileira? Concordamos com De Tommasi (2000), Fonseca (1995, 1997,

1998a, 1998b, 2000) e Silva (1999, 2000, 2002). Parece, de fato, existir uma

fundamental consonância de orientações entre o governo federal, estadual e

municipal e a equipe do Banco que, em parceria, seguiram o Ciclo de Projetos do

Banco Mundial e definiram o desenho do projeto, segundo as orientações conceituais

e políticas desta instituição, no nível global, setorial e especificamente na educação

da primeira infância.

Neste contexto, Vieira (2001) questiona:

190

[...] em que medida essas influências traduzem perspectivas de cooperação

ou intervenção? Na verdade, por contraditória que pareça, a análise do

amplo conjunto de iniciativas examinadas fornece elementos para supor que

estejamos atravessando um processo onde existe uma articulação mútua

entre cooperação e intervenção. Ou seja, seria simplista supor que um

organismo internacional dita as regras do jogo de fora e o país

simplesmente as acata sem restrições. As coisas não se passam exatamente

assim; mais oportuno seria, talvez, observar que há uma sintonia entre esses

organismos e os governos, acentuada pela globalização das agendas

educacionais (p. 85).

Portanto, observa-se que a influência política do processo de cooperação

internacional, liderado pelo Banco Mundial, não se impõe de forma unilateral, sem

consentimento nacional, mas é compartilhada com setores governamentais, sendo

alimentada pelo sigilo e pelo desconhecimento de sua existência por parte de alguns

profissionais da educação e dos que atuam nas instituições de educação da primeira

infância. A própria condição de sigilo que envolve a cooperação internacional do

Banco tem sido percebida como uma forma neutra e eficaz de parceria técnica e como

meio de canalizar recursos financeiros para o setor educacional, acarretando

conseqüências políticas, técnicas e financeiras para este setor.

Quanto à afirmação de imposição de fato do Banco Mundial em matéria

educacional, Luiz Antônio Cunha é esclarecedor:

Muitos dos que falam da ingerência das agências internacionais jamais

leram um relatório delas sobre algum segmento da educação brasileira. Se o

tivessem feito veriam que é comum eles conterem, logo no início, a lista

das pessoas ouvidas no Brasil sobre o tema em questão. É claro que estão

incluídas na lista ocupantes de cargos governamentais, federais e estaduais,

membros dos conselhos de educação, assim como alguns acadêmicos de sua

confiança, maior ou menor. Cada um deles responde a perguntas e procura

fazer incluir no relatório elementos de suas próprias opiniões e interesses.

É sabido, há muito tempo, que a inclusão num relatório de entidade

internacional de posição de um grupo internacional faz com que essa

posição fique reforçada (2002, p. 3).

Também nesta linha de argumentação, Cunha (2002) é enfático:

Não bastasse isso, essas agências adotam a prática de encomendarem

estudos prévios sobre temas específícos a pesquisadores nacionais – de sua

confiança, é claro. O relatório final vai incluir, em alguma medida, as

opiniões dos nacionais consultados ou contratados, assim como a dos

técnicos da sede da agência. Como um relatório de entidade internacional

só é divulgado se aprovado pelo governo do país concernente, a inclusão

191

de opiniões governamentais é um procedimento indispensável. Como falar,

então, de imposição? De ingerência? De intromissão? (p. 3)

Na suposição de Cunha (2002) não há imposição de fato do Banco Mundial

ao Brasil, pois que banqueiro financiaria projetos que não estejam de acordo com seu

ideário? Cunha desconhece projetos educacionais implementados ou abandonados

pelo governo brasileiro por exigência do Banco. No entanto, ele conhece projetos

implementados ou abandonados em que havia grupos brasileiros (classes, frações de

classe, famílias) que têm identidade tendencial de interesses com o que o Banco

orienta para a política econômica e social brasileira, que gostaram da implementação

ou do abandono.

Nesta linha de reflexão, torna-se evidente que o Banco Mundial vem

afirmando, desde os anos noventa, a relevância e a necessidade de financiar a

educação da primeira infância, por ser este um investimento no futuro, tanto em

termos sociais como econômicos. As orientações educacionais do Banco são

apresentadas como uma proposta articulada – uma ideologia e um pacote de medidas

– revelando a continuidade e a adaptabilidade de suas políticas e estratégias de

atuação, em todos os níveis de ensino, incluindo a Educação Infantil. As políticas e

estratégias do Banco são de intervenção sistemática, definindo uma racionalidade

técnico-instrumental, firmadas nos padrões de financiamento, de estudos preliminares

e de condicionalidades a serem cumpridas satisfatoriamente pelos países clientes,

com consentimento e a participação nacional. A prioridade do Banco é financiar a

melhoria da qualidade e expansão do acesso à educação da primeira infância, sem

onerar a carga fiscal do investimento em educação, centrada na racionalização de

gastos financeiros, na eficiência operacional e na busca de resultados. A base de

sustentação teórica das políticas de educação infantil segue o eixo central,

homogêneo e comum das políticas educacionais do Banco Mundial, baseada na teoria

do capital humano, com o objetivo de assegurar a reprodução e a acumulação do

capital, comprimindo os direitos de desenvolvimento humano e social da primeira

infância.

192

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Certo dia Nasrudin encontrou um falcão sentado no parapeito

da janela. Ele nunca havia visto um pássaro desta espécie em

sua vida. “Pobre criatura!”, exclamou compadecido. “Como

puderam te deixar chegar a este estado!” Cortou as garras do

falcão, aparou o seu bico, e podou as suas penas. “Agora”,

exclamou Nasrudin satisfeito, “agora você está com mais cara

de pássaro”.

Idries Shah

193

A Educação Infantil brasileira, como o falcão da epígrafe, também vêm

sofrendo os cortes, as aparas e as podas das orientações conceituais e políticas do

Banco Mundial. Ao pesquisarmos a trajetória do Banco na educação da primeira

infância, é perceptível a ampliação de sua atuação técnica e financeira, a partir dos

anos noventa, assumindo um papel político-ideológico, mediante a formulação,

implementação e monitoramento de políticas globais e setoriais, orientando a agenda

dos países em desenvolvimento.

Pobre criatura, poderíamos também dizer, ainda tão jovem e frágil e já

combalida nas estruturas que lhe deveriam dar estabilidade e assegurar pertinência

social, tão aparada em sua precária autonomia e desfeita em sua imagem. A Educação

Infantil vem ocupando espaço na agenda do Banco, desde os anos noventa,

monitorada pela visão economicista que fundamenta suas políticas globais e setoriais,

especialmente as políticas educacionais. À diferença de Nasrudin, seus aparadores

estão pesquisando a espécie e, propõem e materializam os cortes, as aparas e as

podas de acordo com as políticas setoriais de educação formuladas, implementadas e

monitoradas pelo Banco Mundial, presentes nos projetos financiados de educação da

primeira infância.

O falcão no parapeito da janela há de ser domesticado, não mais deve voar:

sua identidade deve ser construída segundo o desenho orientado pelo Banco. A

Educação Infantil, como todo o sistema de ensino público brasileiro, deve ser

redefinida, transformada em uma educação que precisa ser útil às demandas imediatas

do mercado. Nada de grandes portes e de altos vôos. A educação da pequena infância

deve ser um instrumento da lógica da produção, que domina todos os âmbitos do

cotidiano, cujas atividades devem poder ser quantificadas e cujas necessidades

precisam reduzir-se às demandas mercantis.

Nesta linha de reflexão, constatamos através da pesquisa que o Brasil

ingressou no rol dos países que, na última década do século XX, monitorados pelas

Organizações Internacionais – como Fundo Monetário Internacional e Banco Mundial

–, promoveram os ajustes estruturais e fiscais e, as reformas orientadas para a lógica

da mundialização do capital, em acordo com estes organismos ou por eles

recomendados. É neste contexto que, a partir dos anos oitenta, uma reforma do

Estado está em andamento, na qual insere a reforma da educação pública,

implementada sob o comando do Ministério da Educação.

194

Observamos que o Banco Mundial tornou-se uma Organização Internacional

de visibilidade no panorama educacional global, atuando tanto no financiamento

como na assistência técnica, sendo também considerado um referencial de pesquisa

em educação no âmbito mundial. O Banco vem adquirindo, nestes sessenta anos de

atuação, significativa importância no âmbito das políticas educacionais,

desempenhando o papel junto as nações mais pobres, de estrategista do modelo

neoliberal de desenvolvimento e articulador da interação econômica entre os países,

ocupando posição nuclear no processo de cooperação internacional.

Apesar de o Banco Mundial afirmar que sua missão é combater a pobreza e

promover o desenvolvimento social e econômico nos países em desenvolvimento, por

meio de empréstimos, assessoramento às políticas, assistência técnica e serviços de

intercâmbio de conhecimento, percebemos que sua atuação é questionada por

diversos pesquisadores. Nossas análises mostram que o Banco exerce influência em

diversas áreas como educação, saúde, agricultura, entre outras, representando uma

estrutura material da ideologia da globalização, com a função mediadora de organizar

e difundir a concepção de mundo que os senhores do mundo querem consolidar e

reproduzir neste contexto de crise estrutural. Notamos ainda que, a avaliação de sua

performance é negativa, pois de acordo com as pesquisas mencionadas, o Banco vem

financiando um tipo de desenvolvimento econômico perverso e desigual socialmente,

aumentando a pobreza, aprofundando a exclusão social e destruindo o meio ambiente.

O Banco vem ampliando suas funções, nas últimas décadas, atuando como

órgão político central, como coordenador do processo global de desenvolvimento,

como agência de financiamento a longo prazo e de assistência técnica para projetos

econômicos e sociais específicos. Tornou-se uma instituição participante da

economia mundial, ampliando sua autoridade original, dilatando seu raio de alcance e

controle, impondo suas diretrizes econômicas, que refletem as ideologias e teorias do

mercado livre, as quais estão no cerne do projeto de globalização que circunda o

discurso neoliberal.

Como podemos constatar, a hegemonia do Banco Mundial vem se

expressando através de condicionalidades e da capacidade de impor aos governos os

princípios de reprodução financeira do capital, com o consentimento e a participação

195

dos setores governamentais dos países clientes. Ele vem prescevendo para os países

em desenvolvimento, particularmente o Brasil, a adesão às macropolíticas

deliberadas, desregulação e abertura para o capital transnacional, estabilidade

econômica, segurança, um Estado forte e máximo para o capital, um Estado mínimo

para os trabalhadores, especialmente para as políticas sociais. Neste contexto,

percebemos que se acirram os embates políticos com vista à minimilização do Estado

da promoção e sustentação das políticas sociais universais.

A intervenção do Banco Mundial na formulação, nas decisões e na

implementação das políticas expressa-se no ajuste estrutural e nos planos de

estabilização, nas reformas institucionais, nas exigências de resultados satisfatórios,

condicionados às cláusulas contratuais e a aprovação de empréstimos, na privatização

dos serviços públicos, na incorporação da lógica empresarial da produtividade ao

sistema de ensino, na concepção compensatória dos programas oficiais dirigidos aos

grupos de excluídos, na restrição dos serviços de proteção social (seguridade social,

saúde e educação) aos trabalhadores, na política de subordinação dos interesses e

demandas sociais.

Na análise dos cinco Documentos Setoriais de Educação (1971, 1974, 1980,

1995, 2000a), observamos que as políticas e estratégias do Banco são de intervenção

sistemática, definindo uma racionalidade técnico-instrumental, firmada nos padrões

de empréstimos, de pesquisas preliminares e de condicionalidades a serem cumpridas

satisfatoriamente, pelos países mutuários. A base de sustentação teórica das políticas

educacionais está posta na teoria do capital humano, em que a educação propicia

maior produção e maiores investimentos, com o objetivo de assegurar a reprodução e

a acumulação do capital, e não do desenvolvimento humano e social.

No âmbito da educação pública, verificamos a materialização das

proposições do Banco fundamentadas em seus Documentos Setoriais de Educação e

construídas no transcorrer da história educacional brasileira, com o consentimento e a

participação nacional. As políticas prescritas desde o Documento Setorial de 1971 e

aprofundadas nos documentos subseqüentes, presentes tanto nos projetos financiados

como nas políticas públicas foram: empenho no ensino fundamental, privatização do

ensino e novas fontes de financiamento, racionalização dos recursos públicos,

intransigência quanto ao aumento dos percentuais do PIB destinados ao

financiamento da educação, descentralização da gestão educacional, recentralização

196

dos controles através da institucionalização dos exames nacionais e dos parâmetros

curriculares, flexibilização do contrato de trabalho docente, efetivação de

procedimentos legais na carreira profissional voltados para resultados, desvalorização

dos profissionais da educação em todos os níveis, ajuste da educação profissional às

demandas do mercado, ênfase na formação continuada em detrimento da formação

inicial.

A prioridade do Banco na esfera educacional é financiar a melhoria da

qualidade e expansão do acesso à instituição escolar, sem onerar a carga fiscal do

investimento em educação, fortalecendo uma visão gerencial estratégica, centrada na

racionalização de gastos, na eficiência operacional e na busca de resultados. Na

lógica do Banco, a educação pública básica é prioridade a ser monitorada e regulada

com o intuito de evitar estrangulamento nos níveis posteriores.

No tocante à Educação Infantil, vale ressaltar a continuidade e

adaptabilidade das políticas educacionais presentes nos Documentos Setoriais a este

nível de ensino, observando a capacidade que o Banco têm para formular conceitos

constituintes de seu pensamento e orientar os países clientes a adotarem suas

políticas, estratégias, programas e reformas, com o objetivo de reordenamento

político, organizacional, institucional e curricular da educação da primeira infância.

A este respeito, cabe destacar a materialização das proposições do Banco Mundial,

numa visão economicista, pautada em preceitos econômicos e na redução dos gastos

públicos, incorporada como componente dos projetos financiados, através de

programas alternativos informais de baixo custo.

As propostas do Banco Mundial de atendimento alternativo retomam a

separação entre creche e pré-escola, quando propõem programas informais para as

crianças de até três anos e atendimento em pré-escola para as crianças de quatro a

seis anos, como prevenção do impacto da desigualdade econômica, especialmente

prevenção do fracasso escolar, mais do que habilitadora do êxito escolar e em função

do desempenho e do rendimento posteriores das crianças no Ensino Fundamental,

economizando recursos financeiros que seriam investidos em repetência, evasão e

fracasso escolar. Cabe ressaltar que estas propostas alternativas retomam a concepção

de políticas diferenciadas para as diferentes camadas sociais, com propostas de

197

implementação de modelos informais de atendimento para os mais pobres, retomando

a concepção de que a creche objetiva compensar carências nutricionais, sociais,

emocionais, cognitivas e culturais.

É preciso compreender que o desmantelamento da educação pública

brasileira é parte do movimento produzido pelos governos e seus intelectuais, pelos

grandes proprietários e pelas Organizações Internacionais, entre elas o Banco

Mundial, para a área social. Os pesquisadores e estudiosos ao abordarem os

diferentes aspectos dos novos desafios, mostram-nos a mercantilização da educação

produzida no contexto da mudança de paradigma do Estado – o atual Estado gestor,

supervisor ou avaliador – como quer o Banco Mundial, com o consentimento

nacional. Mostram-nos, por outro lado, a mudança das políticas sociais públicas: de

políticas de demanda da sociedade civil para política de oferta, segundo a

disponibilidade orçamentária acordada com o Banco Mundial, entre outros.

Parece-nos significativo frisar que o inquietante não é apenas a presença no

Brasil, das orientações conceituais e políticas, dos empréstimos e dos profissionais

do Banco Mundial, mas a receptividade e a materialização de uma estrutura

organizacional pelos sistemas de ensino em todos os níveis, inclusive pela Educação

Infantil, para canalizar suas ideologias, objetivos, estratégias e concepções de

educação. É importante atentarmos para a presença das forças aparentemente ocultas

que definem as políticas educacionais e a intervenção que o Banco exerce ao auxiliar

os governos locais com recursos acompanhados sempre de condicionalidades e da

produção e gestão de informações que funcionam como verdadeiras algemas.

Neste processo de definição das políticas educacionais brasileiras,

observamos que o governo federal subscreve as orientações conceituais e políticas

dos gestores do Banco e trabalha em equipe com o Ministério e as Secretarias de

Educação para viabilizá-las na prática, chegando ao interior das escolas públicas e

das instituições coletivas de Educação Infantil por meio de programas, projetos e

planos elaborados por seus técnicos e conselheiros, fundamentados nos Documentos

Setoriais de Educação e endossados pelo Ministério da Educação e pelas Secretarias

de Educação. Cabe salientar que, os profissionais da educação, geralmente,

desconhecem essas mediações políticas, uma vez que são restritas às possibilidades

de acesso e participação deste processo e de manuseio dos documentos elaborados

198

entre os gestores do Banco e a equipe dos ministérios e secretarias de educação, os

responsáveis pela configuração política dos acordos.

Parece-nos importante resgatar que, historicamente, o sistema de ensino

brasileiro que foi seletivo e excludente, desde o período colonial, aumentou ainda

mais suas disfunções e fragmentações provocadas na operacionalização de políticas e

estratégias que aprofundam os níveis de injustiça social, naturalizam as

desigualdades e comprometem as conquistas da democracia.

Retomando a nossa epígrafe: “Agora”, exclamou Nasrudin satisfeito, “agora

você está com mais cara de pássaro”. Agora, a Educação Infantil brasileira está com

mais cara de educação, segundo o Banco Mundial, pois está seguindo a sua lógica

hegemônica orientada por este desde 1971: formar o capital humano, e acrescida nos

anos noventa, da formação do capital humano do futuro desde a primeira infância.

Infelizmente, por um lado, as novas faces da Educação Infantil brasileira

estão sendo orientadas por programas informais de baixo custo financeiro.

Felizmente, por outro lado, a creche e a pré-escola são instituições educativas,

científicas e sociais, seu reconhecimento e sua legitimidade social estão vinculados,

historicamente, à sua função social de educar, comprometida com a construção de

uma sociedade democrática e justa. A creche e a pré-escola são contextos

educativos, constituindo-se em espaços privilegiados de aprendizagens das crianças

de zero a seis anos, nos vários aspectos – físico, motor, afetivo, social, intelectual,

cognitivo, cultural, ético e estético. Ao abrir mão do reconhecimento histórico, das

lutas e reivindicações sociais, em especial da classe trabalhadora, dentre as quais

certamente está o direito à Educação Infantil em instituições públicas coletivas, a

Educação Infantil corre o risco de servir, não a sua transformação, mas a propósitos

de reprodução do poder e das suas estruturas existentes.

A educação no Brasil não pode perder sua finalidade essencial: a produção

do conhecimento autônomo para o bem estar coletivo e para a emancipação social. O

falcão citado no início da reflexão, há de ter reservas de forças para restaurar suas

garras, seu bico e as penas cortadas, superando o processo de violência a sua

identidade, quando forçaram a sua transformação em um pássaro como todos os

outros.

199

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